I betänkandet behandlas 20 motioner från den allmänna
motionstiden 1993. Utskottet har med anledning av ett
motionsyrkande angående förtroendevaldas rätt till ledighet i
samband med utövandet av kommunala uppdrag föreslagit ett
tillkännagivande till regeringen. Utskottet har avstyrkt övriga
motioner. Till betänkandet har fogats fyra reservationer, tre
särskilda yttranden och en meningsyttring.
Motionerna
1992/93:K218 av Martin Nilsson m.fl. (s) vari yrkas
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om parlamentariska styrelseformer i kommuner
och landsting.
1992/93:K602 av Inger Koch (m) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
översyn av reglerna för antalet ledamöter i kommunfullmäktige.
1992/93:K603 av Rosa Östh och Roland Larsson (c) vari yrkas
att riksdagen fastslår att det numera ingår i den kommunala
kompetensen att utge kommunal vårdnadsersättning.
1992/93:K604 av Olle Schmidt (fp) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
kommunal uppdragsverksamhet.
1992/93:K605 av Inger Hestvik m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om försök med kommunal uppdragsverksamhet.
1992/93:K609 av Bertil Persson (m) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om beteckningen stad.
1992/93:K611 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas att
riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning med
uppgift att lämna förslag till införandet av
sanktionsmöjligheter mot kommunerna enligt vad i motionen
anförts om brott mot rättighets- och förvaltningslagens
bestämmelser.
1992/93:K612 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar komplettera kommunallagen med en
bestämmelse som går ut på att ett parti, som erhållit mandat i
fullmäktige men som inte är företrätt i styrelsen, har rätt att
låta en ledamot eller suppleant som företräder partiet i
fullmäktige närvara vid styrelsens sammanträden och delta i
överläggningarna och få sin mening antecknad i protokollet,
2. att riksdagen beslutar komplettera kommunallagen med en
bestämmelse som går ut på att om det föreligger särskilda skäl
får fullmäktige på förslag av parti som erhållit mandat i
fullmäktige utse person som inte är förtroendevald att ha
närvarorätt i nämnd eller styrelse i kommun och landsting,
3. att riksdagen, om yrkande 1 eller 2 inte omedelbart kan
bifallas, som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att reglerna måste ändras i syfte att stärka
närvarorätten för partirepresentanter i nämnder och styrelser i
kommuner och landsting.
1992/93:K613 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att det måste skapas förutsättningar för
att trappa ned det kommunala partistödet till hälften under en
treårsperiod med början 1994,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att utreda förutsättningarna för ett
system med fasta belopp för grundstöd som beräknas lika för alla
partier i kommunfullmäktige,
3. att riksdagen, om yrkandena 1 och 2 inte bifalls, som sin
mening ger regeringen till känna att frågor om kommunalt
partistöd måste utredas från rättvise- och demokratisynpunkt.
1992/93:K615 av Sonia Karlsson (s) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om att det inom den parlamentariska kommitténs uppdrag bör göras
dels en utvärdering av beställar--utförar-organisationerna i
kommunerna vad avser inverkan på det politiska ansvaret samt
demokratin, dels en utvärdering av checksystemet och skolpengen
vad avser riskerna för ökad segregering.
1992/93:K616 av Kent Carlsson m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om möjlighet för kommunal nämnd att ordna
telefonsammanträde.
1992/93:K618 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att utreda förutsättningar för beslutande
folkomröstning i kommun och landsting,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att skapa förutsättningar för att en
folkomröstning i kommun eller landsting måste äga rum om en viss
minoritet i fullmäktige begär det,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att skapa förutsättningar för att en
folkomröstning i kommun eller landsting måste äga rum om en viss
andel eller visst antal av kommunmedlemmarna begär det,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att det måste skapas klara och enhetliga
förfaranderegler för anordnande av folkomröstning i kommun eller
landsting,
5. att riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning
med uppgift att undersöka förutsättningarna för ett nytt
folkomröstningsinstitut i kommun eller landsting vilket syftar
till att vitalisera demokratin.
1992/93:K619 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att utreda förutsättningarna för samt lämna
åtgärdsförslag beträffande möjligheten att begränsa och renodla
kommunernas verksamhet och att beträffande den därefter
återstående verksamheten stoppa bolagiseringar.
1992/93:K622 av Lena Boström (s) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
ändring av kommunallagen.
1992/93:K623 av Lena Boström (s) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
kommunal upplåning för balansering av driftbudgetar.
1992/93:K624 av Bengt Kindbom (c) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
uppföljning och översyn av kommunaldemokratiska frågor.
1992/93:K625 av Filip Fridolfsson och Rune Backlund (m, c)
vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om formerna för den kommunala
verksamheten.
1992/93:K805 av Bengt Hurtig (v) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna att de lagbestämmelser som
reglerar rätten till ledighet för politiska förtroendeuppdrag
bör ses över i enlighet med vad i motionen anförts.
1992/93:Jo253 av Lennart Brunander m.fl. (c) vari yrkas
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om utvecklingen av den lokala demokratin.
1992/93:A810 av Inger Hestvik m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om en utredning av demokratifrågorna.
Utskottet
1. Kommunal demokrati
1.1 Motionerna
I motion 1992/93:K615 föreslår Sonia Karlsson (s) att det inom
Lokaldemokratikommitténs (C 1992:01) uppdrag bör göras en
utvärdering av dels beställar--utförar-organisationerna i
kommunerna vad avser inverkan på det politiska ansvaret samt
demokratin, dels checksystemet och skolpengen vad avser riskerna
för ökad segregering.
Motionären framhåller att den nya kommunallagen medfört
förändringar vad gäller organisation, arbetsformer och
beslutsprocess i kommuner och landsting. Antalet
förtroendeuppdrag har också minskat. En ny organisationsform,
beställar--utförar-modellen, har vunnit insteg i flera kommuner.
Den innebär bl.a. att man skiljer beställarfunktionen, som är en
politisk uppgift, från utförarfunktionen. En risk med denna form
är enligt motionären att det politiska ansvaret blir otydligare.
Dock har också enligt den nya kommunallagen de förtroendevalda
det fulla ansvaret för verksamheten.
Beställar--utförar-modellen medför också att kontakten mellan
medborgare och politiker minskar.
Inför riksdagsbeslutet våren 1991 om kommunallagen framfördes
vissa farhågor i debatten om att demokratin skulle komma att få
stå tillbaka för effektivitetskrav. Enligt motionären håller den
kommunala demokratin på att monteras ner i många kommuner.
Utvecklingen kännetecknas av nedskärningar och färre kommunala
jobb, minskat antal beslutsorgan, vilket betyder att färre
medborgare är engagerade i beslutande församlingar. Andra
kännetecken är införande av beställar--utförar-modeller och
olika former av kundvalssystem, t.ex. skolpeng, checkar eller
kuponger. Enligt motionären är riskerna för segregation
betydande vid införande av skolpeng.
I motion 1992/93:K624 begär Bengt Kindbom (c) att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om uppföljning och översyn av kommunaldemokratiska frågor.
Motionären anför att en tydlig beställarstyrning inom kommunal
verksamhet kräver att beställaren och mottagaren av det
beställda tillhör separata organisationer med tydligt avgränsade
uppgifter. Beställar--utförar-systemet bör enligt motionären
utvärderas så att serviceansvaret ger opartiskhet och rättvisa i
enlighet med kommunallagens intentioner.
Enligt motionären bör bl.a. lokaliserings- och
likställighetsprincipen få genomslag även när den kommunala
verksamheten bedrivs i alternativa former. Om det uppstår grund
för privat verksamhet, bör denna verksamhet avkommunaliseras för
att enhetliga gränser mellan olika verksamheter skall uppnås.
Lokaldemokratikommittén bör enligt motionärens mening ges
vidgade uppgifter beträffande regelverket kring alternativa
verksamheter.
I motion 1992/93:Jo253 yrkande 6 hemställer Lennart Brunander
m.fl. (c) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om utvecklingen av den lokala demokratin.
Enligt motionärernas mening bör den lokala och den regionala
demokratin utvecklas, och folkets inflytande i beslutsprocessen
måste öka. Det sistnämnda kan bl.a. ske genom delning av stora
kommuner och införande av direktvalda länsparlament med ansvar
för regionens utveckling.
I motion 1992/93:A810 yrkar Inger Hestvik m.fl. (s) att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om en utredning av demokratifrågorna.
Motionärerna menar att medborgarna har börjat oroas över de
demokratiska institutionerna och över att insyn och
rättssäkerhet begränsas till följd av att verksamheter läggs ut
på entreprenad eller privatiseras. Dessa problem visar att det
finns ett behov av att utveckla demokratin i vårt land, framför
allt för många kvinnor som inte hittar vägar i det demokratiska
mönstret.
Martin Nilsson m.fl. (s) begär i motion 1992/93:K218 yrkande 7
ett tillkännagivande om parlamentariska styrelseformer i
kommuner och landsting. Motionärerna anser i den här aktuella
delen att den lokala självstyrelsen bör decentraliseras, att
kommun- och stadsdelsnämnder bör bli vanligare och att det i
många fall kan vara befogat att dela kommuner och ge tidigare
kommundelar det fulla ansvaret.
1.2 Bakgrund
1.2.1 Lokaldemokratikommittén
I de nu aktuella motionerna berörs vissa frågor om
organisatoriska förändringar i kommuner och landsting samt
frågor om kommundelningar och kommunala styrelseformer.
Samtliga dessa frågor har behandlats av Lokaldemokratikommittén,
vars verksamhet beskrivs översiktligt i ett första avsnitt.
Därefter behandlas de olika delfrågorna under skilda rubriker.
Lokaldemokratikommittén (C 1992:01), som tillsattes våren
1992, har enligt sina direktiv (dir. 1992:12) i uppgift att
överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin.
Kommittén tillkom som ett direkt resultat av riksdagens önskemål
i samband med beslutet med anledning av
kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117). Huvudområdena för
kommitténs arbete har varit kommunmedlemskapet, de
förtroendevaldas ansvar för kommunala beslut (domstolstrots,
lagtrots), demokratifrågor, nya verksamhetsformer, vissa frågor
om offentlighet och sekretess, internationella frågor med
anknytning till kommunal självstyrelse samt uppdragsverksamhet.
Den sistnämnda uppgiften baseras på tilläggsdirektiv (dir.
1992:88).
Kommittén har överlämnat sex delbetänkanden: Det kommunala
medlemskapet (SOU 1992:72), Kommunal uppdragsverksamhet (SOU
1992:128), Handlingsoffentlighet hos kommunala företag (SOU
1992:134), Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation
(SOU 1992:140) och Kommunal tjänsteexport och internationellt
bistånd (SOU 1993:77). Ytterligare ett delbetänkande om de
förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots kommer
att lämnas. Nyligen har kommittén lämnat sitt slutbetänkande,
Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90). Detta sistnämnda
betänkande, som har beröring med flera av de frågor som här
behandlas, är för närvarande föremål för remissbehandling.
Härutöver har kommittén givit ut sju särskilda rapporter med
anknytning till kommitténs arbete.
1.2.2 Organisatoriska förändringar m.m.
Under perioden 1984--1991 genomfördes det s.k.
frikommunförsöket. Avsikten med denna försöksverksamhet var att
kommuner och landsting genom avsteg från föreskrifter i lagar
och andra författningar skulle ges möjlighet att bl.a. bättre
anpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden.
Enligt lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare
kommunal nämndorganisation fick de i försöket deltagande
kommunerna tillämpa en friare nämndorganisation avseende både de
centrala och de lokala nämnderna.
I slutet av år 1990 tillsatte regeringen en särskild utredare
med uppgift att utvärdera frikommunförsöket. Utredaren
redovisade erfarenheterna av de organisatoriska frågorna i
betänkandet Frikommunförsöket -- Erfarenheter av försöken med en
friare nämndorganisation (SOU 1991:25). Utredaren ansåg i
sammanfattning att erfarenheterna av försöken i huvudsak var
goda. Positiva effekter kunde påvisas när det gällde såväl den
kommunala verksamhetens form som dess innehåll. Även från
kommunaldemokratisk synpunkt ansågs den friare och
decentraliserade nämndorganisationen ha varit till fördel. Några
avgörande hinder mot en friare nämndorganisation hade inte
framkommit.
I kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117) föreslogs i
fråga om den kommunala organisationen bl.a. att det bara skulle
krävas att det i varje kommun och landsting skulle finnas en
styrelse med vissa övergripande uppgifter. På de
specialreglerade områdena skulle kommunerna ges en ökad frihet
att bestämma vilka nämnder som skulle finnas för att fullgöra
uppgifterna och bestämma om deras verksamhetsområden och
inbördes förhållanden. Enligt förslaget skulle kravet på en
särskild valnämnd och i vissa fall en överförmyndarnämnd
kvarstå. Vidare förslogs att lokalorganslagen och lagen om
särskilda organ i landstingskommunerna skulle upphävas och att
möjligheten att inrätta lokala nämnder skulle skrivas in i
kommunallagen.
Motivet för att införa bestämmelserna om en friare
nämndorganisation var enligt propositionen (s. 20) att tiden
bedömdes som mogen för att ge kommunerna en ökad frihet att
bestämma hur nämnderna skulle organiseras. Ställningstagandet
byggde enligt propositionen på en stark tilltro till kommunernas
och landstingens förmåga att ta ansvar för de samhällsuppgifter
som statsmakterna tilldelat dem. En friare nämndorganisation
bedömdes även kunna bidra till en bättre helhetssyn på den
kommunala verksamheten.
I propositionen behandlades också frågan om miljö- och
hälsoskyddsnämndernas ställning (s. 42). I anslutning härtill
aviserade regeringen att en särskild utredare skulle tillsättas
med uppgift att genomlysa hur miljöskyddsarbetet fungerade i
kommunerna och hur det lokala miljöskyddsarbetet kunde
förstärkas. Detta arbete har sedermera redovisats i betänkandet
Kommunerna och miljöarbetet (SOU 1993:19). Betänkandet, som
remissbehandlats, är föremål för vidare beredning i
Miljödepartementet.
I propositionen anförde regeringen vidare att den delade
Frikommunutredningens mening om att sekretessreglerna i och för
sig inte hindrade en friare nämndorganisation men att regeringen
avsåg att följa utvecklingen och överväga frågan om
sekretesslagens tillämpning ytterligare senare.
Kommunallagspropositionen gav upphov till ett flertal motioner
om organisatoriska frågor m.m. I ingen av motionerna framfördes
några invändningar mot principen om en friare nämndorganisation.
I en motion (s) varnades dock för vissa komplikationer och
risker vid övergången till en friare nämndorganisation. I flera
motioner (m, c, s, v, mp) togs särskilt upp frågan om miljö- och
hälsoskyddsnämndernas samt byggnadsnämndernas organisation och
verksamhet. I flera fall yrkades att miljö- och
hälsoskyddsnämnderna skulle vara obligatoriska även framgent.
Utskottet anförde (bet. 1990/91:KU38 s. 34 f.) att det delade
regeringens uppfattning att något hinder för en friare
nämndorganisation inte förelåg. Med anledning av vad som sagts
motionsvis om olika risker som en drastiskt nedskuren
organisation kunde medföra anförde utskottet bl.a. att det i
praktiken alltid skulle komma att finnas nämnder inom olika
sakområden vid sidan av kommunstyrelsen. Utskottet utgick från
att regeringen skulle följa den nya lagens tillämpning i detta
hänseende. Beträffande yrkandena om särregler gällande miljö-
och hälsoskyddsnämndernas och byggnadsnämndernas verksamhet
bedömde utskottet att det inte fanns anledning att tillskapa
några sådana särregler. Beträffande de sekretessfrågor som
aktualiserats i vissa motioner instämde utskottet i Lagrådets
bedömning att en översyn av sekretesslagen var påkallad. Denna
mening föreslogs riksdagen ge regeringen till känna. Utskottet
framhöll också (s. 96) att det självfallet ankommer på
regeringen att noggrant hålla sig informerad om den nya
kommunallagens tillämpning med avseende på den
kommunaldemokratiska utvecklingen i kommuner och landsting och,
om det skulle visa sig erforderligt, lägga fram förslag till
ändringar. Utskottet ansåg emellertid inte att det fanns skäl
för riksdagen att lämna särskilda anvisningar om hur en sådan
uppföljning skulle gå till. Riksdagen följde utskottet.
I reservationer (c, mp resp. fp) yrkades att en parlamentarisk
utredning borde tillsättas för att följa och utvärdera
utvecklingen och föreslå nya regler, om utvecklingen skulle leda
till oönskade konsekvenser för demokrati och lokalt inflytande.
I ett särskilt yttrande (c) anfördes bl.a. att rättsskyddet för
den enskilde och frågan om dubbla funktioner för vissa nämnder
borde uppmärksammas i samband med organisationsförändringar.
I ett särskilt yttrande (fp) ansågs det nödvändigt att
sekretesslagstiftningen ändras så att tolkningen av begreppen
myndighet och basenhet inom hälso- och sjukvården klargörs vid
tillämpningen av lagstiftningen.
Lokaldemokratikommittén har låtit undersöka erfarenheterna av
olika organisatoriska förändringar i ett urval kommuner och
landsting, däribland beställar--utförar-modellen. Resultatet har
publicerats i rapporten Radikala organisationsförändringar i
kommuner och landsting (SOU 1993:73).
Studien ger enligt kommitténs bedömning i det nämnda
slutbetänkandet (SOU 1993:90) en väsentligen positiv bild av de
hittillsvarande erfarenheterna. En klar majoritet av de berörda
förtroendevalda anser sålunda att de positiva erfarenheterna
överväger totalt sett. Kommitténs slutsats är att den
framväxande organisatoriska mångfalden är positiv och har stor
betydelse för strävandena att effektivisera den kommunala
verksamheten.
Uppföljning och utvärdering av verksamheten bör dock ägnas
särskild uppmärksamhet i det fortsatta arbetet. Det är enligt
kommittén ännu för tidigt att ha någon uppfattning om hur nya
sätt att organisera och styra påverkar medborgarnas möjligheter
till insyn och inflytande i den politiska processen.
När det gäller nya verksamhetsformer, till vilka entreprenader
och privatisering hör, har kommittén låtit utföra två studier på
området. De har rapporterats i skrifterna Alternativa
produktionsformer i kommunal verksamhet (Ds 1993:27), som ger en
översiktlig bild av området, och Konsekvenser av valmöjligheter
inom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård (SOU
1993:47).
Gemensamt för de flesta av de nya produktionsformerna är
enligt vad kommittén anför i slutbetänkandet ökad
affärsmässighet och olika inslag av konkurrens. Som fördelar
nämns att verksamheten bedrivs på ett nytt och annorlunda sätt,
vilket stimulerar kreativitet och uppfinningsrikedom.
Effektiviteten och kostnadsmedvetandet ökar. Som generella
problem nämns bristen på tillförlitliga system för uppföljning
och utvärdering inklusive kvalitetsmätningar.
När det gäller risker för segregation inom kundvalssystemet är
det framför allt det fria skolvalet och skolpengen som är av
intresse. Det framgår av såväl internationella som svenska
studier som kommittén tagit del av att det finns tendenser till
oönskade effekter i form av tecken på ökad segregation.
Kommittén anser att det inom de nya verksamhetsformerna finns
ett behov av att utveckla systemen för budget och redovisning
resp. för uppföljning och utvärdering. Ersättningssystemen bör
enligt kommittén konstrueras så att de stimulerar till en fri
etablering. Kommuner och landsting bör publicera information om
den verksamhet olika serviceproducenter bedriver med avseende på
inriktning, resultat, kvalitet och priser.
När det gäller de problem med sekretessfrågorna i en friare
nämndorganisation, som riksdagen särskilt uppmärksammade vid
beslutet med anledning av kommunallagspropositionen, har
Lokaldemokratikommittén behandlat dessa i betänkandet
Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation (SOU
1992:140). I betänkandet föreslås att kommunal fritidsverksamhet
för barn och ungdomar i sekretesshänseende skall jämställas med
socialtjänst. Genom ett tillägg till 7 kap. 4 § tredje stycket
sekretesslagen klargörs att uppgifter inom fritidsverksamheten
och socialtjänsten omfattas av samma sekretess och att de
således fritt kan lämnas mellan fritidsverksamheten och
socialtjänsten. Kommittén föreslår vidare ett tillägg till 7
kap. 4 § sekretesslagen av innebörd att uppgifter inom
socialtjänsten med undantag av uppgifter som lämnas inom den
kommunala familjerådgivningen skall kunna lämnas till andra
kommunala myndigheter inom samma kommun, varvid den stränga
socialsekretessen inte skall gälla. Uppgifter får lämnas ut om
det inte kan antas att den enskilde eller någon honom närstående
lider men om uppgiften röjs. Slutligen föreslås genom ett
tillägg till 14 kap. 2 § sekretesslagen att det skall vara
möjligt att lämna uppgifter mellan myndigheter som befinner sig
inom samma sekretessområde. Uppgifterna kan lämnas ut om den
mottagande myndigheten behöver dessa för att den enskilde skall
få nödvändig vård, behandling eller annat stöd i situationer då
t.ex. socialtjänsten är uppdelad på två eller flera nämnder.
Betänkandet, som remissbehandlats, är föremål för fortsatt
beredning i Civildepartementet.
1.2.3 Kommundelningar
Den kommunala indelningen regleras i lagen (1979:411) om
ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting,
indelningslagen, som tillkom genom riksdagens beslut i maj 1979
(prop. 1978/79:157, bet. KU 1978/79:40, rskr. 363).
De kriterier som skall vara uppfyllda för att en större
indelningsändring skall få komma till stånd finns i
indelningslagens 1 kap. 1 §. Enligt denna skall ändring kunna
antas medföra bestående fördel för en kommun eller en del av en
kommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. Faktorer som
enligt förarbetena till indelningslagen bör vägas in vid
bedömningen är befolkningsutveckling, näringsgeografiska
förhållanden som tätortsstruktur, avstånd, arbetsmarknad,
sysselsättning, bostäder och kollektivtrafik samt kommunal
service och den kommunala ekonomin. Även kommunaldemokratiska
aspekter bör vägas in. Enligt propositionen är det inte
tillräckligt med enbart fördelar av kommunaldemokratiskt slag.
För att en ny kommunindelning skall komma till stånd måste den
nya kommunen också uppfylla rimliga krav enligt de tidigare
nämnda kriterierna avseende befolkning, näringsgeografiska
förhållanden och ekonomi.
Frågan om kommundelningar togs upp i flera motioner i
riksdagen under 1990/91 års riksmöte. I samtliga motioner
argumenterades för att statsmakterna inte borde lägga hinder i
vägen för delning av kommuner, där invånarna själva önskade
detta. Utskottet framhöll (bet. 1990/91:KU38) i samband med
behandlingen av propositionen (prop. 1990/91:117) om ny
kommunallag att utskottet liksom tidigare (bet. 1990/91:KU3)
ansåg att demokratiska skäl kunde motivera att en kommun delas
men att de kommunala demokratifrågorna borde lösas på annat sätt
än genom ytterligare kommundelningar. Enligt utskottet hade det
inte framkommit något som givit utskottet anledning att frångå
denna ståndpunkt, som godtagits av riksdagen, varför motionerna
avstyrktes.
I en reservation (m, fp, c) anfördes att regeringen enligt
reservanternas mening varit alltför restriktiv i sin syn på
kommundelningar och att den därför borde inta en mer positiv
hållning till en kommundelning som begärts av kommuninvånarna
själva. Som princip borde gälla att regeringen tillåter en sådan
delning. Erfarenheterna av de delningar som hittils genomförts
var enligt reservanterna positiva. Riksdagen följde utskottet.
I regeringsdeklarationen efter 1991 års val förklarade den
nytillträdda regeringen att den såg positivt på kommundelningar.
Detta förhållningssätt avspeglas i direktiven (dir. 1992:12)
till Lokaldemokratikommittén. I direktiven sägs att ett sätt att
stärka den lokala demokratin är att dela kommuner där det finns
ett starkt önskemål hos befolkningen om delning och där det
finns förutsättningar, inte minst ekonomiska, för detta.
Kommittén bör enligt direktiven studera erfarenheterna av de
hittills genomförda kommundelningarna. I anslutning till detta
bör kommittén även analysera gällande regler och former för
kommundelningar och eventuellt föreslå ändringar som kan
underlätta framtida kommundelningar.
Kommittén har studerat erfarenheterna av de hittills
genomförda delningarna, totalt åtta (SOU 1993:90). Delningarna
har genomförts under perioden 1980--1992 med tyngdpunkten på
perioden 1980--1983, då sju av de åtta delningarna genomfördes.
I en rapport till kommittén, utarbetad vid Umeå universitet,
hävdar författarna att i samtliga genomförda delningar har
demokratin och medborgaropinionen spelat den viktigaste rollen.
Eventuella negativa effekter för den kommunala ekonomin har
hittills åtminstone delvis kunnat dämpas. I dag upplevs de
ekonomiska frågorna som alltmer påträngande. Inför kommande
delningar bör framför allt de ekonomiska aspekterna utredas
ordentligt, menar författarna.
De hittills genomförda kommundelningarna har enligt kommittén
främst varit ett korrektionsmedel för att rätta till ett antal
mindre lyckade kommunsammanslagningar i början av 1970-talet.
Med mindre lyckade avser kommittén att de inte accepterades av
befolkningen i de sammanslagna kommunerna.
Kommitténs bedömning är att det är svårt för att inte säga
ogörligt att med bestämdhet uttala sig om de kommundelningar som
genomförts sedan 1980 medfört de bestående fördelar från
kommunalekonomisk och kommunaldemokratisk synpunkt som de
förväntades göra. Den viktigaste orsaken till detta är enligt
kommittén att det inte gjorts någon djupgående och kontinuerlig
uppföljning av de delade kommunerna.
En slutsats som kommittén dock anser sig kunna dra är att de
nya småkommunerna inte har sämre ekonomiska förutsättningar än
flertalet andra jämförbara kommuner.
Kommittén anser inte att det finns något behov av att
reformera den nuvarande lagstiftningen. Den har fungerat bra med
hänsyn till att i de fall, där förutsättningar har funnits för
en delning, har delningar kommit till stånd. Eventuella
inskränkningar i regeringens skönsmässiga prövning och ett
införande av t.ex. obligatorisk delning under vissa
förutsättningar skulle enligt kommittén få negativa effekter.
Kommittén föreslår att möjligheten för regeringen att förordna
om nyval till fullmäktige i samband med en delning återinförs.
En sådan ändring skulle medföra ett snabbare genomslag av en
beslutad delning. För den händelse riksdagen beslutar om längre
mandatperioder än de nuvarande treåriga blir detta behov mer
framträdande.
1.2.4 Kommunala styrelseformer
I regeringsformens inledningskapitel anges att det i riket
finns primärkommuner och landstingskommuner och att
beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar
(1 kap. 7 §). Bestämmelser om kommuner och landsting finns i
kommunallagen (1991:900).
Kommunal självstyrelse kan definieras som en princip att
kommunen själv skall bestämma över sina angelägenheter. Enligt
2 kap. 1 § kommunallagen får kommuner och landsting själva ha
hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har
anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras
medlemmar och som inte skall handhas av enbart staten, en annan
kommun, ett annat landsting eller någon annan. Inget hindrar
staten från att genom lag ålägga kommunerna eller landstingen
att svara för vissa uppgifter och också i den lagen ge direktiv
för hur dessa skall skötas. Den större delen av den kommunala
verksamheten är reglerad genom sådana speciallagar.
Det viktigaste organet i den representativa lokala demokratin
är fullmäktigeförsamlingen. Medborgarinflytandet över den
kommunala verksamheten skall i första hand göras gällande genom
utslaget i de allmänna valen. Genom proportionalitetsprincipen
återverkar detta sedan på valet av styrelsen och övriga nämnder.
Enligt 6 kap. 12 och 13 §§ kommunallagen väljs ledamöter och
ersättare i styrelsen och andra nämnder för viss tid. För
styrelsen är mandattiden bestämd till tre år medan fullmäktige,
vad gäller andra nämnder än överförmyndarnämnd, fritt kan
bestämma mandattiden.
Frågor om styrelseformer i kommuner och landsting behandlades
av Utredningen om den kommunala demokratin bl.a. i betänkandet
Kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre? (SOU 1972:32). I
betänkandet hänvisade utredningen till att det i debatten om den
kommunala demokratin bl.a. framkommit förslag om att införa s.k.
kommunal parlamentarism. Därmed hade enligt betänkandet oftast
avsetts att bestämmelsen i den då gällande kommunallagen om rätt
för minoritet att tvinga fram proportionella val skulle slopas.
Därigenom skulle majoriteten i de beslutande församlingarna ges
möjlighet att besätta samtliga poster i de kommunala nämnderna.
Lokaldemokratikommittén, vars allmänna uppgifter redovisats
ovan, har enligt direktiven också haft möjlighet att i övrigt
föreslå åtgärder för den lokala demokratins vidareutveckling. I
ett nyligen avlämnat slutbetänkande, Lokal demokrati i
utveckling (SOU 1993:90), behandlas bl.a. frågan om
styrelseformerna i kommuner och landsting.
I betänkandet anges att termen parlamentarism används för att
beskriva ett politiskt system där en regering har parlamentets
förtroende eller i vart fall tolereras av detta. Om regeringen
förlorar parlamentets förtroende och lider nederlag i en central
fråga, har regeringen att avgå eller utlysa nyval. Mot bakgrund
av utformningen av nu gällande lagstiftning på det kommunala
området är det därför, framhåller kommittén, något oegentligt
att använda begreppet kommunal parlamentarism, eftersom
parlamentarism som princip förutsätter att parlamentet är
suveränt och kan utkräva ansvar av regeringen, och fullmäktige i
dag saknar den suveränitet som riksdagen besitter. I det
tidigare nämnda betänkandet (SOU 1972:32) föreslog
Kommunaldemokratiutredningen såsom ett lämpligare begrepp
kommunalt majoritetsstyre.
Lokaldemokratikommittén behandlar i sitt tidigare nämnda
slutbetänkande (SOU 1993:90) frågan om styrelseformerna i
kommuner och landsting. Kommittén har som utgångspunkt för sitt
arbete haft en skrivelse till regeringen från Stockholms kommun,
som begärt att regeringen skall vidta åtgärder för att
underlätta för en nybildad majoritet att ändra på
sammansättningen av nämnderna under pågående mandatperiod.
Kommittén föreslår att det i kommunallagen skall införas en
möjlighet att välja nämnder i kommuner och landsting tills
vidare och att reglerna om viss tid tas bort. Kommittén föreslår
också att fullmäktige skall få möjlighet att entlediga samtliga
ledamöter och ersättare i nämnderna. Initiativet till
entledigande bör enligt förslaget ligga på kommun- eller
landstingsstyrelsen. Den rätt som finns i dag för fullmäktige
att efter ett val ändra antalet ledamöter i en nämnd utan
föregående beredning skall enligt förslaget gälla under hela
mandatperioden.
1.3 Utskottets bedömning
1.3.1 Organisatoriska förändringar m.m.
Utskottet uttalade i samband med behandlingen av
kommunallagspropositionen (bet. 1990/91:KU38) att regeringen
borde följa den nya lagens tillämpning vad avser antalet nämnder
m.m. och den kommunaldemokratiska utvecklingen. Utskottet
konstaterar att en sådan uppföljning kommit till stånd genom
Lokaldemokratikommitténs arbete. De frågor som har aktualiserats
i motionerna K615, K624 och A810, yrkande 1, har behandlats i
kommitténs slutbetänkande (SOU 1993:90). Mot denna bakgrund
avstyrks motionerna K615, K624 och A810, yrkande 1.
1.3.2 Kommundelningar
Utskottet erinrar om sitt uttalande vid behandlingen av
kommunallagspropositionen (bet. 1990/91:KU38) att demokratiska
skäl kunde motivera att en kommun delas men att de kommunala
demokratifrågorna borde lösas på annat sätt än genom ytterligare
delningar av kommuner.
Utskottet konstaterar att Lokaldemokratikommittén, som utrett
frågan om kommundelningar, inte med bestämdhet kunnat uttala sig
generellt om utfallet av de delningar som genomförts sedan 1980
men dock funnit att de nybildade, mindre kommunernas ekonomiska
förutsättningar inte varit sämre än i flertalet jämförbara
kommuner. Kommittén menar också att den nuvarande lagstiftningen
fungerat bra och att det därför inte finns något behov av
ändringar av denna.
Med hänvisning till detta och den fortsatta beredningen av
Lokaldemokratikommitténs betänkande avstyrks motion Jo253,
yrkande 6.
1.3.3 Kommunala styrelseformer
Utskottet konstaterar att Lokaldemokratikommittén behandlat
frågan om kommunala styrelseformer, främst med inriktning på att
lösa problemet med förfarandet vid upplösning av
majoritetskoalitioner i kommuner och landsting. Kommittén
föreslår vissa ändringar i kommunallagen, som avses underlätta
hanteringen av sådana situationer.
Med hänvisning till detta och den fortsatta handläggningen av
kommitténs förslag finner utskottet ingen anledning för
riksdagen att vidta någon åtgärd med anledning av yrkandet i
motionen. Motion K218, yrkande 7, avstyrks därför.
2. Kommunala folkomröstningar
2.1 Motionen
I motion 1992/93:K618 yrkar Ian Wachtmeister m.fl. (nyd)
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att utreda förutsättningar för beslutande
folkomröstning i kommuner och landsting (yrkande 1). I motionen
yrkas vidare att förutsättningar skapas för att en
folkomröstning måste komma till stånd om en viss minoritet i
fullmäktige begär det (yrkande 2) eller om en viss andel eller
visst antal av kommunmedlemmarna begär det (yrkande 3). Det
yrkas också att klara och enhetliga förfaranderegler för
anordnande av kommual folkomröstning tillskapas (yrkande 4).
Slutligen yrkas att en utredning tillsätts med uppgift att
undersöka förutsättningarna för ett nytt folkomröstninginstitut
i kommuner och landsting syftande till att vitalisera demokratin
(yrkande 5).
Motionärerna delar inte den dåvarande regeringens och
utskottsmajoritetens restriktiva uppfattning i fråga om
beslutande folkomröstningar, minoritets- och medborgarinitiativ
samt förfaranderegler för folkomröstningar i kommuner och
landsting som den framkom vid behandlingen av propositionen
(prop. 1990/91:117) Ny kommunallag.
Motionärerna anför att frågan om att vitalisera demokratin har
blivit alltmer angelägen. Därför bör bindande beslut kunna
fattas genom folkomröstning; dock kan en begränsning av vilka
frågor som skall kunna bli föremål för en sådan omröstning vara
lämplig. Vidare skall folkomröstning kunna hållas på initiativ
av en minoritet av fullmäktige eller efter förslag av en viss
andel av kommunmedlemmarna. Det måste också finnas klara och
enhetliga förfaranderegler för genomförandet.
2.2 Bakgrund
Kommunala folkomröstningar, opinionsundersökningar m.m.
regleras i 5 kap. 34--35 §§ kommunallagen. Fullmäktige får
enligt 34 § besluta att det som ett led i beredningen av ett
ärende som fullmäktige skall handlägga skall inhämta synpunkter
från kommunmedlemmarna. Detta kan ske genom folkomröstning,
opinionsundersökning eller något liknande förfarande. Därvid får
valnämnden i kommunen anlitas om det inte hindrar nämndens
arbete. Enligt 35 § har en kommun rätt att få ersättning för de
kostnader som föranleds av att landstinget anlitar valnämnden.
De nuvarande bestämmelserna har överförts med endast små
språkliga justeringar från 1977 års kommunallag. Den enda
ändringen i sak är att landstingen inte längre behöver tillstånd
av fullmäktige i kommunen för att få anlita valnämnden.
Kommunaldemokratiutredningen lämnade i sitt huvudbetänkande
Kommunal demokrati (SOU 1975:41) ett förslag som låg till grund
för införandet av kommunala folkomröstningar i 1977 års
kommunallag. Kommittén föreslog ett tillägg i kommunallagen med
innebörd att fullmäktige skulle få besluta att som ett led i
beredningen av ett ärende kunna inhämta synpunkter från
medlemmarna. Detta skulle enligt kommittén inte uppfattas som
ett införande av något särskilt lagreglerat
folkomröstningsinstitut, eftersom hållfasta grunder för detta
saknades. Med tillägget i kommunallagen klarlades det tidigare
oklara rättsläget. Kommittén betonade att den föreslagna
ordningen avsåg ett beredningsförfarande som skulle tillämpas
endast i sällsynta fall.
Såväl regeringen (prop. 1975/76:187) som riksdagen (bet.
1975/76:KU25) delade kommitténs principiella uppfattning och
beslöt i enlighet med förslaget (rskr. 1976/77:148).
I 1988 års kommunallagskommittés betänkande Ny kommunallag
(SOU 1990:24) avvisades tanken på en utvidgning av
folkomröstningsförfarandet. Som skäl anfördes risken för en
urholkning av den representativa demokratin. Man ställde sig
inte heller bakom införandet av särskilda förfaranderegler med
hänvisning bl.a. till att riksdagen i slutet av 1989 avvisat
förslag med detta innehåll.
I propositionen om ny kommunallag (prop. 1990/91:117) gav
regeringen samma motivering till förslaget om att de äldre
reglerna skulle behållas utan utvidgning och att särskilda
förfaranderegler inte skulle införas. Det framhölls att
regeringen inte var beredd att införa någon form av beslutande
folkomröstningar eller minoritets- eller medborgarinitiativ.
Det skulle enligt regeringens mening innebära en icke önskvärd
urholkning av den representativa demokratin.
Vid utskottets behandling av kommunallagspropositionen (bet.
1990/91:KU38) togs även upp ett antal motioner om bl.a.
utvidgning av det kommunala folkomröstningsinstitutet och
förfaranderegler. Med hänvisning till att utskottet tidigare
avstyrkt motioner av liknande slag vid flera tillfällen, att
riksdagen följt utskottets uppfattning och att det inte kommit
fram något som gav utskottet anledning att frångå sina tidigare
ställningstaganden avstyrktes motionerna. Riksdagen följde
utskottet.
I en reservation (m, fp, c) anfördes bl.a. att det förelåg ett
behov av att införa särskilda förfaranderegler för kommunala
folkomröstningar, bl.a. avseende vad som skall fordras för att
utlösa en folkomröstning samt kommunens skyldighet att informera
kommuninvånarna om alternativen.
Lokaldemokratikommittén, som tillsattes våren 1992, fick
enligt sina direktiv (dir. 1992:12) i uppdrag att inom ramen för
sin huvuduppgift -- att överväga olika åtgärder för att stärka
den lokala demokratin och de enskilda kommunmedlemmarnas
inflytande -- bl.a. se över reglerna för kommunala
folkomröstningar och överväga en vidgad användning av det
kommunala folkomröstningsinstitutet.
Kommittén har i sitt slutbetänkande Lokal demokrati i
utveckling (SOU 1993:90) föreslagit vissa ändringar beträffande
regleringen av folkomröstningar m.m. Det gäller införande av
s.k. folkinitiativ och särskilda förfaranderegler.
Kommittén har låtit genomföra en studie av det kommunala
folkomröstningsinstitutets användning sedan införandet i
kommunallagen 1977. Resultatet av studien har redovisats i
rapporten Att inhämta synpunkter från medborgarna -- Det
kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning (SOU 1993:72).
Av rapporten framgår att under perioden 1978--1992 har hållits
25 omröstningar, av vilka 20 varit folkomröstningar och fem
opinionsundersökningar. 14 av omröstningarna har gällt
indelningsärenden. Av de övriga har fyra gällt vägsträckningar
eller vägbyggen och två kollektivtrafikfrågor. Det stora
flertalet av de förslag till omröstningar som väckts i
fullmäktige har avvisats av majoriteten, vilket skett i 80 fall.
Av de folkomröstningar som hittills hållits har i två fall av
tre deltagandet varit högre än 60 %. I opinionsundersökningarna
som baserats på ett urval kommunmedlemmar har ca 85 % medverkat.
Folkomröstningarna har i flera fall fått draghjälp av samtidigt
anordnade allmänna val eller allmän folkomröstning, t.ex. 1980
då kärnkraftsomröstningen ägde rum.
Enligt rapporten har omröstningsinstitutet i stor utsträckning
varit ett instrument som utnyttjats av små partier för att
utmana majoriteten, vilket delvis förklarar varför så få förslag
om folkomröstning vunnit bifall.
I sitt betänkande (SOU 1993:90) föreslår
Lokaldemokratikommittén ett införande av förfaranderegler för
kommunala folkomröstningar. Till grund för förslaget ligger dels
att kommittén förordar en utökad användning av kommunala
folkomröstningar, dels att flera partier motionerade i ärendet i
samband med riksdagens behandling av kommunallagspropositionen.
Förslaget innebär att bestämmelserna om kommunala
folkomröstningar delas upp på grundläggande bestämmelser, som
anges i kommunallagen, och övriga bestämmelser som regleras i en
ny lag om kommunala folkomröstningar. I 5 kap. 23 §
kommunallagen föreslås bl.a. ingå en bestämmelse om s.k.
folkinitiativ innebärande att om minst 10 % av de
röstberättigade kommuninvånarna väcker förslag om en lokal
folkomröstning i ett visst ärende, skall fullmäktige vara
skyldigt att ta upp frågan till behandling. Beslut om att hålla
folkomröstning skall som nu vara förbehållet en majoritet av
fullmäktiges ledamöter. Mot kommitténs beslut i denna del
reserverade sig en ledamot (s) med motiveringen att både
beslutande folkomröstning och folkinitiativ skulle innebära en
stor risk för urholkning av den representativa demokratin.
2.3 Utskottets bedömning
Utskottet ställde sig vid behandlingen av
kommunallagspropositionen (bet. 1990/91:KU38) avvisande till
motionsförslag om en utvidgning av det kommunala
folkomröstningsinstitutet och om införande av förfaranderegler
med hänvisning till tidigare ställningstaganden (KU 1980/81:2,
KU 1983/84:32, KU 1986/87:21, 1989/90:KU3 och 1990/91:KU3).
Som framgått av redovisningen ovan har Lokaldemokratikommittén
föreslagit införande av dels s.k. folkinitiativ, dels särskilda
förfaranderegler.
Med hänvisning till detta och i avvaktan på den fortsatta
handläggningen av Lokaldemokratikommitténs betänkande avstyrks
motion K618.
3. Kommunalt partistöd
3.1 Motionen
I motion 1992/93:K613 yrkar Harriet Colliander m.fl. (nyd) att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som
anförts i motionen om att dels skapa förutsättningar för att
trappa ned det kommunala partistödet till hälften under en
treårsperiod med början 1994 (yrkande 1), dels utreda
förutsättningarna för ett system med fasta belopp för grundstöd
som beräknas lika för alla partier i fullmäktige (yrkande 2),
och dels, om de nämnda yrkandena inte bifalls, att frågor om
kommunalt partistöd måste utredas från rättvise- och
demokratisynpunkt (yrkande 3).
Enligt motionärerna bör såväl det statliga som det kommunala
partistödet trappas ned till hälften av nuvarande nivå under en
treårsperiod.
Enligt motionärerna tillämpas de nuvarande reglerna för
partistödet i kommunerna inte rättvist med påföljd att de större
partierna gynnas på de mindre partiernas bekostnad. En sådan
snedfördelning innebär ytterst en fara för demokratin. En bättre
och rättvisare metod är att införa ett system med fasta belopp
för grundstöd lika för alla partier, anser motionärerna.
3.2 Bakgrund
Det kommunala partistödet regleras i 2 kap. 9--10 §§
kommunallagen. Enligt 9 § får kommuner och landsting ge
ekonomiskt bidrag och annat stöd (partistöd) till de politiska
partier som är representerade i fullmäktige. Partistöd får också
ges till ett parti som har upphört att vara representerat i
fullmäktige, dock endast under ett år efter det att
representationen upphörde. Enligt 10 § skall fullmäktige besluta
om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte
utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett
parti. Om en politisk sekreterare har anställts för ett parti
skall detta beaktas när stödet bestäms.
Dessa bestämmelser är nya i kommunallagen. Tidigare fanns
regler om kommunalt partistöd i lagen (1969:596) om kommunalt
partistöd, vilken upphörde att gälla samtidigt som den nya
kommunallagen trädde i kraft, den 1 januari 1992. Genom
lagändringen fick kommunerna och landstingen ökad frihet att
utforma stödet till de politiska partierna.
Förtroendeuppdragsutredningen föreslog i sitt betänkande
Kommunalt stöd till de politiska partierna (SOU 1988:47)
införande av ett generellt partigruppsstöd avsett att täcka alla
former av politiskt biträde till de förtroendevalda och andra
former av stöd till partierna. Det föreslogs vidare att
partigruppsstödet skulle bestå av dels ett grundstöd, dels ett
mandatbundet stöd, medan det kommunala partistödet även
fortsättningsvis skulle vara helt igenom mandatbundet.
Betänkandet låg till grund för överläggningar mellan
riksdagspartierna. Dessa överläggningar ledde inte till några
förslag till ändringar (dir. 1991:46). I samband med
behandlingen våren 1991 av förslaget till ny kommunallag begärde
riksdagen hos regeringen en översyn av lagstiftningen om det
kommunala partistödet. I sitt betänkande (bet. 1990/91:KU38)
anförde utskottet att det fortsatta beredningsarbetet borde
bedrivas i form av en parlamentarisk utredning och att
beredningsarbetet borde bedrivas skyndsamt så att riksdagen
skulle kunna fatta beslut i frågan under hösten 1991. I
anledning härav tillsatte regeringen Partistödsutredningen, vars
betänkande Kommunalt partistöd (SOU 1991:80) lämnades i
oktober 1991.
Partistödsutredningens förslag innebar i huvudsak att reglerna
om partistöd gavs en friare utformning, vilket skulle göra det
möjligt att dela upp stödet i ett grundstöd och ett mandatbundet
stöd. Kommunerna skulle själva bestämma om storleksrelationen
mellan de två stödformerna. I lagförslaget angavs att stödet
inte fick utformas så att det otillbörligt gynnar eller
missgynnar ett parti.
Regeringens proposition (prop. 1991/92:66) Kommunalt partistöd
avvek i sak inte från Partistödsutredningens förslag.
Beträffande kommunernas och landstingens frihet att besluta om
utformningen av partistödet framhölls i propositionen
nödvändigheten av en viss restriktivitet. Regeln om att stödet
inte får utformas så att det otillbörligt gynnar eller
missgynnar ett visst parti innebär att det i allmänhet inte kan
vara tillräckligt med ett stöd som enbart fördelas per mandat.
I specialmotiveringen anges att det inte i sig kan uppfattas
som otillbörligt missgynnande, om stödet till ett litet parti
sätts till en lägre nivå. Däremot bör enligt propositionen inget
parti som är företrätt i fullmäktige kunna uteslutas när det
gäller grundstöd och självfallet inte heller när det gäller
mandatbundet stöd.
Utskottet (bet. 1991/92:KU18) stödde i allt väsentligt
förslagen i propositionen. I fråga om stödets utformning
framhöll utskottet att de allra minsta partierna får anses ha
ett mindre behov av grundstöd än de största, t.ex. beträffande
behovet av lokaler och kontorsutrustning, varför det kan vara
berättigat att sätta grundstödet till en lägre nivå för de
minsta partierna. Riksdagen följde utskottet.
I en meningsyttring (v) anfördes bl.a. att idén om reducering
av grundstöd för enstaka partier och argumenteringen för en
sådan möjlighet borde ha avvisats av utskottet och att en
reducering av grundstödet för små partier var ett både
inkonsekvent och oriktigt avsteg från likställighetsprincipen.
Riksdagen har tidigare, senast med anledning av motion
1991/92:K808, behandlat frågan om sänkning av
partistödsbeloppet. I den nämnda motionen begärde Ian
Wachtmeister m.fl. (nyd) bl.a. förslag till ändring i
kommunallagen så att en sänkning av partistödet kunde ske under
budgetåren 1992/93--1994/95 till 80, 60 resp. 50 % av 1991/92
års budgeterade belopp (yrkande 2).
Utskottet anförde (1992/93:KU4) att enligt förarbetena till nu
gällande regler om partistödet borde den kommunala kompetensen
att besluta om partistöd ges en friare utformning. Att införa
sådana bestämmelser som yrkades i motionen skulle enligt
utskottet innebära en inskränkning i kommunernas kompetens,
varför motionen avstyrktes. Riksdagen följde utskottet.
I en reservation (nyd) anfördes bl.a. att en sänkning borde
göras av det kommunala partistödet och att ett stöd borde utgå
även till partier som vid tre på varandra följande
opinionsmätningar i kommunen erhållit 1 %.
Någon systematisk uppföljning av de nya bestämmelserna har
inte gjorts.
På uppdrag av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi,
ESO (B 1981:03) utreder Statskontoret partistödet i syfte att ge
en samlad bild av den offentliga finansieringen av partiernas
verksamhet. Bland de frågor som utreds är vilken betydelse
stödet har för finansieringen av partiernas verksamhet, vilka
alternativ som finns till offentlig finansiering samt eventuella
samband mellan storleken på partistödet och bl.a. valdeltagande,
medlemsantal och aktiviteter. Resultatet av studien beräknas
föreligga vid kommande årsskifte.
3.3 Utskottets bedömning
Som framgått av redovisningen ovan har de nya reglerna för det
kommunala partistödet varit i bruk under en kort tid.
Grundläggande för de ändringar som genomfördes den 1 januari
1992 var en friare utformning av reglerna som bl.a. medgav att
kommunerna får utge ett särskilt grundstöd vid sidan av det
mandatbundna stödet. Fördelningen av stödet får inte
otillbörligt gynna eller missgynna ett visst parti. Utskottet
har (bet. 1991/92:KU18) i allt väsentligt ställt sig bakom
förslaget.
Vad gäller frågan om en sänkning av partistödsbeloppen har
utskottet uttalat (bet. 1992/93:KU4) att bestämmelser med detta
syfte skulle innebära en inskränkning i kommunernas kompetens
och på denna grund avvisat förslag om sänkning av beloppen.
Som nämnts pågår för närvarande ett utredningsarbete vid
Statskontoret med syftet att ge en samlad bild av den offentliga
finansieringen av partiernas verksamhet. Detta arbete avses
avslutas inom kort.
Med hänvisning till vad som här anförts och i avvaktan på det
pågående utredningsarbetet avstyrks motion K613.
4. Frågor om kommunernas kompetens m.m.
4.1 Motionerna
I motion 1992/93:K603 begär Rosa Östh och Roland Larsson (c)
att riksdagen med hänvisning till vad i motionen anförts
fastslår att det numera ingår i den kommunala kompetensen att
utge kommunal vårdnadsersättning.
Motionärerna framhåller att stora förändringar skett
beträffande den kommunala verksamheten. Bl.a. har det riktade
statsbidraget till barnomsorgen inordnats i ett system med
generellt statsbidrag fr.o.m. 1993. En ny lagstiftning om
småbarnsföräldrars rätt till barnomsorg, som aviserats i
budgetpropositionen (prop. 1992/93:100), bör enligt motionärerna
omfatta alla, även de föräldrar som själva ordnar sin
barnomsorg. Den utökade kompetens som kommunerna fått genom 1991
års kommunallag inrymmer enligt motionärernas mening rätten att
utge kommunal vårdnadsersättning. Dock behövs det ett
klarläggande från riksdagen i denna fråga.
Olle Schmidt (fp) yrkar i motion 1992/93:K604 att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om kommunal uppdragsverksamhet, innebärande att ett förslag om
en försöksverksamhet i Lokaldemokratikommitténs betänkande
Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992:128) bör avvisas.
Uppdragsverksamhet innebär att kommuner och landsting på
affärsmässig grund säljer tjänster till t.ex. andra kommuner
eller landsting eller privata företag.
Motionären anför att kommuner och landsting har hårda krav på
sig när det gäller att effektivisera och rationalisera sina
verksamheter. De har helt andra möjligheter än förr att klara
sina åtaganden till följd av avreglering, avmonopolisering,
minskat antal styrande regler och ökande konkurrens. Nya
marknader öppnar sig när EES-avtalet börjar gälla, vilket medför
stora möjligheter för kommuner och landsting att sänka sina
kostnader i samband med upphandlingar. Härtill kommer nya
bestämmelser för offentlig upphandling och ett förslag utarbetat
av en arbetsgrupp inom Näringsdepartementet med förslag om
ytterligare ökad konkurrens vid upphandling (Ds 1992:21).
Enligt motionären ligger förslaget om att låta kommunerna
bedriva verksamhet utanför sina egna gränser inte i linje med
regeringens övriga förslag på området. Kommunerna skulle kunna
tillskansa sig otillbörliga konkurrensfördelar framför privata
företag, vilket enligt motionären utgör den starkaste
invändningen mot förslaget. Dessutom skulle sambandet mellan
invånarna i kommunen och den verksamhet kommunen utför bli
oklar. En utveckling mot kommunal uppdragsverksamhet riskerar
enligt motionärens mening att ytterligare stärka de kommunala
bolagens ställning, vilket vore till nackdel för den fria
konkurrensen och demokratin. Både lokaliseringsprincipen och
självkostnadsprincipen måste enligt motionären också hävdas.
Inger Hestvik m.fl. (s) yrkar i motion 1992/93:K605 att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om kommunal uppdragsverksamhet, innebärande att
en försöksverksamhet bör genomföras.
Motionärerna anför att konkurrens skapas mellan olika
resultatenheter då kommuner och landsting inför
beställar--utförar-enheter, vilket ger möjligheter att lägga ut
beställningarna på egna utförarenheter eller på externa
entreprenörer. Konkurrensen pressar kostnader och skapar nya
marknader för privata företag, vilket enligt motionärerna är i
huvudsak positivt. Ytterligare möjligheter för externa
konkurrenter att bryta sig in på kommunala marknader öppnas
genom lagändringar som föreslagits i propositionen om ökad
konkurrens i kommunal verksamhet (prop. 1992/93:43).
När kommunal och landstingskommunal verksamhet utsätts för
konkurrens är det enligt motionärerna rimligt att de själva
skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor, vilket
gällande lagstiftning inte medger. Lokaldemokratikommitténs
förslag ger dock inte kommuner och landsting tillräckliga
möjligheter att konkurrera på lika villkor med andra
entreprenörer, anser motionärerna.
Skäl för att konkurrens på lika villkor bör möjliggöras är att
de kommunala tjänste- och serviceproducenterna bör kunna
utnyttja marknaden för att sänka sina styckkostnader och därmed
bli konkurrenskraftiga, vilket skulle ge tydliga signaler om
deras effektivitet.
Motionärerna föreslår att försöksverksamhet med kommunal
uppdragsverksamhet utanför det egna området bör genomföras. Den
skall bedrivas på affärsmässiga grunder med förbud mot
underprissättning och med krav på särredovisning. Försöket som
skall vara tre år skall ledas av regeringen och vara öppet för
alla kommuner och landsting.
4.2 Bakgrund
4.2.1 Kommunal vårdnadsersättning
Frågan huruvida kommunal vårdnadsersättning är förenlig med
den kommunala kompetensen har vid olika tillfällen prövats genom
kommunalbesvär, varvid domstolarna hittills ansett detta ej vara
fallet. De rättsfall som här är av intresse är främst RÅ 1981 Ab
290, RÅ 1985 2:79, RÅ 1991 ref. 19 och RÅ 1991 ref. 61.
Regeringsrätten har angett (RÅ 1991 ref. 19) att en allmänt
vedertagen grundsats när det gäller den kommunala kompetensen är
att en kommun inte utan stöd i lag eller författning får lämna
understöd till enskilda personer. Bidrag som t.ex.
vårdnadsersättning eller barnbidrag får således inte enligt
Regeringsrätten lämnas av en kommun utan stöd i
speciallagstiftning (prop. 1948:140 s. 73 f., KU 1948:24 s. 24
f.). Någon sådan lagstiftning finns enligt Regeringsrätten inte
vad avser generella kommunala bidrag till barnfamiljer. Det har
också slagits fast att kommunal vårdnadsersättning inte är
förenlig med de kommunla kompetensbestämmelserna (RÅ 1981 Ab 290
resp. RÅ 1985 2:79). I det senast behandlade målet inom det
aktuella området (RÅ 1991 ref. 61) har Regeringsrätten
fastställt kammarrättens dom, enligt vilken en socialnämnd
ansetts överskrida sin befogenhet genom att besluta om ekonomisk
hjälp till småbarnsföräldrar utan individuell behovsprövning.
Något rättsfall efter ikraftträdandet av 1991 års kommunallag
finns inte.
Utskottet har vid flera tidigare tillfällen behandlat motioner
med samma innehåll som den nu aktuella (bet. KU 1982/83:21, KU
1984/85:6, KU 1985/86:15, 1989/90:KU3, 1990/91:KU3). Utskottet
har därvid avvisat framförda förslag om ändringar i
lagstiftningen som skulle möjliggöra införande av kommunal
vårdnadsersättning.
Vid behandlingen av ytterligare två motioner med samma krav
vid riksmötet 1990/91 (bet. 1990/91:KU38) vidhöll utskottet sin
tidigare uppfattning och avstyrkte motionerna. Utskottet
erinrade då om att det i proposition 1990/91:117 Ny kommunallag
redovisade och av utskottet tillstyrkta förslaget om ett
lagfästande av vissa av de grundläggande kompetensprinciperna på
det kommunala området inte syftat till någon förändring av
gällande rättsläge. I en reservation (m och c) framhölls att det
var angeläget att de hinder som synes föreligga i fråga om en
kommuns rätt att utge vårdnadsersättning genom lagstiftning blir
undanröjda. Riksdagen följde utskottet.
I ett särskilt yttrande (fp) anfördes bl.a. att enligt
partiets mening måste daghemsutbyggnaden fortsätta tills full
behovstäckning föreligger. Bl.a. borde hinder för statsbidrag
till privata daghem undanröjas. Kommunala vårdnadsersättningar
fick inte ersätta de dagshemsplatser som efterfrågades. Lön till
dagbarnvårdare som mot fastställd daghemsavgift också tar hand
om egna barn skulle enligt det särskilda yttrandet vara möjlig
med stöd av statsbidrag för kommuner som så önskade.
Vid behandlingen av en motion [1991/92:K605 (c)] om kommunal
vårdnadsersättning erinrade utskottet (bet. 1992/93:KU4) om att
statsbidraget till barnomsorgen fr.o.m. 1993 skulle komma att
ingå i det generella bidragssystemet och att regeringen uttalat
att det fanns behov av en vidgad lagreglering av kommunernas
ansvar på barnomsorgsområdet för att bl.a. säkerställa ett
tillräckligt stöd för enskilda alternativ. Utskottet hänvisade
också till regeringens proposition om ökad konkurrens i kommunal
verksamhet, enligt vilken kommunen får sluta avtal med annan om
att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Utskottet
förutsatte att frågan om kommunernas kompetens i fråga om bl.a.
enskilda alternativ i barnomsorgen blir en del i regeringens
vidare beredning och avstyrkte motionen med hänvisning till det
anförda. I en reservation (s) anfördes att familjepolitiken
skall göra det möjligt att förena och underlätta föräldraskap
och förvärvsarbete. Genom arbete, barnomsorg, föräldraförsäkring
och barnbidrag skapas enligt reservanterna förutsättningar för
detta, varvid samtidigt jämställdhet främjas. Enligt
reservanterna bör vårdnadsbidrag inte införas och då inte heller
i kommunerna. Riksdagen följde utskottet.
I regeringens proposition (prop. 1993/94:11) om utvidgad
lagreglering på barnomsorgsområdet m.m. redovisas regeringens
familjepolitik för valfrihet och jämställdhet. Kommunens
skyldighet att tillhandahålla barnomsorg för barn i åldrarna 1
t.o.m. 12 år skärps genom förslag i propositionen till ändringar
i socialtjänstlagen (1980:620). Kommunen föreslås också bli
skyldig att ge bidrag till enskilda förskolor och fritidshem med
ett belopp som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per
barn i den egna verksamheten. I propositionen aviseras att
förslag senare kommer att läggas fram om ett vårdnadsbidrag för
de barn som fyllt ett men inte tre år. Bidraget skall uppgå till
2 000 kr per barn och månad. Samtidigt skall en skattemässig
avdragsrätt för styrkta barnomsorgskostnader upp till ett visst
högsta belopp införas. Förslag kommer senare också att läggas
fram om att rätten til tjänstledighet för vård av barn förlängs
från dagens 18 månader till tre år. Frågan om ett särskilt
kommunalt vårdnadsbidrag tas inte upp i propositionen.
En särskild arbetsgrupp för vårdnadsbidrag inom
Socialdepartementet har lämnat förslag till en lagreglering av
ett beskattat vårdnadsbidrag och en avdragsrätt för
barnomsorgskostnader i rapporten Vårdnadsbidrag m.m. Teknisk
utformning och konsekvenser (Ds 1993:70).
4.2.2 Kommunal uppdragsverksamhet
Det förslag av Lokaldemokratikommittén som åberopas i
motionerna 1992/93:K604 och 605 ges i betänkandet Kommunal
uppdragsverksamhet (SOU 1992:128). Det grundar sig på
tilläggsdirektiv (dir. 1992:28) givna i september 1992.
I tilläggsdirektiven hänvisas till Konkurrenskommittén, som i
sitt betänkande Konkurrens inom den kommunala sektorn (SOU
1991:104) föreslagit att kommuner och landsting skall tillåtas
att bedriva uppdragsverksamhet i andra kommuner och landsting
under förutsättning att motsvarande verksamhet upphandlas i
konkurrens i den egna kommunen eller landstinget. Till följd av
svårigheter att överblicka konsekvenserna av en lagstiftning med
den inriktning som Konkurrenskommittén föreslagit borde enligt
direktiven frågan om uppdragsverksamheten ytterligare övervägas
och belysas i ljuset av den utveckling som sker och med
beaktande av effekterna på marknaden.
Kommitténs uppdrag i denna del begränsas enligt direktiven
till att initiera en tidsbegränsad försöksverksamhet. Kommittén
bör särskilt lämna förslag om vilka krav på bl.a. särredovisning
och uppföljning som bör ställas på kommuner och landsting för
att de skall få bedriva försöksverksamhet. Kommittén bör
särskilt notera inom vilka områden en fösöksverksamhet är mindre
lämplig.
I Lokaldemokratikommitténs betänkande (SOU 1992:128) föreslås
att en försöksverksamhet med uppdragsverksamhet bör genomföras
under ledning av regeringen och med en särskild utredare som
beredande instans. Kommuner och landsting som är intresserade av
att delta i försöksverksamheten föreslås att hos regeringen få
ansöka om tillstånd för sina myndigheter och företag att få
bedriva uppdragsverksamhet. Försöket föreslås pågå under en
treårsperiod.
Förslaget syftar enligt kommittén till att ge så breda
erfarenheter som möjligt av kommunal uppdragsverksamhet. Dessa
erfarenheter skall ligga till grund för en senare bedömning av
om den kommunala kompetensen permanent skall utvidgas så att
kommuner och landsting generellt skall medges rätt att sälja
tjänster till andra.
Kommittén föreslår att all kompetensenlig verksamhet tills
vidare får ingå i uppdragsverksamheten och att de deltagande
kommunerna, landstingen och deras företag får sälja sina
tjänster till både offentliga och privata köpare.
Som villkor för deltagande i försöksverksamheten anges i
förslaget att uppdragsverksamheten skall bedrivas på
affärsmässiga grunder. Vid prissättningen behöver den kommunala
självkostnadsprincipen inte tillämpas. Verksamheten skall inte
bedrivas så att den fria konkurrensen hämmas. Det hänvisas till
det förslag till ny lag om offentlig upphandling (prop.
1992/93:88) samt ny konkurrenslag (prop. 1992/93:56) som
förelagts riksdagen hösten 1992 som lämplig grund för
verksamheten i detta hänseende. Uppdragsverksamheten skall
särredovisas i den kommunala redovisningen.
Betänkandet har remissbehandlats. Av de 52 instanser som har
yttrat sig har 40 tillstyrkt och 12 avstyrkt eller förordat
ytterligare utredning. Bland de positiva instanserna finns flera
statliga myndigheter såsom Socialstyrelsen, Statskontoret,
Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Statens skolverk och
samtliga tillfrågade länsstyrelser. Samtliga tillfrågade
kommuner och landsting samt de båda kommunförbunden har också
ställt sig positiva liksom LO, TCO och SACO. Bland de instanser
som avstyrkt eller förordat ytterligare utredning finns
kammarrätterna i Göteborg och Sundsvall, Marknadsdomstolen och
Konkurrensverket och olika näringslivsorganisationer, bl.a. SAF,
Sveriges Industriförbund, Företagarnas Riksorganisation och
Grossistförbundet Svensk Handel.
De instanser som avstyrkt förslaget menar allmänt att kommuner
och landsting inte bör bedriva affärsverksamhet på externa
marknader. En annan framträdande invändning är att en sådan
verksamhet till sina verkningar skulle bli
konkurrenssnedvridande, eftersom det finns en risk för att
verksamheten kan komma att subventioneras med skattemedel.
Dessutom anser man att den kommunala redovisningen har brister
och att kravet på särredovisning därför inte skulle vara
verkningsfullt.
Betänkandet och remissvaren är föremål för vidare handläggning
i Civildepartementet. Eventuellt kommer ärendet att behandlas
tillsammans med Avgiftsgruppens (C 1992:A) förslag Avgifter inom
kommunal verksamhet -- Förslag till modifiering av
självkostnadsprincipen (Ds 1993:16), som har remissbehandlats.
4.3 Utskottets bedömning
4.3.1 Vårdnadsersättning
Med hänvisning till vad som redovisats ovan får utskottet
anföra följande.
Med införandet av det generella statsbidragssystemet från
årsskiftet 1992/93 och med ett genomförande av det föreliggande
förslaget i regeringens proposition 1993/94:11 vad gäller bl.a.
kommunernas skyldighet att ge bidrag till enskilda förskolor och
fritidshem har viktiga steg tagits för att garantera mångfald
och valfrihet inom barnomsorgen. Ett ytterligare steg tas med
genomförandet av det av regeringen aviserade statliga
vårdnadsbidraget för barn mellan ett och tre års ålder.
Mot denna bakgrund är det utskottets mening att frågan om den
kommunala kompetensen i fråga om vårdnadsbidrag bör anstå till
dess regeringen för riksdagen presenterat det aviserade statliga
vårdnadsbidraget. Motion K603 avstyrks därför.
4.3.2 Uppdragsverksamhet m.m.
Mot bakgrund av pågående handläggning av
Lokaldemokratikommitténs betänkande Kommunal uppdragsverksamhet
(SOU 1992:128) avstyrks motionerna K604 och K605.
5. Formerna för kommunal verksamhet m.m.
5.1 Motionerna
I motion 1992/93:K619 hemställer Harriet Colliander m.fl.
(nyd) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att utreda förutsättningarna för samt
lämna åtgärdsförslag beträffande möjligheten att begränsa och
renodla kommunernas verksamhet (yrkande 1) och att beträffande
den därefter återstående verksamheten stoppa bolagiseringar
(yrkande 2).
Motionärerna anser att kommunernas verksamhet skall begränsas
och renodlas, varvid endast traditionell samhällelig
basverksamhet skall bedrivas av kommunerna, medan all övrig
verksamhet skall tas bort från kommunernas ansvarsområde genom
rationalisering och privatisering. Den återstående verksamheten
skall inte bedrivas i bolagsform.
I motion 1992/92:K625 begär Filip Fridolfsson och Rune
Backlund (m, c) att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om formerna för den kommunala
verksamheten, innebärande att bolagisering bör undvikas.
Motionärerna anför att det finns anledning att uppmärksamma
vilka former för offentlig verksamhet som i dag står till buds,
när staten och kommunerna söker nya former för att bedriva sin
verksamhet, och hur valet av form påverkar verksamheten.
Motionärerna konstaterar vidare att många kommuner bedriver en
allt större del av sin verksamhet i aktiebolagsform, där motiven
sägs vara att öka effektiviteten. En konsekvens är emellertid
att verksamheten dras undan de rättsliga regler som gäller för
kommunal förvaltning i fråga om överklagningsmöjligheter,
handlingsoffentlighet samt tillsyn av styrelsen och de
anställda.
Det ligger enligt motionärerna en motsättning i att bedriva
kommunal verksamhet i aktiebolagsform. Aktiebolag är skapade för
affärsvärlden, där affärsintresset styr, medan den kommunala
verksamheten syftar till att ge kommuninvånarna allmännyttiga
tjänster utan vinstsyfte. Mot denna bakgrund bör bolagisering av
kommunal verksamhet undvikas. Verksamheter som är bättre ägnade
att drivas enligt andra regler än de som gäller för offentlig
verksamhet bör avvecklas eller avyttras.
5.2 Bakgrund
5.2.1 Begränsning och renodling av kommunal verksamhet
Frågan om begränsning och renodling av kommunal verksamhet,
som tas upp i motion 1992/93:K619, har samband med grunderna för
den kommunala självstyrelsen och sättet på vilket denna är
reglerad i grundlagen och kommunallagen.
I 1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen sägs bl.a. att
folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och
parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Det
anses innebära att det skall finnas en självständig och inom
vissa ramar fri bestämmanderätt för kommunerna (Paulsson, I.
m.fl., Den nya kommunallagen. Kommentarer och praxis, 1993, s.
21). Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen, som grundar kommunernas
allmänna kompetens, får kommuner och landsting själva ta hand om
sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning
till kommunens eller landstingets område eller dess medlemmar
och som inte skall handhas av enbart staten, en annan kommun,
ett annat landsting eller någon annan.
I förarbetena till 1974 års regeringsform (prop. 1973:90)
redovisas grunderna för och innebörden av den kommunala
självstyrelsen. I propositionen uttalas bl.a. att arbets- och
uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna måste kunna
ändras i takt med samhällsutvecklingen. Exempel på ändringar i
detta hänseende är att polisväsendet överförts från kommunerna
till staten, att mentalsjukvårdens huvudmannaskap gått från
staten till landstingen och att ansvaret för gymnasieskolan
övergått från staten till kommunerna. Enligt propositionen bör
därför iakttas återhållsamhet när det gäller att i grundlagen
ange den kommunala självstyrelsen.
Kärnan i den kommunala självbestämmanderätten utgörs enligt
propositionen av den initiativrätt som kommunerna har i den
oreglerade (fria) sektorn beträffande sina egna angelägenheter.
Kommunal självstyrelse kan enligt propositionen "anses belysande
när det gäller att ge uttryck åt principen om en självständig
och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommunerna".
I propositionen utgår man således från den inom kommunalrätten
gängse uppdelningen mellan den fria sektorn och den
specialreglerade. Den fria sektorn har sin grund i stadgandet i
1 kap. 1 § kommunallagen, enligt vilket kommuner och landsting
på den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter
som anges i kommunallagen eller andra föreskrifter. Med denna
paragraf skrevs principen om kommunal självstyrelse in också i
kommunallagstiftningen med tillkomsten av 1991 års kommunallag.
I propositionen (prop. 1990/91:117) Ny kommunallag framhålls att
det här gäller en princip för relationen mellan staten och den
kommunala nivån och att principen gäller för all kommunal
verksamhet. Graden av självstyrelse avgörs ytterst av formen för
samverkan mellan staten och kommunerna.
Den exakta uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna
är inte grundlagsreglerad, men huvudregeln är att kommunernas
befogenheter respektive deras åligganden enligt 8 kap. 5 §
regeringsformen skall bestämmas genom lag. Bestämmelsen
uttrycker kravet på riksdagens medverkan, när det gäller att
bestämma om handlingsutrymme respektive uppgifter för kommuner
och landsting.
En annan möjlig innebörd av det kommunala självbestämmandets
omfattning är att det är den obligatoriska, specialreglerade
verksamheten, t.ex. skola, socialtjänst och miljö- och
hälsoskydd, som utgör ett slags "kärnverksamhet". Ur detta kan
man härleda kärnan också i det kommunala självbestämmandet.
I 2 kap. 4 § kommunallagen erinras om att det finns särskilda
föreskrifter om kommunernas och landstingens skyldigheter på
vissa områden. Med detta avses dels de s.k. smålagarna, dels
speciallagar på vissa områden.
Smålagarna innehåller regler som på vissa områden vidgar
befogenheterna, t.ex. lagen (1947:523) om kommunala åtgärder
till bostadsförsörjningens främjande m.m., lagen (1986:753) om
kommunal tjänsteexport och lagen (1989:977) om kommunalt stöd
till ungdomsorganisationer.
Flertalet av de uppgifter som regleras i speciallagar är
obligatoriska för kommuner och landsting, t.ex. skolväsendet,
socialtjänsten, hälso- och sjukvården, vissa uppgifter inom
miljöskyddet, plan- och byggnadsväsendet samt räddningstjänsten
och civilförsvaret. Den obligatoriska verksamheten utgör
ekonomiskt sett den helt dominerande delen av den kommunala
verksamheten.
5.2.2 Kommunala företag
Frågan om kommunala företag tas upp i de två nu aktuella
motionerna.
De kommunala företagen regleras i 3 kap. 16--18 §§
kommunallagen. Enligt 16 § får kommuner och landsting genom
beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal
angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte
föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en
ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse.
Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning får
dock enligt 11 kap. 6 § regeringsformen överlämnas endast om det
finns stöd för det i lag.
Enligt 17 § skall fullmäktige, innan en kommun eller ett
landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till
ett aktiebolag där kommunen eller landstinget bestämmer ensam,
fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, utse
styrelseledamöter och minst en revisor, se till att fullmäktige
får yttra sig innan sådana beslut fattas i verksamheten som är
av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.
Fullmäktige skall också besluta om att allmänheten har rätt att
ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller
för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap.
tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen (1980:100). Detsamma
gäller när kommunen eller landstinget ensam bildar en stiftelse
för en kommunal angelägenhet.
Delägarskap regleras i 18 §. Enligt denna skall fullmäktige,
innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett
bolag eller en förening där kommunen eller landstinget bestämmer
tillsammans med någon annan, se till att den juridiska personen
blir bunden av de villkor som avses i 17 § i en omfattning som
är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art
och omständigheterna i övrigt. Samma villkor gäller vid
stiftelsebildning.
I 1977 års kommunallag fanns endast bestämmelser som gjorde
proportionellt val av ett kommunalt företags styrelse möjligt.
Även möjligheten att överlämna en interpellation för besvarande
till ledamot i vissa kommunala företags styrelser angavs i
lagen. I övrigt fanns endast rekommendationer i förarbetena vad
gäller krav på insyn och inflytande i de egna företagen.
En lagstiftning utreddes av Kommunalföretagskommittén (SOU
1982:13) och stat-kommunberedningen (Ds C 1985:13).
I den nuvarande kommunallagen har de kommunala företagen fått
sin reglering. Skälet till lagstiftningen är bl.a. att såväl
antalet företag som deras omsättning har ökat under senare år.
Lagstiftningen syftar bl.a. till att tillgodose krav på insyn i
de kommunala företagen. Lagtexten fick sin slutliga utformning i
konstitutionsutskottet (bet. 1990/91:KU38) sedan Lagrådet
granskat förslaget i regeringens proposition (1990/91:117) Ny
kommunallag i vissa delar.
Utskottet anförde att man inte fann skäl att införa regler som
allmänt förbjuder eller begränsar kommunala hel- eller delägda
företag. Dock råder enligt utskottet en bred enighet om att den
kommunala verksamheten i största möjliga utsträckning bör ske i
nämndform (s. 14, 44).
I en reservation (fp) anfördes att kommunal verksamhet som
drivs i privaträttsliga former måste bedrivas med yttersta
restriktivitet och under så stor laglig och medborgerlig
kontroll som möjligt. Det bedömdes som en allvarlig brist i det
föreliggande förslaget till ny kommunallag att det saknades en
huvudregel enligt vilken offentlig verksamhet i kommunal regi
skall bedrivas i nämndform.
Lagreglerna syftar till att legalisera kommunal
företagsbildning inom lagens ramar, men kommunerna får inte
bilda företag i syfte att bakvägen gå runt den kommunala
kompetensen eller för att minska insynen i verksamheten.
Enligt kommunallagskommentaren (Paulsson m.fl., a.a., s. 145)
får utskottets ovan refererade uttalande (bet. 1990/91:KU38)
närmast ses som en rikspolitisk rekommendation till kommuner och
landsting att iaktta återhållsamhet med företagsbildningar.
Lagen i sig ger inte nämndformen uttryckligen företräde, varför
utrymmet för företagsbildning inom lagens ram är ganska stort.
Lokaldemokratikommittén har i sitt betänkande Lokal demokrati
i utveckling (SOU 1993:90) behandlat frågan om kommunala
företag. I betänkandet redovisas en studie Kommunala
verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebolag (SOU
1993:48), som Statskontoret genomfört på kommitténs uppdrag. I
studien jämförs verksamhet i bolagsform med verksamhet i egen
regi. Studien visar bl.a. att organisationsformen inte är
avgörande för om verksamheten bedrivs effektivt.
Förvaltningsformen resultat- eller balansenhet ger i princip
samma förutsättningar som bolagsformen. Enligt studien bör en
verksamhets speciella förutsättningar och den samlade kommunala
nyttan vara utgångspunkten för organisatoriska överväganden.
I rapporten föreslås att kommuner och landsting i syfte att
förbättra styrningen av sina företag ser över bolagsordningar
och ägardirektiv m.m. och att de kommunala företagen bör bli
föremål för regelbunden verksamhetsrevision. Kommittén ställer
sig bakom dessa förslag. Utan att lämna något konkret förslag
till ändring föreslår kommittén att kommunallagen förtydligas
vad gäller verksamhetsrevisionen.
I samband med behandlingen av kommunallagspropositionen (prop.
1990/91:117) gav utskottet (bet. 1990/91:KU38 s. 46) som sin
mening regeringen till känna att en översyn av insynen i
kommunala företag var påkallad.
En översyn av det slag som riksdagen begärde har kommit till
stånd genom Lokaldemokratikommitténs arbete. I delbetänkandet
Handlingsoffentlighet hos kommunala företag (SOU 1992:134) har
kommittén lämnat förslag till förändringar i bl.a.
sekretesslagstiftningen.
Efter remiss till Lagrådet (protokoll 1993-09-21) har
regeringen beslutat om propositionen (prop. 1993/94:48)
Handlingsoffentlighet hos kommunala företag. Denna har nyligen
överlämnats till riksdagen. Propositionen behandlas i ett
kommande betänkande (bet. 1993/94:KU13).
5.3 Utskottets bedömning
Som framgått av det ovan anförda finns det inte någon
självklar avgränsning av vad som kan anses vara kommunal
verksamhet i genuin mening och vad som kan anses ligga utanför
denna. Enligt förarbetena till regeringsformen är det den
oreglerade sektorn som utgör kärnan i det kommunala
självbestämmandet. På vissa områden, som från resurssynpunkt är
dominerande, har kommunerna obligatoriska uppgifter reglerade i
speciallagar. På andra områden finns viss befogenhetsutvidgande
lagstiftning i form av s.k. smålagar.
En begränsning av den kommunala verksamheten skulle mot denna
bakgrund kräva en lagstiftning som upphäver kommunernas och
landstingens allmänna kompetens enligt 2 kap. 1 och 6 §§
kommunallagen. Det skulle innebära att kommunernas fria
verksamhet skulle förbjudas i lag, vilket enligt utskottets
mening uppenbart strider mot lagstiftningens anda. Ett sådant
ingrepp vore enligt utskottets mening en allvarlig inskränkning
i det kommunala självbestämmandet.
Utskottet har tidigare uttalat dels att den kommunala
verksamheten i största möjliga utsträckning bör ske i nämndform,
dels att det inte finns skäl att införa regler som allmänt
förbjuder eller begränsar kommunala företag. Utskottet erinrar
också om att kommunerna inte får bilda företag i syfte att gå
runt den kommunala kompetensen eller för att minska den
demokratiska insynen i och kontrollen av verksamheten. Utskottet
delar också uppfattningen att utgångspunkten för organisatoriska
överväganden bör vara verksamhetens speciella förutsättningar
och den samlade kommunala nyttan.
Med hänvisning till detta avstyrks motionerna K619 och K625.
6. Sanktionsmöjligheter mot kommuner och landsting
6.1 Motionen
I motion 1992/93:K611 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkas att
riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning med
uppgift att lämna förslag till införande av sanktionsmöjligheter
mot kommunerna enligt vad i motionen anförts om brott mot
rättighetslagstiftningens och förvaltningslagens bestämmelser.
Motionärerna anför att det är relativt vanligt att landsting
och kommuner bryter mot omsorgslagen, när det t.ex. gäller
förståndshandikappades rätt till eget boende. De menar också att
det inom handikapprörelsen finns en oro för att privatiseringar
av offentliga verksamheter och decentralisering av
beslutsfattande kan medföra en risk för att rättssäkerheten och
den enskildes integritet hotas. Enligt motionärerna bör dessa
problem analyseras. Åtgärder som förespråkas är skärpt
tillsynsskyldighet och ökat rättsligt stöd samt
sanktionsmöjligheter mot kommuner och landsting som inte lever
upp till sina skyldigheter.
6.2 Bakgrund
Under senare år har det förekommit att kommuner har vidhållit
beslut som förklarats olagliga i domstol eller också har de
fattat nya beslut med liknande innehåll, s.k. domstolstrots. Det
har även förekommit att kommunala organ har verkställt beslut,
trots att en förvaltningsdomstol har meddelat förbud mot
verkställigheten i samband med att beslutet överklagats.
Det finns också exempel på att ansvariga huvudmän underlåtit
att inom rimlig tid verkställa förvaltningsdomar i mål avseende
bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) och särskilda
omsorger enligt 4 § lagen (1985:568) om särskilda omsorger om
psykiskt utvecklingsstörda m.fl.
Ytterligare finns det en del uppmärksammade fall där kommuner
medvetet har satt sig över tvingande lagregler av
offentligrättslig karaktär, s.k. lagtrots.
För närvarande saknas verkningsfulla sanktioner eller
påföljder mot domstolstrots, lagtrots och liknande.
Kommunalansvarsutredningen (C 1986:02) har utrett frågan om
hur man kan lösa de beskrivna problemen. Utredningen föreslog i
sitt betänkande Kommunalbot (SOU 1989:64) ett ekonomiskt
sanktionssystem som direkt avsågs riktas mot vederbörande kommun
eller landsting. Flertalet remissinstanser som yttrade sig över
förslaget (Ds 1990:62) tog avstånd från just den lösning
utredningen föreslog men menade att det finns ett klart behov av
mera verkningsfulla sanktionsregler.
Dessa frågor togs också upp i ett antal motioner (m, fp) vid
riksdagens behandling av propositionen om en ny kommunallag
(prop. 1990/91:117). I motionerna efterlystes regler om
personligt straffansvar för kommunalt förtroendevalda i fall av
domstolstrots eller lagtrots.
Utskottet anförde (bet. KU 1990/91:KU38) bl.a. att det är
angeläget att frågorna fick sin lösning snarast. Utskottet
förordade att regeringen på lämpligt sätt beredde dessa frågor,
vilket riksdagen som sin mening gav regeringen till känna.
Riksdagen följde utskottet.
Lokaldemokratikommittén, som tillsattes våren 1992, har enligt
sina direktiv (dir. 1992:12) haft i uppdrag att slutföra arbetet
med frågan om hur ett sanktionssystem bör utformas som gör det
möjligt att komma till rätta med överträdelser av det aktuella
slaget.
Kommittén bör enligt sina direktiv överväga möjligheten att
införa ett personligt ansvar, som inte nödvändigtvis behöver ha
formen av ett straffansvar. I direktiven hänvisas till Svenska
Kommunförbundets yttrande över Kommunalansvarsutredningens
betänkande (SOU 1989:64) där förbundet föreslagit ett personligt
vitesansvar.
I den mån kommittén stannar för ett system med personligt
ansvar, bör den enligt direktiven överväga i vad mån kretsen av
ansvariga bör begränsas och även möjligheten att ge kommun-
eller landstingsstyrelsen rätt att vägra verkställighet av
uppenbart olagliga fullmäktigebeslut. Kommittén förväntas lägga
fram sina överväganden och förslag i ett delbetänkande under
november 1993.
6.3 Utskottets bedömning
Som framgått av det ovan anförda pågår ett utredningarbete
inom Lokaldemokratikommittén med inriktning på de frågor som tas
upp i motionen. Ett förslag avseende åtgärder mot domstolstrots
och lagtrots kommer att läggas fram inom kort. Mot denna
bakgrund avstyrks motion K611.
7. Benämningen stad
7.1 Motionen
I motion 1992/93:K609 begär Bertil Persson (m) att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om att en stad bör kallas en stad också i officiella sammanhang.
7.2 Bakgrund
1969 års riksdagsbeslut om införande av enhetlig
kommunbeteckning (prop. 1969:63, bet. KU44) innebar att de
dittillsvarande beteckningarna på de borgerliga primärkommunerna
-- landskommun, köping och stad -- mönstrades ut ur
kommunallagarna och ersattes av den enhetliga beteckningen
kommun. I utskottsbetänkandet underströks att ändringen inte
innebar att de tidigare begreppen skulle förvinna i den mån de
har betydelse utöver sin administrativa innebörd. Detta gällde
framför allt stadsbegreppet. Enligt utskottet var det sålunda
sannolikt att beteckningen stad även i fortsättningen skulle
komma att begagnas för de dåvarande stadskommunernas
tätbebyggelsekärna och troligen dessutom tillämpas även för
andra tätorter av större omfattning. Utskottet delade också
departementschefens uppfattning att några särskilda föreskrifter
om användandet av beteckningen stad inte behövdes, utan att en
fri språkutveckling borde få vara avgörande härvidlag.
Utskottets förslag var inte enhälligt. I en reservation framhöll
således ledamöter från flera partier att förslaget var alltför
långtgående och att de enskilda kommunerna -- med tillgodoseende
av det berättigade kravet på ett enhetligt kommunbegrepp --
borde lämnas "viss frihet att framträda under hävdvunna
beteckningar".
I Kommunallagsgruppens (C 1986:A) slutbetänkande Ny lag om
kommuner och landsting (Ds 1988:52) anfördes att det som
hittills borde stå öppet för kommunerna att använda ordet stad i
de fall där det saknar kommunalrättslig betydelse. Gruppen fann
ingen anledning att lämna förslag om att lagfästa begreppet
stad. Varken i Kommunallagskommitténs betänkande Ny kommunallag
(SOU 1990:24) eller i propositionen (1990/91:117) Ny kommunallag
redovisades några överväganden i denna fråga.
Vid behandlingen av kommunallagspropositionen tog
konstitutionsutskottet (bet. 1990/91:KU38) upp några motioner
med anknytning till begreppet stad. I en motion (m) yrkades att
en lagändring borde komma till stånd som gjorde det möjligt för
en kommun som så önskade att bruka uttrycket stad även som
kommunalrättsligt och administrativt begrepp. Utskottet erinrade
om att det inte finns något hinder i detta hänseende i de fall
det inte har någon kommunalrättslig betydelse och avstyrkte
motionen. I en reservation (m, fp) anfördes att det var
motiverat att genom en lagändring göra det möjligt för kommuner
att använda uttrycket stad som kommunalrättsligt och
administrativt begrepp.
I två motioner (m) yrkades att benämningen stadsfullmäktige
skulle godkännas som benämning på fullmäktige i kommuner som
valt benämningen stad. Utskottet hänvisade till tidigare avslag
på motionsyrkanden av samma innehåll, där utskottet åberopat
intresset för ett enhetligt kommunbegrepp i rättsligt hänseende,
och avstyrkte motionerna. I en reservation (m, fp) anfördes
bl.a. att det inte kunde anses rimligt att en kommun, som
beslutat sig för att använda beteckningen stad, inte får använda
sig av benämningen stadsfullmäktige som beteckning på
kommunfullmäktige, varför kommunallagen borde ändras så att
detta blev möjligt.
Lokaldemokratikommittén fick enligt sina direktiv (dir.
1992:12) i uppgift att överväga möjligheten för en kommun som så
önskar att använda sig av beteckningen stad även som
kommunalrättsligt uttryck.
Kommittén anför i sitt slutbetänkande Lokal demokrati i
utveckling (SOU 1993:90) sammanfattningsvis att ingen ändring av
lagstiftningen på området bör göras. De kommuner som inom sig
rymmer en tidigare stad har full rätt att kalla sig stad så
länge detta inte sker i kommunalrättsligt sammanhang.
Stadsbegreppet hade i stort sett förlorat all rättslig betydelse
då den gemensamma kommunbeteckningen infördes. I dag torde inga
rättsliga skillnader mellan dessa kommuner och övriga finnas
kvar. Att återinföra ordet stad i kommunalrättsliga sammanhang
ter sig något märkligt enligt kommitténs mening. Inte heller när
det gäller beteckningarna stadsfullmäktige och stadsstyrelse
finns det enligt kommittén några skäl att återinföra de äldre
beteckningarna, vilkas ställning i det allmänna språkbruket
torde ha utmönstrats helt till skillnad från ordet stad.
Kommittén fäster även uppmärksamheten på att bestämmelsen i 10
kap. 9 § kommunallagen om att beslut som överklagats genom
kommunalbesvär inte behöver upphävas, om ett fel har saknat
betydelse för ärendets utgång. En enligt kommittén rimlig
tolkning av detta är att beslut som fattats av
"stadsfullmäktige" inte upphävs enbart på denna grund. Andra
lagliga möjligheter att ingripa mot en kommun som inför
beteckningen stad respektive stadsfullmäktige torde enligt
kommittén saknas.
7.3 Utskottets bedömning
Som framgått av redovisningen ovan har utskottet tidigare
uttalat att det inte finns något hinder för en kommun som så
önskar att använda uttrycket stad i de fall där det inte har
någon kommunalrättslig betydelse. Lokaldemokratikommittén har
fäst uppmärksamheten på att ett beslut som fattats av
"stadsfullmäktige" inte torde upphävas enbart på denna formella
grund. I sammanhanget finner utskottet dock skäl att erinra om
sina tidigare principiella uttalanden om intresset för att ett
enhetligt kommunbegrepp i rättsligt hänseende upprätthålls.
Med hänvisning till detta får enligt utskottets mening
motionärens önskemål anses tillgodosett. Motion K609 avstyrks.
8. De förtroendevaldas arbetsförutsättningar
8.1 Motionerna
I motion 1992/93:K612 yrkar Harriet Colliander m.fl. (nyd) att
riksdagen beslutar komplettera kommunallagen med bestämmelser
om att ett parti, som erhållit mandat i fullmäktige men som inte
är företrätt i styrelsen, har rätt att låta en ledamot eller
suppleant som företräder partiet i fullmäktige närvara vid
styrelsens sammanträden och delta i överläggningarna och få sin
mening antecknad till protokollet (yrkande 1). I motionen yrkas
också att fullmäktige, om det föreligger särskilda skäl, på
förslag av ett parti som har erhållit mandat i fullmäktige får
utse person som inte är förtroendevald att ha rätt att närvara i
nämnd eller styrelse i kommun och landsting (yrkande 2). I
motionen yrkas vidare att, om de förut nämnda yrkandena inte
bifalls, riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att reglerna måste ändras i syfte att
stärka närvarorätten för partirepresentanter i nämnder och
styrelser i kommuner och landsting (yrkande 3).
Motionärerna erinrar om att de små partiernas rätt till
närvaro i kommunala organ diskuterades vid tillkomsten av
kommunallagen och att vid beslutet principen om valutslagets
betydelse för ett partis ställning och inflytande fick försteg
framför minoritetsintresset. Dock underströks vikten av att de
mindre partiernas intressen av information och insyn skulle
tillgodoses.
Frågan om vem som har rätt att inneha en observatörspost i
styrelsen och övriga nämnder har enligt motionärerna
aktualiserats i en del kommuner under senare tid. En fråga har
därvid varit om endast en förtroendevald får inneha en
observatörspost eller om även en annan person kan komma i fråga.
En annan fråga har varit att vissa kommuner inte spontant velat
medverka till att skapa insynsplatser eller medge fullständiga
rättigheter enligt närvarorättsbestämmelsen enligt 4 kap. 23 §
kommunallagen. Motionärerna menar också att den närvarorätt för
utomstående som regleras i 6 kap. 19 § kommunallagen får anses
vara ett bräckligt stöd för ett fungerande observatörskap.
I motion 1992/93:K805 begär Bengt Hurtig (v) att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna att de lagbestämmelser som
reglerar rätten till ledighet för politiska förtroendeuppdrag
bör ses över.
Motionären anför att det inte i rätten till ledighet för
kommunala förtroendeuppdrag enligt 4 kap. 11 § kommunallagen
finns något direkt stöd för att en förtroendevald med
skifttjänstgöring har rätt till ledighet för påföljande
nattskift. Reglernas utformning innebär att den stora grupp på
arbetsmarknaden som har skiftarbete är utlämnad till sin
arbetsgivares godtycke, om vederbörande vill ta på sig ett
kommunalt uppdrag.
Enligt motionären är det också en allvarligt brist att det
inte finns någon lagstiftning som reglerar rätt till ledighet
för uppdrag som nämndeman i t.ex. tingsrätt eller länsrätt.
Statligt och kommunalt anställda har i allmänhet rätt till sådan
ledighet enligt kollektivavtal men i normalfallet inte
privatanställda, vilket går ut över representativiteten.
Behövlig ledighet för politiska förtroendeuppdrag även för
skiftarbetande måste enligt motionären garanteras i lag, liksom
nämndemännens rätt till ledighet för uppdrag.
8.2 Bakgrund
8.2.1 Närvarorätt
Enligt 4 kap. 23 § kommunallagen får fullmäktige besluta att
en förtroendevald som inte är ledamot eller ersättare i en viss
nämnd skall få närvara vid nämndens sammanträden och delta i
överläggningarna men inte i besluten. Beslutet får även
innefatta att den förtroendevalde skall ha rätt att få sin
mening antecknad till protokollet.
Enligt 6 kap. 19 § kommunallagen får en nämnd kalla en ledamot
eller en ersättare i fullmäktige, en annan nämnd eller
beredning, en anställd hos kommunen eller landstinget eller en
särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde med nämnden
för att lämna upplysningar. Den som har kallats till ett
sammanträde får, om nämnden beslutar det, delta i
överläggningarna men inte i besluten.
Liknande bestämmelser fanns i 1977 års kommunallag (3 kap. 15
§ respektive 3 kap. 7 §). Skillnaden i fråga om syftet är att
den förstnämnda bestämmelsen avser de förtroendevaldas intresse
av att få och lämna upplysningar, medan den sistnämnda syftar
till att tillgodose nämndernas intresse av att få information
(prop. 1975/76:187 s. 482).
I Kommunallagskommitténs betänkande föreslogs även en
bestämmelse som innebar en obligatorisk rätt för företrädare för
mindre partier, med vilket förstås partier med mandat i
fullmäktige men utan representation i styrelsen, att vara
närvarande vid sammanträden med styrelsen, delta i
överläggningarna men inte i besluten och få sin mening antecknad
till protokollet.
I regeringens proposition (prop. 1990/91:117) konstaterades
att en avvägning måste göras mellan å ena sidan principen om
valutslagets betydelse för ett partis ställning och inflytande
samt å andra sidan det från demokratisk synpunkt angelägna i att
de mindre partierna ges rimliga möjligheter att agera och att de
får både en god information om verksamheten och insyn i den
beredningsprocess som föregår fullmäktiges handläggning av
ärendena. Regeringens slutsats blev att den förstnämnda
principen måste ges företräde framför minoritetsintresset. Till
detta kom också vikten av att upprätthålla fullmäktiges rätt att
bestämma om organisationen och arbetsformerna i den egna
kommunen eller landstinget. Regeringen ansåg att de mindre
partiernas intressen borde tillgodoses på frivillighetens väg
efter fullmäktiges egen bedömning av förhållandena i varje
kommun eller landsting.
Utskottet (bet. 1990/91:KU38) fann inte anledning att frångå
regeringens bedömning att valutslaget borde ha företräde framför
minoritetsintresset. Utskottet ville dock, i likhet med vad som
skett i propositionen, starkt understryka vikten av att de
mindre partiernas intressen av information och insyn
tillgodosågs och hänvisade i denna del till de överväganden i
sak som redovisats i propositionen.
I en reservation (m) anfördes att det inte borde finnas
möjlighet att tillerkänna förtroendevalda av aktuellt slag
yttranderätt och rätt att få sin mening antecknad till
protokollet och att de i propositionen föreslagna bestämmelserna
härom i 4 kap. 23 § kommunallagen borde utgå.
I reservation (v och mp) anfördes att en komplettering av
propositionens förslag i denna del borde ske med
Kommunallagskommitténs förslag om observatörsplats i styrelsen
för de mindre partierna. I en reservation (c) ansågs det mindre
lämpligt att bestämmelserna i 4 kap. 23 § kommunallagen
utnyttjades för att inrätta insynsplatser i styrelsen för mindre
partier, och i stället förordades att bestämmelser särskilt
avsedda för sådana partier skulle tas in i en ny paragraf.
Representanterna skulle dock inte ha rätt att delta i
överläggningarna eller få sin mening antecknad till protokollet.
Riksdagen följde utskottet.
Utskottet behandlade vid 1992/93 års riksmöte en motion
(1991/92:K615, nyd) med förslag om en utredning av
representationen i kommunala nämnder och styrelser i syfte att
utöka minoriteters delaktighet och förhindra manipulationer med
valutslagen.
Utskottet (bet. 1992/93:KU4) hänvisade till möjligheten för
fullmäktige att medge närvarorätt vid nämndsammanträde som finns
enligt 4 kap. 23 § kommunallagen och avstyrkte motionen. I
reservation (nyd) anfördes bl.a. att regeringen i
tilläggsdirektiv borde ge Lokaldemokratikommittén i uppgift att
särskilt utreda frågan om representationen i kommunala nämnder
och styrelser.
Lokaldemokratikommittén har inte behandlat frågan om de mindre
partiernas representation i nämnderna i sitt slutbetänkande
Lokaldemokrati i utveckling (SOU 1993:90).
I motion K612 behandlas även frågan om fullmäktiges rätt att
utse person som inte är förtroendevald att närvara i nämnd eller
styrelse (yrkande 2). Av förarbetena till såväl 1977 års
kommunallag (prop. 1975/76:187 s. 481) som den nu gällande
(prop. 1990/91:117 s. 76) framgår att närvarorätten uteslutande
gäller förtroendevalda, dvs. ledamöter eller ersättare i
fullmäktige, styrelsen, övriga nämnder och beredningar. Ett
undantag är att förtroendevalda revisorer inte tillerkänns
närvarorätt.
8.2.2 Rätt till ledighet
Rätten till ledighet för kommunala förtroendeuppdrag regleras
i 4 kap. 11 § kommunallagen. Enligt denna paragraf har
förtroendevalda rätt till den ledighet från sina anställningar
som behövs för uppdragen. Denna bestämmelse innebar inte någon
förändring i sak av de i 1977 års kommunallag införda
bestämmelserna om ledighet för kommunala förtroendeuppdrag.
Med förtroendevalda avses enligt 4 kap. 1 § kommunallagen
ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och
fullmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare.
I förarbetena till bestämmelserna i 1977 års kommunallag
(prop. 1975/76:187) framhöll föredraganden, som var av den
uppfattningen att trygghet för de förtroendevalda borde kunna
åstadkommas utan detaljregler, bl.a. följande (s. 230 f.):
Den bestämmelse om rätt till ledighet som föreslås anvisar
inte lösningar på diverse praktiska problem som kan uppkomma.
Ett sådant är den ekonomiska ersättningen, ett annat hur
ersättare skall kunna ordnas på arbetsplatsen. Jag anser
emellertid att kostnader som uppstår för den förtroendevalde
genom uppdraget i princip bör betalas av kommunen resp.
landstingskommunen. Frågan om ersättare på arbetsplatsen bör
däremot ordnas av arbetsgivaren. Jag förutsätter vidare att den
förtroendevaldes situation på arbetsplatsen inte skall försämras
på grund av förtroendeuppdraget. Frågor som rör den
förtroendevaldes anställningsvillkor, arbetsförhållanden,
ersättare m.m. bör enligt min mening regleras avtalsvägen efter
behov.
I detta sammanhang vill jag även betona betydelsen av att
kommunerna och landstingskommunerna har en sammanträdesplanering
som ger arbetsgivarna och arbetstagarna tillfälle att planera
behovet av ledighet och vikarier.
Jag avser att följa utvecklingen på detta område i framtiden.
Om erfarenheterna visar att mera detaljerade lagregler skulle
vara att föredra ämnar jag återkomma till frågan.
Nämndemän väljs av kommun- och landstingsfullmäktige. Regler
om ersättning till nämndemän finns i förordningen (1982:814) om
ersättning till nämndemän och vissa andra uppdragstagare inom
domstolsväsendet m.m.
Riksdagen har vid upprepade tillfällen uttalat vikten av att
lekmannamedverkan i dömandet utövas av så många yrkeskategorier
som möjligt. Även frågan om uppdragets karaktär av politiskt
uppdrag har varit föremål för riksdagens ställningstaganden i
olika sammanhang. Riksdagen har bl.a. uttalat (JuU 1975/76:18)
att även om valkorporationen är politiskt sammansatt följer
därav inte att nämndemannauppdraget kan uppfattas som förenat
med något politiskt ansvar på samma sätt som är fallet
beträffande andra politiska uppdrag.
Principen för ersättning till nämndemän lades fast år 1985
(JuU 1984/85:25). Justitieutskottet uttalade då att utskottet
under många år ansett det nödvändigt att få till stånd en mer
allsidig sammansättning av nämndemannakåren och i detta syfte
framhållit att en höjning av arvodena måste ske. Här bakom låg
bl.a. intresset att komma till rätta med det otillfredsställande
förhållandet att sådana yrkesarbetande -- bl.a. industriarbetare
-- som får vidkännas fullt löneavdrag vid tjänstgöring i rätten
är underrepresenterade i nämndemannakåren.
Justitieutskottet fann i betänkandet 1990/91:JuU27 med
anledning av ett motionsyrkande att en översyn av
ersättningsnormerna för nämndemännen borde ske. Som en
utgångspunkt för denna översyn borde enligt utskottet ligga
förslaget i proposition 1990/91:117 om en ny kommunallag att de
förtroendevalda skulle få rätt till ersättning för den
arbetsinkomst samt de pensions- och semesterförmåner som de
förlorar när de fullgör sina uppdrag.
Regeringen gav i november 1991 Domstolsverket i uppdrag att se
över normerna för ersättning till nämndemän. I maj 1992
överlämnade Domstolsverket rapporten 1992:4 Rekrytering av
nämndemän -- Förslag till nya ersättningsnormer. Enligt
rapporten är det sättet att utse nämndemän som är den
utslagsgivande faktorn när det gäller rekryteringen.
Ersättningsnormernas betydelse för rekryteringen har enligt
rapporten ökat i takt med det stigande missnöjet med
ersättningarnas storlek. Dagens ersättningsmodell med arvode och
tilläggsbelopp är enligt Domstolsverket otidsenlig. I rapporten
föreslås ett nytt ersättningssystem efter mönster av de nya
ersättningsreglerna för förtroendevalda enligt kommunallagen,
vilket innebär en kombination av ersättning för nedlagt arbete
och ersättning för inkomstbortfall.
Av 1993 års budgetproposition, bilaga 3, s. 126, framgår att
Domstolsverkets förslag skulle leda till merkostnader på 15,7
miljoner kronor. Justitieministern anför att hon har förståelse
för önskemålen att höja ersättningen till nämndemännen men
föreslår med hänsyn till det statsfinansiella läget ingen
ändring i gällande bestämmelser. Justitieutskottet (bet.
1992/93:JuU26) delade justitieministerns uppfattning och
tvingades med beklagande konstatera att det saknas ekonomiskt
utrymme för ens en försiktig höjning av nämndemännens ersättning
och avstyrkte de motioner i vilka förslag framförts om höjda
ersättningnivåer.
I en reservation anförde de socialdemokratiska ledamöterna att
det är angeläget att ersättningen till nämndemännen snarast
förbättras. Enligt reservanterna borde ersättningen höjas till
800 kr per dag från den 1 juli 1993. Enligt en annan reservation
av de socialdemokratiska ledamöterna beräknas en sådan höjning
uppgå till ca 2 miljoner kronor och detta belopp föreslås bli
anvisat utöver av regeringen föreslaget belopp.
Regeringen har i april 1993 tillsatt en utredning,
Domstolarnas ställning inför 2000-talet (dir. 1993:47). Enligt
direktiven skall utredningen kartlägga behovet av att stärka
domarnas ställning. Utredningen skall bl.a. belysa frågan om
möjligheten att utse nämndemän på annat sätt än genom direkta
val av politiska församlingar. Utredningen skall redovisas före
den 1 juli 1994.
Konstitutionsutskottet har tidigare i samband med behandlingen
av proposition 1990/91:117 Ny kommunallag avstyrkt motioner med
liknande innehåll som den nu aktuella (bet. 1990/91:KU38). Efter
att ha erinrat om departementschefens uttalande i proposition
1975/76:187 (se ovan) ansåg utskottet att det självfallet är av
vikt att de förtroendevalda inte hindras från att åta sig
kommunalt förtroendeuppdrag på grund av sin arbetssituation.
Utskottet ansåg det emellertid inte i ärendet klarlagt att den i
motionen begärda lagstiftningen var påkallad. Utskottet utgick
från att regeringen följer tillämpningen av den här aktuella
bestämmelsen och behovet av eventuella lagstiftningsåtgärder på
området. I reservation (v) ansågs kompletterande lagstiftning
nödvändig. Riksdagen följde utskottet.
Vid sin behandling av en liknande motion (v) vid förra
riksmötet fann utskottet (bet. 1992/93:KU4) det inte klarlagt
att det finns något behov av en översyn av de aktuella
ledighetsreglerna avseende förtroendeuppdrag i kommunerna och
som nämndeman. Utskottet pekade på att riksdagen uppmärksammat
vikten av en allsidig sammansättning av nämndemannakåren och
framhöll ånyo att det självfallet är av vikt att förtroendevalda
inte hindras från att åta sig kommunala förtroendeuppdrag på
grund av sin arbetssituation. Utskottet utgick från att
regeringen även fortsättningvis följer behovet av eventuella
lagstiftningsåtgärder på området och avstyrkte motion K603. I en
meningsyttring (v) anfördes att de aktuella lagbestämmelserna
borde bli föremål för en översyn. Riksdagen följde utskottet.
8.3 Utskottets bedömning
8.3.1 Närvarorätt
Utskottet erinrar om sina tidigare uttalanden om att
valutslaget bör ha företräde framför minoritetsintresset när det
gäller partiernas representation i nämnderna och att det finns
en möjlighet för fullmäktige att enligt 4 kap. 23 §
kommunallagen medge närvarorätt för partier som inte av egen
kraft kan erhålla representation i nämnderna. Utskottet är
liksom tidigare inte berett att medverka till att bestämmelsen
blir tvingande för kommunerna. Slutligen erinrar utskottet om
att närvarorätten enligt kommunallagstiftningen endast gäller
för förtroendevalda, dvs. ledamöter och ersättare i fullmäktige,
styrelsen, övriga nämnder och beredningar. Förtroendevalda
revisorer har dock inte närvarorätt.
Med hänvisning till vad som här anförts avstyrks motion K612.
8.3.2 Rätt till ledighet
Utskottet erinrar om sitt tidigare uttalande om vikten av en
allsidig sammansättning av nämndemannakåren och att de
förtroendevalda inte hindras från att åta sig kommunala uppdrag
på grund av sin arbetssituation. Utskottet utgår från att
regeringen följer behovet av eventuella lagstiftningsåtgärder i
fråga om regler för ledighet i samband med utövandet av
kommunala uppdrag. Utskottet konstaterar vidare att vissa
kategorier bland befolkningen av praktiska skäl har svårigheter
att ta på sig förtroendeuppdrag, såväl kommunala uppdrag som
uppdrag som nämndeman.
Utskottet finner, när det gäller frågan om förtroendevalda med
skiftarbete, att problemet med rätt till ledighet kvarstår
olöst. Det framgår inte av förarbetena till vare sig 1977 års
kommunallag eller 1991 års kommunallag hur det nämnda problemet
kan lösas.
Mot denna bakgrund bör regeringen enligt utskottets mening på
lämpligt sätt se över reglerna om de förtroendevaldas rätt till
ledighet från sina anställningar som behövs för uppdragen.
Reglerna återfinns i 4 kap. 11 § kommunallagen. Riksdagen bör
som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet, med
anledning av motionen i denna del, anfört.
Vad gäller frågan om nämndemännens arbetsvillkor arbetar som
framgått ovan en statlig utredning med frågan om nämndemännens
ställning, bl.a. avseende möjligheten att utse nämndemän på
annat sätt än genom val av politiska församlingar. I det
föregående har också redovisats att det sätt på vilket
nämndemännen utses bedömts ha en avgörande betydelse för
rekryteringen. Ett annat sätt att utse nämndemän än det
nuvarande kan enligt utskottets mening komma att bidra till att
minska en del av de redovisade problemen. Med hänvisning till
detta och i avvaktan på det pågående utredningsarbetet avstyrker
utskottet motion K805 i denna del.
9. Jävsregler för förtroendevalda revisorer
9.1 Motionen
I motion 1992/93:K622 hemställer Lena Boström (s) att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om en ändring av kommunallagen med innebörd att
jävsreglerna för förtroendevalda revisorer förstärks.
Motionären erinrar om att den nya kommunallagen övertagit
förvaltningslagens jävsregler när det gäller förtroendevalda i
nämnderna och anställda i kommunerna. Detta gäller emellertid
inte för de förtroendevalda revisorerna. Reglerna om
revisionsjäv i kommunallagen avser endast att hindra att någon
redovisningsskyldig eller dennes anhöriga deltar i revision av
verksamhet där de själva är redovisningsskyldiga.
Vid införandet av alternativa driftformer i kommunerna medför
rollbyten från anställd och redovisningsskyldig till entreprenör
en markant förändring i ekonomiska relationer mellan kommunen
och en enskild person. Särskilda krav ställs därvid på de
förtroendevalda och anställda i fråga om ett opartiskt och
objektivt förhållningssätt till företrädare för alternativa
driftformer utanför kommunen.
Enligt motionären är en förstärkning av jävsreglerna
nödvändig. Det kan ske genom att ett särskilt stadgande för
revisorer införs i 9 kap. kommunallagen eller att reglerna i 6
kap. samma lag görs tillämpliga på förtroendevalda revisorer.
9.2 Bakgrund
I 6 kap. 24--27 §§ kommunallagen regleras jäv för
förtroendevalda, utom revisorerna, och anställda i kommuner och
landsting. För fullmäktige gäller jävsreglerna i 5 kap. 20 §.
Enligt 6 kap. 24 § kommunallagen får den som är jävig i ett
ärende hos en nämnd inte delta eller närvara vid handläggningen
av ett ärende. Enligt 25 § 1 är en förtroendevald eller en
anställd hos kommunen eller landstinget jävig om saken angår
honom själv eller hans make, sambo, förälder, barn eller syskon
eller någon annan närstående eller om ärendets utgång kan väntas
medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon
närstående. Andra grunder för jäv är om en förtroendevald eller
anställd eller någon närstående är ställföreträdare för den som
saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller
skada av ärendets utgång (2), om vederbörande fört talan som
ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken (3) eller om
det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att
rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet (4).
Enligt 6 kap. 26 § bortses från jäv när frågan om opartiskhet
uppenbarligen saknar betydelse.
Enligt 6 kap. 27 § skall, om ett ärende hos en nämnd berör ett
aktiebolag där kommunen eller landstinget äger minst hälften av
aktierna eller en stiftelse där kommunen eller landstinget utser
minst hälften av styrelseledamöterna, jäv enligt 25 § 2 eller 4
inte anses föreligga enbart på grund av att den som handlägger
ärendet är ställföreträdare för bolaget eller stiftelsen eller
på något annat sätt är knuten dit. Jäv enligt 25 § 4 skall inte
heller anses föreligga enbart på grund av att den som handlägger
ett ärende hos en nämnd tidigare har deltagit i handläggningen
av ärendet hos en annan nämnd.
När det gäller fullmäktige får en ledamot enligt 5 kap. 20 §
kommunallagen inte delta i handläggningen av ett ärende som
personligen berör ledamoten själv, ledamotens make, sambo
föräldrar, barn eller syskon eller någon annan närstående.
Före tillkomsten av 1991 års kommunallag tillämpades två olika
jävsregler i den kommunala förvaltningen, dels
förvaltningslagens regler, dels en mera inskränkt jävsregel i
kommunallagen (3 kap. 9 § andra stycket i 1977 års kommunallag).
I förarbetena till den nya förvaltningslagen utgick man från att
reglerna om jäv i förvaltningslagen skulle ersätta jävsregeln i
kommunallagen och göras generellt tillämpliga i all
ärendehantering hos kommunala myndigheter (prop. 1985/86:80,
bet. 1985/86:KU21). På riksdagens initiativ (bet. 1986/87:KU11)
gjordes dock ytterligare överväganden i frågan. På denna grund
lät Civildepartementet utarbeta en promemoria Jäv i kommuner (Ds
C 1987:12). Även kommunallagsgruppen (betänkandet Ds C 1988:52)
och 1988 års kommunallagskommitté (betänkandet SOU 1990:24) har
behandlat frågan.
De olika utredningarna har funnit att det finns starka
principiella skäl som talar för en strängare och i grunden
enhetlig jävsregel för all kommunal förvaltning.
Förslagen i propositionen (prop. 1990/91:117) om ny
kommunallag innebar i korthet att förvaltningslagens regler om
sakägarjäv, intressejäv, ställföreträdarjäv, ombudsjäv och
delikatessjäv görs tillämpliga i hela den kommunala
förvaltningen. Enligt förslaget skall dock vissa särregler
finnas vid dubbla engagemang i nämnder och kommunala företag
samt då ärenden först handläggs i en nämnd och sedan i en annan
nämnd. Förslaget föranledde inga erinringar från Lagrådet.
Utskottet (bet. 1990/91:KU38 s. 65) tillstyrkte också förslaget.
Det grundläggande syftet med att införa de nya jävsreglerna
har varit att öka förtroendet för den kommunala förvaltningen
och skapa garantier för en större objektivitet och opartiskhet
(Paulsson m.fl., a.a., s. 246).
Jävsreglerna gäller i fråga om all ärendehandläggning, alltså
inte bara sådana ärenden som innefattar myndighetsutövning. Även
verkställighet av beslut torde ingå om det inte gäller rent
expeditionella åtgärder. Reglerna enligt 6 kap. 25 §
kommunallagen gäller för förtroendevalda och anställda.
I kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117 s. 98 f.) togs
frågan om s.k. dubbla engagemang upp. Där konstateras att
jävsreglerna inte får vara så inskränkande att de verkar
hindrande för personer som är engagerade i andra verksamheter
att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag. Vissa undantag har
därför införts beträffande tillämpningen av ställföreträdar- och
delikatessjäv vid dubbla engagemang i nämnder och kommunala
företag respektive föreningslivet. Jävsreglerna behandlar även
fall där en förtroendevald är engagerad i flera nämnder, i vilka
fall delikatessjävet inte gäller.
Revisionsjäv regleras i 9 kap. 4--5 §§ kommunallagen. Enligt 4
§ får den som är redovisningsskyldig till kommunen eller
landstinget inte vara revisor eller revisorsersättare för
granskning av verksamhet som omfattas av
redovisningsskyldigheten (1). Den redovisningsskyldige får inte
heller delta i val av revisor eller revisorsersättare som skall
granska sådan verksamhet (2) eller delta i handläggningen av
ärenden om ansvarsfrihet för verksamheten (3). Det som står i
första stycket skall tillämpas även på make, sambo, föräldrar,
barn eller syskon eller annan närstående till den
redovisningsskyldige.
Enligt 5 § får enskilda förtroendevalda mot vilka anmärkning
kan riktas enligt 9 kap. 15 § andra stycket kommunallagen delta
i fullmäktiges överläggningar, när revisionsberättelsen över den
verksamhet som de har ansvar för behandlas. Ordföranden och vice
ordföranden i en nämnd får också delta i fullmäktiges
överläggning när verksamheten inom den egna nämnden behandlas.
Det som sägs i 5 § gäller även om de förtroendevalda inte är
ledamöter i fullmäktige.
Bestämmelserna motsvarar i huvudsak 5 kap. 2 § i 1977 års
kommunallag. En nyhet i sak är att enskilda förtroendevalda
getts rätt enligt 9 kap. 5 § kommunallagen att delta i
fullmäktiges överläggning när revisionsberättelsen behandlas.
Det hänger samman med att också enskilda förtroendevalda nu kan
ha revisionsansvar. De har getts närvarorätt för att de skall
kunna försvara och förklara sitt handlande för fullmäktige.
Bestämmelserna innebär att det finns särskilda jävs- och
obehörighetsregler för skilda situationer som har samband med
revisionen och som beror på revisionens speciella funktion i
kommunala sammanhang (se ovan). Jävs- och obehörighetsreglerna
utgår från begreppet redovisningsskyldighet, som infördes i
kommunallagstiftningen år 1901. Begreppet avser både
förtroendevalda och anställda som i sin befattning är
redovisningsskyldiga till kommunen eller beslutar med stöd av
delegering.
Att jäv för de förtroendevalda revisorerna regleras i särskild
ordning hänger samman med att uppdraget som revisor är en
särskild form av kommunalt förtroendeuppdrag. Revisorernas
funktion är att vara fullmäktiges instrument för att granska den
kommunala verksamheten. Det anses att revisorernas roll som
lekmannagranskare och deras goda kännedom om verksamheten och
dess speciella villkor utgör ett viktigt demokratiskt inslag i
den kommunala självstyrelsen (Paulsson, I. m.fl., a.a., s. 296).
Bestämmelserna om revision moderniserades i 1977 års
kommunallag med hänsyn till revisionens ökade betydelse som
kontrollinstrument. Vid den senaste kommunallagsrevisionen 1991
infördes i sak främst den förändringen att revisionsansvar
numera också kan avkrävas en enskild förtroendevald, vilket
hänger samman med bestämningen av kretsen av revisionsansvariga.
I kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117 s. 129 f.)
anfördes bl.a. att den då gällande ordningen med kollektivt
revisionsansvar inte var tillfredsställande. I propositionen
hänvisas till fall där en nämnd inte beviljats ansvarsfrihet
trots att felaktigheten begåtts av en enskild förtroendevald
utan nämndens vetskap. Därför finns ett behov att komplettera
det kollektiva ansvaret med ett individuellt ansvar. De
anställda bör inte omfattas av revisionsansvar, eftersom de är
underställda nämnderna och inte har något direkt ansvar mot
fullmäktige. Motsvarande förhållanden gäller
förvaltningscheferna, som inte heller bör omfattas av
revisionsansvar.
Vid sin behandling av kommunallagspropositionen hade utskottet
(bet. 1990/91:KU38 s. 80) inga erinringar mot förslaget vad
gäller jävsbestämmelserna för revisorer. Dock föreslog utskottet
ett tillägg till 9 kap. 7 § med innebörd att granskningsarbetet
skall ske i den omfattning som följer av god revisionssed.
Utskottet framhöll att god revisionssed inte är något en gång
för alltid fastslaget begrepp utan det förändras över tiden. Det
är enligt utskottet väsentligt att det tillämpas på ett sätt som
tar hänsyn till den kommunala sektorns särart, bl.a. att
kommunal revision utövas av förtroendevalda revisorer och under
offentlig insyn. Riksdagen följde utskottet.
9.3 Utskottets bedömning
Som framgått av redovisningen ovan har nya och enhetliga
regler om jäv för förtroendevalda införts i 1991 års
kommunallag. Syftet med detta har varit att öka förtroendet för
den kommunala förvaltningen och skapa garantier för en större
objektivitet och opartiskhet. De särskilda reglerna om jäv för
revisorer infördes redan vid den förra kommunallagsrevisionen
1977. Att det finns särskilda jävsregler för revisorerna grundar
sig på att uppdraget som revisor är en särskild form av
förtroendeuppdrag, där lekmannakaraktären och kravet på en god
kännedom om verksamheten är framträdande.
Mot denna bakgrund finner utskottet inget motiv för att ändra
reglerna för revisionsjäv i riktning mot en högre grad av
överensstämmelse med de allmänna jävsreglerna för
förtroendevalda, varför motion K622 avstyrks.
10. Antalet ledamöter i fullmäktige
10.1 Motionen
Inger Koch (m) yrkar i motion 1992/93:K602 att en översyn av
reglerna för antalet ledamöter i kommunfullmäktige kommer till
stånd.
Motionären anser att reglerna för minsta antal ledamöter i
fullmäktige, som regleras i 5 kap. 1 § kommunallagen, är
stelbenta och dåligt anpassade till verksamheten i dagens
kommuner. Minimiantalet varierar mellan 31 i de minsta
kommunerna och 101 i Stockholms kommun och landsting med mer än
300 000 röstberättigade.
I tidigare diskussioner om att förenkla bestämmelsen har
föreslagits att det skulle vara fritt för fullmäktige att utöver
ett lägsta antal besluta om hur många ledamöter som skall
väljas. De nuvarande reglerna har dock behållits med hänsyn till
intresset att garantera en bred folklig förankring för
fullmäktige och att förbättra de mindre partiernas insyn och
arbetsförhållanden i övrigt. Dessa intressen bör kunna
tillgodoses på annat sätt än genom detaljerade regler om antalet
fullmäktigeledamöter, anser motionären. Lokaldemokratikommittén,
som bl.a. har till uppgift att följa upp den nya kommunallagen,
bör enligt motionären kunna ta upp frågan.
10.2 Bakgrund
Frågan om minsta antal ledamöter i fullmäktige regleras i 5
kap. 1--4 §§ kommunallagen. Enligt 1 § skall antalet ledamöter
bestämmas till ett visst udda tal mellan 31 och 101, som är
relaterat till antalet röstberättigade i kommunen eller
landstinget. Det minsta antalet ledamöter för en kommun eller
ett landsting anges inom olika intervaller. Som exempel kan
nämnas att en kommun med högst 12 000 röstberättigade invånare
skall ha minst 31 fullmäktigeledamöter. Samma antal gäller för
ett landsting med högst 140 000 röstberättigade. I kommuner med
mellan 12 000 och 24 000 röstberättigade skall minsta antalet
ledamöter vara 41. Över denna gräns anges intervallerna 51
respektive 61 ledamöter för kommuner och 51 respektive 71
ledamöter för landsting. I Stockholms kommun och i landsting med
över 300 000 röstberättigade invånare skall antalet ledamöter
bestämmas till minst 101. Syftet med regleringen är att
garantera en bred medborgerlig förankring.
Fullmäktige bestämmer genom majoritetsbeslut antalet
fullmäktige. Endast om antalet röstberättigade i kommunen eller
landstinget ökat och passerat en intervallgräns behöver
fullmäktige fatta beslut om fullmäktiges antal inför ett
förestående val.
Vid skilda tillfällen har det föreslagits att latitudsystemet
skall ersättas med en fast minimigräns, t.ex. minst 31 ledamöter
(SOU 1974:99, SOU 1985:29). Någon ändring har dock inte
genomförts bl.a. med det motivet att en fast minimigräns skulle
kunna utnyttjas som en form av småpartispärr och därmed motverka
de kommunaldemokratiska intressena (SOU 1990:24, prop.
1990/91:117). Någon maximigräns finns inte i kommunallagen.
Den senaste kommunallagsrevisionen ledde inte till några
förändringar av bestämmelserna om antalet fullmäktige. Däremot
infördes en grundläggande regel om att det skall finnas
ersättare för ledamöterna.
I en motion (s, m, fp, c) i anledning av
kommunallagspropositionen yrkades att kommuner och landsting bör
ges större frihet att själva fastställa antalet ledamöter än vad
förslaget i propositionen innebar. Bl.a. föreslogs att antalet
ledamöter i landstingsfullmäktige skulle sättas till lägst 51
och över denna gräns bestämmas fritt.
Utskottet delade bedömningen i propositionen att de gällande
reglerna borde behållas av demokratiska skäl och avstyrkte
motionen i denna del (bet. 1990/91:KU38).
Lokaldemokratikommittén har i sitt slutbetänkande (SOU
1993:90) tagit upp frågan om antalet ledamöter i fullmäktige.
Kommittén konstaterar att i frågan om regleringen av antalet
ledamöter i fullmäktige står den kommunala självstyrelsen mot
riksdagens yttersta ansvar att värna och främja den demokratiska
utvecklingen i landet som helhet liksom i kommunerna.
Det gängse försvaret för att bibehålla latitudsystemet går i
huvudsak efter två linjer. Den ena innebär att fullmäktige skall
återspegla väljaropinionen, dvs. att relationen mellan
väljarnas partipreferenser och fullmäktiges sammansättning så
långt möjligt bör överensstämma. Den andra innebär att en regel
om ett lägsta antal ledamöter skulle kunna fungera som en reell
minoritetsspärr, om även större kommuner skulle välja
minimiantalet. Kommittén menar att dessa argument väger så tungt
att någon ändring i bestämmelserna inte bör göras.
Kommittén pekar också på att systemet möjliggör en mer
flexibel tillämpning än vad som verkar vara brukligt i en del
kommuner och landsting. Enligt kommittén kan en ökning från
exempelvis 31 till 41 ledamöter te sig som ett stort steg, men
en sådan ökning sker endast om kommunen legat på minimiantalet
och förflyttar sig till nästa minimigräns. I det aktuella fallet
skulle man kunna tänka sig att kommunen lagt sig på en nivå
mellan de båda gränserna. En mer flexibel tillämpning av
kommunallagens regler skulle enligt kommittén undanröja en stor
del av de problem kommuner och landsting anser sig ha i detta
hänseende.
10.3 Utskottets bedömning
Utskottet erinrar om sitt tidigare uttalande att de gällande
reglerna om antalet ledamöter i fullmäktige bör behållas av
demokratiska skäl. Utskottet hänvisar till
Lokaldemokratikommitténs bedömningar, enligt vilka en allmän
regel om ett lägsta antal ledamöter skulle kunna fungera som en
reell spärr för de mindre partierna. Enligt kommittén skulle en
mer flexibel tillämpning av bestämmelserna kunna undanröja en
stor del av de föregivna problemen.
Mot denna bakgrund och i avvaktan på den fortsatta beredningen
av Lokaldemokratikommitténs betänkande avslås motion K602.
11. Telefonsammanträden i kommunal nämnd
11.1 Motionen
I motion 1992/93:K616 yrkar Kent Carlsson m.fl. (s) att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om möjlighet för kommunal nämnd att ordna
telefonsammanträden.
Motionärerna erinrar om att det i och för sig inte finns något
uttryckligt förbud för en kommunal nämnd att sammanträda per
telefon men att det på olika sätt framgått att det i praktiken
är förbjudet. I kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117)
rekommenderades att brådskande ärenden bör avgöras av
ordföranden eller speciellt utsedd ledamot.
Med hänvisning till att tekniken har öppnat nya möjligheter
till effektiviseringar i beslutsfattandet finner motionärerna
denna inställning märklig. Den enda typ av ärenden som inte bör
behandlas vid telefonsammanträden är de som är sekretessbelagda,
t.ex. personliga fall i en socialnämnd.
Telefonsammanträden är enligt motionärerna från demokratisk
synpunkt att föredra framför beslut av ordföranden eller
särskilt utsedd ledamot. Sådana sammanträden kan verka
stimulerande för demokratin i kommuner med långa avstånd. De kan
också bidra till att något minska kommunens kostnader.
Bildtelefontekniken medger enligt motionärerna andra former för
sammanträden.
11.2 Bakgrund
Utskottet behandlade år 1983 (bet. KU 1982/83:21) en liknande
motion. Utskottet konstaterade då att något uttryckligt förbud
mot telefonsammanträde inte fanns i kommunallagen men att sådana
sammanträden inte stod i överensstämmelse med gällande
reglering. Utskottet ansåg att man av såväl principiella som
praktiska skäl borde stå fast vid den ståndpunkten, varför
motionen avstyrktes. Riksdagen följde utskottet.
Utskottet behandlade år 1986 en motion med samma innehåll.
Utskottet upprepade i sak vad man anfört vid det förra
tillfället (bet. KU 1985/86:15) och avstyrkte motionen med
hänvisning till den pågående beredningen av
Demokratiberedningens betänkande Principer för ny kommunallag
(SOU 1985:29), i vilket beredningen ställt sig positiv till att
telefonsammanträden i vissa fall borde kunna komma till stånd.
Kommunallagsgruppen avvisade i sitt betänkande Ny lag om
kommuner och landsting (Ds 1988:52) idén om att tillåta
telefonsammanträden. Med hänvisning till möjligheten att
delegera brådskande ärenden, som ingick i förslaget i övrigt,
slog utredningen fast att det inte fanns något större behov av
telefonsammanträden och lämnade därför inte något förslag om nya
regler om detta. 1988 års kommunallagskommitté gjorde samma
bedömning i sitt betänkande Ny kommunallag (SOU 1990:24).
I kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117) anförde
regeringen bl.a. att modern teknik i och för sig medger
telefonsammanträden i en utsträckning som inte var möjligt
tidigare. Det hade hävdats att det skulle vara en fördel om man
fick använda sådana sammanträden i situationer då man inte kan
sammankalla sammanträden. Inte minst gällde det i till ytan
stora kommuner men kanske framför allt i många landsting.
Regeringen menade dock att det fanns andra aspekter på saken
som framkallar tveksamhet. En är rättssäkerhetsaspekten, där det
framstår som svårt att i lag ange vilka ärendetyper som kan
komma i fråga. En annan gäller om nämnden måste vara enig om
beslutet om att tillgripa telefonsammanträde. Andra problem är
hur sammanträdet skall dokumenteras och vissa frågor om
sekretessen.
Med hänvisning till möjligheten att till ordföranden eller
annan ledamot delegera brådskande ärenden enligt 6 kap. 36 § i
förslaget till ny kommunallag ansåg regeringen att behovet av
telefonsammanträden minskar och föreslog därför inga
bestämmelser om telefonsammanträden.
Utskottet tog inte upp frågan om telefonsammanträden vid
behandlingen av kommunallagspropositionen (bet. 1990/91:KU38).
11.3 Utskottets bedömning
Som framgått av redogörelsen ovan har frågan om
telefonsammanträden prövats i samband med arbetet med den nya
kommunallagen. Utskottet instämmer i de bedömningar som
regeringen gjorde i kommunallagspropositionen, där bl.a. problem
med anknytning till rättssäkerheten, dokumentationen och vissa
frågor om sekretess framhölls. Utskottet vill också framhålla
att telefonsammanträden kan ha vissa inslag som är tveksamma
från demokratisynpunkt.
Med hänvisning till detta avslås motion K616.
12. Kommunal upplåning m.m.
12.1 Motionen
I motion 1992/93:K623 begär Lena Boström (s) att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
att förbjuda kommunal upplåning för balansering av
driftbudgetar, vilket innebär ett återinförande av det tidigare
kravet på balanserad budget och reglering av uppkomna
underskott.
Motionären konstaterar att rekommendationen i 1977 års
kommunallag om skydd av kommunens förmögenhet har försvunnit med
1991 års kommunallag. Uttalanden i förarbetena till den nya
kommunallagen anger att lån till driftändamål inte längre är
förbjudna.
Enligt motionären har under de senaste åren kunnat observeras
att underbalanserade budgetar i kommunerna har ökat i antal. Lån
till driftändamål innebär alltid enligt motionären att
betalningen skjuts upp till senare års skattebetalare. Med
dagens kunskap om konsekvenserna av åttiotalets låneekonomi
finns anledning att aktualisera frågan om kommunal upplåning och
därvid utreda införandet av förbud mot lån till driftändamål.
12.2 Bakgrund
Bestämmelserna om kommunernas ekonomiska förvaltning
förändrades i betydande omfattning då 1977 års kommunallag
ersattes av 1991 års kommunallag. De viktigaste förändringarna
är följande.
Den tidigare regeln om förmögenhetsskydd har ersatts med en
allmän bestämmelse om att kommuner och landsting skall ha en god
ekonomisk hushållning i sin verksamhet (8 kap. 1 §).
Kommunerna och landstingen skall förvalta sina medel på ett
sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet
kan tillgodoses (8 kap. 2 §).
Det tidigare kravet att budgeten skall vara balanserad har
tagits bort. Av budgeten skall framgå hur den ekonomiska
ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Nytt är kravet
på verksamhetsplan och treårig ekonomisk planering. (8 kap. 5
§).
Den tidigare bestämmelsen om medelsanvisning har ersatts med
en bestämmelse om att fullmäktige i samband med beslut om en
utgift under löpande budgetår alltid skall ange hur utgiften
skall finansieras (8 kap. 12 §).
Bestämmelserna om reservationsanslag respektive rätt att
bilda fonder, ta upp lån och ingå borgen samt om fondmedels
användande har tagits bort.
Bestämmelserna om räkenskapsföring och redovisning har
skärpts i 1991 års kommunallag. Bl.a. finns bestämmelser om
årsredovisningens innehåll, där krav ställs på s.k.
koncernredovisning (8 kap. 17 §), att redovisningen skall
upprättas med iakttagande av god revisionssed (8 kap. 18 §) och
att den skall godkännas av fullmäktige (8 kap. 20 §). Dessutom
har allmänhetens möjligheter att ta del av årsredovisningen
förbättrats genom bestämmelserna i 8 kap. 21 och 22 §§.
I motionen tas bl.a. upp de tidigare kraven på
förmögenhetsskydd och budgetbalans samt frågan om att ta upp lån
för driftändamål.
Lagregleringen av förmögenhetsskyddet skedde vid 1953 års
kommunallagsreform och byggde på Kommunallagskommitténs förslag
(SOU 1952:14). Denna regel fördes i sak oförändrad över till
1977 års kommunallag. Innebörden i regeln om förmögenhetsskyddet
var i korthet att en kommuns fasta och lösa egendom borde
förvaltas så att kommunens förmögenhet inte minskade.
Enligt kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117 s. 109)
tog regeln närmast sikte på att skydda den nominella
förmögenheten, inte den reala. Den ansågs inte ha inneburit
något absolut förbud att ta i anspråk medel ur kapitalfonder för
driftändamål eller för att ta upp lån för sådana ändamål.
Regeringen menade att även om regeln om förmögenhetsskyddet
bidragit till en god hushållning av kommunernas resurser och
till stadga och stabilitet i deras ekonomi, så finns det
tillfällen då kommunerna kan behöva använda sina ekonomiska
resurser på ett friare sätt än vad som följer av bestämmelsen om
förmögenhetsskyddet. Den hade av många upplevts som alltför
stelbent och ansetts vara ett hinder för ökad rationalitet i den
kommunala ekonomiska politiken. Enligt regeringen hörde den till
ett föråldrat ekonomiskt synsätt och borde därför inte föras
över till den nya lagen.
I stället för förmögenhetsskyddsbestämmelsen borde enligt
regeringens mening införas en regel som allmänt anger att
kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i
sin verksamhet.
Regeringen anförde också (s. 111) att det normalt sett inte
kan anses vara god ekonomisk hushållning att finansiera löpande
driftskostnader med olika former av lån. En god ekonomisk
hushållning bör vara att de löpande intäkterna skall täcka de
löpande kostnaderna.
Som nämnts innehöll 1977 års kommunallag kravet att budgeten
skulle vara balanserad. Enligt regeringens mening (s. 115) kan
man inte bortse från att detta krav har bidragit till en god
ordning som gett stadga och stabilitet i kommunernas och
landstingens ekonomi. Samtidigt kan det finnas ett behov av att
kunna anpassa finansieringen av verksamheten till de ekonomiska
förhållanden som råder under olika år. Det kan innebära att en
kommun under ett år anser det fördelaktigt att hålla nere
skattefinansieringen och i stället använda sig av ekonomiska
reserver eller ökad upplåning.
Regeringen framhöll också att det inte behövt föreligga någon
balans i verklig mening enligt de förutvarande bestämmelserna.
En möjlighet att formellt uppfylla kravet på budgetbalans var
att utnyttja s.k. budgetregleringsposter av olika slag. En annan
möjlighet var att balansera budgeten med förskott. Ytterligare
möjligheter var avsättning till eller disposition av fonder.
Slopandet av kravet på budgetbalans får inte innebära att
kommunerna och landstingen undergräver sin ekonomi genom en
konsekvent underbalansering av budgetarna. Ett sådant handlande
är enligt regeringens mening inte förenligt med god ekonomisk
hushållning (s. 116).
Den treåriga plan för ekonomin som regeringen föreslog som
ersättning för kravet på budgetbalans bör enligt propositionen
(s. 117) bidra till att intresset inriktas på en kommuns eller
ett landstings verkliga ekonomiska utveckling och därigenom ge
upphov till en öppen politisk diskussion om den kommunala
ekonomin. Planen bör ge politikerna underlag för att ta
ställning till vilka verksamhetsförändringar som måste vidtas,
och den bör kunna tjäna som underlag för revisorernas bedömning
av hur nämnderna uppfyller sina åligganden.
Utskottet tog vid sin behandling i denna del (bet.
1990/91:KU38) inte upp några av de frågor som behandlas här.
Kommuners resultat beskrivs genom resultaträkningen på tre
olika nivåer. Resultat 1 beskriver verksamhetens nettokostnader.
Resultat 2 visar vad som återstår av skatteintäkter och
generella bidrag när verksamheten och finansnettot har betalts.
I resultat 3 har även avskrivningar, pensionsskuldens förändring
samt extraordinära intäkter och kostnader beaktats. Resultat 3
visar med andra ord förändringen av eget kapitel.
Enligt Svenska Kommunförbundets finansavdelning bör
kommunernas skatteintäkter och generella statsbidrag täcka
verksamhetens nettokostnader och räntenettot. Tumregelsmässigt
bör det finnas kvar ca 7 % av skatter och generella bidrag för
att kommunernas ekonomi inte långsiktigt skall försämras. Dessa
återstående medel avses täcka förslitningen av det använda
kapitalet, s.k. avskrivningar och pensionsskuldens förändring.
Kommuner som har ett negativt resultat måste finansiera alla
sina investeringar och en del av sina löpande utgifter med lån
eller försäljning av anläggningstillgångar.
Enligt samma källa har under de senaste fem åren sammanlagt 56
kommuner -- ca 20 % -- haft ett negativt resultat 2. De flesta
fallen, 31, avser år 1990. Sedan dess har antalet minskat från
21 år 1991 till 4 år 1992. De allra flesta kommunerna kunde
därmed skattefinansiera en stor del av nyinvesteringarna.
12.3 Utskottets bedömning
Utskottet instämmer i allt väsentligt i regeringens
bedömningar i kommunallagspropositionen vad gäller de
förändringar i fråga om kommunernas ekonomiska förvaltning som
där föreslogs. Utskottet finner anledning att här fästa
uppmärksamheten på vad som i propositionen anfördes om att en
god ekonomisk hushållning bör vara att de löpande intäkterna
skall täcka de löpande kostnaderna samt att de förutvarande
bestämmelserna om krav på budgetbalans inte nödvändigtvis
medförde balans i egentlig mening i de kommunala budgetarna.
Utskottet instämmmer i uttalandet i propositionen att slopandet
av kravet på budgetbalans inte får innebära att kommunerna och
landstingen undergräver sin ekonomi genom att konsekvent
underbalansera sina budgetar. De uppgifter som utskottet tagit
in från Svenska Kommunförbundet tyder inte på att utvecklingen
skulle gå åt det hållet. Utskottet utgår från att regeringen
följer utvecklingen på området och vid behov vidtar åtgärder.
Med hänvisning till vad utskottet här anfört och med hänsyn
till den korta tid som förflutit sedan de nya bestämmelserna
trädde i kraft avstyrks motion K623.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande kommunal demokrati
att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K615, 1992/93:K624,
1992/93:A810 yrkande 1, 1992/93:Jo253 yrkande 6 och
1992/93:K218 yrkande 7,
2. beträffande kommunala folkomröstningar
att riksdagen avslår motion 1992/93:K618,
3. beträffande kommunalt partistöd
att riksdagen avslår motion 1992/93:K613,
res. 1 (nyd)
4. beträffande kommunal vårdnadsersättning
att riksdagen avslår motion 1992/93:K603,
5. beträffande kommunal uppdragsverksamhet
att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K604 och 1992/93:K605,
6. beträffande formerna för kommunal verksamhet m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K619 och 1992/93:K625,
7. beträffande sanktionsmöjligheter mot kommuner och
landsting
att riksdagen avslår motion 1992/93:K611,
8. beträffande benämningen stad
att riksdagen avslår motion 1992/93:K609,
9. beträffande närvarorätt
att riksdagen avslår motion 1992/93:K612,
res. 2 (nyd)
10. beträffande rätt till ledighet
dels att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K805 i
den del som berör ledighetsregler som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört,
dels att riksdagen avslår motion 1992/93:K805 i
den del som berör nämndemännens arbetsvillkor,
11. beträffande jävsregler för förtroendevalda revisorer
att riksdagen avslår motion 1992/93:K622,
12. beträffande antalet ledamöter i fullmäktige
att riksdagen avslår motion 1992/93:K602,
13. beträffande telefonsammanträden i kommunal nämnd
att riksdagen avslår motion 1992/93:K616,
res. 3 (nyd)
14. beträffande kommunal upplåning m.m.
att riksdagen avslår motion 1992/93:K623.
res. 4 (nyd)
Stockholm den 11 november 1993
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil
Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Ylva
Annerstedt (fp), Kurt Ove Johansson (s), Ingvar Johnsson (s),
Inger René (m), Hans Göran Franck (s), Ingvar Svensson (kds),
Harriet Colliander (nyd), Torgny Larsson (s), Henrik S Järrel
(m), Lisbeth Staaf-Igelström (s) och Ola Karlsson (m).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
1. Kommunalt partistöd (mom. 3)
Harriet Colliander (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 19
börjar med "Som framgått" och slutar med "avslutas inom kort"
bort ha följande lydelse:
Utskottet delar motionärens uppfattning att det kommunala
partistödets omfattning successivt bör reduceras samtidigt som
en rättvis fördelning av beloppen mellan partierna säkerställs.
Vidare bör enligt utskottets mening ett system med fast belopp
för grundstöd som beräknas lika för alla partier i fullmäktige
utredas.
dels att utskottets hemställan under mom. 3 bort ha
följande lydelse:
3. beträffande kommunalt partistöd
att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K613 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
2. Närvarorätt (mom. 9)
Harriet Colliander (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 38
börjar med "Utskottet erinrar" och på s. 39 slutar med "inte
närvarorätt" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser, mot bakgrund av den ökade organisatoriska
friheten som kommunallagen inneburit för kommuner och landsting
att det är av betydelse att frågan om representation i kommunala
nämnder och styrelser utreds. Utskottet vill framhålla att det
är av stor vikt att minoriteterna ges möjlighet till inflytande
och insyn, så att deras delaktighet inte begränsas och
valutslagen inte blir föremål för manipulationer. I en sådan
utredning bör behandlas frågan om rätten för ett parti att låta
en ledamot eller suppleant som sitter i fullmäktige men inte i
styrelsen närvara vid styrelsens sammanträden och delta i
överläggningarna och få sin mening antecknad till protokollet.
Även frågan om rätten för en person som inte är förtroendevald
att närvara i en kommunal nämnd bör behandlas. Under alla
förhållanden bör reglerna ändras så att närvarorätten stärks för
partirepresentanter i kommunala nämnder och styrelser.
dels att utskottets hemställan under mom. 9 bort haft
följande lydelse:
9. beträffande närvarorätt
att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K612 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
3. Telefonsammanträden i kommunal nämnd (mom. 13)
Harriet Colliander (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 47 som
börjar med "Som framgått" och slutar "från demokratisynpunkt"
bort ha följande lydelse:
Utskottet delar motionärens uppfattning att tekniken öppnat
nya möjligheter till effektiviseringar i beslutsfattandet. I
likhet med motionären anser utskottet att telefonsammanträden
kan verka stimulerande på demokratin i kommuner med stora
geografiska avstånd och samtidigt bidra till minskade
sammanträdeskostnader. Mot denna bakgrund bör reglerna ändras så
att det blir möjligt att genomföra telefonsammanträden i
kommunala nämmnder. Dock bör ärenden av typ myndighetsutövning
mot enskild inte behandlas vid sådana sammanträden.
dels att utskottets hemställan under mom. 13 bort ha
följande lydelse:
13. beträffande telefonsammanträden i kommunal nämnd
att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K616 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
4. Kommunal upplåning m.m. (mom. 14)
Harriet Colliander (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 50
börjar med "Utskottet instämmer" och slutar med "vidtar
åtgärder" bort ha följande lydelse:
Utskottet instämmer i motionärens bedömning att
underbalanserade kommunala budgetar har ökat i antal under
senare år, delvis som en följd av den allmänt försämrade
samhällsekonomin. Mot denna bakgrund finns det enligt utskottets
mening skäl för regeringen att mera systematiskt följa upp
utfallet av de kommunala budgetarna och vid behov överväga en
återgång till den gamla ordningen med krav på balanserad budget
och principiellt förbud mot lånefinansierad konsumtion.
dels att utskottets hemställan under mom. 14 bort ha
följande lydelse:
14. beträffande kommunal upplåning m.m.
att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K623 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Särskilda yttranden
1. Kommunala folkomröstningar
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Ingvar
Johnsson, Hans Göran Franck, Torgny Larsson och Lisbeth
Staaf-Igelström, alla (s) anför:
Riksdagen har vid flera tillfällen sedan 1980 avstyrkt
motioner om att vidga folkomröstninginstitutet. En bedömning har
därvid varit att både beslutande folkomröstningar och möjlighet
till folkinitiativ skulle innebära en stor risk för urholkning
av den representativa demokratin. Det finns skäl att erinra om
detta även i dag. De politiska partiernas roll i och värde för
det svenska politiska systemet kan inte nog betonas. Genom
partiväsendet förverkligas folkstyrelsen bäst.
Enligt det förslag om folkinitiativ som
Lokaldemokratikommittén lagt är det fullmäktige som slutligt
bestämmer om det skall bli en folkomröstning eller inte, men
fullmäktige tvingas dock behandla frågan om en minoritet bland
befolkningen så önskar. En sådan formalisering är enligt vår
mening onödig. Fullmäktiges politiska partier skall hålla sig så
informerade om olika viljeyttringar att de om de gillar dem kan
kanalisera in dem i det ordinarie arbetet.
Konsekvenserna av att utvidga möjligheterna till initiativ i
folkomröstningar kan bli att sammanhållningen och samlade
lösningar försvåras. Vi kan för vår del inte se att några av de
vinster som kan finnas med en utvidgning av det kommunala
folkomröstningsinstitutet uppväger de nackdelar vi ovan anfört.
2. Kommunala folkomröstningar
Harriet Colliander (nyd) anför:
Lokaldemokratikommittén har tagit upp två av de förslag som
framförts i motion K618, s.k. folkinitiativ och införande av
förfaranderegler. Det innebär att det finns skäl för
regeringen att utreda förutsättningarna för beslutande
folkomröstning i kommuner och landsting, att skapa
förutsättningar för att en folkomröstning måste komma till stånd
om en viss minoritet av fullmäktige begär det samt att tillsätta
en utredning med uppgift att undersöka förutsättningarna för ett
nytt folkomröstningsinstitut i kommuner och landsting syftande
till att vitalisera demokratin. Vad gäller bindande beslut kan
en begränsning av vilka frågor som skall kunna bli föremål för
en sådan omröstning vara lämplig.
3. Kommunal vårdnadsersättning
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Ingvar
Johnsson, Hans Göran Franck, Torgny Larsson och Lisbeth
Staaf-Igelström (alla s) anför:
Vi anser att familjepolitiken skall göra det möjligt att
förena och underlätta föräldraskap och förvärvsarbete. Genom
arbete, barnomsorg, föräldraförsäkring och barnbidrag skapas
förutsättningar för detta. Samtidigt främjas också jämställdhet.
Mot den bakgrunden bör vårdnadsbidrag inte införas, vare sig
statligt eller kommunalt.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,
eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i
utskottet.
Bengt Hurtig (v) anför:
Kommunal vårdnadsersättning
Mot bakgrund av vad som redovisats i betänkandet, 4.2.1,
framstår behovet av ett särskilt kommunalt vårdnadsbidrag som
begränsat, särskilt med beaktande av att kraven på kommunerna
att tillhandahålla barnomsorg till barn mellan ett och tolv års
ålder skärps genom förslagen i proposition 1993/94:11. Ett
införande av ett kommunalt vårdnadsbidrag kan komma att bli en
förevändning för kommunerna att inte inrätta daghemsplatser och
andra former av barnomsorg i den omfattning som motsvarar
efterfrågan.