I betänkandet behandlas proposition 1993/94:188 om lokal
demokrati samt fyra följdmotioner. Vidare behandlar utskottet
17 motioner från den allmänna motionstiden 1994.
Utskottet tillstyrker propositionens förslag, varvid dock
föreslås en annan utformning av den av regeringen föreslagna 6
kap. 19 a § kommunallagen. Med anledning av regeringens förslag
till utformning av 3 kap. 16 § och 4 kap. 24 § kommunallagen,
med ikraftträdande den 1 juli 1994, föreslår utskottet ändringar
i av riksdagen tidigare beslutade utformningar av dessa
paragrafer med ikraftträdande den 1 januari 1995.
Med anledning av ett flertal motioner föreslår utskottet ett
tillkännagivande till regeringen om behovet av en samlad
uppföljning och utvärdering av de reformer och omfattande
förändringar som har skett inom den kommunala verksamheten.
Övriga motioner avstyrks av utskottet.
Till betänkandet har fogats fyra reservationer, ett särskilt
yttrande och en meningsyttring.
Propositionen
1993/94:188 vari yrkas att riksdagen antar de i propositionen
framlagda förslagen till
1. lag om ändring i kommunallagen (1991:900),
2. lag om kommunala folkomröstningar (1994:000),
3. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
4. lag om ändring i skollagen (1985:1100).
Lagförslagen återfinns som bilaga 1 till betänkandet.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av propositionen
1993/94:K57 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om utvecklingen av och den önskvärda
inriktningen på den kommunala verksamheten och lokala
demokratin,
2. att riksdagen beslutar att hos regeringen begära förslag
som begränsar, avgränsar och preciserar möjligheterna till
muntliga beslut i enlighet med vad som anförts i motionen,
3. att riksdagen hos regeringen begär förslag som begränsar,
avgränsar och preciserar möjligheterna till delegation av
politiska ärenden i enlighet med vad som anförts i motionen,
4. att riksdagen hos regeringen begär att en utredning
tillsätts med uppgift att se över hur de kommunanställdas
yttrandefrihet kan stärkas i enlighet med vad i motionen
anförts,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om regler för allmänhetens insyn och kontroll
över helt privatägda företag som på entreprenad driver sådan
verksamhet där kommuner och landsting är huvudmän och hos
regeringen begär förslag i enlighet därmed,
6. att riksdagen hos regeringen begär förslag som avgränsar
ämnesområdena för kommunala folkomröstningar i enlighet med vad
som anförts i motionen,
7. att riksdagen, om yrkande 5 bifalls, beslutar att med
godkännande av regeringens förslag i övrigt till ändrad lydelse
av kommunallagen (1991:900) 5 kap. 23 § tillägga ett stycke med
följande lydelse: "Om folkinitiativet väckts av mer än tio
procent av de röstberättigade kommun- eller
landstingsmedlemmarna skall kommunal folkomröstning anordnas.",
8. att riksdagen avslår regeringens förslag till 7 kap. 10 §
kommunallagen,
9. att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om
ändring i lagen (1993:1298) om ändring i sekretesslagen
(1980:100).
1993/94:K58 av Thage G Peterson m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om
ändring i kommunallagen såvitt avser 5 kap. 23 § andra stycket,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om uppföljning och utvärdering,
3. att riksdagen hos regeringen begär utredning om
medborgerlig insyn då kommunal verksamhet läggs ut på
entreprenad i enlighet med vad som anförts i motionen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om allmänhetens insyns- och
kontrollmöjligheter i företag som på entreprenad bedriver
verksamhet där kommuner och landsting är huvudmän.
1993/94:K59 av Bengt Kindbom och Anders Svärd (c) vari yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om tillsättande av en kommunaldemokratisk
utredning.
1993/94:K60 av Bo Holmberg m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen
hos regeringen begär att en parlamentarisk utredning med uppgift
att presentera förslag som stärker den kommunala demokratin
tillsätts.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1994
1993/94:K425 av Ingela Mårtensson (fp) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om behovet av en utredning om
offentlighetsprincipen i kommuner och landsting när offentlig
verksamhet drivs i privaträttslig regi.
1993/94:K504 av Agne Hansson och Marianne Jönsson (c) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om en vitalisering av demokratin.
1993/94:K601 av Bertil Persson (m) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om stadsbegreppet.
1993/94:K603 av Eva Zetterberg m.fl. (v) vari yrkas att
riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning med
uppgift att lämna förslag till införande av sanktionsmöjligheter
mot kommuner enligt vad i motionen anförts om brott mot
rättighets- och förvaltningslagens bestämmelser.
1993/94:K604 av Bo Bernhardsson och Gunnar Nilsson (s) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att skyndsamt igångsätta arbetet med att
ändra lagstiftningen om kommunal uppdragsverksamhet.
1993/94:K606 av Chatrine Pålsson m.fl. (kds) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär förslag om förändringar i
lagstiftningen i syfte att undanröja de hinder som föreligger
för införande av kommunala vårdnadsbidrag.
1993/94:K607 av Martin Nilsson (s) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om rätten att delegera beslutanderätt från kommunala organ till
skolenhetsstyrelser, valda av föräldrar, elever och personal.
1993/94:K608 av Bertil Persson (m) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om landstingsobligatoriet.
1993/94:K609 av Gudrun Norberg (fp) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om möjligheten att entlediga kommunal- och landstingsråd före
valperiods utgång.
1993/94:K610 av Inger Hestvik m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om försöksverksamhet med kommunal
uppdragsverksamhet.
1993/94:K614 av Hans Stenberg m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär förslag till lagändring som
innebär att de kommunala trafikföretag som drivs enligt
affärsmässiga principer tillåts konkurrera utanför den egna
kommunen.
1993/94:K615 av Olle Schmidt m.fl. (fp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om förnyelse och utveckling av den kommunala
demokratin,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om delning av kommuner,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om kommunalpolitiska hearings,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om öppna nämndsammanträden i kommuner och
landsting,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om ökad valfrihet, mångfald och konkurrens
inom den kommunala verksamheten,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om inrättande av välfärdskontrakt.
1993/94:K616 av Sören Norrby (fp) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
att fastighetsinnehav inte längre skall vara grund för
medlemskap i en kommun.
1993/94:K618 av Lennart Daléus (c) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om skapandet av möjligheter till fortsatt politiskt engagemang
vid högskolestudier på annan ort.
1993/94:K619 av Ian Wachtmeister och Harriet Colliander (nyd)
vari yrkas
1. att riksdagen beslutar komplettera kommunallagen med en
bestämmelse som går ut på att ett parti, som erhållit mandat i
fullmäktige men som inte är företrätt i styrelsen, har rätt att
låta en ledamot eller suppleant som företräder partiet i
fullmäktige närvara vid styrelsens sammanträden och delta i
överläggningarna och få sin mening antecknad i protokollet,
2. att riksdagen beslutar komplettera kommunallagen med en
bestämmelse som går ut på att om det föreligger särskilda skäl
får fullmäktige på förslag av parti som erhållit mandat i
fullmäktige utse person som inte är förtroendevald att ha
närvarorätt i nämnd eller styrelse i kommun eller landsting,
3. att riksdagen, om yrkande 1 eller 2 inte kan bifallas, som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
att reglerna måste ändras i syfte att stärka närvarorätten för
partirepresentanter i nämnder och styrelser i kommuner och
landsting,
4. att riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning
med uppgift att undersöka förutsättningarna för ett nytt
folkomröstningsinstitut i kommun eller landsting vilket syftar
till att vitalisera demokratin,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att sänka det kommunala partistödet till
hälften under en treårsperiod med början 1995,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att utreda förutsättningarna för ett
system med fasta grundbelopp som beräknas lika för alla partier
i kommunfullmäktige.
1993/94:K621 av Arne Kjörnsberg m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär en lagändring som innebär att de
kommunala trafikföretag som drivs enligt affärsmässiga principer
tillåts konkurrera utanför den egna kommunen.
1993/94:K810 av Magnus Persson (s) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär att frågan om de äldres
situation uppmärksammas,
2. att riksdagen hos regeringen begär att åtgärder vidtas i
syfte att underlätta för alla, både ung och gammal, att delta i
den politiska beslutsprocessen.
Utskottet
1. Inledning
1.1 Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen läggs fram förslag till ändringar i
kommunallagen (1991:900), sekretesslagen (1980:100) och
skollagen (1985:1100). Vidare föreslås en ny lag om kommunala
folkomröstningar.
Förslagen innebär bl.a. följande.
Nämndernas ansvar enligt kommunallagen skall omfatta även
sådan verksamhet som nämnden lämnar över till annan på
entreprenad. När en kommun eller ett landsting lämnar över
vården av en kommunal angelägenhet till någon annan än ett
helägt kommunalägt företag, skall kommunen eller landstinget
tillförsäkra sig möjlighet att kontrollera och följa upp
verksamheten.
Fullmäktige får rätt att vid ett politiskt majoritetsskifte i
fullmäktige under löpande mandatperiod återkalla uppdragen för
samtliga förtroendevalda i en nämnd.
Särreglerna i kommunallagen för Stockholms kommun om
drätselnämnd tas bort och borgarrådsinstitutionen görs
frivillig.
Röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmar kan genom
folkinitiativ väcka fråga i fullmäktige om att hålla
folkomröstning i viss fråga, och en särskild förfarandelag för
kommunala folkomröstningar införs.
Fullmäktige får medge att en nämnd håller offentliga
nämndssammanträden. Jävsreglerna rörande dubbla engagemang i en
nämnd och i ett kommunalt företag skärps, och regler om verkan
av jäv införs.
Personalföreträdarna skall inte längre ha rätt att närvara vid
handläggningen i en nämnd av ärenden som avser beställning eller
upphandling av varor och tjänster.
Fullmäktige får besluta att en nämnd får överlåta driften av
en viss institution eller anläggning till ett
självförvaltningsorgan.
Den kommunala avgiftsmakten skrivs in i kommunallagen, och
självkostnadsprincipen lagfästs som grundregel för avgiftsuttag
för tjänster och nyttigheter som kommuner och landsting
tillhandahåller.
Ett internt erbjudande i en kommunal upphandling skall från
sekretessynpunkt behandlas på samma sätt som ett anbud från en
utomstående anbudsgivare.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1994 utom
ändringen i sekretesslagen som föreslås träda i kraft den 1
januari 1995.
1.2 Bakgrund
1.2.1 Lokaldemokratikommittén
I samband med behandlingen av proposition 1990/91:117 om en ny
kommunallag uttalade konstitutionsutskottet att ett fortsatt
arbete borde komma till stånd i vissa frågor (bet.
1990/91:KU38). Regeringen bemyndigade i februari 1992 chefen för
Civildepartementet att tillkalla en kommitté (dir. 1991:12) med
uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala
demokratin. Kommittén, som antog namnet Lokaldemokratikommittén,
avlämnade i oktober 1993 sitt slutbetänkande Lokal demokrati i
utveckling (SOU 1993:90).
1.2.2 Utredningar om avgifter inom kommunal verksamhet
Genom tilläggsdirektiv (dir. 1990:18) den 5 april 1990 uppdrog
regeringen till Stat--kommun-beredningen att överväga vissa
frågor om avgifter i kommunal verksamhet, bl.a. vad gällde
självkostnadsprincipen. Beredningen tillsatte en särskild
arbetsgrupp, Avgiftsgruppen, för utredningsarbetet.
Avgiftsgruppen avlämnade i november 1990 delbetänkandet Den
kommunala självkostnadsprincipens gränser (SOU 1990:107).
Vid tillkomsten av den nya kommunallagen gjordes med hänsyn till
det pågående utredningsarbetet bedömningen att
självkostnadsprincipen inte skulle skrivas in i kommunallagen.
I december 1990 beslutade regeringen att frågorna om avgifter
i kommunal verksamhet skulle utredas vidare av en särskild
utredare. Denna utredning antog namnet Avgiftsutredningen och
avlämnade i december 1991 sitt slutbetänkande Effektiva avgifter
-- resursstyrning och finansiering (SOU 1991:110) med
bilagedelen Beskrivningar av några avgiftsområden samt
remissyttranden (SOU 1991:111).
I april 1992 tillsattes en arbetsgrupp om avgifter i kommunal
verksamhet. Arbetsgruppen antog namnet Avgiftsgruppen. Förutom
att behandla frågor om avgiftssättningen inom vissa s.k.
kommunaltekniska områden skulle Avgiftsgruppen bl.a. överväga om
en grundläggande princip för kommunala avgiftsuttag borde tas in
i kommunallagen. Avgiftsgruppen avlämnade i april 1993
betänkandet Avgifter inom kommunal verksamhet -- förslag till
modifierad självkostnadsprincip (Ds 1993:16).
1.2.3 Skrivelse till regeringen från Stockholms kommun
Stockholms kommun begärde i en skrivelse till regeringen bl.a.
att kommunallagen skulle ändras så att nämnder skall kunna
väljas tills vidare och att de förtroendevalda i en nämnd skall
kunna entledigas vid politiska majoritetsskiften i fullmäktige.
Denna del av skrivelsen överlämnades till
Lokaldemokratikommittén och behandlades av utredningen i dess
slutbetänkande.
I skrivelsen begärde också Stockholms kommun att reglerna i
kommunallagen om drätselnämnd och ett antal regler som berör
borgarråd skall tas bort. Vidare begärde kommunen att
borgarrådsinstitutet skulle göras frivilligt. I propositionen
anges att eftersom dessa begränsningar bara berör Stockholms
kommun, har kommunens begäran inte varit föremål för sedvanlig
remissbehandling. I stället har regeringen under beredningen
haft underhandskontakter med kommunen.
2. Propositionens uttalanden om framtida reformbehov
Enligt regeringen kommer den kommunala verksamheten även i
fortsättningen att vara föremål för förändringar som kommer att
medföra ett behov av omprövning av de regelverk som styr
kommunernas och landstingens handlande. Detta gäller inte minst
den ökade internationaliseringen och konsekvenserna av ett
eventuellt EU-medlemskap.
Lokaldemokratikommittén har haft i uppdrag att utreda ett vitt
spektrum av frågor, och större delen av de förslag kommittén har
lagt fram har regeringen och remissinstanserna bedömt som mogna
för lagstiftning. Vissa av förslagen behöver dock enligt
regeringen belysas ytterligare och då i ett bredare sammanhang.
Enligt regeringen finns det också frågor som inte legat inom
kommitténs uppdrag, men som under senare år visat sig kräva
ytterligare utredning. I propositionen anförs i dessa frågor
bl.a. följande.
2.1 Den kommunala självstyrelsens princip
Lokaldemokratikommittén har behandlat frågan och konstaterat
att gränserna för den kommunala självstyrelsen är oklara liksom
innebörden av de krav som ställs upp i Europarådets konvention
om kommunalt självstyre. Kommittén har föreslagit att regeringen
vidtar åtgärder för att ge den kommunala självstyrelsen ett
vidgat grundlagsskydd.
En särskild utredare har på regeringens initiativ utrett
konsekvenserna för kommunerna och landstingen vid olika former
av deltagande i den västeuropeiska integrationen, i betänkandet
Kommunerna, landstingen och Europa (SOU 1994:2). I utredningen
lämnas också ett underlag om hur internationaliseringen påverkar
förutsättningarna för den kommunala självstyrelsen.
Regeringen anser att det finns starka skäl för att den
kommunala självstyrelsens rättsliga reglering ses över i ett mer
samlat sammanhang. Regeringen har därför för avsikt att
tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera den
rättsliga utvecklingen i Sverige med utgångspunkt i principen om
den kommunala självstyrelsen.
2.2 De förtroendevaldas arbetsförutsättningar
Det finns enligt regeringen anledning att ägna fortsatt
uppmärksamhet åt hur antalet förtroendeuppdrag och
representativiteten bland de förtroendevalda utvecklas och då
närmast vid nästa allmänna val hösten 1994. Det finns också
enligt regeringen skäl att följa upp hur partistödsreglerna i
kommunallagen har tillämpats i praktiken och att analysera om
tillämpningen står i överensstämmelse med intentionerna bakom de
nya reglerna om kommunalt partistöd.
Mot denna bakgrund har regeringen för avsikt att tillkalla en
utredning med uppgift att göra en totalöversyn över de
förtroendevaldas arbetsförutsättningar. I översynen bör enligt
regeringen ingå bl.a. kommunallagens regler om rätt till
ersättning för förlorad arbetsförtjänst, rätt till ledighet för
de skiftarbetande samt det kommunala partistödet. Det är också
enligt regeringen angeläget att föreslå åtgärder för att
förbättra arbetsförutsättningarna för de förtroendevalda och de
politiska partierna i kommuner och landsting.
2.3 Den kommunala revisionens framtida roll
I Lokaldemokratikommitténs uppdrag har inte ingått att närmare
utreda den kommunala revisionens roll. Kommittén har dock pekat
på vissa frågor som framöver kan komma att behöva belysas
ytterligare. En framtida reformering av den kommunala
revisionens roll bör enligt kommittén inriktas på att trygga en
hög kompetens inom revisionsverksamheten. Regeringen avser att
ta initiativ till en översyn av den kommunala revisionen.
2.4 Den ökade internationaliseringen
Enligt regeringen finns det all anledning att även framöver
följa effekterna på den kommunala självstyrelsen både när det
gäller samarbetet inom ramen för EES-avtalet och ett eventuellt
EU-medlemskap. EG/EU-konsekvensutredningarna (SOU 1994:2) har
föreslagit att det för detta ändamål inom regeringskansliet
inrättas stående beredningsorgan. I en särskild rapport,
Kommunal näringslivspolitik i Danmark (SOU 1993:12), föreslår
Lokaldemokratikommittén att kommunal och regional
näringslivspolitik i Sverige bör utredas utifrån ett antal
frågeställningar som bl.a. berör EES-avtalet och en eventuell
EU-anslutning. Regeringen uppger att förslagen i de nämnda
betänkandena för närvarande bereds.
2.5 Gemensam personal för myndighetsutövning
Regeringen uppger att den redan har inlett en översyn av
frågan om att anlita anställda i en annan kommun eller ett
landsting för uppgifter som innefattar myndighetsutövning.
Regeringen avser att uppdra åt en särskild utredare att ta ett
mer samlat grepp om dessa frågor.
2.6 Sekretessen i en fri kommunal nämndorganisation
Lokaldemokratikommittén har haft i uppdrag att överväga hur
man inom ramen för sekretesslagstiftningen kan finna lösningar
på de problem som är förknippade med att sekretesskyddade
uppgifter från skilda verksamhetsområden kan förekomma inom
integrerade verksamheter. Kommittén avlämnade 1992
delbetänkandet Sekretesslagen i en fri nämndorganisation (SOU
1992:140). Betänkandet har remissbehandlats. Mot bakgrund av
remissutfallet har regeringen funnit att frågan bör beredas
vidare.
2.7 Reformbehov i övrigt
Utskottet återkommer nedan till vad regeringen anfört
beträffande frågor om nyval vid kommundelningar, ett vidgat
medborgarengagemang, kommunal uppdragsverksamhet och det
kommunala medlemskapet samt frågan om förtroendevaldas ansvar
för lagtrots och domstolstrots.
3. Entreprenader i kommunal verksamhet
3.1 Propositionen
3.1.1 Rätten att anlita entreprenörer
Lokaldemokratikommittén skulle enligt sina direktiv bl.a.
lägga fram förslag till regler som säkerställer insyn och
kontroll för kommuninvånarna när kommunens verksamhet bedrivs
genom hel- eller delägda bolag eller i privat eller kooperativ
regi. Kommittén skulle också överväga och föreslå åtgärder för
att öka de enskilda kommunmedlemmarnas inflytande på den
kommunala verksamheten.
Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt betänkande att en
ändring skulle göras i kommunallagen för att klargöra att
kommuner och landsting får anlita entreprenörer.
Enligt regeringen har kommuner och landsting sedan lång tid
haft en rätt att i viss utsträckning använda sig av
privaträttsliga subjekt för sin verksamhet. I rättspraxis har
detta ansetts följa av den allmänna kompetensregeln, numera
uttryckt i 2 kap. 1 § kommunallagen. Regeln i 3 kap. 16 §
kommunallagen om möjligheten till överlämnande av vården av en
kommunal angelägenhet har enligt regeringen visserligen
tillkommit för att reglera förutsättningarna för att lägga ut
verksamhet på kommunala företag. Utformningen är dock sådan att
den allmänt reglerar förutsättningarna för kommunerna och
landstingen att lämna över förvaltningsuppgifter till
privaträttsliga subjekt, t.ex. genom avtal om entreprenaddrift
(jfr bet. 1990/91:KU38 s. 44).
Genom de förslag som lades fram i proposition 1992/93:43 Ökad
konkurrens i kommunal verksamhet (bet. 1992/93:SoU9) har enligt
regeringen ytterligare klarlagts att uppgifter som inte
innefattar myndighetsutövning kan läggas ut på entreprenad.
Regeringen finner med hänvisning till det anförda att det inte
behövs något förtydligande i 3 kap. 16 § kommunallagen i fråga
om denna möjlighet.
Regeringen föreslår dock att bestämmelsen i 3 kap. 16 §
kommunallagen justeras för att tydliggöra fullmäktiges roll när
vården av kommunala angelägenheter lämnas över till annan.
Vidare görs tillägget i paragrafen att vården av en kommunal
angelägenhet även får överlämnas till en enskild individ.
Enligt regeringen framgår inte av förarbetena till 3 kap. 16 §
kommunallagen anledningen till att denna paragraf inte
innehåller någon möjlighet för kommuner och landsting att lämna
över vården av en kommunal angelägenhet till en enskild individ.
Denna möjlighet finns däremot enligt regeringen numera i t.ex.
socialtjänstlagen (1980:620) och hälso- och sjukvårdslagen
(1982:673). Enligt regeringens mening saknas det anledning att
inte uttryckligen ange en sådan möjlighet även i kommunallagen.
Ett tillägg i paragrafen med denna innebörd bör därför göras.
3.1.2 Det kommunala ansvaret och kontrollen
Regeringen föreslår att nämndernas ansvar uttryckligen skall
omfatta även sådan kommunal verksamhet som lämnas över till
annan. Detta förslag genomförs genom att ett nytt tredje stycke
läggs till i 6 kap. 7 § kommunallagen.
Som en följd av strävandena att i högre grad än tidigare
utsätta den kommunala verksamheten för konkurrens, har enligt
propositionen antalet entreprenader i kommuner kommit att öka.
Enligt regeringen har det i debatten hävdats att det från
demokratisk synpunkt finns risker förknippade med en sådan
utveckling. Bland annat har det ansetts vara oklart vilket
ansvar som kommunerna och landstingen har för en verksamhet som
bedrivs av enskilda på entreprenad.
Av 6 kap. 7 § kommunallagen framgår inte direkt att de
kommunala nämnderna ansvarar för en verksamhet som utförs av
utomstående på uppdrag av kommunen eller landstinget, och frågan
berördes inte heller i förarbetena. Regeringen finner emellertid
det uppenbart att så bör vara fallet. Med ansvar avses enligt
regeringen inte ansvaret för den dagliga verksamhetens utförande
utan det övergripande politiska ansvaret. För att det inte skall
råda någon som helst tvekan om att nämndernas ansvar också
omfattar en verksamhet som har lagts ut på entreprenad bör ett
förtydligande tillägg med denna innebörd göras till 6 kap. 7 §
kommunallagen.
En förutsättning för att en nämnd skall kunna fullgöra sitt
ansvar för verksamheten i de fall då kommunen eller landstinget
helt eller delvis överlåtit vården av en kommunal angelägenhet
till en utomstående på entreprenad är enligt propositionen att
nämnden har möjlighet att kontrollera och följa upp
verksamheten. Det bör därför föreskrivas en skyldighet för
fullmäktige att se till att kommunen eller landstinget
tillförsäkras en sådan möjlighet innan vården av en angelägenhet
lämnas över till ett privaträttsligt subjekt med stöd av 3 kap.
16 § kommunallagen. Detta bör enligt regeringen ske genom att en
ny paragraf med bestämmelser om detta förs in efter 3 kap. 18 §.
3.2 Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändringar i
kommunallagen.
4. Återkallelse av förtroendeuppdrag i vissa fall
4.1 Propositionen
I propositionen föreslås att fullmäktige skall ha rätt att
under löpande mandatperiod återkalla uppdragen för samtliga
förtroendevalda i en nämnd. Detta kan ske dels när den politiska
majoriteten i nämnderna inte längre är densamma som i
fullmäktige, dels i samband med att nämndorganisationen skall
ändras. Förslaget genomförs genom att en ny paragraf, 4 kap.
10 a §, införs i kommunallagen. I 6 kap. 14 § kommunallagen
klargörs att nya förtroendevalda skall väljas när uppdragen
återkallats enligt 4 kap. 10 a § 1.
Lokaldemokratikommittén föreslog en lösning som innebar att
alla nämnder skall väljas tills vidare. Enligt regeringens
mening är det en bättre ordning att fullmäktige får rätt att med
majoritetsbeslut entlediga förtroendevalda i en nämnd när den
politiska majoriteten i nämnden inte längre är densamma som i
fullmäktige. En sådan återkallelse skall avse samtliga
förtroendevalda och skall således inte kunna användas för att
entlediga enstaka förtroendevalda.
Enligt regeringens mening bör det också klart framgå av
kommunallagen att fullmäktige kan entlediga samtliga
förtroendevalda i samband med en ändrad nämndorganisation.
Härigenom kommer lagen att ge en fullständig bild av vid vilka
tillfällen och av vilka skäl ett kommunalt förtroendeuppdrag kan
återkallas under löpande mandatperiod.
Lokaldemokratikommittén föreslog även att ett ärende om att
entlediga samtliga förtroendevalda i en nämnd skulle kunna
bordläggas bara genom beslut med enkel majoritet. Regeringen
menar dock att de vanliga reglerna om minoritetsbordläggning
skall gälla även ett sådant ärende.
Enligt propositionen har ett par remissinstanser pekat på att
ett förtida entledigande kan innebära problem, bl.a. av
ekonomisk natur, främst för de hel- och deltidsengagerade
förtroendevalda. Detta gäller dock enligt regeringen redan i dag
för de hel- och deltidsengagerade förtroendevalda som antingen
begär avsked av fri vilja eller som entledigas enligt
kommunallagens nuvarande bestämmelser. Det får enligt regeringen
åvila kommunerna och landstingen själva att reglera de främst
ekonomiska konsekvenser som ett återkallande eller ett
entledigande kan medföra.
4.2 Motionen
I motion 1993/94:K609 av Gudrun Norberg (fp) yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om möjligheten att entlediga kommunal- och
landstingsråd före valperiodens utgång.
Motionären framhåller att kommunallagen inte innehåller några
särskilda regler om kommunalråd eller landstingsråd. Som regel
har ett sådant råd även annat förtroendeuppdrag. Fullmäktige kan
endast entlediga förtroendevald/kommunalråd mot sin vilja i de
fall som anges i 4 kap. 10 § kommunallagen. Det finns inte
regler för entledigande av kommunalråd som saknar det egna
partiets förtroende eller för råd som saknar partianknytning.
Motionären har ansett att regeringen i sitt arbete med den
proposition som utskottet nu behandlar skulle överväga frågan om
hur entlediganden av kommunal- och landstingsråd i olika
situationer kan göras under valperiodens gång.
4.3 Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.
Enligt 4 kap. 10 § kommunallagen får fullmäktige återkalla
uppdraget för en förtroendevald som valts av fullmäktige, om den
förtroendevalde har vägrats ansvarsfrihet eller genom en dom som
har vunnit laga kraft har dömts för ett brott för vilket det är
föreskrivet fängelse i två år eller däröver.
Lokaldemokratikommittén har inte särskilt behandlat frågan om
behov av särskilda regler för entledigande av kommunal- eller
landstingsråd under valperiodens gång. Inte heller har
regeringen övervägt frågan i den proposition som utskottet nu
behandlar. Den möjlighet till återkallelse som regeringen
föreslagit skall avse samtliga förtroendevalda, dvs. avsikten är
inte att enstaka förtroendevalda skall kunna entledigas.
Om behov av ytterligare bestämmelser för entledigande av
enstaka förtroendevalda skulle uppkomma, utgår utskottet från
att regeringen tar upp denna fråga till behandling.
Utskottet avstyrker med det nu anförda motion 1993/94:K609.
5. Särregleringen för Stockholms kommun
5.1 Propositionen
I propositionen föreslås att bestämmelserna om borgarråd i
4 kap. 28--32 §§ och 6 kap. 17 § kommunallagen och samtliga
bestämmelser om drätselnämnd i 6 kap. 39--42 §§ upphör att
gälla. Borgarrådsinstitutet görs frivilligt. Borgarrådens
motionsrätt i fullmäktige tas bort. Fullmäktige ges en möjlighet
att bestämma att endast borgarråd eller vissa av dem skall kunna
vara adressater för interpellationer. Förslagen genomförs genom
ändringar i 5 kap. 23 och 52 §§ kommunallagen. Ändringar
föreslås också i 4 kap. 24, 26 och 27 §§ kommunallagen.
Enligt regeringen bör man tillmötesgå Stockholms kommuns
önskemål om vissa förändringar av reglerna om drätselnämnd och
borgarråd.
5.2 Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.
6. Kommunala folkomröstningar m.m.
6.1 Propositionen
Regeringen föreslår att ett visst antal kommun- eller
landstingsmedlemmar får rätt att i fullmäktige väcka ett ärende
om att hålla folkomröstning i en viss fråga. Detta sker genom
ett tillägg i 5 kap. 23 § kommunallagen. Enligt
specialmotiveringen till denna paragraf ligger det i sakens
natur att ett folkinitiativ skall vara skriftligt. Ett initiativ
skall, utöver den för folkomröstningen aktuella frågan,
innehålla initiativtagarnas namnteckningar, namnförtydliganden
och uppgift om deras adresser. Detta för att kommunen skall ha
möjlighet att i tveksamma fall kontrollera att en viss person,
vars namn finns med på initiativet, verkligen skrivit under det.
Kommunen eller landstinget bör enligt specialmotiveringen i
normalfallet kunna utgå från att enbart behöriga personer
skrivit under ett folkinitiativ. Det faktum att folkinitiativet
inte är av den karaktären att fullmäktige är tvungna att anordna
en folkomröstning, gör enligt regeringen att
rättssäkerhetskraven inte gör sig gällande med samma styrka som
om fallet varit det motsatta. Enligt regeringen bör kommunernas
och landstingens hantering av ett folkinitiativ inte omgärdas av
en alltför stor byråkrati.
I 5 kap. 34 § kommunallagen görs en hänvisning till den
föreslagna lagen om kommunala folkomröstningar och en ändring
till följd av att det enligt den lagen blir en obligatorisk
uppgift för valnämnden att genomföra beslutade folkomröstningar.
I 3 kap. 9 § kommunallagen görs tillägget att det bara är
fullmäktige som kan fatta beslut i ärende om att hålla
folkomröstning.
Enligt regeringen utgör de kommunala folkomröstningarna ett
bra komplement till både den direkta och den indirekta
representativa demokratin. Regeringen bedömer att intresset för
folkomröstningar som ett sätt att stärka medborgarnas inflytande
kommer att öka. Regeringen ser positivt på en sådan utveckling
och anser att tiden nu är mogen för att utveckla möjligheterna
till ett mer frekvent utnyttjande av kommunala folkomröstningar.
Farhågorna för eventuella negativa effekter på den
representativa demokratin får enligt regeringens mening inte
överdrivas. En folkomröstning kan bidra till att vitalisera den
lokala demokratin genom att den enskilde ges en möjlighet till
påverkan och ökat ansvarstagande. Enligt regeringens uppfattning
är folkomröstningar ett bra sätt att öka medlemmarnas intresse
och engagemang i olika samhällsfrågor.
I enlighet med bestämmelsen i 1 kap. 7 § RF om att
beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar kan
enligt regeringen folkomröstningarna bara vara rådgivande.
Enligt regeringens mening är tiden nu mogen för att införa en
möjlighet för kommun- och landstingsmedlemmarna att väcka
initiativ i fullmäktige om att hålla folkomröstning i viss fråga
(folkinitiativ). För att klargöra att folkomröstningar även
fortsättningsvis endast bör avse för medlemmarna viktigare
frågor bör man enligt regeringen kunna kräva att en relativt
stor andel av de röstberättigade medlemmarna står bakom ett
sådant folkinitiativ för att fullmäktige skall vara tvungna att
behandla det.
Vilken modell man än väljer för att konstruera en tröskel för
möjligheten att väcka folkinitiativ, kommer den enligt
regeringen inte att kunna slå helt lika i både stora och små
kommuner.
Lokaldemokratikommittén föreslog en gräns på 10 % av de
röstberättigade medlemmarna för att kunna väcka ett ärende om
folkomröstning. De reella möjligheterna att med en sådan gräns
få till stånd ett folkinitiativ kan som regeringen ser det dock
bli mycket skiftande i olika kommuner och landsting. Det skulle
enligt regeringen t.ex. vara svårt att få till stånd ett
folkinitiativ i Stockholms kommun. Gränsen bör därför sättas
lägre. Regeringen anser att en generell gräns på 5 % av de i
folkomröstningen röstberättigade kommun- eller
landstingsmedlemmarna är en rimligare nivå.
Enligt regeringen skulle det innebära både lagtekniska och
värderingsmässiga svårigheter att lagfästa vilka frågor som kan
bli föremål för en folkomröstning. I förslaget ligger i stället
att det är fullmäktiges majoritet som skall ta ställning till
när det skall hållas folkomröstning. Det är också fullmäktige
som skall bestämma frågeställningen och svarsalternativen. På
detta sätt finns det enligt regeringen en garanti för att
folkomröstningar genomförs i sådana frågor som kan anses lokalt
viktiga att folkomrösta om. Därmed torde enligt regeringen t.ex.
frågor som rör myndighetsutövning eller enskilda personer inte
kunna bli föremål för omröstning.
Regeringen föreslår att en särskild lag om kommunala
folkomröstningar skall införas. Lagen anger de närmare formerna
för hur omröstningarna skall gå till.
Ett införande av särskilda förfaranderegler skulle enligt
regeringen gynna den önskade utvecklingen mot en ökad användning
av kommunala folkomröstningar. En ökad användning av
omröstningsinstitutet kan också enligt regeringen leda till att
det vid allt fler tillfällen kan uppstå praktiska problem och
frågor varvid tydliga regler om förfarandet kan behövas. Med
sådana regler bör man dessutom kunna undvika eventuella
konflikter mellan partierna om den formella hanteringen.
Enligt regeringen bör lagregleringen begränsas till de mest
grundläggande momenten av omröstningsförfarandet, och därutöver
skall fullmäktige fatta beslut om de ytterligare föreskrifter
som lokalt kan behövas för att genomföra folkomröstningen.
Regeringen föreslår att det i framtiden skall vara en
obligatorisk uppgift för valnämnden att genomföra en av
fullmäktige beslutad folkomröstning. Landstingen har inga egna
valnämnder, utan får använda sig av en kommunal valnämnd för att
genomföra en folkomröstning.
Enligt regeringen är det rimligt att fullmäktige beslutar om
indelningen i omröstningsdistrikt och var de röstberättigade
medlemmarna skall kunna rösta. Regeringen anser vidare att
röstlängd och röstkort skall användas också vid de kommunala
folkomröstningarna. Enligt regeringens uppfattning skall
kommunerna och landstingen själva bära kostnaderna för en
folkomröstning som fullmäktige själva tagit initiativ till.
Därför föreslår regeringen att skattemyndigheten skall ha rätt
att få ersättning för de kostnader som den kommunala
folkomröstningen föranleder.
6.2 Motionerna
I motionen 1993/94:K57 yrkande 6 av Gudrun Schyman m.fl. (v)
har yrkats att riksdagen hos regeringen skall begära förslag som
avgränsar ämnesområdena för kommunala folkomröstningar i
enlighet med vad som anförts i motionen (se nedan).
Vidare har motionärerna i yrkande 7 begärt -- under
förutsättning av bifall till motionens yrkande 5 -- att
riksdagen skall besluta att med godkännande av regeringens
förslag i övrigt till ändrad lydelse av kommunallagen (1991:900)
5 kap. 23 § tillägga ett stycke med följande lydelse:
Om folkinitiativet väckts av mer än tio procent av de
röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna skall
kommunal folkomröstning anordnas.
Mot bakgrund av sambandet mellan motionsyrkandena 6 och 7 har
utskottet uppfattat hänvisningen i yrkande 7 såsom en hänvisning
till motionsyrkandet 6.
I motiveringen till motionsyrkandena 6 och 7 anförs bl.a.
följande.
Då erfarenheten visar att partier ibland inte återspeglar en
bred folkopinion är det enligt motionärerna viktigt med en
möjlighet till lokala folkomröstningar. Motionärerna anser att
utredningens och regeringens idé om att det bör föreligga en
möjlighet till ett "folkinitiativ" är sympatisk. Problemet är
dock att regeringens förslag är ett folkinitiativ som ändå inte
blir ett folkinitiativ. Motionärerna anser det vara rimligare
att lagreglera vilka frågor som får och inte får göras till
föremål för folkomröstning. Grundläggande sociala rättigheter,
kommunala skattesatser och budgetar, revisionsberättelsen, val
som fullmäktige förrättar, kommunens administrativa organisation
eller frågor där kommunerna har att följa en nationell politik
är enligt motionen olämpliga att folkomrösta om. Däremot är
stadsplaneärenden av större betydelse, frågor som har större
betydelse för miljön, kommunikationer och kulturen, frågor som
kan vara väl lämpade för folkomröstning.
Om ett folkinitiativ har mer än 5 % rocent av de
röstberättigade bakom sig skall frågan behandlas av fullmäktige.
Fullmäktige kan därvid avgöra om folkomröstning bör ske eller
inte. Men har ett folkinitiativ bakom sig 10 % av de
röstberättigade skall enligt motionärerna intitiativet leda till
folkomröstning.
I motionen 1993/94:K58 yrkande 1 av Thage G Peterson m.fl. (s)
yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om
ändring i kommunallagen såvitt avser 5 kap. 23 § andra stycket.
Enligt motionärerna är det allmänt vedertaget att det skall
råda en värdegemenskap mellan de stora politiska partierna kring
demokratins spelregler. I Sverige har vi sedan gammalt därför
strävat efter bred enighet när det gäller att göra ändringar i
reglerna som rör det demokratiska styrelseskicket. Regeringens
förslag i fråga om kommunala folkomröstningar innebär enligt
motionen ett brott mot denna princip.
De möjligheter till folkomröstning som finns enligt nu
gällande regler kan enligt motionen uppfattas som undantag från
principen om den representativa demokratin. Motionärerna anser
emellertid att det från ett medborgarperspektiv kan vara
betydelsefullt att kunna ge uttryck för åsikter i olika frågor
även mellan de allmänna valen. Liksom hittills bör det dock helt
och hållet ligga i fullmäktiges hand att avgöra huruvida
folkomröstningar skall anordnas som ett inslag i beredningen
inför fullmäktiges avgörande i en viss fråga. Såsom
folkomröstningsinstitutet hittills har använts har det enligt
motionärerna inte utgjort något hot mot den representativa
demokratin.
Då riksdagen antog den nya kommunallagen ansågs att både
beslutande folkomröstningar och möjlighet till folkinitiativ
skulle innebära en stor risk för urholkning av den
representativa demokratin (bet. 1990/91:KU38, rskr.
1990/91:360).
Regeringens förslag innebär enligt motionen att en minoritet
kan framtvinga ett ställningstagande. Det är enligt motionärerna
inte svårt att föreställa sig fall då det i praktiken kan vara
omöjligt att stå emot på så sätt framförda krav på
folkomröstning. Man kan också enligt motionen räkna med att
olika små partier, däribland s.k. enfrågepartier, kommer att
använda sig av möjligheten av folkinitiativ för att få större
genomslag för sin politik än som svarar mot partiernas andel av
väljarna. Förslaget innebär vidare enligt motionärerna risker
för att sammanhållningen och samlade lösningar i kommuner och
landsting försvåras.
Enligt motionärerna tar regeringen alltför lätt på de farhågor
för negativa effekter på den representativa demokratin som
riksdagen nyligen uttalade och som därefter har förts fram från
olika håll.
Enligt motionen har förslaget också vissa andra brister. Det
anförs i propositionen att kommunernas hantering av ett
folkinitiativ inte bör omgärdas av en alltför stor byråkrati.
Detta kan emellertid enligt motionen inte undanskymma det faktum
att fall kan uppkomma då en närmare granskning av det skriftliga
materialet blir nödvändig. Möjligheterna att göra närmare
kontroller av de antecknades rösträtt i kommunen eller
landstinget kommer i de flesta fall att vara små. I
propositionen anges inte heller närmare vilka krav på
överensstämmelse mellan olika skrifter som skall ställas när det
gäller att ange föremålet för folkinitiativet. Olika sätt att
uttrycka vad frågan gäller kan enligt motionen ge upphov till
olika bedömningar. Vad den ene anser vara framställningar
rörande en och samma fråga kan av den andre uppfattas som
framställningar beträffande flera olika frågor.
Regeringen föreslår en halvering av Lokaldemokratikommitténs
förslag om 10 % till 5 % men enligt motionen redovisas
emellertid inte vilka konsekvenser detta får.
Enligt motionen lägger således regeringen fram ett illa
genomtänkt förslag som kan innebära en stor risk för urholkning
av den representativa demokratin. Motionärerna anser att
riksdagen bör avslå propositionen i denna del.
I motionen 1993/94:K615 yrkande 4 av Olle Schmidt m.fl. (fp)
begärs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om kommunalpolitiska hearings.
Motionärerna föreslår att hearings bör anordnas i samband med
större kommunalpolitiska beslut. Sådana bör enligt motionen vara
en integrerad del av processen inför planbeslut och komplettera
de skyldigheter att informera som i dag finns. Hearings har den
fördelen enligt motionärerna att de kan erbjuda en arena för
mötet mellan förtroendevalda, tjänstemän och opinioner i
enskilda sakfrågor. Därmed får enligt motionen de nya formerna
för politiskt deltagande en hemvist inom ramen för den kommunala
demokratin, och de får möta beslutsfattarna i ett offentligt --
och sannolikt i många fall uppmärksammat -- sammanhang. Enligt
motionärerna får man en institution där enskilda medborgares
eller gruppers syn och kunskaper på ett bättre sätt än i dag kan
komma den kommunala demokratin till godo.
I motionen 1993/94:K619 yrkande 4 av Ian Wachtmeister och
Harriet Colliander (nyd) begärs tillsättande av en utredning med
uppgift att undersöka förutsättningarna för ett nytt
folkomröstningsinstitut i kommuner eller landsting vilket syftar
till att vitalisera demokratin.
Enligt motionärerna skall folkomröstning kunna hållas på
initiativ av en minoritet i fullmäktige eller efter förslag av
en viss andel av kommunmedlemmarna. Det måste enligt motionen
skapas klara och enhetliga förfaranderegler för anordnande av
folkomröstningar. Folkomröstningar är enligt motionärerna ett
sätt att intressera folk för politik. Enligt motionen är inte
alla frågor lämpliga att folkomrösta om, men väl den kommunala
skattesatsen, stora bygg- eller anläggningsprojekt eller andra
genomgripande förändringar som påtagligt ingriper i medborgarnas
liv. Folkomröstningar framstår också enligt motionen som ett än
viktigare instrument för medborgarna nu när utvecklingen gått
dithän att folkvalda grupperingar inte drar sig för att
förhindra medborgarnas valhandling att få genomslag.
6.3 Bakgrund
6.3.1 Gällande bestämmelser
Enligt 5 kap. 34 § kommunallagen får fullmäktige besluta om
att, som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige
skall handlägga, inhämta synpunkter från medlemmarna i kommunen
eller landstinget. Detta kan ske genom folkomröstning,
opinionsundersökning eller något annat liknande förfarande.
Därvid får valnämnden i kommunen anlitas om det inte hindrar
nämndens arbete. Enligt 35 § har en kommun rätt att få
ersättning för de kostnader som föranleds av att ett landsting
anlitar valnämnden.
Bestämmelserna har med några språkliga justeringar överförts
från 1977 års kommunallag. Den enda sakliga ändringen är att
landsting nu får anlita valnämnden utan att fullmäktige medgett
det.
6.3.2 Utredningar och riksdagens tidigare beslut
Kommunaldemokratiutredningen lämnade i sitt slutbetänkande
Kommunal demokrati (SOU 1975:41) ett förslag som låg till grund
för införandet av kommunala folkomröstningar i 1977 års
kommunallag. Kommittén föreslog ett tillägg i kommunallagen med
innebörd att fullmäktige skulle få besluta att som ett led i
beredningen av ett ärende kunna inhämta synpunkter från
medlemmarna. Detta skulle enligt kommittén inte uppfattas som
ett införande av något särskilt lagreglerat
folkomröstningsinstitut, eftersom hållfasta grunder för detta
saknades. Med tillägget i kommunallagen klarlades det tidigare
oklara rättsläget. Kommittén betonade att den föreslagna
ordningen avsåg ett beredningsförfarande som skulle tillämpas
endast i sällsynta fall.
Regeringen delade i propositionen 1975/76:187 om kommunal
demokrati, ny kommunallag m.m. kommitténs principiella
uppfattning.
Vid konstitutionsutkottets behandling (bet. 1976/77:KU25)
anförde utskottet bl.a. följande.
Den representativa demokratins princip innebär att medborgarna
vid regelbundet återkommande val med allmän och lika rösträtt
väljer en beslutande församling. Härigenom får de valda
representanterna på medborgarnas uppdrag ansvaret för skötseln
av de gemensamma angelägenheterna. Det politiska ansvaret
utkrävs sålunda främst vid de allmänna valen, men
offentlighetsprincipen i förvaltningen liksom de under offentlig
insyn och debatt avgjorda ärendena i de kommunala beslutande
församlingarna gör det möjligt för medborgarna att hela tiden
granska de förtroendevaldas handlande. Av stor betydelse för att
den representativa demokratin skall fungera väl är även att de
politiska partierna kan samla medborgarna kring en målsättning
och kanalisera och ge eftertryck åt medborgarnas önskemål.
De nyss nämnda principerna måste, enligt utskottet, även i
framtiden ligga till grund för den kommunala självstyrelsen. En
urholkning av den representativa demokratin eller en försvagning
av de politiska partiernas möjligheter att göra sig gällande i
det kommunala livet bör sålunda inte komma i fråga. Samtidigt är
det uppenbart att en vidgad medverkan från medborgarnas sida och
ett ökat lokalt inflytande för dessa även mellan valen är av
stor betydelse för en fördjupning och vidareutveckling av den
kommunala självstyrelsen. Samhällsutvecklingen har också, som
utskottet framhållit, medfört ökade krav på breddade och mer
mångsidiga former för beredningen av de kommunala ärendena.
Enligt utskottets mening kunde en rådgivande kommunal
omröstning i vissa fall vara lämplig som ett led i beredningen
av ett särskilt ärende av stor betydelse. Resultatet av en sådan
omröstning kunde få stor betydelse för beslutet i en viss fråga,
men det var ändå de förtroendevalda ledamöterna i den beslutande
kommunala församlingen som hade det fulla ansvaret för beslutets
innehåll. En sådan omröstning måste sålunda enligt utskottet ses
som ett extra led i det sedvanliga beredningsförfarandet, som
syftade till att ge fullmäktige ett så tillförlitligt
beslutsunderlag som möjligt. I detta låg också enligt utskottet
att de i omröstningen ställda frågorna självfallet måste rymmas
inom ramen för den kommunala kompetensen, dvs. gälla ett ämne i
vilket fullmäktige har rätt att fatta beslut.
Någon möjlighet att nu närmare formalisera själva
omröstningsförfarandet genom särskilda bestämmelser härom i
kommunallagen fanns inte enligt utskottets mening. Avsikten var
inte att sådana omröstningar skulle bli ett ofta förekommande
inslag i den kommunala verksamheten. Kommunerna och landstingen
borde enligt utskottet själva i de fall då omröstningar blev
aktuella närmare utforma de bestämmelser som reglerade
omröstningsförfarandet.
I 1988 års kommunallagskommittés betänkande Ny kommunallag
(SOU 1990:24) avvisades tanken på en utvidgning av
folkomröstningsförfarandet. Som skäl anfördes risken för en
urholkning av den representativa demokratin. Man ställde sig
inte heller bakom införandet av särskilda förfaranderegler med
hänvisning bl.a. till att riksdagen i slutet av 1989 avvisat
förslag med detta innehåll.
I propositionen om ny kommunallag (prop. 1990/91:117) gav
regeringen samma motivering till förslaget om att de äldre
reglerna skulle behållas utan utvidgning och att särskilda
förfaranderegler inte skulle införas.
Vid utskottets behandling av propositionen (bet. 1990/91:KU38)
togs även upp ett antal motioner om bl.a. utvidgning av det
kommunala folkomröstningsinstitutet och förfaranderegler. Med
hänvisning till att utskottet tidigare avstyrkt motioner av
liknande slag vid flera tillfällen, att riksdagen följt
utskottets uppfattning och att det inte kommit fram något som
gav utskottet anledning att frångå sina tidigare
ställningstaganden avstyrktes motionerna. Riksdagen följde
utskottet.
I en reservation (m, fp, c) anfördes bl.a. att det förelåg ett
behov av att införa särskilda förfaranderegler för kommunala
folkomröstningar, bl.a. avseende vad som skall fordras för att
utlösa en folkomröstning, samt kommunens skyldighet att
informera kommuninvånarna om alternativen.
6.3.3 Lokaldemokratikommittén
Lokaldemokratikommittén hade enligt sina direktiv i uppdrag
att inom ramen för sin huvuduppgift -- att överväga olika
åtgärder för att stärka den lokala demokratin och de enskilda
kommunmedlemmarnas inflytande -- bl.a. se över reglerna för
kommunala folkomröstningar och överväga en vidgad användning av
det kommunala folkomröstningsinstitutet.
Kommittén lät genomföra en studie av det kommunala
folkomröstningsinstitutets användning sedan införandet i
kommunallagen 1977. Resultatet av studien redovisades i
rapporten Att inhämta synpunkter från medborgarna -- Det
kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning (SOU 1993:72).
Av denna rapport framgår att under perioden 1978--1992 har
hållits 25 omröstningar, av vilka 20 varit folkomröstningar och
fem opinionsundersökningar. 14 av omröstningarna har gällt
indelningsärenden. Av de övriga har fyra gällt vägsträckningar
eller vägbyggen och två kollektivtrafikfrågor. Det stora
flertalet av de förslag till omröstningar som väckts i
fullmäktige har avvisats av majoriteten, vilket skett i 80 fall.
Av de folkomröstningar som hållits har i två fall av tre
deltagandet varit högre än 60 %. I opinionsundersökningarna som
baserats på ett urval kommunmedlemmar har ca 85 % medverkat.
Folkomröstningarna har i flera fall fått draghjälp av samtidigt
anordnade allmänna val eller allmän folkomröstning, t.ex. 1980
då kärnkraftsomröstningen ägde rum.
Enligt rapporten har omröstningsinstitutet i stor utsträckning
varit ett instrument som utnyttjats av små partier för att
utmana majoriteten, vilket delvis förklarar varför så få förslag
om folkomröstning vunnit bifall.
Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt slutbetänkande ett
införande av förfaranderegler för kommunala folkomröstningar.
Till grund för förslaget låg dels att kommittén förordade en
utökad användning av kommunala folkomröstningar, dels att flera
partier motionerade i ärendet i samband med riksdagens
behandling av kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117).
Lokaldemokratikommitténs förslag om bestämmelser om kommunala
folkomröstningar innebar bl.a. förslag om att det i 5 kap. 23 §
kommunallagen skulle ingå en bestämmelse om s.k. folkinitiativ
innebärande att om minst 10 % av de röstberättigade
kommuninvånarna väcker förslag om en lokal folkomröstning i ett
visst ärende, skall fullmäktige vara skyldigt att ta upp frågan
till behandling. Beslutet om att hålla folkomröstning skulle
vara förbehållet en majoritet av fullmäktiges ledamöter.
Mot kommitténs beslut i denna del reserverade sig en ledamot
(s) med motiveringen att både beslutande folkomröstning och
folkinitiativ skulle innebära en stor risk för urholkning av den
representativa demokratin.
6.4 Utskottets bedömning
I likhet med regeringen anser utskottet att möjligheterna till
ett mer frekvent utnyttjande av kommunala folkomröstningar bör
utvecklas. Utskottet anser att regeringens förslag om en
möjlighet till ett folkinitiativ är ett lämpligt sätt att
åstadkomma en utveckling i denna riktning. Mot bakgrund av
kommunernas varierande storlek finner utskottet att den av
regeringen föreslagna nivån om 5 % av de röstberättigade är en
rimlig nivå.
Det är fullmäktige som skall ta ställning i frågan huruvida
och när det skall hållas folkomröstning. Detta utgör enligt
utskottets mening en bra form för att folkomröstningar genomförs
i sådana frågor som kan anses lokalt viktiga att folkomrösta om.
Utskottet anser vidare att införandet av särskilda
förfaranderegler också kan gynna utvecklingen mot en ökad
användning av kommunala folkomröstningar. I likhet med
regeringen anser utskottet att lagregleringen bör begränsas till
de mest grundläggande momenten av omröstningsförfarandet och att
därutöver fullmäktige bör fatta beslut om de ytterligare
föreskrifter som lokalt kan behövas för att genomföra
folkomröstningen.
Mot bakgrund av det anförda tillstyrker utskottet
propositionens förslag i denna del och avstyrker motionerna
1993/94:K57 yrkandena 6 och 7 samt 1993/94:K58 yrkande 1.
Motionen 1993/94:K619 yrkande 4 får anses tillgodosedd. Denna
motion avstyrks av utskottet.
Vad gäller motionen 1993/94:K615 yrkande 4 kan utskottet
instämma i motionärernas bedömning att kommunalpolitiska
hearings kan vara av värde. Utskottet anser emellertid att det
bör överlåtas till kommuner och landsting att bestämma huruvida
detta lokalt kan vara ett lämpligt sätt att inhämta upplysningar
eller att informera allmänheten. Enligt utskottets mening bör
sålunda motionen inte föranleda någon åtgärd från riksdagens
sida, varför den avstyrks.
7. Offentliga nämndsammanträden
7.1 Propositionen
I propositionen föreslås att principen om att nämndernas
sammanträden skall hållas inom stängda dörrar skrivs in i
kommunallagen. Fullmäktige får dock medge att en nämnds
sammanträden helt eller delvis är offentliga. Ärenden som avser
myndighetsutövning eller ärenden i vilka hinder mot offentlighet
råder på grund av sekretess, skall även fortsättningsvis
hanteras inom stängda dörrar. Förslaget genomförs genom att en
ny paragraf, 6 kap. 19 a §, införs i kommunallagen.
Enligt regeringen är det viktigt att medborgarna generellt ges
ökad insyn i och information om den kommunala verksamheten.
Medborgarnas möjligheter till information och påverkan måste
enligt regeringen så långt som möjligt tillgodoses oavsett
vilken organisationsform kommunen eller landstinget väljer för
sin verksamhet eller på vilken beslutsnivå ärenden handläggs.
Möjligheten att öppna sammanträdena skall enligt regeringen ses
som ett komplement till möjligheten att hålla särskilda
informationsmöten dit allmänheten bjuds in.
Förslaget tar endast sikte på nämndernas sammanträden i plenum
och inte utskottssammanträden eller presidiemöten. Den nuvarande
ordningen med slutna nämndsammanträden bör dock enligt
regeringen även fortsättningsvis vara huvudregel. Ett
förtydligande av detta bör göras i kommunallagen.
Det är fullmäktige som skall ta ställning till frågan om en
nämnd skall medges att hålla offentliga nämndsammanträden. När
fullmäktige väl har medgett offentlighet ligger det på nämnden
att i sista hand avgöra vilka ärenden som kan handläggas vid ett
offentligt sammanträde.
Myndighetsutövningsärenden bör uttryckligen undantas från
offentlig hantering. För dessa ärenden utgör enligt regeringen
reglerna om handlingsoffentlighet en tillräcklig garanti för
allmänhetens insyn. Det bör vidare i tydlighetens intresse klart
framgå att ärenden i vilka det förekommer uppgifter som hos
nämnden kan vara föremål för sekretess även fortsättningvis
skall hanteras inom stängda dörrar.
7.2 Motionen
I motion 1993/94:K615 yrkande 5 av Olle Schmidt m.fl. (fp)
begärs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om öppna nämndsammanträden i kommuner och
landsting.
Motionärerna är medvetna om problemen med öppna
nämndsammanträden, bl.a. finns farhågor för att de reella
besluten flyttas till andra, slutna församlingar. Men
motionärerna anser ändå att idén med att tillåta öppna
nämndsammanträden är värd att pröva, om än i begränsad
omfattning.
7.3 Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag i denna del. Enligt
utskottets mening bör dock 6 kap. 19 a § första stycket
kommunallagen förtydligas vad gäller nämndens möjlighet att
besluta om att sammanträde får vara offentligt. Utskottet anser
vidare att en redaktionell ändring bör göras i paragrafens andra
stycke, genom att ordet "inom" används i stället för ordet
"inför".
Då motionärernas önskemål i motionen 1993/94:K615 yrkande 5
får anses tillgodosett genom propositionens förslag behövs inget
tillkännagivande till regeringen. Utskottet avstyrker motionen.
8. Frågor om jäv
8.1 Propositionen
I propositionen föreslås att kommunallagens regler om
ställföreträdarjäv och delikatessjäv i fortsättningen skall
tillämpas fullt ut när en nämnd handlägger ett ärende som avser
myndighetsutövning mot enskild. Förslaget genomförs genom ett
tillägg till 6 kap. 27 § i kommunallagen.
Vad gäller frågan om verkan av jäv föreslår regeringen att det
i kommunallagen införs regler som till innehåll motsvarar
förvaltningslagens (1986:223) regler om hanteringen av
jävsfrågor. Förslaget genomförs genom tillägg till 5 kap. 20 §
och 6 kap. 24 § kommunallagen.
8.2 Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.
9. Närvarorätten vid nämndsammanträden
9.1 Propositionen
Enligt regeringens förslag skall personalföreträdarna inte ha
rätt att närvara vid handläggningen i en nämnd av ärenden som
avser beställning eller upphandling av varor och tjänster.
Förslagen genomförs genom tillägg till 7 kap. 10 §
kommunallagen.
Enligt regeringen kan ställningstaganden i beställnings- och
upphandlingsärenden i vissa fall i hög grad, om inte direkt så
indirekt, påverka förhållandet mellan kommunen eller landstinget
som arbetsgivare och de anställda och därför sakligt motivera
närvarorätt vid behandlingen av alla sådana ärenden. Enligt
regeringens mening kan närvarorätten dock i många fall skapa
sådana betänkliga jävs- och sekretessproblem, att den inte bara
från rättsliga utan även från praktiska utgångspunkter är svår
att hantera.
De oförenliga dubbla engagemangen och konsekvenserna i
konkurrens- och sekretesshänseende som personalföreträdare kan
hamna i genom representation både i en nämnd som handlägger en
beställning eller en upphandling och en annan som skall lämna
ett anbud, talar enligt regeringens mening för att närvarorätten
bör inskränkas i lag.
Regeringen anser att det finns skäl för att inskränka
närvarorätten i alla nämnder i den mån de handlägger ärenden som
rör beställningar eller upphandling av varor och tjänster. I
detta ligger enligt regeringen alla former av införskaffande,
och med en sådan lagteknisk lösning blir reglerna också neutrala
gentemot olika organisationsformer som kan finnas i landets
kommuner och landsting. Rätten att delta vid överläggningarna i
andra typer av ärenden kvarstår.
9.2 Motioner
I motionen 1993/94:K57 yrkande 8 av Gudrun Schyman m.fl. (v)
begärs att riksdagen avslår regeringens förslag till 7 kap. 10 §
kommunallagen.
Om det gäller frågor som lämnats på anbud och där personalen
är eller kan förväntas bli anbudsgivare skulle enligt motionen
personalrepresentanters närvarorätt kunna uppfattas som en
jävsposition eller som en fördel gentemot eventuella andra
anbudsgivare. Men genom att alla anbud öppnas samtidigt så kan
enligt motionärerna dessa problem i huvudsak undvikas.
I allmänhet berör den kommunala upphandlingen frågor som kan
ha med personalens arbetsförhållanden att göra, varor och
tjänster som kan ha direkt inverkan på personalens arbete och
arbetsmiljö. Därvid torde det enligt motionärerna vara av fördel
om de beslutande politikerna har nära tillgång till den
erfarenhet och insikt som personalrepresentanterna kan delge.
Men det finns enligt motionärerna också frågor som är mer
principiella, t.ex. uppdelningen i beställarnämnder/utförare.
Med denna uppdelning kommersialiseras enligt motionen innehållet
i den kommunala verksamheten, ofta till förfång för det
demokratiska inflytandet över insynen i verksamheten.
I motionen 1993/94:K619 av Ian Wachtmeister och Harriet
Colliander (nyd) begärs i yrkande 1 att riksdagen beslutar
komplettera kommunallagen med en bestämmelse som går ut på att
ett parti, som har erhållit mandat i fullmäktige men som inte är
företrätt i styrelsen, har rätt att låta en ledamot eller
suppleant som företräder partiet i fullmäktige närvara vid
styrelsens sammanträden och delta i överläggningarna och få sin
mening antecknad i protokollet.
I yrkande 2 begärs en komplettering av kommunallagen med en
bestämmelse som går ut på att om det föreligger särskilda skäl
får fullmäktige på förslag av parti som erhållit mandat i
fullmäktige utse person som inte är förtroendevald att ha
närvarorätt i nämnd eller styrelse i kommun eller landsting.
Om yrkandena 1 eller 2 inte kan bifallas, begärs i yrkande 3
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att reglerna måste ändras i syfte att stärka
närvarorätten för partirepresentanter i nämnder och styrelser i
kommuner och landsting.
Enligt motionärerna finns det efter valet 1991 många exempel
på att partier med få mandat inte ens fått insynsplats. Det
finns också exempel på att små partier fått betala för att få
del av handlingar. Enligt motionen var det inte lagstiftarens
mening att kommunallagen skulle fungera på detta sätt.
Motionärerna anser att det nu kan finnas anledning att
komplettera kommunallagen med kommunallagskommitténs förslag om
insynsplats i styrelse. En observatör bör enligt motionen också
kunna vara en person som inte är förtroendevald men som
föreslagits av ifrågavarande parti.
9.3 Bakgrund
9.3.1 Närvarorätt för personalföreträdare
De grundläggande reglerna om personalföreträdarnas närvarorätt
vid de kommunala nämndsammanträdena finns i 7 kap. 8--17 §§
kommunallagen.
Närvarorätt för personalföreträdarna saknas i
revisionsnämnder, förtroendenämnder, valnämnder och
överförmyndarnämnder. Personalföreträdarna har rätt att närvara
vid en nämnds behandling av ärenden som rör förhållandet mellan
kommunen eller landstinget som arbetsgivare och dess anställda.
Nämnden får i särskilda fall besluta att personalföreträdarna
får närvara även vid behandlingen av andra ärenden. I 7 kap.
10 § anges vissa ärenden vid vars handläggning närvarorätt inte
föreligger. Det gäller ärenden som avser myndighetsutövning mot
någon enskild, såvida inte ärendet rör en obestämd krets av
enskilda. Vidare gäller det ärenden om förhandlingar med en
arbetstagarorganisation, uppsägningar av kollektivavtal,
arbetskonflikter och rättstvister mellan kommunen eller
landstinget och en arbetstagarorganisation.
Personalföreträdarna har rätt att delta i nämndens
överläggningar men inte i besluten. Nämnden är skyldig att, med
iakttagande av föreskrifterna i sekretesslagen, lämna
personalföreträdarna de upplysningar som behövs för deras
verksamhet. Beslut som fattas vid ett sammanträde dit
personalföreträdarna har tillträde blir inte ogiltiga på grund
av att personalföreträdarna eller någon av dem inte har kallats
till sammanträdet.
9.3.2 Annan utomståendes närvarorätt
Enligt 4 kap. 23 § kommunallagen får fullmäktige besluta att
en förtroendevald som inte är ledamot eller ersättare i en viss
nämnd skall få närvara vid nämndens sammanträden och delta i
överläggningarna men inte i besluten. Beslutet får även
innefatta att den förtroendevalde skall ha rätt att få sin
mening antecknad i protokollet.
Enligt 6 kap. 19 § kommunallagen kan en nämnd kalla en ledamot
eller en ersättare i fullmäktige, en annan nämnd eller
beredning, en anställd hos kommunen eller landstinget eller en
särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde med nämnden
för att lämna upplysningar. Den som har kallats till ett
sammanträde får, om nämnden beslutar det, delta i
överläggningarna men inte i besluten.
Liknande bestämmelser fanns i 1977 års kommunallag (3 kap. 15
och 17 §§). Skillnaden i fråga om syftet är att den förstnämnda
bestämmelsen avser de förtroendevaldas intresse av att få och
lämna upplysningar, medan den sistnämnda bestämmelsen syftar
till att tillgodose nämndernas intresse av att få information
(prop. 1975/76:187 s. 482).
I kommunallagskommitténs betänkande (SOU 1990:24) föreslogs
även en bestämmelse som innebar en obligatorisk rätt för
företrädare för mindre partier -- partier med mandat i
fullmäktige men utan representation i styrelsen -- att vara
närvarande vid sammanträden med styrelsen, delta i
överläggningarna men inte i besluten och att få sin mening
antecknad i protokollet.
I propositionen med förslag till ny kommunallag (prop.
1990/91:117) konstaterade regeringen att en avvägning måste
göras mellan, å ena sidan, principen om valutslagets betydelse
för ett partis ställning och inflytande samt, å andra sidan, det
från demokratisk synpunkt angelägna i att de mindre partierna
ges rimliga möjligheter att agera och att de får både en god
information om verksamheten och insyn i den beredningsprocess
som föregår fullmäktiges handläggning av ärendena. Regeringens
slutsats blev att den förstnämnda principen måste ges företräde
framför minoritetsintresset. Till detta kom också vikten av att
upprätthålla fullmäktiges rätt att bestämma om organisationen
och arbetsformerna i den egna kommunen eller landstinget.
Regeringen ansåg att de mindre partiernas intressen borde
tillgodoses på frivillighetens väg efter fullmäktiges egen
bedömning av förhållandena i varje kommun eller landsting.
Utskottet (bet. 1990/91:KU38) fann inte anledning att frångå
regeringens bedömning att valutslaget borde ha företräde framför
minoritetsintresset. Utskottet ville dock, i likhet med vad som
skett i propositionen, starkt understryka vikten av att de
mindre partiernas intressen av information och insyn
tillgodosågs och hänvisade i denna del till de överväganden i
sak som redovisats i propositionen.
I en reservation (m) anfördes att det inte borde finnas
möjlighet att tillerkänna förtroendevalda av aktuellt slag
yttranderätt och rätt att få sin mening antecknad till
protokollet och att de i propositionen föreslagna bestämmelserna
härom i 4 kap. 23 § kommunallagen borde utgå.
I reservation (v och mp) ansågs att en komplettering av
propositionens förslag i denna del borde ske med
Kommunallagskommitténs förslag om observatörsplats i styrelsen
för de mindre partierna. Bestämmelserna i 4 kap. 23 §
kommunallagen berördes i ytterligare en reservation (c) enligt
vilken det ansågs mindre lämpligt att dessa bestämmelser
utnyttjades för att inrätta insynsplatser i styrelsen för mindre
partier. I stället förordades att det i en ny paragraf togs in
bestämmelser särskilt avsedda för sådana partier. Representanten
skulle dock inte ha rätt att delta i överläggningarna eller få
sin mening antecknad till protokollet. Riksdagen följde
utskottet.
Konstitutionsutskottet avstyrkte under hösten 1992 (bet.
1992/93:KU4) en motion med förslag om en utredning av
representationen i kommunala nämnder och styrelser i syfte att
utöka minoriteters delaktighet och förhindra manipulationer med
valutslagen. Utskottet hänvisade till möjligheten för
fullmäktige att medge närvarorätt vid nämndsammanträden som
finns enligt 4 kap. 23 § kommunallagen och avstyrkte motionen. I
en reservation (nyd) anfördes bl.a. att regeringen i
tilläggsdirektiv borde ge Lokaldemokratikommittén i uppgift att
särskilt utreda frågan om representationen i kommunala nämnder
och styrelser.
Lokaldemokratikommittén har inte behandlat frågan om de mindre
partiernas representation i nämnderna.
Utskottet avstyrkte ånyo hösten 1993 (bet. 1993/94:KU9) en
motion med samma yrkanden som i den nu behandlade motionen
1993/94:K619 yrkandena 1--3. Utskottet erinrade då om sina
tidigare uttalanden om att valutslaget bör ha företräde framför
minoritetsintresset när det gäller partiernas representation i
nämnderna och att det finns en möjlighet för fullmäktige att
enligt 4 kap. 23 § kommunallagen medge närvarorätt för partier
som inte av egen kraft kan erhålla representation i nämnderna.
Utskottet var liksom tidigare inte berett att medverka till att
bestämmelsen blev tvingande för kommunerna. Slutligen erinrade
utskottet om att närvarorätten enligt kommunallagstiftningen
endast gäller för förtroendevalda, dvs. ledamöter och ersättare
i fullmäktige, styrelsen, övriga nämnder och beredningar, dock
med undantag för förtroendevalda revisorer.
9.4 Utskottets bedömning
9.4.1 Närvarorätt för personalföreträdare
I likhet med regeringen finner utskottet att det finns skäl
för att begränsa närvarorätten för personalföreträdare i den mån
nämnden handlägger ärenden som avser beställning eller
upphandling av varor och tjänster. Utskottet tillstyrker därför
propositionens förslag samt avstyrker motionen 1993/94:K57
yrkande 8.
9.4.2 Närvarorätt i övrigt
Utskottet har tidigare avstyrkt liknande motioner med
hänvisning dels till av utskottet tidigare gjorda uttalanden om
att valutslaget bör ha företräde framför minoritetsintresset när
det gäller partiernas representation i nämnderna, dels till
möjligheten för fullmäktige att enligt 4 kap. 23 § kommunallagen
medge närvarorätt för partier som inte av egen kraft kan erhålla
representation i nämnderna. Vad som anförs i den nu aktuella
motionen föranleder inte utskottet till annat ställningstagande,
varför motionen 1993/94:K619 yrkandena 1--3 avstyrks av
utskottet.
Utskottet vill liksom föregående år erinra om att
närvarorätten enligt den nuvarande kommunallagstiftningen endast
gäller för förtroendevalda, dvs. ledamöter och ersättare i
fullmäktige, styrelsen, övriga nämnder och beredningar, dock med
undantag för förtroendevalda revisorer. I enlighet med det
förslag som regeringen nu lagt fram om offentliga
nämndsammanträden öppnas dock en möjlighet för allmänheten att
under vissa förutsättningar kunna få närvara vid ett sådant
sammanträde.
10. Självförvaltningsorgan
10.1 Propositionen
Regeringens föreslår att, om inte något annat följer av lag
eller annan författning, fullmäktige får besluta att en nämnd
får uppdra åt ett självförvaltningsorgan under nämnden att helt
eller delvis sköta driften av en viss kommunal anläggning eller
institution.
Organet skall bestå av företrädare för nyttjarna av
anläggningen eller institutionen och för de anställda där.
Nyttjarna skall vara i majoritet.
Ledamöterna skall ha samma rätt till ekonomisk ersättning och
ledighet från sina anställningar som de kommunalt
förtroendevalda. Nämnden skall i en arbetsordning för organet
fastställa dess uppgifter, sammansättning, arbetsformer och
mandattid.
Förslaget genomförs genom att 3 kap. 6 § kommunallagen
kompletteras och genom att sex nya paragrafer 7 kap. 18--22 §§
tas in i lagen. Dessutom görs ett förtydligande i 2 kap. 1 §
skollagen (1985:1100).
Enligt regeringens mening är tiden nu mogen för att, på sätt
som förutskickades i förarbetena till kommunallagen, gå ett steg
vidare när det gäller att utveckla formerna för nyttjarnas
medverkan i kommunal verksamhet.
Motiven till att ge nyttjarna ett ökat inflytande är enligt
regeringen flera. Det främsta skälet är demokratiargumentet. Det
har ett demokratiskt värde i sig att ge de närmast berörda
nyttjarna ett ökat inflytande över sin dagliga situation. Också
effektivitetsskäl talar enligt regeringen för ett vidgat
inflytande.
Det bör enligt regeringen vara klart avgränsade
verksamhetområden som skall kunna skötas av ett
självförvaltningsorgan. Det bör också vara fråga om uppgifter
som har direkt betydelse för nyttjarna och de anställda i denna
deras egenskap. En lämplig avgränsning är med dessa
utgångspunkter att sköta driften av den dagliga verksamheten vid
en institution eller anläggning. Till driften hör enligt
regeringen att bestämma över de praktiska sysslorna vid
institutionen eller anläggningen. Det rör sådant som
mathållning, lokalskötsel inkl. löpande reparationer och
underhåll, lokalanvändning, öppettider, löpande inköp och andra
typiskt sett vardagsnära frågor. Hit hör också att inom en given
budget bestämma vilka åtgärder som skall vidtas när det gäller
den inre och yttre närmiljön i skolan, på servicehuset eller på
fritidsgården.
Enligt regeringen kan det inte i något fall bli aktuellt att
till ett självförvaltningsorgan lämna över uppgifter, som enligt
särskilda regler skall skötas i viss ordning. Inom skolans
område är t.ex. många uppgifter författningsreglerade och
uttryckligen förbehållna styrelsen för utbildningen eller
rektor. Detta är enligt regeringen en så viktig begränsning att
den bör framgå direkt av lagstiftningen. Enligt regeringen kan
det lämpligen ske genom ett tillägg i 2 kap. 1 § skollagen. I
sammanhanget har regeringen erinrat om att den har riksdagens
uppdrag att närmare överväga förändringar i skollagstiftningen i
syfte att öka elevers och föräldrars inflytande i skolan (bet.
1993/94:UbU1).
Den dagliga verksamheten vid en anläggning eller en
institution innefattar enligt regeringen vanligen inte bara ett
faktiskt handlande utan även en rad ställningstaganden som i
dagligt tal kallas för beslut. Det kan t.ex. gälla beslut om
inköp av leksaker till ett daghem, utsmyckningen av en lokal.
Dessa utgör enligt regeringen inga förvaltningsrättsliga beslut
i den meningen att de kan överklagas. Sådana beslut som har ett
nära samband med den praktiska delen av verksamheten och som
närmast är av verkställighetskaraktär bör därför enligt
regeringen kunna överlåtas till ett självförvaltningsorgan.
Däremot bör enligt regeringen förvaltningsuppgifter som
innefattar myndighetsutövning inte kunna överlåtas på organet.
Regeringens förslag innebär att ett självförvaltningsorgan
blir ett särskilt kommunalt organ under en nämnd inom dess
verksamhetsområde.
Regeringen har inledningsvis i propositionen uppgett sig ha
för avsikt att nära följa tillämpningen av de nya bestämmelserna
om självförvaltningsorgan, för att se om möjligheter finns att
ytterligare vidga kommunernas befogenheter att föra över
uppgifter till självförvaltningsorgan eller att finna nya
möjligheter att använda entreprenadlösningar i samband med att
föreningar övertar kommunala uppgifter.
10.2 Motionen
I motion 1993/94:K607 av Martin Nilsson (s) yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om rätten att delegera beslutanderätt från
kommunala organ till skolenhetsstyrelser, valda av föräldrar,
elever och personal.
Eftersom kommunallagen inte tillåter delegering av
beslutanderätt till lokala skolstyrelser bestående av andra än
folkvalda och anställda tjänstemän sker enligt motionen
delegering på de håll där beslutandedelegering prövats till
rektor som i princip alltid skall följa den lokala
"skolstyrelsen". Detta är enligt motionären en onödig omväg och
borde förändras genom att den av fullmäktige valda skolstyrelsen
enligt lag får delegera beslutanderätt till "lokala
skolstyrelser".
10.3 Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.
Vad gäller motion 1993/94:K607 vill utskottet framhålla att
det av regeringen framlagda förslaget till
självförvaltningsorgan innebär en möjlighet till inflytande för
nyttjarna av en anläggning eller en institution. Avsikten är
dock inte att till detta självförvaltningsorgan skall överlämnas
uppgifter som enligt särskilda regler skall skötas i viss
ordning. Inom bl.a. skolans område finns sådana begränsningar i
detta avseende, och regeringen har ansett att detta bör framgå
direkt av lagtexten.
Riksdagen har (bet. 1993/94:UbU1) med anledning av
motionsyrkanden som sin mening gett regeringen till känna att
frågan om att stärka elevers och föräldrars inflytande i skolan
bör får en ordentlig belysning. Härvid bör göras en kartläggning
av existerande samverkansformer -- där föräldrar och elever har
ett institutionaliserat inflytande över den enskilda skolan --
och de juridiska begränsningar för dessa som finns i dagens
lagstiftning. Regeringen bör därefter återkomma till riksdagen
med förslag i frågan. I avvaktan på regeringens förslag bör
enligt konstitutionsutskottets mening motion 1993/94:K607 inte
föranleda någon åtgärd från riksdagens sida, varför motionen
avstyrks.
11. Kommunala avgifter
11.1 Propositionen
I propositionen föreslås att en grundläggande regel om rätt
för kommuner och landsting att ta ut avgifter för tjänster och
nyttigheter skall tas in i kommunallagen. För tjänster och
nyttigheter som kommuner och landsting är skyldiga att
tillhandahålla får de ta ut avgifter bara om det är särskilt
föreskrivet.
Vidare föreslås att självkostnadsprincipen skrivs in i
kommunallagen genom en regel om att kommuner och landsting inte
får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de
tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget
tillhandahåller.
Förslagen genomförs genom att i 8 kap. kommunallagen införs
två nya paragrafer, 3 a och 3 b §§.
11.2 Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.
12. Sekretess när kommunal verksamhet i egen regi utsätts för
konkurrens av utomstående
12.1 Propositionen
I propositionen föreslås att det vid kommunal upphandling
skall gälla samma sekretess för interna erbjudanden som för
externa anbud.
Sekretess gäller enligt 6 kap. 1 § sekretesslagen i myndighets
affärsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller
driftförhållanden, om det kan antas att någon som driver
likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften
röjs. Enligt regeringens bedömning torde bestämmelserna i 6 kap.
1 § sekretesslagen ge kommunala myndigheter eller delar av dem
(verksamhetsgrenar) ett tillräckligt skydd för uppgifter om
deras affärs- och driftförhållanden. Någon utvidgning av
sekretessen i detta avseende behövs därför inte enligt
regeringen.
Upphandlingssekretessen regleras i 6 kap. 2 § sekretesslagen.
Enligt paragrafens första stycke första meningen gäller
sekretess för uppgifter som hänför sig till vissa ärenden,
nämligen ärenden om förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller
användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet. En uppgift
får inte lämnas ut om det kan antas att det allmänna lider skada
genom utlämnandet. I styckets andra mening görs undantag från
denna sekretess för sådan tjänst som består i arbete som för
myndighetens behov utförs av dess egen eller annan myndighets
personal. Enligt propositionen är det osäkert huruvida ett
erbjudande från en kommunal myndighet till en annan sådan
myndighet eller från en verksamhetsgren till en annan att utföra
en tjänst omfattas av undantaget.
Oavsett om ett erbjudande från en kommunal myndighet att
utföra en tjänst åt en annan sådan myndighet kan sekretesskyddas
med stöd av 6 kap. 2 § första stycket första meningen eller
inte, så kan enligt regeringen uppgifterna i ett sådant
erbjudande efter en skadeprövning bli skyddade från
konkurrenternas insyn med stöd av 6 kap. 1 § både under en
pågående och efter en avslutad anbudsupphandling. Detta gäller
både hos den avlämnande och den mottagande myndigheten.
Skadeprövningen kan emellertid enligt regeringen tänkas leda
till att de som driver likartade rörelser inte anses kunna bli
gynnade på myndigheternas bekostnad efter ett avslutat
anbudsförfarande. Samtidigt skulle ett röjande av uppgifterna
kunna vara till skada för det allmänna, dvs. kommunen som
helhet. Det kan t.ex. försvåra eller försvaga kommunens
ställning i kommande förhandlingar eller anbudsförfaranden.
Enligt regeringen bör en uttrycklig möjlighet att skydda
sådana uppgifter i ett ärende som rör upphandling av en
tjänsteentreprenad därför finnas. För att undanröja den
osäkerhet som finns beträffande innebörden av undantaget i 6
kap. 2 § första stycket andra meningen, bör enligt regeringen
ett förtydligande tillägg till denna göras av innebörd att
undantaget inte avser ett arbete som en myndighet i konkurrens
med andra erbjuder sig att utföra.
Medan sekretessreglerna i 6 kap. 1 § och 2 § första stycket
första meningen är utformade med skaderekvisit, gäller absolut
sekretess enligt 6 kap. 2 § första stycket tredje meningen för
uppgift om anbud i upphandlingsärenden. En strikt tolkning efter
ordalydelsen när det gäller regeln om absolut sekretess innebär
enligt regeringen att interna erbjudanden från en myndighet till
en annan myndighet inom samma kommun inte omfattas av den
absoluta upphandlingssekretessen. Enligt regeringens mening
saknas det anledning att behandla sådana interna "anbud" i ett
upphandlingsförfarande på något annat sätt än externa anbud.
Frågan huruvida sådana uppgifter kan lämnas ut bör enligt
regeringen lika litet som när det gäller uppgifter om externa
anbud vara beroende av en skadeprövning. Regeringen föreslår att
ett tillägg görs till 6 kap. 2 § första stycket av innebörd att
absolut sekretess även skall gälla för erbjudanden som lämnas
inom en kommun eller ett landsting.
Regeringens förslag till lydelse av 6 kap. 2 § sekretesslagen
har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.
12.2 Motionen
I motion 1993/94:K57 yrkande 9 av Gudrun Schyman m.fl. (v)
begärs att riksdagen avslår regeringens förslag till ändring i
sekretesslagen.
Enligt motionärerna har regeringen inte visat att den vidgade
sekretessen som föreslås är absolut nödvändig. Stor
restriktivitet måste enligt motionen iakttas med beslut som
medför utvidgad sekretess i kommunerna. Motionärerna anser att
ett eventuellt beslut om vidgad sekretess bör anstå tills mera
erfarenheter vunnits.
12.3 Utskottets bedömning
Utskottet delar regeringens bedömning att vid kommunal
upphandling samma sekretess skall gälla för interna erbjudanden
som för externa anbud och tillstyrker därför propositionens
förslag och avstyrker motion 1993/94:K57 yrkande 9.
13. Övriga lagförslag
13.1 Propositionen
Regeringen föreslår språkliga justeringar i 5 kap. 9 och 11 §§
kommunallagen avseende kungörelse av sammanträden. Ordet
"tillställas" byts ut mot ordet "lämnas till" och ordet "sändas"
byts ut mot ordet "lämnas". Enligt specialmotiveringen till
dessa paragrafer innebär ändringarna inga förändringar i sak.
Det står fortfarande fullmäktige fritt att välja det
distributionssätt som vid varje tillfälle kan anses vara
lämpligast.
13.2 Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.
14. Ikraftträdande m.m.
14.1 Propositionen
Ändringarna i kommunallagen och skollagen samt lagen om
kommunala folkomröstningar föreslås träda i kraft den 1 juli
1994. Den föreslagna ändringen i sekretesslagen föreslås träda i
kraft den 1 januari 1995 dvs. samtidigt med den av riksdagen
tidigare beslutade ändringen i paragrafen (bet. 1993/94:KU13).
14.2 Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker förslagen om ikraftträdande.
Regeringen har föreslagit en ändring i 3 kap. 16 §
kommunallagen med ikraftträdande den 1 juli 1994, och utskottet
har ovan tillstyrkt detta förslag. Riksdagen har tidigare (bet.
1993/94:KU13, SFS 1993:1295) beslutat om ändring i denna
paragraf med ikraftträdande den 1 januari 1995. En ändring måste
därför även göras i lagen (1993:1295) om ändring i kommunallagen
(1991:900). Av utskottet föreslagen lydelse framgår av bilaga.
Regeringen har föreslagit en ändring i 4 kap. 24 §
kommunallagen med ikraftträdande den 1 juli 1994. Riksdagen har
den 19 maj 1994 beslutat om ändring i denna paragraf med
ikraftträdande den 1 januari 1995 (bet. 1993/94:KU44). En
ändring måste därför även göras i den av riksdagen tidigare
beslutade lydelsen av paragrafen. Av utskottet föreslagen
lydelse framgår av bilaga.
15. Kommunal demokrati
15.1 Motionerna
I motion 1993/94:K57 yrkande 1 av Gudrun Schyman m.fl. (v)
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om utvecklingen av och den önskvärda
inriktningen på den kommunala verksamheten och lokala
demokratin.
Enligt motionärerna har antalet förtroendevalda i kommunerna
efter valet 1991 minskat med 10 %. Detta har skett genom
minskning i antalet nämnder, att verksamheter privatiserats,
bolagiserats eller lagts ut på entreprenad eller att de blivit
mera tjänstemannastyrda. Denna utveckling har enligt motionen
varit till förfång för folkligt inflytande och insyn över
verksamheterna liksom för offentlighetsprincipen.
Vad det gäller enligt motionärerna är att finna en
utvecklingsväg som stärker demokratin och effektiviteten -- men
där effektiviteten inte enbart förstås som ett ekonomiskt mått.
Effektiviteten måste mätas efter tjänligheten för en kommuns
invånare och för hur man lyckas skapa en god och trygg
samhällsmiljö. Ett "säljare--kund"-förhållande -- dvs. en
varurelation -- säger enligt motionen inget om den faktiska
funktionen och kvaliteten på en åtgärd.
Enligt motionärerna bör kommunal verksamhet bedrivas
effektivt, så att medborgarna får största möjliga utbyte av sina
skattepengar. Vissa verksamheter kan därför må väl av någon form
av konkurrensutsättning. I allmänhet klarar enligt motionen den
gemensamma sektorn som organisationsprincip mycket väl att
jämföras med andra alternativ, i synnerhet om en samhällelig
helhetssyn vägs in, dvs. inte bara rent företagsekonomiska utan
även sociala eller miljömässiga skäl. Konkurrens som bara har
kostnadsbesparingar för ögonen är enligt motionen långt ifrån
alltid tjänlig och handlar ofta egentligen om att söka vinna
mer i förhållande till det insatta kapitalet och i vissa fall
att göra privata vinster på sociala behov.
Den lokala demokratin kan enligt motionärerna utvecklas genom
starkare politisk styrning. Härigenom har invånarna möjlighet
att kräva politiskt ansvar. Samtidigt måste enligt motionen i
den kommunala sektorn -- som i hela den gemensamma sektorn -- de
anställda ha ett inflytande över sina arbetsvillkor och
yttrandefrihet, så att deras erfarenheter och insikter och även
kritiska synpunkter kan tas till vara. Enligt motionärerna
gäller det att utveckla demokratin i arbetsorganisationen och få
till stånd fungerande kanaler mellan förtroendevalda, anställda
och brukare.
Eftersom den kommunala verksamheten -- också enligt regeringen
-- kommer att förändras på ett sätt som kommer att medföra ett
behov av omprövningar av regelverk som reglerar kommunernas och
landstingens handlande, finns enligt motionen anledning till att
fortlöpande återkomma till den lokala demokratins huvudtendenser
och centrala frågor.
I samma motion begärs i yrkande 4 att riksdagen hos regeringen
begär att en utredning skall tillsättas med uppgift att se över
hur de kommunanställdas yttrandefrihet kan stärkas i enlighet
med vad i motionen anförts.
Enligt motionärerna bör en särskild utredare ges i uppdrag att
med utgångspunkt bl.a. från de senaste årens JO-ärenden om
påstådda övertramp av grundlagens yttrandefrihet komma med
förslag om hur yttrandefriheten för de kommunanställda skall
stärkas.
I yrkande 5 i samma motion begärs att riksdagen dels som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
regler för allmänhetens insyn och kontroll över helt privatägda
företag som på entreprenad driver sådan verksamhet där kommuner
och landsting är huvudman, dels hos regeringen begär förslag i
enlighet därmed.
I motionen anses att det är viktigt att den kommunala insynen
är stark i de fall då utlämning på entreprenad förekommer.
Enligt motionärerna måste det finnas regler för allmänhetens
insyn och kontroll över helt privatägda företag som på
entreprenad driver kommunal verksamhet. En utgångspunkt för
detta anges vara de grunder för offentlighet och insyn som anges
i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Enligt motionärerna bör det
alltså finnas ett lagfäst krav på att avtal mellan
kommun/landsting och privata företag om bedrivande av kommunal
verksamhet på entreprenad skall innehålla att grunderna för 2
kap. TF tillämpas.
I motion 1993/94:K58 yrkande 2 av Thage G Peterson m.fl. (s)
begärs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om uppföljning och utvärdering.
Enligt motionen kan utvecklingen inom kommunerna och
landstingen under senare år betecknas som en kraftig förändring
av det sätt att bedriva kommunal verksamhet som medborgarna har
varit vana vid. I motionen ställs ett flertal frågor om vilka
olika effekter detta har medfört.
Enligt motionärerna bör naturligtvis kommuner och landsting
som gjort stora organisationsförändringar själva göra
utvärderingar bl.a. från demokratisk synpunkt. Statsmakterna har
emellertid enligt motionen ett ansvar för den utveckling som har
ägt rum och ansvarar också för att en av grunderna för all
kommunal verksamhet, nämligen den lagfästa
likställighetsprincipen, upprätthålls. Mot den bakgrunden anser
motionärerna att regeringen bör låta göra en uppföljning och
utvärdering av utvecklingen på det kommunala området med
inriktning på de frågeområden som angetts i motionen. Regeringen
bör redovisa resultatet av uppföljningen och utvärderingen till
riksdagen före utgången av år 1996.
I yrkande 3 i samma motion begärs att riksdagen hos regeringen
begär utredning om medborgerlig insyn då kommunal verksamhet
läggs ut på entreprenad i enlighet med vad som anförts i
motionen.
Enligt motionärerna borde det vara självklart att medborgarna
får en chans att diskutera entreprenörernas åtaganden innan
kommunen binder sig i ett avtal. Detta borde i vart fall gälla
vid större upphandlingar där en inte oväsentlig del av kommunens
verksamhet överförs till entreprenörer. Det är då enligt
motionärerna fråga om en av skattemedel finansierad verksamhet
av större omfattning och valet av den som i fortsättningen skall
driva verksamhet bör medborgarna kunna ha insyn i. Ett sätt att
åstadkomma detta kan enligt motionärerna vara att ändra i
gällande bestämmelser om den tidpunkt då uppgift om anbudet får
lämnas ut. Medborgarna bör också enligt motionen få insyn i
omfattningen och inriktningen av entreprenaderna så att en
diskussion kan föras om de förändringar som verksamheten står
inför.
Det kan enligt motionärerna även finnas andra sätt att
åstadkomma denna insyn och detta inflytande för medborgarna.
Frågan bör enligt motionärerna utredas och förslag till
ändringar utarbetas.
I yrkande 4 i samma motion begärs ett tillkännagivande till
regeringen av vad som anförts i motionen om allmänhetens insyns-
och kontrollmöjligheter i företag som på entreprenad bedriver
verksamhet där kommun och landsting är huvudmän.
Enligt motionen har konstitutionsutskottet nyligen uttalat sig
för att frågan om ett utbyggt meddelarskydd i vissa kommunala
företag kan behöva bli föremål för utredning. Enligt
motionärernas uppfattning aktualiserar utvecklingen av den
kommunala verksamheten att en sådan utredning kommer till stånd.
Mycket av det som medborgarna uppfattar som en självklar del av
den offentligt reglerade verksamheten bedrivs nu i privat regi
med allmänna medel. Medborgarnas rätt till insyn bör enligt
motionärerna inte begränsas till att enbart gälla en utbyggnad
av meddelarskyddet i kommunala företag. Enligt motionärernas
mening bör allmänheten också ha insyn i och kontroll av företag
som på entreprenad bedriver kommunal verksamhet.
I motion 1993/94:K59 av Bengt Kindbom och Anders Svärd (c)
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om tillsättande av en kommunaldemokratisk
utredning.
Enligt motionärerna är tiden nu mogen för att göra en total
utvärdering av den kommunala demokratin. Ett forskningsarbete
bör inledas och följas upp av en kommunaldemokratisk utredning
som kartlägger de förtroendevaldas och partiernas villkor för
att på bästa sätt företräda medborgarna. Med rätten att besluta
följer enligt motionen också ett ansvar mot medborgarna, och
denna roll måste renodlas så att medborgarna kan utkräva det
politiska ansvaret. I utvärderingen bör enligt motionärerna även
ingå de kommunaldemokratiska aspekterna på trenden att
sammanlägga nämnder till s.k. basnämnder. En utvärdering bör ske
av den allt längre gående delegationen, vilket innebär att
fullmäktige saknar reella frågor att behandla. Vidare bör de
många försöksprojekten utvärderas på ett sammanhållet sätt.
Detta arbete bör enligt motionen genomföras av en parlamentarisk
kommitté.
I motion 1993/94:K60 av Bo Holmberg m.fl. (s) yrkas att
riksdagen hos regeringen begär att en parlamentarisk utredning
med uppgift att presentera förslag som stärker den kommunala
demokratin tillsätts.
Enligt motionärerna sker i dag en utveckling där den kommunala
demokratin allvarligt trängs tillbaka. Detta sker enligt
motionen dels genom nyliberala idéer om konkurrens och
privatiseringar, dels genom att staten åter börjat centralstyra
i kommuner och landsting. De förtroendevaldas inflytande i
köp--sälj-systemen riskerar enligt motionen att påtagligt
minska. Därmed försämras enligt motionen den kommunala
demokratin, dels genom minskad insyn och dialog med
kommunivånarna, dels genom reducerad politisk beslutskraft.
De kommuner som infört entreprenader har enligt motionen
samtidigt beskurit offentlighetsprincipen och rättssäkerheten
för den enskilde. Kommunmedborgarna har ingen möjlighet att
diskutera entreprenörernas åtaganden innan kommunen låst sig
fast för ett bindande avtal. Det är också enligt motionen
beklämmande att kommunalt anställda omplaceras eller hotas med
avsked om de kritiserar kommunala nedskärningsbeslut.
Med sin motion har motionärerna velat peka på ett antal
oroande utvecklingstendenser inom kommunerna och i den kommunala
demokratin. Det är därför enligt motionen angeläget att
tillsätta en parlamentarisk utredning med uppgift att utvärdera
nya styrsystem, entreprenader och privatiseringar. Frågor som
kan ställas är enligt motionen vad som har hänt med
offentlighetsprincipen, den enskildes rättssäkerhet, de
förtroendevaldas inflytande och medborgarmedverkan i kommuner
och landsting som gjort systemförändringar. Utredningen bör
enligt motionärerna presentera förslag som bygger på den
kommunala demokratins grundläggande principer.
I motion 1993/94:K425 av Ingela Mårtensson (fp) yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om behovet av en utredning om
offentlighetsprincipen i kommuner och landsting när offentlig
verksamhet drivs i privaträttslig regi.
Offentlighetsprincipen måste enligt motionärens mening vara
något som vi slår vakt om för hela samhället. Dess tillämpning i
statlig och kommunal verksamhet bör enligt motionären inte växla
efter skiftande politiska majoriteter. Eftersom
Lokaldemokratikommittén saknar förslag på hur
offentlighetsprincipens tillämpning skall säkras i
privaträttslig verksamhet som för medborgarnas räkning bedrivs
på kommunernas ansvar bör enligt motionen denna fråga särskilt
utredas. Regeringen bör enligt motionen ges ett sådant uppdrag.
I motion 1993/94:K504 av Agne Hansson och Mariannne Jönsson
(c) begärs att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om en vitalisering av demokratin.
Enligt motionärerna är en förnyelse för att fördjupa
demokratin nödvändig. Den pågående koncentrationen måste brytas
och det folkliga inflytandet måste tydliggöras och förstärkas.
Enligt motionen måste demokrati, decentralisering, personligt
ansvar, valfrihet och ekohumanism vara de viktigaste
byggstenarna i det reformarbete som skall fördjupa demokratin på
alla nivåer men inte minst i länen och ge länet den bästa
utvecklingen. En viktig förutsättning är enligt motionen att
utgå ifrån vad miljön tål. Det behövs en förnyelse som tar
hänsyn till miljön och som utgår från folket och den enskildes
ansvar. Regeringen bör enligt motionärerna med utgångspunkt i
den utveckling av demokratin som i motionen beskrivs i Kalmar
län närmare utvärdera utvecklingen och återkomma till riksdagen
med förslag om hur demokratin skall vitaliseras och besluten
flyttas närmare människorna.
I motion 1993/94:K615 yrkande 1 av Olle Schmidt m.fl. (fp)
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om förnyelse och utveckling av den kommunala
demokratin.
Enligt motionärerna är det viktigt att den kommunala
demokratin vidareutvecklas. Det är där de nära frågorna finns
som ofta har lättast att vinna människornas engagemang. Det
finns enligt motionen anledning att anta att viljan till
politiskt deltagande i kommunalpolitiska frågor ökat under
senare tid. Enligt motionärerna är kommunalpolitiken värd en
egen valdag.
I samma motion begärs i yrkande 6 ett tillkännagivande till
regeringen om vad som i motionen anförts om ökad valfrihet,
mångfald och konkurrens inom den kommunala verksamheten. Vidare
begärs i yrkande 7 ett tillkännagivande till regeringen om vad
som i motionen anförts om inrättande av välfärdskontrakt.
För att människor skall känna inflytande över sin egen
situation krävs enligt motionärerna förändringar i den
offentliga sektorns sätt att fungera. Av avgörande betydelse är
att valfriheten ökar. Det är enligt motionen mot denna bakgrund
kraven på en reformerad offentlig sektor -- präglad av mångfald,
valfrihet och konkurrens -- skall förstås. Att bryta monopol,
vare sig de är privata eller offentliga, innebär enligt
motionärerna en kraftig maktförskjutning till de många
människorna.
Enligt motionärerna är dock konsumentmakten på marknaden inte
tillräcklig, om den inte kompletteras med en stark
"konsumentpolitik", som anger vilken kvalitet tjänsterna skall
upprätthålla, hur information ges om varorna och vilka
rättigheter den enskilde har när fel begås. Den reformering av
den offentliga sektorn som sker i dag är enligt motionen inte
djupgående nog för att se till att valfriheten verkligen kan
användas av alla. Det finns enligt motionärerna en uppenbar risk
att utnyttjandet av valfriheten blir starkt beroende av den
enskildes resurser, även om man väljer modeller där valfriheten
blir oberoende av plånboken i den meningen, att taxor inte
tillåts variera på sådant sätt att de skapar segregation.
Förmågan att inhämta information om alternativen, att bedöma vad
som erbjuds att få till stånd förändringar när man råkar ut för
misstag och brister är också enligt motionen ojämnt fördelad.
Vidare kan enligt motionen den stimulans i kvalitetshöjande
och rationaliserande riktning som valfriheten innebär vinna ökad
kraft om den kombineras med konsumentpolitiska åtgärder för att
se till att makten att "rösta med fötterna" blir allmänt spridd
och stark.
Enligt motionärerna är det dags att upprätta välfärdskontrakt
mellan politikerna och medborgarna. Grunden för ett sådant
kontrakt är att målen för den offentliga verksamheten blir
tydligare. Medborgaren skall enligt motionen veta -- i sitt möte
med politiker, tjänstemän och inför valet mellan olika
alternativ -- vilken standard som skall garanteras.
Det stora arbetet med att utforma kontrakten måste enligt
motionärerna vara en kommunal angelägenhet när kommunernas
skilda prioriteringar får genomslag. Men i några fall skall de
rättigheter som den offentliga verksamheten skall garantera bli
tydligare genom nationella beslut.
Det andra elementet i ett välfärdskontrakt, vid sidan om klart
definierade rättigheter, är enligt motionen system för
jämförande information om de olika alternativen. Målet är
sålunda enligt motionärerna att "VDN-deklarera" de offentliga
tjänsterna för att underlätta för den enskilde i en valsituation
men också som stimulans för kvalitetsförbättringar.
Det tredje elementet i ett välfärdskontrakt är enligt motionen
att tydliga procedurer tillkommer för att vinna rättelse om fel
begås.
15.2 Propositionen
I några av motionerna berörs frågor om allmänhetens insyns-
och kontrollmöjligheter i kommunal verksamhet som bedrivs på
entreprenad.
Regeringen har i propositionen gjort den bedömningen att några
regler om allmänhetens insyn i och kontroll av helt privatägda
företag som på entreprenad bedriver kommunal verksamhet inte bör
införas.
Regeringen framhåller här att privata entreprenörer till
skillnad från kommunala företag driver sin verksamhet i
vinstsyfte och i konkurrens med andra aktörer på en marknad. Att
lagstifta om en rätt till insyn för allmänheten genom
handlingsoffentlighet när det gäller verksamhet som en helt
privat entreprenör driver på uppdrag av en kommun eller ett
landsting skulle enligt regeringen skapa betydande
gränsdragningsproblem. En offentligrättslig reglering av det
privata näringslivet i dessa avseenden skulle enligt regeringen
också sannolikt motverka syftena med strävandena att utsätta den
offentliga verksamheten för konkurrens.
Samtidigt är det enligt regeringen emellertid önskvärt att
allmänheten har insynsmöjligheter i någon form i kommunala
verksamhet som drivs på entreprenad. Sådan verksamhet bedrivs
för att tillgodose ett kommunalt ändamål och med kommunala
medel.
Enligt regeringen kan allmänhetens insyn i nu aktuell
verksamhet tillgodoses i huvudsak på två olika sätt. Det ena är
att allmänheten genom tillämpningen av offentlighetsprincipen
har insyn hos den kommunala nämnd som under fullmäktige svarar
för att entreprenaden drivs i enlighet med de mål och riktlinjer
som fullmäktige har bestämt och de föreskrifter i övrigt som
gäller för verksamheten. Ett annat sätt är att kommuner och
landsting i lag åläggs att i entreprenadavtalet tillförsäkra
allmänheten den direkta insyn i entreprenörens verksamhet som
kan anses befogad.
Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt betänkande införande i
lag av en reglerad skyldighet för kommuner och landsting att
tillförsäkra allmänheten möjligheter att kontrollera
verksamheten. Enligt förslaget skulle insynen dock ges en
omfattning som med beaktande av enskildas intressen är rimlig
med hänsyn till verksamhetens art, kommunens eller landstingets
och allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs samt
omständigheterna i övrigt.
Regeringen ställer sig tveksam till Lokaldemokratikommitténs
förslag i denna del.
Enligt regeringen har kommunerna kvar det yttersta ansvaret
för verksamheten även om den helt eller delvis läggs ut på
entreprenad. Regeringen har också enligt ovan föreslagit att
nämndansvaret för sådan verksamhet tydliggörs och att
fullmäktige åläggs att se till att kommunen resp. landstinget
tillförsäkrar sig en möjlighet att aktivt kontrollera och följa
upp verksamheten. De uppgifter om entreprenören och dennes
verksamhet som kommunen eller landstinget skaffar sig på detta
sätt är enligt regeringen genom offentlighetsprincipen
tillgängliga för allmänheten, om de inte med stöd av någon
bestämmelse i sekretesslagen är skyddade av sekretess. Enligt
regeringens mening får behovet av allmänhetens insyn i en
entreprenörs verksamhet anses tillräckligt tillgodosett genom de
möjligheter som på detta sätt finns. Någon särskild lagregel av
det slag som kommittén föreslagit i denna del behövs därför inte
enligt regeringen.
15.3 Bakgrund m.m.
15.3.1 Meddelarfriheten m.m.
I några av motionerna berörs frågor om de kommunalt anställdas
yttrandefrihet. De grundläggande bestämmelserna om
meddelarfrihet finns i 1 kap. 1 § tredje stycket
tryckfrihetsförordningen (TF) och i 1 kap. 2 §
yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Enligt dessa står det var och
en fritt att, med endast de undantag som framgår av TF resp.
YGL, meddela uppgifter i vilket ämne som helst till författare,
utgivare, redaktörer och nyhetsbyråer för offentliggörande i
tidningar och andra tryckta skrifter samt radio- och TV-program,
filmer och ljudupptagningar. Meddelarfriheten innebär, med vissa
undantag, att också uppgifter som normalt skall hållas hemliga
enligt lagstadgade tystnadsplikter får lämnas ut. Av de undantag
från meddelarfriheten som enligt TF kan föranleda
straffskyldighet kan nämnas uppsåtligt åsidosättande av en
tystnadsplikt genom att muntligen lämna hemlig uppgift i de fall
som särskilt anges i sekretesslagen. De tystnadsplikter som
gäller framför meddelarfriheten anges i 16 kap. 1 §
sekretesslagen. Ett annat undantag är oriktigt utlämnande av
allmän handling som inte är tillgänglig för envar eller
tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets
förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig.
Nära samband med meddelarfriheten har anonymitetsskyddet för
bl.a. dem som lämnar meddelanden för publicering till
massmedierna. Anonymitetsskyddet regleras i 3 kap. TF och 2 kap.
YGL och innefattar dels en tystnadsplikt för dem som har tagit
befattning med tillkomsten av en framställning om vem som har
lämnat meddelande för publicering, dels ett förbud att
efterforska meddelare. Efterforskningsförbudet riktar sig till
myndighet och annat allmänt organ.
I samband med utskottets behandling (bet. 1993/94:KU13) av
proposition 1993/94:48 om handlingsoffentligheten i vissa
kommunala företag, behandlade utskottet motioner som berörde
frågor om meddelarfriheten och anonymitetsskyddet.
Utskottet delade propositionens bedömning att något
uttryckligt undantag i lag från principen om meddelarfrihet inte
borde göras för de kommunala företagens del. Som Lagrådet hade
anfört kunde emellertid ändå vissa skillnader vad gällde
meddelarfriheten kvarstå jämfört med de kommunala myndigheterna.
Lagrådet hade gett några exempel på detta och kommit till
slutsatsen att det åtminstone finns en viss risk för att
utrymmet för meddelarfriheten krymps när en kommunal verksamhet
flyttas från en nämnd till ett kommunägt bolag. Lagrådet hade
även pekat på att efterforskningsförbudet inte torde gälla i de
kommunala företagen.
Utskottet ansåg att de av Lagrådet aktualiserade problemen med
tillämpningen av meddelarfriheten borde ägnas fortsatt
uppmärksamhet och ansåg för sin del att frågan om ett utbyggt
meddelarskydd i de kommunala företag som omfattades av
propositionens förslag kunde behöva bli föremål för utredning.
Intill dess att erfarenheter av den nya regleringen vunnits
borde dock några åtgärder från riksdagens sida inte vidtas.
Utskottet avstyrkte ifrågavarande motioner, och riksdagen följde
utskottet.
15.3.2 Socialtjänstkommitténs arbete
Socialtjänstkommittén tillsattes 1991 och har i uppgift att
göra en allmän översyn av socialtjänstlagen (1980:620). Enligt
direktiven (dir. 1991:50) skall kommittén bl.a. överväga
innehållet i och formerna för tillsynen av såväl den kommunala
socialtjänsten som de privata vårdgivarnas verksamhet. Särskild
uppmärksamhet bör ägnas åt frågan om vilka villkor som bör vara
förenade med tillstånd att driva hem för vård eller boende och
hur tillsynen över hemmen bör vara utformad. Kommittén bör
vidare överväga vilken uppföljning och utvärdering som bör ske
och hur detta arbete kan underlättas och stärkas. Kommittén har
lämnat flera delbetänkanden och beräknas avge sitt
slutbetänkande den 30 juni 1994.
15.3.3 Den kommunala verksamhetens kvalitet
I motion 1993/94:K615 yrkande 7 berörs frågan om s.k.
välfärdskontrakt. Lokaldemokratikommittén hade enligt sina
direktiv bl.a. i uppdrag att överväga hur de som är berörda av
den kommunala verksamheten skall få inflytande och kunna
medverka i en situation där valfriheten ökar och den kommunala
verksamheten delas upp i utförar- och beställarroller. Detta
angavs i direktiven vara av särskild vikt i fråga om äldreomsorg
och handikappomsorg. Enligt direktiven skulle kommittén dessutom
överväga formerna för kvalitetskontroll.
I sitt slutbetänkande anser Lokaldemokratikommittén att
kvalitetsmätning och kvalitetskontroll kommer att behövas i
ökande grad framöver i kommunernas och landstingens alla
verksamheter. Kommittén anser det önskvärt att
kvalitetsmätningar kan utvecklas mot att mäta totalkvaliteten
och att mätningar sker integrerat i verksamheten i en
kontinuerlig process som engagerar all personal i
organisationen. Etik, respekt för människors värdighet och ett
självständigt ansvarstagande hos personalen bör enligt kommittén
lyftas fram i organisationskulturen. Användarna av kommunens
tjänster måste också få veta vilken kvalitet de har rätt att
kräva.
Enligt Lokaldemokratikommitténs mening kan en modell med
"medborgarkontrakt", t.ex. barnomsorgsgarantier eller
vårdgarantier inom sjukvården, prövas lokalt i kommunerna, som
en deklaration från de valda till väljarna av vilken servicenivå
man vill tillhandahålla. Kommittén anser att den information som
framkommer vid kvalitetsuppföljning skall återföras till
användarna i form av jämförelser mellan producenter.
Informationen måste också återföras till personalen och
kvalitetshöjande prestationer belönas.
Kommittén anser att de förtroendevalda aktivt skall engagera
sig i utvärderingen av verksamheter eftersom det är en politisk
uppgift och vidare att den kommunala revisionen i ökad
utsträckning bör använda sig av systematiska kvalitetsmätningar.
Kommittén gjorde även den bedömningen att samma kvalitetskrav
måste ställas på verksamhet i egen regi som på verksamhet med
extern drift. I entreprenadavtal med externa producenter bör
regleras vilka uppgifter om verksamheten som producenten skall
lämna till beställaren, hur kvaliteten skall mätas och hur
uppföljning och utvärdering skall ske. Det bör också regleras i
avtalet vad som skall ske om verksamheten inte håller
överenskomna kvalitetsnivåer.
Utskottet avstyrkte under innevarande riksmöte (bet.
1993/94:KU5) en motion (s) med yrkande om tillkännagivande av
vad som i motionen anförts bl.a. om varudeklarering av den
offentliga sektorn. Utskottet hänvisade till
Lokaldemokratikommitténs bedömningar och till att betänkandet
skulle bli föremål för beredning.
Vad gäller de bedömningar som Lokaldemokratikommittén gjorde,
har i propositionen endast berörts frågan om anlitande av
privata entreprenörer, se ovan under avsnitt 3.
15.4 Utskottets bedömning
Lokaldemokratikommitténs huvuduppgift har varit att överväga
och föreslå olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin
i Sverige. I sitt arbete har kommittén gjort en utförlig
redovisning av utvecklingstendenserna i kommunal verksamhet.
Härav framgår att förändringarna inom den kommunala verksamheten
har varit omfattande. De senaste åren har varit en tid då gamla
modeller, synsätt och principer för kommunal verksamhet fått ge
vika för nya idéer. I stor utsträckning har dessa prövats inom
ramen för olika försöksverksamheter.
Lokaldemokratikommitténs arbete har resulterat i ett flertal
olika förslag, och flera av dessa har legat till grund för olika
förslag från regeringen. Av propositionen om lokal demokrati
framgår att regeringen anser att vissa av kommitténs förslag
behöver belysas ytterligare och då i ett bredare sammanhang. Det
finns också enligt regeringen frågor som inte legat inom
kommitténs uppdrag, men som under senare år visat sig kräva
ytterligare utredning. Regeringen uppger sig ha för avsikt att
låta utreda ett flertal frågor.
Utskottet anser att en samlad uppföljning och utvärdering bör
göras av de reformer och omfattande förändringar som har
genomförts inom den kommunala verksamheten. Bilden av den
kommunala demokratin är i dag splittrad och det är enligt
utskottets mening angeläget att få en mer sammanhållen
uppföljning och utvärdering som grund för den framtida
utvecklingen.
Uppföljningen och utvärderingen bör bl.a. omfatta de effekter
som de olika organisatoriska förändringarna och de nya
verksamhetsformerna inom kommunerna har haft i olika avseenden.
En annan viktig fråga är offentlighetsprincipens tillämpning
inom den kommunala verksamheten, vilket bl.a. innefattar frågor
om meddelarskydd och anonymitetsskydd. I motionerna berörs andra
frågor som det kan vara av vikt att följa upp och utvärdera.
En fråga som särskilt tas upp i flera motioner är frågan om
allmänhetens insyns- och kontrollmöjligheter i helt privatägda
företag som på entreprenad bedriver kommunal verksamhet.
Frågan om tillämpningen av offentlighetsprincipen i dessa
företag har givetvis ett samband med möjligheten till insyn och
kontroll.
I likhet med regeringen anser utskottet att det är önskvärt
att allmänheten har insynsmöjligheter i någon form i kommunal
verksamhet som drivs på entreprenad. Alltmer av det som
medborgarna har uppfattat som en del av den offentliga
verksamheten bedrivs nu i privat regi med allmänna medel. Från
demokratisk synpunkt kan det finnas risker med att stora delar
av den offentliga verksamheten undandras den grundlagsskyddade
rätten till insyn genom att den drivs av enskilda företag.
Utskottet har ovan tillstyrkt regeringens förslag till
lagändringar vad gäller det kommunala ansvaret och kontrollen
vid entreprenader i kommunal verksamhet. Utskottet anser att
dessa ändringar innebär en förbättring, men de är inte
tillräckliga för att tillgodose det behov av medborgerlig insyn
och kontroll som här gör sig gällande.
Utskottet anser att frågan om ytterligare åtgärder för att
tillgodose allmänhetens insyn i entreprenadverksamhet bör ingå i
arbetet med den uppföljning och utvärdering som utskottet enligt
ovan ansett bör komma till stånd. Detta arbete bör även omfatta
frågan om allmänhetens behov av insyn innan kommunen bundit upp
sig i ett avtal med en entreprenör. I arbetet bör givetvis
beaktas resultatet av Socialtjänstkommitténs uppdrag.
Den av regeringen planerade utredningen av de förtroendevaldas
arbetsförutsättningar kan enligt utskottets mening ses som en
inledning till en sådan uppföljning och utvärdering som
utskottet anser bör komma till stånd. Att begränsa uppföljningen
till enbart dessa frågor kan emellertid inte anses tillräckligt.
Enligt utskottets mening bör regeringen vidta åtgärder för en
samlad uppföljning och utvärdering på sätt som utskottet nu
anfört. Utskottet anser att regeringen bör återkomma till
riksdagen med en redogörelse för arbetet med uppföljning och
utvärdering senast vid utgången av år 1996. Enligt utskottets
mening bör i uppföljnings- och utvärderingsarbetet finnas ett
parlamentariskt inslag.
Vad utskottet nu med anledning av motionerna 1993/94:K57
yrkandena 1, 4 och 5, 1993/94:K58 yrkandena 2, 3 och 4,
1993/94:K59, 1993/94:K60, 1993/94:K425, 1993/94:K504 samt
1993/94:K615 yrkandena 1, 6 och 7 har anfört beträffande en
samlad uppföljning och utvärdering bör enligt utskottets mening
riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
16. Den kommunala kompetensen
16.1 Kommunal uppdragsverksamhet
16.1.1 Motionerna
I motion 1993/94:K604 av Bo Bernhardsson och Gunnar Nilsson
(s) yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att skyndsamt igångsätta arbetet med
att ändra lagstiftningen om kommunal uppdragsverksamhet.
Enligt motionärerna har Lokaldemokratikommittén föreslagit att
ett begränsat antal kommuner skall ha rätt att under en treårig
försöksperiod bedriva uppdragsverksamhet "under regeringens
ledning och kontroll". Enligt motionen kan man konstatera att
trots denna föreslagna försiktighet har ingenting hänt. Något
lagstiftningsarbete har inte påbörjats och förklaringen torde
enligt motionärerna vara att regeringen fått signaler från det
privata näringslivet innebärande att man inte är intresserad av
någon fri konkurrens på berörda områden.
Motiven för att genomföra en förändring av lagbestämmelserna
på området är enligt motionärerna emellertid synnerligen starka,
och mot den bakgrunden bör försöksverksamheten skyndsamt
igångsättas med sikte på att vinna erfarenheter som kan ligga
till grund för en generell lagändring.
Frågan om kommunal uppdragsverksamhet berörs även i motion
1993/94:K610 av Inger Hestvik m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet.
Enligt motionen kan den offentliga sektorn inte helt avstå
från verksamhet i egen regi av säkerhets- och beredskapsskäl.
Inte minst för att minska risken för onödig protektionism är det
viktigt att konkurrens tillåts inte bara med offentlig
produktion, utan också av offentliga producenter.
Försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet utanför det
egna området bör därför enligt motionen genomföras. Verksamheten
skall bedrivas på affärsmässiga grunder och således inte
omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen.
Enligt gällande kommunallag är det enligt motionen inte
möjligt att bedriva denna typ av uppdragsverksamhet. Det är
emellertid möjligt att sälja tillfällig "överskottskapacitet"
utanför det egna området om det ligger i kommuninvånarnas
intresse. Försöksverksamheten kan enligt motionärerna bygga på
denna möjlighet.
Försöksverksamheten bör enligt motionen utvärderas efter t.ex.
tre år av regeringen och vara öppen för alla kommuner och
landsting som uppfyller kraven på att särredovisning sker.
Uppföljningen bör koncentreras på att bl.a. klarlägga hur
erforderlig särredovisning skall utformas för att garantera
affärsmässighet och konkurrens på lika villkor.
I motionerna 1993/94:K614 av Hans Stenberg m.fl. (s) och
1993/94:K621 av Arne Kjörnsberg m.fl. (s) yrkas att riksdagen
hos regeringen skall begära förslag till lagändringar som
innebär att de kommunala trafikföretag som drivs enligt
affärsmässiga principer tillåts konkurrera utanför den egna
kommunen.
Enligt motionärerna förhindrar den nuvarande lagstiftningen
kommunal- och landstingsägda trafikföretag att lägga anbud på
trafikuppdrag utanför den egna kommunen. De nuvarande
upphandlingsbestämmelserna där kommunerna tvingas att utsätta
sina egna företag för konkurrens i den egna kommunen samtidigt
som de kommunala företagen är förbjudna att vara med och
konkurrera i andra kommuner innebär enligt motionärerna en
allvarlig snedvridning av konkurrensen.
Enligt motion 1993/94:K614 skapas i längden ett oligopol på
kollektivtrafiken eftersom det blir omöjligt för de kommunala
företagen att överleva. Därför är det enligt motionärerna
nödvändigt att snabbt åstadkomma en lagändring som innebär att
de kommunala trafikföretag som drivs enligt affärsmässiga
principer och själva utsätts för konkurrens tillåts konkurrera
utanför den egna kommunen.
I motion 1993/94:K621 hänvisas till vad regeringen uttalat i
lagrådsremissen Om handel med el i konkurrens som regeringen
antog den 16 december 1993 och till vad som uttalas i direktiven
till Lokaldemokratikommittén i denna del. Motionärerna beklagar
att Lokaldemokratikommitténs förslag inte lett till något
regeringsförslag. De nämnda ställningstagandena från regeringen
bör dock enligt motionen göra det möjligt för regeringen att
snabbt lägga fram förslag i den riktning som föreslås i
motionen.
16.1.2 Bakgrund
Lokaldemokratikommittén fick genom tilläggsdirektiv (dir.
1992:28) i september 1992 i uppdrag att lämna förslag till
utformning av en begränsad försöksverksamhet med kommunal
uppdragsverksamhet. I direktiven hänvisades till
Konkurrenskommittén, som i sitt betänkande Konkurrens inom den
kommunala sektorn (SOU 1991:104) föreslagit att kommuner och
landsting skall tillåtas att bedriva uppdragsverksamhet i andra
kommuner och landsting under förutsättning att motsvarande
verksamhet upphandlas i konkurrens i den egna kommunen eller
landstinget. Till följd av svårigheter att överblicka
konsekvenserna av en lagstiftning med den inriktning som
Konkurrenskommittén föreslagit borde enligt
Lokaldemokratikommitténs tilläggsdirektiv frågan om
uppdragsverksamheten ytterligare övervägas och belysas i ljuset
av den utveckling som sker och med beaktande av effekterna på
marknaden.
Kommitténs uppdrag i denna del begränsades enligt direktiven
till att initiera en tidsbegränsad försöksverksamhet. Kommittén
borde särskilt lämna förslag om vilka krav på bl.a.
särredovisning och uppföljning som bör ställas på kommuner och
landsting för att de skall få bedriva försöksverksamhet.
Kommittén borde särskilt notera inom vilka områden en
försöksverksamhet är mindre lämplig.
Kommittén lämnade ett delbetänkande Kommunal
uppdragsverksamhet (SOU 1992:128) i november 1992.
Lokaldemokratikommittén föreslår att en försöksverksamhet
skall ledas av regeringen med en särskild utredare som beredande
instans. Kommuner och landsting som är intresserade av att
delta i försöksverksamheten föreslås att hos regeringen få
ansöka om tillstånd för sina myndigheter och företag att få
bedriva uppdragsverksamhet. Verksamheten skall pågå under tre
år.
Förslaget syftar enligt kommittén till att ge så breda
erfarenheter som möjligt av kommunal uppdragsverksamhet. Dessa
erfarenheter skall ligga till grund för en senare bedömning av
om den kommunala kompetensen permanent skall utvidgas så att
kommuner och landsting generellt skall medges rätt att sälja
tjänster till andra.
Kommittén har bedömt det som angeläget att försöket ges en
bred inriktning både med avseende på olika kommunala
verksamheter och den marknad på vilken uppdragsverksamheten
skall få bedrivas. Därför föreslår kommittén att all
kompetensenlig verksamhet tills vidare får ingå i
uppdragsverksamheten och att de i försöket deltagande
kommunerna, landstingen och deras företag får sälja sina
tjänster till både offentliga och privata köpare. Bland köparna
kan således t.ex. finnas andra kommuner, statliga myndigheter
och privata företag.
Kommuner, landsting och kommunala företag skall bedriva sin
uppdragsverksamhet på affärsmässiga grunder. Vid prissättningen
av de i uppdragsverksamheten ingående tjänsterna skall
kommunerna, landstingen och de kommunala företagen inte vara
bundna av den kommunala självkostnadsprincipen. Vidare skall
verksamheten bedrivas på ett sätt som inte hämmar den fria
konkurrensen. Uppdragsverksamheten skall särredovisas i den
kommunala ekonomiska redovisningen.
Betänkandet har remissbehandlats. Av de 52 instanser som har
yttrat sig har 40 tillstyrkt och 12 avstyrkt eller förordat
ytterligare utredning. Bland de positiva instanserna finns flera
statliga myndigheter såsom Socialstyrelsen, Statskontoret,
Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Statens skolverk och
samtliga tillfrågade länsstyrelser. Samtliga tillfrågade
kommuner och landsting samt de båda kommunförbunden har också
ställt sig positiva liksom LO, TCO och SACO. Bland de instanser
som avstyrkt eller förordat ytterligare utredning finns
kammarrätterna i Göteborg och Sundsvall, Marknadsdomstolen och
Konkurrensverket och olika näringslivsorganisationer, bl.a. SAF,
Sveriges Industriförbund, Företagarnas Riksorganisation och
Grossistförbundet Svensk Handel.
De instanser som avstyrkt förslaget menar allmänt att kommuner
och landsting inte bör bedriva affärsverksamhet på externa
marknader. En annan framträdande invändning är att en sådan
verksamhet till sina verkningar skulle bli
konkurrenssnedvridande, eftersom det finns en risk för att
verksamheten kan komma att subventioneras med skattemedel.
Dessutom anser man att den kommunala redovisningen har brister
och att kravet på särredovisning därför inte skulle vara
verkningsfullt.
Av propositionen om lokal demokrati framgår att regeringen
inte i dag, bl.a. med hänsyn till remissutfallet, är beredd att
lägga fram några förslag i dessa delar. Frågorna kommer
emellertid enligt regeringen att beredas vidare.
I en av motionerna berörs regeringens uttalanden i en
lagrådsremiss om handel med el i konkurrens. Efter Lagrådets
yttrande överlämnade regeringen en proposition 1993/94:162 i
dessa frågor. I denna gör regeringen bl.a. den bedömningen att
kommunal elproduktion och elhandel som drivs i privaträttslig
form skall undantas från lokaliseringsprincipen och drivas på
affärsmässig grund i stället för med iakttagande av
självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen.
Näringsutskottet har nyligen (bet. 1993/94:NU22) behandlat
propositionen. Enligt utskottets mening innebär förslaget inte
någon förändring av synsättet på kommunal näringsverksamhet.
Förslaget har enligt utskottet föranletts av den nuvarande
strukturen på elmarknaden, och större delen av den lokala
eldistributionen ombesörjs för närvarande av kommunala verk och
kommunalägda bolag. För att alla företag skall kunna verka under
likvärdiga förutsättningar och konkurrensvillkor på den nya
elmarknaden bör enligt utskottet den kommunala elverksamheten,
såsom föreslås i propositionen, kunna undantas från de nämnda
kommunala principerna.
I en reservation har näringsutskottets socialdemokratiska
ledamöter pekat på att det som regeringen föreslagit beträffande
den kommunala elverksamheten inte förefaller vara
färdiganalyserat. Att, som föreslås i propositionen, medge att
undantag skall få göras från de s.k. lokaliserings- och
självkostnadsprinciperna är enligt reservationen principiellt
viktiga ställningstaganden. Konsekvenserna av detta undantag bör
enligt reservanterna därför noga analyseras. Riksdagen har ännu
inte behandlat näringsutskottets betänkande.
16.1.3 Riksdagens tidigare behandling
Utskottet har under innevarande riksmöte (bet. 1993/94:KU9)
behandlat motioner med yrkanden gällande kommunal
uppdragsverksamhet. Utskottet avstyrkte motionerna mot bakgrund
av pågående beredning av Lokaldemokratikommitténs betänkande.
16.2 Införande av kommunala vårdnadsbidrag
16.2.1 Motionen
I motion 1993/94:K606 av Chatrine Pålsson m.fl. (kds) yrkas
att riksdagen hos regeringen begär förslag om förändringar i
lagstiftningen i syfte att undanröja de hinder som föreligger
för införande av kommunala vårdnadsbidrag.
Enligt motionärerna har kommunerna i dag ingen laglig
möjlighet att samordna familjens barnomsorg i det egna hemmet
genom ett kommunalt vårdnadsbidrag för familjens äldre
förskolebarn. Barnomsorgen skulle enligt motionärerna bli mer
flexibel av flera skäl om denna möjlighet fanns.
Enligt motionärerna är det märkligt att enskilda alternativ är
tillåtna, medan det inte är tillåtet att en kommun betalar ut
vårdlön till föräldrarna. Ett viktigt sätt att främja det
kommunala självstyret är enligt motionärerna att undanröja
hinder för kommunen att uppfylla målen på det sätt som
kommunmedborgarna och den enskilda kommunen önskar. Kommunerna
är olika och har olika förutsättningar. Därför är det enligt
motionen viktigt att de får allra bästa förutsättningarna och
handlingsfrihet för att lösa kommuninnevånarnas behov på ett bra
sätt.
16.2.2 Bakgrund
Frågan huruvida kommunal vårdnadsersättning är förenligt med
den kommunala kompetensen har vid olika tillfällen prövats genom
kommunalbesvär, varvid domstolarna hittills ansett detta inte
vara fallet. De rättsfall som här är av intresse är främst RÅ
1981 Ab 290, RÅ 1985 2:79, RÅ 1991 ref. 19 och RÅ 1991 ref. 61.
Regeringsrätten har angett (RÅ 1991 ref. 19) att en allmänt
vedertagen grundsats när det gäller den kommunala kompetensen är
att en kommun inte utan stöd i lag eller författning får lämna
understöd till enskilda personer. Bidrag som t.ex.
vårdnadsersättning eller barnbidrag får således inte enligt
Regeringsrätten lämnas av en kommun utan stöd i
speciallagstiftning (prop. 1948:140 s. 73 f., KU 1948:24 s. 24
f.). Någon sådan lagstiftning finns enligt Regeringsrätten inte
vad avser generella kommunala bidrag till barnfamiljer. Det har
också slagits fast att kommunal vårdnadsersättning inte är
förenligt med de kommunala kompetensbestämmelserna (RÅ 1981 Ab
290 resp. RÅ 1985 2:79). I rättsfallet RÅ 1991 ref. 61 har
Regeringsrätten fastställt kammarrättens dom, enligt vilken en
socialnämnd ansetts överskrida sin befogenhet genom att besluta
om ekonomisk hjälp till småbarnsföräldrar utan individuell
behovsprövning.
Utskottet har vid flera tillfällen behandlat motioner med
samma innehåll som den nu aktuella (bet. 1982/83:KU21,
1984/85:KU6, 1985/86:KU15, 1989/90:KU3 och 1990/91:KU3). Vid
dessa tillfällen har utskottet avvisat framförda förslag om
ändringar i lagstiftningen som skulle möjliggöra införande av
kommunal vårdnadsersättning.
Vid behandlingen av ytterligare två motioner med samma krav
vid riksmötet 1990/91 (bet. 1990/91:KU38) vidhöll utskottet sin
tidigare uppfattning och avstyrkte motionerna. Utskottet
erinrade då om att det i proposition 1990/91:117 Ny kommunallag
redovisade och av utskottet tillstyrkta förslaget om ett
lagfästande av vissa av de grundläggande kompetensprinciperna på
det kommunala området inte syftat till någon förändring av
gällande rättsläge. I en reservation (m och c) framhölls att det
var angeläget att de hinder som synes föreligga i fråga om en
kommuns rätt att utge vårdnadsersättning genom lagstiftning blir
undanröjda. Riksdagen följde utskottet.
I ett särskilt yttrande (fp) anfördes bl.a. att enligt
partiets mening måste daghemsutbyggnaden fortsätta tills full
behovstäckning föreligger. Bl.a. borde hinder för statsbidrag
till privata daghem undanröjas. Kommunala vårdnadsersättningar
fick enligt yttrandet inte ersätta de daghemsplatser som
efterfrågades. Lön till dagbarnvårdare som mot fastställd
daghemsavgift också tar hand om egna barn skulle enligt
yttrandet vara möjlig med stöd av statsbidrag för kommuner som
så önskade.
Vid behandlingen av en motion (c) om kommunal
vårdnadsersättning under riksmötet 1992/93 erinrade utskottet
(bet. 1992/93:KU4) om att statsbidraget till barnomsorgen
fr.o.m. 1993 skulle komma att ingå i det generella
bidragssystemet till kommunerna och att regeringen uttalat att
det fanns behov av en vidgad lagreglering av kommunernas ansvar
på barnomsorgsområdet för att bl.a. säkerställa ett tillräckligt
stöd för enskilda alternativ. Utskottet hänvisade också till
regeringens proposition om ökad konkurrens i kommunal
verksamhet, enligt vilken kommunen får sluta avtal med annan om
att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Utskottet
förutsatte att frågan om kommunernas kompetens i fråga om bl.a.
enskilda alternativ i barnomsorgen blev en del i regeringens
vidare beredning och avstyrkte motionen med hänvisning till det
anförda.
I en reservation (s) anfördes att familjepolitiken skall göra
det möjligt att förena och underlätta föräldraskap och
förvärvsarbete. Genom arbete, barnomsorg, föräldraförsäkring och
barnbidrag skapas enligt reservanterna förutsättningar för
detta, varvid samtidigt jämställdhet främjas. Enligt
reservanterna bör vårdnadsbidrag inte införas och då inte heller
i kommunerna. Riksdagen följde utskottet.
Utskottet har under innevarande riksmöte (bet. 1993/94:KU9)
behandlat en motion (c) om kommunal vårdnadsersättning.
Utskottet framhöll då att med införandet av det generella
statsbidragssystemet från årsskiftet 1992/93 och med ett
genomförande av det då föreliggande förslaget i regeringens
proposition 1993/94:11 om utvidgad lagreglering på
barnomsorgsområdet m.m., vad gällde bl.a. kommunernas skyldighet
att ge bidrag till enskilda förskolor och fritidshem, hade
viktiga steg tagits för att garantera mångfald och valfrihet
inom barnomsorgen. Enligt utskottet togs ett ytterligare steg
med genomförandet av det av regeringen aviserade statliga
vårdnadsbidraget för barn mellan ett och tre års ålder. Mot
denna bakgrund var det utskottets mening att frågan om den
kommunala kompetensen i fråga om vårdnadsbidraget borde anstå
till dess regeringen för riksdagen presenterat det aviserade
statliga vårdnadsbidraget, och motionen avstyrktes därför.
Socialutskottet har nyligen behandlat regeringens proposition
1993/94:148 om vårdnadsbidrag. I propositionen föreslogs bl.a.
en ny lag om vårdnadsbidrag enligt vilket vårdnadsbidrag skulle
lämnas med 2 000 kr per månad för barn i åldrarna ett till tre
år som inte har plats i den offentligt finansierade
barnomsorgen. I propositionen föreslogs också att kostnader för
barnomsorg som en kommun inte tillhandahåller eller ger bidrag
till skall få dras av vid deklaration, om den skattskyldige har
förvärvsarbetat eller studerat på minst halvtid. Avdragsrätten
föreslogs kopplas till vårdnadsbidraget och beloppsmässigt
begränsad till vad den skattskyldige uppburit i vårdnadsbidrag
under året.
Efter återremiss till socialutskottet (bet. 1993/94:SoU25)
tillstyrkte socialutskottet propositionen (bet. 1993/94:SoU34).
Regeringen hade i propositionen aviserat tillsättandet av en
kommitté med uppdrag att följa och rapportera effekterna för
förvärvsarbete och utnyttjande av olika typer av barnomsorg med
anledning av vårdnadsbidragsreformen och de beslutade reformerna
inom barnomsorgs- och föräldraförsäkringsområdena. Utskottet
ansåg att riksdagen borde ge regeringen till känna att denna
kommitté borde ha parlamentarisk sammansättning och att den
också skall ha möjlighet att lägga fram de förslag som kan
befinnas påkallade. Socialutskottets socialdemokratiska
ledamöter avstyrker i en reservation propositionen i dess
helhet. I det mycket svåra ekonomiska läge som Sverige befinner
sig i visar enligt reservanterna regeringen en anmärkningsvärd
brist på ekonomiskt ansvarstagande genom att lägga fram förslag
om införande av ett vårdnadsbidrag som av regeringen bedöms
kosta mer än 3,7 miljarder kronor brutto och ca 2,3 miljarder
kronor netto. När budgetunderskottet är över 200 miljarder
kronor går det, enligt reservanterna, inte att hävda att
reformen är finansierad genom allmänna besparingar. Riksdagen
följde utskottet.
16.3 Utskottets bedömning
16.3.1 Kommunal uppdragsverksamhet
Motionärerna berör frågor om möjligheterna till kommunal
uppdragsverksamhet. Av det ovan anförda framgår att
Lokaldemokratikommittén föreslagit en försöksverksamhet för att
att få så breda erfarenheter som möjligt av kommunal
uppdragsverksamhet inför en senare bedömning av om den kommunala
kompetensen permanent skall utvidgas så att kommuner och
landsting skall medges rätt att sälja tjänster till andra.
Regeringen har uppgett sig inte vara beredd att, bl.a. mot
bakgrund av remissutfallet, nu lägga fram några förslag.
Frågorna kommer dock att beredas vidare av regeringen. Utskottet
utgår från att regeringen återkommer till riksdagen med förslag
i dessa frågor. Mot bakgrund härav anser utskottet att
motionerna 1993/94:K604, 1993/94:K610, 1993/94:K614 och
1993/94:K621 inte bör föranleda någon åtgärd från riksdagens
sida, varför motionerna avstyrks.
16.3.2 Kommunala vårdnadsbidrag
Såsom utskottet framhållit tidigare har viktiga steg tagits
för att garantera mångfald och valfrihet inom barnomsorgen.
Detta har främst skett genom införandet av det generella
statsbidragssystemet och med ett genomförande av den utvidgade
lagregleringen på barnomsorgsområdet m.m. Enligt utskottets
mening har nu ytterligare ett stort och viktigt steg tagits
genom riksdagens beslut om genomförande av det statliga
vårdnadsbidraget för barn mellan ett och tre års ålder.
Grundtanken bakom det statliga vårdnadsbidraget är att öka
föräldrarnas valmöjlighet när det gäller att ta ansvar för
barnets vård och fostran. Ett av syftena med vårdnadsbidraget är
därmed att bidra till föräldrarnas möjlighet att betala
kostnader för sådan barnomsorg som inte ekonomiskt stöds av
kommunen.
Mot bakgrund av de åtgärder som vidtagits anser utskottet att
den i motionen 1993/94:K606 berörda frågan om den kommunala
kompetensen avseende vårdnadsbidrag för närvarande inte bör
föranleda några åtgärder från riksdagens sida. Motionen avstyrks
av utskottet.
17. Kommunalt partistöd
17.1 Motionen
I motion 1993/94:K619 yrkande 5 av Ian Wachtmeister och
Harriet Colliander (nyd) yrkas att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om att sänka det
kommunala partistödet till hälften under en treårsperiod med
början 1995. I yrkande 6 begärs tillkännagivande till regeringen
om utredning av förutsättningarna för ett system med fasta
grundbelopp som beräknas lika för alla partier i
kommunfullmäktige.
17.2 Bakgrund
Det kommunala partistödet regleras i 2 kap. 9--10 §§
kommunallagen. Enligt 9 § får kommuner och landsting ge
ekonomiskt bidrag och annat stöd (partistöd) till de politiska
partier som är representerade i fullmäktige. Partistöd får också
ges till ett parti som har upphört att vara representerat i
fullmäktige, dock endast under ett år från det att
representationen upphörde. Enligt 10 § skall fullmäktige besluta
om partistödets omfattning och formerna för detta. Stödet får
dock inte utformas så att det otillbörligt gynnar eller
missgynnar ett parti. Om en politisk sekreterare har anställts
för ett parti skall detta beaktas när stödet bestäms.
Dessa bestämmelser är nya i kommunallagen. Tidigare fanns
regler om kommunalt partistöd i lagen (1969:596) om kommunalt
partistöd, vilken upphörde att gälla samtidigt som den nya
kommunallagen trädde i kraft, dvs. den 1 januari 1992. Genom
lagändringen fick kommunerna och landstingen ökad frihet att
utforma stödet till de politiska partierna.
Förtroendeuppdragsutredningen föreslog i sitt betänkande
Kommunalt stöd till de politiska partierna (SOU 1988:47)
införande av ett generellt partigruppsstöd avsett att täcka alla
former av politiskt biträde till de förtroendevalda och andra
former av stöd till partierna. Det föreslogs vidare att
partigruppsstödet skulle bestå av dels ett grundstöd, dels ett
mandatbundet stöd, medan det kommunala partistödet även
fortsättningsvis skulle vara helt igenom mandatbundet.
Betänkandet låg till grund för överläggningar mellan
riksdagspartierna. Dessa överläggningar ledde inte till några
förslag till ändringar.
I samband med behandlingen (bet. 1990/91:KU38) våren 1991 av
förslaget till ny kommunallag gjorde riksdagen ett
tillkännagivande till regeringen om behovet av ett
beredningsarbete av frågan i en parlamentarisk utredning. Med
anledning härav tillsattes en kommitté för översyn av reglerna
om kommunalt partistöd (nedan kallad Partistödsutredningen).
I Partistödsutredningens betänkande (SOU 1991:80) Kommunalt
partistöd framfördes som kommitténs mening att den kommunala
kompetensen att besluta om partistöd borde ges en friare
utformning. En friare reglering skulle möjliggöra en uppdelning
av partistödet i ett grundstöd och ett mandatbundet stöd. Det
borde ankomma på kommunerna själva att bestämma t.ex.
storleksrelationerna mellan ett grundstöd och ett mandatbundet
stöd. Den föreslagna kompetensregeln vilade på den allmänna
likställighetsprincipen, vilken enligt kommitténs mening borde
garantera att ett visst parti inte otillbörligt gynnades eller
missgynnades.
I proposition 1991/92:66 om kommunalt partistöd presenterades
ett förslag överensstämmande med kommitténs. Beträffande
kommunernas och landstingens frihet att besluta om utformningen
av partistödet framhölls i propositionen nödvändigheten av en
viss restriktivitet. Regeln om att stödet inte får utformas så
att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett visst parti
innebär enligt propositionen att det i regel inte är
tillräckligt med ett stöd som enbart fördelas per mandat. I
specialmotiverigen uttalades att det inte i sig kan uppfattas
som otillbörligt missgynnande, om stödet till ett litet parti
sätts till en lägre nivå. Däremot borde enligt propositionen
inget parti som är företrätt i fullmäktige kunna uteslutas när
det gäller grundstöd och självfallet inte heller när det gäller
mandatbundet stöd.
Utskottet (bet. 1991/92:KU18) tillstyrkte propositionens
förslag. I fråga om stödets utformning framhöll utskottet att de
allra minsta partierna får anses ha ett mindre behov av
grundstöd än de största, t.ex. beträffande behovet av lokaler
och kontorsutrustning, varför det kan vara berättigat att sätta
grundstödet till en lägre nivå för de minsta partierna.
I en meningsyttring (v) anfördes bl.a. att idén om reducering
av grundstöd för enstaka partier och argumenteringen för en
sådan möjlighet borde ha avvisats av utskottet och att en
reducering av grundstödet för små partier var ett både
inkonsekvent och oriktigt avsteg från likställighetsprincipen.
Riksdagen har tidigare behandlat motioner med yrkanden om
sänkning av partistödsbeloppet.
Under riksmötet 1992/93 behandlade utskottet (bet.
1992/93:KU4) en motion (nyd) vari bl.a. begärdes förslag till
ändring i kommunallagen så att en sänkning av partistödet kunde
ske under budgetåren 1992/93--1994/95 till 80, 60 resp. 50 % av
1991/92 års budgeterade belopp. Utskottet anförde att enligt
förarbetena till de gällande reglerna om partistödet borde den
kommunala kompetensen att besluta om partistöd ges en friare
utformning. Att införa sådana bestämmelser som yrkades i
motionen skulle enligt utskottet innebära en inskränkning i
kommunernas kompetens, varför motionen avstyrktes. I en
reservation (nyd) anfördes bl.a. att en sänkning borde göras av
det kommunala partistödet och att ett stöd borde utgå även till
partier som vid tre på varandra följande opinionsmätningar i
kommunen erhållit 1 %. Riksdagen följde utskottet.
Under innevarande riksmöte har utskottet avstyrkt en motion
(nyd) med yrkanden dels om en nedtrappning av partistödet till
hälften under en treårsperiod, dels om utredning av det
kommunala partistödet. Utskottet (bet. 1993/94:KU9) framhöll att
de nya reglerna för det kommunala partistödet varit i bruk under
en kortare tid och hänvisade till vad utskottet anförde 1992.
Utskottet pekade också på att det då pågick ett utredningsarbete
vid Statskontoret med syfte att ge en samlad bild av den
offentliga finansieringen av partiernas verksamhet.
Det utredningsarbete som då avsågs är det uppdrag som
expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) gav
Statskontoret att utreda partistödet i syfte att ge en samlad
bild av den offentliga finansieringen av partiernas verksamhet.
Arbetet har presenterats i en rapport (Ds 1994:31). Bland de
frågor som utretts är vilken betydelse stödet har för
finansieringen av partiernas verksamhet, vilka alternativ som
finns till offentlig finansiering samt eventuella samband mellan
storleken på partistödet och bl.a valdeltagande, medlemsantal
och aktiviteter. Resultatet av utredningen skall beredas inom
regeringskansliet.
17.3 Utskottets bedömning
Vad gäller frågan om en sänkning av partistödsbeloppen vill
utskottet erinra om utskottets tidigare uttalanden om att
bestämmelser med detta syfte skulle innebära en inskränkning av
kommunernas kompetens. Vad motionärerna nu anfört föranleder
inte utskottet till annat ställningstagande, varför motion
1993/94:K619 yrkande 5 avstyrks av utskottet.
Som framgått ovan under avsnitt 2 har regeringen för avsikt
att tillkalla en utredare med uppgift att göra en total översyn
över de förtroendevaldas arbetsförutsättningar. I översynen bör
enligt regeringen bl.a. ingå kommunallagens regler om det
kommunala partistödet. Mot bakgrund härav anser inte utskottet
att motion 1993/94:K619 yrkande 6 bör föranleda någon åtgärd
från riksdagens sida. Motionen avstyrks av utskottet.
18. Sanktionsmöjligheter mot landsting och kommun
18.1 Motionen
I motion 1993/94:K603 av Eva Zetterberg m.fl. (v) yrkas att
riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning med
uppgift att lämna förslag till införande av sanktionsmöjligheter
mot kommuner enligt vad i motionen anförts om brott mot
rättighets- och förvaltningslagens bestämmelser.
Motionärerna anser att det är alltmer vanligt att landsting
och kommuner bryter mot omsorgslagen, t.ex. när det gäller
förståndshandikappades rätt till eget boende. De menar också att
det inom handikapprörelsen finns en oro för att privatiseringar
av offentliga verksamheter också kan medföra en risk för att
rättssäkerheten och den enskildes integritet hotas. Enligt
motionärerna behöver dessa problem analyseras. Åtgärder som
förespråkas är skärpt tillsynsskyldighet och ökat rättsligt stöd
när handikappades rättssäkerhet åsidosätts samt
sanktionsmöjligheter gentemot kommuner och landsting som inte
lever upp till de skyldigheter lagarna stadgar till skydd för de
funktionshindrade.
18.2 Bakgrund
Under senare år har det förekommit att kommuner har vidhållit
beslut som förklarats olagliga i domstol eller också har fattat
nya beslut med liknande innehåll, s.k. domstolstrots. Det har
även förekommit att kommunala organ har verkställt beslut, trots
att en förvaltningsdomstol har meddelat förbud mot
verkställigheten i samband med att beslutet överklagats.
Det finns också exempel på att ansvariga huvudmän underlåtit
att inom rimlig tid verkställa förvaltningsdomar i mål avseende
bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen och särskilda omsorger
enligt 4 § lagen om särskilda omsorger om psykiskt
utvecklingsstörda m.fl.
Det finns också en del uppmärksammade fall där kommuner
medvetet har satt sig över tvingande lagregler av
offentligrättslig karaktär, s.k. lagtrots.
För närvarande saknas verkningsfulla sanktioner eller
påföljder mot domstolstrots, lagtrots och liknande.
Frågan om hur man kan lösa dessa problem har utretts av
Kommunalansvarsutredningen (C 1986:02). Utredningen föreslog i
sitt betänkande Kommunalbot (SOU 1989:64) ett ekonomiskt
sanktionssystem som direkt avsågs riktas mot vederbörande kommun
eller landsting. Flertalet remissinstanser som yttrade sig över
förslaget (Ds 1990:62) tog avstånd från just den lösning
utredningen föreslog men menade att det fanns ett klart behov av
mera verkningsfulla sanktionsregler.
Dessa frågor togs också upp i ett antal motioner (m, fp) vid
riksdagens behandling av propositionen om en ny kommunallag
(prop. 1990/91:117). I motionerna efterlystes regler om
personligt straffansvar för kommunalt förtroendevalda i fall av
domstolstrots eller lagtrots.
Konstitutionsutskottet anförde (bet. 1990/91:KU38) bl.a. att
det var angeläget att frågorna fick sin lösning snarast.
Utskottet förordade att regeringen på lämpligt sätt beredde
dessa frågor, vilket riksdagen som sin mening gav regeringen
till känna.
Lokaldemokratikommittén hade enligt sina direktiv bl.a. i
uppdrag att se över regleringen av de förtroendevaldas ansvar i
olika avseenden för kommunala beslut. Kommittén borde därvid
bl.a. överväga möjligheten att införa ett personligt ansvar, som
inte nödvändigtvis behövde ha formen av ett straffansvar.
Kommittén avlämnade i december 1993 delbetänkandet
Förtroendevaldas ansvar för domstolstrots och lagtrots (SOU
1993:109).
Kommitténs förslag går i första hand ut på att kommuner och
landsting åläggs att själva vidta åtgärder mot domstolstrots och
lagtrots. Detta sker i första hand genom att granskningen av
lagligheten i verksamheten inom nämnderna blir en obligatorisk
uppgift för revisorerna. Revisorerna får också rätt att väcka
ärenden i fullmäktige och i nämnderna som rör granskningen. Vad
gäller initiativrätten i fullmäktige förutsätter den dock att
fullmäktige har föreskrivit att så får ske.
Vidare föreslås att det i kommunallagen uttryckligen anges att
nämnderna har rätt att vägra verkställa beslut av fullmäktige
som har överklagats eller som är uppenbart olagliga. Det
sistnämnda gäller om det är uppenbart att beslutet överskrider
kommunens eller landstingets kompetens, att fullmäktige har
överskridit sina befogenheter genom beslutet eller att beslutet
strider mot lag eller annan författning.
För vissa former av domstolstrots i samband med
laglighetsprövning bör dock enligt kommittén dessa nämnda
åtgärder kompletteras med personligt vitesansvar. De fall som
avses är verkställande av beslut trots att en domstol har
förordnat om verkställighetsförbud och att man har underlåtit
att rätta ett redan verkställt beslut eller inte gjort det i den
utsträckning som det varit möjligt, sedan beslutet har blivit
upphävt.
Vid trots mot verkställighetsförbud skall samtliga ledamöter
och ersättare i den nämnd eller det nämndsutskott som fattat det
överklagade beslutet vara adressater för vitet. Om det gäller
ett delegeringsbeslut skall den förtroendevalde eller den
anställde som fattat beslutet vara adressat. Om
verkställighetsförbudet gäller ett beslut av fullmäktige, skall
samtliga ledamöter och ersättare i styrelsen vara adressater
såvida inte en annan nämnd är ansvarig för verkställigheten. I
sådant fall skall ledamöterna och ersättarna i den nämnden vara
adressater.
Vid utebliven rättelse skall samtliga ledamöter i den nämnd
eller det nämndsutskott som fattat det upphävda beslutet vara
adressater för vitet. Vid rättelse av delegeringsbeslut skall
den som fattat beslutet vara adressat. Styrelsen får vidare i
uppgift att rätta upphävda fullmäktigebeslut och får dessutom
befogenhet att fatta de beslut som därvid behövs. Domstolen får
också möjlighet att föreskriva att det organ som skall rätta ett
beslut redovisar när och på vilket sätt rättelsen kommer att
ske.
Av propositionen om lokal demokrati framgår att betänkandet
remissbehandlats. Av från Civildepartementet inhämtade uppgifter
framgår att remissyttrandena för närvarande sammanställs för
vidare beredning inom departementet.
Riksdagen har tidigare under innevarande riksmöte (bet.
1993/94:KU9) behandlat en motion (v) av samma innehåll som den
nu aktuella. Utskottet avstyrkte motionen med hänvisning till
Lokaldemokratikommitténs då pågående utredningsarbete.
18.3 Utskottets bedömning
Av det ovan anförda framgår att Lokaldemokratikommittén har
slutfört sitt utredningsarbete avseende de frågor som tas upp i
motionen och att kommitténs förslag för närvarande bereds inom
regeringskansliet. Mot bakgrund härav avstyrker utskottet
motion 1993/94:K603.
19. Det kommunala medlemskapet
19.1 Motionen
I motion 1993/94:K616 av Sören Norrby (fp) yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om att fastighetsinnehav inte längre skall vara grund för
medlemskap i en kommun.
Motionären pekar på det förhållandet att en
fritidsfastighetsägare som inte är bosatt i den kommun där
fastigheten är belägen ändå är medlem i kommunen. Sådan
fastighetsägare betalar sedan 1988 ingen skatt i kommunen men
får gratis viss service som kommunen inte får ta betalt för,
t.ex. brandförsvar och allmän rådgivning av byggnadsnämnd och
miljö- och hälsoskyddsnämnd.
Motionären framhåller att frågan uppmärksammades vid
riksdagens behandling av den nya kommunallagen 1991, men att
denna förlegade ordning då behölls. I motionen hänvisas till att
konstitutionsutskottet i och för sig ansåg det angeläget att en
av regeringen aviserad översyn av frågan om fastighetsinnehav
som grund för medlemskap kom till stånd så snart detta var
möjligt men utskottet ansåg inte att riksdagen särskilt behövde
påpeka detta. Enligt motionären bör detta snart vara möjligt och
riksdagen bör därför påminna regeringen om den aviserade
översynen.
19.2 Lokaldemokratikommittén
Lokaldemokratikommittén har i delbetänkandet Det kommunala
medlemskapet (SOU 1992:72) i augusti 1992 bedömt det som möjligt
att slopa fastighetsägandet som självständig grund för kommunalt
medlemskap. Kommittén har ansett att den lagtekniskt sett mest
lämpliga vägen att nå en ordning med vidgade möjligheter att
frångå likställighetsprincipen är att slopa fastighetsinnehavet
som självständig grund för medlemskap.
Enligt propositionen om lokal demokrati är regeringen inte i
dag, bl.a. med hänsyn till remissutfallet, beredd att lägga fram
några förslag i denna del. Frågorna kommer enligt propositionen
att beredas vidare.
19.3 Utskottets bedömning
Som framgår av det som anförts ovan har en sådan översyn som
regeringen aviserade 1991 genomförts av Lokaldemokratikommittén.
Regeringen har i propositionen om lokal demokrati uppgett sig,
bl.a. mot bakgrund av remissutfallet, inte nu vara beredd att
lägga fram något förslag. Regeringen uppger sig dock ha för
avsikt att bereda frågan vidare. Mot bakgrund härav anser
utskottet att motion 1993/94:K616 inte bör föranleda någon
åtgärd från riksdagens sida. Utskottet avstyrker motionen.
20. Kommunallagens valbarhetskrav
20.1 Motionen
I motion 1993/94:K618 av Lennart Daléus (c) begärs att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om skapandet av möjligheter till fortsatt
politiskt engagemang vid högskolestudier på annan ort.
En omständighet som i dag försvårar rekryteringen av ungdomar
till kommunalpolitisk verksamhet är enligt motionären
folkbokföringslagens krav på att man skall vara skriven på den
ort där man har "sin huvudsakliga dygnsvila".
Folkbokföringslagen, i kombination med kommunallagens regler för
valbarhet, gör det enligt motionären i princip omöjligt att
engagera sig i kommunpolitiken i hemkommunen om man samtidigt
vill kunna studera på högskolan på annan ort.
Enligt motionären måste ungdomar ges möjlighet att fortsätta
sitt politiska engagemang i hemkommunen även om de skaffar sig
en högskoleutbildning. Man skall enligt motionen självklart
kunna engagera sig politiskt på lika villkor var man än bor i
landet. En förändring behövs enligt motionären i lagstiftningen
så att möjlighet ges att behålla kommunpolitiska uppdrag,
åtminstone under pågående mandatperiod, vid högskolestudier på
annan ort.
20.2 Gällande bestämmelser
Enligt 4 kap. 5 § kommunallagen är rösträtt enligt samma lag
en förutsättning för valbarhet. Rösträtt vid val av ledamöter
och ersättare i kommunfullmäktige har den som är folkbokförd i
kommunen och har fyllt 18 år senast på valdagen. Rösträtt vid
val av ledamöter och ersättare i landstingsfullmäktige har den
som är röstberättigad vid val av ledamöter och ersättare i
kommunfullmäktige i en kommun inom landstinget. Om en
förtroendevald upphör att vara valbar, upphör enligt 4 kap. 8 §
kommunallagen också uppdraget genast.
Enligt 6 § folkbokföringslagen (1991:481) skall en person
folkbokföras på den fastighet och i den territoriella församling
där han enligt 7--13 §§ är att anse som bosatt. En person anses
enligt 7 § samma lag vara bosatt på den fastighet där han
regelmässigt tillbringar eller, när byte av bostad har skett,
kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila. Den
som därigenom kan anses vara bosatt på fler än en fastighet
anses vara bosatt på den fastighet där han sammanlever med sin
familj eller med hänsyn till övriga omständigheter får anses ha
sitt egentliga hemvist. En person skall anses regelmässigt
tillbringa sin dygnsvila på en fastighet där han under sin
normala livsföring tillbringar dygnsvilan minst en gång i veckan
eller i samma omfattning men med annan förläggning i tiden.
Från bestämmelsen i 7 § finns undantag angivna i 8--11 §§.
I 11 § ges bestämmelser, vilka innebär att omyndiga studerande
och sådana studerande som efter myndighetsdagen slutför
grundskole- eller gymnasieutbidlning eller motsvarande
utbildning och har sitt egentliga hemvist hos föräldrar eller
andra anhöriga inte skall anses bosatta på en annan ort där de
vistas på grund av studierna. Bestämmelsernas nuvarande
utformning omfattar således inte vuxna studerande som genomgår
högre utbildning.
En vuxen studerande vars föräldrar bor på annan ort hade
tidigare i praktiken möjlighet att välja själv om han skulle
anses ha kvar sitt egentliga hemvist i föräldrahemmet eller inte
och därmed möjlighet att välja den förmånligaste
folkbokföringsorten. I proposition 1990/91:153 om ny
folkbokföringslag m.m. ansåg regeringen att detta undantag för
studerande i den då gällande folkbokföringsförordningen
medförde att folkbokföringen för vuxna studerande på ett
olämpligt sätt avvek från vad som i övrigt gällde. Enligt
regeringens mening borde därför vuxna studerande folkbokföras
enligt samma regler som den övriga befolkningen. Det framhölls
att det sagda avsåg studerande som verkligen bor på studieorten
och vistas i föräldrahemmet eller på någon annan plats endast
vid tillfälliga besök. Studerande som veckopendlar till
studieorten kommer i enlighet med bestämmelserna om dubbel
bosättning att anses ha sådan bosättning. Deras bosättning
kommer därmed att bedömas på samma sätt som för andra personer
med dubbel bosättning.
När det gällde omyndiga elever var enligt regeringen
förhållandena annorlunda. Att exempelvis en elev bosatt i
glesbygd måste vistas på annan ort för att genomgå normal
skolgång medförde enligt då gällande regler inte att han ansågs
bosatt på studiorten. I den här delen hade dåvarande ordning
inte ifrågasatts och regeringen föreslog inte heller någon
ändring i sak.
Skatteutskottet (bet. 1990/91:SkU28) tillstyrkte
propositionens förslag och riksdagen följde utskottet.
20.3 Utskottets bedömning
Som framgått ovan har riksdagen ansett att vuxna studerande
bör folkbokföras enligt samma regler som den övriga
befolkningen. I de fall då dubbel bosättning enligt gällande
bestämmelser kan anses föreligga för en vuxen studerande skall
vidare en bedömning göras på samma sätt som för andra personer
med dubbel bosättning. Detta innebär att det är
folkbokföringsmyndigheten som med hjälp av bosättningsreglerna
måste avgöra vilken av två, eller flera, tänkbara platser som är
en persons rätta folkbokföringsort. Mot denna bakgrund är inte
utskottet berett att föreslå införande av särskilda bestämmelser
i kommunallagen innebärande ett undantag för studerande från
regeln om att ett uppdrag som kommunalt förtroendevald upphör om
den förtroendevalde upphör att vara valbar.
Utskottet vill emellertid framhålla att detta självfallet inte
hindrar en vuxen studerande från att vara aktiv i det politiska
livet, dock inte såsom förtroendevald i annan kommun än den där
hon eller han är att anse som folkbokförd. Utskottet avstyrker
motion 1993/94:K618.
21. Stadsbegreppet
21.1 Motionen
I motion 1993/94:K601 av Bertil Persson (m) yrkas att
riksdagen skall ge regeringen till känna vad i motionen anförts
om stadsbegreppet. Motionären anser att en stad skall kallas en
stad.
21.2 Lokaldemokratikommittén
Kommittén hade fått i uppgift att överväga möjligheten för en
kommun som så önskar att använda sig av beteckningen stad även
som kommunalrättsligt uttryck. Kommittén anförde i betänkandet
sammanfattningsvis att ingen ändring av lagstiftningen på område
borde göras. De kommuner som inom sig rymmer en tidigare stad
har full rätt att kalla sig stad så länge detta inte sker i
kommunalrättsligt sammanhang. Stadsbegreppet hade i stort sett
förlorat all rättslig betydelse då den gemensamma
kommunbeteckningen infördes. I dag torde inga rättsliga
skillnader mellan dessa kommuner och övriga finnas kvar. Att
återinföra ordet stad i kommunalrättsliga sammanhang ter sig
något märkligt enligt kommitténs mening. Inte heller när det
gäller beteckningarna stadsfullmäktige och stadsstyrelse finns
det enligt kommittén några skäl att återinföra de äldre
beteckningarna, vilkas ställning i det allmänna språkbruket
torde ha utmönstrats helt till skillnad från ordet stad.
Kommittén fäste även uppmärksamheten på att bestämmelsen i 10
kap. 9 § kommunallagen om att beslut som överklagats genom
kommunalbesvär inte behöver upphävas, om ett fel har saknat
betydelse för ärendets utgång. En enligt kommittén rimlig
tolkning av detta är att beslut som fattats av
"stadsfullmäktige" inte upphävs enbart på denna grund. Andra
lagliga möjligheter att ingripa mot en kommun som inför
beteckningen stad resp. stadsfullmäktige torde enligt kommittén
saknas.
Frågan behandlas inte i propositionen om lokal demokrati.
21.3 Tidigare riksdagsbehandling
Utskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat liknande
motioner som den nu aktuella, senast under hösten 1993 (bet.
1993/94:KU9). Utskottet redogjorde då för bakgrunden och
hänvisade också till vad Lokaldemokratikommittén hade anfört i
sitt slutbetänkande.
Utskottet framhöll att det tidigare uttalat att det inte finns
något hinder för en kommun som så önskar att använda uttrycket
stad i de fall där det inte har någon kommunalrättslig
betydelse. Utskottet pekade också på att Lokaldemokratikommittén
hade fäst uppmärksamheten på att ett beslut som fattas av
"stadsfullmäktige" inte torde upphävas enbart på denna formella
grund. I sammanhanget fann utskottet dock skäl att erinra om
sina tidigare principiella uttalanden om intresset för att ett
enhetligt kommunbegrepp i rättsligt hänseende upprätthålls. Med
hänvisning till detta fick enligt utskottets mening motionärens
önskemål anses tillgodosett.
21.4 Utskottets bedömning
Utskottet vill ånyo hänvisa till av utskottet tidigare gjorda
uttalanden om att det inte finns några hinder för en kommun som
så önskar att använda uttrycket stad i de fall där det inte har
någon kommunalrättslig betydelse. Liksom föregående år finner
dock utskottet skäl att erinra om utskottets tidigare
principiella uttalanden om intresset för att ett enhetligt
kommunbegrepp i rättsligt hänseende upprätthålls. Med det
anförda avstyrker utskottet motion 1993/94:K601.
22. Indelningen av kommuner
22.1 Motionerna
I motion 1993/94:K608 av Bertil Persson (m) yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om landstingsobligatoriet. Enligt motionären
har i subsidiaritetsprincipens Sverige obligatoriet för kommuner
att tillhöra landstinget blivit en anomali. Detta tvång bör
enligt motionären avskaffas.
I motion 1993/94:K615 yrkande 3 av Olle Schmidt m.fl. (fp)
begärs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om delning av kommuner. Ett sätt att öka
närdemokratin är enligt motionären att, där så är möjligt och
viljan finns lokalt, låta nya kommuner uppstå ur storkommunerna.
Detta har enligt motionären skett i några fall hittills, och
erfarenheterna tycks vara att kommunsplittringen kan vara ett
medel att öka närheten mellan väljare och valda.
22.2 Bakgrund
Enligt 1 kap. 1 § kommunallagen är Sverige indelat i kommuner
och landsting. Enligt 1 kap. 2 § omfattar varje landsting ett
län, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Den kommunala
indelningen regleras i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges
indelning i kommuner och landsting, indelningslagen, som tillkom
genom riksdagens beslut i maj 1979 (prop. 1978/79:157, bet.
1978/79:KU40).
De kriterier som skall vara uppfyllda för att en större
indelning skall få komma till stånd finns i 1 kap. 1 §
indelningslagen. Enligt denna paragraf skall ändring kunna antas
medföra bestående fördelar för en kommun eller en del av en
kommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. Faktorer som
enligt förarbetena till indelningslagen bör vägas in vid
bedömningen är befolkningsutveckling, näringsgeografiska
förhållanden som tätortsstruktur, avstånd, arbetsmarknad,
sysselsättning, bostäder och kollektivtrafik samt kommunal
service och den kommunala ekonomin. Även kommunaldemokratiska
aspekter bör vägas in. Enligt propositionen är det inte
tillräckligt med enbart fördelar av kommunaldemokratiskt slag.
För att en ny kommundelning skall komma till stånd måste den nya
kommunen också uppfylla rimliga krav enligt de tidigare nämnda
kriterierna avseende befolkning, näringsgeografiska förhållanden
och ekonomi.
Frågan om kommundelningar togs upp i flera motioner under
1990/91 års riksmöte. I samtliga motioner argumenterades för att
statsmakterna inte borde lägga hinder i vägen för delning av
kommuner, där invånarna själva önskade detta. Utskottet framhöll
(bet. 1990/91:KU38) i samband med behandlingen av propositionen
om ny kommunallag att utskottet liksom tidigare ansåg att
demokratiska skäl kunde motivera att en kommun delas men att
de kommunala demokratifrågorna borde lösas på annat sätt än
genom ytterligare kommundelningar. Enligt utskottet hade det
inte framkommit något som gett utskottet anledning att frångå
denna ståndpunkt, som godtagits av riksdagen, varför motionerna
avstyrktes.
I en reservation (m, fp, c) anfördes att regeringen enligt
reservanterna varit alltför restriktiv i sin syn på
kommundelningar och att den därför borde inta en mer positiv
hållning till en kommundelning som begärts av kommuninvånarna
själva. Riksdagen följde utskottet.
I regeringsdeklarationen efter 1991 års val förklarade den
nytillträdda regeringen att den såg positivt på kommundelningar.
Detta förhållande avspeglas i direktiven till
Lokaldemokratikommittén. I direktiven sägs att ett sätt att
stärka den lokala demokratin är att dela kommuner där det finns
ett starkt önskemål hos befolkningen om delning och där det
finns förutsättningar, inte minst ekonomiska, för detta.
Lokaldemokratikommittén har studerat erfarenheterna av de
hittills genomförda delningarna, totalt åtta (SOU 1993:90).
Kommitténs bedömning är att det är svårt för att inte säga
ogörligt att med bestämdhet uttala sig om de kommundelningar som
genomförts sedan 1980 medfört de bestående fördelar från
kommunalekonomisk och kommunaldemokratisk synpunkt som de
förväntades göra. Den viktigaste orsaken till detta är enligt
kommittén att det inte gjorts någon djupgående och kontinuerlig
uppföljning av de delade kommunerna.
En slutsats som kommittén dock anser sig kunna dra är att de
nya småkommunerna inte har sämre ekonomiska förutsättningar än
flertalet andra jämförbara kommuner.
Kommittén anser inte att det finns något behov av att
reformera den nuvarande lagstiftningen. Den har fungerat bra med
hänsyn till att i de fall, där förutsättningar har funnits för
delning, har delningar kommit till stånd. Eventuella
inskränkningar i regeringens skönsmässiga prövning och ett
införande av t.ex. obligatorisk delning under vissa
förutsättningar skulle enligt kommittén få negativa effekter.
Kommittén har i sitt slutbetänkande pekat på det faktum att
nuvarande regler om ikraftträdande av kommundelningar innebär
att större delningar skall träda i kraft först den 1 januari
året efter det att det hållits val till fullmäktige i hela
landet (1 kap. 12 § indelningslagen).
Enligt den i detta betänkande behandlade propositionen om
lokal demokrati anser regeringen att det finns ett klart
lokaldemokratiskt intresse i att en beslutad indelningsändring
kan träda i kraft så fort som det är praktiskt möjligt. Frågan
om möjligheten att utlysa nyval inrymmer dock enligt regeringen
flera aspekter som behöver belysas närmare. Det finns bl.a. en
nära koppling till kravet i indelningslagen på att utse
indelningsdelegerade och bestämmelserna i vallagstiftningen.
Regeringen avser att tillkalla en särskild utredare för att
arbeta fram förslag i denna fråga.
Vad gäller indelningen av kommuner och landsting bör här
framhållas det arbete som för närvarande pågår inom
Regionberedningen (dir. 1992:86).
Beredningen har enligt direktiven till uppgift att på grundval
av de analyser som gjorts av Regionutredningen och övrigt
aktuellt utredningsmaterial utforma förslag om den offentliga
verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå. För
beredningens arbete bör vissa grundläggande utgångspunkter
gälla.
En första utgångspunkt är subsidiaritetsprincipen, den s.k.
närhetsprincipen. Enligt direktiven innebär denna princip att
besluten inte skall fattas på en högre nivå än vad som är
nödvändigt för att verksamheten skall kunna skötas på ett
ändamålsenligt och effektivt sätt. I största möjliga mån bör
följaktligen en decentralisering av beslutsfattandet
eftersträvas. Med denna utgångspunkt bör förslagen inriktas på
att skapa en effektiv offentlig förvaltning med förutsättningar
för ökad produktivitet och med en god rättssäkerhet och en fast
demokratisk förankring. Om politiska uppgifter förs över till en
annan nivå än i dag, skall det ske till organ som står under
demokratisk styrning och kontroll. Detta påverkar dock inte
beredningens möjligheter att föreslå förändrad ansvarsfördelning
mellan staten, eventuella regionala organ, landstingen och
kommunerna eller det förhållandet att vissa i dag förekommande
verksamheter kan överflyttas från offentligt huvudmannaskap. I
detta sammanhang bör förutsättningarna att låta andra aktörer i
samhället ta ett större ansvar beaktas.
Som en andra utgångspunkt bör enligt direktiven gälla att
offentlig verksamhet skall vara styrd i demokratiska former. Det
gäller att skapa bästa möjliga förutsättningar för ett väl
fungerande medborgarinflytande. En tredje utgångspunkt bör vara
att verka för en långsiktigt hållbar utveckling som kan
säkerställa en hälsosam miljö, livskraftiga ekosystem och
biologisk mångfald. En fjärde utgångspunkt bör vara den
internationella utvecklingen. Genom bl.a. det ökade europeiska
samarbetet kommer nya mönster att uppstå för samverkan mellan
politiska och administrativa institutioner i Europas olika
länder. Denna utveckling måste enligt direktiven tillmätas stor
betydelse i beredningens arbete. Slutligen bör en femte
utgångspunkt vara kraven på hushållning med den offentliga
sektorns ekonomiska resurser.
I direktiven betonas att beredningen bör inleda sitt arbete
med att överväga ansvarsfördelningen i stort mellan den statliga
och den kommunala sektorn. Härvid bör också belysas betydelsen
av ett samband mellan nationell, regional och lokal nivå. Vidare
bör länsstyrelsernas roll tydliggöras på det
förvaltningsrättsliga området, inte minst från
rättssäkerhetssynpunkt. Därefter bör behandlas
uppgiftsfördelningen inom de kommunala resp. de statliga
områdena, såväl mellan olika nivåer som mellan olika organ på
samma nivå. I detta sammanhang bör bl.a. värdet av samordning,
regional balans och verkningsfulla statliga styrinstrument
beaktas. Detsamma gäller betydelsen av närhet i form av insyn,
påverkan, samhörighet och delaktighet i beslut som rör den egna
regionens utveckling. Beredningen bör som ett resultat av sina
överväganden i denna del lägga fram förslag till organisation
för den offentliga verksamheten på regional nivå.
Mot bakgrund av det förslag till organisation som beredningen
stannar för bör den administrativa indelningen på regional nivå
övervägas. Om beredningen finner skäl till det, bör förslag till
ny indelning eller ändringar i nuvarande länsindelning utformas.
I anslutning till detta bör beredningen även ta upp frågan om
den anpassning av statliga myndigheters regionala organisation
som kan följa av en förändrad länsstruktur och sambanden mellan
lokal, regional och central nivå. Sammansättningen av
länsstyrelsernas och andra statliga regionala myndigheters
styrelser bör också övervägas.
Regionberedningen har överlämnat delbetänkandet Västsverige
och Skåne -- regioner i förändring (SOU 1993:97) och beräknas
slutföra sitt arbete under 1994.
22.3 Utskottets bedömning
Mot bakgrund av vad ovan anförts beträffande kommundelningar
anser utskottet att motion 1993/95:K615 yrkande 3 inte bör
föranleda någon åtgärd från riksdagens sida. Utskottet avstyrker
motionen.
Vad gäller motion 1993/94:K608 anser utskottet att denna
motion, mot bakgrund av Regionberedningens pågående
utredningsarbete, inte bör föranleda någon åtgärd från
riksdagens sida. Utskottet avstyrker motionen.
23. Delegering m.m.
23.1 Motionen
I motion 1993/94:K57 yrkande 2 av Gudrun Schyman m.fl. (v)
begärs att riksdagen beslutar att hos regeringen begära förslag
som begränsar, avgränsar och preciserar möjligheterna till
muntliga beslut i enlighet med vad som anförts i motionen. I
yrkande 3 begärs att riksdagen hos regeringen begär förslag som
begränsar, avgränsar och preciserar möjligheterna till
delegation av politiska ärenden i enlighet med vad som anförts i
motionen.
23.2 Bakgrund
Enligt 3 kap. 10 § kommunallagen får fullmäktige uppdra åt en
nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller
en viss grupp av ärenden. Ärenden som anges i 9 § första stycket
kommunallagen -- ärenden av principiell beskaffenhet eller
annars av större vikt för kommunen eller landstinget -- eller
ärenden som enligt lag eller annan författning skall avgöras av
fullmäktige får dock inte delegeras till nämnderna.
I 1977 års kommunallag togs in en uttrycklig bestämmelse om
möjligheten för fullmäktige att delegera vissa grupper av
ärenden till styrelsen eller andra nämnder. Det föreskrevs att
det inte fick avse ärenden som var av principiell betydelse
eller annars av större vikt. I anslutning till bestämmelsen
gjorde konstitutionsutskottet vissa uttalanden i syfte att
begränsa möjligheten att delegera. Utskottet framhöll att beslut
om delegering främst skulle gälla s.k. rutinärenden. Utskottet
tillade att delegeringsbestämmelsen borde tillämpas med stor
restriktivitet (bet. KU 1976/77:25 s. 16 f.).
I proposition 1990/91:117 om en ny kommunallag m.m. föreslogs
att fullmäktige skulle ges större frihet att delegera ärenden
till styrelsen och övriga nämnder. Regeringen anförde
beträffande möjligheterna till ökad delegering bl.a. att det av
flera skäl borde komma till stånd en friare arbetsfördelning
mellan fullmäktige och nämnderna. Den kommunala verksamhetens
expansion i förening med att uppgifterna blivit alltmer
differentierade och komplicerade gjorde det enligt regeringen
nödvändigt med en viss tyngdpunktsförskjutning mellan
fullmäktige och nämnder.
I 3 kap. 11 § kommunallagen görs en hänvisning till den
kommunala delegationslagen (1954:130) som ger stöd för kommuner
och landsting att delegera uppdrag som gäller
anställningsvillkor till kommunala arbetsgivarorganisationer. I
samband med att budgeten fastställs eller anslag annars beviljas
får fullmäktige, enligt 3 kap. 12 § kommunallagen, uppdra åt en
nämnd att genomföra en viss verksamhet inom ramen för de
riktlinjer eller andra generella beslut om verksamheten som
fullmäktige har fastställt, om inte något annat följer av lag.
I 6 kap. 33--38 §§ kommunallagen finns föreskrifter om
delegering av ärenden inom en nämnds verksamhetsområde.
Bestämmelser om delegering inom nämnder infördes först i 1953
års kommunallagstiftning. Syftet var att avlasta nämnderna
främst rutinärenden (prop. 1953:210 s. 120). Vid tillkomsten av
1977 års kommunallag gjordes endast smärre ändringar i dessa
regler.
Den nya kommunallagen (1991:900) innehöll åtskilliga nyheter i
fråga om delegering. Det delegeringsbara området vidgades utom i
frågan om ärenden om myndighetsutövning mot enskilda. Nämnderna
får själva besluta om delegering inom de ramar som lagen anger.
Förvaltningschefer får själva besluta om vidaredelegation till
andra anställda och brådskande ärenden får delegeras.
Enligt 6 kap. 33 § får en nämnd uppdra åt ett utskott, åt en
ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen eller
landstinget att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende
eller en viss grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i
34 §. Dessa fall är ärenden som avser verksamhetens mål,
inriktning, omfattning eller kvalitet, framställningar eller
yttranden till fullmäktige liksom yttranden med anledning av att
beslut av nämnden i dess helhet eller av fullmäktige har
överklagats, ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om
de är av principiell beskaffenhet eller annars är av större vikt
samt vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter. Beslut
som har fattats med stöd av delegerat uppdrag skall enligt 35 §
anmälas till nämnderna som bestämmer i vilken ordning detta
skall ske.
Vad gäller anmälningsskyldigheten föreslog regeringen i
propositionen en uppmjukning av den tidigare obligatoriska
anmälningsskyldigheten. Nämndernas informations- och
kontrollbehov, som av några remissinstanser ansetts utgöra
kommunmedlemmens möjlighet att få reda på vilka beslut som
fattas, påverkades enligt regeringen inte av att
anmälningsskyldigheten mjukades upp eftersom regeringen också
föreslog att beslut som inte anmäls skulle protokollföras
särskilt.
Konstitutionsutskottet inhämtade yttrande från Lagrådet bl.a
vad avsåg frågan om delegering. Lagrådet, som utgick från att
det var meningen att justeringen av de särskilt protokollförda
besluten fortlöpande skulle tillkännages på kommunens eller
landstingets anslagstavla, ifrågasatte om den föreslagna
ordningen var tillräcklig för att tillgodose medborgarnas
möjligheter till insyn i den kommunala beslutsprocessen.
Särskilt för en enskild som vill få lagligheten av ett beslut
prövad kunde förslaget medföra svårigheter att bevaka ett ärende
på ett sådant sätt att inte överklagandetiden gick förlorad.
Från rättssäkerhetssynpunkt fann Lagrådet därför att den
dåvarande
obligatoriska anmälningsskyldigheten var att föredra.
Konstitutionsutskottet (bet. 1990/91:KU38) föreslog en
utformning av bestämmelsen i enlighet med Lagrådets förslag.
Enligt en motion (v) kunde det inte godtas att
förvaltningschefer fick vidaredelegera, eftersom sådana
förhållanden kunde leda till oklara ansvarsförhållanden.
Konstitutionsutskottet delade inte motionärernas uppfattning.
Enligt utskottets mening var förslaget utformat på sådant sätt
att det rätt tillämpat inte skulle behöva uppkomma någon
tveksamhet om vem som bär ansvaret för ett fattat beslut.
I propositionen hade i frågan om vidaredelegering framhållits
att en svårighet som enligt regeringen hade anförts mot att
beslutanderätten överförs i flera led var att avgöra vem som bar
ansvaret för ett beslut. Regeringen ansåg att man borde kunna
klara denna svårighet genom att nämnden godkänner att ett ärende
vidaredelegeras samt att nämnden får vetskap om vem som har fått
beslutanderätten. Dessutom borde enligt regeringen det endast
vara förvaltningschefer som fick vidaredelegera till andra
anställda. För att lättare klara ansvarsfrågorna borde det också
krävas att ett beslut som har fattats efter vidaredelegering
skulle anmälas till förvaltningschefen.
När det gällde frågan om återkallelse av vidaredelegerad
beslutanderätt kunde enligt regeringen sägas att
förvaltningschefen alltid har rätt att återkalla ett sådant
uppdrag. Men denna rätt måste också enligt regeringen anses
tillkomma nämnden med hänsyn till dess övergripande ansvar för
verksamheten. Får nämnden vetskap om vem som har fått
beslutanderätten och vilka ärenden det är fråga om torde det
enligt regeringen inte uppkomma några problem eller svårigheter
för nämnden att kontrollera verksamheten och kunna återkalla ett
uppdrag, om det finns skäl för det.
23.3 Utskottets bedömning
Som framgått ovan är det fullmäktige och nämnderna som, inom
de gränser som lagen ger, skall tillämpa bestämmelserna om
delegering. Den som har gett delegationen har också möjlighet
att återkalla densamma. Skulle en sådan uppföljning och
utvärdering som utskottet enligt ovan ansett bör komma till
stånd visa att bestämmelserna om delegering bör bli föremål för
en översyn, utgår utskottet från att en sådan görs.
Utskottet anser mot denna bakgrund att riksdagen inte bör
vidta någon åtgärd med anledning av motion 1993/94:K57 yrkandena
2 och 3, varför denna avstyrks.
24. De äldres situation
24.1 Motionen
I motion 1993/94:K810 yrkandena 1 och 2 av Magnus Persson (s)
yrkas att riksdagen hos regeringen skall begära dels att frågan
om de äldres situation uppmärksammas, dels att åtgärder vidtas i
syfte att underlätta för alla, både ung och gammal, att delta i
den politiska beslutsprocessen.
Enligt motionären bör man satsa på att på allt sätt stötta och
underlätta för våra äldre att i hög ålder även fortsättningsvis
aktivt delta i den politiska debatten. Samhället bör enligt
motionen uppmärksamma problemet och i samråd med de äldres olika
intresse- och medlemsorganisationer ta itu med frågan.
För att tillvarata de äldres kunnande och breda erfarenhet bör
samhället enligt motionen satsa på speciella åtgärder för att
kunna behålla de äldre i våra beslutande organ i det längsta.
Motionären anser att det borde satsas betydligt mera på
kringkostnader och konkreta åtgärder i syfte att underlätta för
de olika generationernas politiska företrädare att jobba
politiskt.
24.2 Utskottets bedömning
I likhet med motionären anser utskottet givetvis att samhället
bör underlätta för alla, både ung och gammal, att delta i den
politiska beslutsprocessen. Någon särskild åtgärd från
riksdagens sida anser dock inte utskottet att motion
1993/94:K810 bör föranleda. Utskottet avstyrker motionen.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande återkallelse av förtroendeuppdrag
att riksdagen avslår motion 1993/94:K609,
2. beträffande utredning om kommunala folkomröstningar
att riksdagen avslår motion 1993/94:K619 yrkande 4,
3. beträffande ämnesområden för kommunala folkomröstningar
att riksdagen avslår motion 1993/94:K57 yrkande 6,
men. (v) - delvis
4. beträffande 5 kap. 23 § i regeringens förslag till lag om
ändring i kommunallagen (1991:900)
att riksdagen med avslag på motionerna 1993/94:K57 yrkande 7
och 1993/94:K58 yrkande 1 antar regeringens förslag till lag om
ändring i kommunallagen (1991:900) såvitt avser 5 kap. 23 §,
res. 1 (s)
men. (v) - delvis - villk.
6. beträffande offentliga nämndsammanträden
att riksdagen med anledning av propositionen och med avslag på
motion 1993/94:K615 yrkande 5 antar regeringens förslag till lag
om ändring i kommunallagen (1991:900) såvitt avser 6 kap. 19
a § med den ändringen att paragrafen erhåller i bilaga 2 som
Utskottets förslagbetecknade lydelse,
7. beträffande närvarorätt för personalföreträdare
att riksdagen med avslag på motion 1993/94:K57 yrkande 8 antar
regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen
(1991:900) såvitt avser 7 kap. 10 §,
men. (v) - delvis
8. beträffande närvarorätt i övrigt
att riksdagen avslår motion 1993/94:K619 yrkandena 1--3,
res. 2 (nyd)
9. beträffande delegation till skolenhetsstyrelser
att riksdagen avslår motion 1993/94:K607,
10. beträffande upphandlingssekretessen
att riksdagen med avslag på motion 1993/94:K57 yrkande 9 antar
regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1993:1298) om
ändring i sekretesslagen (1980:100),
men. (v) - delvis
11. beträffande övriga lagförslag
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i
kommunallagen (1991:900), lag om kommunala folkomröstningar
(1994:000) samt lag om ändring i skollagen (1985:1100) i den mån
de inte omfattas av vad utskottet i det föregående hemställt,
12. beträffande 3 kap. 16 § kommunallagen (1991:900) i dess
lydelse fr.o.m. den 1 januari 1995
att riksdagen med anledning av propositionen antar det av
utskottet i bilaga 3 framlagda förslaget till lag om ändring i
lagen (1993:1295) om ändring i kommunallagen (1991:900),
13. beträffande 4 kap. 24 § kommunallagen (1991:900) i dess
lydelse fr.o.m. den 1 januari 1995
att riksdagen med anledning av propositionen och med ändring
av beslutet den 19 maj 1994 (rskr. 1993/94:315) såvitt gäller
lagen om ändring i kommunallagen (1991:900) beslutar att 4 kap.
24 § kommunallagen och punkten 3 i övergångsbestämmelserna till
lagen om ändring i kommunallagen skall ha den lydelse som i
bilaga 4 betecknats som Utskottets förslag,
14. beträffande kommunal demokrati
att riksdagen med anledning av motionerna 1993/94:K57
yrkandena 1, 4 och 5, 1993/94:K58 yrkandena 2, 3 och 4,
1993/94:K59, 1993/94:K60, 1993/94:K425, 1993/94:K504 och
1993/94:K615 yrkandena 1, 6 och 7 som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört om en uppföljning och
utvärdering,
15. beträffande kommunal uppdragsverksamhet
att riksdagen avslår motionerna 1993/94:K604, 1993/94:K610,
1993/94:K614 och 1993/94:K621,
res. 3(s)
16. beträffande kommunala vårdnadsbidrag
att riksdagen avslår motion 1993/94:K606,
17. beträffande kommunalt partistöd
att riksdagen avslår motion 1993/94:K619 yrkandena 5 och 6,
res. 4 (nyd)
18. beträffande sanktionsmöjligheter mot landsting och
kommun
att riksdagen avslår motion 1993/94:K603,
19. beträffande det kommunala medlemskapet
att riksdagen avslår motion 1993/94:K616,
20. beträffande kommunallagens valbarhetskrav
att riksdagen avslår motion 1993/94:K618,
21. beträffande stadsbegreppet
att riksdagen avslår motion 1993/94:K601,
22. beträffande indelningen av kommuner
att riksdagen avslår motionerna 1993/94:K608 och 1993/94:K615
yrkande 3,
23. beträffande delegering m.m.
att riksdagen avslår motion 1993/94:K57 yrkandena 2 och 3,
men. (v) - delvis
24. beträffande de äldres situation
att riksdagen avslår motion 1993/94:K810.
Stockholm den 24 maj 1994
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil
Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Ylva
Annerstedt (fp), Ingvar Svensson (kds), Simon Liliedahl* (nyd),
Torgny Larsson (s), Henrik S Järrel (m), Lisbeth Staaf-Igelström
(s), Ola Karlsson (m), Elvy Söderström (s) och Lahja Exner (s).
*Ej närvarande vid justeringen.
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
1. 5 kap. 23 § i regeringens förslag till lag om ändring i
kommunallagen (mom. 4)
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Torgny Larsson, Lisbeth
Staaf-Igelström, Elvy Söderström och Lahja Exner (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 21
börjar med "I likhet med" och på s. 22 slutar med "yrkande 1"
bort ha följande lydelse.
Det är allmänt vedertaget att det skall råda en värdegemenskap
mellan de stora politiska partierna kring demokratins
spelregler. I Sverige har vi sedan gammalt eftersträvat en bred
enighet när det gäller att göra ändringar i reglerna som rör det
demokratiska styrelseskicket. Regeringens förslag i fråga om
kommunala folkomröstningar innebär enligt utskottets mening ett
brott mot denna princip.
Riksdagen har tidigare uttalat att möjligheten till
folkinitiativ skulle innebära en stor risk för urholkning av den
representativa demokratin. Den representativa demokratin är
grundläggande för vårt styrelseskick. Medborgarna deltar inte
själva i beslutsfattandet utan indirekt genom sina valda
representanter. Det är enligt utskottets mening en uppgift för
de politiska partierna att känna till de olika uppfattningar hos
medborgarna som kan förekomma i frågor som de valda beslutande
församlingarna skall ta ställning till.
De nu gällande bestämmelserna om möjligheten till
folkomröstning kan uppfattas som undantag från principen om den
representativa demokratin. Enligt utskottets mening kan det från
ett medborgarperspektiv vara betydelsefullt att kunna ge uttryck
för åsikter i olika frågor även mellan de allmänna valen.
Utskottet anser emellertid att det även fortsättningsvis bör
vara fullmäktige som har att avgöra huruvida folkomröstningar
skall anordnas som ett inslag i beredningen inför fullmäktiges
avgörande i en viss fråga. Den nuvarande utformningen av
folkomröstningsinstitutet har enligt utskottets mening inte
utgjort något hot mot den representativa demokratin.
Enligt regeringens nu framlagda förslag skall visserligen
fullmäktige avgöra om en folkomröstning skall utlysas, men
enligt utskottets mening innebär det ändå att en minoritet kan
framtvinga ett ställningstagande. Utskottet anser också att
förslaget innebär risker för att sammanhållningen och samlande
lösningar i kommuner och landsting försvåras.
Enligt utskottets mening innehåller regeringens förslag vissa
brister vad gäller frågor om kommunernas hantering av ett
folkinitiativ och möjligheterna till en kontroll av det
skriftliga materialet i samband med anhängiggörandet av frågan
om en folkomröstning. Utskottet anser också att det är en brist
att regeringen inte redovisat konsekvenserna av förslaget om en
nivå på fem procent av de röstberättigade såsom en förutsättning
för anhängiggörande av ett folkinitiativ.
Utskottet anser att regeringens förslag inte är tillräckligt
genomarbetat och förslaget kan enligt utskottets mening utgöra
ett allvarligt hot för en urholkning av den representativa
demokratin. I likhet med motionen 1993/94:K58 yrkande 1 finner
därför utskottet att propositionens förslag i denna del bör
avstyrkas.
Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motion 1993/94:K57
yrkandena 6 och 7.
dels att utskottets hemställan under mom. 4 bort ha
följande lydelse:
4. beträffande 5 kap. 23 § i regeringens förslag till lag om
ändring i kommunallagen (1991:900)
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K58 yrkande 1 och
med avslag på motion 1993/94:K57 yrkande 7 avslår regeringens
förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) såvitt
avser 5 kap. 23 §,
2. Närvarorätt i övrigt (mom. 8)
Simon Liliedahl (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 28
börjar med "Utskottet har tidigare" och slutar med "ett sådant
sammanträde" bort ha följande lydelse.
Mot bakgrund av den ökade organisatoriska friheten som
kommunallagen inneburit för kommuner och landsting, anser
utskottet att det är av betydelse att frågan om representation i
kommunala nämnder och styrelser utreds. Utskottet vill framhålla
att det är av stor vikt att minoriteterna ges möjlighet till
inflytande och insyn, så att deras delaktighet inte begränsas
och valutslagen inte blir föremål för manipulationer. I en sådan
utredning bör behandlas frågan om rätten för ett parti att låta
en ledamot eller suppleant som sitter i fullmäktige men inte i
styrelsen närvara vid styrelsens sammanträden och delta i
överläggningarna och få sin mening antecknad till protokollet.
Även frågan om rätten för en person som inte är förtroendevald
att ha närvarorätt i nämnd eller styrelse bör behandlas.
Utgångspunkten för utredningens arbete bör enligt utskottet vara
att reglerna ändras så att närvarorätten stärks för
partirepresentanter i kommunala nämnder och styrelser. Vad
utskottet sålunda anfört med anledning av motion 1993/94:K619
yrkandena 1--3 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till
känna.
dels att utskottets hemställan under mom. 8 bort ha
följande lydelse:
8. beträffande närvarorätt i övrigt
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K619 yrkandena
1--3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört,
3. Kommunal uppdragsverksamhet (mom. 15)
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Torgny Larsson, Lisbeth
Staaf-Igelström, Elvy Söderström och Lahja Exner (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 50
börjar med "Regeringen har" och slutar med "motionerna avstyrks"
bort ha följande lydelse.
Utskottet delar motionärernas bedömning att det är av största
vikt att frågan om möjligheterna för kommunerna att bedriva
uppdragsverksamhet får en lösning. Särskilt angeläget får detta
anses vara när det gäller de kommunala trafikföretagen. Enligt
utskottets mening bör därför regeringen snarast till riksdagen
återkomma med förslag om en försöksverksamhet med utgångspunkt i
Lokaldemokratikommitténs förslag. Vad utskottet nu anfört med
anledning av motionerna 1993/94:K604, 1993/94:K610, 1993/94:K614
och 1993/94:K621 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till
känna.
dels att utskottets hemställan under mom. 15 bort ha
följande lydelse:
15. beträffande kommunal uppdragsverksamhet
att riksdagen med anledning av motionerna 1993/94:K604,
1993/94:K610, 1993/94:614 och 1993/94:K621 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. Kommunalt partistöd (mom. 17)
Simon Liliedahl (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 53
börjar med "Vad gäller" och slutar med "avstyrks av utskottet"
bort ha följande lydelse.
Utskottet delar motionärernas uppfattning att det kommunala
partistödets omfattning successivt bör reduceras samtidigt som
en rättvis fördelning av beloppen mellan partierna säkerställs.
Den utredning om bl.a. det kommunala partistödet som regeringen
har aviserat bör enligt utskottets mening även omfatta frågan om
förutsättningarna för ett system med fasta grundbelopp som
beräknas lika för alla partier i kommunfullmäktge. Vad utskottet
sålunda anfört med anledning av motion 1993/94:K619 yrkandena 5
och 6 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under mom. 17 bort ha
följande lydelse:
17. beträffande kommunalt partistöd
att riksdagen med anledning av motion 1993/94:K619 yrkandena 5
och 6 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört,
Särskilt yttrande
Kommunala vårdnadsbidrag
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Torgny Larsson, Lisbeth
Staaf-Igelström, Elvy Söderström och Lahja Exner (alla s) anför:
Vi anser att familjepolitiken skall göra det möjligt att
förena och underlätta föräldraskap och förvärvsarbete. Genom
arbete, barnomsorg, föräldraförsäkring och barnbidrag skapas
förutsättningar för detta. Samtidigt främjas också jämställdhet.
Mot den bakgrunden bör vårdnadsbidrag inte införas, vare sig
statligt eller kommunalt.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,
eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i
utskottet.
Bengt Hurtig (v) anför:
1. Ämnesområden för kommunala folkomröstningar (mom. 3)
Det är av stor betydelse att det finns en möjlighet till
lokala folkomröstningar. Möjligheten till ett folkinitiativ kan
främja förekomsten av sådana folkomröstningar.
Såsom anförts i motion 1993/94:K57 yrkande 6 finns det
emellertid anledning att i lag reglera vilka frågor som får och
inte får göras till föremål för folkomröstning. Det måste anses
olämpligt att folkomrösta om grundläggande sociala rättigheter,
kommunala skattesatser och budgetar, revisionsberättelsen, val
som fullmäktige förrättar, kommunens administrativa organisation
eller frågor där kommunerna har att följa en nationell politik.
Däremot är stadsplaneärenden av större betydelse, frågor som har
större betydelse för miljön, kommunikationer och kulturen frågor
som kan vara väl ägnade för en folkomröstning. Riksdagen bör hos
regeringen begära ett förslag till lagändringar som avgränsar
ämnesområdena för kommunala folkomröstningar i enlighet med det
som ovan anförts.
2. 5 kap. 23 § i regeringens förslag till lag om ändring i
kommunallagen (mom. 4)
Under förutsättning av att riksdagen tillstyrker motion
1993/94:K57 yrkande 6, dvs. bifaller min meningsyttring under
mom. 3, bör ett tillägg göras till den av regeringen föreslagna
lydelsen av 5 kap. 23 § kommunallagen, allt i enlighet med
yrkande 7 i samma motion. Tillägget innebär att om
folkinitiativet har väckts av mer än 10 % av de röstberättigade
kommun- eller landstingsmedlemmarna skall initiativet leda till
folkomröstning.
3. Närvarorätt för personalföreträdare (mom. 7)
Såsom anförts i motion 1993/94:K57 yrkande 8 finns det inte
skäl för en sådan begränsning av närvarorätten för
personalrepresentanterna som föreslås i propositionen. I
allmänhet berör den kommunala upphandlingen frågor som kan ha
med personalens arbetsförhållanden att göra, och ofta är det
frågan om upphandling av varor och tjänster som kan ha direkt
inverkan på personalens arbete och arbetsmiljö. Härvid bör det
vara en fördel om de beslutande politikerna har nära tillgång
till den erfarenhet och insikt som personalrepresentanterna kan
delge. Propositionens förslag till ändring i 7 kap. 10 §
kommunallagen bör avslås.
4. Upphandlingssekretessen (mom. 10)
Såsom anförts i motion 1993/94:K57 yrkande 9 bör stor
restriktivitet iakttas vid ändringar som innebär en utvidgning
av sekretessen inom kommuner. Frågan om behovet av en sådan
utvidgning av sekretessen som regeringen nu föreslår bör anstå
till dess ytterligare erfarenheter har vunnits av tillämpningen
av den nuvarande regleringen. Propositionens förslag till
ändring i 6 kap. 2 § sekretesslagen bör därför avslås.
5. Kommunal uppdragsverksamhet (mom. 15)
Jag ansluter mig till den socialdemokratiska reservationen.
6. Delegering m.m. (mom. 23)
Såsom anförts i motion 1993/94:K57 yrkande 2 innebär den ökade
användningen av muntliga beslut både minskad insyn och
eliminerande av möjligheterna att kunna överklaga beslut. Det
innebär ett främjande av en muntlighetskultur genom vilken såväl
demokrati som rättssäkerhet försvagas. Rätten till muntliga
beslut måste begränsas, avgränsas och preciseras. Riksdagen bör
hos regeringen begära ett förslag med denna inriktning.
Den tilltagande delegeringen innebär, såsom anförts i motion
1993/94:K57 yrkande 3, att politiska organ ofta avhänder sig
ansvar. Detta skapar sedan svårigheter för medborgarna såväl när
det gäller insyn och kontroll som när det gäller möjligheten att
kunna utkräva politiskt ansvar. I praktiken betyder det också
att beredningstvånget försvinner. Riksdagen bör hos regeringen
begära förslag som innebär en begränsning, avgränsning och
precisering av delegeringsrätten.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom.
3, 4, 7, 10 och 23 borde ha hemställt:
3. beträffande ämnesområden för kommunala folkomröstningar
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K57 yrkande 6 hos
regeringen begär förslag till lagändringar som avgränsar
ämnesområdena för kommunala folkomröstningar i enlighet med det
som ovan anförts,
4. beträffande 5 kap. 23 § i regeringens förslag till lag om
ändring i kommunallagen (1991:900)
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K57 yrkande 7 och
med anledning av propositionen samt med avslag på motion
1993/94:K58 yrkande 1 antar 5 kap. 23 § i regeringens förslag
till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) med den ändringen
att till paragrafen fogas ytterligare ett stycke med följande
lydelse: "Om folkinitiativet väckts av mer än tio procent av de
röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna skall
kommunal folkomröstning anordnas",
7. beträffande närvarorätt för personalföreträdare
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K57 yrkande 8
avslår regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen
såvitt avser 7 kap. 10 § kommunallagen,
10. beträffande upphandlingssekretessen
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K57 yrkande 9
avslår regeringens förslag till lag om ändring i lagen
(1993:1298) om ändring i sekretesslagen (1980:100),
23. beträffande delegering m.m.
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K57 yrkandena 2
och 3 hos regeringen begär dels förslag om en begränsning,
avgränsning och precisering av muntliga beslut, dels förslag som
innebär en begränsning, avgränsning och precisering av
delegeringsrätten,
Propositionens lagförslag
Bilaga 1
Av utskottet föreslagen ändring i regeringens
Förslag till
Lag om ändring i kommunallagen (1991:900)
Bilaga 2
Regeringens förslag Utskottets förslag
6 kap.
19 a §
En nämnds sammanträden En nämnds sammanträden
skall hållas inom skall hållas inom
stängda dörrar, om inte stängda dörrar.
fullmäktige medgivit Nämnden får dock besluta
nämnden att att dess sammanträden skall
sammanträdena får vara vara offentliga, om
offentliga. fullmäktige har medgett
det.
En nämnds sammanträden En nämnds sammanträden
skall dock alltid hållas skall dock alltid hållas
inför stängda dörrar inom stängda dörrar i
i ärenden 1. som avser ärenden 1. som avser
myndighetsutövning, eller myndighetsutövning, eller
2. i vilka det förekommer 2. i vilka det förekommer
uppgifter som hos nämnden uppgifter som hos nämnden
omfattas av sekretess enligt omfattas av sekretess enligt
sekretesslagen (1980:100). sekretesslagen (1980:100).
Utskottets lagförslag
Förslag till
Lag om ändring i lagen (1993:1295) om ändring i kommunallagen
(1991:900)
Bilaga 3
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 16 § kommunallagen (1991:900)
i paragrafens lydelse enligt lagen (1993:1295) om ändring i
nämnda lag skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
16 §
Kommuner och landsting får Kommuner och landsting får
genom beslut av fullmäktige efter beslut av fullmäktige
lämna över vården av lämna över vården av
en kommunal angelägenhet, en kommunal angelägenhet,
för vars handhavande för vars handhavande
särskild ordning inte särskild ordning inte
föreskrivits, till ett föreskrivits, till ett
aktiebolag, ett handelsbolag, aktiebolag, ett handelsbolag,
en ekonomisk förening, en en ekonomisk förening, en
ideell förening eller en ideell förening, en
stiftelse. stiftelse eller en enskild
individ.
Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning
får dock enligt 11 kap. 6 § regeringsformen överlämnas endast om
det finns stöd för det i lag.
Om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos vissa
kommunala företag finns bestämmelser i 1 kap. 9 § sekretesslagen
(1980:100).
Av utskottet föreslagen ändring i riksdagens beslut den 19
maj 1994 (rskr. 1993/94:315) såvitt gäller lag om ändring i
kommunallagen (1991:900)
Bilaga 4
Lydelse enligt riksdagens Utskottets förslag till
beslut den 19 maj 1994 (rskr. lydelse
1993/94:315)
4 kap.
24 §
Stockholms kommun får ha
borgarråd.
I Stockholms kommun väljer Borgarråd väljs av
fullmäktige borgarråd fullmäktige vid första
vid första sammanträdet sammanträdet efter det att
det år då val av val av fullmäktige har
fullmäktige har ägt rum ägt rum i hela landet. Val
i hela landet. får också ske när
uppdrag som borgarråd har
upphört under
mandatperioden.
Borgarråden väljs för Borgarråden väljs för
fyra år. fyra år. I fall som avses i
andra stycket andra meningen
avser valet resterande del av
mandatperioden.
Om det begärs, skall varje borgarråd väljas särskilt.
Övergångsbestämmelserna punkt 3
3. Bestämmelsen i 4 kap. 24 3. Bestämmelsen i 4 kap. 24
§ andra stycket i sin nya § tredje stycket första
lydelse tillämpas även meningen i sin nya lydelse
på val av borgarråd som tillämpas även på val
skett vid fullmäktiges av borgarråd som skett vid
första sammanträde efter fullmäktiges första
valet år 1994. sammanträde efter valet
år 1994.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
Propositionen 1
Motionerna 2
Motioner väckta med anledning av propositionen 2
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1994 3
Utskottet 5
1. Inledning 5
1.1 Propositionens huvudsakliga innehåll 5
1.2 Bakgrund 6
1.2.1 Lokaldemokratikommittén 6
1.2.2 Utredningar om avgifter inom kommunal
verksamhet 6
1.2.3 Skrivelse till regeringen från Stockholms
kommun 7
2. Propositionens uttalanden om framtida reformbehov 7
2.1 Den kommunala självstyrelsens princip 8
2.2 De förtroendevaldas arbetsförutsättningar 8
2.3 Den kommunala revisionens framtida roll 8
2.4 Den ökade internationaliseringen 9
2.5 Gemensam personal för myndighetsutövning 9
2.6 Sekretessen i en fri kommunal nämndorganisation 9
2.7 Reformbehov i övrigt 9
3. Entreprenader i kommunal verksamhet 10
3.1 Propositionen 10
3.1.1 Rätten att anlita entreprenörer 10
3.1.2 Det kommunala ansvaret och kontrollen 11
3.2 Utskottets bedömning 11
4. Återkallelse av förtroendeuppdrag i vissa fall 11
4.1 Propositionen 11
4.2 Motionen 12
4.3 Utskottets bedömning 13
5. Särregleringen för Stockholms kommun 13
5.1 Propositionen 13
5.2 Utskottets bedömning 13
6. Kommunala folkomröstningar m.m. 13
6.1 Propositionen 13
6.2 Motionerna 16
6.3 Bakgrund 18
6.3.1 Gällande bestämmelser 18
6.3.2 Utredningar och riksdagens tidigare beslut 19
6.3.3 Lokaldemokratikommittén 20
6.4 Utskottets bedömning 21
7. Offentliga nämndsammanträden 22
7.1 Propositionen 22
7.2 Motionen 23
7.3 Utskottets bedömning 23
8. Frågor om jäv 23
8.1 Propositionen 23
8.2 Utskottets bedömning 23
9. Närvarorätten vid nämndsammanträden 23
9.1 Propositionen 23
9.2 Motioner 24
9.3 Bakgrund 25
9.3.1 Närvarorätt för personalföreträdare 25
9.3.2 Annan utomståendes närvarorätt 26
9.4 Utskottets bedömning 27
9.4.1 Närvarorätt för personalföreträdare 27
9.4.2 Närvarorätt i övrigt 28
10. Självförvaltningsorgan 28
10.1 Propositionen 28
10.2 Motionen 29
10.3 Utskottets bedömning 30
11. Kommunala avgifter 30
11.1 Propositionen 30
11.2 Utskottets bedömning 30
12. Sekretess när kommunal verksamhet i egen regi utsätts
för konkurrens av utomstående 31
12.1 Propositionen 31
12.2 Motionen 32
12.3 Utskottets bedömning 32
13. Övriga lagförslag 32
13.1 Propositionen 32
13.2 Utskottets bedömning 32
14. Ikraftträdande m.m. 33
14.1 Propositionen 33
14.2 Utskottets bedömning 33
15. Kommunal demokrati 33
15.1 Motionerna 33
15.2 Propositionen 38
15.3 Bakgrund m.m. 40
15.3.1 Meddelarfriheten m.m. 40
15.3.2 Socialtjänstkommitténs arbete 41
15.3.3 Den kommunala verksamhetens kvalitet 41
15.4 Utskottets bedömning 42
16. Den kommunala kompetensen 44
16.1 Kommunal uppdragsverksamhet 44
16.1.1 Motionerna 44
16.1.2 Bakgrund 45
16.1.3 Riksdagens tidigare behandling 47
16.2 Införande av kommunala vårdnadsbidrag 47
16.2.1 Motionen 47
16.2.2 Bakgrund 48
16.3 Utskottets bedömning 50
16.3.1 Kommunal uppdragsverksamhet 50
16.3.2 Kommunala vårdnadsbidrag 50
17. Kommunalt partistöd 51
17.1 Motionen 51
17.2 Bakgrund 51
17.3 Utskottets bedömning 53
18. Sanktionsmöjligheter mot landsting och kommun 53
18.1 Motionen 53
18.2 Bakgrund 54
18.3 Utskottets bedömning 56
19. Det kommunala medlemskapet 56
19.1 Motionen 56
19.2 Lokaldemokratikommittén 56
19.3 Utskottets bedömning 56
20. Kommunallagens valbarhetskrav 57
20.1 Motionen 57
20.2 Gällande bestämmelser 57
20.3 Utskottets bedömning 58
21. Stadsbegreppet 59
21.1 Motionen 59
21.2 Lokaldemokratikommittén 59
21.3 Tidigare riksdagsbehandling 59
21.4 Utskottets bedömning 60
22. Indelningen av kommuner 60
22.1 Motionerna 60
22.2 Bakgrund 60
22.3 Utskottets bedömning 63
23. Delegering m.m. 63
23.1 Motionen 63
23.2 Bakgrund 64
23.3 Utskottets bedömning 66
24. De äldres situation 66
24.1 Motionen 66
24.2 Utskottets bedömning 66
Hemställan 67
Reservationer 69
1. 5 kap. 23 § i regeringens förslag till ändring i
kommunallagen (mom. 4) 69
2. Närvarorätt i övrigt (mom. 8) 70
3. Kommunal uppdragsverksamhet (mom. 15) 71
4. Kommunalt partistöd (mom. 17) 71
Särskilt yttrande 72
Kommunala vårdnadsbidrag 72
Meningsyttring av suppleant 72
1. Ämnesområden för kommunala folkomröstningar (mom. 3)
72
2. 5 kap. 23 § i regeringens förslag till lag om ändring
i kommunallagen (mom. 4) 72
3. Närvarorätt för personalföreträdare (mom. 7) 73
4. Upphandlingssekretessen (mom. 10) 73
5. Kommunal uppdragsverksamhet (mom. 15) 73
6. Delegering m.m. (mom. 23) 73