I betänkandet behandlas regeringens förslag till en ny bestämmelse i 10 kap.
5 § regeringsformen som gör det möjligt för riksdagen att överlåta
beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna. Ändringar föreslås också i
tryckfrihetsförordningen med anledning av ett eventuellt svenskt medlemskap i
EU.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag med undantag för att lagändringarna
föreslås träda i kraft vid en bestämd tidpunkt, nämligen den 1 december 1994.
Med anledning av en socialdemokratisk motion gör utskottet bl.a. vissa
uttalanden om på vilka områden som beslutanderätt inte kan överlåtas till EG/EU
utan samtidig ändring av grundlag.
Ett särskilt yttrande och en meningsyttring har avlämnats.
Propositionen
1993/94:114 vari yrkas att riksdagen antar de i propositionen framlagda
förslagen till
1. lag om ändring i regeringsformen (bilaga 1),
2. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen (bilaga 2).
Motionerna
Motioner väckta med anledning av propositionen
1993/94:K13 av Birgitta Hambraeus och Tage Påhlsson (c) vari yrkas att
riksdagen avslår proposition 1993/94:114.
1993/94:K14 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att Sverige för demokratins skull icke bör bli medlem av EU och att
proposition 1993/94:114 i enlighet därmed avslås,
2. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, avslår propositionens förslag till
ny lydelse av 10 kap. 5 § regeringsformen och antar följande förslag till
lydelse av 10 kap. 5 §:
Sverige kan, om en majoritet av de röstande i den folkomröstning som skall
hållas sedan ett förslag till avtal med EU framförhandlats säger ja därtill,
bli medlem av Europeiska unionen. Ett medlemskap innebär överlåtelse av
beslutskompetens till Unionen, men denna överlåtelse får aldrig medföra att
riksdagens lagstiftningsmakt begränsas i väsentlig grad, att den kommunala
självstyrelsen inskränks, att Sveriges rätt till egen valuta- och självständig
ekonomisk politik upphör, att offentlighetsprincip och meddelarskydd minskar i
frågor som gäller inrikespolitik, att förbudet mot förhandsgranskning av
tryckta skrifter rubbas eller att Sveriges domstolars oberoende inskränks.
Sverige kan icke heller biträda beslut som underminerar det rättighetsskydd som
ges i denna regeringsform eller i den europeiska konventionen till skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
I andra fall kan riksdagen besluta om överlåtelse av beslutanderätt.
3. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, beslutar att avslå propositionens
förslag till ny lydelse av TF 5 kap. 1 §,
4. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, med underkännande av förekommande
motivtexter antar övriga lagförslag i propositionen.
1993/94:K15 av Thage G Peterson m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar i enlighet med vad som anförts i motionen i fråga
om kravet på överensstämmelse mellan fri- och rättighetsskyddet i
regeringsformen och fri- och rättighetsskyddet hos de Europeiska gemenskaperna,
2. att riksdagen beslutar i enlighet med vad som anförts i motionen i fråga
om beslut om överlåtelse av beslutanderätt till de Europeiska gemenskaperna
utan samtidig ändring av grundlag.
Utskottet
Inledning
Enligt riksdagens beslut den 12 december 1990 bör Sverige eftersträva att bli
medlem i den Europeiska gemenskapen med bibehållen neutralitetspolitik. Endast
som medlem kan vårt land fullt ut delta i och få inflytande på den Europeiska
gemenskapens samarbete. Enligt beslutet borde regeringen efter en samlad
bedömning av de utrikes- och säkerhetspolitiska faktorerna och efter samråd i
Utrikesnämnden kunna lämna in en svensk ansökan om medlemskap, sannolikt under
1991 (1990/91:UU8, rskr. 74).
I en deklaration inför riksdagen den 14 juni 1991 tillkännagav statsminister
Ingvar Carlsson beslutet att inge en ansökan om medlemskap i EG. Ansökan
överlämnades den 1 juli. Den nya regering som tillträdde efter valet 1991 angav
i sin regeringsförklaring att den med all kraft skulle verka för att Sverige
snarast möjligt blev fullvärdig medlem av den Europeiska gemenskapen.
De formella förhandlingarna om ett medlemskap inleddes den 1 februari 1993
och avslutades den 12 april 1994. Förslaget till avtal skall nu godkännas av
Europaparlamentet, innan det kan undertecknas. Därefter skall en rådgivande
folkomröstning i frågan äga rum den 13 november 1994. Dess utslag skall för
svensk del avgöra frågan om ett svenskt medlemskap. Om en majoritet röstar ja
till ett medlemskap på de villkor som anges i avtalet, kommer riksdagen senare
under hösten att ratificera avtalet och samtidigt anta en lag om Sveriges
anslutning till Europeiska unionen. Om samtliga nuvarande medlemsstater
godkänner Sveriges avtal med EU före årsskiftet 1994/95, kan Sverige inträda
som medlem i EU fr.o.m. den 1 januari 1995.
Utredningsarbetet på grundlagsområdet
Frågan om ett svenskt medlemskaps grundlagsmässiga aspekter behandlades av
konstitutionsutskottet redan våren 1991 (1990/91:KU22). Utskottet ansåg att
olika såväl grundlagsmässiga som allmänt rättsliga och institutionella aspekter
på ett medlemskap borde utredas i parlamentariska former. Detta borde ske i
sådan tid att frågorna inte bara kunde föras ut till allmän debatt utan också
ge underlag för att i anslutning till 1994 års ordinarie riksdagsval göra de
grundlagsändringar som visar sig nödvändiga.
I juni 1991 tillkallades en kommitté som hade i uppdrag att lägga fram
förslag till grundlagsändringar m.m. inför ett svenskt medlemskap i EG.
Kommittén antog namnet Grundlagsutredningen inför EG. I kommittén vars
ordförande var professor Olof Ruin ingick företrädare för de partier som var
representerade i riksdagen före 1991 års val. Efter valet tillkom
representanter för de nya partierna. Förutom att föreslå grundlagsändringar
hade kommittén i uppgift att överväga på vilket sätt riksdagen skulle kunna
spela en aktiv roll i ett EG-samarbete, hur svenska val till Europaparlamentet
borde ske liksom de frågor som aktualiseras inför en folkomröstning om ett
medlemskap.
Grundlagsutredningen överlämnade i mars 1993 sitt betänkande (SOU 1993:14) EG
och våra grundlagar. I den offentliga debatt som fördes med anledning av
utredningens förslag gjordes gällande att dess förslag gick längre än vad
flertalet av dagens medlemsstater i EG ansett vara nödvändigt.
Justitiedepartementet fick därför i uppdrag att ta fram alternativa förslag.
Detta skedde i en departementspromemoria med titeln Våra grundlagar och EG --
förslag till alternativ (Ds 1993:36). Utredningens betänkande och
departementspromemorian sändes under våren 1993 ut på remiss. En
sammanställning av remissyttrandena har publicerats (Ds 1993:71, EG och
grundlagarna).
Regeringen beslöt den 9 december 1993 överlämna den proposition om
grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen (prop.
1993/94:114) som behandlas i detta betänkande. Propositionen anmäldes i
riksdagens kammare första gången den 16 december 1993, dvs. inom den tid som är
föreskriven i 8 kap. 15 § RF. Framläggandet av propositionen föregicks av
överläggningar mellan riksdagspartierna.
Efter det att propositionen överlämnats till riksdagen har fyra
utredningsbetänkanden av intresse för den aktuella frågan lagts fram. Det
första är betänkandet Suveränitet och demokrati (SOU 1994:12). Det har avgetts
av den av EG-konsekvensutredningarna som haft i uppdrag att närmare belysa dels
de praktiska konsekvenserna för Sverige i fråga om överlåtelse av
beslutsbefogenheter, dels tillämpningen av subsidiaritetsprincipen vid ett
medlemskap i EU samt konsekvenserna av att stå utanför ett sådant samarbete.
Det andra betänkandet innehåller förslag till den övergripande lagstiftning som
föranleds av en svensk anslutning till EG/EU (SOU 1994:10). Lagförslaget
innehåller också en bestämmelse om information och samråd mellan regering och
riksdag i EU-frågor. Detta betänkande är för närvarande ute på remiss. Det
tredje är Riksdagsutredningens betänkande Reformera riksdagsarbetet 3
(1993/94:TK3) som innehåller ett principförslag om inrättande av en EU-nämnd i
riksdagen. Nämnden skall ha i uppgift att samråda med regeringen inför
viktigare ställningstaganden i Europeiska unionens råd. Nämnden bör enligt
förslaget ha en storlek och sammansättning som överensstämmer med utskottens.
Talmanskonferensen har genom beslut den 13 april vidarebefordrat betänkandet
till riksdagen. Det fjärde utredningsbetänkandet (SOU 1994:49
Utrikessekretessen) tar upp frågan om EU-medlemskapet ger anledning att ändra
bestämmelserna om utrikessekretessen. Utredaren anser att det med hänsyn till
EU-samarbetets omfattning och karaktär är av största vikt att den svenska
beredningen av gemenskapsfrågorna sker under största möjliga öppenhet. Därför
föreslås att man skall förordna om utrikessekretess endast om det kan antas att
ett röjande av uppgiften stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på
annat sätt skadar landet, dvs. ett s.k. rakt skaderekvisit införs för hela
utrikessekretessens område.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen lämnas förslag till sådana grundlagsändringar som bedöms
nödvändiga för ett medlemskap i Europeiska unionen (EU).
En anslutning till EU innebär att Sverige, liksom övriga medlemsländer, har
att överlåta viss beslutanderätt till främst Europeiska gemenskapen, EG. I
propositionen föreslås en på ett medlemskap särskilt inriktad regel i 10 kap. 5
§ regeringsformen (RF) om sådan överlåtelse.
I fråga om regeringsformen föreslås därutöver endast en bestämmelse om val
till Europaparlamentet. Dessutom föreslås ett par ändringar i
tryckfrihetsförordningen som gäller rätten till reklam och rätten att äga
periodisk skrift.
Europeiska unionen och den nationella suveräniteten
Bakgrund
I april 1951 tillkom fördraget om den Europeiska kol- och stålgemenskapen
(EKSG). Samarbetet inom EKSG skulle inte utgöra ett traditionellt
mellanstatligt samarbete utan också ha överstatliga inslag. Målet för detta
samarbete var att skapa förutsättningar för fred i Europa. För att uppnå detta
politiska mål och också för att befordra välståndsutvecklingen i de medverkande
länderna skulle en gemensam marknad för kol och stål upprättas. Diskriminering
och konkurrensbegränsande åtgärder i förhållandet mellan medlemsstaterna skulle
förhindras.
Fördraget om kol- och stålgemenskapen följdes år 1957 av fördragen om
Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) och Europeiska atomenergigemenskapen
(Euratom). Fördraget om EEG, det s.k. Romfördraget, kan sägas vara ett avtal
mellan stater som på ett antal definierade områden avhänder sig
självbestämmande till förmån för ett gemensamt beslutsfattande i gemenskapens
institutioner. EEG:s uppgifter var att främja en harmonisk utveckling av den
ekonomiska verksamheten inom gemenskapen som helhet, en fortgående och
balanserad tillväxt, en ökad stabilitet, en allt snabbare höjning av
levnadsstandarden samt närmare förbindelser mellan medlemsstaterna. Detta
skulle åstadkommas genom att en gemensam marknad upprättades och genom att
medlemsstaternas ekonomiska politik gradvis närmades till varandra. Målen för
EEG har efter hand utvecklats och förändrats, senast genom Maastrichtfördraget.
Numera betonas också behovet av en bärkraftig och icke-inflatorisk tillväxt som
är skonsam mot miljön, en hög grad av ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga
om sysselsättning och socialt skydd m.m.
Genom Maastrichtfördraget som trädde i kraft den 1 november 1993 har
Europeiska unionen (EU) upprättats. Den innesluter dels de tre gemenskaperna,
varvid Europeiska ekonomiska gemenskapen betecknas Europeiska gemenskapen (EG),
dels ett mellanstatligt samarbete inom utrikes- och säkerhetspolitik liksom
inom området för rättsliga frågor och inrikes angelägenheter. Inom unionen sker
det överstatligt präglade samarbetet fortfarande inom de tre gemenskaperna.
Till detta samarbete förs också vissa nya samarbetsområden av vilka det mest
långtgående är det som syftar till att upprätta en ekonomiskt-monetär union.
EG:s rättssystem
Kompetensfördelningen mellan EG och medlemsländerna bestäms i sina huvuddrag
av fördragen. Av dessa framgår på vilka områden överlåtelse av beslutanderätt
har skett. EG:s kompetens vilar på den legalitetsprincip som uttrycks på
följande sätt i artikel 4 i Romfördraget: "Varje institution skall handla inom
ramen för de befogenheter som den tilldelats genom detta fördrag." I
Maastrichtfördraget bekräftas denna princip. De gemensamma institutionerna är,
när de tillämpar och vidareutvecklar gemenskapsrätten, bundna av
legalitetsprincipen. Denna princip innebär att institutionerna endast kan agera
när de ges en positiv befogenhet härtill i fördragen. Det räcker således inte
att en rättsakt i vidsträckt mening syftar till att uppfylla något av
gemenskapernas mål eller ryms inom fördragens allmänna tillämpningsområden.
Varje bindande beslut av institutionerna måste således vara grundat på en eller
flera bestämmelser i fördragen. Den rättsliga grunden skall dessutom särskilt
anges i eller på annat sätt tydligt framgå av varje enskild rättsakt.
Legalitetsprincipen innebär emellertid inte att gemenskapens
beslutsbefogenheter utan svårigheter låter sig räknas upp och exakt beskrivas.
Detta beror främst på förekomsten av s.k. dynamiska eller expansiva inslag i
gemenskapsrätten. En orsak härtill är att Romfördraget är ett s.k. ramfördrag
med påfallande allmänt angivna målsättningar. Fördraget fylls fortlöpande ut
genom EG-domstolens rättsskapande verksamhet och genom tillämpning av artikel
235 i Romfördraget enligt vilken rådet kan besluta att vidta de åtgärder från
gemenskapens sida som är nödvändiga för att inom gemensamma marknadens ram
förverkliga något av gemenskapens mål. Beslut enligt artikel 235 måste vara
enhälliga och föregås av Europaparlamentets hörande.
På vissa av samarbetsområdena besitter EG en exklusiv kompetens, dvs.
medlemsländerna kan i princip inte lagstifta på dessa områden utan EG:s
medgivande. Inom andra områden har EG och medlemsländerna en delad kompetens.
Det innebär att medlemsländerna kan lagstifta om och i den utsträckning EG inte
har beslutat om gemensamma normer. Subsidiaritetsprincipen, införd i
Romtraktaten genom Maastrichtfördraget, påverkar kompetensfördelningen inom den
delade kompetensens område. Den föreskriver att EG skall handla endast om och i
den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning
kan uppnås av medlemsstaterna och åtgärden därför, på grund av sin omfattning
och sina verkningar, bättre kan utföras av gemenskapen.
Det som således skiljer EG-samarbetet från det mesta av annat internationellt
samarbete är att det bygger på att de enskilda medlemsländerna i högre grad än
annars avstår från en del av sina statsorgans beslutsbefogenheter och överlåter
dessa till EG-institutionerna. Inom EG utövas därefter dessa befogenheter av
medlemsländerna gemensamt. På grundval av denna sammanlagda makt har EG-rätten
kunnat utvecklas till en egen rättsordning med drag som är unika för EG och som
skiljer sig från både traditionell statsrätt och internationell rätt i
allmänhet.
Till följd av att länderna överlåtit bl.a. normgivningsmakt till EG, kan
normer som beslutas av EG gälla omedelbart i medlemsländerna på samma sätt som
landets egna lagar. Sådana EG-normer är direkt tillämpliga i
medlemsländerna utan att de, som annars krävs i Sverige, blir gällande genom
nationell lagstiftning.
Om en EG-norm är så utformad att den ger enskilda medborgare och företag i
medlemsländerna rättigheter och skyldigheter som de kan göra gällande inför det
egna landets domstolar och myndigheter, brukar man tala om att normen har
direkt effekt. Det avgörande är här om normen har en sådan
rättighetsgrundande innebörd för enskilda. Det saknar däremot betydelse om
normen formellt riktar sig till enskilda eller till medlemsländerna.
En tredje grundläggande princip är att EG-rätt har företräde framför
nationell rätt. Om en lagbestämmelse i ett medlemsland strider mot en
EG-regel är landets domstolar och myndigheter skyldiga att tillämpa EG-regeln
framför den inhemska regeln. Detta gäller i princip även om den inhemska normen
tillhör landets konstitution.
Genom EG-domstolens praxis har efter hand en doktrin utvecklats enligt vilken
de nationella konstitutionernas rättighetsskydd, liksom det skydd som ges i
internationella konventioner, främst 1950 års Europakonvention om skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, har gjorts till en del
av själva gemenskapsrätten. Domstolens praxis har kommit att kodifieras genom
senare fördrag mellan medlemsstaterna och på annat sätt. Det senaste och
tydligaste uttrycket för denna kodifiering är den deklaration som finns i en av
de inledande artiklarna till Maastrichtfördraget:
Unionen skall respektera grundläggande rättigheter som allmänna
gemenskapsrättsliga principer, sådana dessa rättigheter garanteras i
Europakonventionen om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande
friheter, undertecknad i Rom den 4 november 1950, och sådana de framgår av
medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner.
EG:s normgivning sker främst i form av förordningar och direktiv. En
förordning är direkt tillämplig rätt i medlemsländerna, och därmed finns i
princip inget utrymme för nationell lagstiftning. Ett direktiv anger normalt
endast de gemensamma mål som skall uppnås men överlåter åt medlemsländerna att
bestämma medlen för att nå målen.
EG:s institutioner
I EG:s beslutsprocess har den av medlemsländerna oberoende kommissionen
en initiativtagande, övervakande och verkställande roll. Endast kommissionen
har rätt att lägga fram förslag till normgivning. Förslaget riktas till
rådet där de viktigaste besluten fattas inom EG. Rådet utgörs av
representanter för medlemsstaternas regeringar. Vissa beslut kräver enhällighet
i rådet. Men flertalet beslut inom ramen för EG-samarbetet fattas med
kvalificerad majoritet. Därvid förfogar varje stat över ett visst röstetal som
är relaterat till landets storlek. Enligt avtalsförslaget skall Sverige få fyra
röster. Genom regeln om kvalificerad majoritet kan en stat och dess medborgare
bli bundna av ett beslut som denna stat motsatt sig. Här framträder ett av de
tydligaste överstatliga dragen i EG:s organisation.
Det direkt folkvalda Europaparlamentet har främst rådgivande och
kontrollerande funktioner. Rådet kan emellertid inte fatta några beslut som är
bindande för medlemsstaterna utan att parlamentet åtminstone yttrat sig i
saken. Enligt Maastrichtfördraget har parlamentet dessutom rätt att på vissa
områden fatta beslut tillsammans med rådet. Sverige skall enligt
avtalsförslaget erhålla 22 platser i parlamentet.
EG-domstolen har inrättats för att övervaka att EG-rätten följs i
medlemsstaterna. EG-domstolen har ensam befogenheten att slutligt tolka
EG-rätten och har därvid utvecklat flera av EG-rättens viktigaste principer.
Domstolen ansvarar vidare för den rättsliga kontrollen av EG-institutionerna.
Beslut som fattats i rådet kan ogiltigförklaras av domstolen.
Grundlagsutredningens och vissa remissinstansers bedömningar
Centralt för synen på EG som en överstatlig eller mellanstatlig organisation
är frågan om EG-rättens företräde framför nationell rätt, även konstitutionell
sådan. Denna fråga har varit föremål för vissa skiljaktiga bedömningar under
beredningen av detta ärende. Här skall återges Grundlagsutredningens mer
överstatligt färgade resonemang, som det alldeles övervägande antalet
remissinstanser instämmer i. Högsta domstolens ledamöter uttalar t.ex. att de
slutsatser som utredningen drar förefaller väl underbyggda. Utredningens
rättsliga analys står enligt HD:s ledamöter också väl i överensstämmelse med
vad som anförs i den internationella doktrinen. Mot denna uppfattning ställs
ett mer mellanstatligt präglat synsätt som företräds av två av
remissinstanserna (Sveriges Advokatsamfund, Samhällsvetenskapliga
fakultetsnämnden i Uppsala). En mittposition intar Hovrätten för Skåne och
Blekinge, vars bedömning också skall refereras.
Enligt Grundlagsutredningen är en konsekvens av överlåtelsen av de högsta
statsorganens beslutsbefogenheter till EG dels att normer som rådet beslutat
kan gälla omedelbart i Sverige, dels att de gemensamma normer som är direkt
tillämpliga/har direkt effekt gäller framför våra egna lagar oavsett dessas
konstitutionella valör, alltså principiellt även framför grundlagen. Det är,
med andra ord, inte möjligt att med stadganden i svensk grundlag t.ex. ställa
upp hinder mot att vissa slag av gemensamma normbeslut skulle vinna tillämpning
här. Inte heller torde Sverige kunna åberopa sig på svensk grundlag som hinder
för att uppfylla krav på normgivning som ställs i av gemenskaperna utfärdade
direktiv. Därför bör det om möjligt undvikas att grundlagsbestämmelser utformas
så att de ger intryck av att ange gränser för gemenskapsrättens verkningar
eller på annat sätt reglera dess ställning.
Principen om gemenskapsrättens företräde innebär enligt utredningen
emellertid inte att bestämmelserna i regeringsformen skulle sakna betydelse för
den del av svenskt samhällsliv som vid ett medlemskap regleras av normer i
eller med ursprung i gemenskapsrätten. Utredningen anför fyra argument för
denna ståndpunkt. För det första har regeringsformen betydelse för de svenska
statsorganens möjligheter att besluta om en svensk anslutning till
gemenskaperna och att överlåta beslutsbefogenheter till
gemenskapsinstitutionerna nu och i framtiden. För det andra tar EG-domstolen
hänsyn till innehållet i medlemsstaternas nationella rätt när den tolkar
gemenskapsrätten. Särskilt tydligt är detta på de mänskliga rättigheternas
område (se ovan). Utredningen gör den bedömningen att det gemenskapsrättsliga
fri- och rättighetsskyddet till sin omfattning inte står det svenska efter. För
det tredje betonas att det endast är förordningar som omedelbart skall
tillämpas i sin EG-rättsliga form. Den vanligaste formen av rättsakt,
direktivet, skall genomföras genom nationell normgivning även om direktiv många
gånger kan innehålla detaljerade föreskrifter med direkt effekt. Det innebär
att även för större delen av den normgivning som har gemenskapsrättslig
bakgrund skall ett nationellt normgivningsförfarande äga rum med iakttagande av
regeringsformens föreskrifter. För det fjärde bör det svenska statsråd som
deltar i ett rådsmöte vara bunden av grundlagens bud i samma utsträckning som
när han eller hon annars utövar sitt ledamotskap av regeringen. En svensk
minister bör således vara skyldig att motsätta sig att rättsakter beslutas som
skulle strida mot svenska grundlagsbestämmelser.
Grundlagsutredningen framhåller att den viktigaste utgångspunkten för en
grundlagsrevision inför ett medlemskap
ur gemenskapernas perspektiv bör vara att se till att de svenska grundlagarna i
vart fall inte lägger hinder i vägen för, eller skapar osäkerhet om,
gemenskapsrättens genomslag här i landet. Ur svensk synpunkt är ett av de
viktigaste kraven att regeringsformen inte bara gör det möjligt för Sverige att
bli medlem av gemenskaperna utan också ger utrymme för Sverige att vara
medlem. Det sker en ständig utveckling av gemenskapsrätten såväl genom
fördragsändringar som genom samarbetets egen inre dynamik. Det måste finnas
utrymme för Sverige att som fullvärdig EG-medlem fullt ut delta i det
gemensamma integrationsarbetet utan att det fordrar återkommande
grundlagsändringar.
Enligt utredningen måste det rimligen finnas en gräns bortom vilken
integrationen inte kan fortsätta utan att det bör fordra omfattande
grundlagsändringar i samtliga medlemsstater. Om EG genom framtida
fördragsrevisioner skulle komma att utvecklas mot en federativ statsbildning
med ett lagstiftande europeiskt parlament bör en sådan utveckling påverka
statsskickets grunder och få konstitutionella konsekvenser i alla
medlemsstater.
Hovrätten över Skåne och Blekinge säger sig i utredningens resonemang
möjligen spåra en viss tendens att överbetona den konstitutionella betydelsen
av EG-rättens s.k. företräde. Det kan hända att däri i så fall återspeglas ett
stadium i EG-rättens utveckling som för de nuvarande medlemsländernas
vidkommande i det väsentliga är passerat. Vad frågan nu gäller är vilka
konstitutionella anpassningar som behöver företas just i syfte att undvika
konflikter mellan svensk grundlag och de åtaganden som ett tillträde till de
europeiska gemenskaperna innebär. Innebörden av dessa åtaganden har stegvis
klargjorts genom den rättsutveckling som förevarit inom EG.
För gemenskapsrättens enhetliga tolkning bär enligt hovrätten EG-domstolen
ensam ansvaret. Den godtar därvid inte en argumentering som utgår från att
medlemsländernas överlåtelse av befogenheter på gemenskapen är villkorad av vad
deras konstitutioner innehåller, t.ex. i fråga om grundläggande rättigheter.
Hovrätten understryker att EG-domstolen däremot inte kan tolka och tillämpa
nationell konstitutionell rätt, vare sig vid sin kontroll av EG-rättsakters
rättsenlighet eller vid sin rättstillämpning i övrigt. Det är en annan sak att
EG-domstolen, som svarar för att grundläggande rättigheter respekteras inom
dess ansvarsområde, därvidlag låter sig vägledas av i de nationella
konstitutionerna erkända grundläggande rättsprinciper, liksom av folkrätten.
Även i övrigt kan domstolen hämta inspiration ur nationella rättskällor.
Handhavandet av den interna rätten ankommer på de nationella domstolarna.
Sveriges Advokatsamfund anser sig inte ha övertygats om att man så
kategoriskt som utredningen har gjort skall proklamera EG-rättens absoluta
företräde framför medlemsstaternas nationella rätt, inklusive alla regler i
deras statsförfattningar. Denna bedömning har sin utgångspunkt i två
överväganden.
För det första är enligt Advokatsamfundet vid en närmare analys det s.k.
federala draget i EG som internationell organisation i dagens läge inte så
starkt att det legitimerar EG-domstolen och dess rättspraxis som enda källa för
att avgöra företrädesfrågan. Varken de antagna formerna för samarbetet eller
ens omfattningen av de ämnesområden, som är föremål för samarbete, medför att
någon av medlemsstaterna har förlorat sin status av folkrättssubjekt, och dessa
förhållanden undanröjer heller inte det faktum att den yttersta basen för
samarbetet är -- och tills vidare, även med EU-fördraget, förblir --
folkrättslig, inte "konstitutionell".
För det andra erkänner rättspraxis hos de högsta domstolarna i några av
medlemsstaterna inte entydigt EG-rättens företräde framför alla nationella
regler, också grundlagsregler. Här avses i första hand den tyska
författningsdomstolen. I själva verket förefaller enligt Advokatsamfundet
rättsläget vara det att EG-domstolen från sina utgångspunkter gör gällande
att EG/EU-rätten har absolut företräde framför alla rättsregler i
medlemsstaterna.
Advokatsamfundet invänder inte emot själva grundsynen att EG-rätten måste gå
före konkurrerande nationell rätt för att den inte skall få olika innehåll i
skilda delar av EG-området och därmed mista sin funktion att vara en enhetlig
rättslig grund för den mångfacetterade integrationsutvecklingen. Frågan här är
om företrädet för EG-rätten reservationslöst gäller alla nationella
grundlagsregler, även de som skyddar nationellt sett mycket specifika
grundläggande fri- och rättigheter eller mycket centrala nationella
kulturvärden, när dessa rättigheter inte skyddas fullt ut i EG-rätten. Det är
viktigt att svensk grundlagstiftning inte företas med utgångspunkt från
antaganden om förpliktelser i EG/EU-samarbetet som det inte är visat att vi
har.
Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden i Uppsala framhåller att
gemenskapsrättens anspråk på formell överhöghet är något som medlemsstaterna
reellt tolererar men formellt inte är beredda att erkänna i sina författningar.
Än mindre är regeringar och nationella parlament beredda att frånträda sin
ställning som fördragsslutande parter, vilka har den yttersta makten över
gemenskapens fortsatta utveckling. Vad gäller den demokratiska legitimeringen
är gemenskapen grundad på sina medlemmar, anser de ledande politikerna i alla
medlemsländer. Då frågan om den yttersta makten över fördragen ställs på sin
spets, befinner sig denna helt i händerna på medlemsländerna och deras
demokratiskt ansvariga politiker.
Tyska författningsdomstolens bedömning
Den tyska federala författningsdomstolen har vid ett par tillfällen med
anledning av väckta mål uttalat sig principiellt om förhållandet mellan
EG-rätten och den nationella suveräniteten. Dessa uttalanden har väckt stor
uppmärksamhet och åberopats i skilda sammanhang bl.a. i propositionen. En
kortfattad redovisning av dessa uttalanden har därför ansetts motiverad.
I ett mål 1970 som gällde en viss EG-förordnings förenlighet med det tyska
fri- och rättighetsskyddet uttalade den tyska författningsdomstolen att
gemenskaperna saknade ett direktvalt parlament inför vilket gemenskapernas
normgivande institutioner ansvarade och att gemenskaperna också saknade en
kodifierad rättighetskatalog. Domstolens slutsats var att så länge som
gemenskaperna saknade ett med den tyska konstitutionen jämförbart
rättighetsskydd så kunde domstolen bedöma gemenskapsreglers giltighet utifrån
det tyska rättighetsskyddet (so lange-beschluss I). Sedan EG-domstolen gått
vidare i sitt erkännande av grundläggande fri- och rättigheter som en del av
gemenskapsrätten har den tyska författningsdomstolen år 1986 uttalat att så
länge gemenskapsrättens fri- och rättighetsskydd motsvarar tysk standard kommer
den att avstå från att pröva gemenskapsreglers förenlighet med den tyska
författningen (so lange-beschluss II).
I sin dom den 12 oktober 1993 prövade domstolen frågan om Maastrichtfördraget
om Europeiska unionen är förenligt med den tyska grundlagen. Frågan gällde om
fördraget stred mot de demokratiska principer som kommer till uttryck i artikel
38 i den tyska författningen. Domstolen ansåg att bestämmelsen garanterar en
rättighet för alla tyska medborgare att delta i valet av parlamentsledamöterna.
Genom valet ger folket legitimitet åt statsmakten och påverkar statsmaktens
utövning. Detta måste garanteras även i den europeiska integrationsprocessen
och får inte urholkas genom en omfattande överföring av uppgifter och
befogenheter från förbundsdagen. För att medlemskapet skall förbli
grundlagsenligt måste parlamentarismen kunna göra sig gällande även inom den
Staatenverbund (ung. förening av stater, ej statsförbund) som unionen
utgör. I den mån statsmakt överflyttas till EU måste enligt domstolen
maktutövningen få sin legitimitet via medlemsstaternas parlament.
Överflyttningen kan då inte vara alltför långtgående. Den tyska förbundsdagen
måste behålla uppgifter och befogenheter av substantiell vikt.
Domstolen framhöll vidare att unionen bygger på principen om begränsade
kompetenser och inte på någon unionens kompetens att själv bestämma om innehåll
och omfattning av sin egen kompetens, s.k. kompetens-kompetens. Utökade
uppgifter och befogenheter för EU måste komma till stånd genom
fördragsförändringar, vilket i sin tur kräver godkännande av de nationella
parlamenten. Domstolen förbehåller sig rätten att pröva om europeiska
rättsakter och europeiska institutioner håller sig inom ramen för de
befogenheter som överlåtits.
Fördragen lägger enligt domstolen grunden för en allt fastare sammanslutning
mellan de i stater organiserade europeiska folken. Medlemsstaterna förblir dock
"fördragens herrar". Den europeiska unionen grundar sig på bemyndiganden från
stater som förblir suveräna och som i regel handlar genom sina regeringar och
styr integrationen i ett mellanstatligt samarbete. Gemenskapsmakten beror på
att den utövas av organ som inrättats av medlemsstaternas regeringar. EU kan
inte utvecklas till en federation som gör Tyskland till en europeisk delstat.
Tyskland kan upphäva sitt medlemskap genom ett nationellt beslut.
Som framgått betonar domstolen i sin analys av EU:s demokratiska legitimitet
överhögheten för den tyska demokratin. Förbundsdagens ledamöter är i alla
hänseenden fria, obundna och de enda rätta företrädarna för det tyska folket.
Därigenom säkerställs den s.k. evighetsgarantin. Enligt denna får grundlagen
aldrig ändras i de delar som gäller respekten för människovärdet, liksom när
det gäller att Tyskland är och förblir en demokratisk och social förbundsstat.
I artikel 23 som infördes i den tyska grundlagen år 1992 finns en spärregel om
att Tysklands medverkan i den europeiska integrationen begränsas av denna
evighetsgaranti. I den mån fördragen framgent skall ändras, kan det från tysk
sida inte ske, understryker domstolen, med mindre än att kraven på
människovärde, demokrati, välfärdsstat och federal organisation i det egna
landet anses uppfyllda.
Regeringens bedömning
Även om EG-samarbetet i viktiga hänseenden har en överstatlig karaktär är det
enligt regeringen ändå i grunden fråga om ett samarbete mellan suveräna stater.
Det är medlemsländerna -- inte EG:s institutioner -- som i enighet avgör hur
långt samarbetet skall sträcka sig och vilken kompetens som EG-institutionerna
skall ha. Detta grundläggande förhållande leder till några givna utgångspunkter
för Sveriges -- och andra medlemsländers -- ställning och roll i samarbetet.
För det första kan enligt regeringen EG inte tillägga sig själv några
ytterligare kompetenser utan att medlemsländerna kommer överens om det i ett
nytt fördrag med ändring av grundfördragen. För att ett sådant nytt fördrag
skall bli gällande fordras att det "ratificeras av samtliga medlemsländer i
överensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser" (artikel N.2 i
Maastrichtfördraget). Det ligger således alltid i Sveriges hand att slutligt
avgöra om ytterligare kompetensöverlåtelse skall ske.
För det andra sätter enligt regeringen regeringsformens bestämmelser om
grunderna för det svenska statsskicket en gräns bortom vilken inte ytterligare
överlåtelse kan ske utan att grundlagen ändras. Det kan inte förenas med dessa
bestämmelser att låta ett mellanfolkligt samarbete utvecklas så att därigenom
skapas en ny federal statsbildning, vars maktutövning hämtar sin legitimitet ur
ett mandat som givits av ett -- i detta fall -- europeiskt folk i gemensamma
val.
För det tredje torde enligt regeringen den svenska grundlagen också sätta en
gräns för samarbetets möjliga räckvidd i sak, även om den institutionella ramen
för samarbetet inte förändras. Regeringsformens föreskrifter om
styrelseskickets grunder liksom det främsta statsorganets, riksdagens,
ställning och uppgifter måste anses vila på grundprincipen att riksdagens
ställning inte genom överlåtelse av normgivningskompetens kan urholkas helt
eller i alltför väsentlig grad. Exakt var gränsen går för hur långt samarbetets
materiella omfattning kan sträckas utan grundlagsändring kan däremot
naturligtvis inte anges i några entydiga termer.
För det fjärde står det enligt regeringen klart att även utan begränsningar i
en svensk överlåtelseregel begränsas de befogenheter som överlåts av innehållet
i de gemenskapsfördrag till följd av vilka överlåtelse sker. EG:s organ kan
endast handla, om och i den utsträckning som de av medlemsländerna beslutade
fördragen ger dem befogenhet härtill, och de kan inte själva tilldela sig
ytterligare kompetenser. I propositionen hänvisas till den tyska
författningsdomstolens utslag i oktober 1993 med anledning av frågan om
Maastrichtfördragets förenlighet med demokratiprincipen i den tyska grundlagen.
Där uttalade domstolen bl.a. att om något EG-organ skulle komma att besluta
rättsakter som går utöver unionsfördraget, sådant det legat till grund för den
tyska anslutningslagen, skulle dessa rättsakter sakna rättsverkan i Tyskland,
och tyska statsorgan av författningsrättsliga skäl vara förhindrade att
tillämpa dem. Om ett sådant synsätt har giltighet i Tyskland, bör det enligt
regeringen ha det också i Sverige.
För det femte måste enligt regeringen en särskild betydelse tillmätas det
förhållandet att det inom gemenskaperna upprätthålls ett fri- och
rättighetsskydd som visserligen inte i alla enskildheter överensstämmer med det
gällande svenska men som tar sin utgångspunkt i en gemensam västeuropeisk
rättstradition och därigenom i det väsentliga motsvarar det svenska skyddet.
Det EG-rättsliga fri- och rättighetsskyddet har utvecklats i EG-domstolens
rättspraxis och kodifierats i Maastrichtfördraget.
Sammanfattningsvis drar regeringen två slutsatser. För det första ligger det
i Sveriges hand att, oavsett hur vi väljer att i grundlagen reglera vårt
deltagande i samarbetet, i huvudsak självt avgöra hur långt vi är beredda att
gå i en fortsatt europeisk integration. För det andra bör grundlagen inte
ändras så att Sverige binder sig självt vid ett godtagande av nu gällande
rättsläge inom EU. Vi skall i stället bevara vår frihet att tillsammans med
övriga suveräna medlemsländer utforma principerna för det framtida samarbetet.
Motionerna
Enligt motionerna K13 av Birgitta Hambraeus och Tage Påhlsson (c) och K14
yrkande 1 av Gudrun Schyman m.fl. (v) bör Sverige ej bli medlem av EU och
följaktligen bör propositionen avslås av riksdagen.
I motionen K13 framhålls att vid ett medlemskap skulle EU:s lagar ta över
svensk lag inom de områden EU har bestämt. Sverige skulle därmed ge upp
väsentliga delar av sin suveränitet. I jämförelse med detta är de förhandlingar
om undantag och övergångsbestämmelser som nu bedrivs med EU:s medlemsstater
betydelselösa. Är vi väl medlemmar i unionen bestämmer andra över vad som
gäller i Sverige. Om vi förblir en nation kan vi däremot fortsätta vårt
mångåriga, öppna samarbete med EG/EU till ömsesidig belåtenhet. Vi kan också ta
egna initiativ till överläggningar med EU. Är vi en medlemsstat måste vi först
förmå EU-kommissionen att väcka förslagen. Enligt motionen har vi alltså
större möjligheter att påverka internationella frågor som rör vårt land, om vi
fortsätter att vara en suverän stat än som en medlemsstat.
I motionen K14 framhålls att EU:s styrelseskick bygger på en helt annan
princip än Sveriges. Grunden för Sveriges regeringsform är
folksuveränitetsprincipen. EU ger sina icke folkvalda organ den avgörande
makten. Lagstiftningen inom EU bereds av kommissionen och lagarna antas av
ministerrådet. EU:s domstol har därtill en mycket stark politisk ställning och
spelar rollen närmast av en författningsdomstol. Principen att EU-rätten står
över medlemsstaternas nationella rätt har fastslagits inte genom politiska
beslut och fördrag utan genom domar i domstolen.
Enligt motionen innebär alltså EU-medlemskap att folksuveräniteten ges upp på
vitala områden av det politiska fältet. Den mängd områden som på detta vis
undandras folkviljan är i växande. I Danmark beräknas 80 % av lagstiftningen
vara EU-lagar.
I motionen bemöts den argumentation som går ut på att våra möjligheter till
en självständig politik redan skulle vara beskurna och att vi därför bör in i
EU:s lagstiftningsprocess för att kunna påverka besluten. Motionärerna anser
att detta inte utgör något skäl att byta bort folkets rätt och möjlighet att
påverka politikens huvudinriktning mot att folket i stället skall ha rätten att
bara indirekt kunna påverka vilka "i den politiska eliten som skall få känna
sig som internationella statsmän och någon gång kunna påverka EU:s beslut". Ett
EU-medlemskap skulle innebära en uttunning av demokratin och bör därför
avvisas.
Utredningsbetänkandet Suveränitet och demokrati
Enligt utredningen har suveräniteten två sidor. Den ena gäller vilken formell
frihet en stat har att fatta olika beslut. Den andra sidan handlar om en stats
reella rörelse- och handlingsfrihet. Suveräniteten har alltså en formell och en
faktisk sida.
En levande demokrati bygger enligt utredningen på att det verkligen finns en
faktisk suveränitet. Politisk demokrati utan makt och möjlighet att genomföra
beslut undergräver tilltron till demokratin. Inför ett medlemskap i EU måste
diskuteras inte bara vad som händer med den formella suveräniteten utan också
hur den faktiska suveräniteten påverkas. En stats handlingsmöjligheter kan
sägas öka på två sätt, då den ansluter sig till en internationell organisation.
För det första får varje medlemsnation inflytande över organisationens
gemensamma beslut. För det andra måste alla medlemmar i organisationen följa de
gemensamma reglerna. På samma sätt som den formella handlingsfriheten minskar
för den egna staten, minskar den också för de andra. Det kan också uttryckas så
att man visserligen inte får göra som man vill, men behöver å andra sidan inte
befara att andra kommer att göra som de vill.
Utredningens slutsats är att Sveriges formella suveränitet minskar vid ett
medlemskap i EU. I gengäld ökar den faktiska suveräniteten genom att Sverige
aktivt kan påverka beslut som inte bara skall gälla för Sverige utan också för
övriga medlemsländer. Står vi utanför EU kommer vår formella suveränitet inte
att minska. Det spelar på den punkten inte någon roll om vi håller fast vid
EES-avtalet eller ingår olika frihandelsavtal eller, om det är möjligt, söker
vidga det nordiska samarbetet. Däremot inskränks vår faktiska suveränitet i
samtliga dessa avtal. Om Sverige väljer att enbart hålla fast vid EES-avtalet
blir den faktiska suveräniteten påtagligt sämre än vid ett medlemskap. Detta
har sin grund i att inflytandet på EG:s regelverk endast är indirekt i EES. Med
ett frihandelsavtal är det visserligen rimligt att säga att ett sådant kan ge
Sverige starkare bibehållen suveränitet än t.ex. EES-avtalet, men den faktiska
suveräniteten måste enligt utredningen betecknas som starkt inskränkt.
Utredningen tar också upp frågan om hur formerna för vårt nationella
beslutsfattande påverkas i de olika alternativen. Dessa former påverkas endast
marginellt vid frihandelsavtal och i EES. Vid ett EU-medlemskap kommer däremot
dessa former att påverkas på olika sätt. Utredningen räknar med förändringar
för den demokratiska processen inom sex områden:
samspelet mellan regering och riksdag påverkas,
tempot i beslutsprocesserna drivs upp,
frågor som hittills betraktats som rent inrikespolitiska får karaktären av
"utrikespolitik",
betydelsen av rättsligt präglade resonemang och i sista hand EG-domstolens
utslag ökar,
medborgarna kan uppleva att distansen till beslutsfattarna ökar också när det
gäller frågor, som direkt berör dem själva
åsiktsbildningsprocessen förändras mot en europeisk offentlighet.
Utredningen anser dock att det blir lättare att behålla våra traditionella
inrikespolitiska former med öppenhet och folkligt deltagande vid ett medlemskap
än om vi enbart håller fast vid EES. Framför allt kommer medborgarna via sina
representanter att få större möjligheter att påverka politiken än om vi väljer
att stanna vid ett EES-avtal.
Det avgörande valet står således enligt utredningen mellan, å ena sidan,
bibehållen formell suveränitet och oförändrade demokratiformer till priset av
en kontinuerlig urholkning av våra faktiska möjligheter att själva fatta beslut
i många centrala frågor och, å andra sidan, förstärkt faktisk suveränitet genom
att som medlem delta i EU:s beslutsprocesser i dessa frågor men i förening med
en försvagad formell suveränitet och förändrade demokratiska villkor.
Utskottets bedömning
Ett svenskt inträde i Europeiska unionen får enligt utskottets uppfattning
konsekvenser för Sveriges ställning som suverän stat. Vilka begränsningar i
detta hänseende som ett inträde medför bör öppet redovisas. Samtidigt är det,
anser utskottet, viktigt att betona samarbetets begränsning till vissa utpekade
områden och de gränser som finns för EU:s överhöghet över de ingående
medlemsstaterna, även på de områden som omfattas av samarbetet. Den unika
blandning av överstatliga och mellanstatliga drag som utmärker EU som
internationell organisation är emellertid inte alldeles lätt att exakt
beskriva. Tolkningarna av gällande rättsläge vad beträffar relationerna mellan
EU och medlemsstaterna är som framgått av det föregående delvis motstridiga. En
omständighet som ytterligare försvårar denna analys är att det europeiska
samarbetet genom tillkomsten av Maastrichtöverenskommelsen nyligen genomgått
stora förändringar, vars konsekvenser för utvecklingen av förhållandet mellan
EU och medlemsstaterna det ännu är för tidigt att uttala sig om.
Utskottet vill först konstatera att samarbetet genom Maastrichtfördraget har
fått en vidsträckt omfattning. Fördraget liknas ofta vid en konstruktion med
tre pelare. Den första pelaren rör det traditionella samarbetet inom Europeiska
gemenskapen (EG) enligt de tidigare fördragen. Dessa fördrag undergår nu
förändringar på flera viktiga områden. Dessutom har nya verksamhetsområden
tillkommit inom första pelaren. Den nya andra pelaren omfattar det utrikes- och
säkerhetspolitiska samarbetet och den tredje samarbete i rättsliga och inre
angelägenheter. Som intressanta områden när det gäller den tredje pelarens
samarbete nämns bl.a. asyl- och invandringspolitik och polisiärt samarbete.
Det är enligt utskottet viktigt att framhålla att EU-institutionerna på de
angivna områdena endast kan handla med uttryckligt stöd av bestämmelser i
fördragen. Denna s.k. legalitetsprincip innebär dock inte, som närmare
utvecklats ovan, att beslutsbefogenheterna låter sig lätt fastställas. Detta
beror främst på förekomsten av s.k. dynamiska eller expansiva inslag i
gemenskapsrätten. Unionen har emellertid -- som tyska författningsdomstolen
uttryckt det -- inte någon kompetens att själv bestämma om innehåll och
omfattning av sin egen kompetens. Utökade uppgifter och befogenheter måste
komma till stånd genom fördragsförändringar. För Tysklands del drog domstolen
den slutsatsen att om något EU-organ skulle komma att besluta rättsakter som
går utöver unionsfördraget skulle dessa rättsakter sakna rättsverkan och tyska
statsorgan av konstitutionella skäl vara förhindrade att tillämpa dem.
Utskottet anser liksom regeringen att detta synsätt också bör gälla för
Sveriges vidkommande.
Som redan framhållits utmärks EU av en unik blandning av mellanstatliga och
överstatliga drag. Till de mellanstatliga hör att det är medlemsstaterna som
kontrollerar rådet, EU:s mäktigaste organ. Besluten i rådet kan dock i vissa
fall fattas med kvalificerad majoritet, dvs. mot en minoritets vilja.
Existensen av ett direktvalt parlament får betecknas som ett överstatligt
inslag. Europaparlamentet hade dock, innan unionsfördraget slöts, i stort sett
enbart rätt till information, samråd eller samarbete med de beslutsfattande
organen. Genom detta fördrag har parlamentet tilldelats ytterligare viktiga
beslutsbefogenheter. De tydligaste överstatliga dragen framkommer emellertid i
EG:s rättsordning, såsom den utformats genom allmänna uttalanden i samband med
avgöranden av EG-domstolen. Domstolens uttalanden har klargjort att
medlemsstaterna inom begränsade områden har överlåtit nationella
beslutsbefogenheter till de gemensamma institutionerna som har upprättats genom
fördragen. Normbeslut som fattas gemensamt i rådet med stöd av dessa
befogenheter binder även enskilda individer och företag i medlemsstaterna.
Enligt utskottets uppfattning är principen att EG-rätten går före
konkurrerande nationell rätt logisk. Eftersom själva syftet med samarbetet är
att åstadkomma en närmare integration framför allt på det ekonomiska området,
måste givetvis en enhetlig rättslig grund skapas för den ekonomiska
utvecklingen inom hela unionsområdet. Det är emellertid principens tillämpning
vid kollisioner mellan EG-rätten och konstitutionella regler som framför allt
vållat diskussion såväl här hemma som i andra länder. Enligt utskottets mening
bör risken för att sådana kollisioner uppstår inte överdrivas. Den genomgång
som Grundlagsutredningen inför EG företagit av de svenska grundlagsreglernas
förhållande till gemenskapsrätten visar att den alldeles övervägande delen av
grundlagarnas bestämmelser rör internt svenska förhållanden som även vid ett
EG-medlemskap skulle förbli svenska. Det gäller t.ex. reglerna om rösträtt och
val till riksdagen (3 kap. RF), om riksdagsarbetet (4 kap. RF), om statschefen
(5 kap. RF) och om hur regeringen utses (6 kap. RF). Däremot skulle vissa av
bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter (2 kap. RF), om
normgivningsmakten (8 kap. RF) samt om rättskipning och förvaltning (11 kap.
RF) komma att påverkas direkt eller indirekt. Detsamma gäller enligt
utredningen några regler i tryckfrihetsförordningen och i
yttrandefrihetsgrundlagen.
Utskottet vill framhålla att risken för kollisioner på fri- och
rättighetsområdet minskar om de bestämmelser som finns i Maastrichtfördragets
inledning följs. Där framhålls att unionen skall respektera den nationella
identiteten i medlemsstaterna, vilkas styrelseform bygger på den demokratiska
principen. Unionen skall också respektera grundläggande rättigheter som
allmänna gemenskapsrättsliga principer, sådana dessa principer garanteras i
Europakonventionen om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande
friheter och sådana de framgår av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella
traditioner.
När det gäller tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen med
sina detaljrika regler är konfliktriskerna enligt utskottets uppfattning
större. Problemet sammanhänger med att svensk offentlighets- och
yttrandefrihetslagstiftning inte bara åtnjuter grundlagsskydd utan också i
materiellt hänseende är väsentligt mer långtgående än i andra europeiska
länder. Utskottet återkommer i det följande avsnittet om överlåtelse av
beslutanderätt till frågan om skyddet för offentlighetsprincipen och
meddelarfriheten.
Utskottet vill vidare understryka att det överstatligt präglade samarbetet
endast återfinns inom den första pelaren av EU-samarbetet. Inom de områden som
tillkommit genom Maastrichtfördraget är samarbetet traditionellt
mellanstatligt. På dessa områden förutsätter samarbetet i allt väsentligt
nationella beslut. Det bör framhållas att våra åtaganden på dessa områden genom
våra egna beslut kan ges en generell och långsiktig karaktär, men i sista hand
bestämmer vi själva hur långt vi vill gå i detta samarbete. En anslutning till
samarbetet på dessa mellanstatligt präglade områden innebär dock, som utskottet
ser det, att vi ställer oss bakom de syften som samarbetet har. Därmed
förväntar sig de övriga medlemsstaterna att Sverige lever upp till de
förpliktelser som vi iklätt oss.
Även inom den första pelarens samarbetsområden finns delar där samarbetet kan
sägas ha mellanstatlig karaktär. Det gäller t.ex. på områdena för skatter,
gränskontroll, kultur samt industri- samt utvecklingssamarbete. Besluten på
dessa områden förutsätter som regel enhällighet i ministerrådet och
förverkligas genom nationell lagstiftning. Möjligheten kvarstår för
medlemsstaterna att vidta åtgärder om inte EU gör det. I motsats härtill kan
överstatligheten på andra områden ta sig mycket tydliga uttryck. När det t.ex.
gäller den inre marknaden är normgivningen förbehållen EU:s institutioner och
kan genomföras med kvalificerad majoritet i rådet. Normgivningen blir direkt
tillämplig rätt i medlemsländerna. Dessa två typer av beslutsordningar
representerar extrempunkterna på en skala, och däremellan finns olika slag av
beslut som på varierande sätt kombinerar mellanstatliga och överstatliga
element.
Även utvecklingen inom EU är enligt utskottet komplicerad och delvis
motsägelsefull när det gäller förhållandet mellan överstatliga och
mellanstatliga inslag. Å ena sidan har genom Maastrichtfördraget området där
besluten fattas med kvalificerad majoritet utvidgats. Europaparlamentet vars
roll hittills i allt väsentligt har varit rådgivande, får vissa veto-liknande
befogenheter i lagstiftningsprocessen. Å den andra sidan skall den s.k.
subsidiaritetsprincipen gälla på de områden där såväl medlemsstaterna som EU
har beslutskompetens. EU skall på dessa områden handla endast om och i den
utsträckning som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig
utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och åtgärden därför, på grund av sin
omfattning och sina verkningar, bättre kan utföras av gemenskapen.
I motion K13 av Birgitta Hambraeus och Tage Påhlsson (c) och i partimotionen
K14 yrkande 1 (v) hävdas att Sverige genom ett medlemskap i EU skulle ge upp
väsentliga delar av sin suveränitet. Därför bör en anslutning inte ske och
propositionen följaktligen avslås.
Som framgått av utskottets redovisning innebär i och för sig ett
EU-medlemskap en överlåtelse av vissa beslutsbefogenheter. Denna är emellertid
begränsad genom fördragen. Även om utskottet således inte anser att de
överstatliga inslagen i EU är så omfattande som motionärerna gör gällande, är
detta inte det avgörande argumentet för utskottets ställningstagande till
motionerna. Utskottet vill i stället peka på de vinster för Sveriges reella
handlingsfrihet i en värld av internationella beroendeförhållanden som ett
medlemskap kan medföra. Som en av konsekvensutredningarna påpekat ökar den
faktiska suveräniteten genom att Sverige aktivt kan påverka beslut som inte
bara skall gälla för Sverige utan också för övriga medlemsländer.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna.
Överlåtelse av beslutanderätt
Gällande rätt
De inskränkningar i överlåtelsemöjligheterna som i dag stadgas i 10:5 RF är
för det första att beslutanderätt som direkt grundar sig på regeringsformen
endast får överlåtas "i begränsad omfattning". Det är för det andra inte
möjligt att överlåta beslutanderätt som avser stiftande, ändring eller
upphävande av grundlag, riksdagsordning eller lag om val till riksdagen och
inte heller i fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som
avses i 2 kap. RF.
Grundlagsutredningen
Utredningen framhåller att frågan om en avgränsning av det överlåtbara
området endast har betydelse för tiden efter en svensk EG-anslutning. I samband
med ett tillträde måste beslutanderätt överlåtas i precis den omfattning som då
gällande gemenskapsfördrag fordrar. Regeringsformen måste då också ge utrymme
för en sådan överlåtelse, om ett medlemskap över huvud taget skall vara
möjligt. Genom en avgränsning begränsas således riksdagens möjligheter att,
utan grundlagsändring, överlåta andra beslutsbefogenheter i samband med
framtida revisioner av gemenskapsfördragen.
Utredningen diskuterar först möjligheten av en inskränkning i generella
termer, t.ex. att överlåtelse får ske "i närmare bestämd omfattning". Men en
generell inskränkning riskerar enligt utredningens uppfattning med nödvändighet
att bli relativt oprecis och därför ge upphov till tolkningstvister. Sedan
behandlar utredningen möjligheten att inskränka överlåtelsen till att gälla
vissa kategorier av beslut. Det överlåtbara området kan liksom i nuvarande
reglering bestämmas till "meddelande av föreskrifter, användningen av statens
tillgångar, ingående eller uppsägning av internationell överenskommelse eller
förpliktelse" eventuellt med något tillägg rörande Riksbankens ensamrätt att
ge ut sedlar och mynt (RF 9:13). Vidare kan det anges att överlåtelse inom
detta område ej får ske av beslutanderätt "som avser fråga om stiftande,
ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordning eller lag om val till
riksdagen eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som
avses i 2 kap. 1 § 6, 2--5, 7, 9 och 10 §§ eller 11 § första stycket". De
uppräknade bestämmelserna avser de fri- och rättigheter som inte är
begränsningsbara genom lag, dvs. religionsfriheten, de negativa
opinionsfriheterna, förbudet mot åsiktregistrering, förbuden mot dödsstraff,
kroppsstraff och tortyr m.m., förbudet mot landsförvisning, skyddet för det
svenska medborgarskapet, rätten till domstolsprövning av frihetsberövanden,
förbuden mot retroaktiv strafflag och skattelag samt förbudet mot tillfälliga
domstolar.
Utredningen stannade slutligen för att föreslå att någon avgränsning av det
överlåtbara området inte ges. Det finns enligt utredningens mening inte skäl
att nu ge grundlagsfästa ramar för riksdagens och regeringens möjligheter att
låta Sverige delta i det vidare EG-samarbetet. Utredningen ansåg det vidare
vara angeläget att söka undvika framtida konflikter mellan gemenskapsrätten och
vår interna rätt, vilket skulle kunna bli följden om svenska domstolar hade att
i tveksamma fall bedöma om en gemenskapsrättslig regel ryms inom ett område där
överlåtelse inte kan ske. En viss betydelse tillägger också utredningen det
förhållandet att avsaknaden av en begränsning inte synes ha medfört några
konstitutionella problem i de nuvarande medlemsstaterna. När det gäller
centrala konstitutionella befogenheter som rätten att utse statsråd och rätten
att avge misstroendeförklaring anser utredningen dock att en överlåtelse inte
gärna kan komma i fråga även om någon formlig begränsning inte finns.
Gemenskapsrättsliga åtgärder inom sådana områden bör förutsätta att
integrationen nått förbundsstatens stadium, vilket enligt utredningen knappast
kan ske utan omfattande grundlagsrevisioner i samtliga medlemsstater.
Departementspromemorian
I promemorian behandlas också möjligheten till begränsning av det överlåtbara
området. I fråga om fri- och rättigheterna är enligt promemorian en möjlighet
att peka ut vissa fri- och rättigheter beträffande vilka en överlåtelse inte
skall vara möjlig. Liksom utredningen exemplifierar promemorian denna
möjlighet med en regel enligt vilken ingen överlåtelse får ske beträffande de
icke begränsningsbara fri- och rättigheterna. Enligt promemorian vore det också
tänkbart att i motsats därtill peka ut vilka fri- och rättigheter som kan
överlåtas och låta övriga fri- och rättigheter vara undandragna en sådan
möjlighet. En ytterligare möjlighet är att utan att i grundlagen ange någon
särskild inskränkning tillåta överlåtelse av rätten att besluta om
begränsningar av fri- och rättigheterna i samma utsträckning som riksdagen
själv kan besluta om sådana begränsningar. En sådan lösning skulle kunna
övervägas mot bakgrund av att EG iakttar inte bara det fri- och rättighetsskydd
som är gemensamt för medlemsstaternas grundlagar utan också de motsvarande
skyddsreglerna i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och
grundläggande friheterna. Genom en ny bestämmelse i 2 kap. RF skulle klargöras
att de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. får begränsas också genom
rättsregler beslutade av EG.
I promemorian framhålls vidare att vill man lyfta fram att vi redan i dag har
en med EG och dess medlemsländer gemensam rättskälla på fri- och
rättighetsområdet skulle detta kunna ske genom att i en allmän bestämmelse om
EG-medlemskapet i regeringsformens inledningskapitel eller i en bestämmelse om
överlåtelse av beslutanderätt markera den bundenhet av Europakonventionen som
EG-domstolen ålagt sig och som kodifierats i Maastrichtfördraget. Med stöd av
en sådan hänvisning skulle svenska domstolar ges en möjlighet att göra en
värdering av det EG-rättsliga fri- och rättighetsskyddet motsvarande den som
gjorts av domstolarna i EG:s medlemsländer. Tydligast har detta formulerats av
den tyska författningsdomstolen i de s.k. so lange-besluten (se ovan).
Hur en markering av att EG är bundet av ett grundläggande fri- och
rättighetsskydd skulle kunna uttryckas i en allmän bestämmelse i
regeringsformens inledningskapitel eller i 10 kap. 5 § skisseras i promemorians
alternativ C. I en ny bestämmelse i 1 kap. RF skulle anges att "Sverige kan
till EG eller annat utländskt organ som också har ett fri- och rättighetsskydd
vilket i allt väsentligt står i överensstämmelse med fri- och rättighetsskyddet
i denna regeringsform alt. Europakonventionen överlåta befogenheter att fatta
beslut som skall gälla här i riket". Av 10 kap. 5 § första stycket skulle
framgå att överlåtande av beslutanderätt kan ske till mellanfolklig
organisation för fredligt samarbete, "vilken respekterar grundläggande fri- och
rättigheter i allt väsentligt sådana som dessa kommer till uttryck i denna
regeringsform alt. Europakonventionen".
Remissinstanserna
Flertalet remissinstanser som berört frågan avvisar tanken på någon form av
begränsning av det överlåtbara området. Högsta domstolens ledamöter framhåller
t.ex. att det är nödvändigt att regeln i 10 kap. 5 § RF ges en sådan utformning
att vi kan leva upp till de förpliktelser som ett medlemskap i EG ålägger oss.
Här avses främst att regler som ytterligare begränsar grundlagsfästa fri- och
rättigheter kan komma att införas av EG. Därmed riskerar dock enligt HD:s
ledamöters mening inte det nuvarande skyddet i vårt land för fri- och
rättigheter att urholkas. HD:s ledamöter framhåller också liksom utredningen
att den alldeles övervägande delen av regeringsformens bestämmelser inte berörs
av ett EG-medlemskap. Mot den bakgrunden finns det inte någon anledning att
hysa betänkligheter mot att 10 kap. 5 § tillförs så generellt utformade nya
bestämmelser som utredningen har föreslagit.
Ett par remissinstanser förordar någon form av begränsning. Enligt
Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden i Lund bör man överväga att i 10 kap. 5
§ behålla skyddet för de absoluta fri- och rättigheterna. Pressens
opinionsnämnd vill förorda att 10 kap. 5 § byggs ut med ett antal negativa
förbehåll, angivande vad riksdagen vid ratifikation av anslutningsförslaget
eller senare kompletterande fördrag inte får ge avkall på.
Promemorians alternativ C kommenteras positivt eller negativt av ett fåtal
instanser. Sveriges advokatsamfund anser att det i 10 kap. 5 § RF bör finnas
den inskränkningen att delegation av beslutsmakt endast får ske till
mellanfolklig organisation som respekterar grundläggande fri- och rättigheter.
Samfundet ansluter sig till den formulering som framgår av alternativ C.
Förutom hänvisningen i paragrafen till "denna regeringsform" bör hänvisning
också göras till konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna
(Europakonventionen). Alternativ C förkastas däremot av Juridiska
fakultetsstyrelsens forskningsnämnd i Lund, som finner paragrafen illa
formulerad och dess praktiska värde diskutabelt.
Propositionen
Det konstateras i propositionen att Grundlagsutredningen,
promemorieförfattarna och samtliga remissinstanser är ense om att den nu
gällande överlåtelseregeln i 10 kap. 5 § RF inte medger att beslutanderätt
överlåts till EG i den utsträckning som ett medlemskap fordrar. Det råder
således fullständig enighet om att den nuvarande regelns krav på att
överlåtelse endast får ske "i begränsad omfattning" inte kan bibehållas. De
allra flesta är likaså överens om att det inte heller är möjligt att
upprätthålla det nu gällande kategoriska förbudet mot att överlåta rätt att
fatta beslut som kan begränsa någon av de grundläggande fri- och rättigheterna
i 2 kap. RF.
En ändring måste alltså enligt regeringen komma till stånd i regeringsformens
regler om överlåtelse av beslutanderätt för att ett svenskt medlemskap skall
vara möjligt. Några vägande skäl för att i allmänhet vidga möjligheterna till
sådan överlåtelse har inte anförts. Därför bör möjligheterna till överlåtelse
till EG regleras särskilt. En sådan lösning har enligt regeringen dessutom den
betydelsefulla fördelen att det förhållandet att Sverige kan tillhöra EG klart
framgår av regeringsformen.
Ändringen i 10 kap. 5 § RF innebär att ett nytt första stycke inskjuts i
paragrafen. Stycket har följande lydelse:
Riksdagen kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge
som dessa har ett rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform
och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna
och de grundläggande friheterna. Riksdagen beslutar om sådan överlåtelse genom
beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens
beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.
Styckets lydelse överensstämmer med en väsentlig skillnad med förslaget från
Grundlagsutredningen. Under departementsberedningen tillfogades formuleringen
att överlåtelse kan ske "så länge som dessa /Europeiska gemenskaperna/ har ett
rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i den
europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna".
Tillägget ges en tämligen kortfattad motivering i propositionen och kan
därför citeras i sin helhet:
Regeringen anser emellertid att ett mycket viktigt tillägg bör göras för att
särskilt markera den vikt som Sverige tillmäter ett verksamt fri- och
rättighetsskydd. Som Grundlagsutredningen funnit har vissa EG-rättsakter ett
sådant innehåll att de begränsar några av de grundläggande fri- och
rättigheterna i 2 kap. RF som kan inskränkas genom vanlig lag. Det är därför
inte möjligt att generellt eller i viss utsträckning förbjuda överlåtelse av
beslutanderätt som kan inskränka dessa fri- och rättigheter. Vidare är det
principiellt så, som också Grundlagsutredningen konstaterat, att en EG-rättsakt
inte i den nationella tillämpningen kan angripas med hänvisning till det
svenska fri- och rättighetsskyddet. Vid sådana förhållanden är det ur svensk
synpunkt av avgörande betydelse för EG-rättens genomslag här i landet att det
fri- och rättighetsskydd som finns inom EU verkligen upprätthålls. Vi anser
därför att det bör komma till tydligt uttryck i den svenska överlåtelseregeln
att överlåtelse förutsätter att EU vidmakthåller ett fri- och rättighetsskydd
som motsvarar vårt eget enligt 2 kap. och det i Europakonventionen om skydd för
mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, vilket ju nu föreslås bli en
del av den svenska rättsordningen.
Motionerna
I motion K14 yrkande 2 av Gudrun Schyman m.fl. (v) föreslås att riksdagen --
om yrkande 1 avslås -- avslår propositionens förslag till ny lydelse av 10 kap.
5 § RF och antar följande förslag till lydelse av 10 kap. 5 § RF:
Sverige kan, om en majoritet av de röstande i den folkomröstning som skall
hållas sedan ett förslag till avtal med EU framförhandlats säger ja därtill,
bli medlem av Europeiska unionen. Ett medlemskap innebär överlåtelse av
beslutskompetens till Unionen, men denna överlåtelse får aldrig medföra att
riksdagens lagstiftningsmakt begränsas i väsentlig grad, att den kommunala
självstyrelsen inskränks, att Sveriges rätt till egen valuta och självständig
ekonomisk politik upphör, att offentlighetsprincip och meddelarskydd minskar i
frågor som gäller inrikespolitik, att förbudet mot förhandsgranskning av
tryckta skrifter rubbas eller att Sveriges domstolars oberoende inskränks.
Sverige kan icke heller biträda beslut som underminerar det rättighetsskydd som
ges i denna regeringsform eller i den europeiska konventionen till skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
I andra fall kan riksdagen besluta om överlåtelse av beslutanderätt.
I motiveringen framhålls att grundlagen bör ange vissa specifika svenska
konstitutionella principer som icke överlåtbara. Regeringsförslaget är inne på
detta när det gäller rättighetskatalogerna. Motionärerna menar att en liknande
lösning bör väljas vad gäller bestämmelsen att riksdagen är folkets främsta
företrädare. Detta innebär att svensk grundlag skall fastslå att riksdagen
aldrig kan avskaffa sin egen rätt att oavhängigt fatta beslut och att dessa
beslut gäller inom Sverige, dvs. inte heller EU skall kunna pressa på Sverige
en politik som riksdagen inte kan acceptera.
Ytterligare områden som inte bör kunna omfattas av överlåtelse alls eller
endast i begränsad utsträckning är den kommunala självstyrelsen, rätten till
egen valuta och självständig ekonomisk politik, offentlighetsprincipen och
meddelarskyddet, förbudet mot förhandsgranskning, rätten till avtal med tredje
nation och domstolarnas oberoende.
I motion K15 av Thage G Peterson m.fl. (s) behandlas den föreslagna
bestämmelsen i 10 kap. 5 § RF. Motionärerna har inga invändningar mot
grundlagstexten men anser att motiveringen till paragrafen bör kompletteras och
ändras på två punkter.
Den ena gäller fri- och rättighetsskyddet. I propositionens specialmotivering
anförs att det är ett vilkor för att överlåtelse skall kunna ske från svensk
sida att ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i regeringsformen
och i Europakonventionen upprätthålls hos EG. Enligt motionen står det
emellertid redan nu klart att det vid det första överlåtelsetillfället i ett
viktigt hänseende inte kommer att råda någon överensstämmelse mellan
regeringsformens fri- och rättighetsskydd och det rättighetsskydd som finns hos
gemenskaperna. Om riksdagen följer regeringens förslag i propositionen om
inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor (prop.
1993/94:117) kommer allemansrätten att få ett grundlagsskydd. Någon
motsvarighet till detta finns inte hos gemenskaperna. Kravet på
överensstämmelse kan således inte vara så strikt som lydelsen av förevarande
paragraf ger uttryck för. Detta förhållande bör klart framgå av motivtexten
till paragrafen.
Vidare påpekas i motionen att utformningen av förslaget till 10 kap. 5 § RF
innebär att överlåtelse av beslutanderätt kan ske trots att EG inte har det
fri- och rättighetsskydd som finns i tryckfrihetsförordningen och
yttrandefrihetsgrundlagen.
Den andra punkten gäller möjligheten till överlåtelse av beslutanderätt utan
samtidig ändring av grundlag. Det konstateras i motionen att det i den
föreslagna paragrafen inte finns någon begränsning i fråga om vilka slag av
beslutanderätt som får överlåtas. Beslutanderätten kan således avse sådant som
regleras i vanlig lag eller ämnen som regleras i grundlag. Förslaget innebär
alltså att riksdagen genom ett beslut -- låt vara med minst tre fjärdedelar
av de röstande -- kan överlåta beslutanderätt som kan leda till sådana
ändringar i ett rättsläge som riksdagen enligt nuvarande ordning bara kan
besluta om genom två likalydande beslut med riksdagsval emellan.
Den föreslagna bestämmelsen ger enligt motionen emellertid inte svar på
frågan vad som är möjligt att överlåta utan samtidig ändring av grundlag.
Enligt propositionens motivtext sätts gränsen för detta av regeringsformens
bestämmelser om grunderna för det svenska statsskicket. Det anförs i
propositionen att dessa bestämmelser, oavsett innehållet i förevarande
paragraf, inte medger överlåtelse av beslutanderätt i sådan utsträckning att
dessa grunder upphör att vara giltiga. Exakt var gränsen går kan enligt
propositionen inte anges i några entydiga termer.
Gränsdragningen mellan den materiella omfattningen av samarbetet och våra
grundlagar är enligt motionen en av de viktigaste frågorna i detta ärende.
Motionärerna anser att propositionens motivtext är alltför undanglidande och
att den därigenom präglas av en onödig eftergivenhet från svensk sida. Enligt
motionärernas mening tillgodoser nämligen gränsdragningen betydligt bättre
viktiga konstitutionella principer än vad som framgår av propositionen. Det
område som inte kan överlåtas utan samtidig ändring av grundlagen är inte
inskränkt till enbart bestämmelserna om grunderna för vårt statsskick. Inom
området faller också andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i
vårt konstitutionella system. Detta bör klart framgå av motivtexten till den nu
aktuella paragrafen.
Enligt motionen kommer den fria åsiktsbildningens stora betydelse i vårt
statsskick till uttryck redan i regeringsformens inledande bestämmelse. En
förutsättning för att den fria åsiktsbildningen skall kunna spela denna viktiga
roll är offentlighetsprincipen och meddelarfriheten. Också förbudet mot censur,
skyddet för uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra viktiga principer i
tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen har stor betydelse för
den fria åsiktsbildningen. Grundläggande principer av nu nämnt slag måste
därför anses höra till det som inte kan överlåtas utan samtidig ändring
i grundlag. Även detta bör klart framgå av motivtexten till den nu aktuella
paragrafen.
I sammanhanget finns det enligt motionärerna anledning att peka på
konsekvenserna av att beslutanderätten på vissa grundläggande konstitutionella
ämnesområden inte kan överlåtas utan samtidig ändring av den
grundlagsbestämmelse som reglerar ämnet i fråga. Om något EG-organ skulle
besluta en rättsakt av innebörd att den grundläggande princip som kommer till
uttryck i grundlagsbestämmelsen upphör att vara giltig, uppkommer frågan om
bestämmelsen skall ändras för att anpassas till EG-rättsakten. Slutsatsen från
svensk sida kan i en sådan situation bli att någon ändring inte skall göras.
Den svenska ståndpunkten innebär då att grundlagsbestämmelsen inte viker för
EG-rättsakten. Motivtexten bör enligt motionen innehålla klara och entydiga
uttalanden i enlighet med detta.
Utskottets bedömning
Regeringen liksom utredningen och samtliga remissinstanser anser att den
överlåtelse av statsorganens beslutanderätt som är en förutsättning för att
Sverige skall kunna bli och vara medlem i EU inte ryms inom regeringsformens
nuvarande regel, som stadgar att beslutanderätt endast får överlåtas "i
begränsad omfattning". En ändring måste alltså ske för att möjliggöra ett
medlemskap. Utskottet instämmer i denna bedömning.
Frågan uppkommer då om den ändrade regeln skall innehålla några begränsningar
för överlåtelsen eller om överlåtelse skall kunna ske utan begränsningar.
Utredningen stannade för den senare lösningen bl.a. för att inte begränsa
Sveriges möjligheter att fullt ut delta i en fortgående integrationsprocess och
för att undvika framtida konflikter mellan gemenskapsrätten och vår interna
rätt. Utredningen förklarade dock att en överlåtelse inte gärna kan komma i
fråga när det gäller centrala konstitutionella befogenheter som rätten att utse
statsråd och rätten att avge misstroendeförklaring. Utredningen erinrade också
om att överlåtelse visserligen skall kunna ske vid ett tillfälle men då med ett
beslut som vinner stöd av minst tre fjärdedelar av de röstande i riksdagen.
Enligt regeringsförslaget skall riksdagen kunna överlåta beslutanderätt till
Europeiska gemenskaperna utan begränsningar "så länge som dessa har ett fri-
och rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i den
europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna". I motiveringen för tillägget framhåller regeringen
att, eftersom det inte är möjligt att generellt eller i viss utsträckning
förbjuda överlåtelse av beslutanderätt som kan inskränka de grundläggande fri-
och rättigheterna i 2 kap. RF och det inte heller går att angripa en
EG-rättsakt i den nationella tillämpningen med hänvisning till det svenska fri-
och rättighetsskyddet, det ur svensk synpunkt är av avgörande betydelse för
EG-rättens genomslag här i landet att det fri- och rättighetsskydd som finns
inom EU verkligen upprätthålls.
I partimotionen K14 (v) föreslås -- för det fall yrkandet om avslag på
propositionen inte bifalls -- att grundlagsregeln skall ange vissa specifika
svenska konstitutionella principer som icke överlåtbara. I förslaget till
bestämmelse anges bl.a. den kommunala självstyrelsen, Sveriges rätt till egen
valuta och självständig ekonomisk politik, offentlighetsprincipen och
meddelarskyddet och förbudet mot förhandsgranskning av tryckta skrifter. På så
sätt skulle enligt motionen försvaret av den svenska demokratin komma i ett
bättre läge.
I motion K15 av Thage G Peterson m.fl. (s) görs inga invändningar mot
regeringens förslag till grundlagstext men enligt motionen bör motiveringen
kompletteras och ändras i enlighet med vad som framgår av motionen.
Utskottet tar först ställning till själva lagtexten och återkommer därefter
till motivtexten med anledning av synpunkterna i motion K15.
Utskottet anser liksom regeringen att det i regeringsformens överlåtelseregel
bör göras en markering av den vikt som Sverige tillmäter ett verksamt fri- och
rättighetsskydd. Detta bör ske på det sätt som föreslås i propositionen. Av den
utformning regeln föreslås få framgår att det är riksdagen som i samband med
beslut om överlåtelse skall göra bedömningen att gemenskapernas fri- och
rättighetsskydd motsvarar det som ges i regeringsformen och i
Europakonventionen. Domstolar och myndigheter är således skyldiga att tillämpa
en EG-rättslig regel som utfärdats på ett område där EG genom överlåtelsen
erhållit kompetens att lagstifta, även om den skulle begränsa en i RF angiven
fri- och rättighet.
Utskottet motsätter sig däremot i likhet med utredningen och regeringen att
grundlagsregeln skall innehålla fastlagda begränsningar i riksdagens
överlåtelserätt. Utskottet tillstyrker således propositionen och avstyrker
motion K14 yrkande 2.
Motion K15 tar upp två ämnen som närmare skall kommenteras av utskottet,
nämligen fri- och rättighetsskyddet samt överlåtelse av beslutanderätt utan
samtidig ändring av grundlag.
I motionen påpekas att det finns skillnader mellan det svenska fri- och
rättighetsskyddet och det som EG upprätthåller och att det därför inte är
möjligt att hävda ett så strikt krav på överensstämmelse som paragrafen ger
uttryck för. Detta förhållande bör därför enligt motionen klart framgå av
motivtexten till paragrafen. Enligt utskottet har motionärerna helt rätt i att
det inte kan krävas en på alla punkter total överensstämmelse mellan det
svenska och det gemenskapsrättsliga fri- och rättighetsskyddet. I den
promemoria där som ovan framgått tanken på en hänvisning till fri- och
rättighetsskyddet fördes fram, uttrycktes kravet på likhet mellan de båda
rättsordningarna med orden "i allt väsentligt stå i överensstämmelse med".
Utskottet har inhämtat från Justitiedepartementet att eftersom alla fri- och
rättighetsregler självklart rör väsentliga frågor framstod när propositionen
skulle skrivas promemorians uttryckssätt som mindre väl valt. Det skulle
beträffande fri- och rättighetsfrågorna vara direkt olämpligt att tala om
oväsentliga skillnader. Regeringen valde därför ordet "motsvara" för att
uttrycka att de båda systemen skulle stå i nivå med varandra utan att till alla
delar vara identiska. Utskottet har samma uppfattning som regeringen om
innebörden av ordet "motsvara". Härigenom tillgodoses motion K15 yrkande 1.
I motionen konstateras vidare att den föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § RF
gör det möjligt för riksdagen att genom ett beslut med tre fjärdedels
majoritet till EG överlåta rätten att besluta om regler också i ämnen som i
Sverige regleras i grundlag. Om riksdagen själv skall besluta sådana regler
fordras två beslut med mellanliggande val. Även om man alltså kan rikta
principiella invändningar mot en sådan ordning, talar dock enligt motionärerna
övervägande skäl för att en sådan möjlighet måste finnas. De motsätter sig av
den anledningen inte förslaget.
I anslutning härtill tas i motionen upp frågan om vad som är möjligt att
överlåta utan att samtidigt ändra grundlagen. I propositionen anges inte någon
exakt gräns för detta. Däremot anges att bestämmelsen inte medger att
beslutanderätt överlåts i sådan utsträckning eller med sådant innehåll att
bestämmelserna om statsskickets grunder upphör att vara giltiga.
Enligt motionen bör det område där beslutanderätt inte kan överlåtas utan
samtidig ändring av grundlagen inte inskränkas till bestämmelserna om grunderna
för det svenska statsskicket. Också andra bestämmelser som bär upp
grundläggande principer för vårt konstitutionella system bör falla inom detta
område. Som exempel på sådana grundläggande principer nämns i motionen bl.a.
offentlighetsprincipen, meddelarfriheten och censurförbudet. Att så är fallet
bör enligt motionen klart framgå av motivtexten till den aktuella paragrafen.
Liksom utredningen och regeringen vill utskottet först betona att en
överlåtelse av beslutsbefogenheter med stöd av den föreslagna lydelsen av 10
kap. 5 § RF inte kan ske i sådan utsträckning att regeringsformens bestämmelser
om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. Riksdagens ställning som det
främsta statsorganet får inte genom överlåtelse av normgivningskompetens
urholkas i väsentlig grad. Utskottet vill i likhet med motionärerna också
framhålla att det område som inte kan överlåtas med stöd av denna bestämmelse
inte är inskränkt till bestämmelserna om grunderna för vårt statsskick utan
också omfattar andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt
konstitutionella system. Utskottet vill i detta sammanhang särskilt peka på den
fria åsiktsbildningens stora betydelse för vårt statsskick. Redan i den
inledande paragrafen i regeringsformen slås det fast att den svenska
folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt. En
förutsättning för att den fria åsiktbildningen skall kunna spela denna viktiga
roll är offentlighetsprincipen och meddelarfriheten. Också förbudet mot censur,
skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra viktiga
tryckfrihetsrättsliga principer i tryckfrihetsförordningen och
yttrandefrihetsgrundlagen har stor betydelse för den fria åsiktsbildningen. Den
föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § regeringsformen kan inte anses öppna
möjlighet att överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbar dessa principer
utan samtidig ändring av grundlag.
Enligt utskottet kan frågan om vad som vid ett svenskt EU-medlemskap kan
överlåtas utan grundlagsändring principiellt ses som en fråga om riksdagens
beslutsformer om det i framtiden skulle bli aktuellt att tillägga
gemenskapernas institutioner nya beslutsbefogenheter, utöver dem som överlåtits
i samband med anslutningen. Den precisering av gränserna för det överlåtbara
området som efterlyses i motionen kan nämligen komma att aktualiseras i den
situation då Sverige som medlemsstat står inför framtida förändringar av EU:s
grundläggande fördrag. Riksdagen får då ta ställning till om en kvalificerad
majoritet i riksdagen med stöd av undantagsregeln i 10 kap. 5 § RF skall kunna
godkänna en fördragsändring med ett beslut även om överlåtelsen berör
grundlagarna eller om två beslut med mellanliggande val i enlighet med
huvudregeln i 10 kap. 2 § andra stycket RF skall krävas i sådana fall. Denna
fråga bör enligt utskottet hållas skild från vilka beslut EG:s institutioner
har rätt att fatta med stöd av den överlåtelse som gjorts i samband med
medlemskapet.
När det gäller att fastställa vilka beslutsbefogenheter som faktiskt överlåts
vid ett medlemskap är givetvis utgångspunkten det svenska anslutningsfördraget
som i sin tur hänvisar till de grundläggande fördragen. Som utskottet tidigare
framhållit låter sig dessa beslutsbefogenheter inte helt lätt fastställas.
Gemenskapsinstitutionernas rätt att fatta beslut måste emellertid basera sig på
de grundläggande fördragen. Detta gör det möjligt för riksdagen att med
tillräcklig säkerhet överblicka och förutse vilka beslutsbefogenheter som
överlåts.
I de fördrag som Sverige tillträder vid ett medlemskap är enligt utskottets
bedömning gemenskapernas beslutsbefogenheter på de områden där grundläggande
principer i vårt konstitutionella system berörs utomordentligt begränsade.
Tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen är liksom offentlighetsreglerna
nationella angelägenheter. Gemenskapens institutioner kan inte på fördragen
grunda någon befogenhet att harmonisera reglerna på dessa lagstiftningsområden.
En annan sak är att inom de områden där institutionerna har befogenhet att
fatta beslut det någon gång kan beslutas regler som berör t.ex. offentlighets-
och sekretessfrågor. I propositionen har två grundlagsreglerade ämnen där
EG-rätten har ett annat innehåll lokaliserats, och de i propositionen
föreslagna ändringarna i tryckfrihetsförordningen om förbud mot viss reklam och
om rätten att äga svenska tidningar skulle kunna ses som sådana
grundlagsändringar i samband med överlåtelse som det talas om i motionen.
Enligt utskottets bedömning kan dock de regler som gemenskapens institutioner
får besluta om inte ges en sådan räckvidd att de rubbar de principer på vilka
svensk tryck- och yttrandefrihetslagstiftning och svenska offentlighetsregler
bygger. En ändring av detta förhållande skulle förutsätta en fördragsändring.
Skulle det i framtiden bli aktuellt att genom sådana fördragsändringar överlåta
beslutanderätt som direkt tar sikte på tryck- och yttrandefrihetsfrågor anser
utskottet i likhet med motionärerna att detta inte bör ske utan
samtidig ändring av grundlag.
Motionen behandlar sedan frågan hur man från svensk sida skall ställa sig om
något EG-organ skulle besluta en rättsakt av innebörd att en svensk
grundläggande konstitutionell princip upphör att vara giltig. Slutsatsen skulle
i en sådan situation enligt motionen kunna bli att grundlagen inte skall ändras
och således att grundlagsbestämmelsen inte viker för EG-rättsakten, vilket
klart och entydigt bör framgå av motivtexten.
Utskottet vill framhålla att om EG beslutar ett direktiv som strider mot
svensk grundlag kan det inte genomföras här utan att grundlagen först ändras.
Direktiven förutsätter nationell lagstiftning och riksdagen kan ju inte
lagstifta i strid med grundlag. Från EG-rättslig synpunkt inträder dock en
skyldighet att ändra grundlagen. Saken skulle enligt utskottet ställas på sin
spets om EG beslutade en direkt tillämplig förordning som strider mot någon
regel i svensk grundlag.
Om en regel i en förordning eller ett direktiv från svensk sida framstår som
konstitutionellt oacceptabel, bör enligt utskottet den svenska hållningen inte
vara att tala om en konflikt mellan EG-rätt och nationell rätt. Vad frågan i
stället bör gälla är om EG-organet haft rätt att med verkan för Sverige fatta
ett sådant beslut som det fattat. Ligger med andra ord den beslutade rättsakten
inom det område där beslutanderätten överlåtits? Blir svaret att den ligger
utanför detta område, är den inte giltig som EG-rätt i Sverige.
Med det anförda får även yrkande 2 i motion K15 anses i huvudsak
tillgodosett.
Överlåtelse i samband med en EG-anslutning
Regeringens förslag
Enligt regeringen har få frågor i modern svensk politisk historia blivit
föremål för en sådan grundlig offentlig genomlysning och debatt liksom för ett
så utvecklat medborgarinflytande som EU/EG-frågan. Mot den bakgrunden, liksom
med hänsyn till vikten av att en folkomröstning i frågan verkligen blir av och
uppfattas vara avgörande för frågan om ett svenskt medlemskap, anser regeringen
att själva beslutet om överlåtelse i samband med en svensk anslutning till EU
bör kunna fattas genom ett riksdagsbeslut med enkel majoritet. En föreskrift om
detta föreslås bli intagen i en övergångsbestämmelse till 10 kap. 5 § RF. I
samma bestämmelse bör också anges att riksdagen i samma ordning som gäller för
överlåtelse får besluta att införliva existerande EG-rätt med den svenska
rätten.
EG-lagsutredningens förslag
Överlåtelsen av beslutanderätt är enligt utredningen en viktig och avgörande
åtgärd vid ett medlemskap i EU. Utredningen har därför funnit att den
överlåtelse av beslutanderätt till de gemensamma organen som följer av ett
medlemskap i EU också bör slås fast i en särskild författningsbestämmelse i
anslutningslagen. I den föreslagna lagen uttrycks det så att EG:s organ får
fatta beslut med verkan här i landet i den omfattning som följer av de
grundläggande fördragen.
Beträffande den EG-rätt som finns vid ett svenskt inträde föreslås att inte
bara förordningarna utan också alla de rättsakter som har beslutats av EG:s
organ fram till tidpunkten för en svensk anslutning skall inkorporeras i svensk
rätt. Detta bör ske genom en särskild bestämmelse i anslutningslagen som anger
att den redan beslutade sekundärrätten skall gälla här i landet.
Utskottets bedömning
Utskottet delar regeringens uppfattning att beslutet om överlåtelse av
beslutsbefogenheter i samband med en svensk anslutning till EG bör kunna ske
med enkel majoritet, om beslutet föregåtts av en folkomröstning i hela riket.
Detsamma gäller beslutet att införliva existerande EG-rätt med den svenska
rätten. Utskottet tillstyrker således propositionens förslag till
övergångsbestämmelse till 10 kap. 5 § RF.
Övriga frågor såvitt gäller regeringsformen
Regeringens förslag
Regeringen föreslår att till 8 kap. 4 § RF fogas ett nytt andra stycke i
vilket föreskrivs att föreskrifter om val till Europaparlamentet meddelas i
lag. Några ändringar i regeringsformen i övrigt föreslås inte.
Motionen
I motion K14 yrkande 4 av Gudrun Schyman m.fl. (v) föreslås att riksdagen --
vid avslag på yrkande 1 i motionen vilket innebär avslag på propositionen --
med underkännande av förekommande motivtexter antar övriga lagförslag i
propositionen. -- I motionen finns ingen uppgift om vilka motivtexter som skall
ersätta propositionens.
Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker propositionens förslag och avstyrker motion K14 yrkande
4, såvitt nu är i fråga.
Ändringar i tryckfrihetsförordningen
Regeringens förslag
Grundlagsutredningen har funnit att i några EG-direktiv begränsas rätten till
reklam till skydd för hälsa och miljö. Det gäller dels några direktiv som
förbjuder reklam som på olika sätt kan vara vilseledande eller missvisande,
dels ett par direktiv som förbjuder all marknadsföring av visst slag eller för
viss produkt. För att lagstiftning skall kunna ske i Sverige i enlighet med
dessa direktiv har regeringen liksom utredningen funnit det nödvändigt att
något vidga möjligheten till förbud eller inskränkningar på reklamens område.
Ställningstagandet innebär att till 1 kap. 9 § TF fogas en ytterligare punkt
som innebär att tryckfriheten på den kommersiella reklamens område kan
begränsas till skydd för hälsa eller miljö om det sker för att uppfylla en
EG-rättslig förpliktelse.
En annan punkt som tas upp i propositionen gäller frågan om vem som kan vara
ägare till periodisk skrift. För närvarande gäller som huvudregel att ägare
skall vara svensk medborgare eller svensk juridisk person. Det finns även en
möjlighet att i lag föreskriva att en utlänning med hemvist i riket får vara
ägare. Regeringen har liksom utredningen funnit att denna reglering skulle
kunna komma i konflikt med Romfördragets regler om etableringsfrihet som,
generellt uttryckt, innebär att ett medlemsland inte får ha andra regler för
medborgare eller företag i andra medlemsländer vad avser rätten att bedriva
rörelse än de regler som gäller för landets egna medborgare och företag.
Regeringen föreslår därför en ändring i 5 kap. 1 § TF som skulle göra det
möjligt att i lag föreskriva att även utlänningar utan hemvist här och
utländska juridiska personer skall kunna äga periodiska skrifter. Om
hemvistkravet för ägare av periodisk skrift skall slopas är det enligt
regeringen viktigt att det tryckfrihetsrättsliga ansvarssystemet inte påverkas
på så sätt att ansvaret "förskjuts nedåt" i den successiva ansvarskedjan. Så
sker enligt regeringens uppfattning inte heller.
I likhet med utredningen framhåller regeringen också att det genom ändringar
på aktiebolagsrättens område till följd av EES-avtalets ikraftträdande inte
finns något hinder för utländska rättssubjekt att förvärva aktiemajoriteten i
ett svenskt bolag. Vidare har bosättningskravet för stiftare, verkställande
direktör och styrelseledamöter ersatts med krav på bosättning inom EES-området.
Det innebär att avgörande hinder för enskilda och företag i de övriga
EES-länderna att äga periodisk skrift redan har undanröjts.
Motionen
Enligt motion K14 yrkande 3 av Gudrun Schyman m.fl. (v) innebär regeringens
förslag beträffande ändring av 5 kap. 1 § TF ett hot om att internationella
massmediekoncerner kan ta över delar av svensk press. Motionärerna ser ingen
anledning att öppna mera för detta än vad nuvarande reglering medför och yrkar
därför -- vid avslag på yrkande 1 i motionen vilket innebär avslag på
propositionen -- avslag på regeringsförslaget i denna del.
I samma motion, yrkande 4, föreslås att under samma förutsättning som ovan
riksdagen med underkännande av förekommande motivtexter antar övriga lagförslag
i propositionen. -- Detta förslag får antas åsyfta även propositionens förslag
till ändring i 1 kap. 9 § TF. I motionen finns dock ingen uppgift om vilka
motivtexter som skall ersätta propositionens.
Utskottets bedömning
Regleringen av frågan av vem som får vara ägare till svensk periodisk skrift
i 5 kap. 1 § TF kan, som utredningen funnit, komma i konflikt med Romfördragets
regler om etableringsfrihet. Utskottet anser därför i likhet med regeringen att
det bör göras en ändring i denna bestämmelse som gör det möjligt att i lag
föreskriva att även utlänningar utan hemvist här och utländska juridiska
personer skall kunna äga periodiska skrifter. Utskottet tillstyrker således
propositionens förslag till ändring av 5 kap. 1 § TF och avstyrker motion K14
yrkande 3.
Utskottet tillstyrker också regeringens förslag till ändring av 1 kap. 9 § TF
och avstyrker motion K14 yrkande 4, såvitt nu är i fråga.
Ikraftträdande
Regeringens förslag
Regeringen har utgått ifrån att det vid tiden för riksdagens första beslut
med anledning av de nu föreslagna grundlagsändringarna inte står klart om och i
så fall när en svensk EU-anslutning kan bli verklighet. Visserligen är
förslagen så utformade att det i och för sig inte medför några problem att de
återfinns i grundlagen även om Sverige inte skulle komma att ingå i EU.
Bestämmelserna skulle däremot vara tämligen meningslösa. Det är därför
regeringens uppfattning att tid för ikraftträdande bör kunna bestämmas genom en
särskild lag. En sådan ordning har visserligen inte enligt regeringen
veterligen förekommit tidigare. Genom att den nu föreslagna
ikraftträdandebestämmelsen är en del av grundlagen och beslutas i den ordning
som gäller för grundlagstiftning anser emellertid regeringen att den föreslagna
ordningen är godtagbar ur konstitutionell synpunkt.
Regeringen anmärker dock att, om det vid tiden för riksdagens första beslut i
frågan skulle stå klart att Sverige kan träda in i EU vid t.ex. årsskiftet
1994/95, den föreslagna bestämmelsen under riksdagsbehandlingen bör kunna
ersättas med en bestämd dag för ikraftträdandet.
Utskottets bedömning
Utskottet ställer sig av formella skäl avvisande till den metod för
ikraftträdande som föreslås i propositionen. Det framstår inte heller som
nödvändigt av praktiska skäl att avstå från att nu ange en bestämd dag för
ikraftträdandet. Denna dag bör sättas till den 1 december 1994 för att
riksdagen under december månad skall kunna fatta beslut om överlämnande av
beslutanderätt till EG per den 1 januari 1995.
Utskottet föreslår således att de föreslagna ändringarna i regeringsformen
och tryckfrihetsförordningen träder i kraft den 1 december 1994.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på proposition 1993/94:114
att riksdagen avslår motionerna 1993/94:K13 och 1993/94:K14 yrkande 1,
men. (v) -- delvis
2. beträffande överlåtelse av beslutanderätt
att riksdagen
dels med bifall till propositionen och med avslag på motion 1993/94:K14
yrkande 2 som vilande antar i bilaga 1 angiven lydelse av 10 kap. 5 §
regeringsformen,
dels med anledning av motion 1993/94:K15 godkänner vad utskottet anfört,
men. (v) -- delvis
3. beträffande val till Europaparlamentet
att riksdagen
dels med bifall till propositionen som vilande antar i bilaga 1 angiven
lydelse av 8 kap. 4 § regeringsformen,
dels avslår motion 1993/94:K14 yrkande 4, såvitt nu är i fråga,
men. (v) -- delvis
4. beträffande reklam till skydd för hälsa och miljö
att riksdagen
dels med bifall till propositionen som vilande antar i bilaga 2 angiven
lydelse av 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen,
dels avslår motion 1993/94:K14 yrkande 4, såvitt nu är i fråga,
men. (v) -- delvis
5. beträffande ägare till svensk periodisk skrift
att riksdagen med bifall till propositionen och med avslag på motion
1993/94:K14 yrkande 3 som vilande antar i bilaga 2 angiven lydelse av 5 kap. 1
§ tryckfrihetsförordningen,
men. (v) -- delvis
6. beträffande ikraftträdandet av lagarna m.m.
att riksdagen i övrigt som vilande antar lagförslagen i bilaga 1 och bilaga 2
med den ändringen att lagarna skall träda i kraft den 1 december 1994.
Stockholm den 19 april 1994
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c),
Birger Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove
Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Inger René (m), Hans Göran Franck (s),
Ingvar Svensson (kds), Simon Liliedahl (nyd), Torgny Larsson (s), Lisbeth
Staaf-Igelström (s), Ola Karlsson (m) och Björn von der Esch (m).
Hans Göran Franck (s), som har närvarit vid den slutliga behandlingen av
ärendet, har avstått från att delta i beslutet.
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i
utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid den slutliga
behandlingen av ärendet.
Särskilt yttrande
Hans Göran Franck (s) anför:
Jag har inte deltagit i beslutet i detta ärende men jag motsätter mig inte
att de föreslagna grundlagsändringarna antas som vilande. Jag vill däremot
tydligt markera att dessa grundlagsändringar enligt min mening inte skall
slutligt godkännas av riksdagen, om folkomröstningen den 13 november 1994
resulterar i ett nej. Det hävdas i propositionen att det inte skulle medföra
några problem om dessa ändringar återfinns i grundlagen även om Sverige inte
skulle komma att ingå i EG/EU. Jag delar inte den uppfattningen. Frågan om ett
svenskt medlemskap i EG/EU måste för överskådlig tid anses vara avgjord genom
folkomröstningen. Att då grundlagen skulle innehålla regler för överlåtelse av
beslutanderätt till EG/EU skulle vara förvirrande och öppna för beslut i strid
med folkviljan. Det skulle göra det möjligt att föra upp medlemskapsfrågan på
nytt på dagordningen och föranstalta om ingående av medlemskapsavtal utan
föregående folkomröstning.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet
inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Bengt Hurtig (v) anför:
1. Avslag på proposition 1993/94:114 (mom. 1)
Grunden för Sveriges regeringsform är folksuveränitetsprincipen. Folket
väljer riksdagen, som är folkets främsta företrädare och därför är den instans
som stiftar lagar, beslutar om skatter och om statens utgifter. Regeringen i
Sverige vilar i vårt parlamentariska system på riksdagens sammansättning.
EU bygger på en helt annan princip. Lagstiftningen inom EU bereds av
kommissionen och lagarna antas av ministerrådet som består av representanter
för medlemsstaternas regeringar.
Parlamentet spelar en underordnad roll -- och skulle ett EU-parlament vara
ledande skulle det betyda en än längre gående integration, där de svenska
väljarna som utgör knappt 3 % av väljarna i ett eventuellt utvidgat EU icke
skulle kunna påverka politiken mer än marginellt.
Därtill har EU:s domstol en mycket stark politisk ställning. Den tolkar
beslut och kontrollerar EU-rättens efterlevnad och spelar närmast rollen av en
författningsdomstol med en mycket stark position.
EU-rätten står över medlemsstaternas nationella rätt. Om en nationell lag
skulle strida mot ett EU-beslut är det EU-beslutet som gäller, även vid en
konflikt mellan en grundlag och ett EU-beslut. Detta har fastslagits, inte
genom politiska beslut och fördrag, utan genom domar i EU-domstolen.
Ett EU-medlemskap innebär alltså att folksuveräniteten ges upp på vitala
områden av det politiska fältet. För även om folkviljan skulle strida mot
EU-besluten gäller EU-besluten. Den mängd områden som på detta sätt undandras
folkviljan är i växande.
Det hävdas att våra möjligheter till en självständig politik redan skulle
vara beskurna och att vi därför bör in i EU:s lagstiftningsprocess för att
kunna påverka besluten. Det är i och för sig sant att vi är påverkade av
utvecklingen inom EU. Men vi är likaså påverkade av utvecklingen i världen
utanför EU. Utvecklingen är sedan många år i många avseenden internationell
till sin karaktär.
Men detta utgör inget skäl att byta bort huvuddelen av folkets rätt och
möjlighet att påverka den svenska politiken mot att
det skall kunna påverka vilka ur den politiska eliten som skall
bli EU-statsmän och och oftast bara marginellt kunna påverka EU.
EU är i huvudsak ett nyliberalt projekt. De s.k. fyra friheterna är utformade
på ett sätt som stärker kapitalets övermakt. EU låser fast den ekonomiska
politiken, och i framtiden skall den styras av politiskt oavhängiga
riksbankschefer. För om länderna skall ha en gemensam penning- och
valutapolitik så följer därav en gemensam finanspolitik och därmed en likformad
politik när det gäller de offentliga budgetbesluten. EU:s konvergenskrav
innebär en fastlåsning av den ekonomiska politiken vid en nyliberalt anlagd
politik.
Enligt min uppfattning skulle ett EU-medlemskap innebära en uttunning av
demokratin och bör därför avvisas. Jag föreslår att riksdagen bifaller
motionerna K13 och K14 yrkande 1 och avslår propositionen.
2. Överlåtelse av beslutanderätt (mom. 2)
Frågan om ett medlemskap i EU skall prövas i en folkomröstning. Om en
majoritet i denna, trots de starka skäl som talar däremot, skulle förmås rösta
för ett medlemskap kräver detta grundlagsändringar.
Regeringen föreslår ett nytt inledningsstycke enligt vilket all
beslutanderätt kan överlåtas så länge som EU har ett rättighetsskydd
motsvarande det som ges i regeringsformen och i Europakonventionen angående
skydd för de mänskliga rättigheterna. EU har i några fall agerat på tvärs mot
t.ex. vårt förbud mot förhandsgranskning, även om detta ännu bara gällt viss
reklam, och vad avser den del av informationsfriheten som närmare regleras i
tryckfrihetsförordningen, nämligen offentlighetsprincipen och meddelarskyddet.
Dessa rättigheter finns med bara indirekt i regeringsformens rättighetskatalog
och inte alls i den europeiska konventionen.
Vad som krävs är att områden där EU uppenbart har andra principer än den
svenska regeringsformen och övriga grundlagar verkligen ringas in och anges som
okränkbara. Därigenom skulle signalen vara att Sverige inte är berett att ens i
händelse av EU-medlemskap ge upp sitt självbestämmande och sin demokrati.
Regeringsförslaget är inne på detta när det gäller rättighetskatalogerna.
Enligt min uppfattning bör en liknande lösning göras vad gäller bestämmelsen
att riksdagen aldrig kan avskaffa sin egen rätt att oavhängigt fatta beslut och
att dessa beslut gäller inom Sverige, dvs. inte heller EU skall kunna pressa på
Sverige en politik som riksdagen inte kan acceptera.
Ytterligare områden som inte bör kunna omfattas av överlåtelse alls eller
endast i begränsad utsträckning är den kommunala självstyrelsen, rätten till
egen valuta och självständig ekonomisk politik, offentlighetsprincipen och
meddelarskyddet, förbudet mot förhandsgranskning, rätten till avtal med tredje
nation och domstolarnas oberoende.
Vänsterpartiet har utformat ett alternativt förslag till ny lydelse av 10
kap. 5 § första stycket regeringsformen som anges i bilaga 3. Jag anser att om
riksdagen inte bifaller yrkande 1 i motion K14 bör riksdagen med bifall till
yrkande 2 i samma motion anta detta lagförslag i stället för regeringens.
3. Val till Europaparlamentet (mom. 3)
Om folket i folkomröstningen, trots de starka skälen däremot, skulle säga ja
till ett medlemskap i EU bör det klargöras att
föreskrifter om val till Europaparlamentet tillhör det obligatoriska
lagområdet. Förslaget till bestämmelse i 8 kap. 4 § RF kan därför godtas under
förutsättning av ett ja i folkomröstningen. Det andra beslutet i denna fråga
bör därför fattas efter folkomröstningen.
Jag anser att riksdagen, vid avslag på yrkande 1 i motion K14, bör underkänna
motivtexten till förslaget om ändring i 8 kap. 4 § RF.
4. Reklam till skydd för hälsa och miljö (mom. 4)
Den av regeringen föreslagna ändringen av 1 kap. 9 § TF kan godtas under
förutsättning av dels ett ja i folkomröstningen, dels att paragrafen inte
brukas på ett sätt som öppnar för förhandsgranskning (censur) av tryckt skrift.
EU:s regler och praxis är här annorlunda än vad som är en viktig princip i
Sverige, nämligen att förhandscensur av tryckt skrift är förbjuden.
Jag anser att riksdagen, vid avslag på yrkande 1 i motion K14, bör
underkänna motivtexten till förslaget om ändring i 1 kap. 9 § TF.
5. Ägare till svensk periodisk skrift (mom. 5)
I propositionen föreslås att ägare till periodisk skrift också skall kunna
vara utländsk juridisk person. I detta ligger ett hot om att internationella
massmediekoncerner kan ta över delar av svensk press. Jag ser ingen anledning
att öppna mera för detta än vad nuvarande lydelse av 5 kap. 1 § TF medger.
Enligt min uppfattning bör riksdagen -- om inte yrkande 1 i motion K14 bifalls
-- med bifall till motion K14 yrkande 3 avslå regeringens förslag på denna
punkt.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom. 1--5 borde ha
hemställt:
1. beträffande avslag på proposition 1993/94:114
att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:K13 och 1993/94:K14 yrkande
1 avslår propositionen,
Under förutsättning av avslag på mom. 1
2. beträffande överlåtelse av beslutanderätt
att riksdagen
dels med bifall till motion 1993/94:K14 yrkande 2 och med avslag på
propositionen som vilande antar följande lydelse av 10 kap. 5 §
regeringsformen,
Sverige kan, om en majoritet av de röstande i den folkomröstning som skall
hållas sedan ett förslag till avtal med EU framförhandlats säger ja därtill,
bli medlem av Europeiska unionen. Ett medlemskap innebär överlåtelse av
beslutskompetens till Unionen, men denna överlåtelse får aldrig medföra att
riksdagens lagstiftningsmakt begränsas i väsentlig grad, att den kommunala
självstyrelsen inskränks, att Sveriges rätt till egen valuta och självständig
ekonomisk politik upphör, att offentlighetsprincip och meddelarskydd minskar i
frågor som gäller inrikespolitik, att förbudet mot förhandsgranskning av
tryckta skrifter rubbas eller att Sveriges domstolars oberoende inskränks.
Sverige kan icke heller biträda beslut som underminerar det rättighetsskydd som
ges i denna regeringsform eller i den europeiska konventionen till skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I andra fall kan
riksdagen besluta om överlåtelse av beslutanderätt.
I annat fall kan beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna
regeringsform och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av statens
tillgångar eller ingående eller uppsägning av internationella överenskommelser
eller förpliktelser, i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig
organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva
anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej överlåtas
beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av
grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen eller fråga om
begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Angående
beslut i fråga om överlåtelse gäller vad som är föreskrivet om stiftande av
grundlag. Kan beslut i sådan ordning ej avvaktas, beslutar riksdagen i fråga om
överlåtelse genom ett beslut, varom minst fem sjättedelar av de röstande och
minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.
Föreskrivs i lag att en internationell överenskommelse skall gälla som svensk
rätt, får riksdagen genom beslut i den ordning som anges i andra stycket
föreskriva att också en framtida, för riket bindande ändring i överenskommelsen
skall gälla här i riket. Sådant beslut får endast avse framtida ändring av
begränsad omfattning.
Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej direkt grundar sig på denna
regeringsform kan, i annat fall än som avses i första stycket, genom beslut av
riksdagen överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till
utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. Riksdagen får
också i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall
besluta om sådan överlåtelse. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall
riksdagens förordnande ske genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de
röstande förenar sig. Riksdagens beslut i fråga om sådan överlåtelse kan också
fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.
dels avslår motion 1993/94:K15,
Under förutsättning av avslag på mom. 1
3. beträffande val till Europaparlamentet
att riksdagen
dels med bifall till propositionen som vilande antar i bilaga 1 angiven
lydelse av 8 kap. 4 § regeringsformen,
dels bifaller motion 1993/94:K14 yrkande 4, såvitt nu är i fråga,
Under förutsättning av avslag på mom. 1
4. beträffande reklam till skydd för hälsa och miljö
att riksdagen
dels med bifall till propositionen som vilande antar i bilaga 2 angiven
lydelse av 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen,
dels bifaller motion 1993/94:K14 yrkande 4, såvitt nu är i fråga,
4Under förutsättning av avslag på mom. 1
5. beträffande ägare till svensk periodisk skrift
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K14 yrkande 3 avslår
propositionens förslag till ändring i 5 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen,
Propositionens lagförslag
Bilaga 1
Bilaga 2
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
Propositionen 1
Motionerna 1
Motioner väckta med anledning av propositionen 1
Utskottet 2
Inledning 2
Utredningsarbetet på grundlagsområdet 3
Propositionens huvudsakliga innehåll 4
Europeiska unionen och den nationella suveräniteten 4
Bakgrund 4
EG:s rättssystem 5
EG:s institutioner 7
Grundlagsutredningens och vissa remissinstansers
bedömningar 7
Tyska författningsdomstolens bedömning 10
Regeringens bedömning 12
Motionerna 13
Utredningsbetänkandet Suveränitet och demokrati 14
Utskottets bedömning 15
Överlåtelse av beslutanderätt 19
Gällande rätt 19
Grundlagsutredningen 19
Departementspromemorian 20
Remissinstanserna 21
Propositionen 22
Motionerna 23
Utskottets bedömning 25
Överlåtelse i samband med en EG-anslutning 29
Regeringens förslag 29
EG-lagsutredningens förslag 30
Utskottets bedömning 30
Övriga frågor såvitt gäller regeringsformen 30
Regeringens förslag 30
Motionen 30
Utskottets bedömning 30
Ändringar i tryckfrihetsförordningen 31
Motionen 31
Utskottets bedömning 32
Ikraftträdande 32
Regeringens förslag 32
Utskottets bedömning 32
Hemställan 33
Särskilt yttrande 34
Meningsyttring av suppleant 35
Propositionens lagförslag39