I detta betänkande behandlas delar av regeringens proposition 1993/94:77 En
ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området samt två
motioner som väckts med anledning av propositionen. I propositionen lägger
regeringen fram fyra lagförslag, bl.a. avseende regeringsformen och
riksdagsordningen med innebörd att finansutskottet inte längre skall godkänna
avtal i fråga om anställningsvillkor för statens arbetstagare. Ändringarna i
regeringsformen och i riksdagsordningen föranleder konsekvensändringar i
sekretesslagen. Vidare föreslås i propositionen att den s.k.
ställföreträdarlagen skall upphävas. I detta betänkande behandlas inte
propositionens förslag till ändring i riksdagsordningen eller förslaget till
ändring i sekretesslagen. Dessa lagförslag avses i stället behandlas hösten
1994 sedan förslaget om ändring i regeringsformen behandlats i riksdagen en
andra gång.
Regeringen föreslår vidare att riksdagen godkänner ett förslag om att den
statliga arbetsgivarorganisationen skall bedriva sin verksamhet i form av
uppdragsmyndighet med ett av regeringen utnämnt arbetsgivarkollegium som
beslutande organ. Kollegiet bör fastställa avgifter och arbetsordning samt utse
en styrelse som i sin tur bl.a. utser myndighetens chef. En (s) av de två
motioner som väckts med anledning av propositionen vänder sig mot att styrelsen
inte skall utses av regeringen och mot att riksdagens finansmakt riskerar att
urholkas. I den andra motionen (v) yrkas avslag på propositionen mot bakgrund
bl.a. av att dess synsätt präglas av en strävan till samordning med SAF.
Arbetsmarknadsutskottet och finansutskottet har i februari 1994 avgett
yttranden (bilagorna 2--3). Enligt vad finansutskottet kunde finna var inte de
villkor till alla delar uppfyllda som utgjorde förutsättningen för tidigare
ställningstagande av finansutskottet och riksdagen. Finansutskottet fann det
angeläget att regeringen återkom med en fullständig redovisning innan slutligt
ställningstagande togs i frågan. Från Finansdepartementet har därefter inkommit
en promemoria med en redovisning av det slag som finansutskottet begärt (bilaga
4). Finansutskottet har den 24 mars 1994 inkommit med ett kompletterande
yttrande (bilaga 5) med anledning av promemorian.
Utskottet har, såvitt nu är i fråga, tillstyrkt propositionens förslag. En
reservation (s) och en meningsyttring (v) föreligger.
Propositionen
1993/94:77 vari, såvitt nu är i fråga, yrkas att riksdagen
1. antar regeringens förslag till
lag om ändring i regeringsformen
lag om upphävande av (lagen 1965:576) om ställföreträdare för kommun vid
vissa avtalsförhandlingar m.m.
2. godkänner det regeringen förordar om den form i vilken
arbetsgivarorganisationen för det statliga området skall bedriva sin
verksamhet (avsnitt 6).
De angivna lagförslagen har fogats till detta betänkande som bilaga 1.
Motionerna
1993/94:K11 av Bengt Hurtig m.fl. (v), vari yrkas
1. att riksdagen avslår proposition 1993/94:77,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om statens arbetsgivarpolitik,
1993/94:K12 av Kurt Ove Johansson m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om sättet att utse myndighetens styrelse,
2. att riksdagen vid behandlingen av propositionens lagförslag uttalar att
riksdagens finansmakt inte får urholkas.
Utskottet
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att 9 kap. 11 § regeringsformen upphävs.
Finansutskottet skall således enligt förslaget inte längre godkänna avtal i
fråga om anställningsvillkor som gäller statens arbetstagare eller i övrigt
tillhör riksdagens prövning. Med förslaget följer konsekvensändringar i
riksdagsordningen och sekretesslagen. I propositionen föreslås vidare att den
s.k. ställföreträdarlagen upphävs. Ställföreträdarlagen tillämpas i fråga om
anställda vid försäkringskassorna, biskops- och prästtjänster i Svenska kyrkan
samt vissa anställda hos Stiftelsen Stockholms internationella
fredsforskningsinstitut (SIPRI). Lagen anses innebära att staten förbehållit
sig att medverka vid fastställandet av anställnings- och arbetsvillkor för en
del arbetstagare hos kommuner och vissa andra icke-statliga arbetsgivare,
nämligen inom det statligt lönereglerade området.
Regeringen föreslår att Arbetsgivarverket skall ombildas och att den nya
uppdragsmyndighetens beslutande organ skall utgöras av ett
arbetsgivarkollegium. Kollegiets ledamöter skall utses av regeringen efter
förslag av kollegiet. Ledamöterna bör enligt regeringen företrädesvis vara
myndighetschefer eller motsvarande personer med ett uttalat ansvar för
myndighetens lönekostnader. Ledamöterna bör utses till ett sådant antal att
samtliga de myndigheter -- dvs. också små myndigheter -- och eventuellt
icke-statliga myndigheter som företräds av uppdragsmyndigheten ges inflytande i
kollegiet. Det bör enligt regeringen ankomma på arbetsgivarkollegiet att genom
en arbetsordning närmare fastställa formerna för myndigheternas inflytande i
arbetsgivarorganisationen. Kollegiet bör också fastställa de avgifter som skall
betalas till uppdragsmyndigheten och utse en styrelse för myndigheten.
Myndighetens styrelse skall ha beredande och verkställande uppgifter. Den skall
ha beslutanderätt i löpande frågor och utse myndighetens chef.
Bakgrund
Riksdagen godkände våren 1993 (rskr. 1992/93:205) ett förslag i
budgetpropositionen (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 89) om att Statens
arbetsgivarverk (SAV) skulle ombildas till en uppdragsmyndighet som fr.o.m.
budgetåret 1994/95 skulle finansieras av avgifter. Syftet med reformen var att
skapa en från regeringen mer fristående arbetsgivarorganisation som på
likartade villkor kan samverka med andra arbetsgivarorganisationer på
arbetsmarknaden och ta ansvar för en lönebildning som främjar samhällsekonomisk
balans och ökad konkurrenskraft.
I 1993 års budgetproposition betonade regeringen vikten av att myndigheterna
och arbetsgivarorganisationen tar på sig ett fullt ansvar för alla typer av
kostnader som följer av kollektivavtal. Regeringen uttalade vidare att
finansmakten kan utövas på ett bättre sätt än det nuvarande, nämligen genom i
förväg fastställda ramar för förvaltningskostnaderna och ett direkt
ställningstagande till myndigheternas anslag i statsbudgeten, utan att dessa i
efterhand räknas upp på grundval av träffade avtal.
Mot bakgrund av att vissa remissinstanser ställt sig tveksamma i fråga om
ledningsformerna framhölls i propositionen att de föreslagna ledningsformerna
var något helt nytt i verksledningssammanhang. Det normala angavs givetvis vara
att regeringen tillsätter styrelse och chef för de statliga myndigheterna.
Regeringsformen ger dock regeringen möjlighet att delegera denna sin rätt till
myndighet som regeringen bestämmer (11 kap. 9 § första stycket). Detta innebar
enligt finansministern att regeringsformen inte hindrade att befogenheten kunde
delegeras till de anslutna myndigheterna. Finansministern ansåg också att den
centrala statliga arbetsgivarfunktionen till sin karaktär markant skiljer sig
från andra myndigheter och att det därför fanns skäl för särlösningar i detta
fall.
Det ombildade SAV borde ha i uppgift att företräda de statliga myndigheternas
och verkens intressen i centrala arbetsgivarpolitiska frågor och i
förhandlingar om kollektivavtal som reglerar löner och övriga
anställningsvillkor samt att samordna den statliga arbetsgivarpolitiken.
Därutöver borde den nya arbetsgivarorganisationen erbjuda service och
rådgivning i den utsträckning som myndigheterna och verken efterfrågar.
Rätten att delta i årsmötesbeslut och skyldighet att erlägga avgifter borde
enligt departementschefen gälla de myndigheter som har tilldelats ett uttalat
ansvar för kostnadsutvecklingen inom sin verksamhet, dvs. sådana myndigheter
som finansieras över anslag eller genom avgifter.
I budgetpropositionen 1993 hänvisades vidare till att flera remissinstanser
ansett att modellen med den statliga arbetsgivarorganisationen som
uppdragsmyndighet inte ger den önskvärda självständigheten i förhållande till
den politiska nivån, utan att ideell förening vore att föredra.
Departementschefen redovisade mot denna bakgrund sin avsikt att föreslå
regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppgift att undersöka
möjligheterna även till andra associationsformer.
I den nu aktuella propositionen 1993/94:77 avvisas tanken på en ideell
förening. Regeringens uppfattning är nu att någon annan organisationsform än
myndighetsformen inte bör komma i fråga för arbetsgivarorganisationen för det
statliga området.
I den lagrådsremiss som föregick den nu aktuella propositionen förordades att
den nya uppdragsmyndigheten genom en ordning med ett beslutande årsmöte, skulle
ges en långtgående frihet att själv få bestämma om uppdragsmyndighetens interna
organisation och verksamhetsformer. Av remissen framgick då vidare att årsmötet
bl.a. skulle utse verkets styrelse samt besluta om avgift till verket.
Enligt Lagrådets mening framstod det som tveksamt om en sålunda tänkt ordning
var förenlig med stadgandet i 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen om att
statlig myndighet lyder under regeringen sett mot bakgrund av regeln angående
regeringens övergripande uppgift enligt 1 kap. 6 § regeringsformen, nämligen
att styra riket. Enligt Lagrådet blev tveksamheten inte mindre av att det i
lagrådsremissen föreslogs att även representanter för icke statliga
arbetsgivare skulle kunna få beslutanderätt i årsmötet och ingå i verkets
styrelse. I praktiken innebar detta enligt Lagrådet en ytterligare uttunning av
regeringens inflytande, eftersom det sålunda i verkets beslutande församlingar
kunde ingå ett antal personer som varken är statligt anställda eller fått sina
uppdrag av regeringen.
Lagrådet framhöll vidare att bedömningen av den nu påtalade konstitutionella
frågan försvårades av att det i remissen inte lämnades några närmare uppgifter
om hur den tänkta organisationen avses bli utformad i olika enskildheter.
Lagrådet framhöll att det förmodligen kan göras gällande att förhållandena på
förevarande område är så speciella att det med hänsyn härtill finns skäl att
för just SAV välja en lösning som avviker från det normala och vars
överensstämmelse med nämnda grundlagsstadganden kan ifrågasättas. Detta
hindrade inte enligt Lagrådet att den nu aktuella konstitutionella frågan, sedd
ur ett vidare perspektiv, måste bli föremål för en noggrann prövning.
Lagrådet ville därutöver fästa uppmärksamheten på ytterligare en komplikation
i lagstiftningsärendet, nämligen att ändringen i regeringsformen föreslagits
träda i kraft efter det att övriga lagförslag i remissen trätt i kraft och
efter organisationens första årsmöte. En sådan kronologi framstod enligt
Lagrådet inte som godtagbar med utgångspunkt från uppfattningen att det i vart
fall kunde ifrågasättas om det föreslagna nya förfarandet var helt förenligt
med nämnda grundlagsbestämmelse. Mot bakgrund av det anförda fanns det enligt
Lagrådets uppfattning sådan tveksamhet till nämnda konstitutionella frågor att
Lagrådet på föreliggande material inte ansåg sig kunna tillstyrka att de
remitterade förslagen lades till grund för lagstiftning.
Av de till Lagrådet remitterade förslagen läggs i den nu aktuella
propositionen bara fram förslaget till upphävande av ställföreträdarlagen, dock
med vissa ändringar i texten; bl.a. föreslås nu att lagen upphör att gälla med
utgången av år 1994.
Med hänsyn till de av Lagrådet anmälda konstitutionella tveksamheterna
föreslås vidare som framgår av föregående avsnitt en i förhållande till det
tidigare förslaget modifierad organisation av SAV som uppdragsmyndighet.
Den styrande makten
Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket och är ansvarig inför
riksdagen. Regeringens styrande funktion är inte närmare beskriven i grundlagen
eller dess förarbeten. Den har definierats som en restfunktion i förhållande
först och främst till riksdagens funktion. I förarbetena till regeringsformen
(prop. 1973:90 s. 230) sägs att av regeringsformens innehåll får man läsa sig
till innebörden av den styrande makten. Av detta följer att den styrande makten
inte ingår i de befogenheter som tillkommer riksdagen, dvs. främst stiftande av
lag och fastställande av statsbudgeten. I den styrande makten ingår inte heller
domstolarnas rättskipning. Däremot inryms i den styrande makten en vidsträckt
förordningsmakt, grundad dels på delegation av riksdagen, dels direkt på
regeringsformens bestämmelser. Överenskommelser med annan stat eller
mellanfolklig organisation ingås av regeringen, dock med förbehåll för att
riksdagens godkännande måste inhämtas.
Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen lyder statliga myndigheter under
regeringen bortsett från riksdagens myndigheter. Bestämmelsen innebär enligt
grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 397) att myndigheterna i princip har
att följa de föreskrifter av allmän natur eller direktiv för särskilda fall som
regeringen meddelar. Regeringens rätt att meddela direktiv är emellertid
begränsad. Den främsta begränsningen ligger i den 1 kap. 1 § regeringsformen
fastlagda principen att den offentliga makten utövas under lagarna. En annan
begränsning ligger i bestämmelsen i 11 kap. 7 § regeringsformen som
tillförsäkrar myndigheterna självständighet i fråga om myndighetsutövning mot
enskild och tillämpning av lag.
I verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99) diskuterades innebörden av
regeringens styrande funktion. Där framhölls att regeringen bär ett ansvar för
att riksdagens föreskrifter iakttas och för att landet fungerar i enlighet med
riksdagens intentioner. I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet
att leda statsförvaltningens verksamhet. Myndigheterna har en motsvarande
lydnadsplikt gentemot regeringen. Regeringen kan genom bemyndiganden eller
praxis ge förvaltningsmyndigheterna rätt att agera självständigt utifrån mer
eller mindre precisa diektiv från regeringens sida. Så har också enligt
propositionen 1986/87:99 skett i betydande grad. Det är regeringen som på egen
hand har att bedöma i vilken utsträckning den önskar styra förvaltningen,
naturligtvis med iakttagande av regeringsformens bestämmelser och vad riksdagen
bestämt. Utanför begreppen myndighetsutövning och lagtillämpning i 11 kap. 7 §
regeringsformen och därmed utanför myndigheternas självständighet ligger enligt
propositionen stora områden av den statliga verksamheten, bl.a. den verksamhet
inom statens arbetsgivarverk som avser arbetsgivarpolitiken inom
statsförvaltningen samt förhandlingar i och samordning av frågor som rör
reglering av förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det
föredragande statsrådets slutsats blev att regeringsformen utgör en fullt
tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt
och i den omfattning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation.
Självfallet bör denna rätt utnyttjas för att styra förvaltningen på ett sätt
som uppfyller riksdagens krav och som är i medborgarnas intresse.
I verksledningspropositionen framhölls också att med det förhållandet att det
i regeringens styrande funktion ligger en skyldighet att leda den statliga
fövaltningens verksamhet och ett ansvar för att den statliga sektorn fungerar i
enlighet med riksdagens beslut följer att det åligger regeringen att
säkerställa att det finns den kompetens som behövs i ledningen för den statliga
förvaltningen. Riksdagen godkände propositionen (rskr. 226).
Motionerna
I motion 1993/94:K12 av Kurt Ove Johansson m.fl. (s) hänvisas till Lagrådets
synpunkter på den föreslagna organisationens förenlighet med 11 kap. 6 § resp.
1 kap. 6 § regeringsformen. Även om regeringen nu föreslår att myndighetens
beslutande organ skall bestå av ett arbetsgivarkollegium som utses av
regeringen kommer regeringens inflytande enligt motionärerna att bli alltför
tunt för att uppfylla regeringsformens krav. Regeringen föreslår nämligen att
styrelsen skall utses av kollegiet och myndighetens chef av styrelsen.
Motionärerna anser att myndighetens styrelse av konstitutionella skäl bör utses
av regeringen.
I motionen begärs ett uttalande av riksdagen om att riksdagens finansmakt
inte får urholkas. Om statsmakterna helt skall överlämna åt en myndighet att
för statens räkning träffa löneavtal med arbetstagarorganisationerna finns
det en risk för att avtalen kan tvinga fram en uppräkning av vissa
myndighetsanslag. En lagreglering på ett visst område kan nämligen ålägga
statsmakterna att tillhandahålla medel så att lagens krav skall kunna
tillgodoses. Denna risk bör enligt motionärerna undanröjas.
Bengt Hurtig m.fl. (v) yrkar i motion K11 att propositionen avslås. Enligt
motionärerna kan propositionen inte ses som annat än ett steg mot SAV:s
uppgående i SAF. Motionärerna utgår från att staten som mönsterarbetsgivare
inte bör samordna sig med SAF. I stället krävs en särskild statlig
arbetsgivarorganisation som i och för sig kan ha karaktären av
uppdragsmyndighet, men inte bör ha en mer fristående ställning från regering
och riksdag än vad som är fallet i dag. Motionärerna menar därför att 9 kap. 11
§ regeringsformen inte skall upphävas.
Statliga företag skall inte få vara medlemmar av SAF, som enligt motionen är
både intresseorganisation och politisk propaganda- och lobbyorganisation.
Riksdagen bör som sin mening ge regeringen till känna vad som anförts om
statens arbetsgivarpolitik.
Yttranden m.m.
Finansutskottet och arbetsmarknadsutskottet har i februari 1994 yttrat sig
över propositionen och motionerna (FiU8y och AU2y). Finansutskottet har vidare
-- med anledning av en promemoria den 1 mars 1993 från Finansdepartementet --
på nytt inkommit med ett yttrande (FiU11y).
Arbetsmarknadsutskottet har i sitt yttrande avstyrkt motion K11 (v) med den
motiveringen att en ambition för staten att vara ett föredöme som arbetsgivare
inte är oförenlig med en ökad delegering och ett större ansvar på myndigheterna
själva för personalpolitiken och en mer självständig arbetsgivarorganisation.
Tvärtom bör detta enligt arbetsmarknadsutskottet kunna bidra till en
förbättring i dessa avseenden eftersom personalpolitiken kan anpassas till den
enskilda verksamhetens förutsättningar.
I frågan om ett arbetsgivarkollegium anser arbetsmarknadsutskottet att
inrättandet av ett sådant möjligen kan vara en lämplig väg att gå. Enligt
utskottet är det dock svårt att uttala sig om ändamålsenligheten, inte minst
med hänsyn till att det inom svensk förvaltning saknas erfarenheter av liknande
beslutsorgan. Under alla förhållanden förutsätter arbetsmarknadsutskottet
därför -- om ordningen genomförs -- att en utvärdering sker ganska snart och
att det finns en beredskap för omprövning. Vad som framför allt får
arbetsmarknadsutskottet att känna tveksamhet inför förslaget är det
förhållandet att organisationens styrelse skall utses av kollegiet och inte av
regeringen. Det borde enligt arbetsmarknadsutskottet övervägas om inte en
lämpligare ordning vore att regeringen efter förslag av kollegiet utser
styrelse för organisationen. Arbetsmarknadsutskottet tillstyrker således motion
K12 (s) i denna del. Vidare framhålls att det är mycket angeläget med en jämn
könsfördelning i arbetsgivarkollegiet. -- Arbetsmarknadsutskottet har inte
några erinringar mot förslaget att upphäva ställföreträdarlagen.
Finansutskottet anser att en förutsättning för att riksdagen skall kunna
avstå från att utöva sitt inflytande är att myndigheterna och
arbetsgivarorganisationen tar på sig det fulla ansvaret för alla typer av
kostnader som följer av ett kollektivavtal. Myndigheterna förutsätts erhålla
sina anslag i sin helhet för budgetåret, och några utfästelser får inte göras
om ytterligare resurstillskott under det löpande budgetåret för tillkommande
lönekostnadsökningar. Det åligger således myndighetens chef att se till att
utfallet av löneförhandlingarna inte inkräktar på verksamhetens inriktning
eller omfattning. På sedvanligt sätt måste förändringar i dessa avseenden
underställas riksdagen. Statsmakterna har självfallet ett ansvar att följa upp
och utvärdera effekterna av de kollektivavtal som SAV och myndigheterna har
slutit, och SAV är enligt sin instruktion ålagd att ta fram ett sådant
underlag. Finansutskottet delar således inte de farhågor som i dessa avseenden
framförs i motion K12 (s) yrkande 2.
Finansutskottet hänvisar vidare till att det tidigare ansett att vissa
förutsättningar borde föreligga för att bestämmelserna i 9 kap. 11 §
regeringsformen om att finansutskottet skall godkänna avtal om
anställningsvillkor för statens arbetstagare skall kunna upphävas. De villkor
som utgjorde förutsättningen för utskottets och riksdagens ställningstagande
förra våren är enligt finansutskottet inte till alla delar uppfyllda.
Finansutskottet väcker mot denna bakgrund följande frågor:
-- Hur skall riksdagen ta ställning till de kostnader som till följd av
kollektivavtal inte direkt belastar myndigheternas anslag?
-- Vilka principer avser regeringen att tillämpa för beräkning av anslaget
för täckning av merkostnader för löner och pensioner?
-- Under vilka omständigheter avser regeringen att använda möjligheterna att
redovisa merutgifter under ramanslag?
-- Kostnaderna för förtidspensioner (pensionsersättningar) belastar
myndigheten endast första året. Därefter befrias myndigheten för kostnaden som
i stället belastar ett generellt anslag på statsbudgeten. Hur skall
myndigheterna i framtiden kunna belastas för hela kostnaden för s.k.
pensionsersättningar?
Det är enligt finansutskottet angeläget att fullständig klarhet vinns i de av
utskottet väckta frågorna innan slutligt ställningstagande tas till
propositionens förslag att upphäva bestämmelserna i 9 kap. 11 §
regeringsformen. Utgångspunkten för finansutskottets ställningstagande är, i
likhet med motion K12 (s) yrkande 2, att riksdagens finansmakt inte får
urholkas.
Beträffande regeringens förslag om upphävande av ställföreträdarlagen anser
finansutskottet att det finns behov av en sådan samordning som lagen innebär.
Eftersom lagen anses oklar och förändringarna på det kommunala området gjort
lagen obehövlig för samordning av lärarnas löner anser finansutskottet dock att
det finns skäl att upphäva lagen i sin nuvarande utformning. Enligt
finansutskottet finns det anledning att ta upp frågan om en ställföreträdarlag
när t.ex. vissa universitet och högskolor omvandlas till stiftelser. De icke
statliga arbetsgivare som vid ställföreträdarlagens upphävande företräds av
Statens arbetsgivarverk skall också i fortsättningen kunna företrädas av verket
om arbetsgivaren önskar det. Finansutskottet vill fästa uppmärksamheten på att
i de fall statsfinansiella effekter uppkommer måste kommande förslag
underställas riksdagen.
I fråga om arbetsgivarorganisationen på det statliga området är det
finansutskottets mening att arbetsgivarorganisationen för de statliga
myndigheterna bör utöva sin verksamhet så självständigt som möjligt i
förhållande till den politiska nivån. Finansutskottet anser således att
konstitutionsutskottet bör avstyrka motion K11 (v). Från de utgångspunkter
finansutskottet har att bedöma anges att det är viktigt att ta ställning till
huruvida den föreslagna organisationsformen kan bidra till att skapa en tydlig
gräns mellan å ena sidan regeringens och riksdagens ansvar för den totala
utgiftsutvecklingen och å andra sidan parternas ansvar för en ändamålsenlig
lönebildning inom den statliga sektorn, vilket enligt finansutskottets mening
bör vara huvudsyftet med den föreslagna organisationen.
I en promemoria från Finansdepartementet behandlas de frågor som
finansutskottet väckt i sitt yttrande FiU8y. Som en utgångspunkt anges att ett
huvudsyfte med att införa ramar för myndigheternas förvaltningskostnader och
ombilda arbetsgivarorganisationen för det statliga området är att skapa en
tydligare gräns mellan riksdagens och regeringens ansvar för den totala
utgiftsutvecklingen och parternas ansvar för en ändamålsenlig lönebildning.
Riksdag och regering har självklart ett ansvar för den statliga verksamhetens
inriktning, omfattning och effektivitet. I detta ansvar ingår att besluta om
riktlinjer för myndigheternas uppträdande som arbetsgivare och att följa upp
och utvärdera hur arbetsgivarrollen utvärderas. Ett övergripande krav på de
statliga arbetsgivarna är att de skall agera på ett sätt som står i
överensstämmelse med målsättningen att det är den konkurrensutsatta sektorn som
skall vara löneledande och att andra samhällssektorer skall anpassa sig till
det löneökningsutrymme som den konkurrensutsatta sektorn tar ut.
I regeringens ansvar ligger enligt promemorian att noga följa upp hur
myndigheterna uppfyller de övergripande målen för arbetsgivaragerandet. Det
innebär bl.a. att regeringen följer upp och utvärderar effekterna av de
kollektivavtal som myndigheterna och deras arbetsgivarorganisation träffar
liksom i övrigt myndigheternas agerande som arbetsgivare. Regeringen bör
fortlöpande redovisa till riksdagen de slutsatser som denna uppföljning
föranleder.
Beträffande ramanslag framhålls i promemorian att myndigheterna tilldelas
anslagsmedel för förvaltningskostnader i sin helhet inför varje budgetår.
Myndigheterna skall därefter bära det fulla ansvaret för kostnadsutvecklingen,
vilket bl.a. innebär att samtliga kostnader som är en följd av kollektivavtal
måste finansieras av myndigheterna. Enligt den anslagsteknik som för närvarande
tillämpas i statsbudgeten finansieras vissa kostnader som är en följd av
kollektivavtal över andra poster på statsbudgeten än myndigheternas ramanslag.
Det gäller t.ex. kostnader för pensionsåtaganden som finansieras över den i
statsbudgeten uppförda inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto. Den
gällande tekniken för budgetering av ramanslag innebär att sådana
avtalskostnader som finansieras på annat sätt än över ramanslagen skall
avräknas myndigheternas ekonomiska utrymme. I praktiken innebär detta att
ramanslagen reduceras med belopp som motsvarar sådana kostnadsökningar. Detta
har också genomförts i budgetpropositionen 1993, bl.a. i fråga om den avtalade
särskilda kulturpotten. Genom denna teknik tar riksdagen enligt promemorian
ställning till samtliga förvaltningskostnader när riksdagen beslutar om
ramanslag till myndigheter.
Det kommer dock även framdeles att krävas ett anslag för lönekostnader under
ett löpande budgetår för de få myndigheter som inte anvisas ramanslag utan
reservationsanslag, förslagsanslag eller obetecknat anslag för att finansiera
förvaltningskostnader. Kompensationen för dessa myndigheter beräknas på samma
grunder som för ramanslagsmyndigheter, dvs. kompensationen kommer inte att
överstiga lönekostnadsutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn.
Skillnaden jämfört med ramanslag är endast en tidsmässig förskjutning för dessa
myndigheter.
I promemorian tas vidare upp regeringens möjlighet att besluta om merutgifter
på ramanslagen. Det hänvisas till att riksdagens beslut om regeringens rätt att
bevilja merutgift innebär att regeringen kan medge en myndighet att disponera
ytterligare medel utöver det av riksdagen anvisade anslaget för ett specifikt
ändamål. Regeringens rätt att bevilja merutgift inskränker sig till att täcka
tillfälliga utgifter som uppkommit utanför myndigheternas kontroll och det
kan endast bli fråga om undantagsfall. I samtliga fall måste regeringen
underställa riksdagen frågan. Regeringens beslut om merutgifter kan därför
självfallet inte föranledas av ökade kostnader till följd av kollektivavtal.
När det gäller kostnaderna för s.k. pensionsersättning anges i promemorian
att det inom Finansdepartementet förbereds en ändring av förordningen
(1980:759) om utbetalning av statliga tjänstepensionsförmåner och vissa
socialförsäkringsförmåner m.m., som innebär att sådana kostnader även efter det
första verksamhetsåret skall belasta myndigheternas ramanslag. Ändringen
beräknas vara genomförd före den 1 juli 1994.
Finansutskottet har i sitt yttrande över innehållet i promemorian (FiU11y)
sammanfattningsvis konstaterat att Finansdepartementet i skrivelsen till
konstitutionsutskottet har uppmärksammat de problem finansutskottet tagit upp i
yttrandet till konstitutionsutskottet. Avsiktsförklaringen beträffande
täckningsanslaget för löner och pensioner och utnyttjandet av merutgifter för
ramanslag har finansutskottet inget att erinra emot. Vad gäller kostnader till
följd av kollektivavtal som inte direkt belastar myndigheternas anslag har
riksdagen accepterat en provisorisk lösning i avvaktan på att frågan om
arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter prövas av den i 1993 års
finansplan aviserade utredningen. Frågan om hur förtidspensionerna
(pensionsersättningarna) skall belasta myndigheternas anslag avser regeringen
enligt skrivelsen att lösa före den 1 juli 1994. Under förutsättning att de
förändringar genomförs som redovisas i Finansdepartementets skrivelse ser
finansutskottet inte något hinder för att slopa stadgandet i regeringsformen (9
kap. 11 §) att finansutskottet skall godkänna avtal i fråga om
anställningsvillkor för statens arbetstagare.
Utskottets bedömning
En utgångspunkt för regeringens förslag i fråga om ny arbetsgivarorganisation
på det statliga området är de av riksdagen beslutade nya principerna för
fastställande av ramar för myndigheternas förvaltningskostnader (prop.
1992/93:100, bil. 1, bet. 1992/93:FiU20). Ramanslagsreformen innebär att
riksdagen och regeringen nu kan ta ställning till de faktiska utgifterna för
förvaltningsändamål, vilket inte var möjligt på samma sätt tidigare när
avtalade löneökningar automatiskt ökade utgifterna på statsbudgeten. Reformen
innebär också att myndigheterna skall bära det fulla ansvaret för
kostnadsutvecklingen och att samtliga kostnader som är en följd av
kollektivavtal måste finansieras av myndigheterna. Utskottet gör mot denna
bakgrund inte någon annan bedömning än finansutskottet när det gäller
huvudsyftet med en ny arbetsgivarorganisation. Det är således angeläget att
organisationen kan bidra till att skapa en tydlig gräns mellan å ena sidan
regeringens och riksdagens ansvar för den totala utgiftsutvecklingen och å
andra sidan parternas ansvar för en ändamålsenlig lönebildning inom den
statliga sektorn. Arbetsgivarorganisationen för de statliga myndigheterna bör
därför utöva sin verksamhet så självständigt som möjligt i förhållande till den
politiska nivån och måste vara väl förankrad i myndigheternas intressen som
arbetsgivare. Konstitutionsutskottet delar således inte -- i likhet med
arbetsmarknads- och finansutskotten -- den uppfattning som redovisas i motion
K11 (v) om att arbetsgivarorganisationen inte bör ha en mer fristående
ställning än den har i dag. Utskottet anser således inte att propositionen bör
avslås. Motion K11 (v) yrkande 1 avstyrks följaktligen.
När det gäller de konstitutionella aspekterna på propositionens förslag att
en mer fristående ställning skall uppnås genom att arbetsgivarorganisationens
styrelse inte skall utses av regeringen utan av arbetsgivarkollegiet, vilket
motion K12 (s) vänder sig emot, gör utskottet följande bedömning.
Lagrådets invändningar mot en ordning med ett beslutande årsmöte med
hänvisning till myndigheternas lydnadsplikt enligt 11 kap. 6 § första stycket
regeringsformen, sett mot bakgrund av regeln i 1 kap. 6 § regeringsformen om
att regeringen styr riket, har beaktats i propositionen genom det nu
föreliggande förslaget att regeringen i stället skall utse ett
arbetsgivarkollegium. Enligt utskottets bedömning skulle det innebära en onödig
begränsning i organisationens fristående ställning om myndighetens styrelse
också skulle utses av regeringen. Som framhölls i den av riksdagen godkända
verksledningspropositionen har regeringen -- under sitt ansvar för att den
statliga verksamheten är effektiv och fungerar i enlighet med riksdagens
intentioner och föreskrifter -- att på egen hand bedöma i vilken utsträckning
den önskar styra förvaltningen. Utskottet anser mot den bakgrunden i motsats
till vad som framhålls i motion K12 (s) att den ordning som föreslås i
propositionen inte kan anses begränsa regeringens inflytande på ett sätt som
strider mot regeringsformen. Motionens yrkande 1 avstyrks följaktligen.
Utskottet tillstyrker således att riksdagen godkänner den av regeringen
föreslagna formen, i vilken arbetsgivarorganisationen skall bedriva sin
verksamhet. Mot bakgrund av att den föreslagna organisationen är något nytt i
verksledningssammanhang vill emellertid konstitutionsutskottet i likhet med
arbetsmarknadsutskottet understryka behovet av att verksamheten följs upp och
att en utvärdering sker ganska snart.
När det härefter gäller det i motion K12 (s) framställda yrkandet 2 om ett
uttalande att riksdagens finansmakt inte får urholkas gör utskottet inte någon
annan bedömning än finansutskottet, som inte delar motionens farhågor. Det
åligger således myndighetscheferna att se till att utfallet av
löneförhandlingar inte inkräktar på verksamhetens omfattning eller inriktning,
och förändringar i dessa avseenden måste underställas riksdagen. Riksdagen och
regeringen har självfallet ett ansvar för att följa upp och utvärdera
effekterna av de kollektivavtal som träffats av myndigheterna och av
arbetsgivarorganisationen. Motion K12 yrkande 2 avstyrks således.
Konstitutionsutskottet anser vidare, liksom finansutskottet och
arbetsmarknadsutskottet, att det inte finns anledning för riksdagen att göra
ett tillkännagivande till regeringen om statens arbetsgivarpolitik som
mönsterarbetsgivare i enlighet med vad som anförs i motion K11 (v) yrkande 2.
Motionsyrkandet avstyrks.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändring i regeringsformen.
Sedan Finansdepartementet uppmärksammat de problem som tagits upp i
finansutskottets yttrande den 24 februari 1994 och redovisat hur de olika
problemen avses att hanteras har finansutskottet ingen erinran mot förslaget
att slopa stadgandet i 9 kap. 11 § regeringsformen att finansutskottet skall
godkänna avtal i fråga om anställningsvillkor för statens arbetstagare. I
likhet med finansutskottet förutsätter konstitutionsutskottet därvid att de av
Finansdepartementet aviserade förändringarna kommer att genomföras.
Propositionens förslag om upphävande av ställföreträdarlagen har tillstyrks
av arbetsmarknadsutskottet och -- med viss tvekan -- av finansutskottet.
Finansutskottet menar att det finns behov av en sådan samordning som lagen
innebär, men eftersom lagen i sin nuvarande utformning anses oklar och den inte
längre behövs för samordning av lärarnas löner finns det enligt finansutskottet
skäl att upphäva lagen i sin nuvarande utformning. Finansutskottet pekar på att
frågan om en ställföreträdarlag bör tas upp, t.ex. när vissa universitet och
högskolor omvandlas till stiftelser. Konstitutionsutskottet gör inte någon
annan bedömning. Utskottet tillstyrker således även regeringens förslag att
ställföreträdarlagen skall upphävas.
När det gäller de allmänna försäkringskassornas arbetsgivarfunktioner vill
utskottet också erinra om att propositionens förslag inte medför någon
förändring i förhållande till vad som hittills gällt. I lagen om allmän
försäkring (1962:381) föreskrivs att anställnings- och arbetsvillkor för
tjänstemän vid försäkringskassorna skall fastställas under medverkan av
regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Med stöd av
ställföreträdarlagen sker statens medverkan för närvarande genom Statens
arbetsgivarverk eller myndighet som regeringen bestämmer. Genom en
övergångsbestämmelse avses ställföreträdarlagen fortfarande gälla för
försäkringskasseområdet. Enligt ett regeringsbeslut den 19 november 1981 har
regeringen uppdragit åt Arbetsgivarverket att gemensamt med de allmänna
försäkringskassorna sluta och säga upp kollektivavtal rörande arbetstagare hos
allmän försäkringskassa. De 25 allmänna försäkringskassorna har genom sitt
medlemskap i Försäkringskasseförbundet uppdragit åt förbundet att vara central
arbetsgivarorganisation.
Riksdagen bör ta ställning till propositionens övriga lagförslag först i
samband med att riksdagen tar slutlig ställning till den föreslagna ändringen i
regeringsformen.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på propositionen
att riksdagen avslår motion 1993/94:K11 yrkande 1,
men. - delvis (v)
2. beträffande ändring i regeringsformen
att riksdagen med bifall till propositionen som vilande antar propositionens
förslag till lag om ändring i regeringsformen,
3. beträffande ställföreträdarlagen
att riksdagen antar propositionens förslag till lag om upphävande av lagen
(1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m.,
4. beträffande styrelsen för arbetsgivarorganisationen
att riksdagen med bifall till propositionen och med avslag på motion
1993/94:K12 yrkande 1 godkänner vad regeringen förordat om utseendet av
styrelsen för arbetsgivarorganisationen för det statliga området,
res. (s)
5. beträffande arbetsgivarorganisationen i övrigt
att riksdagen godkänner vad regeringen i övrigt under avsnitt sex i
propositionen anfört om den form i vilken arbetsgivarorganisationen för det
statliga området skall bedriva sin verksamhet,
6. beträffande statens arbetsgivarpolitik
att riksdagen avslår motion 1993/94:K11 yrkande 2,
men. - delvis (v)
7. beträffande uttalande om riksdagens finansmakt
att riksdagen avslår motion 1993/94:K12 yrkande 2.
Stockholm den 14 april 1994
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c), Stig
Bertilsson (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove Johansson
(s), Ingvar Johnsson (s), Inger René (m), Ingvar Svensson (kds), Harriet
Colliander (nyd), Torgny Larsson (s), Henrik S Järrel (m), Lisbeth
Staaf-Igelström (s), Ola Karlsson (m) och Elvy Söderström (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i
utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid den slutliga
behandlingen av ärendet.
Reservation
Styrelsen för arbetsgivarorganisationen (mom. 4)
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Ingvar
Johnsson, Torgny Larsson, Lisbeth Staaf-Igelström och Elvy
Söderström (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11
börjar med "När det gäller" och slutar på s. 12 med "sker ganska
snart" bort ha följande lydelse:
När det gäller de konstitutionella aspekterna på
propositionens förslag att en mer fristående ställning skall
uppnås genom att arbetsgivarorganisationens styrelse inte skall
utses av regeringen utan av arbetsgivarkollegiet, vilket motion
K12 (s) vänder sig emot, gör utskottet följande bedömning.
Lagrådets invändningar mot en ordning med ett beslutande
årsmöte med hänvisning till myndigheternas lydnadsplikt enligt
11 kap. 6 § första stycket regeringsformen, sett mot bakgrund av
regeln i 1 kap. 6 § regeringsformen om att regeringen styr
riket, har visserligen i viss mån beaktats i propositionen genom
det nu föreliggande förslaget att regeringen i stället skall
utse ett arbetsgivarkollegium. Enligt utskottets bedömning är
emellertid den modifiering som gjorts i förhållande till
lagrådsremissen endast av formell karaktär och ger inte
regeringen något mer reellt styrande inflytande över
arbetsgivarorganisationen. Enligt utskottets mening måste
regeringen ges ett starkare inflytande över organisationen för
att regeringsformens krav skall anses uppfyllda. Mot bakgrund av
vad Lagrådet anfört och även med hänsyn till
arbetsmarknadsutskottets bedömning i denna del anser utskottet
därför att även organisationens styrelse bör utses av
regeringen. Utskottet delar således den uppfattning som framförs
i motion K12 (s) yrkande 1 och tillstyrker motionen. Regeringens
förslag i fråga om arbetsgivarorganisationen bör således enligt
utskottets mening godkännas med den ändringen att även
organisationens styrelse bör tillsättas av regeringen.
dels att utskottets hemställan under mom. 4 bort ha
följande lydelse:
4. beträffande styrelsen för arbetsgivarorganisationen
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K12 yrkande 2 och
med avslag på propositionen i denna del som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört om att regeringen bör
utse styrelsens ledamöter.
Meningsyttring
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet
eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i
utskottet.
Bengt Hurtig (v) anför:
1. Avslag på propositionen (mom. 1)
Den i propositionen föreslagna ombildningen av
arbetsgivarorganisationen på det statliga området till en
uppdragsmyndighet är enligt min mening i och för sig godtagbar.
Mot bakgrund av att ombildningen, enligt vad som framgår av 1993
års budgetproposition, kan ses som ett steg mot den statliga
arbetsgivarmyndighetens uppgående i SAF, bör myndigheten
emellertid inte få en mer fristående ställning från regering och
riksdag än vad som är fallet i dag. Statliga företag bör inte
vara medlemmar i SAF, som är både intresseorganisation och
politisk propaganda- och lobbyorganisation. Propositionen bör
mot den angivna bakgrunden avslås.
2. Statens arbetsgivarpolitik (mom. 6)
Det är en mycket god tes att staten skall vara en
mönsterarbetsgivare. Principen har dock i många fall inte
tillämpats utan uttunnats, helt försvunnit och på vissa håll
snarast förbytts i sin motsats. Det kan inte bortses ifrån att
regeringens förslag har sin grund i en borgerlig regerings
benägenhet att upphöja arbetsgivarintresset till
samhällsintresse. Om staten skall vara en mönsterarbetsgivare
kräver detta en särskild statlig arbetsgivarorganisation som
inte samordnar sig med SAF. SAF är nämligen en uttalad
klassorganisation med sin udd riktad mot löntagarna. Vad sålunda
anförts om statens arbetsgivarpolitik bör ges regeringen till
känna.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom.
1 och 6 borde ha hemställt.
1. beträffande avslag på propositionen
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K11 yrkande 1
avslår propositionens förslag,
6. beträffande statens arbetsgivarpolitik
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K11 yrkande 2 som
sin mening ger regeringen till känna vad ovan anförts,
Regeringens lagförslag
Bilaga 1
Arbetsmarknadsutskottets yttrande
1993/94:AU2y
Bilaga 2
En ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga
området
Till konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet har berett arbetsmarknadsutskottet
tillfälle att yttra sig över proposition 1993/94:77 En
ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området
jämte motioner.
Bakgrund
Dåvarande Statens avtalsverk bildades år 1965 efter det att de
offentliga tjänstemännen i stat och kommuner fått förhandlings-
och avtalsrätt om anställningsförmånerna. Dessförinnan
reglerades de statliga ämbetsmännens anställningsvillkor enligt
statstjänstemannalagen och tillhörande stadga utfärdad av
regeringen, statens löneförordning och statens allmänna
avlöningsreglemente (Saar).
Efter det att medbestämmandelagen antagits och trätt i kraft
den 1 januari 1977 ansågs det erforderligt att anpassa
avtalsverkets funktion och organisation till det nya
förhållningssätt som utvecklades mellan arbetsgivarsidan på
statens område och arbetstagarnas organisationer. Avtalsverket
skulle ytterligare inriktas mot att stödja myndigheterna i deras
vidgade arbetsgivarroll.
Det ansågs att de arbetsuppgifter som ankommer på staten som
arbetsgivare skulle hållas åtskilda från de uppgifter som hänger
samman med statens allmänna samhällsfunktioner. Det borde klart
framgå vilket organ som representerar de statliga
arbetsgivarintressena.
I proposition 1977/78:157 föreslogs en omvandling av
Avtalsverket till ett nytt centralt ämbetsverk, Statens
arbetsgivarverk, som central myndighet för arbetsgivarpolitiken.
I begreppet arbetsgivarpolitik innefattades bl.a. de mål och
principer som staten som arbetsgivare verkar för i frågor som
rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Verket
skulle svara för samordningen av den statliga
arbetsgivarpolitiken. Det nya arbetsgivarverket (SAV) inrättades
den 1 januari 1979.
Sedan SAV bildades har en omfattande utveckling ägt rum på det
statliga personalpolitiska området. Vägledande för denna process
har varit förenkling, decentralisering och marknadsanpassning.
Personalpolitiken skall vara ett tydligt instrument i förnyelsen
av den offentliga sektorn.
I fråga om lönebildningen har verksamhetsintresset och de
direkt verksamhetsansvariga myndigheterna getts ett
grundläggande inflytande som varit vägledande för den statliga
arbetsgivarfunktionens utveckling. I praktiken har detta
inneburit att staten successivt anpassat sin lönebildning till
vad som gäller på arbetsmarknaden i övrigt. Tidigare centralt
detaljreglerade lönesystem har slopats och ersatts av lokal och
differentierad lönesättning och en anpassning av den statliga
lönestrukturen till arbetsmarknaden i övrigt.
En motsvarande utveckling pågår också på det
författningsreglerade området. Regeringen har nyligen lagt fram
proposition 1993/94:65 En ändrad lagstiftning för statsanställda
m.fl. som innehåller förslag till en ny lag om offentlig
anställning. De föreslagna förändringarna syftar bl.a. till att
förenkla hanteringen av personalfrågor inom statsförvaltningen.
Det s.k. verksledningsbeslutet innebar att regeringens
styrning av den statliga förvaltningen skulle gälla
verksamhetens huvudinriktning vid en myndighet. Samtidigt
preciserades regeringens krav på myndigheten. Successivt har
s.k. ramanslag införts där myndigheterna får disponera anvisade
medel utan restriktioner för olika resursslag. Omfördelning kan
därmed ske mellan t.ex. löner, lokaler och övriga
förvaltningskostnader.
I mars 1992 tillkallades den s.k. Arbetsgivarkommittén för att
lämna förslag till framtida utformning av statens centrala
arbetsgivarfunktion.
På grundval av kommitténs slutbetänkande Staten och
arbetsgivarorganisationerna (SOU 1992:100) föreslog regeringen i
förra årets budgetproposition (prop. 1992/93:100, bil. 8, s.
86--93) att SAV skulle ombildas till en uppdragsmyndighet med en
från regeringen mer fristående ställning. Omvandlingen sågs som
en konsekvens av statsmakternas strävan att utveckla en
resultatorienterad styrning av myndigheternas verksamhet.
Myndigheterna borde enligt regeringen ha en långtgående frihet
att bestämma hur tillgängliga medel skall användas för att uppnå
de mål som statsmakterna har bestämt, inte minst i fråga om
ansvaret för lönebildningen och personalkostnaderna.
I budgetpropositionen hemställde regeringen om riksdagens
godkännande av att den statliga arbetsgivarorganisationen skulle
ombildas i enlighet med den förordade inriktningen. Denna
inriktning innebar bl.a. att myndigheterna skulle ges ett direkt
inflytande över sin arbetsgivarorganisation genom att vid
årsmöte utse dess styrelse. Styrelsen skulle i sin tur tillsätta
organisationens ledning.
I fråga om val av verksamhetsform för
arbetsgivarorganisationen hade flera remissinstanser uttryckt
tveksamhet om en uppdragsmyndighet skulle innebära den önskvärda
självständigheten i förhållande till den politiska nivån. I
propositionen aviserades därför att en utredare skulle få i
uppdrag att undersöka möjligheterna till andra
associationsformer. Om fördelarna med en annan verksamhetsform
övervägde avsåg regeringen att återkomma med förslag.
Även i andra delar förutsattes att regeringen skulle
återkomma. Det gällde bl.a. frågan om riksdagens roll i samband
med löneavtalen för de statsanställda där nuvarande ordning
innebär att finansutskottet på statens vägnar godkänner avtalen
(9 kap. 11 § första stycket regeringsformen). Regeringen
aviserade ett förslag om grundlagsändring och om en ny förenklad
ställföreträdarlag.
Regeringens här återgivna förslag föranledde inga
motionsyrkanden. Riksdagen godkände att den statliga
arbetsgivarorganisationen ombildades med den inriktning som
förordats i propositionen (1992/93:AU10, rskr. 205).
Proposition 1993/94:77
Det nu framlagda förslaget innebär i princip ett fullföljande
av tidigare ställningstaganden av statsmakterna.
Arbetsgivarorganisationen för det statliga området föreslås
bli ombildad till en uppdragsmyndighet. I fråga om myndighetens
beslutande organ är förslaget dock modifierat i förhållande till
förra årets budgetproposition, detta sedan Lagrådet uttryckt
tveksamhet kring konstitutionella frågor. I stället för årsmöte
skall det beslutande organet utgöras av ett
arbetsgivarkollegium, vars ledamöter skall utses av regeringen
efter förslag av kollegiet. Det skall ankomma på kollegiet att
genom en arbetsordning fastställa formerna för myndigheternas
inflytande i arbetsgivarorganisationen. Kollegiet bör enligt
propositionen också fastställa avgifterna till
uppdragsmyndigheten och utse en styrelse. Denna styrelse skall
förutom beredande och verkställande uppgifter ha beslutanderätt
i löpande frågor och därvid bl.a. utse myndighetens chef.
Det föreslås också att finansutskottet inte längre skall
godkänna avtal i frågor om anställningsvillkor som gäller
statens arbetstagare eller i övrigt tillhör riksdagens prövning.
Vidare skall den s.k. ställföreträdarlagen upphävas.
Enligt propositionen skall ombildningen ske den 1 juli 1994.
Reformen skall fullföljas den 1 januari 1995 genom att den förut
angivna ändringen i regeringsformen jämte följdändringar i
riksdagsordningen och i sekretesslagen träder i kraft liksom
upphävandet av ställföreträdarlagen.
Motioner
I motion K11 av Bengt Hurtig m.fl. (v) yrkas avslag på
propositionen. Motionärerna vill också ha ett tillkännagivande
om den statliga arbetsgivarpolitiken. De pekar på att ett av
syftena med förslaget är att främja en ökad samverkan mellan
arbetsgivarorganisationerna på hela arbetsmarknaden. Vid en
närmare granskning kan förslaget inte ses som något annat än ett
steg mot att SAV går upp i SAF, sägs det i motionen.
Motionärerna vill att politiken inriktas mot att staten skall
vara en mönsterarbetsgivare, vilket förutsätter att den statliga
arbetsgivarorganisationen inte samordnar sig med SAF, vars udd
är riktad mot löntagarna. Den statliga arbetsgivarorganisationen
kan i och för sig ha karaktären av uppdragsmyndighet, men den
bör inte ha en mer fristående ställning från regering och
riksdag än i dag.
Kurt Ove Johansson m.fl. (s) anknyter i motion K12 till de
synpunkter som framförts vid lagrådsgranskningen. Motionärerna
anser att även den ordning som förordats i propositionen när det
gäller organisationens beslutande organ ger regeringen ett
alltför tunt inflytande för att uppfylla regeringsformens krav.
Av konstitutionella skäl bör regeringen utse myndighetens
styrelse. S-motionärerna ser även en risk med att
finansutskottet inte längre skall godkänna avtal om
anställningsvillkor, och det begärs ett tillkännagivande om att
riksdagens finansmakt inte får urholkas.
Överväganden
Utskottet inskränker sitt yttrande till att avse dels frågan i
vilken form arbetsgivarorganisationen för det statliga området
skall bedriva sin verksamhet, dels förslaget om upphävande av
ställföreträdarlagen.
Organisationsformen
Utskottet har i det av riksdagen godkända betänkandet
1992/93:AU10 ställt sig bakom att Statens arbetsgivarverk
ombildas enligt den inriktning som angavs i förra årets
budgetproposition (1992/93:100, bil. 8). Avsikten med
ombildningen är att ge den statliga arbetsgivarorganisationen en
från regeringen mer fristående ställning. Ombildningen kan sägas
vara en konsekvens av det genomgripande förnyelsearbete som
präglat den statliga förvaltningen i Sverige där den statliga
personalpolitiken är en viktig del. Som utskottet tidigare
framhållit (1991/92:AU3) är det ett övergripande mål i
personalpolitiken att staten skall kunna rekrytera och behålla
bra arbetskraft, eftersom det i mycket hög grad är de anställdas
motivation och kompetens som är avgörande för kvalitet, service
och effektivitet inom den offentliga sektorn. Genom
verksamhetsanpassade lönesystem ökas förutsättningarna för
detta. Avreglering, decentralisering och delegering är
huvudpunkter i den statliga personalpolitiken.
Utvecklingen går mot en resultatorienterad styrning av
statsförvaltningen, vilket innebär att ansvaret för
arbetsgivarfrågor liksom övriga förvaltningsfrågor i allt större
utsträckning faller på de enskilda myndigheterna.
Den nu framlagda propositionen innebär som nämnts i princip
ett fullföljande av det tidigare riksdagsbeslutet om ombildning.
Regeringen förordar att den nya arbetsgivarorganisationen för
det statliga området skall bedriva sin verksamhet i form av
uppdragsmyndighet. I förhållande till förra årets
budgetproposition är förslaget modifierat i så måtto att den nya
organisationens beslutande organ skall utgöras av ett
arbetsgivarkollegium och inte ett årsmöte.
Enligt vad utskottet inhämtat pågår förberedelsearbete för att
inrätta arbetsgivarkollegiet. Enligt planerna skall detta bestå
av 120 ledamöter. Myndigheterna skall indelas i grupper efter
storleksordning, mätt i antalet årsarbetskrafter. De största
myndigheterna får nominera två ledamöter var och de mellanstora
en var. De minsta myndigheterna nominerar ledamöter, 60 till
antalet, genom val. Även icke statliga arbetsgivare deltar i
detta nomineringsförfarande.
De invändningar som finns i motionen K11 av Bengt Hurtig m.fl.
(v) riktas inte mot förslaget som sådant att ombilda
arbetsgivarorganisationen till en uppdragsmyndighet.
Motionärerna anser emellertid att organisationen inte bör få en
mer fristående ställning från regering och riksdag än i dag,
eftersom de då ser en risk för samordning med SAF. En sådan
samordning är oförenlig med tesen att staten skall vara en
mönsterarbetsgivare, sägs det i motionen. Av detta skäl yrkas
avslag på propositionen i sin helhet samt ett tillkännagivande
om statens arbetsgivarpolitik.
Riksdagens ställningstagande med anledning av förslaget i
förra årets budgetproposition om ombildning av SAV innebar ett
förordande av en i förhållande till regeringen mer fristående
arbetsgivarorganisation. Av vad som anförts i det föregående
framgår att utskottet ser detta som en logisk och önskvärd
konsekvens av utvecklingen av löne- och personalpolitiken på det
statliga området.
När det gäller synen på den statliga personalpolitiken anser
även utskottet att staten bör vara ett föredöme. Utskottet kan
emellertid inte se att en sådan ambition skulle vara oförenlig
med en ökad delegering och ett större ansvar på myndigheterna
själva för personalpolitiken och en mer självständig
arbetsgivarorganisation. Tvärtom bör detta kunna bidra till en
förbättring, eftersom personalpolitiken mera kan anpassas till
den enskilda verksamhetens förutsättningar.
Av vad som anförts i det föregående följer att utskottet inte
kan ansluta sig till motion K11, som således avstyrks.
Inte heller i motion K12 av Kurt Ove Johansson m.fl. (s)
framförs någon invändning mot förslaget i sig att ombilda SAV
till en uppdragsmyndighet. Motionärerna är dock kritiska mot den
i propositionen beskrivna modellen med ett arbetsgivarkollegium.
Utskottet ser saken på följande sätt. Om strävan är att skapa
en arbetsgivarorganisation där de enskilda myndigheterna
verkligen är delaktiga i verksamheten måste de på något sätt
beredas möjlighet att reellt påverka både grundläggande frågor
som rör organisationen och dess ledning och frågor om t.ex.
inriktningen av avtalsrörelserna och annat av övergripande
intresse. Enligt utskottets mening skulle det innebära vissa
praktiska problem om samtliga myndigheter och andra som
företräds av organisationen skulle få egen representation. En
ordning med ett kollegium av den storlek och med den
sammansättning som beskrivits ovan är möjligen en lämplig väg
att gå. Om modellen verkligen är ändamålsenlig för detta syfte
är dock enligt utskottets mening svårt att uttala sig om, inte
minst med hänsyn till att det inom svensk förvaltning saknas
erfarenheter av liknande beslutsorgan. Under alla förhållanden
förutsätter utskottet därför -- om ordningen genomförs -- att en
utvärdering sker ganska snart och att det finns en beredskap
till omprövning.
Vad som framför allt får utskottet att känna tveksamhet inför
förslaget är det förhållandet att organisationens styrelse skall
utses av kollegiet och inte av regeringen. Utan att anlägga
synpunkter på frågan om grundlagsenligheten av den i
propositionen föreslagna ordningen anser utskottet att det borde
övervägas om inte en lämpligare ordning vore att regeringen,
efter förslag av kollegiet, utser styrelse för organisationen.
Vad som nu anförts innebär att arbetsmarknadsutskottet -- från
de synpunkter utskottet har att iaktta -- tillstyrker motion K12
i motsvarande del. Eftersom invändningarna i denna motion mot
regeringsförslaget är av huvudsakligen konstitutionell art
avstår utskottet från att yttra sig över övriga delar av
motionen.
Slutligen vill utskottet -- om förslaget om ett
arbetsgivarkollegium genomförs -- för sin del framhålla att det
är mycket angeläget med en jämn könsfördelning i denna
församling.
Ställföreträdarlagen m.m.
De statliga myndigheterna företräds av SAV med stöd av
förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal, m.m. Av
förordningen följer att kollektivavtalen sluts på statens vägnar
av SAV och att det är SAV som beslutar om lockout eller annan
stridsåtgärd mot arbetstagare hos staten.
Enligt vad arbetsmarknadsutskottet inhämtat är tanken att de
statliga myndigheterna skall vara obligatoriskt "anslutna" till
den nya arbetsgivarorganisationen. Hur detta skall regleras
rättsligt är ännu inte bestämt.
Utskottet vill i detta sammanhang understryka att
konflikträtten även framöver bör hållas samman på central nivå.
Ställföreträdarlagen innebär att staten genom lag eller
särskilt beslut av riksdagen förbehållit sig att medverka vid
fastställandet av anställnings- och arbetsvillkor även för en
del arbetstagare hos kommuner och vissa andra icke statliga
arbetsgivare. Detta får ses mot bakgrund av att dessa
arbetsgivares personalkostnader i viss utsträckning finansieras
genom statsbidrag. Det område som täcks av ställföreträdarlagen
har, framför allt efter "kommunaliseringen" av lärartjänsterna,
blivit allt mindre. Det kan därför enligt utskottets uppfattning
inte anses motiverat att upprätthålla en speciell lagreglering,
allrahelst som lagen på sina håll anses mycket svårtolkad
framför allt i fråga om sitt tillämpningsområde.
Utskottet anser därför liksom regeringen att
ställföreträdarlagen bör upphävas. I den mån staten alltjämt för
något visst område har ett intresse av den statliga
arbetsgivarorganisationens medverkan vid
kollektivavtalsförhandlingarna bör det obligatoriska
ställföreträdarskapet regleras särskilt för området i fråga.
Detta är också innebörden av regeringsförslaget; i avvaktan på
en sådan särskild reglering för de försäkringskasseanställda
föreslås att ställföreträdarlagen övergångsvis skall vara
tillämplig på detta område.
Om de pågående övervägandena om ett ändrat huvudmannaskap för
de statligt reglerade biskops- och prästtjänsterna inte
föranlett slutligt ställningstagande före årsskiftet 1994/95
förutsätter utskottet att regeringen kommer tillbaka med
erforderliga förslag till ändringar i kyrkolagen.
De icke-statliga arbetsgivare som väljer att företrädas av den
ombildade arbetsgivarorganisationen skall enligt vad utskottet
erfarit "anslutas" genom uppdragsavtal, i vilka de även
förutsätts överlåta rätten att besluta om stridsåtgärder på
organisationen.
Arbetsmarknadsutskottet har inga erinringar mot
regeringsförslaget i den nu berörda delen av propositionen.
Till sist vill utskottet anföra följande med anledning av den
oro som uttryckts på sina håll för effekterna på bl.a.
pensionsavtal på det icke statliga området om
ställföreträdarlagen upphävs. Upphävandet av lagen påverkar i
sig inte de kollektivavtal som slutits med stöd av
ställföreträdarlagen. De löper således vidare enligt sina
villkor. Pensionsavtalet löper med ett år i taget och förlängs
om inte uppsägning sker från någondera sidan. Enligt vad
utskottet inhämtat kommer de icke statliga arbetsgivare som
väljer att även fortsättningsvis låta sig företrädas av
arbetsgivarorganisationen att omfattas av avtalet. Som framgår
av propositionen kan även anställda hos de arbetsgivare som
väljer att inte lämna förhandlingsuppdrag till organisationen
omfattas av den statliga pensionsplanen. Det förutsätter att
regeringen bestämmer att arbetsgivaren i fråga skall omfattas av
förordningen (1991:1427) om tjänstepension för vissa
arbetstagare med icke statlig anställning. Utskottet vill
tillägga att detta självfallet innebär att arbetsgivaren skall
erlägga föreskrivna pensionsavgifter.
Stockholm den 22 februari 1994
På arbetsmarknadsutskottets vägnar
Ingela Thalén
I beslutet har deltagit: Ingela Thalén (s), Elver Jonsson
(fp), Anders G Högmark (m), Kjell Nilsson (s), Georg Andersson
(s), Marianne Andersson (c), Lahja Exner (s), Sten Östlund (s),
Harald Bergström (kds), Laila Strid-Jansson (nyd), Monica Öhman
(s), Johnny Ahlqvist (s), Kent Olsson (m), Patrik Norinder (m)
och Lennart Rohdin (fp).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Hans Andersson (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,
eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i
utskottet.
Hans Andersson (v) anför:
Regeringens främsta tanke med förslaget att ombilda SAV är att
de arbetandes lönekrav skall mötas med "första linjens ansvar"
av alla arbetsgivare i föreningen. Jag motsätter mig en sådan
utveckling. Om staten skall vara den mönsterarbetsgivare som
staten borde vara är en samordning med SAF utesluten, eftersom
SAF har sin udd riktad mot löntagarna.
Enligt min mening finns det alltså starka ideologiska skäl som
talar mot att SAV får en mer självständig ställning från
regering och riksdag än i dag. De konstitutionella tveksamheter
som förslaget innebär gör det än tydligare att propositionen bör
avslås.
Det anförda innebär att jag biträder motion K11.
Finansutskottets yttrande
1993/94:FiU8y
Bilaga 3
En ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga
området
Till konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet har berett finansutskottet tillfälle
att avge yttrande över proposition 1993/94:77 om en ombildning
av arbetsgivarorganisationen för det statliga området jämte
motioner.
Inledning
Riksdagen har godkänt att Statens arbetsgivarverk ombildas
till en uppdragsmyndighet fr.o.m. den 1 juli 1994 (bet.
1992/93:AU10, rskr. 205).
I propositionen lägger regeringen fram fyra lagförslag som i
huvudsak innebär att riksdagens beslut fullföljs, samtidigt som
det läggs fast att arbetsgivarorganisationen för det statliga
området skall bedriva sin verksamhet i form av en
uppdragsmyndighet.
I en lag om ändring av regeringsformen föreslås sålunda att
bestämmelserna om att finansutskottet skall godkänna avtal i
frågor om anställningsvillkor för statens arbetstagare tas bort.
Ändringen i regeringsformen föranleder konsekvensändringar i
riksdagsordningen och i sekretesslagen (1980:100).
Med anledning av propositionen har två motioner väckts,
nämligen 1993/94:K11 av Bengt Hurtig m.fl. (v) och 1993/94:K12
av Kurt Ove Johansson m.fl. (s).
Avgränsning av yttrandet
Finansutskottet behandlar i detta yttrande frågan om vilka
förutsättningar som måste vara uppfyllda för att riksdagen skall
kunna upphäva bestämmelserna om att finansutskottet skall
godkänna avtal i fråga om anställningsvillkor för statens
arbetstagare (9 kap. 11 § regeringsformen). Vidare berörs
frågan om behovet av att ha en särskild s.k. ställföreträdarlag.
Slutligen behandlas formerna för arbetsgivarorganisationen.
Finansutskottet kommenterar men överlåter till
konstitutionsutskottet att bedöma om den föreslagna formen för
arbetsgivarorganisationen kan anses vara förenlig med
föreskrifterna i 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen,
sett mot bakgrund av regeln angående regeringens övergripande
uppgift att styra riket (1 kap. 6 § regeringsformen).
Finansutskottet anser emellertid att den föreslagna
organisationen även måste bedömas utifrån det avsedda syftet att
skapa en klarare avgränsning mellan regeringens och riksdagens
ansvar för den totala utgiftsutvecklingen och parternas ansvar
för en ändamålsenlig lönebildning inom den statliga sektorn.
Bakgrund
I förra årets budgetproposition (1992/93:100 bilaga 8
Finansdepartementet) föreslogs att Statens arbetsgivarverk (SAV)
skulle ombildas till en uppdragsmyndighet med en från regeringen
så fristående ställning som möjligt. Myndigheten skulle
finansieras med obligatoriska avgifter från de myndigheter som
skulle anslutas till den nya arbetsgivarorganisationen. I
organisationen skulle ingå de myndigheter som tilldelats ett
uttalat ansvar för kostnadsutvecklingen inom sin verksamhet,
dvs. sådana myndigheter som finansieras över särskilt anslag
eller särskild anslagspost på statsbudgeten eller genom
avgifter.
Organisationens styrelse föreslogs bli tillsatt av ett årsmöte
där myndigheterna var representerade. Styrelsen skulle i sin tur
utse organisationens ledning.
En förutsättning för den föreslagna verksamhetsformen var
införande av s.k. utgiftsramar, vilket innebär att myndigheterna
tilldelas anslagsmedel i sin helhet inför varje budgetår med ett
ansvar för kostnadsutvecklingen, bl.a. för löner. Någon
kompensation för utfall av löneförhandlingar eller andra
faktorer ges inte. Riksdagen och regeringen skall ange
förutsättningarna och de ekonomiska ramarna. Statsmakterna skall
utveckla en resultatorienterad styrning av myndigheternas
verksamhet. Inom de angivna ramarna skall myndigheterna ges en
stor frihet att bestämma hur tillgängliga medel skall användas
för att uppnå de mål som statsmakterna bestämt. Myndigheterna
ges därigenom ansvaret för lönebildningen och
personalkostnaderna. För den skull bör myndigheterna ha tillgång
till en stark och sammanhållen arbetsgivarorganisation, som kan
företräda deras intressen i centrala arbetsgivarpolitiska
frågor, framhölls det i budgetpropositionen förra året. Till
detta kommer att förhandlings- och konflikträtten för det
statliga området skall hållas ihop på central nivå.
Det är, enligt vad statsrådet anförde, viktigt att
myndigheterna och arbetsgivarorganisationen tar på sig ett fullt
ansvar för alla typer av kostnader som följer av ett
kollektivavtal. Med en sådan ordning skulle de avtal som
arbetsgivarorganisationen sluter inte längre behöva godkännas av
regeringen och riksdagen, bortsett från att regeringen bör ta
ställning till de s.k. huvudavtalen, vilka rör frågor av
betydelse för skyddet mot samhällsfarliga konflikter och skyddet
för den politiska demokratin.
Om systemet med tydliga ramar för myndigheternas
förvaltningskostnader införs, anfördes det i budgetpropositionen
förra året, behöver avtalen inte längre träffas med förbehåll om
regeringens godkännande. Detta borde enligt föredragande
statsrådet gälla även i fråga om avtal av mer långsiktig
karaktär, som t.ex. pensionsavtal och trygghetsavtal.
En slutsats av de förslag till förändringar som föreslogs i
förra årets budgetproposition var enligt statsrådet att
grundlagsbestämmelsen 9 kap. 11 § regeringsformen, som reglerar
den särskilda aspekt av riksdagens finansmakt som avser
förhandlingar av här avsett slag, borde kunna upphävas.
Föredragande statsrådet anförde att med den föreslagna
ordningen kan finansmakten utövas på ett annat och bättre sätt
än i dag, nämligen genom i förväg fastställda ramar för
förvaltningskostnaderna och ett direkt ställningstagande till
myndigheternas anslag i statsbudgeten, utan att dessa i
efterhand räknas upp på grundval av träffade avtal.
Statsrådet anmälde att om riksdagen skulle godkänna förslaget
var hennes avsikt att senast i december 1993 lägga fram förslag
till lagändring så att den kan träda i kraft den 1 januari 1995.
Riksdagen godkände förslaget (1992/93:AU10, rskr. 205) och SAV
gavs i regleringsbrevet för budgetåret 1993/94 i uppdrag att
förbereda omläggningen.
Propositionen
I nu föreliggande proposition 1993/94:77 om en ombildning av
arbetsgivarorganisationen för det statliga området tas följande
frågor upp:
Finansutskottet skall inte längre godkänna avtal i frågor om
anställningsvillkor som gäller statens arbetstagare.
Ställföreträdarlagen upphävs.
Arbetsgivarorganisationen på det statliga området.
Utseende av chef och vem som skall kunna skilja honom/henne
från anställningen.
Genomförandetidpunkt.
Utskottet
Finansutskottet behandlar de framlagda förslagen punkt för
punkt.
Finansutskottet skall inte längre godkänna avtal i frågor om
anställningsvillkor som gäller statens arbetstagare
I propositionen föreslås att finansutskottet inte längre skall
godkänna avtal i frågor om anställningsvillkor som gäller
statens arbetstagare. Förslaget innebär att 9 kap. 11 §
regeringsformen skall upphävas samt att konsekvensändringar görs
i riksdagsordningen och i sekretesslagen.
I motion K12 av Kurt Ove Johansson m.fl. (s) ifrågasätts
om statsmakterna kan överlåta åt en myndighet att för statens
räkning träffa löneavtal med arbetstagarorganisationerna på det
statliga området. Det finns enligt motionärerna en risk för att
avtalen kan tvinga fram en uppräkning av vissa myndigheters
anslag. Statsmakterna är på vissa områden enligt lag ålagda att
utföra vissa uppgifter. Statsmakterna måste tillhandahålla medel
för att lagens krav skall kunna tillgodoses. Denna risk bör
enligt motionärerna undanröjas. Motionärerna begär att riksdagen
vid behandlingen av propositionens lagförslag skall uttala att
riksdagens finansmakt inte får urholkas.
Som finansutskottet ser det är detta en fråga som sammanhänger
med den fria förhandlingsrätten inom det statliga området. Denna
förutsätter ett ansvarsfullt agerande av alla berörda parter.
Utskottet anser att en förutsättning för att riksdagen skall
kunna avstå från att utöva sitt inflytande i dessa frågor är att
myndigheterna och arbetsgivarorganisationen tar på sig det fulla
ansvaret för alla typer av kostnader som följer av ett
kollektivavtal. Myndigheterna förutsätts erhålla sina anslag i
sin helhet för budgetåret och några utfästelser får inte göras
om ytterligare resurstillskott under det löpande budgetåret för
tillkommande lönekostnadsökningar.
Det åligger således myndighetens chef att tillse att utfallet
av löneförhandlingarna inte inkräktar på verksamhetens
omfattning eller inriktning. Det är angeläget att slå fast att
förändringar i verksamhetens inriktning eller omfattning på
sedvanligt sätt måste underställas riksdagen. Statsmakterna har
självfallet ett ansvar för att följa upp och utvärdera
effekterna av de kollektivavtal som SAV och myndigheterna har
slutit. SAV är enligt sin instruktion ålagt att ta fram sådant
underlag.
Finansutskottet delar således inte de farhågor som i dessa
avseenden framförs i motion K12 (s) yrkande 2.
Däremot anser utskottet att för att den i propositionen
föreslagna modellen skall fungera krävs att kostnaden för varje
anställningsförmån, omedelbar eller framtida, belastar
myndigheternas förvaltningsanslag. Det kan ske genom att
myndigheternas ramanslag reduceras med belopp som motsvarar
kostnaderna för förmåner som finansierats på annat sätt än över
ramanslagen eller i form av arbetsgivaravgifter. Regeringen har
aviserat ett förslag om införande av arbetsgivaravgifter för
myndigheterna. Riksdagen har efter förslag i 1993 års
budgetproposition (s. 109) godtagit att en avräkning mot
ramanslagen skall tillämpas i avvaktan på införande av
arbetsgivaravgifter. Detta såg utskottet som en förutsättning
för att bestämmelserna om att finansutskottet skall godkänna
avtal i fråga om anställningsvillkor för statens arbetstagare
(9 kap. 11 § regeringsformen) skulle kunna upphävas
(1992/93:FiU10 s. 74).
Finansutskottet vill fästa uppmärksamhet på att i de centrala
avtalen behandlas förutom direkta lönefrågor även generella
anställningsvillkor samt frågor av mer långsiktig karaktär som
pensionsfrågor och trygghetsfrågor. Det framgår inte av
propositionen om effekterna av dessa avtal direkt kommer att
belasta myndigheternas anslag. Ofta uppkommer kostnader till
följd av avtalen på andra anslag i statsbudgeten. I
budgetförslaget har t.ex. hittills regelmässigt ett särskilt
täckningsanslag för merkostnader för löner och pensioner tagits
upp. Så görs även i budgetförslaget för budgetåret 1994/95.
Under detta har medel avsatts för särskilda åtgärder inom
kulturområdet. I RALS 1993--1995 har parterna enats om en
avsättning till en särskild kulturpott om 10 miljoner kronor att
fördelas till vissa i avtalet angivna myndigheter. Avsikten är
att dessa medel skall tillföras de berörda myndigheterna.
En konsekvens härav borde enligt utskottets mening vara att
dessa medel avräknas mot övriga myndigheters ramanslag.
Riksdagens utövande av finansmakten kräver att riksdagen även
tar ställning till avtalskostnader som belastar generella
anslag. Detta kan ske antingen genom ett ställningstagande till
ramanslagen under förutsättning att samtliga avtalskostnader
avräknas mot myndigheternas ekonomiska utrymme eller som
hittills genom att riksdagen godkänner avtalen och på grundval
därav tar ställning till de generella anslagen.
Fr.o.m. budgetåret 1993/94 får de flesta myndigheterna sina
medel för förvaltningsändamål i form av ramanslag. Enligt de
bestämmelser som gäller för ramanslagen får dessa merbelastas,
normalt genom utnyttjande av den anslagskredit som ges i
regleringsbrevet eller, efter regeringens beslut i vissa fall,
genom att merutgift redovisas under anslaget. En eventuellt
utnyttjad anslagskredit dras från det belopp myndigheten får
disponera efterföljande år. Eftersom den tidigare s.k.
löneautomatiken på ramanslagen nu förutsätts ha upphört --
liksom för kvarvarande förslagsvis anvisade myndighetsanslag --
kommer det anvisade beloppet att utgöra det totala
utgiftsutrymme som myndigheten får för att finansiera
verksamheten under det aktuella budgetåret. Häri ingår numera
också medel för betalning av räntor och amorteringar på lån i
Riksgäldskontoret till investeringar. Enligt utskottets mening
väcker detta frågan om under vilka förutsättningar som
regeringen framöver får medge merutgifter under anslag. Denna
fråga berörs inte i propositionen.
En annan företeelse som förefaller bli allt vanligare är att
myndigheter, i sin strävan att minska kostnaderna för
verksamheten, erbjuder anställda som uppnått en viss ålder
förtidspension (pensionsersättning). Kostnaderna härför belastar
myndigheten endast under det första året men faller därefter på
ett annat anslag på statsbudgeten. Enligt utskottets mening bör
möjligheterna att teckna sådana avtal regleras på ett sådant
sätt att kostnaderna inte kan övervältras på annan än
myndigheten. Enligt vad utskottet erfarit pågår ett arbete inom
regeringskansliet som syftar till att lösa dessa frågor.
Utskottet förutsätter att denna fråga regleras skyndsamt. För
den händelse regeringen avser att fatta sådana beslut i
framtiden måste de underställas riksdagen för godkännande.
Enligt vad utskottet kunnat finna är inte de villkor till alla
delar uppfyllda som utgjorde förutsättningen för utskottets och
riksdagens ställningstagande förra våren. Förslaget i årets
budgetproposition att anvisa ett anslag för täckning av
merkostnader för löner och pensioner strider mot de angivna
principerna. Med tanke på de särskilda regler som omgärdar
bestämmelserna om förändringar i regeringsformen anser
finansutskottet det angeläget att fullständig klarhet vinns
kring de av utskottet väckta frågorna, innan slutligt
ställningstagande tas till förslaget i propositionen att upphäva
bestämmelsen i regeringsformen att finansutskottet skall
godkänna avtal i fråga om anställningsvillkor för statens
arbetstagare (9 kap. 11 § regeringsformen). Regeringen bör
därför senast i kompletteringspropositionen återkomma till
riksdagen med en sådan redovisning innan slutligt
ställningstagande görs i frågan.
Utgångspunkten för finansutskottets ställningstagande är, i
likhet med vad som anförs i motion K12 (s) yrkande 2, att
riksdagens finansmakt inte får urholkas. Motionsyrkandet torde
därmed vara tillgodosett med vad finansutskottet redovisat.
Ställföreträdarlagen
Med den s.k. ställföreträdarlagen avses 1965 års lag om
ställföreträdare för kommuner vid vissa avtalsförhandlingar m.m.
Enligt propositionen "anses" den innebära att staten i vissa
fall förbehållit sig rätten att medverka vid fastställandet av
anställnings- och arbetsvillkor för vissa arbetstagare hos
kommuner och vissa andra icke-statliga arbetsgivare inom det
statligt lönereglerade området. Motivet för denna ordning är att
vissa icke-statliga arbetsgivares personalkostnader -- helt
eller delvis -- har finansierats genom statsbidrag. Lagen har
tidigare främst haft betydelse för löner inom det kommunala
skolområdet. Så är inte längre fallet. Sedan år 1981 har
ställföreträdarlagen tillämpats för de anställda vid
försäkringskassorna. Statens arbetsgivarverk har samförhandlat
med Försäkringskasseförbundet när det gäller de
försäkringskasseanställdas anställnings- och arbetsvillkor.
Ställföreträdarlagen är också tillämplig på biskops- och
prästtjänster i Svenska kyrkan och på vissa anställda vid
Stockholms internationella fredsforskningsinstitut (SIPRI).
Vissa andra icke-statliga arbetsgivare, främst stiftelser,
omfattas också av lagen som framgår av propositionen (s. 16
överst).
I propositionen föreslås att ställföreträdarlagen upphävs.
Arbetsgivarkommittén föreslog att lagen skulle ersättas
med en ny ställföreträdarlag som skulle omfatta de allmänna
försäkringskassorna och Svenska kyrkans församlingar avseende
präster samt sådana universitet och högskolor som bedriver sin
verksamhet som en från staten fristående stiftelse.
I motiven för sitt ställningstagande säger regeringen att man
vill tillskapa en enda arbetsgivarorganisation för de statliga
myndigheterna som ges en gentemot regeringen så fristående
ställning som möjligt (proposition 1992/93:100 bilaga 8 s. 89
och proposition 1993/94:77 s. 15).
En central arbetsgivarorganisation för det statliga området
underlättar en samordning av anställningsvillkoren på det
statliga området. Det är angeläget, sägs det i propositionen,
att upprätthålla enhetliga s.k. allmänna anställningsvillkor om
bl.a. semestrar, trygghetssystem, pensioner samt sjuk- och
arbetsskadefrågor. En central arbetsgivarorganisation medger
också enligt propositionen effektivare regleringar av
övergripande förhandlingsordningar, konflikträtt m.m. för att
uppnå stabilitet på arbetsmarknaden och minska riskerna för
arbetskonflikter.
I den nu aktuella propositionen sägs vidare (s. 15):
För att en central arbetsgivarorganisation för det statliga
området skall ges tillräcklig styrka bör den förutom de statliga
förvaltningsmyndigheterna och domstolarna också kunna på uppdrag
företräda icke-statliga arbetsgivare verksamma företrädesvis
inom det statliga området.
Av detta resonemang dras i propositionen följande slutsats:
Mot bakgrund av denna strävan att skapa en stark
arbetsgivarorganisation för det statliga området saknas därför
motiv för att behålla en reglering i form av en särskild
ställföreträdarlag.
Finansutskottet anser snarare att detta är de skäl som kan
anföras för varför en ställföreträdarlag behövs. Det finns
enligt utskottets mening behov av en sådan samordning som
ställföreträdarlagen innebär. Men eftersom lagen i sin nuvarande
utformning anses oklar och förändringarna på det kommunala
området gjort lagen obehövlig för samordning av lärarnas löner
finns det som utskottet ser det skäl att upphäva lagen i sin
nuvarande utformning.
Det finns dock anledning att ta upp frågan om en
ställföreträdarlag när t.ex. vissa universitet och högskolor
omvandlas till stiftelser. För de försäkringskasseanställda görs
ställföreträdarlagen enligt det föreliggande förslaget tills
vidare tillämplig genom en övergångsbestämmelse. Avsikten är att
de föreskrifter i ställföreträdarlagen som i dag är tillämpliga
på försäkringskasseanställda skall föras in i lagen om allmän
försäkring.
Det framgår av propositionen att regeringen, med hänsyn till
bl.a. betydelsen av att konflikträtten för det statliga området
även framgent hålls samman på central nivå, avser att under
våren 1994 återkomma till riksdagen med förslag till ändring i
lagen om allmän försäkring beträffande föreskrifter om
fastställande av anställnings- och arbetsvillkor för de
försäkringskasseanställda. De ovan nämnda
övergångsbestämmelserna kommer att upphävas när motsvarande
ändringar i lagen om allmän försäkring träder i kraft.
Övriga icke-statliga arbetsgivare, som vid
ställföreträdarlagens upphävande företräds av Statens
arbetsgivarverk med stöd av denna lag, skall också i
fortsättningen kunna företrädas av verket, om arbetsgivaren
önskar det.
Av propositionen framgår att några icke-statliga arbetsgivare
som i dag omfattas av ställföreträdarlagen har uttryckt viss oro
för att deras anställda inte längre kommer att omfattas av bl.a.
det statliga pensionsavtalet.
Enligt propositionen kan de anställdas pensioner ändå komma
att betalas av staten. Det förutsätter i så fall att regeringen
föreskriver att den icke-statliga arbetsgivaren skall omfattas
av förordningen (1991:1427) om tjänstepension för vissa
arbetstagare med icke-statlig anställning.
Finansutskottet har inget att erinra mot vad som anförs om
övriga icke-statliga arbetsgivare men vill i sammanhanget fästa
uppmärksamheten på att i den mån förslagen får statsfinansiella
effekter måste de underställas riksdagen, dvs. det är inte
endast en fråga för regeringen eller den berörda icke-statliga
arbetsgivaren.
Arbetsgivarorganisationen på det statliga området
I propositionen föreslås att arbetsgivarorganisationen på det
statliga området skall bedriva sin verksamhet i en modifierad
form av uppdragsmyndighet. Lagrådet avvisade det ursprungliga
förslaget om en fristående uppdragsmyndighet med motiveringen
att det skulle strida mot föreskrifterna i 11 kap. 6 § första
stycket regeringsformen, sett mot bakgrund av regeln angående
regeringens övergripande uppgift att styra riket (1 kap. 6 §
regeringsformen). Det nu framlagda förslaget till organisation
innebär att uppdragsmyndighetens beslutande organ i stället för
ett årsmöte skall utgöras av ett arbetsgivarkollegium.
Kollegiets ledamöter skall utses av regeringen efter förslag av
kollegiet. Kollegiet skall besluta om avgifter till
uppdragsmyndigheten och utse styrelse för myndigheten. Styrelsen
utser och avsätter myndighetens chef.
Regeringens bedömning är att genom den här angivna
uppbyggnaden av uppdragsmyndighetens organisation, som närmare
skall framgå av myndighetens instruktion, kommer regeringens
styrande makt (jfr 1 kap. 6 § regeringsformen) i tillräcklig
omfattning att kunna utövas beträffande myndigheten och att
Lagrådets synpunkter därmed blivit tillgodosedda.
I motion K11 av Bengt Hurtig m.fl. (v) anförs att staten
bör vara en mönsterarbetsgivare. Detta kräver enligt
motionärerna en statlig arbetsgivarorganisation som inte
samordnar sig med Svenska arbetsgivareföreningen (SAF).
Organisationen kan i och för sig ha karaktär av
uppdragsmyndighet, men den bör inte ha en mer fristående
ställning från regering och riksdag än som är fallet i dag.
Propositionen bör därför enligt motionärerna avslås av
riksdagen.
Den organisatoriska formen tas upp även i motion K12 av
Kurt Ove Johansson m.fl. (s) som anser att regeringens
inflytande på den nya organisationen är alltför svagt för att
uppfylla regeringsformens krav. Av konstitutionella skäl bör
myndighetens styrelse utses av regeringen. Det är också
angeläget, enligt motionärerna, att det av regeringens
instruktion för myndigheten framgår att regeringen styr riket
och att myndigheten lyder under regeringen.
Enligt finansutskottets mening bör arbetsgivarorganisationen
för de statliga myndigheterna utöva sin verksamhet så
självständigt som möjligt i förhållande till den politiska
nivån. Den statliga arbetsgivarorganisationen måste vara väl
förankrad i myndigheternas intressen som arbetsgivare.
Utskottet ansåg vid behandlingen av föregående års finansplan
att med hänsyn till riksdagens och regeringens övergripande
ansvar för statsförvaltningen borde formen uppdragsmyndighet
väljas. Enligt utskottets mening borde den föreslagna
organisationen kunna bidra till att skapa en skarpare gräns
mellan statsmakternas och myndigheternas ansvar för
lönepolitiken.
Det framgår inte av propositionen på vilket sätt den nu
föreslagna organisationsformen kommer att bidra till detta. Med
tanke på de konstitutionella invändningar som rests mot det
ursprungliga förslaget ser finansutskottet emellertid inte någon
annan möjlighet än att den föreslagna organisationsformen får
prövas. Det får bedömas i efterhand i vilken utsträckning den
kunnat bidra till att skapa den skarpa gräns mellan regeringens
och riksdagens ansvar för den totala utgiftsutvecklingen och
parternas ansvar för en ändamålsenlig lönebildning inom den
statliga sektorn som utskottet anser bör eftersträvas.
Det är enligt utskottets mening naturligt att myndigheterna
får ett direkt inflytande på tillsättning av den statliga
arbetsgivarorganisationens styrelse, dess finansiering, m.m.
Finansutskottet delar således inte den uppfattning om
statsmakternas roll i de statliga löneförhandlingarna som
redovisas i motion K11 (v). Finansutskottet anser därför att
konstitutionsutskottet bör avstyrka motion K11 (v).
I propositionen diskuteras om ledningsformen bör vara
myndighet eller ideell förening.
Eftersom Lagrådet har avvisat formen med uppdragsmyndighet
(s. 19) med motiveringen att det skulle strida mot
föreskrifterna i 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen,
sett mot bakgrund av regeln angående regeringens övergripande
uppgift att styra riket (1 kap. 6 § regeringsformen), finns
det enligt finansutskottets mening inte anledning att i
propositionen diskutera föreningsformen som i än högre grad
skulle begränsa regeringens möjligheter att fullgöra sina
grundläggande funktioner på ett tillfredsställande sätt. Detta
konstateras också i propositionen (se t.ex. på s. 21):
Väljs därvid någon annan form än myndighetsformen finns en
uppenbar risk att framför allt regeringens möjligheter att
fullgöra nämnda grundläggande funktioner beskärs på ett inte
tillfredsställande sätt. Detta gäller i särskilt hög grad om
associationsformen förening väljs för att utöva
arbetsgivarfunktionen.
Finansutskottet ställer sig mot bakgrund härav frågande till
varför ledningsformen ideell förening över huvud taget
diskuteras i propositionen.
Det får ankomma på konstitutionsutskottet att närmare pröva
frågan om formen för arbetsgivarorganisationen med
arbetsgivarkollegium kan anses överensstämma med stadgandena i
regeringsformen. I denna prövning bör även ingå att ta ställning
till yrkande 1 i motion K12 (s). Från de utgångspunkter
finansutskottet har att bedöma är det emellertid viktigt att ta
ställning till huruvida den föreslagna organisationsformen kan
bidra till att skapa en tydlig gräns mellan å ena sidan
regeringens och riksdagens ansvar för den totala
utgiftsutvecklingen och å andra sidan parternas ansvar för en
ändamålsenlig lönebildning inom den statliga sektorn. Detta bör
enligt utskottets mening vara huvudsyftet med den föreslagna
organisationen.
Det bör också ankomma på konstitutionsutskottet att bedöma om
det, som Lagrådet anför, är en olämplig kronologi att den nya
arbetsgivarorganisationen träder i kraft den 1 juli 1994 och att
ändringen i regeringsformen träder i kraft först den 1 januari
1995. Som framgått av vad finansutskottet anfört ovan torde den
föreslagna ordningen kräva att något anslag för täckande av
merkostnader för löner och pensioner inte bör anvisas i
framtiden. Ett förslag till sådant anslag för budgetåret 1994/95
har emellertid lagts fram även i årets budget.
Stockholm den 24 februari 1994
På finansutskottets vägnar
Per-Ola Eriksson I beslutet har deltagit:
Per-Ola Eriksson (c),
Lars Tobisson (m),
Bengt Wittbom (m),
Roland Sundgren (s),
Lars Leijonborg (fp),
Per Olof Håkansson (s),
Lisbet Calner (s),
Tom Heyman (m),
Yvonne Sandberg-Fries (s),
Stefan Attefall (kds),
Ian Wachtmeister (nyd),
Sonia Karlsson (s),
Alf Egnerfors (s),
Karin Starrin (c) och
Carin Lundberg (s).
Bilaga 4
Finansutskottets yttrande
1993/94:FiU11y
Bilaga 5
Med anledning av Finansdepartementets promemoria om en
ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga
området
Till konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet har den 15 mars 1994 beslutat att
bereda finansutskottet tillfälle att avge yttrande över en till
konstitutionsutskottet inkommen skrivelse med promemoria från
Finansdepartementet (1994-03-02) med anledning av proposition
1993/94:77 om en ombildning av arbetsgivarorganisationen för det
statliga området.
I Finansdepartementets promemoria, som har rubriken Ramanslag
och arbetsgivarrollen, behandlas vissa frågor med anledning av
finansutskottets yttrande (1993/94:FiU8y) till
konstitutionsutskottet över propositionen.
Bakgrund
Riksdagen beslutade våren 1993 om ändrad
arbetsgivarorganisation på det statliga området (prop.
1992/93:100 bil. 8 Finansdepartementet, AU10, rskr. 205). En
förutsättning för att kunna genomföra den föreslagna
organisationsförändringen är att utgiftsramar införs för
myndigheternas förvaltningskostnadsanslag. Myndigheterna
tilldelas anslagsmedel för förvaltningskostnader i sin helhet
inför varje budgetår. Det innebär att någon kompensation för
uppkomna kostnader till följd av löneavtal inte ges.
Myndigheterna ges därigenom hela ansvaret för lönebildningen och
personalkostnaderna. Riksdagen skulle därigenom kunna avstå från
att utöva sitt inflytande i dessa frågor. Riksdagens finansmakt
skulle i stället kunna utövas på ett mer renodlat och tydligt
sätt genom budgetregleringen och ställningstagandet till
myndigheternas förvaltningsanslag.
I proposition 1993/94:77 om en ombildning av
arbetsgivarorganisationen på det statliga området föreslog
regeringen mot bakgrund härav att riksdagen skulle upphäva
stadgandet i regeringsformen (9 kap. 11 §) om att
finansutskottet skall godkänna avtal i fråga om
anställningsvillkor för statens arbetstagare. Propositionen
bereds för närvarande i konstitutionsutskottet.
Utskottet
Finansutskottet överlämnade den 24 februari 1994 ett yttrande
till konstitutionsutskottet i ärendet (1993/94:FiU8y). I
yttrandet anförde finansutskottet att de villkor som utgjorde
förutsättningen för utskottets och riksdagens ställningstagande
förra våren inte till alla delar var uppfyllda. Regeringen borde
därför enligt finansutskottets mening senast i
kompletteringspropositionen återkomma till riksdagen med en
redovisning av hur de frågor utskottet tagit upp skulle hanteras
innan slutligt ställningstagande gjordes i ärendet. De frågor
utskottet väckte var följande.
Hur skall riksdagen ta ställning till de kostnader till följd
av kollektivavtal som inte direkt belastar myndigheternas
anslag?
Vilka principer avser regeringen att tillämpa för beräkning av
anslaget för täckning av merkostnader för löner och pensioner?
Under vilka omständigheter avser regeringen att använda
möjligheten att redovisa merutgifter under ramanslag?
Kostnader för förtidspensioner (pensionsersättningar) belastar
myndigheten endast första året. Därefter befrias myndigheten för
kostnaden som i stället belastar ett generellt anslag på
statsbudgeten. Hur skall myndigheterna i framtiden kunna
belastas för hela kostnaden för s.k. pensionsersättningar?
Finansdepartementet har därefter inkommit med en skrivelse
(daterad 1994-03-02) undertecknad av statssekreterare Kjell-Åke
Henstrand till konstitutionsutskottet med anledning av
finansutskottets yttrande. I skrivelsen behandlas de frågor
finansutskottet tagit upp i sitt yttrande.
Finansiering av kostnader till följd av kollektivavtal
I yttrandet till konstitutionsutskottet anförde
finansutskottet att den i propositionen föreslagna modellen kan
fungera endast om kostnaden för varje anställningsförmån,
omedelbar eller framtida, belastar myndigheternas
förvaltningsanslag. Det kan ske antingen genom att
myndigheternas ramanslag reduceras med belopp som motsvarar
kostnaderna för förmåner som finansierats på annat sätt än över
ramanslagen eller i form av arbetsgivaravgifter. Regeringen har
i finansplanen 1993 aviserat ett förslag om införande av
arbetsgivaravgifter för myndigheterna. Riksdagen har efter
förslag i 1993 års budgetproposition (s. 109) godtagit att en
avräkning mot ramanslagen skall tillämpas i avvaktan på
införande av arbetsgivaravgifter.
Finansutskottet fäste i nämnda yttrande uppmärksamheten på att
i de centrala avtalen behandlas förutom direkta lönefrågor även
generella anställningsvillkor samt frågor av mer långsiktig
karaktär som pensionsfrågor och trygghetsfrågor. Det framgår
inte av proposition 1993/94:77 om effekterna av dessa avtal
direkt kommer att belasta myndigheternas anslag. Ofta uppkommer
kostnader till följd av avtalen på andra anslag i statsbudgeten.
I budgetförslaget har t.ex. hittills regelmässigt ett särskilt
täckningsanslag för merkostnader för löner och pensioner tagits
upp. Så görs även i budgetförslaget för budgetåret 1994/95.
Under detta har medel avsatts för särskilda åtgärder inom
kulturområdet. I RALS 1993--95 har parterna enats om en
avsättning till en särskild kulturpott om 10 miljoner kronor
att fördelas till vissa i avtalet angivna myndigheter. Avsikten
är att dessa medel skall tillföras de berörda myndigheterna.
En konsekvens härav borde enligt utskottets mening vara att
dessa medel avräknas mot övriga myndigheters ramanslag.
Riksdagens utövande av finansmakten kräver att riksdagen
även tar ställning till avtalskostnader som belastar generella
anslag.
I skrivelsen från Finansdepartementet anförs i denna fråga att
enligt den anslagsteknik som för närvarande tillämpas i
statsbudgeten finansieras vissa kostnader som är en följd av
kollektivavtal över andra poster på statsbudgeten än
myndigheternas ramanslag. Det gäller t.ex. kostnader för
pensionsåtaganden som finansieras över den i statsbudgeten
uppförda inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto. Den
teknik för budgetering av ramanslagen som regeringen redovisade
i 1992 års budgetproposition och som riksdagen ställt sig bakom
innebär att sådana avtalskostnader som finansieras på annat sätt
än över ramanslagen skall avräknas myndigheternas ekonomiska
utrymme. I praktiken innebär detta att ramanslagen reduceras med
belopp som motsvarar sådana kostnadsökningar. Detta har också
genomförts i budgetpropositionen 1993 bl.a. avseende den
särskilda kulturpott som parterna har överenskommit i ramavtalet
för 1993--1995. Genom denna teknik tar riksdagen ställning till
samtliga förvaltningskostnader när riksdagen beslutar om
ramanslag till myndigheterna.
Med vad som redovisats i Finansdepartementets skrivelse har
klarhet vunnits om hur kostnader som inte direkt belastar
myndigheternas förvaltningsanslag, i detta fall den särskilda
kulturpott som parterna överenskommit i ramavtalet för
1993--1995, kommer att hanteras under budgetåret 1994/95.
Finansutskottet har inte något att erinra mot den redovisade
lösningen.
Principer för beräkning av anslag för täckning av merkostnader
för löner och pensioner
I skrivelsen från Finansdepartementet framhålls vidare att det
även framgent kommer att erfordras ett anslag för täckande av
merkostnader för löner under löpande budgetår för de få
myndigheter som även fortsättningsvis kommer att ha
reservationsanslag, förslagsanslag eller obetecknat anslag för
att finansiera förvaltningskostnader. Som regeringen anförde i
budgetpropositionen 1993 (s. 108) kommer kompensationen för
dessa myndigheter att beräknas på samma grunder som för
ramanslagsmyndigheter, dvs. kompensationen kan aldrig överstiga
lönekostnadsutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn.
Skillnaden jämfört med ramanslag är endast en tidsmässig
förskjutning för dessa myndigheter. Det täckningsanslag som
förts upp i årets budgetproposition har således ett klart
avgränsat ändamål och budgeteras enligt samma principer som
myndigheternas ramanslag. Det skiljer sig därmed från de
täckningsanslag som tidigare förts upp som en förslagsvis
beräkningspost på statsbudgeten för att generellt täcka
prognosticerade lönemerkostnader på grund av kollektivavtal.
Med denna förändrade beräkningsgrund för anslaget för täckande
av merkostnader för löner och pensioner som redovisats av
Finansdepartementet, innebärande att kostnader för
kollektivavtal på det statliga området inte längre skall ligga
till grund för beräkning av anslagets storlek, har
finansutskottet inte något att erinra mot att ett sådant anslag
tas upp i statsbudgeten för 1994/95.
Merutgifter under ramanslag
I yttrandet till konstitutionsutskottet påpekade
finansutskottet att fr.o.m. budgetåret 1993/94 får de flesta
myndigheterna sina medel för förvaltningsändamål i form av
ramanslag. Enligt de bestämmelser som gäller för ramanslagen får
dessa merbelastas, normalt genom utnyttjande av den
anslagskredit som ges i regleringsbrevet eller, efter
regeringens beslut i vissa fall, genom att merutgifter
redovisas under anslaget. Eftersom den tidigare s.k.
löneautomatiken på ramanslagen nu förutsätts ha upphört kommer
det anvisade beloppet att utgöra det totala utgiftsutrymme som
myndigheten får för att finansiera verksamheten under det
aktuella budgetåret. Enligt utskottets mening väcker detta
frågan om under vilka förutsättningar som regeringen framöver
får medge merutgifter under anslag.
I skrivelsen från Finansdepartementet framhålls att av
propositionen 1986/87:100 bilaga 1 (bet. 1986/87:FiU10, rskr.
1986/87:122) framgår att regeringens rätt att bevilja merutgift
inskränker sig till att täcka tillfälliga utgifter som uppkommit
utanför myndighetens kontroll, och att det endast kan bli fråga
om rena undantagsfall. Med detta avses ytterligare uppgifter som
ålagts myndigheten till följd av riksdagsbeslut men som inte
beaktats vid budgeteringstillfället eller vid force
majeureliknande förhållanden, som t.ex. omfattande skada på
inventarier. I samtliga andra fall måste regeringen underställa
riksdagen frågan.
Regeringens beslut om merutgifter kan självfallet inte
längre föranledas av ökade kostnader till följd av
kollektivavtal, anförs det i Finansdepartementets skrivelse.
Med detta klarläggande anser finansutskottet att osäkerheten
undanröjts om under vilka förutsättningar regeringen har
möjlighet att bevilja merutgifter under ramanslag.
Finansiering av pensionsersättningar
Slutligen påpekade finansutskottet i yttrandet att kostnaderna
för s.k. pensionsersättning belastar myndigheternas
ramanslag endast under det första verksamhetsåret i de
fall avgång sker frivilligt. Därefter belastar
kostnaderna inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter,
netto. Kostnaderna övervältras därigenom på annan än
myndigheten.
Enligt vad finansutskottet erfarit pågår ett arbete inom
regeringskansliet som syftar till att lösa dessa frågor.
Utskottet förutsatte i yttrandet att denna fråga skulle regleras
skyndsamt. För den händelse regeringen avser att fatta sådana
beslut i framtiden måste de enligt finansutskottets mening
underställas riksdagen för godkännande.
Av skrivelsen från Finansdepartementet framgår att en
ändring av förordningen om utbetalning av statliga
tjänstepensionsförmåner och vissa socialförsäkringsförmåner m.m.
(1980:759) förbereds som innebär att sådana kostnader även
fortsättningsvis skall belasta myndigheternas ramanslag.
Ändringen beräknas vara genomförd före den 1 juli 1994. Vid
större organisationsförändringar kan det emellertid finnas
skäl att anvisa särskilda medel för sådana åtgärder. Regeringen
bör då återkomma till riksdagen med förslag i dessa frågor.
Under förutsättning att dessa frågor reglerats inför nästa
budgetårs början har finansutskottet inte något att erinra.
Sammanfattning
Finansutskottet konstaterar att Finansdepartementet i
skrivelsen till konstitutionsutskottet har uppmärksammat de
problem utskottet tagit upp i yttrandet till
konstitutionsutskottet. Av skrivelsen framgår hur
Finansdepartementet avser att hantera de olika problemen.
Avsiktsförklaringen beträffande täckningsanslaget för löner och
pensioner och utnyttjandet av merutgifter för ramanslag har
utskottet inget att erinra emot. Vad gäller kostnader till följd
av kollektivavtal som inte direkt belastar myndigheternas anslag
har riksdagen accepterat en provisorisk lösning i avvaktan på
att frågan om arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter
prövas av den i 1993 års finansplan aviserade utredningen.
Frågan om hur förtidspensionerna (pensionsersättningarna) skall
belasta myndigheternas anslag avser regeringen enligt skrivelsen
att lösa före den 1 juli 1994.
Under förutsättning att de förändringar genomförs som
redovisas i Finansdepartementets skrivelse ser utskottet inte
något hinder för att slopa stadgandet i regeringsformen (9 kap.
11 §) att finansutskottet skall godkänna avtal i fråga om
anställningsvillkor för statens arbetstagare.
Stockholm den 24 mars 1994
På finansutskottets vägnar
Per-Ola Eriksson
I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Bengt
Wittbom (m), Roland Sundgren (s), Lars Leijonborg (fp), Per
Olof Håkansson (s), Lisbet Calner (s), Yvonne
Sandberg-Fries (s), Stefan Attefall (kds), Arne
Kjörnsberg (s), Roland Larsson (c), Sonia Karlsson (s),
Lennart Hedquist (m), Alf Egnerfors (s), Christel
Anderberg (m) och Christer Windén (nyd).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v)
närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.