Konstitutionsutskottets betänkande
1993/94:KU13

Handlingsoffentligheten i kommunala företag


Innehåll

1993/94
KU13

Sammanfattning

Utskottet behandlar i betänkandet regeringens proposition
1993/94:48 om handlingsoffentlighet hos kommunala företag. I
propositionen föreslås ändringar i sekretesslagen (1980:100),
kommunallagen (1991:900), arkivlagen (1990:782) och i
kommunalförbundslagen (1985:894). Ändringarna innebär bl.a. att
aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser,
där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar ett
rättsligt bestämmande inflytande, jämställs med myndigheter när
det gäller handlingars offentlighet. Enskilda får rätt att hos
förvaltningsdomstol överklaga beslut av sådana kommunala företag
att inte lämna ut företagets handlingar. Utskottet tillstyrker
propositionens förslag och avstyrker samtliga motioner. Till
betänkandet har fogats ett särskilt yttrande och en
meningsyttring.

Propositionen

1993/94:48 vari yrkas att riksdagen antar de i propositionen
framlagda förslagen till
1. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
2. lag om ändring i kommunallagen (1991:900)
3. lag om ändring i arkivlagen (1990:782),
4. lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894).
Lagförslagen återfinns i bilaga till betänkandet.

Motionerna

1993/94:K5 av Ivar Franzén (c) vari yrkas att riksdagen
beslutar att de kommunala bostadsföretagen undantas från lagen
om handlingsoffentlighet hos kommunala företag.
1993/94:K6 av Thage G Peterson m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om ett utbyggt meddelarskydd i kommunala
företag.
1993/94:K7 av Britta Sundin och Inger Lundberg (s) vari yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att de kommunala bostadsföretagen bör
undantas från lagen om handlingsoffentlighet hos kommunala
företag.
1993/94:K8 av Ingela Mårtensson (fp) vari yrkas
1. att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts
beslutar om ändringar i regeringens lagförslag såvitt avser 1
kap. 9 § första och andra styckena sekretesslagen,
2. att riksdagen avslår regeringens lagförslag såvitt avser 6
kap. 2 § sekretesslagen,
3. att riksdagen avslår regeringens lagförslag såvitt avser 8
kap. 10 § sekretesslagen,
4. att riksdagen beslutar att samtliga ändringar i
sekretesslagen skall träda i kraft den 1 januari 1995.

Utskottet

1. Inledning
1.1 Bakgrund
I den nya kommunallagen (1991:900), som trädde i kraft den 1
januari 1992, fick de kommunala företagen för första gången sin
kommunalrättsliga reglering. Vid konstitutionsutskottets
behandling av proposition 1990/91:117 om ny kommunallag (bet.
1990/91:KU38) fick reglerna om allmänhetens rätt att ta del av
handlingar hos ett kommunalt företag sin nuvarande utformning.
Bestämmelserna i 3 kap. 17 och 18 §§ kommunallagen innebär i
huvudsak att fullmäktige skall se till att allmänheten har rätt
att ta del av handlingar hos kommunala företag enligt de grunder
som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap.
tryckfrihetsförordningen (TF) och sekretesslagen (1980:100).
Lagrådet hade i sitt yttrande förordat en översyn av
sekretesslagen, varvid pekades på att även den av Lagrådet
föreslagna regleringen av handlingsoffentligheten hade
karaktären av ett provisorium. Därvid framhölls i yttrandet
särskilt att något egentligt rättsmedel inte kom att stå till
buds för den som vill hävda sin rätt att få ta del av en
handling i strid mot det kommunala företagets uppfattning, även
om en hänvändelse till vederbörlig kommunal nämnd kan komma i
fråga. Utskottet delade Lagrådets bedömning att en översyn var
påkallad och vad utskottet anfört gav riksdagen som sin mening
regeringen till känna (rskr. 1990/91:360).
I februari 1992 bemyndigades civilministern att tillkalla en
kommitté, Lokaldemokratikommittén (dir. 1992:12), med uppgift
att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala
demokratin. I kommitténs uppdrag har bl.a. ingått att göra den
översyn av sekretesslagen som riksdagen begärde och därvid bl.a.
lägga fram sådana förslag till lagändringar som möjliggör en
överprövning av ett kommunalt företags beslut att vägra en
enskild person eller organisation att ta del av bolagets
handlingar. De särskilda problem som kan uppstå i fråga om insyn
och offentlighet i sådana företag där samarbete sker mellan
privata intressenter och kommuner borde också enligt direktiven
analyseras av kommittén. Kommittén avlämnade i december år 1992
delbetänkandet Handlingsoffentlighet hos kommunala företag (SOU
1992:134). Detta betänkande har legat till grund för den nu
aktuella propositionen.
1.2 Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås ändringar i sekretesslagen
(1980:100), kommunallagen (1991:900), arkivlagen (1990:782) och
i kommunalförbundslagen (1985:894). Förslagen innebär att
aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser,
där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar ett
bestämmande inflytande, jämställs med myndigheter när det gäller
handlingsoffentligheten. Förslagen innebär vidare att enskilda
får rätt att hos förvaltningsdomstol överklaga beslut av sådana
kommunala företag att inte lämna ut företagets handlingar.
Den tid under vilken sekretess skall gälla i kommunal
affärsverksamhet för villkoren i avtal som slutits om förvärv,
upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan
nyttighet, förlängs och blir densamma som i dag gäller för
motsvarande avtal som sluts hos statliga affärsverk. Sekretess
införs i kommunal verksamhet som avser uthyrning av
bostadslägenheter.
Meddelarfrihet skall råda i de kommunala företagen. Arkivlagen
skall tillämpas på de kommunala företag som jämställs med
myndighet. Kommunalförbundslagen kompletteras för att klargöra
att kommunallagens bestämmelser om kommunala företag skall
tillämpas av kommunalförbund vare sig det har fullmäktige eller
förbundsdirektion.
Lagändringarna föreslås träda i kraft, i fråga om
kommunalförbundslagen den 1 januari 1994, och i övrigt den
1 januari 1995. För vissa delägda kommunala företag föreslås
lagändringarna dock träda i kraft först den 1 januari 1998.
2. Offentlighet och sekretess hos kommunala företag
2.1 Propositionen
2.1.1 Handlingsoffentlighet och sekretess
Enligt regeringens förslag skall reglerna om
handlingsoffentlighet i tryckfrihetsförordningen (TF) tillämpas
på aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och
stiftelser i vilka kommuner, landsting eller kommunalförbund har
ett rättsligt bestämmande inflytande, själva eller gemensamt
eller också gemensamt med eller genom en eller flera sådana
juridiska personer.
Sekretesslagens regler om sekretess skall också tillämpas på
sådana bolag, föreningar och stiftelser. Det sker genom att
sådana företag vid tillämpningen av sekretesslagen jämställs med
myndighet. Förslagen genomförs genom att en ny paragraf, 1 kap.
9 §, tas in i sekretesslagen. Detta får till följd att nuvarande
9--12 §§ i 1 kap. skall betecknas 10--13 §§.
Den privaträttsligt bedrivna verksamheten hos kommunerna har
enligt propositionen nu fått en sådan omfattning att det finns
anledning att införa en lagreglerad handlingsoffentlighet i de
kommunala företagen i syfte att förbättra medborgarnas
möjligheter till insyn. Regeringen delar i princip
Lokaldemokratikommitténs uppfattning att allmänhetens intresse
av insyn i de kommunala företagen är större ju större det
kommunala ägandet är. Detta principiella synsätt har också
enligt propositionen kommit till uttryck i lagstiftningen genom
bestämmelserna i 3 kap. 17 och 18 §§ kommunallagen.
I likhet med kommittén och ett antal remissinstanser anser
regeringen att rätten att ta del av handlingar hos kommunala
företag direkt bör framgå av lag och inte vara beroende av
fullmäktiges beslut. Det bör enligt propositionen ske genom att
jämställa kommunala företag med myndigheter vid tillämpningen av
2 kap. TF och sekretesslagen.
Enligt regeringens mening bör de rättsliga möjligheterna till
insyn och kontroll inte vara beroende av i vilken form som
kommuner och landsting väljer att bedriva sin verksamhet. Samma
öppenhet bör alltså i princip gälla för kommunala företag som
för kommunala myndigheter, oavsett vilken verksamhet de
bedriver. Det innebär i sin tur enligt propositionen att samma
regler om handlingsoffentlighet och sekretess som gäller för
kommunala myndigheter också bör gälla för kommunala företag som
bedriver motsvarande verksamhet.
Lagrådet uttalade i sitt yttrande att regeringens förslag
innebär att offentligheten i de kommunala företagen vidgas och
ges en fastare rättslig stadga. Lagrådet menade att detta måste
hälsas med tillfredsställelse. Lagrådet pekade dock på att det
är förenat med problem att överföra en offentligrättslig
regelmassa på privaträttsliga subjekt. Utskottet återkommer
nedan till Lagrådets utveckling av detta uttalande.
Kommunala företag i form av ideella föreningar utgörs enligt
propositionen i huvudsak av intresseorganisationer, t.ex.
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Den verksamhet
som dessa föreningar bedriver motsvarar inte sådan verksamhet
som normalt eller lika väl kan skötas av en kommunal myndighet
(jfr. Ds C 1985:13 s. 48). Reglerna om handlingsoffentlighet och
sekretess i TF och sekretesslagen bör därför enligt
propositionen inte omfatta ideella föreningar.
Vad gäller gränsdragningen för att bestämma vilka kommunala
företag som i övrigt skall omfattas av reglerna om
handlingsoffentlighet och sekretess, föreslog
Lokaldemokratikommittén för aktiebolagens del en gräns vid ett
kommunalt aktieinnehav om nio tiondelar av det totala antalet
aktier vilka samtidigt representerar nio tiondelar av
röstetalet. För övriga företag föreslog kommittén att gränsen
för den vidgade handlingsoffentligheten skulle gå vid ett
bestämmande inflytande.
Lagrådet ansåg i sitt yttrande över det av regeringen
remitterade förslaget, att det uttryckligen i lagtexten skulle
anges vilka juridiska personer som avses, för att undvika
tolkningssvårigheter exempelvis om handlingsoffentlighet skall
gälla också i kommunala enkla bolag. Lagrådet behandlade sedan
begreppet bestämmande inflytande. Här framhöll Lagrådet att
trots att begreppet har lång tradition i svensk rätt var det
uppenbart att det inte är så exakt som man skulle önska med
hänsyn till de straffbestämmelser som ingick i det av regeringen
föreslagna regelverket. En befattningshavare i ett kommunalt
företag som bryter mot sekretesslagens bestämmelser om
tystnadsplikt skall enligt förslaget dömas till straff om de
kommunala företrädarna har ett bestämmande inflytande i
företaget, men gå fri från ansvar för brott mot tystnadsplikten
om det kommunala inflytandet inte har denna styrka. Med hänsyn
till detta föreslog Lagrådet att en definition av bestämmande
inflytande togs in direkt i lagtexten.
I propositionen delar regeringen Lagrådets uppfattning att
begreppet bestämmande inflytande i sammanhanget bör ges en mer
exakt och förutsebar bestämning. Den av Lagrådet föreslagna
definitionen av begreppet bestämmande inflytande i bestämmelsen
anses dock något inskränkt i förhållande till hur begreppet
tidigare har använts i 6 kap. 1 § och 8 kap. 10 §
sekretesslagen. Av förarbetena till dessa bestämmelser framgår
att ett bestämmande inflytande kan föreligga även om det
allmänna inte har mer än hälften av aktierna men resten är så
spridda att det finns en säker möjlighet för det allmänna att
bestämma över bolagen. Begreppet bör därför enligt regeringen
redan i lagtexten ges en ännu mer preciserad och förutsebar
bestämning, och i propositionen föreslås att begreppet i
lagtexten bör uttryckas som rättsligt bestämmande
inflytande. Enligt regeringen motiveras skillnaden i
bestämningen av begreppet av att den nu föreslagna bestämmelsen
anger vilka företag som skall omfattas av handlingsoffentlighet
och därmed direkt pekar ut de personer som omfattas av
straffansvar.
Begreppet rättsligt bestämmande inflytande kommer i fråga om
de olika associationsformerna att innebära följande enligt
regeringens förslag. När det gäller aktiebolag får kommuner och
landsting anses ha ett sådant inflytande om de ensamma eller
tillsammans äger aktier med mer än hälften av samtliga röster i
bolaget eller eljest förfogar över så många röster i detta.
Enligt propositionen får en kommun eller ett landsting anses ha
rätt att förfoga över rösterna för vissa aktier, om kommunen
eller landstinget genom t.ex. ett konsortialavtal försäkrat sig
om att rösträtten för aktierna kommer att utövas på det sätt
kommunen eller landstinget anvisar. Ett sådant inflytande får
också anses föreligga om kommuner eller landsting har rätt att
utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för
aktiebolaget. Det sagda skall också gälla för ekonomiska
föreningar. Är det fråga om handelsbolag föreligger ett sådant
inflytande om kommuner eller landsting ensamma eller tillsammans
utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän. I fråga om
stiftelser föreligger ett sådant inflytande om kommuner eller
landsting på grund av stiftelseförordnandet har rätt att utse
eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för
stiftelsen.
Vid tillämpningen av definitionen skall enligt propositionen
ett inflytande som utövas av en juridisk person, över vilken en
kommun eller ett landsting bestämmer på det sätt som anges i
definitionen, anses utövat av kommunen eller landstinget. Det
innebär enligt propositionen exempelvis att aktier i ett
aktiebolag som ägs av ett kommunägt aktiebolag eller av ett
helägt dotterbolag till ett sådant bolag räknas som ägda direkt
av kommunen.
För att komma till rätta med de problem som kan uppstå vid en
sådan förändring i ägarstrukturen som för med sig att företaget
faller utanför den föreslagna regleringen, föreslås att i 1 kap.
9 § tredje stycket tas in en bestämmelse som gör det möjligt för
företaget att under myndighetsansvar, efter medgivande av
kommunen eller landstinget, för viss bestämd tid behålla vården
av de handlingar som skall anses som allmänna men som
övergångsvis behövs i verksamheten. Syftet med kravet på viss
bestämd tid är enligt propositionen att efter viss tid en
omprövning skall av behovet av att låta handlingarna ligga kvar.
I ett fjärde stycke i paragrafen föreslås ett klargörande av att
även företag som ägs m.m. av kommunalförbund omfattas av det
föreslagna offentlighetssystemet.
Enligt propositionen får regeringens förslag att jämställa
vissa kommunala företag med myndigheter vid tillämpningen av TF
och sekretesslagen konsekvenser också för tillämpningen av viss
annan lagstiftning. Upprättade och inkomna handlingar hos de
kommunala företagen kommer att anses som allmänna handlingar i
samma utsträckning och på samma sätt som hos myndigheter.
Prövningen av frågor om utlämnande av allmänna handlingar i
företagen innefattar myndighetsutövning. Det innebär att
reglerna om ansvar för tjänstefel i 20 kap. 1 § brottsbalken
och reglerna om skadestånd i 3 kap. 2 § skadeståndslagen
(1972:207) blir tillämpliga. Vidare innebär det att den
myndighetsutövande verksamheten blir underkastad Riksdagens
ombudsmäns och Justitiekanslerns tillsyn. Förslaget innebär
också att den som röjer en uppgift som han enligt sekretesslagen
är skyldig att hemlighålla kan dömas till ansvar för brott mot
tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken.
Lagrådet har i sitt yttrande tagit upp frågan om det
straffrättsliga ansvaret. Lagrådet anförde här att det inte är
självklart att de straffbestämmelser som ingår i den
offentligrättsliga regleringen måste göras tillämpliga när en
offentlig verksamhet drivs av privaträttsliga organ. Enligt
Lagrådet kan det diskuteras om det är lämpligt att driva
konsekvensens krav så hårt som regeringens förslag innebär,
eller om man kan nöja sig med de sanktioner som normalt
tillgrips i privata företag vid brott mot tystnadsplikt och
andra brott i ett anställningsförhållande.
I propositionen hänvisar regeringen till vad den tidigare i
propositionen uttalat om att samma regler om
handlingsoffentlighet och sekretess bör tillämpas oavsett i
vilken form verksamheten bedrivs. Regeringen anser att någon
åtskillnad inte heller bör göras när det gäller det
straffrättsliga ansvaret. Mot bakgrund härav -- och då Lagrådet
inte heller ansett en sådan ordning som direkt olämplig --
saknas det enligt regeringens mening skäl att frångå förslaget i
lagrådsremissen om det straffrättsliga ansvaret.
I propositionen föreslås att bestämmelserna om registrering
och utlämnande av allmänna handlingar m.m. i 15 kap.
sekretesslagen skall tillämpas också på de kommunala företagen.
Vidare föreslås att bestämmelserna i sekretesslagen och
förvaltningslagen om överklagande skall tillämpas på ett
kommunalt företags beslut att inte lämna ut handling. Detta
genomförs genom ett tillägg till 15 kap. 7 § sekretesslagen.
2.1.2 Meddelarfriheten
Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt betänkande att
meddelarfrihet inte skulle råda i de kommunala företagen och att
denna frihet dessutom skulle inskränkas i myndigheters
verksamhet som avser uthyrning av bostadslägenheter.
Enligt propositionen bör något uttryckligt undantag i lag från
principen om meddelarfrihet inte göras för de kommunala
företagens del. Allmänhetens intresse av insyn kan enligt
propositionen sägas vara större i de kommunala företagen, vilka
ytterst garanteras av kommunala medel, än i de privata. Samma
ordning bör gälla i de kommunala företagens verksamhet som i de
kommunala myndigheternas, om inte särskilt starka skäl talar för
något annat. Regeringen ser för sin del inte att det finns några
sådana skäl och föreslår därför ingen inskränkning av
meddelarfriheten.
Lagrådet har i sitt yttrande anfört att om inte
överflyttningen av kommunal verksamhet från myndighet till
företag skall leda till en försvagning av den offentliga insynen
i den verksamhet som bedrivs i allmän regi är det enligt
Lagrådets mening väsentligt att meddelarfriheten behålls.
Lagrådet har alltså samma grundinställning som regeringen.
Om inga ytterligare undantag görs i 16 kap. sekretesslagen
beträffande sekretessregler som bryter meddelarfriheten, kommer
enligt regeringen meddelarfrihet att råda i de kommunala företag
som jämställs med myndighet i stort sett i samma utsträckning
som i de kommunala myndigheterna.
Lagrådet har menat att denna slutsats är en sanning med viss
modifikation. Lagrådet anser i sitt yttrande att det åtminstone
finns en viss risk för att utrymmet för meddelarfriheten krymps
när en kommunal verksamhet flyttas från en nämnd till ett
kommunägt bolag eller jämställt organ som behandlas som
myndighet när det gäller handlingsoffentlighet och sekretess,
och detta även om något tillägg inte görs i 16 kap.
sekretesslagen. Utan att i och för sig göra någon mera ingående
analys har Lagrådet pekat på vilka skillnader som kan uppstå.
Lagrådet har härvid anfört följande.
Om en icke kvalificerad sekretess bryts genom ett
publiceringsmeddelande från någon inom det kommunala företaget,
där sekretesslagen är tillämplig, innebär meddelarfriheten
otvivelaktigt att meddelaren går fri från straff och skadestånd
på grund av sekretessbrottet. Beträffande en offentligt anställd
person anses därutöver varje åtgärd som medför negativa
konsekvenser otillåten, om den grundar sig på meddelandet. Det
är något osäkert om detsamma gäller en anställd utanför den
offentliga sektorn, t.ex. i fråga om avsked eller andra
arbetsrättsliga påföljder (Se SOU 1990:12 s. 63 och 74).
Inom myndighetssfären anses funktionärerna kunna åläggas
tystnadsplikt endast författningsvägen och inte genom avtal.
Utanför myndighetssektorn kan däremot avtal om sekretess träffas
med rättslig verkan. Inte sällan anses tystnadsplikt följa av
den anställdes lojalitetsplikt. Det är numera en vedertagen
uppfattning att sådana avtalsgrundade tystnadsplikter åtminstone
i princip bryter meddelarfriheten (se härom nämnda betänkande s.
75 ff. och 1989/90:LU37 s. 43 f.). Övergången från en
offentligträttsligt till en privaträttsligt organiserad
verksamhet kan alltså tänkas leda till en viss begränsning av
meddelarfriheten. Särskilt intrikat blir bedömningen av frågan
om meddelarfrihet när befattningshavare i t.ex. ett kommunalt
bolag omfattas av en sekretessbestämmelse i sekretesslagen som
viker för meddelarfriheten, samtidigt som avtal, öppet eller
underförstått, om tystnadsplikt på samma område har träffats
inom bolaget. Så t.ex. bryter meddelarfriheten igenom den
sekretess i myndigheters affärsverksamhet som föreskrivs i 6
kap. 1 § sekretesslagen, medan en arbetstagare i det privata
näringslivet som i strid med ett avtal med arbetsgivaren röjer
dennes skyddade företagshemligheter genom ett meddelande till
massmedierna inte torde kunna undgå skadeståndsskyldighet enligt
7 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter (se
1989/90:LU37 s. 43). Huruvida det senare skulle gälla också ett
kommunalt bolag som i sekretesshänseende jämställs med myndighet
får betecknas som ovisst; vissa skäl talar för att så skulle
vara fallet (jfr SOU 1990:12 s. 78). Klart står naturligtvis att
meddelaren inte kan drabbas av någon straffrättslig reaktion med
anledning av publiceringsmeddelandet. Till undvikande av
missförstånd kan tilläggas att en anställd inte kan bli
skadeståndsskyldig enligt lagen om skydd för
företagshemligheter, om han röjer en företagshemlighet för att
offentliggöra eller för behörigt organ avslöja misstänkt
brottslighet av viss svårhet eller annat allvarligt
missförhållande; företagshemligheten är då inte skyddad (se 2 §
i nämnda lag).
-- -- --
Nära samband med meddelarfriheten har anonymitetsskyddet för
bl.a. dem som lämnar meddelanden för publicering till
massmedierna. Anonymitetsskyddet, som regleras i 3 kap.
tryckfrihetsförordningen och 2 kap. yttrandefrihetsgrundlagen,
innefattar dels en tystnadsplikt för funktionärer inom
massmedierna, dels ett efterforskningsförbud. Tystnadsplikten
kommer också meddelare i de kommunägda företagen till del.
Förbudet att efterforska bl.a. den som har lämnat ett
publiceringsmeddelande riktar sig emellertid till myndighet och
"annat allmänt organ". De privaträttsligt organiserade kommunala
företagen torde falla utanför denna beskrivning (prop.
1975/76:204 s. 145), och den nu föreslagna bestämmelsen om
likställighet med myndighet gäller beträffande
tryckfrihetsförordningen endast bestämmelserna om rätt att ta
del av allmänna handlingar, vilka återfinns i 2 kap. Även i det
nu nämnda hänseendet innebär alltså övergången från myndighet
till bolag (förening, stiftelse) en viss försvagning av det
yttrandefrihetsrättsliga skyddet.
I propositionen anser regeringen i likhet med Lagrådet att det
kan föra med sig vissa tillämpningsproblem när ett
offentligrättsligt regelsystem överförs på privaträttsliga
organ. Tillämpningen av meddelarfriheten utgör härvidlag inget
undantag. I propositionen anförs vidare att reglerna om
meddelarfrihet är avsedda att motverka icke önskvärda resultat
av sekretesslagstiftningen. Meddelarfriheten utgör således en
ventil för att förhindra sådana effekter. Tanken är enligt
propositionen att sekretess inte skall hindra någon att avslöja
oegentligheter som förekommer inom en verksamhet. I detta
avseende är möjligheterna att lämna ut uppgifter desamma i en
myndighet som i det privata näringslivet. 2 § lagen om
företagshemligheter tillkom just i syfte att klargöra att denna
rätt finns även inom det privata näringslivet. Dessutom får det
enligt propositionen redan genom de nu gällande bestämmelserna i
kommunallagen anses vara kommuners och landstings ansvar att
verka för öppenhet i sina företag. Denna öppenhet stärks genom
de förslag regeringen nu lägger fram.
Mot bakgrund av det sagda anser regeringen att de skillnader
som Lagrådet har pekat på teoretiskt sett förvisso kan finnas,
men att de i praktiken inte medför några allvarliga konsekvenser
för tillämpningen. Den framtida rättstillämpningen får närmare
avgöra gränserna för meddelarfriheten.
2.2 Motionerna
I motion 1993/94:K8 av Ingela Mårtensson (fp) föreslås i
yrkande 1 att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts
beslutar om ändringar i regeringens lagförslag såvitt avser 1
kap. 9 § första och andra styckena sekretesslagen.
Enligt motionärens mening bör alla företag i vilka kommuner
eller landsting har engagerat sig som ägare vara underordnade
offentlighetsprincipen och alltså öppna för medborgarnas insyn.
De nu lagda förslagen kan enligt motionären ses som en etapp på
vägen mot en mera konsekvent genomförd lagstiftning till förmån
för den medborgerliga insynen. Redan med den nu föreslagna
avgränsningen av företagen bör man enligt motionären fullfölja
offentlighetsprincipen, såsom den kommer till uttryck inte bara
genom handlingsoffentligheten utan också via en fungerande
meddelarfrihet och ett anonymitetsskydd, som stöds av ett
efterforskningsförbud.
För att förverkliga ambitionen i propositionen krävs enligt
motionären en lösning som gör tryckfrihetsförordningens och
yttrandefrihetsgrundlagens relevanta principer gällande.
Motionären föreslår en omformulering av det inledande stycket i
propositionens förslag till lydelse av 1 kap. 9 § sekretesslagen
enligt följande.
Sådana aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och
stiftelser där kommuner och landsting utövar ett rättsligt
bestämmande inflytande skall vara bundna av vad som enligt
tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen
föreskrivs för myndigheter.
Formuleringen innebär enligt motionären att tryckfrihets- och
yttrandefrihetslagstiftningen får giltighet för den berörda
kretsen av företag. Av den följer sålunda att medborgarna får
rätt att ta del av handlingar hos företagen, att
meddelarfriheten erhåller sin förankring, att
efterforskningsförbudet aktiveras och att förbudet mot censur
och andra hinder får sitt genomslag. Formuleringen innebär
däremot inte att ställning tas till frågan huruvida
grundlagsbestämmelserna om meddelarfriheten har eller inte har
en generell räckvidd. Alternativt kan enligt motionären
övervägas att placera stadgandet i kommunallagen. Det vore
principiellt en mera tillfredsställande lösning eftersom
sekretesslagen väsentligen anger begränsningar av offentligheten
och inte tvärtom.
Kommuner och landsting skall enligt regeringens förslag anses
ha ett rättsligt bestämmande inflytande om de ensamma eller
tillsammans äger aktier med mer än hälften av alla röster i
bolaget eller eljest förfogar över så många röster i det,
eller om de har rätt att utse eller avsätta mer än hälften
av ledamöterna i styrelsen. Detta kan enligt motionären behöva
tydliggöras genom att man i lagtexten sätter in ett "eller"
också mellan punkterna 1 och 2 i den av regeringen föreslagna 1
kap. 9 § andra stycket sekretesslagen.
I motion 1993/94:K6 av Thage G Peterson m.fl. (s) yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om ett utbyggt meddelarskydd i kommunala
företag.
Motionärerna delar regeringens mening att allmänhetens
intresse av insyn är av större intresse i de kommunala
företagen, vilka ytterst garanteras av kommunala medel, än i de
privata. I likhet med regeringen anser de också att samma
ordning bör gälla för de kommunala företagens verksamhet som i
de kommunala myndigheternas, om inte särskilda skäl talar för
något annat. Som regeringen anför finns det inga sådana
särskilda skäl. Motionärerna menar emellertid att detta synsätt
inte kommer till fullt uttryck i regeringens förslag i fråga om
meddelarskyddet. Regeringens förslag garanterar endast frihet
från straffrättsliga sanktioner för den som i ett kommunalt
företag lämnar uppgifter för publicering. Detta är bara en av
komponenterna i meddelarskyddet. I ett sådant skydd ingår även
frihet från påföljder också av arbetsrättslig och
skadeståndrättslig art samt ett efterforskningsförbud.
Enligt motionärernas mening tar regeringen allt för lätt på de
synpunkter som Lagrådet har fört fram. Till skillnad från
regeringen anser motionärerna att de inte är av enbart teoretisk
natur. De delar av meddelarskyddet som Lagrådet tar upp är av
stor betydelse för att öka möjligheterna till insyn i och allmän
debatt om verksamheten hos kommunala företag.
En av de stora svårigheterna med Yttrandefrihetsutredningens
och Meddelarskyddskommitténs förslag om utvidgat meddelarskydd
var enligt motionärerna att skyddet skulle gälla i hela den
privata sektorn. Detta anser motionärerna är en
lagstiftningstekniskt komplicerad fråga. De kommunala företagen
är emellertid en liten och speciell del av denna sektor och det
är enligt motionärerna inte givet att ett försök att ytterligare
bygga ut meddelarskyddet i de kommunala företagen behöver möta
samma svårigheter. Mot bakgrund av riksdagens uttalanden om ett
förstärkt meddelarskydd på den privata sektorn bör man enligt
motionärernas mening undersöka om det är möjligt med en
utbyggnad av meddelarskyddet i de kommunala företagen.
Regeringen bör enligt motionärerna se till att frågan blir
föremål för utredning.
2.3 Bakgrund m.m.
2.3.1 Handlingsoffentlighet och sekretess
2.3.1.1 Gällande bestämmelser
I 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) regleras allmänna
handlingars offentlighet. I sekretesslagen (1980:100) finns
regler om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud
att lämna ut allmänna handlingar.
Enligt 2 kap. TF förstås med handling framställning i skrift
eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på
annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är
allmän, om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda
bestämmelser anses upprättad hos eller är inkommen till
myndigheten. Begreppet myndighet överensstämmer med
regeringsformens myndighetsbegrepp. Med myndighet likställs i 2
kap. TF riksdagen, kyrkomötet och beslutande kommunal
församling.
Enligt 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen (1980:100)
skall vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar
hos myndigheter i tillämpliga delar gälla också handlingar hos
de organ som anges i bilaga till lagen, i den mån handlingarna
hör till den verksamhet som nämns där. De i bilagan angivna
organen skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med
myndighet. Denna bestämmelse ger principen om allmänna
handlingars offentlighet ett vidare tillämpningsområde utanför
myndighetssektorn. Principen görs tillämplig också hos vissa
aktiebolag, föreningar och stiftelser som på statens uppdrag
handhar förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning
eller liknande.
Enligt 15 kap. 7 § första stycket sekretesslagen skall
bestämmelserna i 23--25 §§ förvaltningslagen (1986:223) om hur
beslut överklagas och 30 § första meningen i samma lag om
överklagande av avvisningsbeslut tillämpas också på beslut som
har meddelats av sådana enskilda organ som avses i 1 kap. 8 §
andra stycket sekretesslagen.
I 3 kap. 16--18 §§ kommunallagen (1991:900) ges bestämmelser
om kommunala företag. Enligt 3 kap. 16 § får kommuner och
landsting genom beslut av fullmäktige lämna över vården av en
kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning
inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en
ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse. I
andra stycket framhålls att vården av en angelägenhet som
innefattar myndighetsutövning dock enligt 11 kap. 6 §
regeringsformen får överlämnas endast om det finns stöd för det
i lag.
Innan en kommun eller ett landsting överlämnar vården av en
kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller
landstinget bestämmer ensam, skall fullmäktige enligt 3 kap.
17 § vidta vissa åtgärder. Fullmäktige skall fastställa det
kommunala ändamålet med verksamheten, utse styrelseledamöter och
minst en revisor och se till att fullmäktige får yttra sig innan
sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet
eller annars av större vikt fattas. Slutligen skall fullmäktige
besluta om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos
företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars
offentlighet i 2 kap. TF och sekretesslagen. Detsamma skall
gälla när kommunen eller landstinget ensam bildar en stiftelse
för en kommunal angelägenhet.
Innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett
bolag eller en förening där kommunen eller landstinget bestämmer
tillsammans med någon annan, skall fullmäktige enligt 3 kap.
18 § se till att den juridiska personen blir bunden av de
villkor som avses i 3 kap. 17 § i en omfattning som är rimlig
med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och
omständigheterna i övrigt. Detsamma skall gälla om kommunen
eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en
stiftelse för en kommunal angelägenhet.
2.3.1.2 Förarbeten, utredningar m.m.
Frågan om att utsträcka handlingsoffentligheten till
rättssubjekt utanför myndighetsområdet har varit aktuell vid ett
flertal tillfällen.
Vid tryckfrihetsförordningens tillkomst pekades bl.a. på
svårigheter att genom allmänna bestämmelser reglera
offentlighetsprincipens tillämplighet på privata rättssubjekts
handlingar. Övervägande skäl ansågs då tala för att denna fråga
liksom dittills borde regleras utanför grundlagens ram (SOU
1947:60 s. 71 f.)
I det förslag till nya grundlagsregler om allmänna handlingars
offentlighet som Offentlighetskommittén lade fram år 1966
föreslogs att med myndigheter i detta sammanhang skulle
jämställas enskilda organ såvitt deras åtgärder kunde överprövas
av en myndighet (SOU 1966:60 s. 133). Förslaget ledde inte till
lagstiftning, utan en ny utredning -- Offentlighets- och
sekretesslagstiftningskommittén -- tillsattes. Enligt denna
kommitté var det vanskligt att överblicka konsekvenserna av en
regel om handlingsoffentlighet hos enskilda organ vilkas
verksamhet i viss omfattning var offentligrättsligt reglerad.
Någon motsvarighet till den föregående kommitténs förslag
förordades därför inte (SOU 1975:22 s. 141). Kommittén tänkte
sig dock möjligheten av en framtida utvidgning, något som krävde
en särskild utredning (s. 132). Under remissbehandlingen av
kommitténs förslag vann denna tanke anslutning av flera
remissinstanser.
Utredningen om den kommunala demokratin tog upp frågan i sitt
huvudbetänkande (SOU 1975:41 s. 371 f.) Kommunal demokrati.
Utredningen hade diskuterat om man i lag skulle ange att
offentlighetsprincipen i princip skulle vara tillämplig även i
kommunala företag. Lagtekniskt skulle detta kunna ske antingen
genom en särskild lag för kommunägda företag eller genom att det
i tryckfrihetsförordningen angavs att sådana företag skulle
betraktas som myndighet i tryckfrihetsförordningens mening.
Kommittén diskuterade därefter eventuellt behov av särskilda
sekretessbestämmelser för de kommunägda företagen och förordade
att frågan blev föremål för särskild utredning.
I den äldre lydelsen av 2 kap. 3 § TF gavs en uppräkning av
vad som skulle menas med myndighet. I proposition 1975/76:160 om
nya grundlagsbestämmelser om allmänna handlingars offentlighet,
föreslogs att det i 2 kap. TF i stället skulle föreskrivas att
offentlighetsprincipen skulle vara tillämplig på myndigheterna
samt att med myndighet likställdes riksdagen, allmänt kyrkomöte
och beslutande kommunal församling. Enligt föredragande
departementschefen (prop. s. 133 f.) talade övervägande skäl för
att man inte borde göra något försök att närmare definiera
myndighetsbegreppet i 2 kap. TF, när det gällde frågan vilken
krets av organ offentlighetsprincipen över huvud taget är
tillämplig på. Det förutsattes att den nya definitionen av
myndighet i 2 kap. TF inte skulle leda till någon begränsning av
det dåvarande tillämpningsområdet för offentlighetsprincipen.
Principen ansågs nämligen då tillämplig på även andra
samhälleliga organ än myndigheter i regeringsformens mening,
riksdagen, kommunala beslutande församlingar och allmänt
kyrkomöte. Som exempel nämndes notarius publicus och AB Svensk
bilprovning -- såvitt angick den obligatoriska bilprovningen --
vilka organ inte var myndigheter i regeringsformens mening. Det
var enligt propositionen tydligt att en bestämning av
offentlighetsprincipens tillämpning utifrån begreppet myndighet
jämte därtill likställda församlingar inte skulle komma att
omfatta dessa enstaka organ på vilka principen då ägde
tillämpning. För att komma till rätta med detta borde de
ytterligare organ för vilka offentlighetsprincipen redan gällde
anges i en annan författning än TF, t.ex. i den nya
sekretesslagen. Uppräkningen av de organ det gällde kunde då
göras fullständig och det gick att utan större omgång anpassa
den till ändrade förhållanden inom den offentliga förvaltningen.
Det angavs här vara fråga om enstaka undantagsfall i vilka
offentlighetsprincipen inte hade sådan tyngd att principella
betänkligheter talade mot en sådan lösning. Att  2 kap. TF
uttryckligen erinrade om denna möjlighet ansågs emellertid
onödigt.
I 1976 års proposition (s. 18 och 74) förutskickades en
utredning om offentlighetsprincipens utvidgning till nya
områden. Överflyttningen av en förvaltningsuppgift från ett
myndighetsorgan till annat organ, t.ex. ett privaträttsligt
subjekt, borde enligt propositionen inte automatiskt få den
verkan att handlingsoffentligheten i motsvarande mån begränsas.
Enligt departementschefen låg det särskilt nära till hands att
behålla insynen i fråga om handlingar som rörde
myndighetsutövning även sedan denna hade tillagts ett enskilt
subjekt. Frågan rymde emellertid enligt föredraganden
komplikationer som inte utan särskild utredning kunde
överblickas och bemästras. En särskild kommitté borde därför
tillkallas för uppgiften. Denna uppgift ålades senare
Kommunalföretagskommittén.
En bestämmelse infördes sedan i 1 kap. 8 § den nya
sekretesslagen (1980:100) om att handlingsoffentligheten skulle
gälla också handlingar i de två nämnda organen, Notarius
publicus och Svensk bilprovning samt att dessa organ vid
tillämpningen av sekretesslagen skulle jämställas med myndighet
(prop. 1977/78:38 s. 41 och prop. 1979/80:2 del A s. 125).
Kommunalföretagskommittén avlämnade år 1983 sitt betänkande
(SOU 1983:61) Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet.
Kommittén hade haft i uppdrag att söka former för en utvidgad
tillämpning av offentlighetsprincipen. Uppdraget hade föranletts
av en samfälld önskan av riksdag och regering om ökade
möjligheter till insyn i statliga och kommunala bolag och hos
andra juridiska personer av privaträttslig karaktär med
offentliga uppgifter. Kommittén föreslog att
offentlighetsprincipen skulle utvidgas till att gälla hos vissa
i särskild lag uppräknade aktiebolag, föreningar, stiftelser och
andra enskilda organ. I den lagen skulle regleras
handlingsoffentligheten medan begränsningar i offentligheten hos
organen reglerades i sekretesslagen på samma sätt som i fråga om
myndigheterna. I 2 kap. TF skulle införas en hänvisning till
denna reglering i vanlig lag.
Kommitténs förslag behandlades i proposition 1986/87:151 om
ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. Föredragande
departementschefen (s. 148 f.) hade efter överväganden kommit
fram till samma slutsats som kommittén hade dragit, nämligen att
en utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpning utanför
myndighetsområdet borde inriktas på de organ som det framstod
som mest angeläget att reglera från offentlighetssynpunkt,
nämligen sådana som handhar myndighetsutövning mot enskilda.
Departementschefen konstaterade vidare att frågan om vilka organ
som skulle omfattas av en sådan utvidgning borde avgöras efter
en prövning av de specifika förhållanden som råder på varje
särskilt område. I propositionen  föreslogs att den nya
ordningen skulle gälla ca 30 organ och att dessa skulle anges i
en bilaga till sekretesslagen i stället för i en särskild lag. I
sekretesslagen föreslogs vidare vissa kompletteringar för att
tillgodose det sekretessbehov hos berörda organ som förslaget
medförde.
Departementschefen (s. 156) ansåg inte att det var påkallat
med en erinran i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om att allmänna
handlingar kan finnas också hos andra organ än myndigheter. Här
gjordes i propositionen en hänvisning till vad som uttalats i
den tidigare propositionen 1975/76:160 om nya
grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet
(se ovan). Lagrådet hade i sitt yttrande över det av
departementet remitterade förslaget bl.a. ifrågasatt om inte en
huvudbestämmelse borde intas i TF som erinrade om att det i lag
får föreskrivas att även vissa handlingar hos andra än
myndigheter, som handhar förvaltningsuppgifter, skall anses som
allmänna handlingar. Lagrådets synpunkter föranledde emellertid
inte några ändringar i det av departementet remitterade
förslaget. Konstitutionsutskottet (bet. KU 1987/88:36)
tillstyrkte propositionens förslag. 1 kap. 8 § sekretesslagen
fick därmed sin nuvarande lydelse.
Genom den nya kommunallagen, som trädde i kraft den 1 januari
1992, infördes för första gången bestämmelser om
offentlighetsprincipens tillämpning i kommunala företag. 3 kap.
16--18 §§ kommunallagen fick då sin nuvarande lydelse. Vid
behandlingen av propositionen 1990/91:117 om ny kommunallag
beslöt utskottet (bet. 1990/91:KU38) att inhämta lagrådsyttrande
bl.a. vad avsåg regeringens lagförslag gällande handlingars
offentlighet i kommunala företag m.m.
I stället för regeringens förslag om skilda regler för helägda
resp. delägda företag, förordade Lagrådet en enhetlig lagregel
om de krav som måste uppställas på företag som skall vårda
kommunala angelägenheter. Bestämmelserna borde dock i några
hänseenden ges ett mer preciserat innehåll. Av Lagrådets
yttrande framgick att bestämmelsen var avsedd att tillämpas på
företag som en kommun eller -- vid kommunal samverkan -- flera
kommuner har ett avgörande inflytande över. Enligt Lagrådet gav
tidigare gjorda undersökningar vid handen att kommunerna och
landstingen endast i ringa omfattning begagnade andra än helägda
företag för vården av kommunala angelägenheter och att tendensen
hade gått i riktning mot att de av kommunerna helt dominerade
företagen hade ökat sin andel.
Enligt vad utskottet hade inhämtat förelåg dock delägda
kommunala företag i ganska betydande omfattning. Övervägande
delen av dessa utgjordes av fall där en kommun eller ett
landsting samverkade med antingen en enskild genom ett
privaträttsligt organ eller med annan kommunal enhet. I en inte
obetydlig del av dessa fall var kommunens eller landstingets
ägarandel begränsad till en mindre andel av företaget, och något
"avgörande inflytande" över företaget förelåg således inte.
Enligt utskottets bedömning kom ett antagande av Lagrådets
förslag med all sannolikhet att leda till att en stor del av
kommunernas och landstingens nyssnämnda delägda företag skulle
komma att avvecklas beroende på att den part kommunerna och
landstingen samverkade med inte kom att acceptera vissa inslag i
den föreslagna regleringen. Utskottet åsyftade då de krav som
enligt Lagrådets förslag måste uppställas på de kommunala
företagen och som bl.a. innefattade att fullmäktige skulle utse
företagets styrelseledamöter. Det kunde dessutom enligt
utskottet ifrågasättas om en sådan ordning stod helt i
överensstämmelse med det associationsrättsliga regelsystemet
(t.ex. aktiebolagslagen). Utskottet var mot bakgrund av det
anförda inte berett att biträda Lagrådets förslag om en enhetlig
regel för kommunala företag, utan utskottet fann det nödvändigt
att ha olika regler för helägda resp. delägda företag.
Som framgått ovan (avsnitt 1.1) förordade Lagrådet i sitt
yttrande en översyn av sekretesslagen med anledning av den nya
kommunallagen, och utskottet delade Lagrådets bedömning. Denna
översyn, som har gjorts av Lokaldemokratikommittén, ligger till
grund för den proposition som utskottet nu behandlar.
2.3.2 Meddelarfrihet
2.3.2.1 Gällande bestämmelser m.m.
De grundläggande bestämmelserna om meddelarfrihet finns i 1
kap. 1 § tredje stycket TF och i 1 kap. 2 §
yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Enligt dessa står det var och
en fritt att, med endast de undantag som framgår av TF resp.
YGL, meddela uppgifter i vilket ämne som helst till författare,
utgivare, redaktörer och nyhetsbyråer för offentliggörande i
tidningar och andra tryckta skrifter samt radio- och TV-program,
filmer och ljudupptagningar. Meddelarfriheten innebär, med vissa
undantag, att också  uppgifter som normalt skall hållas hemliga
enligt lagstadgade tystnadsplikter får lämnas ut. Av de undantag
från meddelarfriheten som enligt TF kan föranleda
straffskyldighet kan nämnas uppsåtligt åsidosättande av en
tystnadsplikt genom att muntligen lämna hemlig uppgift i de fall
som särskilt anges i sekretesslagen. De tystnadsplikter som
gäller framför meddelarfriheten anges i 16 kap. 1 §
sekretesslagen. Ett annat undantag är oriktigt utlämnande av
allmän handling som inte är tillgänglig för envar eller
tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets
förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig.
Nära samband med meddelarfriheten har anonymitetsskyddet för
bl.a. dem som lämnar meddelanden för publicering till
massmedierna. Anonymitetsskyddet regleras i 3 kap. TF och 2 kap.
YGL och innefattar dels en tystnadsplikt för dem som har tagit
befattning med tillkomsten av en framställning om vem som har
lämnat meddelande för publicering, dels ett förbud att
efterforska meddelare. Efterforskningsförbudet riktar sig till
myndighet och annat allmänt organ.
2.3.2.2 Förarbeten, utredningar m.m.
År 1976 beslutade riksdagen om en omfattande partiell reform
av det tryckfrihetsrättsliga regelsystemet, varav ett av
inslagen var nya regler om meddelarfriheten. Reformen trädde i
kraft den 1 januari 1978. Tidigare innebar dessa regler bl.a.
att meddelarfrihet inte förelåg för en offentlig funktionär i de
fall då denne var underkastad en i lag föreskriven
tystnadsplikt. Enligt TF:s nya bestämmelser i ämnet skall i
fråga om såväl offentliga funktionärer som andra personer
föreskrifter om tystnadsplikt i stället bryta igenom
meddelarfriheten endast i de fall som anges i en särskild lag.
I propositionen (1975/76:204) uttalade föredragande
departementschefen vad gällde omfattningen av det
tryckfrihetsrättsliga meddelarskyddet m.m. bl.a. följande (s.
95).
Jag finner det vidare angeläget att framhålla att straffrihet
för meddelare inte betyder att offentliga tjänstemän är skyldiga
att i motsvarande mån lämna upplysningar till t.ex. pressen om
känsliga förhållanden. Innebörden av en särskild
tryckfrihetsrättslig meddelarfrihet är i stället den att det
allmänna -- med tanke på de viktiga intressen som
informationsfriheten representerar -- överlåter åt den enskilde
att, utan risk för repressalier, själv bedöma om det är önskvärt
eller försvarligt att förmedla vissa uppgifter för
offentliggörande. Man kan räkna med att han därvid beaktar de
skyddsintressen som en vanligtvis gällande tystnadspliktsregel
värnar om, liksom sin uppfattning om hur informationsmottagaren
kommer att handskas med stoffet. Sammanfattningvis anser jag
alltså att farhågorna för att ett särskilt skydd för dem som
meddelar uppgifter till publicister skall leda till återkommande
skador är överdrivna. Liksom hittills bör man för framtiden i
stor utsträckning kunna förlita sig på massmediernas och
uppgiftslämnarnas omdöme och ansvarskänsla.
Det vore trots det sagda orealistiskt att bortse från att
meddelarfriheten kan leda till oönskade konsekvenser i form av
publicitetsskador. Enligt min mening kan dock någon tvekan inte
råda om att det, allmänt sett, är ett mindre ont att i vissa
fall omständigheter som bort förtigas uppenbaras än att
missförhållanden i allmän eller enskild verksamhet får fortgå
opåtalt eller att den offentliga debatten i någon allmän
angelägenhet uteblir eller kommer i obalans på grund av brist på
information.
Min slutsats blir alltså att de som meddelar sig med pressen
eller annars med publicister bör åtnjuta en vidsträckt frihet.
Att emellertid denna frihet -- liksom flertalet andra
rättigheter -- har sina begränsningar ligger i öppen dag.
Enskildas personliga integritet och ekonomiska intressen kan
inte heller i detta sammanhang lämnas utan varje skydd. Också
mycket betydelsefulla allmänna intressen kräver sitt beaktande.
Det blir nödvändigt att göra en avvägning mellan motstående och
svårjämförbara intressen, en avvägning som oundvikligen får
karaktären av en kompromiss.
Under hösten 1977 antog rikdagen en lag (1977:1035) om ansvar
på tryckfrihetsförordningens område för brott mot tystnadsplikt.
Denna lag var ett provisorium i avvaktan på den nya
sekretesslagen. I proposition 1979/80:2 om ny sekretesslag m.m.
hänvisade föredragande departementschefen i den allmänna
motiveringen beträffande tystnadsplikt och meddelarfrihet (s.
104 f.) till proposition 1975/76:204 och anförde bl.a. följande.
Meddelarfriheten har sin grund i att de vanliga
sekretessbestämmelserna ger uttryck för ganska allmänna
avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på de berörda
områdena. Detta innebär att önskemålet om insyn i ett särskilt
fall kan vara starkare än det sekretessintresse som har
föranlett den aktuella sekretessregeln. Det kan vidare förhålla
sig så att en regel om skydd t.ex. för ett enskilt intresse
ibland på ett olämpligt sätt hindrar insyn i en myndighets sätt
att fullgöra sina uppgifter. Offentlighetsprincipen skulle inte
förverkligas till fullo om de offentliga funktionärerna i
situationer av nu nämnt slag vore förhindrade att bidra med
uppgifter till den allmänna debatten. Reglerna om meddelarfrihet
är avsedda att motverka sådana icke önskade resultat av
sekretessregleringen (jfr prop. 1975/76:204 s. 94 f.).
I propositionen anfördes vidare (s. 111) följande.
När undantag från meddelarfriheten övervägs måste beaktas att
erfarenheterna av det hittillsvarande systemet har varit goda.
Man kan utgå från att de tystnadsplikter som inte har företräde
framför meddelarfriheten också i fortsättningen kommer att vid
sidan av sin rättsliga funktion ha den verkan att de utövar ett
psykologiskt och moraliskt tryck på de offentliga funktionärerna
att vara återhållsamma med att lämna uppgifter till
massmedierna. En annan viktig omständighet att beakta i
sammanhanget är att många av de uppgifter som kan komma att
lämnas till följd av meddelarfriheten sannolikt aldrig blir
publicerade. Som har framhållits i skilda sammanhang är nämligen
en av meddelarfrihetens viktigaste funktioner att ge
massmedierna tillgång till bakgrundsmaterial som inte i sig
självt är avsett för publicering.
Mot bakgrund av vad jag hittills har anfört bör som
grundprincip gälla att stor återhållsamhet alltid bör iakttas
vid prövningen av om undantag från meddelarfriheten skall göras
i ett särskilt fall. Att dra upp några fasta riktlinjer för när
begränsning bör få ske är givetvis inte möjligt. Lagstiftaren
får varje gång fråga uppkommer om undantag från meddelarfriheten
beakta ett flertal olika faktorer. Som framhölls i samband med
1976 års reform blir det nödvändigt att göra en avvägning mellan
motstående och svårjämförbara intressen -- intresset av
sekretess och intresset av offentlig insyn -- en avvägning som
oundvikligen får karaktären av en kompromiss (prop. 1975/76:204
s. 95).
Frågan om att utvidga meddelarfriheten utanför
myndighetsområdet har flera gånger varit föremål för utredning
och övervägande. Yttrandefrihetsutredningen (SOU 1983:70) tog
upp frågan och ansåg, att som en allmän princip borde gälla att
meddelarfriheten inte skulle medföra att företagens möjligheter
att fungera på marknaden äventyrades. Förslag gavs om en
utvidgning av meddelarfriheten. I propositionen 1986/87:151 om
ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. anförde
departementschefen (s. 124) beträffande utredningens förslag,
att övertygande skäl i och för sig kunde anföras för tanken att
utvidga meddelarfriheten utanför myndighetsområdet. Vid närmare
övervägande av möjligheterna att genomföra en sådan utvidgning
hade han emellertid funnnit att det förelåg avgörande
invändningar mot att man då genomförde förslaget. Vidare bedömde
departementschefen det inte vara möjligt att på grundval av
materialet i lagstiftningsärendet lägga fram något annat förslag
för riksdagen som tillgodosåg de krav som bör ställas på en
reglering på detta område. Han ansåg därför att frågan om en
vidgad meddelarfrihet utanför myndighetsområdet inte kunde få
någon lösning i detta sammanhang. Konstitutionsutskottet (bet.
KU 1987/88:36) ansåg (s. 39) att det fanns skäl att utvidga
meddelarskyddet till att i princip gälla förhållandet även
utanför den offentliga sektorn. Det material som förelåg i
ärendet var emellertid inte tillräckligt för att utgöra underlag
för ett förslag i saken. Utskottet ansåg att regeringen i
stället borde se till att frågan blev föremål för skyndsam
utredning. I en reservation (m) ansågs att anledning saknades
att närmare utreda beskaffenheten av de negativa konsekvenserna
av en utvidgning av meddelarskyddet till icke offentligrättsliga
områden. Riksdagen följde utskottet.
Meddelarskyddskommittén lade i sitt betänkande (SOU 1990:12)
Meddelarrätt fram förslag till en grundlagsfäst meddelarrätt för
enskilda inom företag och organisationer i förhållande till
företagen resp. organisationerna.  I proposition 1990/91:64 om
yttrandefrihetsgrundlag m.m. anförde departementschefen (s. 43)
att det inte var möjligt att realisera tanken på en utökad insyn
inom de privata företagen och de viktiga organisationerna samt
ett utvidgat skydd för uppgiftslämnare enligt de linjer som
förts fram av Yttrandefrihetsutredningen och
Meddelarskyddskommittén. Frågan borde dock enligt regeringen
ägnas fortsatt uppmärksamhet och göras till föremål för fortsatt
övervägande. Regeringen ansåg sig inte beredd att då förorda
någon särskild inriktning på beredningsarbetet utan ansåg att
erfarenheterna av lagstiftningen om skydd för
företagshemligheter borde avvaktas.
Konstitutionsutskottet (bet. 1990/91:KU21) anförde (s. 27) att
det var angeläget att öka insynen i det privata näringslivet och
i de stora organisationerna. Vilken väg man lagstiftningsmässigt
skall gå var enligt utskottet en komplicerad fråga. Utskottet
kunde konstatera att det inte hade varit möjligt att föra fram
frågan om ett förstärkt meddelarskydd på den privata sektorn
inför riksdagsvalet år 1991. Liksom regeringen ansåg utskottet
att frågan borde ägnas fortsatt uppmärksamhet. Ett särskilt
yttrande (m) avgavs.
2.4 Utskottets bedömning
I likhet med propositionen anser utskottet att de rättsliga
möjligheterna till insyn och kontroll inte bör vara beroende av
i vilken form som kommuner och landsting väljer att bedriva sin
verksamhet. En i lag reglerad bestämmelse om
handlingsoffentlighet i de kommunala företagen förbättrar
medborgarnas möjligheter till insyn. Utskottet anser att den i
propositionen föreslagna gränsdragningen för de företag som
skall omfattas av handlingsoffentlighet och sekretess är
lämplig.
Frågor om meddelarfriheten och anonymitetsskyddet berörs i
motion K6 och delvis även i motion K8 yrkande 1.
I propositionen görs den bedömningen att något uttryckligt
undantag i lag från principen om meddelarfrihet inte bör göras
för de kommunala företagens del. Utskottet har samma
uppfattning.
Som Lagrådet har anfört kan emellertid ändå vissa skillnader
vad gäller meddelarfriheten kvarstå jämfört med de kommunala
myndigheterna. Lagrådet har givit några exempel på detta och
kommit till slutsatsen att det åtminstone finns en viss risk för
att utrymmet för meddelarfriheten krymps när en kommunal
verksamhet flyttas från en nämnd till ett kommunägt bolag.
Lagrådet har även pekat på att efterforskningförbudet inte torde
gälla i de kommunala företagen.
Utskottet anser att de av Lagrådet aktualiserade problemen med
tillämpningen av meddelarfriheten bör ägnas fortsatt
uppmärksamhet och anser för sin del att frågan om ett utbyggt
meddelarskydd i de kommunala företag som omfattas av
propositionens förslag kan behöva bli föremål för utredning.
Intill dess att erfarenheter av den nya regleringen har vunnits
bör dock några åtgärder från riksdagens sida inte vidtas.
Motionerna K6 och K8 yrkande 1 i denna del avstyrks.
Utskottet anser att propositionens utformning av 1 kap. 9 §
andra stycket sekretesslagen tillgodoser motion K8 yrkande 1 i
denna del. Motionen avstyrks.
Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.
3. Kommunala bostadsföretag
3.1 Propositionen
I propositionen föreslås att sekretess skall gälla i
verksamhet som avser kommunal bostadsuthyrning för personliga
uppgifter om hyresgäster och deras närstående, om det kan antas
att de lider men om uppgiften röjs. Detta sker genom en
komplettering av 7 kap. 25 § sekretesslagen.
Enligt regeringens mening får det förhållandet att
offentlighetsprincipen skall gälla inom kommunal
bostadsuthyrning inte leda till att hyresgästerna och deras
närstående får ett försämrat integritetsskydd för uppgifter om
sina personliga förhållanden. Enligt propositionen innebär
offentlighetsprincipen bl.a. att allmänheten har rätt till insyn
i den offentliga verksamheten. Syftet är emellertid enligt
propositionen inte att göra det möjligt för envar att ta del av
det som hör till enskilda personers privatliv. Med hänsyn till
bl.a. skyddet för enskilds personliga förhållanden får således
rätten till insyn begränsas. Hyresgästernas behov av skydd för
uppgifter om deras personliga förhållanden måste enligt
propositionen anses väga tyngre än allmänhetens intresse av att
ta del av sådana uppgifter. Sekretess bör därför gälla för
uppgifter om personliga förhållanden i kommunal verksamhet som
gäller uthyrning av bostäder. Enligt propositionen bör
emellertid sekretessen inte vara mera långtgående än vad som är
strängt nödvändigt.
Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt betänkande att den
kommunala bostadsuthyrningsverksamheten skulle omfattas av
sekretess med ett s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. med presumtion
för sekretess. Härvid anförde kommittén att skyddsintressena för
personliga uppgifter hos bostadsföretagen är helt jämförbara med
vad som gäller inom socialtjänsten.
Enligt regeringens mening kan man inte dra några sådana
direkta paralleller mellan bostadsföretagen och socialtjänsten.
Verksamheten inom socialtjänsten är av annat slag än kommunal
bostadsuthyrningsverksamhet, även om det finns ett samarbete
mellan de två verksamheterna. De känsliga uppgifterna hos de
kommunala bostadsföretagen är dock enligt propositionen
otvivelaktigt mycket färre än inom socialtjänsten. Sekretess med
tillämpning av ett omvänt skaderekvisit hos de kommunala
bostadsföretagen skulle enligt propositionen leda till en mycket
långtgående inskränkning av offentligheten inom de kommunalt
ägda bostadsföretagen. Vid en jämförelse av hur det omvända
skaderekvisitet tillämpas inom hälso- och sjukvården och inom
socialtjänsten framgår enligt propositionen att ytterst få
uppgifter anses vara offentliga. En uppgift om att en person
varit i kontakt med socialtjänsten kan redan den omfattas av
sekretess. Däremot torde en uppgift om att en viss person är
hyresgäst hos ett kommunalt bostadsföretag i normalfallet
knappast anses som integritetskänslig. En så långt gående
sekretess som finns inom socialtjänsten kan därför enligt
propositionen inte anses vara påkallad inom den kommunala
bostadsuthyrningsverksamheten.
Regeringen anser därför att en lämplig avvägning sker om
föreskriften utformas så att sekretess skall gälla, om det kan
antas att hyregästen eller någon honom närstående lider men om
uppgiften röjs. Sekretesskyddet blir härigenom starkare hos den
kommunala bostadsuthyrningsverksamheten än hos de kommunala
bostadsförmedlingarna. Skyddet för den enskildes uppgifter
kommer således att omfatta alla typiskt sett känsliga uppgifter
som avser hälsotillstånd, missförhållanden av olika slag m.m.
Sekretessen innebär också att normalt harmlösa uppgifter kan
hemlighållas, t.ex. en hyresgästs adress, om ett utlämnande kan
anses leda till personförföljelse eller annat men för
hyresgästen.
3.2 Motionerna
I motionerna 1993/94:K5 av Ivar Franzén (c) och 1993/94:K7 av
Britta Sundin (s) och Inger Lundberg (s) föreslås att de
kommunala bostadsföretagen skall undantas från principen om
handlingsoffentlighet hos kommunala företag. Enligt motion K5
bör utskottet utarbeta de lagändringar som behövs för att
riksdagen skall kunna besluta om detta. Enligt motion K7 skall
riksdagen som sin mening ge regeringen till känna vad som i
motionen anförts om undantag för kommunala bostadsföretag.
Enligt motion K5 är det ytterst olämpligt att jämställa de
kommunala företagen med de kommunala myndigheterna utan att ta
hänsyn till verksamhetens art. Motionären anser att det inte kan
accepteras att en hyresgäst i ett kommunalt bostadsföretag har
sämre integritetsskydd än hyresgäster hos andra hyresvärdar.
Motionären understryker att uppgifter om bostadssökande är
uppgifter om presumtiva kunder hos företaget och därför bör
kunna sekretessbeläggas även av detta skäl.
Lagförslaget innebär enligt motionären att kommunala
bostadsföretag inte ges möjlighet att agera på samma villkor som
övriga aktörer på bostadsmarknaden. Lagförslaget innebär vidare
att hyresgästerna hos de kommunala bostadsföretagen inte
erhåller samma integritetsskydd som hyresgäster hos andra
hyresvärdar. De kommunala bostadsföretagen bör därför undantas
från förslaget om handlingsoffentlighet hos kommunala företag.
Enligt motion K7 kan det inte vara rimligt att bedriva
bostadsuthyrningsverksamhet där sekretesslagen som skall skydda
företaget, dess anställda och framför allt dess hyresgäster, kan
sättas ur spel av meddelarfriheten. Även i denna motion
framhålls att de kommunala bostadsföretagen måste ges möjlighet
att agera på samma villkor som övriga aktörer på
bostadsmarknaden och att hyresgäster hos de kommunala
bostadsföretagen måste ha samma integritetsskydd som hyresgäster
hos andra hyresvärdar.
3.3 Gällande bestämmelser
Enligt 7 kap. 25 § sekretesslagen gäller sekretess i ärende om
kommunal bostadsförmedling för uppgift om enskilds personliga
förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon
honom närstående lider betydande men om uppgiften röjs.
Sekretessen avgränsas alltså med ett s.k. rakt skaderekvisit,
och det ställs krav på betydande men. Som exempel på uppgifter
som bör hållas hemliga nämns i förarbetena (prop. 1982/83:64 s.
5--6) uppgifter om brott och brottspåföljder, om någon är utsatt
för misshandel i hemmet, om missbruksproblem och om vissa
känsliga sjukdomar. Uppgifter av mer alldagligt slag -- som att
bostad har sökts därför att sökanden har arbete på viss plats,
skall gifta sig, väntar barn, är trångbodd etc. -- kan normalt
inte sekretessbeläggas enligt bestämmelsen eftersom det inte
skulle medföra betydande men för den enskilde. Någon gång kan
dock även normalt harmlösa uppgifter hemlighållas enligt
bestämmelsen, t.ex. om man kan anta att utlämnande av en
bostadssökandes adress skulle kunna leda till personförföljelse.
3.4 Utskottets bedömning
Enligt motionärerna är det olämpligt att jämställa de
kommunala företagen med de kommunala myndigheterna utan att ta
hänsyn till verksamhetens art. I motionerna yrkas att kommunala
bostadsföretag undantas från principen om handlingsoffentlighet
hos kommunala företag.
Enligt vad utskottet ovan anfört bör de rättsliga
möjligheterna till insyn och kontroll inte vara beroende av i
vilken form som kommuner och landsting väljer att bedriva sin
verksamhet. Samma öppenhet bör alltså i princip gälla för
kommunala företag som för kommunala myndigheter, oavsett vilken
verksamhet de bedriver.
Den i propositionen föreslagna bestämmelsen om sekretess i
kommunal bostadsuthyrningsverksamhet har sin utgångspunkt i att
det förhållandet att offentlighetsprincipen skall gälla inom
kommunal bostadsuthyrning inte skall leda till att hyresgästerna
och deras närstående får ett försämrat integritetsskydd för
uppgifter om sina personliga förhållanden.
Utskottet anser inte att det finns skäl att undanta kommunala
bostadsföretag från principen om att handlingsoffentlighet skall
tillämpas i de kommunala företag där kommuner eller landsting
utövar ett sådant rättsligt bestämmande inflytande som anges i
den av regeringen föreslagna 1 kap. 9 § sekretesslagen.
Integritetsskyddet kan tillgodoses genom den av regeringen
föreslagna sekretessbestämmelsen. Utskottet avstyrker motionerna
K5 och K7.
Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.
4. Sekretess till skydd för de kommunala företagens ekonomiska
intressen
4.1 Propositionen
I propositionen föreslås inte några ytterligare regler i
sekretesslagen om sekretess med hänsyn till det allmännas
ekonomiska intressen. Den tid under vilken sekretess skall gälla
i kommunal affärsverksamhet föreslås dock förlängd från två år
till fem år för uppgift i handling som anger villkoren i avtal
som slutits om förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning
av egendom, tjänst eller annan nyttighet i syfte att skydda det
allmännas ekonomiska intressen. Förhållandena blir därmed
jämställda med vad som gäller för motsvarande avtal hos de
statliga affärsverken. Förslaget genomförs genom en ändring i 6
kap. 2 § sekretesslagen.
I propositionen anförs att bestämmelserna i sekretesslagen och
lagen om företagshemligheter enligt regeringens mening ger ett
tillfredsställande skydd för sådana uppgifter om de kommunala
företagens affärsförhållanden som kan behöva hemlighållas.
Enligt regeringens bedömning finns det inte något behov av skydd
för ytterligare uppgifter om sådana förhållanden. När det
däremot gäller den tid under vilken sekretess skall gälla för
vissa sådana uppgifter finns det enligt propositionen anledning
att överväga förändringar.
Enligt propositionen var skälet till att skyddet för villkor i
affärsavtal förlängdes från två år till fem år för Försvarets
materielverk (FMV) att offentlighet hos handlingar i
upphandlingsärenden kan leda till att det allmänna kommer i ett
sämre läge vid senare likartade uppgörelser. Att anbudsgivarna
känner till de priser som konkurrenterna har offererat vid en
föregående upphandling kan ha en prisuppdrivande effekt och kan
även sägas strida mot principerna i vår
konkurrenslagstiftning. Presumtiva anbudsgivare kan fordra att
sekretess för längre tid än två år skall gälla efter det att
ärendet avgjorts för att de skall vilja ge ett anbud eller våga
erbjuda det senaste och det bästa de har i tekniskt hänseende.
Regeringen anser att samma skäl kan läggas till grund för att
förlänga skyddet för villkor i avtal som sluts i kommunal
affärsverksamhet. På bl.a. den tekniska sidan kan det enligt
propositionen finnas uppgifter som behöver skyddas för insyn
från konkurrenternas sida under en längre tid än två år från det
att avtalet slöts. För avtal i annan kommunal verksamhet än
affärsverksamhet bör enligt propositionen huvudregeln även i
fortsättningen vara ett skydd i två år. Det finns enligt
propositionen för närvarande inte någon anledning att föreslå
ytterligare förlängning av den två- resp. femåriga skyddstiden.
4.2 Motionen
I motion 1993/94:K8 av Ingela Mårtensson (fp) föreslås i
yrkande 2 att riksdagen avslår regeringens lagförslag såvitt
avser 6 kap. 2 § sekretesslagen. Enligt motionären är
motiveringen till förlängningen helt inriktad på
sekretessintresset på bekostnad av offentlighetsintresset, i
detta fallet intresset av en medborgerlig chans till kritisk
granskning av träffade avtal.
4.3 Gällande bestämmelser m.m.
I 6 kap. 1 § sekretesslagen ges bestämmelser om sekretess i
myndighets affärsverksamhet. Sekretess gäller för uppgift om
myndighetens affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas
att någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens
bekostnad om uppgiften röjs. Under motsvarande förutsättning
gäller sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- eller
driftförhållanden hos bolag, förening, samfällighet eller
stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna
genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller
bedriver revision. I fråga om uppgift i allmän handling gäller
sekretessen i högst tjugo år.
Enligt 6 kap. 2 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift
som hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse,
upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan
nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om
uppgiften röjs. Med det allmänna avses inte bara myndigheter
utan också andra organ som enligt 1 kap. 8 § sekretesslagen vid
tillämpningen av lagen skall jämställas med myndighet. Sekretess
för tjänst gäller dock inte för arbete som för myndighets behov
utförs av dess egen eller annan myndighets personal. Angår
ärendet upphandling eller angår det försäljning av lös egendom
för det allmännas räkning, får uppgift som rör anbud inte i
något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet
förrän alla anbuden offentliggörs eller avtal har slutits eller
ärendet annars har slutförts. I fråga om uppgift i allmän
handling gäller sekretessen i tjugo år. Beträffande handling som
anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst
till dess två år, eller hos statliga affärsverk och Försvarets
materielverk fem år, har förflutit från det avtalet slöts.
Bakgrunden till förlängningen av sekretesstiden för den s.k.
upphandlingssekretessen till fem år för vissa myndigheter, var
en framställning från FMV till regeringen. Denna framställning
remissbehandlades. Härvid tillstyrktes framställningen, eller
lämnades utan erinran, av 13 av de 18 remissinstanserna. Fyra
remissinstanser hade ingen erinran mot en förlängning till fem
år men avstyrkte en förlängning till tio år. En remissinstans
avstyrkte helt förslaget. I proposition 1987/88:41 föreslogs
härefter ändringar i 6 kap. 2 § och 8 kap. 10 § sekretesslagen.
I propositionen diskuterades den avvägning mellan offentlighets-
och sekretessintresset som måste göras beträffande myndigheters
verksamhet i samband med upphandling och andra
affärsuppgörelser. Det konstaterades att det på förevarande
område å ena sidan föreligger ett mycket starkt sekretessbehov
och å andra sidan ett inte mindre betydande
offentlighetsintresse. Slutsatsen i propositionen var att även
om det finns ett betydande intresse av offentlighet i
myndigheternas upphandlingsverksamhet får dock insynen inte
sträcka sig så långt att de allmänna eller enskilda företag som
är parter i upphandlingsärenden skadas. Med denna utgångspunkt
fanns det enligt propositionen skäl för en viss förlängning av
sekretesstiden på två år. Då hade också beaktats att bara en
remissinstans ställde sig helt avvisande till FMV:s
framställning. I propositionen gjordes den samlade bedömningen
att en förlängning av den tvååriga sekretesstiden till fem år
var motiverad men endast för vissa myndigheters del, nämligen
för de affärsdrivande verken och FMV. Konstitutionsutskottet
(bet. KU 1987/88:22) delade den i propositionen gjorda
bedömningen att det fanns anledning att på förevarande område
öka sekretesskyddet. Den lösning som man i propositionen -- på
grundval av bl.a. remissutfallet -- stannat för ansåg utskottet
godtagbar.
I lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter ges ett
skydd för obehöriga angrepp på företagshemligheter. I lagen
kriminaliseras företagsspioneri och olovlig befattning med
företagshemligheter. Lagen är tillämplig vid all slags
näringsverksamhet, dvs. också vid näringsverksamhet som utövas
av det allmänna (se prop. 1987/88:155 s. 34 f. och bet.
1989/90:LU37 s. 7). I förarbetena anmärktes att en uppgift hos
en myndighet som bedriver näringsverksamhet kan utgöra en
företagshemlighet endast så länge som sekretess gäller för
uppgiften.
4.4 Utskottets bedömning
Utskottet delar propositionens bedömning att den tid under
vilken sekretess skall gälla för uppgifter i handlingar som
anger villkoren i slutet affärsavtal bör vara fem år också i
kommunal affärsverksamhet. Utskottet tillstyrker sålunda
propositionens förslag i denna del och avstyrker motion K8
yrkande 2.
5. Sekretess till skydd för enskilds ekonomiska intressen
5.1 Propositionen
Några ytterligare regler om sekretess för uppgifter om
ekonomiska och personliga förhållanden för enskilda som har
trätt i affärsförbindelse med ett kommunal företag införs inte.
Den tid under vilken sekretess skall gälla i kommunal
affärsverksamhet föreslås förlängd från två år till fem år för
uppgift i handlingar som anger villkoren i slutna affärsavtal i
syfte att skydda enskilda motparters ekonomiska intressen.
Förhållandena blir därmed jämställda med vad som gäller
affärsavtal som sluts med statliga affärsverk. Förslaget
genomförs genom en ändring i 8 kap. 10 § sekretesslagen.
Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt betänkande att
sekretess skulle gälla för uppgifter om enskildas personliga och
ekonomiska förhållanden med ett omvänt skaderekvisit för alla
affärsförbindelser med de kommunala företagen. Som exempel på
sådana uppgifter angav kommittén uppgifter om privatpersoners
betalningsförmåga, adresser och energiförbrukning. Enligt
propositionen är de angivna exemplen uppgifter som redan nu kan
förekomma hos myndigheter och domstolar och för vilka det
hitills inte har ansetts föreligga något särskilt
sekretessbehov. Regeringen anser att det inte har framkommit
något särskilt behov -- utöver det behov av sekretess som finns
hos kommunala bostadsföretag -- som motiverar att skydd ges för
sådana uppgifter i de kommunala företagen. Kommitténs förslag i
denna del bör därför enligt propositionen inte föranleda
lagstiftning.
Däremot finns det enligt propositionen anledning att även i 8
kap. 10 § sekretesslagen överväga frågan om att förlänga
sekretesstiden för uppgifter i handlingar som anger villkoren i
slutna avtal i syfte att även skydda enskilda motparters
ekonomiska intressen. Regeringen hänvisar här till de skäl som
enligt propositionen motiverar den föreslagna förlängningen i 6
kap. 2 § sekretesslagen. Regeringen anser att dessa skäl med
samma styrka gör sig gällande också i kommunal affärsverksamhet
när det gäller skydd för enskilda motparter. 8 kap. 10 § sista
stycket sekretesslagen bör därför ändras på samma sätt.
5.2 Motionen
I motion 1993/94:K8 yrkande 3 av Ingela Mårtensson (fp)
föreslås att riksdagen avslår regeringens lagförslag såvitt
avser 8 kap. 10 § sekretesslagen. Motionären anför att
motiveringen för den föreslagna förlängningen är helt inriktad
på sekretessintresset på bekostnad av offentlighetsintresset,
vilket i detta fallet är intresset av en medborgerlig chans till
kritisk granskning av träffade avtal.
5.3 Gällande bestämmelser
I 8 kap. 10 § sekretesslagen ges sekretesskydd åt enskild som
har trätt i affärsförbindelse med en myndighet för uppgifter om
dennes affärs- och driftsförhållanden, om det av särskild
anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften
röjs. Sekretess gäller också enligt bestämmelsen hos myndighet
för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild som
har trätt i affärsförbindelse med bolag, förening, samfällighet
eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det
allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande
eller driver revision, om det kan antas att den enskilde lider
skada om uppgiften röjs.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i
högst tjugo år. Beträffande handlingar som anger villkoren i
slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år,
eller hos statliga affärsverk och Försvarets materielverk fem
år, har förflutit från det avtalet slöts. Bakgrunden till
sekretesstidens förlängning till fem år hos statliga affärsverk
och Försvarets materielverk har utskottet redogjort för ovan
under avsnittet 4.3.
5.4 Utskottets bedömning
Utskottet delar propositionens bedömning att den tid under
vilken sekretess skall gälla för uppgifter i handlingar som
anger villkoren i slutet affärsavtal bör vara fem år också i
kommunal affärsverksamhet. Utskottet tillstyrker sålunda
propositionens förslag i denna del och avstyrker motion K8
yrkande 3.
6. Tystnadsplikter i annan lagstiftning
6.1 Propositionen
I det till Lagrådet remitterade förslaget till lagändring i
sekretesslagen hade regeringen upptagit en bestämmelse som
skulle klargöra att sekretess enligt sekretesslagen inte hindrar
en styrelseledamot, en verkställande direktör eller en revisor
från att uppfylla den uppgiftsskyldighet som aktiebolagslagen
eller lagen om ekonomiska föreningar ålägger honom gentemot
bolags- eller föreningsstämman. Lagrådet ansåg i sitt yttrande
att någon sådan lagbestämmelse inte behövdes.
Regeringen har inte funnit att det råder någon konflikt mellan
den nu föreslagna handlingsoffentligheten och vad som kan anses
gälla i fråga om verkställande direktörs och styrelseledamots
tystnadsplikt. Regeringen ansluter sig i propositionen till
Lagrådets bedömning att sekretess enligt sekretesslagen inte
utgör hinder för styrelsen eller för verkställande direktör att
fullgöra den uppgiftsskyldighet som enligt aktiebolagslagen och
lagen om ekonomiska föreningar föreligger mot bolags- eller
föreningsstämman. Något behov av en särskild bestämmelse om
detta finns därför inte enligt regeringen.
Enligt regeringens mening bör revisorernas tystnadsplikt bestå
vid sidan av sekretesslagens bestämmelser. För att detta skall
klargöras föreslås att den föreslagna 1 kap. 12 § sekretesslagen
skall kompletteras med en hänvisning till revisorernas
tystnadsplikt.
6.2 Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.
7. Följdändringar i kommunallagen
7.1 Propositionen
Regeringens förslag att jämställa företag där kommun eller
landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande med myndighet
vid tillämpningen av sekretesslagen, innebär enligt
propositionen att regeln i 3 kap. 17 § första stycket 4 om
fullmäktiges skyldigheter i fråga om handlingsoffentligheten kan
upphävas. Samtidigt bör en hänvisning till sekretesslagen göras
i 3 kap. 16 § i ett nytt tredje stycke. Syftet är att upplysa om
att handlingsoffentligheten för vissa företag regleras i 1 kap.
9 § sekretesslagen.
I propositionen föreslås också att i 3 kap. 17 § första
stycket orden "bestämmer ensam" byts ut mot "innehar samtliga
aktier" samt att i andra punkten anges att fullmäktige skall
utse samtliga styrelseledamöter. Syftet är endast att
undanröja vissa oklarheter i styckets nuvarande lydelse som har
föranlett en del tolkningsproblem.
När det gäller sådana delägda kommunala företag som inte
kommer att omfattas av sekretesslagen bör enligt propositionen
en så stor öppenhet som möjligt alltjämt eftersträvas. Det bör
ske på samma sätt som i dag, nämligen genom att fullmäktige
åläggs att försöka se till att allmänheten skall ha rätt att ta
del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för
allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF och
sekretesslagen. Med den föreslagna ändringen i 3 kap. 17 §
kommunallagen krävs det enligt propositionen ett tillägg till
18 § i samma kapitel. Detta sker genom att ett nytt tredje
stycke tillförs paragrafen.
I propositionen framhålls att en tillämpning av
offentlighetsprincipen i sådana kommunala företag som inte
omfattas av sekretesslagen i likhet med vad som nu gäller kommer
att vila på privaträttslig grund och uttryckas i avtal,
bolagsordningar, stadgar eller liknande handlingar. Insynen i
sådana kommunala företag kommer alltså liksom hittills att vara
beroende av beslut som företagen själva fattar.
7.2 Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.
8. Arkivlagens tillämpning
8.1 Propositionen
I propositionen föreslås att arkivlagen (1990:782) skall
tillämpas av de kommunala företag som vid tillämpningen av
sekretesslagen skall jämställas med myndighet. Det sker genom
att en ny paragraf, 2 a §, tas in i lagen. Den kommunala
arkivmyndigheten skall fullgöra tillsynen även över företagens
arkiv. När flera kommuner och landsting tillsammans har ett
företag fullgörs tillsynen av den arkivmyndighet som de kommer
överens om. Bestämmelser om detta föreslås ges i 8 § arkivlagen.
Ändringar föreslås också i denna paragrafs andra stycke. Dessa
ändringar är en följd av att nya beteckningar på landstingens
organ införts genom den nya kommunallagen. Vidare föreslås
ändringar i 14--16 §§. Dessa innebär enligt propositionen inga
nyheter i sak utan utgör också en anpassning till de nya
beteckningarna för landstingskommunala organ.
När det gäller sådana delägda kommunala företag som inte skall
jämställas med myndighet får enligt propositionen arkivfrågorna
lösas lokalt av fullmäktige i arkivreglemente eller genom avtal
mellan de kommuner och landsting som gemensamt ingår i
företaget.
En fråga som enligt propositionen inte tas upp i det nu
aktuella lagstiftningsärendet är hur man skall se på
arkivhanteringen vid privatisering av kommunal verksamhet och
vad som skall hända med de allmänna handlingar som behövs i den
nya privata verksamheten. Den frågan anges i propositionen för
närvarande beredas inom Kulturdepartementet. Kulturdepartementet
har efter den nu aktuella propositionen till Lagrådet remitterat
förslag till lagändringar gällande förvaring av allmänna
handlingar i de fall offentlig verksamhet förs över i privat
regi.
8.2 Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.
9. Följdändringar i kommunalförbundslagen
9.1 Propositionen
I propositionen föreslås att kommunallagens regler om
kommunala företag skall tillämpas också på kommunalförbund med
förbundsdirektion. Detta sker genom en komplettering i 3 kap.
5 § kommunalförbundslagen (1985:894). Ordet "bestämmelserna" i
paragrafen föreslås bli utbytt mot "föreskrifterna" för att
uppnå en språklig samstämmighet med lydelsen av 2 kap. 3 § i
samma lag.
9.2 Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.
10. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
10.1 Propositionen
Lagändringarna i sekretesslagen föreslås träda i kraft den 1
januari 1995. Enligt propositionen ges med denna föreslagna
tidpunkt företagen en rimlig tid att vidta förberedelser för att
lägga om sina rutiner och utbilda sin personal.
I fråga om vissa företag föreslås dock att de nya
föreskrifterna i 1 kap. 9 § skall tillämpas först fr.o.m. den 1
januari 1998. Det gäller aktiebolag där kommuner och landsting,
var för sig eller gemensamt, äger mindre än två tredjedelar av
aktierna eller mindre än två tredjedelar av röstetalet. Gränsen
två tredjedelar  har enligt propositionen valts av hänsyn till
minoritetsintressena i aktiebolaget. Ikraftträdande först den 1
januari 1998 gäller också i fråga om ekonomiska föreningar i
vilka det också finns andra medlemmar än kommuner eller
landsting. Genom en övergångstid på tre år får enligt
propositionen framför allt de privata intressenterna i företagen
en rimlig tid att se över sitt innehav eller medlemskap och
eventuellt avveckla detsamma. Samma möjlighet ges åt kommuner
och landsting att se över sina engagemang i företagen.
I propositionen föreslås också en övergångsbestämmelse, punkt
3, i vilken klargörs att föreskrifterna i 15 kap. 7 §
sekretesslagen om överklagande av beslut att inte lämna ut en
handling eller att lämna ut uppgifter med förbehåll, bara skall
tillämpas om ett sådant beslut fattas efter resp. ikraftträdande
enligt punkterna 1 och 2 ovan.
Ikraftträdandet av de föreslagna ändringarna i kommunallagen
har anpassats till ikraftträdandet av de föreslagna ändringarna
i sekretesslagen. Detsamma gäller för de föreslagna ändringarna
i arkivlagen. Här föreslås dock också en övergångsbestämmelse,
punkt 3, med en övergångstid på fyra år till den 1 januari 1999.
Genom denna får företagen enligt propositionen en rimlig tid att
upprätta arkivbeskrivningar och förteckningar. För de företag
som först den 1 januari 1998 skall tillämpa arkivlagens
bestämmelser kommer lika lång övergångstid att gälla. De skall
ha upprättat arkivförteckningar och arkivbeskrivningar senast
vid utgången av år 2001.
Den föreslagna ändringen i kommunalförbundslagen föreslås
träda i kraft den 1 januari 1994.
10.2 Motionen
 I motion 1993/94:K8 yrkande 4 av Ingela Mårtensson (fp)
föreslås att riksdagen beslutar att samtliga ändringar i
sekretesslagen skall träda i kraft den 1 januari 1995. Vid
ikraftträdandet skall inga företag undantas.
10.3 Utskottets bedömning
Utskottet delar propositionens bedömning att i fråga om vissa
kommunala företag bör de nya föreskrifterna i 1 kap. 9 §
sekretesslagen tillämpas först fr.o.m. den 1 januari 1998.
Utskottet tillstyrker sålunda propositionens förslag i denna del
och avstyrker motion K8 yrkande 4. Även i övrigt tillstyrker
utskottet propositionens förslag till ikraftträdande- och
övergångsbestämmelser.

Hemställan

Utskottet hemställer
1. beträffande 1 kap. 9 § första stycket i regeringens
förslag till lag om ändring i sekretesslagen
att riksdagen med avslag på motion 1993/94:K8 yrkande 1 i
denna del antar regeringens förslag till lag om ändring i
sekretesslagen (1980:100) såvitt avser 1 kap. 9 § första
stycket,
2. beträffande 1 kap. 9 § andra stycket i regeringens
förslag till lag om ändring i sekretesslagen
att riksdagen med avslag på motion 1993/94:K8 yrkande 1 i
denna del antar 1 kap. 9 § andra stycket i regeringens förslag
till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
3. beträffande meddelarfriheten
att riksdagen avslår motion 1993/94:K6,
men. (v)
4. beträffande kommunala bostadsföretag
att riksdagen avslår motionerna 1993/94:K5 och 1993/94:K7,
5. beträffande förlängning av sekretesstiden
att riksdagen med avslag på motion 1993/94:K8 yrkandena 2 och
3 antar regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen
(1980:100) såvitt avser 6 kap. 2 § och 8 kap. 10 §,
men. (v)
6. beträffande ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
avseende ändringar i sekretesslagen
att riksdagen med avslag på motion 1993/94:K8 yrkande 4 antar
ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i regeringens
förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
7. beträffande förslaget till lag om ändring i
sekretesslagen i övrigt
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i
sekretesslagen (1980:100) i den mån det inte omfattas av vad
utskottet i det föregående hemställt,
8. beträffande återstående lagförslag
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i
kommunallagen (1991:900), lag om ändring i arkivlagen (1990:782)
och lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894).
Stockholm den 23 november 1993
På konstitutionsutskottets vägnar
Bertil Fiskesjö
I beslutet har deltagit: Bertil Fiskesjö (c), Birger
Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove
Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Inger René (m), Hans Göran
Franck (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd),
Torgny Larsson (s), Henrik S Järrel (m), Ola Karlsson (m), Elvy
Söderström (s) och Jan Bergqvist (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Särskilt yttrande
Ylva Annerstedt (fp) anför:
I motion 1993/94:K8 har givits förslag för att åstadkomma att
tryckfrihets- och yttrandefrihetslagstiftningens relevanta
principer får giltighet för den i propositionen berörda kretsen
av företag. Denna fråga är av stor vikt. Mot bakgrund av
utskottets uttalanden i denna del avstår dock Folkpartiet
liberalerna från att yrka att riksdagen nu skall vidta någon
åtgärd med anledning av motionens förslag.
Vad gäller frågan om förlängning av sekretesstiden för
uppgifter om villkor i avtal i kommunal affärsverksamhet, utgår
Folkpartiet liberalerna från att den gjorda avvägningen mellan
offentlighets- och sekretessintresset blir föremål för förnyad
prövning när erfarenheter vunnits av bestämmelsernas
tillämpning. Det kan finnas anledning för Folkpartiet
liberalerna att återkomma i frågan.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,
eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i
utskottet.
Bengt Hurtig (v) anför:
1. Meddelarfriheten (mom. 3)
De problem med tillämpningen av meddelarfriheten som Lagrådet
tar upp i sitt yttrande visar att behov finns av att utreda
dessa frågor. Detta bör ske inom ramen för en utredning av
frågan om möjligheterna till ett utbyggt meddelarskydd i de
kommunala företag som omfattas av propositionens förslag.
Regeringen bör se till att frågan blir föremål för utredning.
Det anförda bör riksdagen som sin mening ge regeringen till
känna.
2. Förlängning av sekretesstiden (mom. 5)
Det förhållandet att principen om handlingsoffentlighet skall
tillämpas inom kommunala företag gör att medborgarnas
möjligheter till insyn förbättras och detta oberoende av i
vilken form som kommuner och landsting väljer att bedriva sin
verksamhet. Vid en bedömning av huruvida det finns skäl att
förlänga sekretesstiden för uppgifter i avtal inom den kommunala
affärsverksamheten, bör offentlighetsintresset inte få vika för
sekretessintresset. Det är ingen självklarhet att de skäl som
föranledde en förlängning av sekretesstiden till fem år för
statliga affärsverk och Försvarets materielverk även har
giltighet inom den kommunala affärsverksamheten. Motion K8
yrkandena 2 och 3 bör sålunda bifallas.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom.
3 och 5 borde ha hemställt
3. beträffande meddelarfriheten
att riksdagen med anledning av motion 1993/94:K6 som sin
mening ger regeringen till känna vad ovan anförts,
5. beträffande förlängning av sekretesstiden
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K8 yrkandena 2
och 3 avslår regeringens förslag till lag om ändring i
sekretesslagen (1980:100) såvitt avser 6 kap. 2 § och 8 kap.
10 §,
Propositionens lagförslag
1. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Bilaga

2.Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)
3.Förslag till lag om ändring i arkivlagen (1990:782)
4.Förslag till lag om ändring i kommunalförbundslagen
(1985:894)