Dir. 1992:25
Statsrådet Bo Könberg anför.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över det
nuvarande systemet för mottagande av asylsökande och flyktingar.
Utredaren skall föreslå de regeländringar samt övriga förändringar som
behövs för att motverka långa vistelser i flyktingförläggningar och för
att göra mottagandet mer flexibelt och mindre kostnadskrävande.
Sverige införde den 1 januari 1985 ett nytt system för att ta emot
asylsökande och flyktingar (prop. 1983/84:124, SfU27, rskr. 295). Den
nya ordningen innebar att staten har ett övergripande ekonomiskt ansvar
för flyktingmottagandet. Ansvaret i övrigt är delat mellan stat och
kommun. Statens invandrarverk är statlig huvudman för mottagande av
asylsökande och flyktingar. Invandrarverket driver förläggningar för
asylsökande och skall träffa överenskommelser med kommunerna om att de
förbinder sig att ta emot flyktingar och vissa andra utlänningar.
Kommunerna har ansvar för att de som får stanna i Sverige får goda
livsbetingelser och en bra introduktion i det svenska samhället. Statlig
ersättning lämnas till kommunerna.
De riktlinjer för flyktingmottagandet som anges i propositionen har i
vissa delar ändrats dels i samband med införande av lagen om bistånd åt
asylsökande den 1 maj 1988 (prop. 1987/88:80, SfU17, rskr. 160), dels i
samband med beslut om en regionaliserad organisation för statens
invandrarverk (prop. 1987/88:158, SfU28, rskr. 339). Dessa
förändringar, som syftade till att handläggningen av asylärenden skulle
bli snabbare och säkrare, innebar att så gott som alla asylsökande först
tas emot på en utredningssluss där asylutredningen genomförs. Därefter
överförs de asylsökande som inte har nära anhöriga i landet till en
förläggning och vistas där i avvaktan på beslut i asylärendet.
Huvudsyftet med denna styrning är att den asylsökande skall finnas
tillgänglig under utredningstiden för att möjliggöra en snabb och
rationell handläggning. Den som beviljas uppehållstillstånd skall så
snart som möjligt därefter erbjudas bostad i en kommun.
Följaktligen gäller som huvudregel att en asylsökande - för att han
eller hon skall ha rätt till bistånd under väntetiden enligt lagen
(1988:153) om bistånd åt asylsökande - normalt skall inkvarteras på en
utredningssluss under den tid asylutredningen genomförs.
En av orsakerna till att asylsökande normalt skall vistas på en
förläggning för att kunna få ekonomiskt bistånd är också att kommunerna
förutsätts koncentrera sina mottagningsinsatser, inte minst vad gäller
bostäder, på personer som har beviljats tillstånd och skall integreras i
det svenska samhället. Om en asylsökande har make eller maka eller någon
annan mycket nära anhörig i en kommun kan han eller hon emellertid få bo
i denna kommun under väntetiden och ha rätt att få bistånd där. Även i
övrigt gäller vissa undantag från huvudregeln att en asylsökande skall
vara inkvarterad på en förläggning under asylutredningen för att bistånd
skall ges. Statens invandrarverk fattar beslut i de fall sådant undantag
medges.
Den 1 januari 1991 infördes ett nytt system för statlig ersättning till
kommunerna (prop. 1989/90:105, SfU21, rskr. 281), vilket innebar att
kommunerna får en schabloniserad ersättning för varje mottagen flykting
och annan utlänning som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet.
Den schabloniserade statliga ersättningen till kommunerna beräknas täcka
kommunernas kostnader för särskilda insatser inom ramen för
flyktingmottagandet, bl.a. de första årens socialbidrag och den
svenskundervisning för vuxna invandrare som kommunen skall ordna för dem
som tas emot. Huvudsyftet med denna förändring var att stimulera
kommunerna att vidta aktiva och samordnade åtgärder för att flyktingarna
snabbare skulle kunna bli självförsörjande.
Det nuvarande systemet för flyktingmottagandet har vissa fördelar och
goda motiv. Att utredningsverksamheten koncentreras till några
utredningsslussar har ökat förutsättningarna för snabba utredningar med
god kvalitet. Systemet med överenskommelser mellan invandrarverket och
kommunerna om flyktingmottagande har lett till ett stort engagemang över
hela landet och skapar grund för en solidaritet mellan kommunerna.
Samtidigt finns det vissa problem i det nuvarande systemet, som i flera
avseenden är stelbent och byråkratiskt.
Det största problemet i mottagandet är att vistelsetiderna på
förläggning för många asylsökande är mycket långa och kan leda till
passivisering och långvarigt bidragsberoende. En långvarig och från det
övriga samhället avskild vistelse på förläggning riskerar också att
motverka en framtida integration i det svenska samhället.
Förläggningsverksamheten är också mycket kostsam för det svenska
samhället. För budgetåret 1991/92 beräknas kostnaderna till drygt 3
miljarder kr.
Vid utgången av december månad 1991 vistades 28 700 personer på statens
invandrarverks utredningsslussar och förläggningar. Nära hälften av dem
hade överklagat ett negativt beslut i första instans och väntade på
besked i överklagningsärendet. Cirka 3 300 personer hade
uppehållstillstånd. För den som flyttade till en kommun i oktober månad
1991 var den genomsnittliga vistelsetiden 3 månader på utredningssluss
och 12 månader på förläggning. Väntetiden var i genomsnitt fördelad på
13 månader före beslut och två månader efter beslut. I enstaka fall har
vistelse på förläggning blivit två till tre år.
Långa väntetider på slussar och förläggningar motverkas först och främst
genom en effektiv och rationell handläggning av asylärendena i samtliga
instanser.
För att minska handläggningstiden och mot bakgrund av det stora antalet
asylsökande under hösten 1989 och vintern 1990 fick Statens
invandrarverk genom tilläggsbudget I för budgetåret 1990/91 en kraftig
förstärkning av sina resurser. Den 1 juli 1992 övertar invandrarverket
utredningsansvaret i asylärenden från polisen, vilket också bl.a. syftar
till att minska handläggningstiderna.
Den 1 januari 1992 inrättades en särskild nämnd, Utlänningsnämnden
(prop. 1991/92:30, SfU4, rskr. 39). Den övertog i princip de
överprövningsuppgifter enligt utlännings- och
medborgarskapslagstiftningen som tidigare föll på regeringen. Genom
Utlänningsnämndens tillkomst ökar förutsättningarna för att nå och hålla
målet med korta handläggningstider även i överprövningsärenden.
Även om handläggningstiderna blir kortare behövs ytterligare åtgärder
för att motverka långa vistelser i flyktingförläggningar och för att
göra mottagandet även i övrigt mer flexibelt och mindre
kostnadskrävande.
De som kommer till Sverige och söker asyl här kan ha tagit sig hit över
stora avstånd och ofta under betydande umbäranden. De har känt sig
tvingade att bryta upp från sitt land för att skapa sig en ny tillvaro.
Ofta kommer de från andra kontinenter. När de sedan kommit in i Sverige
blir de föremål för ett relativt omfattande omhändertagande först på en
utredningssluss, sedan på en förläggning och till sist i en kommun om de
får tillstånd att stanna. Den kraft och den förmåga till initiativ som
den asylsökande har och som flykten till Sverige ofta är ett uttryck för
tas i många fall tillvara endast i ringa omfattning.
För många asylsökande och flyktingar, särskilt för dem som saknar
kontakter och annat stöd, är emellertid ett omfattande
mottagningsprogram både nödvändigt och värdefullt. Inom exempelvis
invandrarverkets förläggningar pågår en omfattande utveckling av
verksamheten för att bl.a. aktivera de asylsökande mera under
väntetiden.
Det är emellertid inte osannolikt att en hel del asylsökande och
flyktingar på egen hand eller med begränsat stöd skulle kunna skaffa sig
bostad och arbete. Inte alltför få av de som söker sig till Sverige för
att få skydd har släktingar som de skulle kunna bo hos den första tiden.
Många arbeten förmedlas i dag på den lokala arbetsmarknaden genom
personliga kontakter. Det finns anledning att upplysa såväl asylsökande
som flyktingar om att de som på egen hand kan ordna sin situation har
rätt att lämna förläggningen utan att det finns något
mottagningserbjudande från en kommun.
De asylsökande bör i större utsträckning än hittills kunna få möjlighet
att på egen hand ordna sin bostadssituation. Nuvarande regler om var man
ska bo under väntetiden för att kunna få ekonomiskt bistånd bör i detta
syfte mjukas upp.
Den som inte kan få ett relativt snabbt beslut på sin asylansökan bör
tillåtas att söka och ta ett arbete. Jag har för avsikt att inom kort
återkomma till regeringen med ett förslag i fråga om arbetstillstånd för
asylsökande. Frågan om sysselsättning för asylsökande utanför den öppna
marknaden utreds för närvarande av en särskild utredare (dir. 1991:86).
Även om asylsökande får vidgade möjligheter att bo och arbeta utanför
förläggning får man sannolikt räkna med att huvuddelen av de asylsökande
även i framtiden kommer att behöva hjälp att ordna sitt boende. Ett
stort behov av förläggningar och andra särskilt anordnade boendeformer
för asylsökande kommer att kvarstå.
Liksom på många andra samhällsområden finns det anledning att tro att en
större mångfald inom mottagningssystemet skulle befordra såväl de
asylsökandes välbefinnande som en större effektivitet i
flyktingmottagandet. Vid sidan av invandrarverkets förläggningar bör
även andra privata, kommunala eller genom frivilligorganisationer
anordnade boendeformer kunna förekomma under väntetiden. Detta har
hittills setts som komplement och extra resurs vid särskilt stor
anspänning på mottagningssystemet. I framtiden borde dessa olika former
kunna fungera jämsides med varandra även i normalfallet.
Invandrarverkets samordnande roll blir då att se till att tillräckligt
med boendekapacitet finns till hands i olika situationer.
Jag är övertygad om att särskilt kyrkliga och andra
frivilligorganisationer både skulle se detta som ett naturligt
verksamhetsområde och genom sin karaktär kunna tillföra verksamheten
mycket som skulle vara värdefullt för kvaliteten i mottagningen. I andra
länder är frivilligorganisationernas medverkan i mottagandet av
asylsökande och flyktingar ofta av betydligt större omfattning än vad
vårt hittillsvarande system medgivit.
Genom ett system som innebär flexibla lösningar för boende under den tid
handläggningen av tillståndsärendet med nödvändighet kräver, bör
kostnaderna för flyktingmottagandet kunna minska och de asylsökande få
möjlighet till ett aktivare liv och minskad social isolering under
väntetiden. En översyn av dessa frågor bör genomföras i syfte att öka
flexibiliteten och för att stimulera de asylsökande till egna initiativ.
Översynen bör också omfatta frågor som rör det fortsatta mottagandet av
de personer som beviljats uppehållstillstånd.
Efter det att en asylsökande fått sitt uppehållstillstånd är det
angeläget att han eller hon snarast kommer ut i ett reguljärt boende och
integreras i det svenska samhället. Det är särskilt angeläget att
familjer med barn snabbt blir bofasta bl.a. med hänsyn till barnens
skolgång.
Basen för flyktingmottagandet bör också i fortsättningen vara
överenskommelser med kommunerna i hela landet. Det är viktigt att det
kommunala mottagandet är flexibelt och anpassat efter flyktingarnas
skiftande behov. Samtidigt måste flyktingarna själva vara flexibla och
inriktade på att flytta från en förläggning när de fått
uppehållstillstånd även om de inte kan få en bostad och introduktion i
det svenska samhället på just den ort de vill.
För dem som fått tillstånd att stanna i Sverige bör det liksom för
asylsökande också finnas möjlighet till ökad flexibilitet i mottagandet.
Kyrkliga och andra frivilligorganisationer skulle kunna spela en större
roll och i vissa fall efter överenskommelse med den berörda kommunen ta
över en del av de uppgifter som i dag vilar på kommunerna i
flyktingmottagandet. Förslag om ökad delaktighet från
frivilligorganisationerna har tidigare lämnats i departementspromemorian
(Ds 1991:5) Mångfald och Samverkan i flyktingmottagandet - frivilliga
organisationers roll.
På andra håll i världen förekommer det att frivilligorganisationerna
åtar sig att ta hela ansvaret för en flykting till dess permanent arbete
och bostad ordnats. Det tar då formen av att organisationen, som det
kallas ,"adopterar flyktingen". Jag finner det inte osannolikt att det,
i synnerhet lokalt , skulle kunna finnas intresse för liknande
arrangemang även i vårt land.
Det är viktigt att den inledande introduktionen i det svenska samhället
läggs upp på ett sätt som underlättar förståelse för vårt lands kultur
och dess normer och värderingar liksom för de rättigheter och
skyldigheter som vi alla har som lever i Sverige. På så sätt kan onödiga
konflikter förebyggas i mötet mellan dem som kommit hit och det samhälle
de skall leva i. Jag tror att detta kommer att visa sig få än större
betydelse för att skapa goda grundvalar för samlevnaden i vårt land.
Utredaren skall undersöka vilka regeländringar och andra förändringar i
det hittillsvarande systemet för flyktingmottagande som krävs för att
reducera antalet alltför långa förläggningsvistelser och göra
mottagandet av asylsökande mer flexibelt samt lämna förslag till sådana
förändringar. Ett mål bör vara att de asylsökande i större utsträckning
än i dag själva bör kunna välja sitt boende och ordna sina
levnadsförhållanden i övrigt under väntetiden. Ett annat mål bör vara
att minska kostnaderna för mottagandet av asylsökande.
Ökade möjligheter för asylsökande att bo utanför förläggningar får inte
försvåra och fördröja ärendehandläggningen. Även framgent bör
asylsökande normalt vistas på en utredningssluss under den inledande
utredningen av ärendet då han eller hon personligen redovisar sina
asylskäl. Det är viktigt att den asylsökande även därefter lätt kan nås
av handläggande myndigheter oavsett var man bor.
Utredaren bör lämna förslag till de förändringar som krävs i lagen
(1988:153) om bistånd åt asylsökande för att skapa ökad flexibilitet och
större valfrihet vad gäller asylsökandes boende. Samtidigt bör villkoren
i lagen för olika former av bistånd samt nivån på förmånerna övervägas.
Avgränsningen mot bistånd enligt socialtjänstlagen (1980:620) bör ägnas
uppmärksamhet.
Utredaren bör vidare undersöka hur frivilligorganisationer, privata
entreprenörer och kommuner kan få en ökad roll för att permanent driva
förläggningar och andra former av boende och verksamhet för asylsökande
liksom hur frivilligorganisationer - efter överenskommelse med kommuner
och invandrarverket - skulle kunna ta över en del av de uppgifter i
flyktingmottagandet som i dag sköts av kommunerna. Det bör i detta
sammanhang klarläggas vilka uppgifter myndigheterna skall fullgöra, vad
uppgifterna skall omfatta och hur uppgifterna skall utföras i anslutning
till en större flexibilitet och större valfrihet i fråga om boendeformer
för asylsökande under väntetiden. Det bör också övervägas i vilken
utsträckning asylsökande framdeles bör få delta i svenskundervisning för
invandrare (sfi) som kommunen har ansvar för.
Det bör även klarläggas hur ersättning skall lämnas till
frivilligorganisationer som deltar i flyktingmottagandet.
Det är inte skäligt att flyktingar med uppehållstillstånd bor kvar lång
tid på förläggningar. Utredaren bör därför undersöka och analysera
orsakerna till långa förläggningsvistelser för personer som beviljats
uppehållstillstånd och överväga hur utflyttningen från förläggning kan
påskyndas.
Utredaren skall vidare ta del av den uppföljning av den nya statliga
ersättningen till kommunerna för flyktingmottagande m.m. som görs av
Statens invandrarverk och Svenska kommunförbundet och bedöma om det
finns något i detta system som motverkar ett rationellt mottagande av
flyktingar i kommunerna. Om så är fallet bör förslag till åtgärder
lämnas. Utredaren bör också överväga om formerna för den statliga
ersättningen till flyktingmottagande kommuner behöver förändras som en
följd av eventuella regeländringar.
Även i övrigt bör utredaren uppmärksamma eventuella författningsmässiga
eller andra hinder för ett effektivt, flexibelt och mindre
kostnadskrävande flyktingmottagande samt lämna förslag till åtgärder för
att undanröja sådana hinder.
Utredaren bör ta del av förhållandena i övriga nordiska länder och inom
EG. En strävan bör vara att mottagandet av asylsökande och flyktingar
här i landet inte skall skilja sig alltför mycket från vad som gäller i
jämförbara länder i Europa.
Utredningen bör bedrivas i kontakt med den särskilde utredare som har
till uppgift att se över frågan om sysselsättning för dem som söker asyl
(A 1991:04), kommittén om översyn av socialtjänstlagen (S 1991:07),
Statens invandrarverk, Rikspolisstyrelsen, Svenska Kommunförbundet och
frivilliga organisationer som är engagerade i mottagandet av flyktingar
och asylsökande.
För utredaren gäller kommittédirektiv till samtliga kommittéer och
särskilda utredare angående dels utredningsförslagens inriktning
(dir. 1984:5), dels beaktande av EG-aspekten (dir. 1988:43).
Utredaren skall vid lämpligt tillfälle informera berörda
löntagarorganisationer om sitt arbete.
Utredaren skall senast den 15 september 1992 redovisa vilka förändringar
av gällande regelverk som bedöms nödvändiga och vilka principer som bör
gälla för att motverka långa förläggningsvistelser och för att göra
mottagandet mer flexibelt enligt de riktlinjer som jag ovan angivit.
Utredaren skall samtidigt redovisa det ytterligare utredningsbehov som
kan finnas för att praktiskt kunna genomföra de principer som
redovisats.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar chefen för Kulturdeparementet
- att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen
(1976:119) med uppdrag att göra en översyn av mottagandet av asylsökande
och flyktingar, och
- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall
belasta elfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hans hemställan.
(Kulturdepartementet)