Regeringens proposition
1992/93:43

Ökad konkurrens i kommunal verksamhet

Prop.

1992/93:43

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Chefen för Civildepartementet har varit föredragande vid regeringssam-
manträdet.

Stockholm den 1 oktober 1992

På regeringens vägnar

Bengt Westerberg

Inger Davidson

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i socialtjänstlagen (1980:620), hälso- och
sjukvårdslagen (1982:763), tandvårdslagen (1985:125) och lagen (1991:1136)
om försöksverksamhet med kommunal primärvård. Förslagen syftar till att
öka inslagen av konkurrens i den kommunala verksamheten.

I propositionen redovisas också regeringens bedömningar i fråga om kom-
munernas möjligheter att åta sig uppdrag utanför det egna området, kom-
munal upphandling samt bättre uppföljning och jämförelser av kommuner-
nas kostnader och prestationer.

Lagändringarna avses träda i kraft den 1 januari 1993.

1 Riksdagen 1992/93. 1 sand. Nr 43

Regeringens proposition

Ökad konkurrens i kommunal verksamhet

Prop. 1992/93:43

1 Inledning

Regeringen beslutade våren 1991 att ge konkurrenskommittén (C 1989:03)
tilläggsdirektiv (dir. 1991:41) om att i nära samverkan med företrädare för
kommuner och landsting närmare överväga vissa frågor om förstärkt kon-
kurrens i kommunal verksamhet.

Kommittén överlämnade i november 1991 betänkandet (SOU 1991:104)
Konkurrensen inom den kommunala sektorn. Betänkandet har remissbe-
handlats. En förteckning över remissinstanserna återfinns i bilaga 1. En sam-
manställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Civildepartementet
(Dnr. C92/668/KOM).

Landstingsförbundet har i en skrivelse till regeringen den 14 november
1991 hemställt att initiativ tas för att undanröja oklarheter och författnings-
mässiga hinder för att välja alternativa driftformer.

Regeringen lägger i det följande fram förslag som syftar till att underlätta
för kommuner och landsting att öka inslaget av konkurrens inom socialtjäns-
ten, hälso- och sjukvården samt tandvården (avsnitt 4). Vidare redovisas re-
geringens bedömningar i fråga om kommunernas möjligheter att åta sig upp-
drag utanför det egna området (avsnitt 5), kommunal upphandling (avsnitt
6) samt i fråga om bättre uppföljning och jämförelser av kostnader och pre-
stationer (avsnitt 7).

Regeringen beslutade den 25 juni 1992 att inhämta Lagrådets yttrande
över förslagen till ändringar i socialtjänstlagen (1980:620), hälso- och sjuk-
vårdslagen (1982:763), tandvårdslagen (1985:125) och lagen om försöks-
verksamhet med kommunal primärvård (1991:1136). Lagrådsremissens lag-
förslag finns i bilaga 2.

Lagrådet har inte haft någon erinran mot lagförslagen. Lagrådet har emel-
lertid haft synpunkter på frågan om sekretess och tystnadsplikt för anställda
som inte ingår i den i 1 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100) angivna kretsen.
Lagrådets yttrande återfinns i bilaga 3.

2 Bakgrund

Den kommunala verksamhetens utveckling

Under de senaste decennierna har den kommunala verksamheten expande-
rat mycket kraftigt. Kommuner och landsting har stått för en stor andel av
tillväxten i produktion och sysselsättning. Under 1980-talet svarade kommu-
nerna och landstingen för över hälften av den totala sysselsättningsökningen
trots att den kommunala konsumtionen växte något långsammare än BNP.

Under de närmaste decennierna måste den kommunala verksamheten
ställas om från expansion till hushållning. Organisation och verksamhetsfor-
mer måste förändras för att möta den nya ekonomiska situationen.

Statsmakternas beslut vid förra riksmötet (1991/92:150 del II, FiU29, rskr.
345) om den kommunala ekonomin innebär att det tillskapas ett nytt gene-
rellt statsbidrag till kommunerna. Bidraget kallas statligt utjämningsbidrag
till kommuner och syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar
för kommunerna. Därmed skapas förutsättningar för en ökad flexibilitet i
verksamheten och utrymme för förnyelse och utveckling.

I många kommuner och landsting har inslaget av konkurrens i verksamhe-
ten redan ökat i omfattning. Man använder sig i många fall av konkurrens
mellan olika resultatenheter inom den kommunala förvaltningen, så kallad
intraprenad. Detta har skett t.ex. genom att förvaltningen har organiserats
om i beställar- och utförarenheter. Det finns även exempel på kommuner
och landsting som aktivt uppmuntrar personalen att starta kooperativ eller
personalägda aktiebolag för att driva kommunal verksamhet på entrepre-
nad. Med entreprenad avses sådan verksamhet som utförs av annan produ-
cent än kommunens eller landstingets egna organ.

Genomförda studier

Statens pris- och konkurrensverk (SPK) har i rapporten (1992:4) Kommu-
nala tjänsteentreprenader redovisat omfattningen av entreprenader inom
primärkommunal verksamhet år 1990. Av kommunernas totala kostnader
gick 6 % till entreprenader (exklusive byggnads- och anläggningsentreprena-
der). Den totala entreprenadandelen har i huvudsak varit oförändrad sedan
mitten av 1980-talet då Svenska kommunförbundet i en undersökning fann
att entreprenaddelen uppgick till 5 % (exklusive byggnads- och anläggnings-
entreprenader).

Någon betydande skillnad mellan olika kommungrupper förelåg inte år
1990, vilket betyder att större städer, mellanstora kommuner och glesbygds-
kommuner i genomsnitt hade ungefär samma entreprenadandel. Sprid-
ningen i total entreprenadandel mellan enskilda kommuner var inte heller
stor. Ca 55 % av kommunerna hade en entreprenadandel som var 6 % eller
mindre. Endast 5 % av kommunerna hade en entreprenadandel som var
minst 10 %. Bland dessa märks en kommun (Åre) som hade en entreprena-
dandel som uppgick till 30 %.

Ett stort antal utländska, främst amerikanska och engelska, undersök-
ningar har jämfört kostnaderna vid privat och offentlig produktion. Flertalet
undersökningar visar att de privata alternativen ofta är effektivare och att de
också tvingat de kommunala utförarna att bli effektivare. I en litteraturstu-
die utförd vid högskolan i Karlstad (Offentlig eller privat. Birgitta Juås och
Sture Thompsson, Högskolan i Karlstad 1989) konstateras att av 48 under-
sökningar visade 34 att de privata entreprenaderna hade lägre kostnader än
motsvarande offentliga utförare.

SPK konstaterar i sin rapport att det har gjorts ett litet antal utvärderingar
av effekterna av byten mellan egen regi och entreprenad i Sverige. Bland de
kommuner som ingick i SPK:s studie hade endast fem genomfört skriftliga
utvärderingar av genomförda entreprenader. Dessa pekar på att betydande
kostnadsbesparingar kan uppnås genom upphandling av kommunernas ser-
viceverksamhet. Den process som föregår en upphandling kan även i sig leda

Prop. 1992/93:43

till kostnadsbesparingar, dels genom att omfattningen av efterfrågad verk- Prop. 1992/93:43
samhet preciseras, dels genom att hotet om en eventuell entreprenad leder
till en kostnadspress i egenregi-produktionen.

Inom Civildepartementet har initiativ tagits till systematiska studier av al-
ternativa verksamhetsformer i kommuner och landsting. En rapport (Ds
1992:7) om marknadsorientering av kommunal verksamhet har utarbetats.
Regeringen beslöt den 13 februari 1992 att bemyndiga civilministern att till-
kalla en parlamentarisk kommitté (Lokaldemokratikommittén) med uppgift
att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin (dir.
1992:12). I kommitténs uppdrag ingår därvid att utarbeta förslag som är in-
riktade på att underlätta införandet av alternativa produktions- och driftfor-
mer i den kommunala verksamheten.

3 Behovet av ökad konkurrens

Regeringens bedömning: Konkurrens är ett viktigt medel för att uppnå
ökad effektivitet inom den kommunala sektorn.

De rättsliga förutsättningarna för entreprenader i specialreglerad
kommunal verksamhet är i vissa fall oklara.

Skälen för regeringens bedömning

Ökad effektivitet genom konkurrens

Konkurrens är ett viktigt medel för att uppnå ökad effektivitet inom den
kommunala sektorn. Bristen på konkurrens har i många fall inneburit att
tillgängliga resurser inte har tagits till vara på ett effektivt sätt.

Genom att i ökad utsträckning utnyttja marknadsmekanismerna bör den
kommunala verksamheten också i större utsträckning kunna anpassas till de
enskilda människornas önskemål och behov. I detta sammanhang måste
emellertid de speciella förutsättningar som gäller för kommunal servicepro-
duktion beaktas.

Den kommunala självstyrelsen innebär att verksamheten i grunden styrs
av medborgarna i kommunen eller landstinget genom förtroendevalda re-
presentanter. Rollen som konsument av service som tillhandahålls av en
kommun eller ett landsting skiljer sig därmed från den gängse konsumentrol-
len genom möjligheten att via valda ombud påverka tjänsternas utformning
och omfattning.

Även om erfarenheterna från utlandet inte direkt kan överföras till
svenska förhållanden visar också studier som SPK har genomfört av erfaren-
heter från kommunala entreprenader i Sverige att kostnadsminskningarna
har varit betydande.

De rättsliga förutsättningarna för kommunala entreprenader                 Prop. 1992/93:43

För möjligheterna att lägga ut kommunal verksamhet på entreprenad till pri-
vaträttsliga subjekt gäller också vissa rättsliga förutsättningar och begräns-
ningar.

Kommuner och landsting har rätt att i viss utsträckning använda sig av pri-
vaträttsliga organ för sin verksamhet. Det har ansetts följa av den allmänna
kompetensregeln, numera i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), och har
också stöd i rättspraxis.

Genom den nya kommunallagen har kommunernas och landstingens möj-
ligheter att lämna över förvaltningsuppgifter till privaträttsliga organ också
ytterligare förtydligats. Sålunda föreskrivs i 3 kap. 16 § kommunallagen att
kommuner och landsting genom beslut av fullmäktige får lämna över vården
av en kommunal angelägenhet, förvars handhavande någon särskild ordning
inte har föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk för-
ening, en ideell förening eller en stiftelse. I paragrafen erinras om att vården
av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning enligt 11 kap. 6 § re-
geringsformen får överlämnas bara om det finns stöd för det i lag.

Regeln i 3 kap. 16 § kommunallagen har visserligen kommit till för att re-
glera förutsättningarna för att lägga ut verksamhet på kommunala företag.
Regeln har emellertid getts en sådan utformning att den allmänt reglerar för-
utsättningarna för kommunerna och landstingen att lämna över förvaltnings-
uppgifter till privaträttsliga subjekt, t.ex. genom avtal om entreprenaddrift
(jfr bet. 1990/91:KU38 s. 44).

Som förut har sagts och som också framgår av 3 kap. 16 § kommunallagen
gäller vissa begränsningar i fråga om kommuners och landstings möjligheter
att ombesörja vården av deras angelägenheter genom privaträttsliga organ.

En grundläggande princip är att den verksamhet som överlämnas till pri-
vaträttsliga organ skall falla inom den kommunala kompetensen och att ris-
ken för kompetensöverskridanden vid verksamhetens utövande skall vara
ringa. Samma kommunalrättsliga principer som styr den rent kommunala
verksamheten styr också kommuners och landstings verksamhet genom pri-
vaträttsliga subjekt. De får därför inte heller anlita t.ex. ett bolag för åtgär-
der som de inte själva får vidta.

En ytterligare begränsning gäller på de specialreglerade områdena. En
kommunal angelägenhet får i princip inte överlåtas till ett särskilt rättssub-
jekt, om det i en författning har angivits att ett visst kommunalt organ skall
handha denna. Detta utesluter dock inte att vissa delar av en specialreglerad
uppgift, t.ex. vissa driftsfrågor eller andra verkställighetsuppgifter, kan be-
drivas i privaträttsliga former. Möjligheterna till detta är främst beroende av
hur speciallagstiftningen är utformad inom det aktuella området.

En förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning får överlämnas
till ett privaträttsligt subjekt bara om det finns särskilt lagstöd för detta.
Detta följer av 11 kap. 6 § regeringsformen. Också andra författningsbe-
stämmelser kan innebära att verksamheten skall bedrivas i viss form. Exem-
pel på detta finns bl.a. i skollagstiftningen när det gäller rektors uppgifter.

Även om det numera framgår tydligare av kommunallagen att kommuner
och landsting kan lägga ut verksamhet som inte innebär myndighetsutövning

1* Riksdagen 1992193. 1 saml. Nr 43

på privaträttsliga subjekt, finns det en osäkerhet om hur långt möjligheterna Prop. 1992/93:43
sträcker sig. Det gäller särskilt i de fall där det har föreskrivits särskilt att
kommunen eller landstinget skall svara för en viss verksamhet eller att en
eller flera nämnder skall fullgöra de uppgifter som ankommer på kommunen
eller landstinget enligt den särskilda lagstiftningen.

4 Entreprenader

Regeringens förslag: Genom ändringar i socialtjänstlagen, hälso- och
sjukvårdslagen, tandvårdslagen och lagen om försöksverksamhet med
kommunal primärvård klarläggs att entreprenad skall vara tillåten i
sådan verksamhet som inte innefattar myndighetsutövning. Något
motsvarande klarläggande när det gäller renhållningslagen behövs
inte. Frågan om behovet av ändringar i räddningstjänstlagen övervägs
ytterligare. Förslag till ändringar i omsorgslagen kommer att lämnas
vid ett annat tillfälle.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig om förslaget om
ökade möjligheter att lägga ut verksamheter på entreprenad har de flesta
varit positiva. Många remissinstanser har påpekat att rättsläget behöver be-
lysas ytterligare, främst i fråga om innebörden av begreppet myndighetsut-
övning.

Socialstyrelsen anser att betänkandet är alltför översiktligt för att ge un-
derlag för beslut om lagändringar.

Skolverket delar inte kommitténs slutsats att det utan författningsänd-
ringar är möjligt med försöksverksamhet med entreprenaddrift inom det of-
fentliga skolväsendet.

Skälen för regeringens förslag: Som har redovisats i föregående avsnitt vi-
sar såväl svenska som utländska erfarenheter att anbudskonkurrens inom
kommunal verksamhet ofta leder till ökad produktivitet. Entreprenörer kan
också bidra till att utveckla den kommunala verksamheten, tillämpa nya pro-
duktionsmetoder och ett bredare tjänsteutbud än vad som är möjligt om
verksamheten drivs i kommunal regi.

Det är därför angeläget att främja en ökad entreprenadupphandling. Sam-
tidigt skall framhållas att entreprenader inte alltid är den mest fördelaktiga
verksamhetsformen. En viktig förutsättning är t.ex. att det finns verklig kon-
kurrens mellan flera aktörer på den lokala marknaden.

Under senare år har strävandena varit att minska detaljregleringen av
olika kommunala verksamheter och att öka kommunernas och landstingens
frihet att välja rationella produktionsmetoder. Ökade möjligheter att an-
vända entreprenader ligger i linje med denna utveckling.

Det finns, som förut har redovisats, i huvudsak två begränsningar när det
gäller möjligheterna att lägga ut kommunal verksamhet på entreprenad. För
det första får uppgifter som innefattar myndighetsutövning lämnas över till

privaträttsliga organ bara om det finns stöd för det i lag. För det andra får Prop. 1992/93:43
vården av en kommunal angelägenhet inte lämnas över till någon annan, om
det har föreskrivits en särskild ordning för handhavandet av uppgiften.

Som kommittén och även flera remissinstanser har påpekat råder det en
viss osäkerhet om rättsläget i båda avseendena. Det gäller dels innebörden
av begreppet myndighetsutövning, dels hur långt möjligheterna att använda
sig av entreprenaddrift sträcker sig när lagstiftningen har föreskrivit att en
eller flera nämnder skall sköta kommunens uppgifter.

Uttrycket myndighetsutövning

Uttrycket myndighetsutövning används i flera olika sammanhang i lagstift-
ningen. Sålunda återfinns det i 11 kap. 6 § regeringsformen, där det före-
skrivs att en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning inte får
överlämnas till enskilda rättssubjekt utan stöd av lag. Uttrycket återfinns
också t.ex. inom skadestånds- och strafflagstiftningen, i kommunallagen och
socialtjänstlagen.

Beträffande innebörden av uttrycket myndighetsutövning i 11 kap. 6 § re-
geringsformen har i förarbetena hänvisats till den definition som fanns i den
förutvarande förvaltningslagen (1971:290). Enligt denna lag avsågs med
myndighetsutövning ”utövning av befogenhet att för enskild bestämma om
förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart
förhållande” (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 330 ff). I den nu gällande förvaltnings-
lagen (1986:223) definieras inte termen ”myndighetsutövning”. I sak har
dock begreppet i den nya förvaltningslagen samma innebörd (prop.
1985/86:80 s. 55). Begreppet myndighetsutövning förekommer också med
samma betydelse i socialtjänstlagen (jfr prop. 1979/80:1 s. 565).

Uttrycket myndighetsutövning har således sedan en lång tid tillbaka en
central betydelse på flera områden. Inom specialreglerad kommunal verk-
samhet kan det i vissa fall vara svårt att skilja mellan vad som är att anse som
myndighetsutövning och vad som är serviceverksamhet. Uttryckets närmare
innebörd på olika förvaltningsområden fastställs ytterst genom rättspraxis. I
specialmotiveringen till lagförslagen behandlas frågan ytterligare.

Entreprenaddrift i specialreglerad verksamhet

De områden som kommunerna och landstingen ansvarar för har en mycket
stor betydelse för vår välfärd. De tar samtidigt i anspråk en stor del av våra
gemensamma resurser. Det gäller inte minst socialtjänsten, hälso- och sjuk-
vården samt tandvården.

I strävandena att effektivisera den offentliga sektorn intar dessa områden
en särställning. Samtidigt som samhället skall ha ett ansvar för att medbor-
garna erbjuds en god vård och omsorg ställs också kravet att de resurser som
den offentliga sektorn förfogar över skall utnyttjas på ett så effektivt sätt som
möjligt.

Dessa mångskiftande uppgifter med samma övergripande välfärdsmål kan
och bör för ett effektivt resursutnyttjande kunna utföras på varierande sätt,
beroende på olika tänkbara och tillgängliga alternativ. Med den utgångs-

punkten är det rimligt att det faktiska verkställandet av kommunernas an- Prop. 1992/93:43
svar kan ske i konkurrens mellan olika aktörer. Det kan vara aktörer i form
av förvaltningar eller enheter inom kommunen, eller aktörer i form av utom-
stående personer eller företag (entreprenörer).

Enligt regeringens mening är det angeläget att på väsentliga områden för
den specialreglerade kommunala verksamheten undanröja de oklarheter
som kan finnas när det gäller att lägga ut verksamheten på entreprenad. Syf-
tet med detta är både att klargöra möjligheterna och stimulera kommunerna
att utsätta sin verksamhet för konkurrens. Därmed ökar förutsättningarna
för ett effektivt utnyttjande av de resurser som samhället som helhet förfogar
över.

Socialtjänsten

En viktig och mycket resurskrävande del av kommunernas verksamhet utgör
deras ansvar för socialtjänsten. Det gäller inte bara kommunernas ansvar att
allmänt bistå kommunmedlemmarna och andra som vistas i kommunen,
utan även att svara för vissa i lagen angivna uppgifter bl.a. när det gäller
omsorgen om barn och andra som behöver stöd.

14 § socialtjänstlagen (ändrad senast 1990:1403) föreskrivs att kommuner-
nas uppgifter inom socialtjänsten skall fullgöras av den eller de nämnder som
kommunfullmäktige bestämmer. Ordalydelsen av den bestämmelsen kan
föranleda tolkningen att samtliga uppgifter inom socialtjänsten i praktiken
måste utföras av en kommunal nämnd. Att bestämmelsen inte skall tolkas
så snävt framgår dock av rättspraxis. Lagstöd för att lägga ut förvaltnings-
uppgifter som innefattar myndighetsutövning saknas dock i socialtjänstla-
gen.

Inget hindrar sålunda en kommun att lägga ut driften av t.ex. en förskola
eller hemtjänsten på entreprenad till ett personalkooperativ, ett kommunalt
företag eller något annat privaträttsligt subjekt.

Eftersom oklarheter råder om dessa möjligheter bör genom ett tillägg i
socialtjänstlagen klargöras att kommunen får sluta avtal med andra om att
utföra kommunens uppgifter enligt lagen. Samtidigt bör klargöras att denna
möjlighet inte gäller uppgifter som innefattar myndighetsutövning.

Hälso- och sjukvården

Enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, omtryckt 1992:567) skall varje
landsting erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom
landstinget (3 §). Även om det i förarbetena till den aktuella bestämmelsen
klart har uttalats att den inte innebär att landstinget självt måste bedriva
verksamheten (prop. 1981/82:97 s. 33) råder osäkerhet huruvida landstinget
kan träffa avtal med någon annan om driften.

Detsamma gäller en kommuns skyldighet att inom ramen för en försöks-
verksamhet erbjuda en god primärvård och en god distriktstandvård enligt
lagen (1991:1136) om försöksverksamhet med kommunal primärvård.

På samma sätt som föreslås beträffande socialtjänstlagen bör i de båda nu
berörda lagarna införas ett tillägg som klargör att landstinget respektive

kommunen får sluta avtal med någon annan om att utföra de lagreglerade Prop. 1992/93:43
uppgifterna. Även här bör anges att en uppgift som innefattar myndighetsut-
övning inte får lämnas över till ett privaträttsligt organ.

Tandvården

Varje landsting skall enligt 5 § tandvårdslagen (1985:125, ändrad senast
1991:1950) erbjuda en god tandvård åt dem som är bosatta inom landstinget.
Vidare har folktandvården, som enligt samma paragraf definieras som den
tandvård som landstinget själv bedriver, bl.a. till uppgift att avgiftsfritt till-
handahålla barn och ungdomar till och med det år de fyller nitton år fullstän-
dig tandvård.

Enligt uttalanden i förarbetena till tandvårdslagen innebär landstingets
ansvar inte ett absolut krav på att all folktandvård skall bedrivas i landsting-
ets egen regi. Däremot förutsätts att landstinget i huvudsak självt skall svara
för den faktiska tandvården (prop. 1984/85:79 s. 63 och 65).

Uttalandena i förarbetena till tandvårdslagen ger sålunda vid handen att
landstingen kan överlåta åt andra att utföra folktandvårdens uppgifter. Ut-
formningen av bestämmelserna i tandvårdslagen är emellertid inte tydlig,
vilket har lett till oklarheter om och i vilken utsträckning det finns möjlighe-
ter för landstingen att lägga ut verksamheten på entreprenad.

Även i tandvårdslagen bör därför genom ett tillägg till 5 § klargöras att
landstinget får sluta avtal med annan om att utföra landstingets uppgifter en-
ligt lagen, med undantag för sådana uppgifter som innefattar myndighetsut-
övning.

Den kommunala räddningstjänsten

Konkurrenskommittén har föreslagit att möjligheterna till entreprenad skall
omfatta också den kommunala räddningstjänsten. Regeringen delar i prin-
cip kommitténs uppfattning. Man måste dock beakta det förhållandet att
räddningstjänsten har ett stort inslag av myndighetsutövning och att rädd-
ningsledaren har mycket stora befogenheter att göra intrång i annans rätt,
prioritera mellan olika skadeobjekt när insatsen görs m.m. Räddningsleda-
ren kan också beordra allmänheten, myndigheter, företag och kommuner att
på olika sätt medverka i en räddningstjänstinsats. Sedan ett antal år pågår
dessutom ett reformarbete, som innebär en integrering av fredsräddnings-
tjänsten och civilförsvarsverksamheten. Regeringen har i prop. 1991/92:102
föreslagit att kommunerna skall ha ansvar för genomförandet på lokal nivå
också av den senare uppgiften.

Det är angeläget att också den kommunala räddningstjänsten utvecklas
och effektiviseras fortlöpande. Ett sätt att åstadkomma detta är en ökad
samverkan mellan kommunerna och andra myndigheter och organ som har
lämpliga resurser för räddningstjänsten. En skyldighet att samarbeta finns
redan inskriven i räddningstjänstlagen (1986:1102).

Lagen ger också vissa möjligheter till samverkan med industrin. Om det
vid en anläggning i en kommun har organiserats en särskild enhet för rädd-
ningsinsatser vid anläggningen får kommunen träffa avtal med ägaren eller

innehavaren av anläggningen om att enheten skall ingå som räddningsstyrka Prop. 1992/93:43
i räddningskåren. Ett 20-tal industriföretag medverkar numera på detta sätt
i den kommunala räddningstjänsten. En kommun har också rätt att överlåta
åt någon annan att göra räddningsinsatser som kräver särskild kompetens.
Ett antal kommuner använder med stöd av denna bestämmelse resurser
inom den kemisk tekniska industrin för att upprätthålla en beredskap för ke-
mikaliebekämpning.

I Danmark har Falcks Redningskorps A/S sedan 1920-talet åtagit sig
brandsläckning på entreprenad åt framför allt små och medelstora kommu-
ner. I dag har ca 170 danska kommuner avtal med Falcks. Det kan dock på-
pekas att den kommunala brandinspektören har det primära ansvaret även i
dessa kommuner.

Enligt regeringens mening bör det tillskapas en möjlighet för en kommun
som så önskar att bedriva räddningstjänst i entreprenadform. Chefen för
Försvarsdepartementet avser att föreslå regeringen att låta tillsätta en sär-
skild utredare med uppgift att förbereda erforderliga beslut av statsmakterna
i frågan.

Utredaren bör bl.a. överväga hur det område inom den kommunala rädd-
ningstjänsten, som skall kunna utföras på entreprenad bör avgränsas. Det
bör vidare klarläggas hur entreprenörens resurser för räddningstjänst skall
inordnas i kommunens krigsorganisation. I dag utförs stora delar av det före-
byggande brandskyddet och utryckningsverksamheten inom samma organi-
sation och till en del med samma resurser. Frågan hur sambandet mellan
dessa båda verksamheter skall säkerställas måste studeras. Slutligen bör
också frågan hur myndighetsutövningen i samband med överlåtelse av rädd-
ningstjänst till en entreprenör skall utformas och förlag till särskilda bestäm-
melser för detta läggas fram.

Särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda

Enligt lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklings-
störda (omsorgslagen) svarar vaije landsting för de särskilda omsorgerna åt
psykiskt utvecklingsstörda som är bosatta inom landstinget. Enligt lagen
finns det vissa möjligheter till enskild omsorgsverksamhet.

Regeringen har bl.a. i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil.

6) förklarat sig ha för avsikt att under året lägga fram en proposition på
grundval av handikapputredningens huvudbetänkande (SOU 1991:46) Han-
dikapp - Välfärd - Rättvisa. Förslagen kommer sannolikt att innebära att
den nuvarande omsorgslagstiftningen ersätts med en ny lagstiftning. Rege-
ringen har i dag beslutat om en lagrådsremiss med denna inriktning. Rege-
ringen är därför inte beredd att nu lägga fram några förslag till ändringar i
omsorgslagen. De frågor om möjligheter till ökad konkurrens genom entre-
prenadupphandling får beaktas i de förslag till ny omsorgslagstiftning som
planeras.

Skolväsendet

När det gäller entreprenaddrift inom det offentliga skolväsendet för barn
och ungdom har regeringen i propositionen (1991/92:95) om valfrihet och

fristående skolor anfört att man avser att återkomma till riksdagen med yt- Prop. 1992/93:43
terligare förslag i syfte att öka valfriheten på skolområdet. Det är regering-
ens avsikt att då också kunna ta upp frågor om entreprenadskolor och andra
mellanformer av kommunala och fristående skolor.

Regeringen lägger därför inte nu fram några förslag i frågan om ökad ent-
reprenaddrift inom det offentliga skolväsendet.

Renhållningen

Konkurrenskommittén har föreslagit en ändring i renhållningslagen
(1979:596) för att klargöra att entreprenadlösningar är tillåtna. Renhåll-
ningslagen, som främst reglerar hanteringen av hushållsavfall, är emellertid
redan i dag utformad på ett sådant sätt att det är helt klart att entreprenad-
lösningar är tillåtna. Entreprenader är dessutom mycket vanliga inom detta
område. Enligt regeringens uppfattning finns det därför inte anledning att
föreslå någon ändring i renhållningslagen i detta sammanhang.

Kommittén har vidare tagit upp frågan om att fastighetsägare bör ges möj-
lighet att få dispens från renhållningsmonopolet och därmed sköta sophante-
ringen. Dispenser av detta slag kan redan i dag prövas av kommunerna inom
ramen för befintlig lagstiftning.

Sekretess och tystnadsplikt

En annan fråga som ibland anses oklar vid entreprenader i kommunal verk-
samhet är frågan om sekretess och tystnadsplikt. Också denna fråga bör där-
för beröras något.

Sekretesslagen (1980:100) innefattar en reglering av handlingssekretess
och tystnadsplikt i det allmännas verksamhet. Enligt huvudregeln gäller la-
gen således inte den som är anställd hos ett privat rättssubjekt eller i övrigt
i privat verksamhet.

Enligt 1 kap. 6 § sekretesslagen omfattas dock bl.a. uppdragstagare hos
en myndighet och likställda av sekretessreglerna. En enskild person som
gentemot en myndighet har åtagit sig tillverkning eller någon liknande pre-
station på entreprenad är att betrakta som uppdragstagare. Uppdragets sam-
band med myndighetens egentliga verksamhet är emellertid ofta så löst att
uppdragstagaren inte kan betraktas som en offentlig funktionär. Uppdrags-
tagaren är dessutom i allmänhet en juridisk person. Sådana uppdragstagare
kommer alltså som regel inte att omfattas av sekretesslagens bestämmelser.
Något hinder för en myndighet att i ett avtal om t.ex. entreprenad ta in en
klausul om tystnadsplikt torde dock inte föreligga (prop. 1979/80:2 Del A s.
127, jfr Corell m.fl. Sekretesslagen, 3:e uppl. 1992 s. 81 f.).

Sekretesslagen blir däremot tillämplig på sådana personer som har upp-
drag hos en myndighet och som har en sådan anknytning till myndigheten
att de kan sägas delta i dennas verksamhet. I förarbetena till lagen anförde
föredragande statsrådet att det i allmänhet måste antas att en uppdragsta-
gare har den behövliga anknytningen till en viss myndighet, om den uppgift
som han utför vanligen skall fullgöras av en tjänsteman eller någon annan
befattningshavare vid myndigheten eller i varje fall naturligen skulle kunna

11

handhas av en sådan befattningshavare. Det är emellertid endast uppdrags- Prop. 1992/93:43
tagare som är fysiska personer som i sekretesshänseende skall jämställas
med arbetstagare hos myndighet.

Som exempel på sådana uppdragstagare har i lagens förarbeten nämnts
bl.a. kontaktpersoner inom socialtjänsten, personundersökare, personal
inom den kommunala fritidsverksamheten, hemhjälpspersonal, personer
som har ställt sig till socialvårdens förfogande med s.k. kontrakterade famil-
jehem, barnavårdsmän samt konsulter av skilda slag och tolkar.

I ett senare lagstiftningsärende om ändringar i sekretesslagen m.m. (prop.
1981/82:186) konstaterades att t.ex. personal från en kontoristförening eller
ett bevakningsföretag som regel inte torde vara bundna av sekretesslagen.
Föredragande statsrådet erinrade emellertid om att det oftast är möjligt att
undvika olägenheterna härav antingen genom att det enskilda företaget slu-
ter avtal med sina anställda om tystnadsplikt eller genom att en myndighet
ställer upp förbehåll om att sådana uppgifter som arbetstagare, som inte är
offentliga funktionärer, får kännedom om i sin verksamhet inte får röjas för
utomstående.

Utöver det nu sagda finns på vissa områden bestämmelser om tystnads-
plikt även i privat verksamhet. Enligt 69 § tredje stycket socialtjänstlagen
gäller sålunda att den som är eller har varit verksam i ett sådant enskilt hem
för vård eller boende som har erhållit tillstånd enligt bestämmelsen, inte
obehörigen får röja vad han därvid har erfarit om enskildas personliga för-
hållanden. Sådana hem omfattar de flesta typer av institutioner inom social-
tjänsten. Även daghem och fritidshem som drivs av enskilda omfattas av be-
stämmelsen (jfr prop. 1991/92:65). För övrig personal som inte tillhör social-
tjänsten saknas för närvarande särskilda bestämmelser om tystnadsplikt.

Regeringen har i dag beslutat om en lagrådsremiss med förslag till ny lag
om stöd och service till vissa funktionshindrade, m.m. I lagrådsremissen har
lagts fram förslag om ändringar i socialtjänstlagen som bl.a. innebär att tyst-
nadsplikt införs för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt
bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt socialtjänstlagen.
Bakgrunden till förslaget i denna del är Lagrådets synpunkter på behovet
av effektivare regler om sekretess och tystnadsplikt för anställda som faller
utanför den i 1 kap. 6 § sekretesslagen angivna personkretsen.

Inom hälso- och sjukvården och tandvården gäller i princip samma sekre-
tess och tystnadspliktsregler för privat verksamhet som i det allmännas. För
enskild hälso- och sjukvård m.m. regleras dessa frågor i lagen (1980:11) om
tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. och i stadgan (1970:88) om
enskilda vårdhem m.m. Med det förslag till ändringar i socialtjänstlagen som
regeringen nyligen har remitterat till lagrådet, kommer tystnadsplikt att
gälla för privatanställda i all verksamhet som omfattas av de förslag som re-
geringen nu lägger fram.

Sekretess i affärsförhållanden

En ökad konkurrens på områden där landsting och kommuner tidigare i stort
sett ensamma bedrivit all verksamhet aktualiserar också myndigheternas in-
tresse av att kunna skydda sina affärs- och driftförhållanden från konkurren-

12

ternas insyn. Konkurrerande entreprenörers möjligheter enligt offentlig- Prop. 1992/93:43
hetsprincipen till insyn i kommunernas och landstingens kalkyler och beräk-
ningsunderlag m.m. skulle otvivelaktigt snedvrida den fria konkurrensen.

Enligt 6 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess i myndighets affärsverk-
samhet för uppgift om myndighetens affärs- och driftförhållanden, om det
kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens be-
kostnad om uppgiften röjs. Av förarbetena till sekretesslagen framgår att be-
stämmelsen i första hand tar sikte på att skydda uppgifter hos de affärsdri-
vande verken men samtidigt nämns också att begreppet affärsverksamhet
inte får fattas alltför snävt. Enligt föredragande statsrådet är det utmärkande
för affärsverksamhet i allmänhet att verksamheten går ihop ekonomiskt, låt
vara att den kan vara delvis subventionerad. Det är vidare i allmänhet fråga
om verksamhet som inte kan sägas bestå i fullgörande av förvaltningsuppgift
i snäv bemärkelse (prop. 1979/80:2, Del A s. 144 f.).

De delar av landstingens och kommunernas verksamheter som ingår i den
konkurrensutsatta delen får anses utgöra annat än fullgörande av förvalt-
ningsuppgift i snäv bemärkelse. Sekretessbestämmelsen torde därför kunna
vara tillämplig på verksamhet hos kommunerna och landstingen som är kon-
kurrensutsatta.

Ökad konkurrens mellan kommuner, landsting och entreprenörer aktuali-
serar även frågan om den del av myndigheten som på lika villkor skall kon-
kurrera med entreprenörer skall ha insyn i de affärsförhållanden som den
beställande delen av myndigheten har med konkurrenterna. Denna fråga,
som närmast rör framväxten av nya organisatoriska modeller för kommuner
och landsting samt upphandlingsförfarandet, kommer att beröras under av-
snitten 5 och 6.

5 Uppdragsverksamhet utanför det egna området

Regeringens bedömning: Kommunernas och landstingens befogenhe-
ter i fråga om möjligheterna att åta sig uppdragsverksamhet utanför
det egna området övervägs av Lokaldemokratikommittén.

Kommitténs förslag: Kommuner och landsting tillåts att bedriva uppdrags-
verksamhet i andra kommuner och landsting under förutsättning att motsva-
rande verksamhet upphandlats i konkurrens i den egna kommunen eller det
egna landstinget. Sådan uppdragsverksamhet skall särredovisas och resulta-
tet skall anges särskilt i årsredovisningen.

Remissinstanserna: Något mer än hälften av remissinstanserna är positiva
till att kommuner och landsting ges ökade befogenheter att bedriva extern
uppdragsverksamhet. Bland dessa finns många kommuner och landsting.
Flera av dessa anser dock att kommitténs förslag inte är tillräckligt långt-
gående. Svenska kommunförbundet anser att möjligheten att bedriva extern
uppdragsverksamhet inte bör vara begränsad till andra kommuner och
landsting. Även villkoret att motsvarande verksamhet skall vara upphandlad                    13

1** Riksdagen 1992193. 1 samt. Nr 43

i konkurrens i den egna kommunen eller det egna landstinget har mött kritik
från kommunalt håll.

Näringslivets organisationer är allmänt negativa till förslaget. De framhål-
ler bl.a. att effekten av förslaget kan bli att privata företag tvingas lämna
marknaden. Vidare anförs att förslaget skapar risker för en snedvridning av
konkurrensen. Även Näringsfrihetsombudsmannen (NO) är negativ till för-
slaget. SPK (Statens pris- och konkurrensverk) uttrycker en tveksam håll-
ning och anser att ytterligare villkor behövs om kommuner och landsting
skall tillåtas utföra uppdrag utanför det egna området.

Skälen för regeringens bedömning: Den utveckling som i dag sker mot en
ökad marknadsorientering, intraprenader och nya verksamhetsformer inom
den kommunala sektorn har lett till önskemål från flera kommuner och
landsting att kunna erbjuda tjänster till marknader utanför det egna områ-
det. När kommuner och landsting övergår till att utsätta kommunal verk-
samhet för konkurrens sker det ofta under förutsättning att kommunerna
och landstingen själva skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor. För
detta finns i dag klara begränsningar.

Genom lokaliseringsprincipen som har lagfästs i 2 kap. 1 § kommunalla-
gen är den kommunala verksamheten i huvudsak begränsad till det egna geo-
grafiska området eller de egna medlemmarna. Kommuner och landsting får
heller inte driva annan näringsverksamhet än sådan som drivs utan vinstsyfte
och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt
medlemmarna i kommunen eller landstinget (2 kap. 7 § kommunallagen).

Däremot har kommunerna och landstingen redan i dag goda möjligheter
att samarbeta med andra kommuner och landsting för ett bättre resursut-
nyttjande. Det kan ske genom gemensamma bolag eller föreningar, kommu-
nalförbund eller avtal. I vissa speciallagar, t.ex. hälso- och sjukvårdslagen
och räddningstjänstlagen, förutsätts att ett sådant samarbete sker. Kommu-
nallagens regler innebär heller inte något absolut hinder mot att i speciella
situationer sälja tillfällig överskottskapacitet utanför det egna området, om
det är i de egna kommunmedlemmarnas intresse. Det är en uppgift för dom-
stolarna att genom rättspraxis fastställa gränserna för dessa möjligheter. Vi
vill erinra om att kommunallagens befogenhetsbestämmelser bygger på tan-
ken att reglerna skall vara av målsättningskaraktär som medger en flexibili-
tet i tillämpningen med hänsyn till samhällsutvecklingen.

Kommitténs förslag har mött kritik från skilda utgångspunkter. Det är
svårt att i dag överblicka konsekvenserna av en lagstiftning med utökade be-
fogenheter. Det finns därför enligt vår mening skäl att avvakta utvecklingen
och följa uppbyggnaden av nya produktions- och verksamhetsformer inom
olika kommunala områden. Utvecklingen sker för närvarande i en mycket
snabb takt. Regeringen är mot den bakgrunden inte beredd att nu förorda
en lagstiftning som medger extern kommunal uppdragsverksamhet. Frågan
bör i stället övervägas och belysas ytterligare i ljuset av den utveckling som
sker och med beaktande av vilka effekter en sådan verksamhet kan ha på
marknaden i övrigt.

Regeringen har därför den 17 september 1992 beslutat att ge Lokaldemok-
ratikommittén (C 1992:01) i uppdrag (dir. 1992:88) att utreda förutsättning-
arna för kommuner och landsting att bedriva uppdragsverksamhet. I tilläggs-

Prop. 1992/93:43

14

direktiven till kommittén anges att kommittén särskilt skall pröva möjlighe- Prop. 1992/93:43
ten att inleda försöksverksamhet med extern uppdragsverksamhet.

Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 15 november 1992.

6 Kommunal upphandling

Regeringens bedömning: Ett förslag till lag om offentlig upphandling -
gemensam för bl.a. statliga myndigheter, kommuner och landsting -
som innebär en anpassning av regelsystemet till EG:s direktiv kom-
mer att föreläggas riksdagen under hösten 1992.

Förutsättningarna för obligatorisk anbudsupphandling när det gäl-
ler vissa kommunala verksamheter utreds närmare.

Kommitténs förslag: Reglerna om offentlig upphandling bör skärpas och
en gemensam lag utarbetas för både statlig och kommunal upphandling. De
nya reglerna bör gälla all upphandling, dvs. även sådan som ligger under
EG:s tröskelvärden.

Generella krav på obligatorisk anbudsupphandling införs inte nu, utan
olika frivilliga åtgärder uppmuntras för att främja konkurrens och effekti-
vare upphandling.

Remissinstanserna: Av de remissinstanser som uttalat sig om kommitténs
förslag beträffande reglerna om offentlig upphandling tillstyrker ett flertal
kommitténs förslag.

När det gäller obligatorisk anbudsupphandling anser Industriförbundet att
det är önskvärt att en sådan skyldighet införs efter förebild från Storbritan-
nien.

Flera remissinstanser, bl.a. Landstingsförbundet, pekar på risken att en
ökad detaljreglering av den kommunala upphandlingen leder till onödig by-
råkratisering av förvaltningen.

Förslaget om anbudsupphandling som ett första steg mot avreglering av
sotningsverksamheten tillstyrks av flertalet av de remissinstanser som yttrat
sig över förslaget bl.a. Svenska kommunförbundet. Sveriges skorstensfejar-
mästares riksförbund är dock starkt negativt till förslaget. Statens räddnings-
verk anser att det vid anbudsupphandling av sotningstjänsten finns risk att
de ekonomiska villkoren tränger undan brandskydds- och kompetensaspek-
terna.

Skälen för regeringens bedömning:

Regler för offentlig upphandling

Den statliga upphandlingen regleras i upphandlingsförordningen
(1986:366). Den kommunala upphandlingen regleras däremot i dag inte ge-
nom några statliga författningsbestämmelser, utan kommuner och landsting
fastställer sina egna reglementen för upphandlingen. Svenska kommunför-
bundet och Landstingsförbundet har utarbetat ett normalförslag till kommu-

15

nalt upphandlingsreglemente. Samtliga landsting och nästan alla kommuner Prop. 1992/93:43
har anslutit sig till detta.

Bestämmelserna i upphandlingsförordningen och normalreglementet är i
huvudsak likalydande. Skillnaderna beror på att reglementet är anpassat till
sådana kommunala förhållanden som inte har någon motsvarighet på den
statliga sidan. En sådan skillnad är att kommunala upphandlingsbeslut får
överklagas med stöd av kommunallagen.

En arbetsgrupp i Finansdepartementet har gjort en översyn av upphand-
lingsförordningen med hänsyn till EES-avtalet. Gruppen har överlämnat
promemoriorna (Ds 1992:4) Offentlig upphandling och EES - ett lagförslag
samt (Ds 1992:62) Offentlig upphandling och EES - del II, tjänsteupphand-
ling m.m. Till grund för arbetsgruppens förslag har legat de direktiv som re-
glerar upphandlingen inom EG samt vad som överenskommits i förhandling-
arna mellan EG och EFTA. Arbetsgruppens förslag utgör således en anpass-
ning av det svenska regelverket till EES-avtalets krav. Det avser både statlig
och kommunal upphandling.

EG:s regelverk omfattar endast den beloppsmässigt viktigaste upphand-
lingen och avser att göra denna konkurrensutsatt och öppen. Reglerna inne-
håller så kallade tröskelvärden som innebär att de behöver tillämpas bara på
upphandlingar som uppgår till eller överskrider dessa tröskelvärden. Vär-
dena anges i ecu och finns angivna i EG:s direktiv för olika upphandlingsom-
råden. Upphandlingar som understiger dessa tröskelvärden får ske enligt de
nationella regler som varje land tillämpar inom sina gränser. Arbetsgrup-
pens förslag innebär att vissa grundläggande principer för offentlig upphand-
ling slås fast även under tröskelvärdena.

Arbetsgruppens förslag har remissbehandlats. Regeringen avser att under
hösten 1992 förelägga riksdagen ett förslag till lagstiftning på området.

Det bör understrykas att EG:s regelverk endast behandlar förfarandet i
de fall upphandling sker. Däremot regleras inte i EG:s regelverk hur egenre-
giverksamheten skall utsättas för konkurrens. Inte heller valet mellan egen-
regiverksamhet och anbudsupphandling regleras.

Obligatorisk anbudsupphandling

I Storbritannien finns det regler om obligatorisk anbudsupphandling (CCT)
inom vissa kommunala verksamhetsområden. De brittiska kommunerna är
sedan 1988 enligt lag skyldiga att begära in anbud på avfallshantering, gatu-
renhållning, gatuunderhåll, måltidsverksamhet, parkförvaltning, fordon-
sunderhåll och städning. Från och med 1992 är anbudskonkurrens obligato-
riskt även i fråga om kommunal sport- och fritidsverksamhet. Ytterligare ut-
vidgningar övervägs för närvarande.

Lagstiftningen innebär att också de kommunala förvaltningarna måste
lämna in skriftliga anbud. De anslag man erhåller om man vinner kontraktet
får därefter inte bli högre än vad som angivits i anbudet. Det finns även krav
på redovisningssystemet som syftar till att försvåra för kommunerna att otill-
börligt gynna egenregiverksamheten.

En utvärdering av den obligatoriska anbudskonkurrensen har gjorts av In-
stitute of Local Government Studies vid universitetet i Birmingham. I rap-

16

porten Competitive Tendering for Local Authority Services - Initial expe- Prop. 1992/93:43
riences (London:HMSO, 1991) påvisas att införandet av konkurrens har
medfört en ökad produktivitet genom ändrade arbetsmetoder och ny teknik.
De ekonomiska effekterna av anbudskonkurrensen är svårare att bedöma
då ändrade redovisningsmetoder och ändrad servicenivå medfört att det inte
går att genomföra en enkel före-efteranalys.

Mot bakgrund av de brittiska erfarenheterna av obligatorisk anbudskon-
kurrens finns det anledning att närmare utreda förutsättningar och former
för att införa ett liknande system i Sverige. Näringsministern har därför till-
satt en interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att pröva frågan om ob-
ligatorisk anbudsupphandling i offentlig verksamhet, dvs. krav att utsätta
även den verksamhet som bedrivs i egen regi för konkurrens. Arbetsgruppen
skall bl.a. utreda vilken betydelse EG-reglema om offentlig upphandling,
om de införlivas i svensk rätt, har för offentlig verksamhet som bedrivs i egen
regi. Arbetsgruppen skall vidare belysa för- och nackdelar av krav på upp-
handling i konkurrens av offentlig verksamhet i egen regi. Analysen skall
göras bl.a. utifrån de erfarenheter som vunnits i det brittiska systemet.

Arbetsgruppen skall vidare belysa hur kommuner med olika förutsätt-
ningar, exempelvis när det gäller geografisk belägenhet, lokala marknader
och kommunens storlek, påverkas av ett system med obligatorisk anbuds-
upphandling när det gäller egenregiverksamheten.

Med beaktande av dessa analyser skall arbetsgruppen lägga fram ett för-
slag om inriktningen och omfattningen av ett system med obligatoriska reg-
ler om upphandling i konkurrens av offentlig verksamhet i egen regi. Arbets-
gruppen skall också överväga och lämna förslag om vilka områden i den
kommunala verksamheten som ett obligatorium skulle kunna gälla. I den
mån det bedöms lämpligt att bygga upp systemet successivt, skall en plan
presenteras för hur en sådan uppbyggnad kan göras. En departementspro-
memoria skall presenteras senast den 1 december 1992.

Anbudsupphandling inom sotningsväsendet

Den föreskrivna sotningen, som är en del av samhällets förebyggande brand-
skydd, regleras i räddningstjänstlagen (1986:1102) och i räddningstjänstför-
ordningen (1986:1107). Enligt tillgänglig brandteknisk och konstruktions-
teknisk kunskap krävs en regelbunden rengöring av eldstäder och andra för-
bränningsanordningar samt av rökkanaler för att inte eld skall kunna uppstå
i angränsande byggnadsdelar. I samband med sotningen kontrolleras det
som rengörs ur brandskyddssynpunkt.

Regeringen har vid tre tillfällen sedan räddningstjänstlagen trädde i kraft
1987 uppdragit åt Statens räddningsverk att i syfte att förenkla och avreglera
sotningen utreda vilket behov av sotning som föreligger ur brandteknisk syn-
vinkel för olika typer av anläggningar. Detta har bl.a. lett till att fristerna
(tidsintervallet mellan vaije sotningstillfälle) kunnat förlängas i betydande
utsträckning för såväl anläggningar för oljeeldning som för fastbränslean-
läggningar.

Vaije kommun har ansvar för att sotning utförs enligt de föreskrifter som
Statens räddningsverk fastställt. Kommunen kan bestå av ett eller flera sot-

17

ningsdistrikt. För vaije distrikt svarar en skorstensfejarmästare, som utses
av kommunen genom ett ansökningsförfarande. Skorstensfejarmästaren
kan vara anställd av kommunen eller vara egen företagare. I det senare fallet
har han rätt att uppbära sotningsavgifterna för att finansiera sin verksamhet.
Det stora flertalet skorstensfejarmästare, ca 300 i hela landet, är egna företa-
gare. De har alla entreprenadavtal som innebär att de kvarstannar i sin be-
fattning tills de uppnår 65 års ålder, om inte speciella omständigheter föran-
leder någonting annat. Sotningstaxan beslutas av kommunfullmäktige. Be-
slutet bygger i praktiken på resultatet av en förhandling mellan Svenska
kommunförbundet och Sveriges skorstensfejarmästares riksförbund om ny
taxa.

Enligt kommittén skulle en ökad konkurrens mellan entreprenörer genom
ett anbudsförfarande vara ett sätt att effektivisera sotningen. En annan möj-
lighet skulle enligt kommittén kunna vara att avskaffa kommunens ansvar
för att sotningen utförs och i stället lägga ansvaret på fastighetsägarna.

Södra Roslagens brandförsvarsförbund m.fl. har hemställt att regeringen
fattar ett beslut som möjliggör sotningsmonopolets avskaffande och att rege-
ringen även tar initiativ till en utredning med uppgift att undersöka om sot-
ningsverksamheten kan knytas till försäkringsskyddet. Räddningsnämnden
i Leksands kommun har hemställt att regeringen fattar beslut som ger möj-
lighet att avskaffa sotningsmonopolet.

Regeringen gör följande bedömning när det gäller behovet av att förnya
sotningsväsendet. Den föreskrivna sotningen är ett legalt monopol, som när-
mast kan jämföras med brandsyn, byggnadsinspektion, hälsoskyddsinspek-
tion och liknande kontroll- och tillsynsinstrument inom området skydd och
säkerhet. Eftersom det är fråga om myndighetsutövning kan bara statliga
och kommunala organ ansvara för verksamheten, även om utförandet som
framgått ovan oftast sker i entreprenadform.

Kommittén har också tagit upp entreprenadavtalen. Regeringen delar
kommitténs bedömning på denna punkt. Det kan inte anses vara tidsenligt
att en skorstensfejarmästare förordnas för en ej tidsbegränsad period, dvs.
tills han uppnår 65 års ålder. Det bör av olika skäl finnas en möjlighet för
kommunen att ompröva förordnandet med vissa tidsintervaller under förut-
sättning att det kan ske utan att den brandförebyggande verksamheten efter-
sätts. Verksamheten fordrar emellertid att förordnandet kan beräknas gälla
under en tillräckligt lång tid för att möjliggöra avskrivning av investeringar
och utbildning av sotningspersonalen.

Det finns inte något rättsligt hinder för en kommun att tillämpa ett tidsbe-
gränsat förordnande när en ny skorstensfejarmästare utses. Det är dock inte
sannolikt att någon ändring kommer till stånd på denna punkt om inte stats-
makterna initierar en förändring. Regeringen avser därför att uppdra åt den
utredare som skall överväga vissa frågor inom räddningstjänsten att också
lägga fram förslag om hur ordningen med långvariga entreprenadavtal för
skorstensfejarmästare skall upphöra. I det sammanhanget finns det även an-
ledning att överväga om formerna för utseende av skorstensfejarmästare kan
förnyas också på andra sätt för att öka inslaget av konkurrens. Utredaren
bör överväga om det går att införa priskonkurrens och därvid belysa konse-
kvenserna av en sådan förändring.

Prop. 1992/93:43

18

7 Bättre uppföljning och jämförelser av kostnader Prop. 1992/93:43
och prestationer

Regeringens bedömning: Behovet av nationell uppföljning och utvär-
dering samt en ökad konkurrens motiverar en mer enhetlig redovis-
ning av kommunernas verksamhet och kostnader. Några tvingande
regler om en enhetlig redovisning införs dock inte nu.

Kommitténs förslag: Kommunernas redovisningssystem utformas så att
det för olika enheter inom den kommunala organisationen går att kalkylera
kostnaderna för att producera i egen regi. Bindande regler om en enhetlig
redovisning av kostnader och prestationer införs inom vissa verksamhetsom-
råden. En expertgrupp tillsätts för att närmare analysera hur redovisningssy-
stemet bör utformas.

Remissinstanserna: Något mer än hälften av remissinstanserna redovisar
en positiv syn på kommitténs förslag om bättre uppföljning och jämförelse
av kostnader och prestationer. Bland de negativa anser många att den före-
slagna expertgruppens arbete bör avvaktas innan några lagstiftningsåtgärder
vidtas.

Statistiska centralbyrån (SCB) pekar särskilt på behovet av att olika slag
av prestationsmått blir väl definierade.

SPK (Statens pris- och konkurrensverk) har den erfarenheten att många
kommuners redovisningssystem inte har som primärt mål att mäta kostna-
derna för olika verksamheter. Konkurrensneutralitet vid anbudsupphand-
ling förutsätter kraftigt förbättrade kommunala redovisningssystem, enligt
SPK.

Sveriges Kommunaljuridiska Förening anser att den statliga kontroll som
föreslås inom detta område inte rimmar med den självbestämmanderätt som
kommunerna har.

Svenska kommunförbundet avstyrker förslaget och säger sig vara berett
att självt utveckla metoder för att förbättra redovisningen.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar kommitténs bedöm-
ning att det behövs en förbättrad redovisning i kommuner och landsting.

Kommunernas och landstingens ansträngda ekonomi talar för att de bör
ha ett stort eget intresse av att effektivisera och utveckla verksamheten. En
förutsättning för denna effektivisering är att redovisningssystemen utvecklas
så, att de ger en mer fullständig information än i dag om kostnaderna för att
bedriva den kommunala verksamheten.

Det finns en omfattande statistik som beskriver den offentliga sektorns
verksamhet och prestationer. Svenska kommunförbundet och Landstings-
förbundet utger var för sig återkommande rapporter om verksamheten i
kommuner och landsting. SCB sammanställer och publicerar också uppgif-
ter som rör verksamheten i den offentliga sektorn.

De uppgifter som finns tillgängliga uppvisar dock betydande brister, vilket
försvårar en uppföljning och utvärdering av den kommunala sektorns verk-
samhet och kostnader. Således insamlas verksamhetsstatistik normalt sek-

19

torsvis och innehåller i allmänhet inga uppgifter om kostnader. Dessa får då Prop. 1992/93:43
hämtas från den kommunala finansstatistiken. Enligt SCB innebär detta att
kommunernas uppgifter blir svåra att använda för jämförelser.

Det är enligt regeringens mening mycket angeläget att de kommunala re-
dovisningssystemens kvalitet förbättras. Utvecklingen mot ökad konkurrens
förutsätter att det finns kostnads- och resultatmått av hög kvalitet. En för-
bättrad redovisning är också nödvändig som underlag för den nationella
uppföljningen och utvärderingen. Om jämförelser mellan kommuner och
landsting skall bli meningsfulla måste uppgifterna bygga på en gemensam
grund.

Det ankommer i första hand på statsmakterna att definiera vilka uppgifter
som skall redovisas som underlag för nationell uppföljning och utvärdering.
Ett arbete med denna inriktning pågår inom regeringskansliet i samråd med
de båda kommunförbunden. Innan detta arbete har avslutats är regeringen
inte beredd att föreslå några tvingande regler om enhetlig redovisning. Re-
geringens principiella inställning är emellertid att bl.a. behovet av nationell
uppföljning och utvärdering kan motivera lagstadgade krav på den kommu-
nala redovisningen. Sådan lagstiftning finns redan inom skolans område och
bör nu också övervägas inom andra verksamhetsområden med klart uttalade
nationella mål, bl.a. inom socialtjänsten samt hälso- och sjukvården.

8 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad som nu har anförts har inom Civildepartementet upprät-
tats förslag till

1. lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620),

2. lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),

3. lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125),

4. lag om ändring i lagen (1991:1136) om försöksverksamhet med kommu-
nal primärvård.

Förslagen har upprättats i samråd med Socialdepartementet.

9 Specialmotivering

9.1 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen
(1980:620)

I paragrafen anges, liksom hittills, att kommunens uppgifter inom social-
tjänsten fullgörs av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestäm-
mer. Där anges vidare att vad som i socialtjänstlagen eller annan författning
sägs om socialnämnd gäller i förekommande fall den eller de nämnder som
utses för ändamålet. Bestämmelserna fick sin nuvarande utformning i sam-
band med riksdagens beslut om ändrad ansvarsfördelning inom äldreomsor-
gen m.m. (prop. 1990/91:14, SoU9, rskr. 97).

Paragrafen har tillförts ett nytt tredje stycke. I detta stycke finns en bestäm-

20

melse som är avsedd att klargöra att kommunen får sluta avtal med annan Prop. 1992/93:43
om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Med annan, dvs
entreprenören, avses bolag, förening, samfällighet, stiftelse, enskild individ
eller annan kommun. En begränsning i denna möjlighet ligger i att entrepre-
nören måste vara behörig att utföra uppgifterna på området. Såvitt gäller
andra kommuner får dessa endast i begränsad utsträckning utföra uppgifter
som ligger inom en annan kommuns kompetensområde. I paragrafen har vi-
dare tagits in en begränsande regel enligt vilken en uppgift som innefattar
myndighetsutövning inte får överlämnas till ett privaträttsligt subjekt med
stöd av den nya bestämmelsen.

Bakgrunden till de nya bestämmelserna har redovisats i avsnitt 3 och 4.1
de avsnitten har också avgränsningen av begreppet myndighetsutövning be-
rörts. Så som angivits fastställs dessa gränser ytterst genom rättspraxis. Det
pågår dock för närvarande en allmän översyn av socialtjänstlagen. Social-
tjänstkommittén (S 1991:07) skall bl.a. ta upp frågor som syftar till att tydli-
gare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden.
Också i det sammanhanget kommer myndighetsbegreppet att tas upp.

Det yttersta ansvaret för kommunens uppgifter inom socialtjänsten kan
inte överlåtas på annan. Inom socialtjänsten förekommer i övrigt åtskilliga
typiska exempel på myndighetsutövning som alltså inte utan lagstöd kan
överlåtas på annan huvudman. Ett sådant exempel är beslut om olika former
av bistånd och stödåtgärder inom individ- och familjeomsorgen. Ett annat
exempel är tvångsåtgärder enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i
vissa fall (LVM) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård
av unga (LVU). Beslutsfattande i dessa frågor kan inte läggas ut på entrepre-
nad. Detsamma gäller socialnämndernas uppgifter enligt föräldrabalken i
samband med fastställande av faderskap och underhållsbidrag till vissa barn.

Administration bör däremot kunna överlåtas på någon annan. Verksam-
het inom socialtjänsten kan dock innehålla mycket integritetskänsliga upp-
gifter. Sekretessfrågorna måste därför lösas på ett tillfredsställande sätt. I
kommunens ansvar för socialtjänsten ingår ett ansvar för att sekretessbe-
lagda uppgifter inte sprids till obehöriga.

Av socialtjänstlagen framgår att hem förvård eller boende, efter tillstånd,
kan drivas av enskild eller sammanslutning (69 §). Entreprenad kan före-
komma både i form av att driften av ett sådant hem lämnas över till någon
enskild och att socialnämnden avtalar med ett privat vårdhem om placering
av personer. Det finns inte heller något hinder mot att förlägga vård enligt
LVU till ett privat hem för vård eller boende. Även om vården innefattar
myndighetsutövning finns det i 11 § LVU ett särskilt lagstöd för att lägga ut
uppgiften att bestämma om den unges förhållanden också på en föreståndare
för en privat institution. Det sist nämnda gäller dock, som framgår av lagen,
inte vård vid sådana särskilda ungdomshem som avses i 12 § LVU.

Både vid vård med stöd av LVU och vid vård med stöd av LVM kan den
omhändertagne vistas utanför vårdhemmet. I detta sammanhang spelar en-
skilt drivna institutioner en viktig roll. Det ligger också i sakens natur att
familjehem tillhör kategorin privat verksamhet.

Barnomsorg utgör en verksamhet som numera kan läggas ut på entrepre-
nad. De tidigare hindren i statsbidragsreglerna mot att lägga ut verksamhe-

21

ten på en entreprenör har successivt avskaffats (jfr prop. 1991/92:65). Beslut
om avgifter och tilldelning av platser betraktas dock som myndighetsutöv-
ning. Sådana beslut kan därför inte överlåtas på någon annan.

Rådgivande och kurativa funktioner inom socialtjänsten innefattar inte
myndighetsutövning och kan läggas ut på entreprenad.

Vid bl.a. de typer av boende som tidigare har redovisats kan inslaget av
myndighetsutövning variera. Det har ifrågasatts om en privat entreprenör
kan anställas i en kommun på deltid för att på denna del av sin arbetstid
kunna fatta de beslut som innebär myndighetsutövning. En sådan lösning
måste anses som mindre lämplig. Inte minst de jävssituationer som oundvik-
ligen måste uppkomma medför att sammanblandningen av entreprenörens
uppgifter och kommunens ansvar och befogenheter är olämplig.

9.2 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen
(1982:763)

I paragrafen finns bestämmelser om landstingens åligganden på hälso- och
sjukvårdsområdet. Bestämmelserna har närmare kommenterats i förarbe-
tena till hälso- och sjukvårdslagen (prop. 1981/82:97, SoU51, rskr. 381, jfr
prop. 1984/85:181 avsnitt 4.8).

I paragrafen har införts ett nytt tredje stycke. Enligt detta nya stycket får
landstinget sluta avtal med annan om att utföra de uppgifter som landstinget
ansvarar för enligt lagen. Detta inkluderar omedelbar hälso- och sjukvård
enligt 4 § och sjuktransporter enligt 6 §. En uppgift som innefattar myndig-
hetsutövning får dock inte överlämnas till ett privaträttsligt subjekt med stöd
av den nya bestämmelsen. Bakgrunden till bestämmelserna har redovisats i
avsnitt 3 och 4. Bestämmelserna har sin motsvarighet i förslaget till ändring
i 4 § socialtjänstlagen (jfr avsnitt 9.1).

Ledningen av landstingets hälso- och sjukvård skall enligt 10 § hälso- och
sjukvårdslagen utövas av en eller flera nämnder. Ansvaret för den övergri-
pande ledningen kan inte överlåtas på annan huvudman. Mera övergripande
beslut om vårdens organisation och dimensionering kan således inte överlå-
tas på en entreprenör.

Inom hälso- och sjukvården och angränsande områden är rättsläget när
det gäller att närmare precisera vilka uppgifter som är att betrakta som myn-
dighetsutövning i viss mån oklart. Det är ibland uppenbart att vissa åtgärder
innefattar myndighetsutövning. Detta gäller t.ex. inom den psykiatriska
tvångsvården och inom smittskyddet. Genom en särskild regel finns det dock
vissa begränsade möjligheter att ge psykiatrisk tvångsvård även på en privat
vårdinrättning, se 15 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård. För
detta krävs dock synnerliga skäl och att regeringen har godkänt arrange-
manget. Inom hälso- och sjukvården i övrigt torde själva vårduppgifterna
och de beslut som sker utifrån enbart medicinska indikationer mera sällan
vara att anse som myndighetsutövning.

Den subventionerade sjukvården måste i och för sig uppfattas som en för-
mån för enskild, men vården skall i princip vara tillgänglig för alla som söker

Prop. 1992/93:43

22

den. Tilldelning av turordning utifrån medicinska kriterier vid tillfälliga sjuk- Prop. 1992/93:43
vårdsköer kan knappast uppfattas som ett beslut om förmån för enskild och
därmed inte heller som myndighetsutövning. Det har också i bl.a. förarbe-
tena till hälso- och sjukvårdslagen uttalats att landstingens huvudmannaan-
svar för hälso- och sjukvård i och för sig inte innebär en skyldighet för lands-
tingen att själva bedriva denna verksamhet (prop. 1981/82:97 s. 33). I likhet
med kommittén anser regeringen därför att huvuddelen av den nuvarande
sjukvården bör kunna läggas ut på entreprenad.

Det har förekommit att driften av en vårdcentral har överlämnats till ett
privat bolag. Frågan om tillåtligheten av detta har såvitt känt inte prövats av
domstol. Under förutsättning av att landstinget genom sin nämnd kan styra
verksamhetens inriktning och att kraven på landstingets ansvar enligt hälso-
och sjukvårdslagen upprätthålls bör det inte föreligga några hinder mot
denna form av entreprenad. Dessa frågor och frågor om äganderätten till
patientjournaler m.m. får regleras i avtalet med entreprenören.

Någon principiell skillnad mellan att överlämna driften av en vårdcentral
och t.ex. ett sjukhus föreligger inte. Det finns privata sjukhus med vilka
landstinget tecknar avtal om vård för ett visst antal patienter eller en enskild
patient. Lagligheten av sådana avtal kan knappast ifrågasättas.

Huvudmannaansvaret för de akuta sjuktransporterna har sedan lång tid
tillbaka inte ansetts medföra en skyldighet för landstingen att genom egna
organ utföra transporterna. Om transporterna läggs ut på entreprenad, vil-
ket i stor utsträckning är fallet, har landstinget dock en skyldighet att över-
vaka att transportorganisationen inte brister i ett eller annat hänseende.

18 §

I paragrafen anges omfattningen av kommunernas skyldighet och befogen-
het att meddela hälso- och sjukvård enligt denna lag (jfr prop. 1990/91:14,
SoU9, rskr. 97).

I paragrafen har införts ett nytt femte stycke. Bestämmelserna i detta
stycke motsvarar det nya tredje stycket i 3 §. Vi hänvisar till kommentaren
till nämnda paragraf.

9.3 Förslaget till ändring i tandvårdslagen (1985:125)

I paragrafen finns föreskrifter om landstingens åligganden och ansvar för
tandvården. Bestämmelserna har kommenterats i lagens förarbeten (prop.
1984/85:79, SoU12, rskr. 143).

I paragrafen har vissa redaktionella anpassningar till terminologin i kom-
munallagen (1991:900) gjorts på så sätt att uttrycket landstingskommun har
bytts ut mot ordet landsting.

I paragrafen har införts ett nytt tredje stycke, enligt vilket landstinget får
sluta avtal med annan om att utföra de uppgifter som landstinget ansvarar
för, men att en uppgift som innefattar myndighetsutövning inte får överläm-
nas till ett privaträttsligt subjekt med stöd av den nya bestämmelsen. Det

23

nya stycket motsvarar de föreslagna ändringarna i socialtjänstlagen och häl-
so- och sjukvårdslagen. Beträffande innebörden av det nya stycket kan i allt
väsentligt hänvisas till kommentarerna till dessa förslag.

För tandvårdens del torde i huvudsak samma avgränsning kunna göras
som för hälso- och sjukvården när det gäller att avgöra vad som kan läggas
ut på entreprenad. En skillnad i förhållande till hälso- och sjukvården är
dock att landstingen själva genom folktandvården uttryckligen ålagts att
svara för viss tandvård.

Omfattningen av folktandvården regleras i 7 §. Enligt den paragrafen skall
folktandvården svara för dels regelbunden och fullständig tandvård för barn
och ungdomar till och med det år då de fyller nitton år, dels specialisttand-
vård för vuxna, och dels övrig tandvård för vuxna i den omfattning som
landstinget bedömer lämpligt.

I förarbetena till tandvårdslagen har uttalats att det inte finns något abso-
lut krav på att all folktandvård skall bedrivas i landstingets egen regi. Där
anges vidare (prop. 1984/85:79 s. 63 resp. 65): ”Inledningsvis skall läggas fast
att skyldigheten för landstinget att självt svara för vården inte nödvändigtvis
måste innebära att vården bedrivs i egna lokaler och av landstingsanställd
personal etc. Om landstinget skulle finna det mest ändamålsenligt att i ett
visst fall genom överenskommelse med t.ex. en privat verksam tandläkare
uppdra åt denne att svara för den faktiska vården möter inte detta något for-
mellt hinder. Det förutsätts dock att landstinget i huvudsak självt svarar för
den faktiska tandvården.”

Genom det nya stycket klargörs ytterligare att folktandvården inte måste
svara för all i 7 § angiven tandvård genom egen personal. Även sådan tand-
vård skall kunna läggas ut på entreprenad. Det grundläggande ansvaret för
t.ex. barntandvården måste dock ligga kvar hos landstinget. Det innebär
bl.a. att landstinget skall fastställa kvantitativa och kvalitativa mål för verk-
samheten samt följa upp denna i förhållande till de mål och krav som anges
i tandvårdslagen. Däremot skall det inte längre anses gälla att landstinget
måste svara för huvuddelen eller någon viss andel av den faktiska tandvår-
den.

9.4 Förslaget till ändring i lagen (1991:1136) om
försöksverksamhet med kommunal primärvård

I paragrafen regleras en kommuns skyldighet att inom ramen för en försöks-
verksamhet erbjuda en god primärvård och en god distriktstandvård (jfr
prop. 1990/91:121, SoU21, rskr. 362 samt prop. 1991/92:148, SoU20, rskr.
310).

Det nya tredje stycket har samma innebörd som de tidigare redovisade
ändringarna i hälso- och sjukvårdslagen. Vi vill därför hänvisa till kommen-
tarerna till dessa ändringar i motsvarande delar.

Prop. 1992/93:43

24

10 Ärendet till riksdagen

Regeringen föreslår att riksdagen antar förslagen till

1. lag om ändring i socialtjänslagen (1980:620),

2. lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),

3. lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125),

4. lag om ändring i lagen (1991:1136) om försöksverksamhet med kommu-
nal primärvård.

Prop. 1992/93:43

25

Propositionens lagförslag                               Prop. 1992/93:43

1 Förslag till

Lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)

Härigenom föreskrivs att 4 § socialtjänstlagen (1980:620)* skall ha föl-
jande lydelse.

Nuvarande lydelse                    Föreslagen lydelse

2

Kommunens uppgifter inom socialtjänsten fullgörs av den eller de nämn-
der som kommunfullmäktige bestämmer.

Vad som i denna lag eller annan författning sägs om socialnämnd gäller i
förekommande fall den eller de nämnder som utses enligt första stycket.

Kommunen får sluta avtal med nå-
gon annan om att utföra kommunens
uppgifter inom socialtjänsten. Upp-
gifter som innefattar myndighetsut-
övning får dock inte med stöd av
denna bestämmelse överlämnas till
ett bolag, en förening, en samfällig-
het, en stiftelse eller en enskild indi-
vid.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

1 Lagen omtryckt 1988:871.

2Senaste lydelse 1990:1403.

26

2 Förslag till

Lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)

Härigenom föreskrivs att 3 och 18 §§ hälso- och sjukvårdslagen
(1982:763)* ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse                    Föreslagen lydelse

Vaije landsting skall erbjuda en god hälso-och sjukvård åt dem som är bo-
satta inom landstinget. Även i övrigt skall landstinget verka för en god hälsa
hos hela befolkningen. Vad som i denna lag sägs om landsting gäller också
kommuner som inte ingår i ett landsting, i den mån inte annat följer av 17 §.
Vad här sagts utgör inte hinder för annan att bedriva hälso- och sjukvård.

Landstingets ansvar omfattar dock inte sådan hälso- och sjukvård som en
kommun inom landstinget har ansvar för enligt 18 § första och tredje styck-
ena.

Ett landsting får sluta avtal med
någon annan om att utföra de uppgif-
ter som landstinget ansvarar för en-
ligt denna lag. En uppgift som inne-
fattar myndighetsutövning får dock
inte med stöd av denna bestämmelse
överlämnas till ett bolag, en förening,
en samfällighet, en stiftelse eller en
enskild individ.

18 §

Vaije kommun skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som bor i
en sådan boendeform eller bostad som avses i 20 § andra stycket och 21 §
tredje stycket socialtjänstlagen (1980:620). Varje kommun skall även i sam-
band med dagverksamhet, som omfattas av 10 § socialtjänstlagen, erbjuda
en god hälso- och sjukvård åt dem som vistas där.

En kommun får även i övrigt erbjuda dem som vistas i kommunen hälso-
och sjukvård i hemmet (hemsjukvård).

Landstinget får till en kommun inom landstinget överlåta skyldigheten att
erbjuda sådan vård, som sägs i andra stycket, om landstinget och kommunen
kommer överens om det samt regeringen medger det.

Kommunens ansvar enligt första och tredje styckena och kommunens be-
fogenhet enligt andra stycket omfattar inte sådan hälso- och sjukvård som
meddelas av läkare.

En kommun får sluta avtal med
någon annan om att utföra de uppgif-
ter som kommunen ansvarar för en-
ligt denna lag. En uppgift som inne-
fattar myndighetsutövning får dock
inte med stöd av denna bestämmelse
överlämnas till ett bolag, en förening
en samfällighet, en stiftelse eller en
enskild individ.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

1 Lagen omtryckt 1992:567.

Prop. 1992/93:43

27

3 Förslag till

Lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125).

Härigenom föreskrivs att 5 § tandvårdslagen (1985:125) skall ha följande
lydelse.

Nuvarande lydelse                    Föreslagen lydelse

Prop. 1992/93:43

Vaije landstingskommun skall er-
bjuda en god tandvård åt dem som
är bosatta inom landstingskommu-
nen. Även i övrigt skall landstings-
kommunen verka för en god tand-
hälsa hos befolkningen. Tandvård
som landstingskommunen själv be-
driver benämns i denna lag folktand-
vård.

Vad som i denna lag sägs om
landstingskommuner gäller också
kommuner som inte ingår i en lands-
tingskommun.

Vaije landsting skall erbjuda en
god tandvård åt dem som är bosatta
inom landstinget. Även i övrigt skall
landstinget verka för en god tand-
hälsa hos befolkningen. Tandvård
som landstinget självt bedriver be-
nämns i denna lag folktandvård.

Vad som i denna lag sägs om
landsting gäller också kommuner
som inte ingår i ett landsting.

Ett landsting får sluta avtal med
någon annan om att utföra de uppgif-
ter som landstinget och dess folk-
tandvård ansvarar för enligt denna
lag. Uppgifter som innefattar myn-
dighetsutövning får dock inte med
stöd av denna bestämmelse överläm-
nas till ett bolag, en förening en sam-
fällighet, en stiftelse eller en enskild
individ.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

1 Senaste lydelse 1991:1950.

28

4 Förslag till                                                        Prop. 1992/93:43

Lag om ändring i lagen (1991:1136) om försöksverksamhet
med kommunal primärvård

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1991:1136) om försöksverksamhet
med kommunal primärvård skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse                    Föreslagen lydelse

3§>

Kommunen skall erbjuda en god primärvård åt dem som är bosatta inom
det område som omfattas av försöksverksamhet och därvid verka för en god
hälsa hos hela denna befolkning.

Om distriktstandvård ingår i försöksverksamheten skall kommunen er-
bjuda en god sådan tandvård åt dem som är bosatta inom det område som
omfattas av försöksverksamheten och därvid verka för en god tandhälsa hos
hela denna befolkning.

En kommun får sluta avtal med
någon annan om att utföra de uppgif-
ter som kommunen ansvarar för en-
ligt denna lag. Uppgifter som innefat-
tar myndighetsutövning får dock inte
med stöd av denna bestämmelse
överlämnas till ett bolag, en förening,
en samfällighet, en stiftelse eller en
enskild individ.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

1 Senaste lydelse 1992:566.

29

Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över
betänkandet (SOU 1991:104) Konkurrensen inom den
kommunala sektorn.

Efter remiss har yttranden över betänkandet (SOU 1991:104) Konkurrensen
inom den kommunala sektorn avgetts av Statens räddningsverk, Socialsty-
relsen, Boverket, Vägverket, Luftfartsverket, Skolverket, Statens kulturråd,
Statens Va-Nämnd, Närings- och teknikutvecklingsverket, Prisreglerings-
nämnden för elektrisk ström, Marknadsdomstolen, Näringsfrihetsombuds-
mannen, Statens pris- och konkurrensverk, Statskontoret, Riksrevisionsver-
ket, Statistiska centralbyrån, Konsumentverket/KO, Stockholms Handels-
kammare, Kammarrätten i Göteborg, Kammarrätten i Sundsvall, Stock-
holms Universitet, Ekonomihögskolan vid Lunds Universitet, Göteborgs Uni-
versitet, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Länsstyrelsen i Älvsborgs
län, Stockholms kommun, Nacka kommun, Sollentuna kommun, Österåkers
kommun, Eskilstuna kommun, Linköpings kommun, Norrköpings kommun,
Valdemarsviks kommun, Åstorps kommun, Malmö kommun, Göteborgs
kommun, Sundsvalls kommun, Åre kommun, Östersunds kommun, Pajala
kommun, Stockholms läns landsting, Östergötlands läns landsting, Göte-
borgs- och Bohus läns landsting, Kopparbergs läns landsting, De Handikap-
pades Riksförbund (DHR), Svenska kommunförbundet, Landstingsförbun-
det, Svenska Arbetsgivareföreningen, Landsorganisationen i Sverige (LO),
Sveriges Akademikers Centralorganisation, Tjänstemännens Centralorgani-
sation, Värmeverksföreningen, Företagarnas Riksorganisation, Grossistför-
bundet Svensk Handel, Sveriges Industriförbund, HSB:s Riksförbund,
Svenska Kommunalarbetareförbundet, Svenska Lokaltrafikföreningen,
Svenska Renhållningsverksföreningen, Sveriges Kommunaljuridiska För-
ening, Sveriges Läkarförbund, Sveriges Privattandläkareförening, Sveriges
Skorstensfejarmästares Riksförbund, Sveriges Städentreprenörers förbund,
Sveriges Tandläkareförbund, Sveriges Tvätteriförbund, Byggentreprenö-
rerna, Kommunforskning Väst, Kooperativa Institutet, Praktikertjänst AB,
Skattebetalarnas Förening och Teatrarnas Riksförbund.

Prop. 1992/93:43

Bilaga 1

30

Lagrådsremissens lagförslag

1 Förslag till

Lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)

Härigenom föreskrivs att 4 § socialtjänstlagen (1980:620)1 skall ha föl-
jande lydelse.

Nuvarande lydelse                    Föreslagen lydelse

2

Kommunens uppgifter inom socialtjänsten fullgörs av den eller de nämn-
der som kommunfullmäktige bestämmer.

Vad som i denna lag eller annan författning sägs om socialnämnd gäller i
förekommande fall den eller de nämnder som utses enligt första stycket.

Kommunen fär sluta avtal med nå-
gon annan om att utföra kommunens
uppgifter inom socialtjänsten. Upp-
gifter som innefattar myndighetsut-
övning får dock inte med stöd av
denna bestämmelse överlämnas till
ett bolag, en förening, en samfällig-
het, en stiftelse eller en enskild indi-
vid.

Prop. 1992/93:43

Bilaga 2

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

1 Lagen omtryckt 1988:871.

2 Senaste lydelse 1990:1403.

31

2 Lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)
Härigenom föreskrivs att 3 och 18 §§ hälso- och
sjukvårdslagen (1982:763)1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse                    Föreslagen lydelse

Varje landsting skall erbjuda en god hälso-och sjukvård åt dem som är bo-
satta inom landstinget. Även i övrigt skall landstinget verka för en god hälsa
hos hela befolkningen. Vad som i denna lag sägs om landsting gäller också
kommuner som inte ingår i ett landsting, i den mån inte annat följer av 17 §.
Vad här sagts utgör inte hinder för annan att bedriva hälso- och sjukvård.

Landstingets ansvar omfattar dock inte sådan hälso- och sjukvård som en
kommun inom landstinget har ansvar för enligt 18 § första och tredje styck-
ena.

Prop. 1992/93:43

Bilaga 2

Ett landsting får sluta avtal med
någon annan om att utföra de uppgif-
ter som landstinget ansvarar för en-
ligt denna lag. En uppgift som inne-
fattar myndighetsutövning får dock
inte med stöd av denna bestämmelse
överlämnas till ett bolag, en förening,
en samfällighet, en stiftelse eller en
enskild individ.

18 §

Vaije kommun skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som bor i
en sådan boendeform eller bostad som avses i 20 § andra stycket och 21 §
tredje stycketsocialtjänstlagen (1980:620). Vaije kommun skall även i sam-
band med dagverksamhet, som omfattas av 10 § socialtjänstlagen, erbjuda
en god hälso- och sjukvård åt dem som vistas där.

En kommun får även i övrigt erbjuda dem som vistas i kommunen hälso-
och sjukvård i hemmet (hemsjukvård).

Landstinget får till en kommun inom landstinget överlåta skyldigheten att
erbjuda sådan vård, som sägs i andra stycket, om landstinget och kommunen
kommer överens om det samt regeringen medger det.

Kommunens ansvar enligt första och tredje styckena och kommunens be-
fogenhet enligt andra stycket omfattar inte sådan hälso- och sjukvård som
meddelas av läkare.

En kommun får sluta avtal med
någon annan om att utföra de uppgif-
ter som kommunen ansvarar för en-
ligt denna lag. En uppgift som inne-
fattar myndighetsutövning får dock
inte med stöd av denna bestämmelse
överlämnas till ett bolag, en förening,
en samfällighet, en stiftelse eller en
enskild individ.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

1 Lagen omtryckt 1992:567.

32

3 Förslag till

Lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125).

Härigenom föreskrivs att 5 § tandvårdslagen (1985:125) skall ha följande
lydelse.

Prop. 1992/93:43

Bilaga 2

Nuvarande lydelse

Vaije landstingskommun skall er-
bjuda en god tandvård åt dem som
är bosatta inom landstingskommu-
nen. Även i övrigt skall
landstingskommunen verka för en
god tandhälsa hos befolkningen.
Tandvård som landstingskommunen
själv bedriver benämns i denna lag
folktandvård.

Vad som i denna lag sägs om
landstingskommuner gäller också
kommuner som inte ingår i en lands-
tingskommun.

Föreslagen lydelse

i

Vaije landsting skall erbjuda en
god tandvård åt dem som är bosatta
inom landstinget. Även i övrigt skall
landstinget verka för en god tand-
hälsa hos befolkningen. Tandvård
som landstinget självt bedriver be-
nämns i denna lag folktandvård.

Vad som i denna lag sägs om
landsting gäller också kommuner
som inte ingår i ett landsting.

Ett landsting får sluta avtal med
någon annan om att utföra de uppgif-
ter som landstinget och dess folk-
tandvård ansvarar för enligt denna
lag. Uppgifter som innefattar myn-
dighetsutövning får dock inte med
stöd av denna bestämmelse överläm-
nas till ett bolag, en förening, en sam-
fällighet, en stiftelse eller en enskild
individ.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

'Senaste lydelse 1991:1950

33

4 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1991:1136) om försöksverksamhet
med kommunal primärvård

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1991:1136) om försöksverksamhet
med kommunal primärvård skall ha följande lydelse.

Prop. 1992/93:43

Bilaga 2

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3§*

Kommunen skall erbjuda en god primärvård åt dem som är bosatta inom
det område som omfattas av försöksverksamhet och därvid verka för en god
hälsa hos hela denna befolkning.

Om distriktstandvård ingår i försöksverksamheten skall kommunen er-
bjuda en god sådan tandvård åt dem som är bosatta inom det område som
omfattas av försöksverksamheten och därvid verka för en god tandhälsa hos
hela denna befolkning.

En kommun får sluta avtal med
någon annan om att utföra de uppgif-
ter som kommunen ansvarar för en-
ligt denna lag. Uppgifter som innefat-
tar myndighetsutövning får dock inte
med stöd av denna bestämmelse
överlämnas till ett bolag, en förening,
en samfällighet, en stiftelse eller en
enskild individ.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

1 Senaste lydelse 1992:566.

34

Lagrådet

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1992-06-30

Närvarande: Justitierådet Bengt Rydin, regeringsrådet Stig von Bahr, justi-
tierådet Inger Nyström.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 25 juni 1992 har regeringen
efter anmälan av statsrådet Davidson beslutat inhämta lagrådets yttrande
över förslag till

1. lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620),

2. lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),

3. lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125),

4. lag om ändring i lagen (1991:1136) om försöksverksamhet med kommu-
nal primärvård.

Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Björn Reuter-
strand.

Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet:

Lagrådet lämnar de remitterade lagförslagen utan erinran. Härutöver vill
lagrådet anföra följande.

I remissprotokollet diskuteras om de föreslagna reglerna om ökad konkur-
rens i kommunal verksamhet motiverar ändringar i sekretesslagstiftningen.
Bakgrunden anges bl. a. vara den oklarhet som ibland råder i fråga om sekre-
tess och tystnadsplikt vid entreprenadverksamhet. Diskussionen mynnar ut
i slutsatsen att de remitterade lagförslagen inte strider mot de grundläggande
principerna om sekretess och tystnadsplikt i offentlig verksamhet. Något för-
slag om lagstiftning på sekretessområdet läggs därför inte fram.

Lagrådet kan i stort ansluta sig till uttalandena i remissprotokollet om sek-
retess och tystnadsplikt. Därvid har lagrådet beaktat att lagförslagen inte in-
nebär någon principiell utvidgning av utrymmet för anlitande av privata ent-
reprenörer utan närmast kan ses som ett förtydligande av den ordning som
gäller redan i dag. På en punkt synes emellertid invändningar kunna riktas
mot den uppfattning som redovisas i remissprotokollet. Lagrådet syftar här
på vad som i den allmänna motiveringen anförs om möjligheten för en myn-
dighet att använda sig av förbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen
(1980:100). Med stöd av ett sådant förbehåll kan en myndighet, som lämnar
ut sekretessbelagd uppgift till en enskild, inskränka dennes rätt att lämna
uppgiften vidare eller att utnyttja den. Som strax kommer att utvecklas synes
tillämpningsområdet för nämnda lagbestämmelse vara mindre än vad som
antagits i remissen.

Ett fundamentalt problem vad gäller sekretess och tystnadsplikt vid ut-
nyttjande av privata entreprenörer i kommunal verksamhet är att personer,
som inte ingår i den i 1 kap. 6 § sekretesslagen angivna personkretsen, kan
få del av sekretessbelagda uppgifter. Fråga kan exempelvis vara om personer

Prop. 1992/93:43

Bilaga 3

35

som är anställda hos ett aktiebolag vilket genom ett avtal med kommunen
åtagit sig att svara för viss social service. Bestämmelserna i 7 kap. 4 § sekre-
tesslagen om sekretess inom socialtjänsten saknar effekt för sådan personal.

I remissen konstateras att olägenheten av att privatanställd personal inte
är bunden av sekretesslagen kan mildras genom att det enskilda företaget
sluter avtal med sina anställda om tystnadsplikt. Lagrådet delar denna upp-
fattning men vill samtidigt anmärka att ett avtal av detta slag inte medför att
tystnadsplikten blir straffsanktionerad enligt 20 kap. 3 § brottsbalken. Som
antytts i det föregående kan lagrådet däremot inte finna att reglerna om för-
behåll i 14 kap. 9 § sekretesslagen fyller någon egentlig funktion vid anli-
tande av privatanställd personal i verksamhet vari förekommer sekretessbe-
lagda uppgifter. En tillämpning av sistnämnda lagrum synes nämligen förut-
sätta att det beträffande vissa konkreta uppgifter kan klarläggas att den
skada eller annan olägenhet, som utgör ett hinder mot utlämnande av upp-
gifterna till en enskild, kan undanröjas genom ett förbehåll som inskränker
den enskildes rätt att förfoga över dessa. Ett med stöd av lagrummet medde-
lat förbehåll synes därför enligt lagrådets mening föga ändamålsenligt såvitt
gäller privatanställda som på grund av sin tjänstgöring fortlöpande får del av
muntliga eller skriftliga uppgifter av skyddsvärd natur. Det framstår som
högst ovisst om det för en sådan anställd är möjligt att formulera ett förbe-
håll så att tystnadsplikten omfattas av 20 kap. 3 § brottsbalken.

Vad nu anförts om räckvidden av förbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretessla-
gen väcker frågan, om det behövs effektivare regler om sekretess och tyst-
nadsplikt för anställda som faller utanför den i 1 kap. 6 § sekretesslagen an-
givna personkretsen. Enligt lagrådets mening talar åtskilligt för detta. Det
synes därför motiverat att en översyn av sekretesslagstiftningen med denna
inriktning kommer till stånd. Något hinder mot att genomföra de nu remitte-
rade lagförslagen innan en sådan översyn slutförts kan dock inte anses före-
ligga.

Prop. 1992/93:43

Bilaga 3

36

Civildepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 1 oktober 1992

Prop. 1992/93:43

Närvarande: statsrådet B. Westerberg, ordförande, och statsråden Frig-
gebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas, Dinkel-
spiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Odell, Lundgren, Unc-
kel, P. Westerberg, Ask

Statsrådet Davidson anmäler fråga om åtgärder för ökad konkurrens i kom-
munal verksamhet.

Regeringen beslutar att genom proposition lämna förslag till riksdagen om
ökad konkurrens i kommunal verksamhet i enlighet med bilagan till detta
protokoll.

Ur protokollet

Maud Melin

37

Innehållsförteckning                                    Prop. 1992/93:43

Propositionens huvudsakliga innehåll ...... 1

1    Inledning............................................. 2

2   Bakgrund........................................ 2

3   Behovet av ökad konkurrens .... i....................... 4

4   Entreprenader...................... 6

5   Uppdragsverksamhet utanför det egna området............ 13

6   Kommunal Upphandling................................ 15

7   Bättre uppföljning och jämförelser av kostnader och

prestationer............ .t............................. 19

8   Upprättade lagförslag................................... 20

9   Specialmotivering...................................... 20

9.1 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)      20

9.2 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen

(1082:763)........................................ 22

9.3 Förslaget till lagom ändring i tandvårdslagen (1985:125)      23

9.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1136) om kom-
munal primärvård.................................. 24

10  Ärendet till riksdagen.................................. 25

Propositionens lagförslag.................................... 26

Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över betän-
kandet (SOU 1991:104) konkurrensen inom den kommu-
nala sektorn........................................ 30

Bilaga 2 Lagrådsremissens lagförslag.......................... 31

Bilaga 3 Lagrådets yttrande.................................. 35

Utdrag ur protokoll vid regeringssammantäde den 1 oktober 1992     37

38

gotab 42041, Stockholm 1992