I proposition 1992/93:142 föreslår regeringen
(Justitiedepartementet) att riksdagen skall anta genom
propositionen framlagda förslag till
1. lag om ändring i brottsbalken,
2. lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i
anstalt,
3. lag om ändring i narkotikastrafflagen (1968:64).
I samband med propositionen behandlar utskottet en med
anledning av propositionen väckt motion samt yrkanden i tre
under den allmänna motionstiden i år väckta motioner.
Lagförslagen, som granskats av Lagrådet, har fogats till
betänkandet, se bilaga.
Motioner
Motion väckt med anledning av propositionen
1992/93:Ju18 av Lars-Erik Lövdén m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen avslår propositionens förslag till lag om
ändring av 2§ narkotikastrafflagen (1968:64),
2. att riksdagen beslutar anta motionens förslag till lag om
ändring i 2 § narkotikastrafflagen (1968:64).
Motioner väckta under allmänna motionstiden 1993
1992/93:Ju644 av Hans Göran Franck och Anita Johansson (s)
vari yrkas att riksdagen beslutar att avslå proposition
1992/93:142 om åtgärder mot bruk av narkotika samt ringa
narkotikabrott.
1992/93:Ju837 av Karl Gustaf Sjödin m.fl. (nyd) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att skärpa straffen för narkotikabrott,
1992/93:So513 av Johan Brohult (-) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att det bör vara förbjudet att använda
narkotika och att vara narkoman,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att man för narkomaner bör kunna utdöma
avgiftning och rehabilitering i stället för fängelse.
Utskottet
Lagförslagen bygger på en inom Justitiedepartementet upprättad
promemoria (Ds 1992:19) Åtgärder mot bruk av narkotika samt
ringa narkotikabrott. Promemorian har remissbehandlats. Till
underlag för propositionen hör också Påföljdsutredningens
betänkande (SOU 1991:45) Påföljdsfrågor, som har
remissbehandlats.
Bakgrund
I 1 § narkotikastrafflagen finns straffbestämmelser om
uppsåtliga förfaranden med narkotika. Förfarandena tas upp under
sex punkter och som gemensam förutsättning för straffbarhet
gäller att narkotikahanteringen är olovlig. Inom det straffbara
området faller
1. överlåtelse av narkotika,
2. framställning av narkotika som är avsedd för missbruk,
3. förvärv av narkotika i överlåtelsesyfte,
4. anskaffning, bearbetning, förpackning, transport, förvaring
eller annan sådan befattning med narkotika som inte är avsedd
för eget bruk,
5. utbjudande av narkotika till försäljning, förvaring eller
befordran av vederlag för narkotika, förmedling av kontakter
mellan säljare och köpare eller annan sådan åtgärd, om
förfarandet är ägnat att främja narkotikahandel, samt
6. innehav, bruk eller annan befattning med narkotika.
Påföljden för narkotikabrott är fängelse i högst tre år. Om
brottet bedöms som grovt är påföljden enligt 3 § fängelse lägst
två år och högst tio år. Om ett brott är att anse som ringa
skall straffet enligt 2 § bestämmas till böter eller fängelse i
högst sex månader. 2 § innehåller därutöver två särskilda
föreskrifter för det fallet att gärningen bestått endast i eget
bruk av narkotika. Dels är straffskalan inskränkt till böter,
dels gäller en regel om ansvarsfrihet när gärningen uppdagats
genom att gärningsmannen har sökt eller underkastat sig vård
eller någon annan behandling.
Förhållandet mellan 1 och 2 §§ narkotikastrafflagen har flera
gånger varit föremål för lagstiftarens uppmärksamhet. Den nu
gällande gradindelningen av narkotikabrottet har varit i kraft
sedan den 1 mars 1985. Under den tid som därefter förflutit har
riksdagen vid återkommande tillfällen behandlat frågan om 2 §
borde ges en ny utformning (se t.ex. 1989/90:JuU30 s. 5 f och
1990/91:JuU32 s. 17 f). Kritiker av nuvarande ordning har hävdat
att bestämmelsen om ringa brott tillämpas vid hantering av så
pass stora mängder narkotika att brotten inte lämpligen bör
kunna betecknas som ringa. Enligt deras uppfattning borde
bestämmelsen därför ges en mer restriktiv utformning.
Även frågan om kriminalisering av bruk av narkotika har under
senare år varit föremål för en omfattande debatt. Det egna
bruket var länge straffritt men kriminaliserades genom en
lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1988. Det egna bruket
särbehandlas dock, som nyss framgått, genom begränsningen av
straffet i ringa fall och genom ansvarsfrihetsregeln. I
propositionen uttalades bl.a. att eget bruk av narkotika måste
anses ha ett förhållandevis lågt straffvärde och att det
förutsattes att sådan befattning regelmässigt skulle bli att
bedöma som ringa narkotikabrott (prop. 1987/88:71 s. 20).
Debatten om den straffrättsliga behandlingen av bruk av
narkotika har fortsatt även efter 1988 års lagändring. Bl.a. har
anförts att lagstiftningen i sin nuvarande utformning inte
speglar narkotikabrukets straffvärde. En omotiverad skillnad
görs enligt kritikerna mellan eget bruk och andra former av
narkotikahantering, t.ex. innehav av narkotika avsedd för eget
bruk. En annan återkommande invändning är att de
rättstillämpande myndigheterna, som en följd av den lägre
straffskalan vid bruk av narkotika, saknar möjlighet att säkra
bevisning beträffande detta brott med hjälp av tvångsmedel som
kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Kritiken har också gått
ut på att straffskalan inte lämnar utrymme för vårdinriktade
brottspåföljder (1989/90:JuU16 s. 19, JuU30 s. 4 f,
1990/91:JuU32 s. 16 f).
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att regleringen i 2 §
narkotikastrafflagen av eget bruk av narkotika och andra ringa
narkotikabrott skall skärpas. Vidare föreslås att det införs
större möjligheter att använda drogkontroller i kriminalvården.
Förslagen syftar bl.a. till att ge möjligheter att ingripa
tidigt och med kraft förhindra att unga människor fastnar i
missbruk och till att förbättra behandlingen av de missbrukare
som avtjänar straff.
Fängelse förs in i straffskalan för ringa fall av eget bruk av
narkotika. Detta innebär att det blir möjligt att ta t.ex.
urinprov för att kontrollera misstänkt narkotikabruk och att den
som brukat narkotika kan dömas till en påföljd som innefattar
behandling av missbruket.
Den särskilda regeln om ansvarsfrihet när bruket uppdagas vid
en vård- eller behandlingskontakt föreslås utmönstrad.
I propositionen lämnas också en redogörelse för
gränsdragningen mellan 1 och 2 §§ narkotikastrafflagen och
motsvarande bestämmelser i lagen (1960:418) om straff för
varusmuggling. Det föreslås att 2 § narkotikastrafflagen
tillförs nya rekvisit i syfte att främja en enhetlig och
restriktiv tillämpning.
De i kriminalvårdsanstalt intagnas generella skyldigheter
enligt 52 d § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt att
lämna urin- och utandningsprov föreslås utvidgad till att
omfatta även blodprov.
För dem som är villkorligt frigivna, dömda till skyddstillsyn
eller placerade utanför anstalt enligt 34 § lagen om
kriminalvård i anstalt samt undergår någon form av vård eller
behandling för sitt missbruk föreslås en skyldighet att lämna
blod-, urin- eller utandningsprov för att kontrollera att de
inte är påverkade av beroendeframkallande medel.
De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 juli 1993.
Överväganden
Missbruket av narkotika har under de senaste decennierna
utvecklats till ett av samhällets allvarligaste och mest
svårlösta problem. Det åsamkar direkt och indirekt svåra
lidanden och missbruket ger upphov till många personliga
tragedier. I missbrukets spår följer dessutom kriminalitet, ofta
av mycket allvarligt slag. Det allmänna avsätter också stora
resurser för att bekämpa narkotikamissbruket inom en rad olika
samhällssektorer. Det handlar då inte enbart om
behandlingsinsatser för missbrukare utan även t.ex. om
förebyggande åtgärder i skolorna och inom socialtjänstens ram
och om polisens och tullens arbete för att förhindra den
illegala narkotikahanteringen och annan brottslighet som
sammanhänger med den.
Utöver behandlingsinsatser och förebyggande arbete spelar det
straffrättsliga sanktionssystemet en central roll i
narkotikabekämpningen. Det är, som anförs i propositionen, av
stor betydelse att reglerna om de mindre allvarliga
narkotikabrotten får en ändamålsenlig avgränsning och
utformning. Ofta är det vid de mindre allvarliga brotten man
kommer närmast själva missbruket och har de största
möjligheterna att komma till rätta med ett begynnande
narkotikaberoende. Betydelsen av möjligheten till hjälp och stöd
åt en etablerad missbrukare bör heller inte underskattas.
I motion Ju644 yrkas att riksdagen skall avslå propositionen.
Motionärerna anser att narkotikamissbruket är ett, relativt
sett, begränsat problem och att den föreslagna straffskärpningen
inte är motiverad.
Förslagen i propositionen syftar till att göra en tydligare
avgränsning mellan ringa narkotikabrott och brott av
normalgraden och till att förbättra möjligheterna att ingripa
mot bruk av narkotika. Utskottet, som delar uppfattningen i
propositionen om strafflagstiftningens betydelse härvidlag, kan
ställa sig bakom förslaget i princip. Det sagda innebär att
utskottet avstyrker bifall till motion Ju644 om avslag på
propositionen.
Till enskildheter i lagförslagen återkommer utskottet i det
följande.
Särregleringen vid eget bruk av narkotika
I propositionen föreslås att särregleringen vid eget bruk av
narkotika i 2 § narkotikastrafflagen skall utmönstras.
I motion Ju18 yrkas, såsom motionen får förstås, avslag på
propositionen i denna del. Motionärerna anför bl.a. att
införandet av fängelse i straffskalan vid eget bruk av narkotika
och ansvarsfrihetsregelns avskaffande innebär en avgörande
förändring av samhällets narkotikapolitik och medför risker för
den frivilliga narkomanvården.
Frågan om konsekvenserna för den frivilliga narkomanvården har
behandlats vid ett stort antal tillfällen. Redan i förarbetena
till narkotikastrafflagen framfördes farhågor om att en
kriminalisering av narkotikainnehav avsett för eget bruk skulle
göra missbrukare obenägna att söka vård för sitt
narkotikaberoende (prop. 1968:7 s. 107 f, 112, 2LU:1 s. 46; jfr
prop. 1969:13 s. 9). Även vid kompletteringen av
gärningsformerna år 1983, (prop. 1982/83:141 s. 12, JuU:37 s.
16), och vid ändringar av narkotikastrafflagen år 1985, (prop.
1984/85:46, JuU:12 s. 27 ff), var frågan föremål för diskussion.
Därefter aktualiserades frågan motionsvägen vid flera tillfällen
(se t.ex. 1986/87:JuU15). Den sålunda förda debatten ledde till
ett lagstiftningsärende år 1988.
När det egna bruket av narkotika kriminaliserades år 1988
(prop. 1987/88:71, JuU13, rskr. 280) anförde departementschefen
bl.a. att den tyngst vägande invändningen mot en kriminalisering
var risken för en negativ inverkan på narkotikamissbrukarnas
ambitioner och ansträngningar att söka eller underkasta sig
vård. En kriminalisering av det egna bruket måste därför
utformas så att inte enskildas eller myndigheters
vårdansträngningar motarbetades. Det var i avsikt att minska
dessa risker som den särskilda straffskalan togs in i
lagförslaget. En hantering som inskränkte sig till eget bruk
ansågs dessutom ha ett förhållandevis lågt straffvärde.
Departementschefen utgick från att gärningen regelmässigt skulle
bedömas som ringa brott. Intresset av att missbrukare sökte vård
frivilligt utgjorde också motiv för den särskilda regeln om
ansvarsfrihet.
Utskottet ställde sig bakom här redovisade uttalanden i
propositionen (1987/88:JuU13 s. 9 f). -- En minoritet ansåg dock
att det inte var motiverat med en särskild straffskala för eget
bruk (s. 19 f). Den framhöll bl.a. det angelägna i att straffet
för ett brott speglade dess straffvärden och fann det självklart
att konsumtion av en viss mängd narkotika inte hade ett lägre
straffvärde än innehav av samma mängd. I en annan reservation
framfördes bl.a. att regeln om ansvarsfrihet var främmande för
rättssystemet eftersom den var kopplad till omständigheter som
saknade anknytning till gärningen. I de fåtaliga situationer som
var aktuella fick man i stället, enligt reservanterna, lita till
reglerna om åtalsunderlåtelse och påföljdseftergift.
I det nu aktuella lagförslaget anförs i propositionen bl.a.
att den gällande straffskalan i 2 § för eget bruk inte speglar
brottets straffvärde. Departementschefen anser att det bör
finnas utrymme för en mer differentierad påföljdspraxis även om
huvudregeln alltjämt bör vara att eget bruk skall bestraffas med
böter. En mer differentierad påföljdspraxis förutsätter
emellertid att fängelse ingår i straffskalan. I propositionen
görs en jämförelse med straffskalan för innehav av narkotika för
eget bruk. Det konstateras att innehav av narkotika för eget
bruk bedöms mildare än en hantering som syftar till eller
innefattar spridning av narkotika men att detta förhållande inte
kommer till uttryck i straffskalorna utan i stället beaktas vid
straffmätning och påföljdsval inom de allmänt tillämpliga
straffskalorna. Det anförs vidare att även om det är naturligt
att innehavsbrottet i påföljdshänseende kan behandlas något
strängare än eget bruk så kan skillnaden knappast anses vara så
betydande att det motiverar olika straffskalor. Det anförda
talar, enligt propositionen, för att den allmänna straffskalan i
2 § med böter eller fängelse i högst sex månader skall gälla
även för eget bruk av narkotika och att den särskilda
straffskalan därför skall utmönstras.
Beträffande farhågorna för att den frivilliga narkomanvården
skulle bli lidande om särregleringen tas bort anförs i
propositionen att det inte finns anledning att anta att de
rättstillämpande myndigheterna vid ett ringa narkotikabrott
skulle agera på ett sådant sätt att möjligheterna till vård
skulle spolieras.
Det framhålls vidare att reglerna om åtalsunderlåtelse i
rättegångsbalken och i lagen (1964:167) med särskilda
bestämmelser om unga lagöverträdare ger åklagaren stort utrymme
att underlåta åtal i de fall som omfattas av den nuvarande
ansvarsfrihetsregeln. Enligt departementschefens bedömning torde
det beträffande dessa fall knappast uppkomma någon skillnad i
lagföringshänseende över huvud taget. Departementschefen
framhåller vidare att en vårdsökande i de flesta fall av
förevarande slag skyddas av sekretesslagen (1980:100) mot att
uppgift som angår misstanke om brott lämnas till åklagare, polis
eller annan utredande myndighet.
Enligt departementschefen talar därför övervägande skäl för
att också regeln om ansvarsfrihet bör upphävas, i synnerhet som
den är främmande för det straffrättsliga systemet eftersom den
inte är knuten till några omständigheter vid brottet utan till
förhållanden som kan inträffa senare.
Här kan anmärkas att samma farhågor för konsekvenserna för den
frivilliga narkomanvården som nyss redovisats anfördes vid
kriminaliseringen av sådana narkotikainnehav där narkotikan var
tänkt för innehavarens eget bruk. Intresset av en
kriminalisering vägde dock tyngre och lagstiftaren ansåg att
eventuella nackdelar för narkomanvården fick begränsas med hjälp
av reglerna om påföljdsval och åtalsunderlåtelse (prop. 1968:7,
s. 107 f och 112, 2LU:1 s. 46).
Kriminaliseringen av narkotikainnehav synes för övrigt inte ha
medfört några påtagliga nackdelar för narkomanvården. Här kan
också tilläggas att det av statistiska uppgifter framgår att det
ringa brottet i praktiken oftast består av innehav. Så lagfördes
t.ex. under år 1991 totalt 4 563 personer för ringa
narkotikabrott. Av dessa dömdes 3 570 för innehav av narkotika
och 105 för eget bruk av narkotika (SCB, Kriminalstatistik
1991).
Utskottet delar de bedömningar som görs i propositionen
angående avskaffandet av särregleringen i 2 §
narkotikastrafflagen vid eget bruk av narkotika. Utskottet
avstyrker bifall till motion Ju18 i denna del och tillstyrker
regeringsförslaget.
Precisering av ringa narkotikabrott
I propositionen föreslås att bestämmelsen i 2 § första
meningen narkotikastrafflagen preciseras så att det i lagtexten
anges vilka huvudsakliga omständigheter som kan medföra att ett
brott bedöms som ringa. I förslaget nämns uttryckligen som
sådana omständigheter arten och mängden narkotika men också
andra omständigheter skall kunna beaktas vid bedömningen av
brottets svårhetsgrad.
I motion Ju18 yrkas, såsom motionen får förstås, bifall till
förslaget.
Utskottet anser i likhet med justitieministern att det finns
anledning att genom ändring och förtydligande av rekvisiten för
ringa narkotikabrott säkerställa att bedömningen av när ett
narkotikabrott skall anses ringa sker enhetligt och med
tillbörlig restriktivitet.
Utskottet tillstyrker regeringsförslaget. Motionen får
härigenom anses tillgodosedd.
Övriga frågor
I motion So513 yrkas att eget bruk av narkotika skall
kriminaliseras och att påföljden för eget bruk skall kunna
bestämmas till avgiftning och rehabilitering i stället för till
fängelse.
I motion Ju837 yrkas att straffet för narkotikabrott, särskilt
ringa narkotikabrott, skall skärpas och att fängelse skall
införas i straffskalan för eget bruk av narkotika.
Eget bruk av narkotika har, såsom ovan framgått, varit
kriminaliserat sedan år 1988. Den i motion So513 efterlysta
ordningen gäller således redan, och utskottet avstyrker bifall
till motionen i denna del.
Det nu aktuella förslaget till ändring i narkotikastrafflagen
innebär en allmän skärpning av den straffrättsliga regleringen
av ringa narkotikabrott. Påföljden för ringa narkotikabrott
bestående i eget bruk föreslås skärpt genom att fängelse förs in
i straffskalan. Detta gör det också möjligt att bestämma
påföljden till skyddstillsyn, vilken vid behov kan förenas med
föreskrift om vård eller behandling mot missbruk. Utskottet som,
som ovan framgått, tillstyrker regeringsförslaget anser att
önskemålen i motionerna So513 och Ju837 därmed får anses
tillgodosedda, och utskottet avstyrker bifall till dem.
I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av
propositionen och motionerna.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på proposition 1992/93:142
att riksdagen avslår motion 1992/93:Ju644,
2. beträffande särregleringen vid eget bruk av narkotika
att riksdagen med bifall till regeringens förslag i denna del
och med avslag på motion 1992/93:Ju18 yrkande 1 godkänner vad
utskottet anfört,
res. 1 (s)
3. beträffande precisering av ringa narkotikabrott
att riksdagen med bifall till regeringens förslag i denna del
och med anledning av motion 1992/93:Ju18 yrkande 2 godkänner vad
utskottet anfört,
4. beträffande lagbestämmelsen om ringa narkotikabrott
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i
narkotikastrafflagen (1968:64),
res. 2 (s) - villk. res. 1
5. beträffande kriminalisering av eget bruk
att riksdagen avslår motion 1992/93:So513 yrkande 1,
6. beträffande påföljden för eget bruk
att riksdagen avslår motionerna 1992/93:So513 yrkande 2 och
1992/93:Ju837 yrkande 2,
7. beträffande övriga lagförslag
att riksdagen antar regeringens förslag till
a) lag om ändring i brottsbalken,
b) lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i
anstalt.
Stockholm den 11 mars 1993
På justitieutskottets vägnar
Britta Bjelle
I beslutet har deltagit:
Britta Bjelle (fp),
Jerry Martinger (m),
Göthe Knutson (m),
Birthe Sörestedt (s),
Nils Nordh (s),
Birgit Henriksson (m),
Göran Magnusson (s),
Karl Gustaf Sjödin (nyd),
Sigrid Bolkéus (s),
Siw Persson (fp),
Anders Svärd (c),
Kjell Eldensjö (kds) och
Alf Eriksson (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Berith Eriksson (v)
närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
1. Särregleringen vid eget bruk av narkotika (mom.2)
Birthe Sörestedt, Nils Nordh, Göran Magnusson, Sigrid Bolkéus
och Alf Eriksson (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar
med "Utskottet delar" och slutar med "tillstyrker
regeringsförslaget" bort ha följande lydelse:
Det nu aktuella lagförslaget om att i 2 § narkotikastrafflagen
införa fängelse i straffskalan för eget bruk av narkotika skulle
enligt utskottets mening innebära en avgörande förändring av
samhällets narkotikapolitik som utskottet inte kan tillstyrka.
Utskottet vill här hänvisa till de ställningstaganden som
gjordes i 1988 års lagstiftningsärende. De skäl som där anförs
för en särreglering vid eget bruk av narkotika har enligt
utskottets mening alltjämt bärighet.
Utskottet vill i korthet sammanfatta sin ståndpunkt sålunda.
Rättsväsendets insatser mot narkotikamissbruket måste utformas
så att de inte motverkar utan i stället understödjer samhällets
ansträngningar att erbjuda vård åt vårdbehövande missbrukare.
Det är olämpligt att i princip all narkomanvård från samhällets
sida skall kunna ske under tvång eller straffhot. Detta innebär
betydande risker för att enskildas och myndigheters
vårdansträngningar spolieras. Enligt utskottets uppfattning bör
ansvaret för vården av missbrukare i princip åvila
socialtjänsten och sjukvården och frågan om vård under tvång
avgöras inom ramen för den socialrättsliga lagstiftningen. Ett
slopande av ansvarsfrihetsregeln medför risk för att den som
behöver vård för sitt missbruk avhåller sig från att söka sådan
vård för att slippa ange sig själv för brott. Att vårdgivaren
med stöd av vårdsekretessen i vissa fall skulle kunna låta bli
att göra en anmälan förändrar knappast den saken. Vad utskottet
här anfört ställer särskilda krav som uppfylls av den gällande
lagstiftningen. Utskottet motsätter sig en förändring av den.
Utskottet som tillstyrker bifall till motion 1992/93:Ju18
yrkande 1 avvisar regeringens förslag om att införa fängelse i
straffskalan för eget bruk av narkotika och förslaget om att
avskaffa ansvarsfrihetsregeln.
dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha
följande lydelse:
2. beträffande särregleringen vid eget bruk av narkotika
att riksdagen med bifall till motion 1992/93:Ju18 yrkande 1
godkänner vad utskottet anfört.
2. Lagbestämmelsen om ringa narkotikabrott (mom.4)
Under förutsättning av bifall till reservation 1
Birthe Sörestedt, Nils Nordh, Göran Magnusson, Sigrid Bolkéus
och Alf Eriksson (alla s) anser att utskottets hemställan under
moment 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande lagbestämmelsen om ringa narkotikabrott
att riksdagen med bifall till motion 1992/93:Ju18 yrkande 2
antar förslaget till lag om ändring i narkotikastrafflagen
(1968:64) med följande tillägg till 2 §: Bestod ändringen endast
i eget bruk av narkotika, döms till böter. Om en sådan gärning
har uppdagats genom att gärningsmannen sökt eller underkastat
sig vård eller någon annan behandling, skall inte dömas till
ansvar.