I betänkandet behandlas förslag som regeringen -- efter
föredragning av försvarsministern, statsrådet Björck -- har
förelagt riksdagen i proposition 1992/93:76 om höjd beredskap.
Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.
Sammanfattning
I betänkandet tillstyrker utskottet regeringens förslag till
en ny lag om höjd beredskap. Den nya lagen ersätter lagen
(1960:513) om beredskapstillstånd.
Lagförslaget innebär att regeringen bemyndigas besluta om höjd
beredskap i en utsträckning som fullt utnyttjar de möjligheter
som 13 kap. 6 § regeringsformen ger. Beredskapsgraderna
begränsas till två, nämligen skärpt beredskap och högsta
beredskap. Enligt lagförslaget ges också regeringen möjlighet
att begränsa en beredskapshöjning till viss del av landet eller
till viss verksamhet.
Vidare föreslås ändring i ett flertal fullmaktslagar i avsikt
att skapa enhetlighet när det gäller förutsättningarna för att
de skall träda i tillämpning.
Härutöver föreslås att lagen (1939:174) om tillverkning,
införsel och försäljning av gasskyddsmateriel upphävs.
Utskottet föreslår att de nya reglerna, utom lagen om
upphävande av lagen (1939:174) om tillverkning, införsel och
försäljning av gasskyddsmateriel, träder i kraft den 1 juli
1993.
Propositionen
I propositionen föreslås att riksdagen antar förslagen till
1. lag om höjd beredskap
2. lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967),
3. lag om ändring i lagen (1966:413) om vapenfri tjänst,
4. lag om ändring i civilförsvarslagen (1960:74),
5. lag om ändring i lagen (1964:63) om kommunal beredskap,
6. lag om ändring i lagen (1981:1216) om kyrklig beredskap,
7. lag om ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102),
8. lag om ändring i lagen (1939:299) om förbud i vissa fall
mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m.,
9. lag om ändring i lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om
fraktfart med svenska fartyg,
10. lag om ändring i lagen (1957:684) om betalningsväsendet
under krigsförhållanden,
11. lag om ändring i lagen (1957:686) om taxeringsväsendet
under krigsförhållanden m.m.,
12. lag om ändring i lagen (1959:73) med vissa bestämmelser om
inländsk försäkringsrörelse vid krig m.m.,
13. lag om ändring i lagen (1959:74) med vissa bestämmelser om
utländsk försäkringsrörelse här i riket vid krig m.m.,
14. lag om ändring i allmänna tjänstepliktslagen (1959:83),
15. lag om ändring i lagen (1960:22) om statlig
krigsförsäkring,
16. lag om ändring i lagen (1962:627) om vissa åtgärder för
utnyttjande av vattenkraft vid krig m.m.,
17. lag om ändring i krigshandelslagen (1964:19),
18. lag om ändring i lagen (1976:600) om offentlig
anställning,
19. lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),
20. lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080),
21. lag om ändring i lagen (1983:953) om säkerhetsskydd i
riksdagen,
22. lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125),
23. lag om ändring i patientjournallagen (1985:562),
24. lag om upphävande av lagen (1939:174) om tillverkning,
införsel och försäljning av gasskyddsmateriel.
Regeringens lagförslag har fogats till betänkandet som
bilagorna 1--24.
Utskottet
Bakgrund
Behovet att modernisera nuvarande beredskapslagstiftning
behandlades av 1984 års försvarskommitté. Denna ansåg det vara
väsentligt att olika beredskapshöjande åtgärder kan beslutas i
rätt tid och genomföras smidigt. Den ansåg vidare det vara
angeläget att kommuner och landsting, på motsvarande sätt som
statliga myndigheter, redan i fredstid vidtar nödvändiga
åtgärder för att kunna höja den egna beredskapen innan det råder
krigsfara. Kommittén föreslog därför att lagen om
beredskapstillstånd (1960:513) och kungörelsen (1960:515) om vad
som skall iakttagas vid beredskapstillstånd m.m. skulle ses
över.
Regeringen anslöt sig till denna uppfattning i propositionen
(1986/87:95) om totalförsvarets framtida utveckling. I
propositionen framhölls också nödvändigheten av att beslut till
statliga myndigheter om beredskapshöjande åtgärder före ett
beredskapstillstånd också får genomslag i kommuner och
landsting. Där påpekades vidare att den administrativa
beredskapen har brister och att beredskapsförfattningarna delvis
är ålderdomliga till form och innehåll samt att de i stor
utsträckning är skrivna mot andra slags hot än de nuvarande.
Riksdagen hade i 1987 års försvarsbeslut (1986/87:FöU11, rskr.
310) ingen annan uppfattning.
År 1985 tillsatte regeringen den s.k. CFL-utredningen.
Denna fick i uppdrag (dir. 1985:1) att överväga om det fanns
skäl att samla kommunernas verksamhet i totalförsvaret i en
författning samt hur regelverket borde förändras så att det
bättre hängde ihop systematiskt och begreppsmässigt. Utredningen
fick år 1987 i tilläggsdirektiv uppgift att överväga ny
terminologi för civilförsvaret, se över lagen om
beredskapstillstånd och övriga författningar som berörs av denna
lag samt överväga behovet av ytterligare lednings- och
samordningsbestämmelser för totalförsvarets civila del.
Utredningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1989:42) dels att
lagen om beredskapstillstånd skulle ersättas av en lag om höjd
beredskap, dels att bestämmelserna rörande den civila delen av
totalförsvaret i stor utsträckning skulle samlas i en ny lag om
civilt försvar.
Betänkandet har remissbehandlats. Regeringen anför att det
beträffande förslaget till ny lag om det civila försvaret ännu
återstår vissa frågor att lösa. Regeringen har därför valt att
föra fram förslaget till lag om höjd beredskap separat eftersom
den anser det angeläget att de förändringar som förslaget
innebär kan träda i kraft så snart som möjligt.
Lagförslaget har underställts Lagrådet som i sitt yttrande
föreslagit vissa ändringar. Lagrådets synpunkter har i allt
väsentligt beaktats i det lagförslag som förelagts riksdagen.
Gällande rätt
Regeringen redogör i propositionen för sammanhanget mellan
regeringsformen och fullmaktslagstiftningen och anför att en
omställning från freds- till krigssamhället måste vidtas snabbt
för att få avsedd verkan. Detta får till följd att riksdagens
beslut inte kan avvaktas i varje särskild fråga. Regeringen och
myndigheterna måste därför ha befogenhet att vidta de åtgärder
som påkallas av omständigheterna.
Regeringen erinrar om att riksdagen med stöd av 13 kap. 6 §
regeringsformen i ett antal fullmaktslagar bemyndigat regeringen
att besluta om åtgärder där beslut annars skulle tillkomma
riksdagen i dess egenskap av lagstiftande församling. Dessa
fullmaktslagar sägs utgöra grunden för vår administrativa
beredskap.
Fullmaktslagarna träder normalt i tillämpning vid krig utan
något särskilt regeringsbeslut. Regeringen tillkännager om
möjligt att Sverige befinner sig i krig. Fullmaktslagarna kan
också sättas i tillämpning av regeringen om Sverige är i
krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden
som är föranledda av krig eller av krigsfara som Sverige har
befunnit sig i.
Enligt de flesta fullmaktslagarna måste regeringens föreskrift
att sätta dem i tillämpning underställas riksdagen inom en
månad. Föreskriften upphävs om den inte underställs riksdagen i
rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två månader
från det att den underställts riksdagen.
Regeringen anför om utvecklingen av
beredskapslagstiftningen att uttrycket beredskapstillstånd
infördes i lagstiftningen år 1948 i samband med att större delen
av den militära strafflagstiftningen slogs samman med den
allmänna strafflagen. Uttrycket användes då för att beteckna ett
visst tillstånd i samhället när vissa bestämmelser i strafflagen
skulle tillämpas. Sålunda föreskrevs i strafflagen att
beredskapstillstånd råder när regeringen beslutat om att kalla
in värnpliktiga till rikets försvar eller säkerhet och varar
tills beslut om att sådana inkallelser inte längre är
nödvändiga. Enligt definitionen innefattade
beredskapstillståndet också den tid då det råder krigstillstånd.
Uttrycket beredskapstillstånd infördes efter hand i flera
författningar.
Regeringen anför vidare att den dåvarande regeringen i början
av 1950-talet, genom vissa ändringar i värnpliktslagen
(1941:967, omtryckt 1969:378), fick bättre möjligheter än
tidigare att öka den militära beredskapen utan att inkalla
värnpliktiga med stöd av 28 § värnpliktslagen. Ändringarna i
värnpliktslagen medförde också att inkallelse enligt 28 §
värnpliktslagen i fortsättningen kunde komma att ske först i ett
mycket allvarligare läge än vad som tidigare varit avsett. Detta
sägs i sin tur ha fått till följd att beredskapstillstånd kunde
komma att inträda alltför sent. En ändrad definition av
begreppet framstod därför som alltmer nödvändig. Vidare
ifrågasattes knytningen till strafflagen. De grundläggande
bestämmelserna samlades därför i en särskild lag (1960:513) om
beredskapstillstånd. Genom att låta inträde och upphörande vara
beroende av regeringens beslut blev tidpunkten för detta klart
konstaterbar. Om Sverige är i omedelbar krigsfara får
regeringens beslut om beredskapstillstånd eller om skärpning av
ett redan infört beredskapstillstånd tillkännages genom
beredskapslarm. Används inte beredskapslarm, bestämmer
regeringen själv hur beslutet skall tillkännages.
Civilbefälhavare eller länsstyrelse får enligt nämnda lag, om
stridshandlingar inleds mot Sverige och förbindelserna med
regeringen inte kan upprätthållas, besluta om
beredskapstillstånd eller om skärpning av ett rådande
beredskapstillstånd. Ett sådant beslut skall tillkännages genom
beredskapslarm.
Kommunernas och landstingens beredskap regleras för närvarande
i lagen (1964:63) om kommunal beredskap och i kommunala
beredskapskungörelsen (1964:722).
Reformbehovet
Propositionen framhåller vissa brister i den nuvarande
lagstiftningen. Sålunda sägs behov föreligga av en möjlighet att
samordnat kunna genomföra beredskapshöjningar för såväl stat som
kommuner, landsting m.fl. Regeringen bör vidare ges möjlighet
att genomföra beredskapshöjningar under andra förutsättningar än
hittills, bl.a. med hänsyn till andra slags hot. Härutöver sägs
behov föreligga av enhetliga beredskapsbegrepp i de olika
beredskapsförfattningarna och en mer enhetlig begreppsbildning i
fråga om beredskapsnivåer.
Utskottet ansluter sig till vad regeringen har anfört om
behovet att utveckla beredskapslagstiftningen och vill för sin
del understryka betydelsen av att åstadkomma enhetlighet i fråga
om beredskapsbegrepp och när fullmaktslagarna kan sättas i
tillämpning.
Beredskapshöjningar
Fråga om ändring av regeringsformen
Regeringen anmäler att CFL-utredningen har föreslagit att
riksdagens möjligheter enligt 13 kap. 6 § regeringsformen att
meddela fullmaktslagar utvidgas något i förhållande till vad
som gäller i dag. Den föreslagna utvidgningen innebär att
riksdagen genom lag skulle få bemyndiga regeringen att meddela
föreskrifter som annars kräver lagform, även i den situationen
att det på grund av krigsfara utomlands råder mycket allvarliga
förhållanden i Sverige. Som skäl för detta sägs utredningen ha
anfört att behovet av tidiga beredskapshöjningar har ökat under
senare år. Regeringen kan t.ex. få behov av att i ett tidigt
skede av en kris ålägga främst kommuner och landsting att ordna
flyktingmottagning, provisoriska sjukhus m.m.
Regeringen anser dock att de nu gällande bestämmelserna i
regeringsformen ger betydande möjligheter för riksdagen att ge
regeringen fullmakt att ingripa med lämpliga åtgärder redan i
ett tidigt skede av ett krisförlopp oavsett vad som förorsakat
detta. Om det uppstår utomordentliga förhållanden i Sverige på
grund av att det råder krigsfara utomlands, sägs riksdagen också
snabbt kunna besluta om ytterligare åtgärder. Om riksdagen inte
är samlad kan den med kort varsel kallas in. Regeringen anser
därmed att det finns goda möjligheter att fatta de beslut som
behövs utan att frångå de gängse konstitutionella reglerna om
normgivningsmaktens fördelning mellan riksdagen och regeringen.
Mot denna bakgrund avstår regeringen från att föreslå det av
utredningen förordade utvidgade bemyndigandet enligt 13 kap. 6 §
regeringsformen till att avse även den situation då det på grund
av krigsfara utomlands har uppkommit utomordentliga förhållanden
i Sverige.
Utskottet har i denna fråga ingen avvikande uppfattning.
Regeringsformen bör således inte ändras som följd av
CFL-utredningens förslag.
Beslut om höjd beredskap
Regeringen konstaterar att den enligt lagen (1960:513) om
beredskapstillstånd får besluta om beredskapstillstånd först när
landet befinner sig i krigsfara. När ett sådant beslut har
fattats, utlöser detta en rad åtgärder som måste vidtas.
Samtidigt sägs att det inte alls är säkert att
beredskapstillstånd anbefalls i ett tidigt skede av en situation
med krigsfara.
Enligt 11 § lagen (1964:63) om kommunal beredskap får en
kommun eller ett landsting övergå till krigsorganisation under
beredskapstillstånd, dvs. tidigast när det råder krigsfara för
Sveriges del. Regeringen kan emellertid med stöd av
civilförsvarslagen (1960:74) besluta om civilförsvarsberedskap
redan när det råder sådana utomordentliga förhållanden som är
föranledda av krig eller krigsfara som landet har befunnit sig
i.
Regeringen framhåller att denna skillnad i tid och
förutsättningar för kommunerna kan leda till att vissa delar av
verksamheten, t.ex. räddningstjänsten och
hemskyddsorganisationen, är krigsorganiserade medan kommunens
ledningsorganisation och förvaltningar knappast alls har höjt
sin beredskap. Eftersom kommunerna från och med den 1 juli 1987
har övertagit ledningen av civilförsvaret på lokal nivå i krig,
sägs detta förhållande inte vara acceptabelt.
Regeringen föreslår därför, med stöd av remissopinionen, att
en ny lag -- lagen om höjd beredskap -- antas av riksdagen och
att samtidigt lagen (1960:513) om beredskapstillstånd upphör att
gälla. Härigenom skapas en möjlighet för regeringen att
samordnat höja beredskapen för statliga myndigheter, landsting,
kommuner, enskilda organisationer och företag. Vidare förutsätts
den nya lagen ge möjlighet till beredskapshöjningar för hela
samhället på ett tidigare stadium av en kris än vad som nu är
möjligt. Beslut om beredskapshöjning enligt lagförslaget kan
vara generellt eller endast avse en viss del av landet eller en
viss verksamhet.
I lagförslagets 4 § anförtros regeringen att bestämma hur
beslut om beredskapshöjning skall tillkännages. Lagen innehåller
därför inte några bestämmelser om beredskapslarm.
Utskottet vill understryka betydelsen av möjligheten till
samordnade beredskapshöjningar för statliga myndigheter,
landsting, kommuner, organisationer och företag. Det synes
därför befogat att de nuvarande bestämmelserna anpassas till
varandra och till förutsättningarna i 13 kap. 6 §
regeringsformen. Den föreslagna lagen ger uttryck för en
totalförsvarssyn. Regeringens handlingsfrihet kommer att öka
genom lagförslagets möjlighet att besluta om höjd beredskap vid
krig utomlands utan att Sverige befinner sig i krigsfara. Detta
innebär att det kommer att finnas förutsättningar att höja
beredskapen för hela samhället på ett tidigare stadium av ett
krisförlopp än vad som nu är möjligt. De som är engagerade i
totalförsvaret får på detta sätt mer tid på sig att ställa om
samhället för krigsförhållanden. Denna möjlighet för regeringen
att anpassa beredskapshöjningar till den rådande situationen
förstärks genom lagförslagets 2 § som medger beslut om
beredskapshöjning för endast en del av landet eller en viss
verksamhet.
Det anförda innebär att utskottet ställer sig bakom vad
regeringen har anfört om beslut om höjd beredskap.
Beredskapsgrader och beredskapsbegrepp
För närvarande finns det tre beredskapsgrader (I, II och III),
där beredskapsgrad I är den högsta. För varje beredskapsgrad
anges i förordningar att vissa åtgärder skall vidtas.
Beredskapsgrad I innebär därvid att verksamheten i sin helhet
skall krigsorganiseras. Vid beslut om beredskapstillstånd skall
lägsta beredskapsgraden intas. I förordningen (1977:55) om vissa
statliga myndigheters beredskap m.m. redovisas ett antal
åtgärder som skall vidtas före ett beredskapstillstånd och vid
de olika beredskapsgraderna.
Regeringen anser att de nuvarande bestämmelserna bildar ett
svåröverskådligt regelsystem. Den pekar också på svårigheten att
veta vilken beredskapsgrad som är högst resp. lägst utan att
först studera författningarna.
Regeringen anför vidare att det för själva beredskapsbegreppet
används många olika uttryck. Exempel på sådana är
hemvärnsberedskap för hemvärnet, civilförsvarsberedskap för
civilförsvaret och sjukvårdsberedskap för den civila hälso- och
sjukvården. Regeringen föreslår att beredskapsgraderna och de
olika beredskapstermerna i aktuella författningar, med något
undantag, tas bort och att det i stället införs endast två
nivåer av höjd beredskap, nämligen skärpt beredskap och högsta
beredskap. Som samlingsbegrepp föreslås termen höjd beredskap.
Hemvärnsberedskap bör enligt regeringen behållas som särskilt
beredskapsbegrepp. Enligt 14 § hemvärnskungörelsen (1970:304)
intar hemvärnet hemvärnsberedskap vid beredskapstillstånd eller
krig eller annars efter särskilt beslut av regeringen. Någon
ändring av detta förhållande föreslås inte. Hemvärnsberedskap
kommer således även i fortsättningen att kunna beordras utan att
någon beredskapshöjning enligt den föreslagna lagen om höjd
beredskap har beslutats.
Utskottet ansluter sig till vad regeringen har anfört om
beredskapsgrader och beredskapsbegrepp.
Konsekvenser för fullmaktslagstiftningen i övrigt
Regeringen föreslår ändringar i ett flertal andra
fullmaktslagar. Syftet härmed är att skapa enhetlighet i
förutsättningarna för att de skall sättas i tillämpning.
Motsvarande ändringar föreslås i något fall i de bemyndiganden
som regeringen i vissa lagar fått att föreskriva undantag från
lagens bestämmelser.
Kriterierna för att fullmaktslagarna skall kunna sättas i
tillämpning bör enligt regeringen vara desamma som föreslås
gälla för när höjd beredskap skall kunna inträda. Någon ändring
i skyldigheten att underställa riksdagen ett beslut om att
fullmaktslagar skall tillämpas föreslås inte.
Utskottet ansluter sig till regeringens uppfattning och
förordar att riksdagen beslutar om ändringar av fullmaktslagarna
i enlighet med regeringens förslag.
Utskottets sammanfattande ställningstagande
Med stöd av vad utskottet har anfört i det föregående förordar
utskottet att riksdagen antar den av regeringen föreslagna lagen
om höjd beredskap samt de övriga ändringar i
beredskapslagstiftningen som föreslås i proposition 1992/93:76.
Lagen om höjd beredskap samt ändringarna i flertalet övriga
fullmaktslagar bör, i enlighet med regeringens förslag, träda i
kraft den 1 juli 1993. Lagen om upphävande av lagen (1939:174)
om tillverkning, införsel och försäljning av gasskyddsmateriel
bör upphöra att gälla vid utgången av år 1993.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande lag om höjd beredskap
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om höjd
beredskap,
2. beträffande övriga lagförslag
att riksdagen antar regeringens förslag till
a. lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967),
b. lag om ändring i lagen (1966:413) om vapenfri tjänst,
c. lag om ändring i civilförsvarslagen (1960:74),
d. lag om ändring i lagen (1964:63) om kommunal beredskap,
e. lag om ändring i lagen (1981:1216) om kyrklig beredskap,
f. lag om ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102),
g. lag om ändring i lagen (1939:299) om förbud i vissa fall
mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m.,
h. lag om ändring i lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om
fraktfart med svenska fartyg,
i. lag om ändring i lagen (1957:684) om betalningsväsendet
under krigsförhållanden,
j. lag om ändring i lagen (1957:686) om taxeringsväsendet
under krigsförhållanden m.m.,
k. lag om ändring i lagen (1959:73) med vissa bestämmelser om
inländsk försäkringsrörelse vid krig m.m.,
l. lag om ändring i lagen (1959:74) med vissa bestämmelser om
utländsk försäkringsrörelse här i riket vid krig m.m.,
m. lag om ändring i allmänna tjänstepliktslagen (1959:83),
n. lag om ändring i lagen (1960:22) om statlig
krigsförsäkring,
o. lag om ändring i lagen (1962:627) om vissa åtgärder för
utnyttjande av vattenkraft vid krig m.m.,
p. lag om ändring i krigshandelslagen (1964:19),
q. lag om ändring i lagen (1976:600) om offentlig anställning,
r. lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),
s. lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080),
t. lag om ändring i lagen (1983:953) om säkerhetsskydd i
riksdagen,
u. lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125),
v. lag om ändring i patientjournallagen (1985:562),
x. lag om upphävande av lagen (1939:174) om tillverkning,
införsel och försäljning av gasskyddsmateriel.
Stockholm den 26 november 1992
På försvarsutskottets vägnar
Arne Andersson
I beslutet har deltagit: Arne Andersson (m), Sture Ericson
(s), Wiggo Komstedt (m), Iréne Vestlund (s), Lars Sundin (fp),
Ingvar Björk (s), Christer Skoog (s), Robert Jousma (nyd), Sven
Lundberg (s), Stig Grauers (m), Karin Wegestål (s), Henrik
Landerholm (m), Britt Bohlin (s), Sven-Olof Petersson (c) och
Åke Carnerö (kds).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Jan Jennehag (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.