Regeringens proposition

1991/92:38

Inriktningen av den ekonomiska politiken

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Föredragande vid regeringssammanträdet har varit chefen för
finansdepartementet; vidare cheferna för social-, utbildnings-
och arbets-marknadsdepartementen samt statsrådet Könberg.
Stockholm den 31 oktober 1991

På regeringens vägnar

Carl Bildt

Anne Wibble

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen behandlas inriktningen av den ekonomiska
politiken.
Regeringens syn på det ekonomiska läget redovisas. Mot denna
bakgrund presenteras regeringens strategi för att bryta den
ekonomiska stagnationen samt för att åter skapa tillväxt och
balans i ekonomin.
I propositionen aviseras ett antal kommande propositioner,
utredningar etc. inom det ekonomiska-politiska området. Vidare
läggs lagförslag rörande bl.a. kommunernas ekonomi och
socialförsäkringssystemen.


1 Sammanfattning och slutsatser

1.1 Läget i den svenska ekonomin
Allvarlig kris

Svensk ekonomi befinner sig i allvarlig kris. Utvecklingskraften
har successivt försvagats och resultatet är nu total stagnation.
Den mest tydliga effekten är den drastiskt ökande
arbetslösheten.
Huvudproblemet är de strukturella brister som har blivit allt
tydligare och vars effekter på ekonomins funktionssätt blivit
alltmer negativa. Den s.k. tredje vägens politik, som
huvudsakligen bestod av en stor devalvering 1982, ledde inte
till nödvändiga strukturförändringar därför att den ekonomiska
politiken inte lades om. Konkurrenskraften återställdes
temporärt, men utvecklingskraften tilläts fortsätta att
försvagas. Den djupa svacka svensk ekonomi nu befinner sig i är
en följd bl.a. av dessa brister. Att fallet blivit så snabbt och
kraftigt är emellertid också en följd av en tilltagande
kostnadskris och av en försvagad internationell konjunktur.
Krisen i den svenska ekonomin är i hög grad självförvållad.
Medan den totala tillväxten i OECD-området bedöms öka med ca 3
1/2 % under perioden 1990-1992 faller den i Sverige med inemot 1
%. Än tydligare framgår Sveriges problem när
industriproduktionen jämförs. Den väntas under samma period öka
med 3 1/4 % i OECD och med 2 1/2 % i OECD-Europa medan den i
Sverige beräknas falla med 4 %.
Frågan om när en vändpunkt kommer i den svenska ekonomin har
fått en alltför stor vikt i samhällsdebatten. Ett normalt
konjunkturförlopp innebär att en uppgång kommer två-tre år efter
det att nedgången inletts.
Från ekonomisk-politisk synpunkt är det betydligt viktigare att
fråga sig om ekonomin har tillräcklig utvecklingskraft för
långsiktigt hållbar tillväxt i takt med omvärlden. Så är inte
fallet idag.
Alla bedömningar av utsikterna för den svenska ekonomin under
1991-1992 visar på en mycket svag utveckling. Problemen
manifesteras inom alla delar av svensk ekonomi. Sysselsättningen
minskar och arbetslösheten ökar. Antalet varsel ökar. Antalet
konkurser ökar. Investeringarna rasar, särskilt inom industrin
och byggnadsverksamheten. Lönsamheten i industrin sjunker.
Bruttonationalprodukten beräknas i år minska med 1 % eller mer.
Även nästa år bedöms ekonomin utvecklas svagt. Gemensamt för
alla prognoser är en total stagnation för perioden 1991-1992.
Alla bedömningar tyder också på att läget för den svenska
ekonomin har försämrats sedan i våras.
Den öppna arbetslösheten har på ett år fördubblats och väntas
mot slutet av detta år bli drygt 3 %. Under 1992 och 1993
fortsätter den öppna arbetslösheten att stiga. En nivå i
närheten av 4 % under 1993 framstår idag som trolig, men det går
inte att utesluta att arbetslösheten blir ännu högre.
Antalet sysselsatta inom industrin har minskat med ca 100 000
sedan slutet av 1989. Inte heller i detta avseende är botten
nådd. Investeringarna faller snabbt i det privata näringslivet.
Därmed äventyras den framtida


standardutvecklingen och välfärden.
Försvagade finanser
I år sker en mycket snabb försvagning av de offentliga
finanserna. Den beror dels på den fallande aktiviteten i
ekonomin, dels på löne- och prisnedväxlingen.
Bakom de försämrade offentliga finanserna finns också
långsiktiga och strukturella problem. Under en följd av år har
transfereringarna till hushållen vuxit snabbare än andra
offentliga utgifter. Dagens regelsystem ger upphov både till
direkt stigande utgifter och till indirekta negativa effekter
genom att de bidrar till den låga tillväxten.
Det är de statliga finanserna som försämras. Statens
finansiella sparande beräknas för helåret 1991 visa ett
underskott på ca 33 miljarder kr. Underskottet i statens
finansiella sparande ökar till ca 55 miljarder kr. 1992 och än
mer för budgetåret 1992/93.
En förbättring i statens finanser är i första hand beroende av
att vi på nytt får ekonomisk tillväxt i Sverige. Det räcker
emellertid inte med detta. Förändringar av strukturell karaktär
i de olika utgiftssystemen är också nödvändiga.
Läget på den svenska kreditmarknaden har under senare tid varit
oroligt. Många kreditinstitut har ådragit sig betydande
kreditförluster och har skärpt sin utlåningspolitik. De
nuvarande problemen på kreditmarknaden beror i hög grad på två
delvis samverkande faktorer, den ekonomiska stagnationen och en
betydande nedgång i priserna på marknaden för kommersiella
fastigheter.
På en avreglerad marknad med fri konkurrens måste aktörerna
själva ta ansvar för sitt agerande. Staten har tvingats ingripa
i två fall under det senaste året. I fallet Nordbanken var
staten ägare och hade i denna egenskap ett särskilt ansvar. I
det andra fallet rörande Första Sparbanken fanns det en
allvarlig risk för att stabiliteten på de finansiella marknader-
na skulle kunna hotas.
Europaintegrationen och Sverige

I december 1990 uttalade riksdagen att ett EG-medlemskap låg i
Sveriges nationella intresse. En formell ansökan om medlemskap
lämnades in i juli 1991. En stor del av det ekonomiska
innehållet i ett EG-medlemskap omfattas redan av det heltäckande
EES-avtal som blev klart i oktober 1991. Som part i detta avtal
kan Sverige delta fullt ut i den inre marknaden. EES-avtalet är
därför ett viktigt steg på vägen mot svenskt medlemskap i EG.
Ett fullvärdigt svenskt deltagande i det europeiska ekonomisk-
politiska samarbetet förutsätter vidare att vi varaktigt lyckas
bringa ner inflationstakten. I diskussionen inom EG om en
europeisk ekonomisk och monetär union används nivån på den långa
räntan som en indikator på detta. Den fortfarande förhållandevis
höga räntan är ett tecken på att Sverige ännu inte helt förmått
bryta inflationsförväntningarna. Det är därför nödvändigt att i
den ekonomiska politiken prioritera inflationsbekämpningen.



Krav på skattepolitiken
För att fullt ut kunna deltaga i det ekonomiska och monetära
samarbete som nu växer fram krävs att de offentliga finanserna
är i balans. Medlemskap innebär dessutom att Sverige inte kan ha
ett skattetryck som avviker avsevärt från omvärldens. En
anpassning nedåt av ett antal olika skattesatser är angelägen av
dessa skäl men också därför att Sveriges höga skattetryck
bidragit till att försvaga den svenska ekonomins växtkraft.
För det första finns formellt bindande krav på förändringar.
Ett exempel på detta är ett slopande av kilometerskatten. För
det andra kommer det att krävas anpassningar som inte följer av
formella krav men där det i stället är en samhällsekonomisk
nödvändighet att anpassningen sker; ekonomiskt tvingande
anpassningskrav. Det är t.ex. inte möjligt att bibehålla
kapitalbeskattningen på nuvarande nivå, eftersom det skulle leda
till kapitalflykt. Inte heller ett generellt mervärdeskatteuttag
på nuvarande nivå kan behållas utan att omfattande gränshandel
uppkommer. Härtill kommer ytterligare krav på anpassningar där
det i dagsläget är mera oklart om dessa bör karaktäriseras som
bindande.
Flera av skattesänkningarna är dock av den art att anpassningen
kan genomföras gradvis och att de inte behöver vara fullt
genomförda ens till mitten av 1990-talet.
De mest akuta anpassningskraven avser kapitalbeskattningen, där
regeringen avser att föreslå skattesänkningar redan för 1991 och
1992. Regeringen avser återkomma med en mer utförlig redovisning
under 1992.
1.2 Fyra huvuduppgifter

Regeringsarbetet kommer under mandatperioden att domineras av
fyra stora uppgifter som alla hänger samman med den ekonomiska
politiken och arbetet med att ge Sverige en ny start.
Den första uppgiften är att föra Sverige in i det europeiska
samarbetet genom förhandlingarna om medlemskap i den Europeiska
Gemenskapen. Det nyligen färdigförhandlade EES-avtalet är ett
betydelsefullt steg på vägen mot EG-medlemskap.
Den andra stora uppgiften för den nya regeringen är att bryta
den ekonomiska stagnationen och att lägga grunden för en ny
period av tillväxt, företagande och utveckling i hela Sverige.
Bara en ekonomisk politik som inriktas på tillväxt kan skapa
full sysselsättning, stabila priser och sunda statsfinanser.
Bara en sådan politik kan leda till ökat välstånd och ökad
rättvisa.
Den tredje stora uppgiften är att genomföra en
valfrihetsrevolution inom välfärdspolitiken, liksom andra
förbättringar inom välfärd och social omsorg. Välfärdspolitiken
skall ges en ny inriktning där köerna kortas, servicen
förbättras och valfriheten för den enskilde sätts i första
rummet. Välfärdspolitiken gynnar alla, men den betyder allra
mest för för de ensamma, fattiga och sjuka och för alla dem som
inte själva kan skapa


en rimlig standard och som inte har någon som bryr sig om dem
eller tar ansvar för dem. En effektivare produktion av
offentliga tjänster är därutöver nödvändig för att rätta till de
strukturella obalanserna i ekonomin.
Den fjärde stora uppgiften för den nya regeringen är
miljöpolitiken. Att skydda och förbättra miljön är en
framtidsutmaning i allas intresse. Miljöpolitiken bör i första
hand inriktas mot att förebygga miljöskador. Ett viktigt krav på
den ekonomiska politiken är att den tillväxt som uppnås skall
vara långsiktigt hållbar.
1.3 Den ekonomisk-politiska strategin
Regeringens ekonomiska politik är en samlad strategi. Var för
sig kan inte de åtgärder som föreslås lösa problemen men
sammantaget lägger de en grund för en återhämtning i ekonomin
och framtida stabil tillväxt. Den väg regeringen anvisar är den
enda som kan återupprätta Sverige som industrination och komma
till rätta med såväl de samhällsekonomiska som de
statsfinansiella obalanserna. Detta är en förutsättning för att
bevara och utveckla välfärden.
Avgörande är att den ekonomiska politiken ges en långsiktig
inriktning i syfte att förbättra utvecklingskraften. De åtgärder
som sätts in mot kortsiktiga stabiliseringsproblem måste stå i
samklang med vad som är långsiktigt nödvändigt. Detta innebär
att regeringen avvisar åtgärder som skulle medföra en generell
efterfrågeökning. En sådan skulle skapa större underskott i
såväl bytesbalans som statsbudget och skulle leda till högre
inflation och högre ränta. Detta skulle i sin tur försämra
ekonomins långsiktiga utvecklingskraft.
En internationell konjunkturuppgång ger Sverige viss draghjälp
men är inte lösningen på Sveriges ekonomiska problem. Den
politik som här beskrivs är nödvändig oavsett när den
internationella konjunkturen vänder.
Ägandespridning och enskilt sparande

En marknadsekonomi bygger på privat företagsamhet. Privat ägande
och därmed privat sparande är omistliga förutsättningar för ett
fritt näringsliv och därmed för framgångsrika företag. Därför
måste den ekonomiska politiken inriktas på att göra enskilt
ägande och sparande lönsamt och attraktivt. Regeringen avser att
stärka det enskilda ägandet bl.a. genom att föreslå förbättrat
skydd i grundlagen.
Under november månad avser regeringen att förelägga riksdagen
en proposition rörande principer för privatisering av statligt
ägda företag. Privata sparmedel och det
enskilda ägandets ställning har inte respekterats till fullo.
Regeringen har dragit tillbaka propositionen om AP-fonderna och
lagt fram förslag om avveckling av löntagarfonderna (prop
1991/92:36).
Hushållens sparande måste uppmuntras med generella ekonomiska
medel. Det måste löna sig för den enskilde att göra det som är
bra för hela samhället. Därför skall de skatter som belastar
sparande sänkas.


Regeringen har redan förelagt riksdagen förslag om att
omsättningsskatten på aktier tas bort. I en separat
skattepolitisk proposition (prop. 1991/92:60) lägger regeringen
inom kort fram förslag om bl.a. sänkt kapitalbeskattning.
Ett viktigt mål för sparandepolitiken är att hushållen skall
kunna ha ett sparkapital motsvarande den genomsnittliga årslönen
för en industriarbetare. Detta skulle skapa ökat oberoende för
enskilda individer gentemot myndigheter och arbetsgivare, och
inför oväntade ekonomiska förändringar. De främsta sparmålen är
den egna bostaden och pensionen. Bostadsfinansieringssystem och
pensionssystem måste därför utformas så att sparandet
uppmuntras. Regeringen avser inom kort att tillkalla en särskild
utredare för att närmare undersöka olika metoder för att
stimulera sparandet.
Bättre villkor för småföretag
För att marknadsekonomin skall fungera krävs livskraftiga små
och medelstora företag. Utvecklingskraften och mångfalden hos
småföretag är oerhört viktig för svensk ekonomi och för en sund
konkurrens. Det är i de mindre företagen som en stor del av det
nytänkande sker som leder till utveckling av produkter,
produktionsprocesser och tjänster, vilket i sin tur är en
förutsättning för hela näringslivets framgång. De mindre
företagen är en bra miljö för nya idéer.
I praktiken råder idag stora svårigheter att starta privata
företag inom de verksamheter där den offentliga sektorn
producerar tjänster. Oftast gäller det kvinnodominerade yrken
inom vård och omsorg. Det är viktigt att släppa fram
småföretagen också här. Det är av betydelse för alla människors
valfrihet, inte bara för dem som då får chansen att starta eget,
utan också för alla konsumenter och offentliganställda, som får
chansen att välja alternativ till den offentliga sektorns
tjänster och alternativ till dagens offentliga arbetsgivare. En
sådan förändring leder också till förbättrad produktivitet i
tjänstesektorn.
Regeringen lägger i en separat proposition inom kort fram en
rad förslag som tillsammans innebär en kraftfull omläggning av
näringspolitiken till gagn för ny- och småföretagandet.
Förslagen innebär både sänkta skatter, t.ex. slopad
förmögenhetsskatt på arbetande kapital, och avregleringar för de
mindre företagen. Samtidigt föreslås i det följande att vissa
företags- och branschstöd avvecklas.
Regeringen skall i vår också återkomma till riksdagen med
konkreta förslag till förbättrad riskkapitalförsörjning för de
mindre och nystartade företagen.

Skärpt konkurrens och avreglering

Marknadsekonomi förutsätter förutom enskilt företagande också en
effektiv och fungerande konkurrens.
Inom viktiga delar av den svenska ekonomin är konkurrensen
otillräcklig och en serie av åtgärder krävs för att förbättra
den. Europa


integrationen kommer att öka konkurrensen för många företag och
branscher i Sverige. Redan EES-avtalets ikraftträdande 1993
innebär stora förändringar för branscher som vant sig vid att på
sin hemmamarknad agera i skydd av nationella regleringar.
Medlemskap i EG förstärker denna utveckling.
Regeringen avser att under våren 1992 lägga fram förslag om
skärpt konkurrenslagstiftning, som avses träda i kraft den 1
juli 1992 samt förslag om avregleringar av branscher som idag är
så hårt styrda att konkurrensen i praktiken inte fungerar. Plan-
och bygglagen föreslås ändras fr.o.m den 1 februari 1992 så att
näringsfrihet och effektiv konkurrens främjas i kommunal
planering.
Den offentliga sektorn skall reformeras och dess
tjänsteproduktion utsättas för konkurrens. Ytterligare förslag
till lagändringar som undanröjer hinder för konkurrens i den
offentliga sektorn kommer att läggas fram under 1992. Lagregler
som ökar konkurrensen i offentlig upphandling kommer också att
läggas fram inom kort.
Avskaffande av hinder för utländska investeringar i företag och
fast egendom leder till ökad konkurrens. Regeringen har den 24
oktober beslutat att till lagrådets granskning överlämna förslag
till upphävande av regler om utländska företagsförvärv. En
proposition planeras att föreläggas riksdagen senare under
hösten.
Skattepolitik för tillväxt
Skattepolitiken skall inriktas på en successiv sänkning av det
totala skattetrycket. Sänkningarna skall ske på ett sådant sätt
att ekonomins utvecklings- och konkurrenskraft stärks. De mest
skadliga skatterna sänks först. Dit hör som redan nämnts de
skatter som hämmar sparande och företagande.
Förutom den internationella integrationen i allmänhet ställer
också det framtida EG-medlemskapet krav på den svenska
skattepolitiken. Regeringen kommer våren 1992 att redovisa en
samlad uppfattning om vilka krav som ställs på den svenska
skattepolitiken för att Sverige skall kunna bli medlem av EG.
Inflationsbekämpning och åtgärder mot arbetslösheten

En stram finanspolitik är nödvändig för att säkra en varaktigt
låg inflation. Därför måste skattesänkningarna finansieras.
Underskott i de offentliga finanserna över en konjunkturcykel
är inte acceptabla. Detta bör vara en norm i den ekonomiska
politiken. Under de närmaste åren måste försvagningen av de
offentliga finanserna motverkas med all kraft med hänsyn till i
första hand inflationsbekämpningen. På sikt kan situationen
förhålla sig något annorlunda. När hushållen har byggt upp ett
eget stabilt sparande är stora finansiella överskott i den
offentliga sektorn vare sig önskvärda eller nödvändiga.
Nära förknippad med inflationsbekämpningen är frågan om hur
lönebildningen fungerar. Under hela 1980-talet har
arbetsmarknadens parter slutit avtal som inte haft täckning i
produktivitetsutvecklingen och


därför tenderat att skapa svåra kostnadsproblem och
konkurrensnackdelar för svenska produkter på de internationella
marknaderna.
Regeringen avvisar statlig inkomstpolitik. Statsmakternas
uppgift är att skapa sådana villkor att parterna kan sluta
samhällsekonomiskt motiverade avtal, inte att lägga sig i själva
förhandlingarna. Arbetsmarknadens parter måste själva bära
ansvaret för utfallet av löneförhandlingarna.
Arbetslöshet får aldrig bli ett medel i den ekonomiska
politiken. Regeringen har för avsikt att utnyttja varje
effektiv och ändamålsenlig del i den samlade
arbetsmarknadspolitiska arsenalen. bl.a. som ett stöd för den
anpassning som svensk ekonomi nu måste genomgå.
Arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska politiken,
vars syfte är att åstadkomma en effektiv arbetsmarknad och skapa
förutsättningar för tillväxt och full sysselsättning.
Arbetsmarknadspolitiken skall också hjälpa människor att klara
omställningar och perioder av arbetslöshet. Regeringen kommer
inte att genomföra några industripolitiska räddningsaktioner för
att hålla liv i företag som inte klarar marknadens krav.
Förbättrad infrastruktur och utbildning
Infrastrukturen och utbildningssystemet har under en följd av år
blivit eftersatta. Försummelser på infrastrukturens område
hämmar tillväxtmöjligheterna i den svenska ekonomin. Regeringen
avser därför att öka medelstillförseln till investeringar i
bland annat järnvägar och vägar.
Regeringen avser att återkomma med förslag om infrastrukturen.
Investeringar i infrastruktur som ger hög avkastning kan
finansieras via inkomster från försäljningen av statliga
företag. Därvid måste också de reala effekterna på
samhällsekonomin beaktas.
Hög standard och kvalitet inom utbildning på alla nivåer och
forskning utgör grundläggande förutsättningar för ekonomisk
tillväxt. En tillväxtfrämjande ekonomisk politik kräver därför
offensiva satsningar för att utveckla utbildningssystemet.
Regeringen har för avsikt att föra en sådan utbildningspolitik
att Sverige vid decenniets slut intar en tätposition i Europa.
För att skapa en dynamisk utveckling i utbildning och forskning
ges universiteten en i förhållande till statsmakterna mer
fristående ställning. Regeringen avser föreslå att en del av
avkastningen på det kapital som finns hos löntagarfonderna
används för långsiktiga satsningar inom forskningen.
Fördelningspolitik och regional balans

Regeringen lägger stor vikt vid en rättvis fördelning. Alla
måste garanteras en grundtrygghet. Därför är en beslutsam kamp
mot inflation och arbetslöshet viktig. Även i svåra tider måste
utsatta och glömda grupper värnas.
Fördelningspolitiken måste bygga på en analys av både
kortsiktiga och långsiktiga effekter. Sänkta kapitalskatter och
minskade bidrag till hushållen kan i ett statiskt perspektiv
framstå som fördelningspolitiskt


orättvisa. Men om perspektivet vidgas till att inkludera även
dynamiska effekter på sysselsättningen blir resultatet det
omvända - det skulle vara fördelningspolitiskt fel att inte
vidta åtgärderna.
En rättvis fördelning måste bygga på en framgångsrik ekonomisk
politik, som skapar förutsättningar för företagande och därmed
sysselsättning i hela Sverige. Tillväxt, strukturomvandling och
rörlighet tillhör de faktorer som är mest avgörande för en
positiv utveckling av fördelning av ekonomiska resurser.
Den ekonomiska tillväxten skall komma alla delar av vårt land
till godo. Utbyggd infrastruktur och modern kommunikationsteknik
minskar betydelsen av geografiska avstånd. Den
produktionsförmåga som finns i alla delar av landet måste
tillvaratas och ges förutsättningar att utvecklas. Här spelar
inte minst de små företagen en central roll. Bättre regional
balans minskar risken för överhettningssituationer i tider av
högkonjunktur och kan därvid också bidra till att hålla nere
inflationen.
1.4 Åtgärder rörande de offentliga utgifterna
De offentliga utgifterna uppgår till nästan 63% av den samlade
produktionen i Sverige. Ungefär 1/3 av alla förvärvsarbetande är
sysselsatta i offentlig verksamhet. De offentliga åtagandena är
således av stor betydelse i den svenska ekonomin.
En konsekvens av de omfattande offentliga åtagandena är att
skattetrycket, mätt t.ex. som skatters och avgifters andel av
BNP, är högre i Sverige än i något annat OECD-land. Detta skadar
ekonomins utvecklingskraft.
Det är mot denna bakgrund - och de ökade krav att begränsa de
offentliga utgifterna som följer med internationaliseringen och
närmandet till EG - som man skall se de förslag till åtgärder
som regeringen nu lägger fram. Förslagen utgör ett första steg i
en politik för att återställa balansen i den svenska ekonomin
och bidra till ekonomins framtida växtkraft. Ytterligare förslag
med denna inriktning kommer att presenteras i
budgetpropositionen i januari.

Långsiktig utgiftsstrategi

Regeringen anser att en långsiktig strategi för de offentliga
utgifternas utveckling bör läggas fast. Förslaget om en
utgiftsstrategi bygger på övertygelsen att det behövs en
systematisk och långsiktig plan för att minska de offentliga
utgifterna som andel av BNP.
Målen för utgiftsstrategin skall vara långsiktiga. Den strategi
som föreslås bör avse resten av 1990-talet. Utgiftsutrymmen och
besparingskrav bör läggas fast för en treårsperiod i taget. Det
är viktigt att poängtera att det bör vara en rullande process
med årliga avstämningar. Stabiliseringspolitiska överväganden
bör inte beaktas när målet fastställs, eftersom långsiktigheten
då skulle gå förlorad. Regeringen har för avsikt att varje år
för riksdagen redovisa effekterna av utgiftsstrategin och de
korrigeringar som årligen bör göras.


Under den närmaste treårsperioden bör politiken rörande de
offentliga utgifterna ta sin utgångspunkt i de krav på
anpassningar av skattesystemet som följer av den internationella
integrationen. Av vad som tidigare sagts framgår att stora
skattesänkningar kommer att bli nödvändiga under de närmaste
åren. Detta innebär inte att utgiftsminskningar skulle vara
motiverade uteslutande av detta skäl. De behövs också för att
gradvis förbättra ekonomins funktionssätt och återskapa dess
växtkraft.
Minskningen av statens utgifter för budgetåret 1992/93 skall
uppgå till mellan 10 och 15 miljarder kr. på helår räknat.
Utgiftsminskningarna för följande år bör vara av samma
storleksordning.
Kommunerna
Kommuner och landsting har i dag ett långtgående ansvar för att
människornas behov av barnomsorg, utbildning, hälso- och
sjukvård, äldreomsorg m.m. tillfredsställs på ett bra och
effektivt sätt.
Den kommunala verksamheten har under 1980-talet expanderat
snabbare än vad det samhällsekonomiska utrymmet har medgett.
Kommuner och landsting måste bidra till att lägga grunden för
en ny period av tillväxt, företagande och utveckling i Sverige.
För att balans i ekonomin skall kunna skapas parallellt med
tillväxt måste de reala resurserna i första hand tillföras den
konkurrensutsatta sektorn. Regeringens bedömning är därför att
den kommunala sektorn inte kan tillåtas expandera under 1992 och
1993.
Välfärdspolitikens nya inriktning kommer i hög grad att påverka
den kommunala sektorn. Det gäller t.ex. valfriheten inom
barnomsorgen, äldreomsorgen och skolan. Åtskillnaden mellan
offentlig kontroll och finansiering å den ena sidan och en fri
produktion med enskilda, kooperativa och offentliga producenter
å den andra kommer att vara en grundläggande princip för
förnyelse av de olika välfärdssystem som framförallt kommuner
och landsting svarar för.
Den kommunalekonomiska kommittén (Fi 1990:04) kommer att
presentera sitt betänkande i början av december. På grundval av
kommitténs betänkande kommer regeringen att föreslå att ett mer
generellt statsbidragssystem införs fr.o.m. 1993.
Ytterligare åtgärder som begränsar den kommunala sektorns
inkomster kommer att vidtas. Det genomsnittliga
kommunalskatteuttaget kommer inte att tillåtas öka. Regeringen
kommer vid ett senare tillfälle att föreslå att kommunernas
inkomster år 1993 minskas, i förhållande till det utfall nu
gällande regler skulle ge. Minskningen bör vara betydande.
Enligt de bedömningar som gjordes i årets långtidsbudget och som
görs i de kalkyler som är bilagda denna proposition kommer den
kommunala sektorn att redovisa ett stort finansiellt sparande
åren 1992 och 1993. Regeringen bedömer att indragningen bör
uppgå till 5-10 miljarder kr. år 1993.
Omfattande förändringar skall under de närmaste åren genomföras
i de regelsystem som styr den kommunala verksamheten. Därmed
skapas möjligheter för kommunerna att aktivt rationalisera och
effektivisera sin verksamhet.


Barnbidrag och studiebidrag
Det statsfinansiella läget har försämrats snabbt. Regeringen har
nyligen föreslagit betydande ökningar av de
arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i syfte att lindra effekterna
av den snabbt stigande arbetslösheten. Det är därför nödvändigt
att i största möjliga utsträckning undvika andra ökningar av
statens utgifter. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att den
tidigare av riksdagen beslutade barnbidragshöjningen, liksom den
därmed sammanhängande studiebidragshöjningen flyttas fram till
den 1 januari 1993. Detta innebär att statsbudgeten 1991/92 och
1992/93 engångsvis förstärks med med totalt 2,2 miljarder kr.
Regeringen avser också att återkomma till riksdagen med förslag
om ersättning till ensamstående föräldrar med barn för den
avskaffade skattereduktionen på 1 800 kr.

Pensionssystemen

Regeringen angav i regeringsförklaringen sin avsikt att på
grundval av remissvaren på pensionsberedningens betänkande
tillsätta en parlamentarisk arbetsgrupp för att behandla ATP-
systemet och frågor i anslutning till detta. Arbetet bör vara
inriktat på att stärka pensionssystemet.
Den förra regeringen redovisade följande utgångspunkter för en
reformering av pensionssystemet bl.a. i 1991 års finansplaner:
- En första utgångspunkt är att beslut rörande pensionssystemet
måste vara långsiktiga och präglas av stabilitet.
- En andra utgångspunkt för reformarbetet på pensionsområdet är
behovet av ett högre långsiktigt sparande.
- En tredje utgångspunkt för förändringar i pensionssystemet är
att det skall stimulera till ökat arbete och därmed till den
ekonomiska tillväxt som är nödvändig bl.a. för att finansiera
pensionerna.
Regeringen instämmer i dessa utgångspunkter.
Det finns starka skäl att överväga en successiv återgång till
den tidigare pensionsåldern om 67 år. En sådan reform skulle på
sikt öka sparandet i ekonomin. Samtidigt skulle
arbetskraftsutbud och tillväxt stimuleras. Dessutom minskar
problemen med att finansiera pensionerna. En förändring av detta
slag bör genomföras etappvis.
Vad som här anförts bör vara utgångspunkten för det arbete med
att reformera pensionssystemet som inleds inom kort. Regeringen
eftersträvar bred politisk förankring i arbetet med att
reformera pensionssystemet.
Sjukförsäkringen
Utgifterna i bl.a. sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna har ökat
i takt med löne- och inflationsutvecklingen och som en följd av
sjukfrånvaron och vad gäller arbetsskadeförsäkringen en mer
generös praxis. Vissa åtgärder för att dämpa utgiftsexpansionen
har vidtagits såsom sänkta ersättningsnivåer i sjukförsäkringen
och en aktiv rehabilitering. Problem som finns i form av långa
sjukskrivningar, ett kraftigt ökat antal förtidspensioneringar
och utslagning på arbetsmarknaden är dock långtifrån lösta.


För att komma till rätta med problemen och samtidigt begränsa
den offentliga utgiftstillväxten krävs förändringar bl.a. i
sjukförsäkringen. Inriktningen bör vara att skapa ett system som
är rättvist. Samtidigt skall systemet, i enlighet med de
principer som tidigare lagts fast, innehålla en självrisk för
både arbetsgivare och arbetstagare. Därmed uppmuntras åtgärder
som leder till minskad frånvaro och sjukdom.
Regeringen avser att låta utreda införande av karensdagar eller
andra åtgärder för att åstadkomma en bättre fungerande
sjukförsäkring och minskade utgifter på omkring 5 miljarder kr.
och en bättre fungerande sjukförsäkring. Utredaren skall ha
slutfört sitt uppdrag så att förändringarna kan genomföras
senast den 1 januari 1993.
De förslag som läggs skall gälla alla lika och förenas med ett
"högkostnadsskydd" för personer med särskilda hälsoproblem. I
utredningsuppgiften skall vidare ingå att stämma av förslag om
karensdagar med de åtaganden Sverige har enligt internationella
konventioner.
Arbetsskadeförsäkringen
Kostnaderna för arbetsskadeförsäkringen har ökat kraftigt under
det senaste årtiondet. Det är främst två faktorer som bidragit
till detta. Antalet ärenden för prövning har ökat snabbt. Vidare
har arbetsskadebegreppet fått en alltför vid tolkning genom en
generös rättspraxis.
Regeringen avser att skyndsamt ge direktiv för en genomgripande
översyn av hela arbetsskadeförsäkringen. Härvid skall bl.a.
prövas möjligheten att införa en obligatorisk ansvarsförsäkring
för arbetsskador för arbetsgivarna. Ett sådant system skulle
kunna bidra till att stimulera företagen att förbättra sina
arbetsmiljöer och på så vis förebygga arbetsskador. I samband
härmed kommer även förutsättningarna för ett avgiftsuttag som
differentieras med hänsyn till arbetsskaderiskerna att prövas.
Arbetsskadebegreppet skall också ses över och stramas upp.
Kommittén skall ha slutfört sitt uppdrag så att de nya
bestämmelserna kan träda i kraft den 1 januari 1993.
Regeringen avser vidare att som ett första steg föreslå en
förlängning av den tid under vilken samma ersättning utgår,
oberoende av om frånvaron är en följd av arbetsskada eller
sjukdom, från 90 till 180 dagar fr.o.m. 1 januari 1992. Därmed
minskar utgifterna för staten med 140 milj.kr. på helår.
Lönebildningen och arbetslöshetsförsäkringen

Lönebildningen bör ske i fria förhandlingar mellan
arbetsmarknadens parter. Det innebär att arbetsmarknadens parter
har ett stort ansvar för samhällsekonomin. Statsmakterna skall
inrikta sig på att skapa goda förutsättningar för en
löneutveckling som är förenlig med ekonomisk tillväxt och
samhällsekonomisk balans. Arbetsmarknadens parter bör i större
utsträckning själva få bära ansvaret för alltför stora
löneökningar. Staten bör emellertid indirekt underlätta
avtalsförhandlingarna t ex genom att ändra
arbetslöshetsförsäkringen så att parterna får ekonomiska
incitament att motverka för höga avtal som urholkar
konkurrenskraften.
Regeringen föreslår att finansieringsavgiften i
arbetslöshetsförsäkringen


skall vara ett belopp som motsvarar 70 % av den under det
löpande verksamhetsåret genomsnittligt utbetalda dagpenningen i
arbetslöshetskassan. Den föreslagna fördubblingen av
egenavgiften är ett första steg mot en större reformering av
arbetslöshetsförsäkringen. Regeringen har för avsikt att
tillsätta en utredning med uppgift att lägga förslag om en
obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Utredningen skall vidare
föreslå hur de försäkrade själva skall kunna stå för en större
andel av finansieringen. Utredningen för arbeta skyndsamt. En
förändring av nuvarande principer för arbetslöshetsförsäkringen
bör genomföras snarast. Då kan ytterligare höjningar av
egenavgifterna från den 1 januari 1993 undvikas.
Förändringar i bostadspolitiken
Regeringen har lagt förslag om att slopa ett antal
kostnadshöjande bestämmelser för bostadsbyggandet. För att
underlätta byggandet avvecklas markvillkoret, den kommunala
bostadsanvisningsrätten, produktionskostnadsprövningen och
konkurrensvillkoret. Kommunernas inflytande över
bostadsbyggandet kan fortsättningsvis utövas på ett
tillfredsställande sätt genom gällande planlagstiftning.
Regeringens avsikt är vidare att skyndsamt se över och kraftigt
förenkla bestämmelserna om nybyggnad. Sammantaget bör dessa
åtgärder kunna leda till betydande kostnadssänkningar för
bostadsbyggandet.
Mot denna bakgrund och med hänsyn till de betydande behov av
utgiftsneddragningar som föreligger föreslår regeringen att
procentsatsen för investeringsbidraget sänks från 9,3 % till 3,1
%, vilket beräknas motsvara minskade utgifter i statsbudgeten på
ca 3 miljarder kr. På sikt bör investeringsbidragen helt
avvecklas. Denna fråga bör dock behandlas tillsammans med
utformningen av ett nytt förslag till en långsiktig lösning av
bostadsstödet. En proposition om bostadsstödet skall läggas fram
under 1992 med sikte på att förändringarna skall träda i kraft
under 1993.
En ny näringspolitik

En rad förändringar kommer att ge näringspolitiken ett nytt
innehåll. Generella insatser för näringslivsklimatet, fasta
spelregler, fungerande marknader, avreglering och konkurrens
blir viktiga delar i en ny näringspolitik.
Skattelättnader som påverkar företagande och ägande föreslås i
en proposition om skattepolitik för tillväxt (prop. 1991/92:60).
Förändringarna av skatterna görs enligt förslagen på ett sådant
sätt att de ger bättre arbetsbetingelser särskilt för de mindre
företagen. Förutom skattelättnader kommer även förenklingar av
regelverket för de mindre företagen att föreslås (prop.
1991/92:51). Regeringen kommer också att föreslå att företagens
tillgång till riskvilligt kapital förbättras genom att
skattebelastningen minskar och vinstmöjligheterna på satsat
kapital ökar.
Risken för snedvridning av konkurrensen på grund av av olika
former av stöd och selektiv beskattning är stor. Företagsstöd
till vissa branscher konserverar befintliga strukturer och
minskar dynamiken i näringslivet.


Därför föreslås ett antal besparingar i existerande företags-
och branschstöd:
- Inom utrikesdepartementets område omprövas statens stöd till
Sveriges Exportråd. Det statliga stödet reduceras redan
budgetåret 1992/93.
- Inom kommunikationsdepartementets område avvecklas
sjöfartsstödet och ersätts med ett internationellt register.
Vidare föreslås att konsoliderings- och utvecklingsstödet till
svenska rederier avvecklas redan innevarande budgetår.
- Inom jordbruksdepartementets område kommer bl.a. bidraget
till jordbrukets rationalisering att trappas ned redan under
innevarande budgetår. Bidragen till fiskarorganisationerna och
bidragen till fiskevård halveras budgetåret 1992/93 och fr.o.m.
budgetåret 1993/94 avvecklas bidragen till
fiskarorganisationerna. Skogsvårdsavgiften halveras den 1
januari 1992 och avvecklas helt den 1 juli 1992. Åtgärder som
finansieras med skogsvårdsavgiften avvecklas.
- Inom näringsdepartementets område avvecklas bl.a. statens
prospekteringsverksamhet samt engagemang i nämnden för statens
gruvegendomar. Även statens engagemang i Sveriges turistråd
avvecklas budgetåret 1992/93. För budgetåret 1992/93 anvisas
enbart 50 milj.kr. engångsvis, förutsatt att näringen bidrar med
samma belopp samt står för framtida kostnader.
1.5 Effekter på de offentliga finanserna
De förslag till reformer och förändringar i de offentliga
systemen som aviserats kommer, när de har genomförts fullt ut,
att få mycket omfattande effekter på såväl samhällsekonomin som
helhet som de offentliga finanserna. Särskilt gäller detta de
förändringar som måste ske i kommunernas arbetssätt och i
pensionssystemet.
Även om syftet med de reformer som genomförs är betydligt
vidare och mer långsiktigt än att åstadkomma besparingar i de
offentliga budgetarna finns det anledning att belysa åtgärdernas
effekter på den offentliga sektorns finanser. Detta framstår som
särskilt angeläget mot bakgrund av att det under de närmaste
åren kommer att genomföras betydande sänkningar av olika skatter
och att det är regeringens avsikt att fullt ut finansiera de
skattesänkningar som genomförs.
Den offentliga sektorns inkomster påverkas av de olika
förslag till förändringar i skattesystemet som regeringen den
närmaste tiden avser att presentera (prop. 1991/92:60).
Sammantaget beräknas dessa förslag innebära att inkomsterna
under budgetåren 1991/92 och 1992/93 kommer att minska med ca 3
resp. 7 miljarder kr. Den varaktiga effekten uppgår till ca 7
miljarder kr. per år sedan hänsyn tagits bl.a. till slopad
skattereduktion för fackföreningsavgifter och motsvarande
avdragsbegränsning för arbetsgivarna.
Samtidigt innebär de förslag som nu läggs fram besparingar i
statens budget vilka på sikt beräknas uppgå till ca 9 miljarder
kr. Till detta kommer förändringar i arbetslöshetsförsäkringen
som förstärker de offentliga finanserna med 0,58 miljarder kr.


Förutom de beräknade inkomst- och utgiftsminskningar som
angetts förstärka budgeten tillfälligt. Statsbudgeten förstärks
med 2 miljarder kr. till följd av att höjningar av barnbidrag
skjuts upp. Mellan 5-10 miljarder kr. bedöms också komma att
tillföras statskassan 1993 genom den indragning av medel från
kommunerna som aviseras. Därutöver kommer 0,8 miljarder kr. att
inlevereras från fonder inom det näringspolitiska området.
De förslag till utgiftsnedskärningar som nu aviseras skall ses
som ett första steg i regeringens besparingsarbete. Regeringen
avser att i budgetpropositionen redovisa ytterligare förslag
till utgiftsminskningar. Avsikten är att förstärka statens
finanser samtidigt som utgifts- och skattetrycket minskar.


2 Läge och utgångspunkter

2.1 Bakgrunden
Svensk ekonomi befinner sig i allvarlig kris. Utvecklingskraften
har successivt försvagats och resultatet är nu total stagnation.
Den mest tydliga effekten är den drastiskt ökande
arbetslösheten.
Huvudproblemet är de strukturella brister som har blivit allt
tydligare och vars effekter på ekonomins funktionssätt blivit
alltmer negativa. Den djupa svacka svensk ekonomi nu befinner
sig i är en följd bl.a. av dessa brister. Att fallet blivit så
snabbt och kraftigt är emellertid också en följd av en
tilltagande kostnadskris och av en försvagad internationell
konjunktur.
Diagram 1 Produktiviteten inom industrin 1973-1990 i Sverige
och 11 OECD-länder
Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet

De strukturella problemen har sin grund i många års
försummelser inom den ekonomiska politiken. Den s.k. tredje
vägens politik, som huvudsakligen bestod av en stor devalvering
1982, ledde inte till nödvändiga strukturförändringar därför att
den ekonomiska politiken inte lades om. Det utrymme som skapades
för en industriell expansion minskade successivt, eftersom
riksdag och regering inte lyckades kontrollera
utgiftsutvecklingen, vilket i sin tur ledde till ett stigande
skattetryck och en överhettad arbetsmarknad. Konkurrenskraften
återställdes temporärt, men utvecklingskraften tilläts fortsätta
att försvagas. Den konkurrensutsatta sektorn minskade under
senare delen av 1980-talet. Industrins andel av den totala
bruttonationalprodukten är nu för första gången under detta
sekel mindre än 20 %.
Ett grundläggande problem är det låga totala sparandet och dess
fördelning. 1980-talet har kännetecknats av alltför lågt totalt
sparande,


vilket visat sig i ständiga underskott i betalningarna gentemot
utlandet. Sverige har lånat sig fram. Lika allvarligt på sikt är
fördelningen av det finansiella sparandet. Den förda ekonomiska
politiken ledde till att den privata sektorns sparande minskade
och sparandet flyttades till den offentliga sektorn. Om en sådan
utveckling tillåts fortsätta undermineras på sikt det privata
ägandet och därmed en avgörande förutsättning för privat
företagsamhet.
Diagram 2 Sparkvoten i Sverige, EG och OECD-området 1960-1990
Källa: OECD

Diagram 3 Det finansiella sparandets fördelning på sektorer
1970-1990
Källa: Statistiska centralbyrån


Den ekonomiska politiken har samtidigt försummat
utvecklingsmöjligheterna hos de mindre och medelstora företagen.
Därigenom har tillväxtkraften försvagats och möjligheterna att
öka sysselsättningen inom den privata sektorn successivt blivit
allt sämre.
Det är i de små och medelstora företagen som en stor del av det
nytänkande sker som leder till nya produkter, tjänster och
produktionsprocesser. Inte minst skulle små och medelstora
företag kunna spela en väsentlig roll i produktionen av en del
av de tjänster som nu produceras i offentlig sektor.
Ekonomins funktionssätt är starkt beroende av förekomsten av
konkurrens mellan olika producenter. Väsentliga delar av den
svenska ekonomin har tillåtits leva med skyddande regleringar.
Detta gäller delar av det privata näringslivet men i än högre
grad den offentliga sektorn. I alltför stor utsträckning har
politiken gått ut på att slå vakt om de offentliga monopolen.
Det finns många tecken på att detta har lett till en svag
produktivitetsutveckling i den offentliga sektorn.
Socialförsäkringssystemen har i ökad utsträckning kommit att
dominera de offentliga utgifterna. Det har blivit alltmer
uppenbart att reglerna inom en del av dessa system inte är
utformade på ett ändamålsenligt sätt. I vissa avseenden har de
kommit att motverka arbetskraftsutbud och sparande och leder
därmed till både stigande offentliga utgifter och låg ekonomisk
tillväxt. Eftersom utgifterna inom transfereringssystemen har
stigit så snabbt har nödvändiga insatser inom offentlig
konsumtion och investeringar trängts ut. Statens insatser för en
väl fungerande infrastruktur och för forskning och högre
utbildning har eftersatts. Därigenom har förutsättningarna för
näringslivets utveckling gradvis försämrats.
Skattepolitiken var under många år rent destruktiv. Höga
marginalskatter och bristande symmetri inom kapitalbeskattningen
motverkade arbete och sparande. Ständiga skattehöjningar skapade
betydande negativa effekter på ekonomins utvecklingskraft.
Skattereformen medförde väsentliga förbättringar men ett
centralt problem kvarstår, nämligen att Sverige alltjämt har
världens högsta skattetryck.
Ytterligare en orsak till de långsiktiga problemen var den
osäkerhet som länge rådde om energipolitiken och Sveriges
relationer till den Europeiska Gemenskapen. Denna osäkerhet
skapade en negativ förväntningsbild för lönsam produktion i
Sverige och medverkade till att företagens investeringar i allt
högre grad kom att förläggas till utlandet. Detta påverkar nu
negativt sysselsättningen i svensk ekonomi.
Till detta kommer ett stabiliseringspolitiskt misslyckande. Det
tog sig uttryck i en överhettning i den svenska ekonomin i
slutet av 1980-talet och under 1990. Finanspolitikens inriktning
var inte tillräckligt stram. Inflationen steg till följd av
detta till tvåsiffriga tal. Därmed adderades till de långsiktiga
problemen också mer akuta stabiliseringspolitiska svårigheter.
I några avseenden skedde i slutet av den förra
regeringsperioden förbättringar. Skattereformen, ansökan om
medlemskap i EG, energiuppgörelsen, regelförändringen inom
sjukförsäkringssystemet samt prioriteringen av
inflationsbekämpningen undanröjde några viktiga brister.


Fortfarande kvarstår emellertid merparten av de strukturella
problemen.
Sammanfattningsvis står det klart att den svenska ekonomin
kännetecknas av allvarliga produktivitetsproblem. Dessa hotar
den ekonomiska tillväxten och välfärden. Under de närmaste åren
drabbas Sverige också av mycket stora sysselsättningsproblem.
Resultatet av många års misslyckanden inom den ekonomiska
politiken är allvarliga statsfinansiella och samhällsekonomiska
obalanser.
2.2 De senaste åren och utsikterna inför 1992
Den ekonomiska bilden har under de senaste åren kännetecknats av
en ovanligt snabb och kraftig nedgång i aktivitetsnivån. Den
internationella konjunkturförsvagningen har bidragit till
nedgången. Dessutom har flera för Sverige viktiga länder fått
vidkännas en särskilt stark nedgång, nämligen USA,
Storbritannien och inte minst Finland. Därtill kommer att
efterfrågefallet inledningsvis var särskilt kraftigt i flera av
de för svensk ekonomi viktigaste sektorerna.
Som framgått av det föregående räcker det dock inte med yttre
faktorer för att förklara krisen i den svenska ekonomin. Den är
i hög grad självförvållad. Medan den ekonomiska tillväxten i
OECD-området som helhet bedöms öka med ca 3 1/2 % 1990-1992
faller den i Sverige med inemot 1 %. Än tydligare framgår
Sveriges problem när industriproduktionen jämförs. Den väntas
under samma period öka med 3 1/4 % i OECD och med 2 1/2 % i
OECD-Europa medan den i Sverige beräknas falla med 4 %.
Tabell 1 Förändringar av BNP och industriproduktion samt nivå
för arbetslöshet i Sverige, OECD-Europa och OECD totalt 1990 -
1992. Procent.
Sverige OECD-EuropaOECD

BNP -0,7 3,5 3,5
Industriproduktion -4,0 2,6 3,3
Arbetslöshet 3,2 9,0 7,2

Källor: OECD och Finansdepartementet

Problemen manifesteras inom alla delar av svensk ekonomi.
Sysselsättningen minskar och arbetslösheten ökar. Antalet varsel
ökar. Antalet konkurser ökar. Investeringarna rasar, särskilt
inom industrin och byggnadsverksamheten. Lönsamheten i industrin
sjunker.
Den öppna arbetslösheten har på ett år fördubblats och väntas
mot slutet av detta år bli drygt 3 %. Under 1992 och 1993
fortsätter den öppna arbetslösheten att stiga. En nivå i
närheten av 4 % under 1993 framstår idag som trolig, men det kan
inte att uteslutas att arbetslösheten blir ännu högre. Om man
räknar in även antalet personer som sysselsätts genom
konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder uppgår
antalet arbetssökande till ca 7 % av arbetskraften. Därutöver
beräknas ca 85 000 personer vara sysselsatta genom de speciella
insatserna för arbetshandikappade.


Antalet sysselsatta inom industrin har minskat med mer än 100
000 sedan slutet av 1989 och utslagningen av arbetstillfällen i
industrin fortsätter. Samtidigt faller investeringarna snabbt i
det privata näringslivet. Därmed äventyras den framtida
standardutvecklingen och välfärden. I denna situation drabbas
utsatta grupper, arbetslösa och hushåll med låga inkomster och
små marginaler hårdast.
Diagram 4 Arbetslösa och personer i arbetsmarknadspolitiska
åtgärder 1985-1992
Källor: Statistiska Centralbyrån, Arbetsmarknadsstyrelsen och
Finansdepartementet (prognos 1991 och 1992)

Under 1980-talet har pris- och löneökningstakten i Sverige
genomgående varit högre än i konkurrentländerna. Samtidigt har
produktivitetstillväxten varit lägre. Den förbättring i
konkurrenskraften som devalveringarna i början av 1980-talet
skapade har försvunnit. Lönsamheten i industrin försvagas nu
snabbt, se diagram 5.
Orsaker till den höga inflationen finns att söka såväl i
strukturella brister och snedvridningar som i efterfrågeläget i
den svenska ekonomin. Den försummade utbudspolitiken har skapat
successivt växande strukturella problem. Därtill kom att den
ekonomiska politiken medförde att efterfrågan fr.o.m. 1984
försköts från export mot konsumtion. Kraven på finanspolitiken
accentuerades genom den avreglering på kreditmarknaden som
genomfördes i mitten av 1980-talet. Finanspolitiken var inte
tillräckligt stram för att motverka en överhettning och hade
dessutom en felaktig inriktning på höjning av skatter i stället
för minskning av utgifter. Särskilt den del av de offentliga
utgifterna som går till transfereringar till hushållen tilläts
växa alltför snabbt.
Under de senaste månaderna har en snabb nedgång i inflationen
skett till följd av främst det försvagade efterfrågeläget i
ekonomin. Den ekonomiska stagnationen och den snabbt stigande
arbetslösheten har


förändrat förutsättningarna för pris- och lönebildningen.
Närmandet till EG och den svenska kronans anknytning till ecun
har också bidragit till att minska inflationsförväntningarna.
Diagram 5 Industrins vinstmarginal i Sverige och i 11 OECD-
länder 1973-19901)

1) Jämförelser av vinstmarginaler mellan länder måste av
statistiska skäl göras med stor försiktighet.
Källor: OECD och Konjunkturinstitutet

Frågan om när en vändpunkt kommer i den svenska ekonomin har
fått en alltför stor vikt i samhällsdebatten. Ett normalt
konjunkturförlopp innebär att en uppgång kommer två-tre år efter
det att nedgången inletts. Det finns nu ingen anledning att
förvänta sig något annat denna gång heller.
Från ekonomisk-politisk synpunkt är det betydligt viktigare att
fråga sig om ekonomin är tillräckligt flexibel och
anpassningsbar. Annars finns en betydande risk för att en
kommande uppgång bromsas, att produktionstillväxten blir svag
och att kostnadstrycket åter ökar. Uppmärksamheten i politiken
bör därför förflyttas från frågan om vändpunktens förläggning i
tiden till ekonomins förmåga att utnyttja en positiv utveckling
i omvärlden. Det är därför viktigt att bryta den nuvarande
utvecklingen med omfattande utslagning av industriell kapacitet
och bristande framtidstro.
Regeringen avser därför lägga om den ekonomiska politiken så
att utvecklingskraften i näringslivet stärks och förutsättningar
skapas för en stabil och högre tillväxt. Den nuvarande
utvecklingen mot ökad arbetslöshet måste brytas. En varaktigt
låg inflation är nödvändig för att den svenska ekonomin skall
kunna återhämta sig. Det kommer att ta tid innan effekterna av
en ny politik syns. Det närmaste året kommer därför att präglas
av sviterna av tidigare misslyckanden.


I bilaga 1 redovisas en bedömning av den ekonomiska
utvecklingen 1991-1993. I den har ingen hänsyn tagits till de
förändringar i den ekonomiska politiken som regeringen nu
aviserar. I denna mening ger den alltså en bild av vad den förra
regeringens ekonomiska politik bedöms leda till.
Alla bedömningar av utsikterna för den svenska ekonomin under
1991-1992 visar på en mycket svag utveckling.
Bruttonationalprodukten beräknas i år minska med 1 % eller mer.
Även för nästa år är bedömningarna att ekonomin utvecklas svagt.
Gemensamt för alla prognoser är en total stagnation under
perioden 1991-1992. Alla bedömningar tyder också på att läget
för den svenska ekonomin har försämrats sedan i våras.
En gradvis återhämtning i den svenska ekonomin framstår som
trolig i takt med att den internationella konjunkturen
förstärks. Både styrka och uthållighet i en kommande
konjunkturuppgång är dock osäkra. Som särskilt svårbedömda
framstår för närvarande de amerikanska konjunkturutsikterna.
De stora skillnader som finns i bedömningarna för Sverige för
1992 hänger delvis samman med den förskjutning av tyngdpunkten
mot utlandet som skett inom svensk industri under 1980-talet.
Därigenom ökar osäkerheten i fråga om vilka
produktionsanläggningar - svenska eller utländska - som först
drar nytta av en kommande efterfrågeuppgång.
Tabell 2 Försörjningsbalans 1990 - 1992

Procentuell volymförändring
1990 1991 1992

BNP 0,3 -1,0 0,3
Import 0,5 -4,6 1,8

Tillgång 0,3 -2,0 0,7
Privat konsumtion -0,3 0,0 0,8
Offentlig konsumtion 1,8 1,0 0,5
Stat 3,0 0,5 -0,5
Kommuner 1,4 1,2 0,9
Bruttoinvesteringar -1,8 -7,0 -4,0
Lagerinvesteringar1 0,1 -1,0 0,5
Export 1,2 -1,4 2,3

Användning 0,3 -2,0 0,7

1 Förändring i procent av föregående års BNP.
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och
Finansdepartementet.

Som framgår av tabell 2 utvecklas den svenska exporten för
närvarande svagt. Detta sammanhänger med både dålig
konkurrenskraft och svag marknadstillväxt. Med en bättre
internationell konjunktur framöver finns förutsättningar för en
bättre exportutveckling. Marknadsandelarna för svensk export
väntas dock fortsätta att minska, om än i avtagande takt.
Den privata konsumtionen stagnerar i år, men väntas både i år
och nästa år utvecklas starkare än den totala produktionen.
Hushållens


köpkraft ökar markant nästa år, men på grund av skattereformen
och den osäkerhet som följer av den snabbt stigande
arbetslösheten och oron på de finansiella marknaderna väntas det
privata sparandet stiga. Det förblir emellertid väsentligt lägre
än i jämförbara länder.
Den statliga konsumtionen utvecklas svagt. Kommunernas ekonomi
bedöms tillfälligt bli bättre under 1992 och 1993, men detta
väntas bl.a. till följd av de åtgärder som vidtas inte medföra
någon stark konsumtionsökning.
Investeringarna faller mycket kraftigt i år. Det gäller
särskilt industrin och det övriga privata näringslivet. Även
nästa år väntas en betydande minskning av bruttoinvesteringarna,
särskilt inom byggnadsverksamheten.
Lagerneddragningarna ger i år ett kraftigt negativt bidrag till
bruttonationalprodukten. Neddragningen av lagren blir mindre
nästa år, vilket ger ett positivt bidrag till BNP.
Handelsbalansen förbättras därför att nedgången i
investeringarna och den allt lägre aktiviteten i ekonomin medför
en kraftig minskning i importen.
Tabell 3 Nyckeltal 1990 - 1992
Årlig procentuell förändring (om ej annat anges)

1990 1991 1992

Timlön, kostnad 10,1 5,5 5,0
KPI, genomsnitt 10,4 9,4 3,0
Disponibel inkomst 4,2 2,9 1,7
Sparkvot (nivå, %) 0,0 2,8 3,7
Arbetslöshet (nivå, %) 1,5 2,6 3,5
Bytesbalans (% av BNP) -2,6 -1,8 -1,3

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och
Finansdepartementet.

Den markanta nedgången i ekonomin, den låga vinstnivån och de
mycket måttliga prisstegringarna medför att löneökningstakten
bedöms bli långsam. Ökningen av konsumentprisindex dämpas nästa
år av att effekterna av skattereformen försvinner liksom av den
partiella sänkningen av mervärdeskatten. Även den underliggande
inflationstakten avtar successivt.
Arbetslösheten bedöms stiga. Den produktionsökning som är att
vänta är för liten för att medföra ökad sysselsättning.
Sammantaget är den bild som framkommer av den svenska ekonomin
dyster, även om en gradvis återhämtning är möjlig när tillväxten
i omvärlden ökar. Också efter återhämtningen förefaller dock
tillväxten i Sverige komma att bli lägre än i omvärlden.
Stagnationen är i hög grad en följd av den förra regeringens
ekonomiska politik. Behovet av en omläggning av politiken
framträder tydligt.


2.3 De offentliga finanserna
Orsaker till de försvagade offentliga finanserna

I år sker en mycket snabb försvagning av de offentliga
finanserna. Den beror dels på den fallande aktiviteten i
ekonomin, dels på nedväxlingen av löne- och prisstegringstakten.
När tillväxten uteblir eller till och med blir negativ urholkas
många skattebaser, varvid inkomsterna viker. Vinsterna faller,
sysselsättningen minskar, lönerna pressas tillbaka och
konsumtionen försvagas. Detta leder till att intäkterna från
företagens skatter, från inkomstskatterna och från
mervärdeskatten minskar. Samtidigt ökar utgifterna för bl.a.
många av transfereringssystemen med automatik. Också
ränteutgifterna ökar när statsskulden växer. Till detta kommer
större utgifter för bl.a. arbetsmarknadspolitiska insatser.
Indexeringen av många utgifter innebär att de ökar med
föregående års inflation genom uppjusterade basbelopp, medan
skatteintäkterna från arbetsinkomster ökar med innevarande års
löneökningstakt. En nödvändig nedväxling i pris- och
löneökningstakten förstärker därmed temporärt de
statsfinansiella problemen.
Det nya skattesystemet påverkar också statens finanser. Den
automatiska justeringen av gränsen för statlig inkomstskatt
innebär att inflation och reallöneökningar inte längre leder
till att fler inkomsttagare automatiskt får högre marginalskatt.
Men därigenom uteblir också en under tidigare år automatisk
ökning av skatteintäkterna till staten.
Bakom de försämrade offentliga finanserna finns också
långsiktiga och strukturella problem. Under en följd av år har
transfereringarna till hushållen vuxit snabbare än andra
offentliga utgifter. Detta hänger samman både med snabbt ökande
pensionsutbetalningar när ATP ger alltfler pensionärer allt
högre pension och med nya och mer generösa åtaganden. Dagens
regelsystem ger därmed upphov dels till direkt stigande
utgifter, dels till indirekta negativa effekter genom att de
bidrar till den låga tillväxten.
Utvecklingen i den offentliga sektorn
Beräkningarna i bilaga 1 visar att det finansiella sparandet i
den offentliga sektorn som helhet i år uppgår till ca 12
miljarder kr. Det innebär en försvagning, jämfört med 1990, med
ca 40 miljarder kr. För 1992 bedöms det totala finansiella
sparandet försämras ytterligare om inga åtgärder vidtas.
Det är de statliga finanserna som försämras. Det preliminära
utfallet av statsbudgetens saldo för budgetåret 1990/91 visar
ett underskott på 34 miljarder kr. Detta är en kraftig
försämring från budgetåret 1989/90 då ett överskott på drygt 3
miljarder kr. redovisades. Statens finansiella sparande beräknas
för kalenderåret 1991 visa ett underskott på ca 33 miljarder kr.
Underskottet i statens finansiella sparande ökar till ca 55
miljarder kr. 1992.



Källa: FinansdepartementetTabell 4 Den offentliga sektorns finanser. 1990 -
1992.
Miljarder kr.
1990 1991 1992

Finansiellt sparande 51,7 4,8 -2,0
Därav: stat 13,8 -39,8 -58,9
socialförsäkring 46,2 42,2 40,4
kommun -8,3 2,3 16,5

Procent av BNP
Skatter och avgifter 56,5 54,8 54,1
Utgifter61,7 63,5 63,8
Finansiellt sparande 3,9 0,3 -0,1

Kommunernas finansiella sparande blir i år positivt efter flera
år av underskott. Under 1992 och 1993 förstärks kommunernas
finanser. Detta beror på den tvååriga eftersläpningen och
avräkningsförfarandet vid utbetalningen av kommunalskattemedel.
Kommunernas skatteinkomster ökar därigenom mer än utgifterna när
inflationen går ned.
Utvecklingen inom socialförsäkringssektorn präglas av att AP-
fondens sparande går ned 1991 och 1992. Avgiftsinkomsterna
stiger långsamt till följd av lönesummans (avgiftsunderlaget)
svaga utveckling samtidigt som utbetalningarna av ATP i stort
sett styrs av de föregående årens inflation.
En förbättring i statens finanser är i första hand beroende av
att den ekonomiska stagnationen bryts. Det räcker emellertid
inte med detta. Förändringar av strukturell karaktär i de olika
utgiftssystemen är också nödvändiga.
2.4 Kreditmarknaden
Avreglering, överhettning och kreditexpansion

Läget på den svenska kreditmarknaden har under senare tid varit
oroligt. Många kreditinstitut har fått vidkännas betydande
kreditförluster och har skärpt sin utlåningspolitik. De
nuvarande problemen på kreditmarknaden beror i hög grad på två
delvis samverkande faktorer, den ekonomiska stagnationen och en
betydande nedgång i priserna på marknaden för kommersiella
fastigheter.
Devalveringen 1982, i kombination med en allmän internationell
högkonjunktur, inledde en långvarig högkonjunktur i den svenska
ekonomin. Hyror, fastighetsvärden och aktiekurser steg
kraftigt. Uppgången i fastighetspriserna understöddes av
avregleringen av kreditmarknaden, särskilt som den genomfördes
flera år före skattereformen och avvecklingen av
valutaregleringen.
I mitten på 1980-talet avreglerades kreditmarknaden. Under
perioden därefter, fram t.o.m. 1989, ökade kreditinstitutens
utlåning snabbt. Högkonjunkturen och den snabba inflationen
skapade förväntningar om fortsatt stigande priser och värden på
tillgångar. Det dåvarande skattesystemet, med höga skattesatser
och gynnsamma avdragsmöjligheter samt kreditinstitutens
villighet att belåna fastigheter mycket högt stimulerade
samtidigt till lånebaserade investeringar i fastigheter. Detta
bidrog till överhettningen på fastighetsmarknaden.


Parallellt med avregleringen på kreditmarknaden upphörde
försäkringsbolagens placeringsplikt, varvid möjligheterna att
placera i aktier och fastigheter ökade. Samtidigt kvarstod
alltjämt valutaregleringen, vilket medförde att
försäkringsbolagen var hänvisade till köp på den svenska
marknaden.
Finanspolitiken var i denna situation inte tillräckligt stram
för att dämpa överhettningen. Mellan 1986 och 1989 steg
konsumentpriserna med drygt 17 % medan priserna på t.ex.
bostäder och fastigheter ökade med omkring 50 resp. 80 %.
Prisfall och kreditförluster
Under 1990 och 1991 har situationen på fastighetsmarknaden
förändrats dramatiskt. Priserna på kommersiella fastigheter har
fallit kraftigt, enligt vissa bedömare med 20-50 %. Avvecklingen
av större delar av valutaregleringen i juli 1989 medförde att en
stor andel av nyinvesteringarna i fastigheter därefter förlades
i utlandet. Skattereformen medförde att låntagande fördyrades
genom lägre avdragsvärde för ränteutgifter, varför intresset för
lånebaserade placeringar avtog. Fastighetsägande blev därigenom
relativt sett dyrare. Vidare har den nuvarande ekonomiska
stagnationen förvärrat anpassningsprocessen på
fastighetsmarknaden genom att efterfrågan på lokaler har minskat
med hyressänkningar och fler lediga lokaler som följd. En annan
viktig aspekt är att prioriteringen av inflationsbekämpningen
medför att förväntningarna om stigande priser och värden har
dämpats. Därmed kräver numera fastighetsinvesterarna en avsevärt
högre direktavkastning än tidigare.
Prisfallen på fastigheter har lett till betydande
kreditförluster. Samtidigt medför den djupa lågkonjunkturen att
kreditförlusterna på utlåning till näringslivet stiger.
Företagens vinster faller för närvarande kraftigt vilket
försvagar deras finansiella ställning. Antalet företagskonkurser
har ökat starkt de senaste åren. Från 1988 till 1990 steg
antalet konkurser med knappt 80 % till ca 10 000 årligen. Den
dramatiska utvecklingen fortsätter också 1991 då
företagskonkurserna ökat med 87 % de första nio månaderna,
jämfört med samma period 1990. Vid en långvarig lågkonjunktur
med stigande arbetslöshet riskerar även kreditförlusterna på
hushållsutlåningen att öka.
Prisfall på fastighetsmarknaden och stora kreditförluster är
inte unikt för Sverige. Inte minst i våra nordiska grannländer,
i Japan och i de anglosachsiska länderna har en snabb
prisuppgång, orsakad av bl.a. högkonjunktur och avregleringar,
följts av kraftiga prisfall. I t.ex. Storbritannien och Finland
föll fastighetspriserna (nominellt) med ca 20 % från sin högsta
nivå t.o.m. det första kvartalet 1991.
Kreditförlusterna för bankerna ökade kraftigt under 1990, till
10,9 miljarder kr., jämfört med 2,8 miljarder kr. år 1989.
Bankernas samlade resultat kunde dock upprätthållas till följd
av bl.a. vidgade räntemarginaler. Under innevarande år förväntas
kreditförlusterna stiga ytterligare. Preliminära rapporter från
bankerna tyder på att de samlade reserveringarna för
kreditförluster kan komma att uppgå till ca 25 miljarder kr. Det


bör dock poängteras att utvecklingen avseende kreditförluster
och vinster skiljer sig åt mellan olika banker.
I denna situation kommer också bostadsinstitutens
kreditförluster att öka. Institutens möjligheter att öka sin
utlåning avtar därmed samtidigt som kreditefterfrågan minskar.
Restriktiv långivning
De stora kreditförlusterna har medfört att kreditgivningen
blivit betydligt försiktigare. I vissa kreditinstitut begränsas
utlåningen av stigande kreditförluster i kombination med de
kapitaltäckningskrav på 8 %, som enligt internationella
överenskommelser måste vara uppfyllda vid utgången av år 1992.
Diagram 6 Utlåningen till allmänheten
Källa: Riksbanken

Vissa banker kan nu tvingas välja mellan att öka sitt
riskkapital eller att ytterligare strama åt sin utlåning. I
rådande marknadssituation är det svårt att öka det egna
kapitalet. Att reducera balansomslutningen genom utförsäljning
av kreditstockar är i praktiken omöjligt, eftersom alla
kreditinstitut intar en försiktig hållning. För vissa låntagare,
t.ex. nyetablerade företag med svagt utvecklade bankkontakter
innebär detta i praktiken mycket stora svårigheter.
På en avreglerad marknad med fri konkurrens måste aktörerna
själva ta ansvar för sitt agerande. Staten har tvingats ingripa
i två fall under det senaste året. I fallet Nordbanken var
staten ägare och hade i denna egenskap ett särskilt ansvar. I
det andra fallet rörande Första Sparbanken, fanns det en
allvarlig risk för att stabiliteten på de finansiella marknader-
na skulle kunna hotas.


2.5 Den internationella integrationen och EG
Sveriges framgångsrika ekonomiska utveckling under
efterkrigstiden har i hög grad präglats av den internationella
ekonomiska integrationen. Genom fri handel med industrivaror och
omfattande investeringar över gränserna har Sverige kunnat dra
nytta av den internationella arbetsfördelningen. Ytterligare
steg i denna process har under 1980-talet varit avregleringen av
de finansiella marknaderna och avskaffandet av
valutaregleringen. Denna utveckling har gradvis förändrat
förutsättningarna för den ekonomiska politiken.
Sverige och den europeiska integrationen

Genomgripande förändringar sker nu i Europa. I de central- och
östeuropeiska staterna har en process inletts som skall omforma
de kollapsade planekonomierna till marknadsekonomier. En
integration med Västeuropa är i sikte. Inom EG har integrationen
fördjupats under 1980-talet. Gemenskapen står nu inför
förverkligandet av den inre marknaden. Samtidigt pågår intensiva
diskussioner om en breddning och fördjupning av det politiska
och ekonomisk-politiska samarbetet inom EG.
Sverige medverkar aktivt i den västeuropeiska
integrationsprocessen. Tillsammans med övriga EFTA-länder har
Sverige framgångsrikt deltagit i förhandlingar med EG om att
skapa ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde, EES. Avtalet -
som blev klart i oktober 1991 - skall efter ratifisiering av
samtliga medlemsländer träda i kraft den 1 januari 1993. EFTA-
länderna blir därmed delaktiga i EGs inre marknad. EES kommer
att omfatta 19 länder med omkring 370 miljoner invånare.
Sveriges handel med EES-området utgör idag cirka 3/4 av vår
totala utrikeshandel.
I december 1990 uttalade riksdagen att ett EG-medlemskap låg i
Sveriges nationella intresse. En formell ansökan om medlemskap
lämnades in i juli 1991. En stor del av det ekonomiska
innehållet i ett EG-medlemskap omfattas redan av ett heltäckande
EES-avtal. Sverige kan med ett EES-avtal delta fullt ut i den
inre marknaden. EES-avtalet är därför ett viktigt steg på vägen
mot svenskt medlemskap i EG.
Först som medlem kan Sverige få inflytande och del av alla de
fördelar som integrationen skapar. Särskilt viktigt från
tillväxtsynpunkt är effekterna på investeringsverksamheten i
Sverige. Sedan EES-avtalet slutits finns det visserligen få
formella skäl för att en investerare skulle föredra EG-området
framför Sverige. I praktiken talar dock mycket för att
medlemskap kommer att underlätta framförallt möjligheten att
locka hit utländska investerare och utländskt kunnande.
Medlemskap i EG innebär att politiken inom ett antal områden
samordnas. De viktigaste av dessa områden är handelspolitik,
jordbrukspolitik, indirekta skatter samt ekonomiskt och monetärt
samarbete. Den ekonomiska utvecklingen i Sverige kommer under
alla omständigheter även fortsättningsvis att påverkas starkt av
de beslut som fattas inom EG. Bara som medlem i EG har vi en
möjlighet att framgent påverka innehållet i EG-samarbetet på
alla områden i önskvärd riktning.


Sammantaget är det från både demokratiska och ekonomiska
synpunkter angeläget att med all kraft eftersträva fullt
medlemskap i EG.
Utvecklingen inom EG
Under 1980-talet har flera initiativ tagits för att ge den
ekonomiska integrationen inom EG förnyad kraft. År 1986 beslöts
att till den 1 januari 1993 förverkliga en enhetlig inre marknad
- med fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer.
Två år senare initierades en fördjupning av det ekonomisk-
politiska samarbetet. Riktlinjerna drogs upp för en ekonomisk
och monetär union (EMU) under 1990-talet.
Enligt de riktlinjer, som nu diskuteras inom EG, skall EMU
införas i tre steg. I den första fasen, som inleddes 1990,
stärks den ekonomisk-politiska samordningen inom ramen för
existerande institutioner. I fas två, som inleds 1994, inrättas
en gemensam monetär institution. Denna får dock till en början
endast begränsade befogenheter. Inom tre år därefter skall
förutsättningarna för att gå vidare till den tredje fasen
utvärderas. Den tredje och sista fasen skulle innebära att
växelkurserna mellan de deltagande ländernas valutor
oåterkalleligen låses och att en europeisk centralbank får
ansvar för den gemensamma penningpolitiken.
EG-länderna är överens om vissa grundläggande principer för
EMU. Detta gäller bl.a att prisstabilitet skall vara ett
övergripande mål för den gemensamma penningpolitiken. Man vill
också förhindra mycket stora budgetunderskott och eliminera
möjligheten att finansiera budgetunderskotten genom monetär
expansion.
Under ministerrådets (ECO/FIN) överinseende sker en gemensam
övervakning av den ekonomiska politiken och utvecklingen, varvid
ländernas ekonomier granskas och rekommendationer utfärdas. I
syfte att säkerställa en så gynnsam och ensartad ekonomisk
utveckling som möjligt bland medlemsländerna inför EMU förstärks
denna övervakning. Inför EMUs andra fas är det troligt att de
enskilda länderna åläggs att utforma fleråriga åtgärdsprogram
för att komma till rätta med obalanser i ekonomierna.
Objektiva kriterier för denna s.k. konvergens kommer att
utarbetas för bl.a. inflationstakt, räntenivåer,
budgetunderskott samt statsskuld. Kriteriernas specifika
utformning kvarstår att bestämma i den pågående
regeringskonferensen om EMU. Det förefaller för närvarande
troligt att en snäv gräns sätts för hur mycket inflationstakt
och räntenivå i ett land får avvika från bäst presterande land.
Vidare kommer sannolikt specifika gränser att sättas även för
budgetunderskott och statsskuld.
Förutsättningarna för svensk ekonomisk politik

Den europeiska integrationen kommer genom EES-avtalet att leda
till att Sverige redan 1993 står inför en inre marknad med
betydande öppenhet och rörlighet. Konkurrensen skärps och utökas
till nya områden. Sveriges ambition är att bli medlem i EG 1995.
Vid denna tidpunkt kan EMU-processen antas befinna sig i sin
andra fas. För Sverige skulle detta innebära förpliktande
ekonomiskt-politiskt samarbete, bl.a inom ramen


för det europeiska monetära samarbetet, EMS, och den framväxande
ekonomiska och monetära unionen. Som medlemsland kommer Sverige
då att få sin ekonomi granskad utifrån bl.a. de kriterier som nu
håller på att läggas fast i EMU-samarbetet. En viktig
utgångspunkt för den ekonomisk politiken är att göra det möjligt
för Sverige att inträda i EG-samarbetet utifrån en så stark
position som möjligt, och att vara rustat för att fullt ut delta
i EMU.
En anpassning till omvärldens inflation och kostnadsökningstakt
är nödvändig alldeles oavsett Sveriges anknytning till EG.
Anpassningen underlättas emellertid av en närmare koppling till
EG. Trovärdigheten i inflationsbekämpningen har stärkts när
Sverige närmat sig EG. Både knytningen av svenska kronan till
ecun och ansökan om medlemskap har medverkat till detta.
En valutaunion av det slag som nu är på väg att genomföras inom
EG kan få långsiktiga, positiva effekter på resursanvändningen.
Osäkerheten i ekonomiska beslut rörande handel och annat utbyte
minskar när det bara finns en valuta inom EG-området. De
resurser som åtgår för att hantera flera valutor i hushållen,
hos företagen etc. kan också användas på ett mer produktivt
sätt.
En fast växelkurs innebär hårda krav såväl på finanspolitiken
som på en smidig pris- och löneanpassning. Penningpolitiken
måste nämligen helt inriktas på att upprätthålla växelkursen och
kan därför inte utnyttjas för att påverka den inhemska
efterfrågan. I en framtida monetär union är penningpolitikens
främsta uppgift att värna prisstabiliteten i unionen. På
nationell nivå förlorar penningpolitiken sin nuvarande
betydelse.
Finanspolitikens grundläggande uppgift blir att i ett
medelfristigt perspektiv skapa förutsättningar för en pris- och
lönebildning som är förenlig med full sysselsättning och låg
arbetslöshet. Detta innebär inte att Sverige måste anpassa sig
till samma arbetslöshet som genomsnittet i EG. Den svenska
arbetsmarknaden förefaller fungera väl i ett europeiskt
perspektiv. Till detta bidrar arbetsmarknadspolitiken. Den är i
högre grad än EG-ländernas inriktad på att upprätthålla
arbetslinjen. Detta är en politik regeringen kommer att
fullfölja med kraft.
Ett fullvärdigt EG-medlemskap kräver att de offentliga
finanserna utvecklas väl. Trots den pågående försvagningen är de
i ett europeiskt perspektiv fortfarande goda. Statsskulden är
förhållandevis låg. Sparandet i den privata sektorn är dock
betydligt lägre än vad som är normalt i EG. Därmed är också det
totala sparandet lågt. Mot denna bakgrund är det väsentligt både
att sunda statsfinanser etableras och konsolideras i Sverige
under perioden fram till ett medlemskap och att ett stabilt
hushållssparande byggs upp.
Uppgiften att konsolidera de offentliga finanserna accentueras
av den ökande internationaliseringen. Det blir allt svårare för
Sverige att ha ett skattetryck som avviker avsevärt från
omvärldens. En anpassning nedåt av ett antal olika skattesatser
är både angelägen och ofrånkomlig.
Ett fullvärdigt svenskt deltagande i det europeiska ekonomisk-
politiska samarbetet förutsätter att vi varaktigt lyckas bringa
ner inflationstakten. I EMU-diskussionen används nivån på den
långa räntan som en indikator


på detta. Den fortfarande förhållandevis höga räntan är ett
tecken på att Sverige ännu inte helt förmått bryta
inflationsförväntningarna. Det är därför nödvändigt att i den
ekonomiska politiken kraftfullt prioritera
inflationsbekämpningen.
2.6 Skatterna
Negativa effekter på ekonomin

Nivån på det samlade skatteuttaget och skattesystemets
utformning påverkar i hög grad företagens och hushållens
beteende. Skatter medför snedvridningar i ekonomin och försämrar
förutsättningarna för en hög och varaktig tillväxt. Det höga
skattetrycket med åtföljande skattekilar har bidragit till att
försvaga den svenska ekonomins växtkraft. Problemen har
accentuerats av att Sverige är ett litet land med fri handel och
hög grad av kapital- och arbetskraftsrörlighet.
Det svenska skattesystemet bidrog tidigare starkt till att
försvaga motiven för arbete och sparande. Höga marginalskatter
på arbetsinkomster drev fram krav på arbetstidsförkortningar,
minskade motiven för övertidsarbete och bidrog till ökat
skattefusk. De förmånliga avdragsreglerna i kombination med höga
skattesatser i kapitalinkomstbeskattningen diskriminerade
sparande och bidrog till att hushållssparandet var lågt.
Skattereformen innebar en nödvändig och väsentlig sänkning av
marginalskatterna samt en övergång till en mera likformig
beskattning. Därmed förbättrades de ekonomiska förutsättningarna
för arbete, sparande och produktion.
Den sammanlagda beskattningen av extra arbetsinsats - när alla
skatter och inkomstberoende bidrag och avgifter beaktas - har
sänkts från i genomsnitt cirka 72 % till cirka 63 %. Detta är
dock fortfarande högt i ett internationellt perspektiv och
främst en följd av det allmänt höga skatteuttaget.


Diagram 7 Total skatt som andel av BNP 1989

Källa: OECD.
Kraven på anpassning
Den sammantagna svenska kapitalbeskattningen i form av
inkomstskatt samt förmögenhets-, arvs- och gåvoskatt är hög i
ett internationellt perspektiv. Detta motverkar
hushållssparande, gör Sverige mindre lockande för personer med
kapital och entreprenöranda samt bidrar till skattefusk bl.a. i
form av oredovisade tillgångar i utlandet.
Kapitalinkomster beskattas i Sverige med 30 %, vilket är högt
i ett internationellt perspektiv med hänsyn till att
beskattningen avser hela den nominella kapitalavkastningen. Även
vid låg inflation medför detta ett högt realt skatteuttag. Ändå
resulterar den personliga kapitalinkomstbeskattningen
sammantaget i mycket begränsade intäkter för statskassan, 3
miljarder kr./år. Det hänger samman med att det finns en
motsvarande avdragsrätt för skuldräntor. Från sparandesynpunkt
är en sänkning av skattesatsen angelägen.
Bolagsbeskattningen är förmånlig i ett internationellt
perspektiv, bl.a.


genom den låga skattesatsen på 30 %. Detta kan förväntas bidra
till att investeringar lokaliseras till Sverige. För att sådana
investeringar skall få någon omfattning krävs dock att andra
hinder för utländskt företagande och ägande i Sverige
elimineras. Dels måste konkurrenshämmande regleringar slopas,
som t.ex. förbud mot utländskt ägande, dels måste kostnadsläget
förbättras genom höjd produktivitet och sänkta skatter. För att
bidra till en hög och varaktig tillväxt är det angeläget att
enskild näringsverksamhet får samma möjlighet som aktiebolag att
expandera med enbart 30-procentigt beskattade vinstmedel samt
att förutsättningarna mera allmänt görs mera lika för olika
typer av och organisationsformer för näringsverksamhet.
De lagstadgade sociala avgifterna är förhållandevis höga i
Sverige och utgör en väsentlig del av den sammanlagda
beskattningen av en extra arbetsinsats. Detta hänger samman med
att sambandet mellan avgifter och förmåner ofta är svagt. Vissa
avgifter, som t.ex. den allmänna lönevgiften och
folkpensionsavgiften, utgör i ekonomisk mening t.o.m. rena
skatter, eftersom ökade avgifter inte medför några förmåner. En
allmän sänkning av socialavgifterna är önskvärd för att reducera
kostnaderna för svenska företag samt för att minska den
sammanlagda beskattningen av extra arbetsinkomster i riktning
mot en internationellt mera normal nivå.
Det beloppsmässigt mest betydelsefulla anpassningsbehovet
gäller mervärdeskatten och övriga indirekta skatter. När Sverige
blir medlem i EG kommer det med största sannolikhet inte att
finnas gränskontroller inom EG för skatteändamål. Den svenska
mervärdeskatten samt en lång rad indirekta skatter kan då inte
avvika alltför mycket från nivåerna i andra EG-länder. I så fall
skulle i Sverige högt beskattade varor i ökad utsträckning
inköpas i andra länder och Sverige skulle då förlora såväl
skatteintäkter som inkomster från försäljningen. En sänkning av
de indirekta skatterna är angelägen även med hänsyn till att den
sammanlagda beskattningen av en extra arbetsinsats bör
reduceras.
Anpassningskraven är av skilda slag. För det första finns
formellt bindande krav på förändringar. Ett exempel på detta är
ett slopande av kilometerskatten. För det andra kommer det att
krävas anpassningar som inte följer av formella krav men där det
istället är en samhällsekonomisk nödvändighet att anpassningen
sker; ekonomiskt tvingande anpassningskrav. Det är t.ex. inte
möjligt att bibehålla ett generellt mervärdeskatteuttag på
nuvarande nivå utan att besvärande gränshandel uppkommer.
De sammanlagda krav på skattesänkningar som idag kan bedömas
bli nödvändiga till följd av den internationella integrationen
och EG är betydande. De indirekta skatterna spelar störst roll
från statsfinansiell synpunkt. Även kapitalbeskattningen måste
dock göras mer konkurrenskraftig och anpassad till
internationella förhållanden genom att förmögenhetsskatten på
några års sikt slopas samt genom att arvs- och kapitalin-
komstbeskattningen sänks.
Det förtjänar att understrykas att flera av skattesänkningarna
är av den art att anpassningen kan genomföras gradvis.
Bedömningar av anpassningskraven ger vid handen att dessa är
omfattande, men de kan i


nuvarande läge bara vara preliminära. Det beror på att det ännu
är oklart vilka krav EG kommer att ställa t.ex. när det gäller
mervärdeskatt, energiskatt och andra indirekta skatter. Det är
också osäkert vilka skattenivåer Sveriges grannländer kommer att
tillämpa. Särskilt när det gäller de indirekta skatterna kan
detta vara väl så viktigt som de bindande kraven. De mest akuta
anpassningskraven avser kapitalbeskattningen, där regeringen
avser att föreslå skattesänkningar redan för 1991 och 1992.
Regeringen avser återkomma med en utförlig redovisning av
anpassningskraven inom skattepolitiken under 1992.
2.7 Slutsatser för utvecklingen under de närmaste åren
Det är troligt att den svenska ekonomin skulle kunna återhämta
sig gradvis under 1992-1993 även om tillväxten förblir lägre än
i omvärlden. Flera förutsättningar måste emellertid vara
uppfyllda för att detta skall vara möjligt. Den internationella
konjunkturen måste förstärkas. Samtidigt måste
inflationsbekämpningen i Sverige vara framgångsrik. För att
balansen i ekonomin skall kunna återupprättas krävs vidare bl.a.
att återhämtningen sker genom att de konkurrensutsatta delarna
av ekonomin, främst industrin, återvinner sin växtkraft. För att
detta skall vara möjligt krävs i sin tur god lönsamhet i
industrin. Endast då får investeringar och framtidssatsningar en
tillräcklig omfattning.
Oron för sysselsättningen och den ökande arbetslösheten får
inte tillåtas motivera en svagare finanspolitik och ökade
offentliga utgifter. Detta skulle visserligen kunna få
kortsiktiga positiva effekter i form av en lägre arbetslöshet.
Konsekvenserna på sikt skulle dock bli förödande. En exportledd
tillväxtprocess skulle äventyras, inflationen öka och Sveriges
förutsättningar att bli en fullvärdig EG-medlem äventyras. Allt
detta skulle långsiktigt undergräva förutsättningarna att uppnå
full sysselsättning.
Beräkningar av de offentliga utgifternas utveckling under den
närmaste femårsperioden redovisades i den reviderade
nationalbudgeten och långtidsbudgeten i april 1991. Även om de
utgiftsnivåer som där framkom inte längre är aktuella, på grund
av den försvagning av statsfinanserna som skett sedan dess,
åskådliggör beräkningarna tydligt vikten av en god
allmänekonomisk utveckling. Om en återhämtning i den svenska
ekonomin sker under de kommande två-tre åren kan den negativa
utvecklingen för statens finanser hävas. Det förutsätter att
problemet med transfereringarnas snabba tillväxt löses, att
ökade resurser avsätts för framtidssatsningar på infrastruktur
och utbildning samt att utgiftsnivån totalt sänks i takt med
nödvändiga och önskvärda skattesänkningar.
Också den kommunala verksamheten är väsentlig för att ekonomin
skall återhämta sig och återvinna sin växtkraft. Under 1980-
talet har kommunerna vuxit betydligt mer än vad riksdagen ansett
förenligt med samhällsekonomisk balans. Mycket talar för att
detta mönster nu bryts till följd av de åtgärder som vidtas.
Detta skapar bättre villkor för en framtida expansion i den
konkurrensutsatta sektorn och gör det möjligt att åter få balans
i samhällsekonomin. Kommunernas omställning bör


starkt underlättas av de lagändringar regeringen föreslår
rörande friare former för kommunernas verksamhet.
Uppgiften att bedriva en tillräckligt stram finanspolitik
kompliceras av de krav på skattesänkningar som finns, både för
att anpassa vissa av våra skatter till omvärldens och för att få
den svenska ekonomin att strukturellt fungera bättre. Betydande
neddragningar i de offentliga utgifterna kommer att vara
ofrånkomliga för att finansiera skattesänkningarna. Att
underlåta att sänka skatterna vore dock att äventyra den
framtida tillväxten och välfärden och därmed även grunden för
att få balans i statens budget.
Även om en återhämtning är trolig under de närmaste åren är den
inte säkerställd. Ett osäkerhetsmoment utgör den privata
konsumtionen. Den förutsätts i de redovisade bedömningarna växa
långsamt i förhållande till hushållens inkomster. Hushållens
sparande ökar. Stabiliteten i detta mönster beror på den
ekonomiska politiken. Den måste utformas så att hushållen, när
den ekonomiska utvecklingen blir bättre, vill bibehålla ett högt
sparande. Om så inte sker hotar en ny konsumtionsledd expansion
i svensk ekonomi 1993-1994.
De avtal som nu finns på arbetsmarknaden löper ut i mars 1993.
Om löneökningarna därefter blir alltför höga kan detta helt
omintetgöra återhämtningen. Också för att förhindra detta måste
finanspolitiken vara stram. Därutöver krävs åtgärder av
strukturell art för att förändra de villkor under vilka
lönebildningen verkar.
Ett tredje hot utgör utvecklingen på kreditmarknaden. Den
bidrar nu till restriktivare utlåning och ökad osäkerhet i
ekonomin. En fördjupad stagnation kan skärpa dessa problem
samtidigt som det även finns ett motsatt samband; problem på
kreditmarknaden fördröjer återhämtningen. Hur besvärliga dessa
problem är går ännu inte att helt överblicka.
I industrin sker nu en mycket snabb och omfattande utslagning.
Även om det är normalt att nedläggningar sker just i djupa
lågkonjukturer finns det bedömare som menar att problemen är
betydligt mer svårbemästrade än så. Dels kan kostnadsläget vara
så dåligt att återhämtningen fördröjs av detta skäl. Dels kan
utslagningen begränsa produktionsutvecklingen när efterfrågan så
småningom åter växer. Den svenska ekonomin riskerar då att åter
snabbt bli överhettad.
Den omläggning av den ekonomiska politiken som nu sker skall
bidra till att bryta nedgången i den svenska ekonomin. Det finns
inga åtgärder som på kort sikt påtagligt kan förändra
situationen till det bättre. Däremot måste åtgärder vidtas som
långsiktigt förbättrar ekonomins funktionssätt och ökar den
ekonomiska tillväxten. På så vis kan framtidstro och växtkraft
återvinnas.
För Sveriges strävan att bli fullvärdig medlem i EG är den
ekonomiska utvecklingen under de närmaste åren mycket väsentlig.
För att vi fullt ut skall kunna tillgodogöra oss de möjligheter
som det europeiska ekonomiska och monetära samarbetet vid mitten
av 1990-talet erbjuder måste vi få bukt med våra långsiktiga
ekonomiska problem, häva försämringen av statsfinanserna och
säkra den låga inflationstakten.


3 Regeringens ekonomisk-politiska strategi

3.1 Fyra huvuduppgifter
Regeringsarbetet kommer under mandatperioden att domineras av
fyra stora uppgifter som alla hänger samman med den ekonomiska
politiken och arbetet med att ge Sverige en ny start.
Sverige i Europa

Den första uppgiften är att föra Sverige in i det europeiska
samarbetet genom förhandlingarna om medlemskap i den Europeiska
Gemenskapen. Det nyligen slutna EES-avtalet är ett
betydelsefullt steg på vägen mot EG-medlemskapet.
Sverige skall bli delaktigt i det ekonomiska och kulturella
samarbete som växer fram i Europa. Målet är att Sverige blir
fullvärdig medlem av EG 1995. Medlemskapet och den ökade
internationella integrationen i övrigt leder till att den
ekonomiska politiken måste inriktas på att ge Sverige de
förutsättningar som behövs för att rätt kunna möta den nya
europeiska utmaningen.
Historiskt sett har svensk ekonomisk utveckling gått hand i
hand med internationaliseringen. De högsta tillväxttakterna har
noterats under perioder då världsekonomin också vuxit och det
fria utbytet av varor och tjänster utvecklats. Den accelererande
integrationsprocess som Sverige nu står inför kan således ses i
ett större ekonomiskt historiskt sammanhang och är inte endast
förknippad med det framtida EG-medlemskapet. Sverige har likaväl
som andra utvecklade länder ett ansvar för att
utvecklingsländerna får förbättrade förutsättningar att på
likvärdiga villkor delta i den globala handeln. Att verkligheten
utanför landets gränser ställer krav på den svenska ekonomin är
inget nytt, utan Sverige har under många decennier levt med ett
stort beroende av omvärlden och därav följande krav på inhemsk
anpassning. Det som är nytt är däremot formerna för detta i och
med EGs inre marknad, liksom förändringstakten och kraften i den
europeiska integrationen. Därav följer att formerna för
anpassningen också delvis måste ta sig nya uttryck.
Samtidigt som internationaliserings- och integrationsprocessen
öppnar nya möjligheter ställs större krav på den ekonomiska
politiken. Det är inte, som var fallet under 1970-talet, möjligt
att försöka lösa de sysselsättningsproblem som en för snabb
kostnadsutveckling leder till med en expansion av den offentliga
sektorn. Inte heller går det att försöka hänskjuta problemen
till andra länder, som var fallet genom devalveringarna under
1980-talet. Båda dessa inriktningar av den ekonomiska politiken
skapade fler problem än lösningar. Det är också uppenbart att
devalveringar är uteslutna efter ecu-anknytningen av den svenska
kronan och ansökan om medlemskap i EG tidigare i år.
Det är viktigt att Sverige kommer med i EG-samarbetet och på
alla sätt står väl rustat inför de krav som detta ställer. Som
medlem i EG skall Sverige vara redo att spela en pådrivande roll
i det europeiska samarbetet.


Tillväxten åter
Den andra stora uppgiften för den nya regeringen är att bryta
den ekonomiska stagnationen och att lägga grunden för en ny
period av tillväxt, företagande och utveckling i Sverige.
Den ekonomiska politiken har under 1980-talet, trots en
ovanligt utdragen och stark högkonjunktur, misslyckats med att
komma till rätta med de grundläggande strukturella problemen i
den svenska ekonomin. Sverige har halkat efter. Det svåra
ekonomiska läge som Sverige befinner sig i är som tidigare
visats endast delvis en följd av en internationell
lågkonjunktur. I många avseenden är nedgången djupare i Sverige
än i omvärlden. Problemen är i stor utsträckning
självförvållade. Den svenska ekonomin har under det senaste
decenniet haft en lägre tillväxt än omvärlden. På grund av de
strukturella problemen har den svenska ekonomins växtkraft
successivt försvagats. Denna utveckling måste brytas.
Regeringen skall föra en ekonomisk politik som främjar
marknadsekonomi, konkurrens och enskilt ägande, och som vidgar
individens handlingsutrymme och släpper loss skaparkraft och
enskilda initiativ. Avregleringar, åtgärder för effektivare
konkurrens och alternativ till den offentliga sektorns
produktion är omistliga inslag i en sådan politik. Enskilt
sparande och ägande skall uppmuntras. Den ekonomiska politiken
skall i alla sina beståndsdelar bygga på det enda ekonomiska
system, marknadsekonomi, som visat sig framgångsrikt när det
gäller att skapa resurser och som utgör grunden för demokrati
och individuell frihet. I denna politik utgör de mindre och
medelstora företagen en strategisk resurs.
Bara en ekonomisk politik som inriktas på tillväxt kan skapa
riktiga jobb, stabila priser och sunda statsfinanser. Bara en
sådan politik kan leda till ökat välstånd och ökad rättvisa.
Reformerad välfärd

Den tredje stora uppgiften är att genomföra en
valfrihetsrevolution inom välfärdspolitiken, liksom andra
förbättringar inom välfärd och social omsorg. Välfärdspolitiken
skall ges en ny inriktning där köerna kortas, servicen
förbättras. Valfriheten och delaktigheten för den enskilde sätts
i första rummet. Välfärdspolitiken gynnar alla, men den betyder
allra mest för de ensamma, fattiga och sjuka och för alla dem
som inte själva kan skapa en rimlig standard och som inte har
någon som bryr sig om dem eller tar ansvar för dem. För många
kan livskvaliteten förbättras.
En väl fungerande ekonomi förutsätter fri konkurrens. Genom fri
konkurrens pressas kostnader samtidigt som utveckling och nya
idéer främjas.
Den offentliga sektorn har stora resurser till sitt förfogande.
Många tjänster produceras och självfallet är mycket av denna
produktion också bra. Men stora problem återstår att lösa.
Konkurrensen är dålig inom den offenliga sektorn. Den
samhällsekonomiska kostnaden för den offentliga sektorn
tjänsteproduktion är för hög i förhållande till resultatet.
Många


människor känner maktlöshet när det gäller sjukvården,
äldreomsorgen, barnomsorgen och skolan därför att de inte i
tillräcklig utsträckning kan påverka och därför att det finns
köer och andra problem. Regeringen avser att föra en politik som
ger större makt och inflytande till de enskilda människorna.
Med utgångspunkt från system med gemensam finansiering bör
utbetalningen av det offentliga stödet i högre grad följa de val
som individerna själva träffar. Ett självklart inslag i en
politik för avreglering av den offentliga sektorn är att
bidragsvillkor och andra regler utformas så att de inte
diskriminerar utan uppmuntrar tillkomsten av privata alternativ.
Regeringen har beslutat proposition med förslag om ökad
valfrihet i barnomsorgen (prop. 1991/92:65).
Pensionssystemet utgör en central del av välfärden och är
samtidigt betydelsefullt för det totala sparandet i ekonomin.
Det har därmed såväl samhällsekonomiska som välfärdspolitiska
uppgifter. Alla har rätt till en trygg pensionering. Regeringen
kommer att inbjuda till brett samråd om det fortsatta arbetet
med att stärka pensionssystemet. Samtidigt bör en kartläggning
göras av pensionärernas levnadsvillkor. Den skall ge underlag
för att förbättra situationen för de sämst ställda
pensionärerna.
Offensiv miljöpolitik
Den fjärde stora uppgiften för den nya regeringen är
miljöpolitiken. Att skydda och förbättra miljön är en
framtidsuppgift i allas intresse. Miljöpolitiken bör i första
hand inriktas mot att förebygga miljöskador. Ett viktigt krav på
den ekonomiska politiken är därför att den tillväxt som uppnås
skall vara långsiktigt hållbar. Inom alla samhällssektorer måste
verksamheten anpassas till de ramar som anges av människans och
naturens toleransgränser. Hushållning med naturresurser måste
prägla allt nyttjande av mark och vatten så att förnybara
resurser utnyttjas inom ramen för ekosystemens långsiktiga
produktionsförmåga och användningen av icke förnybara resurser
karakteriseras av ansvarsfull hushållning.
När så är fallet är det även från miljösynpunkt önskvärt med en
snabb ekonomisk tillväxt. Då ökar också möjligheterna att
bedriva en ambitiös och offensiv miljöpolitik. Sambandet mellan
tillväxt och god miljö är komplicerat, men oomtvistat är att
många önskvärda och nödvändiga miljöpolitiska satsningar är
mycket kostsamma.
Miljövänliga drivmedel skall gynnas särskilt. I en särskild
proposition föreslås att punktskatten på etanol vid ren
etanoldrift avskaffas. Samtidigt vidgas skattefriheten för
vindkraftverk som ett led i arbetet för att främja förnybar
energi. Det är främst i samband med investeringar som
möjligheter finns att radikalt förändra produktionstekniken i
miljövänlig riktning. Det går därför inte att bortse från
behovet av tillväxt för att skapa en bättre miljö. Med en dålig
ekonomisk utveckling hotas däremot även viktiga miljömål.
Principen om förorenarens betalningsansvar skall hävdas. Det
innebär att förorenaren själv skall bära den samhällsekonomiska
kostnad som miljöförstöringen medför. Därigenom ökar
förutsättningarna för en prissättning, som reflekterar de
verkliga kostnaderna.


Användningen av icke förnybara resurser skall karakteriseras av
ansvarsfull hushållning. Inriktningen skall vara att avfall kan
återföras till naturens kretslopp, återvinnas eller
återanvändas.
Miljöproblemen känner inga gränser. De kräver internationellt
samarbete för att lösas. Ett aktivt arbete i skilda
internationella fora och ett svenskt medlemskap i EG ger oss
medinflytande på hela Europas miljöpolitik och därmed större
möjligheter att föra fram sådana förslag och krav som också
förbättrar vår egen miljö. Ett vidgat miljösamarbete med de
nordiska länderna samt Östersjöns strandstater har stor
betydelse. Regeringen återkommer med förslag om utökat samarbete
med bl.a. de baltiska staterna.
3.2 Åtgärder för att ge Sverige en ny start
Regeringens ekonomiska politik är en samlad strategi för att
lösa såväl de långsiktiga som de kortsiktiga problem som
redovisas i propositionens inledande avsnitt. Var för sig kan
inte de åtgärder som föreslås lösa problemen men sammantaget
lägger de grunden för en återhämtning i ekonomin och framtida
stabil tillväxt. Den väg regeringen anvisar är den enda som kan
återupprätta Sverige som industrination och komma till rätta med
såväl de samhällsekonomiska som de statsfinansiella obalanser-
na. Detta är en förutsättning för att bevara och utveckla
välfärden. En internationell konjunkturuppgång ger Sverige viss
draghjälp men är inte lösningen på de ekonomiska problemen. Den
politik som här beskrivs är nödvändig oavsett om vändpunkten i
den internationella konjunkturen är nära förestående eller ej.
Ägandespridning och enskilt sparande

En marknadsekonomi bygger på privat företagsamhet. Privat ägande
och därmed privat sparande är omistliga förutsättningar för ett
fritt näringsliv och därmed för framgångsrika företag. Därför
måste den ekonomiska politiken inriktas på att göra enskilt
ägande och sparande lönsamt och attraktivt. Regeringen avser att
stärka det enskilda ägandet, bl.a. genom förbättrat skydd i
grundlagen. Beredningsarbetet för en sådan lagstiftning påbörjas
inom kort.
Under november månad avser regeringen vidare att förelägga
riksdagen en proposition rörande principer för privatisering av
statligt ägda företag. Huvudmotiv för förslagen är att
åstadkomma ökad ägandespridning. Förslag som möjliggör ökat
privat ägande av bostäder kommer att föreläggas riksdagen.
Privata sparmedel och det enskilda ägandets ställning har inte
respekterats till fullo. Politiken har varit alltför kortsiktig
och grundad på statiska omfördelningsaspekter. Detta har på
många sätt skadat tilltron till sparpolitiken. Till de negativa
och osäkerhetsskapande åtgärder som vidtagits hör införandet av
löntagarfonder och förslag om att använda AP-fonderna för att
socialisera stora delar av svenskt näringsliv. Dit hör också den
s k engångsskatten. Regeringen avser ersätta en sådan negativ


politik med en långsiktig, uppbyggande sparpolitik. Sålunda har
regeringen dragit tillbaka propositionen AP-fonderna och lagt
fram förslag om avveckling av löntagarfonderna (prop.
1991/92:36).
Hushållens sparande måste uppmuntras med generella ekonomiska
medel. Det måste löna sig för den enskilde att göra det som är
bra för hela samhället. Detta kräver både vissa generella
skattesänkningar och - framför allt - en målmedveten
inflationsbekämpning.
En förutsättning för att det skall löna sig att spara är att
inflationen bringas under kontroll och att en långsiktigt
trovärdig antiinflationspolitik förs. Den svenska inflationen är
sedan några månader låg. Detta är främst en effekt av den svaga
ekonomiska utvecklingen. Ett fortsatt konsekvent arbete för att
hålla en låg inflationstakt även när den ekonomiska aktiviteten
och sysselsättningen ökar är ett nödvändigt inslag i en
sparstimulerande ekonomisk politik.
Skattereformen har medfört att hushållens negativa sparande,
det vill säga låntagande, har upphört. Beskattningen av sparande
är emellertid alltför hög. Sverige kan inte ha så höga skatter
att kapital och företagande drivs ur landet.
De skatter som belastar sparande måste därför sänkas.
Regeringen har redan förelagt riksdagen förslag om att
omsättningsskatten på aktier tas bort (prop. 1991/92:34). I en
separat skattepolitisk proposition (prop. 1991/92:60) lägger
regeringen inom kort fram förslag om sänkt kapitalinkomstskatt
och omedelbart slopande av förmögenhetsskatten på arbetande
kapital. Det föreslås att hela förmögenhetsskatten avskaffas på
några års sikt och att arvsbeskattningen sänks kraftigt. Den
allmänna löneavgiften försvinner nästa år. De sociala avgifterna
på individuella vinstandelar i företag föreslås tas bort.
En annan central aspekt på sparpolitiken är att hushållen
känner sig förvissade om att sparmedlen inte går förlorade på en
osäker kreditmarknad. För att eliminera en oönskad osäkerhet och
anpassa det svenska kreditsystemet till EG avser regeringen att
senare under mandatperioden lägga fram ett förslag med
lagstiftning om insättarskydd för banksparande. I syfte att
säkerställa att kreditmarknader och banksystemet fungerar har
regeringen föreslagit att staten garanterar Nordbankens
nyemission på drygt 5 miljarder kronor och tecknar sin andel
därav samt att staten genom en garanti medverkar till en
rekonstruktion av Första Sparbanken.
Ett viktigt mål för sparandepolitiken är att hushållen skall
kunna ha ett sparkapital motsvarande den genomsnittliga årslönen
för en industriarbetare. Detta skulle skapa ökat oberoende för
enskilda individer gentemot myndigheter och arbetsgivare, och
inför oväntade ekonomiska förändringar. De främsta sparmålen är
den egna pensionen och bostaden. Det är därför särskilt viktigt
att pensionssystem och bostadsfinansieringssystem utformas så
att sparandet uppmuntras.
Regeringen avser att inom kort tillkalla en särskild utredare
för att närmare undersöka olika metoder för att stimulera
sparandet. Regeringen kommer också att ta bort hinder och öka
möjligheterna för boende att omvandla hyresrätt till
bostadsrätt.


Småföretag
För att marknadsekonomin skall fungera krävs livskraftiga små
och medelstora företag. Utvecklingskraften och mångfalden hos
småföretag är oerhört viktiga för svensk ekonomi och för en sund
konkurrens. En flora av småföretag sprider det ekonomiska
inflytandet, motverkar maktkoncentration och kartellbildningar,
samt främjar konkurrens.
I Sverige finns ca 390 000 företag (exklusive jord- och
skogsbruk) och av dessa är mer än 99% småföretag. De utgör
alltså en betydande del av näringslivet. De små privata
företagen sysselsätter närmare en och en halv miljon människor.
Av största vikt för Sveriges ekonomiska utveckling under 1990-
talet blir att små- och nyföretagandet får en renässans. Det är
i dessa företag som de nya möjligheterna och de nya jobben
finns. Det är nyföretagandet som måste bli ekonomins spjutspets
mot framtiden.
Det är i de mindre företagen som en stor del av det
nytänkande sker som leder till utveckling av produkter och
produktionsprocesser, vilket i sin tur är en förutsättning för
hela näringslivets framgång. De mindre företagen är en bra miljö
för nya idéer. Av de mindre och medelstora företagen är den
övervägande delen familjeföretag, där familjemedlemmarna är
direkt engagerade i verksamheten. Ansvaret och intresset för
företagets framtid och det personliga risktagande det innebär
att driva företag är av stor betydelse för näringslivets
utveckling.
Många människor drivs av ambitionen att skapa något eget, att
utveckla och pröva en idé. Den fria företagsamheten är därför
viktig inte bara för ekonomin som helhet utan också för ett gott
samhällsklimat där individerna får chans att pröva sina krafter
och ta egna risker.
I praktiken är det för närvarande svårt att starta privata
företag inom de verksamheter där den offentliga sektorn
producerar tjänster. Oftast gäller det kvinnodominerade yrken
inom vård och omsorg. Det är viktigt att släppa fram
småföretagen också här. Det är av betydelse för alla människors
valfrihet, inte bara de som då får chansen att starta eget, utan
också alla konsumenter och offentliganställda som får chansen
att välja alternativ till den offentliga sektorns tjänster och
alternativ till dagens offentliga arbetsgivare. Regeringen
kommer att lägga fram förslag bl.a. på grundval av
konkurrenskommitténs betänkande och expertrapporter för att
avskaffa hinder för privat företagande inom den
skattefinansierade sektorn.
Regeringen lägger inom kort i en separat proposition fram en
rad förslag som tillsammans innebär en kraftfull omläggning av
näringspolitiken till gagn för ny- och småföretagandet.
Förslagen innebär både sänkta skatter och avregleringar för de
mindre företagen. Samtidigt föreslås i det följande att vissa
selektiva branschstöd avvecklas. På så sätt förbättras
företagens ekonomiska situation utan att konkurrenssnedvridande
branschstöd - som tenderat att frysa en existerande
näringsstruktur i stället för att bidra till nödvändig förnyelse
och omvandling - hämmar utvecklingen för vissa till förmån för
andra.
Försörjningen av riskkapital har stor betydelse. Nystartade små
företag


har svårt att hävda sig på aktiemarknaden. Det finns därför
anledning att bl.a överväga en ordning där företag och
privatpersoner kan lämna villkorslån, som är skattepliktiga för
mottagaren och avdragsgilla för långivaren. Regeringen
återkommer i vår till riksdagen med ytterligare förslag till
förbättrad riskkapitalförsörjning för de mindre och nystartade
företagen. Dessa förslag kommer inte att ta sin utgångspunkt i
statliga styrningar utan tvärtom basera sig på
marknadsbedömningar av riskprojekt. Det statliga engagemanget på
riskkapitalmarknaden skall successivt avvecklas och ersättas med
mer marknadsinriktade former, där en bättre skattemässig
behandling av enskilda personers placeringar i form av
ägarkapital i småföretag kan utgöra ett alternativ.
Konkurrens och avreglering
Marknadsekonomi förutsätter förutom enskilt företagande också en
effektiv och fungerande konkurrens.
Inom viktiga delar av den svenska ekonomin är konkurrensen
otillräcklig och en serie av åtgärder krävs för att förbättra
den. Europaintegrationen kommer att öka konkurrensen för många
företag och branscher i Sverige. Redan EES-avtalets
ikraftträdande 1993 innebär stora förändringar för branscher som
vant sig vid att på sin hemmamarknad agera i skydd av nationella
regleringar.
Regeringen avser att under våren 1992 lägga fram förslag om en
ny och förstärkt konkurrenspolitik. Förslagen kommer att vara
inriktade på konkurrensfrämjande insatser som ger dynamik och
effektivitet i såväl den privata som den offentliga sektorn.
Förslagen kommer att omfatta skärpt konkurrenslagstiftning som
avses träda i kraft den 1 juli 1992 och avregleringar av
branscher som idag är så hårt styrda att konkurrensen i
praktiken inte fungerar. Vissa delar av plan- och bygglagen
verkar hämmande på den fria etableringsrätten. Plan- och
bygglagen föreslås ändrad fr.o.m den 1 februari 1992. Ändringen
innebär att näringsfrihet och konkurrens främjas.
Det tydligaste exemplet på konkurrensbegränsningar finns inom
den offentliga sektorn, särskilt inom vård, omsorg och
utbildning. Den offentliga sektorn skall reformeras och dess
tjänsteproduktion utsättas för konkurrens. Förslag till
lagändringar som undanröjer hinder för konkurrens i den
offentliga sektorn kommer att läggas fram under 1992. Inom kort
kommer regeringen att lägga fram förslag som ökar konkurrensen i
offentlig upphandling.
Avskaffande av hinder för utländska investeringar leder till
ökad konkurrens. Regeringen har nyligen beslutat att till
lagrådets granskning överlämna förslag till upphävande av regler
om utländska företagsförvärv och planerar att förelägga
riksdagen en proposition i ärendet senare under hösten.
Den marknadsmässiga upphandlingen av kollektivtrafiken i länen
har medfört inte oväsentliga kostnadssänkningar. De positiva
erfarenheterna av denna avreglering bör tillämpas för att även i
övrigt särskilja beställarrollen från utförarrollen.


Arbetet med att utreda förutsättningarna för konkurrens inom
järnvägssektorn pågår.
Beträffande flygtrafiken anser regeringen att arbetet med att
skapa en avreglerad marknad med konkurrens måste intensifieras.
Regeringen har därför för avsikt att snarast klarlägga
möjligheterna till ytterligare avreglerande steg inom
inrikesflyget. Detta arbete måste ske med en utblick mot EGs
flygmarknad, som Sverige kommer att vara en del av redan från år
1992 enligt det avtal i luftfartsfrågor mellan Sverige, Norge
och EEG som nyligen förelagts riksdagen för godkännande.
Som ett led i avregleringspolitiken avser regeringen att
förelägga riksdagen förslag om att avskaffa registret för
fritidsbåtar. Regeringen avser vidare att snarast tillsätta en
utredning angående ett slopande av det statliga monopolet på
kontrollbesiktningen av vägtrafikfordon.
Skattepolitik för tillväxt
Sveriges höga skattetryck är en viktig orsak till ekonomins
försämrade utvecklingskraft. Politiken skall därför inriktas på
en successiv sänkning av det totala skattetrycket. Sänkningarna
skall ske på ett sådant sätt att ekonomins utvecklingskraft och
konkurrenskraft stärks.
Som tidigare redovisats skapar dagens höga skatter
snedvridningar i användningen av resurser. Ett viktigt skäl att
sänka skatterna är därför att få ekonomin att fungera bättre.
Dessutom ställer internationaliseringen och det framtida
medlemskapet i EG krav på sänkta skatter. Preliminära
bedömningar tyder på skattesänkningsbehov av i storleksordningen
10 miljarder kr. per år fram till mitten av 1990-talet.
Regeringen skall våren 1992 återkomma med en utförlig
redovisning av skattepolitiken i perspektivet av EG-medlemskap.
Arbetet med att sänka skatterna skall påbörjas genast. De
skatter som är mest skadliga skall sänkas först. Som redovisats
ovan kommer regeringen inom kort att lägga fram förslag om
sänkta skatter för sparande och företagande. Fler förslag kommer
att presenteras successivt.
Med hänsyn till rådande obalanser både i samhällsekonomi och
statsbudget måste skattesänkningarna finansieras med minskade
utgifter. Sådana förändringar kräver en genomtänkt strategi där
inte minst fördelningspolitiska effekter redovisas och beaktas.
Regeringen avser återkomma i budgetpropositionen med en
utförlig sådan analys. Det står emellertid redan nu klart att
starkt negativa effekter på inkomst- och
förmögenhetsfördelningen skulle uppkomma om nuvarande höga
skatter på sparande och företagande kvarstod. Kapitalet skulle
fortsätta att drivas ur landet, liksom företag och
investeringar. Än fler arbetstillfällen skulle flyttas
utomlands. Arbetslösheten skulle fortsätta att stiga,
löntagarnas realinkomster skulle sjunka och grunden för
välfärden undermineras. De största förlorarna av en sådan
politik skulle bli de som i utgångsläget har låga inkomster och
en svag position på arbetsmarknaden.
Preciserade förslag om den framtida skattepolitiken redovisas
inom kort i en särskild proposition.


Inflationsbekämpning och stram finanspolitik
Det är glädjande att notera att prisökningstakten i den svenska
ekonomin avtagit under senare tid. Tyvärr är dock den främsta
orsaken till detta inte att vi undanröjt de grundläggande
orsakerna till den höga inflationen, utan att den samlade
produktionen minskar på grund av lågkonjunktur och strukturella
obalanser. Icke desto mindre finns nu ett unikt tillfälle att
åstadkomma en mer varaktig nedväxling av inflationstakten. Till
detta kan den sänkning av mervärdeskatten på mat, turism och
transporter som regeringen föreslagit bidra (prop. 1991/92:50).
En stram finanspolitik är en nödvändig, men inte tillräcklig,
förutsättning för att uppnå detta angelägna mål. Historiskt har
inflationstakten alltid varit lägre när finanspolitiken varit
stram. Ofinansierade skattesänkningar är därför nu uteslutna.
Bestående underskott i de offentliga finanserna är inte
acceptabelt. Detta bör vara en norm i den ekonomiska politiken.
Under de närmaste åren måste försvagningen av de offentliga
finanserna motverkas med all kraft med hänsyn till i första hand
inflationsbekämpningen. På sikt kan situationen vara något
annorlunda. När hushållen har byggt upp ett eget stabilt
sparande är stora finansiella överskott i den offentliga sektorn
vare sig önskvärda eller nödvändiga.
Penningpolitikens överordnade uppgift är att upprätthålla den
fasta växelkursen. Finanspolitiken måste hållas stram för att
vara förenlig med växelkurspolitiken. Normen att staten inte
skall nettolåna i utländsk valuta ligger fast.
Förnyelse av lönebildningen

Nära förknippad med inflationsbekämpningen är frågan om hur
lönebildningen fungerar. Under hela 1980-talet har
arbetsmarknadens parter slutit avtal som inte haft täckning i
produktivitetsutvecklingen och därför tenderat att skapa svåra
kostnadsproblem och konkurrensnackdelar för svenska produkter på
de internationella marknaderna.
Den lägre inflationstakten i kombination med den nya
inkomstskatteskalan och reallöneskyddet i skatteskalan skapar
goda förutsättningar för att bryta denna trend. Om så inte sker
nu finns en allvarlig risk för svåra problem när nuvarande
avtalsperiod löper ut 1993. Det är därför viktigt att redan nu
lägga grunden till de strukturförändringar som skall skapa de
rätta incitamenten att avtal sluts på en samhällsekonomiskt
ansvarsfull nivå.
Av avgörande betydelse är den fasta växelkursen och arbetet med
det fortsatta samarbetet inom EMU. Detta förtydligar kraven på
arbetsmarknadens parter liksom på att regeringen för en
ekonomisk politik som lägger grunden för en förändrad och bättre
fungerande lönebildning.
Regeringen avvisar statlig inkomstpolitik. Statsmakternas
uppgift är att skapa sådana villkor att parterna kan sluta
samhällsekonomiskt motiverade avtal, inte att lägga sig i själva
förhandlingarna. Den viktigaste förutsättningen är att det finns
något realt löneökningsutrymme alls att förhandla om.


Regeringen återkommer i budgetpropositionen med förslag till en
bättre fungerande lönebildning. Redan nu slås emellertid fast
att arbetsmarknadens parter själva måste bära konsekvenserna av
för höga avtal.
Politik för en effektivare arbetsmarknad
Den ekonomiska kris som svensk ekonomi befinner sig mitt uppe i
manifesterar sig på många sätt. Ett av de allvarligaste är den
stigande arbetslösheten och de mycket snabbt stigande antalen
varsel om uppsägningar. Sverige står inför den svåraste
arbetslöshetskrisen sedan 1930-talet.
Arbetslöshet får aldrig bli ett medel i den ekonomiska
politiken. Detta ställer krav på en aktiv arbetsmarknadspolitik.
Den skall lindra arbetslöshetens sociala konsekvenser. Dessutom
skall den skapa en bättre beredskap för den uppgång i
sysselsättningen som kommer. Regeringen har för avsikt att
utnyttja varje effektiv och ändamålsenlig del i den samlade
arbetsmarknadspolitiska arsenalen, åtgärder som får arbetsmark-
naden att fungera bättre och därmed också bidrar till
inflationsbekämpningen. I detta syfte tillförs
sysselsättningspolitiken ytterligare resurser. Möjligheterna att
tidigarelägga nödvändiga investeringar i bland annat vägar och
järnvägar kommer att tillvaratas.
Arbetsmarknadspolitiken har två huvudsyften. Dels skall den
lindra effekterna av arbetslöshet för den enskilda individen och
förbättra möjligheterna för denne att snabbt återvända till
arbete på den ordinarie arbetsmarknaden. Dels skall den
underlätta rörligheten och tillse att arbetssökande med rätt
kompetens och arbetsgivare snabbt finner varandra så att inga
trögheter uppstår. Det nuvarande arbetsförmedlingsmonopolet
kommer att avskaffas.
Regeringen kommer inte att genomföra några industripolitiska
räddningsaktioner för att hålla liv i företag som inte klarar
marknadens krav. Erfarenheterna från 1970-talet visar att sådana
insatser från statens sida normalt inte ger annat än ett mycket
temporärt andrum, alltid kostar skattebetalarna stora summor och
i många fall bidrar till att motverka en framtidsinriktad
strukturomvandling och att frysa felaktiga industristruturer.
Arbetsmarknadspolitiken skall stödja särskilt utsatta grupper
som handikappade och ungdomar. För unga människor kan
arbetslöshet vara dubbelt destruktivt. Enskilda individer
förlorar tron på sin egen förmåga, tappar kunskaper som är
viktiga för att kunna få ett nytt jobb och förlorar i värsta
fall fotfästet på arbetsmarknaden. En sådan utveckling kan inte
accepteras.


Förbättrad infrastruktur och utbildning
Infrastrukturen och utbildningsväsendet har under en följd av år
blivit eftersatta. Den snabba offentliga utgiftsexpansionen har
istället kanaliserats till de stora bidragssystemen.
Försummelser på infrastrukturens område hämmar
tillväxtmöjligheterna i den svenska ekonomin. Regeringen avser
därför att öka medelstillförseln till investeringar i bl. a.
järnvägar och vägar. Som grund för investeringsbesluten bör i
första hand ligga den analys som den statliga
produktivitetsdelegationen nyligen presenterat.
Regeringen avser att återkomma med förslag om utbyggd
infrastruktur. Investeringar i infrastruktur som ger hög
avkastning kan finansieras av inkomster från försäljningen av
statliga företag i kombination med en motsvarande höjning av
hushållssparandet. Därvid måste också effekterna på
samhällsekonomin beaktas. På så sätt uppnås flera angelägna
syften samtidigt - staten skall inte driva företag, ägandet
sprids och privatiseras och staten kan finansiera angelägna
satsningar för vilka den bär det yttersta ansvaret.
Hög standard och kvalitet inom utbildning på alla nivåer och
forskning utgör grundläggande förutsättningar för ekonomisk
tillväxt. En tillväxtfrämjande ekonomisk politik kräver därför
offensiva satsningar på utveckling av utbildningssystemet.
Regeringen har för avsikt att föra en sådan utbildningspolitik
att Sverige vid decenniets slut intar en tätposition i Europa.
För en dynamisk utveckling av högre utbildning och forskning
krävs att universiteten ges en i förhållande till statsmakterna
mer fristående ställning. Regeringen avser att föreslå att en
del av avkastningen på det kapital som finns hos
löntagarfonderna används för långsiktiga satsningar inom
forskning och högre utbildning.
Fördelningspolitik och regional balans

Regeringen lägger stor vikt vid en rättvis fördelning. Alla
måste garanteras en grundtrygghet. Därför är en beslutsam kamp
mot inflation och arbetslöshet viktig. Även i svåra tider måste
utsatta och glömda grupper värnas. Det ställer stora krav på
förmågan att prioritera. Arbetslöshet och inflation omfördelar
inkomster och resurser på ett godtyckligt sätt, i regel bort
från dem som är minst resursstarka. En rättvis fördelning måste
därför bygga på en framgångsrik ekonomisk politik som skapar
goda förutsättningar för företagande och sysselsättning i hela
Sverige. Tillväxt, strukturomvandling och rörlighet är de
faktorer som visat sig vara mest avgörande för en positiv
utveckling av fördelning av ekonomiska resurser. En ekonomisk
politik som leder till god tillväxt är således ytterst angelägen
också från fördelningssynpunkt.
Inga omfördelningssystem eller bidrag kan i längden uppväga
skillnaden mellan att ha ett arbete och att vara arbetslös.
Därför måste fördelningspolitiska effekter analyseras både i ett
kortsiktigt statiskt perspektiv och i ett långsiktigt, mera
dynamiskt perspektiv, där hänsyn tas även till effekter på
individens beteende av de olika åtgärderna. Som


framgått ovan fäster regeringen vikt vid fördelningspolitiska
analyser av sådant slag. En utförlig redovisning kommer att ges
i budgetpropositionen.
Inflationen omfördelar inkomster och förmögenheter mycket
godtyckligt och orättvist. Historiskt har de med reala
tillgångar och stora lån vunnit på inflationen medan t ex
småsparare utan större skulder har blivt förlorare. En kraftfull
antiinflationspolitik är därför av stor fördelningspolitisk
betydelse.
Den ekonomiska tillväxten bör komma alla delar av vårt land
till godo. Utbyggd infrastruktur och modern kommunikationsteknik
minskar betydelsen av geografiska avstånd. Den
produktionsförmåga som finns i alla delar av landet måste
tillvaratas. Här spelar inte minst de små företagen en central
roll. Bättre regional balans minskar risken för
överhettningssituationer i tider av högkonjunktur och kan därvid
också bidra till att hålla nere inflationen.


4 Åtgärder rörande de offentliga utgifterna

4.1. Inledning
De offentliga utgifterna uppgår till knappt 63% av den samlade
produktionen i Sverige. Ungefär 1/3 av alla förvärvsarbetande är
sysselsatta i offentlig verksamhet. De offentliga åtagandena är
således av stor betydelse i den svenska ekonomin.
De offentliga systemen har byggts upp av många olika skäl, för
att säkra rättstrygghet och försvar, för att bygga ut
infrastrukturen och snabbt få en skola som omfattade alla, för
att få till stånd god sjukvård och äldrevård i hela landet, för
att garantera ersättning för inkomstbortfall vid sjukdom,
ålderdom etc. Denna utveckling har förändrat det svenska
samhället och förbättrat välfärden för medborgarna. Den har
samtidigt haft många positiva effekter för samhällsekonomin.
Regeringen vill vidareutveckla denna generella välfärdspolitik.
Utvecklingen för emellertid också med sig problem. De
offentliga systemen är inte sällan tungrodda och dyra.
Effektiviteten och förmågan till förnyelse brister ofta, vilket
framför allt är en följd av att inslagen av konkurrens är få.
Samtidigt är valfriheten begränsad.
De offentliga transfereringarna (sjukförsäkring,
arbetslöshetsförsäkring, arbetsskadeförsäkring, pensioner etc.)
har ofta icke önskvärda effekter på ekonomin. De system som
byggts upp är i en del fall så generösa att utgiftsutvecklingen
hotar de offentliga finanserna och därmed balansen i
samhällsekonomin. I flera av transfereringssystemen ökar
utgifterna automatiskt i takt med bl.a. löne- och
inflationsutvecklingen. I en del fall är systemens konstruktion
sådan att den minskar medborgarnas motiv för arbete och
sparande.
Negativa sociala effekter förekommer också. Utslagningen från
arbetslivet har ökat under det senaste decenniet. En anledning
till detta är att socialförsäkringssystemet inte konsekvent
bidrar till att människors förankring i arbetslivet bibehålls.
Regelsystemen har i en del fall t.o.m. direkt försvårat en
återgång till arbetslivet. Så har t.ex. varit fallet inom
arbetsskadeförsäkringen, där rehabilitering försvårats av de
långa handläggningstiderna och den högre ersättningsnivån.
Konsekvenserna för den enskilde blir mycket allvarliga när delar
av välfärdssystemen konstruerats så att de dels inte uppnår sina
sociala syften, dels hotar den produktion som är grunden för
välfärden. Arbetslinjen skall hävdas.
En konsekvens av de omfattande offentliga åtagandena är att
skattetrycket, mätt t.ex. som skatters och avgifters andel av
BNP, är högre i Sverige än i något annat OECD-land. Skillnaderna
är mindre om andra beräkningssätt används, men problemen med det
höga skattetrycket är likväl betydande. Skatter driver normalt
in kilar mellan det som är lönsamt för individer och företag och
det som är lönsamt för samhället som helhet. Därmed uppstår
samhällsekonomiska förluster. En skattefinansierad ökning av de
offentliga utgifterna är motiverad endast om nyttan överstiger
summan av skattehöjningen och de indirekta merkostnaderna till
följd av ökade snedvridningar i ekonomin.


Det är mot denna bakgrund - och mot bakgrund av de ökade krav
att begränsa de offentliga utgifterna som följer med
internationaliseringen och närmandet till EG - som man skall se
de förslag till åtgärder som presenteras i följande avsnitt.
Förslagen utgör ett första steg i en politik för att återställa
balansen i den svenska ekonomin och bidra till ekonomins
framtida växtkraft. Ytterligare förslag med denna inriktning
kommer att presenteras i budgetpropositionen.
Resursutnyttjandet i ekonomin förbättras om enskilda och
företag ges större möjligheter att själva förfoga över sina
tillgångar. Av samma skäl måste detaljstyrningen av myndigheter
och kommuner minska. Den offentliga verksamheten måste utsättas
för ökad konkurrens. Företagens skatter skall sänkas parallellt
med att ett antal olika stöd till företagssamheten dras in. I
vissa socialförsäkringar bör självrisker införas. De stora
transfereringssystemen måste utformas så att de både uppfyller
högt ställda fördelningsambitioner och bidrar till att stimulera
den ekonomiska tillväxten.
4.2 Långsiktig utgiftsstrategi
Regeringen har i det föregående framhållit att det i de
offentliga utgiftssystemen finns inslag som tenderar att öka
vissa utgifter i snabbare takt än den totala inkomstutvecklingen
i samhället. Regeringens prövning av de offentliga utgifterna
kommer att utgå från en strategi som innebär att utgifterna
skall minska som andel av landets samlade produktion. Inom ramen
för en stram finanspolitik skall skattetrycket sänkas för att
utvecklingskraften i ekonomin skall återvinnas.
En sänkning av utgifterna måste ske parallellt med att
skatterna sänks. Om utgifterna inte skulle sänkas i motsvarande
grad blir effekterna på den reala ekonomin försvagade offentliga
finanser. Detta skulle med ett i nuvarande situation lågt privat
sparande i sin tur innebära inflationstryck och stigande räntor
med åtföljande negativa effekter för investeringar, ekonomisk
tillväxt och välfärd.
Mot denna bakgrund föreslår regeringen att en långsiktig
strategi för de offentliga utgifterna läggs fast. Förslaget om
en utgiftsstrategi bygger på övertygelsen att det behövs en
systematisk och långsiktig plan för att minska de offentliga
utgifterna som andel av BNP.
Målen för utgiftsstrategin skall vara långsiktiga. Den strategi
som föreslås bör avse resten av 1990-talet. Utgiftsutrymmen och
besparingskrav bör läggas fast för en treårsperiod i taget. Det
är viktigt att poängtera att det bör vara en rullande process
med årliga avstämningar. Stabiliseringspolitiska överväganden
bör inte beaktas när målet fastställs, eftersom långsiktigheten
då skulle gå förlorad. Däremot kan de påverka vägen dit vad
avser t.ex. val och kombinationer av olika åtgärder och val av
tidpunkt. Regeringen har för avsikt att varje år för riksdagen
redovisa effekterna av utgiftsstrategin och de korrigeringar som
årligen kan behöva göras.
För att skattetrycket skall kunna minskas i önskvärd
utsträckning kommer betydande utgiftsnedskärningar att behöva
göras. Det kan endast


åstadkommas genom strukturella ingrepp, framför allt i de stora
transfereringssystemen men också i konsumtionsutgifterna. Sådana
ingrepp kan bara göras efter väl genomförda analyser av
stabiliserings-, allokerings- och fördelningseffekter.
Utgiftsstrategin bör omfatta hela den offentliga sektorn och
sparkraven kan därmed komma att beröra även kommunerna och
socialförsäkringssystemet.
En utgiftsstrategi med det klara och långsiktiga målet att
sänka budgetens löpande utgifter bör också kunna medverka till
att skapa ett ökat utrymme i den offentliga sektorn för inves-
teringar. Detta är nödvändigt för att på sikt nå en stabil och
hög tillväxt. Ökade utgifter i samband med ett EG-medlemskap
utgör också motiv för en långsiktighet i utgiftspolitiken.
En långsiktig strategi för de offentliga utgifterna kräver tre
viktiga ställningstaganden:

1. Att bedöma den långsiktiga utgiftsutvecklingen. Bedömningen
bör ta sin utgångspunkt i behovet att sänka skattetrycket för
att förbättra ekonomins funktionssätt och åstadkomma ett i
förhållande till omvärlden konkurrenskraftigt skattesystem.
2. Att fastställa det totala utgiftsutrymmet och fördela detta
dels över tiden, dels enligt politiska prioriteringar på sek-
torer. Därmed krävs även ett ställningstagande till inom
vilka områden besparingar skall ske.
3. Att genomföra processen varje år, göra avstämningar och
därmed bestämma utgiftsutrymme för en ny treårsperiod.
Långtidsbudgetens beräkningar bör tas som utgångspunkt för att
fastställa det totala utgiftsutrymmet. Långtidsbudgeten visar
vilka konsekvenser redan fattade beslut och gjorda åtaganden får
för inkomster och utgifter under den kommande femårsperioden.
Under den närmaste treårsperioden bör politiken rörande de
offentliga utgifterna ta sin utgångspunkt i de krav på
anpassningar av skattesystemet som följer av den internationella
integrationen. Av vad som tidigare sagts framgår att stora
skattesänkningar kommer att bli nödvändiga under de närmaste
åren. Detta innebär inte att utgiftsminskningar skulle vara
motiverade uteslutande av detta skäl. De behövs också för att
gradvis förbättra ekonomins funktionssätt och återskapa dess
växtkraft.
Minskningen av statens utgifter skall för budgetåret 1992/93
uppgå till mellan 10 och 15 miljarder kr. Utgiftsminskningarna
för följande år bör vara av samma storleksordning.

4.3 Kommunerna
Kommuner och landsting har i dag ett långtgående ansvar för att
människornas behov av barnomsorg, skola, hälso- och sjukvård,
äldreomsorg m.m. tillfredsställs på ett bra och effektivt sätt.
Den kommunala sektorn förfogar nu över mer än en femtedel av

samhällets


totala resurser och kommunernas utgifter motsvarar ca 30% av de
offentliga utgifterna. Det betyder att utvecklingen inom den
kommunala sektorn har stor betydelse för utvecklingen av den
offentliga sektorn och också för den svenska ekonomin. Det
betyder också att den kommunala sektorn måste inordnas i den
långsiktiga utgiftsstrategi som regeringen lägger fast.
Den kommunala verksamheten har under 1980-talet expanderat
snabbare än vad det från samhällsekonomiska utgångspunkter
funnits utrymme för. Riksdagen har vid upprepade tillfällen
under 1980-talet uttalat att den årliga kommunala volymökningen
måste begränsas till
1 %. Den genomsnittliga volymökningen har under denna period
blivit högre än 2 % per år, även om ökningsstakten under senare
delen av perioden legat på en något lägre nivå.
Den kommunala sektorn har sedan mitten av 1980-talet haft ett
negativt finansiellt sparande. Underskottet har motsvarat
omkring 2 % av sektorns totala utgifter. Samtidigt har
kommunernas nettosparande (dvs. det inom sektorn genererade
finansiella utrymmet för nettoinvesteringar) successivt minskat
och beräknas till och med vara negativt år 1990.
Underskottet år 1990 kan förklaras med att sektorns uppgifter
och åtaganden successivt har ökat utan att kommuner och
landsting samtidigt har effektiviserat sin verksamhet i
tillräcklig omfattning. En annan väsentlig förklaring till
underskottet 1990 är att kommunalskatten utbetalas från stat
till kommun med två års eftersläpning. De kraftiga
kostnadsökningarna till följd av träffade löneavtal kunde då
inte finansieras med lika snabbt ökande kommunalskatteinkomster.
Mot denna bakgrund höjdes kommunalskatten år 1990 med i
genomsnitt 36 öre per skattekrona och fastigheter och mark
såldes till ett värde av 8,7 miljarder kr.
Nu har situationen förändrats. Utgiftsökningarna begränsas till
följd av relativt sett låga lönekostnadsökningar. Samtidigt ökar
inkomsterna kraftigt när kommuner och landsting 1991 och 1992
får del av den kraftiga ökningen av de beskattningsbara
inkomsterna under 1989 och 1990. Skattestopp råder för 1992.
Ökningen av den kommunala konsumtionen exkl.
sysselsättningsåtgärder, beräknas understiga 1 % år 1991 och 0,5
% år 1992. För åren 1991 t.o.m. 1993 förväntas den kommunala
sektorn redovisa ett positivt finansiellt sparande. Åren 1992
och 1993 förutses överskotten bli mycket betydande. Enligt den
bedömning som gjordes i långtidsbudgeten kan stora underskott
åter väntas i mitten på 1990-talet.
Åtgärder inför 1993

Kommuner och landsting måste bidra till att lägga grunden för
en ny period av tillväxt, företagande och utveckling i Sverige.
För att tillväxten skall kunnna öka måste de reala resurserna i
första hand tillföras den konkurrensutsatta sektorn. Regeringens
bedömning är därför att den kommunala sektorn inte kan tillåtas
expandera under 1992 och 1993.
Det är regeringens och riksdagens uppgift att ge sektorn de nya


förutsättningar som behövs för att en förnyelse, omstrukturering
och omprövning av verksamheten skall kunna genomföras.
Välfärdspolitikens nya inriktning kommer i hög grad att påverka
den kommunala sektorn. Det gäller t.ex. valfriheten inom
barnomsorgen, äldreomsorgen och skolan. Åtskillnaden mellan
offentlig kontroll och finansiering å den ena sidan och en fri
produktion med enskilda, kooperativa och offentliga producenter
å den andra kommer att vara en grundläggande princip för
förnyelse av de olika välfärdssystem som kommuner och landsting
har ansvar för.
Den kommunalekonomiska kommittén kommer i början av december
att presentera sitt betänkande. Enligt sina direktiv skall
kommittén redovisa sådana förslag att den kommunala verksamheten
kan anpassas till de samhällsekonomiska förutsättningarna.
Kommittén skall också utarbeta ett nytt system för statens
bidrag till kommuner och landsting.
Efter att kommittén har framlagt sitt betänkande kommer
regeringen att föreslå att ett mer generellt statsbidragssystem
införs fr.o.m. 1993. Konkurrens skall också införas och
stimuleras i den kommunala sektorn. Enskilda initiativ skall
uppmuntras. Privata alternativ och entreprenader bör få en mer
framskjuten roll. I princip bör alla offentliga verksamheter som
inte innehåller myndighetsutövning utsättas för ökad konkurrens.
Hyresgästerna i de kommunala bostadsföretagen bör ges möjlighet
att friköpa sina lägenheter.
Den kommunala utdebiteringen får inte höjas. Den föregående
regeringen och företrädare för kommun- och landstingsförbunden
har tidigare träffat en överenskommelse om ett frivilligt
skattestopp. Regeringen kommer att ta ställning till formerna
för att anpassa den kommunala verksamheten till de
samhällsekonomiska förutsättningarna i anslutning till
behandlingen av kommunalekonomiska kommitténs betänkande. Däri
ligger bl.a. att pröva frågan om en förlängning av det kommunala
skattestoppet. Regeringen kommer vid ett senare tillfälle att
föreslå att kommunernas inkomster år 1993 minskas, i förhållande
till det utfall nu gällande regler skulle ge. Enligt de
beräkningar som gjordes i årets långtidsbudget och de kalkyler
som är bilagda denna proposition kommer den kommunala sektorn
att redovisa ett stort finansiellt sparande åren 1992 och 1993.
Regeringen bedömer att indragningen bör uppgå till 5-10
miljarder kr. år 1993.
Omfattande förändringar skall under de närmaste åren genomföras
i de regelsystem som styr den kommunala verksamheten. Därmed
skapas möjligheter för de kommuner som aktivt vill rationalisera
och effektivisera sin verksamhet. På längre sikt är det önskvärt
med en sänkning av kommunalskatten. Med hänsyn till stagnationen
i den svenska ekonomin och behovet av att åstadkomma ett mer
konkurrenskraftigt skattesystem måste dock en sänkning av andra
skatter ges företräde.
Åtgärder inför år 1992
Vad som hittills föreslagits är åtgärder avsedda att i första
hand bidra till en effektivare kommunal service och till att
begränsa tillväxten i den


skattefinansierade kommunala verksamheten. Regeringen har
därutöver funnit det angeläget att skyndsamt föreslå några
lagändringar som direkt påverkar kommuner och landsting.
I syfte att förhindra att vissa kommuner vid en ökning av
skatteunderlaget får betala mer i skatteutjämningsavgift än vad
skatteinkomsterna ökar, föreslår regeringen att lagen (1987:561)
om särskild skatteutjämningsavgift ändras. Ändringen innebär att
den särskilda skatteutjämningsavgiften blir högst 10 kr. per
skattekrona. Därmed kommer det sammanlagda uttaget av allmän och
särskild skatteutjämningsavgift inte att överstiga kommunens
utdebitering.
I syfte att utjämna de kortfristiga likviditetssvängningarna på
penningmarknaden föreslår regeringen vidare att utbetalningsdag
för kommunalskattemedel ändras något. För närvarande gäller att
skattemedel skall utanordnas den 20 i månaden. Regeringen
föreslår att lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om
kommuns och annan menighets utdebitering av skatt m.m., ändras
så att skattemedel i stället utanordnas den tredje vardagen
räknat från den 17 i månaden varvid dag som enligt lagen
(1930:173) om beräkning av lagstadgad tid jämställs med allmän
helgdag inte skall medräknas.
Upprättade lagförslag
Inom finansdepartementet har upprättats förslag till

1. lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser
om kommuners och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.
2. lag om ändring i lagen (1987:561) om särskild
skatteutjämningsavgift.
Förslagen är av så enkel beskaffenhet att lagrådets hörande
skulle sakna betydelse.
4.4 Barnbidrag och studiebidrag

Det statsfinansiella läget har försämrats snabbt. Regeringen har
nyligen föreslagit betydande ökningar av de
arbetsmarknadspolitiska insatserna i syfte att lindra effekterna
av den snabbt stigande arbetslösheten. Det är därför nödvändigt
att i största möjliga utsträckning undvika andra ökningar av
statens utgifter. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att den
tidigare av riksdagen beslutade barnbidragshöjningen framflyttas
till den 1 januari 1993. Därmed är det naturligt att också
föreslå riksdagen att den beslutade höjningen av studiebidragen
på samma vis framflyttas till den 1 januari 1993. Varken
barnbidraget eller studiebidraget förändras således under
kalenderåret 1992. Detta innebär att statsbudgeten 1991/92 och
1992/93 förstärks med totalt 2,2 miljarder kr.
För barnfamiljerna innebär naturligtvis en utebliven höjning av
barn-och studiebidragen en försämring av köpkraften jämfört med
om besluten låg fast. Under 1992 sker emellertid en snabb
förstärkning av hushållens disponibla inkomster bl.a. till följd
av sänkningen av mervärdeskatten,


inflations- och reallöneskyddet i skatteskalorna samt
återbetalningen av det obligatoriska tillfälliga sparandet.
Regeringen avser också återkomma till riksdagen med förslag om
ersättning till ensamstående föräldrar med barn för den
avskaffade skattereduktionen på 1 800 kr.
Upprättade lagförslag
Inom socialdepartementet har upprättats förslag till

1. lag om ändring i lagen (1991:486) om ändring i lagen
(1991:233) om ändring i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag,
2. lag om ändring i lagen (1991:234) om ändring i lagen
(1986:378) om förlängt barnbidrag,

Vidare har inom utbildningsdepartementet upprättats förslag till

3. lag om ändring i lagen (1991:924) om ändring i
studiestödslagen (1973:349).
4.5 Pensionssystemen

Regeringen angav i regeringsförklaringen sin avsikt att på
grundval av remissvaren på pensionsberedningens betänkande
tillsätta en parlamentarisk arbetsgrupp för att behandla ATP-
systemet och frågor i anslutning till detta. Arbetet bör vara
inriktat på att stärka pensionssystemet.
Problem med nuvarande pensionssystem
De offentliga pensionssystemen griper djupt in i flera av
samhällsekonomins viktigaste funktioner. De har bl.a. en
avgörande betydelse för sparande, kapitalbildning och
arbetskraftsutbud. Därmed påverkar de i hög grad den ekonomiska
tillväxten och välfärden för både nuvarande och framtida
generationer. Också för de offentliga finanserna spelar
pensionssystemen en avgörande roll.
De nuvarande pensionssystemen medför flera olika typer av
problem. Dessa skärps några år in på nästa sekel då den
demografiska utvecklingen leder till en långsammare tillväxt i
befolkningen i arbetsför ålder, samtidigt som kraven på
överföringar från yrkesaktiva till äldre i form av bl.a.
pensioner, äldreomsorg och sjukvård ökar.
Ett av problemen är att möjligheterna att finansiera
pensionsutfästelserna inom ramen för ett oförändrat avgifts- och
skattetryck är starkt beroende av den ekonomiska tillväxten. En
god och stabil ekonomisk tillväxt förutsätter i sin tur bl.a.
ett högt och stabilt sparande och ett ökande arbetskraftsutbud.
Sparande till ålderdomen är ett av de naturligaste motiven för
sparande. Sedan ATP-systemet infördes har motiven för enskilt
sparande minskat. Det totala sparandet är idag för lågt för de
omfattande investeringsbehov som finns. Pensionsberedningens
betänkande visar att AP-fondens bidrag till sparandet successivt
minskar under 1990-talet. Det är därför angeläget


att utveckla ATP-systemet så att det stimulerar till ökat
enskilt sparande samtidigt som andra sparstimulerande åtgärder
vidtas.
Ytterligare en faktor som talar för ett reformerat
pensionssystem är det svaga sambandet mellan avgifter och
förmåner i dagens ATP-system. Det får bl.a. negativa effekter på
arbetskraftsutbudet. Kritik har t.ex. framförts mot att ATP-
avgifter tas ut även för inkomstdelar som inte ger någon rätt
till motsvarande pensionsförmåner. Denna kritik gäller också det
faktum att 15- och 30-årsreglerna vid beräkning av ATP innebär
att endast inkomsterna under ett relativt begränsat antal år
påverkar den slutliga pensionen för en ATP-pensionär. Eftersom
övriga pensionspoäng inte påverkar pensionen utgör
avgiftsuttaget i dessa sammanhang en ren skatt.
Produktivitetsutvecklingen påverkas också av pensionssystemets
konstruktion. Om den ekonomiska tillväxten blir så låg som den
varit under de senaste decennierna och om inga förändringar i
utgiftsbesparande riktning görs i det nuvarande systemet kräver
det höjda pensionsavgifter. Det innebär i praktiken ett ökat
skatteuttag, vilket inte är förenligt med regeringens
målsättning att sänka skattetrycket. Det skulle på sikt försvåra
finansieringsproblemet eftersom ett högre skattetryck negativt
påverkar tillväxten.
Utgångspunkter för förändringar
Den förra regeringen redovisade följande utgångspunkter för en
reformering av pensionssystemet bl.a. i 1991 års finansplaner:
- En första utgångspunkt är att beslut rörande pensionssystemet
måste vara långsiktiga och präglas av stabilitet. Detta för att
de som nu är i yrkesaktiv ålder skall ha möjlighet att anpassa
sig till nya förutsättningar och ha en reell möjlighet att
påverka sin situation.
- En andra utgångspunkt för reformarbetet på pensionsområdet är
behovet av ett högre långsiktigt sparande. För att stimulera
till ett högre sparande behövs ett större inslag av fonderat
pensionssparande i mer individuella och försäkringsmässiga
former än vad som är fallet i AP-fonderna.
- En tredje utgångspunkt för förändringar i pensionssystemet är
att det skall stimulera till ökat arbete och därmed till den
ekonomiska tillväxt som är nödvändig bl.a. för att finansiera
pensionerna. Genom att en större andel av de samlade inkomsterna
under den förvärvsaktiva åldern läggs till grund för
pensionsförmånerna stärks motiven för arbete.
Regeringen instämmer i dessa resonemang. De förändringar som
genomförs bör också bidra till ett starkare samband mellan
avgifter och förmåner. Detta är ett sätt att minska det faktiska
skattetrycket och att lindra finansieringsproblemen i det
nuvarande pensionssystemet.
- En bred kartläggning av pensionärernas levnadsvillkor bör
ske. I det sammanhanget bör möjligheterna att höja
grundpensionen utredas.
Det finns också starka skäl att överväga en successiv återgång
till den tidigare pensionsåldern om 67 år. I detta sammanhang
finns skäl att beakta både att medellivslängd och hälsotillstånd
har förbättrats avsevärt


sedan reglerna för ATP lades fast och att den faktiska
genomsnittliga pensionsåldern, bl.a. till följd av omfattande
förtidspensioneringar, har reducerats till ca 62 år. En sådan
reform skulle på sikt öka sparandet i ekonomin. Samtidigt skulle
arbetskraftsutbud och tillväxt stimuleras. Dessutom minskar
finansieringsproblemen. En förändring av detta slag bör
genomföras etappvis.
Vad som här anförts bör utgöra utgångspunkten för det arbete
med att reformera pensionssystemet som nu inleds inom kort.
Regeringen eftersträvar bred politisk förankring i arbetet med
att reformera pensionssystemet.
4.6 Sjukförsäkringen
Utgifterna i bl.a. sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna har ökat
i takt med löne- och inflationsutvecklingen och som en följd av
högre sjukfrånvaro och vad gäller arbetsskadeförsäkringen en mer
generös praxis. Vissa åtgärder för att dämpa utgiftsexpansionen
har vidtagits såsom sänkta kompensationsnivåer i
sjukförsäkringen och en aktiv rehabilitering. De problem som
finns i form av långa sjukskrivningar, ett kraftigt ökat antal
förtidspensioneringar och utslagning på arbetsmarknaden är dock
långtifrån lösta.
För att komma till rätta med problemen och samtidigt begränsa
den offentliga utgiftstillväxten krävs förändringar bl.a. i
sjukförsäkringen. Inriktningen bör vara att skapa ett system som
är rättvist. Samtidigt skall systemet, i enlighet med de
principer som tidigare fastlagts, innehålla en viss självrisk
för både arbetsgivare och arbetstagare. Därmed uppmuntras
åtgärder som leder till minskad frånvaro och sjukdom.
Det s.k. ohälsotalet ökade under 1980-talet med ca 8 dagar till
46,6 dagar 1989. På senare tid har ett antal åtgärder vidtagits
för att dämpa den motsvarande utgiftsexpansionen. År 1990 hade
ohälsotalet fallit till 46,0.
Kompensationsnivåerna inom sjukpenningförsäkringen sänktes den
1 mars 1991 med 25 % de tre första dagarna och med 10 % dag 4-
90. Vidare införs den 1 januari 1992 ett system med 14 dagars
sjuklöneperiod, vilket bl.a. kommer att innebära ett ökat ansvar
och ekonomiskt intresse för arbetsgivarna att förbättra
arbetsmiljön och arbetsvillkoren för de anställda. Samtidigt
genomförs en rad förbättringar vad gäller den enskildes
möjlighet till rehabilitering och arbetsgivarens ansvar för
rehabilitering. En rehabiliteringsersättning på 100 % införs och
försäkringskassorna får ett tydligt samordningsansvar.
Ökningstrenden för sjukfrånvaron och ohälsotalet verkar nu vara
på väg att brytas. Regeringens mål är att återföra ohälsotalet
till samma låga nivå som i början av 1980-talet. Ohälsotalet var
år 1983 37 dagar. Under en stor del av 1970-talet var
ohälsotalet i huvudsak konstant runt 39 dagar.
Regeringen avser att låta utreda frågan om en bättre fungerande
sjukförsäkring och införande av karensdagar eller andra åtgärder
för att åstadkomma minskade utgifter på omkring 5 miljarder kr.
Utredaren skall


ha slutfört sitt uppdrag så att förändringarna kan genomföras
senast den 1 januari 1993.
De förslag som läggs skall beröra olika grupper på ett likartat
sätt och förenas med ett "högkostnadsskydd" för personer med
särskilda hälsoproblem. I utredningsuppgiften skall vidare ingå
att stämma av förslag om karensdagar med de åtaganden Sverige
har enligt internationella konventioner.
4.7 Arbetsskadeförsäkringen
Kostnaderna för arbetsskadeförsäkringen har ökat kraftigt under
det senaste årtiondet. Under perioden 1985-1990 ökade utgifterna
från 1,8 miljarder kr. till 9,8 miljarder kr per år.
Det är främst två faktorer som påverkat den kraftiga ökningen
av utgifterna. Antalet ärenden för prövning har ökat från drygt
64 000 år 1985 till ca 114 000 år 1990. Vidare har
arbetsskadebegreppet fått en alltför vid tolkning genom en
generös rättspraxis.
Den ökade ärendemängden har medfört administrativa
påfrestningar för försäkringskassorna som trots resurstillskott
ändå inte har kunnat avgöra ärendena i den takt som de kommer
in. Riksdagens revisorer har framhållit att väntan på beslut
samt arbetsskadeförsäkringens högre ersättningsnivå utgör ett
hinder i rehabiliteringsarbetet. Den anställde önskar i många
fall få arbetsskadan prövad innan han är beredd att medverka i
en rehabilitering.
Det är djupt otillfredsställande att arbetsskadeförsäkringen
anses utgöra ett hinder i rehabiliteringsarbetet. Vidare inger
utvecklingen av försäkringens kostnader och det växande
underskottet i arbetsskadefonden oro. Regeringen avser att
skyndsamt ge direktiv för en genomgripande översyn av hela
arbetsskadeförsäkringen. Härvid skall bl.a. prövas möjligheten
att införa en obligatorisk ansvarsförsäkring för arbetsskador
för arbetsgivarna. Ett sådant system skulle kunna bidra till att
stimulera företagen att förbättra sina arbetsmiljöer och på så
vis förebygga arbetsskador. I samband härmed kommer även
förutsättningarna för ett avgiftsuttag som differentieras med
hänsyn till arbetsskaderiskerna att prövas. Arbetsskadebegreppet
skall också ses över och stramas upp. Kommittén skall ha
slutfört sitt uppdrag så att de nya bestämmelserna kan träda i
kraft den 1 januari 1993.
Regeringen kommer senare denna dag att föreslå en förlängning
av samordningstiden i arbetsskadeförsäkringen dvs. den tid under
vilken samma ersättning utgår, oberoende av orsaken till
frånvaron, från 90 till 180 dagar fr.o.m. 1 januari 1992. Därmed
minskar utgifterna för arbetsskadeförsäkringen med 140 milj.kr.
på helår. En sådan förlängning av samordningstiden begränsar
försäkringens negativa effekter på rehabiliteringen. Om det står
klart att arbetsskadeprövning inte blir aktuell förrän tidigast
sex månader efter det att skadan visat sig, samtidigt som
försäkringskassan innan dess kan erbjuda rehabilitering med en
ersättning på samma höga nivå som arbetsskadesjukpenningen, bör
motivationen för rehabilitering öka i väsentlig grad.


4.8 Lönebildningen och arbetslöshetsförsäkringen
Lönebildningen bör ske i fria förhandlingar mellan
arbetsmarknadens parter. Det innebär att arbetsmarknadens parter
har ett stort ansvar för samhällsekonomin. Statsmakterna skall
inrikta sig på att skapa goda förutsättningar för en
löneutveckling som är förenlig med ekonomisk tillväxt och
samhällsekonomisk balans. De institutionella ramarna för
lönebildningen måste vara sådana att konsekvenserna för
arbetsmarknaden och ekonomin i stort av slutna avtal är tydliga
för parterna.
Löneökningar som försvagar konkurrenskraften leder till ökad
arbetslöshet. Därmed ökar samhällskostnaden för både aktiva
arbetsmarknadspolitiska åtgärder och för
arbetslöshetsersättning. Exempelvis beräknas kostnaderna för
arbetslöshetsersättningar innevarande budgetår överstiga
fjolårets med närmare 60 %.
Arbetsmarknadens parter bör i större utsträckning själva få
bära ansvaret för alltför stora löneökningar. Staten bör
emellertid indirekt underlätta avtalsförhandlingarna, t.ex.
genom att ändra arbetslöshetsförsäkringen så att parterna får
ekonomiska incitament för att motverka för höga avtal som
urholkar konkurrenskraften.
I det nuvarande systemet för arbetslöshetsförsäkring utbetalas
till arbetslöshetskassorna ett statsbidrag som utgör 100 % av
utbetalad arbetslöshetsersättning. Arbetslöshetskassorna har
ålagts att till staten betala en avgift för finansieringen av
kostnaderna för arbetslöshetsersättningarna. Varje
arbetslöshetskassa skall för varje medlem som finns i kassan vid
utgången av det senaste förflutna verksamhetsåret betala ett
belopp som motsvarar 35 % av den under det löpande
verksamhetsåret genomsnittligt utbetalade dagpenningen i
arbetslöshetskassan. Denna avgift benämns finansieringsavgift
eller i dagligt tal egenavgift.
Medlemmarnas avgifter till arbetslöshetskassorna skall täcka
nämnda finansieringsavgift, en särskild utjämningsavgift samt
kassornas administrationskostnader.
Med finansieringsavgiften finansieras endast en mindre del av
den arbetslöshetsersättning som arbetslöshetskassorna betalar ut
under ett verksamhetsår. År 1990 finansierade medlemmarna i
samtliga arbetslöshetskassor i genomsnitt 7,7 % av den
utbetalade arbetslöshetsersättningen. Varje medlem betalade i
genomsnitt år 1990 en finansieringsavgift om 140:70 kr. per år.
Finansieringsavgiften är oberoende av arbetslöshetsens
omfattning. Detta innebär att när arbetslöshetskassornas
utbetalningar ökar på grund av stigande arbetslöshet minskar den
andel av utbetalad arbetslöshetsersättning som finansieras via
finansieringsavgiften. Vid sjunkande arbetslöshet blir
förhållandet det motsatta.
I 1990 års kompletteringsproposition (prop. 1989/90:150)
föreslog den dåvarande regeringen en fördubbling av egenavgiften
från 5 % till 10 %.
Regeringen föreslår nu att finansieringsavgiften i
arbetslöshetsförsäkringen skall uppgå till ett belopp som
motsvarar 70 % av den under det löpande verksamhetsåret
genomsnittligt utbetalda dagpenningen i arbetslöshetskassan. Den
föreslagna fördubblingen av finansierings


avgiften är endast ett första steg mot en större reformering av
arbetslöshetsförsäkringen. Regeringen har för avsikt att
tillsätta en utredning med uppgift att skyndsamt lägga förslag
om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Utredningen skall
vidare föreslå hur de försäkrade själva skall kunna stå för en
större andel av finansieringen. Om en sådan förändring av
nuvarande principer för arbetslöshetsförsäkringen kan genomföras
under 1992 går det att undvika ytterligare höjningar av
finansieringsavgifterna från den 1 januari 1993.
Den nu föreslagna förändringen av finansieringsavgiften kan
träda i kraft den 1 januari 1992. För arbetslöshetskassorna kan
det emellertid medföra problem om förändringen träder i kraft så
snart. Ett flertal kassor kan vara i behov av att höja sina
medlemsavgifter, vilket förutsätter att föreningsstämmor
sammankallas. Därför bör kassorna ges ett skäligt rådrum för att
kunna vidta de åtgärder som höjningen av finansieringsavgiften
föranleder. Regeringen föreslår därför att uppbörden av den nya
högre finansieringsavgiften skall ske på ett sådant sätt att
arbetslöshetskassorna åläggs att betala den högre
finansieringsavgiften fr.o.m. den 1 januari 1992, men att
uppbörden av själva höjningen av finansieringsavgiften för
januari, februari och mars sker först i april månad 1992. Genom
förslaget tillförs arbetsmarknadsfonden ca 600 milj.kr. per år.
Förslaget förutsätter ändring i 57 § lagen (1973:370) om
arbetslöshetsförsäkring. Lagändringen bör träda i kraft den 1
januari 1992. Med hänsyn till att riksdagen tidigare i år
beslutat om ändringar i samma lag som skall träda i kraft den 1
januari 1992 (prop. 1990/91:160, AU 24, rskr. 306, SFS 1991:744)
förutsätter förslaget en ändring i lagen (1991:744) om ändring i
lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring.
Lagförslaget faller inom lagrådets granskningsområde. Förslaget
är emellertid av sådan beskaffenhet att regeringen anser att
lagrådets hörande skulle sakna betydelse.
Upprättade lagförslag
Inom arbetsmarknadsdepartementet har upprättats förslag till lag
om ändring i lagen (1991:744) om ändring i lagen (1973:370) om
arbetslöshetsförsäkring.
4.9 Förändringar i bostadspolitiken

Regeringen har lagt förslag om att slopa ett antal
kostnadshöjande bestämmelser för bostadsbyggandet. Förslaget att
bidragstiden för räntebidrag skall räknas från husets
färdigställande - och inte som för närvarande från bostadslånets
utbetalning - kommer att minska produktionskostnaderna med 5-10
%. Effekterna blir störst i storstadsregionerna. För att
underlätta byggandet avvecklas markvillkoret, den kommunala
bostadsanvisningsrätten, produktionskostnadsprövningen och
konkurrensvillkoret. Kommunernas inflytande över
bostadsbyggandet kan fortsättningsvis utövas på ett
tillfredsställande sätt genom gällande planlagstift


ning. Sammantaget bör dessa åtgärder kunna leda till betydande
kostnadssänkningar för bostadsbyggandet.
Mot denna bakgrund och med hänsyn till de betydande behov av
utgiftsneddragningar som föreligger föreslår regeringen att
procentsatsen för investeringsbidraget sänks från 9,3 % till 3,1
%, vilket beräknas motsvara minskade utgifter i statsbudgeten på
ca 3 miljarder kr. I avvaktan på riksdagens beslut kommer
regeringen i annat sammanhang att besluta att bestämmelserna i
förordningen (1990:1369) om statligt investeringsbidrag för ny-
och ombyggnad av bostäder ändras så att bidrag för ändamålet
fr.o.m. den 5 november 1991 tills vidare bara får beviljas i
ärenden i vilka ansökan kommit in till kommunen före nämnda dag.
På sikt bör inriktningen vara att investeringsbidragen helt
avvecklas. Denna fråga bör dock behandlas tillsammans med
utformningen av ett nytt förslag till en långsiktig lösning av
bostadsfinansieringen. En proposition om bostadsbyggandets
finansiering skall läggas fram under 1992 med sikte på att de
förändringar i bostadsfinansieringen som föreslås skall träda i
kraft under 1993.
Omständigheten att ett EES-avtal nu har träffats innebär att
boverket före den 1 januari 1993 måste ha sett över verkets
nybyggnadsregler för att säkerställa att de inte i något
avseende står i konflikt med bl.a. EGs byggvarudirektiv. I
samband därmed bör verket också så långt det är möjligt med
hänsyn till aktuella förutsättningar i fråga om producentansvar
m.m. kraftigt förenkla bestämmelerna med inriktning på att
konsekvent utforma dem som funktionskrav. Regeringen avser att
lämna ett särskilt uppdrag med denna innebörd. Förenklingar av
nybyggnadsreglerna bör göra det möjligt att ytterligare begränsa
produktionskostnaderna.
4.10 En ny näringspolitik
Målet för den ekonomiska politiken är att återvinna utvecklings-
och tillväxtkraften i svensk ekonomi. Avgörande för
näringslivets utveckling och förnyelse är att den generella
ekonomiska politiken ger ett bra klimat för företagande i
Sverige. För att åstadkomma detta krävs en klar och tydlig
omläggning av kursen i den ekonomiska politiken.
En rad förändringar kommer att ge näringspolitiken ett nytt
innehåll. Generella insatser för näringslivsklimatet, fungerande
marknader, avreglering och konkurrens blir viktiga delar i en ny
näringspolitik. Förändringarna innebär en omprövning av den
hittills förda, selektiva politiken, som bl.a. bestått av ett
stort antal olika finansiella stöd till näringslivet. Både
företagsstöd och skatter påverkas således av en omläggning av
näringspolitiken.
Skattelättnader som påverkar företagande och ägande föreslås i
en proposition om skattepolitik för tillväxt (prop. 1991/92:60).
Förändringarna av skatterna görs enligt förslagen på ett sådant
sätt att de ger bättre arbetsbetingelser särskilt för de mindre
företagen. Förutom skattelättnader kommer även förenklingar av
regelverket för de mindre företagen att föreslås (prop.
1991/92:51). Regeringen kommer också att föreslå att


företagens tillgång till riskvilligt kapital förbättras genom
att skattebelastningen minskar och vinstmöjligheterna på satsat
kapital ökar.
Risken för snedvridning av konkurrensen på grund av av olika
former av stöd och selektiv beskattning är stor. Företagsstöd
till vissa branscher konserverar befintliga strukturer och
minskar dynamiken i näringslivet.
Förutom de principiella skäl som finns för att avveckla
företagsstöd innebär de skattesänkningar som föreslås att kravet
på besparingar inom statsbudgeten ökar. Då skattesänkningarna
kommer alla delar av näringslivet till godo bör dessa också till
stor del kunna finansieras genom besparingar inom befintliga
företagsstöd. Regeringen kommer att i budgetpropositionen
redovisa en samlad bild av de besparingar som skall göras.
Följande förslag till besparingar rörande företagsstöd kan dock
redan nu redovisas.
Inom utrikesdepartementets område omprövas statens stöd till
Sveriges exportråd. Övervägandena grundar sig på ett betänkande
från exportfrämjandeutredningen, som presenterades i januari
1991. Regeringen avser att i februari 1992 presentera förslag
till riksdagen med anledning av denna utredning. Enligt
utredningen finns samhällsekonomiska motiv för fortsatt statligt
stöd med viss inriktning till Sveriges exportråd. Samtidigt står
det klart att de generella ekonomisk-politiska åtgärder som nu
föreslås borde skapa förutsättningar för att väsentligt minska
det statliga stödet redan budgetåret 1992/93. Förslag om
minskningens storlek kommer att lämnas i den tidigare nämnda
propositionen.
Inom kommunikationsdepartementets område föreslås att
sjöfartsstödet avvecklas vid utgången av juni 1992. Vidare
föreslås att det kommande utvecklingsstödet inom ramen för det
äldre stödet till svenska rederier avvecklas redan under
innevarande budgetår. Inriktningen är att skapa förutsättningar
liknande de som det danska internationella fartygsregistret ger
för rederinäringen. Stödet till den civila
trafikflygarutbildningen bör upphöra så snart nuvarande elever
färdigutbildats. Regeringen kommer alltså inte att under
innevarande budgetår ta i anspråk anslaget E7 Stöd till svenska
rederier (5 milj.kr.) under sjätte huvudtiteln.
RRV genomför för närvarande en studie av kredittider i
företagens inleverans av punktskatter. Studien kommer att
klarlägga förutsättningarna för att korta kredittiderna. Genom
en sådan förändring skulle det inom finansdepartementets område
vara möjligt att minska statens räntekostnader med några 100
milj.kr. Eftersom denna fråga har kopplingar till övriga förslag
som redovisas i propositionen om skattepolitik för tillväxt
avser regeringen att återkomma till riksdagen så snart som RRV
har slutfört sin studie.
Inom jordbruksdepartementets område kommer bidraget till
jordbrukets rationalisering att avvecklas i takt med att
pågående projekt avslutas. Det innebär att inga nya beslut om
bidrag kommer att fattas. Bidraget till trädgårdsnäringens
rationalisering dras ner under budgetåret 1992/93 och avvecklas
helt fr.o.m. budgetåret 1993/94. Bidragen till
fiskarorganisationerna halveras budgetåret 1992/93 och fr.o.m.
budgetåret 1993/94 avvecklas bidragen helt till
fiskarorganisationerna. Bidrag till fiskevård


halveras budgetåret 1992/93. Till fiskvårdsområden som ansökt om
bildande före 1990-09-01 kommer bidrag till
förrättningskostnader att utgå även efter 1992/93.
Skogsvårdsavgiften halveras den 1 januari 1992 och avvecklas
helt den 1 juli 1992. Åtgärderna som finansieras med
skogsvårdsavgiften avvecklas successivt med början 1992/93.
Samtliga åtaganden avvecklas den 1 juli 1994. Vissa
naturvårdande insatser som hittills finansierats inom denna ram
kan komma att inrymmas under andra anslag. Effekten på
statsbudgeten med anledning av dessa åtgärder beräknas på sikt
bli ca 350 milj. kr.
Genom särskilda propositioner (1990/91:140 och 141) som
riksdagen har beslutat om under våren 1991 har arbetsgivarens
ansvar för arbetsmiljö och rehabilitering blivit tydligare och
mer omfattande. Riksrevisionsverket har därefter genomfört en
revisionell studie av den statliga styrningen av
företagshälsovården, vilken föreslår att statsbidraget
avvecklas. Med utgångspunkt i detta bör inom
arbetsmarknadsdepartementets område företagshälsovårdens
organisations- och finansieringsformer skyndsamt ses över. I
avvaktan på utredarens förslag bör statsbidraget i form av
grundbidrag ligga kvar på samma nivå som innevarande år.
Regeringen kommer därför att ändra den tidigare regeringens
beslut den 13 juni 1991 och fastställa grundbidraget till
företagshälsovården fr.o.m. den 1 januari 1992 till 276 kr.
Inom näringsdepartementets område avvecklas den statliga
prospekteringsverksamheten samt nämnden för statens
gruvegendomar. Regeringen avser att återkomma i
budgetpropositionen om formerna för detta. Anslaget till
stiftelsen Svensk Industridesign avvecklas budgetåret 1993/94.
Om bidrag till stiftelsens verksamhet anses motiverat därefter
får det prövas inom ramen för närings- och
teknikutvecklingsverkets (Nuteks) anslag till
småföretagsutveckling. Statens engagemang i Sveriges turistråd
avvecklas budgetåret 1992/93. För budgetåret 1992/93 anvisas
enbart 50 milj.kr. engångsvis, förutsatt att näringen bidrar med
samma belopp samt står för framtida kostnader. Det är angeläget
att framför allt de nuvarande organisationerna ges möjlighet att
dra nytta av turistrådets marknadsföringsstöd. Anslaget till
småföretagsutveckling reduceras. Stödet till teknisk utveckling
inom Nutek avseende programmen för nya produkter och ny teknik
reduceras. Det 3-åriga branschprogrammet för verkstadsteknik
avvecklas ett år i förtid, dvs. budgetåret 1992/93. Verksamheten
vid Nutek minskas som en följd av besparingarna ovan. Regeringen
avser att återkomma till denna fråga i budgetpropositionen.
I propositionen om en ny småföretagspolitik (prop.1991/92:51)
kommer frågan om de regionala riskkapitalbolagen att behandlas.
Den tidigare beslutade inbetalningen från utvecklingsfonderna
till statskassan, 1 miljard kr. under 5 år, kommer att
genomföras som planerat. Dessutom kommer de medel som
Norrlandsfonden och Utvecklingsfonderna skulle satsat i dessa
bolag att levereras in till statskassan dvs. 800 milj.kr.
Regeringen har för avsikt att återkomma med förslag om
småföretagens riskkapitalförsörjning, t.ex. i form av
villkorslån av liknande slag som de tyska EKH-lånen. Samtidigt
kommer förslag om avveckling av de nuvarande formerna för
riskkapitaltillförsel t.ex. genom utvecklingsfonder och
småföretagsfond.


Den totala effekten på statsbudgeten av förändringarna i
näringslivsstödet beräknas på sikt bli ca 1 300 milj.kr.
Därutöver kommer successivt 800 milj.kr. att inbetalas till
staten från Norrlandsfonden och utvecklingsfonden.
4.11 Strategi för statens förmögenhetsförvaltning
Staten äger idag tillgångar i form av aktier och fastigheter i
en mängd olika verksamheter och till betydande värden. En samlad
strategi för förvaltningen av statens förmögenhet skall
utarbetas där inriktningen är att kommersiell och
konkurrensutsatt verksamhet skall avyttras och förvaltningen av
den statliga förmögenheten skall effektiviseras.
I en marknadsekonomi är statens viktigaste näringspolitiska
uppgift att utforma stabila regelsystem samt att säkra en god
infrastruktur och fungerande marknader för den samlade
företagsamheten i hela landet. Verksamheter som idag bedrivs på
konkurrensutsatta och i övrigt väl fungerande marknader bör inte
ägas av staten utan säljas till privata ägare. Situationen är
något annorlunda för verksamheter som finns på marknader som
präglas av marknadsimperfektioner t.ex. utpräglade oligopol- och
monopolmarknader. I dessa fall bör förändringar av regelverk och
strukturella åtgärder vidtas för att åstadkomma bättre
fungerande marknader innan en försäljning påbörjas.
Statens ägande bör begränsas till områden och funktioner där
marknaden inte själv förmår skapa de bästa förutsättningarna för
en fungerande samhällsekonomi. Detta innebär att staten endast i
undantagsfall och då med bestämda motiv bör uppträda som ägare
av verksamheter som har kommersiella förutsättningar.
Staten bör effektivisera sitt ägande genom att klart separera
ägarrollen från statens ansvar för regelverk och konkurrens inom
en sektor. Detta bör ske genom att samla resurser och kompetens
för ett aktivt ägande. Strategier för ägandet av olika
verksamheter bör läggas fast. Strategier och mål för de enskilda
företagen bör däremot fastställas, inom ägarens ramar, av resp.
bolagsstyrelse. En aktiv och självständig ägarroll innebär att
analys och uppföljning av de olika verksamheterna bör ske konti-
nuerligt. För detta bör extern kompetens och erfarenhet
utnyttjas i större utsträckning. Regeringen kommer som ägare
alltid att kunna ställas till svars för verksamheten. Det är
angeläget att regeringskansliet tar ett aktivt ägaransvar för
statligt ägda verksamheter så länge som staten har ett
väsentligt ägarintresse. Staten skall som ägare ställa höga krav
på ansvar i den operativa driften av verksamheten.
Strategin för statens förmögenhetsförvaltning skall vara
baserad på en grundläggande kartläggning av statens samlade
förmögenhet. Kartläggningen bör bl.a. innehålla en korrekt
värdering av samtliga tillgångar samt en genomgång av lämpliga
associationsformer.
En försäljning av statlig förmögenhet inbringar betydande
belopp. För att inte minska statens förmögenhet bör dessa medel
användas till investeringar i infrastruktur som skapar
förutsättningar för tillväxt dvs. har en hög samhällsekonomisk
avkastning, till investeringar i verksam


heter som ger minst lika bra avkastning som de sålda
verksamheterna eller för att amortera statsskulden. Därtill
kommer att beslut om statliga investeringar också måste prövas
från realekonomiska utgångspunkter.
Idag förvaltas statens tillgångar i tre olika former:

- affärsverkens förvaltning av statlig egendom,
- övriga myndigheters förvaltning av statlig egendom
- förvaltning av aktier i bolag.
I det följande ges en kortfattad redogörelse för regeringens
arbete med att effektivisera den statliga kapitalförvaltningen
inom samtliga dessa områden.
Affärsverkens förvaltning av statlig egendom
Affärsverken förvaltar idag statlig egendom för att bedriva
verksamhet på kommersiell grund. Affärsverken har oftast även
ansvar för vissa samhällsuppgifter inom sektorn och för
utformningen av regelverk. Som ett led i statens strategi för
förmögenhetsförvaltning bör den del av affärsverkens verksamhet
som är kommersiell och konkurrensutsatt på sikt privatiseras. En
viktig förutsättning är dock att konkurrensneutrala regelverk
och fungerande marknader skapas innan en försäljning sker.
Som ett första steg bör verksamheten vid affärsverken och de
tillgångar som förvaltas av affärsverken överföras till statligt
ägda aktiebolag. Vidare bör tillgångarna värderas och
kapitalstrukturen, dvs. fördelningen mellan eget och lånat
kapital, ses över innan ett sådant överförande sker.
Marknadsmässiga avkastnings- och utdelningskrav bör åläggas
bolagen.
I samband med bolagsbildning bör verksamhet med karaktär av
"naturligt monopol" skiljas ut från konkurrensutsatt verksamhet.
Monopoldelarna bör även fortsättningsvis vara statligt ägda och
fungera som neutrala aktörer samt verka för att en effektiv
konkurrens på lika villkor skapas på kringliggande områden.
Även tillgångar som saknar kommersiella förutsättningar bör
avskiljas. Exempel på sådana tillgångar är mark av stort
naturvärde som har undantagits från normalt skogsbruk eller
annan mark som har karaktären av nationell tillgång. Detta
gäller även mark och byggnader som inte är kommersiella i den
meningen att de kan åsättas krav på avkastning. Andra tillgångar
som inte bör överföras till juridisk person är bl.a. donationer
som är knutna till statligt ägande.
Senare denna dag kommer regeringen att i en särskild
proposition (1991/92:49) närmare precisera åtgärder som skall
vidtas i samband med att huvuddelen av verksamheten vid statens
vattenfallsverk överförs till aktiebolagsform samtidigt som
bl.a. det s.k. storkraftsnätet ges en från Vattenfall AB
fristående ställning. Förslagen i propositionen följer den här
presenterade inriktningen.
När det gäller möjligheterna att privatisera Vattenfall är en
av förutsättningarna att det i Sverige finns en väl fungerande
elmarknad med effektiv konkurrens. Vertikal integration på
elmarknaden som bl.a. tagit


sig uttryck i kraftföretagens köp av lokal
distributionsverksamhet innebär risk för minskad konkurrens och
bör motverkas. Regeringen avser förelägga riksdagen en
proposition om förändringar på den svenska elmarknaden, där
målet bl.a. är att främja konkurrensen och motverka vertikal
integration. Regeringen avser även att under våren 1992 lägga
fram förslag om en ny och förstärkt konkurrenslagstiftning.
Inom kommunikationsdepartementets område intensifieras arbetet
med att anpassa den svenska telemarknaden till ökad
internationalisering och konkurrens. Det är regeringens avsikt
att fullfölja arbetet med att bolagisera televerket.
Förutsättningarna för ett framtida privat ägande i bolaget
övervägs. För att säkerställa en effektiv konkurrens är det
nödvändigt att arbeta fram en reglering för detta ändamål av den
svenska telekommunikationsmarknaden.
Med hänsyn bl.a. till de förändrade konkurrensförhållandena
inom flygsektorn avser regeringen att även ta fram förslag
angående luftfartsverkets framtida struktur. Inriktningen är att
tydligare skilja myndighetsfunktioner och ansvar för
infrastruktur från kommersiell verksamhet och att skapa
möjligheter för nya former för huvudmannaskap vid flygplatser-
na.
Det är dock inget självändamål att överföra statens tillgångar
till statligt ägda bolag. I vissa fall kan det ur ett
förmögenhetsperspektiv vara lämpligare att staten säljer
tillgångar direkt till allmänheten. Den pågående utförsäljningen
av mark och fastigheter från domänverket har i detta avseende
varit framgångsrik.
Övriga myndigheters förvaltning av statlig egendom
Myndigheter förvaltar i regel statliga tillgångar för att
internt inom staten nyttja dem eller för att tillhandahålla dem
för allmänhetens nyttjande mot ingen eller låg ersättning. För
att öka effektiviteten skall de tillgångar och verksamheter som
är att betrakta som kommersiella i första hand överföras till
statligt ägda aktiebolag och, i den mån de är att betrakta som
konkurrensutsatta, i nästa steg privatiseras.
En effektiv förvaltning av statens tillgångar är viktigt även
internt inom staten. En av utgångspunkterna för en effektivare
styrning av myndigheternas förvaltning är att skilja på ägandet
och brukandet av tillgångarna. Ägandet innebär att utifrån givna
krav på avkastning och andra förutsättningar sätta ett pris på
utnyttjandet av tillgången. Detta gör kostnaden synlig för
brukaren, vilket är en förutsättning för att pröva nyttjandet av
tillgången mot andra alternativ.
Det är i detta sammanhang angeläget att även statliga
tillgångar som saknar alternativ användning eller konkurrens
förvaltas effektivt. De bör därför åsättas ett sådant
avkastningskrav på det disponerade kapitalet som ger en
rättvisande kostnadsbild.
Ytterligare en utgångspunkt är att den tekniska förvaltningen
bör skiljas från ägandet. Detta gäller främst tjänster i form av
underhåll och skötsel av mark och byggnader, där upphandling
bör ske i konkurrens på mark-naden.


Den statliga förvaltningen bör alltid kunna jämföras
kostnadsmässigt med konkurrerande alternativ. En förutsättning
är dock att klara föreskrifter sätts upp, främst vad gäller de
förutsättningar som skall gälla för förvaltningen av
naturreservat samt miljö- och kulturhistoriskt värdefulla
fastigheter m.m.
Strategin för förmögenhetsförvaltningen bygger därmed på tre
faktorer. En tydlig statlig ägarfunktion som sätter ett pris på
nyttjandet av tillgångarna och upphandlar tjänster på marknaden,
statliga brukare som inte är bundna att nyttja statens
tillgångar samt föreskrifter som utfärdas av ansvariga
tillsynsmyndigheter eller av statsmakterna.
I en särskild proposition lägger regeringen fram förslag om
bolagisering av stora delar av byggnadsstyrelsens verksamheter.
Förslaget följer den ovan beskrivna strategin samt förtydligar
hur strategin skall genomföras för att uppnå ökad effektivitet i
den statliga förmögenhetsförvaltningen.
Förvaltning av aktier i bolag
Regeringen kommer inom kort att begära riksdagens bemyndigande
att när det bedöms lämpligt sälja en stor del av dessa
tillgångar till de anställda, allmänheten och andra
intressenter. Syftet är att stimulera till ökad effektivitet i
företagen och att främja ett brett enskilt ägande av aktier.
Generellt gäller att statens tillgångar inte bör säljas till
ett pris som understiger en korrekt marknadsvärdering.
En storskalig försäljning av aktier i statliga bolag
förutsätter att det finns tillgång till kapital för placeringar
i aktier på marknaden. Regeringen har den 24 oktober 1991 till
lagrådet remitterat ett lagförslag som rör reglerna för
utländskt ägande i Sverige. Ett av syftena med detta förslag är
att öka tillgången på riskvilligt kapital på den svenska
marknaden. Regeringen kommer inom kort att föreslå ett antal
skattelättnader som syftar bl.a. till att öka tillgången på
riskvilligt kapital inom näringslivet.
Den ovan presenterade strategin för statlig
förmögenhetsförvaltning har som mål att öka effektiviteten i
förvaltningen av statens tillgångar och därmed också öka
avkastningen på dessa tillgångar. En effektiv statlig
förvaltning medför att resurser kan frigöras och användas inom
andra prioriterade områden. Strategin är en viktig del i
regeringens strävan att öka tillväxten i ekonomin.
4.12 Effekter på den offentliga sektorns finanser

De offentliga finanserna har försämrat mycket drastiskt under
1991 jämfört med de bedömningar som gjordes av den förra
regeringen. Det preliminära utfallet för 1990/91 innebär ett
budgetunderskott om
34,7 miljarder kr. Så sent som i januari i år bedömdes att
budgeten var i stort sett i balans.
RRV:s första prognos över utfallet för innevarande budgetår
pekar på ett underskott om ca 39 miljarder kr. Detta skall
jämföras med den av riksdagen fastställda statsbudgeten, där
budgetunderskottet beräknades stanna vid 5 miljarder kr.
Försämringen för innevarande år - ca 34 miljarder kr. över de
senaste fem månaderna - kan till stor del tillskrivas


den mycket allvarliga ekonomiska nedgången. Den leder till både
sämre inkomstutveckling genom att skattebaserna urholkas och
till större utgiftsökningar för bl.a. insatser mot arbetslöshet.
De försämringar som nu inrapporteras kommer också att påverka
statsfinanserna under nästa budgetår.
De förslag till reformer och förändringar i de offentliga
systemen som aviserats kommer, när de har genomförts fullt ut,
att få mycket omfattande effekter på såväl samhällsekonomin som
helhet som de offentliga finanserna. Särskilt gäller detta de
förändringar som måste ske i kommunernas verksamhet och
arbetssätt. Kommunernas betydelse för den totala offentliga
verksamheten åskådliggörs av att de sysselsätter ca 30 % av alla
anställda. Också pensionssystemet spelar en central roll för
samhällsekonomin och de offentliga finanserna. De offentliga
pensionsutbetalningarna uppgår till ca 11 % av BNP.
Även om syftet med de reformer som genomförs är betydligt
vidare än att åstadkomma besparingar i de offentliga budgetarna
finns det anledning att belysa åtgärdernas effekter på den
offentliga sektorns finanser. Detta framstår som särskilt
angeläget mot bakgrund av att det under de närmaste åren kommer
att genomföras betydande sänkningar av olika skatter och att det
är regeringens avsikt att fullt ut finansiera de
skattesänkningar som genomförs.
Det är ännu inte möjligt att i detalj precisera utfallet på de
offentliga budgetarna av de åtgärder som här aviseras. I flera
fall är problemen så komplexa att en viss tid för utredande är
oundgänglig. När det gäller pensionssystemet eftersträvar
regeringen dessutom ett brett politiskt samförstånd, som
förutsätter medverkan också av övriga partier.
Regeringen avser att i budgetpropositionen 1992 återkomma med
ytterligare utgiftsminskningar och preciseringar. Flertalet av
de utredningar som nu tillsätts ges mycket snäva tidsramar.
Senast under 1993 skall omfattande, konstnadsbesparande
förändringar göras i bl.a. sjuk- och arbetsskadeförsäkringen och
bostadsfinansieringssystemet.
Den offentliga sektorns inkomster påverkas av de olika förslag
till förändringar i skattesystemet som regeringen avser att
presentera (prop. 1991/92:60). Sammantaget beräknas dessa
förslag innebära att inkomsterna under budgetåren 1991/92 och
1992/93 kommer att minska med ca 3 resp. 7 miljarder kr. som en
följd av förslagen beräknas en varaktig inkomstminskning på 7
miljarder kr. uppkomma. Hänsyn har då tagits till den slopade
skattereduktionen för fackföreningsavgifter och motsvarande
avdragsbegränsning för arbetsgivarna på sammanlagt 1,5 miljarder
kr.
De förslag som nu läggs fram innebär besparingar i statens
budget vilka på sikt beräknas uppgå till ca 9 miljarder kr. De
största besparingarna sker i näringslivsstödet med 1,3 miljarder
kr., investeringsbidragen till bostadsbyggande med ca 3
miljarder kr. och i arbetsskadeförsäkringen med knappt 0,14
miljarder kr. Regeringen aviserar vidare besparingar i
sjukförsäkringen med omkring 5 miljarder kr. Till detta kommer
förändringar i arbetslöshetsförsäkringen som förstärker den
offentliga sektorns finanser med 0,58 miljarder kr.
Utöver dessa bestående besparingar förstärks budgeten
tillfälligt av att


höjningen av barn- och studiebidraget skjuts upp. Den totala
utgiftsminskningen uppgår till drygt 2,2 miljarder kr. jämnt
fördelade på budgetåren 1991/92 och 1992/93. Därutöver kommer
0,8 miljarder kr. från Norrlandsfonden och utvecklingsfonderna
successivt att inbetalas till staten.
Till detta kommer en indragning av medel från kommunerna 1993.
Avsikten är som nämnts att förhindra att kommunerna under de
närmaste åren expanderar, vilket skulle äventyra den
samhällsekonomiska balansen och bromsa den konkurrensutsatta
sektorns tillväxt. Med de förändringar som samtidigt sker i
styrningen av kommunerna förbättras deras möjlighet att hushålla
med sina resurser. Indragningen kommer att preciseras i den
kommunalekonomiska propositionen våren 1992. Regeringen bedömer
att det rör sig om belopp i storleksordningen 5-10 miljarder kr.
För tiden därefter krävs nya överväganden.
De förslag till utgiftsnedskärningar som här aviseras skall ses
som ett första steg i regeringens besparingsarbete. Regeringen
avser att i budgetpropositionen redovisa ytterligare förslag
till utgiftsminskningar. Avsikten är att förstärka statens
finanser samtidigt som utgifts- och skattetrycket minskar.


5 Ärendet till riksdagen

Regeringen föreslår
dels att riksdagen antar förslagen till
1. lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser
om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. t
2. lag om ändring i lagen (1987:561) om särskild skat-
teutjämningsavgift,
3. lag om ändring i lagen (1991:486) om ändring i lagen
(1991:233) om ändring i lagen (1947:529) om allmänna
barnbidrag,
4. lag om ändring i lagen (1991:234) om ändring i lagen
(1986:378) om förlängt barnbidrag,
5. lag om ändring i studiestödslagen (1973:349),
6. lag om ändring i lagen (1991:744) om ändring i lagen
(1973:370) om arbetslöshetsförsäkring,
dels att riksdagen godkänner
7. den ekonomisk politiska strategi som förordats för att
återvinna utvecklings- och tillväxtkraften i svensk ekonomi
(avsnitt 3),
8. riktlinjerna för en långsiktig strategi för utgifter inom
den offentliga sektorn (avsnitt 4.2),
9. riktlinjerna för den kommunala ekonomin (avsnitt 4.3),
10. vad regeringen förordat i fråga om investeringsbidrag för
bostäder (avsnitt 4.9).


Propositionens lagförslag
1 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda
bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av
skatt, m.m.

Härigenom föreskrivs att föreskrivs att 4 § lagen (1965:269) med särskilda
bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.1 skall
ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §2
Kommun är berättigad att under visst år av staten uppbära kommunalskatt med
belopp som motsvarar vad som skulle utgå på grundval av antalet skattekronor
och skatteören i kommunen enligt skattemyndighetens beslut enligt 4 kap. 2 §
taxeringslagen (1990:324) vid det föregående årets (taxeringsåret) taxering,
beräknat efter den skattesats som har bestämts för året före taxeringsåret.
Har enligt 8 kap. 9 § andra stycket kommunallagen (1991:900) annan
skattesats slutligt fastställts än den som har bestämts tidigare, skall till
grund för utbetalningen läggas den utdebitering som har bestämts i samband
med att budgeten fastställdes.
Kommunen är berättigad att under visst år av staten såsom förskott uppbära
ett belopp som motsvarar produkten av den skattesats som har beslutats för
året och det antal skattekronor och skatteören, som enligt skattemyndighets
beslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen rörande det föregående årets taxering
till kommunal inkomstskatt har påförts de skattskyldiga. Det nu nämnda
beloppet ingår i kommunens fordran hos staten vid ingången av året näst efter
det år, då beslutet fattades. Förskottet avräknas mot den kommunalskatt, som
kommunen har rätt att uppbära av staten på grundval av taxeringen under året
efter det år, då förskottet utanordnas enligt bestämmelserna i femte stycket.
Vid avräkningen för taxeringsåren 1991 och 1992 skall skattesatsen justeras
med de belopp som anges i 2 § lagen (1991:1149) om särskild skatteväxling med
anledning av ändrat huvudmannaskap för service och vård för äldre och
handikappade.
Är antalet hos skattemyndigheten registrerade folkbokförda invånare i
kommunen vid mitten av augusti månad taxeringsåret större än det var
vid mitten av augusti månad två år tidigare, skall förskott, beräknat
enligt tredje stycket, ökas i förhållande till ökningen i kommunens
invånarantal mellan de angivna tidpunkterna. Sådant ökat förskott ingår

1 Lagen omtryckt 1973:437.
Senaste lydelse av lagens rubrik 1977:191.
2 Lydelse enligt prop. 1991/92:17.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse


i kommunens fordran hos staten och avräknas enligt tredje stycket.
Skattemyndigheten skall senast den 10 september lämna kommunen uppgift om det
invånarantal och det däremot svarande beräknade antalet skattekronor och
skatteören, som skall ligga till grund för ökningen av förskottet.
Belopp, som vid ingången av ett år Belopp, som vid ingången av ett år
utgör kommunens fordran hos staten utgör kommunens fordran hos staten
enligt denna paragraf, fördelas med enligt denna paragraf, fördelas med
en tolftedel på varje kalendermånad. en tolftedel på varje kalendermånad.
Vad som återstår, sedan avräkning har Vad som återstår, sedan avräkning har
skett enligt 52 § uppbördslagen skett enligt 52 § uppbördslagen
(1953:272), 16 § lagen (1962:392) om (1953:272), 16 § lagen (1962:392) om
hustrutillägg och kommunalt bo- hustrutillägg och kommunalt bo-
stadstillägg till folkpension, 9 § stadstillägg till folkpension, 9 §
lagen (1984:668) om uppbörd av lagen (1984:668) om uppbörd av
socialavgifter från arbetsgivare, 8 § socialavgifter från arbetsgivare,
lagen (1987:560) om 8 § lagen (1987:560) om
skatteutjämningsavgift, 4 § lagen skatteutjämningsavgift, 4 § lagen
(1987:561) om särskild skatte- (1987:561) om särskild skatte-
utjämningsavgift och 6 § lagen utjämningsavgift och 6 § lagen
(1991:1148) om mellankommunal (1991:1148) om mellankommunal
kostnadsutjämning med anledning av kostnadsutjämning med anledning av
ändrat huvudmannaskap för service och ändrat huvudmannaskap för service och
vård för äldre och handikappade skall vård för äldre och handikappade skall
skattemyndigheten utanordna till skattemyndigheten utanordna till
kommunen den 20 i månaden. Är kommunen den tredje vardagen räknat
kommunens fordran inte uträknad vid från den 17 i månaden, varvid dag som
utbetalningstillfällena i månaderna enligt 2 § lagen (1930:173) om
januari och februari, skall beräkning av lagstadgad tid jämställs
utbetalningarna dessa månader grundas med allmän helgdag inte skall
på samma belopp som utbetalningen i medräknas. Är kommunens fordran inte
december månad det föregående året. uträknad vid utbetalningstillfällena
När särskilda skäl föranleder det får i månaderna januari och februari,
skattemyndigheten dock förordna att skall utbetalningarna dessa månader
utbetalningen skall grundas på ett grundas på samma belopp som
annat belopp. Om något av de belopp utbetalningen i december månad det
som utbetalningen i månaderna januari föregående året. När särskilda skäl
och februari grundats på inte föranleder det får skattemyndigheten
motsvarar en tolftedel av kommunens dock förordna att utbetalningen skall
fordran, skall den jämkning som grundas på ett annat belopp. Om något
föranleds av detta ske i fråga om av de belopp som utbetalningen i
utbetalningen i mars månad. månaderna januari och februari
grundats på inte motsvarar en

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse



tolftedel av kommunens fordran, skall
den jämkning som föranleds av detta
ske i fråga om utbetalningen i mars
månad.
Vad som har sagts om kommunalskatt tillämpas på motsvarande sätt i fråga om
landstingsskatt.
____________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.


2 Förslag till
Lag om ändring i lagen (1987:561) om särskild
skatteutjämningsavgift

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1987:561) om särskild
skatteutjämningsavgift skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §1
Den särskilda skatteutjämningsavgiften erläggs med följande belopp per
skattekrona för de delar av skatteunderlaget som ligger inom angivna procent
av medelskattekraften.
Krona per Procent av Krona per Procent av
skattekrona medelskatte- skattekrona medelskatte-
kraften kraften
1 100-109,99 1 100-109,99
2 110-119,99 2 110-119,99
3 120-124,99 3 120-124,99
4 125-129,99 4 125-129,99
6 130-134,99 6 130-134,99
8 135-139,99 8 135-139,99
10 140-144,99 10 140-
12 145-149,99
14 150-

Särskild skatteutjämningsavgift skall dock inte erläggas för den del av
skatteunderlaget som understiger det för kommunen garanterade
skatteunderlaget enligt lagen (1988:491) om skatteutjämningsbidrag.
__________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992 och tillämpas första gången i
fråga om särskild skatteutjämningsavgift för år 1992.

1 Senaste lydelse 1989:606.


3 Förslag till
Lag om ändring i lagen (1991:486) om ändring i lagen
(1991:233) om ändring i lagen (1947:529) om allmänna

barnbidrag

Härigenom föreskrivs att ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till
lagen (1991:486) om ändring i lagen (1991:233) om ändring i lagen (1947:529)
om allmänna barnbidrag1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1. Denna lag träder i kraft såvitt 1. Denna lag träder i kraft såvitt
avser 1 § första och andra styckena avser 1 § första stycket den 1
den 1 januari 1992 och i övrigt den 1 januari 1993, 1 § andra stycket den 1
juli 1991. januari 1992 och i övrigt den 1 juli
1991.
2. Äldre föreskrifter i 1 § första 2. Äldre föreskrifter i 1 § första
och andra styckena gäller fortfarande stycket gäller fortfarande i fråga om
i fråga om bidrag som avser tid före bidrag som avser tid före den 1
den 1 januari 1992. Äldre januari 1993. Äldre föreskrifter i
föreskrifter i 1 § tredje stycket om 1 § andra stycket gäller fortfarande
var barnet skall anses vara bosatt i fråga om bidrag som avser tid före
gäller fortfarande för barn som den 1 januari 1992. Äldre före-
lämnat Sverige före den 1 juli 1991. skrifter i 1 § tredje stycket om var
barnet skall anses vara bosatt gäller
fortfarande för barn som lämnat
Sverige före den 1 juli 1991.

1 Lagen omtryckt 1973:449.


4 Förslag till
Lag om ändring i lagen (1991:234) om ändring i lagen
(1986:378) om förlängt barnbidrag

Härigenom föreskrivs att ikraftträdandebestämmelsen till lagen (1991:234)
om ändring i lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag skall ha följande

lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Denna lag träder i kraft den 1 Denna lag träder i kraft den 1
januari 1992. januari 1993.


5 Förslag till
Lag om ändring i lagen (1991:924) om ändring i
studiestödslagen (1973:349)

Härigenom föreskrivs att ikraftträdandebestämmelserna till lagen (1991:924)
om ändring i studiestödslagen (1973:349) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Denna lag träder i kraft, i fråga Denna lag träder i kraft, i fråga
om 3 kap. 6 §, 8 kap. 6 §, punkt 6 i om 3 kap. 6 § den 1 januari 1993, i
övergångsbestämmelserna till studie- fråga om 8 kap. 6 §, punkt 6 i överg-
stödslagen och punkterna 1 och 2 e-l ångsbestämmelserna till studiestöds-
i övergångsbestämmelserna till lagen lagen och punkterna 1 och 2 e-l i
(1988:877) om ändring i studiestöds- övergångsbestämmelserna till lagen
lagen den 1 januari 1992 samt i (1988:877) om ändring i studiestöds-
övrigt den 1 juli 1991. lagen den 1 januari 1992 samt i
övrigt den 1 juli 1991.
De nya föreskrifterna i punkt 2 g i övergångsbestämmelserna till lagen
(1988:877) om ändring i studiestödslagen tillämpas med avseende på
bestämmande av slutlig avgift fr.o.m. avgiftsåret 1992.


6 Förslag till
Lag om ändring i lagen (1991:744) om ändring i lagen
(1973:370) om arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs att 57 § lagen (1973:370) om arbetslöshetsför-

säkring1 i paragrafens lydelse enligt lagen (1991:744) om ändring i nämnda lag
skall ha följande lydelse.

57 §
En arbetslöshetskassa skall för varje medlem som fanns i kassan vid
utgången av det senast förflutna verksamhetsåret till staten betala
1. För finansiering av statens 1. För finansiering av statens
kostnad för utbetalade kostnad för utbetalade
arbetslöshetsersättningar ett belopp arbetslöshetsersättningar ett belopp
som motsvarar 35 procent av den under som motsvarar 70 procent av den under
det löpande verksamhetsåret det löpande verksamhetsåret
genomsnittligt utbetalade dag- genomsnittligt utbetalade dag-
penningen i kassan (finansierings- penningen i kassan (finansierings-
avgift), och avgift), och
2. för finansieringen av ett för kassorna gemensamt utjämningsbidrag ett
belopp som motsvarar tre procent av den gällande högsta dagpenningen
(utjämningsavgift).
Regeringen meddelar närmare föreskrifter om tid och sätt för betalningarna
samt om utjämningsbidrag.

1 Lagen omtryckt 1991:1334.


Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 oktober 1991

Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Westerberg,
Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas,
Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell,
Lundgren, Unckel, P. Westerberg, Ask

Statsråden Wibble, B. Westerberg, Unckel, Könberg och Hörnlund anmäler
frågor om inriktningen av den ekonomiska politiken.

Regeringen beslutar att genom proposition lämna förslag till riksdagen om
inriktningen av den ekonomiska politiken i enlighet med detta protokoll.
Propositionen har i huvudsak utarbetats inom finansdepartementet.
Nedanstående avsnitt har dock utarbetats inom regeringskansliet enligt
följande:

Avsnitt 4.4 Socialdepartementet och
utbildningsdepartementet
Avsnitt 4.5-4.7 Socialdepartementet
Avsnitt 4.8 Arbetsmarknadsdepartementet

Ur protokollet:

Eva Dybeck


Innehållsförteckning

Propositionens huvudsakliga innehåll 1
1 Sammanfattning och slutsatser 2
1.1 Läget i den svenska ekonomin 2
1.2 Fyra huvuduppgifter 4
1.3 Den ekonomisk-politiska strategin 5
1.4 Åtgärder rörande de offentliga utgifterna 9
1.5 Effekter på de offentliga finanserna 14
2 Läge och utgångspunkter 16
2.1 Bakgrunden 16
2.2 Det senaste åren och utsikterna inför 1992 19
2.3 De offentliga finanserna 24
2.4 Kreditmarknaden 25
2.5 Den internationella integrationen och EG 28
2.6 Skatterna 31
2.7 Slutsatser för utvecklingen under de närmaste åren 34
3 Regeringens ekonomisk politiska strategi 36
3.1 Fyra huvuduppgifter 36
3.2 Åtgärder för att ge Sverige en ny start 39
4 Åtgärder rörande de offentliga utgifterna 48
4.1 Inledning 48
4.2 Långsiktig utgiftsstrategi 49
4.3 Kommunerna 50
4.4 Barnbidrag och studiebidrag 53
4.5 Pensionssystemen 54
4.6 Sjukförsäkringen 56
4.7 Arbetsskadeförsäkringen 57
4.8 Lönebildningen och arbetslöshetsförsäkringen 58
4.9 Förändringar i bostadspolitiken 59
4.10 En ny näringspolitik 60
4.11 Strategi för statens förmögenhetsförvaltning 63
4.12 Effekter på den offentliga sektorns finanser 66
5 Ärendet till riksdagen 69
Propositionens lagförslag 70
1 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med
särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets
utdebitering av skatt, m.m. 70
2 Förslag till lag om ändring i lagen (1987:561) om särskild
skatteutjämningsavgift 73
3 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:486) om ändring
i lagen (1991:233) om ändring i lagen (1947:529) om
allmänna barnbidrag 74
4 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:234) om ändring
i lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag 75
5 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:924) om ändring
i studiestödslagen (1973:349) 76



6 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:744) om ändring
i lagen (1973:370)om arbetslöshetsförsäkring 77
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 31 oktober 1991 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
78
Bilaga 1 Svensk ekonomi


SVENSK EKONOMI

Förord
Föreliggande bilaga har utarbetats inom finansdepartementets
ekonomiska avdelning. Den innehåller en bedömning av den
internationella och den svenska ekonomins utveckling t o m 1993
och bygger i tillämpliga delar på konjunkturinstitutets
höstrapport. Bedömningarna av utvecklingen under 1993 har en mer
översiktlig karaktär. I kalkylerna har beaktats effekterna av de
arbetsmarknadspolitiska åtgärder som aviserats i tilläggs-
budget I. Däremot har inte de övriga ekonomisk-politiska
åtgärder som regeringen aviserar i anslutning till propositionen
om den ekonomiska politikens inriktning tagits med i
beräkningarna. Ansvarig för bilagan är finansrådet Lars
Heikensten. Arbetet har letts av departementsrådet Anders Palmér
och avslutades den 31 oktober 1991.


1 Sammanfattning
Den svenska ekonomin befinner sig i en djup lågkonjunktur,
vilket tillsammans med underliggande strukturella problem gör
att den samlade produktionen faller kraftigt i år. Den
internationella utvecklingen har hittills i år varit trög.
Uppsvinget i USA och Storbritannien har fördröjts, samtidigt som
den ekonomiska tillbakagången i Finland varit dramatisk. En
återhämtning inom OECD-området är dock på väg. Även den inhemska
svenska efterfrågan har varit svag, vad gäller såväl privat
konsumtion som fasta investeringar och lager. Sysselsättningen
har drabbats hårt. Den låga aktivitetsnivån har emellertid
bidragit till en nedväxling av löne- och prisstegringstakten
samt till ett fall i importen som förstärkt handels- och
bytesbalansen.
Lågkonjunkturen kommer också att dominera under 1992 med
fallande kapacitetsutnyttjande i ekonomin och stigande
arbetslöshet som följd. Först en bra bit in i 1993 kan en
stabilisering av arbetsmarknaden förutses. Under förutsättning
att den internationella ekonomin vänder uppåt finns emellertid
utsikter för gradvis bättre tillväxttal under de kommande åren.
Under våren blev tecknen på en förändring till det bättre i den
amerikanska konjunkturen allt tydligare. Uppgången ville dock
inte riktigt ta fart, främst beroende på en trög utveckling av
den privata konsumtionen. Den uteblivna draghjälpen från USA har
också försenat uppsvinget i stora delar av Europa. Flera
indikatorer pekar emellertid på att den ekonomiska aktiviteten
nu är på väg uppåt i bl.a. Förenta staterna, Storbritannien,
Frankrike och Italien. Återhämtningen väntas dock bli måttlig. I
Tyskland och Japan håller den tidigare starka expansionen på att
mattas av. En bidragande orsak till att marknadstillväxten för
svensk export utvecklas mycket svagt är det veritabla ras som
inträffat i den finska ekonomin. Exempelvis beräknas den finska
importen falla med närmare 20% i år. Sammantaget väntas
tillväxten inom OECD-området uppgå till ca 1% 1991, 2,5% 1992
och till 3% 1993.
Den dåliga marknadstillväxten i år hämmar den svenska exporten.
Dessutom fortsätter företagen att tappa marknadsandelar, om än i
avtagande takt. Detta innebär att exportvolymen sannolikt faller
något. Eftersom tillväxten därefter förstärks i omvärlden,
samtidigt som konkurrenskraften stiger, finns förutsättningar
för en bättre exportutveckling 1992 och framför allt 1993.
Den privata konsumtionen stagnerar i år, trots en mycket
kraftig ökning av hushållens köpkraft. Den snabba förbättringen
i sparkvoten under 1990 fortsätter därmed och nivån väntas uppgå
till ca 3% 1991. Det innebär en uppgång med ca 8 procentenheter
fr.o.m. 1989 vilket kan förklaras av skattereformen, den
osäkerhet som följer av den växande arbetslösheten och av oron
på de finansiella marknaderna. Dessutom kan man se utvecklingen
som en normalisering efter den konsumtionsboom som följde på
avregleringen av kreditmarknaden i mitten av 1980-talet. Även
nästa år bedöms sparkvoten stiga, vilket gör att konsumtionsupp-
gången blir måttlig. År 1993 hålls konsumtionstillväxten
tillbaka av en relativt blygsam ökning av de disponibla
inkomsterna.


Den statliga konsumtionen kommer under prognosperioden att
pressas av besparings- och rationaliseringskrav. Kommunernas
ekonomi förbätt-ras tillfälligt under 1992 och 1993. Detta
väntas dock inte leda till en stark expansion av den kommunala
verksamheten. En viss ökning av beredskapsarbetena i kommunal
regi drar emellertid upp konsumtionsvolymen något under det
närmaste året.
Tabell 1 Försörjningsbalans

Miljarder Procentuell volymförändring
kr.
1990 1990 1991 1992 1993

BNP 1340,2 0,3 -1,0 0,3 1,9
Import 402,2 0,5 -4,6 1,8 3,7
Tillgång 1742,3 0,3 -2,0 0,7 2,4

Privat konsumtion 695,7 -0,3 0,0 0,8 1,0
Offentlig konsumtion 366,0 1,9 1,0 0,5 0,3
Stat 104,9 3,0 0,5 -0,5 -0,4
Kommuner 261,1 1,4 1,2 0,9 0,5
Bruttoinvesteringar 273,1 -1,8 -7,0 -4,0 2,0
Lagerinvesteringar1 0,6 0,1 -1,0 0,5 0,4
Export 407,0 1,2 -1,4 2,2 5,2
Användning 1742,3 0,3 -2,0 0,7 2,4

1 Förändring i procent av föregående års BNP.
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och
Finansdepartementet.

Investeringarna faller mycket kraftigt i år. Nedgången är
koncentrerad till industrin och övrigt privat näringsliv. Även
för nästa år förutses en betydande minskning av
bruttoinvesteringarna. Nybyggandet av bostäder avtar starkt,
eftersom de höjda boendekostnaderna och det försämrade läget i
ekonomin gradvis reducerar efterfrågan. Även investeringarna
inom det privata näringslivet får en negativ utveckling. Däremot
är affärsverkens och de statliga myndigheternas investeringar
inne i ett expansivt skede p.g.a. de satsningar som görs på att
förbättra och bygga ut infrastrukturen. En högre aktivitet i
ekonomin 1993 bör leda till ökade investeringar, även om
bostadsbyggandet fortsätter att falla.
Lagerinvesteringarna har en mycket stor inverkan på kon-
junkturförloppet. I år faller de kraftigt, främst inom handeln
med också inom industrin. Lagerinvesteringarnas bidrag till BNP
blir kraftigt negativt. Nästa år kommer sannolikt
lagerneddragningarna att fortsätta, speciellt av färdigvaror, då
industriföretagen anser att dessa är för stora för närvarande.
Eftersom särskilt handelslagren är så små i utgångsläget kommer
dock avvecklingen av de totala lagren att gå betydligt lång-
sammare än i år. Därmed uppstår ett positivt bidrag till BNP av
storleksordningen 0,5 procentenheter.
Den allt lägre aktiviteten i ekonomin medför att importvolymen
faller kraftigt 1991. Därigenom förbättras handelsbalansen
betydligt. Överskottet väntas uppgå till ca 30 miljarder kr. i
år. Även om en återhämtning av importen kommer under de närmaste
åren bör ändå överskottet kunna växa ytterligare, eftersom
exporten stiger än mer. Underskottet i


räntenettot beräknas öka i allt långsammare takt framöver.
Sammantaget medför detta att bytesbalansen väntas förbättras
under prognosperioden.
Mot denna bakgrund beräknas BNP minska relativt kraftigt i år,
med ca 1%, vilket är mer än vad som förutsågs i våras.
Industriproduktionen väntas falla med så pass mycket som 5%, med
utgångspunkt från de kalkyler som görs i nationalräkenskaperna.
Nästa år bedöms BNP stiga marginellt, med 0,3%. En stor del av
omsvängningen för BNP förklaras av lagercykeln. Under 1993 kan
BNP-tillväxten komma upp till den trend som gällt under 1980-
talet, knappt 2%.
Konsekvenserna av den svaga produktionsutvecklingen blir ett
mycket dämpat efterfrågeläge på arbetsmarknaden under de
närmaste åren. Arbetslösheten kommer att stiga gradvis in i
1993. Den produktionsuppgång som behövs för att möta den växande
efterfrågan förutses kunna åstadkommas med hjälp av
produktivitetsförbättringar. Ökningen av den öppna
arbetslösheten hålls dock tillbaka av arbetsmarknadspolitiska
insatser och av att utbudet av arbetskraft inte stiger.
Det pressade arbetsmarknadsläget, den låga vinstnivån och de
mycket måttliga prisstegringarna gör att lönestegringstakten
blir långsam under perioden 1991-1993. Visserligen löper de nu
gällande avtalen ut 31 mars 1993, men sannolikt kommer de
lönedämpande krafterna att fortsätta att vara betydande. Det kan
dock inte uteslutas att det då finns ett uppdämt tryck, som kan
leda till högre löneökningar än vad arbetsmarknadsläget
motiverar. Den faktiska inflationstakten dämpas nästa år av den
partiella sänkningen av mervärdesskatten. Den underliggande
inflationstakten väntas successivt avta och hamna på ca 4% 1993.
Tabell 2 Nyckeltal
Årlig procentuell förändring (om ej annat anges)

1990 1991 1992 1993

Timlön, kostnad 10,1 5,5 5,0 4,5
KPI, dec. - dec. 10,7 7,8 3,0 3,8
KPI, genomsnitt 10,4 9,4 3,0 3,6
Disponibel inkomst 4,2 2,9 1,7 0,9
Sparkvot (nivå, %) 0,0 2,8 3,7 3,6
Industriproduktion -2,8 -5,0 1,0 4,5
Arbetslöshet (nivå, %) 1,5 2,6 3,5 3,7
Handelsbalans (mdr.kr) 15,0 30,2 36,6 42,5
Bytesbalans (mdr.kr) -34,5 -25,0 -19,9 -17,5
Bytesbalans (% av BNP) -2,6 -1,8 -1,3 -1,1

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och
Finansdepartementet.

Trots att produktionen faller förbättras nu det finansiella
sparandet i ekonomin. Underskottet i bytesbalansen minskar
successivt och beräknas uppgå till motsvarande drygt 1% av BNP
1993. Förbättringen 1991 och 1992 beror på att investeringarna
minskar mer än bruttosparandet. Den investeringsuppgång som
förutses för 1993 väntas kunna finansieras med inhemskt
sparande.
Sparandets fördelning på sektorer ändras radikalt under
perioden. Den offentliga sektorns finansiella överskott minskar
kraftigt och förbyts i ett


underskott. Det kompenseras av att hushållens och företagens
sparande ökar.
Tabell 3 Sparande
Procent av BNP i löpande priser

1990 1991 1992 1993

Bruttosparande 17,8 16,4 16,0 16,4
Investeringar inkl. lager 20,4 18,1 17,4 17,5
Finansiellt sparande -2,6 -1,8 -1,3 -1,1
därav:
Offentlig sektor 3,9 0,3 -0,1 -0,9
Hushåll -0,2 1,5 2,3 2,2
Företag -6,2 -3,6 -3,5 -2,4

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och

Finansdepartementet.

I varje prognos över den ekonomiska utvecklingen finns
betydande osäkerheter. Några faktorer förtjänar att lyftas fram
denna gång. När det gäller den internationella konjunkturen är
det bl.a. svårt att bedöma styrkan av uppgången i de
anglosaxisak länderna och effekterna av den tyska
återföreningen.
Flera inhemska faktorer är också mycket svåra att värdera för
närvarande, särskilt som det ofta rör sig om en kombination av
konjunkturella och strukturella problem. En sådan faktor är
effekterna av den tilltagande oron på de finansiella
marknaderna. Bostadssektorns utveckling och hushållens
sparbeteende är områden, som är speciellt svåra att bedöma. Mot
bakgrund av den i många stycken labila situationen finns risk
för att utvecklingen för den svenska ekonomin kan bli sämre än
vad som här angivits.


2 Internationell utveckling
Aktiviteten i den internationella ekonomin håller nu på att
återhämtas. Detta gäller den grupp av större industriländer som
under senare delen av förra året gick in i en regelrätt
lågkonjunktur - Förenta staterna, Storbritannien och Kanada -
samt för de länder där tillväxten dämpades - bl.a. Frankrike och
Italien. Styrkan i återhämtningen är dock svagare än vad som
förutsågs tidigare, detta gäller framför allt för Förenta
staterna. Bland annat som en följd av den lättnad av
penningpolitiken som har skett i flertalet av ovanstående länder
väntas tillväxten fortsätta att öka i styrka under 1992 och
större delen av 1993. I Japan och Tyskland, d.v.s. de länder som
under de senaste åren fungerat som motorer i den internationella
konjunkturen, har den långa expansionsfasen resulterat i ett
ökat pris- och kostnadstryck. Den åtstramning av den ekonomiska
politiken som har skett i dessa länder har lett till en viss
avmattning av den ekonomiska aktiviteten under de senaste
månaderna. Tillväxten väntas fortsätta att dämpas under de
kommande åren.
För OECD-länderna sammantagna beräknas BNP-tillväxten i år avta
till ca 1%, från 2,5% 1990, för att därefter öka till 2,5% 1992
och drygt 3% 1993. Avmattningen av BNP-tillväxten inom OECD-
området under 1990 och 1991 väntas leda till att även
inflationen dämpas under de närmaste åren. Marknadstillväxten
för den svenska exporten har bromsats upp markant, främst p.g.a.
den kraftiga nedgången i Finland. Utsikterna för den finska
ekonomin nästa år ser något sämre ut nu än tidigare.

Tabell 4 Internationella förutsättningar
Årlig procentuell förändring

1990 1991 1992 1993

BNP
Förenta staterna 1 - 1/2 2 1/2 3 1/4
Japan 5,6 4 3/4 3 3 3/4
Tyskland 4,6 3 2 1/4 2
Norden1 1 - 1/4 1 1/4 2 1/2
OECD Europa 2,8 1 1/4 2 1/4 2 1/2
OECD totalt 2,5 1 2 1/2 3

Nyckeltal
Konsumentpriser,
OECD-totalt 4,9 4 1/4 3 1/2 3 3/4
Dollarkurs i kr. 5,93 6,11 6,18 6,18
Råoljepris,
dollar per fat 23,6 20 21 22

1 Exklusive Sverige
Källor: OECD och Finansdepartementet

Trots att ekonomin i Förenta staterna fortfarande präglas av
låg aktivitet, pekar en rad indikatorer på att ekonomin har
passerat vändpunkten. Det senaste halvåret har
industriproduktionen och kapacitetsutnyttjandet ökat, samtidigt
som ledande indikatorer har pekat uppåt och arbetslösheten
stabiliserats. Den uppmjukning av penningpolitiken som
genomförts sedan våren 1989 väntas bidra till att
totalproduktionen ökar


under hösten. Nästa år väntas tillväxten - som genereras av den
privata inhemska efterfrågan - att öka i styrka ytterligare.
Sammantaget förutses BNP i år minska med drygt 1/2%, för att
därefter öka med 2,5% 1992 och drygt 3% 1993.
Japan befinner sig f.n. i den längsta expansionsfasen sedan
andra världskriget. Under sommaren mattades dock tillväxten av
markant, främst p.g.a. en långsammare tillväxt av den privata
konsumtionen och ett fall i husbyggnationen. Tidsfördröjda
effekter av en relativt lång period av stram penningpolitik samt
en sämre inkomstutveckling för hushållen till följd av en dämpad
löneutveckling väntas resultera i att investeringar och
konsumtion under det närmaste året fortsätter att utvecklas
svagt. Nettoexporten väntas - till skillnad från senare delen av
1980-talet - bidra positivt till tillväxten under hela
prognosperioden. Sammantaget beräknas BNP öka med knappt 5% i år
och med ca 3% nästa år och knappt 4% 1993.
Även i västra Tyskland har tillväxten mattats av. Under andra
kvartalet i år föll BNP, främst p.g.a. en avmattning av exporten
och av den privata konsumtionen. Ett högt kapacitetsutnyttjande,
höga lönekrav och stark inhemsk efterfrågan fortsätter att
utgöra klara inflationshot i den tyska ekonomin.
Penningpolitiken förväntas därför vara fortsatt stram.
Tillsammans med de skattehöjningar som trädde i kraft i juli i
år beräknas detta resultera i att BNP-tillväxten dämpas från 3%
i år till ca 2% per år 1992 och 1993.
I de nordiska länderna är det utvecklingen i Finland som
markant avviker från övriga OECD-området. Recessionen har blivit
betydligt kraftigare än tidigare förutsett. Under första
halvåret i år har investeringarna och den privata konsumtionen
minskat dramatiskt. I år väntas BNP minska med 5%. Under
förutsättning att tillväxten i OECD-området vänder uppåt under
hösten kan en exportledd återhämtning av konjunkturen förväntas
under 1992 och 1993. I Norge och Danmark förutses en fortsatt
ökning av produktionstillväxten, till vilken inhemsk efterfrågan
bidrar i ökande grad under prognosperioden.
Ett osäkerhetsmoment i bedömningen knyter sig till styrkan i
den amerikanska återhämtningen. En fortsatt restriktiv
kreditgivning från bankerna kan försvåra nyinvesteringar för
företagen. En ökad osäkerhet om den framtida ekonomiska
utvecklingen kan också resultera i att företag och hushåll är
obenägna att öka sin skuldsättning ytterligare. Detta skulle
kunna leda till att återhämtningen blir svagare än förväntat.
Ett annat osäkerhetsmoment rör pris- och kostnadstrycket i
flertalet av de större industriländerna. I Förenta staterna har
den relativt korta och grunda nedgången medfört att inflationen
är förhållandevis hög för att vara i slutet av en
konjunktursvacka. Om den ekonomiska politiken därför inte är
tillräckligt stram när aktiviteten stärks kan inflationen tillta
relativt snart. En sådan utveckling skulle antagligen leda till
att den ekonomiska politiken måste stramas åt i ett senare
skede, och då sannolikt mycket kraftigare än vad som tidigare
krävts.
Även i Japan och Tyskland innebär pris- och kostnadstrycket
problem. Det kan därför inte uteslutas att den ekonomiska
politiken måste förbli


stram under en längre period. Det är dessutom möjligt att den
strama penningpolitik som förts hittills i dessa länder ännu
inte slagit igenom fullt ut. En ytterligare skärpning av
penningpolitiken i Tyskland skulle få en dämpande effekt på
övriga Europa, dels via en svagare importefterfrågan och dels
p.g.a. ett fortsatt högt ränteläge även i dessa länder.


3 Utrikeshandel
Konjunkturförloppet i Tyskland och Finland missgynnar Sverige,
efter-som dessa länder väger relativt tungt som mottagare av
svensk export. Drygt 15% av den svenska varuexporten går till
Tyskland och nära 6% till Finland. Motsvarande andelar för OECD
uppgår till knappt 1% till Finland och 13% till Tyskland.
Marknadstillväxten för bearbetade varor på Sveriges viktigaste
exportmarknader inom OECD beräknas stiga med knappt 1% i år.
Nästa år bedöms ökningstakten bli drygt 5%, vilket kan sägas
vara en relativt svag återhämtning. 1993 beräknas importen av
bearbetade varor till OECD-området öka ytterligare, med ca 6%.
Under högkonjunkturen 1984-1986 växte marknaden i genomsnitt med
10% per år.
Den mycket svaga marknadstillväxten i år medför att svensk
export av bearbetade varor minskar med drygt 1% i volym.
Marknadsandelsförlusterna blir emellertid inte lika stora som
förra året, men är fortfarande betydande och beräknas uppgå till
3%. Andelsförlusterna kan delvis förklaras av att den svenska
exportens varusammansättning nu är fortsatt oförmånlig. Den
internationella konjunkturnedgången medför minskad efterfrågan
på investerings- och insatsvaror. Omkring 20% av den svenska
varuexporten utgörs av investeringsvaror och ca 50% av
insatsvaror. Detta drabbar främst verkstadsindustrins export.
Transportmedelsindustrin mötte redan under 1990 minskad
efterfrågan från exportmarknaden. I år har också maskinindustrin
fått problem.
Under de närmast följande åren beräknas marknadsan-
delsförlusterna för svensk exportindustri successivt avta. En
bidragande orsak till förbättringen är att den tidigare
uppgången i Sveriges exportpris relativt konkurrentländerna
under perioden 1984-1989 bröts förra året, då det svenska
exportpriset på bearbetade varor istället steg långsammare än
det sammanvägda konkurrentpriset. Förutom att exportindustrin
pressade sina priser gynnades den av att konkurrentländernas
valutor effektivt apprecierades mot den svenska kronan med nära
2%, främst till följd av dollarns nedgång och D-markens uppgång.
I år deprecieras kronan konkurrentvägt med knappt 1%
(valutakurserna är låsta rent tekniskt med genomsnittskurserna
för september under resten av prognosperioden). Innan kronan
blev knuten till ecu:n i maj i år hann den följa med
dollarkursuppgången i början av året till följd av den tidigare
konstruktionen av den svenska valutakorgen. Genomsnittskurserna
för dollarn samt japanska yen stiger i år jämfört med förra
året, medan ecu-relaterade valutor sjunker. Nästa år beräknas
Sveriges relativpris för bearbetade varor minska med 0,8%. En
relativt låg kostnadsökning i industrin ger möjlighet till en
återhållsam prisutveckling. Industrins vinstmarginal väntas ändå
öka något. Även 1993 bedöms exportpriset stiga relativt
långsamt, men i takt med konkurrentpriserna.
Sveriges totala varuexport minskade med ca 2% under första
halvåret 1991 jämfört med motsvarande period förra året. Den
säsongrensade volymutvecklingen under första och andra kvartalet
visar emellertid en utplaning. En ovanligt stor leverans till
OPEC andra kvartalet drog upp


exportvolymen totalt sett. Under resten av året beräknas
exportvolymen bli i stort sett oförändrad, vilket innebär att
varuexporten minskar med ca 1% i år jämfört med 1990. År 1992
beräknas den totala varuexporten öka med 2 1/2% och med 5 1/2%
1993. Förutom en ökad marknadstillväxt, beror uppgången på
stärkt konkurrenskraft.
Mot slutet av 1989 dämpades den svenska varuimporten. Nedgången
förstärktes under andra halvåret 1990. Första halvåret i år
minskade varuimporten med hela 7% i volym jämfört med
motsvarande halvår 1990. En nedgång inträffade för i stort sett
samtliga varukategorier, men särskilt för investerings- och
insatsvaror samt personbilar. Importen steg endast för råolja
samt dagligvaror. Importen av petroleumprodukter föll däremot
relativt kraftigt i samband med avtagande förbrukning i
industrin och i hushållssektorn samt neddragning av lagren.
Medan råoljeimporten beräknas minska under andra halvåret väntas
en uppgång i importen av petroleumprodukter. Den totala
varuimporten beräknas också återhämta sig något under andra
halvåret. Nedgången under 1991 för varuimporten totalt begränsas
därmed till 5%.
Importpriserna för varor sjönk under loppet av första halvåret.
Världsmarknadspriserna på oljor och metaller har främst bidragit
till detta. Importpriset för bearbetade varor har varit så gott
som oförändrat jämfört med andra halvåret 1990. Under resten av
året väntas endast en långsam prisuppgång för bearbetade varor.
För 1991 beräknas importpriset för varor totalt därmed bli
ungefär oförändrat.
Prognoserna för efterfrågan medför att varuimporten 1992 bedöms
öka med knappt 2% i volym och med nära 4% 1993.
Tabell 5 Export och import av varor

Miljarder Procentuell Procentuell
kr. volymutveckling prisutveckling

1990 1990 1991 1992 1993 1990 1991 1992 1993

Varuexport
Bearbetate varor 283,9 0,7 -1,3 2,9 2,0 2,4 3,0
Fartyg 3,2 -11,6 -20,6 11,9 6,7 5,5 5,5
Petroleumprodukter 9,1 3,5 1,0 8,0 17,2 2,0 0,5
Övriga råvaror 43,7 0,8 0,6 -3,0 -2,7 -9,7 5,4
Summa Varuexport 339,9 0,4 -1,1 2,5 5,5 1,9 0,7 3,2 3,0
Varuimport
Bearbetade varor 254,3 -0,6 -6,6 1,5 2,3 0,6 2,2
Fartyg 3,8 -22,1 43,2 6,6 4,6 3,5 4,0
Råolja 17,0 8,3 -3,6 7,3 17,0 -12,9 6,3
Petroleumprodukter 10,9 -2,5 -0,5 -1,0 18,9 -3,0 1,4
Övriga råvaror 37,6 -1,0 -2,9 -0,2 -1,7 3,4 4,2
Summa Varuimport 323,6 -0,3 -5,0 1,8 3,9 2,6 -0,1 2,4 3,8

Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet

Handelsbalansen för perioden januari-september visar ett
överskott på 25 miljarder kr., ungefär dubbelt så mycket som för
samma period förra året. Sveriges bytesförhållande har knappt
förbättrats under loppet av året till följd av de pressade
exportpriserna. Förbättringen i handelsbalansen hänför sig
därför så gott som helt till volymutvecklingen. För helåret


1991 beräknas överskottet i handelsbalansen bli ca 30 miljarder
kr. Detta bidrar till att underskottet i bytesbalansen minskar
från 34,5 miljarder kr. 1990 till ca 25 miljarder kr. 1991.
Resevalutautgifterna sjönk under första halvåret, vilket till
stor del förklaras av den kraftiga nedgången i resandet i
samband med kriget vid Persiska viken. Charterresandet från
Sverige fortsatte emellertid att minska även månaderna efter
kriget. Det kan sättas i samband med den allmäna nedgången i den
privata konsumtionen under första halvåret.
Resevalutainkomsterna minskade ännu mer än utgifterna, vilket
delvis beror på relativprishöjningarna på svenska turisttjänst-
er, men också på den internationella konjunkturnedgången.
Resevalutainkomsterna beräknas falla med nära 8% i volym i år
och utgifterna med drygt 4%. Räknat i löpande priser försämras
emellertid turistnettot marginellt i år jämfört med de senaste
åren.
För övrigt beräknas tjänstebalansen förbättras i år jämfört med
1990. Sjöfartsnettot samt övriga transporter visar växande
överskott, medan underskottet i nettot för övriga tjänster
minskar till -4,4 miljarder kr. Importen av provisions- och
försäljningstjänster samt enteprenader har i år fallit kraftigt
i samband med den svaga inhemska efterfrågan, vilket stärkt
nettot för övriga tjänster.
Avkastning på kapital visar liksom de senaste åren ett
betydande underskott. I år beräknas underskottet i räntenettot
till knappt 50 miljarder kr., vilket är nära 9 miljarder mer än
förra året. Underskottet beräknas fortsätta att växa under de
närmaste åren, men i en avsevärt lägre takt. Det hör samman med
att den räntebärande skulden till utlandet inte ökar lika snabbt
som tidigare, till stor del p.g.a. att de svenska direktin-
vesteringarna utomlands fr.o.m. i år väntas vara betydligt lägre
än tidigare. Den internationella ränteutvecklingen är också
nedåtgående, vilket bromsar försämringen i räntenettot.
Tabell 6 Bytesbalans

1990 1991 1992 1993

Export 339,9 338,7 358,1 389,1
Import 323,6 307,1 320,2 345,3
Korrigeringspost -1,3 -1,3 -1,3 -1,3
Handelsbalans 15,0 30,2 36,6 42,5
Tjänstenetto -12,4 -10,4 -10,4 -12,5
Avkastning på kapital -23,6 -31,0 -31,5 -32,5
därav återinvesterade
vinstmedel 11,8 11,4 11,7 13,0
Transfereringsnetto -13,5 -13,9 -14,6 -15,0
Bytesbalans -34,5 -25,0 -19,9 -17,5
Andel av BNP -2,6 -1,8 -1,3 -1,1

Anm. P.g.a. avrundning summerar inte alltid delarna till
totalerna.
Källor: Riksbanken och Finansdepartementet.


Överskottet i handelsbalansen beräknas öka med omkring 6
miljarder kr. per år under de två närmaste åren medan
underskottet i tjänstebalansen stiger med ca 2 miljarder kr.
mellan 1991 och 1993. Avkastningsnettot försämras under samma
period, med 1,5 miljarder kr. och transfereringsnettot med ca en
miljard kr. Sammantaget förbättras bytesbalansen under perioden
1992-1993 med ca 7,5 miljarder kr. Underskottet 1993 beräknas
uppgå till -1,1% av BNP, vilket kan jämföras med -2,6% av BNP
1990.


4 Industrin
Industriproduktionen minskade med 11% från den senaste
konjunkturtoppen i början av 1989 till andra kvartalet 1991 (9
kvartal), enligt Statistiska centralbyråns industristatistik. En
jämförelse med de senaste konjunkturnedgångarna visar att
produktionsminskningen nu gått snabbt. Från konjunkturtoppen i
mitten av 1974 till bottennivån i mitten av 1978 (16 kvartal)
minskade industriproduktionen med ca 16%. Under den följande
konjunkturnedgången från slutet av 1979 till slutet av 1982 (12
kvartal) minskade industriproduktionen med ca 9%. Skillnader i
den internationella konjunkturen, industrins konkurrensläge, den
ekonomiska politiken m.m. under de olika perioderna gör att
konjunkturförloppen skiljer sig åt.
Produktionsfallet under den nuvarande lågkonjunkturen har
medfört att industrins andel av BNP minskat till knappt 19%. Så
låg har andelen inte varit under de tidigare
konjunkturnedgångarna. För att hitta en lika låg siffra måste
man gå tillbaka till början av seklet. Industrins andel av BNP
har krympt under de senaste decennierna. I början av 1950-talet
uppgick andelen till drygt en tredjedel av BNP.
Den ekonomiska återhämtningen i omvärlden är svagare än
tidigare beräknats, vilket i hög grad drabbar industrin.
Orderingången från exportmarknaden försämras visserligen inte
ytterligare, men väntas ligga kvar på en låg nivå under hösten.
Orderingången från hemmamarknaden fortsätter däremot att falla,
enligt den senaste konjunkturbarometern. Drygt 90% av
industriföretagen angav senast i september efterfrågeläget som
främsta hindret mot ökad produktion.
Produktionen minskade mer än väntat under tredje kvartalet.
Konjunkturbarometern visar en fortsatt nedgång under fjärde
kvartalet och industriproduktionen väntas ligga kvar på den låga
nivån åtminstone under första halvåret 1992. Förutom den svaga
efterfrågan hör den låga produktionen samman med att industrin
drar ned sina färdigvarulager. Drygt 40% av industriföretagen
bedömde sina färdigvarulager som för stora i september. Under
första halvåret skedde en ofrivillig uppbyggnad av
färdigvarulagren, men under tredje kvartalet lyckades industrin
i viss mån med en neddragning. Lageravvecklingen kommer senare
än väntat vilket också motverkar en uppgång i produktionen.
Enligt industristatistiken minskade industriproduktionen med ca
7% första halvåret i år jämfört med första halvåret 1990. Enligt
nationalräkenskaperna är nedgången inte lika kraftig, -4,5%.
Prognoserna över industriproduktionen utgår från
nationalräkenskaperna, som är avstämda med beräkningar av BNP
från efterfrågesidan. Industriproduktionen beräknas minska med
5% i år, öka med 1% 1992 och med 4 1/2% 1993.
Viktiga förutsättningar för industriproduktionens tillväxt är
att konkurrenskraften stärks och lönsamheten förbättras. Under
perioden 1984-1990 steg industrins arbetskraftskostnader per
producerad enhet i genomsnitt nära 3% snabbare per år än i
konkurrentländerna. Konkurrensläget försämrades särskilt under
de senaste tre åren då industrins relativa enhetsarbetskostnad
steg med totalt ca 17%. Den snabba


kostnadsökningen berodde till stor del på överhettningen i
ekonomin, med arbetskrafts- och kapacitetsbrist som följd. Under
1990 steg industrins lönekostnad (timlön inkl. sociala avgifter)
med drygt 10 1/2% och produktiviteten med bara knappt 1/2%.
Arbetskostnaden per producerad enhet ökade sålunda med ca 10%.
Motsvarande ökning i konkurrentländerna uppgick till ca 3%.
Kronans effektiva depreciering med nära 2% medförde att den
relativa kostnadsförsämringen begränsades till 5%.
Tabell 7 Industriproduktion
Procentuell volymförändring

1989 1990 1991 1992 1993

Basindustri 1,0 -1,3 -2,0 1,1
Verkstadsindustri
exkl. varv 2,2 -4,5 -7,0 1,0
Övrig industri 0,1 -1,3 -4,0 1,0
Industri, totalt 1,2 -2,8 -5,0 1,0 4,5

Anm. Basindustri omfattar gruvor, sågverk, massaindustri,
pappersindustri samt järn-, stål- och metallverk.
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och
Finansdepartementet.

Under 1991 beräknas industrins lönekostnader växa med knappt
7%, en klar dämpning jämfört med föregående år. Den svaga
efterfrågan och det växande överskottet på arbetskraft har
starkt bidragit till att bromsa löneökningstakten. Industrins
produktivitet beräknas även i år öka med endast omkring 1/2%
vilket sammantaget ger en ökning i industrins
enhetsarbetskostnad med ca 6 1/2%, att jämföra med 4% i
konkurrentländerna. Räknat i gemensam valuta, med en effektiv
depreciering av kronan med knappt 1%, stiger lönekostnaden drygt
1% snabbare i Sverige relativt de viktigaste konkurrentländerna
inom OECD. Nästa år beräknas industrins enhetsarbetskostnad
däremot öka något långsammare än i konkurrentländerna. Den
negativa trenden ser därmed ut att brytas. För 1993 bedöms
lönekostnadsökningen inom industrin bli fortsatt måttlig, 4,5%,
medan produktiviteten förbättras med lika mycket. Det innebär
att industrins arbetskostnad per producerad enhet blir
oförändrad medan den beräknas stiga i konkurrentländerna med
nära 3%.
För att motverka fortsatta marknadsandelsförluster började
exportindustrin pressa sina priser 1989. Det ledde, i
kombination med det höga kostnadsläget, till en relativt kraftig
minskning i vinstmarginalen för industrin 1990. I år beräknas
industrins lönsamhet minska ytterligare och nå en botten,
ungefär i nivå med åren 1980-1981. Nästa år bör vinst-
marginalerna öka. Medan insats- och lönekostnaderna blir
historiskt sett mycket låga bedöms produktpriset stiga något.
Vinstandelen, d.v.s. driftsöverskottet brutto som andel av
förädlingsvärdet, ligger nästa år emellertid fortfarande under
1990 års låga nivå.


5 Arbetsmarknaden
Överhettningen på arbetsmarknaden lättade successivt under
loppet av 1990. Antalet lediga platser hos arbetsförmedlingarna
avtog i en allt snabbare takt. Bristen på arbetskraft
reducerades starkt och under andra halvåret började
arbetslösheten att stiga.
Arbetsmarknadsläget har fortsatt att försvagas. Bristen på
arbetskraft har i det närmaste eliminerats. Antalet varsel om
uppsägningar har ökat markant sedan sista kvartalet 1990. Under
de tre första kvartalen i år har närmare 100 000 personer
varslats om uppsägning, vilket är mer än dubbelt så många som
under motsvarande period i början av 1980-talet. Hur många som
verkligen verkställs är osäkert, men redan idag är personal- och
driftsinskränkningar den vanligaste orsaken till att arbets-
lösheten ökar.
Arbetslösheten uppgick i september till 3,1%, att jämföra med
1,8% samma månad förra året. Ökningen är starkare bland män än
bland kvinnor. Det sammanhänger med att män i större
utsträckning än kvinnor arbetar i den konkurrensutsatta sektorn
där sysselsättningsminskningen också varit som starkast.
Efterfrågan på arbetskraft har fortsatt att falla i så gott som
samtliga delar av ekonomin. Antalet nyanmälda lediga platser
ligger nu på ungefär samma nivå som under förra lågkonjunktu-
ren. Nedgången är störst inom industrin men även övriga
branscher är drabbade. Inom t.ex den offentliga tjänstesektorn
har antalet lediga platser halverats.
Sysselsättningsutvecklingen stagnerade under loppet av 1990. I
början av 1991 inleddes en nedgång som sedan har fortsatt i en
accelererande takt. Under perioden januari-september har
sysselsättningen minskat med i genomsnitt 57 000 personer enligt
arbetskraftsundersökningen (AKU). För den i särklass största
neddragningen svarar industrin. Hittills i år har antalet
minskat med 57 000 personer, eller med ca 5,5%. För övrigt har
sysselsättningen minskat också inom jord- och skogsbruk samt
inom den privata tjänstesektorn, där handeln drar ned utvecklin-
gen. Inom den kommunala verksamheten samt inom byggsektorn
noteras samtidigt ökningstal. Under loppet av perioden har dock
sysselsättningen stagnerat också i dessa branscher. I september
minskade byggsysselsättningen för första gången. Enligt
arbetslöshetskassornas statistik noteras en starkt stigande ar-
betslöshet bland byggnadsarbetare. Som framgår av tabellen nedan
har sysselsättningen inom staten stigit. Det är dock en
överskattning till följd av statistiska mätfel. Antalet är
istället troligen oförändrat.
Arbetsmarknadsläget väntas försämras ytterligare. Det bekräftas
också av länsarbetsnämndernas bedömningar fram till 1992. I
många fall säger de sig ha underskattat styrkan och snabbheten i
den nedgångsfas som varit. Arbetslösheten beräknas stiga från i
genomsnitt 1,5% 1990 till 2,6% av arbetskraften 1991, eller med
i genomsnitt 51 000 personer. Det innebär en arbetslöshet på
drygt 3% under fjärde kvartalet i år. Uppgången hålls tillbaka
av ett markant minskat utbud av arbetskraft. Antalet sysselsatta
väntas sjunka med ca 68 000 personer. Antalet arbetade timmar
beräknas minska obetydligt mer än produktionen vilket innebär en
svag produktivitetsutveckling.


År 1992 och 1993 väntas produktionen stiga successivt.
Produktivitetstillväxten blir allt starkare i och med en
fortsatt neddragning av sysselsättningen 1992 och en ungefär
oförändrad nivå 1993. Arbetslös-heten beräknas uppgå till 3,5%
1992 och 3,7% 1993. Enligt denna kalkyl kulminerar
arbetslösheten således inte förrän en bra bit in i 1993.
Uppgången av den öppna arbetslösheten begränsas av en ökning av
arbetsmarknadspolitiska åtgärder med motsvarande ca 0,7% av
arbetskraften i genomsnitt från 1990 till 1991, och med
ytterligare ca 1,1% från 1991 till 1992. Ökningen av antalet
platser i det reguljära skol-väsendet (högskola, gymnasium samt
kommunal vuxenutbildning) motsvarar ytterligare ca 0,5
procentenheter. Den totala volymen av konjunkturberoende
åtgärder beräknas 1992 uppgå till ca 3% av arbetskraften. De
arbetsmarknadspolitiska åtgärder som aviserats i tilläggsbudget
I är inkluderade i dessa beräkningar. För år 1993 görs ett
tekniskt antagande om oförändrad åtgärdsvolym.
Tabell 8 Arbetsmarknad
Tusental personer (i åldrarna 16-64 år)

Nivå Förändring från föregående år

1990 1990 1991 1992 1993

Sysselsättning
Jord- och skogsbruk 149 -10 -6 -5 -3
Industri 1000 -25 -62 -17 2
Byggnadsverksamhet 313 23 5 -15 -8
Privata tjänster 1638 26 -10 -19 5
Kommunal verksamhet 1199 16 1 12 8
Statlig verksamhet 203 10 4 -5 -8
Totalt 4508 42 -68 -49 -4

Arbetskraft, totalt 4577 50 -17 -11 5
Arbetslösa 69 8 51 38 9
% av arbetskraften 1,5 1,5 2,6 3,5 3,7

Källor: Statistiska centralbyrån (AKU) och Finansdepartementet.


6 Löner och konsumentpriser
Alltsedan 1983 har lönerna stigit snabbare i Sverige än i
industriländerna i allmänhet. Överbryggningspolitiken och
devalveringarna i slutet av 1970-talet och början av 1980-talet
medförde lägre krav på anpassning av den nominella
löneökningstakten än vad som annars sannolikt skulle ha blivit
fallet. Den relativt snabba efterfrågetillväxten i kombination
med en svag produktivitetsutveckling medförde en tilltagande
överhettning på arbetsmarknaden under andra hälften av 1980-
talet och omöjliggjorde även fortsättningsvis en lönedämpning.
Som en följd av den överhettade arbetsmarknaden steg lönerna
1990 med drygt 10%. Löneglidningen blev den snabbaste som
noterats på över 20 år. Den genomsnittliga löneökningstakten
inom OECD-området låg betydligt lägre, 5,5%.
Tabell 9 Timlön för samtliga löntagare
Årlig procentuell förändring

1990 1991 1992 1993

Avtal 6,1 3,0 3,2
Löneglidning 4,0 2,5 1,8
Summa 10,1 5,5 5,0 4,5

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och

Finansdepartementet.
Mot bakgrund av det försämrade konjunkturläget har näst intill
samtliga parter under 1991 accepterat det avtalsförslag som den
särskilda förhandlingsgruppen, ledd av Bertil Rehnberg,
presenterade. De avtalsmässiga nivåhöjningarna ligger på drygt 1
resp. 3% för åren 1991 och 1992. Avtalets konstruktion och
effekter från föregående år, sk. överhäng, medför emellertid en
avtalsmässig kostnadsökning på omkring 3% båda åren, sett som
årsgenomsnitt. Det inkluderar också effekten med 0,5% av
förlängd semester 1991. Den snabbt stigande arbetslösheten,
fallande vinster, dämpad inflationstakt och svag
produktivitetsutveckling bidrar till att dämpa löneglidningen,
men indikerar samtidigt att avtalet 1992 eventuellt är högt med
avseende på marknadsläget. Totalt bedöms lönerna i år och nästa
år öka med 5,5 resp 5%. Lönebikostnaderna ökar
arbetskraftskostnaden ytterligare med drygt 1% 1991, till följd
av skattereformen.
Rehnbergavtalet löper ut sista mars 1993. Det mycket svaga
arbetsmarknadsläget tillsammans med förväntningar om låg
inflation medför en fortsatt nedväxling av löneökningstakten.
Företagens behov av att förbättra lönsamheten från den låga
nivån 1992 kommer att ta i anspråk stora delar av
produktivitetsutrymmet. Reallönerna kommer ändå att kunna stiga
något, såväl före som efter skatt.
Inom OECD-området förväntas lönestegringstakten inom
tillverkningsindustrin åren 1991 till 1993 bli 5,6, 5,0 resp.
4,9%, vilket endast är marginellt högre än i Sverige, se diagram
1. En snabb produktivitetsutveckling mot slutet av perioden inom
den svenska industrin bidrar emellertid till att underlätta
konkurrenssituationen.


Diagram 1 Nominell timlön inom industrinÅrlig procentuell förändring, nationell
valuta
Anm.: OECD-länderna är sammanvägda enligt varje lands betydelse som konkurrent
till Sverige på
världsmarknaden.Källor: OECD, Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och
Finansdepartementet.
Prisstegringarna i konsumentledet (KPI) har dämpats mycket
kraftigt. Hittills i år (t.o.m. september) har priserna ökat med
drygt 7%. Höjningarna inträffade främst under första kvartalet
och därefter har inflationen varit låg. Priserna stiger
långsammare än kostnaderna, vilket innebär att vinstmarginalerna
sjunker. Under loppet av 1991 beräknas priserna öka med knappt
8%. Borträknas skattereformens effekter ökar konsumentpriserna
med endast 4,2%. Ett vedertaget mått på den underliggande
prisökningstakten är nettoprisindex, NPI, (KPI exkl. indirekta
skatter och subventioner), som också beräknas öka mindre än 5%
1991. Några av förklaringarna bakom omsvängningen i prisbild-
ningen är att den privata konsumtionen stagnerat. Därigenom har
det sannolikt uppstått ett utbudsöverskott på vissa varor och
trots omfattande realisationer har försäljningsvolymen inte ökat
i önskad utsträckning. Vidare har räntorna fallit markant, se
vidare kapitel 10. Till sist har det skett en radikal dämpning
av hushållens inflationsförväntningar för det närmaste året.
Redan under första kvartalet 1992 förväntas prisökningstakten
sett över de senaste 12 månaderna falla till ca 2,5%. Nästa år
beräknas arbetskraftkostnaden öka med drygt 3,5%.
Vinstmarginalerna förutses emeller-tid stiga i samband med att
konsumtionen vänder uppåt. Inom bygg- och tjänstesektorerna
väntas produktivitetsutvecklingen bli svagast. Detta tillsammans
med bl. a. avtrappningar av räntesubventioner, stigande
driftskostnader mm. medför att hyrorna bedöms öka med ca 6,5%.
Kost-naderna för boende i eget hem ökar något mindre. Lägre
mervärdeskatt sänker emellertid konsumentprisindex med drygt 1%.
Importpriserna väntas utvecklas mycket måttligt. Prognosen för
prisutvecklingen under


loppet av 1992 stannar på 3%. Den underliggande prisökningstak-
ten (NPI) faller något jämfört med 1991, trots omslaget i
vinstutvecklingen. Detta förklaras främst av lägre ökningar i
boendekostnaderna och i arbetskraftskostnaden per producerad
enhet.
Tabell 10 Konsumentpriser
Årlig procentuell förändring

1990 1991 1992 1993

KPI dec. - dec. 10,7 7,8 3,0 3,8
NPI dec. - dec. 7,3 4,7 4,6 4,3
KPI årsgenomsnitt 10,4 9,4 3,0 3,6
NPI årsgenomsnitt 6,6 5,8 4,7 4,2

OECD-området 4,9 4,3 3,6 3,7

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet, Statens
pris- och konkurrens-verk samt Finansdepartementet.

År 1993 förutses arbetskraftkostnaden stiga med drygt 2%.
Boendekostnaderna beräknas öka med ca 4% och vinsterna fortsätta
att förbättras. Sista steget i skattereformen genomförs, då en
rad olika punktskatter avskaffas; bl. a. på läskedryck,
konfektyr, kemisk-tekniska preparat, kassettband och
videoapparater, vilket sänker KPI med 0,3%. Importpriserna
väntas öka snabbare, med knappt 5% under loppet av året, när den
internationella konjunkturen tar fart. Sammantaget beräknas KPI
under loppet av 1993 öka med knappt 4%. Den underliggande
prisökningstakten faller emellertid från 4,6% 1992 till drygt 4%
1993, beroende på framför allt en lägre arbetskrafts- och
boendekostnadsökning.
Inom OECD-området förutses konsumentpriserna i genomsnitt under
perioden 1991 t.o.m. 1993 stiga med 4,3, 3,6 resp. 3,7%. Därmed
kan den svenska prisökningstakten komma ned till omvärldens
nivåer, se diagram 2.


Diagram 2 KonsumentpriserÅrlig procentuell förändring
Anm.: OECD-länderna är sammanvägda efter varje lands betydelse som konkurrent
till Sverige.
Källor: OECD, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.


7 Hushållens ekonomi och privat konsumtion
Under andra hälften av 1980-talet steg hushållens realt
disponibla inkomster med i genomsnitt 2% per år. År 1990 ökade
realinkomsterna med över 4%. Även för 1991 beräknas en stark
inkomstökning, med ca 3%, trots vikande sysselsättning och
växande arbetslöshet. Skattereformen bidrar till uppgången genom
sänkt inkomstskatt och ökade transfereringar till hushållen.
Därtill kommer att inflationen avtagit under 1991. Samma
faktorer medför en relativt god utveckling av realinkomsterna
också 1992. I det nya skattesystemet justeras skatteskalan genom
att grundavdraget höjs i takt med basbeloppets ökning och
skiktgränsen för statsskatten (den s.k. brytpunkten) räknas upp
med ökningen av konsumentprisindex föregående år (12-
månaderstakten i oktober) plus 2 procentenheter. Genom att
skatteskalan justeras med den historiska inflationen uppkommer
en real skattesänkning när inflationen avtar. Pensionärerna får
en inkomstökning genom att basbeloppet stiger realt med drygt
1%. Barnbidragen höjs med 1020 kr. per barn.
Nedgången i sysselsättningen upphör under 1993 och inflationen
stabiliseras på låg nivå. De faktorer som drar upp inkomsterna
1991 och 1992 faller emellertid bort och ökningen av de realt
disponibla inkomsterna begränsas därför 1993 till ca 1%.
Tabell 11 Hushållssektorns disponibla inkomster, konsumtion och sparande

Miljarder kr. Procentuell
förändring

1990 1991 1992 1993 1990 1991 1992 1993

Löpande priser
Löner 596,8 621,4 656,8 687,7 12,4 4,1 5,7 4,7
Transfereringar från
offentliga sektorn 276,9 316,8 327,0 340,9 10,7 14,4 3,2 4,3
Övriga inkomster, netto 126,0 144,7 151,6 154,5 3,8 14,8 4,7 1,9
Direkta skatter
och avgifter 304,3 295,4 303,7 313,4 4,3 -2,9 2,8 3,2
Disponibel inkomst 695,5 787,6 831,6 869,7 13,9 13,2 5,6 4,6
Privat konsumtion 695,6 765,2 800,6 838,6 8,9 10,0 4,6 4,7

1985 års priser
Disponibel inkomst 508,8 523,8 532,8 537,3 4,2 2,9 1,7 0,9
Inkomster inkl. effekt av
tillfälligt sparande 3,6 4,4 2,2 0,0
Privat konsumtion 508,9 508,9 512,9 518,1 -0,3 0,0 0,8 1,0
Sparkvot,nivå i % 0,0 2,8 3,7 3,6
Sparande exkl. tillfälligt
sparande, förändring i procentenheter 4,0 4,3 1,4 -1,0

Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet

I år stiger hushållen köpkraft utöver de disponibla inkomsterna
med 1,5 procentenheter, dels genom att det tillfälliga sparandet
har upphört och dels genom att 1989 års sparande har
återbetalats. I februari 1992 återbetalas 1990 års sparande,
vilket bidrar med 1/2 procentenhet till hushållens köpkraft
nästa år. För 1993 stiger disponibelinkomsterna med ca 1%, medan
köpkraften blir oförändrad jämfört med 1992 beroende på


effekterna av avvecklingen av det tillfälliga sparandet under
1991 och 1992, se tabell 11.
Efter avregleringen av kreditmarknaden hösten 1985 ökade den
privata konsumtionen kraftigt. Under perioden 1986 t.o.m. 1988
steg konsumtionen med i genomsnitt 4% per år. Många hushåll
valde att öka sin upplåning för att finansiera konsumtion.
Hushållens skulder steg med 60% och sparkvoten föll med 7
procentenheter mellan 1985 och 1988.
Under 1989 dämpades konsumtionstillväxten markant och 1990
registrerades en svag nedgång i konsumtionen. Sparkvoten
förbättrades med över 4 procentenheter och för första gången
sedan 1986 översteg inte konsumtionen inkomsterna.
Sett ur ett internationellt perspektiv är den dramatiska
utvecklingen av sparkvoten inte unik. Detta förlopp har
observerats i bl.a. våra nordiska grannländer under 1980-talet,
vilket framgår av diagram 3. En kraftig nedgång i sparkvoten har
skett under några år efter att kreditmarknaden avreglerats,
följt av en snabb uppgång. I Sverige har uppgången för-stärkts
av skattereformen och det försämrade läget på arbetsmarknaden.
Diagram 3 Hushållens sparandeAnm.: För åren 1991-1992 (1993 i Sveriges fall)
svarar resp. finansdepartement för prognosen.
Källor: OECD, Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och
Finansdepartementet.
Mellan första halvåren 1990 och 1991 sjönk konsumtionen med
drygt 1%, vilket främst förklaras av fallande bilinköp, ett
minskat utlandsresande efter oroligheterna kring Persiska viken
och en minskad efterfrågan på olika tjänster. Sällanköpsvaruhan-
deln gav ett fortsatt positivt bidrag till konsumtionen. Jämfört
med andra halvåret 1990 och säsongrensat steg dock konsumtionen
något. Denna uppgång beräknas fortsätta under det andra halvåret
i år, vilket ger en totalt sett lika stor konsumtion 1991 som
1990. Sammantaget fortsätter sparkvoten att förbättras kraftigt
och beräknas uppgå till ca 3% i år.


Mot bakgrund av den rådande lågkonjunkturen med ett svagt
arbetsmarknadsläge och problem inom den finansiella sektorn
bedöms hushållens sparkvot fortsätta stiga under
prognosperioden, om än i en långsammare takt. En viss oro för
pensionssystemets stabilitet kan, tillsammans med det nya
skattesystemets effekter, leda till ett större sparandet jämfört
med den genomsnittliga nivå som rått under 1970- och 1980-talet.
Med en uppgång av de disponibla inkomsterna på 1,7% bedöms den
privata konsumtionen växa med 0,8% under 1992. När sedan
konjunkturen slutar att försämras i en situation där hushållens
sparandet befinner sig på en historiskt sett hög nivå beräknas
konsumtionen öka med 1,0% 1993, dvs. i samma takt som inkomster-
na. Efter tre år av i stort sett stagnerad konsumtion kan det
inte uteslutas att det sker en snabbare uppgång mot prog-
nosperiodens slut med en motsvarande nedjustering av sparkvoten.


8 Investeringar
Utvecklingen av bruttoinvesteringarna vände 1990, då en nedgång
med 1,8% noterades, efter flera års stark expansion. Det var
främst närings-livets investeringar som sjönk, men också
kommunernas investeringar och ombyggnaderna av bostäder gick
ned.
Under 1991 förutses en betydligt sämre utveckling, med 7%
minskad investeringsvolym. Näringslivets investeringar beräknas
fortsätta sjunka. Samtidigt stagnerar bostadsbyggandet.
Maskininvesteringarna faller mer än byggnadsinvesteringarna i
och med att bostadsbyggandet och affärsverkens investeringar
bromsar nedgången på byggsidan. År 1992 minskar investeringarna
ytterligare, men i avtagande takt, med 4%. Det största fallet
inträffar för bostadsinvesteringarna men också inom industri och
övrigt näringsliv är utvecklingen negativ. Nedgången motverkas
av expansionen i de statliga affärsverken till följd av
satsningarna på infrastrukturen.
Industrins investeringar beräknas falla kraftigt 1991 enligt
SCB:s investeringsenkät. Det är dålig lönsamhet, lägre
kapacitetsutnyttjande och produktion samt en kontinuerligt
försämrad konkurrenskraft sedan 1984 som gör att in-
vesteringsklimatet försämrats märkbart. Nedgången väntas bli
starkast inom basindustrin, där skogsindustrin svarar för det
största fallet. Även i transportmedelsindustrin sker en markant
neddragning. Sammantaget bedöms de totala industriinvesteringar-
na falla med 18%. År 1992 förutses en uppbromsning av
investeringsnedgången till -6%, vilket är i linje med in-
vesteringsenkäten. En fortsatt stark minskning inom bas-och
transportmedelsindustrin verkar neddragande. Prognosen innebär
att de totala industriinvesteringarna ändå inte faller ned till
de nivåer som rådde under föregående lågkonjunktur. År 1992
beräknas nivån vara densamma som under 1986. Risk finns för en
mer negativ utveckling.
Även inom övrigt näringsliv väntas investeringarna falla
kraftigt. Nedgången prognosticeras till 11% 1991, exklusive
affärsverken. Inom finans- och fastighetsförvaltning beräknas en
stark minskning ske, främst inom bank- och försäkring-
sinstituten. Övriga branscher där fortsatta neddragningar väntas
är jord- och skogsbruk samt varuhandel, hotell och restauranger.
Utvecklingen inom byggbranschen förutses vända och en nedgång
prognosticeras för helåret. Inom samtliga dessa sektorer
fortsätter försämringen 1992. Inom de statliga affärsverken
håller däremot expansionen i sig. Investeringarna stiger
särskilt starkt inom Statens järnvägar och Banverket genom
byggandet av bl.a. Arlandabanan samt utbyggnad av Västkustbanan
och Mälarbanan.
De totala bostadsinvesteringarna beräknas kvarstå på ungefär
oförändrad nivå 1991 medan ett fall uppgående till ca 13%
förutses 1992. Nyproduktionen av bostäder väntas minska under
andra halvåret 1991, därefter fortsätter nedgången. Det innebär
en minskning av antalet påbörjade lägenheter från 67 000 1990
till 52 000 1991. Tecken på en minskad bostadsefterfrågan finns
redan idag, t.ex. har antalet lediga lägenheter hos
allmännyttiga bostadsföretag stigit markant från ca 4 000 i
september 1990 till ca 11 000 i september i år. Efterfrågan
bedöms


fortsätta att sjunka till följd av ett antal faktorer: det
försämrade konjunkturläget med ökande arbetslöshet,
relativprishöjningen på bostäder p.g.a. skattereformen samt ett
stramare kreditläge. De förväntade högre realräntorna bör också
ha en negativ inverkan, främst på lite längre sikt. Antalet
påbörjade lägenheter beräknas minska till ca 40 000 1992.
Investeringarna i nyproduktion väntas falla starkt, med ca 24%.
Ombyggnaderna prognosticeras däremot stiga bl.a. med hänsyn till
den ökning av ansökningar om ombyggnadslån som skett under
första halvåret i år. År 1992 beräknas denna ökning uppgå till
14%.
Den totala byggvolymen avtar med ca 4% 1991 och med ca 5% 1992.
År 1991 bromsar anläggningsbyggandet och bostadsbyggandet den
nedgång som sker inom industri och övrigt husbyggande. Nästa år
är det ombyggnadsinvesteringar, infrastrukturinvesteringar samt
byggnadsreparationer som motverkar nedgången medan
nyproduktionen av bostäder faller. Den totala
byggnadsverksamheten, inkl. reparationer, förutses därmed avta
med 2% respektive 3% 1991 och 1992.
De totala investeringarna förutses åter stiga 1993. Ökad
industriproduktion och stigande vinster medverkar till en högre
investeringsaktivitet inom såväl industri som övrigt näringsliv.
Inom myndigheter och statliga affärsverk sker en fortsatt
uppgång till följd av infrastruktursatsningarna. Bostadsin-
vesteringarna fortsätter dock att sjunka. Sammantaget ökar
därmed de totala investeringarna med 2%.
Tabell 12 Bruttoinvesteringar efter näringsgren

Miljarder Årlig procentuell volymförändring
kr.
1990 1990 1991 1992 1993

Näringslivet 167,1 -3,3 -11,1 -3,2 3,6
Industri 51,0 -4,5 -18,0 -6,0 4,5
Övrigt näringsliv 116,1 -2,8 -8,0 -2,1 3,2
Bostäder 73,8 4,1 0,1 -13,1 -5,0
Nybyggnad 54,3 13,2 0,0 -24,0
Ombyggnad 19,5 -13,2 0,5 14,0
Offentliga myndigheter 32,2 -4,0 1,9 9,0 5,6
Totalt 273,1 -1,8 -7,0 -4,0 2,0

Maskiner 115,8 -4,1 -10,4 -2,7 3,1
Bygg och anläggningar 156,6 0,8 -3,8 -5,2 0,9

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och

Finansdepartementet.

Lagerinvesteringarnas bidrag till nedgången i BNP var första
halvåret 1991 hela 2 procentenheter, dvs mer än det totala
fallet. Denna kraftiga lagerneddragning var enligt SCB främst
koncentrerad till handelsledet där lagren i fasta priser
minskade med drygt 6 miljarder kr. Inom industrin drogs lagren
ner med ca 1 miljard kr. Här ökade dock lagren av färdigvaror
medan lagren av insatsvaror och varor i arbete minskade.
Industrins färdigvarulager har därmed ökat med drygt 4 miljarder
kr sedan början av 1989. De kraftiga lagerneddragningarna i
handelsledet förutsätts nu vara avslutade varför industrins
möjligheter är goda att


fr.o.m. andra halvåret 1991 dra ner sina stora färdigvarulager.
Totalt sett förutses lagrens negativa bidrag till BNP-tillväxten
bli ca 1 procentenhet för 1991.
Under 1992 väntas en fortsatt neddragning av främst industrins
färdig-varulager. De totala lagerneddragningarna väntas i fasta
priser bli ca 5 miljarder kr., vilket är betydligt mindre än
under 1991. Omslaget av lagerinvesteringarna ger därmed ett
positivt BNP-bidrag med ca 0,5 procentenheter. Även 1993
förutses lagerinvesteringarna ge ett positivt bidrag till BNP.
Tabell 13 Lagervolymförändringar
Miljarder kr.; 1985 års priser

1981-1990 1990 1991 1992 1993

Jord- och skogsbruk 0,1 0,0 -0,3 -0,2
Industri -27,5 0,2 -4,2 -2,6
El- och vattenverk -4,5 0,1 -0,5 -0,1
Partihandel -16,7 -0,7 -2,0 -1,0
Detaljhandel 2,1 1,1 -2,2 -1,0
Totalt -46,5 0,8 -9,1 -4,9 -1,1

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och

Finansdepartementet.


9 Offentlig sektor
Den offentliga sektorns finansiella sparande uppgick 1990 till
ca 52 miljarder kr., motsvarande nära 4% av BNP. Skatterna och
socialförsäkringsavgifternas andel av BNP (skattekvoten) var
56,5% medan utgifterna var drygt 61,5% som andel av BNP.
I år har den offentliga sektorns finanser försämrats snabbt och
för helåret 1991 beräknas det finansiella sparandet gå ned till
motsvarande knappt 1/2% av BNP. Konjunkturnedgången medför
minskade skatteinkomster samtidigt som utgifterna stiger för
arbetsmarknadspolitiska åtgärder och ersättningar till
arbetslösa. Under 1992 bromsas försämringen av den offentliga
sektorns finanser upp. Den ekonomiska tillväxten kommer att vara
fortsatt svag men en viss tillväxt sker ändå under nästa år.
Tillfälligt ökade inbetalningar från statliga affärsverk till
statskassan bidrar också till att hålla uppe det finansiella
sparandet, som ändå väntas visa ett underskott på 2 miljarder
kr. För 1993 beräknas underskottet siga till motsvarade ca 1% av
BNP, se tabell 14.
Tabell 14 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter
Löpande priser

Miljarder kr. Procentuell förändring

1990 1991 1992 1993 1990 1991 1992 1993

Inkomster 878,9 909,0 939,8 964,3 9,5 3,4 3,4 2,6
Skatter 558,3 564,5 579,6 596,5 7,8 1,1 2,7 2,9
Socialförsäkringsavgifter 198,7 216,3 219,0 229,3 12,9 8,8 1,3 4,7
Övriga inkomster 121,9 128,2 141,1 138,5 11,8 5,2 10,1 -1,9

Utgifter 827,3 904,2 941,8 978,6 12,3 9,3 4,2 3,9
Transfereringar till hushåll276,9 316,8 327,0 340,9 10,7 14,4 3,2 4,3
Subventioner m.m. 77,4 85,1 90,8 92,7 7,8 10,0 6,7 2,1
Ränteutgifter 76,1 83,6 85,9 85,8 13,9 9,8 2,8 -0,1
Konsumtion 366,0 381,3 393,7 411,8 15,2 4,2 3,3 4,6
Investeringar 30,9 37,5 44,5 47,4 2,8 21,2 18,7 6,6
Finansiellt sparande 51,7 4,8 -2,0 -14,3
därav: stat 13,8 -39,8 -58,9 -69,7
socialförsäkring 46,2 42,2 40,4 41,4
kommun -8,3 2,3 16,5 14,1

Procent av BNP
Skatter och avgifter 56,5 54,8 54,1 53,2
Utgifter 61,7 63,5 63,8 63,0
Finansiellt sparande 3,9 0,3 -0,1 -0,9

Anm.: I investeringar ingår investeringar i personalbostäder,
lagerinvesteringar samt nettot av köp och försäljning av fastigheter och mark.
Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån, Riksrevisionsverket
och Finansdepartementet

Skattekvoten beräknas gå ned under prognosperioden. Det är en
följd av dels skattesänkningar, dels av att skattebaserna
utvecklas svagt. Utgifternas andel av BNP stiger 1991 och 1992.
Det försämrade läget på arbetsmarknaden drar upp transfere-
ringarna till hushåll. Därtill kommer de höjningar av barnbidrag
m.m. som ligger i skattereformen. Under 1993 upphör
arbetslösheten att öka samtidigt som nedväxlingen i inflationen
slår igenom på pensionsutbetalningarna m.m. och utgiftskvoten
sjunker.


Det är statens och i någon mån AP-fondernas finansiella
sparande som går ned under prognosperioden medan kommunernas
sparande stiger kraftigt. Kommunernas förbättrade ekonomi beror
på den tvååriga efersläpningen och avräkningsförfarandet vid
utbetalningen av kommunala skattemedel. Skatteinkomsterna ökar
därigenom starkare än utgifterna när inflationen går ned.
Förbättringen av den kommunala ekonomin är tillfällig. Efter
1993 försämras, med nu gällande regler, åter kommunernas
finanser.
Den offentliga konsumtionen ökade i volym med ca 1% mellan
första halvåren 1990 och 1991. Därvid drogs konsumtionen upp
av myndigheternas inköp medan timvolymen utvecklades svagt trots
ett ökat antal personer i kommunalt beredskapsarbete. För
helåret 1991 beräknas den statliga konsumtionen stiga med 0,5%
och den kommunala med drygt 1%. De besparingar och
rationaliseringskrav som ställs på de statliga myndigheterna
väntas medföra att den statliga konsumtionen minskar med ca 0,5%
per år 1992 och 1993.
Den tillfälliga förbättringen av kommunernas ekonomi 1992 och
1993 förutses inte leda till någon starkare expansion av den
kommunala verksamheten. I stället väntas kommunerna använda det
finansiella utrymmet för att konsolidera sin ekonomi efter flera
år av underskott. Inberäknat en ytterligare ökning av
beredskapsarbete i kommunal regi nästa år beräknas den kommunala
konsumtionen stiga med ca 1% 1992 och med 0,5% 1993.


10 Kapitalmarknaden
Sedan årsskiftet har den internationella ränteutvecklingen till
övervägande del varit nedåtriktad. Undantaget är Tyskland där
räntorna hålls uppe av en stram penningpolitik. Nedgången har
varit särskilt stor i Förenta staterna, Storbritannien och
Frankrike. Företrädsvis har detta föranletts av lättnader i
penningpolitiken i syfte att påskynda en konjunktur-
återhämtning.
Diagram 4 Ränteutvecklingen 1990-1991
Anm.: 6 månaders räntor och 5 åriga statsobligationer. Före 20 maj 1991 avser
ecu-räntan den korgvägda
räntan. Sista observationen avser 25 oktober 1991.
Effekterna på realekonomin av det senaste årets räntesänkningar
i Förenta staterna förefaller ännu vara begränsade. Den lättare
penningpolitiken har framförallt påverkat de korta räntorna
medan de långa endast sjunkit något. Betydande kreditförluster i
det amerikanska banksystemet medför också att bankerna ej i full
utsträckning har anpassat utlåningsräntorna till de sänkta
marknadsräntorna. Den tyska ekonomin präglas av hög aktivitet
och stigande inflation i spåren av återföreningsprocessen. Detta
har föranlett Bundesbank att föra en restriktiv penningpolitik.
De korta marknadsräntorna ligger i stort sett på en oförändrad
nivå jämfört med årsskiftet medan de längre fallit något.
Räntesänkningarna i Storbritannien, som ägt rum parallellt med
att inflationsförväntningarna har minskat, har kunnat genomföras
utan att pundet nämnvärt har försvagats inom den Europeiska
växelkursmekanismen, ERM. Den allt lägre räntedifferensen
gentemot Kontinentaleuropa och den politiska osäkerheten har
dock försvagat pundet under den senaste tiden. Även flertalet
andra EG-länder har i begränsad omfattning kunnat sänka
räntorna. Ränteutvecklingen i Västeuropa har medfört att
räntenivåerna i de skilda länderna närmat sig varandra
ytterligare under året.


Under det första halvåret stärktes dollarn betydligt på
valutamarknaderna. Under de senaste månaderna har dock
förväntningar om fortsatta räntesänkningar i Förenta staterna
inneburit att intresset för placeringar i valutor med högre
avkastning, främst D-marksplaceringar, stigit. På de
internationella aktiebörserna har köpintresset understötts av
lägre räntor. Intresset har varit särskilt stort i New York och
London.
Nedgången för de svenska räntorna har under 1991 varit
förhållandevis kraftig. Lägre omvärldsräntor, minskade
inflationsförväntningar och kronans knytning till den europeiska
valutaenheten, ecu, är huvudförklaringarna. Ansökan om EG-
medlemskap och ecu-anknytningen har stärkt förtroendet för den
fasta växelkurspolitiken. Inte minst detta förhållande har
medfört att räntedifferensen gentemot omvärlden har nedbringats
väsentligt. Ett tecken på det växande utländska förtroendet är
att utlandets köp av svenska aktier och räntebärande kronpapper
har ökat betydligt. Under årets nio första månader har utlandet
köpt sådana papper för 41 miljarder kronor jämfört med 23
miljarder kronor för motsvarande period i fjol. Den allt lägre
räntedifferensen har samtidigt medfört att svenskars intresse
för att låna i utländsk valuta minskat. Valutaflödena har
kännetecknats av stora inflöden i samband med ecu-anknytningen i
maj och därefter utflöden. Sammantaget sedan årsskiftet och fram
till och med tredje veckan av oktober har ett inflöde
registrerats på närmare 15 miljarder kronor.
Sammantaget har de svenska marknadsräntorna fallit med mellan 2
och 3 procentenheter sedan årsskiftet. I början på oktober
hejdades räntenedgången. Riksbanken höjde bankernas
marginalränta vid upplåning i riksbanken med 0,5 procentenheter
till 10,5% mot bakgrund av det sedan en längre tid pågående
valutautflödet, den svagare kronan och för att bryta marknadens
förväntningar om ett ytterligare räntefall.
Tabell 15 Nettoutlåning till allmänheten
Miljarder kr, i kronor och utländsk valuta

Banker Bostads- Finans- Summa
institut bolag utlåning

1987 65,0 58,8 24,4 148,2
1988 157,7 90,9 9,9 258,5
1989 159,8 109,1 14,7 283,6
1990 129,5 129,6 -5,0 254,1
1991, jan-sep 13,0 104,11 -18,7 98,4

Stock 924,1 897,4 110,2 1931,7

Anm: För finansbolagen januari-augusti. 1 Varav 12,7 miljarder kr
har tillförts från annan sektor.
Källa: Sveriges Riksbank.

Kreditmarknaden kännetecknas för närvarande av stigande
kreditförluster och befinner sig i en besvärlig
anpassningsprocess. Orsaken till de nuvarande problemen kan
tillskrivas två delvis samverkande faktorer, den allmänna
lågkonjunkturen och en betydande prisnedgång för kommersiella
fastigheter. Under 1980-talet steg fastighetspriserna


kraftigt. En förklaring till den dramatiska prisutvecklingen var
att avregleringarna på kredit-och valutamarknaden samt
skattereformen kom vid olika tidpunkter. Kreditinstitutens
utlåning kännetecknades av stor frikostighet och generös
kreditprövning. Högkonjunkturen medförde att bedömningen av den
framtida prisutvecklingen var optimistisk. Finanspolitiken var
inte tillräckligt stram för att dämpa överhettningen och bidrog
därmed till att den snabba kreditexpansionen uppkom. Eftersom
Sverige bedriver en fast växelkurspolitik måste nödvändiga
anpassningar ske via de interna kostnaderna, vilket påverkar
fastighetsmarknaden. Samtidigt innebär lågkonjunkturen att
efterfrågan på kommersiella lokaler minskar. Fallande
fastighetspriser och stigande kreditförluster är emellertid inte
unikt för Sverige utan snarare ett allmänt kännetecken
internationellt. Den nuvarande utvecklingen medför att
kreditinstituten har en mer försiktig attityd och en grundligare
prövning vid kreditgivning. Större tonvikt läggs vid säkerheter
och låntagarens betalningsförmåga. För vissa kreditinstitut
utgör de stigande kreditförlusterna i kombination med de
kapitaltäckningskrav på 8% som enligt internationella överens-
kommelser måste vara uppfyllda vid utgången av år 1992, en
begränsning för utlåningskapaciteten.
Diagram 5 Börsutvecklingen 1990-1991Anm.: Dagsnoteringar. Sista observationen
avser 25 oktober 1991.
De senaste årens utlåningsexpansion har dämpats betydligt i år.
I huvudsak är detta ett uttryck för att efterfrågan på krediter
från företag och hushåll har minskat. Lågkonjunkturen ökar
osäkerheten samtidigt som skattereformen har medfört att
ränteavdragens värde minskat. Bostadsinstitutens nettoutlåning
har fortsatt att expandera vilket bl.a. skall ses mot bakgrund
av att de numera kan erbjuda krediter till rörlig ränta som ofta
är lägre än de banker och finansbolag kan erbjuda.


Under år 1990 föll de svenska aktiekurserna med i genomsnitt
30%. Under 1991 har aktiekurserna återhämtat sig något.
Intresset har främst riktats mot de större exportorienterade
företagen. Fortsatta kursfall har dock noterats för företag
verksamma inom fastighets- och byggsektorn, banksektorn och för
de mindre företagen noterade på den s.k. OTC-listan. Under de
senaste månaderna har köpintresset avtagit. Delårsrapporterna
visar fortsatta vinstfall vilket har tolkats som att konjunktur-
återhämtningen har försenats. Fram till och med slutet av
oktober hade aktiekurserna i genomsnitt stigit med 16% sedan
årsskiftet.


Innehåll

1 Sammanfattning 2
2 Internationell utveckling 6

3 Utrikeshandel 9
4 Industrin 13

5 Arbetsmarknaden 15
6 Löner och konsumentpriser 17

7 Hushållens ekonomi och privat konsumtion 21
8 Investeringar 24

9 Offentlig sektor 27
10 Kapitalmarknaden 29


Tabeller

1 Försörjningsbalans 3

2 Nyckeltal 4
3 Sparande 5

4 Internationella förutsättningar 6
5 Export och import av varor 10

6 Bytesbalans 11
7 Industriproduktion 14

8 Arbetsmarknad 16
9 Timlön för samtliga löntagare 17

10 Konsumentpriser 19
11 Hushållssektorns disponibla inkomster,
konsumtion och sparande 21

12 Bruttoinvesteringar efter näringsgren 25
13 Lagervolymförändringar 26

14 Offentlig sektor 27
15 Kapitalmarknaden 30

Diagram

1 Nominell timlön inom industrin 18
2 Konsumentpriser 20

3 Hushållens sparande 22
4 Ränteutvecklingen 1990-1991 29

5 Börsutvecklingen 1990-1991 31