Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall
konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och
regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för
detta ändamål utfå protokollen över beslut i regeringsärenden
och de handlingar som hör till dessa ärenden.
Utskottets granskningsverksamhet har ökat betydligt i
omfattning efter enkammarreformen år 1971. De frågor som
alltsedan 1971 har tagits upp till granskning anges i
sakregister som fogas till betänkandet. Det har visat sig att
granskningen tilldrar sig stort allmänt intresse. Utskottet vill
i sammanhanget erinra om att riksdagens utskott har möjlighet
att besluta att ett sammanträde till den del det avser
inhämtande av upplysningar helt eller delvis skall vara
offentligt (KU 1987/88:18, rskr. 73). Det nya systemet, som
började tillämpas den 1 februari 1988, har utnyttjats i
betydande utsträckning av konstitutionsutskottet. I år har
sålunda offentliga utfrågningar ägt rum med bl.a. statsminister
Carl Bildt, statsrådet Alf Svensson, justitieminister Gun
Hellsvik, finansminister Anne Wibble, kommunikationsminister
Mats Odell, statsrådet Bo Lundgren och förre finansministern
Allan Larsson.
Till utskottet har som tidigare år hänvisats regeringens
skrivelse med en redogörelse för behandlingen av riksdagens
skrivelser till regeringen (skr. 1991/92:15). Utskottet har även
i år berett övriga riksdagsutskott tillfälle att yttra sig över
skrivelsen. Yttranden har avgetts av finansutskottet,
skatteutskottet, utrikesutskottet, socialförsäkringsutskottet,
kulturutskottet och utbildningsutskottet.
I det följande lämnas först en sammanfattande redogörelse för
årets granskningsarbete. De olika granskningsfrågorna behandlas
därefter i betänkandets huvudavsnitt. I en separat bilaga
redovisas de uppteckningar som har gjorts vid utfrågningar inför
utskottet, bilagorna B1--B14. I betänkandets huvuddel
återfinns förutom de nyss nämnda utskottsyttrandena ett antal
granskningspromemorior m.m., bilagorna A 1--A 61.
I flera granskningsärenden görs hänvisning till olika
grundlagsstadganden. Dessa finns bl.a. samlade i en lagsamling
som riksdagen ger ut.
Sammanfattning
Efter riksdagsvalet i september förra året avgick den
socialdemokratiska regeringen och ersattes av en borgerlig
fyrpartiregering med Carl Bildt som statsminister. Utskottet
lämnar i betänkandet en redogörelse för proceduren i samband med
regeringsskiftet. I anslutning härtill lämnas uppgifter om den
nya regeringens sammansättning och om regeringsarbetets
organisation. Vidare lämnas uppgifter om personalförhållandena
-- bl.a. antalet politiskt sakkunniga -- samt om
ärendeutvecklingen i regeringskansliet.
Konstitutionsutskottet har påbörjat en granskning av statsråds
innehav av värdepapper och i anslutning härtill frågor om jäv
för statsråd. Denna granskning fortsätter. I en särskild
granskningsanmälan har hemställts att utskottet granskar
regeringens handläggning av frågor om ett samgående mellan AB
Volvo och Procordia AB. Utskottet avser att återkomma till denna
fråga under nästa riksmöte.
På sedvanligt sätt har utskottets granskning omfattat
regeringens remisser till lagrådet samt frågor som hör samman
med propositionsavlämnandet till riksdagen och
författningsutgivningen. Ett annat granskningsområde är
uppgifter om riksdagens normgivningsbemyndiganden och
motiveringar i regeringsbeslut m.m.
Regeringens tillämpning av traktaträtten har tidigare
behandlats i 1988/89 års granskningsbetänkande (1988/89:KU30 s.
19 f.), varvid redovisades en genomgång av Sveriges
internationella överenskommelser under åren 1985 och 1986. I
årets betänkande görs en genomgång av överenskommelser ingångna
under åren 1987 -- 1990. I anslutning härtill har granskats
vissa förteckningar över förvaltningsmyndigheternas
internationella överenskommelser.
Utskottet har till granskning tagit upp vissa
jämställdhetsfrågor. Det gäller andelen kvinnor på högre
statstjänster, frågor om kvinnorepresentation i statliga
kommittéer m.m.
I särskilda granskningsanmälningar har kritik anförts mot
vissa offentliga uttalanden av medlemmar i såväl den nuvarande
som den tidigare regeringen. Utskottet redovisar i betänkandet
några principiella synpunkter med anledning av dessa
anmälningar.
Utskottet granskade 1989/90 (1989/90:KU30 s. 96 f.)
beredningen i regeringskansliet av vissa EG-frågor, och i förra
årets betänkande (1990/91:KU30 s. 32 f.) behandlades
informationsutbytet mellan regeringen och riksdagen i EG-frågor.
I årets betänkande har tagits upp viss annan EG-fråga.
Ytterligare några utrikesfrågor har behandlats. De gäller
regeringens åtgärder med anledning av kidnappning i Kashmir av
två svenska medborgare och besök i Sverige av en rysk
regeringsdelegation samt, i likhet med förra året, vissa frågor
om sanktionsåtgärder mot Irak. Regeringens handläggning av
frågan om oljebistånd till Estland har även behandlats av
utskottet.
Konstitutionsutskottet har under en lång följd av år granskat
olika krigsmaterielexportfrågor. Vid årets granskning har
utskottet återkommit till frågan om vidareexport av vapen från
FFV och det s.k. Englandsavtalet. Utskottet har vidare behandlat
krigsmaterielexport till Jugoslavien samt gjort uppföljningar av
tidigare granskningar rörande Iran, Indien och Burma.
Årets granskning omfattar även försvarsfrågor. Det gäller
regeringens handläggning av vissa materielbeställningar till
försvaret samt regeringens beslut att avbryta pågående försök
med förkortad grundutbildning av värnpliktiga. Vidare har
behandlats vissa underrättelse- och säkerhetsfrågor.
Granskningen har i det sammanhanget berört regeringens kontroll
av säkerhetspolisen samt av den militära underrättelse- och
säkerhetstjänsten och i anslutning härtill systemet för
personalkontroll i samband med kommendering av värnpliktiga.
Regeringens befattning med nyemissionen i Nordbanken m.m. har
behandlats av utskottet. Granskningen har omfattat såväl den
nuvarande som den tidigare regeringen.
Ett antal frågor som rör statliga aktiebolag har behandlats av
utskottet. Dessa gäller regeringens handläggning av fråga om
försäljning av aktier i LKAB, direktiv till företrädare för
staten i Blekingen AB och Skeppsankaret AB, avveckling av en
pappersmaskin vid ASSI i Karlsborg samt fråga om bildandet av
Swedish Ordnance Aktiebolag.
Beslut om återupptagandet av trafiken på inlandsbanan har
granskats av utskottet. Liksom förra året har utskottet tagit
upp regeringens handläggning av ärendet om en fast förbindelse
över Öresund. Granskningen har denna gång inriktats på
regeringens beslutsunderlag m.m.
Vissa anslagsfrågor har behandlats. Det gäller Sveriges
turistråd, vissa frågor om u-landsbistånd samt fråga om
beslutsfattande när det gäller medel dels från allmänna
arvsfonden till barn- och ungdomsdelegationen, dels till
särskilda jämställdhetsåtgärder. Frågor om samrådsförfarandet
mellan regeringsföreträdare och riksbanken om penningpolitiken
har också studerats av utskottet.
Till granskning har tagits upp frågor om utseende av
ordföranden och styrelseledamöter inom Sveriges Radio-koncernen
samt av ledamöter i utlänningsnämnden. Slutligen har en
granskning gjorts av de grunder på vilka regeringen fattat
beslut om att tillerkänna en enskild företagare ersättning ex
gratia.
Beträffande resultatet av granskningen kan nämnas följande.
Utskottet har konstaterat att regeringsskiftesproceduren
försiggått på sätt grundlagen förutsätter. Vad gäller den nya
regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation
har utskottet framhållit att det i princip är regeringens sak
att själv bestämma om sina organisatoriska förhållanden, men att
det för utskottets granskningsverksamhet är av intresse att
närmare följa utvecklingen. I den del som avser
regeringskansliet föreligger en meningsyttring av suppleanten
från Vänsterpartiet vad gäller politiska tjänstemän.
Beträffande regeringens remisser till lagrådet har utskottet i
likhet med tidigare år betonat att, beträffande lagförslag som
faller inom det område då lagrådet i princip bör höras, kan
endast de skäl åberopas för att avstå från detta som anges i
8kap. 18§ andra stycket regeringsformen. Vid utskottets
granskning av författningsutgivningen har en viss förbättring
iakttagits i fråga om tidpunkt för författningarnas utgivning i
jämförelse med år 1990. Utskottet har betonat vikten av att
ytterligare ansträngningar görs för att nedbringa antalet sent
utkomna författningar. En meningsyttring av suppleanten från
Vänsterpartiet föreligger vad avser regeringens skrivelse med en
redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till
regeringen.
När det gäller frågan om traktatsuccession skall regeringen,
i samråd med berörda stater, göra en prövning av huruvida några
särskilda ågärder krävs för att avtalen i fortsättningen skall
gälla mellan Sverige å ena sidan och vissa nya stater å andra
sidan. Utskottet har här uttalat att beträffande sådana avtal
som ingåtts under medverkan av riksdagen bör riksdagen
underrättas om resultatet av regeringens prövning. I betänkandet
noterar utskottet att det inom regeringskansliet vidtagits en
rad åtgärder för att förbättra redovisningarna av
förvaltningsmyndigheternas ingångna internationella
överenskommelser.
Utskottets granskning av vissa utrikesfrågor har inte
föranlett någon kritik mot regeringens handläggning. I den del
som avser frågan om oljebistånd till Estland föreligger en
reservation av de socialdemokratiska ledamöterna. Vad gäller
sanktionsåtgärderna mot Irak finns en meningsyttring av
suppleanten från Vänsterpartiet.
Granskningen av krigsmaterielexporten har föranlett en
reservation från Folkpartiet liberalernas företrädare och
meningsyttringar av suppleanten från Vänsterpartiet. Vid
granskningen av vissa beslut om materielbeställningar till
försvaret har bl.a. uppmärksammats användningen av s.k.
prisregleringsmedel. Detta system företer enligt utskottet vissa
brister när det gäller möjligheterna att överblicka systemets
verkningar.
I frågan om vissa underrättelse- och säkerhetsfrågor
föreligger en meningsyttring av suppleanten från Vänsterpartiet.
Granskningen av återupptagandet av trafiken på inlandsbanan har
föranlett en reservation av de socialdemokratiska ledamöterna.
Ett särskilt yttrande från Centern har avgivits vad gäller
regeringens handläggning av ärendet om en fast förbindelse över
Öresund. I denna fråga finns även en meningsyttring av
suppleanten från Vänsterpartiet. Vad gäller vissa frågor om
u-landsbistånd har avgivits en reservation av företrädaren för
Ny demokrati.
Frågan om samråd mellan regeringsföreträdare och riksbanken om
penningpolitiken har föranlett en meningsyttring av suppleanten
från Vänsterpartiet. Vad slutligen gäller regeringens beslut att
tillerkänna ersättning ex gratia till en enskild företagare
föreligger en reservation av de Socialdemokratiska ledamöterna
och en meningsyttring av suppleanten från Vänsterpartiet.
1. Regeringsskiftet -- redogörelse för proceduren
Enligt 3 kap. 5 § regeringsformen skall efter ordinarie val
till riksdagen, som förrättas vart tredje år, den nyvalda
riksdagen samlas till riksmöte på femtonde dagen efter valdagen,
dock tidigast på fjärde dagen efter valets utgång har kungjorts.
Varje val gäller för tiden från det att nyvalda riksdagen har
samlats till dess den närmast därefter valda riksdagen samlas.
Nämnda tid utgör riksdagens valperiod.
Enligt 6 kap. 6 § regeringsformen skall statministern
entledigas när han själv begär det. Statsministern entledigas av
talmannen. Om statsministern entledigas skall talmannen
entlediga övriga statsråd (6 kap. 7§). Har regeringens
samtliga ledamöter entledigats skall de uppehålla sina
befattningar till dess ny regering har tillträtt (6 kap. 8 §).
När statsministern skall utses kallar talmannen enligt 6 kap.
2 § regeringsformen företrädare för varje partigrupp inom
riksdagen till samråd. Talmannen överlägger även med vice
talmännen och avger sedan förslag till riksdagen.
Enligt 6 kap. 4 § regeringsformen gäller att när riksdagen har
godkänt förslag om ny statsminister anmäler denne så snart det
kan ske de av honom utsedda statsråden för riksdagen. Därefter
äger regeringsskifte rum vid en särskild konselj inför
statschefen. Talmannen skall kallas till konseljen. Förordnande
för statsministern utfärdas av talmannen på riksdagens vägnar.
Någon skyldighet för en föreslagen regeringschef att
presentera en ministerlista före förtroendeomröstningen finns
inte. Enligt grundlagspropositionen (1973:90 s. 178) är det
emellertid tydligt att riksdagens ställningstagande realiter
kommer att gälla inte bara vem som skall bli statsminister utan
också -- och framför allt -- regeringens partimässiga
sammansättning och dess program i stort. Det torde därför enligt
propositionen kunna förutses att talmannen i praktiken inte
kommer att lägga fram något förslag till statsminister för
riksdagen förrän den tilltänkte statsministern kan ge besked
angående sin regerings politiska karaktär. Avser två eller flera
partier att samverka i regeringsfrågan kan man vidare anta att
de sonderingar som föregår talmannens förslag har lett till
överenskommelse också om regeringens personsammansättning.
Folkstyrelsekommittén har i sitt betänkande (SOU 1987:6 s. 242)
Folkstyrelsens villkor framhållit att departementschefens
uttalande om den blivande regeringens program framstår som
olyckligt. Att riksdagens omröstning kommer att gälla
statsministerns person samt den blivande regeringens
partimässiga sammansättning framstår i stället enligt kommittén
som det naturliga.
Enligt 1 kap. 6 § riksdagsordningen öppnas riksmötet vid ett
särskilt sammanträde med kammaren senast på riksmötets tredje
dag, varvid statschefen på talmannens hemställan förklarar
riksmötet öppnat. Vid sammanträdet avger statsministern
regeringsförklaring om inte särskilda skäl föranleder annat. Av
grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 515 f.) framgår att
regeringsförklaringen är tänkt som ett underlag för den
allmänpolitiska debatten som bör följa kort tid efter det att
riksmötet har öppnats. Lagtexten medger enligt
grundlagspropositionen att en regering som avgått efter nederlag
vid val men som kvarstår som expeditionsministär underlåter att
avge regeringsförklaring. Leder ett riksdagsval till
regeringsskifte bör såväl regeringsförklaring som den därpå
följande allmänpolitiska debatten anstå till dess ny regering
har bildats.
I 1977 och 1979 års granskningsbetänkande lämnade utskottet en
redogörelse för regeringsskiftena 1976 och 1978 (KU 1976/77:44
s. 4 ff., KU 1978/79:30 s. 3 ff.). Redogörelserna omfattade
reglerna för förfarandet vid regeringsskifte och den faktiska
proceduren vid de aktuella regeringsskiftena. Med anledning av
granskningen av regeringsskiftet år 1976 konstaterade utskottet
att de nya grundlagsreglerna för regeringsbildningen hade
fungerat på ett tillfredsställande sätt. Utskottet framhöll att
regeringsbildningen kunde genomföras på kortast möjliga tid
enligt de regler som gäller för handläggningen av sådana frågor
i riksdagen. Redogörelsen för 1978 års regeringsbildning
föranledde ingen kommentar från utskottets sida. I 1980, 1982
och 1983 års granskningsbetänkande lämnades en redovisning för
händelseförloppet i samband med regeringsskiftena 1979, 1981 och
1982 (KU 1979/80:50 s. 3 f., 1981/82:35 s. 3 f., 1982/83:30 s. 3
f.). I 1990 års granskningsbetänkande lämnades en redogörelse
för regeringsskiftet i februari 1990 (1989/90:KU30 s. 7).
En promemoria om regeringsskiftet efter valet 1991 har
upprättats av riksdagens kammarsekreterare. Promemorian har
anmälts till riksdagen och har fogats till riksdagens protokoll
den 19 december 1991 (prot. 1991/92:49).
Av promemorian framgår bl.a. följande.
På förmiddagen dagen efter valet -- måndagen den 16 september
1991 -- inlämnade statsminister Ingvar Carlsson sin ansökan om
entledigande till talman Thage G Peterson. Talmannen entledigade
omdelbart statsministern och övriga statsråd. Under dagen förde
talmannen samtal med samtliga ledare för de partier som invalts
i riksdagen och informerade därefter de vice talmännen. Dagen
därpå uppdrog talmannen åt moderata samlingspartiets ordförande
Carl Bildt att undersöka möjligheterna att bilda regering med
bredast möjliga stöd i riksdagen. Därefter informerade han
statschefen H.M. Konungen. Senare under dagen informerades de
övriga ovannämnda partiledarna, varefter de vice talmännen
informerades.
Tisdagen den 24 september meddelade Carl Bildt vid ett möte
med talmannen att han vid sina sonderingar i regeringsfrågan
konstaterat att de fanns underlag för att bilda en borgerlig
fyrpartiregering bestående av moderaterna, folkpartiet, centern
och kristdemokraterna. Under dagarna dessförinnan hade Carl
Bildt per telefon lämnat talmannen en lägesrapport och denne
hade haft kontakter med övriga partiledare. Under
tisdagseftermiddagen hade talmannen kontakt med Alf Svensson,
Olof Johansson, Bengt Westerberg och Ian Wachtmeister. Han
träffade därefter på nytt Carl Bildt, som därvid ombads
fullfölja förberedelsearbetet med att bilda en ny regering.
Under kvällen informerade talmannen Thage G Peterson statschefen
H.M. Konungen. Därefter informerades Ingvar Carlsson, de vice
talmännen och Lars Werner i nämnd ordning.
Måndagen den 30 september sammanträdde kammaren första gången
under valperioden. Ingegerd Troedsson valdes till ny talman och
övertog arbetet med regeringsbildningen. Under eftermiddagen
samtalade hon med ledarna för samtliga riksdagspartier och
informerade därefter de vice talmännen. Morgonen därpå
informerade hon statschefen H.M. Konungen. Under
tisdagseftermiddagen samtalade talmannen med ledarna för de
presumtiva regeringspartierna, varvid framgick att dessa var
villiga att tillsammans bilda ny regering.
Vid kammarens sammanträde tisdagen den 1 oktober kl. 17
föreslog talman Troedsson riksdagen att till ny statsminister
utse Carl Bildt, som avsåg bilda regering bestående av
företrädare för Moderata samlingspartiet, Folkpartiet
liberalerna, Centerpartiet och Kristdemokratiska
samhällspartiet. Förslaget bordlades. I enlighet med
bestämmelsen i 5 kap. 2 § riksdagsordningen bordlades förslaget
åter onsdagen den 2 oktober. Vid kammarens sammanträde torsdagen
den 3 oktober godkände riksdagen talmannens förslag med
röstetalen 163 och 147 nej. 23 riksdagsledamöter avstod från att
rösta.
Samma dag utfärdade talmannen på riksdagens vägnar enligt 6
kap. 4 § regeringsformen förordnande för Carl Bildt att vara
statsminister. Dagen därpå -- fredagen den 4 oktober -- kl. 9
anmälde statsminister Carl Bildt för riksdagen de statsråd som
han utsett att tillsammans med honom ingå i regeringen och avgav
en regeringsförklaring. Regeringskonselj hölls samma dag kl.
11.30. Onsdagen den 9 oktober ägde partiledardebatt rum med
anledning av regeringsförklaringen.
Utskottet konstaterar nu liksom vid tidigare granskning att
regeringsskiftesproceduren försigått på sätt grundlagen
förutsätter och inom kortast möjliga tid.
2. Regeringens sammansättning och regeringsarbetets
organisation
I den nya regeringen ingår 21 statsråd, en minskning med ett
statsråd jämfört med den avgångna regeringen. Mellan de fyra i
regeringen samverkande partierna fördelades 20 av posterna.
Moderata samlingspartiet erhöll åtta poster, Folkpartiet
liberalerna fyra poster, Centern fyra poster och
Kristdemokratiska samhällspartiet tre poster. Ett av statsråden,
Reidunn Laurén, är partipolitiskt obunden. Statsrådet och chefen
för socialdepartementet Bengt Westerberg (fp) utsågs enligt 7
kap. 8§ regeringsformen till ställföreträdare för
statsministern.
Dagen efter regeringsskiftet utfärdades en förordning
(1991:1329) om ändring i departementsförordningen (1982:1177)
med innebörd att industridepartementet den 22 oktober 1991
ändrade namn till näringsdepartementet.
Den 1 december 1991 trädde vissa ändringar i
departementsorganisationen i kraft (SFS 1991:1468). Ett nytt
departement -- kulturdepartementet -- inrättades för frågor om
kultur, massmedier, invandring och jämställdhet.
Bostadsdepartementet lades ned. Miljödepartementet ändrade
beteckning till miljö- och naturresursdepartementet. Frågor som
rör polisväsendet flyttades från civildepartementet till
justitiedepartementet. Till socialdepartementet flyttades frågor
om bostadsbidrag från bostadsdepartementet och frågor som gäller
handel med alkohol m.m. från finansdepartementet. Till
finansdepartementet fördes från civildepartementet frågor om den
offentliga sektorn i allmänhet och vissa frågor rörande
statsförvaltningen. Dessutom överfördes till finansdepartementet
vissa frågor om bostadsväsendet samt idrottsfrågor från
bostadsdepartementet. Frågor rörande biobränslen förde till
jordbruksdepartementets verksamhetsområde från
näringsdepartementet. Regionalpolitiska frågor flyttades från
näringsdepartementet till arbetsmarkadsdepartementet. Till
näringsdepartementet flyttades frågor som gäller bl.a.
näringsfrihet och pris- och konkurrensförhållandena från
civildepartementet och vissa frågor som gäller byggnadsforskning
från bostadsdepartementet. Miljö- och naturresursdepartementet
tillfördes frågor om markanvändning och bebyggelse m.m. från det
nedlagda bostadsdepartementet.
Den nya departementsorganisationen föregicks av att
statsministern dagen efter regeringsskiftet och vid ytterligare
ett par tillfällen i oktober fattade ett antal beslut om
förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för statsråd att
i vissa departementschefers ställe handlägga motsvarande grupper
av ärenden. Flertalet av de 27 förordnandena gäller
departementschefer medan 11 gäller övriga statsråd. För dessa
övriga statsråd meddelades följande förordnanden.
Statsrådet Alf Svensson förordnades att i chefens för
utrikesdepartementet ställe föredra bl.a. ärenden som rör
internationellt utvecklingssamarbete. Statsrådet Ulf Dinkelspiel
förordnades att i chefens för utrikesdepartementet ställe
föredra ärenden som rör europeiska integrationsfrågor och
utrikeshandel. Statsrådet Bo Lundgren förordnades att i chefens
för finansdepartementet ställe föredra bl.a. ärenden som rör
skatter. Bo Lundgren förordnades också att föredra ärenden om
bostadsväsendet och om idrott. Statsrådet Görel Thurdin
förordnades att föredra bl.a. vissa ärenden som gäller
markanvändning och bebyggelse, tillstånd till expropriation,
frågor som gäller tillstånd till förköp enligt förköpslagen samt
hushållning med naturresurser. Statsrådet Beatrice Ask
förordnades att i chefens för utbildningsdepartementet ställe
föredra ärenden som gäller bl.a. skolväsendet. Statsrådet
Reidunn Laurén förordnades att i chefens för
justitiedepartementet ställe föredra bl.a. ärenden som gäller
konstitutionella frågor, religionsfrihet, medlemskap i svenska
kyrkan, civilrätt och förvaltningsrättsliga frågor samt
hyresfrågor.
Regeringen har infört den ordningen för beredningsarbetet att
regeringspartiernas gruppledare i riksdagen samt
statssekreterarna vid samordningskanslierna i
statsrådsberedningen regelmässigt deltar vid regeringens
allmänna beredningar.
För samordning av regeringspolitiken har sedan mitten av
1960-talet funnits en särskild enhet inom statsrådsberedningen,
benämnt statsministerns kansli. Efter regeringsskiftet 1991 har
fyra samordningskanslier inrättats. Inom statsministerns kansli
finns ett samordningskansli under ledning av statssekreteraren
Peter Egardt. I statsrådsberedningen finns härutöver tre
samordningskanslier för Folkpartiet liberalerna, Centern resp.
Kristdemokratiska samhällspartiet under ledning av var sin
statssekreterare. I statsministerns kansli ingår förutom
samordningskansliet, en enhet för säkerhetspolitisk analys, en
enhet för politisk planering och en enhet för press- och
informationsfrågor.
En omorganisation av statsrådsberedningens rättsavdelning har
genomförts den 1 mars 1992. Rättsavdelningens verksamhet och
personal har i stor utsträckning överförts till
justitiedepartementet. Rättschefen i statsrådsberedningen svarar
enligt 20 § departementsförordningen särskilt för samordning i
regeringskansliet i rättsliga och administrativa frågor i den
mån denna uppgift inte ankommer på någon annan. Han kan därvid
ge ut riktlinjer och annat material som främjar enhetlighet i
verksamheten. Liksom tidigare skall han ägna uppmärksamhet åt
möjligheterna att delegera ärenden till myndigheter under
regeringen. Rättschefen i justitiedepartementet skall i
samverkan med rättschefen i statsrådsberedningen övervaka
lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet i
författningsförslag, förslag till riksdagen och kommittédirektiv
samt främja en enhetlig handläggning av ärenden inom
regeringskansliet. Dessa rättschefer skall vidare medverka till
att språket i lagar och författningar och andra beslut av
regeringen blir så enkelt och klart som möjligt.
Statsrådsberedningen handlägger fortfarande sådana frågor om
säkerhetsskyddet som är gemensamma för regeringskansliet eller
delar av detta eller som avser samordningen av säkerhetsskyddet
inom regeringskansliet. Funktionen att föra regeringsprotokollen
ligger kvar i statsrådsberedningen.
Som utskottet i olika sammanhang tidigare framhållit är det i
princip regeringens sak att själv bestämma om sina
organisatoriska förhållanden. För utskottets
granskningsverksamhet är det emellertid av intresse att närmare
följa utvecklingen. Utskottets granskning ger mot denna bakgrund
inte anledning till något uttalande i denna del.
3. Regeringskansliet -- statistik och andra redovisningar
a) Personal och utredningsorgan
Beträffande personalsituationen i regeringskansliet (exkl. UD)
har inhämtats vissa uppgifter som framgår av bilagorna A 1--A
2.
Antalet anställda i regeringskansliet har minskat under det
senaste året. Den 25 mars 1992 tjänstgjorde i de olika
departementen (utom UD) 1 720 personer mot 1 803 personer den 25
september 1991 och 1836 vid årsskiftet 1990/91. Minskningen
hänför sig bl.a. till att ett sextiotal personer den 1 januari
1992 överfördes från regeringskansliet till den nybildade
utlänningsnämnden. -- Inom utrikesdepartementet tjänstgjorde i
mars 1992 liksom i september 1991 866 personer, bortsett från de
som tjänstgjorde utomlands.
Den 25 mars 1992 var antalet anställda som omfattades av det
s.k. politikeravtalet 91, bortsett från UD. Statsråden,
statssekreterarna och riksdagsledamöter med uppdrag som
politiskt sakkunniga är då inte inkluderade. Den 25 september
1991 var motsvarande antal 74. Antalet statssekreterare var vid
båda tidpunkterna 25. Den 25 mars 1992 hade nio
riksdagsledamöter uppdrag som politiskt sakkunniga i
regeringskansliet. I september 1991 var motsvarande antal två.
I en promemoria som upprättats inom regeringskansliet bilaga
A 3 redovisas anställningsvillkoren för politiska anställda.
Av promemorian framgår bl.a. följande. Statssekreterarna hör
till den s.k. undantagskretsen. Det är regeringen som beslutar
om löner och förmåner. När det gäller andra anställningsvillkor
än lönen tillämpas chefslöneavtalet. Sedan den 17 december 1985
finns en överenskommelse mellan riksdagspartierna om
avgångsförmåner till statssekreterare med innebörd att åtta
månaders månatlig ersättning motsvararande lönen betalas
bilaga A 4. Om en avgången statssekretare får ny anställning
avräknas den nya lönen från avgångsersättningen. Genom
överenskommelsen garanteras avgången statssekreterare med minst
tre års anställning som statssekreterare en ny statlig
anställning med minst samma lön.
Anställningsvillkoren för politiskt sakkunniga och
informationssekretare regleras i det s.k. politikeravtalet som
träffades den 15 maj 1979 mellan regeringskansliets
förhandlingsdelegation och fackliga organisationer med vissa
tillägg och ändringar som senare tillkommit bilaga A 5.
Regeringskansliets förvaltningskontor beslutar i enlighet med
fastställda riktlinjer om lönesättningen av politiskt sakkunniga
bilaga A 6.
Politiskt sakkunniga avgår utan uppsägningstid när
vederbörande statsråd avgår. Avgångsvederlag utgår under tre --
sex månader med ett belopp som motsvarar lönen. För den som
återgår till en s.k. bottentjänst avräknas lönen på denna tjänst
från avgångsvederlaget. Vid nyanställning sker ingen avräkning.
Antalet kommittéer med anställd personal uppgick i slutet av
år 1990 till 130. Under det året tillsattes 83 kommittéer och
arbetet avslutades i 66. Under 1991 tillsattes 83 kommittéer och
avslutades arbetet i 68 kommittéer. Dessa uppgifter avser
kommittéer tillsatta efter beslut av regeringen. I
kommittéberättelsen redovisas sedan 1991 på riksdagens begäran
(1989/90:KU30 s. 15) sådana utredningsorgan som är tillsatta
genom regeringsbeslut eller beslut i departementsprotokoll och
som finansieras över departementets anslag "Utredningar m.m."
eller annat anslag. I förra årets granskningsbetänkande
(1990/91:KU30 s. 12) framhölls att även uppgifter om organ som
tillsatts genom regeringsbeslut eller beslut i
departementsprotokoll och inte hänförts till någon anslagspost
borde redovisas i kommittéberättelsen. I underbilaga 4 till
kommittéberättelsen 1992 redovisas 134 mindre eller under
kortare tid verksamma utredningar samt andra organ (råd,
delegationer, arbetsgrupper m.m.). Dessa betalas från
departementens anslag "Utredningar m.m.", finansieras över annat
anslag eller belastar inte något anslag. I 1991 års
kommittéberättelse redovisades 88 utredningar och andra organ i
underbilaga 4.
b) Antalet regeringsärenden
I bilaga A 7.2 lämnas en redovisning i tabellform av
antalet avgjorda regeringsärenden under 1991. Av tabellen
framgår att antalet regeringsärenden under 1991 var 21394. Det
innebär en ökning med 744 i förhållande till 1990, bilaga A
7.1 och med 2 101 i förhållande till 1989, vilket år det
lägsta antalet regeringsärenden noterades sedan 1967 då
utskottet påbörjade redovisningen av antalet regeringsärenden.
Bland det totala antalet ärenden uppvisar gruppen Överklaganden
dock en minskning med 549 ärenden i förhållande till 1990. Under
1989 och 1990 hade antalet ärenden av detta slag ökat med 808
resp. 1346. Till största delen (4887 ärenden) hänför sig
dessa ärenden till arbetsmarknadsdepartementet. Sedan
utlänningsnämnden den 1 januari 1992 tagit över huvuddelen av
utlänningsärenden kan förväntas att ärendegruppen Överklaganden
kommer att minska avsevärt. Nämnas kan att utlänningsnämnden den
1 januari 1992 övertog 9269 ärenden från regeringskansliet.
Ärendegruppen Kommitté- och utredningsdirektiv redovisar den
största procentuella ökningen. År 1991 ökade ärendena inom denna
grupp med 100 procent, från 127 till 254 ärenden. Antalet
ärenden inom gruppen Lagrådsremisser ökade med 42 procent från
56 till 80 ärenden medan antalet ärenden inom gruppen
Propositioner ökade med 21 procent från 224 till 272 ärenden.
Liksom föregående år var grupperna Överklaganden samt Dispens-
och övriga partsärenden totalt sett de största ärendegrupperna.
Fortfarande har dessa ärenden utgjort omkring 65 procent av det
totala antalet ärenden.
För de olika departementens del redovisas liksom för åren 1985
-- 1990, att flest ärenden beandlades inom
arbetsmarknadsdepartementet (6 050) även om en mindre minskning
skett sedan 1990. Liksom under 1990 har justitiedepartementet
resp. finansdepartementet haft det därnäst största antalet
regeringsärenden (2 130 resp. 1 993). Antalet regeringsärenden
inom justitiedepartementet har minskat något eller med 256
ärenden medan finansdepartementet redovisar en ökning med 37
ärenden.
Den mest påtagliga ökningen redovisas för bostadsdepartementet
där antalet regeringsärenden ökade från 1364 till 1 822.
Antalet Dispens- och övriga partsärenden ökade inom detta
departement från 213 till 912. Under 1991 beslöts i en rad fall
om undantag från höjningen av den garanterade räntan för
beräkning av räntebidrag vid ombyggnad av bostadshus. När
riksdagen (prop. 1988/89:47, FiU10) beslutade om höjningen gavs
regeringen också möjlighet att under vissa förutsättningar medge
undantag. Mot bakgrund av de försämrade konjunkturerna medgavs
under 1991 regelmässigt sådana undantag. Genom förenklade
rutiner kunde den ökade ärendemängden behandlas utan
personaltillskott.
4. Remisser till lagrådet
Gällande rätt m.m.
För att avge yttranden över lagförslag skall det enligt 8 kap.
18§ regeringsformen finnas ett lagråd med domare i högsta
domstolen och regeringsrätten. Om lagrådets sammansättning och
arbetsformer finns bestämmelser i en särskild lag om lagrådet
(1979:368).
Lagrådet kan bestå av högst fyra avdelningar. Regeringen
bestämmer med hänsyn till arbetsbördan i lagrådet om det skall
bestå av mer än en avdelning. Normalt skall varje
lagrådsavdelning bestå av tre ledamöter. Såväl justitieråd som
regeringsråd skall ingå i varje avdelning.
Lagrådsremiss beslutas av regeringen. Möjlighet finns också
för riksdagsutskott att höra lagrådet, jfr 4 kap. 10 §
riksdagsordningen.
Lagrådets yttrande bör enligt 8 kap. 18 § regeringsformen
(RF) inhämtas innan riksdagen beslutar
grundlag om tryckfriheten eller -- med verkan från den 1
januari 1992 -- om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio
och television m.m., dvs. yttrandefrihetsgrundlagen
lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar
lag som avses i 2 kap. 3 § andra stycket, 12 § första stycket,
17--19 §§ eller 20§ andra stycket RF eller lag som ändrar
eller upphäver sådan lag (lag som angår begränsning av någon av
de grundläggande fri- och rättigheterna)
lag om kommunal beskattning
lag som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF (lag om svenskt
medborgarskap och civilrättslig lag eller offentligrättslig lag
som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp
i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden)
lag som avses i 11 kap. RF (rättskipning och förvaltning)
om lagen är viktig för enskilda eller från allmän
synpunkt.
Det angivna gäller dock inte om någon av följande
undantagsregler (jfr SOU 1978:34 och prop. 1978/79:195) är
tillämplig, nämligen att lagrådets hörande skulle
1. sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller
2. fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt
men skulle uppkomma.
I de fall regeringen, utan att ha inhämtat lagrådets yttrande,
föreslår riksdagen att stifta lag där sådant yttrande i princip
bör föreligga skall regeringen samtidigt redovisa skälen
till att lagrådet inte har hörts. Underlåtenhet att höra
lagrådet utgör emellertid aldrig något hinder mot att tillämpa
en lag.
Även inriktningen av lagrådsgranskningen regleras i 8 kap.
18§ regeringsformen. Lagrådet skall undersöka hur ett
lagförslag förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i
övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra
samt hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav.
Lagrådet skall vidare granska såväl om förslaget är så utformat
att lagen kan antas tillgodose angivna syften som vilka problem
som kan uppstå vid tillämpningen.
Fram till 1971 gällde att lagrådet obligatoriskt skulle höras
över vissa lagförslag. Genom en grundlagsändring 1970--1971
gjordes lagrådsgranskningen fakultativ. Nuvarande system för
lagrådsgranskning trädde i kraft den 1 januari 1980 (prop.
1978/79:195, KU 1978/79:39, rskr. 1978/79:359, KU 1979/80:1,
rskr. 1979/80:2, SFS 1979:933).
Konstitutionsutskottet uttalade (KU 1978/79:39) att det nya
systemet för lagrådsgranskning kunde karaktäriseras som ett
mellanting mellan ett obligatoriskt system och ett system med en
helt fakultativ granskning. Härigenom kunde enligt utskottet
helt undvikas risken för att ett uteblivet hörande av lagrådet
över ett förslag till en lag leder till att lagen i efterhand
genom lagprövning åsidosätts i rättstillämpningen. Utskottet
underströk att det alltid i sista hand ankommer på riksdagen att
avgöra om lagrådet skall höras över ett lagförslag eller inte.
Enligt utskottet borde det nya systemet leda till att lagrådet,
inom ramen för sin kapacitet, får granska alla de lagförslag som
behöver dess granskning men inga andra. Systemet innebär enligt
vad utskottet bedömde inte någon risk för att lagrådet eller de
högsta dömande organen över huvud skall få ett politiskt
inflytande.
Allmänt om granskningsarbetet m.m.
Utskottet har på sedvanligt sätt granskat regeringens
remittering av lagförslag till lagrådet och därmed
sammanhängande frågor.
Granskningen avser kalenderåret 1991. Det totala antalet till
riksdagen avlämnade lagpropositioner uppgick till 155.
Motsvarande antal var för åren 1986--1990 betydligt lägre,
nämligen 117, 117, 122, 110 resp. 113. Antalet propositioner som
innehåller lagförslag vilka enligt 8 kap. 18 § regeringsformen
har ansetts höra till lagrådets granskningsområde ökade också
kraftigt, från 93 år 1990 till 132 år 1991. Av dessa
remitterades 75 till lagrådet. I bilaga A 8 förtecknas dessa
propositioner. Som jämförelse kan nämnas att motsvarande antal
lagrådsremisser åren 1986--1990 var 43, 63, 60, 59 och 56.
I bilaga A 9 redovisas de 71 propositioner i vilka ingår
lagförslag som inte har remitterats till lagrådet och i vilka
finns motivering enligt 8 kap. 18 § regeringsformen till varför
lagrådets yttrande inte har inhämtats. Fjorton av dessa
propositioner förekommer också i bilaga A8, eftersom de även
innehåller lagförslag som har remitterats. I ett sådant fall
(proposition 1991/92:53) motiveras att förändringar i
förhållande till granskade förslag inte har föranlett förnyad
lagrådsgranskning.
Under 1991 har lagrådet haft tre avdelningar fram till den
4februari, därefter fyra avdelningar till den 31 mars och
sedan åter tre avdelningar till den 15 juni. Under återstoden av
1991 arbetade lagrådet med två avdelningar.
Redovisningen av lagrådsyttranden i propositioner
Propositionerna har i allmänhet uppställts på ett sådant sätt
att det lätt går att utläsa i vad mån lagförslagen har granskats
av lagrådet. I något fall har emellertid uppmärksammats att det
är svårt att avgöra vilka lagförslag i en proposition som har
föregåtts av lagrådsgranskning (prop. 1990/91:149, prop.
1990/91:156 och prop. 1990/91:166). I sammanhanget skall erinras
om att statsrådsberedningen den 27juni 1990 gav ut en promemoria
om hur lagrådsyttranden bör redovisas i propositioner med
inarbetade lagrådsremisser.
Utskottet finner anledning att -- som föregående år,
1990/91:KU30, s. 18 ff. -- erinra om rekommendationerna i
statsrådsberedningens promemoria. De innebär att lagrådets
synpunkter skall framgå tydligt av propositionen. Om inte
inledningsavsnittet är helt kort bör det finnas en underrubrik
"Lagrådet". Där anges bl.a. om lagrådets förslag i allt
väsentligt har följts. Vidare bör enligt rekommendationen, i det
avsnitt i propositionen som brukar rubriceras "Upprättade
lagförslag", anges vilka lagförslag som har granskats av
lagrådet.
Den fakultativa lagrådsgranskningens omfattning och
undantagsreglerna
Regeringsformens bestämmelser ger inte alltid någon närmare
ledning för tillämpningen av reglerna om när lagrådet bör höras.
Viss ledning kan hämtas från rättighetsskyddsutredningens
betänkande SOU 1978:34 och proposition 1978/79:195. Bedömningen
av om en lag är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt
diskuteras i specialmotiveringen till 8 kap. 18 §
regeringsformen vad angår de lagar som avses i 11 kap.
regeringsformen (prop. s. 65). Beträffande undantagsregeln om
frågans beskaffenhet sägs att den får sin innebörd bestämd
främst genom regeln om inriktningen av lagrådets granskning.
Därmed förstås att lagrådet skall undersöka hur ett lagförslag
förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur
förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra och till
rättssäkerhetens krav, om förslaget är utformat så att det kan
anses tillgodose sina syften samt vilka problem som kan uppstå
vid tillämpningen. Innebörden av undantagsregeln om att ärendet
brådskar kommer enligt lagförarbetena i viss mån att variera med
omständigheterna, däribland lagrådets arbetsprogram.
Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen berört
tillämpningen av undantagsreglerna i 8 kap. 18 §
regeringsformen. I granskningsbetänkandet 1985/86:25, s. 6 f.,
noterades att stadgandet inte lämnar utrymme för att avstå från
lagrådsremiss enbart av det skälet att en tilltänkt lagstiftning
har motsvarighet i tidigare lagstiftning. Vid årets granskning
har en motsvarande situation förelegat i den tidigare berörda
proposition 1991/92:53. Genom ett beslut av
konstitutionsutskottet kom lagrådet att yttra sig över delar av
propositionens lagförslag.
Utskottet har också i granskningssammanhang vid ett flertal
tillfällen uppmärksammat lagförslag vilka inte remitterats till
lagrådet och som saknat motivering till detta, men som bedömts
tillhöra det område inom vilket lagrådsgranskning i princip bör
ske. Därvid har understrukits vikten av att det i dessa fall, i
enlighet med regeringsformens regler, alltid skall lämnas en
redovisning av skälen till att lagrådet inte har hörts. Denna
mening kommer också till uttryck i statsrådsberedningens handbok
för propositionsarbetet (Ds SB1987:2, s. 79 f.).
Om en lag inte anses viktig för enskilda eller från allmän
synpunkt kan regeringen redan på grund härav avstå från att höra
lagrådet. Detta skäl har inte åberopats i något fall i de nu
granskade propositionerna. Undantagsbestämmelsen att lagrådets
hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att
avsevärt men skulle uppkomma har endast åberopats i två fall.
Beträffande båda dessa finns det jämförelsevis ingående
motiveringar (prop. 1990/91:181 om sjuklön m.m. delvis, s. 66,
och prop. 1990/91:185 om ändringar av det särskilda
grundavdraget för folkpensionärer, s. 12).
I det förra fallet var skälet att systemet med
arbetsgivareperiod för sjukersättning skulle läggas fram i så
god tid att det -- med hänsyn även till förberedelser för
arbetsgivare och försäkringskassor m.fl. -- kunde träda i kraft
senast den 1 januari 1992. Propositionen beslutades den 18 april
1991 och behandlades i betänkandet 1990/91:SfU18. Riksdagen
fattade sitt beslut den 11 juni 1991 (rskr. 372).
I det andra fallet angavs att förslaget om höjt särskilt
grundavdrag i vissa fall borde träda i kraft den 1 juli 1991.
Det skulle gälla från och med 1992 års taxering och beslutet
borde fattas av 1990/91 års riksmöte. Propositionen beslutades
den 18 april 1991 och behandlades i betänkandet 1990/91:SkU37.
Riksdagen fattade sitt beslut den 5 juni 1991 (rskr. 351).
I flertalet av de nu granskade propositionerna har regeringen
som skäl för att avstå från lagrådsremiss, utan närmare
motivering i övrigt, i anslutning till en av
undantagsbestämmelserna i 8 kap. 18 § regeringsformen anfört att
lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans
beskaffenhet.
Det finns också exempel på andra sätt att ange skälen för att
inte höra lagrådet:
Med hänsyn till lagstiftningsfrågans beskaffenhet är det inte
nödvändigt att höra lagrådet (prop. 1990/91:74, s.8)
Förslagen är i huvudsak konsekvensändringar till de lagförslag
som lagrådet har yttrat sig över och av sådan beskaffenhet att
lagrådets hörande skulle sakna betydelse (prop. 1990/91:153, s.
133)
På grund av den enkla beskaffenheten av förslagen skulle
lagrådets hörande sakna betydelse (prop. 1990/91:154, s. 36 f.,
prop. 1990/91:178, s. 10, prop. 1991/92:17, s. 7 och prop.
1991/92:38, s. 53)
Vissa beskattningsregler skall tillämpas endast i den mån de
medför inskränkningar av den skattskyldighet i Sverige som
annars skulle föreligga. På grund härav och på grund av
förslagets beskaffenhet är lagrådets hörande inte nödvändigt
(prop. 1990/91:173, s. 46, prop. 1990/91:174, s. 57, prop.
1991/92:11, s. 49 och prop. 1991/92:62, s. 52)
Vissa beskattningsregler skall tillämpas endast i den mån de
medför inskränkning av den skattskyldighet i Sverige som annars
skulle föreligga. Lagrådets hörande skulle sakna betydelse
(prop. 1991/92:45, s. 50)
Lagförslaget innehåller endast bestämmelser om vite och
bötespåföljd. Lagrådets hörande skulle därför sakna betydelse
(prop. 1990/91:191, s. 30)
Lagförslagen är sådana att lagrådets hörande skulle sakna
betydelse (prop. 1991/92:28, s. 71, prop. 1991/92:31, s. 20,
prop. 1991/92:33, s. 6, prop. 1991/92:37, s. 11, prop.
1991/92:47, s. 6, prop. 1991/92:55, s. 5 och prop. 1991/92:77,
s. 8)
Konstitutionsutskottets granskning har slutligen omfattat
propositioner med lagförslag som inte har remitterats till
lagrådet och där det inte heller finns någon motivering för att
så inte skett.
Utskottet vill åter betona att, beträffande lagförslag som
faller inom det område då lagrådet i princip bör höras, endast
de skäl kan åberopas för att avstå från detta som anges i
8kap. 18 § andra stycket regeringsformen (jfr senast
1990/1991:KU 30, s. 18 f.). Utskottet delar också den mening som
har kommit till uttryck i propositionshandboken och som har stöd
i vad rättighetsskyddsutredningen anfört (SOU 1978:34, s. 140).
Regeringen måste således motivera sitt ställningstagande att en
föreskrift som i princip bör remitteras till lagrådet inte har
hänvisats dit. Det är emellertid inte tillräckligt att bara
återge den lagtext som åberopas för att inte höra lagrådet.
Anser regeringen att den föreslagna föreskriften inte är viktig
för enskilda eller från allmän synpunkt bör detta klargöras och
grunderna för uppfattningen redovisas. Om regeringen menar att
lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans
beskaffenhet skall regeringen motivera denna bedömning om den
inte framstår som självklar. På motsvarande sätt skall
regeringen, om den anser lagförslaget vara så brådskande att en
remiss till lagrådet därför skulle vara till avsevärt men,
alltid ange vad det är som gör förslaget så brådskande och vari
det befarade menet skulle bestå.
Underhandsföredragningar
Konstitutionsutskottet har i samband med sina granskningar
tagit upp ytterligare några aspekter på lagrådsremisser. En är
s.k. underhandsföredragningar, dvs. föredragningar inför
lagrådet före det att lagrådet formellt har fått del av
lagrådsremissen.
Utskottet konstaterar, med stöd av uppgifter ur lagrådets
diarium, att det under 1991 inte har förekommit att
föredragningen inför lagrådet påbörjats före det att regeringen
fattat sitt beslut om en remiss till lagrådet. Däremot har i två
fall, bilaga A 10, föredragningen påbörjats utan att
remissen kommit in till lagrådet. Detta ger inte utskottet
anledning till något uttalande (jfr t.ex. KU 1986/87:33, s. 8
f.).
Riksdagens lagrådsremisser
I granskningsbetänkandena under senare år har i regel
redovisats i vad mån riksdagsutskott har utnyttjat sin möjlighet
att remittera lagförslag till lagrådet. I betänkandet KU
1984/85:35 (s. 305 f.) finns en redogörelse för remisser från
riksdagen till lagrådet från 1975.
Som tidigare framhållits ankommer det alltid i sista hand på
riksdagen att avgöra om lagrådet skall höras över ett lagförslag
eller inte. Det skall också framhållas att även en minoritet i
ett riksdagsutskott med stöd av 4kap. 10 § riksdagsordningen
har möjlighet att få till stånd en lagrådsgranskning.
Under 1991 har riksdagens utskott remitterat lagförslag till
lagrådet i sex fall.
Den 19 februari 1991 beslöt konstitutionsutskottet, vid
behandlingen av proposition 1990/91:60 om offentlighet,
integritet och ADB, att inhämta lagrådets yttrande över ett i
Data- och offentlighetskommitténs betänkande (SOU 1987:31)
Integritetsskydd i informationssamhället 4 framlagt förslag till
lag om användning av personnummer (1990/91:KU11).
Den 12 mars 1991 beslöt skatteutskottet att inhämta
lagrådets yttrande över de i proposition 1990/91:95 om
registrering som skattskyldig återförsäljare eller förbrukare av
bränsle intagna förslagen till lagar om ändring i lagen
(1957:262) om allmän energiskatt och lagen (1961:372) om
bensinskatt. I propositionen angavs att förslagen var av sådan
beskaffenhet att lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Det
framgår av betänkandet 1990/91:SkU20 att regeringsförslagen
syftade till att hindra vissa förfaranden som var ägnade att
minska energiskatter. Bestämmelserna antogs (rskr. 195) i
enlighet med skatteutskottets förslag -- med viss av lagrådet
förordad justering -- med tillämpning från den dag då
propositionen hade överlämnats till riksdagen, jfr 2 kap. 10§
andra stycket regeringsformen om retroaktiv lagstiftning
beträffande skatter och statliga avgifter.
Den 25 april 1991 beslöt konstitutionsutskottet att
inhämta lagrådets yttrande över de delar av proposition
1990/91:117 om en ny kommunallag som avsåg handlingars
offentlighet i kommunala företag m.m. (1990/91:KU38).
Den 28 november 1991 beslöt konstitutionsutskottet som
tidigare berörts att inhämta lagrådets yttrande över delar av
lagförslagen i proposition 1991/92:53 med förslag till ny
lagstiftning för kabelsändningar m.m. Lagförslagen hade
visserligen föregåtts av en lagrådsremiss, men i förhållande
till den remissen innehöll propositionen nya lagförslag
(1991/92:KU19).
Den 5 december 1991 beslöt skatteutskottet att inhämta
lagrådets yttrande över ett genom motion väckt förslag till lag
om ändring i kommunalskattelagen (1928:370) i anslutning till
behandlingen av proposition 1991/92:48 om justeringar i
beskattningen i inkomstslaget tjänst, m.m. (1991/92:SkU8).
Den 19 december 1991 beslöt bostadsutskottet, vid
behandlingen av proposition 1991/92:51 om en ny
småföretagarpolitik, att inhämta lagrådets yttrande över ett
inom utskottet utarbetat förslag till lag om ändring i plan- och
bygglagen, 1987:10 (1991/92:BoU10).
5. Offentliggörande och avlämnande av propositioner
I detta avsnitt behandlar utskottet ett antal frågor rörande
propositionsavlämnandet till riksdagen. Utskottet har under en
följd av år följt förhållandena på detta område, främst med
avseende på förseningar och anhopning av propositioner vid vissa
tidpunkter under riksmötet. Utskottet har också redovisat de
åtgärder som under de senaste åren vidtagits av
statsrådsberedningen för att få till stånd förändrade rutiner
som förbättrar förhållandena sett ur riksdagens synvinkel.
I årets granskning har särskilt behandlats dels
propositionsavlämnandet allmänt, dels i vilken utsträckning
innehållet i propositioner redovisats i pressmeddelanden eller
vid presskonferenser innan regeringsförslagen lämnats till
riksdagen.
I 3 kap. 5 § riksdagsordningen (RO) föreskrivs följande.
Regeringen bör avlämna sina propositioner på sådana tider att
anhopning av arbete hos riksdagen om möjligt förebygges.
Regeringen skall samråda med talmannen därom. Proposition kan
avlämnas även när riksmöte ej pågår.
Tidsgränserna för propositionsavlämnandet är enligt 3 kap. 2 §
RO för anslagspropositioner avseende följande budgetår senast
den 10 mars. För budgetpropositionen jämte finansplan och
nationalbudget gäller att dessa skall avlämnas senast den 10
januari. Regeringen skall också avge särskilt förslag till
slutlig reglering av statsbudgeten (kompletteringsproposition).
Denna skall om hinder ej möter avlämnas före utgången av april
månad. De aktuella tidsgränserna får överskridas endast om det
föreligger synnerliga skäl (3 kap. 4 § RO).
Annan proposition än som avser anslagsfrågor skall enligt 3
kap. 3 § RO avlämnas senast den 31 mars om regeringen anser att
den bör behandlas under pågående riksmöte.
Proposition avlämnas genom att den ges in till kammarkansliet.
Den anmäls av talmannen vid sammanträde med kammaren efter det
att den har delats ut till riksdagens ledamöter (RO 3.1.1.) Med
anledning av beslut om riksdagens arbetsformer (KU 1987/88:43)
och om fortsatta försök med förändrad budgetprocess i riksdagen
(1989/90:KU19) tillämpas sedan ett par år en ordning med
tidigarelagda tidsgränser.
Försöket innebär att riksdagen skall behandla statsbudgeten före
den 1 maj och att behandlingen skall vara mer samlad än
tidigare. Vidare skall anslagspropositioner avlämnas senast den
25 februari (år 1991 den 22 februari) i stället för den 10 mars.
Utskottets granskning av propositionsavlämnandet år 1991
baseras på förteckningar som kammarkansliet upprättat. Av dessa
framgår bl.a. att sammanlagt 127 propositioner avlämnades under
våren jämfört med 84 föregående år, se bilaga A 11. Av de
avlämnade propositionerna hade 33 inte anmälts i förväg. Vad
gäller anhopning har noterats att 28 propositioner delades under
påskveckan då riksdagen sammanträdde. Vid första sammanträdet
efter påskuppehållet delades i kammaren 9 propositioner och
under sista veckan i april 11 propositioner. Sammanlagt 42
propositioner avlämnades efter påskuppehållet.
Enligt utskottets mening är det av mycket stor vikt att
propositionsavlämnandet sker på ett sådant sätt att arbetet i
utskott och kammare inte försvåras. Kraftfulla ansträngningar
måste enligt utskottet göras inom regeringskansliet för att
undvika besvärande anhopningar och störande förseningar. Flera
propositioner än nu måste bli färdiga för avlämnande under
februari månad. Det är också viktigt att en upplaga av
propositioner för delning till riksdagsledamöterna finns
tillgänglig vid avlämnandet. Utskottet förutsätter att
statsrådsberedningen följer berörda frågor med största
uppmärksamhet och tar erforderliga initiativ. Det är också
angeläget att föreskrivet samråd sker med talmannen och att
departementen håller nära kontakt med berört riksdagsutskott.
Under hösten 1991 präglades propositionsavlämnandet naturligen
av med ett regeringsskifte ofrånkomliga omständigheter. Detta
innebar att 18 av höstens 80 propositioner var signerade av den
tidigare regeringen och 62 av den nya. Av dessa kunde 15
propositioner bordläggas i oktober, 37 under november och 10 i
december. Under november månad uppstod en besvärande anhopning
då inte mindre är 31 propositioner bordlades samma vecka (vecka
31). Under två dagar, den 4 och 5 november, bordlades 23
propositioner. Vad utskottet anfört rörande vårens förhållanden
finns skäl att erinra om även vad gäller propositionsavlämnandet
under hösten 1991.
Utskottet har i årets granskning ägnat särskild uppmärksamhet
åt frågor rörande offentliggörande av propositioner och härvid
uppmärksammat att offentliggörande av propositionernas innehåll
i ett antal fall skett tidigare än den dag de avlämnats till
riksdagen. Bl.a. hölls presskonferens om en proposition rörande
vissa förändringar av myndighetsstrukturen inom högskole- och
studiestödsområdena tio dagar innan den avlämnades till
riksdagen. Vid sju tillfällen distribuerades pressmeddelanden
mellan 4 och 13 dagar före avlämnandet, se bilaga A 12.
Utskottet har vid ett par tidigare tillfällen behandlat frågor
om offentliggörande av propositioner innan de avlämnats till
riksdagen (1985/86:25 och 1986/87:33). Utskottet har då
understrukit att riksdagens företrädesrätt till de ärenden som
regeringen förelägger riksdagen är en grundläggande princip. Det
var enligt utskottet mindre lämpligt att departementen håller
presskonferens tidigare än avlämnandedagen. Motsvarande
bedömning kan gälla särskilda pressmeddelanden, i de fall de
redovisar innehållet i kommande propositioner.
Vid den offentliga utfrågningen med statsminister Carl Bildt
togs upp också frågan rörande offentliggörande av propositioner
i förväg dvs innan de avlämnats till riksdagen. Statsministern
uttalade att han helt ställer sig bakom den bedömning som
utskottet tidigare framfört, att riksdagen äger företrädesrätt
till regeringens propositioner.
Som utskottet i tidigare sammanhang framhållit är det
självfallet regeringen och enskilda statsråd obetaget att välja
former för hur man vill presentera sin politik inför
allmänheten. När det gäller propositioner till riksdagen vill
utskottet ånyo framhålla riksdagens företrädesrätt. Utöver det
anförda har granskningen inte gett anledning till något
uttalande.
6. Författningsutgivningen
Utskottet har på sedvanligt sätt granskat utgivningen av
Svensk författningssamling (SFS). Granskningen avser 1991 och
har som tidigare tagit sikte på förhållandet mellan
författningarnas ikraftträdande och tidpunkten då de kom ut av
trycket.
Bestämmelser om kungörande av vissa lagar och vissa andra
författningar finns bl.a. i 8 kap. 19 § regeringsformen, i lagen
(1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar och i
författningssamlingsförordningen. En närmare redogörelse för
dessa bestämmelser ges i KU:s betänkande KU 1986/87:33, bilaga B
4.
Enligt 8 kap. 19 § regeringsformen skall beslutad lag utfärdas
av regeringen utan dröjsmål och kungöras så snart det kan ske.
Detsamma gäller i princip för förordningar. Statsrådsberedningen
har sedan länge lagt fast vissa rutiner på detta område. I den
senaste upplagan av statsrådsberedningens s.k. Gröna bok med
riktlinjer för författningsskrivningen uttalas att tiden emellan
det att en författning utkommer från trycket och författningens
ikraftträdande bör vara minst fyra veckor. Endast i speciella
undantagsfall bör tiden sättas kortare än två veckor.
I 1988, 1989 och 1990 års granskningsbetänkanden konstaterade
utskottet att tidpunkterna för utgivningen av SFS-trycket
genomgått en förbättring, även om det bedömdes angeläget att
ytterligare minska antalet sent utgivna författningar. I 1991
års granskningsbetänkande (1990/91:KU30) noterades emellertid
att trenden vänt. Andelen författningar som utkommit mindre än
två veckor före ikraftträdandet uppgick 1989 till 28 % och 1990
till 37 %, vilket alltså är en ökning med nio procentenheter.
Enligt utskottets mening var detta en otillfredsställande
utveckling, och utskottet upprepade att det är av stor vikt att
författningsutgivningsarbetet bedrivs på sådant sätt att
förseningar undviks.
Under 1991 publicerades 2 047 författningar i SFS, vilket är
510 fler än 1990 och 935 fler än 1989. Av dessa utkom 662 mindre
än två veckor före ikraftträdandet. Detta är en något mindre
andel (33 %) än 1990 (37 %). De finns redovisade i bilaga A
13, tabell 1. Av den framgår även att 325 författningar utkom
under sista veckan före ikraftträdandet eller, i 37 fall, under
ikraftträdandedagen eller efter densamma. Det motsvarar 16 % av
samtliga utkomna författningar, och det är en minskning med fem
procentenheter i förhållande till föregående år.
I bilaga A 13, tabell 2, redovisas författningsutgivningen
departementsvis. Av den framgår att utbildningsdepartementet har
den högsta andelen författningar som utkommit senare än två
veckor före ikraftträdandet, nämligen 78 %. I social-,
kommunikations-, industri/närings- och kulturdepartementet
överstiger andelen författningar utkomna inom den sista
tvåveckorsperioden 40 %.
Årets granskning visar att en viss förbättring i fråga om
tidpunkt för författningarnas utgivning har gjorts i jämförelse
med år 1990. Utskottet noterar förbättringen, men vill åter
betona vikten av att ytterligare ansträngningar görs för att
nedbringa antalet sent utkomna författningar. Som utskottet
framhållit tidigare år kan antalet sent utkomna författningar i
vissa fall ha sin grund i förseningar under
riksdagsbehandlingen. Det är viktigt att riksdagen beaktar de
problem som kan uppstå om ikraftträdandet ligger för nära i
tiden och, om behov föreligger, senarelägga detsamma.
Sammanfattningsvis vill utskottet upprepa vad som tidigare
sagts om vikten av att författningsarbetet bedrivs på sådant
sätt att förseningar undviks. Detta är av stor betydelse för
myndigheterna och ytterst för den allmänhet som berörs av
statsmakternas normgivning.
Under året har utgetts 16 s.k. rättelseblad till tidigare
utkomna författningar. Det kan jämföras med 31 år 1989. I årets
granskning har rättelsen av lag om ändring i föräldrabalken
(1990:1526) ägnats viss uppmärksamhet. I det omtryck av
föräldrabalken som utgavs i 1990 års författningssamling hade
inte hänsyn tagits till att 18 kap. hade upphävts genom lag (SFS
1988:1251). Statsrådsberedningen har i Gröna boken erinrat om
vikten av att vid kungörande av författningar korrekturläsningen
sker noggrant, så att felaktigheter i den tryckta texten
undviks. Utskottet vill erinra om att författningsarbetet bör
bedrivas med sådan omsorg att behovet av rättelser minimeras.
7. Normgivningsfrågor
a) Förteckningar över riksdagens normgivningsbemyndiganden
Sedan år 1986 har statsrådsberedningen halvårsvis i enlighet
med ett uttalande av konstitutionsutskottet (KU 1979/80:50 s.
13) upprättat förteckningar över riksdagens
normgivningsbemyndiganden. Enligt utskottets mening var det för
att underlätta möjligheterna till kontroll och överblick på
normgivningsområdet för både regering och riksdag önskvärt att
samtliga bemyndiganden i normgivningshänseende som riksdagen
lämnat samlades, systematiserades och hölls tillgängliga på
lämpligt sätt. I förra årets granskningsbetänkande (1990/91:KU30
s. 29) framhöll utskottet att det är av största betydelse att
uppgifter om vilka bemyndiganden som utfärdats på
normgivningsområdet finns lätt tillgängliga.
Den senaste förteckningen redovisar bemyndiganden i lagar som
utfärdats före den 1 januari 1992 och har tillsammans med en
beskrivning från statsrådsberedningen fogats till detta
betänkande som bilaga A 14. Bemyndigandena redovisas med
hänvisning till aktuell paragraf under resp. författning dels i
kronologisk ordning, dels departementsvis. Till förteckningen
hör ett sökordsregister med sökord hämtade från författningarnas
rubriker. Fortfarande kvarstår emellertid en del problem att
lösa för att åstadkomma förteckningar som är konsekvent och
fullständigt utformade och därmed mer användbara. -- I detta
sammanhang kan nämnas att registret under 1991 förts över till
en ny databas som skall göras tillgänglig för bl.a.
rättssakkunniga i regeringskansliet.
Till förra årets granskningsbetänkande fogades en promemoria
från statsrådsberedningen (bilaga A 11.2), som redovisade ett
pågående arbete med att upprätta en förteckning över vissa av
regeringens bemyndiganden. En sådan förteckning skulle enligt
utskottets mening på ett fördelaktigt sätt kunna komplettera
förteckningen över riksdagens normgivningsbemyndiganden.
Utskottet förutsätter att arbetet med att upprätta en
förteckning över regeringens normgivningsbemyndiganden också
bedrivs fortsättningsvis. Det är vidare enligt utskottets mening
angeläget att förteckningarna över riksdagens
normgivningsbemyndiganden förbättras i de avseenden som nämns i
statsrådsberedningens beskrivning.
b) Viss normgivningsfråga, beslutsmotiveringar m.m.
Formen för reglering av verksamhet i Aids-delegationen och
Kooperativa rådet
Statsrådsberedningens studie Kommittéer, råd, delegationer,
arbetsgrupper m.m. -- ökad klarhet om deras rättsliga ställning
gavs ut år 1984. I studien berörs frågan om formerna för sådana
organs inrättande och i vilka fall författningsreglering
erfordras. Om det skall inrättas en myndighet med uppgift att
bevilja statsbidrag för vissa ändamål eller på annat sätt
besluta om dispositionen av något av riksdagen beviljat anslag,
kan enligt studien bestämmelser om myndighetens inrättande och
dess verksamhet tas in i regleringsbrev avseende anslaget. I
samma form kan nya uppgifter av detta slag läggas på en redan
existerande myndighet som har inrättats för annat ändamål. Det
förutsätts emellertid att bestämmelserna i regleringsbrevet tar
sikte bara på den budgetperiod för vilken anslaget har
beviljats. Under denna förutsättning får det i ett
regleringsbrev också tas in bestämmelser av det slag som brukar
finnas i instruktioner av traditionell typ.
I studien anförs vidare att ingenting hindrar t.ex. att det i
ett regleringsbrev bestäms att myndighetens beslut i ämnet inte
får överklagas. Det bör emellertid inte förekomma att
bestämmelser av denna typ upprepas i regleringsbrev år efter år.
Principen bör enligt studien vara att föreskrifter som kan antas
ha en varaktighet av mer än ett år meddelas i form av
författning.
Om det behövs en närmare reglering av myndighetens verksamhet,
måste denna reglering enligt studien ges formen av en
förordning, om det inte går att ta in reglerna i ett
regleringbrev. Det är inte nödvändigt att utfärda en särskild
förordning för varje myndighet. En gemensam förordning kan
meddelas för ett flertal myndigheter av samma typ. I studien
anges kommittéförordningen (1976:119) som exempel på detta. Om
myndigheten bedriver en utåtriktad, förvaltande verksamhet som
behöver regleras närmare, ligger det enligt studien emellertid
närmast till hands att denna reglering ges i form av en
förordning som uteslutande handlar om denna verksamhet. Studien
pekar som exempel på en tidsbegränsad förordning som reglerade
den förvaltande verksamheten hos delegationen för företagens
uppgiftslämnande. Delegationen hade också en utredande
verksamhet som omfattades av kommittéförordningen.
Behov av författningsreglering -- när en reglering i
regleringsbrev inte är möjlig -- torde enligt studien alltid
föreligga då myndigheten skall fatta beslut som har karaktären
av myndighetsutövning mot enskilda, kommuner eller andra
statliga myndigheter eller som annars är sådana att de i princip
kan överklagas.
Regeringen (socialdepartementet) beslutade den 20 juni 1991 nr
6 ändrade föreskrifter för Aids-delegationen (S 1985:B).
Beslutet har expedierats i form av protokollsutdrag. Enligt
beslutet skall delegationen bedriva sitt arbete längst t.o.m.
den 30 juni 1993 samt fr.o.m. den 1 juli 1991 ha ställning som
myndighet inom regeringskansliet. I beslutet anges delegationens
uppgifter. Vidare föreskrivs att delegationens ordförande på
delegationens vägnar beslutar om lämnande av bidrag till
kommuner, landsting och enskilda för olika angivna ändamål.
Regeringen (civildepartementet) beslutade den 20 juni 1991 nr
50 vissa föreskrifter för Kooperativa rådet (I 1983:G). Beslutet
har expedierats i form av protokollsutdrag. I beslutet
föreskrivs att rådet fördelar de medel som riksdagen anslår för
stöd till kooperativ utveckling enligt de föreskrifter som
regeringen meddelar. Vidare anges att rådets beslut inte kan
överklagas. Rådet får vidare förordna sakkunniga, experter,
sekreterare och annat biträde åt rådet. Rådet skall i en
arbetsordning eller i särskilda beslut meddela de föreskrifter
som behövs om rådets organisation och formerna för rådets
verksamhet. Rådet får i arbetsordningen eller i särskilda beslut
överlämna till ordföranden, andra ledamöter i rådet, sakkunniga,
experter eller sekreteraren att avgöra ärenden.
Regleringar av det slag som de två regeringsbesluten ger
exempel på bör enligt utskottets mening ges i form av
förordning.
Allmänt hållna beslutsmotiveringar
Utskottet har flera gånger tagit upp frågan om motivering av
regeringens beslut och framhållit att motiveringar är särskilt
viktiga för att en enhetlig praxis skall kunna upprätthållas
inom förvaltningen. Utskottet har pekat på betydelsen av
motiveringar när regeringen ändrar en underordnad myndighets
beslut (KU 1968:15 s. 13 f., KU 1972:26 s. 10 f., KU 1973:20 s.
7 f., KU 1975/76:50 s. 12 f. och 1986/87:33 s. 68 f.). I
statsrådsberedningens skrift Förvaltningslagens tillämpning hos
regeringen ("Bruna boken") understryks också betydelsen av att
regeringen motiverar beslut som innebär att en underordnad
myndighets beslut ändras. I skriften sägs vidare att man i
beslutsmotiveringar bör undvika sådana allmänt hållna uttryck
som "på grund av särskilda omständigheter" eller "av särskilda
skäl". Dessa formuleringar kan enligt skriften användas om man
vill ge uttryck för att avgörandet inte är prejudicerande. Det
framhålls samtidigt att man dock om möjligt i ett sådant fall
bör ange vilka de särskilda omständigheterna eller skälen är (s.
70 och 73).
Vid föregående års granskning redovisade utskottet några
regeringsbeslut på socialdepartementets verksamhetsområde med
allmänt hållna beslutsmotiveringar. Utskottet underströk den
betydelse beslutsmotiveringar har såväl för enskilda som för
underordnade myndigheter då regeringen upphäver eller ändrar
myndigheternas beslut. Enligt utskottets mening kunde de
redovisade beslutsmotiveringarna inte anses uppfylla de krav som
bör ställas på sådana beslut (1990/91:KU30 s. 17).
Utskottet redovisar i det följande några regeringsbeslut från
år 1991 på socialdepartementets område med allmänt hållna
beslutsmotiveringar.
Ersättning för tandvård som meddelas av enskild tandläkare
lämnas enligt 2 kap. 3 § lagen (1962:381) om allmän försäkring,
om tandläkaren är uppförd på en av den allmänna
försäkringskassan upprättad förteckning. Bestämmelserna om
uppförande av tandläkare på sådan förteckning infördes genom
lagändring år 1973. Enligt punkt 8 i övergångsbestämmelserna
skall tandläkare som efter utgången av år 1975 avser att påbörja
verksamhet i enskild tandvård föras upp på förteckningen, om han
begär det i samband med att han anmäler verksamheten till allmän
försäkringskassa eller senare. För att uppnå en utjämning av
tillgången på tandläkare mellan olika delar av landet får enligt
punkt 9 i övergångsbestämmelserna riksförsäkringsverket i den
utsträckning som behövs föreskriva att tandläkare som avses i
punkt 8 ej skall föras upp på förteckning hos allmän
försäkringskassa. I riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS
1988:9) om uppförande av tandläkare på förteckning hos allmän
försäkringskassa i vissa fall framgår vilka villkor som skall
vara uppfyllda för att en tandläkare som avses i punkt 8 skall
få föras upp på förteckningen. Om dessa villkor inte är
uppfyllda får han föras upp på förteckningen, om det föreligger
synnerliga skäl för detta (6§). Ärendet prövas då av
riksförsäkringsverket (10§).
I sex sådana fall år 1991 ändrade regeringen
(socialdepartementet) beslut varigenom riksförsäkringsverket ej
medgivit sökanden att bli uppförd på förteckningen.
Motiveringarna i regeringsbesluten består endast av hänvisningar
till "synnerliga skäl" (5 september nr 4) eller "de särskilda
omständigheterna i ärendet" (31 oktober nr 19, 14 november nr 5,
28 november nr 13, 5 december nr 32 och 12 december nr 19).
Som anförs i statsrådsberedningens skrift kan allmänt hållna
uttryck användas som beslutsmotiveringar, om regeringen vill ge
uttryck för att avgörandet inte är prejudicerande. Hänsynen till
enskilda personer kan också göra det nödvändigt att vara
återhållsam med beslutsmotiveringar som kan röja känsliga
uppgifter om personliga förhållanden. Några sådana
omständigheter föreligger inte i de nu aktuella fallen. De
redovisade beslutsmotiveringarna kan enligt utskottets mening
inte anses uppfylla de krav som bör ställas på sådana beslut.
Den språkliga utformningen av regeringsbeslut
I 7 § tredje meningen förvaltningslagen (1986:223) föreskrivs
att myndigheterna skall sträva efter att uttrycka sig
lättbegripligt. I statsrådsberedningens "Bruna bok" anförs att
detta självklara krav gäller såväl i tal som i skrift och att
regeringskansliet här har ett särskilt ansvar eftersom det
tjänar som förebild för förvaltningen i övrigt. Man måste enligt
statsrådsberedningen ta hänsyn till hur insatt den enskilde är i
ett ärende och dess hantering och anpassa sitt språk därefter.
Vidare sägs bl.a. att långa och krångligt byggda meningar bör
undvikas (s. 31).
Tolv personer överklagade hos regeringen ett
länsstyrelsebeslut om fastställande av en byggnadsplan.
Regeringen (bostadsdepartementet) avgjorde ärendet genom beslut
den 14 februari 1991 nr 14. Beslutet har följande lydelse:
Regeringen, som prövar ärendet på talan av de klagande som
tidigare framställt yrkande som helt eller delvis lämnats utan
bifall och som härvid inte finner skäl att ändra länsstyrelsens
beslut, avslår överklagandena.
Utskottet finner att beslutets språkliga utfomning inte
uppfyller de krav som bör ställas på ett regeringsbeslut.
Handläggning av vissa regeringsärenden enligt 7 kap. 3 § andra
meningen regeringsformen
I 7 kap. 3 § regeringsformen föreskrivs att regeringsärenden
avgörs av regeringen vid regeringssammanträde. Enligt andra
meningen i paragrafen kan dock, i den omfattning som anges i
lag, regeringsärenden som gäller verkställighet inom
försvarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut
under statsministerns överinseende avgöras av chefen för det
departement till vilket ärendena hör. Enligt lagen (1974:613) om
handläggningen av vissa regeringsärenden får regeringsärende
handläggas i en sådan ordning, om ärendet angår något av de
ämnen som anges i åtta olika punkter i lagen. I sjunde punkten
anges tillträde till svenskt territorium av annan stats
örlogsfartyg, militära svävare eller militära luftfartyg samt av
fartyg, svävare eller luftfartyg som ägs eller brukas av annan
stat och nyttjas för annat än enbart affärsdrift. Tillträde till
svenskt territorium av utländska militära fordon anges dock inte
i lagen.
Under år 1991 har tre regeringsärenden om tillträde till
svenskt territorium av utländskt militärt fordon handlagts i den
ordning som anges i 7 kap. 3 § andra meningen regeringsformen
(18februari, SRÄ 12; 22 augusti, SRÄ 86 och 3 oktober, SRÄ
100).
Utskottet finner att lagen om handläggningen av vissa
regeringsärenden inte medger att frågan om tillträde till
svenskt territorium av utländskt militärt fordon handläggs i den
ordning som anges i 7 kap. 3 § andra meningen regeringsformen.
Utskottet noterar att sådana frågor fr.o.m. den 1 maj 1992
avgörs av överbefälhavaren enligt den nyligen beslutade nya
tillträdesförordningen (1992:118).
Rättelse av regeringsbeslut
Ett beslut som till följd av skrivfel, räknefel eller något
annat sådant förbiseende innehåller en uppenbar oriktighet får
enligt 26 § förvaltningslagen rättas av den myndighet som har
meddelat beslutet. Innan rättelse sker skall enligt paragrafen
myndigheten ge den som är part tillfälle att yttra sig, om
ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild och åtgärden
inte är obehövlig.
I den nämnda "Bruna boken" anför statsrådsberedningen att
förbiseendefel i regeringsärenden kan rättas till genom att
ärendet tas upp på nytt vid ett regeringssammanträde. I boken
framhålls att befogenheten att rätta beslut som har fattats av
regeringen däremot inte kan inte delegeras till en tjänsteman.
Om ett förbiseendefel upptäcks i ett sådant beslut kan
regeringen fatta ett nytt beslut. I sådana fall bör man enligt
statsrådsberedningen lämna eventuella parter tillfälle att yttra
sig, innan det nya beslutet fattas. Det sägs vidare att
regeringen i stället kan besluta om rättelse av sitt tidigare
beslut och att 26 § förvaltningslagen då bör tillämpas.
Bestämmelsen blir aktuell att tillämpa först när det upptäcks
felaktigheter i ett beslut som blivit offentligt, dvs. först när
beslutet har expedierats eller protokollet i ärendet har
justerats. Det rättade beslutet skall enligt
statsrådsberedningen expedieras på samma sätt som det
ursprungliga beslutet. Vidare sägs att departementet snarast bör
vidta åtgärder för att få tillbaka exemplaren av den felaktiga
expeditionen för att motverka olägenheter av att det finns två
versioner av beslutet.
Den 13 juni 1991 (SRÄ 54) medgav regeringen
(försvarsdepartementet) det brittiska segelfartyget Racer
tillträde till Sveriges sjöterritorium. I beslutet angavs de
hamnar som fartyget fick besöka och de tider under vilka besöken
fick äga rum. Ärendet handlades i den ordning som anges i 7 kap.
3 § andra meningen regeringsformen och har diarienummer
FO91/1106/6.
Bland koncepten till besluten i ärenden som har handlagts i
den angivna ordningen finns en handling med följande lydelse:
TILLÄGG TILL Fo91/1106/6, 1991-06-13
Regeringen medger att det brittiska segelfartyget RACER får,
förutom de orter som finns uppräknade i regeringsbeslut
Fo91/1106/6, 1991-06-13, även besöka Stockholm den 22--24 juni
och den 6--8 juli 1991.
Handlingen är undertecknad av en tjänsteman i
försvarsdepartementet.
Regeringen (arbetsmarknadsdepartementet) förordnade den 20
september 1990 nr I:2 en person att under viss tid vara
ersättare i AMU-styrelsen. I konceptet till beslutet anges den
slutliga tidpunkten för förordnandet till den 31 december 1991.
I aktexemplaret av beslutet anges emellertid tidpunkten till
"den 31 september 1991". På det exemplaret har med blyerts
antecknats: "ändrat till 31 december 1991 den 30/10 -91". På ett
protokollsexemplar av beslutet finns en anteckning av följande
innehåll:
Beslut om rättelse 1991-10-28
Till följd av misstag har det expedierade beslutets
förordnandetid angivits felaktigt. Förordnandetiden skall enligt
det fattade beslutet löpa ut den 31 december 1991.
Rättelsebeslutet är inte undertecknat men under beslutet har
antecknats en departementstjänstemans namn.
Med anledning av de nu redovisade fallen finner utskottet
angeläget framhålla att statsrådsberedningens råd följs vid
rättelse av skrivfel och liknande fel.
8. Riksdagens skrivelser, m.m.
Inledning
Till utskottet hänvisas numera regeringens årliga skrivelse
med en redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser
till regeringen. Redogörelsen avser fr.o.m föregående år samma
period som budgetåret, dvs. perioden den 1 juli--den 30 juni.
Den nu aktuella redogörelsen (skr. 1991/1992:15) har inte
föranlett någon motion.
Riksdagsskrivelserna till regeringen är av formell karaktär. I
dessa redovisas bl.a. sådana beslut av riksdagen som skall komma
till regeringens kännedom, för att föranleda någon åtgärd från
regeringens sida. I riksdagsordningen (5 kap. 13 §) anges att
riksdagens beslut med anledning av proposition samt annat
beslut, varom regeringen skall underrättas, meddelas regeringen
genom skrivelse. Den sätts upp av kammarkansliet och
undertecknas av talmannen. Utskott som har berett ärendet skall
få del av kammarens beslut i ärendet (tilläggsbestämmelsen
5.13.1). Lagrummet och dess tilläggsbestämmelse återger i
huvudsak vad som föreskrevs i den äldre riksdagsordningen (jfr
grundlagberedningens förslag, SOU 1972:15, s. 287).
Riksdagsskrivelserna innehåller en hänvisning till
utskottsbetänkandet i ärendet samt en anmälan om hur riksdagen
har ställt sig till utskottets hemställan.
En redovisning av historik samt uppgifter om
regeringsskrivelsens utformning m.m. vid olika tidpunkter finns
i 1989/90 års granskningsbetänkande (1989/90:KU30 s. 24 f.).
I förra årets betänkande avseende regeringens skrivelse med
redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till
regeringen (1990/91:KU43) lämnade utskottet synpunkter om en
något ändrad utformning av redogörelsen.
Årets redogörelse
Regeringens redogörelse har överlämnats till riksdagen den 3
februari 1992.
Konstitutionsutskottet har erhållit uppgift om viss
korrigering av uppgifter lämnade i redogörelsensavsnitt
avseende utbildningsdepartementet. Korrigeringen anges nedan i
konstitutionsutskottets redogörelse för de riksdagsskrivelser
som är en följd av utskottets betänkanden.
De synpunkter på redogörelsens utformning som
konstitutionsutskottet framförde i förra årets betänkande
(1990/91:KU43 s. 7) har beaktats i årets redogörelse. Ärendena
redovisas numera i kronologisk ordning, och i redogörelsens
register görs en uppdelning på beredande utskott, med uppgift om
huruvida ärendet är slutbehandlat eller inte.
Utskottet har, som föregående år, berett övriga
riksdagsutskott tillfälle att yttra sig över de delar av
skrivelsen som har samband med respektive utskotts
beredningsområde. Finansutskottet, skatteutskottet,
utrikesutskottet, socialförsäkringsutskottet, kulturutskottet
och utbildningsutskottet har -- genom särskilda yttranden eller
protokollsutdrag -- yttrat sig. Justitieutskottet, lagutskottet,
försvarsutskottet, socialutskottet, trafikutskottet,
jordbruksutskottet, näringsutskottet, arbetsmarknadsutskottet
och bostadsutskottet har -- genom protokollsutdrag eller under
hand -- förklarat sig avstå från att yttra sig över
regeringsskrivelsen.
Inom konstitutionsutskottets kansli har företagits en främst
statistisk genomgång av regeringsskrivelsen. Regeringsskrivelsen
avser åtgärder under tiden den 1 juli 1990--den 30 juni 1991.
Den omfattar 565 riksdagsskrivelser. Under 1990/91 års riksmöte
avläts 396 riksdagsskrivelser, varav 388 till regeringen. De
övriga 8 är ställda till talmanskonferensen (1), till riksbanken
(1), till fullmäktige i riksbanken (1) respektive till
riksdagens förvaltningskontor (5). Regeringens sammanställning
omfattar samtliga till regeringen ställda riksdagsskrivelser för
1990/91. Av övriga redovisade riksdagsskrivelser är 105 från
1989/90 års riksmöte och 72 från tidigare riksdagar, s.k. äldre
skrivelser. För de två senaste riksmötena gäller,
departementsvis, vad som anges i bilaga A 15, tabellerna 1
och 2. För de 72 äldre riksdagsskrivelserna gäller enligt
regeringens redogörelse på motsvarande sätt vad som framgår av
bilaga A 15, tabell 3.
Det äldsta inte slutbehandlade ärendet är från april 1975 (LU
1975:10, rskr. 1975:66) och gäller ersättning till yrkesfiskare
för skada genom oljeutsläpp. Av regeringsskrivelsen kan utläsas
att överläggningarna inom Helsingforskommissionen och
övervägandena inom justitiedepartementet fortsätter. Vad gäller
möjligheterna till ersättning för oljeskador som orsakas av
okända skadevållare pågår överläggningar med
försvarsdepartementet med syftet att finna en lösning på frågan
(Ju p. 1). Från 1979/80 års riksmöte är ett ärende inte
slutbehandlat. Det gäller en begäran i februari 1980 om en
översyn av reglerna för ersättning utöver löseskilling och
intrångsersättning vid expropriation, s.k. annan ersättning (CU
1979/80:10, rskr. 169). Enligt regeringsskrivelsen har det
ansetts att frågan bör bedömas i anslutning till andra
fastighetsrättsliga ersättningsfrågor, som varit föremål för
utredning under 1980-talet. Frågan kommer att behandlas i
samband med en proposition om ändringar i
fastighetsbildningslagen m.m., som avses bli avlämnad under
våren 1992 (Ju p. 3).
Även från 1980/81 års riksmöte är ett ärende inte slutbehandlat
(LU 1980/81:4, rskr. 39). Riksdagen har i ett momentvis
delbeslut givit regeringen till känna vad lagutskottet anfört om
nödvändigheten av en översyn av koncernbegreppet inom
arbetsrätten. Av redogörelsen framgår att ärendet bereds och att
skrivelsen kommer att överlämnas till en kommitté med uppgift
att göra en översyn av den arbetsrättsliga lagstiftningen
(Ap.2).
De 42 inte slutbehandlade riksdagsskrivelserna som, räknat per
den 30 juni 1991, är äldre än två år fördelar sig på år och åtta
av departementen enligt bilaga A 15, tabell 4.
Yttrandena m.m.
Yttrandena från finansutskottet, skatteutskottet,
utrikesutskottet, socialförsäkringsutskottet, kulturutskottet
och utbildningsutskottet utgör bilagorna A 16--A 21.
Konstitutionsutskottet får först för egen del konstatera
att redogörelsen omfattar 46 riksdagsskrivelser till följd av
konstitutionsutskottets betänkanden, fördelade på fyra
departement. Nio av skrivelserna anges vara inte slutbehandlade
den 30 juni 1991, däribland fyra av de nio skrivelser som avläts
före 1990/91 års riksmöte. Vid kontakt med kulturdepartementet
har framkommit att vad avser redogörelsens avsnitt för
utbildningsdepartementet skall p. 64 mom. 20 ha följande
lydelse: "Den 20 juni 1991 beslutade regeringen om bemyndigande
att säga upp respektive förlänga vissa avtal rörande
rundradioverksamhet" och mom. 23 skall ha följande lydelse: "Den
13 juni 1991 beslutade regeringen om bemyndigande att träffa
avtal om ändring av avtal rörande Sveriges Radios verksamhet och
om godkännande av vissa ändringar i bolagsordningarna för
programföretagen inom Sveriges Radio-koncernen. Ärendet bereds
vidare vad avser ansvarsförhållandena mellan moderbolaget och
programbolagen. Slutbehandling i proposition våren 1992".
Närmare uppgifter om de slutbehandlade riksdagsskrivelserna
finns regelmässigt. För justitiedepartementets del kan noteras
att de 21 slutbehandlade ärendena innefattar utfärdande av lagar
om ändring i riksdagsordningen (3), utfärdande av lagar eller av
lagar om ändring i lagar (4), utfärdande av regleringsbrev (3),
ändring i instruktionen för riksdagens ombudsmän (1) och
bemyndigande att tillkalla en särskild utredare (1). I tre fall
har hänvisats till redovisning i proposition. Fyra
riksdagsskrivelser har i sin helhet lagts till handlingarna. En
riksdagsskrivelse (Ju p. 74, 1990/91:KU11 om offentlighet,
integritet och ADB) har lagts till handlingarna vad avser mom. 2
om ändring i tryckfrihetsförordningen och i övrigt har utfärdats
de lagar som riksdagen antagit. Slutligen har en
riksdagsskrivelse (Ju p. 78, 1990/91:KU22 om ändring i
regeringsformen med anledning av ett europeiskt ekonomiskt
samarbetsområde) lagts till handlingarna vad avser mom. 1 om
ändring i regeringsformen, men bemyndigande har även givits att
tillkalla en kommitté med uppdrag att lägga fram förslag till
grundlagsförändringar m.m. inför ett svenskt EG-medlemskap. För
civildepartementets del kan noteras att av de 13 slutbehandlade
ärendena innefattar sju utfärdande av lagar och lagar om ändring
i lagar. I två fall har hänvisning gjorts till proposition, och
ett fall omfattar såväl utfärdande av lag som hänvisning till
proposition. Två skrivelser har lagts till handlingarna, och ett
ärende innefattar utfärdande av regleringsbrev. I de fall där
det anges att regeringen har utfärdat den eller de lagar som
riksdagen antagit har inte angivits vilka lagar det är men
SFS-numret har satts ut.
Till följd av konstitutionsutskottets betänkanden finns enligt
redogörelsen -- räknat per den 30 juni 1991 -- tre inte
slutbehandlade riksdagsskrivelser som är mer än två år gamla.
Det är C p. 2 (mer än två år), C p. 1 (mer än tre år) och Ju p.
4 (mer än sex år).
Ju p. 4 (1984/85:KU4 om samhällsinformation m.m., mom. 1 om
kungörandeannonsering m.m.) övervägs inom justitiedepartementet
och civildepartementet beträffande kungörandereglernas
utformning. Tänkbara förenklingar i kungörandereglerna har
kartlagts inom regeringskansliet under år 1991 för eventuell
redovisning i en departementspromemoria.
C p. 1 (1987/88:KU30 om svenska kyrkans organisation m.m.,
mom. 3 om församlingars rätt att disponera enskilda medel och
gåvor m.m.) anges i redogörelsen att regeringen avsåg att
återkomma till riksdagen i samband med förslag till en ny
kyrkolag, m.m. under år 1992. Proposition 1991/92:85 om en ny
kyrkolag har förelagts riksdagen.
C p. 2 (1988/89:KU6 om förlängning och utvidgning av
frikommunförsöket, mom. 1 b om försöksverksamhet i fråga om
tandvård) anges i redogörelsen att regeringen avsåg att behandla
frågan i en samlad redovisning av frikommunförsöket m.m. för
riksdagen under hösten 1991. I proposition 1991/92:13 om
frikommunförsöket har regeringen (s. 19) uttalat sig i denna
fråga.
Finansutskottet (bilaga A 16) kommenterar tidpunkten för
överlämnandet av redogörelsen till riksdagen och även
utformningen av regeringsskrivelsen. Utskottet anser att
redogörelsen bör vara så aktuell som möjligt när den överlämnas
till riksdagen. Redogörelsen i sin nuvarande utformning anses
inte vara lättillgänglig, även om flera förbättringar skett
jämfört med tidigare år. Utskottet anser därför att det bör
övervägas om redogörelsen skulle kunna ges en annan form eller
utformas efter andra principer än hittills, framför allt då
avseende de ärenden som anses vara slutbehandlade. En
utförligare redovisning vad avser de slutbehandlade ärendena och
de ärenden där riksdagen själv tagit initiativ framförs som ett
sätt att öka informationsvärdet i redogörelsen. Vad avser de
fall då riksdagen beslutat om vissa riktlinjer för en viss
verksamhet eller ett politiskt område, anser finansutskottet att
det närmare bör övervägas på vilket sätt regeringen skall beakta
riksdagens riktlinjebeslut och på vilket sätt detta bör
redovisas för riksdagen. Utskottet kommenterar fyra inte
slutbehandlade ärenden.
Skatteutskottet (bilaga A 17) har inte funnit skäl att
rikta någon anmärkning mot behandlingen av de riksdagsskrivelser
som utskottet givit upphov till. Suppleanten från Vänsterpartiet
har i meningsyttring funnit det betänkligt att flera viktiga
riksdagsskrivelser från våren 1989 och våren 1990 ännu inte
behandlats av regeringen, och i samband härmed har gjorts
erinran avseende fyra ärenden.
Utrikesutskottet (bilaga A 18) kommenterar en punkt i
skrivelsens avsnitt om utrikesdepartementet och utgår här från
att en redovisning av vilka åtgärder som vidtagits med anledning
av utskottets tillkännagivande i aktuellt betänkande görs i
nästa års budgetproposition. Utskottet har ingen erinran mot
regeringens redogörelse beträffande övriga punkter i skrivelsen.
Socialförsäkringsutskottet (bilaga A 19) har antecknat att
riksdagsskrivelse 1990/91:200 delvis åtgärdats av riksdagen på
förslag av utskottet i ett initiativärende, men har i övrigt
ingen erinran mot regeringens skrivelse.
Kulturutskottet (bilaga A 20) kommenterar utformningen av
regeringsskrivelsen och anser att de ändringar av redogörelsen
som gjorts i detta avseende underlättar läsningen och
förståelsen. Utskottet konstaterar att det i redogörelsen i stor
utsträckning angivits vilka åtgärder som planeras beträffande
skrivelser som ännu inte slutbehandlats. Utskottet har noterat
några få fall av smärre oklarheter, men dessa har klarats ut vid
underhandskontakt med kulturdepartementet.
Utbildningsutskottet (bilaga A 21) finner inte anledning
till någon erinran i ärendet.
Utskottet
Utskottet har tidigare (KU 1987/88:43 s. 17) framhållit att
riksdagen och särskilt dess utskott bör ägna mer uppmärksamhet
åt att utvärdera resultaten av riksdagens beslut.
Regeringens årliga skrivelse med en redogörelse för
behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen har
särskild betydelse som ett instrument såväl vid riksdagens och
dess utskotts utvärdering av riksdagens beslut som i övrigt för
den som vill följa och utvärdera den politiska beslutprocessen.
Av skrivelsen kan utläsas vilka åtgärder regeringen har vidtagit
med anledning av riksdagens beslut. Skrivelsens departementsvisa
sammanställning är omfattande. Årets skrivelse omfattar mer än
500 riksdagsbeslut och i många fall innehåller dessa momentvisa
delbeslut. I redogörelsen lämnas uppgifter om t.ex.
medelsanvisningar, utfärdade författningar och tillsatta
utredningar. Det framgår också bl.a. att beredning och
överväganden alltjämt pågår i frågor som riksdagen har fattat
beslut om. Utskottet vill, som föregående år (1990/91:KU43 s.
7), framhålla den viktiga funktion som regeringsskrivelsen
fyller.
Konstitutionsutskottet har fr.o.m. riksmötet 1989/90 berett
övriga riksdagsutskott tillfälle att avge yttranden över
regeringsskrivelsen med en redogörelse för behandlingen av
riksdagens skrivelser till regeringen. I syfte att förbättra
förutsättningarna för detta förordade utskottet i 1989/90
års granskningsbetänkande (1989/90:KU30 s. 31) dels att
redovisningsperioden skulle omfatta ett budgetår, dvs. tiden den
1 juli--30 juni, dels att regeringsskrivelsen skulle
sammanställas i sådan tid att den kunde avges till riksdagen
redan i anslutning till riksmötets början, normalt någon vecka
in i oktober månad. Årets redogörelse har överlämnats till
riksdagen först den 3 februari 1992. Härigenom har tiden för
genomgång och granskning av regeringsskrivelsen blivit betydligt
kortare än föregående år. Såsom framgått av finansutskottets
yttrande innebär detta även att regeringsskrivelsens redovisning
av vissa ärenden blivit inaktuell. Konstitutionsutskottet
vidhåller tills vidare sin uppfattning att redovisningsperioden
för redogörelsen bör omfatta ett budgetår. Utskottet vill
framhålla att det är angeläget att regeringsskrivelsen lämnas i
så nära anslutning som möjligt till riksmötets början. Härigenom
underlättas utskottens uppföljning och genomgång av redogörelsen
och deras möjlighet att kunna avge yttrande över
regeringsskrivelsen.
Vad gäller utformningen av regeringsskrivelsen har två av
riksdagens utskott framfört synpunkter härom. Finansutskottet
har inte funnit den nuvarande utformningen särskilt
lättillgänglig och har framfört önskemål om ett övervägande av
en annan utformning. Kulturutskottet har däremot funnit att
redogörelsens nya utformning innebär en förbättring.
Konstitutionsutskottet har med tillfredsställelse noterat att
vid utformningen av årets redogörelse har beaktats de synpunkter
som framfördes av utskottet i förra årets betänkande.
Redogörelsen är i sin nya utformning mer lättillgänglig än
tidigare.
Såsom ett sätt att öka redogörelsens informationsvärde har
framförts möjligheten att göra en utförligare redovisning
avseende slutbehandlade ärenden och de ärenden där riksdagen
själv tagit initiativ. En utförligare redovisning vad avser de
slutbehandlade ärendena skulle kunna göras genom en redogörelse
för regeringsbeslutens materiella innebörd. Frågan om en
fylligare information i detta avseende behandlades av
konstitutionsutskottet i 1989/90 års granskningsbetänkande
(1989/90:KU30 s. 31). Utskottet fann då att detta skulle leda
till att den redan omfattande skrivelsen byggdes ut ytterligare
och konstaterade att det kan finnas fall där det inte utan
vidare låter sig göras att kortfattat ange innebörden i det
beslut regeringen har fattat. Det ansågs dock kunna vara
värdefullt om en med beslutets innehåll utbyggd redovisning
försöksvis kunde prövas för något eller några departement.
Konstitutionsutskottet finner att det för närvarande inte kan
anses föreligga något behov av en förändrad utformning av
redogörelsen. Sedan ytterligare erfarenheter vunnits av
redogörelsens nya utformning kan det finnas anledning att på
nytt överväga denna fråga. De synpunkter som finansutskottet
framfört om utformningen av redogörelsen bör beaktas vid ett
sådant övervägande.
Från finansutskottet har även framförts önskemål om att det
bör övervägas på vilket sätt regeringen skall beakta riksdagens
riktlinjebeslut och hur detta bör redovisas för riksdagen.
Konstitutionsutskottet förutsätter att dessa överväganden görs
inom departementen, samt att det kan finnas anledning att
återkomma till denna fråga.
Vad gäller de enskilda inte slutbehandlade ärenden som
finansutskottet och utrikesutskottet kommenterar i sina
yttranden finner konstitutionsutskottet -- som inte företagit
någon närmare granskning av dessa ärenden för egen del -- inte
skäl till annan bedömning än den respektive utskott gjort.
Beträffande det av finansutskottet kommenterade ärendet om
statliga myndigheters telefonservice, får det mot bakgrund av
att handläggningen pågått förhållandevis lång tid anses
angeläget att frågan tas upp till behandling.
När det gäller mer än två år gamla riksdagsskrivelser som inte
har slutbehandlats framhöll konstitutionsutskottet ånyo i
föregående års betänkande vikten av att orsaken till detta samt
vidtagna och planerade åtgärder regelmässigt anges i
regeringsskrivelsen. Utskottet noterar även här med
tillfredsställelse att redogörelsen i detta avseende
förbättrats.
Granskningen i denna del föranleder inte något ytterligare
uttalande från utskottets sida. Regeringens skrivelse
1991/92:15 bör läggas till handlingarna.
9. Internationella överenskommelser
Mellanfolkliga överenskommelser -- bilaterala mellan två
stater och multilaterala mellan flera stater -- kan slutas i
många olika former och under olika beteckningar, t.ex.
traktater, konventioner och deklarationer.
Folkrättens regler om internationella överenskommelser har
kodifierats i två konventioner. Överenskommelser mellan stater
behandlas i 1969 års Wienkonvention, som trädde i kraft år 1980.
1986 års Wienkonvention avser överenskommelser mellan skilda
internationella organisationer samt mellan internationella
organisationer och stater. Denna konvention har ratificerats av
Sverige men har ännu inte trätt i kraft.
Enligt 1969 års Wienkonvention förstås med "traktat" en
internationell överenskommelse sluten mellan stater i skriftlig
form och underkastad internationell rätt, oavsett om den
intagits i ett enda instrument eller i två eller flera
sammanhörande instrument och oavsett dess särskilda beteckning.
En internationell överenskommelse föregås som regel av
förhandlingar. Den ingås eller tillträds i allmänhet genom
undertecknande, följt av ratifikation (godtagande, godkännande).
I vissa fall krävs dock inte ratifikation. I andra fall sker
tillträde utan föregående undertecknande genom anslutning till
överenskommelsen. Internationella överenskommelser kan också
ingås genom skriftväxling ("exchange of notes") eller i andra
förenklade former.
Enligt 1969 års Wienkonvention äger statschefer,
regeringschefer och utrikesministrar i kraft av sin ställning
vidta alla åtgärder i samband med traktats ingående. Samma rätt
tillkommer i inskränkt mening beskickningschef och särskilt
ackrediterade personer. I övrigt krävs i princip fullmakt för
behörighet att företräda stater vid traktaters ingående.
Regeringsformens regler
I 10 kap. 1 § regeringsformen stadgas att överenskommelse med
annan stat eller mellanfolklig organisation ingås av regeringen.
Riksdagens medgivande krävs dock enligt 10 kap. 2 § om
överenskommelsen fordrar lagstiftning eller eljest rör ämne i
vilket riksdagen har bestämmanderätt eller om överenskommelsen
är av större vikt. Regeringen kan i det senare fallet underlåta
att inhämta riksdagens godkännande om rikets intresse kräver
det. I stället skall regeringen då överlägga med utrikesnämnden
innan överenskommelse ingås. Riksdagens godkännande behöver
således inte inhämtas om det motsvarande riksdagsbeslutet redan
är fattat såvida inte överenskommelsen som sådan är av större
vikt. I de senare fallen krävs riksdagens godkännande även om
överenskommelsen ryms inom gällande lag eller av annan anledning
inte ovillkorligen förutsätter ett särskilt beslut av riksdagen.
Regeringen avgör under konstitutionellt ansvar om en
mellanfolklig överenskommelse skall anses vara av större vikt
och följaktligen underställas riksdagen.
Enligt 10 kap. 3 § får regeringen uppdra åt
förvaltningsmyndighet att ingå internationell överenskommelse i
fråga där överenskommelsen ej kräver riksdagens eller
utrikesnämndens medverkan. Av 10 kap. 8 § framgår dock att
utrikesministern skall hållas underrättad, när fråga som är av
betydelse för förhållandet till annan stat eller till
mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig
myndighet.
Vissa successionsfrågor
Regeringsformen avgör inte vad som är att anse som annan stat.
Varje territoriell förändring ger upphov till frågor om vad som
händer med rättigheter och förpliktelser i förhållande till
andra stater. I allmän folkrätt har utbildats några delvis
omstridda grundsatser om statssuccession, som berör frågan om
vad som sker med traktater, andra utfästelser eller s.k.
orättshandlingar när en stat går under eller dess territorium
ändras (se Eek m.fl. -- Folkrätten 4:e upplagan s. 65 f.).
Enligt doktrinen kan sägas att en stat är bunden av sina
förpliktelser och behåller sina rättigheter så länge den
behåller sin identitet, dvs. så länge man kan säga att staten,
trots att den avträtt ett område eller förvärvat ett nytt,
alltjämt är samma stat. Skulle en ny stat ha bildats av ett
område som frigjorts från en bestående stat (som behåller sin
identitet) har den nya staten i princip inte några rättigheter
eller förpliktelser utanför dem som följer av allmän folkrätt.
Om en stat upphör att existera faller enligt samma princip
tidigare rättigheter och förpliktelser helt bort.
Doktrinen har dock uppställt vissa modifikationer av denna
princip. Det sägs bl.a. att rättigheter och förpliktelser som är
direkt knutna till ett visst territorium följer territoriet. Det
kan t.ex. vara fråga om gränsbestämningar, genomfartsrätt eller
användandet av ett internationellt vattendrag.
Beträffande Sveriges internationella överenskommelser med f.d.
Sovjetunionen har rättschefen Hans Corell vid
utrikesdepartementet under utfrågning inför utskottet bilaga B
3 angett att man från svensk sida betraktar den Ryska
federationen som successor eller huvudarvtagare till
Sovjetunionen. Emellertid anser man också att övriga tidigare
sovjetiska stater succederar Sovjetunionen och således också är
arvtagare. Man fortsätter att tillämpa de avtal som ingåtts med
Sovjetunionen. Ett arbete i syfte att modernisera avtal pågår
också. Bland de 50--60 avtal som slutits med Sovjetunionen är
ett tiotal sådana som riksdagen godkänt.
Beträffande Sveriges överenskommelser med f.d. DDR framgår av
en promemoria den 5 mars 1992 upprättad av rättchefen Hans
Corell att "Agreed Minutes" undertecknades efter förhandlingar
med Förbundsrepubliken Tyskland den 19 och 20 september 1991 med
förteckning över de avtal mellan Sverige och DDR som upphört att
gälla i samband med Tysklands enande den 3 oktober 1990, över
avtal som skall bli föremål för ytterligare granskning samt över
avtal som upphört att gälla före den 3 oktober 1990. Med note
till den svenska ambassaden i Bonn den 28 november 1991 har
Auswärtiges Amt översänt en lista över de avtal mellan Sverige
och f.d. DDR som upphört att gälla den 3 oktober 1990. Det rör
sig om 22 avtal. Från tysk sida avser man senare offentliggöra
att dessa avtal har upphört att gälla.
Enligt promemorian behövs på svensk sida ett regeringsbeslut
som med hänvisning till överläggningarna mellan
Förbundsrepubliken Tyskland och Sverige den 19--20 september
1991 anger vilka avtal som upphört att gälla. Vidare framhålls
att offentliggörande härom bör ske i publikationen Sveriges
internationella överenskommelser (SÖ).
Publicering
Ända sedan 1912 har utrikesdepartementet gett ut publikationen
Sveriges överenskommelser med främmande makter (SÖ), numera
benämnd Sveriges internationella överenskommelser. Riktlinjer
för vilka överenskommelser som skall publiceras och på vilket
sätt publiceringen skall ske har utvecklats i praxis fram till
den 1 januari år 1991, då förordningen (1990:1070) om
publiceringen av Sveriges internationella överenskommelser, m.m.
trädde i kraft. Enligt denna förordning skall i SÖ med undantag
av sekretessbelagda överenskommelser publiceras alla för Sverige
bindande internationella överenskommelser som har ingåtts av
regeringen, jämte ändringar i dessa, alla av Sverige anmälda,
ändrade eller återtagna reservationer och förklaringar, vilka
rör en sådan överenskommelse samt uppgift om när en
överenskommelse upphört att gälla. Överenskommelser som är av
mindre vikt behöver dock inte publiceras. I förordningsmotiven
(1990:3) anges som exempel på sådana avtal av mindre vikt, avtal
som gäller begränsade biståndsinsatser som gåvobistånd och
kastrofhjälp samt avtal om FN-seminarier i Sverige. I SÖ får
också om det finns särskilda skäl publiceras beslut av
mellanfolklig organisation om beslutet är bindande för Sverige
samt överenskommelser som förvaltningsmyndigheter har ingått med
utländska myndigheter.
Enligt 13 § i förordningen skall varje förvaltningsmyndighet
som med stöd av 10 kap. 3 § regeringsformen ingår en
överenskommelse av offentligrättslig natur med en regering, en
statlig eller kommunal myndighet i ett annat land eller med en
mellanfolklig organisation föra en förteckning över gällande
sådana överenskommelser. Ett exemplar av förteckningen skall
senast den 31 januari varje år lämnas till utrikesdepartementets
rättsavdelning.
I förordningsmotiven hänvisas till att konstitutionsutskottet
i sitt betänkande 1988/89:KU30 framhållit att även de
internationella avtal som ingås av förvaltningsmyndigheterna
borde upptas i särskild förteckning. Enligt utskottet skulle en
sådan åtgärd göra det praktiskt möjligt att kontrollera både att
de avtal förvaltningsmyndigheterna ingått grundat sig på
bemyndigande från regeringen och att myndigheterna uppfyllt sin
skyldighet enligt 10 kap. 8 § regeringsformen att hålla
utrikesministern informerad om frågor av betydelse för
förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig
organisation.
SÖ innehåller som ovan sagts inte information som är av mindre
vikt och som i onödan tynger publikationen. En fullständigare
redovisning lämnas i publikationen Utrikesfrågor, som ges ut av
utrikesdepartementet varje år och som innehåller en förteckning
över alla internationella överenskommelser som Sverige har
ingått under det närmast föregående kalenderåret. Förteckningen
i denna publikation har emellertid ansetts ha den nackdelen, när
det gäller att bedöma omfattningen av internationella
överenskommelser, att ett och samma avtal kan förekomma vid
flera tillfällen. Det beror på att avtal kan undertecknas,
ratificeras och utväxlas/ deponeras vid skilda tillfällen som
alla redovisas under skilda punkter.
Internationella överenskommelser 1987--1990
En genomgång av internationella överenskommelser under åren
1985 och 1986 redovisades i betänkandet 1988/89:KU30. Av
redovisningen framgår att 13 resp. 15 avtal underställdes
riksdagen för godkännande under dessa år.
En genomgång av ingångna överenskommelser som publicerats i SÖ
under åren 1987--1990 visar följande.
I SÖ publicerades 91 internationella överenskommelser år 1987.
Av dessa hade 16 behandlats av riksdagen. I 2 av propositionerna
togs anslagsfrågor upp och i 5 fall krävdes lagstiftning. I
propositionen 1986/87:18 om vissa åtgärder m.m. efter
Tjernobylolyckan bereddes riksdagen tillfälle ta del av vad som
anförts om en konvention om bistånd i samband med en
kärnenergiolycka eller radioaktivt nödläge som hade utarbetats
inom Internationella atomenergiorganet. Föredragande statsrådet
ansåg det angeläget att riksdagen redan innan nödvändig
lagstiftning genomförts och vissa praktiska åtgärder vidtagits
fick tillfälle ta del av konventionen. Statsrådet avsåg att så
snabbt som möjligt lägga fram förslag för regeringen i de
aktuella frågorna och att inhämta riksdagens godkännande. I
propositionen 1990/91:180 återkom regeringen till riksdagen i
frågan. Riksdagen föreslogs godkänna överenskommelsen och anta
en rad lagförslag som krävdes i samband därmed.
År 1988 publicerades 79 överenskommelser i SÖ, varav 16 hade
underställts riksdagen -- 8 med lagförslag. I en av de 16
propositionerna (prop. 1986/87:136) hade framhållits att arbete
med att överföra konventionsbestämmelserna pågick.
Av de 83 publicerade överenskommelserna 1989 hade 17
underställts riksdagen. I 11 propositioner föreslogs
lagstiftningsåtgärder och 2 gällde anslagsfrågor. 21 av de 83
överenskommelserna publicerade i SÖ år 1990 hade
riksdagsbehandlats. 10 av propositionerna innehöll lagförslag.
En förhållandevis stor del av propositionerna till riksdagen
avsåg dubbelbeskattningsavtal. Med något undantag föreslogs
inkorporering i svensk rätt genom lag. En av propositionerna
gällde ändring i dubbelbeskattningsavtalet med Malta (prop.
1986/87:11). Något lagförslag lades inte fram. Genom förordning
(1976:850) hade tidigare, med stöd av ett äldre bemyndigande i
72 § kommunalskattelagen, förklarats att
dubbelbeskattningsavtalet med Malta skall lända till
efterrättelse i Sverige. Bemyndigandet i kommunalskattelagen
gäller fortfarande i enlighet med punkt 6 första stycket andra
meningen i övergångsbestämmelserna till regeringsformen. De
grundläggande reglerna om normgivningen i regeringsformen
innebär att dubbelbeskattningsavtal som träder i stället för
svensk skattelag skall införlivas i den svenska rättsordningen
genom lag och inte genom förordning. Detta förfarande har också
regelmässigt tillämpats sedan 1982. Anledningen till att
ändringarna i Maltaavtalet inte införlivades genom lag torde
vara att avtalet ursprungligen införlivades genom förordning och
att denna ordning därför borde bibehållas. Denna inställning
synes numera ha frångåtts. Regeringen har nämligen i den nyligen
framlagda propositionen 1991/92:154 om dubbelbeskattningsavtal
mellan Sverige och Österrike i samband med ändringar i avtalet
föreslagit att avtalet i sin helhet skall inkorporeras som lag
och att kungörelsen (1970:769) om tillämpning av
dubbelbeskattningsavtalet upphävs.
De överenskommelser som inte underställts riksdagen för
godkännande avser i stor utsträckning handelsavtal och avtal om
bistånd resp. utvecklingssamarbete. I SÖ har årligen publicerats
20--40 sådana avtal under perioden 1987--1990. Vidare kan nämnas
att överenskommelser om sjukvård förekommer i 3--4 fall per år
och överenskommelser om social trygghet också i några fall varje
år.
Förvaltningsmyndigheters överenskommelser
Förvaltningsmyndigheternas internationella överenskommelser
med stöd av 10 kap. 3 § regeringsformen skall som tidigare
nämnts redovisas i förteckningar som den 31 januari varje år
skall lämnas till utrikesdepartementets rättsavdelning. Av
övergångsbestämmelserna till förordningen om publicering av
Sveriges internationella överenskommelser, m.m. framgår dock att
förteckningarna första gången skulle lämnas den 1 juli 1991.
Som anges i förordningsmotiven måste man göra skillnad mellan
avtal av offentligrättslig natur och avtal av privaträttslig
natur. Överenskommelser av det senare slaget får, som framgår av
betänkandet (SOU 1980:23) Statligt kunnande till salu och
propositionen om export av tjänster från statliga myndigheter
och bolag m.m. (prop. 1980/81:171), betraktas som vanliga
civilrättsliga avtal som sluts på kommersiella villkor och som
lika gärna skulle kunna ingås av en enskild person som en svensk
myndighet. Överenskommelser som en förvaltningsmyndighet ingår
med stöd av 10 kap. 3 § regeringsformen är däremot avtal som är
bindande för riket och som i normalfallet endast regeringen får
ingå.
Kopior av de förteckningar som kommit in till
utrikesdepartementets rättsavdelning sedan förordningens
ikraftträdande har överlämnats till utskottet tillsammans med en
skrivelse från Hans Corell bilaga A 22. Av förteckningarna
framgår att vissa myndigheter delvis missuppfattat åliggandena
enligt förordningen. Några myndigheter har således i sina
förteckningar tagit upp även regeringsavtal medan andra inte
tycks ha tagit upp samtliga berörda avtal. Ytterligare andra har
i sina förteckningar inte angett enligt vilket bemyndigande
överenskommelsen har ingåtts eller har inte angett rätt
bemyndigande. Vissa myndigheter har i stället för förteckningar
sänt in avtalstexter och annat material som inte är relevant.
Hans Corell har vid utfrågningen inför utskottet framhållit
att man nog måste räkna med att det tar viss tid innan
myndigheterna arbetar fram rutiner i fråga om förteckningarna.
Det viktigaste är att arbetet har påbörjats. Det ger också
myndigheterna en bättre överblick över de överenskommelser som
de ingått. Från utrikesdepartementets sida har vidtagits en del
åtgärder för att förbättra redovisningen. I skrivelser till
rättscheferna har från utrikesdepartementets sida vid flera
tillfällen påmints om myndigheternas skyldighet att lämna
förteckningarna. Även vid sammanträde med rättscheferna har
frågan tagits upp.
Hemliga överenskommelser
En genomgång av regeringsprotokollen från utrikesdepartementet
och försvarsdepartementet visar att det under åren 1987--1990
med något enstaka undantag inte förekom hemliga avtal. Däremot
förekom en rad avtal som hölls hemliga intill dess
undertecknande -- eller i vissa fall ikraftträdandet -- skett. I
ett fall beslöts att överenskommelsen skulle hållas hemlig tills
de överenskomna åtgärderna genomförts. Vidare kan nämnas att det
i försvarsdepartementets regeringsprotokoll finns ett antal
hemliga bemyndiganden för myndighet inom försvarsområdet att
teckna internationella överenskommelser.
Hemliga överenskommelser träffade av vissa svenska myndigheter
inom försvarsområdet har redovisats i särskilda förteckningar
som myndigheterna lämnat till utrikesdepartementets
rättsavdelning.
Utskottets överväganden
När det gäller frågan om traktatsuccession (t.ex. avtalen med
f.d. Sovjetunionen) ankommer det på regeringen att i samråd med
berörda stater pröva huruvida några särskilda åtgärder krävs för
att avtalen i fortsättningen skall gälla mellan Sverige å ena
sidan och de nya staterna å andra sidan. Beträffande sådana
avtal som ingåtts under medverkan av riksdagen bör enligt
utskottets mening riksdagen underrättas om resultatet av angiven
prövning. En framkomlig väg skulle vara att regeringen i fråga
om dessa avtal i skrivelse till riksdagen redovisar läget.
Riksdagen får härigenom tillfälle att uttala sig i frågan.
Utskottets granskning har visat en rad brister i
förvaltningsmyndigheternas förteckningar över internationella
överenskommelser och även när det gäller inlämnandet av
förteckningar. Det ankommer på regeringen att se till att
förteckningarna på ett bättre sätt än hittills redovisar
omfattningen och inriktningen av de internationella
överenskommelserna på myndighetsnivå. Utskottet noterar med
tillfredsställelse att det inom regeringskansliet redan
vidtagits en rad åtgärder för att förbättra redovisningen.
Granskningen i förevarande avsnitt föranleder i övrigt inte
några uttalanden från utskottet.
10. Jämställdhetsfrågor
Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen tidigare
granskat regeringens åtgärder beträffande jämställdhetsfrågor,
senast år 1989. Utskottet har nu ånyo i årets granskning tagit
upp vissa sådana frågor. I en till granskningen fogad
kanslipromemoria, bilaga A 23, som bygger på uppgifter från
regeringskansliet, redovisas bl.a. grundläggande
författningsbestämmelser för jämställdhetsarbetet, den femåriga
handlingsplan för jämställdhetspolitiken som riksdagen ställt
sig bakom i juni 1988, handlingsplan för jämställdhetsarbetet i
regeringskansliet, kvinnorepresentation i statliga utredningar
m.m., fördelningen mellan kvinnor och män på politiska tjänster
och på tjänstemannaplanet inom olika lönekategorier i
regeringskansliet samt andelen kvinnor på vissa befattningar
vars innehavare utses av regeringen.
I tidigare betänkanden har utskottet framhållit att
strävandena att öka kvinnors deltagande i bl.a. kommitté- och
utredningsarbete måste fortsätta. I KU 1984/85:35 betonade
utskottet, mot bakgrund av behovet att öka
kvinnorepresentationen på olika områden, särskilt att
inriktningen mot förstärkt kvinnorepresentation också skulle
komma till uttryck i regeringens utnämningar av olika slag. I KU
1986/87:33 upprepade utskottet sina tidigare uttalanden att det
var mycket angeläget att kvinnorepresentationen på olika områden
kunde öka. Den senaste granskningen, 1988/89:KU30, ledde till
uttalanden om att, även om andelen kvinnor i statliga styrelser
och utredningar ökat sedan tidigare granskning, det var önskvärt
med ytterligare ansträngningar på detta område. Utskottet
konstaterade också vid denna granskning att mycket få kvinnor
var utnämnda till högre statstjänster och att detta förhållande
från jämställdhetssynpunkt var otillfredsställande. Utskottet
förutsatte att regeringen fortlöpande ägnade dessa frågor
största uppmärksamhet.
Den 1 januari 1992 trädde en ny jämställdhetslag (1991:433,
prop. 1990/91:113, 1991/92:AU17) i kraft. Lagen var ett resultat
av en utvärdering av jämställdhetslagen, som lades fram i
utredningen "Tio år med jämställdhetslagen -- utvärdering och
förslag" (SOU 1991:41). Den nya lagen, som är anpassad till EG:s
regler på området, innebär en skärpning av de tidigare
bestämmelserna och en hel del nyheter. Bl.a. framhåller lagen
numera att den siktar främst till att förbättra kvinnors villkor
i arbetslivet. Lagen förbjuder liksom tidigare
könsdiskriminering i arbetslivet. Med könsdiskriminering avses
att någon missgynnas under sådana omständigheter att
missgynnandet har ett direkt eller indirekt samband med
vederbörandes könstillhörighet. Lagen kräver liksom tidigare att
arbetsgivare skall driva ett målinriktat arbete för att aktivt
främja jämställdhet i arbetslivet. Därutöver skall arbetsgivare
som har minst tio anställda varje år upprätta en plan för sitt
jämställdhetsarbete. Arbetsgivaren skall, enligt lagen,
underlätta för arbetstagare att förena förvärvsarbete med
föräldraskap, samt verka för att ingen utsätts för sexuella
trakasserier. Lagen innehåller också bl.a. ett uttryckligt
förbud mot att utsätta arbetstagare för trakasserier på grund av
att arbetstagaren avvisat arbetsgivarens sexuella närmanden
eller anmält arbetsgivaren för könsdiskriminering. Lagen
innehåller också bl.a. särskilda samverkansregler, som innebär
att arbetsgivare och arbetstagare skall samverka och särskilt
verka för att utjämna och förhindra skillnader i lön och andra
anställningsvillkor mellan kvinnor och män som utför arbete som
är lika eller kan betraktas som likvärdigt.
Som framgår av utskottets granskning i 1988/89:KU30 ställde
sig riksdagen i juni 1988 bakom den handlingsplan som framgår av
regeringens proposition 1987/88:105 om jämställdhetspolitiken
inför 90-talet. Handlingsplanen löper över fem år och avser
regeringens arbete med frågorna men har samtidigt utgjort en
riktningsangivelse för det samlade jämställdhetsarbetet i
samhället. Planen innehåller bl.a. vissa tidsbestämda mål.
Konkreta mål antogs bl.a. för andelen kvinnlig representation i
centrala och regionala statliga styrelser och kommittéer. Enligt
handlingsplanen skall andelen kvinnor i dessa år 1992 ha ökat
till minst 30 procent och år 1995 till minst 40 procent.
Slutmålet, en jämn könsfördelning, skall vara uppfyllt till år
1998. I propositionen uttalades att en författningsreglering
borde övervägas, om inte andelen kvinnor i centrala statliga och
regionala styrelser uppnår de uppställda tidsmålen.
I budgetpropositionen anges årligen könsfördelningen i
statliga styrelser på central och regional nivå. I
budgetpropositionen för åren 1991/92 redovisades följande
fördelning såvitt avser förhållandena den 1 juli 1991 (prop.
1991/92:100, bilaga 12). För de centrala styrelserna gällde att
andelen kvinnor bland de ordinarie ledamöterna nu uppgår till 31
procent. Andelen styrelser med kvinnlig ordförande är 10
procent. I fem av de 118 centrala styrelserna saknades kvinnliga
ledamöter. Beträffande regionala styrelser utgjorde kvinnor 26
procent av de ordinarie ledamöterna. Motsvarande andel för det
år utskottets senaste granskning avsåg var 15 procent. Den
totala andelen kvinnor i både centrala och regionala styrelser
uppgick den 1 juli 1991 till 28 procent.
De årliga kommittéberättelserna redovisar också könsfördelningen
i statliga utredningar (se tabell i bilaga A 23). För år 1992
redovisas en total andel kvinnor i utredningar på 26,5 procent.
Motsvarande andel år 1989 var 21,7 procent. Andelen kvinnor som
ordförande är 12,8 procent jämfört med 7,8 procent för år 1988.
När det gäller kvinnliga ledamöter och sekreterare i
utredningarna uppvisar båda grupperna en andel kvinnor på ca 34
procent. Andelen kvinnliga sakkunniga har ökat sedan år 1989
från 19,9 procent till 24,5 procent. Två departement, nämligen
finans- och näringsdepartementen, har inte någon kommitté där en
kvinna är ordförande. Utredningar och kommittéer som sorterar
under kommunikationsdepartementet har endast
kvinnorepresentation i totalt 16 procent av fallen. Största
totala andelen kvinnor i utredningar har
utbildningsdepartementet med 61 procent.
Med anledning av årets granskning får utskottet anföra
följande. Utskottet vill sålunda ånyo understryka vikten av att
kvinnorepresentationen på berörda områden ökar. Utskottet
noterar med tillfredsställelse att det uppställda målet uppnåtts
vad avser centrala styrelser samt beträffande ledamöter och
sekreterare i utredningarna. Totalt sett går det emellertid inte
att överblicka läget, då det ännu återstår ett halvår av målet
för 1992. Med hänsyn till de uttalanden om
författningsregleringen som riksdagen ställt sig bakom 1988
förutsätter utskottet att regeringen ägnar frågan sådan
uppmärksamhet att de uppsatta målen är uppnådda vid årsskiftet.
I alla kategorierna har också en total ökning av
kvinnorepresentationen skett. Utskottet noterar emellertid att
finans- och näringsdepartementen helt saknar kvinnliga
ordförande i sina kommittéer och att vissa departement har en
otillfredsställande låg total andel kvinnorepresentation i detta
avseende.
Utskottet har till särskild granskning tagit upp tillsättning
av tjänster som lagmän i hovrätt och kammarrätt. Dessa tjänster
tillsätts direkt av regeringen. Den 1 april 1992 utgjorde
andelen kvinnor 21,5 procent. Motsvarande siffra år 1988 var
14,5 procent. När det gäller hovrättslagmän har andelen kvinnor
under perioden ökat från 10,3 procent till 25 procent. Hovrätten
över Skåne och Blekinge har dock inte någon kvinna på sina fyra
hovrättslagmänstjänster. Kammarrätterna uppvisar en procentuell
minskning av andelen kvinnor från 21,1 procent år 1988 till 17,4
procent under 1992. Förändringen hänför sig till att fler
tjänster som kammarrättslagmän tillsatts och att andelen kvinnor
därigenom minskat.
Av generaldirektörerna 1992 är 12,3 procent kvinnor.
Motsvarande siffra för år 1988 var 8 procent.
Landshövdingarna är år 1992 till ca 8 procent kvinnor. Siffran
kan jämföras med ca 16 procent år 1989.
När det gäller de chefer för 121 myndigheter i vilka regeringen
tillsätter de högsta cheferna var andelen kvinnor år 1988 ca 10
procent. Motsvarande siffra för dessa myndigheter var år 1991 ca
14 procent.
Utskottet vill uttala att det självfallet, när det gäller
såväl tjänster på denna höga nivå liksom på andra, måste ske en
omsorgsfull prövning av vederbörandes lämplighet för tjänsten.
En rad omständigheter måste vägas in vid bedömningen. Utskottet
vill dock framhålla att jämställdhet är en viktig faktor i
sammanhanget. Utskottet konstaterar att, även om en ökning skett
när det främst gäller andelen kvinnliga chefer i överrätt,
fortfarande få kvinnor utnämnts till högre tjänster. Utskottet
vill i sammanhanget erinra om justitieministerns uttalande vid
en utfrågning inför utskottet som redovisats i förra årets
granskningsbetänkande (1990/91:KU30, s. 80). Justitieministern
underströk därvid vikten av ökat antal kvinnor på högre
domartjänster. Vad gäller generaldirektörer och landshövdingar
är förhållandena från jämställdhetssynpunkt inte heller
acceptabla. Utskottet vill fästa regeringens uppmärksamhet på
att en jämnare könsfördelning på berörda områden måste uppnås.
Utskottet har även granskat könsfördelningen i
regeringskansliet. Av de politiskt tillsatta tjänsterna dvs.
statsråd, statssekreterare, politiskt sakkunniga och
informationssekreterare visar utskottets granskning att det i
slutet av år 1991 fanns ca 45 procent politiskt anställda
kvinnor. I slutet av mars 1992 var andelen ca 37 procent. För
närvarande är 36 procent av statsråden kvinnor och av
statssekreterarna 8 procent, nämligen två kvinnor i närings-
resp. kulturdepartementet. De politiskt sakkunniga består till
40 procent av kvinnor.
En granskning av fördelningen mellan kvinnor och män på
chefslöneplanet i regeringskansliet ger bl.a. följande siffror.
I januari 1989 var andelen kvinnor på chefslöneplanet 18
procent. I januari 1992 är den procentuella fördelningen
densamma. Lägst andel kvinnor på chefslöneplanet uppvisar
arbetsmarknadsdepartementet med 10 procent kvinnliga chefer.
Största andelen kvinnor finns i kommunikationsdepartementet med
30 procent kvinnliga chefer. Inom gruppen rättssakkunniga har
andelen kvinnor ökat från 33 procent år 1989 till 36 procent år
1992. Inom kategorin övriga sakkunniga har andelen ökat från 36
procent till 38 procent. Beträffande tjänster i de lägsta
lönekategorierna är kvinnorna representerade till drygt 80
procent. De redovisade siffrorna avser anställda i
regeringskansliet med undantag för politiskt sakkunniga,
innehavare av militära tjänster samt kommittéanställda.
Utskottet konstaterar beträffande regeringskansliet att någon
förändring inte skett på chefslöneplanet vad avser den
procentuella andelen kvinnor. Granskningen visar att, trots de
ansträngningar som görs för att öka andelen kvinnliga chefer,
något mera påtagligt resultat sedan år 1987, då andelen kvinnor
på chefslöneplanet var 13 procent, inte har uppnåtts. Detta är
högst otillfredsställande, särskilt mot bakgrund av statens
ansvar som föregångare och förebild på jämställdhetsområdet.
Utskottet förutsätter att regeringen prioriterar frågan så att
av riksdagen antagna mål för jämställdheten kan uppnås.
11. Vissa uttalanden av statsråd
Utskottet har till granskning tagit upp vissa uttalanden av
statsråd med anledning av anmälningar från riksdagsledamöter,
som riktat kritik mot uttalandena i fråga. Till grund för
granskningen har bl.a. legat två promerior upprättade inom
utskottets kansli samt fyra promemorior från
statsrådsberedningen bilagorna A 24.1--A 25. Utskottet har
vidare i ett av ärendena hållit en utfrågning med statsminister
Carl Bildt bilaga B14.
Bostadsminister Ulf Lönnqvist angav i ett brevsvar den 5
februari 1991 olika vägar som kunde undersökas för att
idrottsföreningar skulle kunna undgå ökade kostnader för
mervärdesskatt. Ulf Lönnqvists brev var ett svar på ett öppet
brev från Västergötlands Idrottsförbund, som riktat kritik mot
den utvidgning av mervärdesskatten som införts och hemställde om
befrielse från mervärdesskatt för idrottsföreningar.
Vid föregående riksmöte beslutade riksdagen om ett särskilt
kommunalt bostadstillägg till folkpension i syfte att ge de
sämst ställda pensionärerna en förstärkning av bostadsstödet.
Socialminister Ingela Thalén uttryckte i ett brev den 8 maj 1991
till riksförsäkringsverkets generaldirektör kritik mot det sätt
som verket hade skött informationen om hur många pensionärer som
skulle komma att omfattas av beslutet. Riksförsäkringsverket
hade bl.a. i ett pressmeddelande framhållit att det särskilda
kommunala bostadstillägget skulle komma färre pensionärer till
godo än väntat.
Statsminister Carl Bildt gjorde i samband med utnämningen av
Gun Hellsvik till justitieminister vissa uttalanden rörande ett
pågående ärende hos regionåklagarmyndigheten i Malmö. Ärendet
gällde en resa som Gun Hellsvik och andra kommunalpolitiker
företagit och som bekostats av ett byggföretag. Några dagar
efter utnämningen av Gun Hellsvik till justitieminister lades
utredningen ned eftersom någon misstanke om brott ej kunde
riktas mot någon resedeltagare eller researrangör.
Statsrådet Reidunn Laurén gjorde i en debattartikel i Dagens
Nyheter den 23 januari 1992 vissa uttalanden rörande
jämställdhetsombudsmannens verksamhet. I artikeln utvecklade
Reidunn Laurén och en medförfattare sina synpunkter på den nya
jämställdhetslagen och framförde viss kritik rörande
tillämpningen av lagen och engagemanget hos dem som har att
tillämpa lagen. I sammanhanget framhölls att bl.a.
jämställdhetsombudsmannen har stor betydelse för utvecklingen på
jämställdhetsområdet. Beträffande det förhållandet att
jämställdhetsombudsmannen i allt mindre utsträckning fört talan
hos arbetsdomstolen anfördes att den nuvarande ombudsmannen i
mindre utsträckning än den tidigare var benägen att driva
tvister till rättslig prövning. Artikeln i denna del avslutades
med att jämställdhetsombudsmannen någon gång borde pröva
möjligheterna att föra ärenden till jämställdhetsnämnden mot
bakgrund av att nämnden ännu inte avgjort ett enda ärende.
Utskottet får anföra följande.
Enligt regeringsformen skall regeringsärenden i princip
avgöras vid regeringssammanträde. Myndigheterna lyder enligt 11
kap. 6 § regeringsformen under regeringen. Enligt
grundlagspropositionen innebär denna lydnadsplikt att
myndigheterna i princip har att följa de föreskrifter av allmän
natur eller direktiv för särskilda fall som meddelas i
regeringsbeslut. Regeringens rätt att bestämma över
myndigheterna begränsas av regeringsformens bestämmelse i 1 kap.
1 § om att all offentlig makt utövas under lagarna.
Myndigheterna är i enlighet med 11 kap. 7 § tillförsäkrade en
uttrycklig självständighet gentemot regeringen i ärenden som rör
myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör
tillämpning av lag.
Frågan om innebörden av 11 kap. 7 § regeringsformen berördes i
propositionen (1986/87:99) om ledningen av den statliga
förvaltningen. I propositionen framhölls att bestämmelsen ofta
tolkats som ett allmänt förbud för regeringen och dess ledamöter
att uttala sig i frågor som rör förvaltningsmyndigheternas
verksamhetsområden, men att varken regeringsformen eller dess
förarbeten ger något stöd för en sådan tolkning.
Regeringsformens regler utgör enligt propositionen en fullt
tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter
precis så bestämt och i den omfattning som regeringen finner
lämpligt i varje situation. Informella kontakter inom området
för 11 kap. 7 § regeringsformen borde dock enligt propositionen
i den mån de är nödvändiga präglas av mycket stor återhållsamhet
med hänsyn till de rättssäkerhetsgarantier som åsyftas med
lagrummet och borde för regeringens del skötas på
tjänstemannanivå.
Konstitutionsutskottet framhöll i sitt betänkande med
anledning av propositionen (KU 1986/87:29) att det finns ett
stort behov av informella kontakter mellan
förvaltningsmyndigheterna och regeringskansliet. Genom sådana
kontakter kan regeringen hållas informerad om den aktuella
situationen på olika myndighetsområden. Myndigheterna kan å sin
sida via informella kontakter få regeringens intentioner och
krav på myndigheterna klarlagda. Det var enligt utskottet över
huvud taget svårt att föreställa sig en smidigt och väl
fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av
olika slag. Utskottet framhöll emellertid att det mot bakgrund
av att regeringsbesluten fattas av regeringen som kollektiv och
inte av de enskilda statsråden fanns vissa risker för
ministerstyre som inte kunde förnekas. Därför borde kontakterna
vara mer inriktade på information än styrning.
Enligt utskottet utgjorde de informella kontakterna i samband
med sådan ärendehandläggning som avses i 11 kap. 7 §
regeringsformen ett särskilt problem. Det torde inte vara
möjligt att undvika informella kontakter ens i dessa sammanhang,
men enligt utskottets uppfattning borde återhållsamheten vara
mycket stor. I särskilt hög grad borde de informella kontakterna
på detta område avse informationsutbyte. Utskottet fann
slutligen anledning understryka att oavsett vilka informella
kontakter som förekommit bär myndigheten det fulla och slutliga
ansvaret för besluten i de enskilda fallen.
Med anledning av de nu aktuella påtalade uttalandena får
utskottet anföra följande. Självfallet har ett statsråd i likhet
med alla andra medborgare rätt att göra uttalanden i olika
sammanhang. Med hänsyn till ett statsråds speciella ställning i
förening med det förhållandet att regeringsformen som nyss sagts
uppställt vissa regler för myndigheternas självständighet i
förhållande till regeringen måste viss återhållsamhet iakttas
när det gäller uttalanden som rör myndighetsutövning mot enskild
eller tillämpning av lag. Man bör således först och främst kunna
utgå från att ett uttalande gjorts i vederbörandes egenskap av
statsråd. Vid denna bedömning bör enligt utskottet i viss mån
vägas in om statsrådet är ansvarig för den sakfråga uttalandet
avser eller inte. Mot bakgrund av regeringens kollektiva ansvar
kan dock denna omständighet inte tillmätas avgörande betydelse.
Om ett uttalande uppfattas ha gjorts av ett statsråd i denna
egenskap måste självfallet stor betydelse fästas vid statsrådets
avsikt med uttalandet. Om denna avsikt är att påverka
myndighetsutövning mot enskild eller myndighetens tillämpning av
lag kan uttalandet vara att se som ett avsteg från reglerna i 11
kap. 7 § regeringsformen, vilket inte är godtagbart från
konstitutionella utgångspunkter. Även om avsikten inte varit
denna kan uttalandet ändå i vissa situationer framstå som
stridande mot syftet med bestämmelserna i fråga, särskilt om den
aktuella myndigheten kan ha uppfattat sig som bunden av
uttalandet.
Ett statsråd torde således i allmänhet få räkna med att ett
auktoritativt framfört ställningstagande i en fråga som rör
myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag från
vederbörande myndighets sida skulle kunna uppfattas som
direktiv. I princip ändras -- som tidigare sagts -- inte denna
bedömning om uttalandet gäller en myndighet inom ett annat
statsråds ansvarsområde.
Även om de fyra granskade uttalandena är av olika karaktär har
utskottet valt att behandla dem från principiella
utgångspunkter. Utskottet förutsätter att statsråd framdeles
ålägger sig särskilt stor återhållsamhet i samband med
uttalanden i frågor som faller inom området för 11 kap. 7 §
regeringsformen.
12. Vissa utrikesfrågor
a) Ansökan om EG-medlemskap
Konstitutionsutskottet har tidigare granskat beredningen i
regeringskansliet av vissa EG-frågor (1989/90:KU30 s. 96 ff.)
samt informationsutbytet mellan regeringen och riksdagen i
EG-frågor (1990/91:KU30 s. 32 ff.). Detta år har utskottet ägnat
uppmärksamhet åt regeringens ansökan om svenskt medlemskap i den
Europeiska gemenskapen.
I en skrivelse den 26 oktober 1990 om åtgärder för att
stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga
utgifterna förklarade sig regeringen eftersträva ett nytt
riksdagsbeslut om Europapolitiken. Det skulle tydligare och i
mer positiva ordalag klargöra Sveriges ambitioner att bli medlem
av EG. Ett medlemskap med bibehållen svensk neutralitetspolitik
låg i vårt nationella intresse (skr. 1990/91:50 s. 5).
Sedan utrikesutskottet på eget initiativ tagit upp frågan
(1990/91:UU8) ställde sig den 12 december 1990 riksdagens
majoritet bakom vad utskottet uttalade (rskr. 74). Enligt
utrikesutskottets majoritet -- Vänsterpartiets och Miljöpartiets
representanter reserverade sig -- borde Sverige eftersträva att
bli medlem i den Europeiska gemenskapen med bibehållen
neutralitetspolitik. Endast som medlem kunde vårt land fullt ut
delta i och få inflytande på den Europeiska gemenskapens
samarbete.
Efter en samlad bedömning av de utrikes- och
säkerhetspolitiska faktorerna samt efter samråd i utrikesnämnden
borde regeringen kunna lämna in en svensk ansökan om medlemskap.
Utskottsmajoriteten bedömde det som sannolikt att så kunde ske
under 1991; företrädarna för Moderata samlingspartiet och
Folkpartiet liberalerna ansåg däremot att ansökan borde göras
under 1991. Vidare framhölls att i regeringens bedömning
självfallet borde ingå hänsyn till den fortsatta utvecklingen i
Europa, inklusive EG:s regeringskonferenser, EES-förhandlingarna
samt säkerhetspolitiskt viktiga skeenden inom konferensen om
säkerhet och samarbete i Europa (ESK). Av betydelse var också
hänsynen till samarbetet med de nordiska länderna och de övriga
EFTA-länderna.
Utrikesutskottets majoritet anförde också bl.a. att regeringen
borde återkomma till riksdagen i frågan om förhandlingarnas
uppläggning och konstitutionella aspekter på medlemskapet samt
att en parlamentarisk arbetsgrupp borde ges möjligheter att --
efter slutförda EES-förhandlingar -- löpande följa framtida
medlemskapsförhandlingar och deras förberedelser.
I ett anförande inför Sveriges riksdag den 14 juni 1991 avgav
dåvarande statsministern Ingvar Carlsson en deklaration angående
en svensk ansökan om medlemskap i EG (prot. 1990/91:132
s.4ff.) Där finns bl.a. en redovisning av resultatet av
regeringens bedömning, i nära kontakt med ledarna för de i
utrikesnämnden representerade partierna, av de utrikes- och
säkerhetspolitiska faktorerna. Ansökan om medlemskap i EG
överlämnades den 1juli 1991 av statsministern till ordföranden
i gemenskapens ministerråd. Ansökan var avfattad på sätt som
framgår av bilaga A 26.
Den nuvarande planeringen i Sverige utgår från att EG:s
ministerråd skall ge klartecken till förhandlingar under andra
halvåret 1992 och att de skall kunna föras under loppet av 1993
samt avslutas vid årsskiftet 1993/1994. Regeringens målsättning
är att Sverige skall inträda i EG 1995. I regeringsdeklarationen
i oktober 1991 anges som en av de stora uppgifterna att fullt ut
föra Sverige in i det europeiska samarbetet genom
förhandlingarna om medlemskap i den Europeiska gemenskapen. Ett
så brett samförstånd som möjligt eftersträvas kring Sveriges
Europapolitik. Det konstateras vidare att den svenska utrikes-
och säkerhetspolitikens utformning förändras i ett Europa som
förändras. Den europeiska identiteten i vår utrikespolitik får
ökad betydelse. Den nya politiska situationen skapar nya
möjligheter för deltagande också i utrikes- och
säkerhetspolitiskt samarbete med andra europeiska stater. De
strategiska realiteterna i det nordeuropeiska och nordatlantiska
området innebär emellertid alltjämt att den svenska
säkerhetspolitiska huvudlinjen, som sammanfattas i uttrycket
"alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig",
bibehåller sin grundläggande betydelse.
Utrikesutskottet konstaterade i november 1991 i betänkandet
1991/92:UU8 att riksdagens beslut den 12 december 1990 följts
upp på det sätt som avsågs genom den avlämnade svenska
medlemskapsansökan samt genom regeringens deklarerade avsikt att
verka för att Sverige snarast blir fullvärdig medlem i EG och
att intensifiera förberedelserna för medlemskapsförhandlingarna.
Därvid noterades att en slutuppgörelse uppnåtts om EES-avtalet
och att EES-förhandlingarnas resultat är av stort värde även för
medlemskapsförhandlingarna.
Under detta riksmöte har medlemskapsfrågan också debatterats i
riksdagen i andra sammanhang, bl.a. mot bakgrund av det
europeiska rådets -- dvs. EG-ländernas stats- och
regeringschefers -- möte i Maastricht i december 1991 och
överenskommelsen om en europeisk union.
Frågan om medlemskap avgörs, för gemenskapens del, enligt
artikel 237 i Romfördraget av ministerrådet. Beslut om att ta
upp ett nytt medlemsland skall vara enhälligt och fattas efter
det att synpunkter har inhämtats från kommissionen samt
parlamentet har gett sitt samtycke. En motsvarande ordning
föreskrivs i Maastrichtavtalet (Final provisions, article O).
Det finns anledning för konstitutionsutskottet att konstatera,
att såväl EES-avtalet som ett EG-medlemskap förutsätter
riksdagens godkännande, (jfr 10 kap. 2 § regeringsformen). Den
bestämmelsen ger också vid handen att -- om en internationell
överenskommelse förutsätter författningsändringar eller andra
riksdagsbeslut -- godkännandet skall lämnas i samma form som
föreskrivs för övriga nödvändiga riksdagsbeslut. Av detta följer
motsatsvis att det inte möter något hinder att regeringen, även
om sådana riksdagsbeslut inte föreligger, inleder förhandlingar
och -- som är fallet när det gäller EES-avtalet -- även ingår en
preliminär överenskommelse, jfr 10 kap. 1 § regeringsformen.
Därutöver gäller enligt 10 kap. 6 § regeringsformen att
regeringen fortlöpande skall hålla utrikesnämnden underrättad om
de utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för
riket, och överlägga med nämnden om dessa så ofta det erfordras.
I alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen före
avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske. Vissa
samrådsfrågor som rör EG behandlas i EFTA-delegationen.
Det kan i detta sammanhang också nämnas att regeringen våren
1991 beslutade att tillkalla en grundlagsutredning inför EG
(Ju1991:03). I dess uppgifter ingår att utreda behovet av
grundlagsändringar inför ett medlemskap i EG samt att överväga
på vilka sätt det skall vara möjligt för riksdagen att spela en
aktiv roll i EG-samarbetet. Den senare frågan behandlas också i
en särskild av talmanskonferensen tillsatt utredning.
Konstitutionsutskottet behandlade dessa frågor tidigare under
våren 1991 i betänkandet 1990/91:KU22 (rskr. 180).
Från de synpunkter konstitutionsutskottet har att anlägga har
granskningen inte gett anledning till något uttalande utöver det
anförda.
b) Regeringens åtgärder med anledning av kidnappning i Kashmir
Sverige har sedan början av 1950-talet lämnat bistånd till
Indien. Den för närvarande största svenska insatsen gäller ett
underjordiskt vattenkraftverk vid Uri i Kashmir. En svenskledd
företagsgrupp kontrakterades 1989 av Indien för projektet, som
beräknades pågå i sex år. Projektet har emellertid drabbats av
svårigheter genom oroligheter i Kashmirdalen. Den 31 mars 1991
kidnappades två svenska medborgare som var knutna till
byggnadsprojektet. En muslimsk rörelse tog på sig ansvaret för
frihetsberövandet, som varade till den 6 juli 1991. I en
granskningsanmälan har tagits upp frågan om den svenska
regeringens åtgärder med anledning av det inträffade.
Utskottet har tagit del av en inom utrikesdepartementet
upprättad, delvis sekretessbelagd redogörelse för regeringens
åtgärder med anledning av kidnappningen. Utskottets granskning
har inte gett anledning till något uttalande.
c) Besök av en rysk regeringsdelegation
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens
handläggning av frågan om besök av en rysk regeringsdelegation
den 21--22 januari 1992. Utskottet har erhållit en promemoria i
ärendet från utrikesdepartementet, bilaga A 27.
I december 1990 förklarades en sovjetisk diplomat persona non
grata och uppmanades att lämna landet. Bakgrunden till non
grata-förklaringen var att han ägnat sig åt verksamhet som
syftade till olovlig underrättelseverksamhet. Rysslands förste
vice premiärminister Gennadij Burbulis gjorde ett arbetsbesök i
Sverige den 21--22 januari 1992 på inbjudan av statsminister
Carl Bildt. Inför besöket förhörde sig andremannen vid den ryska
ambassaden om man från svensk sida kunde acceptera att
premiärministern åtföljdes av den nu aktuelle diplomaten. Han
uppgavs ha lämnat den sovjetiska/ryska utrikesförvaltningen och
arbetade nu som personlig rådgivare och närmaste medarbetare
till den ryske premiärministern. Kabinettssekreteraren beslöt
den 7 januari 1992 att visum skulle beviljas för hela
delegationen. Förste vice premiärminister Burbulis beslöt själv
före sitt besök i Sverige att i sin delegation utelämna
diplomaten.
Reglerna om de diplomatiska relationerna och om diplomaters
rättsställning har kodifierats och närmare preciserats genom en
i Wien år 1961 ingången konvention om diplomatiska förbindelser.
Sedan konventionen ratificerats av 22 stater trädde den i kraft
den 24 april 1964. Konventionen har ratificerats av Sverige.
Enligt artikel 9 i denna konvention kan mottagande staten när
som helst och utan att behöva redovisa skälen för sitt beslut
underrätta den sändande staten om att beskickningschefen eller
medlem av beskickningens diplomatiska personal är persona non
grata eller att annan medlem av beskickningspersonalen icke är
önskvärd. I sådant fall skall den sändande staten alltefter
omständigheterna antingen återkalla vederbörande eller entlediga
honom från hans tjänst vid beskickningen. En person kan
förklaras non grata eller icke önskvärd även före ankomsten till
den mottagande statens territorium. Om den sändande staten
vägrar att fullgöra sina förpliktelser eller inte inom rimlig
tid fullgör sina förpliktelser enligt artikeln, kan den
mottagande staten vägra att erkänna ifrågavarande person som
beskickningsmedlem. Bestämmelser om visering finns i
utlänningslagen (1989:529). Beslut om visering meddelas av
statens invandrarverk, men får också meddelas av
utrikesdepartementet. Utrikesdepartementet har meddelat vissa
föreskrifter om UD-viseringar m.m. (UF 1989:4).
Utskottets granskning har inte gett anledning till något
uttalande.
d) Oljebistånd till Estland m.m.
Utskottet har granskat regeringens handläggning av frågor om
bistånd till Estland i form av oljeleveranser m.m.
Till grund för granskningen har legat en promemoria från
statsrådsberedningen, bilaga A 28. Biståndsminister Alf
Svensson har företrätt inför utskottet och lämnat uppgifter i
saken, bilaga A 12.
Den 5 december 1991 gav riksdagen regeringen till känna att de
medel som riksdagen tidigare anvisat för EFTA:s utvecklingsfond
för Jugoslavien i stället kunde användas för insatser i bl.a.
Baltikum (1991/92:UU17, rskr. 74).
Före jul 1991 offentliggjorde den svenska regeringen avsikten
att förmedla viss katastrofhjälp till Estland. Detta skedde
genom bl.a. pressmeddelanden. Regeringen fattade beslut den 9
januari 1992 om att 15 milj.kr. skulle utgå till Estland. Den 23
januari 1992 beslutade regeringen att utfästa en gåva om
ytterligare 10 milj.kr. Under förutsättning att AB SUKAB för
utrikesdepartementet presenterade ett godtagbart varubytesavtal
med behörig estnisk myndighet, skulle beloppet i fråga avsättas
i en s.k. revolverande fond för varuutbyte med Estland. Det
beslutades att av dessa 10 milj.kr. fick 4 miljoner disponeras
omedelbart för import av olja till Estland. Medlen för ändamålet
skulle tas från det anslag som riksdagen i sitt beslut den 5
december 1991 anvisat.
Den 21 januari 1992 beslutade SIDA, efter samråd med
biståndsministern, om ytterligare 5 milj.kr. i katastrofbistånd
till Estland. Den 2 februari 1992 lossades den första
oljeleveransen till Estland.
Sammanlagt hade Estland i februari 1992 erhållit 30 milj.kr. i
katastrofbistånd från Sverige.
Biståndsministern Alf Svensson har vid utfrågningen inför
utskottet uppgett bl.a. att den försening som uppstod vid
oljeleveransen berodde på bl.a. svårigheter för Estland att ange
vilken oljekvalitet som önskades. Biståndsministern har också
uppgett att något formellt regeringsbeslut för löftet om bistånd
inte erfordrades akut, eftersom SIDA behövde fortsätta
beredningen av hur biståndet skulle ske och att SIDA under alla
förhållanden kunde utnyttja sitt regeringsbemyndigande att fatta
beslut om katastrofbistånd upp till ett belopp om 10 milj.kr.
Utskottets granskning har lett till slutsatsen att regeringens
handläggning av bistånd för oljeinköp, med hänsyn till det
omfattande förberedelsearbete som var nödvändigt, även från
Estlands sida, inte föranleder någon kritik från utskottets
sida.
e) Sanktionerna mot Irak
Den 2 augusti 1990 invaderade Iraks armé grannlandet Kuwait.
Förenta nationernas säkerhetsråd fördömde invasionen redan samma
dag och stämplade den som utgörande ett brott mot internationell
fred och säkerhet. Den 6 augusti 1990 antog säkerhetsrådet en
resolution (nr 661/1990) om internationella ekonomiska
sanktionsåtgärder mot Irak. Regeringen beslutade följande dag
att följa säkerhetsrådets beslut. Under det fortsatta
händelseförloppet antog säkerhetsrådet ytterligare ett stort
antal resolutioner, vilka alla stöddes av Sverige.
Den 29 november 1990 antog säkerhetsrådet en resolution (nr
678/1990) varigenom de länder som samarbetade med Kuwait (i
fortsättningen FN-alliansen) bemyndigades att använda alla
nödvändiga medel om Irak inte senast den 15 januari 1991 åtlydde
säkerhetsrådets resolutioner avseende irakiskt tillbakadragande
från Kuwait. I resolutionen uppmanades vidare alla stater att
lämna lämpligt stöd till de aktioner som vidtogs i enlighet med
denna och tidigare resolutioner i ärendet.
Sedan den i resolution 678 intagna tidsfristen passerats gick
FN-alliansens styrkor den 17 januari 1991 till anfall mot Irak
och mot irakiska mål i Kuwait. I början av mars upphörde
stridshandlingarna vid Persiska viken, det s.k. Gulfkriget.
Konstitutionsutskottet tog förra året (1990/91:KU30 s. 57 f.)
upp olika förhållanden i anslutning till Gulfkriget till
granskning. Det gällde bl.a. vissa folkrättsliga aspekter,
främst med anledning av säkerhetsrådets resolution 678/1990. Som
ett led i granskningen höll konstitutionsutskottet en utfrågning
med dåvarande utrikesministern Sten Andersson, åtföljd av
folkrättsrådgivaren i utrikesdepartementet, departementsrådet
Ove Bring.
Sten Andersson uttalade vid utfrågningen i april 1991 bl.a.
att han både före FN-alliansens attack och under kriget vid
några tillfällen hade föreställningen att man borde ha fortsatt
sanktionsverksamheten. Han bedömde emellertid i efterhand att
det inte fanns någon annan väg att gå med tanke på det motstånd
som Saddam Hussein hela tiden gjorde mot varje försök att
åstadkomma en fredlig lösning. Sten Andersson framhöll vidare
att Sverige på många sätt var engagerat i de försöken utan att
vinna den minsta framgång. Det gjorde inte heller andra stater,
och Sten Andersson förklarade sig således tro att det som
gjordes var det enda möjliga. In i det sista pågick emellertid
försök att förhindra kriget. Framför allt försökte Sverige förmå
Jemen och Algeriet, dvs. två arabländer, att få Saddam Hussein
att dra tillbaka sina trupper från Kuwait.
Konstitutionsutskottet har detta år främst uppmärksammat
regeringens åtgärder med anledning av säkerhetsrådets
resolutioner om internationella ekonomiska sanktionsåtgärder mot
Irak. Till grund för granskningen har legat dels en inom
utrikesdepartementet upprättad promemoria, bilaga A 29, dels
en utfrågning med Ove Bring, bilaga B 2.
Av utredningen framgår att regeringens beslut att införa
ekonomiska sanktioner mot Irak föregicks av kontakter med
ledarna för de i utrikesnämnden representerade partierna och att
frågan behandlades i utrikesnämnden den 8 augusti 1990. Därvid
informerades även om läget i Gulfkrisen allmänt. Utvecklingen i
Irak och Kuwait togs därefter upp vid samtliga utrikesnämndens
nio sammanträden t.o.m. mars 1991.
Granskningen ger inte utskottet anledning att göra något
uttalande.
13. Krigsmaterielexport
Inledning
Konstitutionsutskottet har under en följd av år granskat olika
krigsmaterielexportfrågor. I sammanhanget bör också erinras om
Medborgarkommissionens rapport om svensk vapenexport (SOU
1988:15) samt om betänkandena Begreppet krigsmateriel (SOU
1989:66) och Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet (SOU
1989:102), vilka har remissbehandlats och bereds i
regeringskansliet. En av regeringen aviserad proposition med
förslag till ny lagstiftning om export av krigsmateriel m.m.
kommer att avlämnas till riksdagen i juni 1992.
I det senaste granskningsbetänkandet (1990/91:KU 30, s. 49 f.)
antecknades att utskottet -- med hänsyn till då pågående eller
förestående rättsliga utredningar och prövningar -- skulle
återkomma till frågor, kopplade till regeringen, och vilka har
samband med de delar av FFV:s affärer som inte slutligt hade
handlagts av åklagare och domstol. Vid detta års granskning tar
utskottet också upp en anslutande, tidigare granskad fråga om
FFV:s s.k. Englandsavtal. Vidare behandlas vapenexport till
Jugoslavien samt sker en uppföljning av tidigare granskningar
rörande Iran, Indien och Burma.
Till grund för konstitutionsutskottets granskning har legat
dels skriftligt, i huvudsak sekretessbelagt material främst från
utrikesdepartementets handelsavdelning, dels vad som framkommit
vid en sluten utfrågning med krigsmaterielinspektören,
ambassadören Sven Hirdman, åtföljd av departementssekreteraren
Gunnar Klinga. Utskriften från utfrågningen i inte
sekretessbelagda delar återges i bilaga B 1.
Viss export från FFV
Bakgrund
Frågor om otillåten vidareexport av krigsmateriel har tagits
upp av konstitutionsutskottet samt av rättsvårdande myndigheter
vid olika tidpunkter och i olika sammanhang; här kan bl.a.
erinras om de s.k. robot 70-affärerna och en fällande dom 1989.
Det finns anledning att inledningsvis teckna en bakgrund till
årets granskning.
Vid årsskiftet 1987/88 förekom uppgifter om att affärsverket
FFV under lång tid skulle ha exporterat granatgevärssystemet
Carl Gustaf till ett stort antal länder via Storbritannien utan
tillstånd. Det gjordes också gällande att detta skett med
regeringens goda minne eller i vart fall att det varit känt inom
regeringskansliet och hos krigsmaterielinspektionen (KMI).
Konstitutionsutskottet behandlade i ett särskilt avsnitt i
granskningsbetänkandet KU 1987/88:40 de s.k. Englandsavtalen.
I samma betänkande anförde utskottet (s. 43):
I 1986/87 års granskningsbetänkande uttalade utskottet att det
inte fanns belägg för att det i kretsen av regeringsledamöter
hade funnits vetskap om oegentligheter på vapenexportområdet,
men att det med facit i hand kunde hävdas att regeringarna på
ett tidigare stadium bort misstänka att allt inte stod rätt till
och således ha vidtagit mer kraftfulla åtgärder. Detta intryck
har förstärkts under årets granskning. Enligt
konstitutionsutskottet kan sålunda nu i efterhand konstateras
att regeringarna inte varit tillräckligt observanta på hur
krigsmaterielinspektionen utövat sin verksamhet.
Det har i olika sammanhang påståtts att kännedom om olaga
svensk vapenexport funnits inom regeringen. Utskottet har
förutom utfrågningarna med ansvariga statsråd och tjänstemän
tagit del av ett omfattande skriftligt material bl.a. ur de
rättsliga förundersökningar som pågår. Företrädare för svensk
vapenindustri har av utskottet beretts tillfälle att lämna sin
syn i detta avseende. Den förnyade granskningen har inte gett
belägg för att det i kretsen av regeringsledamöter skulle ha
funnits vetskap om oegentligheter på detta område som föranleder
utskottet att ändra de bedömningar som gjordes föregående år.
Dessa slutsatser om förhållandena tidigare har
konstitutionsutskottet sedermera bekräftat och delvis förstärkt.
Vid 1989/90 års granskning anfördes sammanfattningsvis
(1989/90:KU 30, s. 49) att utskottet funnit ytterligare belägg
för de kritiska uttalanden som tidigare framförts från
utskottets och medborgarkommissionens sida. Föregående år
(1990/91:KU 30, s. 54) delade vidare konstitutionsutskottet
medborgarkommissionens slutsats att handläggningen 1980 av ett
ärende om export till Singapore tyder på en anmärkningsvärd
brist på vaksamhet inom regeringskansliet.
Medborgarkommissionen behandlade 1988 i sin rapport om svensk
vapenexport (SOU 1988:15) misstänkta fall av olaglig
krigsmaterielexport. Ett avsnitt gällde medverkan eller vetskap
hos regering och regeringskansli. På denna punkt har utskottet
anfört (1989/90:KU 30, s. 39):
Medborgarkommissionen konstaterar till en början att den med
ett undantag -- avseende vidareexport år 1982 av en fartygskanon
till Oman -- inte funnit belägg för att det inom regeringen
eller regeringskansliet förekommit något som tyder på att
enskild regeringsledamot eller någon tjänsteman, i första hand
någon krigsmaterielinspektör, medverkat i eller haft vetskap om
olagliga affärer med krigsmateriel. När det gäller nyssnämnda
fartygskanon framgår det enligt medborgarkommissionen att
krigsmaterielinspektören fått kännedom om att kanonen skulle
levereras från Bofors till Oman via det brittiska varvet Brooke
Marine men trots detta inte ingripit eller informerat den
dåvarande handelsministern. Medborgarkommissionen riktar vidare,
i anslutning till några av de granskade fallen, viss kritik mot
i första hand berörda krigsmaterielinspektörer för bristande
misstänksamhet eller bristande vaksamhet. Kommissionen
framhåller att ehuru huvudansvaret för den bristande
misstänksamheten och vaksamheten åvilar
krigsmaterielinspektörerna gäller kritiken också andra delar av
regeringskansliet. Kommissionen anser sålunda att handels-,
utrikes-, försvars- och industridepartementen borde haft
anledning att visa större intresse för utförselärendena.
Kommissionen konstaterar att krigsmaterielinspektionen hade
lämnats med otillräckliga resurser och hade allmänt behövt ett
starkare stöd.
Justitiekanslern fick våren 1988 regeringens uppdrag att
utreda i vad mån export, direkt eller indirekt, ägt rum av vapen
eller vapensystem från affärsverket FFV till länder till vilka
regeringen inte meddelat utförseltillstånd. Utredningen
begränsades till granatgevärssystemet Carl Gustaf.
Justitiekanslern uttalade i ett pressmeddelande i anslutning
till sitt yttrande till regeringen den 27 februari 1989 bl.a.:
Det får enligt justitiekanslerns bedömning antas att såväl
medlemmar av regeringen som tjänstemän inom regeringskansliet
erhöll god kännedom om de s.k. Englandsavtalen vid tiden för
deras tillkomst. Den omständigheten att regeringsledamöter och
tjänstemän inom regeringskansliet måste antas ha varit väl
medvetna om Englandsavtalens innehåll när avtalen slöts har
emellertid, med hänsyn till den innebörd dessa avtal hade, inte
inneburit att de också kunnat sluta sig till eller misstänka att
avtalen skulle komma att tillämpas på det sätt som blev fallet.
Meddelade domar m.m.
Vid regionåklagarmyndigheten i Linköping har tidigare pågått
utredning eller förundersökning i FFV-ärendet. En
förundersökning rörande misstänkt grov varusmuggling av
krigsmateriel (vapenkapslar) till två länder via Singapore vid
olika tillfällen 1983 och 1985 har lagts ned genom ett beslut
den 31 mars 1992 eftersom brott inte kan visas. Vidare fattades
den 9 april 1992 ett beslut att inte inleda förundersökning med
anledning av uppgifter om Carl Gustaf-vapen och ammunition i
Kambodja och Myanmar (Burma).
Efter omfattande prövningar av åtalsfrågor -- varvid beslöts
att i vissa hänseenden inte väcka åtal såväl på grund av att
brott inte styrkts som på grund av preskription -- väcktes 1989
och 1990 följande åtal vilkas behandling konstitutionsutskottet
föregående år förklarade sig böra avvakta. Det gällde
vidareexport till:
a) Saudiarabien via Storbritannien 1979 och 1980 av materiel
tillhörande granatgevärssystemet Carl Gustaf till ett värde av
drygt 42 milj.kr.,
b) Thailand via USA 1980 av vapenkapslar m.m. för ca
1milj.kr.,
c) Burma via Singapore 1980--1981 av vapenkapslar för drygt
500000 kr.,
d) Dubai via Singapore 1981 av granatgevärsammunition för ca
2,5 milj.kr.
Den ena domen meddelades av Eskilstuna tingsrätt sommaren 1991
och gäller utförsel av ammunition via Singapore till Dubai
(punkt d ovan). Åtalet mot förre marknadschefen Bengt Mattsson
och ytterligare en anställd ogillades. Bland dem som hördes som
vittnen fanns Birgit Friggebo. Det ansågs inte styrkt att de
tilltalade känt till att materielen kan ha varit avsedd för
annat land än Singapore. Domen har vunnit laga kraft.
Den andra domen meddelades av samma domstol den 28 januari
1992, också den har vunnit laga kraft. Åtalen enligt punkterna
a--c ovan mot Eric Malmberg, generaldirektör vid FFV 1970--1980,
ogillades.
I målet hölls vittnesförhör med Bengt Mattsson och andra
befattningshavare vid FFV, bl.a. Börje Olsson (jfr
konstitutionsutskottets utfrågningar våren 1988) samt med de
förutvarande statsråden Staffan Burenstam Linder, Anitha
Bondestam och Hadar Cars. Vidare hördes generalerna Lage
Thunberg och Sven Olof Olin (krigsmaterielinspektörer den
1juli 1968--den 30 juni 1977 resp. den 1 mars 1980--den 31
januari 1981) samt personer som varit tjänstemän i
handelsdepartementet och vikarierat som inspektörer, dåvarande
rättschefen Lars Jonson och hovrättsassessorn Jörgen Holgersson.
Vidare hördes Per Tegnér, som tidigare var departementsråd i
industridepartementet.
Vad angår utförseln via Storbritannien till Saudiarabien
hävdade Eric Malmberg att såväl KMI som regeringen kände till
Englandsavtalet och möjligheten till vidareexport (domen s. 17
f.). Det kan nämnas att det av domen framgår att, precis som
nämndes vid en utfrågning inför konstitutionsutskottet 1988, FFV
hade anställda på plats i Saudiarabien för att leda utbildning.
Tingsrätten ogillade åtalet beträffande utförseln 1980 redan
på grund av att det inte med tillräcklig grad av säkerhet var
klarlagt att de granater som då skeppades från Sverige
omfattades av kontraktet i fråga och följaktligen inte heller
att de var avsedda för något annat land än det som fartyget var
destinerat till, nämligen Storbritannien (domen s. 33).
Beträffande det andra fallet, utförseln 1979, noterade
domstolen att KMI och regeringen varken direkt eller indirekt
hade någon kännedom om att materielen var avsedd för
Saudiarabien (domen s. 39 f.). Tingsrätten drar slutsatsen att
fel har begåtts inom FFV och att detta lett till att regeringen
fattat sitt beslut om utförsel på falska premisser; det kan
emellertid inte med säkerhet fastställas vem som bär ansvaret
för detta. Åtalet ogillades därför även i denna del eftersom det
inte bevisats att Eric Malmberg känt till att materielen var
avsedd för Saudiarabien (domen s. 54).
Även beträffande utförseln via USA och Singapore
konstaterar tingsrätten att fel begåtts inom FFV och att
regeringen förletts att meddela tillståndsbeslut, men att det
inte kan slås fast med tillräcklig säkerhet att Eric Malmberg
bär ansvaret för detta. Åtalet lämnades därför utan bifall också
i dessa delar (domen s.79 f. resp. s. 96 f.).
Ytterligare om FFV:s s.k. Englandsavtal
Vid 1987/88 års granskning (KU 1987/88:40, s. 14 ff.) ägnades
som berörts ett avsnitt åt en uppföljning av påståenden om
export till länder till vilka utförseltillstånd inte hade
beviljats. I den delen hade framkommit att det statliga
affärsverket FFV (tidigare försvarets fabriksstyrelse) med
början 1963 hade exporterat krigsmateriel och upplåtit
tillverkningsrättigheter (licenser) till Storbritannien samt att
avtalen -- de s.k. Englandsavtalen -- innefattat rätt till viss
vidareförsäljning av materiel, granatgeväret Carl Gustaf med
ammunition, till ett flertal samväldesländer, däribland
brittiska kolonier. Det upplystes att FFV bedömt att under
perioden 1970--1985 nära 75 procent av försäljningen till det
brittiska försvarsministeriet hade exporterats vidare. Först
sedan kraven på slutanvändarintyg skärpts från 1983 -- vid
vilken tidpunkt tillståndsplikt infördes även för licensavtal --
avvecklades avtalsarrangemangen, och de sista leveranserna inom
ramen för avtalen ägde rum i slutet av 1984.
Konstitutionsutskottets granskning innefattade utfrågningar
med bl.a. företrädare för FFV, vilka uttalade som sin mening att
avtalen måste ha diskuterats och varit kända i
regeringskansliet. Vidare fanns visst skriftligt material, bl.a.
uppgifter till KMI 1978 från FFV:s dåvarande generaldirektör
Eric Malmberg.
Konstitutionsutskottets granskning gav vid handen att
Englandsavtalen enligt samstämmiga uppgifter såväl från
statsrådet Anita Gradin (som fick kännedom om avtalen i januari
1988) som från de likaså, i tidigare regeringar, för
vapenexportfrågor ansvariga statsråden Mats Hellström, Staffan
Burenstam Linder, Hadar Cars och Björn Molin uppfattats som
licensavtal fastän de i verkligheten huvudsakligen varit
leveransavtal. Något regeringsbeslut eller annan handling från
1963 som utvisade avtalens rätta innebörd hade inte påträffats i
regeringskansliet. Två ledamöter (fp) reserverade sig. De ansåg
att kunskap om avtalens innebörd fanns inom regeringskansliet
hösten 1965 (KU 1987/88:40, s. 24 ff., s. 36f. och s. 68 f.).
Under årets granskning har utskottet tagit del av en
promemoria i juni 1986 som marknadschefen Bengt Mattsson vid FFV
Ordnance överlämnade till Carl Algernon, som var
krigsmaterielinspektör från den 1 februari 1981 till sin
bortgång den 15 januari 1987. Frågeställningen är om promemorian
gav vid handen att Englandsavtalen hade gett Storbritannien rätt
till vidareexport till länder som ansetts uteslutna från export
direkt från Sverige. Det har bl.a. satts i fråga om inte
krigsmaterielinspektören, i samband med handläggningen av
utförselfrågor senare samma år, har återgett de berörda
uppgifterna i en promemoria avsedd för ett sammanträde i
utrikesnämnden den 12 december 1986 och att regeringsföreträdare
därigenom känt till att det hade förekommit utförsel av vapen
till Storbritannien för vidareexport som inte bort äga rum.
Det kan i detta sammanhang anmärkas att Bengt Mattsson, under
förundersökningen i anslutning till ett av de tidigare
redovisade åtalen, uppgav att han troligen redan andra halvåret
1984 berättat för krigsmaterielinspektören om de s.k.
Englandsavtalens egentliga innebörd. En motsvarande uppgift
finns i den tidigare nämnda JK-utredningen.
Utskottets bedömning
Konstitutionsutskottets granskning avser regeringens och
enskilda statsråds befattning med krigsmaterielexportfrågor.
Årets granskning har inte vare sig beträffande de s.k.
Englandsavtalen eller i övrigt gett anledning till någon ändring
i utskottets tidigare bedömningar.
Krigsmaterielexport till Jugoslavien
Inledning
Granskningen gäller bl.a. utförsel av krigsmateriel till
Jugoslavien efter det att strider utbrutit där sommaren 1991.
Gällande rätt m.m.
Huvuddragen i de regler och riktlinjer som för närvarande
gäller för export av krigsmateriel m.m. är följande.
Från det generella förbudet mot export av krigsmateriel kan
regeringen medge undantag och bevilja utförseltillstånd.
Tillstånd ges i enlighet med av riksdagen godtagna riktlinjer
(prop. 1971:146, UU 21, rskr. 343 och prop. 1981/82:196, UU 26,
rskr. 345). Riktlinjerna innebär -- bortsett från s.k.
ovillkorliga hinder för export -- i korthet att vid export till
andra länder än de nordiska staterna eller de neutrala staterna
i Europa måste från fall till fall bedömas om utförsel bör
tillåtas. Bedömningarna styrs av den övergripande principen om
restriktivitet. Tillstånd bör inte beviljas för export till stat
som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, stat som är
invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till
väpnad konflikt, stat som har inre väpnade oroligheter eller
stat som kan komma att använda materielen för att undertrycka
mänskliga rättigheter. De tre ovillkorliga hindren, nämligen
förpliktelser i ett internationellt avtal, beslut av FN:s
säkerhetsråd samt folkrättsliga regler om export från neutral
stat under krig, dvs. 1907 års Haagkonventioner, utesluter
alltid tillstånd till export.
För reservdelar till tidigare levererad krigsmateriel finns
särskilda riktlinjer. Med hänsyn bl.a. till de krav köparna kan
ha, bör reservdelar få exporteras utom när ett ovillkorligt
exporthinder föreligger. I den praxis som har utbildats gäller
detsamma för ammunition. Vidare uttalas i riktlinjerna att ett
utfärdat exporttillstånd bör dras in, förutom vid ovillkorliga
exporthinder, endast om den mottagande staten kommer i väpnad
konflikt med annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Även
i fall av väpnad konflikt bör indragning av tillståndet kunna
underlåtas om det är förenligt med de neutralitetsrättsliga
reglerna och mottagarstaten deltar i konflikten endast
symboliskt. I samband med lagregleringen 1988 av återkallelse av
utförseltillstånd -- jfr 13 § lagen (1988:558) om förbud mot
utförsel av krigsmateriel, m.m. -- har framhållits att det
dessutom i fall av t.ex. felaktiga eller vilseledande uppgifter
i en ansökan kan vara skäl att dra in ett tillstånd
(prop.1987/88:154, s. 48 f.).
Det bör också framhållas att det sedan 1983 krävs tillstånd
för att upplåta tillverkningsrättigheter m.m.. Vidare infördes
1988, i samband med att bestämmelserna om export av
krigsmateriel skärptes och byggdes ut, regler om underrättelser
till regeringen m.m. om vissa marknadsföringsåtgärder. Det krävs
inte något tillstånd för att t.ex. ge service utom riket åt
tidigare levererad materiel.
Som tidigare berörts pågår en översyn av reglerna för export
av krigsmateriel (jfr bl.a. uttalanden av
konstitutionsutskottet, KU 1986/87:33, s. 49 och KU 1987/88:40,
s. 42).
Utskottets bedömning
Jugoslavien har sedan lång tid importerat krigsmateriel från
Sverige (SOU 1989:102 s. 53 och senast skr. 1991/92:145, s. 10).
Under 1991 exporterades emellertid inte någon ny krigsmateriel
till Jugoslavien, däremot meddelades utförseltillstånd som
gällde bl.a. reservdelar och underhållsmateriel. Dessa tillstånd
återkallades i juli 1991 sedan strider utbrutit i landet. Här
kan erinras om att såväl EG:s utrikesministrar som Förenta
staterna och sedermera i början av hösten FN:s säkerhetsråd
fattade beslut om restriktioner i fråga om utförsel av
krigsmateriel till Jugoslavien.
Regeringen meddelade i augusti 1991 ett förnyat
utförseltillstånd, motsvarande ett av de tillstånd som
återkallats. Efter en närmare prövning medgavs utförsel av
jugoslavisk materiel som befunnit sig i Sverige sedan 1990 för
service och reparation. Dessa och övriga särskilda
omständigheter hade inte uteslutit ett undantag redan när
återkallelsebeslutet fattades.
Utöver det anförda ger inte utskottets granskning i denna del
anledning till något uttalande.
Övriga frågor
Iran
Konstitutionsutskottet har vid ett flertal tillfällen (KU
1985/86:25, s. 29 ff., KU 1986/87:33 s. 23 ff., 1989/90:KU 30,
s.38 ff.) i sin granskning behandlat frågan om otillåten
vidareexport av robot 70. Vad gäller påståenden om olovlig
export av robot 70 till Iran hänvisade konstitutionsutskottet --
som i februari 1989 höll en utfrågning med översten Anders
Hammarskjöld, hovrättsassessorn Richard Ljungqvist och
departementsrådet Kurt Blixt, vilka som sekreterare eller
experter varit knutna till medborgarkommissionen -- till
kommissionens bedömningar (1989/90:KU 30, s. 41).
Medborgarkommissionens rapport om svensk vapenexport avgavs i
maj 1988. Ett avsnitt gäller påståenden om export av robot 70
till Iran (SOU 1988:15, s. 119--123). På grundval av genomförda
undersökningar uteslöt kommissionen att robot 70 hade
exporterats eller vidareexporterats till Iran i sådan omfattning
att systemet kunnat utnyttjas i kriget mellan Iran och Irak.
Kommissionen ansåg det inte sannolikt att några robot 70 över
huvud taget fanns i Iran, men kunde inte utesluta att enstaka
robotar kommit till landet i något syfte.
Granskningen nu har främst gällt visst meddelande från
utrikesdepartementet till två svenska ambassader som utskottet
tagit del av. Utskottet finner inte anledning till något
uttalande.
Indien
Konstitutionsutskottet har tidigare granskat olika
förhållanden i anslutning till dåvarande AB Bofors avtal 1986
med indiska staten om leverans m.m. av fälthaubitsar, den s.k.
Indienordern (KU 1987/88:40, s. 14 ff. och senast 1989/90:KU 30,
s. 38 ff.).
Vad angår en förut uppmärksammad aspekt på Indienordern,
otillåtna mellanhänder, har riksåklagaren i ett beslut den 10
mars 1992 inte funnit anledning att ändra ett överklagat beslut
om att inte återuppta en nedlagd förundersökning till utrönande
av om bestickningsbrott begåtts.
Vid utfrågningen med krigsmaterielinspektören Sven Hirdman
berördes dels att regeringen numera har lämnat ut hela den
sekretessbelagda RRV-rapporten, dels att regeringen förra året
behandlade en framställning om rättshjälp från den indiska
regeringen. Svaret lämnades i juni 1991. Där redovisade
regeringen rättsläget i Sverige beträffande vad som kunde och
inte kunde lämnas ut och i vad mån utfrågningar kunde äga rum i
Sverige. Här kan också nämnas att regeringen i ett beslut den 29
april 1992, med anledning av en ny framställning från Indien,
inte funnit skäl att ompröva det tidigare beslutet.
Utskottet gör inte något uttalande utöver denna
redovisning.
Burma
Som tidigare berörts har regionåklagarmyndigheten i Linköping
beslutat att inte inleda förundersökning med anledning av
uppgifter om Carl Gustaf-vapen och ammunition i Kambodja och
Myanmar (Burma).
Utskottet har senast föregående år behandlat bl.a. motsvarande
uppgifter om Carl Gustaf-ammunition i Burma (1990/91:KU 30,
s.54). Kompletterande upplysningar har lämnats dels genom en
promemoria från krigsmaterielinspektionen, dels vid utfrågningen
med krigsmaterielinspektören Sven Hirdman.
Utskottet gör inte något uttalande utöver denna
redovisning.
14. Vissa försvarsfrågor
a) Materielbeställningar 1990 och 1991
Utskottet har till granskning tagit upp vissa beslut om
anskaffning av materiel till det militära försvaret som den
socialdemokratiska regeringen har fattat. Överbefälhavaren har
tillstyrkt anskaffningarna under förutsättning att ytterligare
medel tillförs. Granskningen har särskilt avsett besluten den 15
februari 1990 om anskaffning av Haubits 77 m.m. och den 17 juli
1990 om anskaffning av Ubåt 90. En granskningspromemoria har
upprättats i ärendet, bilaga 30.
En fråga som har uppmärksammats vid granskningen är
användningen av s.k. prisregleringsmedel. De fördelas under
budgetåret och räknas fram i ett automatiskt verkande
priskompensationssystem. Enligt utskottet företer detta system
vissa brister när det gäller möjligheterna att överblicka
systemets verkningar. Utskottet noterar att regeringen i prop.
1991/92:102 har föreslagit att priskompensationssystemet
förändras för den militära utgiftsramen och att
genomförandeprisbudgetering tillämpas inom denna utgiftsram.
Förändringen innebär att kompensationen för förväntad
kostnadsutveckling sker i förväg under budgetarbetet för
nästkommande budgetår.
Granskningen har inte gett anledning till något uttalande i
övrigt från utskottets sida.
b) Regeringsbeslut att avbryta pågående försök med förkortad
grundutbildning av värnpliktiga
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens beslut den
14 november 1991 att avbryta försöken med förkortad
grundutbildning av värnpliktiga. Beslutet berörde ca 3 600
värnpliktiga som hade ryckt in och ca 6 000 som hade fått
inkallelseorder men ännu ej ryckt in. Till grund för
granskningen har legat en kanslipromemoria, bilaga A 31.
Försöken med förkortad grundutbildning för vissa värnpliktiga
inleddes efter riksdagsbeslut år 1989. Riksdagen stiftade då
lagen (1989:402) om försök med förkortad grundutbildning av
värnpliktiga. Försöksverksamheten utvidgades efterhand till att
omfatta fler värnpliktiga. I enlighet härmed ändrades lagen år
1990 och 1991. Lagen innebär att grundutbildningen för ett visst
antal värnpliktiga av angivna kategorier får vara kortare än vad
som följer av bestämmelserna i värnpliktslagen (1941:967). Varje
gång då riksdagen behandlade lagförslagen redogjorde det
föredragande statsrådet för försöksverksamheten, och riksdagen
bereddes då tillfälle att ta del av vad statsrådet anfört. Varje
gång lämnade riksdagen också utan erinran vad han hade anfört.
Utskottet gör följande bedömning.
Lagstiftningen om försök med förkortad grundutbildning innebär
en rätt men inte någon skyldighet för regeringen att genomföra
försöken. Att riksdagen vid olika tillfällen lämnat utan erinran
vad föredragande statsrådet anfört i frågor som rört försöken
innebär inte att regeringen har varit skyldig att upprätthålla
försöksverksamheten. Den genomförda granskningen ger inte
anledning till någon kritik mot regeringsbeslutet den 14
november 1991.
15. Vissa underrättelse- och säkerhetsfrågor
Utskottet har till granskning tagit upp en fråga som rör
systemet för personalkontroll i samband med kommendering av
värnpliktiga. I den delen har granskningen föranletts av att en
värnpliktig som av en militär myndighet tagits ut som bilförare
åt försvarsministern fått en annan uttagning efter ingripande
från en tjänsteman hos överbefälhavaren. Enligt
tidningsuppgifter skulle den ändrade uttagningen bero på den
värnpliktiges namn och hudfärg.
Utskottet konstaterar att försvarsministern inte har haft
någon befattning med uttagningen. Omplaceringsbeslutet har varit
föremål för granskning hos riksdagens ombudsmän. JO Hans
Ragnemalm har i beslut den 28 april 1992 uttalat att han av det
material som ställts till hans förfogande inte kan dra annan
slutsats än att omplaceringsbeslutet varit helt obefogat.
Vad gäller regeringens kontroll allmänt av säkerhetspolisen
och den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten har i en
granskningspromemoria, bilaga A 32, lämnats en redogörelse
för tidigare granskningar som utskottet har företagit i
underrättelse- och säkerhetsfrågor.
Personalkontroll innebär att uppgifter hämtas ur polisregister
om personer som innehar eller avses tillträda vissa befattningar
som är av betydelse för rikets säkerhet. Uppgifterna utgör
underlag för att bedöma personernas pålitlighet från
säkerhetssynpunkt. En översyn av personalkontrollsystemet har
företagits av SÄPO-kommittén. I kommitténs slutbetänkande (SOU:
1990:51) Säpo -- Säkerhetspolisens arbetsmetoder anförs att en
del myndigheter, enligt vad som uppgivits från säkerhetspolisen,
visat bristande förmåga att tolka de registeruppgifter som
lämnats ut från säkerhetspolisen i samband med personalkontroll.
Det har därvid inträffat att myndigheten har dragit en alltför
vittgående slutsats av de lämnade uppgifterna. Kommittén betonar
vikten av att de anställande myndigheterna verkligen lägger sig
vinn om att göra en självständig prövning i de
anställningsärenden där personalkontroll har företagits. I
kommitténs förslag till lag om personalkontroll får en regel om
självständig prövning en framträdande plats.
Utskottet antecknar att en beredning pågår inom
justitiedepartementet med sikte på att regeringen under
innevarande år skall kunna lägga fram förslag till lagreglering
av personalkontrollen på grundval av kommitténs förslag.
Vidare noterar utskottet att regeringen i år också avser att
utfärda riktlinjer för den militära underrättelse- och
säkerhetstjänsten.
Granskningen i denna del föranleder inget uttalande från
utskottets sida.
16. Nyemission i Nordbanken m.m.
Bakgrund
Nordbanken är en av landets tre stora affärsbanker. Den hette
tidigare PK-banken. Det nuvarande namnet övertogs i samband med
förvärvet av en provinsbank år 1990. PK-banken, bildad år 1974
genom en sammanslagning av Postbanken och Sveriges Kreditbank,
ägdes ursprungligen liksom dessa banker helt av staten.
PK-banken privatiserades delvis år 1984 och introducerades
därefter på Stockholms fondbörs. Statens andel av Nordbankens
aktiekapital var sommaren 1991 70,6 procent.
De senaste årens utveckling inom bankväsendet präglas av
kraftigt ökade kreditförluster. På en avreglerad marknad har
intresset fokuserats på snabb volymtillväxt och en strävan mot
större marknadsandelar. Fallande fastighetspriser och börskurser
har medfört likviditets- och solvensproblem för många
högbelånade företag.
Nordbanken är en av de banker som under senare tid har
drabbats av avsevärda kreditförluster. Därtill kommer att
Nordbanken -- för att skydda sina fordringar i Gamlestaden AB,
Nobel Industrier AB och Yggdrasil AB, den s.k. Pensergruppen --
hade utfäst sig att garantera en nyemission i Nobel Industrier
AB.
För Nordbanken innebar de nu redovisade förhållandena att
banken i slutet av sommaren 1991 behövde ett tillskott av eget
kapital. Bankens styrelse föreslog att en extra bolagsstämma
skulle besluta om en nyemission av aktier, beräknad att inbringa
ca 5160 milj.kr. Emissionen skulle genomföras med företräde
för dåvarande aktieägare.
Nyemissionen slutfördes med utgången av 1991, och staten äger
för närvarande drygt 77 procent av aktierna i Nordbanken.
Regerings- och riksdagsbeslut m.m.
I proposition 1991/92:21 om teckning av aktier m.m. i
Nordbanken -- vilken beslöts den 10 oktober 1991 -- anslöt sig
den då nyligen tillträdda regeringen, med finansministern Anne
Wibble som föredragande statsråd, till Nordbankens styrelses
bedömning beträffande behovet av ett kapitaltillskott.
Nyemissionen angavs vara nödvändig för att uppfylla
kapitaltäckningskraven samt för att banken skulle kunna
övervinna då rådande svårigheter och fullfölja en inledd
förändring av verksamhetens organisation och inriktning.
Det fanns enligt regeringen inte förutsättningar för staten
att placera sin andel av emissionen, ca 3 643 milj.kr., på
kapitalmarknaden. Därför föreslogs att staten skulle teckna
denna andel. Villkoren för emissionen bedömdes av regeringen
vara sådana att övriga aktieägare och andra placerare skulle
komma att teckna aktier för det resterande emissionsbeloppet.
Staten ansågs emellertid som huvudägare böra ta på sig ansvaret
för att det erforderliga kapitaltillskottet kom till stånd. Hela
emissionsbeloppet föreslogs därför bli garanterat av staten.
Näringsutskottet anförde bl.a. följande i sitt betänkande
1991/92:NU 4. För tilltron till det svenska bankväsendet hos
svenska och utländska placerare och därmed för finansväsendets
stabilitet är det angeläget att, i en sådan krissituation som
var aktuell, den berörda bankens ägare tar ansvar för att banken
kan fullgöra sina förpliktelser och i ordnade former sanera och
omstrukturera sin verksamhet. Som huvudägare av Nordbanken får
staten ta på sig denna förpliktelse. Samtidigt är det väsentligt
att staten, som lättare än privata intressenter kan anskaffa
nytt kapital, inte genomför sin biståndsaktion på sådant sätt
att en bank där staten har majoritetsintresse får
konkurrensfördelar gentemot övriga banker. Mot bakgrund av vad
som anförts i propositionen godtog utskottet beräkningen av
kapitalbehovet. Utskottet ville emellertid framhålla att de
ytterligare kapitalresurser som Nordbanken erhöll måste
förvaltas med sådana avkastningskrav som följer av principen att
det skall råda konkurrenslikställighet mellan denna bank och de
privatägda bankerna.
Sammanfattningsvis tillstyrkte näringsutskottet regeringens
förslag om att staten skulle medverka vid en nyemission av
aktier i Nordbanken. Av hela emissionsbeloppet, ca 5 160 milj.
kr., föll således ca 3 643 milj.kr. på staten med hänsyn till
dess ägarandel. Återstoden av beloppet skulle staten garantera.
Vidare tillstyrktes att regeringen bemyndigades att senare sälja
statens aktier i Nordbanken. En reservation (nyd) stödde
motionsyrkanden som gick ut på att det bakomliggande
händelseförloppet i Nordbanken skulle klarläggas och redovisas
för allmänheten samt att förutsättningarna för en förbättrad
kontroll över bankerna skulle utredas. V-suppleanten avgav en
meningsyttring.
Riksdagen beslöt den 20 november 1991 i enlighet med
näringsutskottets betänkande (rskr. 8).
Här kan erinras om att regeringen sedermera också föreslagit
att staten garanterar ett räntefritt lån på 3,8 miljarder kronor
från Sparbankernas bank till Första sparbanken (prop.
1991/92:63). Av propositionen framgår bl.a. att företrädare för
Sparbanksgruppen AB efter valet i september 1991 informerade den
avgående regeringen om att avsevärda kreditförluster befarades i
Första sparbanken. Den tillträdande regeringen informerades i
sin tur. Efter en utredning av finansinspektionen visade det sig
att de befarade kreditförlusterna uppgick till 4,5 miljarder
kronor för år 1991. Detta innebar, med hänsyn till bankens egna
kapital och reserver, att den skulle vara insolvent om
förlusterna realiserades. Regeringen fann att en lösning med
statlig medverkan var nödvändig. Efter diskussioner mellan
representanter för finansdepartementet samt Första sparbanken,
Sparbanksgruppen AB och Sparbankernas bank kunde ett förslag
till lösning presenteras i mitten av oktober. Uppgörelsen
träffades under förutsättning av regeringens och riksdagens
godkännande. Riksdagen har bifallit propositionen (1991/92:NU
12, rskr. 52).
Regeringen har i april 1992 föreslagit ytterligare åtgärder,
nu till stöd för Sparbanken Första AB (prop. 1991/92:168).
I detta sammanhang kan nämnas att styrelsen för Stockholms
fondbörs, mot bakgrund av händelseutvecklingen kring Nobel
Industrier AB, i september 1991 beslutat om en utredning av
principiella frågor av betydelse för fondbörsen och förtroendet
för aktiemarknaden. Denna utredning väntas slutföra sitt arbete
i september 1992. I riksdagen har interpellerats och ställts
fråga om att tillsätta en kommission rörande bankernas
kreditförluster (prot. 1991/92:96 och 1991/92:102).
Här bör också anges att efter ett riksdagsbeslut våren 1990
(prop. 1989/90:88, NU35, rskr. 249) bildades hösten samma år det
statliga Förvaltningsaktiebolaget Fortia. Det fick till uppgift
att förvalta aktierna i vissa av staten hel- eller delägda
industriföretag, vilka tidigare förvaltats av
industridepartementet. Genom ett beslut i december 1991
bemyndigades emellertid regeringen att avveckla bolaget (prop.
1991/92:69, NU10, rskr. 92) och Fortia trädde i frivillig
likvidation i januari 1992. Riksdagen har därefter i mars i år
avslagit motionsyrkanden om att ett motsvarande statligt
förvaltningsbolag skall bildas på nytt (1991/92:NU17, rskr.
156).
Utskottets granskning
Vissa regler och frågeställningar
I granskningsärendet aktualiseras regeringens dubbla roller,
såväl som ägare som med uppgift att styra riket. Frågor
uppkommer också kring ansvarsfördelningen mellan riksdagen och
regeringen samt mellan regeringen och myndigheter. Vidare finns
anledning att uppmärksamma formerna för beredningen av
regeringsärenden och andra handläggningsfrågor samt
beslutsformer i krissituationer. Utskottet har tidigare (KU
1982/83:30, s. 5, s. 17 ff och s. 33 ff) behandlat den
situationen att det, vid tiden för ett skifte mellan två
regeringar, inträffar händelser av stor politisk betydelse.
Inledningsvis kan erinras om huvuddragen i den rådande
regleringen.
Staten som ägare av aktier lyder under samma regler som andra
aktieägare. Innebörden av detta är bl.a. att ägarinflytandet
utövas i bolagets beslutande organ, bolagsstämman. Den utser
styrelsen, som i sin tur utser verkställande direktör. Styrelsen
svarar för bolagets organisation och förvaltningen i övrigt av
bolagets angelägenheter.
Enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står statens medel och dess
övriga tillgångar till regeringens disposition. Till följd härav
och med stöd av bestämmelser i departementsförordningen
(1982:1177) förvaltar finansdepartementet aktierna i Nordbanken.
Regeringen kan bemyndiga t.ex. departementschefen att själv
eller genom ombud företräda staten som aktieägare vid
bolagsstämmor. Konstitutionsutskottet tog vid föregående års
granskning (1990/91:KU30, s. 93 f.) upp vissa frågor i samband
med att styrelsen i Nordbanken ombildades i januari 1991.
Utskottet uttalade då, som i tidigare granskningsärenden, att
det kan ligga i sakens natur att det förekommer
underhandskontakter mellan staten som ägare och den direkta
bolagsledningen.
För de åtgärder som regeringen bedömde vara nödvändiga
beträffande Nordbanken gäller följande (9 kap. 9 och 10 §§
regeringsformen). Det krävs ett riksdagens bemyndigande för att
regeringen skall kunna ikläda staten ekonomiska förpliktelser.
Vidare kan riksdagen fastställa grunder för förvaltningen av
statens egendom och förfogandet över densamma; enligt praxis (NU
1986/87:17) underställs t.ex. frågor om en minskning av statens
ägarandel riksdagens prövning (jfr även 1988/89:KU30, s. 88 ff
om PK-bankens förvärv av Carnegie Fondkommission AB).
Regeringens handlingsfrihet vid förvaltningen av och förfogandet
över statens egendom är vidare begränsad på så vis, att statens
medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt
(9 kap. 2 § regeringsformen).
De senare spörsmålen har således behandlats som
regeringsärenden och föranlett en proposition. Beträffande
beredningen av regeringsärenden sägs i 7 kap. 2 §
regeringsformen att behövliga upplysningar och yttranden skall
inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs
skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra
sig. Ansvaret för beredningen vilar på det föredragande
statsrådet.
Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen råder förbud för riksdagen
och regeringen att bestämma hur en förvaltningsmyndighet i
särskilt fall skall besluta i ett ärende som rör
myndighetsutövning bl.a. mot enskild eller som rör tillämpning
av lag. Stadgandet har således i regel inte någon betydelse för
hur regeringen utövar sin ägarroll i ett bolag, men kan ha
betydelse för förhållandet till en tillsynsmyndighet.
Finansinspektionen är den centrala förvaltningsmyndigheten för
tillsynen över finansiella marknader, kreditinstitut och det
enskilda försäkringsväsendet. Den leds av en generaldirektör som
också är ordförande i inspektionens styrelse. Finansinspektionen
bildades den 1 juli 1991 genom en sammanslagning av
bankinspektionen och försäkringsinspektionen. Enligt den
instruktion (1991:937) för finansinspektionen som gällde från
samma tidpunkt omfattar tillsynen bl.a. banker. Inspektionen
skall också följa utvecklingen av och främja allmän kännedom om
pris- och konkurrensförhållandena samt andra viktiga
förhållanden inom bankväsendet m.m. och även i övrigt verka för
en sund utveckling av kredit- och försäkringsväsendet. I
februari 1992 utfärdades en ny instruktion (1992:102) för
finansinspektionen med i huvudsak samma innehåll i dessa delar.
Finansinspektionens befogenheter anges i lagarna om banker och
andra kreditinstitut. I första hand bör bestämmelserna i 7 kap.
bankrörelselagen (1987:617) om tillsyn uppmärksammas. Där
föreskrivs bl.a. att inspektionen skall se till att en bank
följer författningar och andra bestämmelser som reglerar bankens
verksamhet och att inspektionen även i övrigt med uppmärksamhet
skall följa bankernas verksamhet för att göra sig underrättad om
förhållanden som kan inverka på en banks säkerhet eller i övrigt
är av betydelse för en sund utveckling av verksamheten (1 §).
Inspektionens medel är i första hand att uttala kritik i olika
former samt att rekommendera eller föreskriva åtgärder. I sista
hand har inspektionen möjlighet att föreslå regeringen att
återkalla det tillstånd (oktroj) som behövs för att driva
bankrörelse (8--9 §§). Motsvarande bestämmelser finns i lagen
(1988:606) om finansbolag.
Regeringen har i mars 1992 beslutat om direktiv för
finansinspektionens anslagsframställning för budgetperioden
1993/94--1995/96. Utöver övergripande mål och inriktning m.m.
finns i direktiven rubriken särskilda frågor. Där begärs bl.a.
att finansinspektionen skall lämna förslag till allmänna
riktlinjer för hur inspektionen bör agera i akut uppkomna
krissituationer på finansmarknaderna; förslaget skall utgå från
att inspektionens integritet måste kunna bibehållas.
Slutligen skall här beröras frågan om regeringens möjligheter
att handla när riksdagen inte är samlad. Med ett par nu inte
aktuella undantag, då utskott kan fatta beslut på riksdagens
vägnar under tid då riksmöte inte pågår, krävs beslut av
riksdagen i dess helhet. Om regeringen behövt förelägga
riksdagen en proposition under sommaren, hade följaktligen --
med stöd av 1 kap. 3 § riksdagsordningen -- riksdagen måst
samlas till urtima möte, dvs. möte under tid då lagtima
(ordinarie) riksmöte inte pågår. Detta sker efter förordnande av
regeringen eller talmannen. Även en riksdagsminoritet kan få
till stånd ett urtima riksmöte. Till urtima riksmöte kallas
genom kungörelse i allmänna tidningarna senast dagen före
riksmötets början. Ett urtima riksmöte pågår så länge det
erfordras, men skall avslutas senast när nästa ordinarie
riksmöte börjar.
Närmare om händelseförloppet m.m.
Till grund för utskottets granskning har legat en skriftlig
redogörelse från förre finansministern Allan Larsson, bilaga
A33, för vad som för hans del förekom vid beredningen av
ärendet.
Utskottet har också hållit ett antal offentliga utfrågningar.
Förutom med Allan Larsson har utfrågningar hållits med
ordföranden i postverkets styrelse, direktören Hans Dahlberg,
och verkets generaldirektör Ulf Dahlsten, med
finansinspektionens generaldirektör Anders Sahlén, med
styrelseordföranden i Förvaltningsaktiebolaget Fortia i
likvidation, landshövdingen Lars Ivar Hising, och bolagets f.d.
verkställande direktör Olle Rydh samt med finansministern Anne
Wibble och med statsrådet Bo Lundgren, åtföljd av rättschefen
Hans Jacobson, bilagorna B4--B 7 och B 10--B 11.
I den skriftliga redogörelsen från Allan Larsson erinras bl.a.
om att den nytillträdda regeringen genom sitt beslut den 10
oktober 1991 kom till samma uppfattning som han själv redovisat
under ärendets beredning i regeringskansliet, nämligen att en
nyemission var nödvändig och att staten som ägare till
Nordbanken borde ta sitt ansvar för att emissionen kom till
stånd. Vidare framgår att Allan Larsson fick den första
orienteringen om krisen i finansbolaget Gamlestaden och dess
verkningar för bl.a. Nordbanken den 17 augusti 1991 (en lördag)
när han kontaktades av finansinspektionens generaldirektör
Anders Sahlén. Allan Larsson gav sin statssekreterare Gunnar
Lund i uppdrag att bilda sig en uppfattning om saken. Denne
träffade dagen därpå Anders Sahlén och direktören Lars Thunell i
Nordbanken. Den senare ledde en förhandlingsgrupp som bildats av
de berörda bankerna. Sedan förhandlingarna om en rekonstruktion
av Nobel Industrier strandat, tog Allan Larsson kontakt med de
närmast berörda bankerna, SE-banken, Nordbanken, Handelsbanken
och Sparbankernas bank. Det fanns en bred enighet hos dem om att
regeringen borde gripa in. Allan Larsson bad Anders Sahlén
medverka vid en ny överläggning mellan bankerna.
Vid midnatt natten till torsdagen den 22 augusti rapporterade
Anders Sahlén att också dessa förhandlingar hade strandat. Efter
samråd med Anders Sahlén drog Allan Larsson slutsatsen att en
principlösning mellan bankerna måste nås innan en
revisionsrapport om Gamlestaden publicerades nästa dag.
Rapporten förväntades bekräfta bedömningen att förlusterna i
Gamlestaden skulle bli så stora att bolagets kapital var
förbrukat, vilket i sin tur skulle leda till att Nobel
Industrier inte skulle uppfylla de soliditetskrav som ställdes
av utländska banker för deras kreditgivning.
Tidigt på morgonen den 22 augusti fortsatte bankerna under
Allan Larssons ordförandeskap och med Anders Sahlén som
bisittare sina förhandlingar. En lösning arbetades fram. Den
innebar bl.a. att bankerna skulle överta Gamlestaden från Nobel
Industrier m.fl. samt att Nobelföretaget, som skulle skjuta till
ett belopp för att fullfölja sin garanti till Gamlestaden,
skulle få ett kapitaltillskott. I detta sammanhang undersökte
Gunnar Lund om Fortia kunde delta i en nyemission. Det framkom
också att posten kunde vara intresserad av att delta i en
nyemission i Nordbanken.
Allan Larsson och Gunnar Lund sammanträffade med ledningen för
Nordbanken lördagen den 24 augusti. Utöver bankens deltagande i
en nyemission i Nobel Industrier diskuterades en redan tidigare
aktualiserad fråga om ett kapitaltillskott till banken.
Genomgången visade att detta behov var större än som tidigare
framkommit samt att det krävdes omedelbara åtgärder.
Gunnar Lund fick, enligt vad som också framgår av Allan
Larssons redogörelse, i uppdrag att undersöka om Fortia och
posten var beredda att garantera en nyemission i Nordbanken.
Banken kontaktade i sin tur privata företag.
Den samlade lösningen för de berörda företagen och beskedet om
det planerade kapitaltillskottet till Nordbanken
offentliggjordes måndagen den 26 augusti. I ett pressmeddelande
från finansdepartementet uttalade Allan Larsson bl.a. att den
överenskommelse om en lösning på Nobel--Gamlestadens
finansieringsproblem som träffats hade regeringens stöd, att
regeringen fortlöpande hade hållits informerad om
överläggningarna och att parterna genom överenskommelsen hade
tagit ett samhällsansvar. Vidare angavs i pressmeddelandet att
Nordbanken behövde tillföras nytt ägarkapital och att en
nyemission skulle genomföras. Staten skulle som huvudägare till
banken komma att ta ansvaret för att den erforderliga
kapitalförstärkningen kom till stånd.
Vid sin promemoria har Allan Larsson fogat kommentarer i
januari 1992 från styrelseordföranden i SE-banken, Curt G
Olsson, i dennes egenskap av förutvarande ordförande i
bankföreningen. Denne uttalar att den uppgörelse som nåddes inte
bara var försvarbar utan nödvändig.
Vid utfrågningarna med företrädarna för postverket resp.
Fortia har lämnats redovisningar för de kontakter som bl.a.
statssekreterarna Gunnar Lund, finansdepartementet, och Ingemar
Skogö, kommunikationsdepartementet, hade med postverket samt
bl.a. Gunnar Lund, Ingemar Skogö och statssekreteraren Lars
Ljung, industridepartementet, hade med Fortia om medverkan vid
en nyemission etc. Någon sådan medverkan kom visserligen inte
till stånd. Det samlade beskedet vid utfrågningarna har
emellertid varit att varken postverket eller Fortia utsattes för
otillbörliga påtryckningar; de gjorde självständiga bedömningar
på affärsmässiga grunder.
Generaldirektören Anders Sahlén har bl.a. framhållit att såväl
finansdepartementet som riksbanken och finansinspektionen kan
behöva agera i finansiella krissituationer. Myndigheter
motsvarande finansinspektionen i andra länder gör ofta mycket
kraftfulla ingripanden, de tar till och med över finansinstitut.
I augusti 1991 rådde exceptionella förhållanden som kunde
äventyra det internationella anseendet för svensk industri och
svenska banker. Därför krävdes speciella insatser. Stabiliteten
och förtroendet måste återställas. Inspektionen blev en
samtalspartner eller värd för samtal mellan finansiärer och
ägare. Det gällde att finna former för en ordnad avveckling av
krisen, en roll som finansinspektionens motsvarighet iklädde sig
redan på 1920- och 1930-talen. Enligt Anders Sahlén var
rollfördelningen mellan regeringen och inspektionen hela tiden
mycket klar, Allan Larsson agerade i ägarrollen och som
finansminister.
Vid utfrågningarna har finansministern Anne Wibble och
statsrådet Bo Lundgren bekräftat att den nuvarande regeringen
har samma uppdelning som tidigare rådde mellan Allan Larsson och
Erik Åsbrink, dvs. departementschefen har hand om
regeringsärenden som gäller statens ägarroll, under det att det
andra statsrådet i finansdepartementet svarar för t.ex.
lagstiftnings- och tillsynsfrågor för finansmarknaden (jfr ett
förordnande av statsministern den 5 oktober 1991 enligt 7kap.
5§ regeringsformen).
Anne Wibble har betonat att det när den nya regeringen
tillträdde var angeläget att så snart som möjligt lämna ett
förslag till riksdagen beträffande Nordbankens
kapitalförsörjning m.m. Hon hade informerats i saken 23--24
september. I ett pressmeddelande från finansdepartementet den 25
september kunde Allan Larsson uttala att han hade försäkrat sig
om att den kommande regeringen skulle fullfölja det arbete som
hade inletts för att åstadkomma det erforderliga
kapitaltillskottet i Nordbanken. Regeringen fattade beslut om
propositionen bara några dagar efter det att den tillträtt.
Finansministern har vidare som sin mening uttalat, att det
inte fanns vare sig tid eller förutsättningar i övrigt att göra
andra bedömningar än den tidigare regeringen hade gjort. Den
enda skillnaden mot vad hennes företrädare hade förberett var
att den nya regeringen också begärde ett bemyndigande att sälja
statens aktier i Nordbanken.
Utskottets bedömning
Konstitutionsutskottets granskning har inte gett anledning
till något uttalande från de synpunkter utskottet har att
anlägga.
17. Vissa bolagsfrågor
a) Försäljning av aktier i LKAB
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens och
näringsministerns handläggning av fråga om bemyndigande för
regeringen till försäljning av aktier i LKAB. Till grund för
granskningen har legat en inom näringsdepartementet upprättad
promemoria, bilaga A34.
I proposition 1991/92:69 om privatisering av statligt ägda
företag m.m. föreslogs bl.a. att regeringen fick bemyndigande
att sälja statens aktier i 35 aktiebolag eller delar av dessa,
bl.a. LKAB. Näringsutskottet tillstyrkte i betänkande (1991/92:
NU10) regeringens förslag och hemställde att riksdagen skulle
besluta i enlighet härmed. I en reservation (s) avvisades
regeringens förslag. Suppleanten från Vänsterpartiet instämde
i de synpunkter som framförts i reservationen. Näringsutskottet
behandlade samtidigt 1991 års redogörelse för de statliga
företagen, vilken överlämnats till riksdagen med regeringens
skrivelse 1991/92:20. Riksdagen beslutade den 18 december 1991
att bifalla utskottets hemställan.
Regeringen har som nämnts lagt fram förslag om bemyndigande
att sälja statens aktier i bl.a. LKAB. Riksdagen har godkänt
förslaget. Granskningen föranleder inte något uttalande från
utskottets sida.
b) Blekingen AB m.m.
Utskottet har tagit upp frågan om direktiv till statens
företrädare i Blekingen AB och Skeppsankaret AB. Till grund för
granskningen har legat en granskningsanmälan, samt fyra
promemorior från näringsdepartementet, bilagorna A 35--A
38.2.
Blekingen AB är ett regionalt utvecklingsbolag i Blekinge.
Bolaget ägs till ca 50 procent av staten. Den 1 oktober 1987
förvärvade Blekingen AB samtliga aktier i det Procordiaägda
Uddcomb Sweden AB. Någon dag senare beslöt styrelsen i Blekingen
AB om s.k. pilotavtal till förmån för dåvarande
företagsledningen i Uddcomb Sweden AB. Beslutet innebar i
korthet att sex personer fick förvärva sammanlagt ca sex procent
av aktierna i Uddcomb Sweden AB. I avtalet förband sig Blekingen
AB att inom ca tre år återköpa aktierna i enlighet med en i
avtalet angiven särskild beräkningsmetod. Sedan sådant återköp
skett kom beräkningsmetoden att sättas i fråga. På bolagsstämma
i juni 1991 beslutades att en opartisk utredning skulle granska
uppkomna frågor i samband med avtalet. Utredarnas slutsatser
innehöll bl.a. att inte någon av styrelseledamöterna kunde göras
aktiebolagsrättsligt ansvarig för vad som förekommit. Sedan viss
justering skett av återköpssumman fattades på bolagsstämma den
23 augusti 1991 beslut om ansvarsfrihet för styrelse och VD.
Skeppsankaret AB är ett bolag bildat 1991 med syfte att
stimulera företagsamhet i Blekinge. Staten äger ca sju procent
av rösterna i bolaget. Statens aktieägande är konstruerat som
ett lån innebärande en skyldighet för Skeppsankaret att dels
utge ränta, dels lösa in aktierna inom en femårsperiod.
Utskottets granskning avser frågan om regeringen som
företrädare för statens delägarskap i bolagen har fullgjort vad
som åligger regeringen i denna egenskap.
I betänkande KU 1982/83:30 erinrade utskottet om att när
statlig företagsamhet bedrivs i aktiebolagsform gäller samma
regler som för aktiebolag som ägs av andra subjekt. Utskottet
påpekade att den formella styrningen av de bolag där staten helt
eller delvis äger aktier utövas på bolagsstämma. Detta innebar
självfallet inte att underhandskontakter mellan ägare och den
direkta ledningen inte skulle få förekomma.
Vid utskottets granskning av den s.k. Telub-affären uttalade
utskottsmajoriteten några principiella synpunkter på regeringens
möjligheter och skyldigheter att ingripa mot statliga
företagstransaktioner som framstod som olämpliga. Utskottet
anförde bl.a. följande.
Enligt den ansvarsfördelning som sedan länge varit vedertagen
i det svenska samhället är det ingen normal uppgift för
regeringen att göra bedömningar av enskilda affärstransaktioner.
Det kan inte vara regeringens skyldighet att mera allmänt
granska företagens verksamhet och utfärda rekommendationer om
t.ex. vilka typer av offerter eller order som är mer eller
mindre lämpliga. Undantag från denna princip om återhållsamhet
med inblandning i bolagens självständiga verksamhet torde i
första hand komma i fråga om mera väsentliga politiska mål synes
kunna äventyras genom bolagens verksamhet. Det är svårt att ge
klara kriterier för när så skulle kunna vara fallet.
Utskottet får anföra följande.
I aktiebolag som helt eller delvis ägs av staten gäller samma
regler som i bolag med andra ägarförhållanden. Aktiebolagslagens
regler skall sålunda tillämpas såvitt avser ansvarsförhållanden
etc. Till följd härav utövar staten, liksom andra aktieägare,
sin kontroll och sitt ägarinflytande på bolagsstämman. När det
gäller pilotavtalen i Blekingen AB bör framhållas att det var
ett av styrelsen fattat beslut som låg till grund för avtalet.
Statens företrädare agerade också, när kännedom om förhållandena
erhållits, genom att på bolagsstämman verka för att en
utomstående granskning kom till stånd. Utskottet vill framhålla
att det är önskvärt med mera uttryckliga direktiv och
dokumentation i frågor som avser statens företrädare på
bolagstämmor eller i andra sammanhang. Detta är av vikt inte
minst för konstitutionsutskottets granskningsverksamhet. I
övrigt föranleder granskningen inte något uttalande från
utskottets sida.
c) Avveckling av en pappersmaskin vid ASSI i Karlsborg
Utskottet har till granskning tagit upp näringsministerns
befattning med frågan om avveckling av en pappersmaskin vid
ASSIs fabrik i Karlsborg. Till grund för granskningen har legat
en inom näringsdepartementet upprättad promemoria, bilaga A
39. Härav framgår att styrelsen för ASSI, som sedan hösten
1990 är ett dotterbolag till det statliga
Förvaltningsaktiebolaget Fortia, den 10 oktober 1991 beslutade
om avveckling av ifrågavarande pappersmaskin.
Den 8 och 10 oktober 1991 ställdes två frågor till
näringsministern om pappersbruket i Karlsborg och dessa
besvarades den 15 oktober 1991. Till näringsministern ställdes
vidare den 18 november 1991 en fråga om ASSI, vilken besvarades
den 3 december 1991. Den 6 december 1991 ställdes till
näringsministern en fråga om huruvida han påverkat
nedläggningsbeslutet genom att skapa en osäkerhet i ägarfrågan
och denna fråga besvarades den 10 december 1991. Frågor och svar
finns i riksdagens protokoll.
I proposition 1991/92:69 om privatisering av statligt ägda
företag m.m., överlämnad till riksdagen den 11 november 1991,
föreslogs att regeringen fick bemyndigande att sälja statens
aktier i 35 aktiebolag eller delar av dessa, bl.a. ASSI. Vidare
föreslogs att regeringen fick bemyndigande att avveckla Fortia.
I propositionen anfördes i detta avseende att beredningen av
frågor rörande utförsäljning av statliga företag skulle ske inom
regeringskansliet och att det slutliga beslutet om utförsäljning
borde fattas av regeringen. Fortia skulle därmed inte ha någon
sådan uppgift att fylla i samband med genomförandet av den
föreslagna ägarspridningen, varför Fortia borde avvecklas.
Näringsutskottet tillstyrkte i betänkande (1991/92:NU10)
regeringens förslag och hemställde att riksdagen skulle besluta
i enlighet härmed. I en reservation (s) avvisades regeringens
förslag. Suppleanten från Vänsterpartiet instämde i
Socialdemokraternas synpunkter genom en meningsyttring.
Riksdagen beslutade den 18 december 1991 att bifalla utskottets
hemställan.
Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets
sida.
d) Bildandet av Swedish Ordnance AB
Utskottet har till granskning tagit upp vissa frågor rörande
bildandet av Swedish Ordnance AB vilket skedde vid årsskiftet
1990/91. Till grund för granskningen har legat en
kanslipromemoria bilaga A 40 till vilken fogats en PM från
näringsdeparementet med tillkommande komplettering. Utskottet
har under granskningen även tagit del av en under vintern 1992
genomförd särskild granskning av vissa frågor i anslutning till
bildandet av Swedish Ordnance AB som på uppdrag av ägarna och
bolaget utförts av en auktoriserad revisor. Revisionsrapporten
är i huvudsak sekretessbelagd.
Regeringen lade i proposition 1989/90:88 om vissa
näringspolitiska frågor fram förslag om att ombilda affärsverket
FFV till aktiebolag. I propositionen lämnades en redovisning av
bakgrunden och omständigheterna. Enligt förslaget skulle FFV AB
överta affärsverkets verksamhet och förvärva så gott som
samtliga tillgångar och skulder i affärsverket. Riksdagen
godkände våren 1990 den i propositionen föreslagna
strukturförändringen och bemyndigade regeringen att genomföra
ombildningen av affärsverket FFV till aktiebolag. Staten och FFV
AB träffade avtal om överlåtelse och förvärv av tillgångar och
skulder i affärsverket. I avtalet behandlades inte Swedish
Ordnance AB särskilt.
Mot bakgrund av bl.a marknadsutvecklingen togs, enligt vad som
uppgivits från näringsdepartementet, diskussioner upp mellan
ledningarna för Bofors AB och FFV AB om ett samgående på så sätt
att bolaget FFV Ordnance gemensamt med Bofors AB skulle ingå i
ett nybildat bolag, nämligen Swedish Ordnance AB. Detta kom till
uttryck i en avsiktsförklaring -- s.k. Letter of Intent -- den
16 oktober 1990. Någon form av underställande var icke aktuellt
eftersom avtalspart var FFV AB. Affären fullföljdes så snart
verket överfördes till bolag. Företrädare för regeringskansliet
medverkade inte i beslutsprocessen och några regeringsbeslut i
frågan krävdes inte. Handläggningen skedde med tillämpning av
aktiebolagslagens regler och sköttes av respektive bolags
styrelser.
Den företagna granskningen föranleder inte något uttalande
från utskottets sida.
18. Beslut om inlandsbanan
Utskottet har till granskning tagit upp kommunikationsminister
Mats Odells handläggning av frågan om återupptagande av
persontrafiken på inlandsbanan.
Utskottet har erhållit en promemoria i ärendet från
kommunikationsdepartementet, bilaga A 41. Offentlig
utfrågning har ägt rum inför utskottet med
kommunikationsminister Mats Odell. Utskrift från denna
utfrågning bifogas som bilaga B 13.
I budgetpropositionen 1991 (bilaga 8, s. 67) anfördes i fråga
om inlandsbanan att trafikhuvudmännen borde ges möjlighet att ta
över trafiken på banan och att staten således inte borde
upphandla trafik på sträckan Mora--Gällivare. För att
trafikhuvudmännen skulle kunna ta över trafiken borde regeringen
ges bemyndigande att sluta avtal med dessa om ersättning för
övertagandet av ansvaret för trafikförsörjningen.
Den 14 februari 1991 ingick staten (transportrådet) och
trafikhuvudmännen i Kopparbergs, Jämtlands, Västerbottens och
Norrbottens län ett avtal innebärande att staten under en
tioårsperiod lämnade trafikhuvudmännen en årlig ersättning på 36
milj.kr. om de övertog ansvaret för persontrafiken på
inlandsbanan fr.o.m. den 10 juni 1991. Avtalet förutsatte bl.a.
att riksdagen bemyndigade regeringen att godkänna detsamma.
Trafikutskottet uttalade i betänkande den 7 mars 1991
(1990/91:TU19 s. 13--14) beträffande inlandsbanan att ansvaret
för trafiken borde överföras till trafikhuvudmännen i de fyra
berörda länen. I första hand borde prövas om trafikhuvudmännen
inom den bidragsram -- 36 milj.kr. per år -- som de förhandlat
med transportrådet om kunde upprätthålla järnvägstrafik på
banan. Om detta inte var möjligt skulle undersökas om
Inlandskommunerna Ekonomisk Förening var beredd att ta över
ansvaret för järnvägstrafiken fr.o.m den 10 juni 1991. Även i
detta fall skulle ett årligt statsbidrag på 36 milj.kr. utgå.
Vid fortsatt järnvägsdrift borde befintlig vagnpark få
disponeras utan kostnad. Om det visade sig att de beskrivna
möjligheterna till fortsatt tågtrafik inte kunde realiseras,
borde det avtal som tecknats mellan transportrådet och
trafikhuvudmännen godkännas. Utskottet hemställde att riksdagen
med anledning av regeringens förslag som sin mening gav
regeringen till känna vad utskottet anfört. Sedan
trafikutskottet efter förnyad behandling (1990/91:TU33) inte
funnit anledning att frångå tidigare ställningstaganden, beslöt
riksdagen den 21 mars 1991 att bifalla utskottets hemställan.
Sedan regeringen konstaterat att inte något av alternativen
till fortsatt persontrafik på inlandsbanan kunnat genomföras
godkände regeringen den 18 april 1991, i enlighet med riksdagens
bemyndigande, avtalet mellan transportrådet och
trafikhuvudmännen.
På initiativ av arbetsmarknadsutskottet uttalade riksdagen den
28 maj 1991 att det fanns skäl att med regionalpolitiska medel
bidra till projektet Sommartrafik -91 på inlandsbanan
(1990/91:AU26, rskr. 308). Regeringen beslutade därefter den 30
maj att de berörda länsstyrelserna fick använda disponibla
regionalpolitiska medel för finansiering av sommartrafik på
inlandsbanan. Med anledning härav beslutade de tre nordligaste
länsstyrelserna att ge ekonomiskt bidrag med sammanlagt 6
milj.kr. till Inlandskommunerna Ekonomisk förening för
turisttågstrafik på delsträckan Östersund--Gällivare fr.o.m. den
10 juni t.o.m. den 15 september 1991.
Regeringen förordnade den 11 juli 1991 f.d. landshövdingen
Curt Boström att göra en kartläggning av förutsättningarna för
framtida sommartrafik på inlandsbanan. Den 24 oktober 1991
beslöt regeringen att utvidga Boströms uppdrag till att
förbereda en trafikstart så snart riksdagen behandlat frågan.
Boström redovisade tilläggsuppdraget muntligen till
kommunikationsministern den 25 oktober 1991. I pressmeddelande
från kommunikationsdepartementet den 28 oktober 1991 meddelades
att trafiken på inlandsbanan skulle starta igen fredagen den 1
november 1991. Vid utfrågningen med kommunikationsministern har
framkommit att han erhöll information om att en överenskommelse
träffats mellan SJ:s och Banverkets ledning. Denna innebar att
SJ startade trafiken på egen risk och tillika garanterade
Banverkets underhållskostnader fram till dess att statsmakterna
fattat erforderliga beslut.
I proposition 1991/92:25 (tilläggsbudget I, bilaga 5),
avlämnad i kammaren den 5 november 1991, anfördes bl.a. följande
beträffande den aktuella frågan (s. 20).
I syfte att ge rådrum för att pröva framtiden för trafiken på
inlandsbanan har regeringen för avsikt att möjliggöra
persontrafik på banan under en period av ett år. För att
underlätta en trafikstart har en särskild utredare tillkallats.
Utredarens uppgift är att förbereda och lägga fram förslag till
när och i vilken omfattning trafiken kan återupptas. I
utredarens uppdrag ingår även att upphandla såväl trafik som
underhåll. Regeringen bör utverka riksdagens bemyndigande att
slutligt godkänna en sådan uppgörelse inom en kostnadsram av 100
milj. kr.
Dessa medel föreslogs anslås inom ramen för de
sysselsättningsfrämjande åtgärder som tidigare redogjorts för i
propositionen. Riksdagen föreslogs besluta att persontrafiken på
inlandsbanan skulle återupptas i enlighet med de riktlinjer som
anförts. Trafikutskottet hemställde i betänkande den 5 december
1991 (1991/92:TU5) att riksdagen med bifall till regeringens
förslag godkände att persontrafiken på inlandsbanan skulle
återupptas i enlighet med de riktlinjer som anförts i
propositionen. Till betänkandet fogades en s-reservation med
yrkande om avslag på regeringens förslag, ett särskilt yttrande
av m-ledamöterna samt en meningsyttring av v-suppleanten vad
gällde inlandsbanans utvecklingsmöjligheter. Riksdagen beslöt
den 17 december 1991 att bifalla utskottets hemställan.
Regeringen beslutade om medelsanvisning den 23 januari 1992.
Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets
sida.
19. Öresundsbron -- beslutsunderlag
Den 23 mars 1991 träffade de danska och svenska regeringarna
ett avtal om en fast förbindelse över Öresund. Regeringen
beslutade den 25 mars 1991 en proposition med anledning av
avtalet (prop. 1990/91:158).
Våren 1991 tog konstitutionsutskottet till granskning upp
regeringens befattning med frågan om en fast förbindelse över
Öresund. Utskottet redovisade granskningen i maj 1991 och fann
att vad som dittills förekommit rörande regeringens befattning
med frågan inte gav anledning till något uttalande från
utskottets sida (1990/91:KU30 s.95f.).
I en reservation anförde ledamöterna från Centern att frågan
om en fast förbindelse rör fler länder än Sverige och Danmark
och att, såvitt framgick av det redovisade materialet,
regeringen inte tillräckligt hade beaktat de andra intressen som
andra länder har enligt den nordiska miljöskyddskonventionen.
Även ledamoten från Miljöpartiet reserverade sig. Han menade
bl.a. att en del omständigheter tydde på oegentligheter från
regeringens eller enskilda statsråds sida och att regeringen
kunde ha låtit sig påverkas av företrädare för vissa
industriintressen.
Den 12 juni 1991 godkände riksdagen avtalet och gav regeringen
vissa finansiella bemyndiganden som var förenade därmed
(1990/91:TU31, rskr. 379).
Konstitutionsutskottet har även vid årets granskning tagit upp
regeringens handläggning av ärendet om en fast förbindelse över
Öresund. Granskningen har denna gång inriktats på frågan om
regeringen inte har förelagt riksdagen viktigt material när det
gäller beräknad personbilstrafik över bron och på frågan om
regeringen haft kontakter med andra Östersjöstater än Danmark
före beslutet. Till grund för granskningen har legat en
granskningspromemoria, bilaga A 42.
Konstitutionsutskottet behandlar först frågan om kontakter med
andra stater och konstaterar att denna fråga berördes vid
riksdagsbehandlingen av propositionen.
I ett yttrande till trafikutskottet anförde sålunda
utrikesutskottet att Sverige enligt 1857 års Öresundstraktat är
folkrättsligt förpliktat att hålla den svenska delen av Öresund
fri för genomfart för alla typer av fartyg. Enligt yttrandet
innehåller traktaten inte någon konsultationsklausul, varför
något krav på samråd före ett beslut om Öresundsbron på denna
grund inte kan resas av övriga traktatsländer. Utrikesutskottet
konstaterade vidare att artikel 11 i 1974 års miljökonvention
innehåller en bestämmelse om samråd för det fall en begäran
härom föreligger från en annan fördragsslutande stat. Det fall
som artikeln avser gäller enligt yttrandet emellertid tillstånd
för miljöskadlig verksamhet som medför eller kan medföra
störning av väsentlig betydelse i annan fördragsslutande stat.
Enligt yttrandet hade utrikesutskottet inhämtat att regeringen
inte anser att någon sådan miljöstörning föreligger. Någon
begäran om samråd hade enligt utrikesutskottet ej heller gjorts.
Utrikesutskottet uttalade vidare att beslutet att bygga en bro
över Öresund är en fråga som det från folkrättslig synpunkt
tillkommer Sverige och Danmark att fatta beslut om. Däremot
ansåg utrikesutskottet det naturligt att regeringen i en anda av
öppenhet och samarbete genom notifiering underrättar berörda
Östersjöstater om brobygget. Utrikesutskottet fann att
regeringen borde avgöra de lämpliga formerna och tidpunkten
härför.
Trafikutskottet fann för sin del att den föreslagna
utformningen av en fast förbindelse över Öresund var förenlig
med internationella förpliktelser och att det sålunda tillkom
Sverige och Danmark att fatta beslut i frågan. Vad gäller en
notifiering med berörda Östersjöstater borde det enligt
trafikutskottet vara regeringen som hade att avgöra de lämpliga
formerna och tidpunkten härför.
Vad härefter beträffar redovisningen av den beräknade
personbilstrafiken antecknar konstitutionsutskottet följande.
I propositionen anförs att ett stort antal beräkningar har
gjorts med olika antaganden beträffande den framtida ekonomiska
utvecklingen samt olika prisalternativ vid resa med bil och
järnväg. Det anförs att antalet personbilar i dessa beräkningar
år 2000 varierar mellan 1,8 milj. och 11,2 milj. beroende på
avgiftsnivån. Uppgifterna avser antalet personbilar per år.
Omräknat till antal per dygn motsvarar uppgifterna 5000 resp.
30700. Regeringens egen sammanfattande bedömning anges vara
att vägtrafiken under öppningsåret med största sannolikhet
kommer att kunna uppgå till någonstans mellan 8000 och 10000
bilar per dygn.
Enligt vad som framkommit vid granskningen har de nämnda
uppgifterna om 1,8 milj. och 11,2 milj. hämtats från en rapport
som har upprättats av Transek AB den 22 januari 1991 på uppdrag
av 1984 års Svenska Öresundsdelegation. Rapporten överlämnades
av delegationen till kommunikationsdepartementet den 25 mars
1991. Vidare har framkommit att rapporten förekommer i
ytterligare en version som är daterad den 22 juni 1991. Den
skiljer sig endast genom smärre redaktionella ändringar från
versionen av den 22 januari 1991. Även juniversionen innehåller
sålunda de i propositionen antecknade uppgifterna om 1,8 resp.
11,2 milj. bilar per år.
Den sålunda genomförda granskningen föranleder inget uttalande
från konstitutionsutskottets sida.
20. Vissa anslagsfrågor
a) Sveriges turistråd
Utskottet har till granskning tagit upp näringsminister Per
Westerbergs handläggning av frågan om Sveriges turistråd.
Utskottet har erhållit en promemoria i ärendet från näringsde-
partementet, bilaga A 43. Utskottet har vidare tagit del av
utskrift från kulturutskottets offentliga utfrågning om
turistbranschens villkor m.m. den 20 februari 1992. Utskrift
från kulturutskottets utfrågning av näringsminister Per
Westerberg utgör bilaga A 44.
För budgetåret 1991/92 anvisade riksdagen den 28 mars 1991
till Stöd till turism och rekreation ett reservationsanslag
på 123 milj.kr. Den 13 juni 1991 utfärdade regeringen
regleringsbrev för anslaget. I proposition 1991/92:38
Inriktningen av den ekonomiska politiken redovisades
förslag om att statens engagemang i Sveriges turistråd skulle
avvecklas budgetåret 1992/93 och att för detta budgetår skulle
anvisas enbart 50 milj.kr. engångsvis, förutsatt att
turistnäringen bidrog med samma belopp samt stod för framtida
kostnader. Finansutskottet motsatte sig i betänkande
(1991/92:FiU10) regeringens planer på att avveckla stödet till
turistnäringen. Utskottets majoritet ansåg att det var viktigt
att den svenska turismen kunde arbeta under så goda villkor att
den förblev konkurrenskraftig gentemot omvärlden och att det var
fel att i detta läge avveckla stödet till Turistrådet.
Utskottet ansåg vidare att Turistrådet skulle utvecklas och
omstruktureras, samtidigt som branschens delaktighet borde öka
och att staten borde fortsätta stödja ett omstrukturerat
turistråd och främja turismen i Sverige. Utskottet hemställde
att riksdagen skulle ge regeringen till känna vad utskottet
anfört. Riksdagen beslöt den 19 december 1991 att bifalla
utskottets hemställan. Den 12 december 1991 ändrade regeringen
ovan nämnda regleringsbrev, varvid Turistrådets disposition av
anslaget begränsades. För turistfrämjande verksamhet,
organisationskostnader m.m. får Turistrådet inte fatta beslut om
disposition av medel utan regeringens medgivande i fråga om
utgiftsåtaganden som sträcker sig längre än den 30 juni 1992
eller i övrigt finansiera långsiktiga verksamheter. För
planeringsinsatser, utvecklings- och försöksverksamhet m.m. får
medel varom beslut inte förelåg den 12 december 1991 inte
disponeras. I proposition 1991/92:100 bilaga 13 föreslår
regeringen bl.a. en avveckling av Turistrådets verksamhet och
att för budgetåret 1992/93 skall anvisas ett reservationsanslag
på 50 milj.kr. till
Stöd till turism.
Utskottet får anföra följande.
Enligt 9 kap. 2 § regeringsformen får statens medel inte
användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Statens medel
och dess övriga tillgångar står enligt 9 kap. 8 §
regeringsformen till regeringens disposition. Genom
regleringsbrev ställer regeringen anslagen till förfogande åt
underordnad myndighet. I författningar eller i andra direktiv i
samband därmed kan regeringen "meddela ytterligare
dispositionsföreskrifter, förutsatt att de inte strider mot vad
riksdagen har beslutat" (prop. 1973:90 s. 346). Frågan om
regeringen måste använda anslagen berörs i ett motivuttalande
(prop. 1973:90 s. 224). Justitieministern framhåller här att
regeringsformen "bör inta den principiella ståndpunkten att det
får ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar
avgöra i vad mån de utgifter som anslagen möjliggör skall
verkställas". Regeringen har alltså en prövningsrätt. En sådan
har enligt justitieministern "sin främsta praktiska betydelse i
ett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt blir
önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna.
Också när det gäller att tillvarata uppkommande
besparingsmöjligheter är en sådan prövningsrätt av betydelse".
Under löpande budgetår har genom en ändring av regleringsbrev
Turistrådets disposition av anslaget begränsats. Regeringen har,
som ovan nämnts, i proposition till riksdagen föreslagit en
avveckling av Turistrådet. Granskningen föranleder inte något
uttalande från utskottets sida.
b) U-landsbistånd m.m.
Utskottet har till granskning tagit upp rollfördelningen i
biståndsfrågor mellan utrikesdepartementet och SIDA samt viss
fråga om användningen av biståndsanslagen. Utskottet har också
uppmärksammat frågan om regeringens sekretess på
biståndsområdet. Granskningen har samband med en rapport med
förslag till riksdagen som avgetts av riksdagens revisorer
(Förslag 1991/92:11 angående effektiviteten i förvaltningen av
svenskt utveckligsbistånd). Till grund för granskningen har
legat en granskningsanmälan, två promemorior från
statsrådsberedningen, bilagorna A 45--A 47. Vissa synpunkter
har också lämnats av biståndsministern Alf Svensson vid en
offentlig utfrågning inför utskottet, bilaga B 12. Lena
Hjelm-Wallén har också yttrat sig i ärendet, bilaga A 46.1.
Utskottet konstaterar att regeringen, genom riksdagsskrivelse
1991/92:71, delgivits riksdagens tillkännagivande om att bl.a.
rollfördelningen mellan utrikesdepartementet och SIDA behöver
ses över (jfr 1991/92:UU11). I årets budgetproposition
(1991/92:100 bil. 4 s. 84--85) har också regeringen angivit att
det i vissa fall finns behov av en klarare fördelning av ansvar
mellan SIDA och övriga biståndsmyndigheter samt mellan
myndigheterna och regeringskansliet. Alf Svensson har uppgett
inför utskottet att bl.a. en särskild arbetsgrupp är tillsatt
för att granska rollfördelningen mellan UD och SIDA samt att
också andra åtgärder vidtas för att en fortsatt översyn skall
ske. Med hänvisning till det anförda har utskottet inte funnit
anledning att göra något uttalande i den delen. Utskottet vill i
sammanhanget, i likhet med riksdagens revisorer, framhålla
vikten av största möjliga öppenhet inom biståndsverksamheten.
Vad sedan avser frågan om anslagsutnyttjande av ointecknade
biståndsmedel för byggande av ambassadkanslier för
biståndsverksamhetens räkning, vill utskottet uttala att det är
angeläget att riktlinjerna är sådana att det framgår för vilka
ändamål ointecknade biståndsmedel kan användas eller har
använts. Detta är väsentligt inte minst eftersom frågor om
utnyttjande av anslag som riksdagen anvisar, förekommer i
konstitutionsutskottets granskningsverksamhet. I övrigt
föranleder granskningen inget uttalande.
c) Barn- och ungdomsdelegationen m.m.
Utskottet har tagit upp till granskning den beslutsform som
varit rådande inom regeringen när det gäller dels medel för
särskilda jämställdhetsåtgärder, dels medelsutdelning genom
barn- och ungdomsdelegationen. Till grund för granskningen har
legat en granskningsanmälan och en promemoria från
statsrådsberedningen, bilagorna A 48 -- A49. Margot
Wallström har yttrat sig i ärendet, bilaga A 50.
Bakgrund
Riksdagen har under de tre budgetår som är aktuella för
granskningen, under den trettonde huvudtitelns
reservationsanslag I2, anvisat medel för särskilda
jämställdhetsåtgärder (prop. 1988/89:100, bil. 15, 1989/90:100,
bil. 15, 1990/91:100, bil. 15 och prop. 1990/91:113). Det har
rört sig om drygt 12 milj.kr. per budgetår. Regeringen har
därefter i regleringsbrev för resp. budgetår beslutat att medlen
skulle disponeras av civildepartementet. Huvuddelen av medlen
har tagits i anspråk för bidragsgivning till myndigheter,
organisationer och enskilda efter ansökan.
Från den 23 december 1988 var dåvarande statsrådet Margot
Wallström förordnad att föredra frågor i regeringen om
jämställdhet mellan kvinnor och män och beslutade i den
egenskapen på civildepartementets vägnar om bidrag ur anslaget
för särskilda jämställdhetsfrågor. Numera delas medlen ut efter
regeringsbeslut.
Enligt 2 § lagen (1928:281) om allmänna arvsfonden beslutar
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om stöd
ur fonden. Sedan 1987 har barn- och ungdomsdelegationen
regeringens bemyndigande att svara för fördelningen av stöd ur
fonden för fostran av ungdom. Delegationens bemyndigande
omfattade, enligt förordningen (1987:324) om barn- och
ungdomsdelegationen, rätt för delegationen att överlåta till
ordföranden att besluta om sådant stöd. I stort sett samtliga
beslut fattades därefter av ordföranden i delegationen. Numera
har denna förordning ersatts av förordningen (1992:105) om barn-
och ungdomsdelegationen. Den nya förordningen innebär i huvudsak
att delegationen till regeringen skall överlämna ärenden om stöd
ur fonden när det gäller ärenden av principell betydelse, av
större vikt eller som avser stöd ur fonden över 200000 kr.
Dessutom innebär förordningen att delegationen får överlåta åt
ordföranden, någon annan ledamot eller grupp av ledamöter att
pröva frågor om stöd från delegationen.
I oktober 1986 utsågs statsrådet Ulf Lönnqvist till ordförande
i delegationen. Han efterträddes i oktober 1988 av statsrådet
Margot Wallström. Nuvarande ordförande är civilministern Inger
Davidson. Barn- och ungdomsdelegationen har, efter
ikraftträdandet av ovan nämnda förordning, delegerat
beslutanderätten till ledamoten Kurt Hedman, tillika
statssekreterare i civildepartementet.
Enligt 7 kap. 3 § regeringsformen skall regeringsärenden, med
undantag för vissa försvarsärenden,avgöras av regeringen vid
regeringssammanträden. Ministerstyre har inte stöd i
regeringsformen. Enligt uttalande av föredragande statsråd i
1973 års grundlagsproposition skall definitionen av vilka
ärenden som är regeringsärenden i första hand göras rent
formellt. Det var enligt propositionen uppenbart att regeln om
kollektiv beslutsform inte fick kringgås på så sätt att ett
ärende förklarades vara ett departementschefsärende. Principen
skulle vara den att alla frågor som krävde ett ställningstagande
från någon i regeringskretsen skall behandlas som ett
regeringsärende. Föredraganden ansåg dock att det även i
fortsättningen borde vara möjligt att i särskild författning
förlägga den formella beslutanderätten hos en departementschef.
En särställning i det avseendet intog beslut som hör till
beredningen av regeringsärenden och beslut som gäller
departementsadministrationen.
Utskottet har i KU 1976/77:44 (s. 12 f.) gjort en mera
omfattande granskning av frågan om vilka ärenden som är
regeringsärenden och vilka som kan omfattas av ett enskilt
statsråds beslutanderätt. Slutsatserna av denna granskning var,
när det gällde ärenden som inte kunde anses tillhöra beredningen
av regeringsärende eller departementsadministrativa beslut, att
bestämmelsen om regeringens kollektiva beslutsfattande inte
borde urholkas genom alltför vidsträckta bemyndiganden till ett
enskilt statsråd. Utskottet betonade att ett enskilt statsråd,
endast i undantagsfall, borde ges beslutanderätt i andra frågor
än sådana som har samband med departementsadministrationen och
beredningsarbetet i vid mening.
Utskottet vill ånyo framhålla betydelsen av att syftet med
regeringsformens bestämmelse i 7 kap. 3 § tillgodoses.
Visserligen kan inte några exakta kriterier för vilka ärenden
som ej bör göras till föremål för delegation till ett enskilt
statsråd uppställas. Utskottet anser att någon formell kritik
inte kan riktas mot det enskilda statsrådet som, med stöd av
regeringsbesluten, beslutat i ärendena. Utskottet är dock av
uppfattningen att den delegation som skett vad gäller
jämställdhetsmedlen är mindre lämplig. Vad sedan gäller frågan
om beslutsformer för barn- och ungdomsdelegationen vill
utskottet framhålla att en beslutsordning, som innebär att ett
enskilt statsråd får ett bestämmande inflytande, stämmer mindre
väl överens med reglerna om regeringens kollektiva besluts- och
ansvarsform. Utskottet vill också här erinra om bestämmelsen i 6
kap. 9 § regeringsformen om att statsråd inte får utöva allmän
eller enskild tjänst. Utskottet anser det mindre lämpligt att
rätten att dela ut medel delegeras till ett statsråd.
Härutöver föranleder den verkställda granskningen inga
ytterligare påpekanden.
21. Samråd mellan regeringsföreträdare och riksbanken om
penningpolitiken
Både hösten 1990 och hösten 1991 höjdes räntan kraftigt i
Sverige genom åtgärder som riksbanken beslutade om. En fråga som
har tilldragit sig uppmärksamhet är det samråd som riksbanken
vid sådana tillfällen skall ha med regeringen enligt 42 § lagen
(1988:1385) om Sveriges riksbank (riksbankslagen). I en
granskningspromemoria, bilaga A 51, lämnas vissa uppgifter
om detta samrådsförfarande m.m.
Innan riksbanken fattar beslut av större penningpolitisk vikt
skall enligt 42 § riksbankslagen samråd ske med det statsråd som
regeringen bestämmer. Kan samråd inte komma till stånd och finns
det synnerliga skäl, får riksbanken besluta utan samråd.
Bestämmelsen trädde i kraft den 1 januari 1989. Det har dock
sedan länge varit praxis att riksbanken inte fattar beslut av
detta slag utan föregående kontakter med företrädare för
regeringen.
Riksbankschefen Bengt Dennis har inför utskottet lämnat
uppgifter om samrådsförfarandet. Av hans redogörelse framgår att
riksbanken före besluten om räntehöjningarna hösten 1990 och
hösten 1991 samrådde med den som var finansminister. Han har
vidare uppgett att riksbanken med företrädare för regeringen
fortlöpande för en dialog som inriktas på en analys av det
ekonomiska läget i stora drag. Enligt riksbankschefen har
regeringen alltid tillgång till samma uppgifter om de ekonomiska
förhållandena som riksbanken har.
Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.
22. Ordförande och styrelseledamöter inom Sveriges
Radio-koncernen
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens och
utbildningsminister Göranssons handläggning av utnämningar av
ordföranden och styrelseledamöter i vissa bolag inom Sveriges
Radio-koncernen.
Sveriges Radio-koncernen består av moderbolaget -- Sveriges
Radio AB -- och programbolagen Sveriges Television AB, Sveriges
Riksradio AB, Sveriges Lokalradio AB och Sveriges
Utbildningsradio AB. I koncernen ingår också Radiotjänst i
Kiruna AB, som huvudsakligen sysslar med uppbörd av TV-avgifter.
Enligt bolagsordningen för Sveriges Radio AB skall styrelsen
förutom arbetstagarledamöter bestå av tretton ledamöter.
Ordförande och sex övriga ledamöter skall utses av regeringen
och fem av bolagsstämman. Därutöver är verkställande direktören
självskriven ledamot.
Enligt tidigare bolagsordningar för programbolagen och enligt
avtalet mellan staten och Sveriges Radio AB utsåg styrelsen för
Sveriges Radio AB styrelser i programbolagen. Ordförandena och
ytterligare några av ledamöterna i programbolagens styrelser
hade därvid nominerats av de ledamöter i Sveriges Radio AB:s
styrelse som hade utsetts av regeringen. Genom denna ordning för
utseende av styrelseledamöter fick styrelserna i moderbolaget
och programbolaget en parlamentarisk förankring.
Våren 1991 var TCO-ordföranden Björn Rosengren ordförande i
styrelsen i Sveriges Radio AB, landshövdingen Lennart Sandgren
ordförande i styrelsen i Sveriges Television AB,
riksdagsledamoten Jan-Erik Wikström ordförande i styrelsen för
Sveriges Riksradio AB, f.d. landshövdingen Bertil Löfberg
ordförande i styrelsen för Sveriges Lokalradio AB och f.d.
landshövdingen Britt Mogård ordförande i styrelsen i Sveriges
Utbildningsradio AB.
Den 11 juni 1991 beslutade riksdagen en omläggning av den
dittills förda TV-politiken. Den marksända televisionen öppnades
för reklamfinansierade sändningar. Genom beslutet tog riksdagen
också ställning till vissa frågor som gällde Sveriges
Radio-koncernen, däribland frågan om val av styrelseledamöter i
moderbolaget och programbolagen (prop. 1990/91:149, KU39, rskr.
370).
I propositionen anfördes att nuvarande avtal mellan staten och
Sveriges Radio löper ut den 30 juni 1992. Enligt propositionen
borde avtalen mellan staten och företagen inom Sveriges
Radio-koncernen förlängas med sex månader intill utgången av år
1992. En ny avtalsperiod borde omfatta perioden den 1 januari
1993--31 december 1998.
I propositionen anfördes vidare att riksdagen i god tid före
den nya avtalsperioden borde ta ställning till de grundprinciper
som skall gälla i fråga om Sveriges Radios uppdrag, ekonomiska
förutsättningar, ägarförhållanden, företagsform och
organisation.
Följande riktlinjer borde enligt propositionen gälla i fråga
om organisation inför beslut om nya avtal med Sveriges
Radio-företagen.
Den nuvarande företagsformen bör behållas. I princip bör också
ägarförhållandena i Sveriges Radio AB bestå.
Programverksamheten bör handhas av tre bolag:
utbildningsradion samt ett programbolag för vardera ljudradion
och televisionen. Detta innebär att lokalradion och riksradion
förs samman till ett ljudradioföretag. De tre bolagen bör ha
egna avtal med staten som preciserar deras uppdrag som
programföretag i allmänhetens tjänst.
Styrelserna i moderbolaget och de tre programbolagen bör
vardera bestå av femton ledamöter. För samtliga bör gälla att
regeringen utser ordförande och sex ledamöter. Ägarna utser fem
ledamöter. Den verkställande direktören bör vara självskriven
ledamot. Slutligen äger personalen rätt att utse två ledamöter
jämte två suppleanter. Den nu beskrivna ordningen att utse
styrelsernas ledamöter uppnås genom föreskrifter i
bolagsordningarna.
Moderbolagets och programbolagens styrelser bör ha ett mer
omfattande personsamband än vad som nu är fallet. Elva av
moderbolagets ledamöter bör ingå i programbolagens styrelser,
fyra i Sveriges Televisions, fyra i det sammanslagna
ljudradiobolagets och tre i Utbildningsradions styrelser. Av
moderbolagets ledamöter är det då bara ordföranden, den
verkställande direktören och personalrepresentanterna som inte
ingår i något programbolags styrelse.
Konstitutionsutskottet godtog riktlinjerna med följande
modifieringar och tillägg.
I fråga om val av ledamöter av styrelserna inom Sveriges
Radio-koncernen bör gälla att de av regeringen utsedda
ledamöterna i moderbolagets och programbolagens styrelser skall
utses enligt hittillsvarande principer bl.a. vad gäller den
parlamentariska förankringen. Uppdraget som ordförande i
programbolag bör inte förenas med ledamotskap i moderbolagets
styrelse.
Vad konstitutionsutskottet hade anfört om riktlinjer inför
beslut om nya avtal med Sveriges Radio-företagen och om val av
styrelseledamöter gav riksdagen som sin mening regeringen till
känna.
I beslut den 13 juni 1991 medgav regeringen att vart och ett
av programbolagen ändrar sin bolagsordning i fråga om hur
styrelse skall utses. Samma dag bemyndigade regeringen det
statsråd som har till uppdrag att föredra ärenden om radio och
television att på regeringens vägnar träffa avtal om ändring i
avtalet med Sveriges Radio AB med innebörd att föreskriften att
Sveriges Radio AB:s styrelse utser dotterbolagens styrelser
utgår.
Den 13 juni 1991 förordnade vidare regeringen ledamöter i
styrelserna för företag i Sveriges Radio-koncernen. För Sveriges
Radio AB gäller förordnandena för tiden från gällande
förordnandens utgång till slutet av 1992 års ordinarie
bolagsstämma med aktieägarna i bolaget. För Sveriges Television
AB, Sveriges Riksradio AB, Sveriges Lokalradio AB och Sveriges
Utbildningsradio AB gäller förordnandena från 1991 års ordinarie
bolagsstämmor intill slutet av 1992 års ordinarie bolagsstämmor.
Till styrelserna i Sveriges Riksradio AB och Sveriges Lokalradio
AB utsågs samma personer. Av dem utsågs en person att vara
ordförande. Av dem som utsågs som styrelseledamöter i de övriga
bolagen utsågs tre personer att vara ordförande.
I beslut den 27 juni 1991 förordnade regeringen ytterligare en
person att vara ledamot i styrelsen för Sveriges Television AB.
En närmare redovisning av förordnandena lämnas i bilaga A
52.
Utskottet gör följande bedömning.
Enligt de riktlinjer som riksdagen i sitt beslut den 11 juni
1991 lade fast beträffande styrelser i Sveriges Radio-koncernen
skall de av regeringen utsedda ledamöterna i moderbolagets och
programbolagets styrelser utses enligt "hittillsvarande
principer bl.a. vad gäller den parlamentariska förankringen".
Regeringens beslut den 13 juni 1991 såvitt gäller förordnandet
av ledamöter i bolagens styrelser kan inte anses innebära något
avsteg från dessa principer. Beslutet innebar bl.a. att det näst
största riksdagspartiet inte längre fick någon ordförandepost.
Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets
sida.
23. Förordnande av ledamöter i utlänningsnämnden
Utskottet har granskat beredningen av ett regeringsärende som
rör förordnande av ett kommunalråd och en riksdagsman till
ledamöter i utlänningsnämnden för tiden 1992--1993. Granskningen
har föranletts av att dessa politiker sedan den 1 juli 1989
också är förordnade som ledamöter i invandrarverkets styrelse.
En promemoria upprättad inom kulturdepartementet har överlämnats
till utskottet bilaga A 53.
Av promemorian framgår att ärendet om förordnande av
lekmannaledamöter i utlänningsnämnden bereddes på det sättet att
de i riksdagen representerade politiska partierna lämnades
tillfälle att föreslå ledamöter. Detta skedde mot bakgrund av
ett uttalande i propositionen om en särskild nämnd för
utlänningsärenden (prop. 1991/92:30 s. 33) om att
lekmannaledamöterna i nämnden skulle utses av regeringen på
förslag av de politiska partierna. Enligt promemorian förelåg
inte anledning att inhämta upplysningar eller synpunkter från
invandrarverket eller någon annan myndighet, utan regeringen
beslutade i enlighet med de förslag som lämnats av partierna.
Av 11 § instruktionen (1988:429) för invandrarverket framgår
att verkets styrelse skall besluta om riktlinjer för
invandrarverkets beslut i ärenden om visering,
uppehållstillstånd, arbetstillstånd och svenskt medborgarskap.
Styrelsen avgör inte enskilda ärenden. Enligt 7 kap. 3 §
utlänningslagen (1989:529) får invandrarverkets beslut i
enskilda ärenden i fråga om avvisning eller utvisning och en i
samband därmed behandlad fråga om uppehållstillstånd eller
arbetstillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd
överklagas till utänningsnämnden. Även vissa av invandrarverkets
beslut enligt lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap får
överklagas till utänningsnämnden.
För myndigheterna är förvaltningslagen och dess bestämmelser
om jäv vid ärendehandläggning tillämpliga. I 11§
förvaltningslagen (1986:223) stadgas bl.a.
Den som skall handlägga ett ärende är jävig
-- -- --
3. om ärendet har väckts hos myndigheten genom överklagande
eller underställning av en annan myndighets beslut eller på
grund av tillsyn över en annan myndighet och han tidigare hos
den andra myndigheten har deltagit i den slutgiltiga
handläggningen av ett ärende som rör saken,
-- -- --
5. om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är
ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet.
Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbart saknar
betydelse.
Med det s.k. tvåinstansjävet i 11 § 3 åsyftas att en
handläggare i högre instans tagit sådan befattning med saken
redan i lägre instans att hans objektivitet kan sättas i fråga.
I propositionen 1971:30 har framhållits att det från
rättssäkerhetssynpunkt inte var nödvändigt att den som i något
avseende tagit befattning med saken hos en lägre instans
generellt skulle vara förbjuden att delta som beslutande eller
föredragande vid ärendets handläggning i högre instans.
Avgörande borde vara om han hos den underordnade myndigheten
deltagit i den slutliga handläggningen av ett ärende som rörde
saken. Med uttryckssättet att någon deltagit i den slutliga
handlägningen av ett ärende avses inte bara den som formellt har
att fatta beslut i ärendet utan också föredraganden och andra
som har rätt och skyldighet att uttala sin mening i ärendet.
Det s.k. delikatessjävet eller grannlagenhetsjävet (11 § 5) är
tänkt att täcka andra situationer än de som täcks av 11 § 1--4.,
men där en persons opartiskhet ändå på grund av någon särskild
omständighet kan sättas i fråga.
Den som är jävig får inte handlägga ett ärende, dvs. den
jävige skall avstå från att delta i såväl ärendets beredning som
i beslutsfattandet. Den som tror sig vara jävig skall själv ge
detta till känna. Uppkommer en fråga om jäv mot någon, och annan
inte trätt i hans ställe, skall myndigheten snarast besluta i
jävsfrågan.
I promemorian från kulturdepartementet understryks att frågan
om jäv skall avgöras i det enskilda fallet. Vidare sägs att
invandrarverkets styrelse inte avgör enskilda ärenden och inte
heller under senare tid har fattat formella beslut om riktlinjer
för handläggning av sådana ärenden som normalt kan komma under
utlänningsnämndens prövning.
Utskottet gör följande bedömning.
Vederbörande politiker torde ha nominerats till sina uppdrag i
utlänningsnämnden liksom i invandrarverkets styrelse i egenskap
av företrädare för "allmänintresset". Med detta avses det
generella intresse som förutsätter en sammanvägning av alla
olika intressen som berör alla medborgare (se SOU 1985:40 s.
152). Både uppdraget som nämndledamot och styrelseledamotskapet
kan således sägas ha ett och samma ursprung, nämligen politiskt
förtroendevaldas legitimitet att företräda det medborgerliga
omdömet och medborgarna. Som framhålls i propositionen om
särskild nämnd för utlänningsärenden (s.33) har inslaget av
lekmän i nämnden kanske sin mest väsentliga betydelse genom att
det säkerställer nämndens demokratiska förankring och
tillgodoser allmänhetens intresse av insyn i ärendena.
Enligt utskottet kan man inte bortse ifrån att den som åtar
sig ett uppdrag som styrelseledamot i en myndighet eller som
nämndledamot gör det som person och inte i egenskap av
riksdagsledamot eller företrädare för ett parti.
Utlänningsnämnden fullgör mycket känsliga uppgifter. Det är
därför särskilt angeläget att förtroendet för dess beslut inte
kan komma att rubbas på jävsliknande grunder. Med hänsyn till
vikten av att nämnden åtnjuter allmänt förtroende skulle det
därför i och för sig kunna ifrågasättas om det varit lämpligt
att till ledamöter utse personer som kan uppfattas som
företrädare för den myndighet vars beslut nämnden överprövar.
Nämndledamöternas uppgifter styrs emellertid av de regler som
statsmakterna uppställt för utlänningsnämndens verksamhet. Som
framhållits i departementspromemorian ankommer det inte på
invandrarverkets styrelse att fatta beslut i enskilda ärenden.
Däremot framgår det av invandrarverkets instruktion att verkets
styrelse har att besluta om vissa riktlinjer. Det får enligt
utskottet förutsättas att vederbörande ledamöter själva beaktar
om en jävsituation föreligger och i sådant fall avstår från att
delta i utlänningsnämndens beslut. Med hänsyn till dessa
förhållanden har utskottet inte funnit anledning att rikta någon
anmärkning mot regeringens beslut att förordna de aktuella
personerna till ledamöter av utlänningsnämnden.
24. Ersättning till en enskild företagare
Utskottet har granskat beredningen av ett regeringsärende som
gäller ersättning till Halvar Alvgard. Genom regeringsbeslut den
17 oktober 1991 bilaga A 54 tillerkändes Halvar Alvgard
ersättning ex gratia med 1 milj.kr. I beslutet hänvisades till
att riksdagen i beslut den 15 maj 1991 (1990/91:LU27) gett
regeringen till känna att regeringen snarast borde ta upp
ersättningsfrågan till prövning. Samma dag beslutade regeringen
efterge statens fordran avseende rättegångskostnader mot såväl
Alvgard som hans bolag.
Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria
upprättad inom justitiedepartementet samt en skrivelse från
riksskatteverket bilagorna A 55--A 56. Utfrågningar har
hållits med justitierådet Hans-Gunnar Solerud, justitieministern
Gun Hellsvik och statsministern Carl Bildt bilagorna B 8, B 9
samt B 14.
I en inom konstitutionsutskottets kansli upprättad promemoria
bilaga A 57 redovisas de myndighetsåtgärder m.m. som
förekommit i det aktuella ärendet. Sammanfattningsvis framgår
följande.
Som ett led i en riksomfattande kontrollaktion inom branschen
för begagnade bilar inleddes den 25 januari 1980 en revision hos
Alvgard Bil AB i Vimmerby. Halvar Alvgard var huvudaktieägare i
bolaget. Under omkring ett år förekom därefter upprepde
kontakter mellan Alvgard och skattemyndigheten utan att
myndigheten ansåg sig erhålla fullständigt material eller
fullständigt svar på förfrågan. Mot denna bakgrund beslutade en
revisionsdirektör vid skattemyndigheten att göra en
åtalsanmälan. Länsåklagaren inledde den 28 januari 1981
förundersökning rörande eventuellt skattebrott i samband med
bilbolagets affärer.
Halvar Alvgard hämtades den 2 mars 1981 av polisen till förhör
och delgavs misstanke om grovt skattebedrägeri. Samma dag
anhölls Halvar Alvgard med hänsyn till risken för att han annars
skulle försvåra utredningen. Vid husrannsakan denna dag i Halvar
Alvgards bostad, i bolagets lokaler och hos revisionsbyrån
beslagtogs ett omfattande material. -- Beslaget hävdes i augusti
samma år.
Den 2 mars 1981 höll åklagarmyndigheten också en
presskonferens i Vimmerby polishus.
Den 4 mars försattes Halvar Alvgard på fri fot. Den 1 juni
1981 anhölls han på nytt och försattes på fri fot dagen därpå.
Den 13 juni 1981 ingavs ansökan om eftertaxering till länsrätten
avseende taxeringsåren 1978 och 1979 samt besvär över 1980 års
taxeringar. Halvar Alvgard hade själv besvärat sig till
länsrätten över taxeringsnämndens beslut i fråga om 1980 års
taxeringar. Den 26 juni 1981 beslutade länsrätten om
interimistisk betalningssäkring på så stor del av Halvar
Alvgards egendom som svarade mot 686 098 kr. I början av 1982
halverade länsrätten betalningssäkringen för att i mitten av år
1982 helt upphäva den. Först den 2 september 1982 nåddes
kronofogdemyndigheten av detta beslut. Den 8 oktober 1982
återkallade taxeringsintendenten sina ansökningar om
eftertaxering och tio dagar senare beslutades om nedläggning av
förundersökningen. Sedan länsrätten höjt Halvar Alvgards
taxeringar för taxeringsåret 1980 med 30000 kr. fastställdes
denna dom i juni 1986 av kammarrätten i Jönköping.
I januari 1983 tillerkändes Halvar Alvgard av Västerviks
tingsrätt ersättning med 55867 kr. för kostnader för bevisning
under förundersökningen. I december 1984 tillerkändes han
ersättning av JK med 5000 kr. enligt lagen om ersättning vid
frihetsinskränkning. Han hade begärt 37500 kr. enligt denna
lag och dessutom 1890000 kr. enligt skadeståndslagen. Den 5
december 1985 begärde Halvar Alvgard av regeringen ersättning i
enlighet med de anspråk han ställt hos JK samt därutöver
815000 kr. för hyresförluster orsakade av myndigheternas
agerande. I februari 1986 beslutade regeringen överlämna
framställningen såvitt avsåg de 815 000 kronorna till JK och i
övrigt avslå framställningen. I mars 1986 avslog JK
framställningen i den del som överlämnats till honom.
I augusti 1986 ansökte Halvar Alvgard och hans bolag vid
Västerviks tingsrätt om stämning på staten med
skadeståndsanspråk på 2667500 kr. I mellandom som
fastställdes av hovrätten lämnades fastställelsetalan utan
bifall. Högsta domstolen vägrade i maj 1990 prövningstillstånd.
I september 1990 förpliktigades Halvar Alvgard och bolaget av
Västerviks tingsrätt att ersätta statens rättegångskostnader med
119532 kr., och hovrätten lämnade i januari 1991 besvären utan
bifall. Vid denna tid inkom till regeringen en skrivelse från
Bengt Harding Olson som gällde nåd i fråga om statens
rättegångskostnader. Halvar Alvgard och bolaget förklarade sig
biträda denna ansökan.
Lagutskottet ställde sig i betänkandet 1990/91:LU27 i princip
avvisande till att frågor rörande ersättning ex gratia skall tas
upp till närmare överväganden i riksdagen i andra sammanhang än
då särskilda medel behöver anslås för ändamålet. När det gäller
fallet Halvar Alvgard fick dock enligt lagutskottet
förhållandena anses så särpräglade att ett undantag kunde vara
motiverat. Vad som förekommit i saken ledde lagutskottet till
den uppfattningen att det kunde vara rimligt att en ekonomisk
gottgörelse utgick utöver den ersättning som Halvar Alvgard
kunde vara berättigad till enligt lagen om ersättning vid
frihetsinskränkning. Lagutskottet hade emellertid inte underlag
för att kunna göra några ytterligare uttalanden i
ersättningsfrågan utan det måste enligt utskottet ankomma på
regeringen att bedöma huruvida och med vilket belopp ersättning
bör utges. Regeringen borde enligt lagutskottet snarast ta upp
spörsmålet till prövning och -- om så var erforderligt --
återkomma till riksdagen med förslag till medelsanvisning. I en
reservation (m, fp och c) underströks de särpräglade
förhållandena i fallet Halvar Alvgard och framhölls att det
måste ankomma på regeringen att bedöma med vilket belopp
ersättning skulle utges. Enligt reservationen borde regeringen
snarast ta upp spörsmålet till prövning och återkomma till
riksdagen med förslag till medelsanvisning.
Sedan riksdagen den 15 maj 1991 fattat det tidigare nämnda
beslutet förordnades justitierådet Hans-Gunnar Solerud den 13
juni 1991 att utreda frågan om ersättning till Alvgard bilaga
A 58.
Den 26 september 1991 framhöll justitierådet Hans-Gunnar
Solerud i skrivelse till justitiedepartementet bilaga A 59
att utredningen mot hans förväntningar inte hade kunnat
slutföras redan under hans sommarledighet. Han angav vidare att
han funnit det naturligt att som en första åtgärd ta del av de
beräkningar och bedömningar som utgjort underlag för de yrkade
beloppen i tvistemålet, men som aldrig kommit att tillföras
målet. Innehållet i detta underlag skulle sedan få bestämma
inriktningen i och omfattningen av det fortsatta
utredningsarbetet. Efter ett telefonsamtal med Halvar Alvgards
ombud Gunnar Berg erhöll han den 24 juli en promemoria, vari
hänvisades till vad som anförts i ärendet hos JK samt till
bifogade beräkningar utförda av auktoriserade revisorn P G
Simonsson. Vid ett sammanträffande den 30 juli 1991 genomgicks
materialet. Den 5 september inkom från Gunnar Berg en av
revisorn omarbetad och kompletterad utredning. Vid ett nytt
sammanträffande med Gunnar Berg den 19 september berördes bl.a.
de skillnader i olika hänseenden som förelåg mellan dessa
beräkningar och de uppställningar som ursprungligen hade lämnats
till JK och som syntes ha legat till grund också för yrkandena i
tvistemålet. Gunnar Berg åtog sig att så snart som möjligt
tillställa Hans-Gunnar Solerud de tidigare berörda beräkningarna
och bedömningarna. Hans-Gunnar Solerud förklarade i skrivelsen
vidare att det var hans avsikt att ha ett personligt
sammanträffande med Halvar Alvgard när han fått det överenskomna
materialet och eventuellt haft ytterligare sammanträffanden med
Berg. Först därefter skulle han kunna avlämna sin utredning och
sitt eget förslag.
Hans-Gunnar Solerud har under utskottets utfrågning angett att
han efter den nya regeringens tillträde sammanträffade med
statsråden Gun Hellsvik och Reidunn Laurén. Utredningsläget var
då detsamma som redovisats i skrivelsen den 26 september. Han
kunde förstå att man gärna ville lösa ärendet så fort som
möjligt, vilket också varit hans egen ambition. Han erbjöd sig
att försöka ta reda på vilka tankar Halvar Alvgard och hans
ombud hade. Justitieministern Gun Hellsvik har under
utfrågningen framhållit att det var hon som tog initiativ till
sammanträdet. Enligt hennes uppfattning angav Hans-Gunnar
Solerud vid sammanträffandet att det säkerligen inte var möjligt
att få fram ett underlag som kunde visa den verkliga skada som
Alvgard drabbats av. Hon ställde också frågan om man kunde se 1
milj.kr. som ett rimligt belopp och mötte inte någon invändning
från Hans-Gunnar Soleruds sida. De skadeståndskrav Alvgard
framställt låg omkring 2,7 milj.kr. Hon frågade Hans-Gunnar
Solerud om han hade möjlighet att avsluta sitt arbete och komma
med ett förslag inom en vecka och fick ett jakande svar.
Hans-Gunnar Solerud har angett att han vid ett sammanträffande
med Gunnar Berg en vecka senare fick beskedet att om Halvar
Alvgard fick 1 milj.kr. skulle han känna sig upprättad.
I skrivelse den 15 oktober 1991 till justitiedepartementet
bilaga A 60 angav Hans-Gunnar Solerud att han i anslutning
till sitt utredningsarbete från Halvar Alvgard erhållit ett brev
som han överlämnade i kopia bilaga A 61. I brevet föreslogs
från Gunnar Bergs sida en ersättning ex gratia till Halvar
Alvgard om 1 milj.kr. Genom en sådan skulle enligt brevet Halvar
Alvgard få upprättelse och saken bringas till ett slut.
Beträffande utredningsläget vid denna tidpunkt har Hans-Gunnar
Solerud vid utfrågningen framhållit att han på intet sätt givit
upp utan självfallet skulle ha kunnat komma med en rapport när
han ansett sig mogen för det. Han har också angett att mycket
talade för att han skulle ha kommit fram till att Halvar Alvgard
borde ha någon ersättning med ett betydande ideellt moment. Gun
Hellsvik har uppgett att man nog fick se det som att Hans-Gunnar
Solerud avslutat sin utredning genom hans information om att han
inte såg det som möjligt att komma till ett exakt resultat samt
i och med att han överlämnade förslaget till
förhandlingsuppgörelse. Det fanns enligt Gun Hellsvik mot
bakgrund av den tid som förflutit inte någon möjlighet att göra
en realistisk bedömning av skadeståndsanspråken utan det måste
bli fråga om en skälighetsbedömning.
Statsminister Carl Bildt har under utskottets utfrågning
framhållit att myndigheternas agerande mot Halvar Alvgard i
någon mening måste ses som felaktigt eftersom mycket allvarliga
tillslag gjordes vid upprepade tillfällen utan att
brottsmisstanken ledde till någonting. Det är också enligt
statsministern mycket svårt att försvara anordnandet av
presskonferens i saken. Huvudfelet i fallet ligger emellertid
självfallet i de lagar och förordningar som funnits.
Lagutskottets betänkande går knappast att tolka på annat sätt än
att också utskottsmajoriteten ansåg att det var rimligt att
ekonomisk gottgörelse skulle lämnas, vilket var en åsikt han
själv delade.
Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets
sida.
Hemställan
Utskottets anmälan
Resultatet av den i det föregående redovisade granskningen av
statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning
samt av regeringens skrivelse 1991/92:15 med redogörelse för
behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen får
utskottet härmed för riksdagen
anmäla.
Stockholm den 7 maj 1992
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil
Fiskesjö (c), Birger Hagård* (m), Hans Nyhage (m), Catarina
Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove Johansson (s), Sören
Lekberg* (s), Torgny Larsson (s), Ingvar Svensson (kds),
Harriet Colliander (nyd), Ulla Pettersson (s), Inger René (m),
Lisbeth Staaf-Igelström (s) och Henrik S Järrel (m).
* Ej närvarande vid justeringen.
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit
vid behandlingen av ärendet.
Vid behandlingen av
avsnitt 10 -- jämställdhetsfrågor -- har Ingela Mårtensson
(fp) ersatt Ylva Annerstedt (fp);
avsnitt 13 -- krigsmaterielexport -- har Ingela Mårtensson
(fp) ersatt Ylva Annerstedt (fp);
avsnitt 15 -- vissa underrättelse- och säkerhetsfrågor -- har
Ingela Mårtensson (fp) ersatt Ylva Annerstedt (fp);
avsnitt 16 -- nyemission i Nordbanken m.m. -- har Björn von
der Esch (m) ersatt Henrik S Järrel (m);
avsnitt 17 a -- försäljning av aktier i LKAB -- har Björn von
der Esch (m) ersatt Henrik S Järrel (m);
avsnitt 20 -- vissa anslagsfrågor -- har Elvy Söderström (s)
ersatt Kurt Ove Johansson (s);
avsnitt 20 c -- barn- och ungdomsdelegationen m.m -- har
Roland Lében (kds) ersatt Ingvar Svensson (kds);
avsnitt 21 -- samråd mellan regeringsföreträdare och
riksbanken om penningpolitiken -- har Elvy Söderström (s) ersatt
Lisbeth Staaf-Igelström (s).
Reservationer
1. Oljebistånd till Estland m.m. (avsnitt 12 d)
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Sören
Lekberg, Torgny Larsson, Ulla Pettersson och Lisbeth
Staaf-Igelström (alla s) anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 50 börjar med "Utskottets granskning" och
slutar med "utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Granskningen har visat att regeringen, när biståndsministern
offentliggjorde löftet till Estland om bl.a. oljebistånd, inte
hade beslutat i frågan. Först den 23 januari 1992 fattade
regeringen beslut om oljebiståndet. Enligt utskottets mening
borde den av biståndsministern redan före jul 1991 gjorda
utfästelsen ha tagits upp till ett formellt beslut av regeringen
i dess helhet. Då hade missförstånden och den stora förseningen
med biståndet kunnat undvikas. Biståndsministern kan därför inte
undgå kritik för sin handläggning av detta ärende.
2. Krigsmaterielexport såvitt avser viss export från FFV
(avsnitt 13)
Ingela Mårtensson (fp) anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 56 börjar med "Konstitutionsutskottets
granskning avser" och slutar med "tidigare bedömningar" bort ha
följande lydelse:
Konstitutionsutskottets granskning ger inte säkert belägg för
att det 1986 i kretsen av regeringsledamöter funnits kännedom om
de s.k. Englandsavtalen och deras tillämpning. Utredningen ger
emellertid vid handen att sådan kännedom -- liksom var fallet
hösten 1965 -- har funnits inom regeringskansliet. I övrigt har
inte granskningen i denna del gett anledning till något
uttalande.
3. Beslut om inlandsbanan (avsnitt 18)
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Sören
Lekberg, Torgny Larsson, Ulla Pettersson och Lisbeth
Staaf-Igelström (alla s) anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 74 börjar med "Granskningen föranleder" och
slutar med
"utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Regeringen har enligt regeringsprotokoll den 31 oktober 1991
beslutat förelägga riksdagen proposition 1991/92:25 med förslag
bl.a. om att persontrafiken på inlandsbanan skulle återupptas i
enlighet med de riktlinjer som anförts i propositionen.
Riksdagen har den 17 december 1991 beslutat bifalla regeringens
förslag. Vid utskottets utfrågning av kommunikationsminister
Mats Odell har framgått att endast två regeringsbeslut har
fattats vad gäller inlandsbanan. Det första beslutet fattades
den 24 oktober 1991 och avsåg tilläggsuppdrag till Curt Boström,
och det andra beslutet om medelsanvisning fattades den 23
januari 1992 efter riksdagens beslut härom. Av
kommunikationsministerns uttalanden i departementets
pressmeddelande den 28 oktober 1991 framgår att
kommunikationsministern varit medveten om dels att nya anslag
till inlandsbanan krävde ett riksdagsbeslut, dels att trafiken
återupptogs innan något sådant beslut hade fattats. Något
formellt beslut om ett återupptagande av trafiken på
inlandsbanan förelåg inte vid den tidpunkt då trafiken faktiskt
återupptogs. Mot bakgrund härav kan kommunikationsministern inte
undgå kritik för sin handläggning av denna fråga.
4. U-landsbistånd m.m. (avsnitt 20 b)
Harriet Colliander (nyd) anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 78 börjar med "Vad sedan" och slutar med
"inget uttalande" bort ha följande lydelse:
Statens medel får inte användas på annat sätt än riksdagen har
bestämt. Av utredningen framgår att medel som riksdagen avsatt
för biståndsändamål kommit att användas för uppförande av
ambassadbyggnader i stället för bistånd. Den tidigare
socialdemokratiska regeringen bär det yttersta ansvaret för
detta. Det förefaller uppenbart att en regering inte bör använda
statens medel på annat sätt än riksdagen bestämt. Den förra
regeringen bör kritiseras för detta.
5. Ersättning till en enskild företagare (avsnitt 24)
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Sören
Lekberg, Torgny Larsson, Ulla Pettersson och Lisbeth
Staaf-Igelström (alla s) anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 88 börjar med "Granskningen föranleder" och
slutar med "utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening är det anmärkningsvärt att
justitierådet Hans-Gunnar Solerud inte fick möjlighet att
slutföra sin utredning innan regeringen tog ställning till
frågan om ersättning till Halvar Alvgard. I övrigt har
granskningen inte gett anledning till något uttalande från
utskottets sida.
Särskilt yttrande
Öresundsbron -- beslutsunderlag (avsnitt 19)
Bertil Fiskesjö (c) anför:
Enligt min mening lider beslutet om en fast förbindelse över
Öresund av allvarliga brister till följd av den tidigare
regeringens handläggning av frågan. Det mest anmärkningsvärda är
att miljöprövningen skall ske efter beslutet. Miljöfrågorna
borde givetvis ha varit klarlagda innan beslutet fattades.
Vidare saknas en ordentlig redovisning av de trafikflöden som
kan förväntas. De knapphändiga uppgifter som finns i
propositionen är i realiteten bara gissningar.
Artikel 11 i 1974 års konvention om skydd av Östersjöns marina
miljö föreskriver samråd, då fråga är om miljöskadlig verksamhet
som medför eller kan medföra störning av väsentlig betydelse i
annan fördragsslutande stat. Som framgår av utrikesutskottets
yttrande har regeringen ansett att brobygget inte innebär någon
sådan miljöstörning. Enligt min mening har det på grundval av
det hittills tillgängliga materialet inte varit möjligt att göra
denna bedömning. Regeringen borde därför ha samrått med övriga
berörda Östersjöstater.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,
eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i
utskottet.
Johan Lönnroth (v) anför:
a. Regeringskansliet -- statistik och andra redovisningar
(avsnitt 3 a)
När det gäller personalen i regeringskansliet är det viktigt
att framhålla att regeringen måste skilja på anställda som
rekryteras enligt normala meritvärderingsregler för tjänstemän
och de som rekryteras med hänsyn också till politiska åsikter.
Det är uppenbart att politiska åsikter spelat in vid
rekryteringen av Emil Svensson och Lars Jonung.
b. Riksdagens skrivelser m.m. (avsnitt 8)
Till skatteutskottets yttrande över regeringens skrivelse
med redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till
regeringen har fogats en meningsyttring av suppleanten från
Vänsterpartiet. Jag instämmer i de synpunkter som framförts i
den meningsyttringen, vilken återfinns i bilaga A 17 till
konstitutionsutskottets betänkande.
c. Sanktionerna mot Irak (avsnitt 12 e)
Säkerhetsrådets resolution 678 var inte en FN-aktion enligt
FN-stadgans artikel 42, som föreskriver att militärt ingripande
får ske bara när icke-militära aktioner visat sig otillräckliga.
Resolutionen innebar i stället ett av FN:s säkerhetsråd
auktoriserat kollektivt självförsvar enligt artikel 51.
Någon skyldighet för FN:s medlemsstater att medverka i
kollektivt försvar föreligger inte enligt FN-stadgan. I det här
behandlade fallet fanns endast säkerhetsrådets uppmaning att
lämna "appropriate support". Varje land fick självt besluta, och
flertalet av FN:s medlemmar valde att inte medverka. Den svenska
regeringen var sålunda inte tvungen att ge tillstånd för
vapenexport till de länder som deltog i de militära aktionerna
mot Irak.
Regeringen borde ha beslutat att Sverige inte i någon form
skulle medverka i USA-alliansens krig.
Det sätt på vilket resolution 678 drevs igenom av USA i
säkerhetsrådet var ett uttryck för en stormaktspolitik. Att
acceptera resultatet av sådan stormaktspolitik som ett slags
vidareutveckling av FN-stadgan strider mot normal
rättsuppfattning. Regeringen borde ha verkat för att återbörda
beslutsrätten till FN.
Regeringen borde enligt min mening ha begärt att
generalförsamlingen inkallades, vilket flera andra regeringar
gjorde.
d. Krigsmaterielexport (avsnitt 13) såvitt avser viss export
från FFV
Vid årets granskning har framkommit nya uppgifter om hur de
s.k. Englandsavtalens innehåll och deras tillämpning har
redovisats inom regeringskansliet. Enligt min mening är
omständigheterna sådana, att det framstår som anmärkningsvärt,
om det inte därigenom i kretsen av regeringsledamöter i december
1986 funnits kunskap om avtalens rätta innebörd.
I övrigt har inte granskningen i denna del gett anledning till
något uttalande.
e. Krigsmaterielexport (avsnitt 13) såvitt avser Indien
Vad gäller Indien framfördes det enligt min mening -- jämför
vad som sades vid en utfrågning av utrikesministern den 3 april
1990 (1989/90:KU30, bilaga B 7, s. 220--221) -- varningar till
utrikesministern från indisk sida för att uppgifter som Bofors
skulle kunna lämna skulle kunna vara besvärande för Sverige och
Indien.
f. Vissa underrättelse- och säkerhetsfrågor (avsnitt 15)
Enligt min mening borde de två sista styckena i utskottets
yttrande i detta avsnitt haft följande lydelse:
Enligt utskottets mening är det ställt utom allt tvivel att
svensk militär underrättelsetjänst genom IB har bedrivit
åsiktsregistrering i stor skala. Däremot är det ännu en öppen
fråga om och i så fall när verksamheten har upphört. Den
promemoria som utskottet fått från försvarsdepartementet tillför
dock inget nytt, utan upprepar gamla påståenden.
Det är uppseendeväckande att utskottet fick denna intetsägande
redovisning först den 31 mars 1992. Det fanns då inte längre tid
att genomföra de utfrågningar och det utredningsarbete som
skulle ha behövts. Utskottet avser att återkomma i ärendet så
att klarhet kan vinnas i frågan.
g. Öresundsbron -- beslutsunderlag (avsnitt 19)
Enligt min mening lider beslutet om en fast förbindelse över
Öresund av allvarliga brister till följd av den tidigare
regeringens och den tidigare riksdagsmajoritetens handläggning
av frågan. Det mest anmärkningsvärda är att miljöprövningen
skall ske efter beslutet. Miljöfrågorna borde givetvis ha varit
klarlagda innan beslutet fattades. Vidare saknas en ordentlig
redovisning av de trafikflöden som kan förväntas. De
knapphändiga uppgifter som finns i propositionen är i realiteten
bara gissningar.
Artikel 11 i 1974 års konvention om skydd av Östersjöns marina
miljö föreskriver samråd då fråga är om miljöskadlig verksamhet
som medför eller kan medföra störning av väsentlig betydelse i
annan fördragsslutande stat. Som framgår av utrikesutskottets
yttrande har regeringen ansett att brobygget inte innebär någon
sådan miljöstörning. Enligt min mening har det på grundval av
det hittills tillgängliga materialet inte varit möjligt att göra
denna bedömning. Regeringen borde därför ha samrått med övriga
berörda Östersjöstater.
h. Samråd mellan regeringsföreträdare och riksbanken om
penningpolitiken (avsnitt 21)
Redan i min anmälan konstaterades att samråd ägde rum med
finansministern dels vid besluten om räntehöjningar i oktober
1990, dels vid beslutet att höja marginalräntan den 5 december
1991. Granskningen har bekräftat detta rent formella iakttagande
av grundlagen.
Min anmälan gällde också om regeringen följt riksdagsbesluten
om den ekonomiska politikens "allmänna inriktning" eller om man
i praktiken överlåtit på riksbankschefen och finansministern att
sinsemellan göra upp om denna. Byggde besluten om att söka
medlemskap i EG på kortsiktiga och akuta riksbanksbeslut, som i
sin tur byggde på bristfälligt underlag och kanske också på en
politisk vilja hos riksbankens ledande företrädare?
Intresset för att få ett svar på denna senare fråga förefaller
vara minimalt från regeringarnas, riksbankschefens och
utskottets sida. Jag anser att utskottet bör återkomma till
denna granskning.
i. Ersättning till en enskild företagare (avsnitt 24)
Riksdagens majoritet beslöt den 15 maj 1991 att "det måste
ankomma på regeringen att bedöma huruvida och med vilket belopp
ersättning bör utges" till Halvar Alvgard. Den nya regeringen
valde att glömma bort ordet "huruvida" i detta beslut och lät
prövningen grundas på den borgerliga reservationen, som utgick
ifrån att pengar skulle utbetalas. Det är olyckligt att
justitierådet Soleruds utredning inte fick fullföljas och att
regeringen tog så lätt på frågan om ersättningsbeloppets
storlek.
Enligt uppgifter i massmedia som ej dementerades under
utfrågningen har statsministern i samband med offentliggörandet
av beslutet om ersättningen sagt att Alvgard har "chikanerats av
myndigheterna under lång tid". Denna typ av uttalanden är värda
klander från utskottets sida. Inga belägg har lagts fram för att
myndigheterna har handlat fel. Om statsministern menade att det
var lagarna det var fel på kan inte myndigheterna anklagas för
detta och då borde regeringen ha lagt fram förslag till
lagändring. I annat fall kan uttalandet inte ses som annat än
ett försök till styrning av myndigheternas agerande i ärende som
rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag. Mot
bakgrund av vad utskottet anfört under avsnitt 11 kan uttalandet
då inte anses förenligt med regeringsformens regler.
Statsministern borde nämligen ha räknat med att uttalandet
skulle kunna uppfattas som direktiv.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet
1. beträffande Sanktionerna mot Irak (avsnitt 12 e)
borde ha gett riksdagen till känna vad ovan anförts i denna del,
2. beträffande Krigsmaterielexport (avsnitt 13) såvitt avser
viss export från FFV borde ha gett riksdagen till känna vad
ovan anförts i denna del,
3. beträffande Vissa underrättelse- och säkerhetsfrågor
(avsnitt 15) borde ha gett riksdagen till känna vad ovan
anförts i denna del,
4. beträffande Ersättning till en enskild företagare
(avsnitt 24) borde ha gett riksdagen till känna vad ovan
anförts i denna del.
Utfrågning av krigsmaterielinspektören, ambassadören Sven
Hirdman och departementssekreteraren Gunnar Klinga angående
krigsmaterielexport1
Thage G Peterson: Jag vill rikta en speciell
välkomsthälsning till krigsmaterielinspektören ambassadör Sven
Hirdman och departementssekreterare Gunnar Klinga. Vi är
tacksamma för att ni med så kort varsel velat komma till
utskottet för att svara på frågor beträffande de anmälningar som
har kommit in för granskning av vissa delar av era områden.
Jag har kommit överens med ambassadör Hirdman om att han först
får ordet för en kortare inledning. Sedan tänkte jag göra så i
dag, att den som vill ställa en fråga får svar direkt av
ambassadör Hirdman och sedan har frågeställaren möjlighet att ge
en replik.
Sven Hirdman: Jag uppskattar möjligheten att få komma till
konstitutionsutskottet igen -- jag har kommit hit minst en gång
om året, så jag känner och uppskattar rutinerna.
Som jag har förstått det finns det flera ämnen som utskottet
vill höra mig om. Det gäller de s.k. Englandsavtalen med
Storbritannien, som avsåg viss utförsel av granatgevärsmateriel
från FFV till Storbritannien och i några fall vidare till andra
länder.
Det andra ämnet gäller regeringens inställning till
krigsmaterielexport till Jugoslavien. Det tredje ämnet avser
frågor rörande regeringens inställning till
krigsmaterielförsäljning och krigsmaterielpolitik avseende Iran.
Sedan är det ytterligare två kompletterande ämnen. Det ena
omfattar tydligen några frågor rörande vår inställning till
Indien och Boforsavtalet med Indien, och slutligen är det några
frågor i anslutning till ett tidigare regeringsbeslut avseende
export till Burma.
Det är alltså åtminstone fem ämnen. Jag tänkte att det kunde
vara praktiskt att jag inleder med några ord om ett ämne i
taget, och jag börjar med Englandsavtalen.
Avtalen från 1963, som dåvarande förenade fabriksverken slöt
med engelska staten, har tidigare utförligt redovisats för
konstitutionsutskottet -- jag var här bl.a. våren 1988 -- och
det är också behandlat av utskottet i granskningsbetänkandet, så
jag tänker inte gå in på förhistorien.
1 Med -- -- -- markerad text utesluten av sekretesskäl.
Jag vill hänvisa till att Eskilstuna tingsrätt i en dom
nyligen, den 28 januari, som jag tror att ni har tagit del av,
har givit en ingående och enligt min åsikt bra redovisning av
detta avtalskomplex, vilka arrangemang som har förelegat och
vilka affärer som har förekommit mellan FFV och det brittiska
försvarsministeriet. Det är den bästa redovisning jag har sett
av det komplexet. I domslutet från tingsrätten i Eskilstuna
konstateras klart att regeringen och myndigheterna har
vilseletts av FFV under resans gång beträffande vem som var
slutmottagare för utförsel av granatgevärsmaterielen till
Storbritannien.
Den fråga som har rests i granskningsanmälan avser en
promemoria som dåvarande inspektören Carl Algernon skrev den 12
december 1986 inför ett sammanträde i utrikesnämnden. Jag vill
kommentera detta något. Jag har överlämnat en
underlagspromemoria till konstitutionsutskottet, daterad den 5
december 1991. Jag utgår från att ni har tagit del av denna, men
jag kan ändå göra några kommentarer till vad som står i
promemorian.
I december 1986 skulle det äga rum ett sammanträde med
utrikesnämnden, och då skulle man behandla en framställning som
hade inkommit om leverans av granatgevärsammunition från Sverige
------. Inför detta sammanträde skrev Algernon en promemoria
där han tecknade bakgrunden. För något halvår sedan har delar av
den promemorian läckt ut till pressen, och det har lett till
frågan, om detta innebar att regeringen visste av att det hade
förekommit en felaktig tillståndsgivning eller felaktiga
utförselbeslut.
Jag vill redovisa vilken läsart som såväl jag som statsrådet
Anita Gradin, som var ansvarigt statsråd i december 1986, har
tillämpat. Vi kan inte fråga Algernon själv, eftersom han avled
i januari 1987.
I promemorian noterar Algernon att år 1963 hade FFV tecknat
ett avtal med dåvarande brittiska försvarsministeriet -- War
Office -- om leverans och licenstillverkning av materiel till
Storbritannien. Avtalet gav rätt för köparen att även leverera
till sina dåvarande kolonier. Sedan sägs det att sådana
leveranser förefaller ha gjorts. Ordet "leveranser" anknyter
till vad som har sagts innan, att avtalet avsåg leverans och
licenstillverkning. Den information som departementet under
årens lopp hade fått från FFV var att licenstillverkning av
detta system pågick i Storbritannien. Då läser man här om
leveranser i anslutning till licenstillverkningen, och sådana
var tillåtna.
Sedan talas det om att den brittiska tillverkaren haft
svårigheter. Tillverkningen skedde i detta fall på licens, och
det var också helt legalt. Man har haft svårigheter och inte
kunnat fortsätta leveranser från sin tillverkning till vissa
utomeuropeiska länder, och därför hade dessa kommit att vända
sig direkt till Sverige, till FFV och regeringen, för att få
tillstånd att köpa. Det var så det presenterades i Algernons
promemoria, och så presenterades det för statsrådet Gradin
personligen. När hon sedan tog upp detta i utrikesnämnden
konstaterade hon att det fanns framställningar från -- -- -- om
att få köpa granatgevärsmateriel. Det diskuterades i nämnden och
i den politiska beredningen, om man skulle tillgodose detta
önskemål och hur det stämde med riktlinjerna för svensk
krigsmaterielexport. I bägge fallen ville man göra en restriktiv
bedömning av förhållandena i mottagarländerna, och det blev
avslag på önskemålen om leverans av granatgevärsmateriel från
Sverige.
I handlingarna som vi har redovisat för konstitutionsutskottet
och som har kommenterats i den allmänna debatten finns en
tidigare promemoria ställd till Algernon från FFV sommaren 1986.
Den baserades på informationer från FFV. I denna tidigare
promemoria finns en formulering som tyder på att Algernon
sommaren 1986 bör ha fått insikt om att det i viss utsträckning
hade förekommit vidareleveranser av i Sverige tillverkad
granatgevärsmateriel från FFV via Storbritannien till andra
länder.
En fråga man kan ställa sig är vad han gjorde med denna
information. Det kan jag inte svara på, eftersom Algernon är
död, men det finns ingen återspegling av det i det skriftliga
material vi har kvar på departementet eller hos dem som vi talat
med, exempelvis Gradin och tjänstemännen som hade med Algernon
att göra. Det finns ingenting som bestyrker att han skulle ha
diskuterat med dem. Jag kan alltså inte besvara frågan hur
Algernon tänkte då.
Avseende regeringens befattning med Englandsavtalen kvarstår
alltså att första gången som regeringen, statsråden, fick
vetskap om att en oriktig vidareexport hade ägt rum via
Storbritannien under 1960- och 1970-talen var i december 1987,
när några journalister på Dagens Nyheter kunde belägga detta.
Det ledde till att vi utredde saken inom
krigsmaterielinspektionen. Jag tror det var den 7 januari 1988
som vi fick dokumentariska belägg för att det hade ägt rum på
detta enligt vår uppfattning felaktiga sätt under slutet av
1960-talet och under 1970-talet.
Kurt Ove Johansson: Jag skulle vilja börja med det som har
kommit fram i domstolen, att FFV har vilselett regeringen när
den fattade sitt beslut om utförsel -- det talades om falska
premisser.
Det finns ingen anledning att betvivla att man processuellt
har prövat saken på ett tillfredsställande sätt. Men jag skulle
vilja att Sven Hirdman något utvecklade det som är av intresse
för konstitutionsutskottets prövning av regeringen. En sak är
att man blir vilseledd, en annan är att det ställs krav också på
en regering att se till att det underlag man har är så riktigt
som möjligt. Skulle du kunna utveckla vad regeringen gjorde för
att försäkra sig om att det underlagsmaterial som man hade till
sitt förfogande verkligen var korrekt?
Sven Hirdman: Jag kanske får kommentera den frågan, som
jag tror vi har diskuterat tidigare här.
Vad regeringen visste var att Storbritannien för egen räkning
hade anskaffat Carl Gustaf-systemet år 1963. Man införde alltså
granatgeväret Carl Gustaf som allmän beväpning i den brittiska
armén. Det var en mycket stor order på sin tid. Det var allmänt
känt att först Storbritannien och sedan även andra stater som
Tyskland, Canada m.fl. hade gjort det. Detta har regeringen hela
tiden vetat. Bl.a. på grundval av en enkät som genomfördes i
slutet av 1960-talet hos den svenska försvarsindustrin visste
regeringen i vilken utsträckning man hade tecknat licensavtal
med andra länder för sin utrustning -- detta var i samband med
en av de parlamentariska utredningarna.
Då fick man skriftliga rapporter om att FFV hade beviljat
licenstillverkning av Carl Gustaf-systemet i Storbritannien. Det
krävdes inte regeringens tillstånd på den tiden för att överlåta
en licens, utan det kravet infördes först 1983. Regeringen
visste alltså att Storbritannien hade köpt Carl Gustaf-systemet
och hade det i sin armé och att det pågick licenstillverkning.
Under alla dessa år sedan 1963 inkom det löpande från FFV och
Storbritannien utförselansökningar för granatgevärsmateriel.
Regeringen uppfattade att det gällde utförsel för användning i
och av Storbritannien.
Man kan då fråga sig hur det var med slutanvändarintygen.
Redan i riktlinjerna 1971 hade man aviserat att Sverige skulle
börja tillämpa ett förfarande med slutanvändarintyg, dvs. man
skulle kräva att mottagarländerna bestyrkte att de skulle ha
materielen för egen räkning. Men det fanns en passus i
riktlinjerna om att om inte särskilda skäl talade för någonting
annat, så skulle man begära slutanvändarintyg.
Den praxis som sedan etablerades under 1960- och 1970-talen
innebar att man begärde slutanvändarintyg bara vad gällde det
man betraktade som mera osäkra utomeuropeiska länder. -- -- --.
Det kan diskuteras om det var riktigt. I efterhand framstår
det väl att det hade varit bättre att man hade tillämpat
förfarandet strikt. Men detta gällde inte bara utförsel till
Storbritannien utan också till andra västländer. Först med den
nya lagstiftningen 1983 och den praxis som då etablerades blev
förfarandet med slutanvändarintyg norm med krav på att det
alltid skulle tillämpas. Det har diskuterats tidigare i
konstitutionsutskottet att det möjligen kunde riktas kritik mot
att man inte hade tillämpat förfarandet med slutanvändarintyg.
Regeringens uppfattning var att lagstiftningen och
riktlinjerna tydligt talade om de utrikespolitiska restriktioner
vi har för export av krigsmateriel från Sverige. Det finns såväl
utrikes- som neutralitetspolitiska skäl mot export. Man ansåg
det självklart att det ankom på det ansökande företaget att tala
om vilket som var slutmottagarland. Det gjorde alltså inte FFV.
Kurt Ove Johansson: Har jag förstått materialet korrekt,
att man kan slå fast att Algernon den 30 juni 1986 var med om
att det trots förändringarna i lagstiftningen 1983 vad gällde
slutanvändarintyg skedde vidareexport via Storbritannien till
Mellanöstern?
Sven Hirdman: Det är svårt att ge ett exakt svar på den
frågan -- endast Algernon hade kunnat ge det.
I början av 1983 infördes nya rutiner för exporten,
innebärande krav på slutanvändarintyg. Det gick ut en
cirkulärskrivelse från krigsmaterielinspektionen till företagen
om att de skulle inkomma med slutanvändarintyg. Då kom det
klagomål eller protestbrev från industrierna. De skrev: "Det här
är ett krav som våra kunder kommer att tycka är besvärande. Vi
har pågående affärer där vi tidigare inte framställt sådana här
önskemål. Det förorsakar oss affärsmässiga och andra problem att
plötsligt införa nya rutiner." Bofors och FFV och flera andra
företag pläderade för att man skulle skynda långsamt och inte i
pågående affärer, som ännu inte var avslutade, framställa krav
på slutanvändarintyg.
Då gick Algernon till sitt statsråd, dåvarande
handelsministern Mats Hellström, och fick veta att det inte
kunde medges undantag, utan man skulle tillämpa förfarandet med
slutanvändarintyg.
Det framförde Algernon till bolagen. Man insåg inom FFV att
man i och med detta inte kunde fortsätta med re-exportaffärerna
via Storbritannien. Det framgår av en polisuppteckning av en
utfrågning med dåvarande marknadschefen i FFV Bengt Mattsson att
han någon gång 1984 gått upp till Algernon och lagt korten på
bordet och talat om hur Englandsavtalen i verkligheten hade
tillämpats.
Det är mycket sannolikt att Algernon fick veta detta post
factum, efter det att re-exportaffärerna i praktiken hade
upphört genom det svenska kravet på slutanvändarintyg.
Engelsmännen kunde inte lämna ett intyg om att de skulle ha
materielen för egen räkning, om den skulle sändas vidare till
något land i Afrika eller Mellersta Östern. I det engelska
försvarsdepartementet insåg man att man inte kunde fortsätta
affärerna i och med det svenska kravet. Allting tyder på att FFV
i efterhand berättade hur det var och hade varit, och då sade
Algernon att de fick sluta med detta.
Man kan fråga sig vad Algernon kunde göra då. Borde han ha
slagit larm tidigare om att det förekommit felaktigheter under
1970-och 1980-talen? Vi kan inte avgöra hur han tänkte.
Kurt Ove Johansson: Om man får utgå från att Algernon
visste det här 1986, så är den springande punkten i
granskningsärendet vad man visste om saken i regeringen. Det har
vi också prövat flera gånger i utskottet, och vi har inte kunnat
hitta någonting som skulle kunna bevisa, om nu Algernon visste
det här 1986, att också regeringen kände till samma sak före
1988.
Är det så att under den tid som har gått ingenting nytt har
framkommit? Det finns fortfarande inga dokument eller annan
bevisning som visar att regeringen före 1988 skulle ha vetat
någonting i den frågan?
Sven Hirdman: Så är det.
Ingela Mårtensson: Först skulle jag vilja kommentera
beskrivningen av FFV-avtalet, där det talas om leverans och
licenstillverkning av Carl Gustaf. Jag tycker det är klart att
det handlar om leverans av Carl Gustaf och licenstillverkning --
alltså två delar. Här gör tydligen KMI en tolkning som om det i
stället skulle ha stått om licenstillverkning och leverans. Jag
tycker att detta ändå kan tolkas så att man har rätt att
leverera också Carl Gustaf svensktillverkade vapen -- det är en
kommentar som jag vill göra.
Jag vill ställa en fråga som gäller FFV:s promemoria till
Algernon. Sven Hirdman säger: vad gjorde han med denna
promemoria? Enligt vad jag förstår har Anita Gradin inte fått ta
del av denna promemoria. Har andra statsråd fått ta del av den,
exempelvis Ingvar Carlsson och Sten Andersson?
[B
Sven Hirdman: Det är litet svårt att ägna sig åt språklig
exeges av ett papper som man inte själv har skrivit. Jag skulle
kanske inte ha uttryckt mig på samma sätt som Algernon, men i de
åberopade styckena talar Algernon om att avtalen avsåg
leveranser och licenstillverkning, och så har vissa leveranser
förekommit. Man måste läsa detta i sammanhang med det följande
stycket, där det uttryckligen talas om en tillverkning i
Storbritannien och att Storbritannien inte för tillfället kan
försörja länderna inom samväldet. Det sägs i anslutning till att
det talas om tillverkning i Storbritannien. Det tyder på att vad
man talar om är leveranser från licenstillverkningen. Så säger
man att eftersom dessa länder inte kan få leveranser från
licenstillverkningen i Storbritannien har de vänt sig till
Sverige.
När jag första gången läste denna promemoria för något år
sedan var det så jag uppfattade den. Jag har visat den för flera
andra personer. Anita Gradin, som också läste den, sade: "Det
var så jag tolkade och presenterade det i utrikesnämnden".
Henrik Westander har en annan läsart, men det kan jag inte göra
mycket åt.
Sedan var det fråga om den promemoria som Algernon fick den 30
juni 1986. Den är definitivt inte delgiven några statsråd.
Promemorian var föranledd av att det hade kommit in en begäran
från ett företag i Storbritannien -- -- --. -- -- -- var också
ett land som hade fått leveranser från Storbritannien av sådan
här materiel. Nu hade britterna sagt i mitten på 80-talet:
"Sorry, vi kan inte leverera granater till ------, eftersom
den svenska regeringen kräver slutanvändarintyg från oss i
Storbritannien."
Då vände sig agenturen -- -- -- till svenska ambassaden i
London och frågade om man i stället kunde få köpa direkt från
Sverige. Detta skickades hem till Algernon. Han visste väl
egentligen inte mycket om vad det var fråga om, och därför bad
han FFV tala om hurdant läget var -- -- --. Då skrev man inom
FFV en promemoria och skickade den till Algernon. Den redovisade
Englandsleveranserna. Den promemorian är i sin tur av Algernon
delgiven tillbaka till vår ambassad i London. Sedan meddelades
också ambassaden i London för vidare befordran till -- -- -- att
det inte var möjligt för den svenska regeringen att bevilja
tillstånd för utförsel till -- -- -- från Sverige av
granatgevärsmateriel. Det blev alltså ett negativt svar på den
konkreta fråga som hade tagits upp under sommaren 1986.
Ingela Mårtensson: Jag har inte uttalat mig om Henrik
Westanders läsart. Vi har detta dokument på kansliet. Jag hade
sett Englandsavtalet vid tidigare granskning, och när jag läste
att det står om leveranser och licenstillverkning tyckte jag att
det var ganska klart. Jag hade läst Englandsavtalet innan jag
såg den här texten. Men sedan framkom precis det som Sven
Hirdman säger, att det var svårigheter med tillverkningen.
Samtidigt får man uppfattningen att Carl Gustaf finns runt om i
länderna där nere. Man vet också i FFV att det har spritt sig i
världen. Det kan inte vara någon nyhet för KMI och regeringen
att vapnen fanns spridda i världen.
Jag konstaterar att FFV:s promemoria till Algernon inte har
delgivits Ingvar Carlsson eller Sten Andersson -- ingen av dem
har tagit del av den.
Sven Hirdman: Det är korrekt som Ingela Mårtensson säger,
att den inte är delgiven vare sig Anita Gradin, Ingvar Carlsson,
Sten Andersson eller något annat statsråd.
Får jag göra en kommentar beträffande förekomsten av Carl
Gustaf i olika länder. Det var allmänt bekant att många länder
hade Carl Gustaf-systemet, först och främst genom att
Storbritannien i början på 1960-talet hade anskaffat stora
mängder. Vid den tiden var Storbritannien ansvarigt för
försvaret i flera kolonier, protektorat osv. som ingick i
samväldet. När sedan britterna drog sig tillbaka från öster om
Suez 1966--67 överlät de i flera fall den materiel som deras
trupper hade haft till de nya statsbildningarna -- det gällde
Malaysia, Singapore, Botswana osv. En hel del av Carl
Gustaf-materielen blev kvar till följd av detta.
Ända till 1983 hade vi en regel i vårt regelverk som sade att
en stat som hade köpt krigsmateriel från Sverige efter fem år
kunde fritt förfoga över denna. Den Carl Gustaf-materiel som
britterna hade köpt och innehaft i mer än fem år kunde de helt
legalt överlåta till andra länder utan att bryta något åtagande
mot den svenska regeringen. Det var bekant att de här gevären
fanns på många håll. Det stod i militärkalendrar, exempelvis
Military Balance, vilken försvarsmateriel olika stater hade. Det
framgick tydligt att många länder hade Carl Gustaf.
Johan Lönnroth: Jag har hittat begreppet
"leveranstillverkad materiel" i den promemoria som Sven Hirdman
skrivit. Var det en ren felskrivning?
Sven Hirdman: Står de orden där, så är det ett skrivfel
som gjorts på KMI. Jag har inte upptäckt det vid
korrekturläsning. Det skall vara "licenstillverkad". Jag tror
att jag i efterhand har sett att det var något skrivfel. Jag
beklagar detta.
Det står på s. 4 överst i mittenstycket "leveranstillverkad".
Det skall vara "licenstillverkad".
Johan Lönnroth: Sedan vill jag fortsätta med den fråga som
Ingela Mårtensson tog upp: På sista sidan, s. 13, i den nya
promemorian från den 11 mars finns en kopia ur Z-artikeln.
Längst ner till höger finns ett utdrag ur Carl Algernons
promemoria till utrikesnämndens möte den 12 december 1986. Det
står där: "År 1963 tecknade FFV avtal med War Office, numera
Ministry of Defence, London, om leverans och licenstillverkning
i Storbritannien av vapensystemet Carl Gustaf. Avtalet medgav
rätt för köparen att förse vissa länder, 'protected colonies and
mandated territories', med materielen i fråga." Det står
"materielen", alltså pluralis. Såsom Ingela Mårtensson redan har
sagt kan detta inte tolkas på annat sätt än att det handlar om
två olika saker, å ena sidan leveranser och å andra sidan
licenstillverkad materiel.
Sedan är det en saklig felaktighet om innebörden av 1963 års
avtal, men det är irrelevant i sammanhanget.
De som tog del av denna promemoria måste rimligen antingen
inte ha läst det som står där, eller också måste de ha blivit
misstänksamma beträffande innebörden. Jag vill att Sven Hirdman
kommenterar påståendet att det är rimligt att tänka sig att de
som tog del av denna promemoria åtminstone började fundera kring
innebörden av det som står om leveransoch licenstillverkning.
Sven Hirdman: Enligt vad regeringskansliet hade fått veta
avsåg avtalen en stor leverans till Storbritannien 1963, som
innebar rätt för Storbritannien att även förse sina dåvarande
kolonier med materielen. Avtalen avsåg också till viss del
licenstillverkning av utrustning i Storbritannien med en
motsvarande rätt för Storbritannien att leverera från
licenstillverkningen.
Jag kan möjligen hålla med om att om det enda underlag som
hade presenterats för Anita Gradin och regeringen i december
1986 hade varit detta stycke och ingenting annat, så borde man
kanske ha ställt vissa frågor, men nu finns det en fortsättning
på denna promemoria, och statsråden läser hela promemorian, inte
bara ett stycke. I andra stycket står det att den brittiske
tillverkaren hade svårigheter och inte kunde försörja de länder
som han tidigare hade försörjt, och därför vände de sig direkt
till Sverige.
Det var så Anita Gradin och alla andra uppfattade saken. De
läste hela materialet, och de fick inga andra upplysningar. Det
stämde också med den information som fanns institutionellt i
regeringskansliet. Det fanns en promemoria från FFV 1978 där man
sade att det förekom licenstillverkning i Storbritannien, som
försörjde sina samväldesländer. Det hade lett till att man hade
levererat granatgevärsmateriel till Australien vid en tidpunkt
när Sverige inte ville leverera granatgevärsammunition
till Australien.
Johan Lönnroth: Då vill jag också ta upp frågan om
delgivning av promemorian.
I den första diskussionspromemorian, från den 12 februari,
står det på s. 8: "Carl Algernons promemoria har enligt uppgift
inför sammanträdet med utrikesnämnden delgetts de statsråd och
tjänstemän som deltog i sammanträdet, nämligen Ingvar Carlsson,
Sten Andersson och Anita Gradin samt Pierre Schori och
utrikesnämndens sekreterare. Den upplästes emellertid inte vid
sammanträdet, utan sammanfattades på sätt som redovisas i
granskningspromemorian."
Jag skulle först vilja veta, om Sven Hirdman kan reda ut hur
uppgiftslämnandet har gått till. Vilka är det som har talat om
för vem vilka som har fått ta del av promemorian?
Vidare skulle jag vilja veta på vad sätt det första stycket i
Algernons promemoria sammanfattades vid utrikesnämndens
sammanträde.
Sven Hirdman: Jag har försökt informera mig i ärendet och
vill redovisa de rutiner som följs när det gäller frågor som
skall tas upp i utrikesnämnden.
Det bestäms några veckor före utrikesnämndens sammanträde
vilka frågor som skall tas upp på dagordningen. I varje fråga
tas det fram ett underlag. I detta fall gällde det behandlingen
av frågor om utförsel av krigsmateriel från Sverige till ett par
länder. Det ankom på krigsmaterielinspektionen att bereda detta.
Därför skrev Algernon promemorian den 12 december 1986.
På de exemplar som vi har i vårt arkiv finns inte antecknat
exakt till vilka promemorian delgavs, men jag har hört mig för
om rutinerna och vet vilka rutiner vi tillämpar nu. En sådan
promemoria går till UD:s politiska avdelning, och det görs i
ordning en pärm med underlag för utrikesnämnden. Den delges med
sina underlagspromemorior statsministern, utrikesministern och
naturligtvis föredragande statsrådet, som i detta fall var
utrikeshandelsminister Anita Gradin. De tre statsråden får del
av sådana promemorior. Anita Gradin har för mig bekräftat att
hon tagit del av promemorian. Den har beretts med henne innan
den gick till UD.
Vidare är det två tjänstemän inom UD som alltid deltar i
utrikesnämndens sammanträden, nämligen kabinettssekreteraren --
det var då Pierre Schori -- och chefen för politiska
avdelningen, polchefen, då Jan Eliasson. De sex personerna fick
del av den här promemorian. Sådana promemorior går inte i övrigt
ut exempelvis till utrikesnämndens ledamöter, utan det är ett
internt beredningsmaterial inom UD.
Här ställdes frågan hur det hade redovisats på utrikesnämnden.
Det är underkastat sekretess, -- -- --.
Det var på detta sätt som Anita Gradin hade uppfattat frågan:
skall vi medge utförsel från Sverige till de här länderna? Det
var inte fråga om Englandsavtal och vidareleveranser, utan det
var fråga om leveranser från Sverige till dessa länder.
------.
Johan Lönnroth: -- -- --.
Sven Hirdman: -- -- --.
Beträffande beredningen dessförinnan av promemorian vill jag
säga att jag har talat med några personer -- Anita Gradin,
Jörgen Holgersson och Carl Johan Åberg, som också rimligen har
tagit del av promemorian -- och de har inte uppfattat det på
annat sätt än jag har redovisat.
Thage G Peterson: Vi kan då lämna punkt 1. Jag är
angelägen att alla utskottsledamöter får tillfälle att ställa
sina frågor.
Vi går vidare till nästa punkt.
Sven Hirdman: Det gäller krigsmaterielexport till
Jugoslavien. Låt mig då först kommentera frågan med en
principiell synpunkt. Av de ärenden som behandlas i dag är detta
underkastat den största sekretessen.
-- -- --.
Jag fann det märkligt när jag i går förberedde mig för
utfrågningen i konstitutionsutskottet att jag blev nedringd av
journalister som ville tala om en uppgift som egentligen endast
finns i den promemoria som vi har lämnat till
konstitutionsutskottet. Det gällde ett beslut, som jag skall
kommentera senare, som regeringen fattade i augusti förra året
beträffande vissa komponenter. Det var fråga om retur av
jugoslavisk materiel. Jag har förklarat för journalisterna att
vi har fattat det beslutet, men jag vill understryka att ärendet
är underkastat sekretess.
Thage G Peterson: Jag tackar ambassadören för detta
påpekande.
Jag hade tänkt avrunda vår utfrågning av
krigsmaterielinspektören genom att framför allt för oss som är
nya i utskottet påpeka vad som sägs i 4 kap. 15 §
riksdagsordningen: "Ledamot eller suppleant eller tjänsteman i
utskott får ej obehörigen yppa vad som enligt beslut av
regeringen eller utskottet skall hållas hemligt med hänsyn till
rikets säkerhet eller av annat synnerligen viktigt skäl som
betingas av förhållandet till främmande stat eller mellanfolklig
organisation."
Jag vill för oss nyvalda ledamöter i konstitutionsutskottet --
de gamla känner väl till denna bestämmelse -- understryka vad
grundlagen säger och vad krigsmaterielinspektören har sagt om
största sekretess. Det material som lämnas av
krigsmaterielinspektören vid en sluten utfrågning är självfallet
hemligt.
Ingela Mårtensson: Om jag uppfattade det rätt sade Sven
Hirdman att det här materialet hade lämnats bara till
konstitutionsutskottet. Det lät som om det skulle ha kunnat
läcka ut härifrån till massmedia. Vi har fått promemorior till
kansliet som är hemliga. Finns det någon misstanke om att det
skulle läcka härifrån?
Sven Hirdman: Jag har ingen aning om hur uppgiften kom ut
i pressen. Det ankommer inte på mig att göra efterforskningar om
det. Jag bara konstaterar att det är märkligt, och det är
skadligt för våra sekretessintressen -- -- --. Därför vill jag
ännu en gång säga att det är viktigt att sekretessen bevaras i
det ärendet.
Thage G Peterson: Jag anbefaller utskottets ledamöter och
tjänstemän vad som sägs i 4 kap. 15 § riksdagsordningen. Jag
föreslår att det tas till protokollet att jag har delgivit
utskottets ledamöter och tjänstemän innehållet i 4 kap. 15 §
riksdagsordningen.
Sven Hirdman: Jag går då in på den anmälan som har lämnats
till utskottet och skall redovisa den politik som har tillämpats
gentemot Jugoslavien på krigsmaterielområdet.
Vi har i promemorian den 13 november lämnat en mycket fyllig
redovisning. Jugoslavien har varit ett stort mottagarland för
svensk krigsmateriel. Det har skett omfattande leveranser av
krigsmateriel under såväl 70-talet som 80-talet.
I slutet av 1970-talet och början av 1980-talet avsåg
leveranserna i första hand luftvärnsmateriel, Boforspjäser,
såväl för marint bruk -- de installerades på jugoslaviska
örlogsfartyg -- som arméluftvärn, bl.a. systemet BOFI, som
Jugoslavien köpte i stora mängder. Det var en utförsel för
åtskilliga hundra miljoner kronor per år under 1970-talet och
början av 1980-talet.
Sedan har det också varit en omfattande utförsel av krut och
sprängämnen till Jugoslavien, det har varit utförsel av
elektronisk materiel och vidare av materiel som är
försvarsmateriel men inte klassificeras som krigsmateriel
------.
-- -- --. Vi har i de redovisningar som vi har lämnat till
riksdagen för krigsmaterielexporten angivit utförselsiffrorna.
Det var 80 miljoner kr. år 1988, 601 miljoner år 1989 och 53
miljoner år 1990. -- -- --.
Under senare delen av 1980-talet fattades endast ett fåtal
utförselbeslut avseende Jugoslavien. Det hade två orsaker. Det
var vikande efterfrågan från jugoslavisk sida, och det var
vikande säljintresse hos den svenska försvarsindustrin, eftersom
Jugoslavien inte hade finansiella resurser att köpa mer materiel
från Sverige. Vidare började vi inom krigsmaterielinspektionen
och regeringskansliet göra en mer restriktiv bedömning av
förhållandena i Jugoslavien. Man kunde se de etniska problemen
växa sig starkare exempelvis i Kosovo.
-- -- --.
Under hela 1990 och början av 1991 sade vi till de svenska
försvarsindustrierna att utvecklingen i Jugoslavien var sådan
att man nog inte kunde påräkna utförseltillstånd för ny materiel
till Jugoslavien. Det sade vi vid de möten vi fortlöpande har
med försvarsindustrin.
Vi hade heller ingen export 1991 -- den uppgick till noll
kronor. Dock hade regeringen under första halvåret 1991 givit en
del utförseltillstånd för reservdelar till tidigare levererad
svensk materiel. Där stödjer sig regeringen i sitt handlande på
det som står i riktlinjerna för krigsmaterielexporten från 1971,
att en stat som har fått köpa ett svenskt vapensystem skall
kunna påräkna att köpa reservdelar även om det uppstått sådana
förhållanden att man inte kan bevilja nyförsäljning av svensk
materiel. Man skall alltså kunna få reservdelar till system som
man redan innehar, även om man skulle hamna i någon konflikt. I
praktiken gäller det också ammunition som är specialiserad för
vapensystemet i fråga, och underhållsutrustning. Detta går
tillbaka på erfarenheter vi gjorde på 1960-talet när det gällde
vissa leveranser till Australien. Det står i riktlinjerna, och
med stöd av detta hade regeringen i tre--fyra fall under första
halvåret 1991 beviljat utförsel av reservdelar.
Sedan förvärrades situationen i Jugoslavien snabbt. Det var en
påtaglig acceleration i försämringen under maj månad, och det
ledde fram till ett krigsutbrott den 27 juni i Slovenien, där
fysiska strider uppstod.
Det ledde till att regeringen i början av juli förra året --
jag tror det var den 11 juli -- fattade ett ännu mer långtgående
beslut. Man återkallade nämligen beslut man tidigare under 1991
hade fattat om att medge utförsel av svenska reservdelar till
Jugoslavien, som ännu inte hade hunnit expedieras. Det tar ofta
ett antal månader från det att ett företag har fått regeringens
tillstånd tills den fysiska leveransen äger rum. Således
återkallade man under sommaren tillstånden tills vidare.
Det är en mycket drastisk åtgärd. -- -- --.
Det finns ytterligare två exempel. Det ena är från slutet av
1970-talet när oroligheterna började i Iran. Regeringen fattade
ett beslut i november 1978 om att återkalla några
utförseltillstånd, som inte var expedierade, avseende Iran. Jag
tror att det också finns något exempel i samband med kuppen emot
Allende i Chile 1973. Men det är en ovanlig och mycket stark
åtgärd, som bryter mot den praxis jag tidigare redovisade, att
man skall kunna medge reservdelsleveranser även om oroligheter
uppstår i landet.
Detta skedde i juli 1991. När regeringen ytterligare granskade
affärerna med Jugoslavien fann man någon månad senare, i slutet
av augusti, såsom vi har redovisat i promemorian, att ett ärende
var av speciell karaktär. -- -- --. De hade därför skickats
tillbaka till Sverige för garantiservice och reparation. De hade
kommit under andra halvåret 1990 och var färdiga att returneras
till Jugoslavien under 1991.
Tillståndet hade då återkallats i första omgången under
sommaren 1991, men regeringen fann vid närmare prövning att det
var obilligt. Det var inte svensk egendom, utan jugoslavisk
egendom, och det gällde en retursändning, icke export och icke
försäljning av svensk krigsmateriel. Därför fattade regeringen
den 29 augusti det beslut som figurerade i pressdiskussionen att
medge retur av de här komponenterna. Det var inte ett helt
vapensystem, -- -- --.
I den bedömning som vi gjorde ingick naturligtvis också att
det här icke kunde ha någon som helst inverkan på den aktuella
konflikten i Jugoslavien, -- -- --.
Det här beslutet fattades i slutet av augusti. Situationen i
Jugoslavien fortsatte att förvärras, och det blev tal om
internationella åtgärder. Bl.a. beslöt de stater som är
medlemmar av den europeiska säkerhetskonferensen ESK vid ett
möte den 4 september att uppmana sina 35 medlemsstater att icke
genomföra några vapenleveranser till Jugoslavien. Naturligtvis
ställde sig svenska regeringen bakom detta, liksom svenska
regeringen ställde sig bakom det beslut som FN:s säkerhetsråd
den 25 september förra året fattade om embargo på alla
leveranser av vapen och militär utrustning till Jugoslavien. Det
beslutet av säkerhetsrådet tillkom för övrigt på begäran av den
jugoslaviske utrikesministern. Sverige har naturligtvis meddelat
FN:s generalsekreterare att vi helt stöder detta -- det tar över
den inhemska politik vi har på detta område och utgör ett
ovillkorligt hinder.
Jag skall till sist säga några ord också om en incident under
sommaren 1991, som väckte en del uppmärksamhet. Det gällde fyra
ingenjörer -- -- -- som gjorde ett servicebesök i Jugoslavien
kring den 10--11 juni 1991. Medan de eskorterades av det
jugoslaviska försvaret -- -- --, blev de hejdade av militanta
kroatiska bybor och det blev en incident kring detta.
Vi inom KMI var inte informerade om att detta servicebesök
skulle äga rum. Hade vi tillfrågats innan man åkte ner, hade vi
väl avrått från ett besök i den situation som rådde när
striderna höll på att bryta ut. Å andra sidan är det
rörelsefrihet i landet, och det krävdes inget tillstånd för att
åka ut på sådana här besök.
Det blev en incident. -- -- --. I en olycklig kommentar sade
man att man höll på med marknadsföring. Det gav sken av att man
höll på att marknadsföra ny materiel, och det skulle strida mot
regeringens politik. Den incidenten ledde till en skriftväxling
som jag hade med biträdande borgmästaren i Split.
Ingela Mårtensson: Jag vill fråga om det tillstånd som
gavs i augusti. Det krävdes ju ändå ett tillstånd av regeringen
för att man skulle skicka tillbaka materielen, så det ankom på
den svenska regeringen att bestämma huruvida det skulle
levereras eller ej. Sven Hirdman har själv skrivit till vice
borgmästaren att man inte skulle tillåta några leveranser av
krigsmateriel. Nu hade visserligen inte FN-resolutionen
antagits, men om FN-resolutionen hade gällt före beslutet av den
svenska regeringen, hur hade man då gjort?
Sven Hirdman: Det är riktigt att det krävdes tillstånd
från regeringen. Vi har ett geografiskt utförselförbud för
krigsmateriel. Vad som står i lagen är att krigsmateriel inte
får föras ut ur riket utan regeringens tillstånd -- punkt. Det
är ur lagstiftarens synpunkt likgiltigt huruvida det är svensk
eller utländsk materiel, hur den kommit in och vem som äger den.
Skall man föra ut krigsmateriel över gränserna, måste man ha
regeringens tillstånd. Krigsmateriel är ju farliga produkter
som kan leda till att folk kommer till skada, och det kommer in
säkerhetssynpunkter.
Detta gäller också i fråga om transitering. Våra grannländer
Norge och Finland både importerar och exporterar krigsmateriel
helt legitimt. Av geografiska skäl måste en del transporter gå
över svenskt territorium. Det krävs alltså i varje enskilt fall
ett svenskt regeringsbeslut, om Finland importerar några
granater från Tyskland som går genom Sverige med långtradare.
Det krävs regeringens tillstånd också om finnarna säljer
granater som transporteras via Sverige. Det är självklart att
svenska regeringen respekterar alla beslut som våra nordiska
grannländer fattar om sin export och import av krigsmateriel. Om
den finska regeringen fattar ett beslut om att exportera
krigsmateriel till Chile, ett land till vilket vi inte medger
utförsel, vill inte Sverige hindra den finska utförseln, och
tillstånd beviljas rent rutinmässigt. Men det är riktigt som
Ingela Mårtensson säger att det krävs ett formellt beslut.
I det här fallet liksom i alla andra fall måste regeringen
göra en sakbedömning av omständigheterna. Sakbedömningen i detta
fall visade att det icke var fråga om svenskägd materiel, utan
jugoslaviskägd, och det var en retursändning. Man kan ställa sig
frågan hur vi skulle uppträda i motsvarande situation. Vi köper
en del krigsmateriel från andra länder, t.ex. komponenter till
JAS som vi köper från USA. Vi skickar sådan materiel till USA
för service. Om amerikanerna skulle lägga embargo på vår
materiel, skulle vi reagera med kraft. En suverän stat förväntar
sig inte att en annan suverän stat uppträder på det sättet.
Det finns ett parallellfall som ligger några år tillbaka.
------. På samma grund som gäller här gav svenska regeringen
tillstånd till retursändning i det fallet.
Brevet till biträdande borgmästaren skrev jag efter den
uppståndelse som ägde rum i samband med det svenska
servicebesöket. Jag bekräftade att svenska regeringen icke gav
tillstånd för försäljning av svensk krigsmateriel till
Jugoslavien och inte heller medgav upplåtelse av
tillverkningsrättigheter eller andra åtgärder som innebar export
av svensk krigsmateriel. Men när brevet formulerades var
åtminstone inte jag medveten om retursändningen -- annars skulle
jag ha gjort en reservation för detta. Men jag betraktar det som
två helt olika saker. I brevet talades det om svensk export av
krigsmateriel, men här var det fråga om retur av jugoslavisk
materiel.
Ingela Mårtensson: I brevet talas det väl inte om export
av svensk krigsmateriel, utan det talas om leveranser. Det står
inte explicit att det skulle vara export av svensk materiel,
utan leveranser av krigsmateriel.
Sedan ställde jag frågan hur beslutet stämde med
FN-resolutionen.
Sven Hirdman: Brevet utgjorde inte något regeringsbeslut,
utan var ett försök av mig att förklara för biträdande
borgmästaren i Split vilken inställning regeringen hade till
krigsmaterielexport till Jugoslavien. Det kan inte jämställas
med ett regeringsbeslut.
Nota bene: regeringen fattade inte något formellt beslut om
att inga leveranser av något slag skulle kunna ske till
Jugoslavien. Det fanns inget sådant formellt regeringsbeslut om
detta, utan regeringen fattade beslut i det konkreta ärendet om
tillstånd för reservdelar. Regeringen gör alltid en
sakbedömning. I det här fallet ansåg alla som deltog i
bedömningen att det vore orimligt att inte tillåta en
retursändning.
Vad gäller FN-beslutet är man inne på en tolkningsfråga. Vad
som står i FN:s säkerhetsrådsbeslut är att säkerhetsrådet kräver
att alla medlemsstater omedelbart skall införa embargo på alla
leveranser av vapen och militär utrustning till Jugoslavien. Det
finns ingen förteckning knuten till säkerhetsrådets beslut som
definierar vad som är vapen och militär utrustning. Jag har för
egen del sagt till våra svenska företag att man skall göra en
vid definition. I vår krigsmaterielförteckning har vi en ganska
snäv definition av vad som är vapen och krigsmateriel. Flera
länder har bredare definitioner. Jag har sagt att vi skall
tillämpa en bredare definition. När vi fått förfrågningar om
vissa produkter som inte står på förteckningen men ändå är för
militärt bruk har vi sagt att företagen inte kan leverera,
eftersom det skulle strida mot FN-beslutet, som Sverige
naturligtvis uppfyller till punkt och pricka.
Frågan är hypotetisk, eftersom beslutet om retursändningen
fattades en månad tidigare. Vi fick en rapport från mottagarna,
eftersom det var hemlig materiel, att de hade fått materielen i
medio av september dvs. innan säkerhetsrådets beslut fattades.
Skulle frågan uppkomma efter säkerhetsrådets beslut, fick man
möjligen höra huruvida andra länder hade tolkat FN:s förbud så
att det avser även retursändningar.
Ingela Mårtensson: Vilken tolkning gör Sven Hirdman?
Sven Hirdman: Jag anser att man skall göra en vid tolkning
av beslutet, så att det vore oriktigt t.o.m. att tillåta
retursändningar för närvarande. Om vi fick en framställning om
retursändning nu, skulle väl rådet vara att det inte är möjligt
för närvarande så länge säkerhetsrådets beslut är i kraft.
Johan Lönnroth: Om det nu fanns ett antal goda argument
för att tillåta denna retursändning, fanns det väl ingen rimlig
anledning att inte offentliggöra beslutet? Jag vill fråga om
Sven Hirdman har någon bedömning av vad orsaken kan vara till
att man inte kunde tala om att man hade fattat detta beslut.
Sven Hirdman: Det är flera skäl. Ett principiellt skäl är
att alla regeringens konkreta beslut om utförsel av
krigsmateriel är underkastade sekretess. Utrikes-och
försvarssekretess gäller för vad olika länder anskaffar till
sitt försvar. Vi kan inte avslöja vilka vapen som Indien eller
Pakistan eller Malaysia köper. Det är så för alla länder.
Nu förekommer det naturligtvis att vissa uppgifter ändå blir
allmänt kända. Det har exempelvis blivit allmänt känt att Indien
köpt svenska haubitsar. Men grundregeln är sekretess för alla
konkreta uppgifter om krigsmaterielleveranser.
-- -- --. Det är uteslutet att Sverige skulle kunna bryta
sådana avtal. Inget land skulle våga sälja hemlig utrustning
till Sverige om vi inte kunde hålla tätt i sådana frågor. Jag
beklagar att detta har kommit ut.
Johan Lönnroth: Jag förstår att det inte fick komma ut
vilken karaktär denna materiel hade, men det gjordes ett antal
dementier allmänt om att man inte tänkte tillåta vare sig
leverans eller export. Varför kunde man inte föra något allmänt
resonemang om att leveranser av den här typen inte är tillåtna?
Var det nödvändigt att det skulle komma ut uppgifter om exakt
vilken materiel det gällde, om detta skulle bli offentliggjort?
Sven Hirdman: Vi har skickliga journalister i landet. Om
vi i månadsskiftet augusti-september hade klargjort vilken
inställning vi har till leveranser av krigsmateriel till
Jugoslavien men sagt att det undantagsvis hade fattats ett annat
beslut, eftersom det gällde en retursändning av jugoslavisk
materiel, skulle journalisterna inte ha gett sig innan de snokat
reda på varje detalj i ett sådant beslut och kopplat det till
andra uppgifter. Vår erfarenhet säger att om vi med hänsyn till
svenska utrikes- och försvarspolitiska intressen vill ha
sekretess beträffande ett visst ärende, kan vi inte gå ut med
sådan information.
Thage G Peterson: Vi går vidare till nästa ärende, som
gäller Iran.
Sven Hirdman: Det finns en fråga rörande ett visst
telegram som UD 1987 skickade till vår ambassad i Teheran. Jag
vill ange bakgrunden.
Vi har tidigare inför konstitutionsutskottet redovisat
regeringens inställning till krigsmaterielexport till Iran. Den
29 april 1988 lämnade vi en längre redovisning som svar på ett
frågebatteri med ett 60-tal eller 80-tal konkreta frågor rörande
avslag under 1970-och 1980-talen på ansökningar om leveranser.
Detta lämnades till konstitutionsutskottet. När jag var här den
7 mars 1990 redovisade jag vilken politik regeringen hade följt.
Det var ganska små mängder som utfördes. Men så finns det ett
stort tillstånd från 1976, som gällde 13 luftvärnspjäser för
fartyg som skulle utföras från Bofors via ett franskt varv.
Varvet skulle bygga örlogsfartyg, som skulle levereras med
svenska pjäser till Iran. Regeringens tillstånd 1976 avsåg dels
fartygspjäserna och dels 40 mm granater för dessa pjäser. Det
förekom också några beslut om sprängämnen och sådant, men de var
av betydligt lägre dignitet.
Sedan försämrades situationen, och redan i november 1978
beslöt regeringen att suspendera tillståndsgivningen till Iran,
och man återkallade rentav vissa tillstånd som hade beviljats.
Här var den svenska regeringen ganska framsynt. Detta var i
november 1978, drygt ett år innan shahen störtades och en revolt
förde Khomeini till makten.
Då, 1978, återkallades bl.a. ett tillstånd som hade givits
till Bofors att utföra ammunition till pjäserna. En del av
ammunitionen hade då utförts, men icke allt. Att iranierna inte
fick sin ammunition ledde till upprepade krav under 1980-talet
från iransk sida till Bofors och till den svenska regeringen om
att få den kontrakterade ammunitionen. Det ledde slutligen till
att Bofors måste betala skadestånd.
Sedan har vi uppgifterna om Robot 70. Utan tvivel förelåg i
slutet på 1970-talet och början av 1980-talet ett iranskt
intresse av att få köpa Robot 70. Det var en av världens mest
moderna luftvärnsrobotar. Det är väl inte heller någon hemlighet
att det förelåg intresse hos Bofors att få sälja Robot 70 till
Iran. Bofors ställde då frågor till regeringen och
regeringskansliet, men man fick ett enständigt nej som svar,
eftersom krig hade utbrutit i september 1980 mellan Iran och
Irak. Det var då helt uteslutet med tanke på den svenska
krigsmaterielexportpolitiken att bevilja utförsel av Robot 70
till Iran.
Sedan började i mitten av 1980-talet uppgifter att cirkulera i
pressen om att Iran på något sätt hade fått tillgång till Robot
70. Den mest konkreta källa som vi har spårat är en exiltidning
i London, Al Taqiri, som i april 1985 uppgav att Iran hade
omkring 200 Robot 70. Sedan har dessa tidningsuppgifter
cirkulerat runt i pressen och på diplomatiskt håll och har
publicerats som om de vore fakta i Military Balance, som utges i
London, och även i den svenska debatten har det gjorts gällande
att Iran på ena eller andra sättet kommit över Robot 70 i strid
med regeringens beslut.
Man har från svenskt officiellt håll noga undersökt detta.
Medborgarkommissionen, som verkade 1987--88, lade ner stora
ansträngningar på granskning av dokument och på utfrågningar och
har utförligt i sitt betänkande i maj 1988 redovisat sin
slutsats, som är att Iran icke förfogar över Robot 70.
Vidare har Bohlins Revisionsbyrå gjort en särskild granskning
av all tillverkning av Robot 70. Materielverket har varit
inkopplat på detta. -- -- --. Därför kan man fastställa exakt
hur många Robot 70 som har tillverkats. Vi har gjort räkningar
av robotorna i svenska och -- -- -- och har vänt oss till alla
länder som fått köpa Robot 70 för att förvissa oss om att inget
land som fått köpa roboten har vidareexporterat den till Iran.
Vi är övertygade om att ingen vidareexport har ägt rum.
-- -- --. Men trots det har dessa uppgifter valsat runt i
pressen, och naturligtvis har man från irakisk sida under kriget
uppgivit litet lösligt att Iran har Robot 70.
Allt detta var bakgrunden till att utrikesdepartementets
politiska avdelning någon gång i början av 1987 skickade ett
telegram till vår ambassad i Teheran åberopande dessa
spekulationer. Man sade att vi har gjort ansträngningar för att
se om det var riktigt. Det hade även rapporterats om lösa
spekulationer från vår ambassad i Teheran enligt vilka
militärattachéer i Teheran sagt att det fanns Robot 70 där. UD
skrev i ett telegram den 16 februari 1987 till ambassaden i
Teheran att de här uppgifterna finns, men vi har inte i vårt
material någonting som tyder på att Robot 70 skulle ha
levererats till Iran. Man säger att det är svårt att hantera
Robot 70, och det krävs kvalificerad utrustning. Men ändå frågar
man: vet ni någonting mer om detta?
Man nämner också i telegrammet till ambassaden att vi är
angelägna om att inte dra på oss uppmärksamhet, eftersom det är
så lösa uppgifter och vi inte vill ta dem för riktiga.
Författaren av telegrammet använder formuleringen att vi inte
vill virvla upp något damm, men samtidigt vill vi och
förundersökningsledningen -- det pågick även rättsliga
undersökningar i Sverige -- veta om det förekommit illegal
utförsel av Robot 70 från Bofors till Iran. Man var intresserad
av att få belyst om det fanns fog för påståendena eller om det
är felaktiga uppgifter.
Det här var alltså icke, vilket har påståtts i pressen, ett
försök av UD att lägga locket på, utan tvärtom ingick detta i de
undersökningar som hade pågått åtminstone sedan mitten av
1980-talet att få klarhet i huruvida Robot 70 förekom i Iran
eller om något land kan ha vidareexporterat robotar dit. Men det
fick ske, sade UD till ambassaden, på ett diplomatiskt korrekt
sätt.
Det kom aldrig något bestyrkande från ambassaderna i Teheran
eller Bagdad som tydde på att det finns några Robot 70 i Iran,
utan vi står fast vid den slutsats som vi kom till för flera år
sedan.
Johan Lönnroth: I den promemoria som Sven Hirdman har
skrivit står det någonting om att det inte är meningsfullt att
granska alla telegram. Betyder det att man kan vara säker på att
det inte finns några andra intressanta telegram som innehåller
uppgifter om att robotarna skulle finnas i Iran?
Sven Hirdman: Vi har gått igenom de dossierer på UD där
det finns material rörande vapenaffärer. Sedan finns det oerhört
mycket telegram och skrivelser. Gunnar Klinga, som har gått
igenom materialet, kanske kan kommentera det.
Gunnar Klinga: Det är riktigt att det finns en mycket stor
mängd meddelanden. Det talades i anmälan om alla meddelanden
mellan UD och ambassaderna i Teheran och Bagdad. Det är ett
synnerligen omfattande material. Men som Sven Hirdman säger: i
de dossierer som vi har gått igenom finns inga ytterligare
uppgifter av det slaget.
Sven Hirdman: De dossiererna handlar t.ex. om kulturutbyte
mellan Sverige och Iran, om kulturella relationer, om
fastighetsaffärer, om personalbesättningen på ambassaden i
Teheran och allt mellan jord och himmel. Det är inte särskilt
meningsfullt att leta där efter uppgifter om förekomst av Robot
70. UD har ett mycket välorganiserat arkiv med kompetent
personal. Handlar ett telegram om krigsmateriel eller har det
beröring med krigsmateriel och försvar, läggs det i en särskild
dossier. Där har vi liksom andra tjänstemän gått igenom alla
handlingar, så vi går i godo för att det inte finns några andra
uppgifter.
Johan Lönnroth: Den 5 mars 1987 dementerade Arne Thorén
att det skulle ha kommit rapporter från Irak som gick ut på att
Iran hade tillgång till Robot 70. Det är väl uppenbart att
Thorén då inte talade sanning. Jag skulle vilja be Sven Hirdman
bekräfta att det var så, och dessutom vill jag veta om Sven
Hirdman har några funderingar kring varför han inte talade
sanning.
Sven Hirdman: Jag kommer inte ihåg Thoréns telegram.
Visst har det förekommit påståenden från irakisk sida. Jag
kommer ihåg från 1987, när kriget mellan Iran och Irak
fortfarande pågick, att -- -- --. När vi kontrollerade det
visade det sig att uppgifterna kom från den arabiskspråkiga
tidskriften Al Taqir i april 1985. Man har alltså från irakisk
sida inte kunnat komma med något annat belägg.
Vi har vid något tillfälle direkt instruerat ambassaden i
Bagdad att försöka ta reda på om det fanns några rejäla belägg
på irakisk sida för denna uppfattning. Irakierna har ju också
sitt underrättelseväsen, som kunde tänkas bestyrka om roboten
fanns i Iran. Det har de alltså inte kunnat göra. Jag förmodar
att Thorén syftade på detta. Men det har inte kommit några
konkreta belägg från irakisk sida.
Jag redovisade de undersökningar vi har gjort, men man får
också dra den slutsatsen, att om Iran hade haft, som här sägs,
200--300 Robot 70 under kriget, så hade man använt dem. Iran var
utsatt för ett fruktansvärt irakiskt flygbombardemang -- Irak
hade tidvis luftherravälde -- och hade nog använt sina robotar
hur man än hade fått dem.
Jag vill tillägga till det jag sade om våra undersökningar,
att det finns Robot 70 i Bahrein och Dubai till följd av
smugglingen över Singapore. -- -- --. De bör finnas kvar och
icke ha gått vidare till Iran. Även den kontrollen har gjorts.
Thage G Peterson: Vi går över till punkt 4.
Sven Hirdman: Såsom jag uppfattat det gäller det några
frågor avseende dels Indien, dels Burma. Jag tar först Bofors
affärer med Indien.
Sakfrågorna i samband med tillstånden för utförsel av
haubitsar, regeringsöverenskommelser m.m. -- allt detta är
tidigare i detalj behandlat av konstitutionsutskottet. Jag vill
bara göra några ytterligare kommentarer.
Sedan konstitutionsutskottets behandling förra året har
regeringen beslutat att lämna ut hela den fullständiga
hemligstämplade RRV-rapporten till den indiska regeringen. Där
ändrade regeringen ett tidigare beslut, och indierna har nu fått
hela rapporten.
Under förra året behandlade vi en rättshjälpsframställning som
den indiska regeringen hade lämnat in på diplomatisk väg någon
gång under 1990. Det officiella svaret överlämnades till den
indiska regeringen den 30 juni 1991. Det svaret är offentligt.
Där redovisade regeringen rättsläget i Sverige vad gällde vad
som kunde lämnas ut och inte kunde lämnas ut och i vad mån
utfrågningar kunde äga rum här i Sverige.
Det är värt att notera att sedan detta officiella svar gavs
till Indien den 30 juni 1991 har indiska regeringen icke
återkommit till den svenska regeringen till dags dato i
Boforsaffären.
Sedan har vi uppgifterna som publicerades för ett par veckor
sedan i Dagens Nyheter baserade på en anonym källa. Jag vet lika
litet som någon annan vad det är för anonym källa. Vi kan inte
agera på basis av sådana anonyma påståenden.
I tisdags besvarade utrikeshandelsminister Ulf Dinkelspiel en
fråga i riksdagen av centerpartisten Pär Granstedt med
anknytning till de här uppgifterna. Han frågade vilka åtgärder
regeringen kunde tänka sig vidta. Det redovisade Dinkelspiel.
Han sade just att regeringen inte kan agera på basis av anonyma
obestyrkta uttalanden. Regeringens hållning förblir att det är
fråga om affärstransaktioner mellan dåvarande Bofors och dess
affärspartner i utlandet, och endast de sitter inne med
sanningen om utbetalningarna. Såväl den nuvarande regeringen som
den förra har enträget uppmanat Bofors att medverka till att
klarhet skapas och att lämna ut uppgifter som behövs till de
indiska myndigheterna.
Dinkelspiel konstaterade också att om det har begåtts några
rättsliga oegentligheter, är det inte regeringen som skall
ingripa, utan det är en sak för åklagare.
Den advokat som det indiska undersökningsorganet Central
Bureau of Investigation anlitar i Stockholm, Gunnar Berg, gjorde
för några veckor sedan en framställning till den svenska
riksåklagaren för sina indiska uppdragsgivares räkning och
begärde att riksåklagaren skulle föranstalta om återupptagande
av den förundersökning rörande eventuellt bestickningsbrott i
Sverige i Boforssaken som tidigare hade lagts ned. I detta
ärende fattade riksåklagaren ett beslut den 10 mars i år --
alltså i tisdags. Riksåklagaren konstaterade att i skrivelsen
från advokat Berg och hans indiska uppdragsgivare hade inte
åberopats några omständigheter i sak som inte redan varit
föremål för åklagares prövning. Det finns inte heller någon
anledning anta att det genom ytterligare utredning skulle
framkomma uppgifter av betydelse i åtalsfrågan. Riksåklagaren
ansluter sig därför till Ringbergs och Hagelbergs bedömning och
finner inte skäl för ändring av beslutet att inte återuppta
förundersökningen. Det är ett officiellt beslut som
riksåklagaren har fattat. Det är helt och hållet hans beslut.
Det bör kanske nämnas att den sista konstaterade utbetalningen
från Bofors till dess s.k. agenter ägde rum den 30 mars 1987.
Eftersom preskriptionstiden för bestickningsbrott i Sverige är
femton år, är eventuellt brott mot svensk lagstiftning
preskriberat i Sverige den 30 mars 1992 -- jag säger detta bara
som en upplysning.
Jag vet alltså inte vem den anonyma källan är och om det finns
fog för uppgifterna. Jag måste erkänna att jag är ganska
skeptisk. Det verkar vara ett hopkok av gamla uppgifter.
Thage G Peterson: Ambassadören sade att den indiska
regeringen inte till dags dato har återkommit till den svenska
regeringen. Vilken var utgångstidpunkten?
Sven Hirdman: Det var sedan den svenska regeringen den 30
juni 1991 lämnade det officiella svaret på den indiska
rättshjälpsframställningen som är ställd till den svenska
regeringen.
Ingela Mårtensson: Regeringen har alltså inte vidtagit
några åtgärder med anledning av det här? Är det så man skall se
det, att regeringen inte har försökt få bestyrkt eller ta reda
på vad artikeln bygger på?
Sven Hirdman: Regeringen kan lika litet som någon annan
forska efter massmedias källor. Regeringen kan inte heller på
basis av anonyma påståenden dra i gång aktioner.
Vad regeringen kan göra -- och det gjorde Dinkelspiel så sent
som i tisdags i riksdagen -- är att upprepa sitt krav att de som
har någonting att berätta i ärendet framträder respektive att
affärsledningen för Bofors och Nobelindustrier redovisar vad de
vet om betalningarna. Man kan i och för sig säga att det var en
åtgärd av regeringen att upprepa denna uppmaning som regeringen
ställt till dem som är inblandade i affärstransaktionerna.
Jag kan tillägga att det i regeringskansliet behandlas en
framställning från Svenska Freds om att den nuvarande regeringen
skall pröva de sekretessbeslut som den tidigare regeringen
fattade under åren 1987--91 och som avsåg olika
vapenexportärenden. Man har alltså begärt att regeringen mot
bakgrund av sekretesslagstiftningen skall pröva huruvida
sekretess alltjämt gäller i ett hundratal ärenden som rör snart
sagt allt möjligt, inklusive ett par ärenden som rör Indien.
Det pågår inom utrikesdepartementet ett utredningsarbete. Man
tar fram alla handlingar och bedömer mot bakgrund av
sekretesslagstiftningen om uppgifterna i någon viss handling
numera kan lämnas ut, även om de kanske inte kunde lämnas ut för
tre eller fyra år sedan. Det granskningsarbetet är mycket
omfattande. Jag tror att departementet har anslagit bortåt
800000 kronor till detta, och förhoppningsvis kan det leda
fram till att ytterligare några uppgifter kan lämnas ut,
inklusive sådana med anknytning till Boforsaffären. Det är dock
min egen uppfattning, eftersom jag kunnat studera handlingarna,
att man inte kommer att finna någon ytterligare vägledning i de
handlingar som finns i regeringskansliet beträffande karaktären
av de gamla utbetalningarna. Det är möjligt att det kan komma ut
några intressanta uppgifter. Det meddelade Dinkelspiel i
riksdagen, så det kan också anses som en åtgärd.
Johan Lönnroth: Sedan konstitutionsutskottet granskade
denna fråga senast, jag tror det var 1990, har det framkommit
uppgifter om ett möte mellan Indiens biträdande utrikesminister
Natvar Singh och Sten Andersson den 30 september 1987.
------.
Jag undrar om Sven Hirdman kan bekräfta detta och gärna också
kommentera det.
Sven Hirdman: Det är riktigt att det var ett möte på
hösten 1987, möjligen omkring den 30 september, mellan Sten
Andersson, som då befann sig hos vår FN-delegation i New York,
och biträdande indiske utrikesministern Natvar Singh. De hade
ett enskilt samtal, och där behandlades även Boforsaffären. Det
finns hos UD en telegrafisk rapport om detta samtal, som jag
tror vi har lämnat till konstitutionsutskottet.
-- -- --.
Det ledde till att UD medverkade till att Bofors
representanter reste till Indien och lämnade ytterligare
upplysningar. Under slutet av 1987 och första halvåret 1988
lämnades en del upplysningar från Boforsledningen till indiska
regeringen om betalningarna. Det var en följd av den anmaning
som Sten Andersson fick av den indiske vice utrikesministern.
Johan Lönnroth: Det lär inom Bofors ha sagts offentligt
att det var löjligt att kalla provisioner för
avvecklingskostnader. Känner man sig på UD lurad av Bofors på
denna punkt?
Sven Hirdman: Termen avvecklingskostnader tror jag
förekommer första gången i RRV-rapporten. Generaldirektören,
förre finansministern Ingemar Mundebo, som hade blivit chef för
RRV, fick regeringens uppdrag i slutet av april eller början av
maj 1987 att utreda vad som kan ha förekommit. Det var mot
bakgrund av en hemställan som hade inkommmit från den indiska
regeringen. Regeringen vidtog den unika åtgärden att be RRV
undersöka detta. RRV hade egna utfrågningar av Bofors
representanter. Man gick igenom det material som fanns hos
riksbanken, och man tog in affärskorrespondens. I RRV-rapporten
återges termen avvecklingskostnader för agentavtal. Där dyker
den upp första gången.
Min egen bedömning är att den till dels säkert är riktig. Vi
vet att Bofors hade avtal med olika agentbolag i Indien sedan
1970-talet och vi vet att den indiska regeringen på våren 1985
ställde krav på utländska firmor att inte göra affärer med
indiska regeringen via agenter, utan det skulle vara direkt med
den indiska regeringen. Det ledde till att man omförhandlade och
avvecklade en del agentavtal.
Sedan visar väl materialet på vad som är allmänt känt, att det
därutöver fanns andra typer av överenskommelser mellan Bofors
och utländska bolag. Huruvida betalningarna till dem var
avvecklingskostnader vet jag inte. Den frågan kan inte jag svara
på, det kan bara Bofors göra.
Thage G Peterson: Då går vi till ärendet om Myanmar.
Sven Hirdman: Jag har inte börjat använda den
beteckningen, även om det är den korrekta beteckningen, utan jag
använder namnet Burma.
Det förekom en mycket obetydlig utförsel av svensk
krigsmateriel till Burma på 1970-talet, jag tror det var delar
till 40 mm-systemet. Men ett stort och viktigt beslut fattades
den 16 december 1982 om att medge att Förenade fabriksverken
fick utföra granatgevärssystemet Carl Gustaf till Burma. Det
rörde sig om rätt mycket materiel. -- -- --.
Beslutet var omtvistat, eftersom förhållandena i Burma är
minst av allt stabila. Det har rått inbördeskrig i landet sedan
1948. Burma är splittrat mellan olika etniska minoriteter, av
vilka Karen är en. Det finns flera gerillarörelser, och det har
varit ständiga strider. Läget i Burma var litet bättre under
1950- och 1960-talen när U Nu regerade. Burma hade också en
ganska bemärkt position i den alliansfria rörelsen, och burmesen
U Thant var FN:s generalsekreterare. Man eftersträvade då någon
burmesisk form av socialism. Det är ett buddhistiskt land. Men
redan under 1970-talet hade striderna i Burma ökat i omfattning.
Jag var själv inte med när regeringsbeslutet fattades i
december 1982 om tillståndet till utförsel av materiel. Själva
utförseln ägde rum under 1983. Värdet uppgick till 33 miljoner
kronor, och det var ganska mycket.
År 1984 återkom FFV på uppdrag av de burmesiska myndigheterna
som ville köpa ytterligare reservdelar och ammunition till
granatgevärssystemet. I linje med vår allmänna praxis borde de
ha fått sådant tillstånd för reservdelar och ammunition,
eftersom det är skrivet så i riktlinjerna. Men år 1984 ville
inte regeringen bevilja framställningen. I praktiken
konstaterade regeringen därmed att beslutet från 1982 var
olämpligt med hänsyn till situationen i Burma.
FFV och Burma återkom sedan ytterligare 1987 och ville igen ha
reservdelar och ammunition och hänvisade till riktlinjerna och
till den svåra situationen, men regeringen sade nej.
Regeringen har sedan 1982 icke beviljat någon enda utförsel av
krigsmateriel till Burma. Läget i Burma har förvärrats under
senare år. Det förekommer grova kränkningar av mänskliga
rättigheter, och det råder rent inbördeskrig.
Den burmesiska armén har använt granatgevären mot
gerillarörelserna i Burma. Den har i dessa strider förlorat
vapen, och karengerillan har erövrat en del granatgevär. Det
innebär att båda sidorna har granatgeväret.
Detta har uppmärksammats internationellt. Norsk TV har i
Dagsrevyn visat ett program om detta. Man hade haft ett filmteam
i Burma. Man var upprörd och gjorde en intervju med mig per
telefon.
Sedan har det förekommit uppgifter under 80-talet om
vidareexport av svensk krigsmateriel från andra länder till
Burma avseende dels granatgevär, dels 40 mm-ammunition,
------.
Vi har undersökt dessa uppgifter direkt hos -- -- --
myndigheter. Vi har också fått tillgång till bildbevis. En
svensk journalist, Bertil Lintner, gift med en burmesiska, är
ofta inne i Burma. Vi har på bilderna kunnat se
tillverkningsnumren, men alla de dokumentariska bevis vi
hittills har sett tyder på att vapnen härrör från det
ursprungliga partiet från 1982. På den nivån står vi.
Det har förekommit någon uppgift, som jag tror jag redovisade
förra året i konstitutionsutskottet, att Jugoslavien skulle ha
sålt fartyg med svenska pjäser till Burma. Vi undersökte detta
och fann då att det inte var några svenska pjäser ombord.
I sak har svenska regeringen samma inställning som den norska
till Burma. Vi tar avstånd från kränkningarna av mänskliga
rättigheter. Sverige lade i höstas i generalförsamlingen fram
ett resolutionsutkast som kritiserar Burma i starka ordalag. Vi
har också i Genève agerat i kommittén för mänskliga rättigheter.
Det är uteslutet att vi skulle medge någon utförsel av
krigsmateriel till Burma.
Thage G Peterson: Jag vill framföra utskottets tack till
ambassadör Hirdman för att han med stor kompetens har svarat på
våra frågor. Jag tackar också departementssekreterare Gunnar
Klinga.
Konstitutionsutskottet
1992-03-17
kl. l3.00--l3.45
Bilaga B 2
Offentlig utfrågning av departementsrådet Ove Bring,
utrikesdepartementet, angående sanktionerna mot Irak
Thage G Peterson: "Sanktionerna mot Irak" är ärendet för
denna utfrågning. KU har efter anmälan av Ingela Mårtensson,
Folkpartiet, till granskning tagit upp den svenska regeringens
agerande i samband med Gulfkriget. Vi har bett UD:s
folkrättsrådgivare, departementsrådet Ove Bring, att komma till
utskottet för att svara på frågor. Jag har kommit överens med
Ove Bring att han först skall göra en kort inledning.
Välkommen, Ove Bring!
Ove Bring: Tack, herr ordförande. Jag har förstått min
uppgift så, att jag som folkrättsjurist skall kommentera
FN-stadgans regler vad gäller övergången från ekonomiska
sanktioner till militära åtgärder mot bakgrunden av
säkerhetsrådets beslut under Gulfkriget och Sveriges förhållande
till detta beslut.
När man diskuterar dessa frågor bör det ske mot bakgrunden av
FN:s kollektiva säkerhetssystem i stort.
FN som organisation är till för att förhindra krig. Det skall
inte ske kortsiktigt genom eftergifter till en aggressor utan
långsiktigt och permanent genom garantier till FN:s
medlemsstater att de skall skyddas mot varje aggressionsförsök.
Det är alltså inte tillräckligt att skydda freden temporärt,
utan det är den permanenta freden som eftersträvas. Det är detta
som ligger i tanken på ett kollektivt säkerhetssystem.
Anledningen till att FN-stadgan har den här ambitiösa
framtoningen är att man har försökt lära sig en läxa från
Nationernas förbunds tid. Då var det eftergifter och
beslutsvånda i förhållande till Mussolinis invasion av Etiopien
l935 och i förhållande till Hitler l938, dvs.
Münchenöverenskommelsen som slutade i Tjeckoslovakiens delning.
Den här politiken under NF-tiden gav inte fred utan motsatsen.
När FN-stadgan skrevs i San Francisco l945 var tanken att FN:s
kollektiva säkerhetssystem skulle bli starkare än Nationernas
förbunds.
Inledningen till FN:s stadga säger:
"Vi, de Förenade Nationernas folk, är beslutna att rädda
kommande släktled undan krigets gissel, som två gånger under vår
livstid tillfogat mänskligheten outsägliga lidanden."
Den här inledande passusen i FN-stadgan har ofta åberopats som
en grund för att FN som organisation inte kan och inte skall ta
några som helst beslut om att gå till krig och ta till väpnade
åtgärder.
Det är emellertid viktigt att komma ihåg att det FN-stadgan
föreskriver inte är ett pacifistiskt system i den meningen att
man utesluter krigshandlingar för att garantera den kollektiva
säkerheten. Tvärtom ger kapitel VII i stadgan möjlighet till
väpnad reaktion i extremfall. Dessa extremfall är listade i
artikel 39 -- det kan röra sig om ett hot mot freden, ett
fredsbrott eller en angreppshandling. Någotdera av dessa tre
förhållanden kan legitimera såväl ekonomiska sanktioner efter
beslut från säkerhetsrådet som väpnade åtgärder från rådets
sida. Det behöver alltså inte ens föreligga en
aggressionshandling -- ett angrepp mot en annan stat behöver
inte ha skett, utan det räcker enligt artikel 39 att det
föreligger ett hot mot freden för att säkerhetsrådet skall kunna
utnyttja möjligheten att tillgripa antingen ekonomiska
sanktioner eller militära åtgärder. Nu var det inte det som var
fallet i Irak--Kuwait-kriget, utan där var det fråga om ett
redan inträffat fredsbrott.
FN-stadgans kapitel VII föreskriver en viss tågordning när det
gäller sanktioner. I första hand skall artikel 41 tillämpas --
"åtgärder icke innebärande vapenmakt", som det formuleras, dvs.
ekonomiska, diplomatiska eller andra sanktioner av fredlig art.
Först i andra hand kommer artikel 42 in i bilden, dvs. att om
säkerhetsrådet finner att den här typen av åtgärder har visat
sig otillräcklig eller från början förefaller vara otillräcklig,
så kan rådet besluta om inskridande medelst luft-, sjö- och
landstridskrafter.
Jag tror att det räcker med den bakgrunden som inledning.
Thage G Peterson: Tack, Ove Bring, för den inledningen.
Jag lämnar nu ordet fritt för utskottets ledamöter att ställa
frågor.
Ingela Mårtensson: Vi har fått en PM som redogör för hur
Sverige har agerat. Det är om denna redogörelse jag skulle vilja
ställa några frågor.
Det står i promemorian:
Regeringen använde under hösten 1990 sina möjligheter att
påverka den internationella debatten om hur
Irak/Kuwait-konflikten skulle lösas.
Jag skulle vilja veta hur regeringen försökt påverka den
internationella debatten. Det står nämligen också i promemorian
att Sverige ansåg att man skulle låta de här sanktionerna verka
på lång sikt -- såvitt jag förstår på längre sikt än vad som
faktiskt blev fallet.
Skulle vi alltså först kunna få en redogörelse för vad Sverige
gjorde under hösten 1990 för att sanktionerna skulle verka?
Ove Bring: Jag har inte sett det som min uppgift att
beskriva det svenska politiska agerandet under hösten 1990 och i
början av 1991. Annika Söder på UD:s politiska avdelning, enhet
7, har till utskottet ingivit en promemoria. I denna står just
att regeringen har verkat för den tågordningen: så länge som
möjligt ekonomiska sanktioner och först i sista hand väpnade
motåtgärder. Till promemorian har fogats ett antal
pressmeddelanden som visar att detta hela tiden varit
regeringens strävan.
Jag är inte rätt person att redovisa regeringens handlande,
utan jag har kommit hit för att redovisa vissa frågor som har
samband med FN-stadgans bestämmelser.
Thage G Peterson: Det är korrekt, och det var också vår
avsikt med Ove Brings besök i utskottet.
Ingela Mårtensson: Jag trodde att vi också skulle få
ställa frågor om regeringens handlande. Jag var inte närvarande
vid det sammanträde då utskottet fattade beslutet att kalla Ove
Bring till en utfrågning. Jag ber därför att få återkomma till
denna fråga i ett senare sammanhang.
Jag skulle då vilja fråga hur man bedömer att säkerhetsrådet i
resolution 678 bemyndigar vissa medlemsstater att själva få
besluta i stället för att säkerhetsrådet gör det. Jag tycker
själv att det är en märklig ordning att man nästan ger carte
blanche för medlemsstaterna att bedöma vilka åtgärder som skall
vidtas.
Ove Bring: Det är riktigt att detta beslut inte stod i
exakt överensstämmelse med artikel 42 i FN-stadgan. Artikel 42
har en mycket ambitiös framtoning; man förutsätter att det skall
finnas avtal mellan säkerhetsrådet och medlemsstater som skall
bidra militärt. Dessa avtal skall vara slutna i förväg, och de
skall innehålla uppgifter om vilka styrkor som skall sättas in,
hur styrkorna skall transporteras, hur de skall vara beväpnade,
osv. Det har under det kalla krigets tid inte ansetts
meningsfullt att sluta sådana avtal; det har aldrig kommit några
avtal till stånd. Inte desto mindre förutsätter artikel 42 att
det finns sådana här avtal i bakgrunden.
Det är också så, att artikel 42 förutsätter att det är FN som
organisation och säkerhetsrådet som sådant som skall fatta
beslut om och genomföra militära operationer. Så var det inte i
det här fallet, utan säkerhetsrådet fick nöja sig med en mindre
ambitiös modell där man gav ett mandat till de stater som redan
befann sig vid Gulfen att få tillgripa väpnade åtgärder.
Denna typ av mandat för enskilda stater är helt klart inte
tanken bakom FN-stadgans artikel 42. Å andra sidan är det inte
någon medlemsstat -- förutom Irak och möjligen Cuba -- som har
hävdat att säkerhetsrådets agerande står i strid mot FN-stadgans
syften. Majoriteten i FN har godtagit denna "innovation", denna
anpassning till politiska realiteter för att man skulle kunna
fatta ett snabbt beslut i frågan. Under höstens
generalförsamling var det inga stater som opponerade sig mot
säkerhetsrådets hantering av Gulfkrisen, utan detta "artikel 41
1/2-beslut", som det ibland kallas av folkrättsjuristerna, fick
ett slags tyst accept.
Östen Undén sade år 1950 i generalförsamling när det var tal
om att gå vid sidan av stadgans ordalydelse genom den s.k.
Achesonplanen: "Det är bra för vår organisation liksom för varje
skriven stadga att man kan utveckla den dynamiskt och organiskt,
så att den inte blir en död bokstav." Undén menade med det att
det inte är ovanligt att internationella traktater behöver
utvecklas genom praxis och att man därför kan gå något vid sidan
av ordalydelsen, om detta svarar mot organisationens syften. Det
var väl någonting av det som hände under Gulfkrisen, när
säkerhetsrådet antog resolution 678.
Ingela Mårtensson: Du talade om extremfall då man kan
använda sig även av militära medel eller våld för att
återupprätta ordning. Jag vill då fråga om Indonesiens annektion
av Östra Timor är ett sådant fall där man skulle kunna använda
sig av militära medel?
Thage G Peterson: Denna utfrågning gäller Irak och inte
Indonesien.
Ingela Mårtensson: Jag ställer den frågan för att vi skall
kunna göra en jämförelse. Det har sagts att i och med att det
kalla kriget är slut, så har det uppstått en annan situation och
andra möjligheter för säkerhetsrådet att fatta beslut. Det
förekommer fortfarande konflikter i världen, och min fråga
gällde om det finns möjligheter att ingripa militärt även i
dessa konflikter.
Ove Bring: I och för sig skulle det mycket väl kunna vara
möjligt, om det rådde enighet i säkerhetsrådet om att
Indonesiens annektion av Östra Timor skall betraktas som en
aggressionshandling. Kuwaitinvasionen är emellertid unik i
modern historia. Det fanns inga möjligheter att ha någon annan
uppfattning än att detta var en klar aggression från Iraks sida.
Konflikten Indonesien--Östra Timor är mycket svårare. Det råder
olika uppfattningar om denna, och någon politisk enighet i
säkerhetsrådet är inte att vänta. Säkerhetsrådet är inte något
judiciellt organ, inte en domstol som dömer i olika fall efter
klara kategorier, utan det är ett politiskt organ, där det krävs
politisk enighet för att man skall fatta beslut. Redan av det
skälet skulle det inte vara möjligt att åstadkomma någonting i
fallet Indonesien--Östra Timor.
Catarina Rönnung: Det var intressant att höra Ove Brings
folkrättsliga utläggningar och hans redogörelse för FN-stadgans
bestämmelser och för FN:s agerande.
Jag kan berätta för åhörarna att regeringens åtgärder i
samband med Gulfkriget redan tidigare har granskats av KU på
fyra punkter -- den folkrättsliga aspekten samt frågorna om
tillstånd till utförsel av krigsmateriel, det svenska
fältsjukhuset och statsminister Carlssons brev till Iraks
president. Vad vi nu skall ta ställning till är om regeringen på
något sätt kunde ha handlat annorlunda med anledning av FN:s
resolution 678 att säkerhetsrådet skulle tillgripa alla
nödvändiga medel för att förmå Irak att avbryta ockupationen av
Kuwait.
Jag skall inte föregripa realbehandlingen. Vi har fått ett
mycket bra underlag från UD genom Annika Söders promemoria, och
jag har därför bara en enda fråga att ställa. Innan tidsfristen
skulle gå ut den 15 januari, vädjade utrikesministern till FN:s
generalsekreterare att denne skulle engagera sig mer aktivt för
att få till stånd en fredlig lösning. Jag skulle vilja veta
litet mer om vad som stod i utrikesministerns brev till
generalsekreteraren.
Ove Bring: Jag har inte läst in mig på det brevet och inte
heller på den svenska regeringens agerande under den här tiden,
utan det har varit en sak för UD:s politiska avdelning, enhet 7,
att besvara hur regeringen har agerat.
När jag ändå har ordet kan jag ge en folkrättslig kommentar. I
och med att FN:s säkerhetsråd till slut fattade det beslut som
låg i resolution 678 och trots att den svenska regeringen strax
dessförinnan hade försökt förmå generalsekreteraren att sträva
efter en fredlig lösning, uppstod för den svenska regeringen
liksom för alla andra regeringar som är anslutna till FN-stadgan
en skyldighet att stödja organisationens vägval. Artikel 25 i
stadgan säger att alla medlemmar skall lämna FN allt bistånd i
varje åtgärd som organisationen företar i överensstämmelse med
stadgan samt avhålla sig från att lämna bistånd till någon stat
mot vilken FN vidtar förebyggande åtgärder eller tvångsåtgärder.
Med andra ord: Så snart FN har fattat ett beslut om åtgärder mot
en stat för att säkra fred och säkerhet, har vi som anslutit oss
till FN-stadgan inget annat val än att stödja de beslutade
åtgärderna. Den stat som inte kan acceptera det får följa den
schweiziska modellen och stå utanför FN.
Man förutsätter att säkerhetsrådet gör en korrekt folkrättslig
bedömning. Naturligtvis kan det finnas olika politiska
bedömningar med i bilden, men man har som FN-medlem inte fria
händer att ta strid mot FN som organisation efter det att rådet
har fattat ett bindande beslut i frågor om fred och säkerhet.
Johan Lönnroth: I de kommentarer till resolutionerna som
finns i promemorian från UD heter det att resolution 665 och "än
mer resolution 678 -- -- -- har hälsats som historiska dokument
varigenom FN anses ha återtagit den roll för den kollektiva
säkerheten som dess grundare en gång föreställt sig".
Jag kopplar detta till en artikel i Dagens Nyheter den 13
februari 1991 av Ove Bring, där han skriver:
Det har sagts att supermakterna är skenheliga i sin
uppbackning av FN-stadgans principer och säkerhetssystem. I det
förflutna har Sovjetunionen invaderat Afghanistan och USA
intervenerat i Granada och Panama utan att bry sig om
FN-stadgans principer.
Det är emellertid svårt att förstå att det faktum att
folkrätten fungerat dåligt tidigare i dag skall hindra oss från
att bejaka och välkomna att FN-stadgans system börjar fungera
som det var tänkt l945.
Detta är alltså Ove Brings uppfattning och -- förmodar jag --
inte UD:s officiella. Jag skulle ändå vilja fråga: Anser Ove
Bring att FN egentligen borde ha intervenerat såväl i
Afghanistan som i Granada och Panama? Är detta en uppfattning
som så att säga är bred inom det svenska utrikesdepartementet?
Ove Bring: Vad som står i artikeln är inte att FN skall
intervenera och inte heller att FN skall intervenera med väpnade
medel. Det är i stället en fråga om huruvida folkrätten kan
upprätthållas eller inte. Vi kan konstatera att folkrättsliga
regler i FN-stadgan inte har fungerat i de kriser som nämns i
artikeln. Det är det som ibland har sagts vara "dubbla
standards" i världspolitiken att stormakterna själva inte kunnat
acceptera restriktioner under FN-stadgan men däremot kunnat
genomföra restriktioner mot en tredje part -- i det här fallet
Irak. Det är helt riktigt att detta är en fråga om dubbla
standards, och det var med anledning av den debatten som denna
formulering kom till. Det faktum att det inte har fungerat i det
förflutna innebär inte, som jag skriver i artikeln, att man inte
bör välkomna att FN 1991 fungerade som det var tänkt.
Johan Lönnroth: Ove Bring konstaterar också i den här
DN-artikeln, liksom i dag, att resolution 678 egentligen stred
mot FN-stadgan, bl.a. i den meningen att de stater som skulle
bidra med militära insatser egentligen borde ingå ett avtal om
hur detta skulle genomföras.
Ove Bring skriver vidare att i och med att parterna ingått ett
internationellt avtal har man rätt att bryta mot stadgans
bestämmelse "genom en ny praxis som vinner allmän accept". Jag
undrar litet över uttrycket "allmän accept". Det var väl ändå
säkerhetsrådet som fattade det här beslutet att bryta mot praxis
utan -- förmodar jag -- att tillfråga exempelvis Sveriges
regering. Då blir min principiella fråga: Har säkerhetsrådet
rätt att skapa denna nya praxis?
Ove Bring: Man bör komma ihåg att det inte var så
dramatiskt att säkerhetsrådet bröt mot någon tidigare praxis.
Det kollektiva säkerhetssystemet hade inte kunnat fungera
tidigare -- det fanns ingen tidigare praxis. Vad man nu gjorde
var att försöka hitta en handlingsmodell som kunde fungera i den
situation som rådde. Då valde man en modell som inte hade
uttryckligt stöd i stadgan. Säkerhetsrådet kan naturligtvis
initiera en ny praxis, men det innebär inte automatiskt att
denna praxis blir betraktad som legitim. Det är faktiskt mycket
viktigt att en majoritet av medlemsstaterna i FN på något sätt
accepterar denna nya praxis. Det är å andra sidan ingenting
märkligt att ett avtal vidareutvecklas genom praxis. Det sker på
alla områden -- med förbundsavtal, löneavtal osv. Det behöver
inte automatiskt betraktas som att man bryter mot ett avtal att
man hittar nya modeller för att låta avtalsregleringen
utvecklas.
Johan Lönnroth: Ove Bring uttryckte det ändå så i
DN-artikeln, att det var ett direkt brott mot FN:s stadga. Det
gällde just att träffa ett avtal med de deltagande staterna. Det
är väl i och för sig ingenting orimligt, och innebörden av detta
beslut måste vara att säkerhetsrådet tämligen ensidigt bröt mot
FN-stadgan och därmed formade en praxis. Sedan är det möjligt
att detta i efterhand har accepterats, men det har inte skett
formellt.
Ove Bring: Man bröt mot FN-stadgans ordalydelse. Det fanns
inte någon praxis som indikerade att man skulle kunna sluta
sådana här avtal. Regeln om dessa avtal hade varit en död
bokstav alltsedan 1945. Det hade inte gått att få till stånd den
här typen av avtal under det kalla kriget. När Gulfkriget bröt
ut, var det så dags att planera för ett gemensamt militärt
kommando. Den stat som framför allt bidrog till de väpnade
aktionerna -- USA -- ville minimera sina egna förluster; man
ville inte ha ett stort antal bodybags hem till USA, något
som skulle kunna uppröra den amerikanska opinionen. Därför var
det inte politiskt realistiskt att välja en modell som hade
inneburit försinkningar, en spridning av militärt
beslutsfattande, minskad effektivitet i beslutsfattandet och i
krigföringen. För att det hela skulle fungera realistiskt och
politiskt valde man en modell som var snabb och effektiv. Man
valde att utnyttja de länder som redan fanns på plats -- man
valde att utnyttja det amerikanska kommandot, ungefär som under
Koreakriget, då man faktiskt också gick något vid sidan av
stadgans ordalydelse.
Detta är en form av anpassning till politiska realiteter.
Johan Lönnroth: Den här DN-artikeln finner jag mycket
intressant och vill därför citera ytterligare en formulering:
"För de FN-allierade bör det finnas en bred marginal till varje
typ av krigföring som är folkrättsligt tveksam." Ove Bring sade
också i sitt inledningsanförande att syftet med reglerna för när
FN kan ingripa är att man skall eftersträva en permanent fred.
Det har nu gått ett år sedan denna DN-artikel skrevs och kriget
pågick.
Jag skulle då vilja fråga Ove Bring: Vad anser du nu, när vi
vet litet mer om detta, om denna "marginal -- -- -- som är
folkrättsligt tveksam"?
Ove Bring: Vad jag tänkte på när jag skrev detta var de
folkrättsliga regler som finns för krigföring, dvs. att man
skall skydda civilbefolkningen från krigshandlingar, att man
skall behandla krigsfångar väl osv. Vi var under Gulfkrigets
inledning många som ansåg att FN-sekretariatet var väl svagt och
ointresserat av att försöka övervaka att krigföringen skedde i
enlighet med folkrättsliga regler. Generalsekreteraren gjorde
inte mycket i denna fråga. Internationella röda korset gjorde en
del.
Det fanns en politisk vilja hos de FN-allierade att leva upp
till den s.k. distinktionsprincipen, dvs. att man skall göra en
distinktion mellan militära mål, civila objekt och
civilbefolkningen. Den principen lyckades man respektera. Den
målsättningen fanns hela tiden, och det har ingen bestridit.
En annan folkrättslig princip är proportionalitetsprincipen.
Den innebär att även om man inriktar sina attacker enbart på
militära mål, exempelvis vägnät, kommunikationer,
vattenledningar som kan vara militära mål, bör man inte
åstadkomma sådana skador på dessa mål, att effekterna för
civilbefolkningen blir alltför ödesdigra. Här råder en viss
tveksamhet huruvida inte attackerna mot vägar,
vattenanläggningar, energiverk osv. i Irak i alltför hög grad
fick till effekt att civilbefolkningen led skada och fortfarande
gör det. Detta kan i efterhand sägas vara en överträdelse av
proportionalitetskriterierna. Man måste väga värdet av militära
attacker mot de risker för civilbefolkningen som uppstår genom
en militär attack. I dagens läge har flera folkrättsjurister
kritiska synpunkter på hur detta fungerade. Den diskussionen är
ännu inte avslutad. Vi får alltmer material om Gulfkriget och
kan därför nu göra en mer korrekt bedömning av vad som hände.
Din andra fråga gällde den permanenta freden. Det är klart att
det här föreligger en paradox. USA och de andra allierade var så
försiktiga att inte överträda mandatet enligt resolution 678,
som i alla fall var ett mandat att säkra fred och säkerhet i
regionen, att man av politiska skäl inte var beredd att gå mot
Bagdad och flytta på Saddam Hussein. Man gjorde inte det.
Denna folkrättsliga återhållsamhet tyckte jag var mycket
motiverad i det läget, eftersom det hade sett mycket illa ut om
koalitionen så att säga hade tagit för sig ordentligt under
detta FN-mandat och gått mot Bagdad när många trodde att det
inte skulle finnas något behov av det. Nu efteråt kan man säga
att fred och säkerhet i regionen de facto inte har säkrats trots
detta FN-ingripande.
Vilka slutsatser leder då detta till? Borde man ha gått
hårdare fram? Jag tycker inte det. Den återhållsamhet som
visades när man stoppade vid Iraks gräns anser jag trots allt
var riktig. Värdet för framtiden ligger i att det utgått en
signal till eventuella diktatorer i vår värld att FN numera är
beslutsfähigt -- FN kan komma att reagera mot aggressioner. I
den meningen tror jag att Kuwaitfallet är ett avskräckande
exempel mot framtida aggressioner.
Bertil Fiskesjö: Enligt artikel 43 kan säkerhetsrådet
anmoda medlemsstaterna att t.ex. ställa upp med väpnad trupp.
Det är alltså säkerhetsrådet som har den befogenheten. Min fråga
är när säkerhetsrådet delegerade den befogenheten till ett
knippe stater?
Begäran om vår medverkan kom faktiskt från Storbritannien, om
jag inte missminner mig. Denna begäran inskränkte sig då till
önskemål om ett fältsjukhus. Det gick då en suck av lättnad
genom Sverige, eftersom detta inte ställde några stora moraliska
krav på oss. Tvärtom låg detta i linje med Sveriges
traditionella insatser på humanitetens område.
Om Storbritannien i stället hade krävt att vi skulle sända
trupper, hade då detta ur folkrättslig synpunkt gjort någon
skillnad jämfört med att det hade varit säkerhetsrådet som
framställt denna begäran?
Ove Bring: Det hade varit en stor skillnad. Om
säkerhetsrådet hade krävt att Sverige skulle sända trupp till
Gulfen, hade säkerhetsrådet kunnat utforma den uppmaningen som
ett bindande beslut. Vi hade då haft skyldighet att leva upp
till våra förpliktelser enligt FN-stadgan och sända trupp. Rådet
hade inte behövt göra detta till ett bindande beslut, utan man
kunde ha gett det formen av t.ex. en rekommendation.
Om Storbritannien hade begärt att vi skulle sända trupp till
Gulfen, hade vi kunnat invända att säkerhetsrådets resolution
678 inte krävde av oss att vi skulle sända militär hjälp. Vi
kunde också ha sagt att det inte heller fanns något annat
säkerhetsrådsbeslut som krävde av oss att vi skulle sända
militär hjälp.
Däremot innehöll säkerhetsrådsresolutionen 678 en allmän
uppmaning till stater att ge appropriate support --
någon form av med hänsyn till omständigheterna "lämpligt"
bistånd. Vi hade då kunnat hävda att det för vår del inte var
ett "lämpligt bistånd" att sända militär trupp -- det fanns
andra som kunde göra det bättre.
När vi däremot fick en förfrågan om ett fältsjukhus, tyckte vi
att det var en typ av bistånd som vi inte gärna kunde säga nej
till, eftersom det i resolution 678 låg en bindande uppmaning
att utomstående stater skulle lämna någon form av appropriate
support. Och vad var "appropriate" för Sverige? Det är i och
för sig en bedömningsfråga, men det hade sett mycket illa ut
folkrättsligt om vi hade sagt nej till begäran om ett
fältsjukhus.
Bertil Fiskesjö: Det innebär då att eftersom
beslutsfattandet på något sätt hade delegerats, blev kraven på
oss mildare. Om vi så hade önskat skulle vi också ha kunnat säga
nej till begäran om ett fältsjukhus med t.ex. motiveringen att
vi inte ville riskera sjukvårdssoldaters liv i den här
konflikten men att vi vore villiga att ställa exempelvis
transportfartyg till förfogande.
Ove Bring: Om vi inte hade velat ställa upp med ett
fältsjukhus, hade vi kunnat säga nej, ifall vi samtidigt hade
erbjudit någon annan hjälp. Det viktiga i detta läge när vi hade
fått en begäran om hjälp var att vi ställde upp och gav någon
form av hjälp. Det var det som säkerhetsrådets resolution krävde
av utomstående stater. När detta aktualiserades i förhållande
till Sverige, hade det inte varit möjligt för oss att bara säga
nej till alla propåer. Någonting behövde vi säga ja till. Vi
valde att säga ja till fältsjukhuset, men vi hade kunnat säga ja
till någonting annat också.
Ingela Mårtensson: Kvarstår detta bemyndigande för denna
grupp av medlemsstater att säkra fred och säkerhet i regionen,
något som ju ännu inte har uppnåtts?
Du talade tidigare om effekterna av krigshandlingarna på
civilbefolkningen. Det är ju framför allt bristen på
baslivsmedel och mediciner på grund av sanktionerna som har haft
stora effekter framför allt på barnen, som utsatts för lidande
-- man befarar att många kommer att dö. Hur överensstämmer detta
med folkrätten?
Ove Bring: Mandatet att säkra fred och säkerhet i regionen
står kvar -- resolution 678 anses i den delen fortfarande vara
giltig. Det är det som motiverar att sanktionerna fortfarande
finns kvar. Sanktionerna finns nu kvar för att pressa Saddam
Hussein att nedmontera sin kapacitet av massförstörelsevapen. Så
länge som dessa massförstörelsevapen finns kvar i handen på en
politiker av den här typen, är det svårt att säga att man har
säkrat fred och säkerhet i regionen.
Det är naturligtvis en oerhört svår bedömning att väga detta
mot det lidande som Iraks barn råkar ut för genom att
sanktionerna hela tiden fortgår. Säkerhetsrådet har enligt
artikel 50 skyldighet att lindra effekterna av sanktioner i
förhållande till utomstående stater. Säkerhetsrådet försöker
också lindra effekterna av sanktionerna i förhållande till Iraks
civilbefolkning. Det har gjorts fler och fler undantag från
sanktionslistan, och i dessa dagar diskuterar man i
säkerhetsrådet frågan om att göra ytterligare undantag. Man vill
emellertid inte helt släppa sanktionerna, eftersom man då
förlorar pressen på Saddam Hussein att nedmontera sin
massförstörelsekapacitet.
Ingela Mårtensson: Formellt ingår baslivsmedel och medicin
i sanktionerna, men är det rent faktiskt så, att baslivsmedel
och medicin inte får sändas till Irak?
Ove Bring: För medicin har det redan gjorts undantag. Det
finns pengar på olika konton i Storbritannien och USA. Det är
fråga om irakiska exportinkomster sedan gammalt som har frusits.
Man har sagt att man är beredd att köpa medicin för dessa pengar
och sända den medicinen till Irak. Detta kan ske redan i dag, om
Saddam Hussein ger ett klartecken. Men han vill inte göra det,
eftersom medicinen i så fall kommer att kanaliseras direkt till
de behövande genom FN-kontroll. Hussein är inte beredd att
acceptera denna FN-kontroll.
Medicin är alltså redan undantagen från sanktionerna. När det
gäller baslivsmedel är situationen litet mer svåröverskådlig.
Jag kan inte riktigt svara på den frågan, men i princip omfattas
baslivsmedel av sanktionerna.
Catarina Rönnung: Jag är intresserad av att få höra om
Sverige i FN har uttalat någon mening om att en del av
krigföringen i Irak drabbade civilbefolkningen onödigt hårt,
t.ex. att man gick för hårt fram vid bombning av vägnät och
annat. Har det förekommit någon debatt där Sverige har hävdat
den åsikten?
Ove Bring: Svar nej! Jag tror inte att något europeiskt
land har känt sig moget att framföra en sådan kritik. Man måste
veta exakt vad som hände under kriget innan man kan komma med
påståenden i den här riktningen. Däremot finns naturligtvis en
oro för att dessa regler de facto inte har följts.
Robert Söderblom, KU:s kanslichef: Om jag fattade Ove
Bring rätt, är säkerhetsrådets och Världsorganisationens
konstitutionella befogenheter ganska obegränsade. Nu var det
ockupationen av Kuwait som utlöste de aktuella åtgärderna, men
såvitt jag förstått hade det inte förelegat något folkrättsligt
hinder att gå vidare och störta Saddam Hussein.
Detta aktualiserar en lång rad av de problem som vi har i vår
omvärld. Man diskuterar i Sverige det förhållandet att vi i vår
biståndspolitik ställer krav på de länder som vi lämnar bistånd
till -- det hävdas att biståndet helst skall gå till
demokratier.
Vad jag åsyftar är Världsorganisationens konstitutionella
befogenheter att konkret lägga sig i medlemsstaternas politiska
system.
Ove Bring: Artikel 2 (7) säger att FN som organisation
inte skall och inte får blanda sig i staternas inre
angelägenheter, såvida det inte föreligger ett hot mot
internationell fred och säkerhet och säkerhetsrådet då agerar
enligt kapitel VII i stadgan. De beslut som säkerhetsrådet
fattar med motiveringen att det föreligger ett internationellt
fredshot kan inte relateras till principen om icke-inblandning.
Den principen blir i sådana situationer icke tillämplig.
Det är en mycket aktuell trend hos säkerhetsrådet att man, för
att kunna fatta beslut i olika ärenden, klassificerar allt fler
situationer som hot mot internationell fred och säkerhet.
I april förra året gjorde tre NATO-länder i norra Irak en form
av humanitär intervention för att skydda kurder. Säkerhetsrådet
förmådde inte fullt ut legitimera den här situationen, men man
påbörjade ändå en sådan legitimering genom att säga att det
förelåg ett hot mot internationell fred och säkerhet till följd
av flyktingströmmarna och kurdernas besvärliga situation.
Somalia och Jugoslavien är aktuella exempel på fall när
säkerhetsrådet agerar i en blandform av intern konflikt och
internationell konflikt. Säkerhetsrådet håller i det avseendet
på att utveckla sin praxis genom att något omdefiniera begreppet
"inre angelägenheter" eller snarare begreppet "hot mot fred och
säkerhet" och ge det en mer extensiv och omfattande innebörd.
Det är en mycket intressant folkrättslig utveckling. Den har
både positiva och negativa effekter.
Thage G Peterson: Ingen ytterligare talare har anmält sig.
Önskar Ove Bring göra någon avslutande kommentar?
Ove Bring: Nej, herr ordförande. Jag tycker att det har
varit en intressant diskussion, som har spänt över ganska stora
områden -- större än vad jag trodde skulle bli fallet när jag
kom hit.
Thage G Peterson: Det tycker vi också.
Jag vill tacka UD:s folkrättsrådgivare Ove Bring för hans
beredvillighet att svara på våra frågor. Jag vill också tacka
åhörarna för deras uppmärksamhet.
Utfrågningen är härmed avslutad.
Konstitutionsutskottet
1992-03-19
kl.10.02--10.51
Bilaga B 3
Offentlig utfrågning av rättschefen Hans Corell,
utrikesdepartementet, om traktatfrågor m.m.
Thage G Peterson: Vi hälsar rättschefen Hans Corell
välkommen till denna utfrågning. Vi sätter värde på att han
kommer hit för att svara på frågor.
Konstitutionsutskottet granskar återkommande traktatfrågor.
Granskningen gäller i huvudsak om traktater förelagts riksdagen
i överensstämmelse med regeringsformens regler.
Rättschefen Corell har aktualiserat frågan hos
konstitutionsutskottet i en skrivelse om avtal med de nya
staterna i Europa och om hur Sverige på ett så smidigt sätt som
möjligt skall kunna lösa avtalsproblemen. Det gäller i första
hand de avtal som godkänts av riksdagen.
En annan fråga som aktualiserats är förvaltningsmyndigheternas
förteckningar över ingångna internationella överenskommelser.
Hittills har vi vid en preliminär genomgång fått uppfattningen,
att myndigheternas åligganden inte har skötts på ett
tillfredsställande sätt. Det kanske vi återkommer till under
utfrågningen med rättschefen.
Jag ger först rättschefen Corell möjlighet att säga några ord
som inledning utöver texten i promemoriorna.
Hans Corell: Det är som sagt två ärenden som är uppe till
diskussion. Det ena är hur förvaltningsmyndigheterna har levt
upp till sin skyldighet att till utrikesdepartementets
rättsavdelning redovisa en förteckning över sina ingångna
offentligrättsliga avtal med andra länder. Det andra ärendet
gäller frågor om relationerna till f.d. Sovjetunionen,
sammansmältningen av de båda Tyskland och utvecklingen på
Balkan. Jag börjar med förvaltningsmyndigheterna.
Som ordföranden konstaterade har utskottet redan noterat att
förvaltningsmyndigheterna inte har levt upp till sin skyldighet.
Jag återknyter till att utskottet i sitt betänkande 1988/89
tog upp den frågan. Utskottet sade att det med uppmärksamhet
skulle följa regeringens handlande på detta område, och i det
ingår frågan om förvaltningsmyndigheternas redovisning.
Resultatet av diskussionerna för några år sedan blev att
regeringen utfärdade en förordning den 22 november 1990,
som trädde i kraft vid årsskiftet 1990/91. I förordningen sägs
att förvaltningsmyndigheter som med stöd av 10 kap. 3 §
regeringsformen ingår offentligrättsliga överenskommelser med
andra regeringar eller stater eller kommunala myndigheter i
andra länder skall lämna en förteckning över gällande sådana
överenskommelser. Första gången skulle en förteckning lämnas den
1 juli 1991 och därefter den 31 januari varje år. UD:s
rättsavdelning har påmint alla rättsavdelningar i
regeringskansliet om detta. Jag har redovisat för utskottet de
tre skrivelser som vi har skickat ut under den tid
bestämmelserna varit i kraft.
Redovisningen är rätt splittrad. Jag tror att man på sina håll
har missuppfattat hur man skall handla. Vi hade uppe frågan
häromdagen på ett möte med alla rättschefer i regeringskansliet.
Jag tror man får räkna med att det kan ta en viss tid innan
myndigheterna har kommit in i en rutin.
Vi har också diskuterat på UD:s rättsavdelning om vi skulle
göra en mall eller blankett för detta, men vi tycker att det är
ett ålderdomligt sätt att gå till väga. De flesta myndigheterna
datoriserar sina register och bör kunna ställa upp dem på ett
sätt som passar just dem. Det viktiga är att de uppgifter som
skall finnas är med. Jag tror vi får räkna med att det kan ta
någon tid. Det viktigaste är att arbetet har påbörjats. Jag tror
det är nyttigt för myndigheterna att göra en sådan genomgång.
Därmed får de själva en bättre överblick över de
överenskommelser som de har ingått.
Thage G Peterson: Vi noterar med tillfredsställelse det
som rättschefen Corell sade, att ni har tagit initiativ till ett
möte med berörda rättschefer. Vi har gått igenom det material
som ni har sänt in och har inte några klagomål på uppställningar
och redovisningar. Däremot tycker vi att det är en splittring
vad gäller vad myndigheterna tagit upp i sina förteckningar.
Jag tror inte utskottet har avsikten att lägga regeringen
detta till last. Däremot kan vi påpeka att regeringen har ansvar
för att det nu bringas ordning och reda i förhållandena, så att
vi kan få en bättre tingens ordning när det gäller avtalen. Vi
har noterat den öppenhet med vilken Hans Corell har redovisat
läget och hoppas att vi vid nästa genomgång kan få en
fullständig redovisning från myndigheterna. Regeringen har KU:s
stöd när det gäller att få fram alla uppgifter.
Bertil Fiskesjö: Jag instämmer i att de redovisningar som
vi har fått från UD och framför allt från ambassadör Corell är
bra, men jag skulle vilja ställa en fråga som kanske är svårare
att svara på.
I och för sig är det naturligtvis ur praktisk synpunkt
nödvändigt att myndigheter ingår avtal med varandra, men bilden
blir splittrad. En del avtal blir bindande för statsmakterna
utan att man egentligen vet om det. Jag vill fråga om du har
någon uppfattning om frekvensen och hur myndigheterna agerar
helt allmänt. Håller de sig strikt inom sina befogenheter, eller
tenderar de att bli allt yvigare?
Hans Corell: Jag tror det är för tidigt att svara på den
frågan. Också jag blir något bekymrad när jag ser redovisningen,
kanske framför allt med tanke på vad det kommer att innebära för
rättsavdelningen. Ansvaret ligger här på en enhet som redan är
mycket hårt belastad. Det pågår en utveckling inom traktaträtten
av en omfattning som vi inte har sett på flera år.
Vi håller dessutom på att datorisera registren. Personalen
arbetar allt vad den kan. Skall man ovanpå detta lägga en
omfattande dialog med förvaltningsmyndigheterna? Mina tjänstemän
har haft många telefonsamtal och givit många råd om hur
förteckningarna skall ställas upp. Genom förteckningar får vi
större möjlighet att göra jämförelser om hur myndigheterna
förvaltar sin behörighet att ingå avtal. Där kan det uppkomma
många frågor som föranleder mycket arbete.
Jag har också i min skrivelse till utskottet pekat på att vi
här kan komma in på något slags förvaltningsrevision. Om
regeringen föreskriver att rättsavdelningen skall ta emot
förteckningar, har vi en skyldighet att övervaka att
förteckningarna lämnas in, men frågan är hur långt skyldigheten
sträcker sig. Har vi behörighet att granska hur
förvaltningsmyndigheterna sköter redovisningen? Jag håller före
att vi knappast har det. Förvaltningsmyndigheterna agerar
självständigt enligt grundlagen, och vi har särskilda organ som
granskar dem.
Detta är en problematik som jag velat visa på. Det kunde vara
intressant att få något vägledande uttalande.
Bertil Fiskesjö: Jag har inte någon färdig uppfattning i
den frågan, men att det kan bli bekymmersamt och i vissa
avseenden redan är det är uppenbart. Hur kontrollen skall ske
får man fundera på.
Jag skulle vilja ställa ytterligare en kompletterande fråga.
Jag ser i ett av papperen att skyldighet att föra förteckningar
åvilar även sådana kommunala myndigheter som är behöriga att
ingå internationella överenskommelser. Kan du svara på vad det
är för internationella överenskommelser och vilka kommunala
myndigheter som kan tänkas bli aktuella i sådana sammanhang?
Birger Hagård: Jag vill ställa en fråga om hur frekvent
det är att kommunala myndigheter ingår sådana överenskommelser.
Kan du över huvud taget säga någonting om det på detta stadium?
Man kan förutsätta att det blir allt vanligare framöver.
Hans Corell: För att ta det sista först tror jag att det
delvis sammanhänger med den kommunala kompetensen. Jag har såsom
frågeställaren antydde för litet underlag för att komma med
något konkret svar på frågan. Men jag föreställer mig att när
kommuner har speciella kontakter med varandra kan det bli fråga
om avtal. Jag vet inte hur det är på hamnområdet, men
färjeförbindelser kan utgöra en sådan länk att det kan vara
naturligt att träffa avtal. Jag ber att få återkomma med ett
besked när vi har ett större underlag.
Över huvud taget vill jag säga att det för oss är ett problem
att nå de rätta adressaterna, eftersom vi inte vet vilka
myndigheter som har ingått sådana här avtal. Vi kan föreställa
oss att det finns myndigheter som har den rätten genom
delegation. Ni har själva sett i den redovisning som vi har
lämnat att det t.ex. inom universitetsvärlden förekommer
skiftande redovisning. Frågan är varför det är på det viset.
Denna sak har jag diskuterat med rättschefen Tersmeden i
utbildningsdepartementet. Han antydde, för att exemplifiera, att
universiteten ingår ramavtal om vetenskapligt samarbete, som
sedan kan föranleda ett stort antal avtal som bara avser en
kortare period, exempelvis om utbyte av gästprofessorer. Frågan
är om detta över huvud taget hör till den kategori som skall
redovisas.
Både när det gäller kommunala avtal och när det gäller vissa
myndighetsavtal tror jag att vi kommer att få se en brokig flora
avtal, där det är svårt att dra en klar gräns mellan sådana
avtal som skall redovisas och sådana som inte skall redovisas.
Thage G Peterson: Jag har en följdfråga till det som
Birger Hagård tog upp om de statliga avtalen. Jag trodde att
myndigheterna under respektive departements ansvarsområde
underrättade och lämnade redovisning till rättschefen i
departementet när de tecknat avtal. Under mina sex år som
industriminister hade jag det så. De flesta avtalen tecknades av
styrelsen för teknisk utveckling och rymdforskningsdelegationen
och i viss mån av statens provningsanstalt.
Betyder det att departementen inte känner till myndigheternas
göranden och låtanden?
Hans Corell: På detta område har det varit så.
Myndigheterna hade inte någon skyldighet att lämna någon
redovisning till departementen om avtal som de träffat. Inom
industridepartementet var det kanske så. Men jag märker nu på
redovisningarna att det inte har varit så i alla departement.
Det var mot den bakgrunden som utskottet för några år sedan tog
upp frågan. Nu kan det inte råda någon tvekan om att det finns
en sådan skyldighet.
Thage G Peterson: Om ingen mer önskar ordet beträffande
myndigheters förvaltningsöverenskommelser, kan vi lämna den
punkten och gå vidare.
Hans Corell: Det är en intressant utveckling som vi har
sett under de allra senaste åren. Vi har sett exempel på att
stater har gått samman -- en statssuccession som inneburit att
en stat har uppgått i en annan -- och vi ser just nu exempel på
en disintegration, där en stat har upplösts i flera
beståndsdelar. Detta är någonting som man i folkrätten kallar
statssuccession.
Om jag börjar med Sovjetunionen var den stora frågan vad som
hände statssuccessionsrättsligt sett. Hade en ny stat uppstått
eller ett antal nya stater, eller var någon av dem bara en
fortsättning av den gamla staten, medan de andra var nya stater?
För att göra en lång historia kort kan jag säga att det har
rått olika uppfattningar. Men jag och mina kolleger i
Europarådets medlemsstater har hållit nära kontakt i denna
fråga. Vi hade den 16 januari ett extra sammanträde i en
särskild kommitté under Europarådet som är avsedd för samråd
mellan oss. Det visade sig att länderna har litet olika
uppfattningar om den Ryska federationen. På vissa håll ansåg man
att det var fråga om en fortsättning av Sovjetunionen och att
övriga stater var nya statsbildningar, medan vi i Sverige och
vissa andra länder har intagit ståndpunkten att Ryska
federationen är successor till Sovjetunionen. I Sverige
betraktar vi Ryska federationen som successor eller
huvudarvtagare till Sovjetunionen. Men vi anser också att de
andra staterna succederar Sovjetunionen och också är arvtagare.
Detta är viktigt när man ser på hur vi skall göra med de avtal
som gällde mellan Sverige och Sovjetunionen. Vi har mellan 50
och 60 avtal -- vi håller på att bilateralt stämma av
förteckningarna för att få dem helt överensstämmande.
När vi säger att Sovjetunionen är huvudarvtagare, innebär det
att vi anser att de avtal som Sverige har ingått med
Sovjetunionen alltfort gäller. Jag tror det är samma bild man
får när man hör med kollegerna som intagit ståndpunkten att
Ryska federationen bara är en fortsättning av Sovjetunionen --
de kommer till samma praktiska resultat.
Sedan är det naturligt att man i en dialog med Ryska
federationen går igenom alla avtal för att se efter om de bör
gälla. Jag tror att vi kommer fram till att en del av avtalen
kanske inte har någon funktion att fylla i framtiden, och i så
fall får man iaktta de vanliga formerna för uppsägning av
internationella avtal. Det kan vi säkert komma överens om.
De andra staterna betraktar vi också som successorer. I de
länder i Europa där man anser att Ryska federationen är en
fortsättning av Sovjetunionen anser man i alla fall att
succession kan förekomma i de andra fallen. Det betyder att vi
även här har anledning att gå igenom avtalsfloran för att se
efter i vilken utsträckning avtalen med f.d. Sovjetunionen skall
gälla också i den bilaterala relationen mellan t.ex. Sverige och
den nya staten.
Naturligtvis vore det bäst om man kunde ha nya, fräscha och
uppmoderniserade avtal på alla dessa områden, men vi har inte
resurser, inte ens på svensk sida, att omedelbart få fram nya
avtal, och man har det framför allt inte på mottagarsidan. Det
måste finnas hundratals bilaterala avtal som Sovjetunionen har
slutit, och många länder tar i likhet med Sverige kontakt med de
nya staterna för att klara ut de traktaträttsliga
mellanhavandena. Av praktiska skäl måste man fortsätta att
tillämpa avtalen, även om de inte är så moderna. De får
moderniseras i takt med att man hinner med det.
Jag vill understryka när det gäller utrikesdepartementets roll
att vi naturligtvis svarar för den övergripande traktaträttsliga
bevakningen, och vi ansvarar också för vissa områden, t.ex.
avtal på det konsulära området eller investeringsskyddsavtal,
men i övrigt är det fackdepartementen som har ansvaret. Gäller
det t.ex. ett dubbelbeskattningsavtal, är det
finansdepartementet som förhandlar. På så sätt är det också hos
den mottagande staten. Det gör att det är fackdepartementen som
bestämmer när de skall förhandla och hur angeläget det är att
förhandla: Hur ålderdomliga är avtalen, och kan de tillämpas
ytterligare någon tid?
När det gäller Tyskland är situationen något annorlunda. Där
är det en stat som uppgår i en annan. Enligt folkrätten
fortsätter avtalen att gälla, om det inte framgår att motsatsen
skulle strida mot avtalens anda eller de är så beskaffade att
det skulle framstå som olämpligt att avtalen gäller. Där ser jag
inte några problem. Vi har haft överläggningar med företrädare
för utrikesdepartementet i Bonn, och vi kom fram till i vilken
utsträckning de gamla avtalen med DDR skall gälla respektive
inte gälla. Där ser jag inte heller något konstitutionellt
problem. Det räcker här med att regeringen noterar att enligt
folkrätten vissa avtal har upphört att gälla.
Statssuccessionen efter f.d. Sovjetunionen är däremot litet
mer besvärlig. Jag har i en promemoria redovisat några tankar
omkring detta. Jag är tacksam för att ha fått tillfälle att ta
upp detta med konstitutionsutskottet.
Utrikesministern är naturligtvis angelägen om att allting går
formellt rätt till. Samtidigt vill vi inte agera på ett sätt som
orsakar riksdagen arbete i onödan. Jag har här redovisat en idé
som går ut på att man i en dialog med en av de nya staterna som
är arvtagare till Sovjetunionen skulle unilateralt förklara att
man anser att vissa av avtalen skall gälla -- man förtecknar dem
helt enkelt. Sedan skulle regeringen ta upp frågan till
bedömning, och om man delar den uppfattningen skulle man
publicera listan, och därmed skulle saken vara klar.
Ett problem är att några av dessa avtal är sådana som
riksdagen tidigare har godkänt. Enligt regeringsformen finns det
ingen absolut korrespondens mellan att riksdagen godkänner ett
avtal och behörigheten att säga upp avtalet. Regeringen är i
vissa fall behörig att säga upp ett avtal även om riksdagen en
gång i tiden har godkänt det.
Jag skulle för utskottets bedömning vilja redovisa ett
alternativ till det förslag som jag har redovisat i promemorian,
där riksdagen inte är inblandad på annat sätt än att man kan ta
del av ett regeringsbeslut. Ett alternativ kunde vara att
regeringen i en skrivelse till riksdagen redovisar en lista över
de avtal som regeringen tillsammans med motparten har bedömt bör
gälla. Därmed skulle riksdagen få möjlighet att pröva, om
bedömningen är riktig, utan att samtidigt behöva ta upp till
särskilt beslut ett avtal som riksdagen en gång har godkänt.
Det viktigaste för oss är att vi kan få någon vägledning. Jag
vet att riksdagen egentligen kan uttala sig bara i form av ett
formellt beslut, men en dialog i den här frågan tror jag skulle
vara till stor hjälp för regeringen och därmed också för oss som
förhandlar med motparten, så att vi kan redovisa för den hur vi
skall gå till väga.
Avslutningsvis vill jag säga att det här problemet finns i
alla länder. När jag träffar mina kolleger redovisar de samma
praktiska inställning: Man går igenom avtalen och ser vilka som
skall gälla. Ett större problem kan vara hur man skall hantera
det konstitutionellt på hemmaplan.
Jag beklagar att det blev en lång utläggning, men det är en
komplicerad fråga.
Thage G Peterson: Vi har noterat det alternativa förslag
som går ut på att regeringen i en skrivelse till riksdagen
skulle redovisa vilka avtal som skall gälla, så att det inte
behöver bli dubbla beslut.
Jag har två frågor. Den första frågan är om rättschefen Corell
vågar göra någon bedömning av hur många avtal det kan gälla som
avser gamla Sovjetunionen. Jag förstår mycket väl att det inte
går att ange några exakta tal, men vi kanske kan få en
uppfattning om storleksordningen.
Den andra frågan: Kommer ni att ge förtur till de stater i
gamla Sovjetunionen som står utanför den nya OSS-unionen, alltså
de baltiska staterna och Georgien?
Hans Corell: När det gäller avtal som har godkänts av
riksdagen har vi försökt noga analysera läget. Det finns nio
avtal som vi vet att riksdagen har godkänt. Men jag anser mig
vara skyldig att litet noggrannare undersöka bakgrunden,
eftersom vissa av de avtal som riksdagen inte har haft uppe till
bedömning är ingångna före den nya regeringsformens tillkomst.
Man måste nog snegla också på den nya regeringsformen.
En indikation kan vara att av 50--60 avtal är 9 med säkerhet
sådana som har behandlats av riksdagen. Av dem skall åtminstone
ett par sägas upp enligt den bedömning vi gör. Jag kan som
exempel nämna konsularavtalet. Numera har Ryska federationen
anslutit sig till den stora grupp av länder i världen som
tillämpar Wienkonventionerna om diplomatiska och konsulära
förbindelser. På svensk sida anser vi att man skall tillämpa de
reglerna. Vi kommer att föreslå en uppsägning, men där ser jag
inga problem.
På andra områden, t.ex. fiskeområdet, måste nog avtalen gälla
tills man fått en bättre överblick och fackdepartementen kan se
om de skall omförhandlas.
Den andra frågan gällde prioritetsordningen. Jag reser nu rätt
flitigt. Jag har klarat ut förhandlingar på tjänstemannaplanet
med samtliga baltiska stater. Åt dem har vi givit den största
prioriteten. Vi bedömer att vi nu skall hantera detta internt,
och en dialog med riksdagen är ett led i arbetet på svensk sida.
Sedan innebär mina resplaner att jag i början av april reser
till Moskva, Kiev och Minsk för att göra motsvarande
genomgångar. Vi har också börjat planeringen av diskussionerna
med de övriga staterna i Samfundet för oberoende stater, och vi
har tagit de första kontakterna med Slovenien och Kroatien. Det
är alltså en intensiv verksamhet på gång.
Bertil Fiskesjö: Antalet verkar ju inte avskräckande. Du
har skrivit i din promemoria att riksdagen inte bör
överansträngas, om jag får uttrycka det med litet andra ord.
Det är inte så många avtal det gäller, men det måste väl i
realiteten bli fler, eftersom det är nya stater med vilka man
skall teckna motsvarande avtal som man haft tidigare med
Sovjetunionen. Av det skälet blir det väl rent formellt flera
avtal.
Hans Corell: Det är just det som är frågan. Vi menar på
svensk sida att det förekommer en statssuccession också i
förhållande till de nya staterna. Om det finns ett avtal mellan
Sverige och f.d. Sovjetunionen på ett visst område, kommer vår
utgångspunkt att vara att det avtalet skall tillämpas också
mellan Sverige och den nyblivna staten, om det är i vårt
intresse. Det är omöjligt att omedelbart förhandla fram nya
avtal på alla dessa områden. Det kräver mycket mer arbete än att
man gör en teknisk genomgång av redan existerande avtal och
konstaterar vilka som bör gälla tills vidare mellan staterna.
Nio avtal är naturligtvis inte särskilt mycket, men om de
skall redovisas fullständigt, skall det kanske överlämnas nya
propositioner till riksdagen med text på svenska och ryska --
den texten finns i och för sig redan i riksdagstrycket. Det är
mot den bakgrunden som jag velat aktualisera frågan med
riksdagens utskott.
Bertil Fiskesjö: Man skall inte ta ställning omedelbart,
men jag tycker att det enklaste väl ändå är att man förfar på
ett korrekt sätt utifrån vad som tidigare har gällt. Om avtalen
inte är kontroversiella och det inte innebär något särskilt
merarbete för regeringen, ser jag inte vilka skäl som skulle
finnas att tillämpa en speciell ordning. Men det är möjligt att
jag inte har insett hur komplicerat det kan vara. Jag menar att
problemet reduceras genom att det gäller så förhållandevis få
avtal.
När jag ändå har ordet vill jag ställa en annan fråga, som
anknyter till den tidigare redovisningen. Hur blir det med alla
förvaltningsavtal med myndigheter som nu inte längre existerar?
Måste utrikesdepartementet gå in och hjälpa myndigheterna att
klara ut skyldigheter och rättigheter?
Hans Corell: Vad gäller den första frågan vill jag säga
att vad vi nu ser är någonting närmast unikt, att en
statsbildning helt enkelt upplöses och utvecklas i femton nya.
Den gamla statsbildningen har en mängd avtal med Sverige som har
godtagits av regeringen eller -- där så har varit nödvändigt av
konstitutionella skäl -- av riksdagen.
Eftersom vi inte kan förhandla och teckna nya avtal med dessa
områden utan bara skall klara ut i vilken utsträckning de nya
statsbildningarna ärver de redan ingångna avtalen, är det som
jag ser det mera en ordningsfråga att klara ut vilka avtal som
skall tillämpas i fortsättningen.
I det läget kan man säga att om riksdagen redan har godkänt
att ett avtal skall tillämpas inom en viss geografisk sfär, kan
det kanske vara att besvära riksdagen i onödan om man kommer
tillbaka med ett nytt avtal, som är det gamla avtalet i ett nytt
omslag, för att få det godkänt av riksdagen.
Regeringen måste självfallet iaktta regeringsformen, men det
här är en situation som inte är förutsedd i regeringsformen.
Även de mest erfarna folkrättsjurister i andra länder som jag
har talat med tycker att detta är unikt. Alla vill söka sig fram
på de mest pragmatiska vägarna.
Vad det handlar om är att så snabbt som möjligt ge ett klart
besked. Inte minst måste man ha allmänheten i åtanke. Vad är det
som gäller mellan Sverige och Vitryssland eller mellan Sverige
och Ukraina? Ni kan tänka er innehållsförteckningen i Sveriges
överenskommelser med främmande makter -- vad kommer där att stå
under rubriken Ukraina? Det är bra om vi kan redovisa så snart
som möjligt att där kommer först ett antal avtal som har slutits
mellan Sverige och Sovjetunionen och som Sverige och Ukraina
anser skall gälla alltjämt. Så får man lägga till en upplysning
i Sveriges överenskommelser med främmande makter, att vi har
gjort en genomgång.
Det här är en övergångsfråga. Så fort som möjligt kommer vi
naturligtvis att ersätta avtalen med nya. Det gäller särskilt i
förhållande till de baltiska staterna -- i det fallet vill man
så snabbt som möjligt ha nya avtal.
När det gäller förvaltningsmyndigheterna har jag ännu inte
hört någonting. Ett skäl är måhända att dessa avtal kan vara mer
begränsade i sin tillämpning, och då uppkommer inga problem i
statssuccessionsfrågan, om avtalen geografiskt kan lokaliseras
till ett visst område. Å andra sidan kan avtalen vara knutna
till regeringsavtal. Jag misstänker att det kan vara så på
kommunikationsområdet. Det är en fråga som vi är observanta på.
Ulla Pettersson: Hittills har vi talat mest om sådana
avtal som man förutsätter skall fortsätta. Som exempel på frågor
som åtminstone varit kontroversiella kan man nämna den
ekonomiska zonen i Östersjön, tidigare kallad den vita zonen.
Jag skulle med utgångspunkt från det exemplet vilja veta hur en
sådan fråga hanteras.
Hans Corell: Det är viktigt att vi behandlar det som en
fråga om statssuccession. Ett avtal är slutet mellan Sverige och
f.d. Sovjetunionen. Avtalet har sin grund i de geografiska
förutsättningarna. Man kan säga att rätten till havsområdena i
Östersjön genereras av ett område som numera tillhör andra
stater.
Vår uppfattning på svensk sida är att ett sådant här avtal
fortsätter att gälla. Detta kan sägas vara det enda fall där man
får riktigt klara indikationer i traktaträtten. Det finns
nämligen bestämmelser om detta både i Wienkonventionen om
traktaträtt och i en annan konvention från 1978, som ännu inte
har trätt i kraft. Där sägs att avtal som är besläktade med
gränsavtal, om jag får uttrycka mig litet förenklat, alltjämt
gäller.
Jag har inte sett några egentliga problem med det här avtalet.
En annan sak är att fyra stater har intressen i det område där
vi tidigare förhandlade med en stat. De måste sinsemellan
klara ut sina mellanhavanden. Jag tycker det är viktigt att vi
på svensk sida visar respekt för detta och bara konstaterar att
vi har en avgränsningslinje, och det är den som gäller. Sedan
måste man på den andra sidan klara ut sina mellanhavanden.
Ingela Mårtensson: En sak är om vi anser att det avtal
som har slutits skall föras över på de nya staterna. Men hur ser
dessa nya stater på frågan? Anser också de att avtalet bara
skall föras vidare, eller har de så mycket andra problem att de
inte ens orkar ta upp detta?
Hans Corell: Det är klart att man har många andra problem.
Just därför är det viktigt att vi agerar pragmatiskt. Samma
pragmatism möter man på den andra sidan. Det är påfallande hur
praktiskt man går till väga på alla håll.
Jag kan inte se att det borde uppkomma några problem. Det
handlar mest om att så snabbt som möjligt göra en bedömning, om
ett visst avtal har betydelse för ett område som nu tillhör en
annan stat. Har det inte det, för man bort frågan ur
diskussionen; har det betydelse, gör man en bedömning, om man
kan använda avtalet eller om man omedelbart måste förhandla fram
ett nytt avtal. Svaret är troligen att det egentligen behövs ett
nytt avtal men att man inte klarar det på de närmaste två tre
åren, och vi kan inte ha ett avtalslöst tillstånd. Jag tror det
är viktigt för allmänheten och företagen att få veta vad som
gäller.
Björn von der Esch: Det är tänkt att EES-avtalet skall
införlivas med svensk rätt så snart det är ratificerat. Sådant
kräver normalt någon transformation. Därmed kommer vi in på
åtminstone delar av EG-rätten. EG-rätten bygger i sin tur på
Europakonventionen som vi hittills inte har införlivat med vår
lagstiftning. Kommer den bakvägen in i svensk lagstiftning i och
med att vi införlivar EES-avtalet?
Hans Corell: Det är en fråga som kanske inte exakt hör
samman med de båda frågor som vi diskuterar här. Det finns en
särskild avdelning inom UD som håller på just med EES-avtalet,
och rättschefen Pernilla Lind är den verkliga experten på det
området.
Men eftersom jag sysslat rätt mycket med Europakonventionen
kan jag säga att det är riktigt att Europakonventionen anses
tillhöra EG-rätten. Om vi kommer med i systemet, kommer
Europakonventionen att få ett annat genomslag i Sverige än den
haft tidigare. Men jag vill samtidigt understryka att frågan har
varit uppe till diskussion i regeringen. Det sitter nu en
utredning som granskar frågan om att göra en inkorporering av
Europakonventionen i svensk rätt.
Domstolarna har i ökande utsträckning börjat se på
Europakonventionen när de tolkar den inhemska rätten. Det finns
flera exempel på att regeringsrätten och högsta domstolen har
gjort uttryckliga referenser till avgöranden i Europadomstolen.
Jag vill avsluta med att säga att jag inte tror att det blir
så dramatiska förändringar. Visserligen har Sverige fällts ett
antal gånger i Europadomstolen såsom utskottet vet, men den som
studerar de fällande domarna mer i detalj finner att det inte är
fullt så dramatiskt som många har velat göra gällande. Det har
funnits vissa egenheter i vårt rättssystem som inte har stämt
med Europakonventionen. Det kunde man inte förutse från början.
Konstitutionsutskottets betänkande när konventionen
ratificerades innehåller inte särskilt mycket och inte heller
propositionen. Först genom domstolens domar genom åren har
rätten utvecklats, och därmed har det stått klart att vissa drag
i olika länders rättssystem inte har stämt med konventionen.
Sverige har figurerat flitigt i sammanhanget, men vi har en
upplyst allmänhet och har god information på det området. Det
gör att många har klagat. Det är naturligtvis beklagligt att vi
har fällts av domstolen, men när de första vågorna har lagt sig
och vi kunnat justera det inhemska rättssystemet tror jag att vi
står oss väl i förhållande till Europakonventionen i jämförelse
med andra länder.
Johan Lönnroth: Sverige hade sedan 1940-talet ett antal
överenskommelser riktade mot gamla Sovjetunionen, t.ex.
överenskommelsen om att vi inte skulle exportera vissa
strategiska vapen dit. Förmodligen hade vi också ett antal
överenskommelser om säkerhetspolitiskt samarbete med andra
underrättelsetjänster, riktade mot Sovjetunionen.
Jag är intresserad av vad som händer med de överenskommelserna
i förhållande till de nya OSS-staterna. Dessutom är jag
intresserad av själva hemligstämpeln. Jag förstår att Hans
Corell inte kan berätta för oss om hemliga överenskommelser, men
hur ser man i dag över huvud taget på hemligstämplingen av de
här gamla överenskommelserna?
Torgny Larsson: Ryssland har av Sverige betraktats som
Sovjets huvudarvtagare. Det har tydligen förekommit litet olika
synsätt i olika länder på den frågan.
Jag vill gärna veta hur ni har resonerat när ni kommit fram
till detta. Är det en så enkel pragmatisk förklaring som att
Ryska federationen helt enkelt är störst och utgör kärnområdet?
I vilken utsträckning har FN:s ställningstagande till platsen i
säkerhetsrådet spelat in?
Ingela Mårtensson: Jag har en annorlunda fråga, fastän den
hör till det som gäller traktater och internationella
överenskommelser.
Kan Hans Corell säga någonting om det som man kommer överens
om inom ESK? Det är inte en traktat, men det är väl ändå
bindande för Sverige?
Hans Corell: Vad gäller den första frågan vill jag svara
att vad vi har haft att utgå från är de avtal som finns
redovisade mellan Sverige och förutvarande Sovjetunionen. Det är
klart att det också finns andra avtal som kan uppfattas som
riktade mot Sovjetunionen, men jag tror att uppfattningen om
förekomsten av hemliga avtal är betydligt överdriven. Det finns
inte så mycket av den sorten. Om något departement har någon
speciell fråga som kan behöva regleras i förhållande till något
annat land, har det anledning att ta upp den saken. Men jag ser
inte det som något problem. Jag har inte under mitt arbete
upptäckt någonting som skulle kunna vara ett problem här.
Den andra frågan gällde vem som är huvudarvtagare till
Sovjetunionen.
Vi skall hålla i minnet att Sverige hörde till de länder som
allra först erkände Ryska federationen genom ett uttryckligt
beslut. Bevekelsegrunden var att en stor statsorganisation
upplöstes i sina beståndsdelar. Visserligen var en av
beståndsdelarna större än de andra, men avgörande var att den
stat som tidigare fanns hade försvunnit.
Sverige fattade sitt beslut om erkännande den 19 december.
Först därefter kom frågan upp i FN. Det var naturligtvis en svår
fråga att hantera, eftersom Sovjetunionen är uttryckligen nämnd
i Förenta nationernas stadgar. Ryska federationen förklarade sig
vara en fortsättning av Sovjetunionen. Detta godtogs tyst inom
säkerhetsrådet, och därmed hade Ryska federationen tagit
Sovjetunionens plats i säkerhetsrådet. Jag tror att många andra
länder påverkats av detta när de sedan tagit ställning till att
Ryska federationen betraktas som "the continuation", som man
säger på engelska, av Sovjetunionen.
Men man skall inte överdriva skillnaderna i synsätt. Oavsett
vilken utgångspunkt man haft har samma praktiska metod använts
när man har öppnat en dialog med de nya staterna. -- Jag hoppas
att det svaret är tillfredsställande.
Den tredje frågan gällde Europeiska säkerhetskonferensen. Den
frågan börjar nu dyka upp mer och mer, om inte ESK innebär
bindande avtal.
Det har noga understrukits att hela säkerhetskonferensen har
varit en politisk process. Det är en politisk process som har
bidragit mer än de flesta traktater till att lösa de stora
problem som vi har haft i Europa. Murar har rivits,
statsbildningar har uppstått, stater har försvunnit. Detta har
bildat grunden för en utveckling som går i den riktning som vi
gärna vill se, mot ett demokratiskt system, baserat på
rättsstatens principer.
Men dokumenten från ESK är inte traktater och har inte
behandlats som sådana, utan de är politiska viljeförklaringar.
Beroende på hur processen kommer att utvecklas kommer man
närmare frågan hur långt staterna kan gå utan att man kommer in
på traktaträttens område. Det är en sak som vi har under nogrann
observans i utrikesdepartementet. Inte minst utvecklingen under
det nu inledda uppföljningsmötet till Helsingforskonferensen får
visa vilken väg man slår in på.
Bortsett från vissa avtal på nedrustningsområdet har man inte
kommit in på traktatsidan. Man har t.o.m. undvikit det när det
gällt att upprätta sekretariaten. Sekretariaten är inte
upprättade genom avtal med värdländerna, utan man baserar dem på
att de betjänas av ambassaderna i de städer där sekretariaten
ligger.
Thage G Peterson: På utskottets vägnar tackar jag
rättschefen Corell för informationen och för svaren på våra
frågor.
Konstitutionsutskottet
1992-03-19
kl. 11.17--12.06
Bilaga B 4
Offentlig utfrågning av ordföranden i postverkets styrelse,
direktören Hans Dahlberg, och generaldirektören Ulf Dahlsten,
Posten, angående nyemission i Nordbanken m.m.
Thage G Peterson: Konstitutionsutskottet har enligt
regeringsformen till uppgift att granska statsrådens
tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. För att
inhämta upplysningar anordnar utskottet då och då utfrågningar.
Jag hälsar i dag ordföranden i postverkets styrelse direktör
Hans Dahlberg och generaldirektör Ulf Dahlsten, Posten, välkomna
till en offentlig utfrågning. Vi är tacksamma för att ni har
velat ställa er till förfogande för utskottet.
Granskningsärendet gäller regeringens åtgärder i anslutning
till ett regeringsbeslut hösten 1991 bl.a. om en nyemission i
Nordbanken. Ärendet bereddes av den socialdemokratiska
regeringen. Den nya borgerliga regeringen fattade den 10 oktober
beslut om en proposition till riksdagen, och riksdagen biföll
sedan regeringens förslag i november.
Utöver denna utfrågning av er för att ge utskottet
kompletterande upplysningar och granska ärendet kommer sedan
ytterligare utfrågningar att äga rum, som utskottet har bestämt
sig för. Vi har också tagit del av en skriftlig redogörelse från
förre finansministern Allan Larsson, som jag vet att ni också
har tagit del av.
Jag har gjort upp med Hans Dahlberg och Ulf Dahlsten om att de
först skall göra en kort inledning, och därefter ger jag
utskottets ledamöter tillfälle att ställa frågor.
Hans Dahlberg: Vi har utgått från att detta möte syftar
till att klagöra, om Postens beslut i Nordbanksfrågan har
tillkommit efter påtryckningar från regeringen eller något
enskilt statsråd.
Jag vill inledningsvis endast framhålla att det beslut som
Postens styrelse fattade den 26 augusti 1991 i den här frågan är
helt och hållet Postens beslut, fattat på uteslutande
affärsmässiga grunder.
Bankverksamhet har alltid varit en viktig del av Posten, och
bankverksamhetens betydelse ökar.
Nu bör det också påpekas att Postens beslut inte innefattade
något slutligt ställningstagande till ett engagemang i
Nordbanken. Beslutet innefattade endast ett villkorat
förhandlingsmandat till Postens generaldirektör. Villkoren
ställdes för att Posten ville vara säker på det affärsmässiga i
ett sådant arrangemang.
Riksdag och regering har uppdragit åt Posten att upprätthålla
en rikstäckande och daglig kassaservice, alltså också i
glesbygd. Posten har närmare 2000 postkontor och närmare
3000 lantbrevbärare. Denna rörelse skall också vara lönsam.
Bankrörelsen erbjuder ett naturligt sätt att nå den lönsamhet i
kontorsnätet som är en förutsättning för att Posten skall kunna
upprätthålla den service som krävs.
Ursprungligen fanns en bank inom Posten -- Postbanken.
Postbanken slogs 1973 samman med Kreditbanken till PK-banken,
som numera efter en ytterligare fusion är Nordbanken. 1973 års
beslut innebar att postbanken i praktiken delades. De centrala
funktionerna flyttade in i PK-banken, medan kontorsnätet blev
kvar i Posten. Posten har hela tiden haft ett omfattande
samarbete med PK-banken resp. Nordbanken. Det nuvarande avtalet
med Nordbanken innebär en fortsatt utveckling av Postens
bankverksamhet. Posten utför transaktioner och förmedlar
banktjänster samt marknadsför banktjänster åt Nordbanken. Utan
bankverksamhet i postkontoren skulle Posten ha stora svårigheter
att upprätthålla servicen i framför allt glesbygden. Det är
därför nästan självklart att postverket har ett stort intresse i
Nordbanken och dess privatkunder. I själva verket finansierar
bankverksamheten nära en fjärdedel av Postens kontorsnät.
Ulf Dahlsten: Vi har för att beskriva skeendet delat ut
ett styrelseprotokoll från sammanträdet den 26 augusti, som
ganska utförligt beskriver vad som inträffade. Jag skall hastigt
gå igenom det protokollet.
Protokollet innehåller en del exakta uppgifter om den
tilltänkta emissionen. Jag har stämt av med Nordbanken huruvida
dessa kan offentliggöras nu, och vi har gemensamt bedömt att
detta är historiska och överspelade fakta och att det inte
skulle finnas något hinder att lämna uppgifterna vid denna
offentliga utfrågning.
Jag blev på lördagskvällen den 24 augusti kontaktad av
finansdepartementet och kommunikationsdepartementet och
tillfrågad om Posten -- om det skulle bli aktuellt -- ville
delta i en nyemission i Nordbanken med ett belopp av 2--3
miljarder, motsvarande cirka 25 % av aktierna i Nordbanken.
Jag svarade spontant att vi hade ett uppenbart intresse att
delta i en emission som skulle gälla den verksamhet som
Nordbanken bedriver inom privatverksamheten, medan vi behövde
tänka igenom mycket noga om vi skulle gå in i banken som helhet.
Man bad mig då att vi skulle titta på detta, och man skulle
återkomma till mig, om frågan skulle bli aktuell.
Mot den bakgrunden sammankallade jag ett antal personer på
söndagsförmiddagen -- revisorer, jurister, bankfolk i Posten,
ansvariga chefer. Det gjordes ett omfattande arbete under
förmiddagen. Vi hade tidigare mycket basmaterial om de här
frågorna, så det handlade om att gå igenom ett material som för
oss redan var ganska välbekant om banken och dess situation --
och vår egen, naturligtvis. Vi bedömde att ett eventuellt
engagemang borde förenas med en rad villkor och konstaterade att
det förutsatte ett antal regeringsbeslut.
På söndagskvällen fick jag en förfrågan från
finansdepartementets statssekreterare, om vi var intresserade av
att gå in. Jag svarade precis som på lördagskvällen, att vi var
definitivt intresserade av att diskutera, och jag var beredd att
lägga fram ett förslag till styrelsen om ett sådant engagemang i
privatmarknaden, medan vi när det gällde banken som helhet ansåg
att ett sådant engagemang måste vara förenat med en rad villkor.
Utifrån detta fördes sedan en diskussion. Ägaren avvisade
tanken att Posten skulle gå in enbart i privatmarknaden. Jag
hade ytterligare diskussioner med banken under natten om en
uppsplittring av banken. Även de avvisade i varje fall i det
skedet förslaget om en uppdelning av banken. Den fråga som vi
hade att ta ställning till vid styrelsemötet på måndagsmorgonen
var om vi hade intresse av att över huvud taget delta i en
emission i banken.
Vi hade under kvällens diskussion gjort en genomgång med den
ena tilltänkta huvudparten, Fortia, och gått igenom våra
gemensamma krav. Vi förhandlade gemensamt i de frågorna.
Den skiss -- man får säga att det var en skiss i det skedet --
till en emission som förelåg gällde konvertibla preferensaktier
med en garanterad utdelning av 3 kronor per aktie. Vi hade
långtgående diskussioner om hur substansvärdet i banken skulle
kunna garanteras. Det fanns ett förslag från oss om en
substansvärdesgaranti som villkor för att gå in.
Från Postens sida krävde vi också att en oberoende värderare,
Goldman & Sachs, skulle gå igenom banken och undersöka, om
substansen stämde med den bokförda substansen, och det skulle
sedan vara avgörande för det pris som aktierna skulle betinga.
Det förslag som förelåg på måndagsmorgonen när styrelsen
sammanträdde var att Fortia skulle garantera den del av
emissionen på 2miljarder som inte tecknades av Posten eller
andra intressenter.
Som ordföranden framhållit gjorde vi då också en genomgång av
Postens intresse i Nordbanken. Det är betydande. Som det står
här ger samarbetet med Nordbanken Posten intäkter på sammanlagt
ca 1,5miljard kronor, och det är 2miljoner lönekunder i
Nordbanken som utnyttjar Posten för sina tjänster. I praktiken
är vi bankens privata kontorsnät och har mycket stort intresse
av att den här affären överlever.
Vi bedömde också att en förutsättning för att vi skulle delta
i en emission var att vi kunde säkra det inflytande i Nordbanken
som är önskvärt för att säkerställa att den friska kärnan i
Nordbanken skulle få en sund utveckling.
Det beslut som styrelsen fattade på min föredragning var att
ge mig ett uppdrag att fortsätta förhandlingarna. Vi underströk
att vi inte kunde göra något slutligt ställningstagande -- det
krävdes ytterligare företagsekonomiska analyser av banken och
krävde också ett antal regeringsbeslut.
Bland förutsättningarna som styrelsen angav var att regeringen
skulle medge rätt att utan stämpelskatt tillföra erforderligt
aktiekapital till postbolagen för det angivna syftet. Med de
garantier vi hade då om substansvärde och om garanterad
utdelning beräknade vi den negativa resultateffekten till
ungefär 50 miljoner per investerad miljard. Den frågan måste
lösas så att Postens förutsättningar i bolagssituationen inte
försämrades.
Styrelsen konstaterade att vi har en olöst fråga med ägaren om
pensionsskulden. Det har förts diskussioner om huruvida
pensionsskulden kan lyftas in i vår balansräkning. I de
verksamheter där man har ett stort kapital kan ägaren förfoga
över det kapitalet och välja att ta av kapitalet i företaget för
att finansiera pensionsskulden. Sådana diskussioner har förts
när det gäller t.ex. Vattenfall och televerket. I Postens fall
har vi ett mycket litet kapital i fasta tillgångar, och om man
fullt ut lyfte in pensionsskulden, skulle soliditeten i Posten
bli otillfredsställande. Vi ansåg att man måste diskutera med
ägaren hur man långsiktigt skulle förfara för att inte en
bolagsbildning skulle äventyras.
Den tredje frågan gällde, som framgår av protokollet, att
säkerställa att substansen i Nordbanken verkligen fanns där
enligt de bokförda värdena. Vi hade under söndagen kontakt med
Goldman & Sachs, ett företag som är välrenommerat i sådana här
sammanhang och har värderat många banker internationellt. Vi
ville att de skulle gå igenom banken.
Här står det att de skulle ge råd inom en vecka. Vi
konstaterade redan under måndagen att en sådan värdering skulle
ta åtminstone tre veckor. Värderingen skulle sedan ligga till
grund för en eventuellt fortsatt diskussion med ägaren om
Postens ekonomiska villkor, sade styrelsen. Man konstaterade att
värderingen måste visa att substansen låg i bokförda värden --
var det icke så, skulle det påverka priset på aktierna.
Den fjärde punkten vi tog upp var att Posten skulle
säkerställas möjlighet att som stor ägare få inflytande och
insyn i Nordbankens skötsel. Syftet var att säkerställa att den
friska kärnan i Nordbanken skulle få den utveckling som vi ansåg
nödvändig. För Nordbanken var vår uppfattning känd, att man
borde dela banken i en privat del och en företagsdel.
Under natten ställde vi till Nordbankens ledning en rak fråga,
huruvida ledningen i banken såg positivt på om Posten blev
delägare i banken med de angivna förutsättningarna för vårt
ägande. Vi fick svaret att man såg positivt på att Posten gick
in under dessa förutsättningar. Det betyder inte att man tog
ställning till alla detaljer i emissionen, för det hade inte
ledningen i banken anledning att göra, men själva grundtanken
att Posten skulle gå in under dessa förutsättningar var man
positiv till.
Vad som därefter hände var att vi hade ett förhandlingsmöte på
onsdagen, där vi från Postens sida bildade en
förhandlingsdelegation, i vilken jag hade investmentbanken från
Goldman & Sachs och hade min auktoriserade revisor och jurist
med, och Fortia hade också några förhandlare med. Det visade sig
då att banken ansåg att de villkor vi ställde upp för att delta
var i tuffaste laget. Man var inte beredd att ställa upp på en
oberoende värdering av banken, utan den ville man att
revisorerna skulle göra, och man hade svårigheter med
substansvärdegarantin. Då hade också den politiska diskussionen
kommit i gång, och man ansåg väl att det fanns möjligheter att
ordna kapitaltillskottet på annat sätt. Därefter hörde vi inte
av departementet eller Nordbanken förrän det officiella beskedet
kom att man skulle gå direkt till riksdagen med förslag om
kapitaltillskott.
Elvy Söderström: Enligt den redovisning som
konstitutionsutskottet har fått av Allan Larsson gavs
statssekreterare Gunnar Lundh i uppdrag den 22 augusti att
undersöka huruvida Fortia kunde delta i en nyemission. På vilket
sätt och av vem blev Posten kontaktad beträffande medverkan i en
eventuell nyemission? Av protokollet framgår att det skedde den
24 augusti, men vill du upprepa på vilket sätt det skedde och av
vem?
Ulf Dahlsten: Jag blev kontaktad den 24 augusti av Gunnar
Lundh och av statssekreteraren i kommunikationsdepartementet
Ingemar Skogö var för sig.
Elvy Söderström: Jag vill också att generaldirektören
upprepar på vilket sätt en nyemission från Posten i Nordbanken
skulle vara till fördel för Postens affärsidé.
Ulf Dahlsten: Det problem som vi sett i strategin är att
vi har ett krav från riksdagen att vi skall klara av en
rikstäckande kassaservice. Kassatjänsten minskar i omfattning år
från år. 30 % av transaktionerna försvann från postkontoren
under 1980-talet, och minskningstakten är 5--6 % per år. Det
beror på att man gör betalningar på annat sätt än över
kassadisken. Man gör dem med bruna kuvert och plastkort, och så
småningom kommer elektroniken in.
Postkontoren är historiskt byggda för bankverksamhet
parallellt med kassaservicen. Det är så Postsparbanken
historiskt utvecklades parallellt med kassatjänsten.
Den delning som gjordes 1973 mellan Postbanken och
kontorsnätet har varit till nackdel för Postens möjligheter att
klara sin service, eftersom det ledde till att den del som avsåg
privatpersoners inlåning minskade i relativ andel av marknaden.
Man kan jämföra med utvecklingen i andra länder, där
postbankerna har varit mycket framgångsrika. Det gäller t.ex.
Norge, Österrike och Frankrike. Man kan säga att Sverige
egentligen är det enda land där man har haft en negativ
utveckling. Det har varit ett krisartat läge i Finland, men i
övrigt har bankerna utvecklats väl och därmed stött
möjligheterna att upprätthålla rikstäckande service.
Den negativa utvecklingen på den privata marknaden har varit
besvärande. När vi såg den hotande utvecklingen gällde det för
oss att gardera oss. Det är vad gäller den friska kärnan i
Nordbanken som vi framför allt varit framgångsrika. För att vara
tydlig vill jag säga att det intresset kvarstår.
Jag förutser frågan, hur detta går ihop med bankneutraliteten.
Då kan jag säga att vi har ett riksdagsbeslut om att vi skall
vara öppna för samarbete med olika banker. Det skedde en
förfrågan för ett år sedan till alla banker om att utnyttja
postkontorsnätet. När Nordbanken bytte ledning och gick tillbaka
till den gamla strategin att utnyttja postkontoren drog sig de
andra bankerna ur. De var inte längre intresserade. De upplevde
att vårt tunga kommersiella postkontorsnät skulle bli så
exponerat för Nordbanken att de inte var intresserade av att
vara med. I praktiken har det tunga kommersiella nätet av
historiska skäl givit Nordbanken en exklusiv ställning, inte
genom formella beslut, men i praktiken.
Däremot finns ett betydande intresse hos andra banker om
samverkan i glesbygdsnätet och beträffande lantbrevbäringen. I
praktiken har vårt kontorsnät kommit att delas i ett
kommersiellt och ett -- om jag skall använda det uttrycket --
icke kommersiellt nät. I det senare nätet har vi nu samverkat så
att vi har kontorssamverkan med sparbankerna. Det finns redan
beslut om att slå ihop ett 70-tal kontor, och vi har planer på
att slå ihop ytterligare 300 kontor inom ett par år. Motsvarande
diskussioner pågår med andra. Där finns ett intresse att vara
med, men i stadsnätet har man egna kanaler och egna kontor, så
man har i praktiken inte varit intresserad av att gå samman med
Posten.
Ylva Annerstedt: Jag skulle vilja ställa en fråga om
intresseanmälan från Posten.
I Allan Larssons PM sägs att det redan den 22 augusti framgick
att det fanns ett intresse från Postens sida att gå in i den här
affären. Vem hade framfört det till finansen?
Ulf Dahlsten: Inte var det jag! Jag vet inte vem det var.
Det får ni fråga Allan Larsson om.
Ylva Annerstedt: Jag vill fråga ytterligare om
affärsmässigheten. Ni nämnde att det var av strikt affärsmässiga
skäl som ni var intresserade av affären. Då skulle jag vilja
veta vilka andra aktieemissioner som Posten har varit med om
tidigare.
Ulf Dahlsten: Posten har ju under årens lopp förvärvat och
sålt en hel del företag. Jag har inte siffran tillgänglig, men
det kan väl vara 40--50 bolag som man har köpt och sålt under de
senaste 10--20 åren. Den största och mest komplicerade affär som
vi har deltagit i är den som just har slutförts, där vi har
förvärvat tillsammans med andra länder 50% av TNT-Express World
Wide.
Förvärvsfrågor måste hanteras med utomordentlig försiktighet
och omsorg. Det var därför vi kopplade in de bästa experter som
finns tillgängliga. Goldman & Sachs är känt som det företag som
har bäst renommé när det gäller att göra sådana bedömningar.
Ylva Annerstedt: Hur stora har de affärer varit som ni
tidigare har varit med om? Hur stora summor har det rört sig om
-- 50 miljoner, 100 miljoner eller 500 miljoner?
Ulf Dahlsten: Inget förvärv har varit av den här
storleksordningen.
Ylva Annerstedt: Hur stora har de varit?
Ulf Dahlsten: Det har varit förvärv mera i den
storleksordning som du nämnde. I den internationella affären är
det ett något större belopp, och det rör sig om ett par hundra
miljoner. Det här skulle ha varit ett aktieförvärv i större
storleksordning än vi givit oss in på i övriga fall. Det är
därför vi velat omgärda det med strikta regler om garanterad
utdelning och substansvärdesgaranti.
Ylva Annerstedt: Vilka garantier fick ni att Nordbanken
skulle kunna placera de här aktierna?
Ulf Dahlsten: Nu tänker du på Fortia. Det var Fortia som
skulle vara garant, men vi ville ha kvar ett inflytande. Vi hade
intresse -- och har det fortfarande i dag -- av att
bankverksamheten garderas och utvecklas väl. Om jag skulle få en
fråga i dag, om vi var beredda att gå in i Nordbankens friska
kärna och skydda dess fortsatta utveckling, skulle jag säga att
vi var beredda att diskutera det. Det är ingen tvekan om den
saken.
Ylva Annerstedt: Så er avsikt var inte att avyttra
aktierna, utan behålla dem?
Ulf Dahlsten: Inte alls! Det finns pressuttalanden från
den här tiden om att vi inte är någon akutmottagning. Skall vi
gå in här, skall det vara för att det är en långsiktig struktur
som stöder vår affär. Annars skall vi inte gå in alls.
Ylva Annerstedt: Hur stor var er investeringsbudget 1991?
Ulf Dahlsten: Ungefär 2 miljarder.
Ylva Annerstedt: Hade ni pengar till det?
Ulf Dahlsten: Vi behöver en soliditet i Posten på 12--13 %
i genomsnitt. Postgiroverksamheten, som är en finansiell
verksamhet, behöver en soliditet på ungefär 5 % för att klara
kapitaltäckningskraven. Det är normalt för den typen av
verksamhet. Vi behöver 25--30 % soliditet i våra övriga
verksamheter. Om man beaktar detta, hade vi ett kapital av den
här storleksordningen tillgängligt. Men som det står i
förutsättningarna för vårt engagemang byggde det på att
pensionsskulden löstes med ägaren. Annars skulle vi få en
soliditet som var för svag. Vi ville inte försvåra våra
möjligheter att klara bolagsbildningen. Därför måste detta
klaras ut med ägaren.
Ylva Annerstedt: Om man jämför med bankindex för förra
året, låg Nordbanken vid mitten av augusti på plus 20. Vid tiden
för den här affären hade det gått ner till plus 10, och det
sjönk hela tiden. Bedömde ni ändå att det skulle vara en fördel
för Posten att garantera tre miljarder?
Ulf Dahlsten: Aktiekursen var vid det tillfället 41--42
kronor.
Vårt intresse är strategiskt affärsmässigt, eftersom
privataffären har så stor betydelse för vårt kontorsnät. Men vi
såg de företagsekonomiska riskerna. Det var därför vi ställde
kraven på att substansen skulle garanteras. Orsaken till att
Nordbankens aktier har fallit är att den senare utvecklingen har
visat att substansen inte var som den redovisades vid det här
tillfället. Historien har visat att de krav vi ställde var väl
motiverade.
Vi hade inte löpt någon risk för våra pengar om emissionen
hade fått den här utformningen. Vi hade substansvärdesgarantin,
och vi var garanterade utdelning, så vi tog ingen egentlig risk.
Vi hade både hängslen och livrem. För oss gällde det snarare att
vi kunde säkerställa affärens utveckling.
Ylva Annerstedt: Vilka skäl var det som sedan gjorde att
ni drog er ur?
Ulf Dahlsten: Det är möjligt att jag inte läst Allan
Larsson papper tillräckligt noggrant, men jag har noterat att
det står där att det var Posten som drog sig ur. Det är icke en
korrekt historiebeskrivning såsom jag uppfattar det. Vad som
hände var att vi vid ett möte med Nordbanken på onsdagen fick
klart för oss att de ansåg att våra villkor var i häftigaste
laget, om jag uttrycker mig så, för att ställa upp i en
emission. De ansåg att de hade ansvar att söka efter alternativ,
efter någon som var beredd att gå in utan så hårda villkor som
vi ställde. Utifrån det avbröts diskussionen. Sedan hörde vi
inte av vare sig banken eller ägaren. Vi kunde ana via
tidningarna vad som pågick, men vi hörde inte av dem.
Ylva Annerstedt: För inte så länge sedan gjorde Posten
stora försök att komma ur sitt engagemang i Nordbanken med
argumentet att det var nackdelar för Postens kunder. Ni ville i
stället samarbeta med sparbankerna. Hur kommer det sig att ni
sedan plötsligt blev så intresserade av Nordbanken igen?
Ulf Dahlsten: Sedan 1973 har det varit en fight om
kunderna mellan Posten och banken. Samarbetet var från början
konstruerat så att det byggde in problem. Den gamla
företagsledningen i Nordbanken valde en strategi som vi var väl
underkunniga om -- för övrigt utarbetad av McKinsey -- som
innebar att de skulle dra sig ur postkontoren och avveckla dem
som kanaler för sina tjänster. De skulle etablera egna
försäljningskontor och ägna sig åt tele-marketing. När vi
förstod att de tänkte minska engagemanget successivt och de
dessutom lade ett skambud på den ersättning vi skulle få, beslöt
vi oss för att ta en fight om kunderna på marknaden i stället.
Då sökte vi efter ett alternativ för våra kunder för den bank
som var på väg ut ur postkontoren.
Det handlade hela tiden om att gardera intressena för våra 2
miljoner lönekunder och våra affärsmässiga intressen av att
behålla och utveckla de bankaffärer som dessa 2 miljoner kunder
har genom postkontoren.
Sedan kom det en ny ledning i Nordbanken. Den bytte
affärsstrategi. Den slängde det gamla åt sidan och sade att man
ville vara kvar i postkontoren. Därav kom det nya femåriga
avtalet.
Jag vill understryka att vi har det bästa samarbete med den
nuvarande ledningen i Nordbanken och upplever att det är ett
helt annat klimat än det någonsin har varit i relationerna
mellan Posten och Nordbanken. Vårt intresse ligger i att vi vill
gardera den friska kärnans utveckling.
Ylva Annerstedt: Jag har ett par frågor beträffande
styrelsemötet i Posten på måndagen. Det finns uppgifter som
säger att det första bud som styrelsen skulle diskutera gällde
2--2,5 miljarder, och under sammanträdets gång ökade det till 3
miljarder. Vad var det som hände under tiden, och vem var det
som kom med ett ändrat bud?
Ulf Dahlsten: Jag känner inte riktigt igen den
beskrivningen. Om emissionen skulle vara på 4 eller 5 miljarder
var fortfarande oklart. Det framgår också av protokollet, där
det står 2--3 miljarder. Uppgifterna på morgonen om vilket av
emissionsbeloppen som skulle bli aktuellt skiftade -- så långt
stämmer det.
Under sammanträdet fick jag på min begäran ett samtal med
Gunnar Lundh och fick bekräftat att det som nu står i
protokollet om förutsättningarna för emissionen stämde med vad
ägarna ansåg vara rimliga förutsättningar. Syftet var att
säkerställa att vi inte skulle behandla ett förhandlingsmandat
exempelvis beträffande konvertibla preferensaktier och
garanterad utdelning på ett sätt som inte stämde med vad ägaren
var beredd att ställa upp på. Om ägaren hade principiella
invändningar mot villkoren, var det inte stor mening att
framföra dem. Men vi fick besked om att man inte hade det utan
var beredd att föra en diskussion på den grunden.
Ylva Annerstedt: Jag vill ställa några frågor till Hans
Dahlberg om det som sägs om Postens intresse för den här affären
redan den 22. Är det inte du som har framfört detta?
Hans Dahlberg: Nej, det är det inte.
Ylva Annerstedt: Deltog du i några överläggningar den 22
med finansen?
Hans Dahlberg: Nej, det gjorde jag tyvärr inte. Jag var
bortrest. Jag var borta hela helgen. Jag blev kontaktad per
telefon och deltog från utlandet i det styrelsesammanträde som
är protokollfört.
Ylva Annerstedt: Du visste ingenting om vad som
diskuterades i styrelsen den 23?
Hans Dahlberg: Denna fråga diskuterades inte den 23.
Ulf Dahlsten: Jag hade ett utländskt besök under helgen av
ett internationellt bolags styrelse. Eftersom jag hade hört
rykten om att det pågick diskussioner om Nordbanken kontaktade
jag Anders Sahlén på fredagseftermiddagen innan jag åkte. Jag
frågade om han trodde det skulle hända någonting som skulle
beröra Posten -- jag hade ingen insyn alls i vad som pågick. Jag
fick då det beskedet att enligt vad han kände till pågick
ingenting som rörde Posten. Det var den 24 som vi fick kontakt.
Thage G Peterson: Jag har en fråga till er båda. Det
skrevs och sades mycket vid den aktuella tiden
lördag--söndag--måndag om att ni var utsatta för starka
påtryckningar från finansdepartementets och
kommunikationsdepartementets företrädare. Var det normala,
lågmälda kontakter, eller var det utpressning?
Ulf Dahlsten: Det var, som jag uppfattade det, lågmälda
kontakter. Man underströk att man föredrog att hitta en lösning
som på affärsmässiga grunder kunde försvaras av parterna framför
att gå till riksdagen och begära en nyemission, där det inte var
säkerställt att den var affärsmässigt korrekt i sin utformning.
En värdering på marknaden av de tilltänkta emissionsvillkoren
var att föredra -- det var det budskap man gav oss. Dessutom
ville man se om det fanns andra intressenter som var beredda att
gå in. Det angavs också att det kanske fanns intresse hos vissa
parter som gällde belopp i storleksordningen ett par hundra
miljoner.
Hans Dahlberg: Jag har inte alls uppfattat det på det
sättet, och det har inte heller redovisats på det sättet. Själv
har jag, som jag svarade Ylva Annerstedt, inte blivit kontaktad
av vare sig finansdepartementet eller
kommunikationsdepartementet.
Thage G Peterson: Jag uppfattade det så att Hans Dahlberg
var bortrest de aktuella dagarna?
Hans Dahlberg: Det stämmer.
Johan Lönnroth: Ulf Dahlsten har flera gånger talat om
"den friska kärnan". Jag tolkar det så att den friska kärnan var
resten av den gamla folkbanken för privatkunderna i Nordbanken.
Finns det en frisk kärna, måste det väl också finnas någon sjuk
del. Jag förmodar då att det är företagsdelen och det som vetter
mot Penser och Gamlestaden. Jag skulle vilja ha en subjektiv
diagnos av den sjuka delen.
Nu har vi fått Hans Dalborgs anförande den 14 oktober med en
redovisning för volymtänkandet i banken och orsaken till de
dåliga affärerna. Jag förstår att ni inte gärna kan gå mycket
långt tillbaka i tiden, men rötterna till sjukan måste ligga i
delprivatiseringen 1984 av den gamla PK-banken, då man gifte
ihop sig med Pensersfären och hängde med i
spekulationsaffärerna.
Jag skulle vilja ha av er båda en kort, gärna subjektiv analys
av den sjuka som uppstod i Nordbanken och en redogörelse för de
diskussioner ni förde söndagen och måndagen. Då var uppgörelsen
med Penser mycket färsk -- det var väl på fredagen man gjorde
upp med Penser -- och ni måste väl ha diskuterat de framtida
relationerna till Penser och om uppgörelsen skulle hålla. Vill
ni berätta hur de diskussionerna gick?
Thage G Peterson: Det är Postens tidigare ordförande och
dess generaldirektör vi har här. De svarar inte för Nordbanken,
utan för Posten. I den mån våra gäster vill kommentera Johan
Lönnroths fråga har jag ingenting emot att de gör det, men det
är Posten som det nu gäller.
Johan Lönnroth: Vi skall bedöma Postens ställningstagande
till anbudet om nyemission. Som underlag för detta måste det ha
funnits en analys av Nordbanken. Jag vill veta något om
underlaget för beslutet att gå in.
Thage G Peterson: Jag har givit dem möjlighet att svara på
frågan, om de vill.
Ulf Dahlsten: Det är svårt att svara på frågan utan att
använda den information som jag har fått som tidigare
styrelseledamot i banken och som är omgärdad av banksekretess.
Det är ett börsnoterat företag. Jag är förhindrad att gå in i
detaljer, men det är ingen större hemlighet att det finns en del
problem i viss utlåningsverksamhet i banken.
Var gränsen går mellan problemområdet och den friska delen
vill jag inte uttala mig om. Man kan inte säga att hela
företagsdelen skulle vara besmittad -- det vore att gå för
långt.
Det var just vår kunskap om hur det såg ut i banken som gjorde
att vi ställde kraven på att vi skulle få en oberoende värdering
av banken gjord och en ordentlig genomgång av hela källarvalvet,
och därifrån skulle en realistisk beräkning göras av substansen.
Det är därför vi krävde substansvärdesgaranti och garanterad
utdelning. Det var bakgrunden till de krav vi ställde för att
delta i emissionen.
Björn von der Esch: Jag skulle vilja få ett förtydligande.
Om jag förstod rätt hade Posten framfört sina villkor till
Nordbanken på tisdagen. Jag noterade att Nordbanken såg positivt
på de villkor som Posten framställde. Gällde det också
uppdelningen i en privat del och en företagsdel, eller om vi
skall säga den friska kärnan och den sjuka delen? Var Nordbanken
med på det?
Ulf Dahlsten: Det var på söndagsnatten som jag ställde
frågan till koncernchefen Hans Dalborg, om han såg positivt på
att Posten blev delägare med 15--20 % av aktierna. Jag framförde
hur vi såg det långsiktigt strategiskt och vad vi skulle vilja
att det skedde i en utveckling i ett steg 2.
På det fick jag svaret att han var positiv till att Posten
gick in som stor aktieägare. Han tyckte att man måste gå vidare
med de strategiska diskussionerna, man han var personligen inte
så intresserad av en uppdelning av banken. Det kände vi till
sedan förut, så det var ingen nyhet.
Harriet Colliander: När jag lyssnat till hur ni beskriver
skeendet och när jag har läst Allan Larssons redogörelse för
överenskommelsen om nyemission har jag fått uppfattningen att
den samlade lösningen offentliggjordes den 26 augusti. Det ger
ett intryck av att han ansåg att det här var klart. Sedan säger
han att den politiska debatt som följde skapade en osäkerhet som
gjorde att ni drog er ur.
I Svenska Dagbladet fanns det en artikel enligt vilken
styrelsen i Posten blev tagen på sängen och inte visste om
detta. Den bild som Allan Larsson ger är alltså inte korrekt?
Ulf Dahlsten: Om du säger att vi drog oss ur på grund av
den politiska diskussionen, så är det fel. Vad som hände var att
vi hade ett möte på Nordbanken på onsdagen då vi fick beskedet
att de inte tyckte att de kunde gå med på de villkor som vi
ställde. De kunde inte godta kravet på en oberoende värdering av
banken utan ville att deras revisorer skulle göra värderingen,
och de hade synpunkter på substansvärdesgarantin. Det var det
sista vi hörde av detta.
Det som hände på morgonen var det som står i protokollet. Det
innebar ett förhandlingsmandat med ett antal villkor, som inte
uppfylldes.
Ylva Annerstedt: Informerades styrelsen om ert beslut att
inte gå vidare?
Ulf Dahlsten: Vi beslöt aldrig att inte gå vidare. Vi fick
ett meddelande om att man hade löst det på annat sätt, så frågan
föll.
Ylva Annerstedt: Jag har ytterligare en fråga om
affärsmässigheten i era överväganden.
Hela den volym som börsen sväljer under ett år är ungefär 10
miljarder. Ni hade förra året en investeringsram på 2 miljarder.
Ni bedömde ändå att det var möjligt för er att hosta upp 3
miljarder för att gå in i Nordbanken. Du sade själv att aktierna
stod i 40 kronor -- i dag står de i 21.
Vad hade effekten blivit för Posten om ni hade gått in i denna
affär? Det stod i Finanstidningen i går att ni behöver mer
riskkapital.
Ulf Dahlsten: Som jag sade var det det här förenat med ett
antal villkor -- bl.a. att substansen var säkerställd och att
det fanns en garanti för den -- så det hade inte fått någon
negativ effekt. Nu kan man säga att med de villkor vi hade är
det uppenbart att affären inte hade blivit av.
Jag anser att jag har försökt svara på vad som gäller
kapitalfrågan. Vi hade vid den här tiden tillgång till det
kapital som erfordrades för att gå in, men vi ville göra det på
ett sätt som säkerställde det kapitalet. Sedan kopplade vi
frågan till bolagsbildningen, som står i punkt 2 i protokollet.
Frågan om pensionsskulden måste lösas på ett tillfredsställande
sätt så att soliditeten i Posten inte urholkades. Men det är
egentligen en annan frågeställning. För oss var det viktigt att
bolagsbildningen inte äventyrades, och det var därför vi hade
det villkoret med i protokollet.
Jag känner mig förhindrad att gå in på lönsamhetssiffror här,
men för Posten handlar det om intäkter i storleksordningen en
och en halv miljard per år, så det är inte någon liten affär för
oss.
Lönsamheten i affären för banken är utomordentligt god. Det är
ingen tvekan om att det var en lönsam affär som vi diskuterade.
Thage G Peterson: Jag har ingen ytterligare talare anmäld.
På utskottets vägnar tackar jag er båda för att ni ville komma
hit och svara på våra frågor.
Konstitutionsutskottet
1992-03-24
kl. 11.00--12.06
Bilaga B 5
Offentlig utfrågning av förre finansministern, riksdagsman
Allan Larsson angående nyemission i Nordbanken m.m.
Thage G Peterson: Jag förklarar konstitutionsutskottets
offentliga utfrågning i granskningsärendet angående nyemission i
Nordbanken för öppnad.
Konstitutionsutskottet har enligt regeringsformen till uppgift
att granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas
handläggning.
Vi hälsar i dag välkommen vår riksdagskollega och förre
finansministern Allan Larsson.
Granskningsärendet gäller regeringens åtgärder i anslutning
till ett regeringsbeslut hösten 1991 bl.a. om en nyemission i
Nordbanken. Ärendet bereddes av den socialdemokratiska
regeringen, och det var den nya borgerliga regeringen som den 10
oktober 1991 fattade beslut om en proposition till riksdagen.
Riksdagen biföll regeringens förslag i november förra året.
Utskottet har tacksamt tagit del av en skriftlig redogörelse
från Allan Larsson. Jag ger nu först Allan Larsson ordet för en
kort inledning, och därefter får konstitutionsutskottets
ledamöter tillfälle att ställa frågor.
Än en gång: Välkommen, Allan Larsson.
Allan Larsson: Herr ordförande! Jag skall inte föregripa
de konstitutionella frågor som ledamöterna kan vilja ställa med
anledning av den PM som jag har ingivit till utskottet. Jag
skall nu i stället ge en kort bakgrund till de problem som låg
bakom beslutet om kapitaltillskott, nämligen utvecklingen och
tillståndet inom den finansiella sektorn.
Jag vill peka på tre förhållanden som är av betydelse för det
aktuella ärendet.
Under 1980-talet avvecklades kreditrestriktionerna i Sverige
på samma sätt som i många andra länder. I efterhand kan man se
ett gemensamt mönster, nämligen en kraftig kreditexpansion.
Så är fallet i Norge, som genomförde avregleringen ett par år
före Sverige. Så är fallet i Finland, som genomförde den
parallellt med Sverige.
Så är också fallet i USA, Canada och Storbritannien, som gått
i spetsen för avregleringen. Nigel Lawson, som var
finansminister i Storbritannien under den här tiden, har
beskrivit verkningarna av dessa åtgärder på följande sätt:
Genom avregleringen uppstod en elakartad form av kreditcykel.
Enskilda och företag kom att låna på ett överdrivet sätt.
Myndigheterna underskattade kraftigt den efterfrågeeffekt som
avregleringen skulle komma att ge upphov till. Bankerna insåg
endast dunkelt hur sårbara de var för kreditcykeln.
Varje ord i Nigel Lawsons självkritiska betraktelse är
tillämpligt också på den svenska situationen. Både banker och
finansbolag öste ut krediter "i en takt som drev upp
konsumtionen", för att citera en tidigare finansminister. "De
tidigare så njugga bankerna flödade nu över i mer eller mindre
fantastiska låneerbjudanden" skriver Kjell-Olof Feldt i sin bok
Alla dessa dagar. Han fortsätter: Utlåningen gällde "i stor
utsträckning för finansiella placeringar och fastighetsköp,
vilket naturligtivs drev upp priserna på aktier och villor".
Den andra faktor som jag vill peka på är ägarkoncentrationen.
Under de senaste åren har det skett en koncentration inom
bankväsendet för att möta de krav som en ökad konkurrens,
nationellt och internationellt, kan komma att medföra.
Wermanlandsbanken och Skaraborgsbanken har gått upp i Gota,
och Gota har i sin tur fått Trygg-Hansa som ägare.
Sparbanksrörelsen står mitt uppe i en omfattande
strukturförändring.
Av de tolv utlandsägda banker som 1986 fick tillstånd att
bedriva verksamhet i form av svenska bankaktiebolag finns det nu
bara sex kvar.
Den nuvarande Nordbanken skapades under detta skede. De två
provinsbankerna Upplandsbanken och Sundsvallsbanken hade gått
samman under namnet Nordbanken, som i sin tur köptes upp av
statliga PKbanken. Vad den dåvarande PKbankens ledning och
styrelse inte hade en aning om var de risker för kreditförluster
som banken därmed köpte på sig för dyra pengar.
Den tredje faktorn är omställningen från en inflationsekonomi
till en ekonomi med mera stabila priser.
Mycket av kreditgivningen under de här åren byggde på
föreställningen om ständigt stigande värden på fastigheter, dvs.
en permanent hög inflation. Trots statsmakternas uttalade
ambitioner att göra slut på inflationen fortsatte många med en
utlåning som byggde på inflationsförväntningar.
När nedväxlingen från en hög inflation till stabilare priser
genomfördes, ändrades förutsättningarna radikalt för banker och
finansbolag. Därmed blottlades bristerna i kreditgivningen.
Först finansbolagen och därefter bankerna tvingades redovisa
kreditförluster -- inträffade och förväntade -- som var långt
större än normalt.
Kreditexpansionen, sammanslagningarna och nedväxlingen av
inflationen är tre viktiga omständigheter bakom Nordbankens
problem.
Båda delarna i banken, den tidigare helstatliga PKbanken och
den privatägda Nordbanken, hade deltagit i den snabba
kreditexpansionen; man hade jagat marknadsandelar. Båda hade
varit verksamma på områden med mycket stora risker. Det gällde
särskilt den gamla Nordbanken, som i kronor hade lika stora
kreditförluster som PKbanken, trots att den gamla Nordbankens
utlåning bara utgjorde en mindre del av PKbankens.
Problemen fanns inom hela banksektorn men kom av olika skäl
att uppmärksammas tidigast i Nordbanken. Det ledde till att
först VD:n och sedan också hela styrelsen byttes ut. En ny,
mycket kompetent ledning och styrelse tillsattes. Vi kunde redan
då se att det fanns behov av kapitaltillskott. I samband med den
extra bolagsstämman förra våren sade jag att banken behövde nytt
aktiekapital och att regeringen var beredd att bredda ägandet i
banken.
Nordbanken hade som bekant lämnat omfattande krediter till de
Penserägda bolagen Nobel Industrier AB och finansbolaget
Gamlestaden, bl.a. med Pensers aktier i Nobel som säkerhet. När
dessa bolag inte kunde fullgöra sina skyldigheter mot Nordbanken
och övriga banker, blev frågan både om Nobels och om Nordbankens
ekonomiska ställning akut. Det fanns en stor risk att hela det
finansiella systemet skulle komma i gungning och att det skulle
åstadkomma skadeverkningar på Sveriges näringsliv.
Det var nödvändigt att snabbt skapa klarhet genom att dels
åstadkomma en finansiell rekonstruktion av Nobel, dels ge ett
kapitaltillskott till Nordbanken. Som företrädare för staten som
huvudägare i Nordbanken engagerade jag mig i denna uppgift. Det
var mitt i valrörelsen, men jag lade allt annat åt sidan för att
medverka till en lösning av den akuta krisen.
Vi kunde på kort tid åstadkomma de nödvändiga
ställningstagandena, och jag har i min PM till KU redovisat de
olika stegen i denna process. Ärendet har ju sedan avgjorts av
riksdagen i stor enighet.
Jag skall tillägga bara en sak. Det var, som jag såg det,
viktigt att ge ett snabbt besked i det akuta läget för att
markera att staten som huvudägare tog sitt ansvar. Men det har
visat sig vara lika viktigt i ett annat avseende, nämligen som
handlingsnorm för ägare till andra banker med behov av nytt
kapital. Jag tänker då på Östgöta Enskilda Bank, som är den bank
som gjort de relativt sett största kreditförlusterna, jag tänker
på Gota Bank, som gjort de därnäst största förlusterna, och jag
tänker på sparbanksrörelsen.
Jag vill avslutningsvis bara återge vad Bankföreningens
dåvarande ordförande, Curt G Olsson, har sagt om uppgörelsen,
nämligen att den inte bara var försvarbar utan nödvändig för att
förhindra skadeverkningar i första hand på Nobel, men också för
Sveriges intressen på utländska finansmarknader.
Thage G Peterson: Vi tackar Allan Larsson för denna
inledning. Jag lämnar nu ordet fritt för utskottets ledamöter
att ställa frågor.
Kurt Ove Johansson: Jag vill börja med att ställa en fråga
som kan ha sitt konstitutionella intresse, nämligen huruvida det
i samband med regeringsskiftet förekom några kontakter mellan de
båda finansministrarna, dvs. Allan Larsson och Anne Wibble.
Allan Larsson: Nej, vi hade inga överläggningar i den här
frågan. Jag har haft bara en kontakt med Anne Wibble utöver de
debatter vi haft i kammaren. Vid det tillfället meddelade jag
bara att vi hade en uppläggning av finansieringen och att jag
var beredd att diskutera den frågan. Någon kontakt därutöver har
det inte förekommit mellan oss.
Kurt Ove Johansson: Jag skulle då vilja ställa några
frågor som gäller finansinspektionen.
Finansinspektionen bildades i juni 1991 genom en
sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen.
Försvårades din uppgift att som finansminister agera i
Nordbankenärendet av det faktum att finansinspektionen
var ganska ny och hade omorganiserats?
Allan Larsson: Nej, det kan jag inte säga.
Bankinspektionen hade ju funnits tidigare. Den inlemmades med
försäkringsinspektionen, och vi fick den nya finansinspektionen.
Anders Sahlén var tidigare chef för bankinspektionen, och han är
nu chef för finansinspektionen. Kontakterna med Anders Sahlén
och finansinspektionen fungerade från våra utgångspunkter utan
några problem.
Kurt Ove Johansson: Tycker du att det är en god ordning
att finansinspektionen både skall granska bankernas verksamhet
och sitta med vid förhandlingar med bankerna?
Allan Larsson: Jag vill då först ge en kommentar om den
arbetsfördelning som vi hade inom regeringen i detta avseende.
Finansdepartementet har både ägarfunktionen i detta fall och
ansvaret för lagstiftning och tillsyn. Vi gjorde den
uppdelningen när jag tillträdde som finansminister att jag tog
hand om ägarfrågorna, medan Erik Åsbrink tog hand om
lagstiftning och tillsyn, dvs. ansvaret för finansinspektionen.
Bakom denna uppdelning av arbetet låg att vi ville skilja på
dessa intressen genom att två olika statsråd fick ansvaret för
var sitt av dessa områden. Jag tycker att denna ordning är
rimlig, och jag konstaterar att den nuvarande regeringen
tillämpar samma ordning.
Finansinspektörens uppgifter framgår av av KU:s material om
finansinspektionens roll. Jag tycker att inspektionens allra
viktigaste uppgift är att se till att vi har ett väl fungerande
finansiellt system och att detta system inte hamnar i
svårigheter. Vi befann oss vid den här tiden i en sådan
situation att det krävdes rejäla insatser på många håll för att
undvika någonting som kunde bli mycket skadligt, inte bara för
bankväsendet i sig utan också för svensk ekonomi. Man måste i
ett sådant läge utnyttja sig av den kompetens som finns.
Finansinspektionen är regeringens och riksdagens expertmyndighet
på detta område, och den måste användas och agera på rätt sätt.
Kurt Ove Johansson: Hur hanterades dessa kontakter mellan
finansdepartementet och finansinspektören? Var det så att Anders
Sahlén fick instruktioner från dig eller någon annan i
regeringskansliet om hur han borde handla?
Allan Larsson: Anders Sahlén är en person med både
kompetens och integritet, och han tar knappast några direktiv på
det sättet. Han vet var gränserna går och vad hans
självständighet innebär. De kontakter som han och jag hade kom
till stånd genom att han som finansinspektör vände sig till mig
i min egenskap av främste företrädare för ägarintresset. Det var
samma typer av kontakter som han har med ägare till andra
banker, när han måste tala om att det är nödvändigt att de
ställer upp för sin bank. Det sker i många sammanhang -- både
stora och små.
När jag haft kontakt med Anders Sahlén, t.ex. vid årsskiftet
1990/91 då VD för Nordbanken avgick och en ny ledning och
styrelse tillsattes, har det varit bankinspektionen som gett
underlaget genom sin granskning av bankens verksamhet för att
jag som ägare skulle kunna agera. I den situation som uppkom i
augusti 1991 skedde kontakterna också mot bakgrund av vad Anders
Sahlén som finansinspektör ansåg borde göras. Han kunde då peka
på att om ägaren inte tillsköt kapital, så skulle banken hamna i
stora svårigheter.
Kurt Ove Johansson: Min fråga är delvis föranledd av det
som skrivs på s. 3 i din redovisning till konstitutionsutskottet
om vad som hände den 21 augusti: "Jag bad Anders Sahlén att
kalla bankerna till en ny överläggning." Gränsen mellan att "be
någon" och att "ge någon ett uppdrag" är ibland kanske inte så
skarp. Men du anser alltså att det aldrig var fråga om någon
ordergivning till bankinspektionen från finansministern?
Allan Larsson: Situationen var ju den att bankerna hade
haft överläggningar med Anders Sahlén. Jag vet inte hur lång tid
dessa överläggningar omspände, men jag förmodar att de pågick i
flera omgångar. Dessa överläggningar blev resultatlösa -- man
kom aldrig fram till den uppgörelse som alla ansåg var nödvändig
att åstadkomma. Jag uppfattade det så att Anders Sahlén hade
bankernas uppdrag att vända sig till mig för att få ett
resonemang. Jag började då med att be varje bankledning komma
till mig för samtal -- jag ville höra deras uppfattning innan
jag tog ställning till om jag skulle engagera mig och medverka i
en förhandling. De samtal jag då hade ledde mig fram till
slutsatsen att det inte var rätt tid att jag satte mig vid ett
förhandlingsbord med bankernas ledningar. Jag ansåg att bankerna
själva borde göra nya ansträngningar för att åstadkomma en
lösning. Det hade från alla utgångspunkter varit fördelaktigt om
man hade kunnat klara det.
Det var med den utgångspunkten som jag bad Anders Sahlén att
man skulle fortsätta med den typ av överläggningar som man hade
haft. Vad frågan gällde var om man skulle ta upp frågan på
regeringsplanet eller om den skulle ligga kvar på
myndighetsplanet. Jag ansåg att frågan så länge det var möjligt
skulle handläggas av myndigheten.
Kurt Ove Johansson: Den 20, 21 och 22 augusti var ju
mycket hektiska dagar -- det framgår av din redovisning. Den 20
och 21 augusti spelar Anders Sahlén en stor roll. Men helt
plötsligt sätter du dig själv i högsätet den 22 augusti genom
att bli ordförande vid ett sammanträde med en grupp människor
som skulle diskutera frågan. Var inte det detsamma som att
försöka styra finansinspektionen?
Allan Larsson: Nej, det var snarast bankernas önskemål om
en medverkan sedan de genom bankinspektionen försökt åstadkomma
en uppgörelse. De hade misslyckats på kvällen den 21 augusti.
Jag satt kvar på finansdepartementet till klockan ett på natten
och väntade på att få besked. Jag fick då veta att man inte hade
lyckats komma till en uppgörelse. Man frågade då om jag ansåg
att vi skulle fortsätta på natten, men jag föreslog i stället
att var och en skulle gå hem och sova på saken för att träffas
igen klockan sex på morgonen. Vi skulle då ha ungefär tre timmar
på oss för att kunna åstadkomma den nödvändiga uppgörelsen. Så
skedde också. Jag uppfattade det så att det förelåg en stor
samstämmighet i synen hos bankerna och finansinspektionen om det
önskvärda i att få finansministern med som ordförande vid det
här tillfället.
Kurt Ove Johansson: Antydde Anders Sahlén vid något
tillfälle att hans integritet som finansinspektör träddes för
när?
Allan Larsson: Anders Sahlén är en person som aldrig
skulle låta sin självständighet och sin roll ifrågasättas av
någon. Ni skall ju träffa honom i eftermiddag och kan då få en
bra bild av både hans kompetens och hans auktoritet. Ingen --
inte ens en finansminister -- sätter sig på honom. Det är
viktigt för både riksdag och regering, som fattar beslut om
lagarna, att vi i den här funktionen -- i gränslandet mellan
politik och marknad -- har personer med auktoritet och
kompetens. Det är också viktigt att vi ger dessa personer en
sådan uppbackning att de kan "stå emot" i dessa mycket svåra
frågor. Jag tycker att Anders Sahlén är en alldeles utmärkt
person för sin uppgift.
Kurt Ove Johansson: En fråga som också kan ha
konstitutionellt intresse gäller den uppdelning som du nämnde
tidigare mellan å ena sidan Åsbrink, som hade hand om
tillsynsfrågorna, och dig, som så att säga svarade för
aktieportföljen. Kan man säga att den där uppdelningen, som
tydligen även nu gäller i finansdepartementet, har tillkommit
för att man skall klara den problematik som hänger samman med
bestämmelsen i 11 kap. 7 § regeringsformen om att regeringen
inte skall blanda sig i myndigheters tillsynsfrågor?
Allan Larsson: Det gäller inte så mycket just detta, även
om det blir en konsekvens att den som har ägaransvaret inte
samtidigt skall svara för lagstiftnings- och tillsynsfrågor. Det
var det resonemang som Åsbrink och jag förde när vi kom överens
om arbetsfördelningen oss emellan. Det var i början av mars 1990
som vi gjorde den arbetsfördelningen. Den har varit praktisk och
rimlig, och det bekräftas av att den nya regeringen som sagt
valt att tillämpa samma arbetsfördelning.
Kurt Ove Johansson: Det här var naturligtvis en mycket
komplicerad situation. Det skulle vara intressant att få veta
hur du ser på det förhållandet att regeringen agerar i en så här
komplicerad situation när riksdagen inte är samlad.
Allan Larsson: Jag såg att Anders Björck i sin anmälan
ifrågasatte om det var riktigt att regeringen agerade när
riksdagen inte var samlad.
En regering måste fungera 365 dagar om året. Det går inte att
skjuta undan viktiga frågor och säga att vi inte kan engagera
oss i dem på grund av att riksdagen inte är samlad. En lång rad
frågor måste ständigt tas om hand, beredas och beslutas. I det
här fallet handlade det om att fatta beslut om ett
kapitaltillskott till Nordbanken för att sedan redovisa
underlaget för ställningstagandet när riksdagen hade samlats.
Det gör alltså i ett sådant här fall ingen skillnad om riksdagen
är samlad eller inte, utan i viktiga frågor i synnerhet på det
ekonomiska området är det oerhört angeläget att regeringen har
möjligheter att snabbt ta ställning och ge besked. Hade vi
tvekat och darrat på manschetten i det läget och man i utlandet
hade fått intrycket av att en av de stora affärsbankerna icke
hade uppbackning av sina ägare, kan ni lätt föreställa er vad
som skulle ha skett. Jag tror att Anders Sahlén kan besvara
frågan vad som skulle ha hänt om regeringen inte hade gett ett
besked.
Man kan också se effekterna av regeringens beslut, nämligen
att den oro som vid denna tid fanns inom banksystemet försvann
efter de besked som gavs under dessa dagar. Redan det faktum att
regeringen gav besked om sina avsikter, och det alltså innan
propositionen lades fram, var tillräckligt för att stabilisera
situationen. Signaleffekterna av politiken är lika viktiga som
åtgärderna i sig själva.
Kurt Ove Johansson: När sådana här situationer uppkommer
finns det inte så mycket tidigare erfarenheter som man kan dra
nytta av. Kände du dig som innovatör när du handlade frågan om
krisen i Nordbanken?
Allan Larsson: Jag hade ju en viss erfarenhet av den
situation som hade uppstått vid årsskiftet 1990/91 när
finansinspektionen lade korten på bordet beträffande de
kreditförluster som man då kunde se och bristerna i den gamla
ledningens handläggning. Om ägaren i det läget inte hade
reagerat, skulle det ha skapat en stor osäkerhet och misstro mot
banken. Därför handlade jag i det läget snabbt. Jag kallade upp
ordföranden och förklarade att jag ville ha till stånd en extra
bolagsstämma för att skapa klarhet om bankens fortsatta ledning
och inriktning. Det arbetet gick ganska snabbt under några dagar
i jultiden. När den processen var över efter någon vecka,
stabiliserades tilltron både bland bankens kunder och på
aktiemarknaden.
Den typen av situationer, om än i något mindre skala, hade jag
alltså varit med om tidigare.
Kurt Ove Johansson: Jag skulle vilja ställa några
avslutande frågor när det gäller framför allt posten och Fortia.
Du säger i din PM att ni fick uppgifter som tydde på att Posten
var intresserad av att gå in med ett kapitaltillskott. Hur och
när fick ni på finansdepartementet reda på att posten och Fortia
var intresserade av att ge detta kapitaltillskott?
Allan Larsson: Jag kan inte exakt precisera tidpunkten.
Jag fick denna information av Gunnar Lund, som skötte en del av
de här kontakterna. Jag förmodar att det skedde i samband med
den genomgång tillsammans med Lars Thunell i Nordbanken som jag
har beskrivit på s. 2 och 3 i min PM. Söndagen den 18 augusti
skulle vi från finansdepartementets sida sätta oss in i
situationen. Vi hade då kontakt med Nordbanken via Lars Thunell.
Jag kan inte säkert säga om det var vid det tillfället som detta
uppslag kom fram.
Posten och Nordbanken har ett långvarit samarbete. Vi hade en
diskussion under år 1990 om detta samarbete. Posten ville ha ett
mycket mer långtgående samarbete med banken och ville egentligen
driva bankrörelse. Det fanns här ett strategiskt intresse hos
posten. Ulf Dahlsten har senare omvittnat detta strategiska
intresse. Jag tror att frågan kom upp vid de här kontakterna.
Kurt Ove Johansson: Nu var det, om jag rätt har förstått
det material vi fått, Gunnar Lund som fick uppdraget att ta
kontakt med posten och Fortia. Han var ju inte vem som helst,
utan han var statssekreterare. När en sådan person gör denna
förfrågan hos posten och Fortia, kan det då inte uppfattas som
ett krav från finansdepartementet att man skulle gå in med
kapital?
Allan Larsson: Posten har haft ett långvarigt intresse av
att få ett närmare samarbete. Vi byggde i det här fallet på
detta postens intresse. Rent allmänt vill jag säga att om det är
någonting som myndigheter -- oavsett om det är fråga om
affärsverk eller andra myndigheter -- gärna vill visa, så är det
självständighet gentemot regeringen. Jag har själv varit
myndighetschef i sex och ett halvt år, och jag fann det då
mycket angeläget att i olika situationer betona myndighetens
självständighet i förhållande till regeringen. Inte skulle Ulf
Dahlsten, Olle Rydh och Lars Ivar Hising låta sig domineras av
en regering, om de inte fick affärsmässiga villkor som de fann
intressanta. Det fungerar inte på det sättet, varför den
misstanken lätt kan avskrivas.
Kurt Ove Johansson: Hur vill du förklara att det i ett så
här komplicerat ärende, som behandlades under flera hektiska
dagar, inte finns något annat material än propositionen?
Allan Larsson: Det är inte så lite med en proposition. Jag
har läst den noga. Det är ju Anne Wibbles proposition och inte
min, men jag har ingenting att anföra mot den propositionen. Den
mycket korta texten innehåller all väsentlig information som
behövs för en bedömning av sakfrågan. Jag tycker alltså att
akten på det sättet är ganska fullständig.
På en punkt har jag i min egen akt litet mer material,
nämligen Nordbankens delårsrapport, som publicerades vid den här
tiden. Den skulle möjligen ha bort finnas med, men det
förhållandet att den inte finns med i propositionen anser jag
inte ger anledning till kritik mot Anne Wibble.
Kurt Ove Johansson: En sista fråga! Nu har vi facit i
hand. Är det någonting i handläggningen av det här ärendet som
du skulle ha velat ha annorlunda?
Allan Larsson: Nej, jag kan inte se att det finns
någonting sådant. Jag tycker fortfarande att det hade varit en
fördel om man hade fått en affärsmässig prövning av villkoren.
Det är lättare att få en affärsmässig prövning om man utsätter
ett emissionsförslag för en granskning av några kompetenta
placerare som Fortia och posten skulle ha varit. Det är möjligt
att Fortia och även posten var det. Det hade varit en fördel ur
marknadsekonomisk synpunkt om man hade kunnat få till stånd en
sådan granskning. Jag tror att en sådan granskning är
kvalitativt bättre än vad man kan åstadkomma på den politiska
vägen via departementet. Men jag ville undvika att det uppstod
en situation där det på nytt kunde uppkomma osäkerhet om
banksystemets kraft och förmåga. Därför sade jag att det för mig
inte var en prestigefråga att gå den här vägen, utan jag kunde
mycket väl tänka mig att vi gick direkt till riksdagen och
begärde att få kapitaltillskottet via statsbudgeten genom
omdisponering av tillgångarna.
Med hänsyn till de politiska omständigheter som rådde anser
jag att det som hände var en nödvändig förändring av den
strategi som jag hade från början.
På en punkt skall jag komplettera vad jag skrivit i min PM.
Det gäller min beskrivning av att det fanns en tveksamhet från
postens sida om att fullfölja det tilltänkta deltagandet i
nyemissionen. Jag uppfattade det så genom uttalanden som
Dahlsten hade gjort och som jag läste i tidningarna. På den
punkten borde jag direkt ha frågat honom om hans uppfattning.
Han hävdar nämligen i efterhand att det inte fanns någon sådan
tveksamhet från postens sida -- man hade velat fullfölja
deltagandet i nyemissionen. Men jag var kanske alltför försiktig
med att ta kontakt med verkschefen och missade därmed att
inhämta en korrekt uppgift.
Ylva Annerstedt: Jag skulle vilja ställa några frågor med
utgångspunkt i den promemoria som du lämnat till oss.
Du sade tidigare att den första indikation du fick om att
posten var intresserad kom redan den 18 augusti. I promemorian
skriver du att du den 22 augusti i samband med diskussionen med
Fortia också fick indikationer på att posten skulle vara
intresserad. Vem var det som kom med dessa
intresseanmälningar?
Allan Larsson: Det bästa är kanske att ställa den frågan
till Ulf Dahlsten, och jag tror att ni har gjort det också. Han
kan bättre ange tidpunkterna för de olika kontakterna. Under
detta skede förekom omfattande kontakter från Nordbankens sida
med olika tilltänkta intressenter. Jag har inte registrerat alla
dessa. Om det är av stor vikt för ärendets behandling i
utskottet, är jag beredd att gå igenom händelserna med de
aktuella aktörerna och sedan återkomma med en mer utförlig
redovisning. Jag utgick från att det var en redovisning av de
kontakter som jag hade haft som var det intressanta.
Ylva Annerstedt: Jag ställde frågan därför att man på
posten förnekar att det har varit några kontakter före den 24
augusti. Därför tycker jag att det vore intressant att av dig få
höra vem som har förmedlat den här intresseindikationen till
dig. Det måste väl ändå ha varit grunden för ert agerande fram
till den 26 augusti.
Allan Larsson: Jag har nyss sagt att man på Posten under
år 1990 var mycket ivrig att få ett långtgående samarbete med
Nordbanken. Det hade varit en fnurra på tråden mellan den gamla
ledningen för Nordbanken och postledningen. Det förändrades när
vi bytte ledning och styrelse vid årsskiftet 1990/91. Det
träffades t.o.m. ett avtal mellan posten och Nordbanken på våren
1991 om ytterligare samarbete. Detta var en sak som låg i
förlängningen.
Jag kan alltså inte nu precisera detta, men jag är beredd att
göra det, om du tycker att det är angeläget. Jag skall i så fall
försöka rekonstruera vem som sagt vad och vid vilken tidpunkt
det har skett. Men det fanns alltså i bakgrunden ett intresse
hos posten för ett nära samarbete med Nordbanken. Jag förmodar
att det funnits med i Nordbankens och Lars Thunells resonemang
att posten var en lämplig samarbetspartner.
Ylva Annerstedt: För oss är det av konstitutionellt
intresse vem som sagt vad och när det har sagts. Det är den
saken vi skall undersöka här.
När postens generaldirektör var här redovisade han att budet
från finansdepartementet var att posten skulle delta i en
nyemission med en statligt garanterad utdelning på 3 kr. per
aktie. Är det korrekt?
Allan Larsson: I ett sådant här läge gäller det att komma
fram till en affärsmässigt riktig uppläggning, och det är flera
parter som deltar i förhandlingarna. Som utvecklingen blev kom
förhandlingarna inte att fullföljas. Enskilda detaljer i
budgivningen har jag inte lagt på minnet och kan därför inte gå
in i den diskussionen.
Ylva Annerstedt: Men det här är ju en mycket viktig sak.
Det handlar faktiskt om flera hundra miljoner som staten skulle
garantera för att posten skulle engagera sig. Det är ju en
jätteaffär för posten.
Allan Larsson: Ja, det är en jätteaffär för hela
banksystemet. Se på vad som hänt och vad ägarna har fått gå in
med för att säkerställa att vi har ett banksystem som skapar
förtroende i omvärlden. Se på vad Fredrik Lundberg har fått
göra, vad Trygg-Hansa fått göra och vad sparbanksrörelsen fått
göra! Detsamma gäller staten, och även lantbrukskooperationen
har väl också fått göra en del för föreningsbankerna. Hela
banksystemet kräver att ägarna ställer upp och engagerar sig.
Detta var en strävan att finna en affärsmässig lösning -- att få
kompetenta bedömare på finansmarknaden att göra en korrekt
bedömning av villkoren.
Ylva Annerstedt: Var det korrekt att ni skulle garantera
den här utdelningen? Posten skulle slippa stämpelskatt, och man
skulle även få någon annan fördel. Man ställde upp med 50
miljoner per miljard.
Allan Larsson: Det blev ingen slutförhandling om några
villkor, eftersom vi valde en annan väg, nämligen att riksdagen
fick ta hela ansvaret för emissionen. Dessa frågor blev alltså
aldrig färdigförhandlade.
Ylva Annerstedt: Den 28 augusti på morgonen redovisade du
att den här lösningen för att klara stabilitet var klar. Betyder
det att du inte hade fått något ja från posten?
Allan Larsson: Vi hade ett klartecken från posten att man
ville fortsätta förhandlingarna om villkoren för emissionen och
att man i princip var beredd att medverka i en emission.
Villkoren för deltagandet skulle fastställas i de fortsatta
förhandlingarna.
Ylva Annerstedt: Du hade alltså ändå gett posten
indikationerna att de här villkoren skulle komma att uppfyllas!
Allan Larsson: Nej, som jag sade blev förhandlingarna på
det här området inte slutförda. Det uppstod politisk osäkerhet
på grund av en del uttalanden som gjordes under det här skedet
och som kunde tolkas så att man skulle få svårigheter att
genomföra emissionen på det här sättet. Jag sade då att vi inte
skulle stå på och envist hålla fast vid den här vägen utan att
vi i stället skulle gå via riksdagen och där få villkoren
fastställda. Så blev det ju också.
Ylva Annerstedt: Men posten förnekar bestämt att det
gjordes några politiska uttalanden som skulle ha hindrat ett
deltagande. På posten satt man och väntade på att villkoren
skulle uppfyllas. Man säger också att du inte ville ha någon
oberoende värdering. Stämmer det?
Allan Larsson: Om man gör en emission av det här slaget,
där man dessutom vänder sig till andra, privata placerare, måste
man självfallet göra ett prospekt och redovisa alla
förhållanden. På den punkten var det ingen förändring, utan det
skulle komma till stånd.
Ylva Annerstedt: Det offentliga meddelande som du lämnade
på morgonen hade alltså egentligen ingen grund. Du hade inte
fått okej från posten.
Allan Larsson: Jo, postens styrelse hade gett besked om
att man var beredd att delta i nyemissionen på affärsmässiga
villkor. Förhandlingarna härom skulle fortsätta. Nu gjordes det
politiska uttalanden som jag tolkade dels så att det skulle
kunna bli svårigheter i riksdagen att få igenom de nödvändiga
besluten, dels så att man på posten blivit osäker. På den
punkten har jag nyss redovisat att Ulf Dahlsten här får anses ha
tolkningsföreträde beträffande sina åsikter, nämligen att han
inte var politiskt bekymrad. När vi i det läge som då rådde hade
åtminstone ett par stora partier som sade sig vilja ha en annan
ordning, ville jag inte ta en politisk strid om detta. Det är
viktigt för banksystemet att det inte råder alltför stor
politisk osäkerhet om en åtgärd av detta slag. Det var av det
skälet jag valde att ge beskedet att vi i stället skulle gå till
riksdagen med hela affären utan den föregående affärsmässiga
prövning som jag skulle ha velat få till stånd.
Ylva Annerstedt: Från början sade du väl inte nej till
kraven att regeringen skulle garantera att det skulle bli en
utdelning med 3 kr. per aktie och att stämpelskatten skulle
undvikas?
Allan Larsson: Nu börjar det låta som en förhandling, och
jag tänker inte sitta här och förhandla om villkoren för en
uppgörelse som aldrig kom till stånd.
Ylva Annerstedt: Jag försöker bara få klarlagt hur du kan
säga att postens engagemang i affären var helt klart, trots vad
man från postens sida har sagt att man sade ja bara om dessa
villkor uppfylldes.
Allan Larsson: Posten sade ja till att delta i en
nyemission, och min inställning var att det skulle ske på
affärsmässiga villkor. Affärsmässiga villkor är vad man kommer
fram till efter förhandlingar mellan två parter, dvs. mellan
ägaren Nordbanken och posten. Vi kom emellertid inte in i några
slutliga förhandlingar om detta, och därför kan vi inte tala om
vilka villkoren skulle ha blivit om man hade gått den vägen.
Ylva Annerstedt: Jag har ett par frågor som gäller
finansinspektionen. Det gäller de mycket täta kontakter som
förekom. Anders Sahlén var dagligen uppe på finansdepartementet
och fick i uppdrag att kalla till förhandlingar. Kurt Ove
Johansson har redan ställt några frågor om detta, och jag vill
med anledning av dina svar fråga om du anser att det här
agerandet kan kombineras med finansinspektionens uppdrag att
inspektera?
Allan Larsson: Ja, definitivt. Det är ju just på grund av
inspektionens roll att ha överblick över och inblick i hela
banksystemet och ansvaret för dess gilla gång som inspektionen
måste vara med vid sådana här tillfällen.
Tänk den motsatta tanken -- att vi skulle ha förbigått
bankinspektionen i den här situationen! Vad skulle
konstitutionsutskottet ha sagt då? Anta att vi hade förbigått
finansinspektionen och att vi hade misslyckats med att få till
stånd den här uppgörelsen om stabilisering av banksystemet! Vad
skulle ni ha sagt då? Och vad skulle ni ha sagt om både
regeringen och bankinspektionen hade förhållit sig passiva och
hela systemet hade kommit i gungning?
Jag vill bara att man skall se den andra sidan av saken också.
Ylva Annerstedt: Skillnaden ligger kanske inte mellan å
ena sidan att ständigt ha finansinspektionen i
finansdepartementet och å andra sidan att helt avhålla sig från
att tala med inspektionen. Jag försöker kartlägga vilken
regularitet man kan tillåta sig innan finansinspektionens oväld
kan börja ifrågasättas. Finansinspektionen skall ändå sedan
granska dessa överenskommelser. Menar du ändå att Anders Sahléns
oväld fortfarande är respekterad i bankvärlden?
Allan Larsson: Ja, det är den.
Du beskriver det som ständiga besök i finansdepartementet. Vi
hade kontakter vid årsskiftet 1990/91, när Anders Sahlén som
representant för bankinspektionen vände sig till mig som
ansvarig på ägarsidan för Nordbanken. Även i det nu aktuella
fallet vände sig Anders Sahlén till mig som ansvarig för
Nordbanken och rapporterade om den situation som då hade
uppstått. Han påkallade ägarens uppmärksamhet. Jag tycker att
det hade varit mer anmärkningsvärt om bankinspektionen hade
förhållit sig passiv och avstått från att sparka ägaren på
smalbenet, vilket det var fråga om. Anders Sahléns agerande är
precis vad en kompetent och självständig bankinspektör skall
göra, även om ägaren är staten.
Ylva Annerstedt: En sista fråga: Finns det några risker
för en sammanblandning av rollen som aktör och rollen som
inspektör när staten är ägare?
Allan Larsson: Det kan det självfallet finnas. Jag tror
att uppgiften i stor utsträckning är beroende på den allmänna
situationen. Just nu har vi i bankväsendet ett känsligt och
besvärligt läge. Den situation som vi hade i höstas gav en
föraning om vad som kan komma. Det gör att bankinspektörens
uppgifter och roll blir delvis annorlunda. I ett sådant läge
måste man ha handlingskraft att kunna gripa in, så att man får
till stånd de uppgörelser med bankernas ägare som är nödvändiga.
Ylva Annerstedt: Blir då slutsatsen att staten inte skall
äga banker?
Allan Larsson: Nu äger staten en bank, och då skall staten
sköta sitt ägande på ett bra sätt. Det går inte att säga att nu
skall staten inte äga banker, för då uppstår dels behov av ett
stort kapitaltillskott, som måste komma från marknaden -- och
jag har svårt att se varifrån det kapitaltillskottet skulle
kunna komma --, dels osäkerhet om bankens ställning under lång
tid. Därför skall man vara försiktig med den typen av
uttalanden.
Johan Lönnroth: Allan Larsson gjorde en historieskrivning
om bakgrunden till det som hände i Nordbanken. Orsaken var den
snabba avvecklingen av regleringarna på området. Du sade också
att PKbanken köpte på sig risker i och med köpet av Nordbanken.
Jag undrar om det inte snarare är så att den egentliga
bakgrunden till de orimligt stora utlåningarna i Nordbanken var
dels försäljningen redan år 1984 av delar av den gamla PKbanken
till Penser och köpet av Carnegie Fondkommission, varvid man så
att säga knöt ihop sig med Penserintressena, dels det faktum att
avregleringen gick alldeles för snabbt. Förhåller det sig så?
Allan Larsson: Jag anser att man bör se det som skett i
ett bredare perspektiv. Jag sade inledningsvis att de stora
förlusterna skett i Fredrik Lundbergs Östgötabanken och i
Trygg-Hansas Gota Bank. Dessa banker ligger ett par snäpp över
Nordbanken. När det gäller Nordbanken var det den gamla delen --
det som en gång i tiden var Sundsvallsbanken och Upplandsbanken
-- som hade genererat de stora förlusterna. Den gamla PKbanken
ligger betydligt bättre till än vad Nordbanken som helhet gör.
Jag har därför svårt att instämma i den slutsats du drar. Om vi
ser på förhållandena i bankvärlden som helhet får vi litet
relief åt den här frågan.
Johan Lönnroth: Det knyter an till min andra fråga som
gäller brevet från Curt G Olsson, där han uttalar sig berömmande
om ditt agerande och uppgörelsen med Penser osv.
Mot den bakgrund du givit, nämligen att också de privata
bankerna hade snurrat in i den här karusellen, vill jag fråga om
det inte är ganska naturligt att en företrädare för
privatbankerna har ett visst intresse av att staten gick in och
backade upp Nordbanken. Det bör i de privata bankerna finnas ett
intresse av att inte drabbas av det här ansvaret för det
felaktiga beteendet. Är det inte därför ganska naturligt att
Curt G Olsson så att säga ställde upp bakom den här uppgörelsen?
Allan Larsson: Du skulle möjligen också kunna säga så här:
Vore det inte i SE-bankens intresse att staten sade att man inte
är beredd att skjuta till nytt kapital utan att man i stället är
beredd att realisera sitt aktieinnehav i Nordbanken till den
bank som betalar bäst? Då skulle SE-banken kunna få ta hand om
den här biten också. Båda dessa alternativ är fullt ut lika
möjliga.
Johan Lönnroth: Jag har ytterligare en fråga som knyter an
till vad som redan har sagts om orsakerna till att posten drog
sig ur affären. Du skriver i din promemoria att den politiska
debatt som sedan följde ledde till osäkerhet hos posten om
deltagande i nyemissionen. Du har nu sagt att Dahlsten har gett
en annan version och att det alltså inte förhöll sig på det sätt
som du först trodde.
Jag tolkade vad Ulf Dahlsten sade till oss då, att posten hade
fått ett besked att de villkor som posten hade ställt för ett
deltagande inte skulle uppfyllas och att det var därför man drog
sig ur.
Jag vill då först fråga om det är riktigt att posten hade fått
nej till sina villkor. Vidare: Tycker du inte så här i efterhand
att det ändå hade varit väldigt bra om man hade fått in posten i
Nordbanken och därmed kanske fått tillbaka den gamla
folkbankskaraktär som Nordbanken en gång i tiden hade.
Allan Larsson: Som jag sade tidigare tycker jag att det
hade varit bra för den sakliga prövningen av villkoren för en
nyemission att den hade skett på ett affärsmässigt sätt. Det var
min inställning då, och jag har inte haft anledning att ändra
mig på den punkten. Jag har emellertid inte velat göra det till
en prestigefråga att man måste gå den vägen. När det visade sig
att det i Sveriges riksdag fanns en opinion för att regeringen
skulle gå direkt till riksdagen och klara finansieringen via
statsbudgeten, hade jag inga blockeringar på den punkten. Det
har jag också visat genom min hantering av ärendet.
I fråga om villkoren kom vi aldrig fram till en slutlig
diskussion med posten. Det är möjligt att på samma sätt som jag
har övertolkat Ulf Dahlstens uttalande i samband med den
politiska debatten, så kan han ha tolkat vår förhandlingsvilja
litet snävt. Det är naturligt att man i affärsförhandlingar
"håller på sig" till slutet, men vi kom alltså aldrig fram till
någon slutförhandling.
Björn von der Esch: Jag skulle vilja knyta an till Kurt
Ove Johanssons sista fråga, huruvida du med facit i hand anser
att det är någonting som du skulle vilja ha gjort eller ogjort.
Om jag förstod ditt svar rätt beklagade du att det aldrig
gjordes någon värdering, som skulle ha kunnat vara till ledning
för tilltänkta finansiärer. Nu gjordes ingen värdering, och
några "tilltänkta finansiärer" fanns det inte heller. Anta att
värderingen hade kommit till stånd! Hade vi då i dag haft en
annan lösning än den som vi nu fick?
Allan Larsson: Man bör uttala sig bara om sådant som man
är säker på. Detta är en hypotetisk fråga, och jag kan inte
svara på den. Jag kan inte heller finna att den är
konstitutionell.
Björn von der Esch: Nej, men detta var ju postens motiv.
Vi fick vid utfrågningen veta att någon prövning inte hade
hunnits med, men man hade tydligen kontaktat något utländskt
institut. Min fråga gäller alltså att det helt enkelt inte fanns
förutsättningar bland de tillfrågade som hade kunnat påverkas om
en värdering hade kommit till stånd eller inte.
Allan Larsson: Jag förstod inte frågan -- vill du ta om
den.
Björn von der Esch: Den värdering som du efterlyste kom
alltså inte till stånd. Om den hade kommit till stånd, hade det
ändå inte funnits några alternativ. Eller fanns det sådana
alternativ?
Allan Larsson: Vad avser du med "alternativ"?
Björn von der Esch: Till den lösning som blev och som var
avhängig av att det inte fanns någon värdering.
Allan Larsson: En värdering kunde man ju lätt göra, men
sedan handlade det om att komma överens om vilka villkor som
uppfyllde både postens krav och ägarnas krav. Detta var en
förhandlingsfråga, och till några sådana förhandlingar kom vi
inte. Därför kan jag inte heller bringa något ljus i den frågan.
Thage G Peterson: Jag har en fråga till Allan Larsson om
motiven för regeringens agerande och bedömningar. Anta att
regeringen inte hade gått in och agerat vid denna tidpunkt utan
i stället hade velat avvakta valresultatet i september och
riksdagens samlande i oktober. Vilka hade enligt Allan Larsson
konsekvenserna i så fall kunnat bli för Sveriges ekonomi, för
näringslivet och för övriga banker? Och vilken skulle
utlandsbankernas reaktion sannolikt blivit, om inte ägarna till
en av Sveriges största banker hade tagit sitt ägaransvar?
Jag förmodar att denna kalla frågeställning måste ha funnits
med i regeringens bedömningar under det här agerandet.
Allan Larsson: Svaret på den frågan kanske bäst kan ges av
finansinspektören, som kommer till utskottet i eftermiddag. Jag
hade tillfälle att under de mest kritiska dagarna lyssna till
ledningarna för afffärsbankerna, Sparbankernas bank och
finansinspektören. De hade mycket samstämmiga uppfattningar om
riskerna för banksystemet om det skulle uppstå en osäkerhet
beträffande stabiliteten dels när det gällde Nobel, dels när det
gällde Nordbanken. Det skulle ha kunnat få effekter på många
sätt på marknaden, hos Nordbankens kunder och även hos utländska
banker när det gäller deras förtroende för svenskt näringsliv
och svenskt bankväsende. Det tror jag att Anders Sahlén och
bankfolket kan ge en bättre skildring av. Jag lyssnade på deras
uppfattningar, och jag fann att de var mycket samstämmiga. Det
var rimligt och riktigt att regeringen tog fasta på det och i
enlighet därmed försökte handla på bästa sätt för att undvika de
risker som kunde uppstå.
Jag tror som sagt att finansinspektören kan ge en mycket mer
kvalificerad skildring av dessa risker.
Ingvar Svensson: I det här fallet utövades
aktieägaransvaret av regeringen. Som aktieägare bör man ju ha
ambitionen att följa aktiebolagslagens krav. Samtidigt finns
kravet på regeringen att inte utan riksdagens bemyndigande
ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Ser du någon konfliktyta
mellan dessa båda krav?
Allan Larsson: Det bästa är ju om de företag man äger går
så bra, att man inte behöver skjuta till pengar utan i stället
kan få utdelning. Jag fick tidigare frågan om vad som hade
kunnat vara annorlunda. Det skulle ha varit till stor fördel om
den affär som kom till stånd mellan PKbanken och Nordbanken icke
hade blivit av. Både SE-banken och PKbanken var intresserade av
att köpa den gamla Nordbanken. Hade SE-banken köpt Nordbanken i
stället för att PKbanken gjorde det, skulle vi kanske inte ha
behövt skjuta till detta kapital.
När det finns sådana här problem måste man som ägare vara
beredd att gripa in och säkerställa bankens verksamhet. Vi hade
i den meningen förpliktelser som vilade på staten. Hade vi
misskött detta, skulle förlusterna ha blivit långt större än vad
som nu blev fallet. Genom de uppgörelser som träffades
minimerade vi statens insatser i banksystemet.
Ylva Annerstedt: Ordföranden tog upp, som han uttryckte
det, kalla frågeställningar. Jag har en annan "kall" fråga: När
nu posten, som ni uppfattade det, sade ja, måste man i
finansdepartementet ha varit på det klara med att posten skulle
köpa aktier för 3 miljarder, fullfölja sina investeringar på 2
miljarder och uppfylla sina pensionsåtaganden på nästan 8
miljarder, och då måste ju förutsättningarna för att posten
skulle leverera in ungefär 1 miljard till statsverket ha varit
ytterst minimala. Skulle ni ha varit villiga att avstå från
denna miljard?
Allan Larsson: Jag förstår inte riktigt frågan. Posten har
att placera pengar på bästa möjliga sätt; posten har en
omfattande finansrörelse. Den diskussion vi förde grundades på
att denna placering var ett alternativ till andra placeringar.
För den placeringen skulle man få affärsmässiga villkor. Det är
mitt svar på frågan.
Ylva Annerstedt: Posten skulle alltså få affärsmässiga
villkor!
Allan Larsson: En uppgörelse mellan två parter på detta
område innebär alltid affärsmässiga villkor. Vilka villkoren
blir är ett resultat av förhandlingarna.
Ylva Annerstedt: Men det var staten som skulle garantera
dessa villkor?
Allan Larsson: Staten är ju ansvarig både för postens
verksamhet och för Nordbankens. I sista hand har staten här ett
ansvar. Det ansvaret har staten tagit genom denna direkta
nyemission. Detta lägger kanske en större börda på statsbudgeten
än vad som annars hade behövt bli fallet.
Thage G Peterson: Jag ber att på konstitutionsutskottets
vägnar få tacka Allan Larsson. Jag tackar också åhörarna för
deras intresse för utfrågningen.
Konstitutionsutskottet
1992-03-24
kl. 13.00--13.57
Bilaga B 6
Offentlig utfrågning av generaldirektören Anders Sahlén
angående nyemission i Nordbanken
Thage G Peterson: Jag förklarar konstitutionsutskottets
offentliga utfrågning i granskningsärendet ang. nyemission i
Nordbanken för öppnat.
Vi hälsar välkommen finansinspektionens chef, generaldirektör
Anders Sahlén.
KU har enligt regeringsformen till uppgift att granska
statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.
Detta granskningsärende gäller regeringens åtgärder i anslutning
till ett regeringsbeslut hösten 1991, bl.a. om en nyemission i
Nordbanken. Ärendet bereddes av den socialdemokratiska
regeringen, och det var den nya borgerliga regeringen som sedan
fattade beslutet om en proposition till riksdagen. Det beslutet
fattades den 10 oktober, och riksdagen biföll i november
regeringens förslag.
Jag ger först generaldirektören ordet för en kort inledning om
han så önskar, och därefter får konstitutionsutskottets
ledamöter tillfälle att ställa frågor.
Än en gång Anders Sahlén: Välkommen hit till
konstitutionsutskottet.
Anders Sahlén: Jag har fattat min roll här i dag så, att
jag skulle redogöra för bakgrunden och uppspelet till det som
sedan kom att hända runt Nordbanken.
Jag vill först erinra om finansbolagskrisens utveckling. Den
började vid en mycket bestämd tidpunkt -- den 25 september 1990
på eftermiddagen. Det är viktigt att ha klart för sig den
precision med vilken man kan fastställa tidpunkten, eftersom det
ger en insikt i hur kriser i ett finansiellt system kan verka
och hur snabbt de kan utlösas.
Den dagen ringde en bank till bankinspektionen och förklarade
att man inte längre kunde finansiera finansbolaget Nyckeln, dvs.
man kunde inte sälja de marknadsbevis som finansierade bolaget.
Anledningen var att Nyckeln hade gett ut en presskommuniké, vari
man meddelade att man kraftigt hade nedreviderat sin beräknade
årsvinst -- till bara ungefär 25 miljoner kronor på en
balansomslutning på omkring 17 miljarder.
Marknaden frågade sig då: om man inte presterar mer på en
sådan balansräkning, vad är det då som säger att man inte i
själva verket gör en stor förlust och befinner sig i en
ekonomisk kris. Därmed var förtroendet från marknaden borta.
Det här spred sig inom ett par dagar till ett stort antal
finansbolag, och inget av dessa kunde längre sälja sina
marknadsbevis. Det var, förutom Nyckeln, Gamlestaden,
Independent, Finansor och många fler som inte hade
institutionella ägare som banker och försäkringsbolag.
50 miljarder kronor i sammanlagd balansomslutning hade
plötsligt blivit en defaultsituation, dvs.
betalningsinställelser och en latent konkurs -- detta i en
marknad där de sammanlagda konkurserna under efterkrigstiden
kanske hade uppgått till en eller annan miljon kronor.
Vi sade till varandra i bankinspektionen att det var någonting
exceptionellt som hade inträffat och att vi stod inför en
finansiell kris som kan få svåra återverkningar på hela det
finansiella systemet, inklusive banksystemet. Dessutom innehades
minst 10 miljarder av de marknadsbevis som var föremål för
default av allmänheten och mindre företag.
Det var alltså väldigt mycket som stod på spel, och det var
helt överraskande, i varje fall för den breda allmänheten. En
paniksituation kunde inte uteslutas.
Bankinspektionen sade sig då att en sådan här situation kräver
ett nytt sätt att agera. Det hade tidigare i modern tid
egentligen inte krävts några aktiva insatser för att
rekonstruera eller förhindra utslagningar i stor skala av
finansiella företag. Vi var alltså oprövade vad gäller sådana
insatser.
En roll som då kom att tilldelas oss spontant i marknaden var
att vi skulle fungera som värd eller som ordförande i
diskussioner mellan ägare och finansiärer, dvs. bankerna. Tanken
bakom dessa förhandlingar var helt enkelt att bankerna skulle
garantera finansieringen under en avvecklingsfas, där man
successivt och i ordnade former skulle lägga ned finansbolagen
mot att ägarna åtog sig att täcka upp vissa förluster och att så
att säga garantera balansräkningen.
Detta arbete fann snabbt sina former, och jag kan nu i
efterhand konstatera att det var precis så här man hade agerat
på 20- och 30-talen från bankinspektionens och
försäkringsinspektionens sida. Rollen blev så att säga given av
sig själv.
Samtidigt som de här aktiviteterna pågick hösten 1990
omvandlades bankinspektionen radikalt i fråga om sättet att
arbeta, vilken typ av uppgifter vi samlade in och beträffande
agerandet över huvud taget.
Vad är en finansiell kris? En finansiell kris är enligt min
mening icke en situation där stora förluster uppkommer i ett
finansiellt system -- det är inte ett tillräckligt kriterium --
utan en finansiell kris är en situation där de finansiella
aktörerna inte kan avveckla de engagemang de skulle vilja
avveckla. De sitter fast i sina balansräkningar, eftersom
låntagare inte kan betala tillbaka och ingen annan är villig att
gå in och ge några lån. Då sitter man i ett skruvstäd i en
situation som dessutom kan vara sammankopplad med en
lågkonjunktur. Man märker att klienternas ekonomi blir sämre och
sämre -- de närmar sig kanske en konkurs, och finansinstitutets
fortsatta existens hotas i motsvarande mån.
Det är en finansiell kris, och en sådan har rått i Sverige
sedan slutet av 1990.
Det är uppenbart att det här sätter sina spår i hanteringen av
finansiella frågor inte bara i finansinspektionen utan också i
Riksbanken och i finansdepartementet.
Nordbankens situation aktualiserades under hösten 1990. Det
stod klart att banken drabbades hårt av de förluster som vi nu
såg. Det hade framför allt att göra med fastighetsbranschen men
också med en hel del andra engagemang som man hade dragit på sig
-- inte minst i samband med förvärvet av Norra Nordbanken, dvs.
den gamla Sundsvallsbanken.
Både inspektionen och revisorerna gjorde undersökningar i
Nordbanken under hösten. Resultatet blev nedslående; bankens
tillstånd var dåligt, och förlustsituationen var alarmerande.
Till yttermera visso var förlustsituationen i hög grad att
sammankoppla med dålig ledning, organisation och administration
i banken. För en tillsynsmyndighet är det viktigt att kunna
konstatera om stora förluster beror på felaktig hantering --
stora förluster i sig är inte ett tillräckligt skäl för kritik,
eftersom förluster kan uppkomma på grund av lågkonjunktur eller
av andra liknande skäl.
Men i det här fallet kunde vi konstatera att det var ett
bestämt samband, och detta resulterade i att Nordbanken fick
s.k. allvarlig kritik från bankinspektionen alldeles före jul
1990. I samband med den allvarliga kritiken träffade jag
ledningen för banken och förklarade att ledningen borde ta sin
ställning under övervägande mot bakgrund av det som hade
inträffat. Ledningen avgick omedelbart.
När jag hade haft det samtalet med bankens ledning, ringde jag
finansminister Allan Larsson och berättade om det samtal jag
hade haft och resultatet av det. Han tackade för upplysningarna,
och vi hade ingen längre diskussion i frågan.
Dagen därefter meddelade han att han vid kontakter med
styrelsen för Nordbanken hade fått veta att styrelseledamöterna
bestämt att ställa sina platser till förfogande. Jag tackade för
den upplysningen. Det var alltså staten som ägare som hade
agerat.
I samband med dessa diskussioner gick vi också igenom
Nordbankens kapitalbehov. Det var alldeles uppbart att banken
efter de förluster som vi nu kunnat konstatera var i behov av
ett kapitaltillskott för att klara sin kapitaltäckning.
Omfattningen av det kapitalbehovet skulle vi successivt beräkna
och ta upp frågan med finansdepartementet.
Under våren 1991 stod det klart att Gamlestaden gick allt
sämre. Gamlestaden var ett bolag som ägdes av Nobel och av
huvudägarna till Nobel. Bolaget hade gjort stora förluster. Det
visste man, men våra undersökningar visade att kreditportföljen
var utomordentligt svag, och vid en fallande konjunktur på
fastighetsmarknaden kunde det värsta befaras. Vi talade med
bankerna om situationen, och det bestämdes i samråd med
Gamlestadens ledning att man under sommaren skulle tillsätta en
revisorsgrupp, som skulle gå igenom Gamlestadens ställning.
Gruppen tillsattes i början av juni.
När vi sedan i början av augusti kom tillbaka från semestrarna
sades det att även om undersökningen inte var riktigt klar, hade
den ändå blottat en avgrund i Gamlestadens balansräkning och att
det mesta talade för att kapitalet var förbrukat. Mot bakgrunden
av ägarnas garanti enligt avtalet att svara för Gamlestadens
soliditet var alltså situationen allvarlig också för Nobel.
De förhandlingar som nu inleddes har skildrats av Allan
Larsson i den promemoria som han ingivit till utskottet, och jag
kan vidimera vad som sägs i denna, så långt jag känner till
händelseförloppet.
Anledningen till att finansinspektionen kom att agera under
augustiförhandlingarna var flera.
Den första var att man kunde konstatera att om Gamlestaden
skulle dras i konkurs, skulle Nobel drabbas. Alldeles oavsett
vad garantiklausulen skulle vara värd juridiskt, var nämligen
kapitalet i Gamlestaden förbrukat och därmed den tillgång på 1,7
miljarder, som Nobel hade, värdelös. Soliditeten i Nobel var
alltså direkt underminerad. Om en konkurs utvecklades i hela
koncernen skulle det åsamka bankerna mycket betydande förluster
-- mycket större än vad man kunde räkna med under mer ordnade
förhållanden.
Den andra anledningen var att Nobel hade en betydande
internationell finansiering, vilket i denna situation skulle
förorsaka utländska banker förluster.
Den tredje anledningen var att det internationella anseendet
för svensk industri och svenska banker skulle skadas av en
konkurs av den storleksordning man kunde förutse, dvs. att hela
det svenska banksystemet och indirekt staten var involverade i
en kris, som om den inte reddes upp skulle förorsaka stora
industriella konkurser och internationella förluster.
Detta var sammantaget en situation där stabiliteten i och
förtroendet för det svenska finansväsendet stod på spel.
De diskussioner som sedan fördes har skildrats av Allan
Larsson. Jag kan bara tillägga att den förhandlingsuppläggning
som till slut kom till stånd enkelt kan sammanfattas så, att det
gällde att komma överens om priset för att bankerna skulle ta
över Gamlestaden från Nobel. Det var i ett nötskal vad
förhandlingarna gällde. Med Gamlestaden hängande vid sig skulle
Nobelkoncernen aldrig kunna utvecklas på ett förtroendefullt
sätt.
Nordbankens kapitalbehov kom i den här situationen att bli
prekärt, och vi gjorde samtidigt med de här diskussionerna
beräkningar av hur stort kapitalbehovet var. Vi kunde med
utgångspunkt i olika antaganden om den totala utvecklingen av
bankens förluster räkna fram ett kapitalbehov av den omfattning
som sedan blev föremål för riksdagens behandling, dvs. 5,2
miljarder kronor, och som krävdes för att banken skulle få en
skälig soliditet.
Jag vill avsluta med att ta upp två frågor som specifikt nämns
i anmälningarna till utskottet.
Anders Björck frågar i sin anmälan om finansinspektionen har
påverkats av det faktum att staten till övervägande del äger
Nordbanken. Jag måste givetvis kategoriskt avvisa den tanken.
Jag vill också framhålla att vi i åtskilliga sammanhang under
drygt ett och halvt år har demonstrerat våra bemödanden att
klara finansinstitut som råkat i svårigheter, varav inget utom
Nordbanken är i statens ägo.
Jag vill i sammanhanget också framhålla att ägaransvaret för
Nordbanken under valrörelsen aldrig ifrågasattes av något
politiskt parti. Den här frågan blev ju akut i slutet av augusti
och i början av september under valåret. Jag upplevde mycket
påtagligt och starkt att inget parti ifrågasatte statens
ägaransvar. Det var naturligtvis för mig välgörande och mycket
viktigt. Jag hade konsultationer med flera partiledare, varvid
jag informerade om sakförhållandena och om denna frågas
betydelse. Det framkom därvid att det inte rådde någon
motsättning beträffande statens ägaransvar.
Den andra sak som jag vill ta upp är Birgit Friggebos fråga
huruvida finansinspektionens aktörsroll i sådana här
förhandlingar blandats samman med inspektionens roll som
kontrollant och övervakande myndighet. Jag vill avvisa tanken
att det över huvud taget finns en sådan motsättning. Man måste
beakta att en tillsynsmyndighets agerande starkt påverkas av de
yttre omständigheter som råder. Förhållandena under en
finansiell kris är exceptionella. All internationell och för den
delen även historisk erfarenhet pekar på att de kräver speciella
insatser. Den definition jag gav av en finansiell kris, dvs. att
aktören inte kan bli av med de engagemang man skulle vilja bli
av med, innebär att tillsynsmyndighetens roll som
"revisionsbyrå" naturligtvis blir otillräcklig. Jag kan inte
säga att detta är något som ni måste göra någonting åt. Svaret
blir otvetydigt: Vi vet det, men vi kan inte. Därför måste vi
med beaktande av vårt ansvar för det finansiella systemets
stabilitet bidra till att man hittar lösningar på de problem som
uppkommer.
I alla andra jämförbara länder agerar myndigheterna på det
sätt som vi har gjort -- ibland betydligt mer polisiärt i form
av direkta övertaganden av finansinstitut, som man sedan driver
vidare i egen regi, ibland under avvecklingsfaser, ibland genom
att man ordnar försäljningar. Men detta agerande över huvud
taget inrymmer inte någon motsättning.
Jag vill också framhålla att även under normala förhållanden
präglas tillsynsmyndighetens arbete av en ständig ström av
förfrågningar och begäran om tillstånd att få vidta olika
åtgärder. Tillsynsmyndigheten har då att avgöra om detta med
hänsyn till lagstiftningen är möjligt eller icke, och
myndigheten ger ibland anvisningar för hur saker och ting skall
gå till. Skulle myndigheten i en sådan situation ge ett
felaktigt besked, är naturligtvis myndighetens anseende i fara.
Det är mycket viktigt att poängtera att vad som här har skett
egentligen inte är anmärkningsvärt i annan mån än att de belopp
som stod på spel var mycket större än under normala
förhållanden. Agerandet som sådant är emellertid inte särskilt
anmärkningsvärt eller avvikande.
Thage G Peterson: Tack, herr generaldirektör för
inledningen. Jag lämnar nu ordet fritt för ledamöterna att
ställa frågor.
Kurt Ove Johansson: Det framgår av det material som vi har
fått på utskottets bord att du har spelat en betydande och aktiv
roll i det här arbetet. Anser du att den roll som du har spelat
hela tiden enligt regelverket har legat inom ramen för
finansinspektionens arbetsuppgifter?
Anders Sahlén: Otvetydigt ja! Som jag alldeles nyss sade
anser jag det. Det framgår av det material som utskottets kansli
sammanställt att själva målet för finansinspektionens verksamhet
egentligen inte kan hämtas ur en specifik lagstiftning utan
måste bygga på ett slags sammanvägning av många olika lagar,
inte minst banklagstiftningen. Av kansliets sammanfattning
framgår att det gäller att verka för stabilitet och för
upprätthållande av allmänhetens förtroende. Detta har också
varit bakgrunden till och motivet för agerandet under hela
finanskrisen, med början den 25 september 1990. Då sattes
verkligen allmänhetens förtroende på spel -- en stor finanskris
hotade att utvecklas. Som jag sade inledningsvis har
myndigheterna historiskt och internationellt alltid agerat på
liknande sätt i sådana situationer. Det gäller att bidra till
lösningar -- inte bara att kräva dem.
Kurt Ove Johansson: Finansinspektionen kom ju till den 1
juli 1991. Det framgår också av utskottets material att det
pågår ett utredningsarbete inom finansinspektionen om
regelverket på litet längre sikt. Om jag förstått det rätt pågår
det även en organisatorisk översyn.
Är det möjligen så att arbetet med en organisatorisk översyn och
med en utredning angående regelverket på längre sikt negativt
har påverkat finansinspektionens möjligheter att arbeta?
Anders Sahlén: Jag skall inte förneka att arbetsbördan har
varit minst sagt tung. Dessa två organisationer skall
sammansmältas till en enhet och omorganiseras, samtidigt som vi
skall hantera en finansiell kris. Det har satt tjänstemännen i
organisationen på hårda prov.
Organisationsöversynen och utredningarna om sättet att arbeta
är nu genomförda, men vi står nu inför en ny utredning, eftersom
vi skall bli föremål för treårsbudgetering, som har ett delvis
annat styrsystem som grund. Det arbetet har vi just inlett, och
det skall vara avslutat till den 1 september. Pressen på
organisationen kommer alltså att fortsätta, men åtminstone för
egen del tycker jag att arbetsmetoderna och de krav vi ställs
inför är mycket tydliga. Det gäller sedan att utveckla framför
allt redovisnings- och styrsystem på området, dvs. att i kronor
kvantifiera vårt mål: stabilitet i det finansiella systemet. Det
är den kopplingen som är svår, och det är ett gammalt problem
för myndigheter av den här typen. Men på något sätt skall vi
klara även det.
Kurt Ove Johansson: Har du något intryck av att man från
regeringens sida i augusti 1991 försökte utöva påtryckningar på
Postens eller Fortias ledning om att gå med på ett
kapitaltillskott till Nordbanken?
Anders Sahlén: Jag deltog inte direkt i de
förhandlingarna, men jag var informerad om hur det hela
utvecklades. Jag upplevde det inte som om det förekom någon
påtryckning över huvud taget. Jag vill särskilt framhålla att
jag uppfattade det som om Posten var mycket angelägen om att få
ge detta tillskott; man såg en utveckling till någonting större
av den affärsidé som sedan gammalt finns mellan Posten och
Nordbanken. Därför kunde denna affär vara välkommen för Posten.
Kurt Ove Johansson: Postens intresse har vi tidigare
ställt frågor om. Har du någon kunskap om hur det intresset har
kommit till uttryck?
Anders Sahlén: Inte på annat sätt än att man var angelägen
om att satsa pengar. Det var alldeles klart. Hur stora belopp
förhandlingarna gällde vet jag inte mer om än vad man kunnat
läsa offentligt -- det kan ha gällt andra belopp. Den här
diskussionen kom ju närmast att kopplas samman med den tidigare
omgången i samma fråga, dvs. frågan om samarbetet mellan Posten
och Nordbanken liksom det samarbete med Sparbanken som tidigare
var tilltänkt. Frågan var alltså så att säga varm när detta dök
upp, och det behövdes sannerligen inga påtryckningar i den här
situationen.
Kurt Ove Johansson: Den 18 augusti förra året träffade
statssekreteraren Gunnar Lund dig och direktör Lars Thunell.
Försökte man då från finansdepartementets sida blanda sig i det
arbete som pågick i den förhandlingsgrupp som hade bildats av
bankkonsortiet för Nobel Industrier?
Anders Sahlén: Under hela den här utvecklingen hölls
finansdepartementet underrättat. Jag underrättade alltså
finansministern om att läget var så allvarligt som det var när
jag hade fått klart för mig att Gamlestadens kapital
uppenbarligen var förbrukat och hela detta scenario kunde
skönjas. Då fick Gunnar Lund i uppdrag att följa den här
utvecklingen närmare. Men någon påtryckning upplevde jag inte
under dessa diskussioner. Det hela utvecklades så, vilket
framgår av Allan Larssons promemoria, att jag skulle fortsätta
att arbeta på det sätt som jag gjort sedan länge -- det var ju
långt före sommaren som jag hade haft diskussioner om
Gamlestadens situation. Dessa hade i själva verket pågått ända
sedan hösten 1990. När sedan situationen blev så akut som den
blev i augusti var det naturligt att regeringen informerades och
att Gunnar Lund blev länken till finansdepartementet. Men någon
påtryckning förekom inte i sammanhanget. Nordbanken hade inte
något annat intresse än att huvudägaren skulle komma att ställa
upp. I den här situationen kunde sannerligen över huvud taget
inte någon motsättning skönjas.
Kurt Ove Johansson: Det framgår också av vårt material att
du hade några mycket häktiska dagar den 20 och 21 augusti. Vid
två tillfällen meddelade du den dåvarande finansministern att de
diskussioner som du hade fört med vissa intressenter hade
strandat. Den 22 augusti tog Allan Larsson över ordförandeskapet
i dessa förhandlingar med dig som bisittare, som det står i vårt
material. Betydde inte det att Allan Larsson egentligen klampade
in på ett område som helt och hållet var ditt ansvarsområde?
Anders Sahlén: Det kan diskuteras huruvida jag var
"bisittare" eller inte -- det ordvalet är kansliets. Det kanske
ligger nära till hands när en finansminister är närvarande vid
överläggningar att generaldirektören inte betraktas som
ordförande. Efter de diskussioner som jag hade fört med Allan
Larsson och efter de diskussioner som han hade fört med
bankernas ledningar under onsdagen valde han att delta i
förhandlingarna på grund av att så mycket stod på spel. Hans
ställning i dessa överläggningar var för det första att han
representerade ägarna till Nordbanken och för det andra att han
som finansminister var direkt berörd av det scenario som jag
inledningsvis skisserade, dvs. internationella återverkningar i
händelse av en konkurs och även de rent industripolitiska
aspekterna. Detta måste han som finansminister beakta.
Hans roll här var sannerligen sammansatt. I den mån jag var
bisittare var jag väl en ovanligt aktiv sådan. De mer tekniska
aspekterna, dvs. priset för att ta över Gamlestaden, var en
diskussion som jag i allt väsentligt förde med bankerna.
Representanterna för bankerna kom och gick. Det var ett mycket
effektivt möte. Trots att det började klockan sex på morgonen
var det konstruktivt -- både därför att resultatet på grund av
börsreglerna måste offentliggöras inom kort och på grund av att
regeringen skulle hålla sitt torsdagssammanträde och då
informeras.
Bisittare var jag -- men sannerligen aktiv. Finansministern
deltog i flera sammansatta egenskaper.
Kurt Ove Johansson: Har du aldrig vid behandlingen av
Nordbanken-ärendet på något sätt känt din integritet som
finansinspektör kränkt av regeringen?
Anders Sahlén: Jag kan säga att jag aldrig under mina låt
vara bara två år som generaldirektör utsatts för något
ingripande från någon regering eller något statsråd i syfte
att påverka mig i mina beslut. Såväl den tidigare som den nya
regeringen har hållit mycket styvt på detta. Statsråden är
uppenbarligen mycket aktsamma i kommunikationerna med sina verk.
Som jag tidigare sade: Under den här decemberdagen 1990 när
Nordbankens ledning avgick informerade jag finansministern
efter de diskussioner jag hade haft och alltså kunde meddela
resultatet för honom. Påföljande dag informerade han mig om att
styrelsen efter en diskussion med ägaren hade ställt sina
platser till förfogande.
Rollfördelningen är alltså mycket klar, och man respekterar på
ömse sidor den fördelningen.
Kurt Ove Johansson: Du beskrev i din inledning den
situation som skulle ha kunnat uppstå därest det hade suttit en
regering som hade darrat på manschetterna -- de konsekvenser det
kunde ha fått för svensk ekonomi, för svenska företag och för
utlandets syn på det svenska bankväsendet. Ingen har heller sagt
att det material vi har fått är felaktigt, och det ger intrycket
av att finansministern under dessa dagar både hade
handlingskraft, då det verkligen behövdes, och handlade med
förnuft. Är det även ditt intryck?
Anders Sahlén: Jag anser att finansministern agerade
riktigt i december 1990 när det gällde Nordbankens ledning och
styrelse, då vi från bankinspektionens sida förde diskussioner
med bankledningen och ägaren med styrelsen. Det var på mina
rekommendationer som finansministern ingrep, ehuru icke utan
vidare. Han uppmanade mig att fortsätta diskussionerna och hålla
honom informerad, till dess han själv den omtalade
torsdagsmorgonen inskred i förhandlingarna.
Ylva Annerstedt: Min första fråga rör finansinspektionens
roller. Du sade att man i en krissituation får vidta
extraordinära åtgärder och att det inte behöver inkräkta på den
normala verksamhetens sätt att fungera. Men tror du att det för
framtiden är möjligt att upprätthålla respekten för
finansinspektionens oväld under en period då generaldirektören
ständigt finns på finansdepartementet, handlar på uppdrag av
finansministern och deltar i planeringen och konstruktionen av
förhandlingslösningar? Ser du något behov av en förändrad
instruktion eller att det över huvud taget, både inom och utom
landet, brister i den respekt som man kan förvänta sig för en
finansinspektion?
Anders Sahlén: Jag vänder på frågan. Antag att vi hade
varit passiva och mer spelat rollen som revisionsbyrå och
påtalat alla de svårigheter och brister som vi upptäckt i
kreditportföljerna hos instituten. Då hade vi betraktats som
helt inkompetenta och handlingsförlamade.
Jag erinrar utskottet om att vi sannerligen många gånger har
fått kritik. Det som inledde finanskrisen i den allmänna
debatten det första året var den tafatthet som bankinspektionen
hade visat under själva uppspelet, dvs. att man hade blivit
tagen på sängen och inte gjort någonting för att åtgärda en
situation som höll på att utveckla sig i hela det finansiella
systemet. Jag skulle vilja påstå att om vi hade fortsatt i det
spåret, så hade kritiken blivit förödande.
Jag upprepar: Det här sättet att agera är det rationella och
normala hos alla tillsynsmyndigheter internationellt och även
historiskt när det verkligen har dragit ihop sig till svåra
tider.
Inspektionen måste bidra till lösningar, ge förhandsbesked, ha
klart för sig vad lagen säger och vad tillsynsmyndigheten från
olika utgångspunkter kan acceptera under sådana här
förhandlingar. Det är precis detsamma som vi så att säga gör
till vardags. Vi skall kunna ge besked om vad lagen föreskriver
att man får och inte får göra. Under krisförhållanden blir det
bara litet mer extremt -- tidspress och annat tillkommer, men i
sak är det ingen skillnad.
Jag vill inte ha någon annan instruktion. Den instruktion som
nu gäller löper ut den 1 april. Vi kommer då att få en ny som
ser likadan ut när det gäller målen för vår verksamhet. Jag
anser att instruktionen är utomordentligt väl avpassad för de
olika situationer som vi ställs inför.
Förtroendet för mig och för inspektionen bland aktörerna på
marknaden, dvs. banker och för den delen även finansbolag,
upplever jag som obrutet. Det har under de här dryga 18
månaderna av finanskris inte framkommit någonting som visar att
det finansiella systemet och dess aktörer skulle underkänna vårt
agerande. Tvärtom vill jag påstå att ingen i den här situationen
har kommit till finansinspektionen eller bankinspektionen mot
sin vilja. Man har kommit för att få hjälp och stöd i en i det
närmaste desperat situation, och vi har konstruktivt kunnat
bidra med lösningar och uppslag. Vi bidrar också oftast till den
svagares fördel. Är man svårt skuldsatt och har svårt att
betala, så är man inte mycket värd i förhandlingar med
finansiärerna. Vi har då många gånger ställt upp på den svages
sida, t.ex. på finansbolagens sida, och fått en ordnad och
rättvis diskussion, där deras sak har framlagts inför sittande
församling på ett sätt som de annars inte skulle ha kunnat räkna
med.
Ylva Annerstedt: I höstas hade man en utfrågning i
näringsutskottet. Då sade du att Nordbanken skulle ha påverkats
ännu värre om Nobel hade gått i konkurs. Vilket var då ditt skäl
att särskilt värna om Nordbanken i det här sammanhanget, när det
ändå var flera banker inblandade?
Anders Sahlén: Jag sade inte att bara Nordbanken skulle ha
påverkats ännu värre utan att alla 14 banker som ingick i
Nordbanken- och Gamlestadenkonsortiet skulle ha påverkats värre
om en konkurs hade inträffat i Nobelkoncernen. Det var alltså i
och för sig inte bara inriktat på Nordbanken. Jag vet inte exakt
varifrån citatet är hämtat.
Ylva Annerstedt: Du sade tidigare att det inte behövdes
någon påtryckning på Posten och Fortia för att de skulle inträda
i den här affären. Var det kanske ändå så att det i stället
förekom utställda löften? Det här innebar ändå en oerhörd
påfrestning på både Posten och Fortia.
Anders Sahlén: Jag deltog inte så aktivt i de
diskussionerna. Fortia vet jag inte mycket om. Jag träffade
verkställande direktören Olle Rydh en gång -- det var på
söndagen före den avslutande torsdagen. Jag intygade då de
kalkyler beträffande bankens soliditet, utveckling osv. som
Nordbanken hade försett honom med. Det var det enda mötet jag
hade med honom. Några löften känner jag inte till. När det
gäller Posten föreföll några sådana inte behövas. I fråga om
Fortia vet jag alltså ingenting.
Ylva Annerstedt: Tidigare underströk du att sådant här
agerande i finanskriser förekom redan på 20-talet i den
situation som då rådde. Tycker du att det är ett speciellt tungt
argument att säga att vi på 90-talet löser problemen och
kriserna med 20-talsmetoder?
Anders Sahlén: Man kan, om man så vill, säga att den mest
intressanta observation som jag har gjort under min tid som
finansinspektör är att världen har förändrats påfallande lite
sedan 20-talet. De mekanismer som är i verksamhet i sådana här
lägen är precis desamma nu som då. Jag refererar då inte bara
till de svenska förhållandena på 20-talet, utan jag refererar
till vår omvärld i dag. Tillsynsmyndigheter i USA,
Storbritannien, Tyskland, Frankrike osv. agerar på detta sätt --
ibland mycket polisiärt. Man tar ibland helt enkelt över
verksamheten -- man tränger in i lokalerna, tar nycklarna,
avvisar ledningen och tar över verksamheten. Så gör inte
finansinspektionen, men vi agerar, om det behövs, ändå snabbt
och ganska så handfast.
Johan Lönnroth: Anders Sahlén sade att det var den 25
september på eftermiddagen som finanskrisen bröt lös. Det är väl
litet av en definitionsfråga. Man kan väl möjligen säga att
finanskrisen inleddes redan när de här stora utlåningarna
skedde. Jag vill då fråga om inte bankinspektionen långt före
den 25 september 1990 borde ha uppmärksammat detta och ingripit.
Anders Sahlén: Jo, det tycker jag. Jag får ofta frågan:
Hur kom det sig egentligen att faktiskt inte någon förutsåg
krisen? Ingen kan stå upp och säga att han förutsåg krisen och
föreslog motåtgärder. Det gäller också bankinspektionen. Den
diskussion som fördes gällde mer allmänt en destabiliserande
utlåningsexpansion med risk för inflation och
bytesbalansproblem. Att finansbolagen skulle konkurreras ut
efter avregleringen var också en vanlig synpunkt, men hur det
skulle gå till när de konkurrerades ut var det ingen som
föreställde sig, dvs. att systemet skulle braka samman. Det
förekom också en debatt om kontokort osv. Men det var allt!
Finanskrisen förutsågs inte av någon.
Jag frågar mig ofta vad vi skulle ha kunnat göra om
bankinspektionen hade förutsett krisen. Efter avregleringarna i
november 1985 var den av alla politiska partier accepterade
doktrinen att nu var regleringsfasen efter 50 år över,
marknadsmekanismerna skulle tillåtas verka och systemet få en ny
balans. Jag stödde den uppfattningen, eftersom jag minst sagt
var aktiv i Riksbanken med arbetet på avregleringen. Vi hade
sedan kreditregleringarna avskaffats inte något lagligt stöd för
ett ingripande.
Fram till augusti 1990 präglades systemet av att alla
institut, alla finansbolag och alla banker uppfyllde
kapitaltäckningskraven. Förlusterna var praktiskt taget
obefintliga, och man hade en extremt hög lönsamhet. Jag vill
påstå att den bankdirektör eller finansbolagsdirektör som hade
sagt till sin styrelse att man borde dämpa takten och släppa
ifrån sig några marknadsandelar inte hade blivit gammal i
ledningen. Systemet var så att säga fartblint. Det fanns
myndigheter som i och för sig inte insåg vad som höll på att ske
men som inte till sitt förfogande hade haft några legala medel
att ingripa annat än med allmänna förmaningar, om man hade
insett det. Men i den miljö som jag litet karikatyrmässigt
beskrev är det osannolikt att man hade lyssnat särskilt mycket
på en finansinspektör som hade förmanat.
Vad vi har i dag är en systemkris, dvs. det finansiella
systemet var icke förberett på och moget för vad som skulle
komma. Det fanns inga styrsystem, och det fanns i grunden inga
korrekta bedömningar.
Johan Lönnroth: Det var alltså systemet som var i kris,
och alla banker var mer eller mindre inblandade. I de samtal som
fördes i augusti 1991 ville tydligen SE-banken, Handelsbanken,
Sparbankernas bank och naturligtvis Nordbanken att regeringen
skulle gripa in och att skattebetalarna skulle ta ansvaret. Jag
förmodar att Anders Sahlén vid de förhandlingar som då fördes
krävde att de privata bankerna skulle ta sitt ansvar för att
rädda Nobel Industrier från konkurs. Jag skulle vilja ha en
redogörelse för vilken typ av press som du satte på de privata
bankerna under dessa förhandlingar, som sedan inte ledde till
något resultat.
Anders Sahlén: De yttre ramarna för vad som var möjligt
att kräva sattes av storleken på de lån som respektive bank
redan hade gett till Nobel och Gamlestaden. Vad det sedan gällde
var att de olika bankerna hade litet olika pantsäkerheter för
sina fordringar. Bankerna kunde därför antas vara i olika grad
benägna att undvika en konkurs. En eller annan bank kunde
säkerhetsmässigt sitta så komfortabelt att en konkurs hade
spelat mindre roll. I den meningen förekom det en påtryckning
att man skulle försöka komma fram till en lösning som alla var
överens om, oavsett om den relativt sett gav dem olika fördelar.
Men jag upplevde mycket starkt att alla när lösningen till slut
kom på torsdagsmorgonen kände en betydande lättnad -- ingen bank
undantagen. Påtryckningarna var på så sätt begränsade. Det var
ju stora värden som stod på spel, och ingen kunde förvänta sig
att det skulle bli särskilt lätta förhanlingar eller att man
skulle ta lättvindigt på vad man tog och gav. Jag upplevde det
emellertid så, att man var i hög grad enig om den lösning som
kom till stånd.
Johan Lönnroth: Man kan förstå att det var en mycket bred
enighet. Som du själv sade skulle alla banker och hela det
svenska banksystemet förlora anseende, om man inte räddade Nobel
Industrier. Mot den bakgrunden kan man då diskutera varför alla
banker var nöjda. Du sade att ditt agerande var till fördel för
de svagaste, och det har här gjorts jämförelser med 20-talet.
Det är kanske en annan diskussion, men min bedömning är att vad
som hände efter Kreugerkraschen var att småspararna drabbades,
medan bankerna tog sig ganska väl ut ur den krisen. Min
bedömning i det nu aktuella fallet är än så länge att det
återigen är småspararna och skattebetalarna som har fått reda ut
det hela, medan bankerna har klarat sig relativt helskinnade. Är
det verkligen så att ansvaret i det här fallet blir rättvist
fördelat? Har inte alla banker och inte bara Nordbanken kommit
väldigt lätt undan?
Anders Sahlén: Att bankerna skulle ha kommit lätt undan
vet jag väl inte. Man skall ha klart för sig att det är ett
samhällsintresse att värna om att bankerna är stabila och kan
överleva finansiella kriser, och det kommer de svenska bankerna
att göra. Men de har förlorat högst betydande belopp, inte minst
på Nobel--Gamlestaden-krisen. Gamlestaden, som numera ägs av
bankerna efter den här uppgörelsen, har visat ännu större
förluster än de som var aktuella i augusti, och hålet fortsätter
att växa. I Nobel Industrier kan man vara glad för att man inte
längre har Gamlestaden som ett dotterbolag.
Vad det til syvende og sidst har gällt är att skattebetalarna
har fått sätta in pengar i Nordbanken och att förlusterna på
finansmarknaden tillsammantaget medfört att marginalen mellan
in- och utlåningsräntor kommit att vidgas. Det är ofrånkomligt i
en sådan här situation att så sker. Bankerna måste uppfylla sin
kapitalbas. 80 % av deras inkomster kommer från räntenettot och
20 % från övrigt. Skall man kunna kompensera dessa stora
förluster och uppfylla lagens krav på kapitaltäckning måste det
få ränteeffekter.
Vad gör man då som småsparare i en sådan här situation? Jo,
man skall undersöka vad det finns för alternativ för sparandet
till att ha pengarna på banken, t.ex. placering i obligationer
och liknande. Men det kan också konstateras att det finns en
alldeles klar tendens till att bankerna börjar erbjuda bättre
villkor för sin inlåning. De känner av konkurrensen från
obligationsmarknaden, och inlåningsräntorna är på väg uppåt. Det
är min övertygelse att vi mycket snart kommer att få se att det
sker en anpassning. Därför kommer kunderna till slut att finna
att banksparande är lönsamt också på sikt. Men effekterna av den
här finansiella krisen är inte rättvist fördelade i den
meningen, att de som åsamkade bankerna förlusterna inte är
insättarna i bankerna. Den effekten är ofrånkomlig, men det
finns sätt för privatpersoner att gardera sig mot att få vara
med och betala.
Björn von der Esch: Du nämnde i förbigående att det fanns
en klausul om Nobels betalningsansvar i Gamlestaden. Om jag
noterade rätt sade du att oavsett klausulens juridiska
hållbarhet, så var 1,7 miljarder förbrukade. Min fråga blir då:
Var de bedömningar som gjordes i det sammanhanget strikt
ekonomiska och togs inga juridiska hänsyn? Jag ställer den
frågan, eftersom detta har vållat en del debatt efteråt.
Anders Sahlén: Det juridiska tolkningsproblemet
ventilerades i de här diskussionerna. Jag konstaterade då att vi
inte behövde något svar, dvs. vi kunde få olika svar, om vi så
ville, eftersom de olika juridiska experterna hade litet olika
uppfattning. Huvudsaken för denna diskussion var att Nobels
aktier i Gamlestaden var värdelösa, och följaktligen hade Nobels
soliditet urholkats på ett sätt som innebar att man inte längre
uppfyllde kraven enligt lånekontrakten. Men jag konstaterar att
den juridiska giltigheten av den här "garantin" ännu inte är
slutligt fastlagd, och jag vill påstå att det förefaller som om
de här frågorna kommer att ventileras i både skiljenämnder och
domstolar under ett antal år. Många professorer är involverade,
och det vore förmätet av mig att ge ett slutligt svar på denna
fråga -- det kan jag inte göra -- men ekonomiskt sett hade det
faktiskt inte någon betydelse.
Ylva Annerstedt: När vi tidigare talade om det här
sammanträdet då Allan Larsson tog över ordförandeskapet och ni
skulle diskutera fram en förhandlingslösning, sade du att Allan
Larsson deltog dels som representant för huvudägaren, dels som
finansminister. Du sade att det var en synnerligen sammansatt
roll som han hade. Anser du att det var en stor komplikation i
sammanhanget att Allan Larsson satt på två stolar?
Anders Sahlén: Nej, jag anser inte det. Han hade ju som
finansminister ansvaret för det finansiella systemets stabilitet
i allmänhet och för utlandets syn på den svenska
finansmarknaden. Även den industripolitiska aspekten var
naturligtvis av intresse för honom. Att han sedan företrädde
ägaren av Nordbanken var i detta sammanhang egentligen en bisak.
Nästan alla svenska banker -- inte mindre än 14 stycken -- var
involverade i den här situationen. Nordbanken var visserligen
relativt sett utsatt, men den bar på intet sätt större delen av
den här bördan. Bankerna sammantagna var mycket illa utsatta.
Jag kan inte förstå att något annat statsråd bättre skulle ha
kunnat fylla den här rollen, och jag upplevde inte någon
sammanblandning. Diskussionerna med Posten och Fortia fördes
helt separat som en ägarfråga.
Kurt Ove Johansson: Jag skulle vilja knyta an till den
fråga som Ylva Annerstedt var inne på. Det framgår av vårt
material att du den 20 och 21 augusti leder sammankomster som
resulterar i att de förhandlingar som pågår strandar. Skulle det
inte kunna uttryckas på det sättet, att det, när man sedan
kommer till den 22 augusti, med tanke på den allvarliga
situation som rådde helt enkelt var nödvändigt att
finansministern, som har aktieportföljen i Nordbanken, verkligen
trädde in? Är det inte så?
Anders Sahlén: Man hamnade till slut i en situation där
det blev tidsnöd. Börsreglerna krävde att revisorernas rapport
skulle offentliggöras, och nu löpte tiden ut. Man kunde inte
offentliggöra vad som hade hänt i Gamlestaden utan att samtidigt
presentera en lösning på problemet. I den meningen var Allan
Larsson ställd inför ett slags fait accompli.
Jag har ibland undrat över varför alla förhandlingar som man
läser om, bl.a. löneförhandlingar, alltid skall hålla på till
långt in på nätterna innan man kan komma till skott. Men det
finns uppenbarligen något slags psykologi i detta -- man
lyckades lösa detta bokstavligen talat bara någon timme innan
tiden hade runnit ut. Det är troligt att det hade tagit längre
tid om denna gräns inte hade funnits. Det var hårt, men det
gick.
Thage G Peterson: Jag har ingen ytterligare talare anmäld.
Önskar generaldirektören säga några slutord?
Anders Sahlén: Tack, herr ordförande! Det skulle i så fall
bara vara att finanskrisen icke är över. Vi lever med den i
finansinspektionen varje dag. Förlusterna i banksystemet har
blivit ännu mycket större sedan den tid då
Nobel--Nordbanken-problemet var aktuellt för oss. Det kommer att
ta tid innan krisen är över. Många företag -- fastighetsbolag
och andra -- kommer att råka på obestånd, och det kommer att
drabba bankväsendet. Internationella erfarenheter visar att
sådant här tar några år att reda upp. Det svenska banksystemet
kommer att vara pressat, men det kommer att vara intakt när
krisen är över.
Thage G Peterson: Jag vill på KU:s vägnar tacka
generaldirektör Anders Sahlén. Jag vill också tacka de besökande
för visat intresse för den offentliga utfrågningen, som jag
härmed förklarar för avslutad.
Konstitutionsutskottet
1992-03-26
kl. 10.03--10.43
Bilaga B 7
Offentlig utfrågning av styrelseordförande i
Förvaltningsaktiebolaget Fortia i likvidation, landshövdingen
Lars Ivar Hising och f.d. verkställande direktören Olof Rydh,
Förvaltnings AB Fortia, angående nyemission i Nordbanken m.m.
Thage G Peterson: Jag hälsar styrelseordföranden i
Förvaltnings AB Fortia landshövding Lars Ivar Hising och
verkställande direktören Olof Rydh speciellt välkomna till
sammanträdet. Vi är tacksamma för att ni velat ställa er till
förfogande för att svara på frågor.
Granskningsärendet gäller regeringens handläggning och
åtgärder i anslutning till ett regeringsbeslut hösten 1991 bl.a.
om en nyemission i Nordbanken. Ärendet bereddes då av den
socialdemokratiska regeringen, men det var den nya borgerliga
regeringen som fattade beslut den 10 oktober om en proposition
till riksdagen, som riksdagen sedan biföll i november.
Jag ger först landshövding Hising ordet för en kort inledning.
Därefter får konstitutionsutskottets ledamöter tillfälle att
ställa frågor.
Lars Ivar Hising: Jag är ännu i tre månader landshövding i
Gävleborg och var vid detta tillfälle förra året ordförande i
Fortia, ett förvaltningsbolag som startades i början av oktober
1990. Från den 1 januari det här året finns det inte längre
annat än som ett likvidationsföretag.
Jag har förstått genom underlag som vi har fått från Håkan
Envall att granskningsärendet gäller Fortias hantering av
ärendet om nyemission i Nordbanken i augusti--september förra
året.
Några inledande ord: Fortia känner kanske
konstitutionsutskottet till. Vid det här tillfället hade vi en
styrelse, bestående av, förutom undertecknad, följande personer:
Stig Larsson, generaldirektör i SJ.
Kjell Nilsson, koncernchef i Trelleborg AB. Han satt samtidigt
i styrelsen för både posten och Nordbanken.
Lars Thunell, som också är intressant i sammanhanget. Han var,
när han kom in i Fortias styrelse, vice VD i ABB, där han var
ansvarig för finansfrågor. Han var därför lämpad att sitta i
Fortias styrelse. Han hade strax före, i augusti, blivit vice VD
i Nordbanken och var alltså i en jävssituation när det gällde
att hantera Fortias intressen.
Rolf Annerberg, statssekreterare i industridepartementet, hade
just då ersatts av den nye statssekreteraren Lars Ljung.
Göran Johansson, vice förbundsordförande i
Metallindustriarbetareförbundet.
Irma Rosenberg, avdelningschef vid konjunkturinstitutet.
Dessutom tre personer utsedda av anställda i de företag som
ingick i Fortia, nämligen Ulf Strömbäck vid ASSI, Tommy
Andersson vid SSAB och Dan Eriksson, likaledes vid SSAB.
Vi hade utsett en liten, kvalificerad grupp att handlägga
Fortias frågor. Det var VD Olle Rydh, som jag har tagit med mig
hit som bisittare. Utöver honom var det Per Tegnér, också från
industridepartementet, som vice VD i Fortia, och Carl Rosén, som
rekryterats utifrån och var finanschef i Fortia. De tre
personerna var engagerade i Fortiaärenden och även i denna fråga
om emission i Nordbanken.
Fortias balansomslutning i slutet av 1990 var 61 miljarder och
det egna kapitalet 21 miljarder, varav 1,1 miljarder fritt eget
kapital. Det var en lång rad företag och alltså ett ganska stort
förvaltningsbolag.
Det här händelseförloppet inleddes för min del med att jag
blev kontaktad av VD Olle Rydh i helgen den 18 augusti förra
året. Olle Rydh berättade att han hade blivit kontaktad av Björn
Wahlström och andra personer i ledningen för Nordbanken på ett
möte fredagen den 16, då man informerade om problemen i Nobel
Industrier och Gamlestaden och frågade om Fortia skulle kunna
engagera sig i en tänkt emission i Nobel Industrier.
Det var också ett möte då Olle Rydh var med på söndagen den 18
med Gunnar Lund, statssekreterare i finansdepartementet, Anders
Sahlén i finansinspektionen och Lars Thunell, som då var vice VD
i Nordbanken. Där var samma fråga uppe: emissionsbehovet i Nobel
Industrier med anledning av krisen i Gamlestaden.
Olle Rydh kontaktade mig som sagt den helgen. Vi kom överens
om att träffas tisdagen den 20. Vi gick då igenom detta och
bestämde oss för att kalla styrelsen i Fortia till en
överläggning om dessa frågor -- inte ett ordinarie sammanträde,
men en överläggning -- torsdagen den 22; jag kommer strax
tillbaka till det.
Jag brukar göra ganska noggranna anteckningar över samtal jag
har i väsentliga frågor. Det gjorde jag även vid sammanträdet
den 20 augusti med Olle Rydh. Då berättade han för mig om hur
han hade blivit kontaktad av Nordbanken respektive av de
personer i departementen som jag nyss nämnde. Frågan hade kommit
upp, om vi skulle kunna engagera oss i Nobel Industrier, som var
i kris till följd av de åtaganden man hade gentemot Gamlestaden
att garantera 16 % soliditet.
Jag har gjort noteringar från detta: Nordbanken önskar att
Fortia engagerar sig i Nobel Industrier. Olle Rydh hade talat
med industridepartementet, som hade varit kallsinnigt, skrev jag
i mina anteckningar. Finansdepartementets Allan Larsson påstås
vara positiv, har jag skrivit. "Vi har ej anledning att gå in
med mindre än att affären är säker och sund. Inga Nobelgarantier
till Gamlestaden får t.ex. finnas kvar. Synergin mellan Nobel
Industrier och övriga Fortia är svag", skriver jag i mina
anteckningar från det tillfället.
Jag bad Olle Rydh att närmare fundera över det här och
förbereda det sammanträde som vi alltså kallade till torsdagen
den 22 augusti. Jag har en agenda från det mötet och den
innehåller fem punkter: bakgrund, finansiell situation för
Pensersfären och bankerna, ägarsynpunkter -- kanske av speciellt
intresse för konstitutionsutskottet -- och Nobel Industriers och
Fortias roll.
Efter att ha beskrivit bakgrunden såsom jag nyss talade om med
Nordbanken och andra banker i en räddningsaktion för Nobel
Industrier, Gamlestaden och Yggdrasil -- ett annat bolag som var
inblandat -- beskrev Lars Thunell situationen.
En tanke man då hade var att hjälpa Nobel Industrier genom
dels att bankerna skulle konvertera ett lån till
preferensaktier, 1,7 miljarder, där Nordbanken hade 50 %, dels
att ytterligare 2 miljarder behövdes som kapitaltillskott i
Nobel Industrier. Av det skulle Nordbanken kunna klara 0,2
miljarder, och man frågade om Fortia kunde ta 1,8 miljarder i
Nobel Industrier.
Under punkt 3 i föredragningen, ägarens synpunkter,
rapporterade industridepartementet, representerat av
statssekreterare Lars Ljung, att man gärna såg att Fortia
undersökte möjligheterna. Man beskrev det allvarliga läget och
markerade att man måste se på detta ur affärsmässig synpunkt.
Vi hade också Anders Carlberg med vid det här mötet, VD för
Nobel Industrier. Han beskrev koncernen för oss och hur man hade
investerat kraftigt i affärsverksamheten, som dock var sund och
riktig. Men man hade genom problemen i Gamlestaden hamnat i ett
svårt läge och måste finna en lösning.
Efter det att han och även Lars Thunell hade lämnat mötet
diskuterade vi hur Fortia skulle se på situationen. Jag noterade
att grovskissen till ett engagemang inte var acceptabel. Det låg
inte i vårt intresse att ta en så stor risk utan att se någon
fördel ur Fortias synpunkt. Det fanns en koppling via Swedish
Ordnance och Nobel Industrier -- eftersom vi ägde 50 % vardera i
Swedish Ordnance. Jag skriver att vi inte tyckte att det var
tillräckligt skäl för att engagera oss i Nobel Industrier med
1,8 miljarder. Jag har ytterligare ett antal frågetecken, som
det skulle föra för långt att gå in på här.
Vi tyckte alltså inte det var motiverat att gå in i Nobel
Industrier. Vi berättade om ställningstagandet för banken dagen
efter, fredagen den 23 augusti.
På lördagen den 24 augusti kom frågan upp, om Fortia i stället
kunde tänkas gå in i Nordbanken. Hur frågan egentligen kom upp
minns jag inte, och jag har inte gjort någon anteckning, om det
var Nordbanken som aktualiserade det när vi inte ville gå in i
Nobel Industrier, men frågan kom upp på något sätt.
Olle Rydh blev kallad till ett möte med de tre
statssekreterarna Lund, Ljung och Skogö från
kommunikationsdepartementet, eftersom posten var inblandad,
tillsammans med Nordbankens ledning. Vid detta möte på söndagen
den 25 augusti frågade man, om Fortia skulle kunna tänkas gå in
och till en viss del garantera en emission i Nordbanken. Man
behövde åtminstone 4 miljarder och frågade om Fortia kunde
ställa upp med 2 av de 4 miljarderna. Man markerade att posten,
Trygg-Hansa och Skandia var andra tänkbara intressenter. De hade
svårt att bestämma sig snabbt.
Per Tegnér, vice VD i Fortia, ringde mig på söndagkvällen den
25 augusti och berättade om det nya läget. Frågan hade kommit
upp, om vi skulle kunna ställa upp med 2 miljarder i Nordbanken.
Man skisserade grovt villkoren. Jag har en anteckning om det som
inte är särskilt fullständig, eftersom jag inte stod så till på
söndagkvällen att jag kunde göra några utförliga anteckningar.
Vi konstaterade emellertid att det fordrades mera studium, och
man kunde inte svara över telefonen en söndagkväll.
Därför blev både jag och Fortia i övrigt överraskade när vi
måndagen den 26 augusti såg ett pressmeddelande från Nordbanken,
där man säger att man avser att gå ut med en emission på 5
miljarder. Det står här att för att underlätta emissionen och
sprida aktierna medverkar Förvaltnings AB Fortia som garant för
2 miljarder.
Vi reagerade på det och sade att vi inte hade fattat något
beslut, även om vi utredde frågan. Något beslut var definitivt
inte fattat om ett så stort engagemang.
Vi sade då inom Fortia att vi måste fortsätta
utredningsarbetet. Utredningsarbetet pågick hela vecka 35, den
vecka som började den 26 augusti. Vi kallade Fortias styrelse
till ett extra styrelsesammanträde måndagen den 2 september, då
vi avsåg att gå igenom frågan mycket noga med ett underlag som
skulle tas fram under den föregående veckan.
Från det styrelsesammanträdet finns ett ganska utförligt
protokoll. Lars Thunell var på plats och redovisade under en
stund en tanke om en nyemission i Nordbanken. Sedan lämnade han
naturligtvis mötet. Vi övriga gick igenom tankar och idéer kring
detta. Vår finansansvarige Carl Rosén hade arbetat fram en grov
skiss. Utan att gå alltför djupt i detalj -- det är ett ganska
utförligt protokoll -- angav vi att förutsättningarna för ett
deltagande från Fortias sida som garant för den planerade
nyemissionen var fyra:
1) Posten skall förbinda sig att teckna en stor del av
emissionen. Riktmärket är 3 miljarder kronor.
2) Förhandsöverenskommelse skall finnas med flera andra
investorer utanför den statliga sfären, vilka var och en skall
teckna betydande belopp. Riktmärket är 200--250 milj.kr. per
investor.
3) Inga restriktioner skall gälla vad avser möjliga tecknare
för den del av emissionen som Fortia skall garantera.
4) Fortia bestämmer helt själv hur man skall hantera
eventuella innehav av nyemitterade aktier.
Utifrån den skiss som Carl Rosén visade över hur en sådan
emission skulle kunna gå till med preferensaktier och villkoren
hade vi en ingående diskussion. Det står i protokollet:
I den efterföljande diskussionen framhöll flera av styrelsens
ledamöter att ett engagemang av det angivna slaget i Nordbanken
framstod som ytterligt riskfyllt med hänsyn till risken för
ytterligare betydande kreditförluster och att det dessutom var
tveksamt om engagemanget låg i linje med Fortias
verksamhetsinriktning. Helst borde eventuella förluster av ett
engagemang från Fortias sida täckas genom en garanti från
staten. I sistnämnda hänseende upplystes emellertid att en sådan
garanti inte kunde bedömas som möjlig.
Styrelsen förklarade emellertid att det under alla
förhållanden var nödvändigt att Fortia fortsatt hävdade
affärsmässigheten samt före ett slutligt ställningstagande fick
tillfälle till en genomlysning av banken vad beträffar bl.a.
möjliga risker för ytterligare kreditförluster.
På förslag av ordföranden beslutade styrelsen att uppdra åt
verkställande direktören att fortsatt delta i förhandlingarna
med Nordbanken, andra potentiella ägare samt huvudägaren
(regeringskansliet) om villkoren för Fortias medverkan som
garant i Nordbankens nyemission. De förutsättningar som ovan
redovisats för Fortias engagemang skulle gälla i dessa
förhandlingar.
Förslag till slutlig uppgörelse skulle föreläggas Fortias
styrelse.
Det antecknades att styrelseledamoten Kjell Nilsson inte
deltog i detta beslut på grund av att han även var ledamot av
styrelsen i Nordbanken.
Det var beslutet i styrelsen. Dagen efter fortsatte sedan
arbetet med interna diskussioner i Fortia. Två dagar efteråt
stod det i Svenska Dagbladet: Larsson tänker om, beredd ta
emissionen på 5 miljarder i Nordbanken via riksdagen. Allan
Larsson har noterat den tveksamhet som råder inom Fortias
styrelse till att garantera en emission på 2 miljarder kronor
och att frågetecken även förekom i Postens ledning om resterande
3 miljarder.
Vi fick strax efteråt besked om att det inte längre var
aktuellt för Fortia att stå som garant för 2 miljarder i
Nordbanken.
Den 10 september meddelade Olle Rydh styrelsen att det inte
längre var aktuellt att Fortia skulle vara garant för en
nyemission i banken.
Det är en kort historiebeskrivning om hur detta gick till. Nu
är vi beredda att svara på frågor.
Kurt Ove Johansson: Tog något eller några statsråd över
huvud taget kontakt med er när ni prövade frågan om nyemission i
Nobel Industrier och sedan Nordbanken, eller gick det enbart via
anställda i departementet?
Lars Ivar Hising: Jag hade inte någon kontakt med något
statsråd, faktiskt inte heller med någon statssekreterare.
(Exkl. Lars Ljung vid mötet 22 augusti enligt ovan.) Kontakterna
med statssekreterarna hade VD Olle Rydh.
Olof Rydh: Något statsråd hade jag inte kontakt med. Jag
hade kontakt med dessa tre statssekreterare, som representerade
ägarsidan i Nordbanken och Fortia respektive posten.
Jag kan komplettera Lars Ivar Hisings framställning med att
jag hade flera löpande kontakter denna vecka med
statssekreterare Lars Ljung, som satt i styrelsen för Fortia och
alltså representerade Fortias ägare. Det var en självklarhet för
mig att hålla nära kontakt med ägaren, men några
statsrådskontakter förekom inte.
Kurt Ove Johansson: En fråga som kanske verkar överflödig
efter den redovisning som vi har fått men kanske ändå skall
ställas i sammanhang med granskningen är huruvida ni någon gång
under ärendets beredning upplevde att ni var utsatta för
påtryckningar från den socialdemokratiska regeringen i den här
frågan.
Lars Ivar Hising: Nej. Men jag upplevde det så att
finansdepartementet hade ett starkt önskemål att vi skulle se,
om vi på affärsmässiga grunder kunde finna det riktigt för
Fortia att gå in. Från industridepartementet markerades också
klart att affärsmässighet skulle ligga till grund. Vi skulle gå
in bara om vi fann det riktigt ur Fortias synpunkt.
Kurt Ove Johansson: Så alla ställningstaganden som ni
gjorde var alltså självständiga beslut utan några påtryckningar?
Lars Ivar Hising: Ja, definitivt från min sida. Jag tror
att det även för styrelsen i övrigt var självständiga beslut.
Olof Rydh: Jag vill gärna komplettera det svaret. Det som
var pressande i situationen var tiden. Det var uppenbart att vi
hade mycket kort tid på oss. Som bekant var det en väldig oro på
finansmarknaden, och den pressen kände alla. Några påtryckningar
av typen hotelser eller liknande från regeringskansliet förekom
inte.
Jag vill understryka vad Lars Ivar Hising sade, att kravet på
affärsmässighet underströks av vår ägare industridepartementet
gång på gång. Här fick inte ske någonting som inte var
affärsmässigt. De villkor som vi ställde upp för att överväga
ett engagemang i Nobel Industrier och Nordbanken var också av
den karaktären. Det visade sig så småningom att de var för hårda
-- det gick inte att ordna det på den vägen.
Lars Ivar Hising: Jag kan lägga till att man verkligen
upplevde krissituationen. Jag har 35 år i näringslivet bakom
mig, bl.a. som vice VD i Sandvik. Det var väl därför jag fick
vara ordförande i Fortia. Jag kände ett ansvar att se, om det
var möjligt för Fortia att finna en uppgörelse efter
affärsmässiga principer som kunde vara sund och riktig.
Framför allt kan man säga att Nobel Industrier låg närmare
till hands för Fortia. Vi sysslade ju med industriverksamhet.
Därmed kunde man se, om det var möjligt att åstadkomma synergi
mellan Nobel Industrier och den övriga Fortiagruppen. Den enda
lilla möjligheten till synergi sammanhängde med engagemanget i
Swedish Ordnance.
Visst kände man ett ansvar för att försöka ställa upp, om det
gick. Men vi ansåg att det inte fanns någon grund för oss ur
Fortias synpunkt att engagera oss vare sig i Nobel Industrier
eller i Nordbanken.
Ylva Annerstedt: Lars Ivar Hising talade engagerat om
affärsmässighet. I er årsredovisning skriver ni att ett mått på
Fortias utveckling är tillväxten i utdelningskapacitet, dvs. den
utdelning Fortia kunde ge till ägaren med bibehållen
tillfredsställande finansiell ställning.
Med tanke på Nordbankens ställning vill jag fråga, hur det
kommer sig att ni över huvud taget funderade på att gå in i ett
sådant engagemang.
Lars Ivar Hising: Svaret gav jag väl nyss, att vi kände
ett ansvar för att eventuellt hjälpa till. Som framgår av
protokollet från mötet den 2 september var man på det klara med
att det egentligen låg utanför Fortias verksamhetsområde att
engagera sig i en bank. Det skulle alltså ha velat mycket till
för att vi skulle ha funnit en sådan affärsmässigt bra
uppgörelse, ekonomiskt bra för Fortia, att vi skulle ha ställt
upp, men vi ville inte visa tummen ner direkt.
Olof Rydh: Jag vill säga några ord för att det skall vara
alldeles klart hur de förutsättningar såg ut som vi diskuterade
oss fram till den 25 och som skulle ligga till grund för våra
fortsatta diskussioner med andra intressenter och som vi
redovisade för styrelsen.
Vi skulle alltså inte automatiskt teckna en emission, utan vi
skulle vara garant för emissionen upp till 2 miljarder.
Som Lars Ivar Hising redovisade var ett villkor att ett antal
privata intressenter skulle vara klara på förhand. Det kunde
inte uppfyllas, och det var en anledning till att tanken föll.
Som vi sade skulle det gälla fler intressenter som skulle svara
för storleksordningen 200--250 miljoner var. Det betyder att det
belopp som även vid utebliven teckning hos allmänheten skulle
falla på Fortia var betydligt mindre än 2 miljarder.
Dessutom var det preferensaktier med en utdelning på 7,5 %
enligt våra diskussioner. Det gör att räntegapet gentemot våra
finansiärer skulle bli bara ett par procentenheter. Det fanns
dessutom en garantiavgift på 1 %, som första året reducerade
kostnaden för Fortia.
Jag vill också peka på den s.k. substansgarantin, som var
föremål för mycken diskussion. Vi hade ett negativt räntegap,
och det måste då finnas någon upside för Fortia i slutändan.
Därför hade vi ett krav som posten delade, att vi vid en
konvertering av preferensaktierna till ordinära aktier inte
skulle betala mer än 67 % av substansvärdet. Relationen mellan
Nordbankens börskurs och bankens substansvärde var denna vid den
aktuella tidpunkten.
Denna relation, som var fördelaktig för oss, ville vi behålla
i ett senare skede. Oavsett hur kursen utvecklades --
förhoppningsvis uppåt -- i Nordbanken skulle vi inte betala mer
än 67 % av substansen. Det var vår upside. Det visade sig att
även detta til syvende og sidst var alltför hårdsmält för att gå
igenom.
Det fanns alltså ett antal punkter i förutsättningarna som
gjorde att affärsmässigheten var utomordentligt hårt markerad.
Ylva Annerstedt: Lars Ivar Hising citerade protokollet
från ett styrelsesammanträde, eller om det möjligen var sina
egna anteckningar från det. Du sade då att det inte ligger i
Fortias intresse att ta stora risker utan att få någonting för
det. Var det som Fortia skulle få det som Olof Rydh nu
redovisade, eller fanns det någonting annat som var involverat i
sammanhanget?
Lars Ivar Hising: Nej, när vi diskuterade hur en emission
skulle garanteras gällde den typ av överläggningar som Olle
Rydh nu redogjort för. I fallet Nobel Industrier var det andra
tankegångar om vad vi skulle ha för att gå in. Där ville vi
också ha en industriell synergi som vi skulle kunna dra nytta
av.
Ylva Annerstedt: Jag har sett på ert aktieinnehav. Om jag
inte missminner mig har ni ungefär 6,5 miljarder i era
dotterbolag, 12 i Procordia och bara 54 miljoner i andra bolag.
Om ni skulle gå in i det här engagemanget, skulle det väl vara
en bra lång väg till att stämma överens med er affärsidé?
Lars Ivar Hising: Ja, som jag har sagt var både
Nobelaffären och Nordbanksaffären långt från våra affärsidéer.
Det var enbart med hänsyn till den ansvarskänsla vi hade och det
önskemål som fanns hos ägaren att vi skulle se seriöst på detta
som vi under dessa korta veckor arbetade intensivt för att se om
det fanns en för Fortia attraktiv lösning.
Ylva Annerstedt: När pressmeddelandet kom ut på morgonen
var ni överraskade över att ni var inblandade. Vad hade
finansdepartementet för förklaring till att det hade gått ut med
meddelandet utan ert medgivande?
Lars Ivar Hising: Pressmeddelandet var från Nordbanken. Vi
reagerade till den. Olle Rydh får svara på hurdan reaktionen
blev. Vi fann det märkligt, eftersom vi inte hade tagit
ställning, och vi fann anledning att reagera.
Olof Rydh: Jag vill bara understryka att så var fallet. Vi
hade inget formellt styrelsebeslut, och dessutom var ett antal
av förutsättningarna inte uppfyllda. Diskussioner pågick. Vad
det gällde för vår del var att vi inte skulle bli namngivna på
detta stadium. Bl.a. var det långt ifrån klart vilka privata
investorer som skulle kunna vara aktuella för att teckna
emissionen.
Ylva Annerstedt: I vilken bank är Fortia kund?
Olof Rydh: Nordbanken.
Ylva Annerstedt: Skulle ni då kunna låna pengar till er
själva?
Olof Rydh: Det är möjligt att vi skulle kunna göra.
Situationen vid den här tidpunkten var litet annorlunda än när
årsredovisningen skrevs. Därefter hade utdelningarna från
bolagen kommit med 500 miljoner på våren. Vi hade en kassa på
ungefär 350 miljoner. Vi hade en balansomslutning i moderbolaget
på nästan 19 miljarder och en soliditet på en bra bit över 99 %.
Vi var skuldfria.
Vår huvudbank var Nordbanken, men vi hade också bankkontakter
med Handelsbanken. Vi hade säkert kunna låna.
Vi hade vid den här tidpunkten diskussioner rörande de
finansiella strömmarna i koncernen över huvud taget. Tidigare
när vi behövt pengar för att betala skatt hade vi lånat internt
i dotterbolagen. Vi gick nu aldrig så långt i våra diskussioner,
men naturligt hade varit att till den finansiella placering som
det var fråga om låna pengar inom koncernen, inom
finansförvaltningen. Det fanns flera bolag som är och var
utomordentligt likvida.
Thage G Peterson: Jag vill att vi på en punkt skall få ett
klarläggande till protokollet. Det åberopade pressmeddelandet
var alltså ett meddelande från Nordbanken och icke från
finansdepartementet -- vill ni bekräfta det?
Lars Ivar Hising: Ja, det är riktigt.
Johan Lönnroth: Allan Larsson skriver i den promemoria,
daterad den 15 januari, som vi har diskuterat tidigare här i
konstitutionsutskottet, att kontakterna den 24--25 augusti
resulterade i att Fortia och posten beslutade medverka i
nyemissionen. Så sent som i januari levde den förre
finansministern fortfarande i missuppfattningen att ni hade
beslutat om detta. Nu säger ni att ni reagerade starkt mot
pressmeddelandet.
Jag skulle vilja höra en fundering om hur det kunde komma sig
att Allan Larsson fortfarande levde i denna missuppfattning.
Reagerade ni inte på sådant sätt att det trängde fram till Allan
Larsson att pressmeddelandet var felaktigt?
Lars Ivar Hising: Jag vet inte hur det nådde fram till
Allan Larsson. Vi reagerade gentemot Nordbanken, eftersom det
var skrivet av Nordbanken. Det är helt klart att vi inte hade
godkänt något engagemang vid denna tidpunkt. Frågan hade just
dykt upp under helgen, så det var otänkbart att Fortia under
helgen hade hunnit fatta beslut i en så stor och viktig fråga
med så många komplexa element. Det är orimligt att vi på
måndagen skulle ha kunnat fatta ett sådant beslut.
Johan Lönnroth: Det måste ändå ha varit någon som
önsketänkte, förmodligen på Nordbanken, efter telefonsamtalet på
söndagkvällen. Finns det ingenting som hänt efteråt som ger en
förklaring till hur man kunde ha en så grundläggande
missuppfattning om Fortias ställning?
Lars Ivar Hising: Jag har ingen förklaring till det. Det
ligger utanför Fortia.
Harriet Colliander: Hur förklarade man på Nordbanken att
man hade tagit fel?
Olof Rydh: Jag vet inte hur man förklarade det. Det var en
bedömningsfråga även när det gällde postens engagemang, hur
långt man ville sträcka sig. Vad vi hade diskuterat under helgen
var förutsättningarna för Fortias engagemang, och det var samma
förutsättningar som Lars Ivar Hising har redovisat, som togs upp
på vårt styrelsesammanträde den 2 september. Vi reagerade
naturligtvis kraftigt, eftersom ett antal av de förutsättningar
som vi hade diskuterat inte var uppfyllda. Ändå valde man att
nämna Fortia och dra denna slutsats. Det får stå för bankens
räkning.
Harriet Colliander: Ni måste ju ha frågat dem varför de
nämnde Fortia, och ni borde ha kunnat få ett svar i några enkla
meningar.
Olof Rydh: Man gjorde förmodligen bedömningen att man
skulle få detta slutresultat.
Ylva Annerstedt: Vem var det som gjorde den bedömningen
för dig?
Olof Rydh: Jag säger att banken förmodligen gjorde den
bedömningen när man gick ut med pressmeddelandet. Vi sade ifrån
att vi inte ville ha Fortias namn nämnt, för saken var på ett
sådant stadium att detta var mindre lämpligt.
Harriet Colliander: Vem talade ni med på Nordbanken?
Olof Rydh: Vilka var det som var uppe på banken på
måndagsmorgonen? Hela bankledningen var där.
Harriet Colliander: Jag inbillar mig att man i ett sådant
fall reagerar kraftigt. Går man stillsamt dit och frågar hela
ledningen vad som är på gång? Jag tycker att det skulle vara
rimligt att lyfta på telefonluren och fråga varför det stod så
här.
Olof Rydh: Det väsentliga var att vi talade om att vi inte
tyckte om detta. Det var olyckligt att man gick ut med det, men
diskussionerna fortsatte. Vi drog alltså inte i gång någon stor
dementikampanj, utan vi konstaterade att det här var olyckligt
och att man hade gått ett steg för långt, men nu skulle
diskussionerna fortsätta. Det var för oss det väsentliga. I och
för sig skadades ingen av detta. Det stod inte i
överensstämmelse med det faktiska sakförhållandet, men vi skulle
klara ut detta så småningom, och det var det viktiga för oss.
Thage G Peterson: Jag har ingen ytterligare talare anmäld.
Jag framför konstitutionsutskottets tack till landshövding
Hising och direktör Rydh för att ni ville komma hit och svara på
frågorna. Jag vill också tacka besökarna för visat intresse.
Konstitutionsutskottet
1992-03-31
kl. 10.30--11.30
Bilaga B 8
Offentlig utfrågning av justitierådet Hans-Gunnar Solerud
angående ersättning till Halvar Alvgard
Thage G Peterson: Konstitutionsutskottet har enligt
regeringsformen till uppgift att granska statsrådens
tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.
Granskningsärendet i dag gäller beredningen av ärendet om
ekonomisk ersättning till Halvar Alvgard.
Jag hälsar justitierådet Hans-Gunnar Solerud välkommen och
uttrycker utskottets tacksamhet för att justitierådet har velat
komma till oss för att svara på våra frågor.
Jag har kommit överens med justitierådet Solerud att han först
ger en kort inledning. Därefter får konstitutionsutskottets
ledamöter tillfälle att ställa frågor.
Hans-Gunnar Solerud: Jag vill inleda med en kort
beskrivning av utredningsarbetets gång. Jag har ju tagit del av
det material som utskottet har fått, och där har det, kanske
naturligen, inte funnits så mycket om det.
Jag tar min utgångspunkt i ett brev eller en rapport som jag
skickade till justitiedepartementet den 26 september och där jag
beskrev arbetet och läget vid den tidpunkten.
Efter det att jag hade fått det här uppdraget begärde jag att
få JK:s akt och gick igenom den under midsommarhelgen. Jag fann
då att tvistemålet hade uppdelats så att det förelåg ett s.k.
mellandomstema, alltså en fråga om skadeståndsskyldighet i och
för sig för staten och inte om beloppen. Där fanns det inte
någon utredning om eller närmare argumentering kring beloppen.
Jag förväntade mig därför att på något sätt kunna skaffa fram en
sådan.
Jag behövde inte heller fundera så mycket över det, eftersom
Halvar Alvgards ombud, Gunnar Berg, ringde upp mig ganska
omedelbart efter midsommarhelgen och påpekade det som jag själv
hade konstaterat. Han erbjöd sig att ge mig det underlag som
förelåg för det yrkande som ursprungligen hade framställts hos
JK och som också i sina huvuddrag var detsamma som hade
framställts i tvistemålet.
Jag tog tacksamt emot det erbjudandet. Jag talade med Berg den
25 juni, och den 24 juli, i det närmaste en månad senare, fick
jag den promemoria som har skymtat i handlingarna. Med den fanns
flera kalkyler. Dessa gick ut på att man skulle räkna fram en
förlust av lön från bolaget och den förlust av köpeskilling som
Halvar Alvgard hade drabbats av genom att han inte längre hade
ett bolag som han senare kunde sälja.
Jag gick den 30 juli igenom dessa kalkyler tillsammans med
Gunnar Berg och den revisor som gjort dem. Vi kom då fram till
att de skulle överses av revisorn och, förmodar jag, Gunnar
Berg. Men jag påpekade samtidigt att jag gärna ville se
kopplingen tillbaka till det ursprungliga kravet. Det kravet var
uppbyggt efter en annan modell än dessa kalkyler.
Först den 5 september fick jag en ny kalkyl, och den var
upprättad efter ungefär samma mönster som den förra. Den var
dock begränsad till tidsperspektivet fem år. I den tidigare
fanns två alternativ, som byggde dels på ett femårigt, dels på
ett tioårigt perspektiv. Båda kalkylerna kan sägas vara
uppdelade i en pessimistisk, en -- som det kallades --
realistisk och en optimistisk bedömning.
Även den senare kalkylen gick jag igenom med Gunnar Berg, den
19 september. Återigen ville jag ha en koppling till det
ursprungliga kravet.
Jag hade från början haft den inställningen att jag skulle
inrätta hela min sommarferie efter detta utredningsarbete, så
att jag skulle kunna stå till förfogande när som helst. Min
ambition var att åstadkomma ett resultat under sommaren. Den
tiden hade dock löpt ut den 19 september, och därför tog jag
kontakt med departementet, som ville få en redogörelse för
läget, och den lämnade jag i brevet av den 26 september.
Jag vill avslutningsvis bara i denna del återge vad jag sade
som en konklusion eller slutkläm i brevet: Det är avsikten att
jag skall ha ett personligt sammanträffande med Halvar Alvgard
när jag har fått det nyss berörda materialet och eventuellt haft
ytterligare sammanträffande med Gunnar Berg. Först därefter
skulle jag kunna avlämna min utredning och mitt eget förslag.
Sedan valet hade hållits och en ny regering tillträtt hade
jag, som framgår av handlingarna, ett sammanträffande med
justitieminister Gun Hellsvik och statsrådet Reidunn Laurén. Då
var utredningsläget detsamma som det jag hade rapporterat den 26
september, men jag kunde förstå att man gärna ville lösa detta
ärende så fort som möjligt, och det var ju också en ambition som
jag från början hade haft.
Jag skall kanske här inskjuta att det här är en ganska säregen
situation för en utredning. Staten var i och för sig inte
skyldig att betala något -- det hade ju domstolarna fastställt
-- men frågan var likväl om Halvar Alvgard skulle få en
ersättning. Där kom en mängd bedömningar in. Jag vill peka på en
viktig faktor.
Jag hade funderat litet grand över den, utan att diskutera den
med någon annan. Först vill jag se vilken grundläggande
bedömning man kunde göra av den ekonomiska förlusten. Sedan
tyckte jag nog att jag var på det klara med att om ett belopp
skulle betalas till Halvar Alvgard, så måste man också beakta
ett betydande ideellt moment.
En synpunkt som jag själv övervägde på min kammare var att om
jag skulle ha kommit fram till att Halvar Alvgard skulle ha
pengar och jag ville motivera det nyanserat, måste jag
naturligtvis samtidigt se till att resultatet i själva verket
inte blev sådant att Halvar Alvgard då skulle känna sig
ytterligare pikerad av det. Om man betalar en person någonting
för något som han lidit, skall resultatet av det inte göra saken
värre. Därför ville jag på något sätt, när jag i slutänden
skulle komma med min utredning, se till att den byggde på någon
sorts gemensam grund med Halvar Alvgard och hans ombud.
Detta var en synpunkt som jag alltjämt hade när frågan kom upp
om att försöka lösa ärendet litet snabbare. Eftersom det så att
säga hade varit en hel del olika belopp på bordet i samband med
min utredning, erbjöd jag mig att försöka ta reda på vilka
tankar Halvar Alvgard och i första hand hans ombud hade.
Jag sammanträffade med Gunnar Berg, och vi gick återigen
igenom utredningen sådan den förelåg. Jag vände på siffror osv.,
och till slut sade Gunnar Berg till mig: att om Halvar Alvgard
får 1 milj.kr., så kommer han att känna sig upprättad. Då tyckte
jag att jag ville vidarebefordra det beskedet till regeringen,
och det gjorde jag. Med det var i stort sett min del i saken
avslutad.
Torgny Larsson: Det står i det förordnande som Hans-Gunnar
Solerud fick att utredaren dels skall ge regeringen underlag för
beslut i ersättningsfrågan, dels skall lämna ett eget förslag.
När jag hör den här muntliga rapporten får jag inte riktigt
klart för mig hur själva arbetet gick till. Var det så att du
innan du sedan tog kontakt med Alvgards företrädare hade någon
klar egen bild i grundfrågan om Alvgard över huvud taget skulle
ha en ersättning?
Hans-Gunnar Solerud: Jag hade, som jag uppfattade det,
ursprungligen ett utredningsuppdrag som avsåg ett helt objektivt
utredande. Jag skulle, som det står, ge regeringen ett underlag.
Jag gick inte på något sätt in i den här utredningen med någon
förutfattad mening, och jag ville lämna denna redogörelse för
att visa att jag försökte bygga upp min uppfattning från
grunden. Jag vet inte om det är ett tillräckligt svar.
Torgny Larsson: Du sade att du hade räknat med att bli
färdig under sommaren. Kan man säga att du i stort sett var
färdig med utredningsuppdraget när regeringsskiftet ägde rum?
Hans-Gunnar Solerud: I det material som utskottet har fått
och som jag har fått del av under helgen -- jag var bortrest
förra veckan -- såg jag en uppgift från någon tidningsartikel om
att jag skulle ha sagt att jag i stort sett var färdig. I varje
fall drog man den slutsatsen.
Det faktiska förhållandet är här, liksom det är i många sådana
här utredningsuppdrag, att jag genast började fundera på hur en
rapport skulle se ut. Jag räknade med att dels redogöra för de
faktiska förhållandena sådana jag hade uppfattat dem, dels
redogöra för de lagregler eller skadeståndsrättsliga regler som
jag tyckte kunde vara av intresse, även om situationen var så
säregen att dylika i och för sig inte nödvändigtvis i alla delar
var tillämpliga.
Jag hade då också satt rubriker för den information som jag
under hand skulle inhämta. Så till vida kan man säga att arbetet
var på gång. Som jag har sagt till en journalist hade jag
åtskilligt startmaterial i min ordbehandlare hemma. Men det
väsentliga, nämligen de nyanserade bedömningar som jag skulle
göra, hade jag däremot inte börjat på. De var beroende av det
material som jag skulle analysera och som jag inte då i alla
delar hade fått. -- Jag måste alltså ge ett nyanserat svar på
den frågan.
Torgny Larsson: Har jag uppfattat rätt eller har jag fel
när jag gör påståendet att det var den nya regeringen som ansåg
att utredningsarbetet skulle avslutas omedelbart, eller rättare
sagt avbrytas? Vill du kommentera det?
Hans-Gunnar Solerud: Jag uppfattar det inte så att
regeringen avbröt mitt utredningsarbete. Jag tycker inte att det
ger en helt riktig bild av läget.
Torgny Larsson: Men det var i varje fall inte färdigt, så
du hade inte tillräckligt sådant underlag som du hade i uppdrag
att skaffa fram? Du hade det i och för sig i ditt
ordbehandlingssystem, men det var i varje fall inte ännu
sammanställt, så regeringen hade inte tillgång till det vid de
samtal som ni då hade?
Hans-Gunnar Solerud: Med underlag menar jag här de
bedömningar på basis av redovisning av de faktiska förhållandena
som den regering som ursprungligen gav mig uppdraget var
intresserad av. Samtliga faktiska förhållanden hade jag inte
ännu, än mindre bedömningarna.
Torgny Larsson: Du har nämnt samtal som du hade med
företrädare för regeringen. Var det något ytterligare samtal än
det som vi har fått uppgift om, med justitieministern och
statsrådet Laurén? Var det vid ett tillfälle, eller förekom
ytterligare kontakter mellan er?
Hans-Gunnar Solerud: Det var vid ett tillfälle.
Torgny Larsson: Vad sades vid det tillfället?
Hans-Gunnar Solerud: Vilka ord som yttrades vågar jag
kanske inte säga. Jag kommer nog inte ihåg det. Men jag kunde,
som jag försökte säga förut, konstatera att det sätt på vilket
jag hade bedrivit utredningen hade lett till det resultat som
förelåg redan den 26 september. På den punkten hade det inte
skett någon förändring. Jag förväntade mig egentligen varje dag
att få ytterligare material. Det var vad jag kunde rapportera.
Jag vågar inte säga det alldeles bestämt, men det är möjligt att
jag gav en indikation på den ganska stora spridning på beloppen
som fanns i de olika kalkylerna.
Torgny Larsson: Det står i den PM som vi har fått från
justitiedepartementet att det var svårt att uppskatta Alvgards
samlade skada, och du har uttryckt något liknande. Du har
visserligen nämnt någonting, men skulle du ytterligare vilja
beskriva varför det var svårt att bedöma det utifrån den
situation som rådde då?
Efter det har det kommit fram några nya uppgifter, som jag
skall återkomma till senare. Vari bestod svårigheten att göra
denna bedömning?
Hans-Gunnar Solerud: Dels skall man ju ha ett faktiskt
material att bygga på, dels handlar det om bedömningar om
framtiden, en framtid som emellertid vid denna tidpunkt var
förfluten. Det är en skillnad mellan den bedömning som gjordes i
samband med det ursprungliga kravet och de kalkyler som man
senare kan göra.
Jag vill också säga något mot bakgrund av den inställning som
jag nu har redovisat i frågan om hur man skall hantera det här.
Jag vill inom parentes säga att jag med stor tillfredsställelse
tog del av generaldirektör Lennart Nilssons artikel i
materialet, där han beskriver de svårigheter som en myndighet
har att föra fram nyanserade bedömningar. Jag tycker att det var
en artikel som mycket väl illustrerade de problem som vi har.
Det gäller också mitt dagliga arbete i domstolen.
Det är också en typ av problem som jag hade i denna utredning.
Jag försökte förut indikera detta genom att säga, att kommer man
fram till att en person skall ha ett belopp ex gratia, som man
brukar kalla det, skall man se till att det inte blir av den
karaktären att det blir kontraproduktivt. Jag menade för min del
att på basis av det material som jag kunde få fram och de
bedömningar som jag gjorde var den svåra delen -- låt mig
uttrycka det så -- att sedan uttrycka mig på ett förnuftigt sätt
i mina slutsatser.
Jag har inte det materialet i dag, och jag har inte kunnat
göra dessa överväganden. Jag hoppas att det ursäktas mig att jag
inte gärna nu vill sitta och tycka till i största allmänhet i
denna fråga.
Det är säkert inte ett fullödigt svar på frågan, men jag
hoppas att det finns förståelse för min inställning.
Torgny Larsson: Herr ordförande! Jo, vi kan ju inte alltid
begära att få svar på alla frågor, men vi är tacksamma för att
få svar på det som det är möjligt att besvara.
Vi har fått besked om att något utredningsförslag inte lades
fram. Vad jag vill veta är: Om utredningen hade fått fortsätta,
hade det då varit möjligt att få fram ett bättre underlag? Det
är i detta avseende min huvudpoäng.
Hans-Gunnar Solerud: Jag kan nog utan vidare svara att jag
inte på något sätt hade givit upp. Självfallet hade jag kommit
med en rapport när jag hade ansett mig mogen för det.
Torgny Larsson: Nu ett halvår efteråt kan man försöka göra
en samlad bedömning. Vi har i botten det som lagutskottet och
riksdagen begärde. Med anledning av det tillsattes utredningen.
Därtill kommer fakta från tidningsartiklar och sådant som kommit
fram senare. Vad är det som i dag skulle tala för att Alvgard
borde ha ersättning? Finns det något som talar emot att han
skulle få ersättning? Har du tagit del av de tidningsartiklar
som förekommit i bl.a. Göteborgs-Posten? Det har också varit
program i radion, som har gett en något annan bild än vad man
tidigare har fått.
Hans-Gunnar Solerud: Jag har först i detta material tagit
del av några artiklar i Göteborgs-Posten. Något annat har jag
inte tagit del av. I linje med vad jag nyss sade skulle jag
gärna se att jag slipper att sitta och kommentera eller
argumentera mot vad journalister har funnit och vad de har
skrivit i tidningar. Jag anser inte att jag bör göra det, i
varje fall inte offentligt.
Torgny Larsson: Det har jag full förståelse för. Jag har
bara i det material som vi har fått kunnat konstatera att saker
och ting har uppgetts, t.ex. att Alvgard skulle ha upprättat
skenkontrakt, inte kunnat få låna i bank, osv., uppgifter som
uppenbarligen inte heller riksdagen kände till förra året. Jag
var mer intresserad av om sådana uppgifter fanns då utredningen
pågick, men jag skall självklart inte pressa på denna punkt.
Hans-Gunnar Solerud: Kan jag få göra ett litet tillägg i
detta sammanhang? Jag kan inte gå i god för alla delar, eftersom
jag inte kommer ihåg dem. Men när jag läste igenom dessa
artiklar, visserligen hastigt, men jag läste dock igenom dem,
tror jag inte att jag uppfattade det sakliga, det som beskriver
saken, som några nyheter för mig. Jag tror att mycket av detta
fanns i rättegångshandlingar och i promemorior som låg till
grund för JK:s bedömningar.
Torgny Larsson: I och för sig skulle jag väl ha kunnat
ställa fler frågor om detta, men jag släpper det.
I justitiedepartementets promemoria står det: Solerud menade
för sin del att det var angeläget att ärendet kom till ett
snabbt slut.
Jag vill veta för det första om det stämmer, och för det andra
varför det var nödvändigt att det kom till ett snabbt slut.
Hans-Gunnar Solerud: Som jag sade inledningsvis var min
strävan hela tiden att försöka åstadkomma ett resultat så fort
som möjligt oavsett vilket resultatet blev. För att illustrera
detta så var det på något sätt en svulst i samhällssjälen -- det
kanske är att ta i litet grand -- som hade legat under många år.
Och jag kunde inte tro annat än att det bästa var att saken
kunde ordnas upp så snabbt som möjligt, och det var alltså min
ambition med utredningen. Det låg egentligen inte något annat i
detta än just att jag allmänt sett tyckte att en sak skall
klaras av så fort som möjligt. Det kanske är en ambition som jag
har vad jag än gör.
Torgny Larsson: Jag undrar om det bara var ett exempel på
att man vill göra ett jobb så snabbt och bra som möjligt, eller
om det låg något annat i detta.
Hans-Gunnar Solerud: Jag hoppas att jag kan få säga att
det var det första.
Torgny Larsson: När jag läste detta undrade jag litet
grand, eftersom ärendet var så gammalt. Det var tio eller tolv
år sedan det började. Därför har jag velat få reda på varför man
inte kunde vänta ytterligare någon eller några månader för att
få fram ett tillräckligt underlag. Det var detta som var
bakgrunden till att jag ställde dessa frågor.
Jag skulle vilja gå in på samtalen med Alvgards ombud.
Uppgiften var att lämna ett eget förslag till ersättning. Och
man enades sedan -- när du träffade statsråden -- om att försöka
undersöka möjligheterna till en förhandlingslösning. I vanliga
förhandlingar brukar det ges och tas bud. Man tänker sig något
belopp, och sedan enas man efter en budgivning. Men av de mycket
kortfattade handlingar som vi har får jag intrycket att det i
stort sett bara var att ni accepterade det bud som Alvgards
ombud gav. Var det någon förhandling i egentlig mening, där ni
diskuterade belopp fram och tillbaka?
Hans-Gunnar Solerud: Först kanske det tillåts mig att
reagera mot att "vi" godtog. Det var alltså inte, som jag
försökte säga tidigare, så att jag uppträdde som något slags
förhandlare för staten.
Jag kan tillägga att det vid mitt första sammanträffande med
Gunnar Berg och den revisor som hade gjort kalkylen visade sig
att revisorn möjligen hade trott att mitt uppdrag egentligen var
att förhandla. Jag var tvungen att genast säga ifrån att det var
det inte, utan mitt uppdrag var att utreda detta objektivt.
När det gäller det senare skedet var det för min del
egentligen inte fråga om något annat än att jag tyckte -- och
jag gav förut den allmänna bakgrunden -- att det vore bra om
man, om något belopp skulle betalas ut, hade en någorlunda
samstämmig grund att stå på.
Min avsikt och min strävan vid detta sammanträffande med
Gunnar Berg var att få klart för mig vilka tankar som fanns på
den sidan. Jag ansåg mig inte ha något uppdrag att börja skära i
eller kasta belopp fram och tillbaka över bordet. Jag fick detta
spontana besked, och jag vidarebefordrade det. Vad som därefter
skulle kunna hända låg inte mina händer så att säga, utan olika
alternativ kunde tänkas.
Torgny Larsson: Jag vill bara ställa ytterligare en fråga.
Det var ju Laila Freivalds som var justitieminister i den gamla
regeringen. Förekom det någon kontakt er emellan efter det att
uppdraget gavs i juni och före regeringsskiftet?
Hans-Gunnar Solerud: Nej. Men det här brevet den 26
september var förestavat av att jag sökte en kontakt. Det kanske
jag borde ha begripit, men det var för sent då. Eftersom vi vid
denna tidpunkt hade en expeditionsministär fanns det kanske inte
några möjligheter att diskutera dessa saker.
Hans Nyhage: I lagutskottets betänkande 27, som riksdagen
har fattat beslut om, säger både majoriteten och minoriteten att
det är rimligt att ersättning skall utgå utöver den ersättning
som Alvgard kan vara berättigad till enligt lagen om ersättning
för frihetsinskränkning. Litet längre ner säger majoriteten att
det ankommer på regeringen att bedöma huruvida och med vilket
belopp ersättning bör utges.
Du svarade nyss på en fråga om ditt utredningsuppdrag. Du
svarade att du skulle undersöka underlag för ersättning helt
objektivt. Innebar det att utgångspunkten också kunde vara att
ingen ersättning alls skulle utgå?
Hans-Gunnar Solerud: Detta med att det skulle vara
objektivt, kom fram genom Sten Heckscher, som sade det till mig.
Innan jag åtog mig uppdraget och innan jag hade fått det
formellt, undrade jag vad det handlade om och vad syftet var. Då
sade han att jag skulle göra en objektiv utredning och ge ett
underlag åt regeringen.
När jag sedan läste utskottsbetänkandet och tog del av den
riksdagsdebatt som hade förevarit, drog jag ingen annan slutsats
än den att jag skulle ge ett underlag, och att det sedan var
regeringens sak att på basis av detta underlag bestämma vad som
skulle ske.
När det gäller mitt eget förslag måste jag tillstå att jag
kände fullständig frihet därvidlag. Om jag hade kommit till det
ena eller det andra, skulle jag ha sagt det. Där kände jag inte
någon bindning åt något håll.
Hans Nyhage: I den muntliga redovisning som vi fick
alldeles nyss av dig, fick jag uppfattningen, och du får
korrigera mig om jag har fått fel uppfattning, att du ändå kom
till slutsatsen att ersättning skulle utgå.
Hans-Gunnar Solerud: Jag kan väl säga att jag under
utredningens gång nog tyckte att väldigt mycket talade för det.
Men som jag sade förut vill jag inte nu, på ett sämre material
och, om utskottet ursäktar, under sämre förhållanden än om jag
hade suttit vid min ordbehandlare och vägt mina ord, gå in
precis i detalj på den frågan. Men mycket talade för att jag
hade kommit fram till att han borde ha någon ersättning.
Hans Nyhage: Om jag förstår skrivelsen från departementet
rätt gavs alltså ett direkt uppdrag till dig att försöka komma
till en uppgörelse i frågan med Alvgard och hans advokat. Är det
rätt uppfattat?
Hans-Gunnar Solerud: Nu skall jag inte vrida på ord. Men
jag har också uppfattat skrivningen på det sättet. Det är kanske
fråga om val av ord. Jag försökte att beskriva mer nyanserat hur
jag kände att mitt fortsatta agerande skulle vara. Jag hade nog
inte känslan av att jag skulle sätta i gång och såga i belopp, i
varje fall inte på detta stadium.
Hans Nyhage: Du nämnde själv att om ersättning skulle utgå
måste den ideella ersättningen vägas in och väga ganska mycket.
Du nämnde också att den ersättningen inte fick bli av den
karaktären att den skulle skada mer än göra nytta, om jag får
använda detta uttryck. Sedan blev slutsatsen 1 milj.kr. Var det
på direkt förslag från Gunnar Berg?
Hans-Gunnar Solerud: Jag undersökte vilka tankar som fanns
på den sidan. Då fick jag spontant den reaktion som jag har
sagt.
Vi gick igenom materialet igen -- man sitter och bollar med
siffror och sätter frågetecken här och petar där. Efter ett par
timmar sade Gunnar Berg att han trodde att om Alvgard skulle få
1 milj.kr. skulle han känna sig upprättad. Och det var detta som
jag vidarebefordrade.
Hans Nyhage: Skulle det enligt din mening inrymma också
vad du själv sade till oss om kravet på ideell ersättning?
Hans-Gunnar Solerud: Ja, självfallet.
Hans Nyhage: Gick du då tillbaka till regeringen med detta
besked?
Hans-Gunnar Solerud: Ja, jag vidarebefordrade denna
upplysning.
Hans Nyhage: I både majoritetens och minoritetens yrkanden
i lagutskottet sägs det att regeringen bör återkomma till
riksdagen med begäran om medelsanvisning. Diskuterade ni denna
fråga i detta sammanhang?
Hans-Gunnar Solerud: Jag tror att det var av
riksdagsdebatten som jag fick uppfattningen att det fanns mer än
en åsikt om under vilka förhållanden regeringen måste gå
tillbaka till riksdagen. Jag vill minnas att det var en
diskussion mellan några ledamöter om det konstitutionella i att
riksdagen lägger sig i regeringens medelsförvaltning. Jag vet
inte precis vad som avsågs med skrivningen i
utskottsbetänkandet. Men jag fick intrycket att det möjligen var
på det sättet att man skulle gå tillbaka till riksdagen om det
behövdes, dvs. om man inte kunde klara det på något annat sätt.
Hans Nyhage: Det står mycket riktigt i
majoritetsskrivningen: om så är erforderligt. Och det kan
möjligen tolkas på två sätt. Om jag förstår det rätt så tolkade
regeringen det på ett sådant sätt att det inte var erforderligt
att gå tillbaka till riksdagen i ärendet. Är det även din
uppfattning?
Hans-Gunnar Solerud: Det var ett alternativ som jag läste
in i skrivningen. Men jag vill inte ge mig ut för att vara
sakkunnig på en sådan konstitutionell fråga.
Bertil Fiskesjö: Jag skulle först vilja fråga hur mycket
arbete som du lade ned på denna fråga. Hur mycket hann du
uträtta innan uppdraget så att säga tog slut?
Hans-Gunnar Solerud: Det var synd att jag inte förutsåg
denna fråga. Min bakgrund är ju advokatens. Och det gör att jag
har en ovana att föra bok över alla åtgärder som jag vidtar i
skilda ärenden. Jag hade alltså i min dator det exakta antalet
timmar som jag hade lagt ned. Nu kommer jag faktiskt inte ihåg
det, och jag vågar inte säga det. Men det var ganska mycket
arbete. Det berodde på att jag ville vara så förberedd som
möjligt. De som har erfarenhet av kansliarbete kanske förstår
mig om jag säger att jag ville ha så mycket som möjligt skrivet
av snömoset, dvs. de allmänna formuleringarna, bakgrunden
rättsligt och vad jag nu hade för idéer. Detta ville jag ha
klart så att det inte behövde ta någon tid att skriva när jag
sedan kom till det svåra, nämligen bedömningarna. Därför hade
jag skrivit ganska mycket. Jag kan säga att jag i min
ordbehandlare hade ett femtiotal trycksidor.
Bertil Fiskesjö: Om jag har förstått dig rätt överlämnades
inga handlingar från din sida till regeringen som resultat av
dessa undersökningar.
Hans-Gunnar Solerud: Nej, ingenting överlämnades.
Bertil Fiskesjö: Redovisade du innehållet i de
undersökningar som du gjort vid den träff som du hade med de
båda ministrarna i justitiedepartementet?
Hans-Gunnar Solerud: Jag redovisade inte det som jag hade
skrivit, eftersom det var, som jag sade, snömos. Däremot talade
jag helt allmänt om dessa kalkyler. Vi gick inte in i varje
detalj.
Bertil Fiskesjö: Har du någon uppfattning om anledningen
till att du inte fick fullfölja det uppdrag som du hade?
Hans-Gunnar Solerud: Nej, jag vill inte uttrycka någon
uppfattning om detta.
Bertil Fiskesjö: Kan man utifrån det arbete som du har
nedlagt säga att det hade någon som helst betydelse för ärendets
utgång?
Hans-Gunnar Solerud: Det är nog inte heller en fråga som
jag vill besvara.
Johan Lönnroth: Du har hänvisat till en tidningsartikel
där du skulle ha sagt något om din ordbehandlare. Det som står i
denna tidningsartikel i Göteborgs-Posten den 7 februari i år,
är: Det var ju inte så att jag hade en rapport som regeringen
tackade nej till och inte ville ha. Så var det inte. Men jag
hade gjort en del bedömningar och hade det mesta i min
ordbehandlare.
Vi har hört en bedömning om att ett belopp borde utgå i
skadestånd. Men fanns det fler bedömningar i detta läge? Det
står ju bedömningar i pluralis.
Hans-Gunnar Solerud: Nej, det kan jag väl egentligen inte
säga. Om det är något oklart i denna artikel så är det säkert
mitt fel. Jag vill inte skylla någon annan för det. Men jag
uttryckte mig kanske inte riktigt på det sättet. Jag fick kanske
en fråga av typen: Stoppades din utredning? Då svarade jag
kanske något i den stilen. Om man då för ihop frågan och svaret
i ett, ser det ut som om jag hade uttryckt mig på ett annat
sätt. Men det är ingen kritik mot journalisten, utan jag borde
kanske ha uttryckt mig tydligare.
Jag var emellertid inte i det närmaste färdig. Och med färdig
menar jag först då jag har kommit till ett slutligt och
nyanserat resultat, med bedömningar, ungefär som vi brukar göra
i domstolarna, dvs. skriva domskäl. Jag hade egentligen inte
kommit mycket längre än till rubriken Domskäl. Men jag hade all
sakframställning, osv. i min ordbehandlare. Och det är
naturligtvis en fråga om smak om man säger att det mesta är
skrivet. Det mesta i antal sidor räknat kanske var skrivet, men
det viktigaste var ännu inte skrivet, nämligen slutsatserna.
Johan Lönnroth: Du nämnde i din inledning att du tagit del
av material och haft vissa kontakter med JK i denna fråga. I en
annan av artiklarna i Göteborgs-Posten citeras Göran Persson på
JK-ämbetet. Han skulle ha sagt att det skapades en falsk sanning
i denna fråga.
Jag har förstått att du inte vill bedöma i sådana termer här i
dag. Men jag skulle vilja ställa en fråga. Stämmer detta citat
från JK Göran Persson med det som du tog del av när det gällde
JK:s syn på denna fråga?
Hans-Gunnar Solerud: Jag hade ingen kontakt med JK. Men
jag hade tillgång till hans akt, som egentligen var tre akter.
Den första akten var den som gällde det första kravet som
ställdes av Alvgard. Den andra akten avsåg det tilläggskrav som
kom på 815000 kr., vill jag minnas att det var, för
hyresförluster. Och den tredje akten gällde tvistemålet. I dessa
handlingar ingick, såvitt jag kunde förstå, inte några
bedömningar av detta slag, utan detta måste vara en intervju som
Persson har gett senare.
Thage G Peterson: Jag har ett par frågor av närmast
förtydligande karaktär. Den första är: Var det din avsikt från
början att lämna en skriftlig utredning?
Hans-Gunnar Solerud: Ja.
Thage G Peterson: Ni sade som svar på en fråga av Torgny
Larsson: Jag hade inte gett upp. Jag hade kommit med en rapport
när jag var mogen för det.
Vem förhindrade er från att slutföra uppdraget och komma med
en rapport? Var det ett besked från justitieministern eller från
statsrådet Laurén?
Hans-Gunnar Solerud: Det var ingen som sade att jag skulle
upphöra med min utredning. Däremot skulle jag undersöka, som jag
sade förut, tankarna hos Alvgard och hans ombud, så att man
kunde få något begrepp om beloppsfrågor. Det var detta som jag
vidarebefordrade. Sedan dog ärendet så att säga ut.
Thage G Peterson: Men om ingen förhindrade er från att
färdigställa utredningen, varför färdigställde ni den då inte?
Hans-Gunnar Solerud: Så till vida blev jag hindrad senare,
efter det att pengarna var utbetalda. I varje fall när saken var
klar och regeringen hade fattat sitt beslut blev jag entledigad
från uppdraget.
Thage G Peterson: Vem förhindrade er då att färdigställa
utredningen senare?
Hans-Gunnar Solerud: Då hade jag inget uppdrag längre.
Thage G Peterson: Fick ni bara ett skriftligt besked från
departementet att lägga av?
Hans-Gunnar Solerud: Det var väl innebörden. Det var väl
ett entledigande. Jag kommer inte ihåg precis, men det är väl
standardformuleringar.
Thage G Peterson: Fortsatte ni att utreda även efter det
att ni hade haft mötet på justitiedepartementet med
justitieministern och statsrådet Laurén?
Hans-Gunnar Solerud: Nej, inte på annat sätt än att jag
hade detta sammanträffande med Gunnar Berg.
Thage G Peterson: Men den 13 juni fick ni ett uppdrag av
den dåvarande regeringen att färdigställa en utredning, och den
färdigställde ni inte. Någon måste ändå ha sagt till er att ni
inte behövde färdigställa den. Vem var det?
Hans-Gunnar Solerud: Jag blev entledigad från uppdraget av
den nya regeringen.
Thage G Peterson: Var det av justitieministern?
Hans-Gunnar Solerud: Förlåt, det var nog fel av mig att
säga regeringen, det var naturligtvis justitieministern.
Thage G Peterson: Var det så att justitieministern inte
ville ha fram någon utredning och mer fakta utan att det skulle
vara färdigt i och med vad ni hade sagt muntligt?
Hans-Gunnar Solerud: Detta entledigande fick jag efter det
att beslut hade fattats, om det nu var av regeringen, att
Alvgard skulle få dessa pengar.
Thage G Peterson: Men ni svarade på vice ordförandens
fråga att ni vid samtal med justitieministern och statsrådet
Laurén inte drog denna rapport och vad ni hade skrivit, utan det
var ett annat samtal. Så det som ni hade kommit fram till i er
utredning har alltså egentligen aldrig kommit den nya regeringen
till del?
Hans-Gunnar Solerud: Nej, jag hade inte kommit fram till
så mycket. Det var detta som var problemet. Vid denna tidpunkt
hade jag ännu inte fått materialet och gjort de nyanserade
bedömningar som skulle leda fram till min slutsats.
Thage G Peterson: Ni ville tidigare inte kommentera vad
journalister har skrivit i en tidning, men ni sade också att ni
hade läst de tre artiklarna i Göteborgs-Posten.
De uppgifter som kommer fram i Göteborgs-Posten, är de
korrekta, eller är det något där som ni inte anser vara korrekt?
Hans-Gunnar Solerud: Jag har inte läst dem på ett sådant
sätt att jag kan säga om det finns några direkta felaktigheter i
dem eller inte.
Thage G Peterson: Borde ni inte vara så nyfiken på fakta,
eftersom ni är utredningsman, att ni borde ha läst det utifrån
utgångspunkten vad som var korrekt och vad som inte var korrekt?
Hans-Gunnar Solerud: Jag var inte så nyfiken. Om jag borde
ha varit så nyfiken överlämnar jag till någon annan att bedöma.
Henrik S Järrel: Du var förordnad utredningsman, och du
har berättat för oss att du hemma i en dator har plockat fram
sakunderlaget och att du i princip kommit till rubriken Domskäl
för att försöka göra en sammanvägning av de intryck av
sakunderlaget som du under resans gång förskaffat dig.
Jag undrar om du vid detta sammanträffande med statsråden
Laurén och Hellsvik, då du hade advokaten Bergs, alltså
ombudets, uppfattning klar för dig, nämligen att Alvgard skulle
ha varit nöjd eller känt sig upprättad om han fick 1 miljon,
ansåg att detta var tillräckligt mot bakgrund av vad du själv
hade som sakbakgrund men också med tanke på den klumpsumma som
Alvgards ombud sagt att hans huvudman egentligen skulle ha
förklarat sig nöjd med om han fick. Framställde du till
ministrarna under hand någon skälighetsbedömning, alltså att du
inte själv hade kommit med något förslag som förordnandet borde
ha förutskickat att du skulle ha gjort, men att detta kunde vara
skäligt och att man skulle ge honom detta i något slags
förlikningsattityd. Alvgards ursprungliga krav var ju 2
miljoner.
Hans-Gunnar Solerud: Jag kan inte påminna mig att vi förde
något resonemang efter den linjen.
Ylva Annerstedt: Apropå frågorna om ditt entledigande från
uppdraget skulle jag vilja ställa följande fråga. Fanns det
någon anledning för dig att fortsätta din utredning sedan
överenskommelse hade träffats med Alvgard och pengar hade
utbetalats?
Hans-Gunnar Solerud: Nej, jag gjorde bedömningen att det
inte fanns någon anledning.
Torgny Larsson: I den PM som vi har fått från
justitiedepartementet står det att Solerud och statsrådet hade
enats om att Solerud skulle undersöka möjligheterna till en
förhandlingslösning. Därefter står det att härefter överlämnade
Solerud till justitiedepartementet en kopia av en skrivelse till
Solerud från Alvgards ombud där det föreslås 1 milj.kr.
Ungefär hur långt efter mötet med statsråden överlämnades
denna skrivelse?
Hans-Gunnar Solerud: Jag tror att det var inom loppet av
en vecka.
Torgny Larsson: Den uppgiften från departementet är
konstig, eftersom vi har fått en annan uppgift i en PM. Det står
att Alvgards ombud i skrivelse till Solerud den 13 juni föreslår
en ersättning till Alvgard om 1 milj.kr. ex gratia. Det står
vidare att Solerud överlämnar kopia av skrivelse till
justitiedepartementet.
Enligt denna uppgift skulle överlämnandet av kopian ha skett
redan i juni. Dessa båda uppgifter stämmer inte.
Hans-Gunnar Solerud: Jag håller med om det. Uppgiften att
det skulle ha överlämnats något brev i juni är ny för mig. Jag
har i varje fall inte varit medveten om att jag har lämnat över
något brev i juni.
Thage G Peterson: Jag har ingen ytterligare talare anmäld.
Då vill jag tacka justitierådet Hans-Gunnar Solerud för hans
medverkan, och jag förklarar denna del av den offentliga
utfrågningen avslutad.
Konstitutionsutskottet
1992-03-31
kl.11.30--12.13
Bilaga B 9
Offentlig utfrågning av justitieminister Gun Hellsvik angående
ersättning till Halvar Alvgard
Thage G Peterson: Granskningen gäller beredningen av
ärendet om ekonomisk ersättning till Halvar Alvgard. Jag hälsar
vår justitieminister välkommen. Hon har med sig
hovrättsassessorn Göran Lambertz. Jag vill be om överseende för
att vi inte har kunnat hålla den avdelade tiden. Jag vet att det
finns arbete på departementet som väntar.
Vi har tidigare inte talats vid om huruvida justitieministern
vill utnyttja tillfället att inleda utfrågningen. Den
möjligheten finns. Vill justitieministern säga några ord
inledningsvis, eller skall vi gå direkt på frågorna?
Gun Hellsvik: Det här är första gången för mig i
konstitutionsutskottet. Jag var inte medveten om att jag hade
rätt till en inledning. Jag är beredd att direkt svara på
frågorna.
Thage G Peterson: Det ger tillfälle till ett avslutande
inlägg om det behövs. Jag lämnar ordet fritt för frågor.
Torgny Larsson: Herr ordförande! Jag vill börja med att
fråga följande. När och på vilket sätt kom justitieministern för
första gången i kontakt med Alvgardärendet, och hur satte hon
sig in i ärendet?
Gun Hellsvik: Vi har ju alla genom den uppmärksamhet som
Alvgardärendet har fått även utanför den politiska världen
kommit i kontakt med ärendet, vilket naturligtvis också jag
hade. När den nya regeringen tillträdde var vi inom regeringen
alla intresserade av att få ett slut på Alvgardärendet.
Eftersom ärendet hörde till justitiedepartementet innebar det
att jag -- det måste ha varit i samband med beredningen den 7
oktober -- tog initiativet till en föredragning av
Alvgardärendet, vilket jag också fick. Beredningen var på
måndag, och föredragningen måste ha varit på tisdag.
Torgny Larsson: Det var alltså justitieministern som tog
initiativet till detta sammanträde och inte Solerud?
Gun Hellsvik: Nej, det var jag som tog initiativ till en
föredragning och därefter initiativ till ett sammanträffande med
Solerud.
Torgny Larsson: Den gamla regeringen tillsatte i juni i
somras Solerud som utredningsman för att han skulle dels ge ett
underlag vid beslut i ersättningsfrågan, dels lämna ett eget
förslag. Han fick uppenbarligen inte fullfölja sitt uppdrag.
Varför det? Varför avbröts utredningen?
Gun Hellsvik: Det beror på vad man menar med att avbryta
utredningen. Jag fick som sagt första veckan, troligen på
tisdagen, en föredragning på justitiedepartementet och bad då
att få ett sammanträffande med justitierådet Solerud. Vid detta
sammanträffande framkom bl.a. att det säkerligen inte var
möjligt, med tanke på den tid som hade gått, att få fram ett
underlag som kunde visa den verkliga skada som Alvgard hade
drabbats av.
Det var då fråga om man skulle fortsätta att utreda något där
alla uppenbarligen var överens om att man ändå inte skulle kunna
komma till ett exakt resultat.
Torgny Larsson: Men han var uppenbart inte färdig. Det är
i varje fall uppenbart. Då menade ni från regeringens sida att
det inte skulle kunna komma fram några nya fakta i målet. Är det
rätt uppfattat?
Gun Hellsvik: Också det beror på vad man menar med inte
färdig. Som jag tidigare sade konstaterades att en fortsatt
utredning inte skulle kunna komma fram till något exakt
underlag. Vid diskussionen med Solerud fick jag den
uppfattningen. Jag minns naturligtvis inte exakt hur orden föll,
men jag vet att jag frågade om möjligheter att få fram ett
underlag som visade den exakta skadan. Jag fick då svaret, utan
att jag påstår att jag citerar, att det inte var möjligt att få
fram ett sådant underlag. Man kan i och för sig säga, att den
utredning då var gjord som var möjlig att göra.
Torgny Larsson: Det har senare framkommit uppgifter i
bl.a. Göteborgs-Posten som har gett en annan bild av detta
ärende. Kände ni inte alls till de uppgifterna vid det tillfälle
då ni fattade beslut?
Gun Hellsvik: Det ligger i sakens natur, och också i det
jag hittills har sagt, att varken jag eller någon annan kan
hävda att den ex gratia-ersättning som utbetalades stämmer
överens med någon verklig skada. Det är därför det också är
fråga om en ex gratia-ersättning.
Torgny Larsson: Men ni kom fram till att en miljon kunde
vara lagom, eller nöjde ni er med att acceptera det bud som
Alvgards ombud gav? Hur kom ni fram till just detta belopp?
Gun Hellsvik: Man får här se bakåt. Här har vi en lång
händelsekedja. Den offentliga hanteringen började om jag minns
rätt år 1980. Alvgard framställde i mitten av 80-talet
skadeståndskrav på 2,7 milj.kr. Detta återkom i olika
sammanhang, och beloppet låg runt dessa 2,7 milj.kr. Hans
skadeståndskrav avslogs i alla sammanhang. Men vi skall då ha
klart för oss att det aldrig skedde någon prövning om beloppet i
sig var skäligt. Man stannade vid att staten inte hade någon
skadeståndsskyldighet och lämnade frågan om beräkningarna som
sådana var skäliga.
Detta var bakgrunden till de diskussioner som bl.a. jag hade
med justitierådet Solerud. Vi detta tillfälle diskuterade vi
belopp. Bl.a. nämnde jag om man kunde se en miljon som ett
rimligt belopp. Jag fick då i vart fall inte något motstånd mot
detta belopp.
Sedan hade Solerud i uppdrag att föra en diskussion genom
Alvgards ombud. Där var självfallet inte jag närvarande, och jag
kan inte säga hur orden då föll. Men det kom sedan ett bud från
Alvgard på det belopp vi också hade diskuterat vid vårt
sammanträffande.
Torgny Larsson: Justitieministern sade nyss att det var
nödvändigt att få ett slut på ärendet. Jag minns inte om
justitieministern möjligen sade "ett snabbt slut", men hon sade
ungefär så. När ärendet nu var så gammalt, tio elva år, hade det
då inte varit bra att kunna låta Solerud få någon eller några
månader på sig så att ni hade fått fram underlaget? Det var
uppenbart att han inte var färdig med sin utredning.
Gun Hellsvik: Den uppfattning jag bibringades vid den
sittning vi hade var, som jag tidigare sade, att det inte hade
gått att få fram något exakt underlag hur länge denna utredning
än hade fortsatt. Det är ingen som i dag kan säga att kravet på
2,7 milj.kr. är rätt eller fel och ingen som har möjlighet att
säga att ex gratia-ersättningen på en miljon är skälig eller
oskälig. Med tanke på hanteringen under ärendets gång gjorde vi
bedömningen att det inte fanns något skäl att avvakta. Det är
enligt min minnesbild också den uppfattning som justitierådet
Solerud hade. Om inte min minnesbild sviker mig helt var även
Solerud angelägen om att få ärendet avslutat.
Torgny Larsson: Jag vill ställa en avslutande fråga. När
fattades beslut om att Solerud skulle avsluta sitt uppdrag?
Gun Hellsvik: Det beror på vad som menas med beslut om
att Solerud skulle avsluta sitt uppdrag. Solerud hade enligt det
beslut som den tidigare regeringen hade fattat uppdraget att ge
ett underlag för ett beslut i ersättningsfrågan. Det måste
rimligen betyda att det är Solerud som beslutar om när han har
ett underlag i ersättningsfrågan och att det inte är någon annan
som fattar det beslutet.
Torgny Larsson: Jag måste ställa en följdfråga. Jag
föreställer mig att antingen lämnar en utredningsman fram ett
förslag eller också avbryts arbetet av annat skäl.
Utredningsmannen kan naturligtvis säga: Jag klarar inte av
detta, jag vill inte, eller också kan uppdragsgivaren ge besked
om att arbetet skall avbrytas.
Jag har fått intrycket att detta bara rann ut i sanden. Någon
måste ju ha fattat beslut om att inte fortsätta, antingen
Solerud eller regeringen.
Gun Hellsvik: Regeringen har inte fattat något beslut.
Regeringen har från Solerud fått det förslag till
förhandlingsuppgörelse som byggde på diskussionerna mellan
Solerud och Alvgards företrädare. Jag kan inte säga exakt vilken
dag detta kom, men det måste ha varit i början av den vecka då
regeringen fattade sitt beslut, och det måste enligt min
uppfattning ses som ett avslutande av utredningen.
Bertil Fiskesjö: Om jag förstått svaren på tidigare frågor
rätt menar justitieministern att det fanns tillräckligt underlag
för att på ett korrekt sätt bedöma frågan om hur mycket pengar
Alvgard skulle ha utan att Soleruds undersökning avslutades.
Gun Hellsvik: Ja, fast jag vill då poängtera att man nog
ändå bör se det som att Solerud avslutade sin utredning genom
att han informerat oss om att han inte såg det som möjligt att
komma till ett exakt resultat och i och med att han överlämnade
det förslag till förhandlingsuppgörelse som han hade kommit fram
till. Vi menade då att vi hade tillräckligt underlag och att vi
kommit så långt man kunde komma.
Bertil Fiskesjö: När vi tidigare frågade Solerud sade han
att han hade moset i sin dator, dvs. han hade allt
bakgrundsmaterial färdigt, men han hade inte påbörjat de
sammanfattande slutsatserna eller de rekommendationer som han
tänkte ge på grundval av det material han hade gått igenom.
Nu förstod jag justitieministern så, att Solerud verkligen gav
konkreta råd om hur frågan skulle slutföras. Är det korrekt?
Gun Hellsvik: Det beror på vad man menar med "konkreta
råd". Vid vårt sammanträffande den 8 eller 9 oktober uttalade
Solerud att också han var angelägen om att få ärendet avslutat.
Han hävdade, som jag sagt, att man inte kan komma till något
exakt resultat. Jag minns att jag frågade om det var möjligt för
honom att lägga fram ett förslag till oss inom en vecka. Jag
fick också svaret att det var möjligt.
Bertil Fiskesjö: Här finns tydligen något missförstånd,
trots allt. Tidigare fick vi den uppfattningen att det var
Alvgards ombud som hade kommit med förslaget om en miljon
kronor. Men nu fick i varje fall jag den uppfattningen att detta
var ett förslag som Solerud hade framfört och som
justitieministern hade sanktionerat inför de s.k.
förhandlingarna med Alvgards ombud. Vilken version är den
korrekta?
Gun Hellsvik: Det är omöjligt för mig att svara på,
eftersom det beror på hur diskussionen har gått mellan Solerud
och Alvgards ombud, där jag ju inte har varit involverad.
Vid vårt sammanträffande vet jag att jag talade om, eller
kanske som fråga tog upp, om ett belopp på en miljon kunde vara
rimligt. Hur detta sedan har framställts för Alvgards ombud kan
jag inte uttala mig om. Däremot vet jag att det har kommit
antingen ett förslag eller ett accepterande, det beror på hur
förhandlingarna har gått till, från Alvgard på beloppet en
miljon. Men jag kan inte svara på vad som hände och hur
framställningarna gjordes under själva förhandlingarna. Jag får
utgå från att det korrekta är den beskrivning som Solerud har
gett.
Bertil Fiskesjö: Kan man då säga att beloppet en miljon är
mellan tummen och pekfingret? Det kunde ha blivit 2 miljoner,
det kunde likaväl ha varit 500000 kr. Det fanns alltså inte
några realistiska bedömningar av den skada han lidit bakom denna
summa, utan det var en jämn, behaglig och fin summa att ta till.
Gun Hellsvik: Det fanns inte någon möjlighet att göra en
realistisk bedömning, utan man fick göra en skälighetsbedömning.
Det är den skälighetsbedömningen vi gjorde. I och med att man
aldrig tidigare i sak hade prövat de framställda
skadeståndsanspråken var det i höstas omöjligt att gå tillbaka,
utan det är fråga om en skälighetsbedömning. Det är också en ex
gratia-ersättning, en ersättning för det lidande som Alvgard
drabbats av.
Bertil Fiskesjö: Jag vill ställa en avslutande fråga. Det
fanns många personer som var involverade i den här affären och
som har utsatts för stark kritik från allmänhetens sida och från
Företagarförbundet och liknande. Inhämtade justitiedepartementet
på något sätt en version från de myndighetspersoner som hade
agerat i denna fråga?
Jag ställer frågan mot bakgrund av att det bl.a. i artiklarna
i Göteborgs-Posten har framkommit att man har haft en vitbok på
gång inom riksskatteverket som har stoppats. Revisorerna ville
skriva en artikel i riksskatteverkets interna tidning. Den
artikeln kom aldrig in. Jag tycker detta ger ett något
obehagligt intryck på den -- det måste jag i och för sig erkänna
-- okunnige betraktaren.
Det är en grundläggande princip att ha största möjliga
öppenhet i alla möjliga frågor. Nu kan det tänkas att det var
fråga om sekretessbelagda saker och att det inte kan föras ut
till allmänheten. Underrättade sig justitieministern eller
justitiedepartementet om myndighetsversionen på lägre plan i
denna fråga?
Gun Hellsvik: Synpunkterna från direkt involverade har
rimligen varit kända för departementet. Men någon kunskap om
eventuella försök att tysta ner invändningar hade i vart fall
inte jag och mig veterligt inte heller någon inom
justitiedepartementet. Det är knappast någonting som man kan ha
kunskap om utan att någon har kommit med informationen.
Hans Nyhage: I lagutskottets betänkande säger majoriteten
att regeringen borde undersöka huruvida ersättning skall utgå. I
den föredragning Solerud hade inför dig, ifrågasatte han över
huvud taget att ersättning skulle utgå?
Gun Hellsvik: Nej.
Hans Nyhage: Han var enligt din uppfattning mot bakgrund
av vad han hade utrett inställd på att ersättning skulle utgå?
Gun Hellsvik: Ja.
Hans Nyhage: Ifrågasatte han det belopp som ni
diskuterade?
Jag skall förklara tydligare. Han sade här att beloppet borde
innehålla en hygglig ersättning för ideellt lidande, och
dessutom ansåg han att det inte fick ha den innebörden att det
skulle bli till skada i stället för till nytta, med andra ord
borde det vara en viss rimlig nivå på denna ersättning. Den
miljon som blev resultatet, och som han uppenbarligen
förhandlade med Gunnar Berg om, ifrågasatte han det beloppet?
Gun Hellsvik: Nej, han ifrågasatte inte detta. Jag kan
naturligtvis inte minnas exakt hur orden föll. Men jag minns att
han uttryckligen, med någon ordvändning som jag som sagt inte
minns, inte hade några invändningar. Så mycket är helt klart.
Hans Nyhage: Kom du mot bakgrund av den föredragning som
Solerud gjorde inför dig till den slutsatsen att det inte gick
att komma längre i ärendet, utan nu gällde det att fatta ett
beslut och att göra det snabbt med hänsyn till enskild person?
Gun Hellsvik: Enkelt svar: ja.
Hans Nyhage: Gav du då ett direkt besked till Solerud, att
nu var han entledigad från sitt uppdrag?
Gun Hellsvik: Inte vid vårt sammanträffande. Vad jag då
frågade var om han hade möjlighet att avsluta sitt arbete och
komma med ett förslag inom en vecka, vilket han sade ja till,
och vi fick ett förslag. Därefter har Solerud entledigats.
Hans Nyhage: Men när han kom med förslaget hade han
uppenbarligen inte med sig det som, som han själv sade, "sitter
i burken", eller hur? Han kom helt enkelt med ett förslag utan
att ha bakgrundsmaterialet med sig till dig.
Gun Hellsvik: Ja, på grund av att bl.a. han själv tidigare
konstaterat att man ändå inte skulle kunna komma med något exakt
belopp.
Hans Nyhage: En slutfråga. Lagutskottet skriver i
majoritetsskrivningen att regeringen skulle återkomma till
riksdagen "om så erfordras" med begäran om medelsanvisning. Nu
har regeringen inte gjort det. Hur tolkar du detta?
Gun Hellsvik: Vi ansåg från regeringens sida att vi inte
behövde några ytterligare medel, utan vi utnyttjade medel för
oförutsedda ändamål.
Ylva Annerstedt: Jag vill återkomma till det betänkande
som lagutskottet skrev, där man för övrigt kom fram till att det
var rimligt att ge en ersättning till Halvar Alvgard. Det talas
där heller inte om något krav på någon utredning av Solerud. Jag
vill citera utskottets slutsatser.
Man säger följande: Utskottet har emellertid inte underlag för
att kunna göra några ytterligare uttalanden i ersättningsfrågan,
utan det måste ankomma på regeringen att bedöma huruvida och med
vilket belopp ersättning bör utges. Regeringen bör snarast ta
upp spörsmålet till prövning och om så är erforderligt återkomma
till riksdagen med förslag till medelsanvisning.
Anser du att ni har fullföljt riksdagens beslut i alla delar?
Gun Hellsvik: Ja, jag anser att vi har fullföljt på det
enda sätt som är möjligt.
Johan Lönnroth: Enligt tidningsuppgifter sade
statsminister Bildt när Alvgard hade fått miljonen att Alvgard
hade chikanerats av myndigheterna under lång tid. Tycker
justitieminister Hellsvik att det är en rimlig bedömning som
Bildt då gjorde?
Gun Hellsvik: Jag vet inte riktigt vad detta har med vårt
formella ansvar att göra. Men det är ju detta som ligger bakom
bedömningen att det var rimligt att Alvgard skulle ha
skadestånd.
Johan Lönnroth: Jag tar upp den här frågan därför att de
tjänstemän som i sin tur kände sig chikanerade av dessa
uttalanden skickade brev till bl.a. statsminister Bildt och
kulturminister Friggebo. Fick också justitieminister Hellsvik
ett sådant brev från tjänstemännen i Kalmar?
Gun Hellsvik: Nej, det har jag inte fått.
Johan Lönnroth: De skriver i varje fall i brevet att de
anser att politiker har vinklat detta på ett sådant sätt att de
känner sig starkt personligen angripna, och de ställer ett antal
frågor. Vilka oförrätter har Alvgard utsatts för? På vilket sätt
är behandlingen av Alvgard djupt kränkande och ovärdigt ett
rättssamhälle? Vilket fel eller misstag har skattemyndigheten
gjort?
Birgit Friggebo svarade på detta brev. Hon skriver att detta
har blivit en politisk fråga och hävdade att hon för egen del
aldrig hade påstått att skattemyndigheterna har gjort något fel.
Jag förmodar att justitieministern på något sätt vid
bedömningen av skadeståndet måste ha kommit in på denna fråga.
Vilket allvar fanns det i de fel som hade begåtts av
skattemyndigheterna? Är justitieministern beredd att svara på
dessa frågor? Vad hade de egentligen gjort för fel?
Gun Hellsvik: Jag tycker att det räcker för oss i
regeringen att hänvisa till vad riksdagen uttalade i maj månad
1991. Riksdagen gör bedömningen att Alvgard är berättigad till
någon form av ersättning, och sedan är det vår sak att se till
att detta genomförs.
Sedan kan jag inte låta bli att komma med ytterligare en
kommentar. Vi vet att det i samband med anhållandet av Alvgard
anordnades en presskonferens där Alvgard namngavs som misstänkt
för allvarliga skattebrott. I Sverige har vi en princip som jag
tycker inte bara skall gälla för våra myndigheter utan också bör
gälla för var och en som individ, nämligen att en människa skall
betraktas som oskyldig till dess att människan är dömd för ett
brott.
Johan Lönnroth: Det är en princip som jag tror att vi alla
delar. Min fråga handlade om de tjänstemän vid skattemyndigheten
som hade blivit angripna i massmedia och av politiker för att de
hade begått olika fel. Också de kände sig anklagade, och de
nekades rätten att publicera ett slags vitbok som de höll på att
författa i frågan. Mot den bakgrunden kan det väl vara
berättigat att också ta upp frågan om anklagelserna mot dem.
Är justitieministern beredd att på något sätt ge dessa
angripna tjänstemän upprättelse?
Gun Hellsvik: Jag har som sagt inte fått dessa brev. Jag
kan inga detaljer i detta, och jag är inte beredd att kommentera
någonting som enbart bygger på tidningsuppgifter, utan då bör
man rimligen ha sett det verkliga underlaget. Som jag tidigare
sade hade faktiskt regeringen ett uppdrag från riksdagen.
Riksdagen hade gjort bedömningen att Alvgard var illa behandlad.
Johan Lönnroth: När riksdagen fattade beslutet hade
riksdagen inte tillgång till alla de upplysningar som bl.a. kom
fram genom de artiklar i Göteborgs-Posten som vi tidigare här i
dag har varit inne på flera gånger. Det hände ändå någonting
efter det att riksdagen hade fattat sitt beslut, och nya
informationer kom fram. Jag förmodar att justitieministern tog
del av dessa informationer.
Gun Hellsvik: Som jag nämnde tidigare fanns det ingen som
informerade vare sig mig eller någon annan inom departementet om
eventuella påtryckningar eller liknande. Det har mig veterligt
dykt upp först innevarande år. Det finns knappast någon
anledning för oss inom regeringen att börja göra undersökningar
som bygger på misstankar som vi inte har anledning att ha.
Henrik S Järrel: Bara en liten förtydligande fråga. När
justitieministern sammanträffade med justitierådet Solerud och
ställde frågan om det kan vara rimligt att man ger en ersättning
på en miljon kronor, vilket svar fick justitieministern av
justitierådet?
Gun Hellsvik: Som jag sagt tidigare kan jag inte ordagrant
citera vad som sades, men jag fick ett uttryckligt svar som
innebar att Solerud inte invände mot beloppet.
Torgny Larsson: Vilken arbetsfördelning har ni haft inom
regeringen i detta ärende? Jag ställer frågan därför att Birgit
Friggebo har gjort uttalanden. Dessutom såg jag henne på bild
när statsministern tog emot Alvgard. Hur har arbetsfördelningen
varit?
Gun Hellsvik: Arbetsfördelningen har inneburit att
justitiedepartementet har handlagt detta ärende. Att Birgit
Friggebo var med på en bild hänger säkerligen samman med att hon
är en av dem som mycket kraftigt har engagerat sig i fallet
Alvgard. Vi på justitiedepartementet har självständigt arbetat
fram förslaget.
Torgny Larsson: Enligt Göteborgs-Posten säger Birgit
Friggebo, som någon tidigare tog upp, att skattemyndigheten inte
har gjort något fel. Hon säger att det är riksdagen som har
ansvar för det som har skett. Delar justitieministern den
uppfattningen?
Gun Hellsvik: Jag vet ju inte riktigt vad Birgit Friggebo
har sagt. Jag är inte riktigt säker på att jag förstår citatet
ur Göteborgs-Posten. Jag kan faktiskt inte kommentera det.
Torgny Larsson: Då vill jag avslutningsvis ställa en
fråga. Solerud har sagt till oss att han hade material i datorn.
Blev han ombedd att ta fram det?
Gun Hellsvik: Vi diskuterade inte var han hade sitt
material, men vi diskuterade det utredningsarbete som pågick och
vad detta kunde resultera i. Det var då det konstaterades, på
grundval av Soleruds egen information, att han inte ansåg att
han skulle kunna komma med ett exakt och sant förslag med hjälp
av sitt underlag.
Ingvar Svensson: Herr ordförande! Det har harvats mycket
om hur det här utredningsarbetet har bedrivits. Jag vill bara
ställa en fråga om hur en sådan här utredning bedrivs. När och
hur avslutas den? Bedömer justitieministern det som en exklusiv
kompetens för regeringen eller kan riksdagen möjligtvis ha med
det att göra?
Gun Hellsvik: När det gällde relationen mellan riksdag och
regering, fick regeringen i uppdrag att bedöma skadeståndet. I
detta uppdrag fanns inte något direktiv till regeringen hur
utredningsarbetet skulle bedrivas. Det var på den tidigare
regeringens initiativ som Solerud kopplades in. Men det lämnades
till regeringen. Det hade likaväl kunnat ske inom departementet.
Thage G Peterson: Jag har tre små frågor till
justitieministern för ett förtydligande så att det inte skall
uppstå några missförstånd när det gäller vårt samtal.
Den första frågan gäller beslutet som fattades om att
justitierådet Solerud skulle avbryta sin utredning. Enligt
justitieministerns svar, om jag antecknade rätt, har regeringen
inte fattat något formellt beslut. Är det korrekt?
Gun Hellsvik: Det var inte fråga om att avbryta
utredningen, utan det var fråga om att komma fram med ett
förslag med hjälp av det underlag som man ansåg realistiskt.
Uppdraget som sådant upphörde genom ett senare beslut.
Thage G Peterson: Det finns ett beslut om att han skulle
upphöra med sitt utredningsuppdrag?
Gun Hellsvik: Nej, min uppfattning är att uppdraget
slutfördes genom att ett förslag överlämnades till
justitiedepartementet i början av den vecka under vilken
regeringen senare tog sitt beslut.
Thage G Peterson: Finns det något formellt beslut om att
entlediga justitierådet Solerud från utredningsuppdraget, eller
finns det inte?
Gun Hellsvik: Det finns det i och med att regeringen sedan
tog sitt beslut. Jag kan inte säga exakt datum. Då entledigades
också Solerud från sitt uppdrag på grund av att det ansågs vara
slutfört.
Thage G Peterson: Står det i regeringsbeslutet att Solerud
är entledigad?
Gun Hellsvik: Det står inte i det beslutet. Om jag minns
rätt från min genomgång av ärendet, jag var ju inte med när
uppdraget gavs, var det inte regeringen som gav uppdraget utan
dåvarande justitieministern. Vi har dessutom sedan tackat
Solerud skiftligt för det genomförda uppdraget.
Thage G Peterson: Har justitieministern formellt
entledigat justitierådet Solerud från sitt utredningsuppdrag?
Gun Hellsvik: I och med att Solerud har slutfört sitt
uppdrag kan det inte behövas något ytterligare formellt beslut.
Eftersom uppdraget hade en specifik karaktär finns det inte
längre något uppdrag i och med att det är slutfört.
Thage G Peterson: För justitieministerns information vill
jag nämna att Solerud var mycket osäker på vem som hade avslutat
hans uppdrag. Vi såg framför oss att risken fanns att han
fortfarande sitter och utreder Alvgardaffären, men så är det
kanske inte.
Gun Hellsvik: Så kan det inte vara om man går tillbaka
till det ursprungliga uppdrag han fick, nämligen att komma med
förslag. I och med att han kom med ett förslag och det inte
fanns några invändningar mot det, är uppdraget slutfört både
formellt och i praktiken.
Thage G Peterson: Då kanske utskottet skriftligt kan få ta
del av det beslut som fattades.
Min andra fråga gäller detta att efter det första
sammanträffandet mellan justitieministern, statsrådet Laurén och
justitierådet Solerud fick justitierådet en vecka på sig att
lämna ett förslag. Justitieministern sade att han kom med det
förslaget. Gjorde han det skriftligt?
Gun Hellsvik: Det kan jag inte svara på direkt. Jag vet
att det skriftliga förslag som kom från Alvgards ombud
överlämnades av Solerud. Hur följebrevet från Solerud såg ut kan
jag inte säga.
Thage G Peterson: Jag använde bara justitieministerns egna
ord här om att ni fick ett förslag. Utskottet kan kanske få ta
del av det förslaget om det finns skriftligt.
Min sista fråga är: Vem föreslog beloppet på en miljon kronor?
Kan justitieministern dra sig det till minnes? Vem kom med
förslaget på en miljon kronor?
Gun Hellsvik: Eftersom väldigt många av de förslag, tankar
och idéer som kommer fram bygger på dialog och eftersom den här
frågan diskuterades i olika sammanhang internt inom
justitiedepartementet kan jag inte säga exakt vem som
ursprungligen kom med förslaget på just en miljon kronor. Men
när det gällde diskussionerna med Solerud var det jag som
frågade om beloppet en miljon kronor kunde betraktas som
skäligt.
Thage G Peterson: Var det möjligen så att Halvar Alvgard
själv och hans juridiska ombud Gunnar Berg kom med förslaget på
en miljon kronor?
Gun Hellsvik: Mig veterligt hade de, fram till den
diskussion jag förde med Solerud, inte gjort några justeringar i
sina ursprungliga krav som låg på 2,7 milj.kr. Däremot är jag
övertygad om att diskussionerna hade visat för Solerud att det
även fanns möjligheter att träffa en överenskommelse på lägre
nivå.
Bertil Fiskesjö: Jag vill ställa några kompletterande
frågor. Hade Solerud enligt justitieministerns uppfattning haft
kontakt i ersättningsfrågan med Alvgards ombud innan han
accepterade beloppet en miljon kronor i samtalet med
justitieministern?
Gun Hellsvik: Det hade förekommit fortlöpande kontakter
mellan Solerud och Alvgards ombud. Men mig veterligt hade inte
de kontakterna inneburit att man hade diskuterat beloppet en
miljon kronor. Det kan jag inte svara på. Jag har inga detaljer
från de diskussionerna. Men det hade förekommit fortlöpande
diskussioner.
Bertil Fiskesjö: Jag tolkar justitieministern så att det
var justitieministern som tentativt nämnde beloppet en miljon
kronor i samtalet med Solerud. Vad var det för särskilda
överväganden som låg bakom just den siffran?
Gun Hellsvik: Som jag nämnde tidigare växer tankar fram
efter en dialog. Det hade förts ganska många diskussioner om hur
man skulle hitta lösningar. Jag kan inte i dag exakt säga hur
tankarna gick, mer än att det här primärt var fråga om en
ersättning för den till stora delar ideella skada som Alvgard
lidit och att man därför måste finna ett skäligt belopp. Man
hinner ju tyvärr inte skriva ner alla tankar och hur de växer
fram, vilket skulle behövas för att man skall komma ihåg
allting.
Thage G Peterson: Jag vill tacka justitieministern för
vänligheten att komma till utskottet. Jag vill även tacka de
besökande.
Jag förklarar utskottsutfrågningen beträffande Halvar Alvgard
för avslutad.
Konstitutionsutskottet
1992-03-31
kl. 12.30--13.00
Bilaga B 10
Offentlig utfrågning av finansminister Anne Wibble angående
nyemission i Nordbanken m.m.
Thage G Peterson: Granskningsärendet gäller regeringens
åtgärder i anslutning till ett regeringsbeslut hösten 1991 om
bl.a. en nyemission i Nordbanken. Ärendet bereddes av den
socialdemokratiska regeringen. Den nya borgerliga regeringen
fattade den 10 oktober beslut om en proposition till riksdagen,
och riksdagen biföll regeringens förslag i november.
Jag hälsar finansminister Anne Wibble välkommen till
utskottet. Vi har önskat hennes närvaro för att få ställa frågor
i anledning av regeringens beredning av ärendet. Jag har kommit
överens med finansministern om att hon får göra en kort
inledning. Därefter får konstitutionsutskottets ledamöter
tillfälle att ställa frågor.
Anne Wibble: Jag tror att jag har utomordentligt litet att
bidra med, men jag skall gärna redovisa det som underlag för
eventuella frågor.
Det inträffade ett regeringsskifte mitt i hanteringen. Mina
första kontakter med ärendet härrör från ett antal telefonsamtal
den 23--24 september inför offentliggörandet av Nordbankens
resultat den 25 september. Jag fick då en del information. Bl.a.
kom jag och den avgående socialdemokratiska regeringen överens
om att i det pressmeddelande som dåvarande finansminister Allan
Larsson skickade ut som en kommentar till Nordbankens resultat
skulle finnas en mening av innebörd att den kommande regeringen
avsåg att fullfölja den politik som den socialdemokratiska
regeringen hade inlett. Detta tyckte jag var uppenbart
nödvändigt med anledning av det besvärliga läget och av att
staten som ägare i Nordbanken samtidigt är ansvarig för det
finansiella systemets stabilitet.
Sedan fullföljde vi detta. Såsom redovisades här tillträdde
regeringen så småningom i början av oktober, och den 10 oktober
fattade vi beslut om att lägga fram en proposition såsom
ordföranden redovisade. En förändring som vi gjorde i
propositionen jämfört med det utkast som fanns när jag kom till
departementet gällde ett bemyndigande att senare sälja statens
ägande i Nordbanken. I övrigt fullföljdes planerna som de
förelåg vid vårt tillträde.
Kurt Ove Johansson: Det var bra att vi fick denna
inledning.
Har jag tolkat det rätt, att du och den borgerliga regeringen
i allt väsentligt accepterade det underlag som den avgående
regeringen hade lagt fram i det här ärendet?
Anne Wibble: Under de här dagarna i september kan man säga
att det fanns en expeditionsministär. Den nya regeringen hade
ännu inte tillträtt. Det fanns därför inte någon möjlighet för
oss att få ett utförligt material redovisat, utan det kunde vi
få först efter regeringsskiftet, fr.o.m måndagen den 7 oktober,
och då var det utomordentligt bråttom. Jag fick en del
information per telefon de här två dagarna i september. Dels
från finansinspektör Anders Sahlén, dels från Erik Åsbrink.
Kurt Ove Johansson: Som du nämnde var det bara
bemyndigandet som skilde sig från den tidigare beredningen som
den avgående regeringen hade gjort.
Anne Wibble: Ja. Det fanns uppenbarligen varken tid eller
andra förutsättningar att göra en annan bedömning av de
grundläggande faktorerna, nämligen att staten äger Nordbanken
och därmed har skyldighet att ta ett ägaransvar. Det är
uppenbart att man måste ta ansvar för detta, liksom staten
naturligtvis har ansvar för stabiliteten i det finansiella
systemet. Därav följde de förslag som lades fram i
propositionen.
Kurt Ove Johansson: Har du, sedan du övertog ärendet på
regeringsnivå, över huvud taget fått någon information i sak som
skulle tyda på att den avgående regeringen på något otillbörligt
sätt har försökt utöva påtryckningar mot posten, Fortia eller
finansinspektionen?
Anne Wibble: Jag har inte haft anledning att fördjupa mig
i den tidigare hanteringen av frågan, så det kan jag inte svara
på.
Kurt Ove Johansson: Min fråga gällde inte om du hade
fördjupat dig i den tidigare hanteringen. Min fråga gällde om du
när du deltagit i ärendets behandling funnit någon information
som skulle peka åt det hållet.
Anne Wibble: Jag har inte funnit någon sådan information.
Jag har inte sökt annan information än som krävdes för att lägga
fram propositionen.
Kurt Ove Johansson: Den avgående regeringen hade gjort en
uppdelning inom sig så att finansministern hade hand om statens
aktieposter och den biträdande finansministern svarade för
tillsynsärenden, gentemot finansinspektionen. Vad tycker du om
den uppdelningen inom finansdepartementet -- är den
ändamålsenlig?
Anne Wibble: Jag tycker att det är en ändamålsenlig
uppdelning. Vi har också den ärendefördelningen mellan mig själv
och Bo Lundgren.
Kurt Ove Johansson: Ni tänker behålla den?
Anne Wibble: Ja.
Kurt Ove Johansson: Av den redovisning som Allan Larsson
har givit framgår att finansinspektionen tog aktiv del i det här
arbetet mellan den 17 och den 26 augusti. Anser du att
finansinspektionen i Nordbanksärendet på ett tillfredsställande
sätt har skött sina åligganden?
Anne Wibble: Jag tycker att den information som jag har
fått från finansinspektionen tillgodoser de anspråk som jag
kunde ställa före regeringsskiftet. Det var en känslig fråga vem
som skulle informeras i detta läge, som var prekärt för en stor
svensk bank. Jag har inte haft anledning att därefter ha annat
än en positiv uppfattning om finansinspektionens sätt att sköta
sina uppgifter.
Kurt Ove Johansson: Du har alltså inte på något sätt
reagerat mot finansinspektionens agerande i den här frågan?
Anne Wibble: Jag tycker att finansinspektionen på ett
tillfredsställande sätt sköter de tillsynsuppgifter som den har
att sköta. Om läget vore annorlunda, skulle naturligtvis vi ha
vidtagit åtgärder, men det har vi inte funnit skäl att göra.
Kurt Ove Johansson: Frågan kanske kan tyckas onödig, men
jag vill ändå ställa den, om du anser att finansinspektionen i
Nordbanksärendet någon gång överträtt sina befogenheter eller
instruktioner.
Anne Wibble: Jag vill inte yttra mig om hur inspektionen
har agerat före den 23 september, för det har jag inte någon
inblick i. Därefter tycker jag att den har skött ärendena väl.
Kurt Ove Johansson: Jag borde kanske förtydliga mig något.
Jag utgår från att du har tagit del av den skriftliga
redovisning som Allan Larsson har ingivit till
konstitutionsutskottet. Jag tänker närmast på
finansinspektionens aktiva agerande mellan den 17 och 26
augusti. Du kan alltså inte se att inspektionen de dagarna
skulle ha överträtt sina instruktioner?
Anne Wibble: Jag tycker att jag inte har anledning att
lusläsa redovisningar som givits av andra till
konstitutionsutskottet och sedan kommentera hur olika
intressenter har betett sig. Jag har inte läst redovisningen med
den frågeställningen för ögonen.
Kurt Ove Johansson: Men finansministern sade nyss att om
finansinspektionen skulle ha överträtt sina befogenheter, skulle
den nuvarande regeringen har vidtagit åtgärder. Då är det väl i
och för sig inte konstigt om man inom finansdepartementet hade
tittat på hur finansinspektionen hade agerat de här dagarna?
Anne Wibble: Vi har gjort en bedömning, att alltsedan vårt
tillträde i regeringsställning har finansinspektionen till vår
tillfredsställelse skött de uppgifter som tillkommer
myndigheten. Att göra några andra bedömningar har vi inte haft
anledning till.
Kurt Ove Johansson: Jag förstod att Anne Wibble kanske
inte så noga har läst igenom den skriftliga redovisning som
Allan Larsson har ingivit till konstitutionsutskottet, men jag
utgår från att hon har tagit del av den. Vi har nu tillgång till
facit. Skulle Anne Wibble ha handlat annorlunda än vad Allan
Larsson gjorde i den situation som rådde mellan den 17 och 26
augusti 1991?
Anne Wibble: Jag trodde det var mitt eget agerande som
skulle bli föremål för frågor, inte mina kommentarer till hur
Allan Larsson har agerat. Om det är vad jag skall yttra mig om,
vill jag läsa allt ytterligare minst en gång.
Kurt Ove Johansson: Hur skulle Anne Wibble ha agerat om
hon varit i Allan Larssons situation?
Anne Wibble: Nu var jag inte det. Sådana hypotetiska
frågor tycker jag inte lämpar sig för besvarande här.
Ylva Annerstedt: Du sade att dina första kontakter var den
23--24 september. Blev du då informerad om vilka turer som hade
föregått beredningen och vilka kontakter man hade haft inför
upplägget exempelvis mellan den 17 och 27 augusti?
Anne Wibble: Den information som jag först fick var en
information från Anders Sahlén om läget, inte vad som hade
förevarit eller vilka åtgärder man tidigare kunde ha diskuterat.
Det var en diskussion om läget och vad som behövde göras
framöver, inte vad man hade resonerat om tidigare. Vi
diskuterade framtiden, inte vilka alternativa lösningar man
kunde ha tänkt sig tidigare.
Ylva Annerstedt: Så om ni hade suttit i regeringen den 18
augusti, är det fullt möjligt att lösningen på problemet blivit
en annan?
Anne Wibble: Även detta tycker jag är en hypotetisk fråga.
Det är svårt att veta i vilken mån bedömningen den 18 skulle ha
skilt sig från bedömningen den 23--24. Det är mycket kort tid
där emellan, så det är svårt att svara.
Jag måste tillstå att jag tycker det är lämpligare att hålla
sig till frågor om vad jag faktiskt har gjort efter det att jag
fått den information jag fick med början den 23.
Ylva Annerstedt: Om du hade givit beskedet att den
nytillträdande regeringen inte var beredd att fullfölja det
beslut som den frånträdande regeringen hade berett, vad hade
hänt då? Vilka var riskerna såsom ni bedömde?
Anne Wibble: Det är min bedömning att om vi inte hade
avgivit denna deklaration, att vi var beredda att fullfölja
socialdemokraternas beslut, hade stor oro skapats på de
finansiella marknaderna i Sverige, och detta hade varit till
betydande skada inte bara för Nordbanken, utan för hela
banksystemet och sannolikt för hela den svenska ekonomin.
Ylva Annerstedt: Så ni var i princip tvingade att godta
den lösning som den förra regeringen hade presenterat?
Anne Wibble: Ja, det kan man säga. Det var så oerhört ont
om tid. Det var uppenbart att det var helt nödvändigt att
presentera en lösning mycket tidigt i oktober för att
riksdagsbehandlingen skulle hinnas med så att pengarna kom
Nordbanken till del vid den tid då det var nödvändigt.
Ylva Annerstedt: Du sade att ni lade till att staten
skulle sälja aktierna. Gjorde ni några andra förändringar i
beslutet?
Anne Wibble: Nej, det var inga andra förändringar av
substans. Det här var en avsiktsförklaring, där vi begärde
riksdagens bemyndigande att senare sälja statens andel i
Nordbanken, eftersom det är vår uppfattning att staten inte är
någon lämplig ägare till banker. Möjligen kan man säga att
utvecklingen i Nordbanken har bekräftat att detta var ett klokt
ställningstagande.
Johan Lönnroth: Jag vill ta upp frågan, om den tidigare
utvecklingen visade att det inte var klokt att ha ett statligt
ägande.
Började ändå inte de stora problemen för Nordbanken med att
PKbanken delvis privatiserades och man fick alla dessa kontakter
med Pensersfären? Ulf Dahlsten i posten bedömde att det fanns en
sjuk del och en frisk del i Nordbanken. Den friska delen skulle
vara den som gällde de privata kunderna och den gamla
folkbankskaraktären, medan den sjuka delen var sådant som avsåg
utlåning till fastighetsföretag och till Penserföretag.
Mot den bakgrunden skulle jag vilja fråga, om finansminister
Wibble verkligen anser att erfarenheten visar att det var det
statliga ägandet som utgjorde problemet. Är det inte snarare
tvärtom så, att problemen kom i och med privatiseringen?
Anne Wibble: Min uppfattning är att problemen i
banksystemet i Sverige uppkom genom en serie omständigheter, som
alla samverkade på ett olyckligt sätt. En betydande del av
ansvaret måste läggas på den ekonomiska politik som fördes i
slutet av 1980-talet, då kreditmarknaden avreglerades samtidigt
som man hade skattesystem som uppmuntrade till betydande
låntagande, då man hade en hög inflation och en kvardröjande
valutareglering, som så att säga låste in pengar i Sverige.
Dessa faktorer sammantagna skapade en hög inflation. Det gäller
fram förallt lånebaserade fastighetsaffärer. Det visade sig
sedan att det sannerligen inte var någon fördel att ha staten
som ägare, eftersom det statliga ägandet kunde medverka till en
något sämre kreditprövning än i privata banker. Det senare är
ett omdöme som jag möjligen inte har objektiva bevis för. Men
man kan ändå konstatera att statligt ägande av banker inte har
skapat mindre problem i det svenska banksystemet, snarare
tvärtom.
Johan Lönnroth: Man kanske kan säga att den statligt ägda
banken inte hade samma erfarenheter. Den kastades hastigt in på
en ny marknad, och det klarade den inte av.
Får man tolka det som Anne Wibble nu säger så att det var fel
att börja avregleringen så tidigt och så snabbt som man gjorde i
slutet på 1980-talet?
Anne Wibble: Det är knappast så att någon bank eller något
annat företag kastas in i en utveckling utan det kräver beslut
av företagsledningen, i detta fall av dåvarande
företagsledningen i Nordbanken.
Som svar på den andra frågan -- om det hade varit bättre att
fatta avregleringsbesluten i någon annan ordningsföljd -- kan
jag konstatera att det hade varit en betydande fördel om man,
såsom Folkpartiet liberalerna föreslog, hade genomfört
valutaavregleringen och infört det nya skattesystemet åtminstone
samtidigt med kreditavregleringen.
Johan Lönnroth: Innebär det att man i historiens ljus kan
säga att det var riktiga beslut att inleda affärerna med Penser
-- jag tror det var 1984 -- att sälja en del av PKbanken och att
köpa Carnegie fondkommission?
Anne Wibble: Jag skulle ogärna vilja avge något bestämt
omdöme om detta, eftersom det kräver att man har satt sig in i
de affärerna på ett mer ingående sätt än jag har haft anledning
att göra. Det gäller affärer som skedde 1984, och det är ganska
många år sedan.
Bertil Fiskesjö: Jag skall återföra frågandet till det
ärende vi har att behandla.
Den nya regeringen befann sig i en stressad situation. Anser
finansministern att det underlagsmaterial som fanns för det här
snabba beslutet var tillräckligt?
Anne Wibble: Det är en svår fråga att besvara. Man kan
alltid önska sig ett mera utförligt material, men med hänsyn
till de mycket stora ränte- och kreditförlusterna och till att
staten var majoritetsägare i Nordbanken är jag tveksam till om
ytterligare underlag och information skulle ha lett till något
annat beslut. Jag tror inte det.
Bertil Fiskesjö: Finansministern anser således inte att
det finns anledning att på någon punkt ångra det
ställningstagande som gjordes i denna stressade situation?
Anne Wibble: Nej, det har jag inte funnit skäl att göra.
När staten äger en bank som får problem anser jag att det är
statens skyldighet att ta detta ägaransvar, inte minst för att
upprätthålla och värna om stabiliteten i det finansiella
systemet. Sedan är det en annan sak att jag egentligen tycker
att staten inte på sikt skall vara ägare av vare sig banker
eller andra företag, men det är en annan fråga än den vi hade
att hantera i september--oktober förra året.
Kurt Ove Johansson: Jag har ett par frågor som hänger
samman med den fråga som Bertil Fiskesjö ställde nu senast.
När en regering lägger fram en proposition måste väl
regeringen vara ansvarig för innehållet och stå för vad som är
skrivet i propositionen?
Anne Wibble: Ja, självklart. Jag tycker att mitt svar till
Bertil Fiskesjö innebär att jag är fullt beredd att acceptera
ansvaret för den proposition som jag lade fram. Det råkade
dessutom vara den första proposition som jag lade fram.
Kurt Ove Johansson: Att det var ont om tid förändrar väl
inte den bilden?
Anne Wibble: Varje regering tar självfallet ansvar för de
förslag som den lägger fram.
Kurt Ove Johansson: Skälet till att jag ställer de
kompletterande frågorna är att jag fick det intrycket av dina
svar till Ylva Annerstedt att ni lade fram propositionen under
tvång. Men det var alltså en väl övervägd proposition som
regeringen lade fram?
Anne Wibble: Ja, propositionen var så väl övervägd som man
har möjlighet till med det korta tidsspann som gällde. Därmed är
inte sagt att jag undandrar mig ansvaret för den. Jag tar på mig
det ansvaret. Jag tycker att det var en välmotiverad
proposition. Men självfallet måste en regering önska sig mer än
tre dagars beredningstid för ett så här viktigt förslag. Det
hade naturligtvis varit önskvärt att ha mera tid, men det var
inte möjligt, och då gjorde vi det bästa av situationen. Med
ledning av det som har framkommit därefter tycker jag
fortfarande att propositionen är fullt försvarbar och att den
ligger helt i linje med det som åligger staten så som ägare av
banken.
Kurt Ove Johansson: Jag är mycket nöjd med det svaret.
Ylva Annerstedt: De granskningsanmälningar som utskottet
har att behandla gäller inte den proposition som lades fram den
10 oktober, utan riktar in sig på behandlingen av ärendet i
slutet av augusti, nämligen regeringens hantering av kontakterna
med posten och Fortia resp. finansinspektionens hantering av
frågan.
Då vill jag återigen ha klarlagt, om du på någon punkt eller i
något sammanhang var informerad om de diskussioner som den gamla
regeringen förde med posten och med Fortia.
Anne Wibble: Det har jag icke varit informerad om på något
annat sätt än via tidningsläsning.
Ingvar Svensson: Det finns en åtminstone teoretisk
konfliktyta mellan statens ägaransvar och vad regeringsformen
säger om att regeringen inte får ikläda staten ekonomiska
förpliktelser utan riksdagens bemyndigande. Nu var riksdagen
inte samlad vid det här tillfället.
Vi kan se på tidsplanen. Den förre finansministern
underrättades om problemen den 17 augusti, propositionen lades
fram den 10 oktober och riksdagen fattade beslut den 20
november.
Jag ställde den här frågan också till Allan Larsson. Han
antydde -- han var inte explicit i svaret -- att i och med att
staten går in i ett ägaransvar har riksdagen givit sitt
bemyndigande. Delar du den uppfattningen, och finns det i så
fall någon övre gräns för ett kapitaltillskott enligt ett sådant
bemyndigande innan man måste ha ett förhandsbeslut från
riksdagen för att ikläda sig sådana förpliktelser?
Anne Wibble: Frågan har sannolikt konstitutionella
implikationer som jag inte är expert på, och jag gissar att det
är därför den ställdes. Vad jag kan svara på är tillämpligheten
i det här fallet. I den här situationen tycker jag att det var
helt nödvändigt att göra som vi gjorde. Tiden var också
tilltagen så att det skulle finnas utrymme för
riksdagsbehandling och riksdagsbeslut innan läget i Nordbanken
blev prekärt.
Ingvar Svensson: Problemet var ju att man på ett tidigt
stadium iklädde sig ekonomiska förpliktelser motsvarande 5
miljarder. Man kan då säga att det var rimligt. Men låt oss anta
att det hade behövts ett kapitaltillskott på 10, 20 eller 30
miljarder -- hade det då varit nödvändigt att kalla in riksdagen
för urtima möte innan man iklädde sig en sådan förpliktelse? Jag
är medveten om att det är en hypotetisk fråga.
Anne Wibble: För att besvara den hypotetiska frågan skulle
jag ha rådgjort med jurister och rättssakkunniga. Jag vill inte
svara på den på eget bevåg. Jag är inte jurist, och för att
svara bör man ha juridisk sakkunskap till hjälp. Det finns det
också på departementet. Jag skulle ha tagit sådana råd.
Thage G Peterson: Jag har en avslutande fråga av mer
demokratisk art mot bakgrund av finansministerns långa politiska
erfarenhet som medlem av Sveriges riksdag.
Jag vill se detta ärende som ett bra bevis på att vi i vårt
demokratiska Sverige kan hantera också svåra ärenden över
regeringsskiften, där den avgående och den tillträdande
regeringen utväxlar information i en beredningsprocess. Svenska
folket och medborgarna får förtroende för vårt demokratiska
system när vi kan lösa också svåra uppgifter efter ett allmänt
val då en ny regering har tillträtt.
Hur ser finansministern på ett sådant resonemang?
Anne Wibble: Det är utomordentligt angeläget att den typen
av kontakter kan tas i samband med ett regeringsskifte, eftersom
det annars blir en period av nästan en månad när viktiga beslut
inte skulle kunna fattas. Jag tycker att det regeringsskifte som
jag har varit med om i Sverige, alltså det senaste, uppfyller
högt ställda krav från medborgarna på att de politiska partierna
skall kunna resonera med varandra. Det tycker jag liksom
ordföranden är viktigt.
Thage G Peterson: Jag tackar finansministern, och jag
tackar de besökande för deras uppmärksamhet.
Konstitutionsutskottet
1992-03-31
kl. 13.15--13.30
Bilaga B 11
Offentlig utfrågning av statsrådet Bo Lundgren angående
nyemission i Nordbanken m.m.
Thage G Peterson: Granskningsärendet gäller regeringens
åtgärder i anslutning till ett regeringsbeslut hösten 1991 om
bl.a. en nyemission i Nordbanken. Ärendet bereddes av den
socialdemokratiska regeringen, och den nya borgerliga regeringen
fattade den 10 oktober 1991 beslut om en proposition till
riksdagen. Riksdagen biföll regeringens förslag i november.
Jag hälsar statsrådet Bo Lundgren välkommen till
konstitutionsutskottet för att svara på våra frågor om detta
ärendes beredning. Med sig har statsrådet Lundgren rättschefen
Hans Jacobson, som jag också hälsar välkommen.
Jag har inhämtat att statsrådet Lundgren inte önskar göra
någon inledning, så vi går direkt över till frågorna.
Kurt Ove Johansson: Jag skulle vilja börja med att ställa
några frågor som gäller finansinspektionen.
Det har framgått av vårt arbete här i utskottet att den nya
regeringen har valt samma upplägg som den avgående, nämligen att
dela upp ansvaret för statens ägande resp. tillsynen genom
finansinspektionen.
Den 1 juli 1991 skedde en sammanslagning mellan bank- och
försäkringsinspektionerna, och vi fick finansinspektionen. Jag
vill börja med att fråga om Bo Lundgren anser att den
omorganisation som ledde till bildandet av finansinspektionen
har påverkat finansinspektionens sätt att arbeta när man i
augusti hade att ganska snabbt agera i Nordbanksärendet.
Upplever du att finansinspektionen har skött sina åligganden väl
då den har hanterat den situation som uppstod genom problemen i
Nordbanken?
Bo Lundgren: Vad först gäller omorganisationen tror jag
inte att den har medfört några förändringar i
finansinspektionens möjligheter att fungera. När två myndigheter
smälter samman till en uppstår naturligtvis en del
organisatoriska frågor som måste hanteras, men jag tror inte att
omorganisationen har påverkat verksamheten inom den tidigare
bankinspektionen.
Vad gäller frågan hur situationen har hanterats totalt sett
kan jag inte bedöma vad som inträffade före regeringsskiftet,
eftersom jag inte har gått igenom handlingar som kan visa vad
som har hänt. Det gäller för finansinspektionen att hela tiden
balansera den rena tillsynsfunktionen och de följdverkningar
tillsynen kan få på lösningen av vissa problem inom
finanssektorn.
Kurt Ove Johansson: Det har framgått när vi haft Anders
Sahlén här att det i andra länder finns bankinspektioner som
kanske har ännu mer tänder än den svenska har.
Jag vill fråga dig såsom särskilt ansvarig på detta område, om
du tycker att den svenska finansinspektionen är för aktiv eller
motsatsen -- för passiv -- i sitt agerande vid kriser som
uppstår i bankväsendet.
Bo Lundgren: Jag vill understryka att min bedömning bara
gäller tiden från den 4 oktober. Jag har inga synpunkter på vad
som har hänt dessförinnan och kan inte heller ha det.
Min bedömning när det gäller tiden efter den 4 oktober är att
det råder ett gott förhållande mellan de tre instanser som delar
ansvaret på detta område: finansdepartementet, riksbanken och
finansinspektionen. Jag tycker att gränsdragningen har fungerat
bra i de situationer vi haft att hantera.
Kurt Ove Johansson: Det kan kanske diskuteras, men här
skall vi bara ställa frågor. Ett statsråd med ansvar för
bankinspektionen och tillsynsfrågorna har väl ändå en skyldighet
att försöka blicka bakåt för att kunna bedöma om den inspektion
som han nu ansvarar för fungerar som den skall?
Bo Lundgren: Det viktiga för mig är att man under den tid
då jag har haft ansvaret har upprätthållit en balans i fråga om
hur mycket man kan agera och i vad mån det kan påverka
tillsynsrollen. Jag tycker att det har fungerat
tillfredsställande under den tid jag har haft ansvaret. Det är
svårt för mig att göra en avvägning med tanke på den
komplicerade materia det handlar om. Jag tror att jag har satt
mig in i vad som har förevarit, men jag har inte tillräckligt
underlag för att kommentera det.
Kurt Ove Johansson: Du anser alltså att den uppdelning som
gäller mellan finansministern och biträdande finansministern
fungerar på ett tillfredsställande sätt, och det är regeringens
avsikt att den uppdelningen skall bestå?
Bo Lundgren: Ja. Jag tycker att det fungerar bra. Eftersom
det finns två statsråd i finansdepartementet finns det anledning
att göra en uppdelning mellan ägarfunktionen och
tillsynsfunktionen. Det har fungerat bra hittills.
Kurt Ove Johansson: Jag anknyter ändå till det förflutna,
även om du ogärna vill svara på frågor om den tiden. Men jag
utgår från att du har tagit del av den redovisning som kommit
till utskottet från Allan Larsson. Av det materialet framgår att
finansinspektionen under perioden 17--26 augusti 1991 tog aktiv
del i det förberedelsearbete som så småningom ledde till en
regeringsproposition till riksdagen. Du måste naturligtvis vara
med i förberedelserna och ta ställning till en sådan
proposition. Du måste väl då ha haft några funderingar om hur
finansinspektionen skötte sina uppgifter. Jag ställer därför
ändå frågan, om du haft anledning att rikta någon anmärkning mot
inspektionens sätt att hantera det ärende där det så småningom
ändå blev en proposition, som din regering har skrivit under.
Bo Lundgren: Det var en lång fråga.
Om jag börjar med propositionen vill jag säga att varje
regering måste ta det ansvar som följer med ägarrollen. Vi måste
alltså ta ansvar för Nordbankens situation och skaffa det
kapitaltillskott som erfordrades. Det har regeringen också
gjort.
När det gäller förberedelsearbetet med propositionen vill jag
säga att det tidigare fanns många tankar om hur lösningen skulle
se ut. Orsaken till att jag inte gärna vill svara på hur jag
värderar inspektionens roll i det sammanhanget är att jag skulle
behöva ännu mer underlag än jag har om vad som har förekommit i
diskussionerna för att kunna dra någon definitiv slutsats. Jag
har inte funnit anledning från mina utgångspunkter att framföra
kritik i det avseendet men har inte heller haft anledning att
göra någon större utvärdering inom departementet.
Det som inträffade i Nordbanken och händelseförloppet
dessförinnan var någonting förhållandevis nytt för svenskt
finansväsende. Även om man har ett historiskt perspektiv var det
länge sedan vi hade den typen av problem som började uppkomma.
Det är möjligt att man därför måste visa större tolerans när det
gäller balansproblemen. Jag förstår att man kan föra en
diskussion om balansproblemen med utgångspunkt från vad som
hände tidigare, men jag har inte funnit anledning till kritik
mot inspektionen.
Kurt Ove Johansson: Jag har slutligen en fråga som är
kortare än den föregående.
Jag har tolkat ditt svar så, att du i din befattning med
Nordbanksärendet inte har funnit att finansinspektionen har
överträtt sina instruktioner eller befogenheter.
Bo Lundgren: Det har jag inte kunnat finna. Men jag har
inte heller penetrerat vad som hänt tidigare och prövat andra
lösningar än den som den nuvarande regeringen kom fram till,
nämligen att teckna och garantera ett kapitaltillskott.
Ylva Annerstedt: Jag vill erinra om vad som sagts
tidigare, att de granskningsanmälningar som vi har att ta
ställning till rör förhållanden som föregick den lösning man kom
fram till och framför allt gäller regeringens hantering av
posten och Fortia.
Blev du vid tillträdet informerad om de diskussioner som hade
förts mellan den gamla regeringen och posten resp. Fortia?
Bo Lundgren: Inte i det här avseendet, mer än vad jag
kunde läsa i pressen.
Ylva Annerstedt: Om ni vid tillträdet hade sagt nej till
den gamla regeringens propåer om en sådan lösning som senare
föreslogs i propositionen, vad hade då hänt?
Bo Lundgren: Det är statens uppgift att garantera
betalningssystemets stabilitet. Det finns ett antal aktörer som
bidrar till den verksamheten. Riksbanken har, vad gäller
banksidan, att svara för stöd till solventa banker.
Finansinspektionen har tillsynsrollen, i vilken ingår ett visst
mått av aktivitet för att hjälpa till med lösningar som
garanterar stabiliteten. Regeringen har ett övergripande ansvar,
som inte riksbanken har, när det gäller icke solventa banker och
deras betydelse för betalningssystemet.
Vi gjorde när det gällde Nordbanken den bedömningen att det
var nödvändigt att ta ägaransvaret och att bevara stabiliteten i
betalningssystemet. Från de utgångspunkerna -- stabiliteten i
betalningssystemet och ägaransvaret -- var det nödvändigt att
genomföra det förslag som lades på riksdagens bord och som
sedermera antogs.
Ylva Annerstedt: Så ni hade i princip inget alternativ
till att godta den lösning som man hade förhandlat fram?
Bo Lundgren: Det finns alltid alternativa tekniker, men
det var nödvändigt att i huvuddragen genomföra det som
regeringen föreslog riksdagen.
Ylva Annerstedt: Du avser alltså den avgående regeringens
förberedelser och förslag till lösning på problemet?
Bo Lundgren: Det fanns uppenbarligen olika förslag
tidigare om hur man skulle hantera ärendet. Det är en sak som
man får diskutera i annan ordning.
Vi var uppmärksamma på problemet redan före
regeringstillträdet och insåg att något måste göras som
garanterade stabiliteten vad gäller Nordbanken. Vi måste också
ta ett ägaransvar. Det krävdes ett kapitaltillskott. Staten som
ägare var tvungen att teckna sin del, och för att säkerställa
tecknandet av den övriga delen måste staten garantera också den
delen. Så enkelt är det.
Johan Lönnroth: Staten har alltså ett ansvar för
stabiliteten i penningsystemet och dessutom ett ägaransvar i
fallet Nordbanken. Skall man tolka det så, att om vi får en
finansiell kris, som hotar stabiliteten, i en bank som icke är
statligt ägd, har staten ett väsentligt mindre ansvar att
ingripa?
Bo Lundgren: Regeringen har att vid varje sådant tillfälle
göra en bedömning av hur man skall bevara stabiliteten i
betalningssystemet. Det är den grundläggande utgångspunken,
oavsett om det gäller en statlig eller privat eller kooperativ
bank. Det är statens uppgift att garantera stabiliteten i
banksystemet.
När det gäller en bank där staten har ett väsentligt
ägarintresse accentueras ansvaret av att staten också har en
ägarfunktion. Men det är två skilda krav, som bägge måste
uppfyllas.
Thage G Peterson: För tydlighetens skull vill jag ställa
en fråga till statsrådet Bo Lundgren.
När ni den 10 oktober fattade beslut att lägga fram en
proposition till riksdagen, som sedan bifölls, hade ni då några
klagomål på den gamla regeringens uppläggning av Nordbankens
nyemission?
Bo Lundgren: Det var inte jag som föredrog ärendet och
inte heller jag som hade berett det. Jag kan inte säga att jag
personligen vare sig haft några klagomål eller hört några
klagomål.
Thage G Peterson: Jag har ingen mer talare antecknad. Jag
tackar de medverkande och tackar åhörarna.
Konstitutionsutskottet
92-04-07
kl. 13.30--14.16
Bilaga B 12
Offentlig utfrågning av biståndsminister Alf Svensson och
departementsrådet Gun-Britt Andersson om oljebistånd till
Estland
Thage G Peterson: Vi hälsar statsrådet för biståndsfrågor
Alf Svensson och departementsrådet Gun-Britt Andersson välkomna
till konstitutionsutskottet.
Jag har kommit överens med statsrådet Svensson om att han
skall göra en kort inledning. Därefter blir det tillfälle för
utskottets ledamöter att ställa frågor. Nu vet jag att
statsrådet Alf Svensson skall besvara frågor i kammaren omkring
kl. 14.20, så jag får hemställa att det blir koncentrerade och
raka frågor här. Vi har haft för avsikt att när frågorna om
oljebiståndet till Estland är besvarade ta upp övriga frågor om
anslaget till u-landsbistånd, om vi hinner. Annars får vi
återkomma vid ett senare tillfälle.
Alf Svensson: Den 20 december fick jag information från
den brett sammansatta grupp eller, om man så önskar, delegation
som hade besökt Estland och Lettland och som kom hem just den
dagen. SUKAB:s verkställande direktör Lars Söderberg och vice
verkställande direktör Kaj Sigfrid anslöt sig till delegationen
på mitt tjänsterum. Med vid föredragningen var bl.a.
statssekreterare Alf T Samuelsson, departementsrådet Andreas
Ekman från UDH, estnisktalande energiexperten från Vattenfall
Victor Mets, Ruth Jacoby från ÖSEK och katastrofkoordinator
Karin Roxman. Departementsrådet Gun-Britt Andersson, som sitter
bredvid mig här, var föredragande.
Förslaget var 20 milj.kr. i katastrofbistånd, varav 10
milj.kr. för medicin och 10 milj.kr -- den summan reducerades
sedermera till 5 -- för spannmålsprodukter, för foder. På
eftermiddagen samma dag annonserade nämligen EG stora insatser,
och därför reducerades de 10 miljonerna för spannmålsprodukter
till 5.
Utöver detta föreslogs att 10 milj.kr. skulle utfästas ur den
s.k. Östeuropamiljarden för att underlätta för Estland att komma
i gång med exporten för att landet skulle få valuta till att
importera olja. Det preciserades senare att 4 milj.kr. av dessa
10 milj.kr. skulle göras tillgängliga omedelbart för inköp av
olja. Det är dessa 4 milj.kr. som det har skrivits en hel del
om.
Varför inte använda alla de 10 miljonerna för oljeköp? Därför
att detta enbart skjuter en prekär situation framåt ett par, tre
veckor och inte medverkar till en nödvändig långsiktig lösning
och därför att estländarna själva hyste önskemål om någon form
av motköpsarrangemang som hjälpte Estland i gång med landets
egen export.
Samordningskanslierna fick information omgående, den 20
januari. Formellt regeringsbeslut erfordrades inte akut,
eftersom SIDA behövde fortsätta beredningen och kontakterna med
mottagarländerna och eftersom SIDA kan utnyttja sitt
bemyndigande att fatta beslut om katastrofbistånd upp till ett
belopp av 10 milj.kr. -- eller man kan naturligtvis också
påkalla regeringsbeslut. Departementsrådet Gun-Britt Andersson
och övriga berörda medarbetare gjorde ett berömvärt arbete från
den 20 december, då beslutsfattandet sattes i gång.
Den 23 december gick pressinformation ut. Då hade de fyra
regeringspartierna informerats och samtyckt. Jag vill betona att
varken UDU eller jag är operativt verkande, vilket naturligtvis
konstitutionsutskottets ledamöter redan har klart för sig.
Det bör också så här års erinras om att inte alla dagarna
efter den 23 december är ordinära vardagar. I den kommenterade
dagbok som jag har tillställt konstitutionsutskottet kan
ledamöterna likväl konstatera att mina medarbetare inte var
passiva under helgen och mellandagarna. Jag återkom från Mexiko
den 18 och fick veta via telefax från Andres Küng att esterna
inte hade fått sin olja för de 4 miljonerna. Söndagen den 19
januari och måndagen den 20 arbetade vi för att få fart på
leveranserna.
Den 15, 16 och 17 januari publicerade Dagens Industri kritik.
Den 17 januari erbjöds Estland 1700 ton olja av en finare
kvalitet. Estland håller emellertid fast vid att man önskar
tjockolja -- det var det senaste besked vi hade fått om vilken
kvalitet man önskade.
Den 18 januari skickade Dagens Industri dessa 1700 ton olja,
och det togs till intäkt för påståenden om att regeringen var
senfärdig. Självfallet tackade esterna och tog emot när Dagens
Industri levererade oljan, men jag är säker på att ledamöterna i
konstitutionsutskottet skulle ha reagerat om regeringen hade
skickat över denna kvantitet, när det hade kungjorts att det
inte var den oljekvaliteten som önskades.
Under dagarna från den 19 januari fick jag ständigt olika
uppgifter om när avtal mellan Wärgården och SUKAB skulle
undertecknas. Jag tillstår att jag kände mig illa till mods
efter skriverierna och efter de mycket enträgna påtryckningar
som vi hade försökt bestå parterna med. Den 21 januari tog jag
kontakt med Carl Tham på SIDA. Vi gjorde då en utfästelse om att
-- utöver de 4 miljonerna -- ytterligare 5 milj.kr. skulle
lämnas som finansiellt katastrofbistånd till Estland. Esterna
skulle själva förfoga över de pengarna och köpa olja från snart
sagt vilket håll de än önskade. Låt mig berätta att esterna ännu
inte har använt de pengarna till fullo. På det kontot finns det
kvar cirka 2,2 milj.kr., så man har använt något över hälften av
de 5 miljonerna som vi i all hast beslutade om den 21 januari.
Den 2 februari var den första båtlasten från Göteborg i hamn
och lossades. Dessförinnan hade det trasslat till sig med
oljelasten från Ryssland som skulle gå med tåg. Det var SUKAB
som skötte om detta. Esterna själva ville gärna ha leveransen
med tåg, eftersom den då kom i lagom proportioner och med lagom
intervaller.
Torgny Larsson: Vi har fått en hel del skriftligt
material, men jag tycker att det inte har skapat full klarhet.
Det är därför bra att biståndsministern har gjort denna
inledning.
Vi kan alltså konstatera att det tog cirka 6 veckor innan
oljeleveransen kom fram efter det att regeringen före jul
lämnade besked om biståndet. Vad är orsaken till att det dröjde
så länge? Vems fel var det?
Alf Svensson: Det är riktigt att det tog lång tid. Jag
vill göra gällande att orsaken till detta framgår av de
handlingar som har tillställts konstitutionsutskottet.
Jag är glad över att beslutet kunde fattas snabbt. För oss är
det naturligtvis helt nödvändigt att det som skickas över
överensstämmer med vad mottagarna förväntar sig och önskar. De
hade alltså 4 miljoner att spela med, om jag får använda det
uttrycket. De ville vara säkra på att miljonerna användes till
exakt det som var nödvändigt i den akuta situationen. Det
framgår av dokumenten att uppgifterna växlade från vecka till
vecka. Först tog det lång tid innan vi fick besked om till vilka
kvaliteter man önskade använda de 4 miljonerna. Jag har inte
velat särskilt starkt understryka detta, eftersom jag tycker att
man skall visa stor förståelse för att esterna i den uppkomna
situationen hade svårt att bestämma sig för vad de skulle
använda denna mycket begränsade summa till. Om man använde den
då, hade det kanske visat sig att man behövde den bättre om en
vecka.
Jag vill påstå att mina medarbetare låg i för att få ett
besked. Det var ingalunda i vårt intresse att vänta på det
definitiva beskedet. Vi visste ju att det fanns åtskilliga som
iakttog oss i just det här ärendet.
Torgny Larsson: Biståndsministern är naturligtvis
återhållsam med kritik mot mottagarländerna, men jag tolkar ändå
Alf Svenssons uttalande så, att det är esternas fel. Det har
biståndsministern också sagt den 23 januari, även om det var
litet inlindat.
Kan jag tolka detta så, att det huvudsakligen är svårigheter
på estnisk sida att ge besked som var orsaken till att det
dröjde hela 6 veckor?
Alf Svensson: Torgny Larsson använde uttrycket "esternas
fel". Jag tycker inte att man skall karakterisera det som fel.
Men det är helt klart att om esterna hade givit oss besked
tidigare, hade de fått oljan tidigare. Hade de velat ta emot de
1700 ton som Dagens Industri sedan skickade över och inte sagt
att man fortsättningsvis ville ha tjockolja, så hade man fått
dessa erbjudna 1 700 ton, och då hade oljan kommit från oss
tidigare än den kom via Dagens Industri.
Sedan blev det trassel vid gränsen mellan Ryssland och
Estland. Det medverkade också till en fördröjning, som esterna i
varje fall inte helt och hållet kunde råda över själva.
Torgny Larsson: Det var väl bara några få dagar det skilde
mellan järnvägstransport och båttransport. Jag tolkar det så att
biståndsministern menar att det inte var något fel från svenskt
håll.
Regeringen fattade beslut om uppköpsorder till SUKAB först den
14 januari enligt de uppgifter jag har fått. Varför kom inte det
beslutet tidigare?
Alf Svensson: Det berodde på att beslutet var förankrat
hos de fyra partierna, och arbetet kunde omgående komma i gång.
I och för sig hade det formella beslutet kunnat fattas tidigare
genom att fem statsråd hade sammanträtt, men det hade inte
förändrat tidsaspekten, vågar jag påstå.
Torgny Larsson: Enligt uppgift har SUKAB väntat på en
formell uppköpsorder. Kaj Sigfrid säger: "Jag skulle väl få
sparken om jag satte i gång att köpa olja utan att ha klara
papper." Det ger ett klart intryck av att man på det hållet
väntade på regeringens beslut.
Alf Svensson: De uppgifterna har jag också sett, och de
framstår för mig som mycket märkliga. SUKAB hade tagit på sig
uppgiften på en gång. Att vi vände oss till SUKAB beror på att
SUKAB tidigare hade fått den här typen av arbetsuppgifter från
UDU och har vana vid sådan verksamhet. De 4 miljonerna var en
del av de 10 miljoner som skulle användas i en revolverande fond
eller för ett motköpsarrangemang, hur man nu vill uttrycka det.
Torgny Larsson: Biståndsministern menar alltså att det
fattades reella beslut före jul?
Alf Svensson: Hade det behövts formella beslut tidigare
för att ärendet skulle kunna åtgärdas tidigare, hade sådana
beslut fattats. Men det finns icke i beslutsordningen något som
har fördröjt oljeleveransen till Estland. Departementsrådet
Gun-Britt Andersson kanske kan vidimera detta.
Gun-Britt Andersson: Vi hade en beredskap att ge det
formella uppdraget till SUKAB så fort det kom fram vilken olja
som skulle köpas.
Torgny Larsson: Då vill jag gå in på frågan om
pressinformationen. Det står i handlingarna att pressinformation
gick ut några dagar före jul.
Biståndsministern blev intervjuad i Dagens Eko. Vad innehöll
pressinformationen?
Alf Svensson: Den 23 december intervjuades jag av Dagens
Eko. Intervjun innehöll uppgifter om de belopp som jag här
redovisade inledningsvis. Jag uttryckte tillfredsställelse över
att vi så snabbt hade kommit till beslut i frågan.
I detta sammanhang vill jag säga att Sverige var det land som
var först i Estland med bistånd.
Torgny Larsson: Är det rätt uppfattat att det alltså sades
då vilka belopp man hade fattat beslut om att ge?
Alf Svensson: Jag vill minnas det. Jag har inte med mig
någon utskrift av intervjun i Dagens Eko, men jag vill minnas
det. Jag kan inte säkert säga att alla beloppen angavs. Men det
viktigaste var att ett beslut var fattat om bistånd till Estland
och att detta beslut fattades före jul.
Sedan vill jag repetera att jag som minister eller mina
medarbetare på UDU inte alltid kan råda över det operativa. Det
är nödvändigt att mottagarregeringen går helt med på att ta emot
det som sänds över.
Får jag göra en kommentar i detta sammanhang. Det kan vara
värdefullt för mig att få säga att det inte är någon konst för
en enskild organisation att åka till Estland med något som man
där tar emot. Om man fyller en långtradare exempelvis med
läkemedel, tas den naturligtvis emot, men för oss är det
nödvändigt att parterna är överens om att det som sänds är det
som behövs bäst.
Torgny Larsson: Sade biståndsministern vid det tillfället
någonting om när hjälpen skulle vara framme?
Alf Svensson: Nej, det kan jag inte ha gjort, för det
kunde jag omöjligtvis veta. Men jag visste att om vi fattat
beslutet, fanns helt andra möjligheter att få det hela att
fungera än om beslutet hade förhalats. Vi fattade beslutet så
fort vi kunde. Den 20 december var delegationen här, och den 23
kunde vi gå ut med pressinformation om att beslutet var fattat.
Torgny Larsson: Enligt Aktuellt den 21 januari i år -- jag
vet inte om det är samma intervju som i Dagens Eko -- skulle
biståndsministern ha sagt: "Det var svårt att fira jul i vår
trygga, ombonade tillvaro utan att snabbt göra någonting för
våra grannar som hade det mycket svårt."
Biståndsministern skulle också ha sagt att regeringen beslutat
att ge 15 miljoner för inköp av olja. Det var väl i samband med
det som indignationen uppstod. Jag konstaterar att orden om att
det snabbt skulle hända någonting faktiskt fanns uttalade i
sammanhanget.
Alf Svensson: Jag anser att vi kom mycket snabbt fram till
beslut efter det att delegationen, som var allsidigt sammansatt,
hade kommit med sina förslag. Jag tycker knappast att det
beslutet hade kunnat komma snabbare. Det var detta som jag kände
glädje och tillfredsställelse över.
Jag vill understryka att ett otal ärenden skall passera, såsom
konstitutionsutskottets ledamöter är på det klara med. Men detta
beslut fattades med hög prioritet. Jag tycker att det var en
snabb behandling från det att delegationen stod på svensk jord
tills beslutet var fattat. Indignationen, menar jag, kom i
synnerhet efter skriverierna i pressen.
Torgny Larsson: Det råder tydligen ganska mycket oklarhet
också på estniskt håll om i vilken mån det var bistånd eller
affär. Kan jag få någon kommentar till det?
Alf Svensson: Jag skall vara försynt och säga att det
fanns ganska många som ville vara med och göra affärer i detta
sammanhang. Det var åtskilliga intressenter som lät höra av sig.
Det underlättar inte för oss och i synnerhet inte för esterna.
Torgny Larsson: "Delvis som en följd av all den
uppmärksamhet som olje- och motköpstanken fått har
förberedelserna för motköpsarrangemanget försenats." Det stämmer
alltså? Har det varit en orsak till att ärendet tagit så lång
tid?
Alf Svensson: De 4 miljonerna var ställda åt sidan för att
man snabbt skulle kunna göra oljeinköp för dem. De andra 6
miljonerna skulle användas till ett motköpsarrangemang men
naturligtvis också vara en gåva. Det klargjorde jag gång på
gång.
Det fanns de som tyckte att de pengarna också skulle användas
för oljeinköp i den akuta situationen och menade att vi begick
ett fatalt misstag när vi inte släppte loss också de 6
miljonerna för oljeinköp.
Av de ytterligare 5 miljoner som beslutades finns 2,2
fortfarande kvar. Det bestyrker väl att vi inte gjorde fel när
vi höll de 6 miljonerna kvar för att de skulle kunna vara basen
i den revolverande fonden.
Personligen anser jag fortfarande att något av det mest
angelägna är att ge esterna hjälp med att få i gång sin export.
De själva var intresserade av export av massaved. De var mycket
angelägna om att just den här typen av relation oss emellan
skulle byggas upp. Men det har varit svårare än vad de kanske
trodde och vad vi trodde. Det finns fortfarande en del
teknikaliteter kvar att ordna upp innan fonden är i funktion.
Torgny Larsson: Jag fattar det ändå så att uppmärksamheten
som sådan skulle ha försenat motköpsarrangemanget. Kan det vara
riktigt?
Alf Svensson: Jag menar att det inte var så lätt för
esterna att i lugn och ro komma fram till beslut om hur de
skulle använda de 4 miljonerna, eftersom åtskilliga
intressenter, också på svenskt håll, ville tala om för dem hur
de skulle agera.
Bertil Fiskesjö: Vi granskar i huvudsak den formella,
konstitutionella sidan. Jag är inte riktigt på det klara med
vilka formella regeringsbeslut som låg till grund för agerandet.
Vilka regeringsbeslut fattades i det här ärendet före jul resp.
efter jul?
Alf Svensson: När vi hade gått igenom behoven och sett på
de förslag som delegationen presenterade den 20 bad jag min
statssekreterare Alf T Samuelsson att omgående ta kontakt med de
tre övriga ledarna för regeringspartierna och samtidigt ta upp
frågan i samordningskanslierna. Det skedde, och jag fick då
klartecken.
Som jag sade inledningsvis hade SIDA kunnat fatta det formella
beslutet, eftersom man har rätt att bevilja katastrofbistånd upp
till 10 miljoner. Men det här var, om jag får använda det
uttrycket, ett nytt åtagande. Därför ville jag att de fyra
partierna skulle vara ense, och det var vi. Sedan kunde vi
formalisera beslutet när regeringen samlades. Jag tyckte inte
det fanns fog för att ordna ett extra regeringssammanträde för
detta.
Bertil Fiskesjö: Skall det uppfattas så, att huvudparten
av det aktiva förarbetet för denna behjärtansvärda aktion
försiggick utan att det fanns något formellt regeringsbeslut?
Alf Svensson: Vi talade om de 4 miljonerna som skulle
användas akut för inköp av olja. När vi satte i gång detta fanns
det inte ett formellt regeringsbeslut.
Thage G Peterson: Jag har två följdfrågor till detta.
Enligt TV-Aktuellt hävdade Alf Svensson att det fanns ett
avtal om leverans av oljan. Om det fanns ett sådant avtal,
varför var det då nödvändigt att ringa till SIDA och be SIDA ta
fram 5 miljoner?
Alf Svensson: Det fanns ett avtal färdigt för
undertecknande. En herr Wärgården hade vid två tillfällen då tid
var utsatt för undertecknande av avtal om de 4 miljonerna inte
låtit höra av sig. När detta slirades runt gång på gång upplevde
jag det som mycket pressande och tog kontakt med SIDA, eftersom
jag insåg att 4 miljoner inte ordnade upp situationen utan att
det behövdes mer. Då plussades de 5 miljonerna på. Det skedde
den 21 januari, och då var avtalet ännu inte undertecknat. Sedan
skedde det strax efteråt.
Thage G Peterson: Så uppgiften att det fanns ett avtal
undertecknat är alltså inte korrekt?
Alf Svensson: Jag fick gång på gång besked om att avtalet
skulle undertecknas, och det angavs klockslag när det skulle
ske. Jag kunde bara ty mig till de uppgifter jag fick. Sedan
infann sig inte den ena avtalsparten. Det hade lämnats uppgift
efter uppgift som visade sig inte vara korrekta. Då tog jag
kontakt med generaldirektören i SIDA, och så fattade vi beslut
om de 5 miljonerna.
Thage G Peterson: Har jag tolkat Alf Svensson rätt, att
vid den tidpunkt då TV-Aktuellt uppgav att det fanns ett
undertecknat avtal fanns det inte något undertecknat avtal?
Alf Svensson: Jag har aldrig sett vare sig detta eller
något annat avtal undertecknat. Jag måste ty mig till de
uppgifter jag har fått. Det är enbart dem jag har refererat till
i radio och TV.
Thage G Peterson: När Alf Svensson kontaktade SIDA och
ville ha fram de 5 miljonerna, fanns det då ett regeringsbeslut
för Alf Svensson att ty sig till?
Alf Svensson: Det fanns det inte. Som jag har sagt har
SIDA rätt att bevilja upp till 10 miljoner i katastrofbistånd
utan att höra regeringen. Det var därför Carl Tham och jag kunde
komma överens om de ytterligare 5 miljonerna.
Thage G Peterson: Så det var generaldirektör Thams beslut
att ta fram de 5 miljonerna?
Alf Svensson: Jag tog kontakt med Carl Tham, eftersom jag
kände till bestämmelsen att SIDA kan besluta om ett
katastrofbistånd upp till 10 miljoner. Jag visste att den
möjligheten fanns.
Självfallet hade jag sedan samtal med mina medarbetare på
U-avdelningen, och jag utgår från att Carl Tham rådgjorde med
sina medarbetare.
Gun-Britt Andersson: Jag tror att den 21 var en tisdag.
Det var en dag då man normalt förberedde kommande
regeringssammanträde på torsdagen. Då fanns det möjlighet att
fatta ett regeringsbeslut på torsdagen om Carl Tham inte hade
ställt sig positiv till att fatta beslutet själv. Men Carl Tham
tyckte att det inte behövdes något regeringsbeslut utan använde
detta bemyndigande på 10 miljoner.
Thage G Peterson: Men vid den tidpunkt då statsrådet
ringde generaldirektören fanns alltså inget regeringsbeslut?
Alf Svensson: Nej.
Thage G Peterson: Vilka slutsatser drar Alf Svensson av
det långa dröjsmålet från löftet den 20 december till den
slutliga leveransen en och en halv månad senare?
Alf Svensson: Jag hoppas inte att det låter alltför
pretentiöst, men jag drar den slutsatsen att vi har gjort vad vi
har kunnat för att påskynda ärendet. Vi har legat i, och vi har
känt opinionstrycket. Jag inser mycket väl att vi av och till
kommer till korta och gör felsteg, men jag vet inte om det har
gjorts några felfria insatser från något håll. I det här fallet
har mina medarbetare -- och jag vågar också säga jag själv --
gjort vad vi har kunnat för att skynda på.
Den lärdom man kan dra är naturligtvis att det är mycket
svårare än vad man skulle tro att klara av det administrativa
mottagandet i en nation som går från planekonomi till
marknadsekonomi.
Thage G Peterson: Men med hänsyn till statsrådets
uttalande strax före julafton kan vi konstatera att det var tur
att det inte blev en alltför kall vinter i Estland, när oljan
dröjde i en och en halv månad.
Alf Svensson: Jag kan inte känna sympati för det
påståendet. Om situationen hade blivit totalt akut, hade
naturligtvis önskemålet framförts tidigare från estniskt håll.
Jag vill understryka igen att man visste att man hade de 4
miljonerna, om uttrycket tillåts, att spela med. Så länge man
klarade sig från hotet att behöva utrymma bostäder ville man
skjuta upp beslutet. Situationen kunde bli ännu värre, och då
visste man att man hade 4 miljoner som i en ask.
Birger Hagård: För var och en som har besökt Baltikum
under senare tid är det uppenbart att det är mycket svåra
förhållanden som råder där och att det är ett kaotiskt tillstånd
på den administrativa sidan. Jag förstår därför de svårigheter
som har varit förknippade med mottagandet av oljan.
Jag vill fråga statsrådet Svensson, om det planeras några
likartade svenska hjälpinsatser under överskådlig tid. Kan man i
så fall repliera på de erfarenheter man har av detta ärende?
Alf Svensson: Först vill jag säga att jag tror att
förbättringar sker successivt, och i varje fall tror jag att det
kan te sig enklare i dag än det gjorde för bara några få månader
sedan att bygga upp den här typen av administrativa relationer.
Det har heller inte varit lätt att ordna andra typer av
hjälpsändningar, exempelvis av medicin. Det är lätt att säga att
man vill ha mediciner, men vår första fråga blir då vilka
mediciner man önskar. Det har tagit sin tid att reda ut detta,
men vi har lyckats.
Nu har det blivit uppståndelse kring oljeleveranserna, men
också övriga leveranser har varit tidskrävande. Några direkta
leveranser som ligger i pipelines nu, som det brukar heta,
känner jag inte till. Vi är inriktade på att bistå en lång rad
andra nationer vid sidan om Baltikum. Det fattigaste landet i
Europa och det enda som räknas som u-land, nämligen Albanien,
anser jag att vi behöver ge stöd och hjälp åt. Också där möter
vi utomordentligt stora svårigheter att hitta kanaler som är
pålitliga.
Henrik S Järrel: Regeringen har i sin regeringsförklaring
gjort ett stort nummer av biståndet till Öst- och Centraleuropa
och framför allt till Baltikum. Det har talats vitt och brett om
insatser som regeringen förbereder, och det har avdelats
betydande medel i särskild ordning för bistånd till Öst- och
Centraleuropa.
Tycker biståndsministern att man hittills någorlunda har levt
upp till de stolta deklarationer rörande detta bistånd som
regeringsförklaringen innehåller?
Alf Svensson: Det är naturligtvis relativt. Vi borde ha
kunnat göra mer och hade velat göra mer, men vi har
begränsningar. I regeringsförklaringen är det dock entydigt sagt
att östbiståndet skall ligga vid sidan om 1% av BNI. Detta
måste vi hålla fast vid. Det handlar om 1 miljard per år under
tre år.
Det är inte någonting annat än katastrofbistånd som
administreras av mig. Som ledamöterna säkert känner till sker
samordningen för övrigt östbistånd genom ambassadör Ove Heyman.
Mer kunde göras, men jag tycker inte att regeringen behöver
skämmas över det som är gjort.
Henrik S Järrel: Vi har fått höra biståndsministerns
uppfattning att mottagarländerna i vissa fall har svårt att
anpassa sig för att ta emot det bistånd som t.ex. Sverige vill
lämna dessa länder.
Ser biståndsministern några brister i den svenska
biståndsorganisationens sätt att effektivt och snabbt hantera
frågor av det här slaget, och vilka är i så fall bristerna?
Alf Svensson: Brister finns i vår administration såväl som
i andras. Bl.a. därför sätter vi till en utredning. Direktiven
kommer att fastställas de närmaste dagarna. Syftet är att se vad
vi kan förbättra, vad vi kan minska av byråkrati och hur vi kan
effektivisera vår administration -- snabba upp den, som det
brukar heta. Vi gör också en del separata utredningar om
mottagandet av bistånd i andra länder än de länder som vi har
talat om här.
Thage G Peterson: Om ingen mer önskar ordet i detta
ärende, kanske vi kan övergå till nästa fråga. Det gäller inte
den tidigare regeringens hantering av u-landsanslaget, utan
eventuella nyordningar.
Birger Hagård: Det är med anledning av den granskning som
görs av UD:s och SIDA:s relationer till varandra som jag vill
ställa en fråga. Där har tidigare riksdagens revisorer bl.a. i
en rapport och sedan i ett förslag kritiserat rollfördelningen
mellan UD och SIDA, som har varit oklar, och revisorerna menar
att formerna borde ses över. Utrikesutskottet har instämt i
detta. Man har sagt att olika verksamheter med helt skilda mål
har förts samman under samma anslagsposter, och det har enligt
revisorerna begränsat möjligheterna för riksdagen att påverka
biståndsinriktningen.
Dessutom har man kritiserat den omständigheten, att enligt
revisorernas mening alltför mycket varit sekretessbelagt. Det
gäller inte minst södra Afrika. Man har fört samman många
anslagsposter under det humanitära biståndet och sedan helt
sonika sekretessbelagt det mesta, så att riksdagen inte haft
någon egentlig insyn.
Som sagt skall ingen skugga för detta falla över statsrådet
Svensson, men det skulle vara intressant att när han ändå är här
få ställa frågan, om man har gjort någonting inom UD för att
förbättra organisationen, för att häva sekretesstämpeln i de
fall där den uppenbart är onödig och för att möjliggöra större
insyn för riksdagen på detta nog så väsentliga område.
Alf Svensson: Den utredning som jag nämnde har att ta upp
relationen mellan SIDA och de politiska beslutsfattarna. Det är
en viktig del av den utredningen, som snart går i gång och som
skall vara färdig i slutet av nästa år -- det blir alltså en
snabbutredning.
När det gäller sekretessfrågorna vill jag understryka vad
Birger Hagård säger, att det är ett ärende som inte har legat
under mitt fögderi. Under de förhållanden som tidigare rådde i
Sydafrika var det såvitt jag förstår nödvändigt med en viss
sekretess för att inte enskilda personer som Sverige hade
relationer med skulle kunna spåras. Med tanke på den utveckling
som nu äger rum i Sydafrika -- och jag vill gärna också nämna
länder som Nicaragua och El Salvador -- är det utomordentligt
angeläget att biståndet är inriktat på att läka samman och inte
stötta den ena halvan, enkelt uttryckt. Jag utgår från att det
framöver kommer att råda i det närmaste komplett enighet när vi
omstrukturerar biståndet till södra Afrika. När ANC blir ett
politiskt parti är det inte längre möjligt att stötta den
organisationen.
Birger Hagård: Jag tackar för det svaret och vill bara
ställa frågan, när statsrådet tror att kärleken till
hemligstämpeln blir mindre påfallande.
Alf Svensson: Den är redan mindre påfallande.
Elvy Söderström: Jag har en liknande fråga som Birger
Hagårds om vilka åtgärder som regeringen har vidtagit med
anledning av det tillkännagivande som riksdagen gjorde i
december då revisorerna och utrikesutskottet och riksdagen fann
att det rådde en oklar rollfördelning mellan SIDA och UD. Vi kan
koppla det till det förra ärendet, där vi också kunde tydligt se
att det är en viss oklarhet om vilka roller som SIDA och UD har.
Är det den utredning biståndsministern nämnde som är den
åtgärd som vidtagits med anledning av riksdagens
tillkännagivande?
Alf Svensson: Jag vill bemöta påståendet att det jag har
sagt tidigare skulle tyda på någon oklarhet i relationerna
mellan UD och SIDA. Jag har vid ett flertal tillfällen sagt att
SIDA har rätt enligt sina instruktioner att bevilja
katastrofbistånd upp till 10 miljoner. Jag vill inte att någon
skugga skall falla på SIDA i det avseendet. Carl Tham känner
sina instruktioner. Tycker konstitutionsutskottet att det är fel
på instruktionerna, så skall kritiken inte riktas mot SIDA.
Någon gång anser jag det också angeläget att försvara SIDA.
Men det är ingen tvekan om att det är angeläget att se över
relationerna mellan SIDA och UD. Det ligger både i SIDA:s och
UD:s och i mitt eget intresse. Därför har beslutet om en
utredning kommit till. Det som revisorerna påtalade gäller en
verksamhet som jag inte haft något ansvar för såsom statsråd.
Elvy Söderström: Jag vill förtydliga mig. Jag har inte
riktat någon kritik mot SIDA:s sätt att arbeta, utan jag ville
veta vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av det
riksdagsbeslut som fattades i december när revisorerna påtalade
att det råder en oklar rollfördelning mellan SIDA och UD. För
att rätta till det och skapa klarare regler måste regeringen
vidta åtgärder. Jag frågade alltså vilka åtgärder som regeringen
har vidtagit. Det var ingen kritik mot vare sig UD eller SIDA.
Thage G Peterson: Jag uppfattade det som en mycket vänlig
fråga.
Alf Svensson: Det gläder mig -- det är alltid roligt med
vänliga frågor. Jag vill dock säga att regeringen och jag själv
hade initierat utredningen oberoende av påpekandet från
riksdagens revisorer, men naturligtvis utgör tillsättandet av
utredningen också ett svar på det påpekandet.
Henrik S Järrel: Jag vill bara göra ett förtydligande.
Statsrådet talar om en utredning. I en inom statsrådsberedningen
den 5 mars upprättad PM talas det om en särskild arbetsgrupp
mellan UD och SIDA. Är det samma sak?
Gun-Britt Andersson: Det är olika åtgärder som har
vidtagits med anledning av revisorernas kritik.
Vi har inte läst utrikesutskottets yttrande över revisorernas
förslag så, att utskottet helt har ställt sig bakom revisorernas
kritik. Men på flera punkter har åtgärder vidtagits. Vi har
refererat till arbetsgruppen som skall granska
arbetsfördelningen mellan UD och SIDA. Ett aktuellt område är
hanteringen av katastroffrågor. Där kommer det snabbt upp saker
i ett internationellt politiskt skeende, och det behövs bra
samarbetsformer mellan departementet och verket. Där finns för
övrigt ytterligare en utredning nu.
Men sedan rör det också saker som behandlades med anledning av
den fördjupade anslagsframställningen från SIDA med ökad
delegering av beslutsrätten inom ramen för samarbetsavtal med
olika länder. Det är alltså flera åtgärder som har vidtagits med
anledning av vad utrikesutskottet sade om revisorernas rapport.
Thage G Peterson: Jag tackar statsrådet Svensson och
departementsrådet Andersson för er medverkan och tackar de
besökande för visat intresse. Den offentliga utfrågningen är
därmed avslutad.
Konstitutionsutskottet
92-04-09
kl. 10.03--10.20
Bilaga B 13
Offentlig utfrågning av kommunikationsminister Mats Odell och
departementsrådet Susanne Lindh angående inlandsbanan
Thage G Peterson: Dagens ärende gäller regeringens
handläggning av frågan om inlandsbanan. Vi hälsar
kommunikationsminister Mats Odell välkommen till utskottet. Han
har med sig departementsrådet Susanne Lindh.
Jag har kommit överens med kommunikationsministern om att han
skall göra en kort inledning. Därefter lämnar jag ordet fritt
för utskottets ledamöter att ställa frågor.
Mats Odell: Jag skall lämna en mycket kort redogörelse för
händelseförloppet.
Ines Uusmann har genom en anmälan till KU den 4 februari i år
begärt en granskning av mitt agerande i samband med
återupptagandet av persontrafiken på inlandsbanan den 1 november
1991.
Händelseförloppet under hösten fram till återupptagandet av
trafiken på inlandsbanan har redovisats för
konstitutionsutskottet i en PM från kommunikationsdepartementet
den 26 februari i år. Av den redovisningen framgår min roll i
sammanhanget. Låt mig ändå som en kort inledning referera
händelseförloppet.
Som en följd av tidigare fattade beslut upphörde
persontrafiken på inlandsbanan den 15 september 1991. I
regeringsförklaringen den 4 oktober 1991 angavs att
persontrafiken skulle fortsätta under nästa år i syfte att skapa
ett rådrum för att pröva inlandsbanans framtid.
Den 24 oktober 1991 föreslog jag regeringen att ge Curt
Boström uppdraget att förbereda trafikstart under hösten 1991,
dvs. planera och upphandla trafik och nödvändigt
underhållsarbete.
Curt Boström arbetade vid denna tidpunkt redan med ett uppdrag
om sommartrafik på inlandsbanan. Detta bidrog till att Curt
Boström redan den 25 oktober kunde för mig muntligen redovisa
sina förslag. Avtal om underhåll och trafik på inlandsbanan
överlämnades sedan skriftligen den 2 december 1991.
Med utgångspunkt från Curt Boströms förslag gick regeringen i
samband med tilläggsbudget I för budgetåret 1991/92 till
riksdagen med bl.a. ett förslag om en kostnadsram om 100
milj.kr. för rådrumsåret. Riksdagen godkände regeringens
förslag den 17 december 1991, varefter regeringen kunde besluta
om medelstilldelning till berörda myndigheter den 23 januari
1992.
Persontrafiken återupptogs den 1 november 1991. SJ startade då
trafiken på egen risk och garanterade tillika banverkets
underhållskostnader fram till dess att statsmakterna fattat
erforderliga beslut. Jag vill understryka att överenskommelsen
träffades uteslutande mellan SJ:s och banverkets ledning och
beklagar samtidigt en olycklig formulering i ett pressmeddelande
liksom formuleringen att trafikstarten egentligen kräver ett
riksdagsbeslut.
Lisbeth Staaf-Igelström: Den 21 oktober sade
kommunikationsministern enligt ett TT-telegram om trafiken på
inlandsbanan att han trodde att trafiken skulle komma i gång vid
årsskiftet. Den 24 oktober kom regeringens beslut om
tilläggsdirektiv. Varför sades det ingenting om
tilläggsdirektiven redan den 21 oktober? Det nämndes ingenting
om dem när ni uttalade er om inlandsbanan vid det tillfället.
Mats Odell: Jag kan inte svara på varför det inte nämndes
i TT-referatet. Såsom ledamöterna torde känna till har vi mycket
litet inflytande över vad som står i TT:s referat.
Lisbeth Staaf-Igelström: Så det hände ingenting speciellt
mellan den 21 oktober och den 24 oktober som gjorde att ni
ändrade uppfattning i den här frågan?
Mats Odell: Jag kan inte dra mig till minnes någonting som
skulle ha givit anledning till att ändra uppfattning.
Lisbeth Staaf-Igelström: Kommunikationsministern har
alltså redan innan riksdagen fattat beslut träffat en uppgörelse
med SJ om att SJ skall driva trafiken på inlandsbanan?
Mats Odell: Som jag sade i min inledning beklagar jag
pressmeddelandets formulering om uppgörelse. Det gick till så
att jag träffade SJ:s generaldirektör Stig Larsson, som
informerade mig om ett samtal han hade haft med Curt Boström.
Det var grunden. Det var alltså inte fråga om en uppgörelse
mellan Stig Larsson och mig.
Lisbeth Staaf-Igelström: Men i och med att riksdagen inte
hade fattat beslut har alltså kommunikationsministern åsidosatt
riksdagen.
Mats Odell: Jag anser inte att jag har åsidosatt
riksdagen, utan det handlar här om en affärsuppgörelse som SJ
såsom affärsdrivande verk har träffat.
Lisbeth Staaf-Igelström: I ett pressmeddelande den 28
oktober har kommunikationsministern sagt att ni är medveten om
att det egentligen fordras ett riksdagsbeslut i den här frågan.
Då måste ni väl ha åsidosatt riksdagen.
Mats Odell: Jag beklagar ännu en gång den formuleringen i
pressmeddelandet. Jag anser inte att ett beslut av det
affärsdrivande verket statens järnvägar att starta trafiken
åsidosätter riksdagen. Riksdagen har givit statens järnvägar en
fullmakt genom själva konstruktionen av SJ som ett affärsverk.
Lisbeth Staaf-Igelström: Mot bakgrund av att Curt Boströms
rapport var muntlig och att SJ:s och banverkets uppgörelse
grundar sig på den rapporten vill jag fråga, om
kommunikationsministern hade kontakter med SJ och banverket i
ärendet, eller räckte det med enbart Boströms kontakter?
Mats Odell: Som jag redan har redovisat fick jag en
muntlig information av Stig Larsson i ärendet. Han meddelade då
att han hade ett avtal också med banverket.
Lisbeth Staaf-Igelström: Talades det om medelsbehovet vid
diskussionerna med Stig Larsson?
Mats Odell: Medelsbehovet var, liksom vid all upphandling
hittills av s.k. olönsam järnvägstrafik, en intressant fråga,
eftersom det redan i samband med regeringsbildningen framkom att
100 miljoner skulle anslås till detta ändamål.
Vi är nu inne på att försöka få något mer marknadsmässiga
villkor vid upphandlingar, men detta är den situation som råder
nu och som rådde vid den här tidpunkten.
Lisbeth Staaf-Igelström: Vilken roll och vilken betydelse
anser kommunikationsministern att ni har haft vid de två verkens
beslut att återuppta trafiken och för deras ekonomiska
risktagande? Det är ju ett ekonomiskt risktagande som har
gjorts.
Mats Odell: Min roll inskränkte sig till att jag fick
information från Stig Larsson om att statens järnvägar ville
starta trafiken. Bakgrunden till detta var naturligtvis den
omfattande publicitet som frågan fick i samband med
regeringsbildningen och av att det framgick av
regeringsdeklarationen att inlandsbanan skulle få ett rådrumsår.
Jag spelade naturligtvis en roll i så måtto att jag var med i
regeringsförhandlingarna.
Lisbeth Staaf-Igelström: Så det var på
kommunikationsministerns initiativ som trafiken återupptogs på
inlandsbanan innan ett riksdagsbeslut kom till stånd?
Mats Odell: Ja, i så måtto att jag deltog i
regeringsförhandlingarna som ledde fram till den uttalade viljan
att inlandsbanan skulle få ett rådrumsår, men jag deltog icke i
själva affärsuppgörelsen.
Lisbeth Staaf-Igelström: Vilka andra formella beslut
fattades av regeringen om inlandsbanan, förutom
tilläggsdirektiven den 24 oktober?
Mats Odell: I den del som handlar om rådrumsåret finns
inget annat beslut än det som jag har redovisat i propositionen.
Däremot har det tagits ett nytt initiativ, nämligen att man
skall göra en fortsatt utredning. Det har arbetat en utredning
under ledning av Ulf Björklund, riksdagsledamot för Kopparbergs
län. Den har avlämnat sitt betänkande.
Lisbeth Staaf-Igelström: I pressmeddelandet den 28 oktober
sägs att kommunikationsministern är medveten om att det fordras
ett riksdagsbeslut. I pressmeddelandet nämns ingenting om de
åtaganden som SJ skall göra. Det tycker jag är mycket märkligt.
Varför nämns inte det i pressmeddelandet?
Mats Odell: Jag vill upprepa igen att jag beklagar
pressmeddelandets formulering. Den enda förklaring man kan ge är
väl att ärendet var ett av de första ärenden som handlades av
den nya regimen på departementet. Det gäller både den personal
och de politiker som fanns där.
Lisbeth Staaf-Igelström: Det stod redan klart vid
uppgörelsen att SJ skulle ta de här ekonomiska riskerna?
Mats Odell: Vilken uppgörelse?
Lisbeth Staaf-Igelström: Uppgörelsen att de skulle stå för
den ekonomiska risken i samband med att man startade
persontrafiken på inlandsbanan. Det var alltså klart redan den
28 oktober.
Mats Odell: Exakt vilka dagar som olika saker stod helt
klara för de olika aktörerna kan jag inte svara exakt på, men
den 25 var det klart att det belopp som Curt Boström hade
föreslagit var diskuterat och accepterat av statens järnvägars
ledning.
Thage G Peterson: Får jag ställa två kontrollfrågor till
kommunikationsministern.
KU granskar ju inte den politiska hanteringen eller
lämpligheten av den ena eller andra åtgärden, utan endast om det
förekommit brott mot konstitutionen. Jag vill ha klarlagt så att
vi får det till protokollet, att regeringsbeslutet den 24
oktober är det enda formella regeringsbeslut som
kommunikationsministern har fattat om inlandsbanan. Är det
korrekt?
Mats Odell: Det är två beslut, kan man säga: dels
uppdraget till Curt Boström, dels det formella
regeringsbeslutet.
Thage G Peterson: Uppdraget till Boström är
regeringsbeslutet den 24 oktober. Det återfinns i
regeringsprotokollet. Vad gällde det senare beslutet?
Mats Odell: Det var regeringsbeslutet den 23 januari om
medelsanvisning till berörda myndigheter i enlighet med Curt
Boströms förslag till uppgörelse med SJ och banverket efter det
att propositionen hade behandlats av riksdagen.
Thage G Peterson: Det är alltså två formella beslut som
kommunikationsministern har fattat med anledning av
inlandsbanan.
Mats Odell: Ja.
Thage G Peterson: Jag kommer så till min andra fråga.
Kommunikationsministern har nu flera gånger beklagat en uppgift
i pressmeddelandet från departementet den 28 oktober. Vari
består den felaktiga sakuppgiften?
Mats Odell: Den felaktiga sakuppgiften finns i ingressen,
där det står att statens järnvägar skall efter en uppgörelse
mellan SJ:s generaldirektör och kommunikationsminister Mats
Odell återuppta trafiken. Uppgörelsen var den information som
Stig Larsson gav mig, att han hade fattat beslutet efter Curt
Boströms förslag.
Thage G Peterson: Jag vill sammanfatta för att vi skall få
det korrekt återgivet: Den överenskommelse som pressmeddelandet
noterade mellan SJ:s generaldirektör och kommunikationsministern
finns inte?
Mats Odell: Nej, den finns inte.
Ingvar Svensson: Jag vill be kommunikationsministern
förklara innebörden i ordet uppgörelse. Kan det entydigt
uppfattas som en överenskommelse eller ett avtal?
Mats Odell: Ordet uppgörelse är i det här sammanhanget
felaktigt. Det var en information som Stig Larsson hade givit
till mig om uppgörelsen att statens järnvägar planerade att ta
upp trafiken den 1 november.
Thage G Peterson: Eftersom ingen mer begär ordet, ber jag
att få tacka kommunikationsministern och departementsrådet
Susanne Lind, och jag tackar våra besökare för uppmärksamheten.
Konstitutionsutskottet
1992-04-21
kl. 11.00--14.02
Bilaga B 14
Offentlig utfrågning av statsminister Carl Bildt angående
regeringens organisation, m.m.
Thage G Peterson: Jag hälsar statsministern välkommen. Han
har vid sin sida statssekreterare Peter Egardt, som jag också
hälsar välkommen.
Utfrågningen gäller följande fem huvudområden, som vi kommer
att behandla vart för sig:
1) Regeringsarbetets organisation och antalet politiska
tjänstemän i regeringskansliet, granskningsärendena 2 och 3,
2) offentliggörandet av propositioner, granskningsärende 5,
3) statsministerns uttalanden om en viss förundersökning,
granskningsärende 12,
4) regeringens beslutsunderlag i fallet Halvar Alvgard,
granskningsärende 28,
5) statsråds innehav av aktier och andra värdepapper,
granskningsärende 111 .
Innan vi kastar oss över det första området vill jag ta upp en
fråga som gäller kontakterna mellan konstitutionsutskottet och
statsrådsberedningen i granskningsärenden.
Sedan konstitutionsutskottet har beslutat att ta upp ett
ärende för granskning översänds det nästan alltid till
statsrådsberedningen med begäran om regeringens yttrande. I
normala fall översänder statsrådsberedningen ärendet till berört
departement, som upprättar underlag för yttrande eller gör ett
förslag till yttrande som statsrådsberedningen använder.
I något fall har granskningsärenden blivit liggande onormalt
länge i ett departement, men orimliga dröjsmål har i ett antal
fall också uppstått när statsrådsberedningen har legat på
ärendena. I något fall har det gått sju veckor från det att
statsrådsberedningen fått ärendet från fackdepartementet tills
det översänts till konstitutionsutskottet från
statsrådsberedningen. I ett par fall rör det sig om sex veckor,
i något fall om fem veckor och i minst två fall om fyra veckor.
De här dröjsmålen har bl.a. inneburit svårigheter och en
pressad arbetssituation för konstitutionsutskottet och dess
kansli. Som statsministern själv vet fick vi skjuta upp den här
utfrågningen på grund av att vi inte hade fått in ett yttrande
från statsrådsberedningen. Av samma skäl har även en planerad
utfrågning med näringsministern blivit senarelagd.
1 Detta avsnitt här ej medtaget på grund av att utskottet
hänskjutit denna fråga till ett senare tillfälle.
Jag är medveten om att det kan ta tid innan allt fungerar
smidigt i regeringskansliet efter ett regeringsskifte. Jag vill
också nämna att det som jag nu tar upp inte är någon ny
företeelse utan har förekommit också under tidigare regeringar,
men utskottet vill att statsministern tar upp den här frågan med
sin egen administration så att vi inte behöver uppleva liknande
dröjsmål i fortsättningen.
Det var ett allmänt påpekande, och jag frågar om
statsministern vill kommentera det.
Carl Bildt: Jag hade mycket gärna tagit upp detta, om jag
hade varit medveten om det. Jag var medveten om att man hade
förskjutit tidpunkten för detta mitt framträdande, men det motiv
som ordföranden nu angav är för mig obekant. Om ordföranden
eller någon annan hade givit mig en signal, hade jag varit
beredd att ta itu med saken.
Det har förekommit fördröjningar också förut. Vad som har
legat bakom kan jag inte bedöma. Jag kan möjligen göra den
kommentaren, att vi har haft ett skifte på posten som rättschef
i statsrådsberedningen. Det är mycket omfattande arbetsuppgifter
som ligger på rättschefen, och det kan medföra vissa
fördröjningar i processen.
Jag hade ingen anledning att anta att yttrandena blivit
fördröjda, och jag vet inte vad som kan ligga bakom. Jag var
helt omedveten om detta. En enkel signal skulle ha föranlett oss
att skynda på processen, men jag har inte fått någon sådan
signal från utskottet.
1) Regeringsarbetets organisation och antalet politiska
tjänstemän i regeringskansliet
Thage G Peterson: Vi går över till det första området för
vår utfrågning.
Det är regeringens sak att själv bestämma om sina
organisatoriska förhållanden, men för konstitutionsutskottets
verksamhet är det av intresse att närmare följa förändringar i
regeringskansliets organisation för att se hur regeringsärendena
bereds.
Regeringen har infört den ordningen för beredningsarbetet, att
regeringspartiernas gruppledare i riksdagen regelmässigt deltar
i regeringens allmänna beredningar. Har dessa gruppledare, eller
någon av dem, vid något tillfälle deltagit i ett formellt
regeringssammanträde?
Carl Bildt: Nej.
Thage G Peterson: Jag övergår till nästa fråga.
Konstitutionsutskottet har fått uppgifter av
statsrådsberedningen om vilka som har anställts i
regeringskansliet som politiskt sakkunniga. På den förteckningen
saknas emellertid de personer som arbetar i den
säkerhetspolitiska analysgruppen, bl.a. kommendör Emil Svensson,
liksom också ekonomigruppen med professor Lars Jonung. Varför
har inte dessa tagits med? Är de inte politiska rådgivare till
statsministern?
Carl Bildt: Inte i den formella meningen. Det är många som
är politiska rådgivare till statsministern i mera allmän
bemärkelse -- det gäller nästan samtliga som arbetar i
regeringskansliet. Men i det här fallet handlar det om
offentliga tjänstemän som har sin tjänstgöring förlagd till
statsrådsberedningen. Så har varit fallet också tidigare när det
gäller t.ex. personal från utrikesdepartementet -- sådan
personal från utrikesdepartementet finns nu också. De omfattas
inte av de s.k. politikeravtalen utan omfattas av normala
anställningsavtal på sina ordinarie arbetsplatser.
Thage G Peterson: Men professor Lars Jonung plockades väl
utifrån?
Carl Bildt: Ja, han plockades utifrån och har ett
tidsbegränsat förordnande, upplyser statssekreteraren mig om.
Thage G Peterson: Men han är likväl politiskt sakkunnig?
Carl Bildt: Han är ämnessakkunnig, vilket inte är
detsamma.
Thage G Peterson: Men han är rekryterad på politiska
meriter?
Carl Bildt: Nej, på sakliga meriter. Han är en av Sveriges
främsta professorer i nationalekonomi och har ingen
partipolitisk eller annan politisk förankring som jag är
medveten om. Ämnessakkunniga finns och har alltid funnits i
regeringskansliet. Exempelvis kommittésekreterare är formellt
sett sakkunniga men så att säga ämnessakkunniga. De politiskt
sakkunniga är en separat kategori.
Thage G Peterson: Politiskt sakkunniga avgår ju om tvingas
avgå -- de följer med regeringen. Menar statsministern att Emil
Svensson och Lars Jonung skall sitta kvar och tjäna en ny
regering?
Carl Bildt: Praxis har varit att de återgår till sina
ordinarie arbetsplatser. De omfattas inte av politikeravtalets
bestämmelser, som är av annan karaktär.
Thage G Peterson: Så statsministern menar att dessa
personer som jag har nämnt och som arbetar i de två grupperna
icke tillhör kategorin politiskt sakkunniga utan tillhör den
traditionella ämbetsmannakåren?
Carl Bildt: Ja, på samma sätt som tidigare har varit
fallet. I den statsrådsberedning som den tidigare regeringen
hade fanns ett antal sådana personer som var detacherade till
tjänstgöring för specifika frågor i statsministerns kansli. Jag
tycker att det är en rimlig ordning.
Thage G Peterson: Så statsministern menar att Lars Jonung
skall fortsätta att tjäna andra herrar och damer, om det blir
aktuellt?
Carl Bildt: Vilka herrar och damer han skall tjäna tycker
jag vi skall överlåta åt honom att avgöra. Han har ett
tidsbegränsat förordnande.
Thage G Peterson: Vad säger försvarsministern Anders
Björck om att statsministern har inrättat en särskild
säkerhetspolitisk grupp i statsrådsberedningen?
Carl Bildt: Det är någonting som utskottet måhända skall
fråga försvarsministern om. Jag skall inte uttala mig å hans
vägnar. Han är väl förfaren i konstitutionsutskottets praxis.
Men låt mig säga att jag är litet förvånad, när jag ser
tillbaka, över att en funktion som är central för en regerings
sätt att behandla både utrikes- och säkerhetspolitiken och den
ekonomiska politiken har varit så relativt svagt företrädd i den
svenske statsministerns kansli. När jag ser mig om i Norden och
i Västeuropa finner jag att på motsvarande statsministerkontor i
andra länder har dessa funktioner funnits sedan mycket lång tid
tillbaka och spelat en allt viktigare roll. Det är nödvändigt
för statsministern, som spelar en roll både för den ekonomiska
politiken och för säkerhetspolitiken, att i sin egen stab ha en
beredningskapacitet på dessa områden.
Thage G Peterson: Efter sex månader är det betydligt fler
politiker anställda av den nuvarande regeringen än det var i den
föregående, socialdemokratiska regeringen. Om jag tar med
riksdagsledamöter och politiska planeringschefer, är ökningen
närmare 40 %. Hur vill statsministern förklara denna stora
ökning?
Carl Bildt: Det är klart att de är flera. Om man
definierar enligt politikeravtalet, vilket väl är den rimliga
avgränsningen i detta sammanhang, var det den 25 mars 91
personer som omfattades av politikeravtalet, och den 25
september 1991 var det 74. Det är alltså en ökning. Det har att
göra framför allt med att fyra politiska partier ingår i
regeringskonstellationen. Det ställer ytterligare krav på de
politiska samordningsmekanismer som vi har byggt upp, framför
allt de samordningskanslier som numera är en del av
statsrådsberedningen, men också vissa andra funktioner.
För att ta ett konkret exempel har vi noterat att den
brevskörd som inkommer till regeringskansliet nu är annorlunda
fördelad. Det kommer inte färre brev till statsministern, utan
snarare fler än tidigare, men den brevskörd som inkommer till de
andra i regeringen företrädda partiernas ledare är vida större
än den brevskörd som inkom till motsvarande statsråd tidigare.
De som ansvarar för denna hantering är också anställda på
sakkunnigavtal.
Vad gäller en sådan central punkt som antalet
statssekreterare, som ju tillhör denna kategori, noterar jag att
antalet statssekreterare är oförändrat trots att vi har ett
större antal statssekreterare i statsrådsberedningen. I den
tidigare regeringen hade ett antal departement dubblerat
statssekreterarna. Detta har vi frångått.
Thage G Peterson: Under valrörelsen gjordes uttalanden om
att de borgerliga hade ambitionen att styra Sverige med färre
politiker i kanslihuset än den socialdemokratiska regeringen
hade. De siffror som statsministern anförde är korrekta -- 91
mot 74, vilket är en 20-procentig ökning. Men om jag lägger till
nio riksdagsledamöter och tre politiska planeringschefer, kommer
jag till en ökning med närmare 40.
Carl Bildt: Jag skulle sätta värde på att få se ordagrant
det citat som ordföranden åberopade. Jag känner inte igen att
jag har uttalat mig på det sättet.
Thage G Peterson: Inte statsministern, men andra gjorde
det.
Carl Bildt: Vilka?
Thage G Peterson: Det var ledamöter som menade att man
skulle ha färre politiker i Sverige inklusive i kanslihuset.
Carl Bildt: Det har funnits en allmän strävan efter mer av
frihet och mindre av politisk styrning i Sverige. Jag vet inte
om att jag skulle ha uttalat mig om antalet politiskt sakkunniga
i regeringskansliet, och jag känner inte heller till att någon
av mina nuvarande statsrådskolleger har gjort uttalanden i den
riktningen. Jag tar gärna del av sådana uttalanden, om de finns.
Thage G Peterson: Av förteckningens 104 politiskt
sakkunniga kommer närmare 60 från partikanslier och
riksdagskanslier som tidigare riksdagsledamöter och studerande
med borgerlig anknytning. Det är en ganska naturlig siffra med
hänsyn till att det är fyra regeringspartier, och
rekryteringsgrunden är naturlig i en demokrati. Jag har inga
synpunkter på det. Men inte mindre än ett 30-tal politiskt
sakkunniga kommer från regeringen närstående tidningar,
organisationer och företag som Svenska Dagbladet, Timbro,
Näringslivets Ekonomifakta, Svenska Arbetsgivareföreningen,
SAF-Radio, Skattebetalarnas förening, Företagarnas
riksorganisation, Industriförbundet, SE-banken och privata
konsultföretag. Jag vill fråga statsministern, varför det
traditionella Folkrörelsesverige saknas, om jag undantar två som
kommer från missionen.
Carl Bildt: Jag vet inte riktigt hur ordföranden
definierar "det traditionella Folkrörelsesverige". Om man t.ex.
med detta menar individer som är engagerade i nykterhetsrörelsen
eller frikyrkor, tror jag att ordföranden kommer att finna att
de är rikligt företrädda, kanske t.o.m. rikligare företrädda i
den här sakkunnigkretsen än de har varit tidigare. Det innebär
inte att de har uppburit sin lön t.ex. från frikyrkor eller
nykterhetsrörelsen. Engagemang i en folkrörelse behöver inte
innebära att man är heltidsanställd av folkrörelsen. Det kan
vara personer som t.ex. har varit anställda på ett
riksdagskansli eller i det privata näringslivet, men
engagemanget i folkrörelser av typ nykterhetsrörelsen eller
frikyrkorörelsen blir inte mindre därför att man inte uppbär lön
från organisationen.
Thage G Peterson: En avslutande fråga gäller
riksdagsledamöter som regeringens sakkunniga. Det är ingen ny
företeelse. Konstitutionsutskottet har tagit upp den frågan vid
tre tillfällen, men då har man bara pekat på antalet och inte
yttrat sig i principfrågan. Jag vill ta upp frågan med
statsministern mot bakgrund av riksdagen som kontrollmakt i
förhållande till regeringen.
I dag har nio ledamöter av riksdagen förordnande av regeringen
som politiskt sakkunniga åt statsråd. Två av dessa tillhör
dessutom konstitutionsutskottet. Det grundlagsfästa förhållandet
mellan statsmakterna är en vital del av vårt demokratiska
statsskick. Förekomsten av riksdagsledamöter som politiskt
sakkunniga i regeringskansliet blir därmed en konstitutionell
fråga.
Några enstaka fall där en riksdagsledamot är politiskt
sakkunnig hos ett statsråd kan knappast innebära någon fara för
riksdagens roll som utövare av kontrollmakten. Det finns
emellertid anledning att ge akt på faran, om antalet sådana
sakkunniga skulle öka, eftersom detta också är en
förtroendefråga för svenska folket.
Jag ville gärna ha statsministerns synpunkter på den här
frågan liksom också på frågan vad statsministern anser vara den
översta gränsen för ett acceptabelt antal riksdagsledamöter som
politiskt sakkunniga åt regeringen.
Carl Bildt: Den senare frågan vågar jag inte ha någon
bestämd mening om. Det är, såsom ordföranden själv påpekar, ett
förhållande som har förekommit, om än icke i evig tid, så i den
politiska tid som jag har möjlighet att överblicka. Antalet har
väl gått upp och ner. Det har nästan alltid varit så enligt vad
jag kan erinra mig när jag ser tillbaka, att det har varit
sakkunniga som har varit förordnade att sköta vissa konkreta
arbetsuppgifter. Jag kan se ett betydande värde i att så är
fallet med kontakt direkt mellan regeringskansliet och riksdagen
i olika frågor.
Det är inte ovanligt att riksdagsmän är direkt engagerade i
delar av regeringens arbete. Låt mig bara erinra om att vi t.ex.
förordnar riksdagsledamöter att företräda Sverige i
internationella sammanhang på instruktion av regeringen, där
riksdagsledamöter också från oppositionspartier uppträder som
företrädare för Sveriges regering. Jag uppfattar detta som ett
sätt att stärka sambandet, kontakten och informationsflödet
mellan riksdagen och regeringen.
För att anknyta till den inledande frågan, som jag sade att
jag inte har något svar på, om det finns en övre gräns för
antalet, vill jag säga att det måste i någon mening finnas en
övre gräns. Man måste diskutera de avvägningar som kan bli
aktuella. Jag vill inte ta några exempel, men en sådan
diskussion tycker jag kan föras. Jag tycker att arrangemanget
som sådant, som har förekommit under lång tid, är en styrka och
är bra.
Thage G Peterson: Får jag dra slutsatsen att det inte kan
bli hur många som helst, utan det måste finnas en övre gräns?
Carl Bildt: Teoretiskt sett är antalet ledamöter i
riksdagen den övre gränsen, men jag är beredd att diskutera även
en gräns som ligger under detta. Som jag ser det har inte under
någon av de regeringar som jag kan överblicka -- inklusive den
där jag själv är statsminister -- antalet blivit så stort att
den diskussionen har varit aktuell.
Thage G Peterson: Jag vill erinra statsministern om att
vår grundlag innehåller bestämmelser om att även små minoriteter
av ledamöter i riksdagen kan ta vissa initiativ.
Carl Bildt: Jag har dock inte uppfattat att dessa
minoriteter har kunnat påverka riksdagen i övrigt. Det kanske
finns enstaka exempel som ordföranden vill ta upp till
diskussion, men jag är inte medveten om dem.
Birger Hagård: Jag skulle vilja ställa en fråga i
anslutning till ordförandens fråga om antalet politiskt
sakkunniga.
Jag ser i de redogörelser som har lämnats att antalet personer
som tjänstgjort i regeringskansliet utgjorde 1 836 vid
årsskiftet 1990/91 men hade sjunkit till 1 720 den 25 mars 1992.
Är detta ett uttryck för en allmän strävan från regeringens sida
att minska den departementala byråkratin, om jag får uttrycka
mig så?
Jag är medveten om att utlänningsnämnden har kommit till, men
det är ändå en anmärkningsvärd skillnad.
Carl Bildt: Jag skulle inte våga säga att den minskning av
antalet anställda i regeringskansliet som vi har sett är ett
uttryck för detta, utan huvudförklaringen ligger nog i den
utflyttning av ärenden exempelvis till utlänningsnämnden som har
ägt rum.
Men det föreligger en strävan att i största allmänhet
rationalisera, effektivisera och spara pengar. Det pågår ett
relativt omfattande arbete inom regeringskansliet, som förekom
tidigare men som vi framför allt har intensifierat, med att ta
tillvara de möjligheter till rationalisering, effektivisering
och besparingar som finns i regeringskansliet på samma sätt som
det finns i nästan varje annan form av offentlig förvaltning.
Statssekreterare Egardt har i sin egenskap av ordförande i
regeringskansliets förvaltningskontor det yttersta ansvaret för
det arbetet.
Bertil Fiskesjö: Jag vill ställa en fråga som har
anknytning till beredningsorganisationen -- regeringskansliet är
ju ett organ för beredning av regeringens beslut och förslag
till riksdagen. Konstitutionsutskottet har tidigare noga följt
utvecklingen vad gäller beredningen av större frågor genom
offentliga parlamentariska utredningar eller genom internt
arbete i kanslihuset, ibland manifesterat i form av
departementspromemorior, ibland inte.
Jag vill få statsministerns syn på avvägningen mellan snabbhet
och grundlighet.
Carl Bildt: Det här rör en mycket viktig och delvis svår
fråga.
Ser vi tillbaka på de senaste årens utveckling, som jag tror
har fortsatt och möjligtvis också intensifierats under denna
regeringsperiod, är det ingen tvekan om att det har skett en
förskjutning från att vi tidigare hade relativt omfattande
parlamentariska utredningar som arbetade under lång tid, till
att vi fått kortare, snabbare utredningar, som ibland läggs fram
i form av departementspromemorior.
Jag tror att detta är en följd av att vi har så korta
mandatperioder att över huvud taget tempot i det politiska
arbetet och förväntningarna på det politiska arbetet har ökat
under senare år. Jag ser snarast att denna utveckling
fortsätter.
Det finns, delvis med rätta, en otålighet i den politiska
opinionen. Man vill ha relativt snabba resultat, och det kan
finnas en frestelse att ta fram resultat snabbare än man skulle
ha gjort om man sett på varje enskild del i beredningsprocessen.
Om jag får vidga perspektivet vill jag säga att jag tillhör
dem som gärna skulle se att vi fick längre mandatperioder, som
gjorde det möjligt att något minska tempot i det politiska
arbetet, som drivs upp av att vi har så korta mandatperioder,
med de risker som kan föreligga av den art som vice ordföranden
antydde.
Bertil Fiskesjö: Jag instämmer i kravet på längre
mandatperioder. Det borde väl också kunna förverkligas, eftersom
jag tror att insikten om att behovet finns har blivit allt
vidare spridd.
Jag vill ställa en litet provocerande fråga i anknytning till
detta: Finns det några större beslut eller förslag från
regeringen som statsministern tycker borde ha utretts bättre
innan de kom till riksdagen?
Carl Bildt: Det finns det säkert, men jag vet inte vad det
skulle vara.
Låt mig ta ett konkret exempel -- jag är inte säker på att det
är ett svar på vice ordförandens fråga, men det gäller en
materia som belyser otåligheten och beredningssvårigheterna.
Vi har haft en fråga om bistånd framför allt till de baltiska
staterna, där det -- enligt min mening på mycket goda grunder --
finns en otålighet att vi bör komma i gång med att göra saker.
Regeringen lade fram sitt förslag i budgetpropositionen.
Budgetpropositionen låses i början på december efter en
beredningsprocess som efter regeringsskiftet var relativt kort.
Därefter skedde en behandling i riksdagen med den noggrannhet
som skall utmärka behandlingen i riksdagen. Det är först från
den 1 juli som pengarna finns disponibla för regeringen. Vi
opererar ju intill den 1 juli denna sommar de facto med en
budget som i allt väsentligt är utarbetad av en tidigare
politisk majoritet. Vi ser konflikten mellan den otålighet som
finns och den långsamhet som råder i det politiska systemet. Men
trots långsamheten handlar det om ett relativt kort
beslutsskede. Regeringen började fungera i realiteten i mitten
av oktober och hade att låsa förslagen i slutet av november.
Jag är inte säker på att detta illustrerar det problem som
vice ordföranden ville ta upp, men det illustrerar delar av våra
problem.
Bertil Fiskesjö: Jag har förståelse för de synpunkter som
statsministern anför här.
Ett konkret exempel, där jag blev litet överraskad, gällde den
högre utbildningen. Det kom ett förslag om ganska stora
förändringar utan att jag kunde finna att något mer omfattande
utredningsarbete dessförinnan hade gjorts. Sedan har riksdagen
ändrat på en del av förslagen, och enligt min mening var det
klokt gjort av riksdagen.
Jag vill nämna det som ett exempel på att man kunde ha gått
noggrannare tillväga i en del fall.
Carl Bildt: Det kan vara. Låt mig också säga att en del av
beredningsprocessen i ett sådant här skede efter ett
regeringsskifte ligger hos riksdagen själv, nämligen i de
förslag som de nuvarande regeringspartierna har fört fram under
den tid som de har varit oppositionspartier. Utan att gå in på
just detta exempel vill jag säga att det finns åtskilliga fall
där de fyra partierna har lagt fram förslag som varit så
detaljerade som oppositionspartiernas förslag kan vara. De
förslagen har varit föremål för riksdagens prövning och
avslagits av den tidigare majoriteten. Nu har de relativt snabbt
kommit fram som regeringsförslag. Beredningsprocessen har
framför allt bestått i att oppositionspartierna fört fram
förslag och sedermera genomfört sin politik.
Bertil Fiskesjö: Jag skall inte fortsätta längre här. Jag
vill bara säga att det ibland kanske kunde ha varit klokt att
vila på hanen. Personligen blev jag engagerad i förslaget att
avskaffa forskningsrådsnämnden. Det förslaget kom som en blixt
från en klar himmel, och ingen kände till det ens inom
forskningsrådsnämnden.
Detta är bara en kommentar. Jag förstår de svårigheter som
särskilt en nytillträdande regering har. Jag tycker också att
det är självklart att en ny regering skall förverkliga de
förslag som regeringspartierna tidigare har lagt fram, men de
förslagen kan behöva följas upp genom ett noggrant
utredningsarbete.
Johan Lönnroth: Jag vill komplettera ordförandens frågor
om anställningen av Lars Jonung.
Statsministern sade att det inte var någon politisk
tillsättning. Lars Jonung är känd som Sveriges ledande
monetarist. Har ändå inte det faktum att Lars Jonung har denna
politiska uppfattning som monetarist påverkat valet av honom?
Det är väl ändå inte en rent vetenskaplig fråga, om man är
monetarist eller keynesian eller tillhör någon annan teoretisk
ekonomisk skola?
Carl Bildt: Jag skall inte gå in alltför mycket i detalj
på hur olika nationalekonomiska skolor förhåller sig till
varandra, men jag tror att åtskilliga andra ekonomer skulle bli
pikerade om de fick höra att de inte uppfattas som Sveriges
ledande monetarister.
Jag tror inte heller att Lars Jonungs ekonomisk-politiska
uppfattning passar riktigt till den etiketten. Han har av den
tidigare regeringen anlitats som utredare i priskontrollfrågor
och när det gäller regleringar av marknader. Han har gjort
omfattande forskningsinsatser. Han har också svarat för den
stora utvärdering som gjorts av den ekonomiska politiken efter
devalveringen 1982, som har publicerats som en omfattande bok.
Han är en av de ekonomer som har velat fokusera framför allt
de strukturella problemen i den svenska ekonomin. Den
monetaristiska skolan har enligt min mening ofta underskattat de
strukturella problemen och trott att man kan lösa alla
ekonomiska problem genom att kontrollera penningmängden. Jag har
aldrig trott på det, och jag vet få ekonomer som numera tror på
det.
Johan Lönnroth: Om jag bortser från monetarismen vill jag
fråga om inte ändå de åsikter och värderingar som de politiskt
tillsatta tjänstemännen t.ex. på finansdepartementet har om
olika ekonomisk-politiska problem spelar en viss roll i
beredningen av ärendena. Finns det inte risk för att det kan
uppstå konflikter mellan å ena sidan statsministerns
sekretariats och Lars Jonungs uppfattningar i
ekonomisk-politiska frågor och finansminister Wibbles?
Jag såg inom parentes sagt häromdagen i en tidning att
finansministern hade uttalat sig positivt om den keynesianska
traditionen. Mot bakgrund av det kan man befara att det kan
uppstå konflikter mellan statsministerns ekonomisk-politiska
rådgivare och finansministerns ekonomisk-politiska rådgivare.
Carl Bildt: Ekonomer är inte kända för att alltid vara
sams om allting. Det gäller nog oavsett om de är anställda i
regeringskansliet eller inte. Jag tycker att en fruktbärande
dialog om nationalekonomiska problem både inom och utom
regeringskansliet är en tillgång. Även om jag inte tror att de
risker som nu antyds är speciellt stora, tycker jag det är av
värde att olika uppfattningar kan stötas och blötas och brytas
mot varandra också i den interna kretsen i regeringskansliet.
Jag har inte upplevt detta som ett problem. Vad gäller den
politiska orienteringen kan jag notera att några av de mest
omfattande och långsiktiga ekonomisk-politiska dokument som har
lagts fram under denna regeringsperiod har lagts fram av
tjänstemän på finansdepartementet som inte skulle ha någonting
emot att jag påpekade att de har en annan partipolitisk hemvist
än vad denna regering har. Jag har också haft anledning att
offentligt uttrycka min uppskattning av det arbete de har gjort
och mitt instämmande i de slutsatser som de har dragit.
Johan Lönnroth: Jag håller med om att det är bra att olika
åsikter bryts mot varandra också i regeringskansliet, men jag
tycker det är fel att säga att tillsättandet av Lars Jonung som
rådgivare åt statsministern inte är en politisk tillsättning.
Det är uppenbart att tillsättningen har en politisk innebörd,
och det är inte orimligt att uttala att det är fråga om en
politisk tillsättning.
Carl Bildt: Den är politisk i den meningen att den visar
den vikt som också jag fäster vid den ekonomiska politiken. Jag
gör självfallet också en bedömning, att det finns en ungefärlig
överensstämmelse mellan den ekonomiska politik som regeringen
enligt regeringsförklaringen avser att föra och de teorier,
kunskaper och erfarenheter som Lars Jonung står för. Men den
tidigare diskussionen handlade mera om formella
anställningsformer och vilka som har den ena eller andra typen
av anställningsavtal.
Catarina Rönnung: Det är viktigt att regeringen visar
tillbörlig respekt för parlamentet och för parlamentets
arbetsformer.
Frågor till statsråd skall i regel besvaras veckan efter det
att de har ställts. Först i dag besvarar Beatrice Ask fem frågor
som har ställts den 27 mars, alltså för nära en månad sedan.
Birgit Friggebo har anmält att hon kommer att besvara frågor
tidigast den 12 maj, en del då med fem veckors försening.
Frågorna till henne skall alltså ställas om i vecka 19. Både Bo
Könberg och Per Unckel har också en del på sitt samvete i det är
hänseendet. Den 2 april ställde Bruno Poromaa till
statsministern en fråga som troligen besvaras den 28 april.
Jag vill fråga om statsministern, utom möjligen en ursäkt, har
någon övrig kommentar till förseningarna. För några minuter
sedan hörde vi statsministern tala väl om kontakten mellan
regering och riksdagsledamöter, men informationsflödet blir
något strypt, om frågorna besvaras så sent.
Carl Bildt: Också detta tillhör kategorin klassiska
frågeställningar, som det alltid finns anledning att både
diskutera och granska.
Detta har inträffat inte bara under detta riksdagsår, utan
utvecklingen inleddes under tidigare mandatperiod. Man har nu
försökt tillskapa en rad nya former för umgänget mellan regering
och riksdag. Tidigare hade vi enkla frågor och interpellationer
-- därmed var det i stort sett punkt och slut. Nu har vi också
försökt utnyttja den möjlighet som finns att ge information i
enskilda ärenden direkt till riksdagen. Vi har den institution
som heter Aktuell debatt, som påfordras relativt ofta av
oppositionen. Vi har det som jag tror kallas Aktuella timmen,
där statsråd omedelbart svarar på frågor.
Den tid då statsråden låses av dessa aktiviteter har ökat inte
oväsentligt. Detta är inte negativt i och för sig, men det har
medfört en del problem med schemaläggningen, och det kan ibland
leda till att man tvingas lägga om aktiviteter. I ett av de fall
som nämndes här vet jag att det rörde sig om ett utländskt
förhandlingsengagemang på tid som normalt skulle reserveras för
frågor.
Men om man ser noga på detta tror jag man finner att den tid
som statsråden använder för att uppträda i kammaren har ökat
väsentligt under de senaste åren, och utvecklingen har fortsatt
under denna period.
Catarina Rönnung: Det är naturligtvis gott och väl att vi
får en piggare och raskare ny ordning på detta område, men jag
tycker att det är en klen ursäkt för de frågeställare som väntar
på att få svar. Frågor kan bli inaktuella på en månad. En så
lång försening som en månad eller fem veckor är oacceptabel ur
parlamentets synpunkt.
Carl Bildt: Trots detta kan det förekomma och har som
bekant förekommit genom åren vid icke få tillfällen.
Det är också viktigt att man försöker göra en värdering, om en
fråga är mycket central och mycket viktig. Jag har ibland gjort
om hela min planering för att ge svar på frågor, medan man i
andra fall kanske väntat tills en möjlighet uppstått att svara,
när det inte krävs någon betydande omplanering. Det handlar om
hänsynstagande i många led.
Catarina Rönnung: Det som är viktigt för regeringen kanske
bedöms som mindre viktigt ur oppositionens synpunkt.
Frågeställaren och regeringen kan vara oense om vad som är
viktigt. Jag hoppas att regeringen kommer att bättra sig på
denna punkt och visa respekt för parlamentet och för de
arbetsformer som råder i vår svenska riksdag.
Carl Bildt: Jag håller med om att värderingen av vad som
är viktigt kan te sig olika, men det finns en möjlighet för
riksdagen att påverka den bedömningen. Jag kan ta ett konkret
exempel: När Ingvar Carlsson som ledare för det största
oppositionspartiet ställde en fråga till mig gjorde jag en
omplanering så att jag kunde besvara hans fråga omedelbart. Att
frågan ställdes på den nivån innebar en prioritering från
oppositionens sida, som det fanns anledning för regeringen att
respektera så långt som möjligt.
Thage G Peterson: Tycker statsministern att riksdagen har
blivit alltför aktiv?
Carl Bildt: Nej tvärtom, höll jag på att säga. Det här är
ju en diskussion om våra umgängesformer. Vi har nu åtskilliga
instrument: enkla frågor, interpellationer, aktuell debatt,
aktuella timmen, och vi har möjlighet att lämna direkt
information från regeringen. Jag har uppmuntrat statsråden att
utnyttja alla dessa instrument. Sedan är det framför allt en
uppgift för riksdagen att värdera, om detta är för mycket eller
för litet eller om någonting skall förändras på ena eller andra
sättet.
Jag tycker själv att dialogen med riksdagen är stimulerande.
Nu har väl detta sina rutiga och randiga skäl. Jag har
tillbringat en väsentligt mycket längre tid av min politiska
verksamhet i detta hus, med den hemtamhet med paneler och
debattvillkor som detta medför, än jag har tillbringat i det
andra huset, så jag har inte alls någonting emot att vara här.
Thage G Peterson: Jag önskar statsministern välkommen
tillbaka vid tillfälle.
Ylva Annerstedt: Jag vill ställa en fråga som har att göra
med nyordningen i beredningsarbetet att gruppledarna i
regeringspartierna samt statssekreterarna i
samordningskanslierna medverkar. Jag vill att statsministern
utvecklar syftet med det här sättet att genomföra allmän
beredning och också ange, om organisationen har uppfyllt det
syftet och om resultatet har blivit vad regeringen väntat sig.
Är det en bra ordning, eller finns det saker som kan förbättras
ytterligare? Fyller den de funktioner som man tänkte att den
skulle fylla?
Carl Bildt: Det gäller två olika saker. Det ena är
statssekreterarna i statsrådsberedningen. Det är ingen nyhet.
Det har veterligen alltid varit så att statssekreteraren i
statsrådsberedningen har deltagit i regeringens allmänna
beredningar.
Utskottets ordförande kanske kan lämna en mer fullödig
historisk information än vad jag kan, men under den tid jag kan
överblicka har statssekreteraren i statsrådsberedningen deltagit
i allmän beredning.
Ylva Annerstedt: Samordningskanslierna?
Carl Bildt: Detta har sedan utvidgats med
samordningskanslierna inom eller utom allmän beredning. De har
också tidigare deltagit i de allmänna beredningarna. Jag har
själv i historiens gryning varit statssekreterare i ett
samordningskansli och i den egenskapen deltagit i regeringens
allmänna beredningar, så i den delen är det ingen nyhet. Det som
är en nyhet är att de parlamentariska ledarna för de i
regeringen företrädda partierna deltar i den allmänna
beredningen.
Låt mig säga att det är någonting som jag av lätt insedda skäl
tycker är bra, som jag tycker att vi har positiva erfarenheter
av och som har sin förebild i den praxis som råder i en del
andra länder. I det land som vi ibland betraktar som den
parlamentariska demokratins moder -- Storbritannien -- är
ledaren för parlamentsgruppen i underhuset medlem av kabinettet
utan andra uppgifter än att vara ledare för gruppen i
underhuset. Det säkerställer en kontakt mellan det
parlamentariska underlaget och regeringen som säkert är alldeles
främmande för ett system av amerikansk typ, där man inte har
parlamentarism, men som är en förutsättning för att ett
parlamentariskt system skall fungera. Det har delvis varit
förebilden också för den innovation som detta har inneburit.
Om det hade ankommit på mig, hade jag inte haft någonting emot
ett arrangemang av den arten, att ledarna för
parlamentsgrupperna också hade varit konsultativa statsråd.
Detta är dock icke möjligt med tanke på den svenska
författningens konstruktion. Det har att göra med ersättare för
statsråd. Det är inte möjligt att vara statsråd och ledamot av
parlamentet. På den punkten är Sverige ett unikt land. I andra
länder, exempelvis Storbritannien, är det icke möjligt att sitta
i regeringen om man inte samtidigt är riksdagsman.
Henrik S Järrel: Vilka syften ligger bakom avskaffandet av
utlänningsärenden inom regeringskansliet och överförandet till
utlänningsnämnden? Vad ville man uppnå med den nyordningen?
Carl Bildt: Detta är en fråga som har diskuterats och
utretts fram och tillbaka under 15 år. Om jag inte missminner
mig var principbeslutet fattat av riksdagen för något år sedan.
Vad vi hade att göra var att verkställa det beslutet. På den
tiden var jag med om beslutet. Jag tycker det är rimligt att
regeringsarbetet koncentreras på politiskt avgörande
frågeställningar, där vi skall ange regler, ramar och riktlinjer
för det arbete som därefter skall verkställas av olika
myndigheter.
Sedan finns det en mycket gammal tradition i Sverige att man,
som det heter, ytterst skall kunna gå till kungs. Det är detta
som har lett till att utlänningsärendena har legat kvar på
regeringen så länge som de har gjort. Det har skett en avvägning
mellan två principer. Den har varit svår, och man har vacklat
fram och tillbaka under ett decennium men slutligen gjort detta
ställningstagande. Jag hoppas att det skall visa sig vara en
bättre ordning.
Henrik S Järrel: Var avsikten också att avbörda regeringen
vissa arbetsuppgifter och om möjligt effektivisera
handläggningen av ärendena?
Carl Bildt: Ja, det ligger i att regeringen skall
koncentrera sig på politiska uppgifter och så långt som det över
huvud taget är möjligt inte ägna sig åt prövning av enskilda
ärenden. Jag säger "så långt det över huvud taget är möjligt",
eftersom regeringen i många fall är sista instans, men så långt
som möjligt skall regeringen handlägga övergripande politiska
uppgifter, icke enskilda förvaltningsärenden.
2) Offentliggörandet av propositioner
Thage G Peterson: Vi går över till granskningsärende 5 om
offentliggörande av propositioner.
Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen understrukit
att riksdagens företrädesrätt till de ärenden som regeringen
förelägger riksdagen är en grundläggande princip. Att
propositioner ibland når riksdagen först efter det att de har
presenterats för media är ingen ny företeelse, men det är likväl
en viktig principfråga -- viktig för riksdagen och dess
ledamöter, viktig för riksdagens integritet, viktig för att den
politiska oppositionen i en demokrati skall ha en rimlig chans
att fullfölja sina uppgifter.
Första mottagare av regeringens propositioner skall vara
riksdagen och dess ledamöter. Jag utgår ifrån att statsministern
och konstitutionsutskottet är överens på den punkten. Jag vill
ge statsministern några exempel, som han bör kunna använda när
han tar upp frågan med sina regeringskolleger. Jag har en lång
förteckning som utgör regeringens syndaregister i det avseendet.
Utbildningsdepartementets proposition nr 76 om vissa
förändringar av myndighetsstrukturen inom högskole- och
studiestödsområdena: presskonferens hölls den 2 december, men
först tio dagar senare, den 12 december, lämnades propositionen
till riksdagen.
Socialdepartementets proposition 72 om sänkt socialavgift till
sjukförsäkringen: pressmeddelande den 4 november, men först sju
dagar senare, den 11 november, lämnades propositionen till
riksdagen.
Socialdepartementets proposition 74 om ersättning från
sjukförsäkringen till sjukvårdshuvudmännen: pressmeddelande den
22 november, och fjorton dagar därefter lämnades propositionen
till riksdagen.
Näringsdepartementets proposition 57 med lag om
byggnadsgaranti: pressmeddelande den 24 oktober, men elva dagar
senare, den 4 november, nådde propositionen riksdagen.
Slutligen ytterligare ett exempel: utrikesdepartementets
proposition 23 om handeln mellan EFTA och Turkiet.
Pressmeddelande den 10 december, proposition till riksdagen
lämnades nio dagar senare, den 19 december.
Min fråga till statsministern är: Vilka åtgärder ämnar
statsministern vidta för att riksdagens företrädesrätt till
propositioner skall respekteras?
Carl Bildt: Jag tror inte det föreligger några delade
meningar i princip mellan oss på den här punkten. Jag har gått
igenom förteckningen över de ärenden som ordföranden själv
nämnde och som har aktualiserats av utskottet.
Låt mig säga att jag välkomnar diskussionen men vill påpeka
att gränsdragningen ofta kan vara besvärlig. Vi kan se på ett av
de fall som är aktuella här, nämligen pressmeddelandet från
finansdepartementet den 10 oktober angående proposition till
riksdagen om upphävande av lagen om skatt på omsättning av vissa
värdepapper. Propositionen ankom till kammarkansliet den 15,
alltså fem dagar senare.
På de ärendeförteckningar från regeringssammanträdena som är
omedelbart tillgängliga för massmedia efter det att
regeringssammanträdet avslutats i formell mening anges numera
vad propositionen handlar om. Tidigare stod det bara
"proposition avlämnas" -- ingenting om innehållet i
propositionen. I det konkreta fallet var det fullt möjligt att
av ärendeförteckningen omedelbart utläsa att det gällde en
proposition om upphävande av skatten på omsättning av vissa
värdepapper. Den informationen är tillgänglig exempelvis för
Tidningarnas Telegrambyrå, som har löpande bevakning av detta.
Då är det självfallet nödvändigt för regeringen att kunna
bekräfta detta. -- Jag nämner det som exempel på en
avvägningsfråga.
En annan avvägningsfråga förekommer i ett av dessa av
ordföranden aktualiserade fall, pressmeddelandet från
utbildningsdepartementet den 12 november. Statsrådet Unckel
aviserade i ett svar i riksdagen på fråga av Lars Sundin vad han
tänkte föreslå i budgetpropositionen. Här kan det inte sägas att
man har gått vid sidan av riksdagen, för här har statsrådet på
direkt fråga från en ledamot givit ett svar, som sedermera också
har föranlett ett pressmeddelande.
Ofta är det så att företrädare för regeringen i olika
sammanhang redovisar en politik som de anser riktig och att
detta sker i form av frågesvar i riksdagen, i form av allmänna
anföranden och i form av uttalanden inför massmedia och att
detta i någon mening kan föregripa sådant som sedermera kommer i
propositioner.
Jag vill med detta antyda att jag inte har någon annan mening
i huvudfrågan än ordföranden, men jag vill att utskottet i sina
överväganden uppmärksammar en del av dessa gränsfall.
Låt mig nämna ett annat besvärligt gränsfall. Massmedia har en
naturlig strävan att i förväg kunna tala om vad som står i
regeringens förslag. Vad media talar om är en blandning av rätt
och fel. Det kan ibland vara besvärligt för regeringen att göra
avvägningen, om man skall dementera felaktigheter eller bekräfta
det som är riktigt. Vi har försökt att iaktta en avspänd
inställning till detta, men även då kommer man i konflikter
genom att vi t.ex. inte har möjlighet att dementera uppenbara
felaktigheter i media innan vi har avgivit en proposition. Jag
skulle uppskatta om utskottet hade synpunkter på hur man skall
hantera denna avvägningsproblematik.
Thage G Peterson: Jag noterar att vi är överens i
huvudfrågan om regeringens företrädesrätt till propositioner.
3) Statsministerns uttalanden om viss förundersökning
Thage G Peterson: Vi går över till ärende 12, som gäller
statsministerns uttalande om viss förundersökning.
Kurt Ove Johansson: När du som regeringsbildare erbjöd Gun
Hellsvik posten som justitieminister, nämnde hon då att hon var
föremål för förundersökning angående mutbrott?
Carl Bildt: Jag var väl medveten om den frågan. Det var
svårt att inte vara medveten om den, om man hade varit
uppmärksam på vad som hade förekommit i sydsvensk press under
våren.
Kurt Ove Johansson: Det är alltså fel som det stod i ett
TT-meddelande, att statsminister Carl Bildt ansåg att
förundersökning mot henne över huvud taget icke hade ägt rum?
Jag har framför mig två uttalanden där statsministern säger att
någon sådan förundersökning inte pågick.
Carl Bildt: Nu är det två olika frågeställningar som tas
upp.
Jag var väl medveten om den kontrovers som pågick. Det hade
förekommit en omfattande publicitet. Jag tror att allting
initierades av en artikel i Skånska Dagbladet. Den föranledde
sedermera en person på regionåklagarmyndigheten i Malmö att på
eget initiativ ta upp frågan.
Sedan har det förekommit olika uppgifter i pressen om huruvida
en formell förundersökning var inledd, men utan tvivel var det
så att en person där tittade på frågan. Det föranledde så
småningom överåklagaren att ta upp frågan och träffa ett
avgörande.
Jag var väl medveten om frågeställningen och om de anklagelser
som hade framförts och innebörden av anklagelserna. Jag har
självfallet också gjort min värdering av betydelsen och halten
av dessa anklagelser.
Kurt Ove Johansson: Min fråga var om statsministern var
medveten om att det pågick förundersökning mot Gun Hellsvik.
Carl Bildt: Det har funnits olika uppgifter om huruvida en
förundersökning förekom. Jag har framför mig ett citat av
överåklagaren, som säger att förundersökning inte är inledd.
"Det pågår en förberedande undersökning, om förundersökning
skall inledas, säger Ola Nilsson." Ola Nilsson har vid andra
tillfällen senare sagt att en förundersökning faktiskt pågick.
Där förekom olika uppgifter i massmedia. Jag var medveten om att
detta pågick, oavsett vad man väljer att kalla det --
förberedelser till förundersökning eller förundersökning. Jag
var också medveten om att någon misstanke om brott icke var
delgiven.
Kurt Ove Johansson: Men åklagarmyndigheten borde väl ändå
veta bäst, om det pågår förundersökning?
Carl Bildt: Jag håller med om detta.
Kurt Ove Johansson: Ola Nilsson har inför utskottet klart
sagt att visst var frågan föremål för undersökning. Då kan vi
väl vara sams om att när statsministern uttalade sig pågick
förundersökning?
Carl Bildt: Jag har framför mig ett uttalande av Ola
Nilsson från Svenska Dagbladet det 9 oktober -- om det är ett
TT-meddelande eller inte -- där Ola Nilsson säger:
"Förundersökning är inte inledd, utan det pågår en förberedande
undersökning, om förundersökning skall inledas."
Jag är väl medveten om att Ola Nilsson i annat sammanhang har
sagt annat, men jag tycker inte att detta påverkar huvudfrågan.
Förundersökning eller inte -- jag var väl medveten om det som
förekom.
Kurt Ove Johansson: Jag tycker ändå det finns anledning
att klara ut frågan. Jag har framför mig ett TT-meddelande, som
dessutom kommer från Moderaternas riksorganisation. Där framgår
klart att Ola Nilsson står fast vid att det var en
förundersökning, eftersom man samlat in skriftligt material och
hållit förhör. Det kan inte råda någon tvekan på den punkten.
Carl Bildt: Det är ett TT-meddelande som kom senare än det
av mig åberopade i tidningen. Jag vill också påpeka att i det
TT-meddelande som frågeställaren har nämnt påpekar Ola Nilsson
att frågan huruvida det pågick en förundersökning eller inte är
"en strid om påvens skägg".
Kurt Ove Johansson: Men alldeles klart är att man hade
samlat in skriftligt material och hållit förhör, och då är det
fråga om förundersökning.
Carl Bildt: Jag överlåter åt dem som kan detta bättre att
avgöra om det, såsom Ola Nilsson säger, är en strid om påvens
skägg. Jag bestrider inte huvudförhållandet att det hade varit
ett omfattande tumult i Skånska Dagbladet och Sydsvenska
Dagbladet. Ingen som hade följt valrörelsen i Skåne kunde ha
varit omedveten om problematiken oavsett hur det formellt låg
till och hur man hade sorterat papperen på
regionåklagarmyndigheten i Malmö.
Kurt Ove Johansson: Då har vi i alla fall kommit så långt
att statsministern medger att han kände till att myndigheten
handlade de här frågorna.
Carl Bildt: Ja. Det hade stått i tidningarna sedan april.
Kurt Ove Johansson: Jag utgår från att statsministern
känner till vad som sägs i regeringsformen 11 kap. 7 §, att
ingen myndighet, ej heller riksdagens eller kommuns beslutande
organ, får bestämma hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt
fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild
eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Det betyder
såvitt jag förstår att statsministern är farligt nära att blanda
sig i ett ärende som han egentligen skall hålla sig ifrån.
Carl Bildt: Får jag fästa uppmärksamheten på skrivningen
"får bestämma". Jag är inte medveten om att jag har fattat några
beslut om någon insats åt vare sig ena eller andra hållet av
regionåklagarmyndigheten i Malmö.
För att rekapitulera:
a) Jag var väl medveten om detta. Det var svårt att undvika
att vara medveten om det om man var någorlunda uppmärksam
tidningskonsument i de södra delarna av Sverige.
b) I samband med att jag utsåg statsråd hade jag att göra
värderingar av de olika personerna. Jag hade då självfallet
också att för mig själv göra en värdering av just detta fall.
Den värderingen gjorde jag. Detta gjordes till en mycket stor
sak. Jag kommer ihåg t.ex. att Aftonbladet den 4 oktober hade
rubriker som om det gällde ett annalkande världskrig, och jag
fick icke så få frågor från massmedia. Jag hade därför en
skyldighet att inför allmänheten, inför riksdagen och inför
media redovisa den värdering som jag hade gjort. Den värdering
som jag gjorde var att anklagelsen mot Gun Hellsvik inte hade
någon substans som påverkade någon del av min bedömning av
hennes lämplighet att vara justitieminister.
Kurt Ove Johansson: Vi kan ta upp frågan från en mera
principiell utgångspunkt: Är det lämpligt att en statsminister,
medan det i en myndighet pågår utredning om brott, offentligt
uttalar en åsikt om huruvida det är allvarligt eller inte? Det
var vad statsministern gjorde.
Carl Bildt: Det får man värdera från fall till fall.
Det finns olika skeden här. Förundersökning behöver inte
alltid leda fram till misstanke om brott -- många
förundersökningar läggs ner därför att man konstaterar att de
inte leder någon vart. Här är vi inne i en diskussion om
huruvida det över huvud taget hade inletts någon
förundersökning. I den mån en sådan inleddes lades den snabbt
ner. Om man delges misstanke om brott, behöver det inte alltid
leda till åtal.
Det är alltså flera led i denna kedja. Om det pågår en
process, är det en annan sak. I ett fall av den art vi talar om
här, där man kan diskutera om det över huvud taget pågick någon
formell process i form av förundersökning och misstanke om brott
icke hade delgivits, måste man ha frihet att göra en värdering.
Jag menar att jag hade en demokratisk skyldighet att för
allmänheten, riksdagen och massmedia redovisa den bedömning som
jag hade gjort av innehållet i de anklagelser som jag visste
hade riktats mot Gun Hellsvik inte minst i den allmänna
debatten. Jag kan också konstatera att förundersökningen lades
ner i den mån den hade inletts och att ärendet avvecklades
mycket snabbt.
Kurt Ove Johansson: Jag skall komma tillbaka till att
förundersökningen lades ner. Men det kan väl knappast råda någon
diskussion om huruvida förundersökning pågick. Vårt material som
vi har fått till utskottet är på den punkten fullständigt klart:
förundersökning pågick när Carl Bildt uttalade sig.
Carl Bildt: Det hade varit otänkbart för mig att ta
kontakt med åklagarmyndigheten för att få information om vad som
pågick. Jag var hänvisad till uppgifterna i massmedia. Jag skall
förse utskottet bl.a. med ett uttalande i media av
regionåklagarmyndigheten som innebar att förundersökning icke
pågick.
Kurt Ove Johansson: Det är inte mindre allvarligt för att
statsministern har varit medveten om att handläggning av ärendet
pågick hos myndigheten.
Det finns en annan aspekt som är viktig. Medger ändå inte
statsministern att det var förhastat att jämföra ett eventuellt
mutbrott med en felparkering och att ett sådant brott skulle
bero på kineseri från samhällets sida?
Carl Bildt: Nu gäller det att vara litet försiktig.
Morgonekot i dag återgav mitt uttalande, vilket jag tycker var
bra. Där gjordes ingen jämförelse med parkeringsförseelser.
Däremot sade jag att man måste värdera vad personer har gjort
sig skyldiga till. Felparkering kom in i sammanhang med att jag
sade att jag själv har parkerat fel och att jag har försummat
att i tid betala parkeringsböter. Jag nämnde också -- vilket
icke återgavs i Morgonekot -- ett annat konkret fall där en
person som utsågs till statsråd hade kört rejält för fort och då
drabbats av det man skall drabbas av. Jag hade informerat mig
också om denna sak och gjort en värdering, om det var någonting
som påverkade om vederbörande kunde utses till statsråd.
Jag ville med detta säga att även om jag själv har gjort mig
skyldig till förseelser och inte kan utesluta att jag i
fortsättningen kommer att göra mig skyldig till förseelser, är
det ingenting som skall påverka bedömningen.
Kurt Ove Johansson: Jag har framför mig ett TT-referat som
toppas med rubriken Moderaternas riksorganisation:
"Statsminister Carl Bildt jämförde det misstänkta mutbrottet med
felparkering och betecknade det allmänna regelverket som
kineserier."
Har inte statsministern sagt det som står här?
Carl Bildt: Det är TT:s referat av det uttalande som i
dagens Morgoneko återgavs från ljudband. Det är originalet som
är det riktiga, medan referatet är ett referat. Det gäller också
ett senare uttalande, som vi kan återkomma till.
Kurt Ove Johansson: Anser statsministern att det var
olyckligt att TT-referatet kom ut?
Carl Bildt: Jag avser inte att kommentera olika delar av
journalisternas referat, men jag vill säga att det är viktigt
att granska uttalandet snarare än referatet. Jag utgår från att
utskottet också har tillgång till en utskrift av det faktiska
uttalandet och inte utgår från referatet.
Kurt Ove Johansson: Så statsministern anser nu att
mutbrott är allvarligare än felparkering och definitivt inte har
med kineseri att göra?
Carl Bildt: Uttalandet om kineseri var av något annorlunda
karaktär. Det är däremot återgivet något mer utförligt av TT och
har återgivits också i andra sammanhang.
Där säger jag: "Vem är ofelbar i ett samhälle med sådana
kineseribestämmelser som vårt?" Det är ordagrant vad jag har
sagt.
Vad menar jag med det? Jag menar att det i det svenska
samhället finns många bestämmelser av den arten att det inte
är alldeles lätt för den enskilde -- ej heller för media -- att
avgöra om en person har gjort rätt eller fel, där bestämmelserna
är så komplicerade och oklara att det finns en gråzon där det är
möjligt att rikta anklagelser mot en person för att ha begått
brott eller gjort något som är fel men där det är mycket svårt
för personen själv att omedelbart säga "jag har icke gjort något
som är fel" och där det juridiska maskineriets kvarnar mal
mycket långsamt så att det kan ta lång tid innan det står klart
att det inte har varit något fel.
Jag eftersträvar en rättsordning som är så klar att denna
gråzon blir så liten som möjligt. Vi återkommer snart till ett
ärende där jag tycker att den gråzonen har varit alldeles för
stor och där enskilda har kunnat hängas ut och misstänkliggöras,
till stor del på grund av kineseri, oklarheter och dimmighet i
de existerande rättssystemen. Då får man den här typen av oklara
situationer. Dem skall vi rätta till så mycket vi orkar.
Kurt Ove Johansson: Nu är det riksdagen som har fastställt
reglerna om muta. Statsministern kan väl inte mena att de regler
som riksdagen har fastställt på detta område faller under
begreppet kineseri?
Carl Bildt: Mitt uttalande var också allmänt. Det handlar
om andra företeelser, och det är generella fenomen som vi har
att göra med.
Låt mig erinra om att vi hade en valrörelse bakom oss där det
hade förekommit braskande rubriker med mycket allvarliga
anklagelser mot enskilda politiker om att de skulle ha gjort sig
skyldiga till det ena eller andra brottet men där det sedermera
-- även om maskineriets kvarnar mal mycket långsamt -- inte
förefaller att ha hänt särskilt mycket, om jag uttrycker mig
försiktigt. Det är ett stort problem att vi på olika områden har
så oklara bestämmelser att man kan rikta anklagelser mot
människor och dessa människor inte kan få sin sak prövad
tillräckligt snabbt. Det är det jag menar med
kineseribestämmelser, och jag tycker det är olyckligt att vi har
sådana.
Kurt Ove Johansson: Jag vill gå tillbaka till vad det här
ärendet gäller mera konkret. Det är väl inte otänkbart att ett
uttalande av ett statsråd om ett ärende som är föremål för
handläggning hos en rättsvårdande myndighet kan påverka
handläggningen? Av den anledningen brukar statsråd vara
försiktiga med sådana uttalanden.
Övervägde statsministern någon gång vilka effekter som hans
uttalande kunde tänkas få?
Carl Bildt: Ja. Trots att det var den dag då vi
presenterade en ny regering och en regeringsförklaring som
skulle gälla under treårsperioden var detta den sak som jag fick
flest frågor om i mediautfrågningarna som jag var utsatt för den
dagen. Det förekom braskande rubriker där det talades om
misstankar om mutbrott -- vilket formellt icke var korrekt, för
någon misstanke om brott hade icke delgivits, och man kom aldrig
i närheten av det skedet i processen. Det var då en självklarhet
och en demokratisk skyldighet för mig att i samband med att jag
utsåg vederbörande till statsråd redovisa den bedömning som jag
hade gjort och som jag var skyldig att göra. Det hade varit
orimligt om jag inte hade redovisat den bedömningen. Motsvarande
bedömning hade jag gjort vad gäller andra statsråd och andra
fall. Det var min skyldighet som regeringsbildare, och det var
min skyldighet att redovisa detta.
Sedan vill jag säga att det inte är min erfarenhet från
Sverige att juridiska myndigheter låter sig nämnvärt påverka av
vare sig braskande rubriker eller de kommentarer som dessa kan
leda till.
Kurt Ove Johansson: Jag tror det kan vara riktigt att vi
klarar ut detta. Jag menar absolut inte att statsministern
gjorde sitt uttalande i avsikt att påverka
regionåklagarmyndigheten att lägga ner förundersökningen. Liksom
statsministern tror jag inte heller att åklagarmyndigheten låter
sig påverka av ett uttalande, även om det kommer från själve
statsministern.
Men det principiellt intressanta är det intryck som
allmänheten kan få. Här låg ärendet i flera månader hos den
regionala åklagarmyndigheten. Sedan tog överåklagaren hand om
saken den 4 oktober, och efter fem dagar lades förundersökningen
ner. Det finns en risk, menar jag, att allmänheten kopplar
samman statsministerns uttalande med att förundersökningen läggs
ner.
Detta är principiellt viktigt. Jag skulle vilja höra om inte
statsministern inser att det finns risk för att allmänheten
bibringas uppfattningen att förundersökningen läggs ner därför
att statsministern klampar in.
Carl Bildt: Vi har väl alla vår del i ansvaret för att den
bilden inte uppkommer. Jag hade inte den blekaste aning om att
regionåklagarmyndigheten i Malmö skulle så snabbt avfärda detta
konkreta ärende och t.o.m. göra ett uttalande om att resan får
anses vara ett naturligt och nyttigt led i deltagarnas
tjänsteutövning. Det visste jag självfallet inte. Däremot hade
jag skyldighet att redovisa min värdering.
Jag var inte den förste som hade redovisat en bedömning av
frågan. Det var 10 eller 15 kommunalpolitiker från södra Sverige
som hade deltagit. Det hade varit föremål för en icke oväsentlig
offentlig debatt, där åtskilliga hade deltagit. Jag vet inte om
den offentliga debatten hade påverkat behandlingen inom
regionåklagarmyndigheten, men jag bedömer det som mycket litet
sannolikt. Det hela initierades av en artikel i en tidning, och
därefter togs saken upp av en person vid
regionåklagarmyndigheten.
Kurt Ove Johansson: Om man bortser från det aktuella
fallet och ser frågan från principiella utgångspunkter, kan vi
då inte vara överens om att det är synnerligen olämpligt att
statsministern uttalar sig när en myndighet handlägger ett
aktuellt fall som kan leda till brottsmisstanke?
Carl Bildt: Inte generellt, nej. När den här typen av
offentlig diskussion uppstår och när jag ställs till svars och
man ber att jag skall redovisa min uppfattning, har jag närmast
en skyldighet att redovisa den. Annars hamnar man i tämligen
orimliga konsekvenser när alla möjliga och omöjliga misstankar
kan riktas mot alla möjliga och omöjliga personer utan att t.ex.
statsministern, om det gäller statsråd, skall kunna redovisa den
bedömning som vederbörande gör.
Kurt Ove Johansson: Det innebär att statsministern är
beredd att ta risken att gå in och genom sina uttalanden påverka
en myndighets handläggning av ett ärende. Detta är ytterst
allvarligt med tanke på 11.7 regeringsformen.
Carl Bildt: Men regeringsformen 11.7 handlar om att man
inte får fatta beslut. Vi var nyligen överens -- vilket jag
tycker är bra -- om att det inte finns någon grund att tro att
en myndighet, i detta fall regionåklagarmyndigheten i Malmö,
låter sig påverka av vare sig uttalanden av statsministern eller
av uttalanden i media utan gör sin oberoende granskning.
Betänk den konkreta situationen! Vi hade bildat regering. Jag
avsåg att kalla Gun Hellsvik till statsråd och chef för
justitiedepartementet. Det riktades mycket allvarliga
anklagelser mot henne -- det talades om att hon var misstänkt
för mutbrott. Jag var då skyldig att på presskonferenser och i
radio- och TV-framträdanden svara på frågor om detta. Jag tycker
att det var rimligt, nödvändigt och närmast min demokratiska
skyldighet att jag i det läget redovisade den värdering som jag
hade gjort.
Man får också utgå från vad det handlade om. Låt oss erinra
oss sakärendet: 10 eller 15 huvudsakligen skånska
kommunalpolitiker hade deltagit i marknadsföring i Lübeck.
Huvuddelen av dessa kommunalpolitiker hade låtit kommunen betala
kostnaden. Gun Hellsvik och ytterligare två eller tre hade låtit
byggföretaget Skanska betala kostnaden. Ingen hade sagt att hon
skulle betala kostnaden själv eller att hon inte hade bort resa,
utan alla ansåg att resan var bra. Anklagelsen mot henne gällde
att hon i stället för att låta Skanska betala resan borde ha
låtit Lunds kommun betala resan. Det var detta som hela den här
jättelika affären med misstankar om mutbrott handlade om. Det är
viktigt att man också i mycket upphetsade politiska skeden
behåller ett visst sinne för proportioner och ser vad sakfrågan
egentligen handlar om.
Kurt Ove Johansson: Det kan inte ha undgått statsministern
att konstitutionsutskottet genom åren har sett mycket allvarligt
på om statsråd uttalar sig på ett sådant sätt att allmänheten
kan bibringas misstanke, som i det här fallet, om att det finns
ett samband mellan att ett ärende läggs ner och statsministerns
uttalanden. Jag tycker det är anmärkningsvärt att statsministern
inte tar allvarligt på frågan med tanke på 11.7 regeringsformen.
Carl Bildt: Jag tar regeringsformen 11.7 på största allvar
och är medveten om att konstitutionsutskottet tidigare har ägnat
sådana frågor stor uppmärksamhet. Jag har t.ex. studerat ett
konkret fall, där ett statsråd hade tagit direkt telefonkontakt
med åklagare för att framföra synpunkter på vilken typ av förhör
som åklagaren skulle hålla. Där gjorde den dåvarande
utskottsmajoriteten en tämligen lindrig bedömning av den frågan.
4) Regeringens beslutsunderlag i fallet Halvar Alvgard
Thage G Peterson: Vi övergår till granskningsärende 28,
som gäller regeringens beslutsunderlag i fallet Halvar Alvgard.
Bakgrunden är att riksdagen i maj förra året uttalade att det
måste ankomma på regeringen att bedöma huruvida och med vilket
belopp ersättning bör utgå till direktör Halvar Alvgard i
Vimmerby. Regeringens uppdrag var att bestämma dels huruvida
ersättning skulle utgå, dels -- om man fann att ersättning
skulle utgå -- med vilket belopp.
Johan Lönnroth: På våren 1991 uttalade riksdagen på
förslag av lagutskottet att det måste ankomma på regeringen att
bedöma huruvida och med vilket belopp ersättning bör utges till
Halvar Alvgard.
Jag vill först fråga om statsministern var medveten om att
beslutet var formulerat på detta sätt. Det var alltså inte givet
att det skulle utgå ersättning, utan regeringen skulle pröva
huruvida och, i så fall, med vilket belopp ersättning skulle
utges.
Carl Bildt: Jag var självfallet medveten om hur
riksdagsbeslutet var formulerat. Frågan hade varit föremål för
betydande offentlig debatt. I lagutskottets majoritetsskrivning,
som alltså var utskottets skrivning, stod det att det kan vara
rimligt att ekonomisk gottgörelse utgår. Om man skall vara noga
går det knappast att tolka denna skrivning på annat sätt än att
också lagutskottets majoritet ansåg att det var rimligt att
någon ekonomisk gottgörelse skulle lämnas.
Låt mig också påpeka att det fanns en reservation i
lagutskottet av företrädarna för det som sedermera skulle bli
regeringspartierna, som mycket klart gjorde värderingen att
ekonomisk gottgörelse skulle utgå.
Johan Lönnroth: Jag frågar bl.a. mot bakgrund av att
justitieministern, när vi utfrågade henne, verkade tolka
riksdagsbeslutet som ett entydigt uttalande om att ersättning
skulle utgå. Statsministern var mer på det klara med exakt hur
beslutet i riksdagen såg ut än vad justitieministern var.
Carl Bildt: Hade det varit riksdagens mening att det inte
fanns någon grund för ersättning, skulle riksdagen givetvis ha
sagt så. Hela utlåtandet handlar just om att det kan vara
rimligt att ekonomisk gottgörelse utgår utöver det som redan
hade utgått. Utskottet säger att det kan vara rimligt. Detta kan
inte tolkas på annat sätt än att riksdagen gav ett uppdrag till
regeringen i den frågan. Det framgår också av riksdagsdebatten.
Johan Lönnroth: Då tillsatte man justitierådet Solerud att
gå igenom ärendet. I ett tal i Grisslehamn den 27 juli sade Carl
Bildt att Alvgard skall ha ersättning. Dåvarande riksdagsmannen
Carl Bildt gjorde ganska skarpa uttalanden om hur illa man hade
behandlat Alvgard.
Kan man därmed säga att Carl Bildt hade en förutfattad mening
på så sätt att den utredning som Solerud sysslade med var ganska
meningslös? Det var klart att om ni fick överta regeringsmakten,
skulle ersättning utgå till Alvgard oavsett vad justitierådet
kom fram till i sin undersökning.
Carl Bildt: Jag hade en förutfattad mening i den
betydelsen, att det var min åsikt att ersättning skulle utgå.
Det var en ersättning som jag tror att jag hade voterat för i
riksdagen -- jag utgår från att jag deltog, men det är möjligt
att jag var utkvittad -- men det var den ståndpunkt som det
parti som jag är ordförande för hade företrätt i riksdagen.
Det som jag tog upp i mitt anförande i Grisslehamn hade en
något annan förhistoria. Det går tillbaka på ett anförande som
jag höll i Grisslehamn sommaren innan, i juli 1990. Då tog jag
upp Alvgardärendet och sade att det var fråga om någonting som
hade inträffat 1981, och jag tyckte det fanns anledning att se
till att det kom till ett avgörande relativt snabbt. Det hade då
gått nio år.
Jag höll detta anförande mitt på dagen. På eftermiddagen samma
dag sände statsrådsberedningen ut ett pressmeddelande där det
stod att det som riksdagsman Bildt begär redan håller på att
ske.
Statsrådsberedningen hade i slutet av juli 1990 sagt att
regeringen praktiskt taget redan hade fattat beslut. Ett år
senare, i juli 1991, tog jag upp frågan och ställde mig något
kritisk mot sakinnehållet i det pressmeddelande som
statsrådsberedningen hade givit ut ett år tidigare. I den
meningen är det korrekt att säga att jag hade en förutfattad
mening.
Johan Lönnroth: Den 30 september, alltså efter valet,
skickade två länsrevisorer från Kalmar ett brev till Carl Bildt,
där de ställde ett antal frågor i anledning av uttalanden som
gjorts av riksdagsmän: Vilka oförrätter har Alvgard utsatts för?
På vilket sätt är behandlingen av Alvgard djupt kränkande och
ovärdig ett rättssamhälle? Vilka fel eller misstag har
skattemyndigheterna gjort? Sedan är det ett par frågor som
handlar om Soleruds utredning.
Har Carl Bildt svarat på det här brevet?
Carl Bildt: Nej. Svaret ligger väl i det regeringsbeslut
som fattades i denna fråga.
Johan Lönnroth: När regeringsbeslutet presenterades sade
Carl Bildt enligt tidningsuppgifter bl.a. att fallet markerar
regeringens ambition att stärka rättssäkerheten och att Alvgard
har chikanerats av myndigheterna under lång tid.
Vilka myndigheter är det som har chikanerat Alvgard?
Carl Bildt: Om man ser tillbaka på hela detta ärende
tycker jag att det finns åtskilligt som kan ge en anledning att
vara både efterkritisk och efterklok. En aspekt är den vi
berörde tidigare, att det tar lång tid för kvarnarna att mala.
Här går det ungefär ett decennium från det att någonting
inträffat till dess man börjar klarlägga vad som är rätt och vad
som är fel. En enskild människa har under nära ett decennium
svävat i oklarhet. Jag tycker icke att detta är
tillfredsställande. Jag tycker inte heller att de lagar och
förordningar som har tillämpats mot Alvgard var
tillfredsställande i alla delar.
Jag vill erinra om att Alvgardfallet också har lett till
konkreta lagändringar. Vi fick en ny lag om tjänstefel den 1
oktober 1989. Vi har fått möjligheterna förbättrade att erhålla
ersättning för rättegångskostnader i förvaltningsmål, och vi har
fått ändringar i skadeståndslagen som har sina rötter bl.a. i
den diskussion som fallet Alvgard har föranlett. Detta är
lagändringar som genomförts under den tidigare majoriteten i
riksdagen.
Låt mig också erinra om att den nya regeringen har tillsatt en
utredning om rättssäkerhet och beskattning under ledning av
Britta Bjelle. Den är tillsatt därför att regeringen gör
bedömningen att det finns brister i rättssäkerheten vad gäller
beskattningen. Det har också delvis sina rötter i det som
drabbade Halvar Alvgard.
Om jag skall vara mycket konkret vill jag säga att jag
fortfarande har svårt att förstå den presskonferens som
anordnades samma dag som tillslagen mot Alvgard gjordes. Vi kan
diskutera de bedömningar som ledde till att man tog till så
kraftiga tvångsmedel mot en enskild person som man gjorde i det
här fallet, när det senare visade sig att underlaget inte höll,
men att i ett sådant läge, när materialet är så osäkert, anordna
en presskonferens om en enskild individ finner jag mycket svårt
att försvara. En sådan presskonferens lever under lång tid.
Johan Lönnroth: Det brev jag hänvisade till var skrivet av
de två länsrevisorer i Kalmar som gjorde de första bedömningarna
och ingreppen mot den firma Alvgard hade. De har uppenbarligen
tolkat uttalandena så att de inte skulle ha skött sina jobb och
inte följt de lagar som gällde. Man kan sedan ha olika
uppfattningar om huruvida de lagarna var bra eller inte, men
revisorerna har uppfattat Carl Bildts påstående att Alvgard har
chikanerats av myndigheterna så att de skulle ha chikanerat
honom. Jag vet inte om de var ansvariga för presskonferensen,
men jag upprepar frågan, om det inte är dags att svara och vad
Carl Bildt skall svara speciellt på frågan vilka fel de två
utpekade revisorerna har begått i fallet Alvgard.
Carl Bildt: Jag har aldrig utpekat dessa två personer
specifikt och har därmed heller ingen anledning att i detalj
värdera varje del av deras tjänsteutövning under tio år tillbaka
i tiden. Det avser jag inte heller att göra. Om jag gjorde det,
anser jag att det skulle kunna diskuteras inför detta forum.
Vad jag har värderat är:
a) de lagar och bestämmelser som fanns vid den tiden och som
gjorde att halvar alvgard drabbades. jag konstaterade att dessa
lagar i vissa fall är ändrade. det är bra. det kan finnas
ytterligare anledning att se på dem framöver.
b) Jag vet inte om dessa två berörda personer var ansvariga
för det eller inte, men om jag frikopplar mig från
statsministerämbetet har jag mycket svårt att förstå hur man kan
anordna en presskonferens på det här sättet: man gör tillslag
och husrannsakan mot en enstaka individ och anordnar senare en
presskonferens om saken. Jag tycker att det inte skall gå till
på det sättet.
Johan Lönnroth: Det är skillnad mellan att säga att det
inte bör gå till på det här sättet och att säga att
myndigheterna har chikanerat Alvgard. Det enda konkreta innehåll
som finns kvar är såvitt jag förstår att statsministern tyckte
det var felaktigt att ordna en presskonferens. Är det då inte
väl starka ord att myndigheterna under lång tid -- lägg märke
till att det står: under lång tid -- har chikanerat Alvgard?
Carl Bildt: Verkan av en presskonferens lever i många fall
under lång tid. Det må kanske inte alltid gälla i en bubblande
storstad som Stockholm eller Göteborg, men i Vimmerby kan
effekten av en sådan presskonferens leva kvar under lång tid.
Men jag bortser från detta och höjer perspektivet till det som
är viktigt. Skall sådant som här har inträffat få förekomma? Kan
vi finna det tillfredsställande att denna osäkerhet kan hänga
över en individ under så lång tid som skedde, att det görs
kraftiga tillslag med husrannsakan, att han berövas alla sina
handlingar, att det tog tre kvarts år innan han fick tillgång
till någonting av detta, och när handlingarna återlämnades så
småningom lämnades de osorterade i plastsäckar? Är det
tillfredsställande mot bakgrund av att man sedan kom fram till
att det inte fanns någon grund som höll för att föra målet
vidare i rättsinstanserna? Jag tycker inte att det är
tillfredsställande, men det utgår från att jag har en mycket
stark känsla för den enskildes rätt också gentemot
myndigheterna.
Johan Lönnroth: Nu har det kommit fram på senare tid bl.a.
genom insatser av en journalist på Göteborgs-Posten att det
finns många fakta i denna fråga som gör att bedömningarna år
1980 var ganska svåra. De domar som avkunnades i frågan var
också resonerande domar, så att det är svårt att i efterhand se
vem som gjort rätt och vem som gjort fel.
Jag tycker att statsministern borde kunna erkänna så här i
efterhand, när vi fått mer fakta i målet, att det var ett hårt
uttalande, att myndigheterna hade chikanerat Alvgard.
Det är uppenbart att de båda revisorerna har uppfattat sig
just som chikanerade. Då tycker jag det kan vara dags att Carl
Bildt erkänner att det har förekommit överdrifter, även om
säkerligen också Alvgard oförskyllt har utsatts för anklagelser.
Carl Bildt: Mot bakgrund av den uppmärksamhet som gavs åt
Göteborgs-Postens artikelserie läste jag igenom den för att se
om den tillförde mig någonting nytt om ärendet. Det kan jag inte
påstå att den gjorde. I kammarens protokoll från diskussionen
den 15 maj finns ett längre inlägg av Stig Gustafsson, som -- om
jag sorterar bort överord och politiska värderingar från GP:s
artiklar -- innehöll det material som sedermera har
redovisats i Göteborgs-Posten. Det redovisades inte i media då
men nämndes i kammardebatten.
Jag tycker att det är en styrka att alla de synpunkter som
fanns såsom underlag för denna fråga var penetrerade och
redovisade i den politiska processen.
Slutligen om vad som var rätt och fel i denna fråga: Det är
bara att konstatera att inte ens enligt de lagar som gällde då
hade Halvar Alvgard begått något brott. Hela den stora process
som drogs i gång med husrannsakan och beslag och där Halvar
Alvgard själv togs i förvar vid två tillfällen resulterade icke
i någonting alls. Det fanns ingen grund att föra dessa
misstankar vidare i någon rättsinstans. Han var, för att
uttrycka sig på svenska, oskyldig.
Johan Lönnroth: Det händer väl ofta att
skattemyndigheterna måste ingripa men att det visar sig i
efterhand att något brott inte var begånget. Annars skulle
skattemyndigheterna inte kunna arbeta.
Carl Bildt: Jag håller alldeles med om detta -- så är det.
Men det måste också leda till en viss försiktighet från
myndigheternas sida. Myndigheterna måste visa hänsyn mot
enskilda människor. Om vederbörande kan framstå i slutändan som
alldeles oskyldig, bör man låta det påverka sin värdering av att
ta till tvångsmedel eller medverka till publicitet kring det
enskilda fallet. För även om det i slutändan visar sig att en
person är oskyldig, har vederbörande genomgått en process i
media och gentemot myndigheterna, som kan vara oerhört plågsam
för individen. Med all respekt för statsmaktens auktoritet --
som jag är en stark anhängare av -- menar jag att ömsintheten
mot individen aldrig får saknas när myndigheterna diskuterar
sådana här saker.
Johan Lönnroth: Det är möjligt att statsministerns tro på
statens auktoritet t.o.m. är något större än vad min är.
Jag vill ändå fråga till slut: om statsministern försöker vara
nyanserad -- och jag uppfattade hans senaste inlägg så -- kan
Carl Bildt erkänna att det fanns ett ordentligt element av
politisk kampanj, ledd av Företagareförbundet, mycket skickligt
upplagd och utnyttjad av statsministern och de borgerliga
partierna i valrörelsen? Kan vi få ett försiktigt erkännande i
den riktningen?
Carl Bildt: Vi har bedrivit och hoppas att vi kan
fortsätta att bedriva en kampanjverksamhet för att stärka den
enskildes rättssäkerhet också i skatteprocessen.
Sedan skall jag inte värdera formuleringar i Göteborgs-Postens
artikel i denna del, för det ligger utanför ämnet. Men alldeles
självklart är att politik i icke oväsentlig utsträckning handlar
om att driva kampanjer, att ta upp vad man uppfattar som
missförhållanden i samhället, att driva dem inför den allmänna
opinionen, att lägga fram förslag i riksdagen och att slåss för
att genomdriva de förändringar som man tror leder till
förbättringar i samhället. Detta får gärna för mig kallas
kampanjer -- jag har ingenting emot det. Det är en naturlig del
av den demokratiska processen.
Torgny Larsson: Jag har förstått att statsministern har
läst artiklarna i Göteborgs-Posten. Där står det bl.a.: "Birgit
Friggebo bekräftar att Alvgard-fallet har blivit en politisk
fråga men hävdar att hon aldrig påstått att skattemyndigheterna
gjorde något fel. Det är det lagstiftande organet riksdagen som
har ansvaret för det som har skett Alvgard."
Vad säger statsministern: Är det skattemyndigheten som har
gjort fel?
Carl Bildt: Huvudfelet ligger självfallet i de lagar och
förordningar som har funnits. Vi har delvis ändrat dem, och vi
skall fortsätta att ändra dem.
Torgny Larsson: Det är alltså inte skattemyndigheten som
har gjort fel?
Carl Bildt: Vi diskuterar nu ett konkret fall, som jag har
svårt att förstå. Sedan kan man alltid göra en värdering, om det
var rätt eller inte att göra dramatiska tillslag när de inte
ledde till någonting. Jag har inte uttalat mig om det, men den
typen av värderingar måste ständigt göras. I någon mening måste
det vara fel, eftersom man gjorde mycket allvarliga tillslag vid
upprepade tillfällen som inte ledde till någonting alls. Det
fanns bara en misstanke, och den visade sig ogrundad.
Om man ser på hela denna frågas handläggning är det självklart
att de juridiska prövningar av möjligheterna till ersättning som
gjorts i alla möjliga instanser har utgått från de lagar som då
gällde. Jag erinrar mig, utan att kunna ta fram något citat, att
i någon del av denna process för några år sedan en av de domare
som var inblandade sade: "Vi kunde inte döma annorlunda med de
lagar som är, men jag skulle ha velat göra annorlunda. Jag
tycker inte om de lagar som är." Det är den typ av problem som
aktualiseras.
Birgit Friggebos uttalande ligger i linje med vad jag nu har
sagt, även om jag inte känner till det i detalj.
Torgny Larsson: Jag tolkar statsministern så, att det
alltså är av riksdagen stiftade lagar som det är fel på. Det är
därför som Alvgard sedan har fått sin miljon i efterskott?
Carl Bildt: Det är både det ena och det andra -- här finns
bägge dessa inslag. Ersättningsreglerna var mycket
otillfredsställande. Det har bl.a. tagit sig uttryck i att man
sedermera har ändrat dem genom beslut av riksdagen.
Torgny Larsson: Jag tolkade det som statsministern sade
förut så att skattemyndigheten fick fel på alla punkter då det
gäller Alvgard.
Carl Bildt: Vad gäller brottsmisstanke, ja.
Torgny Larsson: I Göteborgs-Posten står det:
"Skattedomstolarna godtog i princip den kalkyl revisorerna gjort
över oredovisade inkomster på verkstadsrörelsen. Alvgard
upptaxerades med 30.000 kronor -- pengar som han enligt
skattedomstolarna tjänat svart under fyra månader."
Vad säger statsministern om det?
Carl Bildt: Det fördes aldrig fram någon misstanke om
skattebrott. Den formuleringen känner jag inte till. Men jag
känner till att det blev fråga om eftertaxering. Jag har själv
blivit upptaxerad. Det går alltid till så att man inger en
deklaration. Därefter blir denna föremål för en dialog mellan
den skattskyldige och skattemyndigheten. Det leder till att man
så småningom fastställer ett belopp som underlag för taxeringen.
Det beloppet kan avvika från det som den skattskyldige uppgivit
i sin deklaration, men det är ingenting brottsligt.
Jag vill påpeka att de tvångsinstrument som användes --
husrannsakan, beslag och tagande i förvar av enskild individ --
kan tillgripas med stöd av en misstanke om grovt skattebrott.
Det föranledde inte någon åtgärd i denna del, utan hela den
process som skulle kunnat leda till åtal för grovt skattebrott
och ianspråktagande av allvarliga tvångsmedel avstannade. En
eftertaxering är en annan sak.
Torgny Larsson: Jag vill då ta upp frågan om respekten för
riksdagens fattade beslut.
För en stund sedan sade statsministern att minoriteten
uttryckte de och de åsikterna. När det sker regeringsbyte kan
naturligtvis den nya regeringen ha en annan värdering än den
tidigare regeringen, men i så fall får man väl inte fatta beslut
utan att förelägga riksdagen dem. Nu fick jag ett intryck av att
statsministern menade att minoriteten hade en annan syn än
majoriteten när frågan var uppe förra året.
Carl Bildt: Det handlar mera om en nyansskillnad. Jag har
inte debatten aktuell för mig, för det är något halvår sedan jag
läste igenom debattprotokollet. Med undantag för Stig
Gustafssons inlägg framgick också detta tydligt under kammarens
debatt.
Hade regeringen fattat ett beslut som inte låg inom de ramar
som riksdagen hade angivit, hade det varit självklart att
regeringen skulle gå tillbaka till riksdagen. Men jag tror att
ingen har ifrågasatt att det beslut som regeringen fattade låg
väl inom de ramar som lagutskottets av riksdagen godkända
utlåtande angav.
Torgny Larsson: Det är naturligtvis riktigt som
statsministern säger, att det i lagutskottets skrivning står att
om så är erforderligt skall regeringen återkomma till riksdagen.
Men jag menar att statsministern feltolkade det förut. Det står
i lagutskottets skrivning: "Utskottet har emellertid inte
underlag för att kunna göra något ytterligare uttalande i
ersättningsfrågan, utan det måste ankomma på regeringen att
bedöma huruvida och med vilket belopp ersättning bör utges."
Johan Lönnroth var inne på detta förut, men jag fick inte
klart för mig om regeringen verkligen gjorde en bedömning, om
ersättning borde utges.
Carl Bildt: Anledningen till att utskottet inte gick
längre än det gjorde var delvis det elementära konstitutionella
förhållandet, att det inte är riksdagen som prövar enskilda
ärenden, utan detta är regeringens uppgift. Därför överlämnade
också riksdagen den konkreta handläggningen till regeringen men
gjorde det med en för ett enskilt ärende tydlig anvisning, att
man snarast borde ta upp spörsmålet till prövning. Det
fanns, för att återvända till talet om otålighet, en otålighet
vid riksdagsbehandlingen av denna fråga, vilket jag finner
rimligt med tanke på att så lång tid hade gått. Riksdagens
uttalande innebar att det kan vara rimligt att ekonomisk
gottgörelse utgår utöver vad som redan har utgått, men det bör
ankomma på regeringen att bedöma huruvida och med vilket belopp
ersättning skall utges. Formuleringen om att regeringen kunde
återkomma till riksdagen syftar, om jag inte missminner mig,
huvudsakligen på frågan om varifrån i så fall pengarna skulle
tas. Regeringen disponerar som bekant inte pengar alldeles hur
som helst.
Torgny Larsson: Jag tolkar det inte så, utan så att det
måste ankomma på regeringen att bedöma huruvida och med vilket
belopp ersättning bör ges.
Carl Bildt: Den bedömningen har regeringen gjort.
Torgny Larsson: Lennart Palm har tidigare varit verksam
inom Företagarförbundet och är nu sakkunnig inom
regeringskansliet. Har statsministern överlagt med honom i denna
fråga?
Carl Bildt: Nej. Ärendet har beretts av
justitiedepartementet.
-- -- --
Thage G Peterson: Jag tackar statsminister Carl Bildt och
statssekreterare Peter Egardt, och jag tackar åhörarna för deras
uppmärksamhet.