Dir. 1990:38
Chefen för industridepartementet, statsrådet Molin, anför.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att genomföra en
översyn av lagen (1987:588) och förordningen (1987:589) om
träfiberråvara samt att föreslå en avreglering av skogsindustrins och
bränslesektorns användning av träfiberråvaror eller förenklingar i den
prövning som sker med stöd av lagen. I uppdraget ingår att bedöma vilka
effekterna skulle bli om hela eller en del av prövningen upphör.
Lagen och förordningen om träfiberråvara trädde i kraft den 1 juli 1987
och ersatte föreskrifter om hushållning med träfiberråvara i dåvarande
136 a § byggnadslagen (1947:385, omtryckt 1981:872).
Lagen om träfiberråvara (träfiberlagen) syftar till att motverka brister
inom skogsindustrins råvaruförsörjning. I propositionen som låg till
grund för träfiberlagen (prop. 1986/8 7:105) anfördes att råvarubrist
kan uppkomma på grund av att avverkningarna i landet är mindre än
skogsindustrins samlade råvarubehov. Detta kan särskilt missgynna
sågverksindustrin. De s.k. köpsågverken saknar oftast egna
skogstillgångar och kan, även om de är lönsamma, ha sämre
förutsättningar än de stora skogsägande bolagen att hävda sig på
virkesmarknaden. Sågverksindustrin är en viktig basnäring och har stor
betydelse för lönsamheten i skogsbruket. Obalanser på virkesmarknaden
anses kunna bli särskilt besvärande i norrlandslänen, där framför allt
inlandssågverken har en stor regionalpolitisk betydelse.
I propositionen anfördes att en snabb avveckling av kärnkraften kan
medföra att användningen av trädbränslen ökar snabbt. En grundläggande
princip är dock att användningen av sådana bränslen inte får innebära
att skogsindustrin, i första hand massa- och träskiveindustrin, får sin
råvaruförsörjning försvårad.
Definitionen av begreppet träfiberråvara ändrades i träfiberlagen. Med
begreppet avses endast sådana råvaror som är industriellt
förädlingsbara, medan t.ex. avverkningsrester i form av grenar och
toppar inte omfattas. Den nedre volymsgränsen för prövningspliktig
användning höjdes jämfört med reglerna i 136 a § byggnadslagen. Genom
förändringarna begränsades prövningsskyldigheten kraftigt. Ca 75
skogsindustriella anläggningar samt de anläggningar som använder större
mängder träfiberråvaror för eldningsändamål, kan beröras av prövningen.
Frågor om tillstånd att använda träfiberråvara prövas av regeringen vad
gäller skogsindustrin och av statens industriverk vad gäller
bränslesektorn. Skogsvårdsstyrelserna är tillsynsmyndighet.
Riksdagen har i samband med och efter beslutet om lagen (NU 1986/87:40,
rskr. 353) behandlat motioner med krav på att träfiberlagen skall
upphävas. Riksdagen har bedömt (NU1987/88:17 samt 1989/90:NU10, rskr.
76) att reglering av träfiberråvarans användning är erforderlig samt att
ett ställningstagande till lagen bör anstå tills en översyn av
prövningen har genomförts.
Sedan år 1986--87 har avverkningarna ökat i landet, bl.a. till följd av
avverkningsstimulerande åtgärder. I det fåtal prövningsärenden fr.o.m.
den 1 juli 1987 där skogsindustrier har ansökt om tillstånd att använda
ökade råvaruvolymer, har bolagen fått redovisa vilka konkreta åtgärder
som vidtas för att täcka behovet i det individuella fallet.
De stora skogsbolagen har inköpsbolag som agerar på virkesmarknaden och
har bl.a. därigenom en särskilt stark ställning på marknaden.
Näringsfrihetsombudsmannen, NO, har utrett de s.k. virkeskartellernas
betydelse för konkurrenssituationen. NO har bl.a. dragit slutsatsen att
kartellsamarbetet är samhällsekonomiskt ineffektivt och bör upphöra.
Virkessamarbetet anses särskilt missgynna köpsågverken. Förhållandena
har ibland anförts till stöd för prövningen av de stora industriernas
råvaruanvändning. Dock är det främst företrädare för just sågverken som
i olika sammanhang framfört att träfiberprövningen bör kunna förenklas.
Under den senaste perioden med högt kapacitets utnyttjande inom massa-
och pappersindustrin har marginalbehovet av råvara till stor del täckts
genom ökade avverkningar och ökad virkesimport. Kapacitetsneddragningar
inom främst bulkproducerande sågverks- och träskiveindustrier har
medfört ett minskat råvarubehov i dessa delbranscher. Lönsamheten i
branscherna har samtidigt förbättrats. Branschprogram för bl.a. ökad
vidareförädling inom sågverksindustrin fullföljs för närvarande och
bidrar till att göra sågverken mer långsiktigt motståndskraftiga mot
konjunkturssvängningar. Ett förstärkt treårigt branschstöd för sågverken
i de nordligaste länen påbörjades budgetåret 1988/89.
Skogsstyrelsen, statens industriverk, domänverket och statens energiverk
har mot bakgrund av de hittillsvarande erfarenheterna av
träfiberprövningen i en gemensam skrivelse föreslagit ett förenklat
system för råvaruprövning, baserat på en anmälningsplikt för större
användare.
Det svenska energisystemet skall enligt de energipolitiska riktlinjerna
baseras på varaktiga, helst förnybara och inhemska, energislag som också
är säkra och miljövänliga. Biobränslen anses i hög grad uppfylla kraven.
Riksdagen behandlar under våren 1990 förslaget (prop. 1989/90:111,
1989/90:SkU 31) om skatt på utsläpp av koldioxid och svavel. Förslaget
innebär att de nuvarande punktskatterna på olja, kol, naturgas och gasol
halveras och att koldioxidskatten införs, vilket sammantaget medför en
ökad skattebeläggning av de fossila bränslena. Inom regeringskansliet
förbereds ytterligare åtgärder för att stimulera miljövänlig
energiproduktion, varvid biobränslen prioriteras. Förändringarna avses
innebära en ytterligare styrning mot ökad eldning med biobränslen. Den
närmare utformningen av förslagen kommer att redovisas i ett
energipolitiskt sammanhang.
Många av de stora biobränslekunderna är energiverk inom kommuner och
landsting. Dessa kunders betalningsvilja har samband med
prisutvecklingen på alternativa bränslen och med möjligheterna till
kostnadstäckning via priset på leverad el och värme till hushåll eller
institutioner. Bränslemarknadens kundstruktur är således annorlunda än
den skogsindustriella marknadens, där råvarukunderna prissätter sin
produktion på en marknad med internationell konkurrens.
Tillgången på biobränslen i landet har uppskattats av bl.a. statens
energiverk och statens naturvårdsverk i en utredning om ett
miljöanpassat energisystem. I en skrivelse till regeringen har
Sågverkens Råvaruförening, mot bakgrund av uppfattningen att det finns
ett regionalt överskott på sågspån, föreslagit undantag från
skyldigheten att pröva användningen av träindustrins biprodukter för
eldningsändamål i vissa delar av landet. Förslaget har remissbehandlats.
Svenska Träskivor Service AB och Svenska cellulosa- och
pappersbruksföreningen har därutöver lämnat synpunkter på träfiberlagens
tillämpning, särskilt vad gäller dess biobränsledel.
Lagen om träfiberråvara har varit i kraft i nära tre år. Jag anser att
en utredare bör tillkallas för att utvärdera erfarenheterna av den
nuvarande prövningsordningen.
Min uppfattning är att marknadsmekanismer, förutom samhällets generella
föreskrifter om industriell och annan verksamhet, bör bestämma hur
produktionsresurserna skall användas. Detta bör även gälla för
användningen av träfiberråvaror. Utredaren bör därför redovisa förslag
om ytterligare avreglering i träfiberprövningens skogsindustriella del.
Det förslag som har skisserats av skogsstyrelsen med flera myndigheter
bör därvid utvärderas. Om utredaren finner att prövningen helt kan
upphöra, bör konsekvenserna av detta redovisas. Situationen för
inlandssågverken i norra Sverige bör särskilt uppmärksammas i detta
sammanhang.
En utgångspunkt för utredningen bör vara att produktionen och
investeringarna inom de skogsindustriella branscherna inte får äventyras
av att användningen av träfiberråvaror för energiändamål ökar.
Utredaren bör bedöma i vilken utsträckning ekonomiskt stöd till
biobränslen samt skatter och avgifter på andra bränslen kan komma att
öka bränslesektorns anspråk på industriellt förädlingsbara råvaror och
därmed försvåra industrins råvaruförsörjning. Utredaren bör undersöka om
det föreligger skillnader i prisbildningen för träfiberråvaror beroende
på om råvarorna utbjuds på virkes- eller bränslemarknaden. I så fall bör
utredaren värdera möjligheterna att vidta sådana åtgärder att
marknadsmässigt likvärdiga villkor skapas för olika kategorier av
råvaruköpare.
Skogsavfall i form av avverkningsrester från skogsbruket svarar för en
stor del av de biobränslen som används i t.ex. fjärrvärmeanläggningar.
Bränslesektorn bör enligt förarbetena till träfiberlagen i första hand
utnyttja detta sortiment. Användningen av sådana bränsleråvaror är som
nämnts inte prövningspliktig. Ökad eldning med träfiberråvaror som
efterfrågas av skogsindustrin kan motverkas av att skogsavfall i ökad
utsträckning används för eldningsändamål. Utredaren bör, med
utgångspunkt från befintligt utredningsmaterial, bedöma i vilken
utsträckning eldning med skogsavfall kan komma att öka samt ange vilka
eventuella hinder som finns för en sådan utveckling. Utredaren bör
därvid särskilt beakta de restriktioner som behövs vid uttag av
avverkningsrester från vissa känsliga skogsmarker. Utredaren bör därför
ta del av den granskning av dessa frågor som skogsstyrelsen nyligen har
påbörjat.
Om utredaren finner att skogsindustrins råvaruförsörjning är hotad till
följd av de nya förutsättningarna på bränslemarknaden och att detta inte
kan undanröjas med andra rimliga åtgärder, bör det fortsatta behovet av
ett prövningssystem bedömas.
Utredaren bör därvid överväga den lämpliga omfattningen av prövningen,
utarbeta lagförslag och redovisa hur den fortsatta prövningen bör
organiseras. Prövningen bör bidra till att tillförsäkra skogsindustrin
dess råvarubas och utrymme för eventuellt ökad produktion. Ett viktigt
krav är att prövningen bör vara så flexibel att den medger eldning med
tillfälliga överskott av industriellt förädlingsbara råvaror som
industrin av olika skäl inte kan utnyttja. Vidare bör systemet vara
enkelt att tillämpa.
Utredaren bör ta del av de förslag och synpunkter som har framförts från
berörda branscher och andra intressenter. För utredarens arbete bör
gälla direktiven (dir. 1984:5) till kommittéer och särskilda utredare
angående utredningsförslagens inriktning samt direktiven (dir. 1988:43)
om beaktande av EG-aspekter.
Utredaren bör redovisa arbetet avseende prövningen av användningen av
träfiberråvaror för bränsleändamål senast den 31 oktober 1990. Arbetet i
övrigt bör slutligt redovisas senast den 15 november 1990.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar chefen för industridepartementet
att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen
(1976:119) -- med uppdrag att genomföra en översyn av prövning enligt
lagen (1987:588) om träfiberråvara samt att avge förslag om förenklad
prövning,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
utredaren.
att kostnaderna skall belasta tolfte huvudtitelns anslag Utredningar
m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hans hemställan.
(Industridepartementet)