Dir. 1990:20
Chefen för finansdepartementet, statsrådet Larsson, anför:
Jag föreslår att en parlamentarisk kommitté tillkallas med uppdrag att
dels utforma ett nytt system för statens bidrag till kommuner och
landsting, dels se över den kommunala sektorns övriga
finansieringskällor. Kommittén skall redovisa en eller flera lösningar
som innebär
* att kommunernas och landstingens verksamhet kan finansieras inom ramen
för en total kommunal utdebitering (exkl. församlingsskatt) på högst 30
kr./skattekrona
* att ytterligare utjämning av kommunalskatterna uppnås, så att
skillnader i utdebitering mellan kommuner resp. landsting i första hand
speglar skillnader i service- och avgiftsnivå samt hur effektivt
verksamheten bedrivs,
* att en förnyelse och utveckling av den offentliga sektorn stimuleras,
* att statens bidrag så långt möjligt fördelas efter generella
principer,
* att effekter av aktuella förändringar inom bl.a. skattelagstiftningen,
äldre- och handikappomsorgen och skolområdet beaktas.
Utredningsarbetet skall bedrivas med den utgångspunkten att kommunernas
och landstingens verksamhet skall anpassas till de samhällsekonomiska
förutsättningarna. En mer effektiv kommunal verksamhet skall stimuleras.
Komittén bör översiktligt överväga instrumenten för statlig målstyrning
och hur uppföljning av den kommunala verksamheten bör utvecklas.
Fyra olika frågor bör utredas:
- hur den kommunala verksamheten bör finansieras,
- hur skatteutjämningssystemet bör förändras,
- hur de specialdestinerade statsbidragen kan generaliseras och
- om statsbidragssystemet behöver förändras för att reglera vissa
effekter av aktuella reformer.
Genom att föra samman dessa frågor till en utredning vill jag göra det
möjligt för kommittén att presentera en samlad lösning av kommunernas
finansiering. En sådan helhetslösning bör då kunna tillfredsställa
kraven på en anpassning av verksamheten till de samhällsekonomiska
förutsättningarna, ett ökat kommunalt självbestämmande, en effektivare
kommunal verksamhet och en utveckling av välfärden genom en effektiv
målstyrning. En utjämning av kommunala skattesatser och att det
kommunala skattetrycket inte ökar är andra grundläggande krav som måste
beaktas.
Jag kommer i det följande att närmare redovisa bakgrunden och
utgångspunkterna för utredningens arbete.
2.1 Den kommunala ekonomins roll i samhällsekonomin
Den ekonomiska utvecklingen i kommuner och landsting har stor betydelse
för samhällsekonomin. En viktig utgångspunkt för regeringens ekonomiska
politik är att den kommunala verksamheten skall utvecklas i enlighet med
en balanserad samhällsekonomi. Det innebär att den kommunala
verksamheten kontinuerligt måste omprövas och effektiviseras.
Under 1980-talet har den kommunala konsumtionen i reala termer ökat med
i genomsnitt ca 2 % per år. Tillväxten har varit betydligt högre än den
ökning om högst 1 % per år som riksdagen har uttalat sig för. Detta har
bl.a. bidragit till överhettningen i den svenska ekonomin under senare
år.
För att bl.a. anpassa den kommunala verksamheten till de
samhällsekonomiska förutsättningarna har staten under 1980-talet
vidtagit olika åtgärder. Genom att finansiera en del av expansionen med
fonderade medel och vissa fall höja utdebiteringen, har kommuner och
landsting ändå kunnat öka sin verksamhet snabbare än vad riksdagen
ansett vara önskvärt.
Den totala kommunala utdebiteringen har under 1980-talet ökat med över 2
kr., dvs med i genomsnitt ca 0:20 kr./skattekrona och år. Höjningen har
i första hand skett inom landstingen, där utdebiteringen höjts med 1:35
kr/skattekrona sedan 1980. År 1990 höjde 41 kommuner och 10 landsting
sin utdebitering, 6 kommuner sänkte utdebiteringen. Kommunal- eller
landstingsskatten ökade därmed för inkomsttagarna i ca 140 kommuner med
sammanlagt över 3,3 miljoner invånare, vilket i sin tur innebär att
sänkningen av den statliga inkomstskatten 1990 i flera kommuner
motverkas av höjda kommunalskatter.
Höjningen av kommunal- och landstingsskatterna med i genomsnitt 0:36
kr./skattekrona år 1990 innebär att den genomsnittliga totala kommunala
utdebiteringen nu är 31:16 kr./skattekrona. Exkluderas
församlingsskatten är den genomsnittliga utdebiteringen 30:01
kr./skattekrona.
Den kommunala verksamheten som helhet finansieras till ca 75 % med
skattemedel, dvs. kommunalskatt och statliga bidrag. Kommunal- och
landstingsskatten motsvarar tillsammans drygt 50 % och de statliga
bidragen och transfereringarna från socialförsäkringssektorn knappt
25 %. Försäljningsintäkter, avgifter och övriga finansieringskällor
svarar för återstående ca 25 %.
För primärkommunerna svarar kommunalskatten för 46 % av inkomsterna.
Skatteutjämningsbidragen utgör 4 % och övriga statsbidrag 22 %. Övriga
finansieringskällor svarar för 28 % av inkomsterna. För landstingen
spelar skatteinkomsterna en ännu större roll. De utgör 67 % av de totala
intäkterna medan skatteutjämningsbidragen motsvarar ca 6 % och
statsbidragen (inkl. ersättningen från sjukförsäkringen) 16 % av
inkomsterna. Avgifter och övriga inkomster svarar för återstående 11 %.
Skillnaderna mellan enskilda kommuner och landsting kan dock vara stora.
I Danderyds kommun utgjorde kommunalskatten 65 % av de totala
inkomsterna år 1987. Statsbidragen svarade för 18 %. I Pajala kommun
svarade kommunalskatten för 30 %, statsbidragen totalt 47 %, varav
skatteutjämningsbidragen för 21 % och övriga statsbidrag för 26 % av
inkomsterna.
År 1990 är skillnaden mellan högsta och lägsta totala skattesats 6:79
kr./skattekrona. Täby kommun har den lägsta sammanlagda utdebiteringen
(26:70), medan Munkfors kommun har den högsta (33:49). De största
skillnaderna finns mellan olika primärkommuner, där differensen är 6:85
kr./skattekrona. Mellan landstingen skiljer det nu 1:50 kr./skattekrona.
Det stora flertalet inkomsttagare kommer efter skattereformens
genomförande enbart att betala kommunalskatt. De stora skillnaderna i
kommunal utdebitering kommer då att synas tydligare än tidigare. Det är
angeläget att kommunalskatten inte fortsätter att öka, eftersom en
ytterligare höjning av de kommunala skattesatserna kan komma att
äventyra de effekter som skattereformen syftar till att uppnå.
Utredningen bör därför få i uppdrag att överväga hur kommunernas och
landstingens verksamhet skall kunna finansieras inom ramen för en total
kommunal utdebitering på högst 30 kr./skattekrona. Jag kommer i det
följande att närmare utveckla vad detta ställer för krav på utredningen.
2.2 Den kommunala självstyrelsen och förhållandet mellan stat och kommun
Den kommunala självstyrelsen är en av grunderna för den svenska
folkstyrelsen. Medborgarna i kommuner och landsting har tillförsäkrats
rätten att lokalt besluta om sina angelägenheter. Det har varit en
medveten strävan att lägga ett ökat ansvar för samhällsservicen på
kommuner och landsting. Av landets samlade resurser används nu mer än en
femtedel för kommunala angelägenheter. Mer än var fjärde sysselsatt på
arbetsmarknaden är i dag kommun- eller landstingsanställd. Tyngdpunkten
i den offentliga verksamheten har därmed lagts på den nivå där den
enskilde medborgaren har de största möjligheterna att påverka
utvecklingen.
Den offentliga verksamheten måste ses som en helhet där staten,
kommunerna och landstingen har olika roller. För att den samlade
offentliga verksamheten skall fungera effektivt och tjäna medborgarna på
ett bra sätt krävs ett väl fungerande samspel mellan staten och den
kommunala sektorn. Statens övergripande ansvar förutsätter att riksdag
och regering på olika områden anger mål och riktlinjer för vilka
resultat den kommunala verksamheten skall uppnå. Medborgarnas
möjligheter till mer direkt inflytande ökar om kommuner och landsting
har stor frihet att själva utforma verksamheten. På vissa områden kan
det dock krävas att staten mer ingående reglerar verksamheten i syfte
att garantera medborgarna en likvärdig service, rättssäkerhet och skydd
för liv och hälsa.
Utvecklingen mot ökad målstyrning i föreningen med lagar som ger
kommunerna frihet att välja vilka medel man vill använda, ställer nya
krav på statsbidragens utformning och på att statens uppföljnings- och
utvärderingsinstrument förbättras.
2.3 Nuvarande statsbidragssystem måste ses över
Nuvarande verksamhetsanknutna statsbidrag har bl.a. kritiserats för att
de genom sitt innehåll och utformning leder till omfattande regleringar
som begränsar kommunernas möjligheter att välja de lämpligaste sätten
att uppnå önskade verksamhetsresultat.
För närvarande pågår ett intensivt arbete för att utveckla och förnya
den offentliga verksamheten. Arbetet har sin grund bl.a. i de nya krav
som ställs på den offentliga sektorn. Det är en väsentlig uppgift att
genom effektiviseringar och omprövningar öka utbytet av insatta resurser
och att skapa utrymme för nya och angelägna behov. Regeringen har bl.a.
i årets budgetproposition redovisat olika åtgärder som staten nu vidtar
och planerar i detta syfte. Jag ser en översyn av dagens
statsbidragssystem som ett mycket viktigt led i detta arbete.
Statens transfereringar till kommunerna uppgår år 1990 till ca 75
miljarder kr. varav ca 50 miljarder kr. (67 %) avser verksamhetsan
knutna bidrag, ca 14 miljarder kr. (19 %) transfereringar från
sjukförsäkringen och ca 10 miljarder kr.(14 %) skatteutjämningsbidrag .
Dagens skatteutjämningssystem bygger på en grundgaranti som fastställts
bl.a. med utgångspunkt i kostnadsskillnader som beror på det geografiska
läget. Genom grundgarantin tas också vissa regionalpolitiska hänsyn.
Därefter görs tillägg och avdrag på grund av kostnadsskillnader inom
åldersberoende verksamheter såsom barnomsorg, grundskola, gymnasieskola,
serviceboende, social hemhjälp, kommunalt bostadstillägg, färdtjänst,
socialbidrag och bostadsbidrag vad gäller primärkommunerna och efter
olika vårdformer vad gäller landstingen. Till många av dessa
verksamheter lämnas även specialdestinerade statsbidrag. Det gäller
särskilt den primärkommunala verksamheten.
Dagens skatteutjämningssystem utjämnar inte kostnads- och
inkomstskillnader i den utsträckning som vore önskvärt. Analyser som
Svenska kommunförbundet har gjort utifrån statistik från år 1987 visar
att det inte går att utläsa något märkbart samband mellan servicenivå
och kommunal skattesats. Snarare var det så att hög kommunalskatt fanns
i kommuner som hade höga kostnader på grund av exempelvis befolkningens
ålderssammansättning, stora avstånd eller andra strukturella faktorer.
Jag anser det nödvändigt att statens transfereringar, såväl de som
fördelas via skatteutjämningssystemet som de verksamhetsanknutna
bidragen, samordnas och ändras. Bidragen bör så långt som är möjligt
fördelas efter mer generella principer så att skillnader i utdebitering
som beror på olika kostnads- eller inkomststruktur minskas.
2.4 Vissa effekter av aktuella reformer måste regleras
Skattereformen och aktuella förändringar av huvudmannaskapet inom
äldreomsorgen och skolan kommer att få betydande effekter för kommuner
och landsting. Det är för närvarande inte möjligt att beräkna vad dessa
förändringar betyder för enskilda kommuner och landsting men enligt
preliminära bedömningar kommer de ekonomiska effekterna, omräknat i
kommunal utdebitering, att variera mellan olika kommuner.
Förändringen av den indirekta beskattningen bedöms år 1991 ge minskade
utgifter motsvarande drygt 1 kr. per skattekrona för kommunerna och ca
0,50 kr. per skattekrona för landstingen. Utfallet av skattereformen i
övrigt bedöms ge varierande inkomstökningar beroende på sammansättningen
av kommunernas skatteunderlag. De ekonomiska effekterna av bl.a.
skattereformen kommer att regleras i samband med 1990 års
kompletteringsproposition. Komittén bör dock överväga om den föreslagna
metoden bör ersättas av någon annan metod.
En förändring inom äldreomsorgen planeras ske den 1 januari 1992. Även
detta förslag kan få stora ekonomiska effekter för enskilda kommuner och
landsting. Äldredelegationen har föreslagit att den ekonomiska
regleringen av reformen skall utformas så, att primärkommunerna får
kostnadstäckning för sina nya åtaganden i ett mellankommunalt
omfördelningssystem. Successivt bör sedan behovsfaktorer ges större
tyngd vid resursfördelningen. De långsiktiga effekterna av reformen bör
därför analyseras. Komittén bör pröva möjligheterna att inarbeta eller
eventuellt avlösa regleringsåtgärderna i äldrereformen i ett nytt
generellt system.
Inom utbildningsdepartementet pågår ett arbete med att förändra den
statliga styrningen inom skolområdet. Arbetet omfattar statsbidrag,
personalfrågor, läroplansfrågor och system för uppföljning och
utvärdering av skolans verksamhet samt den statliga
skoladministrationen. Arbetet avses bl.a. resultera i ett
schablonmässigt beräknat sektorsbidrag, som inte skall styra
verksamheten utan enbart vara ett uttryck för omfattningen av det
statliga finansiella stödet till skolan. I dag beaktas kommunernas
kostnader för skolan såväl genom skatteutjämningssystemet som genom
verksamhetsanknutna bidrag. Vid en övergång till ett mer schabloniserat
system krävs därför en samordning av de kriterier som läggs till grund
för statens samlade bidragsgivning i framtiden.
Dagens skatteutjämningssystem kommer till viss del att neutralisera
vissa av de nämnda förändringarna inom skattelagstiftningen,
äldreomsorgen och skolan. De åtgärder som därutöver behöver vidtas bör
så långt möjligt utformas i enlighet med de ambitioner som uttalas i
dessa direktiv. De kan, om kommittén så finner lämpligt, inarbetas i de
alternativ utredningen kommer att presentera.
2.5 Tidigare utredningar och erfarenheter från andra länder bör tas till
vara
Under senare år har ett flertal olika utredningar och kartläggningar
gjorts som på olika sätt belyser de frågor och problem som utredningen
skall arbeta med. Det är bl.a. skatteutjämningskommitténs betänkande
(SOU 1985:61), finans- och civildepartementens gemensamma utredning om
statsbidrag till kommuner och landsting (DsFi 1987:7) och ESO-studien
''Statsbidrag till kommuner: Allt på en check eller lite av varje? En
jämförelse mellan Norge och Sverige'' (Ds 1989:26).
Svenska kommunförbundet har nyligen presenterat sin utredning ''Bestämma
i eget hus! Statsbidragssystem för bättre utjämning och större kommunal
frihet''. Där finns flera analyser och förslag som kommittén bör ta del
av. Även Svenska kommunförbundets och Landstingsförbundets bilagor till
1987 och 1990 års långtidsutredningar bör kunna tillföra kommittén
information i de aktuella frågorna.
Inför en förändring av det svenska statsbidragssystemet bör också
erfarenheter från andra länder tas till vara. Det gäller såväl
utformning av statsbidragssystemen som formerna för statlig styrning och
uppföljning. Även här finns aktuellt utredningsmaterial från bl.a.
kommunförbundet och statskontoret.
Den nu planerade utredningen kan i flera avseeenden ses som en
fortsättning på det arbete som tidigare utredningar har utfört. Det
material som dessa utredningar redovisat bör således underlätta för
kommittén att snabbt sätta sig in i de aktuella frågeställningarna och
begränsa behovet av kartläggningar m.m.
Den utredning som nu tillsätts bör redovisa en eller flera lösningar.
Samtliga alternativ bör vara heltäckande och således behandla de
väsentliga frågor som utredningen skall belysa.
3.1 Finansiering av kommunal verksamhet
Det förslag till skattereform som riksdagen kommer att behandla i vår
utgår i princip ifrån att de flesta inkomsttagare skall betala ca 30 % i
inkomstskatt. Detta förutsätter en total kommunal skattesats på 30
kr./skattekrona. För att inte syftet med skattereformen skall
omintetgöras genom stigande kommunala skattesatser får kommittén i
uppdrag att redovisa lösningar som innebär att kommunernas och
landstingens verksamhet kan finansieras inom ramen för en total kommunal
utdebitering, exkl. församlingsskatt, på högst 30 kr./skattekrona. Det
ligger inte inom ramen för utredningens uppdrag att utreda
finansieringen av församlingar och kyrkliga samfälligheter.
Kommittén skall översiktligt behandla den kommunala sektorns
finansieringskällor och relationerna mellan dem. Det gäller
kommunalskatter (skatteunderlaget), statliga transfereringar,
mellankommunala ersättningar och bidrag, avgifter, lån, försäljningar
och andra finansieringskällor. Utredningen kan också pröva om
alternativa finansierings källor bör aktualiseras och i så fall vilka.
Kommunernas beskattningsrätt bör dock inte vidgas utöver den kommunala
inkomstskatten, vilket innebär att nya avgifter som i egentlig mening är
skatter inte bör införas.
Kommittén skall i sina överväganden beakta att finansieringskällorna
skall ha en sådan sammansättning och vara av sådan karaktär att
verksamhetens volym kan förenas med samhällsekonomisk balans. Enligt
riksdagens uttalade uppfattning motsvarar det en volymökning på ca 1 %
per år. Vidare skall finansieringskällornas sammansättning och typ också
vara ägnade att effektivisera den kommunala verksamheten.
Den kommunala verksamheten förutsätts således även i framtiden
huvudsakligen finansieras med kommunalskatt, statsbidrag och olika
avgifter, även om förhållandet mellan de olika finansieringskällorna kan
komma att förändras. Kommittén skall således pröva omfattningen av
statens transfereringar till sektorn relativt sektorns övriga
finansieringskällor.
Kommittén skall vidare analysera avgifternas roll som styrinstrument och
finansieringskälla. Förutsättningarna för och effekterna av ev.
förändringar bör belysas. I detta ingår även att analysera de
fördelningspolitiska effekterna. Regeringen har den 5 april 1990
uppdragit åt stat- och kommunberedningen att lägga fram förslag som gör
det möjligt för kommunerna att ta ut de avgifter som behövs för att
täcka de verkliga kostnaderna för att underhålla och investera i
tekniska försörjningssystem. Jag förutsätter att de två utredningarna
har nära kontakter i denna del.
Som ett komplement till det statliga skatteutjämningssystemet bör
möjligheterna att omfördela resurser mellan kommunerna tas till vara.
Formerna för en sådan omfördelning bör utredas närmare. En sådan
mellankommunal omfördelning påverkar inte sektorns totala
finansieringsbild, men kan få stor betydelse för enskilda kommuner och
landsting.
Utredningen skall begränsa sitt förslag till hur de olika
finansieringsformerna kan bidra till finansieringen av den totala
kommunala verksamheten och inte behandla detaljerade principer för
avgiftssättning, upplåning etc.
Möjligheter till statlig styrning av den kommunala ekonomin och dess
volymförändring skall finnas även i framtiden. Utredningen bör analysera
hur detta kan ske. Utredningen bör överväga om styrningen bör ske med
hjälp av ekonomiska styrmedel, eller om någon annan metod bör tillämpas.
3.2 Utjämning med hänsyn till skillnader i kostnads- och inkomststruktur
Kommittén skall presentera alternativ som innebär att skillnader i
utdebitering mellan kommuner och landsting i framtiden i första hand
speglar skillnader i service- och avgiftsnivå och organisationens
effektivitet. Det betyder att skillnader i kostnads- eller
inkomststruktur som kommunerna själva har svårt att påverka bör
kompenseras i ett utjämningssystem. Det bör i sin tur leda till en
ytterligare utjämning av kommunalskatten.
Frågan om vilka kostnader och intäkter som bör beaktas i ett
utjämningssystem skall behandlas av utredningen. Vid bedömningen av de
strukturella faktorernas betydelse och hur de skall beaktas skall
kommittén skilja ut de faktorer som är mer eller mindre opåverkbara. Det
kan gälla kostnadsskillnader på grund av bl.a. olika åldersstruktur och
social struktur. Kommittén skall vidare ta hänsyn t ill opåverkbara
kostnadsskillnader på grund av exempelvis geografiskt läge samt lägga
regionalpolitiska aspekter på utjämningssystemet. Utredningen bör också
bedöma om kostnadsläget på orten, t.ex. vad avser hyres- och lönenivåer,
bör beaktas i systemet eller om sådana kostnadsskillnader även avspeglas
i andra faktorer, såsom det geografiska läget.
Skillnader i inkomststruktur bör beaktas så att kommunerna får samma
grundläggande ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet.
Skatteunderlaget bör således relateras till riksgenomsnittet,
alternativt till något annat ''objektivt'' mått. Utredningen bör också
pröva om begreppet medelskattekraft, dvs. skatteunderlag i förhållande
till antal invånare, bör förändras eller kompletteras.
Kommitténs förslag till nytt bidragssystem bör vara anpassat så, att
skatteväxlingar kan genomföras utan att det uppstår problem på grund av
systemets tekniska konstruktion.
I kommitténs uppdrag ingår även att överväga om systemet med
skatteutjämningsavgifter bör behållas, utvecklas eller avvecklas.
Kommittén skall däremot inte ta hänsyn till sådana skillnader i
utdebitering som beror på att kommunerna och landstingen i olika
utsträckning tillämpar avgiftssättning.
3.3 Statsbidragens utformning
Inriktningen bör vara att de statliga transfereringarna samordnas och så
långt möjligt fördelas efter generella principer. Med detta avser jag
statsbidrag som fördelas efter bl.a. behovskriterier men som inte är
riktad till en specifik, avgränsbar verksamhet. Det allmänna
skatteutjämningsbidraget är ett exempel på ett sådant bidrag. Till ett
generellt bidrag bör staten också kunna knyta vissa villkor för att
utbetalning skall ske.
Kommittén skall pröva om det som komplement är nödvändigt med
sektorsanknutna eller någon form av specialdestinerade bidrag. Med
sektorsanknuta bidrag avser jag bidrag som går till större
verksamhetsområden, exempelvis skola, sjukvård och omsorg, och som
fördelas efter generella behovskriterier (jfr det s.k. Dagmarsystemet)
men som av olika skäl inte bör inordnas i det generella bidraget. Genom
förändringar av storleken på bidragsbeloppen eller genom att knyta olika
villkor till bidraget kan det också fungera som ett statligt
övergripande målstyrningsinstrument i förhållande till kommunerna. Om
kommittén finner att sektorsbidrag bör finnas, vilket kan vara lämpligt
inför en övergång till ett generellt statsbidragssystem, bör dessa inom
kommunen fungera som allmän finansieringskälla för verksamheten.
Avsikten är nämligen inte att denna typ av bidrag skall styra på vilket
sätt enskilda kommuner uppnår uppställda mål, utan snarare att ge
kommunerna förutsättningar för att kunna bedriva en likvärdig
verksamhet.
I riksdagens beslut om kommunalt huvudmannaskap för skolan har riksdagen
exempelvis angett vilka grundläggande villkor som bör gälla för
utformningen av det statsbidrag som bör lämnas till skolområdet.
Utgångspunkten är att arbetet med ett sådant sektorsbidrag skall
beräknas och utbetalas enligt så generella principer som möjligt, men
med beaktande av de särskilda krav som ställs för att garantera att
kommunerna ges förutsättningar att bära sitt ansvar för en nationellt
likvärdig skola.
Även i framtiden kan det finnas behov av specialdestinerade bidrag. Det
kan t.ex. gälla för verksamheter som endast bedrivs av vissa kommuner
eller som av olika skäl är mycket ojämnt fördelade mellan kommunerna.
Det kan också gälla olika former av stimulansbidrag för att under en
begränsad tid stimulera en utveckling, omprioritering och förändring
eller för att stödja olika former av försöksverksamhet eller liknande.
Målet med denna typ av bidrag bör vara konkretiserade på ett sådant sätt
att eventuella villkor för att betala ut dem lätt kan följas upp.
Det är således utredningens uppgift att gå igenom samtliga statsbidrag
till kommunerna, analysera syftet med dem och pröva om de kan inordnas i
ett generellt bidragssystem, eller om de bör läggas samman till
sektorsbidrag där principerna för fördelning mellan kommuner respektive
landsting är samordnade med det generella systemet. I denna analys bör
kommittén belysa hur bidragen hittills har fungerat när det gäller att
tillfredsställa situationer där behoven varierar mellan kommunerna och
hur de fungerat när de haft som syfte att stimulera viss verksamhet.
I de fall kommittén finner att specialdestinerade statsbidrag bör finnas
kvar skall skälen till detta redovisas. Om utredningen anser att
stimulansbidrag som sådana behövs, bör dessa vara tidsbegränsade och
omgärdade med så få regler som möjligt. Jag anser att i den mån
stimulansbidrag bör finnas, bör redan från början tidpunkten och
formerna för bidragens avveckling, alternativt inordnade i det generella
bidragssystemet, fastställas. Utredningen bör närmare undersöka hur en
sådan modell skulle kunna utformas. Utredningen skall också överväga hur
en övergång från dagens system till ett nytt system bör utformas, så att
inte enskilda kommuners finansiella förutsättningar förändras i ett enda
slag.
Kommittén skall vidare pröva om de mål som staten har formulerat för
statsbidragsberättigad verksamhet är tillräckligt konkreta, för att ett
generellt statsbidragssystem skall kunna införas. Mål- och
resultatuppföljning måste ingå som en naturlig del i ett nytt
statsbidragssystem. Kommittén skall pröva om också utbetalning av
generella behovsrelaterade statsbidrag skall förenas med någon form av
motprestation från den enskilda kommunens sida. Ett minimikrav bör vara
att kommunerna redovisar vissa angivna kostnader och prestationer på ett
enhetligt sätt så att jämförbara uppgifter kan redovisas. Det ligger
dock inte inom ramen för utredningens arbete att närmare ange vilka
nyckeltal som bör tas fram eller hur kostnaderna bör redovisas.
Metoderna för att följa upp och utvärdera den kommunala verksamhetens
resultat i förhållande till uppsatta mål måste utvecklas redan nu. Detta
gäller såväl för regering och riksdag som för kommunerna själva. Min och
civilministerns avsikt är därför att analysera hur tillgängliga
uppgifter kan användas för att belysa de kommunala verksamheterna i
avseenden som volymutveckling, produktivitet och effektivitet. Detta bör
ske i samarbete med Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet.
Inom ramen för detta arbete bör även belysas hur uppföljning och
utvärdering i ett målstyrt system bör gå till. Arbetet bör samordnas med
det arbete som pågår inom olika sektorsområden och som bl.a. avser hur
olika informationssystem bör utformas.
Utbildningsdepartementets arbete med statsbidragsfrågan är ett exempel
på ett arbete som syftar till att ersätta detaljstyrning genom
specialdestinerade statsbidrag med en statlig målstyrning. Samtliga
statliga styrmedel på skolområdet ses över. Förslag till förändringar
som ger kommunerna förutsättningar att bedriva en likvärdig skola avses
läggas fram för riksdagen under budgetåret 1990/91. Kommittén skall ta
del av arbetet och i sina slutliga ställningstaganden beakta de resultat
som översynen inom skolområdet lett till.
Kommittén skall presentera en eller flera lösningar som beaktar vad som
sagts i det föregående och som innebär att den kommunala sektorns
verksamhet anpassas till de samhällsekonomiska förutsättningarna.
Statsbidragssystemet bör utformas så att det blir flexibelt och medger
att beslut om förändrade bidragsnivåer m.m. lätt kan beaktas och att
hänsyn löpande kan tas till successiva förändringar i inkomststruktur,
befolkningssammansättning, verksamhetsinnehåll etc. Det innebär att
eventuella fördelningsnycklar bör kunna revideras årligen med hänsyn
till aktuella förändringar.
Kommittén skall redovisa heltäckande alternativ och även beräkna
utfallet av varje alternativ per kommun respektive landsting. I detta
ingår ockå att redovisa hur en övergång från dagens system till ett nytt
system påverkar kommunerna. Kommittén skall presentera alternativen så
att olika delar i bidragsmodellen särredovisas, dvs. skilja på kostnads-
och inkomstutjämning, sektorsanknutna och specialdestinerade bidrag etc.
Utredningen skall också belysa hur alternativen förväntas påverka
kostnads- och intäktsutvecklingen inom kommunsektorn och relationen
bl.a. i finansiellt hänseende mellan stat och kommun. Det gäller både på
kort och lång sikt. Utredningen skall vidare belysa hur förslaget kommer
att kunna stimulera en förnyelse av den offentliga sektorn och en mer
effektiv kommunal verksamhet. Andra viktiga konsekvensbeskrivningar
omfattar alternativens effekter på det totala skattetrycket och
utvecklingen i olika regioner.
Jag har i annat sammanhang föreslagit att kommuners och församlingars
rätt att ta ut skatt åren 1991 och 1992 skall begränsas. Skattestoppets
giltighetstid är till viss del avhängigt denna utrednings arbete. Det är
bl.a. därför angeläget att utredningsarbetet bedrivs skyndsamt.
Utredningsarbetet bör vara avslutat senast den 31 oktober 1991.
Förändringar på grundval av utredningens förslag bör kunna börja
genomföras fr.o.m. år 1993.
För kommittén skall gälla de direktiv (dir 1984:5 och 1988:43) som har
utfärdats till samtliga statliga kommittéer och särskilda utredare.
Samråd bör ske med stat-kommunberedningen i fråga om avgifter i kommunal
verksamhet.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar det statsråd inom finansdepartementet som har till uppgift
att föredra ärenden om skatteutjämningsbidrag m.m.
att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119)
-- med högst elva ledamöter med uppdrag att utforma ett nytt system för
statens bidrag till kommuner och landsting och att se över den kommunala
sektorns övriga finansieringskällor,
att utse en av ledamöterna att vara ordförande,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
kommittén.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall
belasta sjunde huvudtitelns kommittéanslag.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hans hemställan.
(Finansdepartementet)