Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition 1990/91:90

En god livsmiljö


 

Prop. 1990/91:90


Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Föredragande vid regeringssammanträdet har varit chefen för miljöde­partementet samt cheferna för kommunikations- och jordbruksdeparte­menten, tf chefen för ulbildningsdepartementel och statsrådet Åsbrink.

Stockholm den 7 febmari 1991

På regeringens vägnar

Ingvar Carlsson

Birgitta Dahl

Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen redovisar i denna proposition vidtagna åtgärder på miljöområ­det, mål och riktlinjer för den fortsatta miljöpolitiken samt hur de miljö­politiska ambitionerna förverkligas genom ell brett, integrerat och decen­traliserat arbete. Regeringen lämnar konkreta förslag till åtgärder för att nå målen.

Bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) införs i naturre­surslagen, miljöskyddslagen, vattenlagen samt i lagen om kommunal ener­giplanering.

Ett nytt program för att övervaka miljötillståndet i landet införs och tilldelas 13 milj. kr. för budgetåret 1991/92. För den kommande treårspe­rioden ökas resursramen för miljöövervakning med totalt 75 milj. kr.

Miljöfrågorna integreras i utbildningen på alla nivåer. Miljöutbildning blir etl viktigt inslag i läroplanen på grundskolan och i gymnasiet. Antalet platser för miljö- och hälsoskyddsutbildningen utökas från 62 till 90 per år. Den ettåriga kompletteringsutbildningen för naturvetare och tekniker ge­nomförs under ytterligare tre år.

Två milj. kr. anvisas för ideella miljöorganisationers internationella verksamhet.


 


Anslagel till miljöförbättrande åtgärder inom jordbruket tillförs 58,1     Prop. 1990/91:90 milj. kr. för en treårsperiod för försöks- och utvecklingsverksamhet samt information för all minska jordbrukets växlnäringsläckage, främst med avseende på stallgödselhanlering.

Resurserna för landskapsvårdande åtgärder inom jordbruket förstärks med 100 milj. kr. under budgetåret 1991/92.

En ny lag införs med föreskrifter om att ett biologiskt bekämpningsmedel måste vara godkänt innan det får saluhållas eller användas.

Verksamheten för vård och förvaltning av naturreservat m. m. förstärks med 26 milj. kr. Resurserna för arbetet med hotade arter förstärks med 4 milj. kr.

Totalt 48 milj. kr. anslås för den slutliga restaureringen av Hornborga­sjön.

Bl.a. följande ändringar föreslås i naturvårdslagen:

Skärpta regler om markavvattning,

ökade möjligheter att skydda små biotoper,

förstärkt skydd för utrotningshotade arter.

Ådellövskogslagen ändras så all all skog med mer än 70% lövskog skall anses som ädellövskog om skogen innehåller minsl 50% ädla lövträd.

Nya fordon kommer fr. o. m. 1993 års modeller att indelas i miljöklasser, till vilka knyts ett system med ekonomiska styrmedel.

Nya skattesatser med större skatteskillnader införs på motorbrännolja (diesel) av olika kvaliteter saml för blyad resp. blyfri bensin.

Ett program för översyn av industrins utsläppsvillkor genomförs genom omprövning enligt miljöskyddslagen. Utövarens utredningsskyldighet i samband med omprövningsärenden klargörs genom ett tillägg till miljö­skyddslagen.

Resursramen för kemikalieinspektionens verksamhei höjs med 8,6 milj. kr för budgetåret 1991/92.

För att underlätta och påskynda genomförandel av det avfallsprogram som riksdagen tog ställning till år 1990 införs nya bestämmelser i renhåll­ningslagen som ger kommunerna en vidgad rätt all differentiera avfalls­taxorna.

Ökade insatser föreslås för att återställa skadad miljö. Programmet för kalkning av sjöar och vattendrag fullföljs och byggs ut. För nästa budgetår utökas programmet med 40 milj. kr.

Ytterligare 4 milj. kr. föreslås för att skydda och återställa värdefulla kulturminnen som påverkas av luftföroreningar.

25 milj. kr. per år avsätts för all återställa miljöskadade områden. Programmet skall utvärderas efter fem år.


 


m

toenifåtpfopösitiöhtfiar ■'slcny*itsTpå'-äet riyä;- 'sätt*sorn''lorstSgångéh* *


Prop. 1990/91:90


4tö.érfaii!Am1Ijöqjitilcens.imå

m


„,,--.,---„,Jde.'lågföfsiäg,*soAar.f

llytti

*"jyttTrän"der:Föjsiagen:hör.itiii.miiyociep  kqminunikätions"-■"- *


 


Inledning                                                                      Prop. 1990/91:90

1988 års miljöpolitiska proposition bildar utgångspunkten för del fortsatta miljöarbetet (prop. 1987/88:85, JoU23, rskr. 383). En ny samlad miljöpo­litisk proposition har sedan dess planerats till år 1991. Som underlag härför har ett omfattande beslutsunderlag utarbetats.

Rapporten Hur mår Sverige?, en beskrivning av miljösituationen, har upprättats inom miljödepartementet och fogas till propositionen som bila­ga A.

Remitterade lagförslag fogas till propositionen som bilaga B.1.—B.3. Lagrådets yttranden fogas till propositionen som bilaga C. 1.—C.2. Övriga bilagor som fogas till propositionen finns samlade i bilaga D i en särskild bilagedel.

Siatens naturvårdsverk har i mars 1990 till regeringen kommit in med rapporten Hav 90 Aktionsprogram mot havsföroreningar. En sammanfatt­ning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 2.1. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 2.2. En sammanställning av remissyttrande­na finns tillgänglig i miljödepartementet.

I april 1990 inkom naturvårdsverket till regeringen med rapporten Luft 90 Aktionsprogram mot luftföroreningar och försurning. En sammanfatt­ning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 2.3. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 2.4. En sammanställning av remissyttrande­na finns tillgänglig i miljödepartementet.

Naturvårdsverket överlämnade rapporten Sötvatten 90 Aktionsprogram för god vattenkvalitet till regeringen i september 1990. En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 2.5. Rapporien har re­missbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 2.6. En sammanställning av remissyttrande­na finns tillgänglig i miljödepartementet.

I oktober 1990 avgav utredaren Måns Lönnroth betänkandet (SOU 1990:88) Sveriges internationella miljösamarbete Nya mål och nya möjlig­heter. En sammanfattning av betänkandet fogas till propositionen som bilaga 5.1. En hearing anordnades den 19 november 1990. Dokumenta­tion i ärendet finns tillgänglig i miljödepartementet.

En interdepartemental arbetsgrupp har överlämnat departementspro­memorian (Ds 1988:35) Mark & Vatten år 2010 — Framtidsbedömningar om kulturlandskapets utveckling. En sammanfattning av promemorian fogas till propositionen som bilaga 7.1. Promemorian har remissbehand­lats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till proposi­tionen som bilaga 7.2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljödepartementet.

Naturvårdsverket överiämnade i september 1989 rapporten Regionala miljöanalyser till regeringen. En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 7.3.

Statens lantmäteriverk, boverket, statskontoret, naturvårdsverket, ut­
vecklingsrådet för landskapsinformation och Svenska kommunförbundet
      


 


har utarbetat ett handlingsprogram för ökat utbyte av geografiska data. En     Prop. 1990/91:90 sammanfattning av programmet fogas till propositionen som bilaga 7.4.

Delegationen för samordning av havsresursverksamheten, statens na­turvårdsverk och statens planverk har till regeringen överlämnat rappor­ten Fysisk planering av kustvatten och hav (1985:4). En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bdaga 7.5. Rapporten har re­missbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 7.6. En sammanställning av remissyttrande- . na finns tillgänglig i miljödepartem.entet.

Miljödelegationen Västra Skåne avgav i november 1990 betänkandet (SOU 1990:93) Miljön i Västra Skåne. En sammanfattning av betänkan­det fogas till propositionen som bilaga 7.7. En hearing anordnades den 12 december 1990. Dokumentation i ärendet finns tillgänglig i miljödeparte­mentet.

Delegationen för miljöprojekt Sundsvall — Timrå avlämnade i novem­ber 1990 betänkandet (SOU 1990:102) Rent till 2000. En sammanfattning av betänkandet fogas till propositionen som bilaga 7.8. En hearing anord­nades den 17 december 1990. Dokumentation i ärendet finns tillgänglig i miljödepartementet.

I juni 1990 inkom naturvårdsverket och statens plan- och bostadsverk (numera boverket) med rapporten Miljökonsekvensbeskrivningar i det svenska planerings- och beslutssystemet. En sammanfattning av rapporten och ett lagförslag i rapporten fogas till propositionen som bilaga 8.1 resp. 8.2. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 8.3. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i miljödepartementet.

Regeringen har den 17 januari 1991 beslutat inhämta/aracew yttrande över ett förslag om lagstiftning om miljökonsekvensbeskrivningar. Del remitterade lagförslaget fogas till propositionen som bilaga B.l. Lagrådet har avgett yttrande den 25 januari 1991 över det remitterade förslaget, se bilaga C. 1 till propositionen. Regeringen har beaktat lagrådets erinringar. Lagrådsremissen motsvaras i propositionen av kapitel 8 saml avsnitt 19.1. Av avsnitt 19.1 framgår närmare hur lagrådets erinringar har beaktats.

Naturvårdsverket överlämnade i anslutning till sin fördjupade anslags­framställning för budgetåren 1991/92-1993/94 bl.a. följande särskilda rapporter Miljöövervakning inför 2000-lalel, Sektorisering och decentrali­sering av miljövårdsarbetet. Kunskapsöverföring genom information, ut­bildning och biblioteksservice, Laboratorieverksamhet och Det internatio­nella arbetet. En sammanfattning av resp. rapport fogas till propositionen som bilaga 10.1, 10.3, 10.5, 10.7 resp. 10.9. Samtliga rapporter har remiss­behandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 10.2, 10.4, 10.6, 10.8 resp. 10.10. Sammanställ­ningar av remissyttrandena finns tillgängliga i miljödepartementet.

Koncessionsnämnden för miljöskydd har i samband med den fördjupa­
de anslagsframställningen för budgetåren 1991/92-1993/94 inkommit
med rapporten Verksamhetsöversyn av koncessionsnämnden för miljö­
skydd. En sam-manfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga
10.11. Rap-porten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan-
  7


 


ser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 10.12. En samman-     Prop. 1990/91:90 ställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljödepartementet.

Miljöavgiftsutredningen har överlämnat betänkandet (SOU 1990:59) Sätl värde på miljön! Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel. En sammanfattning av belänkandet fogas till propositionen som bilaga 13.1. De förfallningsförslag som lagts fram i betänkandet fogas till propositio­nen som bilaga 13.2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 13.3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljöde­partementet.

Kemikalieinspektionen och naturvårdsverket har avlämnat rapporten Begränsningsuppdraget — Redovisning av ett regeringsuppdrag. En sam­manfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 13.4. Rap­porten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bdaga 13.5. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljödepartementet.

Kemikalieinspektionen har i anslutning till sin fördjupade anslagsfram­ställning för budgetåren 1991/92—1993/94 avlämnat en särskild rapport om Kemikalieinspektionens övergripande ansvar för kontrollen av kemi­ska produkter. En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 13.6. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 13.7. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljödepartemen­tet.

Kemikalieinspektionen har till regeringen i oktober 1989 lämnat ett förslag till förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel. En sam­manfattning av kemikalieinspektionens förslag fogas till propositionen som bilaga 13.8. Det författningsförslag som lagts fram av kemikalieinspektio­nen fogas till propositionen som bilaga 13.9. Förslaget har remiss­behandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 13.10. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljödepartementet.

Regeringen beslöt den 17 januari 1991 inhämta lagrådets yttrande över förslag om lag om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel. Del remitterade lagförslaget fogas till propositionen som bilaga B.2. Lag­rådet har i yttrande den 18 januari 1991 lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande fogas till protokollet som bilaga C.2. Vissa redaktionel­la ändringar har gjorts i lagtexten. Lagrådsremissen motsvaras i proposi­tionen av avsnitt 13.3 i den allmänna motiveringen och 19.7 i specialmo­tiveringen.

Arbetarskyddsstyrelsen har inkommit med rapporten (1989:4) Minska­de risker med träskyddsmedel. En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bdaga 13.11. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 13.12. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljödepartementet.

Naturvårdsverket har överlämnat rapporten Återvinning och omhän­
dertagande av CFC i samband med skrotning av kyl- och frysskåp m. m.
      8


 


En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga     Prop. 1990/91:90 13.13. En hearing anordnades den 30 november 1989. Dokumentation i ärendet finns tillgänglig i miljödepartementet.

Naturvårdsverket har överlämnat rapporten 3 716 Åtgärder till skydd för ozonskiktet. En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 13.14. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 13.15. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljödeparte­mentet.

Ändringar i och tillägg till det s. k. Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet har gjorts. Den engelska texten till ändringarna och tilläggen och den bilaga som avser direktiven för den multilaterala fonden tillsammans med en översättning till svenska fogas till propositionen som bilaga 13.16.

Den engelska protokollstexten samt en översättning till svenska av Ba­selkonventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och slut­ligt omhändertagande av farligt avfall fogas till propositionen som bilaga 13.17.

Förpackningsutredningen har överlämnat delbetänkandet (SOU 1990:85) Översyn av skatten pä dryckesförpackningar. En sammanfatt­ning av betänkandet fogas till propositionen som bilaga 13.18. Betänkan­det har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 13.19. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i finansdepartementet.

Vindkraftsutredningen har överlämnat betänkandet (SOU 1988:32) Läge för vindkraft. En sammanfattning av betänkandet fogas till proposi­tionen som bilaga 14.1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 14.2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljöde­partementet.

Naturvårdsverket och energiverket har överlämnat rapporten Ett miljö­anpassat energisystem. En sammanfattning av rapporten och remissin­stansernas synpunkter har redovisats i rapporten (Ds 1991:4) Energiutred­ningar åren 1989 och 1990.

Sjöfartsverket har överlämnat rapporten Sjöfartens miljöeffekter — en inventering med förslag till åtgärder. En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 15.1. Ärendet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna fogas till propositionen som bilaga 15.6. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i kommu­nikationsdepartementet.

Statens järnvägar har överlämnat rapporten Järnvägen och miljön — Strategi och åtgärder för SJs miljöarbete. Banverket har överlämnat rap­porten Program för miljövänligare tågtrafik. En sammanfattning av rap­porterna fogas till propositionen som bilaga 15.2. Rapporterna har remiss­behandlats. En förteckning över remissinstanserna fogas till propositionen som bilaga 15.6. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i kommunikationsdepartementet.

Vägverket har till regeringen avlämnat rapporterna Miljövänligare vägar     9


 


och trafik och Ökad miljöhänsyn i vägplanering och vägprojektering. En     Prop. 1990/91:90 sammanfattning av rapporterna fogas till propositionen som bdaga 15.3. Ärendet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna fo­gas till propositionen som bdaga 15.6. En sammanställning över remissytt­ randena finns tillgänglig i kommunikalionsdepartemenlel.

Luftfartsverket har överlämnat rapporten Flyget och miljön. En sam­manfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 15.4. Ären­det har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna fogas till propositionen som bilaga 15.6. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i kommunikationsdepartementet.

Transportforskningsberedningen har inkommit till regeringen med rap­porten Ett miljöanpassat transportsystem. En sammanfattning av rappor­ten fogas till propositionen som bdaga 15.5. Ärendet har remissbehand­lats. En förteckning över remissinstanserna fogas till propositionen som bilaga 15.6. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i kommunikationsdepartementet.

Storstadstrafikkommittén har överlämnat betänkandet (SOU 1990:16) Storstadstrafik 5. En sammanfattning av betänkandet fogas till propositio­nen som bilaga 15.7. Ärendet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna fogas till propositionen som bilaga 15.8. En samman­ställning av remissyttrandena finns tillgänglig i kommunikationsdeparte­mentet.

Statens väg- och trafikinstitut har överlämnat rapporten Trafik- och avgasutsläpp — utblick mot 2015. En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 15.9. Ärendet har remissbehandlats. Doku­mentation i ärendet finns tillgänglig i kommunikationsdepartementet.

Transportrådet har avgivit rapporterna Framtida trafik 1995 — 2000 — 2020, Trafik, energi och koldioxid samt Trafik, miljö och kostnader. Sammanfattningar av rapporterna fogas till propositionen som bilaga 15.10—15.11. En hearing anordnades den 9 november 1990. Dokumenta­tion i ärendet finns tillgänglig i kommunikationsdepartementet.

Naturvårdsverket har överlämnat rapporten System för certifiering av avgasrelaterade komponenter och tillbehör. En sammanfattning av rap­porten fogas till propositionen som bilaga 15.12.

Naturvårdsverket har överlämnat rapporten Nalur 90 Aktionsprogram för naturvård. En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 16.1. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 16.2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljödepartemen­tet.

Naturvårdslagsutredningen har i maj 1990 överlämnat betänkandet (SOU 1990:38) Översyn av naturvårdslagen m.m. En sammanfattning av betänkandet samt utredningens författningsförslag fogas till propositionen som bdaga 16.3 resp. 16.4. Betänkandet har remissbehandlats. En förteck­ning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 16.5. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljöde­partementet.

Regeringen beslöt den 13 december 1990 att inhämta lagrådets yttrande 10


 


över förslag till vissa ändring i naturvårdslagen, m. m. Förslagen grunda­des på naturvårdslagsulredningens betänkande. De remitterade lagförsla­gen fogas till propositionen som bilaga B. 3. Lagrådet har den 21 december 1990 yttrat sig över förslagen. Yttrandet fogas till propositionen som bilaga C. 3.

Idet följande motsvarar avsnittet 16.5 samt avsnitten 19.11 — 15 Special­motivering protokollet från det sammanträde då regeringen beslöt inhämta lagrådets yttrande. Avsnittet 8 i lagrådsremissen har dock utgått och mot­svaras i propositionen av avsnittet 16.2. Vidare har det inledande avsnittet 2.2 i lagrådsremissen omarbetats.

Lagrådet har inte haft några principiella invändningar mot de remittera­de lagförslagen. I några fall har lagrådet föreslagit ändringar i lagtextens utformning. Lagrådels synpunkter tas upp i samband med att de enskilda paragrafer behandlas som berörs av yttrandet. Regeringen godtar i huvud­sak lagrådets förslag till ändringar i de remitterade lagförslagen. Därutöver föreslås vissa redaktionella ändringar av lagtexten.

Lanlbruksstyrelsen har till regeringen inkommit med rapporterna (1990:3) Grön mark — Utvidgad höst- och vinterbevuxen mark, (1990:4) Förslag till typgodkännande av gödselspridare Utredningen TYP 90 saml (1990:2) Lagring och spridning av stallgödsel — Ytteriigare restriktioner till skydd för miljön. Sammanfattningar av dessa rapporter fogas till proposi­tionen som bilaga 17.1, 17.2 resp. 17.3. Rapporterna har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna fogas till propositionen som bilaga 17.4.

Siatens livsmedelsverk härtill regeringen överlämnat rapporten Kartlägg­ning av dricksvatlensituationen i Sverige. En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 17.5.

Vidare har förslag och synpunkter till åtgärder förts fram i skrivelser från myndigheter, organisationer, företag och enskilda personer.


Prop. 1990/91:90


1  Den miljöpolitiska inriktningen

iyiåiet 'med ■ tniljöpoiitikeh" är ått skydda .rnänriiskors, hälsa; ;bevårå i , déri biologiska'mångfalden, .hushåUa .riie

/.%så;'at>*de;kan..utnyttjas långsiktigt;saMt;skydda.natur-,\o'ch;kultur-*-%'.'la'nclskap.'!~" .'•;.;."■ '.;■-,*■'•'•,;■.;,'■"'.'•;•.**;'*;■ ■'•:->,'!-I .'->.,'•■,■ •..'-."'.'-;-,'<;*

En god livsmiljö, arbete ål alla, välfärd, social omsorg och rättvis fördel­ning är grundstenarna i regeringens politik. Ansvar för miljö och resurs­hushållning skall prägla samhällslivels alla områden. 1990-talets uppgift är att ställa om samhällets alla verksamheter i ekologisk riktning. I Sverige finns goda förutsättningar att förena god miljö med välstånd och full sysselsättning.

Erfarenheter och nya kunskaper visar all miljöskadorna går att hejda. De flesta av de miljöproblem som började bearbetas för 20 — 25 år sedan är


 


till slora delar på väg att lösas. Flertalet av utsläppen från s. k. punktkällor,     Prop. 1990/91:90 exempelvis från  processindustrin och energisystemet,  är trots mång­dubblad produktion tillbaka på 1940- och 1950-talsnivåer. Även på trafik­området har insatta åtgärder börjat ge effekt.

Miljöproblemen har förändrats under de senaste 20 — 30 åren. Huvudde­len av belastningen på svensk miljö kommer nu från andra länder eller andra källor. Från att ha varil lokala och påtagliga har utsläppen blivit diffusa och globall spridda. Västvärldens miljöproblem beror i allt större utsträckning på ökade utsläpp från många små föroreningskällor, men med sammantaget stor volym. I Öst- och Centraleuropa är de stora punktutsläppen från industri- och energianläggningar fortfarande de dominerande problemen. Utvecklingsländernas miljöproblem är i hög grad kopplade till fattigdom­sproblemen och exploateringen av naturresurser.

Människors verksamhet och användning av naturresurser har i alla tider inneburit miljöpåverkan. Inle någonstans är mark, luft och vatten längre opåverkade. Genom de insatser som gjorts hittills har dock föroreningar­nas effekter på folkhälsan kunnat begränsas. Föroreningar som påverkar människors hälsa är i första hand ett problem i våra tätorter.

Miljöpolitiken i dag och i framtiden handlar om att begränsa de miljö­skador som vårt säll att leva och att utnyttja naturresurser och energi för med sig. Mot denna bakgrund räcker det inte med reningsinsalser i efter­hand.

Den förebyggande principen skall vara kännetecknet för det framtida miljöarbetet. Lika självklart som att det är bätlre och billigare alt göra rätt från början skall det vara att göra rent och resurssnålt från början. Om exempelvis framlida avfallsproblem skall kunna undvikas måste detta få genomslag redan i utformningen av produkterna.

Del gäller också alt skapa miljöanpassade trafiksystem, en miljöanpas­sad energiförsörjning och avfallshantering samt att bedriva ett jord- och skogsbruk som hushållar med naturresurserna och bevarar mångfalden av arter och naturtyper. Samhällsbyggandel måsle ske så all miljöproblemen förebyggs eller begränsas och alt en långsiktigt god resurshushållning främ­jas.

Det svenska miljöskyddsarbetet har till stora delar varit framgångsrikt. De problem som har identifierats under senare tid kommer att delvis kräva nya metoder för att kunna bemästras. Miljöpolitikens uppgifter har utvidgats och dess medel behöver därför utvecklas och skärpas.

I regeringens proposition våren 1988 om miljöpolitiken inför 1990-talet lämnades för första gången en samlad redovisning av miljöpolitiken. Den­na godkändes i allt väsentligt av riksdagen. I propositionen lades bl. a. fram planer och ålgärdsförslag för att skydda ozonskiktet, begränsa långväga luft­föroreningar och skydda havsmiljön. Miljöskyddssystemets regelsystem och organisation stärktes. Baserat på propositionen har omfattande åtgär­der genomförts. I propositionen aviserades en uppföljning inom tre år. Re­geringen presenterar i denna proposition förslag till ytterligare åtgärder.

Enligt regeringens uppfattning skall den framtida miljöpolitiken utveck­las längs följande huvudlinjer:

12


 


ökat internationellt samarbete för att begränsa gränsöverskridande och     Prop. 1990/91:90 globala miljöproblem. I detta ingår att stödja en miljöanpassad utveck­ling i tredje världens länder och i Öst- och Centraleuropa.

Förbättrad kunskapsuppbyggnad och uppföljning av miljötillståndet för att få ett bra underlag för det förebyggande arbetet.

Ökat sektorsansvar och ökad decentralisering i vid mening för alt få en bred förankring av miljöarbetet. Det gäller del personliga ansvarel, företagens och kommunernas insatser liksom medverkan av myndighe­ter inom alla samhällssektorer. Arbetet med att utvärdera resultat av insatta medel ges ökad tyngd.

Ansvarel för att förbättra miljön vilar på oss alla. Principen att förorena-ren betalar gäller såväl förelag och myndigheter som individer och omfat­tar samtliga aktiviteter. Tillämpningen av denna princip skall utvecklas ytterligare.

Genom åren har miljön försämrats eller allvarligt skadats i vissa områ­den. Även om huvudprincipen är att förorenaren betalar är det vårt gemensamma ansvar all återställa miljö som har skadats under lidigare decennier. Regeringen föreslår därför att de statliga insatserna för kalkning av försurat vatten byggs ut kraftigt och utökar programmet för återställning av skadade områden. Regeringen föreslår också ett nytt program för över­vakning av miljökvalitet med kraftigt förstärkta resurser.

De stora uppgifterna på 1990-talet för en god livsmiljö är följande:

(1) En värld inför gemensamma problem och möjligheter

För att nå framgång i arbetet för en god livsmiljö krävs etl intensifierat internationellt samarbete. Den politiska utvecklingen i Öst- och Central­europa och integrationen i Västeuropa skapar sådana möjligheter.

Sverige skall aktivt medverka i en internationell strategi för en varaktigt hållbar utveckling. De rika länderna utnyttjar merparten av naturresurser­na och orsakar direkt och indirekt de största miljöproblemen. Huvuddelen av ansvaret för de nödvändiga omställningsprocesserna skall därför bäras av dessa länder. Dessa måste också gå före när det gäller alt ulveckla ny teknik och ställa den till förfogande för mindre utvecklade länder. Falliga länder i öst och syd måste ges nödvändigt stöd för att de skall få möjlighet att lyfta sig ur fattigdom och nöd utan ytterligare miljöförstöring. Resursöverföringen måsle göras på del sätl som bäst främjar u-ländernas utveckling. Bistånds­politiken är därför sammankopplad med miljöpolitiken.

Trots all Sverige är ell lilet land har svensk miljöpolitik etl högt interna­tionellt förtroende. Sverige har också i hög grad bidragit till att driva på det internationella arbetet och teknikutvecklingen.

Vårt land har ett utsatt läge för miljöförstöring. Jordarterna är exempelvis mer känsliga för försurning än vad som är fallet i många andra länder. Övergödning av havet är ell annal exempel. Regeringen ger därför särskild prioritet åt arbetet med regionala luftföroreningar och att återställa Öster­sjöns ekologiska balans. Nya internationella överenskommelser skall där så är möjligt utgå ifrån vad naturen tål.

Gemensamma regler och insatser på en hög ambitionsnivå är nödvän-      13


 


diga fömtsättningar för all skapa en god livsmiljö. Genom internationella     Prop. 1990/91:90

överenskommelser kan likvärdiga konkurrensvillkor skapas för svenska och

utländska företag. Sverige kommer att driva på internationellt för renare

varor och för bättre kunskap om deras hälso- och miljöfarlighet. Samarbetet

EG-EFTA är i detta avseende av särskild betydelse. De internationella

handelsreglerna bör utvecklas så all vi kan förbättra miljön och samtidigt

undvika handelshinder.

Inför FNs miljökonferens år 1992 kommer Sverige att arbeta för ett klimatavtal och för överenskommelser om att bevara den biologiska mång­falden och ett ansvarsfullt utnyttjande och utveckling av världens skogar. Den klimatstrategi regeringen nu lägger fram skall ligga till grund för vårt nationella och internationella agerande. EG och EFTA bör så långt möjligt driva gemensamma krav på reduktioner av växthusgaser.

(2) Ekonomi och miljö

Åtgärder för att säkra en uthållig ekonomisk tillväxt är en viktig del av den ekonomiska politiken. Den ekonomiska politiken skall bidra till att ställa om produktion och konsumtion för att säkra en långsiktig balans mellan ekonomisk tillväxt och miljö.

För att kunna fatta riktiga beslut för en långsiktigt hållbar utveckling måste vi veta mer om samspelet mellan ekonomi och ekologi. Det gäller på såväl företags- och hushållsnivå som på samhällsnivå. Det är viktigt att den ekonomiska statistiken, som används bl.a. för att mäta tillväxten, är så utformad att den belyser miljöpåverkan och resursanvändning. På rege­ringens initiativ utreds nu dessa frågor. Ett första underlag beräknas vara klart under år 1991. Dessutom undersöks möjligheterna att återspegla kva­litativa förändringar i miljötillståndet med hjälp av ekologiska indikatorer.

Beslut och planering skall i ökad utsträckning la hänsyn till vilka konsekvenserna blir för befolkningens hälsa, miljö och naturresurser. Även propositionerna om näringspolitik för tillväxt och energipolitiken till årets riksmöte präglas av detta synsätt. Regeringen föreslår också att miljökonsekvensbeskrivningar införs i planerings- och beslutssystemen för alla slörre projekt som påverkar miljön. De nationella miljömålen måste få etl tydligt genomslag i den kommunala och regionala samhällsplaneringen.

Sparandet är en uppgift för alla i samhällel. Återhållsamhet i offentlig och privat konsumtion är nödvändig. Utrymme skapas på så sätt för förnyelse av infrastrukturen i form av vägar, järnvägar m. m. Utgångs­punkten för dessa investeringar är all de både skall bidra till en bättre miljö och till alt förbättra näringslivets konkurrenskraft.

Regeringen anser att ekonomiska styrmedel i många fall är effektiva instrument för all förmå företag och konsumenter att beakta miljökostna­der i sina beslut. Vi har under de senaste åren lagt flera förslag om nya miljöavgifter och miljöskatter, vilka förutses ge stor miljöeffekt. Sverige är internationellt sett redan ledande i della arbele och regeringen föreslår nu

all ytterligare miljöavgifter införs.

14


 


(3)                                                                              Miljöbalk och skärpt miljölagstiftning     Prop. 1990/91:90

Miljölagstiftningen skall utgå från vad hänsynen till människor och miljö saml en god hushållning med naturresurser kräver. Lagarna skall samord­nas, skärpas och samlas i en miljöbalk. Lagstiftningen skall utvecklas till ett fullgott styrmedel för de problem som vi förutser under 1990-lalet och bör­jan av nästa sekel.

(4)     Rena industriprocesser

Utsläppen från industriprocesserna skall vid sekelskiftet ha nått ned till ofarliga nivåer. Då skall vi ha kommit till rätta med de problem som en gång var upprinnelsen till den moderna miljödebatten och miljöskyddsar­betet. Utsläpp av klorerade organiska ämnen, kolväten, svavel- och kväveoxider skall därför minskas kraftigt. Arbetet för rena industriproces­ser kopplas samman med arbetet för att skapa bättre arbetsmiljö. Tillsynen av anläggningar skall effektiviseras ytterligare.

(5)     Rena varor

Samtliga de varor som används i vardagslivet — t. ex. bilar, kylskåp, batte­rier, lysrör, rengöringsmedel, mjölkförpackningar och kosmetika — blir förr eller senare avfall eller går ul i avloppen. Reningsteknik och återvinnings­teknik som medel för att begränsa avfallets negativa effekter är därför inle tillräckliga. Miljöskador från varor kommer i framtiden att få relativt sett större betydelse. Metoder för att begränsa varornas hälso- och miljöpåver­kan i alla led skall därför utvecklas och åtgärder skall vidtas.

Regeringen anser all tillverkarens ansvar för produkterna gäller under hela deras livstid. Kemikaliekontrollen stärks ytterligare genom att för­handsanmälan införs för nya kemiska ämnen och genom all produktregist­ret byggs ut. Användningen av vissa tungmetaller, klorerade organiska lösningsmedel och tillsatsämnen i plaster avvecklas eller begränsas.

Den plan för avveckling av ozonnedbrytande ämnen som regeringen lade fram i den förra miljöpropositionen utvidgas.

(6)     Bättre avfallshantering

Hårdare krav redan vid tillverkning av varor och avveckling av farliga äm­nen ger ett mindre miljöfarligt avfall. Mängden avfall skall begränsas genom återanvändning och återvinning samt minskad användning av engångsma­terial och emballage. Mycket hårda miljökrav ställs på det avfall som slul­ligen måste tas om hand.

För all underlätta en effektiv och miljöriklig avfallshantering skall alll avfall som uppkommer källsorteras. Kommunerna får en vidgad rätt att differentiera sina avfallstaxor. Införande av ytteriigare ekonomiska styrme­del övervägs.

Flödet av miljöfarligt avfall skall minskas och omhändertagandel för­
bättras. Reglerna för export av miljöfarligt avfall har skärpts.
                    15


 


(7) Rent trafiksystem                                                      Prop. 1990/91:90

Goda kommunikationer är en viktig förutsättning för näringslivet och möjligheterna till arbete och välfärd. Utsläppen från trafiksystemet måste minskas till vad hälsan och miljön tål.

Effekterna av redan fattade beslut blir allt tydligare. Blyulsläppen från bensin har minskat kraftigt och renare bilar ersätter nu de gamla i snabb takt. Trots detla minskar inle utsläppen tillräckligt.

Arbetet i de tre storstäderna prioriteras. Under 1990-talet skall omfat­tande investeringar göras i bl.a. modern kollektivtrafik för att skapa bekväma och lättillgängliga alternativ till dagens biltrafik. Regeringen har reserverat ett utrymme på 5,5 miljarder kronor inom ramen för infrastruk­turfondens 20 miljarder för åtgärder i det samlade trafiksystemet, för att förbättra miljösituationen och framkomligheten i storstadsregionerna. Mil­jöanpassade fordon behövs för distributions- och kollektivtrafiken i tätorr ter. I kombination med renare bränslen kan de kvarvarande hälsoriskerna därmed nedbringas väsentligt.

Järnvägssystemel byggs ut mellan stora befolkningscentra. I dag växer ett livskraftigt järnvägsföretag fram som kan ta hand om allt slörre transport-volymer.

Avgaskraven skärps för personbilar, bussar och lastbilar. Ett system med ekonomiska styrmedel införs som bygger på att nya fordon indelas i miljöklasser. De nya avgaskraven får störst effekt för Sverige om de införs tidigt och samordnat i hela Europa. Regeringen avser därför all inom ramen för EES-processen aktivt verka för att avgaskraven skärps inom EFTA och EG senast år 1996 och att de kan införas i hela Europa.

(8) Rent energisystem

Målet är etl energisystem utan kärnkraft där sektorns bidrag till försurning och klimatpåverkan minskar kraftigt och där de orörda älvarna inte byggs ut. En sådan omställning tar tid och kräver internationellt samarbete. Rikt­linjerna för detla kommer att återfinnas i regeringens proposition om ener­gipolitiken.

El- och värmeproduktionens utformning är en viktig del i regeringens strategi för att minska klimatpåverkan. Ytterligare insatser görs nu också i form av skärpta utsläppskrav, åtgärder mol utsläpp från småpannor och för lokalisering av vindkraft för att minska el- och värmeproduktionens miljöpåverkan.

(9) Uthålligt jordbruk och skogsbruk

Riksdagen beslutade år 1990 om en ny livsmedelspolitik som förenar konsumenternas krav på livsmedel av god kvalitet och till låga priser med ett miljövänligt, livskraftigt och rationellt jordbruk.

Användningen av bekämpningsmedel har halverats från 1985 fram till
i dag och skall halveras ytterligare en gång till strax efter mitten av 1990-
talet. Kväveläckaget skall halveras mellan åren 1985 och 1995. Detta skall
16


 


ske genom jordbmkets omställning och genom skärpta krav på spridning     Prop. 1990/91:90 och hantering av gödsel. Utsläppen av ammoniak skall minskas.

Det öppna landskapet skall hävdas och natur- och kulturmiljövärden säkras genom stöd till landskapsvårdande åtgärder.

En av utgångspunkterna för skogsbruket är att skogsmarkens långsiktiga produktionsförmåga skall upprätthållas och att arter och naturtyper skyd­das. Det pågår en översyn av skogspolitikens mål och medel, vilken bl.a. syftar till att stärka miljöhänsynen.

Skyddet för fjällskogar och sumpskogar har successivt förstärkts. Regler­na för avvattning av skogsmark skärps nu för att slå vakt om naturtyper och hotade arter.

Naturvårdens mål är dels att långsiktigt hushålla med naturresurserna genom att bevara mångfalden av arter och naturtyper, dels att ge alla möjlighet till rekreation och friluftsliv i ett varierat landskap. Regeringen föreslår att naturvårdslagen skärps, bl.a. införs ett generellt biotopskydd. Anslagen till vård av naturreservat ökas och stödet för att skydda hotade arter byggs ut.

(10) Det personliga ansvaret

I etl läge där många små utsläpp står för en allt större del av miljöpåverkan krävs att både företag, myndigheter och enskilda människor lar ansvar för skyddet av miljön. Det är summan av alla de små utsläppen och slöseriet i vår vardag som kan skapa stora risker för den framtida miljön.

Detta ställer ökade krav på var och en personligen. Tidigare var upp­märksamheten riktad mot de 1 000 största industrierna och deras utsläpp. Nu måste arbetet inriktas mot 100 OOO-tals varor som används i 100 OOO-tals verksamheter av 8,5 miljoner människor. För att ändra beteendet i miljö­vänlig riktning krävs väsentligt ökade kunskaper och förändrade attityder även i vardagslivet.

Det kommer att bli allt mer betydelsefullt att alla sorterar sopor, håller hastighetsbegränsningarna, åker mer kollektivt, inte slösar med energi eller skräpar ner. Arbetet för att trygga en god livsmiljö för oss själva och kommande generationer påkallar sålunda nya konsumtionsmönster och en omläggning av livsstilen.

Regeringen föreslår att miljöfrågorna får en starkare ställning i utbild­ningssystemet. Miljöundervisningen skall byggas ut på samtliga nivåer och miljöaspekter skall integreras i all utbildning. Möjligheterna alt försörja samhället med specialistkompetens förbättras genom en kraftig utbyggnad av antalet utbildningsplatser bl. a. inom miljö- och hälsoskyddslinjen.

Positiv miljömärkning håller redan på all införas. Den kommer att göra det lättare för konsumenterna att välja mindre miljöskadliga varor. Miljö­farlighetsmärkning utvecklas sä att också de farligaste ämnena kan väljas bort.

Det kommer att ta tid innan effekterna av insatta åtgärder blir påtagliga.
De senaste 20 årens framgångar med alt minska olika utsläpp visar samti-
  17

2   Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90


digt att naturen kan återhämta sig. Miljöarbetet måste därför drivas med styrka under lång tid. Med de förslag som regeringen redovisar i de miljö-, energi- och näringspolitiska propositionerna anges hur Sverige kan byggas starkt för framtiden. Regeringen kommer också all i del inlernalionella arbetet verka för en långsiktigt hållbar global utveckling som förenar eko­nomisk tillväxt med rätten till arbete, välfärd och en god livsmiljö. Rege­ringen avser vidare att lämna åriiga redovisningar om utvecklingen på mil­jöområdet.


Prop. 1990/91:90


2 Miljöpolitikens mål och strategier

Tillståndet i miljön och hur människan genom olika aktiviteter påverkar bl. a. atmosfären, klimatet, naturen, sjöar och hav redovisas kortfattat i detta kapitel. I Sverige finns stora naturvärden och en lång tradition att skydda och bevara värdefulla miljöer.

I många avseenden har miljötillståndet förbättrats avsevärt under de senaste åren. Resultatet av hittills genomförda åtgärder redovisas. Trots att goda resultat har uppnåtts måste föroreningarna begränsas ytterligare för att människors hälsa och miljön skall skyddas varaktigt. Regeringen redovisar de miljöpolitiska mål och strategier som föreslås som riktlinjer för det fortsatta arbetet. De medel och de åtgärder som föreslås för alt uppnå miljömålen redovisas senare i sammanfattning i kapitlen 3 och 4.

2.1 Atmosfären och klimatet

Régerijngéns.jörjslag: Söm/riktliiijeriför defförtsåttå arbeteti-med/att'« begränsa påverkan'på atmosfären och klimatet skall följanäe gälla./,' ' '/ 'Uttunhingeivav,"ozonskiktet hejdas så~att människor hälsa och de, ' .'"ekologiska ysterhen;inte-*skaäas.s"Avve'cklihgsplänen' för, CFC-för/ - 5 /eiiingar fullföljs-, samtidigt'sjorn ,deii' ut-vidgäsiill"andrä;äninen medr/, /liknande negativa effekter piözöhskiktef.' //' ■.*:',' *»'; * -'.;; »',. .;• »",■ __",■; V/Regenngénfföfeslåren ..samlad strategi för«mi'nsfcåd;kli*matpåvér-« -*kan. Utsläppeh;avjsamthgä.kjim'atpå,verkatide gaVejb - alla' .samhällsséktorVr.- Sverige skall" verka fö*r' att'de totara'kpldi- '. ' 'oxidutsläppen-i;Västeurbpa/är~2000.'lhte översti ;'för"att .därefter iftinsXa- Detta måfkanJsénäreu -'iiidiistriländer.r f:-': f"*'..; **./>•■.:'''"*•'■-■''.■*.',-'■ '..''/.■,*/** -"«

2.1.1 Skydd av ozonskiktet

Ozonskiktet i atmosfären skyddar livet på jorden mot solens skadliga ultravioletta strålar. Huvuddelen av ozonet finns i stratosfären på 10 — 50 km höjd. Ozonskiktet kan påverkas och brytas ner av ämnen som har vissa kemiska egenskaper och som dessutom är tillräckligt beständiga för att kunna nå till stratosfären. Till de ämnen som påverkar ozonskiktet hör


 


klorerade och bromerade fluorkarboner (CFC och haloner), vissa klorera-     Prop. 1990/91:90 de kolväten och dikväveoxid (lustgas). CFC säljs bl. a. under handelsnam­net freon.

Under en följd av år har det stratosfäriska ozonskiktet tunnats ut kraf­tigt över Antarktis under de antarktiska vårmånaderna. Den viktigaste orsaken anses vara ökande halter av klor och brom i atmosfären. Även över Arklis har forskare uppmätt höga halter klor i s.k. aktiv form. Orsaken till de ökande halterna är utsläpp av klorfluorkarboner (CFC), haloner och andra klorerade eller bromerade ämnen.

När ozonskiktet tunnas ut ökar intensiteten hos en viss typ av ultravio­lett strålning (UV-B) vid jordytan. Denna strålning har skadliga effekter på människor, djur, växter och material. Den leder till fler fall av hudcancer och ögonsjukdomen grå starr.

Regeringen redovisade våren 1988 för riksdagen en plan för avveckling av CFC-användning. Riksdagen lämnade redovisningen utan erinran. CFC-användningen skall enligt planen avvecklas till år 1995. Planen var den första i sitt slag i världen. Genom tydligt angivna åtgärdskrav och etl effektivt arbete från såväl myndigheterna som näringslivet har ny teknik utvecklats och bidragil till att motsvarande planer har utarbetats i andra länder. Genom aktiva insatser från näringslivet följer den svenska avveck­lingen den fastställda planen. Användningen av CFC-föreningar vid rengö­ring, avfettning, sterilisering och som blås- och jäsmedel i mjuk och hård skumplast har därför i storl sett upphört från och med år 1990. Använd­ningen som köldmedium och kemtvättvätska har minskat med ca 25% räknat från 1988 års nivå. Totalt sett har de svenska utsläppen av CFC halverats, från 5 350 lon år 1986 till ca 2 700 ton år 1990.

Användningen av CFC kommer alt begränsas kraftigt i världen genom de nationella och internationella beslut om avveckling som hittills har fatlats. Dessa åtgärder är emellertid inte tillräckliga för all hell och hållet hejda förstöringen av del skyddande ozonskiktet i stratosfären. För att hejda nedbrytningen måste användningen av CFC, haloner, 1,1,1-triklore­tan och koltetraklorid helt upphöra. Användningen av andra ozonnedbry­tande ämnen, t. ex. HCFC-föreningar måste också begränsas. Dessa åtgär­der måste vidtas i global skala. Åtgärder till skydd av ozonskiktet är exempel på ett snabbi internationellt agerande när kunskaper om miljöef­fekter väl finns tillgängliga.

Målet är att hejda uttunningen av ozonskiktet så all människors hälsa och de ekologiska systemen inte skadas. För att nå målet måste åtgärder vidtas både i Sverige och internationellt.

Regeringen kommer i det följande all redovisa ytteriigare åtgärder så att användningen av CFC kan avvecklas enligt tidigare fastlagd plan som också skärps på vissa områden. Avvecklingen utvidgas till att omfatta också andra klorerade och bromerade ämnen med liknande negativa effek­ter på ozonskiktet.

19


 


2.1.2 Internationellt samarbete                                         Prop. 1990/91:90

Etl stort antal länder, däribland Sverige, har förbundit sig alt vidta åtgär­der som skyddar ozonskiktet. Åtagandena har formaliserats genom Wien­konventionen för skydd av ozonskiktet från år 1985 och det därtill knutna Montrealprotokollet från år 1987. Enligt protokollet åtar sig parterna att halvera användningen av de kontrollerade CFC-föreningarna till år 1998. Vid ett möte i London år 1990 beslutade parterna om skärpningar i protokollet. Länderna åtog sig vid denna förhandling att, efter en stegvis nedtrappning, totalt avveckla användningen av CFC, haloner och koltet­raklorid till år 2000. För 1,1,1-trikloretan bestämdes att en avveckling skall ha skett till år 2005. Samtidigt uppmanades länderna alt om möjligt gå fram i snabbare takt. Den industrialiserade världens ansvar för alt göra det möjligt för u-länder att delta i protokollet har lagts fast och en fond för stöd till tekniköverföring har etablerats. Sverige bidrar till denna fond.

Sveriges agerande i det fortsatta internationella arbetet inriktas mot att ytterligare påskynda avvecklingstakten för samtliga ämnen, att begränsa den användning av haloner och HCFC som bedöms nödvändig till ett absolut minimum och att verka för att ny teknik och alternativ utan skadliga effekter på ozonskiktet eller på klimatet las fram.

2.1.3 Minskad klimatpåverkan

Jordens atmosfär fungerar på etl liknande sätt som glaset i ett växthus. Den håller årsmedeltemperaturen vid jordytan kring 15 plusgrader, i stäl­let för de 18 minusgrader som skulle rått om jorden saknat atmosfär. Denna naturliga växthuseffekt förstärks nu av människans aktivitet, som ökar halten klimatpåverkande gaser (s. k. växthusgaser) i atmosfären och därmed bidrar till en ökad uppvärmning. En sådan förändring av del globala klimatet är etl av de mest allvariiga miljöhoten. De viktigaste växthusgaserna är koldioxid, CFC, metan, ozon och dikväveoxider.

Regeringen log hösten 1990 initiativ till överläggningar med företrädare för riksdagspartierna folkpartiet liberalerna och centerpartiet, i syfte att skapa etl underiag för långsiktigt hållbara beslut om energipolitiken. Över­läggningarna slutfördes den 15 januari 1991 med en överenskommelse om riktlinjer för energipolitiken. 1 överenskommelsen ingår förslag till en strategi för minskad klimatpåverkan. Regeringen föreslår att de i överens­kommelsen angivna riktlinjerna om minskad klimatpåverkan antas av riksdagen. Överenskommelsen återges i del följande:

"Inledning

Människans påverkan på klimatet genom utsläpp av s. k. växthusgaser är
etl av de mest allvarliga miljöhoten. Enligt expertgruppen IPCC är risken
slor för utbredd torka i vissa områden och översvämningar i andra. Hund­
ratals miljoner människor kan behöva flytta, ekosystem förstöras och
allvarliga sjukdomar spridas över vida områden. Utsläpp av koldioxid
svarar för ungefär hälften av klimatpåverkan från svenska källor. Reste-
     20


 


rande del utgörs huvudsakligen av freoner, metan och gaser med indirekt     Prop. 1990/91:90 men betydande påverkan på klimatet (kväveoxider, kolväten m. fl.).

Jordbmksutskottel gjorde år 1988 ett uttalande om koldioxidutsläppen med följande lydelse:

"Utskottet vill i sammanhanget erinra om att koldioxidproblemet är av global natur. Det kan icke lösas genom nationella åtgärder. En internatio­nell reglering är nödvändig. Det är emellertid först nödvändigt att vinna internationellt erkännande av problemet. Som ett led i ansträngningarna härför och mot bakgmnd av vad som framkommit ansluter sig utskottet till förslaget i motion Jo30 om att regeringen bör klarlägga energianvänd­ningens effekter på koldioxidhalten i atmosfären och utarbeta ett program för att minska utsläppen till vad naturen tål. Som ett nationellt delmål bör anges att koldioxidutsläppen icke bör ökas utöver den nivå de har i dag."

Riksdagen ställde sig bakom detta uttalande.

Sedan år 1988 har ett stort antal utredningar genomförts om möjlighe­terna all minska klimatpåverkan. Den internationella expertgruppen IPCC har lagt fram en rapport, som bl.a. pekar på att en strategi för minskad klimatpåverkan bör behandla samtliga växthusgaser. Förhand­lingarom en klimatkonvention inleds i februari 1991. Flera ministerkonfe­renser med deltagande från ett stort antal länder har uttalat sig i frågan. Det västeuropeiska samarbetet har ökat och får en alll större betydelse. I Sverige har framför allt biltrafikens och flygets snabba ökning inneburit ökningar av koldioxidutsläppen.

Mot denna bakgmnd bör riksdagen på nytl ta ställning till klimatfrågan. En samlad svensk strategi för att minska klimatpåverkan bör behandlas av riksdagen under innevarande riksmöte. Därmed kan riksdagens begäran om ett program mot klimatförändringar tillgodoses. I det följande anges förslag till en sådan strategi.

Allmänt

Klimatfrågan intar en särställning i miljöarbetet.

Utsläppen av klimatpåverkande gaser har samma effekt oavsell var de

sker. Problemet ar således globalt.

Det är också långsiktigt. Effekterna uppträder gradvis, men det är möj­ligt att de mest dramatiska effekterna uppstår först om 50—100 år. På grand av all den globala uppvärmningen fördelas ojämnt kommer utsatta regioner att kunna påverkas redan under första hälften av 2000-talet.

Trögheten i klimatsystemet innebär tidsfördröjningar mellan åtgärder och deras resultat. De utsläpp som sker i dag påverkar klimatet hundratals år framåt. Det finns visserligen fortfarande osäkerhet bland vetenskaps­männen om lidsskalan och den exakta storleken av de befarade klimatfö­rändringarna, liksom om effekterna i olika regioner. Försiktighetsprinci­pen (precautionary principle), som Sverige hävdat i en rad internationella sammanhang, innebär dock att åtgärder måsle vidtas redan innan kunska­pen är fullständig. Det behövs därför ett aktivt arbete mot klimatföränd­ringar redan nu.

Internationellt arbete

Sverige bör aktivt delta i internationella diskussioner om möjligheter och
sätt att klara etl långsiktigt mål som innebär all klimatförändringarna
begränsas till en för samhället och naturen hållbar nivå. Det fordrar
           21


 


åtgärder för att såväl begränsa utsläppen av koldioxid och andra växthus-     Prop. 1990/91:90 gaser som öka upptaget av kol i skog och annan växtlighet.

Industriländerna svarar för den dominerande delen av utsläppen av klimatpåverkande gaser. Dessa länders utsläpp fram till i dag har redan skapat en stor risk för förändringar av det globala klimatet. Ingel fram­gångsrikt arbete mot klimatförändringar kan bedrivas utan konkreta åtgär­der av dessa länder. Industriländerna har därför en särskild roll och ett särskilt ansvar för att minska klimatpåverkan.

Det internationella samarbetet för att uppnå globala mål för begräns­ningar av klimatpåverkan bör utgå från ett internationellt rättvist synsätt. Detta gäller mellan i-länder och u-länder men även inom den industrialise­rade världen. Kraven på länderna bör ställas så att åtgärder kan vidtas på ett kostnadseffektivt och rättvist sätt med hänsyn till bl.a. nuvarande utsläpp per invånare och till tidigare åtgärder som har minskat utsläppen.

Sverige bör lägga särskild vikl vid möjligheterna till en gemensam EG/EFTA-linje inför de förhandlingar om en klimatkonvention som in­leds i februari. Det finns fördelar med att de västeuropeiska länderna enas om en strategi för minskad klimatpåverkan och driver den inom OECD. Strategin bör omfatta koldioxid och andra klimatgaser. Ett gemensamt EG/EFTA-mål, som senare kan breddas till övriga Europa och OECD, bör vara att de samlade koldioxidutsläppen år 2000 för de berörda ländergmp-perna inte får överstiga nuvarande nivå för att därefter minska. Sverige har tillsammans med övriga EFTA-länder nått en principöverenskommel­se med EG om att utarbeta en gemensam position vad gäller stabilisering av koldioxidutsläpp. Åtaganden inom denna ram bör fördelas kostnadsef­fektivt och rättvist mellan länderna. Formerna för detta blir föremål för senare förhandlingar inom EG-EFTA.

Ett samarbete mellan västeuropeiska länder kan även innehålla förslag till samordnade ekonomiska styrmedel, stöd till åtgärder i Östeuropa m.m. De insatser Sverige gör som stöd till omställningen i Östeuropa bidrar till en mer effektiv energianvändning och därmed till minskad klimatpåverkan. Utvecklingen mot en alltmer internationell elmarknad nödvändiggör att åtgärder mot koldioxidutsläppen från elproduktion sam­ordnas med övriga länder i Västeuropa, så långl detta är möjligt. Sverige bör i detta sammanhang verka för att prissättningen av el avspeglar de verkliga kostnaderna inkl. miljöpåverkan.

Utvecklingsländema är särskih utsatta för klimatförändringar och har en betydelsefull roll i det internationella arbetet. Åtgärder mol avskogning, ökenspridning och ineffektiv energianvändning i dessa länder är nödvän­diga för en långsiktigt hållbar utveckling. Ett ökat stöd från industriländer­na är viktigt för att skapa fömtsättningar för en utveckling där sådana åtgärder inte ställs mot andra kortsiktiga behov. Sverige bör verka för att samtliga industriländer uppfyller FNs biståndsmål. Insatser för skogsvård och återbeskogning bör spela en viktig roll inom ramen för den svenska biståndspolitiken.

Nationellt arbete

Det nationella arbetet mot klimatförändringar bör utformas så att Sverige
tillsammans med övriga västeuropeiska länder kan vara pådrivande i det
internationella arbetet. En svensk klimatstrategi måste vara åtgärdsinrik-
tad. Den skall omfatta samtliga klimatpåverkande gaser och samtliga
samhällssektorer. Sverige skall aktivt verka för begränsningar av utsläppen
även från sektorer som är beroende av att konkurrera på en internationell
  22


 


marknad. Långtgående sådana begränsningar förutsätter internationellt     Prop. 1990/91:90 samarbete.

I Sverige innebär den beslutade avvecklingen av freoner en snabbare och kraftigare minskning av den nuvarande klimatpåverkan än vad som regle­ras i inlernalionella överenskommelser (Montrealprotokollel).

Användningen av andra ozonnedbrytande ämnen, som haloner, måste upphöra. Detta innebär ytterligare minskningar av klimatpåverkan. Kol­dioxidutsläppen måste begränsas och utsläppen av kväveoxider, kolväten och koloxid minska kraftigt.

I det följande redovisas ett antal tänkbara åtgärder för att minska utsläppen av dessa växthusgaser. Rangordningen mellan åtgärdema bör bestämmas av deras effekt för att minska klimatpåverkan i förhållande till kostnaderna.

Om etl tillräckligt antal av de åtgärder som redovisas i det följande genomförs blir resultatet en kraftig minskning av klimatpåverkan från svenska källor till år 2000, jämfört med nuvarande nivå. Många åtgärder innebär även andra miljöfördelar än minskad klimatpåverkan, som mins­kad försurning, förbättrad tätortsmiljö och skydd av ozonskiktet.

Riksdagens beslut år 1988 innebar dels en begäran om ett program för att minska utsläppen av koldioxid, dels ett delmål om att de svenska koldioxidutsläppen inte bör öka ulöver 1988 års nivå. Det senare målet har dock redan överskridits och torde med hänsyn till bl.a. en ökande trafik vara svårt att uppnå under de närmaste åren. Beträffande målet om ett program för minskning på längre sikt under 1988 års nivå bör här redovisade åtgärder utgöra en god gmnd. En rad faktorer — råoljepris, priskänslighet hos konsumenter, framtida energibehov etc — gör det svårt att ange i exakt vilken takt utsläppen kan minska.

För all koldioxidutsläppen från energisektorn skall kunna hållas på en så låg nivå som möjligt, måste energiförsörjningen på sikt klaras genom ett effektivt utnyttjande av varaktiga och miljövänliga, helsl förnybara, ener­gikällor. Hushållning med energi och en ökad användning av förnybara . energikällor är därför avgörande inslag i en strategi för minskad klimat­påverkan.

Åtgärder

Effektiv energianvändning är ett viktigt instrument för minskad klimat­påverkan. Energihushållningsarbetel måste, som här har föreslagits, för­stärkas. Nedsättningsreglerna för energiintensiv industri utreds för närva­rande bl.a. för att åstadkomma incitament för energihushållning och minskade koldioxidutsläpp.

Miljöanpassad energiproduktion med låg klimatpåverkan måsle stimu­leras. Det är miljömässigt motiverat att stödja bl. a. vindkraft, solenergi och biobränslebaserad kraftvärme. Biobränslen är från klimatsynpunkt generellt sett bättre än fossila bränslen. I ett val mellan fossila bränslen bör naturgas användas hellre än kol och olja. Kraftvärme bör gynnas framför kondenskraft.

Insatser för hushållning med energi och en satsning på miljöanpassad energiproduktion, tillsammans med den koldioxidskatt riksdagen beslutat införa, gör det möjligt att begränsa koldioxidutsläppen från bosläder, service och fjärrvärme så att de inle överstiger nuvarande nivå år 2000.

Det är angeläget att minska trafikens klimatpåverkan. Det kan ske t. ex.
genom kollektivtrafik med låga koldioxidutsläpp, ökad bränsleeffektivitet
hos nya personbilar, motoralkoholdrivna tätortsfordon och sänkta medel-
   23


 


hastigheter på landsväg. Koldioxidutsläppen från flyg och sjöfart bör be-     Prop. 1990/91:90 gränsas.

Denna typ av åtgärder kan göra det möjligt att begränsa koldioxidutsläp­pen från trafiken så att de inle överstiger nuvarande nivå år 2000. Med hänsyn till att trafiken även bidrar till utsläpp av andra växthusgaser innebär detta alt sektorns samlade klimatpåverkan kan minskas. Resulta­tet av åtgärderna är beroende av den ekonomiska utvecklingen och av drivmedelspriserna. Höjda bensinpriser första halvåret 1990 som ett led i skattereformen bidrog till att koldioxidutsläppen från biltrafiken minska­de från att tidigare ha ökat med 4-5% per år.

Etl bättre omhändertagande av avfall kan bidra till att minska klimat­påverkan. Ett exempel är energiåtervinning genom förbränning av metan från soptippar. Åtgärden minskar behovet av fossila bränslen och redu­cerar metanutsläppen. Metan är en kraftfull växthusgas. Åtgärder inom jordbmket har en slor betydelse i en klimalstralegi.

Freonavvecklingen kan breddas till andra ämnen med liknande effekt (haloner, koltetraklorid, HCFC etc). Utöver redan fattade beslut kan ett antal åtgärder vidtas, med hänsyn till bl. a. den internationella utveckling­en. Det kan gälla begränsningar av t.ex. HCFC (mjuka freoner), haloner, koltetraklorid och 1,1,1-triklorelan.

Åtgärder av delta slag kan innebära att utsläppen av klimatpåverkande gaser minskar kraftigt.

Även åtgärder mot flyktiga organiska ämnen (t. ex. vissa lösningsmedel) har betydelse för all minska klimatpåverkan."

Partiöverenskommelsen om energipolitiken innebär kraftfulla satsningar på energihushållning och miljöanpassad kraftproduktion. Regeringen före­slår i propositionen om energipolitiken riktlinjer för energipolitiken.

Regeringen tar i denna proposition ställning till en rad åtgärder för minskad klimatpåverkan. Inom trafikområdet gäller det bl.a. miljöklasser för nya fordon. I 1991 års proposition om näringspolitik för tillväxt, har regeringen föreslagit en kraftig satsning på kollektivtrafik och järnväg samt ytterligare försök med automatisk hastighetsövervakning. Regeringen fö­reslår i propositionen om energipolitiken stöd till demonstrations- och utvecklingsinsatser för motoralkoholdrivna fordon.

I denna proposition redovisar regeringen också en breddad avvecklings-plan för ozonnedbrytande ämnen. Regeringen anmäler all krav skall infö­ras om återvinning och destruktion av CFC och haloner.

Regeringen har tidigare redovisat åtgärder för att minska avfallshante­ringens miljöpåverkan. Den pågående omställningen av det svenska jord­bruket bidrar till en minskad klimatpåverkan. Regeringen anger i denna proposition att utsläppen av flyktiga organiska ämnen skall halveras till år 2000, räknat från 1988 års nivå.

Dessa åtgärder innebär en kraftig minskning av det svenska bidraget till klimatförändringarna.

Det är dock angeläget att kostnader och effekter av möjliga åtgärder
utreds ytterligare. Det gäller i synnerhet åtgärder mot utsläpp av andra
växthusgaser än koldioxid. Regeringen har för avsikt att ge naturvårdsver­
ket i uppdrag att i samarbete med berörda myndigheter redovisa en fördju­
pad analys av klimatfrågan som underlag för Sveriges politik nalioneUt och
internationellt. Statistiska centralbyrån redovisade i slutet av januari 1991
24


 


utsläppen av koldioxid för år 1988 och preliminärt för år 1989. Enligt redo­visningen var utsläppen i stort sett oförändrade mellan åren 1988 och 1989 (62,8 milj. ton koldioxid år 1988, 62,2 milj. ton år 1989).

År 1989 var etl betydligt varmare år än 1988. Trots della minskade utsläppen av koldioxid endast marginellt. Detla illustrerar svårigheterna att vid normala temperaturförhållanden klara delmålet om att utsläppen inte bör överstiga 1988 års nivå. I partiöverenskommelsen understryks alt detta mål, bl.a. med hänsyn till trafikutvecklingen, torde vara svårt att klara under de närmaste åren.


Prop. 1990/91:90


2.2 Gränsöverskridande luftföroreningar

": ;Regérihgéns'.f5rsIag: SiDiri; riktlinjer för def-forsatta ärbétefgäller att ; nedfallet av;syayék ö*ch:kyävédxlder,samt/av: flyktiga organiska/ ; 1 ämnen :begränsås .till nivåer sérniihte skådar naturen :ellér rnänni;: '-skors-hälsa', .t "'■ *" V*'. \\,:. IXI \ \ * ', ~. \ '>■. \*• t', % '-"- ■ '.". \ ; : t *. ; ;: ./Riksdagens liftålaiiden'från årj988;iniiebär'att de syetiska syayel-1 '.utsläppen *skalLmi'nska med 8Ö'% tnellan "åren 1980ocK 2000. Tidi? :/; gare uttalanden*fråtfriksdagerfinriebär'itt,kvävéöxid "» \iniriskä/med'3Ö*% tilf år 1995 räknat'från 'J 980 "års 'nivå* Dessa " !, "utsiäppSinåfskälfäveiitiTortsättnirigen yärå"vägledande',för.art)etét.1 ';*, Onifattand'e 'åtgärd'éfbehövs föratt"uppnålkvä'yeiTiålet.- / *. 11 //'. ' ■; * '.Ämmöniakutsläppén bör minska med-25„%,till-är 199-5.";Klöjligh"el /-terna att;halverä;utsläpi)éni,sö'ära:cK:h vä

; tet:uiidersöks: Utsläppen; av flyktiga organiska ärnneri-bör minska

:; med'50%,tntår2(X)b räknat från •1988'"års/niyå.; ///\l';'• It /';!

: ":«'Syerig'esmsatsér";i;dét'internätidnella-arbetet de iiärmästé, åreci *

.: inriktas fräitist:på;ätt få 'tilF stånd skärpta biiävgäskray ;i 'Eiirppä.i

: ",Nyä interaäfiönellä öyeretiskommelserfbr att-minska 'utsläppen av ™

- svavel-och'.kväveoxider"skäU-ocksålprioriteras.-Utgångspunkten

. skall vara'ikritiska»bélåstningsgränser'for miljöii.-Sverige skall: verka ,

« förattjenöyeienskommelsépm minskning ay iitsläppen av flyktiga

i! organiska'ämnen kpmrnerjill ståiid;.',; '. \  ',■; '■ s.': -,-, '•■ */'; '■, v I '


2.2.1 Bakgrund

Markerna i södra Sverige har försurats i stor omfattning under de senaste decennierna. I Skåne, Halland och södra Småland har markförsurningen trängt ner till flera meters djup och påverkar grundvattnet. Försurningen har medfört att markens lättillgängliga förråd av bl.a. näringsämnena kalcium och magnesium minskat med 30—70% i sydligaste Sverige. Sam­tidigt frigörs metaller, t.ex. aluminium, som under vissa omständigheter är giftiga för växter och djur.

Den fortsatta försurningen av skogsmarker utgör ett ökande hot mot miljön och skogarnas värde. Skogsmarken i delar av södra Sverige närmar sig s. k. kvävemättnad med markförsurning, kväveläckage och näringsoba-


25


 


lans hos skogsträden och minskad tillväxt i skogen som följd. Betydande     Prop. 1990/91:90 områden i Sydsverige kan bli kvävemältade inom 10 — 20 år om inte nedfallet av kväve minskas.

Försurningspåverkat grundvatten har rapporterats framför allt från de södra delarna av landet under hela 1980-talet. I områden med stort nedfall av försurande ämnen förekommer grundvatten med påtagligt förhöjda aluminiumhalter. Till följd av att ledningar korroderar är kopparhalterna starkt förhöjda i dricksvatten från många enskilda brunnar i hela Sverige. Riskerna för att kopparhalterna i dricksvatten kommer att öka i takt med den tilltagande försurningen är uppenbara. Koppar och aluminium i dricksvattnet kan innebära hälsorisker.

I början av 1980-talet var 16 000 av Sveriges ca 85 000 sjöar så allvarligt skadade av försurning att känsliga arter hade minskat kraftigt i antal eller försvunnit. I närmare 6000 av dessa sjöar har situationen för växt- och djurlivet förbättrats genom kalkning. Åtminstone en fjärdedel av sjöar och vattendrag nedströms de kalkade sjöarna skulle utan kalkning ha varit utan de allra flesta former av liv som en följd av försurningen.

Försurningssitutationen i sjöar och vattendrag i Götaland, Svealand och Norrlands kusttrakter har i allmänhet inte förändrats i någon större om­fattning de senaste 25 åren. I fjällen och de fjällnära trakterna har försur­ningen däremot fortsatt att öka de senaste 10—15 åren.

En betydande del av den svenska skogen har nedsatt vitalitet. Ungefär var femte gran och var sjunde tall har förlorat mer än 20% av sina barr. Lövträden bok, ek och björk uppvisar mer omfattande skador i form av ulglesning och förändrad tillväxt i kronan än tall och gran. Den tilltagande markförsurningen och den medföljande utarmningen av skogsmarken framstår på sikt som de största hoten mot den svenska skogen.

Ozon på hög höjd i atmosfären utgör ett livsnödvändigt skydd mol farlig ultraviolett strålning. Ozon som förekommer på marknivån kan däremot medföra skador på växtlighet och människors hälsa. Del marknära ozonet bildas genom inverkan av solljus när halten av vissa luftföroreningar blir för hög (fotokemisk smog).

Halterna av ozon vid markytan i södra Sverige ligger under sommar­halvåret nära eller över de haller som skadar hälsa och grödor. I västra Sverige beräknas de nuvarande ozonnivåerna minska skördarna av vårve­te med ca 10%. Grödor som vall, havre och potatis påverkas också nega­tivt.

De viktigaste föroreningarna som bidrar till försurning, kvävemättnad och bildning av fotokemisk smog är svaveldioxid, kväveoxider och flyktiga organiska ämnen.

Svavelutsläppen i Sverige har minskat kraftigt sedan början av 1970-lalel till följd av vidtagna åtgärder. Både utsläppen från förbränning och från industriprocesser har begränsats. Utsläppen är i dag mindre än hälften av 1950 års nivå. Sedan år 1980 har de totala svavelutsläppen minskat med drygt 60%.

Svavelnedfallet i Sverige överskrider dock i större delen av landet den
s.k. kritiska belastningsgränsen, som är den gräns över vilken det är
vetenskapligt belagt att långsiktiga skador på miljön uppstår. I sydvästra
   26


 


Sverige skulle nedfallet behöva minska med mer än 75% räknat från 1980 Prop. 1990/91:90 års nivå. Modellberäkningar visar att svavelnedfallet under 1980-talet har minskat med mellan 15 och 25% i hela landet. Utsläpp som kan hänföras till utländska källor, tillsammans med sådana utsläpp som inte kunnat hänföras till ursprungsländer, svarar för i genomsnitt 90% av svavelned­fallet i Sverige. År 1988 var svavelnedfallet från Polen och dåvarande Östtyskland lika stort som eller större än det svenska. Också i andra delar av Nordeuropa överskrids de kritiska belastningarna. För att minska ned­fallet till de kritiska belastningsgränserna krävs således långtgående åtgär­der i Europa. Ett stort antal länder i Västeuropa arbetar nu på att minska sina utsläpp, bl. a. i enlighet med överenskommelser inom ECE och EG. Den ekonomiska förändringen i östra Tyskland samt i Polen och Tjecko­slovakien kan komma att innebära kraftiga minskningar av utsläppen. Situationen ser följaktligen betydligt ljusare ut nu än vid tiden för 1988 års miljöpolitiska proposition.

För att minska de svenska svavelutsläppen har införts en svavelskatt och i energiskallelagen miljöklasser för oljor. Del senare innebär att svavelin­nehållet i dieselbränsle minskar kraftigt. Regeringen har i etl antal överkla­gade ärenden enligt miljöskyddslagen skärpt utsläppskraven på svavel. Regeringen har ändrat förordningen om svavelhaltigt bränsle så att krav på högsta tillåtna svavelhalt nu omfattar samtliga svavelhaltiga bränslen.

Kväveoxidutsläppen kommer huvudsakligen från olika förbränningspro­cesser och växte snabbt i Sverige under 1950- och 1960-talen. Under 1980-talel har de totala utsläppen i stort sett varit konstanta. Utsläppen från energianläggningar har minskat med ungefär en tredjedel. Utsläppen från trafiken har ökat under 1980-talel.

Kvävenedfallet överskrider de kritiska belastningsgränserna, bl. a. i syd­västra Sverige. Nedfallet behöver minska med minst 50% i Götaland, mest i de kustnära områdena i sydväst. Luftburet kväve har också betydelse för kvävetillförseln till haven. Nedfallet består i Skåne och på västkusten till ungefär 60% av kväve från kväveoxider och till ca 40% av kväve från ammoniak från jordbruket. Utländska källor svarar för 75-80% av kvävenedfallet i sydvästra Sverige. En stor del av ammoniaknedfallet kommer från Danmark.

Riksdagen har beslutat om en avgift på kväveoxidutsläpp från slörre förbränningsanläggningar. Avgiflen beräknas dels minska utsläppen med 3000-5000 ton per år, dels leda till alt miljöförbättrande åtgärder ge­nomförs tidigare än som annars planerats. Riksdagen har på regeringens förslag också tagit ställning till avgaskraven för tunga fordon och beslutet om hållbarhetskrav för dessa fordon. Regeringen har ändrat bilavgasför-ordningen så att avgaskraven för lätta lastbilar och bussar skärpts i enlig­het med vad som tidigare redovisats för riksdagen.

Utsläpp av flyktiga organiska ämnen bidrar tillsammans med kväve­
oxider till bildningen av höga halter av fotokemiska oxidanter (främst
ozon). Delta är ett storskaligt fenomen som beror på utsläpp över större
geografiska regioner. Problemen är särskilt stora på kontinenten, i tri­
angeln Hamburg-Paris-MUnchen. Ozonhalterna i Sverige påverkas främst
av ozon från kontinenten. Ozon som bildas lokalt, framför allt över lätor-
    27


 


ter, kan dock ge betydande tillskott till oxidanthalterna. Höga halter av Prop. 1990/91:90 fotokemiska oxidanter kan skada grödor och skog och påverka människors hälsa. Trafiken är den största källan till utsläpp av flyktiga organiska ämnen i Sverige. Bensinhantering och användning av lösningsmedel ger också betydande bidrag. Vissa organiska ämnen, som klorerade lösnings­medel, ger också direkta effekter på hälsa och miljö. Utsläppen av flyktiga organiska ämnen i Sverige uppgick till ca 460000 ton år 1988.

Regeringen har i samband med beslut i ärenden enligt miljöskyddslagen i november 1988 uttalat att begränsning av lösningsmedelsutsläpp bör prioriteras högre i miljöskyddsarbetet på alla nivåer. Enligt denna pro­gramförklaring bör rekommenderade skyddsavstånd följas och möjlighe­terna att helt avveckla användningen av klorerade lösningsmedel undersö­kas.

2.2.2 Mål för gränsöverskridande luftfiiroreningar

Det övergripande målet för arbetet mot de regionala luftföroreningarna är att begränsa utsläppen till en sådan nivå att skador på naturen inte upp­kommer och att människors hälsa skyddas. Detta innebär att produktions­förmågan i ekosystemen skall upprätthållas och att antalet naturligt före­kommande arter inte skall påverkas märkbart. Mark och vatten skall kemiskt och biologiskt utgöra ett balanserat system. Djur och växter skall kunna utnyttjas som föda utan risk för människors och djurs hälsa.

Dessa mål innebär att svavelnedfallet behöver minska med 75% i syd­västra Sverige och med 50% i Svealand räknat från 1980 års nivå. Kväve­nedfallet behöver minska med 50% i södra och västra Götaland. Bak­grundshalterna av ozon bör minska med 10 — 30% och de episod vis höga halterna med 50% i södra och mellersta Sverige. Ytterligare minskningar kan vara nödvändiga för att skydda de mest känsliga naturtyperna.

1 det av riksdagen år 1985 beslutade programmet mol luftföroreningar och försurning ingår att de svenska svavelutsläppen skall minska med 65% mellan åren 1980 och 1995. Kväveoxidutsläppen bör enligt riksdagsbeslu­tet år 1985 minska med 30% mellan åren 1980 och 1995. Riksdagen har år 1988 uttalat, med anledning av regeringens miljöpolitiska proposition, att svavelutsläppen bör minska med 80% mellan åren 1980 och 2000, samt att möjligheterna att minska kväveoxidutsläppen med 50% mellan åren 1980 och 2000 bör utredas.

Regeringen gör den bedömningen att de beslut som redan fattats torde vara tillräckliga för att minska de svenska svavelutsläppen med 65 % till år 1995, räknat från 1980 års nivå. Med de åtgärder som regeringen nu föreslår kommer utsläppen att kunna minska med 80% till år 2000.

Utvecklingen vad gäller kväveoxider är mer problematisk, framför allt
på grund av en större ökning av trafiken än vad som beräknades år 1985 då
målet lades fast. Nya bedömningar visar att utsläppen från sjöfart och
arbetsfordon är betydligt större än vad som lidigare varil känt. En minsk­
ning av utsläppen med 30% till år 1995 är därför en slörre utmaning än
vad som stod klart när detta mål formulerades. Det krävs ett omfattande
åtgärdsprogram för alt nå målet. För att minska nedfallet till sådana nivåer
28


 


att människor och naturen inle skadas kommer Sverige att arbeta aktivt     Prop. 1990/91:90 för all få till stånd gemensamma åtgärder inom EFTA och EG. Endast därigenom kan nedfallen i Sverige bringas ned under de kritiska nivåerna.

Regeringen anser att det av riksdagen tidigare beslutade ulsläppsmålet för kväveoxider bör vara vägledande för det fortsatta arbetet. Det finns tekniska möjligheter att kraftigt minska trafikens bidrag till försurning och övergödning till år 2010. De åtgärder som anges i denna proposition innebär att förutsättningarna skapas för en sådan utveckling. Regelsyste­men inom luft- och sjöfarten är internationellt förankrade och kräver samfällda åtaganden med andra länder. Även för arbetsfordon krävs ett internationellt arbete för att skärpa kraven. Angivande av ett mål för år 2000 bör därför enligt regeringens uppfattning anstå till dess att en minsk­ning med 30% har säkrats, och acceptans har kunnat nås i de internatio­nella förhandlingarna.

Regeringen anser att åtgärder bör vidtas för att minska utsläppen av ammoniak. Målsättningen för det fortsatta arbetet är att ammoniakutsläp-pen i södra Sverige minskas med 25% till år 1995. Möjligheten att halvera utsläppen till sekelskiftet utreds.

Regeringen föreslår vidare ett nytt delmål för utsläppen av flyktiga organiska ämnen. Dessa bör minska med 50% till år 2000, räknat från 1988 års nivå. Redan beslutade avgaskrav för fordon innebär ett betydan­de steg för att uppnå detla mål. Regeringen kommer i del följande all redovisa åtgärder för att begränsa användningen av lösningsmedel.

En stor del av nedfallet av svavel och kväve i Sverige kommer från utländska källor. Vidare sprids utsläpp från Sverige till andra länder. En strategi för att minska försurning och kvävemättnad måste därför förena ulsläppsbegränsningar i Sverige med internationellt arbele för minskade utsläpp.

En rad åtgärder redovisas senare i denna proposition för att ytterligare minska svavelutsläppen, framför allt från industriprocesser och energian­läggningar och i bränslen. Regeringen bedömer att dessa åtgärder tillsam­mans leder till att de totala svenska svavelutsläppen minskar med mer än 80% fram till år 2000, räknat från 1980 års nivå.

En effektiv strategi mot kväveoxidutsläppen innebär ytterligare åtgärder inom trafiksektorn. Vidare behöver utsläppen av kväveoxider minska från industrier och från stora förbränningsanläggningar. Regeringen redovisar sådana åtgärder i de följande avsnitten.

Det omfattande åtgärdsprogram som regeringen nu föreslår beräknas leda till en minskning av kväveoxidutsläppen med omkring 30 % till år 1998.

Ammoniak sprids kortare sträckor än svavel och kväveoxider. Åtgärder i Sverige får därför relativt sett större betydelse för att minska nedfallet i vårt land än åtgärder mot utsläpp av svavel och kväveoxider.

För att hälso- och miljöeffekter av höga ozonhalter vid markytan skall
begränsas behöver utsläppen av flyktiga organiska ämnen minst halveras i
stora delar av Europa. Trafiken står för över 40% av utsläppen. De
åtgärder som regeringen i det följande föreslår för trafiksektorn medför
tillsammans med tidigare beslut om avgaskrav att utsläppen från denna
sektor minskar med 70% till år 2000. Användningen av vissa lösningsme-
    29


 


del inom industrin och i varor och produkter bör också begränsas kraftigt.     Prop. 1990/91: 90 Tillsammans beräknas dessa åtgärder vara tillräckliga för att nå målet att halvera utsläppen av flyktiga organiska ämnen till år 2000, räknat från 1988 års nivå.

Regeringen anser att användningen av hälsofarliga organiska lösnings­medel skall upphöra före den 1 januari år 1995. En avveckling av de klorerade lösningsmedel som används i större utsträckning genomförs därför, i första hand genom europeiskt samarbete.

Vid sidan av utsläppsbegränsningar behövs åtgärder i miljön genom kalkning, som ett försvar mol försurningens skadeverkningar. Kalkningen kan dessutom bidra till att minska halten av kvicksilver och radioaktivt cesium. Kalkning av sjöar och vattendrag kan behövas under en lång tid. Försöksverksamheten med skogsmarkskalkning och vitaliseringsgödsling fullföljs. Regeringen föreslår senare i denna proposition att kalkningspro-grammet byggs ut kraftigt.

2.2.3 Internationellt samarbete

Enligt regeringens uppfattning behöver utsläppen av de gränsöverskridan­de luftföroreningarna begränsas kraftigt i hela norra Europa. Intematio­nellt samarbete är därför nödvändigt. Det internationella arbetet bedrivs formellt i det europeiska samarbetet inom ramen för 1979 års konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Inom ramen för Gené­vekonventionen från år 1979 finns bindande protokoll om minskning av svavel- och kväveutsläpp, som Sverige godkänt. Svavelprotokollet från år 1985 innebär att utsläppen av svavel skall minska med 30% mellan åren 1980 och 1993. Kväveprotokollet från år 1988 innebär att utsläppen av kväveoxider skall stabiliseras på 1987 års nivå senast år 1994. Ett storl antal västeuropeiska länder, däribland Sverige, har gjort betydligt mer långtgående åtaganden, Sverige har lillsammans med elva andra länder i en särskild deklaration, som antogs i anslutning till konventionens möte i Sofia år 1988, utfäsl sig att minska utsläppen av kväveoxider med i storleksordningen 30% till år 1998 med valfritt basår 1980-1985. Arbetet inom konventionen inriktas för närvarande på reviderade protokoll om begränsningar av utsläppen av svavel och kväveoxider samt på ett nytt protokoll om begränsningar av utsläppen av flyktiga organiska ämnen. Regeringen anser att målformuleringarna måste baseras på kritiska belast­ningsgränser till skillnad från tidigare överenskommelser. Detta innebär att nya åtaganden om utsläppsminskningar blir olika för enskilda länder eller gmpper av länder. Kraven kan därmed skilja mellan Nord- och Sydeuropa.

Svavelnedfallet i såväl södra Sverige som på kontinenten kan därigenom
nå ned under de kritiska belastningsgränserna. Överslagsberäkningar visar
att utsläppsnivåerna per capita motsvarande de som beräknas uppnås i
Tysklands västra delar skulle vara tillräckliga för att nå detta mål. De mest
långtgående minskningarna skulle krävas i östra delen av Tyskland och
Polen. Dessa minskningar beräknas till stor del komma till stånd som följd
av en ekonomisk förändring och avskaffade subventioner på inhemskt kol.
  30


 


I Västeuropa är det främst Storbritannien som kommer att få vidta mer långtgående åtgärder än de som hittills planerats för att nå ned till de kritiska belastningsgränserna.

Regeringen avser att verka för att ett nytt avtal mellan de europeiska länderna om begränsningar av svavelutsläppen undertecknas senast år 1993. Sverige skall också verka för att ett avtal om flyktiga organiska ämnen undertecknas snarast.

För att begränsa kvävenedfallet behövs skärpta bilavgaskrav i hela Euro­pa. Regeringen avser att fortsätta att arbeta för att få till stånd överens­kommelser om detta. Sverige skall verka för att krav motsvarande de krav som införs federalt i USA för lätta och lunga fordon omkring år 1994 införs i EG och EFTA senast år 1996. Krav på utsläppsgränser, motsvara­de vad som kan erhållas genom katalytisk avgasrening, behöver införas i Östeuropa. Åtgärder vad gäller traktorer och dieseldriven järnväg behöver vidtas i hela Europa före år 2000. Inom ramen för intemationella avtal bör åtgärder inom flyg- och sjöfarten också vidtas.


Prop. 1990/91:90


2.3 Miljön i tätorterna

■•■ - Regeringens förislag: Somfriktliiijér för;det försätta ■'arbetet; gällriattj •

t rluftkyalitetent förbättras; sä'att .lie ! 'riskerna'förjifiänni-; :

: :skörsfhä|~sa till följdav.-ijtsläpp äv iuftförqréni"ngär från träfik- inäu-i

; :stri:och energianläggningar undanröjs Den yMdefulla kiilturmiljonj S

r: i städerna*skäti'bevaras.* J * J >  .' * .: : * ~ *' t T T *■ ::!:; : ; -41 ■; - * *

■ - -BéhöVet ay grönområden 1 tätorter rocKtätprtsnara prnfåde-nlskdl; ;

; .tillgodoses*! détfkommunala planeringerr. -/!:,:: ,t; i- .: ;  > * * I

I ' J yid-år:20Ö0 skall;haltémå!av, koloxid; kväyeoxid.jsyavéldioxid,': r

« *sotÖch;partikjar»uri'défslcrida tje-nktvärdeii som-utarbetats:ay.;ii,a| ;

: ;turvårdsyerket.'.Riktvärdéiia'syftär;tiil*att ™äänrö      hälspef- j

*■ 'frkter' -"'".?;;-'-'*-'■"';■*'-- * * ' '• •" f ? ■' ; " ' -* * -' "' - -  ' ■ I jioRici. ;■,,,■ i? ;:;-■■■  ;; r .5 s *       ;  ,■.!*.*;>:':;;, .; -T :«■ i

' Utsläppen av cancerframkallande ämnen.bör miriskäs-med 90%,i,, ,

'■  :.■  .v   if.                              Z                         ■   '   :    s.  .?   ..                                                                      .:      J   .:■   ..  .     ;    ■■    ■■   ■■  *■■ *   ?.   .-    ■   ..:    ■.   ,   y.  j.     ...

; ,'tätprternå 'föi, ått de; långsiktigii; hälspeffekterriäj skalj A-ara 'påTen .

t.": afcceptabel.nivå! Ett;clelmålär;ait-h'älyera utsläppen till är:2005:  » j i

* ■ t jBullr 1 :tätortér bör rnijnska»så *att'det ikommer "att ;ii"gga,'under *

j ■.nåturvårdsverkets*nuyarärid'e riktlinjer.-'!!/"'""- " s * * i .11 l~l''


2.3.1 Bakgrund

De luftföroreningar som bidrar till globala och regionala miljöproblem härstammar huvudsakligen från trafiken, industriprocesser och energian­läggningar. Genom att miljöstörande verksamhei har koncentrerats till tätorterna uppstår dessutom i vissa fall lokala problem på grund av luftför­oreningar.

De svenska tätorterna har i ett internationellt perspektiv en god miljö. Viktiga utsläpp med hälsoskadliga effekter har minskal kraftigt sedan början av 1970-talet, bl. a. sot och svaveldioxid.


31


 


Arbetet med att minska utsläppen från stora fasta källor som energipro- Prop. 1990/91: 90 duklion och industriell verksamhet har varil framgångsrikt. Införande av fjärrvärme och elvärme har härvid varit av slor betydelse. Detta förhållan­de, i kombination med att transporterna ökar, innebär att trafiken har blivit den största kvarvarande källan till föroreningar i tätorterna. Utsläp­pen per bil av framför aUt kväveoxider och kolväten från personbilar har dock minskat kraftigt under de senasie åren som ett resultat av att stränga avgaskrav har införts.

Regeringens bedömning är att hittills beslutade åtgärder kommer att leda till att halterna av svaveldioxid, kväveoxider och koloxid i tätorterna kommer att minska ytterligare. Sothalterna är jämfört med riktvärdena låga i svenska tätorter, men bör minskas ytterligare med hänsyn till cancer­risken.

Många människor i tätorter och då främst i storstadsområdena är utsat­ta för luftföroreningshalter som är högre än vad som kan betraktas som god miljö. Naturvårdsverkets riktvärden för luftkvalitet för vissa förore­ningar överskrids vid trafikerade gator i tätorter där ett stort antal männi­skor bor och vistas. Riktvärdet för kväveoxider överskrids också för hela stadsdelar i t. ex. Göteborg och Sundsvall.

Den allvarligaste hälsorisken av luftföroreningar i tätorter är enligt nuvarande bedömningar den förhöjda cancerrisken. Naturvårdsverkets forskning om tätortsmiljön har bl.a. givit som resultat att i storleksord­ningen 1 000 cancerfall per år bedöms uppkomma på grund av luftförore­ningar.

Allergi och annan överkänslighet har ökat hos befolkningen de senaste årtiondena. Orsaken är oklar men olika miljöfaktorer har sannolikt bety­delse. Luftföroreningar är en av dessa miljöfaktorer.

Buller från olika källor kan störa arbete, sömn och vila och även ge upphov till psykosomatiska besvär. Medicinska undersökningar visar att buller bl. a. kan påverka hjärtat och kärlsystemel. Trafiken står för den helt övervägande delen av bullerstörningarna i tätorter.

Föroreningarna leder också till snabbare nedbrytning av många maleri-al, som i sin tur leder till korrosion och andra skador på byggnader och anläggningar. Det innebär att kulturminnen och kulturföremål av sten, metall och glas hotas av förstörelse. Som exempel kan nämnas alt flera av portalerna till våra medeltida kyrkor, liksom huvuddelen av utsmyckning­en till slott och privathus, under 1600-talet skulpterades i Gollandssand-sten. Denna kalkbundna sandstenstyp är känsligare än de flesta bergarter för kemiska angrepp. Trots att halten svaveldioxid i svensk tätortslufl minskal kraftigt under 1980-talet är läget allvariigt i många tätorter.

Utbyggnaden av tätorterna kan i vissa fall medföra att det blir svårare för människor att nå olika rekreationsområden. God fysisk planering behövs därför för utbyggnad av bostäder, serviceanläggningar och trans­portanordningar, samtidigt som värdefulla kulturmiljöer kan bevaras. Tillgången till parker, större sammanhängande grönområden och gröna korridorer mellan olika områden säkerställs också därigenom.

Större områden i närheten av tätorter med möjlighet till ostördhet, även
i fråga om bullerstörningar, och höga naturkvalileter skall så långl som
        32


 


möjligt ges ett långsiktigt skydd i den kommunala och regionala planeringen.     Prop. 1990/91:90

Omsorgen om bebyggelsens estetiska, historiska och funktionella kvali­teter bör vara vägledande i den kommunala planeringen. Genom att förena dessa planeringens mer traditionella uppgifter med de nya och hårdare kraven på rena system kan en god livsmiljö skapas i våra tätorter.

2.3.2 Miljömål för tätorterna

De övergripande miljömålen för tätorterna är att skydda befolkningen mot skadliga hälsoeffekter på gmnd av t. ex. luftföroreningar och buller och att forma en god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö för alla människor. Den värdefulla kulturmiljön skall så långt som möjligt bevaras. Avfall skall kunna tas om hand på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.

Regeringen anser att naturvårdsverkets riktlinjer för luftkvalitet efter sekelskiftet skall uppnås i alla tätorter. Som riktlinjer för det fortsatta arbetet bör gälla att utsläppen av cancerframkallande ämnen som ett första steg halveras.

Kommunerna har ett stort ansvar för den lokala miljön. Naturvårdsver­kets riktlinjer för acceptabel luftkvalitet är ett viktigt planeringsinstmment som redan används. Tätortema bör enligt regeringens uppfattning i framti­den planeras allt tydligare utifrån uppsatta miljökrav. Genom god plane­ring kan bl. a. behovet av transporter minska. Industrier som kan påverka människors hälsa lokaliseras så att tillräckliga skyddsavstånd erhålls till områden där människor bor och vistas. Områden för friluftsliv och rekrea­tion bör avsättas i tillräcklig omfattning. Den kommunala samhällsplane­ringen enligt bl. a. plan- och bygglagen har en grandläggande betydelse för vilken miljö som kan uppnås i tätorterna. Ökad fjärrvärmebaserad upp­värmning är ett effektivt sätt att minska halterna av svaveldioxid i tätorts­luften och har redan gett goda resultat.

Vägtrafiken har ökat kraftigt de senaste 10—20 åren. Skärpta avgaskrav och införandet av blyfri bensin innebär stora förbättringar inom vägtrafi­ken. Ett ökat trafikarbete kan motverka den förväntade miljöeffekten. Regeringen har därför tillsatt särskilda förhandlare för Stockholm, Göte­borg och Malmö för att få till stånd lösningar på trafikens miljö- och framkomlighetsproblem i dessa områden. Förhandlarna har presenterat förslag till överenskommelser med åtgärder som rör trafiksystemet och lokal trafikplanering. Förslagen behandlas i propositionen om näringspoli­tik för tillväxt. För att överenskommelserna skall få full effekt skall de följas upp med skärpta krav på fordon och bränslen. Regeringen föreslår därför att kraven på fordon och bränslen skall skärpas ytterligare i ett brett europeiskt samarbete, dels generellt, dels speciellt för tätortstrafik.

Regeringen föreslår att miljöklassindelningen av motorbrännolja ändras så att miljövänligare bränslen ytterligare stimuleras. Renare bränslen har störst betydelse i tätortema. Ekonomiska styrmedel kommer också att införas för att ytterligare stimulera utvecklingen av ren teknik och renare fordon.

Buller är i första hand ett problem i bostadsområden där bullerstörning­
ar från olika verksamheter har ökat successivt. Bullerdämpande åtgärder
   33

3   Riksdagen 1990/91. 1 saml Nr 90


vid källan medför minskade störaingar. Sådana åtgärder är därför ofta Prop. 1990/91:90 kostnadseffektiva, men har nackdelaraa att de får full effekt först efter lång tid. I många befintliga miljöer är det inte möjligt att med tillgänglig teknik reducera bullret från fordonen tillräckligt för att uppnå god miljökvalitet. Andra åtgärder som hindrar bullret att nå bostäder och känsliga områden kommer därför att vara nödvändiga under överskådlig tid. Denna typ av åtgärder får vägas mot andra typer av hälso- och miljöinsatser som är angelägna. Genomförandet får ske inom ramen för befintliga resurser. Myndighetema bör ha ett utökat sektorsansvar för att begränsa buller. Alla sektorer måste enligt regeringens uppfattning arbeta vidare för att förebyg­ga och minimera bullerstöraingar.

Partikelhalten i luften har minskat under senare år, men är fortfarande relativt hög i tätorter. De mätningar som finns visar att förekommande haher ligger i nivå med föreslagna riktvärden. Eftersom partiklar är bärare av cancerframkallande ämnen och kan framkalla allergier är det väsentligt att ytterligare minska halteraa i tätortsluft. Regeringen anser därför att som riktlinjer för det fortsatta arbetet skall gälla att utsläppen i ett första skede skall halveras till år 2005.

De åtgärder som regeringen nu föreslår för att förbättra tätortsmiljön kommer att få full effekt i slutet av 1990-talet och i böijan av 2000-talet. Vägtrafiken kommer att ha ett avgörande inflytande på luftkvaliteten i tätorter under de kommande 10 — 20 åren. Naturvårdsverkets riktvärden för luftkvalitet (koloxid, kväveoxid, sot och partiklar) kommer sannolikt att kunna uppnås efter sekelskiftet genom de åtgärder som nu föreslås.

En kraftig minskning av partikelutsläppen är svårast att genomföra. Med ytterligare skärpta krav på såväl avgasrening som dieselbränsle kan dock en sådan reduktion nås. Ytterligare åtgärder är möjliga genom sam­hällsplanering, utbyggnad av kollektivtrafik och förbättrad trafikplane­ring.

Avfallshanteringen är ett särskilt problem i tätorterna. Genom de åtgär­der som regeringen tidigare har vidtagit har ett inventerings- och plane­ringsarbete påbörjats på kommunal nivå, inte bara för hushållsavfall utan för alla typer av avfall. Målet är att senare utvidga det kommunala ansva­ret. Ytterligare åtgärder krävs i kommuneraa, framför allt för separering och insamling av olika slags avfall samt för återvinning och annat lämpligt omhändertagande av avfallet.

Ökad återanvändning och återvinning krävs för att uppnå en bättre resurshushållning och föratt minska avfallsmängderna. Avfallet innehåller också i vissa fall gifter som kan läcka ut i naturen med risk för allvarliga störningar i miljön som följd. Avfallsdeponeringen innebär dessutom i sig ett volymmässigt och estetiskt problem i landskapet och skapar ofta kon­flikter vid markanvändningen, främst kring tätorterna.

Tätorternas vattenmiljö har förbättrats under de senaste årtiondena. Så gott som alla städer i Sverige som ligger i närheten av sjöar och vattendrag eller vid kuster kan erbjuda friluftsbad av god eller mycket god kvalitet. Ytterligare krav på rening av avloppsvatten kan behövas i vissa områden.

34


 


2.4 Naturresurser och naturvård


Prop. 1990/91:90


Regeringens 13rslag:/Söm riktlinjer för ahyäiiäniri .■ ser bch .vård av -natunniljöh .feäller följande:'- ;•;•:-.'-; ■"; -;.' ''',•;.';'-;-.'' >,'•'; •

;' Förnybara resurser;skall utnyttjas, inom rainéh fÖr-ekosystemens

produktiörisformåga. Anyändhing av icke fpniybärä .iiäturrésurser 1 skäll i änriii högre grad jprägläs av en ansvarsfull hushällhing. '*, '',;;

, .ben biologiska låIlgfåldénöchden/géhétis

säkerställas: Växt- och djursamhällen bevaras så ätt ilandet nätur-
Jigtförekominande Växt- och .djurärter ges ;fömtsättning
■ leva under näturligkbetiiigelser öch ijiyskräftigä
        , , "/"/;.

;, , Införande ay ■ främinande. arter, eller 'genetiskt -modifierade'-drgä-', . nismef,skall ske: med stör restriktivitet öclh under betryggände .kön:-

troll'.. så ått förutsättningarna • töt den inhéinska• flöräh-bch faiihän .■inte äventyras/." ",'■ :"./:>.";■'> /.'■:'.>''. -.'■;' ■'•*.'•/-■/.',/;',-'.■■..'■■ - :.'./> ,'.-■*'.*-','•//;-/

*  -Utöver förelagen till rikiiirijérfb

lägeii ändras, Régeiringen föreslår ocksåatt résiirsernalfor värd öch föIVaitIling" av natun-eséiVatsain'!"; för/arbetet? m förstärks med•30-railj.-,kr.',för iiästå budgistår/,/.'-/', -'.- ;, ;".'./,''./■/•:


2.4.1 Bakgrund

Sverige är ett från många synpunkter rikt land, med bl. a. stora tillgångar på naturresurser. Skogen är en del av vår kultur och ger natumpplevelser som är betydelsefulla för en stor del av det svenska folket. Den formar landskapet genom att uppta hälften av Sveriges areal. Jordbmket står för produktionen av huvuddelen av våra livsmedel och bidrar till att göra kultur- och naturlandskapet varierat.

Landets välfärd är i hög grad beroende av de naturresurser som är knutna till marken, vattenkraften och den fysiska miljön i övrigt i form av t. ex. jordbmksmark, sjöar och vattendrag. Dessa resurser kan dessutom vara av intresse för turism, rekreation och kulturmiljövård. Ett mångsidigt utnyttjande av dessa resurser skall så långt som möjligt eftersträvas. Be­stämmelser om hur avvägningar skall göras mellan bevarande- och exploa­teringsintressen finns i naturresurslagen.

En av de viktigaste naturresurserna är skogen, som utgör basen för en stor del av industriproduktionen och för vår export. Skogens långsiktiga produktionsförmåga hotas dock av försurning och övergödning. Skogs-och jordbmksproduktionen påverkar i sin tur ekosystemen i sjöar och vattendrag, t. ex. genom läckage av näringsämnen.

En internationellt antagen målsättning för hushållningen med världens naturresurser och naturvården är att bevara den biologiska mångfalden, bevara genetisk variation och att möjliggöra ett långsiktigt nyttjande av arter och ekosystem. Denna strategi har formulerats gemensamt av Inter­nationella naturvårdsunionen, FNs miljöprogram och Världsnaturfonden.

Sambanden mellan naturvårdsarbetet och miljöskyddsarbetet har blivit


35


 


allt tydligare under de senaste åren i takt med att nya kunskaper har    Prop. 1990/91:90 erhållits om ekosystemens känslighet för olika slags störaingar. Ett stort antal fungerande ekosystem är fömtsättningen för den mänskliga överlev­naden på sikt.

Det svenska landskapet är i stor utsträckning en produkt av människans sätt att hantera naturen genom seklema. Genom odlingslandskapet inför­des en ökad variation i landskapet, vilket också lett till en ökad artrike­dom. De senaste årtiondenas utveckling inom jordbraket i riktning mot storskalighet och intensivare kemikalieanvändning har lett till att denna variation delvis gått förlorad och att små, för den biologiska mångfalden värdefulla livsmiljöer (biotoper) försvunnit. Detta har medfört att många arter nu hotas av utrotning. Denna utveckling bryts genom den nya livsme­delspolitiken.

Ungefär 3 milj. hektar våtmarker i odlingslandskapet i södra och mellersta Sverige har torrlagts sedan början av 1800-talet. En stor del av de hotade djur- och växtarteraa i Sverige är direkt beroende av våtmarker som livs­miljö. Torrläggningen av våtmarker är också en starkt bidragande orsak till läckage av kväve till havsområden och bidrar direkt till att många djur- och växtarters överlevnad är hotad. I vissa landskap har ända upp till 90% av våtmarkeraa torrlagts.

I enlighet med intentioneraa i naturresurslagen skall större områden som är relativt opåverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön bevaras. De outbyggda älvarna åtnjuter särskilt skydd enligt denna lag.

För att garantera markens långsiktiga produktionsförmåga och en bibe­hållen biologisk mångfald krävs både att den exteraa påverkan från exem­pelvis föroreningar upphör och att miljöansvaret inom skogs- och jord-braksproduktionen ökar. Metoder som medger en bättre anpassning till de ekologiska systemen samt till geologiska och andra lokala förhållanden måste utvecklas för att den biologiska mångfalden skall kunna bevaras. En ökad återföring av näringsämnen och mineraler krävs för att jordbmks-marken inte på sikt skall utarmas.

Naturvårdsarbetet är en viktig uppgift för alla samhällssektorer för att uppnå en bättre anpassning till de ekologiska systemen. Omsorgen om landskapet och den biologiska mångfalden är inte bara en fråga om land­skapets skönhet eller kulturhistoriska värden utan även en faktor av bety­delse för bl. a. de areella näringamas egna långsiktiga produktionsmål. Ett intensivt arbete har inletts för att åstadkomma en sådan utveckling. Som exempel kan nämnas de omfattande utbildningsinsatser som. görs inom skogsbmket för att öka kunskaperaa om de ekologiska sambanden och om natur- och kulturvärden i skogsbmket.

Naturvårdsarbetet i landskapet har ett nära samband med kultur­miljövården. Från bl. a. kostnadssynpunkt är det angeläget att insatsema för nalur- och kulturmiljövård samordnas.

Tillgången till rent vatten har i Sverige hittills inte begränsats i någon avgörande omfattning av miljöstömingar. Sverige har, med några få un­dantag, inga stora sammanhängande grandvattenmagasin. Magasinen är

36


 


ofta små, beroende på de geologiska fömtsättningama. Föroreningar får    Prop. 1990/91:90 därför ofta en ganska begränsad utbredning.

Av Sveriges befolkning är ca 15% beroende av enskild vattenförsörjning med vatten som ibland är av sämre kvalitet än kommunalt tillhandahållet vallen. Gmndvaltnet har generellt sett god kvalitet men problem har på senare år uppmärksammats till följd av bl. a. försurningen.

I vissa områden tränger saltvatten in i brannsvattnet. Detta förekommer främst i bergborrade brannar i kustområden. Orsaken är bl. a. att vattenut­vinningen bedrivs på ett felaktigt sätt t. ex. genom för stora vattenuttag och felaktig lokalisering av brannar.

Riksdagen beslutade år 1988 i enlighet med regeringens förslag i 1988 års miljöpolitiska proposition om målen för det fortsatta naturvårdsarbe­tet. Enligt dessa bör representativa områden av alla förekommande natur­typer säkerställas, skyddet av naturtyper såsom urskogar, våtmarker och vissa odlingslandskap prioriteras samt mark för friluftsliv säkerställas, särskilt mnt våra tätorter.

Ett samlat handlingsprogram för hotade arter har utarbetats av na­turvårdsverket. I dag är totalt 121 ryggradsdjur hotade eller särskilt hän­synskrävande, jämfört med 105 år 1980. 38 av landets 475 arter av rygg­radsdjur och 284 av ca 2000 arter av blom- och ormbunksväxter knutna till odlingslandskapet är hotade.

Under treårsperioden 1988-1990 har betydande arealer särskilt skyddsvärda naturtyper, framför aUt urskogar, säkerställts. Sammanlagt 75% av den areal urskog av högsta klass som finns kvar i Sverige är eller kommer inom kort att vara skyddad med stöd av naturvårdslagen eller på annat sätt.

Totalt är ca 100000 hektar produktiv skogsmark skyddad nedanför skogsodlingsgränsen samt ytterligare ca 530000 hektar fjällnära produktiv skog. Dessutom är ytteriigare minst 250000 hektar Qällnära skog av sådan karaktär att de inte kan få avverkas på gmnd av mycket stora föryngrings-problem.

2.4.2 Mål för naturvården och naturresurshushållningen

Arbetet med att hushålla med våra naturresurser måste bedrivas på flera olika nivåer. Den fysiska planeringen utgör ett centralt instmment för att påverka den långsiktiga användningen av mark och vatten. Införande av miljökonsekvensbeskrivningar, som regeringen föreslår i denna proposi­tion, kommer bl. a. att förbättra fömtsättningama för naturvården och den allmänna naturresurshushållningen.

En varaktigt hållbar utveckling fömtsätter att myndigheter och företag som är verksamma inom alla samhällssektorer ansvarar för och bekostar det nödvändiga miljövårdsarbetet som en naturlig del av verksamheten. Regeringen avser att förstärka sektorsmyndigheteraas ansvar på dessa områden. Ett gemensamt mål bör i enlighet med intentioneraa i naturre­surslagen vara att slå vakt om den biologiska mångfalden och nyttja naturresurserna på ett långsiktigt hållbart sätt.

För att uppnå målsättningaraa i naturvårdsarbetet krävs bl. a. att målen 37


 


konkretiseras för att säkra de hotade och sårbara artemas fortlevnad i syfte     Prop. 1990/91:90 att bevara den biologiska mångfalden. Naturvårdsverket är som central miljömyndighet ansvarig för att sådana mål utarbetas. Sektorsmyndighe-teraa för jordbmk, skogsbmk och fiske är ansvariga för att utarbeta sek­torsvisa delmål och genomföra åtgärder.

Odlingslandskapet skall nyttjas och hävdas så att en rik variation i   . naturtyper, biotoper och arter kan bibehållas. Den nya livsmedelspolitiken med avreglering och stärkt stöd för bl. a. naturvårdens behov har som mål bl. a. att slå vakt om ett varierat och rikt odlingslandskap och att bevara en biologisk mångfald.

Regeringen anser att bidrag till landskapsvård är ett ändamålsenligt medel som medverkar till att bevara de för samhället kollektiva värden som är förknippade med odlingslandskapet.

För områden i odlingslandskapet med särskilda natur- och kulturvärden som hotas av en förändrad markanvändning inom jord- och skogsbmket skall framför allt det ovan redovisade bidragssystemet användas. I enlighet med naturresurslagens intentioner bör även lokala värden som kommer till uttryck i de kommunala översiktsplaneraa tillvaratas genom ett kom­munalt engagemang.

Den parlamentariska kommittén för utvärdering och översyn av skogs­politiken har nyligen inlett sitt arbete och skall enligt sina direktiv lägga stor vikt vid miljöfrågorna. Det ingår således i kommitténs uppgifter att formulera ett miljömål för skogsbmket.

Inom fiskets område är målsättningen att fisk och skaldjur och deras näringsorganismer skall bevaras i livskraftiga, naturliga reproducerande bestånd. Av de vattenlevande organismer i vårt land som kräver särskilda åtgärder för sitt skydd kan nämnas den naturligt reproducerade laxen, målen och flodkräftan.

Täktverksamhet och gmvbrylning kan innebära stora belastningar på miljön och förstöra livsmiljöer för djur och växter. Tillgången till täktma-terial, såsom sorterat naturgms och torv liksom tillgången på mineral är begränsad. Ändliga naturresurser skall utnyttjas försiktigt så att även fram­tida generationer får tillgång till råvaror. Tillstånd till torvtäkter skall prövas restriktivt i områden som i den kommunala planeringen angetts vara av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården och friluftslivet. Gmshushållningsplaner upprättas för områden med materialförsörjnings­problem eller markanvändningskonflikter. I sådana områden inriktas ma­terialförsörjningen i första hand mot bergtäkter och andra aUemativa material till naturgms.

I det arbete som pågår inom naturvårdsverket för att skydda hotade arter och naturtyper ingår bl. a. att förbättra kunskapsunderlaget genom inventeringar av olika naturtyper, investeringar i olika skyddsvärda områ­den samt vård och förvaltning av naturvårdsobjekt.

Det är regeringens uppfattning att arbetet med att kartlägga hotade arter måste fortsätta och inventeringar av vissa värdefulla biotoper fullföljas. Kartläggningen skall utgöra underlag för att därefter bedöma behovet att säkerställa ytterligare områden med stöd av naturvårdslagen.

Regeringen föreslår i denna proposition att naturvårdslagen skärps med   38


 


bl. a. nya skyddsbestämmelser för vissa värdefulla småbiotoper och skärp-     Prop. 1990/91:90 ta regler för markavvattning. Dessa regler kommer att utgöra en viktig del i det fortsatta naturvårdsarbetet.

De huvudsakliga insatsema i arbetet med att säkerställa skyddsvärda naturområden skall för den närmaste treårsperioden avse skogsområden, våtmarker och vissa odlingslandskap. Naturvårdsverket redovisar att yt­terligare drygt 100000 hektar skogsbiotoper med särskill höga värden bör skyddas. Därigenom kommer även betydande delar av de särskilt skydd­svärda våtmarksbiotoperna att skyddas. Med anledning av ökade kostnader för vård och förvaltning av naturreservat m. m. samt behov av förstärkta insatser i arbetet med hotade arter föreslår regeringen att resurseraa för­stärks med 26 resp. 4 milj. kr. för nästa budgetår.

Mark- och vattenområden med särskilt höga naturvärden liksom ekolo­giskt särskilt känsliga områden skall så långt som möjligt undantas från exploatering. Behovet av obebyggda områden för såväl människors som djurs och växters behov skall tillgodoses vid bl.a. tillämpningen av de lagar som ar anknutna till naturresurslagen.

Regeringen utgår frän att kommuneraa utnyttjar möjligheten enligt plan- och bygglagen att göra översiktsplanen till ett strategiskt instrament för en kommunal utveckling som är förenlig med kraven på en god miljö och en långsiktig hushållning med naturresurserna. Länsstyrelsema har en uppgift att bevaka att regionalt viktiga naturvärden beaktas i kommunala översiktsplaner.

Den snabba utvecklingen av genteknik ökar behovet av samhällelig insyn, prövning och kontroll. En ingående analys av de ekologiska riskerna krävs i samband med att genetiskt förändrade organismer släpps fria i omgivningen. Kunskaperna om dessa risker är i dag mycket begränsade. Det är en grannlaga uppgift att formulera en etiskt godtagbar balans mellan ekologin och olika gentekniska tillämpningar inom exempelvis jordbmket och industrin. Regeringen tillsatte våren 1990 en parlamenta­risk beredning för frågor rörande användning av gentekniken. Översynen omfattar bl. a. kunskapsläget beträffande de ekologiska risker som är för­bundna med ett frisläppande av genetiskt förändrade organismer, vilka etiska principer som skall gälla vid användning av genteknik och hur anmälningsplikt och prövning av sådan verksamhet skall organiseras.

Sedan den 1 april 1990 gäller alt den som odlar gentekniskt förändrade växter i växthus eller utomhus skall ha tillstånd till verksamheten. Vid prövningen skall särskilt beaktas att odlingen inte får innebära risker för omgivningen eller för miljön eller risk för utarmning av den genetiska mångfalden.

2.4.3 Internationellt samarbete

Sverige skall genom ett kraftfullt internationellt agerande verka föratt den internationella målsättningen för naturvård och hushållning med naturre­surser uppfylls.

Ett intensifierat samarbete med de nordiska länderna inleds med syfte
att arbeta fram ett nordiskt aktionsprogram för naturvård och hushållning
  39


 


med naturresurser. Överenskommelser skall om möjligt ingås om arbets-     Prop. 1990/91:90 fördelning mellan de nordiska länderna för att effektivisera arbetet.

Vidare skall samarbetet med Öst- och Centraleuropa inriktas mot att förhindra all den förväntade moderniseringen inom de areella näringarna ställer alltför höga krav på naturresursanvändningen eller sker på bekost­nad av de stora naturvärden som är knutna till t. ex. våtmarker, sjöar och vattendrag, skogar eller det äldre kulturlandskapet i dessa länder. Samar­betet skall också medverka till att miljöanpassad teknik överförs.

Den europeiska naturskyddskonventionen (Berakonventionen) syftar till att skydda europeiska arter av vilda djur och växter och deras levnads­områden. Särskild vikt läggs vid skyddet av arter som är hotade och sårbara. Konventionen om flyttande vilda djur (Bonnkonventionen) har som övergripande syfte att skydda de arter som regelbundet korsar natio­nella gränser. Konventionen om skydd av våtmarker av internationell betydelse (Ramsarkonventionen) syftar till att skydda våtmarker globaU, särskilt som levnadsområden för vattenlevande fåglar. Washington­konventionen reglerar den internationella handeln med utrotningshotade växt- och djurarter. Konventionerna har medfört ett bättre och integrerat kunskapsutbyte mellan staterna. Uppbyggnaden av en svensk artdatabank är en viktig fömtsättning för våra internationella åtaganden.

I förberedelserna inför FN-konferensen för miljö och utveckling, som kommer att hållas under år 1992, behandlas den övergripande frågan om bevarande av den biologiska mångfalden. Syftet med FN-arbetet i denna del är att nå legalt bindande globala överenskommelser om den biologiska mångfalden. Sverige deltar aktivt i detta arbete som ett led i att uppfylla målsättningen för det internationella naturvårdsarbetet.

40


 


2.5 Vatten och hav


Prop. 1990/91:90


/Regeringens förslag: Söm nktjinjer för. det fortsätta[.arbetet skäll gälla ått naturligt förekommande arter i havs/öchyattenorrirådenV

," .'skail.kurinå bevaras.i livskraftiga', balanserade pOpiilariönér/FöröreT-*.' ,riingär*skall inte begränsa' användningen a"y »vatten från "sjöar,öch, ' /vattendrag samt grundvatten'somi vattentäkt.// .'/■' /'//.■'/':'/.'' '-.    Ätéitälliiihgen ay Östersjöii prioriteras under den närinaste tiden, , .i dei internationella arbetet: Syerigé skäll bidra aktivt till ätt konkré,-,/tä handlingsprogram'för'sam'tligä.ÖStersjöstater,utarbetas.öch', _*.".-riöinfp'rsV '',:•',.:_•",■'.'•',-','/.•"..'-*•".'*.'.-',•','*..'.?■',-",''',-",/",.'',"","".]-.-,/*,'',-'.•, " -.'. De yattériburha utsläppen ,av kväve" från mänskligä-yerksamheter.-, ■■'.■■skairh'alvera"s;rhéliän"årén ,1985 'och'.'f995/-, ■'. -'.-/■ V/'.-'.-*" ■ V" ■*"'■■'■ "-" 1 - *- Dét långsiktiga 'niålét är ått' stabila "organiska .pch 'miljöskädliga- V'äjnnen-inte*skäll få,föfekommä'i friiljön/Utsläppert . / hiska.ä,mnen, skall 'begränsas, så att de till' sekelskiftet "nått en :dän ■ '>,niyå att miljön inte tar skada/Åtgärder för ätt rriinskautsläppe '. klorerade organiska äirinen, fråij skögsiiidustriii prioriteras;'. '<'/.', .' ..■, /Utsläppen'äy'kvicksilver, kadmium'dch'biy"skall.mi .',70%'mellanåren 1985 öch 1995. .IJtslä

>',-ler,skålj-hålyeräsunder'såiiirria tid:/*.-'.-'''*." • ;-',■'",'.■'.-',''," •",-'.•'-'",\-".-'.'' 'j',-, Änväiidnihgeh'av"rtiiijpskädliga'äiniieh'begränsas kraf


2.5.1 Bakgrund

Tidigt uppmärksammade miljöproblem i svenska sjöar och vattendrag var igenväxning, syrebrist och fiskdöd, orsakade av utsläpp av i första hand syreförbmkande ämnen och närsalter från industrier och samhällen. Ge­nom den stora satsningen på reningsverk för kommunala och industriella avloppsvatten och miljöanpassad processteknik har påtagliga förbättringar uppnåtts. Problem med övergödning av sjöar är i dag begränsade till vattensystem med stora tätbebyggda områden och en stor andel jordbmks­mark. Det är emellertid ofta i sådana områden som det finns vattentäkter och rekreationsområden som kan drabbas. Av störst betydelse för över­gödningen i sjöama är fosfor. Kväve kan vara ett problem i vissa delar av Sydsverige, där nedfallet av kväveföreningar är omfattande samtidigt som avrinningen är stor från jord- och skogsbmksmark. Också transporter av humusämnen, slam och erosion utgör problem.

Grandvattnet påverkas också av föroreningar. Detta medför att möjlig­heten att utnyttja grandvattnet som dricksvatten försämras. Kväveläckage från jordbmket kan ge upphov till förhöjda nitrathalter i gmndvaltnet i vissa jordbmksbygder, särskilt de med lätta jordar. På gmnd av den stora tidsfördröjning som sker innan vissa bekämpningsmedel når ner till gmndvaltnet, väntas sådana medel i gmndvatten bli ett problem som kan öka. Ytteriigare hot mot god eller bibehållen gmndvattenkvalitet är t. ex. föroreningar från avfallsdeponier, förorenad mark och gmstäkter samt


41


 


läckage från avloppsledningar, oljecisterner under mark, flygplatser samt     Prop. 1990/91:90 förorenat dagvatten från tätorter.

Övergödningen i marin miljö har lett till en rad effekter som mass­utveckling av alger, syrebrist, utslagning av bottenfaunan, förekomst av giftalger och förstörda fiskodlingar. Detta har varit vanligt förekommande i lokala områden, t.ex. Laholmsbukten, Skälderviken och Hanöbukten. Särskilt allvarlig var situationen år 1988, när omfattande algblomning förekom, framför allt i Västerhavet.

Förhållandena längs Östersjökusten i de baltiska länderaa. Polen och östra Tyskland är särskilt allvarliga. Tecken på övergödning finns också i de öppna havsområdena i Östersjön och Kattegatt. Utsläppen av kväve och fosfor är den dominerande orsaken till övergödning. Bakgmndshalten är 5 —10 gånger högre än vid seklets början. För att återställa den ekologi­ska balansen i Östersjön måste den totala kvävebelastningen minska ytter­ligare, kanske med 60 — 70%.

Svåmedbrytbara, naturfrämmande ämnen, t.ex. DDT och PCB före­kommer i större eller mindre grad i alla vattenmiljöer. Förekomsten i levande organismer har minskat sedan användningen förbjöds. En förhöjd nivå kan dock fortfarande konstateras i svenska vatten. Kunskapen om den totala spridningen av organiska miljögifter och deras effekter är ännu begränsad. Utsläppen av stabila organiska miljögifter måste på sikt upphö­ra helt.

Värdefulla natur- och rekreationsområden kan skadas för lång tid vid tillfällen med akut förorening av olja. Förmågan att bekämpa stora mäng­der olja har successivt förbättrats, bl.a. genom ett nära samarbete med övriga länder omkring Östersjön och Nordsjön. En fortsatt utveckling av metoder för bekämpning av olja under svåra förhållanden och av system för en effektiv flygövervakning pågår. Bl. a. flygövervakning har redan medfört att de avsiktliga oljeutsläppen till havs har minskat betydligt i hela Nordeuropa.

De diffusa, kontinuerliga utsläppen tillför dock haven avsevärt större mängder olja och andra kolväten. Effekteraa av sådana utsläpp är av en mer kronisk karaktär och uppstår först efter en långvarig påverkan och kan därigenom vara svåra att upptäcka. Den absolut största tillförseln till haven av olja och andra kolväten sker via floder och luftföroreningar. Exempel på stora punktkällor är bensinstationer, dagvattenledningar, kommunala reningsverk, fartyg och oljeborrplattformar. Även raffinaderi­er och annan industri tillför havet olja.

Utsläppen av näringsämnen och metaller har ökat sedan böijan av seklet till för bara ett par årtionden sedan. Metallutsläppen har därefter minskat kraftigt under senare år. Sedan mitten av 1900-talet har vi haft samma utveckling för stabila organiska ämnen.

Sverige med omgivande hav tillförs också föroreningar från andra län­der. Dessa föroreningar kan med hjälp av atmosfären eller havsströmmar­na transporteras långa sträckor. Tillförseln från andra länder är i allmän­het betydligt större än den från Sverige.

Regeringen har i 1988 års miljöpolitiska proposition angivit inriktning­
en för åtgärder mot havsföroreningar. Riksdagen lämnade redovisningen
     42


 


utan erinran. I första hand skall åtgärder vidtas för att begränsa övergöd- Prop. 1990/91:90 ningen samt upplagringen av svåmedbrytbara organiska ämnen, framför­allt klorerade sådana från skogsindustrin. Som mål lades fast att dels skall utsläppen av närsalter halveras i de mest påverkade områdena mellan åren 1985 och 1995, dels skall utsläppen av stabila organiska ämnen på sikt upphöra. För skogsindustrin, som är den dominerande källan för utsläpp av klorerade organiska ämnen, angavs att åtgärder skall påbörjas före 1992 års utgång för att minska utsläppen av klorerade organiska ämnen med 60 — 70%. Dessutom angavs att utsläppen av metaller, i första hand kvick­silver och kadmium, skall halveras mellan åren 1985 och 1995.

Av den totala kvävebelastningen på haven från Sverige kommer ungefär hälften från naturlig avrinning från marken och hälften från mänsklig verksamhet.

Jordbmket är en stor källa för närsaltsutsläpp. Åtgärder har vidtagits för att begränsa närsaltläckage från framför allt djurhållning och gödselsprid­ning.

Enligt regeringens proposition år 1988 om vissa miljöförbättrande åtgär­der i jordbmket, som riksdagen lämnade utan erinran, är målet att kväve­läckage till haven skall halveras före sekelskiftet i vissa områden. Närsalt-läckaget från mark är fortfarande betydande. De kommunala reningsver­ken aren annan källa till närsaltutsläpp. Kvävereduktion med upp till 50% håller på att införas vid sådana reningsverk, som är lokaliserade vid särskilt påverkade kustavsnitt.

En stor del av det kväve som tillförs haven kommer via atmosfären. I södra Sverige har en övervägande del av kvävenedfallet sitt urspmng i jordbmket, genom att ammoniak avges vid hantering och lagring av stall­gödsel. Av den totala depositionen av kväve i Sverige kommer ca 60% från kväveoxider och ca 40% från ammoniaken från jordbmket. Åtgärder för att begränsa utsläppen av kväveoxider har således också stor betydelse för att förbättra miljön i havet.

Stränga krav för utsläpp av klorerade organiska ämnen har lagts fast för samtliga fabriker som tillverkar klorblekt sulfatmassa i samband med prövning enligt miljöskyddslagen. Regeringen bedömer att utsläppen där­igenom begränsas till den nivå som beslutats av riksdagen. Med hänsyn till utsläppens miljöeffekter anser regeringen att de nu bör begränsas ytterliga­re genom de åtgärder som redovisas i det följande.

De åtgärder som vidtagits sedan miljöskyddslagens tillkomst för att minska utsläppen av metaller har varit effektiva. Regeringens bedömning är att de av riksdagen antagna riktlinjeraa i stort sett kommer att uppnås genom hittills vidtagna åtgärder.

Ytterligare åtgärder måste emellertid vidtas om påverkan av metaller på miljön slutgiltigt skall kunna nedbringas till en acceptabel nivå. De metal­ler som i första hand bör begränsas är kvicksilver och kadmium, som har de allvarligaste hälso- och miljöeffekterna.

43


 


2.5.2 Miljömål för vatten och hav                                      Prop. 1990/91:90

Miljömålen för vatten och hav innebär att i havs- och vattenområden skall naturligt förekommande arter kunna bevaras i livskraftiga, balanserade populationer. För sjöar och vattendrag skall anges kvalitetsmål som gmnd för åtgärder och framtida planering inom tillrinningsområdet. De utsläpp som i första hand måste begränsas för att uppnå detta är närsaher, stabila organiska ämnen och tungmetaller, i första hand kvicksilver och kad­mium, samt försurande ämnen.

Regeringen föreslår att det mål om halvering av utsläppen av kväve som riksdagen tidigare beslutat om skall omfatta alla utsläpp till haven förorsa­kade av mänsklig verksamhet längs med hela väst- och sydkusten upp till och med Stockholms skärgård. Åtgärder som begränsar utsläppen till Ös­tersjön skall prioriteras.

För att begränsa kvävebelastningen redovisar regeringen i det följande dels åtgärder inom jordbmket, dels åtgärder för att begränsa kväveoxidut­släppen. Mål och strategier för att begränsa kväveoxidutsläppen har be­skrivits tidigare. För jordbmket kommer hittills beslutade åtgärder, till­sammans med den omställning av jordbmket som riksdagen beslutat om, att leda till att kväveläckaget minskar väsentligt. Ytterligare åtgärder kom­mer att redovisas i denna proposition. Våtmarker bidrar också till att dämpa kväveläckaget och skall därför i större utsträckning än tidigare återställas.

Även för de större kustbaserade reningsverken längs södra Sveriges kuster måste ambitionsnivån höjas.

Genom nu aktuella åtgärder bedömer regeringen att de vattenburna utsläppen av kväve till haven som beror på mänsklig verksamhet kan halveras till år 1995.

Genom de åtgärder, som hittills beslutats, beräknas utsläppen av giftiga stabila organiska ämnen att mer än halveras mellan åren 1985 och 1995. Utsläppen från skogsindustrin kommer att begränsas med 60 — 70% under motsvarande period. Regeringen föreslår att ytterligare åtgärder nu vidtas för att begränsa utsläppen. Målet är att utsläppen av stabila organiska ämnen på sikt skall upphöra.

Regeringen gör den bedömningen att utsläppen av tungmetaller måste begränsas ytteriigare för att nå för miljön ofarliga nivåer. Regeringen föreslår att kvicksilver, kadmium och bly prioriteras och begränsas med 70% mellan åren 1985 och 1995. Utsläppen av övriga viktiga metaller halveras under samma tidsperiod.

Kvicksilver och kadmium är de från hälso- och miljösynpunkt farligaste tungmetallerna. Regeringen anser att all användning, som kan medföra att de sprids till naturen, på sikt skall avvecklas. Särskilda avvecklingsprogram för användning av kvicksilver, kadmium och även bly läggs fast.

De åtgärder som här har redovisats ger, enligt regeringens bedömning, tillsammans med en omprövning av villkoren för miljöfarlig verksamhet, goda möjligheter att uppfylla målen vad gäller metaller.

Åtgärder har vidtagits för att minska riskeraa med sjöfart och oljeutvin­ning till havs. Det är angeläget att arbetet fortsätter. Sverige skall i interna-

44


 


tionella förhandlingar verka för att samma miljökrav för transporter och Prop. 1990/91:90 oljeutvinning, som i dag gäller i Östersjön, också tillämpas i Nordsjön. Med utgångspunkt i de övergripande miljömålen har naturvårdsverket formulerat kvalitetsmål för sjöar och vattendrag. Naturvårdverket har också utarbetat bedömningsgrander för sötvatten för de viktigaste metal­lerna. För att kunna uppnå och bibehålla en god vattenkvalitet i Sverige bör kvalitetsmålen ingå som en del i länsstyrelsernas beslutsunderlag.

Genom att bryta ner de nationella kvalitetsmålen till regionala och lokala mål för olika vattenavrinningsområden kan ett förebyggande och förbättrande åtgärdsarbete startas. Länsstyrelsernas regionala miljöanaly­ser kommer därvid bl.a. att utgöra viktiga underlag för prioritering av åtgärder och för kommunernas planeringsarbete.

2.5.3 Internationellt samarbete

Det övergripande intemationella arbetet för att skydda haven i Nordeuro­pa sker inom ramen för ett antal marina konventioner. Helsingforskon-ventionen reglerar skyddet i Östersjöområdet, Pariskonventionen reglerar utsläpp från landbaserade källor i Nordsjön och Nordostatlanten, medan Oslokonventionen reglerar dumpning och förbränning av avfall till havs i samma havsområde. Andra konventioner om bl.a. sjöfarten har också betydelse för miljön. Miljöministrama i länderna mnt Nordsjön har dess­utom hållit tre särskilda s.k. Nordsjökonferenser och därvid enats om gemensamma åtgärdsprogram för att begränsa föroreningen av Nordsjön. Dessutom finns en lång rad överenskommelser om mera avgränsade vat­tenområden, med i många fall stor betydelse för Östersjön och Nordsjön. Som exempel kan nämnas överenskommelser om Rhen, Elbe och Öre­sund.

I september 1990 hölls på initiativ av de svenska och polska regerings-chefema en särskild konferens i Ronneby på regeringschefsnivå. Rege­ringscheferna enades om målet att återställa Östersjöns ekologiska balans. En arbetsgmpp har bildats för att utarbeta ett gemensamt åtgärdsprogram baserat på nationella program. Världsbanken och andra internationella finansieringsinstitut deltar i detta arbete.

Genom interaationella överenskommelser har Sverige även åtagit sig att minska utsläppen av närsalter, stabila organiska ämnen och vissa metaller med ca 50% mellan åren 1985 och 1995.

Vid den tredje Nordsjökonferensen höjdes ambitionsnivån jämfört med överenskommelsen från andra Nordsjökonferensen. De totala utsläppen till Nordsjön av kvicksilver, kadmium och bly skall minskas med 70% eller mer mellan åren 1985 och 1995. Tillförseln av ytteriigare ca 30 ämnen skall halveras under samma period. Till dessa hör klorerade lösningsme­del, metaller och deras föreningar samt tjugotalet olika bekämpningsme­del. Genom de åtgärder som hittills har vidtagits och nu föreslås kommer Sverige enligt regeringens bedömning att kunna leva upp till sina intema­tionella åtaganden.

Det fortsatta internationella arbetet bör inriktas på att genomföra nu
beslutade program och att finna effektiva arbetsformer för att följa upp
    45


 


arbetet. Ett utökat samarbete behövs också för att följa miljötillståndet i     Prop. 1990/91:90 havet. Den viktigaste åtgärden blir att effektivt stödja arbetet i Östeuropa för att snarast få till stånd kraftiga utsläppsminskningar i Östersjön.

För närvarande pågår arbete med att revidera såväl Helsingforskonven-tionen som Paris- och Oslokonventionerna. Medlemsländerna överväger för närvarande möjligheten att slå samman Paris- och Oslokonventioneraa till en gemensam konvention för Nordsjön och Nordostatlanten.

På inbjudan av FNs sjöfartsorganisation, IMO, hölls i november 1990 en internationell konferens i London beträffande åtgärder mot oljeförore­ningar ur ett globalt perspektiv. Vid konferensen enades länderna om en konventionstext om beredskap för samt insatser och samarbete vid förore­ning genom oljeutsläpp. Regeringen har beslutat att konventionen skall undertecknas. Regeringen kommer senare att föreslå att riksdagen godkän­ner att Sverige ratificerar konventionen.

Marina miljöfrågor blir en viktig fråga på FNs konferens år 1992 om miljö och utveckling. Det regionala konventionsarbetet för att skydda känsliga havsområden behöver förstärkas på många håll. Frågan om att komplettera de globala konventioner som gäller endast vissa typer av utsläpp med en mer komplett global mekanism kommer därvid att be­handlas.

3 Miljöpolitikens medel och instrument

Lagstiftning och olika typer av ekonomiska styrmedel utgör gmnden för att genomföra intentionerna i miljöpolitiken. Genom att miljöproblemen på senare tid har ändrat karaktär behöver de medel och instmment som används ses över och göras så effektiva som möjligt. Samtidigt skall svens­ka regler anpassas till internationella i så stor utsträckning som möjligt. Därigenom underlättas det intemationella samarbetet.

Den enskilda människan och hennes livsföring kommer att spela allt större roll för att undvika framtida miljöproblem. Miljöutbildning på alla nivåer är en av förutsättningarna för att underlätta en ansvarsfull hushåll­ning med naturresurserna.

De mål och strategier som regeringen föreslagit i kapitel 2 relateras till förhållandena i miljön. Detta ställer stora krav på en effektiv övervakning och uppföljning av miljötillståndet.

3.1 Internationellt samarbete

De för Sverige svåraste miljöproblemen orsakas direkt eller indirekt av
verksamhet i andra länder. Föroreningar transporteras genom luft och
vatten över stora områden. Varor och kemiska produkter förs mellan olika
länder genom den ökande internationella handeln. Klimatförändringar
har betydelse för hela jorden. Andra globala miljöproblem t. ex. ökensprid­
ning, avskogning och skydd av världshaven och färskvattentillgångarna
har stor betydelse för utvecklingen i många länder. Det internationella
samarbetet får därför allt större betydelse.
                                           46


 


Sverige bör i så stor utsträckning som möjligt utnyttja sådana medel och     Prop. 1990/91:90 instrument i miljöpolitiken som underlättar en internationell samordning.

I takt med att miljöfrågorna fått ökad betydelse har det mellanstatliga samarbetet stärkts. De flesta etablerade mellanstatliga organisationer har numera miljöfrågor på sina arbetsprogram. Ett omfattande nätverk av konventioner och andra överenskommelser har förhandlats fram.

Sverige har tagit initiativet till FNs konferens om miljö och utveckling i Brasilien i juni 1992 och har från början arbetat för att konferensen skall behandla miljöfrågorna i ett brett utvecklingsperspektiv. Regeringen efter­strävar en handlingsinriktad konferens som fastställer konkreta åtgärds­program med precisa mål och tidtabeller samt finansieringsformer. Rege­ringen arbetar för att 1992 års konferens bl. a. skall anta legalt bindande konventioner om skogen, klimatförändringar och biologisk mångfald. Ett syfte med den senare konventionen är att samordna det arbete som sker i andra konventioner på naturvårdens område, t.ex. våtmarker, samt att förstärka det nationella naturvårdsarbetet bland världens länder.

Inom det övergripande målet för utvecklingsbiståndet, nämligen att höja de fattiga folkens levnadsnivå, kompletterar och förstärker miljömå­let de övriga målen för det svenska utvecklingssamarbetet. U-ländernas miljöproblem är förbundna med gmndläggande utvecklingsproblem. Fat­tigdomen är i sig ett av de största miljöhoten i u-länderna. För att tillfreds­ställa behov av livsmedel och bränsle tvingas fattiga människor till en överexploatering av de naturresurser som den framtida utvecklingen är beroende av.

För att kunna hantera den egna miljön och de egna naturresursema på ett långsiktigt hållbart sätt och dessutom vidta åtgärder som bidrar till globala miljöförbättringar är det nödvändigt att u-länderna får ett ökat tekniskt och finansiellt bistånd från i-länderna. Resursöverföringen måste göras på det sätt som bäst främjar u-läiidernas utveckling.

Inom det multilaterala utvecklingssamarbetet på miljöområdet kommer FNs utvecklingsprogram, UNEP, och de internationella finansieringsor­ganen alt få betydelsefulla roller. De finansiella institutioneraas betydelse bottnar dels i deras omfattande finansiella överföringar, dels i den för­stärkta roll de fått som rådgivare inom miljöområdet.

De pågående förhandlingarna om ett europeiskt ekonomiskt samarbets­område, EES, omfattar också miljöfrågoraa. Inom EES ram kommer Sve­rige att få nya möjligheter att agera i miljösamarbetet i Västeuropa och därigenom uppnå positiva miljöeffekter. Sverige bör således tillsammans med övriga EFTA-länder och EG så långt som möjligt försöka utarbeta gemensamma planer och lösningar, särskilt på sådana områden som har betydelse för den internationella handeln. Mot bakgmnd av Sveriges tidi­gare arbete på miljöområdet är det naturligt att Sverige skall ha en på­drivande roll i detta arbete.

Sverige har ett starkt intresse av miljösamarbete med länder med likar­
tad social och ekonomisk utveckling. Arbetet i t. ex. OECDs miljökommit­
té är i hög grad inriktat på att stödja medlemsländernas miljöpolitik
genom erfarenhetsutbyte, påverkan och samordning. Sverige arbetar ak­
tivt för att påverka andra länder att öka ansträngningarna i miljöpolitiken.
  47


 


En framgång i detta arbete kan leda till att belastningen på den svenska miljön minskar. Ett annat motiv för att påverka andra länder har varit att deras industri inte skall få konkurrensfördelar genom att regeringaraa i de länderaa ställer mindre kostsamma krav än den svenska regeringen. Sveri­ges ekonomi är mycket utlandsberoende, och konkurrensfrågoraa har där­för stor betydelse.

Det nordiska samarbetet har spelat en stor roll i Sveriges interaationella miljöarbete. De nordiska ländema driver oftast gemensamma krav i olika internationella organ, vilket medfört en betydande genomslagskraft. Det ökande internationella arbetet innebär att de nordiska länderaa i allt större utsträckning bör fördela insatseraa mellan sig med utgångspunkt i en gemensam linje. Mot bakgmnd av de stora politiska förändringama i Europa är det även naturligt att det nordiska samarbetet sätts in i ett vidare europeiskt perspektiv.

För att utforma den svenska miljöpolitiken och delta i det interaationel­la miljösamarbetet blir det allt viktigare att noga följa hur miljöfrågoraa behandlas i andra länder och i mellanstatliga organisationer. Bl. a. kom­mer två tjänster som miljöattachéer/råd att inrättas.

Det är vidare angeläget att förbättra informationen till utlandet om svensk miljöpolitik. Regeringen kommer därför att utarbeta ett särskilt informationsprogram.

Regeringen föreslår dessutom att 2 milj. kr. avsätts som stöd för ideella organisationers internationella verksamhet.


Prop. 1990/91:90


3.2 Övervakning av tillståndet i miljön

Sänmänfatfning av avsnittet: Regeringen föreslår att ett-hytt pro-":

gram införs för att övervaka miljötillståndet ;ilandét. Regeringen

föreslår att i"esurserna för,iniljööveryäkriing ökas med 75. mjlj.k ; ijndér én treårsperiod för ett nytt och effekti.vare program.    / /    Programmet byggs inledtiingsvis lit för ätt motsvara nationella

-och internationella,behov*avinfoiinatiön om miljötillståndet. En, / succéssiyutbyggriadskerseriarepå regional'nivå söm,stöd för

styrelsemas och koinmurieriias arbete méd hiiljöfrågorna:, ■ -       '. .,

. Lökalaprögram.t.ex. föriövervakningavspe

råden öch övervakning av luftkvalitet i tätorter, kominer ätt kunna
■ :ahslutåstill det hyå pyerväkiTingssyste,met.':>:'./-■:-,'-■,■.
       ;,■/,'


3.2.1 Inledning

En väl fungerande övervakning av tillståndet i miljön, liksom tillgång till bl.a. geologisk och annan landskapsinformation, är en viktig fömtsättning för arbetet med att förbättra miljön. Den bidrar till att ge ett gott besluts­underlag för att lägga fast miljömål och för att ange nödvändiga nivåer på försiktighetsmått och åtgärder, liksom för att följa upp effekterna av dessa. Detta gäller både i ett nationellt och ett internationellt perspektiv.


48


 


Redan i dag bedrivs en omfattande övervakning av miljökvalitet och Prop. 1990/91:90 kontroll av miljösituationen i olika påverkade områden. Ett stort antal myndigheter, institutioner och företag är inblandade. Naturvårdsverket svarar för programmet för övervakning av miljökvalitet, PMK. Program­met har sin tyngdpunkt i övervakning av miljöer utan lokal miljöpåver­kan. Programmet består av delar som är nationellt beslutade och delar som ingår i intemationellt samarbete.

Som exempel på övervakningsinsatser av mer specifik karaktär kan nämnas naturvårdsverkets program för uppföljning av kalkningsverksam­heten, Sveriges geologiska undersöknings gmndvattennät, lantbmksuni­versitetets ståndortskartering för skog och skogsstyrelsens uppföljning av skogsskador. Hit hör även observationsnätet hos statens meteorologiska och hydrologiska institut för klimat, hydrologi och oceanografi.

Övervakning av tillståndet i miljön bedrivs på länsnivå huvudsakligen i form av s. k. samordnad recipientkontroll för vatten och regional luftkvali­tetsövervakning. Dessa program bedrivs ofta genom vatten- och luftvårds­förbund där bl. a. myndigheter och industrier är representerade. Framför allt för vattenkontrollen styrs verksamheten i stor utsträckning genom tillämpning av miljöskyddslagens bestämmelser om kontroll av miljöstö­rande verksamheters verkningar i omgivningen. Länsstyrelserna spelar en aktiv roll vid utformningen av programmen och har i flera fall medverkat till en ändamålsenlig miljöövervakning på länsnivå. Många kommuner har efter hand utvecklat egna övervakningsprogram. I första hand är dessa inriktade på luftkvalitet i tätorter.

Samordningen mellan de olika programmen på nationell, regional och lokal nivå kan förbättras. I dag finns svårigheter att göra de övergripande utvärderingar av utvecklingen i miljön som får en ökande betydelse för ett framgångsrikt miljöarbete. Vidare är de resurser som avsätts för ulvärde­ring ofta otillräckliga, samtidigt som stora administrativa insatser krävs för att få till stånd särskilt regionala övervakningsprogram.

3.2.2 Internationellt samarbete

Miljöövervakningen är en av gmndstenama i det internationella miljöar­betet. Av betydelse i detta sammanhang är bl. a. följande:

   Inom ramen för ECEs konvenlion om långväga gränsöverskridande luftföroreningar bedrivs miljöövervakning som avser direkta mätningar av föroreningar i nederbörd och i atmosfären. Verksamheten omfattar också övervakning av skador på skogen, mark- och vattenförändringar samt korrosion och effekter av luftföroreningar på grödor. Sverige deltar aktivt i det löpande programmet och har ett särskilt ansvar för de delar av programmet som syftar till att bedöma effekterna i miljön av de åtgärder som vidtas inom ramen för konventionen. Programmet utgör en del av underlaget vid den förestående revideringen av protokollen om begränsningar av svavel- och kväveutsläpp, eftersom detta arbete kommer att utgå från kritiska belastningsgränser.

   Inom ramen för Helsingforskonventionen till skydd av Östersjöområ-        49

4   Riksdagen 1990/91. 1 sami Nr 90


dets marina miljö och Oslo- och Pariskonventionerna till skydd av Prop. 1990/91:90 miljön i Nordostatlanten och Nordsjön inkl. Skagerrak och Kattegatt bedrivs ett omfattande samarbete avseende utformning och genomfö­rande av övervakningsprogram för berörda havsområden. Dessutom görs vissa mätningar av luftföroreningar för att göra det möjligt att beräkna den totala depositionen av luftburna föroreningar i haven.

   Inom ramen för Nordsjökonferensen skall bl. a. den vetenskapliga för­ståelsen av miljön i Nordsjön ökas genom forskning och övervakning. Miljöövervakningsprogrammet bedrivs inom en särskild arbetsgmpp som stiftats inom ramen för Oslo- och Pariskonventionerna gemensamt med Internationella havsforskningsrådet.

   EGs miljöbyrå EEA beräknas under året inleda sin verksamhet. Byrån har inledningsvis som ett av sina främsta syften att få till stånd ett europeiskt miljöinformations- och observationsnätverk. EEA är öppen för samarbete med EFTA-länder och Östeuropa. Sverige har förklarat sin avsikt att delta i EEA, liksom övriga EFTA-länder.

   Inom ramen för Nordiska ministerrådets verksamhet pågår ett arbete att samordna övervakningen av miljön i Norden. Ministerrådet har initierat ett stort antal olika projekt som tillsammans bildar en nordisk plan för övervakning av tillståndet i miljön. Till år 1992 skall en sam­ordnad redovisning ske av miljötillståndet i Norden.

   En utveckling kan förväntas mot ökad användning av information från olika satelliter inom miljöövervakning och forskning. Sverige deltar aktivt i det interaationella samarbetet för att tillgodose behoven inom miljöområdet.

3.2.3 Miljöövervakningens uppgift

Uppgiften för miljöövervakningen är att följa växlingarna i miljöns till­stånd och visa på förändringar till följd av människans aktiviteter. Över­vakningen skall bilda underlag för att identifiera och visa på miljöproblem från den lokala till den globala skalan. Resultaten skall utnyttjas för att sätta mål för att miljöanpassa samhällsutvecklingen i Sverige och omvärl­den och för att prioritera och besluta om åtgärder samt för att följa upp effekterna av beslutade åtgärder.

Det nuvarande programmet för miljöövervakning innehåller delpro­gram för luftkvalitet, landmiljö, sötvatten, havsvatten och miljögifter. Regeringens bedömning är att programmet behöver utvidgas till att även omfatta effekter av markanvändning och hälsoeffekter. Arbetet med fysisk planering och det fortsatta miljövårdsarbetet kommer att i ökande omfatt­ning baseras på mål för olika geografiska områden liksom för arter, bioto­per och olika ekosystem. Naturmiljön utsätts för kraftig påverkan, som måste kunna följas upp genom metodisk övervakning.

Behovet av samordning ökar i takt med den totala omfattningen av
miljöövervakningsinsatsema. Regeringen arbetar för att få till stånd inter­
nationell samordning på de områden där sådan saknas. En samordning
kommer att innebära ett bättre resursutnyttjande och främja helhetssynen
inom miljöområdet. En bättre integrering av miljöövervakningen ökar
          50


 


fömtsättningama att följa såväl effekter av föroreningsbelastningen som     Prop. 1990/91:90 effekter av andra åtgärder som påverkar miljön, t. ex. förändrad markan­vändning. Därigenom ökar vår kunskap om samspelet mellan olika åtgär­der för att förhindra en utarmning av miljön.

Miljöövervakningen är till sin natur en långsiktig verksamhet. Den måste därför enligt regeringens mening ges tillräckliga resurser för att garantera kontinuitet och stadga och samtidigt vara så flexibel att den kan anpassas till förändringar med hänsyn till kunskapsläge och problembild.

Inom den samlade miljöövervakningen produceras redan i dag mycket stora datamängder, som emellertid inte kan utnyttjas i tillräcklig grad på grand av bristande samordning av de olika systemen. Behovet av samman­ställd och utvärderad information är samtidigt mycket stort hos beslutsfat­tare på alla nivåer i samhället. Regeringen anser att det är självklart att även allmänheten har rätt att kunna få bättre information om tillståndet i miljön.

Regeringen föreslår därför att de nuvarande programmen ersätts av ett system med mer ändamålsenlig stmktur, samtidigt som samordningen förstärks. Den samordnade recipientkontrollen, PMK, och programmen för olika vatten- och luftvårdsförbund omformas därför och integreras i ett nytt samordnat övervakningsprogram. Den framtida miljöövervakningen får därvidlag en mer ändamålsenlig stmktur och inriktning.

Som en gemensam bas kommer att finnas ett nationellt övervaknings­program som svarar mot behoven av nationell information och rapporte­ring till intemationella organisationer. Programmet skall kunna ge under­lag för återkommande översikter över tillståndet i miljön. Skilda samhälls­sektorer har därvid ett ansvar för att följa utvecklingen i miljön. Regering­en föreslår vidare att länsstyrelsema blir ansvariga för de regionala över­vakningsprogram som successivt byggs ut i varje län. Programmen skall ge de kunskaper som behövs om regionala miljöförhållanden och miljöför­ändringar och kan utgöra underlag för kommunal och regional planering samt för miljökonsekvensbedömningar. De regionala programmen sam­ordnas med det nationella programmet i så stor utsträckning som möjligt. Den nuvarande recipientkontrollen kring enskilda utsläppskällor bör, där så är möjligt, samordnas med den regionala övervakningen. För övervak­ning av luftkvalitet i tätortema skall, där så är påkallat, finnas särskilda program, i huvudsak i enlighet med nuvarande stmktur.

Särskilda centra för marin forskning har inrättats vid universiteten i Göteborg, Stockholm och Umeå. Regeringen anser att dessa centra skall utnyttjas även för övervakning av miljöförändringar i haven. Regeringen föreslår att länsstyrelserna i län med ett marint centmm får ett resurstill­skott för att effektivt kunna fullgöra informations- och andra insatser i samband med akuta hot mot havsmiljön såsom algblomning, kemikalieut­släpp m.m. Regeringen kommer vidare att inrätta en jourcentral hos SMHI för att underlätta miljöövervakningen.

Regeringen föreslår att det nya programmet för övervakning av tillstån­det i miljön finansieras med statliga medel. Resurserna för miljöövervak­ning föreslås därför förstärkas med 75 milj. kr. under en treårsperiod.

51


 


3.3 Ekonomiska styrmedel


Prop. 1990/91:90


', Sdnirhärifattnihg av :avSm«e/.',Svérige; är'ett* äv de-internationellt ■   ledande jändérna när det gler användning av ékoiipmiska styfmér,. V.del,i■miijöpöHtiken/.//.■',•;-/:'/,-■"'"/.>:///','■/_.•/'.'..- .■'./-'/■'..■'// V     I samband rhéd skatteomläggningen infördes vjs ■ter, i.ex.. koldiöxidskatt,svävélskatt öch-en differens ' skatten. Samtidigtinfördes én mervärdeskatt på energi;    /•;",    ,   ' ' .Den 1 januarU9 ■ -.V-fräit-storafSrbräntiingsanläggnirigar:,'',-,-,■',-",■';//■':'■,-',/■''">'■'.'.;' ..'■ ,-,' Regeringen anser att ekonomiska styrmedel börkommätill ökad användning i fortsätthingeii". Ékonomisicä styrinedel börjnföras när : ,  detgälier hiclcél/kädmiuiribåtterier. Ett systerii med miljöklasser in­förs på nya fordon.. Miljöklasserna på, diéselbränsleskä skattedifferentiering på.blyåd öch blyfri bensin föreslås pcksä.

3.3.1 Inledning

Ren luft och rent vatten är s. k. kollektiva nyttigheter. De är inte prissatta och det finns därför inga ekonomiska motiv för enskilda aktörer inom marknadsekonomin att ta hänsyn till de miljöskador som deras aktiviteter kan förorsaka.

En uppgift för miljöpolitiken är att se till att kostnader i form av miljöeffekter beaktas när företagen och hushållen väljer mellan olika hand­lingsalternativ. Detta kan i princip göras genom ekonomiska styrmedel i form av miljöskatter, miljöavgifter eller miljösubventioner. Därmed undviks den felaktiga produktionsstmktur och resurshantering som upp­kommer om kostnaderna för miljöförstöring inte drabbar de företag eller de hushåll som ger upphov till olägenheteraa.

Enligt den intemationellt accepterade principen om att förorenaren skall betala bör miljöskatter eller miljöavgifter användas snarare än miljö­subventioner.

I vissa fall kan det dock vara motiverat med styrmedel som innehåller även komponenter av bidrag, t. ex. bidraget till installation av katalysato­rer i gamla bilar eller bidrag till investeringar i kollektivtrafik.


3.3.2 Kort historik

Miljöskyddslagen, som trädde i kraft i slutet av 1960-talet, var utformad för att reglera utsläppen från stora och relativt få punktkällor, vilka då var de dominerande utsläppskällorna. Individuell tillståndsprövning och till­syn enligt miljöskyddslagen har också varit hörnstenar i miljöstyrningen. Under 1970-talet kombinerades prövningen med subventioner till miljö­investeringar inom industrin och i kommunala reningsverk.

Miljöproblemen har emellertid ändrat karaktär. De diffusa utsläppen från ett stort antal små källor har ökat i betydelse. Det innebär ett ökat behov att kunna angripa problemen mer generellt.


52


 


Genom lagen om kemiska produkter finns möjligheter att ingripa mot     Prop. 1990/91:90 kemiska ämnen och produkter, liksom mot varor som innehåller sådana produkter, om de bedöms vara hälso- eller miljöfarliga. PCB, kadmium, asbest, bly i bensin är exempel på ämnen som har reglerats med stöd av lagen om kemiska produkter.

Andra exempel på generell reglering för att minska miljöpåverkan är bilavgaslagen som innehåller krav på avgasrening för bilar samt svavel­lagen och förordningen om svavelhaltigt bränsle som anger högsta tillåtna svavelhalt i eldningsolja och dieselolja.

Dessa regleringar har i ökande utsträckning kombinerats med ekonomis­ka styrmedel, bl. a. inom energiområdet. Motivet för energiskatterna har bl.a. varit att ge incitament för att gå över till användning av mer miljövänliga energislag.

Ett annat exempel är den differentierade punktskatten på bensin. Skat­ten på blyfri bensin är lägre än på annan bensin och ger därmed kunden motiv dels till att gå över till blyfri bensin för bilar som kan drivas med båda kvaliteterna, dels till att tidigare byta till bilar som drivs med blyfri bensin. Skatteskillnaden innebär således att de miljökostnader som uppkommer genom användning av blyad i stället för blyfri bensin åtminstone delvis får betalas av de personer som använder blyad bensin.

För att stimulera till en tidigare övergång till avgasrenade bilar minska­des bilaccisen för 1987 och 1988 års modeller om dessa uppfyllde de skärpta avgasregler som infördes från och med 1989 års modeller. Detta är ett exempel på hur en reglering kan kompletteras med ett ekonomiskt styrmedel i form av en subvention för att tidigarelägga och därmed förstär­ka effekten.

Sedan år 1989 finns en miljöskatt på inrikes flygtrafik som utgår med 12kr. per kg kväveoxider och kolväten. Skatten har bl.a. bidragit till att Linjeflyg AB bytt brännkammare i Fokker F 28-motorerna, vilket minskat kolväteutsläppen med ca 90 %.

Avgifterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel är liksom förpack­ningsskatten andra exempel på miljöpolitiska ekonomiska styrmedel som leder till att användaren får betala åtminstone en del av de miljökostnader som medlen orsakar.

I takt med att miljöproblemen förändrar karaktär växer behovet att utforma och pröva nya styrmedel som kan komplettera eller ersätta de hittillsvarande.

3.3.3 Internationell utveckling

Många andra länder har också infört miljöavgifter. 1 allmänhet har de inte införts i styrande syfte utan för att finansiera någon viss typ av verksam­het. I vissa fall har avgifterna ändå fått en styrande effekt. Det gäller t. ex. miljöavgifterna på vattenföroreningar i Tyskland och i Nederländerna.

På senare tid har i vissa länder även introducerats avgifter och skatter
med det uttalade syftet att ge en miljöstyrning. Nederländerna, Tyskland
och Grekland har, med gott resultat, infört differentierade försäljnings­
skatter för att styra mot köp av bilar med mindre utsläpp. Skattedifferen-
  53


 


tiering mellan blyad och oblyad bensin tillämpas av ett stort antal länder     Prop. 1990/91:90 och har bidragit till ökat ulbud och försäljning av oblyad bensin. Andra exempel är en miljöavgift på CFC i Danmark och miljöavgift på icke biologiskt nedbrytbara plastpåsar i Italien.

System med överlåtbara utsläppskvoter har hittills tillämpats i USA. Överiåtbara utsläppskvoter innebär möjligheter att handla med områdesvis eller ämnesvis reglerade tillstånd. Möjligheten att införa sådana system måste studeras vidare innan de kan övervägas i Sverige. Ökad effektivitet i företagsledet måste vägas mot administrativa problem och rättvisekrav.

Möjligheten att använda ekonomiska styrmedel inom miljöpolitiken har under senare år rönt stort internationellt intresse. Internationella organisa­tioner som FN och OECD har uttalat sig för en ökad användning av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken.

Vid Bergenkonferensen "Handling för vår gemensamma framtid" år 1990 uttalades i en resolution att skatter och avgifter bör användas i större utsträckning på miljöskadliga verksamheter och produkter liksom på ut­släpp. Samtidigt angavs att subventioner till resursintensiva och miljö­skadliga verksamheter bör minskas eller upphöra.

OECDs miljöministrar beslutade i januari 1991 att ekonomiska styrme­del bör användas i större utsträckning som ett komplement till eller ersätt­ning för andra styrmedel som regleringar. Miljöministrarna antog också vissa riktlinjer för användningen av ekonomiska styrmedel.

EGs miljöministrar uttalade vid rådsmöte hösten 1990 att det, för att kunna uppnå en hållbar utveckling, är nödvändigt att överväga ekonomis­ka styrmedel i syfte att ge företag och konsumenter motiv att undvika slösaktiga, miljöförstörande processer och produkter genom att gynna teknologier och produktionsprocesser anpassade till ett resursbevarande. Kommissionen gavs i uppdrag att ta fram förslag till riktlinjer och konkre­ta tillämpningar av ekonomiska styrmedel inom miljöpolitiken. Klimat­frågor, vattenföroreningar, avfall och jordbmksområdet utpekades som prioriterade områden.

EG-kommissionen har föreslagit att skatterna på tobak, alkohol och mi­neralolja skall harmoniseras. Förslaget innebär också att medlemsländerna för övriga varor har rätt att behålla eller införa nya skatter, särskilt om så sker av miljöskäl, under fömtsättning att skatt inte debiteras vid import eller avlyfts vid export och inte ger upphov till gränskontroll.

Sverige förhandlar tillsammans med övriga EFTA-länderom en anknyt­ning till EG genom ett EES-avtal. Det är redan överenskommet att ett sådant avtal inte skall omfatta indirekta skatter. Efter riksdagens beslut i slutet av år 1990 är det sannolikt att Sverige kommer att ansöka om medlemskap i EG. Det är mot denna bakgmnd angeläget att noga följa utvecklingen inom EG vad gäller skatter och ekonomiska styrmedel. Nya skatter och styrmedel måste utformas så att de inte försvårar en integra­tion med EG.

54


 


3.3.4 Nya ekonomiska styrmedeli Sverige                            Prop. 1990/91:90

I samband med 1988 års miljöpolitiska proposition aviserade regeringen en utredning om ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Regeringen till­satte därefter miljöavgiftsutredningen. Utredningen har lämnat förslag till miljöavgifter som utgjort underlag för regeringens tidigare beslut och nu aktuella förslag.

Ett viktigt inslag i regeringens ekonomiska politik är att skattekvoten inte får öka utan att denna i stället skall minska på lång sikt. Höjda miljö­skatter och avgifter måste därför finansiera andra skattesänkningar och ger således inget utrymme för ökade offentliga utgifter.

Genom reformeringen av skattesystemet flyttas totalt ca 18 miljarder kr. från skatten på arbetsinkomster till olika typer av energi- och miljöskatter. Denna överflyttning av skatteuttaget är väsentlig ur energi- och miljöpoli­tisk synvinkel, eftersom den på ett varaktigt sätt bidrar till lägre energi-förbmkning och en bättre miljö. Betydelsefulla inslag är att koldioxidskatt och svavelskatt införs varvid en viss sänkning av punktskattema genomförs.

Samtidigt beslutades om en differentiering av oljeskatten i syfte att framför allt stimulera användningen av från miljösynpunkt bättre diesel-kvaliteter. Miljöskattema infördes i huvudsak den 1 januari år 1991. Riksdagen har också år 1990 på regeringens förslag beslutat om en miljö­avgift på utsläpp av kväveoxider från större förbränningsanläggningar från den 1 januari 1992. Samtliga dessa miljöskatter/avgifter har styrande effekter genom att miljökostnader beaktas vid företagens och hushållens ekonomiska val.

Koldioxidskatten tas ut på olja, kol, naturgas, gasol och bensin och motsvarar 25 öre per kg utsläppt koldioxid. En motsvarande avgift på koldioxid har integererats i miljöskatten på inrikes flyg.

Svavelskatten motsvarar 30 kr. per kg utsläppt svavel och tas ut på kol, torv och olja.

Omläggningen och ökningen av den totala energibeskattningen förstär­ker motivet för olika typer av energisparande och stimulerar i ökad ut­sträckning till användning av förnybara bränslen som innebär mindre miljökostnader. Koldioxidskatten ger stimulans till att gå över till energi­slag med låga utsläpp av koldioxid. Svavelskatten innebär en övergång från högsvavliga till mer lågsvavliga kvaliteter av olja och andra energislag liksom till reningsåtgärder. Sedan förslaget om svavelskatt presenterats har utbudet av lågsvavliga oljor ökat så att det nu också finns tjockolja med mycket låga svavelhalter.

Den avgift på utsläpp av kväveoxider från energianläggningar som in­förs från år 1992 blir den första avgift i Sverige som baseras på mätning av de faktiska utsläppen. Eftersom installation av mätutmstning inte kan krävas för mindre energianläggningar är avgiften begränsad till de totalt ca 200 anläggningar som har en tillförd effekt på minst 10 megawatt och en energiproduktion som överstiger 50 gigawattimmar per år. Avgiften upp­går till 40 kr. per kg utsläpp räknat som kvävedioxid.

För att inte snedvrida konkurrensen i förhållande till företag som står

utanför systemet och för att stimulera till en effektivare energiproduktion

55


 


återförs intäkteraa från avgiften till kollektivet av betalningsskyldiga efter     Prop. 1990/91:90 producerad energimängd.

Därmed missgynnas inte de stora anläggningama, vilka från miljösyn­punkt oftast är att föredra då de är mer energieffektiva och klarar högre reningskrav.

De beslutade miljöskattema/avgiftema beräknas leda till att de årliga svavelutsläppen minskar med 10000-25000 ton till slutet av 1990-talet, att koldioxidutsläppen blir 5-10 milj. ton lägre per år vid 1990-talets slut än de annars skulle ha blivit samt all de årliga kväveoxidutsläppen mins­kar med 3 000 - 5 000 ton.

Regeringen avser att kraftigt höja miljöavgiften på slutna nickel/kad­miumbatterier fr. o. m. år 1992. För att stimulera till återlämning av förbm­kade nickel/kadiumbatterier skall återlämningspremier lämnas. Även fast monterade batterier omfattas av systemet.

Miljöklasser skall införas på nya fordon fr.o.m. 1993 års modeller i kombination med ekonomiska styrmedel. Skattedifferensen mellan blyfri och annan bensin höjs.

Avgifterna på bekämpningsmedel och handelsgödsel bör konstraeras om i samband med att prisregleringsavgifterna avvecklas. En miljöskatt på kad­mium i handelsgödsel bör också övervägas i detta sammanhang. En miljö­skatt på krom och arsenik i träskyddsmedel kommer att övervägas som komplement till de föreskrifter som nyligen utfärdats av kemikalieinspek­tionen för det fall att föreskrifteraa ensamma inte ger avsedd styreffekt. Vidare föreslås en ökad möjlighet för kommuneraa att differentiera av­fallstaxor i syfte att stimulera källsortering och minska avfallsmängden.

Genom de miljöavgifter/skatter som beslutades av riksdagen i juni 1990 och som nu delvis införts och genom de miljöavgifter/skatter som regering­en föreslår i denna proposition tas väsentliga steg mot en förnyelse och effektivisering av styrmedlen inom miljöpolitiken.

De ekonomiska styrmedlen måste anpassas till förändringaraa i miljösi­tuationen. Nya styrmedel måste utvecklas för att miljöhänsyn skall tas även vid diffus spridning från många små utsläppskällor. Ekonomiska styrmedel är i detta sammanhang väl lämpade för att miljöeffekter skall beaktas på ett rationellt och kostnadseffektivt sätt.

Ekonomiska styrmedel inom miljöpolitiken bör utformas med hänsyn till
olika typer av krav för att ge tillfredsställande resultat ur miljöpolitisk,
administrativ, allmänt ekonomisk- politisk och intemationell synvinkel.
När dessa krav kan uppfyllas utgör ekonomiska styrmedel ett ofta lämpligt
alternativ eller komplement till andra miljöpolitiska åtgärder. Vidare bör
beaktas att om miljöskadan i Sverige uppkommer som en följd av konsum­
tion av miljöskadliga varor i Sverige och det av administrativa eller andra
skäl endast är möjligt attbeskatta produktion i Sverige så kan miljöskatter
/avgifter vara mindre lämpliga om de i huvudsak innebär att produktionen
flyttas från Sverige till andra länder. Sådana pålagor på produktionen i
Sverige är mera lämpliga om miljöskadan i Sverige bestäms av produktio­
nen i Sverige även om sådana pålagor kan leda till viss utflyttning av pro­
duktion. Andra länder har i sådana fall motsvarande möjligheter att införa
miljöskatter/miljöavgifter för miljöskadlig produktion i det egna landet.
        56


 


Ekonomiska styrmedel har många fördelar genom att de ger motiv till utsläppsminskningar och därmed starka motiv för en fortgående teknisk utveckling. De ger också en flexibilitet för förorenaren att välja hur förore­ningen skall begränsas och en möjlighet alt välja den metod där utsläppen begränsas till minsta möjliga kostnad. Vidare tenderar ekonomiska styr­medel att bli allt mera verkningsfulla över tiden efter hand som de påver­kar valet mellan olika produkter samt teknikutvecklingen. Jämfört med bl.a. kvantitativa regleringar är ekonomiska styrmedel ofta att föredra ur handelspolitisk synvinkel.

Mot denna bakgrand anser regeringen att ekonomiska styrmedel bör komma till ökad användning inom miljöpolitiken samtidigt som de måste uppfylla högt ställda krav i olika avseenden för att kunna utgöra ett framgångsrikt och varaktigt inslag i den svenska miljöpolitiken.

Svenska erfarenheter kan vara vägledande i det interaationella samarbe­tet på detta område i framtiden.


Prop. 1990/91:90


3.4 En ny miljöbalk

Samntänfattning av avsnittet: Ell patlimientariskkoinTnitté tillsattes, i maj 1989 för att se över miljöIagstiftniTlgen. Kommitténs fortsätta arbete skall tä-sikte på att sanila miljölagaraa, bl; a. naturresurslageii,: iniljöskyddslageh, lagen öm kemiska produkter och naturvårdslagen, , i;enmiljöbaik. v'■;,■,;•"■.

Omsorgen om människors hälsa och miljön skall bilda utgångs-'
punkten för niiljölagstiftningen. l.agstiftningen skall också omfatta
bestämmelser om en ahsvarsfull hushållriirig med gemensamma re­
surser. ■
          .'.■',■■ :'.:/.■■ ■"■:'.' ■ '-■':'/':.'■■:■  •■■■,■      •■■■    ;■/;■' ■■,.'■■■,■■;/■

Tillåtlighetsreglemå skall skärpas. Regleringen av trafikeris rriiljöfrågor skall harriipniseras méd annan miljölagstiftning. Förhål­landet mellan Sveriges intemationella åtaganden och den svenska niiljölagstiftningen skäll utredas särskilt.


3.4.1 Inledning

Miljöskyddslagen, som trädde i kraft 1969, utformades efter de då aktuella föratsättningaraa. Den syftar till att reglera miljöstöraingar som uppkom­mer från fasta anläggningar. Miljöskyddslagen har varit fömtsättningen för arbetet att kraftigt begränsa utsläppen från industrier och andra punkt­källor. Flera olika lagar som har stor betydelse för miljöarbetet har tillkom­mit efter miljöskyddslagen, bl. a. lagen om kemiska produkter. Samtliga lagar har, var och en inom sitt område, anpassats till utvecklingen och till de specifika problem som de var avsedda till att lösa. Regeringen kan konstatera att arbetet i mycket har varit framgångsrikt, men att det nu är befogat att göra en samlad genomgång både av miljölagstiftningen och myndigheteraas verksamheter inom miljöområdet. Det var bl. a. mot denna bakgrand som regeringen i maj 1989 tillsatte en


57


 


kommitté med parlamentarisk sammansättning för att se över miljölag-     Prop. 1990/91:90 stiftningen. Ändamålet med utredningen är att utforma förslag till en lagstiftning som bidrar till att miljöhänsynen genomsyrar alla samhällssek­torer. Detta skall bl. a. åstadkommas genom att samordna lagstiftningen.

Kommittén har nu lämnat sitt principbetänkande. Regeringen anser att det fortsatta arbetet bör löpa enligt de ursprangliga direktiven. Vidare bör följande utgångspunkter gälla för kommitténs fortsatta arbete.

3.4.2 Samordning av miljölagstiftningen

Det är lagstiftningens uppgift att säkerställa de miljöpolitiska målen.

En framtida miljölagstiftning måste utformas med utgångspunkt i de miljöproblem som är kända i dag. De måste också ha en nära anknytning till hur problemen konkret skall angripas. Alla lagar som avser att bevara, skydda och förbättra tillståndet i miljön, att garantera medborgaraa rätten till en ren och hälsosam miljö och att säkerställa ett hänsynsfullt tillvarata­gande av naturresursema skall därför samlas i en miljöbalk.

Föreskrifter som motsvarar naturresurslagen, som brakar betecknas som en paraplylag, bör i en samlad lagstiftning överordnas de olika i lagen behandlade verksamheterna. Härigenom får man också en naturlig kopp­ling mellan de olika intressen som kan stå mot varandra i fråga om miljöhänsyn och exploatering. Denna intressemotsättning har alltid fun­nits som en bakgmnd i all lagstiftning som syftat till att väma miljön.

Miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen, lagen om kemiska produkter och renhållningslagen är alla lagar av skyddskaraktär. Lagama sammanfaller i fråga om skyddsområden och till stor del när det gäller tillämpande myn­digheter. Även lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten, lagen om svavelhaltigt bränsle och lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark har samma skyddssfär. Om dessa lagar tillsammans med andra miljölagar av mer begränsad omfattning sammanförs i en miljöbalk kan betydande samordningsvinster uppnås. Kravnivåeraa skulle kunna höjas och eventuella motsägelser i lagama skulle kunna undanröjas.

Naturvårdslagen innehåller särskilda regler som nära anknyter till miljövårdens intressen. Även här bör det alltså vara befogat att föra in lagen i en samlad miljöbalk. Detta blir ytterligare förtydligat genom de förstärkningar av miljövårdens intressen som föreslås i denna proposition genom ändringar i naturvårdslagen. De ändringar som nu föreslås i na­turvårdslagen skall inte ses som ett hinder för framtida samordning.

Regeringen gör den bedömningen att lagen om kemiska produkter bör ingå i en miljöbalk. Detta är av fundamental betydelse när det gäller att betona hur viktigt det är att produkterna redan vid tillverkningen anpassas till miljön. Regeringen anser att den s.k. substitutionsprincipen, dvs. principen att en kemisk produkt skall bytas ut mot en mindre hälso- och miljöfarlig när en sådan finns på marknaden, måste få ökad genomslags­kraft. I princip måste ett sådant system bygga på att produktens miljöfar­lighet klassificeras på samma sätt som i dag sker i fråga om hälsofarlighe-ten.

Trafiklagstiftningen skall anpassas till övrig miljölagstiftning. Fömtsatt-     58


 


ningarna att öka det lokala inflytandet på trafikmiljön skall utredas av     Prop. 1990/91:90 kommittén.

3.4.3   Skärpta miljökrav

Tillåtlighetsreglerna bör skärpas i den nya miljölagstiftningen, så att det klart och tydligt framgår att all verksamhet som riskerar att påverka omgivningen skall bedömas mot människors hälsa och förhållandena i miljön. Miljöhänsynen skall ha ökad tyngd. Frågan om hur kriterier för miljökvalitet skall vägas in i lagstiftningen skall ingå i översynsarbetet.

Omprövningsreglema bör, som all tillståndsprövning, utformas med den utgångspunkten att utsläppen från industrier och andra större verk­samheter skall nedbringas till sådana nivåer att människor och miljö inte tar skada. Kommittén skall studera om omprövningsregleraa behöver ändras.

Möjlighet att meddela föreskrifter med generell räckvidd finns i dag i mycket begränsad utsträckning enligt miljöskyddslagen. Däremot är den­na lagstiftningsteknik utmärkande för lagen om kemiska produkter och anslutande andra lagar och förordningar inom kemikalielagstiftningen, liksom också för arbetsmiljölagstiftningen. Regeringen gör den bedöm­ningen att i en ny, samlad miljöbalk bör ett betydligt vidare utrymme ges åt generella föreskrifter. Generella föreskrifter kan vara ändamålsenliga, särskilt för sådana verksamheter som finns i stort antal och har likartad teknisk utformning.

Den individuella prövningen av större miljöfarliga verksamheter skall emellertid finnas kvar. Där är det motiverat att ta hänsyn till lokala förhållanden. Endast härigenom tillförsäkras också enskilda intressen möj­ligheter att påverka utgången i ett ärende.

Generella föreskrifter om skyddsåtgärder bör i huvudsak komma till användning för sådana verksamheter som inte omfattas av tillståndsplikt. De generella föreskrifteraa utgör minimikrav som i det enskilda fallet skall kunna skärpas i samband med tillståndsprövning. I vissa speciella fall skall det vara möjligt att meddela generella föreskrifter även för tillståndspröva-de verksamheter.

3.4.4   Internationell samordning

Genom det ökande interaationella samarbetet och olika interaationella överenskommelser har behovet av samordning av lagstiftningsregler blivit alltmer uppenbart. Vid utformningen av förslag till en miljöbalk skall särskilt beaktas hur förslagen förhåller sig till miljölagstiftningen i andra länder och gällande produktkrav i de andra nordiska länderna och inom EG.

I vissa länder utgör ett interaationellt avtal automatiskt en del av den
interna rättsordningen så snart det har trätt i kraft. För Sverige och de
andra nordiska länderna tillämpas en annan ordning, som fömtsätter en
nationell rättsakt, varigenom avtalets regler införlivas med den inlema
rättsordningen för att regleraa skall bli tillämpliga på nationell nivå. Detta
   59


 


gäller också på miljöpolitikens område. I samband med översynen av lagstiftningen måste en kartläggning ske i vad mån den svenska lagstift­ningen täcker innehållet i de konventioner på miljörättens område som Sverige har anslutit sig till eller om det krävs komplettering.

Förhållandet mellan svensk miljölagstiftning och intemationella åtagan­den aktualiseras också genom den lagharmonisering som blir en följd av ett närmande till EG. Även om nivån i miljökraven behålls intakt kan en viss teknisk anpassning av lagstiftningen bli nödvändig.

Från rättslig synpunkt kräver en EG-anpassning samma arbete som övrig anpassning till intemationella åtaganden. Lagstiftningsarbetet görs därför i ett sammanhang och ligger inte naturligt inom miljöskyddskom­mitténs arbetsområde. Kommittén bör därför befrias från detta arbete.


Prop. 1990/91:90


3.5 Samhällsbyggande för en god miljö

: Sammanfaiining qy avsriittei: Regieririgeh; föreslår att rriiljökon- sekyensbeskrivnirigar införs i plarteriiigs- öch beslutssystemet. ; Naturresurslagens tillämpning skall följas iippi i planerings- och beslutssystemet. Miljöhänsyn skall ges ökad tyngd i det kommunala

: planarbetet./ ..:■:.'■'.■■/■■■/.:■.■/■■:/..■ vl-ji

Rättsfrågor om uttag och fÖröelning äv grundvatten för enskild ,■ vattenfprsöijhing utreds.- /:;' /■■ .■-'.'■;-:

Omställningen av enérgiförsörjiiingeri understöds av en utvecklad kpmnnunal och regional energiplanering, som särskilt uppmärksam­mar den ökande betydelsen av biöbräiislen öch vindkraft.

Buller som ett vakande problem skäll uppmärksammas äy berör­da myhdigheter. Hänsyn tas till blillei- och andrå miljöstömingar vid planering av bl.a. trafikleder, indiistriömråden och bostadsområ-' ■den.-- ■■■■■■,':■-■   •■--vv.,■■■:,■■-■■:■■'■'■ ■■■■ :■■■■■■'•,--   '•. ,. : ■•■■■■■■■,■■■,■'■■


3.5.1 Inledning

I den process då planer eller beslut växer fram om hur marken och vattnet och den fysiska miljön i övrigt får användas kan det uppstå konflikter mellan dem som vill värna om det pågående utnyttjandet av naturresurser­na och dem som har önskemål om förändringar. Statsmakterna har sedan lång tid ställt upp regler för hur olika intressen och önskemål skall vägas mot varandra i sådana situationer. Bestämmelser om detta finns i naturre­surslagen och i en rad andra lagar. Hushållningsbestämmelseraa i naturre­surslagen ger en för olika lagar gemensam gmnd för att avgöra konkur­rensfrågor i samband med beslut om användning av mark- och vattenre­surserna. Hittills tyder dock erfarenheterna på att naturresurslagens hus­hållningsbestämmelser inte tillämpats i den omfattning som avsågs vid lagens tillkomst.

Ansvaret för många av de nödvändiga besluten för att genomföra miljö­politiken har delegerats till länsstyrelser och kommuner. Länsstyrelserna


60


 


har lämnat en redogörelse för de viktigaste miljöproblemen i varje län i de Prop. 1990/91:90 regionala miljöanalyserna. Kommunerna håller på att färdigställa kom­muntäckande översiktsplaner enligt plan- och bygglagen. En fungerande planeringsprocess är betydelsefull för det decentraliserade miljöarbetet. Dessutom krävs en återföring av kunskap om hur tillståndet i miljön förändras. Detta kommer att bli möjligt genom den effektivisering av arbetet med miljöövervakning som tidigare nämnts.

3.5.2   Miljökonsekvensbeskrivningar

Som ett led i arbetet med att väraa om miljön, hushålla med naturresurser­na och att komma till rätta med den pågående miljöförstöringen skall en miljöanpassad beslutsteknik utvecklas och tillämpas i ökad utsträckning. Det innebär att besluten skall grandas på en genomlysning av miljökon­sekvenserna av den aktuella åtgärden. Detta gäller beslut om åtgärder som var för sig eller sammantagna med andra åtgärder har en stor betydelse för miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser.

En mer systematisk användning av miljökonsekvensbeskrivningar kan medverka till att främja en användning av mark och vatten samt en hushållning med naturresurser som ligger i linje med de gmndläggande välfardspolitiska målen. Införandet av miljökonsekvensbeskrivningar ut­gör också en anpassning till situationen i EG.

Regeringen föreslår att miljökonsekvensbeskrivningar införs i det svens­ka planerings- och beslutssystemet, att metoderna utvecklas för de regiona­la miljöanalyseraa och att naturresurs- och miljöaspekterna ges ökad tyngd i den fysiska planeringen.

Bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar förs in i naturresurs­lagen. Miljöskyddslagens och vattenlagens bestämmelser om vad en till­ståndsansökan skall innehålla utvidgas med krav på miljökonsekvensbe­skrivning. Detsamma gäller lagen om kommunal energiplanering. Rege­ringen eller den myndighet regeringen bestämmer får föreskriva att det i ett ärende enligt någon av de lagar som är anknutna till naturresurslagen skall upprättas en miljökonsekvensbeskrivning. En sådan beskrivning skall göra det möjligt att få en samlad bedömning av inverkan på miljön av en planerad anläggning, verksamhet eller åtgärd. Även konsekvenserna för hushållningen med naturresurser skall kunna bedömas.

3.5.3   Planering för en bättre miljö

Naturresurslagens regler för hushållning med mark och vatten har stor betydelse i det förebyggande miljöarbetet. Regleraa skall tillämpas vid prövning av exploateringsfrågor enligt plan- och bygglagen och en rad andra lagar, t. ex. väglagen och miljöskyddslagen. Den kommunala över­siktsplanen är ett viktigt medel för att konkretisera naturresurslagens syften. Myndigheter som skall fatta beslut om ändrad användning av mark och vatten skall hämta information från översiktsplanen.

Under första halvåret 1991 kommer de flesta av landets kommuner att
ha antagit en kommunomfattande översiktsplan. Planen skall redovisa de
   61


 


allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark-     Prop. 1990/91:90 och vattenområden och om bebyggelseutvecklingen, samt hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt naturresurslagen.

Regeringen anser att den fysiska planeringen skall inrikta markanvänd­ningen och samhällsbyggandet så att statsmakteraas mål avseende miljö-och resurshushållning samt ekonomisk tillväxt beaktas. Kommunema har med plan- och bygglagen fått självständigt ansvar för den fortsatta utveck­lingen av den lokala miljön. De statliga myndigheternas ansvar begränsas i huvudsak till att bevaka riksintressen, mellankommunala intressen och olika hälso- och säkerhetsfrågor. Samverkan mellan stat och kommun är ofta viktig i planeringen av utbyggnad av infrastmkturer. I regel behöver sådana frågor belysas i ett regionalt perspektiv. L.änsstyrelseraas arbete inom den fysiska planeringen skall därför inriktas mot sådana frågor.

Regeringen anser att kopplingen mellan nationella miljömål och regio­nala och lokala beslut skall bli tydligare. De regionala miljöanalyseraa ulgör därvid ett värdefullt underlag för kommuner och länsstyrelser såväl i det förebyggande miljövårdsarbetet som för beslut om enskilda åtgärder. Utvecklingsarbetet bör ske i nära samverkan med centrala myndigheter. De åtgärdsförslag som redovisats av de särskih tillsatta miljödelegationer­na bör följas upp av berörda länsstyrelser i det fortsatta miljöarbetet.

I och med den nyligen införda naturresurslagen och plan- och bygglagen har länsstyrelsema delvis fått en ny roll där de långsiktiga planeringsfrå­gorna framhävs. En ökad decentralisering till kommunerna och ett vidgat ansvar för sektorsmyndighetema att i sin egen verksamhet beakta miljö-och hushållningsintressen är viktiga inslag i detta förändrade system. En viktig uppgift för bl. a. boverket och naturvårdsverket är att stärka naturre­surs- och miljöfrågoraas roll i den fysiska planeringen genom erfarenhets­återföring, metodutveckling och utbildningsinsatser. Även riksantikvarie­ämbetet och andra berörda myndigheter bör delta i detta arbete.

3.5.4 Bebyggelse och trafik m. m.

Sambanden mellan bebyggelse och trafik har fått ökad betydelse för kom­munernas och de statliga myndigheternas arbete för en god miljö. Genom att utveckla kunskaperaa om dessa samband skapas en grand för de åtgärder som behövs för en samhällsutveckling som minskar behovet av transporter. Det gäller således att vända den utveckling som inneburit ett kraftigt ökat transportarbete, bl.a. till följd av att stora småhusområden byggts i perifera lägen. Detaljhandelns utveckling mot externa, slorskaliga köpcentra och koncentrationen av arbetsområden har också påtagligt ökat bilresandet.

De planer på investeringar i järnvägar, vägar och flygplatser som nu
aktualiseras kommer att ställa stora krav på samordning mellan uppbygg­
nad av infrastraktur och övrig planering. Regeringen föreslår i propositio­
nen om näringspolitik för tillväxt att investeringar i järavägar, vägar och
storstäder skall fördubblas under 1990-talet, bl.a. med syfte att minska
miljöproblemen. Boverket har regeringens uppdrag att senast i september
   62


 


1991 redovisa vilka konsekvenser trafikinvesteringar får på hushållningen     Prop. 1990/91:90 med naturresurser och på bebyggelseutvecklingen.

När det gäller lokalisering av bebyggelse i närheten av miljöstörande verksamheter bör särskild hänsyn tas till risken för lokala störaingar föror­sakade av buller, luftföroreningar m. m. Härvid är avståndet till bostäder ofta av stor betydelse. Statens naturvårdsverk, f d. statens planverk och socialstyrelsen har utarbetat rekommendationer för skyddsavstånd till oli­ka typer av industrianläggningar. Regeringen anser att dessa rekommenda­tioner bör tillmätas stor vikt i kommunemas planeringsarbete och normalt tillämpas vid prövning enligt bl. a. plan- och bygglagen och miljöskydds­lagen. Kommunema m.fl. bör således tillämpa rekommenderade skydds­avstånd och undvika att bebyggelse tillåts komma närmare etablerade industriområden samt undvika att miljöstörande verksamheter tillåts komma närmare etablerade bostadsområden.

3.5.5 Vattenresursernas nyttjande och skydd

De regionala miljöanalyseraa ger kommunerna stöd för hur vattenfrågor­na skall hanteras. De av naturvårdsverket utarbetade nationella miljömå­len för sötvatten bör utvecklas till regionala mål som kan vägleda det kommunala arbetet för vattenresurseraas nyttjande och skydd. Kommu­nen bör vidare i översiktsplanen kunna redovisa sin inställning till hur en god vattenkvalitet skall kunna behållas både i yl- och gmndvatten.

Det är en uppgift för länsstyrelserna att i ett regionalt perspektiv belysa hur en god vattenkvalitet skall kunna nås och bibehållas. Kommunema bör vid planeringen av bebyggelse, infrastmktur m.m. ta hänsyn till vat­tenförsörjningen och möjlighetema till miljöanpassade lösningar av av­loppsfrågan.

Sverige är i förhållande till många andra länder rikt på vatten. På gmnd av vårt lands specifika klimat- och markförhållanden är emellertid en stor del av landets yl- och gmndvatten känsligt för påverkan från miljöstörande verksamheter.

Myndighetemas arbete för långsiktigt skydd av gmndvaltnet bör sam­ordnas. Formerna för en sådan samordning bör gemensamt övervägas av berörda myndigheter.

Kvaliteten på gmndvaltnet försämras i bl. a. vissa kustområden till följd av att saltvatten tränger in, vilket i sin tur beror på för stora vattenuttag och felaktigt lokaliserade brannar. Den enskilde fastighetsägaren har rätt att ta upp grandvatten för husbehov, dock med de begränsningar som följer av bl. a. vattenlagens allmänna aktsamhetsregler. För att säkra till­gången på gmndvatten av god kvalitet kan det i vissa fall krävas en bättre reglering än vad som i dag är möjlig med gällande lagstiftning. Regeringen avser därför att tillkalla en särskild utredare för att utreda frågor om hur rätten till rent gmndvatten skall kunna säkras bl. a. genom lagreglering av vattenuttag ur enskilda bmnnar. Utredaren skall också se över myndig­hetsansvaret i detta sammanhang.

63


 


3.5.6 Energi                                                                  Prop. 1990/91:90

De föraybara energikälloraa kommer i framtiden att spela en större roll inte minsl för elproduktionen. Kännetecknande för t.ex. vindkraft och biobränsle är att de är arealkrävande och att fömtsättningaraa för energi­utvinning varierar regionalt. Den fysiska planeringen bör utformas så att dessa energikällor skall utnyttjas optimalt och föranleda så begränsade konflikter som möjligt med andra markanspråk. Kommuneraas över­siktsplaner får stor betydelse för att uppnå dessa mål.

På regional nivå är det en uppgift för länsstyrelseraa att stödja kommu­neraa och kraftföretagen när det gäller att utnyttja de regionala energitill-gångaraa på ett från miljö- och hushållningssynpunkt riktigt sätt.

3.5.7 Buller

Buller utgör en påtaglig miljöstöraing som drabbar ett stort antal männi­skor i vårt land. Många utsätts för buller såväl på arbetsplatser som i bostäder och dess omgivningar. Ofta förekommer buller av olika slag även i våra rekreationsområden.

I de regionala miljöanalyseraa uppger samtliga länsstyrelser att buller är ett betydande miljöproblem. Allt fler människor i vårt samhälle lider av bullerstöraingar i en sådan omfattning att deras hälsa riskerar att påver­kas. Bullerstöraingar orsakas framför allt av vägtrafik, flygtrafik och in­dustrianläggningar. Lokalt kan även skjutbanor och motorsportbanor upp­fattas som störande.

Trafikverken har i sina miljöanalyser redovisat sin syn på bullerproble­men och utifrån sina målsättningar föreslagit vissa åtgärder. Det är en uppgift för de berörda myndigheteraa att ansvara för att bullerbegränsan-de åtgärder vidtas. De mest utsatta boendemiljöeraa och arbetsplatserna åtgärdas först.

Kommuner bör på motsvarande sätt behandla bullerfrågoraa i den översiktliga planeringen och i program för hälso- och miljöskyddsarbetet.

Det fortsatta arbetet bör inriktas på att nå ned till de bullernivåer som kan betecknas som god miljökvalitet.

Ett problem som skall uppmärksammas särskilt är behovet av helt bullerfria miljöer, t.ex. i fjäll- och i skärgårdsområdena. Regeringen kom­mer därför att ge naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med boverket lämna förslag till åtgärder mot buller i sådana områden. Målet är att det även i framtiden skall vara möjligt att uppleva tystnaden i vissa natur­miljöer.

64


 


3.6 Miljövårdsorganisationen


Prop. 1990/91:90


Siithmänfdttning.av,avsn'ittét:\lMei'fortsatta iriiljöafbetét kominer', '.sektprsmyndighéteriias miljöansvar att-.vara'av "stprbetydej

centralisering-.åv ärWtet ihoiii*miljömyhdighétémå hår'inlétts*och * '/ortsättén.Koininunernas rolli\miljöarbetet;ökar siiccessivt/i. */,* ».\'/ i'\'De,irijljömåi.söm formulerats.skall överföras,till séktprsSnål.ochs* -åtgärdsprogräin'av "séktorsiny ndigheferna för olika samhällssektöréi-/'-

iäe.nationella'mäl.en bryts.ner"för-olika geografiska områden'.. Häri-'» ** *genom ökai: tnöjligheterhä att prioritera pch-genönifö • sojrri béhö"vs för'a'tt'förbätträ"njiljön. \'\- '/V-",'- '.*, '.■'. \*.. ■*/* '„'• \,\.- '/-/'tDccenträlä'miljöinyndighetémäs rb]l ått samordna,*clriva'på'och ",

föjja/upp åtgäräerha inom olika sektorer görs tydligare.'. \ -/ ''.'/. ~'
' ',Miljöinyiidigheteriiasarbeteefféktiyiséräs."N
                '

,gaiiisatio.ri, ses"-över,*, liksom söciälstyrelséns'.roU-vad "gäller, halspr'. '

skyddsaibetét:. De 'regionala" myndigheternais 'ansvar/stärks i, äam-*, \ .'band.med att Iänsstyrelsera'å;'0'ni.örgäriiser"as.'-;' "„".*'-"-..*"/"-,';■'','-'.'. /'»

3.6.1 Inledning

I arbetet med bl.a. planering, prövning och tillsyn enligt olika miljölagar har länsstyrelseraa och kommunerna en framträdande roll. Redan i sam­band med 1988 års miljöpolitiska proposition genomfördes en decentrali­sering i miljöskyddsarbetet. Miljö- och hälsoskyddsnämndema i kommu­nerna fick ett obligatoriskt tillsynsansvar enligt miljöskyddslagen. Kom­muneraa har också fått ökat ansvar på avfallsområdet. Länsstyrelsema fick ett större ansvar för prövning av miljöstörande verksamheter och ökade resurser. Samtidigt fastställdes att alla samhällssektorer har ett miljöansvar inom sitt verksamhetsområde. Såväl länsstyrelserna som mil­jö- och hälsoskyddsnämndema har sedan år 1973 haft ett omfattande tillsynsansvar enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor resp. lagen om kemiska produkter.

Verksamheten inom så gott som alla samhällssektorer påverkar tillstån­det i miljön. Genom att tydligare miljömål nu formuleras ökar förutsätt­ningarna för olika sektorer att omforma generella miljörtiål till sektorsmål för sina resp. verksamhetsområden. Därigenom stärks sektorsansvaret ytterligare, samtidigt som fömtsättningama för att genomföra miljöpoliti­ken förbättras.

På samma sätt måste miljömålen också brytas ned till konkreta mål och åtgärdsplaner för olika geografiska områden, vilket ger en gmnd för de regionala och lokala myndigheteraas arbete.


3.6.2 Sektorsansvar och decentralisering

Inom vissa områden finns förvaltningsmyndigheter, som är inriktade på tillämpning av lagstiftning, utredningsverksamhet och främjande av forsk­ning och utveckling. Inom andra områden finns företrädesvis affarsdrivan-


65


5    Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90


de verk, som närmast kan ses som utövare av en viss verksamhet. Flera     Prop. 1990/91:90 statliga myndigheter har i uppgift både att driva vissa verksamheter och att svara för myndighetsutövning.

Ett sektorsansvar för miljön och för vården av naturresursema innebär ett ansvar för såväl näringsidkare som myndigheter som driver verksamhe­ter att anpassa sig till de fastlagda miljömålen.

Trafiken är ett exempel på ett område där ett tydligt uttalat sektorsan­svar har börjat införas. Samtliga trafikverk har på regeringens uppdrag redovisat miljöanalyser för verksamheten och för de utbyggnadsplaner som finns för de olika trafikslagen. Miljöanalyserna kommer att utgöra en viktig del av beslutsunderlaget för den framtida trafikplaneringen. Sektors­ansvaret blir också tydligt bl. a. genom de fortsatta åtgärder för sjöfarten, flyget och vägtrafiken som nu genomförs. Ett annat exempel på sektorsans­var finns hos lantbmksstyrelsen, som sedan den 1 juli 1989 ansvarar för att utfärda föreskrifter om hur gödselhantering m.m. skall ske för att begränsa störaingama i den yttre miljön. Regeringen avser nu att förstärka sektors­myndigheteraas miljöansvar ytterligare genom att detta ansvar skrivs in i instmktionen för bl.a. trafikverken, de centrala fiskeri- och jordbmks-myndigheteraa och skogsvårdsorganisationen. Till sektorsansvaret hör också att ta hänsyn till kulturvården i de miljöer som berörs av sektorsor­ganens verksamhet. I sektorsansvaret bör ingå att utarbeta sektorsplaner och åtgärdsprogram med preciserade mål för miljövården och naturskyd­det som omsätter nationellt fastlagda mål på det mest kostnadseffektiva sättet. Naturvårdsverket och kemikalieinspektionen har som centrala myndigheter på miljöområdet ett ansvar att tillhandahålla kunskap och vara pådrivande och bör därför delta i arbetet att utforma och följa upp sektorsplaneraa.

För alt förstärka miljöarbetet inleddes ett arbete med ökad decentralise­ring av ansvar och arbetsuppgifter för miljömyndigheterna i samband med 1988 års miljöpolitiska proposition. Samtidigt tillfördes myndighetema ökade resurser för tillsynsarbetet.

Tillsynsverksamheten har därigenom ökat kraftigt. Länsstyrelsema ge­nomförde år 1986 ca 3600 besök eller inspektioner. En undersökning har genomförts av naturvårdsverket, som visar att under andra halvåret 1989 genomfördes eller initierades ca 2 700 besiktningar eller inspektioner av länsstyrelseraa, vilket på årsbasis motsvarar 5 400 besiktningar eller in­spektioner. Antalet handläggare hos länsstyrelserna som arbetar med pröv­ning och tillsyn har ökat under den senaste treårsperioden. Ökningen av antalet handläggare är dock större i de kommunala miljö- och hälsoskydds­nämndema, som sedan år 1989 byggt upp sin verksamhet med tillsyn enligt hälsoskyddslagen och miljöskyddslagen.

Det är ännu för tidigt att utvärdera resultatet av denna förändring. Prövnings- och tillsynsverksamheten är viktiga delar i det kommande arbetet med att begränsa utsläppen från industrin och andra punktkällor till sådana nivåer att miljön inte tar skada. Regeringen bedömer fömtsätt­ningama för att genomföra den planerade omprövningen av prioriterade verksamheter som mycket goda.

Regeringen anser att arbetet med att förbättra den yttre miljön skall ske i     66


 


samverkan med strävandena att förbättra arbetsmiljön. Regeringen kom-     Prop. 1990/91:90 mer därför att ge arbetarskyddsstyrelsen, naturvårdsverket och kemikalie­inspektionen i uppdrag att utreda fömtsättningarna för en ökad samver­kan i tillsynsverksamheten.

3.6.3 De centrala miljömyndigheterna

En fömtsättning för att sektorsansvaret och decentraliseringen skall leda till ett gott miljöskyddsarbete är också att de centrala miljömyndigheterna samordnar verksamheten genom att ta fram kunskapssammanställningar som underlag för olika beslut och genom att utarbeta allmänna råd och föreskrifter för olika verksamheter.

Statens naturvårdsverk är den centrala myndigheten på miljöområdet. Naturvårdsverket, kemikalieinspektionen och koncessionsnämnden för miljöskydd utgör tillsammans med länsstyrelserna och kommuneraa kär­nan i miljövårdsorganisationen. Det finns också en rad andra myndigheter som har viktiga uppgifter med anknytning till hälso- och miljövård. Bover­ket har ett särskilt ansvar när det gäller att främja en långsiktigt god hushållning med naturresurserna.

Regeringen har i 1988 års kompletteringsproposition redovisat riktlinjer för en övergång till en mera långsiktig styrning av den statliga verksamhe­ten. Avsikten med den nya budgetprocessen är att åstadkomma en mer resultatorienterad styming och budgetdialog inom staten, bl. a. genom att myndigheter och verksamheter skall genomgå en fördjupad prövning vart tredje år.

Statens naturvårdsverk, kemikalieinspektionen och koncessionsnämn­den för miljöskydd har redovisat fördjupade anslagsframställningar den I september 1990.

Statens naturvårdsverks roll i miljöarbetet har förändrats under senare tid. Naturvärdsverkets roll som central miljömyndighet kräver en stor kontaktyta med de andra organ som har betydelse i miljöarbetet. Na­turvårdsverket skall samordna arbetet för ett miljöanpassat samhälle — nationellt och internationellt. Naturvårdsverket har ett centralt ansvar för att på olika sätt stödja länsstyrelser och kommuner i deras arbete med miljöfrågorna.

Regeringen underströk i propositionen om miljöpolitiken inför 1990-talet naturvårdsverkets centrala roll i miljöarbetet. Som särskilt viktiga uppgifter framhölls att utforma strategier, handlingsprogram samt råd och riktlinjer inom miljöområdet.

Den förändrade ansvarsfördelningen och förändringen i inriktningen av miljöarbetet har lett till en rad organisatoriska översyner av naturvårds­verket. Den nuvarande organisationen är enligt regeringsbeslut tidsbegrän­sad till den 30 juni 1991.

Regeringen beslöt den I november 1990 att tillkalla en särskild utredare
för att utreda naturvårdsverkets framtida uppgifter och organisation. Ut­
gångspunkter för arbetet är att naturvårdsverkets centrala roll i det samla­
de miljövårdsarbetet skall stärkas och att verkets organisation anpassas till
      67


 


en mål- och resultatorienterad styrning, en utökad decentralisering samt     Prop. 1990/91:90 integrering av miljöarbetet i olika sektorer.

Kemikalieinspektionen är central förvaltningsmyndighet för ärenden om hälso- och miljörisker med kemiska ämnen och produkter. Kemikaliein­spektionen har ett övergripande ansvar för kontrollen av kemiska produk­ter.

Kemikalieinspektionens mål och inrikting bygger på tre gmndläggande förutsättningar. Den första fömtsättningen är att tillverkare och importö­rer har huvudansvaret för de kemiska produkter de levererar, vilket inne­bär att de bl.a. har ansvaret att utreda kemikaliernas egenskaper och informera om skaderisker och förebyggande åtgärder av betydelse ur häl­so- och miljöskyddssynpunkt. Den andra fömtsättningen är att internatio­nell samverkan är nödvändig och strategiskt viktig för kemikaliekontrollen och den tredje föratsättningen är att även användarna av kemiska produk­ter, dvs. både företag, offentliga organ och enskilda konsumenter, har ett ansvar och en uppgift i kemikaliekontrollen.

Kemikalieinspektionen skall se till att den som tillverkar, importerar eller levererar en kemisk produkt tar sitt ansvar och vet vilka effekter produkten har på hälsa och miljö. För att förbättra kunskapen om kemiska produkter kommer ett system för förhandsanmälan av nya kemiska ämnen att införas samt produktregistret att byggas ut. Kemikalieinspektionen har i samarbete med statens naturvårdsverk inlett ett arbete med en systema­tisk genomgång av kemikalier som kan påverka miljön negativt i syfte att få till stånd en avveckling av användningen av sådana ämnen.

Regeringen föreslår nu att kemikalieinspektionen förstärks med 8,6 milj. kr. för att kunna utvidga sitt arbete, framför allt med förhandsan­mälan av nya kemiska ämnen och fortsatt uppbyggnad av produktregistret samt systematisk genomgång av miljöfarliga kemikalier, och för ökat inter­nationellt samarbete.

Koncessionsnämndens verksamhet bestäms i sin helhet av nämndens uppgifter enligt miljöskyddslagen. Den pågående översynen av miljölag­stiftningen kan leda till förändrade uppgifter på sikt. Verksamheten fömt­sätts bli oförändrad under treårsperioden.

3.6.4 Det regionala och lokala miljöarbetet

Genom den nya länsstyrelseorganisation som träder i kraft den 1 juli 1991 samlas kompetens och resurser på regional nivå till länsstyrelserna. Detta skapar ytterligare fömtsättningar för ett samlat miljöarbete. Länsstyrelsen får härmed ansvaret för att den regionala utvecklingen sker i former som är förenliga med en god miljö och en långsiktig hushållning med naturre­surserna.

Länsstyrelsen har dels genomförandeuppgifler, dels samordningsansva­ret för det samlade miljöarbetet i länet. Länsstyrelsernas verksamhet och organisation ses nu över för att skapa en samordnad länsförvaltning.

Översynen av naturvårdsverkets uppgifter och organisation har också
beröringspunkter med verksamheten vid länsstyrelserna. En av utgångs­
punkterna för utredningen är att miljöarbetet skall decentraliseras. Detta
   68


 


ställer särskilda  krav  på  de  regionala  myndigheteraas  arbete  med     Prop. 1990/91:90 miljövård och naturresurshushållning. Om en decentralisering skall vara möjlig måste således dessa myndigheter och kommuner ta ett ökat ansvar för dessa frågor.

I 1988 års miljöpolitiska proposition betonades bl. a. vikten av regionala bedömningar i miljöarbetet. Uppdraget om de regionala miljöanalyseraa är ett exempel på detta. Tillsättande av vissa regionala miljödelegationer är ett annat.

Delegationemas uppgift har varit att initiera åtgärder för att göra regio­nema väsentligt renare på tio år. Delegationer har tillsatts för följande områden: Göteborg, Dalälven, västra Skåne och Sundsvall-Timrå. Samtli­ga delegationer utom den för Dalälven har avlämnat sina slutrapporter. Delegationemas förslag berör alla nivåer i samhället.

Regeringen konstaterar att erfarenheteraa av delegationemas arbete är goda. De har visat att det genom en stor satsning under en begränsad tid är möjligt att få fram sektorsövergripande förslag, vinna en bred förankring hos allmänheten, företag, forskningsinstitutioner och lokala och regionala organ samt att initiera åtgärder. Resultatet av delegationeraas arbete utgör ett underlag för vissa av förslagen i denna proposition. Merparten av delegationeraas förslag utgör gmnd för regionala och lokala beslut.

Kommunema har tilldelats en mer aktiv roll i miljöarbetet bl. a. genom att miljö- och hälsoskyddsnämndema sedan den 1 juli 1989 har övertagit tillsynsansvaret för alla verksamheter som inte är tillståndspliktiga enligt miljöskyddslagen. Härigenom tillförs miljöskyddsarbetet en betydande resurs. Kommunernas kompetens och ansvar i hälso- och miljöskyddsar­betet har gett ökade fömtsättningar för en kommunal miljövårdsplanering. Kommunemas tillsynsarbete befinner sig fortfarande i många kommuner i ett uppbyggnadsskede. I samband med 1990 års budgetproposition beslu­tade riksdagen om ökat kommunalt ansvar på avfallsområdet. I flertalet av landets kommuner har ambitionema på miljöområdet ökat. Detta rör bl. a. trafikplanering och förebyggande åtgärder i den egna verksamheten. En fömtsättning för att denna verksamhet snabbt skall kunna byggas ut är att det finns tillgång till kompetent personal.

69


 


3.7 Miljömedvetande och utbildning


Prop. 1990/91:90


Sanimänfattningavavsiiittet: Utbildning är en av fönifsättnirigama för att miljöfrågorna skall kunna genomsyra alla verksamheter.

Miljöfrågorna skall integreras i gmndutbildningen på alla nivåer. Miljöutbildning införs i läroplanerna för gmhdskölah och gymnasi­et, Regeringen tillkallar en läroplanskommitté med uppgift att se över hur miljöutbildningen skall utformas.

Miljöfrågorna ges ocikså ökad vikt i all gmndläggande högskoleut­
bildning. Särskilda medel avsätts för lärarfortbildning och utveck­
lingsarbete. Universitets- och högskoleäinbetet får i uppdrag att
tillkalla en särskild referensgmpp för att initiera och följa detta ar-
.bete.' /.■■■■,■■■;        ■  ■.■■ /                                                                                                                                                                  ■:■;■■■■ >■'■•■'■ ■■.■,■.■■■'■■■■■■■/

Kopplingen mellan ärbetsniiljöpch yttre miljö bör behandlas i bl, a. skyddsombudsutbildningén.

Regeringen föreslår nu att antalet antagningsplatser på miljö-och hälsoskyddslinjen vid universitetet i Umeå utökas från 62 till 90 fr o.m, budgetåret 1991/92. Regeringen föreslår också att den ett­åriga kompletteringsutbildningen för naturvetare och tekniker ge­nomförs under ytterligare tre år fr.o.m. budgetåret 1991/92 med sammanlagt 90 antagningsplatser per år.


3.7.1 Inledning

Att genomdriva en i gmnden miljöanpassad och långsiktigt hållbar utveck­ling är en stor utmaning. Trender måste brytas och vanor måste ändras. Detta kommer att ställa stora krav på oss alla personligen. Som kollektiv och som individer måste vi ta ansvar för de negativa miljöeffekter som utvecklingen också medför.

Utbildning är en gmndläggande fömtsättning för att varaktigt kunna förändra attityder och handlingssätt. Alla måste få de gmndläggande kun­skaperna och förståelsen för kretslopp, orsakssamband och miljökon­sekvenser.

Miljöproblemen har i stor utsträckning flyttat närmare individen och har blivit svårare att lösa. En förändrad problembild kräver nya lösningar. För att rätt kunna bedöma olika valmöjligheter och påverka utvecklingen i rätt riktning är tillgången till korrekt information om miljöförhållanden och miljöpåverkan nödvändig. Positiv miljömärkning, som nu införs på nordisk bas, miljödeklarerade produkter och miljöfarlighetsmärkning är hörnstenar i kunskapsuppbyggnaden. Tillverkare och importörer har ansvar för att kunskap om olika varors miljöegenskaper finns tillgängliga. För kon-stmktörer och produktutvecklare skall det vara naturligt att värdera olika komponenters miljöfarlighet redan på konstmktionsstadiet.

En särskild satsning i syfte att höja den allmänna kunskapsnivån på mil­jöområdet kommer att genomföras i Skåne under år 1991, i enlighet med miljödelegationen för västra Skånes förslag.

Kunskaperna om hur olika verksamheter påverkar miljön ökar genom


70


 


forskningen. I 1990 års proposition om forskning förstärktes såväl den Prop. 1990/91:90 gmndläggande miljöforskningen som den sektorsinriktade miljöforskning­en. Båda syftar till att underlätta en omställning till ett mera miljöanpassat jord- och skogsbmk, ett avfallssnålt samhälle och miljöanpassade trans­port- och energilösningar. I propositionen slogs också fast att miljöfrågor­na bör inta en central roll i all forskning och att miljökonsekvenser skall analyseras och redovisas.

3.7.2 Utbildning

Alla medborgare skall erbjudas gmndläggande kunskaper i miljöfrågor. Skolan måste förmedla den gmndläggande förståelsen för sambanden mel­lan människan och hennes omgivning. Det innebär att förskolan och gmndskolan skall ge en allmänbildning om miljön. Dämtöver krävs sär­skilda utbildningsinsatser för olika yrkeskategorier som har viktiga roller i produktions- och produktutvecklingen. Denna utbildning skall ges av gymnasium och högskola. Olika yrkesgmpper, t. ex. ekonomer, jurister, ingenjörer, naturvetare och miljö- och hälsoskyddsinspektörer kommer att ha centrala roller i miljöarbetet, men miljöaspekteraa måste föras in även i andra utbildningar än dessa.

Inom skolväsendet pågår ett omfattande reformarbete. Utöver ändrade regelsystem för användning av resurser kommer läroplaneraa att föränd­ras. Utgångspunktema för de mål som skall uttryckas i läroplanerna finns i 1 kap. 2 § skollagen: "Verksamheten i skolan skall utformas i överens­stämmelse med gmndläggande demokratiska värderingar. Var och en som verkar i skolan skall främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö."

För skolan innebär detta bl. a. att miljöfrågoraa inte längre skall ses som skilda från annan verksamhet utan integreras i skolans hela arbete. Miljö­frågoraa kommer att få en framträdande roll i den reformerade gymnasie­skolan och inom vuxenutbildningen. Denna förändring av skolans verk­samhet kommer att ställa stora krav på såväl gmndutbildningen av lärare som fortbildningen.

Också inom den gmndläggande högskoleutbildningen ges miljöfrågoraa ökad vikt. Regeringen anser att särskilda fortbildnings- och utbildningsin­satser för lärare inom högskolan skall genomföras. En särskild referensgmpp med uppgift att aktivt följa det fortsatta arbetet med dessa frågor kommer att tillkallas.

Speciell utbildning är också nödvändig inom avfallsområdet. Avfalls-och återvinningsfrågoma utgör en del av de samlade miljöproblemen. Det är särskilt viktigt att avfalls- och återvinningsfrågor blir en del av den gmndläggande tekniska högskoleutbildningen både i fråga om konstmk­tion och produktion.

Den ökaride efterfrågan under de senaste åren på miljöutbildad specia­
listpersonal - inte minst från industrins sida - har lett till en brist på
främst kommunala miljö- och hälsoskyddsinspektörer. Antalet utbild­
ningsplatser på miljö- och hälsoskyddslinjen vid universitetet i Umeå
utökas därför från 62 till 90 fr. o. m budgetåret 1991/92.
                        71


 


Regeringen föreslår att den ettåriga påbyggnadsutbildning av naturvela-     Prop. 1990/91:90 re som har startat i Kalmar, Stockholm och Göteborg fortsätter och ut­vecklas till ett altemativ för naturvetare och tekniker. Den ettåriga kom­pletteringsutbildningen genomförs under ytterligare tre år fr. o. m. budget­året 1991/92 med sammanlagt 90 antagningsplatser per år.

I det fria och frivilliga folkbildningsarbetet finns speciellt goda möjlighe­ter att nå ut med kunskaper till mycket breda folkgmpper. Samtliga elva studieförbund och ett trettiotal av landets folkhögskolor anordnar korta och/eller längre kurser med miljöstudier utifrån olika perspektiv.

3.7.3 Miljöfrågorna i arbetslivet

Arbetet med att främja säkerhet och hälsa i arbetsmiljön är en viktig del i politiken för en god livsmiljö. De anställdas medverkan liksom de fackliga organisationemas engagemang har varit centrala inslag i detta arbete, som har varit mycket framgångrikt.

Enligt regeringens mening finns det skäl att öka samverkan i arbetet för att förbättra arbetsmiljön och den yttre miljön bl. a. mot bakgrand av det gemensamma målet att skydda människors hälsa och öka deras välbefin­nande. Interaationella arbetsorganisationen, ILO, antog i juni 1990 en resolution som uppmanar medlemsländernas regeringar att i samarbete med arbetsmarknadens organisationer formulera och genomföra en inte­grerad politik för god hälsa och miljö.

Det är enligt regeringens uppfattning av stor vikt att arbetstagama och deras fackliga organisationer får möjlighet att delta aktivt i arbetet med att bl.a. nedbringa industrins utsläpp och avveckla användningen av farliga kemikalier. Härigenom skapas också bättre fömtsättningar för att samtidigt lösa både miljö- och arbetsmiljöproblem.

På arbetsmiljöområdet bedrivs en omfattande utbildningsverksamhet riktad till skyddsombud, arbetsledare, tekniska planerare och andra som är med om att utforma arbetsmiljön. Arbetsmiljöfonden stöder sådan utbildning genom att ge bidrag till arbetsmarknadens organisationer, branschförbund och andra sammanslutningar av företag.

Utbildningens innehåll utformas närmare av de organisationer som bedriver utbildningen, vilket medger en anpassning till de specifika arbets­miljöproblem som finns i olika delar av näringslivet. De fackliga organisa­tionemas utbildning lägger stor vikt vid det förebyggande arbetsmiljöarbe­tet t.ex. sådana insatser som kan göras i samband med planering och beslutsfattande på arbetsplatsema. Under senare år har arbetsmiljöaspek-teraa i samband med teknisk utveckling och datorisering blivit ett natur­ligt inslag i många fackliga organisationers skyddsombudsutbildning. Övergången till lösningsmedelsfria läcker och färger, som är motiverad både från miljö- och hälsosynpunkt, har också underlättats genom särskil­da utbildningsinsatser från de fackliga organisationeraas och branschorga-nisationeraas sida.

Enligt regeringens uppfattning är det värdefullt att kopplingen mellan
arbetsmiljö och yttre miljö behandlas i skyddsombudsutbildningen och i
andra arbetsmiljöutbildningar.
                                                             72


 


Arbetsmiljöinstitutet ansvarar för vidareutbildningen av företagshälso- Prop. 1990/91:90 vårdens personalgmpper, bl.a. företagsläkare, företagssköterskor och skyddsingenjörer. Företagshälsovården har en betydelsefull roll som stöd för arbetsgivare och anställda vid t. ex. planering och förändring av verk­samheter samt vid val av olika produkter. Hos företagshälsovården samlas också kunskap om hur olika produkter och ämnen påverkar människors hälsa.

Frågor om yttre miljö tas upp i samtliga av institutets vidareutbildning­ar i företagshälsovård. Dämtöver ger institutet särskilda kurser i bl.a. kemisk produktkontroll och bekämpningsmedelshantering.

Regeringen anser att den kompetens som företagshälsovården på detta sätt byggt upp i miljömedicinska och miljötekniska frågor bör tas till vara.

4 Åtgärder inom olika områden

4.1 Miljö och ekonomisk utveckling

Välfärd, trygghet och rättvis fördelning är viktiga hörastenar i det svenska samhällsbyggandet. De sociala trygghetssystemen har kunnat byggas ut och den materiella välfärden har ökat i takt med tillväxten i ekonomin. Målet om en hög tillväxt är centrah för en ekonomisk politik med sikte på   . ökad välfärd, social trygghet och en god miljö.

Miljösituationen påkallar en förändring av grandläggande attityder i vår livsföring. I ett längre perspektiv hotas såväl den materiella tillväxten som vår allmänna välfärd av en pågående miljöförstöring. Konsumtion på bekostnad av investeringar leder till såväl långsiktiga ekonomiska problem som miljöproblem.

Ekonomisk tillväxt måste vägas mot andra mål i politiken. Tillväxt inne­bär ökad kapacitet att tillverka varor och tillhandahålla tjänster. En ökad vam- och tjänsteproduktion till priset av försämrad hälsa eller miljö är inte en önskvärd utveckling i ett välfärdssamhälle.

En kortsiktig syn på tillväxt som inte beaktar miljöeffekter försämrar tillväxtmöjligheterna på längre sikt eftersom resurser förbmkas och kost­naderaa för att återställa och bekämpa uppkomna miljöskador i ett senare skede kan öka.

För att säkerställa tillväxtmöjligheteraa på sikt måste vi vårda samhäl­lets tillgångar, inklusive naturresurserna. En hållbar utveckling är med detta synsätt en utveckling där framtida generationer får ta över en natio­nalförmögenhet som är minst lika stor som i dag.

Möjlighetema att förena ambitionema om ekonomisk tillväxt med må­let om en god livsmiljö har ibland ifrågasatts. Erfarenheter visar dock att avsevärda miljöförbättringar har kunnat åstadkommas genom de resurser den ekonomiska tillväxten skapat.

Ökade miljökrav har härigenom framgångsrikt kunnat mötas med ny
produktions- eller reningsteknik och industriproduktionen har kunnat öka
samtidigt som utsläppen har minskat. Ekonomisk tillväxt och miljökrav
initierar investeringar i exempelvis miljöanpassad produktions-, energi-
       73


 


eller transportteknik som behövs för att driva utvecklingen i riktning mot     Prop. 1990/91:90 ett miljövänligare samhälle.

Miljökraven får dock inte ses för snävt. Miljöskydd är inle bara fråga om reningsteknik vid själva tillverkningen. God miljö- och resurshushållning måste tillgodoses i alla led från råvara till slutligt avfall. Detta blir allt mer tydligt ju bättre reningstekniken blivit. Framtidens miljöproblem kom­mer, som vi tidigare framhållit, mer och mer att relateras till varornas innehåll och utformning, samt till konsumtionen.

Den ekonomiska tillväxten har stor betydelse för våra möjligheter att lösa miljöproblemen. Det är därför viktigt att fömtsättningama för ekono­misk tillväxt säkerställs genom att olika insatser görs för att främja främst en utveckling och fömyelse av näringslivet. Regeringen redovisar i propo­sitionen om näringspolitik för tillväxt förslag som främjar en sådan ut­veckling. Eftersom ökade ambitioner inom miljö- och näringspolitiken ömsesidigt påverkar varandra är långsiktighet, fömtsägbarhet och omställ­ningstid väsentliga i detta sammanhang.

För att hålla omställningskostnaderna på en rimlig nivå behöver indu­strin och andra aktörer erforderlig tid för att genomföra nödvändiga inves­teringar och utveckla nya miljöanpassade tekniker, processer eller produk­ter. Längre omställningstider kan också möjliggöra längre gående miljö­krav. Det är vidare väsentligt, såsom nämns i avsnitt 3.1, att ambitionerna för miljöpolitiken undviker handelspolitiska svårigheter samt står i sam­klang med strävan mot en interaationell harmonisering av miljökraven.

Ett långsiktigt mål är att all produktion skall vara ren från början. Det kommer dock under överskådlig tid, bl. a. vid energiproduktion, behövas satsningar på efterhandsrening. I det perspektivet blir det nödvändigt att lägga allt större vikt vid att reningskraven riktas mot de områden där reningskostnaderaa är lägst.

En god ekonomisk tillväxt fömtsätter en anpassning av ekonomin till nya villkor och förändrade fömtsättningar. Ineffektiv verksamhet måste bereda plats för ny, effektiv och efterfrågad produktion. En ekonomisk politik som utformas för att underlätta stmkturomvandling och skapa gynnsamma tillväxtförhållanden i allmänhet har stor betydelse även för att förbättra miljön. Det kan dock inte uteslutas att kommande miljökrav kan ge upphov till betydande kostnader för vissa enskilda företag eller bran­scher för anpassning och stmkturell omställning till miljöanpassade verk­samheter. Ambitionen måste därför vara att minimera dessa kostnader.

Vårt sätt att uttrycka välfärd genom att mäta ekonomisk tillväxt efter förändringar i bmttonationalprodukten, bör vidareutvecklas. Välfardsbe-greppet bör representera mer av helhetssyn och uttrycka andra kvalitativa faktorer, vilka inte utan vidare kan uttryckas i traditionella ekonomiska termer.

För att kunna använda oss av det vidare begreppet nationalförmögenhet
måste nya metoder utvecklas för att värdera naturtillgångarna. Vidare bör
underlag för ekonomiska beslut utformas på ett sätt som även innefattar
och tar hänsyn till förändringar i miljön samt exploateringen av naturre­
surserna. Mot denna bakgmnd har regeringen under år 1990 tillsatt en
särskild utredare, med uppgift att utreda frågan om hur nationalräkenska-
  74


 


perna skall kunna kompletteras. Avsikten är att de skall utgöra ett bättre underlag när det gäller att ge miljön en större vikt vid ekonomiska bedöm­ningar. Miljöräkenskapsutredningen, MIR, kommer att redovisa resulta­ten av sitt arbete senast den 1 april 1991.

Miljöhänsyn skall genomsyra samhällets alla sektorer, samtidigt som förutsättningar skall skapas för en långsiktigt uthållig tillväxt. Regeringen har i årets finansplan understmkit att den ekonomiska politiken skall bidra till att ställa om produktion och konsumtion för att säkra balans mellan ekonomisk tillväxt och miljö.


Prop. 1990/91:90


4.2 Jordbruket och skogsbruket

Sammanfattning av avsnittet: Riksdagen beslutade våren 1990 öm en ny livsmedelspolitik. Prisregleringen och exportstödet avskaffas. Ett av syftena med reformen är att fä eh bättre miljö. Miljömålet i, den nya livsmedelspplitiken är ätt slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap och ätt bevara den biologiska mångfalden, Värde­fulla naturr och kulturmiljövärderi skall bevaras. Ett nytt stöd för landskapsvård har införts. Stödet uppgår till 550 milj. kr. under en treårsperiod.''; ■:,',■

Läckaget av närsalter från jordbmket skair halveras mellan åren 1985 och 1995. ArriraioniakavgångenbegränsasJ ett förstå steg méd 25% till år 1995. En rad åtgärder har redaii genomförts. Komplette­rande åtgärder föreslås nu så att målen kan uppfyllas.

Kadniiuminnehållet i hahdélsgödselmedel måste begränsas. Ert särskild utredare tillkallas för att bl. a. utreda behovet av ett avgifts­system för kadriiium i handelsgödsel.

Användningen av bekämjjningsmedel har halverats under den senaste femårsperioden öch skall ytterligare halveras till strax efter /mitten av 1990-taIet./':.■>,/ .    ■.■■.:.'i\':,.--. ■,.■/■;■:■■■■ :.■■.■■

En översyn av skogspolitiken har inletts. I översynen ingår att
precisera ett miljömål för skogsbmket.   :
        .    , , -

Regeringen föreslår hu att ett reservationsanslag på 58,1 riiilj. ler. anvisas för miljöskyddande åtgärder i jordbruket. Regeringen före­slår vidare att en miljöavgift införs på flytande ammoniak.Skärpta regler om riiarkayvattning införs i naturvårdslagen.


4.2.1 Inledning

Livsmedelspolitikens inriktning ändrades genom beslut i riksdagen våren 1990, i huvudsak i överensstämmelse med regeringens proposition om livsmedelspolitiken. Riksdagsbeslutet hade föregåtts av ett intensivt utred­ningsarbete som bl.a. syftade till att få en livsmedelspolitik som förenar den moderna konsumentens krav på hälsosamma och billiga livsmedel med ett miljöanpassat och rationellt lantbmk. Riksdagens beslut innebär i korthet tre viktiga saker. Prisreglering och exportstöd avvecklas med bör-


75


 


jan från den 1 juli 1991. Gränsskyddet sänks i enlighet med ett framtida Prop. 1990/91:90 GATT-avtal. Genom åtgärder riktade direkt till enskilda lantbmkare kom­mer vissa allmänna mål att kunna uppfyllas och tillgodoses på en fri marknad. Detta gäller miljöhänsyn, beredskapsfrågor och regional sprid­ning av livsmedelsproduktionen. Den nya livsmedelspolitiken har som mål att slå vakt om ett varierat och rikt odlingslandskap, bevara den genetiska variationen och biologiska mångfalden och att minimera växlnä­ringsläckage och användningen av bekämpningsmedel. Ett rikt och vari­erat odlingslandskap är av central betydelse för flora och fauna. Miljö- och landskapsvården har därför fått stor tyngd i den nya livsmedelspolitiken. Det öppna landskapet skall där detta anses väsentligt från kultur- och naturvårdssynpunkt, hävdas med landskapsvårdande stöd.

Jordbmket i Sverige har genom seklema bidragit till att utforma en levande landsbygd och ett öppet landskap. Jordbraket har bidragit till att artrikedomen i Sverige har förändrats och i vissa fall ökat. Under de senaste decennierna har emellertid det mekaniserade och kemikalieinten­siva jordbmket fört med sig en rad negativa miljöeffekter. Användningen av bekämpningsmedel utgör t. ex. ett hot mot djur och växter i odlings­landskapet. Genom de åtgärder som regeringen tidigare vidtagit minskar nu användningen av bekämpningsmedel. Användningen av handelsgödsel och stallgödsel har lett till ökande läckage av närsalter till vattendragen och avgång av ammoniak till luften. En ökad stordrift och utdikning av våt­marker leder till en utarmning av biotoper.

Riksdagen beslutade år 1988 i enlighet med regeringens proposition om miljöförbättrande åtgärder inom jordbmket m. m. bl. a. om åtgärder för att minska närsaltläckage från jordbmket. Dessa åtgärder avsåg huvudsak­ligen krav på ökad lagringskapacitet på stallgödsel, skärpta regler för spridning av gödsel på åkrama, regler för odling av fånggröda samt höjda miljöavgifter på handelsgödsel för att stimulera till minskad användning. De skärpta reglema infördes i första hand i kustområden vid de mest påverkade havsområdena. Målet var att uppnå en halvering av närsaltläc-kaget i belastade områden till år 2000. Ytterligare åtgärder behövs emeller­tid för att nå detta mål och för att begränsa påverkan på haven. Målet har i internationella överenskommelser skärpts till att halvera närsaltläckaget från jordbmket till år 1995 för att det skall vara möjligt att uppnå den halvering av den totala tillförseln av närsalter till haven genom mänsklig påverkan.

Regeringen har tidigare angivit att målet är att hälso- och miljöriskerna vid användning av kemiska bekämpningsmedel i jordbmket skall minska. Som första steg har en halverad användning i princip uppnåtts mellan åren 1985 och 1990. Enligt riksdagens beslut i enlighet med den livsmedelpoliti­ska propositionen år 1990 skall användningen av bekämpningsmedel hal­veras ännu en gång till strax efter mitten av 1990-talet.

Regeringen bedömer att den livsmedelspolitiska reformen ytterligare kommer att begränsa jordbmkets negativa miljöpåverkan. Reformen ger utrymme för ett framtida miljöanpassat jordbmk.

I samband med reformen kommer det att ske en omläggning av jordbm­
kets växtproduktion. Regeringen har beslutat om stödåtgärder för åker-
     76


 


mark som ställs om till annan varaktig användning än livsmedelsproduk-     Prop. 1990/91:90 tion, t.ex. plantering av energiskog eller lövskog eller anläggning av våt­marker.

Regeringen har givit naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med lant­bmksstyrelsen och riksantikvarieämbetet följa och utvärdera miljöeffek­tema av den nya livsmedelspolitiken. I uppdraget skall även effektema, behovet, och omfattningen av samt formema för landskapsvårdsersätt­ningen utvärderas, liksom tillämpningen av vissa delar av lagen om skötsel av jordbmksmark.

Odling av biobränslen i slättbygder och anläggning av våtmarker bidrar till att närsaltläckaget från jordbmksmark minskar. Det s. k. anläggnings­stödet kan erhållas för plantering av löv- och energiskog. Stödet till odling av biobränslen i slättbygder minskar jordbmkets närsaltläckage och natur-och kulturvärden i landskapet bibehålls.

4.2.2 Närsalter m. m.

För den svenska belastningen av närsalter på havs-, yl- och gmndvatten utgör jordbmket fortfarande en betydande källa. För vissa jordbmksinten-siva områden kan det t. o. m. vara den dominerande källan.

De regler för lagring och spridning av stallgödsel som tidigare införts, samt höjningen av miljöavgiften för handelsgödsel har redan börjat ge effekt. Det är emellertid inte tillräckligt för att uppnå en halvering av kväveutsläppen. Den omställning av jordbmket som den livsmedelspoliti­ska reformen leder till beräknas också kraftigt bidra till minskat närsaltläc­kage.

Regeringen anser att föreskrifter skall utfärdas avseende krav på utökad andel höst- och vinterbevuxen mark. Detta är en av de mest kostnadseffek­tiva åtgärderaa för alt minska närsaltläckaget. Regeringen föreslår att medel anvisas för information och försöksverksamhet rörande höst- och vinterbevuxen mark.

En annan viktig källa till kvävebelastningen är ammoniakavgången. Dessa utsläpp är i första hand ett nationellt problem eftersom ammoniak sprids över betydligt kortare avstånd än t.ex. kväveoxiderna. Ca 40% av nedfallet av ammoniak kommer från svenska källor och då främst från jordbruket i samband med hantering av stallgödsel. Åtgärder kan vidtas för att begränsa ammoniakavgången till luften från gödselhanleringen. Genom teknisk utveckling av gödselspridare kan ammoniakavgången minskas ytterligare. Målet är att i första hand begränsa ammoniakavgång­en med 25% till år 1995, räknat från dagens nivå. Möjligheterna att begränsa utsläppen med 50% till sekelskiftet utreds.

Ett kompletterande åtgärdsprogram för att minska kväveutsläppen till
mark, vatten och luft från jordbmksföretag, utarbetas av lantbmksstyrel­
sen i samråd med naturvårdsverket. Regeringen föreslår att sammanlagt
58,1 milj. kr. anvisas för miljöskyddande åtgärder i jordbmket. I detta
ingår bl. a. försök och utveckling främst med avseende på hantering av
stallgödsel och utsläpp av ammoniak. Utveckling av metodik för typgod­
kännande och serieprovning av gödselspridare ingår också.
                      77


 


Ytterligare ett led i att minska kväveläckaget kan vara att utnyttja Prop. 1990/91:90 ekonomiska styrmedel så att användningen av handelsgödsel minskar. Den totala användningen av gödselmedel i jordbmket har minskat med 12% under den senaste femårsperioden. Regeringen föreslår nu att en miljöavgift tas ut på flytande ammoniak i likhet med vad som gäller övriga handelsgödselmedel. I samband med att prisregleringsavgiften på handels­gödsel avskaffas kommer regeringen att överväga om en miljöskatt är en kostnadseffektiv åtgärd för att få till stånd ytterligare begränsningar av närsaltläckage från för stor användning av handelsgödsel.

Kadmiuminnehållet i handelsgödsel måste begränsas kraftigt, främst av hälsoskäl. En särskild utredare tillkallas för att utreda behovet av ett avgiftssystem på kadmium i handelsgödsel. I uppdraget ingår också att redovisa ett förslag till högsta tillåtna kadmiumhalt i handelsgödsel.

4.2.3   Landskapsvård

För att skydda det svenska odlingslandskapet har en rad åtgärder genom­förts. Ett särskilt stöd för naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet, det s. k. NOLA-bidraget, infördes år 1986. Riksantikvarieämbetet tilldelades år 1987 vissa medel för kulturbevarande åtgärder. Genom det livsmedelspo­litiska beslutet år 1990 har ett nytt stöd för landskapsvårdande åtgärder införts som under en treårsperiod beräknas uppgå till 550 milj. kr.

I skötsellagen föreskrivs att jordbmksmark, innefattande betesmark, skall anmälas till länsstyrelsen innan den får tas ur produktion. I de fall sådan areal är av väsentligt intresse för kultur- eller naturmiljön kan samhället avtala med brakaren att han mot viss ersättning fortsätter med jordbmk-sproduktion. Det finns även möjlighet att träffa avtal i frågor om omkring-liggande mark när länsstyrelsen bedömer att marken är betydelsefull för att skapa den helhetsbild av landskapet som natur- eller kulturmiljövården kräver. Gmnden för att landskapsvården skall fungera är att det finns eko­nomiskt bärkraftiga jordbmksföretag. För sådana naturvårdsåtgärder dis­ponerar myndighetema särskilda medel. Genom ersättningarna för land­skapsvård, i kombination med de möjligheter som naturvårdslagen ger och frivilliga åtgärder från bl. a. kommunema, finns det goda möjligheter att för framtiden säkerställa värdefulla områden i odlingslandskapet.

4.2.4   Bekämpningsmedel

Regeringen föreslår att miljöavgiften för bekämpningsmedel konstraeras om i samband med att prisregleringsavgiften inom jordbmket omvandlas till miljöavgifter. Den bör anpassas till prisregleringsavgiftens nuvarande utformning, dvs. en omläggning av avgiften från per kilo aktiv substans till en dosavgift som relateras till medlens risker.

Kemikalieinspektionen ges i uppdrag att undersöka möjligheten att infö­
ra differentierade avgifter efter bekämpningsmedlens farlighet och risken
med deras användning. Därmed skapas bättre fömtsättningar för att kun­
na styra mot miljömålen, dels genom övergång till bekämpningsmedel
med mindre risker, dels genom minskad användning av bekämpningsme-
      78


 


del. Syftet är att åstadkomma den beslutade halveringen av bekämpnings-     Prop. 1990/91:90 medelsanvändningen från år 1990 till strax efter mitten av 1990-talet.

För närvarande råder förbud mot att använda stråförkortningsmedel. Förbudet gäller inte rågodling. Användningen av stråförkortningsmedel ger möjlighet att öka kvävegivan utan att risker för liggsäd ökar. Detta medför risk för ökat växlnäringsläckage och förorening av vattensystem. För närvarande finns inte rågsorter som ger acceptabel avkastning och kvalitet utan att stråförkortningsmedel används. Undantaget för rågodling kommer därför att förlängas.

Biologisk bekämpning med utnyttjande av naturligt förekommande or­ganismer pågår i viss utsträckning i Sverige men är än så länge mycket begränsad. Bl. a. har konkurrensen från de väletablerade och relativt sett billiga kemiska medlen hämmat introduktionen av biologiska bekämp­ningsmedel. Under de senaste åren har bilden dock förändrats bl. a. som en följd av en kritisk inställning till kemiska medel och på gmnd av utvecklingen av genteknik. I den mån de biologiska bekämpningsmedlen erbjuder fördelar från hälso- och miljösynpunkt kan de bli ett viktigt alternativ till de kemiska medlen. Introduktion av biologiska bekämp­ningsmedel kan dock medföra risker för miljön. Ett system införs därför för förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel.

4.2.5 Jordbrukets bevattningsbehov

Vid en omläggning av växtproduktionen och odling av energigrödor är det särskilt angeläget att beakta tillgången på vatten, då energigrödoma kan vara mer vattenkrävande än den nu odlade grödan. Redan i dag är jord­bmket den tredje största vattenförbrakaren i landet. Under de senaste årens torra somrar har det förekommit konkurrens om vattnet inom ett flertal områden i Sverige. I många fall har konflikteraa och problemen skärpts bl. a. till följd av mindre vattentillgång under sommarhalvåret och ökade behov under de senaste åren. I de jordbmksintensiva områdena ökar nu behovet av att anpassa grödoma med hänsyn till befintlig vatten­tillgång samt att tillförsäkra sig att det finns vatten genom att ordna för uppsamling och lagring.

Mot denna bakgrand avser regeringen att ge lantbraksstyrelsen i upp­drag att närmare utreda jordbmkets bevattningsbehov i framtiden samt redovisa lösningar för hur vattenbehovet kan täckas.

4.2.6 Skogsbruket

Nuvarande skogspolitik beslutades år 1979.1 den betonas bl.a. behovet av
hänsyn till naturvårdens intressen. Fömtsättningarna för skogsnäringen
har sedan dess förändrats i flera olika avseenden, t.ex. i fråga om dess
betydelse för landets ekonomi och energiförsörjning samt i fråga om för­
hållandena intemationellt. Samtidigt hotas våra skogar på olika sätt av
luftföroreningar, bl.a. svavel- och kväveoxider. Dessutom har insikten
ökat om behovet av att bevara en biologisk mångfald i naturen och av ett
skogsbmk som bygger på de naturgivna fömtsättningama. Regeringen har
   79


 


mot denna bakgmnd tillkallat en kommitté med parlamentarisk samman-     Prop. 1990/91:90 sättning för att utvärdera skogspolitikens mål och medel och föreslå de förändringar som behövs. Kommittén skall bl. a. precisera ett miljömål för skogsbmket.

4.2.7 Dikning av våtmarker

Ett särskilt problem som uppmärksammas inom såväl jordbmket som skogsbraket gäller skyddet av våtmarkerna. Våtmarker bidrar effektivt till att förhindra avrinningen av kväve och utgör samtidigt livsmiljö för ett stort antal djur- och växtarter, av vilka många är hotade. Totalt sett har ungefar en tredjedel av landets våtmarker dikats ut sedan början av 1800-talet, varav ca 25% för skogsbmksändamål. I vissa jordbraksområden har 90% av våtmarkerna försvunnit. Årligen markawattnas i skogsbmket ca 15 000 hektar och skyddsdikas ytterligare ungefär 30000 hektar.

Utvecklingen måste hejdas eftersom våtmarker tillhör de viktigaste bio­toperna i landskapet och är av stor betydelse för att minska näringsläcka-get till havet. Det är viktigt att återskapa våtmarker både för naturvården och för ett minskat växlnäringsläckage. Regeringen föreslår att naturvårds­lagen ändras och att en möjlighet införs att föreskriva om förbud mot markavvattning i områden där det från naturvårdssynpunkt är särskilt angeläget att bevara våtmarker. Skyddsdikning skall enligt förslaget anmä­las till skogsvårdsstyrelsen. Det av riksdagen beslutade anläggningsstödet kan utnyttjas för att återskapa våtmarker i jordbrakslandskapet.

80


 


4.3 Trafiken


Prop. 1990/91:90


Sammanfattning av avsnittet: Hälsofarliga effekter begränsas kraftigt till början av 2000-talet. Trafikens miljöstörånde effekter skall kraft­igt begrärisas. Regeringeri bedömer att miljöeffekter förorsakade av den svenska trafiken kommer att vara undanröjda till år 2010. Trafi­kens klimatpåverkande effekter skall begränsas i enlighet med stra­tegin för minskad klimatpåverkan.

Trafikens kostnadsansvar ses över. Investeringar i infrastmkturen skall öka för att minska miljöskadorria och för att öka tillgänglighe­ten. Ett program för att minska trafikens miljöeffekter och förbättra framkomligheten genomförs i tre storstäder.

Regeringen är beredd att avsätta 5 500 milj. kr. som bidrag till finansieringen av åtgärder i storstadsområdena.

Det intemationella samarbetet intensifieras. Regeringen avser att inom ramen för EES-processen verka för att ävgaskraven för per­sonbilar, lätta lastbilar och bussar skärps snarast men senast fr.o. m. år 1996. Regeringens ambition är att genom ett brett nordiskt sam­arbete infora skärpta regler för svavelhalt i bränslen som används i färjor och andra fartyg. Internationella avgaskrav bör införas för flyget.-

Utsläppen från enskilda fordon skall minskas ytterligare, bf a, genom att miljöklasser införs för att ge ekonomisk stimulans till miljöyänliga fordon. Miljöklasser kommer att införas för personbil lar, bussar och lastbilar fr.o.m. 1993 års riiödeller. Miljöklassindel­ningen skärps för dieselbränsle.

Vid projektering av nya spårsystem skall miljökonsekvensbeskriv­ningar upprättas. Inoiti vägplaneringen introduceras miljökonsek-vénsbeskrivningarredan i planeringen.

Regeringen föreslår i propositionen om energipolitiken att 30 milj. kr. om året avsätts under fyra år för utvecklings- och de­monstrationsprojekt rörande användnirig av motoralkoholer.


4.3.1 Inledning

Möjligheter till transporter och kommunikationer har i alla tider varit en grundpelare för samhällsutvecklingen. Det är genom kommunikation mel­lan människor och orter som samhällen bildas, fortlever och utvecklas.

Utvecklingen av transporter har också genom hela historien gåll hand i hand med samhällsutvecklingen i övrigt. De tekniska och ekonomiska förutsättningar som i olika utvecklingsskeden begränsat transportmöjlig­heterna har samtidigt satt bestämda gränser för vad som kunnat åstadkom­mas på andra samhällsområden och starkt påverkat möjligheterna att tillgodose olika materiella, sociala och kulturella behov.

Transportpolitikens övergripande mål är att landets medborgare och näringslivet i landets alla delar skall erbjudas en tillfredsställande, säker


81


6   Riksdagen 1990/91. I saml. Nr 90


och hälso- och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällseko-     Prop. 1990/91:90 nomiska kostnad. Ett av de viktiga delmålen för trafikpolitiken är således att bidra till en god miljö. Inriktningen skall vara att radikalt minska de skadliga utsläppen från transportsystemet.

Det kan finnas motsättningar mellan miljömålet och övriga trafikpoliti­ska mål. När kostnaderna för att resa ökar, minskar människors möjlighet att resa och därmed t. ex. tillgängligheten till arbetsplatser.

Det fortsatta arbetet med trafikens miljöanpassning baseras på en av­vägning mellan behovet av att utveckla transportsektora för att möta 1990-talets transportbehov och behovet av att kraftigt minska sektorns miljöpåverkan.

Trafikens kostnadsansvar är i det här sammanhanget en viktig utgångs­punkt. Det innebär att samtliga trafikslag och samtliga fordon skall bära sina samhällsekonomiska kostnader. Som ett steg i denna riktning beslöt riksdagen med anledning av regeringens trafikpolitiska proposition år 1988 om vissa höjningar av bensinskatten liksom av kilometerskatten. Miljöskatter har bl. a. i samband med skattereformen införts för vägtrafik och luftfart. För närvarande genomförs en översyn av kostnadsansvaret.

Hittills har miljömotiverade åtgärder som beslutades på 1970- och 1980-talen i mycket hög grad koncentrerats till det enskilda fordonet. Men även andra åtgärder, såsom sänkt hastighetsgräns på vissa vägar samt ökade krav på miljöhänsyn i investeringsplaneringen, har genomförts. Dessa åtgärder har nu börjat ge resultat. Blyutsläppen från vägtrafiken har mins­kat radikalt. De åtgärder som vidtagits för att begränsa främst personbilar­nas, men i någon mån även lastbils- och busstrafikens utsläpp av bl.a. kväveoxider, kolmonoxid och kolväten börjar också ge resultat. För att nå de långsiktiga målen föreslår regeringen ytterligare åtgärder.

Samtidigt har andra problem fått ökad uppmärksamhet. Det gäller främst transportsektorns koldioxidutsläpp, vars betydelse bara för några år sedan inte hade uppmärksammats, men som i dag ägnas stor uppmärk­samhet. Ett annat exempel är sjöfartens utsläpp av bl.a. svavel- och kväveoxider, som är väsentligt större än vad som tidigare beräknats. Storstadstrafikutredningen har samtidigt kastat nytt ljus över de problem som storstadstrafiken ger upphov till. De skador som uppstår på männi­skors hälsa på gmnd av trafikens utsläpp är särskilt viktiga i sammanhang­et.

Stora insatser krävs för att lösa problemen och för att uppnå redan fastlagda mål. Insatser krävs inom transportsektorn, liksom inom andra sektorer. Regeringen föreslår därför alt följande eftersträvas vad gäller trafiksektorns miljöarbete:

   Hälsofarliga effekter begränsas kraftigt till början av 2000-talet. Härvid krävs åtgärder i de större städerna och för att begränsa i första hand partikelulsläppen från dieseldrivna fordon och skärpta avgaskrav för andra fordon.

   Trafikens miljöstörande effekter skall kraftigt begränsas. Regeringen bedömer att effekter som försurning och övergödning förorsakade av den svenska trafiken kommer att vara undanröjda till år 2010. De

svenska utsläppen av kväveoxider, svaveldioxid och kolväten från trafi-   82


 


ken kan minskas kraftigt genom skärpta avgaskrav.            Prop. 1990/91:90

• Trafikens bidrag till klimatpåverkan skall begränsas i enlighet med klimatstrategin.

Åtgärdsbehovet är således stort. Detta kräver en strikt prioritering av insatseraa. Regeringen anser att arbetet bör inriktas på åtgärder beträffan­de storstadstrafiken, investeringar i järnvägen samt skärpta krav på fordon och bränsle. Det närmare västeuropeiska samarbetet ger möjlighet till en sådan samlad insats.

4.3.2   Internationellt samarbete

Sverige har lagt ner ett betydelsefullt arbete inom den s. k. Stockholms-gmppen som kom till på svenskt initiativ år 1985. I gmppen ingår alla EFTA-länder utom Island samt Danmark, Tyskland, Nederiänderaa och Kanada. Genom detta samarbete har överenskommelser utarbetats röran­de bilavgasföreskrifter, vilka fungerar som utgångspunkt för de nationella regler som länderaa inför.

Det interaationella intresset för arbetet med att begränsa trafikens miljöpåverkan ökar nu kraftigt. I november 1989 antog t.ex. den perma­nenta europeiska transportministerkonferensen, CEMT, en särskild trafik-och miljöresolution. Resolutionen pekar på behoven av att vidta ytterliga­re åtgärder för att förbättra energianvändningen och miljöanpassningen i trafiken. En särskild interaationell hearing med bil- och bränsleindustrin i världen anordnades hösten 1990. På svenskt initiativ behandlades trafik-och miljöfrågorna vid det miljöministermöte som hölls gemensamt för EG-EFTA i november 1990. Avgörande för framgången på detta område är att Europas regeringar samfällt medverkar till skärpta krav för alla utsläpp av skadliga ämnen. Inom EG finns förslag om att skärpta avgas­krav skall införas på personbilar år 1993.

Regeringen anser att Sverige i framtiden i ökad utsträckning skall agera för att uppnå interaationella överenskommelser på delta område. Fömt­sättningaraa alt nå framgångar i ell sådant arbete förbättras genom det närmare västeuropeiska samarbete som nu håller på att växa fram. Nya möjligheter erbjuds att driva på i miljöarbetet och ger därmed förbättrade möjligheter att motverka de storregionala och globala miljöproblem som transportsektora bidrar till. De krav på gemensaml handlande tillsam­mans med övriga EFTA-länder och med EG, som detta innebär, kan och skall utvecklas för att förbättra miljön.

4.3.3   Storstads- och tätortsfrågor

Biltrafikens expansion har medfört allt större påfrestningar på miljön och
hälsan och allt sämre framkomlighet på vägar och gator framför allt i
storstadsregionerna. Trafiken är nu den avgjort största källan till miljöstör­
ningar. Värst är luftföroreningarna och de lokalt höga bulleraivåerna
utmed trafikleder och hårt trafikerade galor.
Regeringen har tillsatt särskilda förhandlare för de tre storstadsområde-
     83


 


na. Deras uppgift har varit att tillsammans med lokala och regionala Prop. 1990/91:90 aktörer förhandla fram åtgärdspaket för att komma tillrätta med miljö-och framkomlighetsproblemen i resp. region. Regeringen är beredd att avsätta 5 500 milj. kr. som etl bidrag till finansieringen av åtgärder som storstadsförhandlaraa kan träffa överenskommelse om. Förslaget redovi­sas i propositionen om näringspolitik för tillväxt.

De särskilda miljöprojekt för Göteborg, Sundsvall-Timrå och västra Skåne, som regeringen tidigare tillsatt, har samtliga redovisat behov av kraftfulla insatser för att begränsa hälso- och miljöproblemen från trafiken i dessa regioner. Det material som projekten utarbetat kommer att utgöra underlag för det fortsatta åtgärdsarbetet inom resp. region. En särskild sam­ordnare för Sundsvall-Timråregionen kommer att tillkallas för att arbeta vidare med förslagen om regionens kommunikationsnät.

Det står klart att ytterligare åtgärder behöver vidtas för att komma till rätta med trafik-, miljö- och hälsoproblemen i främst storstadsområdena. Regeringen anser att rekommendationen om låg-emitterande tunga tät­ortsfordon, LETT-rekommendationen, som utarbetats som vägledning för köpare av sådana fordon, bör följas i största möjliga utsträckning. Na­turvårdsverket och trafiksäkerhetsverket bör i samarbete med kommers­kollegium, och med hänsyn till utvecklingen inom EG, utarbeta förslag till speciella krav för dieseldrivna tätortsfordon, med mycket låga utsläpp av avgaser och buller. Bullerstöraingar från trafik i tätorter skall uppmärk­sammas i ökad utsträckning.

Framkomligheten för kollektivtrafiken och distributionstrafiken skall förbättras genom de åtgärder som genomförs med anledning av storstads­förhandlarnas förslag. Regeringen bedömer att 40 miljarder kr. kommer att investeras i storstäderaas trafiksystem under 1990-talet. Detta innebär bl.a. investeringar i moderaa kollektivlrafiksyslem, rena fordon och förbi­farter. Förslagen behandlas i regeringens proposition om näringspolitik för tillväxt.

Den kommunala och regionala planeringen bör ta till vara möjligheterna att förbättra trafikunderlaget för kollektivtrafiken. Planhandlingar bör redovisa tydliga konsekvensbeskrivningar med avseende på trafiken och miljön. Kommunema skall ges legala möjligheter att begränsa miljöstöran­de trafik i stadskärnorna.

4.3.4 Fordon och bränsle

Åtgärder i alla typer av fordon och bränslen inom alla trafikslag skall framöver vara den viktigaste komponenten i strategin för att uppnå ett miljöanpassat transportsystem.

Riktlinjerna för att minska utsläppen från motorfordon lades fast genom 1988 års miljöpolitiska beslut. Avgaskraven skärptes för personbilar fr.o.m. 1989 års modell. För lätta lastbilar och bussar gäller de skärpta kraven obligatoriskt fr.o.m. 1992 års modell. De nya kraven infördes på frivillig väg och med ekonomiskt stöd redan fr.o.m. 1990 års modell. Kraven för tunga lastbilar och bussar skärps fr. o. m. 1993 års modell.

Principiellt kan man påverka bränslets egenskaper, förbränningen, av-     84


 


gasreningen eller fordonets mil- och luftmotstånd på ett sådant sätt att Prop. 1990/91:90 utsläppen från fordonet minskar. Utvecklingen hittills visar att jämförelse­vis lite gjorts vad gäller bränslets egenskaper. Successiva förbättringar har gjorts i fråga om förbränningsteknik, liksom mil- och luftmotstånd. De mest betydelsefulla förbättringarna har under senare år emellertid skett genom direkta reningsåtgärder, som t.ex. trevägskatalysatora.

Strävan skall även fortsättningsvis vara att de miljökrav som ställs på fordon är teknik- och konkurrensneutrala. Miljökraven skall således inte ange vilka tekniker som skall användas, eller hur utvecklingsinsatseraa skall fördelas mellan åtgärder på bränsle, förbränning, rening eller annat. Kraven skall i stället ange acceptabla utsläppsnivåer. För bränsle finns dock skäl att införa vissa krav som anger en lägsta godtagbar kvalitetsnivå.

Utvecklingen mot ökad användning av blyfri bensin är ett exempel på en positiv utveckling inom området. Regeringen ser dock skäl att driva på utvecklingen ytterligare och föreslår därför att skatten på blyfri bensin sänks, medan en höjning sker för annan bensin.

Genom att använda mer miljövänliga dieselbränslen kan de hälsovådli­ga utsläppen begränsas väsentligt. Regeringen föreslår därför att miljöklas­serna för dieselbränsle förändras så att dieselkvaliteteraa i klass 1 och 2 blir renare. Dämtöver bör, samordnat med EG, högsta tillåtna svavelhalt i dieselbränsle sänkas.

Miljövinster kan också uppnås om traditionella bränslen, dvs. främst bensin och diesel, ersätts med altemativa drivmedel. Det kan gälla motor­alkoholer, gas och el. För att driva på utvecklingen av aUeraativa drivme­del kommer regeringen inom kort, i propositionen om energipolitiken, att föreslå att 30milj. kr. per år anvisas under fyra år som stöd till utvecklings-och demonstrationsinsatser rörande användningen av motoralkoholer.

Flera färjerederier har, till följd av frivilliga överenskommelser, gått över till lågsvavlig, mer miljöanpassad bunkerolja. Generellt sett innehål­ler dock sjöfartens bränsle stora mängder svavel och andra föroreningar. Detta orsakar förbränningstekniska problem och ger upphov till stora utsläpp av luftföroreningar. Sverige skall därför inom Interaational Mari-time Organization, IMO, verka för förbud mot tillsatser av kemiska sub­stanser som är skadliga för miljön. Det är regeringens bestämda ambition att genom ett brett nordiskt samarbete införa gränsvärden för högsta tillåtna svavelhalt i bränslen i fartyg som frekvent anlöper svenska ham­nar, dvs. i huvudsak den nordiska farjetrafiken. Som ett första steg kan bilaterala överenskommelser träffas med inriktningen att senare all inom­nordisk farjetrafik skall omfattas av överenskommelser om högsta tillåtna svavelhalt. Även utsläppen av kväveoxider från sjöfarten bör minska. För­slag till åtgärder bör utarbetas av berörda myndigheter redan under år 1991.

Beträffande bilamas utsläpp av bl.a. kväveoxider, kolväten och kol­monoxid, klarar befintlig teknik mer än vad dagens utsläppskrav anger. Det framgår av tester av befintliga fordon, liksom det faktum att man på andra håll i världen, särskilt i Kalifornien, ställer högre krav på fordonen.

Regeringens ambition är att tillsammans med övriga länder i Västeuro­
pa skärpa avgaskraven för personbilar och lätta lastbilar och bussar snarast
men senast fr.o.m. år 1996 till den nivå som införs federalt i USA med
        85


 


början från 1994 års modeller. Miljöeffekten blir störst om sådana krav     Prop. 1990/91:90

införs tidigare och samordnat med övriga länder i Västeuropa. Regeringen

avser därför att aktivt inom ramen för EES-processen verka för att kraven

inom EFTA och EG skärps till denna nivå snarast men senast fr.o.m. år

1996.

Regeringens ambition är att tillsammans med övriga länder i Västeuro­pa skärpa avgas- och bullerkraven för tunga fordon fr. o. m. år 1996 så att de ungefär motsvarar de federala kraven i USA för 1994 års modeller. Regeringen bedömer att det finns goda möjligheter att genomföra detta samordnat med EFTA och EG.

För att påskynda introduktionen av mer miljöanpassade fordon kom­mer regeringen att föreslå att ett system med miljöklassning av nya fordon införs fr.o.m. 1993 års modeller. Genom ett sådant system kommer introduktion av fordon med goda miljöegenskaper att stödjas.

Inom luftfarten har vissa förbränningstekniska förbättringar skett till följd av de miljöskatter som infördes i samband med 1988 års trafikpoliti­ska beslut. Utvecklingen av flygmotorer har ännu inte kommit så långt att utsläppskrav kan ställas för ett ikraftträdande i början av 1990-talet. Men flygmotorindustrin är för närvarande inne i etl intressant utvecklingsarbe­te. Sannolikt kommer teknik att finnas tillgänglig i slutet av 1990-talet som ger avsevärda utsläppsminskningar av framför allt kväveoxider. Sverige agerar för att skärpta avgaskrav införs på flygplan senast mot slutet av 1990-talet.

Avgaskrav för dieseldrivna jämvägsfordon utformas i samband med ut­vecklingen av nya lätta motorvagnar, i första hand för persontrafik på järn­väg. Regeringens ambition är att införa dessa krav tillsammans med andra länder i Europa.

Tidigare har inga krav ställts på utsläppen från arbetsfordon. De har visat sig bidra med relativt stora utsläpp av bl. a. kväveoxider. Naturvårds­verket skall därför utarbeta förslag i samråd med andra berörda myndighe­ter till avgaskrav på arbetsfordon. Regeringen avser att verka för att samordnade krav för traktorer och arbetsmaskiner införs inom EFTA och EG fr. o. m. år 1995. Miljöklasser bör prövas även för denna typ av fordon.

Ambitionen att begränsa utsläppen av koldioxid kräver åtgärder även inom transportsektora, som svarar för drygt en tredjedel av dessa utsläpp. Det ankommer på naturvårdsverket i samarbete med kommerskollegium, konsumentverket samt andra berörda myndigheter och med hänsyn till utvecklingen inom EG att utreda möjligheten att införa gränsvärden för koldioxidutsläpp från vägfordon.

4.3.5 Infrastruktur

Samtliga transportslag och trafiksystem är förknippade med utsläpp av
luftföroreningar och andra miljöstömingar. Påverkan sker dels i form av
miljöeffekter vid byggande, drift och underhåll av trafiksystemen, dels
genom att dessa påverkar trafiken och transporteraas fördelning mellan
olika trafikslag.
Järavägssystemet skall byggas ut för att kunna utgöra ett konkurrens-
      86


 


kraftigt alternativ inom såväl person- som godstrafiken. Även vägsystemet måste successivt anpassas i miljövänlig riktning. Regeringen har redan föreslagit riksdagen att anslagen över statsbudgeten för investeringar i järavägstrafik under den kommande tioårsperioden höjs från 10 miljarder kr. till 15 miljarder kr. En särskild infrastmkturfond inrättas som tillförs sammanlagt 20 miljarder kr. under 1990-talet. Medlen skall användas för samfinansiering av järnvägar, vägar och kollektivtrafikanläggningar. Reg­eringen bedömer att 30 miljarder kr. kommer att investeras i järavägar under 1990-talet.

Vid projektering av nya spårsystem, liksom vid väsentliga ombyggna­der, skall miljökonsekvensbeskrivningar upprättas. Inom vägplaneringen kommer miljökonsekvensbeskrivningar att introduceras redan i planering­en. Luftfartsverket bör ta fram planer för miljöåtgärder för de större flyg­platser som verket ansvarar för.


Prop. 1990/91:90


4.4 Energiförsörjning

',:' Sämfhanfatiriingav avsnittet::Miljömålet är.étteriergisystein.utan / /kärnkraft .där- sektorns',bi'drag" .till.försurning' och' klim"atpäverk'an>' /jmiriskär kraftigt öchdäf de orörda älva'ma'"irité byggs ut,' // /; *',"/

, / .Miljöpåverkan.från él-.qch,värinep/ocluktiöneii har naihskätkraf-.-■ /tigt-'sedan''1.97p-talets mitt geriom,bl.a./succéssiyt/skäip"ta.utsläp '  kräv./Genbrn de ekönpmiska\styririedél som/redan.har bes|utats' ; ,-minskar utsläppeh;ytterligaré./ /:;':' *': /,.',•'-/" .*' •/*' »* :.'■• f / <";.-'"

*.   ytsläppskraiven för svavel skärpsy "/■ storstäderna .och- söd.ra" SVe'rigé.' .-* .'■..'/ ,■ *' ■ /." ;■«,: / : : ~; /: / *"."~; ', / Riktlinjerriå.för-svävelTOch kvä.vebxiäutsläpp.från.riya stora för-' ,' -brännin'gsanläggnirigarskärps.>',*/«/" ■*//.'/<"; '"//-'.' •■",-/■'"-'/' */"


4.4.1 Inledning

Betydande steg har tagits i riktning mot ett miljöanpassat energisystem. Miljöpåverkan från el- och värmeproduktionen i Sverige har minskat kraftigt under 1970- och 1980-talen. Svavelutsläppen från denna sektor har minskat med ca 70% och kväveoxidutsläppen med ca 35% sedan år 1980. Koldioxidutsläppen har under samma period minskat med ca 35%. Sektorn har bidragit till en förbättring av luften i våra tätorter, minskad försurning och minskad påverkan på det globala klimatet.

Ytterligare åtgärder behövs dock för att minska el- och värmeproduktio­nens miljöpåverkan. Ingen av de i dag globalt sett dominerande metoderna för energitillförsel — fossila bränslen, kärakraft eller tredje världens an­vändning av vedbränslen — är långsiktigt hållbar. En förändring av värl­dens energisystem kommer att kräva stora insatser och industriländerna måste vara föregångare. Den fortsatta omställningen och miljöanpassning­en av det svenska energisystemet skall ses mot denna bakgmnd. Miljömå­len är ett energisystem utan kärnkraft där sektoras bidrag till försurning


87


 


och klimatpåverkan minskar kraftigt och där de orörda älvarna inte byggs     Prop. 1990/91:90 ut. En sådan omställning tar tid och kräver internationellt samarbete.

Regeringen har tidigare (avsnitt 2.1.3) redovisat en samlad strategi för alt minska klimatpåverkan. El- och värmeproduktionens utformning har stor betydelse för att denna strategi blir framgångsrik. Regeringen avser att inom kort lägga fram förslag till riktlinjer för energipolitiken. I det följande redovisar regeringen sin syn på skärpta utsläppskrav, åtgärder mot utsläpp från småpannor och lokalisering av vindkraft.

4.4.2   Miljöpåverkan från el- och värmeproduktion

Luftkvaliteten i tätorterna har förbättrats bl. a. genom utbyggnad av fjärr­värme och genom övergång till lågsvavligt bränsle och mer effektiva för­bränningsanläggningar. I Stockholm har halterna av svaveldioxid minskat med omkring 80 % sedan år 1970. Sothalterna i Göteborg och Stockhom har halverats under samma tidsperiod. Förbränning i villapannor, särskilt äldre vedpannor utan modern förbränningsteknik, kan dock lokalt bidra till ut­släpp av hälsoskadliga föroreningar. Eldning med olämpliga material, som impregnerat virke, kan ge utsläpp av starkt cancerframkallande ämnen.

Utsläppen av svavel kommer att minska ytterligare genom de skärpta utsläppskraven och svavelskatten. Enbart genom den svavelskatt som infördes den 1 januari i år beräknas utsläppen från denna sektor till år 2000 minska med ytterligare 10000—25 000 ton svavel per år jämfört med vad som annars skulle vara fallet.

Kväveoxidutsläppen från denna sektor har också minskat. Den kväveoxidavgift som införs den I januari 1992 beräknas minska utsläppen med ytterligare 3000 — 5 000 ton per år.

Utsläppen av koldioxid från el- och värmeproduktionen har minskat med en dryg tredjedel sedan år 1980 och med nära 60% sedan år 1970. Huvudorsakerna är förbättrad energihushållning, ökad användning av förnybara bränslen och användning av el baserad på vatten- och kärnkraft för att ersätta fossila bränslen i värmeförsörjningen. Den koldioxidskatt som infördes vid årsskiftet bedöms få stor betydelse för alt begränsa koldioxidutsläppen från värmeproduktionen.

4.4.3   Åtgärder för minskad miljöpåverkan

Regeringen har tidigare redovisat sin avsikt att ändra förordningen om
svavelhaltigt bränsle så att utsläppskraven skärps med början i storstads­
länen och sydligaste Sverige år 1993. Förändringen skall vara genomförd i
hela Sverige senast år 1997. Det innebär en tidigareläggning med två år
jämfört med tidigare planer. De nya kraven innebär att årsmedelvärden
för utsläpp av svavel från större anläggningar blir 50 mg svavel per me­
gajoule tillfört bränsle och för mindre anläggningar 100 mg svavel per
megajoule tillfört bränsle. Utsläppsvärdena tillämpas som genomsnitt för
samtliga förbränningsanläggningar i ett fjärrvärmenät eller en kraftstation
eller för flera pannenheter inom en industri.
I samband med prövning enligt naturresurslagen och miljöskyddslagen
        88


 


har det på senare tid framkommit att utsläppen av svavel från nya stora Prop. 1990/91:90 förbränningsanläggningar kan minskas ytterligare. Som riktlinjer för pröv­ningen enligt miljöskyddslagen anges därför nu, att utsläppen från nya förbränningsanläggningar med en tillförd effekt över 500 megawatt får uppgå till högst 30 mg svavel per megajoule tillfört bränsle, räknat som årsmedelvärde.

Utsläppen av kväveoxider från nya förbränningsanläggningar med en tillförd effekt över 500 megawatt bör inte överstiga 30 mg per megajoule tillfört bränsle, räknat som årsmedelvärde.

Kraven för utsläpp av svavel och kväveoxider skall baseras på bästa tillgängliga teknik. Det kan, med hänsyn till den tekniska utvecklingen, innebära att kraven i vissa fall sätts lägre än de riktvärden som angivits.

Buller från energiproduktionsanläggningar skall inte överstiga de nivåer som anges för nyetablering av industri i naturvårdsverkets riktlinjer för externt industribuller.

För avfall från förbränning av olja och fasta bränslen gäller att mängden restprodukter som måste deponeras skall begränsas. Restprodukter som inte kan nyttiggöras skall deponeras på etl sådant sätt att utlakningen av föroreningar minimeras. Askan från förbränning av biobränslen bör han­teras på ett ekologiskt hållbart sätt.

Det fortsatta arbetet för att minska el- och värmeproduktionens miljö­påverkan, utöver de åtgärder regeringen i dag redovisar, inriktas i första hand på att begränsa klimatpåverkan och på att minska utsläppen från småpannor. Regeringen fäster stor vikt vid naturvårdsverkets arbete med information och utbildning om småskalig vedeldning. Det är viktigt att undersöka föratsättningama för att minska utsläppen från villapannor. Det gäller bl. a. att analysera möjligheterna att införa positiv miljömärk­ning, överväga system för obligatoriskt typgodkännande, system med ut­släppsdeklarationer och åtgärder som leder till bättre drift och underhåll. Det ligger inom naturvårdsverkets ansvarsområde att efter samråd med berörda myndigheter bedriva ett sådant arbete.

Del är angeläget att utnyttja de goda fömtsättningar för vindkraft som finns i vårt land. De närmare fömtsättningama för lokalisering av storskalig vindkraft för bedömas i kommunernas fysiska planering.

89


 


4.5 Industrin m.m.


Prop. 1990/91:90


i - Sårirnahfattning av 'avsnittet: jEtf !p*rögramsför« översyn* av i ut- ;
"! släppsyiUkoren för rtiiljöstörande verksamheter genomförs genom; *
 ;ömprövning'enligt-miljöskyddslagén.,*M.åletär åttjtr
bé-,;

; ,grtosa industrins Msläpp tdl en sådan nivå ättjmiljöriirite tär skad  ?
*! .* Åtgärder inom skogsinäustrinjr särskilt angeiägnä..Utsläppen äv
* 'klörefade organiska ämnen begrärisas ytterligare, så att de tjli sekel-' ■
i 'skiftetnått en nivå'där miljöninte märkbart-påverkås.".' * i t ': ,t :; ";
:: • Utsläppen; av svavef ochkväveoxider frånincl.ustrinbjegränsast' .*
■ 'kraftigt; U;;.; T: - :'--''*■;: U' i: rr; -'  '';/:••"-'-- ' ■ '
*;: tWoralkaliindustrierskäU :i:samband ined öinprövriirtgavvilikqr;;
; lenligt.miljöskyddyägeriUägga fast "en-plåri .'för övergårigtill Kyick-;
"' * silverfri teknik:.;"'"' - » i •* -I .* J *;',; ;■"';   ■ ■ '' !•' •' ***** Z t
. : , Vid|,kustbaséradé kommunala-reningsverk införs en kvävereduk- ;
;; tion méd 'riifrist 50%.;; J ;*■« «"■ *'.' ,1 ".*!,:;;; ,„;;;,;,;; :* ; ;■ -- • *«■
.    '; Regeringen föreslår ätt miljöskyddslagéns"äridras så att detlklärt;.,
; f franigår«aft.utövarph;ay en miljöfarlig vérksam.hét är
«

.framdet underlag söin:béhövs vid en öiriprövniiigayryiUkoren.  : ; '


4.5.1 Inledning

Svensk industri är basen för det materiella välståndet i landet. På gmnd av exportberoendet måste svensk industri i hög grad ta hänsyn tiil den inter­nationella marknadens krav. Bättre miljöegenskaper hos en produkt kan numera i många fall vara en konkurrensfördel — men det har inte alltid varit så.

På sikt kommer ingen gren av det svenska näringslivet att förbli opåver­kad av de ökande miljökraven. Den stmkturomvandling som skedde un­der 1970- och 1980-talen förenades med höga miljöskyddsambitioner. Även i framtiden förväntas omfattande förändringar som kan påverka nuvarande produktion och sysselsättning. Samtidigt kommer många nya avsättningsmöjligheter att uppstå. En långsiktigt hållbar produktion kom­mer också att visa sig vara företagsekonomiskt fördelaktig.

Den industriella produktionen i Sverige leder fortfarande till betydande störningar i de ekologiska systemen. Ändå har ett omfattande och fram­gångsrikt miljöarbete lett till att utsläppen av föroreningar från de stora punktkälloraa — industri, förbränningsanläggningar och reningsverk — minskat mycket kraftigt. Orsakerna till detta ligger dels i miljöskyddsla­gens tillkomst år 1969 och de miljökrav som därefter har kunnat ställas med lagens hjälp, dels i en stmkturomvandling som har inneburit att äldre anläggningar har lagts ned. Det företagsinteraa arbetet med processför­bättringar och övergång till energi- och resurssnålare processer har haft stor betydelse för förbättringar i miljön. 1 många industrier har produktio­nen kunnat öka, samtidigt som råvaraåtgången och utsläppen har minskat. Exempel på detta är att produktionen av blekt pappersmassa har ökat,


90


 


medan användningen av klor i blekningsprocessema drastiskt har mins-     Prop. 1990/91:90 kat.

Arbetet med att begränsa den svenska processindustrins utsläpp måste fortsätta så att utsläppen kommer ned till nivåer som inte ger upphov till en märkbar påverkan på miljö och hälsa. Det innebär att ett program för omprövning av gällande utsläppsvillkor skall upprättas. Dessutom skall miljöpåverkan från användningen av varor och uppkomsten av avfall begränsas till en nivå som är förenlig med en långsiktigt hållbar utveckling. Det innebär att miljökonsekvensema skall beaktas redan på utvecklings­stadiet i produktionen och att miljöpåverkan från en varas hela livscykel skall vägas in från början.

4.5.2 Miljöskyddsarbetet

Kvaliteten och ambitionerna i miljöarbetet varierar mellan branscher och mellan enskilda anläggningar. Många företag arbetar aktivt med utbild­ning av personal och teknisk utveckling för att minska utsläppen och undvika villkorsöverträdelser. Andra har inte samma framförhållning och saknar kunskapen orn produktionens miljöeffekter.

Miljöskyddslagens regler med individuell prövning kan i vissa fall leda till att likartade s. k. miljöstörande verksamheter har tillstånd med olika krav på skyddsåtgärder. Skillnaderaa kan bero på vid vilken tidpunkt verksamheten har prövats. En kompetent och rättvis myndighetsprövning är en viktig del av arbetet med att nå de framtida miljömålen. Dämtöver behövs ett kontrollprogram för verksamheten som är så utformat att det blir ett stöd såväl för företagen som för tillsynsmyndigheterna.

Den som ansöker om tillstånd till miljöfarlig verksamhet är skyldig att ge in den utredning som behövs för att ansökan skall kunna bedömas. I miljöskyddslagen saknas dock uttryckliga bestämmelser om utrednings­skyldighet vid omprövning av villkor. Regeringen anser att miljöskydds­lagen bör kompletteras så att det klart framgår att utredningsskyldigheten också vid omprövning åligger utövaren av verksamheten.

Regeringen kommer att uppdra åt naturvårdsverket att upprätta ett tioårigt program för en översyn av utsläppsvillkoren för miljöstörande verksamheter genom omprövning. Syftet är att systematiskt införa sådana villkor som måste uppfyllas för att de nationella och interaationella miljö­målen skall kunna uppfyllas och de regionala miljöproblemen kunna un­ danröjas. Vid översynen av en viss bransch bör anläggningar som har stora utsläpp prioriteras, särskilt sådana där tydliga miljömål finns, och sådana som har utsläpp till känsliga recipienter. Länsstyrelsemas regionala miljö­analyser kan användas som underlag vid prioriteringarna av behov och åtgärder. I programmet bör fömtom industrier även ingå andra viktiga punktkällor som t. ex. energianläggningar och kommunala reningsverk.

Den som utövar miljöfarlig verksamhet och som har tillstånd enligt
miljöskyddslagen är skyldig att lämna en årlig miljörapport till tillsyns­
myndigheten. Det är utövarens ansvar att miljörapporteraa är korrekta
och fullständiga. De bör vara möjliga att utnyttja som underlag för priori­
tering av omprövningsinsatser.
                                                           91


 


I det löpande uppföljningsarbetet är det viktigt att både de som utövar Prop. 1990/91:90 miljöfarlig verksamhei och myndigheteraa arbetar på ett effektivt sätt så att utsläppen fortsättningsvis kan hållas på en låg nivå. Detta kräver en väl utbyggd egenkontroll hos utövaren i kombination med en effektiv extera tillsyn från myndigheternas sida. Det arbete med intern miljörevision som har påbörjats inom industrin är etl steg i rätt riktning.

4.5.3 Begränsning av utsläpp

Den dominerande källan till stabila organiska föreningar är skogsindustri­ernas utsläpp av klorerad organisk substans. Riktlinjeraa för att minska dessa utsläpp angavs i 1988 års miljöpolitiska proposition. Genom de åtgärder som nu genomförs kommer utsläppen att begränsas med 60 — 70% från 1985 års nivå. Utsläppen kommer därefter att uppgå till 1,5-2 kg organiskt bunden klor, räknat per ton producerad blekt sulfatmassa. Med den process- och reningsteknik som finns tillgänglig i dag kan utsläp­pen minskas ytterligare, till 0,5 — 1 kg organiskt bunden klor per ton massa. Skogsindustrieraa bör därför prioriteras i naturvårdsverkets omprövnings-plan. Vid omprövningen bör villkoren fastställas med hänsyn till bästa tillgängliga teknik. Vid den individuella prövningen måste hänsyn samti­digt tas till det enskilda företagets produktion och dess fömtsättningar att minska utsläppen.

1 samband med prövningen av pappersmassafabrikema skall även andra utsläpp av miljöfarliga ämnen från tillverkning av såväl blekt som oblekt massa behandlas. Målet är att skogsindustrins utsläpp minskas till början av 2000-talet till en sådan nivå att miljön inte märkbart påverkas. Vad detta innebär i fråga om storleken på utsläppen måste klarläggas genom fortsatt forskning och miljöövervakning.

Utsläppen av stabila organiska ämnen bör begränsas också från andra branscher. Naturvårdsverket och kemikalieinspektionen bör fortsätta sitt arbete med att identifiera nya källor och initiera åtgärder mot utsläppen därifrån.

Industriella utsläpp av flyktiga organiska ämnen kommer framför allt från raffinaderier, organisk kemisk industri och ytbehandlingsanläggning­ar. Här har utsläppen minskat först under senare år. Utsläppen från processindustrier begränsas bl.a. genom byte till tätare utmstning och bättre övervakning avseende läcksökning och utsläpp till omgivningen. Utsläpp av lösningsmedel m. m. skall också begränsas, i första hand genom övergång till lösningsmedelsfria processer där så är möjligt.

Den stora källan för utsläpp till vatten av olika metaller är gamla gmvavfallsupplag. Även utsläpp från pågående gmvbrylning och från vis­sa industrier är betydande. Diffusa utsläpp från bl. a. avfallsdeponier är en annan källa vars betydelse kan öka.

Utsläppen av metaller har minskat kraftigt sedan 1970-talets början. För
att nå utsläppsmålen för metaller måste dock ytterligare åtgärder vidtas för
att begränsa utsläppen till framför allt luft, som är helt dominerande. En
rad åtgärder har redan vidtagits, och genom det fortlöpande arbetet med
   92


 


prövning och tillsyn bör det vara möjligt att halvera utsläppen av de     Prop. 1990/91:90 viktigaste metallema under perioden 1985—1995.

För att minimera utsläppen av kvicksilver skall bl. a. åtgärder vidtas vid de kloralkalifabriker som använder sig av kvicksilverceller. Kvicksilverfri teknik finns tillgänglig och tillämpas redan av två fabriker. Redan i 1988 års miljöpolitiska proposition angavs att kvicksilverfri teknik bör införas på sikt. Regeringen anser nu alt en plan skall läggas fast i samband med omprövning av kloralkalifabrikema för att införa kvicksilverfri teknik vid samtliga fabriker. Även kvicksilvemtsläppen från andra branscher, t. ex. järn-, stål- och metallverk, minskas genom villkor vid prövning enligt miljöskyddslagen. En avvecklingsplan för användningen av kvicksilver redovisas i det följande. Regeringen bedömer att dessa åtgärder samman­taget minskar utsläppen av kvicksilver med 70% mellan åren 1985 och 1995.

Industriprocesser svarar för en betydande del av de svenska utsläppen av försurande ämnen även om utsläppen totalt sett har minskat kraftigt under senare år. Ungefar 40% av svavelutsläppen kommer från industrin. Andelen kommer att öka när den beslutade svavelskatten minskar utsläp­pen inom andra sektorer.

Industriprocessemas utsläpp av svavel och kväveoxider måste minska ytterligare för att uppfylla de miljömål som riksdagen formulerat. Som riktlinjer för prövning enligt miljöskyddslagen av dessa utsläpp skall gälla att åtgärder vidtas upp till en kostnad av 30 kr. per kg svavel och 40 kr. per kg kväveoxider. Därmed ställs samma krav på industriprocessema som på Övriga samhällssektorer.

Utsläppen av närsalter bör begränsas från vissa industrier och framför allt från kommunala reningsverk. Många av de kommunala verken har i dag både biologisk och kemisk rening. Fortfarande saknar de flesta dock en fullgod kvävereduktion. Regeringen anser att som riktlinje vid prövning enligt miljöskyddslagen skall gälla att en reduktion av kvävet med minst 50% införs för de större reningsverken. I första hand åtgärdas de renings­verk som är lokaliserade vid eller nära kusten vid de mest påverkade havsområdena. Hit räknas hela väst- och sydkusten samt Östersjökusten upp till och med Stockholms skärgård. I vissa kraftigt påverkade områden, som Laholmsbukten, Skälderviken, Öresund och Hanöbukten, eftersträ­vas en högre reningsgrad.

Många kommuner har omoderaa och ålderstigna avloppsledningssys­tem. Det får till följd att grandvatten i stora mängder läcker in i systemen och förorsakar problem, såsom bräddning och störning av reningsproces­ser. I många fall kan också avloppsvattnet läcka ut och förorena gmndvalt­net. Allt detta innebär att utbyte och renovering av ledningssystemen i många av landets kommuner måste påskyndas. Detta är ett kommunalt investeringsansvar.

Innehållet av metaller i det slam som uppstår vid kommunala renings­verk har minskat under senare år. Haltema av metaller och stabila organi­ska föreningar kan dock för vissa anläggningar fortfarande vara så höga att slammet inle kan användas som jordförbättringsmedel utan särskilda vill-

93


 


kor. Genom olika åtgärder som för närvarande vidtas skall slammet senast år 1995 åter kunna användas mer allmänt.

Utsläpp av kväve och fosfor från enskilda avloppsanläggningar och små reningsverk i glesbygd och fritidshusområden behöver också uppmärk­sammas. En infomationskampanj för övergång till fosfatfria tvättmedel kan bidra till att minska fosfomtsläppen.


Prop. 1990/91:90


4.6 Varor och kemiska produkter

'.', SärrirhånfaJtning ''av.a vS«/'«e/.-/Miljöhärisyn. måste éripmsyrä.iit-,-> förriinirigén av alla dévärönoch produkter vi an vänder I sämhäUet. 1

jnöm kemiluiieköntrollén.ökäs.ihsatsénia >* seln-pch anvälidningenay miljö- öch hälsoskadliga äriineh öch prö .dukter. Förhandsåriiriälan för nyå kemiska ämnen infors och keini-. .kalieihspéktioriehs -produktregister  byggs   ut/, Kemikå . -tionen och' naturvårdsverket får utvidgat bemyndigande ;att förbju-; "'''da-impö'och hanterin'g av.skadliga kemiska produkter.', ',-',-',-'. >'.. /   -Regeringen föreslår att en ny lag införs om föÄändsans /.-biolpgiska.bekämpningsniedel./',-'.:'/'* '..•.•/]■ <:'■"■. '/■■'■ ■,■//';-/■",■■ ,'-';''-

AyvécÖingspIäriema för pzÖM '.■■. gei"ihgen föreslår att riksdagen godkänner tilläggen till Moritréalprö-■'-'; tökölletpinpzonnedbrjande ämnen.,-',-'.'■ ;'■ v'.-/;■*.■.' ','• i''-'.~->',•',• .■■*,-/ . ...Nyä ayvecklirigsplariér fastställs'för".ärivänciriing ay< klorerade lös-". ' ningsmedel, ky'iclailver"oi:h bly.-Kadmiumanyändningeri begränsas" .%'ytterligäre.-/:/'-,-.//// ."■/'"././'','>' ///*-///' //.■'■'/y.''.'''■','''''. ./ .internationell samordning,- särskilt inöihVästéuröpajeftersträvas.. ; ; J För att stimulera tillåtérlämhing av'förbrukade riickél/kädmium- ■ ' battérietinförsätériäriiriihpprémieriRegeri . • - tériavgiiFte'n för slutna-riickel/kajimiiirnbattérier..' .". V ■'/. /-/; . -; , ,


4.6.1 Inledning

Produktionen av en vara innebär alltid att naturresurser utnyttjas. Miljö­påverkan kan uppstå vid utvinning av råvaror, transport av insatsvaror och varor, i produktionsledet, under konsumtionen och senare, när varan efter användningen blir avfall. En mycket stor mängd ämnen och kemika­lier används i olika varor. En rad av dessa ämnen kan orsaka skada om de sprids okontrollerat i naturen.

Som tidigare framhållits blir det därför allt viktigare att skärpa kraven på olika varor och kemiska produkter för att uppnå de miljöpolitiska mål som lagts fast. Genom att utforma varorna på ett miljöanpassat sätt kan miljöproblemen inom alla samhällssektorer minskas. Fordon med mindre och renare avgaser minskar föroreningarna från transportsektora. Genom att ta bort t.ex. asbest ur bromsbelägg och kvicksilver ur strömbrytare undviks utsläpp under produktionen och när bilarna skrotas. Användning­en av allt mindre farliga bekämpningsmedel och handelsgödsel med lägre


94


 


kadmiumhalt begränsar jordbmkets negativa miljöpåverkan. Genom Prop. 1990/91:90 tvättmedel, färger och limmer där skadliga ämnen bytts ut slipper yrkes­mässiga användare och privata konsumenter att utsättas för hälsorisker (allergier, nervskador) under användningen och de diffusa utsläppen av skadliga ämnen till miljön via avloppssystem och soptippar minskar. Arbetsmiljön förbättras för dem som tillverkar dessa produkter och för dem som använder dem i industriell tillverkning av andra varor.

Regeringen anser att en strategi skall utvecklas för att utforma en miljö­anpassad vamproduktion, dvs. en vamproduktion där miljöhänsyn och miljöpåverkan vägs in i alla faser av varans livscykel från råvam- till avfalls- och återvinningsled. En arbetsgmpp under miljödepartementets ledning arbetar med att utforma en sådan strategi.

Vad avser åtgärder mot problemen med användning av byggmaterial, som innehåller flyktiga kemiska ämnen, avser regeringen att senare i år förelägga riksdagen en proposition. Denna behandlar olika åtgärder för en bättre inomhusmiljö.

Det är särskilt angeläget att begränsa användningen av miljö- och hälso­farliga kemiska ämnen. Det årliga inflödet av miljöfarliga ämnen i varor och i fasta anläggningar överstiger flerfaldigt de nuvarande utsläppen till naturen. Därmed ackumuleras en växande mängd miljöfarliga ämnen som förr eller senare via avfallsdeponier eller på annat sätt riskerar att läcka ut i miljön. Det innebär ett stort potentiellt miljöhot i framtiden.

Insatser krävs från ett stort antal aktörer för att arbetet för en miljöan­passad varuproduktion skall bli framgångsrikt. Genom substitutionsprin­cipen i lagen om kemiska produkter har den som hanterar eller importerar en kemisk produkt ett gmndläggande ansvar för att byta ul farliga ämnen och produkter mot mindre farliga.

Medvetna konsumenter och yrkesmässiga användare som får god infor­mation inför sina produktval och sin hantering av kemikalier är liksom en utvecklad kemikaliekontroll viktiga faktorer för att ansvaret att byta ut farliga ämnen och produkter i praktiken verkligen skall avkrävas produ­center och leverantörer.

Systemet med frivillig positiv miljömärkning är ett steg att förbättra konsumentens möjligheter att påverka. Den positiva miljömärkningen samordnas mellan de nordiska länderna och syftar till att genom samma märkning, en svan, stimulera försäljningen av produkter som är bättre från miljösynpunkt.

Bättre utbildning, särskilt av yrkesmässiga användare, och fortsatt arbe­te med obligatorisk klassificering och märkning av hälso- och miljöfarliga produkter är andra sätt att förbättra konsumentens och den yrkesmässige användarens möjligheter att påverka produktutvecklingen.

Ett viktigt steg är att införa obligatorisk miljöfarlighetsmärkning av kemiska produkter. Klassificering, märkning och registrering av kemikali­er har hittills huvudsakligen avsett hälsofarlighet. I nordiskt samarbete har tagits fram kriterier även för miljöfarlighet. EG har utvecklat kriterier som i huvudsak överensstämmer med de nordiska. Inom Norden har även ett syslem för klassificering och märkning av miljöfarliga kemiska ämnen och

95


 


produkter utarbetats, baserat på de nya kriterierna för miljöfariighet.     Prop. 1990/91:90 Diskussioner med EG pågår för att uppnå en harmonisering av kraven.

4.6.2 Kemikaliekontrollen

Kemikaliekontrollen stärks genom viss utbyggnad av kemikalieinspek­tionen. Förhandsanmälan med krav på god dokumentation av nya kemi­ska ämnen införs och produktregistret byggs ut. Bättre kontroll och uppgif­ter över kemiska ämnen och produkter är grunden för en förbättrad kemikaliekontroll vilket i sin tur är en fömtsättning för att kunna förebyg­ga miljö- och hälsoproblem genom att begränsa eller avveckla skadliga ämnen och produkter.

Förhandsanmälan innebär en skyldighet för tillverkare och importörer att anmäla nya kemiska ämnen innan de börjar saluföras i Sverige. Anmä­lan skall åtföljas av en dokumentation om ämnets hälso- och miljöeffekter. Systemet är i princip det samma som redan finns inom EG. Regeringen bemyndigar kemikalieinspektionen att utarbeta de föreskrifter som krävs för att systemet skall kunna införas.

Kemikalieinspektionens produktregister utvidgas genom bl. a. krav på särskilda uppgifter om miljöfariiga ämnen, bättre information om cancer-och allergiframkallande ämnen och uppgifter om produktens samtliga huvudkomponenter.

Sverige har i olika intemationella sammanhang drivit krav på mer tillförlitliga analyser av och bättre kunskaper och dokumentation om kemikalier. Sverige har också arbetat för begränsningar av farliga ämnen. Inom ramen för OECDs kemikaliearbete har stora framgångar uppnåtts. För sammanlagt 147 ämnen skall före utgången av år 1993 kunskap ha tagits fram om bl.a. ämnenas egenskaper och miljö-och hälsoeffekter. En långt driven arbetsfördelning mellan länderna gör det möjligt att på rela­tivt kort tid få fram omfattande dokumentation och samtidigt öka fömt­sättningarna för enighet om bedömning av ämnenas hälso- och miljöfarlig­het, vilket har stor betydelse om och när skyddsåtgärder skall vidtas.

De kemiska bekämpningsmedlen har sedan lång tid reglerats genom ett system för förhandsgranskning och godkännande. Regeringen föreslår nu att de biologiska bekämpningsmedlen förhandsgranskas och kontrolleras på samma sätt som de kemiska bekämpningsmedlen. En ny lag föreslås som skall vara tillämplig på biologiska bekämpningsmedel. För saluföring och användning av biologiskt bekämpningsmedel skall krävas godkännan­de från miljö- och hälsoskyddssynpunkt. Godkännandet sker efter för­handsgranskning av kemikalieinspektionen. Inspektionen bemyndigas meddela de föreskrifter och försiktighetsmått som behövs för framställ­ning och användning av biologiska bekämpningsmedel.

Även den övriga tillsynen i fråga om de biologiska bekämpningsmedlen
föreslås handhas av samma myndigheter som för de kemiska medlen.
Kostnader för förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel före­
slås täckas genom avgifter enligt samma principer som för de kemiska
bekämpningsmedlen.
                                                                         96


 


4.6.3 Awecklingsplaner                                                   Prop. 1990/91:90

Arbetet med att avveckla användningen av hälso- och miljöfarliga ämnen går nu in i ett intensivare skede.

Användningen av ozonnedbrytande ämnen måste upphöra. Globala avvecklingsplaner för ozonnedbrytande ämnen har utarbetats inom det s.k. Montrealprotokollet. Drygt 60 stater har skrivit under protokollet, som fastställer minimikrav för avveckling men samtidigt uppmuntrar enskilda länder att gå fram snabbare.

Redan genom 1988 års miljöpolitiska beslut införde Sverige som första land en fullständig avvecklingsplan för CFC. Därmed stimulerades ut­vecklingen av altemativa tekniker vilket varit positivt i det interaationella arbetet. Regeringen föreslår nu att avvecklingsplanen utvidgas så att an­vändningen av samtliga ämnen som bryter ned ozonskiktet avvecklas eller kraftigt begränsas.

Regeringen kommer att införa ett system för att ta hand om CFC ur kasserade kyl- och frysskåp. Kommuneraa görs ansvariga för omhänder­tagandet av CFC-innehållet. Kommuneraas ökade kostnader finansieras genom renhållningstaxan.

Regeringen avser att införa ett förbud mot halon i portabla brandsläcka-re och i fasta installationer från den I juli 1991. Sverige har notifierat GATT och EFTA om denna åtgärd. Den yrkesmässiga användningen av halon i befintliga installationer skall ha upphört senast år 1998. Krav på insamling och återvinning eller destmktion av halon införs också. Använd­ningen av HCFC-föreningar begränsas från år 1994.

Klorerade lösningsmedel har mycket god lösande förmåga och är inte brandfarliga. Dessa egenskaper tillsammans med hög flyktighet är gmnden till att ämnena fått en omfattande användning de senaste decennieraa. De viktigaste användningsområdena är för avfettning och fargborttagning inom verkstadsindustrin, för rengöring inom elektronikindustrin, inom läkemedelsindustri och kemisk industri samt för klotterborttagning och i kemtvättar.

Klorerade lösningsmedel är cancerframkallande och påverkar det cen­trala nervsystemet. De misstänks vidare ge direkta skador på växtligheten. Vissa nedbrytningsprodukter är stabila och lagras upp i organismer.

Regeringen anser därför att användningen av klorerade lösningsmedel skall avvecklas. Som ett första steg bör förbud införas mot försäljning av konsumentprodukter som innehåller hälso- och miljöskadliga klorerade lösningsmedel från den 1 januari 1993. Användningen av dessa lösnings­medel skall med något undantag upphöra helt till år 1995.

Användningen av vissa hälso- och miljöskadliga tillsatsmedel i plaster,
bl.a. klorparaffiner, bromerade flamskyddsmedel, ftalater och organiska
tennföreningar, bör också kraftigt begränsas. Målet är att användningen av
sådana tillsatsämnen som har en negativ påverkan på hälsan och miljön
skall avvecklas. Kemikalieinspektionen och naturvårdsverket har påbörjat
ett arbete med att ta fram ett samlat förslag om begränsningar av vissa
tillsatsämnen. Arbetet inriktas mot en snabb avveckling av de ämnen inom
ämnesgmppema som är mest skadliga för miljön. Även användningen av
nonylfenoletoxylater bör avvecklas.
                                                    "

7   Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90


Det finns anledning att se särskilt allvarligt på tungmetalleraa kvicksil- Prop. 1990/91:90 ver, kadmium och bly. Regeringen lägger nu fast den avvecklingsplan för kvicksilver som naturvårdsverket och kemikalieinspektionen har föresla­git. Till år 1995 skall 25% av den nuvarande användningen vara avvecklad och till år 2010 skall 75% ha upphört. Slutmålet är att användningen upphör helt. En rad åtgärder genomförs. Sedan den 1 febmari 1990 är det förbjudet att sälja batterier med högre kvicksilver- och kadmiumhalt än 0,025 viktprocent. Febertermometrar med kvicksilver bör förbjudas från år 1992. Övriga termometrar med kvicksilver liksom kvicksilverhaltiga strömbrytare, sjukvårdsinstrament och industriella mätinstmment bör förbjudas från år 1993. Kvicksilver i lysrör och lampor skall på sikt inte förekomma. Användningen av kvicksilver i laboratorier begränsas genom information. Utsläppen av kvicksilver från punktkällor reduceras kraftigt genom nya villkor efter omprövningar enligt miljöskyddslagen. Socialsty­relsen får i uppdrag att utreda en avveckling av amalgam inom tandvår­den.

Också användningen av bly bör på sikt avvecklas. Som tidigare redovi­sats införs en större skattedifferens mellan bensin med resp. utan blytill­sats. All läggning av blymantlad jordkabel skall ha upphört till år 1995. Övergång från blyhagel för jakt till hagel som är bättre från miljösynpunkt skall med stöd av informationskampanjer och frivilliga åtaganden kunna vara helt genomförd i början av 2000-talet. Myndigheterna genomför åtgärder för minskad användning av bly i olika konsumentprodukter m.m.

Riksdagen har nyligen godkänt regeringens förslag om ett åtgärdspro­gram mot blybatterier. Enligt programmet skall alternativa batterityper och startsystem utvecklas för att ersätta blybatterierna. Insamlingen av blybatterier permanentas och riksomfattande informationskampanjer ge­nomförs. Programmet finansieras med en avgift, som betalas av tillverkare och importörer av blybatterier.

Användningen av arsenik- och kromföreningar i träskyddsmedel måste minskas kraftigt. Om kemikalieinspektionens föreskrifter beträffande trä­skyddsmedel inte ger en tillräcklig minskning kommer regeringen att över­väga en miljöskatt för att minska användningen av dessa ämnen.

Även användningen av kadmium bör på sikt upphöra. Sverige har tidigt infört begränsningar för stora användningsområden. De största använd­ningsområdena är nu i batterier. I fosforgödselmedel förekommer kad­mium som förorening. Möjligheterna att begränsa kadmiuminnehållet i gödselmedel skall, som tidigare redovisats, utredas.

Kadmium i laddningsbara nickel/kadmiumbatterier svarar för över
hälften av kadmiumanvändningen i Sverige och ökar dessutom mycket
snabbt. Ett system för omhändertagande av sådana batterier införs för att
förhindra att de sprids i naturen. En återlämningspremie införs för att
stimulera till återlämning av förbrukade batterier. Regeringen avser att höja
batteriavgiften för nickel/kadmiumbatterier fr. o. m. år 1992 till 0,30 kr. per
g batterivikt. Fast monterade batterier beläggs också med avgift. Avgiften
skall finansiera insamling, omhändertagande, informationskampanjer och
återlämningspremier. Fr. o. m. år 1994 förbjuds fast monterade nickel/kad-
98


 


miumbatterier. Då införs motsvarande förbud inom EG.

Intemationell samordning är en viktig del av begränsningsarbetet. Rege­ringen avser att driva frågan om avveckling av de aktuella ämnena interna­tionellt. Myndigheteraa skall systematiskt fortsätta sitt arbete med att identifiera ämnen som bör begränsas. Myndigheteraa skall också vidta de åtgärder som behövs för att begränsningaraa skall genomföras i praktiken. Regeringen avser att utvidga kemikalieinspektionens och naturvårds­verkets bemyndigande enligt lagen om kemiska produkter till att meddela förbud enligt denna lag.

Inom OECD har på svenskt initativ ett projekt satts i gång för att identifiera ämnen vilkas användning starkt bör begränsas eller avvecklas helt. Fem ämnen är hittills utpekade för överväganden om riskreduceran-de åtgärder, nämligen kvicksilver, bly, kadmium, metylenklorid och bro­merade flamskyddsmedel.

Överenskommelser har också träffats vid bl. a. den tredje Nordsjökonfe­rensen för att begränsa användningen och utsläppen av de ämnen som redan nu har utpekats som så skadliga att de bör avvecklas.


Prop. 1990/91:90


4.7 Avfall

Sammanfattning av avsnittet: Ekonomiska styrmedel kan användas för att stimulera till källsortering. Därför anser regeringen bl.a. att kommunema skall få ökad rätt att differentiera avfallstaxoma för att stimulera källsortering av avfaU.

Programmet att minska avfallets volym och farlighet, öka källsor- tering, återtagning och återvinning enligt riksdagens beslut håller på att genomföras. Kommunema har fått ett vidgat ansvar för avfalls­hanteringen.

Regeringen föreslår också att riksdagen godkänner att Sverige ratificerar Bäselkonventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av fariigt avfall.


4.7.1 Inledning

Riksdagen godkände i maj 1990 regeringens förslag till avfallsprogram. Övergripande mål i programmet är att avfallets volym och farlighet måste begränsas och att behandlingen av det avfall som ändå uppkommer måste förbättras. Uppkomsten av miljöskadligt avfall skall undvikas genom att innehållet av skadliga ämnen i produkter och varor minskas. Genom förebyggande åtgärder kan problemen lösas effektivt.

Tillverkare och importörer av varor och produkter har det yttersta ansvaret för den miljöpåverkan och misshushållning med resurserna som kan bli följden av såväl tillverkning och användning som slutbehandling i avfalls- och återvinningsledet. Under 1980-talet har det blivit alltmer uppenbart att reningsteknik eller återvinningsteknik som främsta medel


99


 


för att begränsa avfallets negativa effekter inte är tillräcklig. Det behövs Prop. 1990/91:90 åtgärder som tar sikte på att förebygga uppkomsten av avfall och förore­ningar. Den högsta prioriteten måste ges till sådana produkt- och process­ändringar som ger miljöanpassade varor i alla hanteringsled och som gör det möjligt att dels minimera uppkomsten av avfall, dels minska avfallets innehåll av skadliga ämnen. Den som ger upphov till avfall skall stå för kostnadema i samband med avfallshanteringen.

Mängden avfall utgör ett ökande problem i det moderaa samhället. Riksdagen har tidigare beslutat om ett treårigt program med en samman­lagd ram om 87 milj. kr. för stöd till forskning för ett avfallssnålt samhälle. Forskningen skall avse dels miljöanpassad produktutveckling, dels avfalls­hantering. Regeringen har inrättat en ny myndighet, programrådet för forskning för ett avfallssnålt samhälle, som skall fördela medel till en miljöanpassad produktutveckling.

Avfallsprogrammet innebär att kommunema får ett vidgat ansvar för avfallshantering och planering av denna. Alla som yrkesmässigt bedriver verksamhet som ger upphov till avfall skall lämna kommunen de uppgifter som behövs för avfallsplaneringen. Detta skall ge en bättre överblick och kunskap samt möjlighet att styra avfallshanteringen till de mest lämpliga behandlingsmetoderaa.

Källsortering utvecklas med sikte på att allt avfall fr. o. m. år 1994 skall gå till en sådan slutbehandling, som möjliggör ett från miljö- och resurs­hushållningssynpunkt lämpligt omhändertagande. Målet är att förbrän­ning och deponering av osorterat avfall skall ha upphört vid slutet av år 1993. Programmet innebär vidare att kommunema redan från den 1 januari 1991 har rätt att med lagstöd föreskriva om källsortering. Samti­digt har statens naturvårdsverk fått rollen som central tillsynsmyndighet enligt rehållningslagen. Därmed skall kommunema kunna få stöd i sitt arbete och en samordning kan ske på nationell nivå.

Regeringen bedömer emellertid att avfallsprogrammet behöver kom­pletteras med ekonomiska styrmedel. Enligt regeringens mening bör det göras helt klart att kommunema har rätt att differentiera avfallstaxan i syfte att styra mot källsortering av avfall. Ytterligare styrmedel övervägs.

4.7.2 Miljöfarligt avfall

Vid sidan av arbetet med att begränsa de farliga ämnena i produkter och varor måste arbetet fortsätta med att reducera och ta hand om det miljö­farliga avfallet. Regeringen har tillsatt en utredning i syfte att bl. a. visa hur flödet av miljöfarligt avfall kan komma att utvecklas under 1990-taIet vid . olika fömtsättningar. Utredningen skall också klarlägga olika möjligheter och kostnader för att ta hand om sådant avfall. Arbetet skall vara avslutat före utgången av år 1991.

Genom insamling av miljöfarliga batterier har årligen ca fyra ton kvick­silver och drygt tre ton kadmium hindrats från att tillföras naturen.

Under hösten 1990 skärpte regeringen reglema för export av miljöfarligt
avfall. Andringaraa innebär att naturvårdsverket skall begära in uppgifter
om hur miljöfarligt avfall som exporteras från Sverige slutligt tas om hand
  100


 


i det mottagande landet och kontrollera att avfallet tas om hand på det sätt     Prop. 1990/91:90

som överenskommits. Samtidigt slås fast att miljöfarligt avfall bara får

föras ut ur landet om det kan visas att avfallet slutligt kommer att tas om

hand på ett sätt som är godtagbart från miljö- och hälsosynpunkt i Sverige.

Hädanefter måste alla, inkl. Svensk Avfallskonvertering AB (SAKAB)

ansöka hos naturvårdsverket för att få föra miljöfarligt avfall ur landet.

Regeringen föreslår att riksdagen skall godkänna Baselkonventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av farligt avfall som därefter skall ratificeras av Sverige. Konventionen innehåller bl. a. bestämmelser som syftar till att skydda utvecklingsländer mot giftdumpning. Sverige kommer även att vara pådrivande så att fler länder följer efter med en ratifikation. Det är dessutom viktigt att konven­tionen efterlevs och stärks. Konventionen behöver särskilt stärkas avseen­de uppföljning av destmktionsåtgärder utomlands.

4.7.3 Förpackningar m. m.

För att komma till rätta med de miljöproblem som uppkommer inom förpackningsområdet har regeringen tillsatt en kommitté med uppdrag att föreslå bl. a. åtgärder som kan främja retursystem. Utredningen skall läm­na sin slutrapport senast den 1 september 1991. Regeringen har för avsikt att uppdra till utredningen att utarbeta ett principförslag om ett fullstän­digt ansvar för tillverkare, handel och distributörer vad gäller returhante­ring och återvinning av förpackningar.

Ett förslag till lag om återanvändning av vissa dryckesförpackningar behandlas för närvarande i riksdagen. Förslaget innebär att flaskor som är tillverkade av PET-plast och som innehåller konsumtionsfärdig dryck fr. o. m. den 1 juni 1991 får säljas endast om de ingår i ett retursystem.

Glas används inom många olika områden. Några viktiga produktkatego­rier är emballageglas, planglas, glasfiber och glasull. Försök med kommu­nal glasinsamling påbörjades år 1970. Antalet kommuner som bedriver insamling samt mängden insamlat glas har ökat under senare år. Kommu­nema svarar för investeringar i insamlingsbehållare, tömning och mellan­lagring. Motiven för glasåtervinning är att medverka till en bättre hushåll­ning med samhällets energi- och råvamresurser. Dessutom bidrar den till minskad nedskräpning och till minskade avfallsvolymer, minskade skade­risker för renhållningspersonal samt lägre slitage i maskinutmstning och mindre slagg i avfallsförbränningsanläggningama. Glaset i avfallshante­ringen medför betydande kostnader.

Regeringen anser att återtagningsverksamheten är viktig och bör utökas. Det bör åligga producenteraa att ta ett ökat ansvar för återvinning av glas och att utforma system som kan bli ekonomiskt lönsamma.

Intresset för återvinning av returpapper har ökat markant i Västeuropa
under de senaste 15-20 åren. Likaså har returpapper blivit en alltmer
betydelsefull råvara för svenska pappersbmk. Av det papper som konsu­
meras i Sverige återvinns ca 44%. Förbmkningen av returpapper har
sedan början av 1970-talet ökat trefaldigt. För år 1990 beräknas I miljon
ton returpapper komma att användas inom pappersmassaindustrin och
     101


 


prognosen för de närmaste fem åren pekar på en fortsatt kraftig ökning, särskih för tidningar och liknande. Ökningen i returpappersanvändningen har möjliggjorts genom att pappersmassaindustrin har investerat i retur-pappersanläggningar samtidigt som returpappersinsamlingen har utveck­lats positivt.

För både returglas och returpapper gäller att möjlighetema till avsätt­ning skiftar. Det är viktigt att de system som finns för källsortering och därpå följande insamling för återanvändning eller återvinning kan fortsät­ta att fungera.


Prop. 1990/91:90


4.8 Återställningsåtgärder

Sammanfattning av avsnittet: Regeringen föreslår att ytterligare me­del avsätts för kalkning av sjöar och vattendrag. För nästa budgetår utökas programmet med 40 milj. kr.

4 milj. kr. tillförs ytterligare för att skydda och återställa värde­fulla kulturminnen som skadas av liiftföroreningar.

25 milj. kr. per år avsätts för att sanera och återställa miljöskada­de områden. Programmet är femårigt och skall utvärderas mot slutet av programperioden.


4.8.1 Åtgärder i miljön

Vid sidan av utsläppsbegränsningar behövs åtgärder i miljön, bl. a. kalk­ning, som ett uppehållande försvar mot försurningens skadeverkningar. Kalkningen kan dessutom bidra till att minska halten av kvicksilver och radioaktivt cesium. Kalkning av sjöar och vattendrag kan behövas under en lång tid.

De beslut som hittills fattats i Europa om att begränsa de försurande utsläppen är inte tillräckliga för att komma ner till de kritiska belastnings-gränseraa för nedfall av försurande ämnen i de känsliga delarna av Skandi­navien. Även om länderaa i Europa lyckas begränsa utsläppen väsentligt mer än vad som nu planeras kommer det att ta decennier innan effektema av utsläppsbegränsningaraa slår igenom i mark- och vattensystemen. Kalkning kommer därför att behöva fortsätta i flera år, framför allt i sjöar och vattendrag.

Erfarenheteraa av kalkning av sjöar och vattendrag är omfattande och visar att insatseraa är positiva och effektiva. Statsbidrag har hittills läm­nats för kalkning av ca 5 500 sjöar och ett hundratal vattendrag.

Regeringen föreslår nu att kalkningsinsatseraa förstärks. Huvuddragen bör vara att klara alla omkalkningar och att öka kalkningsinsatseraa i Norr­lands inland och fjälltrakter. Dessutom bör ombyggnaden av reningsverk till kalkfallning fortsätta. Genom utökade kalkningsinsatser kan också cesium-halten i fisk komma att minska.

Det är främst i Norrlands inland som kalkningsbehovet är eftersatt. Det


102


 


är vattendrag och fjällsjöar, flera klassade som riksintressanta för veten-    Prop. 1990/91:90 skaplig naturvård, som är försurade.

Vid sidan av kalkningen av sjöar och vattendrag behövs insatser mot luftföroreningaraas effekter på kulturminnen och kulturföremål. Den ned­brytning som i dag sker av särskilt äldre byggnadsdetaljer i sandsten och kalksten i de äldre stadskäraoma måste hejdas. Även andra materialgmp-per såsom hällristningar, mnstenar, medeltidskyrkoraas stenskulpturer m. fl. utsätts i dag för en snabb förstörelse. För att långsiktigt komma till rätta med den nedbrytning som sker krävs att utsläppen av svavel- och kväveföreningar minskar.

Det krävs också direkta skydds- och konserveringsarbeten på de vikti­gaste gmpperaa av värdefulla kulturminnen för att effekteraa av nedbryt­ningen inte skall bli alltför omfattande. Regeringen föreslår att ytterligare medel avsätts för skydd och restaurering av kulturminnen.

Försöksverksamheten med kalkning och vitaliseringsgödsling av för­surad skogsmark fullföljs. Den skogspolitiska kommittén har till uppgift att närmare granska denna fråga.

4.8.2 Sanering och återställning sv miljöskadade områden

På ett stort antal platser i Sverige finns gamla avfallsupplag, förorenade markområden och förorenade bottensediment. Dessa områden utgör ett hot mot människors hälsa och mot miljön, eftersom risken för att fariiga ämnen skall lakas ut och spridas i miljön på många platser är mycket stor.

Särskilda medel avsattes i statsbudgeten för tre år sedan för åtgärder mot miljöskador. Medlen skulle användas för sådana återställningsåtgärder där det inte fanns någon i övrigt som var ansvarig för att genomföra sådana åtgärder. Huvudregeln är annars att den som skadar miljön också skall svara för återställning. Konkreta återställningsåtgärder har påbörjats bl. a. beträffande gmvavfall, fiberbankar och gamla impregneringsanläggningar. Särskilda medel har också avsatts för liknande insatser i Dalälvens tillrin-ningsområde. De viktigaste åtgärderaa i detta område är att begränsa metallutlakning från gamla gmvavfallsupplag. Belastningen av metaller på Östersjön från svenska källor kan till stor del härledas till gammalt gmvav­fall i Dalälvens tillrinningsområde.

I den kommunala planeringen är det viktigt att uppmärksamma behovet av återställningsåtgärder inom och i nära anslutning till tätortsområden med tanke på möjligheter att utnyttja marken för nya lämpliga ändamål i samhällsbyggandet.

Regeringen anser att det arbete med att åtgärda gamla miljöskador som nu påbörjas bör fortsätta. Regeringen föreslår därför att ytterligare medel anvisas för återställningsarbetet. Det ingår i naturvårdsverkets uppgifter att ansvara för prioritering och genomförande av återställningsprojekten i samverkan med berörda kommuner och industrier.

103


 


5 Mål och riktlinjer för det internationella miljösamarbetet


Prop. 1990/91:90


Regeringens ställningstaganden i korthet:

Sverige bör engagera sig starkt i det intemationella miljösamarbe­tet och fortsätta att vara pådrivande.

Sverige måste, tillsammans med andra länder, göra betydande insatser för att en varaktigt hållbar utveckling skall uppnås över hela världen.

De övergripande målen för den svenska miljöpolitiken är också giltiga för Sveriges agerande i det intemationella miljösamarbetet. Omsorgen om miljön, skyddet av människors hälsa, bevarandet av den biologiska mångfalden, hushållningen med naturresursema samt bevarandet av natur- och kulturlandskapen är också riktlinjer i vårt intemationella arbete.


5.1 Inledning

Sverige har traditionellt spelat en pådrivande roll i det intemationella miljösamarbetet. För att intensifiera det intemationella arbetet och föra in utvecklingen i en varaktigt hållbar riktning har Sverige tagit initiativ till en FN-konferens om miljö och utveckling, vilken kommer att äga mm år 1992 i Brasilien. En första FN-konferens om miljön ägde ram i Stockholm år 1972. Konferensen ledde till ett genombrott för det intemationella miljösamarbetet.

Genom riksdagens beslut med anledning av regeringens proposition om miljöpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:85, JoU 1987/88:23, rskr. 373) inrättades Stockholms intemationella miljöinstitut (Stockholm Envi-ronment Institute, SEI) för att främja ny teknik för en miljöanpassad och varaktigt hållbar ekonomisk utveckling. SEI har etablerat sig som en intemationellt erkänd kraft på miljöområdet. På klimatområdet har SEI gjort uppmärksammade insatser. På bioteknikområdet har institutet bl.a. upprättat en panel som bistår u-ländema i arbetet att använda ny teknik på ett miljöanpassat sätt. SEI har också etablerat ett fast samarbete med FN-sekretariatet för förberedelserna inför 1992 års konferens om miljö och utveckling. Institutet kommer bl. a. att utarbeta underlags- och bakgmnds-dokument för konferensen.

Det finns två huvudskäl till att Sverige skall engagera sig i det intematio­nella miljösamarbetet.

Vi har ett med andra länder gemensamt ansvar för den globala miljön. Ett aktivt deltagande i det interaationella samarbetet är ett sätt att väraa också om vår egen miljö.

Exempel på det första är att Sverige aktivt medverkar i en interaationell strategi för en varaktigt hållbar utveckling. De rika ländema utnyttjar merparten av naturresursema och orsakar direkt eller indirekt de största miljöproblemen. Huvuddelen av ansvaret för de nödvändiga omställnings-


104


 


processema skall därför bäras av dessa länder. Andra exempel på globala     Prop. 1990/91:90 miljöfrågor är arbetet för att uppnå ett klimatavtal och överenskommelser för att bevara den biologiska mångfalden och att skydda världens skogar.

Vad gäller skyddet av den svenska miljön är de viktigaste problemen från andra länder försurningen resp. övergödningen av mark och vatten. I takt med att de svenska utsläppen fortsätter att minska kommer en allt större andel av den totala belastningen på svensk miljö från utsläpp i andra länder. Dessa problem delar vi med övriga länder i norra Europa, dvs Europa norr om Alpema och Karpateraa.

En varaktig återhämtning av svensk miljö kan endast ske i takt med en motsvarande återhämtning i norra Europa i sin helhet. Detta gäller såväl länder i Väst- som i Öst- och Centraleuropa.

Dessutom spelar kemikalier och varor i intemationell handel som an­vänds i Sverige en viktig roll för belastningen på svensk miljö.

Det intemationella miljösamarbetet har utvecklats starkt sedan 1972 års FN-konferens. Särskilt under senare år har en lång rad viktiga intematio­nella överenskommelser slutits. Sverige deltar för närvarande i ett stort antal mellanstatliga miljöinstitutioner eller gmpperingar. De flesta etable­rade internationella organisationeraa har nu miljöfrågor på sitt program. Den positiva utvecklingen kan ses som en spegel av miljöfrågoraas ökade betydelse inom de olika deltagande länderaa.

I bilaga A Hur mår Sverige beskrivs det intemationella miljösamarbetets organisation.

För det fortsatta intemationella miljöarbetet kommer följande faktorer att ha särskild stor betydelse för svensk del.

De omvälvande politiska förändringaraa i Öst- och Centraleuropa har också blottat vidden av de omfattande miljöproblem som också till en del belastar Sverige. Det förändrade politiska klimatet ökar emellertid också fömtsättningaraa för ett konkret miljösamarbete.

Allt fler länder i Västeuropa driver nu en aktiv miljöpolitik. Det närma­re EG-EFTA samarbetet som växer fram ger Sverige nya möjligheter att agera och uppnå positiva miljöeffekter. Möjligheten att skapa en bred europeisk front mot miljöproblemen har därför ökat markant.

Regeringen avser även framdeles driva en ambitiös miljöpolitik och tillsammans med andra i miljösammanhang framträdande nationer vara pådrivande intemationellt. Sverige har genom sina erfarenheter goda möj­ligheter att påverka andra länder att föra en radikal miljöpolitik. Åtgärder mot luftföroreningar liksom avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen samt förbud mot vissa typer av batterier är exempel där svenska initiativ har påskyndat internationella överenskommelser.

Den ökade interaationaliseringen kommer att avsätta spår också i vårt inhemska arbete. Det blir nödvändigt att på ett tidigt stadium få intema­tionell förståelse för de nya åtgärder till skydd för miljö och hälsa som vi vill föreslå.

Utsläppsmål, t.ex. 30% svavelreduktion, har varit det naturliga arbets­
sättet i ett tidigt skede av det interaationella miljösamarbetet. Det är dock
uppenbart att t.ex. procentuella nedskärningar lika för ett stort antal
länder är ett alltför oprecist och ineffektivt instrament. Länder har hunnit
105


 


olika långt i sina nationella åtgärdsprogram och den ekologiska situationen Prop. 1990/91:90 och tåligheten mot miljöbelastning skiljer sig mellan de olika länderaa. Det är inte längre troligt att ett medelhavsland, ett öst- eller centraleurope­iskt land och Sverige bör minska sina svavelutsläpp med samma procent­sats utifrån dagens utsläppsnivåer. En successiv övergång bör därför ske till belastningsmål och miljömål.

Arbetet med s. k. kritiska belastningsgränser har vunnit interaationellt gehör. Sverige bör som ett första steg driva att sådana tillämpas i ett nytt protokoll om svavel och kväve.

Regeringen tillkallade den 15 febmari 1990 en särskild utredare. Utre­daren fick i uppdrag att värdera det svenska deltagandet i det intematio­nella miljösamarbetet och ta fram underlag för beslut om inriktningen av och formema för Sveriges deltagande i det fortsatta miljösamarbetet. I oktober 1990 överlämnade utredaren sin rapport (SOU 1990:88) om Sve­riges interaationella miljösamarbete: Nya mål och nya möjligheter. Till rapporten fogades två underlagsrapporter, Vem förorenar Sverige? samt Globalt samarbete om miljö och naturresurser.

En hearing om utredningens förslag ägde mm den 19 november 1990.

Regeringen anger i det följande mål och riktlinjer för det intemationella miljösamarbetet. Vidare beskriver vi vissa organisations- och informa­tionsfrågor. Först behandlas miljösamarbetet med olika ländergmpper och därefter miljöfrågoraas anknytning till säkerhet, folkrätt, bistånd och han­del. Förslag till konkreta åtgärder tar vi upp längre fram i propositionen vid behandlingen av resp. sakfråga.

De internationella miljöfrågoraa faller under såväl miljödepartementets som utrikesdepartementets verksamhetsområde.

106


 


5.2 Miljösamarbete inom FN


Prop. 1990/91:90


Regeringens ställningstaganden: Sverige skall verka för att FNs konferens om miljö och utveckling i Brasilien år 1992 behandlar miljöfrågorna i ett brett utvecklingsperspektiv. Samtidigt efter­strävar vi en handlingsinriktad konferens som på olika områden fastställer konkreta åtgärdsprogram med precisa mål, kostnader och tidtabeller för att uppnå målen. 1992 års konferens bör bl.a. anta bindande konventioner om klimatförändringar, biologisk mångfald och skogsfrågor. Övriga åtgärdsprogram bör gälla andra stora miljöproblem och politiken inom olika ekonomiska sektorer, fram­för allt energi och transporter. Konferensen bör också medverka till att bryta den onda cirkeln kring fattigdom och miljöförstöring i u-länderaa. U-Iändemas behov av finansiella resurser och miljövänlig teknik blir därmed mycket centrala frågor för konferensen och för dess slutliga resultat.

FNs framtida arbete i fråga om miljö och utveckling bör vägledas av följande principer:

   Miljöfrågomas globala karaktär och deras betydelse för utveck­ling och säkerhet motiverar en förstärkning av FN-systemets ar­bete med dessa frågor. Arbetet bör syfta till att främja en varak­tigt hållbar utveckling.

   Miljöproblem måste förebyggas genom att miljöhänsyn byggs in i politiken på skilda områden. Därför måste alla FN-organ ta an­svar för miljöfrågorna inom sina resp. ansvarsområden.

   Miljöfrågor inom olika sektorer och FN-organ har nära inbördes samband. Det behövs därför en förstärkt samordning mellan FN-organen för att nå bästa resultat.

•   FNs verksamhet för att mäta miljöförändringar, värdera miljö­
risker och fatta vägledande beslut för nationellt och mellanstatligt
miljöarbete bör stärkas ytterligare.

•   FN bör i lämpliga former fortsätta att understödja alla länders
och särskilt u-Iändemas miljöarbete.


Utredningens om Sveriges internationella miljösamarbete förslag: Utred­ningen påpekar att Sveriges position i det globala miljösamarbetet kan komma att förändras till följd av att andra länder prioriterar miljöfrågor allt högre både nationellt och intemationellt samt att samarbetet ställer krav på allt större resurser inte minst i form av vetenskapligt underlag och kompe­tent personal.

Utredningen framhåller vidare att FN-konferensen 1992 kring miljö och utveckling torde innebära att intresset för miljöfrågor ökar såväl i de olika statema som i de mellanstatliga organisationema. Förberedelsema inför konferensen får dock inte innebära att det långsiktiga regionala eller bilate­rala samarbetet ställs åt sidan.

Regeringens överväganden: FNs miljökonferens år 1972 var epokgöran­de och ökade påtagligt medvetenheten om miljöfrågoraas betydelse. Den


107


 


antog en deklaration som har varit vägledande för förhållandet mellan     Prop. 1990/91:90 stater i miljöfrågor och beträffande utnyttjande av naturresurser. Den blev startsignalen för ett omfattande mellanstatligt miljösamarbete.

Den kanske viktigaste principen i deklarationen är den som slår fast dels statemas suveräna rätt att utnyttja sina naturresurser, dels stateraas an­svar för att se till att verksamheter inom det egna territoriet inte förorsakar skador på miljö- och naturresurser i andra länder eller inom områden som ligger utanför nationell jurisdiktion, t.ex. de öppna haven.

Ett av de viktigare besluten från konferensen gällde inrättandet av ett nytt FN-organ, United Nations Environment Programme, UNEP. UNEP skapades för att fungera som katalysator, samordnare och initiativtagare inom FN-systemet, för att upprätta och samordna interaationella pro­gram, för att mäta miljöförändringar och för att bistå u-ländema att upprätta miljöadministrationer m.m. Inom UNEPs ram har också på senare år ett antal viktiga miljökonventioner förhandlats fram och anta­gits.

1972 års konferens underströk starkt sambandet mellan miljö och ut­veckling. Detta samband fick emellertid sitt mellanstatliga genombrott först efter rapporten från Världskommissionen för miljö och utveckling (Bmndtlandrapporten). Rapporten förespråkade en varaktigt hållbar ut­veckling dvs. en utveckling som tillfredsställer dagens ekonomiska och sociala behov samtidigt som framtida generationer ges möjlighet att till­fredsställa sina behov. I december 1989 beslöt FNs generalförsamling att år 1992 sammankalla en konferens om miljö och utveckling (Rio de Janeiro, Brasilien, den 1 —12 juni 1992).

I generalförsamlingens beslut år 1989 framhålls att den pågående miljö­förstöringen hotar jordens livsuppehållande system och om denna tillåts fortsätta kan den leda till en ekologisk katastrof

I beslutet identifieras följande stora problemkomplex: atmosfären, (kli­matförändringar, uttunning av ozonskiktet och gränsöverskridande luft­föroreningar), farskvattenresurser, den marina miljön och kustområdena, markresurser (ökenspridning, torka och avskogning), den biologiska mångfalden och miljöriktigt utnyttjande av bioteknik, avfallsproblem och giftiga kemikalier samt fattiga människors livs- och arbetsmiljö.

Konferensens övergripande mål är att utforma strategier och åtgärder för att hejda miljöförstöringen och främja en varaktigt hållbar utveckling. Konferensen skall särskilt uppmärksamma möjlighetema att integrera miljöhänsyn i utvecklingsprocessen och i sektorspolitiken. Konferensen skall även behandla överföring av finansiella resurser och miljövänlig teknik samt institutionella arrangemang för att hantera miljöfrågorna na­tionellt, regionalt och globalt.

En mellanstatlig förberedande kommitté har inrättats. Sverige har ord­förandeskapet i den arbetsgmpp under kommittén, i vilken bl.a. klimat-frågoraa behandlas.

Vid sidan av den förberedande kommittén kommer flertalet FN-organ,
och då särskilt UNEP, liksom en mängd icke statliga organisationer, att
aktivt bidra till förberedelseprocessen. För att uppnå ett gott konferensre­
sultat och för att säkerställa en effektiv uppföljning kommer berörda FN-
   108


 


organ i stor utsträckning att engageras i det mellanstatliga förhandlingsar­bete som skall leda fram till konferensbesluten. Samtidigt har den förbere­dande kommittén för konferensen stor betydelse för att leda konferensförberedelsema och fatta beslut om vilka förslag som skall under­ställas konferensen.

En särskild kommitté, nationalkommittén för förberedelser inför 1992 års FN-konferens, har tillkallats för att medverka i det svenska förberedel­searbetet (Dir. 1990:3). I nationalkommittén ingår bl. a. representanter för riksdagspartiema. En huvuduppgift för nationalkommittén är att medver­ka i utarbetande av en svensk nationalrapport till konferensen.

Konferensen utgör en unik möjlighet att kraftfullt stärka FN och FTvl-systemets roll och ansvar för en varaktigt hållbar utveckling i alla länder. Konferensen är ett uttryck för världssamfundets erkännande av miljöns och resurshushållningens betydelse för utvecklingen. Resultaten av konfe­rensen blir beroende av regeringamas vilja och beredskap till ibland krävande åtaganden om förändringar i nuvarande samhällssystem och strakturer. Resultaten kommer framför allt att betingas av de industriali­serade ländemas förmåga att uttrycka solidaritet med u-ländemas utvecklingsansträngningar i form av ökade resursflöden, finansiellt och teknologiskt, för en varaktigt hållbar utveckling.

Som ett led i förberedelsema inför konferensen kommer det i juni i år att hållas en intemationell konferens i Sundsvall med temat hälsofrämjande miljöer.

Det svenska förberedelsearbetet bedrivs med sikte på att kraftfullt med­verka till att konferensen blir en framgång för det multilaterala miljösama­rbetet inom FNs ram i linje med övergripande mål för den svenska miljö-och utrikespolitiken.


Prop. 1990/91:90


5.3 Polarområdena

Regeringens ställningstagande: Regeringen verkar för förstärkta miljöregler inom Antarktisfördraget och för ett utvidgat samarbete till skydd för miljön i Arktis.


Regeringens överväganden: Polarområdenas betydelse har vuxit avse­värt under senare år. Arktis och Antarktis ligger i skämingspunkten för globala miljöintressen, industriella exploateringsönskemål samt säkerhets­politiska intressen. Polamiiljön, som ännu till stora delar är opåverkad av mänsklig verksamhet, är särskilt känslig för störaingar, samtidigt som den utgör ett referenssystem för övervakning av människans globala miljö­påverkan.

Sverige har anslutit sig till de länder som verkar för ett förstärkt skydd för den antarktiska miljön. All verksamhet i Antarktis skall bedrivas med största försiktighet och all miljöpåverkan skall minimeras. Inom ramen för Antarktisfördraget, som utgör gmnden för det fredliga samarbetet inom Antarktisområdet, har förhandlingar inletts om ett särskilt legalt instm­ment med allomfattande miljöskyddsregler.


109


 


Sedan hösten 1989 pågår överläggningar mellan de åtta arktiska statema (Canada, USA, Sovjetunionen och de fem nordiska länderaa) i syfte att åstadkomma en överenskommelse om mer organiserat och kontinuerligt miljöskyddssamarbete för det arktiska området. Genom gemensamt age­rande skall effektiva åtgärder sättas in för att förebygga och motverka olika miljöhot mot den arktiska befolkningen och naturen.


Prop. 1990/91:90


5.4 Miljösamarbete inom ramen för den västeuropeiska integrationen

Regeringens ställningstaganden: Integrationen i Västeuropa skapar nya möjligheter för ett intensifierat miljösamarbete. Avsikten är att ett avtal om det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) skall ge oss ökade möjligheter att aktivt delta i utformningen av miljöpolitiken i Västeuropa. Avtalet kommer även att få konsekven­ser för den svenska miljöpolitiken och kommer att innebära krav på ökad samordning av särskilt de handelsrelaterade miljöregleraa.

På det miljöpolitiska området avser regeringen inom ramen för ett EES-avtal att:

   verka för skärpta miljöregler som kan ge en bättre miljö i Västeu­ropa,

   verka för att stärka det miljöpolitiska samarbetet i Västeuropa,

   aktivt delta i gemensamma forskningsprogram och andra miljö­aktiviteter, såsom den europeiska miljöbyrån (EEA),

   bidra till att stärka och samordna samarbetet med Öst- och Cen­traleuropa, samt

   bidra till att stärka det interaationella miljösamarbetet.

Utredningens om Sveriges internationella miljösamarbete förslag: Över­ensstämmer i stort med regeringens ställningstaganden.

Regeringens överväganden: Miljösamarbete mellan västeuropeiska län­der sker i flera olika former, bilateralt, inom en gmpp av länder såsom t.ex. Rhenkommissionen, inom EFTA eller EG eller mellan EFTA och EG. I detta avsnitt berörs EGs miljöpolitik och det miljösamarbete som kommer att bli en del av det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).


EGs miljöpolitik

Liksom i Sverige har miljöpolitiska hänsyn blivit allt viktigare bland EGs medlemsländer. Successivt har en gemensam miljöpolitik vuxit sig allt starkare. Ett alltmer omfattande och ambitiöst regelverk med för med­lemsländema bindande föreskrifter har upprättats. De gemensamma reg­lema rör frågor som naturskydd, kemikaliehantering, utsläpp till luft och vatten, strålskydd samt avfallshantering. EG har vidare fått en roll vad gäller genomförande av åtaganden som medlemsländema gjort gemensamt


110


 


inom ramen för andra intemationella organisationer såsom Montrealpro-     Prop. 1990/91:90 tokollet och Nordsjökonferensen.

Miljöpolitiken i EG är en förhållandevis ny företeelse. Även om särskil­da handlingsplaner för miljöområdet lagts fast sedan år 1975 var det först genom enhetsakten från år 1987 som miljöhänsyn uttryckligt blev en del av EGs verksamhet. Sedan dess har en lång rad gemensamma åtgärder beslutats på miljöområdet.

Flertalet av de gemensamma miljöbesluten inom EG fattas med enhäl­lighet och är av minimikaraktär. Detta innebär att medlemsländema är oförhindrade att införa mer långtgående regler än de gemensamt överen­skomna. Exemplen på detta är också många, bl. a. de tyska vattenkvali­tetskraven och luftutsläppsreglema.

När EGs inre marknad genomförs år 1993, skall återstående tekniska handelshinder vara avvecklade mellan medlemsländema. Detta medför ett omfattande arbete med bl.a. harmonisering av olika krav på varor. Exempel på detta är bilavgaser och vissa kemikalier. Inte minst viktigt i detta sammanhang är att tillgodose berättigade miljöskyddskrav. Kom­missionen skall i sina förslag till harmoniseringsåtgärder utgå från en hög skyddsnivå såvitt gäller miljöskydd. Beslut fattas i de flesta fall med kvalificerad majoritet enligt en vägd röstskala. I princip innebär sådana harmoniserade regler att enskilda medlemsländer inte kan tillämpa mer långtgående regler. Under vissa mycket begränsade fömtsättningar ges dock medlemsstater möjlighet att tillämpa strängare miljökrav än de ge­mensamma även när det gäller handelsrelaterade regler. Den möjligheten har dock aldrig prövats i EG-domstolen.

Där gemensamma normer saknas, är huvudregeln inom EG att en vara som lagligen saluförs i ett medlemsland får saluföras i alla medlemsländer. Medlemsstatema har dock viss rätt att göra undantag för att skydda människors hälsa, djur eller växter. EG-domstolens praxis har klargjort att den rätten under vissa fömtsättningar innefattar miljöpolitiska åtgärder. En föratsättning är att åtgärden i fråga verkligen syftar till att uppfylla legitima miljöskyddsbehov och att miljöintresset står i proportion till den handelshindrande effekten. I ett uppmärksammat fall från år 1987 gav EG-domstolen Danmark rätt att av miljöskäl under vissa villkor förbjuda försäljningen av drycker i engångsglas.

Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet

Vid ett gemensamt miljöministermöte mellan EFTA- och EG-ländema i Nederiänderaa hösten 1987 lades gmnden till ett förstärkt samarbete på miljöområdet.

Ett andra möte mellan EGs och EFTAs miljöministrar ägde mm den 5
november 1990 i Schweiz. Vid mötet enades ministrama — på svenskt
förslag — om att utarbeta en gemensam västeuropeisk miljöstrategi vad
gäller stabilisering och minskning av utsläpp av koldioxid och andra
växthusgaser. Vidare enades ministermötet om att öka samarbetet på
sådana områden som ekonomiska styrmedel, miljömärkning samt miljö
och transporter.
                                                                             111


 


Sverige befinner sig tillsammans med övriga EFTA-länder i förhandling-     Prop. 1990/91:90 ar med EG om ett långtgående västeuropeiskt ekonomiskt samarbete, de s. k. EES-förhandlingaraa. Avsikten är att ett EES-avtal skall kunna träffas under första halvåret 1991 och träda i kraft den 1 januari 1993.

För Sverige öppnar EES nya möjligheter att uppnå positiva miljöeffek­ter. Sverige kommer i detta arbete att slå vakt om att framtida gemensam­ma miljöregler sätts på högsta möjliga skyddsnivå.

EGs regler om utsläpp till luft och vatten från stationära anläggningar, avfallshantering samt stärkandet av den biologiska mångfalden m. m. är av s.k. minimikaraktär, dvs. medlemsländema är oförhindrade att införa mer långtgående regler. Till övervägande del har Sverige, liksom flertalet EFTA-länder, redan likvärdiga eller mer långtgående regler än dessa EG-regler. Några problem att acceptera EGs regler på dessa områden föreligger alltså inte. Regeringen avser att verka för att dessa minimiregler skärps i syfte att förbättra miljön i EES-området.

En annan viktig miljöpolitisk aspekt i ett EES utgör harmoniseringsarbe­tet på vamområdet. Den avveckling av tekniska handelshinder som pågår inom EG kommer i sin helhet genom EES att omfatta också Sverige och de övriga EFTA-länderna. Sverige kommer i detta arbete att i de olika samar­betsorganen inom EES aktivt verka för att miljöskyddskraven sätts på högsta möjliga nivå.

Generellt sett bör harmoniserade regler på hög skyddsnivå eftersträvas. På områden som inte är harmoniserade finns möjligheter att införa natio­nella regler till skydd för miljön. Det kan t.ex. visa sig nödvändigt att länder inför enskilda förbud inom vissa användningsområden i olika takt. EES-avtalet fömtsätts ge utrymme för sådana åtgärder under fömtsättning att miljöintresset står i proportion till den handelsrelaterade effekten.

Vidare fömtsätts att Sverige liksom övriga EFTA-länder skall ha samma möjligheter som EGs medlemsländer att tillämpa strängare miljökrav än de som gemensamt har överenskommits.

Vissa harmoniserade EG-regler på miljöområdet motsvaras av längre gående regler i Sverige och andra EFTA-länder. Regeringen kommer i EES-avtalet att slå vakt om dessa miljöskyddsåtgärder.

EES kommer att leda till ett omfattande samordningsarbete. En fömt­sättning är emellertid att Sverige liksom övriga EFTA-länder uppnår ett tillfredsställande deltagande och medinflytande i den framtida beslutspro­cessen. Särskilt viktigt är att vi kan delta i de av EG-kommissionen tillsatta expertgmppema där granden för kommande EES-regler i hög grad kom­mer att behandlas.

Mot bakgrand av våra åtaganden inom EES-avtalet kommer den svens­ka miljölagstiftningen att ses över. Regeringen återkommer till denna fråga i kapitel 6.

Interaationaliseringen av miljöarbetet kommer att få återverkningar på det svenska miljöarbetet. Kunskapsbehovet om andra EES-länders miljö­politik, liksom om de planer för ny lagstiftning som föreligger kommer att öka. Svenska initiativ och förslag till skärpta regler måste förankras hos andra EES-länder på ett annat sätt än tidigare.

Regeringen strävar även fortsättningsvis efter att stora och viktiga frågor     112


 


tas fram i ett nära intemationellt samarbete även utanför EES i olika organ Prop. 1990/91:90 där EG och EFTA-länderna deltar, t.ex. Nordsjökonferensema. Inom OECD har t. ex. på svenskt initiativ ett projekt satts igång för att identifi­era ämnen som bör begränsas eller avvecklas samt ta fram förslag till riskbegränsande åtgärder. EG deltar i detta projekt och har lett arbetet för ett av fem utvalda ämnen.

För åtgärder med handelspolitiska effekter har vi sedan tidigare åtagit oss att i förväg via GATT och EFTA underrätta våra avtalsparter om planerade nya handelsrelaterade miljöregler. Detta notifikationssystem syftar till att i möjligaste mån hindra uppkomsten av tekniska handelshin­der genom att ge våra handelspartners möjlighet att lämna synpunkter på förslagen till åtgärder.

Sedan den 1 november 1990 har EFTAs notifikationsprocedur knutits samman med EGs. Detta innebär att våra notifikationer direkt tillställs EG och att våra kommentarer till motsvarande förslag från EG-ländema kommer att överlämnas som gemensamma EFTA-kommentarer. Försla­gen kan inte genomföras förrän notifikationsperioden på tre till sex måna­der gått till ända.

Notifikationstidens längd kan komma att ändras genom ett EES avtal. Intemt inom EG gäller att medlemsstater eller kommissionen kan utlösa en förlängd period på tre månader utöver de ursprangliga tre månadema. Om kommissionen har för avsikt att föreslå en harmonisering på området kan den i stället påkalla en stilleståndsperiod på nio månader. 1 EG har processen att införa begränsningar inom kemikalieområdet i regel kommit i gång genom att ett enskilt EG-land notifierat ett förslag.

EEA — den europeiska miljöbyrån

EGs miljöministrar beslöt under år 1990 att tillskapa en europeisk miljö­byrå (EEA) öppen för deltagande även för europeiska länder utanför EG. Miljöbyrån skall förse EG och medlemsländema med objektiva, tillförlitli­ga och jämförbara uppgifter om europeiska miljöförhållanden för att ge dem underlag för nödvändiga åtgärder för att skydda miljön, liksom att utvärdera effekter av åtgärder samt att se till att allmänheten är informe­rad om miljöförhållandena.

Den svenska regeringen har, tillsammans med de övriga EFTA-länder­na, begärt förhandlingar om deltagande i EEA.

För svensk del har vi anmält att vi är intresserade av ett samspel mellan EEA och det svenska nationella övervakningssystemet.

113

8   Riksdagen 1990/91. 1 saml Nr 90


5.5 Miljösamarbete med Öst- och Centraleuropa


Prop. 1990/91:90


Regeringens ställningstaganden: Miljösamarbetet med Öst- och Centraleuropa baseras på två roller, den stödjande och den kravstäl­lande. Dessa roller skiljs så långt möjligt åt.

Stödjarrollen utgår från det mottagande landets prioriteringar och samordnas med landets egna insatser. Stödinsatseraa organiseras företrädesvis på multilateral bas. Bilaterala stödinsatser samordnas så långt det över huvud taget är möjligt med andra länders och multilaterala organisationers stöd.

Kravställarrollen måste utgå från våra egna prioriteringar.


Utredningens om Sveriges internationella miljösamarbete förslag: Över­ensstämmer i huvudsak med regeringens ställningstaganden.

Regeringens överväganden: Miljösituationen i Öst- och Centraleuropa är mycket allvarlig med i vissa områden stora skador på naturmiljön och allvarliga effekter på människoraas hälsa.

Utsläpp från Öst- och Centraleuropa påverkar kraftigt den svenska miljön trots att den andel av Öst- och Centraleuropas utsläpp som faller ned i Sverige är förhållandevis liten. De Öst- och Centraleuropeiska län­dernas bidrag till försurningen i framför allt södra och sydöstra Sverige ar mycket stort. Detta gäller i synnerhet utsläpp från Sovjetunionen, Polen och de östra delarna av Tyskland. Den nya öppenheten i Öst- och Central­europa har avslöjat mångåriga försummelser. Behovet av insatser för att skydda miljön är oerhört stort.

En förbättrad miljö i Öst- och Centraleuropa fömtsätter en genomgri­pande ekonomisk omstmkturering. För att underlätta denna ges ett omfat­tande stöd från OECD-ländema. Stödet samordnas inom den s.k. G-24 gmppen av EG-kommissionen och lämnas också till en rad miljöinsatser. Miljöstödet består av både multilaterala och bilaterala insatser. De multi­laterala insatsema sker framför allt genom Världsbanken och genom den nyligen tillskapade Europeiska utvecklingsbanken. De bilaterala insatser­na består av en lång rad projekt, som på olika sätt uttrycker de stödjande ländernas olika prioriteringar.

Parallellt med dessa stödinsatser för öst- och centraleuropeisk miljö fortgår samarbetet inom de olika konventionerna för miljöskydd, främst Helsingforskonventionen och konventionen om gränsöverskridande luft­föroreningar. Här ställer Sverige — och andra västeuropeiska länder — krav på att alla deltagande länder skall skära ned sina utsläpp för att inte skada andra länders miljö.

Myndighetsanknutet bilateralt miljösamarbete mellan Sverige och Öst-och Centraleuropa inleddes under 1970-talet. Samarbetet har i regel be­stått av erfarenhetsutbyte och forskningssamarbete i form av tvååriga samarbetsprogram.

Regeringen vill, inför de nya samarbetsmöjligheter som nu har öppnat sig, klargöra sin principiella syn på det framtida miljösamarbetet med Öst-och Centraleuropa. Detta samarbete måste utgå från två olika roller: Dels


114


 


Sveriges rätt att skydda sin egen miljö och därvid ställa krav på att andra     Prop. 1990/91:90

länder minskar de utsläpp som påverkar Sverige, dels Sveriges skyldighet

att i solidaritet lämna stöd till länder som av olika skäl har svårigheter att

skydda sin egen miljö. I båda fallen är syftet att utsläppen i de stödda

landet skall minska. I det förra fallet prioriteras de utsläpp som är viktigast

utifrån svensk miljö och i det senare fallet skall de utsläpp prioriteras som

är viktigast för det stödda landets miljö. Många gånger, men långt ifrån

alla, kan prioriteringama sammanfalla. Det är viktigt att de olika rolleraa

hålls klart åtskilda. Det är vidare en fördel om stödet kan kanaliseras

multilateralt. Under alla omständigheter skall en samordning av olika

givares stöd eftersträvas. För att underlätta detta skall bilateralt stöd vara

tydligt inordnat i en i det mottagande landet nationellt utarbetad och

förankrad plan. De multilaterala insatseraa spelar en central roll för att

skapa sådana planer.

Våren 1990 beslutade riksdagen att en miljard kronor skall användas för samarbete med Öst- och Centraleuropa under treårsperioden 1990/91 — 1992/93 varav 900 milj. kr. finansieras över biståndsanslaget. Omkring 400 milj. kr. beräknas gå till miljösamarbete av olika slag.

För samarbetet med Polen har för treårsperioden totalt 300 milj. kr. avsatts. Större delen beräknas gå till miljöinsatser och därmed relaterad kunskapsutveckling. En rad projekt har påbörjats och intensiva förberedel­ser pågår för andra. Beredningen för ekonomiskt-tekniskt samarbete (BITS), i samarbete med statens naturvårdsverk, handlägger huvuddelen av stödet till Polen.

Miljöfrågorna prioriteras även i det biståndsfinansierade samarbetet med övriga Öst- och Centraleuropa. Lägst 45 milj. kr. av totalt 150 milj. kr. har avsatts för sådana insatser under en treårsperiod.

Stödet genom folkrörelserna, som spelar en viktig roll i samarbetet med Öst- och Centraleuropa, handläggs via SIDA. Flera miljöorganisationer har ansökt och fått stöd.

De nordiska miljöministrama föreslog under år 1989 att ett samnordiskt miljöfinansieringsbolag skulle bildas för Öst- och Centraleuropa. Rege­ringen har till riksdagen i oktober 1990 föreslagit etablerandet av ett sådant bolag. Riksdagen har senare godkänt förslaget. Bolaget, Nordic Environment Finance Corporation (NEFCO), skall med aktiekapital eller lån delta i finansering av samriskförelag, som tillverkar miljöutmstning och tillhandahåller miljötjänster i Östeuropa. NEFCO startade sin verk­samhet den 1 november år 1990.

Ytterligare ett exempel på det omfattande intemationella samarbete, som vuxit fram som en följd av omvälvningaraa i Öst- och Centraleuropa är konferensen om Östersjöns miljö, som ägde mm i Ronneby i september 1990. Vid mötet deltog även finansieringsorgan som Världsbanken, Euro­peiska utvecklingsbanken. Europeiska investeringsbanken och den Nor­diska investeringsbanken. Mötet följs upp av en arbetsgmpp, i vilken bankerna medverkar, med uppgift att ta fram ett samlat program för åtgärder inklusive sådana större investeringar som föratsätts bli nödvändi­ga.

Som ett led i den nationella svenska miljöpolitikens strävan att ned-      115


 


bringa belastningen på den svenska miljön bör ett riktat myndighetssamar­bete ske med Öst- och Centraleuropa. Av olika geografiska och meteorolo­giska skäl kommer detta samarbete koncentreras till vatten- och luftförore­ningar i Polen, vattenföroreningar i de baltiska republikeraa och Lenin­gradområdet samt luftföroreningar i Tjeckoslovakien.

Detta samarbete bör administreras gemensamt av Sverige och resp. land och vara konkret och myndighetsanknutet samt bygga på det under 1970-talet inledda miljösamarbetet. Vidare bör samarbetet i möjligaste mån knytas till arbetet inom Helsingforskonventionen och konventionen om gränsöverskridande luftföroreningar samt till de aktionsplaner som beslu­tades vid regeringschefskonferensen i Ronneby. Regeringen avser förstär­ka det myndighetsanknutna miljösamarbetet med Öst- och Centraleuropa. (Se kapitel 21, anslag B 8. posten 7).


Prop. 1990/91:90


5.6 Övrigt miljösamarbete

Regeringens ställningstagande: Sverige skall verka för att konferen­sen för säkerhet och samarbete i Europa (ESK) fortsatt aktivt be­handlar miljöfrågoraa och ger impulser till det intemationella miljö­samarbetet.

Sverige avser spela en fortsatt pådrivande roll i OECDs miljöar­bete.

Inom det europeiska regionala miljösamarbetet läggs särskilt stor vikt vid samarbetet kring Östersjön och gränsöverskridande luftför­oreningar.


Utredningens om Sveriges internationella miljösamarbete förslag: Utred­ningen har översiktligt behandlat miljösamarbetet inom ECE och OECD.

Beträffande det europeiska luftvårdssamarbetet och det regionala arbe­tet med att skydda den marina miljön anser utredningen att arbetet med Östersjön bör ges högsta prioritet, liksom arbetet med att reducera utsläp­pen av kväveoxider och svavel.

Regeringens överväganden: En stor och växande del av den svenska miljöbelastningen härrör från källor utanför Sveriges gränser. Det är där­för nödvändigt att intensifiera ansträngningama att påverka aktuella län­der att nedbringa de gränsöverskridande föroreningarna. Detta gäller även miljöfarliga ämnen i varor som tillverkas utanför Sverige, men som an­vänds och omhändertas här.

1 ett europeiskt perspektiv har det hittillsvarande miljösamarbetet bl.a. haft som sidoeffekt att förbättra relationema mellan öst och väst. Inom ramen för Konferensen för säkerhet och samarbete i Europa (ESK) och FNs ekonomiska kommission för Europa (ECE) etablerades tidigt ett miljösamarbete som kunde fortsätta att förstärkas även under perioder av stark spänning mellan öst och väst och därmed bidra till framväxten av förayad politisk avspänning i Europa.

Denna politiska avspänning skapar bättre fömtsättningar för ett intensi-


116


 


fierat samarbete inom ESK-kretsen. ESKs toppmöte i Paris i november    Prop. 1990/91:90 1990 gav uttryck för en stark vilja till sådant samarbete. Miljöfrågoraa utgör ett viktigt område för fortsatt och fördjupat samarbete. Regeringen kommer att sätta miljön högt på ESKs dagordning.

ESK bör ge impulser och rekommendationer till nya aktiviteter i form av uppdrag i första hand till existerande interaationella organisationer.

Inom ramen för ECE undertecknades år 1979 en konvention mot gräns­överskridande luftföroreningar. Till konventionen hör två åtgärdsproto­koll, ett om begränsning av svavelutsläpp (30%-klubben) och ett protokoll om kontroll av kväveoxider. Arbete pågår med ett protokoll för begräns­ning av flyktiga organiska ämnen (som tillsammans med bl. a. kväveoxider bildar ozon). I avsnitt 2.2.3 redovisas dels det pågående arbetet inom luft­vårdskonventionen, dels de svenska initiativ som tagits.

OECD inledde sitt arbete på miljöområdet redan år 1970 med tonvikten på de ekonomisk-politiska aspektema av miljöpolitiken. Redan år 1973 antogs den s. k. Polluter-Pays-Principle (PPP) vilken spelat en betydelse­full roll i nationell och intemationell miljöpolitik. Principen lägger fast att det är förorenaren som har ansvar för miljökostnaderaa. OECD har däref­ter fortsatt att utreda för medlemsländeraa gemensamma problem och på flera viktiga områden anta rekommendationer och beslut som direkt på­verkar miljöpolitiken i medlemsländeraa. Regeringen avser att delta aktivt även i fortsättningen i OECDs miljöarbete. Ytterligare ett skäl härtill är att OECD är ett samarbetsorgan för de rika industriländeraa, vilka har ett stort ansvar för världens miljöproblem. Dessa länder har också de tekniska och ekonomiska möjligheteraa att gå före i miljöarbetet, nationellt och interaationellt.

Inom ramen för det nordiska samarbetet har ett intensivt samarbete byggts upp som bl. a. resulterat i gemensamma nordiska handlingsplaner och program för luftföroreningar, havsföroreningar och renare teknologi, kemikalieavfall och återanvändning. Liknande arbete pågår för närvaran­de med ett nordiskt miljökvalitetsövervakningsprogram.

Det omfattande nordiska samarbetet är ett viktigt inslag i det interaatio­nella miljösamarbetet. Samarbetet utgör bl. a. en viktig plattform för att förbereda gemensamma ställningstaganden.

I januari 1991 lämnade Nordiska ministerrådet ett förslag till Nordiska rådet om ett nordiskt miljöforskningsprogram. Programmet inriktas bl. a. på samarbete med de östeuropeiska länderaa kring Östersjön.

Vid sidan av det miljösamarbete inom Norden samt inom ESK, ECE och OECD, som berör hela eller en stor del av Europa, bedrivs viktigt miljösamarbete inom andra miljöfora.

Detta samarbete behandlas mer i detalj i andra avsnitt. Här skall endast erinras om en del av det marina miljöskyddsarbetet.

Vid Ronnebykonferensen om Östersjöns miljö fastställde de deltagande
länderaa målet att återställa Östersjöns ekologi. Konferensens uppföljning
innebär en kraftig stimulans till arbetet att skydda Östersjöområdets mari­
na miljö inom Helsingforskonventionen. Under de närmaste åren avser
regeringen att lägga mycket stor vikt vid arbetet att återställa Östersjöns
miljö.
                                                                                            117


 


Den fjärde Nordsjökonferensen, liksom revideringen och den samman­slagning av Oslo- och Pariskonventionema som sannolikt kommer att ske vid kommissionsmötet 1992, effektiviserar på ett motsvarande sätt det marina miljöskyddsarbetet kring Nordsjön. Riksdagen har våren 1988 förordat (JoU 1987/88:23, rskr. 373) att regeringen arbetar för tillskapan­det av en Nordsjökommission.

Genom Nordsjökonferenseraa har Nordsjöns miljöproblem fått en ökad uppmärksamhet. Detta gäller också arbetet inom Oslo- och Pariskommis-sioneraa, vilkas geografiska utbredning är sådan att även Nordsjön täcks. Vid Oslo- och Pariskommissioneraas gemensamma sekretariat finns idag särskilt avdelad personal som arbetar enbart med Nordsjöfrågor och som bekostas från sekretariatets särskilda Nordsjöbudget.

Fortsatta Nordsjökonferenser i kombination med en sammanslagning och effektivisering av Oslo- och Pariskonventioneraa gör att Nordsjöfrå-goma i det fortsatta arbetet kommer att vara väl tillgodosedda. Regeringen anser därför att det för närvarande inte föreligger ett behov av att tillskapa en separat Nordsjökommission.


Prop. 1990/91:90


5.7 Miljö och säkerhet

Regeringens ställningstaganden: Regeringen verkar för ett kraftfullt mellanstatligt samarbete främst inom FNs ram för att motverka de miljöproblem som hotar säkerheten, globalt eller regionalt. FN bör vidare stärka sina möjligheter att motverka och lösa miljökonflikter samt studera möjligheteraa att använda militära resurser för civilt miljöskydd. Miljöfrågoraa utgör ett viktigt område för det intensifi­erade samarbetet inom ESK-kretsen.


Regeringens överväganden: Sedan länge har kämvapenkriget upplevts som ett allvarligt hot inte bara mot säkerheten utan också mot miljön. Hotet fick ökad åskådlighet genom vetenskapliga bedömningar av miljöef­fektema av kämvapen bl. a. omfattande och långvariga temperatursänk­ningar (atomvintem). Också den moderaa konventionella krigföringens miljöeffekter analyserades. Kuwaitkrisen har åter aktualiserat miljöeffek­tema av krig.

Ökad kunskap om globala och regionala miljöhot med rötter i männi­skans vardagliga fredliga aktiviteter har emellertid i förening med den politiska avspänningen mellan öst och väst, lett till en förändring i synen på samband mellan miljö och säkerhet.

Riskeraa för allvarliga försämringar av den globala miljön upplevs i sig själva som ett allvarligt hot mot nationell och interaationell säkerhet.

I vissa fall kan vidare den pågående miljöförstöringen leda till politisk oro eller förstärkta konflikter mellan stater. Även dessa samband har studerats vetenskapligt.

Användningen av naturresurser, som delas av två eller flera stater har under historiens lopp inte sällan negativt påverkat relationeraa mellan


118


 


berörda stater. Detta har i synnerhet gällt delade floder där problem kan förväntas växa om den nuvarande utvecklingen mot en allt större knapphet på sötvattenstillgångar i stora delar av världen fortsätter.

Ett annat konflikthot skapas av en växande migration från områden som inte förmår föda sin befolkning. Jorderosion, avskogning och i extrema fall föroreningar kan så utarma naturens produktionsförmåga att människor där inte längre kan erhålla sin bärgning. Denna migration kan leda till social oro och nationella konflikter. 1 en del fall rör den sig över gränsema till andra stater med risker för mellanstatliga konflikter som följd.

Ett exempel på mellanstatligt samarbete för att motverka miljöproblem som hotar säkerheten gäller klimatfrågan där Sverige varit en av initiativ­tagarna till de konventionsförhandlingar som nu inleds. Ett annat exempel gäller en rad förhandlade eller planerade vattenkonventioner mellan stater som delar ett flodområde. Sverige var vidare initiativtagare till ett beslut i FNs generalförsamling om en FN-studie för att kartlägga hur militära resurser skulle kunna användas för civila miljöändamål.

Miljösamarbetet har hela tiden varit en viktig del av ESK-processen. Detta har bidragit till att stärka det europeiska miljösamarbetet samtidigt som det gett ett konstmktivt bidrag till avspänningen genom att en dialog fortgått på ett viktigt område. Den politiska avspänningen i Europa under det senaste åren har i sin tur möjliggjort en ytterligare intensifiering av miljösamarbetet inom ESK.


Prop. 1990/91:90


5.8 Miljö och folkrätt

Regeringens ställningstaganden: En fortsatt utveckling av folkrätten på miljöns område är angelägen. Bindande konventioner är den mest långtgående formen av interaationella åtaganden och kan vara nödvändiga för att komma tillrätta med vissa miljöproblem. Valet mellan globala och regionala konventioner avgörs av problemets karaktär.


Utredningen om Sveriges internationella miljösamarbete: Utredningen anför att globala konventioner bör användas med urskiljning och utifrån tydligt formulerade kriterier och att överenskommelser i en region eller arbete inom olika mellanstatliga organisationer i många fall är att föredra.

Regeringens överväganden: I det intemationella miljösamarbetet spelar de rättsliga frågoma en viktig roll. Inom folkrätten är miljörätten den del som utvecklats snabbast under de senaste åren. Sedan FN-konferensen år 1972 har ett åttiotal konventioner, protokoll eller liknande inom miljöom­rådet förhandlats fram.

De internationella miljökonventionerna kan vara globala, regionala eller bilaterala. De kan avse skyddet av vissa områden t. ex. havet och atmosfä­ren eller regler för vissa särskilt farliga aktiviteter, t. ex. transport av farliga ämnen.

Miljöproblem som berör flertalet länder regleras bäst i en global över-


119


 


enskommelse medan en regional eller bilateral lösning framstår som lämp­ligast för att reglera samarbetet mellan stater med likartade miljöproblem och jämförbara ekonomiska och politiska förhållanden. Det är ofta lättare att nå enighet mellan ett begränsat antal länder och mål och åtaganden kan sättas högre. Utvecklingen tycks därför gå i riktning mot regionala över­enskommelser.

Processen vid en global konventions tillkomst är ofta långdragen. Det kan ta många år efter undertecknandet innan erforderligt antal ratifika­tioner erhålls för att konventionen skall kunna träda i kraft. Likaså ratifi­ceras de globala överenskommelseraa tyvärr ofta av alltför få stater för att vara i verklig mening globala. Betydelsen av globala överenskommelser ska dock inte underskattas. Vissa miljöproblem måste angripas globalt. Även i andra fall kan ett globalt perspektiv vara av värde, bl.a. för utvecklingen av enhetliga interaationella miljöregler.


Prop. 1990/91:90


5.9 Miljö och bistånd

Regeringens ställningstaganden: Det överordnade målet för svenskt utvecklingssamarbete är att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Inom ramen för detta mål skall biståndet bidra till resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, ekonomisk och politisk självstän­dighet, en demokratisk samhällsutveckling samt en framsynt hus­hållning med naturresurser och omsorg om miljön. Miljömålet spe­lar sålunda en kompletterande och förstärkande roll i förhållande till de övriga målen för det svenska utvecklingssamarbetet.


Utredningens om Sveriges internationella miljösamarbete förslag: Utred­ningens slutsatser överensstämmer i stort med regeringens ställningstagan­den.

Regeringens överväganden: I det interaationella miljöarbetet har i-län­der och u-länder ett gemensamt intresse av att väraa om den globala miljön. Genom att huvuddelen av källoraa till sådana globala miljöprob­lem som uttunning av ozonlagret och tillskott till växthuseffekten finns i i-länderna har emellertid dessa länder ett särskilt ansvar för att lösa pro­blemen.

I u-Iänderna är de stora hoten mot miljön och naturresursbasen oftast fattigdomsrelaterade. Människor tvingas till ett kortsiktigt utnyttjande av naturresurser för att tillfredsställa akuta behov av livsmedel, brännved etc. Dessutom pågår i många u-länder en kommersiell överexploatering. Den­na rovdrift riskerar att slå undan granden för den framtida utvecklingen.

På samma sätt som i-länderaas utsläpp av ozonnedbrytande substanser och växthusgaser leder till negativa effekter på den globala miljön hotar sammanbrott i naturresurshanteringen och miljön i u-länderaa att leda till dramatiska konsekvenser inte bara regionalt utan även globalt.

Det är därför ett globalt intresse att u-länderaa ges ökade möjligheter att hantera sin miljö och sina naturresurser på ett långsiktigt hållbart sätt.


120


 


Regeringen anser att en ökad resurs- och tekniköverföring måste ske     Prop. 1990/91:90 från i-länderna till u-länderna för att dessa skall kunna vidta verkningsful­la åtgärder för en hållbar utveckling. Sverige verkar därför aktivt i interaa­tionella fora för att även övriga OECD-länder skall uppnå det av FN uppsatta biståndsmålet om 0,7% av BNP.

Miljöbiståndet bör lämnas utifrån ett helhetsperspektiv, så att resurser­na kan sättas in på det sätt som bäst främjar u-Iänderaas utveckling. Miljöinsatserna måste vara en integrerad del av utvecklingspolitiken. Sär­skilda fonder eller biståndsinsatser för miljö utan detta helhetsperspektiv riskerar att leda till ineffektivt resursutnyttjande från såväl miljö- som biståndssynpunkt.

Miljöaspekteraa integreras därför alltmer i utvecklingssamarbetet. Det­ta gäller inte minst det landprogrammerade biståndet. Ett komplement härtill utgör anslagspostema för särskilda miljöinsatser, som för budget­året 1991/92 föreslagits till sammanlagt 360 milj. kr.

För att u-ländema själva effektivt skall kunna planera och genomföra miljöinsatser måste deras egen miljö- och naturresursförvaltning stärkas. Satsningar krävs dessutom inom forskning och utbildning.

Miljöinsatseraa inom det bilaterala samarbetet med u-ländema kon­centreras i första hand till områden med svenskt kunnande. Hittills har det bilaterala samarbetet genom SIDA haft särskild inriktning mot markvård, byskogsbmk, ökenspridning och vattenvård. Samarbetet håller dock nu på att breddas till nya sektorer som hör hemma i ett moderat samhälle t. ex. industriell avloppsrening, spilloljehantering och freonutfasning. Insatser inom den marina miljövården och skyddet av biologisk mångfald är andra angelägna områden.

I det bilaterala forskningssamarbetet med u-ländema har Styrelsen för u-landsforskning (SAREC) en central roll. Här utgör kopplingen till miljön ett gmndtema. En av huvudkomponenterna i SARECs insatser på miljö­området har varit det särskilda programmet för forskning om skog och miljö till vilket regeringen sedan år 1986 anvisat totalt 100 milj. kr. I stödet till u-landsforskning i Sverige ges miljöfrågor hög prioritet. Tre högre forskartjänster inom detta område tillsattes under budgetåret 1989/90.

Inom FN-systemets operativa verksamhet på biståndsområdet har UNDP en naturligt central roll. Vissa av fackorganen, t.ex. FAO, har också viktiga uppgifter. Totalt kanaliseras cirka 4,2 miljarder dollar per år i biståndsutbetalningar via FN-organen.

FN-systemet har emellertid under lång tid åderlåtits på både kompetens och ekonomiska resurser. Detta beror bl.a. på att flera av de potentiellt stora givaraa till FN skurit ned sina bidrag. Samtidigt har FN-systemets tjänster i allt högre grad kommit att efterfrågas. FN-organisationeraa måste därför förstärkas betydligt.

Regeringen avser att aktivt verka för att få till stånd ökade resursöverfö­ringar genom FN-systemet och för att effektivisera FNs arbete på miljö-och utvecklingsområdet.

De interaationella finansinstitutionema — Världsbanken och de regio­
nala utvecklingsbankema — har under de senaste tio åren kommit att
spela en allt viktigare roll. När det gäller resursöverföringamas storlek
       121


 


överskuggar de FN-organisationen. Det är dock viktigt att erinra om att     Prop. 1990/91:90 överföringarna huvudsakligen sker i form av lån, om än på mycket gynn­samma villkor. För närvarande har institutionema en utlåningsvolym på drygt 28 miljarder dollar per år.

Världsbankens miljöarbete sker längs tre linjer. För det första har miljö­insatser i allt högre grad kommit att integreras i bankens reguljära projekt­långivning. Nära 50% av bankens alla projektlån och krediter innehöll budgetåret 1989/90 speciella miljökomponenter.

Den andra kanalen för bankens miljöinriktade aktiviteter består i ut­vecklandet av övergripande miljöstrategier för enskilda länder. Miljöpla-neraa utarbetas i nära samarbete mellan respektive land, bilaterala bi­ståndsorgan, enskilda organisationer och Världsbankens miljöexpertis. Planema, som ges hög priortet inom banken, har stor betydelse när det gäller att lägga en gmnd för en bärkraftig ekonomisk och ekologisk politik i mottagarländema.

Det tredje ledet i bankens miljöarbete utgörs av forskning och intemt policyskapande. Mycket arbete läggs ned på att utarbeta metoder för integrering av miljöhänsyn i ekonomisk politik och ekonomiska kalkyler. Banken publicerade år 1990 för första gången en årsrapport om miljön.

Även de regionala bankerna bygger för närvarande upp en betydande kapacitet för att systematiskt integrera miljöhänsyn i sin verksamhet.

Värlsbanken har tillsammans med UNEP och UNDP utarbetat ett för­slag om en särskild miljöfond, den s. k. Global Environment Facility för att finansiera åtgärder i u-ländema mot globala miljöproblem. Fonden kommer under en första treårsperiod troligen att omfatta ca 850 milj. dollar. Det svenska bidraget kommer sannolikt att uppgå till ungefär 50 milj. kr. per år.

Regeringen ser positivt på Världsbankens förslag och verkar för att beslut om den slutgiltiga utformningen av miljöfonden kan fattas snarast.

Efter interaationella förhandlingar inom ramen för Montrealprotokollet (se avsnitt 13.8.1) har en särskild fond upprättats i samarbete mellan Världsbanken, UNEP och UNDP för att finansiera avveckling av ozon­nedbrytande substanser i u-länderaa. Fonden kommer att uppgå till mel­lan 160 och 240 milj. dollar under en treårsperiod. Det svenska bidraget, som kommer att utgå via biståndsanslaget, blir för budgetåret 1991/92 motsvarande drygt 4 milj. kr.

Mot bakgmnd av de finansiella institutionemas betydelsefulla operativa roll i u-länderaa bör Sverige agera för att dessa organisationers verksamhet präglas av en sund miljö- och utvecklingspolitik.

122


 


5.10 Miljö och handel


Prop. 1990/91:90


Regeringens ställningstaganden: Varor i interaationell handel spelar en allt större roll för belastningen på svensk miljö. För ett litet intemationellt beroende land med höga miljöambitioner som Sveri­ge utgör fasta och väl fungerande regler en gmnd på vilken vi kan bygga en aktiv miljöpolitik. Genom att vara pådrivande och tillsam­mans med andra länder verka för att de intemationella regleraa ut­vecklas kan vi på ett gynnsamt sätt förbättra miljön samtidigt som vi undviker handelstvister. Vårt syfte bör vara att så långt möjligt nå fram till gemensamma uppfattningar om risker, behov av åtgärder och slag av åtgärder till fördel för miljön.

En samsyn på en så hög miljöskyddsnivå som möjligt bör därför eftersträvas.

För Sverige kommer inte minst EES-samarbetet att vara av stor betydelse i detta avseende.


Utredningens om Sveriges internationella miljösamarbete förslag: Över­ensstämmer i stort med regeringens ställningstaganden.

Regeringens överväganden: Miljöpolitiken syftar till att uppnå en god livsmiljö för alla. Handelspolitiken utgår från behovet av stabila och fömtsägbara regler för det intemationella ekonomiska utbytet, och från principen om frihandel som flätar samman nationella ekonomier och ökar välfärden.

En ökande del av miljöproblemen kommer från produktionshantering och avfallshantering av varor. Åtgärder riktade mot varor, t. ex. kemiska produkter, kan påverka handeln. En handelspolitisk dimension kan också skönjas vid rent nationella åtgärder som t. ex. syftar till att minska miljö­skadliga utsläpp från en industrianläggning. Krav på produktionsproces-seraa kan leda till ökade kostnader och därmed till en försämrad konkur­renssituation. Vidare kan ökad handel medföra ökad miljöbelastning ge­nom transportsystemet.

Miljö- och handelsintressen kan komma i konflikt till följd av olika länders skilda geografiska, socioekonomiska och politiska fömtsättningar. Det är därför angeläget att söka överbrygga dessa skillnader och uppnå interaationell samsyn i fråga om t. ex. värdering av risker i samband med en viss vara eller substans. Detta är ett sätt att uppnå våra miljömål och samtidigt minska risken för tvister. Sverige bör i detta sammanhang verka för att åtgärder skall kunna vidtas vid hot om miljöskada även om det inte föreligger total vetenskaplig visshet.

Åtgärder som negativt påverkar handeln kan ibland vara nödvändiga för att uppnå en bättre miljö. De intemationella reglema ger därför enskilda länder viss möjlighet att införa eller bibehålla sådana. GATT-avtalet och EGs regler ger möjlighet att under vissa fömtsättningar vidta åtgärder med handelsbegränsande effekter, när berättigade miljöskyddshänsyn förelig­ger.

Även direkt miljörelaterade överenskommelser kan innehålla skyldighet


123


 


att reglera handel på bestämt sätt under bestämda fömtsättningar. Exem-     Prop. 1990/91:90 pel på detta är Montrealprotokollet till skydd för ozonlagret samt Basel­konventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av miljöfarligt avfall.

GATT-reglerna

GATT-avtalet är en bindande överenskommelse mellan regeringar, till vilken Sverige anslutit sig. Varje regering har rätt att vidta åtgärder som påverkar handeln som ett led i den egna politiken, med de inskränkningar som GATT-avtalet anger. Centrala regler i GATT är t. ex. att importvaror skall behandlas lika oavsett urspmngsland, samt att de ej skall diskrimine­ras i förhållande till inhemska varor. Vidare får andra handelsrestriktioner än tullar bara förekomma undantagsvis. Inom ramen för GATT har tullar och kvantitativa handelsrestriktioner successivt trappats ned och världs­handeln därmed liberaliserats i motsvarande mån. Fömtom GATT gäller också folkrättsliga principer om att ensidiga handelsåtgärder som syftar till att påverka förhållanden eller politik i ett annat land skall undvikas.

De undantag som GATT-avtalet medger för miljöpolitiska syften anges i artiklaraa XX:b och g. Under fömtsättning att sådana åtgärder är icke­diskriminerande får de avtalsslutande statema enligt dessa artiklar vidta åtgärder för att skydda människors, djurs eller växters liv eller hälsa, respektive för att bevara icke-förayelsebara naturresurser.

En bred acceptans torde föreligga för synsättet att dessa bestämmelser omfattar även miljöpolitiska åtgärder. Som ett exempel kan nämnas den s. k. TBT-koden, överenskommelsen om tekniska handelshinder som in­gicks år 1979 inom ramen för GATT. Tekniska handelshinder är en sammanfattande benämning för direkta krav på varors egenskaper. I TBT-koden har de största handelsnationema förbundit sig att söka minska skillnadema mellan sina vamkrav. Miljöhänsyn infördes uttryckligen i koden, som ett förtydligande av de normala undantagen i artikel XX.

GATT är med avsikt flexibelt och utgör ytterst ett grovmaskigt regelverk som åberopas främst när ett annat lands handelsintressen har skadats. Beslut i GATT om regleraas tillämpning eller utveckling fordrar enhällig­het.

Mycket få fall med miljöpolitisk anknytning har hittills prövats i GATT, så det finns knappast någon praxis för en uttolkning av bestämmelsema. Frånvaron av exempel kan tolkas som att undantagsmöjligheteraa för det rnesta ansetts täcka hittillsvarande miljöregler.

Sverige och övriga EFTA-länder har föreslagit att GATT skall diskutera humvida de nuvarande reglema på ett tillfredsställande sätt kan hantera den snabba utvecklingen på det miljöpolitiska området. För att förbereda sådana överläggningar har Sverige tagit initiativet till en analys av frågan i OECD. Analysarbetet, och den värdefulla dialog mellan de industrialisera­de ländema som ingår, avses bli slutförda förhoppningsvis under år 1991.

Inom ramen för EG har ett fördjupat samarbete utvecklats, som även
omfattar de handelspolitiska aspektema av miljöpolitiken (se avsnitt 5.4).
  124


 


5.11 Organisations- och informationsfrågor


Prop. 1990/91:90


 


Regeringens ställningstaganden: Regeringen förstärker samordning­en av det intemationella miljösamarbetet i miljödepartementet. UDs miljöambassadör kommer att på försöksbasis placeras på miljödepartementet.

Två miljöattachétjänster inrättas, varav en snarast vid den svens­ka EG-delegationen i Bryssel.

En översyn av informationen om svensk miljöpolitik till utlandet görs.

Regeringens förslag: 2 milj. kr. föreslås som stöd till svenska miljöorganisationers interaationella arbete.

Utredningens om Sveriges internationella miljösamarbete förslag: Över­ensstämmer i stort med regeringens ställningstaganden och förslag.

Regeringens överväganden: Regeringen avser förstärka det interaationel­la arbetet i miljödepartementet i syfte att förbättra samordningen av det svenska arbetet med de intemationella miljöfrågoraa samt stärka insatser­na vad gäller miljöfrågomas hantering inom EES, Östeuropas miljö samt de globala miljöfrågorna.

Det övergripande ansvaret för arbetet med interaationellt miljösamar­bete vilar på miljödepartementet i nära samarbete med utrikesdeparte­mentet. 1 olika sakfrågor ansvarar resp. fackdepartement för frågornas miljöaspekter i nära samarbete med miljö- och utrikesdepartementen.

Miljöambassadören, som nu finns inom utrikesdepartementet, placeras på miljödepartementet med speciellt ansvar för de globala miljöfrågoraa.

Arbetsfördelningen vad gäller interaationella frågor mellan regeringen å ena sidan och naturvårdsverket och kemikalieinspektionen å den andra kommer att göras tydligare. De övergripande frågoraa är ett ansvar för regeringskansliet medan expertarbetet i hög grad måste ligga på myndighe­terna. Frågan tas upp i översynen av naturvårdsverkets organisation (Dir. 1990:67) som för närvarande pågår.

Regeringen avser att förstärka bevakningen av miljöfrågoraa i Europa genom att inrätta två tjänsler som miljöattachéer, varav en vid den svens­ka EG-delegationen i Bryssel. Miljöattachén i Bryssel, som kommer att tillsättas redan under våren 1991, kommer att vara ansvarig för den miljöpolitiska bevakningen vid den svenska EG-delegationen.

Den andra miljöattachétjänsten kommer att inrättas senare och bör enligt utredningen om Sveriges interaationella miljösamarbete tillsättas i första hand i Tyskland. Miljöattachéeraa kommer att ha nära samarbete med de tekniska attachéema som har ett ansvar för den miljötekniska bevakningen.

Regeringen avser göra en översyn av hur utlandsmyndigheterna på ett effektivare sätt kan användas i miljöarbetet.

Regeringen föreslår i det följande (kapitel 21) en förstärkning av miljö­departementets resurser för utbildningsinsatser i språk, förhandlingskun-


125


 


nande, EG-kunskap och FN-kunskap inför det ökande internationella     Prop. 1990/91:90 samarbetet.

Behovet av information på miljöområdet har blivit allt större de senaste åren. Inte minst märks detta på ett ökande antal förfrågningar från utlan­det till svenska myndigheter.

Till delta kommer att det blir alltmer angeläget att översätta viktigare svenska miljödokument som ett led i erfarenhetsutbyte med andra länder främst i Västeuropa. Erfarenheten visar att sådan information är ett verk­ningsfullt sätt att påverka andra länder i att att skärpa sina miljöbestäm­melser. Erfarenheteraa visar nämligen att det finns stort intresse bland inte minst i EES-länderna av att ta del av våra erfarenheter av det konkreta miljöarbetet.

I syfte att förbättra informationen på miljöområdet avser regeringen att snarast göra en översyn av informationen till utlandet om svensk miljöpo­litik.

En arbetsgmpp bestående av representanter från regeringskansliet, na­turvårdsverket, boverket, kemikalieinspektionen och Svenska institutet skall i första hand inventera det material som finns om miljön på utländs­ka språk, utarbeta en lista över det informationsbehov som föreligger samt utforma en informationsstrategi för området.

Regeringen anser att den kunskapsuppbyggnad och informationssprid­ning som sker genom de ideella miljöorganisationerna är värdefull. För att ytterligare stärka detta arbete föreslår regeringen att stöd skall kunna ges till de svenska ideella miljöorganisationernas internationella arbete främst i Öst- och Västeuropa. I det följande (kapitel 21, anslaget B 8. posten 12) beräknar vi 2 milj. kr. för detta stöd.

126


 


6 Miljölagstiftningen i framtiden


Prop. 1990/91:90


Regeringens ställningstaganden i korthet:

   Miljöskyddskommitténs fortsatta arbete skall ta sikte på att sam­la miljölagarna i en miljöbalk

   Tillåtlighetsreglerna skall skärpas

   Kommittén skall studera om de nuvarande omprövningsreglerna behöver ändras

   Regleringen av trafikens miljöfrågor skall harmonieras med an­nan miljölagstiftning

   Frågan om en förstärkning av allmänhetens inflytande i miljö­skyddsprövningen skall övervägas av kommittén

   Utrymmet för ekonomiska sanktioner i miljölagstiftningen skall utvidgas

   Förhållandet mellan Sveriges internationella åtaganden och den svenska miljölagstiftningen skall utredas särskilt


6.1 Inledning

När miljöskyddslagen (1969:387) utformades under senare delen av 1960-talet var det främsta syftet med den nya lagen att komma till rätta med de då massiva utsläppen av vatten- och luftföroreningar från stora punkt­källor. Miljöskyddslagens tillåtlighetsregler utformades därför med ut­gångspunkt i behovet av att komma till rätta med dessa förhållanden. Lagen har också visat sig vara ändamålsenlig på många sätt. Sålunda har de stora utsläppen av miljöstörande ämnen som tungmetaller och svavel från olika punktkällor successivt kunnat nedbringas med mellan 60% och 90% jämfört med 1960-talets utsläppsnivåer. Därmed har uppmärksam­heten förskjutits mot andra problem, som ofta orsakas av mer komplexa förhållanden än under 1960-talet. Särskilt kan nämnas de föroreningar som når oss från andra länder. Även inhemska verksamheter som exem­pelvis energiproduklionsanläggningar och den ökade biltrafiken bidrar i hög grad till att föroreningarna inte har kunnat nedbringas till acceptabla nivåer.

Den angivna utvecklingen med en ökad import av föroreningar och många små och mer diffusa utsläpp har lett till att problemen i dag framstår som annorlunda än vid tiden för miljöskyddslagens tillkomst. Behovet av skyddsåtgärder får därför ses med delvis andra utgångspunkter än de som var aktuella år 1969.

Härtill kommer att de senaste tjugo årens successiva lagstiftningsarbete om människors hälsa och miljön ofta har skett i syfte att motverka akuta problem. Regeringen kan konstatera att arbetet i mycket har varit fram­gångsrikt, men all det nu framstår som befogat alt göra en samlad, genom­gripande genomgång både av miljölagstiftningen och myndigheteraas verksamheter inom miljöområdet.

Det var bl. a. mot den nu redovisade bakgranden som regeringen i maj


127


 


1989 beslöt att tillsätta en kommitté med parlamentarisk sammansättning    Prop. 1990/91:90 för att se över miljöskyddslagstiftningen. Kommittén har antagit namnet miljöskyddskommittén.

Miljöskyddskommittén skall utforma förslag till en lagstiftning som bidrar till att miljöhänsynen genomsyrar alla samhällssektorer. Som fram­går av kommitténs direktiv (Dir. 1989:32) skall detta åstadkommas bl.a. genom samordning av lagar och andra föreskrifter så att nya miljöproblem kan förebyggas och gamla avhjälpas effektivare. I direktiven ingår också ett uppdrag för kommittén att redovisa hur skärpta miljökrav skall återspeg­las i lagstiftningen.

Det är lagstiftningens uppgift att säkerställa de miljöpolitiska målen. Miljöskyddslagen utformades på sin tid efter de då aktuella miljöproble­men. Eftersom miljöproblemen delvis har ändrat karaktär måste också lagstiftningen ändras. En framtida miljölagstiftning måste utformas med utgångspunkt i de miljöproblem som i dag är kända och ha en nära anknytning till hur problemen konkret skall angripas. Även om många miljölagar var och en inom sitt område har anpassats till utvecklingen, är det, för att vinna en ökad effektivitet, utomordentligt viktigt att lagaraa, trots de skilda, komplicerade sammanhang för vilka de är avsedda att verka, kan föras över till en mer sammanhållen lagstiftning. Det är därvid angeläget att samordna lagstiftningen i fråga om både kravnivåeraa och de lagtekniska lösningarna så att lagstiftningen kan bidra till att miljöhän­synen genomsyrar alla samhällssektorer.

Miljöskyddskommittén har den 29 januari 1991 i enlighet med direkti­ven avlämnat ett principbetänkande. Miljölagstiftningen i framtiden (SOU 1991:4).

Som också uttryckts i direktiven kommer regeringen nu att överväga hur det fortsatta utredningsarbetet bör bedrivas.

Regeringen konstaterar att principbetänkandet är väl ägnat att ligga till gmnd för det fortsatta arbetet med att reformera miljölagstiftningen. I det följande tas några särskilda frågor upp, där det finns anledning att förtydli­ga eller ändra i vad som skall tjäna som utgångspunkt för kommitténs fortsatta överväganden. I övrigt gäller de urspmngliga kommittédirek­tiven.

Med hänsyn till det intresse som riksdagen tidigare visat för miljölag­stiftningen (se bl.a. JoU 1989/90:5) anmäls regeringens överväganden med anledning av miljöskyddskommitténs principbetänkande härigenom för riksdagens kännedom. Regeringen har därvid valt att redovisa huvud­dragen av kommitténs överväganden i detta avsnitt och inte i en särskild bilaga.

128


 


6.2 Samordning


Prop. 1990/91:90


Regeringens ställningstagande: Kommitténs fortsatta arbete skall ta sikte på att miljölagama skall samlas i en miljöbalk för att underlät­ta överblicken och tillämpningen både för myndigheter, verksam­hetsutövare och allmänheten. Naturresurslagen och naturvårds­lagen bör ingå i miljöbalken.


Miljöskyddskommitténs överväganden: Om den önskade överskådlighe­ten skall vinnas, kan enligt kommittén inte alltför omfattande lagar sammanföras till en enhetlig miljölag. En samordning bör främst avse vad som kan betecknas som skyddslagstiftning nämligen miljöskyddslagen (1969:387), hälsoskyddslagen (1982:1080), lagen (1985:426) om kemiska produkter, renhållningslagen (1979:596), lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten, lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle och lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark. Även sådana regler i lagen (1979:425) om skötsel av jordbmks­mark som rör miljöhänsynen bör infogas i en miljölag.

I fråga om lagen om kemiska produkter har kommittén särskilt beaktat att denna övergripande reglerar kemikaliekontrollen inte bara till skydd för den yttre miljön utan också till skydd för arbetsmiljön och för konsu­mentema. Beträffande alla tre sektorerna reglerar lagen inte endast an­vändningen av kemiska produkter utan också tillverkningen och mark­nadsföringen.

Såvitt gäller de risker för den yttre miljön som är förenade med använd­ningen av kemiska produkter föreligger ett behov att skärpa den nuvaran­de miljöskyddslagen. Under alla förhållanden bör i en ny, samlad miljölag föras in bestämmelser av det slag som finns i lagen om kemiska produkter. Det gäller t. ex. den allmänna aktsamhetsprincipen med ett ansvar för alla som använder kemikalier att ordna användningen så att skada på miljön kan undvikas. Det gäller även möjligheter att utfärda föreskrifter med generell räckvidd rörande kemiska produkter och rätt för miljömyndighe­terna att utöva tillsyn med alla de befogenheter man nu har enligt lagen om kemiska produkter. Genom sådana ändringar som nu förordats kommer en ny, samlad miljölag att i inte oväsentlig utsträckning hämta sitt innehåll från den nuvarande lagen om kemiska produkter. Kommitténs slutsats är alltså att en samordning mellan lagen om kemiska produkter och annan hälso- och miljölagstiftning bör komma till stånd. Samtidigt måste självfal­let beaktas att kemikalieregleringen är av grandläggande betydelse även för arbelsmiljöskyddet och konsumentskyddet och att den nya lagen måste utformas så att den i likhet med lagen om kemiska produkter tillvaratar även dessa skyddsintressen. Endast om detta låter sig göra på ett fullt tillfredsställande sätt, bör en total samordning av kemikalielagstiftningen och övrig hälso- och miljölagstiftning komma till stånd.

1 fråga om plan- och bygglagen och vattenlagen konstaterar kommittén att det är fråga om omfattande lagverk som nyligen tillkommit efter mycket tidsödande lagstiftningsarbete. Att på nytt ta upp frågan om den


129


9   Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90


tekniska utformningen av dessa regleringar skulle enligt kommittén med- Prop. 1990/91:90 föra ytterligare arbete som inte är motiverat. Det anförda talar för att de nyss nämnda lagaraa inte skall föras över till en ny samlad miljölag. Detsamma gäller i fråga om minerallagen. I samband med införandet av en ny, samlad miljölag måste emellertid sakliga ändringar göras om be­stämmelser om miljöskydd i andra lagar. Särskilt kan vattenlagen behöva ändras för att få en bättre överensstämmelse med aktsamhetsreglema i den nya miljölagen anser kommittén.

När det gäller lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m. m., naturresurslagen, redovisar kommittén att lagen innehåller ett par gmnd­läggande hushållningsbestämmelser i 2 kap. 2 och 3§§ som avser skydd mot ingrepp i miljön i områden som har särskilt skyddsvärde. Också 4 kap. som behandlar regeringens prövning av stora industrianläggningar hör nära samman med miljöskyddets intressen. Det bör dock beaktas att hushållningsbestämmelsema i lagen inte i första hand tar sikte på att tillgodose miljöskyddsintressena. Bestämmelsema tillgodoser i minst lika hög grad exploateringsintressen och andra intressen som med fog kan sägas vara motstående till miljöskyddsintressena. En utbrytning av viktiga delar ur lagen skulle rycka sönder helheten och försvåra bl.a. kommuneraas planering. Bestämmelsema i naturresurslagen bör därför inte till någon del föras över till en ny, samlad miljölag. Kommittén har dock framhållit att man inte ser några stora tekniska svårigheter att arbeta in de delar av naturresurslagen som anknyter till miljöskyddet i en samlad miljölag.

Vissa bestämmelser i naturvårdslagen (1964:822) om tillståndsplikt vid täktverksamhet och markavvattning samt samrådsplikt beträffande vissa andra arbetsföretag hör till skyddet för naturmiljön. Gemensamt är att det är fråga om verksamheter som påverkar naturmiljön och att skyddsbe­stämmelserna har slora likheter med miljöskyddslagens regler om tillstånd och anmälan. Detta talar för att bestämmelseraa bör föras över till en ny, samlad miljölag. Övriga bestämmelser i lagen om områdesskydd m. m. hör mera samman med den fysiska planeringen och bör därför inte ingå i den nya lagen.

Kommittén framhåller vidare att om en ny, samlad miljölag får ett brett innehåll talar goda skäl för att till den föra över även miljöskadelagen (1986:225), lämpligen som en särskild avdelning av den nya lagen. Visser­ligen bröts ersättningsreglema år 1986 ut ur miljöskyddslagen och sammanfördes med jordabalkens regler om skadestånd i grannelagsförhål-landen till miljöskadelagen under hänvisning bl.a. till svårigheten att anpassa de nya skadeståndsreglema till begreppet "miljöfarlig verksam­het" och andra bestämmelser i miljöskyddslagen. Vid en allmän översyn av miljölagstiftningen finns det emellertid anledning att utforma såväl miljölagen som skadeståndsregleraa så att de passar samman; att skade-ståndsregleraa omfattar även vissa grannelagsrättsliga förhållanden synes ej utgöra något avgörande hinder. Eftersom anknytningen till fast egen­dom inte längre bör vara vägledande för miljölagen, faller därmed också skälen för att begränsa skadeståndsregleraa till att avse verksamheter på fast egendom. Detta är i och för sig en fördel.

I det fortsatta utredningsarbetet får enligt kommittén övervägas om      130


 


ytterligare lagar, exempelvis strålskyddslagen, skall samordnas med miljö-     Prop. 1990/91:90 skyddslagstiftningen i övrigt.

Det torde inte föreligga några problem att samordna tillsyns-, besvärs-och sanktionsbestämmelseraa i de lagar som har föreslagits ingå i en miljölag enligt kommitténs bedömning. En samordning får emellertid inte leda till att miljöskyddsarbetet i något hänseende försvagas.

I en ny lag skulle enligt kommitténs förslag vissa övergripande aktsam­hetsregler föras in, i betydande omfattning efter mönster från lagen om kemiska produkter. Därefter bör följa särskilda kapitel för vissa ämnesom­råden som behöver särregleras. Gemensamma bestämmelser om tillsyn, sanktioner m. m. bör följa härefter.

Om den önskade översiktligheten skall vinnas, torde det enligt kommit­téns mening krävas, att den nya lagen i viss utsträckning får karaktär av ramlag. Genom bemyndiganden i lagen får regeringen och myndighetema i enlighet med riksdagens riktlinjer meddela de närmare föreskrifter som behövs. Fördelen med ett sådant system är att riksdagen kan dra upp de övergripande riktlinjema medan detaljema överlämnas till myndigheter­na. Lagstiftningen bör dock utformas så att den ger klar ledning för rättstillämpningen på de olika områden som kommer i fråga.

Regeringens överväganden: Ambitionen för kommitténs arbete bör vara att inordna den centrala miljölagstiftningen i en samlad iag, en miljöbalk. Regeringen konstaterar att den nuvarande miljöskyddslagen har som främsta syfte att skydda mot farliga utsläpp från vissa punktkällor. Miljö­problemen är dock betydligt mer komplexa än så. Detta visar sig också i att miljöproblem behandlas i ett betydande antal lagar. Med tiden har detta medfört en brist i samordningen mellan de olika lagaraa och konsekvensen härav har blivit en reducering av styrkan i vissa lagar. De olika lagaraa kan i vissa fall komma att motverka varandras syften helt i strid med vad som var avsikten när de kom till. Regeringen anser att det nu är dags att överväga fömtsättningarna för att samordna lagstiftningen för att göra den till ett effektivare redskap i miljöpolitikens tjänst. För att åstadkomma detta behövs dock en god planering och ett mer samlat grepp än vad kommittén har föreslagit. Alla lagar som i första mmmet avser alt bevara, skydda och förbättra tillståndet i miljön, att garantera medborgama rätten till en ren och hälsosam miljö och att säkerställa en långsiktigt god hushåll­ning med naturresurseraa bör därför samlas i en miljöbalk. Ett sådant syn­sätt är också naturligt i ett internationellt sammanhang. Som annan lagstift­ning av övergripande slag bör en ny miljöbalk innehålla avdelningar av dels gemensamt slag, dels specialregler för olika miljörättsliga frågor.

En miljöbalk bör sålunda delas upp i kapitel och eventuellt i skilda
avdelningar. Balken bör inledningsvis behandla övergripande frågor, sär­
skilt med inriktning på hushållning och hänsyn till natur- och kulturmiljön
i planeringsprocessen. Därefter kan i olika kapitel följa de särskilda verk-
samheteraa var för sig. Miljöbalken kan i de avslutande delarna innehålla
samordnade kapitel i fråga om tillsyn, ansvar m. m. Det bör dock stå kom­
mittén fritt att själv utforma en miljöbalk indelad i den ordning med kapitel
och - om det gagnar ändamålet - avdelningar som behövs för att vinna
    131


 


tydlighet, begriplighet och enhetlighet.                               Prop. 1990/91:90

Föreskrifter motsvarande naturresurslagen, som bmkar betecknas som en paraplylag, bör i en samlad lagstiftning överordnas de olika i miljöbal­ken särskilt behandlade verksamheteraa. Härigenom åstadkoms också en naturlig koppling mellan de olika intressen i fråga om miljöhänsyn och exploatering som kan stå mot varandra. Denna intressemotsättning har alltid funnits som en bakgmnd i all lagstiftning med sikte på att värna miljövårdens intressen.

Regeringen gör den bedömningen att det övergripande ansvaret på myn­dighetsnivå för de frågor som regleras i plan- och bygglagen och naturresurs­lagen bör ligga på samma myndighet.

Regeringen redovisar i kapitlet om miljökonsekvensbeskrivningar (kap. 8) skälen för att infoga föreskrifter om sådana beskrivningar i naturresurs­lagen. Regeringen har också i samma avsnitt redovisat hur samordningen med viss annan lagstiftning därigenom kommer att underlättas. Genom samråd och annan planering kan många konflikter förebyggas. Naturre­surslagens karaktär av miljölagstiftning har genom den föreslagna lagtekni­ska lösningen förstärkts. Genom naturresurslagen får alltså en framtida miljölagstiftning en räckvidd som täcker alla de lagar som är anknutna till naturresurslagen. Naturresurslagen bör därför i sin helhet ingå i en framti­da miljöbalk. Genom att inordna föreskrifter motsvarande naturresursla­gens i miljöbalken skärps kraven på att samhällsplaneringen sker på ett miljömedvetet sätt. Detta innebär bl. a. att skapa en god miljö både i fråga om bostäder och arbetsplatser och i den omgivande miljön. Tillståndsfrå­gor för olika exploateringsföretag skall prövas mot dessa betingelser och i ett långsiktigt perspektiv. Endast härigenom kan miljöfrågoraa få en ga­ranterad, central plats i den fysiska planeringen och vid utnyttjandet av gemensamma resurser.

Samordning med annan miljölagstiftning behövs också för att underlät­ta överblicken och tillämpningen av det system med lagar och andra författningar som byggts upp vid olika tillfällen för att avhjälpa problem av olika karaktär. En sådan samordning måste omfatta, fömtom skydds­lagstiftning i dess snävare bemärkelse, även vissa frågor om utnyttjande av mark och vatten när miljöns intressen hotas.

Miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen, lagen om kemiska produkter och renhållningslagen är alla lagar av skyddskaraktär. Lagama sammanfaller i fråga om skyddsområden och till stor del också när det gäller tillämpande myndigheter. Även lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten, lagen om svavelhaltigt bränsle och lagen om spridning av bekämpningsme­del över skogsmark har samma skyddssfar. Om de nu uppräknade lagama anpassas och inordnas i en miljöbalk skulle avsevärda vinster i fråga om effektivitet kunna uppnås. Kravnivåeraa skulle kunna samordnas och eventuella motsägelser lagaraa emellan undanröjas. Det bör stå kommit­tén fritt att i sitt fortsatta arbete överväga om ytterligare lagar eller delar därav skall infogas i en ny miljölag. Särskih bör därvid uppmärksammas hur miljöfrågoraa behandlas i vattenlagen i de delar lagen direkt berör

132 .


 


miljövårdens intressen och skyddet för vattenförsörjningen och hur miljö-     Prop. 1990/91:90 skyddsfrågorna regleras för jordbmkets vidkommande.

Naturvårdslagen innehåller särskilda regler som nära anknyter till miljövårdens intressen. Lagen inleds sålunda med ett konstaterande att naturen utgör en nationell tillgång som skall skyddas och vårdas. Redan härav följer att det framstår som befogat att föra naturvårdslagen samman med övriga nyss angivna lagar som skall ingå i en miljöbalk. För en sådan ordning talar också de förstärkningar av miljövårdens intressen som de på annat ställe i propositionen (avsnitt 16.5) föreslagna ändringarna i na­turvårdslagen innebär. Regeringen vill i detta sammanhang betona att de i denna proposition föreslagna andringaraa i naturvårdslagen inte skall uppfattas av kommittén som ett hinder i arbetet med att samordna miljö­lagstiftningen. Det står alltså kommittén fritt att i förslaget till miljöbalk lägga fram förslag till ändringar i naturvårdslagstiftningen som berör de nu föreslagna andringaraa. Kommittén bör även överväga om ytterligare ändringar i naturvårdslagen är befogade i syfte att skärpa miljökraven i lagstiftningen. Det nu sagda gäller även i fråga om de andra lagförslag som redovisas i denna proposition.

Naturvårdslagen har, som utredningen påpekat, också regler om mark­användning och områdesskydd. Härvid finns en koppling till plan- och bygglagen. I rättstillämpningen har praktiska svårigheter framkommit när lagaraa griper in i varandra utan att de rättsliga frågoma har varit föremål för särskild ananlys, t. ex. när en kommun skall fastställa en plan, utan att frågan om upphävande av eller ändring i strandskyddsregleraa dessförin­nan har prövats. Sådana och andra kopplingar mellan naturvårdslagen och plan- och bygglagen skall uppmärksammas särskilt i det fortsatta utred­ningsarbetet. Frågor om markanvändning och hävdandet av miljövårdens intressen bör i större utsträckning kunna lösas utan onödiga administrati­va konflikter.

Vad särskilt gäller lagen om kemiska produkter skulle det inte vara till gagn för miljöpolitiken i allmänhet och kemikaliekontrollen i synnerhet att dela upp kemikaliefrågoraa i olika lagar. Att knyta en produktlagstiftning som lagen om kemiska produkter direkt till en miljöbalk är tvärtom av fundamental betydelse när det gäller att betona hur viktigt det är att produkterna redan vid tillverkningen anpassas till miljön. Det finns inget motsatsförhållande mellan miljöhänsyn och ett beaktande av konsumen-teraas intressen. Av direktiven framgåratt kommittén skall utreda förhål­landet mellan kemikalielagstiftningen och arbetsmiljölagstifiningen. Detta gäller även när kemikalielagstiftningen inordnas i en samlad miljölagstift­ning.

Det är regeringens uppfattning att den s.k. substitutionsprincipen, dvs.
principen att en kemisk produkt skall bytas ut mot en mindre fariig när en
sådan finns på marknaden, måste få en ökad genomslagskraft. Tillämp­
ningen av substitutionsprincipen måste bygga på att produktens miljöfar­
lighet klassificeras på motsvarande sätt som sker i fråga om hälsofarlighe­
ten. Genom en särskild klassificering eller gradering i fråga om miljöfarlig­
het bör tillsynsmyndigheteraa kunna hämta direkt ledning för att ålägga
den som hanterar produkten att byta ut den mot en mindre farlig. Det bör
133


 


vara möjligt för kommittén att efter samråd med kemikalieinspektionen och naturvårdsverket utforma förslag till hur substitutionsprincipen lag­tekniskt skall preciseras med ett system enligt de principer som nu har skisserats.

Vad som krävs är inte bara en samordning av det rättsliga systemet från lagteknisk synpunkt. Givetvis måste även materiella samordningsvinster eftersträvas. Detta syfte underlättas om man kan undvika att flera lagar reglerar samma fråga. I dag fungerar det ofta så att för komplexa miljöstö­rande anläggningar kan olika lagar med skilda kravnivåer tillämpas på verksamheten. En sådan ordning är otillfredsställande både för företaget och för tillsynsmyndigheteraa. Tillståndsprövningen bör exempelvis kun­na omfatta inte bara utsläppen från verksamheten utan också de produkter som används i framställningsprocessen. Substitutionsprincipen skall där­vid kunna tillämpas av tillståndsmyndigheteraa vid deras prövning.

Om en ny, samlad miljölag får ett brett innehåll, uppkommer frågan om den också bör innehålla civilrättsliga regler om ersättning för miljöskador. Sådana regler finns nu i miljöskadelagen och i speciallagar på skilda områden. Vid bedömningen av den frågan kan konstateras att civilrättsli­ga regler om ersättning för skador ofta är åtskilda från de regler som i övrigt behandlar sakfrågan, t.ex. regler om förebyggande åtgärder, till­stånd och kontroll. Att ha skadeståndsregler i särskilda lagar markerar också dessa reglers särskilda karaktär. Mot denna bakgmnd framstår det som tveksamt om miljöskadelagens regler bör inordnas i en miljöbalk. För att föra in dem i balken talar dock att denna därigenom skulle komma att ge en mera fullständig bild av miljörätten. Frågan bör övervägas av kom­mittén.

Vid en allmän översyn av miljölagstiftningen finns anledning att beakta behovet av samordning mellan miljörättens olika delar. Eftersom anknyt­ningen till fast egendom inte längre bör vara vägledande för den framtida miljölagstiftningen, uppkommer frågan om även skadeståndsreglerna i miljöskadelagen bör kopplas loss från den begränsningen. I och för sig skulle det vara en fördel att ha samma lösning i olika föreskrifter. Om skadeståndsreglerna frikopplas från begränsningen, kan det emellertid inte uteslutas att det leder till komplikationer i förhållande till andra ersätt­ningssystem, bl. a. för skador till följd av trafik med s. k. rörliga stömings-källor (bilar, båtar och flygplan). Det måste också undersökas vilka effekter en sådan frikoppling skulle få för de skadelidande. Det bör ankomma på kommittén att överväga dessa frågor.


Prop. 1990/91:90


6.3 Utsläppsgränser och tillåtlighet

Regeringens ställningstagande: Utsläppen av föroreningar bör ned­bringas till ofarliga nivåer. Tillåtlighetsreglemå skall skärpas. Miljö­skyddskommittén bör studera om de nuvarande omprövningsreg­lema behöver ändras.


Miljöskyddskommitténs överväganden: Kommittén har uttalat sig för att


134


 


införa mdjökvalitetsnormer. Kommittén har därvid bl.a. gjort följande     Prop. 1990/91:90 överväganden.

Kvalitetsnormer måste bygga på ingående kunskaper om dels vad natu­ren tål, dels vilka effekter för människors hälsa och naturen som en viss verksamhet får. För att skapa kunskaper om vad som kan accepteras krävs såväl gmndläggande forskning som utredningar med direkt praktisk till-lämpbarhet, utförda exempelvis av de statliga sektorsmyndighetema.

En tilltalande modell för miljöskyddsarbetet skulle i och för sig vara att kvalitetsnormer intogs i lagar eller andra författningar så att de fick rätts­ligt bindande verkan och sedan direkt kunde läggas till gmnd för de tillämpande myndigheteraas beslut. Ett konsekvent användande av lagfäs­ta kvalitetsnormer är emellertid av vissa anledningar svårt att genomföra, bl. a. beror detta till viss del på kunskapsbrist i fråga om många ämnens hälso- och miljöfarlighet.

Även om det enligt kommittén kan vara förenat med praktiska svårighe­ter att införa ett system med kvalitetsnormer, beroende på bl.a. den kunskapsbrist som alltjämt finns i fråga om hur ett system med miljökvali­tetsnormer skulle kunna anpassas till en individuell prövning och till­ståndsgivning, skulle ett system med miljökvalitetsnormer kunna tjäna som komplement till andra styrsystem. I första hand synes systemet kunna vara användbart för särskilda områden av landet. Det skulle också kunna ge i vart fall vägledning vid prövning av enskilda ärenden. Miljökvalitets­normer skulle i vissa fall kunna göras rättsligt bindande, t. ex. i fråga om trafik i storstädemas kämor när ett i författning angivet gränsvärde för luftkvalitén överskrids.

Det finns enligt kommittén ett behov av att i ökad omfattning använda miljökvalitetsnormer. Ett ytterligare incitament att göra så ligger i den pågående anpassningen till EG. Denna organisation arbetar i stor utsträck­ning med direktiv om gränsvärden för olika ämnen och även andra former av kvalitetsnormer. Ett införande av mer rättsligt bindande kvalitetsnor­mer beträffande vissa typer av föroreningar eller för vissa geografiska områden måste emellertid bli föremål för ytterligare överväganden.

Miljökvalitetsnormeraa kan främst bli tillämpbara i ett begränsat områ­de till skillnad från föreskrifter med generell räckvidd.

Möjlighet att meddela föreskrifter med generell räckvidd fmns nu bara i mycket begränsad utsträckning enligt miljöskyddslagen. Däremot är den­na lagstiftningsteknik typisk för lagen om kemiska produkter och anslutan­de andra lagar och förordningar inom ramen för kemikalielagstiftningen. I en ny, samlad miljölag måste enligt kommittén ett betydligt vidare utrym­me ges åt generella föreskrifter. En sådan lag måste därför i vissa gmndläg­gande hänseenden bygga på mönster hämtade från lagen om kemiska produkter. I vissa fall bör de normer som skall gälla beslutas direkt av riksdagen och sålunda iklädas lagform medan de i andra fall bör ges i form av föreskrifter beslutade av regeringen eller annan myndighet på gmnd av riksdagens bemyndigande. Avgränsningen mellan materiella lagregler och bemyndiganderegler bör övervägas noga under det fortsatta lagstiftnings­arbetet.

Den individuella prövningen av större miljöfarliga anläggningar bör          135


 


emellertid finnas kvar enligt kommittén. Endast härigenom tillförsäkras Prop. 1990/91:90 enskilda intressen möjligheter att påverka utgången i ett ärende. Den individuella prövningen skapar också fömtsättningar för en så kostnadsef­fektiv utformning av miljöskyddsåtgärdema som möjligt. De prövade anläggningaraa är regelmässigt så stora att riskeraa för miljöstömingar måste analyseras för var och en av dem.

Föreskrifter skulle emellertid enligt kommitténs uppfattning kunna ut­göra ett lämpligt komplement till den individuella tillståndsprövningen. Detta skulle också innebära att miljöskyddslagens regelsystem mer anpas­sades till lagen om kemiska produkter. Föreskrifter bör kunna meddelas av regeringen eller av myndighet som regeringen utser.

Enligt kommitténs uppfattning bör möjligheten att meddela föreskrifter omfatta såväl förbud mot att utöva viss miljöfarlig verksamhet som skyl­dighet att vidta vissa skyddsåtgärder.

Förbud bör givetvis endast utnyttjas i mycket speciella fall. Enligt kom­mitténs uppfattning bör förbud endast kunna meddelas för verksamheter som inte varit föremål för tillståndsprövning. Tillståndsprövningen omfat­tar ju i sig en prövning av om verksamheten i fråga skall få utövas eller ej. Förbud bör vidare förbehållas sådana verksamheter som — för sig eller tillsammans — kan ge upphov till så stora miljöstömingar att de med hänsyn till nyttan framstår som oacceptabla. Ett exempel på sådan verk­samhet kan vara kabelbränning. En okontrollerad bränning av kabel har visat sig kunna ge upphov till en betydande avgång av tungmetaller och andra miljöfarliga ämnen.

Föreskrifter om skyddsåtgärder bör enligt kommitténs uppfattning ock­så i huvudsak komma till användning för verksamheter som inte omfattas av tillståndsplikt. Inom många mindre verksamheter torde behovet av skyddsåtgärder inte skilja sig särskilt mycket från anläggning till anlägg­ning. En individuell prövning skulle i dessa sammanhang te sig såväl ineffektiv som resurskrävande. Som exempel kan nämnas att krav på att förse alla landets bensinstationer med muffar, för att fånga in bensinångor­na, skulle med nuvarande regler medföra att ett föreläggande måste riktas mot varje bensinstationsägare. De generella föreskriftema bör i dessa fall ses som minimikrav som i det enskilda fallet skall kunna skärpas i sam­band med att en tillståndsprövning kommer till stånd. En sådan ordning gäller redan i dag för sådana miljöföreskrifter som meddelats med stöd av lagen om skötsel av jordbmksmark. Sådana föreskrifter hindrar inte att längre gående skyddskrav i det enskilda fallet kan ställas med stöd av miljöskyddslagens bestämmelser.

Enligt kommitténs uppfattning bör föreskrifter i speciella fall också
kunna omfatta verksamheter som tillståndsprövats enligt miljöskydds­
lagen. Fömtsättningen bör då vara att det är nödvändigt att skärpa villkor i
visst eller vissa avseenden på gmnd av att nya kunskaper framkommit om
ett ämnes miljöfarlighet eller att förhållandena avsevärt förändrats samt
att en villkorsändring skulle vara svår att snabbt genomföra vid en indivi­
duell omprövning. De nya kunskaper som framkommit om havets eutrofi-
ering och kvävets roll i sammanhanget skulle exempelvis kunna utgöra
skäl för skärpta krav på skyddsåtgärder vid kommunala reningsverk. Detta
136


 


skulle i dag kräva en omprövning av varje enskilt beslut. Enligt kommit-     Prop. 1990/91:90 tens uppfattning borde det i ett fall som detta vara möjligt att skärpa kraven genom generella föreskrifter.

Vissa typer av föreskrifter kan beröra ämnesområden där det kan finnas behov att medge undantag med hänsyn till omständigheteraa i det enskil­da fallet. Om den myndighet som meddelar föreskrifteraa, i första hand regeringen, finner att ett sådant behov kan föreligga, får föreskrifteraa utformas så att det finns möjlighet att ge dispens helt eller delvis eller för viss tid. Ibland kan det i så fall vara motiverat att låta föreskrifteraa innehålla att dispens får meddelas inom ramen för en tillståndsprövning.

De möjligheter som redan i dag finns att meddela särskilda föreskrifter inom s. k. miljöskyddsområden bör enligt kommitténs uppfattning finnas kvar i en ny lag. Bestämmelseraa i ämnet behöver dock sannolikt bli föremål för en viss omarbetning. Bl.a. bör möjligheteraa att i dessa sam­manhang tillämpa miljökvalitetsnormer och genomförandeplaner bli före­mål för närmare överväganden.

I det fortsatta utredningsarbetet bör också behandlas frågan om vidgade möjligheter för kommuneraa att meddela föreskrifter till skydd för hälsa och miljö. Som exempel på vad lokala miljöskyddsföreskrifter borde kun­na avse kan nämnas förbud mot halmbränning, gödselhantering och av­fallshantering som inte regleras på annat sätt.

Kommunemas möjligheter att meddela föreskrifter till skydd för hälsa och miljön, t. ex i fråga om gödselhantering, halmbränning m. m., bör övervä­gas i det fortsatta utredningsarbetet.

Tillåtlighet

Tillståndsmyndigheteraa bör enligt kommittén vid prövningen även beak­ta slorskaliga miljöproblem t. ex dioxiner och freoner, ämnen som många gånger inte ger upphov till några nämnvärda lokala föroreningsproblem. Avfallsfrågoma bör uppmärksammas vid tillståndsgivningen i en vidare bemärkelse än vad som sker för närvarande. I dag beaktas dessa frågor bara i den mån utsläpp från produktionen kan påverka omgivningen.

En skyldighet att ställa säkerhet för återställning eller annan efterbe-handling motsvarande den som finns i naturvårdslagen bör tas in i en ny, samlad miljölag.

Gränsen för tillåtligheten i 6 § andra stycket miljöskyddslagen bör flyttas så att den där beskrivna dispensmöjligheten försvinner i de fall ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller betydande förlust från naturvårdssynpunkt uppkommer. I fråga om såda­na överväganden som följer på de verksamheter som avses i 6§ första stycket, dvs. verksamheter som kan befaras föranleda olägenheter av vä­sentlig betydelse, bör prövningen av tillåtligheten ankomma på regeringen. För att tillstånd skall lämnas i ett sådant fall bör det föreligga synnerliga skäl.

137


 


Omprövning                                                                  Prop. 1990/91:90

Omprövning av villkor enligt miljöskyddslagen har skett i förhållandevis begränsad utsträckning. Rätten att begära omprövning enligt miljöskydds­lagen bör därför enligt kommittén tillkomma även länsstyrelsema och miljö- och hälsoskyddsnämndema i den mån de efter delegation har tagit över tillsynsansvaret. Tillsynsmyndigheteraa bör med rimliga mellanmm gå igenom de verksamheter för vilka de har tillsyn för att bedöma behovet av omprövning. Utredningsskyldigheten skall åvila tillståndshavaren.

Regeringens överväganden: Regeringen, som i allt väsentligt instämmer i kommitténs överväganden, anser i detta sammanhang att några frågor bör framhållas särskilt.

Kommittén bör i sitt fortsatta arbete ytteriigare överväga frågoraa om kvalitetsnormer och presentera närmare förslag till hur s. k. miljökvalitets-normer skulle kunna utformas och lämna förslag till sådana normer eller riktlinjer.

Regeringen finner att kommittén utförligt har redovisat hur föreskrifter med generell räckvidd skulle kunna fungera i framtiden. Kommitténs förslag om sådana föreskrifter bör innebära möjligheter både för skärpta regler där det behövs och samtidigt kunna bidra till ett effektivare miljö­skyddsarbete. Kommittén bör i sitt fortsatta arbete nännare redovisa exempel på i vilka fall och hur generella föreskrifter kan utformas.

Tillåtlighet

När tillåtlighetsregleraa utformades i miljöskyddslagen var fråga om att väga skilda intressen mot varandra. Tillåtlighetsreglemå får sägas ha fun­gerat bra med beaktande av att de utformades med utgångspunkt i att utsläppen från väl kända punktkällor skulle regleras. Slorskaliga miljö­problem ställer emellertid andra krav också i fråga om tillåtligheten. Av tillåtlighetsreglemå måste därför klart framgå att all miljöfarlig verksam­het skall bedömas mot människors hälsa och miljön och vid en sådan prövning skall omsorgen om hälsa och miljö stå i centmm. Den närmare lagtekniska utformningen av skärpta tillåtlighetskrav får ankomma på kommittén. Ett sätt att markera en skärpning av tillåtlighetsreglemå kan vara att vid utformningen av föreskrifter motsvarande 5 § i den nuvarande miljöskyddslagen, särskilt i fråga om tredje stycket, tydligt ange att miljö­hänsynen skall ha ökad tyngd och anpassa lagtexten till detta.

Kommittén bör presentera förslag till hur föreskifter om ställande av säkerhet för efterbehandling bör utformas.

Omprövning

I dag gäller som huvudregel att villkor kan omprövas efter tio år. Även
dessförinnan kan villkor omprövas, nämligen om det föreligger i miljö­
skyddslagen särskilt angivna föratsättningar för omprövning.
Omprövningsregleraa måste som all tillståndsprövning utformas med
         138


 


den utgångspunkten att industriutsläppen skall nedbringas till ofarliga nivåer. Kommittén bör närmare studera om de nuvarande omprövnings­regleraa behöver ändras för att uppnå detta mål. Därvid är det viktigt att belysa de rättsliga konsekvenseraa, t. ex. av ändrade intervaller för om­prövning ,och i detta sammanhang beakta rättssäkerhetsaspektema.

När det gäller utredningsskyldigheten vid omprövningsärenden finns i denna proposition förslag till ändringar i miljöskyddslagen, se avsnitt 12.2.


Prop. 1990/91:90


6.4 Transportområdet

Regeringens ställningstagande: Regleringen av trafikens miljöfrågor harmoniseras med annan miljölagstiftning.

Miljöskyddskommitténs överväganden: Trafiklagstiftningen kräver sär­skilda överväganden. Föreskrifter om fordon och lokala trafikföreskrifter meddelas i första hand av hänsyn till framkomlighet och trafiksäkerhetsin­tressen. Det finns därför ingen anledning att överföra bestämmelsema om sådana föreskrifter från trafiklagstiftningen till miljölagstiftningen. I den mån det skulle visa sig föreligga ett permanent behov för kommunema att kunna förbjuda motortrafik vid tillfälliga luftföroreningstoppar bör där­emot bestämmelser motsvarande den nya lagen om tillfälliga bilförbud föras in i en ny, samlad miljölag.

Regeringens överväganden: Enligt direktiven skall kommittén utreda om den nuvarande miljöskyddslagstiftningen är en lämplig lagteknisk lösning för att komma till rätta med trafikens miljöproblem eller om andra lagtek­niska lösningar bör komma till användning.

Det är angeläget att harmonisera miljölagstiftningen inom skilda sam­hällssektorer så att likartade utgångspunkter i synen på miljöfrågoraa finns för de olika sektorerna. Det är en viktig uppgift för kommittén att lägga fram förslag till hur trafikens miljöproblem skall få sin lagtekniska lösning och vilka befogenheter på lokal nivå som skall finnas att meddela föreskrif­ter som syftar till att förbättra miljöförhållandena.

6.5 Miljövårdens organisation m. m.

Regeringens ställningstagande: Miljöskyddskommittén bör ytterlig­are överväga frågan om en förstärkning av allmänhetens inflytande över prövningen av miljöskyddsfrågoraa.


Miljöskyddskommitténs överväganden: Kommittén har inte funnit att några omständigheter som påverkar bedömningen av frågan om miljöor­ganisationemas talerätt har tillkommit efter riksdagens beslut vid 1987/88


139


 


års riksmöte. Kommittén lägger därför inte fram något förslag om utvid­gad talerätt.

Vad angår frågan om miljöombudsman anser kommittén att betydande komplikationer skulle inträda om en sådan gavs talerätt i miljöfrågor vid sidan av naturvårdsverket. Någon talerätt bör därför i vart fall inte tiller­kännas en miljöombudsman. De återstående uppgifteraa för en miljöom­budsman kan skötas av naturvårdsverket och riksdagens ombudsmän, JO, som redan i dag behandlar klagomål över handläggningen av miljöskydds­ärenden. Det skulle därför innebära ett betydande mått av överorganisa­tion att inrätta ett särskilt miljöombudsmannaämbete.


Prop. 1990/91:90


Regeringens överväganden: Kommittén bör med tanke på miljöfrågor­nas stora betydelse även fortsättningsvis överväga frågan om allmänhetens inflytande över prövningen av miljöskyddsärenden kan vidgas och former­na för detta.

Den särskilde utredaren om naturvårdsverkets uppgifter och organisa­tion (Dir. 1990:67) skall överväga om den centrala tillsynsverksamheten enligt miljöskyddslagen bör samlas hos ett särskilt organ med möjlighet att koncentrera sig på denna uppgift och andra uppgifter som skulle framstå som naturliga för en eventuell miljöombudsman.

Humvida det skall tillskapas ett organ med särskilda tillsynsuppgifter eller andra särskilda myndighetsuppgifter utreds således redan. Mot den bakgmnden finns det inte anledning för kommittén att ytterligare övervä­ga frågan om en särskild miljöombudsman. Däremot bör kommittén lägga fram de förslag till organisationsförändringar som föranleds av kommit­téns förslag i övrigt. En fråga som här särskilt bör beaktas är hur en samlad miljölagstiftning påverkar miljövårdens organisation.

Genom att miljölagstiftningen skall bli enhetligare och lättare att tilläm­pa bör samtidigt vissa vinster i organisationen kunna uppnås. Det bör ankomma på kommittén att redovisa hur effektiviteten påverkas av en samlad miljölagstiftning och särskilt ange de besparingar som kan åstad­kommas med en sådan lagstiftning.

6.6 Sanktionssystemet

Regeringens ställningstagande: Möjligheten att använda ekonomis­ka sanktioner mot enskilda och andra som inte följer föreskrifter och villkor för verksamheten skall utvidgas.


Miljöskyddskommitténs överväganden: I fråga om sanktioner mot över­trädelser av miljölagstiftningen framhåller kommittén att straffsanktioner bör användas vid allvarligare och framför allt vid uppsåtliga och klart oaktsamma överträdelser av enskilda. Ekonomiska sanktioner kan vara motiverade vid överträdelser av företag och vid sådana överträdelser av enskilda som inte motiverar straffsanktion. Straffbestämmelserna bör för­delas mellan brottsbalken, där de allvarligaste miljöbrotten bör behandlas,


140


 


och en ny, samlad miljölag. Sanktionsavgifter kan vara ett bra altemativ eller komplement till straffsanktioner. I åtskilliga fall kan man tänka sig att en sådan avgift fastställs i taxa.


Prop. 1990/91:90


Regeringens överväganden: De straffrättsliga reglerna i miljöskyddslagen har ändrats och utvidgats vid flera tillfällen sedan miljöskyddslagen till­kommit senast i samband med 1988 års miljöpolitiska proposition. Det bör dock stå kommittén fritt att utforma förslag till miljöbalkens straff­rättsliga regler på det sätt som kommittén finner lämpligt.

Även om den nuvarande miljöskyddsavgiftens effektivitet visserligen kan ifrågasättas vill regeringen dock understryka att ekonomiska sank­tioner har en given plats vid sidan av gängse straffrättsliga sanktioner i en miljöbalk. Det bör ankomma på kommittén att lämna förslag till hur föreskrifter om ekonomiska sanktionsformer skall utformas så att ett sy­stem med avgifter i framtiden kan fungera som en verksam del av sank­tionssystemet.

6.7 Miljölagstiftningen och Sveriges intemationella åtaganden

Regeringens ställningstagande: Förhållandet mellan Sveriges inter­nationella åtaganden, EGs rättssystem inbegripet, och den svenska miljölagstiftningen övervägs särskilt.


Regeringens överväganden: Enligt utredningsdirektiven bör kommittén kartlägga de intemationella avtal och åtaganden som finns på miljöområ­det och hur den svenska lagstiftningen förhåller sig till dessa. Även andra intemationella förpliktelser, t.ex. på handelns område, bör enligt direkti­ven beaktas i arbetet.

Kommittén skall också i den utsträckning det behövs med hänsyn till utredningsuppdraget i övrigt inhämta kunskaper om och redogöra för innehållet i andra länders lagstiftning. Vid utformningen av förslag till ny lagstiftning bör kommittén enligt direktiven också beakta hur förslagen förhåller sig till miljölagstiftningen och gällande produktkrav i de andra nordiska länderna och inom EG.

Jordbmksutskottel fann hösten 1989 (JoU 1989/90:5) att något särskilt uttalande inte syntes påkallat om att fördragsslutande länder självfallet bör respektera förpliktelser enligt ingångna avtal. När det gäller ingripanden mot överträdelser av enskilda konventioner förordar utskottet förhand­lingar inom ramen för de olika konventionerna.

Kommittén har i en bilaga till principbetänkandet lämnat en redogörelse för det internationella miljösamarbetet. Denna kartläggning är ett värde­fulh bidrag till det fortsatta arbetet. Kommittén har ännu inte gjort några egna bedömningar i sammanhanget.

I kapitel 5 i denna proposition finns en redogörelse för det interaationel­la miljösamarbetet och för de viktigaste miljökonventioneraa. När det


141


 


gäller frågan om förhållandet mellan den svenska miljölagstiftningen och     Prop. 1990/91:90 landets interaationella åtaganden gör regeringen följande bedömning.

På senare tid har vid några tillfallen ifrågasatts om den svenska miljö­lagstiftningen innehåller bestämmelser av den arten att det säkert kan hävdas att landet uppfyller sina interaationella åtaganden.

Regeringen är av den uppfattningen att den svenska miljölagstiftningen är tillfredsställande utformad med hänsyn till landets interaationella åta­ganden. Den svenska lagstiftningen har vid behov anpassats så att konven­tionsåtaganden har omsatts i lagstiftningen.

Som exempel på svensk anpassning till det interaationella miljösamar­betet kan nämnas förslagen i denna proposition att riksdagen skall godkän­na Baselkonventionen och tillägget till Montrealprotokollet (avsnitt 13.8.1 och 2). Förslaget om miljökonsekvensbeskrivningar (kapitel 8) innebär bl.a. en harmonisering i förhållande till EG. De i denna proposition (avsnitt 16.5.4) föreslagna reglema om biotopskydd i naturvårdslagen innebär en förstärkning av vår lagstiftning i förhållande till den s.k, Berakonventionen. Vidare beslutar regeringen i dag en proposition om en lagstiftning om exportregler, bl. a. om farliga kemiska produkter.

Det är en annan sak att det av lagstiftningen inte med tydlighet framgår hur Sverige fullgör sina intemationella åtaganden. Detta hänger samman med den teknik för att införa de interaationella åtagandena i lagstiftningen som Sverige tillämpar.

I vissa länder utgör ett intemationellt avtal automatiskt en del av den interna rättsordningen så snart det har trätt i kraft. Folkrättsligt tillämpar sådana länder det s. k. monistiska systemet.

För Sverige och bl. a. de andra nordiska länderaa, vilka har en dualistisk rättsordning, krävs däremot en nationell rättsakt varigenom avtalets regler införlivas med den interna rättsordningen för att regleraa skall bli tillämp­liga på nationell nivå. När en överenskommelse skall införlivas med den nationella rätten kan två olika metoder komma i fråga. Överenskommel­sens bestämmelser kan införlivas med den nationella rätten antingen ge­nom s. k. transformation eller genom s. k. inkorporering. Vid transforma­tion omarbetas i Sverige de delar av den interaationella överenskommel­sen som behöver införlivas med svensk rätt till svensk författningstext. Inkorporering innebär att det i en lag eller annan författning föreskrivs att överenskommelsens bestämmelser gäller i Sverige och följaktligen skall tillämpas av enskilda och/eller myndigheter. I Sverige har transforma­tionsmetoden hittills varit det huvudsakliga sättet att införliva interaatio­nella avtal med svensk rätt. Detta gäller också på miljöpolitikens område. Som ett exempel på tillämpningen av inkorporeringsmetoden i svensk miljölagstiftning kan nämnas lagen (1974:268) med anledning av miljö­skyddskonventionen den 19 febmari 1974 mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige och — delvis — förordningen (1975:542) om till­ämpning av konventionen den 3 mars 1973 om intemationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter.

Ett fall som har uppmärksammats särskilt av bl. a. konstitutionsutskot­
tet gäller våtmarkskonventionen (SÖ 1975:76) i samband med fråga om
småbåtshamn och anläggning av väg i Vellinge kommun.
                         142


 


Enligt våtmarkskonventionens artikel 2 skall fördragsslutande part utse     Prop. 1990/91:90 lämpliga våtmarker inom sitt territorium, vilka skall tas upp på en lista över våtmarker av intemationell betydelse. På den svenska listan finns för närvarande upptagna 30 våtmarksområden.

Enligt konventionens artikel 2 punkt 4 skall varje fördragsslutande stat utse minst ett våtmarksområde för införande på den intemationella våt­markslistan. Som krav på nationella åtgärder föreskrivs i våtmarkskon­ventionen att de fördragsslutande parteraa skall utarbeta och genomföra sin planering så att de främjar bevarandet av de våtmarker som har införts på listan och så långt det är möjligt ett rationellt nyttjande av våtmarkeraa inom sitt territorium.

Enligt artikel 4 i våtmarkskonventionen skall varje fördragsslutande part främja bevarandet av våtmarker och våtmarksfåglar genom att tillska­pa naturreservat inom våtmarksområden — vare sig dessa är uppförda på listan eller ej — samt genom att ordna med lämplig tillsyn.

Totalt sett är 52 länder anslutna till konventionen. 421 våtmarksområ­den har utpekats som intemationellt värdefulla. När det gäller de svenska våtmarksområdena är samtliga utpekade som riksobjekt enligt naturre­surslagens bestämmelser. Med stöd av naturvårdslagen har hittills drygt 60% av den berörda arealen på närmare 4000 km skyddats i form av nationalpark, naturreservat eller naturvårdsområde. Flera områden är dock inte föremål för några särskilda förordnanden enligt naturvårdslagen.

Vid sin bedömning av det nyss nämnda ärendet i Vellinge kommun uttalade konstitutionsutskottet (KU 1989/90:30) att det är en gmndläg­gande princip att regeringen och myndighetema skall känna till förekoms­ten av och innehållet i de regler de har att tillämpa. Detta gäller enligt utskottet även de konventioner och andra intemationella åtaganden som har betydelse för handläggningen. Därför borde enligt utskottet i det aktuella planärendet frågan om intrång i det med konventionen avsedda våtmarksområdet ha uppmärksammats under ärendets behandling. Vid utskottsbehandlingen är det alltså snarare handläggningen av ärendet än innehållet i den relevanta svenska lagstiftningen som har kritiserats.

Det är också regeringens uppfattning att den svenska lagstiftning som finns är tillfyllest när det gäller förpliklelsema enligt våtmarkskonven­tionen. Det glapp som kan finnas mellan behov att bilda ytterligare natur­reservat inom våtmarksområdena och gällande förordnanden om sådana förklaras främst av en resursbrist.

Våtmarkskonventionen är det exempel där den svenska lagstiftningen
främsl har ifrågasatts. Någon kritik mot lagstiftningen som sådan finns det
alltså inte skäl att framföra. Däremot är det anförda ett exempel på den
otydlighet som kan bli en följd av att Sverige folkrättsligt tillämpar trans-
formationsprincipen. Det är inte möjligt att omedelbart i svensk lagstift­
ning identifiera de bestämmelser som innebär att våtmarkskonventionens
åtaganden uppfylls. Motsvarande kan sägas om Berakonventionen den 19
september 1979 om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras
naturiiga miljö (SÖ 1983:30) och Bonnkonventionen den 23 juni 1979 om
skydd av flyttande vilda djur (SÖ 1983:37). Regeringen anser inte att det
finns skäl att överväga något annat system för implementering av de
       143


 


intemationella åtagandena på det miljöpolitiska området. Transforma-tionsprincipen kan dock ibland leda till svårigheter att känna igen de intemationella åtagandena i den svenska lagstiftningen.

Förhållandet mellan den svenska miljölagstiftningen och intemationella åtaganden aktualiseras också genom den lagharmonisering som blir en följd av ett närmande till EG.

En kartläggning måste ske av vilka konventioner och EG-regler som innehåller artiklar som kräver lagstiftning och i vad mån den svenska lagstiftningen täcker innehållet i dessa artiklar eller om det krävs komplet­terande svensk lagstiftning.

En viss anpassning av det svenska lagstiftningsarbetet på miljöområdet kommer att bli nödvändig. En sådan lagstiftning skall i stor omfattning träda i kraft den 1 januari 1993.

Från rättslig synpunkt kräver en EG-anpassning samma lagstiftningstek­niska arbete som övrig anpassning till intemationella åtaganden. Arbetet bör därför utföras i ett sammanhang.

Det här ifrågavarande arbetet avser primärt inte en nyordning av den svenska lagstiftningen utan i första hand en genomgång av rådande förhål­landen. Därav kommande lagförslag kan förväntas bli av en tämligen ringa omfattning.

Den genomgång som skall göras bör remissbehandlas.

Med hänsyn till den arbetsbelastning i övrigt som ligger på kommittén kan det vara lämpligt att befria den från uppdraget att kartlägga Sveriges intemationella åtaganden i förhållande till vår miljölagstiftning. Detta arbete bör i stället utföras inom regeringskansliet och samordnas med de lagstiftningsfrågor som blir en konsekvens av harmoniseringen med EGs regler. Däremot bör kommittén naturligtvis, i enlighet med direktiven, beakta de interaationella aspektema på de förslag den själv lägger fram till ändringar i den svenska lagstiftningen.


Prop. 1990/91:90


 


6.8 Tidsplan m.m.

Regeringens ställningstagande: Det fortsatta utredningsarbetet skall redovisas i ett slutbetänkande senast den 1 april 1993. Kommittén bör dock redan dessförinnan lämna förslag i särskilda frågor i den mån det påkallas av omständighetema.


144


 


7 Samhällsbyggande för en god miljö


Prop. 1990/91:90


 


Regeringens ställningstaganden i korthet:

En ansvarsfull hushållning med naturresursema är ett villkor för en god ekonomisk utveckling. Natur- och kulturmiljön skall väraas ge­nom förebyggande åtgärder och genom att skadade miljöer återställs.

De nationella miljömålen skall tillgodoses och konkretiseras i de statliga myndighetemas beslut liksom i den kommunala planeringen. Den fysiska planeringen skall användas som ett viktigt instmment i det förebyggande miljöarbetet.

Det är en uppgift för länsstyrelsema att konkretisera de nationella miljömålen som underlag för planerings- och miljövårdsarbete i län och kommuner. Det ankommer på främst naturvårdsverket och bo­verket att ge råd och vägledning för kommunemas och länsstyrelser­nas arbete för att förverkliga miljömålen.

För att stödja tillämpningen av naturresurslagen ankommer det på boverket att samordna utarbetandet av ett utbildningsprogram riktat till länsstyrelser och kommuner. 1 programmet bör erfarenheter från myndigheteraas och företagens arbete med miljökonsekvensbeskriv­ningar tillvaratas.

Vattenresurseraas nyttjande och skydd skall övervägas i samarbete mellan kommuner och länsstyrelser. De miljömål som föreslås i na­turvårdsverkets rapport Hav 90 och de riktlinjer för god vattenkva­litet som föreslås i rapporten Sötvatten 90 skall beaktas.

Myndighetemas arbete för långsiktigt skydd av gmndvaltnet bör samordnas. Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning bör gemensamt överväga formeraa för en sådan samordning. En sär­skild utredare tillkallas för att utreda hur rätten till rent gmndvatten kan säkras bl.a. genom reglering i vissa fall av vattenuttaget ur en­skilda bmnnar.

Det ankommer på myndighetema inom respektive sektor att be­vaka att åtgärder sätts in mot bullerproblemen samt att arbeta vidare för att förebygga och begränsa bullerstöraingar. Naturvårdsverket får i uppdrag att lämna förslag till åtgärder mot buller i fjällområden och skärgårdar.

De riktlinjerom skyddsavstånd vid miljöslörande verksamhet som anges i rapporten Plats för arbete bör normalt följas vid planläggning enligt plan- och bygglagen och vid prövning enligt miljöskyddslagen.

Berörda myndigheter bör ge hög prioritet åt arbetet med beredskap mot kemikalieolyckor och för säkerhet vid transporter av fariigt gods.

De särskilda miljödelegationeraa för Göteborg, Dalälven, västra Skåne och Sundsvall — Timrå har lagt gmnden för handlingsprogram på miljöområdet i berörda regioner. Det ankommer på länsstyrel­seraa att följa upp åtgärdsförslagen bl. a. inom ramen för de regionala miljöanalyseraa.

10   Riksdagen 1990/91. 1 sami Nr 90


145


Ett effektivt ADB-stöd är etl värdefullt hjälpmedel i arbetet med miljövård, naturresurshushållning och fysisk planering. En nära sam­verkan mellan myndighetema är angelägen såväl i utvecklingen av geografiska informationssystem som i hanteringen av lägesbestämda data för planering och miljövård.


Prop. 1990/91:90


7.1 Naturresurslagens tillämpning m. m. 7.1.1 Kommunernas och länsstyrelsernas arbete

Regeringens ställningstagande: En ansvarsfull hushållning med na­turresurseraa är ett villkor för en god ekonomisk utveckling. Natur-och kulturmiljön skall väraas genom förebyggande åtgärder och genom att skadade miljöer återställs.

De nationella miljömålen skall tillgodoses och konkretiseras i de statliga myndigheteraas beslut liksom i den kommunala planering­en. Den fysiska planeringen skall användas som ett viktigt instm­ment i det förebyggande miljöarbetet.

För att stödja tillämpningen av naturresurslagen ankommer det på boverket att samordna utarbetandet av ett utbildningsprogram riktat till länsstyrelser och kommuner. I programmet bör erfarenhe­ter från myndighetemas och företagens arbete med miljökon­sekvensbeskrivningar tillvaratas.


Regeringens överväganden: Naturresurslagen är ett viktigt instmment i miljöpolitiken. Bestämmelsema i lagen uttrycker samhällets synsätt när det gäller vad som är en god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Lagens gmndläggande syfte är att främja en an­vändning av naturresursema som är förnuftig vid en allsidig, samlad bedömning, både i ett långsiktigt och ett kortsiktigt perspektiv. Hushåll­ningsbestämmelsema ger en gemensam gmnd för statliga och kommunala myndigheters prövning av konkurrensfrågor om mark- och vattenanvänd­ningen.

Under våren 1991 kommer nästan alla kommuner i landet att ha antagit sin första översiktsplan enligt plan- och bygglagen (1987:10). 1 översikts­planeraa anges ramarna för kommunernas arbete med markanvändnings-och samhällsbyggnadsfrågor de närmaste åren. Planerna skall vara vägle­dande för statliga och kommunala myndigheters prövning av ärenden enligt de olika lagar som är knutna till naturresurslagen.

Kommunerna redovisar i sina översiktsplaner bl.a. hur de avser att förverkliga naturresurslagens intentioner. Regeringen vill understryka att översiktsplanen utgör en plattform för politiska överväganden om sam­hällsbyggandet som kan ta tillvara människornas ökade medvetenhet om framtidsfrågor vad gäller bl. a. markanvändning och miljö.

Tillämpningen av naturresurslagen har belysts i ett treårigt erfarenhets-


146


 


projekt som genomförts av boverket, statens lantmäteriverk och Svenska Prop. 1990/91:90 kommunförbundet. De övergripande syftena med lagstiftningen — enkel­het, lokalt självbestämmande, tydlighet etc. — anges vara allmänt accepte­rade. Den fysiska riksplaneringen har lagreglerats. Kravet på hushållning har fått en ny och bredare innebörd genom naturresurslagen och dess koppling till andra lagar.

I rapporteringen av erfarenhetsprojektet konstaleras dock att naturre­surslagens hushållningsbestämmelser inte kommit att tillämpas på det sätt som avsågs i förarbetena till lagen. Bestämmelserna har således inte fått avsett genomslag vid bedömning av frågor om ändrad markanvändning enligt de lagar som är anknutna till naturresurslagen. Kommuneraa har inte heller ännu i alla avseenden uppfattat sitt ansvar för tillämpningen. Uppfattningen att naturresurslagen främsl handlar om riksintressen i fråga om markanvändningen är vanlig. Kunskaper och metoder för att enkelt kunna ta hänsyn till hushållningskrav i fråga om t. ex. ekologiskt känsliga områden och om vattenhushållning saknas i stor utsträckning. Ett genom­slag för naturresurslagens allmänt hållna bestämmelser fömtsätter att dessa konkretiseras i kommunernas översiktsplaner.

Boverket har tagit initiativ till utvärdering av översiktsplanerna. Arbetet sker dels i samverkan med statliga myndigheter med sektorsansvar dels i samverkan med länsstyrelserna. Boverket avser att lämna en samlad redo­visning av erfarenheter och ev. förslag med anledning av utvärderingen under våren 1992.

Det är en uppgift för boverket att löpande samordna arbetet med ut­veckling av praktiska metoder för tillämpning av lagens bestämmelser i den löpande planeringen och vid tillståndsbeslut. I boverkets anslags­framställning för 1991/92 redovisar verket överväganden och förslag om hur ett sådant arbete bör läggas upp med sikte på hur ändrade anspråk på markanvändning och miljö skall kunna hanteras i den fysiska planeringen. Omställningen av energisystemet och av det svenska jordbmket, investe­ringsplanerna för järnvägs- och vägnäten och de ökade kraven på avfalls­hanteringen leder till förändringar i mark- och vattenanvändningen med inverkan på bl. a. natur- och kulturlandskapet samt bebyggelseutveckling­en.

Den kommunala planeringens betydelse för miljöns utformning fram­hålls i många remissyttranden över rapporten MARK och VATTEN år 2010 — Framtidsbedömningar om kulturlandskapets ulveckling (Ds 1988:55). Rapporten består av ell tiotal uppsatser om kulturlandskapets framtida utveckling samt en analys av de krafter som format kulturland­skapet sedan 1800-talets början.

Kommunernas möjligheter att påverka utvecklingen av markanvänd­ning och miljö uppfattas av remissinstanserna emellertid som begränsade. Nationella beslut inom olika politikområden har inte sällan avgörande betydelse för utvecklingen också av den lokala miljön. Bl.a. flera kommu­ner framhåller att ansvaret för beslut i miljö- och planeringsfrågor av vidare räckvidd även i fortsättningen måste vila på statliga myndigheter på regional eller nationell nivå.

Regeringen anser att det är en viktig uppgift för länsstyrelserna att verka      147


 


för att den regionala utvecklingen sker i former som är förenliga med kraven på en god miljö och en långsiktigt god hushållning med naturresur­serna. Länsstyrelseraa har mot denna bakgrund givits viktiga uppgifter i fråga om kunskapsförsörjning och samordning av de statliga myndigheter­nas arbete i förhållande till den fysiska planeringen i kommunerna. Läns­styrelserna får också ett betydande ansvar för tillämpningen av de bestäm­melser om miljökonsekvensbeskrivningar som regeringen i kapitel 8 före­slår bli införda i naturresurslagen och i viss annan lagstiftning.

Länsstyrelseraa bör utveckla en aktiv och pådrivande roll i det förebyg­gande miljövårdsarbetet. Arbetet med fysisk planering, resurshushållning, miljövård och övriga frågor av betydelse för den regionala utvecklingen bör därvid samordnas så långt möjligt. Formerna för samverkan med kommunema i 90-talets decentraliserade förvaltning innebär nya möjlig­heter att utveckla länsstyrelsemas arbete. Regeringen anser att detta arbete i ökad utsträckning bör inriktas mot att finna konstmktiva lösningar i frågor av nationell och regional räckvidd, medan ansvaret för avvägningar i lokala miljöfrågor bör vila på kommunema. Regeringen kommer mot den här bakgmnden att särskilt följa upp hur länsstyrelserna i sitt arbete för regional utveckling och i sin myndighetsutövning tillvaratar riksintres­sen och slår vakt om kraven på en god miljö och en långsiktigt god hushållning med naturresurserna.

Regeringen anser att det är ett viktigt led i boverkets uppgifter när det gäller naturresurslagens tillämpning att samordna utarbetandet av ett ut­bildningsprogram. Syftet bör vara att stödja erfarenhetsåterföring, metod­utveckling och utbildning av tjänstemän och politiker som är engagerade i arbetet inom kommuner och länssstyrelser och andra statliga myndigheter för att därmed stärka miljöfrågornas ställning i den fysiska planeringen. I programmet bör även beaktas behovet av kompetensutveckling för använd­ning av miljökonsekvensbeskrivningar i planerings- och beslutssamman­hang. 1 arbetet med programmet bör boverket samverka med främst natur­vårdsverket, riksantikvarieämbetet, företrädare för länsstyrelsema och med Svenska kommunförbundet.


Prop. 1990/91:90


7.1.2 Vattenresursernas nyttjande och skydd

Regeringens ställningstagande: Vattenresursernas nyttjande och skydd skall övervägas i samarbete mellan kommuner och länsstyrel­ser. De miljömål som föreslås i naturvårdsverkets rapport Hav 90 och de riktlinjer för god vattenkvalitet som föreslås i rapporten Sötvatten 90 skall beaktas.


Naturvårdsverkets och havsresursdelegationens rapporter: Överensstäm­mer i tillämpliga delar med regeringens ställningstaganden.

Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser som yttrat sig över Sötvatten 90 är positiva till de föreslagna riktlinjerna för god vattenkvali­tet. Motsvarande synpunkter framförs beträffande de föreslagna miljömå-


148


 


len i Hav 90. Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att en nedbrytning till regionala miljömål är angelägen. Remissinstanseraa har genomgående positiva omdömen om havsresursdelegationens rapport Fysisk planering av kustvatten och hav.

Regeringens överväganden: De miljömål som föreslås i rapporten Hav 90 och de riktlinjer för god vattenkvalitet som föreslås i Sötvatten 90 skall beaktas i arbetet med fysisk planering för vattenresurseraas nyttjande och skydd.

Inom ramen för länsstyrelsemas arbete med regionala miljöanalyser bör de övergripande miljömålen konkretiseras till kvalitetsmål som kan vägle­da det kommunala planeringsarbetet för vattenresurseraas nyttjande och skydd. Länsstyrelseraa bör i samarbete med kommuneraa utarbeta regio­nalt anpassade belastningsmål och åtgärdsplaner samt särskilda genomfö­randeprogram. Regeringen anser det angeläget att kommuneraa tar upp vattenfrågor i sina översiktsplaner. Dessa bör därmed kunna tjäna som vägledning dels i det kommunala miljövårdsarbetet och i den kommunala planering som rör vattenfrågor, dels som vägledning vid prövning av tillstånd för utnyttjande och skydd av vattenresurseraa.

Konkurrensen mellan olika anspråk har ökat i takt med att intresset vuxit för att nyttja kust- och havsområdenas resurser för olika ändamål. Havsresursdelegationen har redovisat slutsatser av en försöksverksamhet som bedrivits i syfte att belysa hur frågor om havets utnyttjande och skydd kan behandlas i kommuneraas fysiska planering.

I delegationens förslag till Övergripande program för svensk havsre­sursverksamhet på 90-talet föreslås att boverket och naturvårdsverket tar ansvar för att fortsatt utveckling av fysisk översiktsplanering i kust- och havsområdena kommer till stånd. Havsresursdelegationen har vidare år 1989 till regeringen överlämnat rapporten Översiktlig kustvattenplanering ~ erfarenheter från Örasköldsviks, Gävle och Lysekils kommuner.

Sedan havsresursdelegationen upphört som myndighet ligger det inom boverkets ansvarsområde att fullfölja delegationens utvecklingsarbete i de delar de berör fysisk planering i landets kust- och havsområden. Det ankommer således i fortsättningen på boverket att i samråd med naturvårds­verket och andra berörda organ utveckla metoder för hur skilda anspråk på kust- och havsområdenas resurser skall vägas mot varandra.

Med anledning av en av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län fram­förd begäran om särskilda medel för bl. a. rensning av Bohusläns stränder m. m. konstaterar regeringen att vissa medel från pantsystemet för dryc­kesförpackningar av aluminium, kan disponeras för insatser i akuta ned­skräpningssituationer.


Prop. 1990/91:90


 


7.1.3 Behovet av mark för friluftsliv och naturvård

Regeringens ställningstagande: Kommuneraa bör i sin fysiska pla­nering slå vakt om mark- och vattenområden av betydelse för fri­luftsliv och naturvård.


149


 


Regeringens överväganden: Som naturvårdsverket påpekar i rapporten Natur 90 har skogar, skärgårdar, ängs- och hagmarker m. fl. områden som skyddas utifrån vetenskapliga och andra motiv oftast också stor betydelse för friluftslivet. Nationalparker, naturreservat och naturvårdsområden är i många fall av stor vikt för friluftslivet. Även kommuneraa kan sedan år 1987 inrätta naturreservat och naturvårdsområden. Av stor betydelse är vidare naturvårdslagens regler om strandskydd.

Sveriges turistråd. Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet har behandlat frågor av betydelse för friluftslivet i det gemensamma di­skussionsunderlaget För en rikare fritid. Att ordna för rekreation i när­miljön är enligt de tre organisationeraa kommunens ansvar. Den kanske viktigaste insatsen är att bevara grönområden, friluftsområden och strövområden i närheten av bostadsområdena. Naturmiljön kring tätorter­na behöver tas tillvara och vårdas för att uppfylla de närboendes förvänt­ningar och krav.

I 2 kap. 6 § naturresurslagen stadgas att mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grand av områdenas natur­eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Vidare sägs att behovet av områden för friluftsliv i närheten av tätorter skall särskilt beaktas.

Vid expansion av större tätorter är konflikter om markanvändningen ofrånkomliga. Det gäller inte minst när mark för grönområden sätts i fråga för bebyggelse eller annan exploatering. Regeringen anser att kommunerna bör skärpa tillämpningen av naturresurslagens bestämmelser till skydd för friluftslivets intressen i närheten av tätorter. Det gäller både i fråga om större sammanhängande områden i nära anslutning till tätorteraa och sådana mindre, gröna områden i tätortemas ytterområden som fyller motsvarande funktion som parkema i städeraa.

Regeringen anser det angeläget att kommuneraa i sin fysiska planering slå vakt om mark- och vattenområden av betydelse för friluftsliv och naturvård.


Prop. 1990/91:90


7.2 Vården av kulturmiljön

Regeringens förslag: Bestämmelser till skydd för kulturhistoriskt värdefulla miljöer införs i naturvårdslagen (se även avsnitt 16.5).

Regeringen föreslår att ökade resurser anslås för att motverka luftföroreningarnas skadeverkningar på kulturminnen och kulturfö­remål (se även avsnitt 10.2).


Regeringens överväganden: Ett flertal åtgärder på miljöpolitikens områ­den har ett nära samband med vården av kuUurarvet. Frågor som berör vården av kulturmiljön behandlas därför i skilda delar av denna proposi­tion. 1 detta avsnitt ger regeringen en översikt över de åtgärder som föreslås i syfte att främja kulturmiljön.

Gmndläggande bestämmelser om skyddet för kulturminnen finns i


150


 


lagen (1988:950) om kulturminnen. 1 plan- och bygglagen samt i naturre-     Prop. 1990/91:90 surslagen understryks bl. a. de hänsyn som skall las till kulturmiljön vid fysisk planering och vid utformning av exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön.

Regler om hänsyn till kulturmiljön finns också i olika speciallagar. Viktiga i detta sammanhang är bestämmelsema i lagen (1979:425) om skötsel av jordbmksmark och i skogsvårdslagen (1979:429).

Den statliga kulturmiljövården har i flera omgångar tillförts ökade resur­ser. Bidragen till vård av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse ökade se­nast i enlighet med 1990 års budgetproposition.

Kulturmiljövårdens regionala organisation bygger på en samverkan mel­lan länsstyrelseraa och länsmuseeraa. Stödet till länsmuseeraa utökades år 1990 främst mot bakgmnd av deras uppgifter inom kulturmiljövården och behovet av att bygga upp kompetens inom natur- och miljövård. Också länsstyrelsemas kulturmiljöenheter har fått förstärkningar. Sedan år 1985 har resurser för totalt tolv tjänster tillförts länsstyrelseraa. 1 årets budget­proposition föreslår chefen för civildepartementet att medel för ytterligare tjänster anvisas till länsstyrelseraa i Västmanlands resp. Gävleborgs län (prop. 1990/91:100 bil. 15).

Riksantikvarieämbetets resurser för verksamhetsforskning har ökat med sammanlagt 10 milj. kr. under den innevarande treårsperioden genom förslag i 1990 års forskningspolitiska proposition.

Det bör även framhållas att tillsammans med annan kulturverksamhet har kulturmiljövården pekats ut såsom ett område för länsstyrelsemas insatser i syfte att främja en regional utveckling (prop. 1989/90:76 s. 144-148, AU 13, rskr. 346).

Vården av odlingslandskapet

Odlingslandskapets kulturvärden har påverkats starkt av det intensiva utnyttjande av jordbmksmarken som efterkrigstidens jordbmkspolitik sti­mulerat. Till följd av rationaliseringar har odlings- och bebyggelsehistori­ska lämningar i landskapet tagits bort. Äldre tiders mångsidiga sätt att utnyttja marken har ofta kommit att gå förlorad genom den ökade speciali­seringen inom jordbmket.

Efter mönster från naturvårdsarbetet kan riksantikvarieämbetet sedan år 1987 träffa avtal med lantbmkare om hävden av kulturhistoriskt värde­fulla lokaler i landskapet som annars hotas av att växa igen. Det s.k. NOLA-stödet kan utnyttjas till att ta till vara också landskapets kulturvär­den (prop. 1987/88:100 bil. 15 s. 36).

Riksdagens beslut med anledning av propositionen om livsmedelspoliti­ken (prop. 1989/90:146, JoU 25, rskr. 327) innebär bl. a. att förde närmaste tre budgetåren har 100,200 resp. 250 milj.kr. avsatts för landskapsvårdande åtgärder.

Den nya Hvsmedelspolitiken syftar bl. a. till att minska incitamenten till
övemtnyttjande av åkermarken. Ett mer extensivt nyttjande lämnar ett
större utrymme för bevarande av kulturhistoriskt värdefulla inslag i land­
skapet. Å andra sidan accelererar de problem som följer av att viss jord-
  151


 


bmksmark tas ur produktion. Det är för att möta följdema för landskapet Prop. 1990/91:90 av den processen som riksdagen har beslutat om programmet för land­skapsvård. Resultatet av regionalpolitiken har också stor betydelse för kulturmiljövården eftersom denna är gmndad på en vidmakthållen bebyg-gelsestmktur på landsbygden med kontinuerlig användning av mark, bygg­nader och anläggningar.

Kulturmiljövärden i den fysiska planeringen

Regeringen kommer senare (avsnitt 16.5) att föreslå att skyddet i lag för kulturhistoriskt värdefulla miljöer kompletteras med en bestämmelse i naturvårdslagen som anger tillämpligheten av den lagens skyddsinstitut på kulturpräglade miljöer. Det innebär ett förtydligande av möjlighetema att bilda t. ex. naturreservat till skydd för kulturhistoriska värden i odlingsland­skapet.

Det finns många exempel på hur kulturmiljöintressen har fått stå tillba­ka därför att de uppmärksammats alltför sent i planeringsprocessen eller därför att det alltför sent blivit uppenbart att de hotats av en tänkt åtgärd. 1 en miljökonsekvensbeskrivning, enligt det förslag som regeringen åter­kommer till i kapitel 8, blir det möjligt att behandla kulturmiljöns intres­sen i ett tidigt skede i planeringen och projekteringen av exploateringsföre­tag och andra ingrepp i miljön.

Insatser mot skador av luftföroreningar

Regeringen kommer senare, i anslutning till den samlade redovisningen av insatser mot luftföroreningama (avsnitt 10.2) att föreslå ökade insatser mot luftföroreningaraas skador på kulturminnen och kulturföremål.

Regeringen föreslår i det följande (kapitel 21 anslaget B 2), för budget­året 1991/92 en utveckling av riksantikvarieämbetets handlingsprogram för insatser mot luftföroreningaraas skadeverkningar. Ytterligare 4milj. kr. föreslås för verksamheten, som därmed skulle få en budget av totalt drygt 14,5 milj. kr.

Sambanden mellan förstörelsen av kulturminnen och föroreningar i tätortsmiljöeraa har blivit allt tydligare. Kulturmiljövårdens behov av reducerade utsläpp är ytterligare ett skäl för att minska bl.a. utsläppen från biltrafiken.

Det är nu möjligt att ange de typer av material och föremål där kon­serveringsinsatser är mest angelägna. 1 det fortsatta arbetet — där de direkta skydds- och restaureringsarbetena står i förgmnden — skall åtgär­der avseende hällristningar, mnstenar, medeltida portaler samt vissa me­tallskulpturer prioriteras inom ramen för de medel som anslås till riksanti­kvarieämbetet. Det är emellertid också nödvändigt att vidta åtgärder rörande utsmyckningama på den bebyggelse som uppförts från stormakts­tiden och framåt. Tätortemas stenbyggnader i den känsliga gotlandssand­stenen utgör här ett särskilt problem.

När det gäller frågor om skydd och restaurering av bebyggelse har
riksantikvarieämbetet och samverkande institutioner inom bl.a. forsk-
       152


 


ningsområdet ett särskilt ansvar för metodutveckling och kunskapsupp­byggnad. Den statliga kuhurmiljövården kan också ge statsbidrag till vård av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. För restaureringsarbeten i övrigt måste byggnadsvårdens generella fömtsättningar gälla, dvs. varje fastig­hetsägare har ett eget ansvar för de kulturvärden han förvaltar. Regeringen vill särskilt erinra om kommunernas ansvar för bevarandet av bebyggel­sens kulturvärden.


Prop. 1990/91:90


7.3 Grundvatten

7.3.1 Långsiktigt skydd av grundvatten som naturresurs

Regeringens ställningstagande: Myndigheteraas arbete för långsik­tigt skydd av gmndvaltnet bör samordnas. Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning bör i samråd med övriga berörda myndigheter överväga formerna för en sådan samordning.


Naturvårdsverkets förslag: Naturvårdsverket har i aktionsprogrammet för god vattenkvalitet. Sötvatten 90, föreslagit att skyddet av allmänna och enskilda vattentäkter förbättras samt att skyddet av gmndvaltnet i den fysiska planeringen förstärks.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a boverket, Sveriges geologiska undersökning, överstyrelsen för civil beredskap. Svenska kom­munförbundet och Svenska vatten och avloppsverksföreningen stöder försla­get.

Regeringens överväganden: Sverige är i förhållande till många andra länder rikt på sötvatten. På gmnd av vårt lands specifika klimat- och markförhållanden är en stor del av såväl ytvatten som grandvatten käns­ligt för påverkan från miljöstörande verksamheter. Andra sötvattenan-knutna miljöproblem har samband med försurning, övergödning samt påverkan av miljögifter och metaller. Kvaliteten på gmndvaltnet är i allmänhet god men det förekommer allvarliga lokala problem till följd av försuraing, påverkan av föroreningar och saltvatteninträngning.

Gmndvattnets kvalitet har stor betydelse för dricksvattenförsörjningen. Ett långsiktigt skydd av grandvattnet är ett betydelsefullt led i den samlade naturresurspolitiken. Flera myndigheters verksamhetsområden berörs av arbetet med kunskapsförsörjning, planering och åtgärder för långsiktigt skydd av gmndvaltnet som naturresurs. När det gäller kunskaper om gmndvattentillgångaraas omfattning och riskeraa för påverkan från skilda verksamheter gör främst naturvårdsverket och Sveriges geologiska under­sökning viktiga insatser.

Kunskaperaa är i dag bristfälliga om hur föroreningar transporteras i mark och gmndvatten samt om hur gmndvatten påverkas av miljöfarliga verksamheter på landsbygden och i tätorter. Brister finns också när det gäller kännedom om vattentäkters läge och jordlagrens skydd mot förore­ningar. Regeringen anser det vara väsentligt att kunskaperna förbättras om


153


 


gmndvaltnet och om fömtsättningar och restriktioner för dess utnyttjan­de.

För att effektivare bevaka gmndvattenfrågorna och ge ett bättre stöd för länsstyrelseraas och kommunernas arbete med planering och åtgärder som rör nyttjande och skydd av gmndvaltnet, bör naturvårdsverket och Sveri­ges geologiska undersökning gemensamt överväga lämplig ansvarsfördel­ning mellan myndigheterna. Övervägandena bör ske i samråd med övriga berörda myndigheter.


Prop. 1990/91:90


7.3.2 Reglering och fördelning av grundvatten för enskild vattenförsörjning

Regeringens ställningstagande: En särskild utredare tillkallas för att utreda hur rätten till rent grandvatten kan säkras bl. a. genom regle­ring i vissa fall av vattenuttaget ur enskilda bmnnar.


Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer med regeringens ställnings­tagande.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt naturvårds­verkets förslag.

Regeringens överväganden: Ett problem som alltmer uppmärksammas är saltvatteninträngning i enskilda bmnnar. Det förekommer i områden som tidigare har varit täckta av havsvatten. I kustnära områden är det inte ovanligt att havsvatten tränger in i gmndvaltnet då uttagen gmndvatten-mängd överstiger nybildningen av gmndvatten. Enligt gällande bestäm­melser i bl.a. vattenlagen har den enskilde fastighetsägaren rätt att för husbehov ta upp gmndvatten från den egna fastigheten utan andra be­gränsningar än vattenlagens allmänna aktsamhetsregler. Ett annat pro­blem som är förenat med fastighetsägarens rätt att ta upp gmndvatten är att infiltrationsanläggningar för avlopp kan förorena brannsvattnet för grannfastigheter.

Inom regeringskansliet bereds för närvarande ett förslag till förändring i 3 kap. plan- och bygglagen, som innebär att även fritidshus med högst två bostäder skall underkastas de bestämmelser om hushållning med bl.a. vatten som gäller för andra byggnader. Vidare bereds ett förslag till änd­ring i plan- och bygglagen som ger kommunerna möjlighet att, genom detaljplan eller områdesbestämmelser, införa bygglovsplikt för den som vill anordna eller väsentligt ändra anläggningar för vattenförsörjning ge­nom gmndvattentäkt, som inte kräver tillstånd enligt vattenlagen. Dessa förslag till åtgärder är emellertid alltför begränsade för att lösa alla de gmnd vattenproblem som kan uppstå i vissa områden.

Frågan om att styra fastighetsägarens uttag av vatten behöver därför ges en bredare belysning. När det gäller att skapa regler för att styra den enskildes vattenuttag berörs ett stort antal lagar. Lagar som kan bli aktu­ella för överväganden är vattenlagen, hälsoskyddslagen, miljöskyddslagen, plan-och bygglagen, anläggningslagen (1973:149), jordabalken, livsmedels­lagen, (1971:511) och fastighetsbildningslagen (1970:988). I detta sam­manhang är det även angeläget att myndighetsansvaret klarläggs.


154


 


Mot den redovisade bakgmnden avser regeringen att uppdra åt en särskild utredare att belysa frågor om hur rätten till rent gmndvatten kan säkras genom lagreglering, eventuellt kombinerat med andra åtgärder, i vissa fall av vattenuttag ur enskilda bmnnar.


Prop. 1990/91:90


7.4 Buller

Regeringens ställningstagande: Bullerstömingarna i samhället skall begränsas. Det ankommer på myndigheteraa inom respektive sek­tor att bevaka att åtgärder sätts in mot bullerproblemen samt att arbeta vidare för att förebygga och begränsa bullerstörningar.

Naturvårdsverket får i uppdrag att lämna förslag till åtgärder mot buller i fjällområden och skärgårdar.


Regeringens överväganden: Riksdagen beslutade i november 1990 att ge regeringen till känna att ett handlingsprogram mot buller bör utarbetas (l990/91:JoUl7, rskr. 27).

Regeringen anser att det bör åvila resp. sektor i samhället att inom sina verksamhetsområden ansvara för att bullerbegränsande åtgärder vidtas. Regeringen lämnar i det följande en samlad översikt över arbetsläget när det gäller åtgärder till skydd mot buller.

Vad som bör anses som en god miljökvalitet med avseende på buller har kommit till uttryck i olika sammanhang såväl intemationellt som natio­nellt. OECDs miljökommitté anser att 30 — 36 dBA ekvivalent ljudnivå (ett medelvärde på buller under viss tid) kan betecknas som god miljökva­litet i bostäder medan 45 dBA anges som maximal ljudnivå för sovmm.

Riksdagen har vid behandlingen av budgetpropositionen 1980/81:100 pekat på behovet att minska bullret från vägtrafiken. För planering av områden med bosläder nära trafikleder anges ekvivalentnivåerna 55 dBA utomhus och 30 dBA inomhus som riktvärden. Dessutom anges vissa ramar och nivåer som skall eftersträvas vid ny och väsentlig ombyggnad av enstaka bostadsfastigheter intill befintliga trafikleder och vid väsentlig ombyggnad av trafikleder i områden med befintlig bebyggelse.

Riksdagen har vid behandlingen av trafikutskottets betänkande TU 1981/82:28 på motsvarande sätt tagit ställning till att ekvivalentnivån 55 dBA utomhus är ett lämpligt riktvärde för flygbuller vid lokalisering av nya flygplatser eller planering av bostäder i flygplatsers omgivning.

Riksdagen har inte tagit ställning till riktvärden för maximala ljudnivå­er. Naturvårdsverket har beträffande vägtrafikbuller föreslagit att maxi­malnivån 45 dBA inte bör överskridas i sovmm nattetid. För flygbuller anger verket 70 dBA maximal ljudnivå utomhus som riktvärde. Detta motsvarar vid normal ljudisolering en inomhusnivå på 45 dBA.

För buller från industrier samt motorsport- och skjutbanor finns sedan länge av naturvårdsverket angivna riktvärden.

Trafiken svarar för de helt dominerande bullerstörningama i samhället. Utomhusbuller från vägar och järavägar kan skärmas av på olika sätt, till


155


 


skillnad från t.ex. flygbuller där avståndet till flygplatsen är helt avgöran- Prop. 1990/91:90 de. Även när det gäller vissa industrier samt motorsport- och skjutbanor är tillräckliga avstånd det skydd som främst kan utnyttjas. Genom en fömtse-ende fysisk planering kan nya områden för bostäder utan oskäliga kostna­der utformas så att de av riksdagen antagna riktvärdena för buller från väg-och flygtrafik inte överskrids. Denna målsättning uppnås också normalt vid planering av ny bebyggelse.

De största problemen återfinns i befintliga miljöer med bostäder nära bullerkällor. Kombinationer av skyddsåtgärder är där nödvändiga för att uppnå acceptabla förhållanden. Emissionsbegränsande åtgärder på for­don, tåg och flygplan är ofta kostnadseffektiva, men har nackdelaraa att de får full effekt först efter lång tid. Kostnaden för en sänkning av gränsvärde­na för motorbuller med ytterligare 5 dBA från 1991 års kravnivå 77 dBA för personbilar och 84 dBA för lastbilar till 75 resp. 80 dBA beräknas kosta i storleksordningen 2 — 3% av tillverkningskostnaden för personbilar och tunga fordon.

Det är med dagens teknik inte möjligt att reducera bullret från fordonen tillräckligt mycket för att uppnå god miljökvalitet. Ytterligare åtgärder för att undvika bullerstöraingar i bostäder och känsliga områden kommer därför att vara nödvändiga under överskådlig tid. Vallar, skärmar och fasadisolering är de möjligheter som vid sidan av trafikregleringar står till buds. Vägverket beräknar kostnaderaa för bullerskydd vid gator och vägar i hela landet till 5,5 miljarder kr. vid en ambitionsnivå som innebär att bostäder med ekvivalentnivåer över 40 dBA inomhus åtgärdas så att bulleraivån sänks till högst 30 dBA. Denna ambitionsnivå innebär att åtgärder vidtas i 100000 lägenheter.

Banverkets målsättning att åtgärda bebyggelse där maximalnivån över­skrider 60 dBA i sovmm nattetid eller den dygnsekvivalenta utomhus-nivån 75 dBA beräknas kosta ca 200 milj. kr.

Kostnadema för att isolera mot flygbuller kan variera mellan 50000 och 250000 kr. per lägenhet i småhus och 10000-100000 kr. per lägenhet i flerfamiljshus.

Regeringen anser att åtgärder mot buller skall utgå från varje samhälls­sektors eget ansvar för sin miljöpåverkan. Det gäller inte minst inom transportområdet. Genom naturvårdsverkets arbete med riktvärden för acceptabla bullernivåer har kunskaper och erfarenheter erhållits som enligt regeringens uppfattning bör vara värdefullt stöd för myndighetemas arbe­te med att begränsa bullerstömingarna. Målet för åtgärderaa bör vara att på alla områden nå ned till bullemivåer som kan betecknas som god miljökvalitet, dvs. som motsvarar de riktlinjer som tillämpas vid planering av nya områden för bostäder, kommunikationsanläggningar och andra verksamheter.

Trafikverken har i miljöanalyser redovisat sin syn bl. a. på bullerproble­men och utifrån sina målsättningar föreslagit vissa åtgärder. Regeringen anser att genomförandet av åtgärderaa bör konkretiseras och delas in i operativa delmål, som medger ett stegvis genomförande där de mest utsatta boendemiljöeraa åtgärdas först. Genomförandet kan därigenom

156


 


successivt anpassas till det ekonomiska läget under genomförandetidens olika perioder.

Regeringen anser det angeläget att bullerproblemen belyses i kommu­nernas översiktliga planering och konkretiseras i åtgärdsprogram på miljö­området.

Enligt regeringens uppfattning ankommer det på vägverket och banver­ket att föreslå allmänna råd för åtgärder till skydd mot buller från resp. trafikslag. Verkens arbete bör ske i samråd med naturvårdsverket, bover­ket och socialstyrelsen.

Regeringen anser vidare att det ankommer på luftfartsverket att i sam­råd med naturvårdsverket, boverket och socialstyrelsen planera åtgärder för att uppnå de miljömål som luftfartsverket har redovisat i sin miljöana­lys.

Möjligheteraa att införa skärpta krav på tävlingsfordon bör undersökas och erforderliga förslag utarbetas. Frågan om normer för snöskotrar, ut-ombordsmotorer, gräsklippare och andra bullerkällor som ofta orsakar störningar i och rekreationsmiljöer bör övervägas och relateras till motsva­rande normer inom EG och EFTA.

En alltmer omfattande användning av flygplan, helikoptrar och terräng­fordon i Qällområdena och ett ökat antal motorbåtar i skärgårdsområdena har medfört bullerproblem i områden där tystnaden borde vara en viktig kvalitet. Regeringen avser att uppdra åt naturvårdsverket att i samråd med boverket belysa möjlighetema till och konsekvenseraa av restriktioner mot bullrande aktiviteter i sådana områden och lämna förslag till åtgärder.


Prop. 1990/91:90


7.5 Skyddsavstånd för miljöstörande verksamhet

Regeringens ställningstagande: De riktlinjer om skyddsavstånd vid miljöstörande verksamhet som anges i rapporten Plats för arbete bör normalt följas vid planläggning enligt plan- och bygglagen och vid prövning enligt miljöskyddslagen.

Det ankommer på boverket, naturvårdsverket och socialstyrelsen att följa hur riktlinjeraa tillämpas och vid behov se över skyddsav­stånden.


Regeringens överväganden: När det gäller industrins miljöproblem är åtgärder för att minska utsläpp och buller vid källan av gmndläggande betydelse. Det program för översyn av industrins utsläppsvillkor som redovisas i avsnitt 12.2 skall ses i detta perspektiv.

Vid sidan av utsläppsbegränsningar behövs planeringsåtgärder för att skydda närmiljön. För att ge trygghet och säkerhet för såväl industrin som de boende är det angeläget att tillräckliga skyddsavstånd mellan bostäder och miljö- och hälsostörande verksamhet upprätthålls.

Efter ett omfattande arbete föreslog socialstyrelsen, naturvårdsverket och dåvarande planverket år 1982 riktlinjer för sådana skyddsavstånd. Riktlinjema publicerades i rapporten Plats för arbete — omgivningspåver­kan.


157


 


Enligt regeringens uppfattning tillämpas inte dessa riktlinjer i den ut-     Prop. 1990/91:90 sträckning som är motiverad för att skydda människors hälsa och ge industrin stabila planeringsfömtsättningar. Detta gäller såväl i fråga om bostadsbyggande i närheten av befintlig miljöstörande industri som vid lokalisering av ny industri.

Regeringen har i ett antal överklagade ärenden enligt miljöskyddslagen sagt nej till olämpliga lokaliseringar med hänvisning till riktlinjeraa i Plats för arbete. Regeringen har i en särskild programförklaring bl.a. uttalat att rekommenderade skyddsavstånd kommer att tillämpas strikt vid prövning av nya anläggningar där det finns risk för utsläpp av lösningsmedel och att ny bebyggelse ej bör lokaliseras närmare utsläppskällor än rekommendera­de skyddsavstånd. Regeringen uttalade vidare att utsläppen från befintlig verksamhet som är olämpligt lokaliserad, måste reduceras till acceptabla nivåer. Om detta inte visar sig möjligt måste berörda verksamheter omlo-kaliseras. Regeringen har även i ärenden enligt plan- och bygglagen (PBL) upphävt planbeslut därför att bebyggelsen skulle bli olämplig med hänsyn till hälsa och säkerhet.

Enligt PBL skall hänsyn till hälsa och säkerhet prägla planeringsövervä­ganden. Det ankommer på kommuneraa att beakta hälsa och säkerhet i planer och beslut enligt PBL. Länsstyrelsen har rätt att ingripa mot planer som inte uppfyller kraven i tillräcklig omfattning. Regeringen har erfarit att boverket påbörjat ett brett arbete i samverkan med bl.a. räddningsver­ket och andra centrala myndigheter med ansvar inom området för att ge kommuneraa vägledning i dessa frågor.

Det är regeringens uppfattning att skyddsavstånd generellt bör tillmätas stor betydelse i den fysiska planeringen och i miljöskyddsarbetet. De riktlinjer för lokalisering som anges i rapporten Plats för arbete bör nor­malt följas i ärenden enligt plan- och bygglagen och miljöskyddslagen inom ramen för den individuella prövningen. Riktlinjeraa bör även följas då det gäller skyddsavstånd mellan industri och sjukhus, skolor, daghem och liknande.

Riktlinjema i Plats för arbete utgår från de riskvärderingar och de tekniska möjligheter som förelåg i början av 1980-talet. Sedan dess har kunskaperaa om olika ämnens hälsorisker liksom metoder för risk- och säkerhetsanalyser utvecklats betydligt, synen på vilka hälsorisker som är acceptabla har skärpts väsentligt och tekniken för att begränsa utsläpp har gått framåt. Regeringen bedömer att huvuddragen i Plats för arbete fortfa­rande är giltiga. Det kan dock finnas behov av att se över vissa av rekommendationerna.

Det ankommer på boverket, naturvårdsverket och socialstyrelsen att följa hur riktlinjerna tillämpas och vid behov se över skyddsavstånden.

158


 


7.6 Miljöskador till följd av olyckshändelser


Prop. 1990/91:90


 


Regeringens ställningstagande: Det ankommer på berörda myndig­heter att ge hög prioritet åt arbetet med förebyggande av och bered­skap mot kemikalieolyckor och för säkerhet vid transporter av far­ligt gods.

Regeringens överväganden: Allvarliga miljöskador kan uppkomma till följd av olyckshändelser vid tillverkning, förrådshållning och transport av kemikalier eller farligt gods. Exemplen på sådana olyckshändelser är talri­ka. Ett omfattande arbete pågår både i Sverige och intemationellt för att förebygga sådana olyckshändelser men också för att bygga upp en ända­målsenlig beredskap och få en effektiv räddningstjänstinsats om en olycka inträffar. Det internationella samarbetet genomförs inom Nordiska minis­terrådet, OECD och Förenta Nationernas ekonomiska kommission för Europa (ECE). De myndigheter i Sverige som i första hand arbetar med dessa frågor är arbetarskyddsstyrelsen och statens räddningsverk.

Sverige tar aktiv del i det internationella samarbetet för att förebygga och minimera de s. k. miljöolyckoraa. Genom utbyte av erfarenheter och resultat av forsknings- och utvecklingsinsatser kan vi få kunskap för att så långt möjligt förhindra olyckor och begränsa konsekvensema. Samarbetet bör också kunna leda till ökade möjligheter att få nödvändigt bistånd från andra länder i en olyckssituation.

Genom plan- och bygglagens bestämmelser har kraven på hänsynstagan­de till hälso- och säkerhetsaspekter skärpts och ansvarsfördelningen mel­lan stat och kommun preciserats. På så sätt skärps kraven på att samhälls­planeringen förebygger att olyckor får svårartade konsevenser. Boverket har tagit initiativ till att samordna de statliga myndighetemas arbete inom området.

Arbetarskyddsstyrelsen och räddningsverket har i samarbete utfärdat föreskrifter och allmänna råd för förebyggande av och beredskap mot olyckor vid anläggningar. Inom räddningsverket pågår ett omfattande arbete med den långsiktiga inriktningen av beredskapen mot kemikalieo­lyckor. Räddningsverket och boverket samverkar om studier som skall ge underlag för en gmndsyn om hur transporter av farligt gods skall behandlas i det förebyggande miljövårdsarbetet. Räddningsverket arbetar särskilt med att öka säkerheten i samband med transporter av farligt gods när det gäller t. ex. vägvalsstyming, tillsyn och kontroll av transporteraa, uppbyggnad av beredskap för olyckshändelser samt information och utbildning.

Regeringen anser att berörda myndigheter bör ge hög prioritet åt arbetet med förebyggande av och beredskap mot kemikalieolyckor och för säker­het vid transporter av farligt gods.


159


 


7.7 Regionala miljöanalyser


Prop. 1990/91:90


 


Regeringens ställningstagande: Det är en uppgift för länsstyrelseraa att konkretisera de nationella miljömålen som underlag för plane­rings- och miljövårdsarbete i län och kommuner. Det ankommer på främst naturvårdsverket och boverket att ge råd och vägledning för kommunernas och länsstyrelsernas arbete för att förverkliga miljö­målen. De regionala miljöanalyserna är ett viktigt led i detta arbete.

Länsstyrelserna och naturvårdsverket: Länsstyrelsema fick år 1988 i uppdrag av regeringen att beskriva miljösituationen i resp. län. I en skri­velse den 12 september 1989 till regeringen, som innehåller en samman­ställning och bedömning av länsstyrelseraas arbete, föreslår naturvårdsver­ket att regionala miljöanalyser genomförs som en mllande process med tre till sex års mellanmm. I ett samrådsyttrande framhåller boverket vikten av att miljöanalyserna anpassas till arbetsmetoderaa för fysisk planering och att de inordnas i länsstyrelseraas regionala underlagsmaterial för kommu­nernas översiktsplanering.

Regeringens överväganden: Regeringen anser att länsstyrelsema har lagt ned ett omfattande och engagerat arbete på att beskriva miljöförhållande­na och hoten mot miljön i länen. Några länsstyrelser har också redovisat program med förslag till konkreta åtgärder för att komma till rätta med aktuella miljöproblem.

Regeringen anser att det är viktigt att de nationella miljömålen konkreti­seras i kommunemas och länsstyrelseraas fortsatta planerings- och miljövårdsarbete. Det är härvid en uppgift för i första hand naturvårdsver­ket och boverket att ge kommunerna och länsstyrelserna råd och vägled­ning för arbetet med att förverkliga miljömålen. Det är regeringens upp­fattning att de regionala miljöanalyseraa ger bra utgångspunkter för såväl kommuneraas och länsstyrelseraas som de centrala myndigheternas hand­läggning av frågor som rör miljön i de olika länen. Regeringen vill under­stryka att arbetet med miljöanalyseraa bör bedrivas i nära samverkan mellan kommuner och länsstyrelser.

Kunskaper om miljöns tillstånd och känslighet blir en allt viktigare fömtsättning för det åtgärdsinriktade miljöarbetet. Regeringen föreslår, som redovisas närmare i kapitel 9, att miljöövervakningen tillförs ytterli­gare 75 milj. kr. för den närmaste treårsperioden. Miljöövervakningen ger underlag för analyser inom länen av miljöförhållanden och bedömning av åtgärdsbehov samtidigt som arbetet med de regionala miljöanalyserna kan ge vägledning om hur miljöövervakningen i stort bör inriktas. Det arbete som bedrivs inom främst statistiska centralbyrån, naturvårdsverket, boverket och länsstyrelseraa med att utveckla metoder för samordnande redovisningar av miljötillstånd och hushållningen med naturresurser bör utnyttjas i arbetet med såväl miljöövervakning som regionala miljöanaly­ser.


160


 


7.8 Regionala miljöprojekt


Prop. 1990/91:90


Regeringens ställningstagande: De särskilda miljödelegationerna för Göteborg, Dalälven, västra Skåne och Sundsvall—Timrå har lagt gmnden för handlingsprogram för åtgärder på miljöområdet i berör­da regioner. Det ankommer på länsstyrelserna att följa upp åtgärds­förslagen bl. a. inom ramen för de regionala miljöanalyseraa.

Regeringen har utsett en fristående förhandlare för Dalälvsre­gionen. Förhandlarens uppdrag avser en uppgörelse mellan myndig­heter, berörda företag och markägare om genomförande av den av delegationen föreslagna åtgärdsplanen.

Delegationen för Miljöprojekt västra Skåne får i uppgift att för­ankra de förslag som avser regional och lokal verksamhet hos berör­da länsorgan, kommuner, kommunalförbund och företag samt att följa ett särskilt utbildningsprojekt.

En särskild samordnare för Sundsvall—Timråregionen kommer att tillkallas för att ytterligare bearbeta miljöprojektets förslag när det gäller regionens kommunikationsnät och de interregionala sam­banden.


Regeringens överväganden: I 1988 års miljöpolitiska proposition anges att det både lokalt och regionalt sker ett omfattande arbete med att kartlägga miljöproblem och att föreslå lämpliga åtgärder. Vidare sägs att det är mycket angeläget att ta till vara detta engagemang. De speciella miljödelegationerna har haft regeringens uppdrag att finna lösningar på problem i vissa särskilt miljöbelastade regioner. Sådana delegationer har tillkallats för Göteborg, Dalälven, västra Skåne och Sundsvall —Timråre­gionen.

Delegationerna har haft i uppgift att föreslå åtgärder som inom en tioårsperiod väsentligt kan förbättra miljön i regionen. Delegationerna har såväl självständigt som i samarbete med olika myndigheter, organisatio­ner, företag m. fl., undersökt och analyserat sin regions miljöproblem.

Genom att avdela en särskild grupp för att arbeta fram samlade och framåtsyftande förslag till lösningar har berörda organ — länsstyrelser, kommuner, organisationer och företag — tillsammans kunnat koncentrera sig på övergripande och ofta gemensamma frågeställningar av strategisk karaktär. Samtidigt har den formella ansvarsfördelningen legat kvar omb­bad. Arbetssättet innebär i princip inte någon skillnad mot den ordning som tillämpas på central nivå när en särskild kommitté bildas för att utreda frågeställningar som berör flera sektorsmyndigheter eller myndig­hetsnivåer.

Regeringen konstaterar att erfarenheterna från delegationernas arbete är positiva. Delegationerna har dels redovisat väl genomarbetade rapporter med konkreta åtgärdsförslag, dels lagt gmnden för ett mer samlat synsätt på de övergripande regionala miljöfrågor som kommer att aktualiseras i det fortsatta miljöarbetet.


161


11    Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90


Miljöprojekt Göteborg                                                      Prop. 1990/91:90

Regeringen har i en skrivelse (skr 1990/91:6, JoU 16, rskr 78) till riksdagen redovisat sin syn på hur förslagen från delegationen för miljöprojekt Göteborg bör följas upp. Flera förslag har på olika sätt redan tagits om hand av regeringen och berörda myndigheter. Vissa av de problem som delega­tionen pekar på behandlas i denna proposition. Berörda myndigheter och företag fortsätter det utrednings- och åtgärdsarbete som delegationen ini­tierat.

I enlighet med miljöprojektets förslag pågår en omprövning av ut­släppsvillkoren från stora punktkällor. En plan för avveckling av särskilt miljöstörande ämnen redovisas i avsnitt 12.2.

Regeringen har tillkallat tre förhandlare - en för Stockholmsregionen, en för Göteborgsregionen och en för Malmöregionen — med uppdrag att medverka till att långsiktiga överenskommelser om åtgärder och finansi­ering av transportsystem kommer till stånd. De förslag som delegationen för Miljöprojekt Göteborg lagt fram har enligt regeringens uppfattning varit av stort värde som gmnd för det förslag för Göteborgsregionen som parteraa har enats om.

Miljöprojekt Dalälven

Dalälvsdelegationens huvuduppgift är att ta fram ett program för att rena Dalälven inom tio år. Delegationen har hittills initierat en rad ompröv­ningar och skärpningar av gamla tillstånd och naturvårdsverket har ge­nomfört en tillsynskampanj i kommuneraa längs Dalälven. Delegationen har vidare deltagit i bildandet av ett samordnat recipientkontrollprogram och ett vattenvårdsförbund. Dessutom deltar delegationen i flera projekt beträffande jordbmkets läckage av närsalter samt kväveläckage från skogs­marker till Dalälven.

Delegationen har också genomfört ett stort projekt beträffande återställ­ningen av gamla gruvavfallsupplag. Detta projekt ligger till gmnd för de åtgärder som planeras för att minska läckaget av metaller från gmvavfalls-upplagen. I första hand föreslås åtgärder i Falun och Garpenberg där insatser bedöms som mest kostnadseffektiva. I förhållande till de utsläpp som skedde i mitten på 1980 —talet beräknas utsläppen inom tio år ha minskat med ca 90%.

Miljöprojekt Västra Skåne

Bland delegationens förslag kan här nämnas: Utsläppsgränser för luft och
vatten, åtgärder mot kväveläckage, skydd mot hotade biotoper, minskad
våtmarksdikning, avsättande av naturreservat omfattande miljöutbild­
ning, en biobränslesatsning, en stor översyn av hela trafiksystemet med en
satsning på spårbunden trafik, åtgärder mot kvicksilvemtsläpp, styrande
avfallstaxor, åtgärdsprogram mot gamla tippar och utvidgad prövnings­
möjlighet enligt miljöskyddslagen samt bildande av två skånska regionalor­
gan och ett kommunalförbund.
                                                          162


 


Delegationens förslag berör många olika sektorer och nivåer. När det gäller de förslag som främst avser åtgärder i regionen och dess kommuner får delegationen i uppgift att föra sitt arbete vidare i syfte att förankra förslagen i berörda lokala och regionala organ samt att följa upp miljöut­bildningsprogrammet.


Prop. 1990/91:90


Miljöprojekt Sundsvad— Timrå

Förslagen berör utsläpp från tidigare industriella verksamheter, utsläpp från dagens stora industrier i regionen, transportsystemets avgas- och miljöpåverkan, alteraativa energisystem samt naturvårdshänsyn i skogs­bmket.

När det galler frågan om regionens kommunikationsnät och interregio­nala samband tillkallas en särskild samordnare för att ytterligare bearbeta miljöprojektets förslag.

För att komma tillrätta med de problem som nuvarande sträckning av väg E 4 vid passagen av Sundsvall har förslag väckts om en 17 km lång förbifart som motorväg av väg E 4. Objektet inkluderar även en bro över Sundsvallsfjärden.

Regeringen anser att vägverket bör fortsätta planeringsarbetet för en ny genomfart i Sundsvall. En av utgångspunktema bör vara att delar av inve­steringskostnaden bör finansieras genom avgifter från trafikanteraa. Därtill bör projektets finansiering diskuteras med lokala intressenter samt prövas av infrastmkturfonden.

Betr. järavägstrafiken bör möjlighetema till en snabbtågsanpassning för sträckan mellan Stockholm och Sundsvall prövas av delegationen för infra­stmkturinvesteringar.

7.9 Geografiska informationssystem för planering och miljövård

Regeringens ställningstagande: Ett effektivt ADB-stöd är ett värde­fullt hjälpmedel i arbetet med miljövård, naturresurshushållning och fysisk planering. En nära samverkan mellan myndighetema är angelägen såväl i utvecklingen av geografiska informationssystem som i hanteringen av lägesbestämda data för planering och miljövård.


Handlingsprogrammet från statskontoret m.fl. samt naturvårdsverkets program: Som resultat av ett uppdrag år 1988 från regeringen har statens lantmäteriverk, boverket, statskontoret och naturvårdsverket samt Ut­vecklingsrådet för landskapsinformation och Svenska kommunförbundet, gemensamt föreslagit ett nationellt handlingsprogram för hur lägesbestäm­da data i ADB-form skall kunna hanteras på ett mer effektivt sätt. Vidare har naturvårdsverket som en del av sin fördjupade anslagsframställning


163


 


utarbetat ett program för ett geografiskt informationssystem för natur-     Prop. 1990/91:90 vårdsarbetet.

Regeringens överväganden: Allt fler statliga myndigheter, kommuner och företag börjar nu använda ADB-baserade geografiska informationssystem (GIS). Med GIS kan uppgifter knutna till en plats eller ett område hanteras både i grafisk form och i textform. Den största nyttan vid GIS-användning uppnås genom att lägesbestämda data registreras och ajourhålls på ett ställe och kan göras tillgängliga för flera användare.

Regeringen anser att handlingsprogrammen från såväl naturvårdsverket som de nämnda myndigheteraa och organisationema är värdefulla ut­gångspunkter för att effektivisera arbetet med naturresurshushållning, fysisk planering och hantering av miljöfrågor i övrigt. En ökad samverkan mellan olika intressenter vid hanteringen av lägesbestämda data minskar dubbelarbete och ökar tillgängligheten av information, vilket främjar ett effektivt arbete inom berörda myndigheter och företag på olika nivåer i samhället. Samhällets kostnader för datainsamling, ajourhållning och be­arbetning av lägesbestämda data kan härmed sänkas. Kostnaderaa mins­kar ju fler intressenter som medverkar, samtidigt som ny information får en effektiv spridning. De största ekonomiska vinstema uppnås genom samverkan kring de kostsammaste momenten datainsamling och ajour­hållning.

För att underlätta ett ökat datautbyte mellan olika intressenter bör såväl den tekniska utmstningen som databasemas innehåll i möjligaste mån standardiseras. Det är angeläget att statliga myndigheter och kommuner bygger upp geografiska informationssystem efter gemensamma standar­der. Vidare bör berörda myndigheter fortsätta arbetet med standardisering av datainnehållet och av metoder för klassificering och överföring av data. En anslutning till en intemationellt accepterad överföringsstandard bör eftersträvas.

De nya möjligheter som ADB-tekniken ger i hanteringen av lägesbe­stämda data innebär vissa problem vad gäller säkerhet och sårbarhet. Sammanställningar av data från olika databaser är särskilt känsliga. Stats­kontoret bör utarbeta rekommendationer för hanteringen av sådana säker­hetsfrågor i samråd med Svenska kommunförbundet och andra berörda myndigheter och organisationer. Innehållet i databasema kan vara käns­ligt från sekretessynpunkt. Utredningen om tillträdesskydd (Fö 1982:03) har nyligen i betänkandet Sekretess för landskapsinformation (SOU 1990:71) lämnat förslag bl. a. om hur sekretessfrågor i samband med geo­grafiska databaser skall hanteras.

För hanteringen av geografiska data med utgångspunkt i fysisk plane­ring, naturresurshushållning och miljöfrågor i övrigt är det angeläget att det utvecklas en katalog över databaser med lägesbestämda data och ett söksystem för sådana data. Det är en uppgift för lantmäteriverket att i nära samarbete med andra berörda myndigheter utveckla en sådan katalog över databaser. Boverket och naturvårdsverket bör aktivt delta i försöken med söksystem för lägesbestämda data.

Ett stadigvarande utbyte av lägesbestämd information måste bygga på
samverkan mellan statliga myndigheter, kommuner och företag. En fastare
164


 


regional samverkan när det gäller geografiska informationssystem ligger väl i linje med de verksamheter som nyligen har startats eller föreslagits i olika län. Finansieringen av verksamheten ankommer på intressenteraa.

En samverkan mellan berörda centrala organ behövs för erfarenhetsut­byte, förmedling av gemensamma standarder, utbildning m. m. En organi­serad samverkan på nationell nivå är också nödvändig för att fånga upp de centrala myndighetemas behov och förmedla deras standarder, normer och riktlinjer. Regeringen anser det vara angeläget att, så som föreslås i det nationella handlingsprogrammet, samverkan på central nivå fullföljs i fråga om utvecklingen av geografiska informationssystem. Statskontoret bör medverka aktivt i det fortsatta arbetet. Företrädare för länsstyrelsema bör beredas tillfälle att delta i utvecklingsarbetet. De intressenter som utvecklar geografiska informationssystem bör vidta åtgärder för att tillva­rata samordningsvinster vid uppbyggandet av miljöövervakningen på cen­tral och regional nivå.

Naturvårdsverkets utvecklingsarbete i fråga om geografiska informa­tionssystem och hantering av lägesbestämda data bör också i övrigt bygga vidare på intentioneraa i det föreslagna nationella handlingsprogrammet.


Prop. 1990/91:90


8 Miljökonsekvensbeskrivningar

Regeringens förslag i korthet:

   En ansökan om tillstånd enligt naturresurslagen skall alltid inne­hålla en miljökonsekvensbeskrivning.

   Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att det i ärenden enligt någon av de NRL-anknutna lagama skall upprättas en miljökonsekvensbeskrivning.

   Miljökonsekvensbeskrivningen skall möjliggöra en samlad be­dömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresur­ser.

   Miljökonsekvensbeskrivningen skall bekostas av den som ansva­rar för verksamheten eller som skall vidta åtgärden i fråga.

   Miljöskyddslagen, vattenlagen och lagen om kommunal energipla­nering kompletteras med krav på miljökonsekvensbeskrivningar.


8.1 Bakgrund

Som ett led i arbetet att väma om miljön och hushållningen med naturre­sursema och att komma till rätta med den pågående miljöförstöringen är det viktigt att i större utsträckning utveckla och använda en miljöanpassad beslutsteknik. En sådan beslutsteknik innebär att beslut om åtgärder som var för sig eller som sammantagna med andra åtgärder har en stor betydel­se för miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser skäll gmndas på en genomlysning av aktuella besluts miljökonsekvenser.


165


 


Interaationellt har miljökonsekvensbeskrivningar börjat tillämpas allt- Prop. 1990/91:90 mer. Flera länder har infört bestämmelser om detta, bl. a. USA, Canada, Holland och Norge. EG har år 1985 antagit ett direktiv (85/337) om miljökonsekvensbeskrivningar. Medlemsländeraa skulle ha anpassat sin lagstiftning till direktivet senast till mitten av år 1988. Inom FNs ekono­miska kommission för Europa (ECE) pågår sedan år 1987 ett arbete med att utforma en konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i fråga om gränsöverskridande miljöstöraingar. Konventionen färdigställdes i sep­tember 1990 och avses bli undertecknad i febmari 1991. Även inom Nordiska ministerrådet utarbetas för närvarande ett program för samarbe­te om miljökonsekvensbeskrivningar.

Gemensamma åtgärder på intemationell basis är en fömtsättning för ett framgångsrikt arbete för att uppnå målet om god miljö och en långsiktigt hållbar utveckling på såväl global som nationell och lokal nivå. Även som ett led i dessa ansträngningar är det viktigt att myndigheter och företag i Sverige i större utsträckning än vad som för närvarande är fallet analyserar miljökonsekvensema av olika beslut innan dessa fattas.

En tillståndsprövande myndighet har givetvis möjligheter att ställa de krav på beslutsunderlag som erfordras för prövning av en tillståndsan­sökan. I den nuvarande lagstiftningen finns dämtöver flera exempel på uttryckliga krav på en belysning av konsekvensema för miljön. I miljö­skyddslagen (1969:387) infördes år 1981 föreskrifter om att en ansökan om tillstånd skall innehålla en beskrivning av miljöeffektema av de stör­ningar som verksamheten kan medföra. I väglagen (1971:948) infördes år 1987 föreskrifter om att en arbetsplan för byggande av väg skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Någon uttrycklig bestämmelse om vad en ansökan om tillstånd enligt 4 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m. m. (NRL) skall innehålla finns inte i den lagen. Enligt den praxis som tillämpas med stöd av lagens förarbeten kräys emellertid att konsekvensema för miljön framgår av ansökan när den prövas. De myn­digheter som skall tillämpa NRL vid prövning av mål och ärenden enligt de lagar som är anknutna till NRL skall se till att planer enligt plan- och bygglagen (1987:10, PBL) och sådant planeringsunderlag som belyser hus­hållningsfrågan finns tillgängliga. I PBL stadgas bl.a. att av kommunemas detaljplaner och områdesbestämmelser skall framgå hur de reglerar mark­användning och miljö. Eftersom planläggningen skall främja en från all­män synpunkt lämplig utveckling och ge fömtsättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö ligger det i sakens natur att även konsekvenseraa för miljön bör vägas in i de lämplighetsbe­dömningar som görs. Exakt vilket underlag som skall finnas för detta är dock inte föreskrivet.

Att beskriva och väga in konsekvenser för miljön av olika åtgärder eller
verksamheter i samband med offentliga beslut avseende fysisk planering,
tillstånds- och villkorsprövning av olika exploateringsföretag och av annan
miljöpåverkande verksamhet är alltså i denna allmänna betydelse inte
något nytt i Sverige. Bl. a. de möjligheter att inhämta underlag för pröv­
ning som här har nämnts samt den svenska offentlighetsprincipen som den
kommer till uttryck i de förfaranderegler för insyn och samråd som är
        166


 


knutna till de flesta tillståndsbeslut, har hittills ansetts tillräckliga som     Prop. 1990/91:90 gmnd för att i olika beslutssituationer ställa krav på belysning av konse­kvenseraa för miljön och hushållningen med naturresurser av prövade åtgärder.

Nuvarande regelsystem präglas av en viss oklarhet när det gäller i vilken utsträckning och i vilka situationer som en mer utvecklad beskrivning av miljökonsekvenserna skall ingå i beslutsunderlaget samt hur beskrivning­en i sådana frågor skall utföras. Ett flertal lagar saknar dessutom helt regler om miljökonsekvensbeskrivningar. Detta innebär att det finns risk för att en tillräcklig genomlysning av miljökonsekvenseraa inte alltid görs i sam­band med planering och i andra beslutsärenden där en sådan genomgång är befogad.

Det finns därför skäl att införa tydligare regler om miljökonsekvens­beskrivningar för de planerings- och beslutsprocesser som regleras i lag­stiftningen. 1 prop. 1989/90:126 om ändring i NRL har tidigare sagts att en miljökonsekvensbeskrivning skall fogas till ansökan i varje ärende där verksamheten har sådan betydelse att prövning enligt 4 kap. NRL skall ske. Med tanke på de möjligheter som regeringen självklart har att föran­stalta om en tillfredsställande utredning och då frågor om miljökon­sekvensbeskrivningar redan var föremål för berörda myndigheters övervä­gande, fann miljö- och energiministern att miljökonsekvensbeskrivningar skulle regleras i lag men först när myndighetemas tidigare nämnda upp­drag hade redovisats. Bostadsutskottet (BoU 1989/90:20) hänvisade till vad som anförts i propositionen och uttalade att det fick anses välbetänkt att avvakta resultatet av den pågående översynen.

De förslag om miljökonsekvensbeskrivningar som regeringen nu lägger fram innebär en skärpning när det gäller kraven på redovisning av miljö­konsekvensema av olika verksamheter. Dessa nya åligganden är av sådan karaktär att de enligt 8 kap. 3§ regeringsformen kräver lagform. Enligt 8 kap. 7§ regeringsformen kan riksdagen genom bemyndigande i lag över­lämna åt regeringen att meddela föreskrifter om miljökonsekvensbeskriv­ningar. Som lagrådet anfört är det också angeläget att riksdagen genom lag ställer sig bakom ett krav på en standardhöjning i fråga om beslutsunderla­get i de ärenden det gäller.

8.2 Allmänna överväganden

8.2.1 Behovet av miljökonsekvensbeskrivningar

För att uppnå ett ökat hänsynstagande till miljön, hälsan och hushållning­
en med naturresurser behövs bättre metoder för att utreda de miljökon­
sekvenser som olika beslut kan väntas leda till. Det gäller såväl i fråga om
övergripande politiska beslut och olika beslut om planer och program som
beslut om tillstånd till olika typer av anläggningar eller andra åtgärder.
Syftet bör vara att skapa tillgång till beslutsunderlag som möjliggör en
ökad miljöhänsyn och som leder fram till bättre beslut från miljösynpunkt.
Det är viktigt att en bedömning av miljökonsekvensema kommer in i ett
tidigt planeringsskede, parallellt med tekniska och ekonomiska frågor,
       167


 


innan beslut fattas om en viss plan, åtgärd eller ett projekt. Miljökon- Prop. 1990/91:90 sekvensbeskrivningar bör integreras i samhällets beslutsprocesser. En ökad systematik vid framtagande av underlag för beslut, som kan antas få betydande verkningar på miljön, hälsan och hushållningen med naturre­surser har många fördelar. Det innebär ett ökat tryck på myndigheter och företag att beakta miljö- och hushållningsintressen i samband med olika beslut. Det bör också öka möjlighetema för enskilda medborgare att påver­ka myndigheter och företag i samband med olika beslut som har stor betydelse för miljön, hälsan, hushållningen med naturresurser och kultur­miljön. Införandet av krav på miljökonsekvensbeskrivningar kan därför bidra till att främja ett mer miljöinriktat beslutsfattande i samhället.

8.2.2 MKB-rapporten och allmänt om remissutfallet

Boverket och naturvårdsverket föreslår i rapporten Miljökonsekvensbe­skrivningar (MKB) i det svenska planerings- och beslutssystemet att en särskild MKB-lag skall införas där det föreskrivs att i samband med verksamhet eller åtgärd, som kan få väsentlig inverkan på miljön och/eller hushållningen med naturresurser, skall verksamhetens eller åtgärdens kon­sekvenser övervägas och redovisas. Regeringen föreslås få bemyndigande att föreskriva att det vid tillämpningen av viss av regeringen särskilt angiven lag eller annan författning skall föreligga en miljökonsekvensbe­skrivning som underlag för beslut om verksamhet eller åtgärd som kan antas ha en väsentlig inverkan på miljön och/eller hushållningen med naturresurser.

I det följande tar regeringen upp specifika lagstiftningsfrågor i samband med miljökonsekvensbeskrivningar. I MKB-rapporten tas också upp för­slag som närmast gäller hänsyn till miljöaspekter i samband med allmänna beslutsprocesser i samhället. De är inte av sådan beskaffenhet att de faller inom ramen för denna proposition.

De flesta remissinstanseraa tillstyrker att krav på miljökonsekvensbe­skrivningar införs i större utsträckning i Sverige. En majoritet av remissin­stanseraa är emellertid kritisk till de lagförslag som finns i rapporten. Vissa remissinstanser ifrågasätter behovet av lagstiftning innan man har sett om befintlig lagstiftning, särskilt NRL och PBL är tillräcklig.

Många remissinstanser förordar att regler om miljökonsekvensbeskriv­ningar införs i den befintliga lagstiftningen, varvid vissa bedömer det lämpligt att sådana regler införs i NRL, medan andra förordar att MKB-regler införs i de olika lagar där behov föreligger.

Lagrådet, som i princip tillstyrkt lagrådsremissen, påpekar bl.a. att
förslagen syftar till att konsekvenserna för miljön och naturresurserna av
olika slags företag och verksamheter skall bli bättre klarlagda än för närva­
rande i ärenden enligt naturresurslagen och anknutna lagar. Lagrådet
anför vidare att beslutsmyndigheterna enligt förvaltningsförfarandets all­
männa principer redan har ett ansvar för att ärendena blir tillfredsställan­
de utredda. Den föreslagna ordningen får emellertid enligt lagrådet den
effekten att miljökonsekvenseraa bli utredda och därmed också beaktade
  168


 


av intressenten redan innan myndighetsprövningen tar vid och förhopp­ningsvis redan innan hans handlingsfrihet begränsats genom nedlagda projekteringskostnader och allehanda låsningar.


Prop. 1990/91:90


8.3 Föreskrifterom miljökonsekvensbeskrivningar

8.3.1 Lagteknisk lösning

Regeringens förslag: I naturresurslagen införs krav på att en ansö­kan om tillstånd enligt 4 kap. NRL skall innehålla en miljökon­sekvensbeskrivning. Regeringen eller den myndighet regeringen be­stämmer bemyndigas att föreskriva att det i ärenden enligt någon av de lagar som anges i 1 kap. 2§ NRL skall upprättas en miljökon­sekvensbeskrivning. Dessa bestämmelser införs i NRL i ett nytt 5 kap. om miljökonsekvensbeskrivningar.


Förslaget i MKB-rapporten: En särskild MKB-lag skall införas med bemyndigande för regeringen att föreskriva att det vid tillämpningen av en viss av regeringen särskilt angiven lag skall föreligga en miljökonsekvens­beskrivning som underlag för beslut om verksamhet eller åtgärd som kan antas ha en väsentlig inverkan på miljön och/eller hushållningen med naturresurser.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanseraa är positiva till förslaget att lagstiftning om miljökonsekvensbeskrivningar bör införas men en ma­joritet avstyrker förslaget att införa en särskild MKB-lag. Kammarrätten i Göteborg tillstyrker att en särskild MKB-lag införs. LO delar uppfattning­en att bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar bör föras in i en övergripande särskild lag, för att undvika de problem som följer av separa­ta MKB-regler i varje miljöanknuten lag. Vägverket har inget att invända mot syfte och innehåll i den föreslagna MKB-lagen men anser att generella regler om miljökonsekvensbeskrivningar skulle naturligt kunna kopplas till andra lagar såsom NRL. Om nya lagregler skall övervägas, förordar hovrätten för Övre Norrland regler om MKB i NRL. Länsstyrelsen i Stock­holms län anser att intentionerna med miljökonsekvensbeskrivningar kan förverkligas genom ändringar och tillägg i befintlig lagstiftning, huvudsak­ligen i 1 kap. och 5 kap. NRL. Flera remissinstanser anser att lagförslaget är för vagt utformat.

Regeringens överväganden: I MKB-rapporten har diskuterats olika lag-stiftningsalteraativ. Som skäl för förslaget om en särskild MKB-lag framför föreskrifter i NRL eller i de olika berörda lagama anges bl. a. att den före­slagna MKB-lagen är en ramlag vars regler successivt kan preciseras när­mare genom att särskilda föreskrifter utfärdas med stöd av lagen.

Regeringen finner att övervägande skäl talar för en annan lösning. NRL, som trädde i kraft den 1 juli 1987 (prop. 1985/86:3, BoU 1986/87:3, rskr. 34), syftar till att vid fysisk planering och vid prövning av mål och ärenden enligt de olika lagar som är knutna till lagen främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning med


169


 


marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt (I kap. 1 §). Lagen innehål- Prop. 1990/91:90 ler gmndläggande hushållningsbestämmelser avseende mark och vatten (2 kap). Vidare definieras vissa riksintressen och föreskrivs att områden som innehåller sådana intressen skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada dem. Särskilda hushållningsbestämmelser föreskrivs för sådana geo­grafiskt angivna områden i landet som med hänsyn till sina natur- och kulturvärden i sin helhet är av riksintresse (3 kap.). Lagen ger alltså anvisningar om hur och var riksintressen skall prioriteras i förhållande till andra intressen och i vissa fall inbördes. Till NRL har dessutom förts regler om tillståndsprövning av industrianläggningar m. m. (4 kap.) från tidigare 136 a § byggnadslagen (1947:385). Planer enligt PBL och sådant planeringsunderlag som belyser hushållningsfrågan skall finnas tillgängliga vid tillämpningen av NRL (5 kap. 1 §). NRL är anknuten till nio olika lagar genom att det i 1 kap. 2 § föreskrivs att bestämmelsema i 2 och 3 kap. skall tillämpas enligt vad som är föreskrivet i PBL, vattenlagen (1983:291), miljöskyddslagen (1969:387), naturvårdslagen (1964:822), lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter (torvlagen), väglagen (1971:948), lagen (1902:71 s. I), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anlägg­ningar (ellagen), lagen (1978:160) om vissa rörledningar (rörlednings­lagen) och luftfartslagen (1957:297). Dessutom har riksdagen den 5 de­cember 1990 beslutat anta en minerallag (1991:45) som träder i kraft den I juli 1992 och som ersätter gmvlagen (1974:342), lagen (1974:890) om vissa mineralfyndigheter och lagen (1949:658) om inlösen i vissa fall av räu rill grava m.m.(prop. 1988/89:92, 1990/91:NU7, rskr. 67). Den nya lagen är enligt riksdagsbeslutet anknuten till NRL. Riksdagen beslutade även att lagen (1966:314) om kontinentalsockeln skall anknytas till NRL från nämnda datum.

Detta innebär att de allra flesta lagar vid vars tillämpning det kan finnas behov av miljökonsekvensbeskrivningar är eller kommer att bli anknutna till NRL. Gmndläggande regler i NRL om miljökonsekvensbeskrivningar skulle på ett lämpligt sätt kunna föra in krav på sådana beskrivningar i det gällande regelsystemet.

Ett skäl som talar för att MKB-lagstiftningen bör införas i NRL är de föreskrifter om tillståndsprövning av industrianläggningar m. m. som re­dan finns i lagens 4 kap. Som framhölls i propositionen om den kommuna­la vetorätten (prop. 1989/90:126, BoU 20, rskr. 306) ligger det i sakens natur att en miljökonsekvensbeskrivning skall fogas till ansökan i varje ärende där verksamheten har sådan betydelse att NRL-prövning skall ske. Kraven på miljökonsekvensbeskrivningar när det gäller ärenden enligt 4 kap. NRL bör regleras i den lagen. Därför föreslår regeringen en bestäm­melse om att en ansökan om tillstånd enligt 4 kap. NRL alltid skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör dessut­
om få bemyndigande att föreskriva att det i ärenden enligt någon av de
lagar som är anknutna till NRL och som anges i 1 kap. 2§ skall upprättas
en miljökonsekvensbeskrivning. Därigenom ges regeringen och ansvariga
myndigheter möjlighet att successivt införa krav på miljökonsekvensbe­
skrivning om behov föreligger. De ärenden som behandlas enligt dessa
      170


 


lagar och för vilka miljökonsekvensbeskrivningar kan behövas är exploale-     Prop. 1990/91:90 ringsföretag och liknande verksamhet som kan antas få en påtaglig inver­kan på miljön, hälsan eller hushållningen med naturresurser. Frågan om hur de enligt 1 kap. 2§ NRL-anknutna lagama bör omfattas av krav på miljökonsekvensbeskrivning återkommer regeringen till i avsnitt 8.3.2.

Med den lagtekniska lösning som regeringen nu har förordat kommer några från miljösynpunkt betydelsefulla lagar som reglerar verksamhet där det kan föreligga behov av miljökonsekvensbeskrivningar och som inte är anknutna till NRL inte att innefattas av kravet på sådana beskrivningar. Dessa är i första hand skogsvårdslagen (1979:429), lagen (1979:425) om skötsel av jordbmksmark (skötsellagen), lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn (farledslagen) och lagen (1977:439) om kommunal energiplanering. I rapporten nämns även lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Regeringen återkommer i nästa avsnitt till hur dessa lagar bör behandlas när det gäller miljökon­sekvensbeskrivningar.

Internationed Jämförelse

Den typ av anläggningar vars tillåtlighet obligatoriskt skall prövas av regeringen enligt 4 kap. 1 § NRL eller som regeringen med stöd av 4 kap. 2§ kan besluta att pröva tillhör vid en intemationell jämförelse den typ av anläggningar som i de länder som har lagstiftning om miljökonsekvens­beskrivningar bmkar omfattas av krav på MKB. Även det EG-direktiv om miljökonsekvensbeskrivningar som beslutades 1985 (85/337) upptar bl.a. denna typ av anläggningar i en förteckning (bilaga I) över projekt för vilka skall upprättas en miljökonsekvensbeskrivning enligt artikel 4 punkt 1 i direktivet.

Bland uppräknade projekt i EG-direktivet finns även sådana anlägg­ningar som inte obligatoriskt skall prövas i Sverige enligt 4 kap. 1 § NRL. Det är till att börja med motorvägar, motortrafikleder, järnvägslinjer för Qärrtrafik samt flygplatser med en banlängd över 2 100 m. Vidare upptar bilaga 1 hamnar samt inre vattenvägar och insjöhamnar som tillåter trafik med fartyg på mer än 1 350 ton. Även för anläggningar för förbränning, kemisk behandling eller deponering av giftigt och farligt avfall skall miljö­konsekvensbeskrivning upprättas. Enligt artikel 2 punkt 3 får medlems­statema endast i undantagsfall undanta ett projekt helt eller delvis från direktivets tillämplighet. I dessa fall måste medlemsstatema överväga om annan typ av bedömning är lämplig och informera allmänheten varför ett undantag har gjorts samt innan tillstånd meddelas för projektet informera kommissionen om skälen för undantaget.

Enligt artikel 4 punkt 2 skall miljökonsekvensbeskrivningar upprättas
även för verksamheter som anges i bilaga 2 till direktivet när medlemssta-
teraa anser att verksamhetens karaktär kräver detta. Denna bilaga omfat­
tar ett stort antal verksamheter inom jordbmk, utvinningsindustri (där­
ibland utvinning av torv, malm och råolja), anläggningar för energipro­
duktion, bearbetning av metaller, glastillverkning, kemisk industri (som ej
omfattas av bilaga 1), livsmedelsindustri (bl.a. bryggerier, mejerier och
     171


 


slakterier), textil-, läder-, trä- och pappersindustri, gummiindustri, infra-stmkturprojekt (bl. a. vägar, hamnar och flygfält som ej omfattas av bilaga 1 och rörledningar för gas och olja) samt andra verksamheter (bl. a. avlopps­reningsverk).

Den lagstiftning som regeringen nu föreslår innebär att Sveriges lagregle­ring kommer att överensstämma med de krav på miljökonsekvensbeskriv­ningar som EGs direktiv uppställer.


Prop. 1990/91:90


8.3.2 MKB-lagarna

Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regering­en bestämmer får föreskriva att det i ärenden enligt någon av de lagar som anges i 1 kap. 2§ NRL skall upprättas en miljökon­sekvensbeskrivning. I miljöskyddslagen och vattenlagen utvidgas de bestämmelser som anger vad en ansökan om tillstånd skall innehålla till att även omfatta en miljökonsekvensbeskrivning. I samman­hanget föreslås att farledslagen skall anknytas till NRL. I lagen om kommunal energiplanering införs krav på att en miljökonsekvens­beskrivning skall upprättas till den kommunala energiplanen.

Förslaget i MKB-rapporten: Enligt den särskilda MKB-lagen får rege­ringen föreskriva att det vid tillämpningen av en viss av regeringen särskilt angiven lag eller annan författning skall föreligga en miljökonsekvensbe­skrivning som underlag för beslut om verksamhet eller åtgärd som kan antas ha en väsentlig inverkan på miljön och/eller hushållningen med naturresurser. Vilka lagar som skall omfattas har inte angivits utan skall bestämmas successivt.

Remissinstanserna: De har i allmänhet inte gjort några erinringar.

Regeringens överväganden: De flesta av de lagar, som på gmnd av NRL-anknytningen kommer att omfattas av bestämmelser om miljökonsekvens­beskrivningar, gäller verksamheter som är tillståndspliktiga. Beslut enligt dessa lagar påverkar miljön och naturresurshushållningen och bör omfat­tas av krav på miljökonsekvensbeskrivningar. Att, som föreslås i rappor­ten, begränsa användningsområdet för miljökonsekvensbeskrivningar till beslut som kan antas ha väsentlig inverkan på miljön eller naturresurshus­hållningen finner regeringen inte vara lämpligt. Frågan om en inverkan är väsentlig kan i många fall besvaras först efter det att en miljökonsekvens­beskrivning har upprättats. För vissa typer av verksamheter finns det därför skäl att införa mer allmänt hållna föreskrifter om detta.

Regeringen kommer nu att redovisa vilken roll miljökonsekvensbeskriv­ningar bör få för var och en av de ifrågavarande lagama.


8.3.2.1 Plan- och bygglagen

Kommunema har genom PBL fått en stark ställning i frågor som rör användningen av mark och vatten. De skall upprätta en översiktsplan för


172


 


hela kommunen samt i vissa fall detaljplaner och för begränsade områden     Prop. 1990/91:90 som inte omfattas av detaljplan kan områdesbestämmelser antas. Vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked skall NRL tillämpas (2 kap. 2 § PBL).

Miljökonsekvensbeskrivningar som en del av beslutsunderlaget vid ar­betet med den fysiska planeringen bör kunna ge ett bra stöd för bedömning av lämpliga altemativ för lokalisering av stora projekt och anläggningar som har väsentlig omgivningspåverkan eller som berör särskilt värdefulla områden. Sådana beskrivningar bör upprättas i ett tidigt skede av plane­ringsprocessen och innefatta de konsekvenser för miljön som behandlade lokaliseringsaltemativ kan bedömas föra med sig med hänsyn till miljö-fömtsättningama i berörda mark- och vattenområden.

Av flera remissvar, bl. a. från Svenska kommunförbundet, framgår ock­så att många kommuner redan tillämpar detta arbetssätt. Kommunförbun­det anser att miljökonsekvensbeskrivningar måste betraktas som ett myc­ket värdefullt komplement till övrigt beslutsunderlag och nyttjas i en rad olika beslutsfunktioner som ett led i ett mera miljöinriktat beslutsfattande. Förbundet anser det dock direkt olämpligt att i detta dynamiska utveck­lingsskede införa en lag som gör miljökonsekvensbeskrivningar till ett obligatorium. Det står enligt förbundet klart att kommunerna ännu inte har getts tillräcklig tid för att utveckla sina översiktsplaner så att planema blir de instmment för en god naturresurshushållning och för förebyggande miljövård som de har fömtsättningar att bli. Förbundet stöder däremot tanken på en successiv utveckling av ett svenskt MKB-system, på grandval av erfarenheter från ett intensifierat planerings-, utvecklings- och informa­tionsarbete. Som formellt stöd för denna utveckling anser kommunförbun­det att det t. ex. kan räcka med förtydliganden genom allmänna råd för tillämpningen av regleraa i NRL.

Regeringen kan till stora delar instämma i vad kommunförbundet an­fört. Det bör därför inte nu vara nödvändigt med någon ändring i PBL eller därtill hörande författning eftersom kommuneraa redan i många fall arbetar med miljökonsekvensbeskrivningar som underlag till sin planlägg­ning.

Vikten av att miljökonsekvensbeskrivningar används som underlag i den kommunala planeringen har även betonats av de delegationer för regionala miljöprojekt som nyligen presenterat sina arbeten i betänkande­na (SOU 1990:93) Miljön i Västra Skåne och (SOU 1990:102) Miljö­projekt Sundsvall-Timrå, Rent till 2000.

Om tillstånd söks till ett exploateringsföretag eller annat ingrepp i mil­
jön för vilket detaljplanläggning enligt PBL inte erfordras men ärendet
skall prövas enligt någon annan NRL-anknuten lag kan fömtsättas att
yttrande alltid inhämtas från den berörda kommunen. Då bör kommunen
kunna framföra önskemål om att en miljökonsekvensbeskrivning upprät­
tas som belyser inverkan på allmänna intressen som anges i översiktspla­
nen. Tillståndsmyndigheten i det aktuella ärendet har att ta hänsyn till
detta och kan kräva av sökanden att en miljökonsekvensbeskrivning upp­
rättas som belyser de av kommunen angivna frågoma. Den i samband med
prövningen upprättade miljökonsekvensbeskrivningen kan då även ut-
       173


 


nyttjas som planeringsunderlag vid eventuell detaljplanläggning enligt     Prop. 1990/91:90 PBL.

Regeringen betonar i detta sammanhang länsstyrelsens viktiga roll i den fysiska planeringen. Kommunen skall samråda med länsstyrelsen när för­slag till översiktsplan och detaljplan upprättas och länsstyrelsen skall ge råd och bl. a. ta till vara statens intresse. Länsstyrelsema har sakkunskap på såväl planområdet som miljöområdet samtidigt som de har kunskap om regionala och även vissa lokala förhållanden.

En kommuns beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser kan över­klagas genom förvaltningsbesvär till länsstyrelsen och länsstyrelsen skall överpröva ett beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser i vissa fall enligt 12 kap 1 § PBL. Överprövning skall ske bl. a. när beslutet kan befaras innebära att ett riksintresse enligt NRL inte tillgodoses eller att en bebyg­gelse blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.

Ett beslut om antagande av översiktsplan kan endast överklagas genom kommunalbesvär till kammarrätten och en översiktsplan kan länsstyrelsen inte överpröva.

Regeringen finner med hänsyn till det anförda att det är självklart att länsstyrelsen, om den anser att det kan befaras att ett beslut kommer att behöva överprövas enligt 12 kap. 1 § PBL, ser till att erforderligt plane­ringsunderlag finns tillgängligt. Det är väsentligt att länsstyrelsen anför skälen för detta redan i ett tidigt skede i planprocessen vid det samråd som skall ske enligt PBL. Att länsstyrelsen framför sådana synpunkter kan bli aktuellt beträffande exempelvis områden där miljöstörande industri skall etableras eller stora projekt som en flygplats eller en hamn skall byggas och överprövning enligt 12 kap. 1 § PBL kan komma i fråga.

Med hänsyn till det goda samarbetet mellan kommunema och länssty­relsema utgår regeringen från att kommuneraa kommer att få stor nytta av länsstyrelsemas synpunkter i dessa frågor.

8.3.2.2 Miljöskyddslagen

Enligt 4 a § miljöskyddslagen skall vid prövning av miljöfarlig verksamhet NRL tillämpas. Enligt 13§ skall en ansökan om tillstånd innehålla en beskrivning av miljöeffektema såsom arten, styrkan och räckvidden av de störningar som verksamheten kan medföra. Denna bestämmelse infördes år 1981 (prop. 1980/81:92, JoU 21, rskr. 273). I specialmotiveringen uttalades att sökanden är skyldig att beskriva miljöeffekterna av verksam­heten samt lämna förslag till hur stömingaraa bör motverkas. Självfallet skall även samverkande och sammanlagda effekter beaktas och beskrivas. Hur omfattande beskrivningar som behöver göras beror naturligtvis på störaingaraas art och omfattning samt karaktären på den omgivning som kan påverkas. En miljöeffektbeskrivning skall inte bara ge koncessions­nämnden en fullständig och rättvisande bild av de störaingar verksamhe­ten kan medföra och hur dessa skall förebyggas eller mildras utan skall

174


 


även kunna ligga till grand för ställningstaganden till och synpunkter på     Prop. 1990/91:90

verksamheten från andra berörda myndigheter och från sakägare och

allmänheten.

Koncessionsnämnden anser i sitt remissvar att det är viktigt att miljö­konsekvensbeskrivningar i större utsträckning ingår i underlaget för beslut enligt olika lagar. Nämnden anser i likhet med flera andra remissinstanser att resultatet av den pågåenden översynen av miljöskyddslagstiftningen bör avvaktas innan ställning tas till frågan om eventuella ändringar i miljöskyddslagen.

En beskrivning av miljöeffekterna i en tillståndsansökan skall avse de störaingar på omgivningen som verksamheten i sig kan medföra. Rege­ringen finner det dämtöver viktigt att samtliga betydelsefulla konsekven­ser för miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser som verksam­heten kan antas medföra utöver de direkta omgivningsstörningama fram­går av ansökan.

Det kan gälla den påverkan på miljön som uppkommer genom att verksamheten för med sig t.ex. ytterligare biltrafik i det område där verksamheten skall etableras. Eftersom den nuvarande lagstiftningen inte klart omfattar krav på redovisning av effekter av detta slag, föreslår rege­ringen att krav införs på att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas som en del i en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. I miljö­skyddslagen föreskrivs redan i detalj vad en ansökan skall innehålla. Därför bör även de nya föreskrifteraa om miljökonsekvensbeskrivningar i miljöskyddsärenden lagregleras och tas in i 13§ miljöskyddslagen för att därigenom hållas samman i lagen.

Regeringens förslag innebär att en ansökan om tillstånd i fortsättningen även skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning som kan möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åt­gärds inverkan på miljön, hälsan samt hushållningen med naturresurser.

8.3.2.3 Vattenlagen

Enligt vattenlagen krävs tillstånd för vattenföretag om det inte är uppen­bart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom företagels inverkan på vattenförhållandena. Vattenmål prövas av vattendomstolen. Regeringen prövar dock tillåtligheten av större vattenföretag. Ett vattenfö­retag får inte komma till stånd, om det med hänsyn till val av plats eller på något annat sätt möter hinder från allmänna planeringssynpunkter.

Vid tillståndsprövningen skall NRL tillämpas (3 kap. 1 § vattenlagen).

Stockholms tingsrätt anför i sitt remissyttrande att i vattenmål tillämpas redan nu det förfarande som åsyftas med förslagen i rapporten. Därför finns det enligt tingsrätten inte något behov av att införa regler om miljö­konsekvensbeskrivningar i vattenlagen.

I 13 kap. 19§ vattenlagen föreskrivs att en ansökan i ett ansökningsmål
skall innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som
behövs för att bedöma företagets beskaffenhet, omfattning och verkningar
samt även innehålla uppgifter om möjlig alternativ lokalisering m. m. Om
vattendomstolen anser att handlingarna är ofullständiga skall sökanden
    175


 


föreläggas att avhjälpa bristen. Dessutom innehåller vattenlagen bestäm-     Prop. 1990/91:90 melser om offentlighet och möjlighet för myndigheter och berörda att framföra synpunkter på ett planerat projekt.

Den reglering som finns i vattenlagen kan möjligen redan nu tolkas så att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas. Detta stadgande är dock inte tillräckligt tydligt i fråga om krav på miljökonsekvensbeskrivning i ansökningar i vattenmål. Därför föreslår regeringen att 13 kap. 19 § vatten­lagen kompletteras med en bestämmelse om att en ansökan skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Denna skall möjliggöra en samlad be­dömning av företagets påverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Motiveringen till att ändringen görs i vattenlagen är den­samma som beträffande ändringen i miljöskyddslagen.

8.3.2.4 Naturvårdslagen

Enligt naturvårdslagen skall vid prövning av frågor som rör naturvård tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall NRL tillämpas (3 §).

I 25 § naturvårdsförordningen (1976:484) är föreskrivet att en ansökan till länsstyrelsen om tillstånd enligt naturvårdslagen till bl. a. täktverksam­het och markavvattningsföretag skall alltefter omständigheteraa i det sär­skilda fallet vara åtföljd av karta, skiss eller ritning samt den ytterligare utredning som behövs för att företagets eller åtgärdens inverkan på det skyddade intresset skall kunna bedömas. Naturvårdslagsutredningen anser i sitt betänkande (SOU 1990:38) Översyn av naturvårdslagen m.m. att dessa krav på underlag utgör en form av miljökonsekvensbeskrivningar, i vart fall om man med detta menar en beskrivning av effekteraa på natur­miljön av ett arbetsföretag inom ett visst begränsat område. Utredningen anser att med den utgångspunkten utgör ett införande av miljökonsekvens­beskrivningar i naturvårdslagen närmast en komplettering av existerande regler. Utredningen anser det därför inte nödvändigt att införa ytterligare och mer detaljerade krav på miljökonsekvensbeskrivningar men att be­stämmelsen i 25 § förordningen bör flyttas till naturvårdslagen och tas in i en ny paragraf, 41 a §, för att ge mer eftertryck åt det utredningskrav som ställs på sökanden i naturvårdsärenden.

Som naturvårdslagsutredningen angett kan bestämmelsen i 25 § na­turvårdsförordningen tolkas så att den innebär ett krav på en typ av miljökonsekvensbeskrivning. Det finns emellertid inte något skäl att föra över bestämmelsen från förordningen till lagen. Eftersom naturvårdslagen är anknuten till NRL finns det genom den ändring som nu föreslås i NRL möjlighet att föreskriva om miljökonsekvensbeskrivning när behov före­ligger vid tillämpningen av naturvårdslagen.

De ingrepp i naturen som naturvårdslagen reglerar är mycket varieran­
de. Vissa åtgärder har en liten inverkan medan andra kan ha mycket
långtgående konsekvenser. Det finns därför skäl att i den förordning till
NRL, som regeringen kommer att besluta om, ge länsstyrelsen bemyndi­
gande att i det enskilda fallet föreskriva att en miljökonsekvensbeskrivning
skall upprättas och vad den skall innehålla.
                                          176


 


8.3.2.5 Väglagen m. m                                                             Prop. 1990/91:90

Miljökonsekvensbeskrivningar

Vid prövning av ärenden enligt väglagen skall NRL tillämpas (3 a §). I 15 § väglagen infördes år 1987 föreskrifter om att en arbetsplan för byggande av väg skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. En sådan beskrivning skall innehålla en redovisning av de väntade miljöeffektema samt förslag till erforderliga skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga störaingar eller andra olägenheter från trafiken. Enligt vägkungörelsen (1971:954) får vägverket meddela närmare föreskrifter om arbetsplanens miljökonsekvensbeskrivning efter samråd med na­turvårdsverket. Enligt väglagen skall en arbetsplan fastställas av vägverket efter samråd med länsstyrelsen. Om dessa myndigheter har olika uppfatt­ning hänskjuts frågan om fastställelse av planen till regeringens prövning.

Enligt MKB-rapporten bör, särskilt i kontroversiella situationer, en separat myndighet eller annat oberoende organ bistå vid fokusering av innehåll och vid bedömning av om miljökonsekvensbeskrivningen kan anses tillräcklig. Annars kan en miljökonsekvensbeskrivning inte bli ett fristående beslutsunderlag.

Vägverket anför i sitt remissyttrande att boverket och naturvårdsverket i rapporten förbiser länsstyrelseraas roll i beslutsprocessen inom vägsek-tora. Vägverket fastställer arbetsplaner efter begäran av länsstyrelsen och kan inte besluta i strid mot länsstyrelsen. Många vägprojekt behandlas även i den kommunala översiktsplaneringen. Länsstyrelsen beslutar om flerårsplan för byggande av länstrafikanläggningar. Vägverket har bedömt att länsstyrelseraas miljövårdsenheter och kommunala miljö- och hälso­skyddsnämnder (tillsynsmyndighet enligt miljöskyddslagen för vägtrafik) är lämpliga samråds- och kontrollorgan vad gäller miljökonsekvensbesk­rivningar i fråga om kvalitet, uppläggning och innehåll.

Av den utvärdering från maj 1990 som vägverket gjort i samråd med kommunförbundet och naturvårdsverket framgår att vägverket anser att kravet på miljökonsekvensbeskrivningar i väglagen inneburit att miljöfrå­goraa blivit mer ingående penetrerade och att större miljöhänsyn tagits vid val av vägsträckningar och vid beslut om åtgärder för att minimera stör­ningar. Beskrivningaraa har därvid bidragit till att miljöhänsynen fått ökad betydelse i både planering och projektering. Miljökonsekvensbe-skrivningaraa har också bidragit till en sakligare miljödiskussion med markägare och berörda intressenter. Intresset från allmänheten har dock inte ökat i och med införandet av miljökonsekvensbeskrivningar.

Regeringen delar den åsikt som framförts i MKB-rapporten om det lämpliga i att en annan myndighet än vägverket bedömer om en miljökon­sekvensbeskrivning är tillräcklig. Länsstyrelsen är lämplig som samråds-och kontrollorgan. Därför finns det skäl att uttryckligen ge länsstyrelsen bemyndigande att, i likhet med vad regeringen anför även beträffande vissa andra lagar, pröva om en miljökonsckvensbeskrivning enligt väg­lagen är tillräcklig eller om den behöver kompletteras.

177 12   Riksdagen 1990/91. 1 sami Nr 90


Koncessionsprövning                                                                Prop. 1990/91:90

Miljöskyddslagen är tillämplig på bl. a. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra störaing för omgivningen genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant om störningen är ej helt tillfällig. Sådan användning är exempel på miljöfarlig verksamhet enligt lagen. Detta innebär att fasta trafikanläggningar i princip faller in under kategorin miljöfarlig verksamhet.

Den som utövar miljöfarlig verksamhet skall enligt 5 § miljöskyddslagen vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet.

Vissa miljöfarliga verksamheter får inte bedrivas innan förprövning har skett. Regeringen bestämmer för vilka verksamheter obligatorisk förpröv­ning skall ske. Någon skyldighet att låta pröva trafikanläggningar föreligger inte.

Enligt 6 § första stycket miljöskyddslagen får miljöfarlig verksamhet som befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse, även om försiktighets­mått företagits, utövas endast om särskilda skäl föreligger. Innebär den befarade olägenheten att ett stort antal människor får sina levnadsförhål­landen väsentligt försämrade eller att betydande förlust från naturvårds-synpunkt uppkommer eller alt liknande allmänt intresse skadas avsevärt får verksamheten inte utövas. Regeringen kan dock lämna tillstånd om verksamheten är av synnerlig betydelse för näringslivet eller för orten eller annars från allmän synpunkt. Enligt 6§ tredje stycket andra meningen skall dock detta inte hindra att sådan flygplats, väg eller järaväg, vars anläggande prövas i särskild ordning, används för avsett ändamål. Dessa kan alltså inte förbjudas även om förhållanden som anges i första och andra styckena föreligger. Bl. a. vägar är därigenom undantagna från vad som gäller annan miljöfarlig verksamhet. För att en väganläggning skall prövas enligt miljöskyddslagen krävs för närvarande en frivillig ansökan enligt 9 § samma lag. Miljöskyddslagens tillsynsregler är i princip tillämpli­ga på väganläggningar. Naturvårdsverket kan med stöd av 41§ miljö­skyddslagen yrka att koncessionsnämnden meddelar föreskrifter om skyddsåtgärder.

Miljöskyddsutredningen föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1983:20) Bättre miljöskydd II att möjligheter till obligatorisk prövning av en allmän väg eller gata skulle införas genom ett bemyndigande för regeringen att föreskriva att dels nyanläggning som kan befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse, dels ombyggnad eller trafikreglerande åtgärder som kan medföra att olägenhet i väsentlig grad ökar i omfattning inte får utföras utan att koncessionsnämnden för miljöskydd lämnat tillstånd enligt miljöskydds­lagen. Regeringen skulle göra denna prövning efter en särskild framställning från statens naturvårdsverk. Utredningen föreslog även att 6 § tredje stycket andra meningen miljöskyddslagen skulle upphävas eftersom bestämmelsen i praktiken har inneburit att en prövning enligt lagen av ett väg-, flygplats-eller järavägsföretag måste inskränkas till frågor om skyddsanordningar och

andra   försiktighetsmått.   Ett  annat   förslag  av   utredningen   var  att

178


 


väghållaren skulle vara skyldig enligt väglagen att upprätta en miljökonsek-     Prop. 1990/91:90 vensbeskrivning vid byggande av allmän väg.

I anledning av utredningens förslag infördes krav på miljökonsekvens­beskrivningar i väglagen. Något system för obligatorisk förprövning av vägar enligt miljöskyddslagen infördes emellertid inte och 6§ tredje styc­ket andra meningen ändrades inte heller (prop. 1986/87:135, JoU 25, rskr. 319). Vid riksdagens behandling av den miljöpolitiska propositionen 1988 ansåg jordbmksutskottel (JoU 1987/88:23) i anledning av en motion angående prövning av vägar enligt miljöskyddslagen att de överväganden som gjordes av miljöskyddsutredningen om önskvärdheten av konces­sionsprövning av vägprojekt har mycken fog för sig. Utskottet ansåg dock att det fanns anledning att avvakta erfarenheteraa som vinns av regleraa om obligatoriska miljökonsekvensbeskrivningar som infördes i väglagen ett år tidigare. Utskottet framhöll att möjligheten till frivillig prövning liksom naturvårdsverkets rätt att begära prövning enligt 41 § miljöskydds­lagen kvarstår men att den nya ordningen för miljöfrågoraas behandling vid vägbyggen borde utvärderas och ställning därefter tas till frågan om koncessionsprövning.

I den nyss nämnda utvärderingen görs också en jämförelse med pröv­ning enligt miljöskyddslagen. Slutsatsen i utvärderingen är att vägar inte bör göras förprövningspliktiga enligt miljöskyddslagen eftersom detta inte skulle ge en ytterligare förbättrad miljöhänsyn. I rapporten föreslås emel­lertid vissa ändringar i förordningen (1988:1015) om riksvägplan och planer för länstrafikanläggningar för att större miljöhänsyn skall tas tidigt i projekteringen. Bl. a. skall i flerårsplan endast få redovisas vägbyggnadsfö­retag som genomgått en förstudie som innehåller en miljökonsekvensbe­skrivning.

Med en förprövning av vägar enligt miljöskyddslagen kan man få en prövningsmyndighet som ser tillåtlighets-, lokaliserings- och skyddsåt-gärdsfrågoma från olika synpunkter. Det är viktigt att en noggrann och allsidig miljöprövning görs av vägprojekt som har en betydande inverkan på miljön och hushållningen med naturresurser. Den miljökonsekvens­beskrivning som vägverket gör enligt väglagen skulle då vara en viktig del av beslutsunderlaget.

Att länsstyrelsen, som regeringen nyss förordat, får ett väsentligt infly­tande på miljökonsekvensbeskrivningar i vägärenden innebär ett ökat opartiskt inflytande på vägbyggnadsfrågor och att som vägverket föreslagit krav införs på att en miljökonsekvensbeskrivning skail upprättas innan en väg får tas upp i en flerårsplan innebär ett ökat hänsynstagande till miljö­aspekter. Med hänsyn till detta och till att regeringen har tillsatt en utred­ning med uppgift att se över miljöskyddslagstiftningen (Dir. 1989:32) och att överväga även denna fråga finner regeringen att det för närvarande inte finns skäl att föreslå att en obligatorisk prövning av vägar enligt miljö­skyddslagen införs. Det bör i stället ankomma på kommittén att överväga frågan.

179


 


8.3.2.6 Torvlagen                                                          Prop. 1990/91:90

För bearbetning av torvfyndigheter fordras koncession som prövas av länsstyrelsen. Vid koncessionsprövningen skall NRL tillämpas (7§). Enligt förordningen (1985:626) om vissa torvfyndigheter skall en ansökan om koncession innehålla bl. a. en karta, täktplan och utredning som belyser behovet av den tillämnade verksamheten och dess inverkan på allmänna och enskilda intressen samt utredning i övrigt som sökanden vill åberopa för att styrka i ansökan lämnade uppgifter. Om ansökan uppfyller kraven kungörs den och meddelande skickas bl.a. till berörda fastighetsägare. Innan beslut fattas infordras yttrande från bl.a. berörda kommuner. Läns­styrelsens beslut får överklagas till regeringen. Även naturvårdsverket har rätt att överklaga.

Med hänsyn till den inverkan denna typ av verksamhet har på miljön
och hushållningen med naturresurser bör en miljökonsekvensbeskrivning
bifogas en ansökan om koncession enligt torvlagen. Eftersom de bestäm­
melser som finns i lagen och förordningen inte är tillräckliga finner rege­
ringen att detta bör föreskrivas i förordningen till NRL samt att länsstyrel­
sen som tillståndsmyndighet får föreskriva vad denna miljökonsekvens­
beskrivning bör innehålla.
     —-

8.3.2.7 Ellagen                                                  '

Enligt ellagen får elektriska starkströmsledningar inte dras fram eller be­gagnas utan koncession. Koncession meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt elförordningen (1982:548) får statens energiverk meddela koncession. Vid prövning av frågor om meddelande av koncession skall NRL tillämpas (2 §).

En ansökan om linjekoncession skall enligt förordningen innehålla bl. a. uppgifter om överföringsbehov och alteraativa ledningssträckningar som undersökts och resultatet av det samråd som föregått ansökningen. Till ansökan skall fogas en karta över ledningens föreslagna sträckning och beskrivning av den mark som behöver tas i anspråk.

En ansökan om områdeskoncession skall innehålla bl.a. en karta med sökandens ledningar med spänning över 250 volt samt stationer.

Om en ansökan om koncession inte omedelbart avslås skall yttrande inhämtas från bl. a. länsstyrelsen, kommuner och fastighetsägare som be­rörs.

Med hänsyn till den inverkan på miljön som elledningar och andra elanläggningar har finner regeringen att en ansökan om koncession som regel bör innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Detta bör föreskrivas i förordningen till NRL. Energiverket bör i egenskap av tillståndsmyndighet bedöma om beskrivningen är tillräcklig. Eftersom länsstyrelsen skall avge yttrande och även deltar i samrådsförfarandet innan ansökan görs till energiverket bör länsstyrelsen ges tillfälle att yttra sig över miljökon­sekvensbeskrivningen.

180


 


8.3.2.8 Rörledningslagen                                                 Prop. 1990/91:90

Enligt rörledningslagen krävs koncession för framdragning och använd­ning av rörledning för transport av fjärrvärme, råolja eller naturgas om rörledningen är längre än 20 km.

Koncession meddelas av regeringen men ansökan skall ges in till och beredas av statens energiverk. Vid koncessionsprövning skall NRL tilläm­pas (4§). Enligt förordningen (1978:164) om vissa rörledningar skall en ansökan om koncession innehålla bl. a. uppgift om markanvändning och planförhållanden i berörda områden, den inverkan på allmänna och en­skilda intressen som den tillämnade verksamheten kan bedömas få samt de åtgärder sökanden anser behövliga för att skydda allmänna intressen eller enskild rätt. Om ansökan uppfyller kraven skall den kungöras och meddelande skickas till sakägaraa för erinringar. Yttrande skall inhämtas från kommunen, länsstyrelsen och koncessionsnämnden för miljöskydd. Energiverket överlämnar sedan ärendet till regeringen med ett utlåtande.

Byggande av rörledningar kan ha en viss påverkan på miljön och även inverka på annan verksamhet inom området. Även i denna typ av till­ståndsärenden bör därför en miljökonsekvensbeskrivning normalt upprät­tas av sökanden. Det bör ankomma på regeringen att föreskriva om detta i förordningen till NRL. Energiverket bör vid sin befattning med ansökan ta ställning till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen. Även länsstyrel­sen får i sitt yttrande tillfälle att bedöma beskrivningen. Regeringen har som prövningsmyndighet ytterst att avgöra om miljökonsekvensbeskriv­ningen är tillräcklig.

8.3.2.9 Luftfartslagen

Enligt luftfartslagen får flygplatser för allmänt bmk (allmänna flygplatser) inte inrättas eller drivas utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Detsamma gäller om en allmän flygplats byggs om eller driften ändras, om en sådan åtgärd inte är av ringa betydelse. Tillstånd får beviljas bara om hinder inte möter av hänsyn till det allmän­na. Vid tillståndsprövningen skall hänsyn tas till bl. a. markförhållandena och till störaingar som kan uppkomma för omgivningen och NRL skall tillämpas (6 kap. 5§ luftfartslagen). Enligt luftfartsförordningen (1986:171) prövar luftfartsverket frågor om tillstånd att inrätta och driva allmänna flygplatser samt fastställer villkor för tillståndet.

Inrättande av flygplatser för allmänt bmk eller utökning av flygverksam­
heten på sådana flygplatser kan i de flesta fall antas innebära stor påverkan
på miljön. Därför bör alltid en miljökonsekvensbeskrivning upprättas vid
tillståndsärenden enligt 6 kap. 5§ luftfartslagen som avser tillstånd att
inrätta en allmän flygplats eller att bygga om eller ändra driften vid en
sådan flygplats om ombyggnaden eller driftsändringen medför en utökning
av flygverksamheten som inte är av ringa betydelse. En föreskrift om detta
bör finnas i förordningen till NRL. Luftfartsverket har som tillståndsmyn­
dighet att bedöma om den beskrivning som upprättats är tillräcklig. Det
kan fömtsättas att luftfartsverket inhämtar yttrande i ärendet från länssty-
     181


 


relsen som då givetvis skall få tillfälle att yttra sig även över miljökon-     Prop. 1990/91:90 sekvensbeskrivningen.

8.3.2.10 Farledslagen

Lagen reglerar inrättande och utvidgningar av allmänna hamnar och all­männa farleder. Beslut om detta meddelas enligt lagen av regeringen eller, om regeringen bestämmer det sjöfartsverket. Genom förordningen (1983:814) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn har regeringen föreskrivit att sjöfartsverket skall meddela beslut om detta. Enligt farledslagen kan föreskrifter som meddelas i ett beslut inte avse miljöhänsyn. Ifrågavarande typ av anläggningar och åtgär­der innebär i undantagsfall sådana ingrepp i miljön att tillåtligheten kan behöva prövas av regeringen enligt 4 kap. 2§ NRL. Under alla omständig­heter bör ingreppen bedömas mot de hushållningsintressen som anges i NRL. Beträffande farledslagen finns således starka skäl som talar för att den bör anknytas till NRL. Regeringen föreslår därför att farledslagen, i likhet med andra speciallagar som reglerar verksamheter som tar naturre­surser i anspråk, skall anknytas till NRL. Det innebär, med den lagtekni­ska lösning som regeringen har valt beträffande regleraa om miljökon­sekvensbeskrivningar, att även farledslagen kommer att omfattas av den lagstiftningen.

Sjöfartsverket har i sitt remissvar ansett att någon miljökonsekvensbe­skrivning inte är nödvändig vid tillämpningen av farledslagen utan att det är helt tillfyllest att en sådan görs i vattenmål. Regeringen kan inte dela denna uppfattning. Med hänsyn till den stora miljöpåverkan som tillstånd enligt farledslagen i vissa fall kan medföra finner regeringen att en miljö-konsekvensbeskrivning normalt bör upprättas i samband med en ansökan. Detta bör föreskrivas i förordningen till NRL. Sjöfartsverket har som tillståndsmyndighet alt bedöma om den upprättade miljökonsekvensbe­skrivningen är tillräcklig. Verket bör då även ge länsstyrelsen tillfälle att yttra sig över beskrivningen.

8.3.2.11 Kulturminneslagen

Lagen om kulturminnen m.m. har beröringspunkter med NRL främst
därigenom att NRL reglerar hur hänsyn skall tas till kulturminnesvårdens
intressen vid prövning av frågor om ändrad användning av mark- och
vattenområden, Lagen är emellertid i första hand en bevarandelagstiftning
för vilken det inte finns skäl att införa regler om miljökonsekvensbeskriv­
ningar. Inte heller påfordras av andra skäl en anknytning av kulturminnes­
lagen till NRL. Det är emellertid viktigt att kulturmiljövårdens intressen
beaktas såväl vid upprättande av miljökonsekvensbeskrivningar som i
efterföljande beslut när exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön
prövas i enlighet med bestämmelseraa i NRL.
                                        jg2


 


8.3.2.12 Skogsvårdslagen och skötsellagen                         Prop. 1990/91:90

Frågan om skogsvårdslagen och skötsellagen bör anknytas till NRL berör­des i propositionen till NRL där det uttalades att det då inte fanns skäl att koppla samman lagarna. I MKB-rapporten anförs beträffande de areella näringaraa att de åtgärder som kan övervägas för att möjliggöra en till­ämpning av miljökonsekvensbeskrivningar inom dessa är följande.

Införande av bestämmelser om att skogsstyrelsen och lantbmksstyrel­sen skall åläggas att göra samlade miljökonsekvensbeskrivningar av skogsbmkets resp. jordbmkets utveckling inom ramen för sin treårspla­nering.

Införande av bestämmelser om att skogsstyrelsens och lantbmksstyrel­sens instmktioner skall ställa krav på miljökonsekvensbeskrivningar som underlag för beslut om bl. a. utfärdande av olika föreskrifter och allmänna råd.

— Införande av krav på att varje skogsvårdsdistrikt eller varje skogsvårds­
styrelse skall redovisa en samlad miljökonsekvensbeskrivning av
skogsbmksplanema och storskogsbmkets planer inom sitt område.
Skogsstyrelsen delar i sitt remissvar åsikten i rapporten att miljökon­
sekvensbeskrivningar med lämplig utformning även bör införas i de areel­
la näringaraa men anser att enskilda åtgärder på enskilda objekt i skogs­
bmket aldrig skall behöva föregås av en särskild miljökonsekvensbeskriv­
ning. Om däremot nya metoder eller driftsformer tas i bmk som kan
befaras få en väsentlig inverkan på miljön eller hushållningen med naturre­
surser bör konsekvensema av dessa först belysas. Domänverket har fram­
fört liknande synpunkter. Lantbmksstyrelsen ser positivt på en mer syste­
matisk användning av miljökonsekvensbeskrivningar som underlag för
beslut där åtgärdema får en väsentlig inverkan på miljöförhållandena eller
hushållningen med naturresurser. I de mer övergripande och generellt
verkande besluten ankommer det på vederbörande myndigheter att ansva­
ra för att miljökonsekvensema beskrivs. I enskilda ärenden anser lant­
bmksstyrelsen att krav på miljökonsekvensbeskrivningar endast kan stäl­
las på sökanden vid större arbetsföretag, dvs. de som har mera omfattande
inverkan på miljön och hushållningen med naturresurser. Lantbmkamas
och skogsägamas riksförbund anser att miljökonsekvensbeskrivningar kan
vara motiverade vid införandet av nya föreskrifter och allmänna råd och i
samhällsplanering och vid anslagsframställning. Däremot avvisar förbun­
den en generell styming av branschemas metoder och anser att införande
av krav på MKB-beslut på det enskilda lantbmksföretaget vore ett ödesdi­
gert beslut. 1 den biologiska metodutvecklingen kan en miljökonsekvens­
beskrivning undantagsvis vara motiverad.

Med hänsyn till att de areella näringamas verksamhet fått en allt större inverkan på miljön under senare år finner regeringen att det är viktigt att fömtsättningar införs för att kunna ställa krav på miljökonsekvensbeskriv­ningar när behov föreligger. Regeringen delar skogsstyrelsens och domän­verkets uppfattning att ett sådant behov kan föreligga i samband med att någon ny åtgärd skall vidtas, t. ex, att en ny metod eller driftsform skall tas

i bmk, som kan antas få en väsentlig inverkan på miljön eller hushållning-

183


 


en med naturresurser. Nya metoder eller driftsformer införs i många fall     Prop. 1990/91:90 genom att skogsstyrelsen respektive lantbmksstyrelsen utfärdar föreskrif­ter och allmänna råd. Dessa bör som föreslås i rapporten föregås av en miljökonsekvensbeskrivning.

Den nyligen tillsatta utredningen om utvärdering och översyn av skogs­politiken (Dir. 1990:47) kommer även att behandla frågan om systemati­ska miljökonsekvensbeskrivningar inom skogspolitiken och skogsbmket med beaktande av bl. a. MKB-rapporten.

I princip bör den som avser att genomföra en miljöpåverkande åtgärd inom de arella näringaraa vara skyldig att redovisa konsekvenseraa av åtgärden. Regeringen finner dock med hänvisning till det nyss anförda att det inte finns tillräckligt underlag för att nu införa några krav i skogsvårds­lagen eller i skötsellagen på att enskilda fastighetsägare skall upprätta miljökonsekvensbeskrivningar vid enskilda arbetsföretag. Förslag i denna fråga bör beträffande skogsbraket utformas av den skogspolitiska utred­ningen. Beträffande frågan om skyldighet för jordbrakare att göra miljö­konsekvensbeskrivningar bör motsvarande överväganden göras av statens jordbmksverk.

8.3.2.13 Lagen om kommunal energiplanering

Enligt lagen om kommunal energiplanering skall det i varje kommun finnas en aktuell plan för tillförsel, distribution och användning av energi i kommunen.

Kommunema spelar en viktig roll för att åstadkomma ett miljöanpassat energisystem. Statsmakteraa anger fömtsättningama för aktörema på energimarknaden, bl.a. genom energibeskattningen och tillståndsgivning enligt 4 kap. NRL. Den kommunala energiplaneringen har stor betydelse för hur energiförsörjningen utformas inom dessa ramar. Det är därför viktigt att planeringen tar hänsyn till det kommunala energisystemets miljöpåverkan. Det gäller inte bara lokala miljöstömingar, utan också regionala och globala miljöhot.

I MKB-rapporten pekas på vikten av miljökonsekvensbeskrivningar som underlag i den kommunala energiplaneringen. Statens energiverk anser i sitt remissvar att det är viktigt att man även på lokal nivå har en miljöanpassad energiplanering. Verket analyserar f. n. hur miljöfrågoraa kan inkluderas i arbetet enligt lagen om kommunal energiplanering.

Regeringen delar uppfattningen att miljökonsekvensbeskrivningar bör
användas i planeringen enligt lagen om kommunal energiplanering. Be­
skrivningaraa bör bl.a. belysa hur lokala miljöförhållanden påverkas ge­
nom lokal produktion av värme och kraft och genom val av uppvärm­
ningsformer — t.ex. Qärrvärmeanslutning och alteraativ vid ersättning av
elvärme. I detta sammanhang bör beskrivningaraa även belysa dalgången
i större värmeåtervinningsanläggningar och grappbebyggelse. Vidare bör
redovisas hur alteraativa åtgärder påverkar utsläppen av ämnen som ger
upphov till regionala och globala miljöstömingar. Det gäller t. ex. utsläpp
av svavel- och kväveoxider, kolväten, koldioxid och ozonnedbrytande
gaser.
                                                                                           184


 


En kommunal energiplanering där miljökonsekvensbeskrivningar ingår    Prop. 1990/91:90 som ett underlag ger kommuninnevånare, kommunledning och myndighe­ter möjligheter att bedöma hur olika åtgärder på energiområdet i kommu­nema bidrar till att minska miljöstömingama.

Regeringen finner mot denna bakgmnd att krav på miljökonsekvens­beskrivningar bör införas i den kommunala energiplaneringen. Lagen om kommunal energiplanering är inte anknuten till NRL. Därför bör en bestämmelse införas i lagen om kommunal energiplanering att till den energiplan som skall finnas skall höra en miljökonsekvensbeskrivning.

8.3.2.14        Kontinentalsockellagen

Som framgått av vad regeringen tidigare anfört har riksdagen beslutat att kontinentalsockellagen skall anknytas till NRL från den 1 juli 1992. Enligt kontinentalsockellagen tillkommer rätten att utforska och utvinna konti­nentalsockelns naturtillgångar staten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela tillstånd för annan än staten att utfor­ska eller utvinna naturtillgångar på kontinentalsockeln. Enligt kontinental-sockelförordningen (1966:315) får Sveriges geologiska undersökning med­dela tillstånd till sand-, gms- eller stentäkt inom allmänt vattenområde i vissa fall. 1 övrigt ger regeringen tillstånd. Enligt förordningen skall ansö­kan innehålla bl. a. uppgift om de åtgärder sökanden anser erforderliga för att förebygga vattenförorening och intrång på sjöfart, fiske samt andra allmänna och enskilda intressen.

Även vid tillståndsärenden innefattande rätt till borraing eller utvinning enligt kontinentalsockellagen bör enligt regeringens mening normalt upp­rättas en miljökonsekvensbeskrivning. Regeringen bör föreskriva om detta när ändringen i lagen träder i kraft. Naturvårdsverket och boverket som kan fömtsättas yttra sig över dessa tillståndsärenden bör även beredas tillfälle att yttra sig över den upprättade miljökonsekvensbeskrivningen eftersom de får anses ha en bättre överblick över de geografiska områden som berörs i dessa ärenden än vad de enskilda länsstyrelsema har.

8.3.2.15        Den nya minerallagen

Enligt den av riksdagen beslutade minerallagen som träder i kraft den 1 juli 1992 skall vid beviljande av bearbetningskoncession för mineral NRL tillämpas (4 kap. 2 §). Ärenden om koncession skall prövas av bergmästa­ren i det distrikt där koncessionsområdet ligger. Vid tillämpningen av NRL skall bergmästaren samråda med länsstyrelsen. Ärenden om konces­sion skall hänskjutas till regeringen om bergmästaren bedömer frågan om koncession vara särskilt betydelsefull ur allmän synpunkt eller om berg­mästaren vid tillämpningen av NRL finner skäl att frångå vad länsstyrel­sen har föreslagit.

Bearbetning av mineral medför vanligtvis en stor påverkan på miljön.
Därför finner regeringen att en miljökonsekvensbeskrivning bör bifogas en
ansökan om bearbetningskoncession. Eftersom länsstyrelsen skall ge råd
till bergmästaren vid tillämpningen av NRL bör länsstyrelsen även få
         185


 


bedöma om miljökonsekvensbeskrivningen är tillräcklig eller om den be­höver kompletteras. Föreskrifter om detta bör ges i förordningen till NRL sedan minerallagen trätt i kraft.


Prop. 1990/91:90


8.3.3 Innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning m. m.

Regeringens förslag; En miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla underiag för en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön och hälsan samt hus­hållningen med naturresurser, utformad med hänsyn till behovet i det enskilda fallet.

Förslag till altemativa lägen och utformningar bör finnas. Veder­börande prövningsmyndighet skall bedöma om en miljökon­sekvensbeskrivning är tillräcklig eller behöver kompletteras. Läns­styrelsema får en viktig roll i sammanhanget även i de fall de inte är prövningsmyndighet.


Förslaget i MKB-rapporten: Överensstämmer i stort sett med mitt för­slag.

Remissinstanserna: Socialstyrelsen är kritisk mot att hälsoaspekten inte har beaktats i förslaget. Arbetarskyddsstyrelsen understryker vikten av att beslutsunderlaget inte ensidigt speglar konsekvensema för miljön utan att även eventuell påverkan i arbetsmiljön beaktas. Statens väg- och trafikin­stitut anser att det är viktigt med en kvalitetskontroll av hur MKB genom­förs och föreslår att denna kontroll får utföras av myndigheter med miljö­ansvar, som länsstyrelsemas miljövårdsenheter. Lunds universitet anser att en MKB alltid skall redovisa olika altemativ (inklusive noll-alteraati-vet) till den planerade verksamheten eller åtgärden.

Regeringens överväganden: Enligt rapporten bör miljökonsekvensbesk­rivningen hållas samman i ett dokument, som under prövningsprocessen relateras till övrigt beslutsunderlag. Innehållet i en sådan beskrivning bör i normalfallet byggas upp enligt den praxis som utvecklats intemationellt och i tillämpliga delar bestå av:

en beskrivning av berörda områdens egenskaper och fömtsättningar,

en beskrivning av företaget, inklusive altemativa lägen och utformning­ar,

en beskrivning av varje alteraativs väsentliga konsekvenser för miljön och hushållningen med naturresurser,

förslag till åtgärdsprogram för att undvika eller begränsa angivna nega­tiva konsekvenser.

I de fall företaget tillkommer för att ersätta eller komplettera en befintlig funktion, t. ex. en ny trafikanläggning, bör enligt rapporten förslaget också jämföras med ett nod-alternativ dvs. ingen förändring alls. I vissa fall behövs ett noll-alteraativ för att motivera förändringen över huvud taget.

Slutsatsen i rapporten är att innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning får bestämmas med hänsyn till de verksamheter, åtgärder och geografiska


186


 


områden som är berörda, samt vad som i övrigt kan bedömas som rimligt     Prop. 1990/91:90 och befogat i sådana ärenden som skall omfattas av regler om MKB.

Enligt EG-direktivet från 1985, artikel 3, skall en miljökonsekvensbe­skrivning i varje enskilt fall på ett lämpligt sätt identifiera, beskriva och bedöma de direkta och indirekta verkningama av ett projekt beträffande följande faktorer:

människor, fauna och flora,

mark, vatten, luft, klimat och landskap,

samspelet mellan faktorema i första och andra strecksatsen,

materiella tillgångar och kulturarvet.

Socialstyrelsen anser att rapporten inte är förenlig med Europeiska stadgan om miljö och hälsa som antagits 1989 av miljö- och hälsominist-rama i WHOs Europaregion och som styrelsen har bifogat till sitt re­missvar. Av denna stadga framgår under mbriken strategiska faktorer bl.a. följande: Miljön bör förvaltas som en positiv resurs för människors hälsa och välbefinnande. Administrativa och ekonomiska styrmedel, in­klusive beskattning, liksom fysisk planering är viktiga instrament för att främja miljöförhållanden som kan leda till god hälsa och välbefinnande och bör användas för detta syfte. Vid en bedömning av inverkan på miljön bör hälsoaspekteraa ges större betydelse.

Regeringen delar socialstyrelsens uppfattning att konsekvensema för människors hälsa givetvis skall ingå i en miljökonsekvensbeskrivning. Lagtexten har också utformats så att detta klart framgår.

Det är självklart att en miljökonsekvensbeskrivning även skall omfatta de kulturvärden i den yttre miljön som berörs. Som regeringen tidigare erinrat om (avsnitt 8.3.1) inbegrips kulturvärdena i det hushållningsbe­grepp som NRL utgår från. Därför behöver detta inte särskilt anges i lagtexten.

Regeringen finner att det inte är lämpligt att i lagtexten i detalj ange vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla. Regeringen har därför valt att i stället ange vad som skall uppnås med en sådan beskrivning, nämligen att möjliggöra en samlad bedömning av inverkan på miljön och hälsan samt hushållningen med naturresurser. Vad som exakt bör ingå i en miljökonsekvensbeskrivning får avgöras från fall till fall beroende på arten och omfattningen av verksamheten i fråga. Vid denna bedömning bör bl. a. följande beaktas.

Syftet är att en miljökonsekvensbeskrivning jämfört med dagsläget skall
ge ett bättre underlag för beslut samt påverka de avvägningar och förhand­
lingar som föregår ett avgörande i en viss fråga så att miljöhänsynen
beaktas i större utsträckning. Miljökonsekvensbeskrivningama skall också
medverka till en ökad kunskap och medvetenhet om miljö- och naturre­
sursfrågor i samhället. Kraven på innehållet i en miljökonsekvensbeskriv­
ning kan mot den bakgmnden ställas mycket höga. Lagstiftningen om
miljökonsekvensbeskrivningar får emellertid inte leda till ett tungrott och
krångligt system med onödiga kostnader och förseningar till följd. Det är
också viktigt att undvika att beslutsunderlaget blir oöverskådligt och där­
med inte fyller den funktion som är avsedd. Som riksdagens jordbmksut-
skott uttalat bör omfattningen av miljökonsekvensbedömningen stå i rim-
  187


 


ligt förhållande till vad beslutet avser. Ett minimikrav måste enligt utskot- Prop. 1990/91:90 tet vara att miljökonsekvensema av ett beslut redovisas på samma sätt som sker för de ekonomiska konsekvenseraa. Miljökonsekvensbe­skrivningens omfattning och innehåll bör bero av den aktuella verksamhe­tens art och omfattning samt begränsas till de för denna verksamhet relevanta frågoma. Helt avgörande är enligt regeringens uppfattning att beskrivningen av miljökonsekvenseraa blir en integrerad del i beslutspro­cesserna enligt berörda lagar från det att dessa processer påbörjas. I en miljökonsekvensbeskrivning skall redovisas vilka realistiska altemativ som kan övervägas när det gäller lokalisering eller utformning. För att olika altemativ från miljösynpunkt skall kunna vägas mot varandra är det i normalfallet väsentligt att redovisa ett noll-aUemativ, dvs. vad det skulle innebära att inte genomföra det som åsyftas.

Miljökonsekvensbeskrivningen bör presenteras på ett överskådligt och lättbegripligt sätt. Omfånget bör begränsas eftersom målsättningen är att allmänheten skall kunna ta del av beskrivningen och kunna föra fram synpunkter med hänvisning till den.

Flera remissinstanser har betonat vikten av att någon myndighet kvali­tetskontrollerar de miljökonsekvensbeskrivningar som upprättas. Detta tillgodoses i regeringens förslag genom att miljökonsekvensbeskrivningar skall ingå som en del i ett beslutsunderiag. Beslutsunderlagets kvalitet skall bedömas av den myndighet som har att besluta i det ärende där en beskrivning har upprättats men det är givetvis sökanden som ansvarar för och bekostar att en miljökonsekvensbeskrivning upprättas och att den uppfyller kraven.

I och med att en miljökonsekvensbeskrivning ingår i beslutsunderlaget, skall ett tillstånd eller en annan sökt åtgärd naturligtvis inte beviljas om miljökonsekvensbeskrivningen inte är tillfredsställande. Någon ytterligare sanktion för den som underlåter att upprätta en miljökonsekvensbeskriv­ning behövs inte.

Som framgår av genomgången av lagar i avsnitt 8.3.2, ankommer pröv­ningen på länsstyrelsen beträffande tillstånd enligt naturvårdslagen och torvlagen. Med hänsyn till den roll länsstyrelsen har i ärenden enligt väglagen och ellagen bör länsstyrelsen även i ärenden enligt dessa lagar bedöma den miljökonsekvensbeskrivning som har upprättats. Detta gäller även tillstånd enligt den nya minerallagen.

Även i ärenden enligt luftfartslagen och farledslagen bör länsstyrelsen få tillfälle att till den beslutande myndigheten yttra sig över miljökonsekvens­beskrivningen.

1 ärenden enligt miljöskyddslagen blir koncessionsnämnden eller läns­styrelsen den myndighet som har att bedöma om den miljökonsekvens­beskrivning som upprättats är tillräcklig och i vattenmål har vattendom­stolen att bedöma detta.

I tillståndsärenden enligt 4 kap. NRL och enligt rörledningslagen är det regeringen som beslutar och som därmed ytterst har att bedöma den miljökonsekvensbeskrivning som föreligger.

Regeringen fömtsätter att de yttranden som infordras frän länsstyrelsen,
bl. a. av vattendomstolen i vattenmål, av regeringen i ärenden enligt 4 kap.
     188


 


NRL, av koncessionsnämnden i miljöskyddsärenden och av energiverket i     Prop. 1990/91:90 ärenden enligt rörledningslagen kommer att innehålla en bedömning av den miljökonsekvensbeskrivning som föreligger i respektive ärende.

I de fall där länsstyrelsen anser att en miljökonsekvensbeskrivning bör kompletteras från miljö-, hälso- eller naturresurssynpunkt får länsstyrel­sen, i de fall tillståndsprövningen ligger på en annan myndighet och länsstyrelsen är remissorgan, hos denna myndighet begära att sökanden kompletterar sin miljökonsekvensbeskrivning.

De viktiga uppgifter som regeringen avser att lägga på länsstyrelsema när det gäller arbetet inom länen med miljökonsekvensbeskrivningar mo­tiveras dels av länsstyrelsens sakkunskap på plan- och miljöområdet samt länsstyrelseraas kännedom om regionala och vissa lokala förhållanden men även av att länsstyrelserna har tillsyn i länen över hushållningen med naturresurser (5 kap. 3 § NRL). 1 propositionen till NRL angavs att detta är naturligt bl.a. med hänsyn till de viktiga uppgifter som ankommer på länsstyrelsen enligt flera av de författningar vid vilkas tillämpning NRLs bestämmelser avses få betydelse. Länsstyrelsen ansvarar också för tillsy­nen och efterlevnaden av vad som föreskrivs eller beslutas med stöd av 4 kap. NRL. Motiveringen för detta är att länsstyrelsen i regel har tillsynen över sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd av koncessions­nämnden. Länsstyrelsen hade alltså när NRL infördes redan tillsynsupp­gifter beträffande flertalet anläggningar som skall prövas enligt 4 kap. NRL.

Boverket, naturvårdsverket och riksantikvarieämbetet kommer också att spela en viktig roll genom de råd och riktlinjer som bör utarbetas till stöd för arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar. De bör till ledning för detta arbete följa utvecklingen och inhämta praktiska erfarenheter från de tillståndsprövande myndigheteraa.

Ett syfte med miljökonsekvensbeskrivningar är en offentlig redovisning av inverkan av den åsyftade anläggningen, verksamheten eller åtgärden på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser och vilka motiv och avvägningar som ligger till gmnd för en ansökan. Genom att allmänheten, miljöorganisationer m. fl. får ta del av detta ökar deras möjligheter att påverka myndigheter och företag att ta större hänsyn till miljö- och natur-hushållningsintressen.

I flertalet av de lagar som är anknutna till NRL finns särskilda bestäm­melser om offentliggörande.

Enligt PBL skall översiktsplaner och detaljplaner ställas ut för allmänhe­ten, de förstnämnda under minst två månader och de senare under minst tre veckor. Utställningstiden skall kungöras. Innan planema utarbetas skall också samråd äga mm. Enligt vattenlagen skall bl. a. eri ansökan om tillstånd till vattenföretag kungöras.

Enligt miljöskyddslagen skall koncessionsnämnden sörja för fullständig utredning av ett ärende som prövas bl. a. genom att bereda dem som kan beröras av den miljöfarliga verksamheten tillfälle att yttra sig. Enligt väglagen skall en arbetsplan, som skall innehålla en miljökonsekvensbe­skrivning, vanligtvis ställas ut för granskning.

1 ärenden enligt torvlagen skall en ansökan om koncession kungöras och       189


 


fastighetsägare m. fl. underrättas. Enligt elförordningen skall vid handlägg-     Prop. 1990/91:90 ning av en ansökan om koncession för elanläggning yttrande inhämtas från bl.a, fastighetsägare och andra sakägare. Enligt rörledningslagen skall en ansökan om koncession kungöras och sakägare underrättas.

När lagstiftningen om miljökonsekvensbeskrivningar har trätt i kraft bör, i samband med dessa kungöranden och meddelanden, upplysas om att en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats och om hur det går att få ta del av den. När utställning sker bör miljökonsekvensbeskrivningen samtidigt hållas tillgänglig och slutsatser och synpunkter som inhämtats över denna redovisas på ett åskådligt sätt.

I naturvårdslagen, luftfartslagen och farledslagen finns inga föreskrifter om offentliggörande. Vissa ärenden enligt dessa lagar kan antas få en stor miljöpåverkan. Beträffande dessa finns det skäl att överväga att införa ett offentliggörande i någon form. Bestämmelser om detta bör meddelas i den särskilda förordning om miljökonsekvensbeskrivningar som regeringen avser att besluta om.

Att allmänheten får information om och tillgång till tillståndsansökning­ar, miljökonsekvensbeskrivningar samt det beslut som ansvarig myndighet fattar på gmndval av detta är också krav som ställs i del tidigare nämnda EG-direktivet, artikel 6 och 9.

I de fall ett projekt har betydande effekter på miljön i ett annat land bör information ges även till detta land vilket även krävs i EG-direktivet, artikel 7. Denna fråga behandlas även i den konvention om miljökon­sekvensbeskrivningar i fråga om gränsöverskridande miljöstömingar som utarbetats inom ECE och som nämnts i inledningen till detta kapitel.

I vissa ärenden skall en prövning ske enligt flera olika lagar, exempelvis först en prövning av regeringen om tillstånd enligt 4 kap. NRL och därefter en prövning av koncessionsnämnden om tillstånd enligt miljöskyddslagen. I dessa fall bör givetvis samma miljökonsekvensbeskrivning kunna använ­das vid de olika prövningarna. Den kan emellertid behöva kompletteras för att anpassas till vad som krävs i skilda fall.

Som framgått är det alltså inte möjligt att generellt ange vad en miljö­konsekvensbeskrivning skall innehålla. De exemplifieringar som har gjorts i rapporten och i EG-direktivet samt de uttalanden regeringen har gjort här bör vara gmndläggande för de avvägningar som får göras i det praktiska arbetet med utformandet av miljökonsekvensbeskrivningar.

190


 


9 Övervakning av tillståndet i miljön


Prop. 1990/91:90


Regeringens ställningstagande: Det nationella miljöövervaknings­programmet byggs ut i syfte att förbättra insamling och beskrivning av såväl nationell som interaationell information.

Enhetliga regionala miljöövervakningsprogram införs successivt i varje län för att ge erforderliga kunskaper om regionala miljöförhål­landen och som underlag för regional och kommunal planering.

Regeringens förslag: Regeringen föreslår att miljöövervakningen tillförs totalt 75 milj. kr. den kommande treårsperioden.


Naturvårdsverkets förslag i rapporten Miljöövervakningen inför 2000-talet: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Naturvår­dsverket föreslår att ett nytt nationellt övervakningsprogram införs genom att programmet för övervakning av miljökontroll utvidgas till att omfatta ytterligare delprogram såsom hälsa och naturresurser och att vissa befint­liga stationer läggs ned. På regional nivå ersätts den samlade recipient­kontrollen och de olika luft- och vattenvårdsförbundens miljöövervakning med mer enhetliga och heltäckande regionala program som ger en helhets­bild över hela landet. Tidigare erfarenheter på regional nivå tas tillvara. Lokala program utformas individuellt för utsläpp av mer speciell karaktär. Det övergripande ansvaret för den förstärkta miljöövervakningen bör enligt förslaget ligga på naturvårdsverket. I detta ingår arbete med budget, planering, administration och resultatredovisning. På regional nivå bör motsvarande ansvar enligt naturvårdsverket läggas på länsstyrelseraa. En successiv utbyggnad av det nya systemet föreslås under en tre-årsperiod.

Remissinstanserna: Naturvårdsverkets rapport Miljöövervakningen in­för 2000-talet har i allt väsentligt mottagits positivt av remissinstanseraa. Statskontoret saknar dock en utvärdering av den hittillsvarande miljö­kontrollen. När det gäller organisationen av miljöövervakningen anser skogsstyrelsen att sektorsmyndigheter och regionala organ bör medverka vid utformningen av programmen. Flera instanser anser att de bör bli representerade i det organ som avses ersätta PMK-rådel (PMK=program för miljökontroll). Svenska Kommunförbundet anser att den nationella övervakningen skall samordnas med den regionala och att tyngdpunkten i verksamheten bör ligga på regional nivå.

De flesta remissinstanseraa tillstyrker utredningens förslag att miljö­övervakningen skall finansieras över statsbudgeten via avräkning mot förekommande miljöavgifter. Sveriges industriförbund anser att intema­tionella och nationella Övervakningsprogram bör bekostas av staten utan avräkning mot miljöavgifter och att regionala program bör bekostas av dem som påverkar miljön i regionen.

En sammanställning av remissinstanserna återfinnes i bilaga 10.2.

Regeringens överväganden: Regeringen bedömer att betydelsefulla ut­vecklingslinjer i den framtida miljöpolitiken är ökat intemationellt samar­bete, förbättrad kunskapsuppbyggnad och uppföljning av miljötillståndet samt ökad decentralisering och vidgat sektorsansvar i det nationella arbe-


191


 


tet. En viktig fömtsättning i det fortsatta arbetet för en god livsmiljö är att     Prop. 1990/91:90 kunskaperaa om miljötillståndet ökas. Med hjälp av forskning och miljö­övervakning regionalt, nationellt och intemationellt kan de miljöpolitiska insatsema stämmas av i förhållande till satta mål och vidare eventuella nya problem identifieras.

Miljöövervakningen i Sverige är interaationellt väl utvecklad, vilket har inneburit att Sverige före många andra länder kunnat studera utvecklingen av försuraingen och andra allvarfiga miljöproblem.

Det finns i dag en omfattande men relativt splittrad verksamhet med miljöövervakning på olika nivåer i samhället. På den nationella nivån bedriver naturvårdsverket sedan år 1978 programmet för övervakning av miljökvalitet PMK som huvudsakligen täcker sådana områden som inte är påverkade av direkta utsläpp. Naturvårdsverket redovisar resultaten av miljöövervakningen bl.a. i årsboksserien Monitor. Även andra centrala myndigheter ansvarar för viss miljöövervakning som behövs som underlag för beslut inom sina ansvarsområden.

Miljöövervakningen på den regionala nivån omfattar sådana områden som är påverkade av föroreningar och bedrivs huvudsakligen i form av samordnad recipientkontroll för vissa vattenområden och genom regional luftkvalitetsövervakning. Särskilda luft- och vattenvårdsförbund har spe­lat en viktig roll för tillkomsten av dessa övervakningsprogram. 1 samband med den förstärkning som nu bör göras skall dessa erfarenheter och den organisation som kan finnas regionalt tas till vara.

Lokal miljöövervakning förekommer även på kommunal nivå genom framförallt luftövervakning i tätorter och genom övervakning av enskilda utsläpp. Även de kommunala erfarenheteraa bör tas till vara vid den fortsatta utvecklingen av miljöövervakningen.

Åtskilliga miljöproblem är gränsöverskridande och många har global räckvidd. Det krävs därför internationell samverkan om miljöövervak­ningen och miljöövervakningen på nationell nivå är en viktig fömtsättning för det interaationella arbetet. Stor hänsyn till den intemationella utveck­lingen bör därför tas inför den fortsatta uppbyggnaden av miljöövervak­ningen. Det är angeläget att svenska resultat i möjligaste mån kan stämmas av i intemationell samverkan. De viktigaste intemationella inslagen i detta sammanhang är konventionen om gränsöverskridande luftförore­ningar, Helsingforskommissionen, Pariskommissionen och Nordsjökonfe­rensen.

EG beslutade nyligen att inrätta en särskild myndighet, European Envi-ronmental Agency (EEA), för miljöfrågor. Miljöövervakning är inled-nigsvis myndighetens främsta uppgift. Som vi tidigare framhållit i kapitel 5 bör Sverige så snart som möjligt ansöka om medlemskap i EEA.

PMK-nätet fungerar i dag inte helt tillfredställande. Det krävs stora
insatser för att få till stånd ändamålsenlig miljöövervakning. Arbetet med
samordnade recipientkontrollprogram och olika regionala övervaknings­
program har ofta försvårats av förhandlingar och diskussioner om hur
finansieringen skall lösas. Detta har inneburit att samordnade recipient­
kontrollprogram fortfarande saknas i delar av landet, Samma sak gäller
också för övervakning av vissa slag av utsläpp och förekomst av giftiga
    192


 


ämnen. Detta har dessutom inneburit att det i regel är svårt att garantera     Prop. 1990/91:90 nödvändig kontinuitet i övervakningen. En annan brist är att systemet för miljöövervakning består av flera olika slag av mätprogram, vilket innebär att insamlade data inte kan bearbetas i den utsträckning som är önskvärd.

Behovet av sammanställd och utvärderad information är stort hos olika intressenter — från det intemationella till det lokala planet. Både datahan­tering och analys- och resultatutvärdering inom miljöövervakningen måste utgå från likartade principer och stärkas i det fortsatta arbetet.

Regeringen anser att miljöövervakningen utgör ett gmndläggande in­stmment i miljövården — för kunskapsförsörjningen, för beslut om miljö­mål och om väl avvägda åtgärder liksom för att följa upp effektema av miljöarbetet. Detta gäller både i ett nationellt och ett intemationellt per­spektiv. Miljöövervakning är vidare en fömtsättning för att kunna gå över från utsläppsmål till miljömål.

Tillståndet i miljön bör vara utgångspunkt för de beslut som måste fattas av skilda organ på olika nivåer i samhället. En effektivare miljöövervak­ning är ett av de instmment som ger underlag för en mer förfinad analys och för utformningen av kostnadseffektiva åtgärdsprogram. Den kan där­igenom leda till att stora kostnader för samhället kan sparas. Miljööver­vakningen kommer enligt regeringens mening att vara en av gmndstenama i det framtida miljöarbetet. Den bör också fungera som säkerhetsnät och larmklocka där förebyggande åtgärder inte haft tillräcklig verkan.

Regeringen anser att målen för en effektiv miljöövervakning ställer krav på att det skall vara möjligt att

     beskriva tillståndet i miljön,

     bedöma hotbilder,

     analysera olika utsläppskällors nationella och interaationella påverkan på miljön,

     lämna underlag för åtgärder och

     följa upp beslutade åtgärder.

För att uppfylla dessa mål föreslår regeringen ett nytt ändamålsenligt miljöövervakningsprogram.

Naturvårdsverket har föreslagit en kraftig utbyggnad av både den natio­nella och den regionala miljöövervakningen. Regeringen delar naturvårds­verkets uppfattning om att miljöövervakningen på sikt även bör omfatta exempelvis befolkningens hälsotillstånd och spridningen av miljögifter

Regeringen anser emellertid att kostnaderaa och omfattningen av ett utökat miljöövervakningssystem bör preciseras närmare i det utrednings­arbete som pågår inom verket. Den medelsram som regeringen nu anger innebär en kraftig förstärkning av den nationella miljöövervakningen och att ett regionalt system kan börja byggas ut. Det är också angeläget att undersöka om redan existerande informationssystem om t. ex. befolkning­ens hälsotillstånd kan utnyttjas i detta sammanhang.

De olika sektorsmyndighetema har en betydelsefull roll i miljöövervak­
ningen. Dessa myndigheter bör enligt regeringens bedömning löpande
följa och dokumentera miljöskadliga effekter av skilda slag från verksam­
heter inom respektive sektor. Vidare bör de ha ansvar för att utarbeta
förslag till åtgärder som syftar till att begränsa de skadliga effektema,
      193

13   Riksdagen 1990/91. I saml. Nr 90


Erfarenheter som vunnits inom tidigare regionalt övervakningsarbete Prop. 1990/91:90 tas till vara. De regionala programmen bör utformas så enhetligt som möjligt så att jämförelser mellan mätdata m. m. inom och utom regionen kan göras. Länsstyrelsema skall ha ansvar för den regionalt utformade miljöövervakningen. Samtidigt bör utrymme finnas för industrier och andra förorenare att delta i arbetet med miljöövervakningen på regional nivå. Regeringen anser att sektorsorganen på regional nivå också har en viktig roll. Ett nära samarbete mellan naturvårdsverket, länsstyrelsema och sektorsorganen är betydelsefullt både på nationell och regional nivå. Det är angeläget att också kommunema vid behov utvecklar övervak­ningsprogram eller motsvarande.

Regeringen anser att höga kvalitetskrav bör ställas inom miljöövervak­ningen. De laboratorier som utför provning och analyser bör därför vara ackrediterade enligt lagen (1989:164) om kontroll genom teknisk provning och om mätning.

I naturvårdsverkets övergripande ansvar för miljöövervakningen skall ingå budgetansvar, planering, administration och resultatredovisning av­seende den nationella verksamheten,

Händelsema i Västerhavet år 1988 med giftalgblomning, säldöd och en mycket omfattande syrebristsituation aktualiserade på ett påtagligt sätt behovet av en ökad beredskap inför akuta miljöhot mot våra havsområ­den. För att tidigt kunna slå larm om akuta miljöhot i omgivande havsom­råden krävs en fortlöpande övervakning. En jour-central inrättas därför vid Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), Larm om akuta förändringar i havet inrapporteras till denna och vidarebefordras till berörda. Redan i dagsläget har SMHI en fungerande dygnetmntverksam-het.

Möjligheten att använda en flygburen scanner altemativt den existeran­de utmstningen för satellitdatabearbetning vid SMHI för att uppnå en effektivare, översiktlig havsövervakning ska utvärderas.

Regeringen anser vidare att länsstyrelsemas möjligheter till snabba och effektiva informationsinsatser i samband med akuta miljöhot bör förstär­kas. A v denna anledning tillförs länsstyrelseraa i län med marina forsknings­centra extra resurser.

Bland annat mot bakgmnd av ovan redovisade förhållanden inrättade regeringen genom beslut den 1 juni 1989 särskilda marina centra för forsk­ning kring den marina miljön knutna till universiteten i Stockholm, Göte­borg och Umeå. De har till uppgift att fömtom att bedriva forskning och utbildning gällande den marina miljön även delta i miljöövervakande verk­samhet. De har under hösten 1990 diskuterat sin framtida roll inom mil­jöövervakningen med företrädare för regeringen och myndigheteraa, bl. a. naturvårdsverket. Erfarenheter av hittillsvarande uppbyggnadsarbete och förda diskussioner visar på betydelsen av att marina forskningscentra kan erbjuda myndigheter och forskare fullgoda resurser inom havsmiljöområ­det. Naturvårdsverket har en central roll för att samordna arbetet med den marina havsmiljöövervakningen. Geologisk information och kunskap är också av grandläggande betydelse för miljövården.

Regeringen anser att PMK-rådet vid naturvårdsverket skall ersättas med 194


 


ett nytt organ som skall biträda verket i planering av och medelstilldelning- Prop. 1990/91:90 en till den samlade miljöövervakningen. Skälet till förändringen är att PMK-rådet har haft ett begränsat inflytande över verksamheten inom PMK. Beslut om medelstilldelning m. m. har fattats i administrativ ord­ning inom naturvårdsverket. Det nya organet bör ha större beslutsbefogen­heter och ges en bred representation med ledamöter från centrala, regiona­la och lokala myndigheter och organisationer samt från forskningen.

Övervakningen på nationell nivå har hittills belastat statsbudgeten me­dan övervakningen på regional nivå huvudsakligen har finansierats på frivillig väg. För att åstakomma en bättre tillförlitlighet och högre effekti­vitet måste finansieringen ges en fastare stmktur.

Regeringen föreslår att den nationella miljöövervakningen även i fort­sättningen finansieras över statsbudgeten. Sammantaget bör miljööver­vakningen totalt tillföras 75 milj. kr. utöver befintliga resurser för treårspe­rioden 1991/92-1993/94.

För budgetåret 1991/92 föreslår regeringen en ram på 40 milj, kr. för nationell miljöövervakning och 9 milj. kr. för regional övervakning i enlighet med våra förslag i avsnitt 20, anslagen B I och B 2.

Som ett bidrag till täckningen av det ökade medelsbehovet avser rege­ringen att höja avgiften för myndighetemas verksamhet enligt miljö­skyddslagen.

I enlighet med naturvårdsverkets uppgifter bör det ankomma på verket att utreda och lämna förslag till hur finansieringsfrågan långsiktigt kan lösas. Ett nytt system bör gälla från och med budgetåret 1992/93. Upp­byggnad och utveckling av det nya systemet för miljöövervakning i sin helhet bör ske stegvis så att mesta möjliga erfarenheter av tidigare program kan tillvaratas.

195


 


10 Återställning av miljöskadade områden


Prop. 1990/91:90


Regeringens förslag i korthet:

   Medel anvisas till förstärkt övervakning av skogsskador och markförändringar, fortsalt försöksverksamhet med praktisk skogsmarkskalkning, utökad kalkning av försurade sjöar och vat­tendrag, utökad verksamhet för skydd och restaurering av kultur­minnen samt förstärkning av åtgärder för skydd av bmnnar. Kalkningsbidraget höjs vad avser omkalkningar i hela landet och nykalkningar i försurade sjöar och vattendrag i Norrlands inland och Qälltrakter. Kalkningsbidraget bör även användas för att sänka kvicksilver- och cesiumhalterna i försurade sjöar,

   Ett femårigt program för sanering och återställning av miljöska­dade områden genomförs, 25 milj, kr per år avsätts för ändamålet med början budgetåret 1991/92, Programmet utvärderas mot slutet av femårsperioden.


10.1 Bakgrund

Försurningen av svenska sjöar och vattendrag är en process som naturligt sker långsamt. Men på gmnd av luftföroreningar har försurningsprocessen ökat i hastighet med mellan 200 och 300 gånger under vårt århundrade. Vattenkemiska och biologiska analyser visar att de flesta svenska sjöar och vattendrag är påverkade av försurning. I början av 1980-talet var 16 000 av Sveriges ca 85000 sjöar så allvarligt skadade av försuraing att känsliga arter kraftigt minskat i antal eller försvunnit. I syfte att återställa sjöar som påverkats av försurningen inleddes år 1976 ett program med att tillföra sjöaraa kalk. Kalkningen har därefter under femton år successivt byggts ut. I närmare 6000 sjöar har förhållandena för växt- och djurlivet förbättrats påtagligt genom kalkning. Försurningssituationen för svenska vattendrag är mindre väl känd. De uppskattningar som har gjorts tyder på att åtmins­tone en fjärdedel av den totala sträckningen av vattendragen — utan kalkning — skulle ha varit allvarligt försurningsskadad.

Värst utsatt för ytvattenförsurning är Blekinge och Kronobergs län samt Hallands, Älvsborgs, Göteborgs och Bohus län, I dessa län är mellan 50 och 75% av alla sjöar och vattendrag allvarligt försurade. Större områden med omfattande försurningsskador finns även i stora delar av Svealand, södra Norrland och i Norrlands kustland.

I fjällen och de fjällnära trakterna har försurningssituationcn förvärrats under de senaste 10—15 åren. De medelstora och större sjöarna och vattendragen i området har i allmänhet inte drabbats av vattenkemiska förändringar under 1980-talet. I mindre vattendrag i den södra fjäll- och fjällnära regionen har dock försurningsskadorna ökat betydligt under 1980-talet. På grand av bl.a. försurningen har järn, aluminium och mangan fällts ut i ökad omfattning. Fisk och många bottenlevande smådjur har minskat i antal.


196


 


Kvicksilverhalteraa i fisk i försurade sjöar och vattendrag är ofta så höga     Prop. 1990/91:90 att fisken anses vara otjänlig som människoföda (> 1 mg kvicksilver/kg fiskkött). Skador på djur och växter på gmnd av höga aluminiumhalter är ett annat karaktäristiskt drag för försurade vatten.

Halterna av cesium är i vissa försurade sjöar och vattendrag mycket höga inom de områden som drabbades av kraftigt nedfall dagarna efter kärnkraftsolyckan i Tjeraobyl våren 1986. Cesiumhalteraa kommer att under lång tid vara fortsatt höga om inte särskilda åtgärder vidtas. De åtgärder som kan minska kvicksilverhalterna i fisk mest effektivt, bedömer naturvårdsverket också vara effektiva för att minska cesiumhalterna. Kalkningsåtgärder som minskar halteraa av kvicksilver och cesium i försu­rade sjöar bör rymmas inom kalkningsprogrammet.

En försöksverksamhet med statsbidrag för åtgärder mot surt gmndvat­ten bedrevs under åren 1985 — 1988 och omfattade 25 milj. kr. Medlen användes för åtgärder i enskilda vattentäkter för permanentboende. Stats­bidrag lämnades för åtgärder som syftade till att höja vattnets pH och alkalinitet eller enbart vattnets pH. Dessutom lämnades bidrag för att som alternativ etablera en ny vattentäkt. Livsmedelsverket har efter denna försöksverksamhet fått medel för att utveckla metodik för testning och produktkontroll av avsyraingsutrastningar, i falt testa installerade filters effektivitet, teknisk utveckling av filter samt att sprida information till allmänhet och kommuner i frågor rörande åtgärder mot surt bmnnsvatten.

Det försurande nedfallet påverkar också skogsmarken. Ju mer marken utarmas desto kraftigare och långvarigare kommer vår naturmiljö att påverkas. Vid minskad syrabelastning kommer en återhämtning i sjöar, vattendrag, gmndvatten samt för växt- och djurliv att fördröjas av att marken är försurad. Under den treårsperiod som inleddes under budget­året 1990/91 bedriver skogsstyrelsen en försöksverksamhet med skogs­markskalkning och vitaliseringsgödsling. Det ingår i den skogspolitiska kommitténs uppdrag att närmare granska frågan om skogsmarkens försur­ning.

Olika former av miljöfarlig verksamhet har på många håll orsakat bestå­ende skador på mark- och vattenområden. På ett antal platser föreligger sådana problem med verkningar från tidigare aktiviteter att saneringsåt­gärder ter sig ofrånkomliga. Inventeringar som har gjorts visar att det på 1 OOO-tals platser i Sverige finns gamla avfallsupplag, förorenade markom­råden och förorenade bottensediment. Exempel är tungmetalläckage från gmvavfall, läckage från förorenad mark vid gamla träimpregneringsan-läggningar samt kvicksilverläckage från fiberbankar.

Merparten har orsakats av verksamheter som startades, och många gånger också avslutades, innan miljöskyddslagen (1969:387) kom till. För den som efter lagens ikraftträdande utövat miljöfarlig verksamhet gäller enligt miljöskyddslagen skyldighet att avhjälpa olägenhet även efter det att verksamheten har upphört.

Successivt framkommer också på andra sätt, t. ex. vid markundersök­ningar i samband med nybebyggelse m.m., att det finns föroreningspro­blem. Sannolikt finns ytterligare många områden både på land, under

197


 


vatten och i bottensediment som är skadade genom föroreningar och behöver återställas.


Prop. 1990/91:90


10.2 Återställning av skador förorsakade av luftföroreningar och försurning

Regeringens förslag: Regeringen föreslår att medlen för återställning av skador förorsakade av luftföroreningar och försuraing höjs med 44 milj. kr. till 176,5 milj. kr, för budgetåret 1991/92. Som ytteriiga­re stöd för dessa åtgärder bedrivs forskning, övervakning m.m. Medlen för återställning av skador förorsakade av luftföroreningar och försuraing bör användas till förstärkt övervakning av skogsska­dor och markförändringar samt pågående försöksverksamhet med praktisk skogsmarkskalkning. Vidare bör medlen användas till ut­ökad kalkning av försurade sjöar och vattendrag, utökad verksam­het för skydd och restaurering av kulturminnen samt förstärkning av åtgärder avseende bmnnar. Det höjda kalkningsbidraget bör användas för omkalkningar så att tidigare återställning kan säker­ställas och för nykalkningar i försurade sjöar och vattendrag i Norr­lands inland och fjälltrakter. Kalkningsbidraget bör även användas för att sänka kvicksilver- och cesiumhalteraa i försurade sjöar.


Naturvårdsverkets förslag: Naturvårdsverket har i rapporten Luft 90 behandlat frågan om behovet av åtgärder och föreslagit en utbyggnad av kalkningsverksamheten som överensstämmer med regeringens förslag.

Delegationen för Miljöprojektet Sundsvall-Timrå: Delegationen har i sitt betänkande (SOU 1990:10) Rent till 2000 gjort en analys av kvicksilver och cesiumföroreningar i försurade sjöar samt lämnat förslag på åtgärder.

Remissinstanserna: Inga erinringar har framförts mot naturvårdsverkets förslag.

Regeringens överväganden: Försuraingen och kvävemättnaden har förvärrats. Detta redovisas i Luft 90 och gäller särskilt markförsuraingen som hotar skogens långsiktiga produktionsförmåga (1987/88:85, JoU23, mom. 89 a).

Genomförda och beslutade krav förväntas minska de svenska svavelut­släppen med ca 70% till år 2000, räknat från 1980 års nivå. Målet att minska utsläppen med 65% till år 1995 uppnås sannolikt med redan beslutade åtgärder. De förslag om minimering av svavelutsläpp som rege­ringen redovisar senare i denna proposition bör leda till 80-procentig minskning av dessa utsläpp.

Utvecklingen vad gäller kväveoxider är mer bekymmersam. En kraftiga­re tillväxt inom delar av transportsektora samt nya bedömningar av ut­släpp från sjöfart och arbetsfordon visar att én minskning med 30% till år 1995 är en större utmaning än vad som stod klart när detta mål formulera­des. Nya siffror visar att arbetsfordon svarar för ungefär 20% av utsläppen och sjöfarten för ungefär 10%, Det krävs ett omfattande åtgärdsprogram


198


 


för att nå målet. Osäkerheterna i prognosema måste också tas i beaktande, Prop. 1990/91:90 För att minska nedfallet till sådana nivåer att människor och natur inte kommer till skada kommer Sverige att arbeta aktivt för att få till stånd gemensamma åtgärder för EFTA och EG. Inom FNs ekonomiska kommis­sion för Europa, ECE, pågår arbete med ett protokoll för begränsning av flyktiga organiska ämnen, samt revidering av protokollen för svavel- och kväveoxider gmndade på kritiska belastningsgränser. Därigenom blir den samlade effekten större än om ensidiga åtgärder vidtas i Sverige,

Insatsema för att minska svavelutsläppen i Europa har successivt skärpts. Detta gäller särskilt för de länder i Västeuropa som har stor betydelse för nedfallet i Sverige, Hittills är dock de beslut som fattats i Europa om att begränsa de försurande utsläppen inte tillräckliga för att de kritiska belastningsgränsema för försurande nedfall skall klaras i de känsli­ga delaraa av Skandinavien, Fortsatta åtgärder är alltså nödvändiga. Även om ländema i Europa lyckas begränsa utsläppen väsentligt mer än vad som nu planeras kommer det att ta decennier innan effektema av utsläpps­begränsningaraa slår igenom i mark- och vattensystemen. Enligt regering­ens bedömning kommer kalkning av framför allt sjöar och vattendrag därför att behöva fortsätta i ett flertal år. Syftet med kalkningen är att bevara biologiska system, så att de när belastningen och tillförseln av försurande ämnen har begränsats, kan fortleva och utvecklas naturligt.

Kalkningsinsatsens beständighet är beroende av flera faktorer. Sjöns omsättningstid, dvs. den tid det tar att föraya sjöns vatten via tillrinning­en, har störst betydelse för hur ofta kalkningsinsatseraa behöver göras. Men även kalkdos, kalkningsmetoden och vattenkvaliteten har betydelse. Omsättningstiden är inte absolut för en sjö utan varierar ofta år från år bl, a, på gmnd av väderlek. Resultat från uppföljande vattenkemiska prov­tagningar bör därför avgöra när det är tid för en förayad kalkningsinsats.

Försuraing av sjöar och vattendrag förändrar växt- och djurlivet först måttligt och senare mer dramatiskt. Aluminium och andra metaller falls ut, Kalkningen neutraliserar vattnet, förbättrar livsvillkoren för växt- och djurlivet samt binder de frigjorda metallerna. Om tidigare kalkningsinsalT ser inte följs upp genom omkalkningar hotas växt- och djurlivets existens. De äterbundna metallema löses ut igen. Efter varje tidigare kalkning har metaller bundits i vattnets bottenslam. Ansamlingen där ökar successivt. Den s.k. bumerangeffekten vid utebliven omkalkning innebär att en stor mängd metaller, som har lösts ut från marken i tillrinningsområdet och som länge bundits och ansamlats i bottenslammet, på kort tid löses ut i vattnet. Resultatet blir en kraftig gifteffekt för växt- och djurlivet.

Regeringen anser därför att omkalkningar bör ha hög prioritet. Detta bl.a. för att inte onyttiggöra tidigare gjorda insatser. För kommande budgetår beräknar regeringen i enlighet med naturvårdsverkets Luft 90 kostnaderaa för omkalkningsprojekt till 140 milj. kr.

Nya kalkningsprojekt aktualiseras fortlöpande, dels beroende på det
fortsatta sura nedfallet, dels beroende på att den hittillsvarande kalknings­
verksamheten är ojämnt fördelad över landet. I vissa län kalkas upp till
90% av de försurade vattnen, medan i andra ger staten bidrag till kalkning
av endast en procent av de försurade vattnen. En förklaring till detta är att
     199


 


försurningsskadorna upptäcktes tidigt i särskilt utsatta delar av landet,     Prop. 1990/91:90 medan kalkningsbehovet klargjordes mycket senare i andra delar av lan­det, där försuraingsprocessen gått långsammare.

Det är främst i Norrlands inland som nya kalkningsinsatser är angeläg­na. Det är vattendrag och fjällsjöar, flera klassade som riksintressen för vetenskaplig naturvård, som är försurade.

När utsläppen och därmed nedfallet inte minskar i den omfattning som krävs för att försuraingen skall hejdas, är kalkningen den enda åtgärd som återstår för att det biologiska livet inte helt skall slås ut. Erfarenheteraa av kalkning av sjöar och vattendrag är omfattande och visar att insatsema är positiva och effektiva.

Naturvårdsverkets projekt Kalkning-kvicksilver-cesium, som redovisas i rapporten Luft 90, visar att kalkningsinsatseraa ger en betydande sänk­ning av kvicksilverhalteraa. Samma projekt visar vidare att kalkning i dag är den metod som mest effektivt sänker cesiumhalteraa i insjöfisk.

Regeringen förordar en försiktig uppbyggnad av kalkningsinsatseraa i Norrlands inland och Qälltrakter. Kalkningsinsatseraa kommer att bli omfattande och kräva delvis ny teknik för att möta den speciella proble­matiken med s.k. surstötar eller stötvis kraftig tillförsel av försurande ämnen i samband med omfattande snösmältning. Det totala behovet av kalkning är omfattande men verksamheten behöver utvecklas successivt så att man kan återföra erfarenheter från de tidiga projekten.

Vid sidan av kalkningen av sjöar och vattendrag utgör insatser mot luftföroreningaraas effekter på kulturminnen och kulturföremål ett områ­de för förstärkta insatser. Det är angeläget att hejda den nedbrytning som i dag sker särskilt av äldre byggnadsdetaljer i sandsten och kalksten i de äldre stadskämoraa. Även andra materialgmpper såsom hällristningar, mnstenar, medeltidskyrkoraas stenskulpturer m.fl. utsätts i dag för en snabb förstörelse. För att komma till rätta med denna snabba nedbrytning krävs att utsläppen av svavel- och kväveföreningaraa minskar.

Det krävs också direkta skydds- och konserveringsarbeten på de vikti­gaste gmpperaa av värdefulla kulturminnen för att effektema av nedbryt­ningen inte skall bli alltför omfattande. De medel som över naturvårds­verkets budget anvisas till riksantikvarieämbetet bör därför förstärkas. Regeringen föreslår därför att den del av anslaget för återställning av skador förorsakade av luftföroreningar som används för skydd och restau­rering av kulturminnen höjs med 4 milj. kr. Därmed förfogar riksantikva­rieämbetet över sammanlagt drygt 14,5 milj. kr. för åtgärder enligt ämbe­tets handlingsprogram för luftföroreningsinsatser under budgetåret 1991/92,

Regeringen har tidigare (avsnitt 6.2) sammanfattat de miljöpolitiska insatserna inom kulturmiljövårdens område. I det sammanhanget har också behovet av insatser mot luftföroreningaraas effekter belysts.

Medlen för återställning av skador förorsakade av luftföroreningar höjs med 44 milj. kr. till 176,5 milj. kr. nästa budgetår enligt regeringens anslagsberäkningar som vi återkommer till i det följande (kapitel 21, anslagen Bl och B2).

200


 


10.3 Sanering och återställning av miljöskadade områden Prop. 1990/91:90

Regeringens förslag: Ett femårigt program för sanering och återställ­ning av miljöskadade områden genomförs, 25 milj, kr, per år avsätts för detta ändamål med början budgetåret 1991/92, Programmet utvärderas mot slutet av femårsperioden.


Naturvårdsverkets förslag: Förslaget i naturvårdsverkets fördjupade an­slagsframställning för budgetåren 1991/92—1993/94 överensstämmer i huvudsak med regeringens ställningstagande.

Regeringens överväganden: På I OOO-tals platser i Sverige finns gamla avfallsupplag, förorenade markområden och förorenade bottensediment. Dessa miljöskadade områden utgör ett hot mot hälsa och miljö, eftersom risken för utlakning av farliga ämnen på många platser är avsevärd. Fram­tida problem kan förväntas särskilt vad gäller metaller, stabila eller svår-nedbrytbara samt ackumulerbara och toxiska föroreningar, om inte sane­rings- och återställningsåtgärder vidtas.

För att belysa problemet kan nämnas att den metallutlakning, som sker inom Dalälvsorådet från gmvavfall i Falun och Garpenberg, kan härledas till de ca 15 milj. ton avfall som lagrats i området under hundratals år av gmvdrift. På andra håll i landet har under de senaste 50 åren lagrats minst 200 milj. ton avfall av liknande slag och varje år tillkommer minst 15 milj, ton.

Andra föroreningar som kan ge påverkan av betydelse på vattenmiljön regionalt är fiberbankar i anslutning till skogsindustrieraa. Dessa innehål­ler kvicksilver och i vissa fall PCB, Utlakningen av föroreningar från miljöskadade områden utgör dessutom i många fall en allvarlig belastning på de lokala yt- och gmnd vattensystemen och innebär en begränsning av möjlighetema att utnyttja mark för t.ex. bostadsbebyggelse.

Statens naturvårdsverk har sedan mitten av 1970-talet arbetat med frågor om sanering och återställning av miljöskadade områden. Antalet konkreta åtgärder är hittills förhållandevis litet, beroende bl, a. på att kunskapen om problemens art och omfattning liksom om lämpliga meto­der för återställning behövt byggas upp successivt. Med undantag för gmvavfallssidan är kunskapen fortfarande otillräcklig.

Genom att särskilda medel budgetåret 1988/89 ställdes till förfogande
för åtgärder mot miljöskador har naturvårdsverket påbörjat ett mer syste­
matiskt och långsiktigt arbete med återställningsfrågoraa. Parallellt här­
med har verket satt i gång konkreta återställningsåtgärder bl, a, beträffande
gmvavfall, fiberbankar och gamla impregneringsanläggningar. Som exem­
pel på sådana åtgärder kan nämnas efterbehandling av metallinnehållande
sandmagasin vid Saxberget, Ludvika. Hittills anvisade medel är därmed i
huvudsak intecknade.
                  

Naturvårdsverket har i anslutning till sin fördjupade anslagsframställ­ning för budgetåren 1991/92-1993/94 i en promemoria redovisat verkets pågående och planerade arbete med att åtgärda miljöskadade områden. Verket föreslår att ytterligare   150 milj,  kr,  anvisas för budgetåren


201


 


1991 /92 -1993/94 för dels nödvändig planering av ett långsiktigt åtgärds-     Prop, 1990/91:90 program, dels fullföljande av påbörjade projekt och inledning av nya.

Samtidigt sker för Dalälvens avrinningsområde särskilda insatser. Rege­ringen har tillsatt en särskild delegation. Dalälvsdelegationen (ME 1987:02), för att utarbeta ett åtgärdsprogram för att minska förore-ningaraa till Dalälven, Delegationen har slagit fast att åtgärder som be­gränsar utsläppen av tungmetaller från upplag med gravavfall bör ha högsta prioritet. Delegationen har också genomfört ett stort projekt beträf­fande återställningen av gamla gmvavfallsupplag. Detta projekt ligger till gmnd för de åtgärder som planeras för att minska metalläckaget från gmvavfallsupplagen. En fristående förhandlare har nyligen utsetts för att tillsammans med myndigheter och berörda företag/fastighetsägare arbeta för att nå en överenskommelse om hur åtgärdema på bästa sätt skall genomföras.

Gmvavfall utgör den största enskilda källan för läckage av metaller till svenska vatten. Belastningen av metaller på Östersjön från svenska källor kan till stor del härledas från gammalt gmvavfall i Dalälvens tillrinnings­område. Åtgärder här måste därför även fortsättningsvis ha hög prioritet. Även i naturvårdsverkets aktionsplan mot havsföroreningar framhålls sär­skilt behovet av att åtgärda gmvavfallsupplagen. Naturvårdsverkets arbete med gmvavfallsprojekt fömtsätts ske samordnat med delegationens.

Miljöprojekt Sundsvall-Timrå har i sitt betänkande (SOU 1990:102) Rent till 2 000, beskrivit problemen samt redovisat förslag till åtgärder för gamla industriområden och fiberbankar. Bl.a. föreslås att efterbehand-lingsfrågor i större utsträckning skall tas upp i samband med tillstånds­prövningar enligt miljöskyddslagen. Miljöprojekt Västra Skåne har i sitt betänkande (SOU 1990:93) Miljön i Västra Skåne, redovisat förslag till åtgärder för gamla avfallsupplag.

Regeringens bedömning är att arbetet i övrigt med sanering och åter­ställning måste fortsätta i huvudsak enligt naturvårdsverkets förslag. Arbe­tet bör samordnas med länsstyrelseraas arbete med utveckling av de regio­nala miljöanalyserna. Det är angeläget att påbörjade återställningsprojekt fullföljs samt att ytterligare insatser initieras i samråd med länsstyrelser och kommuner beträffande de skadade områden där det finns tillräcklig kunskap om behovet av åtgärder och lämpliga återställningsmetoder. Det­ta får ske parallellt med att planeringen för det mer långsiktiga arbetet bedrivs. Eftersom fel teknik eller olämpliga metoder kan ge nya skador i miljön är det nödvändigt med en uppbyggnad av kompetens och kunskap om hur och till vilka kostnader undersökningar och åtgärder kan genomfö­ras,

1 den kommunala planeringen bör särskilt uppmärksammas behovet av
återställningsåtgärder inom resp. invid tätortsområden med tanke på
framtida möjligheter att utnyttja gamla industriområden i samhällsbyg­
gandet. Det bör i sammanhanget framhållas att i de fall där någon önskar
exploatera ett miljöskadat område kan utövaren åläggas att bekosta
nödvändiga återställningsåtgärder. Även då förutsätts dock att kunskap
om lämplig metod och teknik finns tillgänglig och att rätt åtgärder väljs. I
detta sammanhang får regeringen erinra om att kommuneraa genom sin
    202


 


allmänna skyldighet att ansvara för en heltäckande avfallsplanering också     Prop. 1990/91:90 är skyldiga att inventera gamla avfallsdeponier samt vidta de åtgärder som behövs för att förhindra förorening av omgivningen.

Erfarenheter och rekommendationer från andra industriländer bör i möjligaste mån utnyttjas i det svenska återställningsarbetet. Regeringen har erfarit att naturvårdsverket har inlett ett samarbete bl, a, med Kanada beträffande gmvavfall och att några svenska återställningsprojekt också fått internationell uppmärksamhet.

Regeringen föreslår mot denna bakgmnd att naturvårdsverket för de närmaste fem budgetåren anvisas 25 milj, kr, per år för att planera och genomföra sanering och återställning av miljöskadade områden. En fort­sättning av programmet härefter bör föregås av en utvärdering.

Regeringen återkommer i det följande (kapitel 21, anslaget B13) med förslag om medel för nästa budgetår.

203


 


11 Miljömedvetande och utbildning


Prop. 1990/91:90


Regeringens ställningstaganden: Miljöundervisningen i gmndskolan, gymnasieskolan och vuxenutbildningen skall radikalt förstärkas. Inom gymnasieutbildningens program — som i dag kallas linjer — skall miljöundervisningen vävas in i programmens karaktärsämnen, I det kommande läroplansarbetet kommer bl, a, miljöutbildningens utformning att ses över och ägnas särskild uppmärksamhet.

Miljöfrågorna ges också en ökad vikt i all gmndläggande högsko­leutbildning. Vid den påbörjade översynen av linjestmkturen inom civilingenjörsutbildningen beaktas miljöfrågomas betydelse sär­skilt.

Avfalls- och återvinningsfrågorna utgör en del av den samlade miljöproblematiken och bör behandlas i sammanhang med denna. Det är viktigt att avfalls- och återvinningsfrågor blir en del av den gmndläggande tekniska högskoleutbildningen, såväl den konstmk-tions- som den produktionsinriktade.

Frågan om inrättande av miljöinriktningar inom den matematisk­naturvetenskapliga linjen prövas lokalt.

Regeringens förslag i korthet:

   Särskilda fortbildnings- och utvecklingsinsatser för lärare inom högskolan genomförs, med syfte att integrera miljöfrågoraa i den ordinarie utbildningen. Arbetet med dessa frågor följs aktivt ge­nom en referensgmpp.

   Antalet antagningsplatser på miljö- och hälsoskyddslinjen vid universitetet i Umeå utökas från 62 till 90 fr, o, m, budgetåret 1991/92,

   Den ettåriga kompletteringsutbildningen för naturvetare och tekniker genomförs under ytterUgare tre år fr.o,m, bud­getåret 1991/92 med sammanlagt 90 antagningsplatser per år.

11.1 Inledning


I den svenska skolan pågår stora förändringar. Riksdagen beslutade nyli­gen (prop. 1990/91:18, UbU 4, rskr. 76) att ansvaret för skolverksamheten förs över till kommunema.

Regeringen kommer senare i en för gymnasieskolan och vuxenutbild­ningen gemensam proposition att föreslå att miljöundervisningen radikalt förstärks. Inom gymnasieutbildningens olika program — som i dag kallas linjer — kommer miljöundervisningen att vävas in i programmens karak­tärsämnen.

Under några år har, genom länsskolnämndema, en satsning gjorts på miljöundervisningen i gmndskolan med hjälp av regionalt placerade miljöresurspersoner. Dessa har haft till uppgift att vägleda och inspirera undervisningen i miljöfrågor och har spelat en stor roll i utvecklandet av


204


 


olika projekt, bl. a, genom viktiga bidrag till metodutvecklingen, Länsskol­nämndema har också haft resurser för inköp av tjänster från miljöorgani­sationer och för stöd till utvecklingsprojekt inom miljöundervisningen. Genom detta arbete och genom material från såväl skolöverstyrelsen och naturvårdsverket som olika ideella miljöorganisationer finns relativt god tillgång till både läromedel och metodstöd för läraraa.

Arbetet med att stärka miljöfrågoraas ställning i högskoleutbildningen har vid olika tillfällen redovisats i de senaste årens budgetpropositioner. Den vikt regeringen lägger vid dessa frågor har därvid betonats (t. ex. prop. 1987/88: lOObil. 10 s, 67 f, prop, 1988/89:100biL 10 s, 162 f),

År 1989 uppdrog regeringen åt universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) att göra en översyn av utbildningen inom miljöskyddsområdet. Genom ett särskilt beslut uppdrog regeringen vidare samma år åt UHÄ att utreda och lämna förslag till hur utbildningsinsatseraa inom avfallsområ­det kan ökas.

För genomförandet av uppdragen tillsatte UHÄ en särskild utrednings­man vars rapport (Nils Ahlgren: Utbildning inom miljöområdet — nuva­rande utbildningar, framtida behov, UHÄ-rapport 1990:6) remissbehand­lats av ämbetet. Därefter har UHÄ redovisat sina förslag till regeringen. Förslagen, liksom den framlagda rapporten, har givits en inriktning på såväl frågor som rör högskoleutbildningen i allmänhet som frågor om specialistutbildning inom området.


Prop. 1990/91:90


11.2 Miljöundervisningen i grundskolan, gymnasieskolan och vuxenutbildningen

11.2.1 Grundskolan

Regeringens ställningstagande: Miljöundervisningen i gmndskolan, gymnasieskolan och vuxenutbildningen skall radikah förstärkas. Inom gymnasieutbildningens program — som i dag kallas linjer — skall miljöundervisningen vävas in i programmens karaktärsämnen, I det kommande läroplansarbetet kommer bl. a. miljöutbildningens utformning att ses över och ägnas särskild uppmärksamhet.

Den nu gällande läroplanen för gmndskolan (Lgr 80) anger som mål för undervisningen följande:


"Med utgångspunkt i bamens vardagliga erfarenheter måste skolan ge elevema insikt i de stora överlevnadsproblem som världen står inför. Alla måste bli medvetna om vikten av att hushålla med jordens resurser av energi, vatten, skog och odlingsbar mark liksom om de kriser som kan hota världssamhället genom överbefolkning, arbetslöshet och vidgade klyftor mellan rika och fattiga länder. Genom ett historiskt perspektiv bör elever­na få kunskap om naturvetenskapens roll för utveckling av vårt nuvarande samhälle och vår levnadsstandard liksom de faror som är förknippade med användning av tekniken."


205


 


Inom gmndskolan skall miljöfrågoraa främst behandlas inom den natur- Prop. 1990/91:90 och samhällsorienterade undervisningen. Gmndema i miljökunskap ges inom ramen för den ordinarie undervisningen. Miljöfrågoraa bör behand­las från ett humanistiskt perspektiv och är förknippade med etiska och moraliska frågor. Det är vanligt att hela skolan arbetar med miljöfrågoraa tillsammans under några temadagar varje termin. I enskilda skolor har man tagit initiativ till projekt av miljökaraktär som löper under längre tid, t. ex, sådana som tar sikte på reella förändringar i lokalsamhället. Många skolor ansluter sig också till olika regionala eller intemationella nätverks­projekt såsom Baltic Sea Projekt. På många håll samarbetar skoloraa med andra myndigheter i exempelvis försuraingsprojekt. I en del kommuner finns s.k. Naturskolor, ofta mindre institutioner, med nära tillgång till allsidiga naturområden och med goda resurser för miljö- och naturstudier. Dessa används såväl för reguljär undervisning som för fortbildning av lärare.

11.2.2 Gymnasiet och vuxenutbildningen

Målsättningen är att ingen elev skall lämna den framtida gymnasieskolan utan att ha lärt sig att se underliggande samband i utvecklingen av miljö och natur och utan att ha lärt sig analysera konsekvenser i tid och mm av egna och andras handlingar. För att detta skall vara möjligt behövs också en lärarfortbildning som inte bara innehållsmässigt utan också tidsmässigt är knuten till den kommande läroplansförändringen.

Miljöfrågoraa kommer att ha en central roll i det läroplansarbete som nu skall starta. Frågan om hur kunskap väljs ut och organiseras i miljökun­skap får en central roll.

Det är självklart så att miljöfrågoraa skall ha en framträdande plats i ämnet naturkunskap och i de naturvetenskapliga ämnena fysik, kemi och biologi.

Väsentliga miljöförändringar uppkommer när de många yrkesarbetaraa ändrar sin inställning och sina mtiner. Inom yrkesutbildningen är det önskvärt att en direkt knytning mellan de tekniska och naturvetenskapliga miljöperspektiven och yrkesämnena sker. De relevanta yrkesmiljöfrågorna berör både arbetsmiljön och den yttre miljön. Allt fler kommer att behöva ta allt större ansvar för den yttre miljön också i den dagliga yrkesverksam­heten.

På de estetiska linjeraa hör de naturvetenskapliga/tekniska miljöper­spektiven naturligt hemma i karaktärsämnena — i materialvalet och meto­derna i slöjden, i hörselproblematiken för aktiva musiker, i konstens och dramats inspirationskällor med knytning till miljö och natur etc.

I den kommunala utbildningen för vuxna deltar de studerande i utbild­
ningar som motsvarar gmndskolan och gymnasieskolan samt i vissa sär­
skilt yrkesinriktade kurser speciellt för vuxenstuderande. Särskilda kurs­
planer har utarbetats för kurserna i komvux. Utbildningen skall vara
likvärdig med den utbildning som ges i gmndskola och gymnasieskola men
anpassas efter vuxnas behov och fömtsättningar. Vuxnas erfarenheter från
arbetsliv och samhällsliv skall tas tillvara i undervisningen. Inom vuxenut-
  206


 


bildningen är det viktigt att miljökunskap förs in i undervisningen på ett mer aktivt sätt än tidigare.

För vuxna bör miljöundervisningen i stor utsträckning bygga på den kunskap dessa har med sig från sina arbetsplatser. Den bör leda till att de vuxna i sin fortsatta yrkesverksamhet är bättre mstade att beakta faktorer som har betydelse för miljön.


Prop. 1990/91:90


11.2.3 Folkbildning

I det fria och frivilliga folkbildningsarbetet finns goda möjligheter att nå ut med kunskaper till breda folkgmpper. Inom den verksamhet som bedrivs av studieförbund och av folkhögskolor förekommer också, på många håll i landet, kurser som syftar till att ge deltagarna ökade kunskaper och engage­mang i miljöfrågor.

Samtliga studieförbund anordnar studiecirklar med inriktning mot miljöfrågor och ett trettiotal av landets 128 folkhögskolor anordnar korta­re eller längre kurser med miljöstudier utifrån olika perspektiv. Med en utvidgad samhällsdebatt och en ökad fokusering på miljöfrågor i vid bemärkelse kommer folkbildningen med stor sannolikhet att ytterligare förstärka sitt utbud inom miljöområdet.

11.3 Miljöfrågorna i den grundläggande högskole­utbildningen

11.3.1 Allmänt

Regeringens ställningstaganden och förslag: Miljöfrågoraa ges en ökad vikt i all gmndläggande högskoleutbildning. Särskilda fortbild­nings- och utvecklingsinsatser för lärare inom högskolan genomförs. Det fortsatta arbetet följs aktivt genom en särskild referensgmpp. Vid den påbörjade översynen av linjestmkturen inom civilingen­jörsutbildningen beaktas miljöfrågoraas betydelse särskilt.


UHÄs förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. UHÄ har föreslagit dels att högskolelagens andra paragraf — om högskoleutbild­ningens mål — skall kompletteras med föreskriften att all högskoleutbild­ning skall "främja miljömedvetandet och förståelsen för människans roll i det globala ekologiska systemet", dels att orienterande miljöutbildning bör ges till alla högskolestuderande, dels att miljöinriktningar bör ges på den matematisk-naturvetenskapliga linjen på fem orter i landet och dels att fortbildning och vidareutbildning av olika lärarkategorier och speciella yrkeskategorier ökas till omfattning och nationell spridning. UHÄ har särskilt redovisat förslag till orienterande utbildning samt fortbildning och vidareutbildning vad gäller avfallsområdet.

Regeringens överväganden: Åtskilliga insatser har gjorts på skilda håll inom högskolan under de senaste åren för att stärka miljöfrågomas ställ-


207


 


ning i utbildningen, både organisatoriskt och innehållsligt. Samtidigt som     Prop. 1990/91:90 det är angeläget att framhålla detta är det regeringens uppfattning att strävan måste vara att komma längre än vad som hittills skett.

Regeringen har inte funnit skäl att föreslå en förändring av högskole­lagen. Målet bör dock vara att miljöfrågorna behandlas i samtliga högsko­leutbildningar, samt att detta för varje enskild utbildning sker i sådan omfattning och med sådan inriktning som motiveras av den verksamhet utbildningen förbereder för.

Den närmare utformningen av detta ankommer inte på riksdag eller regering att bestämma om. Frågor om utbildningens mera konkreta inne­håll avgörs inom de enskilda högskolorna genom de lokala utbildningspla­nerna, UHÄ har i sitt förslag fömtsatt att de ansvariga för varje enskild utbildningslinje beaktar behovet av gmndläggande miljöutbildning med en miniminivå motsvarande 3-5 poäng. Enligt vad UHÄ samtidigt redo­visat är för närvarande omfattningen av miljöinslag i de naturvetenskapli­ga utbildningama oftast långt mer än 5 poäng, medan civilingenjörsutbild­ningen närmar sig detta mål och miljöutbildningen inom det ekonomiska och administrativa området betecknas som oftast mycket svag.

UHÄs uppfattning att en omfattning av miljöstoffet svarande mot 3 — 5 poäng för all utbildning bör uppnås kan enligt regeringens mening vara en rimlig minsta ambitionsnivå vid högskoloraas fortsatta arbete. En formu­lering av målet i poäng på detta sätt får dock inte innebära att miljöfrågor­na behandlas som något avskilt från det övriga iimehållet, utan miljöstoffet måste - som också UHÄ betonat - integreras i den ordinarie utbildning­en. I stor utsträckning bör detta innebära att insikten om och hänsynen till miljöfömtsättningar och miljökonsekvenser av olika slag tillförs själva de gmndläggande aspektema av respektive ämnesområde.

Att åstadkomma detta är en betydligt mera krävande uppgift för högsko­lan än att behandla miljöfrågorna som fristående, isolerade moment som enkelt kan fogas till redan existerande utbildningar. Om denna uppgift skall kunna genomföras behövs ett kraftfullt stöd till breda lärargmpper inom högskolan, genom fortbildning och genom möjligheter till utveck­lingsarbete, utveckling av läromedel osv. Regeringen föreslår (kapitel 21) att medel för att stimulera till sådana åtgärder — med ändring av vad som föreslagits i prop. 1990/91:100 bil. 10 - ställs till UHÄs förfogande som en särskild anslagspost under åttonde huvudtitelns anslag D 10. Lokala och individuella linjer samt fristående kurser. För detta ändamål beräknas 4 milj, kr, för vartdera budgetåret 1991/92 och 1992/93 genom dels en omfördelning inom anslagets ram om 2 milj. kr., dels en motsvarande minskning om 2 milj, kr. av anslaget D 5, Utbildning för tekniska yrken. Frågan om medelsbehov för tiden efter 1992/93 får tas upp i budgetarbetet inför perioden 1993/94 - 1995/96,

För att aktivt följa det fortsatta arbetet med dessa frågor avser regering­
en att uppdra åt UHÄ att tillkalla en särskild referensgmpp. Denna gmpp
bör då också bidra till bedömningen av vilka åtgärder som i första hand
bör prioriteras. UHÄ har för sin del framhållit att behovet att utveckla
kurser och kursmoment är störst inom de ekonomiska och administrativa
utbildningama, de tekniska utbildningarna och läramtbildningama.
             208


 


När översyn under de närmaste åren sker av högskoleutbildning på olika områden bör de miljösynpunkter regeringen här tagit upp beaktas, 1 enlig­het med vad utbildningsministern anfört i föregående års budgetproposi­tion (prop, 1989/90:100 bil. 10 s. 225) kommer detta att ske vid den pågående översynen av linjestmkturen inom civilingenjörsutbildningen.


Prop. 1990/91:90


11.3.2 Utbildnings- och forskningsinsatser inom avfallsområdet

Regeringens ställningstagande: Avfalls- och återvinningsfrågoma utgör en del av den samlade miljöproblematiken och och bör be­handlas i sammanhang med denna. Det är särskilt viktigt att avfalls-och återvinningsfrågor blir en del av den gmndläggande tekniska högskoleutbildningen, såväl den konstmktions- som den produk­tionsinriktade.

UHÄs förslag: Överensstämmer vad gäller perspektivet på utbildningen med regeringens ställningstagande. UHÄ föreslår dämtöver en förstärk­ning av resursema för miljöforskning och forskamtbildning fr, o, m, bud­getåret 1991/92 med 4 milj. kr.

Regeringens överväganden: Ökade utbildningsinsatser behövs för att åstadkomma en bättre hantering av avfalls- och återvinningsfrågoma. Även om t. ex. källsortering och saneringsinsatser är nödvändiga räcker de endast till för att ta hand om en ökande avfallsmängd. Om avfallsfrågoma i längden skall bemästras måste avfallsmängden reduceras och miljöfarlig­heten hos avfallet minskas. Detta kan endast ske genom att avfallsproble­matiken effektivt kommer in redan vid den tekniska och ekonomiska produkt- och processutvecklingen. För att detta skall bli möjligt måste avfalls- och återvinningsfrågoma bli ett naturligt, gmndläggande inslag i framför allt den samlade tekniska utbildningen. Stöd till en sådan utveck­ling bör ges inom ramen för de särskilda insatser regeringen nyss föreslagit.

Efter förslag i 1990 års forskningsproposition har riksdagen beslutat om resurser till forskning för ett avfallssnålt samhälle med sammanlagt 87 milj. kr. under en treårsperiod fr, o, m. budgetåret 1990/91, Forskning­en skall avse dels miljövänlig produktutveckling, dels avfallshantering. Ett särskilt programråd som skall hantera stödet har inrättats. Frågan om formerna för det fortsatta stödet till sådan forskning kommer att beredas i budgetarbetet inför perioden 1993/94-1995/96,

11.3.3 Miljö- och hälsoskyddslinjen

Regeringens förslag: Antalet antagningsplatser på miljö- och hälso­skyddslinjen vid universitetet i Umeå utökas från 62 till 90 fr, o. m. budgetåret 1991/92.


UHÄs förslag: Antalet antagningsplatser på linjen utökas till 92 och linjen föriängs från tre till fyra år fr. o. m. budgetåret 1991/92,


209


14   Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90


 


Regeringens överväganden: Den ökande efterfrågan under de senaste åren på miljöutbildad specialistpersonal — inte minst en i och för sig glädjande ökning av efterfrågan från industrins sida - har lett till en tidvis påtaglig brist på bl, a, miljö- och hälsoskyddsinspektörer. Genom beslut av regeringen har medel anvisats för anordnande av särskilda kompletterings­kurser inom miljö- och hälsoskyddsområdet under budgetåren 1989/90 och 1990/91, Beslut bör nu tas om miljö- och hälsoskyddslinjens mera långsiktiga dimensionering.

Genom UHÄs utredning har ett omfattande underlag för bedömningen av miljö- och hälsoskyddslinjens dimensionering redovisats. Regeringen ansluter sig till UHÄs bedömning och föreslår att antalet antagningsplatser på miljö- och hälsoskyddslinjen vid universitetet i Umeå utökas till 90 fr,o.m. budgetåret 1991/92. Medel för denna utökning bör ställas till förfogande genom omprioritering av givna resurser. Med hänsyn till de särskilda förstärkningar av utbildningsutbudet vid universitetet i Umeå som genomförts under de senaste åren, bedömer regeringen att detta kan ske inom de ramar som står till universitetets förfogande. Regeringen föreslår (kapitel 21), med ändring av vad som föreslagits i prop. 1990/91:100 bil. 10, att anslaget D 5. Utbildning för tekniska yrken tillförs ytteriigare medel för detta ändamål för budgetåret 1991/92 (-1- 1 120000 kr.). Samtidigt beräknas under anslaget D 10. Lokala och individuella linjer samt fristående kurser en motsvarande minskning av de medel som beräknats för universitetet i Umeå,

UHÄ har vidare föreslagit att utbildningstiden för linjen förlängs från tre till fyra år. Som skäl för förslaget har UHÄ hänvisat till de ökade behov som följer av lagstiftningens utveckling inom området och av den snabba tekniska utvecklingen, samt önskan att förstärka utbildningens naturve­tenskapliga gmnd. En utökning av platsantalel på linjen måste dock enligt regeringens mening för närvarande prioriteras högre än en förlängning av utbildningen, som regeringen därför inte är beredd att föreslå.


Prop. 1990/91:90


11.3.4 Miljöinriktningar på den matematisk-naturvetenskapliga linjen

Regeringens ställningstagande: Frågan om inrättande av miljöin­riktningar inom den matematisk-naturvetenskapliga linjen prövas lokalt.


UHÄs förslag: Miljöinriktningar på matematisk-naturvetenskaplig linje bör inrättas vid alla universitet utom Umeå universitet (med hänsyn till att miljö- och hälsoskyddslinjen redan ges där). Förslag till utbildning med miljöprofil har tidigare utarbetats för agronom-, hortonom- och jägmästar-linjerna vid lantbruksuniversitetet. Enligt UHÄs mening bör även den matematisk-naturvetenskapliga linjen ges en miljöinriktning, så att arbets­marknadens framtida behov av miljökompetent personal med en bred naturvetenskaplig utbildningsbakgmnd kan tillgodoses bättre. Särskilda stimulansmedel bör anvisas för initiering och utveckling av dessa inrikt­ningar.


210


 


Regeringens överväganden: Frågan om särskilda miljöinriktningar inom matematisk-naturvetenskapliga linjen skall enligt nu gällande ordning av­göras lokalt och bör därför prövas av de berörda högskolemyndigheterna inom ramen för tillgängliga resurser. Regeringen har i proposition om en samlad näringspolitik för ökad tillväxt föreslagit att antalet nybörjarplat­ser på linjen utökas med 15 vid varje universitet, vilket kommer att ge dessa utökade möjligheter alt även pröva frågan om särskilda miljöinrikt­ningar.


Prop. 1990/91:90


11.3.5 Kompletteringsutbildning

Regeringens förslag: Den ettåriga kompletteringsutbildningen för naturvetare och tekniker genomförs under yttterligare tre år fr. o. m. budgetåret 1991/92 med sammanlagt 90 antagningsplatser per år.

UHÄs förslag: Efter utvärdering av den hittills bedrivna kompletterings­utbildningen övervägs att ge utbildningen under ytterligare något eller några år.

Regeringens bedömning: Enligt regeringens bedömning finns det fortfa­rande behov av särskilda åtgärder för att stärka rekryteringen till miljöom­rådet. Med ändring av vad som föreslagits i prop, 1990/91:100 bil. 10 föreslår regeringen (kapitel 21) medel för detta ändamål för budgetåret 1991/92 (-1- 4230000 kr.). Medlen bör ställas rill UHÄs förfogande under anslaget D 5. Utbildning för tekniska yrken, genom omprioritering av givna resurser. Därför beräknas samtidigt en motsvarande minskning av de medel som i prop, 1990/91:100 bil. 10 föreslagits under anslaget D 10, Lokala och individuella linjer samt fristående kurser.


12 Industrin och andra enskilda utsläppskällor

12.1 Inledning

De lokala effekterna av industrins utsläpp har länge varit uppenbara. Under senare år har en omvärdering av miljöproblemen börjat ske. Detta har till stor del sin förklaring i industrins miljöarbete, som lett till kraftigt minskade utsläpp av föroreningar till luft och vatten. Från att tidigare ha orsakats av lokala störningskällor har miljöproblemen numera ofta sitt ursprung i mer storskalig och komplex verksamhet; jord- och skogsbmk, energi- och trafiksystem samt samhällets vamströmmar i en vidare me­ning.

Genom ett i många stycken framgångsrikt arbete har utsläppen av för­orenande ämnen från stora enskilda industrianläggningar, kommunala reningsverk och energianläggningar,de s.k. punktkälloraa, fått minskad betydelse i jämförelse med andra samhällssektorers utsläpp. Ytterligare åtgärder krävs dock innan miljöproblemen kan sägas vara lösta.

Del fortsatta arbetet med industrins miljöproblem följer två huvud-


211


 


linjer. Den ena är att fullfölja arbetet med att begränsa utsläppen från     Prop. 1990/91:90 tillverkningsprocesseraa till en nivå som inte ger upphov till påvisbar påverkan på hälsa och miljö. Den andra linjens mål är att begränsa och eliminera miljöpåverkan från användning av varor — inklusive den slutli­ga hanteringen i avfallsledet.

Det övergripande målet för det fortsatta arbetet med utsläppen från industrins processer är att minska utsläppen till sådana nivåer att miljön ej tar skada och att hälsan inte påverkas. En sådan nivå bör vara möjlig att uppnå till sekelskiftet, åtminstone för de utsläpp vi idag känner till storlek och miljöeffekt. För detta arbete är miljöskyddslagen ett betydelsefullt instmment.

Naturvårdsverket har i sina aktionsprogram Hav 90, Luft 90 och Sötvat­ten 90 bl. a. redogjort för åtgärder som hittills vidtagits och hur utsläppen till miljön minskat.

Skogsindustrin har på senare år minskat sina utsläpp av klorerad orga­nisk substans. Dessa utsläppsminskningar har i första hand uppnåtts ge­nom förändringar i blekningsprocessen. Huvudsakligen är det använd­ningen av blekkemikalier och då främst klorgas som minskat.

För ett tiotal år sedan uppgick skogsindustrins utsläpp av klorerad organisk substans, mätt som totalt organiskt bunden klor (TOCI) till ca 3,5 — 5 kg per ton producerad massa. Till slutet av 1980-talet minskades utsläppen till ca 1,5-3 kg per ton producerad massa. År 1988 uppgick utsläppen sammanlagt till ca 11000 ton TOCI.

1 den föregående miljöpolitiska propositionen (1987/1988:85) angav regeringen som mål att utsläppen av stabila organiska ämnen på sikt måste upphöra. För att begränsa utsläppen till storleksordningen 1,5 kg organiskt bunden klor per ton producerad massa skulle åtgärder vara påbörjade före utgången av år 1992 vid alla fabriker som tillverkar blekt kemisk pappers­massa. Vid de efterföljande prövningama i koncessionsnämnden för mil­jöskydd, och vid överklaganden till regeringen, har villkor med denna innebörd föreskrivits. Sju fabriker har dessutom ålagts att utreda möjlighe­ten att minska utsläppen ned till 0,5 kg TOCI per ton massa.

Industrins satsning på teknisk utveckling har gjort det möjligt att be­gränsa utsläppen av klorerad organisk substans mer än vad som fömtsågs vid tiden för 1988 års miljöpolitiska proposition. I stort sett alla sulfatfab­riker kommer att ha begränsat utsläppen till 1,5 kg TOCI per ton massa redan till utgången av år 1992. För sulfitfabrikerna kommer utsläppen att vara ca 1,0 kg TOCI per ton massa. Beräknat på 1988 års produktion motsvarar detta ett sammanlagt utsläpp på ca 6 300 ton TOCI, Flera industrier har dessutom lyckats begränsa utsläppen ytterligare.

Naturvårdsverket har sedan år 1987 arbetat med ett handlingsprogram för att begränsa utsläppen av klorerade dioxiner och furaner. Genom olika åtgärder har utsläppen från flera källor minskat markant. Av aktionspro­grammen framgår att skogsindustrins utsläpp har minskat med ca 80% medan utsläppen från avfallsförbränningsanläggningaraa minskat med ca 90%.

Av aktionsprogrammen framgår vidare att utsläppen av metaller har
minskat kraftigt. Utsläppen av kvicksilver har totalt sett minskat från ca
   212


 


15 ton per år i början av 1970-taIet till nuvarande 3 ton per år. Motsvaran-     Prop. 1990/91:90

de siffror för de industriella utsläppen av kvicksilver är ca 10 ton per år i

början av 1970-taIet till nuvarande 1,4 ton per år. Utsläppen av kvicksilver

från sopförbränning beräknas minska från 3,3 ton år 1985 till 0,4 kg år

1992. Utsläppen av arsenik från industrin har under slutet av 1980-talet

minskat med 80%,

Från Rönnskärsverken har utsläppen av metaller minskat med upptill 70% mellan år 1985 och år 1988 och från tre av totalt 13 stålverk under­skrider stoftutsläppen 0,1 kg per ton producerat stål. Naturvårdsverket gör i Hav 90 uppskattningen att utsläppen från samtliga stålverk skall underskrida 0,1 kg per ton producerat stål före år 1995,

De svenska svavelutsläppen har totalt sett minskat med ungefär 60% sedan år 1980, Utsläppen från el- och värmeproduktion har under denna tid minskat med drygt 70%, medan utsläppen från industriprocesser mins­kat med ca 45 %,

Genom att omfattande åtgärder vidtagits vid energianläggningar svarar industriprocessema för en ökande del av de kvarvarande svenska utsläp­pen av försurande ämnen. Detta trots att också industriutsläppen minskat. Ungefär 40% av svavelutsläppen kommer från industrin.

De kommunala reningsverken byggdes ut kraftigt under 1960- och 1970-talen för att i första hand komma till rätta med lokala övergödningspro­blem.

Merparten av reningsverken har i dag både biologisk och kemisk rening. Nästan alla verk med kemisk rening uppnår en 90 - 95 %-ig fosforreduktion. De åtgärder som hittills genomförts har enligt naturvårdsverket minskat de åriiga fosfomtsläppen med ca 6000 ton från slutet av 1960-talet till år 1980 och med ytteriigare något lOO-tal ton fram till år 1987.

Fortfarande saknar många reningsverk fullgod kvävereduktion. Den kväveavskiljning som uppstår vid biologisk rening uppgår normalt till ca 20%. Försök med ytterligare kvävereduktion pågår vid ett drygt 50-tal reningsverk och en utbyggnad har även påbörjats vid några av dem.

Såsom redovisas i bilaga A, Hur mår Sverige?, kvarstår många miljöpro­blem. Påtagliga exempel är försuraingen av sjöar och vattendrag, övergöd­ningen av Östersjön samt de ökande halteraa av stabila organiska ämnen i miljön. Vidare har kunskaperaa om utsläppens påverkan och effekter ökat och vi vet i dag att utsläppen till miljön fortfarande ofta överskrider naturens toleransgränser och förorsakar ohälsa.

Föroreningar som har sitt urspmng utanför Sveriges gränser har också fått en ökande betydelse för miljösituationen i vårt land. Av den totala belastningen på Sverige kommer i många fall huvudparten från utlandet, Sverige bör därför i interaationella sammanhang verka pådrivande för att få övriga länders industrieratt minska sina utsläpp. Detta kan bl, a, ske genom framtagning, utveckling och demonstration av ny miljöteknik, Sverige har i interaationella sammanhang åtagit sig att minska utsläppen av bl, a, kloror-ganiska föreningar, kväve, fosfor, kadmium och kvicksilver. Ett interaatio­nellt pådrivande arbete mot minskade utsläpp är viktigt för att den svenska industrins konkurrenskraft inte skall försvagas,

213


 


12.2 Åtgärder för att minska utsläppen från industrier

Omprövning enligt miljöskyddslagen av miljöfarlig verksamhet


Prop. 1990/91:90


Regeringens förslag: Miljöskyddslagen förtydligas och kompletteras så att det klart framgår att utövaren av en miljöfarlig verksamhet är ansvarig för att ta fram det underlag som behövs i ett omprövnings­ärende.

Regeringens ställningstagande: Naturvårdsverket ges i uppdrag att upprätta och genomföra ett tioårigt program för översyn av industrins utsläppsvillkor i syfte att till år 2000 minska utsläppen ned till sådana nivåer att miljön inte tar skada.

Naturvårdsverkets förslag: Av naturvårdsverkets aktionsprogram fram­går att det finns behov av en utökad omprövning.

De åtgärder som nu föreslås bör enligt verket genomföras inom ramen för pågående prövnings- och tillsynsarbete enligt miljöskyddslagen.

Miljöavgiftsutredningens förslag: Miljöavgiftsutredningen har i sitt slut­betänkande förordat en mer frekvent prövning och en ökad omprövning av tillstånd enligt miljöskyddslagen som ett medel för att minska utsläppen av svavel och kväveoxider.

Remissinstanserna: Flera av de remissinstanser som yttrat sig över miljöavgiftsutredningens förslag och naturvårdsverkets aktionsprogram har pekat på behovet av en ökad takt i omprövningsarbetet.


Regeringens överväganden:

Uppdraget

Kvaliteten och ambitioneraa i miljöarbetet varierar mellan branscher och mellan dem som utövar den miljöfarliga verksamheten. Likartade anlägg­ningar kan idag ha olika villkor beroende på om deras verksamhet har prövats enligt miljöskyddslagen och i så fall när den prövats. Det visar sig också att myndigheteraas bedömningar kan variera i olika delar av landet. Kunskaperaa om miljöskydd och medvetenheten om att verksamheten påverkar miljön varierar bland utövarna.

Statistik som upprättats av naturvårdsverket visar att det finns 2 300 tillståndspliktiga anläggningar som inte har tillståndsprövats enligt miljö­skyddslagen. Huvuddelen av dessa utgörs emellertid av mindre verksam­heter och sådana anläggningstyper som blev prövningspliktiga först efter införande av den nya miljöskyddsförordningen år 1989. Dessutom finns det ca, 500 anläggningar med tillstånd där villkoren för verksamheten inte har omprövats på 10 år.

En av miljöskyddslagens huvudprinciper är att utövaren av miljöfarlig verksamhet har eget ansvar både för sin verksamhet och för kontrollen av den. Tillsynsmyndighetemas arbete att utvärdera och bedöma företagens rapporter från egenkontrollen är av största vikt för en effektiv tillsyn.

För att nå målet, en ren processindustri till sekelskiftet, måste all verk-


214


 


samhet omprövas utifrån de senaste kunskaperna och moderaaste meto-     Prop. 1990/91:90 dema. Detta bör göras under perioden år 1991 - 2000, En samlad bransch­vis genomgång med utgångspunkt i de föroreningar som i denna proposition utpekats som de viktigaste bör ge störst effekt.

Regeringen avser att ge naturvårdsverket i uppdrag att utarbeta ett program för att inom en tioårsperiod ompröva villkoren enligt miljö­skyddslagen för alla stora punktkällor. Programmet skall upprättas efter samråd med statens industriverk samt länsstyrelsema och bl, a, gmndas på de regionala miljöanalyserna. Vidare bör överläggningar ske med represen­tanter för de aktuella branschema och de berörda kommunema när planen utarbetas. De ur miljösynpunkt viktigaste, liksom de mest eftersatta, bran­schema och anläggningarna skall om möjligt vara avklarade före år 1995. Ansvaret för genomförandet av programmet bör så långt som möjligt de­centraliseras,

1 samband med en sådan genomgång bör fördelningen mellan företags­interaa åtgärder, t, ex, miljörevision och egenkontroll, och myndigheter­nas uppgifter göras klarare. Branschvisa studier skulle också göra det lättare att stämma av villkoren mot EGs krav.

Målet för programmet skall enligt regeringens uppfattning vara att varje miljöstörande anläggning skall ha moderna och ändamålsenliga villkor och att utsläppen till början av 2 000-taIet skall ha nått sådana nivåer att miljön inte tar skada och hälsan inte påverkas. För att klarlägga vid vilken nivå miljön inte påverkas krävs i många fall ytterligare forskning.

Vid översynen av en viss bransch skall enligt regeringens uppfattning stor vikt läggas vid de företag som har:

   Stora utsläpp av föroreningar — särskilt sådana där tydliga miljömål satts upp;

   utsläpp till känsliga recipienter;

   gamla tillstånd eller villkor,

I vissa fall kan ny teknik för mätning av en förorening, eller annan störaing medföra att verksamheter kan kontrolleras bättre. Det är angelä­get att omprövning av villkoren sker också i sådana fall.

Vid prövning skall de lokala miljöförhållandena och företagens produk­tionsförhållanden beaktas. Ännu inte genomförda produktionsåtgärder m.m. som ett företag fattat beslut om skall också beaktas. Vidare skall hänsyn tas till vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt.

Den svenska integrerade miljöskyddsmodellen för tillstånd och tillsyn ger goda möjligheter till återkoppling och information. Enligt förslag i 1988 års miljöpolitika proposition har företagens egenkontroll förstärkts för att underlätta ett mer effektivt myndighetsarbete. Den årliga miljörap­porten som de tillståndspliktiga företagen måste avlämna kan ge förbätt­ringar i det inlema miljöarbetet. Miljörevision är ett verktyg som företa­gen kan använda för att få bättre kontroll över sin miljöfarliga verksamhet. Ansvarsfördelningen mellan den yttre myndighetstillsynen och den inter­na miljörevisionen måste dock vara helt klar.

Det är också viktigt att såväl tillståndsgivningen som tillsynen fungerar
rättvist, så att resultatet av ett ambitiösare miljöskyddsarbete inte blir
hårdare pålagor, med risk att det ur företagens synvinkel blir fördelaktiga-
       215


 


re att inte gå under villkorsgränsema. En balans mellan villkor, tillsyn,     Prop. 1990/91:90 egenkontroll, utsläppstyp och recipientens tillstånd måste eftersträvas för största "miljöeffektivitet".

Ett samlat program för rena svenska industriprocesser ger enligt rege­ringens mening flera fördelar:

   Nödvändiga miljöförbättringar i enlighet med de miljömål som har formulerats av riksdagen;

   större möjlighet för företagen till framförhållning, och ett ur rättvisesyn­punkt bättre läge mellan företag och branscher när alla verksamheter prövats;

   effektivt resursutnyttjande, dvs. samordningsvinster på både myndig­hets- och industrisidan, med en bättre organiserad tillsynsverksamhet och större ansvar för länsstyrelsema;

   större möjlighet att på ett kostnadseffektivt sätt nå intemationellt över­enskomna miljömål;

   större kostnadseffektivitet på myndighetssidan - de flesta större åtgär­der bör gå att åstadkomma i huvudsak utan tillskott av nya medel i samband med aviserade omorganisationer.

Lagförslaget

En framställning om omprövning enligt miljöskyddslagen kräver för na­turvårdsverkets del en avsevärd arbetsinsats jämfört med att ta ställning till en ansökan som lämnats in av den som utövar den miljöfarliga verk­samheten. Detta beror till viss del på att det i miljöskyddslagen saknas närmare bestämmelser om förfarandet vid omprövning enligt dessa para­grafer. Verket behöver också ha ökande resurser på juristsidan som ett led i en intensifierad omprövningsverksamhet.

Omprövning enligt 23 — 25 §§ miljöskyddslagen sker enligt 26 § på fram­ställning av naturvårdsverket eller i förekommande fall på initiativ av länsstyrelsen. Då ärendet anhängiggörs måste myndigheten ange vissa gmndläggande fakta som behövs för prövningen såsom uppgifter om gäl­lande tillstånd, eventuella villkor och föreskrifter av betydelse samt den rättsliga