Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition 1990/91:87

om näringspolitik för tillväxt


Prop. 1990/91:87


Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Föredragande vid regeringssammanträdet har varit chefen för industride­partementet samt cheferna for kommunikations-, jordbruks- och civilde­partementen och t. f. chefen för utbildningsdepartementet.

Stockholm den 7 februari 1991

På regeringens vägnar

Ingvar Carlsson

Rune Molin

Propositionens huvudsakliga innehåll

Näringspolitiken inriktas på att inom ett stort antal områden främja den strukturomvandling som krävs for att möta bl. a. ändrade efterfrågemöns-ter, ökad internationell integration och nya konkurrentländer. I denna omställning spelar ekonomins funktionssätt en viktig roll liksom tillgångar på väl utbildad arbetskrat, en god forsknings- och utvecklingsmiljö, en ändamålsenlig infrastruktur och väl fungerande marknader. Mot denna bakgrund presenterar regeringen i propositionen i huvudsak följande för­slag.

Satsningar och vidareutveckling av kommunikationer och övrig infra­struktur

Utbyggnad av den högre utbildningen inom det tekniska området samt insatser för att främja teknisk utveckling och forskning

Regeländringar för att tillgodose behovet av väl fungerande marknader och effektivare konkurrens

Åtgärder för en förnyelse av näringslivet

Utveckling och effektivisering av afTärsverken och av myndigheter inom näringspolitikens område.


 


Denna proposition har utformats och skrivits på det nya sätt som första gången användes under riksmötet 1989/90 i propositionen om forskning (prop. 1989/90:90). Den nya utformningen syftar till att vinna erfarenheter för en eventuell övergång till en ändamålsen-ligare utformning av regeringens förslag m.m. till riksdagen. Bl.a. skall propositioner med förslag som har berett inom flera departe­ment blir mer lättöverskådliga och lättlästa.

Det regeringen vill att riksdagen skall ta ställning till eller åtgärda återfinns alltid under rubriken Ärendet till riksdagen, vilket således motsvarar den tidigare rubriken Hemställan.


Prop. 1990/91:87


1 Sammanfattning

1.1 En samlad politik för ökad tillväxt

Regeringen har i årets finansplan liksom i den ekonomisk-politiska propo­sition som lades fram i oktober 1990 (prop. 1990/91:39) redovisat sin bedömning av den ekonomiska utvecklingen på kort och lång sikt. Genom­gående har framhållits nödvändigheten av att dämpa inflationen och att öka den ekonomiska tillväxten. Mot denna bakgrund har såväl omedelba­ra stabiliseringsåtgärder som åtgärder av mer långsiktig karaktär vidtagits. Genom en målmedveten politik finns det ett gott utgångsläge för att åstadkomma långsiktig balans i den svenska ekonomin. På denna grund drivs nu arbetet vidare för att återvinna den ekonomiska tillväxten.

1.2 Stabiliseringspolitiken

Det centrala ekonomisk-politiska problemet på kort sikt är inflationen vilken leder till en ökad osäkerhet, en sämre fungerande ekonomi, god­tyckliga förmögenhetsomfördelningar och försämrad konkurrenskraft. I syfte att värna sysselsättning och välfärd har stabiliseringspolitiken därför inriktats på kraftfulla åtgärder för att bryta inflationen. Flera av dessa presenterades under hösten 1990 i regeringens skrivelse till riksdagen (skr 1990/91:50). Finans- och penningpolitiken bedrivs med fortsatt stramhet. Målsättningen att nå en balanserad statsbudget har uppfyllts även vad avser budgetåret 1991/92 och valutapolitiken fullföljs i konsekvens med beslutet om en fast växelkurs.


 


1.3 Att bygga för framtiden                               Prop. 1990/91:87

En viktig utgångspunkt för regeringens politik är att skapa förutsättningar för att tillfredsställa nya behov inom olika områden och trygga välfärden även på lång sikt.

En stram finanspolitik får inte innebära att de investeringar som krävs för ett ansvarsfullt samhällsbyggande eftersatts. Budgetarbetet har därför inriktats på att inom ramen för en balanserad budget skapa utrymme för offensiva investeringar som främjar den ekonomiska tillväxten.

För att möjliggöra detta i ett stramt finansiellt läge krävs att utrymme för samhällsinvesteringar skapas genom omprövning av andra offentliga utgifter. Det ökar också kraven på effektiviseringar av såväl den statliga administrationen som förmögenhetsförvaltningen.

Utgångspunkten för insatser inom det näringspolitiska området är att främja en långsiktig ekonomisk tillväxt genom att underlätta näringslivets utveckling och strukturomvandling. Mot bakgrund av en ökad internatio­nalisering och ett allt större kunskapsinnnehåll i produktionen framstår investeringar vad avser kommunikationer, utbildning, forskning och ut­veckling, teknikspridning liksom åtgärder för en mer effektiv konkurrens och fungerande marknader som särskilt viktiga. Det innebär att näringspo­litiken måste ses i ett brett perspektiv där samhällets insatser inom skilda områden och på olika nivåer samverkar.

De näringspolitiska riktlinjerna inom dessa områden återfinns i den näringspolitiska proposition som regeringen presenterade våren 1990 (Prop. 1989/90:88, NU30, rskr 326).

Tillväxt och välfärd

Begreppet välfärd innefattar många olika aspekter varav ekonomiskt väl­stånd är en. En god livsmiljö och möjligheten till ett innehållsrikt liv utgör andra viktiga värden. Ekonomiskt framåtskridande genom ett mer effek­tivt resursutnyttjande är emellertid en viktig grundval för förbättringar även inom dessa områden. Genom ekonomisk tillväxt har omfattande resurser kunnat användas för att förbättra folkhälsan, skapa kortare ar­betsvecka, längre semester, bättre utbildning, ökad social trygghet m.m. För att även i framtiden utveckla välfärden och tillfredsställa nya behov inom olika områden krävs att ytterligare resurser skapas.

Den ekonomiska tillväxten redovisas vanligen som förändringar i brut­tonationalprodukten vilket emellertid inte, med nuvarande sätt att mäta, utgör något heltäckande välfärdsmått. Välfärdens innehåll måste betraktas även från andra utgångspunkter. Det är tillväxtens innehåll och använd­ning som är av betydelse för välfärden. Regeringen har också tillsatt en utredning om hur nationalräkenskaperna skall kunna kompletteras så att de kan utgöra ett bättre underlag när det gäller att ge miljön större vikt vid ekonomiska bedömningar.

Samtidigt som ekonomisk tillväxt gjort det möjligt att värna miljön, exempelvis genom att miljöstörande produktion byts ut mot ny, effektiva­re och mer miljöanpassad teknik, är en god hushållning med naturresurser


 


en förutsättning för en långsiktigt uthållig tillväxt. Därför måste produk-     Prop. 1990/91:87 tion och konsumtion ställas om så att balansen mellan ekonomi och ekologi säkras. Åtgärder för att förbättra miljön måste samtidigt ha en sådan inriktning att de bidrar till en uthållig tillväxt.

Tillväxtens drivkrafter

På lång sikt bestäms tillväxten och välfärdsutvecklingen av produktivite­ten i ekonomin, dvs. förmågan att utnyttja befintliga produktionsresurser. En förbättrad produktivitet medger ökad produktion med oförändrad resursinsats eller oförändrad produktionsnivå med minskat resursutnytt­jande. Därigenom påverkar produktiviteten på ett avgörande sätt möjlig­heterna att exempelvis sänka arbetstidens längd eller öka reallönerna. Behovet av att öka produktiviteten inom samtliga sektorer i ekonomin är därför en central utgångspunkt för näringspolitiken.

Produktiviteten påverkas av en rad faktorer såsom nya tekniska och organisatoriska lösningar liksom utbildningsnivå och arbetskraftens yrkes­skicklighet. Framsteg inom dessa områden kommer till stånd genom nä­ringslivets fortlöpande investeringar i realkapital och mänskligt kunnande.

Inom viktiga områden görs sådana investeringar också genom insatser från samhällets sida. Det gäller exempelvis investeringar i olika typer av kommunikationer, vilka på ett påtagligt sätt främjat näringslivets effekti­vitet och utvecklingspotential. Det gäller också insatser inom utbildnings-och forskningsområdet, utformningen av ett ändamålsenligt trygghetssys­tem liksom en effektiv arbetsmarknads- och regionalpolitik. Samhällets insatser och investeringar inom dessa områden kommer också i framtiden att vara av stor betydelse för den ekonomiska tillväxten. Från näringspoli­tisk utgångspunkt är det angeläget att politiken inom dessa områden inriktas på att främja förmågan till en offensiv strukturanpassning i en allt mer internationaliserad ekonomi.

För ett litet land som Sverige är möjligheten till fri handel över gränserna av stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen. Utrikeshandel ger möj­lighet till specialisering, vilket medför en mer effektiv resursanvändning och därigenom lägre priser och en ökad variation i varuutbudet. Genom handel medges en utvidgning av marknaden så att företag kan utnyttja stordrifts­fördelar av olika slag och därigenom sänka sina styckekostnader. Dessutom skapar en fri utrikeshandel ett konkurrenstryck som stimulerar förnyelse och utveckling inom näringslivet.

Internationaliseringen

Den ökade internationella integrationen jämte inhemska avregleringar inom främst valutaområdet medför delvis nya förutsättningar för företa­gens verksamhet och näringspolitikens utformning. Integrationen har inte bara inneburit ökad varuhandel utan också medfört en ökad faktorrörlig­het. Det gäller såväl kapital som andra produktionsfaktorer.

Med ökad öppenhet och friare kapitalflöden följer också att länder med goda investeringsmöjligheter tenderar att dra till sig kapital från de länder


 


där förutsättningarna är sämre. Det gör att den lönsamhet som krävs för     Prop. 1990/91: 87 att upprätthålla en tillfredsställande investeringsnivå i ökad utsträckning bestäms av betingelser i omvärlden.

Tillväxt, konkurrenskraft och strukturomvandling

Ekonomisk tillväxt är nära förknippad med en fortlöpande struktur­omvandling i näringslivet. Det är ett centralt inslag i en vä! fungerande marknadsekonomi att ineffektiva företag och branscher slås ut och ersätts med mer livskraftig verksamhet.

Under de senaste decennierna har näringslivet kommit att präglas av en mer kunskapsintensiv produktion. De konkurrensutsatta branscher som haft en hög andel högutbildad arbetskraft har vuxit förhållandevis snabbt. Samtidigt har den internationella integrationen ökat och konkurrensen från nya industriländer har gjort sig gällande i många traditionella branscher.

Strukturomvandling är en process som kommer att prägla näringslivet även under 1990-talet. Den ekonomiska utvecklingen kommer i hög grad att bero på hur väl ekonomin förmår anpassa sig till nya omvärldsbetingel­ser. För att förena en hög och stabil ekonomisk tillväxt med balans i de utrikes alTärerna måste den konkurrensutsatta sektorn byggas ut.

Det är en viktig näringspolitisk uppgift att genom olika insatser under­lätta strukturomvandlingen. I långtidsutredningen (SOU 1990:14) betonas bl.a. vikten av att det inte uppstår flaskhalsar vad gäller exempelvis tillgången på väl utbildad arbetskraft. Långtidsutredningen pekar också på behovet av investeringar i kommunikationer liksom nödvändigheten av väl fungerande marknader.

En god grund för framtiden

Utvecklingen under 1980-talet innebar i flera avseenden en vitalisering av det svenska näringslivet. Investeringstillväxten var god och omfattade betydande investeringar i forskning och utveckling — satsningar som spelar en viktig roll för näringslivets långsiktiga utveckling.

Samtidigt har regeringen inom en rad områden vidtagit strukturella åtgärder som förbättrar ekonomins funktionssätt och näringslivets utveck­lingsmöjligheter. Det gäller exempelvis skattepolitiken. Den beslutade skattereformen innebär en företagsbeskattning som skapar goda skatte­mässiga villkor för företagande i Sverige. Den skattesats på 30% som fortsättningsvis kommer att tillämpas för aktiebolag hör till de lägsta inom OECD-området. Även övriga inslag i det nya skattesystemet ger goda förutsättningar för företagens riskkapitalförsörjning och investeringar i Sverige.

Regeringen har också beslutat om dels ett väsentligt vidgat frisläpp av de allmänna investeringsfonderna, dels ett frisläpp av de allmänna investe­ringsreserverna. Därigenom frigörs omkring 20 miljarder kr. för investe­ringar i näringslivet.

Under det senaste året har också ett fördjupat samarbete med EG inletts. Sverige deltar genom förhandlingar mellan EFTA-länderna och EG


 


i ansträngningarna att skapa ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde Prop. 1990/91:87 (EES). Riksdagen har också utttalat att Sverige bör eftersträva att med bibehållen neutralitetspolitik bli medlem av EG. Det är regeringens ambi­tion att efter en samlad bedömning av de utrikes- och säkerhetspolitiska faktorerna och efter samråd i utrikesnämnden lämna in en svensk ansökan om medlemskap i EG.

Genom en bred partiöverenskommelse har riktlinjer angivits för en energipolitik som tillförsäkrar industrin fortsatt tillgång på elkraft till konkurrenskraftiga priser. När kärnkraftsavvecklingen kan inledas och i vilken takt det kan ske skall avgöras av resultaten av hushållning med el, tillförseln av el från miljöacceptabel kraftproduktion samt möjligheterna att bibehålla internationellt konkurrenskraftiga elpriser. En energipolitik på dessa grunder ger en ökad stabilitet på energimarknaden och underlag för långsiktig planering.

Våren 1990 fattade riksdagen efter förslag i den näringspolitiska propo­sitionen (prop. 1989/90:88, NU30, rskr 326) samt i regeringens proposi­tion om forskning (prop 1989/90, UbU 25, rskr 328, NU40, rskr 337) beslut om betydande insatser för att främja de mindre företagens utveck­ling samt tekniskt forsknings- och utveckUngsarbete. Beslut togs bl.a. om inrättandet av ett antal regionala riskkapitalbolag och ett särskilt teknikvetenskapligt forskningsråd.

Förutsättningar har också skapats för att ta tillvara hela landets resurser och få till stånd en geografiskt balanserad tillväxt. 1 den regionalpolitiska proposition som lades våren 1990 (prop. 1989/90:76, AU 13, rskr 346) redovisades dels förslag som innebar förändringar i företagsstödet, dels nya åtgärder for att förbättra förutsättningarna för tillväxt i vissa priorite­rade regioner.

Även inom del arbetsmarknadspolitiska området har åtgärder vidtagits. Aktivare arbetsförmedling, förstärkt arbetsmarknadsutbildning, flexibel semester, snabbare utslussning av flyktingar, ökade insatser för rehabilite­ring, ett effektivare samarbete mellan försäkringskassorna och arbetsför­medlingen samt slopande av förtidspensionering av arbetsmarknadsskäl kan sammantaget förväntas ha starkt positiva effekter på arbetskraftsutbu­det och arbetsmarknadens funktionssätt.

Den offentliga sektorn spelar en mycket viktig roll i den svenska ekono­min och dess verksamhet är av avgörande betydelse för möjligheterna att hävda en generell välfärdspolitik. Det är därför angeläget att den offentliga sektorns inriktning och verksamhetsformer på ett ändamålsenligt sätt kan effektiviseras och anpassas till förändrade krav. Utöver de åtgärder som nämnts ovan har förslag till förnyelse av verksamheten i den offentliga sektorn lagts fram vad gäller bl.a socialförsäkringssystemet, barnomsor­gen, bostadsfinansieringen, skolan och den statliga administrationen.


 


Att bygga vidare                                                            Prop. 1990/91: 87

Genom en konsekvent politik inriktad på inflationsbekämpning och struk­turella reformer för att främja ekonomins funktionssätt har förutsättningar skapats för en ekonomisk utveckling grundad på fasta spelregler och möj­lighet till god framförhållning.

På denna grund och i ljuset av de krav och möjligheter som en ökad internationalisering medför inriktas näringspolitiken på att stimulera en positiv utveckling byggd på förnyelse och framtidssatsningar.

I samband med den näringspolitiska propositionen år 1990 fick närings­politiken en delvis ny inriktning. Propositionen innebar en vidgad syn på näringspolitiken och inom regeringen bildades en särskild statsrådsgrupp för samordning av olika näringspolitiska frågor.

Näringspolitiken inriktas på att inom ett stort antal områden främja den strukturomvandling som krävs för att möta bl.a. ändrade efterfrågemöns-ter, den tekniska utvecklingen, ökad internationell integration, nya kon­kurrentländer och kraven på miljöhänsyn. I denna omställning är bl.a. tillgången på väl utbildad arbetskraft, en god forsknings- och utvecklings­miljö, en ändamålsenlig infrastruktur, de små företagens utveckling och väl fungerande marknader av stor betydelse.

1.4 Högre utbildning, teknisk forskning och utveckling, teknisk infrastruktur

Högskolans styrnings- och anslagssystem effektiviseras.

Den grundläggande högskoleutbildningen byggs ut med 350 ny­börjarplatser på linjer 1991/92 och under perioden 1991/92-93/94 med 1050 årsstudieplatser på lokala och individuella linjer och fristående kurser.

Inom det teknikvetenskapliga området inrättas minst 320 nya doktorandtjänster. Förslaget innebär att antalet doktorsexamina per år kan öka med 50 procent.

Ökat svenskt deltagande i europeiskt forskningssamarbete.

Det svenska systemet för provning och kontroll anpassas till EG:s principer.

Utbildning och en kontinuerlig kompetensuppbyggnad på alla nivåer är av central betydelse för näringslivets förnyelse. Därigenom skapas ny kunskap, nya färdigheter och nya attityder. För den anställde innebär det ett mer innehållsrikt arbete vilket också skapar förutsättningar att effektivt ta tillvara och utnyttja exempelvis nya och mer effektiva tekniska och organisatoriska ;lösningar. De små företagen kan i detta avseende ha sär­skilda behov vilket uppmärksammas av den s. k. kompetensutredningen som regeringen tillsatt. Vad gäller gymnasieskolan föreslogs i årets finans­plan att de yrkesinriktade linjerna bör byggas ut så att alla elever får treårig utbildning. Denna förstärkning som omfattar ca 40000 elever föreslås inledasår 1992.


 


Som ett led i en mer omfattande reformering av utbildningssystemet Prop. 1990/91:87 föreslås ett särskiU strukturprojekt inom utbildningsdepartementet för att utveckla systemet för planering och styrning av högskolan. Utgångspunk­ten är att beslut om dimensionering av olika utbildningar skall fattas mot bakgrund av samhällets behov i vid mening samt att styrningen av resurser i högre grad kopplas till utbildningens kvalité och antalet examinerade. Resurser som nu används för administration bör kunna frigöras för utbild­ning och forskning inom högskolan. Arbetet beräknas bl.a. resultera i att antalet utexaminerade inom högskolan kan öka med 10 % under en treårs­period.

Antalet nybörjarplatser inom högskolan föreslås öka. Tonvikten läggs vid att tillfredsställa de behov som idag finns vad gäller teknikerutbildning. Därför föreslås en utbyggnad av den tvååriga ingenjörsutbildningen vid högskolan med 180 nybörjarplatser. Civilingenjörsutbildningen byggs ut med 80 nybörjarplatser och naturvetarlinjen med 90 nybörjarplatser. Dessutom förstärks anslaget för lokala och individuella högskolelinjer samt fristående kurser med motsvarande 1050 årsstudieplatser. Fördelning­en av resurstillskottet sker från tillväxt- och regionalpolitiska utgångs­punkter. Det totala resurstillskottet inom dessa områden beräknas till drygt 34 milj. kr. för budgetåret 1991/92. Vid full utbyggnad är kostnaden 105 milj. kr.

En viktig grund för en långsiktiga vetenskapliga framsteg och en god utbildningsstandard är den tekniska grundforskningen. Dess betydelse för näringslivets utveckling har illustrerats i olika sammanhang. Regeringen föreslår därför att 320 nya doktorandtjänster inom främst det teknikveten­skapliga området inrättas. Det innebär en ökning av det årliga antalet doktorsexamina med 50 procent jämfört med nuvarande nivå. Den totala kostnaden då denna nivå är uppnådd beräknas till 80 milj. kr. per år.

Framgångar inom det tekniska forsknings- och utvecklingsområdet för­utsätter goda möjligheter till internationellt kunskaps- och erfarenhetsut­byte. Regeringen föreslår därför en ökning av de svenska företagens möj­ligheter att delta i det europeiska forsknings- och utvecklingssamarbetet. Förslaget innebär att de årliga anslagen för detta ändamål ökas med 65 milj. kr., vilket är en ökning med 50 procent jämfört med nuvarande nivå.

Det västeuropeiska integrationsarbetet är av avgörande betydelse för utformningen av en framtida svensk ordning rör provning och kontroll. Det svenska systemet för obligatorisk provning och kontroll bör därför succes­sivt anpassas efter de principer som är under framväxt inom EG. Vissa riktlinjer för utseende av provnings- och certifieringsorgan, s.k. anmälda organ, bör redan nu läggas fast. Såväl offentliga som enskilda organ skall kunna utses. Organens kompetens skall bedömas av en statlig myndighet.


 


[. 5 Kommunikationer och infrastruktur


Prop. 1990/91:87


En infrastrukturfond om minst 20 miljarder kronor inrättas.

Fonden skall bidra till finansieringen av angelägna investeringar i järnvägar, vägar och kollektivtrafikanläggningar.

Därmed bör ett antal strategiska projekt inom järnvägssektorn kunna komma till stånd. Arlandabanan, utbyggnaden av väst­kustbanan och järnvägskommunikationerna i Mälardalen, tidiga­reläggning av snabbtågsanpassning av södra stambanan och ost­kustbanan samt kapacitetsförstärkningar på norra stambanan är högt prioriterade.

E3, E4, E6 samt standardförbättringar av strategiska vägar inom ramen för ett kompletterande bärighetsprogram angelägna projekt på vägområdet.

Storstädernas trafikproblem kan lösas med de åtgärder som pres­enteras.

En nytt planeringssystem föreslås. Utgångspunkten är att det nationella perspektivet stärks.

Teleinvesteringar på omkring 100 miljarder kronor genomförs un­der 90-talet.


Tillgången till goda kommunikationer i vid mening är en grundläggande förutsättning för en positiv samhällsutveckling. I det moderna samhället spelar en ändamålsenlig struktur för exempelvis tele- och datakommunika­tion liksom gods- och persontransporter en allt viktigare roll. Förmågan att tillgodose dessa behov är därför av stor betydelse för tillväxten i ekonomin.

Regeringen föreslår mot denna bakgrund att en särskild infrastruktur­fond om minst 20 miljarder kr. bildas för investeringar i järnvägar, vägar och kollektivtrafikanläggningar. Tillsammans med bl. a. nya finansierings­former innebär detta att ett investeringsprogram pä drygt 100 miljarder kronor kan förverkligas fram till sekelskiftet. Detta är i det närmaste en fördubbling jämfört med nuvarande nivå.

Med finansiering helt eller delvis från infrastrukturfonden kan flera angelägna projekt komma till stånd under 90-talet. Fondmedlen skall användas till nationellt strategiska projekt. De skall fördelas så att närings­livets konkurrenskraft stärks. Därmed kan en god grund för en ökad tillväxt i ekonomin skapas.

Inom järnvägssektorn är utbyggnaden av Västkustbanan mellan Malmö och Göteborg till dubbelspårsstandard liksom utbyggnad av järnvägskom­munikationerna i Mälardalen och Arlandabanan angelägna projekt. Vidare krävs kapacitetsförstärkningar på norra stambanan och stambanan genom övre Norrland. En tidigareläggning av snabbtågsanpassning på södra stam­banan och ostkustbanan är också angelägen.

Med utgångspunkt från en ny helhetssyn på väginvesteringarna bör satsningar på vägarna ske längs hela stråk. I första hand bör E4, E3 och E6 komma i fråga för standardförbättringar, t. ex. i form av förbifarter och bortbyggda flaskhalsar.


11


 


Enligt regeringens mening bör det vara möjligt att i en förhandlingsupp­görelse från infrastrukturfonden tillföra 500 milj. kr. för standardförbätt­ringar av strategiska vägar inom ramen för ett kompletterande bärighets-program.

Regeringen har tidigare givit förhandlingsuppdrag för att klarlägga förut­sättningarna för ökade investeringar i trafikens infrastruktur i storstadsom­rådena. Som resultat härav har överenskommelser träffats mellan olika regionala och lokala intressenter i Stockholm, Göteborg och Malmö om långsiktiga åtgärder för bättre trafiksystem. Regeringen har förklarat sig beredd att avsätta 5,5 miljarder kr. som delfinansiering av sådana åtgärder i storstadsregionerna som främjar miljösituationen och framkomligheten.

En vidareutveckling av planeringssystemet för investeringar i trafikens infrastruktur föreslås. En viktig utgångspunkt är att det nationella perspek­tivet stärks. För att få ett jämförbart underlag från alla trafikgrenar bör de samhällsekonomiska effekterna beskrivas. Ökad tonvikt skall läggas vid de strategiska projekten. Infrastrukturfonden kommer redan under år 1991 att introducera en förändrad inriktning och nya arbetsformer för en effektivare medelsanvändning.

Inom telekommunikationssektorn fortgår en kraftig utbyggnad av såväl det fasta nätet som mobiltelefoni och andra tjänster. Fram till sekelskiftet beräknas investeringarna uppgå till minst 100 miljarder kronor. Större de­len investeras i det fasta telenätet.


Prop. 1990/91:87


1.6 Utveckling av de affarsdrivande verken

Statens vattenfallsverk ombildas till aktiebolag vid årsskiftet

1991/92.

Domänverket ombildas till aktiebolag.

Televerkets associationsform förändras den 1 juli 1992.

Förutsättningarna och formerna för postens och SJs verksamhet

ses över.


Staten har som ägare betydande kapitaltillgångar i olika typer av verk­samheter. Det innebär att staten aktivt måste följa och utvärdera den verksamhet som bedrivs. För flera av affärsverken har betydande föränd­ringar skett vad gäller förutsättningarna för verksamheten. Det gäller bl. a. den tekniska utvecklingen som gjort att de naturliga monopolen upphävts. I samma riktning verkar en ökad internationalisering. De nya förutsätt­ningarna föranleder i vissa fall förändringar vad gäller verksamhetsform.

De affärsverk som arbetar i konkurrens bör omvandlas till aktiebolag under förutsättning att sociala, regionalpolitiska, försvarspolitiska och konsumentpolitiska åtaganden kan lösas inom ramen för en bolagisering.

Med undantag för storkraftnätet överförs verksamheten vid statens vat­tenfallsverk till ett av staten ägt aktiebolag vid årsskiftet 1991/92. Genom bolagiseringen underlättas effektivisering och rationalisering av Vatten­falls verksamhet. Det innebär också en anpassning till den fortgående


12


 


internationaliseringen inom verksamhetsområdet och skall ses som ett led     Prop. 1990/91:87 i strävandet att skapa en effektivare elmarknad.

1 avvaktan på statsmakternas ställningstaganden avseende stamnätets framtida organisation bör storkraftnätet drivas vidare under affärsverksfor-men.

Verksamheten vid domänverket överförs till ett av staten ägt aktiebolag. Ombildningen till aktiebolag bedöms kunna ske vid årsskiftet 1991/92. Domänverket skall åläggas ett marknadsmässigt avkastningskrav och dess tillgångar skall värderas upp.

Domänverket medges rätt att budgetåret 1991/92 inom en ram av 2000 milj.kr. få låna upp medel. Regeringen bemyndigas under samma budget­år besluta om försäljning av staten tillhörig egendom under domänverkets förvaltning inom en ram av 950 milj. kr.

Televerkets associationsform ändras den 1 juli 1992. Fram till dess införs successivt bolagsliknande villkor vilket bland annat innebär att telever­kets balans- och resultaträkning anpassas tilll aktiebolagslagen. Avkast­nings- och utdelningskraven skärps.

En väl fungerande postverksamhet är en väsentlig del av Sveriges infra­struktur. Mot bakgrund av bl.a. den tilltagande konkurrensen inom flera av postens verksamhetsområden är det nödvändigt att posten ges möjlighe­ter att agera affärsmässigt med stärkta konkurrensförutsättningar. Förut­sättningarna och formerna för Postens verksamhet skall därför ses över. Postens lagreglerade monopol på brevbefordran ses över med beaktande av EG:s kommande regelverk på postområdet.

Beslut om portot på normalbrev delegeras till posten fr. o. m. verksam­hetsåret 1992. Samtidigt införs ett prismål för postens avgifter och ett mål för totalproduktiviteten.

Då SJ utsätts för ökad konkurrens måste SJ ges samma förutsättningar som andra aktörer på transportmarknaden. Regeringen har i budgetpropo­sitionen föreslagit en ändring av SJs koncernstrategi och aviserat en översyn av trafikeringsrätten på stomjärnvägar. Mot denna bakgrund är det moti­verat att nu förutsättningslöst pröva förutsättningarna för en bolagisering av SJ.

13


 


.7 Ökad konkurrens och effektivare marknader


Prop. 1990/91:87


För att bekämpa prisökningar bör konkurrensbegränsande sam­arbete inom livsmedelssektorn förbjudas.

Inrikesflyget avregleras etappvis.

Regleringen vad gäller användningen av skogsråvara, den s. k. träfiberlagen, bör upphävas.

Jordförvärvslagen kommer att ändras så att förvärv av jord­bruks- och skogsfastigheter underlättas.

Huvuddelen av prisregleringen på fisk avvecklas till år 1994.

Det särskilda stödet till sockerbruken på Öland och Gotland föreslås upphöra efter en övergångsperiod. Regionalpolitiska in­satser bör ersätta branschstödet.

Reglerna för utländska rättssubjekt att bedriva rörelse i Sverige förenklas.

Uppdrag lämnas till boverket om harmonisering och förenkling av systemet för provning och typgodkännande av byggprodukter.


Bristande konkurrens och dåligt fungerande marknader medför onödigt höga priser för konsumenterna. Detta vill regeringen motverka genom att nu gå vidare i den omfattande översynen av olika regler på området.

Ett viktigt steg i arbetet för sänkta matpriser är att regeringen under våren i ljuset av GATT-förhandlingarna kommer att förelägga riksdagen förslag om en sänkning av det svenska gränsskyddet på Jordbruksproduk­ter.

Med syfte att förhindra konkurrensbegränsande samarbete i livsmedels­sektorn föreslås en lag om förbud mot att tillämpa överenskommelser eller andra former av marknadsdelning. Likaså föreslås förbud mot gemensam finansiering av förluster vid export av råvaror och livsmedel i syfte att upprätthålla ett s.k. högprissystem. Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1991.

Riktlinjer för en avreglering av inrikesflyget redovisas. Ett första steg föreslås tas den 1 januari 1992 genom att tillåta konkurrens mellan SAS och Linjeflyg på det svenska primärflygnätet. På övriga linjer öppnas möj­ligheterna till fri konkurrens.

Ett förslag om att upphäva regleringen vad gäller användningen av skogs­råvara, den s. k. träfiberlagen, kommer att lämnas till riksdagen. En ut­gångspunkt för denna avreglering är att det skall kunna ske utan allvarliga negativa industriella och regionala konsekvenser.

Förändringar i jordförvärvslagen kommer att föreslås. Förslagen innebär en omfattande avreglering. Därigenom minskar de regler som påverkar handlingsfriheten vid överlåtelse av mark, vilket beräknas leda till en bättre fungerande marknad.

Avskaffandet av prisregleringen på fisk ansluter till EFTA-överenskom­melsen som trädde i kraft den 1 juli 1990. Den innebär bl. a. att generella statliga stöd till fisket skall avskaffas under en övergångsperiod fram till den 1 januari 1994.


14


 


Sockernäringen bör ges möjlighet att utvecklas och göra nödvändiga strukturrationaliseringar, bl. a. för att det skall vara möjligt att möta inter­nationell konkurrens. Sockerbolaget avser att som ett led i en sådan struk­turrationalisering lägga ned sockerbruken på Öland och Gotland efter en övergångsperiod. Det särskilda stödet på 24,5 milj. kr. till sockerbruken på Öland och Gotland skall upphöra efter övergångsperioden. Eftersom soc­kerproduktionen på Öland och Gotland spelar en viktig roll för sysselsätt­ningen bör stödet utgå under en övergångsperiod, då åtgärder vidtas för att underlätta omställningen. Stöd till Mörbylånga sockerbruk skall lämnas längst t.o.m. 1992 års sockerkampanj och till Roma sockerbruk längst t.o.m. 1995 års kampanj. För att underlätta anpassningen och finna alternativ sysselsättning för de som friställs från sockerbruken är det viktigt att olika regional- och arbetsmarknadspolitiska insatser görs.

Inom byggområdet ges boverket i uppdrag att lämna förslag på hur lypgodkänuande av byggprodukter kan göras enklare och snabbare. Detta är ett led i att underlätta import av byggvaror, vilket bedöms leda till lägre priser för konsumenterna.

Reglerna för utländska rättssubjekt att driva rörelse i Sverige skall förenklas genom att kravet på näringstillstånd anpassas till EGs regler när ett EES-avtal föreligger.


Prop. 1990/91:87


1.8 Förnyelse genom återväxt

Industrifonden föreslås få möjlighet att för banklån ställa ut stat­liga garantier.

Stödet till produktutveckling förändras och blir mer flexibelt.

Riktlinjer för att främja teknikspridning läggs fast.

Ökade medel ges för att främja företagsamhet i anslutning till universitet och högskolor.

Den lag som reglerar utlänningars möjligheter att förvärva svens­ka företag, den s.k. förvärvslagstiftningen, anpassas till interna­tionella överenskommelser pä området.

Direktinvesteringar i Sverige stimuleras.


Genom Industrifonden skapas möjlighet för finansiering av särskilt risk­fyllda industriella utvecklingsprojekt. De senaste årens utveckling på kapi­talmarknaden föranleder emellertid en viss omprövning av fondens verk­samhetsformer. Regeringen föreslår därför att Industrifonden i tillägg till tidigare finansieringsformer också skall kunna delta i riskdelning genom kreditgarantier. Stiftelsekapitalet kan därmed minskas med 350 milj.kr. under budgetåren 1991/92-1994/95.

Det stöd till projektfinansiering som tor närvarande lämnas av STU förändras så att stöd till förstudier och idéprojekt ges som bidrag, stöd till inledande produktutveckling som villkorslån och stöd till avslutande pro­duktutveckling i form av garantier.

Teknikspridning bör ske genom såväl uppsökande som efterfrågestyrda


15


 


insatser enligt det förslag som redovisats av STU och SIND. Den nya näringspolitiska myndighet som bildas får i uppgift att etablera och ut­veckla ett nätverk mellan olika aktörer som är engagerade i tekniksprid­ningsarbete. Därigenom kan insatserna göras mer effektiva.

Ökade ansträngningar görs för att främja Jöretagssamhet i anslutning tdl universitet och högskolor. Från anslaget för småföretagsutveckling bör ytterligare 10 milj.kr. fördelas mellan de regionala utvecklingsfonderna i län med universitet och större högskolor.

Den lag som reglerar utlänningars möjlighet att förvärva svenska företag bör ändras. Detta sker genom att svensk lagstiftning anpassas till den internationella utvecklingen och görs förenlig med internationella överens­kommelser på området. I föreliggande proposition redovisas riktlinjerna för en sådan lagändring. Regeringen räknar med att senare i vår lägga fram ett konkret förslag till lagändring.

En viktig källa till förnyelse vid sidan av de etablerade storföretagen är utländska investeringar i Sverige. Genom utländska etableringar tillförs ofta ny kunskap om exempelvis produktutveckling och ny produktionstek­nik. Insatserna för att informera utländska investerare om förutsättningar och möjligheter att etablera verksamhet i Sverige förstärks. Anslagen för denna verksamhet ökas med 7 milj. kr.


Prop. 1990/91:87


1.9 Effekt i vare mynd ighetsstruktur

En ny näringspolitisk myndighet skapas. Samtidigt läggs STU, SIND och STEV ned.

Fiskeristyrelsens och jordbruksnämndens verksamhet på fiskets område slås samman.


För att med framgång genomföra en offensiv och bred näringspolitik för ökad tillväxt krävs en ändamålsenlig myndighetsstruktur. Förändringar av näringspolitikens inriktning, den ökade internationaliseringen liksom vid­gad delegering och decentralisering motiverar att en ny näringspolitisk myndighet bildas.

Regeringen föreslår därför att statens energiverk (STEV), statens indu­striverk (SIND) och styrelsen för teknisk utveckling (STU) läggs ned och att en ny näringspolitisk myndighet bildas. Därigenom skapas en mer ändamålsenlig verksamhetsform där överlappningar och oklarheter vad gäller ansvarsområden undviks. Regeringen kommer omedelbart att till­sätta en särkild utredare med uppgift att planera den nya myndighetens organisation m.m.

Det svenska fisket står inför stora förändringar. Frihandelsavtalet inom EFTA och förhandlingarna med EG ställer krav på näringen i fråga om anpassning och rationalisering. Riksdagens tidigare beslut om att de regio­nala fiskenämnderna skall avvecklas och att i stället länsstyrelserna skall ha motsvarande kompetens i fortsättningen motiverar förändringar även i den centrala administrationen.


16


 


2 Näringspolitikens förutsättningar och     Prop. 1990/91:87

utgångspunkter

2.1  Inledning

Näringspolitikens uppgift är att, genom insatser som ökar den ekonomiska tillväxten, bidra till en välfärdsutveckling byggd på full sysselsättning, social trygghet, rättvis fördelning och en god livsmiljö. Det sker främst genom åtgärder som främjar näringslivets utveckling och strukturomvand­ling.

För att politiken skall vara framgångsrik krävs att den fortlöpande anpassas till nya förutsättningar inom och utom landet. En allt mer långt­gående internationalisering, en mer kunskapsintensiv produktion och öka­de krav på goda kommunikationer är några av de faktorer som idag måste prägla näringspolitikens utformning.

Näringspolitiken kan därför inte avgränsas till insatser som är direkt riktade till företag. Arbetet med att stärka och utveckla svenskt näringsliv måste ses i ett bredare perspektiv, där insatser inom olika områden och på olika nivåer samverkar för att skapa gynnsamma tillväxtbetingelser. Mot denna bakgrund har det inom regeringen bildats en särskild statsrådsgrupp för samordning av olika näringspolitiska frågor.

Utgångspunkterna för detta arbete lades fast i den näringspolitiska pro­position som presenterades för vårriksdagen 1990 (prop. 1989/90:89, NU30, rskr 326). I propositionen redovisades ett antal konkreta förslag samt regeringens avsikt att återkomma med ytterligare åtgärder, grundade på ett brett näringspolitiskt synsätt och inriktade mot att främja den ekonomiska tillväxten. Föreliggande proposition är ett led i detta arbete.

2.2 Välfärd och långsiktig ekonomisk tillväxt

Välfärd är ett samlande begrepp som innefattar en rad olika aspekter. Välfärd kan betyda olika saker för olika individer och av samma individ ges olika innebörd vid olika tidpunkter. En viktig och gemensam grund för ökad välfärd är emellertid en stabil ekonomisk tillväxt. Ekonomiskt väl­stånd är visserligen bara en del av välfärden men utgör en viktig förutsätt­ning för standardförbättringar inom en rad olika områden.

I regel redovisas den ekonomiska tillväxten som förändring av bruttona­tionalprodukten. Eftersom bruttonationalprodukten med nuvarande sätt att mäta inte på ett uttömmande sätt speglar alla förändringar i välfärden skall den emellertid inte betraktas som ett samlat välfärdsmått. Det inne­bär dock ingen kritik mot tillväxten i sig utan, snarast mot ett alltför snävt sätt att mäta välfärden. Regeringen har därför tillsatt en utredning om hur exempelvis miljöpåverkan och förbrukningen av naturresurser bättre skall kunna uttryckas i nationalräkenskaperna. Ett första underlag beräknas vara klart under år 1991.

Betraktar man den ekonomiska utvecklingen i ett längre tidsperspektiv
har Sverige under 1900-talet utvecklats från ett relativt fattigt jordbruks­
land till ett framstående industri- och tjänstesamhälle. För 100 år sedan
    17

2   Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 87


var den svenska bruttonationalinkomsten per capita mindre än en tiondel     Prop. 1990/91: 87 av vad den är idag.

Denna ökning av nationalinkomsten har utnyttjats för att öka levnads­standarden i vid mening. En påtaglig förändring har skett vad gäller den materiella standarden samtidigt som en mycket stor del av tillväxten använts till annat än varukonsumtion. Så har exempelvis betydande resur­ser avsatts inom hälsoområdet vilket medfört en dramatisk förbättring av folkhälsan. Den genomsnittliga livslängden i Sverige har under 1900-talet ökat med 25 år. Ett annat exempel på hur ett ökat ekonomiskt utrymme utnyttjats till annat än varukonsumtion är att arbetstiden förkortats vä­sentligt genom lägre pensionsålder, införande av föräldraledighet, längre semester och kortare arbetsvecka. Inom industrin uppgick under 1800-talet arbetstiden ofta till 70 timmar per vecka. Sedan dess har veckoarbets­tiden nästan halverats samtidigt som den lagstadgade semestern införts och successivt födängts.

Den ekonomiska tillväxten har också skapat förutsättningar att, trots en ökande befolkning, värna miljön och förbättra hushållningen med naturre­surser. Det har skett dels genom möjligheten att avstå från olika former av miljöskadlig produktion och konsumtion, dels genom att insatserna för miljövårdande och förebyggande åtgärder ökat.

Användningen av de resurser som skapats genom ekonomisk tillväxt har således förskjutits genom åren. De behov som vid seklets början ansågs angelägna gavs då prioritet framför flera av de frågor som idag upplevs som viktiga, exempelvis arbetet för en god miljö. Samtidigt har tillväxten varit en viktig förutsättning för en utveckling som inneburit en mer rättvis fördelning och att fler givits möjlighet till ett innehållsrikt liv.

När mänskliga resurser och naturtillgångar tas i anspråk krävs emeller­tid att hänsyn tas till de gränser som människor och miljö sätter. För att långsiktigt klara full sysselsättning, förbättrad levnadsstandard och social trygghet krävs det både en stark ekonomi och en god livsmiljö. Därför måste produktion och konsumtion på sikt ställas om så att balansen mellan ekonomi och ekologi säkras. Åtgärder för att förbättra miljön måste samtidigt ha en sådan inriktning att de bidrar till en långsiktigt uthållig tillväxt.

Den ekonomiska tillväxten är också viktig för ett lands nationella hand­lingsutrymme. En stark ekonomi innebär att det inom viktiga samhällsom­råden skapas bättre möjligheter att med god framförhållning välja de lösningar som främjar övergripande mål vad avser exempelvis sysselsättning och regional balans.

Utan ekonomisk tillväxt medför ökad privat konsumtion eller nya refor­mer att neddragningar måste göras på något annat område eller att investe­ringarna minskar. Det leder också till fördelningspolitiska spänningar.

De senaste tio åren har tillväxttakten i den svenska ekonomin varierat något mellan olika perioder. För perioden som helhet uppgick den årliga tillväxten i genomsnitt till 2 procent. Detta är visserligen i nivå med tillväxten i övriga europeiska OECD-länder men samtidigt lägre än till­växttakten under exempelvis 1960-talel.

Under år 1990 beräknas den ekonomiska tillväxten ha uppgått till om-      18


 


kring 1 procent och för innevarande år beräknas tillväxttakten sjunka ytter- Prop. 1990/91:87 ligare. Om inte denna nedgång kan brytas finns det risk för att stabilisering­sproblemen i ekonomin förvärras till ett allvarligt hot mot välfärden. För att trygga och utveckla välfärden under 1990-lalet krävs att befintliga resurser utnyttjas mer effektivt men också att ytterligare resurser skapas för att till­fredsställa nya behov inom olika områden. Det understryker vikten av en stark ekonomi.

Den centrala uppgiften för näringspolitiken är därför att genom olika insatser främja förutsättningarna för näringslivets utveckling och därige­nom en ökad ekonomisk tillväxt.

2.3 Tillväxtens drivkrafter

Ekonomisk tillväxt innebär att de tillgängliga resurserna i ekonomin ökar, vilket i sin tur medför ökat utrymme för olika typer av privat och ofTentlig konsumtion.

Grunden för ekonomisk tillväxt är dels att ytterligare arbete och kapital sätts in i produktionen, dels att produktiviteten ökar. I ett långsiktigt perspektiv är emellertid inte ökade resursinsatser i form av exempelvis fler arbetstimmar förknippade med ökad välfärd. Tvärtom har en grundläg­gande strävan varit att kunna minska den resursförbrukning som krävs för en given konsumtionsnivå. Det kan endast åstadkommas genom förbätt­rad produktivitet vilket därför på lång sikt är den avgörande faktorn för ekonomisk tillväxt och ökad välfärd.

Ökad produktivitet medger en oförändrad produktionsnivå med en mindre resursinsats eller att produktionen kan öka utan att ytterligare resurser behöver sättas in. Därigenom påverkar förändringar i produktivi­teten på ett avgörande sätt möjligheterna att exempelvis sänka arbetsti­dens längd eller öka reallönerna. Den övergripande ambitionen under 1990-talet måste därför vara att få till stånd en ekonomisk tillväxt som inte främst bygger på ett ökat antal arbetade timmar utan på en snabbare produktivitetstillväxt. Regeringen har tillsatt en särskild delegation med uppgift att granska och analysera produktivitetsutvecklingen i den svenska ekonomin samt komma med förslag till åtgärder som främjar produktivi­teten. Delegationen skall redovisa sina förslag under hösten 1991.

Produktiviteten i ekonomin påverkas av en rad faktorer relaterade till bl.a. nya tekniska och organisatoriska lösningar liksom bättre utbildning och arbetskraftens ökade yrkesskicklighet. För att få till stånd en gynnsam utveckling i dessa avseenden krävs att en del av det ekonomiska utrymme som skapas fortlöpande avsätts för framtidsinriktade investeringar i såväl realkapital som mänskligt kunnande.

Det industriella genombrottet vid 1800-talets slut och trendbrottet för
den ekonomiska tillväxten är nära förknippat med en ökad kapitalbild­
ning. Sedan dess har fortlöpande investeringar utgjort en viktig källa till
teknisk förnyelse och ökad produktionskapacitet. Uppskattningar ger vid
handen att kapitalstocken i den svenska ekonomin fram till 1950-talet
ökade med mellan 3 procent och 4 procent per år. Ökningstakten inom
industrin beräknas ha varit än snabbare och ha uppgått till mellan 4.5
       19


 


procent och 6 procent per år. Under 1950- och 1960-talet intensifierades     Prop. 1990/91:87 kapitalbildningen ytterligare och under 1960-talets början växte kapital­stocken i industrin med 50 procent under 5 år.

En positiv investeringsutveckling är beroende av ett finansiellt system som effektivt kan fördela de kapitaltillgångar som finns. De senste årens avreglering av den finansiella marknaden har därvid spelat en betydelse­full roll. Det är viktigt att kapitalmarknaden fungerar på ett sådant sätt att den förmår tillfredsställa de skiftande behov som företag av olika storlek och i olika utvecklingsskeden har.

En betydande del av de investeringar som påverkat näringslivets ut­veckling har kommit till stånd genom insatser från samhällets sida. Det gäller exempelvis de betydande investeringar som gjorts i olika former av kommunikationer. Fler och bättre vägar, järnvägar, flyg- och teleförbin­delser har givit näringslivet tillgång till en allt effektivare infrastruktur, vilket i sin tur bidragit till dess internationella konkurrenskraft.

I långtidsutredningen (SOU 1990:14) har infrastrukturens betydelse för samhällsekonomin studerats. I utredningen framhålls att investeringar inom transport- och kommunikationssektorn är väl motiverade både av miljöskäl och med hänsyn till näringslivets konkurrenskraft.

En annan viktig aspekt vad gäller transportsektorn är näringslivets inter­nationella produktionskedjor. Väl utvecklade kommunikationer är en för­utsättning för bl. a. de svenska underleverantörernas möjligheter att hävda sig. Effektiva transportsystem ger lägre kostnader och ökad konkurrens­kraft.

De investeringar som möjliggjort ekonomiskt framåtskridande omfattar emellertid inte bara olika former av realkapital. Utvecklingen har också påverkats starkt av ett väl fungerande utbildningssystem och människors ökade kunnande. Insatser för forskning och utvecklingsarbete har resulterat i nya tekniska och organisatoriska lösningar av stor betydelse för det eko­nomiska framåtskridandet. Utbildning och ökad kunskap ger också större öppenhet för nya lösningar och skapar bättre förutsättningar att elTektivt tillgodogöra sig och tillämpa den nya teknik som tas fram.

Även inom andra områden har samhälleliga insatser och den offentliga sektorn spelat en viktig roll för den ekonomiska utvecklingen. Det gäller exempelvis regional- och arbetsmarknadspolitiska åtgärder vilka skapat förutsättningar för ett bättre resursutnyttjande och strukturförändringar under socialt acceptabla former. Många människor har därigenom kunnat känna trygghet i omställningen och erhållit bättre avlönade och mer inne­hållsrika arbeten. Likaså är ett väl fungerande hälso- och sjukvårdssystem av grundläggande betydelse för framsteg även inom andra områden.

Genom fortlöpande investeringar inoin en rad olika områden har en
betydande nationalförmögenhet byggts upp vilken utgör basen för ett
fortsatt välstånd. Att förvalta och vidga denna nationalförmögenhet är
därför en viktig och långsiktig uppgift. Konsumtion som sker på bekostnad
av nödvändiga investeringar leder till en minskad nationalförmögenhet.
Det medför en förslitning av realkapital, människor och miljö vilket
försämrar förutsättningarna för framtida generationer att nå de välfärds­
mål som ställs upp.
                                                                           20


 


Den tekniska och kommersiella förnyelsen i näringslivet är i betydande     Prop. 1990/91: 87 utsträckning avhängig de initiativ som tas av enskilda entrepenörer. De små och medelstora företagen har alltid utgjort en viktig källa till förnyelse och spelar därför en betydelsefull roll när det gäller återväxten i svenskt näringsliv.

Ett effektivt resursutnyttjande kräver också en god regional balans där hela landets resurser utnyttjas. Genom att ta tillvara underutnyttjade resurser i vissa regioner skapas ett positivt bidrag till den ekonomiska tillväxten samtidigt som tendenserna till överhettning i andra regioner mildras. Regionalpolitiska åtgärder kan också sättas in för att underlätta strukturförändringar som på ett genomgripande sätt berör en ort eller en region.

En faktor av stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen i Sverige har varit möjligheten till en fri handel över gränserna. Ända sedan indu­strialiseringen inleddes har utrikeshandeln varit en central drivkraft i den svenska ekonomin. Denna utveckling har förstärkts under efterkrigstiden.

Frihet i handelsutbytet mellan länder har flera positiva effekter. Det innebär för det första möjlighet till produktspecialisering mellan länder med olika produktionsförutsättningar. En sådan specialisering medger en mer effektiv resursanvändning än vad som annars skulle komma till stånd och leder därigenom till lägre priser och en ökad variation i varuutbudet.

För det andra innebär möjligheten till handel en utvidgning av markna­den. Företagen kan därigenom utnyttja olika typer av stordriftsfördelar vilket sänker styckkostnaderna. För det tredje leder handel till ökad kon­kurrens vilket kan förväntas driva fram en snabbare effektivisering av produktionen. Ett sådant konkurrenstryck stimulerar användningen av ny teknik liksom insatser för forskning och utveckling. Detta bör i sin tur medföra sänkta kostnader i produktionen och lägre priser för konsumen­terna.

Utöver det konkurrenstryck som skapas genom internationell öppenhet krävs också att de regler som avser de inhemska marknadernas funktions­sätt och näringslivets verksamhet är ändamålsenligt utformade. Det är också angeläget att företagen vid förestående förändringar av de regler som påverkar den ekonomiska aktiviteten ges rimliga möjligheter till framför­hållning och anpassning.

2.4 Ökad internationell integration

Under det senaste decenniet har den internationella integrationen bred­
dats och fördjupats. Inom EG har beslut tagits om att förverkliga en
gemensam marknad genom en långtgående integration inom ett stort antal
områden. Diskussioner pågår även om en ekonomisk och monetär union.
Samtidigt har utvecklingen i Öst- och Centraleuropa gått mycket snabbt.
En omställning sker nu av såväl politiska som ekonomiska system, vilket
kommer att få konsekvenser även för västvärlden. Mot bakgrund av de
omfattande behov som är förknippade med återuppbyggnadsarbetet öpp­
nas möjligheter till en växande marknad för svensk export av bl.a. de
investeringsvaror som krävs. Utvecklingen kan samtidigt innebära en
         21


 


ökad konkurrens från länder med relativt låga lönekostnader och närhet     Prop. 1990/91:87 till den svenska marknaden.

Den internationella integrationen jämte inhemska avregleringar inom främst valutaområdet medför nya förutsättningar för företagens verksam­het och näringspolitikens utformning. Utvecklingen har inte bara inneburit ökad utrikeshandel utan också medfört en ökad faktorrörlighet. Det gäller såväl kapital som andra produktionsfaktorer.

Svenska företag har under senare år mer aktivt än tidigare kunnat utnyttjat de fördelar som en ökad internationell rörlighet medför. Många av de stora företagen har en betydande del av hemmamarknaden och strävan att expandera ytterligare har ofta medfört direkta investeringar i produktionsanläggningar utomlands.

Genom att sprida produktion och försäljning över flera olika länder skapas inte bara ökade avsättningsmöjligheter utan också möjligheter att effektivt utnyttja olika typer av stordriftsfördelar. Det gäller bl.a. möjlig­heterna att fördela kostnaderna för forskning och utveckling, vilka blivit allt mer betydelsefulla. En sedan länge internationaliserad arbetsmarknad för väl utbildad och specialiserad arbetskraft underlättar detta. Det är också möjligt att genom sänkta transportkostnader förlägga olika led av produktionen i olika länder.

Ett exempel på ökad faktorrörlighet är att de svenska företagens direkt­investeringar i utlandet ökat väsentligt under 1980-talet. En stor del av denna ökning utgörs visserligen av fastighetförvärv men också investering­ar i produktionsbolag har ökat betydligt sedan början av 1980-talet.

Företagens direktinvesteringar utomlands har kommit till stånd paral­lellt med en stark industriell tillväxt inom landet. Investeringstakten i Sverige var under perioden mycket hög samtidigt som arbetslösheten var låg och många företag hade påtaglig brist på ledig produktionskapacitet. Investeringar i produktion utomlands har därför många gånger varit en förutsättning för de svenska företagens expansion och en bibehållen mark­nadsposition. Det har emellertid funnits en obalans mellan utgående och ingående direktinvesteringar. De utländska företagens investeringar i Sve­rige har visserligen ökat men inte i samma omfattning som de svenska företagens investeringar utomlands. Detta är en brist eftersom utländska investeringar inte bara skapar produktion och arbetstillfällen utan också kan tillföra svenskt näringsliv ny och värdefull kunskap vad avser exem­pelvis produktionsteknik och produktutveckling.

Den inhemska avregleringen på kredit- och valutamarknaderna liksom snabbare information och förbättrad teknik för finansiella transaktioner har också medfört att företagens och de finansiella institutionernas kapi­talflöden mycket snabbt kan anpassas till ändrade förutsättningar i olika länder.

Med ökad öppenhet och friare kapitalflöden följer att ett land med goda investeringsmöjligheter tenderar att dra till sig kapital från de länder där förutsättningarna är sämre. Det gör att den lönsamhet som krävs för att upprätthålla en tillfredsställande investeringsnivå i ökad utsträckning be­stäms av betingelser i omvärlden.

Samtidigt som frihet i handelsutbytet medför betydande välfärdsvinster   22


 


innebär den svenska ekonomins omvärldsberoende också krav på en fort- Prop. 1990/91:87 löpande och effektiv anpassning till nya förutsättningar. I takt med att ef-terfrågemönster ändras, tekniken utvecklas och nya industriländer växer fram krävs en förnyelse av såväl produktutbud som produktionsteknik. Förmågan till en sådan strukturomvandling är av stor betydelse för möjlig­heterna att bibehålla och förstärka näringslivets internationella konkurren­skraft och dess bidrag till den ekonomiska utvecklingen.

2.5 Tillväxt, konkurrenskraft och strukturomvandling

Den ekonomiska tillväxten uppgick under 1980-talet till i genomsnitt 2 procent per år. Det förekom emellertid variationer mellan olika tidsperi­oder och i tabell 2:1 är det dessutom möjligt att utläsa en tydlig, och för den ekonomiska utvecklingen mycket viktig förskjutning, av bidraget till BNP.

1980-talet inleddes med två nedskrivningar av den svenska kronan. Under 1981 devalverades kronan med 10 procent och hösten 1982 med ytteriigare 16 procent. Devalveringarna hade två syften. För det första att förbättra de svenska företagens konkurrenskraft gentemot utlandet, så att produktion och export åter skulle öka efter flera år av stagnation. För det andra att underlätta en strukturomvandling, genom att förbättra den inter­na konkurrenskraften för den konkurrensutsatta delen av näringslivet.

Vad gäller syftet att stärka konkurrenskraften gentemot utlandet innebar devalveringarna att den svenska ekonomin kunde dra fördel av en ökad världsmarknadsefterfrågan. Under perioden fram till år 1984 bars tillväxten upp av en ökad export.

För att devalveringarnas andra syfte skulle uppnås krävdes att de kom­binerades med en restriktiv finanspolitik. I viss utsträckning lyckades också denna omläggning av finanspolitiken. Mellan år 1982 och år 1990 ökade den offentliga konsumtionen med i genomsnitt 1,6 procent per år, vilket skall jämföras med en ärlig genomsnittlig tillväxt på drygt 3 procent under 1970-talet.

Den privata konsumtionen ökade emellertid kraftigt vid mitten av 1980-talet. Mellan åren 1984 och 1987 ökade den privata konsumtionen med i genomsnitt 2,7 procent per år. Den starka inhemska efterfrågan innebar en snabb tillväxt i den skyddade sektorn, inte minst i den privata tjänstesek­torn, vilket minskade den konkurrensutsatta sektorns möjligheter att till­godose sitt behov av arbetskraft. Därigenom försämrades den konkurrens­utsatta sektorns möjligheter att expandera trots att delar av devalveringens positiva effekter på den externa konkurrenskraften fanns kvar.

Sedan år 1987 har den ekonomiska tillväxten dämpats och uppgick
under perioden 1987-1990 till i genomsnitt 1,8 procent per år. Konsumtio­
nen var fortsatt hög samtidigt som nettoexporten var negativ. Den tillväxt
som kommit till stånd har dessutom varit möjlig endast genom att antalet
arbetade timmar i ekonomin ökat. Produktivitetstillväxten har däremot
varit svag och svarade exempelvis år 1989 endast för en fjärdedel av den
ekonomiska tillväxten.
                                                                      23


 


Tabell 2:1 Bidrag till efterfrågetillväxten. Procent av föregående års BNP.         Prop. 1990/91: 87

 

 

1981-

1984-

1987-

 

1984

1987

1990

Konsumtion

0,4

2,7

1,2

Privat

0.0

2.2

0,8

OfTentlig

0,4

0,5

0,4

Kapitalbildning

1,9

-0,2

0,6

Investeringar

0,4

1,0

1,3

Nettoexport

1,5

-1,2

-0.7

Summa BNP

2,3

2,5

1,8

Källor: SCB och finansdepartementet.

Kombinationen av en snabbt växande inhemsk efterfrågan, betydande kostnadsstegringar och en alltför svag produktivitetstillväxt är en viktig förklaring till de problem som idag präglar den svenska ekonomin. En sådan obalans leder till att företagen successivt förlorar marknadsandelar och att den konkurrensutsatta sektorns ställning som drivkraft för den ekonomiska tillväxten äventyras. För att undvika en sådan utveckling krävs att inflationen dämpas kraftigt. Detta är också den centrala stabilise­ringspolitiska uppgiften. För att förena en hög och stabil ekonomisk till­växt med balans i de utrikes affärerna är det också viktigt att den konkur­rensutsatta sektorn byggs ut.

På längre sikt är det övergripande målet att öka produktiviteten och därigenom stärka det svenska näringslivets grundläggande konkurrens­kraft. Därigenom blir det möjligt att förena en god reallöneutveckling, full sysselsättning och en stark ställning på världsmarknaden. Även om utrym­met för löneökningar idag är ytterst begränsat är det inte genom låga löner som svenskt näringsliv i framtiden skall säkra sin ställning i den interna­tionella konkurrensen. Det bör istället ske genom en effektiv produktion och en hög grad av flexibilitet för att möta nya krav. Näringslivets konkur­renskraft och den ekonomiska tillväxten är därför nära förknippad med förmågan till en effektiv strukturomvandling.

Strukturomvandling innebär en fortlöpande anpassning av produktions­teknik och produkter till de konkurrensfördelar svenska företag kan skapa gentemot utländska konkurrenter. 1 takt med att efterfrågan på produkter och tillgången på olika produktionsfaktorer förändras måste ocksä en förskjutning av produktionens inriktning komma till stånd. En sådan anpassning sker fortlöpande och bland de faktorer som är av betydelse för utvecklingen framstår kapitalstocken, arbetskraftens kunnande och råva­rutillgången som särskilt viktiga. Det är den relativa tillgången och kvali­tén på dessa resurser som avgör vilken produktionsteknik som skall använ­das och vilka produkter ett land bör handla med.

Med denna utgångspunkt har långtidsutredningen beskrivit det svenska näringslivets strukturomvandling sedan år 1970. En indelning har gjorts av näringslivet i olika sektorer vad avser graden av internationell konkur­rens, relativ användning av realkapital och hög- och lågutbildad arbetskraft.

Genom en sådan indelning är det möjligt att översiktligt illustrera hur näringslivet under en längre tidsperiod anpassats till världsmarknads-

24


 


utvecklingen och de inhemska förutsättningarna för olika typer av verk-     Prop. 1990/91:87 samhet.

Av de sektorer som redovisas i tabell 2:2 nedan har tillväxten varit i särklass snabbast inom den kunskapsintensiva sektorn vilken har den högs­ta andelen högutbildade. Sektorn, som domineras av maskinindustri, elektroindustri och transportmedelsindustri, har sedan år 1970 växt mer än dubbelt så snabbt som de varuproducerande branscherna i genomsnitt. Den kunskapsintensiva sektorns andel av förädlingsvärdet i de varuprodu­cerande sektorerna har ökat med 6 procentenheter, från 22,1 procent år 1970 till 28 procent år 1987. Det förekommer emellertid variationer inom den kunskapsintensiva sektorn. Elektroindustrin hade den snabbaste till­växten medan varsvsindustrins betydelse mer än halverades.

Den kapilalinlensiva sektorn har sedan år 1970 endast obetydligt ökat sin andel av förädlingsvärdet i den varuproducerande sektorn. Sektorn innefattar flera av de svenska basnäringarna såsom gruvor, järn- och stålindustri samt massa- och pappersindustri. Att den kapitalintensiva sektorn bibehållit sin andel av förädlingsvärdet i de varuproducerande sektorerna är på ett påtagligt sätt förknippat med devalveringarna i början av 1980-talet vilket ledde till ökad efterfrågan från utlandet. Mellan åren 1982 och 1988 hade den kapitalintensiva sektorn den snabbast växande produktionstillväxten av alla sektorer i ekonomin. En betydande överka­pacitet vid decenniets början innebar att även produktiviteten kunde öka betydligt.

Den arbetsintensiva sektorn svarade år 1987 för ca 15 procent av föräd­lingsvärdet i de varuproducerande sektorerna vilket är en tydlig nedgång jämfört med situationen år 1970. Sektorn domineras av metallvaruindu-strin vilken sysslesättningsmässigt hör till de största industribranscherna i landet. Produktionen i metallvaruindustrin utgör i stor utsträckning insat­svaror till industri och byggsektorn. Inom den arbetsintensiva sektorn åter­finns ett antal branscher med negativ tillväxt, däribland textil- och konfek­tionsindustri.

1 den skyddade sektorn finns branscher som är avskärmade från interna­tionell konkurrens antingen genom gränsskydd, andra regleringar eller genom naturliga hinder såsom mycket höga transportkostnader. Denna sektor är den enskilt största av de varuproducerande sektorerna och svarar för närmare hälften av såväl produktionsvolym som sysselsättning. Den skyddade varuproduktionen har haft en något långsammare tillväxttakt sedan år 1970 än den varuproducerande sektorn som helhet. Inom jord-och stenvaruindustri liksom skyddad livsmedelsindustri har tillväxten t.o.m. varit negativ medan tillväxten i grafisk industri varit förhållandevis snabb. Den skyddade varuproduktionen har den lägsta andelen högutbil­dade av de varuproducerande sektorer som redovisas i långtidsutredning­en.

25


 


 

Tabell 2:2 Produktionstillväxt och andel av

totalt förädlingsvärde

i varuproducerande

branscher 1970 -1987 (1980

års priser)

 

 

 

Andel 1970

Tillväxttakt

Andel 1987

Bransch

Procent

Procent per år

Procent

Kapitalintensiv

 

 

 

sektor

11,7

1,4

12,1

Gruvor

1,8

-1,4

1,1

Massa och papper

3,3

2,0

3,8

Baskern.-och platsind.

1,5

3,7

2,3

Raffinaderier

0,3

1,4

0.4

Järn-och stålverk

3,7

1,0

3.6

Dryckesvaruind. m.m.

1,1

0,1

0,9

Kunskapsintensiv

 

 

 

sektor

22,1

2,6

28,0

Maskinind.

7,5

2,0

8.6

Elektroind.

4,0

4,2

6,5

Transportvaruind.

5,7

3,5

8,2

Varv

2,4

-3,9

1.0

Instrumentvaruind.

0,6

3,6

0,9

Annan kemisk ind.

1,9

3,3

2,7

Arbetsintensiv

 

 

 

sektor

16,7

0,4

14,7

Konk.utsatt livsmedelsind

•    1,9

1,2

1.9

Sågverk m.m.

2,7

-0,7

2,0

Träfiberind.m.m.

1,0

1.6

1,1

Gummivaruind.

0,9

-1,8

0,6

Plastvaror

0,6

4,2

1,0

Metallvaruind.

5,5

1,8

6,1

Tekoind.

3,6

-3,1

1,7

Annan tillv. ind.

0,5

0,0

0,4

Skyddad sektor

49,5

0,7

45,2

Livsmedeelsind.

4,6

-0,2

3,6

Trävaruind."

3,6

0,5

3,2

Grafisk ind.

4,1

2,1

4,7

Jord- och stenvaruind.

2,9

-1,0

2,0

Jordbruk, skogsbruk

 

 

 

och fiske

11,3

0,3

9,6

Byggnadsind.

23,0

1,0

22,1

Totalt

100,0

1,2

100,0


Prop. 1990/91:87


a) Exklusive sågverk Källa: Finansdepartementet


Samtidigt som sysselsättningen i tillverkningsindustrin sjunkit under de senaste 25 åren har tjänstesektorn kommit att svara för en allt större del av sysselsättning och förädlingsvärde i näringslivet. Den privata tjänstesek­torns andel av sysselsättningen har ökat från omkring 38 procent år 1960 till 43 procenl år 1970 och närmare 50 procent år 1988. Förädlingsvärdet i tjänstesektorn uppgår idag till ca 85 procent av förädlingsvärdet i de varuproducerande sektorerna. Tjänstesektorn är i betydande utsträckning grundad på ett högt arbetsinnehåll men innefattar också kapitalintensiv och mycket kunskapsintensiv produktion. Tjänstesektorn har det högsta antalet högutbildade; nästan var tredje högutbildad arbetar inom denna sektor.

Den strukturomvandling som illustreras i tabell 2:2 ovan är en fortgåen­de process och betydande förändringar kommer att prägla också nästa decennium. Möjligheterna att mer i detalj förutse dessa förändringar un-


26


 


der en längre tidsperiod är begränsade. Långtidsutredningen har emeller-     Prop. 1990/91: 87 tid utifrån gjorda antaganden om bl.a. pris och efterfrågeutvecklingen samt Sveriges relativa fördelar prognosticerat några viktigare förändringar fram till år 2000.

Den bild som långtidsutredningen ger av den framtida strukturomvand­lingen utgör en del av den balanserade BNP-tillväxt som utgör utredning­ens basscenario. En viktig förutsättning för denna utveckling är emellertid att det inte uppkommer flaskhalsar vad gäller exempelvis tillgången på väl utbildad arbetskraft. Basscenariot förutsätter också investeringar i kom­munikationer och modern informationsteknik samt att strukturomvand­lingen kan fortgå utan friktion. Långtidsutredningens framskrivning sam­manfattas i diagram 2:1 nedan.

Av diagrammet framgår att basscenariot förutsätter att expansionen sker snabbast i den kunskapsintensiva sektorn. Som en följd av stigande världsmarknadspriser på dess produkter och en god produktivitetsökning antas sektorn öka med i genomsnitt 4,3 procent per år fram till år 2000. Sysselsättningen i den kunskapsintensiva sektorn beräknas stiga med drygt 1 procent per år under 1990-talet.

Den kapitalintensiva sektorn beräknas i långtidsutredningen få en lång­sammare tillväxt än under 1980-talet. Bedömningen bygger dels på en dämpad produktivitetstillväxt, de/s på låga prisökningar på världsmarkna­den. Följden beräknas bli en pressad lönsamhet, lägre investeringar och på sikt en sjunkande produktion inom vissa branscher. Det förekommer emellertid betydande variationer mellan olika branscher och företag. Det är också värt att notera att, trots en förhållandevis låg andel högutbildade, har även den kapitalintensiva sektorn ett stort behov av välutbildad ar­betskraft. Produktionen är ofta mycket avancerad, varför den framtida tillgången på högutbildad arbetskraft bedöms vara av betydelse för sek­torns utveckling.

Vad gäller den arbetsintensiva sektorn inom varuproduktionen bedöms den av långtidsutredningen växa långsammare än näringslivet som helhet under 1990-talet. Förväntningar finns emellertid om en relativt snabb produktivitetstillväxt. Utvecklingen vad gäller det inhemska kostnadslä­get, priser och världsmarknadens tillväxt bedöms dock som mindre gynn­sam och sysselsättningen beräknas sjunka med i genomsnitt 1 procent per år fram till år 2000.

Den skyddade varuproduktionen beräknas växa snabbare fram till sekel­skiftet än de senaste 15 åren. Den genomsnittliga tillväxttakten beräknas bli 2 procent per år samtidigt som sysselsättningen i sektorn fortsätter att minska. Den skyddade sektorns utveckling är i viss mån avhängig hur olika hinder för internationell konkurrens kommer att utvecklas. Dess faktoranvändning överensstämmer i viss utsträckning med den arbetsin­tensiva sektorn. Vid ett ökat internationellt omvandlingstryck bedömer långtidsutredningen att förändringsmönstret i den skyddade sektorn i mycket kommer att motsvara utvecklingen i den arbetsintensiva sektorn.

I långtidutredningens bedömningar antas den privata tjänstesektorn
växa något snabbare än näringslivet i övrigt. Antalet sysselsatta beräknas
under perioden öka från  1,4 miljoner till  1,5 miljoner. Det framhålls
          27


 


emellertid att tjänstesektorns utveckling är svår att förutsäga. Delvis be­döms utvecklingen bero på de pågående GATT-förhandlingarna vilka syftar till att åstadkomma en multilateral överenskommelse vad avser tjänstehandel. Desutom förväntas Sveriges relationer till EG vara av stor betydelse för tjänstesektorns framtida villkor.


Prop. 1990/91:87


Diagram 2:1 Produktion och antal arbetade timmar 1988 — 2000.

rlig procentuell  förändring

■ Produktion

D Antal arbatada timmar


-2


Kapital-Arbets-      Kun- Skyddad      Bo-   Tjänster Offentlig
intensiv intensiv  skops- voruprod   st
äder             sektor

intensiv


Källa: Finansdepartementet


Den typ av framskrivningar av näringslivsstrukturen som långtidsutred­ningen redovisat tjänar syftet att tillsammans med historiska uppgifter beskriva hur vissa grundläggande faktorer påverkar det svenska näringsli­vets konkurrenskraft och strukturomvandling. Som redan nämnts är mer detaljerade framskrivningar emellertid starkt beroende av de antaganden som görs vad gäller exempelvis världsmarknadsefterfrågan och priserna på olika varor och produktionsfaktorer. Det förekommer också betydande variationer inom olika sektorer och inom olika branscher, vilka inte fångas upp i denna typ av övergripande illustrationer. Långtidsutredningen pekar emellertid på några faktorer av stor betydelse för näringslivets utveckling under det kommande decenniet och där samhället har ett inflytande över utbud och inriktning. Särskild vikt läggs vid behovet av högre utbildning och forskning samt den betydelse infrastrukturinvetseringar har för en bärkraftig utveckling.

Den näringspolitiska utgångspunkten för sådana insatser bör vara att de skall stödja och underlätta den omvandling som betingas av bl. a. förskjut-


28


 


ningar i efterfrågan, den tekniska utvecklingen, ökad ekonomisk integra-     Prop. 1990/91:87 tion och framväxten av nya konkurrentländer.

2.6 En god grund för ökad tillväxt

Utvecklingen under 1980-talet innebar i flera avseenden en vitalisering av det svenska näringslivet. Det finns därför en god bas att bygga vidare på för att under de närmaste åren komma till rätta med de problem som idag präglar ekonomin. De svenska industriinvesteringarna har under flera år legat på en mycket hög nivå. Investeringar i realkapital har ökat stadigt sedan år 1982 och uppgick år 1989 till en rekordhög nivå, närmare 48 miljarder kronor. Till dessa investeringarna skall läggas betydande imma-triella investeringar i bl.a. forskning och utveckling. Dessa uppgick år 1989 till närmare 25 miljarder kronor och bedöms allmänt spela en allt större roll för industrins utveckling.

Regeringen har också vidtagit en rad åtgärder som kan förväntas främja ekonomins funktionssätt och näringslivets utveckling. Ett exempel är skat­tereformen, vilken främjar arbete och produktion och en mer effektiv resursallokering i ekonomin. På företagsbeskattningens område gäller goda skattemässiga villkor för företagande i Sverige. Den skattesats på 30 procent som fortsättningsvis kommer att tillämpas för aktiebolag hör till de lägsta inom OECD-området. Även övriga inslag i det nya skattesyste­met ger goda förutsättningar för riskkapitalförsörjningen och investeringar i Sverige.

Dessutom har regeringen nyligen beslutat om dels ett väsentligt vidgat frisläpp av de allmänna investeringsfonderna, dels ett frisläpp av de all­männa investeringsreserverna. Därigenom frigörs omkring 20 miljarder kronor för investeringar i näringslivet.

Under det senaste året har också ett fördjupat samarbete med EG inletts. Genom förhandlingar mellan EFTA-länderna och EG deltar Sveri­ge i ansträngningarna att skapa ett europeiskt samarbetsområde som om­fattar de 19 EFTA- och EG-länderna.

Regeringen förklarade dessutom i en skrivelse till riksdagen (skr 1990/91:50) alt den eftersträvade ett riksdagsbeslut som tydligare klargör Sveriges ambitioner att bli medlem av EG. Riksdagen har därefter uttalat att Sverige bör eftersträva att med bibehållen neutralitetspolitik bli med­lem av EG.

Det är regeringens ambition att efter en samlad bedömning av de utri­kes- och säkerhetspolitiska faktorerna och efter samråd i utrikesnämnden lämna in en svensk ansökan om medlemskap i EG.

En uppgörelse om riktlinjerna för energipolitiken har träffats mellan tre av riksdagspartierna, vilket bland annat innebär att industrin tillförsäkras fortsatt tillgång på elektrisk kraft till konkurrenskraftiga priser. En energi­politik på dessa grunder ger en ökad stabilitet och långsiktighet på energi­marknaden.

När kärnkraftsavvecklingen kan inledas och i vilken takt den kan ske
avgörs av resultaten av hushållningen med el, tillförseln av el från miljöac-
29


 


ceptabel kraftproduktion samt möjligheterna att bibehålla internationellt     Prop. 1990/91:87 kokurrenskraftiga elpriser.

Riksdagen fattade våren 1990 efter förslag i den näringspolitiska propo­sitionen (prop. 1989/90:88, NU30, rskr. 326) samt i regeringens proposition om forskning (prop. 1989/90:90 UbU 25, rskr 328 NU 40, rskr. 337) beslut om betydande insatser för att bl. a. främja de mindre och medelstora före­tagens utveckling samt tekniskt forsknings- och utvecklingsarbete. Beslut fattades om inrättandet av ett antal regionala riskkapitalbolag, ett särskilt teknikvetenskapligt forskningsråd samt ökat stöd till svenskt deltagande i EGs forsknings- och utvecklingsprogram. Särskilda insatser görs nu också för att offensivt stödja utvecklingen inom verkstadsteknik och bland sven­ska underleverantörer.

Med anledning av regeringens proposition om regionalpolitik för 90-talet (prop. 1989/90:76, AU 13, rskr. 346), beslutade riksdagen under våren 1990 om nya riktlinjer för regionalpolitiken. Dessa innebär bl. a. att ett av regionalpolitikens mål är att bidra till den ekonomiska tillväxten genom att arbetskraft, kapital och naturtillgångar tas tillvara på ett effek­tivt sätt. Riksdagens regionalpolitiska beslut innebar vidare en förskjut­ning av åtgärderna från direkt företagsstöd till insatser för att förbättra de grundläggande förutsättningarna för näringslivets tillväxt i de prioriterade regionerna.

Inom det arbetsmarknadspolitiska området har en rad åtgärder vidtagits som sammantagna kan förväntas ha starkt positiva effekter på arbetsmark­nadens funktionssätt. Arbetsmarknadspolitiken har under de senaste åren inriktats mot dels organisatoriska och administrativa förändringar för att öka efiektiviteten, dels kraftfulla utbudsstimulerande insatser. Aktivare arbetsförmedling, förstärkt arbetsmarknadsutbildning, flexibel semester, snabbare utslussning av flyktingar, ökade insatser för rehabilitering och slopande av förtidspensionering av arbetsmarknadsskäl är några exempel.

Genom att politiken inom viktiga områden givits en entydig och offen­siv inriktning har förutsättningar skapats för en ekonomisk utveckling grundad på fasta spelregler och möjlighet till god framförhållning. I ljuset av de krav och möjligheter som en ökad internationalisering medför är det viktigt att dessa förutsättningar tas tillvara fullt ut. De förslag som förs fram i denna proposition är ytterligare ett led i att, utifrån delvis nya förutsättningar, stimulera en positiv utveckling byggd på förnyelse och framtidssatsningar.

2.7 Sammanfattande slutsatser

Näringspolitikens uppgift är att, genom insatser som ökar den ekonomiska tillväxten, bidra till en välfärdsutveckling byggd på trygghet, full sysselsätt­ning, rättvis fördelning och en god livsmiljö. Det sker främst genom åtgärder som främjar näringslivets utveckling och strukturomvandling.

Ekonomisk tillväxt innebär att nya resurser skapas vilket är en förutsätt­
ning för att trygga välfärden och tillfredsställa framtida behov inom olika
områden. Den avgörande faktorn för en stabil ekonomisk tillväxt är pro­
duktivitetsutvecklingen. Genom nya tekniska och organisatoriska lösning-
   30


 


ar kan mer resurskrävande produktion ersättas med modern och mer Prop. 1990/91:87 effektiv verksamhet. För att få till stånd en sädan utveckling måste en del av produktionsresultatet i ekonomin fortlöpande avsättas för investeringar som skapar möjligheter till ökad framtida avkastning. Det gäller investe­ringar i maskiner och anläggningar men också satsningar inom exempelvis utbildning, kommunikationer, forskning och utveckling. Konsumtion på bekostnad av nödvändiga investeringar leder till minskade möjligheter att i framtiden nå de välfärdsmål som ställs upp.

För en relativt liten ekonomi som den svenska har också frihet i handels­utbytet varit av stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen. Det är också viktigt att genom lagstiftning mot monopol och karteller skapa väl fungerande marknader och en effektiv inhemsk konkurrens.

Den internationella integrationen har inte enbart inneburit en ökad varuhandel utan också medfört en ökad faktorrörlighet över gränserna — det gäller såväl kapital som andra produktionsfaktorer. Det innebär bl.a. att den lönsamhet som krävs för att upprätthålla en tillfredsställande investeringsnivå i ökad utsträckning bestäms av betingelser i omvärlden. En sådan utveckling ställer ökade krav på förmågan till förnyelse och struktu­romvandling.

Den internationella utvecklingen har också inneburit att synen på den ekonomiska politiken delvis förändrats. Olika typer av strukturåtgärder har kommit att få allt större betydelse i förhållande till traditionell finans-och penningpolitik. Det gäller bl.a. strukturåtgärder som syftar till att skapa de betingelser och de spelregler som krävs för en stabil och långsiktig ekonomisk tillväxt. Då avvikelser gentemot omvärlden vad gäller penning-och finanspolitik är begränsade, blir betydelsen av de inhemska produk­tionsförutsättningarna allt tydligare. Näringspolitiken får därigenom en viktigare roll och måste samtidigt betraktas i ett brett perspektiv där insatser inom olika områden och på olika nivåer samverkar.

Under de senaste decennierna har näringslivet utvecklats mot ett ökat kunskapsinnehåll, internationaliseringen har intensifierats och konkurrens från nya industriländer har gjort sig gällande i inånga traditionella indu­stribranscher. De bedömningar som gjorts i långtidsutredningen motsäger inte att denna utveckling kominer att fortsätta även under 1990-talet. Långtidsutredningens analys belyser tillsammans med historiska erfaren­heter vikten av näringspolitiska insatser vad gäller bl.a. utbildning, forsk­ning och utveckling, kommunikationer och konkurrensfrämjande åtgär­der.

I vissa fall kan det också finnas skäl att anpassa de näringspolitiska insatserna till de problem soin är specifika för en viss grupp av företag eller en bransch. Det är då viktigt att åtgärderna utformas så att de får en offensiv inriktning. Defensiva branschstöd är därför ingen framkomlig väg.

Hur svensk ekonomi och svenskt näringsliv utvecklas är beroende av en
rad beslut som fattas av enskilda och företag. Det är inte näringspolitikens
uppgift att i detalj förutse denna utveckling eller ersätta de initiativ som
tas av olika aktörer. Näringspolitiken måste istället inriktas på att under­
lätta den strukturomvandling som betingas av hl. a. ändrade efterfråge-
    31


 


mönster, teknisk utveckling, ökad internationell integration och framväx-     Prop. 1990/91: 87 ten av nya konkurrentländer. I denna omställning spelar tillgången på väl utbildad arbetskraft, en god forsknings- och utvecklingsmiljö, en ända­målsenlig infrastruktur och väl fungerande marknader en viktig roll.

3 Näringspolitikens inriktning och sambanden med andra politikområden

3.1  Näringspolitikens inriktning

De förutsättningar och utgångspunkter för näringspolitiken som redovisa­des i föregående kapitel leder till följande inriktning av de näringspolitiska insatserna.

Näringspolitiken utformas utifrån marknadsekonomins förutsättningar och består följaktligen av olika medel för att förbättra, stödja och komplet­tera marknadens funktionssätt.

Strukturomvandling innebär en överfiyttning av resurser mellan bran­scher och sektorer av ekonomin. En fortsatt strukturomvandling kommer liksom tidigare att ställa krav på — och underlättas av en politik — som mildrar kostnaderna för de individer och regioner som berörs av struktur­förändringar. En aktiv arbetsmarknadspolitik med förmedlings- och ut­bildningsinsatser är tillsammans med regionalpolitiska åtgärder som för­bättrar tillväxtförutsättningarna väsentliga i det sammanhanget. Däremot är inte bransch- eller sektorsinriktade åtgärder av det slag som tillämpades under 1970-talet lämpliga. Deras eflektivitet kan starkt ifrågasättas. Den­na typ av åtgärder är också svåra att förena med ett fördjupat svenskt deltagande i det europeiska samarbetet. Det statsfinansiella utrymmet för sådana åtgärder saknas ocksä.

Staten kan genom näringspolitiska insatser bidra till att öka tillväxten genom att skapa goda tillväxtförutsättningar bl. a i form av en välutvecklad infrastruktur samt ett utbildningsväsen som kan tillgodose företagens efter­frågan på kvalificerad personal. Forskning och utveckling är exempel på ytterligare ett område där statliga insatser är av strategisk betydelse. Ett annat huvudområde är att undanröja marknadsbrister av olika slag eller att på annat sätt förbättra marknaders funktionssätt.

För att utveckla näringslivsstrukturen på detta sätt krävs som nyss redovisats insatser inom en rad olika områden. De förslag som strax kommer att redovisas har tre huvudsyften nämligen att förbättra förutsätt­ningarna för tillväxt, all främja tillväxt genom jörnyelse och återväxt samt alt öka utbytet av insalta resurser.

I kapitel 4 lämnas förslag avseende utbildning och forskning. Förslag till
förbättringar av transportsystemet redovisas i kapitel 5. I det därpå följan­
de kapitlet 6 redovisas hur afiarsverkens verksamhet och och statsmakter­
nas styrning av denna bör anpassas till nya förutsättningar bl. a. på grund
av avreglering och ökad internationalisering. Åtgärder som ökar konkur­
rensen och som innebär avreglering presenteras i kapitel 7. 1 kapitel 8
redovisas förslag angående riskkapitalförsörjning och investeringsfrämjan-
  32


 


de insatser. I kapitel 9 redovisas förslag till effektiviseringar av vissa     Prop. 1990/91:87 statliga myndigheter. Av kapitel 10 framgår på vilka punkter och på vilket sätt riksdagen har att ta ställning till de framförda bedömningarna och förslagen.

Med de syften som angivits för näringspolitiken finns — förutom med den generella ekonomiska politiken inklusive skattepolitiken — uttalade beröringspunkter med ytterligare några andra politikområden. Vi vill här särskilt peka på miljöpolitiken, arbetsmarknadspolitiken och energipoliti­ken.

3.2 Miljöpolitikens betydelse för strukturomvandling och tillväxt

Välfärd, trygghet och rättvis fördelning är som vi tidigare angett viktiga hörnstenar i det svenska samhällsbyggandet. De sociala trygghetssystemen har kunnat byggas ut och den materiella välfärden har blivit möjlig att förbättra genom en tillväxt i ekonomin. Målet om en hög tillväxt är alltså centralt för en ekonomisk politik med sikte på ökad välfärd, social trygghet och god miljö.

Miljösituationen påkallar en förändring av grundläggande attityder i vår livsföring. 1 ett längre perspektiv hotas såväl den materiella tillväxten som vår allmänna välfärd av en pågående miljöförstöring. Konsumtion på bekostnad av investeringar leder till såväl långsiktiga ekonomiska problem som miljöproblem.

Ekonomisk tillväxt måste vägas mot andra mål i politiken. Tillväxt inne­bär ökad kapacitet att tillverka varor och tillhandahålla tjänster. En ökad varu- och tjänsteproduktion till priset av försämrad hälsa eller miljö är inte en önskvärd utveckling i ett välfärdssamhälle.

En kortsiktig syn på tillväxt som inte beaktar miljöeffekter försämrar
tillväxtmöjligheterna på längre sikt eftersom resurser förbrukas och kost­
naderna för att återställa och bekämpa uppkomna miljöskador i ett senare
skede kan öka.
                               /

För att säkerställa tillväxtmöjligheterna på sikt måste vi vårda samhäl­lets tillgångar inklusive naturresurserna. En hållbar utveckling är med detta synsätt en utveckling där framtida generationer får ta över en natio­nalförmögenhet som är minst lika stor som idag.

Möjligheterna att förena ambitionerna om ekonomisk tillväxt med må­let om en god livsmiljö har ibland ifrågasatts. Erfarenheterna visar dock, att avsevärda miljöförbättringarna har kunnat åstadkommas genom de resurser den ekonomiska tillväxten skapat.

Ökade miljökrav har härigenom framgångsrikt kunnat mötas med ny produktions- eller reningsteknik och industriproduktionen har kunnat öka samtidigt som utsläppen har minskat. Ekonomisk tillväxt och miljökrav initierar investeringar i exempelvis miljövänlig produktions-, energi- eller transportteknik, som behövs för att driva utvecklingen i riktning mot ett miljövänliga re samhälle.

Miljökraven fär dock inte ses för snävt. Miljöskydd är inte bara fråga om
reningsteknik vid själva tillverkningen. God miljö- och resurshållning
           33

3   Riksdagen 1990/91. ! saml. NrS7


måste tillgodoses i alla led från råvara till slutligt avfall. Detta blir allt mer     Prop. 1990/91:87 tydligt ju bättre reningstekniken blivit. Framtidens miljöproblem kommer mer och mer att relateras till varornas innehåll och utformning, samt till konsumtionen.

Den ekonomiska tillväxten har som nämnts stor betydelse för våra möjligheter att lösa miljöproblemen. Det är därför viktigt att förutsätt­ningarna för ekonomisk tillväxt säkerställs genom att olika insatser görs för att främja främst en utveckling och förnyelse av näringslivet. Eftersom ökade ambitioner inom miljö- och näringspolitiken ömsesidigt påverkar varandra är långsiktighet, förutsägbarhet och omställningstid väsentliga i detta sammanhang.

För att hålla omställningskostnaderna på en rimlig nivå behöver indu­strin och andra aktörer erforderlig tid för att genomföra nödvändiga inves­teringar och utveckla nya miljövänliga tekniker, processer eller produkter. Längre omställningstider kan också möjliggöra längre gående miljökrav. Det är vidare väsenligt att ambitionerna för miljöpolitiken undviker han­delspolitiska svårigheter, samt står i samklang med strävan mot en inter­nationell harmonisering av miljökraven.

Ett långsiktigt mål är att all produktion skall vara ren från början. Det kommer dock under överskådlig tid, bl.a. vid energiproduktion, behövas satsningar på efterhandsrening. I det perspektivet blir det nödvändigt att lägga allt större vikt vid att reningskraven riktas mot de områden där reningskostnaderna är lägst.

En god ekonomisk tillväxt förutsätter en anpassning av ekonomin till nya villkor och förändrade förutsättningar. Ineffektiv verksamhet måste bereda plats för ny, efiektiv och efterfrågad produktion. En ekonomisk politik som utformas för att underiätta strukturomvandling och skapa gynnsamma tillväxtförhållanden i allmänhet har stor betydelse även för att förbättra miljön. Del kan dock inte uteslutas, att kommande miljökrav kan ge upphov till betydande kostnader för vissa enskilda företag eller branscher för anpassning och strukturell omställning till miljövänliga verksamheter. Ambitionen måste därför vara att minimera dessa kostna­der.

Vårt sätt att uttr>'cka välfärd genom att mäta ekonomisk tillväxt efter förändringar i bruttonationalprodukten bör vidareutvecklas. Välfärdsbe­greppet bör representera mer av helhetssyn och uttrycka andra kvalitativa faktorer, vilka inte utan vidare kan uttryckas i traditionella ekonomiska termer.

För att kunna använda oss av det vidare begreppet nationalförmögenhet
måste nya metoder utvecklas för att värdera naturtillgångarna. Vidare bör
underlag för ekonomiska beslut utformas på ett sätt som även innefattar
och tar hänsyn till förändringar i miljön samt exploateringen av naturre­
surserna. Mot denna bakgrund har regeringen under 1990 tillsatt en sär­
skild utredare, med uppgift att utreda frågan om hur nationalräkenskaper­
na skall kunna kompletteras. Avsikten är att de skall utgöra ett bättre
underlag när det gäller att ge miljön en större vikt vid ekonomiska bedöm­
ningar (dir. 1990:31). Miljöräkenskapsutredningen (MIR) har i uppdrag
att redovisa resultaten senast den 1 april 1991.
                                    34


 


Miljöhänsyn skall genomsyra samhällets alla sektorer, samtidigt som     Prop. 1990/91:87 förutsättningar skall skapas för en långsiktigt uthållig tillväxt. Regeringen har i årets finansplan understrukit att den ekonomiska politiken skall bidra till att ställa om produktion och konsumtion för att säkra balans mellan ekonomisk tillväxt och miljö.

3.3 Arbetsmarknads- och arbetslivspolitikens betydelse för strukturomvandling och tillväxt

Sverige har bedrivit en unik arbetsmarknadspolitik jämförd med andra länder vad gäller inriktning och omfattning. Det har varit uppenbart under flera decennier. Sverige har kunnat hålla arbetslösheten på en mycket låg nivå till skillnad från vad som redovisats av EG-länder. Sverige har inte satsat större resurser på arbetsmarknadspolitik än andra länder men till skillnad från många andra länder har Sverige valt att satsa en mycket större andel av resurserna på aktiva åtgärder. Detta för att öka arbetskraf­tens kompetens och för att underlätta arbetsmarknadens funktionsförmå­ga. En mycket mindre andel har gått till passiva och passiviserande in­komststöd som kontantersättning och förtidspension. Omvärlden har där­emot ensidigt prioriterat inflationsbekämpningen framför arbetslösheten vilket resulterat i mycket höga arbetslöshetstal, särskilt vad gäller ungdo­mar och en omfattande långtidsarbetslöshet.

I årets budgetproposition anförs att den lyngdpunktsförskjutning i an­vändningen av de arbetsmarknadspolitiska medlen, som kom till stånd under 1980-talet, måste ytterligare accentueras för att frigöra expansions-och förnyelsekraften i ekonomin. Instrumenten bör därför systematiskt utformas och utnyttjas så att de motverkar inflationstryck. Flaskhalsar och trögheter skall även fortsättningsvis attackeras genom i första hand ut-budsinriktade insatser. Arbetsmarknadspolitiken måste inriktas mot att maximall utnyttja den reguljära arbetsmarknadens möjligheter. Förmed­lingsinsatser och jobb-sökaraktiviteter skall prioriteras liksom arbetsmark­nadsutbildning. De som är eller riskerar att bli arbetslösa skall ges möjlig­het att komma in i eller tillbaka till arbetslivet. De arbetsmarknadspolitis­ka åtgärderna skall vara individinriktade. Orsakerna till arbetslösheten skall i forsla hand angripas. Det gäller vidare att ta fram det bästa i arbetslivet och att ge alla tillgång till det goda arbetet. Samhällets resurser utnyttjas fullt ut först när varje individ, utifrån sina förutsättningar, ges möjlighet att ge sitt fulla bidrag.

I det här sammanhanget vill regeringen erinra om den betydelse som platsförmedling, arbetsmarknadsutbildning och insatser för att förbättra arbetsmiljön har for produktivitet och tillväxt.

Platsförmedling och arbetsmarknadsutbildning

Platsförmedling är arbetsmarknadspolitikens viktigaste instrument för att
underlätta arbetsmarknadens funktionssätt. Arbetsförmedlingarnas plats-
inriktade arbetssätt och den ökade satsningen på jobb-sökaraktiviteter
     35


 


leder till en ökad effektivitet i arbetet. Jobb-sökaraktiviteterna innebär att     Prop. 1990/91:87 varje arbetssökande aktivt deltar i att söka arbete på heltid. Detta ger ofta ett gott resultat.

Arbetsmarknadsverket skall medverka till att grupper med svag ställning på arbetsmarknaden ges möjlighet att delta aktivt i arbetslivet. De arbets­marknadspolitiska åtgärderna syftar därvid till att stärka och underlätta den enskilde individens förutsättningar att möta de krav, som arbetslivet och en modern arbetsmarknad i ständig omvandling ställer.

Behovet av utbildad arbetskraft har ökat och arbetsmarknadsutbildning­en har legat på en hög nivå under de senaste åren för att möta detta behov. Genom att arbetslösa erhållit utbildning mot bristområden har flaskhalsar som kunnat späda på inflationen kunnat begränsas och produktionsmöj­ligheterna därmed förbättrats.

Arbetsmarknadsutbildningen kompletterar brister i kompetensen hos den enskilde och underlättar både den yrkesmässiga och geografiska rörlig­heten. Den medverkar därmed till att lösa omställnings- och anpassnings­problem på arbetsmarknaden. Vidare bidrar den till att begränsa arbetslös­heten under en lågkonjunktur och att främja rekryteringen av arbetskraft i en uppåtgående konjunktur. Den har särskilt stor betydelse för att stärka de svaga gruppernas ställning på arbetsmarknaden. Utbildningen kan såle­des bidra till att såväl tillväxtpolitiska som stabiliseringspolitiska och fördelningspolitiska mål uppnås.

Enligt regeringens bedömning av arbetsmarknadsläget behöver ytterliga­re ansträngningar göras för att underlätta omställningen på arbetsmarkna­den. På förslag i tilläggsbudget 1 har riksdagen beslutat om en viss omför­delning av medlen för arbetsmarknadspolitiska åtgärder under innevaran­de budgetår till förmån för arbetsmarknadsutbildning och jobbsökarak­tiviteter. Vidare har regeringen den 20 december 1990 beslutat att AMS för arbetsmarknadsutbildning skall få använda de 309 milj.kr. av reserve­rade medel som innehållits av regeringen. Dessa beslut innebär att ytterli­gare ca 19000 personer varje månad skulle kunna få tillgång till arbets­marknadsutbildning, varav 4000 genom företagsintern utbildning. Därut­över beräknas 3 500 personer per månad på detta sätt genom jobbsökarak­tiviteter kunna få aktiv hjälp med att komma i arbete.

I sammanhanget bör nämnas att arbetsmarknadsutbildning också kan ges som högskolekurser. Högskoleutbildningen är en liten men väsentlig del av arbetsmarknadsutbildningen som medverkar till att tillgodose efter­frågan på utbildad arbetskraft som kan leda till inflationsdrivande flask­halsar i produktionen. Samtidigt som näringslivets efterfrågan på vissa kategorier arbetskraft på detta sätt kan tillgodoses får ett stort antal arbets­sökande med behov av kompletterande högskoleutbildning pä detta sätt en fast förankring på arbetsmarknaden.

Samma resultat uppnås även genom de bidrag som kan lämnas till stöd
för arbetsgivare som behöver vidareutbilda anställda för att klara tekniska
eller arbetsorganisatoriska förändringar. Förutom att utbildningen leder
till högre kompetens i företagen uppstår också i detta fall en företagsintern
rörlighet som leder till vakanser som kan vara lättare att tillsätta vilker
innebär gynnsamma effekter för arbetslösa med kortare utbildning.
            36


 


Högskoleutbildningen öppnar också vägen för att på ett samhällsekono-     Prop. 1990/91: 87 miskt riktigt sätt ta tillvara de högutbildade invandrarnas kunskaper. Genom olika kompletterande högskolekurser kan de högutbildade invand­rarnas kunskaper anpassas till svenska förhållanden och därigenom tillgo­dose arbetsmarknadens behov av kvalificerad arbetskraft.

Ytterligare insatser behöver även göras för att avhjälpa den brist på arbetskraft, som trots en minskad efterfrågan, finns inom delar av den konkurrensutsatta sektorn. Enligt regeringens bedömning bör härför stöd­formen bidrag till utbildning i företag ges en starkare inriktning på nyre­krytering av arbetskraft. .'\MS har därför fått möjlighet att under våren 1991 som en försöksverksamhet lämna bidrag till arbetsgivare för utbild­ning av nyanställda vid expansiva företag som har en uttalad brist på arbetskraft. Därutöver föreslår regeringen en vidgning av de nuvarande reglerna for bidrag till utbildning i företag så att denna möjlighet mera generellt kan inforas fr. o. m. nästa budgetår.

AMS har under innevarande budgetår fått särskilda medel för att i projektform undersöka möjligheten att genom stimulansbidrag vid viss arbetsmarknadsutbildning undanröja bristen på arbetskraft. Ett särskilt bidrag kan också ges till arbetsgivare för att stödja kompetensutveckling vilken innehåller arbetsorganisatoriska förändringar som syftar till att skapa en lärande organisation. Regeringen föreslår i avvaktan på de utvär­deringar som skall ske att dessa båda verksamheter skall få pågå även under nästa budgetår.

Arbetsmiljö och produktivitet

Arbetslivets förändring har präglats av en snabb teknisk utveckling. Pro­duktiviteten ökades länge genom mekanisering och personalrationalise­ringar, som bl.a. medförde att många tunga och riskabla arbeten inom industrin försvann. Resultatet har emellertid i många fall blivit en hög grad av arbetsuppdelning och ensidiga arbetsmoment. Nya problem i form av bl. a. uppskruvad arbetstakt, utarmning av arbetet, monotona och ensi­diga arbetsrörelser har därför tillkommit och har haft betydelse för upp­komsten av belastningsskador, för personalomsättning och sjukfrånvaro. Människornas värderingar och anspråk på arbetet förändras. Ökade krav ställs pä arbetets innehåll och inflytande över arbetsförhållandena. Medve­tenheten om de kostnader som en dålig arbetsmiljö medför och betydelsen av att bättre ta till vara de enskilda människornas resurser i arbetet har samtidigt ökat.

Genom den ökade insikten om kostnaderna för en dålig arbetsmiljö men också genom den vidgade synen på arbetsmiljön har betydelsen av arbets­miljöförhållandena för produktiviteten blivit tydligare. Insikten har också ökat om att införande av ny teknik inte automatiskt ger ökad produktivi­tet. Om inte arbetets organisation och ledning anpassas till de nya förut­sättningarna kommer inte teknikens potential att kunna utnyttjas, utan företaget riskerar att endast drabbas av investeringskostnaderna.

Utgångspunkten för arbetslivets förnyelse för att förbättra arbetsmiljön
inen också produktiviteten måste mot den här bakgrunden vara att inte
    37


 


bara minska de direkta riskerna för ohälsa och olycksfall utan också att Prop. 1990/91:87 skapa förutsättningar för att de enskilda människornas resurser och ska­parkraft kan tas till vara på ett bättre sätt än som ofta har skett tidigare. Detta kan ske genom att förändra hur arbetet organiseras och att utveckla arbetets innehåll. Genom åtgärder som medför ett ökat självbestämmande och flexibilitet och utveckling av arbetsuppgifterna ökar motivationen i arbetet och kan arbetstagarnas kompetens komma till bättre användning och få möjligheter att utvecklas. Införandet av ny teknik och utveckling av produktionssystemen bör kombineras med sådana åtgärder.

Arbetsmiljökommissionen (A 1988:03) tillsattes år 1988 med uppgift att kartlägga arbetsmiljöförhållandena med inriktning på de mest utsatta ar­betena och att lägga fram förslag till åtgärder för att ändra sådana arbets­förhållanden som skapar skador och ohälsa. Arbetsmiljökommissionens förslag bereds tillsammans med andra förslag till ändringar i arbetsmiljö­lagen inom arbetsmarknadsdepartementet. En proposition med anledning av bl. a. dessa förslag kommer inom kort att lämnas till riksdagen.

Genom beslut den 7 juni 1989 (FiU 30, rskr. 327) antog riksdagen en lag (1989:484) om arbetsmiljöavgift, som föreskriver att arbetsgivare skall betala en arbetsmiljöavgift om 1,5 procent av avgiftsunderlaget för arbets­givaravgiften till folkpensioneringen. Avgiften skall avse ersättningar som betalas ut under perioden september 1989 — december 1990. Avgifterna förs till en fond benämnd arbetslivsfonden. Fondens tillgångar skall utgöra bi­drag till arbetsgivare för utgifter för rehabiliteringsåtgärder för anställda med långvarigt nedsatt hälsa, åtgärder för att nedbringa anställdas sjukfrån­varo samt investeringar för bättre arbetsmiljö, i den mån det inte enligt lag eller annan författning åligger arbetsgivaren att göra en sådan investering.

Riksdagen har fastställt riktlinjer för användningen av fondens medel till arbetsmiljöförbättrande åtgärder respektive rehabiliterings- och arbels-anpassningsåtgärder (prop. 1989/90:62, SfU 12, rskr. 185). En central arbetslivsfond och länsvisa regionala arbetslivsfonder har bildats för att pröva frågor om bidrag från fonden och därmed sammanhängande frågor. Fondmyndigheterna verkar bl. a. för att av arbetsmarknadens parter över­enskomna branschprogram kommer till stånd, vilka avses vara vägledande för bidragsansökningarna.

I propositionen 1989/90:62 anges bl.a. att inom ramen för stöd till arbetsorganisatoriska förändringar bör särskilt kunna beaktas åtgärder som avser styrningen av arbetet och som medför ett förbättrat individuellt inflytande för den enskilde arbetstagaren över arbetssituationen. Även åtgärder för att planera, leda och följa upp arbetsmiljöverksamheten vid ett företag eller en myndighet bör kunna stödjas.

Regeringen uppdrog den 9 augusti 1990 åt den centrala arbetslivsfonden
och delegationen (I 1989:02) för analys av produktivitetsutvecklingen i
näringslivet (produktivitetsdelegationen) att i samarbete utforma förslag
till riktlinjer för produktivitetsbefrämjande åtgärder som når ut brett i
arbetslivet. 1 uppdraget ingår också att beskriva kunskapsläget vad avser
sambandet mellan en förbättrad arbetsorganisation och andra arbetsmiljö­
förbättrande åtgärder å ena sidan och en ökad produktivitet å den andra
samt att få till stånd praktisk försöksverksamhet i olika former. En upp-
      38


 


följning av produktivitetseffekter kommer bl. a. att ske i flera av de projekt     Prop. 1990/91:87 som stöds med medel från arbetslivsfonden.

3.4 Energipolitikens betydelse för strukturomvandling och tillväxt

Regeringen kommer inom kort att för riksdagen redovisa riktlinjerna för den framtida energipolitiken som är en viktig del av näringspolitiken. I sina huvuddrag är riktlinjerna kända från den överenskommelse som träffats mellan socialdemokraterna, folkpartiet liberalerna och centerpar­tiet. Från tillväxtsynpunkt är tillgången till energi, särskilt el, viktig liksom vilka priser industrin betalar för den. Redovisningen här begränsas därför till dessa aspekter och vad som anges i partiöverenskommelsen.

Energipolitikens mål är att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Härige­nom främjas en god ekonomisk och social utveckling i Sverige. Energipoli­tiken skall utgå från vad natur och miljö kan bära.

En säker tillgång till el till ett rimligt pris är en viktig förutsättning för den svenska industrins internationella konkurrenskraft. Energipolitiken skall utformas så att denna förutsättning bevaras. Särskilt för den elinten-siva industrin ~ som omfattar viktiga basnäringar som pappersindustrin, gruvindustrin och stålindustrin — är detta ett grundläggande krav. Det är därför nödvändigt att det finns tillräcklig kapacitet i elproduktionen och att priset på el sätts efter marknadens villkor.

Inom den elintensiva industrin har elpriset en avgörande betydelse för kostnaderna för produktionen, vilket i sig utgör ett incitament till ett effektivt energiutnyttjande. De nuvarande reglerna för nedsättning av energiskatt har emellertid kritiserats för bristande styrning mot lägre ener­giförbrukning i industrin. Det är väsentligt att dessa regler utformas så att de stimulerar till energihushållning utan att detta resulterar i ökade totala kostnader för industrin. En utredningsman har tillkallats med uppgift att göra en översyn av reglerna om skattenedsättning för industrin och växt­husnäringen m. m. Utredaren skall redovisa sina överväganden senast den 31 maj 1991.

Det kan förutses att de nationella el- och naturgassystemen i Europa allt mer växer samman till en mångnationell energimarknad. Ambitionerna att främja en sädan utveckling är påtaglig främst inom EG-länderna men även andra länder i Väst- och Östeuropa kan väntas bli berörda.

En elmarknad som möjliggör en omfattande internationell handel med
elkraft leder bl. a. till att de samlade produktionsresurserna kan utnyttjas
bättre. En europeisk elmarknad kan leda till att elpriserna i de berörda
länderna utjämnas på sikt. I en internationalisering ligger också att be­
skattningen av elproduktionen i ett enskilt land inte kan utformas så att
den väsentligt höjer totalkostnaden för konkurrensutsatt verksamhet. Sve­
rige bör i detta sammanhang verka för att prissättningen på el avspeglar de
verkliga kostnaderna inklusive miljöpåverkan.
                                        39


 


4 Högre utbildning, teknisk forskning och utveckling, teknisk infrastruktur


Prop.1990/91:87


Sammanfattning av regeringens förslag:

Systemet för planering och styrning av högskolan utvecklas inom ramen för ett särskilt högskoleprojekt.

Den grundläggande högskoleutbildningen byggs ut med 350 ny­börjarplatser på linjer för 1991/92 och med 1050 årsstudieplatser för lokala och individuella linjer och fristående kurser under pe­rioden 1991/92-1993/94. Tillväxt-och regionalpolitiska intressen tillgodoses vid fördelningen av platserna.

Minst 320 nya doktorandtjänster inrättas inom de tekniska fakul­teterna under budgetåren 1991/92-1994/95.

Ökade anslag för svenskt deltagande i EGs industrirelaterade forskningsprogram.

Stöd till deltagande i europeiskt forskningssamarbete angående väg-, järnvägs- och lufttrafik.

Det svenska systemet för provning och kontroll anpassas till EGs principer.


4.1  Inledning

Utvecklingen av det moderna samhället har till stora delar byggt på arbets­kraftens kunskaper, färdigheter och attityder. Kunskapskapitalet har un­der senare år blivit än mer väsentligt för Sveriges ekonomiska utveckling genom att kunskapsintensiv varu- och tjänsteproduktion fått allt större betydelse.

En rad reformer av utbildningssystemet har beslutats under de senaste åren. Den tvååriga ingenjörsutbildningen i högskolan har således stor betydelse från tillväxtsynpunkt. Riksdagen har nyligen förändrat styr­nings- och statsbidragssystemet till det offentliga skolväsendet. Regeringen presenterar under våren förslag till reformering av gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Förändringarna inom gymnasieskolan innebär bl.a. en ny linjeindelning och att samtliga linjer blir treåriga. Antalet linjer blir färre samtidigt som de kommer att ge en bredare utbildning än nu. Där­med kommer gymnasieskolan att ge bättre förutsättningar för vidareut­bildning och den kommer också att ge kompetens för ett vidare yrkesval än den nuvarande gymnasieutbildningen.

Vi återkommer strax till förslag rörande högskolan.

Den grundutbildning som arbetskraften får genom utbildningssystemet är den grundkompetens som senare kan byggas på och utvidgas genom erfarenhet i arbetslivet och den vidareutbildning som förekommer ute i företagen. Kompetensutveckling i arbetslivet sker genom dels inlärning i det dagliga arbetet, dels särskilda utbildningsinsatser, personalutbildning. Syftet med kompetensutveckling kan sägas vara att att ge både de kunska­per och de färdigheter som behövs för arbetsuppgifterna. Inslaget av


40


 


inlärning i det dagliga arbetet är beroende av arbetsinnehåll, arbetsorgani-     Prop. 1990/91: 87 sation och arbetsmiljö.

Personalutbildning tillhör i första hand arbetsgivarnas ansvarsområde. Men mot bakgrund av dess betydelse för tillväxt, jämlikhet, jämställdhet och miljömedvetande är det också ett viktigt samhällsintresse. Detta moti­verar åtgärder för att påverka omfattningen, inriktningen och fördelningen av personalutbildningen. Chefen för arbetsmarknadsdepartementet har därför tillsatt en utredning (dir. 1990:25) med uppgift att lämna förslag till åtgärder för att stimulera kompetensutveckling i arbetslivet, särskilt vad avser personalutbildning. Som underlag för förslagen skall utredningen kartlägga och analysera den nuvarande personalutbildningens omfattning, inriktning och fördelning samt ge en helhetsbild av personalutbildning, samhällelig vuxenutbildning och arbetsmarknadsutbildning. Vidare skall utredningen närmare precisera de framtida behoven av kompetensutveck­ling i foretag och förvaltningar. Utredningens arbete skall vara slutfört under 1991.

Behoven av kompetensutveckling är särskilt stora i de små och medel­stora företagen. SIND har i en rapport som överlämnats till regeringen behandlat småföretagens utbildningssituation. Av en av de studier som ligger till grund för rapporten framgår bl.a. att familjeföretagen — som grupp betraktad — generellt har en lägre utbildningsnivå bland de anställda än andra typer av företag. Enligt sina direktiv skall kompetensutredningen vid utarbetandet av förslag ta särskild hänsyn till de små och medelstora företagens behov, liksom till olika regionala förutsättningar. Den rapport som lagts fram av industriverket överlämnas till utredningen. I det här sammanhanget bör även den utbildningsverksamhet som bedrivs av små­företagens organisationer uppmärksammas

Det finns också betydande regionala skillnader beträffande arbetskraf­tens kompetens. Till en del beror dessa på olika regional sammansättning av näringslivsstrukturen. Till en del beror de på skillnader i tillgänglighe­ten till utbildning. Dessa förhållanden har varit viktiga utgångspunkter för de förändringar av regionalpolitikens inriktning som riksdagen — på rege­ringens förslag — beslutat om under senare år. Vi vill här särskilt peka på utbyggnaden av de mindre och medelstora högskolorna. Vi vill också nämna åtgärder som t.ex. den distansutbildning som genomförs av uni­versitetet i Umeå vid lokala studiecentra i ett antal inlandskommuner i norra Sverige och projektet Bergslagens Tekniska Högskola som berör sex högskolor och samordnas av Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ). Förslaget till särskilda regionalpolitiska infrastrukturåtgärder i stödområ­de 1 som utarbetats av länsstyrelserna i Jämtlands. Västerbottens och Norrbottens län innebär också betydande insatser inom utbildningsområ­det.

Arbetsmarknadsutbildningen är ett viktigt inslag i kompetensutveck­lingen vilket närmare redovisats i kapitel 3.

Statens industriverk har genomfört en studie av utbildningsnivån i
näringslivet. Studien avser den formella utbildningen för industrins an­
ställda. I ett internationellt perspektiv konstateras att utbildningsnivån i
den svenska industrin är lägre än i flera av våra konkurrentländer. Geni-
    41


 


emot länder som Japan, USA. Tyskland och Storbritannien är andelen i     Prop. 1990/91:87 Sverige med enbart grundskolebakgrund relativt hög. Någon klar konkur­rensfördel föreligger inte heller vad gäller andelen högskoleutbildade inom industrin.

År 1988 var andelen anställda inom svensk industri med enbart grund­skola eller folkskola 42 procent. Andelen var högst inom de arbetsinten­siva branscherna, 51 procent, och lägst inom de forskningsintensiva med 29 procent.

De lågutbildades andel minskar allt eftersom yngre och mer välutbilda­de kommer ut i arbetslivet. Det är främst personer med tvåårig gymnasie­utbildning som har ökat sin andel medan personer med grundskola mins­kat. Andelen med högre utbildning andel också men i långsammare takt.

4.2 Förslag inom högskolans område 4.2.1 Inledning

Regeringen har redan tidigare framhållit att en ytterligare utökning av insatserna på högskoleområdet är av grundläggande betydelse i ett fortsatt tillväxtperspektiv. Förstärkningarna bör i första hand gälla den högre tekniska utbildningen samt de resurser som står till högskolornas förfogan­de för lokala beslut om utbildningens utveckling och förnyelse.

Regeringen lägger därför nu fram förslag om en utökning av platsantalet inom den naturvetenskapliga högskoleutbildningen, civilingenjörsutbild­ningen och den nya, kortare ingenjörsutbildningen i högskolan fr.o.m. budgetåret 1991/92. Vidare föreslås en förstärkning av anslaget för lokala och individuella linjer samt fristående kurser. Någon utökning av platsan­talet på den yrkestekniska högskoleutbildningen föreslås inte nu. Till den­na fråga, liksom till frågan om den samlade, långsiktiga dimensioneringen av den grundläggande högskoleutbildningen i dess helhet, avser regeringen att återkomma i samband med förslag om nästa treårsbudget för högsko­lan, för perioden 1993/94— 1995/96. Vid sin avvägning av de förslag som nu läggs fram har regeringen utgått från en bedömning av vad som är tillväxt- och regionalpolitiskt viktiga områden.

42


 


4.2.2 Effektivisering av högskolans verksamhet


Prop. 1990/91:87


 


Regeringens bedömning:

Högre utbildning och forskning är — som regeringen underströk i propositionen om den ekonomiska politiken på medellång sikt (prop. 1990/91:39) — av utomordentligt stor betydelse för att den svenska ekonomin skall kunna utvecklas vidare i riktning mot en alltmer kunskapsbaserad varu- och tjänsteproduktion.

Resurser som nu används för administration bör kunna frigöras för utbildning och forskning inom högskolan. Det bör kunna ske genom en friare resursanvändning och genom en reglering, som mer än nu inriktas på det väsentliga.

Inom utbildningsdepartementet bedrivs ett särskilt beredningsar­bete som bl.a. syftar till att inom tre år förverkliga de båda hösten 1990 redovisade målen att öka examinationen och att minska admi­nistrationen med vardera minst en tiondel. Arbetet skall också utveckla systemet för planering och styrning av högskolan samt ge underlag för hur dimensioneringen av olika utbildningar skall ske mot bakgrund av samhällets framtida behov av högskoleutbildning.

Skäl till regeringens bedömning:

Riksdagens och regeringens högskolepolitik bör ta sin utgångspunkt i såväl de studerandes önskemål som samhällets framtida behov. Genom sats­ningar på forskning och utbildning inom strategiska områden är det möj­ligt att förstärka konkurrenskraften. Sverige kan därmed utvecklas på bästa möjliga sätt som tillväxtekonomi, välfärdsstat och kultursamhälle.

En fortsatt utveckling av högskolans organisation och arbetsformer är nödvändig. Resurserna måste utnyttjas så effektivt som möjligt. Föränd­ringsarbetet skall ske inom ramen för de allmänna riktlinjerna för förnyel­sen av den offentliga sektorn t.ex. vad gäller mål- och resultatorienterad styrning.

Utbildningsministern avser att återkomma i kompletteringsproposi­tionen för budgetåret 1991/92 till de delar av arbetet som berör de minska­de administrationskostnaderna. Detta arbete anmäldes i regeringens un­der hösten avgivna skrivelse till riksdagen (Skr 1990/91:50) i avsnittet om förutsättningarna för en mer konkurrenskraftig högre utbildning. Övriga delar av arbetet skall utföras med sikte på att regeringen kan presentera förslag inför den treåriga budgetperioden 1993/94— 1995/96.

Motsvarande arbete vad gäller verksamheten vid Sveriges lantbruksuni­versitet ingår i den utvärdering och översyn av lantbruksuniversitetet, som görs av en särskild utredningsman och som skall vara klar hösten 1991.

Grundsynen bakom det aktuella beredningsarbetet inom utbildningsde­partementet är i korthet följande.


43


 


Mål-och resultatstyrning                                                                Prop. 1990/91:87

Utgångspunkten tas i begreppet mål- och resultatstyrning. Verksamheten inom högskolan blir effektivare i den mån det som åstadkoms hävdar sig bättre vid en internationell jämförelse. Det gäller såväl mängden publice­ring och examination som den vetenskapliga kvaliteten hos forskning och grundläggande högskoleutbildning.

Inom ramen för en given verksamhet räcker det att bedöma resultaten enbart med hänsyn till högsta möjliga kvalitet och största möjliga exami­nation. För besluten på politisk nivå, däremot, kan kvalitet och kvantitet vid en internationell jämförelse inte ensamma fälla utslaget. Ett uppfyllan­de av inomvetenskapligt bestämda villkor är en nödvändig men inte en tillräcklig förutsättning. Därtill måste komma överväganden om önskad samhällsutveckling sektoriellt och regionalt.

Riksdagens och regeringens beslut bör i framtiden mera inriktas på omfattning, inriktning och lokalisering än på forskningsuppläggning och studieorganisation i detalj. En sådan omorientering innebär att högre krav måste ställas i fråga om systematisk utvärdering. Område för område behöver det med jämna mellanrum fastställas hur forskning och högre utbildning inom olika områden står sig vid en internationell jämförelse och i förhållande till nationella målsättningar av olika slag.

De beslut om dimensionering och resurser för utbildningen som riksda­gen och regeringen i framtiden har att fatta behöver inte vara lika detalje­rade som hittills. Intresset har framför allt ägnats åt antalet nybörjarplat­ser. Mindre uppmärksamhet har ägnats åt hur stort antal av de studerande som också examineras inom rimlig tid. En ökad resultatstyrning bör leda till att det skapas incitament för högskolor, institutioner och studerande att genomföra utbildningen väl och för att studierna avslutas med examen. Det är viktigt att beakta att åtgärderna utformas så att de blir legitima i såväl lärarnas som de studerandes ögon.

En mer översiktlig styrning av den grundläggande utbildningen i högsko­lan fär naturligtvis konsekvenser för principerna för studieorganisationen och som en följd därav för formerna för antagningen till högskolan.

Det pågående arbetet skall också beakta resultaten från det betänkan­de som högskoleutredningen (Dir. 1989:7) skall avge. Dess arbete förvän­tas leda till ett pedagogiskt förnyelsearbete inom samtliga huvudområden av den grundläggande högskoleutbildningen samt en från saklig synpunkt bättre grundad fördelning av resurserna för lärarstöd mellan de olika utbildningarna, i 1992 års budgetberedning.

Riksrevisionsverket har i sin rapport "Högskolan — styrning och resurs­utnyttjande" (1988:1477) framfört vissa förslag till förändringar i de cen­trala systemen för styrning av högskoleutbildningen. Förslagen kommer — i den mån regeringen inte redan föregripit dem i proposition 1988/89:65 om formerna för högskolepolitiken - att beaktas i det här beskrivna bered­ningsarbetet.

44


 


Enklare organisation                                                       Prop. 1990/91:87

En viktig förutsättning för effektivt arbete inom universitet och högskolor är de bestämmelser som återfinns i högskolelagen och högskoleförordning­en. Dessa bör så långt möjligt renodlas så att vetenskapliga och pedagogis­ka bedömningar får bli avgörande för verksamhetens uppläggning och genomförande. Detta allmänna betraktelsesätt är tillsammans med en strävan att minimera detaljstyrningen vägledande för den översyn av de grundläggande bestämmelserna för verksamheten inom högskolan som nu företas inom utbildningsdepartementet.

Beslutsorganisationen inom högskolan bör förenklas i syfte att minska antalet sammanträden och behovet av handläggning på flera nivåer, samt att anpassa organisationen till de lokala förhållandena.

De för alla högskoleenheter gemensamma föreskrifterna bör i princip enbart gälla ramarna för verksamheten — vad skall vara högskolans upp­gifter, vad skall ingå i den reguljära högskoleorganisationen, vilka möjlig­heter skall finnas till verksamhet i anknytning till högskolan, för den enskilde i form av bisysslor, för myndigheterna genom olika former för samverkan med t.ex. näringslivet och samhället i övrigt, vilka beslutande organ måste finnas, deras sammansättning och befogenheter samt vilka skall formerna vara för examination och tjänstetillsättningar.

Rambestämmelser av detta slag bör också avse i vilka trmer represen­tanter för de studerande och för yrkeslivet skall ges möjligheter till insyn och inflytande.

Inom ramen för sådana övergripande bestämmelser bör de enskilda högskoleenheterna ha stor frihet att själva utforma sin organisation, så att den anpassas efter respektive högskolas storlek och inriktning och därmed blir så enkel och smidig som möjligt.

Den centrala myndigheten

En fortsatt decentralisering får konsekvenser för formerna för beredning av underlaget för riksdagens och regeringens beslut. De avgörande, samla­de bedömningarna måste vara en integrerad del av den övergripande politiska planeringen. Formerna for hur underlaget för statsmakternas beslut skall inhämtas måste kunna bedömas från fall till fall, t.ex. genom uppdrag till lokala och centrala myndigheter eller särskilda utredare och beredning inom regeringskansliet.

Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) har hittills svarat för bl. a. en samlad anslagsframställning för högre utbildning och forskning. Universi­tetens och högskolornas förslag rörande verksamhetens omfattning och inriktning bör från och med anslagsframställningen för budgetåren 1993/94 — 1995/96 riktas direkt till regeringen. Utgångspunkterna för högskolemyndigheternas långsiktiga planering ges av regeringen genom bl. a. myndighetsspecifika direktiv för fördjupad verksamhetsplanering.

Uppgiften för UHÄ bör i linje härmed renodlas till att gälla tillsyn,
uppföljning och utvärdering samt vissa för högskoleväsendet gemensam­
ma uppgifter. Den viktigaste av dessa är f n. antagningen av studerande
till allmänna utbildningslinjer.
                                                              45


 


De nya formerna för planering och styrning av högskolan kommer att     Prop. 1990/91: 87 ställa ökade krav på tillsyn, utvärdering och uppföljning. Vissa av de resurser som idag används för beredningsverksamhet inom ämbetet bör därför i stället kunnat utnyttjas för dessa ändamål.

Den service som UHÄ idag ger till högskoleenheter m. fl. bör dimensio­neras efter den efterfrågan som finns och i princip finansieras av dem som utnyttjar tjänsterna.

För verkets del innebär detta sammanfattningsvis en minskad finansi­ering via det egna myndighetsanslaget men också att verksamhet kan finansieras på projektbasis till följd av uppdrag från såväl regeringen som universitet och högskolor.

Lokaler

Besluten med anledning av prop. 1988/89:65 innebär att högskolorna från och med 1993/94 får ett ökat inflytande över sina lokaler.

Övergången till treåriga budgetramar och ramanslag får till följd att varje myndighets ekonomiska ansvar för lokalförsörjningen ökar och an­passas till det ekonomiska ansvar varje myndighet har för verksamheten. Inom givet ramanslag skall varje myndighet — under löpande budgetår — kunna besluta om sådana förändringar i lokalförsörjningen som inte förut­sätter ändrad medelstilldelning. Myndigheterna skall på motsvarande sätt få tillgodoräkna sig besparingar under löpande budgetår.

Som ett led i att ytteriigare förenkla högskolornas planering bör därför det särskilda lokalanslaget slopas. Detta innebär att högskolorna från och med nästa planeringsperiod med start 1993/94 inte kommer att ha ett separat lokalkostnadsanslag, utan medel för lokaler kommer att ingå i anslagen till grundläggande högskoleutbildning samt forskning och fors­karutbildning. På detta sätt kan högskolorna väga olika lyper av behov mot varandra i syfte att gynna det som bäst gagnar verksamheten.

46


 


4.2.3 Grundutbildning inom högskolan


Prop. 1990/91:87


Regeringens förslag:

Antalet nybörjarplatser inom högskolan utökas. Civilingenjörsut­bildningen byggs ut med 80 platser till en kostnad budgetåret 1991/ 92 av 5 milj. kr. och naturvetarlinjen med 90 platser till en kostnad budgetåret 1991/92 av 5,6 milj. kr. Antalet nybörjarplatser inom den 2-åriga ingenjörsutbildningen ökar med 180 till en kostnad av 11,2 milj. kr. Dessutom ökas antalet nybörjarplatser på lokala och individuella linjer samt fristående kurser med 1050 årsstudieplatser över en treårsperiod räknat från budgetåret 1991 /92 till en kostnad av 37,5 milj. kr. Utbyggnaden skall framför allt ske inom tillväxt- och regionalpolitiskt intressanta områden.


Skäl till regeringens förslag:

Behovet av högskoleutbildade tekniker

Under perioden 1911— El minskade sysselsättningen i svensk tillverk­ningsindustri, inklusive gruvor, med drygt 14 procent, eller i antal från 905000 till 775 000. Räknat på hela tioårsperioden minskade antalet arbe­tare med nära 30 procent, antalet tjänstemän utan akademisk utbildning (mer än 2 års högskola) med nära 11 procent. För högre utbildade tjänste­män var mönstret omvänt, antalet ökade med nära 25 procent, från knappt 17000 till knappt 21000. År 1987 hade därmed 2,7 procent av samtliga anställda, eller 10,5 procent av tjänstemännen, akademisk utbild­ning. År 1977 var motsvarande andelar 1,9 respektive 7,7 procent. Med en enke) trendframskrivning skulle andelen akademiker nå cirka 3,8 procent vid sekelskiftet. Antalet akademiker skulle därmed vara i storleksordning­en 30000 — 35000 inom industri och industrinära tjänstesektor, dvs dub­belt sä många som år 1977.

Data för tillverkningsindustrins delbranscher visar att akademikertäthe­ten, räknat på hela antalet anställda, genomgående ökat under perioden 1977 — 87.1 fem delbranscher — läkemedel, kemiska produkter, maskiner, elektroprodukter, transportmedel exkl varv samt instrument — låg akade­mikertätheten 1987 över tillverkningsindustrins genomsnitt. Dessa bran­scher svarade för 44 procent av industrisysselsättningen.

Civilingenjörer dominerar bland industrins akademiker, en dominans som successivt ökat. Civilingenjörernas andel nådde 1987 drygt 61 procent att jämföra med drygt 54 procent tio år tidigare. I denna andel ingår också ett mindre antal forskarutbildade tekniker. Forskarutbildade svarade un­der hela perioden för 7 — 8 procent av hela antalet akademiskt utbildade tekniker. Koncentrationen till de utvecklingsintensiva delbranscherna är påtaglig. Drygt 81 procent av civilingenjörerna var 1987 verksamma i dessa branscher. Totalt ökade antalet civilingenjörer med drygt 3 600 till 12 850 under tioårsperioden.

I bilaga 13 tiil 1990 års långtidsutredning, Kunskapsbildning för struktu­rell förnyelse, diskuteras kunskapsbildningens strategiska betydelse för


47


 


strukturell omvandling och tillväxt under 1990-talet. Framför allt ger     Prop. 1990/91:87 analyserna scenarier för antalet högskoleutbildade tekniker och ekonomer vid sekelskiftet. Analyserna baseras på en genomgång av strukturella ten­denser inom olika industrisektorer sedan mitten av 1970-talet.

1 bilagan skisseras bl.a. ett optimistiskt förnyelsescenario för år 2000. Här antas att Sverige dels får industriell dragkrafl via ökad närhet till EGs utveckling, dels att omstruktureringen inom svenskt näringsliv kan fortsät­ta utan resursmässiga hinder. Scenariet bygger på en genomsnittlig BNP-tillväxt i Sverige på runt 4 procent per år under 1990-talet. Den industriel­la tillväxten är enligt scenariet 6 procent per år, eller i nivå med tillväxten åren närmast efter 1982 års stora devalvering.

I det optimistiska förnyelsescenariet sysselsätter svensk tillverkningsin­dustri runt 880000 personer vid sekelskiftet. Antalet tjänstemän har ökat med bortåt 40 procent från nivån vid 1980-talets mitt. Antalet arbetare har också ökat något, med cirka 5 procent. Tjänstemannaandelen har således ökat, från runt 27 procent till nära 31 procent.

Scenariet bygger på att det är de utvecklingsintensiva sektorerna av industrin som är tillväxtens motorer och som successivt ökar sin sysselsätt­ningsandel. Därmed ökar också inslaget av akademiskt utbildade inom industrin. Scenariet mynnar ut i att svensk industri vid sekelskiftet syssel­sätter 27 000 högskoleutbildade tekniker. I detta tal ingår dels civilingenjö­rer och forskarutbildade tekniker, dels högskoletekniker med kortare ut­bildningar. Den senare gruppen kanuppskattas till 5000.

Det genomsnittliga, åriiga tillskottet av tekniker med grundexamen från universitet och högskolor uppgick till ca 400 under perioden 1977— 1988 och drygt 500 under periodens tre sista år. Fram till sekelskiftet skulle antalet behöva mer än fördubblas enligt beräkningar i den nämnda LU-bilagan.

Förstärkta utbildningsinsatser

Mot bakgrund av den analys som redovisats är en utökning av den teknis­ka utbildningen enligt regeringens mening synnedigen välmotiverad. Hög­skoleutbildningen har också som sagts tidigare stor betydelse för den regionala utvecklingen. Vid fördelningen av de ytterligare utbildningsplat­ser som genom förslaget tillkommer inom högskolan har regionala hänsyn tagits så att utbyggnaden medverkar till såväl regional utveckling som tillväxt i ekonomin som helhet.

Det är i samband med en utbyggnad av den tekniska utbildningen ocksä väsentligt att, såsom regeringen vid ett flertal tidigare tillfällen uttalat, uppmärksamma behovet av fler kvinnor i tekniska befattningar liksom att utbildningen ger ökad kunskap om miljöfrågorna. I den senare delen återkommer regeringen inom kort med förslag i den miljöpolitiska propo­sitionen.

Erfarenheterna av den nya matematisk-naturvetenskapliga utbildnings­
linje som är under uppbyggnad är hittills goda, och rekryteringen till
utbildningslinjen är tillfredsställande. Linjen utgör grunden för forskarut­
bildning inom ett stort antal ämnesområden och specialiseringar.
              48


 


Mot denna bakgrund, såväl som med hänsyn till behoven på arbets- Prop. 1990/91:87 marknaden, är linjens nuvarande dimensionering alltför begränsad. Rege­ringen föreslår att antalet nybörjarplatser på linjen utökas med 15 fr.o.m. budgetåret 1991/92 på var och en av de orter till vilka linjen är föriagd, d.v.s. Stockholm, Uppsala, Linköping, Lund, Göteborg och Umeå, dvs. totalt 90 nybörjarplatser.

Regeringen föreslår vidare att antalet nybörjarplatser inom civilingen­jörsutbildningen ökas med sammanlagt 80 fr.o.m. budgetåret 1991/92 med den fördelning på högskoleenheter som framgår av sammanställning­en. Förstärkningen bör i första hand användas för att utöka antalet utbild­ningsplatser inom utbildningslinjer med inriktning mot näringslivets ut­vecklingsmöjligheter. Vad gäller universitetet i Uppsala har regeringen beaktat önskemålet om en utbildning på civilingenjörsnivå inom biotek­nikområdet.

Riksdagen beslutade under 1989 om en ny, tvåårig ingenjörsutbildning inom högskolan, med successiv utbyggnad under tiden fram t.o.m. bud­getåret 1993/94. Utbildningsministern redovisade i prop. 1989/90:100 bil. 10 (s. 230) den beräknade fördelningen på högskoleenheter och år av de tillkommande nybörjarplatserna i utbildningen. Sammanlagt kommer ut­bildningen, enligt hittills fattade beslut, att omfatta ca 6400 nybörjarplat­ser.

Ingenjörsutbildningen fyller en väsentlig funktion för näringslivets kom­petensförsörjning. Regeringen beräknar nu medel för en utbyggnad av utbildningen med ytterligare 180 nybörjarplatser med den fördelning på högskoleenheter som framgår av sammanställningen. Förslaget innebär bl.a. att universitetet i Uppsala får möjlighet att fullfölja utvecklingen av den energitekniska ingenjörsutbildning som påbörjats i Forsmark.

Inom ramen för anslaget för lokala och individuella linjer samt friståen­de kurser ges högskolorna möjlighet att själva, utan detaljerade ställnings­taganden från regering och riksdag, fatta beslut om att utveckla och pröva nya utbildningsalternativ och utbildningskombinationer. 1 ett sådant ut­vecklingsarbete har högskolorna att samverka med näringsliv, myndighe­ter och andra intressenter i ett lokalt och regionalt perspektiv. Kraven på förnyelse av högskoleutbildningen kommer att vara fortsatt höga, inte minst i perspektivet av den snabba internationella utvecklingen och inte­grationsprocesserna i Europa. Regeringen föreslår därför att anslaget för lokala och individuella linjer samt fristående kurser under budgetåren 1991/92— 1993/94 tillförs medel svarande mot ytteriigare sammanlagt ca 1 050 helårsstuderande fördelat med en tredjedel på vartdera av budget­åren. Av sammanställningen framgår medelstillskottet för budgetåret 1991/92 exklusive kostnaderna för studiefinansiering och lokaler. Medlen avses för utbildning — genom kortare teknisk utbildning eller andra ut­bildningskombinationer — som svarar mot syftet att främja näringslivets tillväxt. Resurstillskottet till tekniska högskolan i Stockholm och till Chal­mers tekniska högskola avses också ge dessa högskolor ökade möjligheter att själva eller i samverkan med andra högskolor ställa sin kompetens till förfogande även för fortbildning och vidareutbildning i andra delar av

49

4    Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 87


landet. För universitetet i Umeå innebär förslaget bl.a. att resurser ges för     Prop. 1990/91:87 att vidareutveckla rymdingenjörsutbildningen i Kiruna.

De nu redovisade förslagen innebär sammanfattningsvis följande för­ändringar av antalet nybörjarplatser — resp. för anslaget för lokala och individuella linjer samt fristående kurser (LIF-anslaget) anslagsbeloppen - för budgetåret 1991/92.

Resurstillskotten bör enligt regeringens mening fördelas enligt följande.

Tabell: Fördelning på linjer och högskolor av nybörjarplatserna. LIF-anslaget angivet i tusental kr.

 

Högskola

Civil-

Mat-natur-

Ingen-

LIF-

 

ingenjörs-

vetenskaplig

jörsut-

anslaget

 

utbildning

linje

bildning

tkr

Universitetet i

 

 

 

 

Stockholm

 

15

 

 

Tekniska högskolan i

 

 

 

 

Stockholm

10

 

 

720

Universitetet i Uppsala

30

15

30

 

Högskolan i Eskilstuna/

 

 

 

 

Västerås

 

 

30

720

Högskolan i Falun/

 

 

 

 

Borlänge

 

 

 

430

Högskolan i Gävle/

 

 

 

 

Sandviken

 

 

 

720

Högskolan i Örebro

 

 

 

430

Universitetet i Linköping

10

15

 

360

Universitetet i Lund

10

15

 

360

Högskolan i Kalmar

 

 

 

430

Högskolan i Karlskrona/

 

 

 

 

Ronneby

 

 

30

720

Högskolan i Växjö

 

 

 

430

Universitetet i Göteborg

 

15

 

 

Charlmers tekniska

 

 

 

 

högskola

10

 

 

720

Högskolan i Karlstad

 

 

30

720

Universitetet i Umeå

 

15

30

360

Högskolan i Luleå

10

 

 

360

Högskolan i Sundsvall/

 

 

 

 

Härnösand

 

 

30

940

Högskolan i Östersund

 

 

 

650

För de föreslagna åtgärderna beräknas kostnaderna, inklusive lokalkostna­der m. m., tili sammanlagt följande belopp (milj. kr.):

1991/92        fvttt

utbyggt

mateniatisk-natur-      5,6               22.5

vetenskaplig linje

civilingenjörsut-           5,0               22,5

bildning

ingenjörsutbild-          11,2              22,5

ning

lokala och indivi-        12.5              37,5

duella linjer samt fristående kurser.

Den sammanlagda kostnaden förde föreslagna åtgärderna uppgår, exklusi­
ve de medel som frigörs genom den föreslagna effektiviseringen av högsko-
     50


 


lans verksamhet, alltså till 67,5 milj. kr varav 21,8 milj. kr. under budget­året 1991/92.

Regeringens förslag, som läggs inom ramen för en balanserad budget, innebär att de föreslagna åtgärderna kommer till stånd genom sådana omprioriteringar som regeringen bedömer vara riktiga och rimliga. En motsvarande proportionell minskning bör således göras av de i prop. 1990/91:100 bil. 10 beräknade anslagen D 5. Utbildning för tekniska yrken, D 7. Utbildning för vårdyrken samt D 8. Utbildning för undervis­ningsyrken.

1 detta sammanhang erinras om att regeringen i årets budgetproposition behandlat tidigare riksdagsbeslut om anslagsökningar utöver de av rege­ringen beräknade medelsramarna. Dessa anslagsökningar finansieras i budgetförslaget genom proportionella neddragningar av samtliga anslag till högre utbildning (prop. 1990/91:100 bil. lOs. 112).

Regeringen lägger i prop. 1990/91:90 om en god livsmiljö fram förslag om högskoleutbildning inom miljöområdet som medför vissa ytterligare förändringar av anslagsbelopp som föreslagits i prop. 1990/91:100 bil. 10. Regeringen redovisar i prop. 1990/91:90 ett samlat förslag till riksdagen om ändrade belopp under högskoleanslagen med hänsyn till förslagen även i föreliggande proposition.


Prop. 1990/91:87


4.2.4 Forskarutbildning

Regeringens förslag:

120 nya doktorandtjänster inrättas vid de tekniska fakulteterna till en kostnad av 30 milj. kr. när utbyggnaden är klar. Teknikveten­skapliga forskningsrådet tillförs 20 milj. kr. budgetåret 1991/92, vilket är första steget i en successiv ökning till 50 milj. kr. för att på sikt finansiera minst 200 doktorandtjänster inom det tekniska och delar av det naturvetenskapliga området. Utbyggnaden sker under perioden 1991/92-1994/95.


Skäl till regeringens forslag

.Antalet forskarutbildade inom industrin

Av de högutbildade teknikerna inom näringslivet hade i slutet av 1980-talet drygt 2200 forskarutbildning. Av dessa var inte fullt 1500 verksamma inom industrin och nästan 800 inom tjänstesektorn. Koncentrationen till några få branscher är påtaglig. Bara drygt 200 var anställda i andra bran­scher än verkstads-, läkemedelsindustri och annan kemirelaterad industri.

Endast 0,2 procent av industrins anställda hade år 1988 doktorsexamen. Andelen varierar betydligt mellan arbetsintensiv verksamhet och forsk­ningsintensiv. 1 den förra gruppen var 0,05 procent av de anställda forskar­utbildade och i den senare 1,4 procent.

Internationellt ligger Sverige ganska lågt i fråga om andel forskarutbilda-


51


 


de av den arbetsföra befolkningen (0,4 procent) mot t.ex. den tidigare     Prop. 1990/91:87 forbundsrepubliken Tysklands 1,6 procent.

Vid de fem stora fakulteterna finns för närvarande 11 140 aktiva fors­karstuderande, varav 21,5 procent studerar vid teknisk fakultet. För när­varande är den genomsnittliga studietiden 4,9 år för en teknologie doktors­examen. Årligen examineras 1000 nya doktorer, varav ca 17 procent vid de tekniska fakulteterna. Antalet examinerade doktorer vid teknisk och mate-matisk-naturvetenskaplig faktultet har varit relativt konstant under en längre tid.

Del framlida behovet av forskarutbildade

För närvarande går ca 10 procent av de nyutexaminerade civilingenjörer­na vidare till forskarstudier. Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA), kon­staterade i en rapport. Ingenjörer för framtiden, att Sverige egentligen har behov av att 20 procent av de åriigen examinerade civilingenjörerna fortsätter med forskarutbildning. Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) har föreslagit att examinationen i forskarutbildningen bör fördubb­las. UHÄ har också framhållit att industrin och näringslivet kommer att efterfråga forskarutbildade även inom andra områden än läkemedelsindu­strin, där intresset hittills varit störst. I den tidigare nämnda rapporten Kunskapsbildning för strukturell förnyelse behandlas näringslivets behov av högskoleutbildad arbetskraft. Särskilt framhålls behovet av fler perso­ner med doktorsexamen från teknisk fakultet. Enligt rapporien behövs ytterligare minst 120 personer per år med denna bakgrund inom det svenska näringslivet.

Antalet doktorer i teknik och naturvetenskap är också en kritisk faktor när det gäller att få fram högskoleutbildade ingenjörer. Härur skall högsko­lan rekrytera sina lärare. Högskolan står nu inför stora pensionsavgångar. Det gör att nyiekryteringsbehoven av forskarutbildade är mycket stora också inom högskolan.

Grundläggande och långsiktig teknisk forskning är en viktig del av landets teknologibas och behövs för att skapa erforderlig avancerad kom­petens. En stark och högtstående teknisk grundforskning är således en nödvändig förutsättning såväl för att kunna genomföra teknisk spjutspets­forskning som för att kunna bibehålla en hög kvalitet på utbildningen av tekniker och forskare i landet.

Flera olika bedömningar pekar som framgått på att behovet av forskar­utbildade tekniker kommer att öka. Orsakerna till det växande behovet kan sökas i

snabbt växande kunskapsintensitet i den internationella konkurrens­miljön,

snabbt ökande intresse för produktivitet i FoU- och konstruktionsarbe­te,

skärpta krav på grundutbildningen.

Grundläggande i detta sammanhang är den allt högre kunskapsintensite­
ten eller annorlunda uttryckt det allt högre vetenskapliga innehållet i
industriell verksamhet. Inom läkemedelsindustrin har denna tendens gått
    52


 


mycket långt vilket bl. a. visas av den jämförelsevis höga andelen forskar-     Prop. 1990/91:87

utbildade. Även processindustrin och delar av elektroindustrin bygger i

betydande grad på grundläggande vetenskaplig kunskap. Följaktligen har

även dessa branscher som framgick tidigare jämförelsevis höga andelar

forskarutbildade.

Under senare år har informationsteknologins utveckling kommit att beröra snart sagt alla delar av samhälle och näringsliv. Även utvecklingen av nya material har haft stor betydelse. Den nya biotekniken har ännu inte fått sitt breda genombrott utanför forskningen, men få ifrågasätter att ett sådant kommer. Informationsteknologin, biotekniken och utvecklingen av nya material representerar samtliga vad som brukar benämnas basteknolo­gier. Därmed menar man metoder som kan användas i en stor mängd industriella tillämpningar. Internationellt har det ökade vetenskapliga in­nehållet i industriella teknologierna lett till ett ökande intresse inom före­tagens FoU-verksamhet för forskning omkring nya basteknologier — till-lämpad forskning och s. k. strategisk grundforskning.

Ett minimikrav för att överleva i den nya konkurrensmiljö som är under framväxt är att företagen förmår att följa utvecklingen och utnyttja fram­steg inom basteknologierna i sin konstruktion och produktion. I många sammanhang torde en långsiktig överlevnad kräva mer än en anpassnings­strategi — en aktiv medverkan i teknikutvecklingen. Detta kan detta ske genom FoU-samarbete med utvecklare av nya basteknologier vilket bl.a. ökar betydelsen av FoU-samarbete mellan företag, universitet och forsk­ningsinstitut.

Den beskrivna utvecklingen kommer att påverka även traditionella teknikområden. Det betyder att förmågan att förutse hot och att snabbt införliva nyheter i den egna kunskapsbasen kommer att öka. Förutsätt­ningen för att detta skall vara möjligt är att svenska företag kan delta i internationellt vetenskapligt utbyte.

Ett växande intresse för produktiviteten i intellektuellt arbete — t. ex. FoU och konstruktion i industrin ökar ocksä behovet av Ibrskarutbildad personal. En viktig bakgrund till detta är att den tekniska utvecklingen leder till att arbetsinsatsen förskjuts från produktionen mot de förberedan­de stadierna. Detta t.ex. genom att funktioner realiseras i programvara i stället för i de fysiska produkterna, genom att material med noggrant specificerade egenskaper används och genom att produktionsprocessen automatiseras.

En tredje orsak är de höjda krav den nya konkurrensmiljön ställer på grundutbildningen t. ex. av civilingenjörer. Detta innebär också krav på ett ökat antal forskarutbildade lärare.

Slutsatser

Forskarutbildning i de tekniska ämnena bedrivs vid tekniska högskolan i
Stockholm, universiteten i Uppsala, Linköping och Lund, Chalmers tekni­
ska högskola samt högskolan i Luleå. För närvarande avläggs ca 160 dok­
torsexamina per år inom de tekniska fakulteterna. Samtidigt avläggs årligen
ungefär lika många licentiatexamina.
                                                   53


 


Möjligheterna till studiefinansiering har avgörande betydelse för rekry- Prop. 1990/91: 87 teringen till forskarutbildning. För studiefinansiering inom teknisk fors­karutbildning inrättas doktorandtjänster. Sådana tjänster finansieras med de berörda högskoleenheternas fakultetsanslag eller med externa medel från t.ex. forskningsråd, styrelsen för teknisk utveckling (STU), andra statliga sektorforskningsorgan eller uppdragsgivare inom näringslivet.

Externfinansering har i detta sammanhang stor betydelse. Som exempel på detta kan nämnas de satsningar inom området informationsteknologi som STU gjorde under 1980-talet. Utöver intressanta forskningsresultat resulterade insatserna i 100 disputerade forskare.

En ökning av forskarutbildningen inom det tekniska området är som angetts av mycket stor betydelse för den framtida tillväxten i ekonomin. Regeringen föreslår därför att ytterligare medel avsätts för studiefinansi­ering inom den tekniska forskarutbildningen. Detta sker dels genom att 120 doktorandtjänster inrättas inom det tekniska fakulteterna, dels genom att det teknikvetenskapliga forskningsrådet (TFR) ges ökade resurser för att på sikt finansiera ytteriigare 200 doktorandtjänster vid främst teknisk fakultet. De nya doktorandtjänsterna finansieras dels genom en omfördelning av resurser under anslaget E9. Tekniska fakulteterna så att andelen av anslaget som skall användas för doktorandtjänster ökas, dels genom att TFRs anslag ökas med 50 milj. kr. under perioden 1991/92-1994/95. Sammanlagt kom­mer genom dessa åtgärder resurserna för doktorandtjänster inom det tek­niska och angränsande områden att öka med 80 milj. kr. fr. o. m. budgetåret 1994/95. För budgetåret 1991/92 belöper sig ökningen tiil 27,5 milj. kr.

Regeringen anger vilka belopp under fakultetsanslagen, som minst mås­te avsättas för studiefinansiering inom forskarutbildningen. I årets bud­getproposition har för budgetåret 1991/92 beräknats ett reservationsanslag till de tekniska fakulteterna på 873400000 kr. Inom ramen för detta belopp skall minst 162 999000 kr. disponeras för doktorandtjänster. Till följd av den nu föreslagna ökningen bör för doktorandtjänster disponeras minst de belopp som anges i följande tabell.

Högskoleenhet                   Belopp

Tekniska högskolan i Stockholm 42 805 972

Universitetet i Linköping 25282 123

Universitetet i Lund        36058 145

Chalmers tekniska högskola 55016076

Högskolan i Luleå             11336684

Summa                                170499000

De anslagstekniska frågorna med anledning av förslagen redovisas i kapitel 11.

Sammantaget innebär dessa förstärkningar att antalet examinerade dok­torer bör öka med 80 per år vid 1990-talets mitt, eller med ca 50 procent jämfört med den examination som varit under en lång följd av år. Därmed läggs enligt regeringens mening en god grund för fortsatt tillväxt inom inte ininst kunskaps- och forskningsintensiva branscher.

54


 


4.3 Ökat svenskt deltagande i europeiskt forskningssamarbete

4.3.1 EG:s industrirelaterade forskningsprogram


Prop. 1990/91:87


Regeringens förslag:

En successiv ökning av det svenska deltagandet i EG:s forsknings­och utvecklingsprogram är nödvändig för att Sverige skall vara väl förberett år 1993 för fullt deltagande i EG:s ramprogram för FoU. Därför föreslås att anslaget för detta ändamål ökas med 40 milj. kr. budgetåret 1991/92.


Skäl till regeringens förslag:

Bakgrund

I april 1990 tog EG-rådet beslut om ett tredje ramprogram för forskning och utveckling. Det har en budget på ca 43 miljarder kronor för fem år och överlappar det andra, pågående ramprogrammet. Ett fjärde ramprogram beräknas starta innan det tredje avslutas.

Det tredje ramprogrammet för FoU som löper åren 1990— 1994 omfat­tar områdena informations- och kommunikationsteknologi, produktions-och materialteknologi, miljö, bioteknik, biomedicin och hälsoforskning, energi, humankapital och forskarrörlighet.

Drygt hälften av budgeten är fördelad på direkt industrirelaterade forsk­ningsprogram.

Målen för EG:s FoU-program är:

att stärka den europeiska industrins vetenskapliga och teknologiska bas och göra den mera konkurrenskraftig på den internationella markna­den,

att särskilt ta tillvara de små- och medelstora företagens möjligheter att delta i den innovativa processen och därmed bidra till konkurrenskraf­ten,

— att bidra till ekonomisk och social samhörighet mellan EG:s regioner.
Forskningsprojekten skall vara konkurrensneutrala, samt bygga på prin­
cipen om subsidiaritet, dvs ett mervärde ska tillföras i förhållande till den
FoU som bedrivs nationellt eller på andra nivåer.

Projektens betydelse i standardiseringsarbetet betonas starkt. Forsk­ningsprojekten skall lägga den vetenskapliga och tekniska grund som krävs för att fastställa föreskrifter och standarder, vilka i sin tur är en förutsätt­ning för att den gemensamma marknaden skall kunna uppnås.

EG-programmen stimulerar till samarbete mellan EG-länderna. Samar­betet skall bidra till ökad effektivitet i användningen av knappa FoU-resurser.

De viktigaste industriella programmen avser informationsteknologi, kommunikationsteknologi, produktions-och materialteknologi, bioteknik samt jordbruksindustrien forskning.

Inom det informationsteknologiska programmet läggs betoning på de-


55


 


monstrationsprojekt för att ta fram standarder samt på grundforskning Prop. 1990/91:87 särskilt inom sådana sektorer som kan få avsevärd betydelse för industriel­la innovationer. Insatserna görs inom fyra huvudsektorer; mikroelektro­nik, system och program för informationsbehandling, avancerade system och periferiutrustning för kontorsverksamhet, datorintegrerad produktion och användning av informationsteknologi i industriell produktion.

Syftet med det kommunikationsteknologiska programmet är att utveck­la integrerade bredbandsnät för nya tjänster med betoning på flexibilitet och låg kostnad. Följande insatser planeras: utveckling av intelligenta nätverk, mobila kommunikationer, bildöverföring (inkl högupplösningste­levision), tjänsteteknologi, försök med avancerad kommunikation och informationssäkerhet.

Syftet med programmet för produktions- och materialteknologi är att bidra till en förnyelse av europeisk tillverkande industri genom teknisk grundforskning och integrering av ny teknologi. Områden som betonas är: avancerade material för speciella tillämpningar, traditionella material med större användningsområde, nyskapande användning av material, me­taller och industrimineral, tillverkning, bearbetning, utvinning och åter­vinning av material. Konstruktions- och tillverkningsteknik samt harmo­nisering av metoder för provning, mätning och analys utgör viktiga delar av programmet.

Målet för det biotekniska programmet är att förstärka den vetenskapliga grunden för tillämpningar inom lantbruk, industri, hälsovård, näringslära och miljövård. Prioriterade sektorer är; proteiners struktur och funktion, molekylmodellering, geners struktur och funktion, cellers regenerering och utveckling, mikroorganismers ämnesomsättning, kommunikationssystem i levande material m. m.

1 miljöforskningsprogrammet ingår ett delområde avseende miljötekno­logi. Tonvikten läggs på framtagning av pålitliga, snabba och ekonomiska metoder för miljöövervakning och på utrustning för detta. Dessutom ingår insatser för utveckling av avancerade tekniker och systemlösningar för miljöskydd och rehabilitering av skadad miljö.

Programmet för jordbruk och jordbruksrelaterad industri täcker hela kedjan från produktion av biologiskt material till slutanvändning i livsme­delsindustri, energiproduktion m. m. Processer, karakterisering, produkt­säkerhet och kvalitet samt konsumentacceptans är områden som behand­las.

I alla dessa program betonas den standardförberedande forskningen samt vikten av att integrera de små och medelstora företagen i samarbetet.

Svenskt deltagande

Regeringen har i prop. 1989/90:90 (UbU 25, rskr 328, NU 40, rskr 337)
om forskning givit riktlinjer för det fortsatta forskningssamarbetet med
EG (avsnitt 2.2.2, sid. 25 f). Riksdagen har ställt sig bakom den av
regeringen angivna inriktningen. Regeringen förordar, enligt vad som an­
förs i propositionen, ett så långtgående deltagande som möjligt i EG:s
       56


 


forskningsprogram, vilket innebär att Sverige i de pågående förhandlingar-     Prop. 1990/91: 87 na mellan EFTA och EG eftersträvar ett fullständigt deltagande på ram­programnivå.

Svenska företag och institutioner deltar idag i projekt i alla industriella program, men nivån på deltagandet varierar starkt mellan programmen. Intresset är särskilt stort för medverkan i projekt inom informations- och kommunikationsteknologi. En stor del av anslaget går idag till projekt inom dessa områden.

Huvudaktörerna på kommunikationsområdet är för svenskt vidkom­mande Ericsson och televerket. Båda deltar mycket aktivt i RACE (tele­kommunikation) och har därigenom uppnått inflytelserika positioner i programmet. Projektmedverkan i RACE stöds t.o.m. innevarande bud­getår av informationsteknologiprogrammet med 20 milj. kr. per år. Detta program avslutas år 1991.

Det är viktigt att inte bromsa den positiva utvecklingen av deltagandet i programmen för informations- och kommunikationsteknologi. Dessa om­råden är av vital betydelse inte bara för de företag som direkt medverkar i programmen utan även för konkurrenskraften och den ekonomiska ut­vecklingen i flera andra näringsgrenar.

I programmen för produktions- och materialteknik och bioteknik är samarbetet svagare utvecklat och här finns en stor outnyttjad potential för deltagande. Små och medelstora företag är en målgrupp som EG särskilt siktar in sig på i sitt tredje ramprogram för FoU. Denna grupp är nästan obefintlig bland svenska deltagare i EG-samarbetet. Svenska medelstora företag, särskilt inom verkstadssektorn borde ha mycket att vinna på att delta i EG-programmen för produktions- och materialteknik. Denna typ av företag kräver extra assistans förutom finansiellt stöd för att ta steget till internationellt samarbete.

På det biotekniska området ökar den industriella aktiviteten i Europa. Svenska företag har av tradition en stark ställning på detta område. I universitetsmiljöerna har under senare år ett antal bioteknikföretag star­tats. Det borde mot den bakgrunden vara naturligt att öka deltagandet i det biotekniska forskningsprogrammet.

Svensk industri är framstående inom flera miljötekniska områden. Det­ta gäller framför allt stora företag som verkar internationellt. Det finns dock stora möjligheter till miljötekniska affärer även för små och medelstora företag med teknologisk inriktning.

Det är viktigt att svenskt FoU-arbete sker i kontakt med teknikutveck­lingen i de industriella programmen och i största möjliga utsträckning drar nytta av de resultat som kommer fram.

Slutsatser

Under budgetåret 1990/91 är efterfrågan på statlig hälftenfinansiering av
svenskt deltagande i projekt större än de för ändamålet anvisade anslagen.
Samtidigt är det önskvärt att bredda deltagandet på områdena produk­
tions- och materialteknik samt bioteknik och att fortsätta det välutveckla­
de samarbetet inom informations- och kommunikationsteknologi.
              57


 


Potentialen för svenskt deltagande och därmed inflytande i EG-pro-     Prop. 1990/91:87 grammen är större än vad resurserna idag förmår utnyttja samtidigt som utrymmet på svensk sida att finansiera nya projekt är begränsat.

När målet — fullständigt deltagande på ramprogramnivå — är uppnått, innebär det att Sverige till EG:s forskningsbudget betalar en BNP-baserad andel (ca 3,5 procent) av EG:s ramprogrambudget. Beräknat på tredje ram­programmet innebär det en totalkostnad på ca 1 500 milj. kr. eller ca 375 milj. kr. per år, då budgeten fördel tredje ramprogrammet disponeras under fyraår. För den industri relaterade delen av det tredje ramprogrammet skulle motsvarande andel belöpa sig till 927 milj. kr. eller ca 232 milj. kr. per år.

Ramprogrammen för FoU administreras på sådant sätt att det blir viss balans för varje land mellan finansiellt bidrag och summan av beviljade projektstöd. Detta förutsätter att landet ifråga genom sina företag och forskningsinstitutioner, kvalitativt och kvantitativt kan möta uppställda krav.

En successiv ökning av engagemanget till nivån för fullt deltagande motiveras ekonomiskt av ambitionen att hämta tillbaka en så stor andel som möjligt av Sveriges framtida bidrag.

Anslagsfrågor i anslutning till detta behandlas i kapitel 11.

Med dagens nivå på ca 110 milj. kr. i statligt engagemang (inklusive 20 milj. kr. från informationsteknologiprogrammet) i de industriella pro­grammen, täcks endast ca 40% av den framtida potentialen. Med den föreslagna ökningen förbättras förutsättningarna för deltagande i de in­dustrirelaterade programmen. Svenska företag och institutioner bör grad­vis öka sitt deltagande i EG-programmen under de närmaste åren till en nivå som motsvarar fullt deltagande. Därmed skapas möjlighet att återvin­na det fulla värdet av den avgift Sverige har att erlägga i framtiden.

Fullt deltagande i ramprogrammet innebär inte automatiskt att svenska deltagare kommer in i projekten. De får tävla om plats i programmen på samma villkor som EG-parterna. Avgörande faktorer här är givetvis kvali­tén på den forskning som svenska deltagare har att erbjuda projektsamar­betet, samt inte minst att svenska deltagare åtnjuter förtroende hos sina EG-partners, och är väl förtrogna med de kontaktnät som existerar mellan företagen i de olika programmen. Projektsamarbetena växer till stor del fram genom dessa kontaktnät. Bred förankring i programmen och deras kontaktnät ger inflytande och möjligheter till påverkan på teknikutveck­lingen. Den uppnås genom deltagande i projekt i en process som kräver både tid och engagemang.

58


 


4.3.2 Trafikteknik


Prop. 1990/91:87


Regeringens förslag:

För budgetåret 1991/92 föreslås 25 milj. kr. för fortsatt forsknings­och utvecklingsarbete av teknik för effektivare och miljövänligare trafik på väg. järnväg och i luften. Sverige deltar i EUREKA-projek-tet Prometheus och EG-projektet Drive för att göra det svenska vägtrafiksystemet mer effektivt, miljövänligt och trafiksäkert samt för att skapa förutsättningar för införande av ett elektroniskt bilav­giftssystem. Vidare utreds ett eventuellt framtida deltagande i ett nytt planerat forskningsprogram för järnvägs- och flygtrafik.


Skäl till regeringens förslag:

Växande problem i och nya krav på vägtrafiken är en god jordmån för tillämpningen av ny teknik i vägtrafiksystemet. I synnerhet gäller det informationsteknologin. Dessa frågor har således både trafikpolitiska och industripoiitiska aspekter. Ett nytt synsätt på vägtrafiken håller på att växa fram, kännetecknat av en ambition att på ett förnuftigt sätt utnyttja bilens transportfördelar och att miljöanpassa vägtrafiksystemet. En sådan ut­veckling förutsätter teknisk förnyelse av och institutionella förändringar i vägtrafiksystemet, vilket också leder till att möjligheter att avgiftsbelägga viss trafik skapas.

Utvecklingen av ny teknik inom transportområdet är enligt regeringens uppfattning en fråga för fordons- och bränsleindustrin. Ett omfattande arbete pågår såväl i Sverige som utomlands. Det är statens uppgift att ange långsiktiga mål och kravnivåer.

Ett givet transportarbete på väg kan med utnyttjande av modern teknik klaras med mindre investeringar i vägsystemet och mindre belastningar på miljön.

Inom ramen för EUREKA-initiativet startade år 1986 den europeiska bilindustrin programmet Prometheus (Programme for a European Traffic with Highest Efficiency and Unprecedented Safety). Syftet är att utveckla system för säkrare, renare och effektivare vägtrafik med hjälp av informa­tionsteknologi. Programmet omsätter nästan en halv miljard kr. per år och beräknas pågå i sju år. Sverige medverkar på bred front i Prometheus, t. ex. deltar Saab-Scania AB, AB Volvo, vägverket, televerket, universitet, hög­skolor och forskningsinstitut. För den inledande tre-årsperioden är den svenska budgeten på nära 100 milj.kr. varav staten genom IT4-program-met inedverkar med 40 milj. kr.

Inom EGs ramprogram för FoU 1987—1991 finns programmet Drive (Dedicated Road Infrastructure for Vehicle in Europé) som har kommit att samordnas med Prometheus. Drive har sin tyngdpunkt på infrastruk­tur/trafiksystem och Prometheus på fordon och tillhörande utrustning. Drive, som startade 1988/89 har en årsomsättning av ca 300 milj.kr., varav 150 milj. kr. från den gemensamma EG-budgeten. För den pågående


59


 


tre-årsperioden utgör det svenska statliga bidraget nära 30 milj.kr. Drive planeras få en fortsättning i EGs tredje ramprogram för FoU 1990—1994.

Prometheus och Drive kompletterar varandra och i vissa applikationer förutsätter de varandras existens.

I augusti 1989 uppdrog regeringen åt transportforskningsberedningen (TFB) att samordna de svenska statliga insatserna inom ramen för det europeiska FoU-samarbetet på vägtrafikområdet. Uppdraget innefattar dels utformningen av en långsiktig strategi för svenskt statligt deltagande i Prometheus och Drive, dels fastställandet av former for skapandet av ett svenskt försöksområde för demonstration och utprovning av ny teknik inom ramen för de berörda projekten.

TFB har hösten 1990 inlämnat en lägesbeskrivning till regeringen. Inom ramen för det svenska Försöksområde Västsverige kommer vägverket, trafiksäkerhetsverket och TFB i samverkan med industrin att pröva till­lämpningen av ny teknologi. Bl.a. avses ett nytt elektroniskt betalsystem utvecklas.

Likartade diskussioner, som beskrivits inom vägtrafikområdet, skall startas beträffande teknik för järnvägstrafik. Sålunda har EGs Transportdi-rektorat inbjudit bl.a. Sverige till diskussioner om deltagande i ett nytt planerat forskningsprogram (EURET). Budgetunderlaget är av naturiiga skäl ännu begränsat. En bedömning är att insatser här på sikt kan bli av samma storleksordning som på vägtrafiksidan. SJ och banverket avser att delta.

Även flygtrafikområdet bör bli föremål för överväganden. Det gäller särskilt teknik för flygtrafikledning. Inbjudan från EGs transportdirektorat betr. EURET innefattar även insatser på flygområdet. Underlaget är ännu knapphändigt. Såväl luftfartsverket som sjöfartsverket avser att delta.

Anslagsfrågor i anslutning till detta behandlas i kapitel 11.

Regeringen anser det väsentligt att svensk forskning och industri ges möjligheter till ett fortsatt deltagande och fullföljande av sina engagemang i dessa Europa-projekt som syftar till ett effektivt, miljövänligt och trafik-säkert vägtrafiksystem. Verksamheten avser också att skapa möjligheter till inhemsk produktutveckling och produktion.


Prop. 1990/91:87


4.4 Prioriterade teknikområden

Regeringens bedömning:

På utvalda teknikområden av stor betydelse för framtida industriell tillväxt sätter regeringen in åtgärder enligt tidigare beslut. De vikti­gaste därav förtjänar riksdagens uppmärksamhet.


Skäl till regeringens bedömning:

4.4.1 Inledning

Svensk teknisk FoU är fördelad över många områden. Vissa av dessa erbjuder särskilt goda möjligheter till förnyelse och expansion inom indu­strin. Vi har tidigare konstaterat att behovet av forskarutbildade delvis


60


 


hänger samman med vilken sorts kompetens svenskt näringsliv behöver ha     Prop. 1990/91: 87 beträffande de nya s.k. basteknologierna. Även de förslag som regeringen redovisat om ökat svenskt deltagande i EG:s ramprogram berör dessa nya och viktiga teknikområden. Vi vill informera om vissa på dessa områden aktuella frågor.

4.4.2   Informationsteknologi

I den näringspolitiska propositionen (prop. 1989/90:88, s. 110 f) redogjor­des för olika skrivelser, remissvar och utvärderingar beträffande området informationsteknologi, IT. Föredraganden lovade att återkomma med förslag om uppdrag att utreda framtida statliga insatser inom IT-området.

Regeringen vill nu för riksdagens information redogöra för vad som hänt i dessa frågor efter riksdagsbehandlingen i juni 1990.

I en strävan att försöka koncentrera utredningsarbetet har genomförts en förstudie i två etapper. Vidare har STU och IT-delegationen ombetts redo­visa sina bedömningar om behov av statliga insatser efter det särskilda IT-programmet har avslutats. Så har också skett och båda myndigheterna pekar ut ett flertal viktiga områden, som de anser behöver omfattande fram­tida statliga insatser. Det gäller såväl verksamheter som bör genomföras i internationellt samarbete som rent nationella aktiviteter.

Vidare kan nämnas att Ericsson Components AB i skrivelse den 5 november 1990 till chefen för industridepartementet har inkommit med förslag till vidareutveckling av den svenska mikroelektroniken och hem­ställt om statligt stöd i likhet med det som utgått inom de nationella programmen. Propåer föreligger från ytterligare ett antal aktörer med anknytning till teknikområdet.

På basis av förstudieresultaten och övrigt inkommet underlag avser regeringen snarast påbörja ett skyndsamt utredningsarbete då tidsfaktorn av alla berörda anses som kritisk. Det är vår ambition att redan under år 1991 kunna redovisa resultat med tillhörande förslag.

4.4.3   Bioteknik

Modern bioteknik är tvärteknisk och mångvetenskaplig. Den har vuxit fram som ett resultat av sentida genombrott inom den naturvetenskapliga grundforskningen. Biotekniken är redan ett viktigt redskap inom sektorer som läkemedelsindustrin, livsmedelsindustrin, miljövården och jordbru­ket. Sannolikt kommer biotekniken i framtiden beröra alla delar av sam­hället. Biotekniken är en strategisk teknik som måste behärskas eller i varje fall bevakas av många företag som värnar om sin marknadsposition och sina utvecklingsmöjligheter.

Sveriges position inom den bioteknikrelaterade universitetsforskningen
är stark. Läkemedelsindustrin är liten men framgångsrik (exportvärdet var
6 miljarder kronor år 1989). Sverige har en ledande position inom apparat-
och instrumentutveckling för bioteknisk forskning och produktion. I Sve­
rige finns ett för europeiska förhållanden stort antal avknoppningsföretag
med bioteknisk inriktning. De flesta prognoser antyder att marknaden för
   61


 


biotekniska produkter kommer att öka betydligt under de närmaste 10—      Prop. 1990/91:87 20 åren. Trots aktuella problem finns troligen goda möjligheter för svensk bioteknik att hävda sig på längre sikt.

En viktig förutsättning för fortsatta framgångar inom biotekniken är forskning bl.a. inom grundläggande cellbiologi, molekylärbiologi och bio­kemi. Sverige har framstående forskare inom dessa områden. Stora insat­ser har gjorts genom de senaste forskningspropositionerna för att tillvarata de möjligheter som finns. Betydande insatser görs nu inom högskolesek­torn.

Steget mellan forskning och tillämpning är inte sällan kort inom detta område. Vid sidan av de insatser som görs direkt av högskolan, forsknings­råden och STU svarar företagen för en betydande del av kostnaderna.

Kompletterande insatser görs bl. a. av Nordisk Industrifond.

Den industriella biotekniksektorn genomgår en stark strukturomvand­ling såväl i Sverige som internationellt. Området kommer att domineras av ett litet antal stora företag med stark FoU och stora marknadsföringsre­surser. Genom marknadens fragmentering kommer det sannolikt även i framtiden finnas plats för nischföretag. Dessa kommer vidare att vara viktiga som underieverantörer eller som FoU-företag.

4.4.4   Materialteknik

Riksdagen har fattat beslut om en ny arbetsform för forskning inom
materialteknik i form av tvärvetenskapliga konsortier. Grundtanken är att
pröva forskning inom materialteknik tvärs över etablerade disciplingrän­
ser vid högskolor och universitet. Elva konsortier, i huvudsak med geogra­
fisk tyngpunkt i en högskola, har valts ut. Ämnesområdena är internatio­
nellt viktiga och har relevans för ny industriell verksamhet och tillväxten
inom etablerad industri.
                             ,.

Den sammanlagda ramen för den materialtekniska satsningen uppgår till 81 milj.kr. under en treårsperiod. Konsortierna har under det första budgetåret vardera fått 1 milj. kr. för förberedande arbeten. Någon forsk­ning i egentlig mening har ännu inte kommit igång.

4.4.5   Verkstadsteknik

För att främja den tekniska utvecklingen inom svenska verkstadsföretag, särskilt sådana som arbetar som underleverantörer, har regeringen inrättat en särskild delegation som skall stöda utvecklingprojekt vid dessa företag. Syftet är att de skall öka sin tekniska förmåga och därmed förbättra sin nationella och internationella konkurrenskraft.

Delegationen har en sammanlagd ram om 150 milj.kr. under en tre­årsperiod. Till största delen skall dessa projektmedel fördelas till produkt­utveckling, nya tillverkningsmetoder gärna med utnyttjande av informa­tionsteknik, ökad konstruktionskapacitet eller förbättrad materialkompe­tens, kvalitetssäkring och teknikspridning.

De projekt som prioriteras av delegationen är sådana som förväntas
medföra god nytta och tillväxt för företagen inom en snar framtid. Projekt
  62


 


i företag med utvecklad strategi och god marknadsmässig och strukturell     Prop. 1990/91:87 position prioriteras.

4.4.6 Forskning för ett avfallssnålt samhälle

De miljöpolitiska målen innebär bl.a. en miljöanpassad industri- och samhällsutveckling. Industriell tillväxt och därmed sammanhängande pro­duktionsökning får inte äga rum på bekostnad av miljön.

I syfte att uppfylla de miljöpolitiska målen i detta avseende har riksda­gen beslutat om en satsning på miljövänlig produktutveckling och avfalls­hantering inom ett program för forskning för ett avfallssnålt samhälle. Detta stöd uppgår till 87 milj. kr. under en treårsperiod och hanteras av en särskild myndighet.

När det gäller miljövänlig produktutveckling måste kunskapen om ma­terial och behandlingsmetoder förbättras så att produkterna inte påverkar miljön negativt, vare sig när de förbrukas eller är förbrukade, dvs. har blivit avfall.

Den övergripande målsättningen när det gäller avfallshantering är att begränsa avfallets volym och innehåll av fariiga ämnen samt att behand­lingen av det avfall som ändå uppkommer skall förbättras.

4.4.7 Kollektiv forskning

Kollektiv forskning är beteckning på sådan forskning som staten och industrin finansierar gemensamt i programform. Den bedrivs ofta vid särskilda institut. I normalfallet finansieras forskningsprogrammen till 40 procent av staten och 60 procent av industriintressentgruppen. Utvär­dering av de enskilda programmen sker normalt ungefär vart tionde år.

Detta system har i Sverige tillämpats i närmare 50 års tid. Regeringen aviserade därför i proposition 1989/90:90 om forskning att en översyn av hela systemet skulle göras. Detta arbete har nu inletts och beräknas vara genomfört till den 1 september 1991.

63


 


4.5 Teknisk infrastruktur

4.5.1 Europaharmonisering av obligatorisk provning och kontroll


Prop. 1990/91:87


Regeringens förslag:

Det västeuropeiska integrationsarbetet är av avgörande betydelse för utformningen av en framtida svensk ordning för provning och kontroll. Det svenska systemet för obligatorisk provning och kon­troll bör successivt anpassas efter de principer som är under fram­växt inom EG. Vissa riktlinjer för utseende av provnings- och certifieringsorgan s.k. anmälda organ, i ett sådant system bör redan nu läggas fast. Såväl ofTentliga som enskilda organ skall kunna utses. Organens kompetens skall bedömas av en statlig myndighet.

Att statens mät- och provstyrelse bytt namn till styrelsen för teknisk ackreditering föranleder lagändring.


Skäl för regeringens förslag:

EGs principer

EGs direktiv som utformats enligt den s. k. nya metoden innehåller endast allmänt hållna krav för vad produkterna skall uppfylla i säkerhetshänseen­de. Tekniska specifikationer utformas sedan av de europeiska standardise­ringsorganen. Standarderna behåller sin karaktär av frivilliga överenskom­melser men tillerkänns den rättsverkan att de förutsätts uppfylla säkerhets­kraven.

Varje direktiv innehåller också bestämmelser för hur en tillverkare/im­portör skall visa att produkten uppfyller säkerhetskraven. Inom EG an­vänds numera en särskild term för kontroll av att produkter uppfyller ställda krav, nämligen bedömning av överensstämmelse ("conformity as-sessment").

Inom EG har pågått ett intensivt arbete med att skapa en samman­hängande policy för provning och certifiering (bekräftelse av fristående organ att en produkt, tjänst m. m. överensstämmer med uppställda krav) med sikte på att avskaffa tekniska handelshinder, som har sin grund i olikheter mellan staternas system för sådan verksamhet. En sådan policy finns nu i och med det prograin ("The global approach to conformity assessment", se prop. 1989/90:88. s.l220 som EG antog år 1989. Pro­grammet syftar till att uppnå ömsesidigt godtagande av provningar och certifieringar inom såväl det frivilliga som det obligatoriska området. En strävan är att godtaganden skall vara grundade på förtroende för prov­ningsresultat och bevis om överensstämmelse. Det betyder bl. a. att kriteri­er skall finnas för provnings- och certifieringsorganens kompetens och att sådana organ skall kunna visa att de uppfyller kraven. Ett annat viktigt inslag i programmet är att system för ömsesidiga godtaganden bör vara öppna för alla kompetenta organ, både offentliga och enskilda.

I direktiven anges i vilken utsträckning som bedömningar skall göras av utomstående organ. De senare, benämnda anmälda organ ("notified bodi-


64


 


es"), skall av medlemsstaterna anmälas till EG-kommissionen. Produkter     Prop. 1990/91: 87

som omfattas av direktiv skall av tillverkare/importör åsättas CE-märke,

varmed denna intygar att produkten uppfyller direktivets krav. Detta kan

även göras av tillverkare utanför EG. I den mån kontrollproceduren kräver

medverkan av ett anmält organ, måste tillverkaren anlita ett sådant organ

inom EG intill dess EG genom särskilt avtal erkänt sådana organ i land

utanför EG. De pågående EES-förhandlingarna tar sikte på att organ inom

EFTA-länderna skall kunna bli erkända.

En grundläggande regel är vidare att det skall vara tillräckligt att kon­trollera en produkt i ett land för att vinna tillträde till hela EG-marknaden.

Vissa kompletterande beslut om riktlinjer bl. a. för användning CE-märket förbereds inom EG, men i huvudsak vet vi nu hur den europeiska framtida ordningen på detta område kommer se ut.

Det bör också nämnas att i EG:s system läggs stor vikt vid att medlems­staterna utövar en aktiv kontroll av att de produkter som förekommer på marknaden uppfyller direktivens krav. Vidare tillmäter man produktsä­kerhets- och produktansvarighetslagstiftningen en väsentlig funktion för att nå målet att endast säkra produkter skall förekomma.

Anmälda organ

I EG-systemet skall all tredjepartsbedömning utföras av anmälda organ. Huvudsakligen avses certifieringsorgan, men i vissa direktiv förutsätts också att provningsorgan anmäls för obligatorisk provning. Det är med­lemsstaten som gentemot övriga länder ansvarar för att de anmälda orga­nen uppfyller de krav som ställs på dem. I varje direktiv finns angivet de minimikriterier som organen skall uppfylla. Kraven varierar något mellan olika direktiv. En kompletterande regel säger att organ som uppfyller de europeiska standarderna (EN 45000-serien) för kvalitetskrav på prov­ningslaboratorier och certifieringsorgan alltid skall förutsätts möta direkti­vens krav. Medlemsstaterna skall med dokumentation kunna styrka att de organ som anmäls uppfyller kraven. För ackrediterade organ (organ som med särskild bedömning befunnits uppfylla tillämpliga krav i EN 45000-serien) krävs inte annan dokumentation än ackrediteringsbeslutet.

Åtgärder i Sverige avseende provning och kontroll

De nu beskrivna systemen utgör s. k. EG-acquis, dvs de utgör en del av nu gällande rättsordning inom EG. Det innebär att Sverige vid ett framtida närmare samarbete med EG måste anpassa det svenska systemet för obli- . gatorisk provning och kontroll till de principer som gäller inom EG. Tidsperspektivet är att sådana förändringar behöver vara genomförda till 1 januari 1993.

Det är uppenbart att det svenska riksprovplatssystemet på väsentliga
punkter inte står i överensstämmelse med det system som nu är under
framväxt i Europa. Huvudprincipen i riksprovplatssystemet är att obliga­
torisk provning skall utföras vid en riksprovplats varefter det ankommer
på den föreskrivande myndigheten att genom godkännande grundat på
      65

5   Riksdagen 1990/91. I saml. Nr 87


provningsresultaten, ta ställning till om produkten uppfyller de föreskriv-     Prop. 1990/91: 87 na kraven. Riksprovplatsen har normalt en monopolställning och med staten som dominerande ägare. Det statliga ägandet skall utgöra garanti för att verksamheten bedrivs opartiskt, kompetent och effektivt.

Även om en svensk anpassning till europaprinciperna inte behöver vara helt genomförd före år 1993, så föreligger ett behov av att redan nu lägga fast vissa vägledande riktlinjer, särskilt i fråga om vilka principer som skall tillämpas i Sverige vid utseende av anmälda organ och hur frågorna skall handläggas och samordnas.

Principer Jör utseende av svenska anmälda organ

I enlighet med de principer som har lagts fast inom EG bör det svenska systemet vara öppet för alla kompetenta organ. Det innebär att såväl statliga myndigheter som enskilda organ vilka uppfyller kompetenskraven bör kunna påräkna att bli anmälda och därmed kunna konkurrera om uppdragen. Vår bedömning är att en sådan öppenhet bör bidraga till ökad effektivitet hos aktörerna. En förutsättning för en sådan ordning är dock att de medverkande organens kompetens och trovärdighet har blivit objek­tivt prövade och vidimerade. Detta krävs för att erhålla såväl nationellt som internationellt förtroende för organen.

Det är därför viktigt att lägga fast klara och tydliga regler för vilka kriterier som de svenska organen skall uppfylla för att kunna bli anmälda. De standarder för provnings- och certifieringsorgan (EN 45 000-serien) som utarbetats i Europa har fått en vidsträckt tillämpning och kan antas komma att bli normerande på detta område. Vi förordar därför att de svenska organ som redan nu vill vidta åtgärder för att kunna bli anmälda inriktar sig på att uppfylla de tillämpliga europastandarderna.

Det är staten som ansvarar för att de svenska organ som anmäls uppfyl­
ler de ställda kraven. Inledningsvis bör regeringen besluta om anmälning­
ar. Vilket underiag som skall krävas och hur detta skall vidimeras får
fastläggas mer i detalj efter hand som motsvarande principer utvecklas
inom EG. Styrelsen för teknisk ackreditering har såsom nationellt ackredi-
teringsorgan byggt upp kompetens när det gäller insyning och tillsyn av
organ utifrån de kriterier som anges i EN 45000-seriens standarder. Upp­
giften att bedöma de organ som önskar bli anmälda bör därför anförtros åt
styrelsen för teknisk ackreditering. Såvitt gäller enskilda organ torde det
ligga närmast till hands att låta detta ske i form av ackreditering. När det
är fråga om vidimering av en verksamhet inom en myndighet skall inte
denna behöva utmynna i ett formellt ackrediteringsbeslut, även om be­
dömningen naturligtvis skall göras enligt samma grunder. Även i det
senare fallet bör myndigheten utge ersättning till ackrediteringsstyrelsen,
på liknande grund som vid ackreditering. Avgifterna bör, liksom ackredi-
teringsstyrelsens övriga avgifter i uppdragsverksamheten, fastställas i sam­
råd med riksrevisionsverket. Vi vill i detta sammanhang särskilt framhålla
vikten av att styrelsen för teknisk ackreditering bedriver sin verksamhet så
effektivt som möjligt så att systemet inte belastas med högre kostnader än
nödvändigt.
                                                                                    66


 


För att faen likformig bedömning av dessa frågor över olika sektorer —      Prop. 1990/91:87 vilket är väsentligt för att uppnå ett internationellt förtroende för de svenska organen — förutser vi att frågor om anmälning av provnings- och certifieringsorgan bör samordnas inom regeringskansliet.

De frågor som nu berörts angående förändringar av de svenska systemet för teknisk provning och godkännanden samt anmälda organ har sådan betydelse att de bör komma till uttryck i lagstiftningen på området. Lag­stiftningsärendet kommer beredas inom industridepartementet. När for­merna för det framtida samarbetet med EG har klarnat mer i detaljerna kommer ett lagförslag att presenteras för riksdagen.

Effekter för svenska provnings- och certifieringsorgan

Ett av huvudsyftena med det system för provning och certifiering som EG inför är att en produkt inte skall behöva kontrolleras mer än i ett land. En följd av detta blir att den totala volymen provning och certifering kommer reduceras starkt. En svensk anslutning till EG:s ordning kommer därför få effekter för de svenska provnings- och certifieringsorganen. I maj 1990 uppdrog industriministern åt en utredningsman att bl a undersöka vilka effekter en EG-anpassning av det svenska regelverket skulle få för verk­samheten vid svenska provnings- och certiferingsorgan. Resultaten av undersökningen har redovisats i en utredningsrapport Certifiering och provning i Sverige — konsekvenser av Europa-harmoniseringen (Statens provningsanstalt 1990:33).

1 rapporten slås fast att ordningar med ömsesidiga erkännanden medför att provning och certifiering av importerade produkter i stor utsträckning faller bort. Samtidigt kan en viss ökning med avseende på exportprodukter förutses. Den sammantagna effekten varierar starkt från område till områ­de beroende på bl a exportomfattning, industristruktur och vilka vidime-ringsprocedurer som anvisas i direktiven. En annan viktig faktor är de svenska organens internationella konkurrenskraft vad gäller t ex priser, leveranstider och kompetens.

Namnbyte

Regeringen har den 13 december 1990 efter hemställan beslutat att statens mät- och provstyrelse numera skall heta styrelsen för teknisk ackredite­ring. Eftersom myndighetens namn förekommer i lagen (1989:164) om kontroll genom teknisk provning och om mätning krävs följdändringar i lagen. Inom industridepartementet har upprättats förslag till sådan änd­ring.

Den föreslagna ändringen är av sådan beskaffenhet att lagrådets hörande skulle sakna betydelse.

4.5.2 Standardisering

1 den näringspolitiska propositionen (prop. 1989/90:88, NU30, rskr.326)

gav regeringen sin syn på statens roll i standardiseringen och visade genom     67


 


en ny finansieringsmodell, ökat bidrag och dehagande av nya intressenter i Prop. 1990/91:87 standardiseringen på standardiseringens nya roll och ökade betydelse i europaharmoniseringen. I årets budgetproposition (prop 1990/91:100) har SlS-Standardiseringskommissionen i Sverige föreslagits få ökat bidrag med 8,9 milj. kr. till 41,1 milj.kr. Syftet är dels att förstärka näringslivets medverkan i standardiseringen och dels att ge bidrag till standardiserings­projekt inom ramen för statens särskilda ansvar när det gäller säkerhet, arbetsmiljö, konsumentskydd och miljöskydd.

Det europeiska standardiseringsarbetet idag handlar om hur de framtida produkterna på den inre marknaden skall se ut. Deltagande i detta arbete är en grundläggande faktor för industrins tillväxt och konkurrenskraft.

I den europeiska standardiseringen deltar Sverige genom standardise­ringsorganen på lika villkor som övriga EFTA- och EG-länder. De europe­iska standardiseringsorganen har betydande svårigheter att hinna ta fram de standarder som krävs inför år 1993. Detta har bl.a. bidragit till att EG-kommissionen under hösten 1990 presenterat en s.k. Grönbok om den europeiska standardiseringens utveckling.

Kommissionen betonar där att standardisering nu blivit så viktig att fler än professionella standardiserare och tekniska experter måste engageras. Den europeiska industrin, myndigheter och andra intressenter uppmanas att öka sitt engagemang i standardiseringsarbetet. Med Grönboken inbju­der Kommissionen alla intresserade parter att diskutera vad som kan göras för att i första hand öka effektiviteten inom standardiseringsorganen i syfte att accelerera produktionen av standarder inför år 1993. Kommissionen vill också stimulera till debatt om en långsiktig utveckling och stabilitet i europeisk standardisering. I denna diskussion deltar en vid krets av svens­ka intressenter.

Deltagande i framför allt europeiskt standardiseringsarbete är av stor betydelse för att vi skall få tillfredsställande ekonomiskt utbyte av den inre marknaden. För att vårt näringsliv och våra myndigheter skall få sina behov tillgodosedda i denna process är det nödvändigt med ett effektivt deltagande i europeiskt och globalt standardiseringsarbete.

Näringsliv, myndigheter, konsumenter och andra intressentgrupper måste medvetet och aktivt överväga den europeiska och globala standardi­seringens strategiska betydelse och planera sina resursinsatser med hänsyn till detta.

De svenska standardiseringsorganen har goda förutsättningar att bidra till ett bra resultat av deltagandet i standardiseringen genom ytterligare eflektivisering av den serviceorganisation och den bevakning av europeisk och global standardisering som de ställer till intressenternas förfogande för att påverka standardiseringsarbetet.

68


 


5 Kommunikationer och infrastruktur


Prop. 1990/91:87


Sammanfattning av regeringens bedömningar och förslag:

Vår strategi för ökad tillväxt innebär att investeringar i järnvä­gar, vägar och kollektivtrafikanläggningar fördubblas och uppgår till drygt 100 miljarder kronor under 1990-talet.

En hög investeringsnivå vidmakthålls i övrigt inom kommunika­tionssektorn.

En infrastrukturfond om minst 20 miljarder kronor inrättas.

Storstädernas trafikproblem kan lösas med de åtgärder som nu presenteras.

Investeringsinriktningen ges en klarare politisk styrning.

Ny organisation och ny planering inom vägsektorn frigör 300 milj. kr. per år.

5.1  Inledning

Möte mellan människor och utbyte av varor är grundförutsättningar för vårt samhälle. Transporter av gods och personer, liksom förmedlingav brev, tele-och datakommunikationer, är viktiga för effektiviteten i produktionen av varor och tjänster. Samhällets förmåga att organisera transporter och kom­munikationer spelar en avgörande roll för tillväxten i ekonomin.

Goda kommunikationer är också ett väsentligt inslag i välfärden. Resor till arbete, service eller på fritiden, liksom möjligheten att snabbt och effektivt kommunicera via telefon eller brev är viktiga för ett väl fungeran­de vardagsliv.


Internationaliseringen

Den svenska ekonomins fortskridande internationalisering skärper kraven på transportsektorn. Stora delar av svensk industri integreras allt mer i internationella produktionskedjor. Väl utvecklade kommunikationer inom landet är en förutsättning för att svenska mindre och medelstora företag skall kunna hävda sina positioner som leverantörer till de svenska interna­tionaliserade storföretagen. En väl utvecklad infrastruktur ger förutsätt­ningar för effektiva transporter, lägre kostnader och därmed ökad konkur­renskraft.

En effektivisering av godstrafiken är särskilt angelägen mot bakgrund av att en mycket stor och växande del av det svenska näringslivet arbetar på den internationella marknaden. De delar som ingår i en produkt tillverkas i olika länder och sätts samman på skilda ställen i väriden. Härtill kommer att allt fler länder industrialiseras vilket leder till att marknaderna växer. En annan faktor är att förädlingen av industriprodukterna går allt längre. Kraven på Ökad kvalitet i transporterna ökar därmed.

En ny transportgeografisk situation håller på att växa fram i Europa. Transporterna i Tyskland kommer i ökad utsträckning att gå i östvästlig


69


 


riktning. Ett ökat handelsutbyte mellan de centraleuropeiska staterna och Prop. 1990/91: 87 EG kommer att få samma effekt. Samtidigt kommer svensk utrikeshandel även fortsättningsvis att i huvudsak riktas mot Västeuropa. De skandina­viska trafikströmmarna i nordsydlig riktning kommer att korsa de allt mer frekventa östvästliga. Trafikstockningar och ökad trängsel liksom ökade miljöproblem kan förutses till följd av den europeiska integrationen.

För svensk industri är det av stor betydelse att kommunikationerna med övriga Europa utvecklas på ett sätt som minimerar det avståndshandikapp som Sveriges geografiska läge ger. En fast Öresundsförbindelse spelar en viktig roll för att detta skall kunna ske, liksom möjligheterna att snabbt och effektivt passera det trafikmässigt överhettade Hamburgområdet. T.ex. goda färjeförbindelser med olika Östersjöhamnar, liksom direkttra­fik till exempelvis Nederländerna, Belgien och Frankrike underiättar för svensk industri att nå den europeiska marknaden. En utveckling av hela direkttåg med gods till destinationer runt om i Europa har samma effekter.

En fast förbindelse över Öresund skulle stärka det nordiska samarbetet och Nordens ställning i det framtida Europa. Förhandlingar om en fast förbindelse i form av en kombinerad väg- och järnvägsbro mellan Köpen­hamn och Malmö pågår. Dessa förhandlingar är nu inne i ett intensivt skede.

Trafik och miljö

Vårt transportsystem är resultatet av en mycket lång utveckling. Delar av dagens bärande strukturer är gamla och konstruerades i ett samhälle som i väsentliga avseenden skiljer sig från dagens. Vi står nu inför uppgiften att utveckla kommunikationssystemet inför 2000-talet. En grundläggande uppgift är att förändra systemen så att de klarar de krav som resenärer och transportköpare ställer, samtidigt som miljö- och hälsoproblemem be­mästras.

Infrastrukturen påverkar resmönstren och därmed transportsektorns belastning på miljön. Genom konsekvent hänsynstagande till miljö- och hälsoaspekter vid beslut om investeringar i infrastruktur kan samhället påverka denna.

För att utveckla transportsystemet i miljövänlig riktning är det således angeläget att utveckla samhällsplaneringen och att ge investeringarna i infrastrukturen en miljöprofil. Lösningar med mindre miljöpåverkan skall ges ökad prioritet genom att kraven på miljöeffektredovisningar skärps och att högre miljökrav kan ställas vid byggande, underhåll och drift av infrastruktur. Det är också viktigt att de investeringar som genomförs sker med stor hänsyn till kulturvärden och landskapsbild.

Dessa riktlinjer skall enligt regeringens mening ligga till grund för en offensiv satsning för att utveckla kommunikationssektorn i enlighet med övergripande mål.

Vi redovisar i propositionen En god livsmiljö ytterligare förslag till åtgärder för att minska trafikens miljöbelastning.

70


 


Infrastrukturens betydelse för tillväxten                             Prop. 1990/91:87

I riksdagsbeslutet med anledning av propositionen om Vissa näringspoli­tiska frågor (prop. 1989/90:88, TU27, rskr. 325) framhölls att resursbeho­ven vad avser vägar, järnvägar och kollektivtrafikanläggningar är mycket omfattande under 1990-talet och att de inte kan klaras över statsbudgeten. Som ett led i näringspolitiken och för att främja ekonomisk tillväxt angavs att ytterligare resurser bör kanaliseras till väg- och järnvägsinvesteringar.

I långtidsutredningen (LU 90) har infrastrukturens betydelse för sam­hällsekonomin studerats. LU framhåller att det är nödvändigt att anlägga ett brett perspektiv för att förstå drivkrafterna bakom den ekonomiska utvecklingen. Effekterna av en utbyggd infrastruktur kan vara svåra att kvantifiera i termer av ökad produktivitet och tillväxt. Betydelsen skall emellertid inte underskattas, vilket den historiska utvecklingen visar. LU framhåller vidare att investeringar i infrastruktur inom transport- och kommunikationssektorerna under 1990-talet är motiverade både av miljö­skäl och med hänsyn till näringslivets framtida konkurrenskraft.

I storstadsutredningens slutbetänkande (SOU 1990:36) Storstadsliv, rika möjligheter — hårda villkor, berörs också sambandet mellan infra­strukturinvesteringar och samhällsekonomi. I betänkandet framhålls bl.a. att det är uppenbart att vidmakthållande och utbyggnad av infrastruktu­ren, inte minst trafikens, har en direkt betydelse för produktiviteten i ekonomin. Ökade offentliga investeringar i bl.a. storstadsregionernas tra­fiksystem behövs för att förbättra miljösituationen och näringslivets ut­vecklingsmöjligheter.

Transportarbetet för såväl gods- som persontransporter har under 1980-talet ökat kraftigt, liksom kraven på transporternas kvalitet. Ökad exakt­het, frekvens och kostnadseffektivitet är exempel på krav som måste tillgodoses. Investeringarna i infrastrukturen har, av främst statsfinansiel­la skäl, inte motsvarat det ökade trafikarbetet.

Inom telekommunikationssektorn pågår en kraftig utbyggnad. Investe­ringarna i telenät och växlar syftar till att säkerställa en fortsatt hög kvalitet på teletjänsterna, näringslivets behov av datakapacitet samt en fortsatt kapacitetsulbyggnad av mobiltelefoninäten. Televerket bedöms även fortsättningsvis vara den största enskilda investeraren i Sverige med investeringar för närmare 10 miljarder kronor per år under 1990-talet.

Kommunikationssystemen blir allt mer integrerade. Elektroniken kom­mer att få alll större betydelse också för utvecklingen av de fysiska trans­porterna. Integrationen mellan de olika transportslagen blir också allt tydli­gare. På längre sikt kan denna integrering innebära radikalt förändrade kommunikationsmönster, bl. a. med lägre resursförbrukning som följd.

Statens ansvar

Utgångspunkt för regeringens förslag till tillväxtfrämjande åtgärder inom kommunikationssektorn är riksdagens trafikpolitiska beslut år 1988. Det övergripande målet för trafikpolitiken är att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delaren tillfredsställande säker och miljöanpas-


 


sad trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. Prop. 1990/91:87 Detta mål ligger fast. Samspelet mellan de olika trafikslagen är en viktig del av trafikpolitikens utformning. Transportköparnas behov av effektiva lös­ningar bör, där så är möjligt, tillgodoses i fria val av transportslag och i konkurrens mellan dessa. Staten har ett ansvar för att konkurrens kan ske på rättvisa villkor.

Strävan efter samhällsekonomisk effektivitet innebär att transportsyste­met skall utformas så att en samhällsekonomiskt optimal infrastruktur och ett optimalt kollektivtrafiksystem byggs ut. Det innebär att även prissätt­ningen skall vara optimal, dvs. priset för att använda systemen skall i princip vara lika med den samhällsekonomiska marginalkostnaden. Priset skall således även inkludera bl.a. miljö-, hälso- och olyckskostnader.

Statens ansvar i övrigt inom infrastrukturområdet bör vara att skapa förutsättningar för att nödvändiga investeringar i infrastrukturen kommer till stånd samt att utforma ändamålsenliga planeringssystem.

Dagens planeringssystem tar allt för lite hänsyn till de systemeffekter som olika åtgärder leder till. Beträffande såväl järnvägar som vägar menar vi att en helhetssyn på transportsystemen är nödvändig. Vägverket och banverket bör därför fortsättningsvis i sin planering utgå från ett nationellt perspektiv där Sveriges internationella beroende beaktas. Regeringen kommer på ett tydligare sätt än nu i sina planeringsdirektiv till verken att ange inriktningen för infrastrukturinvesteringarna.

För att kunna genomföra investeringar i infrastrukturen krävs stora resurser.

Utrymmet för att över statsbudgeten finansiera infrastrukturen är be­gränsat. Det har därför undersökts i vad mån näringslivet är berett att bidra till finansieringen av vissa viktiga projekt.

Näringslivet har hittills inte visat något större intresse av att investera några betydande belopp i infrastrukturen. Intresset för att delta i investe­ringar i järnvägar är, med något undantag, svalt, vilket förklaras av svårig­heterna att tillräckligt snabbt få företagsekonomisk lönsamhet i sådana in­vesteringar. Vi tror att detta är ett förhållande som kommer att bestå.

Däremot kan enskilda företag eller grupper av företag vara beredda att, förutsatt att satsningen ger rimlig avkastning, medverka finansiellt med riskkapital i ett avgränsat investeringsobjekt. Genom att staten satsar ett grundkapital skapas möjligheteratt förhandla med näringslivet.

Vi anser att de möjligheter som finns till finansiering utanför statsbudge­ten bör tas till vara. Insatser från näringslivet kan då ingå i affärsmässiga uppgörelser där risktagande och avkastning står i rimlig proportion till varandra. Investeringsobjekt som kan inordnas i ett kommersiellt sam­manhang får dock inte förutsätta ändringar i gällande skattelagstiftning.

Via statsbudgeten finansieras för närvarande investeringar motsvarande drygt 5,5 miljarder kronor åriigen inom trafikens infrastruktur. Den stra­ma finanspolitiken förutsätter att utrymme för ökade infrastrukturinveste­ringar kan skapas genom omprövning av andra ofientliga utgifter och effek­tiviseringar av såväl den statliga administrationen som förmögenhetsför­valtningen.

En aktivare statlig förmögenhetsförvaltning, främst beträffande telever-  72


 


ket, skapar utrymme för en extra statlig finansiering av infrastrukturen. 1     Prop. 1990/91: 87 avsnitt 6.2 redovisas ingående de förslag till förändringar rörande televerket och telepolitiken som ligger till grund för de finansiella förändringarna.

Övergången till en helhetssyn på väginvesteringarna ger också anledning till förändringar i vägverkets organisation och arbetssätt. Sådana föränd­ringar beräknas ge en årlig besparing på 300 milj. kr. Regeringen föreslår att vägverket organiseras i en myndighetsdel och en produktionsdel. En ökad användning av systemanalys och en bättre samordning av de olika trafik­slagens investeringar ger förutsättningar för att öka effektiviteten i det sam­lade transportsystemet. De för nationella transportbehov strategiska järnvägs- och vägnäten skall identifieras och en större del av investerings­medlen avsättas för dessa.

Det är enligt vår mening angeläget att inom ramen för ett utvecklat planeringssystem med ett utvecklat stråktänkande bibehålla ett lokalt och regionalt inflytande. Länsstyrelserna skall som hittills fastställa de långsik­tiga planerna för länstrafikanslaget samt delta i planeringsprocessen för riksvägnätet och stomjärnvägsnätet.

Vi föreslår att en infrastrukturfond om minst 20 miljarder kronor inrät­tas. Under innevarande och nästkommande budgetår avsätts initialt 10 miljarder kronor. Ytterligare minst 10 miljarder kronor utöver ordinarie anslag tillförs fonden under resten av 1990-talet.

Föratt effektivisera planering och resursutnyttjande bör planeringssyste­met förenklas och koncentreras på större projekt. Särskilt bör det nationella och internationella perspektivet i planeringen inom de olika trafikslagen — vägar, järnvägar, sjö- och luftfart — stärkas. Nästa planrevidering äger rum om tre år. Regeringen avser dock att i förtid utfärda nya planeringsdirektiv med den beskrivna inriktningen. I avvaktan på detta bör infrastrukturfon­den användas i en kraftsamling för planering, finansiering och genomfö­rande av strategiska investeringar som bör genomföras under 1990-talet. Vi redovisar i avsnitt 5.2 hur infrastrukturfonden bör administreras samt vilka järnvägs-, väg- och kollektivtrafikinvesteringar som i första hand bör komma i fråga för delfinansiering via fonden.

Infrastrukturfonden, tillsammans med övrig finansiering, möjliggör att ett investeringsprogram för järnvägar, vägar och kollektivtrafikanlägg­ningar omfattande drygt 100 miljarder kronor kan genomföras under 1990-talet. Detta innebär väsentliga förbättringar av förutsättningarna för till­växten i landet. Satsningarna innebär vidare viktiga förbättringar av miljö­situationen, främst i storstadsområdena.

I avsnitt 5.5 — 5.10 redogörs översiktligt för de investeringsplaner som finns inom de olika sektorerna.

73


 


5.2 Infrastrukturfonden


Prop. 1990/91:87


Regeringens bedömningar och förslag:

Det är angeläget att investeringarna i trafikens infrastruktur kraf­tigt ökas. Detta kräver finansiering via näringsliv, regioner och trafikanter förutom statliga medel. Reformering av planerings­systemet inom trafiksektorn ökar utbytet av investeringsmedlen.

En infrastrukturfond om minst 20 miljarder kronor skall inrättas. Med hjälp av fondmedlen blir det möjligt att kraftsamla till några större för landet strategiska investeringsprojekt.

Det totala beloppet om minst 20 miljarder kronor skall användas till investeringar i enlighet med de riktlinjer som fastställs av riksdagen.

Större sammanhållna samhällsekonomiskt lönsamma och för landet strategiska projekt skall prioriteras.

Medlen skall användas till samfinansiering av investeringsobjekt dvs. ingå som en del i förhandlingsuppgörelser mellan olika par­ter.

Innevarande budgetår anvisas 5 miljarder kronor och för budget­året 1991/92 avsätts 5 miljarder kronor utöver ordinarie anslag till infrastrukturinvesteringar i vägar, järnvägar och kollektivtra­fikanläggningar.

Ytterligare minst lOmiljarderkronorutöverordinareanslagkom-mer under 1990-talet att anvisas för samma ändamål.

En särskild delegation bör tillkallas av regeringen för att bereda förhandlingsuppgörelser.

Fondmedlen placeras räntebärande i riksgäldskontoret.


5.2.1 Inrättande av en infrastrukturfond

Skälen för regeringens bedömningar och förslag:

Bakgrund

I propositionen 1989/90:88 om Vissa näringspolitiska frågor, bil. 2, anförde regeringen bl. a. att det finns ett stort behov av nya finansieringsformer inom infrastrukturområdet. Formerna för en ökad näringslivsmedverkan och av­giftsfinansiering bör därför utredas. En infrastrukturfond borde inrättas genom ett engångsanslag på 5 miljarder kronor. Syftet med fonden angavs vara att åstadkomma en snabbare utbyggnad av angelägen infrastruktur.

Riksdagen (1989/90:TU27, rskr. 325) anförde med anledning av propo­sitionen bl.a. följande. Riksdagen delar regeringens uppfattning att 5 miljarder kronor bör anvisas för infrastrukturinvesteringar på trafikområ­det i form av ett engångsanslag. Det krävs dock preciseringar av förslaget på vissa punkter. Regeringen bör därför återkomma med förslag till medelsan­visning samt närmare preciseringar av användningen och administrationen av anslaget.


74


 


Regeringen                                                                   Prop. 1990/91:87

Staten bidrar under 1990-talet med minst 20 miljarder kronor, utöver or­dinarie anslag, till investeringar i järnvägar, vägar och kollektivtrafikanlägg­ningar. Finansiering sker med 5 miljarder kronor budgetåret 1990/91 och 5 miljarder kronor budgetåret 1991/92.

Av de medel som skall ställas till infrastrukturfondens disposition bör 5 miljarder kronor överföras budgetåret 1991/92 från de avskattningsmedel som riksdagen tidigare beslutat skall användas i syfte att minska statsskul­den (prop. 1989/90:110, SkU30, rskr. 356).

Ytterligare minst 10 miljarder kronor tillförs fonden under resten av 1990-talet. Dessa medel kan tas i anspråk genom en effektivare statlig förmögenhetsförvaltning, främst avseende televerket (se avsnitt 6.2).

Med hjälp av infrastrukturfonden blir det möjligt att introducera en investeringsinriktning som innebär att en kraftsamling kan ske till större sammanhållna projekt. Regeringen avser att i planeringsdirektiv till tra­fikverken närmare beskriva hur verkens investeringsuppdrag påverkas av inrättandet av fonden samt av den reformerade investeringsplanering för vägar och järnvägar som föreslås införas (avsnitt 5.3).

Detta innebär att ett antal större strategiska och samhällsekonomiskt angelägna investeringar i järnvägar, vägar och kollektivtrafikanläggningar kan genomföras med delfinansiering via dessa särskilda investeringsmedel. Samlade insatser skall ske för att förbättra ett antal viktiga transportleder genom landet samt i regioner där det föreligger allvarliga miljö- och trängselproblem.

Medlen skall aktivt användas i arbetet med att påskynda en samlad utbyggnad av angelägna projekt samt pröva olika modeller för finansi­ering. Infrastrukturfonden skall också kunna bidra till andra utvecklingsin-satserinom infrastrukturområdet. Målsättningen är att sammantaget uppnå så stor investeringsvolym som möjligt. Därför skall hänsyn tas till hur stor del av investeringarna som finansieras av andra när delegationen bereder projekt. Samfinansieringslösningar skall vara ell krav. Olika intressenters — inte minst näringslivets — möjligheter att delta i finansieringen av olika objekt skall tillvaratas av delegationen i all den utsträckning det är möjligt.

Regeringen ges en planeringsram om 20 miljarder kronor för delfinan­siering av förhandlingsuppgörelser.

En särskild kommitté — benämnd delegationen för infrastrukturinveste­ringar — bör tillkallas med uppgift att för regeringens räkning bereda förhandlingsuppgörelser. Delegationen finansieras via infrastrukturfonden.

Delegationen skall bereda projektförslag, initiera och genomföra för­handlingar med olika parter samt utarbeta beslutsunderiag. Regeringen fattar beslut om användningen av medlen. Projekten redovisas samlat för riksdagen i efterhand för att riksdagen skall få full insyn i medelsanvänd­ningen. Denna redovisning av beslut bör ske en gång per år.

Det är angeläget att delegationens kansli har kvalificerad ekonomisk, finansiell och teknisk kompetens bl. a. för förhandlingsarbete. Delegatio­nen bör bestå av bl. a. företrädare för regeringskansliet, banverket och

vägverket.

75


 


5.2.2 Angelägna Infrastrukturinvesteringar                          Prop. 1990/91:87

Vår ambition är att öka investeringarnas andel av statsutgifterna. Vi har därför i föregående avsnitt föreslagit att 20 miljarder kronor utöver ordina­rie anslag under 1990-talet skall satsas på investeringar i järnvägar, vägar och kollektivtrafikanläggningar.

Vår bedömning är att detta leder till bättre miljö och bättre förutsätt­ningar för en ökad ekonomisk tillväxt. Vi anser att de investeringar som genomförs med hjälp av de extra medlen skall vara av nationell betydelse. Vi föreslår därför att medlen skall användas som delfinansiering av sådana större sammanhållna projekt som är av stor betydelse för den ekonomiska tillväxten och miljön. De investeringar i trafikens infrastruktur som redo­visas nedan är särskilt angelägna att få till stånd. Detta hindrar inte att delegationen skall kunna föreslå regeringen att andra projekt skall kunna delfinansieras via fonden, dock endast i de fall de uppfyller de allmänna riktlinjerna och kravet på samfinansiering.

Det bör påpekas att regeringens bedömningar i detta avsnitt endast avser användningen av de extra medel som tillförs via infrastrukturfon­den. De extra insatserna koncentreras till investeringar som enligt vår bedömning bäst gagnar miljön och tillväxten. Samtidigt betyder detta också att utrymme framöver frigörs inom ramen för de ordinarie anslagen. Detta utrymme skulle annars tagits i anspråk av de projekt som nu kan färdigställas tidigare än planerat.

Järnvägar

Dubbelspårsutbyggnad längs hela Västkustbanan.

Standardhöjning på stambanan genom Övre Norrland.

Järnväg norrut från Stockholm via Arianda.

Utbyggnad av järnvägen i Mälardalen.

Tidigareläggning av snabbtågsanpassning på södra stambanan och ost­kustbanan.

Vägar

-E3

-     E4

-     E6

-     Förstärkningar av vägar inom ramen för ett kompletterande bärighets­program.

För flera av de här nämnda projekten bör vägavgifter användas som hel-eller delfinansiering.

Storstadsregionerna

Regeringen har tidigare aviserat att 5,5 miljarder kronor ur infrastruktur­
fonden bör avsättas för delfinansiering av de uppgörelser om trafik- och
     76


 


miljöförbättrande investeringar som förhandlats fram för storstadsregio-     Prop. 1990/91:87

nerna.

Regeringens bedömning kvarstår. Uppgörelserna kräver dock ytteriigare beredning, varför även dessa överlämnas till delegationen.

En mer detaljerad genomgång av de angelägna järnvägs-, väg- och stor­stadsprojekten sker i avsnitten 5.6, 5.5 och 5.10.


5.2.3 Minst 100 miljarder kronor till järnvägar, vägar och kollektivtrafikanläggningar under 1990-talet

De extra medel regeringen föreslår, en ökad användning av vägavgifter samt medverkan från andra finansiärer, ger förutsättningar för kraftigt ökade infrastrukturinvesteringar under 1990-talet.

Vi bedömer att totalt mer än 100 miljarder kronor kommer att investe­ras i järnvägar, vägar och kollektivtrafikanläggningar under resten av 1990-talet, vilket betyder att investeringarna i det närmaste fördubblas.

Statens del i finansieringen av dessa sker via

* Banverket, ordinarie anslag 1)                            16 000

* Vägverket, ordinäre anslag 1) 22 500 »Länstrafikanslag 1)        9 500

* Program för ökad bärighet 2)  4 500 ♦Infrastrukturfonden        20000

 

1)  Anslag i nivå med budgetprop. 1991/92 för resten av seklet, inkl. 10% av driftanslag.

2)  Återstående del i programmet för ökad bärighet.

I nu liggande förhandlingsuppgörelser och planer tillkommer avgiftsfi­nansiering av vägtrafiken med cirka 30 miljarder kronor. Samfinansiering från näringsliv, regioner etc. motsvarande 10-15 miljarder kronor ställs i utsikt.

De ordinarie anslagen till järnvägsinvesteringar har realt sett fördubblats på tre år. Insatser via infrastrukturfonden och övrig finansiering möjliggör ytterligare en avsevärd nivåhöjning under resten av 1990-talet, vilket pla­cerar Sverige mycket högt i ett europeiskt perspektiv.

De av regeringen tillsatta s. k. storstadsförhandlarnas resultat redovisas i avsnitt 5.10. Överenskommelsen innebär sammantaget investeringar i de tre storstadsregionernas trafiksystem på cirka 40 miljarder kronor. Hur stor utbyggnaden av trafikens infrastruktur blir under resten av 1990-talet avgörs av vilka ytterligare tillskott till finansieringen som kan erhållas via avgifter och näringslivsmedverkan.


77


 


öresundsförbindelserna                                                    Prop. 1990/91:87

1 februari 1989 överlämnade den svenska Öresundsdelegationen betän­kandet (SOU 1989:4) Fasta Öresundsförbindelser. Den danska delegatio­nen överiämnade samtidigt en dansk version av betänkandet till den danske trafikministern.

Betänkandet remissbehandlades under år 1989. En sammanställning av remissyttrandena har utarbetats inom kommunikationsdepartementet och finns redovisad i promemorian (DsK 1989:54) Remissynpunkter på betän­kandet Fasta Öresundsförbindelser (SOU 1989:4).

Under senare delen av år 1990 och början av år 1991 har de danska och svenska Öresundsdelegationerna i enlighet med sina direktiv arbetat med att utforma ett förslag till regeringsöverenskommelse om fasta Öresunds­förbindelser. Som underiag för en sådan överenskommelse har vissa kom­pletterande studier om bl. a. miljö, anläggningsteknik och ekonomi genom­förts.

Samtidigt har den danske trafikministern och den svenske kommunika­tionsministern överiagt om förutsättningarna att träffa en sådan överens­kommelse. Mot bakgrund av dessa överläggningar mellan fJanmark och Sverige bedömer vi det möjligt att senare i vår kunna återkomma till riks­dagen med förslag i frågan.

78


 


5.3 Reformerad investeringsplanering 5.3.1 Samordnad investeringsplanering


Prop. 1990/91:87


Regeringens bedömningar och förslag:

Det nationella perspektivet i investeringsplaneringen inom de olika trafikslagen dvs. för vägar, järnvägar, sjö- och luftfart skall förstärkas. Ökad tonvikt skall läggas på de strategiska projekten. Planeringen av infrastruklurinvesteringar inom trafikområdet be­höver därför förändras.

De politiska prioriteringarna bör preciseras och därmed bli mer styrande. Regeringen bör därför förtydliga inriktningen av plane­ringen. Inrättandet av infrastrukturfonden ger förutsättningar att redan under år 1991 inrikta arbetet mot att planera, finansiera och genomföra större sammanhållna investeringar av nationellt intresse.

Gemensamma planeringsförutsättningar och planeringsperioder bör eftersträvas för samtliga infrastrukturansvariga verks lång­tidsplaner. De samhällsekonomiska effekterna bör beskrivas för större projekt. Därmed kan regeringen få ett jämförbart underlag från alla trafikgrenarna.

Förenklingar skall genomföras, särskilt vad gäller objektplane­ringen. Utvärderingar av investeringar bör ske mer systematiskt än i dagsläget.

Regeringskansliets roll förändras genom att arbetsuppgifter över­flyttas från transportrådet, bl.a. ansvaret för att det tas fram gemensamt prognos- och planeringsunderlag, liksom uppgiften att göra sektorsövergripande analyser utifrån trafikverkens inves­teringsplaner.


Skälen för regeringens bedömningar och förslag:

Bakgrund

Efter förslag i propositionen Trafikpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:50 bil. 1) beslöt riksdagen (TU 13, rskr. 159) om en fortsatt samord­nad och långsiktig investeringsplanering för infrastrukturutbyggnaden inom de olika trafikgrenarna för perioden 1991 — 1995.

Mot denna bakgrund uppdrog regeringen i november 1988 ål banverket, luftfartsverket, sjöfartsverket och vägverket att för sina resp. verksamhets­områden utarbeta och redovisa en långsiktig investeringsplan. Regeringen uppdrog åt transportrådet att till grund för verkens arbete utarbeta ett gemensamt planerings- och prognosunderlag. Trafikverken redovisade sina planer till regeringen vid årsskiftet 1990/91 (avsnitt 5.5, 5.6, 5.7 och 5.8).

Transportrådet och boverket var för sig skall utvärdera investeringspla­nerna och senast den 1 september 1991 redovisa resultatet till regeringen.

Såväl naturvårdsverket som länsstyrelserna gavs i uppdrag att på olika sätt medverka i den senaste planeringsomgången.


79


 


I riksdagsbeslutet våren 1990 som baserade sig på propositionen om Prop. 1990/91:87 Vissa näringspolitiska frågor (prop. 1989/90:88, TU27, rskr. 325) fram­hålls att en vidareutveckling av den samordnade investeringsplaneringen är nödvändig. Det är angeläget att investeringsmedlen används så effektivt som möjligt. Vidare framhålls i propositionen att en förutsättning för att införa nya finansieringsformer inom väg- och järnvägsområdena är att grunderna i det nuvarande planeringssystemet för investeringar behålls. Ett visst inflytande från bl.a. näringslivet måste dock accepteras för att dessa intressenter skall vara beredda att bidra till finansieringen. Ett sätt att balansera ett ökat inflytande från dessa intressen är att riksdag och regering klarare än i dagsläget anger investeringsinriktning. Detta bör ske i de direktiv som styr investeringsplaneringen.

Med anledning av dessa ställningstaganden gav regeringen i maj 1990 transportrådet (TPR) i uppdrag att utarbeta förslag till en vidareutveckling av den samordnade investeringsplaneringen.

Transportrådets utredning

Dagens planeringssystem utgör i huvudsak en god grund för ett fortsatt arbete. Samhällsekonomiskt synsätt, regional förankring och långsiktighet präglar bl. a. arbetet. En utveckling krävs dock på vissa punkter, exempelvis åtgärder för att tillmötesgå målen om en god miljö och regional balans. Samtidigt finns önskemål om mer förenklade och flexibla planeringsformer.

Resultatet av granskningen av de preliminära investeringsplanerna visar att planerna inte är helt jämförbara. En anledning är att systematisk användning av samhällsekonomiska metoder inte förekommer i affärsver­ken.

TPR föreslår sammanfattningsvis att riksdagens och regeringens infly­tande över planeringssystemet bör stärkas genom tydligare riktlinjer och uppföljning.

En nationell transportvision som utgångspunkt för planeringen bör en­ligt TPR utarbetas. Därmed ges förutsättningar för att bl.a. klarlägga "felande länkar" och strategiska investeringar.

En ytterligare regionalisering bör ske genom förstärkt trafikplanering i länen. Samtidigt bör vissa frågor tydligare hanteras på nationell nivå exempelvis strategiska investeringar och nationella nät. Systemtänkande måste härvid få större utrymme.

Trafikverken bör ha en gemensam planeringsperiod. Planeringsinterval­len bör ändras. Fullständiga revideringar vart sjätte år i stället för som nu vart tredje år föreslås av TPR. De mindre översynerna efter tre år kan därmed inskränkas till att omfatta justeringar i planerna orsakade av ett nytt kostnadsläge eller tidigareläggning av investeringsobjekt till följd av nya finansieringskällor.

Affärsverk som har ett planeringsansvar för infrastrukturen bör kunna förena sin verksamhet med ett samhällsekonomiskt synsätt. Förutsättning­en för detta är att statens målstyrning utvecklas.

80


 


Remissinstanserna                                                         Prop. 1990/91:87

Banverket delar i allt väsentligt synpunkterna och kan biträda de relativt allmänt hållna förslagen i rapporten.

Luftfartsverket hänvisar till att man deltagit i utredningsarbetet. I övrigt framför verket inga ytterligare synpunkter.

Sjöfartsverket delar i huvudsak rapportens bedömningar men anser att en utvecklad samordnad investeringsplanering i första hand bör tillämpas inom väg- och järnvägsområdena. En reell samordning av sjöfartsverkets farledsinvesteringar och de kommunala hamninvesteringarna med andra trafikverks investeringar är svår att genomföra. Sjöfartsverket är skeptiskt till förslagen om s. k. nationella transportvisioner.

Vägverket hänvisar till att man i en särskild rapport till regeringen i december 1990 redovisat förslag till effektiviseringar av planeringssyste­met och verkets egen regionala organisation.

Statskontoret ställer sig positivt till förslagen om en fortsatt utveckling av den samordnade investeringsplaneringen.

Riksrevisionsverket (RRV) är tveksam till möjligheten att systematiskt jämföra trafikverkens investeringar. RRV tillstyrker en ökad målstyrning och förenklingar i planeringssystemet. Beträffande fördelningsmodeller anser RRV att det är tveksamt om den samhällsekonomiska lönsamheten bör användas som grund för fördelning av medel mellan riksvägs- och länstrafikanslagen.

Boverket anser att planeringssystemet bör utvecklas mot en fullständiga­re behandling av frågor som gäller hushållning med naturresurser, bebyg­gelseutveckling, markanvändning och miljökonsekvenser. Boverket anser dessutom att användningen av objektanalyser bör begränsas och att bety­delsen av dem bör tonas ned. Problemen med extern finansiering bör belysas bättre. Förslaget om en nationell transportvision tillstyrks.

Regeringen

Investeringsbesluten är långsiktiga och innebär stora åtaganden. De har därför stor trafikpolitisk betydelse. Investeringar i trafikens infrastruktur är också grundläggande för en positiv samhällsutveckling. Mot den bakgrun­den är det naturligt att samhället har ett ansvar för att sådana anläggningar som behövs för allmänna transportbehov kommer till utförande.

Den grundläggande arbetsfördelningen mellan regering och riksdag å ena sidan och infrastrukturmyndigheterna å andra sidan har hittills karak­täriserats av att de förra endast i undantagsfall tagit ställning till enskilda investeringsbeslut i transportsystemet. Denna långtgående delegering, som i grunden är rationell och nödvändig, ställer krav på en välutvecklad målstyrning.

Också i propositionen som låg till grund för riksdagens trafikpolitiska beslut år 1988 framhöll föredraganden att det behövs både mål och rikt­linjer som ger en betydligt klarare vägledning än vad som hittills varit fallet för verksamheten i de beslutande organen. Annars får inte samhällets trafikpolitik avsedd verkan, konstaterade föredraganden.

6   Riksdagen 1990/91. I saml Nr 87


Till grund för vår bedömning ligger såväl transportrådets utredning om Prop. 1990/91: 87 samordnad investeringsplanering, riksrevisionsverkets rapport om vägver­kets planeringssystem som infrastrukturutredningens betänkande (SOU 1990:86). Alla riktar de kritik mot olika delar av planeringssystemet. 1 årets budgetproposition har regeringen därför aviserat förändringar i pla­neringssystemet och planeringsprocessen.

I detta sammanhang finns skäl att ta fasta på utredningarnas synpunkter om regeringens och riksdagens styrning. Infrastrukturutredningen efterly­ser en helhetssyn och ett mer uttalat nationellt perspektiv. Transportrådet anser det angeläget att statens målstyrning kan utvecklas. Det bör ske bl. a. genom tydligare riktlinjer och trafikpolitisk uppföljning.

Vi instämmer i behovet av förändringar av dagens planeringssysteni.

Även framöver bör arbetsfördelningen vara den att regering och riksdag som regel inte fattar beslut om enskilda investeringsprojekt. Det bör dock inte uteslutas att statsmakterna kan ha skäl att besluta också om genomfö­randet av nationellt strategiska investeringar med betydande samhälls­effekter.

Utgångspunkten för den långsiktiga investeringsplaneringen bör vara en förstärkt politisk styrning från regeringens sida. Det ankommer på rege­ringen att i första hand i planeringsdirektiven till verken ange inriktningen av investeringsplaneringen. Direktiven bör dock framöver preciseras be­tydligt jämfört med hur de utformats i tidigare planeringsomgångar. Tra­fikverken skall innan projektplaneringen påbörjas till regeringen redovisa investeringsinriktningen under de kommande 5 — 10 åren. Om det är nöd­vändigt kan regeringen därmed på ett tidigt stadium påverka trafikverkens kommande investeringar. Planerna bör även fortsättningsvis omfatta tio år men bör dock ges en översiktligare form för de sista fem åren. Vidare skall planerna även i framtiden revideras vart tredje år. För banverkets och vägverkets långtidsplaner bör varannan revidering förenklas betydligt.

Vi har redovisat vår syn på vilka större investeringar som kan komma att genomföras under 1990-talet med tillskott bl.a. från en särskild infra­strukturfond (avsnitt 5.2). Redan innan investeringsplaneringen reforme­ras för bl. a. vägar och järnvägar, kommer inrättandet av infrastrukturfon­den att medföra en investeringsinriktning och arbetsformer som är i linje med vad som kommer att gälla för planeringssystemet i framtiden. Detta bör även leda till effektivare medelsanvändning.

I årets budgetproposition har regeringen föreslagit att transportrådet skall upphöra vid slutet av innevarande år. Till regeringskansliet (kommu­nikationsdepartementet) överförs då bl.a. arbetsuppgifter som avser in­vesteringsplaneringen. Om riksdagen biträder förslaget kommer det att åvila regeringskansliet att tillse alt del tas fram ett gemensamt planerings-och prognosunderlag för trafikverken. Regeringen får utfärda anvisningar så att enhetliga utvärderingsmetoder tillämpas. Möjligheterna att regel­mässigt jämföra de samlade effekterna av investeringarna förbättras med etl sådant underlag. Transportrådet biträder regeringskansliet med att utvärdera trafikverkens investeringsplaner. Denna uppgift inordnas efter avvecklingen av transportrådet också i regeringskansliet.

Inför planeringsomgångarna åvilar det regeringen att utfärda såväl tra-   82


 


fikverksgemensamma som trafikgrensvisa direktiv till trafikverken. Vad Prop. 1990/91:87 gäller de trafikgrensvisa direktiven återkommer vi under avsnitten om vägar, järnvägar, luft- och sjöfart. Därutöver behövs ett underlag för framtida planeringsomgångar som inrymmer frågor som är gemensamma för flera trafikslag, liksom hur effekten på andra trafikslag skall hanteras vid framtagandet av planerna. Regeringen kommer att tidigarelägga direk­tiven vad gäller invesleringsplaneringen för perioden 1994 — 2003. Sammantaget innebär detta att syftet med ökad politisk styrning uppnås.

Investeringar inom de olika trafikslagen är inte isolerade företeelser utan en del i ett stort transportsystem. Trafikverken bör i sin planering även beakta kraven på en god miljö och därvid samverka med kommuner och länsstyrelser. Inför de utvärderingar av såväl trafikverkens som de sektors­övergripande utvärderingar som framöver behöver göras av regering och riksdag behövs regelmässiga utvärderingar för större investeringsprojekt. Detta gäller särskilt sådana investeringar som kan förväntas påverka trafikutvecklingen, fördelningen av trafik mellan olika trafikslag m. m.

Mot bakgrund av vår uttalade inriktning att regering och riksdag betyd­ligt tydligare bör ange önskvärd inriktning för investeringsplaneringen kommer de nu nämnda arbetsuppgifterna att ges prioritet inom regerings­kansliet.

De skilda förutsättningar som råder för trafikgrenarna och den skilda karaktären hos investeringarna medför att planerna aldrig kan bli helt lika. Enligt vår mening bör dock metoder och innehåll i investeringsplaneringen utvecklas, så att bl. a. sektorsövergripande avvägningar underiättas. I förs­ta hand bör verkens investeringsplanering även i fortsättningen användas som ett analysinstrument. Ytterst handlar det emellertid också om att investeringarna konkurrerar om gemensamma resurser. Detta ställer också krav på att underiaget medger jämförelser. Med en tidsmässigt samordnad planering, byggd på ett gemensamt planerings- och prognosunderiag och tillämpning av enhetliga samhällsekonomiska utvärderingsmetoder, för­bättras möjligheterna att jämföra de samlade effekterna av investeringarna inom skilda trafikslag. Så långt det är möjligt bör därför investeringspla­nerna inom vägverket, banverket, luftfartsverket och sjöfartsverket upp­rättas mol denna bakgrund.

Regeringen avser att tillsätta en utredning för att granska och utveckla trafikverkens samhällsekonomiska kalkylmodeller. Det är viktigt med en opartisk översyn mot bakgrund av den kritik som förekommit i de tidigare redovisade utredningarna.

I det följande avsnitten behandlas de olika trafikslagens investeringspla­nering var och en för sig.

83


 


5.3.2 Investeringsplanering fbr vägar


Prop. 1990/91:87


Regeringens bedömningar och förslag:

Ett särskilt gemensaml nationellt vägnät skall pekas ut och ges en särställning vid det framtida arbetet med planering.

Det rikspolitiska inflytandet i planeringssystemet för riksvägar skall stärkas samtidigt som länsstyrelserna tillförsäkras en fortsatt aktiv roll i planeringen.

Regionala program på systemnivå skall utarbetas.

Ansvaret för det statskommunala och enskilda vägnätet bör över­föras till kommunerna så snart detta är praktiskt genomförbart.

Skälen för regeringens bedömningar och förslag:

Vägverkets förslag

Avviker från vårt förslag i fråga om regionernas ansvar för anslaget för byggande av länstrafikanläggningar samt vad gäller beslutsfunktionerna för regionstyrelserna i resp. region. Vidare har vägverket utgått från att den s. k. IF-utredningens (SOU 1990:86) förslag skall genomföras.


Bakgrund

Vägverkets förslag till en förändrad planeringsprocess baseras på att det krävs en systemsyn i planeringen av vägnätet för att de samhällsekonomiska aspekterna skall kunna tillgodoses på ett optimalt sätt. Skälet är att lokala, regionala och nationella transporter i allt högre grad utnyttjar gemensamma länkar i vägnätet.

Investeringar i en väglänk i ett län påverkar transporteffektiviteten i och mellan andra regioner i landet. Redan i dag är många av dessa beroenden betydande och genom den ökande röriigheten kommer de sannolikt att förstärkas. Dessa systemeffekter måste fångas upp i ett nytt planeringssy­stem.

Ytterligare en utgångspunkt är den systemsyn som måste införas om de samhällsekonomiska aspekterna skall kunna tillgodoses på ett optimalt sätt i planering och genomförande. I vägverkets utredning Gemensamma vägar (vägverket 1990:46) redovisas närmare vad detta innebär och vilka effekter det får på vägnätets funktion.

En ny planeringsprocess bör vila på ett samhällsekonomiskt synsätt och ett stärkt politiskt inflytande och utgå från principerna för marknadsorien­tering, ett hos vägverket sammanhållet ansvar för det statliga vägnätet, nya finansieringsformer samt att statsmakterna har ett övergripande ansvar för infrastrukturen och de uppgifter av myndighetskaraktär som erfordras.

Till grund för den långsiktiga planering för drift, underhåll och utveck­ling av det statliga vägnätet bör ligga en starkare politisk styrning genom mer utvecklade regeringsdirektiv inför varje planeringsomgång. Dessa bör utifrån bl.a. tillväxt- och fördelningspolitiska strävanden ange målen för den statliga väghållningen och de vägtjänster som skall erbjudas.

På vägverket ankommer att uiifrån dessa direktiv genom dialoger, un­dersökningar och analyser säkerställa att brukarkraven slår igenom i verk­samheten och på de tjänster och produkter som erbjuds. En särskild


84


 


betydelse har härvid det gemensamma vägnätet i den nationella planering- Prop. 1990/91:87 en. Genom en systemanalytiskt baserad samhällsekonomisk kostnads- och intäktsanalys kan förslag till långsiktiga investeringsplaner och planer för drift och underhåll utformas. Resultatet bör vara ett nationellt program på systemnivå. Programmet skall även redovisa konsekvenser för miljö och naturresursanvändning samt inverkan av samhällsplanering, näringslivs­utveckling m. m. Underlaget för denna redovisning hämtas genom dialog med de intressenter som ansvarar för sådana frågor på olika nivåer i samhället.

På motsvarande sätt bör förslag till regionala program på systemnivå upprättas. Dessa program bör utarbetas i nära kontakt med brukarna och de politiska organ som hanterar fördelningsfrågor på regional och lokal nivå. Länsstyrelserna utgör därvid en viktig aktör som sammanhållande organ på länsnivå. Förslagen till regionala program blir ett viktigt underlag för länsstyrelsernas planering för det s. k. länstrafikanläggningsanslaget.

De olika programmen bör sammanställas och sammanjämkas på resp. nivå för remiss till berörda. Programmen bör ha ett perspektiv om 10 år. De nuvarande planerna revideras vart 3:e år. I framtiden bör marknads­förändringar och behovet av förändrade övergripande transport- och tra­fikpolitiska överväganden styra behovet av revideringar i resp. program.

Det andra instrumentet för statsmakternas styrning av drift, underhåll och utveckling av det statliga vägnätet och vägverket utgörs av den treåriga budgetprövningen.

I den nya planeringsprocessen bör en starkt ökad tonvikt ges vid uppfölj­ningen av resultat, ställning och hur tillförda medel använts. Här utgör resultat- och balansräkning, liksom investeringsredovisning och finansi­eringsanalys givna inslag. Dessa redovisningar bör kompletteras med ana­lyser av de verksamhetsmässiga resultaten mot de åtaganden vägverket i dialog med regeringen gjort.

Utformningen av den nya planeringsprocessen och planeringssystemet bör la sikte på all åstadkomma en starkare koppling mellan utbudet och efterfrågan på vägtjänsterna. Dialoger med trafikanter, transportköpare och de som svarar för bebyggelse- och näringslivsutveckling blir väsentliga inslag i processen.

Genom ett strikt ansvar hos vägverket för hela det statliga vägnätet ges nödvändiga förutsättningar att följa upp och analysera resultatet av vägverkets verksamhei. Om en förändring av planeringsprocessen genom­förs och fler avgiftsfinansierade projekt kommer till stånd skapas väsent­ligt förbättrade förutsättningar att också utveckla en effektiv och modernt fungerade vägverksorganisation. Vi återkommer med våra överväganden om de organisatoriska konsekvenserna av våra förslag i avsnitt 5.4.

Regeringen

Vi har i avsnitt 5.3.1 redovisat våra förslag till en samordnad investe­ringsplanering i vilken det nationella perspektivet skall stärkas.

Vi anser att ett systembaserat planeringssystem skall införas inom väg­
sektorn. Detta planeringssystem skall uppfylla de krav vi har redovisat i
     85


 


bakgrunden till våra bedömningar och förslag. Den i dagens system alltför Prop. 1990/91:87 starka fokuseringen på objekt tar inte på ett tillfredsställande sätt hänsyn till alla samhällsekonomiska aspekter. Den påverkar också prioriteringen på ett ibland icke önskvärt sätt. En väsentlig del i detta sammanhang är att den nuvarande planeringsprocessen enbart lyfter fram de enskilda investe­ringsobjekten och inte fullständigt tar sikte på vägnätens funktion, stan­dard och servicegrad. Enligt vår mening bör den framtida planeringspro­cessen därför utgå från ett helhetsperspektiv och vila på samlade samhälls­ekonomiska bedömningar. Detta synsätt får effekter på de roller och uppgifter olika aktörer för närvarande har i planeringen.

Enligt de studier som vägverket genomfört och som redovisas i rapporten Gemensamma vägar finns ett nationellt gemensamt vägnät som är av särskild betydelse för landets ekonomiska tillväxt och välfärds­utveckling. Detta vägnät måste enligt vår mening tillmätas en särställning vid det framtida arbetet med planering. Den exakta utbredningen och avgränsningen av detta vägnät är vi dock för närvarande inte beredd att la ställning till. Del bör vara en uppgift för vägverket att för regeringen föreslå de vägar som bör ingå i detta särskilt utpekade vägnät. Härvid återstår ytterligare studier och överväganden. De förbindelser och stråk som vägverket pekat ut är dock av särskild betydelse för tillväxten i landet. 1988 års trafikpolitiska beslut innefattar emellertid flera delmål än bara den ekonomiska tillväxten. Det nationellt gemensamma vägnätet kan där­för behöva kompletteras med stråk och förbindelser som är av betydelse för att öka landsdelars tillgänglighet till andra marknader och regioner.

Riksdagen och regeringen har i olika sammanhang betonat vikten av en övergång mot resultatstyrning av och inom de statliga myndigheterna. Planeringsprocessen och resultatstyrningen måste utformas i samklang med varandra. Statsmakternas roll behöver därför stärkas i den mening alt större vikt måste läggas vid en konsekvent resultatuppföljning som foku­serar på gjorda åtaganden och redovisade konsekvensbeskrivningar. Enligt vår mening behövs ett stärkt politiskt inflytande på central nivå som tar sikte på det nationella vägnätet, dvs. riksvägarna.

Det förslag till förändrad planeringsprocess som vägverket redovisat uppfyller till stora delar de krav som bör ställas och undanröjer mycket av den kritik som från olika håll riktats mot det nuvarande planeringssyste­met. Förslaget innebär i korthet att regeringen utfärdar direktiv för vägver­kets långsiktiga planering för drift, underhåll och investeringar av det statliga vägnätet med en starkare betoning av de politiska prioriteringarna än vad som för närvarande är fallet. Vägverket genomför planeringen i en aktiv dialog med brukare och intressenter och tar fram det underiag som krävs för att planera åtgärderna i vägsystemet. Planeringen resulterar i en nationell och flera regionala visioner som är inbördes avstämda.

Härvid ankommer det på vägverket att lämna förslag till ett nationellt gemensamt vägnät med särskild betydelse för landets ekonomiska tillväxt och välfärdsutveckling och de kompletterande faktorer som enligt rege­ringens direktiv bör påverka detta vägnäts omfattning och funktion.

Den nuvarande planeringsprocessen kännetecknas av en decentraliserad
prioriteringsprocess, som innebär att man på regional och lokal nivå gör
     86


 


avvägningar mellan olika investeringar i transportsystemet. Detta inslag i     Prop. 1990/91: 87 planeringsprocessen bör enligt vår mening bibehållas inom ramen för ett utvecklat planeringssystem. Våra erfarenheter från de senaste planerings­omgångarna ger dock vid handen att samordningen i en del fall varit bristfällig mellan länen vid prioriteringar av förbindelser som rör flera län.

Det behövs i ökad omfattning planering för infrastrukturinvesteringar som griper över flera län på samma sätt som det behövs en planering på nationell och lokal nivå. Vad gäller den lokala nivån består den för den statliga väghållarens räkning för närvarande av bidrag till drift och under­håll jämte bidrag till byggande av statskommunvägar samt bidrag till drift och byggande av enskilda vägar. Eftersom planeringen och prioriteringen av olika åtgärder på det vägnät som härvid avses är av utpräglad lokal karaktär bör också hanteringen av de ekonomiska medlen ske på denna nivå.

Vi föreslår därför att såväl det politiska som ekonomiska ansvaret för ovan angivna vägar bör överföras på kommunerna så snart detta är prak­tiskt genomförbart. Vi avser därför att uppdra åt den kommunalekono­miska kommittén att på lämpligt sätt utarbeta förslag till hur överföringen av bidragen skall kunna ske i ett framtida förändrat skatteutjämningssy­stem. I avvaktan härpå finner vi ingen anledning att genomföra några ändringar i nu gällande ordning. Fördelningen av medel för byggande av länstrafikanläggningar till de olika länen svarar således som tidigare väg­verket för.

Vi övergår nu att närmare beskriva planeringsprocessen för upprättan­det av ett nationelit program för de statliga vägarna. Som tidigare nämnts skall planeringen grundas på de direktiv regeringen utfärdar. Det nationel­la programmet skall omfatta riksvägarna och avse en realistisk och precise­ra nivåer för bl. a. standard och service jämte effekter för transportköpare, trafikanter och samhället i stort m.m. Vid utarbetande av programmet skall dialoger genomföras med berörda intressenter. Härvid skall vägver­ket bl. a. beakta den samordnande roll som länsstyrelserna har i resp. län vad gäller frågor som rör befolknings-, arbetsmarknads- och närings­utveckling m.m. och de därav följande transport- och trafikbehoven. Av programmet skall framgå hur vägverket avser att utveckla det nationella vägsystemet. Vägverket skall efter hörande av berörda intressenter över­lämna sitt förslag till nationellt program tillsammans med en sammanställ­ning över intressenternas synpunkter till regeringen för godkännande.

När det gäller de regionala programmen bör dessa upprättas för större sammanhängande geografiska områden. Vägverket har i sitt förslag till ny organisation redovisat sina överväganden på lämpliga geografiska regio­ner. Det finns enligt vår uppfattning starka skäl att knyta planeringspro­cessen för de regionala programmen till dessa regioner. Detta intresse måste emellertid avvägas mot bl.a. länsstyrelsernas ansvar för det s.k. länstrafikanslaget. Våra närmare överväganden om regionindelningen re­dovisas senare i anslutning till vår behandling av vägverkets organisation.

De av vägverket upprättade regionala programmen kan enligt vår me­
ning utgöra ett fullgott underlag för länsstyrelsernas prioriteringar inom
ramen för planeringen av länstrafikanläggningar. Vi är emellertid för
           87


 


närvarande inte beredda att biträda vägverkets förslag om en fullständig planering på regional nivå. Enligt vår mening bör nuvarande ordning för byggande av länstrafikanläggningar gälla även fortsättningsvis. Dock anser vi att det förslag till länstrafikanläggningsplan som vägverket skall tillställa länsstyrelserna inför dessas prioriteringar bör ersättas av det aktuella regionala programmet så att det klart framgår de åtgärdseffekter som uppstår i angränsande län. Med den av oss förordade planeringsordningen behövs inga sådana regionstyrelser som vägverket föreslår. Det ankommer emellertid på vägverket att skapa lämpliga former för det samråd som kan anses vara nödvändigt.

Till följd av vad vi nu anfört rörande den framtida planeringsprocessen avser vi efter riksdagens ställningstagande verkställa nödvändiga föränd­ringar i gällande förordningar. Planerna bör enligt vår mening även fort­sättningsvis omfatta tio år. De framtida planerna bör dock revideras vart sjätte år. En mindre revidering bör dock genomföras vart tredje år. En kontinuerlig uppföljning av de större investeringsprojekten bör genomfö­ras.

Vägverket har i sitt förslag till förändrad planeringsprocess också berört den treåriga budgetprövningen, uppföljningsprocessen och innehållet i de olika budget- och uppföljningsdokumenten. Vi har konstaterat att i dessa delar följer vägverket de riktlinjer som lagts fast av regeringen i annan ordning. Vi vill dock i sammanhanget något beröra tidpunkterna för övergången till en förändrad planeringsprocess. Med hänsyn till kravet på samordning med andra samhällssektorer bör vägverket till regeringen in­komma med den nationella planen före juni 1993. För att möjliggöra den av oss förordade harmoniseringen av de nationella och regionala planerna bör emellertid direktiv för vägverkets planering utfärdas så snart riksdagen behandlat våra förslag. Planeringen kommer alt ulgå ifrån de prioriteringar som vi redovisat i avsnitt 5.2.2 och 5.5. Utarbetandet av planen bör ske enligt de riktlinjer och i den form som vi nu föreslagit. Enligt tidigare beslut skall vägverket samt andra verk inom kommunikationsdepartementets om­råde ingå i det nya treåriga budgetsystemet fr.o.m. budgetåret 1993/94. Denna tidpunkt skall bibehållas.

Med den av oss förordade omläggningen av planeringsprocessen ökar utrymmet för den politiska styrningen från riksdagens och regeringens sida över centrala trafikpolitiska frågor. Möjligheterna till målstyrning ökas. Den stärkta planeringsfunktionen inom regeringskansliet (kommunika­tionsdepartementet) till följd av överföringen av uppgifter från transport­rådet har härvid en viktig uppgift.


Prop. 1990/91:87


 


5.3.3 Investeringsplanering för järnvägar

Regeringens förslag:

— Det politiska inflytandet i planeringen av investeringar på stom-nätet skall stärkas


88


 


Skälen för regeringens förslag:                                         Prop. 1990/91: 87

Tidigare i avsnittet avsierades en mer systemorienterad syn vid plane­ringen av vägnätet. En ökad satsning på större sammanhållna projekt behövs för att förbättra effektiviteten och resursutnyttjandet i transportap­paraten. En samsyn vad gäller planeringsprocessen inom de olika trafik­slagen är önskvärd.

I banverkets långtidsplan, stomnätsplanen för perioden 1991 till 2000, är järnvägsnätet indelat i funktionella stråk. Investeringar i stomnätet redovisas således stråkvis, koncentrerat kring 5 — 6 större projekt såsom t.ex. Mälardalen och ostkustbanan. Detta innebär att de medel som banverket disponerar för nyinvesteringar redan i dag används på ett rela­tivt samlat sätt. I stomnätsplanen redovisas även vad som kan genomföras om dagens anslagsnivå fördubblas resp. tredubblas. Dessa planer motsva­rar i princip en tidigareläggning av projekten i den ursprungliga stom­nätsplanen. Det innebär att investeringarna skulle koncentreras ytterligare kring ett antal större projekt eller järnvägsstråk om banverkets ordinarie anslag höjdes.

I samband med förhandlingsuppgörelser kring större investeringsprojekt via den föreslagna infrastrukturfonden bör banverkets resurser så långt det är möjligt koncentreras till de aktuella projekten i syfte att få till stånd en kraftfull och koncentrerad tidigareläggning.

Vi föreslår vidare att det rikspolitiska inflytandet i planeringen av inves­teringar i stomnätet stärks, i första hand genom en tydligare angiven investeringsinriktning i planeringsdirektiven för banverkets stomnätsplan. Regering och riksdag skall som regel inte fatta beslut om enskilda järnvägs­satsningar. Det bör dock inte uteslutas att det i vissa fall kan finnas motiv för statsmakterna att besluta om nationellt strategiska satsningar i stomnä­tet.

En förhållandevis kort tid har gått sedan objektsanalyser började använ­das inom järnvägssektorn. Den första stomnätsplanen fastställdes så sent som i december 1990. Järnvägsbyggandet är dessutom till sin natur stor-skaligt och systemorienterat. Dessa förhållanden motverkar problem med alltför omfattande analyser i förhållande till objektens storlek. Banverket utgår dessutom vid sin planering från de olika stråken och möjligheter till uppgradering av dessa. Först när en sådan bedömning har gjorts påbörjas arbetet med att identifiera vilka objekt som är nödvändiga för att en uppgradering av hela stråket skall komma till stånd. En kontinuerlig upp­följning av främst de större investeringsobjekten bör genomföras.

89


 


5.3.4 Investeringsplanering för luftfart och sjöfart


Prop. 1990/91:87


 


Regeringens bedömningar:

Luftfartsverkets och sjöfartsverkets investeringsplanering bör som hittills bygga på kundernas behov och betalningsvilja.

En utvecklad ägarstyrning via övergripande mål bör tillförsäkra att företagsekonomiska överväganden kombineras med ett sam­hällsekonomiskt synsätt i luftfartsverkets och sjöfartsverkets inve­steringsplanering.

Skälen för regeringens bedömning:

Luftfartsverket och sjöfartsverket är infrastrukturansvariga verk som drivs i affärsverksform. Affärsverken har i rapporten pekat på att det samhällsekonomiska synsättet vid investeringsplanering är mindre frukt­bart vid deras dagliga planering. Investeringarna styrs i stället dels av kundernas krav och betalningsvilja, dels av statsmakternas ekonomiska mål för verkens soliditet, priser och resultat.

Vid stora investeringar, t. ex. utbyggnad av en ny rullbana vid en flyg­plats eller av en ny farled, kommer sådana aspekter emellertid in i syste­met på ett naturligt sätt. Bl. a. kan detta ske genom att sådana utbyggnader kan ställa krav på utbyggnad av annan infrastruktur.

För luftfartsverkets del innebar 1988 års trafikpolitiska riksdagsbeslut att krav infördes på att det, som en del i verkets tillståndsgivning, skall ske en trafikpolitisk prövning av såväl nya flygplatsprojekt som väsentliga utbyggnader vid befintliga trafikflygplatser. I denna prövning spelar sam­hällsekonomiska överväganden en avgörande roll. Krav infördes dessutom på att sådana flygplatsprojekt skall prövas av koncessionsnämnden för miljöskydd.

Vi har tidigare beskrivit vår allmänna bedömning av värdet med sam­ordnad investeringsplanering. Möjligheterna till en gemensam redovisning av planerna genom gemensam rullning av planperioderna och systemati­ska prognoser är som framgått värdefullt från trafikpolitiska utgångspunk­ter. I detta system bör således även sjöfarts- och luftfartssektorernas inves­teringar ingå.

Samtidigt är det vår mening att affärsverken skall styras med hjälp av övergripande mål för verksamheten tillsammans med ekonomiska mål. Det är dock viktigt att statsmakternas krav på affärsverken utvecklas och renodlas. Utöver de ekonomiska målen för verksamheten — som påverkar framför allt de förelagsekonomiska övervägandena vid investeringsplane­ringen — måste således även samhällets uppdrag konkretiseras i målsätt­ningar och inriktningar av affärsverkens verksamhet. Med hjälp av en sådan välformulerad målbild kan ett samhällsekonomiskt synsätt genom­syra även affärsverkens planeringsarbete.

Vi avser att senare i avsnitt 6.1 återkomma till frågor om statens ägarroll och om målformuleringar för affärsverken samt det utvecklingsarbete som för närvarande pågår i dessa frågor inom regeringskansliet.


90


 


5.4 Organisationsfrågor

5.4.1 Förändrad organisation inom vägverket


Prop. 1990/91:87


Regeringens bedömningar och förslag:

Vägverket bör genomföra en genomgripande omorganisation och kraftigt minska antalet regionala enheter.

En ny organisation medför besparingar på 300 milj. kr. per år.

De nya regionerna skall omfatta hela län.

Skälen för regeringens bedömningar och förslag:

Vägverkets förslag

Överensstämmer med vårt förslag förutom att vägverkets förslag innebär en delning av Hallands län mellan två regioner samt att särskilda regionstyrel­ser inrättas i de olika myndighetsregionerna.


Bakgrund

Vägverket har redovisat sitt förslag till ny organisation föratt kunna reali­sera rationaliseringsvinster på 300 milj. kr. Förslaget vilar bl. a. på en grund­läggande uppdelning av vägverkets verksamhet, där myndighetsuppgifterna särskiljs från verkets produktions- och affärsverksamhet. Vägverket har kommit till slutsatsen att följande lösning bäst tillgodoser ställda krav bl. a. och främst i fråga om tydlig rollfördelning.

Organisationen delas under generaldirektören i en produktionsdel, en del för myndighetsuppgifter samt en del för affärsverksamhet. Dessa led­ningsfunktioner med tillhörande staber m. m. utgör vägverkets huvudkon­tor och skall vara lokaliserade till Borlänge.

Myndighetsdelen svarar för vägverkets myndighetsutövning vilket om­fattar den nya planeringsprocessen, övriga myndighetsuppgifter saml be-ställningskontraktering av produktion. I myndighetsdelen ingår även an­svaret för projektering som erfordras som underlag för kontraktering av bygguppdrag. Under chefen för myndighetsdelen indelas myndighetsorga­nisationen i sex vägmyndighetsregioner som var och en leds av en vägdi­rektör. Regionledningarna är lokaliserade ute i landet. Till varje region knyts enligt vägverkets förslag en styrelse av externa ledamöter. Regionsty­relserna skall vara allsidigt sammansatta, utses av vägverkets huvudstyrel­se och arbeta på mandat som fastställs av denna.

Produktionsdelen omfattar all väghållningsproduktion (investeringar, underhåll, drift och kompletterande basservice). Verksamheten bedrivs på basis av avtalade uppdrag med finansiering från myndighetsdelen (kon­trakt efter kommunikation/dialog). Resultatuppföljning av uppdrag/kon­trakt sker från beställarsidan. Under chefen för produktionsdelen indelas produktionsorganisationen preliminärt i sex produktionsområden. Slutgil­tigt antal områden bör avgöras med hänsyn till vad som är rationella enheter.

Regionledningarna är lokaliserade ute i landet. Verksamheten inom


91


 


produktionsområdena indelas i distrikt. Dessa utgör den fasta basen i     Prop. 1990/91:87 vägverkets produktionsorganisation och till vilka decentralisering av ar­betsuppgifter skall ske i största möjliga utsträckning.

Aft"ärsverksamhetsdelen utgör en sammanhållande enhet för vägverkets hel- och delägda bolag inom områdena kompletterande produkter och tjänster, kunskapsexport samt finansiering (SweRoad, Väginvest, Vägfi-nans samt planerade bolag för digital vägprojektering, trafikantinforma­tion, rastplatser, trafikräkning m. m.).

Bolagsverksamheten utvecklas inom de ramar som fastställs av regering­en. Vägverkets huvudstyrelse godkänner bolagsbildningar och har att före­träda statens ägarintressen.

Sex vägmyndighetsregioner inrättas enligt nedanstående:

Norra regionen (BD, AC län): Luleåområdet

Mellersta regionen (Z, Y, X, W län): Sundsvallsområdet

Östra regionen (AB, C, D, T, U län); Stockholmsområdet

Västra regionen (O, P, R, S samt del av N län): Göteborgsområdet

Sydöstra regionen (E, F, G, H, I län): Jönköpingsområdet

Södra regionen (K, L, M samt del av N län); Kristianstadsområdet

Enligt vägverkets uppfattning innebär en övergång till större regioner att betydande effektiviseringar och rationaliseringar möjliggörs. Tidigare an­givna besparingar på 300 — 400 milj.kr. bygger på förutsättningen att väg-förvaltnings- och byggnadsdistriktsnivån upphör samt att huvudkontor och serviceenheter omorganiseras. Vidare ger större geografiska enheter vinster på grund av väsentligt bättre överblick och möjlighet till helhetssyn på vägnätet i planeringsprocessen. Det samhällsekonomiska utbytet av satsade resurser i väghållningen ökar.

Vid valet av huvudort i resp. region har vägverket att utgå ifrån vad som är bäst med hänsyn till verkets uppgifter och verksamhet (hänsyn till vägnätets utbredning, transportmönster, regional balans, arbetsmarknad m.m.). Huvudorter i produktionsområdena behöver inte nödvändigtvis sammanfalla med regionhuvudorter. Flera alternativ är enligt verkets upp­fattning möjliga.

Regeringen

Vi biträder den grundläggande indelningen av verket i en beställardel och en produktionsdel. Vi finner det också väsentligt att organisationen av verkets produktionsuppgifter sker på företagsmässiga grunder. Det är särskilt bety­delsefullt att vägverket utnyttjar och verkar för konkurrens på producen­tområdet. Inte minst gäller detta under perioder där de reala resurserna på entreprenad- och anläggningssidan är knappa.

Vägverket bör kunna överväga att när erfarenheter vunnits av den nya
organisationen och beställare- och producentrollen trimmats in närmare
utreda frågan om att helt eller delvis bolagisera produktionsorganisationen.
Vägverket bör även kunna överväga frågan om att med exempelvis kom­
muner och företag inleda samarbete i olika former för ett effektivt utnyt­
tjande av de samlade resurserna. I samband därmed kan det vara lämpligt
att ta ställning till organisationen av verkets affärsverksamhet.
                92


 


Myndighetsuppgifterna föreslås organiserade i ett särskilt block med en uppdelning av landet i sex geografiska områden. Dessa områden har avgränsats utifrån iakttaget transportmönster. Av förslaget framgår att Hallands län delas. Enligt vår uppfattning bör sådana delningar av län inte förekomma. Mot vägverkets förslag i denna del talar också den framträ­dande roll länsstyrelserna har i planeringsprocessen.

I ledningen för varje myndighetsregion föreslår vägverket en allsidigt sammansatt styrelse som utses av vägverkets styrelse. Som framgår av våra överväganden och förslag rörande planeringssystemet skall planering och prioritering mellan olika åtgärder som rör länsvägar, länsjärnvägar och regionala kollektivtrafikanläggningar ske på regional nivå. Såsom vi tidiga­re redovisat anser vi det inte vara motiverat med särskilda regionstyrelser. Vägverkets verksamhet bör även fortsättningsvis ytterst ledas av vägver­kets styrelse.

Vägverket har även i övrigt redovisat sina överväganden när det gäller organisation, val av etableringsorter, m.m. Enligt vår mening bör det, bl.a. för att verket skall kunna uppnå aviserade besparingar, åvila verkets styrelse att avgöra vad som är mest lämpligt i dessa avseenden. Vi anser dock att vägverket vad avser huvudorter i några myndighetsregioner bör göra en förnyad bedömning utifrån behovet av regional balans. Vi delar även väg­verkets bedömning att huvudorten i produktionsområdena inte nödvän­digtvis behöver sammanfalla med regionhuvudorterna. Det är väsentligt att verket realiserar aviserade rationaliseringsvinster.


Prop. 1990/91:87


5.4.2 Vägverkets lån i riksgäldskontoret

Regeringens bedömningar och förslag:

Vägverkets investeringar bör finansieras på ett enhetligt sätt.

Vägverkets nuvarande lån i riksgäldskontoret bör överföras till ett av vägverket ägt dotterbolag.


Skälen för regeringens bedömningar och förslag:

Vägverket har i skrivelse den 5 december 1990 hos regeringen hemställt att regeringen ger vägverket rätten att överföra sina nuvarande lån i riks­gäldskontoret till ett av vägverket bildat dotterbolag, vägverkets investe­rings AB, Väginvest. Vägverket har med hänvisning till föreskrifterna i regleringsbrevet för budgetåret 1990/91 bildat bolaget för att i första hand finansiera och administrera verkets engagemang i väg- och broprojektet som finansieras utan anslagsmedel.

Möjligheten härtill gavs genom riksdagens beslut med anledning av propositionen om vissa näringspolitiska frågor (prop. 1989/90:88, bil. 2). Vägverket aktualiserar i skrivelsen frågan om hanteringen av de lån som vägverket redan tidigare har i riksgäldskontoret för dels inköp av omsättnings- och anläggningstillgångar, dels utbyggnaden av väg E 6, delen Stenungssund-Ljungskile. Dessa lån uppgår för närvarande till 1400 milj. kr. Till stöd för sin hemställan anför verket fördelarna av att samla all


93


 


upplåningsverksamhet i en administrativ enhet med för ändamålet lämpliga syslem och rutiner samt att skilja på den anslags- och lånefinansierade verk­samheten.

I förslaget till ny organisation har vägverket särskiljt sina olika roller och uppgifter i organisatoriskt hänseende. Bl. a. ingår att skilja på anslags- och lånefinansierad verksamhet. Verket aviserar vidare rationaliseringsvinster med en sådan åtskillnad. Enligt vår mening finns inget att erinra mot vägverkets förslag. Regeringen kommer därför att medge vägverket rätten att överföra sina lån till Väginvest AB. Därvid skall vägverket såsom ägare för Väginvest AB ställa erforderliga garantier för såväl de lån som bolaget övertar från vägverket som nyupptagna lån.


Prop. 1990/91:87


5.5 Väginvesteringar under 1990-talet

Regeringens bedömningar och förslag:

Väginvesteringar ökar möjligheten till ekonomisk tillväxt.

Stora satsningar på vägnätet kommer att göras under 1990-lalet.

Särskild vikt skall i framtiden läggas vid ett nationellt gemensamt vägnät.

Stora satsningar skall genomföras på det prioriterade vägnätet.

Ytterligare 500 milj.kr. kan tillföras ur infrastrukturfonden för vägförstärkningar på i första hand de mindre vägarna.

En rimlig standard på det lågtrafikerade vägnätet bör läggas fast.

Arbetet med avgiftsfinansiering av vägobjekt intensifieras.


Skälen för regeringens bedömningar och förslag:

Bakgrund

Investeringarna i vägar och gator, dvs. i vägseklorns infrastruktur, har realt minskat sedan början av 60-talet med ca 2 procent årligen. Under motsva­rande period har trafikarbetet på vägarna ökat med ca 2 procent per år. På lång sikt är det inte möjligt att förena en stigande efterfrågan på vägtrans­porter och ett ökat antal fordon med minskade investeringar i nätverket av vägar och gator. Effekten blir växande trängsel, ökade miljöproblem, sti­gande kostnader för transporter och ineffektivitet i produktion och handel. Problemen förstärks av bristande medel till underhåll av vägar och gator med kapitalförstöring som resultat.

Under år 1990 har en planeringsomgång för investeringar i riksvägar samt i länstrafikanläggningar under åren 1991 —2000 avslutats. Inför arbe­tet med upprättandet av dessa planer utfärdade regeringen särskilda plane­ringsdirektiv av vilka framgår bl.a. utifrån vilka ekonomiska förutsätt­ningar som planerna skall upprättas. De nu föreliggande förslagen till riksvägplan samt planer för byggande av länstrafikanläggningar uppgår under planperioden till sammanlagt 12 500 resp. 8450 milj.kr. Till dessa planer kommer planen för drift- och underhållsinsatser samt planen för särskilda bärighetshöjande åtgärder. Driftplanen uppgår till 5 300 milj. kr.


94


 


per år medan planen för särskilda bärighetshöjande åtgärder under perio-     Prop. 1990/91:87 den 1991 — 1997 uppgår till sammanlagt 4548 milj.kr. (Samtliga belopp i prisnivå 1990-01).

I den nya riksvägplanen satsas kraftigt på byggande av förbifarter. Av det totala planutrymmet avsätts drygt 3,8 miljarder kronor till sådana investe­ringar. Enligt planen kan sammanlagt 48 förbifarter byggas under planpe­rioden. Riksvägplanen innebär vidare att sammanlagt 5.6 miljarder kronor satsas på nybyggnadsobjekt på landsbygden. Av det tillgängliga planutrym­met är ca 50 procent intecknat i form av tidigare gjorda åtaganden, påbör­jade investeringar etc.

Anspråken på resurser till vägarna är emellertid så stora att de inte tillnärmelsevis kommer att kunna tillgodoses över statsbudgeten. Nya finansieringslösningar krävs därför i framtiden. Mot denna bakgrund läm­nade regeringen i den näringspolitiska propositionen våren 1990 bl.a. förslag om att utreda nya finansieringsformer och se över vägverkets organisation och verksamhetsformer. Regeringen tillkallade våren 1990 en särskild utredare för att utreda formerna för avgiftsfinansiering och nä­ringslivsmedverkan inom infrastrukturområdet (vägar och järnvägar). Ut­redaren har redovisat sina överväganden och förslag i betänkandet (SOU 1990:86) Finansiering av vägar och järnvägar.

Riksrevisionsverket (RRV) har i en särskild rapport Vägverkets investe­ringsplanering (1990-03-06) redovisat resultatet av sina iakttagelser och bedömningar av vägverkets investeringsplanering. RRV har lämnat re­kommendationer om bl.a. förenklingar i planeringsprocessen, tydligare målorientering och ökat inslag av utvärdering av de samhällsekonomiska effekterna till följd av väginvesteringar. Även den särskilda utredaren har påpekat behovet av förändringar i planeringssystemet, bl.a. av institutio­nell karaktär.

Vägverket har i rapporten Gemensamma vägar redovisat sina övervägan­den vad gäller bl. a. planeringssystemet för väginvesteringar. Perspektiven i transport- och vägplaneringen lyfts i rapporten från enskilda objekt till sy­stem av vägar. Därigenom fördjupas kunskaperna om vägarnas betydelse för ekonomisk utveckling och regional balans. Med systemsynen vidgas kunskaperna om trafiksäkerhet och trafikens miljöpåverkan. Den utveck­lade metodiken är oberoende av transportgren och kan således bidra till samlade lösningar av såväl storstädernas trafik- och miljöfrågor som gles­bygdens transportbehov. Metodiken kan nyttjas som hjälpmedel för att upprätta planer på såväl nationell som regional nivå.

Vägverket visar i sin rapport att en del av huvudvägnätet fyller en
mångsidig funktion för landets ekonomi och välfärd. På dessa vägar leds
Stora delar av landets inom- och mellanregionala personresor. På samma
vägar leds också stora delar av de inom- och mellanregionala godsflödena.
Samma vägar är också de mest betydelsefulla för stora och små orters
utveckling i såväl täta som glesa delar av landet. Tillsammans omfattar
dessa vägstråk närmare 600 mil och de svarar för upp emot två tredjedelar
av all trafik på landets huvudvägnät. Vägverkets utvärderingar av långsik­
tiga trafikprognoser visar att betydelsen av just dessa vägar som är gemen­
samma för stora delar av landets hushåll och företag ökar i framtiden.
       95


 


Olika trafikprognoser med alternativa förutsättningar visar enligt Prop. 1990/91:87 vägverkets studier att ca 300 mil av landets huvudvägar bör ha motor­vägsstandard under de första årtiondena efter sekelskiftet. Därtill bör enligt vägverket ca 200 mil få en därmed likvärdig och sammanhängande standard för något glesare flöden. En sådan utbyggnad kanaliserar trafik till de gemensamma stråken och avlastar andra vägar på trafik med bl.a. ökad trafiksäkerhet som följd. Tillsammans bildar dessa vägar en robust stomme med en gemensam funktion för huvuddelen av landet. Det är enligt vägverket angeläget att skapa en helhetssyn på de väginvesteringar som genomförs. Bland de stråk som återfinns i rapporten märks vägarna E 3, E 4 och E 6. Nedan redovisas några av de objekt som i olika sammanhang har utretts eller är under utredning längs dessa stråk.

Utbyggnad av väg E 3

Ett av de nationella vägstråken är väg E 3 mellan Göteborg och Norrtälje. Vägen är anknuten med färjeförbindelser till Danmark och Finland. På vissa delsträckor är vägen utbyggd med motorvägsstandard men betydande avsnitt, t. ex. genom Södermanland, är i behov av upprustningsåtgärder och standardhöjning. I den riksvägplan som nyligen upprättats av vägverket finns ett antal objekt längs väg E 3 upptagna, vilka beräknas komma till utförande under den kommande tioårsperioden.

Utbyggnad av väg E 4

Nuvarande sträckning av väg E 4 i Sundsvall passerar tätt intill Sundsvalls centrum och genom bebyggda områden längs den södra infarten med avse­värda miljöbelastningar, dålig trafiksäkerhet saml låg framkomlighet som följd. Delegationen för miljöprojekt Sundsvall —Timrå har föreslagit inve­steringar i vägar och järnvägar för att komma till rätta med problemen. När det gäller frågan om regionernas kommunikationsnät och interregionala samband avser regeringen att i annat sammanhang tillkalla en särskild sa­mordnare. För att komma till rätta med problemen har förslag väckts om bl.a. en 17 kilometer lång utbyggnad till motorväg av väg E 4. Objektet inkluderar även en bro över Sundsvallsfjärden. Tillsammans med vissa följdinvesteringar uppgår anläggningskostnaden till 1 230milj.kr. i 1990 års prisnivå.

I förarbetet till det 10-åriga programmet för bärighetshöjande åtgärder
konstaterades att broarna på E 4 över Ångermanälven vid Sandö,
Klockestrand och Gålån, det s. k. "Sandökomplexet", inte kunde upplåtas
för trafik enligt de nya viktbestämmelserna. Samtidigt bedömdes kostnaden
för åtgärderna så stor att finansiering skulle ske i särskild ordning. Mot bak­
grund av objektets strategiska betydelse har en utredningsplan utarbetats för
en ny bro vid Veda till en beräknad kostnad av ca 2 miljarder kronor Tolalt
leder åtgärderna till att väg E 4 kan upplåtas för de EG-anpassade viktbe­
stämmelserna. Väg E 4 förkortas med 8,5 km. Den nya bron över älven ger
enligt vägverket vägnätet större flexibilitet, säkerhet och effektivitet för
näringsliv och befolkning i norra Sverige.
                                              96


 


Utbyggnad av vägE6                                                      Prop. 1990/91: 87

Ett enligt vägverket angeläget objekt på väg E 6 är en utbyggnad till motorväg av de ca 60 km genom Hallands län som i dag inte är motorväg. Utbyggnad av väg E 6 pågår för närvarande i både Hallands län och Göteborgs och Bohus län. År 1993 återstår endast sex mil som inte är motorväg på den 35 mil långa sträckan mellan Malmö och Ljungskile. Denna återstående del är ett bra exempel på ett stort sammanhängande projekt av nationell betydelse som ger positiva effekter och möjligheter till rationella transporter. En ut­byggnad till sammanhängande motorväg ger bl. a. kraftigt ökad trafiksäker­het samt effektivare transporter. Projektet har kostnadsberäknats till 1 200 - 1 400 milj.kr. i 1990 års prisnivå, vilket motsvarar 1 800 milj.kr. i lö­pande priser vid en utbyggnad under åren 1992 — 1996. I flerårsplanen för byggande av riksvägar ingår 500 milj. kr. för en utbyggnad av en delsträcka under åren 1996-2000.

Regeringen

Siatens ansvar för vägnätets utveckling bör enligt vår uppfattning i framti­den betydligt klarare komma till uttryck i form av målstyrning och uppfölj­ning. Vi delar i allt väsentligt de bedömningar som gjorts i denna fråga av bl. a. RRV och IF-utredningen. Regeringen uppdrog av denna anledning i oktober 1990 åt vägverket att redovisa förslag till ändringar i planeringspro­cessen. Till sin rapport Förändrad planeringsprocess och organisation, vil­ken i huvudsak behandlas i avsnitten 5.3.2 och 5.4.1, har vägverket fogat den tidigare nämnda rapporten Gemensamma vägar. Studien syftar till att ut­veckla vägverkets kompetens i systemanalys för långsiktig planering samt att fördjupa kunskaperna om huvudvägnätets funktion.

Vi delar vägverkets uppfattning att en del av huvudvägnätet fyller en mångsidig funktion för landets ekonomi och välfärd. Dessa vägar utgör ett vägnät som i framliden bör ges en särskild vikl vid planeringen av vägåt-gärder. Vi delar även vägverkets uppfattning att vägarna E 3, E 4 och E 6 är särskilt betydelsefulla vägstråk. De ovan redovisade objekten bör, liksom andra angelägna objekt, beredas vidare av vägverket i samråd med bl.a. infrastrukturfonden samt lokala och regionala intressenter. Vi har i avsnitt 5.2.2 redovisat våra prioriteringar av angelägna infrastruktursatsningar. Dessa prioriteringar kommer även att bli vägledande för den framtida väg­planeringen. Det är angeläget att vägverket i sitt fortsatta utredningsarbete särskilt utreder möjligheterna till att helt eller delvis avgiftsfinansiera de olika objekten eftersom vi anser att arbetet med att ta fram de projekt som lämpar sig för avgiftsfinansiering nu bör intensifieras.

Vi övergår nu till att närmare redovisa våra överväganden vad gäller några åtgärder som nu bör bli föremål för enskilda beslut.

Ny bro över Svinesund

Ett enligt vår mening angeläget objekt på väg E 6 är en ny bro över Svinesund

i Göteborgs och Bohus län med anslutande vägsträckningar. Hela projektet 97

7   Riksdagen 1990/91. I saml. Nr 87


omfattar sträckan mellan Ingedal i Norge och Högdal i Sverige. Finansie-     Prop. 1990/91:87

ringen av objektet avses helt ske med intäkter från vägavgifter. Den svenska

delen kan påbörjas under hösten 1993. Finansieringen kan ske genom att

medel lånas upp på kapitalmarknaden av ett svenskt och ett norskt bolag

som får rätt att ta ut de avgifter av vägtrafiken över Svinesund som krävs för

att täcka investeringens kostnader.

En förutsättning för avgiftsfinansieringen är dock att en sådan kan ske på både den planerade och den befintliga bron över Svinesund. Den avsedda finansieringen förutsätter vidare att avgiften på den befintliga bron kan tas ut redan fr. o. m det att arbetet på den nya bron inleds. Riksdagens trafikpolitiska beslut medger inte att redan befintliga vägar avgiftsbeläggs eller att avgifter tas ut redan i samband med att ett projekt beslutas. För detta krävs därför riksdagens medgivande i varje enskilt fall. Vi anser att ett principiellt godkännande av denna finansieringsmodell nu bör lämnas av riksdagen. Regeringen bör därefter återkomma till riksda­gen endast med förslag om det enskilda fallet. Vi avseratt senare återkomma till riksdagen med förslag till hur en avgiftsfinansiering av förbindelsen över Svinesund skall utformas mer i detalj.

Lånefinansiering av vägåtgärder

I det trafikpolitiska beslutet år 1988 öppnades möjligheten att helt eller delvis finansiera vägbyggnadsobjekt med avgifter från trafikanterna. För att underlätta tillkomsten av sådana objekt beslöt riksdagen med anledning av propositionen (1989/90:88) om vissa näringspolitiska frågor att ge vägver­ket rätt att ta upp lån i riksgäldskontoret eller ställa borgen för delägda bolag. Vidare fick vägverket rätt att ta i anspråk anslagsmedel för att teckna aktier i bolag för avgiftsbelagda objekt. Ett av syftena med denna möjlighet är att stimulera privat medfinansiering av väghållningen. Vi anser emellertid att de bemyndiganden riksdagen givit regeringen att tillåta vägverket att låne-finansiera väginvesteringar även bör kunna omfatta andra väganordningar. Ett sådant bemyndigande för regeringen skulle enligt vår mening medföra ökade möjligheter för vägverket att genomföra även sådana smärre investe­ringar på ett företagsekonomiskt ändamålsenligt sätt.

Förändringar av de tillåtna belastningsbestämmelserna

En betydande del av vägnätet har bristande bärighet. Det gäller framför allt äldre vägar som inte är dimensionerade för moderna krav. Detta leder bl. a. till att ca 20 procent av det statliga vägnätet måste stängas för tung trafik under tjällossningsperioden. Problemen är särskilt påtagliga i de s. k. skogs­länen och i Älvsborgs län.

De tillåtna fordonsvikterna har successivt höjts. Det särskilda bärig­
hetsprogram som är under genomförande gör det möjligt att ytterligare
förändra de svenska reglerna så att vi i väsentliga avseenden klarar de
belastningsbestämmelser som gäller inom EG. Samtidigt leder det till
betydande effektiviseringar av den inrikes trafiken, framför allt för skogs­
industrins transporter. Huvuddelen av det statliga vägnätet öppnades den
  98


 


1 april 1990 för högre bruttovikter. Programmets andra steg kommer att     Prop. 1990/91:87 genomföras omkring år 1995. Det innebär bl. a. att 18 tons boggitryck tillåls. Det särskilda bärighetsprogrammet innehåller framför allt åtgärder som eliminerar de hinder som de äldre och svaga broarna utgör.

När bärighelsprogrammets alla delar är genomförda omkring år 1997 kvarstår dock frågan om drivaxel- och boggitrycket för de tyngsta fordo­nen. I Sverige uppgår högsta tillåtna drivaxeltryck för närvarande till 10 ton. Det högsta tillåtna boggitrycket uppgår till 16 ton. Inom stora delar av Europa tillåts 11,5 tons drivaxeltryck. Denna fråga har således stor bety­delse för anpassningen av den svenska transportmarknaden till den som kommer att gälla inom EG. Om Sverige inte godtar att utländska transpor­törer får trafikera svenska vägar med 11,5 tons drivaxeltryck finns en påtaglig risk att EG inte tillåter svenska transportörer att ha 11,5 tons drivaxeltryck inom EG. Det finns enligt vår mening en överhängande risk att den svenska åkerinäringens konkurrenskraft försvagas om svenska åkare inte får trafikera kontinenten på samma villkor som transportörer från EG-länderna. Detla kommer att bli särskilt påtagligt vid ett eventuellt transpor­tavtal mellan EG och EFTA.

Regeringen avser därför att ge vägverket i uppdrag att utarbeta förslag till finansiering och genomförande av 11,5 tons drivaxeltryck och 19 tons boggitryck för såväl den nationella som den internationella trafiken. Väg­verket bör i denna utredning särskilt redovisa det vägnät som bör upplåtas för det högre drivaxel- och boggitrycket samt vid vilken eller vilka tidpunk­ter detta bör ske. Vägverket bör i sitt utredningsarbete samråda med riksskatteverket. Svenska kommunförbundet och berörda intresseorganisa­tioner.

Kompletterande bärighetsprogram

Regeringen är angelägen om att bärighetsproblemen på främst de mindre vägarna motverkas. Det är också viktigt att högre tillåtna belastningar inte leder till att vägarnas standard försämras. Därför bör det redan nu vara möjligt att öka omfattningen på vägförstärkningarna. Delta kommer bl. a. att leda till att effekterna av det särskilda bärighetsprogrammet bättre tas tillvara. Ett program bör utformas av infrastrukturfonden i samråd med näringsliv och regionala intressenter i syfte att säkerställa en hög kapacitet på för skogsindustrin viktiga vägstråk. Syftet med samrådet skall vara att åstadkomma en samfinansiering med dem som tillgodogör sig nyttan av dessa åtgärder. Det är för övrigt på denna princip som det särskilda pro­grammet för bärighetshöjande åtgärder vilar. Enligt vår mening bör det vara möjligt att ur infrastrukturfonden tillföra 500 milj. kr. som statlig delfinan­siering.

I 1988 års trafikpolitiska beslut ingår som ett delmål att säkerställa en
tillfredsställande standard i landets alla delar även på det lågtrafikerade
vägnätet. Vägsystemet är den mest vittförgrenade delen av transportin­
frastrukturen. För näringsliv och hushåll finns oftast inga alternativ till
vägtransport. Detta gäller särskilt i glesbygd. Det vittförgrenade och
lågtrafikerade vägnätet bör därför tillförsäkras en rimlig standard med
       99


 


hänsyn till de funktioner som del fyller. Denna standard bör avgöras utifrån lokala och regionala förutsättningar och svara mot den betydelse vägnätet har för hushåll och näringsliv i resp. område.


Prop. 1990/91:87


5.6 Järnvägsinvesteringar under 1990-talet

Regeringens bedömningar och förslag:

Järnvägsinvesteringar ökar möjligheten till ekonomisk tillväxt.

Stora satsningar på järnvägsnätet kommer att göras under 1990-talet.

En tidigareläggning och mer samlad utbyggnad av särskilt ange­lägna järnvägsprojekt bör komma till stånd.

Vissa prioriterade järnvägsprojekt bör beredas vidare av delega­tionen för infrastrukturinvesteringar.

Skälen till regeringens bedömningar och förslag:

Bakgrund

Banverket fastställde i december 1990 den första planen för utbyggnad av stomjärnvägsnätet. Planen, som omfattar perioden 1991—2000, har upprättats utifrån övergripande nationella behov. Prioriteringen mellan olika objekt har gjorts utifrån samhällsekonomiska bedömningar. 1 det följande redogörs kortfattat för dagens standard samt omfattningen på den utbyggnad som planeras för ett antal centrala järnvägsstråk. Planen omfat­tar investeringar på totalt 10 miljarder kronor under perioden i prisnivån januari 1990. Denna nivå fastställdes i samband med det trafikpolitiska beslutet år 1988. Anslaget till nyinvesteringar har därefter höjts. 1 budget­propositionen 1991 föreslås ett anslag på 1500 milj.kr. för budgetåret 1991/92.


Västra stambanan

Västra stambanan, dvs. dubbelspåret mellan Stockholm och Göteborg via Hallsberg, har sedan länge varit landets mest betydelsefulla och bästa stomjärnväg. För närvarande färdigställs arbetet med att anpassa banan för den nya snabbtågstrafiken. Genom dessa åtgärder kommer hastigheten att kunna höjas till 200 km/timme vilket innebär en restid mellan Stock­holm och Göteborg på under 3 timmar.

Trafiken på banan är mycket intensiv med en betydande andel regional trafik i både Stockholms- och Göteborgsområdet.

En stor andel av de åtgärder som planeras för Västra stambanan är byggande av planskilda korsningar. Dessa åtgärder är mycket viktiga från trafiksäkerhetssynpunkt i samband med att snabbtåget sätts i reguljär drift. Antalet plankorsningar har reducerats från ca. 450 år 1982 till ca. 150 år 1990. Ytteriigare 50 plankorsningar kommer enligt planerna att byggas bort till år 1992. Totalt beräknas investeringarna på Västra stamba­nan att uppgå till ca 600 milj.kr. under planperioden. Till detta skall


100


 


läggas de arbeten som görs inom ramen för det s. k. Grödingeprojektet och     Prop. 1990/91:87 som innebär ett nytt dubbelspår mellan Flemingsberg och Järna. Detta projekt samfinansieras av staten, Stockholms läns landsting och de berör­da kommunerna.

Södra stambanan

Södra stambanan har dubbelspår hela vägen mellan Stockholm och Malmö. Trafiken på banan blir intensivare ju längre söderut man kommer. Mellan Malmö och Lund går ca 200 tåg per dygn. En stor andel av dessa är lokaltåg.

Stomnätsplanen innehåller under periodens första del en kraftfull sats­ning på banan som därmed anpassas för snabbtågstrafik. De planerade åtgärderna innebär även ökad kapacitet för godstrafik. Dessa arbeten skall vara avslutade längs hela sträckan år 1996 och beräknas kosta I 240 milj. kr.

Västkustbanan

I dag är endast 15 procent av Västkustbanan, dvs. sträckan Göteborg-Halmstad-Helsingborg-Lund-Malmö, dubbelspårig. Detta innebär en all­variig kapacitetsbrist, särskilt för godstrafiken. Kurvor och branta lutningar på sträckan över Hallandsåsen begränsar också lågvikterna. Blandning av olika typer av trafik gör enkelspåret till ett hinder för att utveckla en bättre trafik. Utvecklingsmöjligheterna bedöms som mycket goda för såväl gods som persontrafik om kapaciteten och hastighelsstandarden förbättras.

För närvarande pågår dubbelspårsutbyggnad mellan Mölndal och Kungsbacka samt på delar norr om Halmstad. Förutom fullföljande av dessa utbyggnader finns i banverkets fastställda plan en fortsättning av dubbelspårsutbyggnaden från Kungsbacka till Fjärås. År 1994 skall byg­gandet av en tunnel genom Hallandsåsen påbörjas, ett projekt som kom­mer alt kopplas samman med byggandet av en ny bana väster om Laholm. Den nya sträckningen kommer att innebära en väsentlig banförkortning. Totalt beräknas dessa åtgärder kosta 2040 milj.kr. Trots att Västkustba­nan är den bana som kommer att erhålla störst andel av banverkets totala nyinvesteringsmedel kommer endast ca 40 procent av sträckningen att vara dubbelspårig vid planperiodens utgång.

Oslkuslbanan

Ostkustbanan som sträcker sig från Stockholm till Sundsvall via Uppsala och Gävle har haft en mycket bra trafikutveckling under senare år. Banan är i dag dubbelspårig mellan Stockholm och Uppsala. På denna del uppgår antalet tåg till ca 200 per dygn.

Banverkets planer innebär att banan anpassas för högre hastigheter.
Dessa åtgärder beräknas vara avslutade år 1995. Dessutom planeras viss
förstärkning av bankapacitelen genom en utbyggnad av dubbelspår på
     101


 


sträckor norr om Uppsala och söder om Gävle. Detta innebär att investe-     Prop. 1990/91: 87 ringarna på banan totalt beräknas uppgå till ca 760 milj. kr.

Stambanan genom övre Norrland och norra stambanan

Stambanan genom övre Norriand är mycket betydelsefull framför allt för landets godstransporter. Godstrafiken på banan uppgår till drygt 5 milj. nettoton per år och består i huvudsak av stål, pappersmassa och mineraler. En kraftig ökning av dessa transporter förväntas under 90-talet. För detta krävs utökad kapacitet som medger tyngre tåg, högre hastighet och fler direktförbindelser.

Banan är i dag enkelspårig och har på vissa delar mycket låg standard med branta lutningar och många kurvor. Detta medför begränsning av lasterna och låga hastigheter vilket i sin tur gör att kapaciteten begränsas.

Under år 1990 har brobyten vid Kusfors inletts. I samband med detta rätas banan ut och branta lutningar elimineras. Detta arbete beräknas vara avslutat år 1994. Vidare planeras utbyggnad av mötesplatser för att höja kapaciteten på sträckan Långsele-Vännäs.

Med norra stambanan avses delen mellan Bräcke och Gävle via Bollnäs. Denna bana ar i likhet med stambanan genom övre Norrland ett viktigt stråk för godstrafiken från Norrland till södra Sverige. Banans standard är ganska god med fjärrblockering och flera genomförda spårbyten. Totalt finns i planerna investeringar för ca 560 milj. kr på de båda bandelarna.

Godsstråket genom Bergslagen samt Bergslagsbanan

Godsstråket sträcker sig från Storvik till Mjölby via Avesta/Krylbo och Hallsberg. Med Bergslagsbanan avses järnvägen mellan Gävle och Kil/ Frövi.

Den nordsydliga godstrafiken på järnväg mellan Norrland och Sydsveri­ge vidare mot kontinenten har under senare år ökat kraftigare än övrig godstrafik. Transportrådets (TPR) prognoser visar på ökningar under planperioden mellan 25 och 50 procent uttryckt i antalet godståg som kom­mer att passera genom mellansverige. I dag finns kapacitetsproblem på sträckan Storvik-Avesta/Krylbo-Frövi och mellan Hallsberg och Mjölby. Detta innebär att viss trafik får ledas till parallella men längre sträckor.

I banverkets stomnätsplan kan förbättringar av kapaciteten på godsstrå­ket genom Bergslagen genomföras först i slutet av planperioden. Dessa åtgärder beräknas uppgå till ca 320 milj. kr.

Mälardalen

Flera utredningar har gjorts om järnvägsutbyggnader i Mälardalen. Olika
intressegrupper har varit inblandade. En av regeringen tillsatt förhandlare
har den 19 november 1990 redovisat sitt arbete med att finna finansie­
ringslösningar för ett samlat upplägg av spårutbyggnaderna i Mälardalen. I
       102


 


dag är samtliga banavsnitt enkelspåriga med ett begränsat antal mötes-     Prop. 1990/91:87 platser. En förbättring av trafiken kräver därför väsentlig utbyggnad av banans standard och kapacitet.

Redan i dag är sträckan Kungsängen-Kallhäll stomnätets mest belastade enkelspår med mer än 120 tåg per dygn. På den norra sidan av Mälaren är standarden tämligen god med helsvetsat spår och fjärrblockering. På den södra sidan är standarden på vissa sträckor betydligt sämre och kräver snara åtgärder om trafiken skall kunna bibehållas.

De förbättringar som ryms i banverkets planer innebär dubbelspårsul-byggnad på sträckorna Västerås-Kolbäck och Enköping-Lundby. Vidare kan ett nytt enkelspår påbörjas mellan Strängnäs och Eskilstuna. Totalt finns i banverkets planer avsatt ca I 800 milj.kr. för åtgärder i Mälarda­len.

Stockholm

Genom omfattande utbyggnader under de senaste decennierna har ban-standarden i Stockholmsområdet förbättrats väsentligt. För närvarande slutförs det s.k. Stockholmspaketet som inneburi; upprustning av sta­tioner samt kapacitetshöjning från 2 till 4 spår på sträckorna Stockholms central-Ulriksdal, genom Södra station samt från Älvsjö till Flemingsberg.

Behovet av att ytterligare förbättra den spårbundna trafiken i Stock­holmsområdet är dock stort. Den regionala tågtrafiken kräver ökad turtät­het samtidigt som förbättringar av fjärrtågstrafiken påverkar kapaciteten i Stockholmsområdet.

Från Stockholms central och söderut, över den s.k. Getingmidjan, finns i dag endast 2 spår fram till Södra station och vidare över Årstabron till Älvsjö. En förstärkning av bankapacitelen på detta avsnitt är en förut­sättning för att man skall kunna öka såväl pendel- som fjärrtågstrafiken söderöver. Redan vid dagens omfattning av trafiken är en kapacitetshöj­ning motiverad för att minska riskerna för trafikstörningar. Störningar på detta avsnitt ger återverkningar på fjärrtågstrafiken i stora delar av landet.

I banverkets plan har 900 milj.kr. avsatts för byggandet av ett tredje spår mellan centralen och Älvsjö samt ny bro över Årstaviken under perioden 1992-1996.

Regeringen

Järnvägens konkurrenskraft påverkas i hög grad av bannätets fysiska stan­dard och tillgängliga kapacitet. Ett sammanhängande nät med hög standard medger högre hastigheter för godstransporter, vilket gör att kundernas krav på "övernatt"-transporter blir lättare att tillgodose. Standardhöjningar som möjliggör snabbtågslrafik minskar tidsavstånd mellan orter och regioner, skapar större bostads- och arbetsmarknader, vilket förbättrar förutsätt­ningar för en ökad tillväxt.

Mot bakgrund av de här redovisade planerna kan vi konstatera att stora
satsningar på järnvägsnätet kommer att göras under 1990-talet. Dessa
satsningar är dock inte tillräckliga. Framför allt måste vissa av utbyggna-
103


 


derna tidigareläggas och utföras mer samlat. För sådana satsningar krävs     Prop. 1990/91: 87 ytterligare medel. Vi kommer i det följande att redogöra för några järn­vägsprojekt som enligt vår mening bör prioriteras i överensstämmelse med de övergripande prioriteringar som gjorts i avsnitt 5.2.2.

För två av projekten. Arlandabanan och järnvägsutbygganden i Mälar­dalen, har frågan om finansieringen utretts i särskild ordning. Dessutom redogör vi för ytterligare några projekt där finansieringen enligt vår me­ning bör kunna ske i samverkan mellan flera parter. Vi föreslår att samtliga projekt som beskrivs nedan bereds vidare av den föreslagna delegationen för infrastrukturinvesteringar.

Arlandabanan

Banverket fick i november 1989 i uppdrag av regeringen att utarbeta etl samlat förslag till finansiering av Arlandaprojektet. 1 förutsättningarna ingick att finansieringen skulle ske vid sidan av statsbudgeten. Uppdraget har senare preciserats såtillvida att staten inte skall ta någon ekonomisk risk genom t. ex. delägarskap i de bolag som skall äga och driva banan.

Pendeltågstrafik till Arlanda kräver kapacitetsförstärkningar mellan Stockholms central och Rosersberg samt en helt ny bana från Rosersberg till Arlanda. För att kunna koppla ihop de båda trafikslagen tåg och flyg fullt ut krävs dessutom en anslutning norrut från Arlanda till Odensala där banan ansluter till den befintliga banan mot Uppsala. Kostnaden för projektets spåranläggningar dvs. exkl. terminaler beräknas till 3 500 milj.kr. Dessutom tillkommer ytterligare kostnader för reinvesleringar m. m. som måste genomföras i samband med projektet.

Banverket har i samband med sitt uppdrag prövat olika möjligheter att finansiera projektet. Olika förslag har presenterats, både av banverket självt och av olika intressenter. Inte i något av förslagen har det varit möjligt att på företagsekonomiska grunder finansiera hela projektet, dvs. inklusive den norra länken som skall koppla ihop Arlanda med järnvägs­nätet norrut. Samtliga förslag förutsätter således någon form av statlig finansiering eller annat statligt åtagande. Vidare förutsätter förslagen att en tredje rullbana på Arlanda kommer till stånd.

Mälardalen

Regeringen beslutade den 19 januari 1989 att vissa frågor rörande en
framtidajärnvägsutbyggnad i Mälardalsregionen skulle utredas. Den kom­
mitté som tillsattes rapporterade sitt arbete i november 1990. Kommittén
har förhandlat med representanter för regionerna om banans standard och
om regionala bidrag till utbyggnaden. Syftet har varit att med utgångs­
punkt i banverkets planering söka samordna de olika intressenternas åta­
ganden vid en tidigareläggning och mer fullständig utbyggnad av spårsy­
stemen i Mälardalen. Enligt rapporten måste staten vara beredd att skjuta
till ytterligare ca. 2,7 miljarder kronor för att det samlade upplägget skall
komma till stånd. Detta är medel utöver vad som finns med i banverkets
   104


 


I O-års plan och de bidrag som regionerna sagt sig villiga att skjuta till. Totalt beräknas järnvägsutbyggnaden i Mälardalen kosta 5,7 miljarder kronor.


Prop. 1990/91:87


 


Västkustbanan

Västkustbanan är en myckel viktig länk i det svenska transportnätet vidare mot kontinenten.

Som vi tidigare redogjort för ryms i banverkets planer investeringar på västkustbanan för lotalt 2040 milj.kr. Trots denna satsning kommer mer än hälften av banan att vara enkelspårig vid 1990-talets slut. Investeringar­na är utspridda över hela planperioden. De är också utspridda geografiskt.

Enligt vår mening är det viktigt att en mer fullständig utbyggnad av Västkustbanan kommer till stånd inom rimlig tid. Möjligheterna till tidi­gareläggning bör därför prövas. Eftersom den regionala trafiken längs banan är tämligen omfattande bör även företrädare för regionerna med­verka i detta arbete.

Stambanan genom övre Norrland och norra stambanan

Enligt vår tidigare redogörelse planerar banverket att investera ca. 560 milj.kr. i syfte att höja kapaciteten på stambanan genom övre Norrland och norra stambanan. Den tunga och frekventa godslrafiken på järnväg från norra Sverige är beroende av en väl fungerande infrastruktur för att kunna utvecklas gynnsamt. Vi anser därför att en tidigareläggning av åtgärderna på de båda bandelarna är särskilt intressanta från godstrafik­synpunkt. Också förutsättningarna att åstadkomma ökade investeringar i de båda bandelarna bör prövas.

Ostkustbanan och södra stambanan

Enligt banverkets planer kommer ostkustbanan i första hand att anpassas för snabbtåg på sträckan Stockholm-Gävle. Utvecklingsmöjligheterna för persontrafiken bedöms som mycket goda för hela sträckan mellan Stock­holm och Sundsvall. Möjligheterna till en mer omfattande snabbtågsan­passning bör prövas av delegationen för infrastrukturinvesteringar. Slulli­gen bör delegationen pröva möjligheterna att tidigarelägga snabbtågsan­passningen längs södra stambanan.

5.7 Luftfartsinvesteringar under 1990-talet

Regeringens bedömningar:

En fortsatt hög investeringsnivå krävs i luftfartens infrastruktur för en säker och kapacitelsstark flygtrafik.

En snar utbyggnad behövs av bankapacitelen i Stockholmsområ­det.


105


 


Skälen till regeringens bedömningar:                                  Prop. 1990/91:87

Till luftfartens infrastruktur räknas huvudsakligen flygplatsanläggningar och anläggningar för flygtrafikledning samt den service som krävs för att utnyttja dessa anläggningar. Staten har genom luftfartsverket ansvar för det civila luflfartssystemet. Därutöver finns ett antal flygplatser med kom­munal huvudman.

Långtidsplan för investeringar

Investeringarna inom luftfartssektorn väntas bli stora under återstoden av 1990-talet. Investeringsvolymen fram till år 2000 bedöms av luftfartsver­ket uppgå till i genomsnitt minst 1 miljard kronor årligen i dagens pen­ningvärde. Luftfartsverket måste vidmakthålla sina anläggningsresurser och även utveckla dessa på ett flexibelt sätt, med anpassning efter kunder­nas behov och betalningsförmåga, samt tillförsäkra att flygtrafik kan ske på ett säkert, effektivt och miljövänligt sätt.

Den största enskilda planerade investeringen i flygplatssystemet under 1990-lalet är en tredje rullbana vid Slockholm —Arlanda flygplats, vilken närmare berörs i följande avsnitt.

Vid såväl Göteborg —Landvetter som Malmö —Sturup flygplatser bedö­mer luftfartsverket att en utökning av terminalkapaciteten blir aktuell under 1990-talet och då med särskild inriktning på utrikestrafiken. Detta är en förväntad effekt av den fortgående internationella utvecklingen mot mer avreglerad flygtrafik och ökat antal direktförbindelser speciellt inom Europa. För Malmös del kan också en etablering av fasta förbindelser över Öresund komma att innebära en ökad tillväxt av flygtrafiken till regionen.

I Karlstad finns av miljöskäl behov att ersätta den nuvarande flygplatsen med en ny belägen längre ifrån befintlig bebyggelse. Projektering pågår därför enligt luftfartsverket för närvarande av en flygplats i Mellerudstorp nordväst om Karlstad. Projekteringen sker i samarbete mellan luftfartsver­ket, kommunen och Värmlands landsting. I december 1990 inlämnades koncessionsansökan till koncessionsnämnden för miljöskydd. Enligt luft­fartsverket kan en ny flygplats tidigast komma att etableras i mitten av 1990-talet.

I övrigt bedöms smärre kapacitetsutbyggnader fortlöpande bli aktuella i flygplatssystemet. Det gäller såväl banor och terminaler som driftsbyggna­der och maskinpark.

Inom flygtrafikledningssystemet bedömer luftfartsverket all betydande belopp kommer att behöva avsättas, dels för uppförande av nya byggnader och kontrollcentraler för ändamålet, dels i utrustningen. Bl.a.- innebär ett internationellt beslut att övergå till ny teknik vid instrumentlandning att samtliga befintliga sådana utrustningar vid flygplatserna behöver ersättas. Även beträffande navigeringshjälpmedlen bedöms stora investerings- och reinvesteringsbehov föreligga under 1990-talet.

Arlandas tredje rullbana

Under senare år, och i synnerhet sedan inrikesflygets samlokalisering år

1983, har Stockholm —Arlanda flygplats utvecklats till en av de viktigaste       106


 


knutpunkterna för Sveriges kommunikationer nationellt och internatio­nellt. Genom flyglinjer via Arlanda har bl. a. effektiva överdagenförbindel-ser kunnat skapas mellan ett stort antal orter i olika delar av landet och med internationella centra, till stort värde för bl.a. det svenska näringsli­vet. Flygtrafiken på Arlanda har på så sätt blivit ett intresse för hela landet, inte enbart för den region som flygplatsen primärt anlagts för att serva. Arianda är i dag med hänsyn till antalet passagerare och flygplansrörelser, år 1990 ca 15 milj. resp. ca 260000 per år, en av de största flygplatserna i Europa.

Till följd av den starka trafiktillväxten under 1980-talet har kapaciteten på Arlanda successivt måst byggas ut. Bl. a. har terminalkapaciteten ut­ökats för inrikestrafikens behov. För närvarande tilldrar sig bankapacite­len störst intresse. Under de attraktivaste tidpunkterna är det nuvarande tvåbanesystemet fullt utnyttjat. Flygplatsen har således inte möjlighet att ta emot ytterligare trafik i de för flygresenärerna och flygbolagen mest intressanta tidsintervallen. Detta innebär att det för närvarande endast finns små möjligheter att t.ex. inrätta nya anslutningsförbindelser till den internationella trafiken. Situationen kommer sannolikt mot bakgrund av den nu prognosticerade fortsatta trafikökningen alt förvärras under de kommande åren.

Luftfartsverket har därför projekterat en utbyggnad av Arlanda flygplats med en ny tredje rullbana. Riksdagen har vid ett flertal tillfällen uppmärk­sammat Arlandas viktiga funktion i det svenska transportsystemet och pekat ut en kapacitetsutbyggnad med en tredje rullbana vid Arlanda som den mest prioriterade investeringen i flygplatssystemel. Så skedde senast våren 1990 (prop. 1989/90:100 bil. 8, TU25, rskr. 284).

Som ett led i ansträngningarna att tillförsäkra en miljömässigt accepta­bel utveckling skall numera (se vidare avsnitt 5.3.4) alla större flygplats­projekt prövas av koncessionsnämnden för miljöskydd enligt miljöskydds­lagen. En sådan ansökan för Arlanda flygplats inlämnades till konces­sionsnämnden under våren 1990. Därjämte har regeringen den 6 septem­ber 1990 beslutat att även pröva tillåtligheten av den nya rullbanan enligt naturresurslagen. Beslut väntas i båda fallen fattas under första halvåret 1991. En ny rullbana skulle tidigast kunna tas i bruk under år 1995. Investeringen, som är kostnadsberäknad till ca 2,5 miljarder kronor i dagens penningvärde, avses i likhet med andra investeringar i flygtrafiksy-stemet finansieras helt utanför statsbudgeten.


Prop. 1990/91:87


5.8 Sjöfartsinvesteringar under 1990-talet

Regeringens bedömning:

— Sjöfartens infrastruktur har god kapacitet vilket möjliggör ökade transporter utan stora investeringar.


Skälen för regeringens bedömning:

Sjöfartens infrastruktur består i huvudsak av hamnanläggningar och farle-


107


 


der samt den service som krävs för att utnyttja fariederna. Ansvaret för     Prop. 1990/91: 87 sjöfartens infrastruktur är i princip fördelat mellan staten, som handhar farledssystemet, och kommuner m. fl. som ansvarar för hamnsystemel.

Effektiva sjötransporter är av strategisk betydelse för utrikeshandeln. Sjöfartens infrastruktur är generellt väl utbyggd. Genom denna goda kapa­citet kan sjöfarten klara väsentligt ökade transportuppgifter utan behov av stora nyinvesteringar i infrastrukturen.

Långtidsplaner för investeringar

Beträffande farledssystemet påpekar sjöfartsverket i sin redovisade lång­tidsplan att investeringsnivån under de kommande åren kan förväntas kvarligga på en jämförelsevis låg nivå som i huvudsak avser reinveslering­ar. Under perioden 1991 — 1995 redovisar verket investeringar på mellan 60 och 100 milj. kr. per år. Beträffande farleder och utmärkning gäller det bl.a. nya radarfyrar och ombyggnad av befintliga fyrar för drift med solenergi, samt vissa arbeten i Falsterbo kanal. Bland de farledsprojekt som befinner sig på planeringsstadiet men inte finns med i ovan nämnda plan nämns en breddning av Södertälje kanal och nya alternativa farleder till Luleå resp. vid Rödkobbsfjärden i Stockholms skärgård för färjetrafi­ken. I övrigt avser sjöfartsverkets investeringar till största delen återan-skaffning av fartyg för lotsning, sjöräddning och sjökartläggning. Beträf­fande isbrytning redovisar verket en låg investeringsnivå under perioden 1991 — 1995. Investeringarna avser huvudsakligen utrustning av isbrytar­na med satellilbaserade positionssystem.

Sjöfartsverket har i sin treårsplan tagit upp investeringar i ny teknik för sjökartläggning. Försöksverksamhet som genomförts med kartläggning av sjöbotten med luftburen laser s. k. Laserbathymetri har varit framgångsrik. Enligt uppgift från sjöfartsverket finns långt framskridna planer på att investera ytterligare ca 20 milj. kr. i sjökartläggning med sådan ny teknik. Metoden som i sig representerar ett genombrott för ny teknik är dessutom resursbesparande. Investeringar i fartyg kan t.ex. sparas in.

Investeringarna i hamnväsendet beräknas enligt Svenska Hamnförbun­det under perioden 1991 — 1995 i genomsnitt uppgå till 280 milj. kr. per år. De största projekten avser terminaler och färjelägen avsedda för färjetrafik till kontinenten. I övrigt ingår kajutbyggnader, ut- och ombyggnad av magasinsbyggnader etc. samt investering i lasthanteringsutrustning m. m.

5.9 Post-och teleinvesteringar under 1990-talet

Postverkets investeringar

Postverket skall upprätthålla grundläggande postservice över hela landet med vardaglig och rikstäckande post- och kassaservice.

Postverkets konkurrenssituation skärps. Den högteknologiska utveck­
lingen medger nya metoder för meddelandehantering. Konkurrerande fö­
retag, som inte har några samhällspolitiska åtaganden, verkar numera
      108


 


inom flera av postverkets verksamhetsområden. Denna ulveckling skärper     Prop. 1990/91: 87 behovet av åtgärder för att upprätthålla en hög rikstäckande service.

Strukturåtgärder genomförs för närvarande inom bl.a. affärsområdet Paket i syfte alt stärka lönsamheten för postverkets lättgods. Inom områ­det Bank och Kassa pågår förhandlingar med olika banker om samarbete i syfte att bl.a. stärka intäkterna till postkontoren. Åtgärder för att anpassa kostnaderna for kontorsnätet till de senaste årens intäktsbortfall genom­förs, bl.a. beräknar postverket ha slutfört en datorisering av konlorsnätet och lantbrevbäringen år 1994. Nya utlämningsställen för postpaket prö­vas.

Postverket föreslår i treårsplanen för åren 1992—1994 en höjd investe­ringsnivå från 3 miljarder kronor till ca 7 miljarder kronor under perioden. Investeringarna avser bl. a. effektivisering av kassanätet, utveckling av den internationella posttrafiken samt anpassning till den elektroniska utveck­lingen. Postverkets treårsplan behandlas vidare i affärsverksavsnittet, 6.3 Postverket.

Televerkets investeringar

Staten har ett övergripande ansvar för grundläggande telekommunika­tioner, vilka har preciserats till telefoni. I televerkets ansvar ingår att utveckla och driva en samhällsekonomiskt effektiv infrastruktur baserad på ett sammanhållet telenät inkl. radionät och till behoven anpassade tjän­ster. Telenätet skall byggas ut och utformas så att rätt kvalitet och service kan erbjudas samtliga kunder till konkurrenskraftiga priser. Användarnas be­hov skall styra utbudet av nät- och teletjänster.

Marknadens krav på nya teletjänster växer ständigt. För att tillgodose dessa krav krävs en fortgående modernisering av nätet. Den totala efterfrå-geökningen inom telefoni, data och text beräknas innebära att det totala kapacitetsbehovet i telnätet ökar med ca 10 procent per år under perioden 1992 — 1994. Mycket talar för att moderniseringstakten under 90-talet måste påskyndas jämfört med lidigare bedömningar. Moderniseringen sker i dag genom s.k. evolveringsteknik, vilket innebär alt utbyggnad av AXE görs vid sidan av äldre stationer som inte moderniseras. Den ökande kon­kurrensen för nättjänster leder också till alt televerket söker skapa mer kostnadseffektiva och småskaliga nätlösningar för nätutbyggnad i glesbygd.

Den fortgående utbyggnaden och moderniseringen av telenätet syftar främsl till att upprätthålla rätt kvalitet på ett kostnadseffektivt sätt. Ut­byggnads- och moderniseringstakten bestäms dels av efterfrågeutveckling­en, dels av behovet av att ersätta äldre delar av nätet, som inte uppfyller dagens kvalitetskrav och/eller kräver ett omfattande tekniskt underhåll. All nyanläggning och modernisering i telenätet sker med digital teknik. För närvarande är ca 2 milj. kunder anslutna till digitala AXE-stationer.

Televerket beräknar att investeringarna under 1990-talet i genomsnitt
kommer att uppgå till ca 10 miljarder kronor per år. Större delen av inve­
steringarna är investeringar i det fasta telenätet. Enligt verkets senast pre­
senterade treårsplan kommer televerkskoncernens investeringar under pe­
rioden 1991 — 1994 att uppgå till ca 41 miljarder kronor Härav är ca 25
    109


 


miljarder kronor investeringar i det fasta telenätet. Under denna period Prop. 1990/91:87 investeras vidare bl.a. ca 9 miljarder kronor i telestationer, ca 7 miljarder kronor i lokallinjenät och ca 6 miljarder kronor i mellanortsnät. Dessa investeringar innebär att det i långdistansnätet sker en fortsatt kraftig sats­ning på utbyggnad av ett rikstäckande optofibernät. Samtidigt pågår en a v veckling a v det analoga långdistansnätet som skall vara slutförd senast vid utgången av år 1995. I lokallinjenätet kommer det att byggas fiberoptiska ringnät, framförallt runt storstäderna. 1 utlandsnätet pågåren digitalisering.

Utöver investeringar i det fasta telenätet beräknas stora investeringar i bl. a. mobiltelefonnätet, till vilket kundtillströmningen är kraftig. Under perioden 1991 — 94 beräknar televerket att ca 5 miljarder kronor investeras i mobiltelefonnätet.

Televerket planerar vidare bl.a. att investera i radioanläggningar och i utbyggnad av kabel-TV nät. Vi återkommer senare med våra ställningsta­ganden avseende televerkets investeringar.

5.10 Storstädernas trafiksystem

5.10.1 Inledning

I maj 1988 tillkallade statsrådet och chefen för kommunikationsdeparte­mentet med stöd av regeringens bemyndigande en särskild kommitté med uppdrag att ta fram ett samlat underiag för begränsning av trafikens hälso­och miljöeffekter i storstadsområdena (Dir. 1988:20). Uppdraget utforma­des mot bakgrund av de bedömningar som gjordes i den trafikpolitiska propositionen år 1988 (prop. 1987/88:50 s. 79).

Kommittén antog namnet storstadstrafikkommittén (STORK). Den överiämnade i februari 1990 sitt slutbetänkande (SOU 1990:16) Stor­stadstrafik 5 — ett samlat underiag.

Vi avser nu behandla kommitténs samlade underiag. Det sker dels genom föreliggande proposition, dels i propositionen om en god livsmiljö.

Vi tar också upp förslag från de överenskommelser om trafik och miljö i storstadsregionerna som de s.k. storstadsförhandlarna utarbetat (Dir. 1990:21).

Vi vill också framhålla att flera av storstadstrafikkommitténs många förslag till åtgärder har en anknytning till förslag som redovisas i betänkan­det (SOU 1990:36) Storstadsliv, rika möjligheter — hårda villkor, avgivet av storstadsutredningen. Denna sistnämnda utrednings förslag på trafik­området tar vi därför också upp till behandling. Vi vill också hänvisa till det arbete som utförts av miljöprojekt Göteborg och som redovisas i dess betänkande SOU 1989:32.

En sammanfattning av innehållet i slutbetänkandet Storstadstrafik 5 och
i avsnittet "Bygg ut infrastrukturen" i betänkandet Storstadsliv, rika möj­
ligheter — hårda villkor finns att tillgå på kommunikationsdepartementet,
liksom också en sammanfattning över remissyttrandena över betänkandet
Storstadstrafik 5. En sammanfattning över remissyttrandena över betän­
kandet Storstadsliv, rika möjligheter — hårda villkor, finns att tillgå på
statsrådsberedningen.
                                                                     110


 


överenskommelserna om trafik och miljö som de tre förhandlarna     Prop. 1990/91:87 träflTat för Stockholms-, Göteborgs- resp. Malmöregionerna finns att tillgå på kommunikationsdepartementet.

Kommittéernas beskrivningar av storstadsregionernas trafik- och miljö­problem sammanfattas i det följande.

Biltrafikens expansion har medfört alll större påfrestningar på miljön och allt sämre framkomlighet på vägarna och gatorna i de tre storstadsregio­nerna. Trafiken är den avgjort största källan till miljöstörningar. Värst är luftföroreningarna och de lokalt höga bullernivåerna utmed trafikleder och hårt trafikerade gator.

Till den negativa bilden av trafikförhållandena i storstäderna hör också trafikolyckorna. Antalet trafikolyckor har ökat de senaste åren i Stock­holm, Göteborg och Malmö. Antalet polisrapporterade trafikolyckor per invånare är i Malmö ungefär dubbelt så stort som i Göteborg och Stock­holm.

En annan effekt av den allt tätare biltrafiken är att framkomligheten i trafiken sjunkit i betydande utsträckning. Den genomsnittliga körhastighe-ten för bussarna i Stockholms innerstad är ca 14—16 km/tim. Under högtrafik sjunker genomsnittshastigheten till än lägre farter och är på många sträckor i innerstaden lägre än 10 km/tim. dvs. inte mycket högre än för fotgängare.

Låga hastigheter för busstrafiken leder till ökade kostnader för trafiken saml ger färre resenärer och därmed mindre intäkter till kollektivtrafik­företagen.

Även andra trafikanter i storstadstrafiken drabbas av stora tidsförluster på grund av begränsad framkomlighet. Det gäller bl.a. distributionstrafi­ken som enligt STORK får starkt ökade kostnader till följd av den dåliga framkomligheten.

I en enkätundersökning uppger de åkerier som har fler än tio lastbilar i de tre storstadsregionerna att de varje dag gör en tidsförlust på 0,4 — 2,2 timmar till följd av trafikproblem. Det motsvarar en kostnad på ca 2,2 miljarder kronor varje år. Även om uppskattningen av tidsförlusten skulle innebära en överskattning är kostnaderna för näringslivet betydande om man betänker att de i enkäten ingående företagen endasl svarar för ca en fjärdedel av trafikarbetet med lastbil i innerstäderna.

En bil i kö eller ett fordon som av annan anledning tvingas till ojämn körning med många stopp och starter släpper ut betydligt mer avgaser än en bil med jämn fart. Dessutom medför inbromsningar, stopp och accele­rationer mer buller än om trafiken flyter jämnt. Trängseln i dagens trafik är därför också ett allvarligt miljöproblem.

Storstädernas trafik- och miljöproblem har varit kända under lång tid tillbaka men har förvärrats under senare år. Det har i regel inte funnits några färdiga program för att ta itu med trafikens framkomlighets- och miljöproblem på ett samlat sätt. Det har inte heller överallt funnits någon gemensam inomregional strategi för hur trafiksystemen skall utvecklas i resp. region. Det är viktigt att infrastrukturinvesteringarna står i samklang med den övriga samhällsplaneringen.

Som STORK och Storstadsulredningen påpekat fordras ett samordnat    111


 


agerande från såväl berörda kommuner som landsting, länsstyrelser och övriga statliga myndigheter.

En uppenbar svårighet, som medborgarna i allmänhet har uppmärksam­mat, är att samarbetet inom regionerna i många avseenden går trögt. En stor mängd olika kommunala, landstingskommunala, statliga och andra organ och grupper företräder sina särskilda intressen. Detta försvårar förutsättningarna för helhetslösningar.


Prop. 1990/91:87


5.10.2 Utveckling av trafiken och miljön i storstadsområdena

Regeringens bedömningar:

Särskilda åtgärder skall vidtas mot miljö- och framkomlighets­problemen i storstadsområdena.

Näringslivets utveckling skall stimuleras genom förbättrade tra­fiksystem.

Bostads- och arbetsmarknaderna skall stimuleras och vidgas ge­nom en förbättrad trafikförsörjning.

Åtgärder i storstädernas trafiksystem är av stor betydelse för mil­jösituationen och för tillväxten i hela landet.

Kommittéernas bedömningar: Överensstämmer med regeringens bedöm­ningar.

Remissinstanserna: Det övergripande målet om att luftföroreningarna, bullerstörningarna och trängselproblemen skall minska tillstyrks i allt vä­sentligt av remissinstanserna. Man tillstyrker också att insatserna behöver samordnas på ett bättre sätt.


Bakgrund och skälen till regeringens bedömningar:

Målen för trafiken och miljön i storstadsområdena bör ses dels mot bak­grund av de nationella mål som gäller för närings- och trafikpolitiken i stort, dels med hänsyn till den strategi för ett miljöanpassat transportsy­stem som vi behandlar i propositionen om en god livsmiljö.

De riktlinjer som där läggs fast för miljöarbetet inom transportsektorn är;

Hälsofarliga effekter bör begränsas kraftigt.

Skadliga effekter på miljön, typ försurning bör undanröjas till år 2010.

Trafikens bidrag till klimatpåverkan skall begränsas i enlighet med den strategi för minskad klimatpåverkan som presenteras i propositionen om en god livsmiljö.

För storstadstrafikens del vill vi tillägga ytterligare två mål, nämligen

att minska trafikens trängselproblem samt

att befrämja en livskraftig näringslivsutveckling.

Trängseln medför inte bara allvariiga hälso- och miljöproblem, utan är också, som vi tidigare nämnt, ett kostsamt framkomlighetsproblem för näringslivet och för regionernas invånare.


12


 


Dessa merkostnader är något som i allt större utsträckning lägger häm-     Prop. 1990/91: 87 sko på regionernas utveckling. Detta är allvarligt med hänsyn till den struktur som näringslivet i storstadsregionerna fått med dess vitala bety­delse för svensk ekonomi i sin helhet.

Sedan år 1950 har Sveriges ekonomi omvandlats från en varuproduce­rande till en allt mer tjänsteproducerande ekonomi. I framtiden förväntas informationshantering och kunskapsintensiva verksamheter öka, bl.a. i form av en växande uppdragssektor. Samtidigt sker en fortsatt omstruktu­rering inom industrin som yttrar sig i att andelen personer som sysslar med informationshantering i företagen växer.

Denna omvandling är en viktig faktor för urbaniseringsprocessen i all­mänhet och för storstädernas utveckling i synnerhet. Alla tre storstadsom­rådena har en viktig roll i den nationella ekonomin. De är centra för utveckling av kunskaper och ny teknik, inle minst inom den strategiskt betydelsefulla företagsinriktade tjänstesektorn.

Regionerna är också utomordentligt betydelsefulla som transportcentra för landet som helhet. Det gäller inte minst för näringslivets och handelns godstransporter. Nästan all färjetrafik med utlandet är således baserad på hamnar i de tre regionerna. Tidhållningen och regulariteten hos land­transporterna av export- och importvaror till och från hamnarna är i hög grad beroende av kvalitén hos trafiksystemen i de tre regionerna. Det är ett nationellt intresse att denna transportstandard kan förbättras.

Som storstadsutredningen visar hotas emellertid alla tre regionerna av stagnation. Bostäder och arbetsplatser har spritts från de ursprungliga stadskärnorna allt längre ut i omgivande kommuner utan att transportsy­stemen förbättrats. Restiderna är för många invånare i framför allt Stock­holmsregionen orimligt långa. Störningar i handelns och industrins distri­butionstrafik är vanliga. Göteborgsregionen är sårbar genom sitt stora beroende av Volvo och SKF. En industriell förnyelse behövs därför i regionen. I Malmö kan förutses även fortsättningsvis en fortsalt avveck­ling av mogna industribranscher samt låg förnyelsetakt inom näringslivet i övrigt. Med en fast förbindelse över Öresund förbättras emellertid situa­tionen för Malmöregionen. Detla förutsätter dock en väsentligt förbättrad samhällsplanering i regionen, inte minst för att man skall kunna nyttiggöra sig av effekterna av Öresundsförbindelserna.

Utvecklade trafikstrukturer i storstadsområdena är nödvändiga av mil­jöskäl. Förutsättningar bör skapas för att fler arbetsresor och godstranspor­ter skall kunna utföras av mindre miljöstörande transportmedel. Nya för­bindelser medför kortare transportsträckor och därmed minskad energiåt­gång och miljöpåverkan.

En annan utgångspunkt för de insatser som nu bör vidtas för att stärka infrastrukturen skall vara att förbättra näringslivets konkurrenskraft, un­derlätta strävandena att skapa ett väl fungerande trafiksystem och bidra till en bättre miljö.

Vi delar storstadsutredningens uppfattning att i alla tre storstadsregi­
onerna behöver en framtida näringslivsutveckling stimuleras genom för­
bättrade trafiksystem. Investeringar i infrastrukturen är nödvändiga för att
landet skall kunna behålla sin struktur med tre storstäder och vidmakthål-
113

8   Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 87


la den strategiska rollen för export- och importfunktioner och andra inter-     Prop. 1990/91:87 nationella kontakter.

Bättre spårbundna kommunikationer inom Storstockholm och Mälar­dalen bör kunna vidga bostads- och arbetsmarknaden i denna region. Fler arbetsplatser skall kunna nås av den yrkesverksamma befolkningen och personalrekryteringen för näringslivet bör därmed kunna underiättas. En väsentlig effekt från miljösynpunkt uppnås om behovet av bilresor kan minska. Förbindelserna genom Stockholmsområdet behöver förbättras för att man skall kunna undvika transportförseningar också för näringslivet i Mellansverige och norra Sverige.

En ökad differentiering och förnyelse av näringslivet i Göteborgsområ­det underiättas av ett utbyggt inomregionalt trafiksystem och framför allt av bättre kommunikationer med landet i övrigt och med utlandet.

Göteborgaren för hela landet viktig exporthamn. Landförbindelserna till och från Göteborg måste därför ha en sådan kvalitet att transportflödena kan ske på ett säkert och eff"ektivt sätt.

I Sydsverige kan bättre kommunikationer ge friare förutsättningar för arbete, boende och lokalisering av verksamheter inom en vidare region än enbart Malmöområdet. Bättre förbindelser till och från utlandet är ett nationellt intresse för hela Sverige.

Som vi tidigare nämnt har det för storstadsregionerna inte funnits några färdiga program för att genomföra olika trafikprojekt och inte heller någon gemensam inomregional strategi för hur trafiksystemen skall utvecklas i resp. storstadsområde. För att detta skall kunna åstadkommas fordras ett samordnat agerande från såväl berörda kommuner som landsting, länssty­relser och andra statliga verk och myndigheter.

Långsiktiga överenskommelser ger erfarenhetsmässigt stabilitet och läg­ger grunden till en för samtliga parter god utveckling.

Detta är bakgrunden till regeringens beslut i april 1990 att tillkalla tre förhandlare — en för Stockholmsregionen, en för Göteborgsregionen och en för Malmöregionen - med uppdrag att med berörda parter söka utarbeta överenskommelser som skall syfta till att i resp. region förbättra trafikförsörjningen och minska miljöproblemen från trafiken. Sådana överenskommelser har nu utarbetats och överlämnats till regeringen.

Regeringen vill avslutningsvis i detla avsnitt framhålla att vissa av de olika utbyggnadsprojekt som omnämns i överenskommelserna inte i detalj har studerats vad gäller sträckningar och utformning. Det förutsätts att dessa frågor närmare bereds på sedvanligt sätt inom ramen för den lokala och regionala planeringen.

114


 


5.10.3 Överväganden med anledning av överenskommelserna A. Gemensamma frågor som väckts i överenskommelserna


Prop. 1990/91:87


Regeringens bedömningar och förslag:

Kommunerna skall kunna meddela föreskrifter för fordonstrafik när det behövs med hänsyn till miljön.

Avgifter på väg- och gatutrafiken är en avgörande förutsättning för ett genomförande av överenskommelserna i Stockholms- och Göteborgsregionerna.

En lagstiftning skall utarbetas för att möjliggöra att avgifter på väg- och gatutrafiken kan införas.

Transportforskningsberedninigen ges ökade resurser för att delta i försöksområdet i Västsverige i syfte att vidareutveckla ny tekno­logi inom vägtrafikområdet.

Vägverket får i uppdrag att utarbeta ett elektroniskt betalsystem för avgiftsupptagning.

De förslag till fri trafikeringsrätt på stomjärnvägarna som anges i överenskommelserna skall behandlas i den utredning om fri kon­kurrens på järnvägsnätet som föreslagits i årets budgetproposi­tion.


Bakgrund och skälen till regeringens bedömningar och förslag:

I överenskommelserna för Stockholms- och Göteborgsregionerna föreslås all kommunerna skall kunna meddela föreskrifter med förbud Jör fordons-trafikmed störande emissioner på vissa gator och vägar. Genom en ny sträckning av väg E6 öster om Göteborg skapas, tillsammans med den föreslagna förstärkningen av ringleden i övrigt, en s.k. miljözon innanför ringleden. 1 denna zon skall kollektivtrafiken prioriteras och väginveste­ringarna begränsas. Kommunerna skall kunna meddela restriktioner eller förbud för miljöslörande fordonstrafik i hela området eller på vissa vägar och gator samt för olika slag av fordon.

De i överenskommelserna redovisade önskemålen om förbud mot visst slag av trafik torde till väsentlig del bli tillgodosedda genom ett förslag om trafikbegränsning som vi lämnar i propositionen om en god livsmiljö. Förslaget innebär att kommunerna skall få möjligheter att genom lokala trafikföreskrifter enligt vägtrafikkungörelsen (1972:603) begränsa den tunga dieseldrivna trafiken i miljökänsliga delar av stadskärnorna.

I överenskommelsen för Stockholmsregionen anges också alt ett system med avgifter på väg- och gatutrafiken skall införas. Sådana avgifter är av två slag. Det ena slaget — här benämnt vägavgifter — tas ut av trafikanter på Ringen och Yttre tvärleden. Dessa trafikleder finansieras helt genom influtna avgiftsmedel. Det andra slaget — här benämnt bilavgifter — tas ut av trafikanter för in- och utpassering till och från ett visst område. Syftet med bilavgifterna är enligt överenskommelsen att man tillsammans med övriga åtgärder skall uppnå önskvärd minskning av biltrafiken i innersta­den och möjliggöra en styrning av trafiken till trafiklederna. Därutöver skall influtna medel användas som ett bidrag till finansiering av överens-


115


 


kommelsen. Slutliga ställningstaganden till bilavgifterna avses ske år 1992.     Prop. 1990/91:87 Även för Göteborgsregionen innebär överenskommelsen att såväl väg-som bilavgifter skall införas och användas som ett bidrag till finansiering av överenskommelsen. Därigenom kommer angelägna investeringar i väg­nätet att kunna genomföras.

För såväl Stockholms- som Göteborgsregionerna är det uppenbart att
avgifter på väg- och gatutrafiken är en avgörande förutsättning för de
investeringar som överenskommits. Utan sådana avgifter kan inte nya E6      \
byggas ut i Göteborg, vilket skulle innebära fortsatt låg framkomlighet i
regionen och fortsatt miljöstörande trafik. Motsvarande gäller för Stock-
          '

holmsregionen.

I Stockholmsöverenskommelsen anges att de stora vägprojekten måste finansieras med avgifter på biltrafiken. I Göteborgsöverenskommelsen uttalas att kommunerna är beredda att införa avgifter på väg- och gatutra­fiken. Detta skall ske i samband med att nya väg E6 öster om stadskärnan börjar byggas. Det anges också att användandet av avgifter bygger på ett antal bestämda förutsättningar. Ett enkelt elektroniskt system bör enligt överenskommelsen användas för smidigare trafik och bättre övervakning. Avgifterna måste knytas till bestämda objekt. Eventuell avgift för "rund­fart" sätts lägre än för infart, och samtliga avgifter skall kunna varieras efter tidpunkt.

Sådana avgiftssystem kräver lagstöd. Regeringen avser därför att utarbe­ta förslag till lagstiftning som möjliggör att ett system med avgifter på väg-och gatutrafiken kan införas för vardera Stockholms- och Göteborgsregio­nerna. Med hänsyn till den enkelhet som eftersträvas i avgiftsupptagning­en kan lagstiftningsarbetet bedömas bli relativt okomplicerat.

En fråga som behöver behandlas är regleringen av vem som skall besluta om hur de influtna medlen skall få användas. Denna fråga återkommer vi till vid ett senare tillfälle.

I fråga om bilavgifterna gör regeringen följande bedömning. Avgifterna har helt eller delvis skattekaraktär. Det innebär alt särskilda krav måste ställas på den lagstiftning som skall möjliggöra uttag av bilavgifterna. Bl. a. måste uppbörds- och beskattningsförfarande lösas på etl tekniskt tillfreds­ställande sätt och så att god rättssäkerhet kan upprätthållas. Regeringen avser att senare återkomma med förslag till lagstiftning.

En alldeles bestämd förutsättning för att avgifter på väg- och gatutrafi­ken skall kunna få införas är enligt överenskommelserna ett elektroniskt system för avgiftsupptagning. Ett manuellt system uppfyller inte de krav på enkelhet och rättssäkerhet som ett betalsystem skall tillgodose. I såväl Stockholms- som Göleborgsöverenskommelsen framhålls att staten bör stödja ett tekniskt utvecklingsarbete.

Regeringen ansluter sig till den bedömningen och vill då hänvisa till att det redan pågår utveckling av ny teknologi inom vägtrafikområdet.

Transportforskningsberedningen (TFB) finansierar således svenska fors­kares medverkan i europeiska samarbetsprojekt rörande informationstek­nologins utnyttjande i vägtrafiken. För närvarande bidrar TFB med ca 5 miljoner per år. Främst rör det sig om EG-projektet Drive. TFB har av

116


 


regeringen fått ett samordningsansvar när det gäller projekt med denna     Prop. 1990/91:87 inriktning.

Nästa etapp av Drive kommer i hög grad all inriktas mot fältförsök. Sådana försök kommer att ske i "Försöksområde Västsverige". Försöks­områdets koncept och tidiga start ger ett internationellt försprång. Det kan därför få stor betydelse för att utveckla ny teknik i vägtrafiken.

Vägverket har det operativa ansvaret för försöksområdet medan TFB har huvudansvaret för att utforma den långsiktiga strategin för använd­ningen av modern informationsteknologi i vägtrafiken. TFB har startat ett större projekt som avser att utvärdera olika möjliga tillämpningar. Den metodik som las fram har också förutsättningar att bli tongivande för utvärderingen även av övriga europeiska försöksområden. I försöksområ­det har också inletts en förstudie rörande utveckling av tekniska system för automatisk avgiftsupptagning i vägtrafiken.

I tidigare avsnitt har påtalats behovet att kunna utnyttja andra finan­sieringskällor än de traditionella för att kunna tillgodose behovel av inves­teringar i vägar och kollektivtrafikanläggningar. En sådan möjlighet är upptagning av vägavgifter från trafikanterna.

Genom ett system för vägavgifter — ett s. k. roadpricingsystem — kan trafikströmmarna också påverkas för att uppnå önskvärda systemeffekter, såsom effektivare utnyttjande av väg- och kollektivtrafiksystemen, ökad trafiksäkerhet, miljöförbättringar inom t.ex. stadscentra etc.

Vid avgiftsbeläggning av vägar och gator är den tekniska och admini­strativa utformningen av avgiftssystemen en viktig fråga. Utformningen av avgiftssystem har bl. a. behandlats av Vägavgiftsulredningen (vägverket 1989), Storstadstrafikkommitténs betänkande Storstadslrafik 3 — Bilav­gifter (SOU 1989:43) och i betänkandet Finansiering av vägar och järnvä­gar (SOU 1990:86). I internationella samarbetsprojekt prövas avgiftssy­stem vad gäller tillämpningen av ny teknik i trafiksystemen. Det gäller särskilt EGs program DRIVE som har sin tyngdpunkt på infrastruktur/tra­fiksystem.

Avgiftssystemen kräver en rationell hantering av avgiftsuttag och möj­ligheter till kontroll av att trafikanterna betalar. Viktiga aspekter på av­giftssystemen är systemkostnader och inlegriletsskydd. Del är vidare nöd­vändigt att kunna differentiera avgifterna på olika sätt, t. ex. vid olika tider på dygnet, på olika vägsträckor eller för olika fordonskategorier. Pågående teknisk utveckling av mikroelektronik, sensorer saml radio- och telekom­munikation för tillämpning i vägtrafik syftar till att kunna tillgodose högt ställda krav på avgiftssystem.

Projekten i nästa etapp av Drive kommer att få tonvikten lagd på fältförsök och demonstration. Då den tekniska utvecklingen öppnar helt nya möjligheter att förbättra vägtrafiksystemet, är det viktigt att på ett tidigt stadium lära känna teknikens förmåga och begränsning. Först då kan man ange en meningsfull långsiktig strategi för teknikens implementering. För att TFB skall kunna spela en aktiv roll i detta sammanhang måste TFB också förfoga över nödvändiga medel.

Regeringen avser att senare omdisponera medel så att TFB kan dispone­
ra ytterligare 3 milj. kr. för att förstärka arbetet kring informationsteknolo-
       117


 


gins utnyttjande i vägtrafiken. Del fortsatta engagemanget i DRIVE har stor betydelse för att vägtrafiksystemet skall kunna effektiviseras. Det handlar inte minst om att i praktiken tillämpa ny teknologi för att göra vägtrafiken mer säker och miljövänlig. Samtidigt kan väghållarna med den nya teknologin ges bättre förutsättningar att motsvara trafikanternas och samhällets krav.

Regeringen avser därför att uppdra åt vägverket att utforma etl i ett längre tidsperspektiv hållbart förslag till kravspecifikation för avgiftssy­stem för väg- och gatutrafik i storstadsområdena och för de övriga delar av vägnätet där avgiftssupptagning kan aktualiseras. Utredningsuppdraget skall fullgöras i samråd med berörda myndigheter, varvid bl. a. skall beaktas vad här anförts om de särskilda krav som måste ställas på en lagstiftning om avgifter på väg- och gatutrafiken.

En för regionerna gemensam fråga som berörts i förhandlingsarbetet är trafikhuvudmännens möjligheter att sluta avtal om trafikering på stomjärnvägarna med s. k. regionaltåg.

Trafikeringen på dessa järnvägar är nu i princip förbehållen SJ. Frågan tas upp i årets budgetproposition. I bilaga 8 anmäler föredragande departe­mentschefen att han avser att föreslå regeringen att ge SJ, banverket, transportrådet. Svenska Lokaltrafikföreningen (SLTF) och statens pris-och konkurrensverk (SPK) i uppdrag att redovisa konsekvenserna av och förutsättningarna för fri konkurrens på järnvägsnätet. En sådan fri trafike­ringsrätt även på stomjärnvägarna skulle kunna träda i kraft fr. o. m. den 1 juli 1993. Önskemålen i överenskommelserna skulle därmed på denna punkt kunna bli tillgodosedda.


Prop. 1990/91:87


B. Stockholmsregionen

Regeringens bedömningar och förslag:

Överenskommelsens samlade program med moderniseringar och kapacitetsförstärkning av kollektivtrafiken och utbyggnad av vägtrafiksystemet är ett stort steg framåt i regionens utveckling.

Samarbetet om förbättrad kollektivtrafik i Mälardalen bör vi­dareutvecklas.

Överenskommelsen bygger på, att regionala investeringsmedel skall ställas till förfogande av Stockholms läns landsting och genom avgifter på väg- och gatutrafiken. Härtill kommer finansi­ering genom vägverket och banverket.

Finansieringen för statens del av trafikinvesteringar i Stock­holmsregionen skall ytterligare beredas av delegationen för in­frastrukturinvesteringar. Utgångspunkten för delegationen skall vara att högst 3 500 milj. kr. skall kunna disponeras för regionen, med beaktande av den delfinansiering som i överenskommelsen anges ske med landstingskommunala medel, med avgifter på väg-och gatutrafiken samt med medel från vägverket och banverket.


 


Skälen till regeringens bedömningar och förslag:                  Prop. 1990/91:87

Bakgrund

Socialdemokraterna, Moderaterna och Folkpartiet Liberalerna i Stock­holms stad och län har träffat en överenskommelse om samordnade åtgär­der för att förbättra miljön, öka tillgängligheten och skapa bättre förutsätt­ningar för utveckling av Stockholmsregionen. Överenskommelsen avser perioden 1991-2005.

Kompletterande avtal och planering krävs för fullt genomförande av de i uppgörelsen medtagna investeringsprojekten. Parterna har till en kom­mande förhandling, som skall äga rum år 1992, skjutit det slutliga ställnings-tagandel vad avser byggandet av dels Österleden som utgör en av länkarna i Ringen, dels Västerleden, som ingår i den Yttre tvärieden. Parterna har också skjutit upp beslut till år 1992 om de övriga avgifter på biltrafiken som kan komma att krävas för att uppnå önskvärd minskning av biltrafiken i innerstaden och styra trafiken till kringfartslederna saml vissa finansierings­frågor. En uppföljning av avtalets genomförande skall ske år 1996.

Överenskommelsen omfattar utbyggnader av trafikens infrastruktur av­seende:

—       Järnväg:

Nya spår Stockholm C-Årsta (Getingmidjan), kostnad 1000 milj. kr., dubbelspår Kallhäll-Kungsängen, kostnad 1 600 milj. kr. samt dubbelspår Älvsjö-Västerhaninge och banförbättring Västerhaninge-Nynäshamn, kostnad 800 milj.kr.

—       Regional tågtrafik:

Trafikhuvudmännen i Stockholms, Uppsala, Västmanlands och Söder­manlands län utreder genom ett gemensamt bolag möjligheterna att etablera en gemensam huvudman för regional tågtrafik i Stockholm-Mälardalen.

—       Tunnelbanan:

Upprustning av befintligt system, kostnad 6000 milj.kr. Utbyggnad av ny sträcka Hjulsta-Barkaby, kostnad 160 milj.kr. samt Mörby-Dalkarls-ängen, kostnad 600 milj. kr.

—       Snabbspårväg:

Ny bana Gullmarsplan-Älvsjö-Liljeholmen-Alvik, kostnad 1 300 milj. kr. Förlängning vid exploatering av nya bebyggelseområden Gullmars-plan-Slussen, kostnad 500 milj.kr., samt Alvik-Bromma och vidare, kostnad ca 1 500 milj.kr.

—       Stomnät för kollektivtrafik i Stockhoms innerstad:

Prioriterat gatuulrymme och företräde vid trafiksignaler, kostnad 350 milj. kr. Miljövänliga fordon, kostnad 300 milj. kr.

—       Infartsparkering:

Vid knutpunkter i kollektivtrafiksystemet, kostnad 200 milj. kr.

—       Förbättrad gatumiljö och minskat trafikbuller:

I city prioritet för gående, kollektivtrafik och distributionstrafik, mins­kad genomfartslrafik i bostads- och centrumområden, bullerskydd. Kostnad 850 milj. kr.

—       Avgifter på väg och gatutrafiken;

På Ringen och Västerieden. Etl integrerat avgiftssystem prövas år 1992.  119


 


- Kringfartsleder;                                                           Prop. 1990/91:87

Ringled runt Stockholms innerstad med anslutningar från söder, kost­nad 7 350 milj.kr. samt en yttre tväried från Norrtälje till Haninge inkl. en förbindelse över Saltsjö-Mälarsnittet väster om Stockholm, kostnad 7 200 milj. kr.

Överenskommelsen innebär investeringar i kollektivtrafiksystemet om totalt 14 340 milj.kr. och i trafikleder om totalt 13 900 milj.kr. Investe­ringar i trafikleder förutsätts finansierade genom avgifter på biltrafiken. Kollektivtrafikprojekten förutsätts finansierade enligt följande

infrastrukturfonden                                    3 500 milj. kr.

banverket                                                1 800 milj. kr.

anslag till länstrafikanläggningar (LTA)             690 milj. kr.

Stockholms läns landsting                             4815 milj.kr.

Summa                                                      10805 milj.kr.

Finansiering av projekt om sammanlagt ca 4000 milj.kr. beslutas först år 1992.

Vägverket är berett att svara för finansiering, utbyggnad och drift av en ringled runt Stockholm och Yttre tvärleden (Stockholmsledema). För ut­byggnad av kringfartslederna avser vägverket bilda ett särskilt bolag. Ut­byggnaden finansieras med lån varvid behovet av statlig garanti får närma­re prövas. Intäkterna från bilavgifter används till att betala räntor och att amortera lån. För byggande och drift av Stockholmslederna avser vägver­ket bilda ett separat bolag. Vägverket har i bilaga till överenskommelsen angivit förutsättningarna i form av lokala och regionala beslut om bl.a. planläggning, markupplåtelser m. m.

För det fall att 1992 års beslut om bl. a. avgifter för att undvika genom­fartstrafik i Stockholms innerstad och för att styra trafiken till ringleden och tvärleden omöjliggör en tillfredsställande finansiering av dessa genom avgifter, skall Stockholms stad och Nacka kommun ersätta vägverket för de kostnader för utredning och detaljplanering m.m. som verket haft i syfte att förbereda utbyggnaden av Ringen.

Banverket är berett att svara för utbyggnad av järnvägsnätet i Stock­holmsregionen enligt angiven tids- och finansieringsplan. Banverket kon­staterar att en ökad turtäthet på pendeltågen till 15-minutersintervall på sträckan Stockholm-Märsta inte är möjlig om inte banan på långa avsnitt byggs ut från två till fyra spår. Banverkets åtaganden gäller under förutsätt­ning att investeringsmedel förskotteras av annan än banverket, att kom­muner och regionala organ verkar för erforderliga planbeslut m.m. samt att överenskommelser träffas mellan banverket och berörda kommuner om genomförandet av järnvägsanläggningarna. Överenskommelser måste också träffas med den part som förfogar över de regionala medlen.

Stockholms läns landsting förutsätts investera 4,8 miljarder kronor, varav merparten i tunnelbanans upprustning.

Statlig finansieringsmedverkan förutsätts via banverkets anslag till stomjärnvägar och genom ovan nämnda förskottering av medel från fon­den för infrastrukturinvesteringar. Vidare skall statliga investeringsramar, ursprungligen planerade för vägprojekt, kunna överföras för finansiering


 


av investeringar i kollektivtrafiken. Det gäller projekt som genom överens-     Prop. 1990/91:87 kommelsen skall kunna finansieras med avgifter på väg- och gatutrafiken.

Regeringen

Konsekvenserna för miljön, trafiken och regionens utveckling har belysts i ett antal underlagsrapporter, förtecknade i överenskommelsen. Dessa finns tillgängliga på kommunikationsdepartementet. Vi gör följande bedömning av effekterna för Stockholmsregionen.

Om alla åtgärder genomförs kan stora trafikflöden flyttas till kringfarts­lederna. I innerstaden kan trafiken minska med 35-40 procent. Det innebär en mycket stor miljöförbättring. Miljövänliga fordon skall trafikera gatunä­tet i Stockholms innerstad.

Överenskomna utbyggnader av kollektivtrafiken ger möjligheter till ökad turtäthet, kortare restider och nya förbindelser. Kollektivtrafikför­sörjningen till befintliga och nya bebyggelseområden förbättras. Om Öster-och Västerlederna genomförs skapas nya passager över Saltjö-Mälarsnittet som avlastar Essingeleden och innerstaden. Regeringen vill framhålla att särskild vikt bör läggas vid lokaliseringen av dessa leder så att naturin­trånget kan begränsas.

Andra effekter är att restiderna för både kollektivtrafiken och biltrafiken kan förväntas minska samtidigt som andelen kollektivtrafikresenärer ökar. Investeringar i vägsystemet medför att näringslivets transporter effektivi­seras och att tillgängligheten till godsterminaler och hamnar förbättras.

Arbetskraftsutbudet kan förväntas öka genom att fler kan förvärsarbeta när resstandarden förbättras. På lång sikt kan betydande struktur- och utvecklingseffekter förväntas till följd av trafikinvesteringarna. Hushållen kan söka bostad och företagen lokaliseras i fler delar av regionen när resmöjligheterna förbättras. Utvecklingsförutsättningarna blir mer jämli­ka i regionens olika delar. Förbättrade inom- och mellanregionala trafiksy­stem stärker näringslivets konkurrenskraft och ökar förutsättningarna för fortsatt förnyelse. Integrationen mellan Stockholmsområdet och övriga delar av Mälardalen underiättas.

De åtgärder som ger de största förbättringarna för miljön och tillgänglig­heten är enligt överenskommelsen en kombination av avgifter på väg- och gatutrafiken och utbyggda kringfartsleder. De åtgärder som ger störst effekter för regionens utveckling är om flaskhalsar kan elimineras och bättre förbindelser åstadkommas i regionens ytterområden, t. ex. genom Yttre tvärleden inkl. Västerieden.

Regeringen ser med tillfredsställelse på att det genom den träffade över­
enskommelsen nu finns politisk majoritet i Stockholmsregionen om ett
samlat handlingsprogram för utvecklingen av regionens kollektivtrafiksy-
siem. Projekten är konkretiserade. Finansieringen av vissa projekt avsedda
att förverkligas under senare delen av 1990-talet och senare är dock inte löst.
Det har för närvarande inte heller visat sig möjligt att uppnå en fullständig
överenskommelse om hur vägtrafiksystemet skall utvecklas. Parterna är
dock överens om att fortsatt projekterings- och planeringsarbete skall be­
drivas skyndsamt med sikte på att Ringen och Yttre tvärieden skall kunna
121


 


vara färdiga år 1998, resp. år 2005 samt att återstående frågor skall beslutas genom ett kompletterande avtal år 1992.

Regeringen har i årets finansplan (prop. 1990/91:100) förklarat sig be­redd att inom ramen för infrastrukturfonden avsätta totalt 5,5 miljarder kronor till delfinansiering av överenskomna åtgärder i storstäderna. En utgångspunkt för förhandlingarna i Stockholmsregionen har varit att 3,5 miljarder kronor kan disponeras för denna region. Regeringen anser att en upprustning och utveckling av kollektivtrafiken i Stockholmsregionen är angelägen. 3,5 miljarder kronor ur fonden för infrastrukturinvesteringar bör därför reserveras för fullföljande av de i överenskommelserna angivna kollektivtrafikprojekten i Stockholmsregionen, med beaktande dels av den delfinansiering som i överenskommelsen anges ske med landstingskom­munala medel och med avgifter på väg- och gatutrafiken, dels av det kompletterande avtal som förutsätts träffas. En förutsättning för en full­ständig överenskommelse är således att parterna år 1992 fullföljer för­handlingarna avseende kringfartsleder, avgifter på väg och gatutrafiken m.m.


Prop. 1990/91:87


C. Göteborgsregionen

Regeringens bedömningar och förslag:

För regionens framtida utveckling blir det av stor betydelse att bred enighet nåtts om ett regionalt handlingsprogram som inne­bär att kollektivtrafiksystemet i och till regioncentrum stärks och prioriteras, att en ringled byggs ut, att särskilda miljöskyddsin­satser vidtas med en miljözon innanför ringleden och att den regionala tågtrafiken byggs ut.

Samarbetet om regionaltågstrafiken i Västsverige bör vidare­utvecklas.

Av stor vikt är att enighet finns i överenskommelsen om grund­läggande förutsättningar för ett bilavgiftssystem.

Överenskommelsen bygger på att kommunala investeringsmedel skall ställas till förfogande och att avgifter på väg- och gatutrafi­ken införs.

Finansieringen för statens del av trafikinvesteringar i Göteborgs­regionen skall ytterligare beredas av delegationen för infrastruk­turinvesteringar. Utgångspunkten för delegationen skall vara att högst 1 300 milj. kr. skall kunna disponeras för regionen, med beaktande av den delfinansiering som i överenskommelsen anges ske med ordinarie statliga anslag, med kommunala medel och med avgifter på väg- och gatutrafiken.


Skälen för regeringens bedömningar och förslag:

Bakgrund

Kommunema Göteborg, Härryda, Partille, Mölndal, Öckerö, Kungälv, Ale, Lerum och Kungsbacka samt staten genom förhandlingsmannen har


122


 


träffat en principöverenskommelse om insatser för trafik och miljö i Göte-     Prop. 1990/91:87 borgsregionen. Överenskommelsen gäller åtgärder den närmaste I O-årspe­rioden, med inriktning för tiden därefter. Våren 1995 skall nya överlägg­ningar tas upp angående hur överenskommelsen genomförts.

Överenskommelsen skall ligga till grund för utvecklingen av det regiona­la trafiksystemet, både vad gäller utbyggnaden av vägar och kollektivtra­fikanläggningar och vad gäller regiontrafikens organisation och finansi­ering. Den skall därmed också ligga till grund för upprättande av banver­kets, vägverkets och länsstyrelsernas investeringsplaner. Göteborgsregio­nens kommunalförbund skall ha samordningsansvar för kommunernas planläggning och också ansvara för vissa gemensamma utredningsuppgif­ter i anslutning till överenskomna åtgärder. Kommunerna i regionen är överens om att den långsiktiga inriktningen bör vara att regionala politiska beslut inom trafikförsörjningsområdet skall samlas till ett enda regionalt organ.

Överenskommelsen omfattar utbyggnader av trafikens infrastruktur av­seende:

— Kollektivtrafiksystemet i Göteborg;

Upprustning och utbyggnad av spårvägen, nytt system för trafikstyr­ning, förbättrade bytesterminaler. Kostnaden bedöms till ca I 700 milj. kr.

Infartsparkeringar och busskörfalt: Kostnaden bedöms till ca 400 milj. kr.

Järnvägen;

Dubbelspår Kungsbacka-Varberg (Västkustbanan), förbättring av Berg­slagsbanan, Boråsbanan och Bohusbanan, ny järnvägsbro till Hisingen. Kostnaden bedöms till ca 2230 milj. kr.

—    Utbyggnad av ny väg E6 öster om Göteborg och förstärkning av ringle­
den i övrigt;

Kringfartsled och förbifart (väsentlig del i tunnel). Kostnaden bedöms till 4600 milj.kr.

Förläggning av Götaleden och Bräckeleden i tunnel: Tunnelförläggning. Kostnaden bedöms till 1 300 milj. kr.

Godsterminaler;

Utflyttning av godsterminaler från centra/a Göteborg. Överenskommelsen innebär vidare insatser i syfte att utveckla:

—       Regionaltåg i Västsverige:

Mellan Göteborg och Uddevalla, Göteborg och Trollhättan-Väners­borg, Göteborg och Borås samt mellan Göteborg och Varberg. Trafik­huvudmännen i Älvsborgs, Hallands och Göteborgs och Bohus län samt Göteborgsregionens Lokaltrafik AB har åtagit sig att under år 1991 upprätta en överenskommelse om utveckling av tågtrafiken och investe­ringar i infrastrukturen.

—       Bilavgifter;

Införs i samband med att nya E6 börjar byggas.

—       Miljözon innanför ringleden;

Kollektivtrafik prioriteras och väginvesteringar begränsas. Kommuner-

123


 


na skall kunna utfärda restriktioner för eller förbud mot miljöstörande     Prop. 1990/91:87

fordon. Åtgärder för minskad störning i bostadsområden.

— Miljövänlig trafik:

Utvecklingsprojekt för spårväg, miljövänliga fordon, godstrafik m.m.

Samarbete mellan Göteborgs kommun och ABB, Volvo och Vattenfall.

Överenskommelse har träffats mellan Göteborgs kommun och Statens Järnvägar om att utreda markanvändning och verksamhet i Gullbergsvass-området, där bl.a. centralstationen och två stora godsterminaler ligger. Utflyttning av godsterminalerna skulle tillsammans med utbyggnad av ringleden ge förutsättningar att leda den tunga och störande trafiken utanför stadens centrala delar.

Överenskomna investeringar uppskattas till sammanlagt drygt 10 mil­jarder kronor, varav 4,4 miljarder kronor till kollektivtrafik och 5,9 miljar­der kronor till vägar. Finansiering redovisas för projekt motsvarande knappt 5 miljarder kronor, varav 2,1 miljarder kronor till kollektivtrafik och 2,7 miljarder kronor till vägtrafik, huvudsakligen genom avgifter på väg- och gatutrafiken som tas upp under perioden 1994 — 2000.

Kommunerna har åtagit sig att avsätta totalt 500 milj.kr. för objekt inom resp. kommun, varav Göteborgs kommun 365 milj.kr. och övriga kommuner 135 milj. kr. Kommunema har också förklarat sig beredda att införa avgifter på väg- och gatutrafiken som bedöms ge intäkter motsva­rande ca 350 milj. kr. per år från och med år 1994. Intäkter kan därutöver komma från en eventuell vägavgift på nya E6. Finansieringsmedverkan från företag, t. ex. via intäkter från exploatering av mark, kan aktualiseras i flera projekt. Kommunalförbundet skall verka för att konsortier med näringslivsintressen bildas för byggande av infartsparkeringar.

Banverkets, vägverkets och länsstyrelsernas investeringsanlag till objekt som omfattas av överenskommelsen är ca 600 milj.kr. 1 överenskommel­sen har förutsatts att statliga medel om 1300 milj.kr. kan disponeras därutöver för investeringar i kollektivtrafik inom Göteborgsregionen i enlighet med förslaget i årets finansplan (prop. 1990/91:100). Överens­kommelsen fömtsätter vidare att staten tillför resurser utöver banverkets stomnätsplan för utbyggnad av dubbelspår på Västkustbanan mellan Gö­teborg och Malmö.

Regeringen

Genom överenskommelsen har grundläggande planeringsförutsättningar för utveckling av trafikens infrastruktur lagts fast i Göteborgsregionen. Det är värdefullt att ett sådant gemensamt regionalt handlingsprogram kan läggas till grund för fortsatt arbete.

Miljö- och trafikförhållandena bör kunna förbättras betydligt om över­
enskomna åtgärder genomförs. Detta ligger i linje med huvuddragen i
"Miljöprojekt Göteborg" och de riktlinjer regeringen tidigare redovisat till
riksdagen (skr. 1990/91:6). Även fömtsättningarna för den regionala ut­
vecklingen i Göteborgsregionen och dess omland förbättras. Genom åtgär­
derna skapas en inre miljözon inom vilken kollektivtrafiken prioriteras.
Genom att bygga ut E6 skapas en sammanhållen vägring. Utvecklad tåg-
  124


 


trafik och utflyttning av E6 öster om Göteborg ger nya och bättre förbin-     Prop. 1990/91:87 delser för både kollektivtrafikresenärer och bilister. Därigenom förbättras tillgängligheten till regionens yttre delar. Tillgängligheten till centrala Gö­teborg förbättras genom minskad biltrafik och bättre kollektivtrafik. Nä­ringslivets transporter effektiviseras genom nya leder och godsterminaler.

Överenskommelsen förutsätter statlig finanseringsmedverkan utöver an­slag till stomjärnvägar, riksvägar och länstrafikanläggningar. En utgångs­punkt för förhandlingarna för Göteborgsområdet har varit att 1,3 miljar­der kronor skulle kunna disponeras ur den föreslagna fonden för infra­strukturinvesteringar. Utbyggnad av dubbelspår mellan Kungsbacka och Varberg på Västkustbanan tillhör de större strategiska projekt som kom­mer att handläggas av delegationen för infrastrukturinvesteringar. Nya former för finansiering och genomförande av vägutbyggnader bör därut­över kunna tillämpas i enlighet med vad som tidigare nämnts om vägar (avsnitt 5.4.2) och under avsnittet (A) om gemensamma frågor som väckts i överenskommelserna.

Beträffande utbyggnaden och lokaliseringen av ringleden runt Göteborg behöver vissa frågor studeras ytterligare. Särskild vikt bör läggas vid lokaliseringen av nytillkommande leder så att naturintrånget kan begrän­sas. Ytteriigare klarlägganden behövs också vad gäller anslutningen mellan befintlig väg E6, riksväg 45 och nya väg E6. Behov av upprustning av den befintliga ringleden behöver studeras.

Vägverket och kommunalJÖrbundet har enligt överenskommelsen åtagit sig att inleda förhandlingar med målet att nya E6 skall byggas ut till år 2000. Eventuell avgift på nya E6 liksom beslut om användningen av de influtna medlen skall enligt överenskommelsen beslutas av vägverket och kommunalförbundet gemensamt. Detta innebär att väghållarens besluts­kompetens inskränks vilket förutsätter ändring i bl.a. väglagen (1971:948). Regeringen är beredd att pröva erforderiiga författningsänd­ringar i enlighet med vad som sägs i överenskommelsen om gemensamma beslut om medelsanvändningen vad gäller nya E6. Medelsanvändningen i övrigt av influtna avgifter på väg- och gatutrafiken avses enligt överenskom­melsen beslutas av kommunalförbundet. Här är fråga om avgifter som helt eller delvis kan ha skattekaraktär. Särskilda krav måste som tidigare fram­hållits ställas på den lagstiftning som erfordras. Regeringen avser att senare återkomma med förslag i ärendet.

Den träffade överenskommelsen ger förutsättningar att vidareutveckla formerna för planering och organisation av den regionala trafiken. Kom­munerna har åtagit sig att i samverkan med berörda intressenter genomfö­ra de organisationsförändringar som erfordras för en ytterligare samord­ning av kollektivtrafiken i regionen. Det är värdefullt att kommunerna enat sig om att söka samla regionala politiska beslut om trafiken till ett enda regionalt organ.

Förutsättningarna att samordna utvecklingen av infrastruktur och bebyg­gelse i Göteborgsregionen stärks genom överenskommelsen. Kommunerna åtar sig att i största möjliga utsträckning anknyta bebyggelseutvecklingen till kollektivtrafikstråken och där gjorda investeringar. Kommunalförbun-

125


 


det har redan tidigare ansvaret för den regionala planeringen enligt plan-och bygglagen (1987:10).

Även den slatliga regionala planeringen av investeringar i trafiksyste­men m.m. behöver samordnas ytterligare inom Göteborgsregionen, som består av delar av tre olika län. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län bör utses att vara initiativtagare för att samordna statens regionala trafik­planering i Göteborgsregionen.

Utvecklingen av ny teknik stimuleras genom överenskommelsen. Genom utveckling av nya kollektivtrafiksystem och särskilt rena bussar kan den kollektiva trafiken göras mer attraktiv. Det är värdefullt att olika företag inom näringslivet samverkar kring denna utveckling.

Överenskommelsen anger vilken part som skall vara mottagare av medel från infrastrukturfonden för resp. projekt. Regeringen förordar att högst 1 300 milj.kr. ur fonden för infrastrukturinvesteringar skall kunna dispo­neras för kollektivtrafikprojekt i Göteborgsregionen i enlighet med den överenskommelse som träffats, fömtsatt att projekten konkretiseras ytter­ligare och med beaktande av den delfinansiering som i överenskommelsen anges skola ske med statliga anslag, kommunala medel och med avgifter på väg- och gatutrafiken.


Prop. 1990/91:87


D. Malmöregionen

Regeringens bedömningar och förslag:

Huvudmannaskapet för kollektivtrafiken i Malmöhus län skall ändras så att enbart Malmö kommun och Malmöhus läns lands­ting blir huvudmän.

Det är värdefullt att ett åtgärdsprogram utarbetats för trafiken och miljön.

Ytterligare förhandlingar krävs för att klarlägga hur mycket me­del som får disponeras ur fonden för infrastmkturinvesteringar.


Skälen till regeringens bedömningar och förslag:

Bakgrund

Malmöhus läns landsting, Malmö stad och Kommunförbundet Malmöhus har träffat en överenskommelse som bygger på förutsättningen att beslut fattas om utbyggnad av en fast Öresundsförbindelse som en kombinerad landsvägs- och järnvägsbro mellan Malmö och Köpenhamn. Beroende på den osäkerhet som är förknippad med brobygget har många åtgärder i trafiksystemen inte kunnat preciseras i den nu träffade överenskommel­sen. Avsikten är att en avstämning skall ske. Om beslut fattas om en fast Öresundsförbindelse före den 1 juli 1991 bedömer förhandlingsmannen att ytterligare förhandlingar bör kunna genomföras senast under år 1992.

Överenskommelsen innebär att det inom Malmöhusregionen skapas en gemensam huvudman för kollektivtrafiken i Malmöhus län och att denna huvudman också skall ansvara för att planera åtgärder i trafiksystemet. Huvudmannen tillskapas från och med den I januari 1992 genom att


126


 


Malmö kommun och Malmöhus läns landsting bildar ett gemensamt kom-     Prop. 1990/91:87 munalförbund. En samarbetskommitlé skall följa upp överenskommelsen till dess kommunalförbundet bildats.

Ett program för den inomregionala kollektivtrafiken skall utarbetas.

I överenskommelsen redovisas ågärder avseende

—      Järnvägen Malmö-Ystad-Stump:

Elektrifiering, nya stationer, banförbättring m.m. samt eventuell an­slutning till Stump. Kostnad 260 — 440 milj.kr. Härtill kommer milan­de materiel för ca 100 milj. kr.

—      Västkustbanan:

Dubbelspår Malmö-Lund-(Landskrona)-Helsingborg och vidare till Göteborg samt kapacitetsförbättring Malmö-Trelleborg.

—      Södra stambanan:

Utbyggnad av ett tredje spår Malmö-Lund och planskild korsning mel­lan västkustbanan och södra stambanan i Lund. Kostnaden bedöms till 490 milj.kr.

—      Järnvägstunnel under Malmö city:

Anslutning av eventuell Öresundsbro till Malmö central genom ny tunnel med stationer under Malmö city. Kostnaden bedöms till 4000-5000 milj.kr.

—      Regionaltåg i Sydsverige:

Tåg mellan Malmö/Lund och övriga större orter i Skåne och Blekinge samt Köpenhamn.

—      Utbyggnad av en yttre ringväg i Malmö:

Leden skall avlasta Malmö innerstad, utgöra förbifartsled utanför Malmö och ansluta det överordnade vägnätet till en eventuell Öre­sundsbro. Avgiftsfinansiering övervägs. Kostnaden bedöms till I 130 milj.kr.

—      Övriga vägar:

Nya sträckningar, standardhöjning, förbifarter och trafikplatser på re­gionalt betydelsefulla vägar. Kostnaden bedöms till 874 milj.kr.

Regeringen

Genom beslutet att bilda en gemensam huvudman för kollektivtrafik och för planering av det regionala trafiksystemet skapas en betydelsefull förutsättning för en rationell och ändamålsenlig samhällsplanering inom Malmöhus län. Denna organisationsförändring får ökad betydelse om planerna på utbyggda förbindelser över Öresund genomförs. Det är också viktigt att åstadkomma en samordning mellan utbyggnaden av infrastrukturen och bebyggelseutvecklingen i enlighet med de riktlinjer för kommunal och regional planering som redovisas i propositionen om en god livsmiljö.

Förslaget om ett ändrat huvudmannaskap för kollektivtrafiken i
Malmöhus län förutsätter för sitt genomförande en ändring i lagen
(1978:438) om huvudmannaskap for viss kollektiv persontrafik. Avsik­
ten är att ett lagförslag — tillsammans med andra förslag till författ­
ningsförändringar på bl.a. yrkestrafikens område — skall behandlas i en
     127


 


departementspromemoria som färdigställs i vår. Efter remissbehandling     Prop. 1990/91:87 skall lagförslaget föreläggas riksdagen hösten 1991, så att förutsättningar finns för att genomföra det ändrade huvudmannaskapet vid årsskiftet 1991/92.

Sett mot bakgrund av ett byggande av en kombinerad järnvägs- och vägtrafikbro över Öresund är det angeläget att trafikens infrastruktur i Malmöregionen i övrigt kan utvecklas så att ett sammanhängande och väl fungerande nationellt, regionalt och lokalt trafiksystem åstadkomms i detta område. Mot bakgmnd av de oklara planeringsförutsättningar som råder är det värdefullt att så många åtgärder kunnat definieras av detta slag.

Regionen avser att bidra med ca 300 milj.kr. Finansieringsmedver­kan genom avgifter från trafikanter, näringsliv etc. får enligt vad som sägs i överenskommelsen prövas i anslutning till varje enskilt investe­ringsobjekt. Bl.a. diskuteras en finansiering av yttre ringen genom avgifter från trafikanterna.

Regeringen har i årets finansplan anmält att regeringen är beredd att avsätta 5,5 miljarder kronor ur den föreslagna fonden för infrastruktur­investeringar till delfinansiering av investeringar, som förhandlas fram för att förbättra miljösituationen i storstadsregionerna, underlätta rör­ligheten samt skapa förutsättningar för dessa regioners utveckling. För Malmöregionens del bör högst 700 milj.kr. disponeras, dock först när ytterligare klarhet vunnits om projektens utformning och om finan­sieringsförutsättningarna för enskilda objekt. Statens förhandlare har i sin skrivelse 1991—01 — 15 till regeringen överlämnat resultatet av de förhandlingar som förts i Malmöregionen och därvid för sin del anmält att det är nödvändigt med ytterligare förhandlingar med berörda parter.

Vi delar den ståndpunkten. Åtgärdsprogrammet för regionen behöver konkretiseras ytterligare, vilket inle bara gäller rent allmänt i fråga om trafikleder och kollektivtrafik utan också i förhållande till den kommu­nala och regionala planeringen av bl.a. anslutningar till en fast förbin­delse över Öresund. En annan viktig fråga som behöver få ett ytterligare klarläggande är den delfinansiering som enligt den nu träffade överens­kommelsen förutsätts ske med regionala medel. Vad som menas med "regionala" medel är exempelvis oklart. Det kan också finnas anledning att ånyo pröva i vad mån finansiering kan ske med bidrag från företag i samband med markexploatering eller annan finansiering. Det bör an­komma på delegationen för infrastmkturinvesteringar att pröva omfatt­ningen av de fondmedel som skall utgöra en delfinansiering från statens sida till trafikinvesteringar i Malmöregionen.

128


 


6 Utveckling av statens affarsdri vande verksamhet     Prop. 1990/91:87

Sammanfattning av regeringens bedömningar och förslag:

Affärsverken som förvaltar vikliga delar av samhällets infra­struktur arbetar på marknader där inslagen av konkurrens blir alll större. Samtidigt sker en internationalisering av de nationella marknader där affärsverken bedriver sina verksamheter. Utveck­ling och förnyelse krävs av affärsverken.

Den statliga affärsverksamheten bör kunna generera en avkast­ning som dels täcker den egna rörelsens kapitalbehov, dels kan ge ägaren utdelning på investerat kapital.

Statens affärsverksamhet ges en sådan organisationsform att ägarrollen kan utövas ändamålsenligt och effektivt. De regelverk som i dag gäller för redovisning och styrningen av affärsverken är i många fall otidsenliga och dåligt anpassade till dagens affärs­verksamhet. Detta gäller i särskilt hög grad för de affärsverk som är utsatta för konkurrens.

Det fortsatta översynsarbetet inriktas på att i första hand de affärsverk som arbetar i konkurrens skall omvandlas till aktiebo­lag. Vattenfall och domänverket föreslås här att ombildas till aktiebolag. Televerket ges en ny associationsform den I juli 1992. Särskilda åtgärder blir aktuella för att lösa sociala, regionalpoli­tiska, försvarspolitiska och konsumentpolitiska åtaganden vid det fortsatta arbetet med samtliga.

Ett fortsatt arbete krävs för att i detalj genomföra dessa föränd­ringar av affärsverkens verksamheter. Detta innebär att regering­en i vissa frågor kommer att återkomma till riksdagen.


6.1  Affärsverkens organisationsform

Förändrade förutsättningar

Det finns för närvarande sju statliga affärsverk, nämligen postverket, televerket, statens järnvägar (SJ), sjöfartsverket, luftfartsverket, statens vattenfallsverk (Vattenfall) och domänverket. Det tidigare affärsverket FFV har nyligen ombildats till aktiebolag.

Affärsverksformen skapades år 1911 i de huvuddrag som alltjämt är tillämpliga. Det finns ingen entydig princip bakom valet av företagsform. Flertalet statliga affärsverk får dock ses som förvaltare av viktiga delar av samhällets infrastruktur. Det har från början funnits starka inslag av naturliga monopol i verksamheten även om graden av monopol varierar från verk till verk. Även i andra avseenden finns det stora olikheter mellan verken, vilket har lett till skilda organisatoriska lösningar och styrformer.

Affärsvcrksformcn kännetecknas av att verket utgör en självständig eko­nomisk enhet i förhållande till statsbudgeten samtidigt som den förmögen-hetsmässigt utgör en integrerad del av staten. Andra kännetecken är att regeringen har direktivrätt gentemot verken och att dessa har lydnadsplikt


129


9   Riksdagen 1990/91. 1 .saml Nr 87


i förhållande till regeringen. Affärsverken finansierar verksamheten med     Prop. 1990/91:87 sina intäkter från de tjänster och produkter de tillhandahåller. Någon helt entydig och allmängiltig definition av vad ett affärsverk är finns dock inte.

Det har hänt mycket i synen på statlig affärsverksamhet under de senaste årtiondena. Affärsverksformen har utretts vid flera tillfällen under denna period. Omfattande förändringar har också skett av styrningen och led­ningen av affärsverken. Samtidigt har förutsättningarna för verksamheten förändrats.

Det ställs nu ökade krav på marknadsanpassning. Denna anpassning har flera aspekter. Affärsverken har i allt större utsträckning blivit kundbero­ende, och de måste sträva efter att anpassa sin produktion av varor och tjänster till kundernas Önskemål. Bl.a. den tekniska utvecklingen gör att verksamheten inte kan begränsas till den "kärnaffär" inom vilken affärs­verket från början hade en monopolliknande ställning. Detta har fört med sig en diversifiering som leder till att en större del av verksamheten bedrivs inom områden där också andra företag arbetar. Det råder allmän enighet om att den konkurrensutsatta verksamheien inte skall subventioneras av sådan verksamhet där aflfarsverket alltjämt har en skyddad ställning. Sär­skilt näringsfrihetsombudsmannen (NO) har med skärpa hävdat att affärs­verkens konkurrensutsatta verksamhet bör särredovisas, helst i aktiebo­lagsform.

Ett annat argument för aktiebolagsformen är de utökade önskemålen om samarbete med intressenter inom landet. När sådant samarbete ges fastare form leder det i regel till bildandet av särskilda bolag. Som exempel kan nämnas samarbetet mellan Vattenfall och vissa kommuner eller mel­lan televerket och Ericsson. Flera av affärsverken arbetar på områden där den allmänna tendensen till internationalisering är särskilt stark. Ett sam­arbete med utländska intressenter kan underlättas om den egna verksam­heten bedrivs i former som är internationellt vedertagna.

Affärsverken påverkas också av statens strävan att förvalta sitt kapital effektivare. Denna strävan har sin grund både i önskemål om ett effektiva­re resursutnyttjande i samhället och i det statsfinansiella läget. Det finns bärande samhällsekonomiska skäl för staten att tillämpa ett marknadsmäs­sigt avkastningskrav på de statliga kapitaltillgångarna. Ett sådant krav kan t. ex. leda till en mera rättvisande prissättning och därmed också skapa förutsättningar för en långsiktig lönsamhet inom de branscher där det statliga företaget verkar. Sådana motiv har haft stor betydelse bl.a. vid tillkomsten av det nuvarande systemet för ekonomisk styrning av Vatten­fall.

Under de senaste årtiondena har alltså förutsättningarna för de statliga affärsverkens verksamhet förändrats radikalt. Även de verk som tidigare arbetade på marknader som präglades av s. k. naturliga monopol måste nu i större utsträckning arbeta på marknadens villkor. Ett yttre tecken härpå är att delar av verksamheten numera bedrivs i aktiebolagsform, varvid affärsverken fungerar som moderföretag i koncernen.

Alltjämt gäller dock ett omfattande regelverk för affärsverken. Utgångs­
punkten för detta är regeringsformens bestämmelser om att statens medel
inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt och att statens
       130


 


medel står till regeringens förfogande. Som en följd av detta skall investe- Prop. 1990/91:87 ringar och finansieringen av dessa ytterst beslulas av riksdagen. Driften av verksamheten inom affärsverken behöver däremot inte underställas riks­dagen ulan är en fråga för regeringen. I driftansvaret ingår bl. a. att besluta om taxor, verkens inre organisation och förordnande av de högsta chefer­na. Av praktiska skäl har regeringen i olika omfattning delegerat beslut i dessa frågor till affärsverken.

Det finns också andra begränsningar för affärsverken, t.ex. bestämmel­ser om förvärv och försäljning av fast egendom, förvärv, försäljning och bildande av dotterbolag m. m. De innebär ett komplicerat beslutsfattande som tar lång tid att administrera. Konsekvensen kan bli att affärsverken inte strukturrationaliserar sina företag och fastigheter genom aktiva köp och försäljningar i en sådan omfattning som skulle vara ekonomiskt moti­verat. En annan konsekvens kan vara att dotterbolag till affärsverken ges ett eget kapital som är för litet med hänsyn till verksamhetens natur.

Regelverken har tillkommit under en följd av år och har i en del avseen­den kommit att bli komplicerade och oöverskådliga. Vidare är reglerna som nämnts olika för affärsverken. Reglerna kan i vissa fall betraktas som hinder för en ökad effektivitet och produktivitei inom de statliga affärsver­ken.

På gmndval av verksledningskommitténs arbete fastställdes år 1987 generella riktlinjer för styrning och finansiering av de statliga affärsverken som innebar bl. a. ökad målstyrning, mllande treårsplanering och ändrade finansieringsformer (prop. 1986/87:99, KU 29, rskr. 226). En grundtanke bakom reformen var att förhållandena inom de statliga affärsverkskon­cernerna skulle anpassas till vad som gäller inom näringslivet. Därmed skulle en ökad effektivitet kunna nås, samtidigt som bättre fömtsättningar skulle skapas för lika konkurrensvillkor mellan statligt och privat företa­gande.

Sedan år 1987 har arbetet fortsatt med att finna lämpliga verksamhets­former för vart och ett av de berörda verken. Riksdagen beslutade år 1988 om nya principer för statsmakternas styrning av Vallenfall. Affärsverket FFV har vid årskiftet 1990-1991 ombildats till aktiebolag.

I årets budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 8) har kommunika­tionsministern redogjort för den pågående översynen av affärsverken inom kommunikationsdepartementets område. Syftet med arbetet är att utveck­la möjligheterna till en bättre tillämpning av både företagsekonomiska och politiska styrmedel. En viktig del av arbetet är att precisera de krav på affärsverken som betingas av statens roll som ägare — dvs. de företagseko­nomiska kraven på avkastning m. m. — och de krav som betingas av statens roll som uppdragsgivare och beställare. De senare kraven avser bl. a. service- och kvalitetsnivå.

I en situation med växande konkurrens tvingas staten pröva frågor som rör taxeutjämning, rikstäckande service etc. Att kräva av endast ett företag att det skall tillhandahålla t. ex. tjänster i glesbygd trots att de inte täcker sina kostnader medför naturligtvis att företagens verksamheten får en sämre lönsamhet än sina konkurrenter.

Detta problem kan lösas på i princip två sätt. Antingen kan staten betala      13 (


 


för de sociala och regionalpolitiska tjänster som bör upprätthållas eller får Prop. 1990/91:87 alla aktuella företag bidra så att den samhälleliga servicen kan upprätthål­las. Det senare kräver sannolikt någon form av koncessionslagstiftning inom det aktuella området. Det finns inte något allmängiltigt svar på vilken metod som bör väljas för statlig affärsverksamhet, utan statsmakter­na bör avgöra detta från fall till fall.

Möjligheterna för staten att i sin affärsverksamhet ta hänsyn till sociala och regionalpolitiska mål är inte beroende av verksamhetens associations­form, dvs. om den bedrivs som affärsverk eller som statsägt bolag. Där­emot påverkas givetvis sättet att styra verksamheten. Affärsverken är statliga myndigheter, och regeringen har rätt att ge dem direktiv genom regeringsbeslut och liknande. Denna möjlighet saknas när det gäller aktie­bolagen, som är självständiga rättssubjekt vilkas verksamhet främst regle­ras av aktiebolagslagen. Det finns dock stora möjligheter att utöva ett aktivt inflytande från ägarens sida även i fråga om bolag. Staten kan använda det s. k. offertförfarandet, som innebär att ett bolag genom avtal tar på sig vissa uppgifter av samhällelig karaktär. En annan väg är att ägaren för in särskilda föreskrifter i bolagsordningen. Det finns en rad exempel på aktiebolag som har utpräglade samhällsuppgifter, t.ex Apo­teksbolaget, SAKAB och Svensk Bilprovning AB.

Aktiebolagsformen

Aktiebolaget är en företagsform för ekonomisk verksamhet där aktieägar­na inte är personligt ansvariga för bolagets förpliktelser utan ansvarar endast för det egna insatta kapitalet. Denna regel om ansvar har dock många principiella och praktiska undantag inte minst genom förhållanden i det ekonomiska livet.

Aktiebolagets verksamhet och förpliktelser styrs genom ett antal lagar och regler, bl. a. aktiebolagslagen (ABL), bokföringslagen (BFL) och skatte-lagsstiftningen. Föreningen auktoriserade revisiorer (FAR) och bokfö­ringsnämnden (BFN) utfärdar anvisningar kring god redovisningssed och revisionsrekommendationer. Därmed ges föreskrifterna i BFL och ABL ett mera konkret innehåll.

Huvudregeln är att i ett aktiebolag skall samtliga aktier ha lika värde och rättigheter. Undantag från denna huvudregel medges endast inom den ram som ABL toreskriver och det måste framgå i bolagets bolagsordning om så är fallet. Undantagen kan vara skilda ekonomiska eller röslmässiga förhål­landen. Aktier kan ha olika röstetal, t.ex. en aktie kan ha ett röstvärde av 10 röster eller så kan vissa aktier ha en förhandsrätt på utdelning från bolaget. Dessa undantag i ABL och BFL kommer att anpassas till utveck­lingen inom EG.

Aktiebolag kan bildas av en eller flera stiftare, vilka i dag måste vara
svensk medborgare eller svensk juridisk person. När bolaget registreras
måste det även finnas en bolagsordning. Denna bolagsordning har en
viktig roll i aktiebolagens verksamhet. I bolagsordningen specificeras la­
gens krav på aktiebolaget och sådana regler som stiftarna anser vara
viktiga för bolaget. Det krävs särskild majoritet på bolagsstämman för att
  132


 


ändra i bolagsordningen. Aktiebolaget är till skillnad från ett affärsverk en     Prop. 1990/91:87 juridisk person som kan förvärva rättigheter och ta på sig skyldigheter.

Aktiebolagels högsta beslutande organ är bolagsstämman där bolagets aktieägare sammanträder, vanligtvis en gång per år. Bolagsstämman väljer en styrelse som skall ansvara för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets verksamhet. Styrelsen har under bolagets verksamhetsår regel­bundna sammaniräden. Stämman tar också ställning till styrelsens förvalt­ning av bolaget under det gångna året. Styrelsen utser i sin tur verkställan­de direktör som skall ansvara för den löpande förvaltningen av verksamhe­ten . Bolagsstämman skall även utse en eller flera revisorer som skall granska styrelsens och verkställande direktörens arbete med förvaltningen av bolaget.

Aktiebolaget tillförs vid starten ett aktiekapital som skall arbeta i bola­get. Detta aktiekapital skall vara basen för bolagets verksamhet. Aktieka­pital kan ökas eller minskas vid vissa tillfallen som är noggrant reglerade. ABL innehåller en rad regler till skydd för bolagets borgenärer.

Aktiebolaget skall ha en ordnad redovisning. Hur detta skall fungera regleras i BFL, ABL och genom rekomendationerna från FAR och BFN. För varje räkenskapsår skall bolaget avge en årsredovisning. Denna skall bestå av följande delar, resultaträkning, balansräkning och förvaltningsbe­rättelse. Om aktiebolaget är moderbolag i en koncern skall bolaget dessut­om avge en koncernredovisning. Om ett aktiebolag innehar mer än 50% av rösterna i ett annat aktiebolag eller på annat sätt har ell bestämmande inflytande över ett annat bolag uppstår en s. k. koncerngemenskap. Särskil­da regler om utdelning, internprissättning och redovisning träder då i kraft.

Förändrad verksamhetsform för affärsverken

I dag arbetar affärsverken på marknader där både den nationella och inlernalionella konkurrensen har ökal starkt under del senasie årtiondet. Detta har inneburit att de förutsättningar som affärsverken har att arbeta efter i högre grad bestäms på marknadens villkor. De företag som dominerar marknaderna är nationella och internationella företag med en annorlunda regeluppsättning än de som gäller för de statliga affärsverken.

En ulveckling och förnyelse av affärsverksformen som kan möjliggöra en ändamålsenlig och effektiv styrning av verksamheten är angelägen. Denna utveckling kan kräva en associationsform som ökar incitamentet i verk­samheten och som ytterligare stimulerar effektivitet och produktivitet. Aktiebolagsformen är i dag den effektivaste företagsformen för att bedriva konkurrensutsatt verksamhet. Aktiebolagsformen ger också en direkt möj­lighet till jämförelse mellan företag i samma bransch.

Den statliga verksamheten bör i framtiden kunna generera en avkast­
ning som dels täcker den egna rörelsens kapitalbehov, dels ger ägaren
utdelning på investerat kapital vilken kan användas för andra ändamål,
t. ex. infrastrukturinvesteringar. Under 1990-talet kommer del att behövas
investeringar i ny teknik och utbyggda marknadssatsningar för att öka
affärsverkens konkurrenskraft och utvecklingsmöjligheter.
                      I33


 


Några enhetliga motiv till att driva statlig verksamhet i affärsverksform Prop. 1990/91:87 kan inte påvisas. Det är huvudsakligen historiska skäl som lett fram till att affärsvcrksformcn har valts för vissa verksamheter. Statens engagemang i affarsverksformen har valts av bl. a. behovet av att kunna ge service åt den övriga statliga verksamheten, nödvändigheten av av tillsyn av statlig egen­dom och naturtillgångar eller önskvärdheten av allmänna näringspolitiska insatser.

Staten bestämmer idag mål för de tjänster som verken tillhandahåller. Målen är dock inte entydiga. För vissa verk finns uttalade sociala och regionalpolitiska mål medan det för andra saknas denna typ av mål. De ekonomiska målen är av skilda slag. För vissa verk finns dock uttalade mål för prissättningen av verkets tjänster, oftast angiven i relation till den allmänna prisutvecklingen.

Styrelsens ansvar för verksamheten har betonats liksom behovet av ökad långsiktighet. En allt större del av affärsverkens verksamhet har under senare år kommit att bedrivas i aktiebolagsform. Frågan om den mest lämpliga associationsformen för den verksamhet som bedrivs inom affärsverken har också fått större aktualitet under senare år i och med att staten har ökat kraven på det ekonomiska resultatet för dessa verksam­heter. Från verkens sida ställs dessutom krav på större beslutsbefogenheter och smidigare hanteringsordning för beslutsfattandet.

För den konkurrensutsatta statliga affärsverksamheten bör aktiebolags­formen kunna ge en ändamålsenlig och effektiv styrning. Med utgångs­punkt i vad som tidigare har sagts om affarsverksformen kan det konstate­ras en bättre överensstämmelse mellan de fömtsättningar som gäller för affärsverken resp. för aktiebolag kan uppnås på två sätt. Antingen kan det regelverk som gäller för aktiebolag föras in i affärsverkens regelverk eller så kan affärsverken ombildas till aktiebolag inom ramen för ett regelverk som lämnar utrymme för samhällspolitiska åtaganden.

För att bättre kunna bedöma de statliga affärsverkens resultat bör redo­visningen göras jämförbar med vad som i dag gäller för aktiebolag. Detta innebär bl. a. redovisning av pensionsåtaganden. Krav på en omfattande rapportering av verksamheten och av det ekonomiska resultat som uppnås i denna finns i aktiebolagsstiftningen. Bolagen kan dessutom åläggas att ge ytterligare information om verksamheten av styrelse och stämma. En ökad offentlighet kring det ekonomiska resultatet från de statliga affärsverken motiveras dels av allmänintresset dels av att en offentlig debatt är stimule­rande för de berörda företagen.

Det kan förutses vissa svårigheter att inom ramen för affarsverksformen anpassa verkens fömtsättningar till vad som gäller för aktiebolag. Affärs­verken kan t.ex. inte bli självständiga juridiska personer. Detta är en viktig förutsättning för att affärsverken skall kunna agera effektivt på en konkurrensutsatt marknad.

Vår slutsats är därför att en anpassning lättast sker genom genom en
bolagisering av de affärsverk som arbetar i konkurrens. Den principiella
fömtsättningen är att frågoma om verkens sociala, regionalpolitiska,
försvarspolitiska och konsumentpolitiska åtaganden kan lösas vid en bola­
gisering. En bolagisering innefattar vidare en rad tekniska frågor. Det
        134


 


gäller t.ex. värderingen av affärsverkens tillgångar och rimliga avkast-     Prop. 1990/91:87 ningskrav. Regeringen vill i detta sammanhang erinra om vad som redovi­sas i årets budgetproposition (prop. 1990/91; 100, bil. 2, sid 30-32) om en effektiv styrning av statens verksamhet.

Information till riksdagen om verksamheterna bör, även om dessa be­drivs i aktiebolagsform, kunna ske genom att regeringen årligen till riksda­gen redovisar bolagets verksamhet med en analys av bl. a. måluppfyllelsen beträffande såväl ekonomiska som samhällspolitiska mål.

Aktiebolagsformen innebär att en större tyngd kommer att läggas vid uppföljning och analys av resultat och måluppfyllelse än för närvarande. Detta ställer nya krav på regeringskansliet att utveckla ägarrollen och styrmetoder.

Riksdagen kan besluta om inriktningen för affärsverksamheten som omfattar hänsynstagande till vissa samhällsmål. Regeringen har möjlighet att verkställa sådana riksdagsbeslut vid bolagsstämma och genom styrel­sen, genom ändringar av bolagsordning eller genom särskilda avtal. I vissa fall kan det komma att behövas kompletterande lagstiftning.

Det finns goda möjligheter för staten att verka genom aktiebolag även på områden där andra hänsyn är rent affärsmässiga väger tungt. Riksdagen har också fortlöpande möjligheter att påverka de mål och riktlinjer som gäller för verksamheten.

Ett effektivt avkastningskrav bör kunna vara jämförbart med övriga företags avkastning i samma bransch. Detta avkastningskrav bör kombine­ras med en kapitalstmktur som ger affärsverken affärsmässiga fömtsätt­ningar. Staten bör som ägare fortsatta att ställa krav på effektivitets- och produktivitetsutveckling. Detta är viktigt inte minst i de branscher där de statliga företagen har ett dominerande inflytande.

Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att det bästa sättet att renodla rollerna och effektivisera beslutsfattandet är att använda sig av den associationsform som huvuddelen av all affärsverksamhet i Sverige, liksom utomlands, bedrivs inom, dvs. aktiebolagsformen. Detta gäller i första hand de affärsverk som arbetar på en uttalad konkurrensmarknad.

Vi kommer i det följande att redogöra för översynsarbete och övervä­ganden för de olika affärsverken. Dessa överväganden innebär att Vatten­fall och domänverket redan under detta år kan ombildas till aktiebolag. Starka skäl talar för att televerket ombildas till aktiebolag, men en utveck­lad aflarsverksform bör analyseras före ett beslut om en ny associations­form fr. o. m. 1 juli 1992. Då det gäller posten och SJ föreslår vi alt fömt-sätlningslösa utredningar bör genomföras för att klarlägga möjligheterna att ombilda dessa affärsverk till bolag. Slutligen bör arbetet för sjöfartsverkets och luftfartsverkets del i första hand inriktas mot att uppnå större jämför­barhet mellan verken och aktiebolag.

135


 


6.2 Telepolitik i utveckling                                Prop. 1990/91:87

6.2.1 Den svenska telepolitiken

Målet för den svenska telepolitiken är att ge hushåll, företag och myndighe­ter tillgång till ett effektivt telesystem som bidrar till ett effektivt resursut­nyttjande i samhället som helhet.

En viktig princip som slogs fast av riksdagen i det senaste lelepolitiska beslutet våren 1988 angående inriktningen av telepolitiken (prop. 1987/88:118, TU 28, rskr. 402) är att staten skall ansvara för att det finns ett sammanhållet och öppet telenät som täcker hela landet. Investeringar i de anläggningar för telekommunikation som televerket förvaltar skall ske med sikte på att uppnå målen för telepolitiken.

Genom beslutet slogs också fast att det är viktigt att staten skapar förutsättningar för en effektiv konkurrens på utrustningsmarknaden och vid utveckling av teletjänster. Sedan de sista resterna av televerkets mono­pol inom terminalmarknaden avskaffades den 1 januari 1990 föreligger möjligheter till full konkurrens inom både terminal- och tjänstemarkna­derna i Sverige.

Den svenska telepolitiken är också i linje med EGs politik som är inriktad på en långtgående liberalisering av både teletjänstmarknaden och terminal­marknaden. I princip skall alla speciella rättigheter av begränsande karaktär vad gäller möjligheten att tillhandahålla teletjänster undanröjas. För tele-fonitjänsten kan dock medlemsländerna få bibehålla sådana rättigheter. Godkända terminaler skall få marknadsföras utan restriktioner.

Ett ramdirektiv har antagits angående harmonisering av villkoren för öppen och effektiv tillgång till och användning av allmänt tillgängliga telenät och där så är tillämpligt allmänt tillgängliga teletjänster.

I det nämnda riksdagsbeslutet om telepolitiken angavs att del övergri­pande målet skall vara att medborgarna, näringslivet och den offentliga förvaltningen i landets olika delar skall erbjudas en tillfredsställande till­gång på telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kost­nad. Detta mål vidareutvecklades sedan i fem delmål. Enligt dessa skall telesystemet utformas så att

det ger god tillgänglighet och service för grundläggande telekommuni­kationer,

det bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet, samtidigt som telesystemet i sig är effektivt,

utvecklingsmöjligheterna tas till vara,

det bidrar till regional balans och möjliggör sociala hänsynstaganden,

det skall vara uthålligt och tillgängligt under kriser och i krig.

Det råder sedan lång tid tillbaka en enighet om att de regionalpolitiska aspekterna är viktiga i telepolitiken. Detta underströks också i det nämnda riksdagsbeslutet från våren 1988.

Det sociala ansvaret har konkretiserats på bl. a. så sätt att telepolitiken skall syfta till att alla skall ha råd att utnyttja gmndläggande telekommuni­kationer.

I den tidigare nämnda propositionen underströks att televerkets roll
förändras genom att antalet aktörer, teletjänster och produkter ökar. Det
136


 


var därför inte lika självklart som tidigare hur televerkets regionalpolitiska och sociala ansvar i fortsättningen skall komma till uttryck.

För att få dessa frågor belysta tillsattes i maj 1988 en parlamentarisk kommitté (K 1988:02) med uppdrag att utreda statens regionalpolitiska och sociala ansvar inom post- och teleområdena och föreslå de åtgärder som kunde krävas. Vidare skulle kommittén överväga och föreslå vilka telekommunikationer som bör betraktas som grundläggande. En utgångs­punkt skulle vara att företag, myndigheter och organisationer skall kunna bedriva verksamhet med tillgång till tillfredsställande telekommunika­tioner oavsett lokalisering i landet.

Kommittén har i sill betänkande (SOU 1990:27) Post & Tele Affärsverk med regionalt och socialt ansvar (PTU), avgränsat de grundläggande tele­kommunikationerna till att avse telefontjänsten. För överblickbar tid sam­manfattas de grundläggande telekommunikationernas karakteristika på följande vis:

de skall ha stor betydelse för möjligheterna att kommunicera,

de skall kunna användas av alla och alla skall i princip ha råd att använda dem,

de skall erbjudas med god tillgänglighet och service,

kostnaderna för att säkerställa tillgängligheten skall i princip betalas solidariskt,

användarnas avgifter och taxor skall utjämnas mellan olika geografiska områden.

I betänkandet framhålls vidare alt villkor för samtrafik bör utarbetas. Sådana villkor skall ange de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för utomstående operatörer att utnyttja televerkets nät. Vidare anser kom­mittén att s.k. tredjepartstrafik skall kunna medges. Detta innebär en rätt att kunna vidareförsälja kapacitet i ledningar som hyrs av televerket. Dessa frågor utgör viktiga förutsättningar för en öppen teletjänstmarknad.

Regeringen härden 24 januari 1991 beslutat om principer för samtrafik mellan i första hand mobiltelefonoperatörer och det kopplade telenätet. I samma regeringsbeslut har regeringen även ställt sig bakom förslaget om att tillåta s. k. tredjepartstrafik.

Vi kommer vid den fortsatta behandlingen av telefrågorna att i relevanta avsnitt redovisa vår syn på post- och teleutredningens förslag. Inlednings­vis lar vi upp statens övergripande ansvar för telekommunikationerna.


Prop. 1990/91:87


6.2.2 Statens övergripande ansvar för telekommunikationerna

Regeringens förslag: Det statliga ansvaret skall omfatta telefontjäns­ten i hela landet.


Skälen för regeringens förslag

Post- och teleutredningen anser att staten skall garantera tillgång till en väl fungerande normal telefonkommunikation i hela landet till enhetliga priser för företag och för hushåll. Några remissinstanser förespråkar att även viss text och dataöverföring skall ingå.


137


 


Teletjänster är en viktig tjänstesektor i sig men skall samtidigt ses som en betydelsefull infrastruktur i samhället. Staten måsle därför ta ansvar för att samhället har tillgång till ett modernt telesystem.

Telesektorn utvecklas för närvarande snabbt. Detta gäller både termina­ler och tjänster. Att i detalj definiera vad som skall omfattas av det statliga ansvaret är därför knappast lämpligt.

Vi anser att det statliga ansvaret för telepolitiken kan delas upp i två huvudfrågor. Dels är det fråga om att bedriva en politik som möjliggör och underlättar en teknisk utveckling av sektorn. Dels gäller det att garantera att de teletjänster som omfattas av ett specificerat statligt ansvar också kan utnyttjas av alla.

Vi instämmer i de överväganden som PTU har gjort när det gäller avgränsningen av vilka tjänster som skall anses ingå i det statliga ansvaret. Det råder full enighet om att telefontjänsten skall ses som en sådan grundläggande teletjänst.

Tjänster utöver den grundläggande telefontjänsten är förvisso väsentliga inslag i samhällets infrastruktur. Olika användare har dock olika behov av tjänster. Det är knappast praktiskt möjligt att definiera ett generellt behov av "tilläggstjänster", vilka även snabbt undergår en teknisk utveckling. PTU anför också att olika tekniska lösningar har olika för- och nackdelar för användarna. Det är därför i hög grad osäkert vilka specialnättjänster som kommer att få störst spridning och utnyttjandegrad. Vi anser därför att det statliga ansvaret skall inriktas på att möjliggöra och underlätta en snabb teknisk utveckling av tjänster.

PTU tar även upp frågor där staten föreslås ha ett särskilt ansvar. Det gäller t. ex. för handikappades tillgång till telefontjänster. Det gäller vidare beredskapsåtgärder och samhällets alarmeringstjänst. Vi återkommer sär­skilt till detta.


Prop. 1990/91:87


6.2.3 Statens styrformer för televerket ändras

Regeringens förslag:

Kapitalstrukturen skall anpassas till vad som gäller för aktiebo­lag.

Den ekonomiska styrningen skall effektiviseras.


Skälen för regeringens förslag

Sverige har som nämnts under lång tid fört en öppen telepolitik. Denna öppenhet leder samtidigt till att konkurrensen och de nya alternativen också berör Sverige i särskilt hög grad. Televerket har med utgångspunkt i den förda politiken varil ytterst framgångsrikt i förvaltningen och utvecklingen av vårt telenät och telekommunikationssystem. Staten har genom särskilda beslut givit televerket befogenheter som ger möjligheter att driva verksam­heten affärsmässigt. Bildande av Teleinvest AB var ett strategiskt beslut i sammanhanget. Genom att televerket dessutom tidigt frikopplades från statsbudgeten i fråga om medel för investeringar har verket en stor flexibi-


138


 


litet i sin finansiering. Sammantaget har verket inom affärsverksformen med nämnda befogenheter och tillgången till Teleinvest AB kunnat agera affärsmässigt och framsynt. Vårt land har för närvarande världens högsta täthet både vad gäller vanlig telefoni och mobiltelefoni. Den svenska mark­naden har också en klar tätposition i fråga om datakommunikation och användning av telefaxapparater och andra nya teletjänster.

Den svenska telekommunikationsmarknaden står inför en fortsatt dyna­misk utveckling som kräver en anpassning också av fömtsättningarna för televerkets verksamhet. Verkets finansiella bas och ekonomiska styrning måste anpassas till vad som gäller på marknaden. Sådana överväganden måste också inbegripa associationsformen. Statens roll som ägare och förmögenhetsförvaltare måste också ges nödvändig prioritet. Med en ut­vidgad konkurrenssituation följer att statens agerande måste kännetecknas av öppenhet och icke diskriminering.

Vi kommer i det följande att behandla verkets ekonomiska villkor, styrningen och statens krav som ägare på televerket m. m.


Prop. 1990/91:87


Televerkets kapitalstruktur likställs med bolag

Regeringens förslag:

Verkets pensionsskuld skall redovisas öppet i bokslutet.

En motsvarighet till bolagsskatt skall införas.

Soliditeten fastställs till lägst 30 procent för televerkskoncernen.


Skälen för regeringens förslag

Med den ökande internationaliseringen av teletjänstmarknaden och den ökande konkurrens som följer av detta ställs också krav på att televerket ges en kapitalstmktur som är likställd med den som konkurrenterna på mark­naden har. Affärsverken redovisar t. ex. inte någon pensionsskuld i balans­räkningen. Verken betalar inte heller någon bolagsskatt. För televerkets del gäller vidare att gällande soliditetskrav — för närvarande ett krav på lägst 65 procent — är ett avgörande konkurrenshinder.

Den ökade betydelsen av likabehandling medför också att staten inte kan ålägga televerket särskilda krav som inte är affärsmässigt betingade utan särskild kompensation. Det gäller specifikt beredskapsåtgärder, sam­hällets alarmeringstjänst och vissa handikappåtgärder.

Den generella utgångspunkten för en reformering av affärsverkens kapi­talstruktur och ekonomiska styrning är att de skall anpassas till aktiebo­lagslagen.

Vi anser att pensionsskulden skall redovisas i televerkets balansräkning. Detta bör göras fr. o. m. bokslutet år 1990.

När pensionsskulden tas upp på balansräkningens skuldsida sjunker samtidigt soliditeten. Baserat på televerkets treårsplan för perioden 1992-1994 skulle soliditeten uppgå till 40 procent för verket och 36 procent för televerkskoncernen. I verkets förutsättningar ingår då en nedskrivning av anläggningstillgångar med 3 miljarder kronor till följd av


139


 


att verket numera får göra avdrag för ingående moms. Det ankommer på     Prop. 1990/91:87 televerkets revisorer att ta ställning till nedskrivningen som underlag till regeringens senare fastställande av verkets bokslut.

Riksdagen har fastställt att soliditeten för hela koncernen skall uppnå 65 procent vid utgången av år 1992. Då staten svarar för hela skuldsidan i balansräkningen är det ur borgenärens synvinkel egalt om ett affärsverk har hög eller låg skuldsättning. Det kan dock vara av intresse för staten att affärsverket kan absorbera förluster utan att staten behöver tillskjuta medel över statsbudgeten.

Den snabba tekniska utvecklingen och den ökande konkurrensen inom telekommunikationssektorn medför naturligtvis också risker för telever­ket. Det är därför av intresse för staten att soliditeten fastställs på en rimlig nivå. Soliditeten skall dessutom vara avvägd i förhållande till koncernens tillväxtbehov. Soliditeten bör vidare för att bli ett jämförbart mått faststäl­las i enlighet med inom näringslivet sedvanliga principer. Detta innebär förutom att pensionsskulden skall inkluderas att soliditeten fastställs på en nivå som ger televerket jämförliga konkurrensfömtsättningar med andra operatörer. Av dessa skäl förordar vi att soliditeten för televerkskoncernen skall fastställas till lägst 30 procenl fr. o. m. verksamhetsåret 1992. Den teo­retiska ansats som ligger till grund för vårt ställningstagande när det gäller bedömningen av lämplig soliditetsnivå framgår av bilaga 2 D.

Med den sänkta soliditeten till en nivå för jämförbara företag följer att televerket kan leverera in i storleksordningen 7 miljarder kronor till staten. Vi anser att denna inbetalning skall göras efter det att televerket presenterat sitt bokslut för år 1991 och inför förändringen av associations­formen.

Affärsverken betalar ingen bolagsskatt. För att kunna jämföras med nä­ringslivet i övrigt bör televerket, så länge verket drivs som affärsverk, belastas med en skattemotsvarighet uppgående till 30 procent. Skaltemot-svarigheten skall belasta resultatet i bokslutet 1991 och levereras in. I kon­sekvens med detta bör verket också ha möjlighet att göra skattemässiga avsättningar så att det totala utrymmet för bokslulsdispositioner motsvarar det som gäller för aktiebolag. Verket bör också kunna reducera skattemot-svarighelen med skattebetalningar för dotterbolagen, förutsatt att detta vore tillåtet i en äkta koncern.

Televerkets kostnader för särskilda åtaganden skall i den mån de inte är affärsmässigt betingade särredovisas. Post- och teleutredningen har för sin del ansett att televerket bör klara de krav som samhället ställer utan att några särskilda åtgärder behöver vidtas. Utredningen pekar samtidigt på att verket ges rimliga verksamhetsfömtsättningar för att kunna hävda sig i den framtida konkurrensen.

Ett av telepolitikens grundläggande mål är inriktat på att bidra till regional balans och att möjliggöra sociala hänsyn. I den gmndläggande regionala hänsynen bör, vilket PTU framhåller, ligga att telefonitjänsten skall kunna användas av alla. Vidare måste ingå att användarnas avgifter och taxor skall kunna utjämnas mellan olika geografiska områden.

Tillgång för företag och hushåll till den normala telefontjänsten till
enhetliga priser bör kunna finansieras inom ramen för affärsmässiga hän-
   140


 


synstaganden. Televerkets starka ställning på marknaden under över­blickbar lid ger fömtsättningar för detta. En ökad konkurrens från såväl nationella som internationella operatörer medför emellertid ett tryck på kostnadsanpassning av taxorna.

I de fall där emellertid staten alldeles uppenbart ställer särskilda krav på televerket och som inte kan rymmas inom normala affärsmässiga hänsyn skall också staten som beställare ay en tjänst kompensera ekonomiskt för detta. Post- och teleutredningen har uppskattat televerkels kostnader för sådana åtgärder till 236 milj. kr. Det gäller i det konkreta fallet televerkets kostnader för beredskapsåtgärder, telefonautomater i glesbygd och för åtgärder inom handikappområdet. Därtill skall, enligt vår uppfattning, televerkets kostnadsandel i SOSAB läggas. Denna uppgår till ca 100 milj. kr. per år. Vi kommer att återkomma till dessa frågor mer ingående senare.


Prop. 1990/91:87


Den ekonomiska styrningen effektiviseras

Regeringens förslag;

Televerkets avkastningskrav och utdelningskrav skärps.

Ett nytt prismål för telefon itjänster och ett mål för totalproduk­tivitet skall införas från år 1992.

Kravet på särredovisning av televerkets konkurrensutsatta verk­samhet avskaffas.


Skälen för regeringens förslag

Vi har tidigare föreslagit att ett nytt soliditetskrav för televerkskoncernen fastställs till lägst 30procent. Det är angeläget att soliditeten kombineras med ett avkastningskrav, då soliditeten inte ensam är ett tillräckligt bra mått på ett företags ekonomiska tillstånd och prestationsförmåga. För närva­rande finns inget fastslaget avkastningskrav för televerkskoncernen, utöver att räntabiliteten skall vara sådan att soliditeten uppnås. Den nuvarande räntabiliteten på totalt kapital för televerkskoncernen är 10,3 procent. En­ligt vår bedömning är detta för lågt. Utgångspunkten vid beräkningen av ett avkastningskrav bör vara den riskfria alternativa placeringens avkastning. Ett långsiktigt realräntekrav på 4 —5 procent torde vara realistiskt. Därtill skall läggas inflation. Den tredje komponenten är riskpremien relaterad till rörelserisken. Riskpremien kan beräknas i intervallet 2 —6 procent. Mot bakgmnd av televerkets starka ställning och att konkurrensen på flera om­råden i dag är svag anser vi att ett långsiktigt realt avkastningskrav upp­gående till 5 procent på totalt kapital före skatt bör ställas på televerkskon-cemen omgående. Med de senaste årens inflationstakt innebär detta en nominell räntabilitet på 13— 15 procent påtotah kapital, vilket kan jämfö­ras med koncernens motsvarande räntabilitet under samma period på 8-11 procent.

Det är viktigt att fastställa ett konkurrensneutralt utdelningskrav på tele­verkskoncernen. Utdelningskravet bör vara baserat på genomsnitUigt justerat eget kapital, definierat som eget kapital/verkskapital plus obeskat-


141


 


tade reserver, minus latent skatt. Detta utdelningskrav tar hänsyn till hela Prop. 1990/91: 87 del kapital som ägaren låter arbeta i rörelsen. Ett genomsnitt av börsföreta­gens (exkl. fastighets- och skogsföretagens) utdelningar under perioden 1986-1988, visar att utdelningarna ligger i intervallet 5-6procent. En långsiktig utdelningspolitik för televerket bör utgå från önskemålen om en snabb expansion och alltså ligga något under börsgenomsnittet. Det lång­siktiga utdelningskravet för televerkskoncernen bör uppgå till 5 procent på genomsnittligt justerat eget kapital. Det bör ankomma på regeringen att bestämma utdelningskravet för enskilda år. En viktig förutsättning därvid är televerkets resultatutveckling.

Det högre utdelningskravet bör gälla redan från verksamhetsåret 1991. Under åren 1991 till 1993 bör vidare en successiv anpassning ske till den av oss förordade högre utdelningsnivån. Det belopp som faktiskt delas ut måste, som tidigare redovisats, justeras för televerkets kostnader för sär­skilda åtaganden. För år 1991 har vi beräknat dessa till 360 milj. kr., vilket vi utvecklar närmare något senare. Hämtöver skall verket betala en skatte­motsvarighet. Det ekonomiska styrsystemet bör vidare kompletteras med ett nytt prismål och ett mål för totalproduktivitet.

Med utgångspunkt i en modell som utarbetats av statens pris- och konkurrensverk har televerket i sin treårsplan för perioden 1992—1994 föreslagit att ett pristak införs för telefoni. Telefontaxorna skall enligt detta få ökas med maximalt 70procent av förändringen av nettoprisindex. Net­toprisindex definieras som konsumentprisindex rensat från effekterna av indirekta skatter. Pristaket kombineras med ett mål för totalproduktivitets-ökning. Totalproduktivitet innebär att värdet av produktionen sätts i rela­tion till den totala resursförbmkningen. Det är ett viktat mått där den sam­lade produktiviteten av kostnaderna förarbete, kapital, drift m. m. vägs in. Totalproduktivitetsmåttet tar därför hänsyn till fler faktorer än det enklare arbetsproduktivitetsmåttet, som televerket använder sig av i dag. Verket föreslår att dess totalproduktivitet skall öka med 3 procent per år.

Med de nya mått som presenterats och som regeringen ställer sig bakom följer också att taxebesluten fullt ut kan delegeras till televerket. Regering­en beslutar för närvarande om hushållens abonnemangsavgift, om sam­talsmarkeringsavgiften samt om markeringsintervallens längd för lokalsam­tal. Övriga taxor beslutar verket om. Vi menar att det prismål som nu förordas för telefonin och med de riktlinjer som riksdagen tidigare lagt fast i fråga om omstrukturering av taxorna kan också taxebesluten fullt ut dele­geras till televerket. Det nya prismålet bör gälla med början år 1992 med år 1991 som basår.

I detta sammanhang kan åter erinras om post- och teleutredningens förslag om att företag och hushåll skall ha tillgång till den normala telefon­tjänsten till enhetliga priser, vidare att dessa i görligaste mån skall kostnads-anpassas. Utredningen har också understrukit att principen bör vara att samma kundkollektiv i princip skall betala enligt samma taxa för fasta och rörliga avgifter oberoende av i vilken del av landet man är ansluten.

Gällande riksdagsbeslut om omstmkturering av taxorna och därmed en
bättre kostnadsanpassning har som utgångspunkt den ökade konkurren­
sen. Detta bygger på insikten att det inte långsiktigt går att t. ex. subventio-
  142


 


nera abonnemangsavgiften och samtalsavgiften för lokalsamtal med över- Prop. 1990/91:87 skott från rikssamtal och utlandssamtal. I syfte att minska subventions­strömmarna från företagssektorn till hushållssektorn föreslår post- och teleutredningen att en små- och storförbrukariaxa Införs. Vidare föreslås en ökad differentiering av abonnemangsavgiften mellan storstads- och glesbygdsabonnenter.

En modell med små- och storförbrukariaxa innebär att en abonnent som ringer relativt få samtal skulle kunna välja en taxa som innebär låg kvar­talsavgift och en relativt sett högre markeringsavgift. I princip skulle hushållen vara småförbmkarna och storförbmkarna företagen. Ett system enligt den modell utredningen skisserat och som remissinstanserna rent allmänt ställer sig bakom är ett sätt att ytterligare minska obalanserna i taxesystemet.

Utredningens förslag om ökad differentiering av abonnemangsavgiften är inte förenligt med riksdagens beslut om att abonnemangstaxorna A och B, dvs. för storstäder och övriga landet, skall vara lika. I dag liksom tidigare når abonnenterna utanför storstadsområden ett mindre antal abonnenter än vad abonnenterna i storstadsområden når med ett lokal­samtal. Utredningen föreslår att inriktningen av taxeomläggningen ändras på denna punkt.

Vi kan dela den allmänt positiva grundsyn som framförts från remissin­stansernas sida beträffande differentierade abonnemangsavgifter och små-och storförbmkartaxa. Vi anser att televerket bör konkretisera förslagen och utarbeta ett samlat förslag för ett genomförande.

I anslutning till de nyss redovisade förslagen till nya ekonomiska styrfor­mer vill vi föreslå att kravet på särredovisning av konkurrensutsatt verk­samhet upphör. Kravet på särredovisning av televerkets konkurrensutsatta verksamhet infördes år 1980 då större delen av verksamheten fortfarande bedrevs i monopol eller under monopolliknande former. Vissa produkter, såsom telefonsvarare, hänvisningsdatorer, larmutrustning m.m. kom år 1980 att läggas utanför monopolområdet. Teletex och telefaxtjänsterna, som då var nya, låg också utanför monopolområdet. Särredovisningen om­fattade då dessa produkter och tjänster. I bokslutet år 1980/81 särredovisa-des 5 procent av televerkets omsättning som konkurrensulsatt. 1 bokslutet år 1989 uppgick särredovisningen av konkurrensutsatt verksamhet till 30procent av omsättningen.

Särredovisningen av konkurrensutsatt verksamhet är administrativt re­surskrävande. Verket beräknar att kostnaderna för att sammanställa särre­dovisningen uppgår till drygt 1 milj. kr. varje år. Särredovisningen inne­håller dessutom betydande osäkerhet eftersom televerkets verksamhet i hög grad är integrerad. Detta har också näringsfrihetsombudsmannen och statens pris- och konkurrensverk framfört i sin kritik av särredovisningen.

Med de nya ekonomiska styrformer och mål som vi redovisat bör också
särredovisningen kunna upphöra. Genom att ställa upp ett specificerat
prismål för telefoni och mål för totalproduktivitet motverkas möjligheten
till subventionering av konkurrensutsatt verksamhet. Vi vill i samman­
hanget understryka vikten av att televerket utförligt redovisar sitt resultat
per resultatenhet i bokslutet. Genom att vidare driva den konkurrensutsat-
      143


 


ta verksamheten i bolagsform saknas skäl för en särredovisning. Särre­dovisningen bör slopas fr.o.m. bokslutet år 1991.

Med de förslag vi presenterat beträffande ny kapitalstruktur och ekono­miska styrformer ges televerket relativt likvärdiga förutsättningar med ett jämförbart aktiebolag på marknaden. De skärpta avkastnings- och utdel­ningskraven är enligt vår mening viktiga instrument för att bibehålla en hög effektivitet och konkurrenskraft i verksamheten. Den nya kapitalstrukturen innebär ingen sänkning av målsättningen för televerkskoncernen att vara ledande marknadsmässigt och tekniskt och att vara aktiv på den framvä­xande integrerade internationella europamarknaden.

De ekonomiska förutsättningar vi nu redogjort för är förenliga med en bibehållen hög investeringsnivå. Treårsplanen 1992 till 1994 omfattar in­vesteringar på drygt 31 miljarder kronor. Vi bedömer det både som möjligt och angeläget att höja service- och kvalitetsmålen inom teletjänsten vilket vi behandlar i det följande.


Prop. 1990/91:87


Televerkets investeringar och servicemål

Regeringens bedömningar och förslag:

Marknadens efterfrågan på nya teletjänster förutsätts öka, vilket kräver en fortgående modernisering av nätet.

Trafiktillväxten för telefoni- och datatjänster beräknas medföra behov av att öka den totala kapaciteten i telenätet med ca lOprocent

åriigen under perioden 1992-1994.

Televerkskoncernens investeringar beräknas uppgå till 31 miljar­der kronor under perioden 1992 - 1994.

Servicemålen för telefonitjänsten höjs.

Kvalitetsmålen i form av högsta acceptabel felfunktion i telefon­systemet skärps.


Skälen till regeringens bedömningar och förslag

Televerkets treårsplan för perioden 1992— 1994 lar fasta på att 1990-talet kommer att präglas av ökad konkurrens i såväl den nationella som den internationella tele- och dalatrafiken. Ny teknik öppnar möjligheter att ut­veckla nya tjänster vilket i sin tur ökar efterfrågan på tjänsler och på bättre nätkvalitet.

De förändrade kraven på teletjänsterna leder till en fortsatt och även mer intensifierad modernisering av nätet. Telefonitjänsten, som är den vo­lymmässigt största tjänsten och som svarar för över 50 procent av de totala intäkterna, beräknas öka med ca 7 procent. Datatrafiken beräknas öka än snabbare.

För att tillgodose kundernas krav på kostnadseffektiva teletjänster krävs en fortgående utbyggnad och modernisering av telenätet. Denna kommer att ske med digital teknik. Takten i moderniseringen måste bestämmas av


144


 


dels efterfrågeutvecklingen, dels den tekniska standarden i det befintliga     Prop. 1990/91:87 nätet.

Med de ekonomiska fömtsättningar vi angivit för televerket kan investe­ringarna ligga kvar på en hög nivå och även kunna öka beroende på efterfrågan. För perioden 1992 — 1994 beräknar vi i enlighet med televerkets förslag att investeringarna kommer att uppgå till ca 31 miljarder kronor. Detta innebär en ökning på nära 3 miljarder kronor jämfört med vad som redovisats i föregående treårsplan.

Merparten av investeringarna avser investeringar i telenätet. Satsningar på att öka moderniseringen av telenätet kräver ökade investeringar i telestationer, mellanortsnät och lokallinjenät m. m. Under planeringspe­rioden 1992—1994 beräknas investeringarna i telenätet uppgå till ca 19 miljarder kronor.

Abonnenttillströmningen till kabel-TV kräver också ökade investeringar i anläggningar för kabel-TV. I likhet med föregående treårsplan redovisas stora investeringar för att utveckla mobiltelefontjänsterna. Dessa uppgår för perioden till ca 4 miljarder kronor.

De omfattande investeringarna i telenätet utgör en grundläggande förut­sättning för att successivt också kunna höja service- och kvalitetsmålen för olika teletjänster.

Målet för den genomsnittliga leveranstiden för ett telefonabonnemang är högst 17 dagar. Under år 1989 uppgick denna till 13 dagar.

Tiden mellan att ett fel anmäls och att det avhjälps får vara i genomsnitt högst 2,1 arbetsdagar. 55 procent av felen skall vara avhjälpta inom 8 arbet­stimmar. Utfallet under år 1988 var 55 procent, dvs. målet uppfylldes.

Under våren 1990 genomförde televerket en privatkundsatsning där servicemålen för privatkunderna höjdes påtagligt. Verket har därmed, för hushållsabonnenterna, överträffat de av riksdagen fastlagda servicemålen. Post- och teleutredningen föreslår i sitt betänkande att dessa höjda service­mål bör anges och följas upp av statsmakterna. I den nu framlagda treårs­planen följer televerket upp de av utredningen föreslagna höjda service­målen. Höjningen berör målen för leveranstid och felavhjälpning enligt följande:

Leveranstiden för telefonabonnemang i permanentbostäder sänks från 17 till 5 dagar. Under första halvåret 1990 skedde 95 procent av alla leveranser inom 5 dagar.

Målet för felavhjälpning för abonnemang i permanentbostäder skall vara att den skall ske snarast och senast dagen efter felanmälan.

Jämfört med tidigare servicemål innebär det att 65 procent i stället för 55 procent av felen skall vara avhjälpta inom åtta timmar. Under första halvåret 1990 avhjälptes 63 procent av felen inom 8 arbetstimmar. Beträffande kvalitetsmålet för telefoni har riksdagen uttalat att målet för

framkomligheten i riksnätet skall vara 98 procent i genomsnitt under kon­torslid. För år 1989 uppgick denna till 98,4 procent.

I post- och teleutredningens betänkande presenteras förslag till precise­
ringar av kvalitetsmålen. Utredningens förslag som televerket ansluter sig
till i sin treårsplan innebär att ett minimivärde på 96 procent för framkom­
lighet mellan enskilda stationsområden läggs fast. Vidare anges som accep-
     145

IO   Riksdagen 1990/91. 1 saml Nr 87


tabel genomsnittlig felfrekvens högst 160 kundanmälda fel per 1 000 termi­nalpunkter och år. Fr.o.m. år 1992 skärps kravet till högst 120 fel. För enskilda stationsområden föreslås 600 kundanmälda fel per 1 000 terminal-punkter och år.

I enlighet med post- och teleutredningens förslag förordar vi att de servicemål avseende leveranstid och felavhjälpning som televerket presen­terat i sin privatkundsatsning kan läggas fast och följas upp av statsmak­terna. Beträffande de av utredningen föreslagna kvalitetsmålen för fram­komlighet och felfrekvenser anser vi att de kan ligga till gmnd för den fortsatta moderniseringen av telenätet. Det är av stor betydelse att telefon­tjänsten fungerar med hög och jämn kvalitet i hela landet.

I sammanhanget kan vidare nämnas att televerket har satt som internt mål att minst 95 procent av alla kunder skall ha möjlighet till faxkommunikation med rätt kvalitet vid utgången av år 1994. Eftersom de tekniska kraven för datakommunikation är ungefär desamma som för fax, förbättras även kva­liteten för denna tjänst.


Prop. 1990/91:87


6.2.4 Televerkets framtida associationsform

Regeringens bedömningar och förslag:

Internationaliseringen av teletjänstmarknaden och den ökande konkurrensen kräver en förändrad associationsform för telever­ket. Denna skall införas den 1 juli 1992.

Alternativen är aktiebolagsformen eller en utvecklad affärsverks-form.


Skälen för regeringens bedömningar och förslag

Som framgått av vår redovisning ökar konkurrensen snabbi och påtagligt på telekommunikationsmarknaden. Den av riksdagen fastställda telepolitiken har också som ett uttalat mål att staten skall skapa fömtsättningar för en effektiv konkurrens på utmstningsmarknaden och vid utveckling av tele­tjänster. Regeringen har i december 1990 beslutat att tilldela frekvenser till en tredje GSM-operatör på mobiltelefoniområdet. Regeringen har vidare i januari i år lagt fast riktlinjer i fråga om villkor för samtrafik med det kopplade telenätet och samtidigt ställt sig bakom att det tidigare förbudet mot s. k. tredjepartstrafik hävs. Avgörande steg har med andra ord tagits för att ytterligare utveckla konkurrensen på teletjänstområdet.

Som vi tidigare framhållit har fömtsättningarna för de statliga affärsver­kens verksamhet förändrats radikalt. Verk som tidigare har arbetat på marknader som karaktäriserats av s. k. naturliga monopol måste numera i allt större utsträckning arbeta på en fri marknad. Ett påtagligt bevis för att marknaden ställer nya krav är att affärsverken också måste driva viss verksamhet i aktiebolagsform. Det som nu sagts gäller i högsta grad te­leverket. Telemarknaden internationaliseras alltmer. Konkurrensen ökar och inriktar sig främst på de stora och lönsamma kunderna, dvs. storföre­tagen och vidare på den internationella långdistanstrafiken. Associations-


146


 


formen blir därför av strategisk betydelse för att slå vakt om ett heltäckan-     Prop. 1990/91:87 de nät med god kvalitet. Den blir vidare strategisk för att kunna uppfylla nödvändiga sociala och regionala mål i televerksamheten.

Vi har tidigare (avsnitt 6.1) ingående utvecklat regeringens övervägan­den avseende såväl affarsverksformens som aktiebolagsformens begräns­ningar och möjligheter. Vi kommer i det följande att redovisa skälen för en ändrad associationsform för televerket. Synen på televerkets associations­form måste naturligtvis med tanke på telesystemets betydelse präglas av stor eftertanke.

Televerket har i en skrivelse till regeringen föreslagit att hela televerks­koncernen överförs till aktiebolagsform från den I juli 1991. Skrivelsen redovisar även skäl som enligt verket talar för en börsintroduktion vid en senare tidpunkt.

Televerket konstaterar att såväl den internationella som den nationella telemarknaden förändras. Från att vara en dominerande aktör på den svenska marknaden blir verket en liten aktör på den intemationella mark­naden. Detta ställer särskilda krav när det gäller förutsättningarna att konkurrera om stora företagskunder och om den intemationella långdis­tanstrafiken.

Med hänsyn tagen till de svenska företagens internationella aktionsradie krävs också från televerkets sida en flexibilitet, i detta fall möjlighet att följa kunderna ut och in i Sverige. Eftersom televerket med sin begränsade storlek mätt med internationella mått inte kan upprätthålla egen närvaro på mer än ett fåtal marknader krävs samarbete med andra för att ge kunderna en heltäckande service. Verket måste kunna erbjuda konkur­renskraftiga integrerade intemationella tjänster vilket i sin tur kräver möjlighet att delta i internationella allianser och konsortier. Samarbete, även samgående med andra aktörer, är en nödvändighet för att vinna nya marknader utomlands och för att klara konkurrensen om de lönsamma marknadssegmenten på svenska och internationella marknaden. Ett stort antal teleorgan i Europa bedrivs numera i bolagsform. En liknande åtgärd också i Sverige är enligt verket både konsekvent och nödvändig.

Vi delar verkets syn på att den nya marknadssituationen kräver nya förutsättningar också för televerkets del. Televerket betonar starkt att man måsle ha samma möjligheter som konkurrenterna att organisera hela sin verksamhet med utgångspunkt i kundernas behov. Vi delar denna uppfatt­ning. Konkurrensen kommer självklart att inriktas på de lönsamma mark­nadssegmenten. Om verket kan hävda sig väl på såväl den svenska som den internationella marknaden ökar också fömtsättningarna att kunna bibehålla en tätposition i den tekniska utvecklingen samt att kunna vidare­utveckla det samlade svenska telenätet med hög standard. Ett konkurrens­kraftigt televerk är också den naturliga garantin för att kunna bibehålla ett regionalt och socialt ansvar i televerksamheten. Vi anser att detta är av stor betydelse.

Den successivt förändrade marknadssituationen ställer självklart också
krav på en utveckling av associationsformen. Erfarenheten visar att de
begränsningar som finns i affarsverksformen i fråga om t. ex. bestämmelser
om förvärv och försäljning av fast egendom, försäkringar, upplåning m. m.
147


 


är komplicerade att lösa. Genom att bilda bolag har de praktiska pro- Prop. 1990/91:87 blemen hittills kunnat kringgås. Dotterbolag kan t.ex. redan nu genom Teleinvest AB etableras både på den nationella och internationella mark­naden. Verket har vidare genom det nyligen bildade bolaget Swedish Telecom International (STI) fått ett särskilt instmment för att etablera och driva samarbete med utländska teleföretag. Den bedömning televerket gör, innebär emellertid att flexibiliteten i agerandet behöver utvecklas vidare. Samarbete och samägande i konsortier eller allianser ingår som möjliga åtgärder. Den typen av åtgärder måste dessutom kunna beslutas i smidiga former. Vi delar televerkets bedömning i denna del.

Vi finner det vidare vara väsentligt att verket har ekonomiska befogen­heter och andra villkor likställda med konkurrenternas. Det gäller t. ex. upplåningsmöjligheter, försäkringar och möjligheten att ha en affärssekre­tess som är densamma som för andra företag. Den utveckling som för närvarande kan konstateras för övriga länder i Europa är en bolagisering av teleförvaltningarna.

Vi anser det vara av avgörande betydelse att televerket får en associa­tionsform som är likvärdig den som övriga konkurrenter i Europa har. Med den gemensamma marknaden följer att televerket måste drivas enligt samma regler som för andra företag. Bolagsformen är internationellt er­känd och accepterad. Affärsverksformen är däremot specifik för Sverige och dessutom oklar på viktiga punkter.

Riksdagen har i olika sammanhang framhållit det angelägna i att det finns en sammanhållen televerkskoncern med bred verksamhet. Sålunda framhöll trafikutskottet i sitt betänkande 1984/85.28 om vissa telefrågor; "Enligt utskottets uppfattning tillgodoses intresset av goda telekommuni­kationer bäst genom att Televerkets breda verksamhet bibehålls. Den verksamhet, som bedrivs i verkets bolag bör vara ett naturligt slöd och komplement till Televerkets egen, och den bör vara inordnad i en kon-cemstrategi." Samma principiella syn anges i regeringens prop. 1987/88:118 om inriktningen av telepolitiken.

Detta synsätt har enligt vår mening i ännu högre grad giltighet nu och i framtiden med det växande konkurrenstrycket. Samma gmndläggande synsätt om behovet av ett sammanhållet företag har kommit till uttryck när man i andra länder, såsom Danmark, Nederländema och Nya Zee­land, har överfört sin televerksamhet i bolagsform. När hela televerkskon­cernen bedrivs sammanhållet ökar också möjlighetema till en rationell stmktur inom ramen för en övergripande koncernstrategi.

Vid en ändrad associationsform är det av största vikt att staten fortsatt har ett inflytande över verksamheten. Samtidigt måste riksdagens insyn och inflytande över televerket som telepolitiskt instmment kunna säkras. En bolagsbildning medför ändrade styrformer men möjliggör ett fortsatt aktivt inflytande från statsmaktemas sida. Vi har tidigare pekat på möjlig­heterna att regeringen årligen till riksdagen redovisar bolagets verksamhet inkl. målanalyser. Riksdagen kan även ge regeringen i uppdrag att verka för t.ex. ett bättre ekonomiskt resultat eller att åstadkomma ett ökat hänsynstagande till vissa samhällsmål.

Den avgörande utgångspunkten vid valet av associationsform måste      148


 


vara att ge televerket bästa möjliga verksamhetsfömtsättningar. För de Prop. 1990/91:87 övriga konkurrensutsatta affärsverken som föreslås få ändrad associations­form har valts aktiebolagsformen. Det finns starka skäl för den lösningen också för televerket. Med hänsyn till televerkets omfattande sociala och regionala betydelse bör dock, innan slutlig ställning tas till associationsfor­men, möjligheterna analyseras att bedriva televerkets verksamhet inom ramen för en utvecklad aflfarsverksform. Regeringen kommer att skynd­samt pröva denna fråga. Regeringen har inriktningen att televerket skall kunna ha en ny associationsform redan den 1 juli 1992.

Televerket föreslår i sin skrivelse att de gmndläggande förpliktelserna i telepolitiken övergångsvis regleras genom avtal mellan staten och bolaget. I avtalet skulle mål för service, kvalitet och framkomlighet för telefonitjän­sten tas in som bilaga till avtalet. Vidare föreslår verket bl. a. att mål för prisutveckling för telefoni samt för arbetsproduktivitet och totalprodukti­vitet tas in.

Regeringen anser emellertid att det fortsatta beredningsarbetet i den delen primärt inriktas på att ta fram en lag som ger utgångspunkten för den nödvändiga regleringen av verksamheien på telekommunikationsområdet. Med stöd av en sådan lag kan staten sedan föreskriva närmare villkor för verksamheten. Krav på och villkor för att upplåta nätet för samtrafik med konkurrerande företag är exempel på sådant som bör regleras i lag. Sådana villkor bör givetvis omfatta också andra operatörer. Vi anser att frågan om en lagreglering av televerksamheten är gmndläggande.

Som framgår av televerkets skrivelse krävs vidare att t.ex. STNs roll utvidgas. Den roll som televerket hittills fyllt som signatär och som repre­sentant i standardiseringsorgan måste överföras till en särskild myndighet. Behovet av en utvidgad myndighetsfunktion är i sig inte relaterat till en bolagsbildning av televerket. En ändrad associationsform gör emellertid att dessa frågor kräver en snabb lösning.

Frågor om framtida kontribution och distribution av radio- och TV-program måste också beredas vidare. Detta är en renodlad och klart avgränsad transportuppgift, som skiljer sig starkt från verksamheten i övrigt i det kopplade telenätet. Utrustningen för kontribution/distribution av radio/TV används för många ändamål. Antalet programföretag kan antas växa. Med hänsyn tagen till att också medieområdet är starkt dyna­miskt måste särskilda överväganden göras i fråga om den särskilda infra­stmkturen på detta område. I sammanhanget kan påpekas att en beredning med representanter för samtliga riksdagspartier behandlar hithörande frå­gor. Utbildningsministern planerar att i en särskild proposition redovisa beredningens resultat.

Vi avser att återkomma till riksdagen med en samlad redovisning av de åtgärder som behöver vidtas inför en ändring av associationsformen.

Vi noterar att televerket i sin skrivelse också redovisar skäl för en senare
börsintroduktion. Det av televerket förvaltade telenätet utgör en central
del av vår grundläggande infrastmktur. Därför måste det också ägas av
staten. Även det nödvändiga inflytandet över verksamheten motiverar ett
helstatligt ägande. Genom ett statligt helägande kan också successiva för­
ändringar och anpassningar göras av relationer och inriktning av verksam-
149


 


heten utan att komma i konflikt med utomstående ägarintressen eller med de regler, som gäller för börsnoterade företag.

I avvaktan på att televerket får en ny associationsform bör vissa åtgärder kunna genomföras omgående. Det gäller bl.a. bildandet av ett centralt FoU-bolag. Bolaget skall initiera, finansiera och självt driva forsknings- och utvecklingsarbete inom telekommunikationsområdet. Televerket satsar för närvarande över 1 miljard kronor per år på forskning och ulveckling för att utveckla och underhålla telenätet och teletjänsterna. Detta motsvarar ungefär 3,5 procent av koncernens omsättning. Större delen, ca 80 procent, av satsningen är hänförlig till utveckling. Satsningen görs inom såväl inter­nationellt som nationellt samarbete.


Prop. 1990/91:87


6.2.5 Televerkets kostnader för särskilda åtaganden

Regeringens förslag:

Telefontjänsten och telefonterminaler skall utformas så att de så långt möjligt kan användas oberoende av eventuella handikapp.

Staten skall inom totalförsvaret ansvara för ett väl fungerande telenät för telefon- och datakommunikation.

Ett nytt konsortialavtal avseende samhällets alarmeringstjänst skall godkännas.


Skälen för regeringens förslag

Utöver det sociala och regionala ansvar som televerket förutsätts ta inom ramen för affärsmässiga hänsyn finns andra krav på teletjänstområdet som måsle beaktas i särskild ordning. Det gäller förutom telefonautomater i glesbygd, handikapphänsyn, totalförsvarsaspekter och även samhällets alarmeringstjänst (SOSAB).

Post- och teleutredningen uttalar att statens övergripande ansvar måste innefatta ett ansvar för att ge även människor med handikapp tillgång till grundläggande telekommunikationer.

Sedan år 1984 finns ett organiserat samarbete mellan televerket. Handi­kappinstitutet och handikapporganisationerna. Detta samarbete synes fungera väl och är ett värdefullt instrument för utbyte av önskemål och synpunkter. Samarbetet har bl.a. resulterat i det s.k. Telematikprojektet, som genomfört behovsutredningar, försöksverksamhet och utvecklingsar­bete inom området telematik och handikapp. Det är angeläget att denna verksamhet kan vidareutvecklas och övergå i permanent form. PTU har också föreslagit att man, med hänsyn till den ökande mångfalden på teleområdet vad gäller tjänster och produkter, bör pröva att vidga intres­sekretsen i samarbetet.

Televerket ger gmpper av handikappade rabatter på vissa tjänster. Syn­skadade och andra handikappade, som har stora svårigheter att använda telefonkatalogen, kompenseras för televerkets avgift för nummerupplys­ningen. Den generella kompensationen sker genom att den vanliga telefon­räkningen sätts ner med 7 procent. Dämtöver kan en individuell kompen-


150


 


sation utgå.                                                                  Prop. 1990/91:87

Vi anser att det är rimligt att televerket i princip tillhandahåller en av­giftsfri nummempplysningstjänst till dem som inte kan utnyttja den avgifts­fria telefonkatalogen. Med en fortsatt modernisering av telenätet ges också nya möjligheter att lösa dessa problem. Den för närvarande tillämpade rabattformen bör ses över eftersom den givna rabatten inte har ett direkt samband med kundens kostnader för nummerupplysningen.

I dag subventioneras samtal mellan vanlig telefon och texttelefon i den del de utgörs av lokalsamtal. Förmedlingsverksamheten av texttelefon­samtal och tillhandahållandet av texttelefoner finansieras i dag genom ett anslag på socialdepartementets huvudtitel. Vi avser att pröva hur stöd av denna typ fortsättningsvis skall finansieras.

Vi anser att ansvaret för den speciella anpassning av teletjänster som krävs för att olika grupper av handikappade skall kunna dra nytta av teletjänsterna bör åvila televerket, i den del det berör det av verket förval­tade telenätet. Under år 1990 uppgick kostnaderna för televerkets forskning inom handikappområdet till 10,6 milj.kr. Televerket bör även framgent belastas med dessa kostnader som ett led i arbetet med en kundanpassning av sina tjänster.

Mot bakgrund av att det nu finns fler operatörer på teletjänstmarknaden bör frågan ställas om även övriga operatörer skall omfattas av förpliktelser angående handikappanpassning. Som tidigare nämnts kommer den nya strukturen på teletjänstmarknaden i Sverige att kräva en mer utförlig författningsmässig reglering. 1 detta sammanhang faller det sig naturligt att överväga eventuella krav vad gäller handikappanpassning av tjänster och terminaler. I avvaktan på att detta översynsarbete avslutas anser vi att samarbetet mellan televerket. Handikappinstitutet och handikapporgani­sationerna bör utvidgas för att omfatta även de tillkommande operatörer­na och terminalleverantörerna.

PTU har påpekat att del behövs byggnadslov för att bygga telefonkios­ker. Utformningen av dem vad avser handikappanpassning bör således prövas enligt de regler som föreligger.

Televerket är funktionsansvarig för telekommunikationer inom totalför­svaret. I televerkets särskilda åtaganden ligger att såväl i fred som krig leve­rera, sätta i drift och underhålla teleanordningar för totalförsvaret. Riksda­gen har angett vilken ekonomisk nivå televerkels insatser för s.k. krigs-skyddsåtgärder skall ha och beslutat all televerket skall bestrida utgifterna med sina rörelsemedel.

Vi har tidigare föreslagit att statens ansvar för telekommunikationer skall avgränsas till telefonkommunikationer. Totalförsvaret är dock allt­mer beroende också av datakommunikationer. Detta behov torde vara möjligt att tillgodose utan att därför avgränsa ansvaret. Vi anser, att tele­verket som funktionsansvarig , uppmärksamt bör följa utvecklingen på te­leområdet och vid behov aktualisera förändringar av statens ansvar som kan krävas från totalförsvarssynpunkt.

Televerket har i dag ett särskilt åtagande i tillhandahållandet av SOS-tjänsten genom en andel i kostnaderna för SOS Alarmering AB (SOSAB).

151


 


SOSAB bildades år 1972 genom ett avtal mellan televerket, Svenska kom- Prop. 1990/91:87 munförbundet och Landstingsförbundet. Televerket har i skrivelse till regeringen presenterat ett nytt konsortialavtal för SOSAB. Avtalet har träffats med förbehåll för regeringens godkännande. Televerket påtar sig i avtalet ett ökat kostnadsansvar fram till år 1994 jämfört med nu gällande avtal. Under år 1991 skall parterna göra en förnyad prövning av fördelning­sgrunden för tiden efter år 1994.

I nuvarande konsortialavtal fördelas kostnaderna mellan de olika delä­garna med 40 procent på televerket, 30 procent på berörda kommuner och 30 procent på berörda landsting. Fördelningen enligt det nya avtalet är 50 procent på televerket, 20 procent på kommunerna och 30 procent på landstingen. Anledningen till förändringen är framför allt att samarbetet med kommunerna måste upprätthållas för att säkerställa en fungerande SOS-tjänst. För år 1990 uppgick televerkets kostnadsandel till ca 88 milj. kr. med en kostnadsfördelningenligt det gamla konsortialavtalet. En fördelning enligt det nya avtalet skulle för verket innebära ytterligare 22 milj. kr., dvs. en kostnadsandel på totalt 110 milj. kr.

Vi anser det vara rimligt att staten genom televerket, enligt lydelsen i det nya konsortialavtalet, åtar sig ansvaret för 50 procent av kostnaderna för grundtjänsten i SOS Alarmering AB.

Som vi tidigare redovisat anser vi att televerket skall särredovisa kostna­der för särskilda åtaganden som inte kan rymmas inom normala affärsmäs­siga hänsyn. Lämplig metod för särredovisningen kommer att utvecklas inom regeringskansliet. Vi anser dessutom att televerket skall kompense­ras för sådana åtaganden. Detta bör ske genom att televerkets inleverans till staten reduceras med ett belopp motsvarande kostnaderna för dessa åtaganden. Det ovan behandlade ansvaret för telefonautomater i glesbygd, handikapphänsyn, totalförsvarshänsyn och SOSAB utgör sådana särskilda åtaganden som enligt våra beräkningar kommer all uppgå till ca 360 milj. kr. för år 1991. Metoder för att i framtiden närmare beräkna kostnader för televerkets särskilda åtaganden måsle kartläggas och utvecklas.

152


 


6.3 Postverket

6.3.1 översyn av postverket


Prop.1990/91:87


Regeringens bedömningar och förslag:

— En väl fungerande postverksamhet är en väsentlig del av Sveriges
infrastmktur.

Stmkturkrisen i kontorsnätet är ett hot mot statsmakternas önskemål om en vardaglig och rikstäckande kontors- och kassa­service.

Det är nödvändigt att postverket ges möjligheter att agera affärs­mässigt med stärkta konkurrensfömtsättningar.

— Fömtsättningama och formerna för postverkets verksamhet ses
över.


Skälen till regeringens bedömningar och förslag: Under senare år har ett antal utredningar behandlat postverkets verksamhet.

Riksdagens revisorer lämnade år 1989 rapporten "Postverkskoncernens verksamhet". I rapporten granskas postverket utifrån riksdagens styrmöj­ligheter och regeringens styrning och kontroll. Riksdagens revisorer pekar på ett antal brister i regeringens styrning och uppföljning av postver­kets verksamhet. Revisorerna föreslår mot den bakgmnden att den statliga ägarstymingen vidareutvecklas bl. a. i enlighet med verksledningskommit­téns riktlinjer. Revisorerna pekar också på att postverkets offentligrättsliga ställning innebär vissa begränsningar i handlingsfriheten jämfört med privata konkurrenter.

Regeringen gav år 1989 siatens pris- och konkurrensverk (SPK) i uppdrag att analysera marknadsutvecklingen för postverkets och televerkets tjäns­ter. I uppdraget ingick att belysa hur konkurrensen fungerar på olika marknader samt hur principer för prissättning påverkar effektiviteten i verksamheten. Samma år lämnade SPK rapporten "Prissättning på mono­polmarknader — En studie av postverket och televerket". I rapporten analyseras marknaden och konkurrensförhållandena för olika posttjänster. Vidare föreslås prismål för sådana verksamheter som enligt SPK saknar förutsättningar för en fungerande konkurrens.

SPKs analys av postverkets marknadssituation överensstämmer med den beskrivning som ges av riksdagens revisorer. Konkurrensen består i allt väsentligt av att den tekniska utvecklingen inom informations- och databehandlingsområdet ger fömtsättningar för konkurrerande medel för överförande av information samt av att inhemska och utländska konkur­renter går in i postverkets lönsamma marknader samtidigt som de inte är skyldiga att ta ett ansvar för glesbygdsservice.

SPK konstaterar att postverket under en lång tid haft en formell och naturlig monopolställning på normalbrev. Även för andra brevtjänster — ekonomibrev, föreningsbrev etc. — har postverket haft en naturligt stark marknadsställning. Postverkets ställning är alltjämt stark även om konkur­rens numera förekommer från t.ex. telefax, elektronisk post etc. för i


153


 


första hand företagskunder. Denna konkurrens förväntas öka påtagligt Prop. 1990/91:87 framöver. För övriga marknader har postverket, enligt SPK, i allmänhet ca 40 —60 procent av marknaden, med oftast etl eller två företag som huvud­konkurrenter. Marknadsandelen för utrikes brev och paket, bankprodukter, dagstidningsdistribution och bilbudsverksamhet är dock avsevärt lägre, 10 —30 procent.

Post- och teleutredningen lämnade i mars 1990 sitt betänkande "Post & Tele — Affärsverk med regionalt och socialt ansvar" (SOU 1990:27). Utredningens uppgift var att föreslå avgränsningar och preciseringar av statens (televerkets och postverkets) regionalpolitiska och sociala ansvar. Utredningens förslag behandlas under avsnitt 6.3.2.

Inom riksrevisionsverket pågår sedan flera år ett utvecklingsarbete för att förbättra kassahållningen i staten. Möjligheten att kunna utnyttja bank-girot som betalningsförmedlare efterfrågas av många myndigheter. Gällan­de regelverk och konstmktion av postgirosystemet innebär att regeringen har mycket begränsade möjligheter att ge tillstånd till att myndigheter utnyttjar bankgirot som betalningsförmedlare.

Den statliga betalningsförmedlingen behandlades i 1990 års finansplan (prop. 1989/90:100, bil. 1). Där framhöll regeringen att det statliga betal­ningssystemet, med vissa förbehåll, i princip bör vara utformat så att det skapas en valfrihet för allmänheten och myndigheterna att välja betal­ningsförmedlare. Riksdagen framhöll (1989/90:FiU24, rskr. 197) att inga betalningsomläggningar, som ger betydande konsekvenser för postgirot och därmed kan återverka på postverkets möjligheter att upprätthålla en rikstäckande service, bör ske i avvaktan på en översyn av postverkets ekonomi. I årets finansplan (prop. 1990/91:100, bil. 1) anmäldes att rege­ringen avser att återkomma med förslag som ökar möjligheten till valfrihet avseende statliga betalningar i samband med kompletteringsproposi­tionen. Förslagen skall dock vara av sådan natur att de kan genomföras utan att betydande konsekvenser för postverkets ekonomi uppstår.

En fråga som nyligen aktualiserats är postverkets roll inom bankområ­det. Postverkets aviserade samarbete med Sparbankerna hösten 1990 och den därpå följande konflikten med Nordbanken väckte ett antal frågor av principiell och juridisk karaktär avseende bl. a. postverkets möjligheter att ingå avtal med flera banker. I ett beslut den 15 november 1990 angav regeringen vissa riktlinjer för postverkets samarbete med banker. Postver­ket har därefter tagit upp förhandlingar med bankerna om samarbete i enlighet med dessa riktlinjer.

Regeringen

En översyn av förutsättningarna och formerna för postverkets verksamhet är påkallad av flera skäl.

154


 


Strukturkrisen i kontorsnätet                                            Prop. 1990/91:87

Antalet transaktioner på postkontoren har minskat med 30 —40 procent under 1980-talet på grund av ökad automation. Denna utveckling väntas fortgå under 1990-talet. Företagspaket går i ökad usträckning dörr-till-dörr i stället för via postkontorsnätet. Stmkturkrisen i kontorsnätet, där mins­kade intäkter inte kan kompenseras med motsvarande kostnadsminsk­ningar, är ett hot mot statsmakternas önskemål om en vardaglig och riks­täckande kontors- och kassaservice.

Kostnaderna för postverkets regionalpolitiska och sociala ansvar är svåra att beräkna bl.a. därför att statsmakternas mål inte är klart definie­rade. Kostnader för att upprätthålla en vardaglig och rikstäckande kontors-och kassaservice uppskattas till ca 6 miljarder kronor brutto inkl. kostna­derna för lantbrevbäringen. Post och teleutredningen har beräknat särkost-naderna för landsbygdsservice till ca 1,6 miljarder kronor och för glesbygds­service till ca 1,2 miljarder kronor. Härtill kommer kostnader med anled­ning av hänsyn till äldre, handikappade och synskadade om ca 40 milj. kr., kostnader som i dag täcks med anslag över statsbudgeten. Vi anser att en fördjupad analys av kostnaderna för postverkets regionalpolitiska och so­ciala åtaganden bör genomföras.

Inom postverket pågår ett projekt om det framtida kontorsnätets ut­formning och dimensionering (NÄT 92). Inom projektet prövas också al­ternativ till nuvarande distribution över kontorsnätet. Arbetet, som skall vara avslutat i september 1991, kan utgöra en gmnd för våra fortsatta över­väganden om kontorsnätets utformning och dimensionering.

Förmedling av statens betalningar

Postgirot får för närvarande betydande intäkter genom förmedlingen av statens betalningar. Genom att förränta den s. k. float som uppkommer genom tekniska fördröjningar av betalningarna, vilka var nödvändiga i det tidigare statliga systemet, kan postverket utöver ersättning för betalnings­förmedlingen få intäkter för att täcka en del av kostnaderna för kontorsnä­tet.

Postgirots floatintäkter är mycket räntekänsliga med följden att inkoms­terna från statens betalningar kan variera kraftigt mellan olika år. Detta innebär dels att postverket är beroende av en inkomstskälla vars ekono­miska utbyte kan skifta mellan åren, dels att statens bidrag för täckande av postverkets kostnader för glesbygdsservice varierar. Systemet försvårar statsmaktemas styrning och uppföljning av postverkets åtaganden inom ramen för regionalpolitiken.

Postverkets rikstäckande kassaservice är en del av betalningsförmed­
lingen där enskilda personers betalningar till och från staten utgör basen i
verksamheten. Vidare ingår distansbetalningar med hjälp av kontanter till
och från företag och mellan privatpersoner. Den praktiska hanteringen är
sedan länge datoriserad. Successivt har en förskjutning skett från kontant­
betalningar till direktöverföring mellan konton. Under överskådlig tid
        ,cr


 


kommer dock behovet att göra distansbetalningar med kontanter att kvar-     Prop. 1990/91:87 stå.

Eftersom kassanätet och postgirot är integrerade delar av ett samman­hängande system för betalningsförmedling kan frågan om hur de statliga betalningarna skall skötas inte hanteras skiljt från frågan om postverkets tekniska och ekonomiska möjligheter att ge en rikstäckande kassaservice.

Frågan om konkurrens på betalningsområdet har diskuterats i olika sammanhang. Vi gör bedömningen att överskottet från förmedlingen av siatens betalningar har en väsentlig betydelse för postverkets ekonomi och därmed för verkets förmåga att upprätthålla en rikstäckande service. Sam­tidigt finns andra skäl som talar för en valfrihet för myndigheter och allmänheten inom betalningsområdet. Ett ensidigt beslut om att låta ban­kerna konkurrera om statliga betalningar fullt ut riskerar dock att få negativa konsekvenser ur såväl ett företagsekonomiskt perspektiv för postverket som ur ett samhälleligt perspektiv. Mot denna bakgmnd är det angeläget att fördjupa analysen av betydelsen av de statliga betalningama för postverkets ekonomi samt att klargöra vilka förändrade verksamhets­förutsättningar för postgirot som krävs om bankerna/bankgirot i ökad utsträckning skulle tillåtas konkurrera om statens betalningar.

Ensamrätten på brevbefordran

Enligt kungörelsen (1947:175) har postverket ensamrätt till brevbeford­ran. Marknaden för brev förändras snabbt genom framväxten av alterna­tiva kommunikationsmetoder. Utvecklingen inom EG går i liberaliseran-de riktning. Där diskuteras också frågan om omfattningen och utformning­en av postverkens monopol. Vi föreslår, i likhet med post- och teleutred­ningen, att postverkets lagreglerade monopol ses över med beaktande av EGs kommande regelverk på postområdet och att konsekvenserna kartläggs i samband med den här aviserade översynen av postverket.

Ekonomisk redovisning, associationsformen m. m.

Översynen av fömtsättningama och formerna för postverkets verksamhet sker inom ramen för arbetet med att utveckla styrningen av de affärs­drivande verken inom regeringskansliet. Vi har tidigare redovisat våra principiella bedömningar beträffande inriktningen av det arbetet (6.1).

I ett första steg skall postverkets redovisning anpassas till de regler som i dag gäller för aktiebolag. En särskild fråga att beakta i det sammanhanget är postverkets pensionsförpliktelser, som för närvarande uppgår till ca 6,5 miljarder kronor. Pensionsskulden redovisas inte i postverkets bokslut, vilket krävs vid en anpassning av redovisningen till aktiebolagslagen. Vidare skall ett effektivt avkastningskrav utformas för postverket med beaktande av lönsamhetsmål, kapitalstmktur och krav på effektivitets- och produktivitetsutveckling.

I syfte att effektivisera beslutsfattandet kommer vi i samband med
behandlingen av postverkets treårsplan (avsnitt 6.3.3) att föreslå att beslut
    156


 


om portot på normalbrev delegeras till postverket fr. o. m. verksamhetsåret     Prop. 1990/91:87 1992.

Vidare föreslår vi (avsnitt 6.3.3) att Postens Diligenstrafik avskiljs från affärsverket och överförs till Swebus AB inom SJ-koncernen. Försäljning­en av Postens Diligenstrafik är en del av en större affär i vilken även ingår att SJ på entreprenad kommer att svara för en stor del av transporterna inom ramen för postverkets expressgodssystem. Härigenom skapas förut­sättningar för postverket att vidareutveckla sin lättgodsrörelse på den hårt konkurrensutsatta expressgodsmarknaden.

Konkurrenssituationen för postverkets olika verksamhetsområden för­ändras i en allt snabbare takt. Den högteknologiska utvecklingen inom EG kommer att skärpa konkurrensen framöver såväl nationellt som interna­tionellt. Detta innebär att postverket måste ges möjligheter att agera affärsmässigt med stärkta konkurrensförutsättningar. Flera postförvalt­ningar i Europa har bolagiserat verksamheten eller är på väg mot en sådan utveckling. Mot den bakgmnden bör fömtsättningarna för och konsekven­serna av en bolagisering av postverket klarläggas inom ramen för ett regelverk som lämnar utrymme för samhällspolitiska åtaganden.

Resultatet av översynen beräknas kunna redovisas under våren 1992.

6.3.2 Post- och teleutredningen

Post- och teleutredningen (PTU), som tillsattes den 5 maj 1988, lämnade i mars 1990 sitt betänkande "Post & Tele — Affärsverk med regionalt och soci­alt ansvar" (SOU 1990:27). Betänkandet har remissbehandlats. En bety­dande majoritet av remissinstanserna ställer sig bakom utredningens för­slag.

PTUs uppgift var att föreslå avgränsningar och preciseringar av telever­kets och postverkets regionalpolitiska och sociala ansvar.

PTUs förslag beträffande postverkets tidningsrörelse har behandlats i årets budgetproposition (prop. 1990/91; 100, bil.8). Vi har i närmast före­gående avsnitt (6.3.1) berört PTUs förslag beträffande en översyn av postverkets lagreglerade monopol på brevbefordran.

PTUs förslag till vilka regionalpolitiska och sociala krav som bör åläggas postverket innebär inte några avgörande förändringar jämfört med nuva­rande förhållanden. PTU har förutsatt att finansieringen av postverkets regionalpolitiska och sociala åtaganden kan ske inom ramen för postver­kets ekonomi och verksamhet givet nuvarande regelverk inklusive statens betalningssystem, åtminstone fram till mitten av 1990-talet.

Utvecklingen inom postverkets olika verksamhetsområden går snabbt.
Till skillnad från PTU gör vi bedömningen att postverket, utan ändrade
verksamhetsförutsättningar, kommer att få svårigheter att inom ramen för
den egna verksamheten upprätthålla den nuvarande servicenivån. Vi anser
att statsmakternas krav på en vardaglig och rikstäckande kontors- och
kassaservicc skall ligga fast. Vi anser dock att nuvarande mål behöver defi­
nieras på ett tydligare sätt och att formerna för hur målen skall uppfyllas och
finansieras behöver omprövas. Av dessa skäl anser vi att regeringens bered­
ning av PTUs betänkande är avslutad.
                                                157


 


6.3.3 Postverkets treårsplan m. m.


Prop. 1990/91:87


Regeringens förslag:

— De ekonomiska mål som regering och riksdag har lagt fast för
postverket bör bestå i avvaktan på resultatet av översynen av
förutsättningarna och formerna för postverkets verksamhet.

Investeringsnivån bör anpassas till gällande ekonomiska mål.

Beslut om portot på normalbrev under 500 gr delegeras till post­verket fr. o. m. verksamhetsåret 1992. Samtidigt införsett prismål för postverkets genomsnittliga priser på normalbrev under 500 gram och ett mål för totalproduktivitet.

Postverkets nästa treårsplan bör avse åren 1992— 1994.

— Postens Diligenstrafik avskiljs från affärsverket och överförs till
Swebus AB inom SJ-koncernen.

Skälen för regeringens förslag:

Postverket har i treårsplanen för åren 1992— 1994 redovisat syftet, strate­gier och mål för verksamheten saml inriktningen under treårsperioden. Planen har redovisats utförligt i budgetpropositionen (prop. 1990/91:100, bil. 8). I anslutning till den redovisningen anmäldes att vi avsåg att återkomma till frågor om postverkets ekonomiska mål och verksamhetsin­riktning under perioden 1992—1994 i samband med propositionen om näringspolitik för tillväxt.


Ekonomiska mål och verksamhetens inriktning

Postverket har bl.a. angett att ett av syftena med verksamheien är att, förutom att förmedla betalningar, också kunna erbjuda andra finansiella tjänster. I planen anges att bankverksamheten skall utvecklas.

Regeringen har i beslut den 15 november 1990 angivit riktlinjer för postverkets samarbete med banker. Riktlinjerna skall utgöra en ram inom vilken posten utvecklar bankaffären i posten. 1 beslutet anges bl.a. följan­de:

"Postverket har rätt att sluta avtal om samarbete med olika banker. När sådana avtal sluts får det emellertid inte råda något tvivel om att avtalen bygger på icke-exklusivitet. Avtal med banker måste bygga på förutsättning­en att postverket inte helt eller delvis äger någon bank. Postverket kan ha ett samarbete med olika banker, men en parts tillträde till konlorsnätet får inte försvåra för andra banker att teckna avtal av samma omfattning.

Postverkets engagemang i banksektorn skall bygga på transaktioner och förmedling av affärer på ett sådant sätt att banklagens regler om rätt att delegera inte bryts. Postverket skall också kunna marknadsföra de tjänster samarbetet omfattar. Postverket skall däremot inte bevilja krediter och inte ha del i de kreditrisker som uppkommer till följd av förmedlade affärer."

Postverket avser att under perioden 1992— 1994 höja investeringsnivån


158


 


med anledning av den snabba tekniska utvecklingen inom meddelande- Prop. 1990/91:87 hanteringsområdet, rationaliseringen inom lättgodsområdet, datorisering­en av kontorsnätet och affärsutvecklingen med de nationella postverken. Investeringarna beräknas öka med ca 3 miljarder kronor till ca 7 miljarder kronor. För att kunna självfinansiera den högre investeringsnivån anser postverket att resultatnivån de närmaste åren behöver uppgå till 6 procent av rörelseintäkterna. Post verket föreslår dock ingen förändring a v statsmak­ternas krav på ett genomsnitOigt överskott över åren om 5 procent av rörel­seintäkterna.

I avvaktan på resultatet av översynen av förutsättningarna och formerna för postverkets verksamhei bör statsmakternas nuvarande ekonomiska mål för postverket ligga fast. Investeringsnivån bör anpassas till det gällan­de ekonomiska målet. Satsningar på modern kommunikationsteknologi bör genomföras i sådana former att de inte äventyrar postverkets möjlighe­ter att bära de ekonomiska konsekvenser som kan uppstå i samband med en övergång till mer bolagsliknande förhållanden och vid en eventuell bolagisering. I övrigt tillstyrks den av postverket föreslagna inriktningen av verksamheten.

Beslutsordningen för portot på normalbrev

I dag beslutar regeringen om portot för normalbrev medan övriga porton beslutas av postverket. Postverket har föreslagit att beslut om portot för normalbrev delegeras till postverket.

Vi ställer oss bakom postverkets förslag, som ligger i linje med principen om målstyrning av affärsverken. Detta innebär dock ingen förändring av enhetsportoprincipen när det gäller enstaka försändelser och därmed berörs inte heller privatkunder. Vi föreslår att beslut om portot för normalbrev delegeras till postverket fr. o. m verksamhetsåret 1992 enligt följande:

Postverkets genomsnittliga priser på normalbrev under 500 gram får höjas med högst 80 procent av förändringen av faktorprisindex. Prismålet kombineras med ett mål för totalproduktivitetsutvecklingen. Ett sådant mål skall utformas i samband med den aviserade översynen av postverket. Be­slutsmodellen bör vidareutvecklas successivt. Det bör åligga riksdagens re­visorer att i samband med granskningen av postverkets årsbokslut följa upp prismålet.

Postverkets planeringsperiod

Vi anser, i enlighet med postverkets förslag, det befogat att statsmakternas ställningstaganden till treårsplanen fattas i så nära anslutning som möjligt till den aktuella perioden. Postverkets nästa treårsplan bör därför avse åren 1992-1994.

Försäljning av Postens Diligenstrafik

I en skrivelse till regeringen den 30 januari 1991 har postverket hemställt

att regeringen medger att Postens Diligenstrafik avskiljs från affärsverket 159


 


och överförs till Swebus AB, ett dotterbolag inom SJ-koncemen. Swebus ABs övertagande av Postens Diligenstrafik fömtsätter riksdagens godkän­nande eftersom verksamheten överförs från affärsverk till bolag. Överens­kommelse om SJs övertagande av Postens Diligenstrafik har träffats med förbehåll för riksdagens godkännande.

Överenskommelsen innebär dessutom att Malmfältens Omnibus AB och Umeå Bussgarage AB förvärvas av Swebus AB. Postens Diligenstrafik och Malmfältens Omnibus AB driver för närvarande busstrafik i de fyra nordligaste länen.

I överenskommelsen ingår vidare att SJ på entreprenad kommer att svara för en stor del av transporterna inom ramen för postverkets lättgods-system.

Frågan om en samordning av busstrafiken inom SJ och postverket har aktualiserats av bl. a. riksdagens revisorer ("SJ-koncernens verksamhet", rapport 1989/90:6). Revisorerna framhåller att SJ och postverket bedriver vissa konkurrerande verksamheter; SJs affärsområde Expressgods konkur­rerar med postverkets lättgods och Swebus AB i SJ-koncernen konkurrerar med bl.a. Postens Diligenstrafik. Revisorerna anser att det inte är me­ningsfullt att två statliga verk på detta sätt driver konkurrerande verksam­heter.

Den överenskommelse mellan SJ och postverket som nu träffats ligger i linje med riksdagens revisorers synpunkter.

Vi föreslår mot den bakgmnden att riksdagen godkänner att Postens Diligenstrafik avskiljs från affärsverket och överförs till Swebus AB.


Prop. 1990/91:87


6.4 Statens järnvägar

Regeringens förslag:

Soliditeten skall vara 40procenl för affärsverket och 35 procent för koncernen under återstoden av SJs rekonstruktionsperiod t. o. m. den 31 december 1992.


Skälen till regeringens förslag:

Vi har i budgetpropositionen tidigare i år (prop. 1990/91:100, bil. 8) föreslagit riksdagen att godkänna en inriktning för SJ som i korthet inne­bär att koncernen skall kunna erbjuda transportmarknaden heltäckande godstransport- och personlrafiktjänster med järnvägstrafiken som kärn­affär. Med nuvarande regler för trafikeringsrätten på järnväg innebär denna koncernstrategi att SJ i egen regi, som enda transportföretag i Sverige, kan producera och sälja transportlösningar där järnvägstranspor­ter ingår. Vi anser att motsvarande möjligheter bör ges till övriga aktörer på transportmarknaden och att reglerna för trafikeringsrätten på järnväg därför skall ses över. Vi avser att senare i vår ge bl. a. SJ och banverket i uppdrag att belysa de problem och konsekvenser som förändrade regler för trafikeringsrätten skulle innebära. Skadlighetsprövningen för interregional


160


 


busstrafik gentemot SJs tågtrafik har historiskt sett varit motiverad i ett Prop. 1990/91:87 läge där SJ fömtsattes enbart bedriva järnvägstrafik. När SJ nu är på väg att bli ett mer heltäckande transportföretag och redan bedriver busstrafik i egen regi anser vi att denna skadlighetsprövning inte längre är nödvändig. Som ett steg mot ökad konkurrens för SJ skulle därför, som vi föreslog i budgetpropositionen tidigare i år, denna skadlighetsprövning kunna slo­pas från den I januari 1992.

Utsätts SJ för en utökad konkurrens måste SJ ges samma villkor för sin verksamhet som andra aktörer på transportmarknaden. SJ, riksdagens revisorer m.fl. har påtalat att affärsverk som verksamhetsform för SJ innebär betydande nackdelar jämfört med om verksamheten bedrevs i bolagsform. Vi har i årets budgetproposition föreslagit att fömtsättningarna tor en bolagisering av SJ prövas.

Vi har i budgetpropositionen även föreslagit att SJs nuvarande befogen­heter och trafikeringsrätt föriängs t.o.m. den I juli 1993 så att 1992 års bokslut skall kunna ligga till grund för utvärderingen av SJs resultatföränd­ring under rekonstmktionsperioden. Vår utgångspunkt är därför att föränd­rade regler avseende trafikeringsrätten samt ny verksamhetsform för affär­sverket kan träda i kraft tidigast den 1 juli 1993.

Under rekonstruktionsperioden fram t.o.m. år 1992 har tidigare en soliditetsnivå fastställts för affärsverket. Vi föreslår att SJs inriktning som ett heltäckande transportföretag godkänns. Det innebär att stora delar av aktieinnehavet i dotterbolagen även i fortsättningen kommer att bibehål­las inom SJ-koncemen. Det är därför nödvändigt att faställa en soliditets­nivå även för koncernen.

Rörelserisken i SJs verksamhet bedöms som relativt hög vilket innebär att den finansiella risknivån måste begränsas. SJs tillväxt, bl.a. genom stora planerade investeringar i mllande materiel, hämmas dock av en allt för hög soliditet. Vår föreslagna utökning av ramen för fastighetsförsälj­ningar med 2,5 miljarder kronor för återstoden av rekonstruktionsperioden minskar dock SJs upplåningsbehov. Mot denna bakgrund föreslår vi alt soliditeten, definierad som relationen mellan redovisat eget och totalt ka­pital, skall vara 40 procent för affärsverket och 35 procent för koncernen under återstoden av SJs rekonstruktionsperiod t.o.m. den 31 december 1992. En fömtsättning för detta är dock att den utökade ramen för fastig­hetsförsäljningar kan utnyttjas. Den teoretiska ansats som ligger till grund för vårt ställningstagande när det gäller bedömningen av lämpliga solidi-tetsnivåer framgår av bilaga 2.D.

161

11    Riksdagen 1990/91. 1 samt. Nr 87


6.5 Statens vattenfallsverk


Prop. 1990/91:87


Regeringens förslag:

Verksamheten vid statens vattenfallsverk utom storkraftnätet överförs till ett av staten ägt aktiebolag vid årsskiftet 1991 — 1992.

I avvaktan på statsmakternas ställningstaganden avseende stam­nätets framtida organisation drivs storkraftnätet vidare som stat­ligt affärsverk.

Överföring av produktions- och distributionsanläggningar från Statens vattenfallsverk till det nya aktiebolaget skall i huvudsak ske till bokförda värden. Vissa justeringar av tillgångarnas värde kan dock behöva göras. Regeringen bör bemyndigas att närmare utforma villkoren för överföringen av tillgångar och skulder.

—          Staten kommer även fortsättningsvis ansvara för de borgensför­
bindelser som staten genom statens vattenfallsverk har ingått.

Statens vattenfallsverks statslån om 17 500 milj.kr. skall tills vidare förvaltas av riksgäldskontoret.

Det nya aktiebolaget ges under en övergångsperiod möjlighet att täcka en del av sitt finansieringsbehov genom riksgäldskontoret. Bolaget ges en utökad låneram hos riksgäldskontoret om 5000 milj.kr. under femårsperioden 1992-1996.

Trollhätte kanalverk görs om till ett aktiebolag med ansvar för drift och förvaltning av kanalrörelsen och drivs som ett helägt dotterbolag i den nya Vattenfallkoncernen. Kanalverkets myn­dighetsuppgifter övertas av detta bolag.

Statens vattenfallsverks sektoransvar för elkraftsteknisk forsk­ning och utveckling överförs till den nya myndigheten som före­slås (avsnitt 9.2) överta bl. a. statens energiverks uppgifter.


Skäl till regeringens förslag Inledning

I skrivelse (skr. 1990/91:50) till riksdagen i oktober 1990 presenterade regeringen ett omfattande åtgärdsprogram för att stabilisera den svenska ekonomin, förbättra ekonomins funktionssätt och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna. I skrivelsen anfördes bl. a. att ett viktigt inslag i arbetet att skapa bättre tillväxtmöjligheter för det svenska näringslivet är att effektivisera den statliga förmögenhetsförvaltningen. Genom en effekti­viserad förmögenhetsförvaltning kan avkastningen ökas och kapital frigö­ras för andra satsningar inom näringspolitiken, t. ex. på infrastmkturens område.

I skrivelsen aviserades två förändringar avseende statens vattenfalls­verks verksamhet. Det nuvarande affärsverket görs om till aktiebolag. Verksamheten ges på så sätt en företagsform som är bättre anpassad till en alltmer internationell och kapitalintensiv verksamhet. Det nya bolaget kan


162


 


därmed trygga en god elförsörjning och generera en högre avkastning på     Prop. 1990/91:87 statens tillgångar. Stamnätet skall ges en från Vattenfall mer fristående organisationsform för att utveckla en effektivare handel med el och under­lätta en decentraliserad elproduktion.

Strävan efter alt åstadkomma väl fungerande marknader och effektiv konkurrens är en viktig del av såväl näringspolitiken som energipolitiken. Omvandlingen av huvuddelen av statens vattenfallsverk till aktiebolag skall ses som ett led i strävandet att skapa en effektivare elmarknad. Det kan förutses att de nationella elsystemen i Europa allt mer växer samman till en mångnationell energimarknad. Ambitionerna att främja en sådan utveckling är påtaglig främst inom EG men även andra stater i Väst- och Östeuropa kan väntas bli berörda. Det finns anledning att se positivt på en sådan utveckling. En elmarknad som möjliggör en omfattande internatio­nell handel med el leder bl. a. till att de samlade produktionsresurserna kan utnyttjas bättre. En europeisk elmarknad kan leda till att elpriserna i de berörda länderna utjämnas på sikt. Regeringen kommer i det följande bl. a. att närmare ta upp skälen och formerna för bolagiseringen, stamnä­tets organisation, frågan om Trollhätte kanal, affärsverkets avkastnings­krav och frågan om det nya bolagets regional- och näringspolitiska ansvar. Inledningsvis beskrivs statens vattenfallsverks nuvarande ställning och organisation.

Vattenfalls nuvarande verksamhet och organisation

Riksdagen beslutade år 1906 om utbyggnaden av vattenkraften i Trollhät­tan. Detta var inledningen på det statliga engagemanget i kraftverksut­byggnaden. År 1909 bildades Kungl. vattenfallsstyrelsen för att förvalta samtliga statsägda vattenfall och kanaler. Härigenom skapades ett centralt förvaltningsorgan som kunde utnyttja de statliga fallrätterna rationeUt och genomföra en planmässig utbyggnad av dessa. Genom 1911 års budgetre­form fick styrelsen ställning som affärsdrivande verk.

I fortsättningen används den gängse kortformen Vattenfall för att be­teckna statens vattenfallsverk som en ekonomisk enhet.

Vattenfall har som landets största elkraftföretag en ledande roll inom elförsörjningsområdet. Till en början distribuerade och sålde Vattenfall all producerad elkraft till stora industrier och återdistributörer. De senaste decenniemas strukturrationalisering av eldistributionen har inneburit ett allt större engagemang i delaljdistributionen, dels i egen regi, dels tillsam­mans med andra — främst kommuner — i särskilda distributionsbolag. Vattenfall har dock fortfarande en relativt liten andel av den totala detalj­distributionen, ca lOprocent.

Även kraftproduktionen sker i betydande utsträckning tillsammans med privata eller kommunala intressen. Vattenfall har under senare år utveck­lats till ett energitjänstföretag med en tydligare kund- och marknadsorien­tering och med engagemang också utanför elområdet.

Statens vattenfallsverk har enligt sin instruktion (1988:851) till uppgift
att affärsmässigt utöva följande verksamheter:
— produktion, överföring, distribution och försäljning av el och värme,
      163


 


inköp, överföring, distribution och försäljning av naturgas,  Prop. 1990/91:87

energitjänster inom och utom landet,

forskning, utveckling och demonstration av ny teknik inom energiom­rådet samt

— byggnation och drift av anläggningar för verksamheten.
Vattenfall skall också:

handha statens kraftverksrörelse och därmed sammanhängande verk­samhet samt bära sektoransvar för elkraftteknisk forskning och utveck­ling,

handha kanalrörelsen vid Trollhätte kanalverk,

inom sitt verksamhetsområde arbeta för en avveckling av kärnkraften till senast år 2010,

verka för en rationell elenergiförsörjning och en effektiv användning av elenergi i landet samt

leda och samordna beredskapsplaneringen för landets elförsörjning med inriktning mot åtgärder som tillgodoser samhällets behov av el i en kris- eller krigssituation.

Vattenfalls verksamhei har delats in i följande sju affärsområden:

1.       Elproduktion

2.  Transmission

3.  Regional energimarknad

4.  Finansverksamhet

5.  Entreprenad- och konsulttjänster

6.  Fastighetsförvaltning

7.  Kanalrörelse

Vattenfalls verksamhet är vidare uppdelad i fem regionala enheter. Dessa enheter ansvarar främst för affärsområdet Regional energimarknad, dvs. försäljning och distribution av el och energitjänster till större industri­er och andra återdistributörer. De regionala enheterna har ansvar för energiverksrörelsen och ett driftsansvar för valtenkraftstationer och över­föringsnät inom regionerna.

Riksdagen fastställde år 1988 nya principer för statsmakternas ekono­miska styrning av Vattenfall (prop. 1987/88:87, NU41, rskr. 376). Beslutet innebar att Vattenfall gavs betydligt ökade befogenheter att självt fatta beslut om verksamheten. Riksdagen skall normalt endast fastställa omfatt­ningen och inriktningen av affärsverkets investeringar samt finansiering enligt en rullande treårsplan. Beslutet innebar vidare att affärsverket och dess dotterbolag skall behandlas som en sammanhållen grupp av företag, Vallenfallkoncernen. De krav som ställdes på Vattenfall syftade till likvär­dighet med de krav som ställs på privata företag med liknande verksam­het.

Styrningen av Vattenfall sker därutöver genom att regeringen åriigen
fastställer krav på avkastning och soliditet. Under perioden 1989—1991
har avkastningskravet successivt höjts. Vattenfall skall i första hand möta
de höjda avkastningskraven genom en högre effektivitet. Minst hälften av
ökningen av avkastningskravet under perioden skall klaras av genom en
    164


 


ökad produktivitet. För år 1991 har avkastningskravet satts till 12 procenl     Prop. 1990/91:87 på justerat eget kapital efter skatt och soliditetsmålel till 38 procenl.

Här anges några nyckeltal för Vattenfallkoncernen år 1989:

Rörelseintäkter                            17 608 milj. kr.
Resultat före bokslutsdiposilioner
    2 715 milj. kr.

Investeringar                                4 759 milj. kr.

Summa tillgångar                         73531 milj.kr

Anställda i medeltal                      10390 personer
Räntabilitet på eget kapital
            7 procent

Räntabilitet på totalt kapital            9 procent

Soliditet                                  26 procent
(skattesats 50 procent)

Vallenfalls roll på elmarknaden

I etl internationellt perspektiv anses den svenska elmarknaden fungera väl när det gäller att effektivt utnyttja de sammanlagda produktions- och distributionsresurserna samt att leverera el med god leveranssäkerhet till abonnenterna. Prisbildningen på el har hittills skett utan direkt statlig inblandning. Vattenfall är dock prisledande på elmarknaden. Vattenfall fastställer självt sina tariffer.

Vattenfall svarar för drygt hälften av landets elproduktion. För resteran­de del svarar kommunalt eller privat ägda kraftföretag samt industrier och kommunala energiverk. De åtta största kraftföretagen svarar för ca 90procent av den totala elproduktionen.

Alla landets produktionsanläggningar ingår i ett gemensamt system. Samtliga nätanläggningar över 200 kV ingår i det s. k. storkraftnätet varav Vattenfall äger merparten.

Stamnätet är beteckningen på den del av storkraftnätet som omfattas av slamnälsavtalet. Stamnätet består i huvudsak av storkraftnätet söder om Skellefle älv och Umeälv. Genom stamnätet överför kraft- och industri­företag el från sina produktionsanläggningar till sina egna distributions­områden, andra distributörer och till större kunder. Villkoren för överfö­ringen av el på stamnätet regleras genom 1981 års stamnätsavtal som gäller t.o.m. år 2004. Stamnätet utnyttjas också för att säkra kvaliteten på elkraften.

Producenlföretagen samverkar i den s. k. samkörningen. Genom att alla produktionsanläggningar är anslutna till etl gemensamt system kan svens­ka kraftföretag samköra i syfte att uppnå lägsta möjliga produktionskost­nader. Stamnätet utnyttjas för den s.k. samkörningen. Genom samkör­ningen köper och säljer kraftföretagen tillfällig kraft med varandra efter principen att ell bästa utnyttjande av det svenska elproduktionssystemet som helhet skall eftersträvas. Inom ramen för samkörningen åtar sig kraft­företagen att vidta vissa åtgärder för att uppnå en överenskommen leve­ranssäkerhet. Stamnätet är en nödvändig komponent för samkörningen och dess driftsbetingelser är avgörande för leveranssäkerheten.

Det svenska storkraftnätet är sammankopplat med de norska, finska och       165


 


danska stamnäten på ett flera punkter. Vattenfall och andra kraftföretag     Prop. 1990/91:87

har successivt byggt ut  dessa samkörningsförbindelser med  utlandet.

Vattenfall förvaltar en betydande andel av samkörningsförbindelserna

med utlandet. Dessa förbindelserna disponeras även av andra kraftföretag

på långtidsavtal. Förbindelserna med utlandet är kapacitetsmässigt i det

närmaste fulltecknade.

Det finns i Sverige ca 330 eldistributörer. Av dessa är knappt hälften kommunala bolag och kommunala elverk och ca 90 ekonomiska förening­ar. Resten av eldistributionen handhas av privata bolag, kraftföretag samt dotterbolag till dessa. Vattenfall svarar för drygt lOprocent av detaljdistri­butionen.

Internationella utvecklingstendenser

Inom EG pågår en utveckling av en inre marknad som även kommer att omfatta energiområdet. Inriktningen är att skapa en energimarknad präglad av en ökad konkurrens i alla led. Som ett första steg har EG antagit direktiv om pristransparens och s. k. "Common transit" vad avser över­föring av el mellan kraftföretag i medlemsländerna. Dessa förändringar, liksom de politiska och ekonomiska förändringarna i Östeuropa, kan komma att direkt och indirekt påverka förutsättningarna för den svenska energipolitiken.

I Norden pågår sedan länge ett omfattande utbyte av el över gränserna mellan nordiska kraftföretag inom ramen för NORDEL. Det kan förutses att de nationella elsystemen i Europa alltmer växer samman till en mång­nationell elmarknad. Ambitionerna alt främja en sådan utveckling är påtagliga inom främst EG, men även andra stater i Europa kan väntas bli berörda.

Inom svensk kraftindustri bedöms att det stora inslaget av vattenkraft i det svenska systemet skapar goda förutsättningar för ett ökat kraftutbyte med kontinenten där produktionen i huvudsak är baserad på värmekraft.

I flera andra länder pågår omfattande omstruktureringar av elmarkna­derna. I Storbritannien där elförsörjningen tidigare i sin helhet har ägts och drivits av staten sker nu förändringar i riktning mot ett elförsörjnings­system som är uppdelat på flera producent företag, ett fristående företag för överföringssystemet och regionala eldistributionsföretag. Tanken är att en högre grad av marknadsstyrning och konkurrens skall kunna nås. Handel med el över gränserna är ett medel för detta. I Norge planeras för en elmarknad med större inslag av konkurrens och marknadsanpassning. Avsikten är att det norska stamnätet skall ges en mer fristående ställning och att verksamheten i det statliga producentföretaget Statkraft skall ha en tydligare marknadsinriktning

I andra länder som t.ex. Nederländerna, Belgien och Spanien som tidigare har haft en splittrad organisation av sina elmarknader sker före­tagssammanslagningar för att möta den nya internationella konkurrensen med nationellt starka kraftföretag.

Man kan konstatera att elmarknaderna i Europa har ulveckats olika. På
vissa håll sker en uppdelning av monopolföretag för att stimulera till ökad
  166


 


konkurrens, medan det på andra håll sker en sammanslagning för att få     Prop. 1990/91:87 starka nationella företag som kan klara en ökande internationell konkur­rens på kraftmarknaden. I båda fallen är syftet att anpassa kraftmark­naderna till en ny konkurrenssituation.

Regeringens förslag

Ändrad verksamhetsform för Vattenfad m. m.

Under avsnittet 6.1 anges de övergripande motiveringarna för förändring­ar av verksamhetsformen för de affärsdrivande verken. Av redovisningen framgår att bolagsformen ofta skapar goda fömtsättningarna för effektivi­tet och rationell hantering av företagsfrågor. Det framgår även att bolags­formen också ger goda möjligheter till insyn och styrning enligt ägarens intentioner.

Det viktigaste motivet till att föra över huvuddelen av Vattenfalls verk­samhet från affärsverk till bolag är att effektivisera förvaltningen av statens kapital. Målet är en ökad avkastningsförmåga inom ramen för oförändra­de eller lägre reala elpriser och en fortsatt trygg elförsörjning.

Affarsverksformen framstår inte längre som ändamålsenlig för Vatten­falls konkurrensutsatta verksamhet. De svenska och utländska elmarkna­derna genomgår en stmkturförändring. Kunderna och omvärlden får allt större betydelse för verksamheten. Kraven på affärsmässighet skärps. Kon­kurrensen mellan företag och mellan energiformer och energisystem ökar. Vattenfall bör därför ges möjligheter att utvecklas inom de konkurrensut­satta områdena genom att verksamheten bedrivs i aktiebolagsform.

Genom bolagiseringen underlättas bl. a. effektivisering och rationalise­ring av Vattenfalls verksamhet. Bolagiseringen innebär vidare en anpass­ning till den fortgående internationaliseringen av elmarknaden. För att Vattenfall skall kunna delta i denna utveckling krävs en verksamhetsform som möjliggör deltagande i t. ex. konsortier och gemensamma utvecklings­bolag. Bolagsformen ger Vattenfall ökade möjligheter att ta till vara aflärs-möjligheter i Sverige och utomlands samt att konkurrera på lika villkor med övriga företag på elmarknaden.

Det sätt på vilket aktiebolagsbildningen genomförs har stor betydelse för Vattenfalls framtida möjligheter att agera på energimarknaderna. Övervä­gande skäl talar för att den verksamhet som förs över till bolagsform bör hållas samlad inom en koncern. Det nya aktiebolaget kommer att vara dominerande på den svenska elmarknaden. Regeringens uppfattning är att den nuvarande ägarstrukturen på elmarknaden med betydande inslag av kommunala och privata ägarintressen inte bör förändras. Detta innebär att Vattenfalls dominans på elmarknaden inte bör öka. En annan viktig fråga är värderingen av de tillgångar och skulder som tillförs det nya bolaget, liksom den kapitalstruktur som det nya bolaget ges.

Det nya aktiebolaget bör vara ett av staten helägt bolag. Verksamheten i
det nya bolaget kommer i första hand att regleras genom aktiebolags- och
bokföringslagen. Staten kan utöva såväl insyn i som styrning av företaget
genom styrelse och bolagsstämma. Vattenfall kommer som aktiebolag att
  167


 


ha lagstadgad skyldighet att lämna en omfattande rapportering i form av     Prop. 1990/91:87 årsredovisning och delårsrapporter. Aktiebolaget kan dessutom av ägaren åläggas att lämna ytterligare information om sin verksamhet. Staten kan som ägare påverka verksamhetens inriktning genom att föra in särskilda föreskrifter för den fortsatta verksamheten i bolagsordningen

Regeringen överväger att behålla riksrevisionsverkets revisor som med-revisor till de externa revisorerna i det nya aktiebolaget i syfte att stärka revisionens ställning, beakta särskilda intressen och förstärka revisionen med en granskning utifrån statens ägarperspektiv. Det är även av stor vikt att det nya aktiebolagets effektivitet och produktivitetsutveckling löpande följs upp. Regeringen kommer ta ställning till de närmare formerna för revision av bolaget.

Stamnätet bör ges en organisationsform som möjliggör att en successivt ökande effektivitet i det svenska kraftsystemet kan förenas med en fortsatt hög levnadssäkerhet. Hittills har relationerna mellan kraftproducenter och kraftkonsumenter präglats av stabilitet och kontinuitet. Det är kraftprodu­centerna som handlar med el över gränserna. För framtiden bör syftet vara att stärka kraftkonsumenternas ställning genom åtgärder som ökar kon­kurrensen mellan producenter inom Sverige samt mellan svenska och utländska producenter. Målet bör vara att svenska kraftkonsumenter kan sluta kontrakt direkt med producenter i andra länder utan att först behöva sluta kontrakt med svenska producenter. Dessutom bör småskaliga produ­center tillförsäkras goda möjligheter att sälja el till marknaden. En fri handel med el över gränserna bör eftersträvas så långt det är tekniskt möjligt. Stamnätet har karaktären av ett naturligt monopol vilket kräver en stark kontroll och inflytande från statens sida. Såvitt nu kan bedömas talar mycket för att stamnätet bör bedrivas som en fristående och helstatlig verksamhei men frågan behöver analyseras ytterligare.

Frågan om stamnätets framtida organisation behöver således övervägas. Den framtida elmarknaden bör utredas även i andra avseenden. Utöver syftet att främja konkurrensen mellan aktörer på elmarknaden bör också åtgärder som kan stärka hushållningen med el utredas. Statens energiverk genomför för närvarande en studie av den svenska elmarknaden. För riksdagens kännedom kan noteras att regeringen avser att uppdra åt ener­giverket att i samband med denna elmarknadsstudie särskill utreda vissa frågor avseende stamnätets framtida organisation.

I avvaktan på att stamnätet ges en slutlig organisation bör verksamheten drivas vidare som affärsverk. Affärsverket bör omfatta Vattenfalls stor­kraftnät inklusive samkörningsförbindelserna med utlandet. Regeringen anser att en permanent lösning bör kunna träda i krafl från årsskiftet 1992-1993.

Vattenfall har som affärsverk slutit avtal med kraftföretag om utnyttjande
och disposition av förbindelserna med utlandet. Vattenfall har som förval­
tare av det s. k. norrbottennätet inga avtal om dess utnyttjande. Affärsver­
kets rättigheter och skyldigheter beträffande stamnätet regleras i det spe­
ciella stamnätsavtal som är giltigt t. o. m. år 2004. Interimslösningen förut­
sätter avtal som reglerar rättigheter och skyldigheter mellan staten,
affärsverket och det nya bolaget. Avtalen skall omfatta drift, planering och
      168


 


förvaltning av storkraftsnät och utlandsförbindelserna samt det nya bola-     Prop. 1990/91:87 gets utnyttanderätt till storkraftsnätel och utlandsförbindelserna.

Sammanfattningsvis föreslår regeringen att siatens vattenfallsverks rörelse, med undantag av storkraftnätet och utlandsförbindelserna, över­förs till ett av staten helägt aktiebolag. Överföringen bör ske vid årsskiftet 1991 — 1992. Det nya aktiebolaget bör höra till industridepartementet.

1 del följande redovisas närmare vissa frågor som är av betydelse vid överföringen av Vattenfalls verksamhet frän affärsverk till aktiebolag. Enligt de av riksdagen beslutade principerna för statsmakternas styrning av statens vattenfallsverk (prop. 1987/88:87, NU41, rskr. 376) skall riks­dagen godkänna investeringar och finansiering enligt en rullande treårs­plan för koncernen. Regeringens förslag att ombilda Vattenfall till aktiebo­lag vid årsskiftet 1991 — 1992 innebär att ställning las till den nu framlagda treårsplanens första år, dvs för år 1991. Denna fråga behandlas i samband med anslagsfrågor för industridepartementet för budgetåret 1991/92 (av­snitt 11.2).

Värdering vid överföring av tillgångar och skulder

Värderingen av tillgångar och skulder vid överföringen är av ceniral bety­delse för det nya aktiebolagets verksamhet. Principerna för överföringen bör därför underställas riksdagens prövning.

Överföringen bör ske på så sätt att staten överför statens vattenfallsverks verksamhet och samtliga tillgångar och skulder utom storkraftnätet och utlandsförbindelserna till ett nytl aktiebolag i utbyte mot nyemitterade aktier i bolaget.

Kapitalstmkturen, — dvs. frågor om det egna kapitalet, obeskattade reserver och andra reserveringar — i det nya bolaget påverkar dess affärs­mässiga förutsättningar. Det nya bolaget bör ges en sådan kapitalstmktur att del kan skapas rimliga konkurrensförhållanden för såväl det nya bola­get som övriga kraftföretag på marknaden.

Enligt regeringens bedömning skulle en överföring av tillgångar och skulder till nuvarande bokförda värden innebära att det nya bolaget ges med branschen i övrigt likvärdiga förutsättningar. Denna princip bör vara utgångspunkten för regeringens värdering. I vissa hänseenden framstår en sådan värdering som alltför försiktig. Justeringar av vissa tillgångsvärden kan därför behöva genomföras. Bl.a. bör Vattenfalls kontorsfastigheter kunna ges ett mera marknadsmässigt värde. Del bör ankomma på rege­ringen att med principen om bokförda värden som utgångspunkt göra de justeringar av affärsverkets tillgångar som framstår som motiverade.

Det bör också ankomma på regeringen att övergångsvis medge undantag från gällande principer rörande Vattenfalls befogenheter i den utsträck­ning det behövs för att rationellt kunna genomföra uppbyggnaden av det nya bolaget.

169


 


Statens vattenfallsverks pensionsskulder                            Prop. 1990/91:87

I det statliga pensionssystemet har arbetsgivaren ansvaret för de redan pensionerade. Pensionsåtagandet har inte skuldförts och periodiserats i affärserkets balansräkning utan belastar löpande rörelsen i samband med pensionsutbetalningen. För Vattenfall har detta inneburit alt pensions­skulden inte redovisats i balansräkningen. Om verksamheten hade bedri­vits i aktiebolagform skulle reserver ha lagts upp för att klara av dessa åtaganden. Efter bolagsbildningen bör det nya aktiebolaget ha betalnings­ansvaret för den pensionsskuld som uppkommit i Vattenfalls verksamhet.

Vattenfall har i en skrivelse den 12 december 1990 hemställt att få redovisa affärsverkets pensionsskuld i balansräkningen enligt gällande bokföringsregler för aktiebolag. Affärsverkets pensionsskuld som prelimi­närt beräknats till ca 2634 milj.kr. bör enligt Vattenfall redovisas som en långfristig skuld i balansräkningen per den 31 december 1990. Affärs­verkets reserver föreslås kunna tas i anspråk för att balansera den ökade skuldbördan.

Regeringen anser att statens pensionsåtaganden i statens vattenfallsverk bör från och med bokslutet 1990 redovisas som en långfristig skuld och att övergången sker genom upplösning av affärsverkets reserver. Regeringen kommer i samband med fastställande av Vattenfalls bokslut fastställa pensionsskuldens storlek. Skulden bör därefter övertas av det nya bolaget.

Borgensförbindelser

Riksdagen har bemyndigat regeringen att teckna borgen till bolag i vilka Vattenfall förvaltar statens aktier intill sammanlagt 13 637 milj.kr., varav högst 645 milj.kr. till eldistributionsbolag. Bolagens behov av medel för investeringar och rörelsekapital täcks genom lån över kapitalmarknaden. Tecknad borgen per den 31 december 1989 uppgår till 12 891 milj. kr.

Staten bör även efter bolagsbildningen fortsätta att ansvara för dessa redan ingångna borgensåtaganden. Därigenom uppkommer inget behov av att omförhandla borgensförbindelserna med åtföljande risk för räntehöj­ningar och skadestånd. Enligt förordningen (1988:778) om avgifter för vissa statliga garantier skall avgift erläggas för dessa garantier. Om borgensåta­gande skulle behöva infrias efter bolagiseringen bör staten ha rätt att kräva det nya bolaget på ersättning. Dessa frågor bör regleras i ett särskilt avtal mellan staten och bolaget. För täckande av eventuella förluster som staten kan drabbas av genom dessa åtaganden bör ett särskilt förslagsanslag upp­föras på statsbudgeten. Denna fråga behandlas i samband med anslagsfrågor för industridepartementet, (avsnitt 11.2).

Riksgäldslån och framtida upplåning

Enligt riksdagsbeslut skall Vattenfalls behov av medel för investeringar
och rörelsekapital täckas genom egen finansiering och lån från riksgälds­
kontoret. Riksdagen har årligen godkänt en finansieringsplan för Vatten­
fall. Efter omvandlingen till aktiebolag bör långsiktig upplåning i princip
       170


 


ske på den öppna kreditmarknaden. En omedelbar omsättning av riks- Prop. 1990/91:87 gäldslånen på kreditmarknaden skulle innebära en finansiell belastning och en ökad risk för det nya aktiebolaget. Utlåning från riksgäldskontoret till andra än affärsverk och statliga myndigheter kräver riksdagens godkän­nande. En femårig övergångsperiod bör tillämpas på både nu befintliga och nya riksgäldslån. Under denna period bör nuvarande riksgäldslån kunna stå kvar. Bolaget bör även inom låneramen kunna ta upp nya lån i riksgäldskontoret. Övergångsperioden ger aktiebolaget större möjligheter att konsolidera sin finansiella verksamhet.

Regeringen anser att en låneram på 5000 milj. kr. för det nya aktiebola­gets totala upplåning i riksgäldskontoret bör fastställas för femårsperioden 1992-1996. Efter femårsperioden skall det nya aktiebolagets riksgäldslån vara återbetalda. Eventuella kreditförluster för staten bör kunna täckas på samma sätt som nyss föreslagits för infriande av borgensförbindelser.

Vattenfalls statslån

I samband med att riksdagen fastställde nya principer för statsmakternas styrning av statens vattenfallsverk omvandlades det tidigare statskapitalet till ett statslån. Statskapitalet utgjordes av investeringsmedel som anvisats över statsbudgeten och som inte återbetalats av affärsverket. Vattenfalls statslån uppgår till 17 500 milj. kr. Detta lån bör i princip omsättas på marknaden efter bolagiseringen. Regeringen anser emellertid att en över­gångsperiod bör tillämpas på statslånet. En omedelbar omsättning av statslånet på kreditmarknaden skulle kunna innebära en finansiell belast­ning för det nya aktiebolaget. Regeringen anser därför att statslånet tills vidare bör förvaltas av riksgäldskonloret.

Statslånet bör omvandlas till ett lån genom riksgäldskontoret. Villkoren för lånet bör preciseras och läggas fast i ett låneavtal mellan riksgäldkonto­ret och det nya bolaget. Avtalet bör bl. a. reglera räntenivåer och amorte­ringstid. Vid eventuella kreditförluster för staten bör det nyss nämnda förlusttäckningsanslaget kunna tas i anspråk.

Trollhätte kanalverk

Inom Vattenfall svarar Trollhätte kanalverk för att vidmakthålla och sköta kanalleden till och från Vänern samt Säffle kanal.

Kanalrörelsen utgör ett särskilt affärsområde inom Vattenfallkoncernen. Det övergripande målet för kanalrörelsen är att tillhandahålla en snabb och säker transportled för nyttotrafik med fartyg året mnt till samtliga hamnar i Vänern och Göta älv och under isfri period till Säffle kanal, samt att till nöjestrafiken tillhandahålla en turistled med tidsenlig service.

Kraftverks- och kanalrörelserna i Vänern och Göta älv har genom vattendomar, tillståndsresolutioner, avtal etc. juridiskt kopplats samman så att de är svåra att särskilja.

Kanalrörelsen bör tills vidare förvaltas av det nya bolaget. Kanalrörel­
sen bör drivas i form av ett helägt dotterbolag. Befintliga system, mtiner
och samfunktioner mellan kanalrörelsen och moderbolaget kan då utnytt-
  171


 


jas. Kanalrörelsen kan i aktiebolagsform lättare och snabbare effektivisera     Prop. 1990/91: 87 och utveckla sin verksamhet. Kanalbolagets investeringar bör i första hand finansieras av moderbolaget. Så länge fortsatt drift av kanalrörelsen kräver transportpolitiskt stöd bör sådant kunna ges. Kanalverkets nuvarande myndighetsuppgifter bör kvarstå oförändrade i detta bolag.

Regeringens bedömning är alltså att ett kanalbolag med ansvar för drift och förvaltning av kanalrörelsen bör bildas. Kanalbolaget bör drivas som ett helägt dotterbolag i den nya Vattenfallkoncernen.

Regeringen avser att vid ett senare tillfälle återkomma med förslag om lag om delegation av myndighetsutövande uppgifter till kanalbolagel.

Sektorsansvaret för elteknisk forskning

Enligt riksdagens beslut (prop. 1986/87:87, NU34, rskr. 274) har Vatten­fall ett seklorsansvar för elkraftsteknisk forskning och utveckling. Ett sådant ansvar, som motsvarar det ansvar som givits programorganen inom ramen för energiforskningsprogrammet, har bl.a. inneburit att Vattenfall följt forskningen nationellt och internationellt, identifierat behov av forsk­ning och utbildning samt lämnat stöd till viss utrustning m.m. inom högskolan.

Regeringens bedömning är att sektorsansvaret för elkraftsteknisk forsk­ning och utveckling i samband med en ombildning av Vattenfall till aktiebolag bör överföras till den nya näringspolitiska myndigheten (avsnitt 9.2). Det är viktigt att kraftföretagen även forlsättningsvis stöder insatser på det elkraftstekniska området i den omfattning som sker i dag.

Vissa övriga frågor

I det följande vill regeringen för riksdagens information redovisa vissa övriga frågor som är av betydelse vid överföringen av Vattenfalls verksam­het från affärsverk till aktiebolag och som det ankommer på regeringen alt besluta om, i vissa fall efter riksdagsbehandling.

Vattenfalls avkastningskrav och prisutvecklingen

Som en följd av riksdagens beslut år 1988 om ny ekonomisk styrning av Vattenfall höjdes statens avkastningskrav på Vattenfall. Vid beslutet förut­sattes att det höjda avkastningskravet i första hand skulle mötas genom högre effektivitet och således endast delvis slå igenom på elprisnivån.

Vid riksdagsbehandlingen av regeringens proposition om energipolitik
inför 1990-talet (prop. 1987/88:90, NU40, rskr. 375) betonade näringsut­
skottet bl.a. att utskottet vid den samtidiga behandling av regeringens
förslag om ny ekonomisk styrning av Vattenfall uppmärksammat frågan
om det höjda avkastningskravets inverkan på elpriserna och därmed den
elintensiva industrins internationella konkurrenskraft. Näringsutskottet
betonade att förräntningskraven på Vattenfall, liksom eltariffernas ut­
formning, borde ingå i de överväganden som regeringen avsåg att göra
inför nästa energipolitiska beslut.
                                                       172


 


Mot denna bakgrund uppdrog regeringen åt statens energiverk att bl.a. Prop. 1990/91: 87 belysa effekterna av det höjda förräntningskravet för Vattenfall. I energi­verkets utredningsrapport Reaktoravveckling 1995/96 — Konsekvenser och samhällsekonomiska kostnader (STEV februari 1990) redovisar verket bedömningen att elprisnivån fram till mitten av 1990-talet snarare torde påverkas av andra faktorer än statens förräntningskrav på Vattenfall. Bl. a. skulle prissättningsprinciperna och elbalansens utveckling under inled­ningen av en kärnkraftsavveckling kunna få stor påverkan på elprisutveck­lingen. En sammanfattning av energiverkets rapport och en sammanställ­ning av remissynpunkterna återfinns i rapporten (Ds 1991:00) Energiut­redningar åren 1989 och 1990.

Regeringen har vidare den 15 december 1988 uppdragit åt statens pris-och konkurrensverk (SPK) att med särskild uppmärksamhet följa och årligen redovisa pris- och konkurrensförhållandena på elenergiområdet. SPK har hösten 1990 lämnat en redovisning av uppdraget (Elmarknaden 1988- 1989, SPK R 1990:5). En sammanfattande slutsats är att de gjorda prishöjningarna, huvudsakligen till följd av det ökade avkastningskravet på Vattenfall, och de goda förutsättningarna för vattenkraftsproduktion medförde lönsamhetsförbältringar inom kraftproduktionssektorn under år 1989. I rapporten betonas dock att den period som har studerats — åren 1988 och 1989 - är för kort föratt några bestämda utsagorom produktivi­tets- och effektivitetsutvecklingen skall kunna göras.

En säker tillgång på el och rimliga elpriser är en viktig förutsättning för den svenska industrins internationella konkurrenskraft. Förhållandena på den svenska elmarknaden bör vara sådana att dessa förutsättningar för industrins konkurrenskraft kan bevaras. Av avgörande betydelse för el­prisutvecklingen är om det finns tillräcklig kapacitet i elproduktionen och att priserna sätts efter marknadens villkor, dvs. utan direkt statlig påver­kan.

En effektivare handel med el på den svenska elmarknaden bör efter­strävas. I detta syfte skall, som tidigare har redovisats, stamnätet ges en mer frislående ställning i samband med bolagiseringen av Vattenfall. Ytterligare insatser för alt förbättra elmarknadens funktionsnät kan be­hövas. Statens energiverk genomför, som nyss har nämnts, en analys av den svenska elmarknaden. En effektivare handel med elkraft innebär bl. a. att varje säljare av kraft måste la ökad hänsyn till de priser och andra villkor som övriga säljare erbjuder. Därigenom begränsas elproducenter­nas möjligheter att helt självständigt bestämma sina lariffnivåer. Utveck­lingen kommer att innebära ökade krav på elproducenterna att kunna erbjuda sina kunder el till konkurrenskraftiga priser. Detta gäller även det nya statliga kraftbolaget.

Vidare kan antas att de nationella elmarknaderna i Europa allt mer växer samman till en mångnationell elmarknad. Ambitionerna att främja en sådan utveckling är påtagliga inom EG men även länder utanför EG i Väst- och Östeuropa kan väntas bli berörda. En internationell elmarknad kan leda till att elpriserna i de berörda länderna utjämnas på sikt. Det finns anledning att se positivt på en sådan utveckling.

Regeringens fortsatta arbetet med bolagiseringen av Vattenfall inriktas  173


 


bl.a. på att värdet på tillgångar och skulder, avkastningskrav m.m. fast-     Prop. 1990/91:87

ställs så att bolagiseringen inte får en prishöjande effekt på den svenska

elmarknaden.

Pris och konkurrensövervakning

Under avsnitt 7 har regeringen redovisat sin syn på betydelsen av ökad konkurrens och effektivare marknader.

Regeringen föreslår där bl.a. en skärpt pris- och konkurrensövervak­ning. Övervakningen av elmarknaden kommer i och med Vattenfalls bola­gisering att få en ökad betydelse då konkurrensen på elmarknaden bör öka. Regeringen har som nyss nämnts uppdragit åt SPK att med särskild uppmärksamhet följa och årligen redovisa pris- och konkurrensförhållan­dena på elenergiområdet. Denna övervakning kan behöva förstärkas ytter­ligare i samband med bolagiseringen av Vattenfall.

Vattenfalls närings- och regionalpolitiska roll

En väl fungerande elförsörjning är av vital betydelse för näringslivets utveckling och för den ekonomiska tillväxten. En avgörande fömtsättning för att Vattenfall skall kunna fylla sin uppgift som kraftföretag är att verksamheten har en långsiktigt god lönsamhet och avkastningsförmåga. En god och stabil lönsamhet är viktig för att säkra basen för investeringar, marknadssatsningar och utvecklingsarbete. Vattenfalls långsiktiga lönsam­het blir därmed gmnden för Vattenfalls bidrag till en trygg sysselsättning. Detta gäller särskilt i de regioner med en i övrigt svag arbetsmarknad, där Vattenfall har en stor del av sin verksamhet.

Det ekonomiska resultatet skall även medge en god avkastning på det kapital som har investerats i Vattenfall under årens lopp. Denna avkast­ning ökar statens möjligheter till offensiva satsningar och investeringar.

Under 1990-talet kommer det i Vattenfall att behövas stora investering­ar i ny teknik och utbyggda marknadssatsningar bl. a. för att öka det nya bolagets konkurrenskraft och utvecklingsmöjligheter. Det nya bolaget kommer även i fortsättningen att medverka till ökad tillväxt och sysselsätt­ning genom satsningar på nya produkter och marknader. Bolaget bör arbeta efter långsiktiga struktur- och investeringsplaner. Det är inom det nya bolaget som olika utvecklingsvägar skall utvärderas och beslut fattas om investeringar och marknadssatsningar. På ägaren faller ansvaret att ge de övergripande förutsättningarna för bolagets agerande.

Det nya aktiebolaget bör, liksom tidigare affärsverket, sträva efter en
geografisk spridning av sin verksamhet och lokalisera arbetstillfällen över
hela landet. En strävan bör vidare vara att hålla ned personalantalet i
Stockholmsområdet. Vattenfall har tidigare tagit hänsyn till att vissa orter
där affärsverket bedriver verksamhet har sysselsättningsproblem. Detta
bör gälla även för det nya aktiebolaget. Genom det s. k. offertförfarandet
har staten möjlighet att i särskilda avtal komma överens med bolaget om
långtgående regionalpolitiska insatser om så skulle bedömas lämpligt.
Staten får fortsättningsvis betala för sådana åtgärder. Åtgärder av detta
  174


 


slag har givetvis även tidigare medfört kostnader i form av minskad     Prop. 1990/91:87 avkastning från Vattenfall.

Det nya aktiebolaget kommer att kunna göra bl. a. investeringar utom­lands. Den inhemska verksamheten bör dock vara basen och ges högsta prioritet vad gäller överväganden om investeringar, produktion och ut­vecklingsarbete.

Det nya bolaget kommer att ha ett utvecklat samarbete och samverkan med regionala och lokala intressenter i hela landet. I samband med den pågående omställningen av energisystemet är det naturligt också för det nya bolaget att söka samverkan med industrikunder och kommuner i syfte att åstadkomma gemensamma energilösningar samt ta till vara lokala affärsmöjligheter. Som tidigare har redovisats finns det goda möjligheter för staten att även efter bolagiseringen utöva ett aktivt ägarinflytande.

Ledning och samordning av beredskapsplaneringen

Enligt sin instruktion skall statens vattenfallsverk leda och samordna beredskapsplaneringen för landets elförsörjning med inriktning mot åtgär­der som tillgodoser samhällets behov av elkraft i en kris- eller krigssitua­tion. Enligt förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del skall Vattenfall, efter delegering från statens ener­giverk, ansvara för delfunktionen elkraft.

Vattenfall ansvarar vidare för förberedelserna inom elförsörjnings­nämnden (EFN) vad avser verksamheten i kris och krig. Den löpande fredstida verksamheten sköts för närvarande av en stab om cirka 15 tjänstemän vid Vattenfalls beredskapssektion.

I och med att statens vattenfallsverk ombildas till bolag bör verkets nuvarande uppgifter att leda och samordna beredskapsplanläggningen för landets elförsörjning överföras till annan myndighet.

Regeringen avser att återkomma till frågan om beredskapsplaneringens organisatoriska tillhörighet i den proposition om energiberedskap m.m. som regeringen avser att förelägga riksdagen hösten 1991.

Försäkrings- och ansvarsfrågor

I princip är statens verksamhet oförsäkrad. Detta gäller även statens affärsverksamhet, även om det finns vissa undantag. Det innebär att staten ersätter — via statsbudgeten eller inom ramen för inkomsterna från affärs­verksamheten — skador som drabbar tredje part till följd av uppsåt eller försummelse i den statliga verksamheten.

I vissa fall är verksamheten av sådan art att ansvaret är strikt dvs. ansvar föreligger oavsett uppsåt eller försummelse. En skada kan visa sig först en tid efter det att försummelsen gjordes. En levererad produkt med konstruk­tionsfel kan t. ex. orsaka skada långt efter leverans. Ett felaktigt utfört an­läggningsarbete kan förorsaka skada en avsevärd tid efter uppförandet.

När, efter riksdagens godkännade, statens vattenfallsverks tillgångar och
skulder överförs till ett nytt aktiebolag kan det inte uteslutas att i det nya
bolagets verksamhet uppstår skador som drabbar tredje part vilka har sitt
175


 


ursprung i åtgärder under affärsverkstiden. Staten kommer även efter     Prop. 1990/91:87 bolagiseringen att enligt gällande regler ansvara för skador av detta slag i förhållande till tredje part.

Regeringen anser det emellertid rimligt att det mellan staten och det nya bolaget skapas en ordning enligt vilken ansvaret fördelas dem emellan. Så kommer t. ex. kunskaper om vissa faktorer som har betydelse för såväl bedömningen av skadans orsaker som ersättningens omfattning att finnas inom bolaget. Det är därför viktigt alt att bolaget får ekonomiska incita­ment att medverka till att statens ansvar blir noggrant och riktigt behand­lat.

Ett avtal bör därför träffas mellan staten och det nya bolaget i samband med bolagiseringen. Det ankommer på regeringen alt ställning till dessa frågor i det fortsatta arbetet med bolagiseringen. Det kan i sammanhanget noteras att ett sådant avtal har träffats mellan staten och FFV AB i samband med bolagiseringen av affärsverket FFV.

Energitjänstföretaget Vattenfall

En alltmer effektiv energianvändning och en ökad energihushållning är en förutsättning för att viktiga energi- och miljöpolitiska mål skall kunna nås. En effektiv energianvändning bör prägla samtliga verksamhetsområden i samhället.

Av ekonomiska och miljömässiga skäl är det angeläget att potentialen för eleffektivisering tas till vara på såväl kort som lång sikt. Kraftinduslrin och övriga marknadsaktörer bör engagera sig aktivt och uthålligt i arbetet med elhushållning. De har huvudansvaret för all ekonomiskt rimliga effek-tiviseringsåtgärder vidtas. Regeringen har i instruktionen för statens vat­tenfallsverk betonat verkets roll som energitjänstföretag. Det nya bolaget bör även i fortsättningen arbeta aktivt med energitjänster.

Riksrevisionsverket (RRV) har i en förvaltningsrevision granskat Vattenfalls insatser inom elhushållningsområdet. Granskningen behandlar dels två elhushållningsprojekl. Uppdrag 2000 och Lönsam elhushållning, dels Vattenfalls roll som statligt affärsverk inom elhushållningsområdet. RRVs granskning redovisas i revisionsrapporten Vattenfall och elhushåll-ningen. RRV framhåller all vissa av förslagen kräver förändringar i Vat­tenfalls instruktion men att förslagen även kan ingå som ett underlag för den planerade bolagiseringen av Vattenfalls verksamhei.

Regeringen avser att beakta revisionsrapporten i det fortsatta arbetet med förändringen av Vattenfalls verksamhetsform.

VattenfaUs handlingar

Affärsverken är myndigheter och deras handlingar omfattas av offentlig­hetsprincipen. De handlingar som inkommer eller upprättas när verksam­het bedrivs i bolagsform omfattas däremot inte av denna princip.

Enligt allmänna arkivstadgan (1961:590) skall myndighetens arkiv, se­
dan myndigheten upphört, inom viss tid överlämnas till arkivmyndig­
heten, dvs. riksarkivet. När del gäller Vattenfall kommer affärverkets
        176


 


verksamhet att fortsätta oförändrat men i annan verksamhetsform. De i verkets arkiv ingående handlingarna bör därför finnas kvar hos bolaget. Riksarkivet kan medge ett sådant förfarande. Det är en uppgift för riksar­kivet att utforma närmare föreskrifter om detta. Vattenfall bör bära den eventuella merkostnad som kan uppkomma för att hålla handlingarna tillgängliga för allmänheten.


Prop. 1990/91:87


Det fortsatta arbetet

Regeringen har nu redovisat de huvudfrågor som har aktualiseras vid genomförandet av bolagsbildningen. Denna ombildning innehåller emel­lertid många detaljfrågor som i vissa hänseenden är komplexa. Regeringen avser att låta en särskild arbetsgrupp inventera och lägga fram förslag till lösningar av dessa frågor.

Det kan inte uteslutas att det i detta arbete uppkommer frågor som kräver riksdagens medverkan. Skulle detta visa sig bli fallet kommer regeringen att återkomma till riksdagen vid ett senare tillfälle.

6.6 Domänverket

Regeringens förslag:

-     Verksamheten vid domänverket bör överföras till ett av staten ägt aktiebolag. Aktiebolagsbildningen bedöms kunna genomföras i anslutning till årsskiftet 1991-1992.

-     Domänverket bör medges rätt att budgetåret 1991/92 inom en ram av 2000 milj. kr. få låna upp medel. Eventuell överskottslik-vid inom verket bör fritt få placeras räntebärande men till låg risk.

-     Regeringen bör bemyndigas att under budgetåret 1991/92 besluta om försäljning av staten tillhörig egendom under domänverkets förvaltning inom en ram av 950 milj. kr.


Skäl till regeringens förslag:

Bakgrund

Domänverket blev affärsverk år 1912 med huvuduppgift att förvalta sta­tens skogs- och jordbruksmark. Härtill kom andra uppgifter av myndig­hetskaraktär som t. ex. tillsyn över de ecklesiastika skogarna och häradsall-männingarna, ansvar för utbildning av skogstekniker, jaktlagstiftning, m. m. Efter hand övergick myndighetsuppgifterna till andra verk och orga­nisationer varefter den affärsdrivande verksamheten från 1960-talet blivit den helt dominerande.

Domänverkets ekonomiska handlingsfrihet var emellertid fortfarande starkt begränsad. I en särskild utredning i början av 1960-talet "Statens skogar och skogsindustrier" (SOU 1964:7) föreslogs därför att domänver­ket skulle ombildas till aktiebolag. Någon sådan ombildning kom dock inte till stånd. Utredningen resulterade i att riksdagen beslutade om nya regler


177


12   Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 87


(prop. 1968:103, JoU; 32, rskr. 269) i syfte att nå ökad ekonomisk hand-     Prop. 1990/91:87 lingsfrihet inom affärsverkets ram. Avsikten med de nya reglerna var alt dessa så nära som möjligt skulle ansluta till de befogenheter som skulle ha fbljt av en ombildning till aktiebolag.

Under 1980-talet har såväl domänverkets inriktning som förhållanden i omvärlden förändrats på ett genomgripande sätt. Från att i huvudsak ha varit ett skogs- och markförvaltande affärsverk har domänverket utveck­lats till en skogsindustrikoncern som arbetar i en allt hårdare inhemsk och internationell konkurrens. Under 1980-talet har också domänverket bred­dat sin verksamhet genom integrering med efterföljande förädlingsled. Som ett exempel på detta kan nämnas förvärven av AB Statens Skogsin­dustriers (ASSI) sågverk i Seskarö och Lövholmen samt komponentfabri­ken i Karlsborg.

Domänverket förvaltar i dag för statens räkning ca 10,3 milj. ha mark varav 3,7 milj. ha utgör produktiv skogsmark, 0,1 milj. ha utgör jordbruks­mark och 6,5 milj. ha utgör övrig mark. Av den produktiva skogsmarken är 76procent belägen i Norrland, 14procent i Svealand och lOprocent i Götaland. Med undantag av en egendom är all jordbruksmark långsiktigt upplåten genom ca 1 800 arrenden varav 600 gårdsarrenden. Övrig mark består i huvudsak av fjäll- och impedimentmarker i Norrlands inland, vilka främst utnyttjas av rennäringen. På markinnehavet finns också ca 5 000 permanent- och fritidsbostäder. Utöver detta disponerar domänverket på markerna nedan odlingsgränsen jakt- och fiskerätt.

Det bokförda värdet på den produktiva skogsmarken uppgår till 2 317 milj.kr. och taxeringsvärdet till 7 386 milj.kr. Därutöver finns ett mark­nadsvärde på domänverkets innehav av produktiv skogsmark som är betydligt större. Domänverket har sålunda dolda tillgångar i produktiv skogsmark.

Regeringen har i sin skrivelse till riksdagen den 26 oktober 1990 (rege­ringens skrivelse 1990/91:50) om åtgärder för all stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna bl. a. tagit upp nödvändighe­ten av att effektivisera den statliga förmögenhetsförvaltningen för att öka avkastningen och frigöra kapital för att bereda utrymme för andra sats­ningar inom näringspolitiken, t.ex. på infrastrukturens områden. Rege­ringen konstaterar också i sin skrivelse att den offentliga sektorn har en betydande förmögenhet och att förvaltningen av dessa tillgångar är lika viktig som att effektivisera användningen av de löpande intäkterna och kostnaderna.

Som etl konkret steg för att förbättra statens förmögenhetsförvaltning skall statens tillgångar i skogsfastigheler värderas upp och domänverket åläggas ett marknadsmässigt avkastningskrav. Domänverket skall dessut­om ges en finansiell situation som motsvarar vad som gäller hos övriga skogsbolag. Därmed åstadkoms en ökad jämförbarhet med övriga skogs­bolag.

Domänverket har i skrivelse den 17 januari 1991 bl.a. hemställt om en
ombildning av verket till aktiebolag. Vidare har domänverket i skrivelse
den 22 januari 1991 hemställt om ökade befogenheter avseende fastighets-
försäljning och upplåning.
                                                                 178


 


Mot bakgrund av nyss sagda anser regeringen att tiden är mogen för alt Prop. 1990/91:87 ombilda domänverket till aktiebolag. Vi kommer därför i det följande att föreslå en sådan ombildning och att riksdagens godkännande inhämtas för detta. Vi kommer också att behandla frågor rörande uppskrivning av vissa tillgångar och ökad inleverans budgetåret 1991/92 i enlighet med vår skrivelse 1990/91:50. Som ett led föratt förbättra den finansiella situatio­nen och därmed underlätta den ökade inleveransen budgetåret 1991/92 kommer vi också att ta upp vissa frågor rörande försäljning av fast egen­dom och upplåning av medel.

Domänkoncernen

Domänverket bedriver i första hand skogsbruk och vidareförädling av skogsprodukter. En omfattande fastighetsförvaltning med utarrendering av jordbruksegendomar, grus- och sandtillgångar m. m. är viktiga komple­ment. Koncernen driver även turistanläggningar, upplåter jaktmarker och fiskevatten samt utför konsultuppdrag inom främst det skogliga och skogs­industriella området. Affärsverket svarar för ca 55 procent av verksamhe­tens omfattning medan dotterbolagen svarar för resterande del. Domänver­ket med dotterbolag bildar Domänkoncernen, Domän.

Domänkoncernen arbetar inom en näring där hård internationell kon­kurrens och prisbildning avgör såväl priset på virkesråvaran som på de förädlade trävarorna. Drygt 80 procent av verksamheten kan hänföras till skogsbruk och skogsindustrier.

I affärsverket finns koncernledning och koncernstaber. Verksamheten i verket bedrivs inom affärsområdena Domänskog och Domänmark. Flerta­let dotterbolag är samlade i holdingbolaget Domänföretagen AB med de dominerande affärsområdena träförädling samt grus och betong. Kon­sultverksamheten, som i sin helhet bedrivs i bolagsform, är samlad i affärsområdet Konsulting direkt underställt affärsverket. Inom turistområ­det finns bl.a. Domänturist AB och Stöten i Salen AB samt AB Göta Kanalbolag. Domänverket äger också 25 procent av aktierna i AB Statens Skogsindustrier (ASSI).

Den totala fakturerade försäljningen och resultatet före bokslutsdisposi­tioner och skatt uppgick år 1989 för Domänkoncernen till 3 757 milj.kr respektive 351 milj.kr. varav affarsverksdelen svarade för 2407 milj.kr. respektive 230 milj. kr. Totalt sysselsatta inom Domänkoncernen under år 1989 var ca 5 800 varav ca 4 500 inom affarsverksdelen.

Ombildning av domänverket till aktiebolag

Regeringen har inledningsvis i detta kapitel redovisat vissa allmänna skäl för bolagisering av statens affärsverksamhet. Vi kommer nu att ta upp de skäl som specifikt har bäring på domänverket.

De regler som för drygt 20 år sedan tillkom för att ge domänverket en
ökad ekonomisk handlingsfrihet och som skulle så nära som möjligt anslu­
ta till vad som gäller för aktiebolag har visat sig inte längre vara till fyllest.
Förändringarna i koncernen och i omvärlden är alltför stora. Domänkon-
    179


 


cernen har under denna tidsperiod utvecklats till en skogsindustikoncern     Prop. 1990/91:87 där i dag 45 procent av verksamheten bedrivs i aktiebolagsform. Genom ökad integration framåt i förädlingsledet ökar successivt den del som bed­rivs i bolagsform vilket i sig talar för att också verksdelen förs över till bolag.

Domänverket arbetar på en helt konkurrensutsatt fri marknad utan minsta inslag av monopolställning. Skogsnäringen inom vilken Domän­koncernen i huvudsak är verksam är dessutom starkt beroende av export. Priser på såväl råvara som färdigvara bestäms av världsmarknaden. Ut­vecklingen för skogsprodukter har under en lång period varit gynnsam men har under det senaste året drastiskt försämrats. Samtidigt har under senare år förändringarna på den svenska virkesmarknaden varit betydan­de genom bildandet av några få stora skogsindustriblock. För domänver­ket som stor nettoleverantör av virkesråvara har detta medfört förändrade fömtsättningar i möjligheterna att agera på virkesmarknaden för att nå acceptabla virkespriser och säkra avsättningen. För att möta denna nya marknadssituation kan möjligheter till samarbete med externa parter i såväl råvaru- som förädlingsledet, bl.a. i form av samägande, bli en nödvändig fömtsättning för en god utveckling. Enligt vår uppfattning underlättas detta väsentligt om domänverket ges den associationsform som är mest lämpad för den marknad där koncernen arbetar. Detta gäller även andra verksamhetsområden som innebär förädling av marktill­gångarna.

Möjligheterna till ökad avkastning från domänverket skulle förbättras om verket ges en ökad ekonomisk handlingsfrihet inte minst när det gäller att utnyttja och omforma det stora fastighetskapital som de statliga mar­kerna representerar. Möjligheter måste skapas för alt verket snabbt skall kunna agera i för koncernen intressanta affärer. Detta kräver snabba beslutsvägar och möjligheter till en flexibel finansiering. En ombildning av domänverket till aktiebolag skulle enligt vår mening i hög grad underlätta ett sådant handlande.

En enhetlig associationsform ger som tidigare berörts dessutom bättre möjligheter att internt strukturera verksamheten organisatoriskt, lednings-mässigt och administrativt för att ta till vara synergieffekter mellan olika enheter. En enhetlig företagsform inom Domänkoncernen underlättar ock­så administrativt arbete och minskar koncernens kostnader för dubbla organisationer. Det nya aktiebolaget bör, liksom tidigare affärsverket, sträva efter en geografisk spridning av sin verksamhet och lokalisera arbetstillfällen över landet.

Mot bakgrund av vad regeringen nu anfört bör domänverket ombildas
till aktiebolag. Vi anser också att detta skulle medföra en effektivisering av
den statliga förmögenhetsförvaltningen genom att tillgångar och skulder
under domänverkets förvaltning överförs till bolaget. En ombildning av
domänverket till aktiebolag omfattar dock många detaljfrågor och är i
olika avseenden komplex till sin natur. Till de mer komplexa frågorna hör
de som är kopplade till det stora markinnehavet. Huvuddelen av tidigare
redovisade slora markinnehav har funnits i statens ägo under mycket lång
tid. Denna långa innehavstid har letl till att ett flertal restriktioner för
fastighetemas utnyttjande införts för att tillgodose olika intressen. Som
    180


 


exempel på sådana intressen kan nämnas reservat, upplåtelser till försvå- Prop. 1990/91:87 ret, statens fiskevatten, konungens jakträtt m. m. Enligt vår mening är frågan om överföringen av fastigheter och därtill kopplade olika intressen av synnerligen stor vikt och det är inte meningen att bolagiseringen i sig skall medföra att dessa intressen skall trädas för när. De tekniska lösning­arna för dessa frågor behöver emellertid ytteriigare analyseras och det är regeringens avsikt att låta riksdagen ta ställning till dessa frågor före genomförandet av bolagiseringen. Andra frågor som vi anser ytteriigare behöver studeras och analyseras är de som berör värderingen vid överfö­ringen av tillgångar och skulder samt behandlingen av den i affärsverksde­len uppkomna pensionsskulden. Också detta kommer riksdagen att få ta ställning till före genomförandet.

Med hänsyn till de ytterligare analyser och överväganden som behöver göras gör vi den bedömningen att en möjlig tidpunkt för ombildning till aktiebolag är i anslutning till årsskiftet 1991 - 1992. För koncernen, dess anställda och kunder m. fl. liksom för de fortsatta övervägandena är det av utomordentlig betydelse att riksdagen redan nu godkänner principen att domänverket ombildas till aktiebolag. Regeringen föreslår därför att riks­dagen godkänner att verksamheten vid domänverket överförs till ett av staten ägt aktiebolag enligt riktlinjer för genomförandet av en sådan över­föring som vi förordat.

Regeringen vill nu ta upp vissa andra frågor rörande domänverket som är av betydelse för att effektivisera den statliga förmögenhetsförvaltningen och som har en koppling till de förslag som redovisats i regeringens skrivelse 1990/91:50.

Uppskrivningar av tillgångar och särskild inleverans

Som tidigare nämnts har domänverket stora dolda tillgångar i produktiv skogsmark. Domänverkets fastigheter är för närvarande bokförda till ett värde som understiger såväl etl beräknat marknadsvärde som taxerings­värde. Som regeringen närmare utvecklat i sin tidigare berörda skrivelse till riksdagen är det nödvändigt att effektivisera den statliga förmögenhets­förvaltningen och frigöra kapital för att bereda utrymme för andra sats­ningar inom näringspolitiken, t.ex. inom infrastmkturens område.

Som nyss anförts har domänverket en inte oväsentlig dold tillgång i sitt fastighelsinnehav och denna dolda tillgång bör nu till viss del frigöras och inlevereras till staten för att skapa utrymme för andra åtgärder.

Frigörandet av kapital bör ske genom att det egna kapitalet höjs. En sådan kapitalökning bör ske genom att värdet på domänverkets skogsfas­tigheter skrivs upp.

Enligt regeringens bedömning skulle en inleverans — utöver den ordina­rie - på 1450 milj.kr. och en uppskrivning av tillgångarna med 3000 milj.kr. utgöra en godtagbar balans mellan å ena sidan statens behov av finansiering och å den andra verkets behov av ekonomisk rörelsefrihet.

I samband med bolagiseringen får närmare bestämmas i vilken utsträck­
ning ytteriigare uppjusteringar behöver göras. Regeringen avser att åter­
komma till denna fråga.
                                                                    181


 


Inleveransen bör ske senast vid utgången av budgetåret 1991/92 men bör Prop. 1990/91:87 belasta verkets redovisade statskapital under år 1991 och redovisas som en skuld intill dess den är betald. Om betalning ej skett före genomförandet av den tidigare förordade bolagiseringen bör skulden övertas av bolaget. Det ankommer på regeringen att besluta i dessa frågor men genomförandet förutsätter att riksdagen lämnar sitt godkännande till vissa förändrade regler vad avser domänverkets befogenheter bl.a. reglerna för upptagande av lån inom domänverket m. m.

Upplåning

För att frigöra kapital i syfte att bl. a. kunna klara av den särskilda inlevel­sen bör domänverket medges utökade möjligheter att fritt få låna upp medel för sin verksamhet.

Riksdagen har genom beslut (prop. 1990/91:29, FiU4, rskr. 38) om riksgäldskontorets uppgifter inom statsskuldspolitiken och den statliga medelsförvaltningen fastställt vissa riktlinjer för affärsverkens lånefinansi­ering och placering av överskottslikviditet. Riktlinjerna innebär ökade friheter för verken i nämnda avseenden. Enligt riksdagens beslut ankom­mer det på riksdag och regering att fastställa närmare regler för varje aflTärsverkskoncern för sig. Bl. a. skall ramar för affärsverkets totala upplå­ning fastställas. Denna ram har ännu inte fastställts för domänverket.

För närvarande får domänverket använda en röriig kredit om 600 milj.kr. i riksgäldskontoret. Upplånade medel får dock endast användas för kortfristiga ändamål och rationaliseringsinvesteringar.

Domänverket kommer — i avvaktan på en bolagisering av verksamhe­ten — att under år 1991 bedriva dels den ordinarie verksamheten, dels på olika sätt planera för finansiering av den särskilda inleverans som nyss berörts. Det är väsentligt att detta kan ske på ett så affärsmässigt sätt som möjligt.

Mot denna bakgmnd bör domänverket enligt vår mening också få ökade möjligheter till upplåning i syfte att skapa ändamålsenliga fömtsättningar för ett affärsmässigt agerande i samband med den ökade inleveransen. Med hänsyn till bl. a. storleken på denna inleverans anser vi att 2 miljarder kronor är en lämplig ram förverkets upplåning budgetåret 1991/92.

Vi föreslår därför att domänverket under budgetåret 1991/92 medges rätt att i enlighet med ovan nämnda av riksdagen beslutade principer för affärsverkets upplåning och placering av överskottsmedel fritt få uppta lån inom en ram av 2 miljarder kronor. Eventuell överskottslikviditet skall fritt få placeras räntebärande men till låg risk. Riksgäldskontorets bud vid upplåning skall dock alltid inhämtas. 1 samband med detta medgivande anser vi att domänverkets rätt till rörlig kredit hos riksgäldskontoret skall upphöra.

Försäljning av fast egendom

En del av domänverkets normala verksamhet utgörs av köp och försäljning

av   staten   tillhörig   fast   egendom.   Enligt   försäljningsförordningen   182


 


(1971:727) får domänverket självt köpa fast egendom upp till ett belopp Prop. 1990/91:87 av 1 milj.kr. Utöver detta belopp måste köpet underställas regeringens prövning. Beträffande försäljning av staten tillhörig fast egendom får do­mänverket självt besluta upp till ett belopp av 1 milj. kr. Om värdel på den fasta egendomen ligger mellan 1 milj.kr. och 5 milj.kr. måste försäljning­en underställas regeringens prövning. Över 5 milj.kr. krävs beslut av riksdagen. Om försäljningsintäkterna skall användas för reinvesleringar får dock regeringen besluta upp till ett belopp av 50 milj. kr.

För att domänverket skall ges möjligheter att tillgodose bl. a. kravet på
en effektivare kapitalförvaltning måste enligt regeringens mening verket
som ett tillägg till den vidgade upplåningsrälten bl.a. få utökade befogen­
heter vad gäller försäljning av staten tillhörig fast egendom. Det är viktigt
att domänverket har olika möjligheter för finansieringen av verksamheten
under budgetåret 1991/92. Inför en ombildning av domänverket till aktie­
bolag behöver också verkets likviditet förstärkas bl.a. för att klara av
kommande pensionsåtaganden. Denna inkomst- och likviditetsförstärk-
  \

ning kan bl. a. uppnås genom att frigöra kapital. Ett sätt att uppnå detta är sålunda försäljning av fast egendom. Utökade befogenheter inom detta område skulle också motsvara de finansiella fömtsättningar som gäller hos övriga skogsbolag.

Enligt regeringens mening skulle 950 milj.kr. vara en lämplig ram vad gäller försäljning av staten tillhörig fast egendom under domänverkets förvaltning nästa budgetår. Vi anser det också lämpligt att regeringen bemyndigas att besluta om försäljning av fast egendom inom ovan angivna ram. Det begärda bemyndigandet är av övergångsvis karaktär och avser bara budgetåret 1991/92. Inriktningen är i detta avseende att dessa försälj­ningar skall kunna avse mindre skogsfastigheter och jordbruksmark.

Mot bakgrund av det ovan sagda föreslår vi därför att regeringen bemyn­digas att under budgetåret 1991/92 besluta om försäljning av staten tillhö­rig fast egendom under domänverkets förvaltning inom en ram av 950 milj.kr.

183


 


7 Ökad konkurrens och effektivare marknader


Prop. 1990/91:87


Sammanfattning av regeringens bedömningar och förslag

Lag om förbud mot konkurrensbegränsande samarbete inom livsmedelsområdet kommer att föreslås.

Inrikesflyget avregleras och öppnas för fri konkurrens inom ra­men för de trafikpolitiska målen om tillgänglighet, effektivitet, sä­kerhet, god miljö och regional balans senast när ytterligare banka-pacitet tillkommit vid Arlanda flygplats.

I avvaktan på en sådan avreglering får som ett första steg SAS och Linjeflyg rätt att konkurrera inbördes och övriga flygföretag får ökade trafikeringsmöjligheter.

Träfiberlagen upphävs fömtsatt att detta kan ske utan allvarliga negativa industriella eller regionalpolitiska konsekvenser.

Jordförvärvslagen kommer att ändras så att förvärv av jord-bmks- och skogsfastigheter underiättas.

Huvuddelen av prisregleringen på fisk avvecklas till år 1994.

Det särskilda stödet till sockerbmken på Öland och Gotland föreslås upphöra efter en övergångsperiod. Regionalpolitiska in­satser bör ersätta branschstödet.

Reglerna för utländska företag att få näringstillstånd förenklas.

Uppdrag lämnas till boverket om harmonisering och förenkling av systemet för provning och typgodkännande av byggprodukter.

7.1  Inledning


Konkurrensförhållandena spelar en avgörande roll för möjligheterna att öka tillväxten i svensk ekonomi och att varaktigt få till stånd en långsam­mare prisökningstakt. Konkurrens stimulerar bättre användning av ekono­mins resurser och stärker det svenska näringslivets förmåga att långsiktigt hävda sig på internationella marknader. Samtidigt pressar en ökad kon­kurrens priser och breddar utbud. På så sätt kan konsumenterna få ut mer av sin köpkraft. Inom viktiga delar av den svenska ekonomin är konkur­rensen otillräcklig.

En fri utrikeshandel är det effektivaste sättet att öka konkurrensen på marknader med begränsad konkurrens och att förhindra inhemska mono­pol. Det är därför viktigt att ytterligare främja den intemationella handeln och att handeln bygger på en gemensam grundsyn om fri konkurrens länderna emellan. För att uppnå detta spelar överläggningarna om gemen­samma konkurrensregler mellan EFTA och EG inför ett EES-avtal en avgörande roll.

I överläggningarna råder stor enighet om de gmndprinciper som bör vara vägledande för att motverka olika typer av konkurrensbegränsningar. Dessa principer har sin gmnd i EG;s nuvarande konkurrensregler (Rom­fördraget artiklarna 85 och 86). I dessa regler — som är direkt tillämpliga i


184


 


medlemsländerna utan särskild lagstiftning — förbjuds vissa typer av Prop. 1990/91:87 samverkan och överenskommelser mellan företag. Vidare får missbruk av ett företags dominerande ställning inte förekomma. Särskilda regler för prövning av företagsförvärv och fusioner mellan företag (rådsförordning nr 4064/89) gäller också. Tillämpningen av gemensamma konkurrensreg­ler har stor betydelse för att främja en effektiv internationell konkurrens och kommer därför att utgöra en av hörnstenarna i ett kommande EES-avtal.

Sveriges bud i de fortfarande pågående GATT-förhandlingarna innebär en minskning av jordbruksstödet med 30 — 50 procent. Slutförhandlingar­na i GATT fortsätter under början av 1991. Det är av stor vikt att dessa förhandlingar blir framgångsrika.

En neddragning av gränsskyddet på jordbruksprodukter är avgörande för möjligheterna att sänka matpriserna. Dessutom medför ett lägre gräns­skydd att valfriheten ökar för konsumenterna. Regeringen förbereder där­för som angetts bl.a. i finansplanen (prop 1990/91:100 bil I) en sänkning av gränsskyddet och kommer under våren i ljuset av GATT-förhandlingar­na att presentera ett förslag om detta.

Förutom en fri utrikeshandel är väl fungerande hemmamarknader av stor betydelse för att främja effektiviteten i svensk ekonomi. Här spelar den svenska konkurrenslagen (1982:729) och dess tillämpningen avgöran­de roll. Konkurrenslagen innebär att konkurrensbegränsningar som har skadlig verkan inom landet kan förbjudas vid vite. Vidare kan vissa företagsförvärv förhindras. Konkurrenslagen innehåller också straffbelag­da förbud mot bmttopriser och anbudskarteller.

Betydande delar av dagens varu- och tjänsteproduktion är genom regle­ringar avskärmade från marknadens signaler. Regleringar förhindrar en effektiv konkurrens och måste därför avvecklas. Regleringar som har stöd av statsmakterna innebär vidare att dessa områden är undandragen en tillämpning av konkurrenslagens regler. Under de senaste åren har ett omfattande arbete bedrivits för all avreglera den svenska ekonomin. De mest genomgripande förändringarna har gällt de finansiella marknaderna, jordbruket, transporterna och tekoområdet. Detta arbete måste nu drivas vidare.

En satsning på att främja väl fungerande marknader i svensk ekonomi måste åtföljas av insatser som gör det möjligt att med tillräcklig kraft motverka olika typer av konkurrensbegränsningar i näringslivet. Samtidigt innebär det pågående avregleringsarbetet att konkurrenslagen blir tillämp­lig på fler områden och att resurser frigörs som tidigare använts för att administrera de statliga regleringarna.

Enligt regeringens uppfattning bör en del av de resurser som nu frigörs användas för en skärpning av konkurrensbevakningen. Regeringen har därför i årets budgetproposition (1990/91; 100, bil. 15) föreslagit att nä­ringsfrihetsombudsmannen och statens pris- och konkurrensverk tillförs tillsammans 5 milj. kr budgetåret 1991/92.

185


 


Konkurrenskommiiién                                                       Prop. 1990/91:87

För att höja produktivitet och tillväxt i svensk ekonomi behöver konkur­rensfrågorna enligt regeringens uppfattning ytterligare uppmärksammas. En kommitté har tillsatts (Dir. 1989:12) med uppdraget att kartlägga konkurrensförhållandena i Sverige och att föreslå åtgärder som kan för­stärka konkurrensen på olika områden. Detta kan ske genom en ökad utländsk konkurrens, avreglering och en effektivare konkurrenslagstift­ning.

Väl fungerande marknader förutsätter också åtgärder som stärker kon­sumenternas ställning på marknaden. Detta kan bl a ske genom tillräckligt utbyggda system för information om varors pris och kvalitet samt genom en effektiv övervakning av olika marknader.

Konkurrenskommittén har hittills presenterat tre dciförslag om ytterli­gare avreglering och ökad konkurrens på livsmedels-, byggande/bo- och trafiksektorerna. Vidare har ett delförslag om prisinformation presenterats i syfte att stärka konsumenternas ställning. Arbetet fortsätter nu med en analys av konkurrensförhållandena på övriga områden och en översyn av konkurrenslagen.

Den offentliga sektorns verksamheter utsätts i dag sällan för konkurrens och i sådana verksamheter finns inte samma effektiva spärrar mot t.ex. kostnadsökningar som i konkurrensutsatt verksamhet. Den offentliga sek­torn måste därför utsättas för mer marknadsliknande förutsättningar. Det innebär att producent- och beställarrelationer bör utvecklas och att entre­prenader och upphandling systematiskt bör prövas i den offentliga verk­samheten. Som ett led i detta arbete skall konkurrenskommittén i sitt fortsatta arbete med att se över statliga regleringar uppmärksamma frågan om alternativa verksamhetsformer i den offentliga sektorn. En ökad entre­prenad bör leda till en ökad effektivitet samtidigt som marknaden kan breddas genom att den öppnas också för enskilda producenter.

För att förhindra konkurrenshämmande inslag i näringslivet bör kon­kurrenslagen skärpas bl.a. när det gäller prissamverkan och marknadsdel­ning. Sanktionssystemet bör också omprövas, liksom de nuvarande regler­na för fusionsprövning.

Ett slutbetänkande presenteras av konkurrenskommittén sommaren 1991. I årets finansplan (prop. 1990/91:100) har regeringen angivit hur kommitténs arbete kommer att följas upp. Regeringen tar nu upp den närmare motiveringen till de åtgärder som kommer att beslutas eller där förslag kommer att föreläggas riksdagen under våren 1991. Dessa frågor berör jordbruket och efterföljande distributions- och handelsled, boende-området samt transportområdet.

186


 


7.2 Ökad konkurrens på livsmedelsområdet


Prop. 1990/91:87


Regeringens bedömning:

För att förhindra konkurrensbegränsande samarbete inom livsme­delsområdet införs en lag med förbud att tillämpa en överenskom­melse eller annat gemensamt förfarande såsom marknadsdelning el­ler gemensam finansiering av förluster vid export av råvaror och livsmedel. Lagen träder i kraft den Ijuli 1991 i anslutning till avveck­lingen av de statliga marknadsregleringarna på jordbrukets område.


Skälen till regeringens bedömning.

I propositionen om livsmedelspolitiken (1989/90:146) redovisades nöd­vändigheten av en reformering av livsmedelspolitiken. Att avskaffa de interna regleringarna — inkl. den kollektiva finansieringen av exportkost­nader — är en central del av reformen. Regleringama har medfört stora samhällsekonomiska kostnader och lett till ett ineffektivt jcsursutnyttjan-de och en hög prisökningstakt. Andra konsekvenser av regleringen är att signaler från konsumenterna inte nått fram till producenterna och att alternativa produktionsmetoder och produktion av andra grödor än de prisreglerade hämmats. Syftet med en ny livsmedelspolitik är att i framti­den undvika dessa negativa effekter.

1 propositionen underströks att framför allt lantbmkskooperationen, men även andra enskilda aktörer, kommer att spela en mycket viktig roll i framtiden när det gäller att stabilisera marknaden, upprätthålla olika former av kontraktsproduktion och motverka att årsmånsvariationer slår igenom i alltför kraftiga interna prisvariationer. Det är också viktigt att det skapas möjligheter för svensk livsmedelsindustri att utvecklas, rationalise­ras och effektiviseras inför den ökande konkurrensen. Samtidigt är det viktigt att förhindra att de dominerande företagen, vilka ofta har en mycket stor andel av den totala produktionen, efter en avreglering konkur­rerar ut de mindre företagen.

1 propositionen anfördes vidare att ett beslut om att avskaffa de interna regleringarna inte låter sig förenas med möjligheter för näringsidkare att gemensamt organisera en verksamhet på ett sätt som innebär att man tar över centrala delar av den interna reglering som avskaffas. Regleringar i privat regi kan inte accepteras och skulle omintetgöra de positiva effekter som en reformering av livsmedelspolitiken innebär.

Mot bakgrund härav anfördes att det är rimligt att man genom lagstift­ning eller på annat lämpligt sätt skapar en enighet om de spelregler som skall gälla på marknaden och ser till att reformen fullföljs i detta avseende. I propositionen anmäldes att näringens roll efter en avreglering har över­vägts av konkurrenskommittén (Dir. 1989:12) och att regeringen avsåg att återkomma till riksdagen under budgetåret 1990/91 med närmare förslag med anledning av kommitténs delbetänkande och remissbehandlingen av detta.


187


 


Ävenijordbmksutskottet(prop. 1989/90:146, JoU25 sid. 96-97) poäng- Prop. 1990/91:87 terades vikten av att kooperationen även i framtiden kan samverka när det gäller FoU, viss marknadsföring och andra aktiviteter som anses förenliga med konkurrenslagstiftning och internationella handelsavtal. Samtidigt poängterades att ett riksdagsbeslut om avskaffande av de interna reglering­arna måste innebära att företag inte kan få ta över vissa delar av denna reglering och administrera den i egen regi. Utskottet anförde att detta inte hindrar att lantbmkskooperationen och andra enskilda aktörer får en mycket viktig roll i framtiden när det gäller att stabilisera marknaden, upp­rätthålla olika former av kontraktsproduktion och motverka att årsmånsva­riationer slår igenom i alltför kraftiga interna prisvariationer. Men också de mindre företagen måste enligt utskottet ges viss möjlighet att samverka. Det måste också enligt utskottet, finnas möjlighet att hantera försäljning av tillfälliga överskottskvantiteter. Det bör vara möjligt att finna former för detta som förenar behovet av samordning och utnyttjande av skalfördelar med de krav som samhället måste ställa på väl fungerande marknader. Säljbolag, också branschvisa, kan utgöra en lämplig form för att hantera säsongvariationer och tillfälliga mindre exportkvantiteter. Utskottet förut­satte att behovet av en effektiv samverkan för angivna ändamål beaktas i den fortsatta beredningen av konkurrenskommitténs förslag.

Regeringen avser nu att ta upp frågan om behovet av särskilda i lag reglerade spelregler under övergången till en friare marknad på jordbmkets område. Konkurrenskommitténs förslag om ökad konkurrens pålivsmedels-området finns i betänkandet (SOU 1990:25) Konkurrensen inom livsme­delssektorn. I betänkandet föreslås en särskild lag med förbud mot mark­nadsdelning m. m. Lagen avses träda i kraft samtidigt som de statliga mark­nadsregleringarna inom jordbmket avskaffas, nämligen den 1 juli 1991. Enligt kommittén finns det starka skäl som talar för att de konkurrensmäs­siga spelreglerna på detla område anges i en särskild lag.

Konkurrenskommitténs förslag har remissbehandlats. Vissa remissin­stanser bl.a. de som företräder konsumentintresset, stöder kommitténs slutsats att det under omläggningen av jordbmkspolitiken behövs klara spelregler för berörda företag. De instanser som är positiva är NO, SPK, konsumentverket, jordbmksnämnden, LO och TCO. Några remissinstan­ser, främst representanter för lantbrukskooperationen och näringslivet, menar att generalklausulen i konkurrenslagen kan tillämpas och att det därmed inte behövs särskilda lagregler. Vissa remissinstanser menar också att konkurrensregler inte bör gälla för en särskild sektor i näringslivet och att man därför bör avvakta den allmänna översyn av konkurrenslagen som konkurrenskommittén f n. genomför.

Den omläggning av livsmedelspolitiken som pågår i enlighet riksdagens
beslut våren 1990 är mycket genomgripande och ändrar på ett genomgri­
pande sätt fömtsättningarna för näringen. Sedan årtionden invanda bete­
enden måste ändras när de interna prisregleringarna avvecklas. Det statliga
regleringssystemet har också inneburit och i vissa fall förutsatt en långt­
gående samverkan i den lantbmkskooperativa föreningsrörelsen. Starka fö-
retagsstmkturer och former för samverkan har därmed etablerats. Genom
det livsmedelspolitiska beslutet upphör det statliga interna regleringssyste-
      188


 


met att gälla. De konkreta uppgifter som inom ramen för detta system skötts     Prop. 1990/91:87 av föreningsrörelsen faller därmed på ett självklart sätt bort. De närmare spelreglerna för företagens fortsatta agerande och samverkan på en friare marknad följer däremot inte på ett lika självklart sätt av beslutet.

Dessa förhållanden medför enligt regeringens uppfattning att det finns starka motiv för att i särskilda lagregler ange de konkurrensmässiga fömt­sättningarna för företagens agerande i anslutning till avvecklingen av de interna marknadsregleringarna. För att få åsyftad verkan måste dessa regler träda i kraft samtidigt som de statliga regleringarna upphör att gälla, dvs. den Ijuli 1991. Detta innebär att den pågående översynen av konkur­renslagen inte kan avvaktas.

Vikliga delar i det nu aktuella lagförslaget avser förhållanden som främst har relevans inom livsmedelssektorn. Detta gäller i första hand den del av förslaget som avser förbud mot kollektiv exportfinansiering av överskott. Även detta talar för att förslaget bör behandlas för sig. Inom ramen för den nu pågående generella översynen av konkurrenslagen kommer emellertid den principiella frågan om förbud mot olika typer av prissamverkan och marknadsdelning att behandlas.

Enligt regeringens uppfattning är kommitténs förslag till en särskild lag om förbud mot marknadsdelning m. m. i sina huvuddrag väl avvägt och kan läggas till grund för lagstiftning.Det bör också påpekas att förslagen ligger i linje med hur konkurrenspolitiken utvecklas och tillämpas inom EG. Regeringen kommer att redovisa sitt slutliga ställningstagande i dessa frågor när det fullständiga förslaget lämnas till riksdagen inom kort.

En viktig fömtsättning för att vinsterna vid en avreglering inom jordbru­ket skall komma konsumenterna till del och den nu föreslagna lagstiftning­en skall få full effekt är att konkurrensen fungerar effektivt även i efter­följande distributions- och handelsled.

Koncentrationen är stark inom livsmedelsområdet. I detaljhandeln på­verkas konkurrensen av den prövning av etableringstillstånd som kommu­nerna gör enligt plan- och bygglagen (PBL). Regeringen kommer att före­lägga riksdagen förslag om vissa ändringar och förtydliganden i PBL. I detta sammanhang kommer frågan om konkurrensen i detaljhandelsledet att behandlas. För att stärka konsumentemas ställning kommer regeringen vidare att under våren på grundval av konkurrenskommitténs förslag "Prisinformation till konsumenter (SOU 1990:106) förelägga riksdagen förslag till lag om prisinformation.

7.3 ökad konkurrens i inrikesflyget 7.3.1 Inledning

Riksdagen beslutade våren 1988 om inriktningen av samhällets trafikpoli­
tik inför 1990-talct (prop. 1987/88:50, TU 13, rskr. 159). Den beslutade
inriktningen innebär att konsumenterna bör ha så stor valfrihet som möj­
ligt vid utnyttjande av olika trafikmedcl. En effektiv konkurrens mellan
trafikutövare och transportsystem skall förenas med en ökad samverkan
   189


 


mellan olika transportmedel och trafikslag. Beslut om hur transporterna skall utföras bör enligt riktlinjerna fattas i så decentraliserade former som möjligt.

Konkurrenskommittén har i sitt delbetänkande (SOU 1990:58) Kon­kurrens i inrikesflyget redogjort för sina överväganden och presenterat förslag till hur konkurrensen kan ökas i denna sektor.

Regeringen tillsatte den 2 mars 1989 en särskild kommitté (K 1989:01) — Flygplatsutredningen — med uppdrag att utreda och föreslå nya former för huvudmannaskap för flygplatser ingående i inrikesflygets primärnäl. Kommittén har i sitt belänkande (SOU 1990:55) Flygplats 2000 redovisat vissa förslag till nya principer för huvudmannaskap och finansiering vid såväl nuvarande statliga som kommunala flygplatser i primärnätet m. m.


Prop. 1990/91:87


7.3.2 Riktlinjer för en ökad konkurrens inom den nationella flygtrafiken

Regeringens bedömningar:

De trafikpolitiska målen om tillgänglighet, effektivitet, säkerhet, god miljö och regional balans ligger fast.

Genom ökad konkurrens och mer avreglerade marknadsformer bör effektiviseringsvinster kunna uppnås inom det svenska inri­kesflyget till gagn för konsumenter och näringsliv.

Konkurrensförhållandena för svensk inrikes flygtrafik bör så långt möjligt harmoniseras med de inom EG-länderna.

Skäl till regeringens bedömningar:

Konkurrenskommiiién: Kommitténs bedömningar överensstämmer i stort med våra.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är till övervägande del positiva till principen om cn avreglering av det svenska inrikesflyget. Endast Svens­ka Transportarbetareförbundet och Svensk Pilolförening framför i sina remissvar allmänna tveksamheler till en avreglering.


Regeringen

De mål för trafikpolitiken som riksdagen antog år 1988 ligger fast. Det övergripande målet för trafikpolitiken skall vara att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljö­vänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Utifrån detta mål skall transportsystemet utformas så att det dels bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet, dels till en god miljö och till regional balans. Enligt vår mening utgör dessa målsättningar en naturlig gmnd vid förändringar av luflfartspolitiken.

Inom ramen för dessa mål skall som tidigare nämnts enligt beslutet konsumenterna ges så stor valfrihet som möjligt och effektiv konkurrens skall uppmuntras. I linje med denna inriktning innebar beslutet att viktiga steg togs mot en avreglering inom transportsektorn. Godstrafiken var sedan tidigare avreglerad. Med verkan från den 1 januari 1989 avveckla­des i princip den s.k. behovsprövningen vid långväga busslinjetrafik och den statliga taxefastställelsen slopades. Taxitrafiken avreglerades från den


190


 


Ijuli 1990, vilket bl.a. innebar att den s.k. behovsprövningen avskaffades     Prop. 1990/91:87 och att taxesältningen blev fri.

Beträffande flygtrafiken innebar emellertid inte 1988 års trafikpolitiska beslut något avgörande steg bort från det hittillsvarande koncessionsregle-rade systemet. I de luftfartspolitiska riktlinjerna för den internationella trafiken konstaterades att en friare konkurrens inom luftfarten är önsk­värd, men att en sådan måste förenas med krav på alt verksamheien skall bedrivas på lika villkor. De skandinaviska länderna arbetade mot denna bakgrund för att luftfartsmarknaden i Europa skulle göras helt fri. Det konstaterades dock att dessa strävanden dittills endast haft begränsad framgång.

Beträffande riktlinjerna för den nationella flygtrafiken på primärnätet betonades emellertid att staten genom koncessionsgivningen även fortsätt­ningsvis skulle ha ett ansvar för att stärka och vidareutveckla en flygtrafik­försörjning med tillfredsställande nationell täckning. SAS och Linjeflyg AB skulle även fortsättningsvis ha en prioriterad ställning i den nationella flygtrafikförsörjningen. Primärflygnätet skulle utgöra stommen i den na­tionella flygtrafikförsörjningen, medan sekundärflygnätet skulle fungera som komplement och utvecklas efter marknadens behov på affärsmässiga grunder. I riksdagens beslut betonades också att SAS och Linjeflygs priori­terade ställning innebär ell ekonomiskt ansvar för ett samlat primärflygnät med enhetlighet i priser, standard och tillgänglighet. Det konstaterades att ett system med fri konkurrens inte skulle kunna förenas med ett sådant ansvar.

Ett led i regeringens konkurrenspolitik är emellertid att fortlöpande ompröva statliga regleringar så att de inte begränsar konkurrensmöjlighe­terna mer än vad som är absolut nödvändigt för att tillgodose målen med regleringen. Mot denna bakgrund tillsattes konkurrenskommiiién år 1989, som nu framlagt förslag bl. a. beträffande inrikesflygmarknaden.

Under perioden 1965—1988 har inrikesflyget i genomsnitt ökat med över 10% per år mätt i passagerarantal och uppgår nu till över 8 miljoner passagerare per år.

Konkurrenskommittén konstaterar i sitt betänkande att dessa kraftigt ökade trafikvolymer innebär all marknaden nu bör tåla en ökad konkur­rens och att den nuvarande regleringen därför bör ses över. Kommittén har funnit flera motiv som talar för en avreglering av inrikesflyget i Sverige. Dessa innefattar

ökad valfrihet för konsumenterna och en konsistent trafikpolitik med likvärdiga förutsättningar för olika Irafikutövare

förbättrade utvecklingsmöjligheter för flygförelagen och möjlighet för regional- och charterloretag att expandera på den marknad som hittills varit förbehållen primärtrafiken

mer kundanpassade trafiksystem och en ökad effektivitet inom företa­gen

ökad flexibilitet genom snabbare anpassning av trafikutbudet till kon­sumenternas önskemål

möjlighet att bygga upp konkurrenskraftiga svenska flygföretag för en

internationell marknadssituation.                                                    191


 


Regeringen delar i stort dessa bedömningar. Det finns enligt vår mening Prop. 1990/91:87 inga principiella skäl för alt undanta flygsektorn från den näringsfrihet som sedan länge gällt för flertalet andra sektorer. Speciell hänsyn måste emellertid tas till det etablerade flygsamarbetet mellan de skandinaviska länderna och mellan svenska staten och de privata intressenterna inom Svensk Interkontinental Luftfart AB (SILA).

Det är svårt att förutse effekterna av en avreglering fullt ut, eftersom vi inte vet hur företagen på marknaden kommer att agera. Bland de förvänta­de effekterna av en avreglerad inrikesflygmarknad nämner kommittén bl.a. ett ökat trafikutbud med nya direktlinjer vid sidan av nuvarande nät med Arlanda som centrum, totalt sett lägre biljettpriser främst genom fler typer av rabatter samt en förbättrad service och större utbud av kringljäns-ter. En avreglering skulle således kunna leda till en förbättrad tillgänglighet och ejfeklivitet i trafiksystemet.

Beträffande flygsäkerheten anser kommittén, delvis mot bakgmnd av internationell erfarenhet, att den nuvarande höga säkerhetsnivån bör kun­na bibehållas även i en avreglerad situation. En dynamisk utveckling av flygtrafiken kan dessutom bidra till ökad trafiksäkerhet i transportsystemet totalt sett genom överföringar från andra trafikslag med mindre säkerhet än flygtrafiken.

Effekterna på miljön är svårbedömda. Å ena sidan kan ökat flygresande och därmed ökad flygtrafik på kort sikt innebära ökade emissioner av avgaser och buller. Samtidigt kan emellertid en ökad konkurrens förväntas leda till en snabbare modernisering av flygplansflottorna med flygplan anpassade till marknadens behov och i vissa fall till kortare flygvägar, vilket skulle leda till att flygets miljöpåverkan minskar.

Kommittén konstaterar emellertid att en fullständigt genomförd avreg­lering av inrikesflyget innebären risk föratt stabiliteten i trafikförsörjning­en rubbas vilket kan leda till oönskade regionalpolitiska effekter. T. ex. kan flygförelag för att möta konkurrens på en starkt trafikerad linje komma att föra över kapacitet från trafiksvaga linjer. Effekterna för de mest trafiksva­ga linjerna — t.ex. det s.k. inre norrlandsflyget — bör också särskill beaktas bl.a. beträffande minskade förutsättningar för korssubventione-ringar.

Den internationella utvecklingen bör också noteras i sammanhanget. De
utländska erfarenheterna av avreglering av inrikesflyg är begränsade till
några utomeuropeiska länder, bl.a. USA, Kanada och Nya Zeeland, erfa­
renheter som endast i mindre omfattning kan överföras till svenska förhål­
landen. Inom Europa har avregleringen av luftfarten som nämndes i den
trafikpolitiska propositionen tidigare gått långsamt. Under de senaste åren
har emellertid EG beslutat om en omfattande liberalisering i flera steg av
flygtrafiken mellan medlemsländerna. Målsättningen är att skapa en flyg­
marknad som ingår som en del i EGs inre marknad till år 1993. Det bör
dock observeras att de beslut som EG hittills fattat inte berört den inrikes
flygtrafiken i medlemsländerna. Det är för närvarande oklart när ett så­
dant beslut kan fattas och än mindre är i dag känt om vilka principer som
kommer att gälla på EG-marknaden för inrikes flyglinjer när en avregle­
ring trätt i krafl. Sverige och Norge förhandlar för närvarande om ett avtal
192


 


med EG som skulle göra hela Skandinavien till en del av denna framtida europeiska luftfartsmarknad.

Regeringen ansluter sig i allt väsentligt till den analys som konkurrens-komittén presenterat beträffande konsekvenserna av en avreglering av det svenska inrikesflyget. Analysen leder enligt vår mening till slutsatsen att ökad konkurrens inom inrikesflyget leder till positiva effekter för såväl konsumenter som företag och därför är eftersträvansvärd. En avreglering bör dock ske i former som tillgodoser även det regionalpolitiska delmålet i trafikpolitiken. Mot bakgrund av den förväntade integreringen av den svenska flygmarknaden i den europeiska inre marknaden bör också kon­kurrensförhållandena för svensk inrikes flygtrafik så långt möjligt harmo­niseras med förhållanden inom EG-länderna.


Prop. 1990/91:87


7.3.3 Förslag till genomförande

Regeringens förslag och bedömningar:

Luftfartsverket bör ges i uppdrag att i samråd med konkurrens­myndigheterna snarast lämna förslag till de närmare regler som skall gälla i ett avreglerat system och som kan träda i kraft senast när ytterligare kapacitet vid Arianda flygplats tillkommit.

SAS och Linjeflyg skall ges möjlighet att konkurrera inbördes på det svenska primärflygnätet. Detta skall ske genom att båda flyg­företagen får parallella koncessioner på dessa linjer från den I januari 1992.

Andra flygföretag skall ges ökade möjligheter att trafikera sådana inrikeslinjer där SAS eller Linjeflyg inte bedriver trafik. Detta skall ske genom att SAS och Linjeflygs prioriterade ställning vid nyetablering av linjer upphör.

SAS och Linjeflygs åtaganden bl.a. beträffande det inre norr­landsflyget bibehålls.


Skäl till regeringens förslag och bedömningar:

Konkurrenskommittén: Kommittén har prövat två alternativ dels en total avreglering, dels en avreglering i två steg. En total avreglering avvisas bl. a. med hänvisning till kapacitetsproblemen. Kommittén föreslår som ett första steg att en avreglering av alla inrikes flyglinjer med mer än 300000 passagerare per år genomförs den I juli 1991. Vidare föreslås bl.a. att regionalpolitiskt motiverade linjer som inte är företagsekonomiskt lön­samma skall upphandlas i anbudskonkurrens och ges bidrag genom en sär­skild avgift på all inrikes flygtrafik. Effekterna av förslaget föreslås utvärde­ras senast efter tre år varefter förväntas att beslut om när en fullständig avreglering kan genomföras bör kunna fattas.

Remissinstanserna: Remissopinionen är delad beträffande kommitténs förslag till en partiell avreglering. Bl.a. SAS och Linjeflyg, Industriförbun­det, SPK och länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus län samt i Norrbottens län förordaren total avreglering, medan bl.a. luftfartsverket, konsument-


193


13   Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 87


verket, TPR, LO, kommunförbundet, länsstyrelsen i Östergötlands län Prop. 1990/91:87 samt Gotlands kommun tillstyrker kommitténs förslag bl.a. med hänsyn till förväntade regionalpolitiska effekter vid en total avreglering. Flertalet remissinstanser påpekar att nuvarande brist på kapacitet på Arlanda flyg­plats och principerna för fördelning av s k slöts begränsar möjligheterna till konkurrens. Bl.a. NO, SPK, västsvenska handelskammaren och länssty­relsen i Norrbottens län förordar utredning om nya principer för fördel­ning av befintlig kapacitet, medan luftfartsverket, SAS, Linjeflyg, Salair, flera länsstyrelser m.fl. förordar ett avvaktande på och anslutande till förväntade nya europeiska principer i denna del.

Regeringen

Vid bedömningen av en avreglering av svenskt inrikesflyg fäster regeringen stor vikt vid kapacitetssituationen i flygsystemet. Stockholm-Arlanda flygp­lats är i dag ett centralt nav för såväl inrikes- som utrikestrafiken. Även i en avreglerad situation bedöms Arlanda under överskådlig tid behålla denna position. För närvarande är den befintliga kapaciteten vid Arlanda av start-och landningstider, s. k. slöts, fullt utnyttjad under de mest attraktiva tim­marna på dygnet. Detta innebär att om en ny operatör skall komma in under högtrafiktid måste någon annan släppa till av sina slöts. Tilldelningen av slöts sker i dag enligt internationellt vedertagna principer, de s. k. "grand-fathers rights". Dessa innebär att etablerade bolag får behålla tidigare er­hållna start- och landningstider så länge de utnyttjas. Sammantaget innebär situationen, vilket kommittén och en lång rad remissinstanser påtalat, att en avreglering med fritt marknadstillträde endast får små effekter på inrikes­marknaden så länge kapacitetsbristen på Arlanda kvarstår och de nuvarande fördelningsprinciperna av slöts bibehålls.

Vi delar samtidigt konkurrenskommitténs och flertalet remissinstansers bedömning, att det inle kan anses lämpligt att nu ensidigt besluta om nya svenska fördelningsprinciper av slöts. Kapacitets- och slotsfrågor är cen­trala problem i EGs pågående arbete för att skapa en gemensam öppen flygmarknad i Europa. I enlighet med våra tidigare förordade principer bör således nuvarande system bibehållas i avvaktan på nya europeiska regler för slotsfördelning. Luftfartsverket framför också med skärpa vikten av detta i sitt remissvar. Del förslag som kommittén framlagt om införande av tidsdifferentierade start- och landningsavgifter på Arianda skulle enligt vår mening inte heller vara tillräckligt för att lösa problemet med kapacitetsbristen vid en avreglering. Internationella erfarenheter av sådan s.k. "peak-pricing" där avgifterna är högst under högtrafiktid visar att följden kan bli att de största företagen fortsätter att flyga i sådana attrakti­va tidslägen, medan andra operatörer, t. ex. regionalflygbolag, tvingas bort av ekonomiska skäl. Vi anser att detta svårligen kan anses ligga i linje med strävanden om ökad konkurrens.

Beträffande förslaget om fri inhyrningsrätt ser inte regeringen övervä­
gande skäl att nu förändra gällande praxis. Ett flygföretag med trafiktill­
stånd bör i princip ha sådana resurser så att det kan utföra åtagen trafik i
egen regi.
                                                                                      194


 


Beträffande kommitténs förslag till partiell avreglering av inrikesmark- Prop. 1990/91: 87 nåden med en gräns vid 300000 årspassagerare delar vi den åsikt som framförts av åtskilliga remissinstanser, bl.a. SPK, NO, Industriförbundet och Svenska transportarbetareförbundet att det i praktiken skulle vara svårt att undvika att effekter av konkurrensen på den avreglerade delen av marknaden sprider sig till monopoldelen, eftersom aktörerna i många fall skulle vara desamma på båda marknadsdelarna. Enligt vår mening är därför en sådan indelning av marknaden mindre lämplig.

Beträffande stöd till regionalpolitiskt intressanta linjer delar vi som tidigare framgått konkurrenskommitténs bedömning att ett avreglerat inri­kesflyg inte får leda till att nuvarande flygtrafikförsörjnings viktiga regio­nalpolitiska roll försvåras. Kommitténs förslag om ett avgränsat bidrags-berättigat nät där trafikutövarna upphandlas genom anbudskonkurrens innefattar emellertid enligt vår mening en rad svårigheter, bl. a. beträffan­de synsättet vid avgränsningen av ett sådant nät. Remissopinionen är här mycket splittrad. Flera remissinstanser, bl.a. RRV, ERU, luftfartsverket. Industriförbundet och Linjeflyg har ifrågasatt den föreslagna finansiering­en via en särskild avgift på all inrikestrafik. Det är därför vår mening att förslaget bör övervägas ytterligare, bl. a. med hänsyn till harmoniseringen till befintliga och kommande regler inom EG beträffande subventioner och regionalpolitiskt stöd. Det är också nödvändigt att utarbeta principer för hur samhället i förekommande fall skall upphandla olönsam trafik.

Som tidigare nämnts har en särskild kommitté. Flygplatsutredningen, i sitt betänkande redovisat en rad förslag beträffande flygplatssystemets framtida huvudmannaskap och finansiering, som närmare behandlas i avsnitt 7.3.4. Vissa förslag som flygplatsutredningen lagt fram har dock koppling till avregleringen av inrikesflyget. Det gäller bl. a. möjligheterna att efter en avreglering behålla nuvarande tvådelade tariff, där flygbolagen utöver de trafikberoende rörliga avgifterna även betalar fasta avgifter för utnyttjande av flygplatssystemet. Med allt fler aktörer på marknaden blir ett sådant syslem svårt att upprätthålla. Också utredningens förslag till resultatutjämningssystem byggt på trafikalstring till Arlanda kan ifrågasät­tas i ett avreglerat system där tvärlinjer kan förväntas bli vanligare. Det gäller slutligen också finansieringen av infrastmkturinvesteringar i flyg­platssystemet. I nuvarande system har SAS och Linjeflyg i många fall träffat särskilda avtal med luftfartsverket om tillkommande kapacitet i terminaler etc. Nya förutsättningar beträffande konkurrens på inrikes-marknaden ändrar också förutsättningarna för dessa avtal. För närvarande pågår också dels inom luftfartsverket arbete med att ta fram nya prissätt­ningsprinciper, dels överläggningar mellan kommunikationsdepartemen­tet och SILA i dessa frågor.

När det gäller graden av avreglering kan regeringen således konstatera att en fullständig avreglering i princip skulle ge störst utrymme för mark­nadskrafterna och för en konkurrens på lika villkor. Nuvarande kapaci­tetsbegränsning på Arianda innebar dock att ett sådant alternativ enligt vår mening tills vidare inte är genomförbart. Införandet av ett avreglerat system för inrikesflygtrafiken bör därför ske etappvis i takt med utvecklan-

195


 


det av nödvändig kapacitet i flygplatssystemet och för att tillförsäkra en     Prop. 1990/91:87 god nationell täckning.

Det förslag som konkurrenskommittén lagt fram till partiell avreglering är vi mot den redovisade bakgrunden framför allt beträffande det olön­samma nätet nu inte beredda att tillstyrka. Det är emellertid enligt vår mening angeläget att man redan nu tar till vara de möjligheter till konkurrens som finns inom ramen för nuvarande flygplatskapacitet och koncessions-givning. På så sätt kan i ett första steg en del av fördelarna med ökad kon­kurrens uppnås redan på kort sikt beträffande service, priser m. m. Samti­digt kan de regionalpolitiska fördelarna som ligger i det nuvarande systemet behållas i avvaktan på ytterligare överväganden om hur denna fråga slutligt skall lösas i ett fullt avreglerat system.

De ändrade ägarförhållandena mellan SAS och Linjeflyg, varigenom tidigare direkta ägarbindning numera upphört, skapar också ökade förut­sättningar för intern konkurrens mellan dessa företag.

Regeringen föreslår mot denna bakgrund att möjligheter till konkurrens mellan SAS och Linjeflyg skall införas på samtliga linjer i det svenska inrikes primärnätet. Detta bör ske genom att parallella koncessioner utfär­das för båda företagen på samtliga linjer som något av företagen nu trafikerar.

Samtidigt bör inom ramen för befintlig kapacitet i flygplatssystemet nya aktörer tillåtas trafikera inrikes flyglinjer med undantag av sådana där SAS och Linjeflyg har koncessioner som utnyttjas. Två linjer som aktualiserats i detta sammanhang är tvärlinjerna Sundsvall —Göteborg och Luleå —Göte­borg. I sådana fall skall inte SAS och Linjeflyg ha någon särskild priorite­rad ställning.

En utgångspunkt för vårt förslag är som framgått att Linjeflygs och SAS nuvarande gemensamma ekonomiska ansvar för ett samlat nät, inklusive del s.k. inre norrlandsflygel, i princip fömtsätts oförändrat tills vidare. Detta ansvar inbegriper bl.a. ell med hänsyn till passageramnderlag och övriga marknadsfömlsättningar rimligt trafikutbud på samtliga koncessio-nerade sträckor och ett fortsalt samarbete med regionalbolagen.

Som en del i det tidigare nämnda ansvaret för ell sammanhållet inrikes-nät har hittills även innefattats krav på en enhetlig prisnivå. Ett väsentligt motiv för alt införa konkurrens — om än stegvis — är som framgått att kunna erbjuda konsumenterna lägre priser. Eftersom fömtsättningar på kort sikt för parallell trafik i konkurrens dock inte bedöms föreligga på alla linjer anser vi att övervägande skäl talar för att den nuvarande regleringen av högsta normalpris tills vidare bör bibehållas.

Med de nya riktlinjer som vi föreslår för inrikesflyget förändras fömt­sättningarna för nu gällande resultatutjämning mellan SAS och Linjeflyg. Regeringen förutsätter att flygbolagen gemensamt finner en ny ordning därvidlag med beaktande av behovet av harmonisering med EGs regler på detta område.

Regeringen föreslår all de beskrivna nya möjligheterna till inrikes flyg­
trafik öppnas från den 1 januari 1992. Vi bedömer att trafikstarten däref­
ter kommer att ske successivt i samband med flygbolagens byte av trafik­
program m. m. och i den takt marknadsmässiga förutsättningar föreligger.
196


 


Regeringens förslag till nya riktlinjer för koncessionsgivningen inom inrikesflyget innebär som framgått nya möjligheter till parallell trafik i konkurrens. Vi förutsätter all flygbolagen kommer alt utnyttja dessa nya möjligheter, med åtföljande tidigare berörda fördelar ur konsumentsyn­punkt. Det bör ankomma på luftfartsverket och de konkurrensbevakande myndighetema att följa utvecklingen i dessa hänseenden.

Som framgått skall dessa våra förslag ses som ett första steg mot en mer uttalad avreglering. Regeringen har tidigare i avsnitt 5.7 berört den plane­rade utbyggnaden av Arlanda flygplats med en tredje rullbana samt med en järnvägsförbindelse. Det är enligt vår mening viktigt att arbetet med all förbereda ytterligare avreglerande steg fortsätter med sikte på ett genomfö­rande senast vid den tidpunkt då ytterligare kapacitet vid Arianda tillkom­mit. Vi avser därför ge luftfartsverket i uppdrag att närmare utreda for­merna för sädana ytterligare avreglerande steg.

Kommunikationsministem har beträffande de förslag vi nu redogjort för samrått bl.a. med de skandinaviska kommunikationsministrarna inom ramen för det skandinaviska luftfartssamarbelet.


Prop. 1990/91:87


7.3.4 Huvudmannaskapsfrågor vid flygplatserna

Regeringens bedömningar:

Statens ansvar för den nationella infrastmkturen medger även delägande av andra intressenter i nuvarande statliga flygplatser.

Bolagisering av luftfartsverkets flygplatser kan övervägas som etl sätt att bredda inflytande och ansvar och öka effektiviteten i flygplatssystemet.

Flygplatsutredningens förslag bör beaktas av luftfartsverket i på­gående översyn av avgiftssystemet och vid affarsverksöversynen inom regeringskansliet. Luftfartsverket bör redovisa etl samlat förslag till principer för organisation och huvudmannaskap av flygplatserna i primärnätet.


Skäl till regeringens bedömningar:

Flygplatsutredningen: Utredningen föreslår i sitt betänkande bl.a. en bolagisering av samtliga flygplatser i primärflygnätet. Vid varje flygplats bör bildas två aktiebolag, dels ett fastighetsbolag som skulle äga flygplat­sens anläggningstillgångar, dels ett driftbolag som avses sköta driften av flygplatsen. Utredningen föreslår vidare bibehållande och utveckling av dagens tvådelade tariff och ersättande av nuvarande resultatutjämnings­system med ett nytt s. k. bonussystem kopplat till alstrad trafik på Arlanda.

Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna är positiva till förslagen om bolagsbildningar vid flygplatserna i primärflyg­nätet med delat huvudmannaskap mellan staten, kommuner och andra intressenter. Chefen för flygvapnet understryker behovet av att tillgodose fortsatt militärt inflytande vid de militära flygplatserna med civil trafik. Svenska kommunförbundet och flera länsstyrelser påpekar vikten av att


197


 


kommunalt delägande i statliga flygplatser inte får innebära kostnadsöver- Prop. 1990/91:87 vältringar på kommunerna. Förslagen beträffande avgifts- och bonussyste-men möter kritik från bl. a. luftfartsverket, flera länsstyrelser och Svenska kommunförbundet, som menar att utredningen inte beaktat den nya situa­tion som en avreglering av flygtrafiken kan skapa. En majoritet av remiss­instanserna anser att betänkandet allmänt sett måste kompletteras på en rad punkter för att kunna ligga till grund för beslut.

Regeringen

Enligt 1988 års trafikpolitiska beslut ligger inom statens ansvarsområde, utöver koncessionspolitiken som vi hittills berört, även att genom en lämp­lig infrastruktur ge förutsättningar för en flygtrafik med tillfredsställande nationell täckning samt god kontinuitet och säkerhet.

En fömtsättning för att flygtrafiken skall kunna möta trafikbehoven och därmed bidra till ekonomisk utveckling och tillväxt är tillgången till effek­tivt drivna flygplatser. 1 takt med tillväxten inom flygtrafiken under 1980-talet, och då särskilt inom regionalflyget, har flygplatser också blivit en av de viktigaste infrastrukturella fömtsättningarna för regional utveckling. Antalet avresande passagerare i svensk civil luftfart (linjefart och charter) vid samtliga svenska flygplatser har mellan åren 1980 och 1989 ökat från 5,6 till 12,6 miljoner, vilket motsvarar en ökning med 125%.

Antalet svenska flygplatser med linjetrafik uppgår år 1991 till 42. Av dessa ingår 23 i det s. k. primämätet som trafikeras av Linjeflyg och SAS, medan de övriga ingår i sekundärnätet som trafikeras av regionala flygbo­lag. I 1988 års trafikpolitiska beslut konstaterades att det tidigare nämnda nationella ansvaret på ett lämpligt sätt anslöt till primärnätets avgräns­ning. Vi finner ingen anledning att mot bakgrund av våra tidigare framför­da förslag angående inrikesflyget nu frånträda denna uppfattning.

En viktig princip är dock att statens ansvar för flygplatserna i primämä­tet inte med nödvändighet behöver innebära ägande av anläggningarna. Av de 23 flygplatserna i primämätet är, huvudsakligen av historiska skäl, i dag 18 ägda av staten och 5 av kommuner. Detta förhållande har fokuserat intresset på de skilda ekonomiska fömtsättningar som gäller för flygplats­driften vid de flygplatser som drivs av luftfartsverket jämfört med de som drivs av kommunala och regionala intressenter.

Mot denna bakgrund har flygplatsutredningen utarbetat förslag till nya
huvudmannaskapsformer vid flygplatserna i primärnätet. Enligt utred­
ningens direktiv skulle därvid de fyra största flygplatserna Arlanda, Land­
vetter, Stump och Luleå anses som nationellt strategiska och undantas
från förslagen. Dessa undantag har dock kritiserats av flera remissinstan­
ser bl. a. Svenska kommunförbundet, som menar att samUiga nuvarande
statliga flygplatser bör omfattas av förslag om nya huvudmannaskapsfor­
mer. Regeringen anser för sin del att frågan om en bolagisering av de
största flygplatserna är av en sådan principiell natur att den bör övervägas
i samband med den pågående översyn av affärsverken inom kommunika­
tionsdepartementets verksamhetsområde som vi tidigare berört i avsnitt
6.1.
                                                                                              198


 


Flygplatsutredningen föreslår i sitt betänkande att det vid varje flygplats Prop. 1990/91:87 borde bildas två delägda aktiebolag, ett driftsbolag och ett fastighetsbolag. Enligt utredningens bedömning skulle en sådan modell leda till såväl ökat regionalt och kommunalt inflytande liksom till en effektivare drift av flygplatserna. Remissopinionen är som framgått också till övervägande del positiv till tankarna på en bolagisering med delägande av staten genom luftfartsverket och kommuner samt andra intressenter, t. ex. näringslivet.

Regeringen anser för egen del att en bolagisering av luftfartsverkets övriga flygplatser kan vara ett sätt att bredda inflytande och ansvar och öka effektiviteten i flygplatssystemet. Som tidigare påpekats kan också enligt vår mening statens ansvar för den nationella infrastmkturen medge delägande av även andra intressenter i dessa flygplatser.

Som lidigare redovisats pågår för närvarande inom regeringskansliet och i samarbete med bl.a. luftfartsverket ett arbete med att utveckla afiarsverkens ekonomiska och politiska styrning. Regeringen anser att slutlig ställning till en bolagisering av flygplatserna bör göras i anslutning till att resultatet av utvecklingsarbetet föreligger. Flygplatsutredningens förslag kan därvid fungera som ett underlag i denna del. F:n lång rad remissinstanser, bl. a. luftfartsverket, flygbolag och länsstyrelser har också framfört erinringar mot utredningens detaljförslag och förordat ytterligare komplettering av beslutsunderlaget.

Flygplatsutredningen föreslår i sitt betänkande att den nuvarande tvåde­lade tariffen bibehålls och utvecklas. Ett bonussystem föreslås också, som bl.a. skulle ersätta den hittillsvarande resultatutjämningen mellan luft­fartsverket och vissa kommunala flygplatser. Enligt 1988 års trafikpolitis­ka beslut skall detta avvecklas på fem års sikt. Bonussystemet skulle enligt utredningens förslag vara beroende av passagerarvolymen och innebära att flygplatser som genererar passagerare till Arlanda får del av det överskott som uppkommer på Arlanda genom Arlandas navfunktion i primämätet.

Regeringen kan först konstatera att det av utredningen förordade bonus­systemet som vi tidigare redovisat, kritiserats av flera remissinstanser.

Som redan påpekats i föregående avsnitt innebär också utredningens ställningstaganden beträffande tvådelad tariff och bonussystem knutet till Arlanda som nav problem i samband med regeringens strävan mot ett mer avreglerat inrikesflyg med fler aktörer på marknaden och fler tvärgående linjer utanför Arlanda. Ett svenskt närmande till EG innebär dessutom ytterligare krav på hänsyn beträffande resultatutjämningssystemet. Beslut om dessa regler väntas under år 1991.

Frågor om flygplatsernas effektivitet och om nya avgiftssystem är också viktiga i de diskussioner som pågår mellan staten och SILA om upphävan­det av de hittillsvarande begränsningarna i luftfartsverkets avgiftssättning till följd av intentionerna i det s. k. SILA-protokollet från år 1984.

Det är mot denna bakgrund regeringens åsikt att de förslag som
flygplatsutredningen presenterat på flera punkter bör kompletteras för att
kunna ligga till gmnd för beslut. Denna vår åsikt stöds också av en rad
remissinstanser. Som tidigare påpekats pågår ino