om ytterligare försöksverksamhet för
förnyelse av den offentliga sektorn
Prop.
1990/91:44
Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag
ur regeringsprotokollet den 4 oktober 1990 för de åtgärder och det ända-
mål som framgår av föredragandens hemställan.
På regeringens vägnar
Ingvar Carlsson
Bengt K. Å. Johansson
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås lagstiftningsåtgärder inom ramen för frikommun-
försöket. Syftet är att möjliggöra en ny organisation för hälso- och sjukvår-
den i Kopparbergs län, den s. k. Dalamodellen.
Förslagen innebär
— att reglerna om delegering av beslutanderätt vidgas,
— att kommuner i ökad utsträckning kan ta över uppgifter inom primär-
vården,
— att möjlighet öppnas till ökat inflytande för pensionärs- och handikapp-
organisationer,
— att vissa nämnder kan ges inslag av professionell sakkunskap samt
— att det blir möjligt att genomföra den nya organisationen den 1 januari
1991, trots att nuvarande mandatperiod löper ytterligare ett år.
I propositionen anmäls vidare för riksdagens kännedom ett förnyelse-
projekt om den offentliga sektorn i Örebro län. Samtliga kommuner,
landstinget och den statliga regionala förvaltningen skall medverka i pro-
jektet, som går ut på att pröva nya former för den offentliga sektorns
organisation och verksamhet.
1 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 44
Propositionens lagförslag Pr°P-1990/91 ■44
1 Förslag till
Lag om ändring i lagen (1984:382) om försöksverksamhet
med en friare kommunal nämndorganisation
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1984:382) om försöksverksam-
het med en friare kommunal nämndorganisation1
dels att 2 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas sju nya paragrafer, 10— 16 §§, samt
närmast före 10 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Försöksverksamheten kan avse
såväl nämnder med hela försöks-
kommunen som verksamhetsområ-
de (centrala nämnder) som nämn-
der med uppgifter som avser en del
av försökskommunen eller någon
anläggning i denna (lokala organ).
Försöksverksamheten kan avse
1. nämnder med hela försöks-
kommunen som verksamhetsområ-
de (centrala nämnder),
2. sådana lokala organ som avses
i lagen (1979:408) om vissa lokala
organ i kommunerna (lokala organ)
och
3. sådana särskilda organ som av-
ses i lagen (1985:127) om särskilda
organ i landstingskommunerna
(särskilda organ).
Med fullmäktige avses i lagen kommunfullmäktige och landstinget.
Särskilda organ i
landstingskommunerna
10§
I stället för vad som föreskrivs i 1
kap. 6 § andra stycket sista mening-
en kommunallagen (1977:179)
skall i fråga om delegering till ett
särskilt organ i en försökskommun
gälla att fullmäktiges uppdrag inte
får avse ärenden om viktiga finansi-
ella åtgärder.
11 §
I stället för 3 kap. 12 § andra styc-
ket kommunallagen (1977:179)
skall för särskilda organ i en för-
sökskommun följande gälla.
Ett särskilt organ får uppdra åt ett
utskott, åt en ledamot eller supple-
ant eller åt en anställd att besluta på
det särskilda organets vägnar i ett
visst ärende eller en viss grupp av
ärenden.
Lagen omtryckt 1988:136.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Ärenden som avser verksamhe-
tens mål, inriktning, omfattning el-
ler kvalitet får inte delegeras. Det-
samma gäller framställningar eller
yttranden till fullmäktige liksom
yttranden med anledning av att ett
beslut har överklagats. Ärenden som
rör myndighetsutövning mot enskil-
da får inte delegeras om de är av
principiell beskaffenhet eller annars
av större vikt.
12 §
Om ett särskilt organ med stöd av
11 § uppdrar åt en förvaltningschef
inom nämndens verksamhetsområ-
de att fatta beslut, får det särskilda
organet överlåta åt förvaltningsche-
fen att i sin tur uppdra åt en annan
anställd att besluta i stället. Sådana
beslut skall anmälas till chefen.
13 §
Om fullmäktige i en försökskom-
mun beslutar det, får ett särskilt or-
gan medge att företrädare för pen-
sionärs- och handikapporganisatio-
ner får närvara vid det särskilda or-
ganets sammanträden och delta i
överläggningarna men inte i beslu-
ten samt få sin mening antecknad i
protokollet.
14 §
Fullmäktige i en försökskommun
får föreskriva att ledamöterna och
suppleanterna i ett särskilt organ el-
ler en del av dem skall ha särskild
kompetens. Vid val av sådana leda-
möter och suppleanter tillämpas
inte bestämmelserna i 2 kap. 23 §
kommunallagen (1977:179) om
proportionellt val.
Ledamöter och suppleanter i ett
sådant särskilt organ väljs för den
tid som fullmäktige bestämmer.
15 §
Föreskrifterna i 3 kap. 5 § första
stycket kommunallagen (1977:179)
tillämpas inte, när fullmäktige i en
försökskommun första gången in-
rättar särskilda organ, om det vid
valet återstår kortare tid än tre år
fl Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 44
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
till utgången av det år då val av
fullmäktige nästa gång äger rum i
hela landet. I sådana fall skall man-
dattiden upphöra med utgången av
valåret.
16 §
Upphör verksamheten hos ett sär-
skilt organ sedan dess uppgifter efter
beslut av fullmäktige i en försöks-
kommun har tagits över av en eller
flera andra nämnder, skall ledamö-
terna och suppleanterna i det sär-
skilda organet anses entledigade
utan vidare åtgärd.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.
2 Förslag till
Lag om ändring i lagen (1985:1089) om försöksverksamhet
inom hälso- och sjukvårdens område
Härigenom föreskrivs att lagen (1985:1089) om försöksverksamhet
inom hälso- och sjukvårdens område1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Om regeringen för ett särskilt fall
medger det, får de kommuner som
får bedriva försöksverksamhet en-
ligt lagen (1984:382) om försöks-
verksamhet med en friare kommu-
nal nämndorganisation på försök
helt eller delvis bedriva viss hälso-
och sjukvård (primärvård) i kom-
munen under förutsättning att
landstingskommunen och kommu-
nen har kommit överens om det.
Regeringen får bestämma de villkor
som skall gälla för försöksverksam-
heten.
Föreslagen lydelse
Om regeringen för ett särskilt fall
medger det, får de kommuner som
får bedriva försöksverksamhet en-
ligt lagen (1984:382) om försöks-
verksamhet med en friare kommu-
nal nämndorganisation på försök
helt eller delvis bedriva viss hälso-
och sjukvård (primärvård) i kom-
munen under förutsättning att
landstingskommunen och kommu-
nen har kommit överens om det.
Detsamma gäller de kommuner
som ingår i en landstingskommun
som får bedriva sådan försöksverk-
samhet. Regeringen får bestämma
de villkor som skall gälla för försöks-
verksamheten.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.
Senaste lydelse av lagen 1988:1413.
Civildepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 oktober 1990
Prop. 1990/91:44
Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, samt statsråden Eng-
ström, Hjelm-Wallén, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson, Hellström,
Johansson, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist, Thalén, Freivalds,
Wallström, Lööw, Persson, Molin, Sahlin, Larsson, Åsbrink
Föredragande: statsrådet Johansson
Proposition om ytterligare försöksverksamhet för
förnyelse av den offentliga sektorn
1 Inledning
Riksdagen beslöt i juni 1984 att en försöksverksamhet med ökad kommu-
nal självstyrelse — det s. k. frikommunförsöket — skulle bedrivas till
utgången av år 1988 (prop. 1983/84:152, KU 32, rskr. 368). Försöksverk-
samheten har därefter förlängts till utgången av år 1991 (prop. 1986/87:91,
KU 1987/88:23, rskr. 154; prop. 1988/89:1, KU 6, rskr. 13).
Avsikten med försöksverksamheten är att de deltagande kommunerna
och landstingen genom avsteg från föreskrifter i lagar och andra författ-
ningar skall ges möjligheter att bättre anpassa den kommunala organisatio-
nen till lokala förhållanden, bättre utnyttja de samlade samhällsresurserna
samt åstadkomma ökad samordning och effektivitet i den kommunala
verksamheten. Försöksverksamheten kan också gälla att utveckla former
för en bättre samverkan mellan kommuner och landsting, liksom mellan
kommunala och statliga myndigheter.
I samband med riksdagens beslut om försöksverksamheten antogs lagen
(1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorgani-
sation (omtryckt 1988:136), den s.k. frikommunlagen.
Frikommunförsöket var ursprungligen begränsat till nio kommuner och
tre landsting. I samband med förlängningen av försöksverksamheten ut-
vidgades den dock så att ytterligare kommuner och landsting gavs möjlig-
het att delta. För närvarande omfattar frikommunförsöket 25 kommuner
och tre landsting.
Stat-kommunberedningen (C 1983:02) har i uppdrag att svara för att
frikommunförsöket genomförs och utvärderas (Dir. 1984:28). Beredning-
en skall också yttra sig över och bereda frikommunemas framställningar
till regeringen.
Beredningen har tillstyrkt en framställning från landstinget i Koppar-
bergs län om att få ingå i kretsen av frikommuner för att kunna pröva en
ny struktur för hälso- och sjukvården i länet, den s. k. Dalamodellen.
Framställningen innefattar också begäran om dispens från vissa lagbe-
stämmelser. 6
I avsnitt 2 tar jag upp dessa frågor. Prop. 1990/91:44
Vidare kommer jag i avsnitt 3 att ta upp ett projekt om förnyelse av den
offentliga sektorn i Örebro län som har planerats i samverkan mellan
civildepartementet och företrädare för kommunerna, landstinget och läns-
styrelsen i länet. Projektet knyter an till frikommunförsöket och innebär
bl. a. en viss utvidgning av försöksverksamheten i förhållande till riksda-
gens tidigare uttalanden. Det bör därför anmälas för riksdagen. Projektet
har även i övrigt ett sådant principiellt intresse att den planerade upplägg-
ningen bör redovisas för riksdagen.
2 Försöksverksamhet med en ny organisation för
hälso- och sjukvården
2.1 Friare regler för den landstingskommunala
organisationen
Mitt förslag: Frikommunlagen ändras så, att det blir möjligt att ge-
nomföra försök med en ny organisation för hälso- och sjukvården
enligt den s. k. Dalamodellen.
Förslaget innebär
- vidgade möjligheter att delegera uppgifter dels från landstinget
till särskilda organ (nämnder), dels från ett särskilt organ till
anställda,
- möjlighet att ge närvarorätt i särskilda organ åt representanter
för pensionärs- och handikapporganisationer,
- möjlighet för landstinget att besluta att ledamöter och supplean-
ter i ett särskilt organ eller en del av dessa skall ha särskild
kompetens,
- möjlighet att välja nya särskilda organ för kortare tid än tre år
samt att avbryta mandatperioden när verksamheten hos särskil-
da organ upphör i samband med en omorganisation.
Bakgrund
Den svenska sjukvårdsorganisationen står i dag inför betydande problem.
Bl. a. har den snabba tekniska utvecklingen ställt krav på tillskott av ytter-
ligare resurser. Antalet personer i de högsta åldrarna och därmed vårdbe-
hovet fortsätter också att öka. För att klara de framtida vårdbehoven måste
de tillgängliga resurserna användas på bästa möjliga sätt.
Medborgarna ställer också nya krav på verksamheten. Den skall vara av
hög kvalitet, tillgänglig, påverkbar och innehålla valfrihet.
För att möta de problem som man i dag står inför har Kopparbergs läns
landsting beslutat pröva en ny struktur för hälso- och sjukvården, den s. k.
Dalamodellen. Landstingets beslut innebär sammanfattningsvis följande.
Landstinget och förvaltningsutskottet skall liksom hittills finnas i led-
ningen för verksamheten. Landstinget skall fastställa övergripande sjuk-
vårdsmål, budget och utdebitering och fördela den totala sjukvårdsbudge-
ten till 15 sjukvårdsområden. Varje kommun inom landstinget skall utgöra
ett sjukvårdsområde.
Varje sjukvårdsområde skall ledas av en politisk styrelse (områdesstyrel-
se) med 7—11 ledamöter som väljs av landstinget. Områdesstyrelsen skall
ha det totala hälso- och sjukvårdsansvaret (exklusive tandvård) för med-
borgarna som bor i området. Sjukvårdsområdena skall inte ha driftsansvar
för sjukhusen.
De vårdcentraler som finns i området skall ansvara för att befolkningens
hela hälso- och sjukvårdsbehov tillgodoses, även specialistvård och sluten
akutsjukvård.
Specialistsjukvård och akutsjukvård upphandlas hos sjukhusen (sjuk-
husgruppen) eller andra vårdgivare i eller utom länet. Det sker genom att
områdesstyrelsen sluter vårdavtal med sjukhusgruppen eller någon annan
vårdgivare.
Ledningen för vaije vårdcentral skall sluta ett avtal — befolkningskon-
trakt — med områdesstyrelsen. Befolkningskontraktet skall reglera vård-
centralens åtaganden och de resurser som står till förfogande för att fullgö-
ra åtagandena. Områdesstyrelsen kan teckna liknande kontrakt också med
andra vårdgivare, exempelvis företagshälsovården. Det skall också vara
möjligt att föra över primärvårdsuppgifter till en kommun.
Sjukhusen eller klinikerna skall inte få några anslag från landstinget. De
får i stället sälja sina tjänster till sjukvårdsområdena.
Sjukhusgruppen skall ha en gemensam ledning med en av landstinget
vald styrelse på 11 ledamöter. Landstinget skall kunna föreskriva att vissa
kompetensområden skall finnas företrädda i styrelsen.
De tilltänkta områdesstyrelserna och styrelsen för sjukhusgruppen är att
betrakta som sådana särskilda organ som avses i lagen (1985:127) om
särskilda organ i landstingskommunerna (ändrad senast 1986:244).
Landstinget önskar påbörja genomförandet av Dalamodellen den 1 ja-
nuari 1991.
Prop. 1990/91:44
Skälen för mitt förslag
Allmänna överväganden
För att förbättra servicen till medborgarna och öka effektiviteten inom den
offentliga sektorn behövs en större flexibilitet i fråga om verksamhetsfor-
mer och arbetssätt. Styrning, ledning och organisation behöver i många
fall ses över. Verksamheten bör decentraliseras och ansvar delegeras i
större utsträckning än som sker i dag. Större frihet bör lämnas till ledning
och anställda när det gäller hur målen för verksamheten skall förverkligas.
Jag har i bilaga 2 till årets budgetproposition (prop. 1989/90:100 bil. 2)
närmare redovisat den utveckling av den offentliga sektorn som jag anser
angelägen.
Dalamodellen är enligt min mening mycket intressant för att finna nya
vägar och former för den offentliga verksamheten. Avsikten är att indivi-
dens valfrihet och inflytande över hälso- och sjukvården skall öka. Vidare
skall de förtroendevaldas roller som konsumentföreträdare och producen-
ter av tjänster skiljas åt. En tydlig åtskillnad skall också göras mellan
produktions- och finansieringsansvar.
För att kunna genomföra den nya organisationen har landstinget begärt
att få anslutas till kretsen av frikommuner samt att få dispens från vissa
författningsbestämmelser.
Jag anser att landstingets önskemål bör tillgodoses. Det är därvid enligt
min mening angeläget att se Dalamodellen som en helhet. Lösningarna har
vuxit fram efter ingående diskussioner inom landstinget. Även om man
kan hysa tveksamhet beträffande vissa enskildheter i modellen föreslår jag
att möjligheter öppnas för en försöksverksamhet helt i enlighet med lands-
tingets önskemål. Genom ett sådant försök kan viktiga erfarenheter vinnas
för framtiden när det gäller organisation och styrning av offentlig verksam-
het.
Det ingår som tidigare nämnts i stat-kommunberedningens uppdrag att
utvärdera frikommunförsöket. I samband med det nu aktuella försöket är
det angeläget att beredningen särskilt belyser frågan om avvägningen mel-
lan å ena sidan den representativa demokratin och å andra sidan ett
professionellt inflytande respektive intressentinflytande i de bestämmande
organen.
I det följande skall jag gå in på de lagstiftningsåtgärder som behövs för
att ett försök enligt Dalamodellen skall kunna genomföras. Nya lagbestäm-
melser bör i huvudsak tas in i frikommunlagen. Jag återkommer i avsnitt 2.2
till frågan om att föra över primärvårdsuppgifter till kommuner och en-
skilda.
Enligt min mening bör Dalamodellen prövas under en fyraårsperiod.
Författningarna inom frikommunförsöket är dock tidsbegränsade och gäl-
ler för närvarande till utgången av år 1991. Det är min avsikt att under
1991 återkomma till regeringen med de förslag till lagstiftningsåtgärder
som kan behövas för att möjliggöra en fortsättning av försöket med Dala-
modellen under mandatperioden 1992—1994. Vissa frågor kan också bli
föremål för generella överväganden i samband med att ett förslag till ny
kommunallag föreläggs riksdagen.
Prop. 1990/91:44
Vidgade möjligheter att delegera
Ett bärande inslag i Dalamodellen är att det skall finnas långtgående
möjligheter att delegera ärenden och uppgifter både från landstinget till
nämndnivå och från nämnderna till de anställda.
Den tänkta modellen innebär att landstinget fastställer övergripande
sjukvårdsmål och fördelar sjukvårdsbudgeten till sjukvårdsområdena,
men att landstinget i övrigt delegerar till områdesstyrelserna ansvaret för
att befolkningen i området får hälso- och sjukvård i enlighet med de
övergripande riktlinjer som landstinget har fastställt. Områdesstyrelserna
förutsätts styra mera med hjälp av mål och ekonomiska ramar och mindre
genom detaljbeslut. Personalens uppgift blir då att se till att de politiska
målen uppnås. Huvudtanken är att områdesstyrelserna skall utgöra hälso- Prop. 1990/91:44
och sjukvårdens politiska ledning men att de skall ha mycket begränsade
uppgifter i driftsfrågor.
Även när det gäller verksamheten hos styrelsen för den särskilda sjuk-
husgruppen avses landstinget kunna delegera uppgifter i ökad utsträck-
ning. Syftet är att styrelsen skall kunna ansvara för styrning, förvaltning
och utveckling av sjukhusgruppens verksamhet och resurser.
I Dalamodellen ligger också att de ansvariga nämnderna — områdessty-
relserna och styrelsen för sjukhusgruppen — i vidgad utsträckning skall
kunna delegera uppgifter till förvaltningscheferna med rätt för dessa att
vidaredelegera till andra anställda inom förvaltningarna.
Landstingen har i dag begränsade möjligheter att delegera uppgifter till
nämnder. Enligt 1 kap. 6§ kommunallagen (1977:179, ändrad senast
1990:787, KL) får ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars
av större vikt inte delegeras. En annan begränsning ligger i att det kan
finnas särskilda föreskrifter om att ett ärende skall avgöras av fullmäktige.
Av förarbetena till lagen framgår att tillämpningen av delegationsinstitutet
skall vara restriktiv (se KU 1976/77:25 s. 17).
Kravet på en restriktiv tillämpning gäller också i fråga om möjligheterna
att delegera inom en nämnd (se prop. 1975/76:187 s. 260 och KU
1976/77:25 s. 77). Lagregeln finns i 3 kap. 12 § andra stycket KL. Utgångs-
punkten för tillämpningen är att delegering främst skall komma i fråga
beträffande rutinärenden. Dessutom finns ett principiellt förbud mot vida-
redelegering.
För att kunna genomföra intentionerna i Dalamodellen såvitt avser
möjligheterna till ökad delegering krävs alltså lagändringar. Dalamodellen
ligger i detta avseende helt i linje med vad 1988 års kommunallagskommit-
té har föreslagit i betänkandet (SOU 1990:24) Ny kommunallag. Jag kan
också konstatera att den allmänna utvecklingen hos kommuner och lands-
ting går i samma riktning.
De regler som behövs för att tillgodose landstingets önskemål bör vara
försedda med vissa begränsningar som syftar till att garantera att de
politiska organen behåller det övergripande ansvaret för verksamheten.
Detta är nödvändigt både av konstitutionella och kommunaldemokratiska
skäl.
När det gäller delegeringen från landstinget är det av grundläggande
betydelse att garantier skapas för att landstingets finansmakt inte rubbas.
Beslut om budget, skatt och andra viktiga finansiella åtgärder måste såle-
des förbehållas landstinget.
Rätten att delegera inom en nämnd bör inte kunna utnyttjas på ett sätt
som rubbar nämndernas ansvar för utformningen av politiken inom verk-
samhetsområdet. Däremot bör man i övrigt kunna överge kravet på att
endast rutinmässiga ärenden får delegeras.
Medborgarnas möjligheter att överklaga kommunala beslut får självfal-
let inte försämras.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört föreslår jag att det i frikom-
10
munlagen tas in nya bestämmelser (10 — 12 §§) som medger ökade möjlig- Prop. 1990/91:44
heter att delegera ärenden, men som ändå tillgodoser de grundläggande
intressen som jag nyss har nämnt.
Ökat inflytande för pensionärs- och handikapporganisationer
För att stärka den nuvarande organisationen för samråd med pensionärs-
och handikapporganisationerna och därmed få ett ökat brukarinflytande
önskar landstinget göra det möjligt för områdesstyrelserna att ge närvaro-
och yttranderätt åt företrädare för sådana organisationer.
Jag är positiv till att på olika vägar vidga möjligheterna till brukarinfly-
tande inom den kommunala verksamheten. I kommunallagen har sådana
vidgade möjligheter öppnats under senare år. Dalamodellen innebär i det
här avseendet att företrädare för särintressen skall få närvaro- och yttran-
derätt i organ som representerar allmänintresset och är sammansatta på
politiska grunder. Från principiella utgångspunkter finns det anledning att
hysa betänkligheter mot en sådan ordning. Enligt min mening bör man dock
kunna pröva den tänkta ordningen inom ramen för den nu aktuella försöks-
verksamheten.
KL ger inte möjligheter till närvaro- och yttranderätt för sådana utom-
stående som det här är fråga om. För att man skall kunna pröva en sådan
ordning krävs stöd i lag. Jag föreslår därför att en ny bestämmelse (13 §)
tas in i frikommunlagen som ger landstinget möjlighet att besluta att ett
särskilt organ får ge närvarorätt vid sammanträden åt representanter för
pensionärs- och handikapporganisationer. Beslutet bör också kunna inne-
fatta rätt att delta i överläggningarna men ej i besluten samt rätt att få sin
mening antecknad i protokollet.
Särskild kompetens i styrelsen för sjukhusgruppen
Landstinget har begärt medgivande att i en instruktion för den planerade
styrelsen för sjukhusgruppen kunna föreskriva bl. a. att vissa kompetens-
områden skall finnas företrädda i styrelsen.
Styrelsen för sjukhusgruppen blir som jag förut nämnt att betrakta som
ett särskilt organ som avses i lagen om särskilda organ i landstingskommu-
nerna. För valbarhet till ett sådant organ gäller bestämmelserna i 3 kap. 3 §
KL. Bestämmelserna innebär bl. a. att ledamöter och suppleanter väljs
bland dem som har rösträtt i landstingsvalet. För vissa ledande statliga och
kommunala tjänstemän föreligger det valbarhetshinder. Någon möjlighet
att föreskriva specialkompetens för ledamöter och suppleanter finns inte
enligt KL.
Om landstinget skall kunna meddela föreskrifter om ett professionellt
inslag i sjukhusgruppens styrelse, behövs alltså lagstiftningsåtgärder. Jag
anser för min del att landstingets önskemål även på denna punkt bör
tillgodoses, trots att det av principiella skäl finns anledning att vara tvek-
sam till en organisation som medger ett professionellt inslag i en i övrigt
politiskt sammansatt nämnd. Inom ramen för en försöksverksamhet bör
dock även en sådan ordning kunna prövas.
11
Vid vai av ledamöter och suppleanter i särskilda organ gäller reglerna Prop. 1990/91:44
om proportionellt val i 2 kap. 23 § KL. Vid ett proportionellt val är det inte
möjligt att garantera att vissa av ledamöterna skall inneha specialkompe-
tens. Undantag från reglerna om proportionellt valsätt vid val av ledamö-
ter som skall ha särskild kompetens måste därför göras.
Jag föreslår alltså att det i en ny paragraf (14 §) i frikommunlagen anges
att landstinget får föreskriva att ledamöter och suppleanter i ett särskilt
organ eller en del av dessa skall ha en viss kompetens samt att reglerna om
proportionellt val inte tillämpas vid val av sådana ledamöter och supp-
leanter. Den av mig föreslagna bestämmelsen ger således även möjlighet att
ge det särskilda organet en rent professionell sammansättning.
Landstinget har i detta sammanhang också begärt rätt att själv kunna
bestämma mandatperioden för sjukhusgruppens styrelse. En särskild regel
som möjliggör detta har tagits in i paragrafens andra stycke.
Mandatperiodens längd
Landstinget planerar att genomföra den nya politiska organisationen den 1
januari 1991. Genom hänvisningar i lagen om särskilda organ i landstings-
kommunerna och i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, ändrad senast
1990:601) gäller bestämmelsen i 3 kap. 5 § första stycket KL. Enligt denna
bestämmelse skall mandatperioden vara tre år räknat från den 1 januari
året efter ordinarie val. För att genomföra de planerade förändringarna
redan vid kommande årsskifte behöver avsteg göras från denna bestäm-
melse.
Jag föreslår därför att det i frikommunlagen tas in nya bestämmelser
som dels ger möjlighet att välja de nya särskilda organen för kortare tid än
tre år (15 §), dels innebär att mandatperioden för de gamla avbryts (16 §).
2.2 Utvidgade möjligheter för kommuner att bedriva
primärvård
Mitt förslag: Lagen (1985:1089) om försöksverksamhet inom hälso-
och sjukvårdens område (ändrad senast 1988:1413) utvidgas så, att
alla kommuner inom ett landsting som ingår i frikommunförsöket
kan åta sig primärvårdsuppgifter.
Skälen för mitt förslag: I Dalamodellen ligger att landstinget skall kunna
uppdra åt någon annan vårdgivare att utföra primärvårdsuppgifter. Det
skulle kunna gälla t. ex. en kommun, en företagshälsovårdsorganisation,
ett personalkooperativ eller någon annan enskild vårdgivare. Landstinget
anhåller om medgivande att genom avtal kunna lämna ett sådant uppdrag.
Avtalet skulle också kunna avse överförande av tidigare landstingskom-
munalt driven primärvård i annan driftsform inklusive entreprenad.
När det gäller möjligheten att träffa ett sådant avtal med en enskild
vårdgivare finns det i dag inga lagliga hinder. Det övergripande planerings-
12
ansvaret för primärvården måste dock ligga kvar på landstinget. I detta Prop. 1990/91:44
sammanhang vill jag fästa uppmärksamheten på de olikheter som bl. a.
författningsmässigt finns mellan offentligt och enskilt bedriven hälso- och
sjukvård. Jag tänker då närmast på frågor om ledningsansvaret för vården-
heterna, behörighetskraven för läkartjänstgöring och sekretessen i vården.
Det gäller bl. a. hur utbyte av uppgifter i patientjournaler mellan olika
vårdgivare skall kunna ske. Sådana förhållanden kan naturligtvis innebära
att möjligheterna att låta enskilda vårdgivare utföra primärvårdsuppgifter
begränsas i praktiken.
När det gäller överförande av primärvårdsuppgifter till en kommun är
det däremot inte möjligt för kommunen att åta sig sådana uppgifter utan
särskilt lagstöd. För de kommuner som ingår i frikommunförsöket har ett
sådant lagstöd skapats genom lagen om försöksverksamhet inom hälso-
och sjukvårdens område.
Denna lag innebär att kommuner som ingår i frikommunförsöket kan
träffa överenskommelse med respektive landsting om att på försök ta över
driftsansvaret för primärvården i kommunen eller en del av denna. Ett
sådant avtal måste godkännas av regeringen, som också får bestämma de
villkor som skall gälla för försöksverksamheten.
Sådana avtal föreligger för närvarande mellan Gnosjö kommun och
Jönköpings läns landsting beträffande hela kommunen samt mellan Öre-
bro kommun och Örebro läns landsting beträffande en kommundel.
För att tillgodose Kopparbergs läns landstings önskemål om att kunna
lämna över primärvårdsuppgifter till kommunerna i länet bör enligt min
mening lagen ändras så att den förutom kommuner som får bedriva
försöksverksamhet enligt frikommunlagen också omfattar kommuner
inom ett landsting som får bedriva sådan försöksverksamhet.
Jag vill understryka att det här rör sig om överförande av ett driftsansvar
för primärvårdsuppgifter. Det handlar alltså inte om förändringar i huvud-
mannaskapet.
Jag har i denna fråga samrått med chefen för socialdepartementet.
13
3 Förnyelseprojekt om den offentliga sektorn i
Örebro län
Min bedömning: Ett förnyelseprojekt om den offentliga sektorn bör
startas i Örebro län. Samtliga elva kommuner, landstinget och den
statliga länsförvaltningen bör delta.
Länsförnyelseprojektets syfte är
— att skapa bättre förutsättningar för medborgarnas delaktighet i
den offentliga verksamheten,
— att bättre utnyttja de samlade samhällsresurserna genom ökad
effektivitet och samordning samt
— att pröva behov av förändringar i uppgiftsfördelningen mellan
olika samhällsorgan.
Regeringen avser att utse samtliga kommuner i Örebro län till
frikommuner. En regional projektorganisation tillsätts med uppgift
att svara för projektets genomförande, uppföljning och utvärdering.
Förnyelseprojektet bör pågå under fyra år.
Skälen för min bedömning: Frikommunförsöket har blivit ett viktigt
instrument för att förnya och utveckla den offentliga sektorn. Frågor om
ökat kommunalt ansvar prövas i dag inom olika områden. I flera fall har
också generella åtgärder vidtagits för att vidga kommunernas och lands-
tingens handlingsfrihet. I anslutning till frikommunförsöket bedrivs också
ett omfattande utvecklingsarbete om mer generella förändringssträvanden
inom den kommunala verksamheten. Genom frikommunförsöket har såle-
des en betydelsefull process satts igång om förnyelse och förändring inom
hela den offentliga sektorn.
En annan viktig del i förnyelsearbetet är den beslutade reformen om ny
statlig regional förvaltning. Den ger möjligheter för den regionala nivån att
handla mer samlat i frågor som har med länets utveckling och framtid att
göra. Genom reformen har en grund lagts för den fortsatta förnyelsen inom
den regionala statsförvaltningen.
Försöksverksamheten om ökad kommunal självstyrelse visar att ett
fortlöpande samspel behövs mellan staten, landstingen och kommunerna.
I de fall föreskrifter i lagar eller andra författningar lägger hinder i vägen
för en önskvärd utveckling av samhällsförvaltningen är det väsentligt att
former finns för en dialog om förändringar. Erfarenheterna av frikommun-
försöket visar också att statliga organ på olika sätt kan medverka i och
stimulera till förnyelse i kommuner och landsting. Mot den här bakgrun-
den anser jag det angeläget att nu gå vidare på den inslagna vägen genom
att bredda och fördjupa förnyelsearbetet med en utökad försöksverksam-
het. Ett viktigt inslag i denna bör liksom hittills vara att en nära samverkan
etableras mellan stat och kommun.
De hittillsvarande försöksprojekten har i huvudsak genomförts av en-
skilda kommuner och landsting. I det fortsatta förnyelsearbetet bör enligt
min uppfattning också ingå försök som omfattar såväl statlig som kommu-
Prop. 1990/91:44
14
nal och landstingskommunal verksamhet. En sådan diskussion har även Prop. 1990/91:44
tagits upp av företrädare för kommunerna, landstinget och de statliga
länsorganen i Örebro län. Jag ser mycket positivt på detta. Det visar att
behov för en fördjupad samverkan om fömyelsefrågor finns inom den
offentliga sektorn på regional och lokal nivå. Gynnsamma förutsättningar
föreligger således för att starta ett särskilt länsfömyelseprojekt. Genom att
såväl den statliga länsförvaltningen som samtliga kommuner i länet och
landstinget deltar skapas goda möjligheter till en helhetssyn både geogra-
fiskt och verksamhetsmässigt.
Det finns enligt min bedömning starka skäl för att förlägga det aktuella
förnyelseprojektet till Örebro län. Under hela 1980-talet har ett målmed-
vetet och omfattande förnyelsearbete bedrivits i Örebro kommun. Arbetet
har syftat till att fördjupa demokratin och förbättra effektiviteten i den
kommunala verksamheten. En kommundelsreform genomfördes tidigt
och inom ramen för frikommunförsöket prövar kommunen en rad intres-
santa idéer inom olika områden. Även Örebro läns landsting deltar sedan
starten år 1984 i frikommunförsöket. Samarbete pågår mellan landstinget
och kommunen om bl. a. ett kommunalt driftsansvar för primärvården i
en kommundel. Av länets övriga kommuner deltar Hällefors kommun i
försöksverksamheten. Där har bl. a. en särskild nämnd för äldreomsorgs-
frågor inrättats på försök. En stark förändringsvilja har även redovisats
från övriga kommuner i länet. Detta gäller också för den statliga länsför-
valtningen som f.n. är föremål för reformering. Det här föreslagna förnyel-
seprojektet kan ses som en vidareutveckling av detta reformarbete. Jag
anser att tiden nu är inne för att genomföra ett särskilt förnyelseprojekt om
den offentliga sektorn i Örebro län. I det följande redogör jag i korta drag
för förnyelseprojektets uppläggning och inriktning.
I förnyelseprojektet bör enligt min mening olika frågor tas upp i syfte att
förbättra samhällets service till medborgarna i länet. Ett väsentligt syfte är
att skapa bättre förutsättningar för medborgarnas delaktighet i den offent-
liga verksamheten. Ett andra syfte gäller möjligheten att bättre utnyttja de
samlade samhällsresurserna genom ökad effektivitet och samordning. I
detta ligger bl. a. frågor om att utveckla målstyrning och decentraliserade
arbetsformer. Ett tredje syfte är att pröva behovet av förändringar i upp-
giftsfördelningen mellan olika samhällsorgan.
En viktig utgångspunkt för uppläggningen av förnyelseprojektet är att
kommunerna, landstinget och länsorganen själva anger vilka frågor som
bör tas upp i förändringsarbetet. Ett sådant tillvägagångssätt är som jag ser
det nödvändigt, om ett brett lokalt engagemang skall kunna skapas. Den
bästa erfarenheten och kunskapen om behovet av förnyelseinsatser finns
helt naturligt på regional och lokal nivå i samhällsorganisationen. Jag vill
dock i det följande beröra några frågor som från nationell synpunkt ter sig
angelägna att ta upp i förnyelseprojektet.
Ett intensifierat lokalt och regionalt förnyelsearbete är angeläget inom
såväl den statliga som kommunala sektorn. Ett sådant arbete kan t. ex.
inriktas mot fördjupat medborgerligt deltagande, ökad lokal och regional
samverkan samt ändrade former för styrning och arbetsorganisation. Inom
civildepartementet har ett omfattande utvecklingsarbete bedrivits inom
15
dessa områden. Den erfarenhet som därvid har kommit fram och de olika Prop. 1990/91:44
initiativ som har tagits bör uppmärksammas och tas till vara i förnyelse-
projektet.
Jag vill erinra bl. a. om den särskilda studiekampanj som har startat med
statligt stöd. Syftet med den är att i ökad utsträckning engagera medbor-
garna i en diskussion om samhällsorganens verksamhet.
En annan väsentlig demokratiaspekt gäller de förtroendevaldas arbets-
villkor. Denna fråga har fått en allsidig belysning genom den statliga
förtroendeuppdragsutredningens arbete. Utredningen har bl. a. behandlat
de förtroendevaldas möjligheter att leda och styra de kommunala verk-
samheterna. 1 detta sammanhang har även frågan om jämställdhet mellan
kvinnor och män uppmärksammats.
De nu angivna frågorna bör enligt min mening med fördel kunna tas upp
i länsfömyelseprojektet. Detsamma gäller frågor om brukarnas medverkan
samt förenkling i statliga och kommunala regelsystem. När det gäller dessa
båda frågeområden bör en samverkan komma till stånd med de arbets-
grupper som finns i stat-kommunberedningen och med nykooperativa
utredningen (C 1990:03).
Den offentliga sektorn har med undantag för de senaste åren expanderat
starkt. Det är framförallt den kommunala verksamheten som har vuxit.
Den tar i dag i anspråk mer än dubbelt så mycket resurser som den statliga
sektorn. Frågan om hur resurserna används har härigenom alltmer kom-
mit i centrum. Mot den bakgrunden anser jag att det är angeläget att frågor
om kommunal ekonomi och ett bättre resursutnyttjande behandlas i det här
aktuella länsfömyelseprojektet. Även i detta fall anser jag att en samver-
kan bör ske med pågående statliga utredningar. Studier om de kommunal-
ekonomiska förutsättningarna under 1990-talet och om statsbidragens ut-
formning bör läggas upp och genomföras i samråd med kommunalekono-
miska kommittén (Fi 1990:04). I förnyelseprojektet bör också enligt min
mening stort intresse ägnas åt uppföljning och utvärdering av offentlig
verksamhet. Metoder behöver utvecklas för att få kunskap om hur verk-
samhetsmål uppfylls, vilka problem som orsakar brister i måluppfyllelsen,
effektiviteten i verksamheten och behovet av förändringar i t. ex. lagstift-
ningen. Inom såväl stat-kommunberedningen som kommunalekonomiska
kommittén bedrivs ett generellt utvecklingsarbete i dessa frågor.
Ett utvecklingsarbete med sambruk av resurser mellan statliga myndig-
heter samt kommuner och landsting pågår i bl. a. Örebro län. Sambruks-
projektet har visat sig innebära betydande rationaliseringsmöjligheter för
de deltagande parterna. Erfarenheterna av sambruksarbetet bör tas till
vara i det nu aktuella förnyelseprojektet.
Formerna för samspelet mellan statlig och kommunal verksamhet har
fortlöpande förändrats under de senaste årtiondena. De kommunala orga-
nens ansvar har successivt vidgats, och de statliga tillsyns- och kontroll-
funktionerna har anpassats till nya behov. I försöksverksamheten med
frikommuner har en rad frågor tagits upp som gäller samhällsorganisa-
tionen på regional och lokal nivå.
Genomgående för de kommunala förändringsförslagen är önskan att
vidga kommunernas och landstingens ansvarsområden. I frikommunerna
16
genomförs nu ett stort antal försök med ökat kommunalt ansvar inom olika Prop. 1990/91:44
verksamheter. Jag anser det väsentligt att dessa försöksmöjligheter skall
kunna tillämpas av samtliga kommuner i Örebro län. En satsning på ett helt
län kan ge värdefulla erfarenheter inför utformningen av generella föränd-
ringsförslag. Det är också viktigt att deltagarna i länsförnyelseprojektet ges
stor frihet att anpassa organisation och arbetssätt till lokala och regionala
förutsättningar. Jag avser att senare återkomma till regeringen med förslag
om att samtliga elva kommuner i Örebro län utses till frikommuner.
Inom ramen för länsförnyelseprojektet bör också en särskild studie göras
om behovet av förändringar i fördelningen av ansvar och uppgifter mellan
olika samhällsorgan. En sådan studie bör kunna leda fram till förslag om
ytterligare försöksverksamhet. I de fall lagar eller andra författningar utgör
hinder bör förslag om dispenser eller undantagsregler kunna läggas fram
till regeringen.
Det förnyelseprojekt vars inriktning jag nu har redovisat är unikt i den
meningen att i princip hela den offentliga sektorn i ett län deltar. En sådan
samverkan öppnar som jag ser det nya möjligheter att bedriva förnyelsear-
bete i stat och kommun. Det är därför viktigt att stor omsorg ägnas
planering, genomförande och utvärdering. Detta bör ske inom ramen för
en regional projektorganisation där samtliga kommuner, landstinget och
den statliga länsförvaltningen medverkar. Därutöver bör regeringen på
olika sätt medverka till att skapa goda arbetsförutsättningar för projektet.
Länsförnyelseprojektet bör enligt min mening omfatta en fyraårig för-
söksperiod. Det innebär att projektet pågår under en hel mandatperiod
och bör kunna vara avslutat vid utgången av år 1994. De olika projekten
bör följas upp och i lämplig omfattning utvärderas. Kunskap om och
erfarenheter av förnyelsearbetet bör fortlöpande spridas till andra kommu-
ner, landsting och statliga myndigheter. En rapport om länsfömyelse-
projektet bör lämnas till regeringen varje år.
Riksdagen har tidigare gjort vissa uttalanden om det nu pågående fri-
kommunförsökets omfattning och inriktning (KU 1987/88:23, rskr. 154).
Med hänsyn till den utvidgning i förhållande till dessa uttalanden som
länsförnyelseprojektet innebär anser jag det angeläget att riksdagen bereds
tillfälle att ta del av vad jag nu har anfört. Också med hänsyn till att det
senare kan bli fråga om att förelägga riksdagen förslag bör riksdagen nu
informeras om uppläggningen.
4 Upprättade lagförslag
I enlighet med vad jag nu anfört har inom civildepartementet upprättats
förslag till
1. lag om ändring i lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en
friare kommunal nämndorganisation,
2. lag om ändring i lagen (1985:1089) om försöksverksamhet inom
hälso- och sjukvårdens område.
Förslaget under 2 har upprättats i samråd med chefen för socialdeparte-
mentet. 17
5 Hemställan
Jag hemställer att regeringen
dels föreslår riksdagen
att anta lagförslagen,
dels bereder riksdagen tillfälle
att ta del av vad jag har anfört om ett förnyelseprojekt om den offentliga
sektorn i Örebro län (avsnitt 3).
6 Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att
genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för
de åtgärder och det ändamål som han har hemställt om.
18
Proposition ........... 1
Propositionens huvudsakliga innehåll ........................... 1
Pi Propositionens lagförslag...................................... 2
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 oktober 1990 .. 6
1 Inledning.................................................... 6
2 »Försöksverksamhet med en ny organisation för hälso- och sjukvår-
den ......................................................... 7
2.1 Friare regler för den landstingskommunala organisationen ... 7
2.2 Utvidgade möjligheter för kommuner att bedriva primärvård . 12
3 Förnyelseprojekt om den offentliga sektorn i Örebro län ......... 14
4 Upprättade lagförslag....................................... 17
5 Hemställan................................................ 18
6 Beslut ...................................................... 18
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1990
19