om aktiv flykting- och
immigrationspolitik m. m.
1 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 195
Prop.
1990/91:195
Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag
ur regeringsprotokollet den 16 maj 1991 för de åtgärder och de ändamål
som framgår av föredragandenas hemställan.
På regeringens vägnar
Odd Engström
Maj-Lis Lööw
Regeringens avsikt med de överväganden och förslag som lämnas i denna
proposition är att föreslå riktlinjer för en aktiv, sammanhållen flykting-
och immigrationspolitik och att redovisa regeringens syn i några invand-
rarpolitiska principfrågor. Syftet är att därmed lägga en fast politisk grund
för de närmaste årens reformverksamhet inom det flykting- och invandrar-
politiska området. I vissa delar förutsätts att regeringen återkommer till
riksdagen med förslag bl. a. om ändringar i utlänningslagstiftningen.
Sverige bör utveckla och föra en aktiv flykting- och immigrationspolitik,
som utifrån ett helhetstänkande och en humanitär grundsyn tar sikte på att
dels undanröja eller lindra orsaker bakom flykt och påtvingad migration,
dels skapa ett system för regleringen av invandringen till Sverige, som
bättre än det nuvarande ger rätten att stanna i vårt land till dem som bäst
behöver den.
Med utgångspunkt från en sådan helhetssyn behandlas utrikes- och
biståndspolitikens inriktning i ett antal frågor med anknytning till olika
grundorsaker till flykt och påtvingad migration. Behoven av förbättrad
samordning av FN-systemets flyktinginsatser, nödvändigheten av starkt
stöd till FNs flyktingkommissarie och lämpligheten av internationellt
koordinerade insatser för frivillig återvandring framhålls. Frivilliga orga-
nisationers roll i flyktingarbetet liksom utvecklingsforskningens betydelse
betonas. 3
Invandringspolitiken bör utformas med en humanitär grundsyn och från Prop. 1990/91:195
utgångspunkten att rörlighet över gränserna är i grunden något positivt.
Klarare distinktion bör göras mellan dem som bör ha en ovillkorlig rätt att
stanna i Sverige (flyktingar, övriga personer med behov av internationellt
rättsligt skydd, anhöriga tillhörande kärnfamiljen) och övriga immigra-
tionssökande.
En generös, internationellt enhetlig tillämpning av Genéve-
konventionens flyktingdefinition förordas. En ny skyddsregel för personer
med behov av internationellt rättsligt skydd utanför Genéve-konventionen
föreslås. Sverige bör verka för en internationellt överenskommen reglering
av skyddet för sådana personer. Möjligheten för regeringen att tillfälligt
och utan att höra riksdagen skärpa kriterierna för asyl föreslås försvinna.
Flyktingkvoten bör kunna öka om det internationella läget så kräver och
mottagningsresurserna medger det.
Riktlinjerna för invandring av arbetskraft bör inte ändras men tillämpas
på ett mer flexibelt och konjunkturanpassat sätt än hittills. Nya immigra-
tionspolitiska instrument bör utvecklas, för att öka möjligheterna att under
begränsad tid komma till Sverige för besök, praktik och arbete.
En fördjupad diskussion om hur Sverige kan bli ett bättre, mer jämlikt och
generöst mångkulturellt samhälle, med ett nytt synsätt på kulturell plural-
ism, förordas. Klarare skillnad bör göras mellan invandrarpolitik med
stödåtgärder för nyanlända och en allmän välfärdspolitik som utformas
olika beroende på olika gruppers behov.
Möjligheterna för invandrare att delta i den politiska beslutsprocessen bör
förbättras. Under förutsättning av att nuvarande samband mellan rösträtt
i riksdagsval och medborgarskap bibehålls, är det rimligt att i ökad ut-
sträckning acceptera dubbla medborgarskap. Den traditionella principen i
svensk lagstiftning mot flerfaldiga medborgarskap bör inte upprätthållas.
En parlamentarisk kommitté bör tillsättas. En nordisk samordning bör ske.
Sverige bör internationellt verka för att synen på dubbla medborgarskap
förändras och för en förändring av gällande Europarådskonvention i enlig-
het härmed.
Samverkan mellan kommuner, statens invandrarverk och andra statliga
myndigheter och frivilliga organisationer bör breddas och fördjupas, sär-
skilt under den introduktionsperiod som utgör ramen för det samordnade
flyktingmottagandet. Riktlinjer föreslås i detta avseende.
Väntetiden för asylsökande måste göras så kort som möjligt. Det är det
viktigaste för att göra väntetiden på besked i fråga om uppehållstillstånd
uthärdlig och meningsfull. De arbetstillfällen som finns på den öppna
arbetsmarknaden bör i första hand tillförsäkras dem som har fått rätt att
stanna i Sverige. I syfte att — under betingelser som inte ger upphov till
ökad oreglerad invandring av arbetssökande — skapa förutsättningar för
sysselsättning för asylsökande, kan ändå övervägas att undanta vissa asyl-
sökande från skyldigheten att ha arbetstillstånd. En särskild utredning
härom tillsätts.
En fristående myndighet, utlänningsnämnden, bör inrättas för att över-
pröva vissa utlänningsärenden. Den alldeles övervägande delen av de
utlänningsärenden som idag beslutas av regeringen förs därmed bort från
regeringen. Regeringen föreslås kunna besluta i vissa ärenden av särskild
betydelse för invandringen och för tillämpningen av utlänningslagstift-
ningen. Den nya myndigheten föreslås starta sin verksamhet den 1 juli
1992. Vissa ändringar i utlännings- och medborgarskapslagstiftningen fö-
reslås, för att bereda vägen för organisationsförändringen.
Prop. 1990/91: 195
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 maj 1991
Prop. 1990/91: 195
Närvarande: statsrådet Engström, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Göransson, Gradin, Dahl, Hellström, Lindqvist, Lönnqvist, Frei-
valds, Wallström, Lööw, Persson, Molin, Sahlin, Larsson
Föredragande: statsråden Hjelm-Wallén och Lööw
Statsråden Hjelm-Wallén och Lööw anför.
Det tillhör de grundläggande mänskliga behoven att kunna leva tryggt och
någorlunda bra. När människor berövas den möjligheten i sina hemländer
flyr en del för sina liv från förtrycket och osäkerheten. Andra flyttar till
förhoppningen om en bättre tillvaro.
Att fly eller flytta kan vara en nödvändig lösning, på kort sikt och för
vissa av de människor som migrerar. Men det löser inte de grundläggande
problemen. Fundamentala obalanser mellan olika delar av världen i eko-
nomiska, demografiska — kanske också ekologiska — hänseenden kan inte
lösas genom att några av de förfördelade flyttar. Världens länder måste
agera utifrån insikten om sambanden mellan folkvandring och dess grund-
orsaker: fattigdom, befolkningstillväxt, ekonomisk och social orättvisa ger
upphov till interna motsättningar, förtryck och förföljelse mot enskilda,
inte sällan med etniska förtecken.
Frivillig rörlighet över gränserna är något positivt. Den berikar och
utvecklar. Den bidrar till att skapa öppenhet och att stärka respekten för
mänskliga rättigheter.
Vi — statsråden Hjelm-Wallén och Lööw — vill, efter samråd med
utrikesministern, med dessa utgångspunkter gemensamt redovisa princi-
per för en aktiv flykting- och immigrationspolitik och redovisa vår syn på
sambanden mellan utrikes-, bistånds-, flykting- och invandrings-
/invandrarpolitik. Vår strävan kommer att vara att anlägga en helhetssyn.
Immigrationspolitik, invandringspolitik, flyktingpolitik etc. är begrepp
som ofta ges varierande innehåll. Det blir inte alltid klart vad man menar.
Med invandringspolitik respektive immigrationspolitik avses de princi-
per och regler som anger vilka utlänningar som skall få tillstånd att besöka
eller bosätta sig i Sverige.
Invandrarpolitiken omfattar sådana åtgärder som samhället vidtar för att
underlätta invandrares, dvs. även flyktingars, introduktion och integration
i det svenska samhället.
Den svenska flyktingpolitiken innehåller en rad olika element:
— agerande i FN och andra internationella organisationer for att bidra Prop. 1990/91: 195
till att internationella konflikter motverkas och löses och för att
respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls;
— ekonomiskt stöd till FNs flyktingorgan (UNHCR och UNRWA) och
andra organisationer som bedriver flyktingarbete utanför Sverige;
— internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvars-
fördelning av biståndet till flyktingar och för att stärka flyktingarnas
rättsliga skydd;
— överföring till Sverige, ofta i samarbete med UNHCR, av särskilt
utsatta personer som behöver en fristad undan förföljelse;
— asyl i Sverige i enlighet med 1951 års Genéve-konvention om flykting-
ars rättsliga ställning och de nationella regler som omfattar även
skyddsbehövande personer vilka inte faller inom ramen för Genéve-
konventionen;
— program för mottagande av flyktingar i Sverige med syfte att främja
deras möjligheter att finna sig tillrätta i det svenska samhället;
— olika särskilda insatser, bland annat opinionsbildande verksamhet,
för att ge flyktingar lika villkor och möjligheter till integration i
Sverige;
— stöd till flyktingar som frivilligt vill lämna Sverige för att bosätta sig i
hemlandet eller annat land.
Begreppet migrationspolitik används vanligen för att samlat beteckna
alla de åtgärder och förhållningssätt som knyts till folkvandring, de skeen-
den som orsakar den och de effekter den får.
Med begreppet flykting avses ibland endast den som är accepterad i ett
asylland som flykting i enlighet med Genéve-konventionens definition.
Men minst lika ofta används begreppet om alla människor som av tvång
lämnat sin bostadsort, särskilt om de därmed korsat en nationsgräns. De
som flytt hus och hem, men inte lämnat sitt eget land, kallas vanligen för
internflyktingar.
Man talar i Sverige om flyktingmottagande och menar då den särskilda
introduktion till svenskt samhällsliv som organiseras i samverkan mellan
stat och kommun. Denna introduktion omfattar flyktingar enligt Genéve-
konventionen, men också vissa personer som fått asyl och uppehållstill-
stånd här av andra skäl. Man bör alltså vara observant på det sammanhang
i vilket begreppet flykting används, för att rätt förstå dess innebörd.
Invandringspolitik, flyktingpolitik och invandrarpolitik är delar av en
och samma helhet. Reglerna om asyl är t.ex. en del av både invandrings-
politiken och flyktingpolitiken. Reglerna om vilka som skall få invandra till
Sverige måste utformas med hänsyn till förmågan och förutsättningarna att
på ett ansvarsfullt sätt ta emot dem som kommer hit, att ge dem likvärdiga
villkor och att skapa ett samhälle med etnisk samlevnadsfrid.
Det bör vara en strävan att så långt möjligt skapa helhet och konsekvens
inom flyktingpolitikens ram och i samspelet mellan flyktingpolitiken,
bistånds- och utrikespolitiken. Sveriges internationella agerande måste stå
i samklang med nationell politik, där det vi gör på hemmaplan i stor
utsträckning måste bli beroende av skeenden i vår omvärld och omvänt.
De åtgärder som inom invandrarpolitikens ram vidtas för att underlätta
för invandrare att finna sig till rätta i Sverige måste utformas med de Prop. 1990/91: 195
invandrarpolitiska målen för ögonen, men också i enlighet med den gene-
rella välfärdspolitiken.
Frågan om en sammanhållen flykting- och immigrationspolitik har
utretts av två särskilda utredare (A 1990:05) på grundval av regeringens
direktiv i juni 1990 (dir. 1990:42). Arbetet har bedrivits delvis med
utgångspunkt i en förstudie som hade gjorts inom regeringskansliet under
vintern/våren 1989 — 90. Utredarna, som antog namnet flykting- och im-
migrationsutredningen, överlämnade i februari 1991 sitt betänkande (SOU
1991:1) Flykting- och immigrationspolitiken till oss. Betänkandet har
remissbehandlats. En sammanfattning av betänkandet och en förteckning
över de remissinstanser som lämnat synpunkter bör fogas som bilagor till
arbetsmarknadsdepartementets underprotokoll. Remissyttrandena och en
sammanställning av dem finns tillgängliga i arbetsmarknadsdepartemen-
tets akt (IP 3033/91).
Efter det att vi tillsammans lagt fram vår gemensamma syn på en aktiv,
sammanhållen flykting- och immigrationspolitik, kommer statsrådet
Hjelm-Wallén att, delvis i samråd med utrikesministern, mer specifikt ta
upp de flyktingfrågor som är gemensamma för utrikes- och biståndspoliti-
ken.
Statsrådet Lööw kommer därefter att, delvis i samråd med statsrådet
Sahlin, behandla ett antal frågor inom sitt ansvarsområde, vilka alla ingår
i den helhet som beskrivits i det föregående. Flera av dessa frågor är
samtidigt en fortsättning på och ett fullföljande av genomförda reformer
avseende asylprocess och flyktingmottagande.
Krig och väpnade konflikter är en huvudorsak till flykt och migration.
Civilbefolkningen flyr för att rädda livet. Människor flyttar när de inte ser
någon framtid, när kriget har förstört deras mark eller på annat sätt slagit
sönder levnadsbetingelserna.
En stor del av befolkningsrörelserna i världen sker av ekonomiskt tvång.
Det finns i regel liten eller ingen grad av frivillighet i detta. För allt fler
människor är det lätt att via massmedierna få vetskap om andra och bättre
levnadsvillkor, kanske bara några timmars flygresa bort. Ett ökande antal
kommer i den situationen inte i längen att betrakta detta stillasittande.
Folkomflyttning inom ett land — flykten från landsbygden till staden är
den mest välkända och omfattande — bestäms av ekonomiska faktorer
eller obalanser.
Det är också ett välkänt faktum att vissa skeden i en ekonomisk utveck-
ling i ett fattigt land ökar den sociala rörligheten och ökar på kort sikt
benägenheten till migration från samma land. Det är i dessa fall inte de
fattigaste som flyttar, utan oftast unga utbildade men arbetslösa.
Merparten av världens flyktingar är fattiga. De flyr från ett land till ett Prop. 1990/91: 195
annat i tredje världen. Skälen är ofta en kombination av ekonomiska
faktorer och sociala eller politiska omvälvningar.
Skall utvecklingsländernas regeringar förmå bära sitt ansvar för dessa
flyktingar, fordras omfattande insatser av det internationella samfundet.
Sveriges solidaritet med flyktingarna i världen fordrar att vi aktivt bidrar
till ansträngningarna att komma till rätta med flyktingproblemen i utveck-
lingsländerna.
Ekonomisk utarmning och nöd går inte sällan hand i hand med miljö-
förstöring. Misshushållning med jordens tillgångar, nedsmutsning av vat-
ten och luft kan bli än vanligare orsaker till att människor flyttar än de
redan är.
Auktoritära eller repressiva regimer skapar flyktingar genom mer eller
mindre systematiska kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Para-
doxalt nog kan också själva avskaffandet av repressiva samhällssystem inte
bara öka möjligheterna till utflyttning utan också blottlägga konflikter,
t.ex. på etniska grunder, vilka tidigare dolts av ett allmänt förtryck. Detta
ser vi idag påtagliga exempel på i Central- och Östeuropa.
Migrations- och befolkningsrörelsernas omfattning, styrka och riktning
förändras över tiden, men sådana rörelser har alltid förekommit och
kommer alltid att förekomma. Världens länder måste emellertid gemen-
samt försöka eliminera de faktorer som skapar ett tvång att flytta och skapa
förutsättningar för människor att bo och leva i sin invanda miljö. Men
också skapa möjligheter att frivilligt välja att besöka eller flytta till andra
länder. Det är så man kan bidra till att skapa kontakt mellan människor, en
färgrik och spännande värld att leva i.
Flykt och behov av en fristad är en del av mänsklighetens historia. Det är
dock först i vårt århundrade som gemensamma internationella åtgärder
vidtagits för att ge skydd och bistånd åt flyktingar. Efter andra världskriget
skapades de nuvarande FN-organen för flyktingar. FNs särskilda organ för
Palestina-flyktingarna (UNRWA) skapades år 1950. Ungefär samtidigt
enades ett antal stater om att etablera FNs flyktingkommissarie (UNHCR),
främst med syfte att lösa flyktingproblem i Europa efter andra världskriget.
Man antog 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning, för att ge
skydd åt personer som känner välgrundad fruktan för ”förföljelse på grund
av ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller polit-
isk uppfattning”.
Flyktingproblemens tyngdpunkt har sedan dess förskjutits från Europa
till tredje världen. De som flytt har vanligtvis tvingats till det på grund av
interna konflikter, allmänt våld, massiva brott mot mänskliga rättigheter,
brist på demokrati och oförmåga att upprätthålla säkerhet för befolk-
ningen. Konflikterna sammanfaller ofta med svält, akut fattigdom och
ekologiska katastrofer. Sammantaget har allt detta lett till massiva flykting-
strömmar där förföljelsen vanligtvis inte har sin udd riktad mot den
enskilde. Därför faller många av dessa människor utanför 1951 års flyk-
tingdefinition, trots att även de kan ha behov av internationellt rättsligt
skydd.
Flyktingdefinitioner med en vidare innebörd har mot den bakgrunden
antagits för Afrika (OAU-konventionen) och Latinamerika (Cartagena- Prop. 1990/91: 195
deklarationen). Skydd av detta slag har inte internationellt reglerats eller
avtalats för resten av världen. En motsvarande praxis tillämpas emellertid
i flertalet europeiska länder. Många länder har således möjligheter att ge
uppehållstillstånd till dem som är i behov av skydd men som faller utanför
1951 års flyktingdefmition. Utsträckningen av detta skydd varierar. Sve-
rige är ett av de få länder som har ett sådant skydd inskrivet i nationell lag.
En annan del av flyktingproblematiken är internflyktingarnas situation.
Bristen på internationellt skydd, bistånd och lösningar för dessa har under
senare år uppmärksammats i internationella fora. Internflyktingar lämnar
sina hem av likartade orsaker som andra flyktingar. Internflyktingsituatio-
ner utgör en potentiell källa till nya flyktingströmmar.
Fyra femtedelar av dagens inemot 20 miljoner flyktingar befinner sig i
Asien och Afrika. I Centralamerika är närmare 10% av den totala befolk-
ningen på flykt inom eller utanför sitt lands gränser. Europa har under de
senaste åren tagit emot ett kraftigt ökande antal asylsökande. Merparten av
dessa kommer från stadsmiljö och nästan hälften från länder i Europa eller
dess närhet. Sverige hör till de länder som tagit emot flest i förhållande till
befolkningsmängden. En mycket stor andel av de asylsökande i Europa är
inte i behov av internationellt rättsligt skydd. Ökningen av antalet asylsö-
kande måste delvis ses som en följd av de allt restriktivare reglerna för
invandring som infördes i anslutning till recessionen och det minskade
behovet av arbetskraft som blev effekten av oljekrisen under 1970-talet.
Andelen av de asylsökande, som bedöms som flyktingar enligt Genéve-
konventionen, har minskat kraftigt. Asylprocedurer och anordningar för
mottagande harblivit överbelastade. Stora belopp spenderas på till stor del
improduktiva administrativa åtgärder för att ta hand om människor utan
behov av internationellt rättsligt skydd — västvärlden använder tio gånger,
enbart Sverige ungefär två gånger, UNHCRs totala budget.
Andelen konventionsflyktingar bland dem som sökt asyl i Europa vari-
erar mellan olika länder — i ungefärliga tal från 4 till 20 %. Därutöver får
mellan 20 och 40 % av de asylsökande uppehållstillstånd av humanitära
eller liknande skäl. Dessa siffror bygger på nationell statistik som inte alltid
är helt jämförbar. Man bör ändå kunna säga att ungefär hälften av de
asylsökande är människor som ofta har haft tungt vägande skäl till att ha
lämnat sitt land, men som ändå inte kan anses vara i behov av internatio-
nellt rättsligt skydd. Däremot har de behov av stöd och bistånd för att
kunna leva ett drägligt liv i sina hemländer.
De framtida migrations- och flyktingrörelserna kommer att ställa solida-
riteten på nya prov. Människor måste ges chansen till en anständig tillvaro
i sina respektive regioner. Länderna måste själva få till stånd en bättre
ekonomisk och social utveckling, demokratisering och kunskapsuppbygg-
nad liksom ett effektivare utnyttjande av sina resurser genom ökad handel
och kapitalöverföring. Till denna utveckling kan också det internationella
biståndet ge ett viktigt bidrag.
Det är samtidigt en uppgift för alla länder att skapa garantier för att de
som har ett genuint behov av internationellt rättsligt skydd också får det.
En misslyckad eller ofullkomlig utvecklings- eller utjämningspolitik leder
10
till förstärkt migrationstryck. Kombinerat med restriktiva invandringsre-
gler blir följden en anhopning av delvis ogrundade asylansökningar, vilket
i förening med otidsenlig, trubbig och snålt tillämpad lagstiftning kan
beröva de skyddsbehövande möjligheten till en säker och värdig tillvaro.
För att försöka förändra denna situation behövs ett nytt synsätt — en
förändring av det politiska perspektivet — och en delvis ny politik. Den
måste utgå från en helhetssyn och ta sikte både på grundorsaker och
symptom. Det måste också vara en aktiv politik som arbetas fram interna-
tionellt, parallellt med att vi i Sverige genom konkreta initiativ kan visa att
förändringar kan åstadkommas.
Det finns tre grundläggande utgångspunkter för en sådan politik: för det
första att varje land har ett ansvar för sina egna medborgare, för det andra
att det internationella samfundet måste komma till undsättning där de
enskilda länderna inte förmår skapa en långsiktig utveckling som gör att
medborgarna kan stanna och leva anständigt och för det tredje att interna-
tionellt rättsligt skydd skall erbjudas dem som — trots förebyggande
insatser — tvingats lämna sitt land och har ett behov av sådant skydd.
För att komma till rätta med grundorsakerna krävs inte sällan långtgå-
ende förändringar inom enskilda länder. Detta handlar i första hand om
långsiktig samhällsutveckling. Men det ställer också krav på internationell
samverkan och beredvillighet till åtgärder genom dialog och påtryckningar.
Flyktingpolitikens grundläggande problem är att den hittills huvudsakligen
inriktats på humanitära åtgärder, dvs. den har haft flyktingen själv som sitt
objekt — inte de bakomliggande politiska och sociala faktorer som skapar
flyktingar.
Därför måste migrations- och flyktingfrågorna tydliggöras och priorite-
ras högre i världens huvudstäder och inom de internationella organisatio-
nerna. Sveriges strävan bör vara att en humanitär men i huvudsak passiv
flyktingpolitik utvecklas till att också vara en orsaksorienterad och aktiv
politik.
Prop. 1990/91: 195
Vår bedömning: Sverige bör utveckla och föra en aktiv flykting- och
immigrationspolitik, som utifrån ett helhetstänkande och en huma-
nitärgrundsyn tar sikte på att dels undanröja eller lindra orsaker som
ligger bakom flykt och påtvingad migration, dels skapa ett system för
regleringen av invandringen till Sverige, som bättre än det nuva-
rande ger rätten att stanna i vårt land till dem som bäst behöver den.
Remissinstanserna: Det alldeles övervägande flertalet remissinstanser
delar uppfattningen att en helhetssyn på flykting- och immigrationspoliti-
ken är nödvändig. Likaså finns starkt stöd för en politik som i högre grad än
hittills tar sikte på att undanröja grundorsaker till flykt och påtvingad
migration.
En aktiv helhetspolitik
Mot den bakgrund som nu har tecknats, anser vi att det finns behov av en
långsiktig förändring av flykting- och immigrationspolitiken. Detta gäller
både det internationella agerandet — de enskilda ländernas såväl som
mellanstatliga och andra internationella organisationers — och vår egen
nationella politik.
Världssamfundet har alltför länge ägnat en oproportionerligt stor del av
sina ansträngningar åt att söka mildra de negativa konsekvenser som
uppstått för dem som tvingats fly eller överge sina hem och hemländer. För
lite kraft och för lite resurser har använts för att söka angripa bakomlig-
gande orsaker till flykt och migration.
Vi bedömer, helt i linje med utredningens förslag och de flesta remissin-
stansers inställning, att det nu behövs en inriktning av flykting- och
migrationspolitiska insatser på förebyggande åtgärder, som tar sikte på
grundläggande obalanser och brister som påverkar människors beslut att
bryta upp:
— Brott mot mänskliga rättigheter måste uppmärksammas, brännmärkas
och motverkas. Länder som i detta hänseende för en politik som tvingar
medborgarna att lämna landet måste genom internationell opinonsbild-
ning och mellanstatlig samverkan förmås att ändra sitt agerande. Det
krävs mer klarspråk och större öppenhet.
— Internationella och mellanstatliga konflikter måste lösas på fredlig väg.
Nedrustningen måste påskyndas. Framsteg i den riktningen skulle
kunna frigöra resurser som kan användas för ekonomisk och social
utveckling och därmed bidra till att dämpa flyktingproblemen. Sverige
bör fortsätta att föra en aktiv politik i dessa frågor.
— Interna motsättningar, inte sällan orsakade av spänningar mellan folk-
grupper med olika etnisk eller religiös bakgrund, bör mötas med åtgär-
der som stärker utvecklingen av demokrati och som främjar tolerans och
försoning. Sverige bör verka för en förstärkning av det internationella
samarbetet i detta syfte.
— Ekonomiska obalanser måste utjämnas. Migrationsmässiga konsekven-
ser av passivitet och bristande ambition i arbetet för en kontrollerad
befolkningsutveckling, för ekonomisk utveckling, i fråga om skuldsane-
ring bland utvecklingsländerna, inom handelspolitiken etc. måste klar-
göras och uppmärksammas.
— Miljöförstöring som påverkar människors möjligheter att klara sin egen
försörjning måste bekämpas. Till alla andra skäl för aktiv kamp för en
bättre miljö bör läggas riskerna för att förorenad luft, otjänligt vatten,
jorderosion, ökenutbredning, översvämningar etc. driver människor
från sina hem.
Dessa orsakssammanhang är komplexa. Flera orsaker är ofta inflätade i
varandra. Det är uppenbart att de åtgärder vi här pekat på delvis är av
mycket långsiktig natur. Från svensk sida arbetar vi sedan många år aktivt
med sådana insatser. Det vi här framhållit om politikens inriktning inne-
bär ingen omläggning av svensk utrikes- och biståndspolitik. Men det
Prop. 1990/91: 195
12
innebär att den flykting- och migrationspolitiska dimensionen skall förtyd- Prop. 1990/91:195
ligas och lyftas högre upp på dagordningen, jämsides med andra politiska
och ekonomiska frågor som hittills dominerat debatten i FN och i skilda
europeiska fora.
Sverige bör verka för att grundorsaker till flyktingströmmar och annan
påtvingad migration diskuteras mer öppet och strukturerat och för att mer
målmedvetna insatser vidtas inom FNs ram och i andra internationella
fora avseende respekt och skydd för mänskliga rättigheter liksom inom
säkerhets-, bistånds-, miljö- och handelspolitiken. Både givar- och motta-
garländer bör uppmanas att ge högre prioritet åt de problem som förorsa-
kar — och förorsakas av — flyktingrörelser och ofrivillig migration.
Åtgärder som är ägnade att angripa grundläggande orsaker skall bringas
att samverka med mer traditionella insatser i flykting- och migrationspoli-
tiken:
— Stöd till UNHCRs verksamhet för internationellt rättsligt skydd för
flyktingar. Detta arbete, som utgör kärnan i flyktingkommissariens
verksamhet, bör ges fortsatt starkt stöd. Sverige bör aktivt verka härför.
— Stöd till finansiering av FNs flyktingarbete. UNHCR, UNRWA och
WFP är centrala organ i FNs flyktingarbete. Sverige bör ge fortsatt hög
prioritet åt insatser ägnade att stabilisera organisationernas ekonomi,
bl.a. genom att påverka andra länder att bidra efter förmåga. Villkoren
för organisationernas arbete i mottagarländer måste förbättras. Samord-
ningen av hjälpinsatser liksom insatsernas genomförande måste bli
effektivare.
— Stöd till flyktingmottagande länder eller regioner (s.k. första asylländer).
Det internationella samfundet har ett ansvar att bistå fattiga mottagar-
länders ansträngningar att ekonomiskt och socialt integrera flyktingar
som inte återvänder till sina hemländer.
— Stöd till flyktingar som önskar återvända hem från ett första asylland.
Sverige bör verka för och stödja multilaterala insatser i detta syfte.
— Organiserad överföring av flyktingar och andra skyddsbehövande, som
inte kan få varaktigt skydd i den region där de befinner sig, till tredje
land, i samverkan med UNHCR eller på annat sätt. Sverige bör verka
för radikalt ökade internationella insatser för organiserad överföring av
flyktingar. Vår egen flyktingkvot bör kunna öka om det internationella
läget så kräver och mottagningsresurserna medger det.
— Nationell invandringspolitik, som dels ger skydd till den som har behov
av det, dels ger möjlighet för nära anhöriga att förena sig med varandra,
dels skapar möjligheter till besök, utbildning, praktik och arbete. De
svenska invandringsreglerna bör utformas så att de så effektivt som
möjligt ger rätten att stanna här till dem som bäst behöver den. Sverige
bör verka för en ökad internationell samverkan i enlighet med dessa
principer.
— En asylpolitik som bistår också dem som, utan att vara flyktingar enligt
Genéve-konventionen, är i behov av internationellt rättsligt skydd.
Sverige bör verka för en internationellt överenskommen reglering av
skyddet för sådana personer.
— Mottagande av flyktingar och därmed jämställda personer, som ger dem
13
en god introduktion till det nya samhället och en bra start på ett nytt liv. Prop. 1990/91: 195
— En långsiktig invandrarpolitik, som inriktas på att skapa ett harmoniskt
samhälle med etnisk mångfald, som ger flyktingar och andra fast bosatta
invandrare förutsättningar att nå med majoritetsbefolkningen lik-
värdiga villkor och som lägger en grund för att återvända till hemlandet,
om detta blir möjligt. Sverige bör agera för en ökad internationell
samsyn i dessa frågor.
— En återvandringspolitik som balanserar intresset av att ge dem som
önskar återvandra ett nödvändigt stöd — ekonomiskt och på annat sätt
— mot risken för att detta lockar några att återvända utan att ha tänkt
igenom sin situation tillräckligt. Möjligheterna till insatser i ursprung-
slandet inom ramen för biståndet till u-länderna bör uppmärksammas.
Behovet av en internationell samverkan i återvandringfrågor är här lika
påtagligt som försummat.
Dessa insatser är till övervägande del inriktade på att bistå dem som
lämnat sina hemländer, främst de som är flyktingar i teknisk mening. Till
bilden i en helhetspolitik måste emellertid också läggas dels internflykting-
arna, dels de personer, vilka lämnat sina hemländer och sökt asyl i annat
land men fått avslag på sin ansökan.
Internflyktingarnas behov kan och bör inte vara ett kontinuerligt och
institutionellt ansvar för UNHCR. Däremot finns ett starkt behov av att
söka precisera och fördela FN-systemets ansvar för internflyktingarnas
behov. Frågan har belysts i det nordiska FN-projektets katastrofstudie
(Responding to Emergencies).
Som en del av en sammanhållen politik bör man också betrakta förhåll-
ningssättet till dem som fått avslag på ansökan om asyl. Sveriges praxis att
aktivt återsända de asylsökande som fått avslag bör fullföljas. Sverige bör
internationellt verka för att detta synsätt vinner ökad anslutning, i första
hand inom Europa. Endast då kan man värna om asylrätten och förhindra
att de som fått avslag ändå blir kvar i landet och bildar en grå underklass
helt utan sociala rättigheter. Verkställighet av fattade beslut om avlägs-
nande måste kunna ske effektivt och under humana former, med säkerhet
och värdighet och i störta möjliga mån i samarbete med den mottagande
staten.
Internationell samverkan är en förutsättning
En sådan politik bör, enligt vår mening, utvecklas och fullföljas. Metoder
att förverkliga den bör skapas. Det måste ske såväl inom ramen för det
internationella samarbetet som här hemma. Arbetet får större genomslags-
kraft ju fler länder som kan anamma detta tänkande.
Detta arbete bör bedrivas utifrån synsättet att rörlighet över gränserna är
något i grunden positivt. Mänskliga kontakter över gränserna främjar
internationellt samförstånd och kan stärka respekten för mänskliga rättig-
heter.
Strävan efter helhetssyn får emellertid inte missuppfattas. Det innebär
mZe att problemen lösts bara för att analysen gjorts korrekt. Analysen
måste följas av konkreta åtgärder, nationellt och internationellt. Det inne- 14
bär inte att exempelvis ett ökat nationellt flyktingbistånd får omedelbara
konsekvenser för t.ex. antalet asylsökande i vårt land. Flera av de åtgärder
som nämnts har ju också andra motiv än att undanröja flyktorsaker.
Sambandet mellan de olika delarna av en aktiv flyktingpolitik är bitvis
svagt — på nationell nivå och på kort sikt.
Om Sverige vidgar möjligheterna att få asyl i Sverige, minskar det inte
nämnvärt behovet av flyktingbistånd i världen eller omvänt. Om Sverige
gör en korrekt analys av en flyktingsituation, båtar det föga om det sker
isolerat. Men om det internationella samfundet tillsammans analyserar
och agerar, med stöd till demokratisk utveckling , ekonomiska reformer,
bistånd till många, kvotplatser till vissa etc., kan detta bli av avgörande
betydelse. Och på lång sikt spela en central roll för både bistånds- och
flyktingpolitiken i Sverige.
Inget land kan bedriva en invandrings- eller flyktingpolitik isolerad från
omvärlden. Effektiviteten i varje lands insatser mångdubblas om de sam-
ordnas på internationell nivå. Ett stort mått av internationell samsyn i fråga
om behovet av en aktiv helhetspolitik har vuxit fram under det senaste
året. Detta gäller både inom det nordiska samarbetet och i de informella
konsultationer som sedan mitten av 1980-talet pågår mellan numera 13
europeiska länder, däribland Sverige, jämte USA, Canada och Australien.
Behovet av ökad mellanstatlig samverkan är ändå påtagligt. Om världens
flyktingläger skall kunna tömmas — det målet bör prägla vår grundsyn —
måste ansvarskännande länder samverka. Med helhetssyn och samsyn.
En ideologisk plattform
Vårt syfte har varit att lägga en grund för en aktiv och solidarisk, samman-
hållen flykting- och immigrationspolitik. Att skapa en plattform, från
vilken reformarbetet under kommande år skall kunna gå vidare och som
ger stadga åt Sveriges internationella agerande.
Vi har för avsikt att senare — mot bakgrund bl.a. av regeringens och
riksdagens behandling av förslagen — återkomma med förslag till de
lagändringar m. m. som kan bli nödvändiga för att förverkliga den om-
orientering av flykting- och immigrationspolitiken som vi nu förordar.
Statsråden Hjelm-Wallén och Lööw anmäler de frågor som hör till
vederbörandes ansvarsområden. Anförandena redovisas i underprotokol-
len för utrikes- resp, arbetsmarknadsdepartementet.
Statsrådet Lööw anför.
Med hänvisning till vad statsrådet Hjelm-Wallén och jag har anfört
hemställer jag att regeringen i en proposition
dels bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad vi inledningvis anfört,
Prop. 1990/91: 195
15
dels förelägger riksdagen vad vi har anfört för de åtgärder och de Prop. 1990/91:195
ändamål som vi har hemställt om.
Regeringen ansluter sig till föredragandenas överväganden och beslutar att
genom proposition förelägga riksdagen vad föredragandena anfört för de
åtgärder och de ändamål som de har hemställt om.
Regeringen beslutar vidare att de anföranden och förslag som redovisas
i underprotokollen skall bifogas propositionen enligt följande:
utrikesdepartementet bilaga 1
arbetsmarknadsdepartementet bilaga 2.
16
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 maj 1991
Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén
Jag har tidigare tillsammans med statsrådet Lööw betonat behovet av
helhetssyn, långsiktighet och internationell samverkan i flykting- och im-
migrationspolitiken. Jag kommer i det följande att behandla vissa frågor
som faller inom utrikesdepartementets ansvarsområde.
Social och ekonomisk utveckling är det som bäst befrämjar fred, säker-
het och internationellt samarbete. Solidariteten med fattiga länder och folk
kräver att vi i samverkan med dessa satsar politisk kraft och resurser på att
skapa en bärkraftig utveckling i länderna.
Flykting- och immigrationsutredningen har belyst vidden och komplex-
iteten i det internationella flyktingarbetet. Mot den bakgrunden kan Sve-
riges eget bidrag inte bli annat än marginellt. För att få stor genomslags-
kraft måste flyktingarbetet samordnas på det internationella planet. Jag
bedömer att vi har goda möjligheter att vara pådrivande både vad gäller att
utforma den internationella flyktingpolitiken och att mobilisera resurser
för flyktingarbetet i samverkan med likasinnade länder. De frågor jag
behandlar måste därför ses utifrån ett perspektiv av samverkan mellan
stater och mellanstatliga organisationer liksom med de nationella och
internationella enskilda organisationerna.
Flyktingsituationerna i världen skiljer sig starkt från varandra både när
det gäller orsaker och möjligheter att lösa problemen. Det innebär att
resurser och mandat för att bidra till en lösning måste vara flexibla. Det
gäller inte minst agerandet i akuta flyktingsituationer där det också ställs
stora krav på effektiv samordning av internationella insatser.
De vanligaste orsakerna till flykt är politiska. Det internationella utveck-
lingssamarbetet kan ändå i många fall spela en viktig roll för möjligheterna
att finna varaktiga lösningar på flyktingproblemen och förhindra att män-
niskor tvingas fly. Biståndets huvuduppgift är att i ett långsiktigt perspek-
tiv bidra till att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Biståndet kan bidra till
att minska flyktorsaker som sammanhänger med fattigdom, svält och
miljöförstöring, faktorer som i sin tur ofta leder till politiska problem.
Utvecklingssamarbetet tar också sikte på att åtadkomma en demokratisk
samhällsutveckling och respekt för mänskliga rättigheter. I det avseendet är
biståndets roll direkt inriktat på kärnan i flyktingproblemen.
Sambandet mellan bistånd och flyktingpolitik framträder tydligt bl.a.
när det gäller att stödja och integrera flyktingar i asylländer i tredje
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 1
17
2 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 195
världen. Fattiga länder drabbas av ytterligare bördor när de tvingas satsa
sina knappa resurser på mottagande och skydd av flyktingar.
Mina överväganden och förslag i det följande rör sålunda frågor om
samarbetet inom FN-systemet och i andra internationella fora för fred och
säkerhet och i flyktingfrågor, det bilaterala biståndssamarbetet, skyddet för
de mänskliga rättigheterna, samordning av flyktingstöd, enskilda organisa-
tionerns och utvecklingsforskningens roll.
Flyktingrörelserna i världen har sin tyngdpunkt i utvecklingsländerna.
Närmare 80% av världens flyktingar på ca 20 miljoner utgörs av åtta
flyktinggrupper som alla befinner sig i tredje världen. De allra största
flyktinggrupperna är i tur och ordning afghaner, palestinier, irakier, flyk-
tingarna på Afrikas Horn, centralamerikaner, mocambikier, indokineser
och liberianer. En majoritet av flyktingarna är kvinnor och barn.
Länder vars ekonomi och sociala strukturer redan är hårt ansträngda
kommer självfallet i en ännu svårare situation när de ger en fristad för stora
skaror av flyktingar från angränsande länder. Flyktorsakerna är i regel en
kombination av politiska, ekonomiska, sociala och ekologiska faktorer.
Krig och väpnade konflikter är en huvudorsak till flykt. Folkökning och
fattigdom har i många fall drivit människor att bosätta sig i områden med
svag försörjningsförmåga. Kamp om knappa resurser kan leda till politiska
spänningar mellan olika etniska och ekonomiska intressen. Utarmning av
naturresurserna i kombination med torkkatastrofer kan vara en utlösande
flyktorsak.
Flyktingströmmar är tecken på misslyckande, symptom på brister och
obalanser i den förda politiken, som har både nationella och globala
dimensioner. Som en följd av avspänningen mellan stormakterna öppnas
nya möjligheter att också försöka finna lösningar på regionala och globala
flyktingproblem. Flykting- och immigrationsutredningen diskuterar det
internationella utvecklingssamarbetets möjligheter och begränsningar här-
vidlag.
Jag menar, i enlighet med utredningens resonemang, att det internatio-
nella engagemanget i flyktingfrågor på ett mer systematiskt och målmed-
vetet sätt än hittills bör kopplas samman med strävan efter fred och
säkerhet, arbetet for stärkt skydd av mänskliga rättigheter, livsmedelsför-
sörjning och miljövård. Om detta råder också stor enighet bland remissin-
stanserna.
Detta innebär inte någon omläggning av svensk utrikes- och biståndspo-
litik. Det innebär att vi tydligare än hittills identifierar och klargör sam-
banden mellan flyktsituationer och deras grundorsaker och att vi arbetar
för ökat medvetande om dessa samband. Detta förstärker motiven för
kraftfulla insatser för att också kunna påverka dessa grundorsaker. Detta är
ett synsätt som remissinstanserna praktiskt taget utan undantag instämmer
Prop. 1990/91:195
Bilaga 1
i.
18
Utvecklingsbiståndets centrala uppgift är att stödja fattiga länder i deras
ansträngningar till utveckling. Därigenom skapas också alternativ för deras
invånare. En viktig strävan bör vara att inga människor skall tvingas på
flykt på grund av att de saknar framtidsmöjligheter i sin egen miljö.
En särskild uppgift i detta sammanhang är att i samverkan med länderna
själva försöka förbättra livsmedelsförsörjningen och minska miljöförstö-
ringen. Det gäller framför allt i Afrika. En annan viktig uppgift för bistån-
det är att uppmärksamma befolkningsfrågorna, som del av en förbättrad
social och ekonomisk utveckling. Betydelsen av detta poängteras i flera
remissvar.
Jag vill här framhålla vikten av att ta särskild hänsyn till barnens och
kvinnornas behov och möjligheter. Kvinnorna spelar en nyckelroll för den
vardagliga försörjningen i de flesta utvecklingsländer. De har därför en
central roll också för att utveckling skall komma till stånd.
Det internationella utvecklingssamarbetet kan spela en viktig roll i olika
flyktingsituationer. Flyktingarnas behov av stöd från värdlandet och inter-
nationella biståndsgivare är omedelbara och grundläggande och gäller mat,
husrum och hälsa. Men flertalet flyktingsituationer blir långvariga och
behovet av stöd speglar detta och måste snart omfatta sysselsättning,
utbildning och integration i lokalsamhället. Utöver hjälpen att övervinna
akut nöd under och efter flykten har biståndet därför en viktig uppgift att
bidra till varaktiga lösningar på olika flyktingsituationer. Sådana lösningar
kan ta sikte på integration i asyllandet eller på återvändande till hemlan-
det. Det är väsentligt att flyktingarnas egna resurser tas tillvara och att de
så långt det är möjligt ges möjligheter till egen utveckling och förberedelse
för ett liv efter flyktingtillvaron.
De viktigaste motiven till kris och flykt grundas på politiska faktorer.
Dessa beror emellertid i sin tur inte sällan på sociala och ekonomiska
orättvisor och obalanser. Majoriteten av världens flyktingar har flytt från
våld, krig och politiskt förtryck. Det handlar om situationer som sällan, i
det kortare perspektivet, låter sig påverkas med utvecklingsbistånd. På
längre sikt kan maktstrukturer påverkas och konfliktorsaker undanröjas
med höjd utbildningsnivå, förbättrad försörjning och sysselsättningsgrad
och jämnare inkomstfördelning.
Flera remissinstanser har framhållit vikten av att sätta in flyktingpro-
blemen i ett vidare politiskt sammanhang. Detta gäller inte minst den rika
världens ansvar för ett konsekvent handlande i relationerna med de fattiga
länderna. Handelns och vapenexportens betydelse har särskilt framhållits
liksom ansvaret för att hushålla med naturresurserna.
Vid ingången av 1990-talet finns förhoppningar om att ett bättre globalt
samarbete skall kunna bli verklighet. Avspänningen och förändrade rela-
tioner mellan stormakterna kan nu förhoppningsvis leda till att resurser i
både i-länderna och u-länderna kan frigöras för ändamål som motverkar
och förhindrar konflikt och förtryck. Fattigdomen i u-länderna, kraven på
social och ekonomisk omstrukturering i Central- och Östeuropa och det
ökade ömsesidiga beroendet mellan världens länder ställer det internatio-
nella samarbetet inför nya utmaningar och krav. Den nya öppenheten och
växande krav på pluralism och demokrati gör också att undertryckta
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 1
19
etniska motsättningar kommer i dagen. Arbetet for fred och säkerhet måste
därför ges dimensioner, som också omfattar den sociala och ekonomiska
utvecklingen och relationer mellan fattiga och rika länder.
Inom konferensen om säkerhet och samarbete i Europa, ESK, har
utvecklats ett synsätt för säkerhet och samarbete som har många dimen-
sioner. Alla deltagande stater erkänner att säkerheten också har viktiga
humanitära, ekonomiska och politiska aspekter. Demokrati och mänskliga
rättigheter erkänns som själva grunden för säkerhet och samarbete. Med en
sådan utgångspunkt blir det möjligt att effektivare tackla etniska och andra
problem som kan leda till flyktingströmmar. Intresset för en sådan syn
växer nu också i andra världsdelar än Europa och Nordamerika.
Avsevärda reduktioner i militära utgifter är möjliga som effekt av den
globala avspänningen. Jag menar att det här är viktigt att i internationell
samverkan kunna utnyttja tillfället och säkerställa att åtminstone en del av
dessa besparingar används för konstruktiva insatser i det internationella
samarbetet. Detta är också en av huvudpunkterna i manifestet om global
överlevnad och ledning (The Stockholm Initiative on Global Security and
Governance) som presenterades i april 1991.
Vapenmarknaden är nu koncentrerad till tredje världen. Enligt SIPRI
svarar dessa länder för huvuddelen av världens samlade vapenimport.
Även om vapenhandeln i sig inte utgör den tändande gnistan i en konflikt,
är den ändå av betydelse i situationer där krigsrisken är stor. Jag anser att
det ligger ett stort ansvar på det internationella samfundet att skärpa
övervakningen av vapenhandeln, inte minst i områden där det finns
potentiella konflikthärdar, vilka kan ge upphov till massflyktingrörelser.
Många fattiga länder avsätter avsevärda resurser till militären. Allt
oftare framförs i internationella fora önskemål och krav på att militärut-
gifterna reduceras till förmån för satsningar på social och ekonomisk
utveckling.
Mer generella insatser för att främja internationell fred och säkerhet är
exempelvis att stärka FNs fredsbevarande roll och att i internationella
sammanhang slå vakt om de mänskliga rättigheterna. Sverige har här en
stark tradition att försvara och förvalta.
Sverige är en av de större bidragsgivarna till det internationella flykting-
arbetet. Världssamfundets första uppgift i en flyktingsituation är att sörja
för effektivt internationellt skydd. I dessa fall är det avgörande att organi-
sationer som FNs flyktingkommissarie, UNHCR, FNs organisation för
palestina-flyktingarna, UNRWA, FNs livsmedelsorganisation, WFP, och
Internationella rödakorskommittén, ICRC, har möjlighet att utöva sin
verksamhet. Dessa och andra organisationer gör genomgående storartade
insatser för de flyktingar som, ofta under långa perioder, blir hänvisade till
ett liv i läger. Men det internationella hjälparbetet har varit kortsiktigt och
i alltför hög grad inriktats endast på att lindra symptom, inte på att
bearbeta grundorsaker. Flyktingarnas behov måste emellertid, enligt min
mening, tillgodoses utifrån en totalbedömning och med större långsiktighet
än hittills.
De olika FN-organ, som anförtros ansvar och uppgifter i flyktingarbetet,
måste reformeras och bli effektivare för att möta 1990-talets utmaningar.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 1
20
FN-systemet har också viktiga operativa uppgifter såsom förvarning inför
väntade kriser, samordning av stöd i nödsituationer, skydd av och hjälp till
flyktingar. De måste också få större resurser och en finansiell stabilitet.
Sverige bör fortsätta att vara pådrivande i detta hänseende. Det nordiska
FN-projektet syftar bl.a. till just detta. Projektet har resulterat i konkreta
förslag till åtgärder för reformering och effektivisering av FNs roll på det
ekonomiska och sociala området. Jag anser vidare att samordningen mel-
lan olika aktörer måste förbättras. Till dessa frågor återkommer jag i det
följande. Jag tar också upp behovet av ett mer målmedvetet internationellt
agerande till förmån för internflyktingar.
Det svenska biståndet utgör i sin helhet ett stöd till mottagarländernas
ekonomiska och sociala utveckling. Demokratimålet i det svenska bistån-
det innebär ett åtagande att främja respekt för de mänskliga rättigheterna.
De medborgerliga och politiska rättigheterna främjas genom både långsik-
tigt arbete inom t.ex. utbildningsområdet och riktat stöd till demokratiska
reformer, som stärker yttrande- och tryckfrihet, rättssäkerhet, politisk
mångfald och fria val.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 1
Min bedömning: Majoriteten av världens flyktingar har flytt från
våld, krig och politiskt förtryck. Fattigdom fördjupas ofta genom
den snabba befolkningsökningen. Långsiktiga lösningar måste fram-
för allt sökas i ett gemensamt ansvarstagande mellan rika och fattiga
länder. Ländernas regeringar har ansvaret att skapa förutsättningar
för sina medborgare som svarar mot deras behov av skydd och
säkerhet och som också ger en grund för en stabil social och ekono-
misk utveckling. De rika länderna har ett ansvar att med resursöver-
föringar och med avveckling av utvecklingshämmande protektio-
nism ge de fattiga länderna en chans att lyckas i sin utveckling.
Remissinstanserna: Många remissinstanser poängterar sambanden mel-
lan internationella relationer, fattigdom, konflikter och flyktingrörelser
och nödvändigheten av att ägna dessa samband ökad politisk uppmärk-
samhet.
Skälen för min bedömning: Som jag nämnde inledningvis skiljer sig
flyktingsituationerna i världen starkt både när det gäller upphovet och
möjligheterna att lösa problemen. Den bild som flykting- och immigrations-
utredningen tecknar av situationen i Asien, Afrika och Latinamerika visar
att majoriteten av världens flyktingar har flytt från våld, krig och politiskt
förtryck. Utländskt förtryck, destabiliseringspolitik, rasism och etniska
motsättningar är viktiga orsaker. Apartheid i Sydafrika och den sydafri-
kanska regimens destabilisering av länderna i regionen, främst Angola och
Mocambique, har bidragit till stora flyktingströmmar.
Men det kan också gälla inhemskt förtryck som skapats genom att
demokratisträvanden förtrampats och ersatts med militär- eller diktator- 21
styre, bekämpande av etniska minoriteter med inbördeskrig och politiska
strider som följd. Den tidigare utvecklingen i Uganda liksom senare i
Guatemala och El Salvador, de långvariga motsättningarna i Etiopien och
den nu akuta flyktingsituationen i Liberia är sådana exempel. Den irakiska
regimens förbrytelser mot kurderna är ett annat näraliggande exempel.
Det finns också en mängd andra skäl till varför människor söker sig bort
från sina hem och sina länder. Hemlöshet och flyktingskap, särskilt i
Afrika, orsakas också av torka och hungersnöd. Men de bottnar inte sällan
i politiska grundproblem, där skev social och ekonomisk utveckling leder
till kamp om knappa naturresurser eller överutnyttjande av mark och
vatten. Det finns i sådana situationer inga klara skiljelinjer mellan flykt
orsakad av grundläggande politiska problem och sådan orsakad av torka
och miljöförstöring.
I vissa delar av tredje världen pågår en omfattande arbetsmigration till
andra länder. Gästarbetarna i Gulf-staterna och Sydafrikas rekrytering av
arbetskraft i grannländerna är kända exempel. Ekonomisk nedgång eller
andra kriser kan leda till att dessa människor med kort varsel tvingas
lämna värdländerna, vilket lätt kan skapa nya flyktingströmmar. Det har
inte minst konflikten i Mellanöstern belyst på ett brutalt sätt. I dessa
situationer krävs väl samordnade internationella aktioner. Flyktingproble-
met som följde på Kuwaitkrisen visade på behovet av samordning men
också möjligheterna att genom beslutsamma insatser av det internationella
samfundet och gästarbetarnas egna hemländer undvika mer omfattande
och långvariga flyktingproblem. Förtrycket från Iraks regering mot irakier,
och särskilt kurderna, kräver sannolikt en fortsatt internationell uppsikt.
Brister i den sociala och ekonomiska utvecklingen kan skapa migrations-
strömmar. Människor, som inte ser någon framtid i sin egen miljö, söker
nya möjligheter på andra håll. Den största migrationen av detta slag sker
inom u-länderna. Varje år måste dessa folkrika delar av världen skapa ett
mycket stort antal arbetstillfällen om man skall undvika en snabb ökning
av arbetslösheten och en tilltagande social och ekonomisk misär. Förutsätt-
ningarna för att detta skall lyckas i alla delar är inte ljusa, och det finns
anledning att räkna med att denna typ av befolkningsrörelser kommer att
öka i omfång och intensitet i framtiden. Risken för sådana befolkningsrö-
relser inom och från Östeuropa är också relevant från denna synpunkt.
En snabb ekonomisk utveckling skapar i sig förväntningar och ökad
rörlighet. Utvecklingen av kommunikationer och informationssystem för-
stärker dessa tendenser. En omfattande migration kan på så sätt också
orsaka skador för länder som kanske förlorar viktig utbildad arbetskraft.
Migration från Syd till Nord har historiskt mest handlat om individer
som kommit för utbildning eller andra särskilda skäl. Flertalet har också
återvänt efter någon tid. Samtidigt som detta har fortsatt har nya grupper
sökt sig till Nord med sikte på förbättrade ekonomiska möjligheter. De
mest påtagliga exemplen är nordafrikaners sökande efter nya möjligheter
norr om Medelhavet och central- och sydamerikaner som söker sig till
Nordamerika. Om länderna i Afrika inte förmår skapa en hållbar utveck-
ling kommer befolkningstrycket och försörjningsproblemen att öka kraftigt
under de närmaste decennierna.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 1
22
En sådan utveckling, som kan leda till att en ökande ström av människor
söker ett bättre liv i en annan region eller världsdel, åskådliggör på ett
dramatiskt sätt de ömsesidiga beroendeförhållanden som råder i världen.
Den visar också att långsiktiga lösningar framför allt måste sökas i att
minska välfärdsklyftor mellan olika regioner och att skapa förutsättningar
för en långsiktig utveckling i de fattiga länderna.
Människor kommer även framöver att pröva migration som en väg att
söka nya möjligheter. Det krävs nya alternativ till de stora grupper av
människor som nu av fattigdomsskäl eller genom krig och övergrepp
tvingas söka en framtid på andra håll i världen. Länderna måste genom en
egen långsiktig politik och genom en gynnsammare internationell miljö ges
möjligheter att skapa framtidstro för sina medborgare och att delta i det
internationella utbytet på mer jämbördiga villkor.
Den viktigaste resurskällan för u-länderna är större handelsinkomster.
Men ökad finansiering för utveckling inkluderande direktinvesteringar,
kapitalflöden och bistånd är lika nödvändiga. Åtgärder i både i- och
u-länder krävs för en utveckling som kan förbättra de fattigas levnadsvill-
kor.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 1
Min bedömning: Sverige bör fortsatt aktivt arbeta för att alla stater
ansluter sig till och efterlever de internationella normerna för re-
spekt för de mänskliga rättigheterna. Frågor rörande demokrati och
de mänskliga rättigheterna skall fortsatt vara centrala i det svenska
biståndet. Mottagarlandets agerande ifråga om de mänskliga rättig-
heterna och dess engagemang för en demokratisk utveckling påver-
kar starkt biståndsviljan och också våra möjligheter att ge ett effek-
tivt bistånd.
Riksdagen bör ges systematisk och fördjupad information om
utvecklingen och om situationen rörande de mänskliga rättigheterna
i de större mottagarländerna av svenskt bistånd.
Remissinstanserna: Remissinstanserna är genomgående positiva till att
ökad vikt läggs vid frågan om mänskliga rättigheter och att mottagarlän-
dernas respekt för dessa rättigheter bör tillmätas ökad betydelse i bedöm-
ningen av biståndet.
Skälen för min bedömning: Flyktingproblematiken kan på många sätt
relateras till respekten för de mänskliga rättigheterna. Brott mot de mänsk-
liga rättigheterna är i många fall en direkt orsak till flyktingströmmar. Som
utredningen påpekar utgick alla massrörelser av flyktingar under 1970-talet
från länder där medborgarna förvägrades sina politiska rättigheter eller där
rättssäkerheten var bristfällig.
En bärkraftig social och ekonomisk utveckling förutsätter respekt för de
mänskliga rättigheterna. Omvänt är det ofta också så att social och ekono-
misk rättvisa kan minska spänningar mellan människor och befolknings-
grupper och i sin tur ge en grund för demokrati och tolerans.
23
Att respekten för de mänskliga rättigheterna återupprättas är också i
regel en förutsättning för att de som tidigare tvingats fly skall vilja åter-
vända.
Ett givet mål bör vara att alla stater ansluter sig till och efterlever
internationella åtaganden rörande skyddet av de mänskliga rättigheterna.
Inom FN har utvecklats ett kontrollsystem för uppföljning, främst genom
den rapportering som gäller för konventionsstaterna och de övervaknings-
mekanismer som FNs kommission för de mänskliga rättigheterna inrättat.
FN-systemet har visserligen svagheter och det har egentligen inga sank-
tionsmöjligheter mot stater som kränker de mänskliga rättigheterna. Inter-
nationell uppmärksamhet på och kritik av brott mot de mänskliga rättig-
heterna kan emellertid utgöra en påverkan till förbättringar.
Sverige stöder sedan länge ett stort antal internationella, regionala och
lokala organisationer som arbetar för de mänskliga rättigheterna. Sverige
bör fortsätta och utveckla detta stöd, som inte minst kan öka vår kunskap
om aktuella missförhållanden, och i samverkan med andra givare verka för
att den som kränker de mänskliga rättigheterna inte kan komma undan
offentlighetens ljus.
Här vill jag också betona den internationella opinionsbildningens bety-
delse. En bred förståelse för flyktingproblemens orsaker och konsekvenser
är en förutsättning för att den internationella solidariteten med världens
flyktingar skall kunna upprätthållas. Det gäller både ett långsiktigt arbete
för att främja demokratisk samhällsutveckling, skyddet av mänskliga rät-
tigheter och ingripanden i akuta situationer med förföljelse av individer
eller massförföljelse.
Massmedia ägnar ofta de akuta nödsituationerna betydande uppmärk-
samhet. De medverkar då till att mobilisera de resurser som behövs i den
akuta situationen. Men intresset avtar som regel efter en tid, trots att
flyktingproblemet ännu inte är löst. Stater och enskilda organisationer har
här en viktig uppgift att genom saklig och kontinuerlig opinionsbildning
om flyktingsituationer mobilisera ett mer varaktigt stöd för flyktingar.
Jag har i olika sammanhang markerat biståndets betydelse som medel
att främja demokrati och mänskliga rättigheter. Politisk mångfald, som
bl.a. inbegriper förutsättningar för flerpartisystem genom rätten att bilda
föreningar och partier, är pådrivande för ett lands utveckling. Detsamma
gäller rättssäkerhet, insyn i förvaltning liksom en regerings ansvar inför
sina väljare.
Biståndet har i ökande grad getts en särskild inriktning och utformning i
syfte att främja demokrati och mänskliga rättigheter. För budgetåret
1991/92 har inom ramen förbiståndet genom SIDA, ökade medel anslagits
för särskilda insatser rörande stöd till demokrati, mänskliga rättigheter och
humanitärt bistånd. Detta program kompletterar en stor mängd andra
biståndsinsatser, som alla vilar på ett tydligt åtagande att låta arbetet för
demokrati och mänskliga rättigheter genomsyra det svenska biståndet. Vår
syn på demokrati och de mänskliga rättigheterna skall konsekvent framfö-
ras i dialogen med mottagarländerna. Biståndet skall användas i det
långsiktiga arbetet för att bygga upp kunskap, ansvarstagande och självtil-
lit, vilket utgör en investering för demokrati i framtiden. Ökat utrymme ges
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 1
24
för riktade insatser på olika nivåer i processerna mot demokrati. Metodut-
veckling, stöd till lagstiftning och de erfarenheter som vunnits av stödet till
hela befolkningsgrupper i Sydafrika och i Latinamerika skall utnyttjas på
ett systematiskt sätt också i andra delar av världen. Ett brett stöd skall även
fortsättningsvis utgå till olika organisationer för de mänskliga rättighet-
erna.
Den snabba ökningen av bidragen till folkrörelsers och enskilda organi-
sationers verksamhet i u-länderna är också uttryck för vår strävan att verka
för en demokratisk samhällsutveckling. På motsvarande sätt har bistånd
till uppbyggnad och utveckling av rättsväsendet och därmed till stärkt
rättssäkerhet tillmätts ökad betydelse.
SAREC har startat ett särskilt program för stöd till forskning om demo-
krati och mänskliga rättigheter. Inom ramen för detta ges bl.a. stöd till att
bygga upp forskningskapacitet i södra Afrika för studier om politiska val
och om utveckling mot pluralism.
Inom den nordiska kretsen finns redan ett etablerat samarbete rörande
förhållningssätt och stöd till demokratisk samhällsutveckling inom bistån-
det. Vid biståndsministrarnas möte i Molde i Norge år 1990 antogs en
deklaration i dessa frågor. Den praktiska uppföljningen av detta gemen-
samma uttalande pågår. Danmark har bl.a. presenterat liknande tanke-
gångar inom EGs utvecklingssamarbete.
Flertalet institutioner som arbetar med dokumentation och information
om mänskliga rättigheter har sitt säte i industriländerna. Utredningen
påtalar att detta är en obalans och pekar på behovet av att stärka sådan
verksamhet direkt i u-länderna. Jag vill här särskilt framhålla de insatser
som vi tillsammans med andra nordiska länder gör för att bl.a. stärka ett
centrum i Banjul (Gambia) för främjandet av respekten för de mänskliga
rättigheterna. Detta centrum har direkta kopplingar till OAUs kommission
för mänskliga rättigheter. Satsningen är ett bra exempel på vad som kan
göras inom ramen för biståndet. Ett annat exempel är vårt stöd till det
interamerikanska institutet för mänskliga rättigheter.
Utredningen diskuterar också hur brott mot de mänskliga rättigheterna
bör inverka på det svenska biståndet. Över stora delar av u-världen drar en
våg av förändringar i riktning mot ökad demokrati och pluralism. Vårt
bistånd och vår demokratisyn, som den kommit till uttryck i konkreta
biståndsinsatser och på annat sätt, har säkert haft sin betydelse. Det har
skapat förebilder och förväntningar utan att dessa kunnat uppfattas som
fientliga eller koloniala.
Vårt långsiktiga samarbete ger oss möjlighet att fortlöpande främja en
utveckling mot demokrati och respekt för mänskliga rättigheter. Utgångs-
punkten i utvecklingssamarbetet måste vara u-landsverkligheten som den
ser ut, med fattigdom, miljöförstöring, underutveckling och brister i demo-
kratin. Dessa problem tillhör underutvecklingen. Det måste konstateras att
det finns lägen när politiska förutsättningar saknas för ett meningsfullt
långsiktigt bistånd. Avveckling kan bli nödvändig. Det finns inget försvar
för en regim som godtyckligt dödar, torterar, misshandlar eller fördriver
sina medborgare.
Omfattningen och inriktningen av biståndet kan givetvis komma att
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 1
25
påverkas av hur man bedömer mottagarlandets förmåga att säkra respek-
ten för mänskliga rättigheter. Om detta finns också stor enighet i remissva-
ren. Samarbetet kan i vissa fall behöva anta en mer kortsiktig humanitär
karaktär, där insatserna direkt riktas till de drabbade. Alternativ till stöd
genom regeringskontrollerade kanaler kan övervägas, t.ex. enskilda orga-
nisationer eller FN-organ. Det ställer ökade krav på flexibilitet i utnyttjan-
det och kanaliseringen av stödet.
Utredningen finner det angeläget att riksdagen varje år ges tillfälle att
diskutera situationen i olika länder vad gäller respekten för mänskliga
rättigheter. I budgetpropositionen och i den s.k. faktabilagan redovisas
ländernas uppträdande ifråga om respekten för de mänskliga rättigheterna.
Dessa frågor sätts därmed in i ett bredare utvecklingsperspektiv. Presenta-
tionen bör ytterligare fördjupas och successivt utvidgas till att också
omfatta större mottagarländer av bistånd utanför programlandskretsen.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 1
Min bedömning: Det långsiktiga utvecklingsbiståndet utgör ett kom-
plement och stöd till landets egna ansträngningar och syftar till att ge
fattiga människor nya möjligheter. Biståndet utgör på detta sätt en
faktor som kan påverka orsaker till flykt och migration som
sammanhänger med fattigdom, svält och miljöförstöring.
Internationella insatser för flyktingar måste inriktas både på in-
satser i den akuta fasen och på längre sikt. Mer långsiktiga investe-
ringar för flyktingar bör i vissa fall komma även lokalbefolkningen
tillgodo som en del i en integrerad utveckling. Flyktingkvinnornas
och barnens behov måste uppmärksammas särskilt. Sverige bör
härvidlag arbeta för en större anslutning till och för en effektiv
tillämpning av FNs barnkonvention.
Remissinstanserna: Remissinstansernas bedömning överensstämmer i
allt väsentligt med min.
Skälen för min bedömning: Växande ömsesidiga beroenden mellan värl-
dens länder kräver också en snabbare utveckling i u-länderna. Goda
förutsättningar för u-ländernas utveckling genom gynnsamma villkor i
internationell handel och samarbete, genom en framsynt egen politik,
genom investeringar, skuldlättnader och ett generöst bistånd är centrala för
att kunna utveckla en miljö som motverkar flykt.
Under de senaste åren har utvecklats en allt bredare samsyn om de
centrala elementen i en fattigdomsinriktad, långsiktig utvecklingsstrategi.
Inte bara u-länder har omprövat sin utvecklingspolitik, det har också flera
biståndsgivare gjort.
Under 1990 presenterade FNs utvecklingsprogram (UNDP) och Världs-
banken omfattande analyser av hur man kan nå en positiv utveckling i de
fattiga länderna och för de fattiga människorna. Det finns möjligheter att
avsevärt minska antalet fattiga i världen om man tillämpar en utvecklings-
26
strategi som kombinerar ekonomisk tillväxt med en rättvisare resursför-
delning och sociala insatser. Rekommendationerna utgör en viktig bas för
den rika världens agerande men sätter också frågan om den inhemska
utvecklingspolitiken i enskilda länder i fokus. Centrala element i dessa
rapporter är folkets deltagande i utvecklingen, utrotande av fattigdomen
och respekt för de mänskliga rättigheterna. Det svenska biståndet ligger väl
i linje med dessa rekommendationer.
Ansvaret för utvecklingen i ett land måste alltid ligga på landet självt,
dess regering och folk. Biståndet har ändå en viktig uppgift att i samverkan
med länderna skapa förutsättningar för långsiktig utveckling. Det övergri-
pande målet för det svenska biståndet är att höja de fattiga folkens
levnadsnivå. Sverige har som ett av få länder uppnått 0,7-procentmålet för
utbetalningar av offentligt bistånd. Riksdagen har fastställt det svenska
biståndsåtagandet till 1% av BNI.
Det svenska katastrofbiståndet och utvecklingsbiståndet som går till
flyktingar har ökat starkt under senare år. Flyktingarna behöver hjälp först
och främst i den akuta fasen med mat, husrum och hälsa. Men de behöver
också ofta mer långsiktigt stöd för bl.a. sysselsättning, utbildning och
integration i värdlandet. Ett direkt samband mellan utvecklingsbistånd
och flyktingpolitik framträder tydligt när det gäller att söka integrera
flyktingar i asylländer i tredje världen. En stor del av denna målgrupp är
flyktingar i läger. En betydande del av flyktingarna bor dock inte i läger
utan lever utspridda och är svåra att nå med riktade insatser.
Sverige har i det svenska biståndet, men också i de internationella
organisationernas arbete, arbetat för att överbrygga gränserna mellan olika
former av bistånd så att flyktingarnas behov kan tillgodoses utifrån en
totalbedömning av behoven. Det är viktigt att vi fortsätter med denna
strävan efter ökad integration. Bostadsprogram och insatser för att inte-
grera flyktingar i arbetsmarknaden i Costa Rica är exempel på detta. Inom
de bilaterala anslagsposterna för katastrofinsatser är det därför viktigt att
även i fortsättningen kunna utnyttja medel avsatta för direkta nödhjälpsin-
satser och medel för återuppbyggnad på ett flexibelt sätt.
I många fall är det svårt att nå fram till de nödställda med förnödenheter
trots att det finns tillgång till mat och mediciner i hamnar och på andra
upplagsplatser. Kostnaderna för själva distributionen kan därför bli höga.
Det kan vara rationellt att sprida resurserna genom olika kanaler, främst
genom FN-organ och genom svenska enskilda organisationer. Men jag
måste samtidigt påpeka vikten av samordning av insatserna mellan olika
aktörer. De reella möjligheterna beror i hög grad på berörda regeringars
öppenhet för flexibla och okonventionella lösningar. FN kan mobilisera
stora mängder livsmedel och medverka i förhandlingar för tillträde till de
behövande på båda sidor av konflikten. Enskilda organisationer tillsam-
mans med lokala samarbetspartners har ofta goda möjligheter att med-
verka till en effektiv distribution av biståndet liksom till att genomföra
insatser för flyktingarna.
Akuta behov av livsmedel måste tillgodoses så rationellt som möjligt i
varje enskild situation både med avseende på distribution och kostnad.
Upparbetade rutiner och kanaler gör att det i många fall blir både smidig-
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 1
27
are och billigare att köpa upp livsmedel på världsmarknaden. Här finns
alltid risken att ett långvarigt stöd med import kan slå sönder den lokala
marknaden. De organisationer som arbetar med katastrofbistånd har också
uppmärksammat detta dilemma och försöker på olika sätt att balansera
dessa olika behov och förutsättningar. Det naturliga i en katastrofsituation
bör ändå vara att i första hand se till vad som finns tillgängligt på den lokala
eller regionala marknaden och i bedömningar på platsen avgöra hur man
snabbast och enklast kan tillgodose behoven.
Samtidigt finns risker med att biståndet enbart koncentreras till livsme-
del. Katastrofsituationer kan bli långvariga. Vattenförsörjning, omgivning-
shygien, hälsa och utbildning tenderar att släpa efter och möter ofta stora
finansieringssvårigheter. Flyktingarnas icke-materiella behov är ofta efter-
satta. Många har traumatiska upplevelser bakom sig som satt djupa spår,
inte minst hos barnen. Det kan finnas behov av särskilda psyko-sociala
insatser, som bl.a. Rädda Barnen och Röda korset svarar för. Jag menar
att dessa frågor måste beaktas i finansieringen av insatser vid katastrofsi-
tuationer.
Biståndet har också en viktig uppgift att stödja olika ansträngningar till
mer varaktiga lösningar på olika flyktingsituationer. Det kan gälla anpass-
ning och integration i asyllandet eller återvändande till hemlandet.
Katastrofhjälpen till flyktingar tar till stor del sikte på flyktingar som
befinner sig i läger. Sådana läger kan vara både temporära eller mera
permanenta. Tillströmning av flyktingar medför ofta betydande påfrest-
ningar på redan befintliga lokalsamhällen. Fler människor skall leva på
knappa resurser som mark, vatten och ved. Skolor och sjukhus kan inte alla
gånger tillgodoses med kompetent personal och resurser måste omfördelas.
Det kan därför leda till konflikter mellan flyktingar och de ursprungliga
invånarna.
För att inte öka friktionerna mellan flyktingar och lokalbefolkning är det
i vissa fall också önskvärt att långsiktiga investeringar, t.ex. vattenförsörj-
ning, skogsplantering och markvård också kommer lokalbefolkningen till
del. Sådana försök har exempelvis med framgång gjorts i stödet till afghan-
ska flyktingläger i Pakistan. Jag menar att det är en modell som bör kunna
övervägas också i andra flyktingsituationer, och att frågan beaktas i inter-
nationella möten för samordning av utvecklingsbiståndet till länder som
hyser många flyktingar.
Flyktingarna representerar ofta de allra fattigaste som redan tidigare är
sjuka och undernärda och som ofta saknar utbildning. Även om viljan finns
att göra speciella insatser för flyktingar kan politiska och ekonomiska
maktförhållanden ibland göra det svårt med sådant riktat stöd. Olika slags
kompromisser måste därför ofta till för att kunna nå de allra svagaste
grupperna.
Jag vill här särskilt betona kvinnornas och barnens behov. I flyktingsi-
tuationer sätts samhällets och familjens normala skyddsfunktioner ur spel.
Kvinnor utsätts för övergrepp och diskriminering, inte minst när det gäller
tillgången på mat. Barn skiljs från sina föräldrar och utsätts för motsva-
rande diskriminering. Behoven gäller både den akuta fasen och det lång-
Prop. 1990/91:195
Bilaga 1
28
siktiga stödet. Särskilda insatser är ofta nödvändiga för att återställa
mödrarnas hälsa och för att bidra till att barn får kost och hygien.
Jag menar att ett viktigt inslag i det svenska biståndet måste vara att
bidra till att höja värdet av kvinnors arbete, ge dem tillgång till resurser och
kunskap och hjälp att kräva sina rättigheter. Detta måste också gälla
flyktingarbetet.
Som ett led i detta arbete bör Sverige också internationellt verka för
bredare anslutning till och effektiv tillämpning av FNs barnkonvention.
Konventionen är ett viktigt redskap i vårt arbete för barnens rättigheter.
Sverige och det internationella samfundet i stort har också ett uppföljning-
sansvar för de åtaganden som gjorts i samband med FNs toppmöte om
barn, i september 1990, för barns överlevnad, skydd och utveckling.
Min bedömning: Ett stärkt flyktingskydd måste bygga på enhetlig
uppslutning kring 1951 års Genéve-konvention och 1967 års proto-
koll om flyktingars rättsliga ställning. Sverige bör internationellt
verka för enhetlig, generös tolkning och tillämpning av konventio-
nen och för en internationellt överenskommen reglering av skyddet
för den som är i behov av internationellt rättsligt skydd men som
faller utanför Genéve-konventionens flyktingdefmition.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 1
Skälen för min bedömning: Tillkomsten av 1951 års Genéve-konvention
om flyktingars rättsliga ställning hade sitt ursprung i den situation som
rådde i efterkrigstidens Europa. I dag handlar det vanligen om andra typer
av flyktingar.
Konventionen tar sikte på individer som flyr undan förföljelse. Under
åren som följt har flyktingproblemen ökat, främst i tredje världen, och
mera karaktäriserats av massflykt än av individuell flykt. Skälen till flykt
har blivit alltmer sammansatta och stämmer ibland dåligt med konventio-
nens sätt att beskriva grundorsakerna ”förföljelse på grund av ras, religion,
nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk uppfattning”.
Vid sidan av dem som flyr direkt förföljelse finns i dag miljontals
människor som lämnar sina hem på grund av inbördeskrig, andra väpnade
konflikter, massiva brott mot mänskliga rättigheter, miljökatastrofer eller
djupa ekonomiska och sociala problem. Med utgångspunkt i detta har man
i Afrika och Latinamerika enats om vidgade flyktingdefinitioner som
täcker även massiva flyktingströmmar.
Afrikas OAU-konvention från år 1969 omfattar således också personer
som ”på grund av yttre aggression, ockupation, utländsk dominans eller
händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen i del av eller hela det
land i vilket han har sitt ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin
vanliga bostad för att söka tillflykt på en annan plats utanför sagda land”.
För Latinamerikas del har ett snarlikt flyktingbegrepp godkänts i enlig-
het med den definition som antogs i Cartagena år 1984. Den innehåller
som skäl for flykt även ”massiva brott mot mänskliga rättigheter”.
29
I Asien har flertalet av första asylländerna, framför allt i Sydostasien,
gått med på att garantera temporär asyl och att tvångsrepatriering inte skall
ske. I övrigt har mycket få länder i Asien anslutit sig till 1951 års flykting-
konvention och 1967 års protokoll. Pakistan och Iran har däremot i
praktiken tagit emot flyktingar utifrån kriterier som går utöver 1951 års
definition.
I övrigt kan sägas att länderna i Fjärran Östern, Europa, Nordamerika
och Oceanien, begränsar sig till flyktingdefinitionen enligt 1951 års kon-
vention, som alltså idag utelämnar många människor i behov av interna-
tionellt rättsligt skydd. Tolkningen och tillämpningen av Genéve-
konventionen uppvisar tämligen stora variationer mellan länderna.
Nationell lagstiftning har i vissa fall öppnat alternativ för dem som
behöver skydd men som faller utanför konventionens flyktingdefmition.
På detta sätt får förhållandevis många asylsökande som faller utanför
Genéve-konventionens krav ändå stanna.
Att stärka flyktingskyddet måste innebära flera åtgärder:
— att uppmana länder som inte anslutit sig till 1951 års flyktingkonven-
tion och/eller 1967 års protokoll att göra detta;
— att verka för en internationellt överenskommen, generös tolkning och
tillämpning av konventionen;
— att verka för en internationellt överenskommen reglering av skyddet
för personer som är i behov av internationellt rättsligt skydd men som
faller utanför 1951 års flyktingdefinition.
Jag vill i övrigt hänvisa till vad statsrådet Lööw senare tar upp i detta
avseende.
Min bedömning: Internflyktingarna har minst lika stora behov av
hjälp och skydd som internationella flyktingar men omfattas inte av
det internationella skyddssystemet. Deras situation måste uppmärk-
sammas. Sverige bör fortsätta sitt betydande stöd till internflyk-
tingar i olika länder och vara pådrivande i det internationella arbetet
att utveckla normer och metoder för att effektivare kunna möta
deras behov.
Remissinstanserna: De remissinstanser som har berört frågan om in-
ternflyktingar har pekat på definitionsproblemen och att behovet av skydd
måste säkerställas, liksom att hjälpinsatser måste respekteras av de inblan-
dade parterna.
Skälen för min bedömning: Idag räknas mellan 15 och 24 miljoner
människor som flyktingar inom sitt eget land, beroende på vilka kriterier
som används. Två tredjedelar av världens internflyktingar finns i Afrika.
Övriga finns huvudsakligen i Asien och Centralamerika.
Internflyktingarna — ”internal refugees” — utgör en särskilt utsatt
grupp inom den större kategorin ”displaced persons”. Terminologin, som
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 1
30
brukar användas i den allmänna debatten, är inte allmänt accepterad. Prop. 1990/91: 195
Oavsett definition måste vi inse att dessa internflyktingar, de som tvingats Bilaga 1
fly på grund av väpnade konflikter men inte korsat någon nationell gräns,
befinner sig i en mycket prekär situation. De behöver ökad internationell
uppmärksamhet för både skydd, bistånd och hjälp till mer hållbara lös-
ningar.
Det grundläggande problemet är att internflyktingarna varken omfattas
av det internationella skyddssystemet for flyktingar eller av något annat
liknande system. Samtidigt står det klart att dessa människor som regel är
i en lika utsatt situation som konventionella flyktingar. Deras situation kan
ibland t. o. m. vara svårare, eftersom de ofta är utlämnade till den regering
eller de krafter i hemlandet, som utgör upphovet till deras belägenhet.
Flykten kan ha samma ursprung, men medan de flyktingar som korsat en
internationell gräns vanligtvis får skydd och bistånd, så har internflykting-
arna som regel inte den hjälpen från det internationella samfundet.
Internflyktingarna utgör ofta målgrupp för olika sidor i en konflikt. De
betraktas som presumtiva anhängare till någon av parterna och de har ofta
fördrivits till kontrollerade områden av rent militära skäl. Humanitärt
bistånd kan i sådana situationer riskera att betraktas som ett vapen för
någon av de stridande parterna. Att hindra eller underlätta humanitära
hjälpinsatser kan på detta sätt utgöra del av en militär stategi.
Orsakerna till att internflyktingarna inte får den hjälp av myndigheterna
i sitt eget land som de i egenskap av medborgare har rätt att kräva kan på
detta sätt skifta. Ibland är skälet resursbrist. Länder såsom Angola och
Mocambique erkänner officiellt problemen men saknar resurser att be-
mästra dessa och har därför bett om hjälp från det internationella samfun-
det. Sverige ger omfattande stöd till dessa internflyktingar.
ICRC har som en av sina huvuduppgifter att hjälpa offren för väpnade
konflikter vare sig dessa är interna eller internationella. Men ICRC kan
verka effektivt endast med samtycke från parterna i en konflikt och med
regeringens godkännande.
UNDP har under år 1990 fått FNs generalförsamlings uppdrag att se
över internflyktingarnas situation. UNDP är representerad i alla länder,
och bör också ha goda möjligheter att genom snabb information om
begynnande flyktingrörelser hjälpa det internationella samfundet att höja
beredskapen. Organisationens verksamhetsfält ligger i första hand på ut-
vecklingsområdet. Att formulera lämpliga åtgärder för att förbättra in-
ternflyktingarnas situation kommer därför att kräva ett samarbete över
olika organisationsgränser och mandat. FNs kommission för de mänskliga
rättigheterna har gett FNs generalsekreterare i uppdrag att presentera en
rapport angående internflyktingarnas behov av skydd och främjande av
deras mänskliga rättigheter.
UNHCRs mandat omfattar inte internflyktingar. Vid olika tillfällen har
organisationen ändå av FNs generalsekreterare fått i uppdrag att ta sig an
internflyktingar.
Inom UNHCRs exekutivkommitté pågår för närvarande överläggningar
rörande flyktingdefmitioner och internationell samverkan för lösningar av
flyktingproblem. I en särskild arbetsgrupp behandlas på svenskt initiativ
31
bl.a. internflyktingarnas behov av skydd, bistånd och lösningar och hur
man på ett bättre sätt skall kunna möta dessa behov. Förslag till rekom-
mendationer i bl.a. denna fråga kommer att presenteras vid UNHCRs
exekutivkommitté i oktober 1991. Frågan om det internationella samfun-
dets behandling av internflyktingar måste få en snar lösning. Från svensk
sida bör vi fortsätta ge konstruktiva bidrag till bl.a. UNHCRs arbete i
denna fråga.
Min bedömning: Större flyktingkatastrofer ställer särskilt höga krav
på samordning av hjälparbetet. Kraven på sådan samordning har
hittills inte mötts på ett tillfredsställande sätt. FN bör spela en
central roll i denna fråga. Sverige bör verka för att samordningsprob-
lemen hanteras på ett effektivare sätt i enlighet med rekommenda-
tionerna i det nordiska FN-projektet.
Remissinstanserna: Remissinstansernas bedömning överensstämmer i
allt väsentligt med min.
Skälen för min bedömning: Flyktingproblemen ställer stora krav på
samordning av hjälpinsatser. Det har inte minst Kuwaitkrisen och nu
senast kurdernas problem visat. Det är avgörande att medlen för katastrof-
insatser används på det mest effektiva sättet och att biståndet når fram i
tid.
FNs huvudorgan för flyktingbistånd är UNHCR. UNRWA och WFP.
En del andra FN-organ gör också insatser för flyktingar, dock utan att ha ett
övergripande ansvar för flyktingsituationen som sådan. Några av dessa är
UNDP, UNICEF, WHO och dess regionala organisationer, IFAD. ILO.
UNESCO. För internflyktingar är det främst WFP och UNICEF som
svarar för insatser. Dessa har stor betydelse inte minst för att tillgodose
kvinnornas och barnens hjälpbehov.
Internationella Rödakors-kommittén svarar för ett viktigt arbete för
internflyktingar i sådana situationer där de har möjlighet att verka.
UNRWA har sitt mandat begränsat till palestina-flyktingarna i Mellan-
östern omfattande flyktingar i Syrien, Jordanien, Libanon och de ockupe-
rade områdena Gaza och Västbanken. UNDP, WHO och i viss utsträck-
ning UNICEF har även verksamhet för palestinierna, liksom ett antal
enskilda organisationer.
Särskilt för UNHCR är kraven på samordning stora. Närmare 200
enskilda organisationer samarbetar och får bidrag från UNHCR i genom-
förandet av insatser för flyktingar. Omkring en tredjedel av UNHCRs
resurser anslås till enskilda organisationers insatser för flyktingar. Därut-
över finns en mängd enskilda organisationer som arbetar med egna medel
i olika flyktingsituationer i världen.
Bland FN-organen är det främst WFP som är UNHCRs närmaste
samarbetspartner. WFP svarar i de flesta flyktingsituationer för baslivsme-
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 1
32
del inom ramen för UNHCRs verksamhet. Samarbetet mellan dessa orga-
nisationer har utvecklats betydligt under senaste åren och deras samarbete
regleras i avtal.
Samordningen av regionala flyktingproblem fungerar ofta otillfredsstäl-
lande. I brist på ett naturligt forum för samråd infor katastrofsituationen i
Afrika, främst Afrikas Horn, i Liberia och Mocambique, inbjöd jag i mars
1991 närmast berörda FN-organisationer, nordiska biståndsorgan och
nordiska frivilligorganisationer till överläggningar om hur problemen mest
effektivt skulle kunna hanteras. Sverige har också goda exempel att visa
upp från vårt arbete i Centralamerika, där vi aktivt arbetat för bättre
samordning mellan berörda regeringar, FN-organ, bilaterala insatser och
enskilda organisationer.
Flykting- och immigrationsutredningen föreslår att samordningen av
flyktinghjälp i akuta krislägen sköts på lokal nivå av mottagarlandet med
stöd av det eller de FN-organ som generalsekreteraren från fall till fall
utser. Jag delar utredningens uppfattning om behovet av flexibilitet, då
olika katastrofsituationer kräver olika slags insatser från biståndsorganens
sida. Även om många omedelbara samordningsfrågor i enskilda fall kan
lösas på sådant sätt, måste frågan om den internationella katastrofsamord-
ningen få en tydligare ansvarsfördelning. Jag menar att FN bör spela den
naturligt centrala rollen i en sådan sammanhållande funktion. Dessa pro-
blemställningar har också behandlats inom det nordiska FN-projektet, som
föreslår att frågan ges högsta prioritet, att generalsekretarens roll förstärks
när det gäller katastrofinsatser och att en organisation, eller del av organi-
sation, ges mandat och resurser för att kunna svara för en effektiv samord-
ning.
Frågan om effektiv samordning av katastrofinsatser bör ges fortsatt hög
prioritet. Sverige bör fortsätta att vara pådrivande och verka för att
rekommendationerna från det nordiska FN-projektet genomförs.
Min bedömning: UNHCR måste garanteras resurser att kunna full-
göra sina uppgifter. En rättvis internationell ansvarsfördelning
måste åstadkommas härför. Sverige bör verka för att fler givare tar
ansvar och att de totala bidragen ökar. Sverige måste även fort-
sättningsvis vara berett att bidra med ett omfattande bistånd till
UNHCR och till verksamhet för flyktingar.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har genomgående framhållit
UNHCRs viktiga roll i flyktingarbetet och att organisationen ges ytterlig-
are resurser för att bättre fullgöra sina uppgifter.
Skälen för min bedömning: UNHCR genomgick under åren 1988-89 en
svår förtroende- och finansieringskris. UNHCRs exekutivkommitté kom
att aktivt engagera sig i organisationens administration och operativa
verksamhet för att söka lösningar på krisen. Enighet om förslag nåddes och
Prop. 1990/91:195
Bilaga 1
33
3 Riksdagen 1990/91. 1 samt. Nr 195
vid 1990-års utgång hade inte enbart ett underskott på USD 38 milj, från
1989 täckts, utan även en reservfond etablerats på svenskt initiativ som
den 1 januari 1991 var fullt finansierad med USD 50 milj.
Detta till trots ligger resurserna som UNHCR disponerar för sin verk-
samhet på en nivå som knappast möter flyktingarnas mest trängande
behov. De totala bidragen för år 1990 motsvarade mindre än 60 öre per
flykting och dag. UNHCRs generella budget för 1991 är ca USD 355 milj,
(ca 2 miljarder kronor), vilket ungefär motsvarar tidigare års nivå. Som en,
visserligen haltande men ändå belysande, jämförelse kan nämnas att Sve-
rige under samma tid använde i runda tal dubbelt så mycket pengar för att
bekosta mottagandet av ca 40 000 personer som sökte asyl i Sverige.
UNHCR initierar också särskilda stödprogram för exempelvis större
repatrieringsinsatser och katastrofsituationer när medlen för detta ända-
mål i reguljära budgeten är slut. Sådana s.k. särskilda program har under de
senaste åren uppgått till ca USD 300 milj, (ca 1,7 miljarder kronor).
De totala finansieringsbehoven är därmed omkring 3,7 miljarder kro-
nor. Inkomsterna, och därmed utgifterna, har dock aldrig överstigit USD
550 milj., ca 3,2 miljarder kronor. Det motsvarar ungefär UNHCRs
inkomster 1980, när världens flyktingbefolkning uppgick till 8,5 milj., dvs.
var hälften så stor som idag. Detta belyser finansieringsbehoven. Men till
detta bör också kopplas svårigheten att åstadkomma en mera rättvis
bördefördelning bland finansiärerna. UNHCR har också, utanför sitt man-
dat, tilldelats vissa uppgifter när det gäller stöd till människor i katastrof-
situationer. Sådana insatser måste åtföljas av extra medelstilldelning från
det internationella samfundet.
UNHCRs tio största givare under år 1990 var USA, EG-kommissionen,
Sverige, Japan, Norge, Storbritannien, Tyskland, Finland, Nederländerna
och Danmark. De svarade för 80% av inkomsterna. Om en eller två av de
större givarna påtagligt minskar sina bidrag under ett budgetår, får det
direkta följder för biståndet till flyktingarna. Det är väsentligt att stödet till
UNHCRs verksamhet stärks genom att fler bidragsgivare tar sitt ansvar
och att finansieringsansvaret bland givarna fördelas mer solidariskt. Sve-
rige bör fortsätta att verka för en sådan utveckling och även fortsättnings-
vis vara berett att bidra med ett omfattande bistånd till UNHCR och till
verksamhet för flyktingar.
Min bedömning: Frivillig återvandring är i regel den bästa lösningen
på en flyktingsituation, först och främst för flyktingen själv, men
också för berörda fattiga första asylländer. Internationella organ har
en viktig roll att spela när det gäller insatser för återuppbyggnad som
underlättar anpassningen. Sverige bör verka för ökad internationell
samordning av insatser för återvändande. I de fall biståndsmedel
skall användas bör resurserna kanaliseras genom myndigheter eller
organisationer som kan garantera en rättvis fördelning.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 1
34
Remissinstanserna: Flera remissinstanser poängterar vikten av att
främja frivillig återvandring.
Skälen för min bedömning: Målinriktade insatser för att främja frivillig
återvandring måste vara en viktig del i en flyktingpolitik med överblick och
helhetssyn. Många tecken tyder på att den internationella samordningen av
insatserna i många fall varit bristfällig.
Bistånd till återvändande har givits i många olika former, både genom
nationella och multilaterala insatser i samarbete mellan statliga och multi-
laterala organ och enskilda organisationer. UNHCRs viktigaste roll i detta
sammanhang är att skydda flyktingarna mot tvång, övergrepp och diskri-
minering. De materiella behoven vid återvändandet är ofta betydande och
juridiska problem beträffande identitet och rätt till egendom i hemlandet
kan behöva lösas. Återvändande flyktingar eller migranter som tvingats
hem på grund av internationella kriser som t.ex. under Kuwaitkrisen ställer
stora krav på resurser för, bland mycket annat, återetablering i arbetslivet.
Detta blir så mycket svårare om man tvingas återvända till ett land som
sedan tidigare kämpat med stor arbetslöshet. 1 Afrika, där återanpass-
ningen av stora flyktinggrupper i stor utsträckning gäller jordbrukssektorn,
krävs i regel insatsvaror och livsmedel i väntan på att normala skördar har
uppnåtts.
En stabilisering av säkerhetsläget och förbättring av möjligheterna för
flyktingarna att återvända i t.ex. Södra Afrika, Kambodja och Afghanistan,
skulle medföra en avsevärd minskning av antalet flyktingar i världen och
ge en stor mängd människor möjlighet att frivilligt återvända hem.
Återvandringsprogrammen för Namibia och Zimbabwe liksom flera
insatser i Centralamerika har varit framgångsrika, inte minst beroende på
den kraftfulla internationella uppslutningen kring fredsprocessen och for-
handlingsuppgörelsen inför självständigheten. SIDA hänvisar i sitt remiss-
yttrande till de positiva erfarenheterna av repatriering av salvadoranska
flyktingar. Under exilen hade de fått kunskaper och organisatorisk erfaren-
het, som de hade stor nytta av vid återvändandet.
I vissa fall, t.ex. Argentina, Chile och Uruguay, har de mottagande
länderna inrättat myndigheter som haft till uppgift att samordna återvand-
ringen och det internationella stödet till denna. Detta har varit till bety-
dande nytta för en effektiv samordning och fördelning av stödet till
återvandring.
Återvandring som finansierats av svenska biståndsmedel har genomgå-
ende kanaliserats via UNHCR, de mottagande ländernas regeringar och
svenska enskilda organisationer. Det reguljära svenska utvecklingsbistån-
det har i vissa fall utnyttjats av programländerna för att integrera återvän-
dande flyktingar.
Jag menar att Sverige även i fortsättningen bör verka för effektivare
internationell samordning av insatser for återvändande och för att resur-
serna kanaliseras genom organisationer och mottagande myndigheter som
kan säkerställa en rättvis fördelning.
Jag vill i övrigt hänvisa till vad statsrådet Lööw senare kommer att ta
upp angående återvandring.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 1
35
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 1
Min bedömning: De frivilliga organisationernas roll i flyktingbistån-
det bör vidareutvecklas. Flyktingarna själva bör på ett mer aktivt
sätt komma med i planering och integrering av flyktinginsatser.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser framhåller frivilligorgani-
sationernas viktiga roll i flyktingarbetet. Man pekar också på värdet av att
främja flyktingarnas aktiva medverkan för att åstadkomma en bättre social
och ekonomisk integration i asyllandet.
Skälen för min bedömning: Svensk katastrofhjälp till flyktingar kanalise-
ras till övervägande delen genom enskilda organisationer. Organisatio-
nerna svarar for ett betydelsefullt arbete genom sina egna utvecklings-
projekt och som kanaler för särskilda stödinsatser. De fungerar också som
viktiga opinionsbildare för bistånd till fattiga länder och för flyktingarnas
sak. Deras kännedom om lokala förhållanden och möjligheter till infor-
mellt uppträdande i politiskt känsliga flyktingsituationer gör att de i många
fall kan angripa flyktingproblem på ett mer effektivt sätt än vad statliga och
mellanstatliga organisationer kan göra.
Det förtroendefulla samarbetet i Sverige mellan regeringen, berörda
myndigheter och enskilda organisationer i bistånds- och flyktingfrågor
återspeglas inte minst i ökningen av den andel av biståndet som går genom
organisationerna.
Flykting- och immigrationsutredningen föreslår att de frivilliga organi-
sationernas roll i flyktingbiståndet vidareutvecklas. Detta bör enligt utred-
ningen ske på sådant sätt att man undviker att byråkratisera organisatio-
nernas arbete och att stödet utformas så att flyktingarnas aktiva deltagande
underlättas.
Jag välkomnar och stöder dessa förslag. SIDA pekar i sitt remissvar på
den dialog och samverkan som sker genom seminarier och andra initiativ
vad gäller koordinering och utbyte av information mellan organisatio-
nerna. En aktiv medverkan av flyktingarna i biståndsprojekten är viktig
inte minst för deras sociala och ekonomiska integration. Det är särskilt
angeläget att flyktingkvinnorna ges ökade möjligheter att medverka i de
hjälpprogram som organisationerna genomför. Det är också väsentligt att
flyktingar, så långt som det är möjligt, genom utbildningsinsatser m.m.,
förbereds for ett liv efter flyktingtillvaron. Att döma av remissvaren från
berörda organisationer finns också en stor beredskap till aktiva insatser.
Flera organisationer driver sedan tidigare sådana projekt. Men detta ställer
också stora krav på flexibilitet i förvaltningen av biståndet. Frågan måste
därför diskuteras i nära samråd mellan SIDA och de enskilda organisatio-
nerna själva. Jag avser att inom ramen för det samråd som förekommer
genom folkrörelserådet för biståndsfrågor närmare se över möjligheterna
att åstadkomma en sådan utveckling som utredningen förordat.
36
Min bedömning: Utvecklingsforskningen bör och kan spela en viktig
roll for djupare förståelse av flyktingproblematiken och för utveck-
lingen av flyktingpolitiken.
Prop. 1990/91:195
Bilaga 1
Remissinstanserna: SAREC framhåller i sitt remissvar de särskilda sats-
ningar som görs inom området demokrati och mänskliga rättigheter med
det primära målet att bygga upp u-ländernas egen forskningskapacitet.
Inom detta program kommer forskning om flyktingars situation och villkor
i u-länderna att ha en naturlig plats. Man har vidare för avsikt att utveckla
stödet till forskning rörande befolkningsfrågor. SAREC pekar också på
vikten av att miljöaspekterna relaterade till flyktingfrågorna uppmärksam-
mas bättre, då antalet miljöflyktingar växer i flera u-landsregioner.
Skälen för min bedömning: De olika flyktingsituationerna i världen
skiljer sig starkt åt både när det gäller upphovet och möjligheterna att lösa
problemen. Helt olika lösningar kan vara tillämpliga på skilda flyktingsi-
tuationer. Utredningen pekar här på behovet av mer forskning. Många av
de flyktingproblem som beskrivits i det föregående kommer att bestå under
1990-talet. I vissa fall finns anledning att tro att problemen skall kunna
lösas och att ett stort antal flyktingar kan återvända till sin hembygd.
Jag vill här, med utredningen, betona utvecklingsforskningens viktiga
roll och uppgift att utreda och analysera flykting- och migrationsrörelser,
deras orsaker och effekter. Jag välkomnar den redovisning och de synpunk-
ter som här lämnats av SAREC. Forskningsområden som befolkning, miljö
och mänskliga rättigheter är fundamentala i flyktingproblematiken. Jag vill
också betona vikten av att stödja uppbyggandet av u-ländernas egen
forskningskapacitet inom bl.a. dessa områden.
Flera av flyktingsituationerna har blivit mycket långvariga. Som utred-
ningen påpekar har hittills få försök gjorts att studera alternativa metoder
för långsiktig bosättning och integration. Jag vill också lyfta fram ett hittills
i stora delar försummat område. Det gäller flyktingarnas roll i samhällsut-
vecklingen. I flera u-länder spelar flyktingar en viktig roll i den lokala
ekonomin. En allsidig belysning av detta skulle kunna ge positiva bidrag till
debatten om integration och nyansera den ofta ensidigt negativa uppfatt-
ningen om flyktingarna som en belastning på ekonomin.
Jag hemställer att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag
anfört om utvecklingen av en aktiv, sammanhållen flyktingpolitik.
37
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 maj 1991
Föredragande: statsrådet Lööw
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
Med utgångspunkt i den helhetssyn på flykting- och immigrationspolitiken
som mina kollegor och jag förordat i det föregående kommer jag i det
följande att behandla ett antal frågor inom mitt ansvarsområde. De har alla
anknytning till den helhet som bildas av vårt internationella agerande i
flykting- och migrationspolitiska frågor, våra nationella invandringsregler
och det system vi infört för mottagande av flyktingar och den långsiktiga
invandrarpolitiken.
I flera fall innebär mina överväganden och förslag ett fullföljande av
tidigare genomförda eller påbörjade reformer. Detta gäller den diskussion
om invandrarpolitikens valfrihetsmål som jag senare skall återkomma till
— en sådan diskussion aviserades i proposition 1989/90:86 om åtgärder
mot etnisk diskriminering m.m. Detta gäller också frågan om rösträtt för
utländska medborgare i riksdagsval, till vilken jag likaså återkommer.
Jag skall senare också behandla ett par frågor med anknytning till
flyktingmottagandet. Mina överväganden och förslag om frivilliga organi-
sationers roll är ett fullföljande och en breddning av det samordnade
kommunala flyktingmottagande som började tillämpas den 1 januari 1991.
I anslutning härtill vill jag också redovisa min syn på frågan om verksam-
het för asylsökande under den tid de väntar på besked i fråga om uppe-
hållstillstånd.
Slutligen avser jag att ta upp ett antal frågor med anknytning till
asylprocedur och utlänningslagstiftning. Framför allt ämnar jag föreslå att
en särskild utlänningsnämnd inrättas med uppgift att handlägga och be-
sluta i merparten av de utlänningsärenden som idag beslutas av regeringen.
38
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
Min bedömning: En humanitär och solidarisk grundsyn, helhetstän-
kande, inriktning på aktiva åtgärder i förebyggande syfte och inter-
nationell samverkan bör vara vägledande principer för utvecklingen
av svensk invandringspolitik. Regeringen bör få vissa operativa
medel till sitt förfogande i syfte att, på invandrarministerns initiativ,
kunna vidta aktiva åtgärder i enlighet med den helhetspolitik som
förordats i det föregående.
Allmänna utgångspunkter
Först vill jag återknyta till de grundläggande principer som tidigare i dag
förordats för en aktiv, sammanhållen flykting- och immigrationspolitik.
Statsrådet Hjelm-Wallén har sedan mer preciserat behandlat vissa frågor
inom utrikesdepartementets ansvarsområde. Det är nu min tur att göra
motsvarande fördjupning, i huvudsak avseende den principiella utform-
ningen av en framtida svensk invandringspolitik.
Innan jag går in på dessa frågor vill jag redovisa några förhållanden som
belyser behovet av att överväga en delvis ny invandringspolitik:
— Antalet asylsökande till Europa har under 1980-talet ökat från ca 50 000
till ca 400000, medan antalet invandrare — inte flyktingar — under
samma period minskat.
— En stor andel av de asylsökande är inte i behov av internationellt
rättsligt skydd, även om de kan ha starka sociala och ekonomiska skäl
att söka sig en ny tillvaro. I praktiken står i Europa inga andra invand-
ringsvägar öppna än att söka asyl.
— Många asylsökande får följaktligen avslag på sina ansökningar efter en
ofta lång och nedbrytande väntan.
— Sverige liksom andra europeiska länder måste lägga ned utomordentligt
stora resurser på mottagande av asylsökande och på själva ärendehan-
teringen, resurser som till stor del skulle kunna användas till mer
långsiktiga åtgärder än daglig försörjning för människor utan behov av
internationellt rättsligt skydd.
— De samlade internationella insatserna för organiserad överföring och
mottagande av flyktingar, bl.a. i samarbete med UNHCR, är utomor-
dentligt begränsade.
Det finns ett tydligt samband mellan de regler Sverige har för invandring
och asyl och de regler som Europa i övrigt har. Detta förhållande begränsar
Sveriges möjligheter att agera självständigt. Om man i internationell sam-
verkan, med förebyggande åtgärder och med ett känsligare regelsystem kan
minska antalet människor — utan behov av internationellt rättsligt skydd
39
— som söker asyl i Sverige, så kommer vi också att kunna öka vårt stöd och
bistånd i det internationella utvecklings- och flyktingarbetet och att öka vår
beredskap att ta emot flyktingar i organiserade former inom en större
flyktingkvot.
Det vi behöver är, som flykting- och immigrationsutredningen framhål-
ler — om än med andra ord —, system och regler som ger oss ökad
”träffsäkerhet”, som så långt möjligt tillförsäkrar dem som bäst behöver
det en rätt att stanna i Sverige. Om detta mål råder en bred enighet också
bland remissinstanserna. Därför behövs förändringar.
Internationellt samarbete
Västeuropas stater har i accelererande takt kommit att beröras av ström-
men av människor som av många olika skäl — verkligen inte bara ekono-
miska — sökt en ny tillvaro där. En allvarlig konsekvens av utvecklingen
under 1980-talet är att den kan undergräva ländernas möjligheter att ge
fristad åt dem som verkligen behöver det.
Utvecklingen i Västeuropa har lett till en ökad samverkan mellan de
berörda länderna — de gemensamma problemen har gjort det angeläget att
söka efter gemensamma lösningar. Inledningsvis var samarbetet i alltför
stor utsträckning inriktat på att söka ”skydda sig” mot det ökande invand-
ringstrycket, på att värja sig mot symptomen — inte på att söka påverka de
bakomliggande orsakerna. På senare år har emellertid det mellanstatliga
samarbetet, glädjande nog, kommit att inriktas mer på långsiktiga strate-
gier och lösningar. En bred enighet håller på att växa fram, i stora drag helt
i linje med den nu förespråkade helhetssynen. Initiativ och samverkan
inom ramen för de s.k. 15-landskonsultationerna (numera omfattande 16
länder) har här varit av central betydelse.
Förutsättningarna för en ökad rörlighet inom Europa kan komma att
kraftigt förändras under det närmaste årtiondet, till följd av ett troligt
växande antal medlemmar i EG och/eller ett mer strukturerat samarbete
mellan EG och EFTA, liksom mellan dessa ländergrupper och de nya
demokratierna i Central- och Östeuropa.
Det finns emellertid en viss risk för att den harmonisering av
invandrings-, asyl- och flyktingpolitiken, som ser ut att bli ett led i den
västeuropeiska integrationen, leder till att nya murar reses där gamla
murar rasat. Sverige bör, enligt min mening, i de olika internationella fora
där sådana möjligheter kan ges (EES-samarbetet, EG, Europarådet, ESK
etc.) fortsätta att aktivt motverka en sådan utveckling. Den helhetspolitik
som nu förespråkas bör bli ett verktyg i detta arbete. För ett sådant synsätt
finns ett brett stöd bland remissinstanserna. Samma önskemål har också
kommit fram i flera motioner till innevarande riksmöte.
Aktiva insatser i detta syfte bör inte begränsas till Västeuropa. Det finns,
mot bakgrund av innehållet i den s.k. Paris-stadgan om säkerhet och
samarbete i Europa som antogs i november 1990, alla skäl att vidga dessa
strävanden till hela den europeiska kontinenten. Det råder nu bred enighet
om att Europas länder har ett ansvar för att föra en politik som inte driver
medborgarna att söka fristad i annat land, att de länder som har svårigheter
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
40
med att i praktisk handling leva upp till detta ansvar skall få hjälp av andra
länder att göra det och att alla länder i regionen skall utveckla möjlighe-
terna for människor inom regionen att söka sig utomlands för turism,
besök, studier, praktik och arbete.
Detta är i grova drag också slutsatserna från den konferens om Öst-
Väst-migration som hölls i Wien i januari 1991. Dessa slutsatser är,
tillsammans med Paris-stadgan, en grund för att nu göra Europa till ”en
säker kontinent” från flykting- och invandringssynpunkt — en kontinent
som inte skapar flyktingar inom sig, som på sikt solidariskt delar kontinen-
tens ansvar för flyktingar och där vi inte behöver bygga murar mot oönskad
invandring. Samtidigt utgör dessa slutsatser en förutsättning för att i ett
europeiskt perspektiv pröva användbarheten och hållfastheten hos den nu
förespråkade helhetssynen i praktisk tillämpning. Jag återkommer något
till detta i det följande.
På global nivå bör de frågor som knyter an till den förespråkade helhets-
politiken drivas i bl.a. den arbetsgrupp om varaktiga lösningar och flyk-
tingskydd (”durable Solutions and protection”) som tillsatts av UNHCRs
exekutivkommitté hösten 1990. Den aktiva roll som Sverige hittills spelat
bör, som statsrådet Hjelm-Wallén redan framhållit, fullföljas. Detta arbete
bör bl.a. inriktas på att verka för en internationellt överenskommen
reglering av skyddet för personer vilka — utan att vara flyktingar enligt
Genéve-konventionen — har behov av internationellt rättsligt skydd.
Givetvis kommer även den internationella migrationsorganisationen
IOM, i vilken Sverige inom kort blir medlem, att kunna vara ett viktigt
forum för diskussion och behandling av mellanstatliga/internationella
migrationspolitiska angelägenheter. Jag förutsätter och förordar ett aktivt
svenskt deltagande i detta arbete.
Oavsett nivå och forum för det vidare internationella agerandet är det,
av hävd och erfarenhet, klokt att arbeta utifrån en nordisk plattform. Det
återkommande samråd som sedan ungefär fem år äger rum inom den
nordiska samrådsgruppen i flyktingfrågor har visat sig mycket värdefullt.
Under den tid samarbetet pågått har ett stort mått av samförstånd ut-
vecklats på nordiskt plan, inte minst i fråga om långsiktiga flyktingpolitiska
strategier och nödvändigheten av ett koordinerat nordiskt agerande i
internationella fora. De nordiska ministrar som ansvarar för flyktingpoli-
tiken kommer under år 1991 att lämna en särskild redogörelse till Nordiska
rådet härom. Denna nära nordiska samverkan bör utvecklas och stärkas.
Att aktivt påverka grundorsaker; förebyggande insatser
Under senare år har då och då uppstått situationer, där tillströmningen av
asylsökande varit särskilt omfattande eller haft en speciell bakgrund och
där de instrument som normalt står till en invandrarministers och regerin-
gens förfogande varit otillräckliga. Den brist jag känt har att göra med
avsaknaden av medel och metoder för att påverka faktorerna bakom
strömmen av asylsökande och för andra aktiva insatser. Låt mig ta ett
åskådliggörande exempel.
Hösten 1989 steg som bekant antalet asylsökande i Sverige brant under
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
41
kort tid. Det ledde bl.a. till stora problem i mottagandet och i ärendehan-
teringen. En stor andel av dem som då kom hit var bulgariska medborgare
av turkiskt etniskt ursprung. Som skäl för att få stanna åberopades genom-
gående att den turkiska minoriteten utsattes för olika former av diskrimi-
nering på etnisk grund.
Även om jag har förståelse för dem som sålunda sökte sig bort från
hemlandet, var de skäl som de flesta angav inte tillräckliga för att motivera
asyl. Följaktligen har ett stort antal människor i den aktuella gruppen blivit
tvingade att lämna Sverige, inte sällan efter en lång och påfrestande väntan
på slutligt besked. Jag har då frågat mig: Vad kan vi göra för att undvika att
detta upprepas? Vad skulle vi kunna göra för att underlätta bulgarientur-
karnas återkomst till hemlandet?
I linje med den aktiva, sammanhållna politikens idé och med konklusio-
nerna från den nyss nämnda Wien-konferensen bör, enligt min mening,
Europas länder nu kunna agera gemensamt i syfte att förhindra uppkoms-
ten av liknande situationer. Den nya anda av säkerhet, samförstånd och
samarbete i Europa som markeras genom bl.a. Paris-stadgan bör ha gett
ökade förutsättningar att till en regering kunna rikta en samfälld uppma-
ning. Dess innebörd bör vara att man inte kan acceptera en politik som inte
ger etniska minoriteter rimliga villkor i fråga om arbete och bostad, som
inte lämnar ett tillräckligt utrymme för kulturell mångfald och som gör att
en del av medborgarna känner sig tvingade att söka sig till andra länder
under okontrollerade former.
En sådan uppmaning bör också i allvarliga fall kunna följas av europeisk
beredvillighet till skilda former av påtryckningar om den inte hörsammas
liksom stöd till den aktuella regeringen, om den är lyhörd för förändringar
men har svårt att genomföra dem.
Det viktiga är att skapa en dialog med ett klarspråk kring vilka grundor-
sakerna är, men också kring vad man genom internationell samverkan kan
göra åt dem.
Just en sådan dialog har inletts med inriktning på stöd till förändringar i
Rumänien. Hösten 1990 besökte en informell delegation med företrädare
för några västeuropeiska länder, däribland Sverige, Rumänien för samtal
med skilda företrädare för regeringen, det politiska livet, frivilliga organi-
sationer etc. kring behoven av insatser som kan ge befolkningen en tro på
en bättre framtid i hemlandet. Initiativet togs bl.a. mot bakgrund av en
omfattande ström av asylsökande från Rumänien till Tyskland.
Detta har lett till att aktiva insatser nu planeras i samverkan mellan —
till att börja med — tre länder (Tyskland, Schweiz och Sverige). Enligt en
preliminär arbetsfördelning länderna emellan avses Sverige svara för tek-
niskt bistånd i lämpliga former för att bidra till att bygga upp och stärka det
judiciella systemet i Rumänien (åklagarväsende, ombudsmannafunktioner
etc.).
På motsvarande sätt tas nu olika kontakter på internationellt plan i syfte
att undersöka hur man samlat skulle kunna bistå Albanien, efter den
politiska omvälvning som lett till att tiotusentals albaner lämnat landet
hals över huvud.
Även andra exempel kan tas, för att visa hur man i konkret, praktisk
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
42
handling kan tillämpa en aktiv flykting- och immigrationspolitik. Jag
menar som exempel att man i ökande omfattning genom punktinsatser
borde kunna underlätta för asylsökande, som fått avslag på sina ansök-
ningar i Sverige, att klara återkomsten och den första tiden därefter. Jag
föreställer mig att ett vidgat samarbete mellan stater/regeringar och frivil-
liga organisationer skulle kunna erbjuda en lämplig ram för sådana insat-
ser. I syfte att pröva dessa tankegångar har under våren 1991 Lutherhjälpen
fått ekonomiskt stöd för just ett sådant projekt i samarbete med Värö
asylkommitté.
Som ytterligare ett exempel vill jag nämna den ordning för praktikantar-
bete för unga balter som infördes under år 1990. En av grundtankarna med
denna insats har varit att bidra till den kompetensuppbyggnad som behövs
för att göra de baltiska republikerna kapabla att åstadkomma en fram-
gångsrik ekonomisk och social utveckling.
På detta sätt menar jag att man med internationellt arbete och opinions-
bildning, med riktade och målmedvetna åtgärder av det slag som jag nu
beskrivit, skulle kunna praktiskt tillämpa de principer som ligger till grund
för en aktiv, sammanhållen flykting- och immigrationspolitik — och göra
det med erfarenheter från den svenska invandringspolitiska verkligheten.
Det är min avsikt att framöver försöka utveckla dessa arbetsmetoder, i
första hand i nära samverkan med andra länder i Norden och Europa.
För att möjliggöra ett sådant aktivt arbetssätt skulle det, som ett kom-
plement till andra insatser, behövas vissa operativa medel, för att på
invandrarministerns initiativ kunna stödja punktinsatser av den typ som
jag nu beskrivit. Jag bedömer att den statsfmansiella omfattningen skulle
bli marginell. Jag avser att i annat sammanhang återkomma till regeringen
i denna fråga.
Rörlighet över gränserna är något i grunden positivt. Kontakter människor
emellan berikar och utvecklar och är i sig en garanti för att respekten for
mänskliga rättigheter vidmakthålls och förstärks. I isolerade samhällen kan
förtryck och förföljelse frodas. Där det finns internationella kontaktnät och
insyn ser alltid någon vad makthavarna gör. Frivillig rörlighet över grän-
serna bör uppmuntras och stödjas av länder — inte vara något som länder
vidtar kraftfulla åtgärder for att förhindra och försvåra.
Som jag tidigare nämnt finns det nu, med Paris-stadgan om säkerhet och
samarbete i Europa som grund, nya möjligheter till rörlighet över grän-
serna i hela Europa — för turism, studier, praktik och arbete. En sådan
rörlighet måste kunna bygga på förtroende mellan länder om att ingen skall
behöva utsättas för behandling som ger honom eller henne anledning att av
tvång lämna sitt hemland. Det är en mänsklig rättighet att kunna stanna
och leva i sitt land liksom att få lämna det när man har anledning till det, i
förvissning om att man senare kan återvända. Det är däremot inte någon
mänsklig rättighet att invandra till ett annat land. Det är varje lands ansvar
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
43
att förfoga över nationella immigrationsregler, i den utsträckning dessa
inte gjorts beroende av internationella överenskommelser som tar över
nationell lag.
Mot den bakgrunden och på grundval av ett sådant ömsesidigt förtro-
ende länder emellan, måste målet vara att successivt upphäva hinder mot
rörlighet över gränserna. Det gäller t.ex. visumbestämmelserna. I takt med
demokratisering och normalisering i Central- och Östeuropa avskaffas nu
kravet på visum för medborgarna i de berörda länderna. För Sveriges del
kan vi nu senast peka på att visumtvång för polska medborgare upphävs
med verkan fr.o.m. den 1 juni 1991. Berörda länder ansluter sig, i konse-
kvens med denna utveckling, till Genéve-konventionen och tar aktivare
del i arbetet med att ge flyktingar skydd.
För människor som bor i de länder som är, eller snart blir, delar av den
västeuropeiska integrationen kommer möjligheterna till rörlighet över
tidigare nationsgränser att vara stor. Västeuropa får en gemensam arbets-
marknad och rörlighet för studier och besök blir naturlig.
Det finns en risk att denna stora gemenskap inom ett relativt rikt och
homogent Väst kommer att åtföljas av en slutenhet mot Öst och Syd.
Ambitionen bör vara att på olika sätt förhindra uppkomsten av sådana
skiljelinjer. Detta gäller kulturutbyte, handel och investeringar, men också
människors möjligheter till utlandsvistelse kortare eller längre tid. Det får
inte bli så att människor i det rika Väst fritt kan ta arbete medan det
kontakttörstande Öst utestängs från sådan stimulans.
Den utveckling som vi nu ser i Central- och Östeuropa ställer därför,
enligt min mening, krav på nya immigrationspolitiska instrument, så att
säga ”i skarven” mellan bosättning och besök.
Syften med sådana instrument är inte primärt att berika Västs eller
Sveriges samhälls- och näringsliv. Det är en uttalad önskan hos länderna i
Väst att söka bidra till demokratiseringen av öststaterna och omvandlingen
från kommando- till marknadsekonomi. Den kanske mest effektiva meto-
den att sprida nya idéer, demokrati, offentlighet, är direkta personliga
upplevelser. Sverige har öppnat möjligheter för unga balter att under
begränsad tid komma hit för praktikarbete. Erfarenheterna av denna
ordning är hittills goda men det är för tidigt att dra några säkra slutsatser.
Det är emellertid min förhoppning att detta arrangemang kan utvidgas och
appliceras också på andra länder. På så sätt kan också immigrationspoliti-
ken bli ett led i främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter.
Immigrationspolitiken kan alltså inte vara statisk. Varje tid och utveck-
lingsskede kräver sin politik och sitt regelsystem. Immigrationspolitiken
måste bli ett mer aktivt instrument i det internationella samarbetet och
inom utrikespolitiken. Det är också så att immigrationspolitiken har direkt
betydelse även för flyktingpolitiken. De senaste årens restriktiva invand-
ringspolitik i Europa förklarar till en del den mycket stora ökningen av
asylsökande med svaga skäl.
Den framtida migrationen mellan olika länder och världsdelar påverkas
delvis även av den demografiska utvecklingen. I många europeiska länder
räknar man med att befolkningen inom de närmaste årtiondena minskar
och blir avsevärt äldre. Mot detta kan ställas situationen i ett stort antal
Prop. 1990/91:195
Bilaga 2
44
länder i Asien och Afrika med mycket ung befolkning och en väntad stark
befolkningsökning.
För Sveriges del har det ökade antalet födda under slutet av 1980-talet
gjort att den förväntade befolkningsminskningen skjutits upp. Under
första hälften av 1990-talet kommer antalet personer i arbetsför ålder att
öka med 16 000 personer, eller 0,4 % per år. Samtidigt blir dock befolk-
ningen i genomsnitt äldre och under andra hälften av 1990-talet avstannar
ökningen av antalet personer i arbetsför ålder. Vid en fortsatt ekonomisk
tillväxt på 1980-talets nivå, dvs. ca 2 % per år, ökar arbetskraftsefterfrågan
normalt med omkring 0,5 % per år, vilket allstå inte motsvaras av någon
naturlig befolkningstillväxt. En del av arbetskraftsbehovet skulle med
dessa antaganden behöva täckas genom invandring.
Jag återkommer senare ytterligare något till utvecklingen i fråga om
tillgången på arbetskraft i Sverige. Jag vill dock redan här knyta an till
konsekvenserna för invandringen hit av dels den fria nordiska arbetsmark-
naden, dels en motsvarande öppenhet för medborgare i berörda europeiska
länder som en följd av ett s.k. EES-avtal eller ett svenskt medlemsskap i
EG.
Den nordiska invandringen har genom åren varit tämligen starkt kon-
junkturbetingad. Det finns ingen anledning att tro att detta mönster ändras
radikalt framöver.
Ett EES-avtal mellan EG och EFTA eller en svensk anslutning till EG
kommer troligtvis inte att innebära några större förändringar av detta
mönster. Arbetskraftens rörlighet inom EG förutsätter arbetstillfällen och
blir därför också konjunkturbetingad. För närvarande uppskattas att ca
0,1 % av befolkningen inom EG årligen flyttar till ett annat EG-land.
En svensk anslutning till EG underlättar arbetskraftens rörlighet men
det finns knappast anledning att räkna med någon väsentligt ökad
invandring- eller utvandring- så länge länderna inom EG antingen har
ungefär samma ekonomiska standard som Sverige eller ligger relativt långt
borta. En erfarenhet av flyttningar inom EG är nämligen att benägenheten
att flytta till ett annat land minskar starkt med ökande avstånd mellan
hemlandet och immigrationslandet. Däremot torde det bli lättare att
undvika arbetskraftsbrist genom den större gemensamma arbetsmarkna-
den.
Med den relativt omfattande invandring som vi haft till Sverige under
det senaste årtiondet — i varje fall dess senare del — kommer med all
sannolikhet följdinvandringen av nära anhöriga att ligga på en relativt hög
nivå under de närmaste 5-10 åren. Om invandringsreglerna under sådana
omständigheter skulle göras restriktiva, finge man antagligen räkna med att
en del av de anhöriga hellre skulle välja en osäker utgång som asylsökande
än att inte alls försöka återförena sig med den utvandrade. Även omsorgen
om asylrätten som en del av flyktingpolitiken talar alltså för flexibilitet och
anpassning i invandringspolitiken i övrigt.
Jag har nyss beskrivit några förhållanden av betydelse för invandringen
till vårt land och Europa. Det är ganska givet att dessa pekar hän mot ett
fortsatt betydande invandringstryck. Man får vidare sannolikt räkna med
att en betydande andel av dem som kommer till Sverige är asylsökande.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
45
Även om det finns positiva utvecklingstendenser och demokratiserings- Prop. 1990/91: 195
strävanden på många håll, så måste vi ändå utgå från att det under det Bilaga 2
närmaste decenniet fortfarande kommer att finnas regimer som förtrycker
och förföljer sina medborgare av politiska, religiösa eller etniska skäl.
Likaså måste vi räkna med krig och inbördeskrig där civilbefolkningen
drabbas. Vi kan därför vänta oss att åtskilliga människor kommer att ha
starka skyddsbehov, även om man kan hysa vissa förhoppningar om att det
totala antalet flyktingar i världen skall minska som en följd av att konflikter
biläggs.
Därmed har jag försökt att spegla några förutsättningar för invandringen
till vårt land under den närmaste 10-20-årsperioden. Att peka på
utvecklings- eller förändringsfaktorer och även försöka väga dessa är vikt-
igt och ändamålsenligt vid utformningen av politik och principer. Men att
med denna typ av analyser och bedömningar som grund försöka sig på rent
antalsmässiga förutsägelser om invandringen är däremot inte lika me-
ningsfullt. Varje sådan uppskattning blir, nästan med nödvändighet, en
projektion av de siffror och erfarenheter man har från de senaste 5-10 åren.
Mitt förslag: Det regelsystem som reglerar invandringen till Sverige
bör i högre grad än det nuvarande tillgodose behoven hos de mest
behövande. En klarare skillnad än i dag bör göras mellan å ena sidan
personer som bör ha en i princip ovillkorlig rätt att bosätta sig här
och övriga immigrationssökande å den andra.
En principiell rätt till bosättning bör tillkomma dem som är i
behov av internationellt rättsligt skydd, nämligen konventionsflyk-
tingar och vissa andra med starka skyddsbehov. Möjligheterna för
regeringen att utan riksdagens hörande generellt inskränka rätten till
uppehållstillstånd för skyddsbehövande utanför Genéve-
konventionen bör tas bort. En principiell lagfäst rätt till bosättning
bör vidare tillkomma medlemmar av kärnfamiljen.
Riksdagen bör som i dag fastställa en kvot för organiserad överfö-
ring av flyktingar. Kvoten skall kunna tillåtas öka under respektive
planeringsperiod om det internationella läget så kräver och mottag-
ningsresurserna medger det.
Regeringen bör därutöver fastställa en ram för bosättning av
anhöriga utanför kärnfamiljen.
Riktlinjerna för arbetskraftsinvandringen bör inte ändras men
tillämpas på ett mer flexibelt och konjunkturanpassat sätt än hittills.
Möjligheterna att under begränsad tid komma till Sverige för
besök, praktik och arbete bör utvecklas.
Remissinstanserna: Remissopinionen är splittrad när det gäller immi-
grationsutredningens förslag om en planeringsram för större delen av den
utomnordiska invandringen till Sverige. Utredningens principiella förslag
46
tillstyrks eller lämnas utan erinran av bl.a. invandrarverket, arbetsmark-
nadsstyrelsen, statskontoret, hovrätten över Skåne och Blekinge, Svenska
kommunförbundet och Landstingsförbundet. Juridiska fakulteten vid uni-
versitetet i Lund framhåller att en reviderad immigrationspolitik bör
grundas på ett bättre bakgrundmaterial än vad utredningen haft tid att
införskaffa. Samtliga frivilligorganisationer liksom de politiska kvinnoför-
bund och ungdomsförbund som yttrat sig avstyrker en planeringsram/kvot
för vissa personer med politiska eller humanitära skäl. Diskriminerings-
ombudsmannen framhåller att återkommande diskussioner om planerings-
ramar och kvoter kommer att polarisera och inflammera den svenska
debatten.
Inledning
Som jag tidigare framhållit bör en successiv omorientering ske av flykting-
och immigrationspolitiken till förmån för förebyggande åtgärder och insat-
ser som tar sikte på grundorsakerna bakom flykt och annan påtvingad
migration. En sådan omorientering måste självfallet också återspeglas i den
nationella svenska immigrationspolitiken. En humanitärt inriktad invand-
ringspolitik bör innehålla en generös asylpolitik i samklang med interna-
tionellt godtagna principer, en vidgad flyktingkvot och ökade möjligheter
för anhöriga utanför kärnfamiljen att komma till Sverige.
Kostnaderna i Sverige för själva prövningen av ansökningar om uppe-
hållstillstånd och för omhändertagandet av asylsökande och flyktingar
under den första tiden är — som framgått av det föregående — i dag mycket
stora. De avser till stor del asylsökande som inte fyller kraven för att få
uppehållstillstånd och som därför — ofta efter lång väntan — får slutligt
avslag på sina ansökningar och tvingas lämna landet. De som tvingas
återvända till sitt hemland befinner sig vid återkomsten inte sällan i en mer
utsatt situation än när de beslöt sig för att emigrera.
Det är enligt min mening mycket angeläget att våra resurser på området
i större utsträckning än i dag kommer de mest hjälpbehövande till del.
Antalet asylsökande utan egentliga asylskäl måste nedbringas. Det kan ske
genom att angripa grundorsakerna och därmed försöka finna andra lös-
ningar på problem som inte kan eller bör lösa genom asyl, genom att
successivt öppna alternativa möjligheter till invandring och frivillig rörlig-
het över gränserna, och genom att på olika sätt motverka det organiserade
missbruk av asylrätten som emellanåt förekommer.
Det nuvarande svenska immigrationssystemet har lett till mycket stora
svängningar mellan olika år när det gäller antalet beviljade uppehållstill-
stånd. Det är inte möjligt att utan mycket stora kostnader bygga upp en
organisation som utan problem kan klara så stora svängningar som det
varit frågan om. Det gäller såväl själva prövningsförfarandet och det första
omhändertagandet som våra möjligheter att erbjuda arbete, bostäder och
utbildning.
Variationer mellan olika år är ofrånkomliga. Det är emellertid angeläget
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
47
att söka få en ordning som i högre grad än den nuvarande är förutsägbar — Prop. 1990/91: 195
både för de sökande och för myndigheterna — och som ger större möjlig- Bilaga 2
heter till planering. Denna planering måste inriktas på de delar av invand-
ringen som inte avser asylsökande.
Vi måste enligt min mening få ett regelsystem som också i högre grad än
det nuvarande tillgodoser dem som har behov av internationellt rättsligt
skydd. En bättre ordning än den nuvarande härvidlag skulle — som
utredningen föreslagit — kunna upppnås om man gör en klarare åtskillnad
än i dag mellan å ena sidan personer som bör ha en i princip ovillkorlig rätt
att bosätta sig här och å den andra övriga immigrationssökande. Med
principiell rätt till bosättning avser jag då en rätt att bosätta sig här såvida
inte tungt vägande skäl talar emot, t.ex. om sökanden gjort sig skyldig till
grov brottslighet eller om hänsynen till rikets säkerhet så kräver.
Gällande rätt
Genéve-konventionens bestämmelser om skydd för flyktingar har tagits in
i den svenska utlänningslagen. Endast en mindre del av de asylsökande
som under senare år beviljats uppehållstillstånd i Sverige har emellertid
fått stanna här med stöd av utlänningslagens skyddsbestämmelser för
konventionsflyktingar. En stor majoritet har beviljats tillstånd som de
factoflyktingar eller av humanitära skäl. En mindre grupp har fått stanna
här som krigsvägrare.
Enligt regler som infördes i utlänningslagen år 1976 och som numera
återfinns i gällande utlänningslag (1989:529) har en utlännning rätt till asyl
här om han är krigsvägrare eller om han, utan att vara flykting, inte vill
återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och
kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. Det är den
sistnämnda gruppen som i Sverige kallas de factoflyktingar.
Asylrelaterade uppehållstillstånd ges också inom ramen för tillämp-
ningen av en annan bestämmelse i utlänningslagen (2 kap. 4 § 2), enligt
vilken uppehållstillstånd får ges till en utlänning som av humanitära skäl
bör tillåtas bosätta sig här. Det rör sig här om s.k. politiskt-humanitära
uppehållstillstånd. Det är här inte fråga om någon egentlig skyddsbestäm-
melse utan om en möjlighet för den tillståndsgivande myndigheten att
bevilja uppehållstillstånd när det är påkallat av humanitära skäl. I de flesta
fall rör det sig om personer som inte har någon rätt till asyl, men som skulle
kunna bedömas vara flyktingar enligt den tidigare nämnda OAU-
konventionen, dvs. personer som tvingats lämna sina hemländer på grund
av yttre aggression, ockupation, utländskt inflytande i landet eller på grund
av händelse som allvarligt stört den allmänna ordningen i hela landet eller
i en del därav.
Det sagda innebär att det i dag i realiteten finns fyra olika kategorier som
kan få uppehållstillstånd på någon form av asylrelaterade skäl, nämligen
1. konventionsflyktingar (3 kap. 1 § 1 UtlL)
2. krigsvägrare (3 kap. 1 § 2 UtlL)
3. de factoflyktingar (3 kap.l § 3 UtlL)
4. politiskt-humanitära skäl (2 kap. 4 § 2 UtlL).
48
Det bör observeras att uppehållstillstånd även kan ges av rent humani-
tära skäl, som alltså inte är relaterade till asyl.
Tillstånd får vägras en konventionsflykting om det föreligger synnerliga
skäl härför, exempelvis vid fall av grov brottslighet eller om hänsynen till
rikets säkerhet så kräver. För krigsvägrare och de factoflyktingar får till-
stånd vägras om det föreligger särskilda skäl att inte bevilja asyl. Vid
bedömning av om särskilda skäl att vägra asyl skall anses föreligga får — till
skillnad mot vad som gäller beträffande konventionsflyktingar — hänsyn
tas även till våra mottagningsresurser.
Beslut om att inskränka asylrätten med hänvisning till att särskilda skäl
föreligger med hänsyn till mottagningsresurserna fattas av regeringen utan
riksdagens hörande. Det har skett vid två tillfällen. I november 1976
bedömde regeringen att den stora inströmningen av assyrier/syrianer från
Turkiet gjorde det nödvändigt att beträffande just denna grupp inskränka
möjligheterna till uppehållstillstånd. Denna ordning tillämpades sedan
fram till år 1982. I december 1989 fattade regeringen beslut i några
enskilda ärenden av innebörd att — utöver konventionsflyktingar — en-
dast de som hade särskilt starka skyddsbehov i fortsättningen skulle kunna
påräkna asyl. Beslutet avsåg denna gång inte någon viss grupp utan gällde
asylsökande från alla länder. Undantaget tillämpas fortfarande.
Möjligheten att vägra asyl med hänvisning till att det föreligger särskilda
skäl för det gäller endast beträffande de factoflyktingar och krigsvägrare.
Ett beslut om en sådan ordning kommer dock i realiteten även att på
motsvarande sätt påverka möjligheterna att få tillstånd av politiskt-
humanitära skäl. Möjligheterna att få tillstånd av renodlat humanitära skäl
påverkas däremot inte.
De nuvarande reglerna för uppehållstillstånd av asylrelaterade skäl
utanför konventionen har kritiserats för att de å ena sidan ger skydd åt
alltför stora grupper — personer som inte kan sägas ha behov av interna-
tionellt rättsligt skydd — och för att de å den andra kan sättas ur kraft med
hänvisning till mottagningsresurserna.
En ny skyddsregel
En ny regel om skydd för personer som inte är konventionsflyktingar bör,
enligt min mening, inte som de nuvarande skyddsreglerna för de factoflyk-
tingar och krigsvägrare helt eller delvis kunna sättas ur kraft — med
hänvisning till mottagningsresurserna — genom beslut av regeringen utan
riksdagens hörande. En ny regel bör i stället klarare ange gränserna för
behovet av internationellt rättsligt skydd och samtidigt ge ett stärkt skydd
åt dem som faller inom dess tillämpningsområde.
För de som söker asyl men vilkas skäl inte är av den styrka att någon i
princip ovillkorlig skyddsregel är tillämplig har utredningen föreslagit att
de skall ha möjlighet att få tillstånd här inom ramen för en antalsmässig
begränsning eller kvot. Flertalet remissinstanser, särskilt bland frivilliga
organisationer, har motsatt sig eller ifrågasatt detta förslag. I likhet med
dessa anser jag att en sådan regel skulle vara mycket svår att tillämpa i
praktiken.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
4 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 195
För min del vill jag inte förorda en modell som skulle innebära att vi
satte kvantitativa begränsningar för asylsökande som vi tillerkänt ett
skyddsbehov. Jag anser att en klarare och mer solidarisk ordning skulle
uppnås om utrymmet för internationellt rättsligt skydd i Sverige görs något
vidare än vad utredningen har föreslagit. Den vars skäl inte är tillräckliga
för att någon av de två skyddsreglerna skall vara tillämplig bör inte heller
medges uppehållstillstånd.
Mitt förslag innebär — i jämförelse med utredningens — att en något
vidare krets av sökande med asylrelaterade skäl utanför Genéve-
konventionen skall ges en principiell rätt till uppehållstillstånd. Förslaget
innebär samtidigt — i jämförelse med lagen — att farre personer än i dag
kommer att omfattas av en skyddsregel, men att de i gengäld får ett stärkt
skydd. Nuvarande ordning med en grupp som har en ovillkorlig rätt till
asyl (konventionsflyktingar) och en vars rätt är beroende av mottagnings-
resurserna bör alltså ändras så att samtliga som bedöms ha behov av
internationellt rättsligt skydd får samma principiella rätt till uppehållstill-
stånd i Sverige.
Ett nytt regelsystem
Personer som i ett nytt system bör ha en i princip ovillkorlig rätt till
bosättning här skulle alltså för det första utgöras av dem som är flyktingar
i enlighet med 1951 års Genéve-konvention. Konventionen är den yttersta
garantin för den enskildes grundläggande mänskliga rättigheter, även om
den ensam inte räcker för att täcka de behov av internationellt rättsligt
skydd som finns i dag. När dessa rättigheter hotas och inte andra medel än
flykt står till buds, har den enskilde i kraft av konventionen en principiell
rätt till en fristad undan förföljelse. Detta skydd skall ses som ett viktigt
komplement till de åtgärder till stöd — i förbyggande syfte — för mänskliga
rättigheter som statsrådet Hjelm-Wallén och jag tidigare har berört.
Samma principiella rätt till bosättning bör gälla för personer som visser-
ligen inte är konventionsflyktingar, men som har behov av internationellt
rättsligt skydd i enlighet med vad jag nyss har sagt.
Jag vill dock här framhålla att de nu beskrivna reglerna för ett asylrätt-
sligt internationellt skydd inte tar sikte på massflykt. Lösningen för sådana
situationer kan ställa andra krav än de som gäller för konventionsflyktingar
och likställda. Det gäller såväl frågan om tillståndsgivningen som den typ
av skydd som behövs.
En motsvarande principiell, lagfäst rätt till bosättning måste också
föreligga för medlemmar av kärnfamiljen, dvs. make/maka eller sambo
samt minderåriga, ogifta barn till den som är bosatt här.
För medborgare i de nordiska länderna innebär den fria nordiska arbets-
marknaden att de kan flytta till ett annat nordiskt land utan krav på
uppehålls- eller arbetstillstånd. Rätt att bosätta sig i ett annat land har dock
endast den som har sin försörjning tryggad. Nordbor som flyttar till Sverige
har regelmässigt arbete och bostad ordnat före inresan.
Ett s.k. EES-avtal mellan EG och EFTA eller ett svenskt medlemsskap i
EG kommer att medföra att medborgare i berörda länder skulle få ungefär
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
50
samma rätt till bosättning här som nordiska medborgare har idag. Inte
heller här kommer man i princip att kunna reglera invandringen genom att
kräva att de skall ha uppehålls- och arbetstillstånd ordnat före inresan.
Nuvarande riktlinjer för invandringen av arbetskraft bör, enligt min
mening, bibehållas men tillämpas på ett mer flexibelt och konjunkturan-
passat sätt än hittills. Jag återkommer till detta.
Vid sidan av den ordning som nu skisserats bör riksdagen som i dag
fastställa en kvot för organiserad överföring av flyktingar, huvudsakligen i
samarbete med UNHCR. Flyktingkvoten skall kunna tillåtas öka under
resp, planeringsperiod, om det internationella läget så kräver och mottag-
ningsresurerna medger det. Den del av kvoten som under resp, planerings-
period ställs till UNHCRs förfogande bör, enligt min mening, emellertid
under något så när normala omständigheter inte tillåtas minska på motsva-
rande sätt — UNHCR måste kunna planera sin verksamhet utifrån en
given och pålitlig nivå.
Regeringen skulle vidare ange en ram, förslagsvis gällande under tre år
och årligen reviderad, för att ta emot anhöriga utanför kärnfamiljen.
Möjligheterna till familjeåterförening är av stor vikt, inte minst för att
invandrare skall kunna finna sig väl tillrätta och kunna etablera sig här. Det
är alltså angeläget att söka utveckla möjligheterna till familjeåterförening
här även för anhöriga utanför kärnfamiljen.
Möjligheterna att under begränsad tid komma till Sverige för besök,
praktik och arbete bör, som jag tidigare nämnt, utvecklas i syfte att bidra
till ökad frivillig rörlighet över gränserna.
Ett system med dessa olika komponenter skulle enligt min mening
innebära förbättringar i jämförelse med nuvarande ordning. En förändring
med den inriktningen skulle tydligare ange vilka förutsättningar som gäller
för uppehållstillstånd i Sverige. Detta borde kunna bidra till att presumtiva
immigranter, så att säga, ställer sig i rätt kö — och inte bara i asylkön. Det
skulle också ge statsmakterna och myndigheterna något större möjligheter
att planera och förutse delar av invandringen.
Vad jag nu beskrivit är ett principförslag i översiktliga termer som jag
avser utveckla i det följande. Jag vill än en gång framhålla att detta förslag
ingår som en del i den helhetspolitik som mina kollegor och jag vill
utveckla och föra. Jag har för avsikt att senare — mot bakgrund bl.a. av
regeringens och riksdagens behandling av förslagen — återkomma med
förslag till de lagändringar som är nödvändiga för att förverkliga den
omorientering av invandringspolitiken som jag nu förordar.
I detta försatta arbete bör även, i samråd med bl.a. de nordiska länderna
och UNHCR, undersökas vilka möjligheter det finns att effektivisera
beslutsfattandet beträffande sådana asylsökande som med hänsyn till för-
hållandena i de länder, varifrån de kommer, generellt kan bedömas sakna
skyddsbehov. Klarare möjligheter än i dag bör finnas för regeringen att
meddela beslut som innebär att en viss grupp asylsökande generellt anses ha
så svaga skyddsbehov att avvisning med omedelbar verkställighet kan ske.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
51
Min bedömning: Genéve-konventionens bestämmelser om skydd för
flyktingar är en självklar och grundläggande del av vår immigra-
tionspolitik. Sverige bör internationellt verka för en mer enhetlig,
generös tillämpning av konventionen.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker immigrations-
utredningens förslag om en mer generös tillämpning av Genéve-
konventionens skyddsbestämmelser. Invandrarverket och rikspolisstyrel-
sen framhåller vikten av att tillämpningen i Sverige inte blir generösare än
i andra jämförbara länder. Flera remissinstanser, bl.a. Rädda Barnen,
framhåller att avsaknaden av en praxissammanställning gör att det inte är
möjligt att ta ställning till om hittillsvarande tillämpning av Genéve-
konventionen är eller har varit generös. Åtskilliga remissinstanser, bl.a.
Sveriges frikyrkoråd, understryker vikten av att man i tveksamma fall
”hellre friar än fäller”. Riksförbundet för sexuellt likaberättigande och
Svenska flyktingrådet framhåller att uttrycket ”tillhörighet till viss sam-
hällsgrupp” måste innefatta också homosexuella.
Skälen för min bedömning: Att liksom hittills bereda skydd åt konven-
tionsflyktingar är en självklar och grundläggande del av vår immigrations-
politik. Utredningen har i sitt betänkande gjort en genomgång av den art
och grad av förföljelse som enligt nuvarande praxis grundar flyktingskap
enligt vår utlänningslag och därmed enligt konventionen. Utredningens
slutsats är att det bör finnas utrymme för en något generösare tillämpning
av konventionen än enligt nuvarande praxis.
Utredningen anför emellertid att en generös tillämpning inte kan inne-
bära att personer med bristande trovärdighet skall beviljas asyl. Enligt
utredningen måste generositet i detta avseende i stället innebära att kraven
inte sätts alltför högt när det gäller den art och grad av förföljelse som
utlänningen riskerar och inte heller när det gäller grunden för förföljelse.
Utredningen anför vidare att de som under senare år bedömts som flykt-
ingar enligt konventionen och utlänningslagen regelmässigt varit personer
som riskerat förföljelse som riktat sig mot deras liv eller frihet. Utred-
ningen förordar att även andra allvarliga inskränkningar i den personliga
friheten bör hänföras till förföljelse och menar att andelen asylsökande
som bedöms som flyktingar då kommer att öka något.
Av vad utredningen anfört (s. 130) framgår att man med ”andra allvar-
liga inskränkningar i den personliga friheten” avsett fall där trakasserier —
vare sig de riktat sig mot en minoritet eller ej — inneburit eller kan befaras
innebära allvarliga inskränkningar i den personliga friheten eller annars i
vad som får anses tillhöra de mera grundläggande mänskliga rättigheterna.
Som exempel nämner utredningen fall då någon hindrats från praktiskt
taget varje form av anställning eller sysselsättning och därmed möjlighet
att försörja sig liksom fall då någon i praktiken förvägrats varje form av
utbildning. Aven en kombination av olika trakasserier och inskränkande
52
åtgärder bör enligt utredningen kunna utgöra grund för flyktingskap även
om varje åtgärd för sig inte gör det.
Jag instämmer i allt väsentligt i vad utredningen har anfört i denna del.
Det är uppenbart att Genéve-konventionen inte i alla lägen ger skydd åt
alla skyddsbehövande. Så skyddar den t.ex. inte den som vid ett återsän-
dande skulle sväva i uppenbar livsfara på grund av krig, inbördeskrig,
miljö- och svältkatastrofer. Man skulle då också kunna hävda att vi i
Sverige borde bedöma en person som flykting om han — utan att falla in
under konventionens flyktingbegrepp — har ett uppenbart behov av skydd
här. Det är emellertid av vikt att internationellt söka nå fram till en
någorlunda enhetlig, generös tillämpning av Genéve-konventionens
skyddsbestämmelser. Denna tillämpning är i dag inte så lika som man
kunde önska sig och är i många hänseenden mindre generös än i Sverige.
Det kan emellertid inte komma i fråga att vi i Sverige skulle tillämpa
konventionen på ett sätt som — oavsett i vilken riktning det skulle ske —
avsevärt avviker från tillämpningen i andra länder. Sverige bör i stället
internationellt verka för dels en harmonisering av tillämpningen av
Genéve-konventionen på en generös nivå, dels om ett förstärkt skydd för
grupper som inte faller in under konventionen, men som ändå har behov
av internationellt rättsligt skydd. Tills vidare är jag av dessa skäl inte
beredd att förorda någon ensidig svensk förändring av tillämpningen.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
Mitt förslag: De nuvarande skyddsreglerna för krigsvägrare och de
factoflyktingar och möjligheterna till uppehållstillstånd av politiskt-
/humanitära skäl bör ersättas med en ny regel för dem som behöver
internationellt rättsligt skydd. Den nya regeln bör skydda dem som
har ett starkt skyddsbehov vid sidan av Genéve-konventionen.
Uttrycket ”starkt skyddsbehov” innebär att det bör vara fråga om en
tolkning av begreppet de fact o-flykt ing som är mer restriktiv än den
praxis som utbildats före regeringens beslut den 13 december 1989
om att inskränka möjligheterna att få asyl, men samtidigt täckande
en större grupp än som efter regeringsbeslutet bedömts ha ett särskilt
starkt skyddsbehov.
Den nya regeln bör inte kunna sättas ur kraft — helt eller delvis —
av regeringen utan riksdagens hörande.
En ny skyddsregel bör även ge skydd åt de mest ömmande fallen
bland dem som flytt undan krig och väpnade konflikter. Skyddet
mot återsändande i vissa fall bör förstärkas.
Sverige bör aktivt verka för en internationellt överenskommen
reglering av skyddet för personer som faller utanför Genéve-
konventionen men som ändå har behov av internationellt rättsligt
skydd.
53
Remissinstanserna: Remissopinionen är mycket splittrad i sin hållning
till det förslag som utredningen lagt fram. Invandrarverket säger sig kunna
godta den av utredningen föreslagna utformningen av en ny skyddsregel.
För att inte i onödan binda upp vår handlingsfrihet bör dock den grupp
som bör ha en principiell rätt till uppehållstillstånd enligt invandrarverket
göras så liten som möjligt. Invandrarverket påpekar vidare att utrednings-
förslaget innebär att kategorin krigsflyktingar skulle få ett starkare skydd i
Sverige än i andra jämförbara länder.
De flesta remissinstanser som yttrat sig i frågan välkomnar att krigsflyk-
tingar enligt förslaget skulle få ett starkare skydd men anser ändå att den
föreslagna nya skyddsregeln fått en alltför snäv utformning. De flesta
frivilligorganisationer anser att Sverige bör sträva efter att tillämpa den s.k.
OAU-konventionens flyktingbegrepp eller att den föreslagna nya skydds-
regeln utformas mer generöst än vad utredningen föreslagit.
Endast ett fåtal remissinstanser anser att nuvarande skyddsregler bör
bibehållas med oförändrad lydelse. Det gäller bl.a. diskrimineringsom-
budsmannen som anser att nuvarande de factoflyktingbegrepp bör behållas
och tillämpas restriktivt men fullt ut. Många påpekar även i detta samman-
hang att avsaknaden av en praxissammanställning gör det svårt att få
någon klar bild av vad utredningens förslag egentligen skulle komma att
innebära.
Skälen för mitt förslag: Den nuvarande skyddsregeln för den kategori
som brukar kallas de factoflyktingar och som definieras i 3 kap. 1 § UtlL har
kritiserats därför att den å ena sidan ger skydd åt mycket stora grupper och
å den andra sidan kan sättas ur spel när man bedömer att det av resursskäl
föreligger särskilda skäl att vägra tillstånd för alla eller en del av dem som
annars omfattas av skyddsregeln. Regeln har också kritiserats för att den är
alltför vag. Den ger vidare inte heller alltid skydd åt de mest skyddsbehö-
vande utanför kretsen av konventionsflyktingar. Detta är skälet varför
asylrelaterade uppehållstillstånd även meddelas med stöd av 2 kap. 4 § 2
UtlL (politiskt-humanitära skäl).
Det har rått relativt stor enighet om att det bör finnas ett skydd mot att
utlänningar sänds till land där de riskerar att sändas till krigsskådeplats.
Det behöver däremot inte innebära att den särskilda skyddsregeln för
krigsvägrare är nödvändig. Ett tillräckligt skydd torde nämligen i regel
kunna erbjudas antingen inom ramen för övriga delar av asylbegreppet
eller inom ramen för möjligheten att bevilja uppehållstillstånd av rent
humanitära skäl.
När det gäller sökande med politiskt-humanitära skäl finns som framgått
ovan inte någon särskild skyddsregel — det är i stället fråga om en
möjlighet för den tillståndsgivande myndigheten att bevilja tillstånd. Inte
ens för de allra starkaste fallen i denna grupp finns således någon lagfäst
skyddsregel som kan träda in. Det kan jämföras med att utlämning för
brott inte får ske om utlämningen ”i särskilt fall på grund av den avsedda
personens ungdom, hälsotillstånd eller personliga förhållanden i övrigt,
med beaktande jämväl av gärningens beskaffenhet och den främmande
statens intresse, finnes uppenbart oförenlig med humanitetens krav” (8 §
lagen /1957:668/ om utlämning för brott). Det kan således i särskilda fall
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
54
inträffa att en person som gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet har ett
lagstadgat skydd mot utlämning medan en asylsökande inte har motsva-
rande skydd mot att återsändas.
Utredningen har föreslagit en ny skyddsregel med innebörden att uppe-
hållstillstånd skall beviljas om det, ”med hänsyn till utlänningens särskilda
behov av skydd eller eljest, skulle vara uppenbart stridande mot humani-
tetens krav om uppehållstillstånd inte beviljades”. En sådan skyddsregel
skulle enligt utredningen ge ett lagstadgat skydd åt de starkaste fallen bland
dem som i dag beviljas uppehållstillstånd som krigsvägrare — i den mån
dessa inte är att bedöma som konventionsflyktingar — eller som de
factoflyktingar eller som får stanna av politiskt-humanitära skäl.
När det gäller den grupp som i dag beviljas uppehållstillstånd av
politiskt-humanitära skäl anför utredningen att starka skäl visserligen kan
anföras för att de som flytt undan en väpnad konflikt skall ha en ovillkorlig
rätt att stanna här. Utredningen ställer sig dock inte bakom tanken på en
sådan ovillkorlig rätt eftersom det skulle kunna bli fråga om ett mycket
stort antal personer som då skulle ha rätt till bosättning här. Det kan
tilläggas att någon motsvarande lagregel inte heller finns i andra europeiska
länder. Utredningen säger emellertid att det i en hel del fall sannolikt skulle
bedömas vara uppenbart stridande mot humanitetens krav att återsända
den som flytt undan krig och fortsätter (s. 141):
”Så t.ex. kan en väpnad konflikt ha sådan intensitet i den region som
sökanden kommer från att det kan framstå som otänkbart att återsända
honom dit, och de praktiska möjligheterna att sända honom till annan del
av hemlandet kan vara begränsade eller kanske obefintliga. Om sökanden
tillhör en minoritetsgrupp som är speciellt utsatt vid en pågående väpnad
konflikt måste naturligtvis detta beaktas. Vad gäller de personliga förhål-
landena synes hänsyn i främsta rummet böra tas till sådana faktorer som
medför att konfliktens verkningar blir i särskilt hög grad svåruthärdliga.
Exempel erbjuder fall då sökandens hem har blivit skövlat genom bomban-
fall, då en eller flera familjemedlemmar har dödats eller då sökanden själv
har drabbats av krigsskada. Att sända tillbaka barn till ett område som är
särskilt utsatt för militära operationer måste också ofta anses uppenbart
stridande mot humanitetens krav. Vad som har sagts nu gäller givetvis
oavsett om det är fråga om en väpnad konflikt mellan olika stater eller om
inbördes- eller gerillakrig.”
Den föreslagna skyddsregeln skulle vidare utgöra grund för uppehållstill-
stånd i ett fåtal fall där renodlat humanitära skäl åberopas, vilka inte har
något direkt samband med de politiska förhållandena i sökandens hem-
land. Det kan exempelvis gälla en person som är dödligt sjuk och inte har
lång tid kvar att leva.
Enligt utredningens förslag skall dessutom en rätt till uppehållstillstånd
föreligga för den som inte är flykting men som enligt 8 kap. 1 och 2 §§ UtlL
ändå åtnjuter skydd mot återsändande. Utredningen föreslår också en viss
utvidgning av skyddet mot verkställighet av beslut om avvisning och
utvisning.
Enligt 8 kap. 1 § UtlL får en avvisning eller utvisning aldrig verkställas
till ett land om det finns grundad anledning att tro att utlänningen där
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
55
skulle vara i fara att straffas med döden eller med annat kroppsstraff eller
att utsättas för tortyr. Utredningen har påpekat att av artikel 3 i Europa-
konventionen om de mänskliga rättigheterna anses följa att verkställighet
heller inte får ske på ett sådant sätt att den berörde löper risk för omänsklig
eller förnedrande behandling eller bestraffning. Utredningen framhåller
vidare att vi genom vår anslutning till Europakonventionen har en folkrätt-
slig plikt att iaktta nämnda skydd och att det därför bör skrivas in i lagen.
Detta bör ske genom ett tillägg i 8 kap. 1 § UtlL.
Enligt 8 kap. 2§ UtlL får, när en avvisning eller utvisning skall verkstäl-
las, utlänningen inte sändas till ett land där han riskerar att utsättas för
förföljelse. Utredningen föreslår att skyddet mot verkställighet i nämnda
paragraf kompletteras så att det klart framgår att skyddet mot verkställig-
het gäller även sådan annan otillbörlig förföljelse som avses i artikel 14 i
Förenta Nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna.
En ny skyddsregel bör enligt min mening ge skydd åt de mest skyddsbe-
hövande bland dem som inte faller in under Genéve-konventionens
skyddsbestämmelser. En ny skyddsregel kommer att vara avsedd för fler
situationer än Genéve-konventionen och jag räknar därför med — mot
bakgrund av tidigare erfarenheter — att de som kan komma att få tillstånd
med stöd av denna regel kommer att vara fler än de som får tillstånd som
konventionsflyktingar. Min bedömning innebär att främst följande grup-
per skulle kunna påräkna tillstånd enligt den nya skyddsregeln:
— Krigsflyktingar och de factoflyktingar med ett starkt skyddsbehov. Med
uttrycket ”starkt skyddsbehov” vill jag markera att det bör vara fråga
om en strikt tolkning av de nuvarande skyddsreglerna för krigsvägrare
och de factoflyktingar, en tolkning som enligt min mening bör vara mer
restriktiv än i praxis, när utlänningslagen tillämpas utan undantag.
Samtidigt menar jag att det måste vara fråga om en något vidare grupp
än som efter regeringsbeslutet den 13 december 1989 bedömts ha
”särskilt starkt skyddsbehov”.
— Vissa personer som flytt undan krig eller väpnade konflikter i enlighet
med vad som förordats i utredningens ovan citerade förslag.
— Personer som inte är flyktingar men som ändå enligt 8 kap. 1 och 2 §§
UtlL åtnjuter skydd mot återsändande.
— Personer med renodlat humanitära skäl utan samband med de politiska
förhållandena i sökandens hemland, men där det ändå skulle framstå
som uppenbart stridande mot humanitetens krav att vägra uppehållstill-
stånd.
Här vill jag även ta upp frågan om förföljelse på grund av kön eller
homosexualitet. I prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. framhölls att
6§ UtlL (1980:376) om skydd för personer med flyktingliknande skäl
normalt inte omfattar den som riskerar förföljelse på grund av kön eller
homosexualitet men att omständigheterna undantagsvis kan vara sådana
att 6 § UtlL anses tillämplig. För min del vill jag framhålla att utlänningens
situation vid ett återsändande och hans eller hennes behov av skydd i
Sverige måste vara avgörande för om uppehållstillstånd skall beviljas eller
inte. Den som på grund av kön eller homosexualitet riskerar förföljelse
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
56
eller mycket allvarliga trakasserier bör således i det särskilda fallet kunna
anses ha starkt skyddsbehov.
Om en ny skyddsregel infors måste självfallet utfallet och tillämpningen
av en sådan regel kunna följas upp. Det är därför av stor vikt att invand-
rarverket kontinuerligt sammanställer och publicerar praxis såsom nu har
inletts. Praxis måste även sammanställas och publiceras av den utlännings-
nämnd som jag i det följande föreslår skall inrättas.
Som jag redan framhållit bör Sverige verka för en internationell över-
enskommelse om reglering av skyddet för skyddsbehövande utanför
Genéve-konventionen. Sveriges inställning bör därvid vara att skyddet bör
innefatta de kategorier som jag nyss angett. Jag anser inte att alla föränd-
ringar i den svenska lagstiftningen måste anstå i avvaktan på ett omfatt-
ande internationellt samförstånd som kan ta avsevärd tid att uppnå. Det är
emellertid nödvändigt att göra ytterligare preciseringar innan 'en ny lagre-
gel utformas.
Jag är därför inte beredd att nu föreslå de lagändringar som skulle bli
följden av utredningens förslag. Jag avser, under förutsättning av ett
positivt utfall i den kommande riksdagsbehandlingen, att återkomma till
regeringen i denna fråga. Jag bedömer att detta tidigast kan ske under
budgetåret 1991/92 så att en ny lagregel kan träda i kraft den 1 juli 1992.
Min bedömning: Huvudregeln bör även i fortsättningen vara att
permanent uppehållstillstånd beviljas från början. Förhållandena i
vissa fall kan dock motivera användandet av temporära uppehålls-
tillstånd, bl.a. i massflyktsituationer.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser delar min bedömning.
Invandrarverket menar att det för gruppen krigsflyktingar skulle kunna
finnas skäl att överväga att bevilja tillfälliga uppehållstillstånd i större
utsträckning än vad utredningen föreslagit. Rikspolisstyrelsen anser att
temporära uppehållstillstånd skulle kunna användas i större utsträckning
för dem som inte kan styrka sin identitet.
Skälen för min bedömning: Enligt gällande ordning beviljas utlänningar
som accepteras som invandrare normalt permanent uppehållstillstånd från
början (prop. 1983/84:144, s. 88). Detta bör enligt min mening även i
fortsättningen vara det normala för personer som beviljas uppehållstill-
stånd här med stöd av en i princip ovillkorlig skyddsregel.
Utredningen har avvisat tanken på en mera allmän övergång till en
ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd. Jag delar utredningens
uppfattning så tillvida och vill inte förorda en generell ordning med
temporära uppehållstillstånd. Jag vill emellertid liksom utredningen starkt
understryka att förhållandena i vissa fall kan motivera användandet av
temporära tillstånd. Det kan exempelvis gälla om ett mycket stort antal
asylsökande från ett visst bestämt land under kort tid skulle komma hit och
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
57
förhållandena och den närmaste utvecklingen i detta land är svårbedömda. Prop. 1990/91:195
Som jag tidigare anfört ställer situationer med massflykt krav på andra Bilaga 2
lösningar än de som gäller för konventionsflyktingar och likställda. Tempo-
rära uppehållstillstånd bör i sådana fall också kunna meddelas som grupp-
beslut. Jag vill här erinra om vad jag i det föregående sagt om möjlighe-
terna att effektivisera beslutsfattandet i sådana situationer.
Det bör även i övrigt vara möjligt att i särskilda fall bevilja temporära
uppehållstillstånd i stället för permanenta. Den som bedöms som konven-
tionsflykting bör dock regelmässigt beviljas permanent uppehållstillstånd.
Min bedömning: En generös kvot för organiserad överföring av
flyktingar bör vara ett centralt inslag i en aktiv flyktingpolitik, som
bl.a. syftar till att rätten att komma hit och stanna i Sverige tillför-
säkras dem som bäst behöver det. Den av riksdagen fastställda
kvoten skall kunna tillåtas öka, genom beslut av regeringen, om det
internationella läget så kräver och mottagningsresurserna medger
det. Sverige bör internationellt verka för att de totala insatserna för
organiserad överföring av flyktingar ökar.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig i frågan
tillstyrker immigrationsutredningens förslag om en utökad flyktingkvot.
Endast ett fåtal har dock framfört några synpunkter på flyktingkvotens
storlek. Moderata Kvinnoförbundet anser att flyktingkvoten bör fastställas
till 2 500 personer och att denna höjning inte skall göras beroende av
antalet övriga immigrationssökande. Invandrarverket framför att flykting-
kvoten bör ges ett större utrymme i systemet än vad utredningen synes ha
förutsatt.
Skälen för min bedömning: Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad
överföring tagit emot flyktingar inom ramen för en särskilt fastställd
flyktingkvot. Överföringen skedde fram till mitten av 1970-talet främst
från flyktingläger i Italien och Österrike. Arbetsmarknadssynpunkter spe-
lade en relativt stor roll vid urvalet av flyktingar. Det var också arbets-
marknadsstyrelsen som hade huvudansvaret för verksamheten.
Sedan behovet av överföring från flyktingläger i Europa minskat kom
också den organiserade överföringen att ändra karaktär. Huvudansvaret
fördes över till statens invandrarverk och inriktningen blev tydligare att
hjälpa människor i akut behov av skydd i annat land. I prop. 1983/84:144
anförde föredraganden att förtur borde ges åt flyktingar, i eller utanför
hemlandet, som var i akut behov av skydd samt att Sverige även i
fortsättningen borde ta emot handikappade eller eljest svårplacerade flyk-
tingar. Denna inriktning gäller alltjämt för den organiserade överföringen
av flyktingar, som av riksdagen sedan mer än tio år tillbaka för varje
budgetår fastställts till 1 250 personer.
Jag vill understryka vikten av en generös flyktingkvot som ett centralt
58
inslag i en aktiv, sammanhållen flyktingpolitik. Det är en relativt liten del
av flyktingarna i världen som enligt UNHCRs bedömning har ett akut
behov av skydd i annat land än där de fått en första fristad. De mottag-
ningserbjudanden som UNHCR har från länder som traditionellt tar emot
flyktingar inom ramen för en kvot är emellertid helt otillräckliga. Det är
därför nödvändigt att vi i Sverige successivt försöker öka vår egen flykting-
kvot. Minst lika viktigt är att vi internationellt kraftfullt driver på andra
länder att öka insatserna för organiserad överföring av flyktingar. Motivet
är självfallet såväl att söka hjälpa människor i akut behov av skydd som att
söka lätta bördan för länder som fått ta emot stora skaror flyktingar.
Utrymmet för sådan organiserad överföring av flyktingar, i huvudsak i
samråd med UNHCR, måste enligt min mening bedömas i förhållande till
antalet spontant inresta asylsökande och vår förmåga att ge flyktingarna ett
bra mottagande. Kvoten skall därför kunna tillåtas öka under varje plane-
ringsperiod om nämnda faktorer medger detta. Av hänsyn till UNHCRs
möjligheter att planera sin verksamhet bör, under något sånär normala
omständigheter, den del av kvoten som skulle ställas till organisationens
disposition däremot inte tillåtas minska på motsvarande sätt.
En utrikes- och flyktingpolitik som förmår påverka grundorsakerna och
en immigrationspolitik som bättre än nu förmår skilja mellan olika kate-
gorier immigrationssökande och säkrare än nu ge rätten att stanna till de
mest behövande, bör få till effekt att utrymmet för organiserad överföring
av flyktingar kan öka — inte bara i Sverige.
Utredningen har föreslagit att följande grupper skall prioriteras vid
uttagning inom ramen för flyktingkvoten (s. 144):
” 1. Människor som befinner sig i sina hemländer och som löper allvarlig
fara. Att denna kategori föreslås få ett första prioriteringsrum skall inte
tolkas så att dessa flyktingar bör dominera bland dem som tas ut på
flyktingkvoten utan hänger samman med att det i de aktuella fallen
erfarenhetsmässigt föreligger ett akut behov av omedelbart ingripande.
2. Flyktingar som befinner sig i en politiskt utsatt situation (risk för
återsändande) eller som på grund av politiska, etniska eller religiösa skäl
enligt UNHCRs bedömning inte kan vara kvar där de är.
3. Handikappade, tortyroffer och krigsskadade för vilka lösningar måste
sökas utanför vistelselandet och regionen.
4. Flyktingar och andra i en svår situation och med anknytning till
Sverige.
5. Enstaka fall med starkt skyddsbehov i övrigt.”
Jag delar utredningens uppfattning om de prioriteringar som bör göras
inom ramen för flyktingkvoten och som i princip tillämpas redan nu.
Liksom hittills bör det ankomma på regeringen att, efter det att synpunkter
inhämtats från UNHCR och efter nödvändigt samråd med övriga nordiska
länder, fastställa den närmare inriktningen av den flyktingkvot som riks-
dagen beslutat om.
Mot bakgrund av utvecklingen i bl.a. delar av Mellanöstern och vissa
framställningar till regeringen, har regeringen nyligen föreslagit riksdagen
att öka den reguljära flyktingkvoten till 2000 platser och att för budgetåret
Prop. 1990/91:195
Bilaga 2
59
1991/92 fastställa en särskild tillfällig flyktingkvot om ca 1 250 platser Prop. 1990/91: 195
(prop. 1990/91:192). Bilaga 2
Mitt förslag: Medlemmar av kärnfamiljen bör ha en lagfäst rätt till
uppehållstillstånd.
Möjligheterna till familjeåterförening även för anhöriga utanför
kärnfamiljen bör underlättas men sättas under antalsmässig be-
gränsning. Regeringen bör fastställa en planeringsram för sådan
invandring.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som uttalat sig i frågan
tillstyrker en lagfäst rätt till uppehållstillstånd för medlemmar av kärnfa-
miljen. Invandrarverket ifrågasätter dock om det för minderåriga, ogifta
barn finns anledning att frångå den svenska myndighetsåldern om 18 år.
Flera frivilligorganisationer framhåller att det svenska familjebegreppet är
alltför snävt och att den principiella rätten till uppehållstillstånd därför bör
avse en något vidare krets av anhöriga än vad utredningen föreslagit.
Förslaget om en antalsmässig reglering avseende invandringen av anhö-
riga utanför kärnfamiljen tillstyrks av en majoritet av de remissinstanser
som yttrat sig i frågan. Även flera remissinstanser som motsätter sig någon
form av planeringsram för invandringen i övrigt tillstyrker. Invandrarver-
ket anmäler allvarliga betänkligheter av främst praktisk art.
Utredningens förslag om att ett arbetserbjudande i vissa fall skall kunna
ge ”förtur i kön” tillstyrks av bl.a. arbetsmarknadsstyrelsen, rikspolissty-
relsen, Sveriges frikyrkoråd och Liberala Invandrarförbundet. Det av-
styrks helt av Svenska kyrkans centralstyrelse, Svenska flyktingrådet, Cen-
terkvinnorna och Socialdemokratiska kvinnoförbundet.
Skälen för mitt förslag: Jag delar utredningens uppfattning att möjlighe-
terna till familjeåterförening är av stor vikt. Inte minst är detta en betydel-
sefull förutsättning för att invandrare skall finna sig väl till rätta och kunna
etablera sig här. Medlemmar av kärnfamiljen bör ha en principiell, lagfäst
rätt att bosätta sig här. Det är angeläget att söka underlätta möjligheterna
till familjeåterförening här även för anhöriga utanför kärnfamiljen.
Nuvarande regelsystem ger visserligen stora möjligheter att ta hänsyn till
omständigheterna i varje enskilt fall. Det relativt stora utrymmet för
diskretionär prövning innebär emellertid samtidigt att reglerna blivit in-
vecklade och svårförståeliga, inte minst för den enskilde. Praxis har blivit
tämligen restriktiv. Detta har sannolikt lett till att åtskilliga anhöriga under
senare år valt att ta en osäker chans som asylsökande framför ett säkert
avslag på en ansökan om tillstånd före inresan.
Det är angeläget att göra regelsystemet enklare och mer förutsägbart än i
dag. Det innebär att utrymmet för en diskretionär prövning bör minskas
och möjligheterna för anhöriga utanför kärnfamiljen till bosättning här
vidgas något.
60
Utredningens förslag om en lagfäst rätt för medlemmar av kärnfamiljen Prop. 1990/91:195
att under vissa förutsättningar få uppehållstillstånd innebär inte någon Bilaga 2
förändring i den personkrets som i dag har möjlighet att få uppehållstill-
stånd. Förslaget skulle emellertid innebära en bättre överensstämmelse
mellan vår interna lagstiftning och vår folkrättsliga skyldighet att iaktta det
skydd för familjen som vi förbundit oss till bl.a. genom vår anslutning till
Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna. Utredningens
förslag i denna del har emellertid ett nära samband med utredningens
förslag i övrigt. Jag avser därför att lägga fram förslag om en lagfäst rätt till
uppehållstillstånd för medlemmar av kärnfamiljen i anslutning till förslag
rörande andra delar av denna proposition som kräver ändringar i gällande
lag. Under förutsättning av en positiv riksdagsbehandling kan ändringen
börja tillämpas tidigast den 1 juli 1992.
Även en relativt liten vidgning av kretsen av anhöriga som bör ha
möjlighet till bosättning kan leda till att ett betydande antal personer skulle
få en principiell rätt till uppehållstillstånd. En antalsmässig begränsning för
denna kategori skulle emellertid innebära att antalet anhöriga inte skulle
behöva inkräkta på utrymmet för annan angelägen invandring. En köord-
ning som sträcker sig över mer än ett år skulle dessutom ge möjlighet att
medge rätt till bosättning i Sverige och att samtidigt fastställa en senare
tidpunkt för utnyttjande av denna rätt. Detta skulle ge en ökad trygghet för
anhöriga jämfört med dagens system. Det skulle samtidigt bidra till att en
del av dem som annars hade anmält sig som asylsökande kan förmås att —
enkelt uttryckt — ställa sig i rätt kö.
För att ett system med en antalsmässig begränsning för anhöriga utanför
kärnfamiljen skall fungera krävs en precisering av vilka anhöriga som bör
kunna komma i fråga. Utredningen har inte lämnat något förslag på denna
punkt. Hur denna krets av anhöriga skall avgränsas behöver enligt min
mening övervägas ytterligare.
Utredningen har föreslagit att arbetsmarknadsskäl skall kunna beaktas
när det gäller invandring av anhöriga utanför kärnfamiljen vilka har i
övrigt likartade skäl. Det skulle enligt förslaget innebära att ”förtur i kön”
skulle ges åt den som har arbete ordnat. Förturen skulle endast gälla i
förhållande till andra sökande med likartad anknytning, exempelvis mel-
lan vuxna syskon som skulle ha möjlighet att få uppehållstillstånd som
”sista länk”. Hänsyn till arbetsmarknadsskäl skulle däremot inte tas exem-
pelvis när det gäller åldriga föräldrar, som normalt inte kan antas komma
att arbeta här i landet. Eventuellt skulle hänsyn inte tas till arbetserbjudan-
den inom vissa yrken eller branscher med stor koncentration av invand-
rare.
Den som har ordnat arbete och bostad ställer otvivelaktigt mindre krav
på mottagningsresurser än den som inte har det. Hänsyn till arbetserbju-
dande för vissa anhöriga skulle därför kunna innebära att det vore möjligt
att fastställa en större kvot för anhöriga utanför kärnfamiljen än som eljest
skulle vara möjligt. Jag har därför viss sympati för utredningens förslag i
denna del. Om ett sådant system genomförs måste dock frågan om vilken
hänsyn som bör tas till arbetserbjudanden bli föremål för överläggningar
61
mellan invandrarverket, arbetsmarknadsstyrelsen och arbetsmarknadens Prop. 1990/91: 195
parter. Bilaga 2
Beslut om planeringsram för anhöriginvandring — utöver den lagfästa
rätten för medlemmar av kärnfamiljen — bör fattas av regeringen efter
förslag av invandrarverket. Vid utarbetandet av sitt förslag bör invandrar-
verket samråda med Svenska kommmunförbundet och arbetsmarknads-
styrelsen. Planeringen bör kunna gälla för förslagsvis tre år i taget. Plane-
ringsramen bör kunna revideras årligen. Den närmare utformningen av ett
system med en planeringsram för anhöriginvandringen bör övervägas
ytterligare. Jag har förståelse för de invändningar av praktisk natur som
invandrarverket framfört, men utgår från att praktiska och administrativa
problem kommer att kunna lösas.
Min bedömning: De nuvarande riktlinjerna för arbetskraftsinvand-
ring bör inte ändras. De bör dock tillämpas på ett mer flexibelt och
konjunkturanpassat sätt än hittills. Diskussioner härom skall tas
upp med arbetsmarknadens parter. Sverige bör även i fortsättningen
tillåta utlänningar att under kortare tid arbeta i landet för att täcka
tillfällig arbetskraftsbrist.
Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanser som uttalat sig i
frågan delar min bedömning.
Utgångspunkter
För att en utlänning skall få arbeta i Sverige krävs i princip arbetstillstånd.
Undantagna från kravet på tillstånd är medborgare i de övriga nordiska
länderna (lkap. 5§ utlänningslagen, 1989:529). Vissa andra undantag
föreskrivs i utlänningsförordningen (1989:547).
Tillskottet i dag till den svenska arbetsmarknaden av utländsk arbets-
kraft kan i grova drag delas upp i tre kategorier: 1. nordbor, 2. utlänningar
som i anslutning till asyl- eller anhöriginvandring får arbetstillstånd samt
3. utlänningar som begär och får tillstånd att arbeta i Sverige permanent
eller för kortare perioder.
Beträffande de två första kategorierna företas inte någon särskild be-
hovsprövning grundad på arbetsmarknadsmässiga skäl. Den nordiska ar-
betsmarknaden är som bekant fri och ett uppehålls- och arbetstillstånd i
samband med asyl- och anhöriginvandring beviljas utan någon särskild
arbetsmarknadsprövning.
Den tredje kategorin kan delas upp i två grupper, dels utlänningar som
av arbetsmarknadsskäl får tillstånd att permanent bosätta sig i Sverige
(permanent uppehållstillstånd), dels utlänningar som erhåller tillstånd för
tidsbegränsade arbeten (tidsbegränsade arbetstillstånd). Den förstnämnda
62
gruppen som i terminologisk hänseende brukar betecknas arbetskraftsin-
vandring är liten och avgränsad till särskilt kvalificerad arbetskraft. Den
andra gruppen är väsentligt större och avser oftast kortvariga, säsongs-
bundna arbeten (montörer, artister, skördearbetare, sjukvårdsbiträden
etc.).
De grundläggande principerna for den egentliga arbetskraftsinvand-
ringen fastställdes av riksdagen på grundval av prop. 1968:142. Enligt
dessa riktlinjer skall hänsyn tas till arbetskraftstillgången i landet och
möjligheten att ge arbete åt bl.a. handikappade, äldre och hemarbetande
kvinnor. Det skall vidare undvikas att den utländska arbetskraften koncen-
treras till låglönebranscher. Rekryteringen får inte heller ske på sådant sätt
att emigrationsländerna berövas kvalificerad arbetskraft som de själva
behöver. Arbetstillstånd får endast ges om lönevillkor och övriga
anställningsvillkor är likvärdiga med vad som for motsvarande arbete
normalt utgår till svensk arbetskraft.
1968 års riktlinjer utgick från att arbetskraftsinvandring främst skulle
ske organiserat genom kollektiv överföring men också genom enskild
invandring. Under åren 1968-1981 invandrade ca 25000 personer av
arbetsmarknadsskäl.
I prop. 1983/84:144 (1984 års riktlinjer) erinras om att den faktiska
betydelsen av 1968 års riktlinjer har minskat kraftigt sedan den kollektiva
arbetskraftsinvandringen upphört i början av 1970-talet men framför allt
genom att den enskilda arbetskraftsinvandringen successivt har avtagit.
Föredraganden betonar också att här i landet bosatta arbetssökande samt
nordbor i första hand bör tillgodoses när arbetstillfällen uppkommer.
Arbetskraftsinvandring bör därför tillåtas endast i undantagsfall och sedan
det genom arbetsförmedlingens aktiva medverkan har visat sig att ett
uppkommet arbetskraftsbehov inte kan tillgodoses genom arbetskraft som
finns i Sverige. Föredragande statsrådet uttalade vidare (s. 62):
”Om sålunda arbetskraftsinvandring i normalfallet inte längre bör tillåtas,
bör undantag dock kunna ske främst beträffande nyckelfunktioner inom
industrin och näringslivet i övrigt samt inom vissa andra samhällsområ-
den. Kommittén hänvisar till personer som behövs för kvalificerad forsk-
ning, produktutveckling eller introduktion av en ny teknologi liksom till att
undantag måste kunna göras inom det kulturella området. — Även andra
undantag bör under särskilda förhållanden vara möjliga, inte minst i fall då
arbetstagare med den utbildning och erfarenhet som behövs i ett visst fall
inte finns att tillgå i Sverige.”
Uttalandena i 1984 års riktlinjer har utgjort grunden för de allmänna
riktlinjer som arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), efter hörande av arbets-
marknadens parter, utfärdar för tillståndsärendenas bedömning med hän-
syn till läget på arbetsmarknaden.
I praktiken har arbetstillstånd på de grunder som jag nu redogjort för
beviljats endast i ytterst begränsad utsträckning. Under den senare halvan
av 1980-talet beviljade statens invandrarverk årligen 200 — 250 utomnor-
diska medborgare permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl.
År 1989, när arbetskraftsbristen var som störst, gavs mindre än 200 sådana
tillstånd.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
63
Det sagda innebär att den utomnordiska arbetskraftsinvandringen varit
konjunkturanpassad i väldigt liten utsträckning. En konjunkturanpassad
invandring har vi i stället haft från de övriga nordiska länderna inom
ramen för den fria nordiska arbetsmarknaden. Att denna invandring på ett
helt annat sätt än den utomnordiska följer konjunkturerna hänger givetvis
samman med att nordbor i regel flyttar till Sverige endast i den mån de har
arbete och bostad ordnat innan de kommer hit. Det kan för övrigt förtjäna
framhållas att den fria nordiska arbetsmarknaden innebär en rätt för alla
nordbor att utan krav på tillstånd arbeta och bo i ett annat nordiskt land
men däremot inte någon rätt att flytta till ett annat nordiskt land utan att
ha försörjningen tryggad.
Det är sedan lång tid tillbaka en huvudlinje i den svenska immigrations-
politiken att reglera tillströmningen av utländsk arbetskraft till den
svenska arbetsmarknaden. Syftet är bl.a. att tillgodose behovet av arbets-
tillfällen för svenskar och för de utlänningar som redan bor här. Syftet är
också att garantera principen att utlänningar som tillåts bosätta sig här
skall erbjudas lika goda anställningsvillkor som den inhemska befolk-
ningen på den svenska arbetsmarknaden. Inte endast anställningsvillkoren
utan även levnadsvillkoren i övrigt för utlänningar i vårt land skall vara
godtagbara och jämförbara med dem som gäller för svenskar (prop.
1968:142).
En annan huvudlinje för arbetskraftsinvandringen är att den skall utgå
från Sveriges behov av invandring för att täcka brist på arbetskraft,
generellt eller inom vissa områden. Denna princip gäller för övrigt inte
enbart arbetskraftsinvandringen utan också temporär vistelse som tillåts
på grund av tillfällig arbetskraftsbrist.
Jag har i det inledande avsnittet om immigrationspolitiken kortfattat
beskrivit den demografiska utveckling som vi i dag kan förutse under de
närmaste decennierna och konstaterat att en del av kommande arbets-
kraftsbehov ser ut att behöva täckas genom invandring.
I början av år 1990 fanns i Sverige ca 750000 utrikes fodda personer,
varav ca 456000 utländska medborgare. Många av dessa invandrare har
varit i Sverige en ganska lång tid, majoriteten i minst 10 år.
Ca 10% av arbetskraften i Sverige utgjordes år 1989 av utländska
medborgare eller utrikes födda. Tar man hänsyn till andra generationens
invandrare blir andelen ännu större. Till dessa skall läggas alla som mer
eller mindre tillfälligt arbetar i Sverige utan att bli kyrkobokförda. Det rör
sig om drygt en procent av årsarbetskraften.
Totalt sett har alltså invandringen under efterkrigstiden på ett påtagligt
sätt påverkat arbetskraftsutbudet. Nettoinvandringens årliga effekt är dock
relativt liten, under 1980-talet i genomsnitt 0,10 — 0,15%. Under den
perioden har nettoinvandringen av personer i åldern 18 — 64 år genom-
snittligt legat på nästan 20 000 personer per år. Nettoinvandringen uppgick
år 1989 till ca 44000 personer.
Det är osäkert om den nu beskrivna utvecklingen kommer att fortsätta
även under de närmaste åren. Enligt långtidsutredningens (LU 90) progno-
ser beräknas antalet personer i arbetskraften att öka med ca 30 000 perso-
ner per år under första hälften av 1990-talet och därefter med ca 18 000
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
64
personer per år fram till sekelskiftet. Denna ökning i arbetskraftsutbudet
kan främst hänföras till den demografiska utvecklingen. Befolkningen i
arbetsför ålder väntas öka med ca 16000 personer per år under 1990-talet.
Under första häften av 1990-talet kommer också befolkningsstrukturen att
medverka till en ökning av arbetskraften. Under andra hälften av decen-
niet väntas befolkningsstrukturen i stället ge ett negativt bidrag till arbets-
kraften.
Minskningen i den beräknade ökningstakten antas i LU 90 främst bero
på en minskad invandring. I sammanhanget finns anledning att peka på det
förhållandet att invandringen från de nordiska länderna stagnerat i takt
med vikande konjunkturer. För närvarande har vi en nettoutvandring av
nordiska medborgare.
Storleken av den framtida invandringen är dock mycket svår att be-
döma. Vissa faktorer är emellertid något lättare att prognostisera än andra.
Så torde t.ex. effekterna av ett s.k. EES-avtal mellan EG och EFTA eller av
en svensk anslutning till EG bli rätt begränsade. De grundläggande reglerna
för den gemensamma och i princip fria arbetsmarknaden inom EG har
varit i kraft i över tjugo år. Trots det har flyttningsrörelserna varit av
mycket begränsad omfattning. Rörligheten inom EG har varit ungefär
hälften så stor som inom Norden. I dag flyttar endast ca 0,1 % av befolk-
ningen inom EG till ett annat medlemsland.
En påtagligt ökad arbetskraftsinvandring förutsätter normalt lägre real-
löner och/eller högre arbetslöshet i utvandringslandet samt en hög arbets-
kraftsefterfrågan i invandringslandet. Även om Sverige integreras med
andra länder inom EFTA och EG som har ungefar samma reallönenivå,
kommer invandringen till Sverige att bestämmas huvudsakligen av det
rådande läget på den svenska arbetsmarknaden.
Erfarenheterna från de nordiska länderna, mellan vilka reallönerna har
utjämnats, visar att migrationsrörelser är beroende av arbetslösheten och
antalet vakanser i länderna. En gemensam europeisk arbetsmarknad kom-
mer knappast att leda till kraftig arbetskraftsinvandring till Sverige från
berörda europeiska länder, om inte vakansnivån är hög. Reallöneskillna-
derna är därtill allför små. De länder inom EG som har betydligt lägre
reallöner ligger avståndsmässigt långt från Sverige. Erfarenheten av flytt-
ningar inom EG är, som jag tidigare nämnt, att benägenheten att flytta
minskar starkt med ökande avstånd.
Effekterna för arbetskraftsutbudet av en öppen europeisk arbetsmark-
nad blir alltså sannolikt små. En ökad konkurrens och rörlighet på den
svenska arbetsmarknaden torde uppstå huvudsakligen inom vissa sektorer
och avse särskilt kvalificerad arbetskraft.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
Överväganden
De faktorer som jag nu diskuterat — demografiska förhållanden, konjun-
turutveckling, framtida arbetskraftsbehov och migrationsrörelser — sam-
varierar i viss omfattning. Det är ändå inte möjligt att på ett helt tillfreds-
ställande sätt ange framtida behov av arbetskraftsinvandring. Samtidigt 65
5 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 195
kan vi vara ganska säkra på att ett tillskott av arbetskraft från utlandet
behövs även i fortsättningen, vare sig det kommer i form av arbetskrafts-
inriktad invandring eller på annat sätt, t.ex. genom flyktinginvandring.
Enligt min mening är det självklart att vi alltjämt skall reglera tillström-
ningen av utländsk arbetskraft till den svenska arbetsmarknaden samt att
arimfcra/hinvandringen skall utgå från Sveriges behov av att täcka arbets-
kraftsbrist. Dessa grundläggande inslag i den svenska immigrationspoliti-
ken innebär att vi för överskådlig tid måste begränsa möjligheterna till
invandring för bosättning i arbetssyfte vid sidan av den nordiska arbets-
marknaden och en europeisk. Detta behöver emellertid inte vara liktydigt
med att vi måste inskränka den renodlade arbetskraftsinvandringen så
kraftigt som ser ut att ha varit fallet under senare år. Den enda självklara
begränsningen är egentligen våra möjligheter att bereda invandrare lik-
värdiga möjligheter med den inhemska befolkningen när det gäller arbete,
bostäder och utbildning.
Jag har i dessa frågor samrått med chefen för arbetsmarknadsdepar-
tementet. Som vi ser det är de nuvarande riktlinjerna, såsom de utformats
i prop. 1983/84:144, egentligen väl anpassade till vårt kommande behov av
reglerad arbetskraftsinvandring. Det innebär att invandring vid sidan av
den fria nordiska arbetsmarknaden och den europeiska i princip endast bör
avse kvalificerad arbetskraft. Det bör emellertid poängteras att 1984 års
riktlinjer också innebär att arbetstillstånd skall kunna beviljas i andra fall,
inte minst när arbetstagare med den erfarenhet som behövs i ett visst fall
inte finns att tillgå.
Under senare hälften av 1980-talet, när det rådde arbetskraftsbrist på
stora delar av arbetsmarknaden, tilläts endast ett par hundra utlänningar
årligen att invandra av arbetsmarknadsskäl. Det kan enligt departements-
chefens och min mening ifrågasättas om denna restriktiva tillämpning har
stöd i de av riksdagen antagna riktlinjerna. En bättre konjunkturanpass-
ning härvidlag hade sannolikt lindrat rådande överhettning och motverkat
den kraftiga löneglidningen under dessa år.
Frågan om behovet av en konjunkturanpassning för den utomnordiska
arbetskraftsinvandringen kommer dock i ett delvis annat ljus med ett
EES-avtal och/eller en anslutning till EG i sikte. En del av Sveriges behov
av kvalificerad arbetskraft kommer att täckas inom ramen för den väst-
europeiska arbetsmarknaden, även om arbetskraftsrörligheten blir lika låg
som hittills inom EG. Otvivelaktigt måste dock även i fortsättningen en
viss del av arbetskraften, t.ex. sådan som krävs vid introduktion av ny
teknologi, hämtas från länder utanför Norden och EG. Även på andra
samhällsområden kan varierande behov av utomeuropeisk arbetskraft
tänkas uppstå, särskilt inom sektorer där det råder överhettning med
flaskhalsproblem på arbetsmarknaden.
De nuvarande riktlinjerna bör således tillämpas på ett mera flexibelt sätt
än hittills. Det är departementschefens och min avsikt att ta upp diskus-
sioner med arbetsmarknadens parter i syfte att få till stånd en bättre
konjunkturanpassning av den renodlade arbetskraftsinvandringen. Enligt
vad jag erfarit under hand är de fackliga organisationerna positiva till
detta, förutsatt att det fackliga inflytandet i tillståndsgivningen upprätt-
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
66
hålls. Från arbetsgivarhåll ställer man sig vid de preliminära kontakter vi
haft också positiv till ökad flexibilitet och till att göra själva ärendehante-
ringen mer flexibel.
Avslutningsvis vill jag ta upp frågan om tidsbegränsade arbetstillstånd.
I dag får ett stort antal utlänningar, främst från länder i vårt närområde,
tidsbegränsade arbetstillstånd på grund av tillfällig brist på arbetskraft.
Dessa tidsbegränsade arbetstillstånd kan t.ex. avse särskilda yrkeskatego-
rier med kvalificerad teknisk inriktning eller helt okvalificerade säsongsar-
beten. Medborgare i de nordiska länderna som tar något kortare arbete i
Sverige behöver inte tillstånd för detta, varför det inte heller finns några
uppgifter om hur många de kan vara eller hur länge de arbetar här.
Sammantaget är det förmodligen fråga om mer än 50000 personer som
varje år arbetar i Sverige någon tid.
Det är väsentligt att vi även i fortsättningen kan täcka sådan tillfällig
arbetskraftsbrist. Det ligger i sakens natur att denna tillfälliga arbetskraft
hämtas främst från länder i vårt närområde.
I sammanhanget bör nämnas att AMS och invandrarverket nyligen på
uppdrag av regeringen genomfört förenklingar för den tillståndsgivning
som avser olika typer av säsongsarbeten inom framför allt servicesektorn,
trädgårdsnäringen och sjukvården.
Min bedömning: Möjligheterna att under begränsad tid komma till
Sverige för besök, praktik och arbete bör utvecklas i syfte att bidra
till ökad frivillig rörlighet över gränserna. Sverige bör härvidlag
verka för en ökad internationell samsyn och en motsvarande utveck-
ling i andra länder.
Skälen för min bedömning: Regeringen framhöll i regeringsförklaringen
den 7 mars 1990 att de särskilda möjligheter Sverige som grannland har att
bistå de baltiska folken måste utnyttjas. Som ett led i detta har AMS och
invandrarverket på uppdrag av regeringen utarbetat system för beviljande
av arbetstillstånd för personer från Estland, Lettland och Litauen.
Syftet är att bidra till de baltiska republikernas ekonomiska, sociala och
kulturella utveckling. Tillståndsmyndigheten bedömer — i den mån det är
möjligt — i varje ärende om syftet med verksamheten kan komma att
uppnås. I arbetserbjudandet från en svensk arbetsgivare skall anges arbets-
uppgifter, löneförmåner, tiden för anställningen samt besked om att bostad
är ordnad under vistelsen i Sverige. Praktikanten skall uppfylla vissa krav
på språkkunskaper i främst svenska eller engelska men kan också ges viss
stödundervisning i Sverige. Det är viktigt att praktikanten har etablerat
kontakt med svenska enskilda organisationer, t.ex. ungdomsrörelser,
idrottsföreningar eller baltiska organisationer i Sverige innan inresan, så
att förutsättningar finns för en god social miljö.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
67
Arbetstillstånd ges företrädesvis till personer i åldrarna 18 — 30 år och
tillståndstiden bestäms normalt till något mer än ett år. I särskilda fall kan
tillståndstiden förlängas till sammanlagt högst 18 månader. Någon arbets-
marknadsprövning görs inte.
Även om svenska myndigheters medverkan är nödvändig i fråga om
själva tillståndsgivningen och för information rörande praktikanttjänstgö-
ringens syfte och utformning, bygger verksamheten helt på enskilda initi-
ativ. Den förutsätts i huvudsak finansieras av mottagande privata eller
allmänna företag samt organisationer.
Under hösten 1990 kom ett 60-tal baltiska praktikanter till Sverige varav
ungefär hälften från Estland och hälften från Lettland. Kontakterna med
Litauen är av tradition svagare men under våren 1991 har några personer
kommit därifrån. Under första kvartalet 1991 har ytterligare ca 120 balter
beviljats arbetstillstånd för praktikanttjänstgöring.
Verksamheten med sådan tjänstgöring i Sverige skall alltså grundas på
intresse och engagemang i näringsliv och samhälle. Det är min förhoppning
att det i framtiden blir ett ökande antal praktikanter inom den offentliga
sektorn. Det finns ett uppenbart behov i de baltiska republikerna av
grundläggande kunskap om hur ett samhälle/kommun eller en myndighet
skall organiseras och drivas. Det gäller bl.a. hanteringen av barn- och
äldreomsorg, sjukvård m.m. Intresset för miljöfrågor är också påtagligt
liksom frågor rörande kommunikationer.
Projektet inger förhoppningar för framtiden. Det kan finnas skäl både
att utöka den nuvarande verksamheten och utvidga den till andra länder i
Central- och Östeuropa. Här finns ett starkt intresse av olika former för
arbete i Väst. I dessa fall finns möjlighet att reglera verksamheten genom
bilaterala avtal och därmed också möjlighet för svenska myndigheter att
aktivt påverka t.ex. valet av yrkeskategorier.
Jag vill i sammanhanget erinra om att Sverige sedan åtskilliga år har
bilaterala avtal om praktikantutbyte med bl.a. Frankrike, Nederländerna
och Österrike. Dessa avtal har dock en annan inriktning än den verksamhet
som nu bör övervägas.
Den tankegång som ligger bakom ordningen för praktikanter från Balti-
kum bör, enligt min mening, kunna stå som förebild för en utveckling av
fler liknande immigrationspolitiska instrument, ”i skarven” mellan besök
och bosättning. Utgångspunkten för resonemanget om en aktiv immigra-
tionspolitik med helhetssyn är ju att frivillig rörlighet över gränserna är
något i grunden positivt.
Med insatser liknande praktikantordningen för unga balter kan vi lämna
ett konkret bidrag till framför allt demokratiseringen i Öst- och Centraleu-
ropa och till att skapa en större öppenhet i umgänget länder och folk
emellan. Sverige bör härvidlag verka för en ökad internationell samsyn och
till att en motsvarande utveckling kommer till stånd i andra länder.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
68
Min bedömning: Att kunna återvända till hemlandet är målet för de
allra flesta som tvingats i exil. En positiv integration i exillandet ger
goda förutsättningar for en lyckosam återvandring. Den långsiktiga
invandrarpolitiken är därför en viktig förutsättning för en genom-
tänkt återvandrarpolitik. Frivilligorganisationer och invandrar-
nas/flyktingarnas egna organisationer kan och bör spela en viktig roll
när det gäller att ge stöd och råd till den som planerar att återvandra.
Sverige bör internationellt verka för en multilateralt enhetlig syn
på återvandring och på stöd till återvandring, i syfte att skapa
likvärdiga villkor för återvandrare oavsett exilland.
Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser som uttalat sig i
frågan instämmer i min bedömning.
Skälen för min bedömning: De flesta flyktingar har en dröm om att en
gång kunna återvända till sitt hemland. Frivillig återvandring när detta är
möjligt är i regel den bästa lösningen för den som tvingats lämna sitt land.
För många lägger givetvis förhållandena i hemlandet hinder i vägen.
Strävan måste här vara att söka undanröja de grundorsaker som ledde till
flykten. För andra gör den personliga situationen i exillandet, inte minst
den tid man kommit att vistas där, att återvandring inte framstår som ett
realistiskt alternativ. Den stora gruppen chilenare i Sverige är ett exempel
på det sistnämnda.
Samtidigt visar erfarenheten att de flyktingar som funnit sig väl till rätta
under exiltiden har de bästa förutsättningarna för en framgångsrik åter-
vandring. En viktig del i en genomtänkt återvandringspolitik måste därför
vara att invandrarpolitiken utformas så att invandrarna ges möjlighet att
bevara och utveckla sitt språk och sitt kulturarv. Detsamma gäller möjlig-
heterna till utbildning som kan vara till nytta även efter återvandringen.
Därutöver kan det finnas behov av direkta samhälleliga stödåtgärder inför
själva återvandringen.
Dessa slutsatser drogs också av regeringen när återvandringspolitiken
redovisades för riksdagen för drygt två år sedan (prop. 1988/89:100,
bil. 12). Då fastslogs att en ingående och genomtänkt planering ofta är
avgörande för om återvandringen skall bli framgångsrik. Som immigra-
tionsutredningen framhållit måste planeringen i första hand vara ett an-
svar för flyktingen själv och hans familj. Jag vill här framhålla att frivilliga
organisationer, inte minst invandrarnas egna organisationer, kan och bör
spela en viktig roll när det gäller stöd och råd till invandrare och flyktingar
som planerar att återvandra.
Det direkta statliga ekonomiska stödet till återvandrare är i dag begrän-
sat till att få biljettkostnaden betald samt till ett smärre kontantbelopp, för
närvarande 1 500 kr. per person, dock högst 7 500 kr. per familj. Direkta
stödåtgärder bör inte utformas så att de lockar någon att återvända utan att
ha tänkt igenom sin situation ordentligt.
Här vill jag framhålla nödvändigheten av att utveckla återvandringspo-
69
litiken i kontakt med andra länder — både hemländer och andra exillän-
der. Risken finns att återvandrare från olika länder får radikalt olika
förutsättningar att klara återkomsten. Stödformer förekommer som efter
återvandringen ger bättre privatekonomi åt återvandrarna än de har som
valt att stanna kvar i landet. Det säger sig självt att sådana överbudseffekter
av återvandringspolitiken kan orsaka konflikter.
Sverige bör därför enligt min mening verka för en internationellt gemen-
sam syn på dessa frågor och för att åstadkomma olika multilateralt organi-
serade arrangemang för återvandrare. Härvidlag finns en bred nordisk
enighet att bygga på.
Ett bra exempel på ett sådant multilateralt arrangemang kring själva
återresan är den ordning för tillfällig sjukförsäkring som erbjuds återvand-
rare genom den internationella migrationsorganisationen IOM. Jag anser
att det bör undersökas om IOMs roll i sådana sammanhang kan stärkas.
Det kan röra sig om att i högre grad än nu utnyttja IOMs tjänster för
praktiska insatser i samband med själva återresan eller under den första
tiden därefter. Men IOM skulle också kunna spela en aktivare roll för att
samordna olika länders insatser till stöd för återvandrare.
I övrigt anser jag att skäl talar för vissa förbättringar av våra svenska
stödåtgärder, som utredningen också föreslagit. Det är emellertid önskvärt
att söka åstadkomma i vart fall en nordisk harmonisering. Jag är därför
inte beredd att nu lägga fram några förslag i den delen.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
Min bedömning: Beslut om avlägsnande skall verkställas. Sveriges
praxis härvidlag bör fullföljas. Sverige bör internationellt verka för
att detta synsätt vinner ökad internationell anslutning.
Frivilligorganisationer bör kunna spela en viktig roll för stöd till
den som fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd och måste
återvända.
Remissinstanserna: Immigrationsutredningens förslag om en försöks-
verksamhet med bidrag till asylsökande som fått avslag och som frivilligt
återvänder avstyrks av de flesta remissinstanser som uttalat sig i frågan.
Skälen för min bedömning: Utredningen har pekat på det växande pro-
blemet med ett snabbt ökande antal icke verkställda avvisningsbeslut. Som
utredningen framhåller torde flera samverkande faktorer ha bidragit till
denna ökning; en kraftig ökning av antalet avvisningsbeslut under år 1990,
bristande resurser hos vissa polismyndigheter, oklara rutiner för del-
givning av avvisningsbeslut. Därtill kommer den omständigheten att ut-
länningen i regel inte har något att vinna på att resa ut frivilligt.
Ett sätt att öka motivationen att resa ut frivilligt skulle enligt utred-
ningen kunna vara någon form av ekonomiskt bidrag till den som återvän-
der frivilligt. Utredningen förordar en försöksverksamhet under ett eller ett
par års tid med ett särskilt stöd för återresa för den som fått avslag på sin
asylansökan. 70
Jag gör följande bedömningar. Det är angeläget att beslut om avvisning
och utvisning blir verkställda. Det är ytterst en fråga om att värna om
asylrätten. Om besluten inte aktivt verkställs — vilket faktiskt är det
normala i många europeiska länder — finns en uppenbar risk att ett ökande
antal utlänningar kommer att leva vid sidan av samhället och många
gånger under svåra förhållanden. Risken är stor att de därmed också
pressas att pröva lyckan som asylsökande i ytterligare ett land.
Därmed bidrar passivitet med att verkställa avlägsnandebeslut till före-
komsten av dubbla asylansökningar, inte sällan i olika identiteter, och till
att underminera respekten för asylpolitiken. Detta kan i sin tur ge länder
anledning att skärpa sin hållning mot asylsökande — även mot dem som
har starka asylskäl.
Det är viktigt att verka för en internationell förståelse för detta förhåll-
ningssätt. Det finns tecken på att en sådan förståelse håller på att växa
fram, bl.a. som en följd av UNHCRs uttalanden i denna fråga vilka syftar
till att värna om flyktingars rätt till skydd och stöd.
Det är alltså enligt min mening bättre att ta konsekvenserna av de
avlägsnandebeslut som fattats och att aktivt arbeta för att hjälpa återvand-
rare i syfte att kunna verkställa besluten under värdiga former. Jag vill på
nytt framhålla den aktiva roll frivilliga organisationer kan spela härvidlag.
Sådana insatser kan också ses som konkreta bidrag till strävan att värna
mänskliga rättigheter och bör kunna påräkna samhällets stöd och upp-
muntran. Som jag anfört i det föregående avser jag att i annat sammanhang
återkomma med förslag till regeringen om en ordning och om medel för
bl.a. stöd till sådana insatser. Dessförinnan bör — om det finns utrymme
härtill — de medel som i budgetpropositionen föreslås för kostnader för
resor från Sverige för asylsökande, som vill lämna landet innan asylansök-
ningarna är avgjorda, i viss utsträckning kunna tas i anspråk även för
annan typ av stöd till asylsökande som återvänder. Jag har för avsikt att
lämna föreskrifter härom i regleringsbrevet för budgetåret 1991/92.
I min anmälan till årets budgetproposition anförde jag att den där
föreslagna överföringen av utredningsansvaret i asylärenden väcker ytter-
ligare frågor vad gäller gränsdragningen mellan polisen och invandrarver-
ket. Det gäller bl.a. delgivning och verkställighet av avlägsnandebeslut. Jag
aviserade också att jag hade för avsikt att efter samråd med chefen för
civildepartementet initiera en närmare utredning av bl.a. dessa frågor.
Nya rutiner för underrättelse till utlänning om ett avlägsnandebeslut
började tillämpas i mitten av mars 1991. Enligt vad jag inhämtat pågår
vidare ett arbete inom invandrarverket och rikspolisstyrelsen med syfte att
under år 1991 utförda allmänna råd och kommentarer rörande polismyn-
digheternas uppgifter i fråga om verkställigheter.
Riksrevisionsverket har fått i uppdrag att utreda kriminalvårdens trans-
portverksamhet vid bl.a. verkställighet enligt utlänningslagstiftningen. En
mer genomgripande översyn av rutiner och ansvarsfördelning på längre
sikt mellan olika myndigheter vid verkställighet av avlägsnandebeslut
planeras också.
Jag är inte beredd att förorda utredningens förslag om ett särskilt bidrag
till den som återvänder frivilligt. Med hänsyn till det utrednings- och
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
71
översynsarbete som för närvarande är aktuellt är jag inte beredd att nu Prop. 1990/91: 195
lägga fram några konkreta förslag i denna del. Bilaga 2
Min bedömning: Åtgärder bör vidtas för att förbättra informationen
om förhållanden i andra länder och för att stärka ansvariga myndig-
heters förmåga att analysera skeenden av migrationspolitisk bety-
delse i vår omvärld.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna som berört frågan till-
styrker utredningens förslag om att inrätta s.k. flykting-/immigrations-
attachéer.
Skälen för min bedömning: Att utveckla, fullfölja och tillämpa den
helhetspolitik som mina kollegor och jag nu förordat kräver delvis ett
ändrat arbetssätt, till att börja med hos de närmast berörda centrala
myndigheterna. Det behövs också utvecklade arbetsinstrument för att
praktiskt kunna förverkliga aktiva insatser i förebyggande syfte. Som ett
stöd för ett sådant arbetssätt krävs att vi lyckas förbättra vår förmåga att
förstå — kanske t.o.m. förutse — hur skeenden i vår omvärld kan leda till
migration.
Utredningen har pekat på behovet av en förstärkt utlandsbevakning,
förslagsvis genom att inrätta befattningar som flykting-/immigrationsatta-
chéer vid lämpliga utlandsmyndigheter, något som också tillstyrkts av flera
remissinstanser.
Det finns redan idag en relativt väl utvecklad samverkan mellan de
departement — främst UD och arbetsmarknadsdepartementet — som
svarar för beredning och beslut i migrations- och flyktingpolitiska angelä-
genheter. Utrikesförvaltningen är en av flera samverkande aktörer i asyl-
processen i så motto, att hemmamyndigheterna ofta använder beskick-
ningarna utomlands för kompletterande utredningar och utnyttjar deras
rapportering som underlag för bedömningarna i enskilda asylfall. Sedan
flera år tjänstgör under perioder personal från invandrarverket och arbets-
marknadsdepartementet vid utlandsmyndigheter.
Om vi effektivt skall kunna utveckla och förverkliga en migrations- och
flyktingpolitik med helhetsperspektiv, kommer kraven på enhetligt ager-
ande och på en nära samverkan att öka. Chefen för utrikesdepartementet,
statsrådet Hjelm-Wallén och jag är överens om att snarast vidta mått och
steg för att garantera en sådan stärkt samverkan.
Här vill jag anmäla att det inom arbetsmarknadsdepartementet inrättas
en särskild arbetsenhet (flykting- och migrationspolitiska enheten) med
huvuduppgift att svara for politikutveckling med den inriktning som jag
angett i det föregående, såväl nationellt som internationellt.
Ett viktigt element är att stärka vår förmåga att analysera skeenden i vår
omvärld ur ett migrationspolitiskt perspektiv. Jag vill här anmäla avsikten
att stärka och bättre än idag utnyttja det flöde av information som kommer
72
bl.a. via våra utlandsmyndigheter och att så systematiskt som möjligt
analysera, värdera och sprida denna information till olika avnämare.
En sådan förstärkning av migrations- och flyktingpolitisk omvärldsana-
lys kan åstadkommas genom bättre samordning och fördelning av resurser
och utan att ha särskilda, utlandsstationerade befattningshavare.
Självklart skall man i ett sådant analysarbete ta vara också på annan
information om förhållandena i andra länder, inte minst den som kanali-
seras genom internationellt verksamma frivilliga organisationer. Jag före-
ställer mig att myndigheterna här skulle kunna samspela mer aktivt än för
närvarande med sådana frivilliga organisationer.
Dessutom kommer det att vara nödvändigt att också organisatoriskt
stärka Sveriges internationella agerande i de frågor som här behandlats.
Sveriges permanenta delegation i Geneve kommer därför att förstärka sin
verksamhet på det flykting- och migrationspolitiska området.
Jag hemställer att regeringen
dels föreslår riksdagen att godkänna de riktlinjer för en aktiv
flykting- och immigrationspolitik som jag har förordat,
dels bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag i övrigt anfört
om inriktning och förverkligande av en sådan politik.
Prop. 1990/91:195
Bilaga 2
73
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
Jag har inledningsvis framhållit sambandet mellan olika delar av den
politik som huvudsakligen är mitt ansvarsområde inom regeringen. Det
finns en tendens till fragmentisering av denna helhet, som leder till att man
förlorar överblicken och som ibland, i mitt tycke, bidrar till att skapa
uppfattningen om att ”invandrarpolitiken” nedprioriterats till förmån för
”flyktingpolitiken”. Jag menar att det inte förhåller sig så.
Politiken måste i varje skede sjävfallet anpassas till de förutsättningar
som gäller. En omfattande tillströmning av asylsökande har ställt ofrån-
komliga krav på åtgärder. Detta har varit en tvingande verklighet att
hantera — för regeringen och för berörda myndigheter i övrigt. Det är min
övertygelse att de insatser som flyktinginvandringen under 1980-talet och
framåt krävt inte gått ut över de långsiktiga invandrarpolitiska åtgärderna.
Däremot har, enligt min mening, denna invandring — tillsammans med
andra faktorer — tvingat fram eftertanke och omprövning av politikens
inriktning och utformning, i syfte att använda offentliga resurser så effek-
tivt som möjligt. Detta kommer alla som bor i vårt land — inte minst
invandrare — att tjäna på.
Sverige skall enligt riksdagens beslut föra en invandrarpolitik samman-
fattad i begreppen jämlikhet, valfrihet och samverkan. För att nå dessa mål
kan särskilda åtgärder krävas till förmån för dem som tillåtits bosätta sig i
Sverige. Långsiktig invandrarpolitik är i stora stycken detsamma som
allmän välfärdspolitik. På vissa avsnitt av denna politik och under vissa
utvecklingsskeden kan de generella insatserna behöva förstärkas med in-
slag av positiv särbehandling. Exempel på sådan positiv särbehandling
finns inom arbetsmarknadspolitiken med de särskilda, riktade insatser
som där gjorts till förmån för invandrare och flyktingar. Senast har detta
skett i regeringens kompletteringsproposition genom markering av att
särskild uppmärksamhet inom arbetsmarknadspolitiken måste ägnas åt
flyktingars och andra invandrares behov och genom en förstärkning av det
särskilda rekryteringsstöd som infördes för några år sedan.
Skiljelinjen mellan ”flyktingpolitiska” och ”invandrarpolitiska” åtgär-
der är inte skarp. De som får stanna som flyktingar här får en särskild
introduktion, med hänvisning till att den som flytt och inte kan återvända
till sitt hemland anses ha ett särskilt behov av stöd i början av sin vistelse.
Därefter är ”flyktingar” också ”invandrare” och omfattas i stort sett av
samma samhällsinsatser som normalt gäller också för infödda svenskar.
Det finns mycket positivt att peka på vad gäller invandrarnas integration
i det svenska samhället. Sverige har under senare år kunnat ta emot ett
relativt sett mycket stort antal invandrare från praktiskt taget hela världen.
Detta har — även om vi kan se problem — kunnat ske utan att det lett till
allvarlig polarisering av samhället på det sätt som blivit fallet i en del andra
länder i Europa.
Även om det positiva dominerar bilden, finns det brister som måste
74
uppmärksammas. Invandrare har t.ex. en högre arbetslöshet. De bor
ibland sämre. Det förekommer utan tvivel fall av etnisk diskriminering,
inte minst i arbetslivet. Vissa grupper av invandrare är inte delaktiga i
samhällsliv och samhällsbyggande i samma omfattning som infödda svens-
kar. Det finns tecken på främlingsfientlighet delvis beroende på bristande
insikt och rädsla för det okända, kanske bottnande i oklarhet om vad
främmande kulturer och vår ambition om ”valfrihet” i invandrarpolitiken
står för.
Dessa frågeställningar kommer att belysas i det följande. Jag har nyss
nämnt särskilda, riktade arbetsmarknadsåtgärder, som en del i strävan att
åstadkomma jämlikhet och lika villkor för invandrare. Jag kommer strax
att särskilt behandla invandrarpolitikens valfrihetsmål och möjligheterna
att precisera det. Vidare kommer jag att redovisa regeringens syn på frågan
om rösträtt i riksdagsval för utländska medborgare och betydelsen härvid-
lag av dubbelt medborgarskap — frågor som har central betydelse för
samverkan mellan invandrare och svenskar. Min framställning knyter
därmed alltså an till alla de invandrarpolitiska målen.
Innan jag går in på dessa frågor vill jag kortfattat redovisa aktuellt arbete
med några andra frågor med anknytning till invandrares integration.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
En del mycket allvarliga uttryck for främlingsfientlighet har manifesterats
under det senast året, bl.a. genom attacker mot invandrarverkets förlägg-
ningar. Även om sambandet mellan dessa händelser och mer organiserad
främlingsfientlighet är oklart, finns det all anledning att ta dem på stort
allvar.
Den senaste större attitydundersökningen som gjordes år 1987 visade att
den stora allmänheten fortfarande hade en positiv grundinställning till
invandrare. Dock fanns det där vissa tecken på att andelen invandrarne-
gativa bland de yngsta åldersgrupperna var högre än i närmast äldre
åldersgrupp. För att närmare undersöka detta pågår för närvarande med
ekonomiskt stöd från regeringen ett forskningsprojekt vid Centrum för
invandringsforskning vid Stockholms universitet. Projektet kommer att
rapporteras under år 1991.
Regeringen redovisade till vårriksdagen 1990 sina överväganden och
förslag till åtgärder mot etnisk diskriminering m.m. (prop. 1989/90:86,
SfU18, rskr. 283). De bedömningar som regeringen då gjorde och som
riksdagen i allt väsentligt ställt sig bakom gäller fortfarande. Ett antal
åtgärder har efter riksdagens behandling vidtagits, i syfte att gå vidare med
den politik som regeringen förordat och som riksdagen godkänt.
En särskild utredare tillkallades av regeringen våren 1990 (A 1990:4) för
att utreda behovet av ytterligare lagstiftning mot etnisk diskriminering.
Uppdraget (dir. 1990:37) är att bedöma hur man — med bibehållen respekt
för föreningsfriheten — genom lagstiftning på lämpligaste och effektivaste
sätt kan utöka skyddet mot organisationer som i sin verksamhet främjar
och uppmanar till rasdiskriminering. Utredaren skall härvidlag söka hämta
inspiration från utveckling och åtgärder i andra länder.
75
En annan huvuduppgift är att utreda frågan om åtgärder mot etnisk
diskriminering i arbetslivet. Utredaren skall här särskilt undersöka möjlig-
heterna att avtalsvägen — dvs. utan lagstiftning — nå en förbättring.
Slutligen ingår i uppdraget att göra en översyn av lagen (1986:442) mot
etnisk diskriminering. Utredaren beräknas lämna sina förslag i ett delbe-
tänkande hösten 1991 och i ett slutbetänkande under år 1992.
Genom riksdagsbeslutet våren 1990 fick invandrarverket från och med
budgetåret 1990/91 väsentligt ökade medel for projekt som syftar till att
främja goda etniska relationer. Intresset för att söka bidrag för sådana
projekt har varit mycket stort från olika organisationer. Som hjälp i detta
arbete har invandrarverket nu en särskild samrådsgrupp där folkrörelser är
representerade. En del av medlen för projektbidrag har reserverats för
insatser inom ramen för FNs kulturårtionde, där ett huvudtema är ”Det
mångkulturella samhällets möjligheter och problem”.
Kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet — vars rapport
(SOU 1989:13) Mångfald mot enfald utgjorde ett av underlagen för propo-
sitionen om åtgärder mot etnisk diskriminering m.m. — förfogade under år
1988 över ca 12 milj.kr. förprojekt som syftade till att motverka rasism och
främlingsfientlighet. Medlen fördelades av regeringen på förslag av kom-
missionen till ca 200 olika projekt. En utvärdering har nu gjorts inom
arbetsmarknadsdepartementet i samråd med invandrarverket. Erfarenhe-
terna redovisas i en särskild rapport under våren 1991.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
Nuvarande ordning for stöd till invandrarnas riksorganisationer besluta-
des av riksdagen år 1986. De grundläggande villkoren finns i förordningen
(1986:472, ändrad senast 1990:891) om statsbidrag till invandrarnas riks-
organisationer. Ett grundläggande problem under de senaste åren har varit
att medelstilldelningen inte kunnat hållas på den nivå som behövts för en
fullständig tillämpning av förordningen.
Statskontoret har under året på regeringens uppdrag gjort en kartlägg-
ning av det anslagsfinansierade statliga stödet till föreningslivet. I uppdra-
get, som nyligen redovisats till regeringen har även ingått att lämna förslag
om hur en fördjupad prövning av stödet kan göras. Statskontorets rapport
(1991:6) bereds för närvarande inom regeringskansliet.
En arbetsgrupp inom arbetsmarknadsdepartementet har samtidigt gjort
en preliminär översyn av systemet med statsbidrag till invandrarnas riks-
organisationer och redovisat några alternativ till nuvarande ordning. Jag
har under våren diskuterat dessa frågor och de alternativa modellerna med
invandrarrådet.
Jag tillmäter organisationsstödet stor betydelse som instrument för
samverkan och som ett sätt att stärka invandrarorganisationerna i deras
roll som kulturbärare för den egna gruppen, som samlingspunkt och
kontaktorgan for invandrarna och som företrädare for invandrarintres-
sena. Det är också angeläget att bidra till att även invandrarnas samman-
slutningar skall kunna spela en aktiv roll i en utvecklad samverkan mellan
det offentliga och frivilliga organisationer, t.ex. inom ramen för flykting-
76
mottagandet. Jag återkommer i det följande mera i detalj till just denna
fråga.
Det är min ambition att snarast möjligt återkomma till regeringen med
förslag avseende organisationsstödet, mot bakgrund av den behandling
som de övergripande frågorna om statens stöd till folkrörelserna då kan ha
fått.
Prop. 1990/91:195
Bilaga 2
Jag har i det föregående berört den västeuropeiska integrationen och dess
betydelse för invandringen till Sverige. Jag har då konstaterat att man
knappast har anledning att vänta sig någon omfattande ökning av arbets-
kraftens rörlighet som en följd av ett s.k. EES-avtal eller av ett eventuellt
svenskt medlemskap i EG.
Den grundläggande principen för den fria västeuropeiska arbetsmarkna-
den inom EG är att medborgare i ett annat EG-land skall behandlas lika
som landets medborgare i fråga om anställning, arbetsvillkor etc. Det
innebär bl.a. att man inte kan kräva arbetstillstånd för en sådan arbetsta-
gare. Däremot kommer det att krävas tillstånd för bosättning, vilket i sin
tur kommer att vara förenat med ett krav på arbete. Förenklat uttryckt kan
man säga att det är en rätt att ta arbete i vilket land som helst men ej att
vara arbetslös i vilket land som helst.
Aktuella frågor blir då: kommer Europaintegrationen att få någon bety-
delse för andra invandrares möjligheter att få lika villkor, exempelvis på
arbetsmarknaden, och en hygglig tillvaro i Sverige? Kommer de föränd-
ringar av lagstiftning och samhällssystem som blir nödvändiga för att
anpassa Sverige till Europa att få någon inverkan på invandrarpolitiken!
Man kan teoretiskt tänka sig situationen att en svensk arbetsgivare kan
ställas inför valet mellan en arbetssökande från ett annat EES-land, som
vill flytta till ett arbete här, och t.ex. en i Sverige bosatt flykting från något
land utanför Europa. Vilka överväganden kommer den arbetsgivaren att
göra? Hur kommer denna ”konkurrenssituation” att se ut? Vilken bety-
delse kommer åtgärder inom ramen för invandrarpolitiken, t.ex. avseende
svenskundervisningen, att få?
Många fler frågor av samma slag kan och bör ställas och få sina svar, bl.a.
för att ge underlag för en eventuell anpassning också av invandrarpolitiken
till nya förutsättningar. En del av svaren är kanske givna, men de flesta bör
sökas efter en analys av de invandrarpolitiska effekterna av Europaintegra-
tionen. SIV får under våren 1991 ett uppdrag inom ramen för de särskilda
direktiven för sin första treårsbudget att göra en sådan analys.
Många flyktingbarn har själva eller genom anhöriga erfarenhet av våld,
förtryck och kanske tortyr. Uppbrottet från hemlandet och flykten till ett
annat land får ofta svårare konsekvenser för barn än för vuxna, eftersom
barn har svårare att förstå orsaken till flykten. Vid planeringen och genom-
förandet av mottagandet av flyktingbarn är det viktigt att ha detta i åtanke.
77
Regeringen uppdrog i december 1989 till socialstyrelsen att närmare
följa utvecklingen av det psykiska och fysiska hälsoläget hos flyktingbarn
och flyktingungdomar i Sverige. Socialstyrelsen har inom ramen för upp-
draget nyligen redovisat tio delrapporter över olika områden av särskild
betydelse för flyktingbarn.
Av redovisningen framgår att omfattande insatser för flyktingbarn redan
har gjorts inom många områden över hela landet. I många kommuner har
man sökt nya vägar för att på ett adekvat sätt uppmärksamma flykting-
barnen och därigenom ge dem den tillsyn, omsorg och vård som de kan
behöva. Ofta rör det sig om samarbete mellan olika grenar av de primär-
kommunala och landstingskommunala förvaltningarna. Frivilligorganisa-
tioners engagemang för flyktingbarn är omfattande. Men socialstyrelsen
pekar också på brister och utvecklingsbehov.
Redovisningen kommer nu att analyseras med syftet att förbättra
flyktingbarnens förhållanden. Detta arbete skall också ses mot bakgrund av
FNs konvention om barnets rättigheter. Jag vill i detta sammanhang
nämna att statsrådet Lindqvist tillsatt en arbetsgrupp med företrädare för
berörda departement med uppgift att följa genomförandet och tillämp-
ningen i Sverige av konventionen.
Ungdomsutredningen (C 1989:06), tillsattes hösten 1989 med uppgift att
bl.a. utreda invandrar- och flyktingungdomars situation och — om så
bedöms nödvändigt — föreslå åtgärder som kan motverka att dessa ung-
domar missgynnas, särskilt i fråga om utbildning, arbete, bostäder och
fritidssysselsättning. Utredningen presenterar sitt slutbetänkande under
1991.
Regeringen gav i augusti 1990 barn- och ungdomsdelegationen i uppdrag
att stimulera ett lokalt utvecklingsarbete avseende eftersatta ungdomar
genom särskilda överenskommelser med vissa kommuner, föreningar och
andra organisationer. Syftet är att utveckla såväl individuella som allmänt
förebyggande insatser för ungdomar. De områden som främst berörs är de
s.k. miljonprogramområdena i storstäderna som samtidigt ofta är invand-
rartäta.
Medel till projekt för invandrar- och flyktingungdomar kan, förutom
från barn- och ungdomsdelegationen och statens ungdomsråd, även utgå
från statens invandrarverks anslag för projektbidrag. Dessutom har 8
milj.kr. ställts till socialstyrelsens förfogande för en samlad satsning för att
i det sociala arbetet öka kompetensen att arbeta med och för utsatta barn.
I denna satsning bör flykting- och invandrarbarn ägnas särskild uppmärk-
samhet.
Prop. 1990/91:195
Bilaga 2
Invandrarkvinnornas förhållanden kräver särskild uppmärksamhet. Det
gäller särskilt flyktingkvinnorna. Vid årsskiftet 1990/91 var enligt befolk-
ningsstatistiken totalt drygt 480 000 utländska meborgare bosatta i Sverige.
Av dessa var nästan hälften kvinnor. Under år 1990 invandrade samman-
lagt något över 53 000 utländska medborgare, varav drygt 47 % kvinnor.
Förvärvsintensiteten bland utlandsfödda var lägre än för födda i Sverige
78
enligt 1985 års folk- och bostadräkning. Skillnaden var större för kvinnor
än för män, men varierade mycket med avseende på var de utlandsfödda
kommit ifrån. Arbetskraftsdeltagandet bland utländska kvinnor har mins-
kat under 1980-talet.
Kunskap om invandrarkvinnornas situation behöver förbättras. Forsk-
ning med särskild inriktning på kvinnors förhållanden pågår med finansi-
ellt stöd från det offentliga. Så har t.ex. socialpolitiska forskningsrådet
beviljat forskningsanslag till ett flerårigt projekt vid Göteborgs universitet
om kvinnor som invandrat från Turkiet till Göteborg och London. Vid
Arbetslivscentrum pågår forskning om invandrade kvinnor i arbetslivet,
deras strukturella underordning och marginalisering i arbetet. I en rad
seminarier på nordisk basis har muslimska invandrarkvinnors förhållan-
den i de nordiska länderna tagits upp. Den nordiska seminarieserien
avslutas våren 1991.
En grupp bland de invandrade kvinnorna som är särskilt utsatta är de
som, endast efter kort bekantskap med med en i Sverige bosatt man, har
flyttat till Sverige för att sammanbo eller gifta sig med honom. Särskilt i de
fall då bekantskapen förmedlats av yrkesmässigt bedriven förmedling
riskerar kvinnorna att råka ut för svårigheter. Diskrimineringsombuds-
mannen har på regeringens uppdrag gjort en utredning om s.k. oetisk
kontaktförmedling. Jag har tagit upp dessa och andra frågor som rör
invandrade kvinnor i två särskilda sammankomster, en med representan-
ter för invandrarkvinnors organisationer, och en med representanter för
politiska och andra kvinnoorganisationer i Sverige.
Invandrarverket har i sin anslagsframställning för budgetåret 1991/92
anmält vissa mål för integrationsverksamheten under den närmaste treårs-
perioden. Behovet av särskilda insatser för kvinnor beaktas inom samtliga
arbetsområden. En studie av förhållandena för den särskilt utsatta grupp
kvinnor, som jag nyss nämnt, aviseras.
Ett arbete för att förbättra de invandrade kvinnornas situation pågår
alltså redan inom invandrarverket. Jag avser att inom kort återkomma till
regeringen angående ett uppdrag till invandrarverket att särskilt redovisa
vilka åtgärder som kan behövas på olika samhällsområden för att stärka
invandrarkvinnors ställning. Däri skall ingå att följa upp de kvinnors och
eventuellt medföljande barns förhållanden som bosatt sig i Sverige efter
kort bekantskap med en här bosatt man.
Prop. 1990/91:195
Bilaga 2
79
Min bedömning: Valfrihetsmålet kan och bör inte preciseras ytterli-
gare. Det är däremot angeläget med en fördjupad och nyanserad
diskussion om hur Sverige blir ett bättre, mer jämlikt och generöst
mångkulturellt samhälle med ett nytt synsätt på kulturell pluralism.
Det bör bli tydligare skillnader mellan insatser för nyanlända in-
vandrare och övriga personer som inte har en svensk etnisk identi-
tet. Detta kan ske genom att skilja mellan en invandrarpolitik med
stödåtgärder för nyanlända och en allmän välfärdspolitik som utfor-
mas olika beroende på olika gruppers behov. Sverige bör verka
internationellt för att andra invandringsländer, framför allt i Eu-
ropa, tar sikte på att skapa likvärdiga villkor för invandrare — inom
och mellan länder — med bevarande av etnisk och kulturell har-
moni.
Bakgrund
Ända långt in på 1970-talet kom merparten av invandrarna i Sverige från
ett tämligen begränsat antal länder i Europa. Nordbor utgjorde det star-
kaste inslaget. I mitten av 1970-talet var nära hälften av samtliga utländska
medborgare finländare. Det stora flertalet invandrare kom från länder där
kultur, religion, seder, vanor och bruk liknade motsvarande förhållanden i
Sverige.
Efter år 1972 ändrade invandringen karaktär. Den utomnordiska arbets-
kraftsinvandringen upphörde i praktiken. De utomeuropeiska flyktingarna
blev allt fler. Denna bild är fortfarande giltig.
År 1975 antog riksdagen riktlinjer för invandrarpolitiken. Jämlikhet,
valfrihet och samverkan fastställdes som övergripande mål. I förarbetena
till riktlinjerna saknas en diskussion om valfrihetens innehåll, begräns-
ningar och villkor. Detta har bidragit till att valfrihetsmålet under åren har
tolkats på olika sätt. Ursprungligen tog valfrihetsmålet sikte på invandrar-
nas möjligheter att behålla det egna språket och den egna kulturen i dess
traditionella, mera avgränsade betydelse. Samhället skulle ge sitt stöd till
strävanden att bevara och utveckla både språket och kulturen.
Snart började emellertid valfrihetsmålets kulturbegrepp ges en vidare
innebörd. En orsak kan ha varit den ökade invandringen från utomeuro-
peiska länder och de frågor som då kom att aktualiseras. Unga flickors
skolgång, giftermål i tidig ålder, kvinnlig omskärelse och barnuppfostran är
några exempel på vad som började diskuteras som mer eller mindre viktiga
uttryck för invandrarnas kulturella identitet.
I proposition 1985/86:98 Invandrarpolitiken preciserades valfrihetsmå-
let. Det påpekades att valfrihetsmålet hos vissa grupper hade lett till krav
på rättigheter som minoriteter i folkrättslig mening, trots att traditionella
minoritetskriterier inte varit uppfyllda. Valfrihetsmålet hade vidare åbe-
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
80
ropats som stöd för olika uppfattningar om hur undervisningen av invand-
rarelever borde bedrivas. Valfrihetsmålet hade också kommit att tolkas
som ett godkännande av värderingar som starkt avviker från den grundsyn
som kommer till uttryck i svensk lagstiftning eller i andra politiska beslut.
Invandrarpolitiska kommittén ifrågasatte om begreppet valfrihet kunde
behållas som ett övergripande mål.
På regeringens förslag beslöt riksdagen att begreppet valfrihet även
framdeles skulle vara ett av målen för invandrarpolitiken. Begreppet borde
emellertid tolkas så ”att det innefattar respekt for den enskildes integritet
samt möjligheter att utveckla det egna kulturarvet inom ramen för de
grundläggande normer som i det svenska samhället gäller för mänsklig
samlevnad”.
1986 års invandrarpolitiska beslut har ibland sagts innebära en kursänd-
ring som bl.a. innebar minskad valfrihet. Riktigare är att 1975 års riktlinjer
slogs fast.
I min anmälan till proposition 1989/90:86 om åtgärder mot etnisk
diskriminering m.m. framhöll jag att det fanns goda skäl att på nytt ta upp
tolkningen av valfrihetsmålet till diskussion. Marginalerna för skilda tolk-
ningar av målet tycktes vara för breda. Det kunde därför finnas risker för
att valfrihetsmålet samtidigt väcker förhoppningar hos invandrarna, som
inte kan infrias, och farhågor hos vissa svenskar, som tror att valfriheten
sträcker sig längre än den gör. Jag ansåg att det, med en fördjupad debatt
som underlag, var nödvändigt att återkomma till behovet av att ytterligare
precisera eller omformulera valfrihetsmålet. Riksdagen beslutade i enlig-
het med propositionen (SfU18, rskr. 283). Under 1990 och 1991 har frågan
beretts i olika former, bl.a. i kontakt med forskare, opinionsbildare och
andra företrädare för skilda samhällsintressen i samband med invandrar-
rådslaget i Göteborg i december förra året samt vid ett invandrarråd i april
1991.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
De senaste årens debatt om valfrihetsmålet har många olika inslag, ut-
gångspunkter och mål. Det rör sig egentligen inte om en debatt utan om
flera. Ett av inslagen är majoritetens rädsla och okunskap om hur man skall
hantera nya och för många främmande levnadsmönster, som bland annat
tar sig uttryck i att svenskar ondgör sig över att ”invandrare får göra allt”
och att ”det har gått för långt”. Ett annat är invandrarnas missnöje med att
de inte får den valfrihet, som de trodde de hade rätt till. Ytterligare ett
inslag i debatten bidrar de med, som menar att frågan om valfrihetsmålet
egentligen är en fråga om strukturella problem och som därför koncentre-
rar sig på att beskriva den bristande jämlikheten och hur den skall förbätt-
ras.
Debatten, framför allt som den återspeglas och fors i massmedia, före-
faller mig mer polariserad än tidigare med tecken på negativa attitydför-
ändringar i majoritetssamhället. Den muslimska gruppen sägs ofta bli
utpekad som den grupp som speciellt hotar ”svenska värden”. Det finns 81
6 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 195
dock mycket som talar for att verkligheten i kommunerna är betydligt
mindre konfliktbetonad än den bild massmedia ger.
En del — svenskar såväl som invandrare — hyser förhoppningar om att
flera problem skulle lösas om man en gång för alla kunde precisera vad
valfriheten innebär och ge en klar och entydig beskrivning av vad kultur är.
Vi skulle alla få klart for oss var ”valfrihetens gränser” går. En rad
missförstånd och felaktiga förväntningar skulle undanröjas och ett sam-
hällsklimat som befrämjar goda etniska relationer skulle växa fram.
Som jag strax skall visa, tyder emellertid en närmare granskning av hur
målet tolkats och diskuterats och av tidigare försök till klargörande på, att
det inte är möjligt eller ens lämpligt att göra sådana preciseringar. Min
uppfattning är att vi bara kan komma vidare genom att lämna den
begränsning som en diskussion knuten till valfrihetsmålet faktiskt utgör,
och fora diskussionen på annat sätt.
Inte heller anser jag att en omformulering av målet, som kommissionen
mot rasism och främlingsfientlighet och diskrimineringsutredningen aktu-
aliserade, är en framkomlig väg. Den typ av diskussioner och konfronta-
tioner som i Sverige knyts till valfrihetsmålet förekommer också i länder
som inte har formulerat ett sådant mål. Eftersom det inte är valfrihetsmå-
lets existens i sig som orsakar dem, är en omformulering inte någon
lösning.
Att poängtera de gränser som svensk lagstiftning sätter for mänskligt
umgänge är en typ av precisering som gjorts tidigare i åtskilliga samman-
hang. Ingen — svensk eller invandrare — har fullständig valfrihet. I den
meningen finns det alltid gränser. Alla samhällsmedlemmars valfrihet
begränsas också av den politik som fors av den styrande makten, dvs av
politiska idéer och program. Här kan vi se hur allmänpolitiska frågor
tenderar att felaktigt bli betraktade som invandrarpolitiska. Att det sker en
framväxt av etniska skolor i Danmark på annat sätt än i Sverige beror på
att man har en annan skolpolitisk tradition där, inte på att danskar ser på
invandrare och deras kulturer på ett annat sätt än svenskar. Skillnaderna
förklaras med andra ord bättre av olikheter i ländernas utbildningspolitik
än med olikheter i invandrarpolitiken.
Det är en självklarhet att gränser som har sin grund i demokratiska
beslutsprocesser, skall respekteras. Jag är övertygad om att det råder stor
enighet i landet om detta — oavsett etnisk tillhörighet. Att upprepa detta är
egentligen ingen precisering och bidrar inte till att kasta nytt ljus över
frågan.
Det är lättare att respektera och förstå lagar och andra beslut om man
känner delaktighet i deras tillkomst. Alla individers och gruppers delta-
gande i samhällslivet är därför viktigt. Mina förslag i det följande att i ökad
utsträckning medge dubbelt medborgarskap, vilket bland annat ger rösträtt
till riksdagsval, syftar ytterst till att öka denna samhälleliga delaktighet.
För att ytterligare kunna arbeta för att öka invandrarnas deltagande behö-
ver vi emellertid bättre kunskaper om hur deltagandet ser ut och vilka
förhållanden som leder till att somliga är aktiva i samhällslivet medan
andra tycks stå utanför.
Vidare är det angeläget att skapa en öppen, tolerant och mindre etno-
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
82
centrisk beslutsmiljö på alla nivåer i samhället. På samma sätt som vi Prop. 1990/91: 195
eftersträvar en god representation vad gäller t.ex. kön och ålder i de fora Bilaga 2
där beslut bereds och fattas, bör vi eftersträva en bättre etnisk representa-
tion. I en miljö, där människor med olika etnisk bakgrund deltar, är det
troligt att frågor av kulturell/etnisk natur, som t.ex. frågan om moské-
byggen, blir bäst hanterade. Vägen dit går genom ett fortsatt arbete för
jämlikhet och välfärd och ett tålmodigt arbete på att förändra attityder och
motarbeta diskriminering och främlingsfientlighet.
Sett ur majoritetetens synvinkel är det på det oreglerade området, där
normer, traditioner och värden — kultur i vid mening — sätter gränser,
som många av invandrarnas s.k. gränsöverskridande görs. Det är emeller-
tid svårt, och knappast önskvärt, att vid sidan av det som lagar och regler
stipulerar sätta gränser på detta område. Kultur är något som ständigt
utvecklas och förändras. De ungas kultur skiljer sig från de äldres, och en
del traditioner är ganska nya tillskott i den svenska kulturen.
Det är inte heller lätt att ange vad som är specifikt svenskt. Vid närmare
betraktelse visar sig nämligen det vi tror är svenskt vara grundläggande
värden för de flesta människor, oavsett var de bor, och således ingenting
som Sverige har monopol på. Det bästa sättet att förmedla den svårfångade
svenskheten, i den mån den finns, måste vara i ett vardagligt umgänge, där
inte bara svenskarnas synliga och osynliga regler för familjeliv, umgänge,
etc. kan tydliggöras och förstås utan också invandrarnas.
Att på detta normativa område försöka reglera vissa människors, in-
vandrarnas, liv på annat sätt än majoritetens genom att ange vad som är
rätt och fel, kan bara leda till att skärpa motsättningarna och göra gränsen
mellan ”vi och dom” tydligare. En sådan särbehandling främjar knappast
goda etniska relationer och kan i sin förlängning leda till att etniska
grupper skyddar sig mot majoritetens påtryckningar genom att bygga
kulturella försvarsmurar mot omvärlden. För övrigt skulle säkert en hel del
svenskar också bli kränkta om de tvingades anpassa sig till något slags
”normalsvenskhet”.
Det ter sig med andra ord både svårt och olämpligt att göra en beskriv-
ning av ”icke förhandlingsbara svenska värden”. Det betyder inte att
”förhandling” om kulturella värden skulle vara utesluten. Eftersom dessa
värden inte är en gång för alla givna är förhandlingar och förändringar som
sker med respekt och ömsesidig vilja till kompromisser möjliga. När
Centralmoskén i den engelska staden Birmingham byggdes, kunde musli-
mer komma överens med andra kringboende om en ordning för böneutro-
pen som passade båda parter. Det finns också många exempel från svenska
arbetsplatser där man jämkat samman önskemål av kulturell natur med
vad som är möjligt med hänsyn till arbetet och t.ex. ordnat utrymme för
religiösa aktiviteter på arbetplatsen. Inom det militära försvaret medges
sedan 20 år tillbaka tjänstledighet för värnpliktiga för att fira olika ”främ-
mande” religiösa högtider. Men det finns också exempel på ovilja att
kompromissa sig fram till praktiska lösningar — inte minst från svensk
sida.
Med detta vill jag för min del sätta punkt för den diskussion som
förväntas leda fram till ett klargörande av valfrihetsmålet i normativa
83
termer, för att i stället, med invandrarpolitiken som plattform, aktualisera
ett antal frågor om vilket slags mångkulturellt samhälle vi — infödda såväl
som invandrade — vill bygga. Genom att flytta diskussionen från invand-
rarpolitiken och dess valfrihetsmål till en diskussion om jämlikhet i ett
mångkulturellt samhälle blir frågan en bredare, samhällspolitisk fråga och
inte avgränsad till en invandrarpolitisk fråga. På så vis blir den en gemen-
sam angelägenhet och inte en fråga om hur dom, invandrarna, skall ha det
utan om hur vi alla skall ha det.
Att skifta perspektiv på detta sätt innebär inte att man undgår defini-
tionsproblem eller att man slipper ta ställning till människors frågor, krav
och önskemål. Inte heller gör det i en hast samhället rättvisare, men det ger
en annan ram för samtalet och vi tvingas på allvar börja diskutera med
varandra vad vi menar och vill med ett mångkulturellt samhälle och skaffa
oss insikter och kunskaper för framtiden. Jag skall i det följande ta upp
några aspekter som jag anser bör uppmärksammas i en sådan diskussion.
Mångfald, livsstilar och livschanser
Det har blivit allt vanligare att beskriva Sverige som ett mångkulturellt
samhälle. Vi utgår från att det redan existerar. Men ett mångkulturellt
samhälle måste innebära något mer än ett konstaterande av att det finns ett
visst antal människor med invandrarbakgrund i landet. Ett mångkulturellt
Sverige utan kommunikation mellan människor är ett dåligt samhälle.
Som om det var en självklarhet säger vi ofta att mångfalden är bra och
positiv, men i det dagliga livet kan mångfalden vara förenad med bekym-
mer och problem. Det finns flera exempel på detta från diskussionen om
valfrihetsmålet. Så länge som kultur är liktydigt med folkloristiska inslag
som sång, dans och nya matvanor är allt gott och väl, vi tycker att
mångfalden är berikande, men när det blir tal om olika syn på barnupp-
fostran, utbildning, religion, umgängesvanor, etc. börjar vi snart tala om
gränser.
Vi måste utgå från att mångfald är svårt och ofta konfliktfyllt. Konflikt-
linjerna finns inte bara mellan etniska grupper och majoriteten utan också
mellan de etniska grupperna och inom dem. Att det inte finns några
lättköpta teser om mångfalden, är en viktig insikt. Vi måste lämna den
alltför ofta idylliserande och romantiska beskrivningen av det mångkultu-
rella och välja en mer realistisk utgångspunkt. Det finns många andra,
mindre ytliga skäl för att vilja bygga ett mångkulturellt samhälle. Inte
minst är historien full av exempel på att mångfald, skillnader och olikheter
är en utmärkt miljö för nya idéer och kreativitet.
De skäl vi anför för kulturell mångfald är ofta av karaktären att särarter
skall bevaras — ibland nästan som ett självändamål. Men är särarterna, de
etniska grupperna, endast värdefulla i sig — och var för sig — eller finns det
också en nytta och glädje med summan av särarterna? Kan kulturell
mångfald vara något mer än en mångfald etniska grupper och i så fall vad?
Kan man vidmakthålla och stödja de viktiga kulturella inslagen i alla
etniska grupper och samtidigt finna en uppsättning gemensamma värden
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
84
som alla i samhället kan dela och därtill finna former för kommunikation
och utbyte?
Det är svårt att finna konkreta exempel på förekomsten av sådan
kulturell samverkan. I verkligheten fungerar det nämligen ofta som på en
marknadsplats där människor från skilda håll och med olika kulturell
bakgrund, möts och byter varor med varandra, dock utan att beblanda sig
kulturellt och socialt. Det är därför intressant att följa utvecklingen av den
mångfald i praktiken, som en del forskare i Sverige tycker sig finna bland
ungdomar. Från skolor med mångkulturell elevsammanssättning, liksom i
ungdomarnas musikvärld, finns också exempel på vad som i god mening
kan kallas mångkulturellt. Där verkar gränsöverskridanden och nyska-
pande av livsformer kunna växa fram.
I mångkulturella samhällen finns också en inbyggd motsättning mellan
individ och kollektiv, som inte har uppmärksammats tillräckligt. I ett land
som Sverige med politisk pluralism, är individens val viktigt och i den
svenska invandrarpolitiken betonas också individen och individens behov.
Om man strävar efter kulturell pluralism är kollektivet, gruppen, viktig.
Helt enkelt därför att främjande av etnisk mångfald inte är möjlig utan att
på något sätt bygga på existensen av en grupp. De historiska erfarenheterna
av minoriteters utveckling i omgivande majoritetssamhällen pekar också
på betydelsen av att de har tillgång till egna institutioner i någon form.
Individuell etnisk mångfald är en omöjlighet. Den här motsättningen är
för övrigt en förklaring till en del av skiljaktigheterna kring valfrihetsmålet.
Den betydelse samhället fäster vid individen och individens eget val
kolliderar nämligen med den orientering mot gruppen som är nödvändig
för att en etnisk pluralism skall kunna utvecklas.
I flera västerländska invandringsländer pågår för närvarande en livlig
debatt om förhållandet mellan etnisk pluralism och strukturell integration/
assimilation. I den debatten diskuteras hur majoritetssamhällets uppmunt-
ran och stöd för kulturell mångfald påverkar invandrarna socialt, ekono-
miskt och politiskt.
På den ena sidan finns de som menar att lösningen på vad man ser som
invandrarnas svårigheter och problem, är att stödja och uppmuntra de
etniska grupperna.
På den andra finns de som menar att ett sådant samhällsstöd som
inriktas på livsstilar — dvs. på bevarandet av kulturer — inte råder bot på
social och ekonomisk diskriminering, utan snarare bidrar till att invand-
rarna hamnar i botten på den sociala rangskalan. Levnadsstandard och
välfärd ökar inte automatiskt av att man uppmuntrar etniska gruppers
olika livsformer.
Somliga i den här debatten menar att en betoning av invandrares
kulturella identitet inte är annat än en ny form av rasism, eftersom man
döljer strukturella orättvisor och förhindrar social och ekonomisk fram-
gång i samhället. De menar att man i stället skall satsa på att ge invand-
rarna bättre livschanser, dvs. ge dem bättre och med majoriteten likvärdiga
möjligheter till arbete, utbildning osv.
I Sverige har det aldrig varit fråga om ett ensidigt stöd för det ena eller
det andra. Politiken går ut på att stödja både livsstilar och livschanser, dvs.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
85
den har haft jämlikhet som mål samtidigt som den berett väg for etnisk
pluralism. Men vi har inte närmare analyserat förhållandet mellan livssti-
lar och livschanser eller diskuterat på vilket sätt man från majoritetssam-
hällets sida kan bejaka den kulturella mångfalden utan att sociala skillna-
der uppstår.
Vad vi kan se många exempel på i Sverige är att sådant som egentligen är
strukturella problem ofta förklaras i termer av kulturella skillnader och
olikheter. I vår önskan att visa att vi är generösa och välvilligt inställda till
andra kulturer sätter vi ofta etiketten ”kulturmöten” eller ”kulturkrockar”
på dessa problematiska situationer. Vi betonar med andra ord kulturell
rättvisa på den sociala rättvisans bekostnad på ett sätt som inte gagnar
framväxten av ett gott mångkulturellt samhälle. När de verkliga problemen
förblir osynliga för oss kan vi inte lösa dem med adekvata åtgärder.
Dessutom blir vår uppfattning om invandrarnas kulturer förvrängd och
förenklad och invandrarna blir förknippade med problem.
Framtiden: Invandrarpolitik och politik för jämlikhet i ett generöst,
mångkulturellt Sverige
Situationen i Sverige i dag skiljer sig en hel del från tiden vid invandrar-
politikens tillkomst på 1970-talet. Det finns därför anledning att fråga om
den är lika lämplig på 1990-talet. Låt mig ge några exempel.
Vi har en stor grupp invandrare som bott i landet åtskilliga år. Många är
väl etablerade i samhället och vill, precis som ”alla andra svenskar”, i kraft
av sin egen kompetens i samhället ha ett större inflytande över sina liv.
Maktutredningen talar om detta inte som en kris, utan som en seger för
systemet och en utveckling i demokratisk riktning. Dessa invandrare utgör
inte längre den marginella grupp som invandrarpolitiken utformades för.
Den andra generationen invandrare blir allt större. Larmsignalerna om
en del andragenerationsungdomars svårigheter i det svenska samhället
oroar och kräver uppmärksamhet och åtgärder. Men det finns också
intressanta tecken på att ungdomar i Sverige blandar kulturer och gör
gränsöverskridanden på ett nytt och kanske för framtiden hoppfullt sätt. Vi
har också en stor grupp tämligen nyanlända invandrare som ännu inte
integrerats i det svenska samhället, och som fortfarande behöver få hinder
undanröjda för att lättare kunna ta tillvara sina resurser i det nya samhäl-
let.
För att göra bilden av 1990-talet mer fullständig måste vi till detta lägga
alla de språk och livsstilar som människor fört med sig. Vid invandrarpo-
litikens tillkomst var den etniska mångfalden tämligen begränsad. Det som
händer i vår omvärld, utvecklingen i Östeuropa, Europasamarbetet, et-
niska konflikter, krig och ekologiska problem, kan påverka förhållandena i
Sverige och är också viktiga i sammanhanget. En viktig utgångspunkt när
vi diskuterar hur vi utformar den framtida politiken är också 15 års
erfarenhet av invandrarpolitiken och dess tillämpning. Jag vill här fasta
uppmärksamheten på några frågor som bör beaktas i en sådan diskussion.
Jag har just nämnt vår benägenhet att ”kulturisera”, att beskriva situa-
tioner där invandrare är involverade som kulturmöten och förstå dem i
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
86
snävt etniska eller kulturella termer. Ett annat problem som har anknyt-
ning till denna företeelse, är vad jag skulle vilja kalla ”invandrarfieringen”.
Med det syftar jag bland annat på det flitiga bruket av ”invandrad-
prefixet. Politiska frågor, situationer, beteenden, förhållanden och annat
som på något sätt har anknytning till etnisk grupp, kultur eller invandrare
blir ”invandrarfrågor”. För den enskilde individen följer invandraretiket-
ten ofta med hela livet. Invandrarskapet följer inte bara den som faktiskt
invandrade, utan förs också vidare till barn och barnbarn. När vi exempel-
vis talar om antalet invandrare i landet inkluderar vi barnen, oavsett om de
är födda i Sverige eller är svenska medborgare. I andra sammanhang
inkluderas också den tredje generationen i invandrarkollektivet. Genom
att på detta sätt bli definierade som invandrare förstärks och vidmakthålls
gränsen mellan svenskar och invandrare.
Det finns ingen enkel och entydig förklaring till detta förhållande, men
jag vill nämna några omständigheter som jag menar är viktiga i samman-
hanget. Den svenska invandrarpolitiken har mycket högt satta mål och för
att förverkliga dem har med tiden en stor administrativ apparat med
många anställda vuxit fram på olika nivåer och inom olika samhällsekto-
rer. För att ta del av det stöd, den service och de resurser som fördelas
genom denna apparat måste man åberopa sitt invandrarskap. Invandrarna
måste med andra ord själva definiera sig som invandrare for att ta del av
det som invandrarpolitiken har skapat för dem. Detta leder i sin tur till att
de kan hamna i ett slags klientförhållande till statb och kommun och att
upprätthållandet av den etniska mångfalden blir starkt beroende av det
stöd som ges.
Detta gäller inte bara stöd till organisationer och andra former av direkta
ekonomiska bidrag, det gäller i praktiken, om än inte alltid formellt, också
andra former av rättigheter och service, t.ex. hemspråksundervisning och
religiösa aktiviteter. Det är som invandrarbarn man har rätt till hemspråk
i skolan, även om rättigheten formellt uttrycks på annat sätt. Det är som
invandrarsamfund man diskuterar sin religions ställning i Sverige — eller
får den diskuterad av andra — även om samfundet funnits i landet i
generationer.
Mot bakgrund av detta anser jag det önskvärt med en politik som dels tar
hänsyn till etniska och kulturella olikheter utan att göra människor till
”eviga invandrare”, dels är utformad så att den ger människorna ett större
ansvar och ett större inflytande över sina egna liv.
Man bör överväga om inte en specifik invandrarpolitik i framtiden bör
vara begränsad till dem som är invandrade och dessutom till en avgränsad
period. Den skulle kunna kopplas mer direkt till flykting- och immigra-
tionspolitiken och huvudsakligen innehålla stödåtgärder som behövs i ett
initialskede. Hur långt detta skede skall sträcka sig kan diskuteras. I övrigt
bör alla i samhället omfattas av allmänpolitiska åtgärder — i en generös,
mångkulturell miljö — som kan utformas olika beroende på olika gruppers
behov. För en del kan dessa behov vara av kulturell/etnisk art, som då
alltså tillgodoses inom ramen för arbetsmarknadspolitiken, socialpolitiken
etc. Hemspråksundervisningen skulle exempelvis i ett sådant framtids-
perspektiv utgöra en del av det toleranta, mångkulturella samhällets utbild-
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
87
ningspolitik och inte en del av invandrarpolitiken. Valfriheten blir därmed Prop. 1990/91:195
inte en invandrarpolitisk utan en allmänpolitisk fråga, och det argument Bilaga 2
som ibland framförs om att invandrare har en särskild valfrihet på majo-
ritetens bekostnad bortfaller. Med detta menar jag inte att valfriheten skall
bli mindre, i stället bör den fördjupas och omfatta alla i samhället.
Det finns också anledning att närmare granska vilken roll staten skall ha
i framtiden vad gäller planering, styrning och genomförande. Vi bör
diskutera på vilket sätt majoritetssamhällets åtgärder är till hjälp respek-
tive hinder i ett mångkulturellt samhällsbygge. Är den nuvarande ord-
ningen med en uppifrån, av majoritetssamhället, planerad och stödd
mångfald den mest lämpliga? Vad bör och kan staten styra över i detta
avseende? Vi måste också fråga oss hur uppsatta mål på bästa sätt kan
förverkligas. Är det möjligt att ändra rollfördelningen och lägga över
ansvaret för viss verksamhet på andra aktörer utan att övergripande mål
går förlorade? Vilken roll kan t.ex. invandrarorganisationerna, som bäst
bör känna till sin egen grupp och dess behov, spela och vilka uppgifter kan
tas över av andra frivilliga krafter i samhället? Jag kommer senare att
markera önskvärdheten av att bredda och fördjupa frivilligorganisationer-
nas medverkan i flyktingmottagandet.
Sammanfattningsvis menar jag att man inte kommer längre med att
ytterligare precisera invandrarpolitikens valfrihetsmål. I stället bör man
söka åstadkomma en förskjutning av det politiska perspektivet från en
diskussion om kulturell valfrihet för invandrare till en om kulturell mång-
fald för alla, dvs. om det mångkulturella samhälle vi alla skall leva i. Det är
min uppfattning att statsmakterna bör spela en aktiv roll när det gäller att
ange utgångspunkterna för ett sådant perspektivskifte och utveckla princi-
per för hur människor kan leva tillsammans i mångfalden.
Jag har också mot bakgrund av dagens situation och de negativa tenden-
ser som jag tycker mig se, men också som ett sätt att utveckla och förbättra
politiken för invandrare och etniska gruppper, aktualiserat tanken på att i
framtiden göra tydligare skillnader mellan nyanlända invandrare och de
som bott länge i Sverige. Detta skulle kunna ske genom att ge invandrar-
politiken ett innehåll bestående av stödåtgärder som behövs i ett första
skede. I övrigt bör alla omfattas av en jämlikhetspolitik som tar hänsyn till
de olika behov — även etniska och kulturella — som människor kan tänkas
ha. För att detta skall innebära en förbättring och en utveckling av den
nuvarande invandrarpolitiken är det emellertid nödvändigt med ett nytt
och mer insiktsfullt sätt att se på och förhålla sig till mångfald och
mångkulturalism.
En målmedveten välfärdspolitik i ett generöst mångkulturellt samhälle
är en del av en helhetspolitik. Sverige bör emellertid också verka för att
andra invandringsländer, framför allt i Europa, för en politik som tar sikte
på att — inom och mellan länder — skapa goda, etniskt harmoniska och
likvärdiga villkor för invandrarna. Detta är en förutsättning för att den
som söker sig till ett annat land skall kunna skapa sig en god och trygg
tillvaro där, och t.ex. inte känna sig ha anledning att söka sig vidare till ett
annat land i hopp om att där kunna förbättra sin situation.
88
Min bedömning: Möjligheterna måste förbättras för de invandrare
som inte är svenska medborgare att delta i den demokratiska be-
slutsprocessen i det svenska samhället. Vill man behålla de principer
som gäller för rösträtt och valbarhet bör i ökad utsträckning i stället
accepteras dubbla medborgarskap.
En parlamentariskt sammansatt kommitté bör utreda hithörande
frågor. En nordisk samordning bör ske.
Sverige bör internationellt verka för att synen på dubbla med-
borgarskap förändras i angiven riktning. En förändring av 1963 års
Europarådskonvention bör ske i enlighet härmed.
En uppmjukning av praxis i s.k. naturalisationsärenden bör om-
gående komma till stånd.
Inledning
En grundläggande utgångspunkt för svensk invandrarpolitik är att de
utlänningar som har fått rätt att bosätta sig i Sverige skall omfattas av i
princip samma rättigheter och skyldigheter som befolkningen i övrigt.
Denna utgångspunkt har varit vägledande för den invandrarpolitik som
fastställts vid olika tillfällen (prop. 1968:142, InU196, rskr. 405, prop.
1975:26, InU6, rskr. 160, prop. 1985/86:98, SfU20, rskr. 301).
Utländska medborgare har under senare år kommit att i stor utsträck-
ning jämställas med svenska medborgare. Denna utveckling beror huvud-
sakligen på att den s.k. domicilprincipen accepterats på allt fler rättsområ-
den. Det innebär att bosättningen fått ökad betydelse när det gäller att
utöva personliga rättigheter och uppfylla samhälleliga skyldigheter. I mot-
svarande mån har medborgarskapet förlorat i betydelse. Skillnaden i
svenska och utländska medborgares rättsliga ställning i Sverige är därför
inte så stor i praktiken.
På några områden kvarstår dock skillnaderna. Förutom rätten att delta i
riksdagsval och folkomröstningar består skillnaderna numera främst i
garantin att få stanna i Sverige och i möjligheten till diplomatiskt skydd vid
vistelse i andra länder.
Den svenska medborgarskapslagstiftningen bygger på principen att en
person skall ha endast ett medborgarskap. När en person förvärvar ett nytt
medborgarskap skall samtidigt det gamla medborgarskapet upphävas.
Samma princip finns i andra staters lagstiftning, bl.a. i de övriga nordiska
länderna.
Denna grundläggande princip hindrar emellertid inte uppkomsten av
flerfaldiga medborgarskap i en del fall. Orsaken till detta är inte bara
skillnader i respektive nationella lagregler i fråga om hur ett medborgar-
skap uppstår. Det finns också flera undantagsregler i lagstiftning och
praxis.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
89
Åtskilliga invandrare i Sverige önskar behålla sitt ursprungliga med-
borgarskap. Väljer den enskilde att ha kvar sitt gamla medborgarskap är
det emellertid enligt huvudregeln normalt inte möjligt att erhålla svenskt
medborgarskap. För vissa invandrare kan situationen vara den att hemlan-
dets myndigheter vägrar att upphäva det gamla medborgarskapet. I dessa
och åtskilliga andra fall aktualiseras frågan om dubbla medborgarskap.
Möjligheten att bli svensk medborgare spelar alltjämt en viktig roll när
det gäller invandrarnas integrering och delaktighet i det svenska samhället.
Sedan 1976 års rösträttsreform har invandrare kunnat rösta på kommunal
nivå, men trots att de kanske i vissa fall har varit bosatta här länge och är
inriktade på ett fortsatt liv i Sverige saknar de alltjämt rösträtt i riksdag-
sval. Rösträttskommittén (Ju 1983:02) lade i betänkandet (SOU 1984:11)
Rösträtt och medborgarskap fram ett förslag som bl.a. innebar att bosätt-
ningen — inte medborgarskapet — borde vara avgörande i fråga om
rösträtten. Förslaget, som endast avsåg medborgare i de nordiska länderna,
bedömdes emellertid inte komma att få tillräckligt brett parlamentariskt
stöd i riksdagen och fördes inte vidare.
Ett annat sätt att göra det möjligt för invandrarna i Sverige att få
fullständig rösträtt är att i större utsträckning än hittills acceptera dubbla
medborgarskap. Detta kan ske på olika sätt. Mest ingripande skulle givetvis
vara att bryta den princip som den svenska medborgarskapslagstiftningen
bygger på. En mindre ingripande åtgärd skulle vara att vidga den praxis
som kommit att utvecklas i medborgarskapsärenden beträffande medbor-
gare från vissa utomnordiska länder. Begränsade regeländringar som inte
innebär ett principgenombrott kan också komma i fråga.
Enligt min mening är det rimligt att diskutera förändringar av det slag
som jag nu beskrivit i syfte att åstadkomma förbättrade möjligheter för
invandrare att integreras och delta i den demokratiska beslutsprocessen i
det svenska samhället. Lösningar i en sådan riktning innebär att de princi-
per som gäller för rösträtten kan bibehållas. Jag kommer i det följande att
redovisa min syn på hur de nu aktuella frågorna bör kunna lösas både på
kort och lång sikt.
Utgångspunkter
År 1963 antog Europarådet en konvention om begränsning av fall av
flerfaldiga medborgarskap och om militära förpliktelser i fall av flerfaldigt
medborgarskap. I konventionen föreskrivs att en vuxen medborgare i
någon av konventionsstaterna, som frivilligt förvärvar medborgarskap i en
annan konventionsstat, skall förlora sitt tidigare medborgarskap.
Konvention har i sin helhet ratificerats av nio av Europarådets medlems-
länder, nämligen Danmark, Norge, Frankrike, Tyskland, Italien, Luxem-
burg, Nederländerna, Sverige och Österrike. Irland och Storbritannien har
ratificerat den del av konventionen som gäller militära förpliktelser.
Målet för konventionen var att väsentligen reducera antalet fall av
dubbla medborgarskap. Utvecklingen sedan år 1963 har dock blivit en
annan. I Europa finns ett ständigt ökat antal personer med dubbla eller
flerfaldiga medborgarskap.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
Sverige strävade länge efter att få till stånd en översyn av konventionen.
Bl. a. till följd av detta beslöt man inom Europarådet i mars 1988 att
tillsätta en kommitté med uppdrag att omarbeta konventionen. Uppdraget
syftade till att göra konventionen mindre strikt i vissa hänseenden. Kom-
mittén skulle överväga möjligheten att behålla ett ursprungligt medborgar-
skap dels för make som förvärvar den andre makens medborgarskap, dels
för invandrare i andra generation som förvärvar annat medborgarskap.
Kommitténs arbete har lett fram till förslag om förändringar av konven-
tionen i dessa två frågor. Med hänsyn till Europarådets arbetsformer kan
ett formellt genomförande av förslagen inte antas ske förrän tidigast under
hösten 1991.
År 1985 fick medborgarskapskommittén (A 1985:01) i uppdrag att utreda
frågan om ökat tillåtande av dubbla medborgarskap. Kommittén skulle
göra en analys dels av effekterna av ökade förutsättningar for dubbelt
medborgarskap, dels av värdet av sådana ökade förutsättningar.
Medborgarskapskommitténs huvudbetänkande (DsA 1986:6) Dubbelt
medborgarskap lades fram i december 1986. Betänkandet har remiss-
behandlats. Det innehåller ett omfattande material om medborgarskapets
faktiska och rättsliga betydelse både i Sverige och i andra länder.
I sina överväganden konstaterar kommittén att det i begränsad omfatt-
ning följer både for- och nackdelar för såväl staten som individen med
dubbla medborgarskap. För åtskilliga individer är fördelarna inte obetyd-
liga. Kan inte påtagliga nackdelar med dubbla medborgarskap visas före-
ligga bör — enligt kommittén — det intresse många invandrare har av att
kunna behålla sitt medborgarskap vid förvärv av svenskt få väga över.
En majoritet av remissinstanserna ställer sig positiva till tanken på att i
ökad utsträckning tillåta uppkomsten av dubbla medborgarskap. Betänk-
ligheter framförs dock, främst i fråga om säkerhetsmässiga komplikationer
och i fråga om möjlighet till dubbelröstning.
Som tidigare nämnts bygger den svenska lagstiftningen på principen att
flerfaldiga medborgarskap i möjligaste mån skall undvikas. Enligt 6§
medborgarskapslagen (1950:382) får en utländsk medborgare tas upp till
svensk medborgare efter viss tids bosättning i Sverige, vanligtvis fem år
(naturalisation). En naturalisation kan dock vägras om utlänningen inte
samtidigt förlorar sitt utländska medborgarskap eller erhåller ett medgi-
vande till befrielse av den utländska statens regering. En svensk medbor-
gare förlorar enligt 7 § samma lag sitt svenska medborgarskap, om han eller
hon efter ansökan eller uttryckligt samtycke förvärvar ett utländskt med-
borgarskap. Den som får ett utländskt medborgarskap på annat sätt, t.ex.
automatiskt genom giftermål, förlorar dock inte sitt svenska medborgar-
skap.
Den sistnämnda undantagsregeln är ett exempel på att dubbla med-
borgarskap accepteras inom det gällande regelsystemet. Andra exempel är
barn som är födda i äktenskap mellan en svensk kvinna och en utländsk
man, vars medborgarskap barnet förvärvar genom födelsen enligt härstam-
ningsprincipen (1 § första stycket 1 medborgarskapslagen) och barn som får
svenskt medborgarskap i samband med att föräldrarna ingår äktenskap,
legitimation (2 §). Vidare kan enligt 3 § samma lag en utlänning på visst sätt
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
91
förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan. Av bestämmelserna följer
att det inte föreligger något krav på förlust av det tidigare medborgarska-
pet. Även andra undantag från huvudregeln finns.
Genom en lagändring år 1979, varigenom barn i ökad utsträckning
erhåller moderns medborgarskap, får dubbla medborgarskap för barn
anses ha accepterats i svensk lagstiftning. Samma lagändring har genom-
förts i Danmark, Norge, Finland och Island.
I praxis har också i ökad omfattning dubbla medborgarskap accepterats
genom att kravet på medgivande till befrielse från det utländska medbor-
garskapet i naturalisationsärenden (6 § medborgarskaplagen) inte upprätt-
hålls i vissa fall. Detta gäller t.ex. sådana utlänningar som accepteras som
flyktingar enligt utlänningslagen (1989:529) och de som i sitt hemland fått
avslag på en ansökan om befrielse eller inte fått svar på en sådan ansökan.
Vidare kan kravet på befrielse slopas för personer som normalt inte får
befrielse, t.ex. på grund av att vederbörande inte fullgjort värnplikt.
Villkoret på befrielse kan också efterges om utlänningen på annat sätt
diskrimineras av hemlandets myndigheter, t.ex. genom orimligt höga av-
gifter i samband med en befrielseansökan.
Den praxis som utbildats i naturalisationsärendena leder till ett stort
antal fall med dubbla medborgarskap. Det kan antas att undantag från
befrielsekravet i dag medges i omkring hälften av alla naturalisationsbe-
slut.
Någon statistik på antalet i Sverige bosatta personer med två eller flera
medborgarskap finns inte. En (naturaliserad) svensk medborgare som även
har ett annat medborgarskap betraktas i Sverige som enbart svensk med-
borgare. Någon systematisk registrering av eventuella andra medborgar-
skap sker inte, och det kan t.o.m. antas att i vissa fall inte ens den enskilde
har kännedom om att hon enligt ett annat lands lagar har det landets
medborgarskap. Det gäller t.ex. adoptivbarn från länder vars lagstiftning
saknar regler för att befria barn från medborgarskapet.
Medborgarskapskommittén uppskattade antalet i Sverige bosatta perso-
ner med både svenskt och minst ett utländskt medborgarskap till drygt
100000 år 1985. Kommittén antog att ca 4 procent (4000 barn) av de i
Sverige födda barnen vid födelsen får både svenskt och ett utländskt
medborgarskap. Man antog vidare att tillskottet av personer med två
medborgarskap genom naturaliseringar ungefär skulle motsvara bortfallet
genom att stora grupper personer med dubbla medborgarskap kommit upp
i höga åldrar.
Under de fem år som gått sedan kommittén gjorde sina beräkningar har
utvecklingen förmodligen inneburit ett större tillskott av personer med två
medborgarskap än vad kommittén förutsatte. Antalet födslar har ökat,
men framför allt har fler personer genom den ökade asylinvandringen
kommit att omfattas av tidigare nämnda praxis i befrielseärenden. Hur
stor ökningen har varit är dock svårt att med säkerhet fastställa. Antalet i
Sverige boende personer med dubbla eller flerfaldiga medborgarskap bör
emellertid inte överstiga 150000.
I dag finns det ungefär 465000 (1989) utländska medborgare i Sverige.
Många av dessa har behållit sitt ursprungliga medborgarskap trots att de
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
92
vistats i Sverige så länge att de väl uppfyller kvalifikationstiden för natu-
ralisation. Uppskattningsvis rör det sig om drygt 200000 personer, varav
ca två tredjedelar är medborgare i de nordiska länderna.
Om den tidigare nämnda Europarådskonventionen ändras på de två
punkter som diskuteras for närvarande och dess principer tillämpas i den
svenska lagstiftningen (och i lagstiftningen i de länder, t.ex. de nordiska,
där en svensk naturalisation i dag medför automatisk förlust av medbor-
garskapet), skulle det medföra en markant ökning av antalet personer med
dubbelt medborgarskap.
Flertalet av de knappt 20000 utlänningar som för närvarande årligen får
svenskt medborgarskap skulle med de föreslagna ändringarna i konventio-
nen behålla det utländska medborgarskapet. Av de 200000 utländska
medborgare som skulle kunna naturaliseras, kommer ca 40-50000 med de
föreslagna ändringarna kunna göra detta utan att gå miste om det ut-
ländska medborgarskapet. Vi kan anta att drygt hälften av dessa skulle söka
svenskt medborgarskap inom något år efter en reform. Vi kommer då alltså
att få en ökning av antalet naturaliserade med kanske upp till 25000.
Den nu antagna ökningen skulle givetvis bli mycket större om möjlighe-
ten att behålla ett utländskt medborgarskap vid naturalisation genomför-
des fullt ut. Om vi antar att ungefär hälften av de 200000 utlänningar som
i dag är bosatta i Sverige och har kvalificerat sig för svenskt medborgarskap
skulle söka det om de fick behålla även sitt nuvarande medborgarskap
skulle det innebära drygt 100000 svenska medborgare.
Överväganden
Den strävan att förhindra uppkomsten av dubbla medborgarskap som
sedan gammalt präglat lagstiftningen i de nordiska länderna och andra
europeiska stater har haft sin grund i övertygelsen att det medfört nackde-
lar för såväl de inblandade staterna som för individen. Medborgarskaps-
kommittén har i sitt betänkande redovisat en genomgång av konsekven-
serna av dubbelt medborgarskap. Kommittén konstaterar att domicilprin-
cipens tillämpning på många rättsområden minskat betydelsen av medbor-
garskapet som en komplicerande faktor. På några områden kvarstår dock
betänkligheterna. Även vissa av remissinstanserna har uppehållit sig kring
dessa frågor.
Överbefälhavaren (ÖB) och rikspolisstyrelsen (RPS) pekar särskilt på
risken för dubbla lojaliteter och osäkerhet vid anställning på vissa känsliga
befattningar inom staten. ÖB för också fram tanken att det vid krig inte är
självklart att en person med dubbelt medborgarskap kommer att behandlas
som krigsfånge av det andra hemlandet. Möjligheten att hindra främ-
mande underrättelseverksamhet i t.ex. militära skyddsområden anses
också minska genom förekomsten av dubbla medborgarskap. ÖB hänvisar
vidare till risken för värvningsförsök till spioneri vid besök i det andra
landet och risken för lojalitetskonflikter för FN-personal vid tjänstgöring i
ett sådant land. RPS pekar också på svårigheterna att utföra säkerhetskon-
troll vid ett väsentligt ökat antal sökande av svenskt medborgarskap.
Jag delar kommitténs bedömning att det är svårt att dra några bestämda
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
93
slutsatser beträffande följderna av dubbelt medborgarskap från säkerhets-
synpunkt. Klart är att det förhållandet att en person känner lojalitet mot
två stater kan medföra komplikationer. Som hovrätten för Västra Sverige
framhåller i sitt remissvar torde eventuella säkerhetsrisker ligga latenta och
aktualiseras först vid krig eller krigsfara. Att innehavet av ett eller flera
medborgarskap skulle ha en avgörande betydelse är dock inte på något sätt
självklart. Statens invandrarverk (SIV) framhåller att de emotionella ban-
den med ett annat land, inte medborgarskapet, är det väsentliga.
Genom den tidigare nämnda konventionen från år 1963 har konsekven-
serna av dubbelt medborgarskap reglerats beträffande militärtjänstgöring.
En person som är medborgare i mer än en av konventionsstaterna riskerar
därför inte att bli ålagd att fullgöra sådan tjänstgöring i mer än en stat.
Problem kan däremot uppstå för den som är medborgare i Sverige och i en
stat som inte tillträtt konventionen. Har han gjort sin värnplikt i Sverige
och reser till sitt andra hemland kan han komma att tvingas att fullgöra
militärtjänst även där. Problemet för svenskt vidkommande torde i prak-
tiken vara begränsat till Grekland, Jugoslavien, Turkiet, Syrien och Iran.
Antalet personer som kan drabbas är svårt att beräkna. Man vet dock att
själva möjligheten att drabbas av tvånget kan ha avhållande effekt på män
i värnpliktsåldern att besöka sina hemländer.
Med dubbelt medborgarskap följer i många fall rösträtt och valbarhet i
två länder. Att så inte alltid sker beror på att vissa länder kräver att den
röstande är bosatt i landet. Enligt kommittén framstår den dubbla rösträt-
ten som oönskad, eftersom den är ett avsteg från den demokratiska
grundprincipen ”en individ, en röst”. Som kommittén också framhåller tar
denna princip visserligen sikte på ett och samma val, men den åberopas
också mot rösträtt i två stater.
Det är inte klarlagt i vilken utsträckning rösträtten i annat hemland
utnyttjas. Det är dock känt att i Sverige bosatta finska medborgares
deltagande i hemlandets parlamentsval uppgår till 15 procent. Det kan på
goda grunder antas att motsvarande tal för andra invandrargrupper är
lägre, oftast väsentligt lägre. Jag delar därför den uppfattning som framförs
av Landsorganisationen i Sverige (LO) att frågan är mer av principiell än av
praktisk art. Av bl.a. detta skäl kan det knappast vara försvarbart att lösa
problemet genom bilaterala avtal om hur dubbelröstning skall förhindras,
vilket föreslås av bl. a. hovrätten för Västra Sverige och Svenska Arbetsgiva-
reföreningen (SAF). Sådana avtal skulle kräva ett omfattande och tids-
ödande internationellt förhandlingsarbete. En annan lösning som diskute-
rats av kommittén — att avkräva försäkran från den som söker svenskt
medborgarskap att inte rösta i ett annat land — är praktiskt ogenomförbar
och torde för övrigt strida mot folkrättsliga regler.
Enligt min mening bör mot denna bakgrund möjligheten till dubbelröst-
ning kunna accepteras som en konsekvens av dubbla medborgarskap.
Jag delar kommitténs uppfattning att möjligheten till valbarhet till två
länders parlament måste vara av mer teoretisk art. Praktiska krav på
bosättning och utövande av uppdraget lägger hinder i vägen för en sådan
oönskad konsekvens av dubbelt medborgarskap.
En betydelsefull följd av dubbelt medborgarskap är möjligheten att utan
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
94
särskilt tillstånd bosätta sig och arbeta i vart och ett av medborgarskapslän-
derna. Undersökningar har visat att tanken på att förr eller senare åter-
vända till ursprungslandet är levande hos många invandrare. Också möj-
ligheterna att obehindrat — t.ex. utan visumtvång — kunna besöka hem-
landet tillfälligt är för många av väsentlig betydelse och säkerställs vid
naturalisation i Sverige genom ett dubbelt medborgarskap. För den en-
skilde är det också känslomässigt betydelsefullt att inte förlora sitt ur-
sprung, att ha kvar sina rättigheter i det andra landet. Detta kan i sig vara
en betydelsefull faktor för att den enskilde invandraren skall kunna finns
sig till rätta i vårt land. Dubbla medborgarskap kan dessutom vara till
fördel for utvandringslandet genom att kontakter — internationella bryg-
gor — med andra länder upprätthålls.
Enligt min mening finns det i dag mycket lite som talar för att den
traditionella principen i svensk lagstiftning mot flerfaldiga medborgarskap
bör upprätthållas. Medborgarskapskommitténs arbete visar att negativa
konsekvenser av dubbla medborgarskap för den enskilde och samhället är
mycket begränsade. Utvecklingen fortsätter mot en ökad internationalise-
ring, vilket ytterligare minskar betydelsen av medborgarskapet.
Den tidigare redovisningen visar också att principen inte upprätthålls i
alla sammanhang, att antalet fall med dubbla medborgarskap redan i dag är
stort och att antalet ökar även utan regeländringar. Ett principgenombrott
kommer rent antalsmässigt inte att innebära några dramatiska föränd-
ringar.
Frågan är emellertid komplicerad i så måtto att ett principgenombrott i
svensk lagstiftning måste föregås av samråd med i vart fall övriga nordiska
länder. Det är också tveksamt om Sverige ensidigt skall vidta några
åtgärder i förhållande till Europarådskonventionen.
I sammanhanget kan nämnas att Nordiska rådet nyligen rekommenderat
Nordiska ministerrådet att tillsätta en nordisk utredningsgrupp för att
utreda förutsättningarna för att införa rösträtt till parlamentsval för med-
borgare i de nordiska länderna som är bosatta i ett annat nordiskt land än
hemlandet.
Som jag ser det är det nödvändigt att inom ramen för det nordiska
samarbetet ta upp diskussioner med övriga nordiska länder i syfte att skapa
en gemensam nordisk ståndpunkt vad gäller dubbla medborgarskap. Efter
sådana överläggningar kan det finnas förutsättningar för ett nordiskt age-
rande i förhållande till Europarådskonventionen. Ett principgenombrott
skulle i så fall leda till att konventionen sägs upp i den del som nu är
aktuell.
Det är emellertid också fullt möjligt att genom en nordisk konvention
låta en nordbo som så önskar få behålla sitt ursprungliga medborgarskap
vid förvärv av ett annat ”nordiskt” medborgarskap. Med en sådan konven-
tion skulle Sverige i.princip kunna stå kvar vid Europarådskonventionen i
förhållande till övriga länder. I praktiken skulle emellertid då tre olika
system föreligga: dels ett för nordiska medborgare där dubbla medborgar-
skap accepteras formellt, dels ett för utomnordiska medborgare från länder
som omfattas av praxis i naturalisationsärenden där dubbla medborgar-
skap accepteras, dels ett för medborgare i länder som är anslutna till
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
95
Europarådskonventionen där dubbla medborgarskap inte accepteras.
Sverige bör även i andra internationella sammanhang verka för att synen
på flerfaldiga medborgarskap förändras. Givetvis kan ett kommande
svenskt medlemskap i EG få viss inverkan på vårt agerande.
Lösningar av nu angivna slag kan inte genomföras annat än på något
längre sikt.
Enligt min mening är den principiella frågan av så genomgripande
karaktär att den först bör anförtros åt en parlamentariskt sammansatt
kommitté. En sådan kommitté bör lägga fram konkreta förslag om föränd-
ringar i den svenska medborgarskaplagstiftningen. I det sammanhanget
kan också diskuteras frågan om förlust av svenskt medborgarskap som
beviljats med falska uppgifter som grund.
På något kortare sikt kan vissa förändringar ske i regelsystemet som följd
av det nu pågående arbetet med en uppluckring av Europarådskonventio-
nen. Enligt min bedömning kommer dessa förändringar i första hand att
påverka möjligheterna för medborgare i de nordiska länderna att behålla
sitt ursprungliga medborgarskap. En förutsättning är dock, som jag tidigare
antytt, att motsvarande förändringar görs i övriga nordiska länder.
Konventionsändringarna kan genomföras tidigast under hösten 1991.
Ett införlivande av förändringarna i svensk lagstiftning får därför tas upp i
ett senare sammanhang.
Från svensk sida kan emellertid ensidigt ytterligare åtgärder vidtas på
kort sikt. Jag tänker då i första hand på praxis i naturalisationsärenden.
SIV har i sitt remissyttrande över medborgarskapskommitténs betänkande
framhållit att lättnader i praxis är möjliga. Kravet på befrielse från med-
borgarskap skulle t.ex. kunna slopas för medborgare från ytterligare ett
antal länder vars myndigheter regelmässigt inte besvarar ansökningar om
befrielse från medborgarskap. Kraven skulle också kunna sänkas för de
utländska medborgare som erfarenhetsmässigt möter stora svårigheter vid
sina försök att bli befriade från sina medborgarskap, t.ex. genom ovillighet
från myndigheternas sida eller genom onödig byråkrati.
Enligt min mening ryms en sådan uppmjukning av praxis inom det
nuvarande regelsystemet och bör ses som en naturlig fortsättning på den
utveckling som skett under senare år i dessa naturalisationsärenden. Jag
anser att en uppmjukning av praxis bör komma till stånd omgående efter
riksdagsbehandlingen.
En annan lösning som knyter an till naturalisationsärendena har disku-
terats av kommittén. Det gäller frågan om man skall acceptera att kravet på
befrielse av medborgarskapet slopas för den som kommit att vistas länge i
Sverige — kanske tio år — efter en ansökan om naturalisation. En sådan
lösning kräver en lagändring och leder till att man får röra sig med två olika
tidsfrister i ärendena, en kortare inom vilken man bör visa upp befrielse
från tidigare medborgarskap och en längre där man får behålla sitt tidigare
medborgarskap.
Som kommittén uttalat kan en ändring av detta slag eventuellt leda till
att vissa invandrare får svårare att bli befriade från sitt ursprungliga
medborgarskap. Om det i svensk rätt skulle finnas en regel som medger att
man efter en viss tid får behålla sitt tidigare medborgarskap, kan detta
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
96
användas som argument från andra stater mot att medge befrielse och leda
till att den enskilde får vänta längre på sitt svenska medborgarskap.
Det förefaller mig som att en lösning av detta slag skulle kunna få mycket
skilda effekter på olika invandrargrupper och uppfattas som orättvis. Jag är
därför inte beredd att förorda en sådan förändring.
Delaktighet i samhällsutvecklingen kan manifesteras på olika sätt, allt-
ifrån att med sin röst i riksdagsval påverka och ta ansvar för den politiska
utvecklingen i hela landet till att aktivt delta i en lokal föreningsverksam-
het. Jag har i det föregående uppehållit mig vid frågor som rör förutsätt-
ningarna för invandrarnas delaktighet i det förstnämnda avseendet — på
riksplanet. Samverkansmålet i 1975 års invandrarpolitiska beslut tar bl.a.
sikte på att öka invandrarnas medinflytande i samhället.
Vid sidan av det representativa systemet har invandrare under de
senaste decennierna kunnat delta i utvecklingsarbetet framför allt genom
sina organisationer. På regeringsplanet finns sedan snart 15 år ett samråds-
organ under invandrarministerns ordförandeskap, invandrarrådet. På
motsvarande sätt samråder statens invandrarverk med den s.k. stora
referensgruppen. Invandrarnas organisationer och samarbetsorgan som
bildats av dessa anlitas av regeringen som remissorgan. Också på det
kommunala planet finns samrådsgrupper av olika slag mellan kommunen
och invandrarnas föreningar.
Det viktigaste steget mot ökat politiskt inflytande var emellertid införan-
det av kommunal rösträtt fr.o.m. 1976 års val (prop. 1975/76:23, KU25,
rskr. 78). Bestämmelserna innebär att utländsk medborgare som har bott i
Sverige minst tre år och har varit kyrkobokförd här har rätt att rösta och är
valbar i de kommunala och landstingskommunala valen. Utländsk med-
borgare som har rösträtt och är valbar kan också väljas till kommunala och
landstingskommunala förtroendeuppdrag. Medlem i svenska kyrkan kan
dessutom rösta och är valbar i de kyrkliga valen. Efter särskilda beslut fick
utländska medborgare rätt att delta i folkomröstningen om kärnkraft i
mars 1980 enligt samma regler som gäller för kommunalval.
När reformen infördes rönte den stor internationell uppmärksamhet och
har sedermera fått efterföljd i andra länder i Europa.
Under valkampanjerna och i övrigt omedelbart före varje val har omfat-
tande insatser gjorts för att informera de nya röstberättigade grupperna.
Såväl de politiska partierna som studieförbund och invandrarorganisatio-
ner har medverkat. Intresset att delta i 1976 års val var också betydande, då
60% av de röstberättigade utländska medborgarna utnyttjade sin rösträtt. I
1979 och 1982 års val var deltagandet något över 50% för att år 1985
sjunka till 48% och i 1988 års val sluta på ca 43%.
Det successivt sjunkande intresset är illavarslande och kan vara ett
tecken på att särskilt de invandrare som kommit till Sverige under senare
år känner sig utanför samhällsutvecklingen. Det kan också tyda på att
invandrarnas intresse för samhällsfrågor rent allmänt kan vara i avtagande.
Det kan även vara en spegling av att valdeltagandet allmänt gick ner i 1988
års val.
För att söka klarlägga de motiv och förhållanden som styr invandrarnas
valdeltagande har vid Centrum för invandringsforskning vid Stockholms
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
97
7 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 195
universitet under budgetåret 1990/91 inletts ett forskningsprojekt. Ett
närmare studium görs av invandrarnas valbeteende i tre kommuner med
möjligheter till jämförelser med en motsvarande undersökning vid Lunds
universitet om svenska väljare. Projektet i Stockholm bör också ses som en
utvärdering av de omfattande informationsinsatser som riksdagen beslut-
ade om på tilläggsbudget II under förra riksmötet. Ett bidrag om 900 000 kr
har utgått från arbetsmarknadsdepartementet för det första årets arbete.
Jag bedömer det nödvändigt att fördjupa kunskapen om invandrarnas
valdeltagande i 1991 års val. Som jag har nämnt tidigare har valdeltagandet
successivt minskat under de fem kommunala valen då rösträtten för
utländska medborgare varit aktuell. Sådan kunskap behövs för att det skall
vara möjligt att främja invandrarnas aktiva delaktighet i samhällets be-
slutsprocesser. Den kunskapen är nödvändig också om vi, som jag tidigare
föreslagit, skall gå vidare på vägen att vidga rösträtten för invandrarna till
att också gälla valen till riksdagen, genom att se positivt på förekomsten av
dubbla medborgarskap.
Jag hemställer att regeringen bereder riksdagen tillfälle
att ta del av vad jag har anfört om dels invandrarpolitikens
valfrihetsmål, dels medborgarskap och rösträtt m. m.
Prop. 1990/91:195
Bilaga 2
98
Kommunernas mottagande av asylsökande och flyktingar har alltsedan det
nuvarande systemet for flyktingmottagande infördes den 1 januari 1985
legat på en betydligt högre nivå än vad som då kunde förutses.
Riksdagen beslöt våren 1990 (prop. 1989/90:105, SfU 21, rskr. 281) om
ett nytt system för statlig ersättning till kommunerna för flykting-
mottagandet och om ett program för att underlätta för flyktingar att
snabbare få en förankring i svenskt arbets- och samhällsliv. Huvudsyftet
med förändringen av ersättningssystemet har varit att stimulera kommu-
nerna att vidta aktiva åtgärder för att flyktingarna snabbare skall kunna bli
självförsörjande.
I programmet för aktivt och samordnat flyktingmottagande betonas
särskilt att det behövs en helhetssyn och en samordning mellan olika
myndigheter i arbetet med flyktingar. Vidare understryks vikten av att bl.a.
frivilliga organisationer får en mer aktiv roll än hittills. Jag kommer i det
följande att redovisa mina överväganden och förslag i syfte att främja en
utveckling i sistnämnda hänseende.
Dessa överväganden bygger på en utredning som under år 1990 gjorts av
en särskild arbetsgrupp inom arbetsmarknadsdepartementet, med företrä-
dare för frivilliga organisationer/folkrörelser och för närmast berörda
departement och myndigheter. Arbetsgruppen överlämnade i januari 1991
till statsrådet Lööw sin rapport (Ds 1991:5) Mångfald och samverkan i
flyktingmottagandet — frivilliga organisationers roll. Rapporten har
remissbehandlats. En sammanfattning av rapporten och en förteckning
över de remissinstanser som lämnat synpunkter bör fogas som bilagor till
arbetsmarknadsdepartementets underprotokoll. En sammanställning av
remissyttrandena finns att tillgå i arbetsmarknadsdepartementets akt (dnr.
IP 894/91).
Frågan om arbete och arbetstillstånd för asylsökande under väntetiden
har aktualiserats vid åtskilliga tillfällen under året. Det har skett i form av
frågor och interpellationer i riksdagen. Frågan har också debatterats inten-
sivt i massmedia. Jag har vid flera tillfällen kunnat redovisa regeringens
fasta övertygelse om att Sverige inte bör införa en ordning som tillåter
asylsökande att ta regelrätt anställning med marknadsmässig ersättning
under väntetiden. Det finns motiv som talar för en sådan ordning, men
tungt vägande skäl talar, enligt min mening, också emot.
Det är samtidigt ytterligt angeläget att söka göra väntetiden så menings-
full som möjligt under givna förutsättningar. Det finns all anledning att
pröva om nuvarande ordning ger tillräckligt spelrum för sådana initiativ.
Jag menar att vi behöver söka och finna nya former. Jag kommer att
utveckla dessa frågor i det följande mot bakgrund av en beskrivning av
verksamheten vid invandrarverkets förläggningar för asylsökande.
Dessförinnan vill jag helt kort erinra om det arbete med någon form av
enhetlig introduktionsersättning för flyktingar som pågått inom regerings-
kansliet under det senaste året. I propositionen (1989/90:105) om ett
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
99
samordnat flyktingmottagande anmälde regeringen sin avsikt att under-
söka förutsättningarna för att införa en sådan samordnad ersättning för
flyktingar, som deltar i ett introduktionsprogram inom ramen for flykting-
mottagandet.
En sådan ersättning skulle kunna minska behovet av socialbidrag sam-
tidigt som man kunde göra introduktionen så lik ett anställnings-
förhållande som möjligt. Detta skulle kunna bli positivt både for flyktingen
själv, för samhällsekonomin och för allmänhetens syn på flyktinginvand-
ringen. En informell arbetsgrupp inom regeringskansliet med företrädare
för arbetsmarknadsstyrelsen, statens invandrarverk, socialstyrelsen och
Svenska kommunförbundet har studerat frågan. Inom regeringskansliet
övervägs nu möjligheten av att försöksvis pröva en sådan ordning i några
kommuner.
Mitt förslag: Samverkan mellan kommuner, statens invandrarverk
och andra statliga myndigheter och frivilligorganisationerna bör
breddas och fördjupas, särskilt under den introduktionsperiod som
utgör ramen för det samordnade flyktingmottagandet. Denna sam-
verkan bör ta utgångspunkt i den enskilde flyktingens behov och
syfta till att han/hon så snabbt som möjligt ges förutsättningar att bli
etablerad och delaktig i det svenska samhället. För att främja en
ökad samverkan mellan frivilligorganisationerna och det offentliga
behövs övergångsvis ett begränsat och riktat ekonomiskt stöd från
staten.
Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser ställer sig i huvudsak
bakom arbetsgruppens förslag att samverkan bör breddas och fördjupas,
huvudsakligen under den introduktionsperiod som utgör ramen för det
samordnade flyktingmottagandet.
Flera remissinstanser betonar värdet av de enskilda organisationernas
integritet och särart liksom deras betydelsefulla roll för att underlätta
flyktingars och andra invandrares integration i det svenska samhället.
Huvuddelen av remissinstanserna anser att det åtminstone övergångsvis
finns behov av särskilt utvecklingsstöd for att stimulera till ökat frivillig-
engagemang. Om samhället ser en fördel med en utvecklad samverkan bör
detta enligt mångas mening uttryckas med ekonomiskt stöd.
Allmänna överväganden
En helhetssyn måste prägla arbetet för att ge flyktingar en bra introduktion
i det svenska samhället. Helhetssynen innebär att de olika samhällsorga-
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
100
nens insatser skall samordnas och utgå från den enskildes individuella Prop. 1990/91: 195
behov. I denna samverkan bör bl.a. de fackliga organisationerna och Bilaga 2
frivilligorganisationerna få en mer aktiv roll.
Flyktingmottagandet är en del av invandrarpolitiken och för flykting-
arna den första fasen i integrationsprocessen. Jag anser att det är angeläget
att söka skapa en bredare folklig förankring och en fördjupad frivilligmed-
verkan i hela invandrarpolitiken. Enskilda människors engagemang är
grunden för att skapa en opinion till förmån för solidaritet med flyktingar.
Vi måste på olika sätt ta vara på detta engagemang och utveckla den
samverkan mellan myndigheter och organisationer som redan i dag före-
kommer.
Det finns enligt min uppfattning en betydande potentiell styrka i före-
ningslivet som skulle kunna bidra till en större mångfald i flykting-
mottagandet och därigenom underlätta flyktingars/invandrares integration
i det svenska samhället. Flyktingfrågor engagerar i stort sett alla slags
föreningar. Föreningslivet har möjligheter att skapa sociala nätverk och
förutsättningar för berikande möten mellan olika kulturer. Så sker redan i
dag, men jag delar arbetsgruppens bedömning att detta kraftfält i flykting-
mottagandet bör kunna ge ännu mer.
Flyktingmottagandet tar sin början den dag personen söker asyl i Sverige
och inte omedelbart avvisas. Den första anhalten är oftast en utrednings-
sluss och därefter en plats på en förläggning. När flyktingen erhållit uppe-
hållstillstånd sker utflyttning till en kommun.
I dag engagerar sig föreningarna mycket aktivt i opinionsbildande verk-
samhet och i den utbildning i invandrar- och flyktingfrågor som bedrivs av
organisationernas centrala avdelningar. Vidare finns mer specifika verk-
samheter som drift av förläggningar och centrum för stöd till torterade
flyktingar. I anslutning till utredningsslussar och förläggningar svarar or-
ganisationer för träning i svenska språket, sociala aktiviteter, socialt och
medmänskligt stöd och information.
Lokalt i kommunerna finns en flora av föreningsaktiviter där i vissa fall
kommunen och organisationerna samarbetar: träffpunkter, vän-/fadder-
/kontaktverksamhet, träning i svenska språket, information, grannskapsar-
bete, idrottsaktiviteter, gudstjänster, öppna förskolor, läger m.m. Grupp-
hem för ensamstående flyktingbarn under 18 år drivs i ett par kommuner
av organisationer.
Vissa kommuner har ett mer organiserat samarbete med frivilliga orga-
nisationer. Stockholms stad och Uppsala kommun har exempelvis gett
stöd till svenska föreningar och invandrarföreningar för särskilda aktivite-
ter i flyktingmottagandet.
Även om de lokala aktiviteternas omfattning imponerar bör det enligt
arbetsgruppens och min egen mening finnas ett utrymme för en breddad,
fördjupad och mer systematisk samverkan. För detta talar entydigt också
remissinstansernas gensvar.
Jag anser att föreningslivets engagemang bör kunna skapa och fördjupa
kontakter mellan flyktingar och svenskar som kan bidra till ökad förståelse
och bättre relationer emellan dem. Genom dessa kontakter kan bägge
parter få ett erfarenhetsutbyte och ökade ömsesidiga kunskaper som bör
101
kunna motverka missförstånd och främlingsfientlighet. Aktiviteter genom Prop. 1990/91: 195
föreningslivet leder i sin tur ofta till ytterligare sociala kontakter och ökad Bilaga 2
delaktighet i samhället, vilket på sikt underlättar integrationen i det
svenska samhället.
Genom frivilligorganisationernas medverkan i flyktingmottagandet får
också fler människor en roll i mottagandet. Jag anser att flykting-
mottagandet på detta sätt bör kunna få ett rikare innehåll och därmed en
högre kvalitet. Även flyktingpolitiken som helhet bör härvidlag kunna få en
fastare förankring i samhället.
Genom den individuella utformning som verksamhet i föreningsregi
skulle kunna ge bör mångfalden i flyktingmottagandet kunna bli till större
gagn för både flyktingen och den offentliga verksamheten. Dessutom skulle
samverkan och samarbete med myndigheterna i flyktingmottagandet
kunna medverka till en vitalisering av föreningslivet.
Jag är samtidigt medveten om att en samverkan och ett samarbete
mellan frivilligorganisationer och det offentliga kräver respekt för aktörer-
nas utgångspunkter för och roller i arbetet. Myndigheter och organisationer
kan ha motstridiga mål, helt olika arbetssätt och skilda uppfattningar om
vilka ersättningar som är rimliga för en viss arbetsinsats.
Jag anser emellertid, precis som de allra flesta remissinstanserna, att
motiven for en utvecklad samverkan mellan föreningslivet och myndighe-
terna vida överväger nackdelarna. Det krävs dock att berörda parter går in
i sådan samverkan medvetna om potentiella konflikter och med ett till-
räckligt mått av smidighet. Det finns mycket att vinna och många missför-
stånd kan undvikas om ett samarbete och en samverkan redan från början
bygger på en gemensam uppfattning om förhållningssätt, ansvars- och
arbetsfördelning.
Jag delar arbetsgruppens uppfattning att det inte är lämpligt eller ens
möjligt att ta över andra länders samarbetsmodeller. Vi bör, vilket också
remissinsanserna anser, i stället bygga på det system för flykting-
mottagande vi har och pröva hur ett förstärkt frivilligengagemang kan
länkas samman med den svenska modellen så som den nu tillämpas inom
ramen för det samordnade flyktingmottagande som riksdagen beslutade i
maj 1990.
Tänkbara uppgifter för frivilliga krafter
Gränsen mellan flyktingmottagandet och långsiktiga integrationsåtgärder
är flytande. Båda dessa åtgärdsprogram är delar av samma politik. Det är
emellertid så att flyktingarnas behov — emotionella och materiella — är
störst i början. Rätt insatser tidigt bör kunna lägga en god grund för en
framgångsrik långsiktig integration. En utvecklad och mer strukturerad
samverkan mellan samhällsorganen och de frivilliga organisationerna bör
därför huvudsakligen avse insatser på det lokala planet och under den
introduktionsperiod som utgör ramen for det samordnade flykting-
mottagandet i kommunen.
Detta utesluter på intet sätt fortsättning och/eller utveckling av sådan
verksamhet som i dag bedrivs på central/regional nivå.
102
De uppgifter som närmast bör vara aktuella för en breddad och en
fördjupad samverkan mellan det offentliga och frivilliga organisationer
kan enligt både arbetsgruppens och min egen mening bl.a. omfatta föl-
jande:
— information och rådgivning,
— medmänskliga kontakter — sociala nätverk,
— religion, gudstjänster, dop, vigsel m.m. och diakonal omsorg,
— kompletterande svenskundervisning/träning,
— efterforskning av och återförening med anhöriga,
— psykosocialt stöd samt
— opinionsbildning och utbildning.
En sådan breddad och fördjupad samverkan mellan myndigheterna och
organisationerna bör syfta till att göra arbetet mer mångsidigt och mer
flexibelt. Jag anser dessutom, som redan nämnts, att en utveckling av en
samverkan på lokal nivå kan komma att få stor betydelse för en positiv syn
hos befolkningen på invandringen i allmänhet och på flyktingar i synner-
het.
En utvecklad samverkan — principer och former
Styrkan, viljan och potentialen hos frivilligorganisationerna i Sverige bör
enligt min mening kunna utgöra grunden för en utvecklad samverkan
mellan dem och det offentliga. Jag anser att följande sammanfattande
principer bör gälla:
— En utvecklad samverkan som komplement till myndigheternas insatser
bör utgå från den enskildes behov och syfta till att flyktingen så snabbt
som möjligt får förutsättningar att bli etablerad och delaktig i samhället.
— Ett mer strukturerat och systematiskt samarbete mellan ansvariga myn-
digheter och föreningslivet bör huvudsakligen avse insatser under den
introduktionsperiod som utgör ramen för det samordnade lokala
flyktingmottagandet. Också insatser på central och regional nivå bör
kunna utvecklas.
— Ett utvecklat engagemang bör utgå från de enskilda organisationernas
särart och förutsättningar. Mångfalden i det lokala föreningslivet bör tas
till vara.
Jag menar att såväl SIV, andra statliga myndigheter och kommuner som
organisationerna bör kunna ta initiativ till att hitta former för och att
bredda samverkan i flyktingmottagandet.
SIV och föreningslivets riksorganisationer har redan etablerade kontak-
ter att bygga vidare på. En utvecklad samverkan bör kunna komma till
stånd utan särskilda beslut av vare sig riksdag eller regering. Det viktigaste
är, enligt min mening, att nu entusiasmera berörda parter till att arbeta i
det syfte och efter de principer jag här angett. SIV, Svenska kommunför-
bundet och de stora frivilligorganisationerna bör, var och en på sitt sätt,
bidra till att sprida dessa signaler. Jag bedömer att dessa signaler blir
starkare och tydligare om de kan ta utgångspunkt i en riksdagsbehandling.
Jag bedömer vidare att organisationerna i sin tur från central nivå bör
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
103
kunna ge råd och stöd till sina regionala/lokala organ. För detta finns det
uppenbarligen, bl.a. att döma av remissvaren, en klar beredskap.
Jag bedömer slutligen att kommunerna har åtskilligt att vinna på att
kontakterna med föreningslivet på orten intensifieras. En sådan lokal
samverkan bör alltså ske utifrån de lokala förutsättningarna och knytas till
det lokala samordnade flyktingmottagandet med den ömsesidiga respekt
för parternas integritet som arrangemangen kan kräva.
Som jag tidigare nämnt måste insatserna effektivt sammanlänkas och
utgå från att man tillsammans prioriterar insatser och gör upp en arbets-
och rollfördelning i syfte att åstadkomma en mer samlad insats anpassad
till den enskilde flyktingens behov. Som invandrarverket framhållit i sitt
remissvar bör nuvarande medverkan från frivilligorganisationerna i fram-
tiden kunna utvecklas till en samverkan där organisationerna många
gånger är med redan vid upprättandet av den enskilde flyktingens intro-
duktionsplan.
Behovet av ekonomiskt stöd
Redan i dag finns flera former för statligt och kommunalt stöd till organi-
sationslivets insatser i flyktingmottagandet. Ersättning ges dels för insatser
när frivilligorganisationerna utför verksamhet åt kommunen eller statens
invandrarverk, dels för verksamhet som har till syfte att komplettera
samhällets insatser i flyktingmottagandet.
När frivilligorganisationerna utgör ett alternativ till offentlig verksamhet
erhålls i regel full kostnadstäckning. När verksamheten är av mer komplet-
terande art kan den finansieras på olika sätt. Jag menar här, som också
arbetsgruppen påpekat, att det grundläggande bör vara de frivilliga krafter
som utgör basen i varje organisation och de medel organisationerna erhål-
ler för sin ordinarie verksamhet.
En utvecklad samverkan mellan det offentliga och frivilligorganisatio-
nerna kan emellertid komma att kräva vissa extra insatser av organisatio-
nerna, åtminstone initialt. Därmed kan det också punktvis behövas eko-
nomiskt stöd från samhällets sida. Även kommuner kan övergångsvis
behöva någon form av utvecklingsstöd.
Ett sådant stöd bör i första hand ha till syfte att inledningsvis stödja
utvecklingen av en samverkan mellan frivilligorganisationerna och det
offentliga i flyktingmottagandet, huvudsakligen där insatserna är av kom-
pletterande art. Åtgärderna bör vara ägnade att göra flyktingmottagandet
rikare och mer flexibelt. Därmed skulle de totala kostnaderna for motta-
gande av flyktingar och asylsökande på sikt kunna minska. Stödet bör,
enligt min mening, ha karaktären av projektbidrag och administreras av
statens invandrarverk.
Jag avser att senare återkomma till regeringen med förslag om att under
en begränsad period införa en sådan ordning, från vilken ekonomiskt
bidrag till samverkansprojekt med det syfte jag nu har angett skall kunna
sökas.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
104
Min bedömning: Väntetiden för asylsökande skall göras så kort som
möjligt. Det är det viktigaste för att göra väntetiden på besked i fråga
om uppehållstillstånd så uthärdlig som möjligt.
De arbetstillfällen som finns på den öppna arbetsmarknaden bör
även i fortsättningen i första hand tillförsäkras dem som har fått rätt
att stanna i Sverige.
I syfte att — under betingelser som inte ger upphov till ökad
oreglerad invandring av arbetssökande — skapa lagliga förutsätt-
ningar för sysselsättning för asylsökande, kan övervägas att undanta
vissa asylsökande från skyldigheten att ha arbetstillstånd. I syfte att
klarlägga härmed sammanhängande frågor tillsätts en särskild utred-
ning.
Bakgrund och nuläge
Som jag tidigare vid flera tillfällen anmält ökade antalet asylsökande
mycket kraftigt under budgetåret 1989/90. Totalt sökte 39000 personer
asyl i Sverige vilket kan jämföras med 18000 — 19000 under vart och ett
av de föregående budgetåren.
Den stora inströmningen av asylsökande medförde ett drastiskt ökat
behov av platser vid invandrarverkets förläggningar och utredningsslussar.
Ett stort antal tillfälliga förläggningar och annex till utredningsslussarna
inrättades som komplement till de 18 fasta förläggningarna och de fyra
utredningsslussarna. Den exceptionella ökningen av antalet asylsökande
fick till följd att målen för handläggningstiderna inte kunde uppnås som
förutsatts i samband med riksdagens beslut om organisation och resurser
för SIV från den 1 juli 1989 (prop. 1988/89:105, SfU21, rskr. 281).
Vistelsetiden har således blivit alltför lång för alltför många, även om
den är kortare än före år 1989 och kortare än i flertalet europeiska länder.
Lång vistelsetid på en förläggning ställer självfallet andra krav på innehål-
let i den verksamhet som bedrivs på förläggningarna. Regeringens hållning
har varit och är fortfarande att arbetet med att så långt möjligt förkorta
väntan på beslut måste ges högsta prioritet.
För att invandrarverket skall kunna fatta beslut i asylärenden snabbare
och därmed radikalt minska väntetiderna för asylsökande har invandrar-
verket under budgetåret 1990/91 fått kraftiga resursförstärkningar för detta
ändamål (prop. 1990/91:25 bil. 6, SfU8, rskr. 96). Beslutet innebär att
invandrarverket får disponera 62 milj. kr. utöver tidigare anvisat anslag för
förvaltningskostnader. Förläggningskostnaderna beräknas härigenom
kunna minska med ca 400 milj. kr. Satsningen på förstärkta resurser och
kortare väntetider har följts upp med förslag i regeringens budgetproposi-
tion för budgetåret 1991/92. Målet är att ärendebalanserna om möjligt
skall ha arbetats av senast den 30 juni 1992.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
105
Inför den då förestående omorganisationen av statens invandrarverk
tillsatte dåvarande invandrarministern, statsrådet G. Andersson, i novem-
ber 1988, en arbetsgrupp med uppgift att undersöka hur man kunde
organisera meningsfull verksamhet för asylsökande under den tid de vän-
tar på besked i fråga om uppehållstillstånd. Arbetsgruppen redovisade sitt
uppdrag i en idépromemoria våren 1989. Delvis mot bakgrund av detta
arbete har invandrarverket gjort en genomgång av den verksamhet som
bedrivits vid förläggningarna. Genomgången har resulterat i ett antal
riktlinjer for verksamheten.
I första hand förutsätts de asylsökande ta ansvar för sitt och sin familjs
dagliga liv så långt de praktiska förutsättningarna tillåter, dvs. sköta sin
egen matlagning, städning, barnpassning och att själv ta kontakt med
sjukvården och andra eventuella instanser i samhället.
Förläggningarna förutsätts erbjuda viss verksamhet i organiserad form:
undervisning i svenska, barn- och fritidsverksamhet, studiecirklar eller
kurser kring olika ämnen etc.
På många förläggningar finns sedan lång tid tillbaka ett väl utvecklat
samarbete med olika organisationer på förläggningsorten — idrottsföre-
ningar och andra intresseorganisationer, ideella föreningar samt kyrkor
och religiösa samfund. Det finns åtskilliga exempel på hur asylsökande på
egen hand, i förläggningens regi och/eller tillsammans med olika organisa-
tioner utfört annat ideellt inriktat arbete. Det mest omtalade exemplet är
förmodligen den insats som asylsökande inom Varbergs kommun gjort för
att, i samverkan med lokala miljöorganisationer, städa kommunens bad-
stränder.
Innehållet i verksamheten måste självfallet anpassas till väntetiden på
förläggningen. Verksamheten bör så långt möjligt vara av den karaktären
att den asylsökande har nytta av den oavsett om han eller hon bosätter sig
i Sverige eller något annat land, att den tar till vara såväl den enskildes
förutsättningar som personalens och närsamhällets resurser och att den
stimulerar och motiverar de asylsökande att vara aktiva.
Det är invandrarverkets ansvar att skapa en god förläggningsmiljö, som
tillgodoser både den enskildes behov av mat, husrum, kunskap, stimulans
och förströelse och det offentligas behov av en effektiv tillståndshantering.
Detta måste åstadkommas till en rimlig kostnad för staten. Jag förutsätter
att verket — inom gällande lagstiftning och de ramar som statsbudgeten i
varje skede sätter — strävar efter att uppnå dessa mål. Här ingår självfallet
också den undervisning i svenska som kan anses motiverad med hänvis-
ning till dels riksdagens uttalande i denna fråga (prop. 1983/84:199, SfU 19,
UbU 1984/85:6), dels hänsynen till en rimlig balans mellan omfattningen
och inriktningen av de aktiviteter som erbjuds och väntetidens längd.
Arbete och arbetstillstånd för asylsökande — för och emot
Frågan om hur man kan åstadkomma en meningsfull vistelse för asylsö-
kande under väntetiden har varit föremål för riksdagsbehandling i skilda
sammanhang under senare år, inte minst till följd av frågor och interpella-
tioner. Flera motioner i ämnet har tagits upp till behandling under inneva-
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
106
rande riksmöte. Gemensamt för de olika förslagen är att arbetstillstånd
eller beredskapsarbete i någon form bör införas för asylsökande. Arbetstill-
ståndet föreslås kunna ges antingen generellt eller vid ett arbetserbjudande,
omedelbart vid ankomsten eller efter viss angiven väntetid.
Innan jag närmare redovisar min syn på frågan om arbete och arbetstill-
stånd för asylsökande i Sverige vill jag kortfattat redogöra något för hur det
går till i några andra länder, nämligen Norge, Danmark, Finland, Neder-
länderna och Tyskland.
I Norge var det tidigare möjligt för asylsökande att ta avlönat arbete.
Möjligheten för asylsökande att erhålla avlönat arbete ansågs dock som
närmast illusorisk. Bristande kunskaper i norska samt ett snålt ar-
betsmarknadsläge har uppgetts vara huvudsakliga orsaker. Den 1 januari
1991 trädde föreskrifter i kraft som kraftigt begränsade möjligheten att få
arbeta under väntetiden. Det främsta skälet till att inskränka rätten att ta
arbete under väntetiden var att förhindra att personer som önskar tillfälligt
arbete i Norge anmälde sig som asylsökande.
Erfarenheterna visar att rättigheten till arbetstillstånd och möjligheten
att få arbete inte har medgivit någon egentlig effekt när det gäller den egna
försörjningen för asylsökande under förläggningsvistelsen.
Villkoren för tidsbegränsat arbetstillstånd under väntetiden i Norge är
numera att:
— sökanden har uppehållit sig i riket mer än fyra månader efter att ha
ansökt om asyl,
— den sökandes skäl för asyl skall ha utretts,
— det inte finns något tvivel om sökandens identitet,
— det inte är aktuellt att avvisa eller utvisa den asylsökande till något
annat land,
— ett konkret arbetserbjudande föreligger.
Tillstånd får inte beviljas om asylansökan har avslagits i första instans.
1 Danmark är det över huvud taget inte tillåtet för asylsökande att ta
avlönat arbete under väntetiden.
Finland tillåter inte heller arbete för de asylsökande under väntetiden.
Den finska riksdagen antog våren 1991 en ny utlänningslag. Asylsökande
tillåts inte ta arbete på den öppna marknaden. Riksdagen gjorde dock ett
uttalande i samband med sin slutliga handläggning av lagen, i vilket man
slår fast att det borde vara möjligt för asylsökande att förvärvsarbeta, i den
mån asylprocessen tar lång tid.
I Nederländerna har det hittills funnits möjligheter för asylsökande att
efter prövning få arbeta under väntetiden. Under år 1990 beviljades några
hundra sådana arbetstillstånd. Ett negativt beslut kan överklagas.
I de fall de asylsökande lyckats få arbetstillstånd har det gällt okvalifice-
rade uppgifter inom framför allt servicesektorn. De argument som fram-
förts mot att bevilja arbetstillstånd för asylsökande är att de lediga jobben
i första hand bör gå till landets egna arbetslösa, att de asylsökande kan
bibringas falska förhoppningar om att få stanna och att man inte vill locka
ytterligare arbetssökande till landet. Med dessa motiv som grund har
regeringen nu föreslagit att asylsökande inte i något fall skall få ta arbete
medan handläggningen av deras ärende pågår.
Prop. 1990/91:195
Bilaga 2
107
Under åren 1975 — 1980 beviljades i Västtyskland arbetstillstånd för Prop. 1990/91: 195
asylsökande efter ansökan. Lagstiftningen och tillämpningen har därefter Bilaga 2
gradvis skärpts. Erfarenheterna visar, menar man, att arbetsmöjligheterna
under väntetiden i Tyskland lockat människor utan asylskäl att söka asyl.
År 1987 ändrades asyllagstiftningen så att man kan beviljas ett arbets-
tillstånd först efter det att man väntat fem år på beslut om begäran om asyl.
Möjligheten att få arbetstillstånd beror på omständigheterna i det enskilda
fallet och på den förväntade utvecklingen på arbetsmarknaden. Om in-
hemsk arbetskraft finns att tillgå eller om en negativ utveckling på arbets-
marknaden är förestående beviljas inget arbetstillstånd.
För att sedan återgå till situationen i Sverige vill jag framhålla att flera
skäl talar for att asylsökande skall få lov att ta arbete medan de väntar på
beslut i asylärendet. En passiv väntetid kan vara mycket destruktiv för
individen. Från början aktiva, kompetenta och handlingskraftiga männi-
skor kan förlora initiativkraft genom att de får bidrag utan krav på
motprestation. Vägen till egen försörjning kan bli betydligt längre än den
annars skulle ha blivit.
Vi bör dock, å andra sidan, komma ihåg att det ofta rör sig om personer
som befinner sig i en mycket utsatt situation där det kan finnas skäl till
speciella insatser utan krav på omedelbara prestationer. Det kan vara
tortyrskadade, barn, analfabeter eller handikappade. Det är därför viktigt
att inte ha ett stelbent eller stereotypt mottagningsssystem, som gör att
asylsökande blir schablonmässigt behandlade, passiviserade och bidrags-
beroende.
Samvaro med svenskar, t. ex. i arbete, har naturligtvis en positiv inver-
kan på kunskaperna i svenska språket. Det kan också främja en ömsesidig
förståelse och respekt mellan svenskar och asylsökande och ge väntetiden
innehåll och göra den mer uthärdlig.
Rättsläget är i korthet följande. Den svenska lagstiftningen kräver att en
utlänning skall ha arbetstillstånd för att få arbeta i Sverige, om inte
utlänningen har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i Dan-
mark, Finland, Island eller Norge. Regeringen får föreskriva undantag från
kravet på arbetstillstånd.
Arbetstillstånd skall ges för viss tid. Det får avse ett visst slag eller vissa
slag av arbete och förenas med övriga villkor som behövs. Vissa begränsade
kategorier av utländska arbetstagare och studenter är under en kortare tid
undantagna från kravet på arbetstillstånd.
En asylsökande får alltså enligt gällande regler inte påbörja en anställ-
ning. Frågan är då vad som menas med en anställning. För det mesta är
svaret ganska enkelt. En anställning uppstår när en person ingår avtal med
en annan om att utföra arbete för dennes räkning. Ibland kan det dock vara
vanskligt att skilja ett anställningsavtal från andra typer av åtaganden som
innebär att vissa uppgifter skall utföras. Det kan vara t.ex. studier med
inslag av praktiska övningar, förtroendeuppdrag, delägarskap i bolag m.m.
Bedömningen av vad som är en anställning skall göras utifrån en helhets-
bedöming av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Utgångspunk-
ten är det s.k. civilrättsliga arbetstagarbegreppet. Även den som sysselsätts
i beredskapsarbete och liknande betraktas som arbetstagare. Likaså lär-
108
lingar och praktikanter. Detta gäller även om de inte får lön för sitt arbete
utan vederlaget endast utgörs av den utbildning eller praktik som de får.
Därmed är jag inne på skälen som talar emot att tillåta arbete för
asylsökande.
De arbeten som i praktiken överhuvudtaget skulle komma ifråga för
asylsökande — om de hade rätt att ta anställning — vore förmodligen
sådana som ställer begränsade krav på kunskaper i svenska språket. Hur
effektiv svenskundervisningen än blir, är det inte troligt att de asylsökande,
annat än undantagsvis kan hinna tillägna sig kunskaper som skulle ge
förutsättningar för mer kvalificerade arbetsuppgifter, t.ex. ett normalt
verkstadsjobb.
Arbetsplatsen bör också vara belägen inom pendlingsavstånd från bosta-
den/förläggningen. Detta skulle i sig innebära en betydande begränsning
för dem, dvs. de allra flesta, som bor på en förläggning även om ett större
antal än för närvarande säkert skulle ordna boende själva om betalt arbete
erbjöds på annan ort. Vi bör också vara på det klara med att en ordning
med generella arbetstillstånd skulle kunna medföra risker för svartjobb,
låga ersättningar etc — i klartext en svart arbetsmarknad där asylsökande
skulle kunna utnyttjas av skrupelfria arbetsgivare. Erfarenheterna från
andra länder är entydiga på den punkten.
Ett av de främsta skälen mot att införa generella arbetstillstånd för
asylsökande är risken att en sådan ordning indirekt skulle kunna bli ett hot
mot asylrätten. En möjlighet att arbeta till marknadsmässiga löner skulle
förmodligen locka också personer som inte är flyktingar att ställa sig i
asylkön. Det finns sannolikt hundratusentals människor, i närbelägna
länder, som skulle vara beredda att ta vara på en sådan möjlighet, t.o.m.
för en relativt kort period. En följd skulle kunna bli att vårt mottagnings-
system för asylsökande utsattes för mycket starka påfrestningar eller t.o.m.
kollapsade.
Regeringen har genomgående hävdat att bästa sättet att göra väntetiden
för asylsökande uthärdlig är att göra den kort. Regeringen har vidare
betonat att vi i första hand måste värna om rätten till arbete för människor
som har tillstånd att bo i Sverige.
Jag menar, efter samråd med departementschefen, att dessa två princi-
per alltjämt bör ligga fast och vara grundläggande och vägledande.
Erfarenheterna från andra länder som tillåtit marknadsersatt arbete för
asylsökande tyder på att en sådan möjlighet tenderar att bli ytterligare en
faktor som lockar människor som inte är flyktingar att söka asyl. Mot den
bakgrunden har man i andra länder ändrat eller bestämt sig för att ändra
lagstiftningen så att arbete inte tillåts för asylsökande eller, som skett i
Norge, kraftigt inskränkt möjligheten att arbeta.
Jag anser sammanfattningsvis fortfarande att de motiv som talar emot
en ordning med att tillåta arbete med marknadsmässig lön under vänteti-
den väger tungt, men anser samtidigt att lättnader i det principiella
förbudet mot arbete under väntetiden kan vara nödvändiga för att ge de
asylsökande en meningsfull väntetid. Om man ska överväga en förändring,
bör den konstrueras så att den inte lockar personer som inte har asylskäl.
Prop. 1990/91:195
Bilaga 2
109
En möjlighet vore att, under vissa preciserade betingelser, undanta Prop. 1990/91:195
asylsökande från kravet på arbetstillstånd. Bilaga 2
Om en sådan förändring skall övervägas, kan det uppkomma en rad
frågeställningar i arbetsrättsligt avseende, frågor om ersättning, sociala
avgifter, skatter, försäkring etc.
Dessa frågor måste enligt min uppfattning utredas närmare. Jag avser
därför att senare återkomma till regeringen i denna fråga.
Jag hemställer att regeringen
dels föreslår riksdagen att godkänna de riktlinjer for frivilliga
organisationers roll i flyktingmottagandet som jag har förordat,
dels bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag anfört om
verksamhet för asylsökande under den tid de väntar på besked i
fråga om uppehållstillstånd.
110
Efter de omfattande förändringar av invandrarverkets organisation och
utlänningslagstiftningen, som trädde i kraft den 1 juli 1989, har ytterligare
steg tagits i syfte att effektivisera organisation och administration. Jag har
redan förut redogjort för de resursförstärkningar som gjorts och föreslagits
för invandrarverkets och regeringskansliets del. Jag vill nu kortfattat sär-
skilt beröra de senaste årens utveckling när det gäller antalet utlännings-
ärenden hos regeringen.
Antalet utlännings- och medborgarskapsärenden hos regeringen har
under åren 1985—1990 stigit kraftigt. Utvecklingen framgår av följande
uppställning.
Tabell
|
1985 |
1986 |
1987 |
1988 |
1989 |
1990 |
1991 (4 mån) | |
|
Avlägsnandeärenden |
2616 |
1 588 |
1 397 |
1915 |
1913 |
4461 |
3025 |
|
Ärenden i fråga om flyktingfor- |
469 |
413 |
529 |
825 |
1211 |
674 |
415 |
|
visning på grund av brott |
160 |
154 |
165 |
160 |
136 |
138 |
40 |
|
Medborgarskapsärenden |
279 |
370 |
364 |
497 |
454 |
488 |
231 |
|
Summa inkomna ärenden |
3524 |
2525 |
2455 |
3397 |
3714 |
5761 |
3711 |
I de siffror jag här redovisat ingår inte bara överklagade beslut, vilka fattats
av invandrarverket, utan också sådana som prövats av regeringen som
första och enda instans, normalt sedan ärendena överlämnats av invand-
rarverket.
Den kraftigaste ökningen avser ärenden om avlägsnande (avvisning/ut-
visning), dvs. ärenden där fråga om uppehållstillstånd prövas. Under året
1990 inkom till regeringen omkring femtio procent fler ärenden än under
något av de närmast föregående åren. Under 1991 och första halvåret 1992
kommer regeringen att få besluta i ett mycket stort antal överklagande-
ärenden från asylsökande som fått ett negativt beslut av invandrarverket —
det pekar alla prognoser på.
Den stora ökningen av antalet asylsökande under 1989 och 1990 har
medfört att de mål i fråga om handläggningstider som ställts upp — att
tiden från en ansökan till ett slutligt beslut från regeringen normalt inte
skall överstiga sex månader — inte har kunnat nås som planerat.
Åtgärder har som nämnts tidigare vidtagits fortlöpande för att förkorta
handläggningstiderna, framför allt i avlägsnandeärenden. Rikspolisstyrel-
sen, invandrarverket och regeringskansliet (arbetsmarknadsdepar-
tementet) har fått kraftigt förstärkta resurser. Jag räknar, som jag tidigare
sagt, med att målen för handläggningstiderna i utlänningsärenden, under
angivna förutsättningar, kommer att kunna nås under första halvåret 1992.
Även om det inte sker några dramatiska förändringar i vår omvärld,
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
111
måste man enligt min bedömning räkna med att Sverige får ta emot ett
relativt stort antal asylsökande under de närmaste åren. Det måste alltid
finnas en beredskap för svängningar i antalet sökande. Denna beredskap
förutsätter en organisation och en administration, som är tillräckligt flexi-
bel för att man skall kunna nå och hålla målsättningen om korta handlägg-
ningstider. Beslutet om invandrarverkets nya decentraliserade organisa-
tion är ett led i en sådan strävan. Ytterligare steg har tagits därefter.
Regeringen gav genom beslut i december 1989 statskontoret i uppdrag
att i samråd med invandrarverket och rikspolisstyrelsen utreda möjlighe-
ten att överföra ansvaret för utredningar i asylärenden från polismyndig-
heterna till invandrarverket. Statskontoret lämnade i september 1990 sin
rapport (1990:23) Utredningar i asylärenden till regeringen. Regeringen
har därefter i maj 1991 beslutat uppdra åt SIV att i samråd med rikspolis-
styrelsen planera och genomföra överföringen av utredningsansvaret
fr.o.m. den 1 juli 1992. Ansvaret för att genomföra grundutredning i
samband med att en utlänning begär asyl skall dock ligga kvar hos polis-
myndigheterna även efter den 1 juli 1992.
Även vad gäller delgivning och verkställighet av avlägsnandebeslut
skulle en förändrad ansvarsfördelning mellan polismyndigheterna och
invandrarverket kunna leda till effektivitetsvinster. Mot denna bakgrund
pågår sedan mitten av mars 1991 en försöksverksamhet vid invandrarver-
kets förläggningar, som innebär att verkets personal delger asylsökande
verkets avlägsnandebeslut samt informerar om innebörden av beslutet.
För att förkorta handläggningstiderna i asylärenden räcker det, enligt
min mening, emellertid inte med att effektivisera handläggningen hos
polismyndigheterna och invandrarverket. Det är nödvändigt att även
effektivisera handläggningen av asylärendena i dess slutliga led.
Frågan om att från regeringen föra bort majoriteten av överklagande-
ärendena enligt utlänningslagen har varit uppe till behandling vid flera
tillfällen under de senaste årtiondena. Ärendeutvecklingen under senare år
har tydligt visat att den nuvarande ordningen har sina uppenbara begräns-
ningar. Regeringsbesluten fattas kollektivt. Regeringen kan av praktiska
skäl bara undantagsvis sammanträda mer än en gång i veckan. Regering-
särendena skall vidare i första hand beredas inför det statsråd som är
föredragande inför regeringens avgöranden. Det finns en gräns för hur
många ärenden som det är möjligt att handlägga i en sådan ordning. Det är
enligt min mening dags att nu ta steget att föra bort dessa ärenden från
regeringen.
Hösten 1989 bemyndigade regeringen mig att tillkalla en kommitté med
uppdrag att utreda instansordningen i utlänningsärenden. Kommittén1,
som antog namnet asylprövningskommittén, avlämnade i september 1990
betänkandet (SOU 1990:79) Utlänningsnämnd. Till protokollet i detta
ärende bör fogas utredningens sammanfattning av betänkandet som bilaga
2.5.
1 Ordförande i kommittén har varit justitierådet Johan Munck. Övriga ledamöter har
varit riksdagsledamöterna Stig Alemyr, Rune Backlund, Doris Håvik, Lars-Erik
Lövdén, Ingela Mårtensson och Göran Åstrand.
Prop. 1990/91:195
Bilaga 2
112
Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över de remissin-
stanser som avgett yttrande över betänkandet har upprättats och bör fogas
till protokollet som bilaga 2.6. Remissyttrandena finns att tillgå i arbets-
marknadsdepartementet (dnr R 8819/90).
Jag kommer i det följande att föreslå att en särskild nämnd inrättas för
överprövning i utlännings- och medborgarskapsärenden. Nämnden bör i
princip överta de överprövningsuppgifter enligt utlännings- och medbor-
garskapslagstiftningen som i dag faller på regeringen.
Jag vill i sammanhanget nämna ett par andra frågor som aktualiserats i
samband med utlänningsärenden. Den ena gäller allmän rättshjälp i utlän-
ningsärenden. På detta område pågår för närvarande överväganden inom
justitie- och arbetsmarknadsdepartementen. Det gäller frågor om rätts-
hjälpens omfattning i dessa ärenden och vissa frågor om handläggningen
av rättshjälpsärenden.
Den andra frågan gäller förvarstagande av barn. Den frågan behandlades
särskilt i proposition 1988/89:86 om ny utlänningslag m.m. Regeringen
föreslog där delvis nya förvarsbestämmelser. Dessa bestämmelser trädde i
kraft den 1 juli 1990 efter att ha förklarats vilande ett år enligt 2 kap. 12 §
tredje stycket regeringsformen. Syftet med de nya reglerna var bl.a. att
minska utrymmet för förvarstagande av barn. Reglerna innebär att ett barn
endast får tas i förvar om det är sannolikt att det kommer att avvisas eller
utvisas eller om fråga uppkommer om verkställighet av ett avlägsnandebe-
slut. Det krävs också att det finns en uppenbar risk för att barnet annars
skulle hålla sig undan och därigenom äventyra en verkställighet som inte
bör fördröjas eller att det finns anledning anta att barnet annars skulle
bedriva brottslig verksamhet i Sverige
Rikspolisstyrelsen har på regeringens uppdrag våren 1991 gjort en un-
dersökning om tillämpningen av de nya bestämmelserna om förvarsta-
gande av barn. Av styrelsens rapport framgår att polisen redan under år
1989 började tillämpa bestämmelserna om förvar av barn mer restriktivt.
Undersökningen visar att, under den mycket korta mätperioden, antalet
barn som tas i förvar var relativt konstant under 1988 och 1989 och
därefter ökat. Under samma tid har emellertid såväl antalet asylsökande
som antalet verkställigheter ökat markant. Det är fullt tänkbart att andelen
förvarstaganden ökat till följd av högre andel avslagsbeslut än under 1988
och 1989. En annan orsak kan vara att andelen barn bland de asylsökande
varit större under den nu aktuella mätperioden än dessförinnan. Vidare
baserar sig undersökningen på en schabloniserad bedömning av antalet
barn per familj. Jag kan nu bara konstatera att denna undersökning inte ger
tillräckligt underlag för att dra några generella slutsatser angående tagande
av barn i förvar. Jag avser emellertid att noga följa utvecklingen av
myndigheternas praxis på detta område. Kontakter har från arbets-
marknadsdepartementets sida tagits med rikspolisstyrelsen och statens
invandrarverk för att under ett längre tidsperspektiv säkerställa en uppfölj-
ning av antalet barn som tas i förvar. Jag avser också att inom kort
återkomma till regeringen med ett uppdrag till rikspolisstyrelsen i denna
fråga.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
113
8 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 195
Prop. 1990/91:195
Bilaga 2
Tanken att avlasta regeringen dess nuvarande arbete med framför allt
besvärsprövningen av utlänningsärenden har, som jag nyss berört, över-
vägts tidigare. Dessa överväganden har lett fram till att regeringen även i
fortsättningen borde vara slutinstans i de aktuella ärendena. Såväl princi-
piella som praktiska och ekonomiska skäl har åberopats till stöd for denna
ståndpunkt.
Man kan i och för sig ha förståelse för dessa ställningstaganden. Nuva-
rande ordning har tillämpats under lång tid och har enligt en allmänt
omfattad mening för det mesta fungerat väl. Som närmare framgår av det
följande möter en del svårigheter när det gäller att komma fram till ett
idealiskt alternativ till dagens system.
Enligt min mening är det emellertid mycket angeläget att finna en
lösning, som innebär att regeringen befrias från det stora flertalet ärenden
på detta område. Vikten av att antalet regeringsärenden begränsas har
under senare tid betonats allt starkare, inte minst från riksdagens sida.
Antalet utlänningsärenden har ökat utomordentligt kraftigt sedan de tidi-
gare ställningstagandena gjordes. Dessa utgör den i särklass största en-
skilda grupp av ärenden som för närvarande ankommer på regeringen och
tar en oproportionerligt stor del av, i första hand, invandrarministerns tid
i anspråk.
Det bör här understrykas att det givetvis inte är något självändamål att
befria regeringen från befattningen med löpande ärenden. Syftet är att
skapa ökat utrymme för regeringen till reformarbete och övergripande
planering och prioritering, något som är av stor betydelse när det gäller
invandrarpolitiken i stort.
För tanken att befria regeringen från flertalet av de ärenden som det här
gäller talar även andra skäl än önskemålet att avlasta regeringen. Princi-
piella skäl kan åberopas för att i synnerhet sådana utlänningsärenden, som
innefattar en prövning av den på Genéve-konventionen grundade rätten
för en flykting att erhålla asyl, prövas av ett från regeringen oberoende
organ.
4.2.2 Utlänningsnämnd
Mitt förslag: En fristående myndighet, utlänningsnämnden, inrättas
för överprövningsuppgifter i utlänningsärenden.
Asylprövningskommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att en sär-
skild nämnd inrättas inom ramen för en treårig försöksverksamhet. Nämn-
den bör under försöksperioden ha administrativt samband med arbets-
marknadsdepartementet.
114
Remissinstanserna: Remissinstanserna är genomgående positiva till för-
slaget att inrätta en särskild nämnd. Flera remissinstanser, bl.a. hovrätten
för övre Norrland och Svenska röda korset, har anfört att nämnden bör vara
fristående. Rädda Barnens riksförbund, Sveriges Advokatsamfund och
Svenska flyktingrådet anser att de nu aktuella överprövningsuppgifterna
bör handläggas inom ramen för den befintliga domstolsorganisationen,
dvs. vid kammarrätt och regeringsrätt. SlOS-Samarbetsorgan för invand-
rarorganisationer i Sverige har fört fram tanken att nämnden borde vara
fristående men knuten till en domstol. Domstolsverket anser att ett bättre
namn vore nämnden för flykting- och medborgarskapsfrågor.
Skälen för mitt förslag: Asylprövningskommittén har övervägt men av-
visat olika alternativa lösningar som innebär att regeringen befrias från
besvärsprövningar utan att man skapar någon ny myndighet.
Ett sådant alternativ är en återgång till vad som gällde före år 1976. Då
skulle i vissa fall en nämnd höras innan invandrarverket fattade sitt beslut.
Rätt till besvär hos regeringen förelåg bara om nämnden eller någon av dess
ledamöter hade anmält avvikande mening eller om nämnden inte hade
yttrat sig. Invandrarverket hade rätt att om särskilda skäl förelåg över-
lämna ett ärende till regeringen. Överlämnande skulle alltid ske om nämn-
den begärde det.
Ett annat tänkbart alternativ vore att överföra besvärsprövningen till
domstol. Då synes endast kammarrätt kunna komma i fråga, under förut-
sättning att ärendena skall handläggas inom den nuvarande domstolsorga-
nisationen. Fördelen med domstolsprövning är att prövningen kommer att
ske under förhållanden som traditionellt ansetts erbjuda de bästa rättssä-
kerhetsgarantierna.
Mot att överföra besvärsprövningen till domstol talar i första hand de
strävanden att renodla domstolarnas arbetsuppgifter som på senare tid
gjort sig gällande. Därvid har uttalats att domstolarna i princip bör tilldelas
enbart sådana frågor som verkligen kräver domstolsprövning, dvs. uppgif-
ter som är hänförliga till rättskipning i egentlig mening. Med hänsyn till
den stora ärendemängden skulle betydande organisatoriska svårigheter
uppstå. En domstol skulle dessutom få svårigheter att skaffa erforderlig
överblick över den internationella utvecklingen på området. Viktigare
torde dock vara att en fortsatt möjlighet för regeringen att utöva en
styrning av praxis inte torde vara förenlig med en domstolsprövning i
vedertagen mening.
Ett annat alternativ vore att skära av möjligheten till besvär över
invandrarverkets beslut i de fall omprövning skett på central nivå och bara
tillåta överklagande till regeringen i de fall då invandrarverket på central
nivå omedelbart tar upp ett ärende. En sådan ordning skulle emellertid
medföra att regeringen fick pröva ganska många överklagade ärenden,
eftersom det i stor utsträckning förekommer att ärendena omedelbart
handläggs av invandrarverket centralt. Viktigare torde vara att invandrar-
verket centralt förutsätts utöva en stark styrning av de regionala enheternas
beslutsfattande. Därigenom kan en sådan ordning inte sägas innebära att
ärendena blir prövade i två självständiga instanser.
Det kan också övervägas att låta de regionala enheterna, dvs. tillstånds-
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
115
byråerna vid utredningsslussarna, omvandlas till särskilda myndigheter Prop. 1990/91: 195
där prövning skall ske av samtliga ärenden med möjlighet att överklaga till Bilaga 2
invandrarverket. Mot detta alternativ talar främst att så snart efter 1989
års omorganisation åter genomföra genomgripande organisationsföränd-
ringar för invandrarverkets del.
Slutligen har ett alternativ övervägts som innebär att rätten att överklaga
ett beslut av invandrarverket till regeringen i princip skulle kvarstå men att
ett överklagande skulle få upptas till prövning av regeringen endast om
prövningstillstånd meddelats antingen av arbetsmarknadsdepartementet
som sådant eller av en särskild, inom departementet verksam, nämnd. Mot
detta alternativ talar främst att det skulle vara främmande för svensk
förvaltningsstruktur att ge ett departement beslutanderätt i frågor som
angår enskilda parter. Det skulle också kunna uppstå oklarheter beträff-
ande ansvaret för ärendena om en nämnd inom departementet skulle svara
för frågor om prövningstillstånd och regeringen svara för prövningen i sak.
Asylprövningskommittén har vid sina överväganden avvisat de nu
nämnda alternativen och i stället föreslagit att ett särskilt överprövningsor-
gan inrättas. Mot bakgrund främst av det förhållandevis betydande utrym-
met för lämplighetsbedömningar i frågor av denna art och den förutsatta
styrningen av praxis från regeringens sida har kommittén funnit att besvärs-
organet inte bör utformas som en domstol, utan bör vara en förvaltnings-
myndighet som lämpligen kan betecknas som en nämnd. Jag delar kom-
mitténs bedömning i dessa delar.
I tidigare sammanhang då frågan har diskuterats har anförts både
principiella och praktiska skäl mot tanken på en nämnd. Det har därvid
anförts att det skulle vara ett unikt och omotiverat ingripande i den
centrala förvaltningens konstruktion att skjuta in ett förvaltningsorgan
mellan ett centralt ämbetsverk och regeringen.
Invändningar av detta slag får dock anses ha förlorat i styrka i takt med
att de generella strävandena att begränsa antalet ärenden hos regeringen
har intensifierats. En lösning som innebär att en besvärsnämnd övertar
regeringens uppgift att överpröva beslut av en central myndighet står
sålunda i överensstämmelse med de riktlinjer som riksdagen antagit för
begränsningen av regeringens uppgifter på sådana områden (prop.
1983/84:120, KU 23, rskr 250). Besvärsnämnder av sådant slag har också
inrättats i andra sammanhang, bl.a. inom försvars- och utbildningsdepar-
tementens verksamhetsområden (exempelvis besvärsnämnden för högsko-
leutbildning och totalförsvarets tjänstepliktsnämnd).
Vad som främst kan ge anledning till tvekan inför tanken på att flytta
över besvärsprövningen till en nämnd är emellertid inte i första hand de
praktiska och administrativa spörsmål som uppkommer. Större vikt måste
fästas vid mera principiella aspekter. Ärenden om avlägsnande har ofta
livsavgörande betydelse för enskilda människor samtidigt som den praxis
som tillämpas i dessa ärenden i många hänseenden får återverkningar för
hela samhället, liksom för den bild av vårt land som skapas i omvärlden.
Även om man kan skapa en ordning som allmänt sett säkerställer att mera
betydelsefulla ärenden förbehålls regeringen, finns det utrymme för viss
116
tvekan om det lämpliga i att flytta den slutliga prövningen i huvuddelen av
fallen från ett organ med politiskt ansvar till en förvaltningsmyndighet.
Behovet av att avlasta regeringen löpande ärenden är emellertid mycket
stort, och de betänkligheter som kan anföras är enligt min mening inte
större än att en ordning med en nämnd som slutinstans bör införas.
Asylprövningskommittén har ingående diskuterat frågan om nämnden
bör vara administrativt fristående eller inte. Allmänt sett är det som regel
en fördel om en förvaltningsmyndighet själv svarar för sin egen administ-
ration. Om nämnden inrättas som en ny förvaltningsmyndighet med egen
administration uppkommer emellertid behov av en rad administrativa
stödfunktioner. Nämnden måste förses med lednings-, ekonomi-, personal-
och kanslifunktioner liksom personal för exempelvis intern kontorsservice.
Resursbesparingen för motsvarande stödfunktioner inom arbetsmarknads-
departementet torde bli marginell, eftersom dessa resurser till stor del
behövs även i ett minskat departement. För en nämnd tillkommer kostna-
der för datorstöd och lokaler. Hur stora dessa kostnader blir beror bl.a. på
var nämnden blir stationerad. Vissa merkostnader är dock ofrånkomliga,
om nämnden skall bli administrativt fristående.
Det kan därför övervägas om nämnden kan få en sådan organisation att
den stöder sig på någon annan myndighet, en s.k. värdmyndighet, och helst
då en myndighet med någorlunda likartade uppgifter. Därmed skulle i stor
utsträckning de nyss nämnda merutgifterna falla bort. Det förtjänar under-
strykas att vad som här diskuteras endast är ett administrativt samband
med en annan myndighet. I sin myndighetsutövande och lagtillämpande
verksamhet skulle nämnden självfallet under alla förhållanden vara helt
oberoende.
Asylprövningskommittén har ingående övervägt olika utvägar att skapa
ett sådant administrativt samband mellan nämnden och en annan myndig-
het. De värdmyndigheter som kommittén därvid i främsta rummet har
diskuterat är en domstol, domstolsverket, statens invandrarverk och
arbetsmarknadsdepartementet. Kommittén har inte funnit något av dessa
alternativ lämpligt som en permanent lösning. Kommittén har även disku-
terat en del andra alternativ, såsom att förlägga det administrativa ansvaret
till rikspolisstyrelsen, kammarkollegiet eller någon länsstyrelse, men inte
funnit någon lösning som ter sig naturlig och samtidigt ger de administra-
tiva vinster som är önskvärda.
Asylprövningskommittén har därför väckt frågan om det är lämpligt att
binda sig för en viss lösning i nuvarande läge. I detta avseende är följande
att beakta.
Ärendeutvecklingen är i nuvarande läge ovanligt svår att bedöma; anta-
let ärenden hos invandrarverket har ökat kraftigt, men det är osäkert om
denna trend blir bestående och i vilken utsträckning den kommer att
återspeglas i antalet överklagade ärenden.
Det anförda måste ställas samman med de svårigheter som under alla
förhållanden föreligger när det gäller att bedöma hur ärendenas handlägg-
ning i en nämnd kommer att gestalta sig i praktiken. Visserligen torde
formerna för ärendenas beredning kunna organiseras smidigare än för
närvarande. I det föregående har emellertid konstaterats att man måste
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
117
räkna med att själva föredragningen för nämnden samt den överläggning
mellan ledamöterna som måste äga rum tar åtskilligt mera tid i anspråk än
vad som gäller för den nuvarande ordningen med föredragning för
invandrarministern. Hur mycket mera tid det blir fråga om — ett spörsmål
som får avgörande betydelse för nämndens dimensionering — är emeller-
tid mycket svårt att bedöma med någon grad av säkerhet, eftersom den
tilltänkta ordningen aldrig har prövats.
Asylprövningskommittén har också för sin del anfört att redan det
förhållandet att förslaget att föra över de nu aktuella ärendena från rege-
ringen till en nämnd innebär en så betydelsefull nyordning att ett mera
definitivt ställningstagande lämpligen bör föregås av någon tids försöks-
verksamhet.
Asylprövningskommittén föreslår därför en provisorisk lösning som
innebär att en nämnd tillskapas och övertar handläggningen av besvärs-
ärendena från regeringen men att nämndens organisation inte låses fast
definitivt. I ett sådant provisorium bör lämpligen — inte minst för att
underlätta övergången — den lösningen väljas att nämnden efter de linjer
som förut skisserats får administrativt samband med arbetsmarknads-
departementet, som för närvarande har ansvaret för regeringens beredning
av ärendena. Efter en försökstid — förslagsvis om tre år — bör frågan tas
upp på nytt, varvid man naturligtvis i första hand bör se efter om det har
visat sig vara en lämplig lösning att föra över besvärsprövningen till en
nämnd. Om detta bedöms vara fallet, får på grundval av vunna erfarenhe-
ter ställning tas till om nämnden — trots de utgiftsökningar som blir
följden — skall tilläggas en helt självständig ställning även i administrativt
hänseende eller om ett administrativt samband bör skapas med invandrar-
verket eller exempelvis kammarkollegiet.
Jag har stor förståelse för asylprövningskommitténs resonemang i denna
del. Men som flera av remissinstanserna framhållit är det av största vikt att
nämnden uppfattas som en fristående myndighet som självständigt fattar
beslut i de ärenden som skall prövas av den. Enligt min mening är det
därför inte lämpligt ens under en försöksperiod att nämnden får ett
administrativt samband med arbetsmarknadsdepartementet. Nämnden
bör i stället inrättas så att den står helt fristående från såväl arbets-
marknadsdepartementet som regeringskansliet i övrigt. Någon försökspe-
riod är enligt min mening inte erforderlig. Nämnden bör därför inrättas
permanent. Jag har, när det gäller nämndens ställning, tagit intryck av vad
många remissinstanser, inte minst bland frivilliga organisationer, anfört
mot den av kommittén föreslagna ordningen. I detta ligger också att
nämnden inte heller bör ha lokaler gemensamt med arbetsmarknadsdepar-
tementet. Var nämnden exakt skall lokaliseras är dock en fråga som får
lösas i ett annat sammanhang. Klart är dock, enligt min mening, att
nämnden av rekryteringsskäl och på grund av behovet av kontakter med
skilda delar av regeringskansliet bör lokaliseras till Stockholm eller Stock-
holms omedelbara närhet.
När det gäller frågan vad nämnden bör kallas har en remissinstans,
domstolsverket, uttryckt uppfattningen att nämnden för flykting- och
medborgarskapsfrågor vore ett bättre namn än det av asylprövningskom-
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
118
mitten föreslagna namnet utlänningsnämnden. Med beaktande bl.a. av
intresset att finna ett kort namn bör enligt min mening kommitténs förslag
väljas. Nämnden bör alltså kallas ”utlänningsnämnden”. Att detta tidigare
var beteckningen på den rådgivande nämnden till den centrala utlännings-
myndigheten synes inte hindra att det namnet väljs eftersom det är mer än
tio år sedan den rådgivande nämnden avskaffades och någon förväxlings-
risk inte längre kan finnas. Att kalla nämnden ”utlänningsnämnd” synes
bli adekvat även med beaktande av att nämnden avses handlägga inte bara
ärenden enligt utlänningslagen utan också medborgarskapsärenden, efter-
som ju de sökande i medborgarskapsärenden i regel är utlänningar.
En organisationskommitté bör bildas med uppdrag att planera och
vidtaga de åtgärder som är nödvändiga för att överprövningsverksamheten
skall kunna föras över från arbetsmarknadsdepartementet till nämnden
utan alltför stora störningar.
Mitt förslag: Nämnden skall i princip överta de överprövningsupp-
gifter enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen som idag
faller på regeringen.
Särskilt viktiga eller känsliga ärenden bör liksom enligt nu gäll-
ande ordning kunna överlämnas till regeringen. Detta bör få en
uttrycklig reglering i lagen av innebörd att ett ärende kan lämnas
över till regeringen
1. om det bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för
allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller
mellanfolklig organisation,
2. om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämp-
ningen att ärendet prövas av regeringen, eller
3. om synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning.
På utlänningslagstiftningens område skall ett ärende också kunna
lämnas över om det på grund av familjeanknytning eller av annan
liknande orsak har samband med ett ärende som prövas av reger-
ingen. I fall med sådant samband skall ärenden också kunna över-
lämnas från invandrarverket till nämnden. Vidare skall regeringen
kunna förbehålla sig prövningen av ett visst utlänningsärende eller
en viss grupp av sådana ärenden.
Asylprövningskommitténs förslag: Överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har inte haft något att
erinra mot förslaget i denna del. Några av instanserna har dock anfört
invändningar mot att ärenden skulle kunna överlämnas till regeringen.
Rädda Barnens riksförbund, Svenska Flyktingrådet och Svenska sektionen
av Amnesty International har anfört att det skulle strida mot regeringsfor-
men att ha en möjlighet för regeringen att överta vissa ärenden.
Skälen för mitt förslag: De överprövningsuppgifter som nu är i fråga
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
119
berör såväl utlänningslagen som medborgarskapslagen. Jag behandlar först Prop. 1990/91: 195
ärendena enligt utlänningslagen och därefter ärendena enligt medborgar- Bilaga 2
skapslagen.
Ärenden enligt utlänningslagen
De grupper av ärenden rörande enskilda fall som enligt nu gällande
lagstiftning ankommer på regeringen är följande:
— överklaganden av invandrarverkets beslut i fråga om avvisning eller
utvisning och i samband därmed behandlade frågor om uppehållstill-
stånd eller arbetstillstånd eller om återkallelse av sådana tillstånd (7
kap. 3 § utlänningslagen)
— överklaganden av invandrarverkets beslut i ärende om flyktingförkla-
ring eller resedokument samt om återkallelse av flyktingförklaring (7
kap. 4§ utlänningslagen)
— överklaganden av invandrarverkets beslut att avvisa ombud eller bi-
träde eller beträffande frågor om jäv (7 kap. 9§ utlänningslagen)
— ärenden som av invandrarverket har överlämnats till regeringen för
avgörande (7 kap. 11 § utlänningslagen)
— beslut om utvisning eller om inskränkningar och villkor for vistelsen här
i landet av hänsyn till rikets säkerhet (4 kap. 11 § utlänningslagen)
— beslut om avvisning eller utvisning, inskränkningar och villkor m.m. för
att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (2 — 4 och 17§§
terroristlagen)
— frågor om att helt eller delvis upphäva avgöranden rörande utvisning på
grund av brott eller utvisning av hänsyn till rikets säkerhet (7 kap. 16 §
utlänningslagen).
Det förtjänar anmärkas att regeringen i samband med att den fattar
beslut i ett överklagat ärende om avvisning eller utvisning får fatta beslut
även i vissa andra frågor. Sålunda kan regeringen, även om frågan inte
tidigare har tagits upp, besluta om uppehållstillstånd och om förbud för
utlänning att återvända till Sverige. Vidare får under vissa förutsättningar
fråga om avvisning eller utvisning rörande barn under 16 år som står under
utlänningens vårdnad tas upp (7 kap. 5§ utlänningslagen).
Det bör framhållas att en del beslut av invandrarverket enligt nuvarande
ordning över huvud taget inte kan överklagas. Av praktisk betydelse är
framför allt beslut att vägra eller återkalla visering och motsvarande beslut
i fråga om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd som inte meddelas i
samband med beslut om avvisning eller utvisning. I princip är det fråga om
avgöranden som meddelas när den berörde utlänningen befinner sig utom-
lands. De ärenden som det här gäller kan av invandrarverket överlämnas
till regeringen för avgörande enligt 7 kap. 11 § utlänningslagen, men om
invandrarverket har meddelat beslut i ett sådant ärende kan utlänningen
inte få till stånd någon överprövning. Denna ordning har ingående moti-
verats i samband med den nya utlänningslagens tillkomst (se prop.
1988/89:86 s. 104 ff.). Enligt min mening är något ändrat synsätt i denna
del inte erforderligt med anledning av att en särskild besvärsnämnd inrät-
tas.
120
Överklaganden av beslut om avvisning och utvisning
Huvudskälet för att inrätta en särskild nämnd är att nämnden skall överta
regeringens nuvarande uppgift att pröva överklaganden av invandrarver-
kets beslut i fråga om avvisning eller utvisning och i samband därmed
behandlade frågor om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd eller återkal-
lelse av sådana tillstånd. En utgångspunkt måste alltså vara att det stora
flertalet ärenden av detta slag skall övertas av nämnden.
Ärenden om avlägsnande kan vara av mycket olika karaktär. I en stor
grupp av fallen kan utgången framstå som tämligen självklar på grundval
av den praxis som har utbildat sig. I andra fall kan ärendena vara svårbe-
dömda: åtskillig utredning kan ha förebragts och avgörandet kan bero av
en värdering av det förebragta materialet. I en del ärenden kan avgörandet
ha stor principiell och praktisk betydelse, t.ex. på det sättet att detta blir
vägledande för ett antal fall av likartad karaktär.
En annan utgångspunkt måste vara att ärenden av mera uttalad princi-
piell betydelse även i fortsättningen bör avgöras av regeringen. Detta bör
liksom idag ska genom att ärendena överlämnas dit. En ordning enligt
vilken sådana ärenden i stället skulle komma under regeringens prövning
efter överklagande skulle inte vara lämplig. Överklagande kan ju bara ske i
den händelse beslutet i första instans går utlänningen emot och regeringen
skulle i andra fall inte få tillfälle att pröva ärendet.
I ärenden som inte har sådan principiell karaktär som nu avses bör
nämnden i fortsättningen vara slutinstans. Det skulle uppenbarligen inte
vara lämpligt eller ens praktiskt möjligt, om invandrarverket skulle åläggas
att ge olika fullfölj dshänvisningar beroende på exempelvis ärendets svår-
hetsgrad.
Beträffande ett par grupper av de ärenden som det här gäller synes man
ha anledning att ifrågasätta om någon rätt till överklagande över huvud
taget är nödvändig.
En sådan grupp är de fall då avvisnings- eller utvisningsbeslut har
meddelats i samband med att uppehållstillstånd för studier har vägrats
eller återkallats (3 kap. 4§ utlänningsförordningen). Utrymmet för en
prövning av överinstansen är här mycket begränsat, och det kan hävdas att
någon ovillkorlig rätt för den som vill bedriva gäststudier att få en över-
prövning till stånd inte nödvändigtvis måste finnas.
Å andra sidan är antalet sådana ärenden som enligt nuvarande ordning
hamnar hos regeringen mycket begränsat — det rör sig om mindre än tio
om året. I ärendena kan avgränsningssvårigheter uppkomma med hänsyn
till att klagandena i sin argumentering ibland tangerar förhållanden som
skulle kunna åberopas som asylskäl. I betraktande av detta och av att det
från principiella synpunkter är en fördel att reglerna om överklagande blir
så enhetliga som möjligt bör i detta avseende ingen begränsning av rätten
att överklaga i förhållande till vad som gäller för närvarande göras.
Den andra gruppen gäller fall då polismyndighet som första instans har
beslutat om avvisning — t.ex. på den grunden att utlänningen kan antas
komma att sakna medel för sin försörjning eller begå brott — och invand-
rarverket har meddelat sitt beslut med anledning av besvär över polis-
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
121
myndighetens avgörande. Sedan den nya utlänningslagen börjat tillämpas
den 1 juli 1989 får polismyndighet aldrig meddela beslut om avvisning om
utlänningen söker asyl här eller har en nära familjemedlem som gör detta
och inte heller om utlänningen utan avbrott har vistats i Sverige mer än tre
månader efter ankomsten när frågan om avvisning tas upp. Det kan mot
denna bakgrund hävdas att det numera borde vara tillräckligt att sådana
frågor vari polismyndighet har fattat beslut kan prövas i två instanser.
Emellertid gäller även här att det endast är ett mycket obetydligt antal
fall som nämnden skulle avlastas för det fall att rätten att överklaga
invandrarverkets beslut tas bort. Med hänsyn till vad som förut har sagts
om fördelen av att ha en enhetlig reglering ligger det närmast till hands att
låta avgöranden av invandrarverket även i de fall som nu är i fråga kunna
överklagas till nämnden. Det kan för övrigt inte uteslutas att någon gång en
principfråga kan komma upp till bedömning, t.ex. huruvida de uttalanden
som utlänningen har gjort i ett visst fall skall tolkas så att han sökt asyl.
I vissa av hithörande frågor lär för övrigt också en delvis olikartad praxis
förekomma vid skilda polismyndigheter. Det gäller t.ex. förutsättningarna
för att avvisa en medborgare i annat nordiskt land på den grunden att han
bedöms sakna medel för sin försörjning. Det är inte uteslutet att ett
avgörande av nämnden i ett sådant eller något annat likartat fall kan få
betydelse for att främja en enhetlig praxis.
Överklaganden av beslut om flyktingförklaring och resedokument
Invandrarverkets beslut i fråga om uppehållstillstånd kan överklagas bara
under förutsättning att verket samtidigt har beslutat om avvisning eller
utvisning. Om en utlänning söker uppehållstillstånd på den grunden att
han anser sig vara konventionsflykting men uppehållstillstånd vägras ho-
nom av invandrarverket och beslut om avvisning eller utvisning meddelas,
kan utlänningen enligt nuvarande ordning få till stånd en överprövning av
beslutet genom att överklaga. Detta är däremot inte möjligt, om invand-
rarverket visserligen inte anser honom vara flykting men beviljar honom
uppehållstillstånd på annan grund.
I sistnämnda fall kan utlänningen emellertid, samtidigt som han ansöker
om att få stanna i Sverige eller därefter, ansöka om flyktingförklaring eller
resedokument.
Flyktingförklaring och resedokument ges bara för personer som är att
betrakta som konventionsflyktingar. Avslagsbeslut rörande flyktingförkla-
ring och resedokument — liksom återkallelse av flyktingförklaring — kan
överklagas till regeringen (7 kap. 4§ utlänningslagen). Vid prövningen av
frågan om utfärdande av sådana handlingar görs en ny bedömning av de
skäl som utlänningen har åberopat för rätten att få stanna här även om
uppehållstillstånd har beviljats på andra grunder än flyktingskap. Rege-
ringen prövar ca 400 sådana överklaganden per år. Andelen fall då ett
överklagande leder till ändring är endast någon procent.
Det kan självfallet diskuteras om rätten att överklaga ett avslag på en
ansökan om flyktingförklaring eller resedokument måste behållas. I dessa
ärenden är det fråga om utlänningar som fått tillstånd att stanna i landet,
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
122
låt vara med annan motivering än de begärt. Det är inte något oavvisligt
rättstrygghetskrav att en fråga av nu aktuellt slag skall kunna prövas i mer
än en instans. Invandrarverket har också i flera sammanhang ifrågasatt om
det är rimligt att dessa ärenden skall kunna överklagas till regeringen.
Frågan togs upp till prövning i samband med tillkomsten av den nya
utlänningslagen (prop. 1988/89:86 s. 107 f). Jag erinrade därvid om att den
som får flyktingförklaring eller resedokument i vissa avseenden är gynn-
sammare ställd än den som får stanna av politisk-humanitära skäl eller
andra skäl av rent humanitär art. Anhöriga till en flykting kan få resan till
Sverige betald av staten. En flykting åtnjuter även vissa andra ekonomiska
fördelar, t.ex. rätt till studiesocialt stöd utan kvalifikationsprövning, och
dessutom ett bättre skydd mot utvisning på grund av brott. Ett resedoku-
ment ger honom också möjlighet att resa till andra länder i något större
utsträckning än om han enbart har främlingspass. Det kan vidare ha en viss
psykologisk betydelse att bli erkänd som flykting och alltså ha fått sina
uppgifter helt accepterade. Med hänsyn till de nu angivna omständighe-
terna förordades i propositionen att det alltjämt borde vara möjligt att
överklaga ett beslut som innebär avslag på en ansökan om flyktingförkla-
ring eller resedokument. Riksdagen följde förslaget utan meningsskiljaktig-
het (SfU19, rskr.325).
Med hänsyn till att rätten att överklaga beslut om flyktingförklaring och
resedokument sålunda helt nyligen av en enhällig riksdag har ansetts böra
behållas föreslås inte någon ändring i detta avseende. Detta gäller så
mycket mera som hithörande frågor under alla förhållanden måste komma
under nämndens bedömning för det fall de aktualiseras i samband med
överklagande av beslut om avvisning eller utvisning. Uppenbarligen är det
inte möjligt att göra skillnad mellan beslut om flyktingförklaring och beslut
angående resedokument; den grundläggande frågan är densamma i dessa
ärenden. Antalet besvärsärenden hos regeringen är med nuvarande ord-
ning ganska begränsat. Det kan visserligen av olika skäl komma att öka
under den närmaste tiden, men handläggningen och beslutsfattandet tar
förhållandevis liten tid i anspråk. Om rätten att överklaga behålls, påver-
kar detta sålunda inte övervägandena angående organisationen och dimen-
sioneringen av en särskild nämnd.
På grund av det anförda bör rätten att överklaga beslut om flyktingför-
klaring och resedokument behållas. Överklaganden av sådana beslut bör i
fortsättningen prövas av den särskilda nämnden.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
Avvisande av ombud m.m.
Invandrarverkets beslut att avvisa ombud eller biträden samt beslut av
verket i jävsfrågor får överklagas särskilt till regeringen. Beslut i dessa
frågor bör i fortsättningen kunna överklagas till den särskilda nämnden.
123
Överlämnande av ärenden till regeringen
Enligt nuvarande ordning får invandrarverket med eget yttrande över-
lämna ett ärende till regeringen, om verket anser att särskilda skäl motive-
rar det (7 kap. 11 § utlänningslagen).
Det är framfor allt i två kategorier av ärenden som invandrarverket
enligt nuvarande ordning brukar överlämna avgörandet till regeringen.
Den ena gruppen av ärenden är sådana som anses ha betydelse för rikets
säkerhet eller annars för allmän säkerhet. Den andra ärendegruppen kän-
netecknas av att frågor om uppehållstillstånd är samtidigt anhängiga hos
regeringen och invandrarverket beträffande medlemmar av samma familj
eller att något annat liknande samband föreligger mellan ärenden som på
samma gång handläggs av regeringen och verket.
Slutligen förekommer det att invandrarverket till regeringen lämnar
över ärende vars utgång kan bli prejudicerande för andra liknande ären-
den. Även vissa enskilda fall av utrikespolitisk betydelse eller annars av
mycket speciell natur har överlämnats till regeringen.
Om en besvärsnämnd inrättas, kommer dessa frågor i ett delvis nytt
läge. Frågan uppstår då i vilken utsträckning ärenden skall kunna överläm-
nas till regeringen eller till nämnden utan att överklagande har ägt rum. Jag
behandlar först spörsmålet om i vilka fall ärenden skall kunna lämnas över
till regeringen i den nya ordningen.
Av hänsyn till regeringens ansvar för säkerhetsfrågor bör fortfarande
gälla att ärenden där sådana frågor aktualiseras överlämnas till regeringen
i den mån invandrarverket inte självt anser sig böra fatta beslutet. Ärenden
av detta slag — för närvarande ett fyrtiotal om året — bör alltså inte prövas
av den särskilda nämnden.
Enligt nuvarande praxis brukar som regel ett ärende överlämnas till
regeringen, om säkerhetspolisen av skäl sammanhängande med rikets
säkerhet har avstyrkt en ansökan om uppehållstillstånd eller lämnat sär-
skilda synpunkter i ärendet. Från säkerhetspolisens sida kan t.ex. ha
lämnats sådana uppgifter om utlänningens anknytning till en underrättel-
seorganisation i främmande stat att en bedömning bör göras av risken för
att han här i landet ägnar sig åt spioneri eller annan liknande verksamhet.
Denna praxis synes i det väsentliga böra iakttas även i fortsättningen.
Undantagsvis kan naturligtvis tänkas att ett ärende bedöms ha sådan
betydelse för rikets säkerhet att det bör avgöras av regeringen även om
säkerhetspolisen inte skulle ha yttrat sig. Den omständigheten att uppgifter
har kommit in från säkerhetspolisen behöver å andra sidan inte automa-
tiskt leda till att ärendet underställs regeringen.
Står det helt klart att utlänningen under alla förhållanden skall avvisas
på annan grund än av säkerhetsskäl, behöver sålunda ärendet uppenbarli-
gen inte överlämnas. Och om de uppgifter som har kommit fram i ärendet
gör det uppenbart att det med hänsyn till utlänningens tidigare verksamhet
eller i övrigt kan befaras att han kommer att bedriva sabotage, spioneri
eller olovlig underrättelseverksamhet här i landet, kan avvisning ske med
stöd av 4 kap. 2§ första stycket 4 utlänningslagen utan att regeringen
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
124
behöver kopplas in på fallet, for såvitt utlänningen inte är flykting eller Prop. 1990/91: 195
annat liknande förhållande föreligger. Bilaga 2
Det kan emellertid också tänkas att uppgifter som säkerhetspolisen har
lämnat framstår som helt harmlösa i belysning av det material som besluts-
myndigheten har till sitt förfogande. I så fall behöver naturligtvis inte
enbart den omständigheten att säkerhetspolisen har yttrat sig föranleda att
ärendet bedöms vara av betydelse för rikets säkerhet. Vad som är väsentligt
är att regeringen får tillfälle att pröva de från säkerhetssynpunkt viktiga
eller tveksamma fallen.
Vad som har sagts nu har närmast tagit sikte på fall då ett ärende gäller
en fråga om avvisning. Om en fråga angående utvisning av någon som redan
har uppehållstillstånd här i landet skulle aktualiseras av hänsyn till rikets
säkerhet är regeringen ensam behörig att fatta beslut (4 kap. 11 § utlännings-
lagen), och ärendet bör i så fall alltid överlämnas dit. Enligt regeringens
förslag till lag om särskild kontroll av vissa utlänningar m.m. (prop.
1990/91:118) skall en sådan fråga normalt överlämnas till rikspolisstyrel-
sen, som har att pröva frågan om ansökan i ärendet skall göras till
regeringen. Regeringen har dock också enligt förslaget möjlighet att ta upp
frågan självmant.
Ett yttrande från säkerhetspolisen kan emellertid också tänkas innehålla
uppgifter som tyder på att utlänningen kan befaras medverka till någon
form av terrorism. Vad som nyss har sagts om ärenden av betydelse för
rikets säkerhet kommer att få motsvarande tillämpning för terroristfallen
om det nyss nämnda förslaget genomförs. Det innebär bl.a. att klara fall av
avvisning på grund av risk för terrorism kan avgöras av polisen eller
invandrarverket utan att överlämnande till regeringen behöver ske, varvid
de reguljära grunderna för avvisning i 4 kap. 2 § 3 och 4 utlänningslagen
kan tillämpas (Jfr. SOU 1989:104 s. 234-236 och 271 -272).
Det kan någon gång tänkas inträffa att ett ärende enligt utlänningslag-
stiftningen har särskild utrikespolitisk betydelse. Även i sådana fall bör man
kunna hänskjuta ärendet till regeringen. Därmed är inte sagt att utrikespo-
litiska hänsyn skall tillåtas inverka på ärendets avgörande: detta kan
givetvis inte få ske annat än möjligen inom det utrymme för diskretionär
prövning som föreligger enligt utlänningslagen. Uppenbarligen kan det
likväl, om utgången av ärendet har särskild betydelse för vårt lands
förhållande till en främmande makt eller till en mellanfolklig organisation
— t.ex. Europarådet — te sig naturligast att regeringen avgör ärendet.
Detsamma kan vara fallet om ärendet, utan att vårt förhållande till en
annan stat eller någon mellanfolklig organisation kan sägas vara direkt
berört, är av mycket speciellt slag och kan väntas föranleda en betydande
internationell uppmärksamhet. I så fall bör dock krävas synnerliga skäl för
att ärendet skall få hänskjutas till regeringen.
En utgångspunkt i samband med strävandena att befria regeringen från
här behandlade överprövningsuppgifter har varit att överlämnande av
ärenden till regeringen i vissa fall skall kunna ske för att regeringen skall få
tillfälle att utöva en styrning av praxis. I enlighet härmed bör alltså ett
ärende kunna överlämnas till regeringen, när det bedöms vara av särskild
125
vikt för ledningen av utlänningslagens tillämpning att ett ärende prövas av Prop. 1990/91:195
regeringen. Bilaga 2
Även i fall av annat slag bör ett ärende kunna överlämnas till regeringen
om utgången kan antas få omedelbar betydelse för ett mycket stort antal
ärenden eller annars har särskild principiell vikt. Avgränsningen av sådana
ärenden från dem som bör avgöras på vanligt sätt är vansklig och torde
vara svår att lägga fast i lagstiftningen; man får här i stor utsträckning lita
till myndigheternas omdöme. Det är emellertid viktigt att observera att ett
ärende om avvisning eller utvisning inte bör hänskjutas till regeringen, om
den berörde utlänningen påstått att han löper risk för tortyr eller omänsklig
eller förnedrande behandling och påståendet inte kan avfärdas som uppen-
bart ogrundat. Det kan nämligen tänkas bli bedömt som stridande mot
Europakonventionen, om utlänningen i ett sådant fall bara får sin sak
prövad i en instans och avgörandet går honom emot. Det bör särskilt
påpekas att när det är fråga om ett rent lagtolkningsproblem eller ett
renodlat rättstillämpningsspörsmål, det ytterst sällan torde vara befogat att
ärendet överlämnas till regeringen. Sådana frågor bör som regel ankomma
på nämnden som slutinstans även om de skulle vara svårbedömda.
De ärenden som enligt hittills gällande ordning överlämnats till rege-
ringen av invandrarverket har ofta rört sig om fall då en ny grupp asylsö-
kande börjat uppträda och omständigheterna påkallar en i princip likartad
bedömning av vissa grundläggande förhållanden som kan beräknas bli
åberopade av ett stort antal sökande. Om det i sådana fall är exempelvis en
värdering av de politiska förhållandena i ett visst främmande land som i
praktiken blir av avgörande betydelse för en stor grupp ärenden, är det
självfallet lämpligt att regeringen får tillfälle att avgöra ett eller ett par
typfall till ledning för bedömningen i övriga fall. Över huvud taget gäller att
den praxis som hittills har utbildat sig vad gäller överlämnande av ärenden
till regeringen i det väsentliga bör iakttas även i fortsättningen.
Det kan emellertid i dessa ärenden också uppkomma principfrågor som
inte har anknytning till förhållandena i ett visst främmande land men som
ändå kan beräknas återkomma i ett betydande antal andra ärenden. Rege-
ringen har exempelvis efter överlämnande från invandrarverket avgjort ett
ärende i vilket principfrågan bestod i huruvida det kunde anses vara ett
humanitärt skäl av tillräcklig styrka att den utlänning som sökte uppehålls-
tillstånd var HIV-smittad. Detta erbjuder ett exempel på ärenden som bör
kunna överlämnas till regeringen även i fortsättningen.
Självfallet kan det förekomma att ett ärende hos invandrarverket eller
hos nämnden med hänsyn till föreliggande familjeanknytmng eller av
annan liknande orsak har samband med ett ärende som är under prövning
hos regeringen. I så fall bör ärendet kunna hänskjutas till regeringen. Inte
minst hänsynen till de berörda utlänningarna talar med styrka för att
ärendena bör avgöras slutligt i ett sammanhang.
Det sagda bör självklart ses mot bakgrund av att överlämnande av
ärenden utan föregående prövning i första instans är ett avsteg från
instansordningsprincipen och som sådant skall tillgripas endast när det är
särskilt påkallat.
En särskild fråga är om nämnden obligatoriskt skall underställa rege-
126
ringen ett ärende för det fallet att mer än en ledamot i nämnden hade Prop. 1990/91: 195
skiljaktig mening beträffande utgången i förhållande till majoriteten. Som Bilaga 2
ett skäl för en sådan ordning kan åberopas att det ansvariga statsrådet
därigenom skulle få en inblick i hur lagstiftning och av statsmakterna
beslutade riktlinjer verkar i praktiken. Liksom när det gäller andra rättstil-
lämpningsfrågor måste man givetvis räkna med att ledamöterna i nämn-
den kan hamna i skilda meningar. I sådant fall bör emellertid här som eljest
vanliga omröstningsregler gälla. Att låta regeringen bli slutinstans så snart
skiljaktig mening förekommer skulle innebära att man för dessa fall utökar
överprövningsmöjligheterna med ytterligare en instans. Detta är enligt min
mening inte motiverat.
Ett annat särskilt spörsmål är om både invandrarverket och nämnden
skall ha befogenhet att överlämna ett ärende till regeringen. Det står ganska
klart att nämnden måste ha en sådan befogenhet. Mera diskutabelt är om
även invandrarverket skall kunna besluta om överlämnande. Det är utifrån
vanliga principer ej helt invändningsfritt, om en underinstans själv skall
kunna åstadkomma att ett ärende prövas i extraordinär ordning och att
den vanliga besvärsinstansen så att säga sätts ur spel.
Mot detta står att utlänningsärenden som regel är mycket brådskande
och att det ibland kan tänkas vara tämligen självklart att ett ärende bör
överlämnas till regeringen. Av betydelse är också att, om ärendet på vanligt
sätt avgörs av invandrarverket som första instans, nämnden inte får
tillfälle att avgöra detta i annat fall än om verket meddelat ett för utlänn-
ingen negativt beslut och denne överklagar. Slutligen bör framhållas att
invandrarverket under alla förhållanden enligt kommitténs mening måste
kunna hänskjuta ett ärende till regeringen i sådana fall då ett överklagande
inte skulle kunna ske om verket avgör ärendet på egen hand. Exempel
erbjuder ett ärende om uppehållstillstånd som inte har samband med
avvisning eller utvisning.
Det nu anförda innefattar övervägande skäl för att även invandrarverket
bör kunna besluta om omedelbart hänskjutande till regeringen. Lämpligen
bör emellertid, om verket har överlämnat ett ärende till regeringen och
detta faller inom nämndens kompetensområde, regeringen ha skyldighet
att höra nämnden, om ärendet inte är synnerligen brådskande. Regeringen
bör också kunna överlämna ett hänskjutet ärende till nämnden för avgö-
rande. Vad som har sagts nu bör dock inte gälla fall då ett ärende har
hänskjutits till regeringen av säkerhetsskäl eller därför att det har utrikes-
politisk betydelse och inte heller när hänskjutandet orsakats av familjeank-
nytning.
Överlämnande av ärenden till nämnden
Tidigare har framgått att ett ärende i vilket säkerhetsfrågor aktualiseras bör
överlämnas till regeringen, i den mån det inte bedöms kunna avgöras i
vanlig ordning. Överlämnandet kommer i normalfallet att ske direkt från
invandrarverket. Om ärendets känslighet från säkerhetssynpunkt står klart
först sedan det överklagats till nämnden, bör det emellertid ankomma på 127
nämnden att besluta om överlämnande. Det skall alltså inte förekomma att
ett ärende överlämnas från invandrarverket till nämnden med hänvisning
till att det berör säkerhetsfrågor.
Däremot bör invandrarverket uppenbarligen ha möjlighet att till nämn-
den överlämna ett ärende rörande en utlänning som har familjeanknytning
eller annan liknande anknytning till en utlänning som är aktuell i ett ärende
hos nämnden. Som förut har konstaterats bör sådana ärenden nämligen
såvitt möjligt avgöras i ett sammanhang.
När det gäller ärenden vilkas avgörande kan få prejudicerande karaktär
skall såväl invandrarverket som nämnden kunna överlämna ett ärende till
regeringen, när det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämp-
ningen att ärendet prövas av regeringen. Självfallet kan emellertid inte alla
ärenden vilkas utgång får betydelse för andra likartade ärenden överläm-
nas till regeringen, utan i många fall torde det få ankomma på nämnden att
meddela vägledande beslut. Möjligheten att överlämna ärenden till rege-
ringen bör reserveras för fall där utgången kan få omedelbar betydelse för
ett mycket stort antal fall eller annars har särskild principiell vikt. En
annan ordning skulle innebära alltför stor belastning på regeringen och
knappast vara förenlig med nämndens självständiga ställning.
Med denna utgångspunkt uppkommer frågan om invandrarverket skall
kunna överlämna sådana ärenden till nämnden som verket visserligen
anser ha betydelse utöver det enskilda fallet men ändå inte bedömer vara
av sådan särskild vikt att frågan bör underställas regeringen. Övervägande
skäl talar för att frågan bör besvaras nekande. Det betyder att ärenden av
det slag som avses nu bör avgöras av verket i vanlig ordning, med rätt för
utlänningen att överklaga till nämnden i den händelse avgörandet går
honom emot. Det skulle nämligen innebära en alltför komplicerad ord-
ning, om invandrarverket skulle tvingas gradera de mera svårbedömda
fallen på sådant sätt att vissa skulle styras direkt till regeringen och andra
direkt till nämnden, medan ytterligare andra skulle avgöras av verket på
vanligt sätt.
Invandrarverket bör inte heller kunna hänskjuta ett ärende till nämnden
på den grunden att ärendet har utrikespolitiska implikationer eller annars
är av helt speciell karaktär. Är ärendet av sådan beskaffenhet att det bör
avgöras av regeringen bör det hänskjutas dit. Annars bör det avgöras av
verket som första instans i vanlig ordning.
Sammanfattningsvis bör alltså ett överlämnande av ärenden från in-
vandrarverket till nämnden komma i fråga endast i de fall då ett samband
mellan ärenden hos myndigheterna föreligger av familjeanknytningsskäl
eller annan liknande orsak.
Regeringen bör kunna förbehålla sig rätten att avgöra visst ärende eller en
grupp av ärenden
Den ordning som nu har förordats innebär att det ankommer på den
myndighet som enligt vanliga regler skall pröva ett ärende — invandrar-
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
128
verket eller nämnden — att bedöma om förutsättningarna är för handen för
att ett visst ärende skall överlämnas till regeringen. För det stora flertalet
fall är någon annan lösning inte praktiskt möjlig.
Undantagsvis kan emellertid tänkas inträffa att regeringen bedömer det
som nödvändigt att säkerställa att ett visst ärende eller en viss grupp av
ärenden kommer under regeringens prövning, oberoende av hur de under-
ordnade myndigheterna ser på saken. Det kan t.ex. röra sig om ärenden av
mycket stor betydelse från invandringspolitisk synpunkt eller ärenden av
särskild vikt för vårt förhållande till främmande stat eller mellanfolklig
organisation.
Det nu antydda problemet föreligger redan i dag men kan sägas bli mer
uttalat efter inrättandet av en särskild besvärsnämnd. Med tanke på fall av
det slag som avses nu bör regeringen ha möjlighet att förbehålla sig
avgörandet av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Detta bör
kunna ske både i fråga om ärenden som redan har kommit in till invand-
rarverket eller nämnden och beträffande ärenden som kan komma att
aktualiseras inom en nära framtid.
Regeringens beslut torde få meddelas genom förordning, om det innebär
en generell regel beträffande ärenden av en viss typ, och annars genom
förvaltningsbeslut. Men självfallet skall beslut av detta slag inte kunna
fattas i fråga om ett ärende som redan har avgjorts slutligt.
Det bör framhållas att ett bemyndigande av detta slag bör komma att
utnyttjas med stor försiktighet av regeringen. Normalt bör nämligen rege-
ringen på samma sätt som för närvarande kunna förlita sig på att de
ärenden i vilka regeringen bör fatta beslut kommer att överlämnas utan
någon särskild föreskrift om detta från regeringens sida.
Några remissinstanser har anfört betänkligheter mot förslaget i denna
del under åberopande av att det skulle strida mot regeringsformen att
tillerkänna regeringen denna möjlighet. JK har emellertid för sin del
uttryckligen anfört att det inte föreligger några grundlagsmässiga hinder
mot att regeringen i undantagsfall ges möjlighet att besluta om att visst
ärende eller viss ärendegrupp skall överlämnas till regeringen. Jag delar
JKs uppfattning och anser alltså att förslaget i denna del inte strider mot
regeringsformen.
Ärenden enligt medborgarskapslagen
De ärenden enligt medborgarskapslagen som nu ankommer på regeringen
är följande:
— överklaganden av invandrarverkets beslut i naturalisationsärenden,
dvs. ärenden avseende ansökningar om att upptas till svensk medbor-
gare (6 § medborgarskapslagen)
— överklaganden av invandrarverkets beslut i ärenden rörande ansökan
om bibehållande av svenskt medborgarskap (8§ första stycket medbor-
garskapslagen)
— överklaganden av invandrarverkets beslut i ärenden rörande ansökan
om befrielse från svenskt medborgarskap (9 § medborgarskapslagen)
— ärenden som av invandrarverket har överlämnats till regeringen för
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
129
9 Riksdagen 1990/91. 1 samt. Nr 195
avgörande (9 a § medborgarskapslagen)
— ansökan om förklaring att någon är svensk medborgare (11 § andra
stycket medborgarskapslagen).
Jag redovisar i det följande mina överväganden i fråga om instansord-
ningen beträffande dessa ärendegrupper.
Överklaganden av invandrarverkets beslut i naturalisationsärenden
Beslutanderätten i naturalisationsärendena ankom på regeringen fram till
år 1969. I motiven till lagändringen detta år, vilken innebar att ärendena
flyttades över till invandrarverket, diskuterades om överflyttningen skulle
avse samtliga ärenden eller enbart ärenden av enklare beskaffenhet. En
förutsättning för det ställningstagande som gjordes — och som innebar att
samtliga ärenden överflyttades — var enligt departementschefen (prop.
1968:158 s. 71 f) att vissa slags ärenden skulle kunna överlämnas till
regeringen och att invandrarverkets beslut skulle kunna överklagas dit.
Vissa naturalisationsärenden är av sådan art att de enligt min mening
lämpligen bör prövas av regeringen även i fortsättningen. En sådan pröv-
ning kan som nu komma till stånd genom att dessa ärenden överlämnas till
regeringen. Beträffande övriga ärenden bör det, på samma sätt som för
närvarande gäller, ankomma på invandrarverket att fatta beslut i första
instans. Det är ofrånkomligt att en möjlighet till överprövning då måste stå
öppen. Något principiellt eller praktiskt hinder mot att överprövningen
läggs på ett annat organ än regeringen anser jag dock inte föreligga.
Prövningen innehåller ett sådant inslag av rättstillämpning att den i och
för sig mycket väl kunde ankomma på domstol och då i första hand på
kammarrätt. Ärendena är så förhållandevis begränsade till antalet att de
aktuella strävandena att renodla domstolsverksamheten inte får samma
tyngd som motargument som beträffande utlänningsärendena. Det finns
emellertid ett naturligt samband mellan utlänningsärendena och naturali-
sationsärendena. De kunskaper nämnden får rörande bl.a. förhållandena i
andra länder är av värde även för prövning av medborgarskapsfrågor. Av
betydelse är också att naturalisationsärendena kommer att bidra till att
göra nämndens arbetsuppgifter något mera varierade än om den enbart
skulle handlägga ärenden enligt utlänningslagstiftningen. På grund av vad
som nu sagts anser jag att överklaganden av beslut i naturalisationsärenden
i fortsättningen bör prövas av den särskilda nämnden.
En speciell grupp av ärenden bör dock förbehållas regeringen. Enligt 6§
andra stycket medborgarskapslagen kan en utlänning i vissa fall naturali-
seras som svensk medborgare även när de reguljära förutsättningarna för
naturalisation i första stycket samma paragraf inte föreligger. Det gäller här
fall då det bedöms vara till gagn för riket att sökanden upptas till svensk
medborgare samt då sökanden förut varit medborgare här eller är gift med
en svensk medborgare eller det annars med hänsyn till sökandens förhål-
landen finns särskilda skäl.
Det synes av principiella skäl böra ankomma på regeringen som enda
instans att pröva om någon skall beviljas svenskt medborgarskap därför att
det bedöms vara till gagn för landet. Svenskt medborgarskap på denna
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
130
grund har i praktiken beviljats bl.a. framstående vetenskapsmän och
konstnärer som bott i landet under kortare tid än som föreskrivs i de
reguljära reglerna. Jag föreslår alltså den ordningen att det skall ankomma
på regeringen ensam att besluta i alla frågor som gäller om någon skall
upptas till svensk medborgare därför att det bedöms vara till gagn för
landet. Övriga undantag från de reguljära reglerna bör som nu prövas i
första instans av invandrarverket, vars beslut bör kunna överklagas till
nämnden.
Överklaganden av invandrarverkets beslut i ärenden om bibehållande av
eller befrielse från svenskt medborgarskap
Ansökningar om bibehållande av svenskt medborgarskap (8 § första stycket
medborgarskapslagen) eller befrielse från sådant medborgarskap (9 § med-
borgarskapslagen) prövas av invandrarverket med besvärsrätt till rege-
ringen.
Av samma skäl som anförts beträffande naturalisationsärendena anser
jag att beslut i dessa frågor i fortsättningen bör få överklagas till den
särskilda nämnden.
Överlämnade ärenden
Gällande ordning innebär att invandrarverket får överlämna ett ärende till
regeringen om särskilda skäl föreligger (9a§ medborgarskapslagen).
När regeln infördes, vilket skedde år 1969 i samband med att beslutan-
derätten i naturalisationsärenden flyttades från regeringen till invandrar-
verket, gav departementschefen vissa riktlinjer för när överlämnande bör
ske. I första hand avsågs ärenden med utrikespolitisk anknytning eller av
särskilt grannlaga natur samt ärenden som kan få särskild betydelse för
prövningen av andra ärenden (prop. 1968:158 s. 73).
Reglerna för överlämnande av medborgarskapsärenden bör utformas på
ett sätt som i huvudsak motsvarar vad som föreslagits för ärenden enligt
utlänningslagstiftningen. På samma sätt som gäller för sistnämnda ärenden
innebär sålunda till en början regeringens ansvar för säkerhetsfrågor att
naturalisationsärenden där sådana frågor uppkommer bör överlämnas till
regeringen för avgörande.
Säkerhetsfrågor aktualiseras i regel genom uppgifter som säkerhetspoli-
sen lämnat i ett ärende. Sådana frågor kan emellertid komma upp även på
annat sätt. Med hänsyn till den betydelse säkerhetsaspekterna har i natu-
ralisationsärenden bör överlämnande så gott som undantagslöst ske när det
i ett ärende framkommit uppgifter som tyder på att ärendet kan röra rikets
säkerhet eller allmän säkerhet och omständigheterna inte är sådana att det
står klart att ansökningen skall avslås oberoende av dessa aspekter.
Undantagsvis kan även inträffa att det i bedömningen av ett medborgar-
skapsärende kommer in ett utrikespolitiskt moment av sådan styrka att ett
ärende bör överlämnas till regeringen eller att synnerliga skäl annars talar
för regeringens prövning. Tidigare har jag behandlat dessa frågeställningar
för utlänningsärendenas del.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
131
Motsvarande synpunkter gör sig gällande i de nu aktuella ärendena. Ett
synnerligt skäl för att överlämna ett ärende till regeringen kan härutöver
vara att det bedöms vara till gagn för landet att sökanden blir svensk
medborgare, fastän sökanden själv inte åberopat denna grund.
Även i medborgarskapsärenden bör regeringen få tillfälle att utöva en
styrning av praxis. Detta bör ske genom att det föreskrivs att ett ärende
skall överlämnas till regeringen när det bedöms vara av särskild vikt för
ledning av tillämpningen av medborgarskapslagen att ärendet prövas av
regeringen. Det gäller då i regel ärenden i vilka det uppkommit fråga om att
genomföra en sådan ändring av praxis som får särskild räckvidd och
betydelse, exempelvis för bedömning av ett stort antal ärenden i framtiden.
Det kan också övervägas om man även på medborgarskapslagstiftning-
ens område bör öppna möjlighet för att ett ärende skall kunna överlämnas
till regeringen av det skälet att det med hänsyn till familjeanknytning har
samband med ett ärende som prövas av regeringen. Enligt min mening är
emellertid en sådan ordning knappast motiverad på detta område, efter-
som intresset av att ärenden av sådant slag avgörs samtidigt inte har
samma styrka som när det gäller utlänningsärenden. Varje ärende skall ju
för övrigt även i fall av detta slag underkastas en individuell prövning efter
sin art.
Inte heller är det motiverat att på medborgarskapslagstiftningens om-
råde införa regler som innebär att regeringen genom särskilt beslut skall
kunna förbehålla sig avgörandet av ett visst ärende eller en viss grupp av
ärenden. De skäl som kan tala för sådana regler gör sig inte gällande med
samma styrka på förevarande område som när det gäller ärenden enligt
utlänningslagstiftningen.
I frågan om inte bara nämnden utan även invandrarverket bör få
befogenhet att överlämna ärenden till regeringen hänvisar jag till de över-
väganden som gjordes i denna fråga för utlänningsärendenas del. Vad som
anförts där talar för att även invandrarverket bör kunna besluta att ett
medborgarskapsärende skall överlämnas till regeringen. Regeringen bör
åläggas att höra nämnden, om ärendet inte är synnerligen brådskande.
Under samma förutsättningar som föreslagits för utlänningsärenden bör
regeringen få överlämna ett hänskjutet medborgarskapsärende till nämn-
den för avgörande.
Däremot bör medborgarskapsärenden inte få överlämnas från invand-
rarverket till nämnden. De ärenden som inte enligt vad ovan sagts bör
hänskjutas till regeringen bör avgöras av invandrarverket i första instans
och prövas av nämnden endast efter överklagande.
Ansökan om förklaring att någon är svensk medborgare
Prövningen av förklaringsärendena enligt 11 § andra stycket medborgar-
skapslagen behölls hos regeringen när naturalisationsärendena flyttades
över till invandrarverket. Regeringens beslut i dessa ärenden meddelas
efter regeringsrättens hörande.
I de ärenden som det här gäller kan sakförhållandena erfarenhetsmässigt
ofta vara ganska komplicerade, men någon mera kvalificerad juridisk
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
132
prövning aktualiseras sällan. Eftersom ärendena är mycket få till antalet,
har det i praktiken knappast någon betydelse för arbetsbelastningen vare
sig hos regeringen eller hos regeringsrätten att ärendena för närvarande
förutsätter handläggning hos båda dessa organ.
Något rationellt skäl för att regeringen skall belastas med ärenden av det
här slaget kan emellertid knappast åberopas; det torde endast vara av
historiska orsaker, betingade av en tidigare syn på medborgarskapsfrågor,
som dessa ärenden har förbehållits regeringen. Med hänsyn till den princi-
piella vikten av att inte någon grupp av löpande ärenden ankommer på
regeringen annat än när detta är nödvändigt eller åtminstone den klart
lämpligaste lösningen bör regeringen befrias även från denna ärendegrupp.
Det kan härvid övervägas att förlägga prövningen i första instans till
invandrarverket, men övervägande skäl talar för en ordning som säkerstäl-
ler att ärendena handläggs under medverkan av kvalificerad juridisk sak-
kunskap. Ärendena bör därför föras till nämnden.
Något yttrande från regeringsrätten bör självfallet inte infordras av
nämnden, vars ordförande förutsätts ha domarerfarenhet eller annan erfa-
renhet av likvärdigt slag och som bör kunna avgöra ett ärende av aktuellt
slag i första instans utan hjälp av utomstående juridisk sakkunskap.
Ett beslut av nämnden kommer därmed i dessa ärenden att meddelas i
första instans och bör då av principiella skäl kunna överklagas. Eftersom
det här gäller en renodlad rättstillämpningsfråga bör överklagandet ske till
förvaltningsdomstol. I betraktande av att nämnden är en överinstans kan
skäl synas tala för att överklagande skulle få ske direkt till regeringsrätten
och alltså inte till kammarrätt. För att en överprövning skall garanteras
måste emellertid då regeringsrätten bli skyldig att ta upp ett sådant över-
klagande utan krav på prövningstillstånd. Enligt min mening föreligger
dock inte tillräckliga skäl för en sådan ordning, som skulle strida mot
strävandena att avlasta de högsta domstolsinstanserna. Ett överklagande
av nämndens beslut i en fråga av här aktuellt slag bör därför ske till
kammarrätt.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
Mitt förslag: Den nya nämnden skall få namnet utlänningsnämnden.
I nämnden skall ingå minst tre ordförande och tre ersättare för
ordförande med juridisk utbildning och normalt domarerfarenhet.
Vidare skall i nämnden ingå minst femton lekmän. Nämnden skall
vara beslutför med en ordförande och två lekmän. I enkla ärenden
skall dock ordföranden ensam kunna fatta beslut, och i ärenden av
principiellt slag skall nämnden kunna sammanträda i en utökad
sammansättning.
Nämnden bör i huvudsak överta den föredragande- och kanslior-
ganisation som nu finns inom arbetsmarknadsdepartementets utlän-
ningsenhet.
133
Asylprövningskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med
mitt förslag. Kommittén föreslog dock att i nämnden borde ingå två
ordförande och två ersättare för ordförande samt tio lekmän.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft något att er-
inra mot den föreslagna organisationen. Kammarrätten i Jönköping anser
att nämnden i normalfallet bör ha en tyngre sammansättning än ordfö-
rande och två lekmän samt framhåller att muntlighet och utökade besluts-
motiveringar påverkar tidsåtgången vid ärendenas avgörande och att detta
bör beaktas vid bestämmandet av nämndens personalstyrka. Statens in-
vandrarverk anser att nämnden bör ha tre heltidsanställda ordförande i
stället för två med två ersättare samt att antalet lekmannaledamöter bör
justeras i motsvarande mån. Svenska röda korset, Rädda Barnens riksför-
bund, Sveriges advokatsamfund och Svenska flyktingrådet anser att överp-
rövningen bör ske i ett domstolsförfarande i stället för i en nämnd. Svenska
sektionen av Amnesty International anser att enkla ärenden bör avgöras av
ordförande och två lekmannaledamöter samt att nämnden i övriga ären-
den bör tillföras ytterligare kompetens. Sveriges frikyrkoråd anser att en
ordförande och två övriga ledamöter bör delta i beslutet och att det endast
vid positiv utgång för den enskilde bör få förekomma att en enskild
tjänsteman beslutar ensam. SlOS-Samarbetsorgan för invandrarorganisa-
tioner i Sverige anser att prövningen bör ske i ett fristående organ knutet till
en domstol samt att ärenden som inte tagits i enighet bör prövas i utökad
sammansättning eller överlämnas till regeringen. Hovrätten för övre Norr-
land och Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen anser
att ordförande och ersättare för ordförande bör vara eller ha varit ordinarie
domare. Den uppfattningen delas även av Svenska Röda Korset, Rädda
Barnen och Svenska flyktingrådet.
Skälen för mitt förslag: Nämnden bör bestå av ordförande och lekmän.
Till frågan hur nämnden bör vara sammansatt när den avgör enskilda
ärenden återkommer jag senare.
Om nämnden skall vara jämställd med domstol vid prövning av frågor
om frihetsberövande krävs det enligt 2 kap. 9 § andra stycket regeringsfor-
men — förutom att sammansättningen skall vara bestämd i lag — att
ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Det skulle kunna
vara en fördel att uppställa ett sådant krav; nämnden skulle då kunna
överpröva även beslut om tagande i förvar, vilka nu överklagas till
kammarrätt.
Å andra sidan synes ett sådant kvalifikationskrav onödigt begränsa
urvalet när det gäller att finna personer lämpade för och intresserade av en
tjänstgöring av aktuellt slag. Det är för övrigt inte säkert att nämnden ens
med en sådan sammansättning skulle godtas som domstol enligt Europa-
konventionen (jfr Svensk Juristtidning 1989 s. 659).
Det bör därför inte lämpligen uppställas som något obligatoriskt krav att
ordföranden i nämnden är eller har varit ordinarie domare. Däremot bör
det krävas juridisk utbildning och normalt även domarerfarenhet. Efter
huvudsakligt mönster av vad som gäller i andra liknande sammanhang bör
kvalifikationskravet kunna formuleras så att ordförande och ersättare för
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
134
ordförande skall vara jurister och ha erfarenhet av tjänstgöring som dom-
are eller annan likvärdig erfarenhet.
I tidigare utredningssammanhang har utgångspunkten varit att ordfö-
randena skulle vara heltidsanställda hos nämnden. Jag ansluter mig i
princip till denna bedömning. Visserligen skulle det kanske kunna bli
lättare att finna personer lämpade for och intresserade av uppdraget, om
det på samma sätt som gäller för den danska nämnden blir fråga om ett
uppdrag som inte förutsätter heltidsengagemang. Antalet ärenden kan
emellertid förutsättas bli så högt att man måste räkna med att minst sex
och sannolikt fler ordförande skulle behövas om uppdragen skall förenas
med aktivt arbete av annat slag. Det synes alltför vanskligt att tänka sig att
en tillräckligt fast praxis skulle kunna upprätthållas med sådana förutsätt-
ningar.
Asylprövningskommittén har föreslagit att i vart fall två ordförande
skall vara heltidsanställda hos utlänningsnämnden och att den ene av dem
skall vara chef för nämnden. Som närmare skall utvecklas i det följande
räknar kommittén då med att vardera av ordförandena skall svara för
minst en sammanträdesdag i veckan med lekmän och dessutom ensam
avgöra ett betydande antal ärenden. En förutsättning för att detta skall vara
möjligt torde vara att inte den ordförande som skall ha ställning som
nämndens chef annat än i marginell utsträckning belastas av administra-
tivt arbete.
Med tanke på att sjukdomsfall måste kunna mötas och att verksamheten
bör kunna upprätthållas även vid semestrar och andra ledigheter bör det
enligt min mening finnas tre heltidsanställda ordförande.
Därutöver bör enligt min mening minst tre ersättare för ordförande
utses. Dessa bör i så fall kunna ha uppdragen vid sidan av annat arbete,
men det är givetvis angeläget att de utses på sådant sätt att det inte innebär
en försvagning av nämnden när ersättare tjänstgör i ordförandens ställe.
Regeringen bör vid behov kunna förordna flera ersättare för ordförande.
Det synes naturligt att som ersättare förordnas domare vid allmän domstol
eller förvaltningsdomstol. Om det bland den personal som tjänstgör hos
nämnden finns någon tillräckligt erfaren och kvalificerad person, bör det
emellertid inte vara uteslutet att denne förordnas som ersättare, något som
givetvis kan vara förenat med praktiska fördelar vid hastigt uppkommande
förfall för någon av de ordinarie ordförandena.
Ordförande och ersättare för ordförande bör förordnas av regeringen
utan ansökningsförfarande.
Det är väsentligt att förtroendevalda lekmän får starkt inflytande när det
gäller nämndens beslutsfattande. Ett inslag av lekmän syftar inte bara till
att själva avgörandena skall bli välgrundade och riktiga. Inslaget av lekmän
har kanske sin mest väsentliga betydelse genom att det säkerställer nämn-
dens demokratiska förankring och tillgodoser allmänhetens intresse av
insyn i ärendena.
Lekmännen bör utses av regeringen på förslag av de politiska partierna.
Det är en fördel om ledamöterna utses så att olika delar av landet blir
representerade.
Avgörande för frågan om hur många lekmannaledamöter som bör utses
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
135
blir hur reglerna om nämndens beslutförhet utformas. Asylprövningskom-
mittén utgick i denna del från att ordföranden eller tjänsteman hos nämn-
den under alla förhållanden bör kunna fatta beslut i frågor som endast
angår ett ärendes beredning eller som gäller avvisning eller avskrivning av
ett ärende. Jag delar kommitténs uppfattning. Ordföranden bör alltså
ensam få avgöra frågor om inhibition, avvisning eller avskrivning och
rättshjälp samt frågor som rör ett ärendes beredning. Utom såvitt avser
inhibition bör sådana frågor kunna delegeras till annan tjänsteman hos
nämnden. Frågan är emellertid om lekmän alltid skall ingå i nämnden när
denna avgör ett ärende i sak.
Även om det naturligtvis ligger nära till hands att utgå från en sådan
ordning, kan det ifrågasättas om man härigenom tar till vara medborgar-
inflytandet på det bästa sättet. Med tanke på det stora antal ärenden som
man numera måste räkna med kommer i så fall ganska många lekmän att
behöva utses, och man måste utforma ett schema för deras medverkan som
i hög grad bygger på alternerande tjänstgöring av olika grupper. Det finns
en risk för att lekmannaledamöterna under sådana förhållanden kommer
att drunkna i rutinbetonade fall och inte i realiteten får det inflytande över
beslutsfattandet i de enskilda ärendena som är önskvärt.
Från dessa synpunkter skulle det vara en fördel om kravet på medverkan
av lekmän kunde begränsas till att avse en mindre del av ärendena. Detta
ligger nära till hands även med hänsyn till att de ärenden som nämnden
kommer att få behandla är av mycket olikartad karaktär i avseende på
svårhetsgrad. Det är visserligen genomgående fråga om grannlaga bedöm-
ningar av stor vikt for de berörda, men i en betydande grupp av ärendena
är prövningen av ganska enkelt slag och utgången tämligen självklar med
hänsyn till den praxis som har utbildat sig. Ofta är ärendena emellertid
mera komplicerade, och många gånger kan de vara ytterligt svårbedömda.
Över huvud taget gäller att omständigheterna i de enskilda fallen kan
variera avsevärt.
Enligt min mening bör ordföranden kunna meddela beslut på nämndens
vägnar även vid avgörandet av ett ärende i sak, under förutsättning att
prövningen är av enkel beskaffenhet. Om lekmännens medverkan blir
obligatorisk endast i de mera svårbedömda fallen tas medborgarinflytandet
bättre till vara och nämndens verksamhet blir också lättare att administ-
rera. Att i enlighet härmed ärendets svårhetsgrad blir bestämmande för den
sammansättning som krävs for beslutförhet är ingen principiell nyhet;
denna ordning är vanlig inte minst inom domstolsväsendet (se t.ex. 1 kap.
3 a § och 3 kap. 6§ rättegångsbalken).
Naturligtvis kan det ibland finnas olika meningar i frågan om ett ärende
skall anses vara av enkel beskaffenhet eller ej. Jag anser att nämnden under
medverkan av lekmän bör kunna besluta om närmare riktlinjer för när
ordföranden ensam skall få fatta beslut. För att ett ärende skall få avgöras
i denna form bör enligt min mening alltid krävas dels att det enligt
ordförandens bedömning inte råder någon som helst tvekan om ärendets
utgång, dels att ärendet inte innehåller vidlyftigt material av betydelse för
prövningen.
Något hinder mot att ett ärende avgörs under medverkan av lekmän bör
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
136
inte föreligga även om det skulle vara enkelt. Om flera ärenden av likartad
karaktär samtidigt är eller beräknas bli anhängiga hos nämnden, är det
sålunda som regel en fördel om ett eller ett par av dem avgörs av nämnden
i sammansättning med lekmän även om utgången bedöms som tämligen
klar. Övriga ärenden kan sedan — under förutsättning att omständighe-
terna verkligen är helt likartade — avgöras av ordföranden ensam efter de
linjer som den fullsuttna nämnden ställt sig bakom.
När nämnden sammanträder under medverkan av lekmän bör den vara
beslutför med ordförande och två lekmannaledamöter. En utökad sam-
mansättning bör emellertid gälla för fall som är av principiell betydelse
eller som innebär att praxis ändras. Sådana ärenden bör kunna avgöras i
utökad sammansättning bestående av minst två ordförande eller ersättare
och minst fyra andra ledamöter. Den ordförande som är chef för nämnden
förutsätts normalt delta.
Den föreslagna ordningen skall ses mot bakgrund av att det förhållandet
att nämnden arbetar med flera ordförande och flera grupper av ledamöter
kan medföra att det uppstår ett samordningsbehov. Syftet med att ge
nämnden möjligheter att avgöra ärenden av mera principiell eller praxis-
bildande natur i utökad sammansättning är att säkerställa enhetlighet och
kontinuitet i avgörandena och att tillhandahålla en lösning för det fall att
exempelvis ordförandena har olika uppfattning i en viss fråga. Självfallet
förutsätts nämnden i reguljär sammansättning följa den uppfattning som
kommit till uttryck genom ett beslut som fattats i utökad sammansättning.
Beslut om att hänskjuta ett ärende till avgörande i utökad sammansätt-
ning bör kunna fattas antingen av nämnden i ordinarie sammansättning
eller av ordföranden ensam. I sammanhanget kan erinras om bestämmel-
sen i 7 kap. 11 § andra stycket 3 utlänningslagen enligt vilken ett ärende
skall överlämnas till regeringen för avgörande om det bedöms vara av
särskild vikt för ledning av tillämpningen av lagen att ärendet prövas av
regeringen. Det måste alltså beträffande ett ärende som bedöms ha bety-
delse för kommande praxis göras en avvägning om det har sådan särskild
betydelse att det skall överlämnas till regeringen eller om det kan avgöras
av nämnden i utökad sammansättning.
Står det alldeles klart att exempelvis situationen i ett visst främmande
land har ändrats på ett sådant sätt att det synsätt som kommit till uttryck i
tidigare avgöranden av asylfrågor inte kan vidhållas, kan nämndens avgö-
rande knappast sägas innebära en ändring av praxis, eftersom förutsätt-
ningarna har ändrats. I ett sådant fall behöver ärendet inte nödvändigtvis
hänskjutas till utökad sammansättning.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
137
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
Mitt förslag: Den särskilda regel om skyldighet för invandrarverket
att i vissa fall göra en omprövning som nu finns i utlänningslagen bör
behållas även efter inrättandet av utlänningsnämnden. Nämnden
bör samarbeta med FNs flyktingkommissariat. I fråga om muntlig
handläggning bör samma regel gälla för nämnden som den som nu är
tillämplig i fråga om invandrarverket. Beträffande arbetsformerna
bör bl.a. viss specialisering for lekmannaledamöternas del ske, för
att lekmannainflytandet skall kunna göra sig gällande i önskvärd
utsträckning.
Asylprövningskommitténs förslag: Överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har lämnat förslaget utan
erinran i denna del. Statskontoret anser att lekmännens länderinriktning
bör breddas, så att den täcker två gruppchefer. Svenska sektionen av
Amnesty International anser att förslaget inte går tillräckligt långt när det
gäller muntlig handläggning hos nämnden.
Omprövning
I detta sammanhang bör regeln i 7 kap. 10 § utlänningslagen om ompröv-
ning av invandrarverkets beslut beröras något. Regeln innebär att invand-
rarverket skall ompröva ett av verket i första instans fattat beslut, om
verket finner att beslutet är oriktigt på grund av nya omständigheter eller
av någon annan anledning och det nya beslutet inte blir till nackdel eller
skulle sakna betydelse för utlänningen. Bestämmelsen i utlänningslagen
skiljer sig från förvaltningslagens omprövningsregel bl.a. på det sättet att
omprövning enligt förvaltningslagen bara skall ske om beslutet är uppen-
bart oriktigt medan en omprövning enligt utlänningslagen skall ske om
beslutet är oriktigt. I båda fallen kan omprövning ske även om beslutet har
överklagats men omprövningsskyldigheten enligt förvaltningslagen gäller
inte om klaganden har begärt inhibition. Inte heller gäller denna skyldighet
sedan myndigheten har överlämnat handlingarna i ett överklagat ärende
till överinstansen. Enligt utlänningslagen får dock omprövning ske även
efter det att handlingarna överlämnats, om regeringen begär yttrande från
verket, och omprövningen kan ske även när inhibition har begärts.
Bakgrunden till den mera omfattande omprövningsskyldigheten i utlän-
ningslagen är behovet av att minska överinstansens arbetsbörda och få en
totalt sett snabbare handläggning av ärenden rörande avvisning och utvis-
ning. Det kan i och för sig ifrågasättas om dessa behov gör sig lika starkt
gällande när ärendena inte längre skall överklagas till regeringen och om
inte förvaltningslagens vanliga regler i stället borde gälla. För fall då
omprövningen inte leder till någon ändring medför dessutom proceduren
att det tar längre tid innan utlänningsnämnden får handlingarna i ärendet
138
med risk for att nämndens avgörande fördröjs i motsvarande mån. Jag
finner dock inte skäl att nu föreslå någon ändring av omprövningsregeln.
Skulle det visa sig att denna omprövningsregel allmänt sett medför en
förlängning av handläggningstiderna eller andra nackdelar får frågan över-
vägas på nytt. Jag kommer därför noga att följa utvecklingen på detta
område.
Remisser m.m.
När handlingarna har överlämnats till nämnden är ärendet ofta klart för
avgörande utan ytterligare skriftväxling. Det står dock nämnden fritt att
t.ex. genom remiss till invandrarverket eller arbetsmarknadsstyrelsen in-
hämta yttrande över vissa frågor. Ett sådant yttrande, liksom ett yttrande
som invandrarverket bifogat vid överlämnandet av handlingarna, måste
utlänningen enligt förvaltningslagens regler få del av innan ärendet avgörs.
I vissa länder förekommer samarbete med företrädare för FNs flykting-
kommissariat (UNHCR) vid handläggningen av asylärenden. Ett sådant
samarbete kan i vissa ärenden vara av värde.
Samarbetet bör inte innebära att UNHCR eller företrädare för organi-
sationen deltar i själva avgörandet. I stället bör UNHCR ha rollen av
rådgivare. Med tanke på det stora antalet ärenden som kommer att prövas
i andra instans för svensk del är det inte lämpligt att UNHCR åtar sig att
mera generellt delta i proceduren. En lämplig ordning kan i stället vara att
utlänningsnämnden i de speciella ärenden där den finner det erforderligt
inhämtar yttrande från UNHCR genom remiss. Från UNHCRs sida har
man ställt sig positiv till en sådan ordning och framhållit att UNHCR
ibland kan tänkas föredra att avge sitt yttrande muntligt. Vidare har
framhållits att UNHCR kan tänkas av eget initiativ vilja framföra syn-
punkter även i ärenden som inte har remitterats.
Det kan även vara värdefullt för utlänningsnämnden om någon form av
fortlöpande samråd med UNHCR kan åstadkommas i frågor av mera
övergripande art som ej rör enskilda ärenden. Detta synes kunna ske
genom regelbundna sammankomster mellan företrädare för nämnden och
UNHCR.
Ärendenas beredning och avgörande
Tyngdpunkten i utlänningsnämndens arbete kommer, liksom i det gällande
systemet, att ligga på föredragning av ärendena. Nuvarande ordning i
arbetsmarknadsdepartementet innebär att ärendena i regel föredras tre
gånger, nämligen inför gruppchef (chefen för en av fyra grupper inom
utlänningsenheten med ansvar som huvudman), expeditionschef och stats-
råd, innan statsrådet anmäler ärendet i regeringen. Dessa rutiner står i
överensstämmelse med ett vanligt arbetssätt i regeringskansliet som inne-
bär att ett ärende skall anmälas för ansvarig huvudman och för en chef-
stjänsteman innan det presenteras för statsrådet.
Beredningen av ärendena inom nämnden kommer inte att vara bunden
av några sådana arbetsformer med upprepade föredragningar som dem
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
139
som gäller för regeringskansliet. Mycket kommer att bero på hur enkla och
praktiska rutiner ordförandena och personalen lyckas skapa.
Under ett inledande skede av nämndens verksamhet torde det vara
lämpligt att behålla nuvarande ordning i vad den innebär att föredragand-
ena är underställda en gruppchef. I vilken utsträckning formliga föredrag-
ningar för gruppchefen behöver äga rum bör emellertid inte läggas fast
genom några regler, utan det bör i främsta rummet ankomma på den
ansvarige ordföranden att bestämma om detta. Härvid måste naturligtvis
beaktas vilken erfarenhet föredraganden har och det aktuella ärendets
svårhetsgrad. Allmänt sett torde emellertid gälla att, i den mån föredrag-
ningar för gruppchef skall förekomma, dessa normalt kan förkortas i
förhållande till den ordning som ibland tillämpas i dag. I mera komplice-
rade ärenden bör gruppchefen själv kunna svara för föredragningen.
Föredraganden kommer förmodligen att få avsätta minst samma tid för
förberedelserna som i dag. Den förutsatta förhandsinformationen till leda-
möterna innebär ett visst merarbete. I viss utsträckning kompenseras
emellertid detta av att arbetsformerna inom nämnden blir smidigare än
inom regeringskansliet. Så t.ex. är den ansvarige ordföranden normalt
tillgänglig för diskussion om uppkommande problem.
Ordförandena synes inte behöva tilläggas något omedelbart ansvar för
ärendena på beredningsstadiet. Beredningen bör som regel kunna ske
genom föredragandens och gruppchefens försorg. Det synes emellertid
lämpligt att gruppcheferna fördelas mellan ordförandena så att de inriktar
sig på att presentera sina ärenden under en bestämd ordförandes samman-
trädesdagar eller att föredra ärendet för denne ensam, om prövningen är av
enkel beskaffenhet. Gruppchefen och föredraganden kan då alltid repliera
på en av ordförandena när något problem uppkommer som behöver
diskuteras i förväg.
Som regel bör tre sammanträden med fullsutten nämnd behöva hållas
varje vecka.Vid behov måste självfallet antalet sammanträden per vecka
utökas.
Lekmännen bör lämpligen delas in i grupper med ansvarsområden
motsvarande gruppchefernas. Även lekmännen kommer därmed att få
särskild erfarenhet av ärenden med asylsökande från vissa bestämda delar
av världen. En sådan specialisering är väsentlig för att lekmännen skall få
verkligt inflytande i beslutsprocessen.
Vid själva sammanträdet med nämnden bör föredragningen kunna till
viss utsträckning rationaliseras och inriktas på de i varje ärende betydelse-
fulla eller tveksamma frågorna. Det synes lämpligt att förutom föredragan-
den gruppchefen är närvarande vid sammanträdet.
Det bör eftersträvas att beslut fattas i anslutning till själva sammanträ-
det. I undantagsfall, om ärendet är mycket komplicerat eller av principiell
betydelse, är detta kanske inte möjligt. Beroende på omständigheterna kan
ordföranden då antingen bestämma att ärendet skall utgå för att, sedan
ytterligare överväganden gjorts presenteras på nytt inför nämnden i annan
sammansättning eller att slutlig överläggning uppskjuts till dess att nämn-
den åter kan få samma sammansättning som då ärendet först föredrogs.
Nämndens beslut bör underskrivas av ordföranden och kontrasigneras
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
140
av föredraganden eller gruppchefen. Självfallet måste dokumentation ske Prop. 1990/91: 195
av vilka ledamöter som deltagit i avgörandet, något som kan ske genom att Bilaga 2
detta anges på föredragningslistorna. Protokoll i egentlig mening synes inte
behöva föras.
Det bör understrykas att vad som nu har sagts om nämndens arbetsfor-
mer inte skall uppfattas som uttömmande och bindande. Det bör i huvud-
sak ankomma på nämnden själv att bestämma om sina arbetsformer under
hänsynstagande till allmänna förvaltningsrättsliga principer.
Mycket väsentligt är att nämnden fortlöpande erhåller information om
sådana förhållanden i främmande länder som är av betydelse för dess
prövningsuppgifter. Ordföranden bör sörja för att sådant material ställs till
nämndens förfogande. Närmast i fråga som uppgiftslämnare kommer
utrikes- och arbetsmarknadsdepartementen, invandrarverket, UNHCRs
lokalkontor i Stockholm samt frivilliga organisationer såsom Amnesty
International.
Muntlig handläggning
En följd av att förvaltningslagen i princip blir tillämplig på nämndens
verksamhet är att bestämmelsen om muntlig handläggning i 14§ för-
valtningslagen kommer att gälla om inte annat förordnas. Regeln innebär
att en part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende vilket avser
myndighetsutövning mot enskild skall få tillfälle till detta, om det kan ske
med hänsyn till arbetets behöriga gång. Sistnämnda begränsning kan
åberopas t.ex. för att be en part att återkomma senare när viktiga och
brådskande arbetsuppgifter måste gå före. Allmänt sett är emellertid regeln
avsedd att innebära att myndigheterna i stor utsträckning måste tillåta att
part lämnar uppgifter muntligt. Myndigheten kan också, även om den
enskilde inte begär det, besluta om muntlig handläggning och skall då
särskilt beakta att detta kan underlätta för den enskilde att ha med
myndigheten att göra.
I 1989 års utlänningslag har införts en särskild bestämmelse om muntlig
handläggning i asylärenden vid invandrarverket (11 kap. 1 §). Enligt be-
stämmelsen skall det ingå muntlig handläggning vid verket, om det kan
antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ett snabbt
avgörande av ärendet. Vidare skall det företas muntlig handläggning om
utlänningen begär det och sådan handläggning inte saknar betydelse.
Bestämmelsen, som tillkom på förslag av lagrådet, är avsedd att i vissa
hänseenden gå längre än förvaltningslagens regel men i andra hänseenden
inte fullt så långt (jfr prop. 1988/89:86 s. 83 — 85, 209 — 210 och 378 —
380). Å ena sidan blir muntlig handläggning obligatorisk i vissa fall, men å
andra sidan kan sökanden vägras att lämna uppgifter muntligen på andra
grunder än sådana som kan åberopas enligt förvaltningslagen.
Vid remissbehandlingen av det betänkande som föregick den nya utlän-
ningslagstiftningens tillkomst hade en del remissinstanser föreslagit att
muntlig handläggning skulle införas även i regeringskansliet. Föredragande
statsrådet avvisade emellertid förslaget med motiveringen att alla omstän-
digheter av betydelse för avgörandet borde ha kommit fram vid den
141
muntliga handläggningen i invandrarverket och underlaget därför borde
vara komplett när invandrarverket fattar sitt beslut (prop. 1988/89:86 s.
85).
Det är enligt min mening inte möjligt att vidhålla detta synsätt när
ärendena nu skall överprövas av en förvaltningsmyndighet i stället för av
regeringen: med en sådan motivering skulle man kunna avvisa tanken på
muntlighet i praktiskt taget alla överinstanser. Över huvud taget är det
svårt att anföra synpunkter hänförliga till ärendenas art som argument mot
muntlig behandling. I Danmark liksom i en del andra främmande länder är
muntlig handläggning hos överinstansen regel snarare än undantag. Vad
som kan åberopas mot muntlig handläggning är snarast att det stora antalet
ärenden medför risk för en oöverkomlig belastning och alltför stor tidsut-
dräkt, om ärendena mera regelmässigt skulle avgöras efter muntlig hand-
läggning.
Muntliga inslag i förfarandet hos nämnden kan emellertid i en del fall
förstärka både rättssäkerheten och effektiviteten. Kompletterande uppgif-
ter kan lämnas omedelbart och de frågor dessa kan ge upphov till blir
genast besvarade. Ett inslag av muntlighet behöver inte ta sig uttryck i
formella muntliga förhandlingar, utan också mer informella telefonkontak-
ter och sammanträffanden kan komma i fråga. Klaganden bör således inte
kunna göra anspråk på att få företräda inför nämnden utan får nöja sig med
att lämna uppgifter till en handläggare, när detta bedöms tillräckligt.
Ett sätt att undvika problemet med transport av utlänningen till nämn-
dens stationeringsort kan möjligen i vissa fall vara att nämnden eller
handläggare vid nämnden reser till den förläggning där utlänningen finns.
Det kan då ske en samordning av ärenden gällande utlänningar vid samma
förläggning så att muntlig handläggning kan ske i flera ärenden vid ett
besök på förläggningen. De praktiska förutsättningarna för ett sådant
tillvägagångssätt torde dock endast undantagsvis vara för handen. Om en
muntlig förhandling av mera formellt slag skall äga rum inför nämnden kan
det ibland vara lämpligt att även kalla företrädare för invandrarverket till
förhandlingen.
Frågan blir då hur en regel som styr inslaget av muntlighet i nämndens
arbete lämpligen bör formuleras. Förvaltningslagens regel är i praktiken
normalt inte tillämplig i fråga om överinstanser; den gäller som nämnts
inte hos regeringen och för förvaltningsdomstolarnas del finns regler av
annan art i 9§ förvaltningsprocesslagen (1971:291). Mot den bakgrunden
talar enligt min mening övervägande skäl för att den regel som skall gälla
för nämnden bör avfattas på samma sätt som den som idag gäller för
invandrarverket (11 kap. 1§ utlänningslagen). Vid tillämpning av regeln
måste dock beaktas att nämnden är en överinstans och att det väsentliga
materialet normalt redan har presenterats innan ärendet kommer in till
nämnden. Detta medför att muntlig handläggning inte kan bli tillnärmel-
sevis lika vanligt hos nämnden som hos invandrarverket.
Prop. 1990/91:195
Bilaga 2
142
Beslutsmotiveringar m.m.
I 20 § förvaltningslagen föreskrivs att myndigheter är skyldiga att vid ett
ärendes avgörande lämna en beslutsmotivering. Beslut skall innehålla de
skäl som har bestämt utgången. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis
bl.a. om beslutet inte går någon part emot, om det av någon annan
anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om det är
nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas person-
liga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande.
Detsamma gäller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att
utforma skälen. För utlänningsärendena har ytterligare undantag från
kravet på beslutsmotivering gjorts i 11 kap. 3 § utlänningslagen för beslut
om visering, arbetstillstånd och tidsbegränsat uppehållstillstånd.
I prop. 1988/89:86 med förslag till utlänningslag m.m. (s. 88) påpekades
att det från olika håll framförts kritik mot att beslut i utlänningsärenden är
bristfälligt motiverade. Föredragande statsrådet underströk att det är an-
geläget med så klargörande motiveringar som möjligt i de ärenden som inte
undantagits i 11 kap. 3§ utlänningslagen. Som skäl för detta anfördes bl.a.
att klara motiveringar ökar allmänhetens förtroende för myndigheternas
objektivitet och även förkortar handläggningstiderna genom att eljest
nödvändiga förklaringar som måste ges i efterhand till fattade beslut kan
undvikas.
Jag delar denna syn på beslutsmotiveringar. Av tradition har motive-
ringarna till dessa belut på samma sätt som gäller för flertalet övriga beslut
av regeringen hållits kortfattade och ofta i huvudsak bestått av hänvis-
ningar till olika lagrum. För den särskilda nämnden bör det bli naturligt att
skriva fylliga och klargörande motiveringar. Detta är enligt min åsikt en
klar fördel. Vid en jämförelse med främmande länder torde de beslutsmo-
tiveringar som förekommer hos oss vara ovanligt komprimerade. I ett
internationellt perspektiv skulle därför en förändring i detta avseende vara
ägnad att stärka förtroendet för den svenska utlänningspolitiken. Men
självfallet är det framför allt av värde för parterna och deras ombud att de
skäl som varit bestämmande för utgången klart framgår av beslutet. Från
UNHCRs sida har kraftigt understrukits vikten av sistnämnda intresse,
varvid man också framhållit att överinstansens arbete givetvis underlättas
om även besluten i första instans är motiverade på ett klargörande sätt.
Som skäl för att skriva korta motiveringar har tidigare ofta angetts
intresset av sekretess. Efter en ändring i 7 kap. 14 § sekretesslagen den 1 juli
1989, som hade till syfte att möjliggöra utförligare beslutsmotiveringar,
gäller sekretess under vissa förutsättningar för uppgifter i skälen till ett
beslut. Det innebär att utrymmet för att utelämna uppgifter i skälen under
hänvisning till skyddet för enskilds personliga förhållanden nu är mycket
litet.
I det föregående (avsnitt 1.2.4) har jag framhållit vikten av att invand-
rarverket fullföljer arbetet på att sammanställa och publicera praxis. Det
synes naturligt att, sedan den nya nämnden fungerat någon tid, en diskus-
sion mellan nämnden och invandrarverket tas upp om huruvida nämndens
avgöranden bör publiceras i särskild form och hur en sådan publicering i så
fall bör förhålla sig till invandrarverkets praxissammanställning.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
143
Felaktigt inkomna klagoskrifter Prop. 1990/91:195
Det kan förutses att det i början av utlänningsnämndens verksamhetstid Bilaga 2
felaktigt kommer att till regeringen insändas handlingar som hör hemma
hos utlänningsnämnden. Bestämmelsen i 5§ departementsförordningen
(1982:1177) innebär att departementet i uppenbara fall kan överlämna
sådana handlingar till utlänningsnämnden utan att föredra frågan om
överlämnande för regeringen. Det krävs dock uppmärksamhet på att ett
ärende som vid första anblicken tycks höra hemma hos utlänningsnämn-
den även kan innehålla frågor som faller under regeringens prövning.
Den föreslagna nya instansordningen med en utlänningsnämnd som en
självständig myndighet för överprövning av utlännings- och medborgar-
skapsärenden innebär en genomgripande förändring på många sätt. Som
jag tidigare anfört bör därför en särskild organisationskommitté bildas
med uppdrag att planera och vidta erforderliga åtgärder för att föränd-
ringen skall kunna ske på ett för alla berörda parter tillfredsställande sätt.
Övergångsbestämmelserna bör utformas på sådant sätt att utlännings-
nämnden omedelbart vid ikraftträdandet kan ta över handläggningen av
och beslutanderätten i det stora flertalet sådana ärenden som enligt de
föreslagna ändringarna i utlännings- och medborgarskapslagarna skall an-
komma på nämnden. Detta innebär att handlingarna i sådana ärenden som
redan är anhängiga hos regeringen bör få överlämnas till nämnden. Den
ordning som nu beskrivs är visserligen okonventionell; normalt brukar i
övergångsskedet efter en instansändring redan anhängiga besvärsmål prö-
vas av den tidigare besvärsinstansen. Med hänsyn till bl.a. den stora
mängden ärenden anser jag emellertid att en övergångslösning efter nyss
angivna linjer är att föredra.
Om det vid ikraftträdandet finns något sådant ärende hos regeringen
som enligt de förut angivna principerna bör överlämnas till regeringen, bör
regeringen dock kunna behålla ärendet. Det bör därför ankomma på
arbetsmarknadsdepartementet eller regeringen att närmare avgöra vilka
ärenden som skall lämnas över till utlänningsnämnden i övergångsskedet.
I anslutning till att nämnden skall börja arbeta bör ordföranden med
hjälp av invandrarverket och arbetsmarknadsdepartementet sörja för att
lekmannaledamöterna erhåller en på lämpligt sätt utformad grundläggande
information om lagstiftningens innebörd och om sådana förhållanden som
i övrigt är av betydelse för nämndens prövningsuppgifter.
Den nya instansordningen bör träda i kraft den 1 juli 1992.
Årskostnaderna för verksamheten inom arbetsmarknadsdepartementets
utlänningsenhet är drygt 19 milj. kr. Kostnaderna för nämnden kan beräk-
nas bli av ungefär samma storleksordning. Genom att nämnden föreslås bli
en fristående myndighet uppkommer visserligen kostnader för personal-
144
och ekonomiadministration, ADB-stöd samt lokaler. Dessa kostnader kan
beräknas uppgå till 4 — 5 milj.kr. per år. Men å andra sidan minskar
motsvarande kostnader för arbetsmarknadsdepartementets del.
Ytterligare kostnader som direkt kommer att belasta den nya nämnden
är löner åt de tre heltidsanställda ordförandena, arvoden åt ordförandenas
ersättare och åt lekmannaledamöterna samt vissa kostnader för resor m.m.
Kommittén beräknar att lönerna åt ordförandena och arvoden åt dessas
ersättare kan komma att uppgå till omkring 1,3 milj. kr. om året. För
lekmännen kan arvodet beräknas till 500 — 600 kr. per sammanträdesdag,
vilket utgör omkring 200 000 kr. per år. Med ett sedvanligt lönekostnads-
pålägg kommer kostnaderna för löner och arvoden att uppgå till ca 2,1 milj,
kr. årligen. Efter tillägg för resekostnader och utgifter för tolkhjälp kan
nämndens årliga kostnader för löner och arvoden beräknas till ca 2,5 milj,
kr.
Vissa kostnadsbesparingar bör kunna göras genom att ärendena kommer
att kunna avgöras i stort sett alla arbetsdagar. Detta medför att beslut i
många fall kan fattas någon eller några dagar tidigare än med nuvarande
system, där avgörandet i princip är bundet till torsdagen som är regerin-
gens sammanträdesdag. Även så korta tidsvinster medför inte oväsentliga
besparingar, eftersom kostnaderna för omhändertagande av asylsökande
uppgår till ansenliga belopp för varje dag. Även om det möter uppenbara
svårigheter att beräkna dessa besparingar och eventuella övergångskostna-
der mera exakt, anser jag mig kunna hävda att den föreslagna reformen blir
kostnadsneutral för staten.
Det blir anledning att återkomma till anslagsfrågorna mera i detalj i
förslaget till statsbudget för budgetåret 1992/93.
1 enlighet med vad jag nu har anfört har inom arbetsmarknadsdepartemen-
tet upprättats förslag till
1. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
2. lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap.
Förslagen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2.7.
Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
8 § I bestämmelsen, som rör beslut om tillstånd enligt utlänningslagen,
har erinrats om att sådana tillstånd i vissa fall kan meddelas även av
utlänningsnämnden, vars befogenhet närmare framgår av 7 kap. 5 och
H§§-
12 § Bestämmelsen i paragrafens första stycke om att hinder mot verk-
ställighet skall beaktas redan när en avvisnings- eller utvisningsfråga prö-
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
145
10 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 195
vas föreslås inte ändrad. Bestämmelsen är generellt utformad och gäller
även vid utlänningsnämndens prövning.
Genom ett tillägg i andra stycket klargörs att utlänningsnämnden, på
samma sätt som regeringen och invandrarverket, skall ge erforderliga
anvisningar om verkställigheten i ett avlägsnandebeslut när det behövs,
t.ex. därför att det finns hinder mot verkställighet till ett visst land (jfr
prop. 1988/89:86 s. 166 f).
9 § Paragrafens första stycke kommer i fortsättningen att bli tillämpligt
även på utlänningsnämnden. Det innebär att utlänningsnämnden blir
behörig att besluta om förvar och uppsikt i de ärenden som handläggs av
nämnden.
Enligt tredje stycket får emellertid invandrarverket fatta sådana beslut
även i ärenden som egentligen skall handläggas av utlänningsnämnden, när
handlingarna ännu inte har hunnit sändas över dit från invandrarverket.
Regeln är i första hand tillämplig på ärenden där invandrarverkets beslut
har överklagats eller ännu inte har vunnit laga kraft men kan formellt även
tillämpas på ärenden som invandrarverket avser att överlämna till utlän-
ningsnämnden med stöd av 7 kap. 11 § första stycket.
Någon särskild regel om befogenhet för underinstansen att besluta om
förvar eller uppsikt i ärenden som enligt 7 kap. 11 § andra stycket överläm-
nas till regeringen har inte ansetts erforderlig, eftersom överlämnandet
normalt bör kunna ske omedelbart när invandrarverket eller utlännings-
nämnden beslutat om detta.
3 § I lagrummets första stycke har gjorts den ändringen att överklagande
av invandrarverkets beslut i de i bestämmelsen nämnda fallen skall ske till
utlänningsnämnden i stället för till regeringen.
I andra stycket har intagits grundläggande bestämmelser om utlännings-
nämnden. Utlänningsnämnden skall bestå av ordförande och andra leda-
möter till det antal regeringen bestämmer.För ordförande skall finnas
ersättare. Ledamöter och ersättare utses av regeringen. Ordförandena bör
vara heltidsanställda hos nämnden medan ersättarna och övriga ledamöter
förutsätts ha uppdraget som bisyssla. Något ansökningsförfarande förut-
sätts inte äga rum. Ledamöter och ersättare bör förordnas för viss tid.
Enligt styckets sista mening skall ordförande och ersättare för ordfö-
rande vara jurister och som huvudregel ha erfarenhet av domartjänstgö-
ring. Bestämmelsen är emellertid formulerad så att även erfarenhet som
kan anses likvärdig med domartjänstgöring får godtas. Det kan exempelvis
gälla vetenskaplig meritering inom förvaltningsrätt eller internationell rätt.
Ett annat exempel kan vara kvalificerade jurister som har stor praktisk
erfarenhet av ifrågavarande ärenden men som inte har genomgått domar-
utbildning.
4 § Paragrafen innehåller regeln om överklagande av invandrarverkets
beslut om flyktingförklaring, resedokument och återkallelse av flykting-
förklaring. Även dessa beslut skall överklagas till utlänningsnämnden.
5 § I bestämmelsen, som ger besvärsinstansen befogenhet att i ett ärende
om avvisning eller utvisning fatta beslut även i vissa andra frågor, har
endast gjorts de ändringar som föranleds av att utlänningsnämnden över-
tar regeringens uppgifter som besvärsinstans. För de fall då regeringen
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
146
avgör överlämnade ärenden har i 11 § sista stycket intagits en hänvisning
till förevarande paragraf.
7 § Enligt ett tillägg i paragrafens första stycke skall utlänningsnämndens
beslut om förvar liksom förvarsbeslut av polismyndigheten och av invand-
rarverket överklagas till den kammarrätt som skall överpröva beslut av
invandrarverket, dvs. kammarrätten i Jönköping.
10 § I lagrummet har endast gjorts de följdändringar som föranleds av att
överklagande av invandrarverkets beslut skall ske till utlänningsnämnden i
stället för till regeringen.
Det kan i sammanhanget påpekas att utlänningslagen inte kommer att
innehålla någon bestämmelse om omprövning av utlänningsnämndens
beslut. Detta innebär att förvaltningslagens omprövningsregel blir tillämp-
lig på nämnden, dvs. nämnden skall ompröva ett beslut som den har
meddelat som första instans, om beslutet är uppenbart oriktigt (se 27 §
förvaltningslagen). Denna regel blir tillämplig framför allt i ärenden som
överlämnats till utlänningsnämnden från invandrarverket, eftersom
nämnden i dessa fall kommer att fatta beslut i första instans. Frågan om
omprövning av beslut som nämnden har meddelat som andra instans får
avgöras med ledning av allmänna principer om förvaltningsbeslutens s.k.
rättskraft (jfr Hellners och Malmqvist, Nya förvaltningslagen med kom-
mentarer, andra upplagan 1989 s. 329).
11 § Paragrafen innehåller regler om överlämnande av ärenden till utlän-
ningsnämnden och till regeringen. Överlämnande är aldrig obligatoriskt,
men bör normalt ske i de fall som reglerna tar sikte på. Ett ärende om
avvisning eller utvisning bör emellertid av hänsyn till Europakonventionen
(art. 13) inte hänskjutas till regeringen, om utlänningen påstått att han
löper risk för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling och
påståendet inte är uppenbart ogrundat.
Första stycket rör överlämnande från invandrarverket till utlännings-
nämnden. Sådant överlämnande får ske endast om ett ärende på grund av
familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett
ärende som redan finns hos nämnden. Vid överlämnandet skall invandrar-
verket bifoga sitt yttrande i ärendet.
I andra stycket har i fyra punkter angetts i vilka fall överlämnande av ett
ärende får ske till regeringen från invandrarverket eller utlänningsnämn-
den. I samtliga fall gäller att den myndighet som beslutar om överläm-
nande skall bifoga ett eget yttrande.
Punkt 1. Dessa fall motsvarar de som behandlas i första stycket. I
punkten stadgas att överlämnande till regeringen får ske av ett ärende som
på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband
med ett ärende som redan prövas av regeringen. Sistnämnda ärende får
därvid som regel förutsättas ha blivit överlämnat till regeringen enligt
någon av de övriga punkterna i förevarande stycke. Ett exempel på ”annan
liknande orsak” kan vara att fråga är om nära släktingar som rest tillsam-
mans och ansökt om uppehållstillstånd samtidigt men som inte tillhör
samma familj.
Punkt 2. Enligt denna punkt skall överlämnande ske av ärenden som
bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet
eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organi-
sation. Den närmare innebörden av stadgandet har utvecklats i den all-
männa motiveringen.
Punkt 3. Punkten omfattar de fall då det bedöms vara av särskild vikt för
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
147
ledning av tillämpningen av utlänningslagen att ärendet prövas av rege-
ringen. Även detta har utvecklats närmare i den allmänna motiveringen.
Punkt 4. Slutligen ges en möjlighet att överlämna ett ärende när synner-
liga skäl annars talar för regeringens prövning. Det måste då röra sig om ett
ärende av mycket speciellt slag, t.ex. därför att utgången kan förväntas få
stor internationell uppmärksamhet.
Tredje stycket ger regeringen möjlighet att besluta att ett visst ärende
eller viss grupp av ärenden skall överlämnas till regeringen. Förutsätt-
ningen är att något sådant förhållande som nämnts i andra stycket kan
bedömas föreligga eller komma att föreligga samt att ärendet inte avgjorts
slutligt. Av styckets avfattning framgår att det kan röra sig både om
ärenden som redan har kommit in till invandrarverket eller utlännings-
nämnden och om ärenden som kan förväntas komma dit inom en snar
framtid. Om regeringens beslut har generell karaktär, t.ex. på det sättet att
regeringen avser att förbehålla sig alla ärenden av en viss typ, följer av
vanliga principer att beslutet skall meddelas genom förordning. Gäller det
ett enskilt fall, bör beslutet få formen av förvaltningsbeslut. Den föreslagna
regleringen skall ses mot bakgrund av att andra styckets bestämmelser om
överlämnande av ärenden till regeringen är fakultativa och att regeringen
och de underordnade myndigheterna kan tänkas ha olika mening om
betydelsen av ärenden av en viss typ. Som angetts i den allmänna motive-
ringen förutsätts att regeringen utnyttjar den befogenhet som förevarande
stycke ger med stor försiktighet vad gäller enskilda fall.
Det bör särskilt framhållas att, om regeringen undantagsvis med stöd av
tredje stycket skulle besluta att ett visst bestämt enskilt ärende skall
överlämnas till regeringen, det inte finns något utrymme för invandrarver-
ket eller utlänningsnämnden att meddela ett eget beslut om ärendets
överlämnande. Denna fråga har slutligt avgjorts av regeringen; verket eller
nämnden skall i princip endast översända handlingarna i ärendet. Regeln i
tredje stycket kommer alltså inte i konflikt med 11 kap. 7 § regeringsfor-
men, som förbjuder bl.a. regeringen att bestämma hur en myndighet i ett
särskilt fall skall besluta i ett ärende som innefattar myndighetsutövning
mot enskild eller rör tillämpning av lag.
Av skäl som förut redovisats bör regeringen undvika att förbehålla sig
ärenden i vilka frågan om en utlänning löper risk att utsättas för tortyr e.d.
är aktuell, eftersom det kan tänkas strida mot art. 13 i Europakonventio-
nen att ett sådant ärende prövas bara i en instans. Denna synpunkt gör sig
naturligtvis gällande bara för det fall att regeringen trots vad utlänningen
påstått, beslutar om avvisning eller utvisning.
Enligt fjärde stycket skall, när invandrarverket överlämnat ett ärende till
regeringen, utlänningsnämndens yttrande inhämtas i vissa fall. Det gäller
ärenden som överlämnats av invandrarverket på grund av att verket
bedömt det vara av särskild vikt för ledning av rättstillämpningen att
prövningen sker av regeringen eller ansett att synnerliga skäl annars talar
för regeringens prövning. Yttrande skall dock endast inhämtas i de fall då
ett beslut av verket i ärendet skulle ha kunnat överklagas till utlännings-
nämnden. Ett sådant ärende som nu avses får också av regeringen överläm-
nas till nämnden för avgörande. Stycket, som är avsett att markera nämn-
dens ställning som överinstans i förhållande till invandrarverket, är inte
tillämpligt i sådana fall som avses i tredje stycket.
Genom en hänvisning i femte stycket har bestämmelserna i 5§ om
befogenhet att vid sidan av beslut om avvisning eller utvisning fatta beslut
i vissa andra frågor gjorts tillämpliga när regeringen avgör ett överlämnat
ärende.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
148
16 § I paragrafens första stycket har i förtydligande syfte tillagts att
regeringen i samband med ett upphävande av en dom eller ett beslut om
utvisning på grund av brott eller ett beslut om utvisning enligt 4 kap. 11 §
även får fatta beslut om uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Denna
ordning torde vara avsedd även med styckets nuvarande lydelse.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
1 § Genom ett nytt tredje stycke har de särskilda bestämmelser om
muntlig handläggning som hittills endast gällt för asylärenden vid invand-
rarverket gjorts tillämpliga på motsvarande ärenden hos utlänningsnämn-
den.
Även om bestämmelserna blir desamma för de båda myndigheterna,
ligger det i sakens natur att det kan förutsättas bli avsevärt mindre vanligt
med muntlig handläggning hos utlänningsnämnden än hos invandrarver-
ket. Oftast bör samtliga omständigheter ha kommit fram redan under
handläggningen hos invandrarverket och muntlig handläggning hos nämn-
den kan då sägas vara utan betydelse för utredningen. I de fall då nya
relevanta omständigheter läggs fram bör detta emellertid kunna ske munt-
ligen. Det får ske en bedömning från fall till fall om det är erforderligt med
en mera regelrätt muntlig förhandling inför nämnden eller om det är
tillräckligt med en kontakt mellan utlänningen eller ombud för denne och
en handläggare vid nämnden, något som givetvis i så fall måste dokumen-
teras på lämpligt sätt.
Den närmare utformningen av en muntlig förhandling inför nämnden
får också bestämmas för varje särskilt fall med stöd av allmänna förvalt-
ningsrättsliga principer. Till en sådan förhandling kan det ibland vara
lämpligt att kalla, förutom utlänningen och hans biträde samt de ytterligare
personer som skall höras, även företrädare för invandrarverket. Avsikten
är emellertid inte att samtliga omständigheter som förevarit tidigare i
ärendet skall gås igenom. Handläggningen bör i stället koncentreras till de
nya uppgifter som skall lämnas samt till sådant som har ifrågasatts och
sådant som kan belysa utlänningens uppgifter (jfr prop. 1988/89:86 s. 209).
6 § I bestämmelsen har endast gjorts en följdändring.
Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1992.
Övergångsbestämmelserna i övrigt har kommenterats i avsnitt 4.2.3. Av
praktiska skäl har genom punkt 3 inte bara regeringen utan även arbets-
marknadsdepartementet tillagts befogenhet att överlämna hos regeringen
anhängiga ärenden till utlänningsnämnden. Beslut härom kan alltså tas in
i t.ex. departementsprotokoll. Kommittén förutsätter att regeringen eller
departementet i omedelbar anslutning till ikraftträdandet beslutar om att
överlämna det stora flertalet ärenden till nämnden.
Förslaget till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap
6 § Förutsättningarna för naturalisation anges liksom tidigare i första och
andra styckena.
Till ett nytt tredje stycke har från första stycket överförts regeln om att
149
invandrarverket är behörig myndighet vid prövning av naturalisations-
ärenden. Ett undantag har dock gjorts för frågor som gäller om naturalisa-
tion skall beviljas på grund av att det är till gagn för riket. Sådana frågor
skall i fortsättningen avgöras av regeringen ensam. Det kan tänkas inträffa
att sökanden gör gällande såväl att det är till gagn för riket som att det
föreligger särskilda skäl i övrigt för att svenskt medborgarskap skall bevil-
jas. Om ett sådant ärende har inkommit till invandrarverket kan det vara
lämpligt att verket överlämnar det till regeringen med stöd av 9 a § första
stycket punkt 3. Detsamma gäller om sökanden inte skulle åberopa att det
är till gagn för landet att svenskt medborgarskap beviljas honom men
invandrarverket finner denna bedömning ligga nära till hands och ansök-
ningen inte anses kunna bifallas på annan grund.
I femte stycket, som motsvarar det tidigare fjärde stycket, har gjorts en
ändring som är en följd av att vissa naturalisationsärenden i fortsättningen
skall prövas av regeringen. Regeln innebär att den myndighet som fattar
naturalisationsbeslutet skall bestämma om naturalisationen skall omfatta
även sökandens barn.
Paragrafen innehåller regler om överlämnande av ärenden från invandrar-
verket och utlänningsnämnden till regeringen.
Enligt första stycket får överlämnande ske av ärenden som avses i 6 §
(ansökan om naturalisation), 8 § första stycket (ansökan om bibehållande
av svenskt medborgarskap) samt 9§ (ansökan om befrielse från svenskt
medborgarskap). I samma stycke har i tre punkter angetts under vilka
förutsättningar överlämnande får ske. Punkterna 1 — 3 motsvarar vad som
föreskrivs för utlänningsärendenas del i 7 kap. 11 § andra stycket 2 — 4
utlänningslagen. Beträffande den närmare motiveringen till de olika punk-
terna hänvisas till vad som anförts i specialmotiveringen till nyssnämnda
lagrum samt i den allmänna motiveringen.
Enligt andra stycket skall, när invandrarverket överlämnat ett ärende till
regeringen, utlänningsnämndens yttrande inhämtas i vissa fall. Det gäller
ärenden som överlämnats på grund av att det bedömts vara av särskild vikt
för ledning av rättstillämpningen att prövningen sker av regeringen eller på
grund av att synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning. Ett
sådant ärende som nu avses får också av regeringen överlämnas till nämn-
den för avgörande.
Lagrummets andra stycke behandlar de s. k. förklaringsärendena. Ansökan
om förklaring att någon är svensk medborgare skall göras hos utlännings-
nämnden.
Paragrafen innehåller regler om överklagande av beslut i medborgarskaps-
ärende.
Huvudregeln är enligt första stycket att invandrarverkets beslut får
överklagas till utlänningsnämnden. I andra stycket görs liksom tidigare
undantag för länsstyrelses och invandrarverkets beslut enligt 11 § i s.k.
anmälningsärenden. Dessa beslut får överklagas till kammarrätt. Av den
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2
150
föreslagna avfattningen följer att även utlänningsnämndens beslut enligt Prop. 1990/91: 195
11 § i s.k. förklaringsärenden får överklagas till kammarrätt. Eftersom Bilaga 2
utlänningsnämnden förutsätts ha sitt säte i Stockholm blir det i dessa fall
alltid fråga om kammarrätten i Stockholm. Beträffande överklagande av
kammarrättens beslut till regeringsrätten gäller reglerna i förvaltningspro-
cesslagen om prövningstillstånd.
I ett nytt tredje stycke har beträffande utlänningsnämnden hänvisats till
bestämmelserna i 7 kap. 3 § andra stycket utlänningslagen.
Paragrafen har i övrigt föreslagits ändrad i redaktionella hänssenden.
I bestämmelsen har endast gjorts en följdändring.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
föreslår riksdagen att
dels
1. godkänna de riktlinjer för en ny handläggningsordning för
utlänningsärenden som jag har förordat,
2. godkänna att en utlänningsnämnd med angivna uppgifter in-
rättas den 1 juli 1992,
dels anta förslagen till
3. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529),
4. lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap.
151
Uppdraget
Utredningens uppdrag har gått ut på att redovisa förslag till innehåll i och
utformning av en svensk sammanhållen flykting- och immigrationspolitik.
Förutom direktiven har som grund för utredningens arbete legat en idé-
skiss som i april 1990 avlämnades av en interdepartemental arbetsgrupp.
En sammanhållen flykting- och immigrationspolitik
Flyktingrörelserna i världen har numera sin tyngdpunkt i utvecklingslän-
derna. De största flyktinggrupperna är i tur och ordning afghaner, palesti-
nier, flyktingarna på Afrikas Horn, centralamerikaner, mocambikier och
indokineser, vilka alla i huvudsak befinner sig i sin egen region. Flera av de
länder, som hyser de största flyktingskarorna, tillhör kretsen av de minst
utvecklade länderna i världen. 80 — 85 procent av dagens ca 15 miljoner
flyktingar uppehåller sig i Asien och Afrika. Närmare hälften av flykting-
arna är barn.
Antalet flyktingar har ökat de senaste decennierna i en takt som översti-
ger befolkningstillväxten i världen. Under 1980-talet nära nog fördubbla-
des flyktingpopulationen. Visserligen utgör den politiska utvecklingen en
grund för en viss optimism i fråga om flera av de nyssnämnda flyktinggrup-
pernas möjligheter att återvända till sina hemländer, i vart fall på några års
sikt. Men nya flyktinghärdar tillkommer. Regeringarna i utvecklingslän-
derna kommer inom överskådlig framtid att stå inför synnerligen svårbe-
mästrade flyktingproblem. Men också det internationella samfundets soli-
daritet med flyktingarna i utvecklingsländerna kommer att ställas på prov.
Skall utvecklingsländernas regeringar förmå bära sitt ansvar för den egna
befolkningen och i förekommande fall flyktingarna inom sitt territorium
fordras omfattande och kraftfulla hjälpinsatser av det internationella sam-
fundet.
En liten del av flyktingarna i världen söker en fristad i industriländerna.
Det rörde sig under 1980-talet i genomsnitt om beräkningsvis 100000
flyktingar per år som sökte asyl i Västeuropa och Nordamerika. Antalet
asylsökande flyktingar har stigit under senare år men är dock alltjämt
hanterligt.
Problematiskt är däremot att antalet migranter, som söker asyl i Europa
och Nordamerika, hastigt ökat. Totala antalet asylansökningar i Europa
och Nordamerika under 1970-talet var ca 25000 per år och fortfarande de
första åren av 1980-talet rörde det sig om drygt 100 000 årligen. Ansökning-
arna har under senare år ökat med ca 100000 per år för att år 1990 ha
uppgått till 500000 — 550000 i det nämnda området. Merparten av de
asylsökande i Europa och Nordamerika är personer utan något starkare
skyddsbehov som söker en bättre tillvaro. Mellan hälften och två tredjede-
lar tillhör den kategorin. Det är också värt att notera att en klar majoritet
av de migranter som vägras asyl stannar i avslagslandet eller beger sig till
ett grannland.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2.1
152
Ett åtföljande problem är att immigrationsmyndigheterna överlastats Prop. 1990/91: 195
med arbete med följd att handläggningstiderna förlängts och kostnaderna Bilaga 2.1
stegrats. Kostnaderna i Västeuropa och Canada för ärendehandläggningen
och omhändertagandet av asylsökande under år 1990 uppgick till ca fem
miljarder dollar, dvs. ungefär tio gånger mer än den totala budgeten för
FNs flyktingkommissariat (UNHCR). Handläggningen försvåras av att
50 — 80 procent av de asylsökande saknar dokument eller har förfalskade
dokument.
Sverige berörs fullt ut av de här problemen. Sverige är det industriland
som har det klart största antalet asylansökningar i relation till sin befolk-
ning. Vår årskostnad per asylsökande ligger också högt: 200000 kr. Belop-
pet kan jämföras med den summa per år och flykting som tilldelas de —
genomgående starkt hjälpbehövande — sju miljoner flyktingar för vilka
UNHCR sörjer: 400 — 500 kr. Antalet dokumentlösa bland asylsökandena
i Sverige ligger högt (72 procent år 1989). En betydande del av de sökande
får avslag.
Det är förståeligt att den utveckling, som här beskrivits i all korthet,
inger oro. Denna förstärks av de dramatiska scenarier för den framtida
utvecklingen, som många bedömare finner realistiska. Dessa pekar på
befolkningstrycket, mark- och miljöförstörelsen, fattigdomen i syd och öst,
risken för regionala kriser och etniska konflikter, utvecklingen i östra
Europa, Sovjetunionens tendenser att sönderfalla m.m. — allt faktorer som
kan leda till omfattande flykting- och migrationsrörelser i riktning mot
Västeuropa.
För att lösa dessa problem krävs ett långsiktigt angreppssätt, som förenar
utvecklingspolitikens ekonomiska insatser med säkerhetspolitikens strä-
van till fred och respekt för mänskliga rättigheter. Dessa utåtriktade
verksamhetsgrenar måste också samordnas med dem som rör det svenska
samhället, för att den svenska immigrationspolitiken skall stämmas av mot
dels de krav som ställs av vår internationella solidaritet, dels de möjligheter
som svensk arbetsmarknad erbjuder för fortsatt invandring. I linje med ett
antal studier och rapporter som under det senaste året avgivits i andra
industriländer förordar utredningen att problemen löses med hjälp av en
sammanhållen flykting- och immigrationspolitik.
En sådan politik bör utformas så att den
— motverkar uppkomsten av flykt, dvs. angriper de grundläggande orsa-
kerna i ursprungsländerna till flyktingrörelserna;
— säkrar skydd åt flyktingarna på ett tryggt och okomplicerat sätt och slår
vakt om asylinstitutet;
— främjar den för flyktingarna bästa lösningen, enligt följande prioritets-
ordning: frivillig repatriering, regionala lösningar, överföring till annan
region; och
— utnyttjar de ekonomiska och personella resurserna så effektivt som
möjligt, så att de mest behövande flyktingarna får störst stöd.
En sammanhållen politik bygger på att åtgärder inom den internationella
flyktingpolitiken kompletteras av åtgärder inom den nationella immigra-
tionspolitiken. Sveriges flyktingpolitik på det internationella planet bedrivs
dels genom stöd till internationella organisationer, dels genom direkt
153
samarbete med länder som mottagit flyktingar. Ett viktigt instrument i
flyktingpolitiken är också stödet till frivilliga organisationer, såväl svenska
som internationella. Immigrationspolitiken bedrivs genom invandringspo-
litiska medel, avseende urvalet av de utlänningar som skall få tillstånd att
bosätta sig i Sverige, invandrarpolitiken som avser att underlätta bosätt-
ning och anpassning, regler för återsändande av asylsökande som fått
avslag och för stöd till frivillig återvandring samt samarbete med andra
invandringsländer i lagstiftnings- och informationsfrågor.
När det gäller frågan vilka element i politiken som skall hållas samman
måste en av utgångspunkterna vara att det är ursprungsländernas och deras
grannländers regeringar som har ansvaret för sina länders migrations- och
utvecklingspolitik. Såvitt gäller regeringar med vilka vi samarbetar bör vår
flyktingpolitik därför utformas så att den samspelar lika mycket med dessa
regeringars politik som med vår egen immigrationspolitik. Inte minst
viktigt är att vår politik utformas så att de nämnda regeringarnas ansvars-
tagande inte undermineras. Men vår politik bör också stå i samklang med
de internationella organisationernas policy och arbetssätt, eftersom de i
många fall spelar en nyckelroll för implementeringen av viktiga bestånds-
delar av denna. Eftersom vår politik har bäst utsikter att ge resultat om den
bedrivs i samverkan med andra i-länder bör den också vara förenlig med de
ländernas synsätt.
Härtill kommer att vår politik måste utformas utifrån de internationella
rättsliga instrumenten eftersom dessa både utgör grund för vårt agerande
och sätter restriktioner för detta.
De flesta flyktingsituationer har förorsakats av en kombination av fak-
torer som kan ha tagit sig uttryck i krig eller andra våldsamheter, svält och
miljökatastrofer samt förtryck av mänskliga rättigheter. En sammanhållen
strategi med stöd av såväl säkerhetspolitik, internationell diplomati,
bistånds- och handelspolitik är ofta nödvändig för att man skall komma till
rätta med flyktingproblemen på nationell nivå. Många av flyktingsituatio-
nerna har dessutom inslag av regionala motsättningar med politiskt och
ekonomiskt ursprung. I dessa fall är regionala förhandlingsuppgörelser
med ett brett spektrum av åtaganden från både de regionala parterna och
det internationella samfundet nödvändiga för att bestående lösningar skall
uppnås.
Ett lovande exempel på sådana ”paketlösningar” är aktionsplanen för
centralamerikanska flyktingar, återvändande och ”displaced persons”, Ci-
refca, som är en del av den centralamerikanska fredsuppgörelsen år 1989.
En mer partiell uppgörelse av samma typ är Comprehensive Plan of Action
(CPA) år 1989 avseende Indokina-flyktingarna. Utredningen anser det inte
otänkbart att liknande regionala lösningar kan komma i fråga beträffande
de östeuropeiska utvecklings-, säkerhets- och flyktingproblemen om man
fortsätter på den väg som Helsingfors-överenskommelsen framgångsrikt
öppnat. Om de östeuropeiska länderna åtar sig att slå vakt kring mänskliga
rättigheter och samtidigt genomföra ekonomiska reformer som främjar
internationell handel och investeringar, kan de västeuropeiska länderna
åta sig att garantera handelskrediter och gradvis liberalisera migrationen.
Härigenom minskar trycket på befolkningen att fly av ekonomiska skäl,
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2.1
154
samtidigt som legitima möjligheter öppnas till en ekonomiskt motiverad
arbetsmigration mellan Öst- och Västeuropa.
Utredningen betonar också värdet av en sammanhållen politik när det
gäller stödet till återvändande flyktingar, omfattande insatser både i Sve-
rige och i återvandringslandet, och i fråga om information och opinions-
bildning i flykting och migrationsfrågor.
Allmänna migrations- och flyktingpolitiska frågor
Diskussionen om flykting- och migrationspolitiken försvåras av att begrep-
pet ”flykting” används med olika innebörd och definitioner. Den mest
restriktiva definitionen har givits i Genéve-konventionen om flyktingars
rättsliga ställning, som utgår från att flykten företas för att komma undan
förföljelse. Denna definition har ofta framhållits som alltför snäv, mot
bakgrund av de senaste decenniernas erfarenheter. En vidare definition har
givits av Organization of African Unity (OAU), som även innefattar flykt
från väpnad aggression, inbördeskrig och ockupation; företeelser som är
betydligt vanligare som orsak till massflykt än den personliga förföljelsen.
Det har också myntats begrepp som ”internflyktingar”, avseende personer
som inte flytt från sitt land utan endast från sin hemtrakt, och ”miljöflyk-
tingar” som lämnar sin hembygd till följd av att miljön och naturresurserna
blivit otjänliga. Det talas vidare om ”ekonomiska flyktingar”, varmed i
regel avses människor som söker bättre utkomstmöjligheter genom att
begära asyl i ett annat land.
Även om det från operativ synpunkt finns flera skäl som talar för att
använda ett vidare flyktingbegrepp än Genéve-konventionens vill utred-
ningen inte förorda ett svenskt agerande för att ändra denna konvention.
Så länge det är tveksamt om OECD-länderna skulle medverka tillen
utvidgning, riskerar man att förlora det minimum av samförstånd som
redan finns utan att få något bättre i stället. Sverige bör emellertid engagera
sig för att vidga FN-systemets skydd till flyktinggrupper som faller utanför
konventionen i fall där det skulle vara uppenbart stridande mot humani-
tetens krav att vägra den asylsökande en fristad. Utredningen föreslår
också att en regel av den innebörden tas in i den svenska lagstiftningen.
Flyktingproblemen betraktades länge inom FN och i andra internatio-
nella fora som temporära och ganska onormala fenomen, som kunde
elimineras med hjälp av stöd till flyktingarna själva och deras värdländer.
Med åren har det blivit uppenbart att flyktingrörelser är ett symptom på
mer djupgående strukturella motsättningar och obalanser, och att de därför
måste angripas med långsiktigt verkande ekonomiska och politiska åtgär-
der. Detta betraktelsesätt som kommit till uttryck i resolutioner både inom
FN, OAU och i Centralamerika, har dock inte helt trängt igenom, framför
allt inte i FNs operativa verksamhet. Sverige har anledning att verka
internationellt för att grundorsakerna till flyktingströmmarna mer öppet
diskuteras och blir föremål för mer målmedvetna insatser när det gäller
säkerhets-, handels- och biståndspolitiken inom FN. Flyktingfrågorna bör
komma högre på dagordningen hos de ekonomiska och politiska organen
inom FN, och både givar- och mottagarländer bör uppmanas att ge högre
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2.1
155
prioritet åt de utvecklingsproblem som förorsakar och som förorsakas av
flyktingrörelser.
När det gäller FN-systemet föreslår utredningen
— att snabb information om begynnande flyktingrörelser skall systema-
tiskt insamlas genom UNDPs fältkontor i de länder som är potentiellt
flyktinggivande;
— att koordineringen av flyktinghjälpen i akuta krislägen sköts på lokal
nivå av mottagarlandet med stöd av det FN-organ som generalsekrete-
raren från fall till fall utser; även på internationell nivå bör koordine-
ringsfrågan lösas från fall till fall snarare än genom att något FN-organ
ges generella befogenheter för alla slags katastrofer och flyktingkriser;
— att långsiktigt utvecklingsbistånd skall användas för att ekonomiskt och
socialt integrera de flyktinggrupper som inte återvandrar; för att ge
dessa grupper en bättre chans vid fördelningen av resurserna bör
Världsbanken och UNDP regelmässigt beakta integrationsfrågan vid
alla givarmöten som rör länder med stora flyktingpopulationer;
— att UNHCRs mandat inte utvidgas till att omfatta internflyktingar eller
långsiktigt utvecklingsbistånd, eftersom detta skulle kunna undermi-
nera skyddsfunktionen, som är flyktingkommissariatets styrka;
— att fortsatt stöd ges till ansträngningarna att stabilisera UNHCRs eko-
nomi; Sverige bör dessutom höja sin bidragsandel, som är lägre än i
andra FN-program;
— att UNHCRs arbete för att förbättra skyddet för flyktingkvinnor bör
stödjas och att dess resultat bör följas med uppmärksamhet;
— samt att Sverige medverkar till att FN-organen får resurser att utnyttja
de möjligheter till återvandring som kan komma att öppnas till vissa
länder, t.ex. Afghanistan, Kambodja, Västra Sahara, Sydafrika och
Mocambique.
Utredningen pläderar för ett svenskt internationellt engagemang i flyk-
tingfrågorna, där dessa ses som direkt relaterade till fred och säkerhet,
skydd av mänskliga rättigheter, livsmedelsförsörjning och miljövård.
Detta innebär ingen omläggning av svensk utrikes- och säkerhetspolitik,
men det innebär att flyktingproblematiken lyfts upp på den politiska
dagordningen, jämsides med andra politiska och ekonomiska frågor som
hittills dominerat debatten inom FN och i europeiska fora. Flyktingström-
mar kan ses som symptom på brister och obalanser i den regionala eller
globala politik som förs, och det borde vara naturligt att ta in dem som
styrsignaler i de regionala och globala politiska överenskommelser som kan
komma att träffas som en följd av att det kalla kriget upphört och nya
möjligheter öppnats för internationellt samarbete.
När det gäller skyddet av mänskliga rättigheter kan det övervägas om
inte kopplingen till de ekonomiska motprestationerna borde vara mer
direkt. Det är självklart både i Sverige och i andra demokratier, att det
politiska underlaget för utvecklingsbistånd och annat ekonomiskt samar-
bete på förmånliga villkor påverkas av motpartens respekt för mänskliga
rättigheter. Utredningens diskussion om skyddet för mänskliga rättigheter
aktualiserar frågan, huruvida och på vilket sätt brott mot dessa rättigheter
bör inverka på det svenska biståndets storlek och inriktning. Utredningen
Prop. 1990/91:195
Bilaga 2.1
156
finner att de senaste två decenniernas erfarenheter när det gäller fysiskt
våld mot civilbefolkning, fängslande, torterande och avrättning av oliktän-
kande är så oroväckande att de skulle motivera en starkare form av
avståndstagande från de svenska statsmakternas sida än som hittills skett.
Utredningen föreslår att riksdagen skall ges en regelbunden och systema-
tisk rapportering för situationen i olika länder om respekten för mänskliga
rättigheter, som underlag för riksdagens överväganden om såväl biståndet
som handels- och utrikespolitiken.
I det bilaterala utvecklingssamarbetet — liksom även i det multilaterala
— spelar frivilliga organisationer en avgörande roll i arbetet på att bereda
flyktingar bistånd och skydd. Organisationernas förtrogenhet med lokala
förhållanden även i länder utanför programlandskretsen, deras smidiga
och informella uppträdande i politiskt känsliga flyktingsituationer och
deras möjligheter till aktiv medverkan från flyktingarna själva gör dem i
många fall bättre skickade att angripa flyktingproblemen än statliga eller
mellanstatliga organ. Deras medlemsunderlag i Sverige och andra givarlän-
der gör det dessutom möjligt för dem att påverka opinionen till förmån för
flyktingarnas sak, både när det gäller materiellt stöd och försvaret av
mänskliga rättigheter.
Utredningen finner det angeläget att de frivilliga organisationernas roll i
flyktingbiståndet vidareutvecklas. Detta bör ske i former som så långt
möjligt undviker att byråkratisera organisationernas arbete. Stödet via
enskilda organisationer bör därför utformas på ett sådant sätt att aktiv
medverkan av flyktingarna premieras. Utredningen förordar att UD och
SIDA tar upp en diskussion med de frivilliga organisationerna om hur en
sådan medverkan bäst skall stimuleras. Särskilt angeläget är att flykting-
kvinnorna ges ökade möjligheter att medverka i de hjälpprogram som
organisationerna genomför.
Utredningen pekar också på önskvärdheten av att utvecklingsforsk-
ningen uppmärksammar de långsiktiga ekonomiska aspekterna på olika
former för integration av flyktingpopulationerna i nya hemländer.
Principer för en ändrad immigrationspolitik
Det är av uppenbar vikt att även vår egen immigrationspolitik utgår från
en sammanhållen syn på problemen.
Vår nuvarande immigrationspolitik är ett resultat av ingående över-
väganden. Den tillgodoser också höga krav på rättssäkerhet och legalitet.
Utredningen har funnit att de nuvarande principerna samtidigt är för-
enade med vissa nackdelar. Dessa är följande:
— Principerna gör det svårt att konsekvent styra våra insatser, så att de når
dem som har störst behov av skydd och hjälp.
— Principerna är svårtillämpade och medför ett komplicerat prövningsför-
farande.
— Oproportionerligt stora resurser styrs till utgifter för själva proceduren
och för administrationen av flyktingmottagandet på bekostnad av våra
egentliga insatser.
— Principerna kan ge upphov till mycket höga svängningar från det ena
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2.1
157
året till det andra när det gäller det antal invandrare som får uppehålls-
tillstånd. Detta kan på sikt medföra svårigheter när det gäller att bereda
fristad åt dem som ovillkorligen skall tas emot här i landet.
Man bör inte överdriva utsikterna att komma till rätta med problem av
detta slag genom ändringar i själva regelsystemet. Sådana problem kom-
mer alltid att finnas så länge vi vill bedriva en humanitärt inriktad immi-
grationspolitik och möter ett starkt invandringstryck.
Utredningen har emellertid kommit till slutsatsen att en viss systemför-
ändring bör genomföras. Den bör bygga på grundtanken att man gör en
klarare skillnad än nu mellan två huvudkategorier av sökande.
Den ena bör bestå av sådana personer som bör ha en i princip ovillkorlig
rätt att få bosätta sig här i landet om de sökt sig hit. Det gäller här främst
dem som är flyktingar enligt Genéve-konventionen. Men det gäller också
nära anhöriga till här bosatta personer och andra som kan åberopa mycket
starka humanitära skäl.
Den andra kategorin bör utgöras av flertalet övriga immigrationssö-
kande, oavsett om ansökan grundas på anknytningsförhållande eller huma-
nitära skäl som ej är av den styrka som nyss angetts. Till denna kategori får
emellertid också hänföras sådana flyktingar som inte sökt sig hit utan som
tas ut direkt från främmande länder inom ramen för den fastställda
flyktingkvoten.
För den senare kategorin kan invandringen — på samma sätt som redan
i dag gäller för kvotflyktingar — vara reglerad genom i förväg fastställda
ramar. Statsmakterna bör alltså kunna fastställa riktlinjer för det antal
uppehållstillstånd som högst bör meddelas för en viss period.
Dessa ramar måste kunna ändras, om tillströmningen av spontanin-
vandrare med en i princip ovillkorlig rätt att få stanna blir större än
beräknat. Spontaninvandringen kan alltså också i fortsättningen få en
styrande inverkan.
I det följande ges en kortfattad redovisning av hur förutsättningarna för
uppehållstillstånd kommer att gestalta sig enligt det system som utred-
ningen föreslår.
Konventionsflyktingar
Enligt Genéve-konventionen är vi skyldiga att ge asyl åt den som ”i
anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras,
religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska
åskådning” befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan, eller på
grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av hemlandets skydd. I utlän-
ningslagen finns bestämmelser som motsvarar konventionens krav.
Även efter en reform enligt de nyss förordade riktlinjerna måste rätten
enligt Genéve-konventionen för flyktingar att få asyl vara en hörnsten i vår
invandringspolitik. I många olika sammanhang har från statsmakternas
sida uttalats att Sverige skall ha en generös tillämpning av Genéve-
konventionens skyddsbestämmelser. Utredningen delar denna uppfatt-
ning.
Generositet i detta avseende bör innebära att kraven inte sätts alltför
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2.1
158
högt när det gäller den art och grad av förföljelse som utlänningen riskerar
och inte heller när det gäller grunden för förföljelse. De som under senare
år bedömts som flyktingar enligt konventionen och utlänningslagen har
regelmässigt varit personer som riskerat förföljelse som riktat sig mot deras
liv eller frihet. Utredningen förordar att även andra allvarliga inskränk-
ningar i den personliga friheten hänförs till förföljelse. Andelen asylsö-
kande som bedöms som flyktingar torde därmed komma att öka något.
Skyddsbehov vid sidan av Genéve-konventionen
Genéve-konventionen löser emellertid inte alla problem. Det är inte ens
säkert att de mest skyddsbehövande av dem som söker en fristad utanför
sitt hemland i alla lägen är sådana som omfattas av konventionen.
För svensk del gäller också att endast en begränsad del av de asylsökande
som beviljats uppehållstillstånd i Sverige under senare år har fått stanna
här som konventionsflyktingar. Det stora flertalet har beviljats tillstånd
som s.k. de factoflyktingar eller av humanitära skäl. En del har fått stanna
här som krigsvägrare.
Den nuvarande skyddsregeln i utlänningslagen för vad vi i Sverige
brukar kalla de factoflyktingar innebär att den som, utan att vara flykting,
inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena
där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta skall
beviljas asyl, om det inte finns särskilda skäl. Denna regel, som saknar
motsvarighet i främmande länders lagstiftning, är otvivelaktigt mycket vag
och ger upphov till åtskilliga missförstånd i den allmänna debatten.
Den kritik som riktats mot regeln har till en början tagit sin utgångs-
punkt i det förhållandet att regeln kan sättas ur spel när man av resursskäl
bedömer att ”särskilda skäl” skall anses föreligga. Detta har skett senast
genom regeringsbeslut den 13 december 1989. Dessa beslut har den inne-
börden att för närvarande endast de som kan anses ha ett särskilt starkt
skyddsbehov skall få stanna här som de facto-flyktingar eller krigsvägrare.
När det gäller själva den materiella utformningen av regeln kan kritiken
sammanfattningsvis sägas gå ut på att denna är på en gång för vid och för
snäv. Utifrån det perspektiv som utredningen söker anlägga är kritiken i
viss mån befogad i båda dessa avseenden.
Efter orden ger regeln sålunda å ena sidan skydd åt mycket stora
grupper. Anmärkningsvärt är å andra sidan att regeln enligt uttryckliga
uttalanden i förarbeten inte är avsedd att ta sikte på personer som har
tvingats lämna sitt land på grund av yttre aggression, ockupation, inbör-
deskrig eller liknande oroligheter. Denna begränsning är från humanitära
synpunkter omotiverad och kan i praktiken leda till irrationella avgräns-
ningar.
Utifrån renodlat humanitära synpunkter och rättsgrundsatser får i själva
verket goda skäl anses tala för ståndpunkten att Sverige och andra europe-
iska länder borde ge krigsflyktingar en principiell rätt till skydd.
Utredningen kan likväl inte ställa sig bakom tanken på att införa en i
princip obegränsad rätt till skydd för människor som tvingats lämna sitt
land på grund av krig eller liknande oroligheter. Invandringstrycket är i
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2.1
159
dessa fall i särskilt hög grad oförutsägbart och skulle kunna bli mycket
stort. Skulle Sverige, som enda land i Europa, förklara sig tillämpa en
sådan princip kan detta därtill uppenbarligen få konsekvenser som är svåra
att överblicka. Både när det gäller den nu berörda kategorin och i fråga om
personer som inte vill återvända till sitt hemland på grund av det politiska
systemet kan emellertid i enskilda fall förhållandena inte sällan vara
sådana att det skulle te sig orimligt att inte meddela uppehållstillstånd.
Utredningen anser att en gemensam skyddsregel för dessa kategorier bör
införas, som beträffande sistnämnda grupp är mindre långtgående än den
nuvarande de facto-regeln men som å andra sidan inte kan sättas ur spel
med hänvisning till att det föreligger ”särskilda skäl”.
Lämpligen kan en sådan regel formuleras på det sättet att uppehållstill-
stånd skall ges, om det med hänsyn till den berörde utlänningens behov av
skydd eller eljest skulle vara uppenbart stridande mot humanitetens krav,
om uppehållstillstånd inte beviljas. I dessa fall bör således en ovillkorlig
rätt att få stanna i Sverige föreligga. De nuvarande skyddsbestämmelserna
i lagen rörande de factoflyktingar och krigsvägrare föreslås samtidigt utgå.
Den reglering som har förordats nu bör kompletteras med de bestäm-
melser som redan i dag gäller om att en utlänning aldrig får sändas till ett
land där han riskerar dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr och i princip inte
heller till ett land där han riskerar förföljelse.
Denna s.k. non-refoulementprincip bör i två avseenden kompletteras.
Av artikel 3 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna anses
följa att vi inte får verkställa en avvisning eller utvisning så att den berörde
löper risk för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller
bestraffning. Skyddet mot tortyr har som nyss framgått kommit till uttryck
i den svenska lagstiftningen men däremot inte skyddet mot annan omänsk-
lig eller förnedrande behandling. Utredningen förordar att även denna
skyddsregel — som vi genom vår anslutning till Europakonventionen har
en folkrättslig plikt att iaktta — skrivs in i lagen.
I ytterligare ett avseende bör enligt utredningens mening non-
refoulementprincipen kompletteras, nämligen när det gäller skydd mot
annan otillbörlig förföljelse än sådan som avses i Genéve-konventionen.
Enligt artikel 14 i Förenta Nationernas universella förklaring om de
mänskliga rättigheterna skall envar ha rätt att i andra länder söka och
åtnjuta fristad från förföljelse. Denna skyddsregel är inte begränsad till
sådan politisk eller liknande förföljelse mot vilken Genéve-konventionen
bereder skydd utan är generellt tillämplig.
En utvidgad flyktingkvot
Ett huvudmål för den svenska flyktingpolitiken bör vara att i första hand
försöka hjälpa flyktingarna där de finns och inte att föra över dem till ett för
de flesta så avlägset land som Sverige. Man måste emellertid räkna med att
det under överskådlig tid framöver kommer att finnas ett fortsatt stort
behov av organiserad överföring av flyktingar som har ett starkt skyddsbe-
hov och som inte kan hjälpas på platsen.
Det är mycket viktigt att Sverige i internationella sammanhang starkt
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2.1
160
driver frågan om att flyktingkvoten bör ökas. Europas årliga kvot är endast
ca 4 000 flyktingar. Denna låga siffra får betecknas som helt oacceptabel
och kan på sikt undergräva tilltron till den europeiska flyktingpolitiken.
Den svenska flyktingkvoten, som nu uppgår till 1 250 personer årligen,
bör enligt utredningens mening minst fördubblas.
Obligatorisk rätt till invandring för medlemmar av kärnfamiljen
Utredningen bedömer det som angeläget att den fasta praxis som ut-
vecklats när det gäller uppehållstillstånd för medlemmar av kärnfamiljen
— dvs. make/maka eller sambo och minderåriga barn — lagfästs genom
regler av i princip obligatorisk innebörd. Det skulle också bringa den
svenska lagstiftningen på området i bättre samklang med Sveriges konven-
tionsåtaganden.
Undantag från rätten till familjeåterförening i de fall som nu avses bör —
i likhet med vad som gäller för flyktingar — kunna göras om det föreligger
”synnerliga skäl” (dvs. främst mycket allvarlig brottslighet).
Kvot för övrig anhöriginvandring
Enligt utredningens mening är det angeläget med enklare och klarare regler
än i dag för i vilka fall anhöriga utanför kärnfamiljen skall ha möjlighet att
invandra till Sverige. Denna invandring är i dag av betydande omfattning.
I enlighet med de principer som förut redovisats förordar utredningen
att en riktpunkt läggs fast för det antal uppehållstillstånd som årligen bör
meddelas för invandring av detta slag. Detta måste ske med beaktande av
att möjligheterna till familjeåterförening är av stor vikt. Det är en fråga
både om humanitet och om härvarande invandrares förutsättningar för
anpassning. En begränsning av antalet anhöriga utöver kärnfamiljen som
tas emot under ett år får därför inte leda till försämrade möjligheter på sikt
för denna kategori att invandra.
Däremot måste man tänka sig ett kösystem, vilket innebär att en återfö-
rening kan få anstå något år efter det att den första ansökan gjordes. Vissa
sökande måste dock prioriteras. Det gäller bl.a. åldriga föräldrar liksom
vissa fall då de sökande i praktiken om också ej formellt bildar en kärnfa-
milj.
Kvot för sökande med politiska eller humanitära skäl
Det kan förutsättas att uppehållstillstånd i Sverige kommer att sökas av ett
stort antal personer som åberopar politiska eller humanitära skäl vilka inte
har sådan styrka att de i enlighet med vad som tidigare anförts skall anses
ha en ovillkorlig rätt att bli mottagna i Sverige. Även för sådana fall skall
enligt det system som utredningen tänker sig uppehållstillstånd kunna
beviljas inom ramen för en på förhand fastställd kvot.
I linje med de utgångspunkter som utredningen har angett i det föregå-
ende ligger att det avgörande för prioriteringen inom en sådan kvot i första
hand måste bli styrkan av de humanitära skälen i den mån sådana åbero-
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2.1
161
11 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 195
pas. Detta gäller både sökande som åberopar politiska skäl och sökande
som har flytt från krig eller andra oroligheter. I de fall då klara humanitära
skäl föreligger bör de sökande i båda fallen prioriteras inom ramen för
kvoten.
Med en sådan ordning kommer flertalet krigsflyktingar att få stanna här
i landet, i den mån inte ett mycket stort antal sådana flyktingar söker sig
hit. Klara humanitära skäl är nämligen ofta för handen i dessa fall.
Detsamma gäller for flertalet krigsvägrare, i den mån dessa inte får stanna
redan på grund av flyktingskap.
Vidare torde man få räkna med att personer som åberopar politiska skäl
utan att vara hänförliga till gruppen konventionsflyktingar — dvs. den
kategori som enligt svensk terminologi i dag rubriceras som de factoflyk-
tingar — kommer att få uppehållstillstånd i ungefärligen samma omfatt-
ning som enligt den praxis som för närvarande tillämpas efter regeringens
beslut den 13 december 1989.
Arbetskraftsinvandring
Nuvarande praxis i fråga om arbetskraftsinvandring är ytterst restriktiv.
Det är främst för arbeten som avser ”nyckelfunktioner inom näringslivet”
eller ”kvalificerad forskning eller produktutveckling” som tillstånd för
invandring beviljas.
Enligt gällande riktlinjer är emellertid under särskilda förhållanden även
andra undantag möjliga, inte minst när arbetstagare med den utbildning
och erfarenhet som behövs i ett visst fall inte finns att tillgå i Sverige.
Sådana undantag synes dock i praxis göras endast i ytterst begränsad
omfattning.
Utredningens bedömning är att det i vart fall under år med högkonjunk-
tur kan finnas utrymme för en viss arbetskraftsinvandring som inte som i
dag avser enbart specialistfunktioner. I och för sig krävs ingen ändring av
nuvarande bestämmelser eller riktlinjer för en viss sådan utökning av
arbetskraftsinvandringen. Utredningen föreslår emellertid att invandrar-
verket och arbetsmarknadsstyrelsen samråder om möjligheterna att åstad-
komma en mera konjunkturanpassad tillämpning av de riktlinjer som
gäller i dag.
Även arbetskraftsinvandring ställer vissa krav på våra mottagningsre-
surser. En mera systematisk invandring grundad på renodlade arbetsmark-
nadsskäl skulle ofrånkomligen minska utrymmet för att ta emot personer
med humanitära skäl och släktingar till här bosatta personer.
Eftersom en sådan konsekvens enligt utredningens mening inte kan
accepteras, vill utredningen inte förorda att vägen öppnas för en väsentligt
utökad arbetskraftsinvandring av sådan karaktär. Behovet av tillskott till
arbetskraften kan dessutom under överskådlig tid förutsättas vara mycket
mindre än under tidigare decennier till följd av ändringar i teknik och
produktionsstruktur.
Utredningen bortser då från mera tillfälliga behov av gästarbetare inom
vissa branscher liksom från fall då politiska förhållanden kan göra det
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2.1
162
angeläget att genom särskilt beslut av regeringen tillåta arbetskraftsinvand- Prop. 1990/91:195
ring från ett eller flera bestämda länder. Bilaga 2.1
Beaktande av arbetsmarknadsskäl m. m. inom ramen för
anhöriginvandringen
När en sökande har arbete och bostad ordnade minskas i hög grad ansprå-
ken på mottagningsresurser. Att ge visst försteg åt den som har ett arbets-
erbjudande kan därför innebära att kvoten för invandring av en viss
kategori kan göras något större än som eljest skulle vara fallet.
Det kan därför vara motiverat att i vissa lägen ge ”förtur i kön” åt den
som har ett arbetserbjudande eller en sådan utbildning att han kan påräkna
en tämligen omedelbar anställning.
Utredningen anser av principiella skäl inte att sådana hänsyn bör tas när
det gäller sökande som åberopar humanitära skäl för att få stanna i landet.
Däremot bör faktorer av detta slag kunna vägas in vid behandlingen av
ansökningar från anhöriga utanför kärnfamiljen. Utredningen tänker då på
i övrigt likartade fall, exempelvis om alla syskon till här bosatta personer
som söker tillstånd under åberopande av att de är ”sista länk” inte kan
beredas plats inom ramen för kvoten under ett visst år. Större möjligheter
att få tillstånd om det finns ett före inresan ordnat arbetserbjudande kan
också bidra till att något minska antalet spontaninresta nära anhöriga, som
ibland åberopar politiska skäl.
Arbetsmarknadsskäl, utbildning och liknande faktorer bör enligt utred-
ningens mening få beaktas endast när det gäller anhöriga med i övrigt
likartade skäl. Den prioritering i fråga om åldriga föräldrar som utred-
ningen förordar bör således gälla oberoende av sådana hänsynstaganden
bl.a. eftersom man inte torde kunna räkna med att någon tillhörande
denna kategori skall kunna få ett arbetserbjudande.
Hänsyn till sådana förhållanden som nu avses skall självfallet inte tas när
det gäller anhöriga med en principiell rätt att stanna här, dvs. medlemmar
av kärnfamiljen. Inte heller bör arbetsmarknadsskäl vägas in vid uttagning
inom ramen för flyktingkvoten. Skyddsbehovet bör vara avgörande vid
sådan flyktinguttagning.
Uppehållstillstånd vid sidan av ett kvotsystem
Vi har en fri nordisk arbetsmarknad, och den nordiska invandringen skall
därför falla utanför regleringen. Detsamma bör gälla för den utökade
europeiska invandring som kan bli ett resultat av ett svenskt medlemskap
i EG eller av det s.k. EES-samarbetet. En sådan utveckling rubbar inte
förutsättningarna för vår immigrationspolitik i stort.
Utredningen utgår från att den renodlade arbetskraftsinvandringen i
övrigt — även med den ökade konjunkturanpassning som har förutsatts —
kommer att ha tämligen blygsam omfattning. Utredningen anser därför att
invandring av detta slag inte bör regleras av något kvotsystem, något som
skulle skapa uppenbara svårigheter särskilt när det gäller rekryteringen av
specialister av olika slag.
163
Övriga kategorier som enligt gällande praxis kan beviljas tillstånd,
exempelvis egna företagare, fria yrkesutövare och vissa pensionärer, utgörs
av antalsmässigt mycket små grupper. Anledning saknas därför — i vart
fall för närvarande — att för dessa grupper införa någon antalsmässig
begränsning.
Som alldeles självfallet betraktar utredningen vidare att en reglering av
invandringen inte skall gälla i fråga om adoptivbarn. Gäststuderande är
inte att betrakta som invandrare och berörs inte heller.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2.1
Fastställande av planeringsram och kvoter
Den av utredningen förordade ordningen innebär alltså att man skiljer
mellan två huvudkategorier av immigrationssökande. Den ena består av
personer som bör ha en i princip ovillkorlig rätt att bosätta sig här och den
andra av flertalet övriga immigrationssökande, vilka skall tillåtas invandra
endast inom ramen för en i förväg fastställd antalsmässig riktpunkt eller
kvot.
Dessa ramar förutsätts i sin tur kunna påverkas av antalet spontanin-
resta och andra sökande med en i princip ovillkorlig rätt till bosättning.
Blir antalet sådana sökande mycket stort, minskar utrymmet för att ta
emot bl.a. anhöriga utanför kärnfamiljen och sådana sökande som åbero-
par humanitära skäl vilka inte har den styrkan att de har en lagfäst rätt att
få stanna. Ett visst utrymme för sådana invandrare måste emellertid alltid
reserveras.
Utredningen tänker sig ett system där statsmakterna i förväg anger en
planeringsram som utgår från det ungefärliga antal invandrare av olika
kategorier som Sverige bedöms ha möjlighet att på ett tillfredsställande sätt
ta emot under ett år.
Den bedömningen måste grundas på en uppskattning av våra samlade
resurser när det gäller att erbjuda arbete, bostäder, utbildning och annan
samhällsservice. Ytterst blir naturligtvis detta inte någon matematisk utan
en politisk bedömning. Det bör emellertid än en gång understrykas att
konventionsflyktingar, medlemmar av kärnfamiljen och personer med
starka humanitära skäl skall tas emot oberoende av den planeringsram som
fastställts.
Både när det gäller totalramen och i fråga om fördelningen på olika
grupper varierar en del av de faktorer som måste beaktas från det ena året
till det andra. Om statsmakterna skulle ansluta sig till utredningens förslag,
torde planeringsram och kvoter enligt den nya ordningen kunna fastställas
tidigast med verkan fr.o.m. budgetåret 1992/93. Därvid måste mottagnings-
kapaciteten sådan den då kan bedömas ligga till grund för den totala
planeringsramen, och när det t.ex. gäller kvotflyktingar blir de behov som
vid denna tidpunkt redovisas av UNHCR av betydelse. Utredningen
finner det därför inte meningsfullt att nu lägga fram förslag angående
planeringsramens omfattning eller beträffande fördelningen.
164
Temporära uppehållstillstånd
De utlänningar som accepteras för invandring får för närvarande normalt
permanent uppehållstillstånd redan från början. Utredningen har enligt
sina direktiv övervägt frågan om man bör övergå till att meddela tempo-
rära, dvs. tidsbegränsade uppehållstillstånd i mera betydande omfattning.
De grupper som skulle kunna komma i fråga för temporära uppehålls-
tillstånd är väl främst asylsökande från länder där det finns goda förhopp-
ningar om en snar ändring av situationen och därmed möjlighet för dem
som flytt att återvända hem. Att i sådana fall begränsa ett tillstånd till att
gälla under viss tid eller tills vidare strider inte mot Genéve-konventionen.
Utredningens slutsats är emellertid att det är tvivelaktigt om det skulle
innebära några påtagliga fördelar att mera generellt övergå till en ordning
med temporära uppehållstillstånd. Benägenheten att frivilligt återvandra
skulle knappast påverkas, och möjligheten att tvångsvis verkställa utvis-
ningsbeslut i fall av detta slag är inte så stor som man kanske skulle kunna
tro. I praktiken har nämligen till följd av familjebildning och andra orsaker
ofta stark anknytning till Sverige uppkommit under vistelsen här, och ett
tvångsförfarande skulle i sådana fall te sig inhumant.
Härtill kommer de olägenheter för berörda personer och de ganska
betydande administrativa merkostnader som skulle bli följden, om ett
system med temporära uppehållstillstånd skulle tillämpas i stor utsträck-
ning. Utredningen förordar därför inte en mera allmän övergång till ett
sådant system.
Förhållandena kan emellertid vara annorlunda om ett mycket stort antal
asylsökande från ett visst bestämt land under kort tid skulle komma till
Sverige exempelvis på grund av en oförutsedd och till sina verkningar
svårbedömd politisk omvälvning. Utredningen anser att regeringen i ett
sådant läge skall ha möjlighet att fastställa en särskild kvot för sökande från
ett visst land eller vissa länder. I samband med ett sådant beslut bör
regeringen också kunna föreskriva att uppehållstillstånd skall ges som
temporärt uppehållstillstånd.
Även i andra fall kan givetvis förhållandena i ett visst land eller i ett visst
fall vara sådana att särskilda skäl motiverar en begränsning av varaktighe-
ten för ett uppehållstillstånd. Möjligheten att meddela temporära uppe-
hållstillstånd bör alltså finnas kvar i lagen.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2.1
Förfarandet när asylsökande får avslag
Det har i Sverige rått allmän enighet om att det är av vikt att avlägsnande-
beslut verkställs. Huvudprincipen enligt gällande lag är att utlänningen
skall få möjlighet att på egen hand lämna landet. Antalet icke verkställda
avvisningsbeslut har dock under senare tid ökat mycket kraftigt.
Utredningen anser det viktigt att återsändande sker under värdiga
former och delar den principiella uppfattningen att det är önskvärt att en
utlänning ges tillfälle att frivilligt lämna landet efter det att ett avvisnings-
eller utvisningsbeslut meddelats.
För att en sådan ordning skall fungera på ett fullt godtagbart sätt krävs
165
dock enligt utredningens mening att utlänningen får någon fördel av att
resa ut frivilligt. I annat fall finns risken att principen stannar på papperet
och att insats av väsentligt större polisresurser än for närvarande krävs för
att verkställighet fortlöpande skall kunna ske inom rimlig tid.
Ett sätt att öka motivationen att resa ut frivilligt skulle kunna vara någon
form av begränsat bidrag till den som återvänder frivilligt. Motsvarande
bidrag skulle då inte utgå i de fall ett avlägsnandebeslut måste verkställas
tvångsvis.
Att ge bidrag till den som återvänder frivilligt är dock inte helt oproble-
matiskt. Det skulle kunna leda till en ökning av antalet asylansökningar
utan egentlig grund. Utredningen föreslår dock en försöksverksamhet med
bidrag till dem som återvänder frivilligt.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2.1
Stöd till återvandring
Utredningen betonar att planering för återvandring i första hand måste
vara ett ansvar för flyktingen själv och hans familj. Frivilliga organisatio-
ner kan göra betydande insatser for att förbereda flyktingar inför en
återvandring.
Samtidigt finns dock behov av vissa stödåtgärder. Utredningen föreslår
på flera punkter förbättringar av nuvarande åtgärder. Det gäller bl.a. en
utvidgning av det nuvarande kontantstödet, möjlighet till mera flexibla
insatser i vissa fall och anordnandet av kortare kurser när ett flertal
invandrare samtidigt planerar för återvandring.
Vidtas de förändringar som har förordats måste det svenska stödet till
återvandrare från vårt land betecknas som relativt väl utvecklat. I ett
långsiktigt perspektiv framstår det som minst lika angeläget att söka öka
stödet för återvandring till internationella organisationer och till de mot-
tagande länderna. Utredningen utvecklar närmare de principer som bör
vara styrande för insatserna på detta område.
Samarbete med andra länder
Utredningen framhåller vikten av ett ökat internationellt samarbete på
immigrationspolitikens område. Utredningen pekar på några frågor av
särskild vikt for Sverige att driva internationellt. Det gäller bl.a. en generös
tillämpning av Genéve-konventionen samt ett internationellt erkännande
av skyldigheten att ta emot även personer på vilka konventionen inte är
tillämplig under förutsättning att det skulle vara uppenbart stridande mot
humanitetens krav att vägra en fristad. Det gäller vidare en bättre funge-
rande ordning för hjälp åt internflyktingar, en ökning av flyktingkvoten, en
enhetlig syn på förfarandet när asylsökande fått avslag, stöd till återvand-
ring samt ökade bidrag till UNHCR.
Den likartade syn på problemen som i olika sammanhang förts fram från
skilda länder under senare tid, exempelvis vid konsultationerna mellan de
västeuropeiska länderna samt Australien, Canada och USA och vid
UNHCRs exekutivkommittés senaste möte, borde kunna utgöra grund för
166
ett samarbete som efter hand leder fram till mera konkreta resultat än som
hittills visat sig möjligt.
För att överenskommelser med andra länder skall kunna uppnås — vare
sig dessa får formen av bindande traktater eller ej — måste Sverige vara
berett att jämka sina ståndpunkter i olika hänseenden. Den humanitära
grundsynen får dock inte överges.
Interdepartemental samordning m. m.
Utredningen bedömer som betydelsefullt att ett regelbundet samråd äger
rum mellan de ledande tjänstemännen inom arbetsmarknadsdepartemen-
tet på utlännings- och invandrarsidan och utrikesdepartementets bistånds-
avdelning samt i mån av behov även dess rättsavdelning och politiska
avdelning.
Det har ibland förekommit att samarbete mellan olika departement i
angelägna frågor kanaliserats till för ändamålet särskilt inrättade samar-
betsorgan. Erfarenheten av detta är inte odelat positiv: det visar sig ofta att
sådana organ efter en tid tenderar till att föra en egen tillvaro vid sidan av
det reguljära interdepartementala samarbetet och därmed snarare ökar än
minskar byråkratin.
Utredningen vill därför inte föreslå en sådan ordning utan anser att
formerna för det regelbundna samråd som otvivelaktigt är nödvändigt bör
övervägas av de ansvariga departementen själva.
Utredningen föreslår också en ökad samverkan mellan invandrarverket
och SIDA.
Ett årligt belopp bör ställas till regeringens förfogande under arbets-
marknadsdepartementets huvudtitel för sådana oförutsedda utgifter på
flyktingområdet som faller utanför ramen för biståndsanslagen.
Flykting/immigrationsattachéer
Utredningen anser att inrättande av tjänster som flykting/immigrationsat-
tachéer vid svenska beskickningar är ett uppslag som borde prövas. Utred-
ningen föreslår därför att sådana tjänster inrättas i vart fall försöksvis vid
några utlandsmyndigheter i länder av intresse i detta sammanhang.
Arbetsuppgifterna bör främst bestå av dels handläggning av immigra-
tionsärenden, dels rapportering om frågor rörande mänskliga rättigheter,
flyktingströmmar m.m. av intresse för immigrationspolitiken.
Prop. 1990/91:195
Bilaga 2.1
167
Efter sedvanligt remissförfarande har yttranden över betänkandet avgivits
av hovrätten över Skåne och Blekinge, kammarrätten i Jönköping, SIDA,
styrelsen för u-landsforskning (SAREC), juridiska fakulteten vid Lunds
universitet, arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), statens invandrarverk (SIV),
rikspolisstyrelsen (RPS), riksdagens ombudsmän (JO), statskontoret, om-
budsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Svenska Kommunförbun-
det, Landstingsförbundet, Sveriges Akademikers Centralorganisation
(SACO), Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Svenska Arbetsgi-
vareföreningen (SAF), Sveriges Advokatsamfund, Föreningen Sveriges
polischefer, Föreningen Sveriges Socialchefer, Svenska röda korset, Rädda
Barnen, Amnesty International, svenska sektionen, Svenska flyktingrådet,
Svenska kyrkans centralstyrelse, Sveriges frikyrkoråd (SFR), Samarbetsor-
gan för invandrarorganisationer i Sverige (SIOS), Riksförbundet för perso-
nal vid invandrarbyråer (RIB), Svenska institutet, Caritas Sverige, Afrika-
grupperna i Sverige, Folkbildningsförbundet, Svenska Handikapporgani-
sationers Internationella Biståndsstiftelse (SHIA), Flyktinggruppernas och
asylkommittéernas riksråd (FARR), ILO-kommittén, Moderata Kvinno-
förbundet (MKF), Centerkvinnorna, Socialdemokratiska kvinnoförbundet
(SSKF), Centerns Ungdomsförbund (CUF) och Grön Ungdoms Federa-
tion.
Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Uppsala universitet har översänt
ett yttrande från Kulturgeografiska institutionen vid universitet. SACO har
bifogat yttranden från Sveriges Psykologförbund och Sveriges Sociono-
mers, Personal — & Förvaltningstjänstemäns Riksförbund. Folkpartiets
kvinnoförbund har som sitt yttrande bifogat dels folkpartiet liberalernas
partimotion 1990/9 l:FP013 till årets riksmöte, dels sin egen rapport
Flykting-Flyktingbarn 1987.
Vidare har yttranden kommit in från Länsstyrelsen i Stockholms län,
Enheten för Psykosocial Forskning och Utveckling inom Stockholms läns
landsting, Riksförbundet för sexuellt likaberättigande (RFSL), Liberala
Invandrarförbundet (LIF), Riksförbundet Internationella Föreningar för
Invandrarkvinnor, Solidaritetskommittén för flyktingar i Umeå, Ver-
dandi, Västerbottensdistriktet av Svenska FN-förbundet, FNs flykting-
kommissaries (UNHCR) representant för de nordiska länderna, Sjöbopar-
tiet och Kommitté Anselm.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2.2
168
Uppdraget
Frågan om frivilliga organisationers roll i flyktingmottagandet har under år
1990 utretts av en särskild arbetsgrupp inom arbetsmarknadsdepartemen-
tet, med företrädare för frivilliga organisationer/folkrörelser och för när-
mast berörda departement och myndigheter. Arbetsgruppen överlämnade i
januari 1991 till statsrådet Lööw sin rapport (Ds 1991:5) Mångfald och
samverkan i flyktingmottagandet — frivilliga organisationers roll.
Gruppens uppgift har varit att belysa hur man inom ramen för flykting-
mottagandet skulle kunna åstadkomma en ökad samverkan mellan frivil-
liga organisationer/folkrörelser å ena sidan och stat och kommun å den
andra. Gruppen skulle vidare söka identifiera den roll organisationerna
kan spela som komplement till stat och kommun. Härigenom skulle man
kunna skapa en starkare folklig förankring av flyktingpolitiken och därmed
en högre kvalitet i mottagandet.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2.3
Inledning
I rapporten redovisas inledningsvis vissa utgångspunkter med anknytning
till migrations- och befolkningsutvecklingen i vår omvärld och till invand-
ringen till Sverige.
Invandringsöverskottet till Sverige var år 1989 45 800 personer. Antalet
asylsökande var år 1990 ca 30000 personer, företrädesvis från Iran, Liba-
non, Rumänien och Somalia. Sverige tog budgetåret 1989/90 emot ca 1 200
personer inom ramen för en flyktingkvot, huvudsakligen till för flyktingar
som befinner sig under FNs flyktingkommissarie (UNHCR). De flesta kom
från Vietnam, Irak, Iran och Libanon.
Begreppen invandrings-, flykting- och invandrarpolitik definieras. In-
vandringspolitik innehåller regler för vem som skall få tillstånd att stanna i
Sverige, medan invandrarpolitiken avser samhällets åtgärder för att de som
får bosätta sig i Sverige dels skall få en bättre introduktion, dels lättare skall
kunna integreras i det svenska samhället. Begreppet flyktingpolitik inne-
håller bl. a. följande huvudelement:
— agerande i Förenta Nationerna och andra internationella fora,
— ekonomiskt stöd till UNHCR, UNWRA och andra organisationer som
bedriver flyktingarbete utanför Sverige,
— överföring av kvotflyktingar,
— mottagande av flyktingar i Sverige, i enlighet med gällande utlänning-
slagstiftning,
— ett av staten finansierat kommunalt mottagande av flyktingar och där-
med jämställda personer,
— särskilda insatser bl.a. opinionsbildande verksamhet samt
— stöd till flyktingar som vill återvända till hemlandet eller annat land.
I avsnittet om organisation för mottagande av asylsökande och flykt-
169
ingår i Sverige beskrivs nuvarande system och organisation för det motta-
gande av asylsökande och flyktingar som gäller i Sverige sedan den 1 juli
1985. Stat och kommun delar på ansvaret för att genomföra den invandrar-
och flyktingpolitik som läggs fast av riksdag och regering. Staten har via
statens invandrarverk ett övergripande ansvar för flyktingmottagandet.
SIV kommer sedan överens med kommunerna om att dessa mot ersättning
tar emot flyktingar.
För att nå de invandrarpolitiska målen, som sammanfattas i begreppen
jämlikhet, valfrihet och samverkan, behöver alla berörda stat och kom-
mun, arbetsgivare, fackliga organisationer, frivilliga organisationer, en-
skilda människor samverka. Detta är den centrala innebörden av riksda-
gens beslut i maj 1990 (prop. 1989/90:105, SfU21, rskr. 281) om ett aktivt
och samordnat flyktingmottagande och det nya systemet för ersättning till
kommunerna.
Dagens insatser av frivilligorganisationerna i flyktingmottagandet
I rapporten beskrivs olika typer av verksamheter som engagerar förenings-
livet i dag. Här redovisas bl.a den opinionsbildande verksamhet och
utbildning i invandrar- och flyktingfrågor som bedrivs av organisationer-
nas centrala avdelningar. Vidare beskrivs mer specifika verksamheter som
drift av förläggningar och center för stöd åt torterade flyktingar.
I anslutning till mottagningsslussar och förläggningar beskrivs hur orga-
nisationerna svarar för träning i svenska språket, sociala aktiviteter, socialt
och medmänskligt stöd och information.
Lokalt i kommunerna förekommer en flora av föreningsaktiviteter där i
vissa fall kommunen och organisationerna samarbetar, exempelvis träff-
punkter, vän- och fadderverksamhet, träning i det svenska språket, infor-
mation, grannskapsarbete, idrottsaktiviteter, gudstjänster, systugor, öppna
förskolor, läger, utflykter m.m. Ett särskilt arrangemang är grupphem för
ensamstående flyktingbarn.
Vissa kommuner, bl.a. Stockholms stad och Uppsala kommun har ett
mer organiserat samarbete med frivilliga organisationer.
De verksamheter som beskrivs avser dels verksamhet där frivilligorga-
nisationerna mot ersättning svarar för ett alternativ till offentlig verksam-
het, dels där man utför uppgifter som kompletterar samhällets insatser.
Genom sina insatser visar de frivilliga organisationerna att det finns en
uppriktig vilja att engagera sig i olika verksamheter för flyktingar. Arbets-
gruppen bedömer att det finns en betydande potentiell styrka i förenings-
livet som skulle kunna bidra till en ännu större mångfald i flykting-
mottagandet och till att underlätta flyktingars/invandrares integration i det
svenska samhället. Det är emellertid viktigt att organisationernas särart tas
tillvara i detta arbete. På så sätt kan föreningsaktiviteter bäst komplettera
samhällets insatser.
Ett mer systematiskt engagemang från de frivilliga organisationerna bör
enligt arbetsgruppens mening främst ta sikte på en lokal samverkan och
utgå från de förhållanden som gäller där. Detta utesluter självfallet inte
sådana insatser som t.ex. i avtalsform görs på centralt plan.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2.3
170
En internationell utblick
Arbetsgruppen har som en jämförelse studerat hur frivilligorganisatio-
nerna engagerar sig i flyktingfrågor i Canada, Australien och Danmark. Det
finns enligt rapporten många lärdomar att dra av hur man arbetar i de tre
nämnda länderna.
Arbetsgruppen finner emellertid att det inte är lämpligt eller ens möjligt
att ta över de andra ländernas modeller som sådana. Vi bör i stället försöka
bygga på den tradition vi har i Sverige, där samhällsinstitutionernas roll
genomgående varit tydligare och mer accentuerad. Ett sålunda förstärkt
frivilligt engagemang skulle i stället kunna länkas samman med den
svenska modellen for mottagande och introduktion av flyktingar. Ut-
vecklade kontakter mellan de ansvariga samhällsorganen, de asylsökan-
de/flyktingarna och den enskilda frivilligorganisationen skulle därmed
kunna bidra till en kontinuitet i mottagandet och möjlighet till att tillgo-
dose den enskilde flyktingens behov av kontakter på det medmänskliga
planet.
Motiv för och emot att engagera frivilligorganisationerna i
flyktingmottagandet
Arbetsgruppen finner att motiven for en utvecklad samverkan mellan
föreningslivet och myndigheterna är tyngre än de man kan finna emot.
Föreningslivets verksamhet kan ge kontakter mellan flyktingar och
svenskar som leder till både erfarenhetsutbyte och ökade ömsesidiga kun-
skaper. Detta bör bl.a. bidra till ökad förståelse och bättre relationer, vilket
på sikt underlättar integrationen i det svenska samhället.
Genom föreningslivet kan fler människor få en egen roll i mottagandet
som på så sätt får ett rikare innehåll och därmed en högre kvalitet.
Verksamhet i föreningsregi kan vidare medföra en mer individuell utform-
ning av flyktingmottagandet och därmed även en större mångfald. Denna
flexibilitet och mångfald bör kunna vara positiv för såväl flyktingen som
för myndigheterna och bör även kunna medföra en vitalisering för organi-
sationerna.
Vissa problem/svårigheter skulle emellertid kunna uppstå på grund av
myndigheternas mål och regelstyrning i förhållande till organisationernas
integritet. Variationer måste kunna accepteras men en samverkan och dess
utformning måste bygga på en gemensam uppfattning om förhållningssätt,
ansvars- och arbetsfördelning. Ett annat problem skulle kunna vara att
resurstilldelningen blir en huvudfråga i sig.
Tänkbara uppgifter för frivilliga krafter
Arbetsgruppen bedömer att de uppgifter som främst bör vara aktuella för
breddad/fördjupad samverkan mellan det offentliga och frivilliga organi-
sationer är följande:
— information och rådgivning,
— medmänskliga kontakter/sociala nätverk,
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2.3
171
— religion, gudstjänst, dop, vigsel m.m. och diakonal omsorg,
— kompletterande svenskundervisning/träning,
— efterforskning av och återförening av anhöriga,
— psykosocialt stöd samt
— opinionsbildning och utbildning.
En utvecklad samverkan — principer, former och kostnadsfrågor
Arbetsgruppen drar sammanfattningsvis följande slutsatser:
— Styrkan, viljan och potentialen hos frivilligorganisationerna i Sverige
kan utgöra grunden för en utvecklad samverkan mellan frivilligorgani-
sationerna och det offentliga.
— Motiven för en utvecklad samverkan är starka och klart tyngre än de
skäl som finns emot.
— En utvecklad samverkan som komplement till myndigheternas insatser
bör syfta till att flyktingen så snart som möjligt har förutsättningar att bli
etablerad och delaktig i samhället.
— Ett mer strukturerat och systematiskt samarbete mellan ansvariga myn-
digheter och föreningslivet skall huvudsakligen avse insatser under den
introduktionsperiod som utgör ramen för det samordnade lokala
flyktingmottagandet. Också insatser på central och regional nivå bör
kunna utvecklas.
— Flyktingens behov bör styra valet av insatser.
— Ett utvecklat engagemang bör utgå från de enskilda organisationernas
särart och förutsättningar. Mångfalden i det lokala föreningslivet bör tas
till vara. Vilka organisationer som kan ta aktiv del i flyktingmottagandet
varierar från kommun till kommun.
Arbetsgruppen bedömer att såväl SIV som kommunen och organisatio-
nerna kan/bör ta initiativ till att bredda och fördjupa samverkan. När så
anses ändamålsenligt och praktiskt av berörda parter kan framförallt en
lokal samverkan underlättas genom att lokala paraplybildningar utvecklas.
Arbetsgruppen menar att det viktigaste är att samverkan mellan myn-
digheter och organisationer leder till att insatserna sammanlänkas. En
utvecklad samverkan bör därför medföra att man tillsammans prioriterar
insatser och gör upp en arbets- och rollfördelning för att åstadkomma en
mer samlad insats anpassad till den enskilde flyktingens behov.
Såväl statsmakterna (riksdag och regering) som SIV, Svenska kommun-
förbundet och de stora frivilligorganisationerna bör överväga hur man
lämpligen skall sprida dessa signaler inom respektive organisation/ an-
svarsområde.
Behov av medel
Arbetsgruppen konstaterar att det redan i dag finns flera former för statligt
och kommunalt stöd till organisationslivet. Eftersom många stödformer är
inbakade i större anslagsposter är det inte möjligt att ange en totalsiffra för
transfereringarnas storlek.
När frivilligorganisationernas insatser utgör ett alternativ till offentlig
Prop. 1990/91:195
Bilaga 2.3
172
verksamhet erhålls i regel full kostnadstäckning. När verksamheten är av
mer kompletterande art kan den finansieras på olika sätt. Det grundläg-
gande är givetvis de frivilliga krafter som utgör basen i varje organisation
och de medel organisationerna erhåller för sin ordinarie verksamhet.
En utvecklad samverkan mellan det offentliga och frivilligorganisatio-
nerna kan komma att kräva vissa extra insatser av organisationerna åtmin-
stone inledningsvis. Arbetsgruppen bedömer därför att det övergångsvis
kan behövas en begränsad finansiell uppbackning från det offentliga.
Kommunerna bör kunna stimulera till en sådan utökad samverkan inom
ramen för schablonersättningen. Många kommuner tvingas emellertid för
närvarande att genomföra tämligen omfattande rationaliseringar och
t.o.m. nedskärningar som kanske främst drabbar verksamhet som inte är
obligatorisk för kommunerna. Någon form av utvecklingsstöd skulle där-
för kunna lämnas övergångsvis även till kommunerna.
Ett särskilt stöd under en period skulle i första hand ha till syfte att
utveckla en samverkan mellan frivilligorganisationer och det offentliga i
flyktingmottagandet.
Arbetsgruppen gör bedömningen att det bör undersökas i vilken ut-
sträckning som det kan vara möjligt att ge ett sådant stöd antingen det kan
ske genom ”friska pengar” eller genom omprioriteringar inom statsbudge-
ten. Åtgärder som kan förankra politiken och skapa förutsättningar för
ökad flexibilitet och kontinuitet bör minska de totala kostnaderna för
mottagande av asylsökande och flyktingar.
Genomförande
Det finns enligt arbetsgruppen inget som hindrar att man omedelbart
utvecklar samarbetet mellan det offentliga och organisationerna. Detta
vore en logisk fortsättning på och förstärkning av den samverkan som
redan förekommer. I den utsträckning som verksamhet kan inledas i
frivillig regi utan att detta kommer i konflikt med ren myndighetsutövning
eller att det behövs ändringar av regelverk så bör de ideer som framförts i
rapporten kunna förverkligas omgående.
Det finns således goda skäl för staten, Svenska kommunförbundet och
frivilligorganisationerna att inom respektive ansvarsområde bl.a. visa på
vägar för att få till stånd en ökad samverkan, formerna för denna och att på
lämpligt sätt ge signaler om önskvärdheten av en sådan utveckling. Detta
budskap skulle enligt arbetsgruppens bedömning kunna få en ökad genom-
slagskraft om det grundas på en riksdagsbehandling.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2.3
173
Förteckning över remissinstanser som avgett
yttrande över betänkandet (Ds 1991:5) Mångfald
och samverkan i flyktingmottagandet — frivilliga
organisationers roll
Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av socialstyrelsen,
skolöverstyrelsen (SÖ), arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), statens invand-
rarverk (SIV), rikspolisstyrelsen (RPS), Samarbetsnämnden för statsbidrag
till trossamfund, statens ungdomsråd, Söderköpings kommun, Malmö
kommun, Falkenbergs kommun, Göteborgs stad, Örebro kommun, Umeå
kommun. Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet, Tjänstemän-
nens Centralorganisation (TCO), Sverige Akademikers Centralorganisa-
tion (SACO), Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenska Arbetsgivare-
föreningen (SAF), Föreningen Sveriges socialchefer, Svenska Röda korsets
centralstyrelse, Rädda barnen, Folkbildningsförbundet, Riksförbundet
Hem och Skola, Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation, De Handi-
kappades Riksförbund, Handikappförbundens Centralkommitté, Synska-
dades Riksförbund, Sveriges Riksidrottsförbund, Hyresgästernas Riksför-
bund, Pensionärernas Riksorganisation, Husmodersförbundet Hem och
Samhälle, Riksförbundet Internationella Föreningen för Invandrarkvin-
nor, Internationella Kvinnoförbundet, Sveriges Tolkförbund, Svenska
Flyktingrådet, Samarbetsorgan för invandrarorganisationer i Sverige.
Därutöver har yttranden inkommit från Caritas Sverige, Frikyrkliga
studieförbundet, Svenska kyrkans kommitté för invandrar- och flyktingar-
bete, Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR), Krist-
demokratiska Samhällspartiet,
Prop. 1990/91:195
Bilaga 2.4
174
Bakgrund
Kommitténs uppdrag har gått ut på att se över instansordningen i
utlännings- och medborgarskapsärenden. För närvarande gäller som regel i
dessa ärenden att statens invandrarverk meddelar beslut i första instans
och att verkets beslut kan överklagas till regeringen.
I enlighet med direktiven har en utgångspunkt för översynen varit att
regeringen om möjligt skall befrias från flertalet sådana ärenden. Denna
utgångspunkt skall ses mot bakgrund av att det sedan länge har varit en
uttalad strävan att avlasta regeringen löpande ärenden och på så sätt skapa
ökat utrymme för mera långsiktigt reform- och planeringsarbete.
Den grupp av ärenden som framför allt har intresse i detta sammanhang
är överklaganden av sådana beslut som innebär att en utlänning, som har
sökt uppehållstillstånd i Sverige, skall avvisas eller utvisas. Denna ärende-
grupp är stor och tidskrävande. I förhållande till sin folkmängd får Sverige
långt fler asylansökningar än något annat industrialiserat land i världen.
Dessa ärenden har samtidigt ofta livsavgörande betydelse för enskilda
människor. Den praxis som tillämpas får i många hänseenden återverk-
ningar för hela samhället liksom för den bild av vårt land som skapas i
omvärlden.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2.5
Tänkbara lösningar
Frågan om instansordningen har diskuterats i tidigare sammanhang för
utlänningsärendenas del. Den lösning som då närmast har stått i blick-
punkten har varit att ett särskilt besvärsorgan skulle ta över regeringens
överprövningsuppgifter på området.
Kommittén har emellertid även undersökt en del andra tänkbara lös-
ningar.
En av dessa skulle innebära en återgång till den ordning som tillämpades
före år 1976. Då kunde statens invandrarverks beslut i ett utlänningsä-
rende i princip inte överklagas, om en rådgivande nämnd hade ställt sig
bakom verkets beslut. Kommittén anser emellertid att det inte skulle vara
godtagbart att återgå till ett sådant system.
Av flera skäl finner kommittén vidare att det inte skulle vara lämpligt
och knappast ens praktiskt genomförbart att förlägga prövningen av utlän-
ningsärendena i andra instans till domstol.
Kommittén anser sig inte heller kunna förorda att den nuvarande
besvärsprövningen hos regeringen skulle ersättas av ett tvåinstansförfa-
rande inom invandrarverkets förvaltningsområde. Slutligen avvisar kom-
mittén tanken på att arbetsmarknadsdepartementet som sådant skulle
tilläggas viss beslutanderätt i de aktuella ärendena.
175
Kommitténs förslag: en besvärsnämnd
Kommittén har stannat för att frågan bör lösas genom att en särskild
nämnd inrättas för överprövningsuppgifter i utlännings- och medborgar-
skapsärenden. En sådan lösning har dock vissa principiella och praktiska
aspekter som ter sig svåra att överblicka fullt ut innan man har prövat den
i praktiken. Kommittén anser därför att den nya ordningen bör tillämpas
på försök under förslagsvis tre år och därefter utvärderas.
Den nya nämnden bör få namnet utlänningsnämnden. I nämnden bör
ingå två ordförande och två ersättare för ordförande med juridisk utbild-
ning och normalt domarerfarenhet. Vidare bör i nämnden ingå minst tio
lekmän.
Nämnden bör vara beslutför med en ordförande och två lekmän. I enkla
ärenden bör dock ordföranden ensam kunna fatta beslut, och i ärenden av
principiellt slag bör nämnden kunna sammanträda i en utökad samman-
sättning.
Under försöksperioden bör nämnden ha administrativt samband med
arbetsmarknadsdepartementet och i huvudsak överta den föredragande-
och kansliorganisation som nu finns inom departementets utlänningsen-
het.
Fördelningen av uppgifter mellan nämnden och regeringen
Utlänningsnämnden bör i princip överta de överprövningsuppgifter enligt
utlännings- och medborgarskapslagstiftningen som idag faller på rege-
ringen.
Denna ordning förutsätter att särskilt viktiga eller känsliga ärenden
liksom nu överlämnas till regeringen, antingen direkt från invandrarverket
eller också från utlänningsnämnden. Kommittén föreslår regler om detta.
De föreslagna reglerna innebär att ett ärende kan lämnas över till
regeringen, om det bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för
allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller
mellanfolklig organisation, om det bedöms vara av särskild vikt för ledning
av tillämpningen att ärendet prövas av regeringen eller om synnerliga skäl
annars talar för regeringens prövning.
På utlänningslagstiftningens område skall ett ärende också kunna läm-
nas över om det på grund av familjeanknytning eller av annan liknande
orsak har samband med ett ärende som prövas av regeringen. I fall med
sådant samband skall ärenden också kunna överlämnas från invandrarver-
ket till nämnden. Vidare skall regeringen kunna förbehålla sig prövningen
av ett visst utlänningsärende eller en viss grupp av sådana ärenden.
Nämndens arbetsformer
Utlänningsnämndens arbetsformer kommer i många avseenden att skilja
sig från dem som i dag tillämpas i regeringskansliet, bl.a. mot bakgrund av
att förvaltningslagen kommer att bli tillämplig på nämnden. Kommittén
behandlar i ett särskilt avsnitt frågor som rör arbetsformerna hos nämn-
den.
Prop. 1990/91:195
Bilaga 2.5
176
Kommittén föreslår att nämnden samarbetar med FNs flyktingkommis- Prop. 1990/91:195
sariat. Till skillnad från vad som idag gäller i fråga om handläggningen i Bilaga 2.5
regeringskansliet skall enligt kommitténs mening muntlig handläggning i
viss utsträckning förekomma hos nämnden.
Beträffande arbetsformerna förordas ytterligare bl.a. viss specialisering
för lekmannaledamöternas del, för att lekmannainflytandet skall kunna
göra sig gällande i önskvärd utsträckning.
Ikraftträdande
Den nya ordningen föreslås träda i kraft den 1 oktober 1991.
Reservation
Ledamoten Ingela Mårtensson har reserverat sig på två punkter. Dels bör
enligt reservationen föredragningarna ske av annan personal än den som är
anställd av arbetsmarknadsdepartementet. Dels sägs i reservationen att
kommittén borde självständigt prövat frågan om instansordningen när det
gäller terroristärenden.
177
12 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 195
Justitiekanslern, rikspolisstyrelsen, hovrätten för Övre Norrland, kammar-
rätten i Jönköping, domstolsverket, statens invandrarverk, statskontoret,
riksrevisionsverket, Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens cent-
ralorganisation, Sveriges Akademikers Centralorganisation, Svenska röda
korset, Rädda Barnens riksförbund, Sveriges advokatsamfund, Svenska
avdelningen av Internationella juristkommissionen, Svenska Flyktingrå-
det, Svenska sektionen av Amnesty International, Svenska kyrkans för-
samlingsnämnd, Sveriges Frikyrkoråd, Medborgarrättsrörelsen Friheten i
Sverige, SlOS-Samarbetsorgan för invandrarorganisationer i Sverige,
UNHCR (regionalkontoret för de nordiska länderna) och Turkiska Riks-
förbundet.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2.6
178
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 8 §, 4 kap. 12 §, 6 kap. 9§, 7 kap. 3 — 5, 7,
10, 11 och 16§§samt 11 kap. 1 och 6§§ utlänningslagen (1989:529) skall ha
följande lydelse.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2.7
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
2 kap.
8§
Att regeringen i vissa fall kan be- Att regeringen eller utlännings-
sluta om tillstånd framgår av 7 kap. nämnden i vissa fall kan besluta om
5, 11 och 16§§. tillstånd framgår av 7 kap. 5, 11 och
16§§.
4 kap.
12§
När en fråga om avvisning eller utvisning prövas skall hänsyn tas till om
utlänningen på grund av bestämmelserna i 8 kap. 1 — 4§§ inte kan sändas
till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att
avgörandet verkställs.
I beslut som meddelas av reger-
ingen eller statens invandrarverk
skall ges de anvisningar i fråga om
verkställigheten som denna pröv-
ning kan föranleda.
I beslut som meddelas av reger-
ingen, utlänningsnämnden eller sta-
tens invandrarverk skall ges de an-
visningar i fråga om verkställighe-
ten som denna prövning kan föran-
leda.
6 kap.
9§
Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som handlägger
ett ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning. I ärenden som
handläggs av regeringen får det statsråd, som har till uppgift att föredra
ärenden enligt denna lag, under handläggningen besluta om förvar eller
uppsikt. Beslut att ta eller hålla kvar någon i förvar kan inte fattas av
regeringen. Motsvarande gäller beträffande uppsikt.
Den verkställande myndigheten fattar beslut om förvar eller uppsikt, när
ett beslut om avvisning eller utvisning har lämnats till myndigheten för
verkställighet.
Utan hinder av första stycket får
ett beslut om förvar eller uppsikt
meddelas av statens invandrarverk
i ett ärende där handlingarna ännu
inte har sänts över till regeringen
och av en polismyndighet i ett
ärende där handlingarna inte har
överlämnats till invandrarverket.
Utan hinder av första stycket får
ett beslut om förvar eller uppsikt
meddelas av statens invandrarverk
i ett ärende där handlingarna ännu
inte har sänts över till utlännings-
nämnden och av en polismyndighet
i ett ärende där handlingarna inte
har överlämnats till invandrarver-
ket.
Polismyndigheten får också fatta beslut om att tillfälligt ta en utlänning
i förvar eller ställa honom under uppsikt, om det inte finns tid att avvakta
den handläggande myndighetens beslut. Beslut med stöd av detta stycke
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
skall skyndsamt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet, och
denna myndighet skall därefter omedelbart pröva om beslutet om förvar
eller uppsikt skall fortsätta att gälla.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2.7
7 kap.
3§
Statens invandrarverks beslut i
fråga om avvisning eller utvisning
och en i samband därmed be-
handlad fråga om uppehållstill-
stånd eller arbetstillstånd eller åter-
kallelse av sådana tillstånd får av
utlänningen överklagas till reger-
ingen.
Statens invandrarverks beslut i
fråga om avvisning eller utvisning
och en i samband därmed be-
handlad fråga om uppehållstill-
stånd eller arbetstillstånd eller åter-
kallelse av sådana tillstånd får av
utlänningen överklagas till utlän-
ningsnämnden.
Utlänningsnämnden består av
ordförande och övriga ledamöter till
det antal regeringen bestämmer.
För ordförande skall finnas ersätt-
are. Ledamöter och ersättare för
ordförande utses av regeringen. Ord-
förande och ersättare för ordförande
skall vara jurister och ha erfarenhet
av tjänstgöring som domare eller
annan likvärdig erfarenhet.
4§
Statens invandrarverks beslut om
flyktingförklaring eller resedoku-
ment samt återkallelse av flykting-
förklaring får av utlänningen över-
klagas till utlänningsnämnden.
5§
När statens invandrarverk eller
utlänningsnämnden fattar beslut i
ett överklagat ärende om avvisning
eller utvisning, får beslut fattas
också i fråga om uppehållstillstånd
även om denna fråga inte har tagits
upp av utlänningen.
Utlänningsnämnden får vid
prövning av ett beslut om avvisning
eller utvisning besluta att utlän-
ningen skall för viss tid förbjudas
att återvända till Sverige, även om
lägre instans inte har meddelat ett
sådant förbud.
Invandrarverket och utlännings-
nämnden får vid prövning av ett
beslut om avvisning eller utvisning
samtidigt meddela sådant beslut
angående barn under sexton år som
står under utlänningens vårdnad,
även om lägre instans inte har prö-
Statens invandrarverks beslut om
flyktingförklaring eller resedoku-
ment samt återkallelse av flykting-
förklaring får av utlänningen över-
klagas till regeringen.
När statens invandrarverk eller
regeringen fattar beslut i ett över-
klagat ärende om avvisning eller ut-
visning, får beslut fattas också i
fråga om uppehållstillstånd även
om denna fråga inte har tagits upp
av utlänningen.
Regeringen får vid prövning av
ett beslut om avvisning eller utvis-
ning besluta att utlänningen skall
för viss tid förbjudas att återvända
till Sverige, även om lägre instans
inte har meddelat ett sådant för-
bud.
Invandrarverket och regeringen
får vid prövning av ett beslut om
avvisning eller utvisning samtidigt
meddela sådant beslut angående
barn under sexton år som står un-
der utlänningens vårdnad, även om
lägre instans inte har prövat denna
180
Nuvarande lydelse
fråga. I ärenden hos regeringen gäl-
ler detta dock inte om det för barnet
har åberopats sådana omständighe-
ter som avses i 3 kap. 1 §, såvida det
inte är uppenbart att det inte finns
grund for asyl.
Föreslagen lydelse
vat denna fråga. I ärenden hos ut-
länningsnämnden gäller detta dock
inte om det för barnet har åberopats
sådana omständigheter som avses i
3 kap. 1 §, såvida det inte är uppen-
bart att det inte finns grund för asyl.
Prop. 1990/91:195
Bilaga 2.7
En polismyndighets eller statens
invandrarverks beslut om förvar får
Beslut av en polismyndighet, av
statens invandrarverk eller av utlän-
av utlänningen överklagas till den
kammarrätt som skall överpröva
beslut av invandrarverket.
Kammarrättens beslut får över-
ningsnämnden om förvar får av ut-
länningen överklagas till den
kammarrätt som skall överpröva
beslut av invandrarverket.
klagas enligt bestämmelserna i för-
valtningsprocesslagen (1971:291).
Kammarrättens beslut får över-
klagas enligt bestämmelserna i för-
valtningsprocesslagen (1971:291).
Beslut om förvar får överklagas utan samband med ärendet i övrigt och
utan begränsning till viss tid.
Om ett beslut om förvar har fattats av det statsråd som har till uppgift att
föredra ärenden enligt denna lag, prövar regeringsrätten på framställning
av utlänningen, om åtgärden skall bestå.
1O§
Finner statens invandrarverk att ett beslut som verket har meddelat som
första instans är oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon
annan anledning, skall verket ändra beslutet om det inte blir till nackdel
eller skulle sakna betydelse för utlänningen.
Omprövning får ske även om be-
slutet överklagas till regeringen. Se-
dan invandrarverket har överläm-
nat handlingarna i ärendet till re-
geringen, får verket ompröva sitt
beslut bara om regeringen begär ytt-
rande från verket.
Omprövning får ske även om be-
slutet överklagas till utlännings-
nämnden. Sedan invandrarverket
har överlämnat handlingarna i
ärendet till utlänningsnämnden, får
verket ompröva sitt beslut bara om
utlänningsnämnden begär yttrande
från verket.
Statens invandrarverk får över-
lämna ett ärende till regeringen för
avgörande, om verket anser att sär-
skilda skäl motiverar detta. Invand-
rarverket skall då bifoga eget ytt-
rande i ärendet.
H§
Statens invandrarverk får med
eget yttrande överlämna ett ärende
till utlänningsnämnden för avgö-
rande, om ärendet på grund av fa-
miljeanknytning eller av annan lik-
nande orsak har samband med ett
ärende enligt denna lag som prövas
av nämnden.
Invandrarverket eller utlännings-
nämnden får med eget yttrande
överlämna ett ärende till regeringen
för avgörande, om
1. ärendet på grund av famil-
jeanknytning eller av annan lik-
nande orsak har samband med ett
181
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
ärende enligt denna lag som prövas
av regeringen,
2. ärendet bedöms ha betydelse
för rikets säkerhet eller annars för
allmän säkerhet eller för rikets för-
hållande till främmande makt eller
mellanfolklig organisation,
3. det bedöms vara av särskild vikt
för ledning av tillämpningen av
denna lag att ärendet prövas av rege-
ringen, eller
4. synnerliga skäl annars talar för
regeringens prövning.
Om något sådant förhållande som
avses i andra stycket bedöms före-
ligga eller kan antas komma att fö-
religga, kan regeringen besluta att
ett visst ärende eller en viss grupp av
ärenden skall överlämnas till rege-
ringen. Ett sådant beslut får inte
meddelas i fråga om ett ärende som
har avgjorts slutligt.
Har invandrarverket överlämnat
ett ärende i fall som avses i andra
stycket 3 eller 4 och skulle beslut av
verket i ärendet ha kunnat över-
klagas till utlänningsnämnden,
skall regeringen, om hinder inte mö-
ter på grund av att ärendet är syn-
nerligen brådskande, höra utlän-
ningsnämnden innan den avgör
ärendet. Regeringen får överlämna
ett sådant ärende till nämnden för
avgörande.
Vad som i 5 § föreskrivs om in-
vandrarverket och utlänningsnämn-
den gäller också regeringen, när den
avgör ett överlämnat ärende.
16§
Om regeringen finner att en dom
eller ett beslut om utvisning på
grund av brott eller ett beslut om
utvisning enligt 4 kap. 11 § inte kan
verkställas eller om det annars finns
särskilda skäl for att beslutet inte
längre skall gälla, får regeringen
upphäva avgörandet helt eller del-
vis.
Om regeringen finner att en dom
eller ett beslut om utvisning på
grund av brott eller ett beslut om
utvisning enligt 4 kap. 11 § inte kan
verkställas eller om det annars finns
särskilda skäl för att beslutet inte
längre skall gälla, får regeringen
upphäva avgörandet helt eller del-
vis. Därvid får regeringen fatta be-
slut också i fråga om uppehållstill-
stånd och arbetstillstånd.
Om domen eller beslutet om utvisning inte upphävs kan, i fall som avses
i första stycket, ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd
182
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
meddelas av regeringen. Utvisningsbeslutet får inte verkställas medan
tillståndet gäller.
11 kap.
1§
I ett asylärende vid statens invandrarverk skall det ingå muntlig hand-
läggning om det kan antas vara till fordel för utredningen eller i övrigt
främja ett snabbt avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även
annars företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning
skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd.
Invandrarverket får bestämma att även andra personer än utlänningen
skall höras vid handläggningen. Ersättning för inställelsen lämnas därvid
enligt vad som föreskrivs i 6 kap. 15 § andra stycket.
Första och andra styckena tilläm-
pas också när utlänningsnämnden
handlägger ett asylärende.
Prop. 1990/91: 195
Bilaga 2.7
6§
Socialnämnden skall på begäran
av regeringen, statens invandrar-
verk eller en polismyndighet lämna
ut uppgifter om en utlännings per-
sonliga förhållanden, om uppgif-
terna behövs i ett ärende om uppe-
hållstillstånd eller för verkställighet
av ett beslut om avvisning eller ut-
visning.
Om utlänningen i ett ärende enligt denna lag åberopar intyg om sin
psykiska eller fysiska hälsa, skall hälso- och sjukkvårdsmyndighet på begä-
ran av den myndighet som handlägger ärendet lämna upplysningar som
kan vara av betydelse för att bedöma uppgifterna i intyget.
Socialnämnden skall på begäran
av regeringen, utlänningsnämnden,
statens invandrarverk eller en polis-
myndighet lämna ut uppgifter om
en utlännings personliga förhållan-
den, om uppgifterna behövs i ett
ärende om uppehållstillstånd eller
för verkställighet av ett beslut om
avvisning eller utvisning.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992.
2. I fråga om beslut som invandrarverket har meddelat före ikraft-
trädandet gäller äldre föreskrifter, om inte annat följer av punkt 3.
3. Om ett beslut som avses i punkt 2 har överklagats till regeringen och
denna inte har avgjort ärendet före ikraftträdandet, får arbetsmarknads-
departementet eller regeringen överlämna ärendet till utlänningsnämnden
för avgörande. I så fall tillämpas de nya föreskrifterna.
183
Härigenom föreskrivs att 6, 9 a, 11, 12 och 14 a §§ lagen (1950:382) om
svenskt medborgarskap1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Utlänning, som
1. fyllt aderton år;
2. sedan fem år eller, i fråga om
dansk, finländsk, isländsk eller
norsk medborgare, sedan två år har
hemvist här i riket; samt
3. fört en hederlig vandel,
kan på ansökan upptagas till svensk
medborgare (naturaliseras). Fråga
om naturalisation prövas av statens
invandrarverk.
Utlänning, som
1. fyllt aderton år;
2. sedan fem år eller, i fråga om
dansk, finländsk, isländsk eller
norsk medborgare, sedan två år har
hemvist här i riket; samt
3. fört en hederlig vandel, kan på
ansökan upptagas till svensk med-
borgare (naturaliseras).
Prop. 1990/91:195
Bilaga 2.7
Finnes det medföra gagn för riket att sökanden upptages till svensk
medborgare eller har sökanden förut ägt svenskt medborgarskap eller är
sökanden gift med svensk medborgare eller föreligga eljest med hänsyn till
sökandens förhållanden särskilda skäl för dennes upptagande till svensk
medborgare, må naturalisation beviljas, även om de i första stycket stad-
gade villkoren icke äro uppfyllda.
Frågor om naturalisation prövas
av statens invandrarverk. Rege-
ringen avgör dock om naturalisation
skall beviljas på grund av att det är
till gagn för riket.
Förlorar sökande, som har utländskt medborgarskap, ej detta i och med
sin naturalisation utan fordras härför medgivande av den utländska statens
regering eller annan myndighet, må som villkor för medborgarskapets
förvärvande stadgas, att sökanden inför statens invandrarverk inom viss
tid styrker att dylikt medgivande lämnats.
Då utlänning enligt denna para-
graf upptages till svensk medbor-
gare, bestämmer statens invandrar-
verk, huruvida naturalisationen
skall omfatta även sökandens ogifta
/ ett beslut om naturalisation
skall det bestämmas huruvida natu-
ralisationen skall omfatta även sö-
kandens ogifta barn under aderton
år.
barn under aderton år.
9a§
Om särskilda skäl föreligga, äger
statens invandrarverk överlämna
ärende som avses i 6§, 8§ första
stycket eller 9§ till regeringen för
avgörande.
Statens invandrarverk eller utlän-
ningsnämnden får överlämna ett
ärende som avses i 6 §, 8§ första
stycket eller 9 § till regeringen, om
1. ärendet bedöms ha betydelse
för rikets säkerhet eller annars för
allmän säkerhet eller för rikets för-
hållande till främmande makt eller
mellanfolklig organisation,
Lagen omtryckt 1984:682.
184
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
2. det bedöms vara av särskild vikt
för ledning av tillämpningen av
denna lag att ärendet prövas av rege-
ringen, eller
3. synnerliga skäl annars talar för
regeringens prövning.
Har invandrarverket överlämnat
ett ärende i fall som avses i första
stycket 2 eller 3, skall regeringen,
om hinder inte möter på grund av
att ärendet är synnerligen bråds-
kande, höra utlänningsnämnden in-
nan den avgör ärendet. Regeringen
får överlämna ett sådant ärende till
nämnden för avgörande.
Anmälan enligt 2a, 3, 4 eller 7a§ skall göras hos statens invandrarverk.
Är utlänningen medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge skall
anmälan dock göras hos länsstyrelsen i det län där han är kyrkobokförd.
Det åligger den myndighet till vilken anmälningen sålunda eller enligt 10 §
görs att meddela beslut huruvida på grund av anmälan svenskt medborgar-
skap förvärvats eller ej.
Vill någon erhålla förklaring att
han är svensk medborgare, må han
göra ansökan därom hos rege-
ringen, som efter regeringsrättens
hörande äger meddela sådan förkla-
ring; dock må härvid icke prövas
fråga som avses i första stycket.
Utlänningsnämnden får efter an-
sökan meddela förklaring att någon
är svensk medborgare. Härvid får
dock inte prövas fråga som avses i
första stycket.
Talan mot statens invandrarverks
beslut föres hos regeringen genom
besvär utom i fall som avses i andra
stycket.
Talan mot länsstyrelses beslut
samt mot beslut av statens invand-
rarverk enligt 11 § första stycket fö-
res hos kammarrätten genom be-
svär.
12§
Statens invandrarverks beslut en-
ligt denna lag får överklagas till ut-
länningsnämnden utom i fall som
avses i andra stycket.
Beslut av en länsstyrelse, statens
invandrarverk eller utlännings-
nämnden enligt 11 § får överklagas
till kammarrätten.
Bestämmelser om utlännings-
nämnden finns i 7 kap. 3§ andra
stycket utlänningslagen (1989:529).
14a§
Socialnämnden skall på begäran
av statens invandrarverk eller en
polismyndighet lämna ut uppgifter
om en utlännings personliga förhål-
landen, om uppgifterna behövs i ett
ärende om svenskt medborgarskap.
Socialnämnden skall på begäran
av regeringen, utlänningsnämnden,
statens invandrarverk eller en polis-
myndighet lämna ut uppgifter om
en utlännings personliga förhållan-
den, om uppgifterna behövs i ett
ärende om svenskt medborgarskap.
185
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992.
2. I fråga om beslut som invandrarverket har meddelat före ikraft-
trädandet gäller äldre föreskrifter, om inte annat följer av punkt 3.
3. Om ett beslut som avses i punkt 2 har överklagats till regeringen och
denna inte har avgjort ärendet före ikraftträdandet, får arbetsmarknads-
departementet eller regeringen överlämna ärendet till utlänningsnämnden
för avgörande. I så fall tillämpas de nya föreskrifterna.
186
AMS Arbetsmarknadsstyrelsen
CPA Comprehensive Plan of Action/
Övergripande plan for lösning av Indokina-flyktingarnas situa-
tion
EES European Economic Space/
Arbetsnamn för utvidgat ekonomiskt samarbete mellan EG och
EFTA
EFTA European Free Trade Association/
Europeiska frihandelsförbundet
EG De europeiska gemenskaperna
ESK Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa
FAO Food and Agricultural Organisation/
FNs livsmedels- och jordbruksorganisation
FN Förenta Nationerna
ICRC International Committee of the Red Cross/
Internationella Röda Kors-kommittén
IFAD International Fund for Agricultural Development/
Internationella jordbruksutvecklingsfonden
ILO International Labour Organization/
Internationella arbetsorganisationen
IOM International Organization for Migration/
Internationella migrationsorganisationen
IPOK Invandrarpolitiska kommittén
NSHF Nordiska samrådsgruppen för flyktingfrågor
OAU Organization of African Unity/
Organisationen för afrikansk enhet
ODP Orderly Departure Programme/
Programmet för organiserad utresa
OECD Organization for Economic Co-operation and Development/
Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling
PEC Special Plan of Economic Co-operation for Central America
SAREC Swedish Agency for Resarch Co-operation with Developing
Countries/
Styrelsen för u-landsforskning
SCB Statistiska centralbyrån
SIDA Swedish International Development Authority/
Styrelsen för internationell utveckling
SIV Statens invandrarverk
SOU Statens offentliga utredningar
UNDP United Nations Development Programme/
FNs utvecklingsprogram
UNFPA United Nations Population Fund/
FNs befolkningsfond
UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees/
FNs flyktingkommissarie
UNICEF United Nations Children’s Fund/
FNs barnfond
UNRWA United Nations Relief and Work Agency for Palestine Refugees
in the Near East/
FNs hjälporganisation för palestinaflyktingar
UT Uppehållstillstånd
UtlF Utlänningsförordningen
UtlL Utlänningslagen
WFP World Food Programme/
Internationella livsmedelsprogrammet
WHO World Health Organization/
Världshälsorganisationen
Prop. 1990/91:195
Bilaga 2.8
188
Sid.
Propositionens huvudsakliga innehåll ......................... 3
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 maj 1991 .. 6
I Inledning.............................................. 6
II Överväganden.......................................... 8
I En aktiv flykting- och immigrationspolitik............... 8
1.1 Utgångspunkter .................................. 8
1.2 En aktiv flykting- och immigrationspolitik — grund-
läggande principer ................................ 11
III Hemställan ............................................ 15
IV Beslut................................................. 16
Bilaga 1 Utrikesdepartementet................................ 17
I Inledning.............................................. 17
II Överväganden.......................................... 18
1 Allmänna utgångspunkter ............................ 18
2 Social och ekonomisk utveckling ...................... 21
3 Mänskliga rättigheter ................................ 23
4 Långsiktigt utvecklingsbistånd och katastrofstöd......... 26
5 Stärkt internationellt flyktingskydd .................... 29
6 Internflyktingar ..................................... 30
7 Samordning av flyktinghjälp .......................... 32
8 UNHCRs ekonomi och verksamhet.................... 33
9 Återvandring ....................................... 34
10 Frivilliga organisationers roll m. m..................... 36
II Flyktingproblematik i utvecklingsforskningen ........... 37
III Hemställan ............................................ 37
Bilaga 2 Arbetsmarknadsdepartementet........................ 38
I Inledning.............................................. 38
II Överväganden och förslag ............................... 39
1 En aktiv flykting- och immigrationspolitik............... 39
1.1 Vägledande principer ............................. 39
1.2 Immigrationspolitiken............................. 43
1.2.1 Inledning................................... 43
1.2.2 Principer for en ny politik .................... 46
1.2.3 Konventionsflyktingar ....................... 52
1.2.4 Skyddsbehov vid sidan av Genéve-konventionen . 53
1.2.5 Temporära uppehållstillstånd ................. 57
1.2.6 Organiserad överföring av flyktingar (flykting-
kvoten) .................................... 58
1.2.7 Invandringen av anhöriga .................... 60
1.2.8 Arbetskraftsinvandring....................... 62
1.2.9 Andra immigrationspolitiska instrument — prak-
tikanter för utveckling ....................... 67
1.3 Återvandring..................................... 69
1.4 Förfarandet när asylsökande får avslag .............. 70
1.5 Organisatoriska frågor............................. 72
1.6 Hemställan ...................................... 73
2 Invandrarpolitiska frågor.............................. 74
2.1 Allmänna utgångspunkter.......................... 74
Prop. 1990/91: 195
189
2.1.1 Inledning .................................. 74 Prop. 1990/91: 195
2.1.2 Åtgärder mot etnisk diskriminering............ 75
2.1.3 Stöd till invandrarnas organisationer .......... 76
2.1.4 Europaintegrationen och invandrarna ......... 77
2.1.5 Särskilda åtgärder för barn och ungdom ....... 77
2.1.6 Invandrarkvinnor........................... 78
2.2 Invandrarpolitikens valfrihetsmål................... 80
2.3 Medborgarskap, rösträtt och delaktighet ............. 89
2.4 Hemställan ...................................... 98
3 Flyktingmottagandet.................................. 99
3.1 Allmänna utgångspunkter.......................... 99
3.2 Frivilliga organisationers roll i flyktingmottagandet ... 100
3.3 Verksamhet för asylsökande under väntetiden........ 105
3.4 Hemställan ...................................... 110
4 Instansordningen i utlänningsärenden m. m.............. 111
4.1 Inledning ........................................ 111
4.2 Instansordningen i utlänningsärenden ............... 114
4.2.1 Inledning .................................. 114
4.2.2 Utlänningsnämnd........................... 114
4.2.3 Genomförande ............................. 144
4.2.4 Kostnader.................................. 144
4.2.5 Upprättade lagförslag........................ 145
4.2.6 Specialmotivering........................... 145
4.3 Hemställan ...................................... 151
Bilagor
2.1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1991:1) Flykting- och
immigrationspolitiken................................... 152
2.2 Förteckning över remissinstanser som avgett yttrande över be-
tänkandet (SOU 1991:1) Flykting- och immigrationspolitiken . 168
2.3 Sammanfattning av betänkandet (Ds 1991:5) Mångfald och
samverkan i flyktingmottagandet — frivilliga organisationers
roll.................................................... 169
2.4 Förteckning över remissinstanser som avgett yttrande över be-
tänkandet (Ds 1991:5) Mångfald och samverkan i flykting-
mottagandet — frivilliga organisationers roll................ 174
2.5 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1990: 79) Utlännings-
nämnd ................................................ 175
2.6 Förteckning över remissinstanser som avgett yttrande över be-
tänkandet (SOU 1990: 79) Utlänningsnämnd ............... 178
2.7 Upprättade lagförslag.................................... 179
2.8 Förkortningar.......................................... 187
Norstedts Tryckeri AB, Stockholm 1991
90