Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade
utdrag ur regeringsprotokollet den 14 mars 1991.
På regeringens vägnar
Ingvar Carlsson
Laila Freivalds
I propositionen behandlas två framställningar från rikspolisstyrelsen om
generella identitets- och fordonskontroller och om polisens möjligheter att
ingripa vid allvarliga ordningsstömingar. Mot bakgrund av framställningarna
föreslås vissa ändringar i rättegångsbalken och i polislagen.
Polisens möjligheter att ta med personer till förhör vid utredning om
mycket allvarliga brott utvidgas. Enligt förslaget skall den som befinner sig
inom ett område där ett brott nyligen har förövats kunna tas med till förhör,
om han inte frivilligt medföljer till förhöret En sådan åtgärd får vidtas endast i
samband med utredning av ett brott, för vilket inte är föreskrivet lindrigare
straff än fängelse i fyra år eller försök till sådant brott.
Vidare föreslås en utvidgad möjlighet till husrannsakan för att söka efter
den som skall gripas, anhållas eller häktas som misstänkt för ett brott för
vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år eller försök till
sådant brott. Åtgärden får vidtas i transportmedel på en viss plats där det finns
särskild anledning att anta att den som kan misstänkas för brottet kan komma
att passera. Husrannsakan enligt bestämmelsen får inte syfta till annat än att
söka efter den misstänkte.
Slutligen föreslås en bestämmelse som ger polisen rätt att undersöka
transportmedel för att söka efter den som har avvikit efter att ha intagits i en
kriminalvårdsanstalt eller den som har avvikit från en sjukvårdsinrättning. I
det första fallet får åtgärden vidtas endast om den avvikne har dömts till
fängelse i minst fyra år och det kan antas att han utgör en allvarlig fara för
annans liv eller hälsa eller för rikets säkerhet. I det senare fallet skall åtgärden
kunna vidtas vid sökandet efter den som genomgår psykiatrisk tvångsvård
1 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 129
eller den som av domstol överlämnats till rättspsykiatrisk vård, under Prop. 1990/91:129
förutsättning att det med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl att
anta att han utgör en allvarlig fara för annans liv eller hälsa eller för rikets
säkerhet. Endast transportmedel på en viss plats där det finns särskild
anledning att anta att den awikne kan komma att passera får undersökas.
I fråga om polisens möjligheter att ingripa vid allvarliga ordningsstömingar
föreslås inga ändringar i polislagen eller i brottsbalken. Den bedömningen
görs att nuvarande bestämmelser måste anses ge tillräckligt utrymme för
polisen att fullgöra uppgiften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1991.
Prop. 1990/91:129
Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken
dels att 23 kap. 8 § skall ha följande lydelse,
dels att det i balken skall införas en ny paragraf, 28 kap. 2 a §, av
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
23 kap.
8§
På tillsägelse av polisman vare
den som är tillstädes å plats, där
brott förövas, skyldig att medfölja
till förhör, som hålles omedelbart
därefter. Vägrar han utan giltig or-
sak, må han av polismannen med-
tagas till förhöret.
På tillsägelse av en polisman är
den som befinner sig på den plats,
där ett brott förövas, skyldig att
medfölja till ett förhör som hålls
omedelbart därefter. Vägrar han
utan giltig orsak, får polismannen
ta med honom till förhöret.
Vad som sägs i första stycket
gäller också den som befinner sig
inom ett område i anslutning till den
plats där ett brott nyligen förövats,
om det för brottet inte är föreskrivet
lindrigare straff än fängelse i fyra
år. Detta gäller också vid försök till
ett sådant brott.
28 kap.
2a§
För att söka efter någon som
skall gripas, anhållas eller häktas
som misstänkt för brott, för vilket
inte är föreskrivet lindrigare straff
än fängelse i fyra är, eller försök till
sådant brott, får husrannsakan
företas i transportmedel på viss
plats, om det finns särskild anled-
ning att anta att den sökte kan
komma att passera platsen.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
Prop. 1990/91:129
Härigenom föreskrivs att 20 § pohslagen (1984:387) skall ha följande
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
20 §
För att söka efter en person som med laga stöd skall omhändertas får en
polisman bereda sig tillträde till den eftersöktes bostad eller annat hus, rum
eller ställe som tillhör eller disponeras av honom. Detsamma gäller i fråga
om en lokal som är tillgänglig för allmänheten. Finns det synnerliga skäl att
anta att den eftersökte eljest uppehåller sig hos annan, får polismannen
bereda sig tillträde även dit. På motsvarande sätt får en polisman bereda sig
tillträde till en bostad eller något annat ställe för att söka efter ett föremål
som polisen med stöd av lag eller annan författning skall omhänderta; vad
som nyss har sagts om den eftersökte gäller därvid föremålets ägare eller
innehavare.
En åtgärd som avses i första
stycket får endast om fara är i dröjs-
mål vidtas utan föregående beslut
av polismyndigheten. Endast om
det finns särskilda skäl får åtgärden
vidtas mellan kl. 21.00 och 6.00.
För att söka efter någon som har
intagits i en kriminalvårdsanstalt
efter att ha dömts till fängelse i
minst fyra dr och som har avvikit
får en polisman undersöka tran-
sportmedel på viss plats, om den
awikne kan antas utgöra en allvar-
lig fara för annans liv eller hälsa
eller för rikets säkerhet och det
finns särskild anledning att anta att
den awikne kan komma att passera
platsen. En polisman har samma
befogenhet för att söka efter någon
som genomgår psykiatrisk tvångs-
vård eller som överlämnats till
rättspsykiatrisk vård och som av-
vikit från en sjukvårdsinrättning,
om det med hänsyn till omständig-
heterna finns särskilda skäl att anta
att den awikne utgör en allvarlig
fara för annans liv eller hälsa eller
för rikets säkerhet.
En åtgärd som avses i första eller
andra stycket får endast om fara är
i dröjsmål vidtas utan föregående
beslut av polismyndigheten. Endast
om det finns särskilda skäl får åtgär-
den vidtas mellan kl. 21.00 och
6.00.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91:129
I fråga om husrannsakan för eftersökande av föremål som är underkastat
beslag och av den som skall gripas, anhållas eller häktas eller hämtas till
förhör eller inställelse vid domstol finns bestämmelser i rättegångsbalken.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
2. Under tiden den 1 juli - den 31 december 1991 gäller vad som sägs i
20 § andra stycket om den som genomgår psykiatrisk tvångsvård eller den
som överlämnats till rättspsykiatrisk vård i stället den som av domstol med
stöd av 31 kap. 3 § brottsbalken överlämnats till sluten psykiatrisk vård
eller till vård i specialsjukhus för psykiskt utvecklingsstörda.
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 mars 1991
Prop. 1990/91:129
Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden S. Anders-
son, Göransson, Dahl, R. Carlsson, Hellström, G. Andersson, Lönnqvist,
Thalén, Freivalds, Lööw, Persson, Larsson, Äsbrink
Föredragande: statsrådet Freivalds
Rikspolisstyrelsen har i en skrivelse till regeringen i april 1989 föreslagit att
polisen ges befogenhet att genomföra generella identitets- och fordonskon-
troller. Skrivelsen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1.
Skrivelsen har remissbehandlats. Yttranden har kommit in från justitie-
kanslern (JK), riksåklagaren (RA), kriminalvårdsstyrelsen, hovrätten för
Övre Norrland, polismyndigheterna i Stockholm, Malmö, Norrköping,
Östersund och Haparanda, socialstyrelsen, trafiksäkerhetsverket, general-
tullstyrelsen, länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus län och Västernorr-
lands län, riksdagens ombudsmän (JO), Sveriges advokatsamfund, Stats-
tjänstemannasektionen hos Tjänstemännens Centralorganisation (TCO-S)
och Föreningen Sveriges polischefer.
RÅ har bifogat yttranden från överåklagaren vid åklagarmyndigheten i
Malmö och överåklagarna vid regionåklagarmyndigheterna i Gävle,
Göteborg och Kalmar.
TCO-S har som sitt eget yttrande överlämnat yttrande från Svenska
polisförbundet.
En sammanställning av remissyttrandena har upprättats i justitiedeparte-
mentet och finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr 89-1181).
Rikspolisstyrelsen har vidare i en skrivelse till regeringen i juli 1990
tagit upp frågan om polisens möjligheter att ingripa mot deltagare i en
folksamling som allvarligt stör den allmänna ordningen och därvid också
lämnat förslag till lagändringar. Skrivelsen bör fogas till protokollet i detta
ärende som bilaga 2.
Skrivelsen har remissbehandlats. Yttranden har kommit in från JK, RA,
Göta hovrätt, Örebro och Lunds tingsrätter, länsstyrelserna i Östergöt-
lands, Blekinge, Malmöhus och Västerbottens län, polismyndigheterna i
Solna, Stockholm, Helsingborg och Göteborg, JO, juridiska fakultetsstyrel-
sens vid Lunds universitet forskningsnämnd, Svenska kommunförbundet, Prop. 1990/91:129
Sveriges advokatsamfund, Sveriges Riksidrottsförbund, Svenska Fotbolls-
förbundet, Svenska polisförbundet, Sveriges domareförbund, Föreningen
Sveriges åklagare, Föreningen Sveriges polischefer och Medborgarrätts-
rörelsen Friheten i Sverige.
RÄ har överlämnat yttranden från överåklagarna vid åklagar-
myndigheterna i Stockholm, Göteborg och Malmö och från överåklagarna
vid regionåklagarmyndigheterna i Stockholm, Linköping, Karlstad och
Gävle. Länsstyrelsen i Blekinge län har bifogat yttranden från polismyn-
digheterna i Karlshamn och Ronneby och från cheferna för kriminalav-
delningen och ordningsavdelningen vid polismyndigheten i Karlskrona.
Sveriges Riksidrottsförbund har bifogat yttrande från Svenska Ishockey-
förbundet.
En sammanställning av remissyttrandena har upprättats i justitiedeparte-
mentet och finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr 90-1679).
Jag avser att nu behandla de frågor som har tagits upp i rikspolis-
styrelsens skrivelser. I mina överväganden i ärendet har jag samrått med
chefen för civildepartementet.
Lagrådet
Regeringen beslutade den 28 februari 1991 att inhämta lagrådets yttrande
över lagförslagen. De till lagrådet remitterade lagförslagen bör fogas till
protokollet i detta ärende som bilaga 3.
Lagrådet har den 11 mars 1991 lämnat de remitterade förslagen utan
erinran. I förhållande till lagrådsremissen har en ändring av redaktionell
karaktär gjorts i lagtexten.
Lagrådets yttrande bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 4.
Rikspolisstyrelsens skrivelse från april 1989
När en särskild händelse har inträffat, t.ex. när ett allvarligt brott har begåtts
eller när en farlig person har rymt från en kriminalvårdsanstalt, ankommer
det på polisen att bedriva en effektiv spaning och att bl.a. identifiera
personer som kan ha anknytning till händelsen. Rikspolisstyrelsen har i sin
skrivelse framhållit att polisen har behov av att i dessa situationer kunna
upprätta s.k. spärrar på gator och vägar eller andra platser för att kunna
fullgöra sina uppgifter. En sådan åtgärd innebär vanligen att polisen rutin-
mässigt stoppar fordon och vid behov kontrollerar förarnas identitet. I viss
utsträckning undersöks också bagageutrymmen och andra slutna utrymmen
i fordonen.
Syftet med åtgärder av det här slaget är i första hand att söka efter en
person som skall gripas på grund av misstanke om brott eller som skall
omhändertas av andra skäl. Men åtgärden kan också syfta till att söka efter
föremål som är underkastade beslag eller annars till att utröna omständig-
heter som har betydelse för utredning om brott.
Polisingripanden av det här slaget kan inte ske med mindre än att det
finns uttryckligt stöd för dem i gällande lagstiftning. Styrelsen har därför
framhållit att det inte är bra att polisen, på grund av att gällande regler inte
ger en klar rättslig grund för sådana kontroller, måste hänvisa till vägtrafik-
författningarna for att finna stöd för sina åtgärder.
Eftersom den nuvarande ordningen anses olämplig från ett flertal
synpunkter föreslår rikspolisstyrelsen att en bestämmelse förs in i
polislagen (1984:387, ändrad senast den 1 juli 1989) som ger polisen rätt att
företa generella identitets- och fordonskontroller i anslutning till att ett
allvarligt brott har begåtts eller då en person, som kan antas utgöra en all-
varlig fara för annan eller för rikets säkerhet, har avvikit från en
kriminalvårdsanstalt eller någon annan inrättning där den awikne hålls
frihetsberövad.
Rikspolisstyrelsens skrivelse frän juli 1990
Styrelsen har satt i fråga om de rättsliga befogenheter som nu står till
polisens förfogande är tillräckliga för att polisen på ett för allmänheten
tillfredsställande sätt skall kunna ingripa när den allmänna ordningen och
säkerheten är hotad av en folksamling. Till belysning av problemet har
styrelsen nämnt bl.a. de oroligheter som förekom i Stockholms innerstad i
anslutning till VM-kvalmatchen i fotboll mellan Sverige och England i
september 1989.
JO har gjort en preliminär granskning av de metoder som polisen
använde i samband med de oroligheter som förekom i detta sammanhang.
Från JO-ämbetets sida har det satts i fråga bl.a. om förhållandena var sådana
att bestämmelserna i 13 § polislagen om omhändertagande för ordningens
upprätthållande var tillämpliga samtidigt som det enligt ämbetet förefaller
som om de omhändertaganden som gjordes då inte har grundats på någon
prövning av om det i varje särskilt fall förelåg förutsättningar för in-
gripande.
Rikspolisstyrelsen befarar att värre oroligheter än de i Stockholm i
september 1989 kan förekomma när Sverige år 1992 står som värd för
europamästerskapen i fotboll. Med hänsyn till den "huliganism” som följer i
den internationella fotbollens spår finns det enligt styrelsens uppfattning
anledning att hysa oro för vad som kan komma att hända, om polisen då
inte har möjligheter att trygga den allmänna ordningen och säkerheten.
För att förbättra polisens möjligheter att ingripa mot folksamlingars ord-
ningsstörande beteenden och undanröja de oklarheter som nu råder bland
polispersonal om polisens befogenheter att ingripa föreslår rikspolis-
styrelsen en höjning av maximistraffet för brottet ohörsamhet mot ordnings-
makten i 16 kap. 3 § brottsbalken (BrB). En sådan åtgärd skulle enligt riks-
polisstyrelsen ge polisen bättre möjligheter att gripa deltagare i en folksam-
ling som stör allmän ordning.
Prop. 1990/91:129
Enligt styrelsen är emellertid en sådan lagändring inte tillräcklig. Ansvar Prop. 1990/91:129
för ohörsamhet mot ordningsmakten förutsätter att en deltagare i en folk-
samling underlåtit att efterkomma en befallning som meddelats för ord-
ningens upprätthållande. I vissa situationer kan det emellertid vara svårt att
meddela sådana befallningar. Styrelsen föreslår därför också att det i polis-
lagen införs en uttrycklig bestämmelse som ger polisen rätt att i vissa situa-
tioner omhänderta alla deltagare i en folksamling som stör den allmänna
ordningen.
Rikspolisstyrelsens förslag om generella identitets- och fordonskontroller
tar sikte på två olika typer av situationer. Den ena gäller åtgärder i anslut-
ning till att det har begåtts ett allvarligt brott och den andra gäller spaning
efter personer som avvikit från en kriminalvårdsanstalt eller någon annan
inrättning.
Regler om förundersökning angående brott finns i 23 kap. rätte-
gångsbalken (RB). För att dessa regler skall vara tillämpliga krävs att det
finns misstanke om ett konkret brott. Det finns emellertid inga krav på att
gärningsmannen skall vara känd eller ens att någon skall vara misstänkt för
brottet. Vid utredning om ett konkret brott är RBs regler om tvångsmedel
tillämpliga.
Av systematiska skäl anser jag att en lösning av de problem som gäller
åtgärder i anslutning till att ett allvarligt brott har begåtts bör sökas inom
ramen för reglerna i RB.
Det är från samhällets synpunkt angeläget att polisen har erforderliga
möjligheter att bedriva ett effektivt spanings- och utredningsarbete när ett
allvarligt brott har ägt rum. Den uppfattningen har också uttryckligen
strukits under av ett övervägande antal av remissinstanserna. Att det kan
vara av avgörande betydelse för polisens möjligheter att klara upp ett
allvarligt brott att ett effektivt utredningsarbete påbörjas omedelbart har
också framhållits bl.a. i juristkommissionens rapport (SOU 1987:14) om
händelserna efter mordet på statsminister Olof Palme.
I samband med ett allvarligt brott har polisen naturligtvis möjlighet att
genomföra kontroller runt det område där brottet begåtts i syfte att leta efter
misstänkta eller att fråga personer som passerar om eventuella iakttagelser
som kan vara av betydelse för utredningen av brottet. Någon möjlighet att i
samband därmed tillgripa tvångsmedel mot en person som vägrar att iden-
tifiera sig eller annars samarbeta finns dock inte, om personen inte kan
misstänkas för brottet. När det gäller kontroller av fordon finns det inte
heller någon lagstiftning som tar sikte på situationer av det aktuella slaget.
Att, som nu sker, låta kontroller ske med stöd av vägtrafikförfattningama är
från både principiella och andra synpunkter inte acceptabelt.
Jag har därför, som jag strax skall återkomma till, funnit att det bör
genomföras ändringar i RBs regler om skyldighet att följa med till förhör
och om husrannsakan.
I polisens uppgifter ingår inte bara att utreda begångna brott. Polisen har
också en skyldighet att förebygga brott och att lämna allmänheten skydd
och hjälp. Det är således polisen som har huvudansvaret för att skydda
samhällsmedborgama. Däri ligger att polisen har att vidta erforderliga
åtgärder, om fara föreligger för att ett brott kommer att förövas som hotar
liv eller hälsa eller som utgör en fara för rikets säkerhet. Polisens befogen-
heter i detta hänseende blev mera fullständigt reglerade först i och med att
polislagen trädde i kraft år 1984.
Den allmänna spaning som polismyndigheterna bedriver utan att
spaningen gäller ett konkret brott regleras inte i RB. I stället tillämpas då
polislagen och polisförordningen (1984:730). Dessa författningar upptar
också regler om användningen av tvångsmedel, men endast för andra syften
än brottsutredande.
Rikspolisstyrelsen har pekat på det otillfredsställande i att polisen vid
eftersökande av farliga personer som avvikit från olika institutioner tvingas
att hämta stöd i vägtrafikförfattningama för att göra olika kontroller som ett
led i spaningsarbetet. Mot bakgrund av polisens skyldighet att svara för
allmänhetens och rikets säkerhet delar jag uppfattningen att det även för
dessa situationer är angeläget att införa särskilda lagregler som bör tas in i
polislagen.
Jag delar emellertid inte rikspolisstyrelsens uppfattning att polisen vid
eftersökande av rymlingar alltid bör ha en möjlighet att företa generella
identitetskontroller. Förhållandena skiljer sig i dessa fall från dem som
gäller vid utredningen av ett begånget brott. Som några remissinstanser
framhåller måste det förutsättas att personer som har avvikit från t.ex. en
kriminalvårdsanstalt är väl kända till utseendet. Fotografier och andra upp-
gifter av betydelse för att fastställa den avviknes identitet kan därför snabbt
spridas med tekniska hjälpmedel till de polismyndigheter som engageras i
spaningsarbetet.
Prop. 1990/91:129
Mitt förslag: En bestämmelse förs in i 23 kap. RB som ger polisen
rätt att till förhör ta med den som befinner sig inom ett område i an-
slutning till den plats där ett allvarligt brott nyligen förövats och som
inte frivilligt följer med till förhöret. Den utökade möjligheten till
medtagande till förhör kommer i fråga bara i samband med utredning
av ett brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i
fyra år eller försök till sådant brott.
10
Rikspolisstyrelsen föreslår att en regel förs in i polislagen som ger
polisen möjlighet att utföra generella identitetskontroller vid spaningar efter
den som kan misstänkas för ett allvarligt brott.
Remissinstanserna: Några remissinstanser tillstyrker förslaget eller
lämnar det utan erinran. En majoritet av remissinstanserna anser att det
finns behov av klara regler för att polisen skall kunna bedriva ett effektivt
spaningsarbete. Bl.a. JK och hovrätten för Övre Norrland anser att den nu-
varande ordningen där generella kontroller företas med hänvisning till
vägtrafikförfattningama när syftet med kontrollerna är ett annat än det som
dessa författningar skall tillgodose är otillfredsställande. Några remiss-
instanser pekar på den intressekonflikt som kan finnas mellan att generella
identitetskontroller genomförs och det integritetsintrång sådana kontroller
utgör. Bl.a. JK anser att de intressen som kontrollerna skall tillgodose
normalt får anses överväga det besvär och den integritetskränkning som den
enskilde kan utsättas för i sammanhanget. Generaltullstyrelsen hyser
betänkligheter inför förslaget med hänsyn till intresset av skydd för den
personliga integriteten och ställer sig tveksam till om kontrollåtgärderna i
praktiken kommer att kunna medföra sådana framgångar i polisarbetet att
de uppväger de negativa följderna av intrånget för allmänheten. Sveriges
advokatsamfund anser att det i förslaget angivna behovet av integritets-
intrång inte uppväger de motstående integritetshänsynen. RA och
polismyndigheten i Stockholm pekar på att rikspolisstyrelsen i sitt förslag
inte angett vilka åtgärder som polisen skall kunna vidta, om någon vägrar
att lämna uppgifter om sin identitet. Flera remissinstanser framhåller vikten
av att det klart och tydligt anges vid vilka brott som generella
identitetskontroller får förekomma. Polismyndigheten i Stockholm,
generaltullstyrelsen och JO framhåller att de föreslagna kontrollerna måste
begränsas i tiden. Flera remissinstanser delar rikspolisstyrelsens uppfattning
att den föreslagna bestämmelsen i allt väsentligt rör åtgärder av polisiär
natur och därför bör placeras i polislagen. RA anser emellertid att en sådan
bestämmelse som rikspolisstyrelsen föreslagit skall föras in i RB eftersom
den tar sikte på åtgärder i samband med utredning om brott och som har
karaktär av tvångsmedel. Polismyndigheten i Stockholm anser att
tillämpningsområdet för 23 kap. 8 § RB bör utvidgas så att de behov som
rikspolisstyrelsen pekat på tillgodoses.
Skälen för mitt förslag: I 23 kap. 6 § RB finns en allmän regel om rätt
för förundersökningsledaren att föranstalta om förhör med var och en som
kan antas kunna lämna uppgifter av betydelse för utredningen. Att delta i
förhör som hålls inom ramen för en förundersökning är alltså en allmän
medborgerlig skyldighet. I vissa fall kan förhör hållas redan på brotts-
platsen. Enligt 8 § är vidare den som befinner på en plats där brott förövas
skyldig att följa med till förhör. Den regleringen har sin bakgrund i att det
är angeläget för det fortsatta utredningsarbetet att personer som befinner sig
på brottsplatsen snarast lämnar uppgifter om sina iakttagelser. Av naturliga
skäl är dessa ofta ovilliga att underkasta sig förhör. Den som utan giltig
orsak vägrar att följa med till förhöret får därför medtagas av polismannen
till förhöret
Prop. 1990/91:129
11
Jag vill i sammanhanget framhålla att bestämmelsen i 23 kap. 8 § RB tar
sikte på alla personer som befinner sig på brottsplatsen och inte endast den
som kan misstänkas för brottet. Detta får betydelse bl.a. i en situation som
rikspolisstyrelsen tagit upp i sin senare skrivelse. Jag avser då polisens möj-
ligheter att ingripa mot personer som allvarligt stör den allmänna ordningen
och säkerheten. Det förekommer att mindre grupper av personer stör ord-
ningen, t.ex. genom att föröva skadegörelse, begå stölder eller ofreda förbi-
passerande. Det kan då vara svårt för en polisman att avgöra vem eller vilka
i gruppen som gjort sig skyldiga till brott. I en sådan situation har polis-
mannen möjlighet att ta med alla i gruppen till förhör, om de inte frivilligt
följer med till förhöret. Polisen har på så sätt möjlighet att genom förhör
med samtliga i gruppen utröna vem eller vilka som kan misstänkas för brott.
Som framgår av paragrafens lydelse är polisens befogenheter att ta med
dem som befinner sig på brottsplatsen till förhör begränsade såväl i tiden
som i rummet. För medtagande till förhör krävs nämligen att polismannen
kommer till platsen i nära anslutning till att brottet begås. JO har i ett fall
uttalat att den omständigheten att mer än tio minuter förflutit efter det att
brottet ägt rum medförde att bestämmelsen inte var tillämplig (JOs ämbets-
berättelse 1967 s. 153). JO har även uttalat sig om bestämmelsens tillämp-
lighet i rummet (JO 1969 s. 89). Av det uttalandet framgår att vad som skall
avses med plats där brott förövas enbart tar sikte på området alldeles intill
brottsplatsen.
Begränsningarna i tiden och i rummet gör att bestämmelsen om med-
tagande till förhör inte är tillämplig vid kontroller av det slag som avses i
rikspolisstyrelsens första skrivelse.
Jag har tidigare framhållit betydelsen av att en förundersökning bedrivs
på ett effektivt sätt. Att förhållandena kring ett brott klarläggs i nära anslut-
ning till att det begåtts kan vara av avgörande betydelse för utredningen. En
omständighet som i sammanhanget är av stor betydelse är att polisen så
snan som möjligt får tillgång till uppgifter från de personer som har uppe-
hållit sig på brottsplatsen. Men även iakttagelser som andra personer gjort,
t.ex. längs en flyktväg eller av hur människor strax innan ett brott förflyttat
sig inom ett visst område, kan vara av stor vikt för det fortsatta utrednings-
arbetet. Värdefull information kan således lämnas också av personer som
uppehåller sig inte helt nära platsen för brottet.
Redan med gällande regler har polisen, som jag tidigare nämnt,
möjlighet att fråga om vilka iakttagelser sådana personer gjort. Om den
tillfrågade då vägrar att lämna efterfrågade upplysningar, saknar polisen i
dag befogenhet att ingripa. En sådan ordning är naturligtvis otill-
fredsställande från brottsutredningssynpunkt. Mycket talar mot den
bakgrunden för att polisen bör ges utökade möjligheter till medtagande till
förhör.
Flera remissinstanser har pekat på att vad rikspolisstyrelsen föreslagit in-
nebär ett intrång i den personliga friheten och integriteten hos de personer
som blir utsatta för polisens kontroll. Några av remissinstanserna har ansett
att integritetshänsynen gör sig så starkt gällande att förslaget inte bör ge-
nomföras. Andra remissinstanser, bl.a. JK, anser att de intressen som riks-
Prop. 1990/91:129
12
polisstyrelsens förslag skall tillgodose överväger det besvär och den integri-
tetskränkning som den enskilde kan utsättas för i sammanhanget.
För egen del vill jag erinra om att bl.a. reglerna om medtagande till
förhör utgör en begränsning av den grundlagsskyddade rörelsefriheten (jfr
SOU 1978:34 s. 195). En sådan begränsning får göras endast för att till-
godose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Den får
aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som
har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot
den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar (2 kap. 12 §
andra stycket regeringsformen).
Vid mycket allvarliga brott, till vilka jag i detta sammanhang räknar
sådana brott för vilka inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra
år och försök till sådana brott, framstår emellertid samhällets intresse av att
brottet klaras upp och att gärningsmannen grips som så angeläget att hän-
synen till den personliga friheten i viss utsträckning måste få stå tillbaka.
Exempel på sådana brott är mord, dråp, människorov, grovt rån och grov
mordbrand. För dessa fall bör polisens befogenheter i det aktuella hänseen-
det utvidgas. Jag vill här framhålla att medtagande till förhör endast kan
komma i fråga i de fall där förhörspersonen utan att åberopa giltig orsak
vägrar att följa med till förhöret.
Bestämmelsen i 23 kap. 8 § RB om skyldighet att omedelbart underkasta
sig förhör bör därför såvitt gäller mycket allvarliga brott kompletteras så att
även personer som befinner sig inom ett vidare område än vad som
omfattas av den regeln åläggs samma skyldighet.
Det område inom vilket den utvidgade möjligheten till medtagande till
förhör bör vara tillämplig på låter sig dock inte beskrivas i generella termer.
Avgränsningen måste ske bl.a. med hänsyn till de praktiska möjligheterna
att genomföra utredningsåtgärder som framstår som meningsfulla från för-
undersökningssynpunkt. En avgörande omständighet i det avseendet är
brottsplatsens belägenhet. Har brottet begåtts i en stad, bör de personer som
uppehåller sig i de kvarter som ligger i närheten av brottsplatsen i regel
kunna åläggas skyldighet att omedelbart underkasta sig förhör. I vissa fall
kanske området kan sträckas ut till en hel stadsdel. Har brottet förövats i en
glesbygd, kan det finnas anledning att låta bestämmelsen avse betydligt
större områden.
Allt eftersom tiden förflyter från det att brottet begåtts minskar i regel
sannolikheten för att just de som uppehåller sig i området kring brotts-
platsen kan lämna uppgifter som är av särskild betydelse för det fortsatta
utredningsarbetet. Den föreslagna skyldigheten att följa med till förhör bör
därför gälla endast under förutsättning att ett mycket allvarligt brott nyligen
har begåtts inom det aktuella området. Redan några timmar efter brottet
torde bestämmelsen därför inte bli aktuell att tillämpa. Omständigheterna i
det enskilda fallet måste emellertid få bli avgörande. Med nödvändighet
följer att storleken på det område som kan vara av intresse för polisen att
kontrollera får en avgörande betydelse för under hur lång tid det kan bli
aktuellt att tillämpa bestämmelsen.
Prop. 1990/91:129
13
Den av mig nu föreslagna utvidgningen av möjligheterna för polisen att Prop. 1990/91:129
ta med personer till förhör är förenlig med såväl regeringsformens skydd för
grundläggande fri- och rättigheter som europarådskonventionen angående
skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
(artikel 5:1 b).
Mitt förslag: En bestämmelse förs in i 28 kap. RB som ger möjlighet
till husrannsakan i transportmedel på en plats där det finns särskild
anledning att anta att den som kan misstänkas för ett brott för vilket
inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år eller försök till
sådant brott, kan komma att passera. Sådan husrannsakan får syfta
endast till att söka efter den misstänkte.
Rikspolisstyrelsen föreslår att en regel förs in i polislagen som ger
polisen rätt att företa generella fordonskontroller vid spaningar efter den
som kan misstänkas för ett allvarligt brott.
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna anser att det
finns ett behov av klara regler. Remissinstanserna för fram synpunkter
liknande dem som har tagits upp i samband med att frågan om medtagande
till förhör har behandlats (avsnitt 3.2). Bl.a. polismyndigheten i Stockholm
uttalar sig särskilt i frågan om generella fordonskontroller. Polismyndig-
heten pekar på att kontrollmöjligheten bör avse inte enbart fordon utan
transportmedel över huvud.
Skälen för mitt förslag: Som jag tidigare sagt är det angeläget att
polisen har tillräckliga möjligheter att bedriva ett effektivt polisarbete när
ett brott har ägt rum. Givetvis har detta desto större betydelse ju allvarligare
brottslighet det gäller. Ett viktigt led i polisarbetet kan vara att spärra av och
kontrollera eventuella flyktvägar. Den utvidgade möjligheten att hålla för-
hör på platsen och ta med personer för förhör, som jag nyss har föreslagit,
kan vara av viss betydelse i det sammanhanget. En sådan bestämmelse ger
emellertid inte någon möjlighet att kontrollera bagageutrymmen eller slutna
utrymmen i fordon som någon kan hålla sig gömd i. För att en sådan kon-
troll skall kunna göras krävs att de bestämmelser som tillåter husrannsakan
är tillämpliga.
Reglerna om s.k. personell husrannsakan finns i 28 kap. 2 § RB. Enligt
dessa får för eftersökande av bl.a. den som skall gripas, anhållas eller häktas
husrannsakan företas hos honom. En sådan åtgärd får även vidtas hos
annan, om synnerlig anledning förekommer att den eftersökte uppehåller
sig hos honom. För att en sådan tvångsåtgärd skall få vidtas hos annan än
den eftersökte krävs att det föreligger en faktisk omständighet som påtagligt
visar att det med fog kan förväntas att den sökte finns hos den där husrann-
sakan företas (jfr JO 1985/86 s. 123).
14
Av det sagda framgår att förutsättningar oftast saknas för att med stöd av
28 kap. 2 § RB företa husrannsakan i fordon för att söka efter en person
som kan misstänkas för ett visst brott.
Att som nu sker undersöka slutna utrymmen i fordon med stöd av vägtra-
fikförfattningarna är, som jag tidigare har sagt, av flera skäl inte
acceptabelt.
I likhet med vad jag har föreslagit beträffande möjligheterna till med-
tagande till förhör bör därför enligt min mening också tillämpningsområdet
utökas för husrannsakan i syfte att söka efter den som skall gripas, anhållas
eller häktas för ett allvarligt brott (se avsnitt 3.2).
Rikspolisstyrelsen har enbart begärt en möjlighet för polisen att kunna
kontrollera fordon. Begreppet fordon definieras i 2 § vägtrafikkungörelsen
(1972:603) som en anordning inrättad för färd på marken och som inte
löper på skenor. En misstänkt person kan emellertid tänkas förflytta sig med
hjälp av andra transportmedel än sådana som omfattas av fordonsbegreppet
i vägtrafikkungörelsen. Som exempel kan nämnas båt, flygplan, tåg och
tunnelbana. Detta har också påpekats av några remissinstanser. Jag anser
därför att husrannsakan i det här avsedda syftet skall få ske i alla
transportmedel där det är tänkbart att en misstänkt kan hålla sig dold.
Likaså skall husrannsakan kunna ske i lådor eller andra förvarings-
utrymmen som kan dölja en människa och som fraktas i transportmedlet.
En sådan utökad möjlighet till husrannsakan som jag nu föreslår innebär
ett visst intrång i den personliga friheten vilket också har framhållits av
flera remissinstanser. I regeringsformen faller den under skyddet mot
husrannsakan och liknande intrång (2 kap. 6 och 12 §§). Samma över-
väganden som jag gjort beträffande den utökade möjligheten till
medtagande till förhör gör sig gällande även i det här fallet. Vid mycket
allvarliga brott måste således integritetsaspektema kunna få stå tillbaka av
hänsyn till samhällets starka intresse av att sådana brott klaras upp. Jag
anser därför att polisen i dessa fall skall ges utökade möjligheter att
kontrollera transportmedel.
Möjligheterna till husrannsakan i syfte att söka efter en misstänkt bör
bara få ske på en plats där det finns särskild anledning att anta att den miss-
tänkte kan komma att passera. Åtgärden får således inte vidtas utan
föregående prövning av sannolikheten för att platsen kan komma att
passeras av den misstänkte.
Den utökade möjligheten till husrannsakan som jag föreslår bör däremot,
i motsats till vad jag föreslagit beträffande förhör, gälla under hela tiden
som förundersökning bedrivs. Den bör inte heller inskränkas till det område
där brottet begåtts. I ett inledningsskede av undersökningen torde husrann-
sakan i transportmedel bli aktuell främst utmed tänkbara flyktvägar från
själva brottsplatsen. I ett senare skede kan det bli aktuellt att vidta sådana
åtgärder vid t.ex. gränsövergångar, om det under undersökningen kommit
fram uppgifter om att den som kan misstänkas för brottet kan komma att
lämna landet.
Husrannsakan får enligt 28 kap. 6 § tredje stycket RB företas mellan kl.
21.00 och 06.00 endast om det föreligger särskilda skäl för åtgärden. Den
Prop. 1990/91:129
15
regeln bärs upp av tanken att en så ingripande åtgärd som en husrannsakan
innebär inte skall ske nattetid, då den som blir utsatt för åtgärden har ett be-
fogat intresse av att inte störas. Det saknas anledning att för de här aktuella
situationerna göra något uttryckligt undantag från den begränsningen. I
dessa fall är förhållandena visserligen ofta sådana att den som färdas i ett
transportmedel inte på samma sätt som den som vistas i sin bostad kan
förväntas bli störd av en husrannsakan. Problemet blir dock ett annat, om
det är aktuellt att nattetid företa husrannsakan i t.ex. en sowagnskupé eller
en fartygshytt. För avgörande om särskilda skäl föreligger för husrannsakan
i transportmedel får vägas in vid vilken tidpunkt på dygnet som det kan
antas att den misstänkte kan komma att passera platsen. Jag vill här
understryka att proportionalitetsprincipen, som beträffande husrannsakan är
uttryckt i 28 kap. 3 a § RB (jfr 2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen),
gäller även när en sådan åtgärd vidtas i transportmedel.
Husrannsakan i transportmedel skall, liksom beträffande vad som i
huvudsak gäller om husrannsakan i andra sammanhang, inte få företas utan
föregående beslut av undersökningsledaren, åklagaren eller rätten. Endast i
de fall då ett sådant beslut inte kan avvaktas får en enskild polisman besluta
om åtgärden.
Den av mig förordade ökade möjligheten till husrannsakan är förenlig
med den förut nämnda europarådskonventionen (jfr artikel 8).
Mitt förslag: 20 § polislagen kompletteras med en bestämmelse som
ger en polisman befogenhet att i vissa fall undersöka transportmedel
för att söka efter den som avvikit efter att ha intagits i en krimi-
nalvårdsanstalt eller avvikit från en sjukvårdsinrättning. I förstnämnda
fall får en sådan åtgärd vidtas endast om den awikne dömts till
fängelse i minst fyra år och det kan antas att han utgör en allvarlig
fara för annans liv eller hälsa eller för rikets säkerhet. Transportmedel
får undersökas också för att söka efter den som genomgår psykiatrisk
tvångsvård eller som av domstol överlämnats till rättspsykiatrisk vård
och som avvikit från en sjukvårdsinrättning, om det med hänsyn till
omständigheterna finns särskilda skäl att anta att han utgör en sådan
fara för annan eller för rikets säkerhet. Endast transportmedel på en
viss plats där det finns särskild anledning att anta att den awikne kan
komma att passera får undersökas.
Rikspolisstyrelsen föreslår att polisen i en bestämmelse i polislagen ges
befogenhet att företa generella identitets- och fordonskontroller för att söka
efter den som har avvikit från häkte, kriminalvårdsanstalt eller vårdin-
rättning, om han utgör en fara för någon annan persons liv eller hälsa eller
för rikets säkerhet.
Prop. 1990/91:129
16
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna anser att det
finns ett behov av klara regler när det gäller polisens befogenheter att vidta
åtgärder vid eftersökande av personer som avvikit från olika institutioner.
Remissinstanserna för fram synpunkter liknande dem som redovisats ovan
under avsnitt 3.2 och 3.3. Polismyndigheten i Stockholm, socialstyrelsen
och JO sätter emellertid i fråga om någon särskild regel om identitets-
kontroll är erforderlig i dessa fall. Dessa remissinstanser framhåller att
sådana eftersökta personer som avses här är väl kända till utseendet.
Skälen för mitt förslag: Av motsvarande skäl som jag nyss anfört som
grund för mitt förslag till ändrade regler om husrannsakan i RB (se avsnitt
3.3) bör det i polislagen föras in en regel som ger polisen rätt att i efter-
sökandet av en avviken person undersöka transportmedel. I likhet med vad
jag nyss har föreslagit bör också en sådan befogenhet avse transportmedel
över huvud där en person kan hållas gömd. Att som rikspolisstyrelsen
föreslagit inskränka rätten till en sådan åtgärd till enbart fordon skulle
innebära en inte önskvärd inskränkning i polisens möjligheter att bedriva ett
effektivt spaningsarbete. Polisens rätt till husrannsakan bör omfatta också
lådor eller andra förvaringsutrymmen som fraktas i transportmedlet och
som kan dölja en människa.
Den föreslagna bestämmelsen bör emellertid - beträffande den som
avvikit efter att ha tagits in i en kriminalvårdsanstalt - vara tillämplig
endast på den som är dömd för mycket allvarliga brott. I linje med vad jag
förordat när det gäller en motsvarande bestämmelse i RB anser jag att en
förutsättning för att undersöka ett transportmedel bör vara att den awikne
dömts till fängelse i minst fyra år. Härutöver anser jag att det bör krävas att
han utgör en allvarlig fara för annans liv eller hälsa eller för rikets säkerhet.
En faktor som kan vara viktig för att bedöma om en sådan fara föreligger
kan vara de brott som den awikne lagförts för och de övriga omständig-
heter som kommit fram under den rättsliga processen. Även andra
omständigheter måste emellertid beaktas vid den bedömningen. En sådan
omständighet kan vara att den awikne uttalat att han skall hämnas på en
annan person eller att det är känt att han har tillgång till vapen. En annan
omständighet kan vara att den awikne har tillgång till sådan information att
det skulle kunna utgöra en fara för rikets säkerhet, om informationen kom
till någon annan stats kännedom.
Även den som awiker från en sjukvårdsinrättning där han är intagen
med tvång för psykiatrisk vård kan utgöra en sådan fara som jag nu har
beskrivit. Jag vill här erinra om att riksdagen för närvarande behandlar
propositionen 1990/91:58, som innebär bl.a. att det införs regler om
psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård, som ersätter den
nuvarande regleringen i lagen (1966:293) om beredande av sluten
psykiatrisk vård i vissa fall. Den fara som en person som genomgår
psykiatrisk vård med tvång kan utgöra är ofta svårare att bedöma på grund
av hans sjukdomstillstånd, åtminstone om han inte är föremål för
tvångsvård som en brottspåföljd. Därför måste faran många gånger
huvudsakligen bedömas med utgångspunkt från omständigheterna vid
awikandet. Den awiknes sjukdomstillstånd vid tidpunkten för avvikandet
Prop. 1990/91:129
17
2 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 129
bör vid den bedömningen tillmätas stor betydelse. Andra omständigheter
som måste beaktas är om t.ex. vapen kommit till användning vid rymningen
eller om det är känt att han har tillgång till vapen. Givetvis kan tidigare
agerande av den awikne ibland vara av vikt för bedömningen.
Vad jag tidigare sagt (avsnitt 3.3) om tiden och platsen för husrannsakan
i transportmedel bör gälla även vid eftersökande av den som awikit.
Beslut om husrannsakan bör inte få fattas av en enskild polisman utan
föregående prövning av polismyndigheten. Det ankommer alltså på polis-
chefen eller den till vilken hans befogenheter har delegerats att ta ställning
till om åtgärden är befogad. Om polismyndighetens beslut inte kan avvak-
tas, bör emellertid en enskild polisman kunna besluta om åtgärden.
Beträffande mitt förslags förhållande till regeringsformen hänvisar jag
till det jag sagt i föregående avsnitt. I fråga om europarådskonventionen
finns inte heller någon motstridighet (artikel 5:1 a och e).
Min bedömning: Ändringar i polislagen eller i brottsbalken föreslås
inte i detta sammanhang. Nuvarande regler lämnar tillräckligt utrym-
me för att polisen skall kunna fullfölja sin uppgift att upprätthålla all-
män ordning och säkerhet.
Rikspolisstyrelsens förslag: Styrelsen föreslår att straffmaximum för
brottet ohörsamhet mot ordningsmakten i 16 kap. 3 § BrB höjs så att ut-
rymme ges för personella tvångsmedel mot deltagare i en folksamling som
stör allmän ordning. Styrelsen föreslår vidare att 13 § polislagen komplet-
teras med en bestämmelse som ger polisen rätt att, utan föregående befall-
ning för ordningens upprätthållande, tillfälligt omhänderta deltagare i en
folksamling som påbörjat störande av den allmänna ordningen.
Remissinstanserna:
Förslaget till ändring i brottsbalken
Remissutfallet är splittrat. Av de remissinstanser som tillstyrker förslaget
framhåller några att brottet måste anses ha ett så högt straffvärde att en höj-
ning av straffskalan är motiverad. Polismyndigheten i Stockholm anser att
en skärpning av straffskalan bör övervägas för att därigenom försöka få
presumtiva deltagare i allvarliga ordningsstömingar att avstå från brottsliga
handlingar. Föreningen Sveriges polischefer tillstyrker en straffskärpning
som ett uttryck för en strängare syn på brottet. Bland de remissinstanser
som avstyrker förslaget framhåller JK, RÅ, JO och Föreningen Sveriges
åklagare att böter torde bli den vanligaste påföljden för ohörsamhet mot
ordningsmakten även med rikspolisstyrelsens förslag. Med hänsyn till
bestämmelsen i 24 kap. 1 § sista stycket RB skulle därför möjligheten till
personella tvångsmedel alltjämt vara utesluten. RA, Göta hovrätt, Örebro
tingsrätt, Lunds tingsrätt och Sveriges advokatsamfund ställer sig avvisande
Prop. 1990/91:129
18
till att låta önskade straffprocessuella konsekvenser vara avgörande för
vilken straffsatsen bör vara för ett visst brott. JO anser att förslaget innebär
ett betydande avsteg från den annars gällande systematiken i brottsbalken.
Förslaget till ändring i polislagen
Också här är remissutfallet splittrat. Flera av de remissinstanser som till-
styrker förslaget anser att redan nu gällande bestämmelser i flertalet fall ger
polisen tillräckliga möjligheter att ingripa mot deltagare i ordningsstörande
folksamlingar. Dessa remissinstanser tillstyrker emellertid förslaget mot
bakgrund av att det kan förekomma situationer där polisen måste kunna
ingripa utan att någon befallning för ordningens upprätthållande har kunnat
meddelas. Örebro tingsrätt avstyrker förslaget men anser att en bestämmel-
se som ger polisen rätt till omedelbara omhändertaganden i situationer där
förutsättningar för att lösa upp en folksamling och för att ta med deltagarna
föreligger bör införas i polislagen. Enligt tingsrätten är en sådan ordning
motiverad av önskemålet att förhindra att deltagarna snabbt återsamlas och
att en ordningsstörande folksamling bildas på nytt. Sveriges advokatsam-
fund avstyrker förslaget men godtar att polisen ges föreslagna befogenheter
under förutsättning att en skingringsbefallning meddelas innan polisen in-
griper. Liknande synpunkter framförs av Lunds tingsrätt. Åtskilliga remiss-
instanser avstyrker förslaget. Göta hovrätt anser att rikspolisstyrelsens
farhågor om att det i vissa fall kan vara svårt att nå ut med en befallning för
ordningens upprätthållande till alla i en folksamling är överdrivna. Hov-
rätten framhåller att befallningen kan upprepas under polisens arbete.
Svenska Ishockeyförbundet anser att en bestämmelse som den föreslagna in-
nebär uppenbara risker för godtyckliga ingripanden. Några remissinstanser,
däribland JO, anser att förslaget inte överensstämmer med Sveriges åtagan-
den enligt konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och
de grundläggande friheterna.
Skälen för min bedömning: En av polisens viktigaste och mest grund-
läggande uppgifter är att upprätthålla den allmänna ordningen och
säkerheten. Det är, som många av remissinstanserna framhållit, självfallet
av stor betydelse för medborgarnas trygghet att polisen inte bara har de
personella och materiella resurser som behövs för den uppgiften utan också
att lagstiftningen lämnar utrymme för sådana ingripanden som framstår som
sakligt motiverade.
Samtidigt finns det anledning att stryka under att intresset av att upprätt-
hålla ordning och säkerhet alltid måste vägas mot intresset att värna om
enskilda människors frihet och integritet. Särskilda krav måste ställas när
det gäller ingripanden som innebär en inskränkning i någon av de
grundläggande fri- och rättigheter som avses i 2 kap. regeringsformen. För
sådana krävs dessutom alltid ett uttryckligt lagstöd. Till dessa rättigheter
hör skyddet mot frihetsberövanden (2 kap. 8 § regeringsformen). Lagstöd
för ingripanden som begränsar denna rättighet finns bl.a. i RB och i
polislagen.
Av dessa regler tar rikspolisstyrelsens framställning särskilt sikte på
förutsättningarna för att deltagare i en folksamling som allvarligt stör den
Prop. 1990/91:129
19
allmänna ordningen eller säkerheten skall kunna gripas som misstänkta för
brott enligt bestämmelserna i 24 kap. RB eller tillfälligt omhändertas med
stöd av 13 § polislagen.
Med hänsyn till frågans betydelse kommer jag i det följande att tämligen
utförligt diskutera vilka möjligheter som polisen har att ingripa mot folk-
samlingar som allvarligt stör eller hotar den allmänna ordningen för att
därigenom ge ett underlag för en bedömning av om det finns behov av
någon lagändring.
Allmänna principer för polisingripanden
För sådana polisingripanden som gripande och tillfälligt omhändertagande
gäller bl.a. de s.k. behovs- och proportionalitetsprincipema. Dessa principer
är lagfästa bl.a. i 8 § polislagen. Behovsprincipen innebär att polisin-
gripanden endast skall ske i den form och den utsträckning som behövs för
att det avsedda resultatet skall uppnås. Proportionalitetsprincipen innebär att
ingripanden alltid skall genomföras på ett sätt som är försvarligt med hän-
syn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. De skador och olägen-
heter som ingripandet kan medföra får således inte stå i missförhållande till
syftet med ingripandet.
Behovs- och proportionalitetsprincipema innebär väsentliga begräns-
ningar i polisens befogenheter. Även om formella förutsättningar föreligger
för en viss typ av ingripande, kan detta således vara uteslutet till följd av
dessa principer. Jag är angelägen om att framhålla detta med hänsyn till att
jag i det följande huvudsakligen kommer att uppehålla mig vid de olika
formella förutsättningarna för gripande och tillfälligt omhändertagande.
En tillämpning av behovs- och proportionalitetsprincipema förutsätter att
man gör klart för sig vilket ändamål som olika ingripanden har. Det bör
emellertid framhållas att ett visst ingripande givetvis kan ha olika ändamål.
Gripande är ett straffprocessuellt tvångsmedel. Det ingår således som ett led
i utredningen av ett brott. Det utesluter emellertid inte att åtgärden kan ha
andra syften. För att någon får gripas förutsätts i princip att något av de s.k.
häktningsskälen föreligger. Ett av dessa är att det föreligger risk för att den
misstänkte skall fortsätta sin brottsliga verksamhet. Ju allvarligare brott som
det finns risk för och ju mer påtaglig risken är desto starkare är skälen för
att gripa den misstänkte. Hur starka dessa är hänger således inte nöd-
vändigtvis samman med hur grovt det brott är som ligger till grund för
gripandet.
Även ett tillfälligt omhändertagande kan ha olika ändamål. En förut-
sättning för att någon skall få omhändertas med stöd av 13 § polislagen är
att det antingen är nödvändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas
eller att det behövs för att en straffbelagd handling skall kunna avvärjas.
Dessutom krävs, i enlighet med behovsprincipen, att resultatet inte kan upp-
nås med mindre ingripande åtgärder.
I ett konkret fall kan ett omhändertagande enligt polislagen tillgripas i
syfte både att avvärja brott och att upprätthålla ordningen. Det utesluter inte
att polisen måste göra klart for sig vilken som är grunden för ingripandet i
det enskilda fallet. En prövning i enlighet med proportionalitetsprincipen
Prop. 1990/91:129
20
måste göras i förhållande till den grunden. Överväger en polis att omhän-
derta någon i syfte att avvärja brott utan att finna att åtgärden är försvarlig
med hänsyn till det syftet, torde den bristen inte kunna läkas av att åtgärden
också kan bidra till att upprätthålla ordningen, om det inte heller på den
grunden finns tillräckliga skäl för ett omhändertagande.
När det gäller att avvärja brott krävs alltid att det antingen är fråga om att
avbryta ett pågående brott eller att det föreligger en omedelbar fara för
brott. Vid sidan härav är naturligtvis skälen för ett omhändertagande, i
likhet med vid gripande, starkare ju grövre brott som det föreligger risk för
och ju mer påtaglig risken är. Som jag återkommer till intar brotten upplopp
och ohörsamhet mot ordningsmakten en särställning i det här aktuella
sammanhanget genom att de uttryckligen tar sikte på folksamlingars
ordningsstörande beteenden. Även när det gäller att avvärja fortsatt sådan
brottslighet måste naturligtvis behovs- och proportionalitetsprincipema
iakttas. Lagstiftaren har emellertid i de fallen, genom straffbestämmelserna,
markerat den särskilda vikt som han fäster vid att motverka dessa former av
ordningsstörande beteenden. Särskilt om det finns en påtaglig risk för att
situationen skall utvecklas till ett våldsamt upplopp är det naturligtvis
angeläget att polisen vidtar de åtgärder som behövs för att avvärja
brottsligheten.
Mot bakgrund av dessa mera allmänna resonemang skall jag nu gå när-
mare in på de två typer av ingripanden som rikspolisstyrelsen tagit upp i sin
framställning, nämligen gripande enligt RB och omhändertagande enligt
13 § polislagen
Gripande
När det gäller gripande har rikspolisstyrelsen pekat på att straffbestämmel-
sen om ohörsamhet mot ordningsmakten i 16 kap. 3 § BrB har ett straff-
maximum på sex månader. Detta innebär att gripande enligt huvudregeln är
uteslutet eftersom det enligt denna förutsätts att det för brottet skall vara
föreskrivet fängelse i ett år eller däröver. Styrelsen har därför föreslagit att
maximum höjs så att gripande blir möjligt.
Vid remissbehandlingen har olika invändningar riktats mot detta förslag.
Den, ur den aspekt som här är aktuell, mest bärande invändningen är att en
sådan höjning av straffmaximum inte i sig ger polisen de möjligheter att
besluta om gripande som styrelsen synes förutsätta i sin skrivelse. Även om
straffmaximum enligt styrelsens förslag är tillräckligt högt för att ett
gripande skulle kunna komma i fråga, är ett sådant nämligen uteslutet om
det kan antas att den misstänkte kommer att dömas endast till böter. Det kan
i sammanhanget nämnas att böter var påföljden i samtliga de 375 fall i vilka
personer lagfördes för ohörsamhet mot ordningsmakten under åren 1987-
1989. Böter är alltså normalstraffet för brottet och kan inte tas bort från
straffskalan.
Ett system enligt vilket polisen, när den primärt ingriper för att
upprätthålla den allmänna ordningen, skulle tvingas att försöka ta ställning
till vilka av olika deltagare i en folksamling som inte skulle kunna antas
komma få endast en bötespåföljd torde inte kunna tillgodse de berättigade
Prop. 1990/91:129
21
krav som måste ställas på klara och hanterbara regler i situationer av det
aktuella slaget. På grund härav finner jag inte skäl att i detta sammanhang
närmare överväga frågan om en ändring av straffskalan för ohörsamhet mot
ordningsmakten kan vara motiverad av andra skäl.
Jag vill emellertid framhålla att det vid ordningsstömingar av de slag
som rikspolisstyrelsens framställning tar sikte på ofta finns grund för att
gripa deltagare i en folksamling som misstänkta för annan typ av brotts-
lighet. Det kan exempelvis gälla misshandel, olaga hot, grova skadegörelser
eller tillgreppsbrott eller medverkan till sådana brott. I sammanhanget kan
det förtjäna att framhållas att även personer som inte själva direkt har
deltagit i de straffbara handlingarna genom exempelvis uppmaningar eller
uppmuntrande tillrop kan ha gjort sig skyldiga till en sådan straffbar
medverkan att det kan föreligga förutsättningar for att gripa dem.
Vid ingripanden mot vissa enskilda deltagare i en folksamling finns det,
som styrelsen har varit inne på, naturligtvis också risk för att händelse-
förloppet utvecklas så att bestämmelsen om upplopp (16 kap. 1 § BrB) blir
tillämplig. Straffmaximum för detta brott är tillräckligt högt for att gripande
skall kunna användas i fråga om den som är misstänkt. Griper polisen
exempelvis någon eller några i folksamlingen som misstänkta för brott, kan
det finnas förutsättningar for att gripa även övriga deltagare, om det framgår
att folksamlingen avser att förhindra gripandena med förenat våld och del-
tagarna inte skingrar sig på polisens befallning. De som lyder skingrings-
befallningen kan dock självfallet inte gripas. Det bör vidare framhållas att
straffskalan för andra deltagare än anstiftare och anförare även innefattar
böter. I motsats till vid ohörsamhet mot ordningsmakten kan dock ett rent
bötesstraff inte antas bli normalpåföljden vid ansvar för upplopp.
Även om folksamlingen skingrar sig i en sådan situation som jag nu har
berört, torde polisen normalt kunna gripa anstiftare och anförare.
Vad som nu sagts om det fallet att en folksamling försöker att hindra ett
gripande gäller även om en folksamling på motsvarande sätt visar uppsåt att
hindra andra åtgärder som polisen vidtar för att upprätthålla den allmänna
ordningen och polisen meddelar en skingringsbefallning.
Det bör framhållas att en skingringsbefallning inte behöver ges i ord
utan kan meddelas på något annat sätt, exempelvis genom tecken eller
åtbörder. För att en deltagare i folksamlingen skall kunna dömas till ansvar
krävs dock att han förstått att en skingringsbefallning lämnats och att det in-
te, trots försök, varit faktiskt omöjligt för honom att efterkomma befall-
ningen. Det ligger dock i sakens natur att det kan vara svårt för polisen att
omedelbart på plats bedöma om enskilda deltagare i folksamlingen med fog
kan göra sådana invändningar mot ansvar gällande. Även om detta senare
visar sig vara fallet, kan självfallet misstanken om brott ha varit tillräckligt
stark för att ett beslut om gripande skall te sig befogat.
Det torde i detta sammanhang också förtjäna att påpekas att ansvar för
upplopp inte förutsätter att deltagaren i folksamlingen sympatiserat med det
uppsåt som folksamlingen demonstrerat. I princip är det tillräckligt att han
förstått vad detta är och inte åtlytt skingringsbefallningen.
Prop. 1990/91:129
22
Tillfälligt omhändertagande enligt polislagen
Rikspolisstyrelsens förslag till tillägg till 13 § polislagen är av en delvis
annan karaktär än förslaget om höjt straffmaximum för ohörsamhet mot
ordningsmakten. Enligt styrelsens uppfattning skall bestämmelsen redan en-
ligt sin nuvarande lydelse tolkas så att ingripanden av det slag som tillägget
tar sikte på är tillåtna. Tillägget är avsett att vara ett förtydligande. Bakgrun-
den till förslaget synes närmast vara den tilltagande tveksamhet som enligt
vad styrelsen redovisar skulle förmärkas bland polispersonal om hur upp-
loppsliknande situationer i fortsättningen skall hanteras.
Det är självfallet angeläget att bestämmelser som reglerar möjligheter till
frihetsberövanden har en såvitt möjligt klar och otvetydig avfattning. När
det gäller bestämmelsen i 13 § polislagen kan den, helt oberoende av den
problematik som rikspolisstyrelsen nu har tagit upp, förtjäna att övervägas
närmare. Jag har också redan tidigare (prop. 1990/91:86 s. 19) aviserat att
det är min avsikt att i ett senare sammanhang aktualisera den frågan.
Mot den bakgrunden anser jag att mina överväganden nu i princip bör in-
skränkas till en bedömning av i vad mån några omedelbara ändringar av
bestämmelsen är påkallade för att polisen skall ha tillräckliga möjligheter
att ingripa vid svårare ordningsstömingar av det slag som rikspolis-
styrelsens skrivelse tar sikte på. Jag anser inte att det i detta sammanhang
finns skäl att behandla de särskilda begränsningar som enligt lagen
(1956:618) om allmänna sammankomster gäller för ingripanden mot bl.a.
demonstrationer.
Den fråga som enligt rikspolisstyrelsens skrivelse synes ha föranlett
störst osäkerhet bland polispersonalen är i vilken utsträckning bestämmel-
sen i polislagen förutsätter en prövning av förutsättningarna för ett
omhändertagande för varje enskild deltagare i en folksamling som stör den
allmänna ordningen.
I den frågan bör det inledningsvis slås fast att nuvarande lagstiftning
bygger på principen att förutsättningarna för ett omhändertagande i princip
måste prövas för varje enskilt fall och att någon annan ordning enligt min
mening inte kan accepteras. Förslaget i rikspolisstyrelsens skrivelse torde
inte heller få förstås så att styrelsen skulle ha någon annan uppfattning i det
hänseendet. Styrelsen förutsätter således uttryckligen att omhändertagande
endast skall kunna komma i fråga beträffande personer som tar del i en
folksamlings ordningsstörande aktiviteter. Andra som befinner sig på
platsen skall inte kunna omhändertas. Också en sådan ordning kräver
uppenbarligen en prövning av varje enskilt fall.
Vad styrelsens förslag tar sikte på är i stället de grundläggande förutsätt-
ningarna för ett ingripande. Hur dessa är utformade kan givetvis vara av av-
görande betydelse för de praktiska möjligheterna att i exempelvis upplopps-
liknande situationer göra den prövning av de enskilda fallen som lagen
kräver. Som en illustration till detta kan det ovan förda resonemanget om
möjligheterna till gripande vid upplopp anföras. Genom att redan ett del-
tagande i en folksamling under vissa förutsättningar kan medföra ansvar för
upplopp förenklas givetvis prövningen av vilka som i en sådan situation kan
Prop. 1990/91:129
23
gripas i förhällande till om ytterligare och mer svårtillämpbara kriterier
skulle gälla vid sidan härav.
I anslutning härtill bör nämnas att det ovan förda resonemanget om
gripande vid upplopp givetvis kan aktualiseras ocksä om en folksamling
söker hindra att nägon eller nägra av deltagarna omhändertas med stöd av
polislagen. Ett sädant omhändertagande kan bl.a. komma i ffäga om nägon
gör sig skyldig till brott som inte i sig är tillräckligt allvarliga för ett
gripande, t.ex. ofredande, skadegörelse eller förargelseväckande beteende.
Innan jag gär in närmare pä de formella förutsättningarna för omhänder-
tagande i olika situationer vill jag framhålla att kravet pä individuell pröv-
ning kan medföra praktiska problem, även om kriterierna är förhållandevis
enkla. I en orolig och hotfull situation kan det exempelvis vara en befogad
åtgärd från polisens sida att stänga av en folksamling eller en del av den.
Även om det i ett sädant fall föreligger förutsättningar för att omhänderta
eller gripa deltagarna i folksamlingen, kan det självfallet inte uteslutas att
det på platsen även befinner sig oskyldiga åskådare eller förbipasserande.
Prövningen av förutsättningarna för ett ingripande mot varje enskild kan
naturligtvis ta en viss tid i anspråk. Det är dä angeläget att prövningen sker
så snabbt och att avstängningen upprätthålls pä ett sädant sätt att inte redan
avstängningen i sig själv blir att betrakta som ett frihetsberövande.
Den formella uppläggningen av 13 § polislagen innebär att ett ingripande
enligt huvudregeln förutsätter att nägon genom sitt uppträdande stör den all-
männa ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. I ett sädant fall
får polisen ingripa, om det är nödvändigt för att ordningen skall kunna upp-
rätthållas. Härutöver får emellertid polisen också ingripa, om det behövs för
att en straffbelagd gärning skall kunna avvärjas. I sådant fall förutsätts inte
att den som ingripandet sker mot stört den allmänna ordningen eller utgjort
en fara för den.
Huvudregeln om ingripande på grund av en pågående eller överhängande
ordningsstöming innehåller alltså inte något uttryckligt krav på att den som
ingripandet görs mot gjort sig skyldig till något brott eller att det finns fara
för att han skall begå något brott. Särskilt när det gäller omhändertagande
torde det emellertid i praktiken kunna antas att ett sådant inte blir aktuellt
utan att det finns anledning till misstanke om nägon form av brott och fara
för fortsatt brottslighet. Det kan exempelvis vara frägan om förargelse-
väckande beteende, ofredande, ringa misshandel, hemfridsbrott eller olaga
inträng. Ett ingripande kan i sådana fall likaväl ske med stöd av den
kompletterande regeln enligt vilken syftet är att avvärja en straffbelagd
handling. Till skillnad mot om huvudregeln läggs till grund för ingripandet
krävs i sådant fall inte någon direkt prövning i det enskilda fallet av om
uppträdandet också varit störande för den allmänna ordningen eller utgjort
en fara för denna. Någon prövning behöver inte heller ske av om ingripan-
det är nödvändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas.
Den kompletterande regeln om ingripanden för att avvärja brott sträcker
sig således i vissa avseenden längre än huvudregeln. Detta kan vara av stor
betydelse inte minst när det gäller ingripanden mot deltagare i en
folksamling. Vad jag närmast tänker på i detta sammanhang är brottet ohör-
Prop. 1990/91:129
24
samhet mot ordningsmakten. Ansvar för detta brott förutsätter att en del-
tagare i en folksamling som stör allmän ordning underlåtit att efterkomma
en befallning som meddelats för ordningens upprätthållande eller trängt in
på ett område som blivit avlyst eller avspärrat för ett sådant ändamål.
Ansvar förutsätter således inte att den enskilde deltagaren kan sägas ha
stört den allmänna ordningen. Det är tillräckligt att folksamlingen gjort
detta. Om ett ingripande i ett sådant fall sker med stöd av den kom-
pletterande regeln i 13 § polislagen, underlättas alltså prövningen väsentligt
i förhållande till om prövningen görs enligt huvudregeln. Härtill kommer att
prövningen enligt den kompletterande regeln inte kräver att det enskilda
ingripandet skall vara nödvändigt för att ordningen skall kunna upprätt-
hållas. Det är tillräckligt att det behövs för att awäija en fortsatt ohörsam-
het. Däremot är det naturligtvis inte möjligt att på den nu berörda grunden
ingripa mot sådana deltagare i en folksamling som åtlytt den befallning som
getts.
Mot den bakgrund som jag här tecknat anser jag att nuvarande bestäm-
melser lämnar tillräckligt stort utrymme för polisen att ingripa vid ordnings-
stömingar av det slag som styrelsen tar sikte på i sin skrivelse. Jag anser
inte att lagstiftningen är oklar på ett sådant sätt att någon ändring av den
anledningen är påkallad i detta sammanhang
Rikspolisstyrelsen har emellertid i sin skrivelse berört också ett annat
problem som måhända kan sägas vara av mer praktisk polisiär karaktär. Jag
syftar här på de svårigheter som enligt styrelsen föreligger att i situationer
av aktuellt slag meddela en skingringsbefallning på ett sådant sätt att den
kan uppfattas av alla deltagare i en folksamling. Detta skulle kunna in-
nebära att möjligheterna att ingripa i syfte att förhindra en fortsatt
ohörsamhet mot ordningsmakten i praktiken skulle bortfalla eller i vart fall
minska väsentligt.
I den delen vill jag till att böija med framhålla att ansvar för ohörsamhet
mot ordningsmakten i motsats till ansvar för upplopp inte förutsätter att
någon skingringsbefallning lämnats. Vad som krävs är endast att deltagarna
i en folksamling inte efterkommer en befallning som meddelats för
ordningens upprätthållande. Vilken typ av befallningar som är lämpliga i
detta syfte är naturligtvis beroende på omständigheterna i det enskilda
fallet. För egen del kan jag väl tänka mig att en skingringsbefallning i vissa
av de situationer som rikspolisstyrelsen berör kan vara mindre lämplig. En
folksamling kan i så fall exempelvis anvisas att tvärtom stanna kvar på viss
plats eller tillsammans lämna platsen en viss anvisad väg. Också under-
låtenhet att följa sådana befallningar kan medföra ansvar för ohörsamhet
mot ordningsmakten.
Som jag tidigare berört när det gäller skingringsbefallning behöver inte
befallningarna ges i ord utan kan också ges genom tecken eller åtbörder
eller på något annat sätt. Det bör också framhållas att det för ingripande
enligt den kompletterande regeln i polislagen inte kan krävas att det
beträffande var och en står helt klart att han uppfattat befallningen. Det
torde vara tillräckligt att det finns skälig anledning att anta att så är fallet.
Prop. 1990/91:129
25
Det bör också framhållas att en befallning inte behöver riktas till hela
folksamlingen. Om exempelvis en del av folksamlingen skärs av och anmo-
das att stanna på platsen kan det finnas grund för att ingripa mot dem i den
gruppen som inte lyder befallningen, även om det inte finns förutsättningar
att ingripa mot folksamlingen i övrigt.
Jag är väl medveten om att hanteringen av upploppsliknande situationer
av det slag som styrelsen avser enligt det mönster som jag här berört kan
ställa betydande krav på att polisen har en lämplig utrustning och en god
planering. Att lämna utrymme för att frihetsberöva deltagare i en folksam-
ling utan krav på vare sig att han underlåtit att följa en befallning eller att
han för egen del bidragit till att störa ordningen anser jag emellertid vara
uteslutet.
En speciell situation som styrelsen berört är när en folksamling splittras
upp och sprider sig över ett större område i mindre grupper. Även i sådana
fall kan det naturligtvis finnas anledning att ingripa mot de mindre
grupperna enligt det mönster som beskrivits ovan. Detta kan givetvis vara
en mycket komplicerad polisiär uppgift, men det beror knappast på några
brister i lagstiftningen. Jag vill emellertid i sammanhanget erinra om vad
jag ovan i avsnitt 3.2 anfört om institutet medtagande till förhör.
Jag vill också helt kort beröra ytterligare en fråga som kan vara av
betydelse för när ett omhändertagande med stöd av 13 § polislagen kan
komma i fråga. Enligt paragrafen skall ingripande i första hand ske genom
att personen avvisas eller avlägsnas. Ett omhändertagande får endast ske om
en sådan åtgärd är otillräcklig. I praktiken innebär detta att ett omhänder-
tagande normalt bör föregås av ett försök att uppnå syftet genom att avvisa
eller avlägsna personen. I vissa fall kan emellertid situationen vara sådan att
det redan från böljan framstår som utsiktslöst att situationen skall kunna
hanteras genom mindre ingripande åtgärder än omhändertagande.
Lagstiftningen lägger då inte något hinder i vägen för polisen att genomföra
ett omhändertagande utan att man först har prövat med avvisning eller
avlägsnande. Inte minst i sådana situationer som rikspolisstyrelsen tagit upp
i sin skrivelse kan omständigheterna vara sådana att ett omhändertagande
kan vara motiverat även utan tidigare försök att avvisa eller avlägsna
deltagare i folksamlingen.
Sammanfattningsvis har jag alltså kommit till den slutsatsen att gällande
bestämmelser måste anses lämna ett sådant utrymme för polisens möjlig-
heter att lösa sin uppgift att upprätthålla allmän ordning att några ändringar
inte är påkallade i detta sammanhang.
Avslutningsvis vill jag nämna att det under beredningen i departementet
av rikspolisstyrelsens skrivelse bl.a. förekommit samråd med företrädare för
polisen och JO-ämbetet. Dessa har därvid i sak inte haft något att erinra mot
de överväganden som jag redovisat här och som ligger bakom min be-
dömning.
Prop. 1990/91:129
26
I enlighet med vad jag nu anfört har inom justitiedepartementet upprättats
förslag till
1. lag om ändring i rättegångsbalken,
2. lag om ändring i polislagen (1984:387).
Förslagen har granskats av lagrådet.
23 kap. 8 §
På tillsägelse av en polisman är den som befinner sig på den plats, där ett
brott förövas, skyldig att medfölja till ett förhör som hålls omedelbart
därefter. Vägrar han utan giltig orsak, får polismannen ta med honom till
förhöret.
Vad som sägs i första stycket gäller också den som befinner sig inom ett
område i anslutning till den plats där ett brott nyligen förövats, om det för
brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år. Detta gäller
också vid försök till ett sådant brott.
Första stycket har justerats i språkligt hänseende. I den allmänna motive-
ringen (avsnitt 3.2) har bestämmelsens tillämplighet i situationer då mindre
grupper av personer stör den allmänna ordningen genom att begå brott, t.ex.
skadegörelse eller ofredande, kommenterats.
Bestämmelsen i andra stycket innebär en utvidgning av den skyldighet
som var och en har att medfölja till förhör som hålls i anslutning till att ett
brott har begåtts och polisens befogenhet att ta med den som utan giltig
orsak vägrar att delta i förhöret.
Utvidgningen i förhållande till vad som nu gäller enligt första stycket är
att medtagande till förhör kan ske inom ett större geografiskt område och
under längre tid.
Skyldigheten att följa med till förhör i dessa fall gäller endast vid
utredning av brott för vilka inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i
fyra år eller försök till sådant brott. Som exempel på sådana brott kan
nämnas mord, dråp, människorov, grovt rån och grov mordbrand.
Området inom vilket en åtgärd enligt bestämmelsen får vidtas preciseras
inte närmare i lagtexten. En förutsättning är dock att området kan sägas vara
beläget i anslutning till den plats där ett brott nyligen begåtts. Detta innebär
att bestämmelsen inte kan tillämpas på platser där det saknas särskild anled-
ning att anta att människor som befinner sig där kan lämna upplysningar
som är av betydelse för utredningen av brottet. En avgörande omständighet
i det avseendet är var brottet har begåtts. Bestämmelsen torde bli tillämplig
på ett geografiskt mindre område, om brottet har begåtts inom en stads-
kärna. I en sådan situation kan bestämmelsen främst bli aktuell att tillämpa
längs tänkbara flyktvägar från brottsplatsen. Emellertid kan även personer
som uppehåller sig i exempelvis lokaler i närheten av brottsplatsen i vissa
fall ha värdefull information att lämna. Medtagande till förhör kan då
Prop. 1990/91:129
27
komma i fråga, om en sådan person utan giltig orsak vägrar att följa med till
förhöret. Har brottet begåtts i en glesbygd kan det område inom vilket
bestämmelsen blir tillämplig av naturliga skäl bli större.
Bestämmelsens tillämplighet i tiden efter brottet har inte uttryckligen
reglerats. I sakens natur ligger att anledningen att anta att personer som
uppehåller sig i området kan lämna upplysningar som är av särskild bety-
delse för utredningen av brottet avtar med tiden. Redan någon eller några
timmar efter brottet torde därför bestämmelsen normalt inte vara tillämplig.
Är det fråga om ett geografiskt större område, kan bestämmelsens tillämp-
lighet i tid med nödvändighet bli längre. Som exempel kan nämnas den
situationen att ett mycket allvarligt brott har begåtts i oländig terräng.
28 kap. 2 a §
För att söka efter någon som skall gripas, anhållas eller häktas som
misstänkt för brott, för vilket inte är föreslaivet lindrigare straff än fängelse
i fyra år, eller försök till sådant brott, får husrannsakan företas i tran-
sportmedel på viss plats, om det finns särskild anledning att anta att den
sökte kan komma att passera platsen.
Paragrafen innebär en utvidgning av möjligheten att företa husrannsakan för
att söka efter den som skall gripas, anhållas eller häktas, s.k. personell hus-
rannsakan. En åtgärd enligt bestämmelsen kan komma i fråga bara i sam-
band med utredning av ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare
straff än fängelse i fyra år eller försök till sådant brott. Exempel på sådana
brott har nämnts i specialmotiveringen till 23 kap. 8 § RB.
Husrannsakan får företas i transportmedel. Med transportmedel avses här
inte enbart sådana fordon som avses i vägtrafikkungörelsen utan också spår-
bundna transportmedel som exempelvis tåg och tunnelbana. Andra tran-
sportmedel som avses är båtar och flygplan. I samband med att husrann-
sakan företas i transportmedlet får även lådor och andra förvaringsut-
rymmen som kan dölja en människa och som fraktas i transportmedlet
undersökas.
Enligt bestämmelsen får husrannsakan företas på viss plats, där det finns
särskild anledning att anta att den som begått brottet kan komma att passera.
Åtgärden får således inte vidtas utan föregående prövning av sannolikheten
för att den misstänkte kan komma att passera just den platsen. I en för-
undersöknings inledningsskede kan det vara befogat att företa en sådan
åtgärd i anslutning till tänkbara flyktvägar från själva brottsplatsen.
Bestämmelsen är inte begränsad i tiden. Den kan således tillämpas även i
ett senare skede av förundersökningen. Exempelvis kan under utredningen
ha kommit fram uppgifter om att den som kan misstänkas för brottet ämnar
bege sig från landet. Är det oklart vid vilken gränsövergång som utresan är
avsedd att ske kan i princip kontroller upprättas vid landets samtliga
gränsövergångar. Finns det anledning att tro att utresan kommer att ske på
någon viss plats eller i någon viss del av landet, får kontroller upprättas
endast där.
Vid husrannsakan i transportmedel får vägas in vid vilken tidpunkt på
dygnet som det kan antas att den misstänkte kan komma att passera platsen.
Prop. 1990/91:129
28
Vad som är att beakta i det sammanhanget har närmare redogjorts för i den
allmänna motiveringen (avsnitt 3.3).
Husrannsakan enligt paragrafen får bara företas efter det att undersök -
ningsledaren, åklagaren eller rätten meddelat förordnande om åtgärden (se
28 kap. 4 § första stycket RB). Om fara i dröjsmål föreligger, får en enskild
polisman besluta om åtgärden (jfr 5 § i samma kapitel och balk).
20 §
För att söka efter en person som med laga stöd skall omhändertas får en
polisman bereda sig tillträde till den eftersöktes bostad eller till annat hus,
rum eller ställe som tillhör eller disponeras av honom. Detsamma gäller i
fråga om en lokal som är tillgänglig för allmänheten. Finns det synnerliga
skäl att anta att den eftersökte eljest uppehåller sig hos annan, får polis-
mannen bereda sig tillträde även dit. På motsvarande sätt får en polisman
bereda sig tillträde till en bostad eller något annat ställe för att söka efter ett
föremål som polisen med stöd av lag eller annan författning skall omhän-
derta; vad som nyss har sagts om den eftersökte gäller därvid föremålets
ägare eller innehavare.
För att söka efter någon som har intagits i en kriminalvårdsanstalt efter
att ha dömts till fängelse i minst fyra år och som har avvikit får en polisman
undersöka transportmedel på viss plats, om den awikne kan antas utgöra en
allvarlig fara för annans liv eller hälsa eller för rikets säkerhet och det finns
särskild anledning att anta att den awikne kan komma att passera platsen.
En polisman har samma befogenhet för att söka efter någon som genomgår
psykiatrisk tvångsvård eller som överlämnats till rättspsykiatrisk vård och
som awikit från en sjukvårdsinrättning, om det med hänsyn till omständig-
heterna finns särskilda skäl att anta att den awikne utgör en allvarlig fara
för annans liv eller hälsa eller för rikets säkerhet.
En åtgärd som avses i första eller andra stycket får endast om fara är i
dröjsmål vidtas utan föregående beslut av polismyndigheten. Endast om det
finns särskilda skäl får åtgärden vidtas mellan kl. 21.00 och 6.00.
I fråga om husrannsakan för eftersökande av föremål som är underkastat
beslag och av den som skall gripas, anhållas eller häktas eller hämtas till
förhör eller inställelse vid domstol finns bestämmelser i rättegångsbalken.
I 20 § första stycket anges vilka befogenheter en polisman har att bereda sig
tillträde till slutna utrymmen för att söka efter personer eller föremål som
skall omhändertas, när polisen enligt särskilda bestämmelser har ålagts att
svara för ett sådant omhändertagande. När en person skall omhändertas får
en polisman bereda sig tillträde till den eftersöktes bostad eller till annat
rum, hus eller ställe som tillhör eller disponeras av honom. Både vid sökan-
det efter en person och när det gäller att söka efter ett föremål får husrann-
sakan också företas i lokal som är tillgänglig för allmänheten.
I andra stycket förs in en bestämmelse som nära ansluter sig till regle-
ringen i 28 kap. 2 a § RB. Bestämmelsen ger polisen befogenhet att i vissa
fall undersöka transportmedel för att söka efter den som avvikit efter att ha
intagits i en kriminalvårdsanstalt eller avvikit från en sjukvårdsinrättning.
Vad som skall förstås med transportmedel har behandlats i specialmo-
tiveringen till 28 kap. 2 a § RB. Även beträffande undersökning i transport-
medel enligt polislagen gäller att lådor och andra förvaringsutrymmen som
kan dölja en människa och som fraktas i transportmedlet får undersökas.
Prop. 1990/91:129
29
En förutsättning för att husrannsakan enligt bestämmelsen skall få ske är Prop. 1990/91:129
att den eftersökte avvikit. För att en person skall kunna anses avviken från
en kriminalvårdsanstalt är det en förutsättning att han är berövad friheten
och att han inte efter egen vilja kan bestämma när han önskar lämna
anstalten. Avvikit har således såväl den som rymt från anstalten som den
som inte återkommit dit efter en permission.
Bestämmelsen är, beträffande den som är intagen i en kriminalvårdsan-
stalt, tillämplig endast i de fall där den intagne dömts till fängelse i minst
fyra år. Regeln är även tillämplig på den som genomgår psykiatrisk
tvångsvård, oavsett om han har begått brott eller inte, liksom på den som av
domstol överlämnats till rättspsykiatrisk vård.
För att husrannsakan skall få företas för att söka efter den som avvikit
efter att ha intagits i en kriminalvårdsanstalt krävs att han kan antas utgöra
en allvarlig fara för annans liv eller hälsa eller för rikets säkerhet. Det får
således avgöras i varje enskilt fall om den awikne i det särskilda fallet kan
antas utgöra en sådan fara. Den kan föreligga om den awikne exempelvis
dömts för allvarligt brott mot person eller om den awikne klart uttalat att
han kommer att hämnas på annan person eller om den awikne har tillgång
till sådan information att det skulle kunna utgöra en fara för rikets säkerhet
om informationen kom till någon annan stats kännedom.
Husrannsakan för att söka efter den som awikit från en sjukvårdsinrätt-
ning där han genomgår psykiatrisk tvångsvård eller dit han av domstol
överlämnats för rättspsykiatrisk vård får företas endast i de fall då
omständigheterna är sådana att det finns särskilda skäl att anta att han utgör
en allvarlig fara för annans liv eller hälsa eller för rikets säkerhet. Det är
således även här fråga om en konkret bedömning i det enskilda fallet. Om
den awikne vid tidpunkten för awikandet befunnit sig i ett allvarligt sjuk-
domstillstånd, t.ex. i ett svårt psykotiskt tillstånd, kan faran för annan eller
för rikets säkerhet vara sådan att bestämmelsen blir tillämplig. En annan
sådan situation kan vara om vapen kommit till användning vid avvikandet
eller om det är känt att den awikne har tillgång till vapen.
Frågorna om under vilken tid och på vilken plats som husrannsakan i
transportmedel enligt polislagen kan komma att bli aktuell har behandlats i
den allmänna motiveringen (avsnitt 3.3).
Vad som här sagts om i vilka situationer husrannsakan i transportmedel
får företas för att söka efter den som avvikit efter att ha intagits i en
kriminalvårdsanstalt eller awikit från en sjukvårdsinrättning gäller även
den som awikit från en sådan institution i utlandet.
Husrannsakan i transportmedel får bara företas efter det att en polismyn-
dighet meddelat förordnande om åtgärden. Vid fara i dröjsmål får emellertid
en polisman besluta om en sådan åtgärd.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
föreslår riksdagen att anta förslagen till
1. lag om ändring i rättegångsbalken,
2. lag om ändring i polislagen (1984:387).
Prop. 1990/91:129
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att
genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden
lagt fram.
31
Prop. 1990/91:129
Bilaga 1
Rikspolisstyrelsen föreslår i denna skrivelse att det i polislagen (1984:387)
införs regler som ger polisen befogenhet att - som ett led i spaningsarbetet
med anledning av en inträffad allvarlig händelse - genomföra generella
identitets- och fordonskontroller for att söka efter personer och föremål som
har anknytning till händelsen.
F d rikspolischefen Nils Erik Ähmansson har i sin utredning om polisens
verksamhet vid särskilda händelser (JU dnr 87-2685) bl.a. pekat pä de svå-
righeter som föreligger för polisen att vid särskilt allvarliga brott och hän-
delser genomföra effektiva identitetskontroller i anslutning till händelsen
och en effektiv utrese- och inresekontroll vid rikets gränser.
I utredningen har Ähmansson även understrukit vikten av att polisen vid
ett rikslarm som har högsta prioritet har en klar målsättning och en genom-
tänkt handlingslinje for sina insatser. I den delen är det enligt Ähmansson
vid t.ex. särskilt allvarliga våldsbrott eller vid spaning efter synnerligen far-
liga personer som är efterlysta på grund av rymning från anstalt angeläget
att polisens uppmärksamhet skärps till det yttersta. I dessa situationer måste
enligt Ähmansson effektiva och enhetliga åtgärder kunna vidtas genom bl.a.
gränskontroller och vägspärrar.
I praktiken förekommer det inte sällan att personer som är efterspanade
eller efterlysta förflyttar sig i bil eller försöker att undkomma genom att
hålla sig gömda i bagageutrymmen eller andra slutna utrymmen i bilar eller
andra transportmedel. På samma sätt undanskaffas även föremål som har
åtkommits genom brott eller som kan ha bevisvärde i en brottmålsprocess.
När en särskild händelse har inträffat, t. ex. ett mord eller att en spion
avvikit från en kriminalvårdsanstalt, ankommer det på polisen att bedriva en
effektiv spaning och att bl.a. identifiera personer som kan ha anknytning till
händelsen. För att kunna fullgöra dessa uppgifter har polisen behov av att
upprätta s.k. spärrar på gator och vägar eller andra platser. En sådan åtgärd
innebär vanligen att polisen rutinmässigt stoppar fordon och kontrollerar
förarnas identitet. I viss utsträckning undersöks också bagageutrymmen och
andra slutna utrymmen i fordonen.
Syftet med åtgärder av det här slaget är i första hand att söka efter en
person som skall gripas på grund av misstanke om brott eller som skall om-
händertas av andra skäl. Men åtgärden kan också syfta till att söka efter fö-
32
remål som är underkastade beslag eller eljest till att utröna omständigheter
som har betydelse för utredning om brott.
Spärrar och kontroller upprättas vanligen på in- och utfartsvägar till den
ort eller det område där den särskilda händelsen inträffat eller på andra plat-
ser där den efterspanade kan förväntas passera.
Polisingripanden av det här slaget kan inte ske med mindre än att det
finns uttryckligt stöd för dem i gällande lagstiftning. Det är därför inte bra
att nu gällande regler inte ger en klar rättslig grund för de åtgärder som trots
allt stundom måste vidtas. Inte sällan måste polisen hänvisa till
vägtrafikförfattningama för att finna stöd för dem.
Skälet till att det förhåller sig på det viset är bl.a. att rättegångsbalkens
regler - det gäller här närmast bestämmelserna om gripande, husrannsakan
och beslag - inte är direkt tillämpliga i dessa situationer. Gripande, hus-
rannsakan och beslag enligt RB utgör i allt väsentligt led i en påbörjad för-
undersökning och tar sikte på ingripanden mot en misstänkt gärningsman
och inte på generella ingripanden för att undersöka om det finns skäl för
misstanke mot någon. Kontroller av det slag som nu diskuteras utgör på sin
höjd förberedelser för ett gripande - en kontroll av samtliga fordon och pas-
sagerare för att se om det där finns en person som kan vara misstänkt eller
som skall omhändertas av annat skäl.
Reglerna i polislagen om s.k. polisiering (14 § ) torde inte heller vara di-
rekt tillämpliga på situationer av det slag som avses här. Enligt bestämmel-
sen får en polisman, om han anträffar en okänd person och det finns
särskild anledning att anta att han är efterspanad eller efterlyst eller om han
vägrar att lämna uppgifter om sin identitet eller det finns anledning anta att
hans uppgift om denna är oriktig, omhänderta vederbörande för
identifiering. Bestämmelsen skall enligt förarbetena (prop. 1983/84:111 sid.
103) tillämpas restriktivt och torde därför inte utan vidare sägas ge stöd för
generella identitetskontroller för att leta efter personer som kan misstänkas
för ett inträffat brott eller som skall omhändertas.
En annan bestämmelse som kan komma i fråga är 20 § polislagen om
polisiär husrannsakan. Där framgår att en polisman, för att söka efter den
som med laga stöd skall omhändertas, får bereda sig tillträde till den efter-
söktes bostad eller annat hus, rum eller ställe som tillhör eller disponeras av
honom. Detsamma gäller i fråga om en lokal som är tillgänglig för allmän-
heten. Finns det synnerliga skäl att anta att den eftersökta eljest uppehåller
sig hos annan, får polisman bereda sig tillträde även dit. Endast om det
finns särskilda skäl får en sådan husrannsakan vidtas mellan kl. 21.00 och
06.00.
I förarbetena (prop. 1983/84:111, sid. 127) har uttalats att förutsättningen
för att bestämmelsen skall kunna tillämpas bör vara att det är en bestämd
person - låt vara inte nödvändigtvis känd till namnet - eller ett bestämt fö-
remål som polisen söker efter. Bestämmelsen bör, enligt vad som anges,
inte anses ge stöd för att polisen bereder sig tillträde till bostäder och andra
lokaler för att mera allmänt leta efter efterlysta personer. Motsvarande torde
få anses gälla i fråga om exempelvis bagageutrymmen i fordon.
Prop. 1990/91:129
Bilaga 1
33
3 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 129
I ett beslut av justitieombudsman (JO) bedömdes en husrannsakan som
med stöd av 20 § polislagen hade genomförts för att söka efter en person
som hade avvikit från en kriminalvårdsanstalt. Husrannsakan hade därvid
gjorts i en bostad som inte tillhörde eller disponerades av den eftersökte. JO
påtalade att det hade krävts synnerliga skäl att antaga att den eftersökte up-
pehöll sig i den aktuella lägenheten. JO anförde vidare att formuleringen i
lagtexten närmast torde få tolkas som att det skall föreligga en faktisk om-
ständighet som påtagligt visar att man med fog kan förvänta sig att den ef-
tersökte finns hos den där husrannsakan företages (se JO 1985/86, sid. 149-
151).
Förarbetena och JO:s uttalande ger vid handen att polisen inte kan sägas
ha stöd i 20 § polislagen för att genomföra generella kontroller av fordon
och passagerare som passerar på ett ställe där en rymmare eller en tänkbar
gärningsman kan färdas.
Tidigare antyddes att polisen, i den mån vägspärrar upprättas för ända-
mål som nu diskuteras, måste falla tillbaka på vägtrafikförfattningarna. För
att kontrollera efterlevnaden av dessa författningar görs trafikrazzior. De
kan avse körkortskontroller eller trafiknykterhetskontroller eller vara s.k.
flygande inspektioner. När det undantagsvis förekommer att polisen upprät-
tar vägspärrar som ett led i spaningar efter brottslingar eller rymlingar bru-
kar det ske i form av sådana trafikkontroller. Passerande förares identitet
kan därvid klarläggas genom körkortskontroll. I fråga om passagerarna kan
det möjligen bli fråga om polisiering enligt 14 § polislagen. Kontroll av ba-
gageutrymmen kan bara ske vid flygande inspektioner och brukar formellt
företas för att se om föraren medför föreskriven utrustning, exempelvis
varningstriangel. Till det anförda skall läggas att flygande inspektioner bara
får företas av polismän som har särskilt förordnande och att trafikkontroller
av det slag som nyss berördes inte ger stöd för att kontrollera andra än dem
som kör eller möjligen färdas i fordon.
Erfarenheterna från senare år visar att det finns behov av regler som ger po-
lisen möjlighet att sätta in effektiva spaningsåtgärder, när det inträffar all-
varliga händelser som ställer särskilda krav på polisiära insatser. Att i
allvarliga situationer genomföra spaningsinsatser i form av konstruerade
trafikkontroller kan framstå som mindre välbetänkt. Bl.a. kan nämnas att
det inom ramen för en sådan ordning kan vara svårt att få till stånd
samordnade och effektiva åtgärder om spaningsområdet omfattar mer än ett
polisdistrikt, kanske hela landet. Dessutom är kontroller som genomförs i
form av trafikrazzior inte någon bra spaningsmetod - särskilt inte om man
vill etablera en effektiv kontroll, omfattande även kollektivtrafik och
fotgängare, vid exempelvis gränsövergångar.
Här skall bara erinras om några fall från senare tid där en befogenhet att
genomföra generella kontroller hade kunnat underlätta och effektivisera po-
lisens insatser. När spionen Stig Bergling avvek från straffverkställigheten,
Prop. 1990/91:129
Bilaga 1
34
uppstod ett behov att temporärt kontrollera samtliga fordon som passerade
ut ur landet. Rikspolisstyrelsen anmodade därför samtliga polismyndigheter
vid gränserna att genomföra en fullständig utresekontroll. De flesta polis-
myndigheter hörsammade anmaningen, men kontrollen gav ändå inte det
resultat som man hade hoppats på. Om befogenheten hade funnits för
polisen att genomföra den typ av identitetskontroll som avses här och beslut
om detta hade fattats på ett tidigt stadium av flykten, skulle med all
sannolikhet Bergling och hans hustru ha kunnat gripas. - När den s.k.
maskeradligan avvek från kriminalvårdsanstalten i Norrköping uppstod ett
behov av att regionalt kontrollera personer som lämnade området med olika
typer av kommunikationsmedel. Om polisen haft en befogenhet att i detta
syfte kontrollera fordon och personer skulle möjligheterna att anträffa de
flyende förmodligen ha ökat avsevärt. - I princip likartade förhållanden
förelåg i spaningarna efter tre finländska interner som i somras rymde från
ett fängelse i Finland och i fallet med spaningarna efter det par som
misstänktes för morden i Ämsele på deras flyktväg genom Sverige till
Danmark. I detta ärende skulle den nu aktuella befogenheten förmodligen
ha medfört att man kunnat avslöja paret senast vid gränsövergången. -
Även i Palmeärendets inledningsskede skulle en avspärrning av ett visst
område och identitetskontroll av personer som lämnade området väsentligt
ha förbättrat möjligheterna att ertappa mördaren och att få informationer
från personer som rört sig i området och därmed haft möjlighet att göra
iakttagelser av betydelse för utredningen.
Om man vill förbättra beredskapen på det här området bör regler införas
som ger polisen möjlighet att genomföra generella identitets- och fordons-
kontroller i fråga om personer och fordon som uppehåller sig i närheten av
platsen för den aktuella händelsen eller som färdas där en gärningsman eller
rymmare kan tänkas färdas. En bestämmelse av detta slag botar ockå de
brister som Ähmansson har pekat på i sin utredning. Polisens möjligheter
att åstadkomma effektiva och samordnade spaningsinsatser i situationer av
angiven typ skulle förbättras avsevärt.
Det påpekandet bör måhända göras att det polisiära effektivitetsintresset
naturligtvis inte är något självändamål utan i sin tur ytterst är dikterat av be-
hovet av att skydda medborgarna och samhället mot den typ av farliga
brottslingar som det här är fråga om. Klart är väl också att det polisiära in-
tresset här kan komma i konflikt med motstående integritetshänsyn, dvs.
medborgarnas krav på att inte utan synnerlig anledning bli utsatta för po-
lisingripanden. Styrelsen anser - med utgångspunkt från de intressen som
den har att tillvarata - att sådana integritetshänsyn bör kunna få vika när det
är fråga om särskilt allvarliga brott eller hänsynslösa brottslingar.
Det kan finnas olika meningar om var man bör placera bestämmelser av det
slag om har berörts ovan - om de skall tas in i rättegångsbalken eller i poli-
slagen eller om de möjligen bör tas in i båda dessa författningar. Det förhål-
Prop. 1990/91:129
Bilaga 1
35
landet att bestämmelsen till en del avses reglera vissa polisiära insatser med
anledning av ett brott och därför kan ingå som ett led i en förundersökning
talar med viss styrka för att bestämmelsen bör tas in i rättegångsbalken.
Befogenheten att fatta beslut om att kontroller skall upprättas skulle i så fall
kunna ligga hos förundersökningsledaren, som kan vara polisman eller
åklagare, i sistnämnda fall dock med rätt för polisman att fatta beslut när det
är fara i dröjsmål.
Samtidigt måste emellertid hänsyn tas till att det är fråga om rena spa-
ningsinsatser - en form av polisiering - som riktar sig mot en stor krets av
personer där det i typfallet från början inte finns någon konkret misstanke
mot någon av dem. Det rör sig alltså om åtgärder som nästan uteslutande är
av polisiär natur - även i fall där förundersökning har inletts. Därtill kom-
mer att åtgärderna praktiskt taget alltid måste vidtas omedelbart när brottet
har begåtts och att ett beslut av åklagare därför ofta inte kan inväntas. Dessa
förhållanden talar för att bestämmelsen bör placeras i polislagen. Det gör
för övrigt också den omständigheten att bestämmelsen skall kunna
användas även vid spaning efter rymlingar. I sådana situationer kan det inte
bli akuellt att tillämpa rättegångsbalken.
I remissyttrande över rapporten (SOU 1988:18) av parlamentariska
kommissionen med anledning av mordet på Olof Palme har styrelsen bl.a.
pekat på att rättegångsbalkens regler om förundersökning i brottmål bör ses
över och anpassas till den moderna tidens krav. I avvaktan på en sådan
översyn bör enligt styrelsens uppfattning den nu föreslagna bestämmelsen
tas in i polislagen som en ny 20 a §.
Lagtexten kan ges följande lydelse.
20 a §
Om det är av synnerlig vikt för utredning av ett allvarligt brott, får en po-
lismyndighet förordna att identitetskontroll skall ske av alla som förflyttar
sig från den plats eller det område där brottet har ägt rum. Kontroll får även
ske på annan plats där gärningsmannen kan antas komma att passera. Vid
kontroll som avses här får undersökning ske av slutna utrymmen i fordon.
Första stycket gäller även vid spaning efter den som har avvikit från
häkte, kriminalvårdsanstalt eller vårdinrättning, om han utgör en fara för
någon annan persons liv eller hälsa eller för rikets säkerhet.
Tanken är inte att den typ av spaningsåtgärder som här avses skall användas
i det dagliga polisarbetet. Generella identitetskontroller skall i princip före-
komma bara vid mycket allvarliga brott och enbart när åtgärden framstår
som meningsfull från utredningssynpunkt dvs. när man med denna metod
kan räkna med att finna en eller flera misstänkta gärningsmän samt vid ef-
terspaning av särskilt farliga rymlingar.
Befogenhet att besluta om generell identitetskontroll bör i princip ligga
hos polischefen eller hans ställföreträdare. En komplettering i detta hän-
seende av 2 kap. 16 § polisförordningen (1984:730) behöver alltså göras. I
sammanhanget bör nämnas att det i alla polisdistrikt vid vatje tidpunkt på
dygnet finns en polischef i tjänst eller i beredskap.
Prop. 1990/91:129
Bilaga 1
36
Denna tillgänglighet är mycket viktig eftersom det kan förutses att beslu-
tet, när det blir aktuellt, måste fattas med stor skyndsamhet. I den delen bör
det också nämnas att larmrutinema vid särskilda händelser avses bli kom-
pletterade med iakttagande av den möjlighet till snabba och effektiva insat-
ser som den föreslagna bestämmelsen erbjuder. Det ligger i sakens natur att
länspolischef eller länspolismästare bör ha befogenhet att besluta, om åtgär-
der av detta slag behöver vidtas i ett helt län, och att rikspolisstyrelsen bör
ha motsvarande beslutanderätt, om spaningsintresset är av riksomfattande
karaktär. I den delen torde få övervägas om bemyndigandena i 4 § 4 och
8 p. förordningen (1988:762) med instruktion för rikspolisstyrelsen är till-
räckliga eller om ett förtydligande krävs.
Kontrollen skall avse identiteten hos de personer som omedelbart efter
brottet förflyttar sig från brottsplatsen eller området däromkring. Tanken är
givetvis att gärningsmannen förmodligen kommer att passera spärren och
nödgas legitimera sig och att en åtgärd av detta slag skall försvåra hans
flykt. Uppgifter om gärningsmannens signalement kan ju redan i detta
tidiga skede ha nått polisen. En polisman kan kanske redan vid
legitimationskontrollen fatta sådana misstankar att skäl för om-
händertagande föreligger. Det är emellertid viktigt att kontrollen kan göras
generell i den meningen att den skall avse all trafik som passerar spärren,
således även kollektivtrafik och fotgängare.
I sakens natur ligger att polisen här också måste ha befogenhet att på
samma generella sätt göra de kontroller som behövs i bagageutrymmen och
andra slutna förvaringsställen i fordon, exempelvis lådor och koffertar där
en människa kan gömma sig. Formellt sett kommer det här att bli fråga om
husrannsakningar. I realiteten kommer emellertid åtgärden att inskränka sig
till att lyfta på bagageluckan för att se om någon person gömmer sig i baga-
geutrymmet eller till att besiktiga ev. lastutrymmen.
En vägspärr av det slag som avses här bör vidare kunna upprättas även
på annan plats i landet där gärningsmannen kan antas komma att passera.
En förutsättning för detta bör emellertid vara att polisen har sådana uppgif-
ter om gärningsmannen att en kontroll framstår som meningsfull.
Slutligen bör samma spaningsmetod kunna användas, när det gäller att
omhänderta en person som har rymt från kriminalvårdsanstalt eller sjukhus.
Förutsättningen bör då vara att rymmaren är farlig för annans liv eller hälsa
eller för rikets säkerhet. Även den som har rymt från häkte bör kunna efter-
spanas på detta sätt. Situationen skiljer sig i dessa fall från sådan brottsspa-
ning som har behandlats i det föregående. När det gäller rymmare har poli-
sen tillgång till exakt information om och fotografier av den eftersökte, vil-
ket bör underlätta kontrollen.
Prop. 1990/91:129
Bilaga 1
Rikspolisstyrelsen föreslår att polislagen ändras i enlighet med det anförda.
Denna skrivelse har beslutats av rikspolischefen Björn Eriksson med
verksjuristen Ulf Berg som föredragande. I beredningen av ärendet har vi-
dare deltagit polisöverdirektören Ulf Waldau, biträdande rikspolischeferna Prop. 1990/91:129
Ulf Karlsson, Klas Bergenstrand och Bengt Frih samt polisintendenten Olof Bilaga 1
Gustavsson och kriminalkommissarien Tore Georgsson.
RIKSPOLISSTYRELSEN
Björn Eriksson
Björn Eriksson
Ulf Berg
Ulf Berg
38
Vid några tillfällen under senare tid har stockholmspolisen haft att lösa
vissa svårbemästrade ordningsproblem. Det gäller bl.a. oroligheter av det
slag som förekom i Stockholms innerstad i anslutning till VM-kvalmatchen
mellan Sverige och England i september 1989 och då närmast de engelska
fotbollssupportrarnas uppträdande. Generellt sett får polisen, som bl.a. till-
ämpade omhändertagandereglema i polislagen (1984:387), sägas ha löst
dessa problem på ett sätt som innebar att den allmänna ordningen och sä-
kerheten kunde upprätthållas och som dessutom vann allmänt erkännande.
JO (chefs-JO Claes Eklundh) har emellertid gjort en preliminär gransk-
ning av de metoder som polisen använde och har inlett förundersökning mot
ett antal polisbefäl. Brottsmisstankarna avser olaga frihetsberövande
alternativt myndighetsmissbruk. JO:s beslut och den promemoria som låg
till grund för beslutet bifogas (bilaga 1 och 2). Därav framgår bl.a. att man
från JO-ämbetets sida ifrågasätter om förhållandena var sådana att
bestämmelserna i 13 § polislagen om omhändertagande för ordningens
upprätthållande var tillämpliga samtidigt som det enligt ämbetet förefaller
som om omhändertagandebesluten inte har grundats på någon prövning av
om det i varje särskilt fall förelåg förutsättningar för ingripande.
Vidare kan anmärkas att JO på sitt bord har en avslutad förundersökning
- överlämnad till ämbetet år 1988 - rörande likartade brottsmisstankar mot
polisbefäl. I det ärendet har något beslut ännu inte fattats i åtalsfrågan.
Polismyndigheten i Stockholm har vänt sig till rikspolisstyrelsen och på-
pekat att det bland polispersonalen förmärkts en tilltagande tveksamhet om
hur upploppsliknande situationer i fortsättningen skall hanteras. Myndig-
heten har föreslagit att styrelsen analyserar den uppkomna situationen.
Oavsett denna begäran från stockholmsmyndigheten finns det emellertid
anledning till eftertanke. Sverige arrangerar år 1992 europamästerskapet i
fotboll. Matcher kommer att spelas på olika håll i landet och oroligheter
värre än dem i Stockholm i september 1989 kan antas bli aktuella. Med
hänsyn till den huliganism som följer i den internationella fotbollens spår
finns det enligt styrelsens uppfattning anledning att hysa stor oro för vad
som kan komma att hända, om polisen då inte har möjligheter att trygga den
allmänna ordningen och säkerheten.
Styrelsen ser det som sin skyldighet att på detta sätt belysa det akutella
problemet och lämna förslag till hur det kan lösas. Om statsmakterna delar
styrelsens uppfattning och lagändringar skall genomföras, bör det ske i god
tid före sommaren 1992. Mot den bakgrunden torde JO:s beslut i
åtalsfrågan och en ev domstolsprövning inte kunna avvaktas.
Prop. 1990/91:129
Bilaga 2
39
Denna skrivelse tar inte sikte på vad som kan kallas normala polisingripan-
den utan på fall där större antal deltagare i folksan lingar uppträder
våldsamt och därigenom stör eller hotar den allmänn i ordningen och
säkerheten. Ett exempel erbjuder just det fallet då engelska
fotbollssupportrar - kända för våldsbenägenhet - drar fram i stora horder i
Stockholms innerstad och lamslår all ordnad verksamhet samt uppträder
våldsamt och hotfullt och bedriver skadegörelse, kanske provocerade av
svenska supportrar som gärna vill få igång mera allmänna slagsmål.
Enligt 2 § polislagen hör det till polisens upp ,*fter - och därmed skyldig-
heter - att bl.a. förebygga brott och andra störningar av den allmänna ord-
ningen eller säkerheten och att övervaka den allmänna ordningen och säker-
heten, hindra störningar därav samt ingripa, när sådana har inträffat.
I begreppet allmän ordning och säkerhet ligger att polisens verksamhet i
detta hänseende skall bedrivas med sikte på att ge allmänheten, dvs. sam-
hällsmedlemmarna i gemen, en trygg och säker tillvaro. Polisens skyldighe-
ter enligt bestämmelsen är inte begränsade till att motverka överträdelser av
straffsanktionerade bestämmelser, även om det naturligtvis i första hand är
sådana störningar som man tänker på. Särskilt när det gäller ingripanden
mot annat än brott måste en avvägning ske med beaktande av motstående
intressen. För att ett ingripande i den allmänna ordningens och säkerhetens
intresse i sådana fall skall kunna aktualiseras torde krävas att det är fråga
om en risk som enligt en naturlig bedömning lätt kan få en allvarlig utveck-
ling, om något ingripande inte sker. (Se till det anförda Berggren-Munck;
Kommentar till polislagen, sid. 30 och 34).
Enligt 8 § första stycket polislagen skall en polisman som har att verkställa
en tjänsteuppgift ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgär-
dens syfte och övriga omständigheter. Ingripandet skall vidare ske under
iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning. Måste tvång
tillgripas, skall detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs
för att det avsedda resultatet skall uppnås. Av andra stycket framgår att ett
ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheter
som avses i 2 kap. regeringsformen inte får grundas enbart på bestämmel-
serna i första stycket.
De principer som har lagts fast i 8 § polislagen brukar benämnas behovs-
och proportionalitetsprincipema. Behovsprincipen innebär att ett polisingri-
pande får ske bara om det är nödvändigt för att en fara eller störning skall
kunna undanröjas eller avvärjas. Proportionalitetsprincipen brukar sägas in-
nebära att det inte får råda ett missförhållande mellan de olägenheter som
Prop. 1990/91:129
Bilaga 2
40
ingripandet kan medföra för ett motstående intresse och syftet med ingri- Prop. 1990/91:129
pandet. Bilaga 2
I det här sammanhanget knyter sig emellertid intresset i första hand till
andra stycket. Därav framgår att en polisman måste ha uttryckligt lagstöd
för att kunna göra ett ingripande som för den berörde innebär en inskränk-
ning i någon av de grundläggande fri- och rättigheter som avses i 2 kap. re-
geringsformen (RF). Till dessa fri- och rättigheter hör bl.a. mötesfrihet och
demonstrationsfrihet (2 kap. 1 § RF) samt rörelsefrihet och skydd mot fri-
hetsberövanden (2 kap. 8 § RF). Lagstöd för ingripanden som begränsar
dessa rättigheter finns i bl.a. 11-18 §§ polislagen och rättegångsbalkens re-
gler om gripande.
13 § polislagen innehåller bestämmelser om vad polisen får och skall göra,
när den allmänna ordningen är hotad.
Paragrafen har följande lydelse.
Om någon genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör
en omedelbar fara för denna, får en polisman, när det är nödvändigt för att
ordningen skall kunna upprätthållas, avvisa eller avlägsna honom från visst
område eller utrymme. Detsamma gäller om en sådan åtgärd behövs för att
en straffbelagd handling skall kunna avvärjas.
Är en åtgärd som avses i första stycket otillräcklig för att det avsedda re-
sultatet skall uppnås, får personen tillfälligt omhändertas.
Här skall inte göras någon djupgående analys av de motivuttalanden som
gjorts i anslutning till bestämmelsen och dess föregångare i lagen om till-
fälligt omhändertagande. Det räcker med att konstatera att bestämmelsen i
princip kräver att en polisman vid en ordningsstörande händelse i första
hand avvisar eller avlägsnar fridstöraren från området eller utrymmet i
fråga. Först om någon av dessa åtgärder framstår som otillräcklig, får perso-
nen omhändertas. Ett sådant omhändertagande får bara avse just den person
som stör den allmänna ordningen. Några andra - exempelvis åskådare eller
förbipasserande - får inte omhändertas.
Det påpekandet bör kanske också göras att lagtexten kan synas förutsätta
att polismannen - i fall där det förekommer två eller flera fridstörare - har
att för var och en av dessa pröva de nyss angivna åtgärderna - avvisande,
avlägsnande och till sist omhändertagande (se även bilaga 2 sid. 13 f).
Så långt alltså polislagen. Här bör emellertid också belysas brottsbalkens
bestämmelser om brott mot den allmänna ordningen, närmast brotten upp-
lopp, våldsamt upplopp och ohörsamhet mot ordningsmakten (16 kap. 1-
3 §§ BrB).
De angivna bestämmelserna tar sikte på fall när folksamlingar stör den
allmänna ordningen. Den närmare innebörden av begreppet folksamling är
41
inte berörd i brottsbalkskommentarema. Hur många personer det skall vara
fråga om för att de tillsammans i lagens mening skall bilda en folksamling
är därför inte helt klart.
Ansvar enligt upploppsbestämmelsema i 1 och 2 §§ förutsätter att folk-
samlingen - innan en skingringsbefallning ges - visar att den avser att med
förenat våld sätta sig upp mot en myndighet - eller på annat sätt framtvinga
eller hindra en åtgärd. Därmed avses att folksamlingens kollektiva syfte
skall vara att tvinga en myndighet att göra eller underlåta något. Detta
brottsrekvisit leder till slutsatsen att upploppsbestämmelsema inte är till-
ämpliga på en samling av människor som drar fram genom en stad och stör
den allmänna ordningen och säkerheten, och detta inte ens om deltagarna
gör sig skyldiga till brott som är riktade mot enskilda.
Däremot kan det i en sådan situation bli aktuellt att tillämpa bestämmel-
sen om ohörsamhet mot ordningsmakten i 16 kap. 3 § BrB. Enligt den kan
deltagare i en folksamling straffas, om folksamlingen stör den allmänna
ordningen och deltagarna underlåter att lyda en befallning som meddelas
för ordningens upprätthållande. Bestämmelsen innebär alltså att deltagare i
en folksamling, som stör den allmänna ordningen, gör sig skyldiga till brott,
om de inte lyder en av polisen meddelad skingringsbefallning.
Straffet för ohörsamhet mot ordningsmakten är böter eller fängelse i
högst sex månader. Brottet är med andra ord inte av den svårhetsgraden att
det enligt huvudregeln i 24 kap. 1 § rättegångsbalken (RB) kan föranleda
användande av personella tvångsmedel mot dem som deltar i folksamling-
ens förehavanden. Enligt den angivna bestämmelsen krävs nämligen för att
häktning skall kunna ske att det aktuella brottet kan medföra fängelse i ett
år eller mer. För mindre allvarliga brott kan häktning eller anhållande inte
bli aktuellt. Därav följer att en polisman inte omedelbart får gripa den som
är misstänkt för ett sådant brott. (Se till det anförda 24 kap. 1, 6 och 7 §§
RB; här bortses från undantagsbestämmelsen i 24 kap. 2 § RB.)
Den nu aktuella frågeställningen är inte direkt inriktad på sådana samman-
komster som avses i lagen (1956:618) om allmänna sammankomster men
kan stundom få betydelse även i sådana sammanhang.
Det bör därför påpekas att rätten att hålla och delta i allmänna samman-
komster - bl.a. möten för överläggning, opinionsyttring eller upplysning -
utgör en i regeringsformen inskriven rättighet (2 kap. 1 § RF). De begräns-
ningar som har gjorts i denna mötesfrihet framgår av lagen om allmänna
sammankomster (LAS). Där anges bl.a att en allmän sammankomst inte
utan tillstånd av polisen får hållas på gata, torg, park eller annan allmän
plats och att tillstånd till en sådan sammankomst får vägras bara om det är
nödvändigt med hänsyn till trafik eller allmän ordning (3 § första och andra
styckena).
Prop. 1990/91:129
Bilaga 2
42
Anordnaren av sammankomsten har att svara för att god ordning råder.
Polismyndigheten har emellertid möjligheter att i viss utsträckning meddela
föreskrifter som behövs för att upprätthålla ordning och säkerhet (7 §).
Polismyndigheten har också befogenhet att inställa eller upplösa en sam-
mankomst som föranleder ”svårare oordning” eller avsevärd fara för dem
som är tillstädes, om andra åtgärder för att återställa ordningen och säkerhe-
ten visat sig otillräckliga. Ett sådant beslut bör fattas av polisman i befäls-
ställning (10 §).
Det har inte givits några särskilda bestämmelser som reglerar hur polisen
i så fall skall upplösa en sammankomst som föranleder svårare oordning.
Här torde emellertid polislagens regler gälla, nämast 8 och 13 §§.
Den polisiära verkligheten är, som tidigare har antytts, inte alltid så enkel
och lätthanterlig som 13 § polislagen och 16 kap. 3 § BrB kan synas utgå
från. Som exempel kan nämnas två av de händelser som för närvarande är
föremål för JO:s prövning.
Nancy-Reagan-händelsen i juni 1987.
Hustrun till USA:s president skulle besöka Sverige. En tid därefter skulle
statsminister Ingvar Carlsson besöka USA och sammanträffa med president
Ronald Reagan. Överläggningar förekom mellan utrikesdepartementet och
stockholmspolisen, där det från UD:s sida framfördes önskemål om att
Nancy Reagan under inga förhållanden fick utsättas för störningar under sitt
besök här. Fyra dagar före hennes ankomst attackerades den amerikanska
ambassaden, varvid en vaktlokal demolerades och någon dag före hennes
ankomst blev en McDonalds restaurang i Stockholm totalt sönderslagen.
Gärningsmännen bar svarta huvor. - Under besöket bodde Nancy Reagan
på Grand Hotel som hade spärrats av med skyddsstaket. Den aktuella kväl-
len samlades 200-300 personer på Sergels Torg och böljade dra sig mot
Grand Hotel. I Kungsträdgården drog somliga på sig svarta huvor och bör-
jade springa mot hotellet, där man försökte forcera staketen och kastade
ägg, plastpåsar med färg m.m. mot entrén. De polismän som bevakade ho-
tellet lyckades med nöd och näppe att upprätthålla avspärrningen.
Folksamlingen böljade då röra sig i riktning mot den amerikanska ambassa-
den. Polisen omgrupperade sin personal och stoppade demonstranternas
framfart på Strandvägen. De återsamlades därefter i Berzelii Park. Enligt ci-
vila spanare på platsen skulle därefter en ny attack göras mot Grand Hotel.
Polisen ringade in folksamlingen och grep 106 personer misstänkta för
våldsamt upplopp.
VM-kvalmatchen
Som en upptakt till orolighetema rapporterades några dagar före matchen
om en engelsk fäija med 300-400 fotbollssupportrar som hade blivit totalt
sönderslagen till sjöss, varvid en person hade kastats över bord.
Befälhavaren hade avbrutit resan och återvänt till England. På matchdagen
vid 16.30-tiden uppstod det kalabalik i Stockholms centrum. Ett hundratal
engelska foltbollssupportrar drog från centralstationen längs Klara-
bergsgatan i riktning mot Sergels Torg. Trafiken lamslogs. Radioantenner
på bilar bröts av. Skyltfönster krossades och varor tillgreps. Man försökte
välta bilar i vilka det satt människor. Utanför Åhléns varuhus välte man
omkull glasskiosken och sparkade ner innehavaren. (Uppgifterna varierar;
det kan ha varit fråga om en telefonkiosk och en telefonerande person.)
Därefter attackerade man en polisbil i vilken det satt polismän - slog ut
Prop. 1990/91:129
Bilaga 2
43
rutor och böljade gunga bilen i syfte att välta den. - Från polisledningens
sida hade man inte väntat sig oroligheter så tidigt på dagen. Den extra inkal-
lade polisstyrkan fanns emellertid på plats på Kungsholmen och kunde -
när larm gick om vad som höll på att hända - rycka ut och omhänderta
deltagarna i folksamlingen.
Det skall tilläggas att dessa redogörelser bygger på uppgifter som har
lämnats av polispersonal som har delgivits brottsmisstanke i de förunder-
sökningar som initierats av JO.
Det är alldeles givet att polisen skall hålla sig inom de ramar som lagstifta-
ren anvisar, när den fullgör den skyldighet att trygga den allmänna ord-
ningen och säkerheten som anges i 2 § polislagen. Problemet är emellertid
att de medel som nu står till förfogande inte synes räcka till för att polisen
på ett för allmänheten tillfredsställande sätt skall kunna ingripa när den all-
männa ordningen och säkerheten störs av ett större antal personer - exem-
pelvis när ett hundratal fotbollshuliganer eller en otillåten demonstration
drar fram genom en stad och lamslår all ordnad verksamhet samt utövar
våld och skadegörelse. Det är uppenbart att polisens skyldighet enligt polis-
lagen att ingripa för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet omfattar
även upploppsliknande situationer av detta slag.
Det medför alltid svårigheter när polisen har att ingripa mot en folksam-
ling som stör den allmänna ordningen och säkerheten. Svårigheterna blir
naturligtvis större ju större folksamling som det är fråga om och ju mer ord-
ningsstörande deltagarna beter sig. Därtill kommer att de olika deltagarna i
folksamlingen kan vara mer eller mindre aktiva i det rena ordningsstörande
beteendet. Som regel finns det emellertid en kärna av aktiva provokatörer
som leder den här typen av folksamlingar och som söker få till stånd en
konfrontation mellan folksamlingen och polisen.
Det är som var och en förstår, en omöjlig uppgift för polismännen att i en
större folksamling lokalisera just provokatörerna eller andra som begår all-
varligare brott. Och det är dessutom förenat med risker - både för polisper-
sonalen och för deltagarna i folksamlingen - om polisen i en sådan situation
bryter in i folksamlingen och försöker gripa enbart dem som gör sig skyl-
diga till allvarliga brott. Folksamlingen i sig utgör provokatörernas skydd.
Om polisen skall kunna få stopp på en sådan här folksamlings förehavan-
den - vilket alltså krävs enligt 2 § polislagen - måste man antingen upplösa
den eller på något sätt ta hand om de deltagare som inte frivilligt avbryter
verksamheten.
Polisens insatser mot den här typen av folksamlingar brukar avpassas
efter hur våldsamma oroligheter som det är fråga om och värdet av de in-
tressen som står på spel. Om det inte har varit möjligt att lösa upp situatio-
nen på annat sätt, har deltagarna i folksamlingen omhändertagits enligt 13 §
polislagen. Från polisens sida torde man därvid ha ansett sig kunna utgå
från att var och en som deltar i en ordningsstörande folksamling också själv
bidrar till de ordningsstörande aktiviteterna och att således deltagandet som
Prop. 1990/91:129
Bilaga 2
44
sådant i sig konstituerar en befogenhet för polisen att göra ett omhänderta-
gande enligt 13 § polislagen. Slutsatsen kan sägas bygga på en analogi med
bestämmelserna om upplopp och våldsamt upplopp (16 kap. 1 och 2 §§
BrB) och det straffansvar som drabbar varje deltagare i de där aktuella folk-
samlingars förehavanden. Denna tolkning av 13 § polislagen - som alltså
nu ifrågasätts - har enligt styrelsens uppfattning fog för sig. För att
undanröja eventuell tveksamhet bör emellertid lagtexten förtydligas på den
här punkten.
Man har naturligtvis också anledning att fråga sig om det kan finnas an-
dra polisiära metoder att lösa dessa problem inom ramen för nu gällande
regler. Säkert kan en del vinnas genom att utveckla polisens taktik och ge-
nom att öka antalet polismän som kan sättas in för att upprätthålla ord-
ningen. Det är dock orealistiskt att tro att man därigenom kan lösa proble-
met.
Enligt styrelsens uppfattning måste man också ställa sig frågande inför
straffbestämmelsen om ohörsamhet mot ordningsmakten (16 kap. 3 § BrB).
Bestämmelsen förutsätter att polisen skall ge en befallning för ordningens
upprätthållande men är samtidigt så utformad att polisen inte har befogen-
het att ingripa med straffprocessuella tvångsmedel om befallningen inte
åtlyds. Denna anomali bör enligt styrelsens uppfattning rättas till.
Styrelsen vill därutöver fästa uppmärksamheten på att en av anledning-
arna till att polispersonalen får svårigheter vid ingripanden mot folksam-
lingar för ordningens upprätthållande är just avsaknaden av klara regler på
området. Ä ena sidan krävs enligt 2 § polislagen att polisen upprätthåller
ordningen och säkerheten även i dessa situationer. Å den andra sidan ter sig
den närmast tilllämpliga straffbestämmelsen om ohörsamhet mot ordnings-
makten inkonsekvent samtidigt som regeln i polislagen om ingripanden för
ordningens upprätthållande kan synas ta sikte enbart på ingripanden mot
enstaka fridstörare.
Den huliganism och det våld som följer i spåren på internationella
idrottstävlingar - och framför allt internationella fotbollsmatcher - är en
relativt ny företeelse. I Sverige har vi hittills varit förskonade från detta, om
man bortser från vad som hände i Stockholm i september 1989. Men det
kan vara på sin plats att erinra om händelserna på Heyselstadion i Bryssel år
1985, då 29 personer misshandlades till döds, och till händelserna i
Sheffield 1989, då ett hundratal personer klämdes till döds när huliganer
trängde sig in på en fotbollsarena.
Styrelsen anser för sin del att den nuvarande situationen är ytterst oro-
ande. När Sverige år 1992 arrangerar EM i fotboll, kan oroligheter värre än
dem vid VM-kvalmatchen mot England förväntas uppkomma. Det kan
nämnas att när EM i fotboll ägde rum i Västtyskland år 1988 fanns 30 000-
40 000 tillresta engelsmän på plats och ungefär lika många holländare.
Naturligtvis var det bara en bråkdel av dessa som ägnade sig ät våldsamhe-
ter. De var emellertid tillräckligt många för att det skulle förekomma regel-
rätta gatustrider mellan polis och fotbollssupportrar. Man räknar inom poli-
sen med att 50 000-100 000 utländska fotbollssupportrar kommer att be-
söka Sverige i anslutning till EM. I sammanhanget kan också nämnas att
Prop. 1990/91:129
Bilaga 2
45
man i Italien under pågående fotbolls-VM dels har infört viss tillfällig lag- Prop. 1990/91:129
stiftning dels har tagit i anspråk ungefär 45 000 man (polisiär och militär Bilaga 2
personal) för att upprätthålla ordningen och säkerheten.
Förhållandena kan alltså år 1992, om inte förr, bli mycket allvarliga, om
polisen inte har de personalresurser och de befogenheter som krävs för att
klara de åligganden som följer av 2 § polislagen.
Enligt styrelsens uppfattning krävs det alltså författningsändringar, om man
skall kunna få en adekvat lösning på det aktuella problemet. Dessa änd-
ringar bör göras i brottsbalken och polislagen och på ett sätt som innebär att
de nya reglema kompletterar varandra.
En del av problemet kan lösas, om man ändrar straffskalan för brottet ohör-
samhet mot ordningsmakten så att den omfattar böter eller fängelse i - för-
slagsvis - högst två år.
Om straffskalan justeras på detta sätt får polisen bättre möjligheter att in-
gripa med tvångsmedel i de situationer som avses i denna skrivelse. I den
praktiska tillämpningen skulle polisen, när en folksamling - bestående av
exempelvis fotbollshuliganer - genom sitt uppträdande stör den allmänna
ordningen och säkerheten kunna ge en skingringsbefallning. De deltagare i
folksamlingen som inte önskar delta i det fortsatta händelseförloppet får
därmed möjlighet att dra sig ur. De deltagare, däremot, som inte lyder
skingringsbefallningen utan fortsätter att störa ordningen och säkerheten,
kan gripas och föras till polisstationen för förhör med anledning av miss-
tanke om ohörsamhet mot ordningsmakten och ev. andra brott som de kan
ha gjort sig skyldiga till. Det blir med denna lösning polisen som beslutar
och verkställer det omedelbara frihetsberövandet. En polisman kan också
hålla det första förhöret. Men i den delen kan även åklagaren träda in enligt
24 kap. 8 § andra stycket RB.
När det första förhöret har hållits är det åklagaren som skall ta ställning
till om den gripne skall friges eller anhållas.
Givetvis skall polispersonalen gripa även deltagare som lyder
skingringsbefallningen men som är misstänkta för allvarligare brott -
exempelvis misshandel, grov skadegörelse eller förmögenhetsbrott. En följd
av den tänkta ordningen kan emellertid bli att personer som i skydd av
folksamlingen har begått allvarligare brott lyder skingringsbefallningen och
beger sig från platsen. Det kan därmed bli svårt att utreda dessa brott som
då alltså kan komma att bli ouppklarade. Styrelsen är medveten om detta
problem. Om det nu framlagda förslaget genomförs, avser styrelsen att följa
utvecklingen och vid behov återkomma i frågan.
Man kan naturligtvis ställa sig tveksam till att på detta sätt skärpa
straffskalan för ett brott - inte, som det kan förefalla, som ett uttryck för en
46
strängare syn på brottet som sådant utan för att ge formella möjligheter till
tvångsmedelsanvändning. Mot detta kan invändas att bestämmelsen i sin
nuvarande utformning ter sig ologisk med hänsyn tagen även till rätte-
gångsbalkens regler om personella tvångsmedel. Därtill kommer att det en-
ligt styrelsens uppfattning är på sin plats att statsmakterna generellt sett
markerar en skärpt hållning gentemot deltagande i folksamlingar som sam-
las i syfte att störa gatufriden. Detta bör i synnerhet gälla ifråga om huliga-
ner som erfarenhetsmässigt enbart är ute för att ställa till bråk och andra
oroligheter. En sådan markering från statsmakternas sida kan få en viss pre-
ventiv effekt
Det förtydligandet bör göras att den möjlighet till tvångsmedelsanvänd-
ning som styrelsen efterlyser bara är avsedd att användas i fall av allvarliga
störningar av den allmänna ordningen och säkerheten. Vid mera stillsamma
störningar - exempelvis aktioner av s.k. trädkramare och liknande grupper
- torde det varken för ordningens skull eller för ev. brottsutredning finnas
behov av den typen av ingripande. Detta följer - om inte annat - av den
tidigare nämnda proportionalitetsprincipen (jfr också NJA 1989 s. 308).
Det återstår därefter att klargöra vad som ligger i uttrycket ”stör allmän
ordning”. Det ligger nära till hands att anta att därmed i första hand avses
att folksamlingen genom faktiska åtgärder stör ordningen. I brottsbalkskom-
mentaren (Beckman m.f.l: Kommentar till brottsbalken II, 5 uppl. 1982
s. 225) anges skrän och hotfulla åtbörder som exempel på sådant störande
uppträdande som avses i bestämmelsen. Styrelsen ansluter sig till den upp-
fattning som där har kommit till uttryck och noterar i anslutning därtill att
bestämmelsen är tillämplig när en folksamling uppträder på ett sätt som för
omgivningen - allmänheten - upplevs som hotfullt och att ett hot mot den
allmänna ordningen i sig innefattar en störning av denna ordning. Detta är
viktigt från polisiära utgångspunkter, eftersom det i hotfulla situationer av
preventiva skäl kan vara nödvändigt att ingripa med exempelvis en sking-
ringsbefallning innan några allvarliga våldsbrott har hunnit bli begångna.
(Se till det anförda även justitierådet Munck i det nyss nämnda rättsfallet
NJA 1989 s. 308).
Det har vid överläggningar med operativt ansvarig polispersonal framkom-
mit att den föreslagna ändringen i 16 kap 3 § BrB inte är tillfyllest. Skälet är
att ansvar för brottet ohörsamhet mot ordningsmakten förutsätter att polisen
meddelar en ”befallning för ordningens upprätthållande”, dvs. i praktiken
vanligtvis en skingringsbefallning. Denna befallning måste därvid ges på
sådant sätt att den kan uppfattas av alla deltagare i folksamlingen.
När det är fråga om större folksamlingar - 200-300 personer - som en-
bart är ute för att skapa oordning och som drar fram längs en gata kan det
emellertid vara omöjligt att ge en befallning som kan uppfattas av alla.
Folksamlingen rör sig fram under stort oväsen och den täcker ett stort om-
råde, kanske ett eller ett par kvarter. Kraftiga högtalare och megafoner kan
Prop. 1990/91:129
Bilaga 2
47
inte nå alla. Resultatet kan bli att enskilda deltagare med framgång kan
hävda att de inte har uppfattat skingringsbefallningen.
Om det krävs att polisen skall kunna lösa upp även folksamlingar av det
här slaget, måste det kunna ske utan föregående skingringsbefallning.
Styrelsen syftar alltså här på folksamlingar som är ute för att skapa
oordning och som är så omfattande och högljudda att det inte är möjligt att
nå fram till deltagarna med en skingringsbefallning. Det är styrelsens
uppfattning att de personer som aktivt deltar i en sådan folksamlings
förehavanden måste inse att deras uppförande är oacceptabelt från allmän
synpunkt - även utan befallning från polisen. Det kan därför inte innefatta
någon fara för rättssäkerheten, om polisen ges befogenhet att utan särskilt
varsel ingripa i dessa situationer. Den befogenheten bör finnas i polislagen
och ingripandet måste rimligen ske i form av ett tillfälligt omhändertagande
av de personer som deltar i folksamlingen.
Styrelsen har tidigare (avsnitt 4) hävdat att 13 § polislagen torde få
tolkas så att polisen har en befogenhet att omhänderta var och en som deltar
i en ordningsstörande folksamling men att ett förtydligande är på sin plats.
Enklast kan detta ske genom att bestämmelsen kompletteras med en regel
som anger att vad som där sägs också gäller i fråga om deltagare i en folk-
samling som stör den allmänna ordningen.
Vid utformningen av förtydligandet kan det emellertid finnas skäl att
även ta särskilda hänsyn till att bestämmelsen kan användas inte bara mot
fotbollshuliganer utan också som en inskränkning av mötesfriheten. Det kan
därför vara befogat att ge bestämmelsen en tämligen restriktiv utformning.
Styrelsen föreslår i så fall för sin del följande:
Utan hinder av vad som sägs i 13 § får deltagare i en folksamling, som stör
den allmänna ordningen, tillfälligt omhändertas, om det är oundgängligen
nödvändigt för att upplopp eller liknande allvarliga störningar av den all-
männa ordningen skall kunna avvärjas.
En bestämmelse av detta slag torde inte stå i strid med den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund-
läggande friheterna. Styrelsen hänvisar i den delen till en jämförelse med
bestämmelsen i 16 kap. 3 BrB, som under angivna förutsättningar ålägger
straffansvar för deltagare i en folksamling.
Bestämmelsen skiljer sig alltså från 16 kap. 3 § BrB i det hänseendet att
någon skingringsbefallning inte behöver meddelas. Det finns i och med
detta inte risk för att de två bestämmelserna skall kunna överlappa varandra.
Har en skingringsbefallning meddelats och inte åtlytts, skall polisen kunna
ingripa med stöd av rättegångsbalkens regler om gripande för misstanke om
brott mot 16 kap. 3 § BrB. Om det däremot inte har varit möjligt att med-
dela en skingringsbefallning som har kunnat uppfattas av alla deltagare,
skall polisen kunna ingripa med stöd av den här föreslagna bestämmelsen.
Som framgår av texten är avsikten att bestämmelsen bara skall användas
i allvarliga fall och i preventivt syfte. Vidare måste folksamlingens störande
av den allmänna ordningen ha påbörjats. Det skall således inte vara möjligt
att ingripa med stöd av denna betämmelse enbart av det skälet att man kan
Prop. 1990/91:129
Bilaga 2
48
befara att folksamlingen kan komma att störa den allmänna ordningen. I en
sådan situation torde det vara möjligt att meddela en skingringsbefallning
och - vid ohörsamhet - tillämpa den ordning som angavs i föregående av-
snitt.
Det måste också för polisen stå klart att ingripandet är oundgängligen
nödvändigt för att avvärja upplopp eller liknande allvarliga störningar av
den allmänna ordningen. Däri ligger ett krav på att folksamlingens uppträ-
dande skall vara sådant att det är uppenbart att det kan utvecklas på ett
mycket allvarligt sätt, om polisen inte ingriper och omhändertar deltagarna.
Förslaget är avsett att träffa sådana upploppsliknande oroligheter som kän-
netecknar bl.a. fotbollshuliganemas framfart. Bestämmelsen skall också
kunna användas för att avvälja sådan grövre brottslighet som erfarenhets-
mässigt begås i skydd av den anonymitet som en sådan folksamling i sig
skänker - egendomsbrott och allvarligt våld mot person och egendom.
Det ligger i sakens natur att det kommer att vara en polisman i befäls-
ställning som fattar beslut om att tillämpa den här bestämmelsen. När för-
hållandena är sådana att bestämmelsen över huvudtaget kan användas, torde
det redan finnas ett relativt stort antal polismän på plats. Beslut om att in-
gripa torde få fattas av den som på platsen för befälet eller av vakthavande
befäl.
För att en person skall kunna omhändertas med stöd av den föreslagna
bestämmelsen fordras att han eller hon är deltagare i den ordningsstörande
folksamlingen. Därmed förstås att vederbörande tar del i folksamlingens
ordningsstörande aktiviteter, t.ex. genom att följa med i folksamlingens för-
flyttningar, antasta eller angripa utomstående eller utöva skadegörelse.
Personer som finns på platsen utan att vara deltagare i folksamlingen,
exempelvis åskådare eller förbipasserande, kan givetvis inte omhändertas.
Tanken är vidare att samma regler skall gälla för dessa omhändertagan-
den som nu gäller enligt 13 § polislagen. Det innebär att de omhändertagna
skall förhöras så snart det är möjligt och att de skall friges snarast möjligt
efter förhöret Omhändertagandetiden får inte överstiga sex timmar.
Den föreslagna bestämmelsen kan tas in som ett nytt stycke i 13 § poli-
slagen eller som en ny 13 a §. Väljs det första alternativet måste givetvis
den ovan angivna texten justeras därefter. Oavsett vilken lösning som väljs
krävs redaktionella följdändringar i 16 och 18 §§ polislagen.
Beslut i detta ärende har fattats av rikspolischefen Björn Eriksson.
I beredningen av ärendet har även deltagit avdelningscheferna Klas
Bergenstrand och Sune Sandström samt chefsjuristen Ulf Berg, föredra-
gande.
Björn Eriksson
Björn Eriksson
Ulf Berg
Ulf Berg
Prop. 1990/91:129
Bilaga 2
49
4 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 129
RIKSDAGENS OMBUDSMÄN (JO)
Chefsjustitieombudsmannen
Claes Eklundh
Prop. 1990/91:129
Bilaga 2:1
I anledning av uppgifter i massmedia beslöt jag den 20 september 1989 att
granska vissa polisingripanden som gjorts av polismyndigheten i Stockholm
den 6 september 1989. Visst material har infordrats och granskats. En pro-
memoria över granskningen har upprättats och bifogas detta beslut.
./. Jag finner anledning anta att brott enligt 4 kap.2 § brottsbalken alterna-
tivt 20 kap. 1 § brottsbalken (i dess lydelse före den 1 oktober 1989) har
begåtts. Jag beslutar därför att inleda förundersökning angående sådant
brott och uppdrar åt överåklagaren vid regionåklagarmyndigheten i Umeå
Lars G Andersson att leda och låta verkställa utredningen.
Claes Eklundh
Claes Eklundh
50
RIKSDAGENS OMBUDSMÄN
Prop. 1990/91:129
Bilaga 2:2
Inför VM-kvalmatchen mellan Sverige och England på Råsunda den 6 sep-
tember 1989 organiserades en särskild poliskommendering vid polismyn-
digheten i Stockholm. Chef för kommenderingen var polisintendenten Curt
Nilsson. Polisintendenten Olof Gustavsson hade beredskap som polischef i
distriktet.
För kommenderingen användes två särskilt avdelade radiokanaler. Proto-
koll över radiotrafiken fördes från omkring kl. 16.50 den 6 september till
omkring kl. 01.00 den 7 september.
I anledning av uppgifter i massmedia beslöt JO den 20 september 1989
att på eget initiativ granska polisens handläggning såvitt avsåg vissa ingri-
panden den 6 september som sattes i samband med fotbollsmatchen.
En person, som jämte ett antal andra omhändertogs den aktuella kvällen,
har i en skrivelse begärt att JO utreder om polisen vid omhändertagandena
gjorde sig skyldig till olaga frihetsberövande (dnr 2313-1989).
Från polismyndigheten i Stockholm har följande material fordrats in och
granskats:
1. protokoll m.m. från ledningscentralen
2. videoinspelningar
3. akterna i drygt 100 utlänningsärenden
4. omhändertagandeblad från två mer omfattande ingripanden
(Smålandsgatan resp. Riksbron)
5. vissa promemorior som upprättats inom polisen
6. anmälningar om vissa brott under den aktuella dagen
Tjänstemän hos JO har vidare inhämtat uppgifter från några slumpvis
valda personer av dem som omhändertogs på Smålandsgatan resp. Riksbron
vid det aktuella tillfället.
Enligt tillgängliga uppgifter samlades under eftermiddagen den 6 september
ett stort antal engelsmän i närheten av Centralstationen. De var högljudda
och det blev med tiden ganska stökigt. Polis fanns på plats och följde hän-
51
delseförloppet men gjorde inga ingripanden. Engelsmännen förflyttade sig
sedan till Klarabergsgatan och Drottninggatan.
Utanför Åhléns på Klarabergsgatan uppstod visst bråk. Det förekommer
anmälningar om att besättningen i en polisbuss angreps (2 anmälningar om
våld mot tjänsteman och en anmälan om stöld av handfängsel) och att for-
donet skadades (anmälan om skadegörelse). Några försökte välta en telefon-
kiosk varvid en man som befann sig i den skadades (anmälan om misshan-
del). En butik på andra sidan gatan utsattes för visst våld (anmälan om för-
sök till stöld och skadegörelse). Ingen person greps eller medtogs till förhör
i anledning av de påstådda brotten.
På Drottninggatan avvek en del av engelsmännen i riktning mot Hötorget
medan andra gick Gamla Brogatan ner mot Klara Norra Kyrkogata. Polisen
spärrade vägen för de senare. Drygt hundra personer stängdes in genom att
polisen satte in spärrar också bakom dem. Befäl på platsen var poliskom-
missarien Carl-Erik Anderek.
Totalt omhändertogs 102 personer på Gamla Brogatan/Klara Norra Kyr-
kogata. Av dessa transporterades 88 med buss till kriminalavdelningens
vaktrotel. De fördes till allmänna häktet där två stängda avdelningar öppna-
des i all hast.
Några omhändertagandeblad har såvitt känt inte upprättats beträffande de
omhändertagna som fördes till vaktroteln. Uppgifter motsvarande dem som
förekommer på omhändertagandeblad har redovisats på blanketten (RPS
441.3) Personuppgift, person ej misstänkt för brott. På blanketterna har
angetts att omhändertagande ägde rum kl. 17.43 och att beslut härom fattats
av Carl-Erik Anderek. Som grund för omhändertagande har angetts utlän-
ningslagen. I åtskilliga fall saknas emellertid notering om grunden.
Av de omhändertagna fördes resterande 14 till polisområde 1 (Norr-
malm). På omhändertagandebladen har som plats för omhändertagande
angetts Klara Norra Kyrkogata och tidpunkten för omhändertagandet till
kl. 18.00. Grunden för omhändertagande har angetts vara 11 § polislagen
(1984:387) och beslutande Olof Gustavsson.
Av radiotrafiken kan uppfattas att Carl-Erik Anderek per radio erhållit
beskedet att det var beslut av ”centrala ledningen” att så många som möjligt
skulle omhändertas och att det skedde med stöd av polislagen.
Protokollen från radiotrafiken bidrar inte till att klarlägga vem som
beslutat om omhändertagande och på vilken grund. I ett av protokollen har
kl. 17.24 noterats ”beslut omhändertagande PL 11 (11 § polislagen) jourha-
vande polischef Olof Gustavsson”. I det andra protokollet saknas uppgift
om vem som fattat beslut i frågan.
Olof Gustavsson har i ett särskilt PM uppgett att frågan om omhänderta-
gande inte underställts honom och att han således inte fattat några beslut om
omhändertagande.
Prop. 1990/91:129
Bilaga 2:2
52
Samtliga 102 personer som omhändertogs i hörnet av Gamla Brogatan och
Klara Norra Kyrkogata var utländska medborgare. Alla utom en var med-
borgare i Storbritannien. De var i åldrama 17-30 år.
Olof Gustavsson beslöt i egenskap av beredskapstjänstgörande polischef
att de utlänningar som hade omhändertagits skulle höras, för att få underlag
för beslut enligt utlänningslagen. Enligt ett särskilt meddelande, som sändes
ut till berörda polismän strax efter kl. 18.00, skulle - förutom fullständiga
personuppgifter - uppgifter inhämtas om passnummer, ankomst till Sverige,
återresebiljett, medelsinnehav och beräknad återresa. Ärendena skulle
därefter föredras for Olof Gustavsson.
Vid förhören framkom att det övervägande antalet engelsmän hade såväl
medel för sitt uppehälle som returbiljett.
Efter föredragning beslöt Olof Gustavsson kl. 22.10 beträffande de
14 utlänningar som förts till polisområde 1 dels att samtliga skulle avvisas
med stöd av 4 kap. 2 § tredje punkten utlänningslagen (1989:529), dels att
de med stöd av 50 § gamla utlänningslagen (1980:376) skulle tas i förvar.
Beträffande 87 av de utlänningar som förts till vaktroteln beslöt Olof
Gustavsson kl. 23.00, efter föredragning, dels att de skulle avvisas med stöd
av 4 kap. 2 § tredje punkten utlänningslagen, dels att de skulle tas i förvar.
Bland dem som omhändertogs fanns också en västtysk banktjänsteman
på turistresa i Sverige. I personuppgiften har angetts att han omhändertogs
med stöd av 13 § polislagen. En notering om att omhändertagandet skett
med stöd av utlänningslagen har strukits över. Efter föredragning beslöt
Olof Gustavsson kl. 22.45 att mannen skulle friges.
Dokumentationen av besluten i utlänningsärendena är i flera avseenden
bristfällig, framför allt på det sättet att erforderliga uppgifter på blanketterna
inte har fyllts i.
Besluten om avvisning resp, förvarstagande är utformade på följande
sätt. En blankett har på förhand fyllts i med viss maskinskriven text. Denna
delvis ifyllda blankett har sedan mångfaldigats, troligen genom fotokopie-
ring, och använts för de enskilda besluten. I avsnittet för beslut har förkrys-
sats att beslutet avser avvisning med stöd av 4 kap. 2 § punkt 3 med tilläg-
get ”eftersom det kan misstänkas att han kommer att fortsätta bedriva
brottslig verksamhet i landet”. I avsnittet för polismyndighetens underskrift
m.m. har noterats bl.a. Olof Gustavssons namn, titel samt vidare myndighe-
tens adress och telefonnummer. På raden för underskrift har tillagts ”enligt
uppdrag”. I avsnittet för delgivning har fyllts i texten ”Sthlm/KCV” och da-
tum samt i avsnittet för delgivarens underskrift texten ”krinsp KCV”. På
baksidan av blanketten förekommer också viss på förhand ifylld text.
Besluten om förvar har på motsvarande sätt fyllts i på förhand och mång-
faldigats i halvfärdigt skick. På denna blankett har angetts att sannolika skäl
föreligger för utvisning enligt 4 kap. 2 § utlänningslagen och att fråga har
uppkommit om verkställighet. Som skäl för förvarsbeslutet har förkryssats
att det kan med hänsyn till X:s personliga förhållanden eller andra omstän-
digheter skäligen befaras att han dels kommer att hålla sig undan, dels
Prop. 1990/91:129
Bilaga 2:2
53
kommer att bedriva brottslig verksamhet här. I utrymmet för angivande av
omständigheter som lagts till grund för bedömningen har texten ”befaras att
han kommer att fortsätta bedriva brottslig verksamhet i landet” fyllts i.
De pä detta sätt delvis ifyllda blanketterna har sedan i vatje enskilt
ärende kompletterats med bl.a. personuppgifter, som fyllts i för hand, och
använts för besluten om avvisning resp, förvar. Besluten har inte underteck-
nats av beslutsfattaren. Av de kopior som finns i akten framgår att vissa be-
slut undertecknats av en polisman ”enligt uppdrag” medan andra inte synes
ha undertecknats alls. I nägra fä fall har de förarbetade blanketterna kom-
pletterats med ytterligare ett skäl för förvar, nämligen att identiteten var
oklar. Identiteten synes ha betraktats som oklar enbart därför att utlänningen
inte bar pass eller annan legitimationshandling pä sig vid omhändertagan-
det
Olof Gustavsson har beträffande förvarsbesluten framhållit att han efter
samråd med centrala ledningen för kommenderingen bedömde det som klart
olämpligt att frige de omhändertagna innan lugnet var helt återställt. Enligt
Olof Gustavsson var risken uppenbar att de efter frigivandet skulle komma
att begå brott och störa den allmänna ordningen och säkerheten.
Omkring kl. 24.00 beslöt Gustavsson att awisningsbesluten skulle verk-
ställas i första hand genom att utlänningarna fick ett åläggande med stöd av
7 kap. 2 § utlänningsförordningen (1989:547) att senast en viss dag lämna
landet.
De 101 personer som togs i förvar med stöd av utlänningslagen frigavs
successivt, den första redan samma dag kl. 23.30. Den 7 september
kl. 06.00 hade ytterligare 58 personer frigetts. Kl. 12.00 samma dag hade
10 personer frigetts och kl. 24.00 ytterligare 23. Resterande nio personer
frigavs den 8 september. Deras avvisningsbeslut verkställdes med flyg, av
vilka det sista avgick kl. 13.25. Besluten om frigivning har enligt tillgänglig
dokumentation fattats av Olof Gustavsson (i åtskilliga fall saknas dock upp-
gift härom). Det går inte att utläsa huruvida besluten om frigivning föregåtts
av föredragning eller om det överlämnats åt handläggande polismän att
avgöra när frigivning skulle ske.
Bara ett fåtal av awisningsbesluten verkställdes genom polisens försorg.
Av akterna framgår att i åtminstone 65 fall ålades vederbörande utlänning i
stället att lämna landet inom nägra dagar.
Kl. 22.25 omhändertogs 14 personer med stöd av 13 § polislagen på
Smålandsgatan i Stockholm. Av de omhändertagna hade en inte fyllt 15 år,
sju var i åldern 15-18 år och sex var 18 år eller äldre. Såvitt framgår av
handlingarna var ingen av dem utländsk medborgare.
På upprättade omhändertagandeblad anges att beslut om omhänderta-
gande fattades av Curt Nilsson. Som anledning till omhändertagande har i
flertalet fall angetts att den omhändertagne befann sig i en ordningsstörande
Prop. 1990/91:129
Bilaga 2:2
54
grupp. Någon närmare uppgift om på vilket sätt var och en av de omhänder-
tagna skulle ha stört ordningen redovisas inte.
Av radiotrafiken framgår att på Smålandsgatan skulle bland de personer
som ringats in finnas sådana som varit närvarande när brott hade begåtts.
Dessa skulle omhändertas. Omhändertagandet skedde med stöd av 13 § po-
lislagen men någon uppgift om vem som fattade beslutet om omhänderta-
gande framgår inte. Protokollen innehåller ingen uppgift om grunden för
omhändertagande och vem som meddelade beslut.
De omhändertagna fördes med buss till polisområde 3 (Södermalm).
Inspektören Krister Pettersson tjänstgjorde som biträdande vakthavande be-
fäl där. Tio av de omhändertagna sattes in i arrest på beslut av Krister
Pettersson. Som skäl härför har på omhändertagandebladet angetts att
många fördes in samtidigt till avdelningen och att det var nödvändigt att
sätta dem i arrest för att säkerställa ordningen och trygga personalens säker-
het. I ett särskilt PM har Krister Pettersson upplyst att han av det polisbefäl
som skötte transporten först fick uppgiften att samtliga som förts in hade
gripits för brott, nämligen skadegörelse och våld mot tjänsteman. Krister
Pettersson agerade därför utifrån att det var fråga om personer som var
misstänkta för brott.
De omhändertagna hördes successivt. Samtliga frigavs efter förhör enligt
beslut av Krister Pettersson. Frigivningarna skedde från kl. 23.15 till
kl. 00.10 då alla de omhändertagna frigetts.
En tjänsteman hos JO har inhämtat uppgifter från fem av de omhänder-
tagna. Deras utsagor kan kort sammanfattas på följande sätt. De hörda be-
fann sig samtliga på platsen mer eller mindre av en slump. Tre av dem kom
just ut från McDonalds, en hade nyss parkerat sin bil i närheten och en hade
följt med andra ungdomar från T-Centralen. Det hade uppstått något bråk
på Smålandsgatan med ungdomar inblandade. En bil hade kört in i en
husvägg och polis kommit till platsen. Ungdomarna som var inblandade i
bråket sprang iväg. En del nyfikna samlades på gatan. Polisen omhändertog
samtliga som befann sig på gatan. Flera av dem försökte förgäves förklara
att de inte hade varit inblandade i bråket. De behandlades bryskt av polisen.
De fick stå uppställda mot en husvägg i ca en halvtimme. De
skyddsvisiterades och fördes så småningom till en SL-buss som körde dem
till polisstationen på Södermalm.
I ett brev till JO (dnr 2313-1989) har en av de omhändertagna, Göran
Carlsson, begärt att JO skall utreda om polisen gjort sig skyldig till olaga
frihetsberövande. Göran Carlssons uppgifter stämmer i allt väsentligt öve-
rens med vad som inhämtats under hand från andra omhändertagna. Göran
Carlsson har ifrågasatt bl.a. om polisen urskillningslöst får omhänderta per-
soner som inte på något sätt uppträtt störande eller provocerande. Han har
vidare på åtskilliga punkter ifrågasatt om polisen handlat korrekt efter om-
händertagandet.
Prop. 1990/91:129
Bilaga 2:2
55
Ett större antal ungdomar (enligt uppgift ca 100) rörde sig på Drott-
ninggatan från Sergels Torg i riktning mot Gamla Stan. Polisen följde dem
och kontrollerade läget. Så småningom beslöt polisen att stänga in ung-
domarna genom att spärra av tvärgatorna till Drottninggatan. Vidare sändes
polis för att möta ungdomarna nere vid riksdagshuset. Ett antal av ung-
domarna hann gå in i Gamla Stan innan polisen ingrep och spärrade vägen.
Sammanlagt 19 personer omhändertogs med stöd av 13 § polislagen på
Riksbron kl. 23.20 (på två omhändertagandeblad har platsen angetts vara
Centralbron). Av de omhändertagna hade två inte fyllt 15 år, 14 var i åldern
15-18 år och två var 18 år eller äldre. Såvitt framgår av handlingarna var
ingen av dem utländsk medborgare.
Enligt omhändertagandebladen fattades beslut om omhändertagande av
poliskommissarien Christian Dahlsgaard. I flertalet fall har som anledning
till omhändertagande angetts att det skett enligt beslut av centrala ledningen
med anledning av oroligheter i city. Någon närmare uppgift om på vilket
sätt var och en av de omhändertagna skulle ha stört ordningen redovisas
inte.
Radiotrafiken och protokollen bidrar inte till någon klarhet angående
vem som har beslutat om omhändertagandet och grunden för det.
De omhändertagna fördes med buss till polisområde 6 (Vällingby). Ingen
av de omhändertagna sattes in i arrest. De hördes successivt. Samtliga fri-
gavs efter förhör. Beslut om frigivning fattades i samtliga fall utom två av
t. f. polisinspektören Per Quick och i resterande fall av polisinspektören
Ström. Frigivningarna skedde från kl. 00.10 till 01.20 då samtliga de om-
händertagna frigetts.
En tjänsteman hos JO har inhämtat uppgifter från fem av de omhänder-
tagna. Deras utsagor kan kort sammanfattas på följande sätt. De hörda be-
fann sig alla på platsen mer eller mindre av en slump. En av dem var på väg
till bussen, en skulle träffa kamrater på en restaurang i Gamla Stan, två ville
dra sig undan från polisen som fanns på Drottninggatan, och en följde bara
med andra ungdomar. Det förekom inget bråk bland ungdomarna men de
var högljudda. När de hörda kom över Riksbron spärrades vägen av polis.
När de försökte vända om fanns polis bakom dem och hindrade dem från att
gå därifrån. Flera av dem försökte förgäves få lämna platsen. Antalet poliser
var betydligt större än antalet ungdomar. Polisen behandlade ungdomarna
bryskt. De avvisiterades och fördes in i en buss som transporterade dem till
polisstationen i Vällingby. På polisstationen fotograferades samtliga.
I avsnittet angående ingripandet på Gamla Brogatan har omnämnts några
brottsanmälningar som sattes i samband med de omhändertagna utlänning-
arna. Samtliga anmälningar, liksom ytterligare en anmälan om att ett gäng
engelska ungdomar tidigare under dagen tillgripit öl pä ett konditori, har
polismyndigheten skrivit av i brist på spaningsresultat.
Prop. 1990/91:129
Bilaga 2:2
56
I utlänningsärendena gjordes en rutinmässig kontroll av om de omhän-
dertagna förekom i polisens register. Resultatet var negativt beträffande
samtliga. Såvitt känt har polismyndigheten i Stockholm inte från England
inhämtat några upplysningar angående de omhändertagnas antecedentia.
I 1 kap. utlänningslagen finns vissa grundläggande bestämmelser. I 1 kap.
1 § stadgas att lagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas
mer än vad som är nödvändigt i vaije enskilt fall.
Regler om avvisning finns i 4 kap. 14 kap. 1 § finns regler om avvisning
som tar sikte på förhållanden vid ankomsten. I 4 kap. 2 § behandlas i fem
punkter andra grunder för avvisning. I 4 kap. 2 § tredje punkten sägs att en
utlänning får avvisas om han på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller
någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i
Sverige eller i något annat nordiskt land.
Bestämmelserna om avvisning i 4 kap. 2 § utlänningslagen har i allt vä-
sentligt förts över från 29 § i gamla utlänningslagen. I förarbetena till 29 §
sägs bl.a. att den omständigheten att en utlänning inte tidigare ådömts straff
inte utesluter att det ändå kan finnas anledning att anta att han kommer att
begå brott efter inresan. I den mån det av utlänningens egna uttalanden eller
andra förhållanden klart framgår att han har sådant syfte med inresan bör
han kunna förhindras att sätta sådana planer i verket redan vid ankomsten
till landet.1
Polismyndigheten prövar enligt 4 kap. 4 § utlänningslagen om avvisning
skall ske med stöd av 4 kap. 2 § 3 utlänningslagen. Om polismyndigheten
anser att det är tveksamt om avvisning bör ske skall ärendet överlämnas till
statens invandrarverk.
Enligt 50 § gamla utlänningslagen, som alltjämt reglerar förvarstagande i
utlänningsärenden, får en utlänning tas i förvar om det föreligger sannolika
skäl för avvisning eller om det uppkommer fråga om verkställighet av en
sådan åtgärd. Beslut om förvar får dock meddelas endast om det med
hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter
skäligen kan befaras att han kommer att hålla sig undan eller bedriva
brottslig verksamhet här eller om utlänningens identitet är oklar. Om det
bedöms tillräckligt kan utlänningen i stället ställas under uppsikt.
Finns det inte längre skäl att hålla utlänningen i förvar skall enligt 8 kap.
8 § utlänningslagen åtgärden omedelbart upphävas.
Prop. 1990/91:129
Bilaga 2:2
'joachinm Nelhans uttalar i Utlänningsrätt att det är fråga om en preventiv åtgärd som
endast skall tillämpas om det klart och entydigt kan styrkas att utlänningens avsikt med
inresan är att förbereda en brottslig handling i Sverige eller något annat nordiskt land.
57
Bestämmelser om tillfälliga omhändertaganden finns bl.a. i 11 och 13 §§
polislagen.
I 11 § stadgas att om polismyndighet enligt särskild föreskrift har befo-
genhet att besluta att någon skall omhändertas får en polisman omhänderta
denne i avvaktan på polismyndighetens beslut, om polismannen finner att
föreskrivna förutsättningar för beslut om omhändertagande föreligger och
att dröjsmål med omhändertagandet innebär fara för liv eller hälsa eller nå-
gon annan fara.
Om någon genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller ut-
gör en omedelbar fara för denna får, enligt 13 § polislagen, en polisman av-
lägsna eller avvisa honom från ett visst område eller utrymme, när det är
nödvändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas. Detsamma gäller
om en sådan åtgärd behövs för att en straffbelagd gärning skall kunna av-
värjas. Är en sådan åtgärd otillräcklig får personen tillfälligt omhändertas.
Som framgår direkt av lagtexten har således åtgärderna att avvisa eller
avlägsna någon från platsen företräde framför beslut om omhändertagande.
Vidare krävs, såvitt gäller ordningsstörande, att den berörda personen ge-
nom sitt uppträdande faktiskt stör den allmänna ordningen. Enbart att en
person vägrar att lyda en polismans tillsägelse att lämna platsen anses inte
innebära ett störande av allmän ordning (se Berggren m.fl. Polislagen
s. 93 f).
Avvisande, avlägsnande och i sista hand omhändertagande kan också ske
om någon genom sitt uppträdande utgör en omedelbar fara för den allmänna
ordningen. En grundförutsättning anses vara att faran är konkret. Ett
omhändertagande får inte ske för att abstrakta, ännu inte konkretiserade
faror skall avvärjas. Faran skall vidare ha uppkommit genom ett särskilt
uppträdande från den som skall omhändertas. En persons blotta närvaro på
en plats anses inte vara tillräckligt, inte ens om han är känd för att bråka och
uppträda ordningsstörande (a.a. s. 96 f).
JO har i ett tidigare ärende framhållit att som en grundläggande förutsätt-
ning för omhändertagande enligt 13 § gäller att ingripandet riktar sig mot en
enskild person och att något kollektivt omhändertagande inte kan accepte-
ras. Polismannen skall göra en bedömning beträffande varje person för sig
om förutsättningar finns för ingripande (dnr 227-1987, a.a. s. 96).
Enligt 15 § polislagen skall den som har omhändertagits så snart som
möjligt underrättas om anledningen till omhändertagandet. Vidare finns
regler om att den polisman som verkställt omhändertagandet så skyndsamt
som möjligt skall anmäla åtgärden till sin förman och att förmannen ome-
delbart skall pröva om åtgärden skall bestå. Omhändertagande enligt 11 §
skall anmälas för polismyndigheten, som snarast möjligt skall fatta beslut.
Den som omhändertagits enligt 11 eller 13 § skall, enligt 16 §, förhöras
så snart som möjligt. Har omhändertagandet skett med stöd av 13 § skall
den omhändertagne friges snarast möjligt efter förhöret, dock senast inom
sex timmar efter omhändertagandet.
Prop. 1990/91:129
Bilaga 2:2
58
Vissa allmänna principer för polisingripanden läggs fast i 8 § polislagen
nämligen legalitets-, behovs- och proportionalitetsprincipema.
Legalitetsprincipen innebär att polisingripanden skall ske i enlighet med
lag eller annan författning. Ingripanden som begränsar någon av de grund-
läggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen, t.ex. frihetshets-
berövanden, kräver direkt lagstöd. Behovsprincipen innebär att ett polisin-
gripande får ske endast då det är nödvändigt för att den aktuella farans eller
störningens avvärjande eller undanröjande. Proportionalitetsprincipen inne-
bär att en avvägning måste ske mellan de skador och olägenheter som ingri-
pandet kan medföra för ett motstående intresse och syftet med ingripandet
och att dessa inte får stå i missförhållande till varandra.
Såvitt gäller polisingripandena på Smålandsgatan och Riksbron ger materia-
let anledning att ifrågasätta om situationen varit sådan att bestämmelserna
om omhändertagande i 13 § polislagen varit tillämpliga och om således laga
grund för frihetsberövande förelegat. Besluten om omhändertagande före-
faller inte heller ha grundats på någon prövning av om det i varje enskilt fall
förelåg förutsättningar för ingripande. Det finns även i övrigt anledning att
anta att polislagens regler och annan lagstiftning inte tillämpats på ett riktigt
sätt vid de aktuella tillfällena.
Omhändertagandena av utländska medborgare vid Gamla Brogatan
skedde med stöd av 11 § polislagen, i avvaktan på eventuella beslut enligt
utlänningslagen. Någon närmare bedömning av om det i vaije enskilt fall
funnits grund för omhändertagande synes inte ha gjorts. Det förefaller vi-
dare tveksamt huruvida de mycket fragmentariska förhören med utlänning-
arna samt vad som i övrigt var känt beträffande var och en av dem gav un-
derlag för beslut om avvisning på den angivna grunden och om således laga
grund för frihetsberövande enligt utlänningslagen förelegat. Besluten om
avvisning och förvar synes fastmer ha fattats som ett led i ordningshåll-
ningen i Stockholm den aktuella dagen.
Enligt min mening ger det föreliggande materialet anledning att anta att
brott har förövats av någon som står under JO:s tillsyn. Jag föreslår därför
att förundersökning inleds.
Gunnel Lindberg
Gunnel Lindberg
Byråchef
Prop. 1990/91:129
Bilaga 2:2
59
Bilaga 3
Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken
dels att 23 kap. 8 § skall ha följande lydelse,
dels att det i balken skall införas en ny paragraf, 28 kap. 2 a §, av
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
23 kap.
8§
På tillsägelse av polisman vare
den som är tillstädes d plats, där
brott förövas, skyldig att medfölja
till förhör, som hälles omedelbart
därefter. Vägrar han utan giltig or-
sak, md han av polismannen med-
tagas till förhöret.
På tillsägelse av en polisman är
den som befinner sig pä den plats,
där ett brott förövas, skyldig att
medfölja till ett förhör som hälls
omedelbart därefter. Vägrar han
utan giltig orsak, får polismannen
ta med honom till förhöret.
Vad som sägs i första stycket
gäller också den som befinner sig
inom ett område där ett brott ny-
ligen förövats, om det för brottet
inte är föreskrivet lindrigare straff
än fängelse i fyra dr. Detta gäller
också vid försök till ett sådant brott.
28 kap.
2a§
För att söka efter någon som
skall gripas, anhållas eller häktas
som misstänkt för brott, för vilket
inte är föreskrivet lindrigare straff
än fängelse i fyra dr, eller försök till
sådant brott, får husrannsakan
företas i transportmedel på viss
plats, om det finns särskild
anledning att anta att den sökte kan
komma att passera platsen.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
60
2 Förslag till Prop. 1990/91:129
Bilaga 3
Härigenom föreskrivs att 20 § polislagen (1984:387) skall ha följande
lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
20 §
För att söka efter en person som med laga stöd skall omhändertas får en
polisman bereda sig tillträde till den eftersöktes bostad eller annat hus, rum
eller ställe som tillhör eller disponeras av honom. Detsamma gäller i fråga
om en lokal som är tillgänglig för allmänheten. Finns det synnerliga skäl att
anta att den eftersökte eljest uppehåller sig hos annan, får polismannen
bereda sig tillträde även dit. På motsvarande sätt får en polisman bereda sig
tillträde till en bostad eller något annat ställe för att söka efter ett föremål
som polisen med stöd av lag eller annan författning skall omhänderta; vad
som nyss har sagts om den eftersökte gäller därvid föremålets ägare eller
innehavare.
En åtgärd som avses i första
stycket får endast om fara är i dröjs-
mål vidtas utan föregående beslut
av polismyndigheten. Endast om
det finns särskilda skäl får åtgärden
vidtas mellan kl. 21.00 och 6.00.
För att söka efter ndgon som har
intagits i en kriminalvärdsanstalt
efter att ha dömts till fängelse i
minst fyra är och som har avvikit
får en polisman undersöka tran-
sportmedel på viss plats, om den
awikne kan antas utgöra en allvar-
lig fara för annans liv eller hälsa
eller för rikets säkerhet och det
finns särskild anledning att anta att
den awikne kan komma att passera
platsen. En polisman har samma
befogenhet för att söka efter någon
som genomgår psykiatrisk tvångs-
vård eller som överlämnats till
rättspsykiatrisk vård och som av-
vikit från en sjukvårdsinrättning,
om det med hänsyn till omständig-
heterna finns särskilda skäl att anta
att den awikne utgör en allvarlig
fara för annans liv eller hälsa eller
för rikets säkerhet.
En åtgärd som avses i första eller
andra stycket får endast om fara är
i dröjsmål vidtas utan föregående
beslut av polismyndigheten. Endast
om det finns särskilda skäl får åtgär-
den vidtas mellan kl. 21.00 och
6.00.
I fråga om husrannsakan för eftersökande av föremål som är underkastat
beslag och av den som skall gripas, anhållas eller häktas eller hämtas till
förhör eller inställelse vid domstol finns bestämmelser i rättegångsbalken.
61
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91:129
Bilaga 3
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
2. Under tiden den 1 juli - 31 december 1991 gäller vad som sägs i 20 §
andra stycket om den som genomgår psykiatrisk tvångsvård eller den som
överlämnats till rättspsykiatrisk vård i stället den som av domstol med stöd
av 31 kap. 3 § brottsbalken överlämnats till sluten psykiatrisk vård eller till
vård i special sjukhus för psykiskt utvecklingsstörda.
62
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1991-03-11.
Prop. 1990/91:129
Bilaga 4
Närvarande: f.d. regeringsrådet Bengt O. Hamdahl, regeringsrådet Bertil
Werner, justitierådet Ulf Gad.
Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 28 februari 1991 har rege-
ringen på hemställan av statsrådet Georg Andersson beslutat inhämta lag-
rådets yttrande över förslag till lag om ändring i rättegångsbalken, m.m.
Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Kazimir
Åberg.
Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.
63
Innehåll
Prop. 1990/91:129
Propositionen...........................................................................1
Propositionens huvudsakliga innehåll...............................................1
Propositionens lagförslag.............................................................3
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 mars 1991...............6
1 Inledning.............................................................................6
2 Bakgrund.............................................................................7
3 Kontroller vid allvarliga brott och rymningar....................................9
3.1 Allmänna utgångspunkter.....................................................9
3.2 Medtagande till förhör.......................................................10
3.3 Husrannsakan i transportmedel vid allvarliga brott......................14
3.4 Husrannsakan i transportmedel för eftersökande av rymlingar,
m.m............................................................................16
4 Ingripanden vid allvarliga ordningsstömingar.................................18
5 Upprättade lagförslag.............................................................27
6 Specialmotivering.................................................................27
6.1 Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken..........................27
6.2 Förslaget till lag om ändring i polislagen (1984:387).................... 29
7 Hemställan.........................................................................30
8 Beslut...............................................................................31
Bilaga 1 Rikspolisstyrelsens skrivelse från april 1989........................ 32
Bilaga 2 Rikspolisstyrelsens skrivelse från juli 1990.........................39
Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag..........................................60
Bilaga 4 Lagrådets yttrande......................................................63
gotab 98261, Stockholm 1991
64