om privat arbetsförmedling och
uthyrning av arbetskraft, m. m.
1 Riksdagen 1990/91. 1 samt. Nr 124
Prop.
1990/91: 124
Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som tagits upp i bifogade
utdrag ur regeringsprotokollet den 7 mars 1991.
På regeringens vägnar
Ingvar Carlsson
Mona Sahlin
I propositionen föreslås en lag om privat arbetsförmedling och uthyrning
av arbetskraft. Lagen ersätter 1935 års lag med vissa bestämmelser om
arbetsförmedling. I lagen föreslås bl. a. en särreglering av uthyrning av
arbetskraft dvs. en verksamhet som enligt gällande rätt anses som en form
av arbetsförmedling och är förbjuden om den bedrivs i förvärvssyfte.
Särregleringen innebär att uthyrning av arbetskraft legaliseras samtidigt
som den som hyr ut eller hyr in arbetskraft i sin verksamhet måste iakttaga
vissa regler som syftar till att arbetstagare som fått arbete via uthyrningsfö-
retag inte skall hamna i svårigheter av olika slag. I detta sammanhang
föreslås bl. a. att uthyrd arbetskraft endast får anlitas om detta föranleds av
ett tillfälligt behov av arbetskraft samt att vissa begränsningar skall gälla i
förhållande till anställningsskyddslagens möjligheter att träffa tidsbegrän-
sade anställningsavtal. Vidare föreslås att en enskild arbetstagare får, inom
ramen för uthyrningsuppdraget, ställas till en beställares förfogande för en
sammanhängande tid av högst fyra månader. Genom kollektivavtal får
avvikelser träffas från bl. a. den angivna tidsfristen. När det gäller arbets-
förmedling föreslås bl. a. en möjlighet för företag som förmedlar arbets-
kraft i företags- eller verksledande ställning att efter tillstånd av AMS
bedriva sin verksamhet i förvärvssyfte.
I syfte att förstärka de fackliga organisationernas möjligheter att utöva
inflytande i samband med att en arbetsgivare avser att anlita extern
arbetskraft föreslås också vissa ändringar i medbestämmandelagen. Änd-
ringarna innebär en förstärkt förhandlings- och informationsskyldighet.
Slutligen föreslås en möjlighet för AMS att, vid sidan av straff, gentemot
den som bryter mot lagens bestämmelser i vissa avseenden meddela de
förelägganden och förbud som behövs för lagens efterlevnad. Ett sådant Prop. 1990/91: 124
beslut kan förenas med vite.
Liksom idag föreslås regeringen vara slutinstans i ärenden enligt lagen.
Frågor om vitesföreläggande eller vitesförbud prövas dock av länsrätt i
samband med utdömandet av vitet.
Lagarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1992.
Regeringen föreskriver följande.
Lagens innehåll
1 § Denna lag gäller arbetsförmedling som bedrivs av annan än den
offentliga arbetsförmedlingen och som inte sker genom utgivande av skrift
på vilken tryckfrihetsförordningen är tillämplig.
Med arbetsförmedling enligt lagen avses verksamhet som har till ända-
mål att skaffa arbete till arbetssökande eller arbetskraft åt arbetsgivare och
som inte innebär uthyrning av arbetskraft enligt 2 §.
2 § I lagen ges också bestämmelser om uthyrning av arbetskraft. Härmed
avses ett rättsförhållande mellan en beställare och en arbetsgivare som
innebär att arbetsgivaren mot ersättning ställer arbetstagare till beställa-
rens förfogande för att utföra arbete som hör till dennes verksamhet.
Arbetsförmedling
3 § Arbetsförmedling får inte bedrivas i förvärvssyfte.
Utan hinder av första stycket får dock arbetsmarknadsstyrelsen ge till-
stånd till arbetsförmedling i förvärvssyfte för
1. musiker och sceniska artister för verksamhet som innefattar anställ-
ning i utlandet av dem som är bosatta i Sverige eller anställning i Sverige
av dem som är bosatta i utlandet, eller
2. arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvill-
kor får anses ha företags- eller verksledande eller därmed jämförlig ställ-
ning.
Tillstånd får beviljas för högst ett år i sänder.
4 § Arbetsförmedling utan förvärvssyfte men mot ersättning får bedrivas
endast efter tillstånd av arbetsmarknadsstyrelsen. Sådant tillstånd får dock
inte beviljas enskilda personer eller avse arbetsförmedling för sjömän.
5 § En förutsättning för tillstånd enligt 3 eller 4 § är att det finns ett
behov av verksamheten från arbetsmarknadspolitisk synpunkt.
Arbetsmarknadsstyrelsen skall fastställa den högsta ersättning som får
tas ut för förmedling vartill tillstånd lämnats enligt 3 eller 4 §. Ersättningen
får endast i de fall som avses i 3 § överstiga de beräknade kostnaderna för
verksamheten.
Ett tillstånd enligt 3 eller 4 § får förenas med villkor.
6 § Den som bedriver arbetsförmedling utan att ersättning tas ut skall
anmäla detta till arbetsmarknadsstyrelsen.
7 § Arbetsmarknadsstyrelsen får, helt eller delvis, återkalla ett tillstånd Prop. 1990/91: 124
eller meddela ändrade villkor om
1. de förutsättningar som gällde när tillståndet meddelades inte längre
föreligger, eller
2. verksamheten inte bedrivs enligt föreskrifter i lagen eller enligt villkor
som tillståndet har förenats med.
8 § Om en tillståndshavare dör eller försätts i konkurs och dödsboet eller
konkursboet vill fortsätta verksamheten, skall boet skriftligen anmäla det-
ta till arbetsmarknadsstyrelsen inom två månader från dödsfallet eller
konkursbeslutet. Om anmälan inte görs inom denna tid upphör tillståndet
att gälla.
Uthyrning av arbetskraft
9 § En arbetsgivare som avser att hyra ut arbetskraft enligt 2 § skall iaktta
följande:
1. En arbetstagare får, inom ramen för det enskilda uthyrningsuppdra-
get, ställas till en beställares förfogande för en sammanhängande tid av
högst fyra månader.
2. Mellan arbetsgivaren och arbetstagaren skall det finnas ett skriftligt
anställningsavtal som reglerar anställningsformen samt lön och allmänna
anställningsvillkor. Avtal om tidsbegränsad anställning får dock inte träf-
fas i de fall som avses i 5 § 1 och 3 samt 6 § lagen (1982:80) om anställ-
ningsskydd.
3. En arbetstagare får inte genom villkor i avtal eller på annat sätt
hindras att ta anställning hos en beställare för vilken arbete utförs.
4. En arbetstagare som har sagt upp sig från en anställning och tar
anställning hos en arbetsgivare som hyr ut arbetskraft får inte hyras ut till
sin tidigare arbetsgivare tidigare än sex månader efter det att anställningen
hos denne upphörde.
10 § En beställare får anlita uthyrd arbetskraft endast om detta föranleds
av ett tillfälligt behov av arbetskraft och under de förutsättningar som
anges i 9 § 1. En beställare får inte medverka till att uthyrd arbetskraft i
strid mot 9 § 3 hindras att ta anställning hos beställaren eller anlita uthyrd
arbetskraft i strid mot 9 § 4.
11 § Avvikelser får göras från 9§ 1 och 2 samt 10 § första meningen
genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetsta-
garorganisation.
Tillsyn
12 § Arbetsmarknadsstyrelsen skall utöva tillsyn över efterlevnaden av
denna lag.
13 § Arbetsmarknadsstyrelsen har rätt att från den som omfattas av
tillsyn enligt denna lag på begäran få de upplysningar och handlingar som Prop. 1990/91: 124
behövs för tillsynen.
14 § Arbetsmarknadsstyrelsen får meddela föreläggande eller förbud
gentemot den som
1. utan tillstånd bedriver arbetsförmedling i förvärvssyfte, eller
2. anlitar arbetskraft som förmedlats genom sådan olaglig arbetsförmed-
ling, eller
3. i strid mot 9 eller 10 § hyr ut eller anlitar uthyrd arbetskraft utan att
avtal om avvikelse har träffats enligt 11 §, eller
4. underlåter att fullgöra sin skyldighet enligt 13 §.
Arbetsmarknadsstyrelsen får förena beslut om föreläggande eller förbud
med vite.
Ansvar
15 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd bedriver
arbetsförmedling i förvärvssyfte döms till böter eller fängelse i högst sex
månader.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd bedriver arbets-
förmedling utan förvärvssyfte men mot ersättning döms till böter.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att göra anmälan
enligt 6 § döms till penningböter.
16 § Den som överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud enligt
14 § får inte dömas till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas
av föreläggandet eller förbudet.
Överklagande
17 § Arbetsmarknadsstyrelsens beslut om vitesföreläggande eller vites-
förbud får inte överklagas.
Arbetsmarknadsstyrelsens beslut i övrigt enligt denna lag får överklagas
hos regeringen.
18 § Vid en prövning av en ansökan om utdömande av vite får även
vitets lämplighet prövas.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992, då lagen (1935:113) med
vissa bestämmelser om arbetsförmedling skall upphöra att gälla.
Härigenom föreskrivs att 38 § lagen (1976:580) om medbestämmande i
arbetslivet skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Facklig vetorätt i visst fall
38 §
Innan arbetsgivare beslutar att låta någon utföra visst arbete för hans
räkning eller i hans verksamhet utan att denne därvid skall vara arbetsta-
gare hos honom, skall han på eget initiativ förhandla med arbetstagarorga-
nisation i förhållande till vilken han är bunden av kollektivavtal för sådant
arbete.
Första stycket gäller ej, om arbe-
tet är av kortvarig och tillfällig na-
tur eller kräver särskild sakkunskap
och ej heller om den tilltänkta åt-
gärden i allt väsentligt motsvarar
åtgärd som har godtagits av arbets-
tagarorganisationen. Om organisa-
tionen i särskilt fall påkallar det, är
arbetsgivaren dock skyldig att för-
handla innan han fattar eller verk-
ställer beslut.
Första stycket gäller ej, om arbe-
tet är av kortvarig och tillfällig na-
tur eller kräver särskild sakkunskap
och det inte är fråga om anlitande
av uthyrd arbetskraft enligt lagen
( ) om privat arbetsförmedling och
uthyrning av arbetskraft. Första
stycket gäller ej heller om den till-
tänkta åtgärden i allt väsentligt
motsvarar åtgärd som har godtagits
av arbetstagarorganisationen. Om
organisationen i särskilt fall på-
kallar det, är arbetsgivaren dock
skyldig att förhandla innan han
fattar eller verkställer beslut.
Om synnerliga skäl föranleder det, får arbetsgivaren fatta och verkställa
beslut innan han har fullgjort sin förhandlingsskyldighet enligt första styc-
ket. Påkallas förhandling enligt andra stycket, är arbetsgivaren icke skyldig
att uppskjuta beslutet eller verkställigheten till dess förhandlingsskyldighe-
ten har fullgjorts, om särskilda skäl föreligger mot uppskov. I fråga om
förhandling enligt första och andra styckena äger 14 § motsvarande
tillämpning.
Har förhandling påkallats enligt
första eller andra stycket är arbets-
givaren skyldig att på begäran av
arbetstagarorganisationen lämna
sådan information om det tilltänkta
arbetet som organisationen behöver
för att kunna ta ställning i frågan.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 1991
Närvarande: statsrådet Engström, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, S. Andersson, Göransson, Gradin, Dahl, Johansson, Lindqvist,
G. Andersson, Lönnqvist, Freivalds, Wallström, Lööw, Persson, Molin,
Sahlin, Åsbrink
Föredragande: statsrådet Sahlin
Lagen (1935:113) med vissa bestämmelser om arbetsförmedling (arbets-
förmedlingslagen) trädde i kraft den 1 januari 1936. Lagen har varit
föremål för ett flertal utredningar under årens lopp och har även ändrats
ett antal gånger. Bland de mer betydelsefulla ändringarna kan nämnas
1942 års lag (1942:209) genom vilken uthyrning av arbetskraft ansågs
utgöra arbetsförmedling om det huvudsakliga syftet med verksamheten
var att förmedla arbete. Genom en lagändring år 1970 (prop. 1970:166, 2
LU 93, rskr. 458) infördes dels skärpningar i straffskalan för olaga arbets-
förmedling dels en utvidgning av det straffbara området till att avse också
den som använder arbetskraft som har förmedlats genom förvärvssyftande
förmedling. År 1976 (prop. 1975/76:84, InU 28, rskr. 222) infördes en
möjlighet att under vissa förutsättningar erhålla tillstånd att bedriva ar-
betsförmedling i förvärvssyfte till och från utlandet för musiker och sceni-
ska artister.
AMS-kommittén, som hade i uppdrag att göra en översyn av arbets-
marknadsverkets ansvarsområde och organisation, uttalade sig i slutbetän-
kandet (SOU 1985:7) om behovet av en översyn av arbetsförmedlings-
lagen i syfte att ge den ökad klarhet och bättre redaktionell utformning.
Något behov av att ompröva lagens allmänna inriktning ansåg emellertid
kommittén inte föreligga. I prop. 1985/86:138 (AU 1985/86:14, rskr. 338)
instämde föredragande departementschefen i denna uppfattning och upp-
gav vidare att en arbetsgrupp inom arbetsmarknadsdepartementet hade
påbörjat ett arbete med en översyn av arbetsförmedlingslagen.
Arbetsgruppen avlämnade i juni 1989 en promemoria (Ds 1989:30)
Arbetsförmedlingslagen — en översyn.
Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan-
serna och en inom arbetsmarknadsdepartementet upprättad sammanställ-
ning över remissyttrandena bör fogas till protokollet som bilaga 1.
Regeringen beslutade den 21 februari 1991 att inhämta lagrådets yttrande
över förslag till lag om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbets-
kraft och lag om ändring i lagen (1976:580) om medbestämmande i
arbetslivet. Förslagen hade upprättats i arbetsmarknadsdepartementet på
grundval av promemorian Arbetsförmedlingslagen — en översyn (Ds
1989:30). De förslag som remitterades till lagrådet bör fogas till protokol-
let i detta ärende som bilaga 2.
Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande bör
fogas till protokollet som bilaga 3. Lagrådets granskning har lett till vissa
redaktionella ändringar av lagförslagen.
Jag redovisar i det följande i korthet bakgrunden till det nuvarande
regelsystemet och de problem som anses förknippade med gällande ord-
ning. I övrigt hänvisas till promemorian.
Ansvaret för arbetsförmedlingen i Sverige vilar i princip på arbetsmark-
nadsverket. För den offentliga arbetsförmedlingen finns bestämmelser i
förordningen (1987:405) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
och arbetsmarknadsverkets instruktion (1988:1139). Arbetsmarknads-
myndigheterna skall bistå arbetssökande och arbetsgivare när det gäller att
skaffa arbete eller att tillhandahålla arbetskraft. Arbetsmarknadsmyndig-
heterna skall vidare inhämta och lämna så saklig och fullständig informa-
tion som möjligt i de avseenden som har betydelse för såväl arbetssökande
som arbetsgivare. Förmedlingen skall vara avgiftsfri.
Även privat arbetsförmedling får förekomma i viss begränsad omfatt-
ning och i noggrant reglerade former. Sådan arbetsförmedling regleras i
lagen (1935:113) med vissa bestämmelserom arbetsförmedling (arbetsför-
medlingslagen).
Med privat arbetsförmedling enligt lagen avses också s. k. uthyrning av
arbetskraft. Detta uttrycks i lagen (1 § andra stycket) så att ”Har mellan
utövare av verksamhet för arbetsanskaffning och arbetssökande träffats
avtal om anställning av den arbetssökande hos verksamhetens utövare
eller av den sistnämnde hos arbetssökanden, skall, där av omständigheter-
na framgår, att det huvudsakliga syftet med anställningen är förmedling av
arbete åt arbetssökanden, sådan förmedling anses som arbetsförmedling
enligt denna lag.”
Enligt arbetsförmedlingslagen får arbetsförmedling inte bedrivas i
förvärvssyfte. Det enda undantaget härifrån avser förmedling till och från
utlandet av musiker och sceniska artister. Tillstånd till sådan arbetsför-
medling kan beviljas för högst ett år i sänder. Som förutsättning för
tillstånd gäller att sökande utfäster sig att vid förmedling inte ställa upp
villkor som begränsar förmedlingssökandes möjligheter att anlita den of-
fentliga arbetsförmedlingen. Av förordningen om den arbetsmarknadspo-
Prop. 1990/91:124
10
litiska verksamheten framgår att det är arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) Prop. 1990/91:124
som prövar frågor om tillstånd till förvärvssyftande arbetsförmedling.
Den som vill bedriva arbetsförmedling utan förvärvssyfte men mot
ersättning måste ha tillstånd av AMS. AMS fastställer den högsta ersätt-
ning som får tas ut och fastställer de villkor och bestämmelser för verksam-
heten som bedöms nödvändiga. Ersättningen får inte överstiga självkost-
naden för förmedlingen. Ett tillstånd kan återkallas och ändrade villkor
och bestämmelser kan meddelas för verksamheten.
Den som bedriver avgiftsfri arbetsförmedling behöver inget tillstånd
men måste anmäla verksamheten till AMS inom tre månader från verk-
samhetens början.
AMS utövar tillsyn över lagens efterlevnad. Den som bedriver privat
arbetsförmedling är skyldig att föra anteckningar och hålla dessa och andra
handlingar angående verksamheten tillgängliga för granskning samt i öv-
rigt lämna sådana uppgifter som behövs för att AMS skall kunna utöva sin
tillsyn och samordna arbetsförmedlingsverksamheten.
Arbetsförmedlingslagens bestämmelser är straffsanktionerade. Sanktio-
nen för den som utan tillstånd bedriver arbetsförmedling i förvärvssyfte
utgörs av böter eller fängelse i högst sex månader. Straffansvar föreligger
också för den som bereder arbete åt någon efter anvisning från sådan
otillåten arbetsförmedling. Även här är straffet böter eller fängelse i högst
sex månader.
AMS beslut i ärenden enligt arbetsförmedlingslagen kan överklagas till
regeringen.
Till grund för den svenska lagstiftningen ligger en år 1933 av internationel-
la arbetsorganisationen (ILO) antagen konvention om avgiftskrävande
arbetsförmedlingsbyråer (nr 34). Eftersom arbetsförmedlingslagen utfor-
mades med konventionen som grund får konventionen (liksom 1949 års
reviderade konvention, se nedan) betydelse vid tolkning av lagen.
Konventionen behandlade såväl privat arbetsförmedling som bedrevs i
vinstsyfte som sådan förmedling som bedrevs utan vinstsyfte eller utan
ersättning. Bestämmelserna i konventionen syftade till att inskränka och
reglera arbetsförmedling som bedrivs i privat regi. Enligt konventionen
förband sig ratificerande stat att inom tre år från konventionens ikraftträ-
dande avskaffa avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer som bedrivs i
vinstsyfte. Nya sådana fick inte upprättas under denna tid. Under avveck-
lingstiden skulle de stå under myndighets uppsikt och fick endast uppbära
avgift och ersättning för kostnader enligt taxa Som myndigheten fastställt.
Enligt konventionen kunde dock redan befintliga byråer få tillstånd av
myndighet att under vissa förutsättningar fortsätta sin verksamhet. Un-
dantaget gällde sådana i lag noggrant angivna kategorier av arbetare som
tillhörde yrken där arbetsförmedlingen ägde rum under sådana särskilda
förhållanden som gjorde avvikelsen berättigad. För dessa byråer kunde
tillstånd beviljas för ett år i taget dock under högst tio år.
Avgiftskrävande byråer som drevs utan vinstsyfte skulle ha tillstånd av 11
myndighet att driva sin verksamhet. De fick inte ta ut mer ersättning än Prop. 1990/91: 124
enligt en av myndigheten fastställd taxa, beräknad efter självkostnadsprin-
cipen.
I konventionen fanns också en bestämmelse om att den som — mot
avgift eller kostnadsfritt — bedrev arbetsförmedling skulle göra anmälan
om detta till vederbörande myndighet.
Konventionen ratificerades av Sverige år 1935 och trädde i kraft för
Sveriges del den 1 januari 1937.
Vid ILOs konferenssammanträde år 1949 antogs ett förslag till revide-
rad konvention (nr 96) angående avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyrå-
er. Frågan om en revision hade på sin tid väckts av Sveiige, närmast för
aktualisera ett underlättande av möjligheterna till internationell arbetsför-
medling inom musiker- och artistbranschen. Konventionsförslaget, som
innebar att de svenska revisionskraven tillgodosågs, innehöll en uppmjuk-
ning av vissa grundläggande artiklar i konventionen. Den reviderade kon-
ventionen gav medlemmarna möjlighet att ratificera ettdera av två olika
alternativ. Enligt det alternativ som Sverige har valt (del II) skall, liksom
enligt 1933 års konvention, avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer med
vinstsyfte successivt avskaffas (i motsats till del III som endast föreskriver
vissa villkor för sådana byråer). Någon bestämd tid för avvecklingen
föreskrevs emellertid inte. Inte heller förbjöds inrättandet av nya sådana
byråer under avvecklingsperioden. Vidare medgavs under vissa förutsätt-
ningar avvikelser från avvecklingskravet.
Sverige ratificerade konventionen nr 96 den 18 juli 1950, varför denna
trädde i kraft ett år senare (prop. 1950:188). Till den 1 mars 1990 har
konventionen ratificerats av 39 stater (och sagts upp av en, nämligen
Brasilien). Flertalet stater har accepterat konventionens del II. Detta gäller
bl. a. Finland och Norge samt EG-länderna Belgien, Frankrike, Italien,
Luxemburg, Nederländerna, Spanien och Förbundsrepubliken Tyskland.
Del III har accepterats av bl. a. Irland, Portugal och Turkiet. Danmark och
Island m. fl. har avstått från att ratificera konventionen. Internationella
arbetsbyrån företar f. n. en översyn av tillämpningen av konventionen i ett
tjugotal medlemsländer.
Antalet domstolsavgöranden om olaglig arbetsförmedling är ganska få.
Högsta domstolen har emellertid i några vägledande fall haft att ta ställ-
ning till frågan om viss verksamhet varit att anse som arbetsförmedling
eller inte.
När det gäller skrivbyråernas s. k. ambulerande verksamhet fann Högsta
domstolen i rättsfallet NJA 1962 s. 820 att en skrivbyrås verksamhet var
sådan att arbetsförmedling i arbetsförmedlingslagens mening förelåg.
Högsta domstolen beaktade därvid att skrivbyråns anställda i betydande
utsträckning utfört sitt arbete annorstädes än på skrivbyråns kontor, att de
anställda i många fall vid utförandet av sitt arbete varit inordnade i
kundföretagets organisation på ett sådant sätt att de måste sägas vara
ställda till kundföretagets förfogande, att de endast arbetat vissa perioder
12
samt att de dessemellan inte fått någon ersättning från skrivbyrån och även Prop. 1990/91:124
varit oförhindrade att åta sig arbete för annans räkning. (Jfr även NJA
1989 s. 629)
I rättsfallet NJA 1973 s. 562 fann Högsta domstolen viss verksamhet på
varvsområdet vara att betrakta som arbetsförmedling. Den fråga som
tilldrog sig intresset i målet var om den aktuella verksamheten avsåg
entreprenad eller om den avsåg uthyrning av arbetskraft. Domstolen utta-
lade då att 1 § andra stycket arbetsförmedlingslagen får anses innebära
förbud mot skapandet av ett rättsförhållande mellan en beställare och en
uppdragstagare, som går ut på att den senare skall ställa arbetskraft till
förfogande för beställaren, s. k. uthyrning av arbetskraft, men att rättsför-
hållanden av innebörd att någon åtar sig att med hos honom anställd
arbetskraft åt annan åstadkomma ett visst arbetsresultat inte träffades av
denna lagregel. De omständigheter som beaktades vid bedömningen var
att det aktuella företagets egen verksamhet huvudsakligen avsett personal-
administrativa uppgifter, att samma slags arbeten lämnats även till kund-
företagets egna arbetslag, att den högre tekniska ledningen för arbetet legat
hos kundföretaget, samt att ersättningen beräknats på grundval av samma
ackordsberäkningar som tillämpats för kundföretagets egna arbetare och
att dessa ackordsberäkningar i huvudsak utförts av kundföretaget.
Av rättsfallen framgår att det inte är möjligt att dra någon klar och tydlig
gräns mellan uthyrning och entreprenad. Avgörandet måste ske efter en
värdering av samtliga faktorer och med ledning av omständigheterna i det
enskilda fallet (jfr prop. 1970:166 s. 21 ff).
Olaga arbetsförmedling kan motverkas inte bara genom arbetsförmed-
lingslagens bestämmelser om tillsyn och straff. I medbestämmandelagen
finns bestämmelser (38 — 40 §§) om facklig vetorätt bl. a. i sådana fall där
en arbetsgivare vill anlita utomstående som kan antas bedriva olaga ar-
betsförmedling. Bestämmelsen har kommit till bl. a. i syftet att förstärka
möjligheterna att förhindra olaglig uthyrning av arbetskraft. Genom veto-
reglerna och de skadeståndsregler som har knutits till dem finns en effektiv
möjlighet för de fackliga organisationerna att förhindra att en arbetsgivare
anlitar uthyrningsföretag som bedriver misstänkt olaga arbetsförmedling.
Frågan om arbetsförmedlingslagens tillämplighet och räckvidd har länge
varit kontroversiell. Det har då främst gällt olika former av ifrågasatt
olaglig arbetsförmedling (inkl, uthyrning) på kultur- och kontorsområde-
na. Inom kulturområdet har det främst gällt den förmedlingsverksamhet
som bedrivs av s. k. produktionsbolag, managers, artistagenter och liknan-
de och inom kontorsområdet är det främst skrivbyråernas verksamhet som
tilldragit sig uppmärksamhet. Även inom transportbranschen och varvs-
och verkstadsindustrin har från tid till annan meddelats domar rörande
olaga arbetsförmedling. Frågan om arbetsförmedling på dessa områden
13
har ocksä utretts upprepade gånger och berörts i olika lagstiftningssam- Prop. 1990/91: 124
manhang (se promemorian främst sid. 21 — 34). Problemet har främst tagit
sikte på att fastställa en skiljelinje mellan självständigt arbetsuppdrag
(entreprenad) och uthyrning av arbetskraft. Om verksamheten har befun-
nits utgöra entreprenadverksamhet är arbetsförmedlingslagens regler inte
tillämpliga. Om däremot syftet med verksamheten varit att ställa arbets-
kraft till en beställares förfogande, dvs. hyra ut arbetskraften, har lagregler-
na ansetts tillämpliga.
Uppfattningarna om vad som är lagens rätta innebörd går ofta starkt isär
och domstolsavgörandena om olaglig arbetsförmedling är ganska få. Det
har ibland hävdats att en av orsakerna till den olagliga verksamheten är
just svårigheten att dra en klar gräns mellan uthyrningsverksamhet och
entreprenad. Man talar om att lagen är ”oklar” och uttrycker önskemål om
ett förtydligande. Man har goda skäl att anta att den svårigheten endast till
en mindre del förklarar problemets omfattning. Genom högsta domstolens
avgörande år 1962 har det exempelvis sedan länge stått klart att den
verksamhet skrivbyråerna bedriver med personal som arbetar hos och
underordnas kunden är olaglig uthyrningsverksamhet. Trots detta fortsät-
ter vissa skrivbyråer verksamheten i stort sett utan förändringar. Den
snabba utvecklingen av tjänsteföretag torde i stället ha sin grund i att
verksamheten av många uppfattas som nyttig och värdefull. Ett eventuellt
bötesstraff för olaglig verksamhet har kunnat tas som en obetydlig kost-
nadspost i verksamheten. Införandet av fängelse i straffskalan år 1971 vid
fortsatt brottslighet har inte medfört några förändringar i detta synsätt. Så
länge uthyrningsalternativet anses önskvärd och värdefull både för uthyra-
ren och inhyraren och då servicesektorn är snabbt växande finns det
anledning att förmoda att behovet att anlita uthyrningsföretag i framtiden
snarare kommer att öka än att minska.
Sammanfattningsvis kan sägas att tvistefrågan egentligen inte gäller
hurdan lagstiftningen är utan fastmer har sin grund i olika uppfattningar
bland arbetsmarknadens parter och andra om hur lagstiftningen bör vara
utformad; vilka förfaranden skall den förbjuda och vilka intressen skall
den skydda? Debatten är starkt präglad av olika intresseståndpunkter.
Problemet kan också uttryckas så att det är frågan om var gränserna ska
dras för den offentliga arbetsförmedlingens avgiftsfria verksamhet och
vilken roll som man vill att den offentliga arbetsförmedlingen skall ha.
Närmare om uthyrningsföretagens verksamhet
En allmän tendens i hela Västeuropa på senare år är uppkomsten av ett
”kunskapsintensivt” tjänstesamhälle som delvis håller på att ersätta eller i
vart fall kompletterar det traditionella varuproducerande industrisamhäl-
let. En mångfald företrädesvis mindre företag har växt fram och erbjuder
tjänster, vart och ett inom sitt kompetensområde.
Vad dessa företag säljer är tillfälliga uppdrag eller tjänster åt kundföre-
tagen med hjälp av egna anställda. Det mest kända exemplet är kontorsar-
bete men företagen finns på många andra områden. Företagen är oftast
kunskapsföretag dvs. de tjänster som erbjuds är av kvalificerad art och har
14
väsentliga inslag av rådgivning och problemlösning även om också mer Prop. 1990/91:124
hantverksmässiga moment kan ingå. Storleken kan variera från några få
till flera hundra anställda.
Den principiella avtalsfrihet rättssystemet tillerkänner parter i fråga om
utformning av rättsförhållanden, gör att de här beskrivna avtalstyperna
aldrig blir klart avgränsade utan man får en glidande skala som spänner
allt från uthyrning av arbetskraft via mellanformer till klara entreprenad-
förhållanden.
I den följande framställningen avses endast sådana foretag som bedriver
uthyrning av arbetskraft dvs. en enligt gällande rätt olaglig verksamhet.
Företag som bedriver sedvanlig, helt laglig entreprenadverksamhet faller
alltså helt utanför det följande.
Vanligen anlitas ett uthyrningsföretag när ett företag eller en organisa-
tion har behov av att få arbetsuppgifter utförda och den ordinarie perso-
nalstyrkan av olika skäl inte kan klara detta eller man finner det orationellt
att bygga upp en egen kompetens på området. Det kan vara fråga om
tillfälliga behov på grund av en ordinarie anställds sjukdom, semester eller
annan ledighet, vid en oväntad arbetstopp eller omorganisation, vakanser,
specialprojekt av begränsad varaktighet m. m. Även om det tillfälliga
behovet i och för sig i flera fall skulle kunna lösas genom korttidsanställ-
ning finner många av kundföretagen det mera bekvämt och smidigt att
anlita ett uthyrningsföretag istället. Uthyrningsföretag som anställer och
hyr ut personal på tillfällig basis (vikariat o. d.) debiterar vanligen kundfö-
retaget en ersättning som täcker den anställdes lön, skatt och sociala
avgifter samt administrativa kostnader och en vinst.
Emellertid finns det idag också en hel del problem förknippade med
vissa uthyrningsföretags verksamhet. Jag redovisar därför i det följande
min syn på hur dessa problem ser ut.
Problemen är av flera slag men allvarligast är att anställda i uthyrnings-
företag ofta befinner sig i ett underläge gentemot såväl sin egen arbetsgiva-
re som den till vilken de hyrs ut och att denna grupp av arbetstagare
erfarenhetsmässigt lätt råkar ut för svårigheter av olika slag. Dessa arbets-
tagare har visserligen ofta möjlighet att få bättre ekonomiskt utbyte av sitt
arbete än de arbetstagare med samma arbetsuppgifter som är anställda vid
det inhyrande företaget. Samtidigt är emellertid anställningstryggheten
ofta otillfredsställande. Många har anställningsavtal som strider mot an-
ställningsskyddslagens (LAS) regler om tidsbegränsade anställningsavtal.
S. k. uppdragsanställningsavtal är vanliga, dvs. möjligheten till arbete be-
ror helt på om företaget får uppdrag från beställare. Arbetstagarna anställs
uppdrag för uppdrag och något anställningsförhållande finns således inte
mellan uppdragen. Muntliga anställningsavtal är vanliga och avtalen är
ofta oklara till sin innebörd.
En del av idén med uthyrning av arbetskraft är att företag mot betalning
övertar affärsrisker från andra företag. Det blir uthyrningsföretaget som
får ta risken att ha arbetsgivaransvaret för ett antal anställda som kanske
inte kan sysselsättas när orderingången krymper. Inhyraren/kunden slutar
bara att hyra arbetskraften. Detta blir en drivkraft för oseriösa företag att
15
vältra över risken på dem som arbetar åt företaget. Företagen försöker på
olika sätt att komma ur sitt arbetsgivaransvar.
Det är inte helt ovanligt att uthyrningsföretagen bygger upp och binder
de anställda i någon slags personalpool för tillfälligt arbete med arbetslös-
hetsunderstöd som en löneutfyllnad. Erfarenheterna har visat att det varit
svårt för arbetsförmedlingen att agera mot ”personalpoolsanställda” med
erbjudanden om fasta arbeten hos annan arbetsgivare. Det har också hänt
inom t. ex. kontorsservicebranschen att företagen gjort sig av med arbets-
kraft som av olika skäl inte längre hängt med i arbetet eller klarat sina
arbetsuppgifter. Dessa har arbetsförmedlingen fått ta hand om och försökt
lösa problemen för. Enligt min mening är det därför viktigt att skapa ett
system som inte medför att uthyrningsföretagen tar lättare på sitt arbets-
givaransvar än andra arbetsgivare utan uppfyller de krav som i allmänhet
åvilar en arbetsgivare med avseende på bl. a. anställningsförhållanden och
anställningsvillkor, samt utbildning och andra personalpolitiska åtgärder.
Detta är särskilt viktigt mot bakgrund av att den som anlitar ett uthyr-
ningsföretag inte har något personaladministrativt ansvar eller något eget
arbetsgivaransvar för den som man på detta sätt anlitar. Ett krav som
uppdragsgivaren regelmässigt ställer är nämligen att den inhyrda arbets-
kraften skall kunna gå direkt in i arbetet utan tids- och kostnadskrävande
introduktion. Vidare förbehåller sig uppdragsgivaren ofta rätten att gent-
emot uthyrningsföretaget när som helst säga upp avtalet beträffande den
inhyrda arbetskraften för det fall denne i ett eller annat avseende inte är
nöjd med det arbete som utförs.
Ett annat problem i sammanhanget är uthyrningsföretagens ibland bris-
tande vilja att fullgöra sina skyldigheter gentemot det allmänna. Före-
komsten av s. k. grå arbetskraft och missbruk av den principiella avtalsfri-
heten i syfte att kringgå lagar och avtal har under lång tid varit utmärkande
för denna slags verksamhet och detta förhållande var ett av de bärande
motiven till reglerna i medbestämmandelagen om facklig vetorätt
(38 — 40 §§). Problemen var vid denna lags tillkomst särskilt uttalade inom
varvsindustrin och på byggnads- och anläggningsindustrins område, men
förekom också på många andra håll. Ofta rörde det sig om uthyrningsföre-
tag som försökte kringgå arbetsrättslig lagstiftning och gällande kollektiv-
avtal samt undandra sig förpliktelser enligt skattelagstiftning och socialav-
giftslagstiftning.
I dag torde problemen med grå arbetskraft och liknande vara störst inom
tillverknings-, metall- och verkstadsindustrin. Ofta rör det sig om inhyr-
ning av utländsk arbetskraft. Vanligt förekommande är att det uthyrande
företaget inte gör något avdrag för preliminär A-skatt vid utbetalningen av
arbetstagarnas ersättningar och inte heller lämnar föreskrivna kontroll-
uppgifter. Arbetstagarna får också på detta sätt möjlighet att undanhålla
inkomsterna från beskattning utan större risk för upptäckt. Rent generellt
kan sägas att när det gäller nu beskrivna förhållanden föreligger i viss mån
en ohelig allians mellan arbetsgivaren och de anställda, där dessa byter
bort anställningstryggheten mot att arbetsgivaren gör det möjligt för de
anställda att undandra sig skatt. Det är emellertid inte ovanligt att ”allian-
sen” spricker och detta sker i regel när arbetstagaren inte får ut sin del av
Prop. 1990/91:124
16
avtalet, nämligen lönen. Ofta är dessa foretag registrerade under fiktiva Prop. 1990/91: 124
adresser och när den anställde eller dennes fackliga organisation försöker
få ut lönen, visar det sig att företaget är spårlöst borta. Det kan här tilläggas
att den fackliga medvetenheten och organisationsgraden på dessa företag
ofta är obefintlig eller i vart fall låg.
Uthyraren å sin sida underlåter att redovisa sin inkomst av verksamhe-
ten samtidigt som varken han själv eller uppdragsgivaren redovisar de
arbetgivaravgifter som belöper på arbetstagarens ersättningar. Uthyraren
undandrar sig också sina skyldigheter i fråga om mervärdeskatt och försvå-
rar möjligheterna till kontroll.
Utmärkande för de företag som medvetet bryter mot skatterättslig och
annan lagstiftning är mycket komplicerade anställningsförhållanden. Ofta
föreligger stora svårigheter att peka ut vem som är den uthyrdes arbetsgi-
vare. Det kan t. ex. handla om en finsk arbetare som är medlem i norska
metallförbundet och för tillfället arbetar i Sverige för ett danskt företag.
Detta danska företag hyr sedan ut den här personen till ett annat företag
som i sin tur hyr ut honom ett till ett tredje osv.
När det gäller arbetskraft som hyrs ut främst inom tillverkningsindu-
strin och inom bygg- och anläggningsverksamhet förekommer ofta arbets-
miljöproblem. Det kan här röra sig om åsidosättande av på arbetsplatsen
gällande säkerhetsföreskrifter eller brott mot i lag eller avtal föreskrivna
arbetstidsregler.
I detta sammanhang måste man också ställa sig frågan varför de fackliga
organisationerna inte i större utsträckning än vad som idag är fallet
utnyttjar sin fackliga vetorätt enligt 38 och 39 §§ MBL. Med hjälp av dessa
regler har de fackliga organisationerna idag en möjlighet att med omedel-
bar verkan förhindra en arbetsgivares åtgärd att hyra in arbetskraft. Som
påpekats i promemorian har emellertid organisationerna uppenbarligen
haft praktiska svårigheter att med stöd av dessa regler effektivt motverka
missbruk i samband med ut- och inhyrning av arbetskraft. Skälen till detta
kan vara flera. Ett skäl torde emellertid vara det omfattande utredningsar-
bete och den i många fall komplicerade rättsliga bedömningen som måste
göras vid fall av misstänkt olaga arbetsförmedling. Många gånger torde det
också vara så att den lokala fackliga organisationen ger sitt uttryckliga eller
tysta samtycke när arbetsgivaren vill anlita icke anställd arbetskraft för att
lösa olika uppkommande situationer. Själva formen för anlitandet (entre-
prenad, inhyrning etc.) torde här vara mindre intressant. Både arbetsgiva-
ren och den lokala organisationen har nämligen ofta ett sammanfallande
intresse av att rädda produktionen och därmed den egna sysselsättningen
t. ex. vid en oväntad arbetstopp och andra akuta arbetsbristsituationer och
där den offentliga arbetsförmedlingen inte klarar rekryteringen.
Den fackliga organisationen befinner sig här ofta i en intressekonflikt
där man visserligen ser med visst principiellt ogillande på arrangemanget
men där fördelarna trots allt överväger. Som LO också har påpekat i sitt
remissyttrande kan inhyrning under kortare tid vara ett smidigt sätt att
lösa vissa problem och samtidigt ge arbetarna på inhyrningsföretaget vissa
fördelar.
Sammanfattningsvis kan konstateras att nuvarande förhållanden när det 17
2 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 124
gäller uthyrningsverksamheten inte är tillfredsställande. Å ena sidan finns Prop. 1990/91: 124
de som menar att uthyrningsföretagens verksamhet är nyttig och värdefull
för alla parter men att lagen hindrar eller i vart fall försvårar denna
verksamhet. Å andra sidan ser man från företrädesvis fackligt håll med oro
på den nya utvecklingen och de svårigheter som föreligger att få kontroll
över och insyn i verksamheten.
På sätt jag närmare kommer att utveckla i det följande kommer jag att
föreslå att uthyrningsbegreppet bryts ut ur det nuvarande arbetsförmed-
lingsbegreppet i syfte att kunna legalisera denna verksamhet. Jag är emel-
lertid inte beredd att legalisera uthyrning av arbetskraft utan att samtidigt
skapa garantier för att de anställda i uthyrningsföretagen tillförsäkras
samma rättigheter som övriga arbetstagare på den svenska arbetsmarkna-
den.
Jag redovisar i det följande mina överväganden och förslag med anled-
ning av promemorian.
Mitt förslag: Uthyrning av arbetskraft skall inte längre regleras som
en form av arbetsförmedling och därmed inte heller omfattas av det
idag gällande förbudet mot privat arbetsförmedling. I en ny lag om
privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft definieras ut-
hyrning av arbetskraft som ett rättsförhållande mellan en beställare
och en arbetsgivare som innebär att arbetsgivaren mot ersättning
ställer arbetstagare till beställarens förfogande för att utföra arbete
som hör till dennes verksamhet.
Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med mitt förslag.
Remissinstanserna: Det övervägande flertalet remissinstanser tillstyrker
att uthyrningsverksamhet inte bör betraktas och regleras på samma sätt
som arbetsförmedling. Flera remissinstanser har emellertid pekat på att
den föreslagna definitionen på uthyrningsverksamhet kan medföra gräns-
dragningsproblem i första hand mot entreprenadverksamhet.
Skälen för mitt förslag: Som redogjorts för har det gällande förbudet
mot uthyrningsverksamhet fått en ganska egendomlig och svårtolkad reg-
lering i såväl den svenska lagstiftningen som den ILO-konvention på
vilken lagstiftningen vilar. Räckvidden av de vägledande rättsfall som
finns på området, NJA 1962 s. 820 resp. 1973 s. 562, har ofta diskuterats
liksom ILO-konventionens generella tillämplighet på verksamhet som in-
nebär uthyrning av arbetskraft. Även den omständigheten att det i prakti-
ken förekommer i stor utsträckning, åtminstone inom vissa branscher, att
arbetstagare hyrs ut för att tjänstgöra hos andra arbetsgivare och på andra
arbetsplatser utan att detta medfört någon större reaktion från myndighe-
ternas sida har också bidragit till en osäkerhet om innehållet i gällande
18
rätt. Det har mot denna bakgrund ibland gjorts gällande att i vart fall
sådan uthyrningsverksamhet som idag bedrivs under seriösa former i
själva verket är en enligt arbetsförmedlingslagen helt laglig verksamhet,
fullt jämförbar med entreprenadverksamhet eller t. o. m. utgörande sådan
verksamhet. Denna osäkerhet om uthyrningsföretagens legala status åter-
speglas också bland de remissinstanser som uttalat sig i frågan. Bland
annat har Svea hovrätt och Juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd
vid Lunds universitet framhållit att eventuella lagstiftningsåtgärder bör
avvakta tills vägledande uttalanden har erhållits från den högsta domstols-
instansen.
Genom två nyligen avkunnade domar av Högsta domstolen (NJA 1989
s. 629) har sådant vägledande uttalande erhållits. Domstolen hade i dessa
mål att pröva lagenligheten av viss skrivbyråverksamhet. Efter samman-
fattande värdering av omständigheterna i målet kom Högsta domstolen till
det resultatet att de förhållanden som enligt praxis är av betydelse vid
bedömningen inte avvek på sådant sätt från de förhållanden som förelåg i
1962 och 1973 års rättsfall att det fanns anledning att bedöma avtalsförhål-
landet mellan bolaget och beställarna på annat sätt än Högsta domstolen
gjorde i fråga om de avtalsförhållanden som prövades i dessa rättsfall. Det
har alltså enligt domstolen varit fråga om uthyrning av arbetskraft i för-
värvssyfte utan tillstånd.
Högsta domstolens avgörande innebär ett klargörande av det i prome-
morian beskrivna rättsläget, nämligen att uthyrning av arbetskraft i för-
värvssyfte är en olaglig verksamhet (olaga arbetsförmedling).
Som framhålls i promemorian är det flera omständigheter som talar för
att dagens mycket restriktiva lagstiftning i detta avseende inte är särskilt
väl lämpad att möta de förändringar som ägt rum och de nya företeelser
som växt fram sedan lagens tillkomst för över femtio år sedan. Många
uthyrningsföretag fyller onekligen för närvarande ett behov när det gäller
kravet på en smidig och fungerande arbetsmarknad. För samhället i stort
kan uthyrningsföretagens verksamhet innebära rationaliseringsvinster i
form av ökad flexibilitet på arbetsmarknaden och ett ökat utbud av arbets-
kraft. En legalisering av uthyrningsverksamheten innebär samtidigt att
resurser kan skapas för att på ett mer effektivt sätt än i dag ingripa mot den
del av uthyrningsverksamheten som inte motsvarar samhällets krav och
där problemen är som störst. Jag instämmer därför i promemorians förslag
att uthyrning av arbetskraft inte bör ses som en form av arbetsförmedling
utan som en verksamhet skild från detta. Så gott som samtliga remissin-
stanser har också tillstyrkt behovet av en sådan särreglering.
Om man vill särreglera uthyrningsverksamheten i förhållande till arbets-
förmedling i syfte att legalisera verksamheten måste själva begreppet ut-
hyrning närmare definieras i lagtexten. I promemorians lagförslag § 2
föreslås att med uthyrning av arbetskraft ”avses verksamhet som går ut på
att en arbetsgivare mot ersättning ställer sina arbetstagares arbetskraft,
helt eller delvis, till en beställares förfogande för att under den senares
ledning utföra arbete som hör till dennes näringsverksamhet.”
Några remissinstanser har uttryckt farhågor att det med promemorians
förslag till definition av begreppet uthyrning av arbetskraft kan uppstå
Prop. 1990/91: 124
19
problem med gränsdragningen i första hand mot entreprenad. Risk förelig- Prop. 1990/91: 124
ger, menar man, att i dag helt tillåtna verksamheter kommer att omfattas
av den föreslagna definitionen och att det därför bör övervägas ytterligare
om inte lagtexten kan formuleras ännu tydligare på denna punkt.
Utgångspunkten när det gäller att definiera och särreglera uthyrning av
arbetskraft måste vara att under detta begrepp endast föra sådant som
enligt gällande rätt är att betrakta som olaga arbetsförmedling enligt 1 §
andra stycket arbetsförmedlingslagen. Av Högsta domstolens domar NJA
1973 s. 562 och 1989 s. 629 framgår att det gällande förbudet mot uthyr-
ning av arbetskraft innebär ett förbud mot skapandet av ett rättsförhållan-
de mellan en beställare och en uppdragstagare, som går ut på att den senare
skall ställa arbetskraft till förfogande för beställaren.
Som framgår ansluter-den i promemorian föreslagna definitionen gans-
ka väl till vad som enligt gällande rätt är att betrakta som uthyrning av
arbetskraft. För att ytterligare ansluta definitionen till vad som i dag kan
anses vara gällande rätt bör emellertid enligt min mening definitionen ta
sin utgångspunkt i själva uppdragsavtalet, dvs. rättsförhållandet mellan
beställaren och arbetsgivaren och alltså inte, på sätt som föreslås i prome-
morian, låta verksamheten som sådan vara avgörande för avgränsningen
gentemot andra verksamhetsformer.
När det gäller den närmare gränsdragningen mellan uthyrning av arbets-
kraft och entreprenad måste, som också framhålls i promemorian, denna
bedömning göras med beaktande av samtliga omständigheter i det enskil-
da fallet. Detta medför, vilket också påpekats av arbetsdomstolen (AD) att
det blir mycket svårt för att inte säga omöjligt att i lagtext ge en riktig och
heltäckande beskrivning av vad som skall anses utgöra uthyrning av ar-
betskraft (jfr prop. 1970:166 s. 53 ff och LU II 1970:93). Enligt AD finns
det exempelvis, med den utformning förslaget fått, en risk for att en del av
alla de faktorer som måste beaktas, tillmäts en alltför stor betydelse i
förhållande till andra. AD synes här närmast syfta på arbetsledningskrite-
riet i begreppets senare led, nämligen ... för att ”under den senares ledning
(dvs. beställarens) utföra arbete...
Jag delar arbetsdomstolens bedömning att det föreligger en risk att
särskilt arbetsledningskriteriet i promemorieförslaget har fått för stor
tyngd i förhållande till alla faktorer som måste beaktas. Det torde heller
inte vara nödvändigt att i lagtexten särskilt lyfta fram detta moment.
Enligt min mening ligger redan i den omständigheten att arbetskraften,
enligt förslaget, ställs till en beställares förfogande, att denne alltså dispo-
nerar över arbetskraften i olika hänseenden inbegripet den direkta arbets-
ledningen.
Ett par remissinstanser, nämligen riksskatteverket (RSV), länsrätten i
Stockholms län och AMS har pekat på att ordet ”näringsverksamhet’ i
uttryckets sista led synes missvisande eftersom lagen uppenbarligen är
avsedd att tillämpas även på sådan uthyrning där beställaren inte bedriver
näring, exempelvis myndigheter. Jag delar denna uppfattning och föreslår
därför att ledet ”närings-” i sista ordet utgår.
Mot bakgrund av vad jag nu har anfört bör uthyrning av arbetskraft
kunna definieras som ett rättsförhållande mellan en beställare och en
20
arbetsgivare som innebär att arbetsgivaren mot ersättning ställer arbetsta- Prop. 1990/91: 124
gare till beställarens förfogande för att utföra arbete som hör till dennes
verksamhet.
För att uthyrningsverksamhet i lagens mening skall föreligga måste alltså
arbetsgivaren uppbära ersättning i en eller annan form. Ersättningens
storlek är här inte avgörande. Såväl förvärvssyftande (vinstsyftande) verk-
samhet som verksamhet som drivs endast mot självkostnad eller liknande
omfattas av den föreslagna definitionen.
Ett par remissinstanser har pekat på att svårigheter kan uppstå att med
förslagets utformning definiera vem eller vilka som skall anses som bestäl-
lare i lagens mening. Enligt min mening får med beställare i detta samman-
hang avses den som står som avtalspart (uppdragsgivare) i ett avtal om
inhyrning av arbetskraft. Den som på detta sätt anlitar inhyrd arbetskraft
är idag så gott som uteslutande en person eller ett företag/myndighet som
bedriver en verksamhet med arbetsgivaransvar för egna anställda. I rättslig
mening är då beställaren den enskilde näringsidkaren eller det aktiebolag
eller den juridiska person av annat slag eller myndighet som bedriver
rörelsen även om de skyldigheter som åvilar beställaren enligt förslaget
rent faktiskt kan komma att fullgöras av företrädare för beställaren. I ett
aktiebolag är det exempelvis ofta en VD eller någon som utses av VD som
handhar den löpande verksamheten eller uppträder som beslutsfattare. I
normalfallet bör det inte vålla några problem att avgöra vem som skall
anses vara beställare i lagens mening.
Kravet att arbetet skall utföras i beställarens verksamhet innebär att om
beställaren saknar egen verksamhet för det aktuella arbetet faller arbetet
utanför lagens tillämpningsområde.
Enligt min mening torde det knappast vara möjligt eller ens önskvärt att
på ett mer uttömmande sätt än så i lagtext definiera begreppet uthyrning
av arbetskraft. Som TA/iS1 också har påpekat innehåller Norge och Finlands
lagstiftning liknande definitioner utan att det tycks ha inneburit några
större avgränsningsproblem. I övrigt utgör de förarbetsuttalanden som
gjordes i samband med 1970 års lagstiftning fortfarande en god grund för
gränsdragningen mellan uthyrning av arbetskraft och entreprenad (se
prop. 1970:166 s. 21 ff). Genom de av Högsta domstolen nyligen avkunna-
de domarna (NJA 1989 s. 629) har ytterligare utvecklats på vilket sätt
gränsdragningen skall ske.
Förslagets förhållande till ILOs konvention nr 96
Som tidigare redovisats är Sverige bunden av ILO-konventionen nr 96
som i princip stadgar ett förbud mot avgiftskrävande arbetsförmedlingsby-
råer med vinstsyfte. I konventionens artikel 1, mom 1 (a), definieras
avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer med vinstsyfte som ”varje per-
son, sammanslutning, byrå eller annan organisation, vilken tjänar som
mellanhand för anskaffande av anställning åt arbetare eller av arbetare åt
arbetsgivare i syfte att direkt eller indirekt från någondera erhålla ekono-
misk eller annan materiell fordel.”
Tillämpningen av konventionen nr 96 har inte varit problemfri. Bl. a.
21
har Sverige år 1965 vänt sig till ILOs internationella arbetsbyrå med en Prop. 1990/91; 124
begäran om klarläggande av innebörden av konventionens uttryck ”av-
giftskrävande arbetsförmedlingsbyrå med vinstsyfte”. Korrespondensen
redovisas i promemorians avsnitt 5.1. Härav framgår bl. a. att enligt ar-
betsbyråns mening kan konventionen vara tillämplig på t. ex. ambulerande
skrivbyråverksamhet sådan den beskrivits i regeringens framställning till
ILO, varvid det väsentligaste kriteriet för bedömningen om konventionen
är tillämplig är transaktionens natur. Arbetsbyråns svar lämnades med det
sedvanliga förbehållet att ILOs stadga inte ger byrån någon speciell befo-
genhet att ge en auktorativ tolkning av konventioner som antagits av
arbetskonferensen. Denna rätt tillkommer endast internationella domsto-
len i Haag.
Flera länder som ratificerat konvention nr 96 har valt en restriktivare
tolkning av konventionens tillämpningsområde än vad arbetsbyrån gav
uttryck för i sitt utlåtande. I flertalet av dessa länder menar man att det
inte kan vara fråga om arbetsförmedling i konventionens mening när
arbetstagaren är anställd vid ett uthyrningsföretag vilket upprätthåller en
arbetsgivarfunktion såväl gentemot de anställda som det allmänna. Frågan
om konventionens tillämplighet på uthyrningsverksamhet har också under
senare år varit föremål för en omfattande rättsvetenskaplig debatt och
analys såväl inom som utom ILO. Meningarna har härvid varit delade.
ILOs styrelse har också vid ett par tillfällen efter arbetsbyråns utlåtande
uttryckt de svårigheter som föreligger att tillämpa och tolka konventionens
räckvidd när det gäller uthyrning av arbetskraft.
Av det nu redovisade framgår att frågan om konventionens tillämplighet
på uthyrning av arbetskraft är kontroversiell och svårbedömd främst mot
bakgrund av att det i konventionen inte finns en enda bestämmelse som
formulerats uttryckligen med tanke på denna slags verksamhet.
Bland de remissinstanser som yttrat sig över förslagets förhållande till
konventionen har ILO-kommittén framhållit att arbetsbyråns tolkning
gjordes med utgånspunkt från en särskild typ av förmedlingsbyråer och
gäller endast i den utsträckning som samma omständigheter som tolkning-
en grundar sig på är för handen. Enligt ILO-kommittén bör det väsentliga
vid bedömningen om konventionens tillämplighet vara på vilket sätt och
under vilka omständigheter som arbetskraften ställs till uppdragsgivarens
förfogande.
ILO-kommittén anför vidare:
”Eftersom ett grundläggande syfte med konventionen är att skydda arbets-
tagare mot en oegentlig behandling bör vid denna prövning avgörande vikt
fästas vid hur förhållandet mellan verksamhetens utövare och vederböran-
de arbetstagare samt förhållandet till uppdragsgivaren gestaltar sig. Om
detta första förhållande uppfyller de krav som normalt kan ställas på ett
anställningsförhållande med avseende på anställningens form och innehåll
synes det befogat att dra den slutsatsen att den person eller det företag som
ställer arbetskraften till en uppdragsgivares förfogande inte ”tjänar som
mellanhand för anskaffande av anställning åt arbetare eller av arbetare åt
arbetsgivare”. Därmed faller denna kategori utanför konventionens till-
lämpningsområde. Om däremot förhållandet mellan uthyraren och arbets-
22
tagaren inte uppfyller de nu nämnda kraven bör konventionen vara til-
lämplig eftersom arbetstagaren i denna situation i realiteten torde vara att
betrakta som anställd inte hos det uthyrande företaget, utan hos den
person eller det företag, till vars förfogande han eller hon ställs.
När det gäller frågan om konventionens tillämplighet med avseende på
de uthyrningsföretag som enligt promemorian föreslås kunna få tillstånd
att bedriva uthyrningsverksamhet synes dessa enligt ILO-kommittén upp-
fylla de krav som enligt ovan redovisade synsätt måste föreligga för att
verksamhetens utövare inte skall omfattas av konventionens begrepp ”av-
giftskrävande arbetsförmedlingsbyrå”.
A-lFoch Sveriges Industriförbund har uttryckt uppfattningen att uthyrning
av arbetskraft är en verksamhet som faller utanför konventionens tillämp-
ningsområde.
Juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd vid Lunds universitet har
anfört att oavsett den osäkerhet som föreligger beträffande gällande rätt
finns det — om man vill tillåta viss uthyrningsverksamhet — anledning att
särreglera denna verksamhet för att, om än inte till punkt och pricka
uppfylla Sveriges åtaganden gentemot ILO och den av Sverige ratificerade
konventionen nr 96, så åstadkomma ett regelverk som i någon utsträck-
ning harmonierar därmed liksom med regleringen i några andra europeis-
ka länder.
AMS påpekar att oavsett konventionens räckvidd när det gäller uthyr-
ning av arbetskraft är ILO-konventionens detaljerade regelsystem alltför
snävt när det gäller att hitta en ändamålsenlig lösning av problemen med
privat arbetsförmedling m.m. Enligt AMS bör regeringen därför i första
hand verka för en revidering inom ILO av konventionen nr 96 och i andra
hand, om en sådan revidering inte kan komma till stånd inom rimlig tid,
överväga om inte konventionen borde sägas upp.
På skäl som jag kommer att närmare utveckla i ett senare sammanhang
är jag inte beredd att verka för en revidering av konventionen eller att säga
upp densamma. Detta är emellertid enligt min mening inte heller nödvän-
digt i anledning av det nu föreliggande lagförslaget. Jag har nämligen inte
någon annan uppfattning i denna fråga än den som ILO-kommittén gett
uttryck för, nämligen att om anställningsförhållandet mellan uthyraren
och dennes arbetstagare uppfyller de krav som normalt kan ställas på ett
anställningsförhållande uppträder inte heller uthyraren som mellanhand i
konventionens mening. Den som hyr ut arbetskraft är i motsats till den
som bedriver arbetsförmedling, ansvarig såväl gentemot sina anställda
som uppdragsgivaren. Jag avser att i det följande föreslå vissa bestämmel-
ser för att garantera att anställningsförhållandet uppfyller de krav som
måste kunna ställas. Det är således min uppfattning att sådan uthyrnings-
verksamhet som i fortsättningen skall kunna bedrivas med stöd av lagen
faller utanför konventionens tillämpningsområde. Med denna bedömning
saknas också anledning att gå in på hur förslaget i och för sig förhåller sig
till de olika bestämmelserna i konventionens del II.
Prop. 1990/91: 124
23
Mitt förslag: I lagen infors en generell definition av begreppet
arbetsförmedling. Med arbetsförmedling förstås sålunda en verk-
samhet som har till ändamål att skaffa arbete åt arbetssökande eller
arbetskraft åt arbetsgivare och som inte innebär uthyrning av ar-
betskraft. Som en nyhet införs en möjlighet att efter tillstånd av
AMS bedriva arbetsförmedling i förvärvssyfte för arbetstagare i
företags- eller verksledande ställning. Som en annan nyhet föreslås
att kravet att tillstånd till internationell arbetsförmedling utan
förvärvssyfte förutsätter bilaterala överenskommelser slopas. I öv-
rigt föreslås i huvudsak vissa språkliga och redaktionella ändringar i
den nuvarande regleringen när det gäller sådan arbetsförmedling.
Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med mitt förslag. I pro-
memorian föreslås inte någon utvidgning av möjligheten att bedriva
förvärvssyftande arbetsförmedling, liksom inte heller avskaffandet av
kravet på överenskommelser med främmande stat för att bedriva interna-
tionell arbetsförmedling utan förvärvssyfte.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte lämnat några syn-
punkter på förslaget i denna del eller lämnat det utan erinran. Några
remissinstanser bl. a. länsrätten i Stockholms län och flertalet arbetsgivar-
organ har synpunkter på den föreslagna definitionen av begreppet arbets-
förmedling och menar att begreppet arbetsförmedling istället bör bygga på
begreppet anställning. A MS, som i och för sig inte har något att erinra mot
det sakliga innehållet i den föreslagna definitionen, anser att det inte finns
något behov av en definition eftersom det inte har funnits några problem
med den nuvarande tillämpningen. A MS har vidare förklarat att en arbets-
förmedling fortfarande bör skötas i offentlig regi men att man inte är
främmande för att under vissa förutsättningar tillåta privata förmedlingar.
Bl. a. föreslår AMS att lagen bör innehålla ett uttryckligt undantag för
yrkesmässig förmedling av personer i företagsledande ställning (s. k. head-
hunting).
SAF och Sveriges Industriförbund pekar på att det i promemorian inte
framförs några bärande skäl mot att det i detta sammanhang finns starka
skäl för en konkurrerande verksamhet som kan tillgodose behov som de
nuvarande förmedlingarna ej klarar av eller som genom själva konkurren-
sen stimulerar den offentliga förmedlingens effektivitet. Även SACO/SR
har framfört liknande synpunkter.
Skälen för mitt förslag: Genom att den särskilda form av arbetsförmed-
ling som i dag regleras i lagens 1 § andra stycke (dvs. uthyrningsverksam-
het) bryts ut ur arbetsförmedlingsbegreppet och görs till föremål för sär-
skild reglering måste begreppet arbetsförmedling närmare definieras i
lagen. Med förslaget att reglera uthyrningsverksamhet som något skilt från
arbetsförmedling försvinner samtidigt en del av de i dag föreliggande svå-
righeterna med att definiera begreppet arbetsförmedling.
Prop. 1990/91: 124
24
Möjlighet finns att införa ett mer ”renodlat” arbetsformedlingsbegrepp. Prop. 1990/91: 124
Till arbetsförmedling skulle då först och främst kunna hänföras sådan
traditionell arbetsförmedlingsverksamhet som går ut på att knyta kontakt
mellan arbetsgivare och arbetstagare i avsikt att dessa skall träffa avtal om
anställning. I och för sig skulle kunna övervägas att rent allmänt definiera
arbetsförmedling utifrån en sådan verksamhet, vilket också ett par remiss-
instanser varit inne på. Med hänsyn till de skiftande verksamheter och
former under vilka arbetsförmedling kan tänkas bedrivas föreligger emel-
lertid, enligt min uppfattning, stor risk för att en sådan definition skulle
komma att bli för snäv. En vidare definition är därför nödvändig. Arbets-
förmedling skulle då, på sätt som i sak föreslagits i promemorian, kunna
definieras som en verksamhet som har till ändamål att anskaffa arbete åt
arbetssökande eller arbetskraft åt arbetsgivare och som inte avser sådan
verksamhet som tidigare definierats som uthyrning av arbetskraft.
Redan i 1970 års lagstiftningsärende (1970:166 sid 54) övervägdes att
införa en liknande definition på arbetsförmedling vilket emellertid då
avvisades med hänsyn till den osäkerhet en sådan definition skulle kunna
tänkas föranleda på längre sikt i fråga om sådan verksamhet som bedrevs
som uthyrningsverksamhet. Vad lagstiftaren här syftade på var att risk
förelåg att vid en rättslig prövning uthyrningsverksamheten skulle kunna
falla utanför en definition på vad arbetsförmedling är för något. De farhå-
gor som 1970 års lagstiftare hyste mot att i lagtexten införa en definition av
begreppet arbetsförmedling försvinner emellertid om man samtidigt inför
en definition på uthyrningsverksamhet och ett förslag till reglering i sär-
skild ordning av denna verksamhet.
I ovan nämnda lagstiftningsärende uttalades också att arbetsförmedling
(inkl, sådan verksamhet som är att betrakta som uthyrningsverksamhet)
torde kunna definieras med utgångspunkt i verksamhetens huvudsakliga
syfte. Den närmare innebörden i gällande rätt av begreppet ”verksamhe-
tens huvudsakliga syfte” är oklar. Frågan har inte ställts på sin spets i
rättspraxis. Motsatsvis skulle begreppet kunna uppfattas så att om någon
bedriver en verksamhet som till mer än femtio procent består av något
som inte är att betrakta som arbetsförmedling skulle resten av verksamhe-
ten kunna utgöras av arbetsförmedling och denna mindre del av verksam-
heten därigenom falla utanför lagen. En skrivbyrå som bedriver exempel-
vis 60 procent stationär verksamhet och 40 procent ambulerande verksam-
het skulle med ett sådant synsätt kunna tänkas falla utanför lagens defini-
tion på arbetsförmedling. Detta kan emellertid inte ha varit lagstiftarens
avsikt.
Det nu sagda innebär att om man definierar arbetsförmedling med
utgångspunkt i verksamhetens huvudsakliga syfte uppstår besvärliga
gränsdragningsproblem. En bättre avgränsning är att i stället definiera
arbetsförmedling med utgångspunkt i verksamheten som sådan och inte i
dess huvudsakliga syfte. Arbetsförmedling skulle då kunna definieras som
en verksamhet som har till ändamål att skaffa arbete åt arbetssökande eller
arbetskraft åt arbetsgivare i stället för att det huvudsakliga syftet med
verksamheten skall vara avgörande. Det bör emellertid framhållas att,
förutom att uthyrningsverksamhet inte längre skall anses som arbetsför-
25
medling, avsikten med en sådan definition inte är att införa ett nytt eller
annorlunda arbetsförmedlingsbegrepp än vad som i dag får anses vara
gällande rätt.
Även om endast en mindre del av en utövares totala verksamhet utgörs
av arbetsförmedling faller denna verksamhet in under lagen under förut-
sättning att den bedrivs under stadigvarande och yrkesmässiga former.
Detta torde för övrigt också ha varit lagstiftarens ursprungliga syfte med
begreppet arbetsförmedling. I socialstyrelsens förslag till lagstiftning i 1935
års lagstiftningsärende (prop. 1935:83) föreslogs att med arbetsförmedling
enligt lagen skulle avses endast sådan arbetsförmedling som bedrevs yrkes-
eller regelmässigt. Med ordet ”yrkesmässigt” ville man, enligt socialstyrel-
sens motivering till sitt förslag, ej angiva att förmedlingsverksamheten
skulle utgöra förmedlarens enda eller huvudsakliga sysselsättning utan
endast att verksamheten bedrevs på yrkesmässigt sätt (sid. 25). Vid överar-
betningen av socialstyrelsens förslag vidtogs en del jämkningar. Enligt
föredragande departementschefen var jämkningarna av formell natur.
Bland annat togs uttrycket ”yrkes- och regelmässigt” bort. Enligt departe-
mentschefen torde med användandet av ordet ”bedrives” med tillräcklig
tydlighet framgå att lagen endast äger tillämplighet på arbetsförmedling av
viss permanens och omfattning (sid. 28).
Mot bakgrund av de skiftande verksamheter under vilken arbetsförmed-
ling bedrivs torde det knappast vara möjligt eller ens önskvärt att i lag på
ett mer uttömmande sätt än vad som ovan föreslagits försöka ange alla de
former av verksamheter som kan betraktas vara arbetsförmedling. För det
första skulle en sådan uppräkning inte kunna göras fullständig och för det
andra skulle den snabbt bli inaktuell till följd av förändringar inom arbets-
livet. Dessutom kan verksamheter som befinner sig på gränsen till arbets-
förmedling formellt anordnas på många sätt och lätt maskeras så att
verksamheten faller utanför en definition av vilka verksamhetsformer som
skall anses vara arbetsförmedling. Det är därför inte möjligt att dra en klar
gräns mellan olika verksamhetsformer. Detta gäller såväl gränsdragningen
mellan arbetsförmedling och urhyrning som mellan uthyrning och entre-
prenad.
När det närmare gäller gränsdragningen mellan arbetsförmedling och
uthyrning talar naturligtvis den omständigheten att ett skriftligt anställ-
ningsförhållande föreligger mellan en arbetstagare och det företag som
ställer arbetstagaren till ett annat företags förfogande för att det är fråga
om uthyrningsverksamhet. Om emellertid anställningen till sitt innehåll
blir så uttunnad att den inte längre kan anses uppfylla de krav som måste
kunna ställas på en anställning för att anställningsförhållande rättsligt sett
skall anses ha uppkommit eller, om det är fråga om s. k. skenavtal i syfte
att kringgå lagstiftningen, kan situationen vara att bedöma annorlunda.
Förhållandena är då likartade med dem som råder när en arbetstagare
anställs endast ”uppdrag för uppdrag”. I dessa fall torde arbetstagaren vid
en rättslig bedömning i realiteten vara att betrakta som anställd inte hos
det uthyrande företaget, utan hos det företag, till vars förfogande arbetsta-
garen ställs. Verksamheten torde då vara att bedöma som arbetsförmed-
ling. Detsamma får anses gälla vid fall då den som har hyrt in arbetskraft, i
Prop. 1990/91: 124
26
samband med inhyrningen eller kort tid därefter, i sin tur hyr ut samma Prop. 1990/91: 124
arbetskraft till någon annan s. k. vidareuthyrning. Sådan verksamhet torde
vara att bedöma som arbetsförmedling även om den som hyr ut den
inhyrda arbetskraften träffar formella anställningsavtal med den arbets-
kraft som berörs. Detta betyder att det i sista hand får ankomma på
domstol att på basis av en helhetsbedömning i det enskilda fallet avgöra
om en viss verksamhet är att hänföra till arbetsförmedling eller uthyrning.
Förmedlingsmonopolet
AMS har i sitt remissyttrande pekat på att den offentliga arbetsförmedling-
en förenar tre viktiga funktioner, nämligen informationsfunktionen, för-
medlingsfunktionen och den marknadspåverkande funktionen.
1. Enligt AMS fungerar arbetsförmedlingen som en marknadsplats där
de sökande ska kunna överblicka de lediga platserna och där arbetsgivarna
kan få kontakt med de arbetssökande. Ju större andel av platserna och de
sökande som finns hos förmedlingen, ju bättre fungerar den som mark-
nadsplats. Uppgiften är här att sprida information om lediga platser och
arbetssökande till sökande och arbetsgivare. Om tillkomsten av nya priva-
ta arbetsförmedlingar leder till att informationen om de lediga platserna
spjälkas upp mellan ett antal olika förmedlingar försämras marknadsfunk-
tionen. Nackdelen med en uppsplittring av informationen om de lediga
platserna skulle emellertid kunna motverkas om systemet byggs ut så det
skulle vara tillgängligt för alla förmedlingar, privata och offentliga, och alla
förmedlingar skulle vara skyldiga att lämna sin information till systemet
Däremot kan man knappast göra alla arbetssökande tillgängliga för alla
förmedlingar. Det är svårt att tänka sig att en arbetssökande som har
anmält sig till den offentliga förmedlingen för att t. ex. byta arbete skulle
kunna exponeras av en annan förmedling för den sökandes egen arbetsgi-
vare.
A andra sidan kan man tänka sig att en ombytessökande som inte
utnyttjar den offentliga förmedlingen ändå skulle vara beredda att anmäla
sig som sökande hos en privat förmedling; så fungerar av allt att döma flera
av de s. k. head-huntingföretagen redan idag. En sådan utveckling skulle i
så fall betyda ett tillskott av sökande genom etablering av konkurrerande
eller kompletterande förmedlingar.
2. Enligt AMS fungerar den offentliga arbetsförmedlingen vidare som en
mäklare mellan arbetsgivare och arbetssökande och ska i det enskilda
fallet åstadkomma överensstämmelse mellan individens och arbetsgiva-
rens önskemål. Ju bättre kontakt mellan parterna, ju större kunskap om
respektive parts önskemål och ju större marknadsandel som förmedlingen
har, ju bättre kan den lösa formedlingsuppdragen.
När man i den offentliga debatten talar om privata förmedlingar menar
man nog i allmänhet konkurrens i mäklarfunktionen eller åtminstone en
komplettering av mäklarfunktionen på de områden där den offentliga
förmedlingen inte förmår ge en tillräckligt god service. Tillkomsten av
sådana konkurrerande eller kompletterande förmedlingar skulle säkert
kunna innebära ett ökat utbud av service och en större lyhördhet för
27
uppdragsgivarens behov. Det bör dock observeras att den avgörande frå- Prop. 1990/91: 124
gan inte är om ett sådant ökat tjänsteutbud sker i privat eller offentlig regi.
Ett ökat tjänsteutbud kan likaväl åstadkommas om den offentliga förmed-
lingen tillåts att ta ut avgifter for sina tjänster eller får ett tillskott av
resurser på annat sätt.
Om man skulle välja att organisera förmedlingsverksamheten i landet i
en avgiftsfri offentlig del och en avgiftbelagd privat del måste man beakta
följande.
Det är en uppenbar styrka för en arbetsförmedling att arbeta med både
dem som är arbetslösa och dem som är ombytessökande. Genom att
platser tillsätts med ombytessökande skapas ett ledigt utrymme på arbets-
marknaden som kan användas för att placera en arbetslös sökande. En
utveckling mot splittring av arbetsförmedlingen i en avgiftsfri och en
avgiftsbelagd del i olika organisationer innebär samtidigt en stor risk för en
uppdelning av marknaden och en kategoriindelning av de arbetssökande
som på sikt kan försvåra rörligheten och försvaga möjligheterna för vissa
av de arbetssökande. Detta bör ses i samband med arbetsförmedlingens
tredje funktion, den marknadspåverkande.
3. Förmedlingens marknadspåverkande funktion syftar till, enligt AMS,
att stimulera utbudet av arbetskraft och påverka efterfrågan på arbetskraft
så att de politiska målen — framför allt målet om full sysselsättning — kan
uppnås. Ju bättre resurser och metoder förmedlingen har, ju större förut-
sättningar har den att klara denna arbetsmarknadspolitiska uppgift.
Den offentliga förmedlingen har befogenheter att ge ekonomiskt stöd av
olika slag för att påverka utbud och efterfrågan på arbetskraft. Den offent-
liga förmedlingen har också en kontrollfunktion mot medlemmarna i
arbetslöshetsförsäkringskassorna när det gäller att bedöma om medlem-
marna står till arbetsmarknadens förfogande. Det är uppenbart att dessa
myndighetsfunktioner inte kan överlåtas till privata förmedlingar. Den
marknadspåverkande funktionen utgör en hörnpelare i den offentliga för-
medlingens verksamhet och måste vara integrerad med funktionen som
marknadsplats och mäklare.
Jag delar i stort de av AMS redovisade synpunkterna på arbetsförmed-
lingens roll. Jag vill därutöver göra följande tillägg och kompletteringar.
Risken för exploatering av arbetskraft torde ha varit det starkaste skälet
för lagstiftningen om arbetsförmedling. I förarbetena till 1935 års lag
uttalades bl. a. att den enskilde inte skulle behöva avstå från något av sin
arbetsförtjänst för att få arbete.
Framväxten av starka fackliga organisationer och en omfattande arbets-
rättslig och social lagstiftning har medfört att detta skäl successivt trätt i
bakgrunden. Fortfarande måste emellertid gälla att en arbetssökande kost-
nadsfritt skall kunna orientera sig på arbetsmarknaden och enkelt få till-
gång till den samlade kunskapen om lediga platser. Till detta kommer att
även arbetsgivaren skall kostnadsfritt kunna få tillgång till den samlade
kunskapen om var det finns ledig arbetskraft och få hjälp att få lediga
platser tillsatta.
Ett annat skäl som på senare tid växt sig allt starkare är arbetsmarknads-
politiskt. Genom den offentliga arbetsförmedlingen får den arbetssökande
28
kontakt med de samhällsorgan som handhar de arbetsmarknadspolitiska Prop. 1990/91: 124
medlen. Det kan gälla arbetsmarknadsutbildning, flyttningsbidrag, arbets-
löshetshjälp m.m. Nackdelarna med privat arbetsförmedling från denna
synpunkt är uppenbar. Genom att samla utbud och efterfrågan på arbets-
marknaden till den offentliga arbetsförmedlingen vidgas vidare möjlighe-
terna för statsmakterna att få en god och ingående kännedom om det
aktuella läget på arbetsmarknaden och i enlighet härmed reagera med
nödvändiga arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Även ur effektivitetssyn-
punkt finns vinster att hämta om merparten av de lediga arbetena förmed-
las via samma myndigheter som ansvarar för de arbetsmarknadspolitiska
instrumenten. Redan vid lagens tillkomst utgick man också ifrån att där
det finns en välordnad avgiftsfri förmedling skulle en jämsides bedriven
arbetsförmedling i vinstsyfte knappast ha någon uppgift att fylla.
Jag vill även peka på en effekt som är välkänd i andra länder med en
svag offentlig arbetsförmedling, nämligen uppkomsten av en segregerad
arbetsmarknad. De privata förmedlingarna är i enlighet med sitt vinstsyfte
angelägna om att förmedla endast den mest attraktiva arbetskraften dvs.
den arbetskraft som ger största möjliga ekonomiska utbyte och som samti-
digt medför minst arbete för förmedlingarna. Detta innebär att den offent-
liga arbetsförmedlingens huvuduppgift på en sådan arbetsmarknad fram-
för allt blir att ta hand om den mest svårplacerade och minst attraktiva
arbetskraften, nämligen de som av olika skäl har svårt att göra sig gällande
på arbetsmarknaden. Det kan t. ex. röra sig om långtidsarbetslösa eller
arbetssökande som på grund av handikapp, ålder eller av andra skäl har
nedsatt arbetsförmåga. Ett sådant system medför på sikt en sämre funge-
rande arbetsmarknad både för arbetssökande och arbetsgivare och sämre
effekter av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Jag vill emellertid peka på att den nuvarande lagstiftningen ger utrymme
för att bedriva arbetsförmedling även utanför den offentliga arbetsförmed-
lingen. När det gäller förvärvssyftande arbetsförmedling har tillstånd till
sådan förmedling meddelats för musiker och sceniska artister för anställ-
ning till eller från utlandet. I övrigt har tillstånd till arbetsförmedling
beviljats främst inom tre områden, nämligen kulturarbetsmarknaden,
kontorsarbetsmarknaden och arbetsmarknaden för mannekänger.
Enligt min uppfattning bör det nu vara dags att vidga dessa möjligheter.
Utgångspunkten bör vara att förmedling av arbetskraft är en fråga av
central betydelse för relationen mellan parterna på arbetsmarknaden. En
vidgning av möjligheterna att bedriva icke förvärvsyftande arbetsförmed-
ling bör därför baseras på en gemensam bedömning av servicebehovet
utöver vad den offentliga förmedlingen kan ge. Om parterna inom ett
avtalsområde kommer fram till en överenskommelse om att bedriva en
gemensam förmedling bör den omständigheten vara ett tillräckligt skäl för
att konstatera att det föreligger ett arbetsmarknadspolitiskt behov av en
sådan förmedling. Som villkor bör uppställas att förmedlingen skall arbeta
efter samma allmänna riktlinjer som gäller för arbetsmarknadspolitiken,
t. ex. att främja jämställdhet, att motverka utslagning från arbetslivet
m. m. För dessa förmedlingar bör även gälla förbud att ta ut avgifter av de
arbetssökande. 29
På en punkt är jag beredd att vidga möjligheterna att mot tillstånd Prop. 1990/91: 124
bedriva privat arbetsförmedling i förvärvssyfte. Jag tänker här på sådan
förmedling som uteslutande tar sikte på personer som får anses ha före-
tags- och verksledande eller därmed jämförlig ställning (s. k. head-hunting-
verksamhet). Som tidigare redogjorts för får AMS idag endast ge tillstånd
till sådan förvärvssyftande arbetsförmedling som innefattar förmedling av
anställning till eller från utlandet för musiker och sceniska artister. Enligt
min mening torde det knappast finnas några bärande arbetsmarknadspoli-
tiska skäl mot att öppna en möjlighet även för den nu nämnda förmed-
lingsverksamheten att få bedriva sin verksamhet helt legalt. Av AMS
remissyttrande framgår att det uppenbarligen finns ett behov av denna
speciella form av förmedlingsverksamhet. Jag vill i sammanhanget fram-
hålla att den berörda personalkategorin finns väl definierad såväl i anställ-
ningsskyddslagen som lagen om offentlig verksamhet.
Det nu föreslagna ändringarna står i god överensstämmelse med kon-
ventionens art. 5 som medger undantag för sådana i lag noggrant angivna
personkategorier för vilka tillfredsställande arbetsförmedling inte lämpli-
gen kan anordnas inom den offentliga arbetsförmedlingens ram.
Ansvaret för verksamheten med arbetsförmedling i landet bör i enlighet
med Sveriges åtaganden i ILO inte splittras upp. Det bör även fortsätt-
ningsvis ankomma på arbetsmarknadsstyrelsen att ha det samlade ansva-
ret för arbetsförmedling. I detta ansvar ingår att bedriva den offentliga
förmedlingen och att svara för tillsynen av all förmedlingsverksamhet.
Sammanfattningsvis innebär det nu sagda att jag, när det gäller möjlig-
heten att bedriva arbetsförmedling, föreslår dels en möjlighet att bedriva
privat vinstsyftande arbetsförmedling av platser för personer med före-
tagsledande eller liknande ställning, dels möjligheter för parter inom ett
avtalsområde att under vissa klart angivna villkor bedriva arbetsförmed-
ling. Mot denna bakgrund föreligger inte heller något behov, vilket ett par
remissinstanser varit inne på, att revidera eller säga upp konventionen.
Bestämmelserna i övrigt i lagen är emellertid i stort behov av en språklig
översyn och en bättre redaktionell utformning.
Ett par remissinstanser har påpekat att den i promemorian föreslagna
4 § andra stycket synes innebära en saklig förändring i förhållande till
nuvarande ordning, trots att en sådan ändring inte torde ha varit åsyftad.
Jag delar uppfattningen att bestämmelsen fått en olycklig formulering i
promemorian.
Bestämmelsen reglerar möjligheten till internationell arbetsförmedling
utan förvärvssyfte. Enligt nuvarande 2 § tredje stycket får tillstånd till
sådan arbetsförmedling beviljas endast för de fall och på de villkor som
regeringen efter överenskommelse med främmande stat bestämmer. Detta
gäller dock inte internationell arbetsförmedling inom musiker- och artist-
branschen. Kravet på överenskommelse kom till vid arbetsförmedlingsla-
gens tillkomst och grundade sig på bestämmelser i ILOs konvention nr 34,
antagen år 1933. Denna konvention reviderades genom 1949 års konven-
tion nr 96. I 1949 års konvention, som ratificerades av Sverige år 1950,
avskaffades emellertid på svensk begäran förutsättningen att utländsk
förmedling krävde bilaterala överenskommelser och den nya konventio- 30
nen förutsatte endast tillstånd och medgivande av vederbörande myndig- Prop. 1990/91: 124
het (se prop. 1950:188). Någon ändring i arbetsförmedlingslagen gjordes
emellertid inte. Lagens stadgande att arbetsförmedling över gränserna
förutsätter bilaterala överenskommelser får mot denna bakgrund anses
vara utan närmare betydelse. Såvitt är känt har inte heller några sådana
överenskommelser med främmande stater träffats av Sverige. Bestämmel-
sen kan därför enligt min mening tas bort.
Jag har även föreslagit vissa förtydliganden i förhållande till promemori-
ans lagförslag. Jag återkommer närmare härtill i specialmotiveringen till
de enskilda paragraferna.
Mitt förslag: Uthyrning av arbetskraft legaliseras utan krav på
myndighetstillstånd eller, som ett par remissinstanser föreslagit,
krav på fackligt samtycke för att inhyrning skall få äga rum.
Promemorians förslag: Enligt promemorieförslaget får uthyrning av ar-
betskraft inte bedrivas. AMS får dock ge tillstånd till uthyrning av arbets-
kraft till den som bedöms lämplig att driva verksamheten och om det finns
ett behov av verksamheten från arbetsmarknadspolitisk synpunkt. Enligt
promemorian får tillstånd beviljas för högst tre år i sänder och kan exem-
pelvis återkallas om de arbetsmarknadspolitiska förutsättningarna ändras.
Remissinstanserna: Remissyttrandena utvisar en mycket splittrad bild.
Bland de remissinstanser som har tillstyrkt förslaget, helt eller delvis, eller
lämnat förslaget utan erinran hör justitiekanslern (JK), domstolsverket,
rikspolisstyrelsen (RPS), riksförsäkringsverket, riksskatteverket (RSV), ar-
betarskyddsstyrelsen (ASS) och tjänstemännens centralorganisation (TCO).
Länsarbetsnämnden i Stockholms län har i ett av AMS bifogat yttrande i
huvudsak tillstyrkt förslaget.
Ett par remissinstanser har utan att varken tillstyrka eller avstyrka
förslaget pekat på vissa problem förslaget kan tänkas medföra ur rättssä-
kerhetssynpunkt främst när det gäller gränsdragningen mellan laglig och
olaglig verksamhet, AMS tillståndsprövning och reglerna om överklagan-
de. Elit hör bl. a. Svea hovrätt, Stockholms tingsrätt, länsrätten i Stock-
holms län, Juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd vid Lunds univer-
sitet och arbetsdomstolen.
Remissinstanser som i en eller annan form representerar eller företräder
näringslivet inklusive arbetsgivarorganisationer har så gott som samtliga
avstyrkt eller ställt sig mycket tveksamma till en reglering och kontroll av
uthyrningsverksamheten på sätt som föreslagits i promemorian. Bland
dessa remissinstanser kan nämnas kommerskollegium, statens arbetsgivar-
verk (SAV), näringsfrihetsombudsmannen (NO), statens pris- och konkur-
rensverk (SPK), statskontoret, svenska kommunförbundet, landstingsför-
bundet, SAF, arbetsgivarföreningen SFO, småföretagens riksorganisation,
31
kooperationens förhandlingsorganisation, Sveriges Industriförbund samt Prop. 1990/91:124
ytterligare några intresseorganisationer inom kontors- och servicesektorn.
Enligt de nu nämnda remissinstanserna saknas i promemorian argument
och analyser som skulle tala för att uthyrning av arbetskraft i de former
som idag förekommer skulle vara skadliga för samhällslivet eller enskilda.
Förslaget innebär i stället ökad byråkrati, ökade kostnader samt minskad
effektivitet i näringslivet. I vart fall krävs ytterligare utredning och analys
innan förslaget kan ligga till grund för lagstiftning. Liknande synpunkter
har också framförts av riksåklagaren (RÅ), AMS, kammarrätten i Stock-
holm, JÄMO, riksrevisionsverket (RRV), och länsstyrelsen i Stockholms
län.
Ett par remissinstanser bl. a. AMS, LO och SACO/SR har ställt sig
kritiska till förslaget därför att det inte löser de problem som finns på
arbetsmarknaden och därför föreslagit andra lösningar än de i promemo-
rian framförda.
AMS föreslår sålunda att uthyrningsverksamheten bör avkriminaliseras
medan en förutsättning för inhyrning skall vara att arbetsmarknadens
parter träffat avtal (lokalt eller centralt) om det. I lagen bör anges hur lång
tid som en inhyrning ska få äga rum och anställningsvillkoren för den
uthyrda arbetskraften. Ett avtal om inhyrning bör anmälas till länsarbets-
nämnden. Vidare bör tillsynen utövas av en partsammansatt nämnd, en
slags etiknämnd, utanför AMS, som också, vid uppenbara missbruk skall
ha möjlighet att besluta om förbud mot fortsatt inhyrning.
Enligt AMS behövs ändringar i MBL och främjandelagen. En arbetsgiva-
re som bryter mot krav på avtal om inhyrning eller mot innehållet i ett
kollektivavtal skulle kunna åläggas skadestånd enligt MBL till sin fackliga
motpart. Vidare behövs enligt AMS sanktioner i form av vitesföreläggande
mot arbetsgivare som inte anmäler till länsarbetsnämnd och mot sådana
inhyrningar som, med eller utan stöd i avtal, innebär ett uppenbart miss-
bruk av lagstiftningen.
Enligt LO skall inhyrning och uthyrning även i fortsättningen vara i lag
förbjudet. Inhyrning skall dock kunna ske till företag som har eller brukar
ha kollektivavtal och vars fackliga motpart, med stöd av centrala avtal,
gett skriftligt samtycke till inhyrning. De centrala kollektivavtalen skall
reglera villkoren för inhyrning, dess omfattning och tid. Samma avtal
förpliktigar det inhyrande företaget att i sitt avtal med uthyrningsföretaget
föreskriva att det i sin tur inte använder andra företag än sådana som klart
handlar inom gällande lagar. I undantagsfall kan, om avtalsslutande parter
saknas, AMS ge dispens. LO anser att detta förslag medför att in-/uthyr-
ning kommer att användas restriktivt. Det fordrar nya skrivningar i arbets-
förmedlingslagen och MBL (38 §).
Skälen för mitt förslag: Inledningsvis vill jag ta upp en fråga som har
ägnats stor uppmärksamhet av ett antal remissinstanser. Det gäller frågan
om det verkligen finns något behov över huvud taget av tillsyn och kon-
troll över uthyrningsverksamheten. Enligt många remissinstanser saknas
nämligen i promemorian argument och analyser som skulle tala för att
uthyrning av arbetskraft skulle vara skadliga för samhällslivet eller enskil-
da och att något egentligt behov av reglering av verksamheten därför inte
32
finns. Den föreslagna ordningen innebär istället, menar man, ökad byrå-
krati, ökade kostnader och en minskad effektivitet i näringslivet.
Jag har tidigare närmare beskrivit uthyrningsföretagens verksamhet och
de fördelar men även nackdelar som kan anses förknippade med denna
slags verksamhet (se avsnitt 2.5). Av redogörelsen framgår att det är viktigt
att försöka hålla isär sådan verksamhet som bedrivs på ett seriöst sätt och
där företagen tar sitt ansvar såväl gentemot sina anställda som mot sam-
hället i övrigt och sådan verksamhet vars huvudsakliga syfte är att kringgå
skatterättslig-, arbetsrättslig- och annan lagstiftning. Det är mot denna
bakgrund man skall se promemorians förslag att uthyrning av arbetskraft
även fortsättningsvis skall vara förbjudet, dock att seriösa företag, efter en
arbetsmarknadspolitisk bedömning, skall kunna erhålla tidsbegränsade
tillstånd av AMS att bedriva sådan verksamhet.
Som flera remissinstanser har påpekat medför emellertid ett system med
tidsbegränsade tillstånd en utökad regelstyrning av verksamheten, något
som i sig inte är önskvärt, speciellt inte om regelverket som i detta fall
upplevs som tillkrånglat och tungrott i administrativt hänseende. Ett sy-
stem som vilar på att verksamheten i lag skall vara förbjuden och endast
får bedrivas efter myndighetstillstånd bör därför enligt min mening införas
endast om detta är oundgängligen nödvändigt för att syftet med regelstyr-
ningen skall kunna uppnås och detta syfte inte kan uppnås på ett annat,
mindre ingripande sätt.
I detta sammanhang har bl. a. AMS och LO pekat på att en framkomlig
väg skulle kunna vara att reglera och kontrollera uthyrningsverksamheten
på inhyrarsidan. AMS och LOs förslag är visserligen sinsemellan olika
men båda förslagen går i stort ut på att ut- och inhyrning av arbetskraft
fortfarande skall vara förbjudet dock att ett företag skall ges möjlighet att
hyra in arbetskraft under förutsättning att en facklig organisation, genom
centrala eller lokala kollektivavtal, gett sitt samtycke till inhyrningen.
Härigenom skulle det, enligt AMS och LO, i vart fall på den kollektivav-
talsreglerade arbetsmarknaden inte behövas något krav på att uthyrnings-
företagen måste ha myndighetstillstånd för att kunna bedriva verksamhe-
ten.
Den av AMS och LO föreslagna modellen är enligt min mening behäftad
med vissa nackdelar både av rättslig och mer principiell natur. För det
första innebär ett krav på fackligt samtycke (i praktiken en facklig vetorätt)
i detta sammanhang överlämnande av myndighetsutövning till en facklig
organisation. Det kan nämnas att frågan om krav på kollektivavtal eller
krav på fackligt samtycke i andra lagstiftningssammanhang har ansetts
vara en mindre lämplig lösning (jfr prop. 1980/81:126 s. 137 f). Härtill
kommer att en facklig vetorätt som i ett enskilt fall tar sikte på om
arbetsgivaren skall tillåtas få ett visst arbete utfört av ett uthyrningsföretag
eller om arbetet i stället bör utföras i egen regi berör en fråga som traditio-
nellt anses höra till arbetets ledning och fördelning innefattande bl. a.
sättet för arbetets utförande, verksamhetens omfattning och valet mellan
tillgängliga former för verksamhetens bedrivande m.m. I sådana frågor
har arbetsgivaren enligt MBL en suverän beslutsrätt.
Vidare förefaller det enligt min mening mindre lämpligt att ett uthyr-
Prop. 1990/91: 124
33
3 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 124
ningsforetag och dess anställda måste vara beroende av en annan facklig Prop. 1990/91: 124
organisations medgivande for att få ersättning för sina tjänster; en facklig
organisation som dessutom i många fall har ett med uthyrningsföretaget
och dess fackliga organisation motstridiga intressen. En ytterligare kompli-
kation i sammanhanget är hur de foretag som inte är bundna av kollektiv-
avtal skall behandlas. LO pekar visserligen på att AMS i dessa fall skulle
kunna träda i den fackliga organisationens ställe och ge dispens dock utan
att närmare ange vilka kriterier som skall vara avgörande vid en sådan
prövning.
Slutligen vill jag peka på att den kontroll på inhyrningssidan som AMS
och LO förespråkar inte i något avseende tar sikte på omsorgen om de
anställda i uthyrningsföretagen vilket är ett av syftena bakom det nuvaran-
de förbudet mot uthyrning av arbetskraft. I stället innebär den av AMS och
LO förespråkade ordningen uteslutande ett förstärkt fackligt inflytande i
den egna arbetsgivarens verksamhet. Enligt min mening är detta emeller-
tid en fråga som i första hand bör lösas inom ramen för MBL och inte
genom ändringar i arbetsförmedlingslagen som i grunden är en offentlig-
rättslig lagstiftning. Jag avser också i ett senare sammanhang föreslå vissa
ändringar i MBL just i syfte att förstärka den fackliga organsiationens
inflytande i samband med anlitande av icke anställd arbetskraft.
Sammanfattningsvis leder det anförda till att om man vill hitta ett
fungerande system som tar tillvara de fördelar som en seriöst bedriven
uthyrningsverksamhet innebär samtidigt som det så långt det är möjligt
förhindrar uppkomsten av en oseriös verksamhet måste man välja en
annan väg än den som AMS och LO förespråkat.
En legalisering av uthyrningsverksamheten
Mitt förslag till lösning innebär att uthyrning av arbetskraft legaliseras
utan krav på anmälningsplikt eller myndighetstillstånd eller krav på fack-
ligt samtycke o. dyl. Verksamheten blir med förslaget en i lag tillåten
verksamhet. På skäl som jag tidigare redovisat är det emellertid inte
möjligt eller önskvärt från sociala och samhälleliga utgångspunkter att helt
slopa en offentligrättslig reglering och tillsyn över verksamheten. Det
alternativ som förespråkats från ett par remissinstanser, nämligen att
tillåta uthyrningsverksamheten helt utan begränsningar är således en ord-
ning jag inte vill förorda. Genom att legalisera uthyrningsverksamheten
samtidigt som garantier skapas så att även arbetstagare anställda i uthyr-
ningsföretag kan tillgodogöra sig de möjligheter och rättigheter som det
arbetsrättsliga regel- och avtalssystemet avser att ge arbetstagare i allmän-
het, ökar också möjligheterna att styra utvecklingen så det motsvarar
samhällets krav. Som RSV påpekar talar exempelvis möjligheterna till
kontroll av att skatter och avgifter erläggs på ett rätt och riktigt sätt för en
reglering på området. Till detta kan också läggas risken för uppkomsten av
en osund konkurrenssituation för det fall den oseriösa delen av verksam-
heten ges möjligheter att, utan begränsningar i övrigt, breda ut sig på
bekostnad av de företag som följer de på arbetsmarknaden uppställda
spelreglerna. 34
Internationella förhållanden
Prop. 1990/91:124
De beskrivna förhållandena inom uthyrningsbranschen, liksom behovet
av en offentligrättslig reglering, är for övrigt inte något unikt för Sveriges
del. Förhållandena och problemen är likartade över hela Västeuropa.
Övervägande flertalet av de västeuropeiska länder som har ratificerat ILO-
konventionen nr 96 menar visserligen att det inte kan vara fråga om
arbetsförmedling i konventionens mening när arbetstagaren är anställd i
ett uthyrningsföretag. Detta innebär emellertid inte att verksamheten inte
är föremål för offentligrättslig tillsyn och kontroll. Vanligtvis krävs någon
form av tillstånd enligt de olika ländernas lagstiftning för att få bedriva
uthyrningsverksamhet. De nationella reglerna ansluter emellertid inte till
ILO-konventionens bestämmelser.
Som exempel har i promemorian lämnats en redogörelse för den fin-
ländska och norska lagstiftningen på området. När det gäller den norska
lagstiftningen är den f. n. föremål för en översyn. Ett förslag har varit ute
på remiss som i korthet innebär att uthyrning av arbetskraft legaliseras
(med undantag för utövande av myndighetsutövande uppgifter) men att
vissa krav ställs både vid etableringen och driften av verksamheten. Tysk-
land (f. d. Västtyskland) har en offentligrättslig lagstiftning som i vissa
avseenden är mer restriktiv till uthyrning av arbetskraft än den i prome-
morian föreslagna.
Även tidigare utarbetade förslag till EG-direktiv på området vilar på ett
system med offentligrättsligt krav på myndighetstillstånd och kontroll av
uthyrningsverksamheten, (COM 84— 159; OJ C 133/01/84). Enligt det se-
naste förslaget till EG-direktiv (COM 90 — 228) föreslås dock en uppmjuk-
ning i förhållande till tidigare förslag på så sätt att verksamheten skulle
kunna släppas fri under förutsättning att den uthyrda arbetskraften i olika
avseenden inte behandlas sämre än ”vanliga” arbetstagare.
Det är av stor vikt för Sverige i det pågående integrationsarbetet, att
förslaget om ny arbetsförmedlingslag så långt som möjligt kan anpassas till
kommande EG-rätt. Även om några bindande EG-beslut ännu inte har
fattats ligger den nu föreslagna särregleringen av uthyrningsverksamheten
väl i linje med det senaste utarbetade förslaget till EG-direktiv på området.
35
Mitt förslag: Mellan uthyraren och dennes anställda skall finnas ett
skriftligt anställningsavtal som reglerar anställningsformen samt
löner och allmänna anställningsvillkor. Den normala anställnings-
formen skall vara tillsvidareanställning. Vissa undantag föreslås
från de möjligheter som följer enligt LAS att träffa tidsbegränsade
anställningsavtal om tidsbegränsningen föranleds av ett uthyrnings-
uppdrag. Vidare föreslås att en arbetstagare får, inom ramen för det
enskilda uthyrningsuppdraget, ställas till en beställares förfogande
för en sammanhängande tid av högst fyra månader. Inhyrningen
måste vara föranledd av ett tillfälligt behov av arbetskraft. Genom
kollektivavtal får avvikelser göras från de angivna bestämmelserna.
Vidare föreslås regler som riktar sig till såväl uthyraren som bestäl-
laren, nämligen dels att en arbetstagare inte får hindras att, om han
så önskar, ta anställning hos beställaren efter uppdragets avslutan-
de, dels att en arbetstagare som slutar sin anställning och tar anställ-
ning hos ett uthyrningsföretag inte får hyras ut till sin tidigare
arbetsgivare förrän sex månader förflutit från anställningens upphö-
rande.
Promemorians förslag: Avviker från mitt förslag enligt följande. Enligt
promemorian får en tillståndshavare ställa en arbetstagare till en beställa-
res förfogande för högst tre månader i sänder, dock sammanlagt högst sex
månader under två år. Genom kollektivavtal får avvikelser göras från den
tidsramen. Vidare skall anställningsavtalet mellan tillståndshavaren och
de anställda uppfylla de krav som normalt kan ställas på innehållet i ett
anställningsavtal inom det eventuella yrkesområdet, varvid löner och and-
ra anställningsvillkor inte får understiga de som normalt gäller inom
branschen. Såväl tillståndshavaren som beställaren får hyra ut resp, hyra
in arbetskraft endast om detta föranleds av ett tillfälligt behov av extra
arbetskraft som inte lämpligen kan tillgodoses på annat sätt.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser har reagerat negativt på pro-
memorians förslag till tidsbegränsning av varje enskilt uthyrningsuppdrag
och anfört att i vart fall måste fristen göras mera generös. Svea hovrätt har
bl. a. anfört att det bör räcka att uthyrningsföretagens anställda arbetar på
samma villkor som andra arbetstagare i motsvarande arbete. AD har pekat
på att kravet att uthyrningen skall vara föranledd av ett tillfälligt behov av
extra arbetskraft kan ifrågasättas mot bakgrund av att uthyraren torde ha
svårt att kontrollera ett sådant krav. AD har även framhållit att tillämp-
ningsproblem kan uppstå när det gäller kravet att löner och andra anställ-
ningsvillkor inte får understiga de som normalt gäller inom branschen.
Skälen för mitt förslag: Enligt promemorian bör ett anlitande av ett
uthyrningsföretag tillgodose ett kortvarigt och tillfälligt behov av arbets-
kraft hos det inhyrande företaget. Tanken är här att en beställare inte skall
tillgodose sitt stadigvarande och fortlöpande behov av arbetskraft genom
att hyra in sådan arbetskraft istället för att anställa denna arbetskraft hos
Prop. 1990/91: 124
36
sig. Mot denna bakgrund föreslås i promemorian en regel med innebörd Prop. 1990/91: 124
att en arbetstagare får ställas till en beställares förfogande för högst tre
månader i sänder, dock sammanlagt högst sex månader under två år och
under förutsättning att inhyrningen tillgodoser ett tillfälligt behov av extra
arbetskraft som inte lämpligen kan tillgodoses på annat sätt.
Flera remissinstanser har reagerat negativt på promemorians förslag i
denna del. Invändningarna är av olika slag men sammanfattningsvis me-
nar man att regleringen är för långtgående och skapar olika komplikationer
vilket leder till att branschen blir mindre effektiv med sämre service och
högre kostnader som följd. Tidsbegränsningsregeln är svår att motivera
från den enskildes utgångspunkt, den är lätt att kringgå och svår att
upprätthålla för tillsynsmyndigheten.
När man diskuterar en eventuell begränsning av längden av de enskilda
uthyrningsuppdragen måste man till en början ställa sig frågan vilka effek-
ter på det arbetsrättsliga regelsystemet en helt oreglerad in- och uthyr-
ningsverksamhet kan tänkas medföra. Detta system vilar i princip på
förutsättningen att de möjligheter och rättigheter i olika avseenden som de
arbetsrättsliga lagarna tillförsäkrar löntagarna och deras fackliga organisa-
tioner utövas i nära kontakt med arbetsgivaren och på den egna arbetsplat-
sen. Enligt min mening föreligger en klar risk för att möjligheten att
tillgodogöra sig dessa rättigheter försvåras och urholkas om arbetstagaren
under lång tid är verksam på en annan arbetsplats än sin egen. Därför är
det också viktigt att på sätt som föreslås i promemorian försöka upprätt-
hålla principen att en beställare inte skall tillgodose sitt stadigvarande och
fortlöpande behov av arbetskraft genom att hyra in sådan arbetskraft. Jag
delar således promemorians förslag att en förutsättning för att anlita ett
uthyrningsföretag är att det skall vara fråga om uppkomsten av ett kortva-
rigt och tillfälligt behov av arbetskraft hos beställaren. Anlitandet av ett
uthyrningsföretags tjänster skall med andra ord för dessa speciella situatio-
ner kunna ses som ett smidigare alternativ till visstidsanställning.
När det gäller den närmare utformningen av den i promemorian före-
slagna lagtexten på denna punkt, är denna som framhållits av en del
remissinstanser, inte helt lyckad. Som AD påpekat saknar uthyraren i
realiteten möjlighet att avgöra om beställarens behov är tillfälligt eller inte.
Detta krav måste således uteslutande rikta sig mot beställaren. Vidare
anser jag det inte nödvändigt att på sätt som föreslagits i promemorian,
ställa upp det ytterligare kravet att en förutsättning för inhyrningen skall
vara att det uppkomna behovet lämpligen inte kan tillgodoses på annat
sätt. En sådan regel blir mycket svår att rent praktiskt tillämpa och överva-
ka.
När det gäller tidsbegränsningsregeln i föreslagna 9 § 1 bör den enligt
min mening omformuleras så att en arbetstagare får, inom ramen för det
enskilda uthyrningsuppdraget, ställas till en beställares förfogande för en
sammanhängande tid av högst fyra månader. Härigenom markeras att det
är själva uthyrningsuppdraget som sätter upp gränserna för tidsbegräns-
ningen. Härav följer att det exempelvis står en beställare fritt att i och för
sig anlita en och samma arbetstagare på varandra följande olika uppdrag
under förutsättning att uppdragens längd inte överstiger fyra månader och
37
under förutsättning att det arbete som skall utföras svarar mot ett tillfälligt
behov i beställarens verksamhet. Här bör dock noteras att i kravet på att
behovet skall vara tillfälligt ligger att det arbete som skall utföras inte får
återkomma regelbundet med korta intervaller exempelvis med någon må-
nads mellanrum. Skulle arbetet vara på sådant sätt regelbundet återkom-
mande får det nämligen anses utgöra ett så normalt inslag i beställarens
verksamhet att det uppkomna behovet knappast kan betraktas som tillfäl-
ligt.
Med kravet på att den angivna tidsfristen skall vara sammanhängande
förstås den tidsperiod som arbetstagaren enligt uthyrningsuppdraget står
till beställarens förfogande och således inte den tid som arbetstagaren rent
faktiskt utför arbete i beställarens verksamhet.
Jag kommer senare att föreslå vissa ändringar i 38 § MBL som syftar till
en förstärkt förhandlings- och informationsskyldighet för arbetsgivare in-
nan han anlitar uthyrd arbetskraft. Jag vill emellertid redan i detta sam-
manhang särskilt framhålla att omständigheten att en arbetsgivare hyr in
arbetskraft i strid mot de nu föreslagna reglerna kan utgöra laglig grund för
den fackliga organisationen att utnyttja sin vetorätt enligt MBL.
Anställningsvillkor och verksamhetens bedrivande i övrigt
I promemorian föreslås en regel av innehåll att mellan tillståndshavaren
och dennes arbetstagare skall finnas ett skriftligt anställningsavtal som
skall uppfylla dels de krav på anställningsform som följer av LAS, dels de
krav som normalt kan ställas på innehållet i ett sådant anställningsavtal
inom det aktuella yrkesområdet, varvid löner och andra anställningsvill-
kor inte får understiga de som normalt gäller inom branschen.
Jag delar uppfattningen att anställningsavtalen mellan uthyraren och
dennes anställda bör vara skriftliga. I avtalen skall regleras anställningsfor-
men, löner och allmänna anställningsvillkor. Däremot ställer jag mig
tveksam till det i promemorian föreslagna kravet att anställningsavtalet
skall uppfylla de krav som normalt kan ställas på innehållet i ett sådant
anställningsavtal och att löner och andra anställningsvillkor inte får under-
stiga de som normalt gäller inom branschen. Som AD har påpekat kan
tillämpningsproblem uppstå när det gäller uppfyllandet av detta krav
eftersom skilda uppfattningar kan råda om hur de jämförelser som blir
aktuella skall göras. Vad som enligt min mening är ett avgörande skäl mot
att genomföra förslaget i denna del är att ett sådant krav i praktiken
innebär en lagreglering om löner och anställningsvillkor vilket är främ-
mande för svensk rättstradition. Enligt min mening är frågan om anställ-
ningarnas innehåll i dessa fall något som på sedvanligt sätt får lösas genom
förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter eller direkt mellan arbets-
tagaren och arbetsgivaren.
När det gäller anställningsformen följer redan av LAS att anställning
normalt skall gälla tills vidare och att tidsbegränsade anställningar bara får
träffas i vissa angivna situationer. Härav följer, som Svea hovrätt också
påpekar att även uthyrningsföretag har rätt att, om inte annat föreskrivs,
träffa tidsbegränsade anställningar under de i lagen angivna kriterierna
Prop. 1990/91:124
38
och att lovligheten av sådana anställningsformer således inte i och for sig Prop. 1990/91: 124
är beroende av var arbetsinsatsen utförs. På sätt som framhålls i prome-
morian torde det samtidigt stå klart att vissa former av upprepade tidsbe-
gränsade anställningar som idag förekommer i samband med uthyrnings-
uppdrag och som innebär att en arbetstagare anställs uppdrag för uppdrag
(utan att något anställningsförhållande föreligger mellan uppdragen) vid
en rättslig prövning sannolikt skulle betraktas som otillåtna visstidsanställ-
ningar. När det gäller andra fall av tidsbegränsade anställningar som är en
direkt följd av uthyrningsuppdraget och detta uppdrags längd kan det
rättsliga läget vara mer svårbedömt. De kriterier som normalt brukar
ställas upp för att avgöra denna fråga är inte direkt tillämpliga på dessa
situationer. Främst beror detta på att LAS regler om möjligheten att träffa
tidsbegränsade anställningsavtal och den praxis som utbildats i arbets-
domstolen vilar på antagandet att det är förhållandena hos den egna
arbetsgivaren och förhållandena i dennes verksamhet som är avgörande
för lovligheten av den aktuella anställningsformen. Enligt min mening står
det emellertid helt klart att vissa av de möjligheter som finns enligt LAS att
träffa tidsbegränsade anställningsavtal inte bör kunna tillämpas på de nu
aktuella uthyrningsföretagen. En sådan tillämpning skulle nämligen kom-
ma att strida mot det grundläggande syfte som bär upp bestämmelserna
om tidsbegränsade anställningar enligt LAS. Till väsentlig del bärs dessa
bestämmelser upp av syftet att hindra att de mera långtgående reglerna om
anställningsskydd vid tillsvidareanställning kringgås genom utnyttjande
av andra anställningsformer. Mot denna bakgrund föreslår jag att tidsbe-
gränsade anställningsavtal som är direkt föranledda av uthyrningsuppdrag
inte får träffas i de fall som anges i 5 § p. 1 och 3 samt 6 § LAS. De fall som
avses och där det alltså inte blir möjligt att träffa tidsbegränsade avtal
gäller tidsbegränsningar med hänsyn till arbetets särskilda beskaffenhet
(5 § p. 1), arbetstoppsanställningar (5 § p. 3) samt provanställningar (6 §).
Enligt min mening vore det både naturligt och önskvärt att frågan om
vilka villkor som bör gälla inom olika branscher när det gäller uthyrd
arbetskraft snarast blir föremål för branschöverenskommelser mellan par-
terna på arbetsmarknaden.
Av lagen bör vidare framgå, på sätt som i sak föreslagits i promemorian,
dels att en arbetstagare inte får hindras att, om han så önskar, ta anställ-
ning hos beställaren efter uppdragets slut, dels att en arbetstagare som
slutar sin anställning och tar anställning hos ett uthyrningsföretag inte får
hyras ut till sin tidigare arbetsgivare förrän sex månader förflutit från
anställningens upphörande. Dessa krav riktar sig både till uthyraren och
beställaren.
Det senare kravet, som bl. a. syftar till att motverka en från arbetsmark-
nadspolitisk utgångspunkt olämplig rekryteringsverksamhet avviker på
två punkter från promemorians förslag. På sätt som TCO påpekat bör inte
uppställas något krav på att syftet med uppsägningen skall vara att ta
anställning i ett uthyrningsföretag. Ett sådant syfte torde bli svårt att i
efterhand kunna konstatera. Vidare bör, som bl. a. forskningsnämnden vid
Lunds universitet framhållit, tidsfristen börja löpa från anställningens
39
upphörande (och inte, som föreslagits i promemorian, från tidpunkten då Prop. 1990/91:124
uppsägningen skedde).
Avvikelser genom kollektivavtal
I promemorian föreslås att avvikelser från den i promemorian föreslagna
tidsbegränsningsregeln när det gäller uthyrningsuppdragens längd skall
kunna göras genom kollektivavtal på central nivå. Även jag tycker det är
önskvärt att ge arbetsmarknadens parter en möjlighet att disponera över
längden av de enskilda uthyrningsuppdragen. Genom att göra lagen dispo-
sitiv på denna punkt kan parterna anpassa anlitandet av uthyrd arbetskraft
till de särskilda förhållanden som råder inom sådana branscher där det är
vanligen förekommande att uthyrd arbetskraft anlitas under längre peri-
oder. Enligt min mening bör även avvikelser kunna göras från kravet att
själva anlitandet skall vara föranlett av ett tillfälligt behov av arbetskraft.
Eftersom arbetsförmedlingslagen ytterst är en social skyddslagstiftning bör
i nu angivna fall föreskrivas medverkan av en central arbetstagarorganisa-
tion för att avsteg skall få ske.
Mitt förslag: AMS är tillsynsmyndighet enligt lagen och får, från
den som omfattas av tillsynen, begära in de upplysningar och hand-
lingar som behövs för tillsynen.
AMS får en möjlighet att vid vite utfärda förelägganden och
förbud mot den som bryter mot lagens föreskrifter i vissa fall.
Straffansvaret för den som bedriver olaglig arbetsförmedling be-
hålls. Det nuvarande straffansvaret för anlitande av sådan olagligt
förmedlad arbetskraft tas bort liksom straffansvaret för den som
bryter mot av AMS föreskrivna villkor eller bestämmelser. Vidare
föreslås en justering av straffskalan för den som bedriver ersätt-
ningsfri arbetsförmedling utan att göra anmälan så att bötesmax-
imum överensstämmer med vad som är normalt vid penningböter.
Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med mitt förslag.
Remissinstanserna: Övervägande flertalet av de remissinstanser som
yttrat sig över förslaget i denna del har tillstyrkt. AMS och länsrätten i
Stockholms län har pekat på att det borde vara möjligt att ingripa med vite
även mot den som anlitar olagligt förmedlad arbetskraft eller som använ-
der olagligt inhyrd arbetskraft. Svenska kommunförbundet anser att det
inte föreligger skäl att ändra eller skärpa den sakliga innebörden av de
gällande straffbestämmelserna.
Skälen för mitt förslag: I likhet med promemorians förslag och gällande
rätt bör AMS vara den myndighet som utövar tillsynen över att lagen
efterlevs. Att som AMS föreslagit, lägga dessa kontrollgrupper på en sär-
skild partsammansatt nämnd fristående från AMS är en lösning som jag
40
inte finner särskilt lämplig. Enligt min mening faller det sig naturligt att Prop. 1990/91: 124
AMS är tillsynsmyndighet enligt lagen. AMS har dessa uppgifter i dag och
har vidare en stor erfarenhet och sakkunskap när det gäller att hantera de
ganska besvärliga gränsdragningsproblem som kan uppstå exempelvis i
samband med privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft. Dess-
utom är det angeläget att det samlade ansvaret för verksamheten med
arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft inte splittras upp.
AMS bör ha rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som
behövs för tillsynen. Bestämmelsen riktar sig mot den eller de som omfat-
tas av tillsynen enligt lagen dvs. såväl den som bedriver arbetsförmedlings-
resp. uthyrningsverksamhet som den som anlitar sådan förmedlad eller
uthyrd arbetskraft.
Genom en lagändring år 1970 (prop. 1970 nr 166. LU 93, rskr. 458)
skärptes straffet för arbetsförmedling i förvärvssyfte från dagsböter till
böter eller fängelse i högst sex månader. Vidare infördes en bestämmelse
att även den som bereder arbete åt någon som har anvisats arbete genom
sådan förmedling skulle kunna straffas. Bestämmelsen kompletterades
genom en lagändring år 1984 med att allmänt åtal för sådant brott fick
väckas endast efter medgivande av arbetsmarknadsstyrelsen.
Syftet med att infora fängelse i straffskalan och att utvidga det straffbara
området var att förbudet mot olaga arbetsförmedling skulle kunna upp-
rätthållas på ett mer effektivt sätt. Fängelsestraffet var främst tänkt för
grövre fall av olaga arbetsförmedling exempelvis vid upprepad brottslighet
o. dyl.
Enligt departementschefen (prop. 1970 nr 166 s.55) berodde den rådan-
de ineffektiviteten när det gällde att hindra arbetsförmedling i förvärvssyf-
te främst av två skäl. Det ena skälet var att arbetsförmedling i förvärvssyf-
te ger ett så gott ekonomiskt utbyte att ett bötesstraff har ringa betydelse.
Ett annat skäl som anfördes var att den förhållandevis ringa påföljden kan
ha medfört att polis och åklagare betraktat brottet som ganska bagatellar-
tat och att utredning om ett sådant brott därför fått stå tillbaka för
utredningar om andra, med hänsyn till påföljden, grövre brottsliga förfa-
randen.
Det kan i dag konstateras att de intentioner som låg bakom skärpningar-
na av lagstiftningen år 1970 knappast har infriats. I de fall fällande domar
förekommer döms fortfarande låga bötesstraff ut som knappast verkar
avhållande på utövarna. Såvitt är känt har heller inte någon dömts för att
ha anlitat olagligt förmedlad arbetskraft, vilket naturligtvis inte utesluter
att denna straffbestämmelse ändå kan ha haft en avhållande effekt. Enligt
erfarenheter AMS redovisat är det mycket svårt att få stöd från åklagare
och domstolar när det gäller att beivra brott mot arbetsförmedlingslagen.
Kunskaperna om lagen är vidare enligt AMS erfarenheter mycket begrän-
sade. Till detta kommer att ärenden som tidigare kunde avgöras relativt
snabbt med en begränsad polisutredning under senare år har tagit allt
längre tid och medfört allt mer omfattande förundersökningar. AMS tradi-
tionella tillsynsverksamhet med lagföring som sista utväg har således blivit
allt mindre effektiv.
Sammanfattningsvis visar erfarenheterna att det är svårt och tar tid att
41
angripa olaglig arbetsförmedling (inkl, uthyrningsverksamhet) enbart ge- Prop. 1990/91: 124
nom straffrättsliga åtgärder.
Vidgade sanktioner mot utövare av olaglig verksamhet enligt lagen
Med hänsyn till de ovan redovisade svårigheterna har i promemorian
föreslagits en möjlighet för AMS att förelägga vite istället för eller vid
sidan av straff för att begränsa den olagliga verksamheten.
Rent allmänt kan konstateras att man i lagstiftningen under senare år i
ökad utsträckning föreskrivit vite i stället för eller vid sidan om straff.
Detta har att göra med att vitet många gånger är effektivare än det mer
obestämda straffhotet. Straffhotet verkar ju generellt och är därför inte
alltid så effektivt i det enskilda fallet. Ett vitesförläggande däremot riktar
sig direkt till den som tredskar. Ett kraftigt tilltaget vite är dessutom ofta
en mer kännbar sanktion än exempelvis en måttlig bötespåföljd. Vitet är
inte som bötesstraffet maximerat. Det skall till beloppet fastställas så att
man uppnår syftet med föreläggandet. Därigenom kan det avpassas så att
det inte ter sig som ekonomiskt meningsfullt för utövaren av verksamhe-
ten att fortsätta med denna. Vidare kan framhållas att vitesförbud kan
riktas direkt mot en juridisk person medan straffansvar endast kan ut-
krävas från fysiska personer.
Mot bakgrund av det nu anförda talar enligt min mening starka skäl för
att det i lagen införs en möjlighet för AMS att vid vite förelägga den som
utan tillstånd bedriver arbetsförmedling i förvärvssyfte av arbetskraft att
upphöra med verksamheten. Härigenom skulle AMS på ett mer effektivt
sätt kunna utöva sin tillsyn enligt lagen. Så gott som samtliga remissinstan-
ser som yttrat sig över förslaget om vite har också tillstyrkt detsamma. Jag
är även beredd att, på sätt A MS och länsrätten i Stockholms län föreslagit,
öppna en möjlighet för AMS att tillgripa vite även mot den som anlitar
olagligt förmedlad arbetskraft. Det i promemorian föreslagna vitesförbu-
det omfattar även den som utan tillstånd bedriver uthyrning av arbets-
kraft. Jag har tidigare gjort den bedömningen att promemorians förslag om
tillståndsprövning inte bör genomföras. I stället har jag föreslagit vissa
föreskrifter i lagen om vad en uthyrare och beställare har att iaktta när de
hyr ut resp, hyr in arbetskraft. Enligt min mening bör även brott mot dessa
föreskrifter kunna beivras på så sätt att AMS ges en möjlighet att vid vite
meddela de förelägganden och/eller förbud som behövs under förutsätt-
ning att avtal om avvikelser inte har träffats enligt kollektivavtal. Även
mot den som vägrar att på begäran tillhandahålla AMS nödvändiga upp-
lysningar och handlingar bör vitesföreläggande vara en lämplig sanktions-
form.
Någon skyldighet för AMS att sätta ut vite i ett föreläggande eller förbud
föreslås inte. Det ankommer således på AMS att med hänsyn till omstän-
digheterna i det enskilda fallet avgöra om ett meddelat föreläggande eller
förbud skall förenas med vite.
42
Förhållandet mellan vite och straff
Prop. 1990/91: 124
Svensk rätt har sedan länge intagit ståndpunkten att det inte bör vara
möjligt att ingripa med både straff och vitespåföljd mot ett och samma
förfarande. Denna princip innebär att vite inte får föreläggas i fall där
straffansvar är stadgat.
På senare tid har dock i lagstiftningen gjorts flera avsteg från denna
princip. Därvid har i den lag som varit aktuell i stället införts en bestäm-
melse om att den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesför-
bud inte också får dömas till straff för gärning som omfattas av föreläggan-
det eller förbudet.
I enlighet med detta synsätt bör reglerna i den nu föreslagna lagen
utformas så att dubbla påföljder inte uppkommer. Detta kan uppnås
genom en föreskrift av innebörd att straff inte får utdömas för gärning som
omfattas av ett vitesförbud.
Av lagen (1985:206) om viten (viteslagen) följer att förfallet vite skall
dömas ut av länsrätt, om annat inte är särskilt föreskrivet, samt att
ansökan hos länsrätten görs av den myndighet som har förelagt vitet.
Några betänkligheter mot att följa den i viteslagen föreskrivna ordningen
när det gäller ärenden om utdömande av vite med stöd av arbetsförmed-
lingslagen synes inte föreligga. Av detta följer att det alltså är länsrätten
som på ansökan av AMS har att pröva frågor om utdömande av viten.
Länsrättens beslut överklagas till kammarrätten och överklaganden av
kammarrättens beslut prövas av regeringsrätten efter prövningstillstånd.
Med förslaget om vitessanktion öppnas en möjlighet för AMS att istället
för åtalsanmälan ingripa med ett vitesföreläggande eller vitesförbud. Fort-
farande gäller emellertid att AMS normalt skall försöka åstadkomma rät-
telse på frivillig väg innan ett föreläggande eller förbud meddelas.
Om ett föreläggande eller förbud inte efterföljs kan AMS, förutom att
låta döma ut vitet, givetvis också meddela ett nytt föreläggande eller
förbud vid högre vite. En förutsättning för detta är dock att det första
beslutet vunnit laga kraft. Genom att överklaga detta beslut kan således
adressaten hindra att ett nytt vite föreläggs (eller att det förelagda vitet
döms ut).
För att motverka överklaganden i förhålningssyfte har i viteslagen in-
förts en möjlighet för myndigheterna att använda s. k. löpande vite. Enligt
min mening bör emellertid institutet löpande vite inom det nu aktuella
området användas med en viss försiktighet innan en ändamålsenlig praxis
har hunnit utformas. Löpande vite bör således inte användas schablon-
mässigt utan först efter en prövning i det enskilda fallet. Normalt torde
löpande vite kunna användas främst i situationer då det finns skäl att
befara att utövaren av verksamheten i fråga kan komma att åsidosätta
AMS beslut upprepade gånger och fortsätta sin verksamhet.
Straffsanktioner
Flera av arbetsförmedlingslagens bestämmelser är idag straffsanktionera-
de. Som framgått av det föregående är sanktionen för den som utan
43
tillstånd bedriver arbetsförmedling i förvärvssyfte böter eller fängelse i Prop. 1990/91: 124
högst sex månader. Även om det inte uttryckligen framgår av lagtexten
torde straffansvaret innefatta såväl uppsåtligt som oaktsamt handlande.
Straffansvar föreligger också för den som anlitar sådan olagligt förmedlad
arbetskraft. Även här är straffet böter eller fängelse i högst sex månader.
Endast uppsåtligt anlitande är straffbart. Vidare får allmänt åtal för sådant
brott väckas endast efter medgivande av AMS. Den som utan tillstånd
bedriver arbetsförmedling mot ersättning (dvs. utan förvärvssyfte) kan
dömas till böter. Den som bedriver arbetsförmedling utan ersättning och
försummar att inom tre månader från verksamhetens början anmäla verk-
samheten till AMS kan dömas till böter, högst femhundra kronor. Den
som bryter mot av AMS meddelade villkor eller bestämmelser eller utfär-
dade föreskrifter döms till böter. Slutligen innehåller lagen en bestämmelse
som anger att om någon står under åtal för brott enligt lagen och fortsätter
sitt brottsliga förfarande skall som särskilt brott anses vad han förbrutit
före varje åtal.
Förbudet att bedriva privat arbetsförmedling omfattar i dag såväl ”van-
lig” arbetsförmedling som uthyrning av arbetskraft. Den omständigheten
att uthyrningsverksamheten, på sätt jag tidigare föreslagit, bryts ut ur
arbetsförmedlingsbegreppet och görs till föremål för en särskild reglering
är inte avsedd att ändra på förhållandet att olaglig arbetsförmedling även
fortsättningsvis skall vara belagd med straff. Jag föreslår därför i likhet
med promemorian att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan
tillstånd bedriver arbetsförmedling i förvärvssyfte döms till böter eller
fängelse i högst sex månader. När det gäller den som utan tillstånd bedri-
ver arbetsförmedling mot ersättning (dvs. utan förvärvssyfte) föreslås,
liksom idag, böter. Jag ansluter mig vidare till promemorians förslag om
en justering av straffskalan för den som bedriver ersättningsfri arbetsför-
medling utan att göra anmälan så att bötesmaximum överensstämmer
med vad som är normalt vid penningböter. På denna punkt har AMS
ifrågasatt om anmälningsplikten och till anmälningsplikten hörande straff-
sanktionen har någon egentlig betydelse. Enligt AMS innebär bestämmel-
sen endast onödig byråkrati och kan lika gärna tas bort. Enligt min mening
fyller emellertid bestämmelsen ett reellt syfte, nämligen uppfyllandet av
kravet i artikel 7 i den tidigare redovisade och av Sverige ratificerade ILO-
konventionen nr 96. Enligt denna artikel åligger det nämligen vederböran-
de lands myndighet att vidta nödvändiga åtgärder för att förvissa sig att
utövaren bedriver sin verksamhet utan ersättning.
När det därefter gäller anlitandet av olagligt förmedlad arbetskraft före-
slås i promemorian att ett sådant anlitande även fortsättningsvis skall vara
straffbelagt. Mot bakgrund av vad jag tidigare föreslagit om en möjlighet
för AMS att för denna situation utfärda vitesföreläggande eller vitesförbud
torde det inte vara erforderligt att därutöver föreskriva en särskild straff-
sanktion för anlitandefallen. Någon särskild straffpåföljd vid sidan av
vitessanktion för den som bryter mot de tidigare nämnda föreskrifterna
om vad en uthyrare eller beställare måste iakttaga när de hyr ut resp, hyr in
arbetskraft föreslås inte heller. När det gäller den nuvarande straffsanktio-
nerade föreskriften för den som bryter mot av AMS meddelade villkor
44
eller bestämmelser kan denna enligt min mening tas bort. Det torde Prop. 1990/91: 124
knappast vara erforderligt att, vid sidan av möjligheten att återkalla ett
tillstånd helt eller delvis eller meddela ändrade villkor ha kvar en straff-
sanktionerad bestämmelse för den som bryter mot denna föreskrift. Enligt
min mening föreligger det inte heller något behov att ha kvar den nuvaran-
de 11 § som tar sikte på s. k. perdurerande brottslighet.
Mitt förslag: AMS beslut får överklagas hos regeringen. AMS beslut
om att förelägga vite får dock inte överklagas. Sådant beslut prövas
av länsrätt i samband med utdömandet av vitet.
Promemorians förslag: AMS beslut får överklagas hos kammarrätten.
Om ett ärende bedöms principiellt viktigt från arbetsmarknadspolitisk
synpunkt får AMS överlämna ärendet till regeringens avgörande.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig över försla-
get är positiva till att överklagande bör ske till förvaltningsdomstol. Flera
remissinstanser bl.a. kammarrätten i Stockholm, RRV, AD, RSV och
juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd vid Lunds universitet har
emellertid avstyrkt eller ställt sig tveksam till möjligheten för AMS att
överlämna ärenden med arbetsmarknadspolitiska bedömningar till rege-
ringen.
Skälen för mitt förslag: AMS beslut i ärenden enligt arbetsförmedlings-
lagen kan överklagas till regeringen. Detta framgår visserligen inte av lagen
men följer av den allmänna bestämmelsen om överklagande som finns i
51 § förordningen (1988:1139) med instruktion för arbetsmarknadsverket.
Skälet till denna ordning torde vara att AMS beslut ansetts innefatta
arbetsmarknadspolitiska bedömningar och att regeringen i sådana ärenden
bör ha sista ordet. För närvarande förekommer endast i ringa omfattning
förvaltningsärenden hos regeringen som avser överklaganden enligt arbets-
förmedlingslagen.
Det har länge varit en strävan att avlasta regeringen ärenden av löpande
art så att statsråden och departementen får bättre tid för större och övergri-
pande frågor.
I prop. 1983/84:120 om regeringens befattning med besvärsärenden togs
frågan upp om att befria regeringen från olika förvaltningsärenden som
överklagats. År 1984 (KU 23, rskr. 250) fastställde riksdagen riktlinjer för
en systematisk översyn av reglerna om rätt att överklaga ärenden till
regeringen och för utformningen av överklaganderegler i nya ärendegrup-
per. Som en utgångspunkt angavs att regeringen i allmänhet inte borde
vara besvärsinstans annat än när det behövdes en politisk styrning av
praxis.
Till detta kommer också skäl som har anknytning till Europeiska kon-
ventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättig-
heterna och de grundläggande friheterna. Enligt artikel 6 i den konventio-
45
nen har var och en rätt till domstolsprövning när det gäller bl. a. civila Prop. 1990/91: 124
rättigheter och skyldigheter.
För att säkerställa att svensk rätt motsvarar konventionens krav antog
riksdagen år 1988 en lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (SFS
1988:205). Enligt den lagen skali regeringsrätten under vissa förutsättning-
ar pröva bl. a. beslut som regeringen meddelar som sista instans i den
”normala” instansordningen. En förutsättning är att beslutet rör något
förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen, dvs. rör tillämp-
ningen av civilrättsliga eller ”betungande” offentligrättsliga regler. I lagens
förarbeten (prop. 1987/88:69 s. 18) uttalas emellertid att det på längre sikt
bör övervägas i vilken mån det är ändamålsenligt att ersätta den överpröv-
ning som idag sker i administrativ ordning med domstolsprövning. Utta-
landet lämnades utan erinran av riksdagen (KU 1987/88:38, rskr. 189).
I promemorian framhölls att, med promemorians förslag att bedriva
uthyrning av arbetskraft efter tillståndsprövning, skulle antalet överkla-
gandeärenden till regeringen öka med 15 — 20 ärenden årligen. Mot denna
bakgrund och med hänsyn till det allmänna intresset att avlasta regeringen
förvaltningsärenden och till konventionens krav på domstolsprövning fö-
reslogs i promemorian att överprövning av AMS beslut skulle ske hos
kammarrätten. Vidare föreslogs en möjlighet för AMS att överlämna ett
ärende till regeringens prövning om ett ärende bedömdes principiellt vik-
tigt från arbetsmarknadspolitisk synpunkt.
Jag har tidigare föreslagit, med avvikelse från promemorians förslag, att
uthyrning av arbetskraft får bedrivas utan krav på tillstånd från AMS. Den
i promemorian föreslagna instansordningen motiverades huvudsakligen
av skäl som hade att göra med tillkomsten av denna nya ärendegrupp. Med
hänsyn till de genom mitt förslag ändrade förutsättningarna bör instans-
ordningen inte ändras nu. När det gäller bl. a. ärenden om tillstånd till
arbetsförmedling har prövningen sådana inslag av arbetsmarknadspolitis-
ka bedömningar att frågan om en ny instansordning bör anstå tills ytterli-
gare erfarenheter har vunnits. Tills vidare bör Europakonventionens krav
på tillgång till domstolsprövning för dessa ärenden vara tillgodosett genom
möjligheten till rättsprövning.
När det gäller utdömande av ett av AMS förelagt vite prövas sådana
frågor av länsrätten på ansökan av AMS. När det gäller själva vitesföreläg-
gandet bör detta enligt min mening inte kunna överklagas till regeringen.
Denna fråga bör istället underkastas länsrättens prövning i samband med
utdömandet av vitet. Den utdömande myndigheten bör alltså ha fria
händer att ompröva föreläggandet i hela dess vidd. Således bör även i
dessa fall en ren lämplighetsprövning kunna komma ifråga.
Mlin bedömning: Möjligheten för AMS att ingripa med vitesföreläggande
eller vitesförbud innebär vissa nya arbetsuppgifter för AMS och de allmän-
na förvaltningsdomstolarna. De merkostnader som kan uppstå vid förvalt-
ningsdomstolarna torde bli marginella. AMS utvidgade och förändrade
46
tillsynsarbete förutsätter dock att AMS tillförs utökade resurser. Bespa- Prop. 1990/91: 124
ringar sker vid de allmänna domstolarna. Expeditionsavgifter bör tas ut i
samband med att tillstånd ges till arbetsförmedling.
Promemorians förslag: De ökade kostnaderna finansieras genom utta-
gande av expeditionsavgifter i samband med tillståndsgivningen.
Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig i frågan har
AMS och statskontoret tillstyrkt förslaget med avgiftsfinansiering. Ett par
remissinstanser bl. a. Svea hovrätt, NO, AMS, och statskontoret har pekat
på svårigheterna att bedöma vilka ekonomiska konsekvenser som förslaget
kan tänkas medföra. AMS har för sin del beräknat merkostnaderna till
drygt två miljoner kr. årligen medan NO i ett längre perspektiv uppskattar
kostnaderna som mycket stora bl. a. med hänsyn till uppkomna effektivi-
tetsförluster för uthyrningsföretagens del. RRV anger att en förutsättning
för att avgiftsbeläggning skall kunna övervägas är att kostnader och konse-
kvenser klarläggs.
Skälen för mitt förslag: Remissutfallet visar på svårigheter att i skilda
hänseenden bedöma kostnadseffekterna av promemorians förslag med
tillståndsprövning. I motsats till promemorians förslag har jag emellertid
föreslagit en legalisering av uthyrningsverksamheten, vilket innebär att
den nu föreliggande bedömningen måste göras utifrån delvis andra förut-
sättningar än vad som finns redovisat i promemorian och som legat till
grund för remissinstansernas ställningstaganden.
Sett ur samhällets synpunkt torde det emellertid stå helt klart att den av
mig föreslagna uppmjukningen av dagens restriktiva lagstiftning kan bidra
till att effektivisera arbetsmarknadens funktionssätt genom en ökad rörlig-
het och flexibilitet. En jämnare löneutveckling och rationaliseringsvinster
av skilda slag är exempel på sådana positiva effekter som på sikt kommer
hela arbetsmarknaden till godo, men vars värde det är omöjligt att på
förhand uppskatta. Detsamma kan sägas om den utvidgade möjligheten
för AMS att på ett mer effektivt sätt än idag kunna ingripa mot oseriös
verksamhet genom användande av vite. Genom anlitande av s. k. svart
eller grå arbetskraft undandras staten årligen åtskilliga miljoner kronor i
form av uteblivna skatter, sociala avgifter m. m.
Förslaget innebär också nya arbetsuppgifter på AMS och krav på en
utökad och effektiv tillsynsverksamhet. Detta förutsätter att AMS tillförs
utökade resurser. Jag avser att i ett senare sammanhang återkomma till
regeringen i denna fråga.
De merkostnader som kan uppstå vid förvaltningsdomstolarna med
anledning av införandet av vitessanktion torde bli marginella.
I stort sett samtliga av de brottmål som idag handläggs vid de allmänna
domstolarna och som rör olaga arbetsförmedling avser uthyrning av ar-
betskraft. Genom att uthyrning av arbetskraft legaliseras försvinner denna
målgrupp. De kostnadsbesparande effekterna av detta är svårt att närmare
beräkna. Även om antalet sådana mål vid våra domstolar är ganska be-
gränsat kräver varje mål ett långvarigt och ganska omfattande utrednings-
arbete hos såväl polismyndighet, åklagarmyndighet som domstolsmyndig-
het.
Jag delar slutligen promemorians förslag om finansiering genom utta-
47
gande av expeditionsavgifter i samband med meddelande av tillstånd till Prop. 1990/91: 124
arbetsförmedling. För närvarande tas inga som helst avgifter ut när det
gäller tillståndgivning enligt arbetsförmedlingslagen
Förstärkt förhandlings- och informationsskyldighet
Mitt förslag: I 38 § medbestämmandelagen (MBL) föreskrivs att
undantagsregeln i 38 § andra stycket inte är tillämplig for det fall
arbetsgivaren anlitar ett uthyrningsföretag för att få ett arbete ut-
fört. Det innebär att en arbetsgivare alltid är skyldig att på eget
initiativ uppta förhandlingar med berörda arbetstagarorganisatio-
ner innan han fattar beslut om att hyra in arbetskraft. Vidare före-
slås en regel om en förstärkt informationsskyldighet när förhand-
lingar bedrivs enligt 38 § MBL.
Promemorians förslag: Inga ändringar föreslås i MBL.
Remissinstanserna: LO och TCO har pekat på behovet av ett förstärkt
fackligt inflytande enligt MBL vid fall av inhyrning.
Skälen för mitt förslag: När det gäller det fackliga inflytandet när en
arbetsgivare hyr in arbetskraft torde ett krav på kollektivavtal eller fackligt
samtycke för att inhyrning skall få äga rum inte vara någon framkomlig
väg. Nackdelar med ett sådant system har redovisats i det föregående.
Däremot kan det finnas skäl att undersöka förutsättningarna för att rent
allmänt stärka löntagarorganisationernas inflytande enligt 38 § MBL. Som
redovisats i promemorian hemställer LO och TCO i en gemensam skrivel-
se till regeringen den 8 februari 1989 bl. a. att kontrollen på inhyrarsidan
skulle kunna ske med stöd av en ny paragraf (38 a) i MBL. Den nya
paragrafen skulle innebära att inhyraren/arbetsgivaren alltid har en skyl-
dighet att före det att avtal om inhyrning sluts, på eget initiativ uppta
förhandlingar med berörda arbetstagarorganisationer. TCO har även i sitt
remissyttrande föreslagit ett ökat fackligt inflytande genom att en ny 38 a §
tillförs MBL enligt den gemensamma hemställan.
I promemorian framhålls visserligen att undantagsregeln för arbete av
kortvarig och tillfällig natur i 38 § andra stycket MBL endast i mycket
speciella fall kan leda till att en arbetsgivare kan underlåta att påkalla
förhandling enligt 38 § första stycket innan han beslutar sig för att hyra in
arbetskraft. Emellertid kan det, enligt min mening, inte uteslutas att den
nu berörda undantagsregeln när det gäller arbetsgivarens primära förhand-
lingsskyldighet kan vålla problem i den praktiska tillämpningen, speciellt
som in- och uthyrningsverksamhet, på sätt jag föreslagit kommer att
legaliseras. En delvis ny förhandlingssituation kommmer att uppstå ute på
företagen eftersom den nuvarande förhandlingsskyldigheten enligt 38 §
första stycket MBL i första hand tar sikte på entreprenadverksamhet.
Sammanfattningsvis leder det nu anförda till att det kan vara av värde
att införa en uttrycklig lagbestämmelse i MBL att undantagsregeln i 38 §
48
andra stycket inte är tillämplig för det fall arbetsgivaren avser att anlita ett
uthyrningsföretag för att få ett arbete utfört. I dessa situationer skulle
således arbetsgivaren alltid vara skyldig att på eget initiativ påkalla för-
handling i enlighet med 38 § första stycket MBL. En sådan regel skulle
endast kunna frångås genom att parterna träffar kollektivavtal om det.
En annan fråga som i olika sammanhang tagits upp och berörts av de
fackliga organisationerna är svårigheterna att få en bra och tillförlitlig
information om förhandlingsfrågan när förhandlingar bedrivs enligt 38 §
MBL. Vad som här närmast har diskuterats är arbetstagarpartens rätt till
insyn i och information om entreprenören/uthyraren och om de förhållan-
den under vilken dennes anställda arbetar. En sådan rätt till insyn och
information ökar möjligheten för den fackliga organisationen att fatta sina
beslut på ett så objektivt beslutsunderlag som möjligt. Även arbetsgivaren
och entreprenören/uthyraren har givetvis ett starkt intresse av att förhand-
lingarna och arbetstagarparternas ställningstagande bygger på ett tillräck-
ligt och korrekt beslutsunderlag.
Visserligen kan sägas att det rent allmänt ligger i en arbetsgivares primä-
ra förhandlingsskyldighet enligt MBL en skyldighet att på ett tidigt stadi-
um informera arbetstagarorganisationen i den aktuella frågan. Detta häng-
er samman med att en arbetsgivares informationsskyldighet enligt 19 §
MBL inte är ”primär” i den meningen att information skall lämnas före en
åtgärd eller ett beslut av arbetsgivaren. När det gäller gränsdragningen
mellan förhandlingsrättsreglerna i 11 och 38 §§ MBL är denna inte helt
klar och denna oklarhet har också medfört vissa svårigheter i den praktiska
tillämpningen.
Den primära förhandlingsskyldigheten enligt 11 § MBL är avsedd att ge
arbetstagarorganisationerna ett grundläggande inflytande över viktigare
arbetsgivarbeslut. Som utvecklas i lagmotiven till MBL tänkes detta infly-
tande bli tillförsäkrat arbetstagarparten genom att arbetsgivaren åläggs ta
den första förhandlingskontakten på ett tidigt stadium och genom att
arbetstagarparten hålls informerad och får delta i beslutsprocessen i dess
olika faser fram till dess att ett ställningstagande skall ske. Den primära
förhandlingsrätten enligt 38 § MBL är på denna punkt mer okomplicerad.
Av förarbetena framgår att lagstiftaren inte på samma sätt som i 11 § har
ålagt arbetsgivaren att ta upp en förhandling enligt 38 § redan på ett tidigt
stadium och sedan låta förhandlingen vara ett led i arbetsgivarens eget
förberedande av beslutet. Enligt förarbetena inträder förhandlingsskyldig-
heten först när arbetsgivaren ”står i begrepp” att anlita viss entreprenör
eller viss annan arbetskraft som arbetsgivaren inte avser att anställa.
Arbetsgivaren är enligt förarbetena oförhindrad att dessförinnan på egen
hand införskaffa den utredning som han anser sig behöva för att själv ta
ställning i frågan, t. ex. inleda ett anbudsförfarande för att välja entrepre-
nör (prop. 1975/76:105 bil. 1 s. 497, 533). Det är den konkreta frågan om
utlämnande av ett visst arbete till en viss entreprenör eller annan utomstå-
ende som förhandlingen enligt 38 § skall gälla.
Rent principiellt är förhandlingarna enligt 38 § tänkt att utgöra ett led i
utövandet av vetorätten. De har till syfte att klargöra om det finns anled-
ning att göra en vetoförklaring inför en entreprenad eller en annan sådan
Prop. 1990/91:124
49
4 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 124
åtgärd av arbetsgivaren som anges i 38 § första stycket. Förhandlingarna Prop. 1990/91: 124
behöver emellertid inte begränsas till att gälla enbart förutsättningarna för
en vetoförklaring. De har till uppgift att ge den fackliga förhandlingsparten
insyn i den tilltänkta åtgärden och i de förhållanden under vilka arbetet
skall komma att utföras. Arbetstagarparten får också ställa villkor för sitt
godkännannde och dessa villkor blir ett av förhandlingsämnena. Den mer
allmänna frågan huruvida ett arbete över huvud skall lämnas ut på entre-
prenad eller utföras i arbetsgivarens egen regi tänkes däremot åtminstone i
vissa fall, nämligen när det rör sig om en viktigare förändring, kunna bli
föremål för förhandling enligt 11 §. Här kommer för övrigt även förhand-
lingsmöjligheterna enligt 12 § MBL in i bilden. I praktiken låter det sig ofta
inte göra att dra en skarp gränslinje mellan förhandlingar enligt 11 § resp.
38 §, såvitt gäller förhandlingsfrågorna och förhandlingens genomförande.
När det gäller informationsskyldigheten i samband med 11 ^förhand-
lingar har AD i ett flertal domar redovisat omfattningen av denna skyldig-
het och hur den bäst skall fullgöras. Däremot är rättsläget mer oklart när
det gäller hur långt arbetsgivarens informationsskyldighet sträcker sig när
det gäller förhandlingar enligt 38 § MBL och då speciellt när det gäller
förhållandena hos den tilltänkte entreprenören. Som tidigare nämnts kan
arbetstagarsidan vid en förhandling enligt 38 § ställa villkor för att godta
arbetsgivarens åtgärd. Enligt förarbetena (prop. 1975/76:105 bil. 1 s. 315,
497) kan det tänkas att arbetstagarsidan begär t. ex. att entreprenören skall
medge viss insyn i sin verksamhet och lämna vissa uppgifter om sina
anställda, att entreprenörens anställda skall ha genomgått viss arbetar-
skyddsutbildning, att kollektivavtalsenliga löner utbetalas osv.
Av det nu sagda framgår att i vart fall när det finns fog för antagande att
entreprenaden kan tänkas medföra åsidosättande av lag eller av kollektiv-
avtal för arbetet eller annars strida mot vad som är allmänt godtaget inom
avtalsområdet kan vid förhandlingen komma att ställas krav på entrepre-
nören att lämna information i olika avseenden till arbetstagarsidan för att
denna skall kunna acceptera åtgärden.
Oaktat denna möjlighet för de fackliga organisationerna att ställa villkor
som tjänar ändamålet med 38 — 40 §§ har det från fackligt håll framförts
önskemål om en skärpning av reglerna för att ge ökade möjligheter till
insyn och kontroll över entreprenörens verksamhet. Frågan gäller då hur
och på vilket sätt man skall kunna säkerställa att den förhandlande arbets-
tagarparten får tillräckligt bra information om förhandlingsfrågan när
förhandlingar bedrivs enligt 38 § MBL.
Enligt min mening bör det nu angivna informationsbehovet bäst kunna
tillgodoses genom införande av en regel i 38 § MBL som rent allmänt
medför en mer vidsträckt skyldighet för arbetsgivarparten att lämna infor-
mation än den som enligt gällande rätt följer av allmänna grundsatser om
förhandlingsskyldighetens innebörd. En sådan regel skulle kunna möjlig-
göra för arbetstagarorganisationen att på ett annat sätt än i dag förmå
arbetsgivaren att inhämta upplysningar och information om den tilltänkta
entreprenörens/uthyrarens verksamhet. En arbetsgivare som bryter mot en
sådan regel skulle kunna ådömas skadestånd enligt MBL på vanligt sätt.
För det fall en arbetsgivare brister i sin informationsskyldighet och arbets-
50
tagarorganisationen lägger ett veto som senare visar sig vara tveksamt på Prop. 1990/91: 124
grund av att beslutet om veto fattades på ett otillräckligt och ofullständigt
beslutsunderlag bör detta kunna räknas arbetstagarorganisationen till godo
när det gäller frågan om arbetstagarorganisationen saknat fog för sin
ståndpunkt.
När det gäller informationsskyldighetens gränser bör denna bedömning
ha sin utgångspunkt i vad organisationen själv anser angeläget. Informa-
tionen skall ha till syfte att skapa förutsättningar för ett ändamålsenligt
utnyttjande av vetorättsreglerna.
I enlighet med det anförda har inom arbetsmarknadsdepartementet upp-
rättats förslag till
1. lag om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft,
2. lag om ändring i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.
Den nya lagens rubrik återspeglar den i lagen föreslagna särregleringen av
uthyrning av arbetskraft.
I.agens innehåll
Under denna rubrik har samlats vissa regler och definitioner av allmän
betydelse för de följande bestämmelserna i lagen.
1 §
I paragrafens första stycke har, förutom vissa språkliga ändringar, före-
skriften i nuvarande lag om godkända sjuksköterskebyråer tagits bort.
Sedan kungörelsen den 28 juni 1935 (nr 432) med bestämmelser angående
statens godkännande av sjuksköterskebyråer upphävts genom kungörelse
(1963:282) saknar bestämmelsen i denna del betydelse.
I paragrafens andra stycke har införts en generell definition av begreppet
arbetsförmedling. I bestämmelsen, som är ny, definieras arbetsförmedling
som verksamhet som har till ändamål att skaffa arbete åt arbetssökande
eller arbetskraft åt arbetsgivare och som inte innebär sådan verksamhet
som regleras i nästföljande paragraf, nämligen uthyrning av arbetskraft.
Avsikten med bestämmelsen är således att från arbetsförmedlingsbegrep-
pet bryta ut den särskilda form av arbetsförmedling, nämligen uthyrnings-
verksamhet, som i dag regleras i 1 § andra stycket arbetsförmedlingslagen
och i stället reglera denna verksamhet i särskild ordning. Beträffande
51
bakgrunden och de närmare övervägandena till bestämmelsen hänvisas till Prop. 1990/91:124
avsnitt 3.2. Där framgår bl. a. att den föreslagna lagen, liksom nuvarande
lag, endast äger tillämplighet på arbetsförmedling av viss permanens och
omfattning. Detta uttrycks med att ”verksamheten skall ha till ändamål att
skaffa arbete etc.”. Sådan arbetsförmedlingsverksamhet som endast sker
undantagsvis faller således inte in under lagen. Det bör slutligen framhål-
las att, förutom att uthyrningsverksamhet inte längre skall anses som
arbetsförmedling, avsikten med att införa en definition på begreppet ar-
betsförmedling, inte är att införa ett nytt eller annorlunda arbetsförmed-
lingsbegrepp än vad som idag får anses vara gällande rätt.
2§
I paragrafen, som saknar direkt motsvarighet i nuvarande lag erinras
inledningsvis att i lagen också ges bestämmelser om uthyrning av arbets-
kraft. I andra meningen definieras vad som enligt lagen avses med uthyr-
ning av arbetskraft. Med uthyrning av arbetskraft enligt lagen avses ett
rättsförhållande mellan en beställare och en arbetsgivare som innebär att
arbetsgivaren mot ersättning ställer arbetstagare till beställarens förfogan-
de för att utföra arbete som hör till dennes verksamhet. Denna bestämmel-
se skall ses mot bakgrund av hänvisningen i föregående paragraf. I motsats
till tidigare skall således inte uthyrning av arbetskraft anses utgöra en form
av arbetsförmedling utan får ställning av en egen självständig verksamhet.
De närmare övervägandena bakom den föreslagna regleringen har redovi-
sats under avsnitt 3.1.
För att uthyrningsverksamhet i lagens mening skall föreligga måste
arbetsgivaren uppbära ersättning i en eller annan form. Såväl förvärvssyf-
tande verksamhet som verksamhet som bedrivs endast mot självkostnad
eller liknande omfattas av definitionen. Med beställare förstås i samman-
hanget den som står som avtalspart (uppdragsgivare) i ett avtal om inhyr-
ning av arbetskraft. Kravet att arbetet skall utföras i beställarens verksam-
het innebär att om beställaren saknar egen verksamhet för det aktuella
arbetet faller anlitandet av arbetskraften utanför lagens tillämpningsområ-
de. När det gäller den närmare gränsdragningen mellan uthyrning av
arbetskraft och andra verksamhetsformer måste den göras med beaktande
av samtliga omständigheter i det enskilda fallet.
Arbetsförmedling
Under denna rubrik har samlats vissa bestämmelser som tar sikte på
arbetsförmedlingsverksamhet enligt 1 §. I förhållande till nuvarande lag
gäller genomgående i de följande paragraferna den skillnaden att begreppet
arbetsförmedling inte längre inbegriper uthyrning av arbetskraft.
3§
Paragrafen motsvarar i sak nuvarande 2 § första stycket och 2 a §. Bemyn-
digandet för arbetsmarknadsstyrelsen att ge tillstånd till förvärvssyftande 52
arbetsförmedling har tagits in i andra stycket i stället för att som idag Prop. 1990/91: 124
meddelas i 14 § förordningen (1987:405) om den arbetsmarknadspolitiska
verksamheten.
Som en nyhet har i andra stycket föreskrivits att AMS får ge tillstånd till
förvärvssyftande arbetsförmedling av arbetstagare som med hänsyn till
arbetsuppgifter och anställningsvillkor får anses ha företags- eller verksle-
dande eller därmed jämförlig ställning. De närmare övervägandena bakom
denna utvidgning av möjligheten att bedriva privat arbetsförmedling i
förvärvssyfte har redovisats under avsnitt 3.2.
I övrigt har vissa redaktionella och språkliga ändringar vidtagits. Bl. a.
har den nuvarande föreskriften i 2 a § andra stycket om att tillstånd inte får
beviljas med mindre än att sökanden utfäster sig att vid förmedling eller
eljest icke uppställa villkor som begränsar förmedlingssökandens möjlig-
heter att anlita den offentliga arbetsförmedlingen tagits bort. Ett sådant
krav bör istället AMS kunna uppställa bland de villkor som AMS enligt
den föreslagna 5 § skall kunna förena ett tillstånd med.
4§
Paragrafen motsvarar delvis nuvarande 2 §. Vissa språkliga och redaktio-
nella ändringar har vidtagits. Vidare har föreskriften i nuvarande 2 §
tredje stycket om att arbetsförmedling till och från utlandet får bedrivas
endast efter överenskommelse med främmande stat tagits bort eftersom
bestämmelsen saknar betydelse i dag.
5§
1 paragrafens första stycke har uttryckligen och i förtydligande syfte före-
skrivits att det som en förutsättning för tillstånd enligt 3 eller 4 § finns ett
behov av verksamheten från arbetsmarknadspolitisk synpunkt. Denna
prövning följer av de grundläggande principer som ligger bakom ILO-
konventionen och den svenska lagstiftningens restriktivitet mot privata
arbetsförmedlingar. Den tillståndsprövning som AMS gör i dag innefattar
också en prövning av om det finns ett sådant behov. Detta bör komma till
uttryck i lagtexten.
Andra och tredje styckena motsvarar i sak nuvarande 3 §.
6§
Paragrafen har sin motsvarighet i nuvarande 5 §. Den i 5 § föreskrivna
tidsfristen har tagits bort. Det betyder att den som bedriver avgiftsfri
arbetsförmedling redan vid verksamhetens början har en direkt på lagen
grundad skyldighet att göra anmälan därom till AMS.
7§
I 7 § har, i förhållande till gällande 4 §, gjorts en precisering av rekvisiten
när AMS får återkalla ett tillstånd eller meddela ändrade villkor enligt 53
lagen. Enligt bestämmelsen får AMS, helt eller delvis återkalla ett tillstånd Prop. 1990/91: 124
eller meddela ändrade villkor om 1) de förutsättningar som gällde när
tillståndet meddelades inte längre föreligger eller 2) verksamheten inte
bedrivs enligt föreskrifter i lagen eller enligt villkor som tillståndet har
förenats med. I detta sammanhang måste beaktas de ingripande följder
som exempelvis en återkallelse medför för en tillståndshavare. Det förut-
sätts därför att AMS innan återkallelse sker eller ändrade villkor meddelas
om möjligt försöker förmå tillståndshavaren att på frivillig väg vidta de
ändringar eller rättelser som bedöms nödvändiga. När det gäller möjlighe-
ten att återkalla ett tillstånd på grund av förändrade arbetsmarknadspoli-
tiska förutsättningar bör denna möjlighet självfallet utnyttjas endast vid
varaktiga och bestående förändringar.
8§
I 8 § har införts en ny bestämmelse som reglerar vad som händer om en
tillståndshavare dör eller försätts i konkurs. Vill i sådana fall dödsboet
eller konkursboet försätta verksamheten skall skriftlig anmälan om detta
göras till AMS inom två månader från dödsfallet eller konkursbeslutet.
Om anmälan inte görs inom tvåmånadersperioden upphör tillståndet att
gälla.
Uthyrning av arbetskraft
Under denna rubrik har samlats vissa bestämmelser som tar sikte på
uthyrning av arbetskraft enligt 2 §. Bestämmelserna har närmare behand-
lats under avsnitt 3.4.
9 och 10 §§ anger under vilka förutsättningar arbetskraft får hyras ut
resp, hyras in och vilka krav som måste ställas på anställningsavtalet
mellan uthyraren och dennes anställda. En grundläggande förutsättning
för regleringen i 9 och 10 §§ är att uthyrningen skall tillgodose ett kortva-
rigt och tillfälligt behov av arbetskraft och att en arbetsgivare inte skall
kunna tillgodose sitt stadigvarande och normala behov av arbetskraft
genom att hyra in densamma.
Av 11 § framgår att avvikelser från bestämmelserna i vissa avseenden
får göras genom kollektivavtal på central nivå. Slutligen bör i samman-
hanget också nämnas att enligt den föreslagna 14 § äger AMS gentemot
den som bryter mot 9 eller 10 § vid vite meddela föreläggande och förbud.
9§
Denna paragraf och även de två nästföljande skall ses mot bakgrund av
den föreslagna legaliseringen av uthyrning av arbetskraft. Sådan verksam-
het får alltså bedrivas utan krav på tillstånd av AMS. På skäl som redovi-
sats i den allmänna motiveringen har det emellertid inte ansetts möjligt att
från sociala och samhälleliga utgångspunkter helt slopa en offentligrättslig
reglering och tillsyn över verksamheten. En sådan reglering och tillsyn
54
avser att motverka, dels risken för en urholkad anställningstrygghet för Prop. 1990/91: 124
anställda i uthyrningsföretag, dels risker för ett allmänt kringgående av
arbetsrättslig- och annan lagstiftning.
Mot denna bakgrund föreslås till en början i 9 § 1 att en arbetstagare får,
inom ramen för det enskilda uthyrningsuppdraget, ställas till en beställares
förfogande för en sammanhängande tid av högst fyra månader. Med
kravet på att den angivna tidsfristen skall vara sammanhängande förstås
den tidsperiod som arbetstagaren enligt uppdraget ställs till beställarens
förfogande och inte den tid som han rent faktiskt utför arbete i beställarens
verksamhet. Som framgår av den föreslagna 10 § riktar sig bestämmelsen
även mot beställaren. Av 11 § framgår att avvikelser från den föreslagna
tidsbegränsningsregeln får göras genom kollektivavtal på central nivå.
9 § 2 ställer upp vissa krav på anställningsförhållandet mellan en uthyra-
re och dennes anställda. Till en början föreskrivs att det skall finnas ett
skriftligt anställningsavtal som reglerar anställningsformen, lön och all-
männa anställningsvillkor. Av 4 § LAS följer att anställningsavtal gäller
tills vidare men att avtal om tidsbegränsad anställning får träffas i de fall
som anges i den lagens 5 och 6 §§. I 9 § 2 andra meningen föreskrivs dock
att avtal om tidsbegränsad anställning som föranleds av ett uthyrnings-
uppdrag inte får träffas i de fall som avses i anställningsskyddslagens 5 § 1
och 3 samt 6 §. De fall som avses och där det alltså inte blir möjligt att
träffa tidsbegränsade avtal gäller tidsbegränsningar med hänsyn till arbe-
tets särskilda beskaffenhet, arbetstoppsanställningar och provanställning-
ar. De närmare övervägandena bakom denna reglering finns redovisade
under avsnitt 3.4. I övrigt skall LAS regler gälla för de aktuella anställ-
ningsförhållandena. Det betyder bl. a. att en uthyrd arbetstagare kan angri-
pa en felaktigt tidsbegränsad anställning på sätt som anges i 4 och 36 §§
LAS och få domstols förklaring på att avtalet skall gälla tills vidare. På sätt
som föreskrivs i 2 § LAS får även kollektivavtal träffas som avviker från
den nu föreslagna inskränkningen i möjligheten att träffa tidsbegränsade
anställningsavtal i 5 och 6 §§ LAS.
9 § 3 syftar till att förhindra att arbetsgivaren genom villkor i avtal med
beställaren eller arbetstagaren eller på annat sätt försvårar för arbetstaga-
ren att ta anställning hos beställaren.
När det gäller 9 § 4 har den till syfte att dels motverka försök till
kringgående av arbetsrättslig lagstiftning dels motverka oönskad rekryte-
ringsverksamhet från uthyrningsföretagets sida.
10§
I paragrafen anges under vilka förutsättningar en beställare får anlita
inhyrd arbetskraft. Ett sådant anlitande måste vara föranlett av ett tillfäl-
ligt behov av arbetskraft i beställarens verksamhet. Tanken är att en
beställare inte skall kunna tillgodose sitt stadigvarande och normala behov
av arbetskraft genom att hyra in densamma. I kravet på att behovet skall
vara tillfälligt ligger att det inte får återkomma regelbundet med korta
intervaller. I paragrafen hänvisas också till att de förutsättningar som
gäller för den som hyr ut arbetskraft enligt 9 § 1, 3 och 4 gäller även för den
55
som hyr in arbetskraft. I sammanhanget bör också nämnas att en beställare Prop. 1990/91:124
som hyr in arbetskraft i strid mot 10 § riskerar att vetorättsreglerna i 38 —
40 §§ MBL aktualiseras.
H§
Av paragrafen framgår att genom kollektivavtal som har slutits eller god-
känts av en central arbetstagarorganisation får avvikelser göras från 9 § 1
och 2 samt 10 § första meningen. Härigenom ges arbetsmarknadens parter
möjlighet att anpassa anlitandet av uthyrd arbetskraft till de särskilda
förhållanden som råder inom den egna branschen eller avtalsområdet.
Såväl det foretag som hyr ut som det företag som hyr in arbetskraft måste
vara bundet av ett sådant centralt avtal för att avvikelser från 9 § 1 och
10 § första meningen skall få göras. Det bör vidare noteras att möjligheten
att göra avvikelser från 9 § 2 sista meningen i och för sig redan följer av 2 §
LAS.
Tillsyn
12 och 13 §§
Av 12 §, som delvis motsvarar 6§ i gällande lag, framgår att AMS är
tillsynsmyndighet enligt lagen.
I 13 § ges AMS rätt att från den som omfattas av tillsyn enligt lagen på
begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. I
paragrafen som har sin motsvarighet i 7 § gällande lag, har bemyndigandet
för AMS att utfärda föreskrifter tagits bort. Sådana föreskrifter bör AMS i
stället kunna utfärda med stöd av förordningen (1987:405) om den arbets-
marknadspolitiska verksamheten.
14§
I paragrafen som saknar motsvarighet i gällande lag ges AMS en möjlighet
att för vissa överträdelser mot lagens bestämmelser ingripa med föreläg-
gande eller förbud. Ett sådant föreläggande eller förbud kan kombineras
med vite. De överträdelser som regleras i paragrafen under den första och
andra punkten avser den som utan tillstånd bedriver arbetsförmedling i
förvärvssyfte resp, den som anlitar arbetskraft som förmedlats genom
sådan olaglig arbetsförmedling. Punkten 3 gäller den som i strid mot 9 eller
10 § hyr ut eller anlitar uthyrd arbetskraft utan att avtal om avvikelse
träffats enligt 11 §. Den fjärde punkten slutligen riktar sig mot den som
underlåter att enligt 13 § på AMS begäran lämna de upplysningar och
handlingar som behövs för tillsynen.
De närmare övervägandena bakom den föreslagna möjligheten for AMS
att i sin tillsynsverksamhet använda vite har redovisats under avsnitt 3.5.
56
Ansvar
15 §
Prop. 1990/91:124
Paragrafen motsvarar i stort nuvarande 8 § med den skillnaden att uthyr-
ning av arbetskraft inte längre innefattas i begreppet arbetsförmedling. För
tydlighets skull har angetts att straffbarhet vid olaglig arbetsförmedling
föreligger såväl vid uppsåtligt som oaktsamt brott. I tredje stycket har
straffskalan för den som bedriver ersättningsfri arbetsförmedling utan att
göra anmälan justerats så att påföljden skall bestämmas till penningböter.
Enligt förslagen i prop. 1990/91:68, som skall träda i kraft den 1 januari
1992, skall penningböter bestämmas till lägst 100 kr. och högst 2000 kr.
De straffsanktionerade föreskrifterna i nuvarande 9 — 11 §§ har tagits bort.
16 §
Paragrafen ger uttryck för principen att den som överträtt ett vitesföreläg-
gande eller vitesförbud inte också får dömas till straff för gärning som
omfattas av föreläggandet eller förbudet. Paragrafen tar sikte på olovlig
arbetsförmedling i förvärvssyfte som dels kan bli föremål för vitespåföljd
enligt 14 §, dels är straffsanktionerad enligt 15 §.
Överklagande
17 och 18 §§
Paragraferna, som närmare har behandlats under avsnitt 3.6, saknar mot-
svarighet i gällande lag. Av 51 § förordningen (1988:1 139) med instruk-
tion för arbetsmarknadsverket framgår dock att AMS beslut i ärenden
enligt lagen kan överklagas till regeringen.
Av 17 § framgår att AMS beslut, utom såvitt avser vitesföreläggande
eller vitesförbud, får överklagas hos regeringen. De beslut som här närmast
blir aktuellt att överklaga gäller beslut om tillståndsfrågor enligt lagen.
Av viteslagen följer att frågor om utdömande av vite prövas av länsrätt
på ansökan av den myndighet som utfärdat föreläggandet d.v. s. arbets-
marknadsstyrelsen. Enligt 17 § får ett vitesföreläggande inte överklagas.
Detta kompenseras av att, enligt 18 §, föreläggandet i hela dess vidd i
stället får prövas i mål om utdömande av vitet. Bestämmelsen innebär att
prövningen av vitesföreläggandet inte skall vara begränsad till en kontroll
av föreläggandets laglighet i sak och form utan att den även skall omfatta
dess lämplighet.
Ikraftträdande m. m.
Lagen träder i kraft den 1 januari 1992. Samtidigt upphör lagen
(1935:113) med vissa bestämmelser om arbetsförmedling att gälla.
Några särskilda övergångsbestämmelser torde inte behövas. Jag utgår
från att AMS i god tid före lagens ikraftträdande i samråd med berörda
tillståndshavare utfärdar nya tillstånd i enlighet med föreskrifterna i den
57
nya lagen beträffande sådana tillstånd som har meddelats med stöd av den Prop. 1990/91:124
upphävda lagen.
38 §
Bakgrunden och motiven till de föreslagna ändringarna i paragrafen har
behandlats under avsnitt 3.8.
I paragrafens andra stycke har gjorts ett tillägg med anledning av att ut-
och inhyrning av arbetskraft legaliserats. Tillägget innebär att undantags-
regeln från arbetsgivarens förhandlingsskyldighet i första stycket, när det
gäller arbete av kortvarig och tillfällig natur eller arbete som kräver sär-
skild sakkunskap, inte är tillämplig för det fall arbetsgivaren anlitar ett
uthyrningsföretag för att få ett arbete utfört. Det innebär att, för det fall
arbetsmarknadens parter inte har träffat kollektivavtal om annat, en ar-
betsgivare alltid är skyldig att på eget initiativ uppta förhandlingar med
berörda arbetstagarorganisationer innan han beslutar att hyra in arbets-
kraft.
I ett nytt fjärde stycke har införts en regel som innebär en förstärkt
informationsskyldighet när förhandlingar bedrivs enligt 38 §. Regeln inne-
bär en mer vidsträckt skyldighet för arbetsgivaren att lämna information
om förhållandena hos den tilltänkte entreprenören/uthyraren och om de
förhållanden under vilka arbetet skall komma att utföras än vad som enligt
gällande rätt rent allmänt följer av allmänna grundsatser om förhandlings-
skyldighetens innebörd. En arbetsgivare som brister i sin informations-
skyldighet kan ådömas skadestånd enligt MBL på vanligt sätt. På sätt som
redogjorts för under avsnitt 3.8 bör vidare en knapphändig och bristfällig
information från arbetsgivaren i vissa fall kunna räknas arbetstagarorgani-
sationen till godo när det gäller frågan om organisationen saknat fog för sin
ståndpunkt.
När det gäller informationsskyldighetens gränser bör denna bedömning
ha sin utgångspunkt i vad organisationen själv anser angeläget. Informa-
tionen skall ha till syfte att skapa förutsättningar för ett ändamålsenligt
utnyttjande av vetorättsreglerna.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
föreslår riksdagen att anta förslagen till
1. lag om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft,
2. lag om ändring i lagen (1976:580) om medbestämmande i
arbetslivet.
58
Prop. 1990/91: 124
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att
genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden
lagt fram.
59
Inkomna yttranden
Efter remiss har yttranden över promemorian avgetts av justitiekanslern
(JK), riksåklagaren (RÅ), domstolsverket (DV), rikspolisstyrelsen (RPS),
Svea hovrätt, kammarrätten i Stockholms län, kommerskollegium, riksför-
säkringsverket, riksskatteverket (RSV), statens arbetsgivarverk (SAV), nä-
ringsfrihetsombudsmannen (NO), statens pris- och konkurrensverk (SPK),
juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd vid Lunds universitet, ar-
betsdomstolen (AD), arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), arbetarskyddssty-
relsen (ASS), ILO-kommittén, jämställdhetsombudsmannen (JÄMO), sta-
tens industriverk (SIND), statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), läns-
styrelsen i Stockholms län, Svenska kommunförbundet, Landstingsför-
bundet, Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Arbetsgivareföreningen
SFO, Småföretagens riksorganisation, Kooperationens Förhandlinsorga-
nisation (KFO), Landsorganisationen i Sverige (LO), tjänstemännens cen-
tralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Sveriges Advo-
katsamfund, Sveriges Köpmannaförbund, Sveriges Industriförbund, Väst-
svenska Handelskammaren, Stockholms Handelskammare, Svenska kon-
torsserviceförbundet, Kvinnliga kontoristföreningen i Stockholm, Tjäns-
teförbundet och Sveriges Personaladministrativa Förening. RÅ har bifogat
yttranden från åklagarmyndigheterna i Stockholm och Göteborg och re-
gionåklagarmyndigheten i Umeå. RPS har bifogat yttranden från polis-
myndigheterna i Stockholm och Göteborg. AMS har bifogat yttranden
från länsarbetsnämnderna i Stockholms, Malmöhus, Jönköpings, Norr-
bottens och Värmlands län. Slutligen har Sveriges Praktiserande Arkitek-
ter, Datakonsultföreningen, Grossistförbundet Svens Handel, riksdataför-
bundet, Sveriges Redovisningskonsulters Förbund samt Medborgarrätts-
rörelsen inkommit med särskilda yttranden.
Remissinstansernas inställning
Samtliga remissinstanser är positiva till att uthyrningsverksamheten inte
bör betraktas och regleras på samma sätt som privat arbetsförmedling.
Därefter går meningarna isär. Bland de remissinstanser som har tillstyrkt
förslaget, helt eller delvis, eller lämnat förslaget utan erinran hör JK, DV,
RPS, riksförsäkringsverket, ASS och TCO. Länsarbetsnämnden i Stock-
holms län har i en av AMS bifogat yttrande i huvudsak tillstyrkt förslaget.
Ett par remissinstanser har utan att varken tillstyrka eller avstyrka
förslaget pekat på vissa problem som förslaget kan tänkas medföra ur
rättssäkerhetssynpunkt främst när det gäller gränsdragningen mellan laglig
och olaglig verksamhet, AMS tillståndsprövning och reglerna om överkla-
gande. Här kan nämnas Svea hovrätt, Stockholms tingsrätt, länsrätten i
Stockholms län, Lunds universitet och AD.
60
Remissinstanser som i en eller annan form representerar eller företräder Prop. 1990/91:124
näringslivet inklusive arbetsgivarorganisationer har så gott som samtliga Bilaga 1
avstyrkt eller ställt sig mycket tveksamma till en reglering och kontroll av
uthyrningsverksamheten. Bland dessa remissinstanser kan nämnas kom-
merskollegium, statskontoret, Svenska kommunförbundet, Landstingsför-
bundet, SAF, Arbetsgivarföreningen SFO, småföretagens riksorganisation,
KFO, Sveriges Industriförbund samt ytterligare några intresseorganisatio-
ner inom kontors- och servicesektorn.
Enligt de nu nämnda remissinstanserna saknas i promemorian argument
och analyser som skulle tala för att uthyrning av arbetskraft i de former
som i dag förekommer skulle vara sakdliga för samhällslivet eller enskilda.
Förslaget innebär istället ökad byråkrati, ökade kostnader samt minskad
effektivitet i näringslivet. I vart fall krävs ytterligare utredning och analys
innan förslaget kan ligga till grund för lagstiftning. Liknande synpunkter
har också framförts av RÅ, AMS, kammarrätten i Stockholm, JÄMO,
RRV och länsstyrelsen i Stockholms län.
Ett par remissinstanser bl. a. AMS, SACO/SR och LO har ställt sig
kritiska till förslaget därför att det inte löser de problem som finns på
arbetsmarknaden och därför förslaget andra lösningar än de i promemo-
rian framförda.
Flertalet remissinstanser har inte lämnat några synpunkter på förslaget i
denna del. Ett par remissinstanser har synpunkter på den definition av
begreppet arbetsförmedling som lämnas i 1 § andra stycket.
Kammarrätten har inget att erinra mot den definition av arbetsförmed-
ling som uttryckes i promemorian. För tydlighetens skulle bör dock verk-
samheten anges som ”yrkesmässig”. Med denna definition faller uthyr-
ningsverksamhet utanför begreppet arbetsförmedling och är således en
tillåten verksamhet.
Enligt länsrätten i Stockholms län bör begreppet arbetsförmedling bygga
på det moderna anställningsbegreppet och inte på förmedling av ”arbete”.
SAV, Svenska kommunförbundet och SFO anser att begreppet arbets-
förmedling bör definieras som ”verksamhet i syfte att skapa kontakt
mellan arbetstagare och arbetsgivare i avsikt att dessa skall träffa avtal om
anställning”.
SAF, Sveriges Industriförbund och KFO föreslår en klar och entydig
definition av begreppet arbetsförmedling. För att arbetsförmedling skall
vara för handel krävs tre faktorer: En arbetssökande, en arbetsgivare som
önskat anställa en medarbetare och en förmedlande mellanhand. Saknas
något av dessa element i verksamheten kan det inte röra sig om arbetsför-
medling.
AALS som i och för sig inte har något att erinra mot det sakliga innehållet
i bestämmelsen anser att det inte finns något behov av en ny definition av
61
begreppet arbetsförmedling, i all synnerhet som avsikten är att inte göra
någon förändring i förhållande till den nuvarande tillämpningen.
Ett par remissinstanser ifrågasätter behovet att upprätthålla det nuva-
rande förbudet mot privat arbetsförmedling.
När det gäller ren arbetsförmedling vill att den fortfarande ska
skötas i offentlig regi eftersom det ger bäst överglick för arbetsgivarna och
de arbetssökande. Den offentliga förmedlingen hanterar också så stora
ekonomiska värden genom arbetsmarknadspolitiken att den verksamhe-
ten inte kan överlämnas til privata förmedlingar.
AMS är ändå inte främmande för att förmedlingsverksamheten i landet
byggs ut genom förmedlingar som finansieras genom avgifter från arbetsgi-
varna. Men om man ska tillåta privata förmedlingar som tar betalt bör
samma krav ställas på dem som på den offentliga förmedlingen när det
gäller att leva upp till de arbetsmarknadspolitiska målen för t. ex. arbets-
handikappade, invandrare och jämställdhet och när det gäller styrelsein-
flytande genom arbetsmarknadens parter.
AMS föreslår också att det i fortsättningen ska vara tillåtet med yrkes-
mässig förmedling av företagsledare m. fl. (s. k. head-hunting). Dessa yr-
kesgrupper är undantagna från de arbetsrättsliga skyddsreglerna i lagen om
anställningsskydd m. m. och AMS anser att man bör avgränsa arbetsför-
medlingslagen så att den samordnas med de väl etablerade arbetsrättsliga
reglerna på den punkten.
SAF och Sveriges Industriförbund pekar på att det i promemorain inte
framförs några bärande skäl mot att det i detta sammanhang finns starka
skäl för en konkurrerande verksamhet som kan tillgodose behov som de
nuvrande förmedlingarna ej klarar av eller som genom själva konkurren-
sen stimulerar den offenliga förmedlingens effektivitet.
Stockholms tingsrätt och länsrätten i Stockholms län har lämnat vissa
lagtekniska synpunkter på §§ 3 — 5.
AMS har beträffande §§3,4 och 6 lämnat följande synpunkter.
3§
Bestämmelsen om internationell förmedling av musiker m.fl. innebär en
ändring i förhållande till nuvarande lagstiftning fastän detta inte har varit
avsikten. Enligt den nuvarande bestämmelsen ska den internationella
förmedlingen ”innefatta” förmedling av anställning utomlands av den
som är bosatt i Sverige eller i Sverige åt den som är bosatt utomlands.
Detta uttryckssätt har valts för att göra det möjligt att i viss utsträckning
förmedla arbeten i Sverige åt den som är bosatt här i landet i samband med
en internationell turné eller liknande. Den möjligheten bör bestå och
komma till uttryck i lagtexten.
4§
Bestämmelsen motsvarar inte alls i sak den nuvarande regleringen. Den
nuvarande regleringen innebär att AMS kan lämna tillstånd till s. k. orga-
nisationsförmedling utan begränsning till någon bransch. AMS har också
Prop. 1990/91: 124
Bilaga 1
62
lämnat sådana tillstånd till förmedling inom kontorsserviceområdet, mu-
siker- och artistområdet, för mannekänger och fotomodeller och för ord-
ningsvakter. Alla dessa tillstånd gäller förmedling inom landet och organi-
sationsförmedlingarna har utan tvekan den allra största andelen av för-
medlade arbeten, inte den offentliga förmedlingen. Den föreslagna regle-
ringen skulle innebära ett förbud mot dessa organisationsförmedlingar
vilket inte gärna kan ha varit avsikten. Ett sådant förbud skulle, om det
följdes, innebära kaos för de berörda yrkesgrupperna. AMS anser inte att
det finns någon anledning att ändra på den nuvarande ordningen.
6§
AMS ifrågasätter om bestämmelsen har någon egentlig betydelse. Den
nuvarande bestämmelsen följs sannolikt bara i ringa utsträckning och
AMS har inte kunnat finna att det innebär några olägenheter. AMS har
knappast någonsin funnit anledning att granska förmedlingar som bedrivs
utan avgift eller utfärda föreskrifter för dem. ILO-konventionen har inte
heller något krav på sådana anmälningar utan innehåller bara en bestäm-
melse (artikel 7) att tillsynsmyndigheten ska vidta nödvändiga åtgärder för
att vara säker på att förmedlingarnas verksamhet bedrivs gratis. AMS
menar att bestämmelsen endast innebär en onödig byråkrati och föreslår
att den utgår.
3.1 Remissinstanser med en positiv grundinställning
JK, RPS och riksförsäkringsverket har utan närmare kommentarer till-
styrkt förslaget eller lämnat det utan erinran.
Domstolsverket har pekat på om inte lagtexten kan formuleras ännu
tydligare så att gränsdragningen mellan arbetsförmedling och uthyrning,
respektive mellan uthyrning och entreprenad blir heltäckande och så klar
som möjligt. Domstolsverket anser vidare att tillsynsmundigheten inte bör
ges möjlighet att återkalla tillstånd på grund av att det inte längre föreligger
behov av verksamheten från arbetsmarknadspolitisk synpunkt. Istället bör
endast ettåriga tillstånd beviljas i de fall man har anledning befara att det
arbetsmarknadspolitiska läget kommer att ändras inom kort.
RSV ansluter sig i stort till tankegångarna i promemorian och tillstyrker
i princip det framlagda förslaget.
Förvisso innebär förslaget en utökad regelstyrning av näringsverksam-
heten, något som i och för sig inte är önskvärt. Alternativet är att uthyr-
ningsverksamhet tillåts utan begränsningar, en ordning som RSV dock
inte vill förorda. Förutom de arbetsmarknadspolitiska och andra aspekter
som åberopats i promemorian så talar också möjligheterna till kontroll av
att skatter och avgifter erläggs rätt och riktigt för en reglering på området.
I 2 § lämnas en definition av vad som avses med uthyrning av arbets-
kraft. I denna används begreppet ”näringsverksamhet”. Eftersom, såsom
Prop. 1990/91:124
Bilaga 1
63
RSV uppfattat förslaget, lagen också är avsedd att tillämpas på sådan
uthyrning där beställaren inte bedriver näring, t. ex. offentlig myndighet,
bör detta klart framgå av lagtexten.
Enligt 8 § i förslaget får tillstånd endast meddelas den som med hänsyn
till personliga och ekonomiska förhållanden och andra omständigheter av
betydelse bedöms lämplig att driva verksamheten. I specialmotiveringen
sägs bl. a. att tillstånd endast bör meddelas den som, vid sidan av uthyr-
ningsverksamheten, också bedriver en egen stationär verksamhet som står
i rimlig proportion till uthyrningsverksamheten. Ett sådant generellt krav
synes innebära att t. ex. ett städbolag, vars entreprenadverksamhet ju
normalt utförs hos olika beställare, inte kan få tillstånd till uthyrning.
Detta torde knappast ha varit avsikten. Den avgörande bör, såsom RSV
ser det, vara att sökanden bedriver rörelse.
I 13 § första stycket föreslås att AMS skall ha ”rätt att på begäran få de
upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen”. I specialmotive-
ringen till lagrummet (s. 138) sägs att bestämmelsen riktar sig mot såväl
den som bedriver arbetsförmedlings- eller uthyrningsverksamhet som den
som anlitar sådan förmedlad eller uthyrd arbetskraft. Detta bör framgå av
lagrummet.
ASS har från de synpunkter styrelsen har att beakta inget att invända
mot de framlagda förslagen. ASS påpekar dock att styrelsen och yrkesin-
spektionen, vid uthyrning av arbetskraft, i praxis ansett det förslag som
utöver den direkta arbetsledningen som arbetsgivare i arbetsmiljölagens
mening oavsett det formella anställningsförhållandet. Detta strider mot
det synsätt som promemorian ger uttryck för på sid. 114—115. Skulle
regeringen ha den uppfattningen att nuvarande praxis bör ändras hemstäl-
ler styrelsen att detta klargörs i en eventuell proposition.
TCO
Det är enligt TCOs uppfattning nödvändigt att även i fortsättningen upp-
rätthålla ett ovillkorligt förbund mot privata vinstdrivande arbetsförmed-
lingar. Det är också nödvändigt att lagstiftningen innehåller ett principiellt
förbud mot uthyrning av arbetskraft.
TCO tillstyrker att förbudet mot uthyrning av arbetskraft ges en själv-
ständig ställning i lagstiftningen. Uthyrningsföretag skiljer sig från förmed-
lingar genom att hyra ut egna anställda i stället för att ha en förmedlande
roll mellan arbetsgivare och arbetstagare.
TCO tillstyrker också principen, att företag som vill bedriva uthyrning
av arbetskraft måste ha tillstånd.
Enligt TCOs uppfattning bör tillstånd beviljas för högst ett år i sänder.
TCO tillstyrker förslaget om att inrätta en partssammansatt nämnd
inom AMS med uppgift att pröva frågor om tillstånd till arbetsförmedling
och uthyrning av arbetskraft. Den föreslagna sammansättningen, med en
ordförande och två representanter från vardera arbetsgivare och arbetsta-
gare, är enligt TCOs uppfattning lämplig.
TCO tillstyrker förslaget om att avgifter används för att finansiera
tillsynsverksamheten.
Prop. 1990/91: 124
Bilaga 1
64
TCO tillstyrker den föreslagna regeln om tidsgräns för uthyrningsupp- Prop. 1990/91:124
drag. Bilaga 1
I promemorian uttrycks en förmodan,. att de föreslagna lagreglerna
skulle kunna tänkas underlätta för de fackliga organisationerna att i högre
utsträckning än idag använda sig av de möjligheter som 38 — 40 §§ MBL
erbjuder, när det gäller att motverka skadlig och oseriös uthyrningsverk-
samhet. Det skulle bero på att ett uthyrningsföretag utan tillstånd blir ett
klart fall av olaglig verksamhet, medan frågan om något i dagens läge är
olaga arbetsförmedling eller inte, är en komplicerad juridisk bedömnings-
fråga.
Övervägandena vid prövning av ett tillstånd till uthyrningsverksamhet
skiljer sig från de som görs vid en inhyrning. Tillsynsmyndighetens uppgift
avses enligt promemorian i huvudsak vara prövning av tillståndsärenden.
Det innebär en koncentration på uthyrningsföretagen och uthyrningssitu-
ationen. De fackliga organisationerna som försöker tillämpa MBL kom-
mer att arbeta med inhyrning av arbetskraft och inhyrningssituationen.
Det kan mycket väl tänkas, att arbetsgivare försöker tillgodose ett per-
manent behov av arbetskraft genom att anlita uthyrningsföretag som upp-
fyller kriterierna för tillstånd och också har tillstånd. Med det föreliggande
förslaget kan det möjligen bli ett ärende hos tillsynsmyndigheten rörande
ett företag som har tillstånd, men inte följer den föreslagna lagens 9 §, 1
(”Uthyrningen skall vidare vara föranledd av ett tillfälligt behov av extra
arbetskraft som inte lämpligen kan tillgodoses på annat sätt.”).
Tillsynsmyndigheten måste då gå in och göra en prövning av det inhy-
rande företagets avvägning mellan egen och inhyrd arbetskraft.
Den frågan lämpar sig enligt TCOs uppfattning betydligt bättre för
hantering mellan de lokala parterna med stöd av en förstärkt MBL. Med
nuvarande utformning av MBL och den praxis som finns, torde det lokala
facket få svårt att inlägga veto mot inhyrning av arbetskraft från uthyr-
ningsföretag som har tillstånd.
Enligt TCOs uppfattning behöver därför det fackliga inflytandet vad
gäller inhyrning av arbetskraft förstärkas. Det kan förslagsvis ske genom
att en ny 38a § tillförs MBL enligt LOs och TCOs gemensamma hemställan
1989-02-08.
Länsarbetsnämnden i Stockholms län har i ett av AMS bifogat yttrande i
huvudsak tillstyrkt förslaget och anfört bl. a. följande.
Sammanfattningsvis vill nämnden framhålla att det är bra att man i
lagen har skilt mellan arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft. Det
är också bra att verksamheten med uthyrning av arbetskraft genom lagen
förs upp till ytan.
Tillståndsgivningen bör vara restriktiv. Den offentliga arbetsförmed-
lingen måste ges skälig tid att agera på arbetsmarknaden vid anskaffning
av arbetskraft. Platserna ska alltså ha varit anmälda på arbetsförmedlingen
i god tid.
Enligt länsarbetsnämndens mening måste en eventuell uthyrningsverk-
samhet ha en viss varaktighet och yrkesmässighet, vilket utredningen
understryker. Anställningsförhållandet måste vara klart reglerat i avtal och
följa den lagstiftning som gäller på arbetsmarknaden. 65
5 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 124
Huvudprincipen bör vara heltidsarbete och tillsvidareanställning. Del-
tidsarbete ska vara möjlig om arbetstagaren önskar det av personliga skäl.
I sådana fall bör det finnas någon form av skriftlig överenskommelse som
också arbetsförmedlingen vid behov får ta del av. Det får nämligen inte bli
så att uthyrningsföretagen bygger upp och binder de anställda i någon slags
personalpool för tillfälligt arbete med arbetslöshetsunderstöd som en löne-
utfyllnad. Erfarenheterna från andra områden har visat att det varit svårt
för arbetsförmedlingen att agera mot ”personalpoolsanställda” med erbju-
danden om fasta arbeten hos annan arbetsgivare.
Det har också hänt inom t. ex. kontorsservicebranschen att företagen
gjort sig av med arbetskraft som av olika skäl inte längre hängt med i
arbetet eller klarat sina arbetsuppgifter. Dessa har arbetsförmedlingen fått
ta hand om och försöka lösa problemen för. Länsarbetsnämnden anser att
uthyrningsföretag måste ha samma skyldigheter som alla andra företag och
vidta de åtgärder som åvilar arbetsgivaren i form av omplacering, utbild-
ning och liknande anpassningsåtgärder.
Uthyrningsverksamheten skall vara arbetsmarknadspolitiskt betingad.
De fackliga organisationerna skall självfallet ha ett mycket stort inflytande
innan beslut om tillstånd för uthyrningsverksamhet tas. Även länsarbets-
nämnden ska höras och deras yttrande väga tungt.
3.2 Remissinstanser soin varken har tillstyrkt eller avstyrkt men som pekat
på vissa problem med den föreslagna tillståndsgivningen
Svea hovrätt anför att begreppet uthyrning måste noga definieras så att det
blir möjligt för alla berörda att av lagtexten utläsa vad som gjorts till-
ståndspliktigt. Enligt hovrätten har under begreppet ”uthyrning av arbets-
kraft” sålunda förts inte bara sådant som är att betrakta som olaga arbets-
förmedling enligt gällande sätt.
Hovrätten ställer sig tveksam till den roll som har tilldelats AMS och till
de skönsmässiga bedömningar av allmänpolitisk art som ligger i till-
ståndsprövningen.
I promemorians avsnitt 6.3 görs en rad uttalanden om vilka anställ-
ningsvillkor som måste erbjudas inom uthyrningsföretaget för att tillstånd
skall kunna fås. Innebörden av vad som där sägs är att AMS skall kunna
ställa längre gående krav på uthyrningsföretagen än på företag i övrigt eller
myndigheter på den svenska arbetsmarknaden. Detta strider mot likabe-
handlingsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen; hovrätten utgår från att
AMS i sin tillståndsgivning inte kan till uthyrningsföretagets nackdel åbe-
ropa något som är lovligt enligt gällande rätt. Motivuttalandena saknar
följaktligen betydelse.
Hovrätten kan inte heller ställa sig bakom den beskrivning av gällande
rätt som görs på s. 82 f. och 113. Även uthyrningsföretagen har rätt att
anställa extra personal enligt 5 § tredje stycket anställningsskyddslagen, att
anställa för viss tid, viss säsong eller visst arbete om det beror på det
förväntade arbetets särskilda beskaffenhet. Vikariat och provanställningar
är tillåtna på de i lagen angivna betingelserna. Lovligheten av sådana
anställningsformer är inte beroende av var arbetsinsatsen utförs. Beskriv-
Prop. 1990/91: 124
Bilaga 1
66
ningen av intermittent arbete och behovsanställning är missvisande; det Prop. 1990/91: 124
åberopade propositionsuttalandet och rättsfallet från år 1977 ger endast Bilaga 1
uttryck för att garantier för ett visst arbetstidsmått (och därmed förtjänst)
kan upparbetas genom tidigare tjänstgöring (så även rättsfallet s. 114
överst).
I avsnittet (s. 83) sägs också att AMS som förutsättning för tillstånd skall
kunna kräva garantier för ett visst arbetstidsmått eller för en viss garante-
rad förtjänst, tydligen även om uthyrningsföretagets stationära personal
eller personalen i det förhyrande företaget (myndigheten) inte har några
motsvarande garantier; det är ju inte ovanligt med behovsanställningar
inom såväl den offentliga som den privata sektorn (t. ex. nattvak på
sjukhusen resp, extraanställningar inom butikshandeln). Detta är något
som också godtas enligt gällande rätt (se prop. 1981/82:71 s. 122). Detsam-
ma gäller säsongsarbete (jfr. undantaget från lönegarantin i 21 § andra
meningen anställningsskyddslagen). Även här bör det räcka med att uthyr-
ningsföretagets anställda arbetar på samma villkor som andra arbetstagare
i motsvarande arbete.
Enligt lagförslaget får uthyrning av varje enskild arbetstagare ske endast
under en förhållandevis kort tidsrymd. Kräver arbetsuppgiften längre tid,
måste den anställde bytas ut eller så måste det förhyrande företaget (myn-
digheten) anlita ett annat uthyrningsföretag. Dispens kan erhållas endast
på det sätt som anges i 11 §, nämligen genom kollektivavtal på förbunds-
nivå. Denna lösning kan inte tillstyrkas. Det bör givetvis vara möjligt för
AMS att ge tillstånd för längre tid, om arbetsuppgifterna kräver det och
dispensgivningen med avseende på en sådan offentligrättslig författning
som det här är fråga om bör självfallet ligga hos en förvaltningsmyndighet,
inte hos arbetsmarknadens parter (jfr. uttalandena s. 93 ff).
AMS skall ha rätt att under löpande tillståndsperiod återkalla ett tidiga-
re lämnat medgivande, om det inte längre skulle finnas arbetsmarknadspo-
litiska skäl för uthyrningsverksamheten i fråga. Såvitt hovrätten kan förstå
skulle detta kunna ske med omedelbar verkan utan möjlighet för uthyr-
ningsföretaget att först säga upp berörd personal och utan ekonomisk
kompensation till uthyrningsföretaget och det förhyrande företaget (myn-
digheten), eftersom en pågående uthyrning omedelbart måste avbrytas
inför risken av straffpåföljd. AMS skall också (s. 136 mitten) kunna med-
dela ändrade villkor under en löpande tillståndsperiod. Någon närmare
motivering för dessa förslag finns inte, trots att det rör sig om utomordent-
ligt långtgående befogenheter. Har inte ett gynnande tillståndsbeslut vun-
nit rättskraft? Hur förhåller sig förslaget till den europeiska konventionen
om de mänskliga rättigheterna, första tilläggsprotokollet art 1 (se Danelius,
Mänskliga rättigheter, 1989, s. 246 f.). motivuttalandet om att AMS skall
kunna ändra tidigare uppställda villkor saknar f. ö. stöd i lagtexten.
Enligt Stockholms tingsrätt har förslagets 8 och 14 §§ givits en påtaglig
svävande och inehållslös utformning.
I 8 § talas om ”andra omständigheter av betydelse” som spelar in i
tillståndsgivningen. I den allmänna motiveringen på sig. 81 i promemo-
rian framgår närmare vad som avses. Läst tillsammans med specialmo-
tiveringen får man intrycket att det som närmast avses är sökandens
67
administrativa och organisatoriska förutsättningar. Detta borde kunna
anges i lagtexten.
I 14 § 1 punkten anges att tillstånd får återkallas när ”förutsättningarna
för beviljandet av tillståndet har upphört”. Vad denna grund för ett
återkallande närmare innebär framgår såvitt tingsrätten kunnat utläsa inte
i motiven till förslaget. En tillståndshavare bör ha rätt till att i större
utsträckning än så kunna förutse under vilka förhållanden hans tillstånd
kan dras in.
Länsrätten i Stockholms län
Länsrätten tillstyrker att den svenska lagstiftningen i framtiden defini-
tionsmässigt skiljer mellan arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft.
Länsrätten beklagar att omvändelsen därutinnan inte fått fullt genom-
slag i promemorian som brister i konsekvens och precision.
1935 års lag är i behov av en långt större lagteknisk revision än den
föreslagna.
Självklart skall ingen uthyrningsverksamhet tillåtas som inte sker i an-
ständiga och godtagbara former. Promemorian hade dock bort byggas upp
på en avvägning mellan behov och samhällsnytta, på den ena sidan, samt
en analys av befintliga och ytterligare påkallade skyddsföreskrifter, på den
andra sidan.
Lika självklart som att uthyrning måste ske i anständiga och godtagbara
former är att den inte behöver mer reglering, tillsyn och kontroll än som är
påkallad utöver befintlig arbetsrättslig lagstiftning. Om man ställer upp de
villkor som anses påkallade borde verksamheten kunna betraktas som
sund så länge den äger rum inom föreskrivna former.
Den lagtekniska uppläggningen av avsnittet uthyrning av arbetskraft är
förtjänstfull.
I 7 § andra stycket talar man litet ologiskt om behov av verksamheten
från arbetsmarknadspolitisk synpunkt (dvs. i belysning av motiven när-
mast som ett nödvändigt ont för att AMS hittills visat sig otillräckligt när
det gäller förmedling av korttidsarbetskraft). Rimligare hade varit att
hänga upp sig på de behov som beskrivs i allmän-motiveringen (s. 77 x),
nämligen de anställdas och kundernas.
För dem som främst är berörda, uthyrningsföretaget och dess anställda,
är det självfallet en mycket besvärande belastning att minst vart tredje år
vara beroende av tillståndsmyndighetens välvilja (jfr. för övrigt också t. ex.
utskänknings- och trafiktillstånd).
Behovet av en ordning med tidsbegränsning måste ses i belysning av
möjligheterna att återkalla ett tillstånd. Inom ett område som täcks av
återkallelsemöjligheter synes tidsbegränsning kunna ersättas av en regle-
ring med en föreskriven exempelvis årlig tillsyn och därmed indirekt också
en årlig ”återkallelseprövning”.
När det gäller innehållet i 9 § har länsrätten betänkligheter i ett hänseen-
de. Det gäller p. 1 andra meningen. Där avhandlas förhållanden som en
uthyrare knappast kan kontrollera eller bedöma (jfr. spec. mot. s. 137 m).
Inom ramen för ett system med tidsbegränsade tillstånd bör det inte
Prop. 1990/91: 124
Bilaga 1
68
komma i fråga att kunna helt eller delvis återkalla ett tillstånd av det skälet Prop. 1990/91: 124
att förutsättningarna enligt 7§ anses ha upphört. 14 § p. 1 bör därför Bilaga 1
begränsas till förutsättningarna enligt 8 §.
Föreskrifter om ändrade villkor av begränsande natur ligger till sin
karaktär nära en partiell återkallelse. I specialmotiveringen till 1 § p. tredje
stycket (s. 136 m) har man utgått från att tillämpningsmyndigheten skall
ha möjlighet att meddela ändrade villkor. En sådan möjlighet måste dock
enligt länsrättens uppfattning ha stöd i lagtexten när det gäller begränsande
villkor. Gynnande ändringar utgör inte något problem.
En med länsrättens synsätt naturlig ordning vore om beslutsmyndighe-
ten i samband med avslag på en ansökan om förlängt tillstånd eller i
samband med begränsande ändrade villkor kunde få medge att verksam-
heten fick fortsätta under en viss övergångsperiod på samma sätt som för
motsvarande situation föreslagits i p. 1 av övergångsbestämmelserna.
Juridiska fakulteten vid Lunds universitet
Juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd anser att den verkliga bety-
delsen av den föreslagna regleringen i nuläget är ytterst svårbedömd mot
bakgrund av den osäkerhet i rättsläget som föreligger. Med hänsyn till
Sveriges internationella åtaganden och omvärldens regler på det aktuella
området kan en reglering av föreslagen typ ändå förefalla motiverad. Det
förtjänar dock att påpekas, att svårigheterna att dra gränsen mellan uthyr-
ning av arbetskraft och sådana uppdrag/entreprenader som inte träffas av
reglering kvarstår och kan förväntas öka med framväxten av det s. k.
tjänstesamhället. — Tidpunkten för införandet av en reglering av den
föreslagna typen är därför, enligt forskningsnämnden, olämpligt vald —
åtminstone om den inte föregås av en väsentligt mer djupgående analys av
gränsdragningen mellan uthyrning och tillåten tjänsteentreprenad liksom
gränsdragningens egentliga funktion. Forskningsnämnden har annars i
huvudsak inget att erinra emot i promemorian uppställda förutsättningar
för tillstånd för uthyrningsverksamhet.
När det gäller förutsättningarna för tillstånd (6.2 —6.5) finner forsk-
ningsnämnden flertalet av de uppställda kraven i och för sig acceptabla
och ifrågasätter endast uppställandet av en viss tidsgräns för uppdragets
längd och tidpunkten för tidsfristens beräknande enligt 9 § 4 p.
Den i 9 § 1 p. uppställda regeln, att uppdraget får avse endast tre
månader i sänder, dock sammanlagt högst sex månader under två år, i
förening med tillägget att uthyrningen alltid bör vara föranledd av ett
tillfälligt behov av extra arbetskraft, synes ge uttryck för det enligt forsk-
ningsnämndens uppfattning vällovliga syftet att arbetstillfällen, där viss-
tidsanställning enligt LAS i och för sig är tillåten, men som avser längre tid
i första hand skall tillgodoses genom visstidsanställning direkt hos beställa-
ren. De behov som kan förekomma av tjänster av speciellt slag för längre
tid kan, som föreslås, sannolikt tillgodoses genom möjligheten att ingå
kollektivavtal i frågan på central nivå. I åtskilliga fall torde verksamheten
vidare vara att betrakta som uppdrag och därmed falla utanför den före-
69
slagna regleringen. — Tidsregeln anknyter emellertid till den enskilda
arbetstagaren individuellt och utgör alltså i sig inget hinder för beställaren
att hyra in arbetskraft under en längre tid så länge man anlitar skilda
arbetstagare. Begränsningen för beställaren ligger således framförallt i
senare ledet av regeln. Det är denna som skall förhindra ett kringgående av
bl. a. anställningsskyddslagens regler om anställningsform. Tidsregelns be-
rättigande blir ur den enskilde arbetstagarens synvinkel därmed mer du-
biöst. Om beställaren anlitar inhyrd arbetskraft för längre tid kan det
tänkas ligga i den enskilde arbetstagarens intresse att få stanna på samma
arbetsplats. Längre tids arbete liksom återkommande uppdrag torde öka
möjligheterna till direkt anställning hos beställaren, medan begränsnings-
regeln (högst sex månader på 2 år) knappast kan förväntas utgöra ett
tillräckligt incitament för beställaren att i stället knyta personen ifråga till
sig genom anställning.
När det gäller den närmare utformningen av regeln i 9 § 4 p. ifrågasätter
forskningsnämnden om det inte är lämpligare att istället för tidpunkten för
uppsägningen ta anställningens upphörande till utgångspunkt för tidsfris-
tens beräknande, varvid fristen eventuellt kan kortas något. Som det nu är
kan arbetstagaren och den ursprunglige arbetsgivaren, om de är överens,
lätt överenskomma om ända upp till sex månaders uppsägningstid varvid
uthyrning därefter omedelbart skulle kunna ta vid. Även om det framstår
som något oklart vems/vilkas missbruk regeln är avsedd att stävja kan väl
detta knappast ha varit avsikten.
Arbetsdomstolen
Gränsdragningen mellan uthyrning av arbetskraft och entreprenad måste,
som framhålls i avsnitt 8 i promemorian, göras med beaktande av samtliga
omständigheter i det enskilda fallet. Detta medför givetvis att det blir
mycket svårt för att inte säga omöjligt att i lagtext ge en riktig beskrivning
av vad som skall anses utgöra uthyrning av arbetskraft. Samtidigt framstår
det som mycket viktigt att en legaldefinition på uthyrning av arbetskraft
får en sådan utformning att inte gränsen mot entreprenad oavsiktligt
rubbas. En sådan rubbning av gränsen kan också få konsekvenser i andra
sammanhang. Det kan t. ex. finnas kollektivavtalsbestämmelser som regle-
rar anlitandet av entreprenörer och som bygger på att begreppet entrepre-
nad har en viss innebörd.
Arbetsdomstolen anser för sin del att den föreslagna definitionen på
uthyrning av arbetskraft inte helt motsvarar de krav som måste ställas. Det
finns med den utformning förslaget fått en risk för att en del av alla de
faktorer som måste beaktas tillmäts en alltför stor betydelse i förhållande
till andra.
1 promemorian (s. 75) framhålls också att det inte är möjligt att dra en
klar gräns mellan uthyrning och entreprenad. Detta innebär bl. a. att
näringsidkare kan komma att sväva i ovisshet om huruvida deras verk-
samhet kräver tillstånd eller inte, vilket måste betraktas som en betydande
olägenhet. Den kan knappast undanröjas helt inom ramen för ett förslag
Prop. 1990/91:124
Bilaga 1
70
som bygger på en gränsdragning mellan uthyrning av arbetskraft och Prop. 1990/91:124
entreprenad. Men möjligen kan olägenheten begränsas genom att närings- Bilaga 1
idkare bereds möjlighet att begära förhandsbesked om huruvida verksam-
heten kräver tillstånd.
9 § innehåller föreskrifter om vad den som fått tillstånd att bedriva
uthyrning av arbetskraft skall iaktta. I 9 § 1 p. ställs emellertid också krav
som närmast riktas mot inhyraren. Arbetsdomstolen syftar här på kravet
att uthyraren skall vara föranledd av ett tillfälligt behov av extra arbets-
kraft som inte lämpligen kan tillgodoses på annat sätt. Om detta krav är
uppfyllt eller inte torde uthyraren ha svårt att kontrollera. I specialmotive-
ringen framhålls också att det i princip måste vara inhyrarens sak att göra
denna bedömning. Det kan därför ifrågasättas om detta krav bör riktas
mot uthyraren. Mot bakgrund av att det uppställs fasta tidsgränser förut-
hyrningen och att det i princip ankommer på inhyraren att göra behovs-
och lämplighetsbedömningen kan det för övrigt ifrågasättas om det här
aktuella kravet behöver uppställas. Om kravet behålls torde det vara
påkallat att i förarbetena utveckla åtminstone hur lämplighetsbedömning-
en skall göras.
När det gäller 9 § 2 p. kan anmärkas att den föreslagna lagtexten inte
synes ge klart besked om huruvida även sådana anställningsformer, som i
och för sig inte är tillåtna enligt anställningsskyddslagen men som är
tillåtna enligt kollektivavtal, är godtagbara. Även föreskriften i samma
punkt om löner och andra anställningsvillkor kan komma att medföra
tillämpningsproblem, eftersom skilda uppfattningar kan råda om hur de
jämförelser som blir aktuella skall göras.
LO
Departementsforslaget innebär att uthyrning kan bli tillåtet efter en till-
ståndsprövning. LOs erfarenheter av hur arbetsmarknadsmyndigheterna
på olika nivåer tillämpar bedömningsgrunden ”arbetsmarknadspolitiska
skäl” är inte goda. Den prövning som nu görs är inte tillräckligt noggrann.
Det är enligt LO helt otillräckligt att bedöma behov av in/uthyrningsverk-
samhet enbart från arbetsförmedlingens och företagens förmåga att rekry-
tera arbetskraft.
Tillståndsgivningen bör istället ske på mycket stränga grunder vilket inte
motsvaras av den nuvarande tillämpningen av ”arbetsmarknadspolitiska
skäl”. Departementsforslaget innebär också att det straffrättsliga kontroll-
systemet behålls, vilket trots förslag om vitesföreläggande kommer att leda
till ett okontrollerat utbud från både seriösa och oseriösa uthyrningsföre-
tag utan inflytande för arbetstagarna på de inhyrande företagen. De möj-
ligheter till fackligt inflytande som ges är inte tillräckliga.
Arbetsformedlingslagen är en av de mest betydelsefulla arbetsmarknads-
lagarna. Det är med besvikelse LO har konstaterat att lagen inte fungerat
tillfredsställande när det gäller in/uthyrning av arbetskraft. Trots de straff-
rättsliga sanktionerna förkommer olaga uthyrning. Förhållanden mellan
arbetstagare och arbetsgivare passar normalt inte för straffrättslig regle-
71
ring. Faktum är att parterna visat stor framgång att själva hantera svåra Prop. 1990/91: 124
problem som berör vida samhällsområden vilket det finns många bevis Bilaga 1
för. Det borde även prägla en nu föreslagen förändring av arbetsförmed-
lingslagen.
In/uthyrningsfrågan är viktig ur två synvinklar för LO-medlemmarna.
Den första är om in/uthyrning över huvud taget är önskvärd eller ej.
In/uthyrning har alltid haft en dålig klang med negativa associationer.
Emellertid kan in/uthyrning under kortare tid vara ett smidigt sätt att lösa
vissa problem. Det kan ge arbetarna på inhyrningsföretaget en del för-
delar.
De som bäst kan avgöra behovet av in/uthyrning är arbetstagarna på
inhyrarföretaget som eventuellt skall arbeta tillsammans med inhyrd per-
sonal.
LOs förslag till reglering av in/uthyrningsverksamheten
Förutsättningen för LOs förslag är att in- och uthyrning fortfarande är i lag
förbjudet. LOs förslag innebär att in/uthyrningsverksamheten bryts ut ur
straffrätten som till stor del ersätts av arbetsrätten. Förslaget är vad beträf-
far arbetsrätten helt inriktad på inhyrarsidan. Ansvaret för in/uthyrnings-
verksmheten kommer därför att finnas hos parterna på arbetsmarknaden.
Myndigheterna behåller dock kontrollen och tillsynen över förbudet mot
in/uthyrning.
Inhyrning kan i fortsättningen ske till företag som har eller brukar ha
kollektivavtal och vars fackliga motpart, med stöd av centrala avtal, gett
skriftligt samtycke till inhyrning. De centrala kollektivavtalen skall reglera
villkoren för inhyrning, dess omfattning och tid. Samma avtal förpliktigar
det inhyrande företaget att i sitt avtal med ut hy rarföretaget föreskriva att
det i sin tur inte använder andra företag än sådana som klart handlar inom
gällande lagar. I undantagsfall kan, om avtalsslutande parter saknas, AMS
ge dispens.
LO anser att detta förslag medför att in/uthyrning kommer att användas
restriktivt. Det fordrar nya skrivningar i arbetsförmedlingslagen och MBL
(38 §).
Det är dessutom inte ovanligt att parterna på arabetsmarknaden kan
träffa avtal på områden som ligger under myndighetskontroll, exempelvis
kan hela arbetstidslagen avtalas bort. Den ettårsgräns för in/uthyrnings-
uppdragens längd som stadgas i ILO-konventionen och som LO anser skall
ingå i den svenska lagen skall exempelvis inte gå att avtala bort. I LOs
förslag behåller AMS, genom möjligheten att ge dispens, det övergripande
ansvaret för in/uthyrningsverksamheten.
3.3 Remissinstanser som avstyrker eller ställer sig mycket negativa till en
reglering av uthyrningsverksamheten
RÅ
Verksamhet innefattande uthyrning av arbetskraft har funnits i Sverige i
många år. Framför allt inom kontorsserviceområdet har en stor expansion 72
skett under senare tid. Alldeles uppenbart föreligger ett behov av företag
av sådant slag som behandlas i promemorian. Några skadeverkningar för
arbetstagarna eller andra av exempelvis skrivbyråernas verksamhet har
enligt promemorian inte konstaterats. I promemorian saknas såvitt jag kan
finna, helt argument och analyser som skulle tala för att uthyrning av
arbetskraft i de former som i dag förekommer i något avseende skulle vara
skadliga för samhälletslivet eller för enskilda. Ändå har i promemorian
föreslagits en ingående reglering av sådan verksamhet, innefattande ett
principiellt förbud mot uthyrning av arbetskraft.
Jag vill hävda, att inskränkningar i näringsfriheten inte bör vidtas utan
en betydligt mer ingående analys vad avser behov, kostnader och effekter i
övrigt än den som presenterats i promemorian.
Det finns en stor risk att en ordning med ett principiellt förbud mot
uthyrning av arbetskraft med möjlighet till undantag efter särskilt tillstånd
kan medföra negativa konsekvenser för rättssäkerheten samt ökade kost-
nader och minskad effektivitet i näringslivet.
Mot bakgrund av det anförda är det min uppfattning att företagande i
form av uthyrning av arbetskraft inte bör särregleras i förhållande till
annan näringsverksamhet.
Kammarrätten i Stockholm
Promemorieförfattaren har ansett behov föreligga av en särreglering även
av den legala uthyrningsverksamheten genom en särskild lag om privat
arbetsförmedling m.m. Därmed torde bl. a. viss verksamhet som f. n.
bedrivs inom den ofientliga sektorn bli förbjuden.
För att en särreglering av en verksamhet skall anses vara motiverad från
juridisk synpunkt krävs dels att avarter av tillåten verksamhet visats
föreligga och dels att andra medel än lagstiftning för att komma till rätta
med avarterna har prövats utan framgång. Kammarrätten har i remissma-
terialet inte kunnat finna exempel på och än mindre dokumentation av att
olämplig uthyrningsverksamhet av någon omfattning förekommer idag.
Att i detta läge anföra en icke påkallad sär- och detaljreglering som föranle-
der såväl kostnader som onödig byråkrati framstår inte som lämpligt.
Kammarrätten avstyrker således den tänkta lagen om privat arbetsför-
medling m. m. i dess helhet. Mot den bakgrunden finner rätten inte någon
anledning att detaljgranska den föreslagna lagtexten. Domstolen kan emel-
lertid inte underlåta att påpeka att den är dåligt disponerad, i avsaknad av
stringens och innehåller direkta felaktigheter.
Kommerskollegium
Kommerskollegium kan inte finna att det rent allmänt finns några vägande
skäl som talar för att uthyrning av arbetskraft behöver underkastas så
stränga restriktioner som förslaget till ny arbetsförmedlingslag innebär.
Från handelspolitisk synpunkt innehåller förslaget moment som kommer
att försvåra Sveriges möjligheter att delta i det internationella arbete som
rör liberalisering av handeln med tjänster.
Prop. 1990/91: 124
Bilaga 1
73
Kollegiet avstyrker därför förslaget till ny arbetsförmedlingslag. Om
uthyrning av arbetskraft skall regleras bör de handelspolitiska konsekven-
serna av reglernas utformning beaktas både med hänsyn till EG/EFTA-
samarbetet och pågående GATT-förhandlingar.
Ä4F
SAV avstyrker promemorians förslag i de delar som rör entreprenad- och
uthyrningsverksamhet, dvs. verksamhet som bedrivs av entreprenadföre-
tag och olika slags serviceföretag. SAV framhåller att konsekvenserna
inom den statliga (och den offentliga) arbetsmarknadssektorn torde bli
mycket betydande både ekonomiskt och på flera andra sätt, om man inför
de föreslagna regeländringarna för statliga myndigheters användning av
service- och entreprenadföretag. En kartläggning och framtidsprognos av
förslagets påverkan för domänverket, SJ, Vattenfall, Posten, FFV, Te-
leverket, Luftfartsverket och Sjöfartsverket är nödvändig. När det gäller
övriga statliga myndigheter använder de sig redan idag av service- och
entreprenadföretag och utvecklingen verkar gå mot en ökad sådan använd-
ning. Behovet av service- och entreprenadföretagen kan vara betydande
inte minst i den arbetskraftsbristsituation, som nu förutspås för den svens-
ka arbetsmarknaden.
Förslaget i DS 1989:30 innebär olika särregleringar för s. k. entrepre-
nadverksamhet och s. k. uthyrningsverksamhet. Det måste i så fall defini-
tionsmässigt klargöras till vilken grupp man skall föra entreprenadföretag,
konsultföretag, övriga serviceföretag, statliga affärsverks dotterbolag osv.
NO
Den nuvarande regleringen har i praktiken inte tillämpats. Enligt förslaget
skall stora delar av tjänstesektorn — uthyrningen — ställas under arbets-
marknadspolitisk nyetablerings- och verksamhetskontroll. Det finns dock
inget underlag som anger att uthyrningsverksamheten medför några skad-
liga verkningar för berörda arbetstagare eller andra.
Förslaget kommer att medföra stora samhällsekonomiska kostnader.
Regleringen skulle bli en hämsko både på den berörda sektorn och på
andra delar av näringslivet som är beroende av denna sektor. Det framstår
som särskilt allvarligt att även de s.k. kunskapsintensiva delarna av tjäns-
tesektorn skulle omfattas av förslaget.
NO avstyrker därför förslaget.
Förslaget klarlägger över huvud inte vilka företag som kommer att
omfattas av regleringen. Det anges (sid. 80) att de mest typiska fallen av
uthyrningsverksamhet som i framtiden skall bli beroende av tillstånd finns
inom kontorsservicebranschen, men det finns dock liknande företag inom
andra branscher. Som förut berörts nämns som exempel i promemorian
service- och konsultföretag inom verkstadsindustrin och databranschen. I
ett beskrivande avsnitt (sid. 73) talas därtill om städföretag, bevakningsfö-
retag, redovisningsbyråer m. m. Den definition och den knapphändiga
Prop. 1990/91:124
Bilaga 1
74
exemplifiering som görs i betänkandet ger dock ett intryck av att många
tjänsteföretag kan komma att behöva tillstånd för att bedriva verksamhet
eller i vart fall beröras av frågeställningen om huruvida tillstånd behövs.
Detta synes komma att beröra företag sysselsatta inom ett mycket brett
spektrum av verksamhetstyper.
Till detta kommer att också gränsdragningen mellan uthyrning (som
skulle kräva tillstånd) och entreprenadverksamhet (som inte skulle kräva
tillstånd) är mycket oklar. De kriterier som räknas upp i promemorian
avser dessutom industriella entreprenader, och man kan inte utgå från att
de är giltiga för andra branscher, ens om de skulle täcka all industriell
verksamhet, vilket är oklart.
För att få tillstånd krävs som förut nämnts att det finns ett behov av
verksamheten från arbetsmarknadspolitisk synpunkt och att vederbörande
bedöms vara lämplig att driva verksamheten med hänsyn till, i sista hand,
”omständigheter av betydelse”. Vad dessa kriterier innebär kan givetvis
bli föremål för mycket skiftande tolkningar och en bedömning gjord ut-
ifrån dessa måste bli skönsmässig.
Därtill kommer att tillstånd bara får ges för tre år i sänder. Självfallet
måste det vara svårt att starta och driva ett företag med en så snäv
planeringshorisont. Man vet ju t. ex. ej hur den arbetsmarknadspolitiska
bedömningen kommer att falla ut när frågan om förnyelse av tillstånd skall
prövas.
SPK
SPK anser inte de angivna skälen till en lagstiftning som reglerar uthyr-
ningsverksamhet vara tillräckliga som motiv för en särskild lagstiftning
avseende uthyrningsverksamheten. En sådan lagstiftning skulle innebära
en direkt försämring av marknadens möjligheter att erbjuda lösningar av
kortsiktiga resursförsörjningsproblem. De lagar som idag gäller för uthyr-
ningsverksamhet, och som i praktiken inte tillämpas, bör enligt SPK
avvecklas och inte, som enligt förslaget, ersättas med en detaljreglering av
sådana verksamheter. Farhågorna för oseriös verksamhet kan knappast
anses utgöra argument för en marknadsreglering som den föreslagna, efter-
som det finns annan lagstiftning som avser att förhindra oseriös verksam-
het. Som exempel kan nämnas den arbetsrättsliga lagstiftningen och skat-
telagstiftningen.
AMS
Arbetsmarknadsdepartementet har föreslagit en ny lag om arbetsförmed-
ling och uthyrning av arbetskraft (arbetsförmedlingslagen). AMS är myc-
ket kritisk mot förslaget och anser att det inte bör leda till lagstiftning.
AMS pekar i detta remissvar på att förslaget inte löser de problem som
finns med den nuvarande lagen och inte heller passar den framtida arbets-
marknaden. Det finns risk för att förslaget förbjuder sådana entreprenörer
och konsulter som är tillåtna idag. Lagförslaget är inte heller tillräckligt
Prop. 1990/91: 124
Bilaga 1
75
anpassat till den arbetsrättsliga lagstiftningen i övrigt. AMS menar också
att det innebär en stor och onödig byråkrati för hantering av tillstånd till
uthyrning, kontroll m. m.
AMS föreslår i stället att uthyrning av arbetskraft avkriminaliseras och
förs in i det arbetsrättsliga regelsystemet. Det bör vara parterna på arbets-
marknaden som genom avtal kommer överens om hur företagens personal-
försörjning ska ske — genom anställtning, inhyrning, konsulter eller entre-
prenader.
Uthyrningsverksamhet bör på motsvarande sätt som entreprenadverk-
samhet alltså få äga rum utan tvång på något tillstånd från AMS. Men en
förutsättning för att ett uthyrningsföretag ska få anlitas bör vara att arbets-
marknadens parter har träffat avtal om det. Sådana avtal kan vara lokala
och avse ett särskilt tillfälle eller vara generella centrala förbundsavtal som
anger under vilka förutsättningar som inhyrning inom avtalsområdet får
äga rum. Därmed kan man anknyta till den teknik och de former som nu
gäller i vissa branscher och stora företag för att anlita entreprenörer.
De gränser för parternas avtal som lagstiftaren anser behövas för att
uthyrningsverksamheten ska hållas under kontroll och för att skydda ar-
betstagarna bör anges direkt i lagen. Enligt AMS mening gäller det framför
allt hur lång tid som en inhyrning ska få äga rum och anställningsvillkoren
för den uthyrda arbetskraften. I övrigt menar AMS att det knappast finns
anledning för lagstiftaren att reglera verksamheten. Övriga frågor bör man
enligt AMS mening kunna förutsätta att arbetsmarknadens parter har full
kompetens att själva reglera. AMS har ingen anledning att lägga synpunk-
ter på hur länge inhyrning ska få äga rum. Inte heller har AMS anledning
att lägga synpunkter på anställningsvillkoren.
För att tills vidare behålla en viss offentlig tillsyn över uthyrningsverk-
samheten och göra det möjligt att ingripa mot uppenbara missbruk av
rätten att hyra in arbetskraft, bör det dessutom krävas en anmälan till
länsarbetsnämnden om avtal om inhyrning. Arbetsmarknadens parter,
konkurrerande företag och länsarbetsnämnden bör också ha en möjlighet
att vid uppenbara missbruk begära förbud mot fortsatt inhyrning. Ett
sådant förbud skulle kunna beslutas av den partssammansatta nämnd som
bör inrättas för sådana frågor och för tillsynen enligt den nya lagen. Man
följer därvid delvis den modell som finns i 14 § främjandelagen (1974:13)
när det gäller myndigheternas möjligheter att förbjuda missbruk av rätten
att träffa avtal om visstidsanställningar.
Med denna ordning skulle den partssammansatta nämndens huvudsak-
liga uppgift vara att skilja oseriösa uthyrningsföretag från seriösa. Det kan
på mycket goda grunder antas att arbetsmarknadens parter är ganska
överens om var skiljelinjerna i praktiken ska gå och nämnden skulle på
detta sätt framför allt få rollen som arbetsmarknadens normgivare för
uthyrningsfrågor, en slags etiknämnd.
Den partssammansatta nämnden ska pröva frågor som rör arbetsmark-
nadsverkets kunder och bl. a. avgöra om de ska få arbeta i konkurrens med
arbetsförmedlingen. Av dessa skäl och av de skäl som anförs i kommenta-
ren nedan till 7 § 2 st. promemorieförslaget är det inte lämpligt att nämn-
den förläggs inom AMS utan den bör ha en från AMS fristående ställning.
Prop. 1990/91: 124
Bilaga 1
76
Det finns exempel från senare tid på sådana nämnder som står fria från
myndigheten i konkurrensfrågor, t. ex. telenämnden (SFS 1989:600).
Med det system som har skisserats här skulle det efter hand ske en
självsanering av uthyrningsverksamheten så att endast sådana uthyrnings-
företag som godkänns av både arbetsgivare och arbetstagarorgansiationer
skulle förekomma. AMS tror för sin del att det på sikt skulle innebära en
viss begränsning och koncentration av uthyrningsverksamheten.
För de lagöverträdelser som finns kvar i den nya arbetsförmedlingslagen
bör det av effektivitetsskäl finnas en vitessanktion.
När det gäller AMS förslag till reglering av inhyrning av arbetskraft bör
det arbetsrättsliga sanktionssystem som finns i MBL gälla i första hand. En
arbetsgivare som bryter mot reglerna om krav på avtal för att inhyrning
ska få ske eller som bryter mot innehållet i ett kollektivavtal om inhyrning
skulle således kunna åläggas att betala skadestånd till sin fackliga motpart.
Därutöver kan det finnas behov av sanktioner mot arbetsgivare som inte
anmäler till länsarbetsnämnden att de avser att hyra in arbetskraft och
sanktioner mot sådana inhyrningar, med eller utan stöd i avtal, som
innebär ett uppenbart missbruk av lagstiftningen. I sådana fall bör det
finnas en möjlighet för myndigheterna att ingripa med ett vitesföreläggan-
de.
Några straffrättsliga sanktioner skulle alltså inte längre förekomma i
inhyrningsfallen.
När det gäller de enskilda bestämmelserna i promemorieförslaget vill
AMS anför följande.
2§
Begreppet ”näringsverksamhet” är missvisande. Det innefattar enligt
AMS mening inte t. ex. offentlig verksamhet. I varje fall finns det risk för
en betydande oklarhet i tillämpningen. Avsikten måste vara att uthyrning
till myndigheter ska omfattas av lagen. Därför bör begreppet ändras, t. ex.
genom att ta bort ledet ”närings”.
Eftersom det inte finns någon utredning om hur den marknad ser ut som
kan komma att omfattas av definitionen har AMS egentligen inte underlag
för att bedöma om bestämmelsen tillräckligt avgränsar företag för uthyr-
ning av arbetskraft från andra tjänsteföretag, som utför andra tjänster än
att enbart ställa arbetskraft till förfogande. AMS kan bara för sin del
påpeka att det finns en stor risk för att t.ex. sådana företag, som idag
bedöms som entreprenörer vid tillämpningen av arbetsförmedlingslagen,
skulle komma att omfattas av uthyrningsbegreppet. Likaså kan det tänkas
att den föreslagna definitionen av anställd men uthyrd arbetskraft omfat-
tar sådana arbetstagare som vid en arbetsrättslig prövning skulle komma
att anses som anställda hos inhyraren. Sådana effekter kan inte gärna
godtas.
Samtidigt måste det påpekas att liknande definitioner har använts i
Norge och Finland utan att det tycks ha inneburit några större avgräns-
ningsproblem.
Prop. 1990/91:124
Bilaga 1
77
7 § 2st.
AMS anser inte att prövningen av tillståndsfrågor ska läggas på AMS utan
på en särskild partssammansatt nämnd fristående från AMS. Skälen för
detta är främst följande.
Tillståndsgivningen innebär att uthyrningsföretag och arbetsförmedling-
ar kommer att arbeta med personalförsörjning jämsides på arbetsmarkna-
den. Detta blir särskilt tydligt inom kontorsservicemarknaden. Det inne-
bär att förmedlingar och uthyrningsföretag kommer att konkurrera med
varandra, i all synnerhet allteftersom den offentliga förmedlingen an-
stränger sig att erbjuda sin service till en allt större del av marknaden. Det
är olämpligt att servicemyndigheten AMS prövar om det ska få förekom-
ma konkurrenter och i så fall vilka. Det är ägnat att undergräva förtroendet
hos våra kunder och hos allmänheten till vår opartiskhet.
Till detta kommer att frågor om privat arbetsförmedling och uthyrning
av arbetskraft under lång tid har varit mycket kontroversiella i förhållan-
det mellan AMS och verkets kunder, representerade genom arbetsgivare-
och arbetstagarorganisationerna i verkets styrelser. Att även i fortsättning-
en behålla tillståndsfrågorna hos AMS riskerar att permanenta motsätt-
ningarna och försvåra den samverkan mellan myndigheten och parterna
som är en så viktig förutsättning för framgång i den arbetsmarknadspolitis-
ka verksamheten.
7§3st.
Enligt ILO-konventionen nr. 96 ska tillstånd endast få lämnas för ett år i
sänder och förslaget om treåriga tillstånd lär inte kunna undgå kritik från
ILO. Det kan inte anses tillräckligt att tillsynsmyndigheten ska få årliga
redovisningar från uthyrningsföretagen. AMS anser därför att tillstånden
inte ska få gälla för längre tid än ett år.
8§
De villkor om skriftliga avtal, rätt för arbetstagaren att ta anställning hos
beställaren och karenstid för den som har slutat ett arbete för att ta
anställning i ett uthyrningsföretag är lätta att kringgå och det är sannolikt
alldeles omöjligt för en tillsynsmyndighet att kontrollera att de efterlevs.
De lägger också på tillsynsmyndigheten uppgifter som normalt inte hör till
myndigheterna. För arbetsmarknadsverket, som har till huvudsaklig upp-
gift att förmedla arbetskraft, är det artfrämmande uppgifter att gå in i
företag för att granska anställningsvillkor m. m. Kontroll och granskning
av det slaget hör däremot normalt till de fackliga organisationernas centra-
la uppgifter och i den mån det behövs föreskrifter av detta slag bör rätten
till granskning och kontroll läggas på de fackliga organisationerna.
13-16 §§
I konsekvens med vad AMS har sagt i fråga om hanteringen av tillstånds-
frågorna bör dessa kontrolluppgifter läggas på den särskilda partssamman-
satta nämnden.
Prop. 1990/91:124
Bilaga 1
78
När det gäller de årliga redovisningarna vill AMS understryka att det är
viktigt att begränsa omfattningen. Det kommer sannolikt att bli fråga om
många hundra redovisningar om året och om granskningen av dem och
tillsynen med anledning av redovisningarna ska kunna utföras med någon
mening får uppgifterna inte bli särskilt omfattande. Redovisningarna bör
begränsas till vad som krävs för att bedöma effektiviteten från arbetsmark-
nadspolitisk synpunkt hos uthyrningsföretagen, dvs. statistiska uppgifter
om utförda uppdrag som motsvarar de uppgifter om verksamheten som
AMS regelbundet tar in från arbetsförmedlingarna. Det bör tilläggas att
AMS redan med de mycket få tillstånd till organisationsförmedling som
finns idag har svårt att hinna med någon egentlig granskning av verksam-
heten.
JÄMO
Jämställdhetsombudsmannen befarar att den föreslagna regleringen med
krav på tillstånd från arbetsmarknadsmyndigheten är en alldeles för byrå-
kratisk ordning och att en sådan reglering skulle hämma ett effektivt
arbetskraftsutbud. Dessa effektivitetskrav måste naturligtvis vägas mot
kravet på att arbetstagare och arbetssökande erhåller acceptabla anställ-
ningsvillkor och godtagbart anställningsskydd. Det är emellertid enligt
ombudsmannens mening tveksamt om denna avvägning skall skötas av en
statlig myndighet. Lämpligare vore kanske att genom en reglering inom det
arbetsrättsliga regelsystemet i första hand låta arbetsmarknadens parter
göra denna avvägning. Även sanktionssystemet skulle då lämpligen kunna
anpassas till arbetsrättsliga regler och avkriminaliseras.
RRV
RRV avstyrker utredarens förslag att uthyrning av arbetskraft i princip
skall vara förbjuden.
RRV konstaterar att utredaren i sin behovsanalys har kommit fram till
att uthyrningsföretagen har en effektiviserande uppgift att fylla på arbets-
marknaden. Trots detta vill utredaren förbjuda uthyrning och reglera den
med tillstånd.
Utredaren har inte angett några hållbara skäl för den föreslagna till-
ståndsregleringen av uthyrningsverksamheten. Enligt verkets mening
kommer en tillståndsreglering att leda till utökad byråkrati och ökade
kostnader.
Om utredarens förslag ändå skulle antas av statsmakterna vill RRV peka
på följande.
RRV avstyrker inrättandet av ett särskilt beslutsorgan (”partssamman-
satt nämnd”) inom arbetsmarknadsverket. Kriterierna för tillståndsgiv-
ningen är mycket otydliga och kan befaras lämna stort spelrum för subjek-
tiva bedömningar. Detta måste betraktas som otillfredsställande för rätts-
säkerheten. Utredarens förslag att inte likställa uthyrning av arbetskraft
Prop. 1990/91: 124
Bilaga 1
79
med annan företagsamhet gör också att gränsdragningsproblematiken ut-
hyrning-entreprenad-konsult kvarstår.
Enligt utredaren skall tillstånden tidsbegränsas till tre år. Skälen för
detta har inte redovisats i utredningen och RRV ställer sig därför tveksamt
till denna regel. Förutom att byråkratin, kostnader och ärendemängd ökar
är det svårt att se skälen för en tidsbegränsning. De flesta tillstånd bör
kunna ges tills vidare. Tidsbegränsade tillstånd bör endast användas i de
fall man misstänker att det finns något tvivelaktigt i företaget och man vill
ge det en prövotid (jfr. bestämmelserna i Finland). Vidare ifrågasätter
vkeret tidsbegränsningen för enskilda uppdrag till högst tre månader i
sänder, dock högst sex månader under en tvåårsperiod. Tidsbegränsningen
kan lätt kringgås genom att skilda uthyrningsföretag anlitas. Regler bör f.ö.
inte införas som svårligen kan kontrolleras och ställer stora krav på resur-
ser.
Statskontoret
Den generella definition av begreppet ”uthyrning av arbetskraft” som ges i
2 § av den tilltänkta lagen, synes medföra krav på tillstånd för betydligt
flera verksamheter än sådana som hittills vanligen uppmärksammats för
övertramp av arbetsförmedlingslagen. Enligt statskontorets erfarenhet är
det således inte ovanligt att konsultföretag ställer experter till kundens
förfogande på sådana villkor som kommer att falla under det föreslagna
uthyrningsbegreppet och därmed i fortsättningen bli tillståndspliktiga.
Statskontoret saknar i utredningen en bedömning eller analys av den
föreslagna lagens räckvidd. Enligt vår bedömning kan en konsekvens av
den föreslagna regleringen bli en kraftigt utbyggd tillstånds- och tillsynsap-
parat.
Mot denna bakgrund avstyrker statskontoret att en lagreglering av ar-
betskraftsuthyrning utformas på detta sätt. En alternativ modell som skul-
le kunna förenkla förfarandet och minska administrationen är att i lagstift-
ningen reglera vilka grundläggande villkor som ska uppfyllas för att få
bedriva verksamhet med uthyrning av arbetskraft. Dessa villkor bör i
första hand garantera de anställdas situation genom att slå fast arbetsgivar-
ansvar, anställningstrygghet samt normala arbetsvillkor i övrigt. Dessa
villkor beaktas också av utredningen i 8 — 11 §§ i förslaget. Särskilda till-
stånd ska därutöver inte krävas utan arbetsmarknadsverket åläggs att
utöva tillsyn över lagens efterlevnad. En annan modell skulle kunna vara
den av utredningen beskrivna (sid. 59) norska modellen, dvs. att i lag eller
förordning ange generella undantag från tillståndskrav för vissa typer av
verksamheter.
Härutöver vill statskontoret anföra följande synpunkter på ett par av de
detaljlösningar som föreslås.
De max-tider som föreslås som villkor för att hyra ut arbetskraft i 9 § 1
— tre månader i sänder dock sammanlagt högst sex månader under två år
— täcker inte tillnärmelsevis de tider under vilka exempelvis en AU/ADB-
konsult, låt vara på deltid, kan arbeta hos en kund med utveckling eller
dyl.
Prop. 1990/91: 124
Bilaga 1
80
Den partssammansatta nämnd som föreslås avgöra frågor om tillstånd
till uthyrningsverksamhet bör utökas så att den medger en mera fullödig
representation av de berörda parterna på arbetsmarknaden.
Länsstyrelsen i Stockholms län
Länsstyrelsen delar utredningens uppfattning att arbetsförmedlingslagen
måste ändras så att den verksamhet som de allt flera uthyrningsföretagen
bedriver inte skall betraktas som ett brott mot arbetsförmedlingslagen.
Länsstyrelsen har dock flera invändningar mot utredningens förslag om
att särreglera uthyrningsverksamheten. Uthyrnings- eller serviceföretagen
utgör en nödvändig och naturlig del i det framväxande tjänstesamhället
och bör inte beläggas med långtgående restriktioner. I stället bör arbets-
marknadens parter på området få ett större ansvar för när och hur uthyr-
ningsföretagens tjänster ska upphandlas, till exempel via avtal. I den mån
reglering av branschen ska förekomma anser länsstyrelsen att reglerna
skall vara enkla och generösa.
Länsstyrelsen anser att de regleringar som föreslås är för långtgående
och skapar onödiga komplikationer. Nedan ges några exempel på detta. I
förslaget till lagtext sägs att personliga och ekonomiska omständigheter
skall vara avgörande för tillståndsgivningen. Att hitta entydiga kriterier för
denna bedömning kan vara vanskligt. Det finns därför stora risker för
godtycke vid behandlingen av tillståndsansökningarna.
Vidare föreskrivs att det ska vara en rimlig proportion mellan stationär
och ambulerande verksamhet. Detta kommer att skapa problem med att
mäta proportionerna, innebära ökad byråkrati, samt leda till att uthyr-
ningsföretagen kommer att tvingas använda dyrbar tid till att organisera
arbetet så att proportionerna efterlevs, tid som annars skulle användas till
att ge kunderna kontorsservice.
Ett tredje exempel är förslaget om att en arbetstagare får ställas till en
beställares förfogande för högst tre månader i sänder, dock sammanlagt
högst sex månader under två år. Hur skall begreppet beställare definieras?
Enligt lagförslaget skulle Ericsson vid Kungens kurva vara hindrade från
att beställa en tjänst som utförs av en anställd vid ett kontorsserviceföretag
om denna redan fyllt sin kvot vid t. ex. Ericssons anläggning vid Tele-
fonplan. Problem kommer alltid att uppstå om vem som är beställare. Är
det koncernen, ett företag, ett arbetsställe eller en enskild avdelning?
Uthyrningsföretagen kommer att få ägna mera resurser åt att placera ut
sina anställda på de beställande företagen eftersom ett visst antal anställda
inte kan tjänstgöra på de företag som fyllt sin kvot. Detta kan leda till att
branschen blir mindre effektiv med sämre service och högre priser som
följd. För de beställande företagen uppstår problem eftersom de inte kan få
en återkommande tjänst utförd av den person som de anser bäst skickad
att utföra arbetet. För arbeten som tar längre tid än tre månader i anspråk
blir beställaren tvingad att byta arbetskraft innan arbetet slutförts. Och
varför har gränsen för den tid som uthyrning av arbetskraft ska få äga rum,
satts till tre månader? I vilken utsträckning inhyrning av arbetskraft ska få
äga rum och för hur lång tid är omöjligt för ett tillsynsorgan att bedöma.
Prop. 1990/91: 124
Bilaga 1
6 Riksdagen 1990/91. 1 samt. Nr 124
Svenska kommunförbundet
I kommunerna förekommer sedan länge anlitande av entreprenörer, även
sådana serviceföretag som tar sikte på uthyrningsverksamhet. Det har
främst gällt de tekniska förvaltningarnas verksamhetsområden, gatukon-
tor, el- och energiverk, fastighetskontor etc. samt kontorsserviceområdet.
En naturlig utgångspunkt är att kommunerna som arbetsgivare och som
avnämare av serviceföretagens verksamhet endast anlitar företag som ur
samhällets synpunkt bedöms som önskvärda och seriösa. Mot denna bak-
grund kan den i departementspromemorian föreslagna tillståndsreglering-
en ur kommunal arbetsgivarsynpunkt inte sägas vara motiverad. De fackli-
ga organisationernas rättigheter torde dessutom redan med nu gällande
regelkomplex i 38 — 40 §§ medbestämmandelagen vara väl tillgodosedda.
Rörande konsekvenserna av departementspromemorians lagförslag for
kommunernas del i egenskap av seriösa brukare av nyttigheter från ser-
viceföretag är följande förhållanden värda att särskilt uppmärksammas:
— När det gäller förutsättningarna för beviljande av tillstånd har i depar-
tementspromemorian angivits att endast den som vid sidan av uthyr-
ningsverksamhet också bedriver en stationär verksamhet som står i
rimlig proportion till uthyrningsverksamheten normalt kan komma i
fråga för erhållande av sådant tillstånd. Ett genomförande av förslaget
medför att stora delar av den kommunala verksamheten inte kommer
att kunna utföras av entreprenad- eller serviceföretag.
— Föreskriften att en arbetstagare får ställas till en beställares förfogande
för högst tre månader i sänder eller högst sex månader under två år kan
innebära en besvärande begränsning för ett riktigt bedrivande av verk-
samheten.
— Förbundsstyrelsen kan inte finna, att det material som återfinns i de-
partementspromemorian ger tillräckligt stöd för en så långtgående reg-
lering som kommit till uttryck i lagförslaget när det gäller serviceföre-
tagen. Enligt förbundsstyrelsens mening bör därför frågan om vilka
bestämmelser i lag om kontroll och insyn i serviceföretagens verksam-
het som verkligen är nödvändiga och ändamålsenligt ur samhällets
synpunkt för att tillgodose kraven på arbetsmarknadspolitiska insatser
bli föremål för ytterligare utredning.
Landstingsförbundet
Förbundsstyrelsen är tveksam till den föreslagna ordningen med till-
ståndsprövning som villkor för rätt att bedriva uthyrningsverksamhet.
Erfarenhetsmässigt medför prövningsförfarande av det här slaget onödig
och resurskrävande byråkrati. Att införa ett sådant förfarande rimmar
också illa med den strävan mot avregler gällande inom offentlig verksam-
het. Även från andra utgångspunkter kan det ifrågasättas om den reglering
i frågan som föreslås är riktig och ändamålsenlig.
Förslaget innebär med sin nu föreslagna konstruktion alltjämt tolknings-
problem i fråga om viss verksamhet är att hänföra till sådant som faller in
under lagens nya begrepp om uthyrning av arbetskraft eller hör till s. a. s.
fri entreprenörsverksamhet.
Prop. 1990/91: 124
Bilaga 1
82
Vidare framgår av motiven till lagförslaget att endast den som vid sidan
av uthyrningsverksamhet också har egen stationär verksamhet kan komma
i fråga för tillstånd. Detta villkor medför att stora delar av landstingskom-
munal verksamhet som idag utförs på entreprenad blir otillåten i sin
nuvarande form. Den här begränsningen skulle också riskera det utveck-
lingsarbete med olika former av personalkooperativ som påbörjats inom
landstingsvärlden. Sådan verksamhet kan i vissa fall bedömas som uthyr-
ningsverksamhet.
Vidare anser förbundsstyrelsen att villkoret som uppställs om att en
arbetstagare får ställas till en beställares förfogande högst tre månader är
alltför snävt.
Slutligen har förbundsstyrelsen svårt att förstå den starka koppling
lagförslaget gör mellan rätt att bedriva uthyrning av arbetskraft och behov
av verksamheten från arbetsmarknadspolitisk synpunkt. Enligt departe-
mentspromemorian skall det vara fråga om branscher där den offentliga
arbetsförmedlingen har svårigheter att klara rekryteringen på ett tillfreds-
ställande sätt och där de anställda huvudsakligen består av personer som i
annat fall inte skulle stå till förfogande på arbetsmarknaden. Förbundssty-
relsen anser att arbetsmarknadspolitiska åtgärder givetvis har ett klart
berättigande i olika bristsituationer. Endera kan det vara fråga om brist på
arbetskraft eller brist på arbetstillfällen. I sådana fall krävs snabba, effekti-
va och riktade åtgärder för att komma tillrätta med problemen. Några
sådana problem har förbundsstyrelsen svårt att förknippa med den uthyr-
ningsverksamhet som avses med lgförslaget, allra helst som verksamheten
förutsätter tidsbegränsade uthyrningar enligt villkoren i lagförslaget. Ar-
betsmarknadspolitiska åtgärder bör alltså komma till uttryck på annat sätt
än genom styrning av uthyrning av arbetskraft.
Förbundsstyrelsen är i och för sig positiv till en modernisering av arbets-
förmedlingslagen men ställer sgi kritisk till den föreslagna särregleringen
beträffande uthyrning av arbetskraft. Denna fråga bör utredas ytterligare.
Arbetsgivarföreningen SFO
SFO är kritisk till den utformning förslaget fått i väsentliga delar och anser
att det idag inte kan läggas till grund för lagstiftning.
Genom bl. a. den omfattande arbetsrättsliga och sociala lagstiftning som
ägt rum har det motiv som ligger bakom nuvarande lagstiftning, dvs. att
motverka exploatering av arbetskraft, kraftigt förlorat i styrka för att inte
säga helt eliminerats.
Beträffande det huvudsakliga motiv som nu anförs för en särskild regle-
ring av uthyrningsverksamheten ifrågasätter SFO den starka koppling som
görs mellan rätten att bedriva uthyrning av arbetskraft och behovet av
verksamheten från arbetsmarknadspolitisk synpunkt. I vissa krissitu-
ationer på arbetsmarknaden kan det finnas skäl för kraftfulla insatser av
arbetsmarknadspolitisk karaktär. Enligt SFO innehåller emellertid inte
promemorian material som ger tillräckligt stöd för den reglering avseende
serviceföretagen som förslaget innebär. Härvid kan särskilt framhållas att
Prop. 1990/91: 124
Bilaga 1
83
den bedömning som ska göras av AMS från fall till fall riskerar att bli Prop. 1990/91:124
godtycklig framför allt mot bakgrund av alla de kriterier som, enligt Bilaga 1
förslaget, ska beaktas.
Det kan anmärkas att även om ett företag uppfyller de krav som ställs
för att betraktas som seriöst kan verksamheten förbjudas från arbetsmark-
nadspolitisk synpunkt. Förslaget kan i den här delen inte betraktas som
tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt.
SFO vill också framhålla att erfarenhetsmässigt medför ett tillståndsför-
farande i aktuell omfattning en inte nödvändig men däremot resurskrä-
vande byråkrati. Tillståndsförfarandet måste också anses strida direkt mot
strävandena att undanröja onödig reglering och att stimulera nyföretagan-
de.
Mot nödvändigheten av ett tillståndsförfarande talar också, enligt SFO,
att de fackliga organisationerna idag har möjligheter att reagera mot
oseriösa företag enligt gällande regler i MBL §§38 — 40.
Vad gäller enskildheter i den här delen anser SFO att föreskriften om att
en arbetstagare får ställas till en beställares förfogande högst tre månader i
sänder eller högst sex månader under två år kan innebära en besvärande
begränsning för verksamhetens bedrivande. Några frister över huvud taget
behöver inte anges utan det måste anses tillfyllest med att det i föreskriften
står ”tillfälligt behov” (§ 9 mom. 1).
Småföretagens Riksorganisation avstyrker förslaget i promemorian om
att seriösa företag som bedriver uthyrningsverksamhet skall behöva till-
stånd av Arbetsmarknadsstyrelsen for att få utöva sin verksamhet. Enligt
organisationens uppfattning bör entreprenadverksamhet tillåtas om an-
ställningsavtalet för de anställda i entreprenadföretaget är utformat så att
arbetstagarna inte kan betraktas som arbetssökande.
KFO
I praktiken kommer det att vara mycket svårt att dra gränsen mellan
uthyrning och entreprenad.
Eftersom uthyrningsverksamheten endast ska få äga rum efter tillstånd,
finns det en uppenbar risk att man bygger upp en byråkrati för tillstånds-
frågor och kontroll. Detta torde stå i strid med statsmaktens ambition att
förenkla och effektivisera statsförvaltningen. Den näringsverksamhet det
är fråga om kommer vidare att vara beroende på begreppet ”arbetsmark-
nadspolitisk synpunkt”, vilket kan innebära en risk att begreppet kan få
olika tolkningar beroende på när och var verksamheten ska bedrivas.
KFO vill sammanfattningsvis anföra att organisationen ställer sig myc-
ket tveksam till förslaget vad avser uthyrningsverksamhet, och menar
således att sådan verksamhet bör få bedrivas utan samhällets tillståndsgiv-
ning.
SAF och Sveriges Industriförbund
Organisationerna delar bedömningen om behovet av ett klarläggande av
arbetsförmedlingslagen och hälsade därför planerna på en översyn med 84
tillfredsställelse, inte minst mot bakgrund av att den rådande rättsosäker-
heten upplevts som ytterst besvärande för berörda företag och deras an-
ställda. Enligt vår mening har arbetsmarknadsdepartementet emellertid
misslyckats med denna uppgift.
SAF har inför översynen till departementet och i den offentliga debatten
framfört ett förslag till en klar och entydig definition av begreppet arbets-
förmedling. För att arbetsförmedling skall vara för handen krävs tre fakto-
rer:
— en arbetssökande;
— en arbetsgivare som önskar anställa en medarbetare;
— en förmedlande mellanhand
Syftet skall vara att de båda förstnämnda skall ingå i ett anställningsav-
tal. Saknas något av dessa element i verksamheten kan det inte röra sig om
arbetsförmedling. Verksamhetens laglighet är därvid att bedöma efter de
lagar som i övrigt gäller, med utgångspunkt i en principiell näringsfrihet.
Organisationerna anser att en sådan klar gräns bör sättas för arbetsför-
medlingslagens tillämplighet. Promemorian har icke visat på behov av
lagstiftning som reglerar s. k. uthyrningsverksamhet och dess förslag till
reglering är inte baserad på en tillfredsställande utredning eller kunskap
om den utveckling av serviceverksamhet som ägt rum under senare tid.
Härigenom har förslaget kommit att inrymma och kriminalisera, om än
med möjlighet att dispensvägen tillåta, en betydande del av serviceföreta-
gens idag lagliga och av ingen hittills ifrågasatta verksamhet.
De framförda förslagen för att reglera serviceföretagens verksamhet har
inte kunnat motiveras på ett tillfredsställande sätt. I promemorian fram-
förda argument, t. ex. befarade skadliga konsekvenser av en i privat regi
bedriven arbetsförmedling såsom risken för exploatering av arbetskraft,
rätten att söka arbete utan kostnad för den arbetssökande samt arbets-
marknadspolitiska skäl att bevara en allmän offentlig arbetsförmedling, är
inte relevanta i sammanhanget. Inget av dessa skäl berör den behandlade
serviceverksamheten eftersom den inte avser arbetsförmedling. De bör
därför inte ligga till grund för en kontrollagstiftning. Dessutom kan bärig-
heten i dessa argument mot att i dag tillåta arbetsförmedling i privat regi
ifrågasättas.
SAF har tidigare utförligt visat vilka skadliga konsekvenser den föreslag-
na lagstiftningen skulle få för en stor mängd serviceföretag, deras anställda
och kunder, varför organisationerna avstod från att upprepa denna redo-
visning här. Att lagförslaget dessutom innehåller allvarliga rättsliga brister
med icke avsedda negativa konsekvenser har utförligt visats, inte minst i
Svea Hovrätts yttrande över förslaget, och organisationerna instämmer i
den i detta yttrande framförda kritiken.
Vi vill dock särskilt kommentera förslaget att göra tillåtligheten av
företags verksamhet avhängig av mer eller mindre skönsmässiga bedöm-
ningar av en partssammansatt nämnd inom eller utom AMS. En sådan
teknik är oss helt främmande och vi är inte för egen del beredda medverka
i en sådan nämnd. Tillåtligheten av viss verksamhet måste framgå direkt
av lagen och vara förutsebar för berörda företag, anställda och kunder.
Organisationerna hemställer mot ovanstående bakgrund
Prop. 1990/91:124
Bilaga 1
85
att arbetsförmedlingslagen moderniseras och förtydligas med utgångs-
punkt från den ovan angivna definitionen,
att promemorians förslag om regler för uthyrning ej läggs till grund för
lagstiftning samt
att frågan om privat arbetsförmedling även fortsättningsvis skall vara
förbjuden blir föremål för utredning.
Sveriges Köpmannaförbund
Förbundet har förståelse för motiven bakom behovsprövningen. Det är
viktigt att uthyrningsverksamheten inte missbrukas på olika sätt. Behovs-
prövningen är dock ofta ett dåligt sätt att komma tillrätta med sådana
problem. Två andra områden där samhället har menat att det finns viktiga
skyddsintressen är bank- och försäkringsväsendena. Där fanns tidigare en
liknande behovsprövning som den som här föreslås. Behovsprövningen
har på dessa områden dock inte fungerat tillfredsställande utan hindrat
konkurrensen mellan företagen på marknaderna och varit till nackdel för
konsumenterna. Därför har regering och riksdag under 80-talet successivt
avvecklat behovsprövningen på bank- och försäkringsområdet. Även på
andra områden där behovsprövning tillämpats är denna under avveckling.
Istället för behovsprövning har man exempelvis på bankområdet skärpt
övervakningen av de företag som redan finns på marknaden. Var och en
som har kunnat följa bankinspektionens verksamhet på området kan be-
kräfta att kontrollen hårdnat. Detta är från samhällets synpunkt ett bättre
sätt att övervaka en näringsgren. De som vill starta en verksamhet får göra
det men missköter de si blir påföljden kännbar.
Slutligen har handelskamrarna i Stockholm och Göteborg, Svenska kon-
torsserviceförbundet, Kvinnliga kontoristföreningen, Tjänsteförbundet och
Sveriges personaladministrativa förening avstyrkt förslaget om en reglering
av uthyrningsverksamheten. Sammanfattningsvis anser dessa remissin-
stanser att tjänsteföretagens- och kontorsserviceföretagens verksamhet bör
få bedrivas enligt de allmänna regler och villkor som gäller för övrig
företagande verksamhet.
Av de remissinstanser som uttryckligen har lämnat synpunkter på förslaget
om införande av vitesförbud har domstolsverket, länsrätten i Stockholms
län, juridiska fakulteten vid Lunds universitet, AMS, LO, TCO och Sveri-
ges Advokatsamfund tillstyrkt förslaget.
Länsrätten i Stockholms län har intet att erinra mot att ett vitesinstitut
införs, inte heller mot de därför föreslagna förfarandereglerna.
Utan att hylla sig till dem som mera allmänt ropar efter fler straffbestäm-
melser och utvidgade möjligheter att förelägga viten vill länsrätten, mot
bakgrund av vad som sägs i specialmotiveringen till 18 § om att ansvaret i
högre grad bör inriktas på inhyraren, ifrågasätta om inte en vitessanktion
också bör kunna drabba denne.
I specialmotiveringen till 19 § anförs att bötessanktion inte behövs för
Prop. 1990/91: 124
Bilaga 1
86
den som bryter mot föreskrifter eller villkor. Samtidigt påpekas i special-
motiveringen till 14 § med hänvisning till de mycket ingripande följderna
av en återkallelse att det förutsätts att beslutsmyndigheten om möjligt
försöker förmå tillståndshavaren till rättelse.
Den i promemorian redovisade synen framstår inte som konsekvent.
Just för de mera ordningskaraktärsbetonade förseelserna finns ett utrym-
me för och behov av böter eller viten som en första reaktion innan
återkallelsefråga rimligen kan aktualiseras (jämför förhållandet varning —
återkallelse i skilda sammanhang).
Det förtjänar i sammanhanget framhållas att återkallelseinstitutet inte
kan användas när det är beställaren som flear och inte nämnvärt drabbar
denne i en situation när uthyraren slås ut eftersom han då kan vända sig till
annan uthyrare.
När det gäller uppsåtsregleringen ogillar länsrätten genomgående krimi-
naliseringen vid ringa oaktsamhet.
En tänkbar lösning därvidlag är att ringa oaktsamhet uttryckligen tas
undan. En annan väg är att uttryckligen ange uppsåtsfallen i lagtexten och,
som hittills, utelämna den subjektiva sidan i övriga fall.
Av promemorian framgår ej klart om bestämmelsen i 19 § p. 1 är avsedd
att rikta sig mot såväl uthyrare som beställare (jfr. specialmotiveringen till
18 §).
AMS anser att det bör vara möjligt att ingripa med vite även mot den
som anlitar olagligt förmedlad arbetskraft eller som använder olagligt
ingyrd arbetskraft. Det har i tillämpningen nämligen visat sig att använ-
darna är betydligt känsligare för ingripanden än förmedlarna eller uthyrar-
na.
Svenska kommunförbundet
Som en följd av den förut angivna principiella inställningen i fråga om
begreppet arbetsförmedling anser förbundsstyrelsen inte att det föreligger
skäl att ändra eller skärpa den sakliga innebörden av de gällande straffbe-
stämmelserna. En lagstiftning om privat arbetsförmedling på grundval av
en begreppsbestämning som bygger på arbetsförmedling i egentlig bemär-
kelse torde dock kunna förenas med vidgade sanktioner i from av vitespå-
följd mot utövare av olaga verksamhet enligt lagen.
Domstolsverket
DV anser att de här aktuella ärenden är av den arten att de kräver
domstolsprövning. Med hänsyn till att det endast rör sig om ett fåtal
ärenden per år har DV inget att invända mot att prövningen läggs hos
kammarrätten. DV är annars av åsikten att en genomgripande översyn bör
företas i syfte att förskjuta rättsprövningen i förvaltningsdomstolarna ned-
åt i instanskedjan. Översynen bör emellertid inledningsvis inriktas på mål
av masskaraktär.
Prop. 1990/91:124
Bilaga 1
87
De allmänna förvaltningsdomstolarna har på senare tid tillförts flera nya
målgrupper. Även om det endast rör sig om ett flertal mål som genom den
här föreslagna lagstiftningen kommer att tillföras länsrätten i Stockholms
län och kammarrätten i Stockholm kan det således inte uteslutas att dessa
domstolar kommer att behöva ytterligare resurser.
Prop. 1990/91: 124
Bilaga 1
Svea hovrätt
Ser man till lagförslaget från rättssäkerhets- och rättskipningssynpunkt
möter man, som redan har antytts, åtskilliga svårigheter. Som en utgångs-
punkt kan tas uttalandet s. 128 överst att de förvaltningsdomstolar som
skall bedöma ett förelagt vite inte kan göra någon prövning om vitet varit
sakligt befogat, endast om det har varit lagligen grundat. Hovrätten frågar
sig hur detta skall kunna ske, om AMS kan hänföra sig till uttryck i
lagtexten som ”behov från arbetsmarknadspolitisk synpunkt” (7 § andra
stycket), ”lämplig ... med hänsyn till ... andra omständigheter av betydel-
se” (8 §), ”inte lämpligen kan tillgodoses på annat sätt” (9 § första punk-
ten) eller ”krav som normalt kan ställas” (9 § andra punkten).
Kammarrätten i Stockholm
I första stycket av 21 § ges en generell besvärsrätt till kammarrätten över
alla beslut av AMS enligt lagen medan enligt andra stycket AMS enligt eget
gottfinnande får överlämna vissa ärenden till regeringen. Samrodning
saknas mellan bestämmelserna. Hur avses det ena stycket stå i relation till
det andra? På vilket stadium skall AMS överlämna ett ärende? Skall
regeringen träda in i stället för AMS, i stället för kammarrätten eller i
stället för regeringsrätten? Vidare: vem skall avgöra när ett ärende är
principiellt viktigt från arbetsmarknadspolitisk synpunkt? Skall endast
AMS eller även den enskilde ha möjlighet att få ett ärende prövat av
regeringen? Därest AMS finner ett ärende principiellt viktigt skall den
enskilde då vara utestängd från att få sin sak prövad av domstol? Vilken
praxis skall gälla, regeringsrättens eller regeringens? är det tänkt att AMS
skall vara part i processen hos de allmänna förvaltningsdomstolarna? Skall
AMS för det fall kammarrätten skulle ändra dess beslut ha besvärsrätt till
regeringsrätten eller skall AMS då i stället överlämna målet till regeringen
som varande principiellt viktigt? Som förslaget är utformat torde AMS
sakna besvärsrätt.
Länsrätten i Stockholms län delar uppfattningen att överklagande bör
ske till förvaltningsdomstol. I andra sammanhang har länsrätten med kraft
hävdat att en instanskedja i domstolen bör vara så uppbyggd att ett
avgörande av domstol alltid kan undergå överprövning i en högre instans
utan krav på prövningstillstånd.
Inom ramen för nuvarande reglering på andra områden, med det fåtal
fall av överprövning av tillståndsfrågor som det sägs bli fråga om och med
tillståndsprövningen i första instans samlad centralt inom beslutsmyndig- 88
heten med kvalificerat beslutsorgan vill länsrätten inte motsätta sig den Prop. 1990/91: 124
föreslagna instansordningen. Bilaga 1
Den befogenhet som beslutsmyndigheten ges i 21 § andra stycket att i
enskilda fall välja bort överprövning i domstol passar sig inte i vår rätts-
ordning och avstyrks bestämt (det är här fråga om något helt annat än att
skjuta upp beslutsfattandet ett steg i förhållande till vad som är den
ordinära besvärsinstansen).
RSV
AMS beslut enligt lagen skall enligt förslaget (21 §) överprövas av kammar-
rätten. Överklaganden av kammarrättens beslut prövas av regeringsrätten
efter prövningstillstånd, RSV tillstyrker en sådan ordning.
I 21 § föreslås vidare att AMS skall få lämna över ett ärende till regering-
ens avgörande om ärendet bedöms som principiellt viktigt från arbets-
marknadspolitisk synpunkt. RSV anser att besluts- och besvärsordningen
bör vara enhetlig och avstyrker därför förslaget i denna del.
Juridiska fakulteten vid Lunds universitet
Forskningsnämnden noterar med viss tveksamhet att förslaget medför att
bedömningen av ytterst grannlaga juridiska frågeställningar — t. ex. avse-
ende gränsdragningen mellan tillåten utlåning av arbetskraft, förbjuden
uthyrning av arbetskraft och tillåtna uppdrag/entreprenader — kommer
att spridas över ett stort antal skilda instanser inom rättsväsendet. Frågor
om straff skall således bedömas av de allmänna domstolarna, frågor om
tillstånd och vitesförelägganden av förvaltningsdomstolarna osv. I prome-
morian diskuteras möjligheten att inrätta en ”domstolsnämnd” med sär-
skild insikt i arbetsrättsliga frågor för överklaganden i tillstånds- och
vitesförbudsfrågor. Ett tredje alternativ, som bör övervägas, är att hänföra
dessa överklaganden till Arbetsdomstolen som andra och sista instans. —
De eventuella olägenheter av att frågor om utdömande av vite handläggs i
länsrätt etc. är inte större än att denna ordning kan accepteras. Det
berättigade i själva vitesförbudet kommer ju att ha prövats först, i annan
ordning.
AD
Som framhålls i promemorian är den föreslagna ordningen för överklagan-
de inte helt lyckad, eftersom den innebär att domstolar kan komma att
göra arbetsmarknadspolitiska bedömningar. En annan lösning med inrät-
tande av en domstolsliknande nämnd har därför diskuterats.
Till vad som sagts om olägenheterna med den föreslagna ordningen kan
läggas att förslaget också innebär att frågor om t. ex. gränsdragningen
mellan uthyrning och entreprenad kan komma upp i flera olika domstolar,
nämligen i allmänna domstolar i brottmål, i arbetsdomstolen i arbetstvis-
ter och i förvaltningsdomstolarna i mål rörande tillstånd till uthyrning. 89
7 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 124
Detta ökar givetvis riskerna för att en och samma fråga bedöms på olika
sätt av olika domstolar.
Ett sätt att undvika att de arbetsmarknadspolitiska bedömningarna görs
av domstol kan vara att tillståndsprövningen grundas på en bedömning av
det faktiska behovet av verksamheten och alltså utan hänsyn till om
verksamheten från andra utgångspunkter kan betraktas som önskvärd. För
enskilda arbetstagare torde detta med hänsyn till vad som i övrigt krävs
inte behöva medföra några nackdelar. De arbetsmarknadspolitiska aspek-
terna skulle dock givetvis träda i bakgrunden.
RRV avstyrker förslaget att AMS undantagsvis skulle få överlämna ett
ärende till regeringens prövning om det bedöms principiellt viktigt. Den
föreslagna konstruktionen skulle med hänsyn till Europakonventionen
(artikel 6) innebära att regeringens beslut måste kunna bli föremål för
överprövning i domstol.
Svenska kommunförbundet
Förbundsstyrelsen har ej några invändningar mot att arbetsmarknadssty-
relsens beslut i ärenden enligt arbetsförmedlingslagen överklagas hos kam-
marrätten och regeringsrätten.
ILO-kommittén har, från de synpunkter kommittén har att beakta, inget
att erinra mot det förslag som lagts fram i promemorian. Kommittén har
därvid anfört bl. a. följande.
Tillämpningen av den reviderade konventionen nr. 96 har inte varit
problemfri. Bl. a. har Sverige år 1965 vänt sig till internationella arbetsby-
rån med en begäran om klarläggande av innebörden av konventionens
uttryck ”avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyrå med vinstsyfte”. Korre-
spondensen redovisas i betänkandet avsnitt 5.1. Härav framgår bl. a. att
enligt arbetsbyråns mening kan konventionen vara tillämplig på t. ex.
ambulerande skrivbyråverksamhet sådan den beskrivits i regeringens
framställning till ILO, varvid det väsentligaste kriteriet för bedömningen
om konventionen är tillämplig är transaktionens natur.
Flera länder som ratificerat konvention nr. 96 har valt en restriktivare
tolkning av dess omfattning vad avser skrivbyråer och motsvarande verk-
samheter än vad arbetsbyrån gav uttryck för i sitt utlåtande år 1966.
I flertalet av dessa länder menar man att det inte kan vara fråga om
arbetsförmedling i konventionens mening när arbetstagaren är anställd vid
ett uthyrningsföretag vilket upprätthåller en arbetsgivarfunktion såväl
gentemot de anställda som det allmänna. Frågan om konventionens till-
lämplighet på uthyrningsverksamhet har också under senare år varit före-
mål för en omfattande rättsvetenskaplig debatt och analys såväl inom som
utom ILO. Meningarna har därvid varit delade. Som nämns i promemo-
rian (s. 60) har också ILOs styrelse vid ett par tillfällen efter arbetsbyråns
Prop. 1990/91:124
Bilaga 1
90
utlåtande uttryckt de svårigheter som föreligger att tillämpa och tolka
konventionens räckvidd när det gäller uthyrning av arbetskraft.
Av det nu redovisade framgår att frågan om konventionens tillämplighet
på ambulerande skrivbyråverksamhet och annan liknande verksamhet är
kontroversiell och svårbedömd främst mot bakgrund av att det i konven-
tionen inte finns en enda bestämmelse som formulerats uttryckligen med
tanke på denna slags verksamhet.
Arbetsbyråns tolkning gjordes med utgångspunkt från en särskild typ av
förmedlingsbyråer och gäller endast i den utsträckning som samma om-
ständigheter som tolkningen grundar sig på är för handen. Enligt ILO-
kommittén bör, vilket också arbetsbyrån framhöll i sitt yttrande, det
väsentliga vid bedömningen om konventionens tillämplighet vara på vil-
ket sätt och under vilka omständigheter som arbetskraften ställs till upp-
dragsgivarens förfogande. Eftersom ett grundläggande syfte med konven-
tionen är att skydda arbetstagare mot en oegentlig behandling bör vid
denna prövning avgörande vikt fästas vid hur förhållandet mellan verk-
samhetens utövare och vederbörande arbetstagare samt förhållandet till
uppdragsgivaren gestaltar sig. Om detta första förhållande uppfyller de
krav som normalt kan ställas på ett anställningsförhållande med avseende
på anställningens form och innehåll synes det befogat att dra den slutsat-
sen att den person eller det företag som ställer arbetskraften till en upp-
dragsgivares förfogande inte ”tjänar som mellanhand för anskaffande av
anställning åt arbetare eller av arbetare åt arbetsgivare”. Därmed faller
denna kategori utanför konventionens tillämpningsområde. Om däremot
förhållandet mellan uthyraren och arbetstagaren inte uppfyller de nu
nämnda kraven bör konventionen vara tillämplig eftersom arbetstagaren i
denna situation i realiteten torde vara att betrakta som anställd inte hos
det uthyrande företaget, utan hos den person eller det företag, till vars
förfogande han eller hon ställs.
När det gäller frågan om konventionens tillämplighet med avseende på
de uthyrningsföretag som enligt promemorian föreslås kunna få tillstånd
att bedriva uthyrningsverksamhet synes dessa enligt ILO-kommittén upp-
fylla de krav som enligt ovan redovisade synsätt måste föreligga för att
verksamhetens utövare inte skall omfattas av konventionens begrepp ”av-
giftskrävande arbetsförmedlingsbyrå”.
Eftersom de aktuella uthyrningsföretagen inte skulle falla in under kon-
ventionens tillämpningsområde saknas anledning att kommentera hur
förslaget förhåller sig i de olika bestämmelserna i konventionens del II.
Juridiska fakulteten vid Lunds universitet
Forskningsnämnden anser att betydelsen av den föreslagna regleringen i
nuläget är mycket svårbedömd, mot bakgrund av den osäkerhet som
föreligger beträffande gällande rätt. Oavsett innehållet i det klarläggande
av nuvarande rättsläge som inom kort är att vänta från Högsta domstolen
finns det emellertid — om man vill tillåta viss uthyrningsverksamhet —
anledning att särreglera denna verksamhet för att, om än inte till punkt
Prop. 1990/91:124
Bilaga 1
91
och pricka uppfylla Sveriges åtaganden gentemot ILO och den av Sverige
ratificerade konventionen nr. 96, så åstadkomma ett regelverk som i någon
utsträckning harmonierar därmed liksom med regleringen i några andra
europeiska länder.
AMS
Som det utvecklas i promemorian tycks det finnas osäkerhet om huruvida
uthyrning av arbetskraft omfattas av ILO-konventionens bestämmelser
om privat arbetsförmedling eller ej. Av redovisningen att döma (PM sid.
60, sid. 131) tycks ILO vackla i frågan men anser att det åligger länder som
vill tillåta uthyrning att iaktta bestämmelserna i konventionens artikel 5
(som innehåller regler om tillsyn genom en myndighet, om ettåriga till-
stånd, om offentlig kontroll av avgifterna och om förmedling till utlandet).
Promemorian är dock inte så utförlig på denna punkt att det går att
bestämt ta ställning.
Redan med det förslag till reglering av uthyrningsverksamheten som
promemorian innehåller görs det emellertid avvikelser från konventionens
syften, om den skulle anses omfatta även uthyrningsföretag. Konventio-
nens del II, som Sverige har antagit, föreskriver nämligen att länderna
successivt men inom en begränsad tidsperiod ska avskaffa avgiftskrävande
arbetsförmedlingsbyråer som bedrivs i vinstsyfte. Promemorians förslag
innefattar ju inte någon ytterligare begränsning av sådan uthyrningsverk-
samhet som bedöms som arbetsförmedling utan ökar kraftigt möjligheter-
na för sådan uthyrningsverksamhet, låt vara under myndigheternas kon-
troll.
Oavsett om man väljer att lagstifta enligt departementspromemorian
eller om man väljer AMS förslag är ILO-konventionens detaljerade regle-
ringssystem alltför snävt för framtiden. AMS anser inte att det är rimligt
om ILO-konventionen hindrar en ändamålsenlig lösning av problemen
med privat arbetsförmedling m. m. Regeringen bör därför med anledning
av detta lagstiftningsärende verka för en revidering inom ILO av konven-
tionen nr. 96 så att den för framtiden blir bättre anpassad till de syften som
den vill främja och till de förändrade förhållandena på arbetsmarknaden.
Om en sådan revidering inte kan ske inom rimlig tid, något som bör kunna
utredas i det fortsatta lagstiftningsarbetet, anser AMS att regeringen bör
överväga om inte Sverige borde säga upp konventionen för att möjliggöra
en ny lagstiftning som är anpassad till våra problem och behov. En sådan
uppsägning kan ske under de närmaste åren och det är därför ett lämpligt
tillfälle att ta upp frågan nu.
AMS delar inte den uppfattning som förs fram i promemorian (sid. 93 —
94) om att ett krav på avtal för att gå med på inhyrning skulle strida mot
ILO-konventionen. Konventionen har över huvud taget inga bestämmel-
ser om det fackliga inflytandet. Konventionens syfte är ju att begränsa
förekomsten av privata arbetsförmedlingar och om det som en förutsätt-
ning för en tillståndsmyndighet att bevilja tillstånd ställs upp ett krav om
kollektivavtal innebär det endast en ytterligare begränsning av utrymmet
Prop. 1990/91: 124
Bilaga 1
92
för privat förmedling men inte att tillståndsgivningen läggs på de fackliga Prop. 1990/91:124
organisationerna. Och begränsningar av utrymmet för privat förmedling Bilaga 1
ligger i linje med konventionens syften.
SAF och Sveriges Industriförbund
Enligt organisationernas mening (och numera ILOs vid behandlingen av
ett klagomål riktat mot Japan) är den extensiva tolkning som ILO-konven-
tionen nr. 96 fått i Sverige felaktig. Konventionen utgör därför enligt vår
uppfattning inget hinder för det klargörande av arbetsförmedlingslagens
omfattning som vi förespråkar. Skulle den svenska regeringen likväl anse
att konventionen innebär ett hinder mot en anpassning av arbetsförmed-
lingslagen till dagens förhållanden bör Sverige säga upp konventionen vid
första möjliga tillfälle, vilket innträffar inom kort.
LO
I förhållande till ILO-konventionens innehåll innebär LOs förslag en mer
inskränkande ordning än varje generell lösning som från början medger
undantag för vissa personkategorier.
Svea hovrätt
Hovrätten har ingen möjlighet att bedöma vilka ekonomiska konsekvenser
som förslaget kan tänkas medföra.
Uppskattningen (s. 116) att det kommer att bli fråga om 15 — 20 överkla-
ganden årligen i ett inledningsskede är enligt hovrättens mening tagen i
underkant. Man har gott fog för antagandet att flertalet tjänsteföretag inte
kommer att nöja sig med avslagsbeslut som meddelas av AMS utan kom-
mer att föra frågan till förvaltningsdomstol för en i deras tycke mera
neutral prövning.
NO
De nämnda osäkerheterna för uthyrningsföretagen medför skilda former
av effektivitetsförluster och kostnadsfördyringar för samhället. Ett synner-
ligen omfattande regleringssystem byggt på så betydande osäkerheter
skapar stora hinder för den effektiva, fungerande konkurrens som stats-
makterna har lagt fast som medel för att konsumentkollektivet i slutändan
skall få så bra varor och tjänster som möjligt till så låga priser som det går.
I ett sådant ekonomiskt system är det från konkurrenssynpunkt vitalt med
fria etableringsmöjligheter där inte mycket tunga skäl talar för en reglering.
Om en reglering skulle kunna införas utan sådana skäl finns det stora
93
risker for att de redan etablerade företagen blir inneffektiva eller i vart fall
tar ut för höga priser för att t. ex. kompensera sig för den osäkerhet
beträffande verksamhetsförutsättningarna som förslaget innebär.
Det är rimligt att anta att förslaget skulle komma att medföra en kraftig
begränsning i uthyrningsföretagens utbud jämfört med nuläget. Detta skul-
le i många fall leda till påtagliga problem att tillgodose behoven av tillfällig
arbetskraft eller expertis, vilka måste lösas på ett ineffektivt och kostsamt
sätt, t. ex. genom att tillsvidareanställa personal som inte kan ges full
sysselsättning.
En ytterligare kostnad är den för hanteringen av det mycket vidsträckta
regelsystemet. Detta binder resurser i företagen och de medel som tas i
anspråk på det här sättet kan inte användas i produktionen av tjänster.
Detta berörs över huvud inte i promemorian. Därtill kommer kostnaden
för den administrativa prövningen på myndighetssidan, som visserligen
berörs i promemorian men endast ytligt och utan försök till någon form av
kvantifiering. Hänvisning sker endast till att finansieringen torde kunna
ske genom expeditionsavgifter.
Kostnaderna till följd av förslaget går naturligtvis inte att ange i några
bestämda tal. Tillståndsprövningen torde dock, enligt NOs mening, bli
mycket omfattande med hänsyn till hur omfattande förslaget är. NOs
erfarenheter ger också grund för att i ett längre perspektiv uppskatta
kostnaderna som mycket stora.
Prop. 1990/91: 124
Bilaga 1
AMS
Det är svårt att beräkna vilka resurser i form av personal och annat som
behövs som en konsekvens av förslaget i promemorian. Det måste bli fråga
om mycket grova uppskattningar. Till grund för beräkningarna har AMS
lagt SAFs bedömning av det minsta antal medlemsföretag som skulle
kunna bli berörda. Det gäller alltså 2 500 uthyrningsföretag som ska prövas
minst vart tredje år. Åtminstone de första åren måste det därutöver bli
fråga om många fler ärenden.
Om man efter de första åren utgår från minst åttahundra ansöknings-
och tillsynsärenden om året och utgår från att tillsynen ska vara effektiv
krävs minst fem handläggare på AMS med god arbetsmarknadspolitisk,
juridisk och ekonomisk kompetens. Lönekostnaderna för dessa (inklusive
lönebikostnader och kostnader för gemensam administration) kan beräk-
nas till 1,5 milj. kr. om året. En del tjänster kan behöva köpas utifrån, t. ex.
bokföringsgranskning o. dyl. Kostnaden för detta kan uppskattas till ca
250000 kr. Till detta kommer kostnader för resor m. m. i tillsynsverksam-
heten, som kan uppskattas till minst 250000 kr. årligen. Sammanlagt
innebär förslaget, försiktigt räknat, alltså en merkostnad på ca 2 milj. kr.
om året. Till detta kommer arvodeskostnader m. m. för den föreslagna
nämndens ledamöter som i enlighet med promemorian kan beräknas till ca
50000 kr.
AMS anser att det är en lämplig lösning att tillståndsgivningen och
tillsynsverksamheten finansieras genom avgifter. 94
Statskontoret
De administrativa kostnader som den föreslagna lagstiftningen ger upphov
till har inte närmare beräknats av utredningen. Med hänsyn till vad som
ovan anförts om lagens räckvidd behöver en närmare analys göras av
omfattningen av den tillstånds- och tillsynsverksamhet som bestämmelser
kan ge upphov till. Statskontoret tillstyrker dock utredningens förslag att
kostnaderna bör kunna finansieras genom avgifter i samband med till-
ståndsgivningen.
RRV
RRV konstaterar att det i betänkandet saknas uppskattningar av hur
mycket förslaget kommer att kosta. Utredningen anger inte hur många
företag som kan komma att beröras till tillståndsgivningen. Av den kart-
läggning från Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) som refereras i utred-
ningen framgår att det finns ett stort antal serviceföretag med skiftande
verksamhet. Detta tyder på att det kommer att krävas ett icke obetydligt
antal handläggare på AMS för att utreda och bereda tillståndsärendena.
Nämndens arbete kommer härvid också att bli omfattande. Än mer omfat-
tande kommer det att bli om tillståndsgivningen ska göras tidsbegränsad.
Vidare förutsätter detaljregleringen en väl utbyggd tillsyns- och kontrollap-
parat.
RRV konstaterar att underlag saknas för beslut om införande av avgifter
för tillstånd enligt arbetsförmedlingslagen. En förutsättning för att avgifts-
beläggning skall kunna övervägas är att kostnader, konsekvenser etc. klar-
läggs.
Slutligen har ett par remissinstanser haft synpunkter på övergångsbestäm-
melserna punkt 2 till promemorians lagförslag.
Enligt AMS mening innebär förslaget på denna punkt att det i praktiken
bli omöjligt för AMS som tillsynsmyndighet att ingripa mot praktiskt taget
alla uthyrningsföretag intill dess att lagen träder i kraft och fristen för
tillstånd har gått ut. Övergångsbestämmelsen kommer alltså tills vidare att
fungera som ett fribrev för uthyrningsföretagen. Detta är inte lämpligt.
Enligt TCOs uppfattning bör den sista meningen strykas (”Om ansök-
ningen avslås får medges att verksamheten ändå får fortsätta under en viss
övergångstid om det finns särskilda skäl för detta.”). I promemorians
avsnitt om förhållandet mellan vite och straff, förs ett resonemang som går
ut på att ett av AMS meddelat förbud inte bör förenas med en tidsfrist,
eftersom detta kan uppfattas som att AMS tillåter en verksamhet som är
förbjuden i lag. Samma invändning kan riktas mot den nyss citerade
övergångsregeln.
Det är givetvis angeläget med hänsyn till de anställda i företagen, att de
företag som tvingas upphöra med sin verksamhet på grund av den nya
lagen får en viss tid för avveckling. Det finns emellertid tillräckligt med
Prop. 1990/91:124
Bilaga 1
95
tidsfrister inbyggda i förslaget utan den ovannämnda meningen. För det
första finns tiden mellan ett riksdagsbeslut och lagens ikraftträdande, för
det andra sexmånadersfristen för att söka tillstånd, och för det tredje tiden
mellan ansökan och tidpunkten då ansökan slutligt har prövats. Den
sistnämnda tidsfristen kan dessutom komma att sträckas ut avsevärt ge-
nom överklaganden av avslagsbeslut.
Enligt Sveriges Advokatsamfund borde rätten att bedriva verksamheten
under en avvecklingsperiod vara en huvudregel och ej som föreslagits en
undantagsregel.
Enligt JÄMO går förslaget ut på att en uthyrningsverksamhet som idag
är otillåten skulle få fortsätta under den tid ansökan om tillstånd prövas
och även viss tid efter ett eventuellt avslag på sådan ansökan. Att på detta
sätt tillåta en i sig otillåten verksamhet kan inte vara lämpligt.
Prop. 1990/91: 124
Bilaga 1
96
Regeringen föreskriver följande.
Lagens innehåll
1 § Denna lag gäller arbetsförmedling som bedrivs av andra än den
offentliga arbetsförmedlingen och som inte sker genom utgivande av skrif-
ter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig.
Med arbetsförmedling enligt lagen avses verksamhet som går ut på att
skaffa arbete till arbetssökande eller arbetskraft åt arbetsgivare och som
inte innebär uthyrning av arbetskraft enligt 2 §.
2 § I lagen ges också bestämmelser om uthyrning av arbetskraft. Härmed
avses ett rättsförhållande mellan en beställare och en arbetsgivare som går
ut på att arbetsgivaren mot ersättning ställer arbetstagare till beställarens
förfogande för att utföra arbete som hör till dennes verksamhet.
Arbetsförmedling
3 § Arbetsförmedling får inte bedrivas i förvärvssyfte.
Utan hinder av första stycket får dock arbetsmarknadsstyrelsen ge till-
stånd till arbetsförmedling i förvärvssyfte dels för musiker och sceniska
artister för verksamhet som innefattar förmedling av anställning till eller
från utlandet dels för förmedling av arbetstagare som med hänsyn till
arbetsuppgifter och anställningsvillkor får anses ha företags- eller verksle-
dande eller därmed jämförlig ställning.
Tillstånd får beviljas för högst ett år i sänder.
4 § Arbetsförmedling utan förvärvssyfte men mot ersättning får bedrivas
endast efter tillstånd av arbetsmarknadsstyrelsen. Sådant tillstånd får dock
inte beviljas enskilda personer eller avse arbetsförmedling för sjömän.
5 § En förutsättning för tillstånd enligt 3 eller 4 § är att det skall finnas ett
behov av verksamheten från arbetsmarknadspolitisk synpunkt.
När ett tillstånd ges enligt 3 eller 4 § skall arbetsmarknadsstyrelsen
fastställa den högsta ersättning som får tas ut för förmedlingen. Ersättning-
en får endast i de fall som avses i 3 § överstiga de beräknade kostnaderna
för verksamheten.
Ett tillstånd enligt 3 eller 4 § får förenas med villkor.
6 § Den som bedriver arbetsförmedling utan ersättning skall anmäla
detta till arbetsmarknadsstyrelsen.
7 § Arbetsmarknadsstyrelsen får, helt eller delvis, återkalla ett tillstånd
eller meddela ändrade villkor om
1. förutsättningarna för tillståndet har upphört, eller
2. verksamheten inte bedrivs enligt föreskrifter i lagen eller enligt villkor
som tillståndet har förenats med.
8 § Om en tillståndshavare dör eller försätts i konkurs och boet vill
Prop. 1990/91:124
Bilaga 2
97
fortsätta verksamheten, skall boet skriftligen anmäla detta till arbetsmark- Prop. 1990/91: 124
nadsstyrelsen inom två månader från dödsfallet eller konkursbeslutet. Om Bilaga 2
anmälan inte görs inom denna tid upphör tillståndet att gälla.
Uthyrning av arbetskraft
9 § En arbetsgivare som avser att hyra ut arbetskraft enligt 2 § skall iaktta
följande:
1. En arbetstagare får, inom ramen för det enskilda uthyrningsuppdra-
get, ställas till en beställares förfogande för en sammanhängande tid av
högst fyra månader.
2. Mellan arbetsgivaren och arbetstagaren skall det finnas ett skriftligt
anställningsavtal som reglerar anställningsformen samt lön och allmänna
anställningsvillkor. Avtal om tidsbegränsad anställning får dock inte träf-
fas i de fall som avses i 5 § 1 och 3 samt 6 § lagen (1982:80) om anställ-
ningsskydd.
3. En arbetstagare får inte genom villkor i avtal eller på annat sätt
hindras att ta anställning hos en beställare för vilken arbete utförs.
4. En arbetstagare som har sagt upp sig från en anställning och tar
anställning hos en annan arbetsgivare får inte hyras ut till sin tidigare
arbetsgivare förrän sex månader efter det att anställningen upphörde.
10 § En beställare får anlita uthyrd arbetskraft endast om detta föranleds
av ett tillfälligt behov av arbetskraft och under de förutsättningar som
anges i 9 § 1. En beställare får heller inte anlita uthyrd arbetskraft i strid
mot 9 § 3 och 4.
11 § Avvikelser får göras från 9§ 1 och 2 samt 10 § första meningen
genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetsta-
garorganisation.
Tillsyn
12 § Arbetsmarknadsstyrelsen skall utöva tillsynen över efterlevnaden av
denna lag.
13 § Arbetsmarknadsstyrelsen har rätt att från den som omfattas av
tillsyn enligt denna lag på begäran få de upplysningar och handlingar som
behövs för tillsynen.
Påföljder
14 § Arbetsmarknadsstyrelsen får meddela föreläggande eller förbud
gentemot den som
1. utan tillstånd bedriver arbetsförmedling i förvärvssyfte, eller
2. anlitar sådan olagligt förmedlad arbetskraft, eller
3. i strid mot 9 eller 10 §§ hyr ut eller anlitar uthyrd arbetskraft utan att
avtal om avvikelse har träffats enligt 11 §, eller
4. underlåter att fullgöra sin skyldighet enligt 13 §.
Arbetsmarknadsstyrelsen får förena beslut om föreläggande eller förbud
med vite.
15 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd bedriver
98
arbetsförmedling i förvärvssyfte döms till böter eller fängelse i högst sex Prop. 1990/91: 124
månader. Bilaga 2
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd bedriver arbets-
förmedling utan förvärvssyfte men mot ersättning döms till böter.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att göra anmälan
enligt 6 § döms till penningböter.
16 § Den som överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud enligt
14 § får inte dömas till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas
av föreläggandet eller förbudet.
Överklagande
17 § Arbetsmarknadsstyrelsens beslut om vitesföreläggande eller vites-
förbud får inte överklagas.
Arbetsmarknadsstyrelsens beslut i övrigt enligt denna lag får överklagas
hos regeringen.
18 § Vid en prövning av en ansökan om utdömande av vite får även
vitets lämplighet prövas.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992, då lagen (1935:113) med
vissa bestämmelser om arbetsförmedling skall upphöra att gälla.
99
|
2 Förslag till |
Prop. 1990/91:124 |
Härigenom föreskrivs att 38 § lagen (1976:580) om medbestämmande i
arbetslivet skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Facklig vetorätt i visst fall
38 §
Innan arbetsgivare beslutar att låta någon utföra visst arbete för hans
räkning eller i hans verksamhet utan att denne därvid skall vara arbetsta-
gare hos honom, skall han på eget initiativ förhandla med arbetstagarorga-
nisation i förhållande till vilken han är bunden av kollektivavtal för sådant
|
arbete. Första stycket gäller ej, om arbe- |
Första stycket gäller ej, om arbe- och uthyrning av arbetskraft. Första |
Om synnerliga skäl föranleder det, får arbetsgivaren fatta och verkställa
beslut innan han har fullgjort sin förhandlingsskyldighet enligt första styc-
ket. Påkallas förhandling enligt andra stycket, är arbetsgivaren inte skyldig
att uppskjuta beslutet eller verkställigheten till dess förhandlingsskyldighe-
ten har fullgjorts, om särskilda skäl föreligger mot uppskov. I fråga om
förhandling enligt första eller andra styckena äger 14 § motsvarande
|
tillämpning. |
Har förhandling påkallats enligt |
100
|
Lagrådet Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1991-02-26 |
Prop. 1990/91:124 Bilaga 3 |
Närvarande: f. d. regeringsrådet Bengt O. Hamdahl, regeringsrådet Bertil
Werner, justitierådet Ulf Gad.
Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 21 februari 1991 har rege-
ringen på hemställan av statsrådet Sahlin beslutat inhämta lagrådets ytt-
rande över förslag till lag om privat arbetsförmedling och uthyrning av
arbetskraft, m. m.
Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Hans Blyme.
Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.
101
Propositionen................................................
Prop. 1990/91: 124
3
Propositionens huvudsakliga innehåll............................ 3
Propositionens lagförslag....................................... 5
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 1991..... 9
1 Inledning.................................................. 9
2 Arbetsförmedlingslagen...................................... 10
2.1 Gällande bestämmelser.................................. 10
2.2 Vissa internationella åtaganden........................... 11
2.3 Rättspraxis.............................................. 12
2.4 Övrigt................................................. 13
2.5 Allmänna överväganden................................. 13
3 Allmänmotivering.......................................... 18
3.1 Begreppet ”uthyrning av arbetskraft”...................... 18
3.2 Begreppet ”arbetsförmedling” och förmedlingsmonopolet.... 24
3.3 Krav på tillstånd alternativt fackligt samtycke för ut- och in-
hyrning av arbetskraft................................... 31
3.4 Verksamhetens bedrivande............................... 36
3.5 Tillsyns-och ansvarsfrågor m. m.......................... 40
3.6 Överklagande .......................................... 45
3.7 Kostnader............................................. 46
3.8 Medbestämmandelagen (MBL)........................... 48
4 Upprättade lagförslag....................................... 51
5 Specialmotivering........................................... 51
5.1 Förslag till lag om privat arbetsförmedling och uthyrning av
arbetskraft............................................. 51
5.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:580) om medbestäm-
mande i arbetslivet...................................... 58
6 Hemställan................................................ 58
7 Beslut..................................................... 59
Bilaga 1 Sammanställning av remissyttranden över departe-
mentspromemorian Arbetsförmedlingslagen — en över-
syn ............................................... 60
Bilaga 2 Upprättade lagförslag ............................... 97
Bilaga 3 Utdrag ur lagrådets protokoll den 26 februari 1991 ...... 101
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1991
102