Prop.
1990/91:118
Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i
bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 7 mars 1991.
På regeringens vägnar
Ingvar Carlsson
Maj-Lis Lööw
I propositionen föreslås en lag om särskild kontroll av vissa utlänningar.
Den nya lagen skall ersätta den nuvarande terrorist lagen (1989:530) och
en bestämmelse i utlänningslagen (1989:529) om utvisning med hänsyn
till rikets säkerhet.
Bekämpandet av terrorism ges hög prioritet i praktiskt taget alla stater.
Liksom andra länder måste Sverige skydda sig mot terroristhandlingar.
Befolkningen i vårt land — både våra egna medborgare och de utlänningar
som bor här — har ett självklart anspråk på att de svenska statsmakterna
söker bereda ett sådant skydd med medel som är godtagbara i ett demokra-
tiskt samhälle.
För att vi så långt som möjligt skall kunna skydda oss mot terroristak-
tioner måste vi arbeta efter olika linjer; det internationella samarbetet
måste fungera, den polisiära organisationen måste vara effektiv och vi
måste ha en ändamålsenlig straff- och processlagstiftning.
1 propositionen konstateras att särskilda bestämmelser alltjämt behövs
som ger utrymme för att avlägsna sådana utlänningar ur landet som med
hänsyn till risken för terroristhandlingar bedöms som farliga. Enligt den
föreslagna lagen skall en utlänning kunna utvisas, om det med hänsyn till
vad som är känt om hans tidigare verksamhet och övriga omständigheter
kan befaras att han kommer att begå eller medverka till en brottslig
gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften (det person-
liga rekvisitet). Finns grund för avvisning eller utvisning enligt utlännings-
lagens regler skall dock i första hand dessa bestämmelser tillämpas.
Förslaget innebär att det s. k. organisationsrekvisitet utmönstras. Detta
rekvisit, som syftar till att koppla samman utlänningen med en viss organi-
sation som kan befaras begå terroristhandlingar här i landet, har ansetts
svårt att tillämpa och kan dessutom leda till oönskade ”stämplingseffek-
ter”.
Enligt den nu gällande terroristlagen kan endast risken for terrorhand-
lingar här i landet beaktas. 1 propositionen föreslås att även brottslig
gärning i en främmande stat kan beaktas vid tillämpning av den föreslagna
lagens bestämmelse om utvisning. Undantag skall göras för en sådan
gärning i främmande stat som har övervägande karaktär av politiskt brott.
Sverige tillämpar av tradition en vidsträckt asylrätt. Det innebär bl. a.
att vi inte sänder tillbaka ens en utlänning som begått våldsdåd av allvar-
ligt slag till ett land där han löper risk för politisk förföljelse. I den nya
lagen föreslås därför bestämmelser om inhibition av verkställighet av utvis-
ningsbeslut som överensstämmer med nu gällande regler.
Till den nya lagen överförs den nuvarande bestämmelsen att regeringen
skall ompröva utvisningsbeslutet och beslutet om inhibition när det finns
skäl till det. Bestämmelsen kompletteras nu på så sätt att rikspolisstyrelsen
åläggs att årligen anmäla till regeringen om det finns skäl att ompröva ett
beslut om utvisning som har inhiberats.
För fall då inhibition meddelats gäller för närvarande att regeringen får
föreskriva inskränkningar och villkor i fråga om utlänningens vistelseort
(s. k. kommunarrest), byte av bostad och anställning samt anmälnings-
plikt. Vidare blir i sådana fall terroristlagens bestämmelser om särskilda
tvångsmedel, t. ex. husrannsakan och hemlig teleavlyssning, automatiskt
tillämpliga. I den nya lagen föreslås av främst rättssäkerhetshänsyn bety-
delsefulla förändringar.
Enligt förslaget skall det inte längre finnas möjlighet att föreskriva om
5. k. kommunarrest. Vidare skall det inte längre vara möjligt att föreskriva
villkor om byte av bostad och anställning. Däremot behålls bestämmelser-
na om anmälningsplikt, dvs. en skyldighet för utlänningen att på vissa
tider anmäla sig hos en polismyndighet. Vidare behålls möjligheterna till
husrannsakan, hemlig teleavlyssning m. fl. tvångsåtgärder i spaningssyfte.
Tillämpningen av dessa bestämmelser har dock gjorts beroende av att
regeringen i varje enskilt fall förordnar härom. Förutsättningarna för att i
det särskilda fallet tillgripa tvångsmedel har också skärpts.
Vidare föreslås en regel som innebär att ett beslut om anmälningsplikt
eller ett förordnande om befogenhet att tillämpa tvångsmedelsbestämmel-
serna skall ha en giltighetstid på högst tre år, räknat från dagen för beslutet
om utvisning. För att beslutet skall kunna få längre varaktighet krävs att
det finns risk för att utlänningen även i fortsättningen kommer att medver-
ka till terroraktioner.
Beträffande beslutsbefogenheten i terroristärenden föreslås inga föränd-
ringar i fråga om själva utvisningsbeslutet och de inledande besluten
angående anmälningsplikt och tvångsmedel. Det innebär att regeringen
även i fortsättningen skall ta ställning i dessa frågor. Liksom tidigare skall
sådana beslut föregås av förhandling. Det föreslås dock att förhandling
skall kunna undvaras, om ärendet är synnerligen brådskande. Förhand-
lingen skall enligt förslaget hållas av allmän domstol. För att stärka dom-
stolens roll i terroristärenden föreslås att domstolen på begäran av rege-
Prop. 1990/91: 118
ringen skall kunna avge yttrande. Yttrandet skall inte vara bindande for Prop. 1990/91: 118
regeringen. Även andra ändringar beträffande proceduren föreslås, avsed-
da att förbättra förfarandet och höja rättssäkerheten.
Vad gäller anmälningsplikt och befogenhet att tillämpa tvångsmedels-
bestämmelserna efter treårsfristens utgång föreslås att allmän domstol på
ansökan av rikspolisstyrelsen skall pröva sådana frågor. Domstolens beslut
skall ha en giltighetstid på tre år. Någon yttersta tidsgräns för åtgärder av
det här slaget föreslås dock inte. Domstolens beslut skall efter överklagan-
de från utlänningens sida kunna överprövas i vanlig ordning.
I propositionen läggs även fram vissa förslag som gäller sekretess, parla-
mentarisk kontroll samt förhållandet mellan terroristlagstiftningen och
strafflagstiftningen.
Slutligen föreslås att bestämmelserna i utlänningslagen om utvisning
med hänsyn till rikets säkerhet (4 kap. 11 §) förs över till den nya lagen.
Den nya lagen och följdändringar i utlänningslagen, rättshjälpslagen
(1972:429), sekretesslagen (1980:100) och lagen (1965:94) om polisregis-
ter m. m. föreslås träda i kraft den 1 juli 1991.
Härigenom föreskrivs följande.
Allmänna bestämmelser
1 § En utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen
(1989:529), får utvisas ur landet enligt denna lag, om det
1. behövs av hänsyn till rikets säkerhet, eller
2. med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet
och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller
medverka till brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för
politiska syften.
Första stycket 2 gäller inte när fara föreligger for sådan gärning i annan
stat som har övervägande karaktär av politiskt brott.
2 § Beslut om utvisning meddelas av regeringen. Frågan tas upp på
ansökan av rikspolisstyrelsen eller av regeringen självmant.
Om en polismyndighet, en länsstyrelse eller statens invandrarverk finner
anledning att anta att ett beslut om utvisning enligt 1 § bör meddelas, skall
myndigheten anmäla detta till rikspolisstyrelsen.
3 § Om ärendet inte är synnerligen brådskande skall yttrande inhämtas
från statens invandrarverk och förhandling hållas i ärendet vid en tings-
rätt, innan regeringen meddelar beslut om utvisning.
Om det finns skäl för det, skall yttrande inhämtas även från den tingsrätt
som håller förhandlingen.
Beslut om förhandling och om yttrande får fattas av det statsråd som
har till uppgift att föredra ärenden enligt lagen, eller den tjänsteman som
statsrådet bestämmer.
4 § Beslut om utvisning skall förenas med förbud för utlänningen att
utan tillstånd av regeringen återvända till Sverige. Förbudet meddelas för
en viss tid eller utan tidsbegränsning. I beslutet skall utlänningen, om
förbudet är tidsbegränsat, upplysas om vilken dag förbudet upphör att
gälla. Han skall vidare upplysas om den påföljd som en överträdelse av
förbudet kan medföra enligt 24 §.
5 § I ärenden enligt denna lag gäller i tillämpliga delar 4 kap. 15 §, 5 kap.
5 §, 6 kap. 4§ andra stycket, 5§ andra stycket och 6 — 11 §§, 7 kap. 7§, 8
kap. 1—6, 14 och 16 §§, 9 kap. 1 — 3 §§ samt 11 kap. 5 och 6 §§ utlännings-
lagen (1989:529).
Förhandling
6 § Förhandling enligt 3 § skall hållas vid Stockholms tingsrätt eller, om
särskilda skäl talar mot att förhandlingen hålls där, vid en annan tingsrätt.
Vid förhandlingen skall utlänningen höras.
Rikspolisstyrelsen skall vid förhandlingen vara utlänningens motpart.
Tingsrätten får bestämma att även andra än utlänningen skall höras vid
förhandlingen. Om någon av parterna åberopar muntlig eller skriftlig
Prop. 1990/91: 118
bevisning, prövar rätten om bevisningen skall tillåtas. Därvid tillämpas 35 Prop. 1990/91:118
kap. 7 § rättegångsbalken.
I fråga om inställelse till förhandlingen tillämpas 6 kap. 13 § utlännings-
lagen (1989:529).
7 § Vid förhandlingen skall noga utredas de omständigheter som kan
inverka på hur ärendet blir avgjort.
Rikspolisstyrelsen skall redogöra för omständigheterna i ärendet och ges
tillfälle att ställa frågor till utlänningen och andra som hörs i ärendet.
Rikspolisstyrelsen skall även lämna andra upplysningar som behövs för att
genomföra förhandlingen. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin stånd-
punkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.
Genom frågor och påpekanden skall rätten försöka avhjälpa otydligheter
och ofullständigheter i de uppgifter som lämnas.
Vid förhandlingen tillämpas 6 kap. 14§ andra stycket och 15§ utlän-
ningslagen (1989:529).
Rättens yttrande enligt 3 § får grundas även på handlingar eller annat
material som enligt 14 kap. 5§ första stycket sekretesslagen (1980:100)
inte får lämnas ut till parter.
Förvar och uppsikt
8 § En utlänning får tas i förvar, om det finns ett beslut om utvisning
enligt denna lag eller om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att
meddelas och det finns anledning anta att utlänningen annars kommer att
hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige eller hans
identitet är oklar. Om utlänningen är under sexton år, får han inte utan
synnerliga skäl tas i förvar. Detsamma gäller hans vårdnadshavare eller en
av dem, om de är flera.
Under de förutsättningar som anges i första stycket kan utlänningen
ställas under uppsikt, om detta är tillräckligt.
9 § Om frågan om utvisning ännu inte har förts till regeringen, får rikspo-
lisstyrelsen besluta att utlänningen skall tas i förvar eller ställas under
uppsikt, även om förutsättningarna i 8§ inte är för handen. Ett sådant
beslut skall genast anmälas till regeringen. Det statsråd som har till uppgift
att föredra ärenden enligt denna lag skall snarast pröva om åtgärden skall
bestå.
Hinder mot verkställighet m. m.
10 § Om regeringen har beslutat om utvisning enligt denna lag men
hinder som anges i 8 kap. 1 — 4 §§ utlänningslagen (1989:529) möter mot
att beslutet verkställs eller om beslutet av någon annan särskild anledning
inte bör verkställas, skall regeringen förordna att verkställighet tills vidare
inte får ske (inhibition).
Utvisningsbeslutet och förordnandet om inhibition skall prövas på nytt
när det finns skäl till det. Så länge utvisningsbeslutet fortfarande gäller
men inte har kunnat verkställas, skall rikspolisstyrelsen före utgången av
varje kalenderår efter det då beslutet meddelades anmäla hos regeringen
huruvida det finns skäl för prövning av beslutet.
11 § Regeringen får besluta att utlänningen på vissa tider skall anmäla sig
hos en polismyndighet (anmälningsplikt), om ett beslut om utvisning
enligt denna lag tills vidare inte skall verkställas på grund av inhibition. 7
Om utvisningsbeslutet grundas på 1 § första stycket 2, får regeringen också Prop. 1990/91:118
besluta att 19 — 22 §§ skall tillämpas på utlänningen.
Första stycket tillämpas också, om ett beslut om avvisning eller utvis-
ning enligt utlänningslagen (1989:529) inte kan verkställas och det förelig-
ger sådana omständigheter beträffande utlänningen som avses i 1 § första
stycket 1 eller 2. Innan beslutet meddelas skall förhandling hållas. Om det
finns skäl för det, skall även yttrande inhämtas enligt 3§. Vid förhandling-
en tillämpas 6 och 7 §§.
12 § Ett beslut av regeringen enligt 11 § gäller i längst tre år räknat från
dagen för beslutet om avlägsnande.
Verkställighet
13 § Om regeringen inte har förordnat om inhibition, skall ett beslut om
utvisning enligt denna lag verkställas så snart det kan ske. Rikspolisstyrel-
sen skall svara för verkställigheten. Regeringen får dock förordna att en
annan myndighet skall ombesörja verkställigheten. För verkställighet av
ett beslut om utvisning skall regeringen meddela sådana anvisningar som
avses i 4 kap. 12 § andra stycket utlänningslagen (1989:529).
Om den verkställande myndigheten finner att verkställigheten inte kan
genomföras eller att ytterligare besked behövs, skall myndigheten under-
rätta regeringen om detta. Det statsråd som har till uppgift att föredra
ärenden enligt denna lag får besluta att verkställighet inte skall ske innan
regeringen har prövat huruvida förordnande om inhibition skall meddelas.
Anmälningsplikt och tvångsmedel efter beslut av domstol
14 § Bedöms i fall som avses i 11 § risk föreligga för att utlänningen begår
eller medverkar till brott mot rikets säkerhet eller brott som anges i 1 §
första stycket 2 efter utgången av den i 12 § angivna treårsfristen, får
anmälningsplikt beslutas även för tid efter denna frists utgång. På motsva-
rande grunder får förordnas att 19 — 22 §§ skall tillämpas på utlänningen
för sådan tid, om risken avser brott som anges i 1 § första stycket 2.
Frågor som avses i första stycket prövas av Stockholms tingsrätt på
ansökan av rikspolisstyrelsen. Beslut i en sådan fråga skall meddelas för en
viss tid och högst tre år, räknat från den dag då beslutet skall börja tillämpas.
För förfarandet vid rätten gäller, utom i de hänseenden som anges i
fjärde stycket, vad som är föreskrivet om mål som rör allmänt åtal för
brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex måna-
der.
Tvångsmedel enligt 24 och 25 kap. rättegångsbalken får inte tillgripas.
En skriftlig berättelse eller en uppteckning eller upptagning av en sådan
berättelse som avses i 35 kap. 14 § rättegångsbalken får åberopas som bevis.
Bestämmelsen i 14 kap. 5§ andra stycket andra meningen sekretesslagen
(1980:100) gäller inte. Beslutet får grundas även på handlingar eller annat
material som enligt första stycket samma paragraf inte får lämnas ut till
parter.
15 § I de mål som avses i 14 § får rätten, om det finns skäl till det, besluta
om anmälningsplikt eller förordna om tillämpning av 19 — 22 §§ för tiden
till dess ärendet har avgjorts slutligt.
Rättens beslut i de mål som avses i 14 § gäller omedelbart, om inte något
annat förordnas. Om ett tidigare meddelat beslut gäller då ärendet avgörs,
får rätten bestämma att det nya beslutet skall börja tillämpas forst när Prop. 1990/91: 118
giltighetstiden for det tidigare har gått ut.
16 § Om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det, får
rikspolisstyrelsen häva eller i for utlänningen förmånlig riktning ändra ett
beslut som rätten har meddelat enligt 14 §. Styrelsen får också besluta om
tillfällig lättnad och vidta omedelbart erforderlig jämkning.
17 § Ett beslut av rätten enligt 14 § upphör att gälla, om utvisningsbeslu-
tet verkställs eller upphävs.
Särskilda bestämmelser om tvångsmedel
18 § Bestämmelserna i 19 — 22 §§ tillämpas i fråga om en utlänning i den
mån regeringen eller domstolen har bestämt det enligt denna lag.
19 § Utlänningen får underkastas husrannsakan, kroppsvisitation eller
kroppsbesiktning, om det är av betydelse för att utröna om utlänningen
eller en organisation eller grupp som han tillhör eller verkar för planlägger
eller förbereder någon gärning som innebär våld, hot eller tvång för poli-
tiska syften och som innefattar brott för vilket lindrigare straff än fängelse i
två år inte är föreskrivet. Det är också tillåtet att ta fingeravtryck av utlän-
ningen och fotografera honom.
Förordnande om åtgärder enligt första stycket meddelas av rikspolissty-
relsen eller en polismyndighet. I fråga om sådana åtgärder gäller i övrigt 28
kap. rättegångsbalken i tillämpliga delar.
20 § För ett sådant ändamål som avses i 19 § första stycket kan rätten, om
det finns synnerliga skäl, meddela rikspolisstyrelsen eller en polismyndig-
het tillstånd enligt 27 kap. rättegångsbalken till hemlig teleavlyssning eller,
om det är tillräckligt, hemlig teleövervakning.
Rätten kan för ett sådant ändamål som avses i 19 § första stycket, om det
finns synnerliga skäl, även meddela rikspolisstyrelsen eller en polismyn-
dighet tillstånd att närmare undersöka, öppna eller granska post- eller
telegrafförsändelser, brev, andra slutna handlingar eller paket som har
ställts till utlänningen eller som avsänts från honom och som påträffas vid
husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller som finns hos
posten, telegrafen, järnvägen eller annan befordringsanstalt.
I det tillstånd som avses i andra stycket kan rätten förordna att en
försändelse som avses i tillståndet och som ankommer till en befordrings-
anstalt, skall hållas kvar till dess den närmare undersökts, öppnats eller
granskats. Förordnandet skall innehålla underrättelse om att meddelande
om åtgärden inte får lämnas till avsändaren, mottagaren eller någon an-
nan, utan tillstånd av den som har begärt åtgärden.
21 § Det tillstånd som avses i 20 § skall meddelas att gälla för en viss tid
som inte överstiger en månad.
Frågan om tillstånd prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av riks-
polisstyrelsen eller en polismyndighet. Rättens beslut om tillstånd gäller
omedelbart. I fråga om förfarandet tillämpas i övrigt 27 kap. rättegångs-
balken på motsvarande sätt.
22 § En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig teleav-
lyssning skall granskas snarast möjligt. Granskningen får utföras endast av
rätten, rikspolisstyrelsen, en polismyndighet eller en åklagare. Om upptag- 9
ningen eller uppteckningen innehåller något som inte är av betydelse för Prop. 1990/91: 118
det ändamål som har föranlett avlyssningen, skall den i denna del omedel-
bart förstöras efter granskningen.
En försändelse eller någon annan handling som omfattas av tillstånd
enligt 20 § får inte närmare undersökas, öppnas eller granskas av någon
annan än rätten, rikspolisstyrelsen, en polismyndighet eller en åklagare. En
sådan handling skall undersökas snarast möjligt. När undersökningen har
slutförts, skall en försändelse som finns hos en befordringsanstalt tillställas
den till vilken försändelsen är ställd och en annan handling återlämnas till
den hos vilken handlingen påträffats, om den inte tas i beslag.
Straff
23 § Till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande,
till böter döms
1. den som hjälper en utlänning som är underkastad förbud enligt 4§ att
komma in i Sverige,
2. den som hindrar eller försöker hindra verkställighet av ett beslut om
utvisning enligt denna lag, eller
3. en utlänning som bryter mot anmälningsplikt som har beslutats enligt
11 eller 14§§.
För försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket 1 döms
till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
Om en utlänning under den tid då han står under åtal för brott enligt
första stycket 3 fortsätter att begå sådant brott, skall vad han gjort sig
skyldig till före varje åtal anses som ett särskilt brott.
24 § Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter döms
en utlänning som uppehåller sig i Sverige fastän han enligt ett verkställt
beslut om utvisning enligt denna lag inte har haft rätt att återvända hit.
Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse
som avses i 3 kap. 2§ utlänningslagen (1989:529).
I ringa fall skall åtal för brott enligt första stycket inte väckas annat än
om det är påkallat från allmän synpunkt.
övriga bestämmelser
25 § Om regeringen handlägger ett ärende om utvisning enligt denna lag,
får åtal inte utan regeringens medgivande väckas mot utlänningen innan
regeringen avgjort ärendet.
26 § Beslut av rikspolisstyrelsen i en fråga som avses i 16§ får inte
överklagas.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991, då lagen (1989:530) om åtgärder
för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlag) skall
upphöra att gälla.
Bestämmelserna i 10 § andra stycket, 11 § första stycket samt 12 — 16 §§
tillämpas även när regeringen enligt 17§ första stycket terroristlagen
(1989:530), 73 § utlänningslagen (1980:376), 8§ lagen (1973:162) om sär-
skilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell
bakgrund eller 51 § tredje stycket utlänningslagen (1954:193) har förord-
nat att avvisnings- eller utvisningsbeslut ej skall verkställas. Bestämmel-
serna i 11 § andra stycket samt 12 — 16 §§ är tillämpliga också när beslut om
avvisning eller utvisning har meddelats enligt terroristlagen (1989:530)
10
eller utlänningslagen (1980:376) och när beslut om avvisning, förpassning,
förvisning eller utvisning har meddelats enligt utlänningslagen (1954:193).
Är någon vid ikraftträdandet underkastad anmälningsplikt enligt äldre
bestämmelser, gäller dock beslutet härom, även om den i 12 § angivna
treårsfristen har gått till ända, intill utgången av december 1991, om det ej
har upphävts dessförinnan. Om bestämmelserna i 19 — 22 §§ terroristlagen
(1989:530) är tillämpliga på någon vid ikraftträdandet, tillämpas bestäm-
melserna i 19 — 22 §§ denna lag på honom intill samma tidpunkt, om ej
annat följer av förordnande som meddelas av regeringen.
Vid tillämpning av 23 § punkterna 1 och 2 samt 24 § likställs med förbud
och beslut om utvisning som där avses motsvarande beslut enligt äldre lag.
Med föreskrift enligt 23 § punkt 3 likställs motsvarande föreskrifter som
meddelats enligt äldre lag.
Om det i en lag eller i en annan författning hänvisas till en föreskrift som
har ersatts genom bestämmelse i denna lag, tillämpas i stället den nya
bestämmelsen.
Prop. 1990/91:118
11
Prop. 1990/91:118
Härigenom föreskrivs att 4 kap. 11 och 14 §§, 6 kap. 2 och 3 §§, 7 kap. 15
och 16 §§, 8 kap. 10 och 12 §§, 10 kap. 3 och 4§§, rubriken närmast före 4
kap. 11 § utlänningslagen (1989:529) samt övergångsbestämmelserna till
nämnda lag skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap.
Utvisning av hänsyn till rikets sä- Utvisning i vissa andra fall
kerhet
H§
Om utvisning av hänsyn till rikets
säkerhet och på grund av befarad
brottslighet som innefattar våld, hot
eller tvång för politiska syften finns
bestämmelser i lagen (1991:000)
om särskild kontroll av vissa utlän-
ningar.
När det behövs av hänsyn till ri-
kets säkerhet, får regeringen utvisa
en utlänning eller besluta om in-
skränkningar och villkor i fråga om
utlänningens vistelseort, byte av bo-
stad och anställning samt anmäl-
ningsplikt.
I ärenden enligt första stycket
skall förhandling hållas. Därvid
tillämpas reglerna om förhandling i
6 kap.
14§
När statens invandrarverk beslutar om avvisning eller utvisning, får
beslutet förenas med förbud för utlänningen att under viss tid återvända
till Sverige utan tillstånd av invandrarverket.
En dom eller ett beslut om utvis-
ning enligt 7 eller 11 § skall innehål-
la förbud för utlänningen att åter-
vända till Sverige under viss tid el-
ler utan tidsbegränsning. I domen
eller beslutet skall utlänningen upp-
lysas om vilken dag förbudet upp-
hör att gälla och om den påföljd
som överträdelse av förbudet kan
medföra enligt 10 kap. 4§.
En dom eller ett beslut om utvis-
ning på grund av brott skall innehål-
la förbud för utlänningen att åter-
vända till Sverige under viss tid el-
ler utan tidsbegränsning. I domen
eller beslutet skall utlänningen upp-
lysas om vilken dag förbudet upp-
hör att gälla och om den påföljd
som överträdelse av förbudet kan
medföra enligt 10 kap. 4§.
6 kap.
2§‘
En utlänning som har fyllt sexton år får tas i förvar om
1. hans identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller när han däref-
ter ansöker om uppehållstillstånd och han inte kan göra sannolikt att den
identitet han uppger är riktig samt hans rätt att få resa in i eller vistas i
Sverige inte kan bedömas ändå, eller
2. det är nödvändigt för att en utredning om hans rätt att stanna i
Sverige skall kunna genomföras, eller
Senaste lydelse 1990:523.
12
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91:118
3. det är sannolikt att han kom-
mer att avvisas eller utvisas enligt 4
kap. 1 — 3 eller 11 § eller fråga upp-
kommer om verkställighet av ett
beslut om avvisning eller utvisning.
3. det är sannolikt att han kom-
mer att avvisas eller utvisas enligt 4
kap. 1, 2 eller 3§ eller fråga upp-
kommer om verkställighet av ett
beslut om avvisning eller utvisning.
Beslut om förvar enligt första stycket 3 får meddelas endast om det med
hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständighe-
ter finns anledning att anta att han annars kommer att hålla sig undan eller
bedriva brottslig verksamhet i Sverige.
3§2
En utlänning under sexton år får
tas i förvar endast om det är sanno-
likt att han kommer att avvisas el-
ler utvisas enligt 4 kap. 1 — 3 eller
//§ eller fråga uppkommer om
verkställighet av ett beslut om av-
visning eller utvisning och det
En utlänning under sexton år får
tas i förvar endast om det är sanno-
likt att han kommer att avvisas el-
ler utvisas enligt 4 kap. 1, 2 eller 3 §
eller fråga uppkommer om verk-
ställighet av ett beslut om avvisning
eller utvisning och det
1. finns en uppenbar risk för att han annars håller sig undan och
därigenom äventyrar en förestående verkställighet som inte bör fördröjas,
eller
2. finns anledning att anta att han annars bedriver brottslig verksamhet i
Sverige.
Den som är under sexton år får inte tas i förvar om det är tillräckligt att
han ställs under uppsikt enligt bestämmelserna i 5 § andra stycket.
Om ett barn under sexton år skulle komma att skiljas från sin vårdnads-
havare eller, om de är flera, en av dem genom att vårdnadshavaren eller
barnet tas i förvar får åtgärden vidtas endast om det finns synnerliga skäl.
7 kap.
15§
Om statens invandrarverk efter omprövning eller på grund av en ny
ansökan beviljar en utlänning uppehållstillstånd, får verket samtidigt upp-
häva ett beslut om avvisning eller utvisning. Meddelar invandrarverket ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd utan att upphäva beslutet om avvisning
eller utvisning, får detta inte verkställas medan tillståndet gäller.
Invandrarverket får dock inte
1. upphäva en domstols dom el-
ler beslut om utvisning,
2. upphäva regeringens beslut om
utvisning enligt 4 kap. 11 §, eller
3. meddela uppehållstillstånd för
den som har utvisats genom en så-
dan dom eller ett sådant beslut.
Invandrarverket får dock inte
upphäva en domstols dom eller be-
slut om utvisning eller meddela up-
pehållstillstånd för den som har ut-
visats genom en sådan dom eller ett
sådant beslut.
16§
Om regeringen finner att en dom
eller ett beslut om utvisning på
grund av brott eller ett beslut om
Om regeringen finner att en dom
eller ett beslut om utvisning på
grund av brott inte kan verkställas
Senaste lydelse 1990:523.
13
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91:118
utvisning enligt 4 kap. 11 § inte kan
verkställas eller om det annars
finns särskilda skäl för att beslutet
inte längre skall gälla, får regering-
en upphäva avgörandet helt eller
delvis.
eller om det annars finns särskilda
skäl för att beslutet inte längre skall
gälla, får regeringen upphäva avgö-
randet helt eller delvis.
Om domen eller beslutet om utvisning inte upphävs kan, i fall som avses
i första stycket, ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd
meddelas av regeringen. Utvisningsbeslutet får inte verkställas medan
tillståndet gäller.
8 kap.
10§
Vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd från en utlänning
som skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft,
får statens invandrarverk besluta om inhibition av det tidigare meddelade
beslutet.
Regeringen får, vid prövning av
en fråga om upphävande av en
domstols dom eller beslut om utvis-
ning eller vid omprövning av ett be-
slut om utvisning enligt 4 kap. 11 §,
besluta om inhibition av det tidiga-
re meddelade beslutet.
Regeringen får, vid prövning av
en fråga om upphävande av en
domstols dom eller beslut om utvis-
ning, besluta om inhibition av det
tidigare meddelade beslutet.
Om det finns särskilda skäl, får invandrarverket också i andra fall än
som angetts i första stycket besluta om inhibition.
12§
En polismyndighets beslut om
avvisning, statens invandrarverks
beslut om avvisning med förord-
nande om omedelbar verkställig-
het, domstols dom eller beslut om
utvisning samt regeringens beslut
om utvisning enligt 4 kap. 11 § skall
verkställas snarast möjligt.
En polismyndighets beslut om
avvisning, statens invandrarverks
beslut om avvisning med förord-
nande om omedelbar verkställighet
samt domstols dom eller beslut om
utvisning skall verkställas snarast
möjligt.
I andra fall än som avses i första stycket, skall en utlänning som har
avvisats lämna landet inom två veckor och en utlänning som har utvisats
lämna landet inom fyra veckor efter det att beslutet vann laga kraft, om
inte annat bestäms i beslutet.
Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller det
med säkerhet måste antas att han inte har för avsikt att frivilligt lämna
landet inom denna tid, skall polismyndigheten verkställa beslutet så snart
det kan ske.
10 kap.
3§
Till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, till
böter döms
1. den som forsöker hindra verk-
ställighet av ett beslut om utvisning
14
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91:118
som har meddelats enligt 4 kap.
H§,
2. den som genom att dölja en
utlänning eller genom någon annan
sådan åtgärd försöker hindra verk-
ställighet av ett beslut om avvisning
eller utvisning, om gärningen har
skett i vinningssyfte,
3. en utlänning som överträder
föreskrifter som har meddelats en-
ligt denna lag eller enligt en författ-
ning som har utfärdats med stöd av
denna lag och som innebär skyldig-
het för honom att endast vistas
inom en viss del av landet.
1. den som genom att dölja en
utlänning eller genom någon annan
sådan åtgärd försöker hindra verk-
ställighet av ett beslut om avvisning
eller utvisning, om gärningen har
skett i vinningssyfte,
2. en utlänning som överträder
föreskrifter som har meddelats en-
ligt denna lag eller enligt en författ-
ning som har utfärdats med stöd av
denna lag och som innebär skyldig-
het för honom att endast vistas
inom en viss del av landet.
4§
Till fängelse i högst ett år eller,
om brottet är ringa, till böter döms
en utlänning som uppehåller sig i
Sverige fastän han enligt ett verk-
ställt beslut om utvisning enligt 4
kap. 7 eller 11 § inte har haft rätt att
återvända hit. Detta gäller dock
inte om utlänningen har flytt hit för
att undgå förföljelse.
Till fängelse i högst ett år eller,
om brottet är ringa, till böter döms
en utlänning som uppehåller sig i
Sverige fastän han enligt ett verk-
ställt beslut om utvisning enligt 4
kap. 7§ inte har haft rätt att åter-
vända hit. Detta gäller dock inte
om utlänningen har flytt hit för att
undgå förföljelse.
I ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än
om det är påkallat från allmän synpunkt.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1989, då utlänningslagen
(1980:376) skall upphöra att gälla.
2. Om ett ärende om avvisning eller utvisning på annan grund än brott
har inletts före ikraftträdandet, skall i det ärendet beslut i frågan om
avvisning eller utvisning fattas med tillämpning av äldre bestämmelser.
3. Om ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller
utvisning har inletts före ikraftträdandet, tillämpas i det ärendet äldre
bestämmelser i fråga om verkställigheten. För utlänningen gäller i sådant
fall inte 2 kap. 5 § tredje stycket.
4. Om det i lag eller annan författning förekommer uttrycken förpass-
ning eller förvisning, skall därmed avses utvisning enligt 4 kap. 3 § resp. 7 §
i nya lagen.
5. Vid tillämpning av 10 kap. 3§
l och 3 samt 4§ likställs med beslut
om utvisning eller föreskrift som
där nämns motsvarande beslut eller
föreskrift enligt äldre lag.
5. Vid tillämpning av 10 kap. 3§
2 och 4§ likställs med beslut om
utvisning eller föreskrift som där
nämns motsvarande beslut eller fö-
reskrift enligt äldre lag.
6. Om det i en lag eller i en annan författning hänvisas till en föreskrift,
som har ersatts genom en bestämmelse i denna lag, tillämpas i stället den
nya bestämmelsen.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
15
Prop. 1990/91:118
Härigenom föreskrivs att 41 och 43§§ rättshjälpslagen (1972:429)' skall
ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
41 §2
Rättshjälp genom offentligt biträde beviljas i mål eller ärende
1. hos utskrivningsnämnd eller psykiatriska nämnden angående intag-
ning enligt 8, 9 eller 10§ eller utskrivning enligt 16 eller 19 § lagen
(1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall,
2. hos utskrivningsnämnd eller psykiatriska nämnden angående inskriv-
ning i eller utskrivning från vårdhem eller specialsjukhus enligt 35 § lagen
(1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda,
3. angående beredande av vård enligt 2 eller 3 §, omedelbart omhänder-
tagande enligt 6 §, upphörande av vård enligt 21 §, flyttningsförbud enligt
24 § eller upphörande av flyttningsförbud enligt 26 § lagen (1990:52) med
särskilda bestämmelser om vård av unga eller hos allmän förvaltnings-
domstol vid överklagande enligt 41 § första stycket 1 samma lag,
4. hos förvaltningsdomstol angående beredande av vård enligt lagen
(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall eller angående omedelbart
omhändertagande enligt 13 § samma lag,
5. angående avvisning enligt utlänningslagen (1989:529), dock inte hos
polismyndighet, såvida inte utlänningen enligt 6 kap. 2 eller 3 § utlännings-
lagen hållits i förvar längre än tre dagar,
6. angående utvisning enligt 4
kap. 3 eller // § utlänningslagen,
7. angående avvisning eller utvis-
ning enligt lagen (1989:530) om åt-
gärder för att förebygga våldsdåd
med internationell bakgrund (terro-
ristlag),
8. hos regeringen angående åtgär-
der som beslutas enligt 4 kap. 11 §
utlänningslagen eller 17§ terrorist-
lagen,
6. angående utvisning enligt 4
kap. 3§ utlänningslagen,
7. angående utvisning enligt
lagen (1991:000) om särskild kon-
troll av vissa utlänningar,
8. hos regeringen angående beslut
enligt 11 § lagen om särskild kon-
troll av vissa utlänningar,
9. angående hemsändande av utlänning med stöd av 12 kap. 3§ utlän-
ningslagen,
10. angående förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 26 kap.
brottsbalken,
11. angående verkställighet utomlands av frihetsberövande påföljd en-
ligt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och
Norge angående verkställighet av straff m.m. eller lagen (1972:260) om
internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom,
12. angående utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Dan-
mark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller
behandling,
1 Lagen omtryckt 1983:487.
2 Senaste lydelse 1990:55.
16
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91: 118
13. angående kastrering enligt lagen (1944:133) om kastrering, om gil-
tigt samtycke till åtgärden ej lämnats,
14. hos regeringen enligt 17§ and-
ra stycket terroristlagen angående
förordnande om tillämpning av
19—22§§samma lag.
15. hos allmän förvaltningsdom-
stol angående tillfälligt omhänder-
tagande enligt 37 §, tvångsisolering
enligt 38, 39 eller 41 § eller upphö-
rande av tvångsisolering enligt 42 §
smittskyddslagen (1988:1472).
14. hos allmän förvaltningsdom-
stol angående tillfälligt omhänder-
tagande enligt 37 §, tvångsisolering
enligt 38, 39 eller 41 § eller upphö-
rande av tvångsisolering enligt 42 §
smittskyddslagen (1988:1472).
43 §3
Rättshjälp genom offentligt biträde beviljas efter ansökan eller då an-
nars anledning föreligger. Ansökan får göras av den som kan beviljas
rättshjälp och i mål eller ärende som anges i 41 § 1 även av annan som får
föra talan i målet eller ärendet.
Rättshjälp beviljas och biträde
förordnas av den myndighet som
handlägger målet eller ärendet.
Dock ankommer prövningen i
ärende hos socialnämnd eller social
distriktsnämnd enligt 41 § 3 på
länsrätten, i ärende som avses i 41 §
13 på rättshjälpsmyndigheten, i
ärende hos polismyndighet enligt
41 § 5 eller 7 på rättshjälpsmyndig-
heten, om ansökan om rättshjälp
skall avslås, i ärende hos polismyn-
dighet enligt 41 § 12 på länsrätten
samt i ärende hos regeringen på de-
partementstjänsteman som rege-
ringen bestämmer.
Rättshjälp beviljas och biträde
forordnas av den myndighet som
handlägger målet eller ärendet.
Dock ankommer prövningen i
ärende hos socialnämnd eller social
distriktsnämnd enligt 41 § 3 på
länsrätten, i ärende som avses i 41 §
13 på rättshjälpsmyndigheten, i
ärende hos polismyndighet enligt
41 § 5 på rättshjälpsmyndigheten,
om ansökan om rättshjälp skall av-
slås, i ärende hos polismyndighet
enligt 41 § 12 på länsrätten samt i
ärende hos regeringen på departe-
mentstjänsteman som regeringen
bestämmer.
Har myndigheten skilt målet eller ärendet från sig, äger under tiden till
dess talan fullföljts eller tiden för fullföljd utgått andra stycket motsvaran-
de tillämpning.
Rättshjälp utgår även när talan fullföljs eller meddelat beslut underställs
annan myndighets prövning eller saken överlämnas till annan myndighets
avgörande.
Har rättshjälp beviljats i ärende
vari beslutas om avvisning eller ut-
visning enligt utlänningslagen
(1989:529) eller lagen (1989:530)
om åtgärder för att förebygga vålds-
dåd med internationell bakgrund
(terroristlag) gäller rättshjälpen till
dess verkställighet av beslutet skett
Har rättshjälp beviljats i ärende
vari beslutas om avvisning eller ut-
visning enligt utlänningslagen
(1989:529) eller lagen (1991:000)
om särskild kontroll av vissa utlän-
ningar gäller rättshjälpen till dess
verkställighet av beslutet skett eller
frågan om verkställighet förfallit.
3 Senaste lydelse 1989:534.
17
2 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 118
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91: 118
eller frågan om verkställighet för-
fallit.
Ansökan om rättshjälp genom offentligt biträde ges in till den myndig-
het som handlägger målet eller ärendet. Gäller ansökan ärende som avses i
41 § 13, ges dock ansökan in till rättshjälpsmyndigheten.
Myndighet som inte själv får bevilja rättshjälpen skall till behörig myn-
dighet med eget yttrande överlämna ingiven ansökan med därvid fogade
handlingar eller anmäla behovet av offentligt biträde.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991. I fråga om rättshjälp i ärenden
angående avvisning eller utvisning enligt terroristlagen (1989:530) gäller
äldre föreskrifter.
18
Prop. 1990/91:118
Härigenom föreskrivs att 14 kap. 5§ sekretesslagen (1980:100)1 skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
14 kap.
5§
Sekretess hindrar inte att sökande, klagande eller annan part i mål eller
ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat
material i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dock inte
lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av
synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall
skall myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materi-
alet innehåller, i den mån det behövs for att han skall kunna ta till vara sin
rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen
skall skydda.
Sekretess hindrar aldrig att part i mål eller ärende tar del av dom eller
beslut i målet eller ärendet. Inte heller innebär sekretess begränsning i
parts rätt enligt rättegångsbalken att få del av alla omständigheter som
läggs till grund för avgörande av mål eller ärende.
Första stycket tillämpas inte, om
avvikande bestämmelser har med-
delats i lag.
Första och andra styckena tilläm-
pas inte, om avvikande bestämmel-
ser har meddelats i lag.
Denna lag träder i kraft den 1 j uli 1991.
Lagen omtryckt 1989:713.
19
Prop. 1990/91: 118
Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (1965:94) om polisregister m. m. skall
ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7§'
I uppgift från polisregister må, om ej annat följer av 7a§, ej medtagas
anteckning om
1. böter, sedan fem år förflutit från dom, beslut eller godkännande av
strafföreläggande;
2. villkorlig dom, skyddstillsyn,
fängelse som ådömts enligt 28 kap.
3§ brottsbalken, överlämnande till
särskild vård, dom varigenom nå-
gon enligt 30 kap. 6§ brottsbalken
förklarats fri från påföljd, beslut av
åklagare att icke tala å brott eller
beslut om utvisning enligt 4 kap. 3
eller 11§ utlänningslagen
(1989:529) eller 3§ lagen
(1989:530) om åtgärder för att före-
bygga våldsdåd med internationell
bakgrund (terroristlag), sedan tio år
förflutit från dom eller beslut;
2. villkorlig dom, skyddstillsyn,
fängelse som ådömts enligt 28 kap.
3§ brottsbalken, överlämnande till
särskild vård, dom varigenom nå-
gon enligt 30 kap. 6§ brottsbalken
förklarats fri från påföljd, beslut av
åklagare att icke tala å brott eller
beslut om utvisning enligt 4 kap. 3 §
utlänningslagen (1989:529) eller 1 §
lagen (1991:000) om särskild kon-
troll av vissa utlänningar, sedan tio
år förflutit från dom eller beslut;
3. fängelse i annat fall än som avses i 2 samt forvandlingsstraff for böter,
sedan tio år förflutit från frigivningen;
4. vandel i övrigt, sedan tio år förflutit från den händelse som föranlett
anteckningen.
Anteckning om utvisning som beslutats av allmän domstol tas med
under den tid, som är föreskriven för den brottspåföljd som har ådömts
jämte utvisningen.
Har före utgången av tid som nu sagts beträffande samma person ånyo
meddelats dom eller beslut eller förekommit händelse, som antecknats i
registret och icke avser endast förändring av påföljd eller verkställighet av
tidigare dom eller beslut, må båda anteckningarna medtagas så länge
någondera må medtagas enligt första eller andra stycket. Förekommer
flera anteckningar, äger vad nu sagts motsvarande tillämpning.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991. Äldre föreskrifter gäller fortfa-
rande i fråga om anteckning angående beslut om utvisning enligt 4 kap.
11 § utlänningslagen (1989:529) eller 3 § terroristlagen (1989:530).
Senaste lydelse 1989:538.
20
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 1991
Närvarande: statsrådet Engström, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, S. Andersson, Göransson, Gradin, Dahl, Johansson, Lindqvist,
G. Andersson, Lönnqvist, Freivalds, Wallström, Lööw, Persson, Molin,
Sahlin, Åsbrink
Föredragande: statsrådet Maj-Lis Lööw
1 svensk lagstiftning har sedan år 1973 funnits särskilda bestämmelser som
syftar till att förhindra att Sverige blir föremål för internationella terrorist-
handlingar. Detta år antog riksdagen en lag i ämnet, den s. k. terrorist-
lagen. Huvuddelen av bestämmelserna har under en period varit införda i
utlänningslagstiftningen. Samtliga bestämmelser återfinns sedan den 1 juli
1989 i lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med
internationell bakgrund, terroristlagen.
I september 1988 tillkallades en kommitté med uppdrag att se över
reglerna i utlänningslagen (1980:376) om avvisning och utvisning av ut-
länningar som kan befaras medverka i terroristhandlingar här i landet
samt reglerna i lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa
fall. Kommittén, som arbetade under namnet terroristlagstiftningskom-
mittén1, avlämnade i december 1989 betänkandet (SOU 1989:104) Terro-
ristlagstiftningen. Betänkandet har remissbehandlats.
Till protokollet i detta ärende bör fogas dels en sammanfattning av
betänkandet som bilaga 1, dels det förslag till ny lag i ämnet som läggs
fram i betänkandet som bilaga 2, dels en förteckning över remissinstanser-
na och en remissammanställning som bilaga 3.
Regeringen beslutade den 7 februari 1991 att inhämta lagrådets yttrande
över förslag till lag om särskild kontroll av vissa utlänningar samt förslag
till ändringar i utlänningslagen (1989:529), rättshjälpslagen (1972:429)
1 Ordförande i kommittén har varit justitierådet Johan Munck. Övriga ledamöter
har varit riksdagsledamöterna Stig Alemyr, Rune Backlund, Doris Håvik, Lars-Erik
Lövdén och Ingela Mårtensson samt dåvarande riksdagsledamoten nuvarande gene-
raldirektören Björn Körlof.
Prop. 1990/91:118
21
och lagen (1965:94) om polisregister m.m. Förslagen hade upprättats i Prop. 1990/91:118
arbetsmarknadsdepartementet på grundval av terroristlagstiftningskom-
mitténs betänkande. De förslag som remitterades till lagrådet bör fogas till
protokollet i detta ärende som bilaga 4. Beträffande de två sistnämnda
lagförslagen harjagsamrått medjustitieministern. Jagharäven samrått med
civilministern i frågor som rör polisen
Lagrådet har i allt väsentligt godtagit förslagen och har dessutom före-
slagit en ändring i sekretesslagen (1980:100). Lagrådets yttrande bör fogas
till protokollet som bilaga 5.1 samband med att jag behandlar de enskilda
paragraferna kommer jag att gå in på lagrådets synpunkter (3, 5 — 8 och
13— 14§§). Dessutom behandlar jag lagrådets synpunkter under avsnitt
2.9. Som kommer att framgå har lagrådets granskning lett till viss omstruk-
turering och omformulering av förslaget till lag om särskild kontroll av
vissa utlänningar. Därutöver har vissa ändringar av redaktionell natur
gjorts. Vidare föreslås en ändring i sekretesslagen (1980:100).
Terrorismen har under de senaste decennierna utvecklats till ett allvarligt
internationellt problem, och bekämpandet av terrorism ges hög prioritet i
praktiskt taget alla stater. Detta har givetvis i första hand samband med
den ständigt ökande eller i varje fall oavbrutet höga frekvensen av terror-
aktioner och med aktionernas geografiska spridning. Även metoderna
förändras emellertid fortlöpande. Den moderna tekniken erbjuder många
nya möjligheter for den som vill bruka våld for att nå politiska resultat. 1
dagens samhälle finns många särskilt sårbara funktioner, såsom de inter-
nationella trafikmedlen. Den ökade rörligheten över gränserna och de
förbättrade kommunikationerna medför att det ofta blir allt svårare att
avslöja planläggningen av terrorhandlingar med internationella inslag.
Bakom terroristaktioner ligger inte sällan politiska konflikter och spän-
ningar eller sociala problem av olika slag. Sådana faktorer kan aldrig
ursäkta våldsaktioner som medför att människor drabbas till liv eller hälsa
eller utsätts för uppenbar livsfara. Liksom andra länder måste Sverige
skydda sig mot handlingar av detta slag. Befolkningen i vårt land — såväl
våra egna medborgare som de utlänningar som bor här — har ett självklart
anspråk på att den svenska staten söker bereda ett sådant skydd med
medel som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle som vårt.
För att vi så långt möjligt skall kunna skydda oss mot terroristaktioner
måste vi arbeta efter olika linjer. Ett viktigt inslag är det internationella
samarbetet på området, i vilket Sverige medverkar och ofta har spelat en
aktiv roll. Jag vill här erinra om bl. a. de konventioner om bekämpande av
terrorism m. m. som Sverige har anslutit sig till. Sverige deltar också inom
ramen för olika internationella fora (bet. s. 101 — 114).
En annan betydelsefull linje i arbetet med att förebygga terroristhand-
lingar är att säkerställa att den svenska polisen har en organisation och
resurser som är avpassade till hotbilden.
22
En tredje komponent i sammanhanget är det särskilda regelsystemet Prop. 1990/91:118
mot terrorhandlingar i Sverige som har funnits sedan år 1973.
Terroristaktioner utgör kriminella handlingar, och i den mån man vill
tala om en lagstiftning mot terrorism har man snarast anledning att i
främsta rummet tänka på de regler som straffbelägger mord, människorov,
flygkapningar och liknande handlingar liksom de bestämmelser som regle-
rar metoderna for brottsutredning och lagföring när det gäller sådana
brott.
Terroristlagstiftningen har ett delvis annat ändamål. Den syftar till att
göra det möjligt att hindra presumtiva terrorister från att komma in i eller
stanna kvar i vårt land och att skapa utrymme for kontroll i de fall då de av
asylrättsliga skäl ändå måste beredas en fristad här i landet.
Bestämmelserna har tillämpats i snart två decennier. Såväl bestämmel-
serna som tillämpningen av dem har från tid till annan kritiserats, främst
från rättssäkerhets- och effektivitetssynpunkter. Man har bl. a. ansett att
rekvisiten for ett avlägsnande är alltför svävande for att kunna läggas till
grund för ett ingripande och att lagstiftningen i vissa hänseenden inte är
förenlig med de internationella åtaganden som Sverige har t. ex. i fråga om
fri- och rättigheter. Å andra sidan har terroristbestämmelserna ansetts
utgöra en betydelsefull del i de samlade ansträngningarna för att motverka
terrorism.
Mot den nu angivna bakgrunden finns det anledning att se efter om en
avvägning av de olika intressen som gör sig gällande i detta sammanhang
kan ge andra resultat än dem som har kommit till uttryck i den nuvarande
regleringen. Härvid bör bl. a. beaktas erfarenheterna från lagstiftningens
tillämpning, den allmänna debatten som har förts i dessa frågor och
innebörden av våra internationella åtaganden beträffande särskilt mänsk-
liga rättigheter och behandlingen av flyktingar.
Särskilda bestämmelser med syfte att bekämpa terrorism infördes i svensk
lagstiftning år 1973 genom lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till
förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund, i det följan-
de kallad 1973 års terroristlag (prop. 1973:37, JuU18, rskr. 121). Lagen
var tidsbegränsad men giltighetstiden förlängdes successivt till utgången
av år 1975.
Som bakgrund till förslaget erinrade föredragande statsrådet i proposi-
tionen 1973:37 om den våg av politiska våldsdåd som hade gått över
världen. Dessa våldsdåd ansågs böra bekämpas inte bara genom interna-
tionell samverkan utan även genom åtgärder på det nationella planet.
I det betänkande (Ds Ju 1972:35) som lagen byggde på uttalades bl. a. att
det fanns behov av att hindra utlänningars inresa när det fanns skäl anta
att deras närvaro innebar risker för politiska terrordåd i vårt land. Bestäm-
melserna i utlänningslagen (1954:193) ansågs inte erbjuda tillräckliga möj-
ligheter i det hänseendet, varför vidgade möjligheter till avvisning borde
införas. Även utvisningsinstitutet borde utvidgas så att det blev möjligt att
från svenskt territorium avlägsna utlänningar som inte utan fog betrakta-
23
des som presumtiva terrorister. Dessutom erfordrades enligt kommissio- Prop. 1990/91:118
nen utökade möjligheter till kontroll och övervakning av presumtiva terro-
rister som inte kunde avlägsnas på grund av asylreglerna.
Förutsättningarna för avvisning enligt 1973 års terroristlag var att det
fanns grundad anledning anta att en utlänning, som anlände till Sverige,
tillhörde eller verkade för en organisation eller en grupp som på grund av
vad som var känt om dess verksamhet kunde befaras här i landet använda
våld, hot eller tvång för politiska syften. En utlänning som redan befann
sig i landet fick utvisas under samma förutsättningar.
Beslut om avvisning skulle normalt fattas av polismyndigheten. Om
utlänningen gjorde gällande att han var politisk flykting skulle emellertid
ärendet efter invandrarverkets hörande underställas regeringen, om inte
påståendet var uppenbart oriktigt. Underställning skulle också ske om
utlänningen hade fått svenskt visum, uppehållstillstånd eller bosättnings-
tillstånd.
Beslut om utvisning skulle meddelas av regeringen.
1973 års terroristlag innebar inte någon begränsning av asylrätten. Rege-
ringen skulle förordna att beslut om avvisning eller utvisning tills vidare
inte fick verkställas, om utlänningen befanns vara politisk flykting eller om
det annars förelåg särskild anledning att verkställighet inte borde ske.
Beslutet fick omprövas när det fanns anledning till det.
1 alla sådana ärenden enligt 1973 års terroristlag som prövades av
regeringen skulle förhör hållas. Förhörsmyndighet utsågs av regeringen.
Bestämmelser om kontroll och övervakning av utlänning som avvisats
eller utvisats utan att beslutet kunnat verkställas togs också in i 1973 års
terroristlag. Bestämmelserna gällde även i fall då det enligt utlänningsla-
gens vanliga regler hade meddelats ett beslut om avvisning eller utvisning
som inte gick att verkställa och regeringen funnit att det beträffande
utlänningen fanns förutsättningar för avvisning eller utvisning enligt terro-
ristlagen. Den kontroll och övervakning som kunde komma i fråga innebar
dels att regeringen meddelade föreskrifter och inskränkningar för utlän-
ningens vistelse i riket, dels att utlänningen kunde bli föremål för vissa
spaningsåtgärder.
Bestämmelserna om spaningsåtgärder innebar i huvudsak följande. Om
det ansågs vara av betydelse för att utröna huruvida en organisation eller
grupp planerade eller förberedde åtgärd som utgjorde hot mot allmän
ordning eller säkerhet, fick utlänningen underkastas husrannsakan,
kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Av sådan utlänning fick också tas
fingeravtryck och fotografi. Förordnande om dessa åtgärder meddelades
av polismyndighet. För samma ändamål kunde polismyndighet, om syn-
nerliga skäl förelåg, få tillstånd till telefonavlyssning och brevkontroll.
Frågor om tillstånd till sådana åtgärder prövades av Stockholms tingsrätt
på yrkande av rikspolisstyrelsen. Tillstånd skulle meddelas att gälla viss tid
inte överstigande en månad.
År 1975 gjordes omfattande ändringar i den dåvarande utlänningslagen
från år 1954 (prop. 1975/76:18, InU24, rskr. 121). I samband därmed
fördes huvuddelen av terroristlagens bestämmelser in i utlänningslagen,
vilket fick till följd att dessa bestämmelser inte längre blev tidsbegränsade.
24
Reglerna om telefonavlyssning och vissa andra särskilda tvångsåtgärder Prop. 1990/91:118
intogs i en särskild lag, lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyf-
te i vissa fall. Denna lag gjordes tidsbegränsad, men kom genom successiv
förlängning av giltighetstiden att gälla till den 1 juli 1989, då den nuvaran-
de terroristlagen (1989:530) trädde i kraft.
I samband med att terroristbestämmelserna sammanfördes med utlän-
ningslagen gjordes vissa ändringar som berörde reglernas tillämpningsom-
råde. I bestämmelserna om avvisning och utvisning av terrorister infördes
— vid sidan av organisationsrekvisitet — ett personligt rekvisit. Enbart
tillhörigheten till en viss organisation eller grupp skulle således inte vara
tillräcklig för bestämmelsernas tillämplighet, utan man skulle också beakta
om utlänningen själv utgjorde en fara. Vidare gjordes en tydligare begräns-
ning av de grupper och organisationer som åsyftades med bestämmelserna.
Enligt de nya reglerna kunde en utlänning avvisas eller utvisas om
organisationsrekvitet var uppfyllt och det dessutom förelåg fara för att
utlänningen här i landet skulle medverka till en terroristhandling.
Enligt föredragande statsrådet (prop. s. 155 f) borde den begränsning av
grupper och organisationer som åsyftades med terroristbestämmelserna
tydligare komma till uttryck i lagen. Detta skedde genom att det i lagtexten
tillädes att det skulle vara fråga om grupper eller organisationer som kunde
befaras ”utanför sitt hemland” använda våld, hot eller tvång för politiska
syften. Därigenom klargjordes att befrielserörelser som för en väpnad
kamp i sitt hemland och eventuellt vid enstaka tillfällen har riktat angrepp
mot utländskt intresse inte omfattades av bestämmelsen.
Vidare preciserades lagtexten i fråga om möjligheterna för regeringen att
meddela föreskrifter om inskränkningar och villkor för utlänningens vis-
telse i riket. Det angavs i lagen att sådana föreskrifter fick avse utlänning-
ens vistelseort, byte av bostad och arbetsanställning samt anmälningsplikt.
År 1980 ersattes 1954 års utlänningslag av en ny utlänningslag
(1980:376). Terroristbestämmelserna överfördes med i stort sett oföränd-
rat sakligt innehåll till den nya lagen. En ändring av närmast terminologisk
karaktär som förtjänar omnämnas bestod i att ”förhandling” i stället för
”förhör” skulle hållas i ärenden angående terroristbestämmelsernas till-
lämpning.
År 1982 genomfördes vissa ändringar rörande handläggningen av terro-
ristärenden (prop. 1981/82:146, AU 1982/83:3, rskr. 43). Ändringarna
innebar att polismyndigheternas befogenhet att besluta om avvisning av
presumtiva terrorister upphävdes och att det sålunda förbehölls regeringen
att fatta sådana beslut. En annan ändring bestod i att det föreskrevs att
förhandling i terroristärenden skulle hållas vid Stockholms tingsrätt, om
det inte förelåg särskilda skäl mot det.
Den nuvarande utlänningslagen trädde i kraft den 1 juli 1989 (SFS
1989:529, prop. 1988/89:86, SfU 19 och 22, rskr. 325). I samband därmed
bröts terroristbestämmelserna ut ur utlänningslagen och fördes i huvudsak
oförändrade samman med bestämmelserna i spaningslagen till en särskild
25
lag, lagen (1989:530) om åtgärder for att förebygga våldsdåd med interna-
tionell bakgrund (terroristlagen), i det följande benämnd 1989 års terro-
ristlag. Den tidigare begränsningen av giltighetstiden för spaningslagens
regler upphävdes därmed.
I 1 § första stycket i 1989 års terroristlag föreskrivs att en utlänning som
kommer till Sverige skall avvisas, om det finns grundad anledning anta att
han tillhör eller verkar för en sådan organisation eller grupp som avses i
paragrafens andra stycke (organisationsrekvisitet) och om det dessutom
med hänsyn till vad som är känt om hans tidigare verksamhet eller i övrigt
föreligger fara för att han här i landet medverkar tilll sådana handlingar
som avses i det stycket (det personliga rekvisitet). Enligt andra stycket i
paragrafen är de organisationer eller grupper som avses sådana som, med
hänsyn till vad som är känt om deras verksamhet, kan befaras utanför sitt
hemland använda våld, hot eller tvång för politiska syften och därvid begå
sådana gärningar här i landet.
Om det föreligger sådana omständigheter som avses i 1 § första och
andra styckena, men avvisning inte kan ske, får enligt 3§ första stycket
utlänningen utvisas ur landet. Beslut om avvisning eller utvisning medde-
las av regeringen (2 § första stycket och 3 § andra stycket).
När regeringen har beslutat om avvisning eller utvisning enligt terrorist-
lagen, men hinder möter mot att verkställa beslutet eller beslutet av annan
särskild anledning inte bör verkställas, skall regeringen enligt 14 § förordna
om inhibition. I så fall blir 19 — 22 §§ terroristlagen automatiskt tillämpli-
ga, vilket innebär att tvångsåtgärder i spaningssyfte kan vidtas om det är
av betydelse för att utröna om organisationen eller gruppen planlägger
eller förbereder gärning som innebär våld, hot eller tvång för politiska
syften. När inhibitionsbeslut meddelats får regeringen också besluta om
inskränkningar och villkor beträffande utlänningens vistelseort, byte av
bostad och anställning samt anmälningsplikt (17 § jämförd med 4 kap. 11 §
utlänningslagen).
Mitt förslag: Särskilda terroristbestämmelser behålls i lagstiftningen.
Det innebär att lagstiftningen även i fortsättningen ger utrymme för
att avlägsna sådana utlänningar ur landet som med hänsyn till
risken för terrorhandlingar bedöms som farliga.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: Förslaget att särskilda terroristbestämmelser skall
behållas har tillstyrkts eller i huvudsak lämnats utan erinran av en majori-
tet av remissinstanserna. DO och Svenska Flyktingrådet avvisar emellertid
en särskild reglering och framhåller att en sådan är etniskt diskrimineran-
de, eftersom den vänder sig enbart mot utländska medborgare. Enligt DO
bör man i stället införa en mer allmän utvisningsgrund i utlänningslagen
som ger utrymme för att avlägsna utlänningar som kan misstänkas komma
att begå terrordåd för politiska syften.
Prop. 1990/91:118
26
Juridiska fakulteten vid Lunds universitet har inga invändningar mot att Prop. 1990/91:118
det i svensk lag finns regler om utvisning av en presumtiv terrorist under
förutsättning att utlänningslagens bestämmelser om s. k. politiska verkstäl-
lighetshinder är tillämpliga. Enligt Svenska avdelningen av Internationella
juristkommissionen står den nu gällande ordningen inte i överensstämmel-
se med internationella konventioner och svensk grundlag.
Skälen för mitt förslag: Terroristlagstiftningen är speciellt inriktad på
skyddet mot utlänningar som kan befaras göra sig skyldiga till terroristak-
tioner på vårt territorium. Den är således en del av utlänningsregleringen.
Som framhålls av kommittén skall detta naturligtvis ses mot bakgrund av
att de politiska våldsdåd som har begåtts hos oss genomgående har haft sin
grund i politiska motsättningar utanför vårt lands gränser och att det
framför allt är inför våldsdåd av detta slag som vi har anledning att hålla
en särskild beredskap. Samtidigt måste emellertid beaktas att det här
föreligger en begränsning i lagens räckvidd som ofta i den allmänna debat-
ten har betecknats som opåkallad. Den har kritiserats från effektivitetssyn-
punkter och man har menat att den ger uttryck för en diskriminering av
utlänningar i förhållande till svenska medborgare.
Jag kan ha förståelse för kritiken att den nuvarande terroristlagstiftning-
en genom sin utformning i fråga om t. ex. rekvisiten för ett avlägsnande
kan ha en begränsad räckvidd eller ge tillämpningssvårigheter och därmed
sägas vara otillräcklig eller mindre effektiv. Denna fråga har behandlats
tidigare av bl. a. juristkommissionen och den parlamentariska kommissio-
nen med anledning av mordet på Olof Palme. Den behandlas också av
terroristlagstiftningskommittén. Det bör dock konstateras att den hittills-
varande tillämpningen av terroristbestämmelserna i vart fall inte ger fog
för antagandet att lagstiftningen varit onödig eller saknat betydelse i arbe-
tet med att förebygga terroristhandlingar. Jag återkommer i det följande
med några förslag som har till syfte att ytterligare effektivisera tillämp-
ningen.
Vad gäller diskrimineringsaspekten bör särskilt påpekas att kärnan i den
nuvarande terroristlagstiftningen — möjligheterna att avlägsna presum-
tiva terrorister ur landet — aldrig kan komma att beröra svenska medbor-
gare, eftersom dessa enligt 2 kap. 7 § regeringsformen åtnjuter ett absolut
skydd mot att landsförvisas eller att hindras från att resa in i riket. Det är
inte heller rimligt att göra andra bestämmelser i terroristlagstiftningen
tillämpliga på svenska medborgare. Den parlamentariska kommissionen
med anledning av mordet på Olof Palme har t. ex. avvisat tanken på att
tillåta tvångsåtgärder i det fallet där den presumtive terroristen är svensk
medborgare. Terroristlagstiftningskommittén uttalar för sin del att det
inte ens kan diskuteras att terroristlagstiftningens regler om inskränkning-
ar och villkor för vistelsen här i landet skulle kunna göras tillämpliga på
svenska medborgare. Även dessa regler härleder sin legitimitet från det
förhållandet att de berörda genom ett i vederbörlig ordning meddelat
beslut har blivit avvisade eller utvisade ur landet men ändå tillåtits stanna
kvar av asylrättsliga eller liknande skäl.
Enligt min mening kan inte heller en särskild terroristlagstiftning ge
underlag för någon oro eller osäkerhet bland utlänningar i allmänhet som
27
vistas i vårt land. Terroristlagstiftningen är idag inriktad uteslutande på Prop. 1990/91:118
ett litet och avgränsat antal extremister som inte skyr några medel for att
fora sina meningsfränder närmare sina politiska mål och som därmed inte
väjer for våld mot oskyldiga för att förverkliga sina syften.
Lagstiftningen utgör en del av de samlade ansträngningarna för att
motverka terrorism. Både från internationell och från svensk synpunkt är
det angeläget att Sverige inte blir eller betraktas som ett land där interna-
tionella terroristgrupper kan räkna med att finna en tillflykt och skaffa sig
en bas för sin fortsatta verksamhet. Den allmänna hotbild som ursprungli-
gen föranledde lagstiftningens tillkomst har inte förändrats på något så-
dant sätt att det av det skälet finns anledning till en omprövning av
lagstiftningsbehovet. Den särskilda lagstiftningen motiveras av ett berätti-
gat krav på skydd mot terrorhandlingar.
Jag delar inte den uppfattning om lagstiftningens oförenlighet med
svensk grundlag och internationella konventioner som förs fram av Svens-
ka avdelningen av Internationella juristkommissionen. Jag hänvisar till den
genomgång av olika internationella konventioner som kommittén gjort
(bet. s. 115—144). Kommittén konstaterar att terroristbestämmelserna
inte i något avseende kan sägas strida mot de enskilda bestämmelserna i
Europakonventionen om skydd for de mänskliga rättigheterna m. m. eller
FN-konventionen i samma ämne. Enligt kommittén skulle rent teoretiskt
kunna hävdas att terroristbestämmelserna är oförenliga med nämnda kon-
ventioner så till vida, att den utlänning som berörs av ett regeringsbeslut
inte tillförsäkras något effektivt rättsmedel, om han påstår att hans fri- och
rättigheter har blivit kränkta. Samma invändning skulle emellertid kunna
göras även i fråga om regeringsbeslut på andra områden och beträffande
beslut av högsta domstolen eller regeringsrätten. Det är emellertid inte
sannolikt att en sådan fråga över huvud taget skulle tas upp till prövning. I
vart fall när det gäller Europakonventionen kan frågan inte alls komma
upp i annat fall än om terroristbestämmelserna i något avseende har
tillämpats på ett sätt som ter sig tvivelaktigt, så att utlänningen på rimliga
grunder kan hävda att hans fri- och rättigheter blivit kränkta (”an arguable
claim”).
Hittills har det alltså ansetts att en särskild terroristlagstiftning är ett
nödvändigt instrument vid sidan av annan utlänningslagstiftning. I förhål-
lande till utlänningslagen innehåller terroristreglema i huvudsak följande
avvikelser. För det första innebär reglerna att en utlänning som annars
skulle ha förutsättningar for att få resa in i landet skall avvisas, om han
betraktas som presumtiv terrorist. För det andra får en presumtiv terrorist
utvisas utan hinder av att han har permanent uppehållstillstånd eller på
annat sätt har stark anknytning till Sverige. Om vederbörande av asylrätts-
liga skäl måste beredas en fristad här i landet, kan inskränkningar i
rörelsefriheten och andra villkor åläggas honom, och han kan utsättas för
tvångsåtgärder i spaningssyfte på grunder som inte skulle ha kunnat åbero-
pas till stöd för sådana åtgärder enligt allmänna bestämmelser. I fråga om
själva proceduren gäller att beslut om avvisning eller utvisning liksom
beslut om inskränkningar och villkor fattas av regeringen efter förhandling
i saken infor domstol.
28
Kommittén har analyserat rättsläget sådant det skulle te sig om terrorist- Prop. 1990/91:118
bestämmelserna inte existerade. Det har då först konstaterats att man
redan enligt utlänningslagens allmänna bestämmelser i praktiken skulle
kunna fatta beslut om avvisning för att hindra presumtiva terrorister från
att komma in i landet. Sålunda gäller enligt 4 kap. 2§ första stycket 3
utlänningslagen — på samma sätt som enligt 1954 och 1980 års utlännings-
lagar — att en utlänning får avvisas, om han på grund av tidigare ådömt
frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet skäligen kan antas
komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land. Och enligt
punkt 4 i samma stycke får en utlänning vidare avvisas, om det med
hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kom-
mer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet
här eller i annat nordiskt land.
Som kommittén framhåller torde det alltså stå klart att, om det inte
fanns några särskilda terroristbestämmelser, presumtiva terrorister som
söker komma in i vårt land ändå i många fall i praktiken skulle kunna
avvisas med stöd av 4 kap. 2§ första stycket 3 utlänningslagen. I vissa fall
skulle även punkt 4 kunna vara tillämplig (sabotage kan under vissa
förhållanden betraktas som ett terroristbrott, däremot ej spioneri och
olovlig underrättelseverksamhet). Till detta kommer att flera andra avvis-
ningsgrunder — såsom avsaknad av visering eller uppehållstillstånd — kan
vara tillämpliga. Såvitt gäller möjligheterna till avvisning är alltså, enligt
kommittén, några särskilda terroristbestämmelser inte nödvändiga, om
man tills vidare bortser från det intresse som kan finnas av att beslut i
ärendena förbehålls regeringen.
Annorlunda förhåller det sig när det gäller utvisning av utlänningar som
redan har uppehållstillstånd i Sverige. Om det i efterhand uppkommer skäl
att befara terroristhandlingar från en sådan utlännings sida och denne har
ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, bör naturligtvis detta inte förnyas.
Vidare gäller att uppehållstillståndet kan återkallas på grund av presumtiv
brottslig verksamhet, om frågan tas upp innan utlänningen varit bosatt här
med uppehållstillstånd i två år. Därefter kan emellertid inte uppehållstill-
ståndet återkallas på sådan grund (2 kap. 11 § utläningslagen). Däremot
kan under vissa förutsättningar återkallelse ske, om utlänningen har läm-
nat oriktiga uppgifter om sin identitet eller om andra förhållanden (2 kap.
9 och 10§§), men detta behöver givetvis inte vara förhållandet i här
avsedda fall.
Som kommittén konstaterat är således möjligheterna att besluta om
utvisning av utlänningar som innehar gällande uppehållstillstånd mycket
begränsade. Frånsett det fallet att utlänningen har begått brott och fälls till
ansvar för detta av allmän domstol finns det enligt utlänningslagen möjlig-
het att fatta beslut om utvisning i sådana fall endast när det behövs med
hänsyn till rikets säkerhet (4 kap. 11 §). Denna grund kan i vissa fall — men
förhållandevis sällan — tillämpas gentemot presumtiva terrorister. Flerta-
let terroristbrott är nämligen inte brott mot rikets säkerhet.
Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att när en utlänning har
beviljats uppehållstillstånd och därefter varit bosatt här två år, det utan
stöd av de särskilda bestämmelserna i princip skulle saknas möjlighet att 29
utvisa honom enbart av det skälet att han på aldrig så goda grunder kan
antas begå terroristhandlingar här i landet.
Som framhålls av kommittén kan man ha olika uppfattningar i vissa av
de detaljfrågor som regleras genom terroristlagstiftningen. Enligt kommit-
tén måste det emellertid anses stå helt klart att det inte skulle vara rimligt
om lagen ej skulle medge möjligheter att avlägsna en utlänning ur landet i
det fallet att han på mycket goda grunder kan anses representera en fara för
terroristaktioner och inga asylrättsliga skäl talar för att han ändå bör få
stanna kvar. Enligt kommittén torde en sådan ordning inte gälla i något
jämförbart land, och vi skulle — även bortsett från våra egna skyddsintres-
sen — inte kunna försvara den inför omvärlden. Jag har ingen avvikande
åsikt i denna fråga. Det förtjänar också påpekas att en möjlighet att besluta
om utvisning i sådana fall fanns redan före tillkomsten av 1973 års terro-
ristlag, låt vara att man då fick tillgripa en mera allmänt hållen bestämmel-
se, som medgav utvisning ”i statens intresse” (34§ i 1954 års utlännings-
lag).
Redan av skäl som nu har anförts står det klart att det inte är möjligt att
tillgodose det intresse som ligger till grund för terroristbestämmelserna
genom att enbart lita till den vanliga utlänningslagstiftningens nuvarande
regler. Enligt min mening är det inte heller lämpligt att, som DO föreslår,
komplettera den nuvarande bestämmelsen i 4 kap. 11 § utlänningslagen
om utvisning med hänsyn till ”rikets säkerhet” med utvisning ”i statens
intresse” eller någon liknande allmän formulering. Även kommittén har
avvisat en sådan lösning. En bestämmelse av det slaget överensstämmer i
och för sig med vad som gäller i en del andra länder men är alltför diffus
och kan därför skapa onödiga svårigheter i tillämpningen. En lösning av
det slaget är för övrigt oförenlig med strävandena att av rättssäkerhetshän-
syn precisera grunderna för ett avlägsnande. Jag återkommer till denna
fråga i följande avsnitt.
Jag delar alltså kommitténs uppfattning att den svenska lagstiftningen
även i fortsättningen måste ge utrymme för att avlägsna sådana utlänning-
ar ur landet som med hänsyn till risken för terrorhandlingar bedöms som
farliga och att detta endast kan ske genom särskilda bestämmelser om
avlägsnande. Som Juridiska fakulteten vid Lunds universitet framhåller
måste självfallet sådana bestämmelser, i enlighet med den nuvarande
lagstiftningen, kopplas samman med de regler om s. k. politiska verkstäl-
lighetshinder som finns i utlänningslagen.
Till frågan om i vilken utsträckning särskilda kontrollmöjligheter bör
finnas för de fall då ett beslut om avlägsnande inte kan verkställas åter-
kommer jag i ett senare avsnitt.
Prop. 1990/91: 118
30
Mitt förslag: Organisationsrekvisitet i terroristlagstiftningen ut-
mönstras. Vidare utgår den nuvarande bestämmelsen om avvisning
av en utlänning som kan befaras göra sig skyldig till terroristak-
tioner. Frågan om avvisning i sådana fall får bedömas enligt utlän-
ningslagen (1989:529).
Enligt den nya terroristlagstiftningen skall dock en utlänning kun-
na utvisas, om det med hänsyn till vad som är känt om hans tidigare
verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer
att begå eller medverka till en brottslig gärning som innefattar våld,
hot eller tvång för politiska syften (det personliga rekvisitet). Finns
grund för avvisning eller utvisning enligt utlänningslagens regler
skall i första hand dessa bestämmelser tillämpas.
Bestämmelsen om utvisning skall gälla även om det föreligger fara
för att en utlänning skall begå eller medverka till en brottslig gärning
i en främmande stat. Undantag skall göras för en sådan gärning i
främmande stat som har övervägande karaktär av politiskt brott.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna ställer sig bakom
förslagen i denna del eller lämnar dem utan erinran. Vissa synpunkter har
dock framförts i fråga om det personliga rekvisitet. Enligt RÅ bör detta
rekvisit inte bara omfatta brottsliga gärningar som innefattar våld, hot
eller tvång för politiska syften utan också sådana gärningar, exempelvis
grov narkotikabrottslighet, som används som ett led i att finansiera terro-
ristverksamhet. Domstolsverket framhåller för sin del att det personliga
rekvisitet inte får vara alltför preciserat, eftersom man då uttryckligen
utpekar någon som presumtiv terrorist och därmed kan få svårigheter att
verkställa utvisningen. Enligt Svenska avdelning av Internationella jurist-
kommissionen bör rekvisiten vara mer ”handfasta”, dvs. förutsätta att
utlänningen har begått eller medverkat till en brottslig gärning eller i vart
fall att sannolika skäl föreligger för sådan brottslighet.
RÅ och kammarrätten i Jönköping är tveksamma till om den föreslagna
undantagsregeln för politiska brott är nödvändig med hänsyn till att rege-
ringen kan avstå från att tillämpa lagen, om det av särskilda politiska skäl
skulle vara påkallat.
Skälen för mitt förslag: De särskilda reglerna om avvisning och utvisning
av en presumtiv terrorist har alltsedan tillkomsten av 1973 års terroristlag
bildat grundvalen för lagstiftningens tillämpningsområde. För närvarande
innebär dessa regler (1 och 3 §§ 1989 års terroristlag) att en utlänning kan
avvisas eller utvisas om två förutsättningar är uppfyllda. Dels skall det
finnas grundad anledning anta att han tillhör eller verkar för en organisa-
tion eller grupp som, med hänsyn till vad som är känt om dess verksamhet,
kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång för politiska
syften och därvid begå sådana gärningar här i riket (organisationsrekvisi-
tet). Dels skall det, med hänsyn till vad som är känt om utlänningen
Prop. 1990/91:118
31
föregående verksamhet eller i övrigt, föreligga fara för att han själv här i Prop. 1990/91:118
riket medverkar till sådana gärningar (det personliga rekvisitet).
När man i 1973 års terroristlag lät en utlännings medlemskap eller
anknytning till en viss organisation eller grupp bilda kriterium för avvis-
ning eller utvisning, hade man särskilt i tankarna fall då medlemskap i en
viss organisation med politiskt våld på programmet innebar att medlem-
men var underkastad ovillkorlig lydnadsplikt. Man utgick vidare från att
myndigheterna i vårt land och i åtskilliga andra länder i huvudsak hade
kännedom om vilka politiska organisationer eller grupper som låg bakom
de internationella terrordåden. Redan enligt den lagen gällde dock att det
inte krävdes att utlänningen tillhörde en sådan organisation eller grupp;
det var tillräckligt att han kunde antas verka för en sådan.
Som kommittén framhåller får utvecklingen anses ha visat att organisa-
tionsrekvisitet i varje fall numera medför vissa olägenheter. Visserligen
erbjuder det för det mesta inga svårigheter att fastställa vad som skall
anses vara en organisation eller grupp i lagens mening, men ibland kan
redan detta vålla problem. Till bilden hör nämligen att de rörelser som det
här är fråga om inte alltid kan avgränsas och att de inte sällan upplöses,
delas, ändrar namn och byter ledning eller struktur.
En utlänning som representerar en betydande fara för terroristaktioner
kan vidare ibland tillhöra en mindre utbrytarfraktion med löslig struktur
som står i uttalad motsättning till den ursprungliga gruppen men som
därför inte är mindre farlig, eller han kan operera mer eller mindre på egen
hand eller tillsammans med endast någon eller ett par kända bundsförvan-
ter. Det kan också vara så att han verkar för politiska mål vilka omfattas
av en organisation som vi här i landet erkänner som befrielserörelse men
för dessa mål är beredd att använda våldsamma medel mot utomstående
på ett sätt som är främmande för organisationen som sådan.
Även andra olägenheter är förenade med organisationsrekvisitet i dess
nuvarande form. Kommittén har pekat på att det är oklart hur lagstiftning-
en förhåller sig till begreppet statsterrorism. Svårigheter kan uppstå när det
gäller att utreda var en viss organisation har bildats, var dess kärnorganisa-
tion håller till och andra faktorer som har betydelse för att avgöra var den
skall anses ha sitt hemland. Svårigheten kan också uppstå när det gäller att
avgöra om en viss organisation eller grupp kan befaras använda våld
utanför sitt hemland.
Ytterligare en olägenhet med organisationskriteriet som kommittén har
uppmärksammat är frågan om den ena eller andra rörelsens egenskap av
terroristorganisation vid tillämpningen kommer i fokus i sådan grad att
frågan om det personliga rekvisitet är uppfyllt — alltså om utlänningen
personligen skall anses farlig — blir i viss utsträckning undanskymd. Över
huvud taget gäller att lagstiftningen tvingar oss att officiellt peka ut vissa
rörelser som terroristorganisationer på ett sätt som saknar motsvarighet i
flertalet andra länder och många gånger kan vara direkt olämpligt. Risken
kan därmed också finnas att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut tolkas så
att en rörelse i dess helhet stämplas som terroristorganisation medan det i
själva verket finns underlag för en sådan bedömning endast beträffande en
32
fraktion som är svår att avgränsa och som har lös anknytning till rörelsen Prop. 1990/91:118
som sådan.
Ett väsentligt skäl för att organisationsrekvisitet inforts har varit att man
velat begränsa terroristlagstiftningens tillämpning till medlemmar av orga-
nisationer eller grupper som kan antas vara benägna att begå våldsdåd
utanför sitt hemland och därvid även kan befaras organisera sådana ak-
tioner i Sverige.
Som påpekats av kommittén och juristkommissionen med anledning av
mordet på Olof Palme kan bestämmelsernas avfattning i denna del ge ett
visst utrymme för en grupp som planerar terrordåd i andra länder att
använda Sverige som bas eller reorganisationsområde, eftersom befarade
våldshandlingar i andra länder inte kan åberopas som självständig grund
för bedömningen.
Lagstiftningen bör enligt min mening inte medge att Sverige kommer att
bli eller betraktas som ett land där medlemmar av internationella terrorist-
organisationer kan räkna med att finna en fristad, under förutsättning att
de inte planerar brott i Sverige. Som närmare skall utvecklas i det följande
anser jag därför att även befarade terrordåd i andra länder måste få
beaktas vid den svenska terroristlagstiftningens tillämpning. Med denna
utgångspunkt bortfaller ett huvudskäl för organisationsrekvisitet i nuva-
rande utformning.
Man kan alltså konstatera att lagstiftningens utformning i fråga om
organisationsrekvisitet numera inte är ändamålsenlig. Naturligtvis måste
det även i fortsättningen ha stor och kanske ibland avgörande betydelse,
om en utlänning tillhör en organisation med våld av terrorkaraktär på
programmet, i synnerhet när en mer eller mindre ovillkorlig lydnadsplikt
kan antas gälla för honom. Men utvecklingen på området har fått till följd
att det inte längre rimligen bör vara en nödvändig förutsättning för lagens
tillämplighet att en person kan sägas tillhöra eller verka för en viss be-
stämd organisation, om det genom annan utredning är klarlagt att han
representerar en betydande fara för terroristaktioner i politiskt syfte. De
tillämpningssvårigheter som har berörts i det föregående kan befaras öka i
takt med den internationella utvecklingen. Lagstiftningens nuvarande ut-
formning kan då ge irrationella resultat, om inte organisationsrekvisitet
tänjs på ett sätt som från allmänna legalitetssynpunkter framstår som
tvivelaktigt. Av särskild betydelse är vidare att lagstiftningens nuvarande
utformning tvingar oss att officiellt peka ut vissa rörelser som terroristor-
ganisationer.
Av de nu anförda skälen bör organisationsrekvisitet utmönstras ur terro-
ristlagstiftningen.
Bestämningen av vem som skall anses vara en presumtiv terrorist är av
grundläggande betydelse i rättssäkerhetshänseende och strävandena har
länge varit att precisera grunderna för ett avlägsnande. Det nu lagda
förslaget att ta bort organisationsrekvisitet innebär dock inte någon preci-
sering. Frågan är då om någon precisering i stället bör göras i fråga om det
personliga rekvisitet.
För närvarande har detta rekvisit den innebörden att det med hänsyn till
vad som är känt om utlänningens föregående verksamhet eller i övrigt skall 33
3 Riksdagen 1990/91. 1 samt. Nr 118
föreligga fara for att han här i riket medverkar till handlingar som innefat- Prop. 1990/91:118
tar våld, hot eller tvång for politiska syften.
Från vissa synpunkter — främst effektivitetsintressen — skulle det sna-
rare kunna vara en fordel om lagen gavs en enklare och mera allmän
utformning.
Sålunda skulle det vara en obestridlig vinst, om man åtminstone i någon
mån kunde undgå den "stämpling” av en person som presumtiv terrorist
vilken är förenad med lagens nuvarande utformning. Denna effekt av
regelsystemet — som saknar motsvarighet i flertalet övriga länder — ligger
inte i Sveriges intresse. Vad vi vill åstadkomma är endast att personer som
på goda grunder kan misstänkas för att planera terroristaktioner såvitt
möjligt inte skall vistas på vårt territorium och att de skall underkastas
kontroll om en vistelse här är ofrånkomlig av asylrättsliga skäl. För den
enskilde blir däremot stämplingen som presumtiv terrorist en avsevärd
belastning, vilken kan följa honom till ett annat land, där han kanske vill
övergå till ett mera normalt liv. Det kan hävdas att vår rätt att bestämma
vilka utlänningar som skall få vistas i vårt land inte utan vidare legitimerar
oss att utan full oevisning peka ut en person som en — låt vara endast
presumtiv — farlig brottsling.
Vad som är än mera betydelsefullt från svensk synpunkt är emellertid,
som kommittén påpekar och domstolsverket understrukit vid remissbe-
handlingen, att det kan vara omöjligt eller i varje fall förenat med stora
svårigheter att över huvud taget få ett avvisnings- eller utvisningsbeslut
verkställt, om den berörde uttryckligen har pekats ut som en presumtiv
terrorist. Beslutet om avvisning eller utvisning kan ju i princip inte verk-
ställas genom att denne sänds till sitt hemland om han där riskerar politisk
förföljelse, och flertalet övriga länder kan förutsättas vägra att ta emot
honom, om han avvisats eller utvisats med denna motivering.
Vad som nu sagts får inte missförstås. Det får givetvis inte vara så att vi
för andra länder hemlighåller de faktiska omständigheter som svenska
myndigheter känner till om en utlänning vilken inte har betraktats som
önskvärd här i landet på grund av att han ansetts representera en allvarlig
fara för terrorhandlingar. Med hänsyn till intresset av internationell soli-
daritet på området bör vi självfallet — i den mån gällande sekretesslagstift-
ning medger det — bl. a. inom ramen för det internationella polissamarbe-
te som Sverige bedriver lämna upplysningar av detta slag till ett annat
berört land. Men sådana upplysningar kan bedömas och värderas på olika
sätt i skilda länder, och samarbetet behöver inte nödvändigtvis förutsätta
att den som skall avvisas eller utvisas uttryckligen stämplas som presumtiv
terrorist, någon som lätt får en spektakulär prägel.
Det finns alltså beaktansvärda skäl som talar för en mera allmänt hållen
reglering än den nuvarande när det gäller det legala stödet för att avlägsna
utlänningar vilka bedöms som presumtiva terrorister ur riket. Med en
sådan utgångspunkt kan emellertid olika slutsatser dras beroende på vilken
form för avlägsnandet som används — avvisning eller utvisning.
Som förut har konstaterats finns i 1989 års utlänningslag — liksom i dess
föregångare — en allmän bestämmelse (4 kap. 2§ första stycket 3) om att
en utlänning får avvisas, om han på grund av tidigare ådömt frihetsstraff
34
eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Prop. 1990/91:118
Sverige eller i något annat nordiskt land. Jag delar kommitténs uppfatt-
ning att denna bestämmelse — i förening med de övriga reguljära grunder-
na för avvisning vilka också ofta kan vara tillämpliga i här aktuella fall -
är tillräcklig för att säkerställa att vi inte med öppna ögon skall behöva ta
emot presumtiva terrorister som söker sig till Sverige. Någon särskild, på
skyddet mot terrorism inriktad bestämmelse om avvisning behövs alltså
inte. Terrordåd utgör kriminella handlingar och den nyss angivna bestäm-
melsen i utlänningslagen bör kunna tillämpas i dessa fall lika väl som när
annan allvarlig brottslighet kan befaras.
Från lagtekniska synpunkter är det i själva verket en fördel, om det inte
vid sidan av den allmänna regeln om avvisning vid risk för kriminalitet
finns en särskild bestämmelse som anger samma rättsfoljd vid risk for en
särskild typ av brottslighet.
Jag förordar därför i likhet med kommittén att den nuvarande särskilda
regeln om avvisning av en utlänning som kan befaras göra sig skyldig till
terroristaktioner utgår och att frågan om avvisning i sådana fall bedöms
enligt utlänningslagen. Någon minskning av rättssäkerheten kan detta inte
innebära. Till frågan huruvida besluten i dessa ärenden skall vara förbe-
hållna regeringen och till övriga procedurfrågor återkommer jag.
När det däremot gäller utvisning kan man inte repliera på de nuvarande
bestämmelserna i utlänningslagen. Dessa måste kompletteras i varje fall
med en regel som ger utrymme for avlägsnande av en utlänning som har
varit bosatt här med uppehållstillstånd två år eller mer i det fallet att
utlänningen på goda grunder kan misstänkas for att planera terroristak-
tioner.
Från de synpunkter som enligt det föregående talar för att allmänt hållna
bestämmelser kan vara att föredra skulle det ligga nära till hands att föreslå
en bestämmelse om utvisning som korresponderar mot den nyss berörda
avvisningsbestämmelsen i 4 kap. 2§ första stycket 3 i 1989 års utlännings-
lag. Detta skulle innebära att utvisning skulle kunna ske av en utlänning på
den grunden att han kan antas komma att begå brott utan att någon
lagföring för brottslig verksamhet behöver ha ägt rum. Regler av detta slag
finns i vissa andra länder.
En sådan bestämmelse skulle emellertid hos oss vara otänkbar av andra
skäl. Den skulle bli tillämplig i ojämförligt många flera fall än dem som
man i detta sammanhang verkligen är ute efter. Till skillnad från den
nuvarande terroristlagstiftningen skulle den därmed få en ganska ingripan-
de betydelse för här i landet bosatta utlänningars trygghet och kunna ge
underlag för en allmän oro bland sådana invandrare. En lösning med
sådana konsekvenser kan inte godtas.
Som har berörts förut, fanns det i 1954 års utlänningslag en allmän
bestämmelse (34§) om att regeringen kunde utvisa en utlänning dels —
liksom för närvarande — när det var påkallat av hänsyn till rikets säkerhet,
dels när det eljest var påkallat "i statens intresse" (s. k. politisk utvisning).
Jag har tidigare avvisat tanken på en återgång till en sådan — från terro-
ristlagstiftningen skild — utvisningsgrund. En bestämmelse av detta slag
är alltför diffus och ger utrymme för godtycke.
35
Det nu sagda leder enligt mitt förmenande till den slutsatsen att en Prop. 1990/91: 118
lagstiftning av ungefär det slag vi har i dag är nödvändig. Kommittén har
från samma utgångspunkt diskuterat ytterligare två lösningar. Båda inne-
bär att det nuvarande organisationsrekvisitet slopas. Det ena alternativet
skulle innebära att man — vid sidan av den nuvarande möjligheten för
regeringen att besluta om utvisning av hänsyn till rikets säkerhet — inför
en möjlighet till sådana beslut i fall där en utlänning anses utgöra en
allvarlig fara för allmän säkerhet. Enligt det andra alternativet skulle
grunden för utvisning i huvudsak sammanfalla med det personliga rekvisi-
tet i dess nuvarande utformning enligt 1989 års terroristlag.
Det förstnämnda av dessa båda alternativ — som har förebild i en del
främmande länders lagstiftning — skulle erbjuda vissa fördelar från de
synpunkter som i det föregående har anförts till förmån för en mera allmän
reglering än den nuvarande. Det har emellertid också nackdelar. Med
tanke på rättssäkerheten i traditionell mening skulle det otvivelaktigt anses
innebära en försvagning, och tillämpningen skulle, som jag tidigare antytt,
bli mera svårkontrollerad än nu. Det är inte uteslutet att en så allmän regel
skulle kunna ge underlag för onödiga missuppfattningar bland utlänningar
i allmänhet som vistas i vårt land. Även med en sådan regel skulle vidare
en utlänning som blev föremål för dess tillämpning ofrånkomligen i prakti-
ken bli utpekad som en farlig person, och man skulle alltså knappast mer
än marginellt undgå den nuvarande lagstiftningens s. k. stämplingseffek-
ter.
Jag har därför liksom kommittén stannat för att förorda det andra av de
båda alternativen, vilket innebär att grunden för utvisning i huvudsak
kommer att sammanfalla med det personliga rekvisitet i den utformning
som det har enligt 1989 års terroristlag. Vissa preciseringar av detta
rekvisit bör dock göras.
Kommittén har inte funnit anledning att föreslå några preciseringar av
den innebörden att det befarade brottet skall vara av viss svårhetsgrad eller
att bevisningens styrka skall vara särskilt kvalificerad. Inte heller jag anser
att sådana justeringar eller förslaget från Svenska avdelningen av interna-
tionella juristkommissionen att utlänningen har begått eller medverkat till
en brottslig gärning är lämpliga. Även om man bortser från de invändning-
ar som bl. a. från säkerhetssynpunkt skulle kunna riktas mot sådana lös-
ningar, skulle en ändring av bestämmelserna i denna riktning i viss ut-
sträckning kunna få ogynnsamma effekter från de synpunkter som har
angetts i det föregående. Stämplingseffekterna skulle sålunda närmast
förstärkas.
När det gäller förhållandet mellan avvisning eller utvisning enligt utlän-
ningslagens vanliga regler å ena sidan och utvisning enligt terroristlagstift-
ningen å den andra anser jag i likhet med kommittén att åtgärder enligt det
förra regelsystemet i princip bör ha företräde. Detta ligger i linje med
uppfattningen att det innebär fördelar både för de berörda och för det
åsyftade resultatet att man så långt möjligt undviker att peka ut en person
som presumtiv terrorist och därmed försvårar verkställigheten av ett utvis-
ningsbeslut. Skall en utlänning avvisas eller utvisas enligt utlänningslagens
vanliga regler, saknas alltså skäl att ta upp frågan om tillämpning av
36
terroristbestämmelserna. Detta bör framgå av lagen, så att osäkerhet på Prop. 1990/91: 118
denna punkt undanröjs. Vad som har sagts nu bör givetvis inte hindra att
frågan om utvisning enligt terroristbestämmelserna tas upp i ett fall där det
visserligen är möjligt att avvisning eller utvisning kan ske enligt utlän-
ningslagens allmänna regler men frågan härom är svårbedömd eller fordrar
tidskrävande utredning.
Vidare delar jag kommitténs mening att det uttryckligen bör anges i
lagen att utvisning förutsätter att en brottslig gärning kan befaras. Även
om detta måste antas vara avsikten också med nuvarande formulering,
kan lagens avfattning möjligen i vissa fall ge anledning till tvekan på den
punkten.
Den brottsliga gärningen skall innefatta ”våld, hot eller tvång” för
politiska syften. Det befarade brottet måste alltså innehålla ett visst ele-
ment av våld, hot eller tvång. Ett rån omfattas exempelvis av lagen, om det
sker i syfte att skaffa pengar för politiska syften. Utanför regleringen faller
emellertid narkotikabrottslighet, även om sådan brottslighet företas av
samma skäl. Enligt RAs mening bör någon åtskillnad inte göras utan lagens
tillämpningsområde bör utvidgas att omfatta t. ex. grövre former av narko-
tikabrott. Enligt min uppfattning skulle en sådan utvidgning strida mot de
principer som ligger till grund för terroristlagstiftningen, nämligen att ge
ett skydd mot terroraktioner och andra våldshandlingar. Det finns för
närvarande inte heller tillräckligt belägg för att en lagändring av detta slag
skulle vara nödvändig av effektivitetsskäl. Om ett narkotikabrott eller
annat brott som inte innebär våld, hot eller tvång utförs i syfte att skaffa
pengar för politiska syften, kan det emellertid vara en omständighet som
t. ex. ger stöd för antagandet att en brottslig gärning av terroristkaraktär
planeras.
För tillämpning av terroristbestämmelserna krävs för närvarande att
utlänningen med hänsyn till vad som är känt om hans tidigare verksamhet
”eller i övrigt” kan befaras medverka till terroristaktioner. Formuleringen
är alltför vag, om den skall tilläggas självständig betydelse vid sidan av
utlänningens tidigare verksamhet. En viss justering i detta avseende bör
därför göras.
Sammanfattningsvis bör den grundläggande regeln om utvisning formu-
leras i enlighet med kommitténs förslag, så att en utlänning som inte skall
avvisas eller utvisas enligt utlänningslagens vanliga regler skall kunna
utvisas enligt terroristbestämmelserna, om det med hänsyn till vad som är
känt om hans tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras
att han kommer att medverka till en brottslig gärning som innefattar våld,
hot eller tvång för politiska syften.
Slutligen vill jag i detta sammanhang ta upp frågan om även risken för
terroristaktioner i främmande länder skall beaktas.
I sin nuvarande lydelse förutsätter terroristbestämmelserna för sin till-
lämplighet att såväl den ifrågavarande organisationen eller gruppen som
den berörde utlänningen själv kan antas komma att begå terroristhandling-
ar i Sverige. Befarade terrorhandlingar i andra länder kan alltså inte
åberopas som självständig grund för bedömningen, låt vara att det i sådana
37
fall givetvis oftast finns skäl att hysa farhågor också för sådana handlingar i Prop. 1990/91:118
Sverige.
Jag har i det föregående uttalat mig för att organisationsrekvisitet slo-
pas. Det återstår att diskutera om det personliga rekvisitet även i fortsätt-
ningen bör vara formulerat så att det inte skall kunna vara en tillräcklig
förutsättning för terroristbestämmelsernas tillämplighet att en utlänning
kan befaras medverka i en terroristaktion i främmande stat.
Sverige bör som tidigare har framhållits inte bli eller betraktas som ett
land där medlemmar av internationella terroristorganisationer kan räkna
med att finna en fristad, under förutsättning att de inte planerar terrordåd
i Sverige. För närvarande finns otvivelaktigt en viss risk för en sådan
utveckling. Med hänsyn såväl till vikten av internationell solidaritet på
förevarande område som till våra egna säkerhetsintressen bör en fortsatt
utveckling i denna riktning motverkas. Detta talar med styrka för att
bestämmelsernas tillämpningsområde utvidgas, så att även risken för
våldshandlingar i främmande stater kan beaktas.
I tidigare lagstiftningssammanhang har begränsningen till befarade brott
i Sverige motiverats med att terroristbestämmelserna inte bör få en sådan
utformning att de kan tillämpas exempelvis på befrielserörelser som för en
väpnad kamp i sitt hemland (prop. 1973:37 s. 21 och 1975/76:18 s. 155).
Även den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på
Olof Palme har understrukit detta i samband med att den avstyrkt tanken
på en utvidgning av terroristbestämmelserna i den riktning som nu disku-
teras.
Jag delar uppfattningen att det är viktigt att terroristbestämmelserna i
princip inte bör kunna tillämpas mot befrielseorganisationer och liknande
rörelser. Samtidigt måste lagen ge utrymme för beaktande av risker för
renodlade terroraktioner i andra länder, och det även om det är fråga om
en befrielseorganisation. Det gäller således att finna en lagteknisk lösning
som tillgodoser de motstående intressen som här gör sig gällande.
Av betydelse i detta sammanhang är mitt nyss lämnade förslag att det
uttryckligen sägs i lagen att brottslig gärning skall kunna befaras för att
terroristbestämmelserna skall bli tillämpliga. Vid bedömningen av om en
gärning är att anse som brottslig måste även folkrättsliga aspekter beaktas.
Det torde således stå klart att sådant våld, som begås inom ramen för
väpnade konflikter mellan stater, normalt inte kan anses som en brottslig
gärning. Om gärningen inte utgör folkrättsbrott utesluter nämligen folk-
rättsliga principer att den som använt våld under dessa förhållanden ställs
till ansvar för det vare sig i någon av de i konflikten inblandade staterna
eller i någon annan stat. För svensk del följer av 2 kap. 7 § brottsbalken att
något straffrättsligt ansvar i sådant fall inte kan bli aktuellt.
När det gäller inbördeskrig och andra icke-internationella väpnade kon-
flikter är den folkrättsliga regleringen endast fragmentarisk. På detta områ-
de gäller, förutom sedvanerätt, 1977 års andra tilläggsprotokoll till 1949
års Geneve-konventioner rörande skydd för offren i icke-internationella
väpnade konflikter. Detta protokoll, som ratificerats av Sverige år 1979,
har tillämpning på en nationell väpnad konflikt som äger rum mellan å ena
sidan en konventionsstats stridskrafter och å den andra upproriska väpna-
38
de styrkor eller andra organiserade grupper, som under ansvarigt kom- Prop. 1990/91:118
mando utövar sådan kontroll över en del av territoriet att de kan utföra
sammanhängande och samordnade militära operationer.
Protokollet utesluter inte att den i konflikten segrande sidan ställer
medlemmar från den besegrade sidan till straffrättsligt ansvar, även om
betydelsefulla begränsningar har lagts fast i detta hänseende (art. 4). Det
finns inte heller någon uttrycklig regel som tar sikte på möjligheten till
lagföring i utomstående stat. Det torde emellertid följa av sedvanerätt —
s. k. allmän folkrätt — att lagföring i en utomstående stat inte sker för
deltagande i militära operationer i ett sådant fall som omfattas av proto-
kollet. Detta torde i så fall inte vara att anse som en brottslig gärning enligt
svensk rätt.
Redan förslaget om en uttrycklig markering i lagstiftningen av att endast
befarade brottsliga gärningar skall utgöra grund för tillämpning av terro-
ristbestämmelserna torde alltså innebära en begränsning från de synpunk-
ter som är aktuella nu. Räckvidden av denna begränsning är emellertid i
avsaknad av svensk rättspraxis på området något osäker. Om teorristbe-
stämmelsernas tillämpningsområde utvidgas så att befarade terroristdåd i
främmande stater skall kunna beaktas, en tankegång som i och för sig inte
rönt någon erinran från remissinstanserna, behövs därför ytterligare någon
begränsning.
Enligt RÅ och kammarrätten i Jönköping kan en begränsning komma till
stånd genom att regeringen, om det av politiska skäl anses påkallat, avstår
från att besluta om utvisning. Enligt min mening är det emellertid främst
från rättsäkerhetssynpunkt väsentligt att i lagen närmare ange sådana fall
där utvisning inte får ske.
Närmast till hands synes vara att falla tillbaka på de inskränkningar i
möjligheten att bevilja utlämning för politisk brottslighet som har kommit
till uttryck i utlämningslagstiftningen.
I 6§ första stycket lagen (1957:668) om utlämning för brott anges
sålunda att utlämning inte får ske för politiskt brott. Med politiskt brott
avses i detta stycke s. k. absolut-politiska brott, dvs. brott som riktar sig
direkt mot staten, såsom uppror och spioneri.
Relativt-politiska brott, dvs. gärningar som frånsett det politiska mo-
mentet är straffbara som vanliga brott — t. ex. mord — behandlas i andra
stycket av samma paragraf. Det anges där att om ett politiskt brott dessut-
om innefattar brott av icke politisk beskaffenhet, utlämning för det brottet
får beviljas under förutsättning att gärningen med hänsyn till omständig-
heterna i det särskilda fallet bedöms ha övervägande karaktär av ett icke
politiskt brott. Avsikten har varit att de objektiva omständigheterna vid
brottet skall tilläggas avgörande betydelse, så att utlämning skall kunna
beviljas t. ex. för ett mord av politisk hämnd eller ett brott som annars har
begåtts utan samband med något verkligt försök att omstörta den beståen-
de politiska ordningen (NJA II 1913 s. 336 — 340, särskilt s. 339).
Tolkningen av bestämmelsen har belysts i rättsfallet NJA 1972 s. 358,
där högsta domstolen inte fann hinder föreligga mot utlämning till USA av
en medborgare i Taiwan som i New York försökt mörda Taiwans vice
premiärminister. Högsta domstolen uttalade bl. a. att mordförsöket hade
39
begåtts utan något verkligt försök att omstörta den politiska ordningen i
Taiwan och närmast var att betrakta som en isolerad våldshandling.
Genom att anknyta till begreppet politiskt brott — som alltså utgör ett
inom utlämningslagstiftningen vedertaget begrepp — når man enligt min
mening en naturlig och adekvat begränsning av det slag som nu åsyftas.
Jag föreslår således att även fara för att en utlänning i främmande stat
skall begå eller medverka till en brottslig gärning som innefattar våld, hot
eller tvång för politiska syften skall kunna ligga till grund för utvisning av
honom från vårt land. Undantag skall dock göras för en sådan gärning i
främmande stat som har övervägande karaktär av politiskt brott.
Självfallet betyder inte detta att Sverige under alla förhållanden skall
vara skyldigt att bereda en fristad åt den som kan antas medverka i ett
organiserat försök att omstörta den politiska ordningen i en annan stat.
Denna fråga bör emellertid bedömas utifrån andra regler än terroristlag-
stiftningen. Ytterligare bör påpekas att — som jag återkommer till i det
följande — avsikten är att tillämpningen av terroristlagstiftningen skall
ligga i regeringens hand och att regeringen därför får handlingsutrymme i
förekommande gränsfall. Häri ligger en betydelsefull garanti för att den
nya regeln kommer att tillämpas på ett sätt som står i samklang med de
betraktelsesätt som gör sig gällande inom ramen för vår utrikespolitik på
området.
Slutligen bör till undvikande av missförstånd understrykas att den prak-
tiska betydelsen av den nu föreslagna regleringen inte bör överdrivas. I de
allra flesta fall förhåller det sig givetvis så att, om en utlänning anses
representera en fara för terroristhandlingar utomlands, fara också förelig-
ger för sådana handlingar här i landet, om han får tillstånd att uppehålla
sig här. Att terroristlagstiftningen enligt förslaget skall ge möjlighet att
beakta även risk för terrorhandlingar utomlands är en från principiella
synpunkter betydelsefull markering, men skillnaden i tillämpningen i för-
hållande till nuvarande ordning blir sannolikt ganska marginell.
Prop. 1990/91: 118
40
Prop. 1990/91: 118
Mitt förslag: Regeringens möjlighet att, i samband med inhibition
av ett beslut om avlägsnande ur landet av en presumtiv terrorist,
kunna föreskriva inskränkningar och villkor för utlänningens fort-
satta vistelse här begränsas. Bestämmelserna om inskränkningar
och villkor i fråga om vistelseort samt byte av bostad och anställning
slopas. Däremot behålls möjligheten att ålägga utlänningen anmäl-
ningsplikt. Beslut om anmälningsplikt skall — som hittills — föregås
av förhandling i saken inför domstol. Ett beslut om anmälningsplikt
skall gälla bara under tre år, räknat från dagen för beslutet om
utvisning. Finns det behov av anmälningsplikt även för tiden däref-
ter, skall det föreligga risk för att utlänningen kommer att medverka
till terroristhandlingar.
Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att bestämmelserna om in-
skränkningar och villkor behålls i sin nuvarande omfattning. Liksom nu
skall ett beslut i detta hänseende föregås av förhandling inför domstol.
Kommittén föreslår också att ett beslut om inskränkningar och villkor
skall gälla bara under tre år. Bedöms det som påkallat att föreskrifter gäller
även för tiden därefter, skall en påtaglig risk krävas för att utlänningen
kommer att medverka till terroraktioner.
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna anser att bestäm-
melserna om inskränkningar och villkor bör behållas. Skilda synpunkter
har framförts beträffande den föreslagna treårs-regeln och förutsättningar-
na att efter den tiden bibehålla meddelade föreskrifter.
DO,juridiska fakulteten vid Lunds universitet, Sveriges advokatsamfund,
Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen, Svenska Flyk-
tingrådet och Amnesty International, UK, anser att bestämmelserna om
s. k. kommunarrest bör avskaffas. Advokatsamfundet accepterar dock be-
stämmelser om anmälningsplikt.
Skälen för mitt förslag: Det ligger i sakens natur att de utlänningar som
medverkat till eller misstänks för att vilja planera politiska våldsdåd ofta
löper risk för förföljelse av politiska skäl i hemlandet och även i övrigt
uppfyller de kriterier som gäller för att betraktas som flyktingar. Enligt
1951 års Geneve-konvention angående flyktingars rättsliga ställning gäller
som huvudregel att en flykting som lovligen uppehåller sig inom en för-
dragsslutande stats område inte får utvisas. Undantag görs dock i konven-
tionen för utvisning som sker ”på grund av skäl hänförliga till den natio-
nella säkerheten eller den allmänna ordningen”. Även från det förbud som
i konventionen föreskrivs mot utvisning av en flykting till område där han
hotas av förföljelse finns liknande undantag, nämligen för fall där det
föreligger skälig anledning att betrakta utlänningen som en fara för säker-
heten eller när han på grund av lagakraftägande dom för synnerligen grovt
brott utgör en ”samhällsfara”. Mot denna bakgrund medger 1989 års
41
utlänningslag — liksom sina närmaste föregångare — att även en flykting
kan vägras asyl, om det finns synnerliga skäl.
Det är emellertid en svensk tradition att normalt tillerkänna flyktingar
asylrätt även i fall då våra konventionsförpliktelser och andra folkrättsliga
principer i och för sig inte tvingar oss till det. Vi sänder i allmänhet inte
ens en utlänning som begått ett våldsdåd av allvarligt slag till ett land där
han löper risk för politisk förföljelse eller ej är skyddad mot att vidarebe-
fordras till ett sådant land. Vid tillkomsten av 1973 års terroristlag var det
en utgångspunkt att denna vidsträckta asylrätt skulle bevaras oinskränkt.
Jag anser liksom kommittén att samma ställningstagande bör göras i dag.
Som i olika sammanhang anförts, bl. a. av riksdagens justitieutskott (JuU
1975/76: ly och 1976/77:36), måste dock prövning göras i varje särskilt
fall. Det bör emellertid ytterligare nämnas att utlänningslagen numera
innehåller ett undantagslöst förbud mot att en avvisning eller en utvisning
verkställs till ett land där utlänningen riskerar dödsstraff, kroppsstraff eller
tortyr eller till ett land varifrån han inte skulle vara skyddad mot vidarebe-
fordran till ett sådant land.
Vad som har anförts nu innebär att vi med öppna ögon kan tänkas tillåta
även en terrorist att vistas i Sverige, om han behöver vårt skydd mot ett
hotande dödsstraff i annat land eller mot politisk förföljelse där. Det har
ansetts att vi med denna utgångspunkt i gengäld rimligen måste ha en
ordning som gör det möjligt för oss att effektivt övervaka sådana politiska
flyktingar som, på grund av att de kan misstänkas för planering av terro-
ristaktioner, utgör en fara för svenska medborgare och utländska invand-
rares trygghet. Det är mot denna bakgrund som reglerna om frihetsin-
skränkande föreskrifter och tvångsmedel i spaningssyfte skall ses.
I likhet med kommittén anser jag att det principiella synsätt som i
enlighet härmed ligger till grund för dessa regler är naturligt och befogat.
Har vi väl gjort den bedömningen att en utlänning representerar en bety-
dande fara för terroraktioner, skulle det knappast vara följdriktigt om vi
inte kunde sörja för att han underkastas särskild kontroll för det fall att
han får tillstånd att stanna här i landet. Så långt det är möjligt skall redan
begångna våldsbrott lagföras här i landet i dessa fall.
Å andra sidan bör framhållas att det inte är någon självklarhet att en
utlänning på vilken terroristlagstiftningen är tillämplig skall vara under-
kastad inskränkningar och villkor för vistelsen i Sverige och andra bestäm-
melser i samma syfte. Vi kan visserligen bestämma att han inte skall få
stanna här i landet, om inga asylrättsliga eller liknande skäl hindrar att han
avlägsnas ur riket. Får utlänningen emellertid lov att stanna, måste en
avvägning ske gentemot den för vår invandringspolitik grundläggande
principen om likabehandling mellan svenska och utländska medborgare.
Denna princip gör sig dock uppenbarligen inte så starkt gällande när det
som här är fråga om personer som har utvisats ur riket och den måste
liksom nu kunna genombrytas i här aktuella fall. Detta bör emellertid inte
ske med någon automatik, utan som ett resultat av en avvägning av de
olika intressen som står mot varandra.
Om ett beslut angående avvisning eller utvisning inte kan verkställas, får
regeringen föreskriva inskränkningar och villkor i fråga om utlänningens
Prop. 1990/91: 118
42
vistelseort, byte av bostad och anställning samt anmälningsplikt. Sådana Prop. 1990/91:118
föreskrifter får också meddelas när det behövs av hänsyn till rikets säker-
het (17 § i 1989 års terroristlag och 4 kap. 11 § utlänningslagen).
1 de fåtaliga fall där regeringen har fattat beslut av det slag som är
aktuellt nu har föreskriften brukat få den innebörden att utlänningen får
vistas endast inom en viss kommun (vanligen den där han upphöil sig när
beslutet meddelades) och att han regelbundet skall anmäla sig hos polisen.
Vidare brukar rikspolisstyrelsen (i praktiken säkerhetspolisen, se 4§ för-
ordningen /1989:773/ med instruktion for rikspolisstyrelsen) bemyndigas
att meddela tillfälliga undantag. Enligt förarbetena kan den tillåtna vistel-
seorten begränsas till del av kommun, men detta har inte förekommit i
praktiken.
Motiven till reglerna om inskränkningar och villkor är ganska sparsam-
ma när det gäller frågan vilket syfte åtgärder av detta slag i första hand
skall tillgodose. Ursprungligen synes man snarast haft i tankarna fall där
hänsyn till rikets säkerhet eller annat viktigt statsintresse gjorde det nöd-
vändigt att hindra en utlänning från att vistas på en viss plats (jfr NJA II
1954 s. 166). Självfallet gäller emellertid att begränsningarna kan ha olika
ändamål beroende på om de ålagts av hänsyn till rikets säkerhet eller för
att bereda skydd mot terrorism. I det senare fallet får numera anses gälla
att det är intresset av att polisen ges bättre möjligheter att kunna hålla de
berörda utlänningarna under erforderlig uppsikt som i första hand motive-
rar att föreskrifter av aktuellt slag meddelas.
Det kan också finnas andra skäl for att meddela föreskrifter om begräns-
ning av vistelseort. I den mån flera medlemmar av en som farlig betraktad
organisation samtidigt vistas i Sverige kan det i viss mån motverka gemen-
sam planering av aktioner och andra konspirationer, om medlemmarna
åläggs olika vistelseorter och på så sätt sprids över landet. Föreskrifterna
kan också tänkas ha en preventiv funktion.
Inskränkningarna är emellertid till sin natur närmast avpassade för en
övergångstid, efter vars utgång man räknar med att utvisningsbeslutet skall
kunna verkställas. Den hittillsvarande tillämpningen av bestämmelserna
visar dock på lång varaktighet i åtskilliga fall. Föreskrifterna blir därmed
alltmera svårhanterliga och efterlevnaden mycket svår att effektivt kon-
trollera. Givetvis ökar också påfrestningarna for den enskilde efter hand
som han kanske i många hänseenden anpassar sig till det svenska samhäl-
let. Även för omgivningen och allmänheten kommer inskränkningarna
med tiden att te sig svårbegripliga. Detta gäller så mycket mera som det av
sekretesskäl inte alltid är möjligt att ge offentlighet åt bakgrunden till
besluten. Eftersom de förebyggande effekterna är svåra att mäta, kan det
anförda ge anledning till frågan, om möjligheten att vidmakthålla frihets-
inskränkningar av aktuellt slag i längden är värd sitt pris.
Till vad som har sagts nu kommer att ett antagande om en persons
benägenhet att medverka i terrorhandlingar åtminstone typiskt sett torde
avta i styrka allteftersom tiden går utan att antagandet blir uttryckligen
bekräftat. Även om skäl skulle kvarstå för ett sådant antagande, kan
hävdas att det skulle ligga i linje med vår vidsträckta tillämpning av
asylrätten att i varje fall efter en tid tillerkänna även de utlänningar som
43
det här är fråga om den rörelsefrihet som gäller för utlänningar i allmän- Prop. 1990/91: 118
het. Det är också rent allmänt sett inte bra att under obegränsad tid
upprätthålla ett straffsanktionerat förbud, om vilket man vet att det endast
med svårighet kan övervakas och oupphörligen kommer att överträdas.
Allmänhetens förtroende för regelsystemet och myndigheternas hantering
av ärendena kan då allvarligt försvagas.
Från rent rättslig synpunkt har högsta domstolen (HD) i ett par avgöran-
den (NJA 1989 s. 131) anfört, att det med tanke på den vikt som måste
fästas vid regeringsformens skydd för den personliga friheten kan sättas i
fråga, om inte en utlännings situation vid ett mycket långvarigt förbud att
lämna en kommun i förening med en anmälningsplikt kan i sådan grad
likna ett frihetsberövande, att regeringsformens regler härom kan bli
tillämpliga åtminstone analogt. Detta skulle betyda att föreskrifterna i
sådana fall måste prövas av domstol. Liksom när det gäller tillämpningen
av Europakonventionen bör härvid enligt HD göras en samlad bedömning
av förbudets verkningar. Liknande synpunkter har under remissbehand-
lingen framförts av Svenska avdelningen av Internationella juristkommis-
sionen.
Det sagda talar onekligen för att man nu måste överväga att begränsa
eller till och med slopa möjligheten att meddela vistelseinskränkningar
beträffande utlänningar som har utvisats som presumtiva terrorister. Det
kan i sammanhanget nämnas att möjligheten i 1980 års utlänningslag
(13§) att begränsa ett tidsbegränsat uppehållstillstånd att gälla vistelse
endast inom en viss del av landet inte har fått någon motsvarighet i 1989
års utlänningslag. Denna ändring motiverades av att det inte längre ansågs
föreligga något behov att kunna inskränka utlänningars rätt att fritt röra
sig inom landet eller meddela andra föreskrifter. Behov av sådana bestäm-
melser ansågs dock alltjämt föreligga när ett beslut om avlägsnande med-
delats av hänsyn till rikets säkerhet eller på grund av risk för terroristhand-
lingar (prop. 1988/89:86 s. 103).
Terroristlagstiftningskommittén har i sitt arbete fått viss information
som talar för att de beslut enligt terroristbestämmelserna om vistelsein-
skränkningar som meddelats under senare år har haft betydelse för den
nödvändiga beredskapen. Från polishåll anser man de nuvarande reglerna
kan ha stor betydelse, och det även med vetskap om att överträdelser är
vanliga.
Det har emellertid från annat håll, bl. a. DO, satts i fråga om inte den
s. k. kommunarresten ur spanings- och kontrollteknisk synpunkt är föråld-
rad. Den förbättrade möjligheten idag att effektivt kommunicera med
varandra trots långa avstånd är ett av argumenten. Också Sveriges advokat-
samfund och Svenska flyktingrådet ifrågasätter om ifrågavarande bestäm-
melser utgör ett effektivt medel att förhindra terroraktioner.
Även om det givetvis är mycket svårt att mäta de spaningsmässiga och
andra berörda effekterna av vistelseinskränkningar, har det anförda lett
mig till den slutsatsen att de principiella och praktiska invändningarna
mot regleringen är av sådan art att de fördelar i polisarbetet och annars
som kan uppnås genom sådana åtgärder måste stå tillbaka. Jag föreslår
därför att bestämmelserna i 1989 års terroristlag om inskränkningar i fråga
44
om utlänningars vistelseort slopas. Jag har då även tagit i beaktande de Prop. 1990/91: 118
överväganden som kommittén har gjort vad gäller olika lösningar med
tidsbegränsad varaktighet av ett beslut om vistelseinskränkningar. Sådana
lösningar kan endast i viss utsträckning komma till rätta med de invänd-
ningar som har riktats mot systemet.
Enligt min mening kan en tillräckligt effektiv övervakning upprätthållas
genom att de särskilda kontrollmöjligheterna såsom husrannsakan, brev-
censur m.m., vilka jag återkommer till, kompletteras med de nuvarande
bestämmelserna om anmälningsplikt. Av det jag nyss anfört följer att
några bestämmelser om förbud mot byte av bostad och anställning inte bör
bibehållas i den nya lagstiftningen.
Även om anmälningsplikt kan uppfattas som en ganska ingripande
begränsning av den personliga friheten, innebär den till skillnad från
vistelseinskränkningar inte något hinder för utlänningen att röra sig fritt
inom landet. Det finns inte heller — precis som i dag — några hinder mot
utresa ur landet. Anmälningsplikten innebär inte ett frihetsberövande och
bör inte heller analogivis kunna jämställas med ett sådant. Detta förutsät-
ter dock att anmälningsplikten inte utformas på ett sådant sätt att den i
praktiken inskränker utlänningens rörelsefrihet inom landet. I fråga om
den närmare utformningen av anmälningsplikten återkommer jag i spe-
cialmotiveringen (11 §).
Givetvis bör ett system med anmälningsplikt lika lite som det nuvaran-
de tillämpas automatiskt, utan en särskild intresseavvägning måste göras,
varvid man får väga de vinster från övervakningssynpunkt som man tror
sig kunna uppnå i det enskilda fallet mot de motstående intressen som gör
sig gällande.
De nuvarande bestämmelserna innebär att ett beslut om anmälnings-
plikt är tidsobegränsat men att det skall bli föremål för omprövning så
snart det finns skäl till det. Kommittén, som föreslagit att även bestämmel-
serna om anmälningsplikt skall tidsbegränsas och endast kunna förlängas
under vissa förutsättningar, har diskuterat frågan om en yttersta tidsgräns
för varaktigheten av beslut om inskränkningar och villkor. Kommittén
konstaterar att det vare sig ur svensk konstitutionell synpunkt eller av
hänsyn till våra internationella åtaganden finns tillräckliga skäl att föreslå
någon yttersta tidsgräns. Jag delar denna uppfattning. Skälen för att välja
en sådan tidsgräns minskar ju också, om man i enlighet med mitt förslag
nöjer sig med övervakning i form av anmälningsplikt.
Jag vill emellertid — även om enbart anmälningsplikt kvarstår — anslu-
ta mig till kommitténs förslag att ett beslut skall gälla under högst tre år,
räknat från dagen för beslutet om utvisning. Kommittén har också föresla-
git att beslutets giltighetstid skall kunna förlängas endast om det finns en
påtaglig risk för att utlänningen kommer att medverka till terroraktioner.
Detta innebär enligt kommittén att omständigheterna måste vara sådana
att det finns välgrundad anledning befara terrorhandlingar från utlänning-
ens sida, t. ex. på grund av att nya indikationer av allvarlig art har fram-
kommit efter det ursprungliga beslutet. Enligt min mening är ett sådant
beviskrav allt för högt ställt, särskilt med beaktande av att det enligt mitt
förslag inte skall vara möjligt att meddela några inskränkningar i utlän-
45
ningens rörelsefrihet. Jag gör i detta sammanhang också jämförelse med de Prop. 1990/91:118
beviskrav som i andra sammanhang brukar ställas upp (jfr prop.
1986/87:112 s. 100 ff.). Jag anser det tillräckligt för en förlängning av ett
beslut om anmälningsplikt att det föreligger risk för att utlänningen kom-
mer att medverka till terroristhandlingar.
Som närmare skall utvecklas i avsnitt 2.8.3 är det vidare min tanke att
frågan om att ålägga anmälningsplikt för tiden efter treårsfristens utgång
skall prövas av domstol på ansökan av rikspolisstyrelsen, och domstolen
skall kunna fastställa ett sådant åläggande endast för tre år i sänder.
Domstolens beslut skall efter överklagande från utlänningens eller rikspo-
lisstyrelsens sida kunna överprövas i vanlig ordning, dvs. av hovrätt och —
om prövningstillstånd meddelas — av HD.
Mitt förslag: De särskilda bestämmelserna i terroristlagstiftningen
om tvångsåtgärder, exempelvis husrannsakan och teleavlyssning, i
spaningssyfte behålls. Tvångsmedelbestämmelserna skall emellertid
inte som hittills automatiskt kunna tillämpas så snart en utlänning
har utvisats med stöd av terroristlagen men till följd av ett inhibi-
tionsbeslut ändå tillåtits att stanna kvar i landet. Tillämpligheten
skall i stället vara beroende av att regeringen beslutar härom. Vidare
skall en förutsättning för att i det särskilda fallet tillgripa tvångsme-
del vara att åtgärden bedöms ha betydelse för att utröna om utlän-
ningen eller en organisation eller grupp som han tillhör eller verkar
för planlägger eller förbereder en brottslig gärning som innefattar
våld, hot eller tvång för politiska syften och för vilket minimistraffet
här i landet är fängelse i minst två år.
Befogenheten att använda tvångsmedel blir också tidsbegränsad.
En sådan befogenhet gäller under tre år, räknat från dagen för
utvisningsbeslutet. Bedöms det påkallat att tillgripa tvångsmedel
även efter treårsfristens utgång, skall det finnas risk för terrorist-
brottslighet från utlänningens sida.
Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Kommittén
har dock föreslagit ett något starkare beviskrav (påtaglig risk) för förlängt
beslut om tvångsmedel efter treårsfristens utgång.
Remissinstanserna: Av de remissinstanser som särskilt har yttrat sig i
dessa frågor har JK, RA, kammarrätten i Jönköping och länsstyrelsen i
Kristianstads län uttalat sig för att tvångsmedelsbestämmelserna behålls.
DO, Sveriges advokatsamfund och Svenska Flyktingrådet anser att bestäm-
melserna i dess nuvarande utformning skall avskaffas.
Skälen för mitt förslag: 1 de fall då ett beslut om avvisning eller utvisning
av en presumtiv terrorist inte verkställs av asylrättsliga eller humanitära
skäl gäller för närvarande enligt 1989 års terroristlag (17 och 19 — 22 §§) att
46
polisen kan besluta om husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesikt- Prop. 1990/91: 118
ning och att domstol kan tillåta telefonavlyssning liksom undersökning av
brev m. m. Förutsättningen är att det bedöms vara av betydelse för att ta
reda på om den berörda organisationen eller gruppen planlägger eller
förbereder något terroristdåd; för telefonavlyssning och liknande åtgärder
krävs synnerliga skäl. Någon konkret brottsmisstanke behöver emellertid
inte finnas.
Bestämmelser av detta slag fanns redan i 1973 års terroristlag, och de
har behållits vid de översyner av lagstiftningen som ägt rum. Frågan är
emellertid om de bör finnas kvar eller om de bör kunna slopas eller ersättas
av mera generella regler.
Tvångsmedel av det slag som terroristlagstiftningen ger utrymme för
kan vidtas också med stöd av rättegångsbalkens vanliga regler. Enligt
rättegångsbalken gäller emellertid andra och mera restriktiva förutsätt-
ningar. Dessutom har rättegångsbalkens regler en annan inriktning. Me-
dan åtgärder enligt terroristbestämmelserna principiellt sett syftar till att
förebygga terroristdåd, har åtgärder enligt rättegångsbalken till huvudsak-
ligt ändamål att skaffa bevisning om redan begångna brott.
Det bör dock beaktas att det inte bara är fullbordade handlingar som
utgör brott. Försök är också som regel straffbart, vid grova brott även
förberedelse och vid mycket grova brott dessutom stämpling. Vid exem-
pelvis mord och människorov är det också straffbart att underlåta att
avslöja brott som är under planering.
För att husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning skall få
företas enligt rättegångsbalken, måste det till en början — som det heter i
balken — "förekomma anledning’’ att brott på vilket fängelse kan följa har
förövats (28 kap. 1,11 och 12 §§ RB). Det fordras alltså en viss konkret
misstanke om ett specificerat begånget brott. Redan i detta hänseende
föreligger en betydelsefull skillnad i förhållande till terroristlagstiftningen.
Enligt denna räcker det som nämnts med att åtgärden bedöms vara av
betydelse för att utröna om brott planeras eller förbereds. Det behövs då
bara en förhållandevis svag indikation på att det föreligger fara.
Vidare gäller som huvudregel enligt rättegångsbalken att husrannsakan,
kroppsvisitation och kroppsbesiktning får företas bara beträffande den
som skäligen kan misstänkas för brottet. Härmed avses att bevisningen
mot denne skall ha nått en viss styrka: vederbörande skall normalt delges
misstanke om brottet. Husrannsakan och kroppsvisitation (men inte
kroppsbesiktning) kan emellertid användas även mot annan, men då krävs
det synnerliga skäl att man genom åtgärden skall få fram utredning om
brottet.
Hemlig teleavlyssning får användas vid förundersökning angående brott
med lägst fängelse i två år i straffskalan. En i detta sammanhang betydelse-
full utvidgning av tillämpningsområdet som trädde i kraft den 1 september
1989 består i att tvångsmedlet dessutom får användas vid förundersökning
rörande försök, förberedelse och stämpling till ett brott med sådan straff-
skala, under förutsättning att detta är straffbart (prop. 1988/89:124, JuU
25, rskr. 313). Vidare gäller emellertid att hemlig teleavlyssning — liksom
det nya tvångsmedlet hemlig teleövervakning — får avse endast anläggning
47
som innehas eller annars kan komma att begagnas av den som är skäligen Prop. 1990/91:118
misstänkt för brottet.
Även i dessa hänseenden föreligger påtagliga skillnader mellan rätte-
gångsbalkens och terroristlagstiftningens regler. Bl. a. gäller att det enligt
terroristlagstiftningen saknar avgörande betydelse om det finns anledning
till någon misstanke mot just den person som drabbas av tvångsmedlet.
Detta syftar nämligen till att se efter om organisationen eller gruppen som
sådan planlägger eller förbereder en terroristhandling för att man skall få
underlag för förebyggande åtgärder.
Även om bestämmelserna angående tvångsmedel i terroristlagstiftning-
en skulle slopas, skulle det uppenbarligen ändå i flera fall finnas utrymme
att företa motsvarande tvångsåtgärder gentemot presumtiva terrorister
enligt rättegångsbalkens vanliga regler. 1 allmänhet skulle så kunna ske, om
det finns skälig misstanke om att vederbörande själv är inbegripen i
planering av någon terroristaktion, eftersom åtminstone stämpling till
brott då normalt föreligger.
Men framför allt genom kravet på en specificerad och grundad brotts-
misstanke inträder ändå en högst betydande skillnad i förhållande till
dagsläget om denna del av terroristlagstiftningen slopas. Ett exempel er-
bjuder det fallet att det finns vissa indikationer på att en organisation som
sådan förbereder ett terroristdåd men ingenting som pekar på att en viss
bestämd i Sverige bosatt medlem av organisationen är inblandad. Det kan
då bli svårt att finna stöd för att tillgripa tvångsmedel mot honom för att ta
reda på om han t. ex. genom brev eller telefonsamtal får underrättelser i
saken som kan ge underlag för förebyggande skyddsåtgärder. Även i andra
hänseenden skulle regleringen förlora i effektivitet på ett sätt som inte
skulle vara försvarligt av hänsyn till den allmänna hotbild som man för
närvarande och under överskådlig tid har att räkna med. Enligt min
mening är det således inte tillräckligt, som Sveriges advokatsamfund och
Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen föreslår, att
tidigare begångna brott, medverkan i sådana eller misstanke om begångna
brott skall vara utgångspunkter när det gäller möjligheten att vidta tvångs-
åtgärder.
Kommittén har övervägt om man skulle kunna tillgodose det behov som
sålunda föreligger genom generellt inriktade regler i rättegångsbalken. Det
synes dock svårt att tänka sig en sådan lösning utan att drastiskt sänka
skyddsnivån. Det är sålunda knappast lämpligt att nu införa möjligheter
till tvångsmedel på de grunder som terroristlagstiftningen ger utrymme för
med sikte på att bereda skydd mot allvarlig brottslighet i allmänhet. Detta
skulle förutsätta genomgripande förändringar i nu gällande principer för
tvångsmedelsanvändning. Det är nämligen i och för sig ingen tvekan om,
som JK påpekar i sitt remissvar, att terroristlagstiftningens regler om
tvångsmedel avviker från de rättssäkerhetskrav som av tradition har bru-
kat upprätthållas i vårt land. Som förut har sagts får reglerna sin legitimitet
just av den omständigheten att de riktar sig endast mot en mycket liten
grupp personer som vi inte vill ha kvar i landet därför att de anses
representera en fara, men som ändå tillåtits stanna här av humanitära skäl.
Juridiska fakulteten vid Lunds universitet och Svenska Flyktingrådet
48
hävdar att bestämmelserna om tvångsåtgärder är diskriminerande och — Prop. 1990/91: 118
om de skall behållas — även bör kunna riktas mot svenska medborgare.
Jag vill i denna fråga hänvisa till vad jag tidigare anfört i avsnitt 2.4. Enligt
min mening är det inte rimligt att göra bestämmelserna tillämpliga på
svenska medborgare. Bestämmelserna ger inte heller uttryck for diskrimi-
nering av utlänningar i allmänhet.
Länsstyrelsen i Kristianstads län, som i och för sig ställer sig bakom en
fortsatt tvångsmedelsreglering i terroristlagen, påpekar att kommittén inte
redovisat några erfarenheter av nuvarande regler. Jag vill erinra om att
regeringen sedan början av 1980-talet årligen redovisar till riksdagen bl. a.
tillämpningen av tvångsmedelsbestämmelserna (senast skr. 1990/91:73).
Av dessa redovisningar framgår att de åtgärder som beslutats i huvudsak
har avsett telefonavlyssning och att andra åtgärder inte använts alls eller
endast i begränsad utsträckning.
Enligt min mening går det inte att med utgångspunkt från den hittillsva-
rande tillämpningen dra några bestämda slutsatser om ett framtida behov
av tvångsmedelbestämmelser i terroristlagstiftningen. Jag anser dock —
mot bakgrund av vad jag tidigare anfört — att det inte är tillrådligt att
avstå från sådana bestämmelser. I likhet med kommittén vill jag emeller-
tid föreslå några förändringar i förhållande till den nuvarande regleringen.
För närvarande är tvångsmedelsbestämmelserna i terroristlagen auto-
matiskt tillämpliga så snart en utlänning har utvisats med stöd av denna
lag men till följd av ett inhibitionsbeslut ändå tillåtits att stanna kvar i
landet. Som jag tidigare anfört är denna ordning från principiella synpunk-
ter mindre tillfredsställande. Har utlänningen tillåtits att stanna, bör en
särskild avvägning göras, varvid bl. a. måste beakta vikten av att principen
om likabehandling av svenska och utländska medborgare genombryts bara
i mycket angelägna fall. Jag föreslår därför att tvångsmedelsbestämmelser-
nas tillämplighet skall vara beroende av att regeringen förordnar härom.
Jag kan inte se att en sådan ordning på ett avgörande sätt skulle fördröja
handläggningen vilket RA hävdar i sitt remissvar. Erfarenheterna visar att
regeringens hantering av olika frågor som har anknytning till terroristlag-
stiftningen fungerar väl och utan onödig tidsutdräkt. För övrigt torde ett
beslut av detta slag i de flesta fall meddelas i samband med inhibitionsbe-
slutet.
Som framgår av det förut anförda är det en förutsättning för befogenhe-
ten att använda tvångsmedel enligt terroristlagstiftningen att detta bedöms
ha betydelse för att utröna om en organisation eller grupp planlägger eller
förbereder gärning som innebär våld, hot eller tvång för politiska syften.
Något minimistraffför den befarade typen av brott är inte föreskrivet.
Med utgångspunkt i terroristkommissionens uppräkning av brott som
har aktualitet i förevarande sammanhang (prop. 1973:37 s. 51 ff.) innebär
detta att tvångsmedel kan aktualiseras exempelvis för att efterforska plan-
läggning av olaga hot, rån eller utpressning. Brott av sådant slag kan
givetvis ofta vara mycket allvarliga, men de är dock enligt terroristlagstift-
ningskommitténs mening inte av den arten att de motiverar en tillämpning
av de tvångsmedelsregler av det extraordinära slag som det här är fråga
4 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 118
om. Jag delar denna uppfattning. I dessa fall får det ordinära regelsystemet Prop. 1990/91:118
anses tillräckligt.
Jag föreslår därför i likhet med kommittén att en förutsättning för att i
det särskilda fallet tillgripa tvångsmedel enligt terroristlagstiftningen skall
vara att åtgärden bedöms ha betydelse för att utröna om utlänningen eller
en organisation eller grupp som han tillhör eller verkar för planlägger eller
förbereder en brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för
politiska syften och /or vilket minimistraffet här i landet är fängelse i två år.
Jag delar inte den tveksamhet beträffande den föreslagna ordningen som
RÅ gjort sig till tolk för. Genom gränsdragningen till gärningar med ett
lägsta fängelsestraff om två år garanteras att tvångsmedel kommer till
användning bara i synnerligen allvarliga fall. Flertalet brott som är av den
arten att tvångsmedel bör få företas på så förhållandevis vaga grunder som
här är aktuella — såsom mord och människorov — har ett minimistraff
som är högre än fängelse två år. Den angivna gränsen har valts bl. a. med
tanke på grova fall av brottet kapning, som rimligen bör tillhöra de
kriminella handlingar som motiverar en tillämpning av den ifrågavarande
särlagstiftningen.
I likhet med förslaget om anmälningsplikt bör befogenheten att använda
tvångsmedel göras tidsbegränsad. En sådan befogenhet bör gälla under tre
år, räknat från dagen för utvisningsbeslutet. Förlängning bör kunna äga
rum, men på samma sätt som har förordats beträffande anmälningsplikten
bör detta förutsätta att det efter treårsfristens utgång finns risk för terro-
ristbrottslighet från den berörda utlänningens sida. Beslut i frågan bör då
fattas av domstol med möjlighet till överklagande (se vidare avsnitt 2.8.4).
Till den närmare avfattningen av bestämmelserna återkommer jag i
specialmotiveringen (19 — 22 §§).
Avslutningsvis vill jag understryka vikten av att lagföring enligt vanliga
regler sker, om en här i riket bosatt såsom presumtiv terrorist bedömd
person kan misstänkas för en kriminell handling (stämpling inberäknad).
Så snart en konkret brottsmisstanke finns kan det ordinära systemet ut-
nyttjas, och man behöver då inte tillämpa terroristlagstiftningens regler
om tvångsmedel, vilka är avsedda för fall då något brott här i landet ännu
inte har begåtts eller man i varje fall inte kan bevisa det. En annan sak är
att gripande, förhör och sådana åtgärder ibland kan behöva uppskjutas, för
att man skall kunna komma åt andra inblandade gärningsmän. Härvidlag
bör tillämpas de principer för spanings- och utredningsmetoder som riks-
dagen ställt sig bakom vid antagandet av polislagen (prop. 1983/84:111 s.
47).
50
2.8.1 Beslut om avvisning
Mitt förslag: Avvisning med stöd av utlänningslagens regler av en
utlänning som kan befaras göra sig skyldig till terroristaktioner skall
följa de bestämmelser om förfarandet som utlänningslagen ställer
upp. Det innebär bl. a. att beslut om avvisning skall fattas av polis-
myndighet eller av statens invandrarverk och att beslutet inte behö-
ver föregås av någon förhandling. Frågan om avvisning kan dock
komma under regeringens prövning genom att ärendet överlämnas
dit av myndigheterna eller att det överklagas. Om en avvisningsfrå-
ga inte har tagits upp av myndigheterna trots att det bort ske, skall
regeringen ha möjlighet att ingripa genom att ta upp frågan om
utvisning med stöd av terroristlagen.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt.
Remissinstanserna: Inga remissinstanser har yttrat sig i denna fråga.
Skälen för mitt förslag: För närvarande gäller enligt 1989 års utlännings-
lag att det ankommer på statens invandrarverk att pröva ärenden om
avvisning bl. a. i fall då utlänningen eller någon nära familjemedlem söker
asyl här i landet och när utlänningen utan avbrott har vistats här mer än tre
månader innan frågan väcks. I andra fall prövas frågan om avvisning av
polismyndigheten, som dock i tveksamma fall får överlämna ärendet till
invandrarverket (4 kap. 4 §). Invandrarverket får i sin tur med eget yttran-
de överlämna ett ärende till regeringen, om verket anser att särskilda skäl
motiverar detta (7 kap. 11 §).
Beslut av polismyndighet om avvisning kan överklagas till invandrar-
verket. Verkets beslut får överklagas till regeringen (7 kap. 2 och 3 §§).
Jag har tidigare förordat att terroristlagstiftningen inte längre skall inne-
hålla några regler om avvisning. Frågan om avvisning i de fall som terro-
ristlagstiftningen tar sikte på skall enligt förslaget prövas enligt den all-
männa regeln i utlänningslagen om avvisning på grund av befarad brottslig-
het.
Denna ordning utesluter inte i och för sig att det förbehålls regeringen
att fatta beslut om avvisning enligt utlänningslagens allmänna regel i det
fallet att avvisningen grundas på befarad brottslighet av terrorismkaraktär.
Jag anser dock att övervägande skäl talar för att även ett fall av sådant slag
handläggs enligt de vanliga bestämmelserna i utlänningslagen. Risken för
stämplingseffekter minskar och möjligheten att verkställa ökar. Som jag
tidigare framhållit bör också särregler för terroristfallen så långt möjligt
undvikas. Genom att den vanliga ordningen för beslutsfattande får avse
även de nu aktuella fallen — något som för övrigt gällde också enligt 1973
års terroristlag — undgår man dessutom eventuella kompetenskonflikter
mellan myndigheterna och regeringen när förutsättningar för avvisning
föreligger såväl enligt utlänningslagen som enligt terroristlagen. Detta är
av betydelse inte minst därför att ärendena ofta kan vara brådskande.
Prop. 1990/91: 118
51
Jag anser alltså att något undantag från invandrarverkets och polismyn- Prop. 1990/91:118
digheternas befogenhet att besluta om avvisning vid befarad brottslighet
inte bör göras för fall då brottsligheten har karaktär av terrorism. Sådana
ärenden kan emellertid vara känsliga och innefatta utrikespolitiska ställ-
ningstaganden. Det får därför förutsättas att, om ett ärende av aktuellt slag
kommer upp, den berörda polismyndigheten eller invandrarverket håller
nära kontakt med säkerhetspolisen och i vissa fall med chefen för utrikes-
departementet (jfr 10 kap. 8§ regeringsformen) samt att myndigheterna
endast i helt klara fall beslutar om avvisning på grund av befarad terro-
rism. Om minsta tveksamhet föreligger, bör frågan överlämnas till rege-
ringen med stöd av de nyss nämnda bestämmelserna i utlänningslagen,
och ett beslut om avvisning bör givetvis också kunna överklagas dit.
En annan möjlighet för myndigheterna är att sörja för att regeringen får
tillfälle att pröva frågan om utlänningen bör utvisas enligt terroristlagen.
Enligt vad som föreslås i nästa avsnitt skall nämligen beslut om utvisning
enligt terroristbestämmelserna även i fortsättningen förbehållas regering-
en, och utvisning skall kunna beslutas på vilket stadium som helst, således
även i nära anslutning till utlänningens ankomst till Sverige.
Om en avvisningsfråga enligt utlänningslagen inte har tagits upp av
myndigheterna trots att så hade bort ske bör vidare regeringen ha möjlig-
het att ingripa genom att ta upp frågan om utvisning enligt terroristlagen.
Det förtjänar anmärkas att avvisning enligt utlänningslagens regler inte
kan ske enbart på den grunden att en utlänning kan antas komma att begå
brott utanför Norden. Fall av det slaget måste alltså, om inte någon
brottslighet i Sverige kan befaras, alltid överlämnas till regeringen för
prövning av frågan om utvisning.
För närvarande gäller att ett beslut av regeringen om avvisning enligt
terroristlagen skall föregås av förhandling. Någon motsvarighet till denna
ordning finns inte i fråga om andra ärenden om avvisning på grund av
befarad brottslighet. När nu enligt förslaget avvisningsfrågor skall behand-
las enligt utlänningslagens allmänna bestämmelser bör inte heller särregeln
om förhandling behållas. Den föreslagna ordningen leder också till att de
beslut om avvisning som tas av en polismyndighet inte kan kombineras
med ett återreseförbud (jfr 4 kap. 14 § utlänningslagen).
52
2.8.2 Beslut om utvisning
Prop. 1990/91: 118
Mitt förslag: Beslut om utvisning fattas enligt nuvarande ordning av
regeringen. Beslutet skall föregås av förhandling, som i allmänhet
äger rum inför Stockholms tingsrätt. Jag föreslår att denna ordning
behålls. Förhandling skall dock inte behöva hållas om ärendet är
synnerligen brådskande.
Vidare föreslår jag att regeringen skall kunna ställa en remiss till
domstolen med begäran om yttrande. Yttrandet skall inte vara
bindande för regeringen. Jag föreslår också att domstolen åläggs en
större utredningsskyldighet och att utlänningen tillförsäkras rätt att i
rimlig omfattning få åberopa egen bevisning.
En fråga om utvisning skall tas upp av regeringen efter ansökan av
rikspolisstyrelsen eller av regeringen självmant.
Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. Kommittén
lägger dock inte fram något förslag om domstolsyttrande.
Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har yttrat sig i de nu
aktuella frågorna har JK, RÅ, kammarrätten i Jönköping, länsstyrelsen i
Kristianstads län och Sveriges advokatsamfund tillstyrkt förslaget att allt-
jämt låta regeringen fatta beslut om utvisning. Domstolsverket och Svea
hovrätt (majoriteten) anser att ett sådant beslut bör fattas av domstol.
Juridiska fakulteten vid Lunds universitet anser att statens invandrarverk
skall fatta inte bara beslut om avvisning utan också beslut om utvisning. I
övrigt har förslaget i denna del lämnats utan erinran.
Kammarrätten i Jönköping och länsstyrelsen i Kristianstads län hävdar
att förhandling inför ett beslut om utvisning inte bör hållas av domstol
utan inom regeringskansliet.
Skälen for mitt förslag: Utvisning enligt utlänningslagen kan ske i tre
fall. En utlänning kan för det första utvisas, om han uppehåller sig här efter
det att hans uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats (4 kap. 3 §). Det
är då statens invandrarverk som fattar beslutet (4 kap. 5 §). För det andra
kan utvisning ske på grund av ett begånget brott, och frågan prövas då av
den domstol som handlägger brottmålet (4 kap. 7—10§§). Slutligen kan
utvisning beslutas av regeringen, om det behövs av hänsyn till rikets
säkerhet (4 kap. 11 §).
Beslut om utvisning enligt terroristlagen fattas enligt nuvarande ordning
av regeringen. Beslutet skall föregås av förhandling, som i allmänhet äger
rum inför Stockholms tingsrätt.
Utvisning är typiskt sett en långt mera ingripande åtgärd än avvisning. I
utvisningsfallen kan fråga uppkomma om att avlägsna en utlänning som
kanske har permanent uppehållstillstånd och på olika sätt har anpassat sig
till en vistelse här i landet. Redan med hänsyn härtill finner jag det
uppenbart att beslut om utvisning på grund av befarad terrorism inte
rimligen bör kunna fattas av något annat organ än antingen regeringen
eller också domstol. Enligt min mening finns därför inte anledning att
53
närmare överväga förslaget från juridiska fakulteten vid Lunds universitet Prop. 1990/91:118
att statens invandrarverk skall fatta sådana beslut.
Med hänsyn till bl. a. de känsliga utrikespolitiska bedömningar som kan
behöva göras i terroristärenden talar starka skäl för att besluten om utvis-
ning även i framtiden skall ligga på regeringen. De ställningstaganden som
skall göras i dessa fall ter sig som ett naturligt utflöde av regeringens
yttersta ansvar för den allmänna säkerheten. Att behålla gällande ordning
ter sig också så mycket mera befogat som det ankommer på regeringen att
pröva de näraliggande frågorna om utvisning av hänsyn till rikets säkerhet.
Handläggningen av terroristärendena kräver ingående utrikespolitisk och
säkerhetspolisiär sakkunskap, som kan förvärvas endast genom ständigt
återkommande kontakt med problem och företeelser som rör den interna-
tionella terrorismen. Ärendena är också av det slaget att det av hänsyn till
väsentliga statsintressen inte alltid är möjligt att delge den terroristmiss-
tänkte hela det material på vilket misstankarna grundas.
Domstolsverket och Svea hovrätt anser att allmän domstol bör anförtros
beslutanderätten och hänvisar dels till rättssäkerhetsintressen dels till be-
stämmelserna i FN-konvention och Europakonventionen om rätt till om-
prövning (review).
Enligt Svea hovrätt har en allmän domstol med sin speciella kompetens i
fråga om lagtolkning och bevisprövning bättre förutsättningar än regering-
en att i de nu aktuella fallen väga statsintresset mot den enskildes behov av
rättssäkerhet. Jag delar inte denna uppfattning. Däremot står det helt klart
att Stockholms tingsrätt, som är den domstol som i huvudsak har haft
hand om förhandlingarna, under åren skaffat en betydande erfarenhet och
kompetens när det gäller terroristärenden. Denna erfarenhet och domsto-
lens särskilda kompetens i fråga om t. ex. bevisvärdering bör kunna tas till
vara på ett bättre sätt än hittills. Jag återkommer strax till denna fråga.
Jag vill i sammanhanget också framhålla att jag inte delar hovrättens
tolkning av konventionernas bestämmelser som anger att beslut om exem-
pelvis utvisning skall ske ”in accordance with law”. Enligt hovrätten skulle
dessa bestämmelser och dess krav på rättssäkerhet inte vara förenliga med
ett utvisningsbeslut som grundats bl. a. på utrikespolitiska överväganden.
Enligt min mening är en sådan tolkning inte rimlig.
När det gäller de nämnda konventionernas krav på rätt till omprövning
vill jag med hänvisning till kommitténs genomgång av dessa bestämmelser
(betänkandet s. 135 ff.) och till vad jag tidigare anfört (avsnitt 2.4) påpeka
att vare sig ordalydelsen eller tidigare tolkningar av konventionstexterna
tyder på att konventionerna ställer krav på att den enskilde skall ha rätt att
i den föreliggande situationen överklaga beslutet till någon överordnad
instans. Inte heller av detta skäl finns alltså anledning att lägga beslutande-
rätten på en domstol.
Det skall också sägas att den nuvarande modellen med regeringen som
enda beslutande organ i terroristärenden inte på ett avgörande sätt avviker
från vad som förekommer i andra länder. Av kommitténs redogörelse av
utländsk rätt framgår att beslut i terroristärenden normalt fattas av inri-
kesministern (i något fall justitieministern) eller av motsvarigheten till
vårt invandrarverk. 1 USA fattas beslutet av en immigrationsdomare som
54
är tjänsteman i Executive Office for Immigration Review och i Canada av Prop. 1990/91: 118
särskilt utbildade ”oberoende domare”. Inte i något land av de som
redovisats har ärenden av detta slag överlämnats till avgörande av allmän
domstol. I något fall kan beslut om avvisning tas av en förvaltningsdom-
stol.
Mot den nu angivna bakgrunden vill jag i likhet med kommittén förorda
att den nuvarande ordningen med regeringen som enda beslutsfattare i
fråga om utvisning av presumtiva terrorister består. Det finns emellertid
anledning att i övrigt se över de regler som omgärdar själva förfarandet.
Givetvis måste man även i ett terroristärende sträva efter en så allsidig
belysning som möjligt. Avvikelser från sedvanliga förfaranderegler bör
således kunna accepteras endast när särskilda sekretess- eller säkerhetsin-
tressen så kräver.
I likhet med vad som nu gäller bör enligt min mening ett utvisningsbe-
slut av regeringen föregås av en muntlig förhandling (3§ förslaget). Det-
samma bör gälla om det beträffande en utlänning, som i och för sig
omfattas av terroristbestämmelserna, redan finns ett avvisnings- eller ut-
visningsbeslut enligt utlänningslagen (jfr. avsnitt 2.12). Ett nytt avlägsnan-
debeslut skall då inte behöva fattas. Däremot bör en förhandling hållas
(11 § andra stycket förslaget).
Den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof
Palme föreslog att en förhandling enligt terroristlagstiftningen inte som för
närvarande skulle hållas vid domstol utan äga rum inom regeringskansliet.
Förslaget fick ett mycket negativt mottagande vid remissbehandlingen.
Med hänvisning till både principella och praktiska skäl avstyrktes förslaget
av de remissinstanser som närmare uttalat sig i ämnet. Terroristlagstift-
ningskommittén har inte heller funnit skäl att föra fram förslaget på nytt.
Vid remissbehandlingen av kommitténs betänkande har emellertid frågan
om regeringskansliets medverkan i ett förhandlingsförfarande tagits upp
av kammarrätten i Jönköping och länsstyrelsen i Kristianstads län. Vad
man i första hand framhåller är att avsteg inte bör göras från principen att
den myndighet som skall besluta i ett ärende också skall göra den bevis-
upptagning som behövs.
Det bör givetvis vara och är en huvudregel att bevisupptagning görs av
den myndighet som beslutar i ärendet. Flera undantag finns dock. Jag vill
bara peka på möjligheten till bevisupptagning med stöd av 35 kap. 8§
rättegångsbalken vid annan domstol än den som avgör målet.
Självklart är det till nackdel för den beslutande myndigheten om bevis-
upptagningen sker på annat håll. Normalt blir det svårare för myndigheten
att bilda sig en uppfattning om uppgifternas värde. Det är emellertid min
erfarenhet att den nu gällande ordningen med skilda funktioner i terrorist-
ärenden har fungerat väl och uppfyllt de rättssäkerhetskrav som kan stäl-
las. Det bör kanske nämnas att ett av skälen till att de nuvarande reglerna
infördes var önskemålet att genom en utomstående myndighets medver-
kan främja en allsidig utredning och den enskildes rättssäkerhet. Jag anser
att denna synpunkt alltjämt är berättigad.
Även de rent praktiska och principiella invändningarna mot att hålla
förhandling i regeringskansliet kvarstår. Det kan t. ex. erinras om att det
55
aldrig kan bli aktuellt att beslutsorganet — regeringen — håller någon Prop. 1990/91:118
förhandling utan denna måste anförtros någon annan.
En annan lösning, som tidigare inte diskuterats men som tagits upp av
terroristlagstiftningskommittén, är att förhandlingen anförtros åt en sär-
skild nämnd med en lagfaren domare som ordförande. En sådan nämnd
skulle kunna tilläggas även andra uppgifter, såsom att avge yttrande till
regeringen och att fatta beslut i olika följdfrågor, exempelvis beträffande
anmälningsplikt. Det bör särskilt påpekas att en nämnd, vars sammansätt-
ning är bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie
domare, enligt 2 kap. 9§ andra stycket regeringsformen likställs med
domstol när det gäller att pröva frihetsberövanden som ej beror på ett
begånget brott. Till förmån för en lösning av detta slag talar att reglerna
om nämndens sammansättning skulle kunna anpassas till ärendenas art.
Så t. ex. skulle utrikespolitisk kompetens kunna vara företrädd i nämnden.
För närvarande bereds inom regeringskansliet ett förslag av SÄPO-
kommittén med innebörd att en särskild nämnd skall tillskapas för pröv-
ning av vissa personkontrollärenden, främst utlämnande av uppgifter i
sådana ärenden (SOU 1990:51). Nära till hands skulle i så fall ligga att
inrätta en gemensam nämnd för personalkontroll- och terroristärendena
med hänsyn till att frågorna i vissa avseenden har likartad karaktär.
Till skillnad från de bedömningar som är aktuella i personalkontroll-
ärenden är de frågor som kommer upp vid tillämpning av terroristlagstift-
ningen dock knappast av den arten att en behandling genom en särskild
nämnds försorg framstår som naturlig. En sådan nämnd skulle på föreva-
rande område få viss prägel av specialdomstol.
I sammanhanget bör också nämnas ett förslag från asylprövningskom-
mittén om inrättande av en utlänningsnämnd med uppgift att i stället för
regeringen pröva överklagade ärenden enligt utlänningslagen och medbor-
garskapslagen. Förslaget innebär emellertid att ett ärende kan lämnas över
till regeringen, om det bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars
för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller
mellanfolklig organisation, om det bedöms vara av särskild vikt för led-
ning av rättstillämpningen eller om synnerliga skäl annars talar för rege-
ringens prövning.
Enligt min mening skulle det mot denna bakgrund vara främmande att
överlåta på den föreslagna utlänningsnämnden att hålla förhandling i
terroristärenden.
Det anförda har lett mig till slutsatsen att gällande ordning lämpligen
bör behållas i vad den innebär att förhandlingen som regel skall äga rum
vid Stockholms tingsrätt. Med hänsyn till intresset av att erfarenheten av
de få fall som förekommer samlas på en hand bör enligt min mening
förhandlingarna i terroristärendena som regel äga rum inför denna tings-
rätt, något som uttryckligen bör anges i lagen. När det är påkallat av starka
praktiska skäl bör förhandlingen dock undantagsvis kunna äga rum vid
annan tingsrätt.
Terroristlagstiftningskommittén har övervägt om det lämpligen bör
åläggas tingsrätten att på grundval av vad som kommit fram vid förhand-
lingen avge ett yttrande till regeringen i utvisningsfrågan. Regler om ver-
56
kan av ett sådant yttrande skulle enligt kommittén kunna utformas efter
mönster av vad som gäller i ärenden om utlämning för brott till utomnor-
diska stater. I sådana ärenden skall högsta domstolen avge yttrande i
utlämningsfrågan, om den berörde utlänningen bestrider framställningen
om utlämning. Regeringen är bunden av högsta domstolens yttrande så till
vida att utlämning inte får ske, om högsta domstolen har funnit att hinder
möter mot utlämning.
Kommittén har dock funnit sig inte böra föreslå en sådan ordning för
terroristfallen. Jag instämmer i denna bedömning. I den mån ett yttrande
från tingsrätten skulle binda regeringen blir resultatet reellt sett att den
yttersta beslutanderätten i dessa politiskt känsliga ärenden delvis överflyt-
tas från regeringen till domstolen. 1 ett ärende av här aktuellt slag kan
ställningstagandet ytterst gälla exempelvis hur Sverige skall förhålla sig till
en viss organisation, dvs. om denna skall betraktas som en terroristorgani-
sation, som en befrielserörelse eller som något däremellan. En sådan fråga
är av utrikespolitisk snarare än av rättslig art. Om domstolens yttrande
skulle binda regeringen gäller vidare att tingsrättens ställningstagande
rimligen måste få överklagas såväl av den berörde utlänningen själv som
av företrädare för det allmänna. Det skulle otvivelaktigt väsentligt kompli-
cera proceduren i dessa ofta mycket brådskande ärenden.
Kommittén har också övervägt en ordning enligt vilken domstolen
skulle avge ett yttrande i utvisningsfrågan som beslutsunderlag för rege-
ringen utan bindande karaktär. Kommittén har emellertid inte velat föra
fram ett sådant förslag. Man har särskilt pekat på svårigheterna för dom-
stolen att yttra sig i frågor med utrikespolitisk anknytning. Enligt kommit-
tén finns det en betydande risk för att en skyldighet för domstolen att avge
yttrande skulle skapa merarbete och osäkerhet både för domstolen och för
regeringen och på olika sätt komplicera handläggningen.
Inom kommittén har också framförts tanken att regeringen — beroende
på omständigheterna i det aktuella fallet — skulle kunna utforma en
särskild remiss till domstolen, i vilken svar begärdes på en eller flera
specifika frågor. Kommittén har dock stannat för att inte heller en sådan
ordning skulle vara tillräckligt motiverad.
Som jag tidigare varit inne på är det väsentligt att stärka domstolens roll
i terroristärenden även om beslutsfunktionen ligger kvar hos regeringen.
Jag ser detta i första hand som en fråga om att förbättra förtroendet för
förfarandet och öka rättssäkerheten. Till detta kommer, vilket också kom-
mittén framhåller i betänkandet, att det från flera håll framförts den
åsikten att förfarandet vid domstolen med nuvarande handläggningsregler
inte är tillräckligt meningsfullt. Jag delar därför kommitténs uppfattning
att reglerna bör kompletteras. Jag är emellertid beredd att gå något längre
än kommittén och vill därför föreslå att det införs en möjlighet att i ett
terroristärende begära in yttrande av den domstol som håller förhandling-
en i ett terroristärende. Därmed kan man också, vilket jag tidigare fram-
hållit, ta till vara domstolens särskilda erfarenhet och kompetens. En
lösning av detta slag har också förespråkats av JK under remissbehandling-
en.
Jag delar kommitténs bedömning att ett domstolsyttrande knappast
Prop. 1990/91:118
57
lämpar sig för frågor med utrikespolitisk anknytning. Däremot kan det Prop. 1990/91:118
förekomma bevisfrågor eller andra liknande frågor beträffande vilka ett
yttrande från domstolen skulle vara av värde för regeringen. Svårigheter
skulle emellertid kunna uppstå — vilket kommittén också pekat på — när
det gäller att utforma regler som avgränsar dessa frågor. Enligt min mening
bör man i stället avgöra från fall till fall vilka frågor som domstolen skall
yttra sig över. Jag har därför stannat för att föreslå följande ordning.
När ansvarigt statsråd eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer
förordnar om att viss domstol, som regel Stockholms tingsrätt, skall hålla
förhandling i ett terroristärende kan samtidigt en remiss ställas till dom-
stolen med begäran om yttrande i en eller flera specifika frågor, företrädes-
vis frågor av sådan karaktär att domstolens erfarenhet av bevisbedöm-
ningsspörsmål tas till vara. Statsrådet eller tjänstemannen bör emellertid
ha frihet att ställa även andra frågor som typiskt sett ligger inom domsto-
lens naturliga kompetensområde. Frågorna bör normalt kommuniceras
med utlänningen och dennes ombud samt tas upp till diskussion vid
förhandlingen.
En typ av frågor som bör kunna ställas vid en remiss till domstolen är
med vilken grad av sannolikhet eller säkerhet som utlänningen kan knytas
till vissa fakta, t. ex. spaningsfynd, eller händelser. Domstolen bör också
kunna yttra sig om tillförlitligheten av t. ex. källuppgifter.
Som ett ytterligare bidrag till att göra förhandlingen vid domstolen mer
verkningsfull föreslår jag i likhet med kommittén dels att domstolen i
större utsträckning än nu åläggs en utredningsskyldighet, dels att utlän-
ningen tillförsäkras rätt att i rimlig omfattning åberopa egen bevisning. I
båda dessa hänseende kan förebild hämtas från brottmålsreglerna. Jag
återkommer till dessa frågor i specialmotiveringen (6 och 7 §§).
Frågan om sekretess behandlar jag i ett särskilt avsnitt (avsnitt 2.9).
Den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof
Palme föreslog att förhandling inte skall behöva hållas i ett terroristärende,
om detta är synnerligen brådskande. Även terroristlagstiftningskommittén
för fram detta förslag. Av remissinstanserna har RÅ tillstyrkt förslaget. I
övrigt har det lämnats utan erinran.
Jag kan inte se några avgörande betänkligheter mot att förslaget i denna
del förverkligas. Det bör visserligen förutsättas att ärendena endast i
extrema undantagsfall är så brådskande att någon förhandling inte hinns
med. Att sådana undantagsfall inträffar i praktiken kan emellertid ingalun-
da uteslutas. Ett exempel erbjuder ockupationen av den västtyska ambas-
saden år 1975. Sedan ockupationstillståndet hävts och förövarna gripits,
fattade regeringen i detta fall omgående beslut om utvisning enligt 1973
års terroristlag. Några regler om domstolsförhandling fanns ej vid denna
tidpunkt, och det är uppenbart att en förhandling i ett fall av detta slag inte
hade varit meningsfull och av säkerhetsskäl dessutom kanske skulle ha
varit vansklig att genomföra.
Det bör dock framhållas att även om ett ärende är så synnerligen
brådskande att någon förhandling inte lämpligen bör äga rum, den berörde
utlänningen dock bör förhöras. Han måste bl. a. i förekommande fall få
58
tillfälle att peka på risk for förföljelse eller för dödsstraff, kroppsstraff eller Prop. 1990/91:118
tortyr.
Med hänsyn till den centrala funktion som har tillagts rikspolisstyrelsen
på området för terroristbekämpning bör normalt gälla att ett ärende om
utvisning enligt terroristbestämmelserna initieras hos regeringen genom
att rikspolisstyrelsen gör ansökan i saken. Om någon annan myndighet —
närmast då invandrarverket eller en regional eller lokal polismyndighet —
anser att ett sådant ärende bör tas upp, har myndigheten alltså att vända
sig till rikspolisstyrelsen. Av principiella skäl bör dock regeringen inte vara
beroende av att rikspolisstyrelsen gör ansökan, utan regeringen bör också
kunna ta upp frågan självmant, exempelvis i brådskande fall.
När det gäller förhållandet mellan avvisning eller utvisning enligt utlän-
ningslagen å ena sidan och utvisning enligt terroristlagen å den andra,
anser jag på skäl som har utvecklats i avsnitt 2.5 att åtgärderna enligt
utlänningslagen i princip bör ha företräde. Som framhållits i det samman-
hanget bör en sådan grundsats dock inte hindra att regeringen tar upp
frågan om utvisning enligt terroristbestämmelserna i ett fall då det visserli-
gen är möjligt att avvisning eller utvisning kan ske enligt utlänningslagens
allmänna regler men frågan härom är svårbedömd eller fordrar tidskrävan-
de utredning.
2.8.3 Beslut om anmälningsplikt
Mitt förslag: Regeringen skall även i fortsättningen fatta beslut om
anmälningsplikt för en utlänning, om ett utvisningsbeslut i ett terro-
ristärende inte kan verkställas. Ett sådant beslut gäller endast i tre
år, räknat från dagen för utvisningsbeslutet. För fortsatt giltighet
skall krävas beslut av allmän domstol efter ansökan av rikspolissty-
relsen. Domstolens beslut skall efter överklagande från utlänningens
eller rikspolisstyrelsens sida kunna överprövas i vanlig ordning.
Kommitténs förslag: Kommittén, som anser att bestämmelserna om
inskränkningar och villkor skall bibehållas, föreslår ett förfarande i dessa
ärenden som överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har lämnat kom-
mitténs förslag utan erinran. Domstolsverket, Svea hovrätt, juridiska fakul-
teten vid Lunds universitet och Sveriges advokatsamfund anser dock att
beslut om inskränkningar och villkor redan från början skall fattas av
domstol.
Skälen för mitt förslag: I avsnitt 2.5 har jag föreslagit att möjligheterna
slopas att föreskriva vistelseinskränkningar och förbud mot byte av bostad
och anställning för en utlänning som utvisats enligt terroristbestämmelser-
na men som av asylrättsliga eller andra skäl ändå får stanna i landet.
Däremot skall det enligt mitt förslag alltjämt vara möjligt att ålägga utlän-
ningen anmälningsplikt. Jag har vidare funnit att det inte lämpligen kan
sättas någon tidsgräns för hur länge ett beslut om anmälningsplikt skall få
59
gälla. Enligt förslaget skall det emellertid krävas risk för terroristaktioner Prop. 1990/91: 118
för att föreskrifter av sådan slag skall få vidmakthållas under längre tid än
tre år.
Kommittén har med utgångspunkt i att även bestämmelserna om vistel-
seinskränkning bibehålls diskuterat hur prövningen skall ske mot bak-
grund av högsta domstolens uttalande att i varje fall föreskrifter som gällt
under en längre tid måste kunna underkastas domstolsprövning på det ena
eller andra sättet, om de fortfarande skall bestå. Kommittén har slutligen
stannat för att föreslå en ordning enligt vilken regeringen skall kunna
förordna om inskränkningar och villkor under tre år samt att det skall
ankomma på domstol att pröva om det finns skäl att därefter förlänga
beslutets giltighetstid.
Högsta domstolens aktuella avgöranden avser utlänningar som har haft
sin rörelsefrihet inskränkt till viss kommun och som dessutom har varit
ålagda anmälningsplikt. Det kan således på goda grunder hävdas att ett
beslut som enbart avser anmälningsplikt inte behöver underkastas dom-
stolsprövning, även om det gällt under en längre tid.
Självklart finns inte heller mot denna bakgrund skäl att överväga ett
system med domstolsprövning redan när frågan om anmälningsplikt första
gången uppkommer i samband med utvisningsbeslutet. Att parallellt med
eller i omedelbar anslutning till förfarandet hos regeringen tänka sig en
procedur inför domstol som inte skulle gälla huvudfrågan utan en följdfrå-
ga skulle för övrigt innebära en från flera synpunkter egenartad ordning
och medföra risk för hanteringsproblem och kompetenskonflikter av olika
slag. Även andra skäl av principiell natur kan anföras mot en sådan
lösning. Jag kan således inte dela den uppfattning som kommit till uttryck i
några av remissvaren, bl. a. från domstolsverket och Svea hovrätt, att även
det inledande beslutet om villkor skall tas av en domstol. Något behov av
en sådan ordning föreligger inte heller med avseende på grundlagsbestäm-
melser eller konventionsåtaganden.
Enligt min mening har emellertid en ordning som innebär att beslut om
anmälningsplikt efter en tid blir föremål för domstolsprövning klara för-
delar ur rättssäkerhetssynpunkt. Den ligger också i linje med vad jag
tidigare föreslagit för att stärka domstolens roll i terroristärenden och
tillmötesgår dessutom de synpunkter som uttryckts av en majoritet av
remissinstanserna. Jag är därför beredd att lägga fram ett förslag som
beträffande förfarandet överensstämmer med kommitténs.
I likhet med kommittén anser jag inte att rättsprövning av regeringsrät-
ten enligt lagen (1988:205) om rättsprövning i vissa förvaltningsbeslut
lämpar sig på denna typ av beslut och föreslår därför följande ordning.
Regeringen skall liksom för närvarande kunna förordna om anmälnings-
plikt när ett utvisningsbeslut inte kan verkställas. Ett sådant beslut av
regeringen skall få gälla under högst tre år, räknat från dagen för utvis-
ningsbeslutet. Bedöms det som påkallat att anmälningsplikt gäller även för
tiden därefter skall det ankomma på domstol att pröva om det finns risk
för terroristbrottslighet. I så fall får anmälningsplikt åläggas utlänningen
för ytterligare tre år. Prövningen skall ske på ansökan av rikspolisstyrelsen.
Om det bedöms som nödvändigt att anmälningsplikt gäller även efter
60
utgången av den andra treårsperioden, måste rikspolisstyrelsen på nytt Prop. 1990/91: 118
göra ansökan om rättens prövning.
Regeringsrättens ledamöter anser att tre år är en lång tid for i administ-
rativ ordning beslutade föreskrifter. Ledamöterna har i första hand åsyftat
beslut om inskränkningar av rörelsefriheten men invändningen avser ock-
så beslut som enbart omfattar anmälningsplikt. Kommittén har i detta
sammanhang och med sitt mera omfattande förslag motiverat en treårs-
gräns med hänvisning till intresset av att någon konflikt i förhållande till
regeringsformen inte uppkommer enligt de tolkningsprinciper som högsta
domstolen har lagt fast. Vidare håller man enligt kommittén med en sådan
tidsgräns en marginal till den tid av fem år som enligt tidigare lagförarbe-
ten har angetts som riktpunkt for varaktigheten av själva utvisningsbeslu-
tet (prop. 1975/76:18 s. 126). Även från andra synpunkter är enligt kom-
mitténs mening en frist av tre år lämpligt avvägd. Jag delar denna uppfatt-
ning och ser inget hinder mot att tillämpa den föreslagna treårsgränsen,
även om ett beslut enbart kommer att omfatta anmälningsskyldighet.
När det gäller frågan om det lämpligen bör ankomma på förvaltnings-
domstol eller allmän domstol att göra den prövning som förutsätts ske för
tiden efter treårsfristens utgång bör enligt min mening avgörande vikt
fästas vid att allmän domstol sedan lång tid tillbaka har varit inkopplad på
terroristärendena genom att den förhandling som skall föregå regeringens
beslut normalt hållits vid Stockholms tingsrätt. Skall den ordningen bestå
— något som jag har förutsatt i det föregående — bör lämpligen även den
nu aktuella prövningen åvila allmän domstol. Den mycket grannlaga upp-
giften att värdera en förekommande risk för brottslig verksamhet ligger på
allmän domstol i åtskilliga andra sammanhang. Dessa skäl talar enligt min
mening med styrka för att prövningen bör ligga på allmän domstol, en
ordning som för övrigt rekommenderas av regeringsrättens ledamöter. Jag
föreslår därför i likhet med kommittén att denna ordning införs.
Kommittén har också föreslagit att ärendena koncentreras till Stock-
holms tingsrätt. Mot detta har domstolsverket invänt att det — med hänsyn
till att utlänningen levt i Sverige i minst tre år vid prövningen — är mer
naturligt att låta den domstol avgöra ärendet inom vars domkrets utlän-
ningen vistas (jfr 19 kap. 1 § tredje stycket rättegångsbalken).
Enligt min mening bör man även i detta avseende följa kommitténs
förslag. Det rör sig om ett litet antal ärenden med i allmänhet säkerhets-
mässiga komplikationer. Detta talar för Stockholms tingsrätt som dessut-
om har byggt upp en betydande erfarenhet av terroristärenden under åren.
Ett avgörande av Stockholms tingsrätt bör enligt såväl kommitténs som
min mening kunna överklagas till Svea hovrätt och därifrån till högsta
domstolen både av utlänningen och av rikspolisstyrelsen. Förfarandet vid
rätten bör så långt möjligt följa reglerna för rättegång i brottmål. I sakens
natur ligger emellertid att vissa avsteg måste göras bl. a. vad gäller sekre-
tessfrågor och principerna för att lägga fram bevisning. Jag återkommer till
dessa frågor i avsnitt 2.9 och i specialmotiveringen.
Jag vill i detta sammanhang ta upp en fråga som har berörts av kommit-
tén och kommenterats av kammarrätten i Jönköping. Det gäller frågan om
61
de nu aktuella fallen blir svårbedömda for domstolen, särskilt om utrikes- Prop. 1990/91: 118
politiska bedömningar skulle komma in i bilden.
Svårigheterna i detta hänseende bör inte överdrivas. I den mån det
exempelvis gäller en principfråga om hur man från svensk sida bör förhålla
sig till en viss organisation eller grupp med våld på sitt program, har ett
ställningstagande i denna fråga redan skett genom det utvisningsbeslut
som har fattats av regeringen, vilken är ansvarig för vår utrikespolitik.
Regeringens ställningstagande måste naturligtvis beaktas av domstolen,
vilket också kammarrätten understryker, även om domstolen inte är bun-
den av bedömningen. Under den tid som har förflutit efter regeringens
beslut kan for övrigt ytterligare argumentation i frågan ha blivit föremål
för bedömning och belysning i olika sammanhang. Situationen är för
domstolens del inte jämförbar med den som föreligger när en fråga om
anmälningsplikt skall prövas i omedelbar anslutning till ett utvisningsbe-
slut. Det gäller här för övrigt ej några för domstolarna helt främmande
spörsmål; sådana kan komma in i bilden t. ex. hos högsta domstolen i ett
ärende om utlämning för brott. Domstolarna har dessutom möjlighet att
förordna sakkunnig, om behov härav skulle uppstå.
En viss komplikation i den föreslagna ordningen är otvivelaktigt att
frågan om anmälningsplikt är beroende av det bakomliggande utvisnings-
beslutet. Om detta hävs, därför att utlänningen inte längre anses vara att
betrakta som någon presumtiv terrorist, måste givetvis också ett beslut om
anmälningsplikt upphöra att gälla.
Frågan om det finns skäl för att häva utvisningsbeslutet bedöms enligt
mitt förslag liksom nu av regeringen. Det är givetvis dock sannolikt att
utlänningen i en domstolsprocess angående anmälningsplikt kommer att
göra gällande att utvisningsbeslutet är obefogat. Man måste därför hålla i
minnet att denna fråga inte är föremål för prövning av domstolen. Denna
skall ta ställning till om anmälningsplikt fortfarande är påkallad på grund
av risk för brott som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften.
Även om domstolen finner att någon sådan risk inte föreligger eller att
anmälningsplikt inte skulle vara ändamålsenlig för att motverka risken,
kan regeringen alltjämt tänkas bedöma utlänningen som en fara för säker-
heten och vidhålla utvisningsbeslutet. Detta innebär inte någon logisk
motsägelse eller eljest någon avgörande olägenhet; som tidigare anförts bör
anmälningsplikt inte ses som en automatisk följd av ett utvisningsbeslut
som inhiberas. Situationer av nu antytt slag torde för övrigt blir ytterligt
sällsynta.
62
2.8.4 Beslut om tvångsåtgärder i spaningssyfte
Mitt förslag: Beträffande tvångsåtgärder i spaningssyfte föreslår jag
samma förfarande som för anmälningsplikt. Det innebär att även
det inledande beslutet att tvångsmedel får beslutas ankommer på
regeringen. Regeringens beslut gäller i tre år, räknat från dagen för
utvisningsbeslutet. Under den tiden får polismyndigheten och all-
män domstol förordna om tvångsmedel, om inte utvisningsbeslutet
hävs eller regeringen bedömer att tvångsmedel inte får tillgripas.
Om en befogenhet att använda tvångsåtgärder för tiden därefter
anses nödvändig måste allmän domstol meddela beslut om detta.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt.
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har lämnat för-
slaget utan erinran. Domstolsverket och Svea hovrätt anser dock att beslut
om befogenhet att använda tvångsmedel skall fattas av domstol.
Skälen för mitt förslag: Jag har i avsnitt 2.7 förordat att det fortfarande
skall finnas möjlighet att företa tvångsåtgärder i spaningssyfte gentemot
utlänningar som utvisats med stöd av terroristbestämmelserna men som
tillåtits kvarstanna i landet av asylrättsliga eller liknande skäl. I fråga om
den materiella regleringen har jag föreslagit att de gärningar som skall få
efterforskas genom tvångsåtgärder kvalificeras på det sättet att det skall
vara fråga om brott med minimistraff på två års fängelse.
Beträffande förfarandet föreslår jag i likhet med kommittén samma
ordning som den som förordats beträffande beslut om anmälningsplikt.
Detta innebär till en början att det inledande beslutet även i fortsättningen
skall ligga på regeringen.
Som redan har angetts i avsnitt 2.7 föreslår jag dock härvidlag en
ändring i förhållande till nuvarande ordning. För närvarande gäller att
reglerna om tvångsåtgärder blir automatiskt tillämpliga när regeringen har
inhiberat ett utvisningsbeslut enligt terroristbestämmelsema. Förslaget
innebär däremot att ett uttryckligt regeringsbeslut fordras för att detta
skall bli fallet. Därigenom får regeringen möjlighet att särskilt överväga
om situationen är sådan att polisen behöver ha tillgång till de delvis
extraordinära befogenheter som det här är fråga om. Finner regeringen att
så är fallet skall i beslutet om inhibition av utvisningen eller i särskilt
uppsatt beslut vid sidan härav anges att de ifrågavarande bestämmelserna
om tvångsåtgärder skall vara tillämpliga beträffande den berörde utlän-
ningen. Sker inte detta, kommer frågor om tvångsmedel att få bedömas
enligt allmänna bestämmelser.
Regeringens beslut i ämnet bör enligt min mening på samma sätt som ett
beslut om anmälningsplikt gälla under tre år, räknat från utvisningsbeslu-
tet. Om en befogenhet att använda tvångsåtgärder för tiden därefter anses
nödvändig — vilket kräver att risk för terroristbrottslighet bedöms förelig-
ga — måste en allmän domstol meddela beslut om detta. I fråga om
förfarandet vid domstolen bör samma regler tillämpas som när det gäller
anmälningsplikt.
Prop. 1990/91: 118
63
2.8.5 Omprövning
Prop. 1990/91: 118
Mitt förslag: För fall då regeringen har beslutat att en utlänning skall
avlägsnas med stöd av terroristbestämmelserna men samtidigt för-
ordnat om inhibition föreskrivs för närvarande i 1989 års terrorist-
lag att avvisnings- eller utvisningsbeslutet samt förordnandet om
inhibition skall prövas på nytt, när det finns skäl till detta. Jag
föreslår att dessa bestämmelser behålls. För att säkerställa att ett
behov av omprövning uppmärksammas bör rikspolisstyrelsen åläg-
gas att varje år till regeringen anmäla om det finns skäl att vidmakt-
hålla beslutet om avlägsnande.
Regeringen bör också, när det finns skäl till det, ompröva beslut
om anmälningsplikt och om tvångsmedel inom den treårstid under
vilken beslut av regeringen i sådana frågor enligt mitt tidigare för-
slag avses gälla. Någon rätt för utlänningen att begära omprövning
av ett domstolsbeslut i frågor av detta slag bör dock inte föreligga.
Rikspolisstyrelsen bör emellertid kunna häva eller i lindrande rikt-
ning ändra ett sådant beslut. Det bör också finnas en befogenhet för
styrelsen att medge tillfällig lättnad eller vidta omedelbar erforderlig
jämkning.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt.
Remissinstanserna: Förslaget har lämnats utan erinran. DO anser dock
att omprövning bör ske regelbundet och utan att göras avhängigt av någon
anmälan från rikspolisstyrelsen.
Skälen för mitt förslag: För fall då regeringen har beslutat att en utlän-
ning skall avlägsnas med stöd av terroristbestämmelserna men samtidigt
förordnat om inhibition föreskrivs för närvarande i 1989 års terroristlag
att avvisnings- eller utvisningsbeslutet samt förordnandet om inhibition
skall prövas på nytt, när det finns skäl till detta. Det har ifrågasatts, bl. a.
av DO, om regeringen i sådana fall i stället bör vara skyldig att självmant
ompröva frågan om avlägsnande med viss regelbundenhet. (Uttrycket
ompröva används här och i det följande i dess allmänna betydelse och inte
i den specifika mening som ordet har enligt förvaltningslagen och utlän-
ningslagen.)
Kommittén anser att en skyldighet för regeringen att ompröva frågor av
förevarande slag, när det finns skäl till det, inte kan avvaras. Jag delar
denna uppfattning. Om det t. ex. genom upplysningar från rikspolisstyrel-
sen eller genom hänvändelse till regeringen från den berörde utlänningen
själv framkommer att ändrade förutsättningar föreligger, måste beslutet
alltid omprövas även om det gällt endast under förhållandevis kort tid. Jag
ställer mig dock mycket tveksam till den av DO föreslagna ordningen att
regeringen efter viss tid skall ompröva sitt beslut oavsett om nya omstän-
digheter tillförts ärendet eller ej. En sådan ordning skulle endast föranleda
onödigt merarbete.
För att säkerställa att ett behov av omprövning uppmärksammas anser
jag i likhet med kommittén att rikspolisstyrelsen åläggs att varje år till
64
regeringen anmäla om det finns skäl att vidmakthålla beslutet om avlägs- Prop. 1990/91: 118
nande. En lagregel som uttrycker denna skyldighet bör inforas (10 §).
En anmälan från rikspolisstyrelsen bör kommuniceras med den berörde
utlänningen. Regeringen bör emellertid inte vara skyldig att inleda ett
omprövningsförfarande med anledning av en anmälan annat än när det
finns skäl för det. Finns inga ändrade förutsättningar eller eljest några
särskilda omständigheter som motiverar en ny prövning, bör det ursprung-
liga regeringsbeslutet bestå utan att något nytt avgörande av regeringen
fordras.
Regeringen bör givetvis, när det finns skäl till det, ompröva även beslut
om anmälningsplikt och om tvångsmedel inom den treårstid under vilken
beslut av regeringen i sådana frågor enligt mina tidigare förslag avses gälla.
Någon särskild lagregel i detta hänseende behöver inte tillföras lagstift-
ningen.
Beslut av domstol i frågor av sistnämnda slag avses kunna få giltighet
under högst tre år, men kortare tid kan fastställas av domstolen. Någon
rätt att begära omprövning hos domstolen under giltighetstiden for ett
sådant beslut bör inte rimligen föreligga for utlänningen. Rikspolisstyrel-
sen bör emellertid kunna häva eller i lindrande riktning ändra ett beslut
som rätten har meddelat, om det på grund av ändrade förhållanden finns
skäl till det. Det bör också finnas en befogenhet for rikspolisstyrelsen att
medge tillfällig lättnad eller vidta omedelbart erforderlig jämkning. Be-
stämmelser med den nu angivna innebörden bör införas i den nya lagen
(16§).
Uppkommer helt ändrade förutsättningar, kan regeringen häva själva
utvisningsbeslutet, vilket får till följd att även beslut av domstolen om
anmälningsplikt eller om tvångsmedel förlorar sin verkan (17 §).
2.8.6 Rättsprövning
Min bedömning: Rättsprövningsinstitutet bör inte göras tillämpligt
på regeringsbeslut enligt terroristlagen.
Kommitténs bedömning: Överensstämmer med min.
Remissinstanserna: Domstolsverket anser att rättsprövning skulle kunna
vara ett alternativ, om beslut i första instans i terroristärenden alltjämt
ligger på regeringen. Regeringsrättens ledamöter bedömer å andra sidan att
rättsprövning inte lämpar sig för en överprövning av frågor av utrikespoli-
tisk eller säkerhetspolitisk natur.
Skälen for min bedömning: Enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av
vissa förvaltningsbeslut kan en enskild part påkalla rättsprövning hos
regeringsrätten av sådana beslut av regeringen eller annan myndighet som
innebär myndighetsutövning och inte i ordinär väg kan komma under
domstols prövning. Från lagens tillämpningsområde har dock undantagits
beslut om utlänningars vistelse i riket. Lagen har tillkommit huvudsakli-
gen för att säkerställa att Sveriges förpliktelser enligt Europakonventionen
om mänskliga rättigheter iakttas. 65
5 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 118
Kommittén har diskuterat frågan om rättsprövningsinstitutet skulle Prop. 1990/91:118
kunna utvidgas att gälla vissa beslut enligt terroristbestämmelserna.
I och med att enligt mina tidigare förslag om domstolsprövning i ordinär
väg skall förutsättas för att beslut om anmälningsplikt och om befogenhet
att använda tvångsåtgärder skall kunna bestå efter en treårsfrist, kan
rättsprövningsinstitutet inte bli aktuellt när det gäller sådana avgöranden.
Vad som däremot skulle kunna komma i fråga är rättsprövning av sådana
beslut av detta slag som regeringen kan meddela före treårsfristens utgång,
liksom av själva utvisningsbeslutet. Dessa regeringsbeslut kommer nämli-
gen inte att kunna prövas av domstol i ordinär väg enligt mina förslag.
Som jag tidigare anfört (avsnitt 2.4) är det endast av ett skäl som det
skulle kunna hävdas att en möjlighet till överprövning av sådana regerings-
beslut krävs enligt våra internationella åtaganden. Om utlänningen påstår
att hans fri- och rättigheter har blivit kränkta och påståendet utgör ”an
arguable claim”, dvs är värt att diskutera, gäller i princip både enligt
Europakonventionen och enligt FN-konventionen att ett effektivt rättsme-
del skall tillförsäkras honom.
Detta spörsmål är emellertid inte begränsat till beslut enligt terroristbe-
stämmelserna. Samma frågor kan uppkomma beträffande varje avgörande
av regeringen eller någon annan myndighet som ej kan bli föremål för
överprövning vare sig i ordinär väg eller enligt rättsprövningslagen. Detta
gäller oavsett om beslutet innefattar myndighetsutövning eller inte. Därtill
kommer att konventionernas ifrågavarande regler är svårtolkade och det
är tvivelaktigt om det verkligen finns fog för att hävda att den svenska
förvaltningsproceduren i detta avseende inte skulle vara förenlig med
konventionerna.
Jag delar den bedömning som görs av regeringsrättens ledamöter att
rättsprövningsinstitutet inte lämpar sig för ärenden som det här gäller, där
det ytterst blir fråga om en riskvärdering och där prövningen av framlagda
bevis som regel är avgörande för utgången. Dessutom måste beaktas att det
i samband med att reglerna om rättsprövning infördes har förutsatts att
man vid översyn av olika aktuella rättsområden skall söka finna andra
vägar att få till stånd en domstolsprövning i de fall då en sådan prövning
anses behövlig. Till sist vill jag erinra om att lagstiftningen om rättspröv-
ning är tidsbegränsad och att frågan om denna reglerings framtida utform-
ning för närvarande är föremål för överväganden inom justitiedeparte-
mentet (jfr prop. 1990/91:100 bil. 4 s. 18).
66
Prop. 1990/91:118
Min bedömning: Den nuvarande ordningen behålls i fråga om möj-
lighet för en utlänning att i ett terroristärende få ta del av uppgifter i
ärendet. Det innebär att handling eller annat material inte behöver
lämnas ut till utlänningen, om det av hänsyn till allmänt eller enskilt
intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet
inte röjs. I fråga om de ärenden om anmälningsplikt och tvångsme-
del i övrigt, som efter den treåriga fristens utgång skall handläggas
av allmän domstol, föreslås motsvarande ordning samt en möjlighet
för domstolen att grunda sitt avgörande även på sådana omständig-
heter som utlänningen inte fått ta del av.
Kommitténs bedömning: Överensstämmer med min.
Remissinstanserna: Inga remissinstanser har yttrat sig i dessa frågor.
Skälen för min bedömning: Sekretesslagen (1980:100) innehåller inte
några särskilda regler för terrori stärenden. De sekretessbestämmelser som
kan bli aktuella i terroristärenden gäller i princip också beträffande utlän-
ningsärenden i allmänhet. Beroende på terroristärendenas känsliga natur
är dock sekretessfrågor generellt sett mer påtagliga i dessa ärenden än i
andra utlänningsärenden.
Enligt den allmänna förvaltningsrättsliga princip som har kommit till
uttryck i 14 kap. 5§ sekretesslagen kan handlingar och annat material
endast i synnerligen begränsad utsträckning hemlighållas för den som är
part i ett ärende. I terroristärenden kan så givetvis aldrig ske beträffande
uppgifter som är underkastade sekretess till skydd för utlänningen själv (14
kap. 4§ sekretesslagen). Däremot kan sekretess gentemot utlänningen
ibland vara nödvändigt till skydd för uppgiftslämnare som bedöms riskera
repressalier från den utpekade utlänningen eller hans bundsförvanter.
Även en viss annan sekretess — t. ex. till skydd för rikets säkerhet eller
eljest för säkerhetspolisens verksamhet — kan tänkas avse så känsliga
uppgifter att det enligt nuvarande ordning inte anses möjligt att låta
utlänningen få ta del av dem.
Från bl. a. advokater som uppträtt som ombud i terroristärenden har det
riktats kritik mot tillämpningen av sekretessbestämmelserna och då sär-
skilt mot det förhållandet att ett avgörande kan komma att grundas på
uppgifter som utlänningen och hans ombud inte fått del av. Denna kritik
har även förts fram i den allmänna debatten.
I praktiken har det endast i förhållandevis begränsad utsträckning före-
kommit att handlingar eller annat material helt har undanhållits den
berörde utlänningen själv. I de fall då så har skett har det i allmänhet rört
sig om anmälan eller annan utsaga av enskild som får hemlighållas enligt 7
kap. 14 § sekretesslagen vid risk för repressalier.
Som kommittén konstaterat är det ett svårlöst problem där olika befoga-
de intressen står mot varandra. Kommittén har emellertid övervägt olika
sätt att nå fram till en ändrad ordning som ter sig godtagbar från de skilda
synpunkter som måste beaktas.
67
Bestämmelsen i 14 kap. 5§ sekretesslagen har generell tillämplighet i Prop. 1990/91:118
förvaltningsärenden. Kommittén anser inte att det finns tillräckliga skäl
att göra undantag från denna allmänna regel for terroristärendenas del. Jag
delar denna bedömning. Härav följer att nuvarande ordning bör behållas
när det gäller förfarandet i ärenden hos regeringen.
Regeringen kan alltså i likhet med vad som gäller i andra förvaltnings-
ärenden och i enlighet med vad som hittills gällt vägra parten att ta del av
handlingar eller annat material som innehåller sekretesskyddade uppgif-
ter, om det är av synnerlig vikt för att skydda allmänt eller enskilt intresse.
Regeringen har å andra sidan att på annat sätt lämna utlänningen upplys-
ning om vad handlingarna innehåller, i den mån det behövs för att han
skall kunna tillvara sin rätt och det kan ske utan skada för sekretessintres-
set.
Denna inskränkning i parts rätt till insyn gäller även i fortsättningen i
samband med den förhandling som hålls av allmän domstol i ett terrorist-
ärende hos regeringen. Även om domstolen för själva förfarandet till-
lämpar rättegångsbalkens regler, utgör förhandlingen endast ett led i utred-
ningen till ärendet. Domstolen har därför möjlighet att i enlighet med 14
kap. 5 § första stycket sekretesslagen vägra part att ta del av handlingar och
annat material i ärendet.
I lagrådsremissen föreslog jag att det yttrande, som domstolen enligt
mitt tidigare förslag skall avge till regeringen, skall kunna grundas även på
omständigheter som utlänningen inte haft rätt att ta del av. Lagrådet har
inte haft några invändningar mot att ett sådant avsteg görs från de regler
som normalt gäller för allmänna domstolars rättskipande och rättsvårdan-
de verksamhet (jfr 14 kap. 5§ andra stycket andra meningen sekretessla-
gen). Enligt min mening är detta också en naturlig konsekvens av det
tidigare ställningstagandet att utlänningen av sekretesshänsyn skall kunna
vägras att ta del av handlingar och annat material i ärendet. I syfte att
införa en ordning av detta slag föreslog jag en särskild reglering i den nya
lagen. Förslaget byggde på tanken att domstolens yttrande inte kan jäm-
ställas med ett rättens avgörande. På denna punkt har emellertid lagrådet
anmält en avvikande mening och har därför rekommenderat en annan
utformning av bestämmelsen. Jag delar lagrådets uppfattning och åter-
kommer till frågan i specialmotiveringen (7 §).
En tänkbar ordning kunde däremot vara att rättegångsbalkens regler
skulle tillämpas fullt ut vid den prövning av frågor om fortsatt anmälnings-
plikt eller fortsatt tillämpning av bestämmelserna om tvångsmedel som
efter utgången av en treårsfrist föreslås ske av allmän domstol. Det skulle
innebära att utlänningen inom ramen för detta förfarande fick del av allt
processmaterial. En sådan ordning skulle emellertid med stor sannolikhet
öka svårigheterna att få fram uppgifter från utomstående och i vissa fall
kunna utsätta dessa för livsfara, om uppgifter ändå lämnas. Enligt kom-
mitténs uppfattning skulle detta i alltför hög grad påverka lagstiftningens
effektivitet och te sig ansvarslöst mot uppgiftslämnarna. Jag delar denna
uppfattning. Man måste räkna med att det även i de fall som det här gäller
— när utlänningen har vistats i Sverige under några år — kan framkomma
mycket allvarliga indikationer på risk för terrordåd. Uppenbarligen skulle
68
det också for rikspolisstyrelsen inte sällan bli svårt att avgöra om visst
material av känslig och kanske avgörande natur över huvud taget skulle
kunna åberopas i processen.
Jag har därför i likhet med kommittén stannat för att samma princip
som för närvarande gäller bör tillämpas även vid det föreslagna förfaran-
det vid allmän domstol i samband med den prövning som skall ske efter
utgången av treårsfristen. För att en sådan ordning skall kunna tillämpas
föreslog jag i lagrådsremissen en regel med denna innebörd i terroristbe-
stämmelserna. På inrådan av lagrådet föreslår jag dessutom, i likhet med
kommittén, en ändring i sekretesslagen. Jag återkommer till denna fråga i
specialmotiveringen (14 §).
Kommittén har övervägt möjligheten av en ordning enligt vilken utlän-
ningens ombud skulle kunna få del av uppgifter med förbud att även
muntligen röja dem för utlänningen själv. Detta kan enligt 14 kap. 10§
andra stycket inte ske för närvarande; ombudet kan förbjudas att lämna en
handling vidare till parten men inte att ge denne muntliga upplysningar.
En ändring av nuvarande ordning skulle emellertid kunna leda till att
klientens förtroende för ombudet rubbades. Jag anser därför att ett sådant
förslag inte bör läggas fram. Det skulle dessutom strida mot principerna
bakom den nyss angivna bestämmelsen i sekretesslagen.
Mot bakgrund av vad som nu har sagts är det enligt min uppfattning
svårfrånkomligt att i princip behålla den ordning som gäller för närvaran-
de. Det är emellertid viktigt att framhålla att huvudregeln även i terrorist-
ärenden är att parten skall få del av allt material i ärendet. De undantag
från huvudregeln som finns bör enligt min uppfattning tillämpas restrik-
tivt så att inte uppgifter undanhålls utlänningen annat än när detta är
oundgängligen nödvändigt. I synnerhet gäller detta när sekretessen tar
sikte på annat intresse än källskyddet. Som en betydelsefull fördel från
rättssäkerhetssynpunkt får betraktas att det i det nu aktuella förfarandet
kommer att åvila den domstol som prövar själva saken att ta ställning till
om i förfarandet åberopat material skall hemlighållas för den berörde.
Mitt förslag: Terroristbestämmelsema behålls i en särskild lag.
Bestämmelsen om utvisning när det är påkallat av hänsyn till
rikets säkerhet (4 kap. 11 § utlänningslagen) behålls. Bestämmelsen
förs dock samman med terroristbestämmelserna.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt.
Remissinstanserna: SIV och DO anser att terroristbestämmelema skall
finnas i en särskild lag. Juridiska fakulteten vid Lunds universitet intar en
motsatt ståndpunkt. I övrigt har inga remissinstanser yttrat sig i dessa
frågor.
Skälen för mitt förslag: Av redogörelsen för tidigare lagstiftning (avsnitt
2.2) framgår att terroristbestäm melserna från början utgjorde en särskild
Prop. 1990/91:118
69
lag, som omfattade även tvångsmedelsbestämmelserna. I praktiken ersatte Prop. 1990/91: 118
den särskilda lagen därvid den mera allmänna bestämmelse i utlännings-
lagen som tidigare hade kunnat tillämpas i nu aktuella fall. Genom 1975
års lagstiftning flyttades terroristbestämmelserna in i utlänningslagen
utom såvitt gällde regleringen av de särskilda tvångsåtgärderna, vilken
behölls i en särskild lag. Den lagstiftning som genomförts år 1989 har
lagtekniskt sett inneburit en återgång till vad som gällde under perioden
1973— 1976, nämligen en särskild terroristlag som även innefattar reglerna
om tvångsåtgärder.
Skäl kan anföras både för och emot en ordning som innebär att terrorist-
bestämmelserna bildar en särskild lag. Bestämmelserna är materiellt sett
en del av utlänningslagstiftningen, eftersom de enbart rör utlänningskon-
trollen, låt vara från en mycket specifik synpunkt. Systematiska skäl kan
därför tala för att de bör ha sin plats i utlänningslagen. Till detta kommer
att åtskilliga av utlänningslagens allmänna bestämmelser och förfarande-
regler under alla omständigheter måste få tillämpning även i terroristären-
den och att en placering i utlänningslagen alltså medför att hänvisningar
kan undvikas. Det var också skäl av detta slag som åberopades till stöd för
den lösning som valdes år 1975 (jfr bl. a. prop. 1975/76:18 s. 153).
Häremot kan hävdas att bestämmelserna blir lättare att överblicka om
de förs till en särskild lag vid sidan av den allmänna utlänningslagstiftning-
en. Vidare kan det inte uteslutas att en placering i utlänningslagen negativt
påverkar den allmänna synen på denna lag, som i övrigt präglas av en
generös inställning beträffande utlänningars möjlighet att vistas i Sverige.
Som jag framhållit tidigare (prop. 1988/89:86 s. 139) handläggs också
terroristärendena på ett helt annat sätt än övriga utlänningsärenden. Den
tidigare placeringen i utlänningslagen gjorde också denna onödigt kompli-
cerad och svåröverskådlig. Vidare bör beaktas att terroristbestämmelserna
tillämpas i ytterst få fall i jämförelse med övriga bestämmelser i utlän-
ningslagstiftningen.
Till det nu anförda kommer att den nya utlänningslagens systematik
skulle störas väsentligt, om den kompletterades med terroristbestämmel-
serna. Att i detta läge överväga en lösning som skulle innebära att den
lagtekniska placeringen nu ändras på nytt bör inte komma i fråga. Jag
föreslår alltså att terroristbestämmelserna behålls som en särskild lag.
Med denna utgångspunkt möter emellertid ett särskilt lagtekniskt pro-
blem som har samband med den nuvarande regleringen i 4 kap. 11 §
utlänningslagen. Denna bestämmelse ger regeringen möjlighet att, när det
behövs av hänsyn till rikets säkerhet, utvisa en utlänning eller besluta om
inskränkningar och villkor i fråga om vistelseort, byte av bostad och
anställning samt anmälningsplikt. I sådana ärenden skall förhandling hål-
las; några ytterligare bestämmelser om handläggningen har inte meddelats.
De skäl som åberopats för att terroristbestämmelserna bör finnas i en
särskild lag vid sidan av utlänningslagen talar med i princip samma styrka
för att den nu diskuterade bestämmelsen — om den över huvud taget skall
behållas — inte bör ha sin plats i utlänningslagen. Till detta kommer att
förfarandet i de ärenden som 4 kap. 11 § utlänningslagen tar sikte på
endast är rudimentärt reglerat för närvarande; uppenbarligen bör i princip
70
samma regelsystem här vara tillämpligt som i terroristärendena. Detta Prop. 1990/91:118
gäller så mycket mera som terroristbestämmelserna och bestämmelsen till
skydd för rikets säkerhet mycket väl kan tänkas bli tillämpliga samtidigt på
ett visst fall. Som förut har anförts kan nämligen en del terroristbrott även
utgöra hot mot rikets säkerhet. Som exempel kan nämnas vissa former av
sabotage och attentat mot den centrala statsförvaltningen.
Att vid den översyn som nu är aktuell behålla terroristbestämmelserna i
en särskild lag men behålla placeringen i utlänningslagen av bestämmelsen
till skydd för rikets säkerhet synes av anförda skäl knappast kunna komma
i fråga. Kommittén har emellertid övervägt om inte problemet skulle
kunna lösas genom att 4 kap. 11 § utlänningslagen upphävs. Till stöd för en
sådan lösning kan anföras att varken denna bestämmelse eller dess före-
gångare i 1954 och 1980 års utlänningslagar såvitt känt har tillämpats i
praktiken.
Enligt kommittén finns det emellertid inte underlag för ett sådant för-
slag. Kommittén hänvisar till att det har förekommit en del fall under
senare år då bestämmelsen till skydd för rikets säkerhet i och för sig har
varit tillämplig. Det har främst rört sig om civila befattningshavare från
främmande stat som misstänkts för att ha planerat samarbete med med-
lemmar av den främmande statens beskickning beträffande verksamhet
till fara för rikets säkerhet. I praktiken har frågan emellertid därvid lösts
genom att vederbörande genom utrikesdepartementets försorg formlöst
har anmodats att lämna landet, vilket också skett.
Detta förfarande är naturligtvis ändamålsenligt i många fall. Det bygger
emellertid på att regeringen har möjlighet att sätta makt bakom orden för
den händelse vederbörande skulle vägra att följa uppmaningen. Upphävs 4
kap. 11 § utlänningslagen skulle man i sådana fall helt få lita till den
berörde utlänningens benägenhet att självmant följa en uppmaning att
lämna landet, en ordning som inte kan vara lämplig. Till detta skall läggas
att situationer kan uppkomma som inte kan lösas på ett sådant sätt, såsom
om utlänningen efter avslöjandet begär asyl här i landet.
Bestämmelsen om utvisning när det är påkallat av hänsyn till rikets
säkerhet bör alltså behållas. Den bör emellertid utgå ur utlänningslagen
och föras samman med terroristbestämmelserna i den särskilda lagen.
En följd av denna lösning blir att den särskilda lagen knappast som nu
kan kallas ”terroristlag”. Lagen kommer nämligen — tillspetsat och något
oegentligt uttryckt — att behandla både ”presumtiva terrorister” och
”presumtiva spioner”. Även om man därmed förlorar en kort och lätt-
använd beteckning av lagen, bör detta inte ses som någon avgörande
olägenhet. Det kan hävdas att beteckningen terroristlag på den nuvarande
lagen inte är fullt adekvat, eftersom lagen tar sikte endast på en begränsad
och ganska speciell del av skyddet mot terrorism.
Jag föreslår i likhet med kommittén att den särskilda lagen får benäm-
ningen ”Lag om särskild kontroll av vissa utlänningar”. De sakliga änd-
ringar som jag föreslår är så ingripande att jag föreslår en ny lag, som alltså
kommer att ersätta 1989 års terroristlag.
71
Min bedömning: Den parlamentariska kontrollen av hur regeringen
tillämpar terroristbestämmelserna och reglerna om tvångsåtgärder
sker även i fortsättningen genom att regeringen årligen lämnar en
skrivelse härom till riksdagen.
Kommitténs bedömning: Överensstämmer med min.
Remissinstanserna: Inga remissinstanser har yttrat sig i denna fråga.
Skälen för min bedömning: Vid terroristlagens införande år 1973 ansågs
den viktigaste kontrollmöjligheten över regeringens och myndigheternas
handlande ligga i begränsningen av lagens giltighetstid till ett år. Tanken
var att en eventuell proposition om förlängning skulle innehålla en relativt
utförlig redogörelse för lagens tillämpning.
År 1975 permanentades terroristbestämmelserna. Det motiverades med
att erfarenheterna hade visat att en särskild terroristlagstiftning inte kunde
undvaras under överskådlig tid. Spaningslagens bestämmelser behölls
dock tidsbegränsade under hänvisning bl. a. till att vissa av bestämmelser-
na kunde komma att beröras av en pågående utredning om telefonavlyss-
ning. I och med att terroristbestämmelserna permanentades fick den parla-
mentariska kontrollen ske på annat sätt. Det bestämdes då att regeringen
varje år skulle lämna en skrivelse till riksdagen med redovisning av terro-
ristbestämmelsernas tillämpning. En motsvarande redovisningsskyldighet
avseende spaningslagens tillämpning infördes år 1982 (JuU 1981/82:54,
rskr. 298).
Redovisningen har sedan dess skett regelbundet avseende såväl terro-
ristbestämmelserna som de särskilda bestämmelserna i spaningslagen (se-
nast skr. 1990/91:73).
I samband med att 1989 års terroristlag infördes godkände riksdagen
mitt förslag att permanenta spaningslagens regler (prop. 1988/89:86 s. 139
f.). Jag hänvisade då till regeringens årliga redovisning till riksdagen av
terroristbestämmelsernas och spaningslagens tillämpning. Jag framhöll att
behovet av riksdagens insyn och kontroll blivit tillgodosett genom dessa
redogörelser samt att rutinerna kan användas utan att bestämmelserna
behöver vara tidsbegränsade.
Enligt min mening kan den parlamentariska kontrollen av hur regering-
en tillämpar terroristbestämmelserna och reglerna om tvångsåtgärder även
i fortsättningen ske genom att regeringen lämnar en skrivelse härom till
riksdagen. I sammanhanget kan också nämnas att statsrådens tjänsteutöv-
ning och regeringsärendenas handläggning enligt 12 kap. 1 § regeringsfor-
men granskas av konstitutionsutskottet, som har rätt att få del av protokol-
len över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa
ärenden. Konstitutionsutskottet har granskat både regeringens redogörel-
ser om tillämpningen av terroristbestämmelserna (senast 1988/89: KU 30
s. 66) och regeringens handläggning av enskilda terroristärenden (KU
1984/85:35 s. 15). Även andra utskott där frågan om terroristlagstift-
ningens tillämpning kan komma upp har möjlighet att vid behov inhämta
Prop. 1990/91:118
72
kompletterande uppgifter genom utfrågning eller begäran om skriftligt
yttrande. Kontroll av de myndigheter som medverkar i handläggningen av
terroristärenden sker genom att såväl regeringen som justitiekanslern och
justitieombudsmannen har möjligheter till insyn. Parlamentarisk insyn i
den myndighet som under regeringen har störst befattning med terrorist-
ärenden, nämligen rikspolisstyrelsen, utövas genom lekmannarepresen-
tanterna i rikspolisstyrelsens styrelse. De möjligheter till kontroll och
insyn som således finns både beträffande regeringens och myndigheternas
handläggning av terroristärenden anser jag vara tillräckliga.
Av det anförda följer att den nya lagen bör få permanent giltighet.
Mitt förslag: Har en utlänning avvisats eller utvisats med stöd av
utlänningslagen (1989:529) skall regeringen även i fortsättningen
kunna besluta om anmälningsplikt eller tvångsmedel, om avlägs-
nandebeslutet inte kan verkställas och förutsättningar för utvisning
enligt terroristbestämmelserna förligger.
Om regeringen har tagit upp en fråga om utvisning av en presum-
tiv terrorist, får åtal for en terroristhandling eller annat brott inte
väckas mot utlänningen, utan regeringens medgivande, innan rege-
ringen har avgjort ärendet.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt.
Remissinstanserna: RA och kammarrätten i Jönköping har tillstyrkt
förslaget om åtalstillstånd. I övrigt har inga remissinstanser yttrat sig i de
aktuella frågorna.
Skälen för mitt förslag: Kommittén har gått igenom vissa frågor om
förhållandet mellan terroristlagstiftningen och strafflagstiftningen. Dessa
frågor aktualiseras om en utlänning begår en allvarlig terroristhandling i
Sverige och skulle kunna bli föremål for utvisning enligt terroristbestäm-
melserna. Frågan uppkommer då om lagföring skall ske i Sverige eller om
utlänningen i stället skall utvisas snarast möjligt. Vidare uppstår spörsmål
om fördelningen av beslutsbefogenheterna.
Huvudprincipen i en sådan situation måste vara att lagföring sker i
Sverige även om det i varje fall kortsiktigt skulle vara mest förenligt med
våra särkerhetsintressen att utlänningen omedelbart förpassades ur landet.
Av hänsyn till intresset av internationell solidaritet på området bör man
från svensk sida inte medverka till att ett allvarligt terroristdåd lämnas
obeivrat. Och på längre sikt skulle det självfallet vara till nackdel for våra
egna säkerhetsintressen, om det skulle bli bekant att man utan påföljd kan
föröva sådana handlingar i Sverige.
Om, i enlighet med vad som sålunda får anses vara huvudprincipen,
lagföring sker i Sverige, har man anledning utgå från att den svenska
domstolen samtidigt som utlänningen ådöms påföljd — normalt fängelse-
Prop. 1990/91:118
73
straff — utvisar honom ur riket. Utvisningen skall då verkställas omedel-
bart sedan straffet har avvtjänats eller villkorlig frigivning ägt rum. Det
kan emellertid då visa sig att utvisningen av asylrättsliga eller andra
humanitära skäl inte kan verkställas. I sådana fall måste uppenbarligen
regeringen ha möjlighet att förordna om anmälningsplikt for utlänningen
samt om tillgång till tvångsmedel på samma sätt som om utvisning hade
beslutats med stöd av terroristbestämmelserna. Detta kan for närvarande
ske med stöd av 17 § andra stycket i 1989 års terroristlag, och motsvarande
möjlighet har funnits enligt lagens föregångare. Jag föreslår därför i likhet
med kommittén samma reglering (11 § andra stycket).
Från huvudprincipen om lagföring i Sverige måste emellertid ett viktigt
undantag göras, nämligen för det fallet att man med säkerhet kan påräkna
lagföring i något annat land. Det andra landet kan nämligen, om brottet är
riktat mot dess intressen, enligt allmänna jurisdiktionsrättsliga principer
ligga närmare att sörja för lagföringen än vi själva. I sådana fall förutsätter
bl. a. den europeiska terrorismkonventionen också att utlämning som regel
äger rum. Från intern svensk säkerhetssynpunkt saknas i allmänhet anled-
ning att i denna situation vidhålla vårt eget jurisdiktionsanspråk. Vad som
har sagts nu förutsätter givetvis att lagföringen i det andra landet kan antas
komma att äga rum under sådana förhållanden att inte från svensk syn-
punkt grundläggande humanitära värden sätts åsido, såsom t. ex. att utlän-
ningen riskerar dödsstraff.
En särskild fråga är genom vilket slag av procedur utlänningen i ett
sådant fall skall vidarebefordras till det land som skall sörja för lagföring-
en. Både den europeiska terrorismkonventionen och andra internationella
konventioner utgår från att detta sker genom bifall till en framställning om
utlämning. Något hinder kan emellertid inte anses finnas — vare sig
folkrättsligt eller internrättsligt — mot att vederbörande i stället utvisas till
den främmande staten, särskilt om frågan är brådskande.
Inträffar ett terrordåd i Sverige bör det ankomma på regeringen att
avgöra om omedelbar utvisning skall ske eller lagföring i Sverige äga rum.
För övrigt bör anmärkas att arten av eventuella framtida händelser är svår
att förutse, och man kan inte helt utesluta situationer då regeringen av
säkerhetsskäl anser sig böra tillgripa omedelbar utvisning även utan att i
beslutssituationen ha fullständiga garantier för att lagföring kommer att
ske i annat land.
För åklagarmyndigheterna kan emellertid i de nu diskuterade situatio-
nerna vissa problem uppkomma. Har en allvarlig terroristhandling begåtts
i Sverige är det givetvis väsentligt att förundersökning omedelbart på-
börjas och att straffprocessuella åtgärder vidtas, om lagföring skall ske här
i landet. Vidtas sådana åtgärder, kan dessa emellertid bli meningslösa och
t. o. m. vålla komplikationer, om regeringen kort därefter beslutar om
utvisning. Även om den ansvarige åklagaren i ett särskilt fall anser sig
kunna utgå från att utvisning kommer att beslutas, kan för övrigt beslutet
härom av olika skäl dröja, särskilt om förhandling skall äga rum. Det finns
för närvarande ingen bestämmelse som ger åklagaren möjlighet att avvakta
med de åtgärder som faller inom hans verksamhetsområde i en sådan
situation.
Prop. 1990/91:118
74
Kommittén föreslår att frågan löses genom att en särskild bestämmelse Prop. 1990/91:118
tas in i terroristlagstiftningen om krav på åtalstillstånd från regeringen.
Själv anser jag att denna komplettering av lagstiftningen bör genomföras.
Bestämmelsen bör få den innebörden att om regeringen har tagit upp en
fråga om utvisning enligt den särskilda lagen — vare sig det skett efter
framställning av rikspolisstyrelsen eller självmant — åtal inte får väckas
utan regeringens medgivande, innan regeringen har avgjort ärendet.
Den nu föreslagna bestämmelsen bör vara tillämplig även för det fallet
att utlänningen är misstänkt för något annat brott än en terroristhandling
vid den tidpunkt då regeringen tar upp frågan om utvisning enligt terro-
ristbestämmelserna. I sådana situationer finns uppenbarligen — om brot-
tet inte är mycket allvarligt — större förutsättningar att låta straffansprå-
ket få vika för intresset av att utvisningen snabbt kan bli verkställd, och
några garantier för att lagföring kommer att ske genom annan stats försorg
är alltså inte lika nödvändig.
Bestämmelsen hindrar visserligen inte formellt straffprocessuella
tvångsmedel eller andra ingripanden i utredningssyfte. Står det emellertid
klart att något åtalsmedgivande inte kommer att meddelas, saknas anled-
ning att vidta vidare utredningsåtgärder. I fall då läget är oklart bör
straffprocessuella åtgärder hanteras med viss urskillning. Det är också
naturligt att den ansvariga åklagarmyndigheten fortlöpande håller sig
underrättad om ärendets behandling inom regeringskansliet (jfr prop.
1984/85:156 s. 8foch 16).
Även om den föreslagna bestämmelsen inte berör hanteringen av redan
väckta åtal, är det självklart att den ansvariga åklagarmyndigheten även i
dessa fall håller sig underrättad om ärendets behandling.
Mitt förslag: Jag förordar att den särskilda lagen och de övriga av
mig förslagna lagändringarna träder i kraft den 1 juli 1991.
Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit ett ikraftträdande den 1
januari 1991.
Remissinstanserna: Inga remissinstanser har yttrat sig i dessa frågor.
Skälen för mitt förslag: Den nya lagen bör kunna träda i kraft den 1 juli
1991. Tidpunkten är vald med hänsyn tagen till erforderlig riksdagsbe-
handling.
De nya bestämmelserna om anmälningsplikt, tvångsmedel och verkstäl-
lighet bör tillämpas även när avlägsnandebesluten fattats med stöd av
äldre bestämmelser. Det innebär att eventuella beslut om s. k. kommun-
arrest eller föreskrifter om byte av bostad eller anställning upphör att gälla
då den nya lagen träder i kraft. Redan fattade beslut om anmälningsplikt
bör dock kunna tillämpas under en övergångstid efter ikraftträdandet. Om
bestämmelserna om tvångsmedel enligt 1989 års terroristlag är tillämpliga
på en utlänning vid ikraftträdandet, bör även dessa bestämmelser kunna
75
tillämpas under samma övergångstid. Jag delar kommitténs uppfattning Prop. 1990/91: 118
att en sådan övergångstid bör vara ett halvår.
I enlighet med vad jag har anfört har inom arbetsmarknadsdepartemen-
tet upprättats förslag till
1. lag om särskild kontroll av vissa utlänningar,
2. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529),
3. lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429),
4. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
5. lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister m. m.
Lagens rubrik
Förslaget till rubrik har kommenterats under 2.10 i den allmänna motive-
ringen. Lagen — som är avsedd att ersätta 1989 års terroristlag — har inte
ansetts kunna behålla beteckningen terroristlag, eftersom den reglerar
även utvisning och andra åtgärder till skydd för rikets säkerhet och alltså
inte tar sikte enbart på skyddet mot terrorism.
Allmänna bestämmelser
1§
Paragrafen, som delvis motsvarar 4 kap. 11 § utlänningslagen samt 1 och
3 §§ terroristlagen, innehåller grundläggande bestämmelser om utvisning i
fall då det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller då terroristdåd
kan befaras.
Till skillnad från terroristlagen reglerar den nya lagen inte frågan om
avvisning. Skälen härför har redovisats i den allmänna motiveringen (av-
snitt 2.5). Avvisning avses kunna ske i vanlig ordning enligt utlänningsla-
gens allmänna bestämmelser om avvisning vid misstänkt brottslighet (4
kap. 2§ första stycket 3 och 4 utlänningslagen). Det är dock förutsatt att
myndigheterna endast i helt klara fall skall besluta om avvisning i de
situationer som det här gäller; i andra fall bör frågan om avvisning över-
lämnas till regeringen eller anmälan till rikspolisstyrelsen enligt 2 § andra
stycket göras om att det finns anledning anta att beslut om utvisning bör
meddelas. I det speciella fallet att fara inte bedöms föreligga för någon
terroristhandling eller ens stämpling därtill i Sverige eller annat nordiskt
land men utlänningen kan befaras medverka till en handling av detta slag
utanför Norden kan avvisning enligt utlänningslagens bestämmelser inte
ske (jfr Kommentar till brottsbalken I, 5 u, s. 99). Ett fall av sådant slag
76
måste alltså alltid överlämnas till regeringen för prövning av frågan om Prop. 1990/91: 118
utvisning enligt förevarande lag.
Om behov därav anses föreligga, kan regeringen meddela verkställig-
hetsföreskrifter eller allmänna råd till ledning för myndigheternas pröv-
ning av avvisningsfrågor av aktuellt slag.
I paragrafens ingress anges som en förutsättning för dess tillämplighet
att utlänningen inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen. Står det
helt klart att utlänningen kommer att kunna avlägsnas enligt utlännings-
lagen, skall förevarande lag inte tillämpas.
Några särskilda tidsfrister som begränsar möjligheten för regeringen att
meddela beslut om utvisning har inte föreskrivits. Utvisning kan alltså i
och för sig beslutas i omedelbar anslutning till en utlännings ankomst till
Sverige och oavsett om polismyndighet eller statens invandrarverk skulle
ha haft befogenhet att besluta om avvisning.
Punkt 1 ger regeringen befogenhet att besluta om utvisning när det är
påkallat av hänsyn till rikets säkerhet. Den ersätter därvid delvis 4 kap.
11 § utlänningslagen. Punkten får sin huvudsakliga tillämpning när spione-
ri och liknande brott mot rikets yttre säkerhet kan befaras, men den kan
tillämpas även i andra fall, såsom då rikets inre säkerhet hotas. Även i
fortsättningen kan, när så är ändamålsenligt, den berörde utlänningen
formlöst av utrikesdepartementet uppmanas att lämna landet. Ställer han
sig en sådan uppmaning till efterrättelse behöver förevarande paragraf inte
tillämpas.
Punkt 2 motsvarar 3§ första stycket terroristlagen. En skillnad i förhål-
lande till terroristlagens reglering är att organisationsrekvisitet har slopats.
Givetvis har det ändå en mycket stor betydelse om utlänningen kan antas
tillhöra eller verka för en organisation med politiskt våld på sitt program.
Men det är inte nödvändigt att detta kan beläggas eller göras sannolikt.
Om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verk-
samhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå
eller medverka till en terroristhandling, är detta en tillräcklig förutsättning
för utvisning.
Gällande lags beskrivning av de aktioner mot vilka lagstiftningen avser
att bereda skydd — handlingar som innefattar ”våld, hot eller tvång för
politiska syften” — har behållits, dock med den kompletteringen att det
uttryckligen har angetts att fråga skall vara om en brottslig gärning. Defini-
tionen är allmänt hållen men torde inte föranleda några beaktansvärda
tolkningsproblem i praktiken med hänsyn till att regleringen inte syftar till
att klassificera begångna brott utan till att bereda skydd mot en risk.
Att avgöra om ett brott innefattar våld, hot eller tvång torde inte föranle-
da några svårigheter. När det gäller att ta ställning till frågan om ett sådant
brott skall anses ha politiska syften bör en helhetsbedömning göras, varvid
även medelbara konsekvenser av brottet bör beaktas i den mån de är
avsedda av gärningsmannen. Så t. ex. bör regleringen anses täcka ett fri-
hetsberövande i utpressningssyfte inte bara när det har till ändamål att
omedelbart framkalla en politisk effekt utan också när avsikten är att
komma över en lösensumma som skall användas för en viss politisk
organisations räkning. Även exempelvis ett rån omfattas av regleringen,
77
om avsikten är att åtkomna penningmedel eller annan tillgripen egendom Prop. 1990/91:118
skall användas for politiska syften (jfr prop. 1973:37 s. 52). Men brottet
måste innehålla ett element av våld, hot eller tvång. Som nämnts i avsnitt
2.5 faller narkotikabrottslighet som syftar till att skaffa pengar for politisk
verksamhet utanför regleringen.
För att punkten skall bli tillämplig krävs att det skall kunna befaras att
utlänningen kommer att begå eller medverka till en handling av aktuellt
slag. Begreppet ”medverka” bör ges samma innebörd som i 23 kap. 4§
brottsbalken, dvs. det skall vara fråga om ett främjande av gärningen med
råd eller dåd. Enbart den omständigheten att någon kan befaras vara
benägen att hjälpa en förövare att undkomma eller bereda honom annat
skydd i efterhand (jfr 17 kap. 12 § brottsbalken) är inte tillräckligt, om det
inte är fråga om en hjälp som är överenskommen på förhand.
Över huvud taget bör framhållas att bestämmelsen om utvisning på
grund av fara för terrorhandling bör reserveras för mycket allvarliga fall. I
princip bör utvisning på denna grund inte beslutas i andra fall än då man
från svensk sida är beredd att hävda att det tveklöst skulle vara förenligt
med 1951 års flyktingkonvention att låta beslutet gå i verkställighet.
Till skillnad från vad som gäller enligt terroristlagen kan även ett befarat
terroristdåd i främmande stat läggas till grund för bedömningen. Det krävs
emellertid att det är fråga om en handling som enligt svensk lag utgör
brott. 1 andra stycket har dessutom gjorts undantag för sådan gärning i
främmande stat som har övervägande karaktär av politiskt brott.
I den officiella kommentaren till 1951 års flyktingkonvention (Hand-
book on Procedures and Criteria for Determing Refugee Status, utgiven av
flyktingkommissariatet år 1979) framhålls bl. a. att man vid bedömningen
av om ett brott är icke-politiskt eller politiskt i första hand skall beakta
brottets karaktär och ändamål, t. ex. om det har begåtts av verkliga poli-
tiska motiv och inte endast för personlig vinning. Det skall också finnas ett
nära och direkt orsakssamband mellan brottet och det eftersträvade poli-
tiska syftet (punkt 152).
Detta betraktelsesätt skiljer sig något från det som har brukat tillämpas i
svensk rätt. Så t. ex. betraktar vi ett brott som riktat sig direkt mot staten
— t. ex. spioneri — som politiskt även om det förövats endast för personlig
vinning (jfr prop. 1979/80:96 s. 40 — 42). Skillnaden har dock mindre
betydelse för sådana brott som här är i fråga. Det står utan vidare klart att
praktiskt taget alla handlingar som terroristlagstiftningen tar sikte på utgör
politiska brott. De innefattar emellertid typiskt sett också brott av icke-
politisk beskaffenhet. Tonvikten i undantagsbestämmelsen i andra stycket
ligger på att brottet skall ha övervägande karaktär av politiskt brott, dvs.
det politiska elementet skall vara det helt dominerande. Vid tolkningen
bör samma principer vara vägledande som de som har kommit till uttryck
i motiven till och tillämpningen av 6§ lagen om utlämning för brott (se
avsnitt 2.5). Vid exempelvis ett mord av politisk hämnd eller ett brott som
annars har begåtts utan något verkligt försök att omstörta den bestående
politiska ordningen kan som regel gärningen inte anses ha övervägande
karaktär av politiskt brott.
78
Paragrafen ålägger inte regeringen i något fall skyldighet att besluta om Prop. 1990/91: 118
utvisning, utan tillämpningen avses vara fakultativ.
2§
Bestämmelsen i första stycket om att regeringen är beslutande organ mot-
svarar den som för närvarande finns i 3 § andra stycket första meningen
terroristlagen. Dessutom har i detta stycke liksom i andra stycket klargjorts
hur ärendena kan initieras. Den normala gången avses bli att rikspolissty-
relsen ansöker hos regeringen om utvisning. Regeringen har dock även
möjlighet att ta upp frågan självmant. Polismyndigheterna, länsstyrelserna
såsom ansvariga för polisfrågor i länet och invandrarverket har ålagts
skyldighet att göra anmälan till rikspolisstyrelsen om fall då det finns
anledning anta att utvisning bör beslutas. Självfallet kan sådan anmälan
göras även av annan myndighet. Det får anses ligga i sakens natur att
rikspolisstyrelsen, efter en anmälan från annan myndighet, inte är skyldig
att ge in en ansökan enligt första stycket. Styrelsen bör underrätta den
anmälande myndigheten om sitt beslut med anledning av anmälan.
3§
Första stycket innehåller regler om förhandling och om inhämtande av
yttrande från statens invandrarverk. Nuvarande regler finns i 3§ andra
stycket terroristlagen. En skillnad i förhållande till terroristlagen är att
förhandling inte blir obligatorisk om ett ärende är synnerligen brådskande.
Såsom framhållits i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.8.2) är avsikten
att möjligheten att besluta om utvisning utan föregående förhandling skall
användas endast i undantagsfall. Även i dessa fall bör utlänningen förhö-
ras, inte minst för att regeringen skall få underlag för prövningen av om det
föreligger hinder mot verkställighet av ett utvisningsbeslut. Liksom för
närvarande gäller för synnerligen brådskande fall att invandrarverkets
yttrande inte behöver inhämtas.
Närmare bestämmelser om förhandlingen vid domstol finns i 6 och 7 §§
samt i 6 kap. 13§, 14 § andra stycket och 15 § utlänningslagen.
Bestämmelsen i andra stycket är ny. Enligt denna bestämmelse skall
regeringen kunna inhämta yttrande från den myndighet, dvs. Stockholms
tingsrätt eller annan tingsrätt (se 6 §), som håller förhandlingen. Yttrandet
är avsett att utgöra en del av regeringens beslutsunderlag men är inte
bindande. Dess omfattning blir beroende av den remiss som ställs till
domstolen. I den allmänna motiveringen (avsnitt 2.8.2) anges närmare i
vilka frågor domstolen lämpligen kan yttra sig.
I tredje stycket anges vem som får besluta om förhandling och yttrande.
En motsvarande regel för förhandling finns för närvarande i 5 § terrorist-
lagen och i 6 kap. 12 § tredje stycket utlänningslagen. Lagrummet har fått
sin slutliga lydelse och placering på förslag av lagrådet.
4§
Paragrafen motsvarar 4§ terroristlagen. Bestämmelsen är i likhet med
motsvarande bestämmelse i utlänningslagen beträffande utvisning på
grund av brott (4 kap. 14 § andra stycket) obligatorisk.
79
5§ Prop. 1990/91:118
Paragrafen innehåller hänvisningar till bestämmelser i utlänningslagen
som blir tillämpliga även i ärenden enligt forevarande lag. Sådana hänvis-
ningar finns för närvarande i 18§ terroristlagen. I förhållande till sist-
nämnda lagrum har hänvisningarna till 4 kap. 13 § och 7 kap. 9 § utgått helt
och hänvisningarna till 6 kap. 12 § samt 14§ första och tredje styckena om
förhandling ersatts av bestämmelserna i 6 och 7 §§ forevarande lag. Vidare
har av skäl som skall beröras närmare under 13 § hänvisningen till 4 kap.
12§ första stycket utgått. Dessutom har från 12§ terroristlagen intagits
hänvisning till 6 kap. 5§ utlänningslagen om innebörden av uppsikt.
Slutligen har hänvisningarna till vissa förfaranderegler i 6 kap. 13 §, 14 §
andra stycket och 15 § utlänningslagen tagits in i 6 och 7 §§ forevarande lag.
Paragrafen har fått sin slutliga lydelse på förslag av lagrådet.
Hänvisningarna i 5 § gäller bestämmelserna om särskilt tillstånd till kort
besök i Sverige (4 kap. 15 §), fingeravtryck och fotografi (5 kap. 5 §),
begränsning av tiden for förvar (6 kap. 4§ andra stycket), innebörden av
uppsikt (6 kap. 5 § andra stycket), ny prövning av beslut om förvar och
uppsikt (6 kap. 6 — 8 §§), beslutande myndigheter i fråga om förvar och
uppsikt (6 kap. 9—11 §§), överklagande av beslut om förvar (7 kap. 7§),
verkställighet av utvisningsbeslut (8 kap. 1—6, 14 och 16 §§), utlänningens
och transportörens ansvar for resekostnader m.m. (9 kap, 1— 3 §§) samt
vissa handläggningsfrågor (11 kap. 5 och 6 §§).
Förhandling
I 6 och 7 §§ finns regler om muntlig förhandling i de ärenden som hand-
läggs av regeringen enligt denna lag. I 14 — 16 §§ finns särskilda regler som
för förfarandet vid allmän domstol i fråga om anmälningsplikt och tvångs-
medel efter den i 12 § föreskrivna treårsfristens utgång.
Bestämmelserna i 6 och 7 §§ blir tillämpliga både när förhandlingen
gäller själva utvisningsfrågan och när den gäller förvar och uppsikt eller
anmälningsplikt och tvångsmedel. För närvarande finns bestämmelser om
förhandling i utvisningsfrågan och i fråga om inskränkningar, villkor och
tvångsmedel i terroristlagens 5 — 11 §§ medan det beträffande förhandling
om förvar och uppsikt hänvisas till 6 kap. 12 — 15 §§ utlänningslagen.
6 och 7§§ har utformats i enlighet med lagrådets rekommendationer.
6§
Första stycket har sin motsvarighet i 5 § terroristlagen. Den ändringen har
därvid gjorts att det inte längre ges möjlighet att hålla förhandlingen vid en
förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyndighet. Däremot är det fort-
farande möjligt att förlägga förhandlingen till en annan tingsrätt än Stock-
holms tingsrätt, om särskilda skäl talar mot att förhandlingen hålls vid den
tingsrätten. Sådana särskilda skäl kan vara att flera av de personer som
skall kallas till förhandlingen befinner sig på en annan ort och att det skulle
skapa avsevärda olägenheter från praktisk synpunkt att hålla förhandling-
en vid Stockholms tingsrätt. Det bör dock framhållas att det bör komma i
fråga bara undantagsvis att förhandlingen hålls vid en annan tingsrätt.
80
I andra stycket anges att utlänningen skall höras vid förhandlingen.
Bestämmelsen motsvarar vad som gäller för brottmål i 46 kap. 6 § andra
stycket rättegångsbalken.
Tredje stycket innehåller bestämmelser om vem som skall vara utlän-
ningens motpart och föra det allmännas talan vid förhandlingen. 1 förhål-
lande till nuvarande bestämmelse i 6§ terroristlagen har den ändringen
gjorts att uppdraget redan enligt lagen ankommer på rikspolisstyrelsen och
inte får tilldelas annan myndighet eller viss person. Denna lösning har
valts med hänsyn till rikspolisstyrelsens centrala roll i frågor som rör rikets
säkerhet och terroristbekämpning. Vidare har begreppet allmänt ombud
utgått.
Till skillnad från vad som gäller för närvarande kommer således rikspo-
lisstyrelsen i egenskap av utlänningens motpart att uppträda även vid
förhandling om förvar och uppsikt (jfr 6 kap. 12§ andra stycket utlän-
ningslagen).
I fjärde stycket föreskrivs att tingsrätten, i stället för som för närvarande
statsrådet eller en tjänsteman vid regeringskansliet, har att själv besluta
vilka som utöver utlänningen skall höras vid förhandlingen. En nyhet är
också att parterna — således även den berörde utlänningen — efter tillåtel-
se av tingsrätten kan få åberopa muntlig och skriftlig bevisning. Prövning-
en av om bevisningen skall tillåtas sker med tillämpning av 35 kap. 7 §
rättegångsbalken, vilket innebär att bevisningen får avvisas om rätten
finner att den omständighet som utlänningen vill bevisa är utan betydelse i
ärendet eller att beviset ej erfordras eller uppenbart skulle bli utan verkan.
Dessutom finns möjlighet att avvisa bevisning som kunnat föras på annat
sätt med avsevärt mindre besvär eller kostnad.
I femte stycket görs en hänvisning till bestämmelserna om inställelse till
förhandling i 6 kap. 13 § utlänningslagen.
7§
Paragrafen innehåller regler för förfarandet vid tingsrätten. I förhållande
till motsvarande bestämmelser i gällande lag, närmast 8§ första stycket
terroristlagen och 6 kap. 14 § första stycket utlänningslagen, har tingsrätten
tillagts starkare ställning och en mera aktiv roll.
Paragrafen har utformats på förslag av lagrådet.
Första och andra styckena innehåller regler för förfarandet, motsvarande
8§ första stycket terroristlagen och 6 kap. 14 § första stycket utlännings-
lagen. Reglerna har byggts ut för att ett ändamålsenligt förfarande i möjlig
mån skall säkerställas. Bl. a. har rikspolisstyrelsens roll vid förhandlingen
preciserats.
I tredje stycket har klargjorts att tingsrätten genom frågor och påpekan-
den skall medverka till att utredningen blir så fullständig som möjligt.
Regeln härom motsvarar vad som föreskrivs för brottmål i 46 kap. 4§
andra stycket rättegångsbalken.
I Jjärde stycket har hänvisningar gjorts till vissa bestämmelser i utlän-
ningslagen. Det gäller 6 kap. 14 § andra stycket om förfarandet och 6 kap.
15 § om ersättning för inställelse.
Som framhållits i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.9) utgör for-
Prop. 1990/91: 118
81
6 Riksdagen 1990/91. 1 samt. Nr 118
handlingen vid domstolen ett led i utredningen av det ärende som hand-
läggs hos regeringen. I princip skall alltså förvaltningsrättsliga bestämmel-
ser, t. ex. förfarandereglerna i 6 och 7 §§, tillämpas av domstolen. Domsto-
len kan emellertid tillämpa rättegångsbalken i vissa delar (jfr bl. a. hänvis-
ningen till 6 kap. 14 § andra stycket utlänningslagen). I fråga om sekretess
är 14 kap. 5§ sekretesslagen tillämplig. Det innebär t. ex. att domstolen
enligt lagrummets första stycke kan inskränka parts rätt till insyn i hand-
lingar och annat material i ärendet. Sekretessen torde dock upphöra när
domstolen skilt ärendet från sig, om inte domstolen förordnar att sekretes-
sen skall bestå (jfr 12 kap. 3 och 4 §§ sekretesslagen). I sistnämnda fråga har
lagrådet uttalat följande.
Förhandlingen torde vara att hänföra till domstols rättskipande eller
rättsvårdande verksamhet. Enligt 12 kap. 3§ andra stycket sekretesslagen
krävs for att sekretessen, i sådana fall där domstol hållit förhandling inom
stängda dörrar, skall bestå, att domstolen förordnar om detta i domen eller
beslutet. Enligt lagrådets mening får det anses följa av 12 kap. 3§ andra
stycket sekretesslagen att ett sekretessförordnande måste meddelas for att
sekretessen skall bestå i fråga om vad som förekommit vid förhandling i
utvisningsärende om denna hållits inom stängda dörrar. Ett sekretessför-
ordnande får emellertid inte meddelas separat utan skall ingå i domen eller
beslutet (se Corell m. fl. Sekretesslagen, andra uppl. s. 308). Domstolens
rapport om vad som förekommit vid förhandlingen torde i detta hänseen-
de få betraktas som ett beslut.
Om domstolen, när den skiljer sig från ärendet, avger ett yttrande
föreskrivs i femte stycket att yttrandet får grundas på handlingar eller
annat material som en part inte har haft rätt att ta del av enligt 14 kap.
5 § första stycket sekretesslagen. Bestämmelsen har införts på inrådan av
lagrådet och innebär ett förtydligande av vad som får anses gälla inom
förvaltningsrättens område (j fr 14 kap. 5§ andra stycket första meningen
sekretesslagen).
Prop. 1990/91:118
Förvar och uppsikt
8§
Bestämmelsen motsvarar 12 § terroristlagen. En språklig justering har
gjorts beträffande sista ledet av konditionalsatsen i första meningen som i
gällande lydelse synes få annan innebörd än den avsedda. Dessutom har
hänvisningen till 6 kap. 5§ (andra stycket) utlänningslagen om uppsikt
flyttats in bland övriga hänvisningar i 5§.
I utlänningslagen finns sedan den 1 juli 1990 fÖrvarsbestämmelser (6
kap. 2 och 3 §§) med delvis annat innehåll än förevarande paragraf. För-
ändringarna i utlänningslagen består huvudsakligen i en utvidgning av
möjligheten att ta vuxna i förvar och i en begränsning av möjligheten att ta
barn under 16 år i förvar. Behov av sådana förändringar i den forevarande
lagstiftningen har inte ansetts föreligga.
Genom hänvisning i 5 § blir 6 kap. 9 och 11 §§ utlänningslagen tillämpli-
ga när det gäller vem som har befogenhet att fatta beslut om förvar och
uppsikt och möjlighet att fatta tillfälliga sådana beslut.
82
9§ Prop. 1990/91: 118
Paragrafen ger rikspolisstyrelsen möjlighet att besluta att en utlänning
skall tas i förvar, innan ärendet har anhängiggjorts hos regeringen, utan att
de särskilda förvarsgrunderna i 8§ föreligger. Paragrafen motsvarar 13 §
terroristlagen men har ändrats redaktionellt i förhållande till den paragra-
fen. Dessutom har befogenheten att fatta beslut tillagts rikspolisstyrelsen i
stället för polismyndighet.
Möjlighet för en polismyndighet att fatta tillfälliga förvarsbeslut, dvs.
förvarsbeslut som meddelas av annan myndighet än den som handlägger
utvisningsärendet, föreligger också till följd av hänvisningen i 5 § till 6 kap.
9 § (fjärde stycket) utlänningslagen. För att en polismyndighet med stöd av
den bestämmelsen skall kunna besluta om förvar förutsätts dock att de
särskilda förvarsgrunderna i 8 § är uppfyllda.
Hinder mot verkställighet m. m.
10 §
Paragrafen motsvarar 14 § terroristlagen. I förhållande till sistnämnda
lagrum har i andra stycket tillagts en föreskrift som ålägger rikspolisstyrel-
sen att varje år anmäla hos regeringen huruvida det finns skäl för ompröv-
ning av beslutet. Syftet med tillägget är att säkerställa att en omprövning
verkligen kommer till stånd när det finns skäl för det. Den närmare
innebörden av tillägget framgår av avsnitt 2.8.5.
I tidigare lagförarbeten (prop. 1975/76:18 s. 126) har angetts en rikt-
punkt enligt vilken avlägsnandebeslut med stöd av terroristlagstiftningen
som ej verkställts efter fem i år i allmänhet bör kunna upphävas. Jag anser
att detta uttalande fortfarande bör kunna tjäna till vägledning, men vill
betona att en bedömning måste göras i varje enskilt fall och att resultatet
härav kan medföra både att utvisningsbeslutet anses böra bestå längre tid
och att det bedöms kunna upphävas tidigare än som följer av den angivna
riktpunkten.
H§
Paragrafen reglerar de formella förutsättningarna för beslut om anmäl-
ningsplikt och beslut om tillämpning av bestämmelserna om särskilda
tvångsmedel. 1 den nu gällande terroristlagen finns motsvarande bestäm-
melse i 17 §. Till skillnad från den bestämmelsen kan enligt 11 § utlänning-
en inte föreläggas andra villkor för sin vistelse i Sverige än anmälnings-
plikt.
På motsvarande sätt har i förhållande till de nuvarande bestämmelserna
i 4 kap. 11 § utlänningslagen möjligheterna inskränkts att besluta om
villkor för utlänningens vistelse i landet när fråga uppkommit om utvis-
ning med hänsyn till rikets säkerhet. Det bör också påpekas att detta
lagrum ger möjlighet att i stället för utvisning besluta om t. ex. anmälnings-
plikt. När nu dessa regler sammanförts med terroristbestämmelsema har
denna alternativa möjlighet att, utan utvisningsbeslut, förordna om an-
mälningsplikt borttagits för att en enhetlig reglering skall uppnås. Det
83
förutsätts sålunda både i dessa fall och i terroristfallen att det fattas beslut Prop. 1990/91:118
om utvisning som inhiberats innan förordnande om anmälningsplikt eller
— vad avser terroristfallen — tvångsmedel kan meddelas.
Anmälningsplikt enligt Jorsta stycket innebär en skyldighet för utlän-
ningen att på vissa angivna tider anmäla sig hos en polismyndighet.
Anmälningsplikt bör givetvis inte ålägga utlänningen om den inte bedöms
som nödvändig av säkerhetsskäl. Hur anmälningsskyldigheten skall utfor-
mas får bedömas från fall till fall. Det gäller såväl i fråga om huruvida
skyldigheten skall fullgöras vid en viss bestämd polismyndighet eller ej
som i fråga om hur ofta skyldigheten skall fullgöras. Som framhållits i
avsnitt 2.6 får den emellertid inte utformas på ett sådant sätt att den i
praktiken inskränker utlänningens rörelsefrihet i landet.
Det förutsätts att regeringen på samma sätt som hittills utformar omfatt-
ningen av anmälningsplikten i det enskilda fallet. Regeringen kan enligt
allmänna förvaltningsrättsliga principer ompröva sitt beslut och göra de
ändringar som anses befogade. Ändras inte beslutet av regeringen gäller
det till dess treårsfristen eller annan kortare tidsfrist gått ut.
Liksom hittills bör i det enskilda fallet rikspolisstyrelsen efter bemyndi-
gande kunna medge tillfälliga lättnader. Rikspolisstyrelsen får dock inte
häva eller ändra ett beslut om anmälningsplikt som regeringen meddelat.
Liksom tidigare får alltså de särskilda bestämmelserna om tvångsmedel,
som intagits i 19 — 22 §§, tillämpas endast i terroristfallen. För fall med
anknytning till rikets säkerhet finns delvis motsvarande bestämmelser i
lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brott-
mål. Såsom närmare har utvecklats i avsnitt 2.7 och 2.8.4 har den ändring-
en gjorts att det krävs ett uttryckligt regeringsbeslut för att tvångsmedels-
bestämmelserna i 19 — 22 §§ skall få tillämpas. Ett sådant beslut kan fattas i
samband med inhibitionsbeslutet eller i särskild ordning.
Regeringen kan givetvis avstå från att meddela beslut om anmälnings-
plikt och tvångsmedel även om detta i praktiken inte torde förekomma
särskilt ofta. Teoretiskt kan också tänkas att behov av sådana åtgärder
uppkommer först efter den treårsfrist som anges i 12 §. Beslut i dessa frågor
kan då endast fattas av tingsrätt enligt 14 §.
Avsikten är att frågor om anmälningsplikt och tvångsmedel skall be-
handlas vid den förhandling som skall ske i själva utvisningsfrågan. Någon
särskild bestämmelse om förhandling har därför inte ansetts erforderlig för
de i första stycket avsedda fallen. Om frågorna inte har berörts vid för-
handlingen i utvisningsärendet bör emellertid regeringen förordna om ny
förhandling. I de fall som avses i andra stycket — dvs. då avvisning eller
utvisning beslutats enligt utlänningslagens vanliga regler — har någon
särskild förhandling emellertid normalt inte hållits. Bestämmelsen om
förhandling har därför bibehållits för dessa fall. Om det finns skäl för det,
kan även här inhämtas yttrande från statens invandrarverk och den tings-
rätt som håller förhandlingen. Det ligger i sakens natur att befogenhet att
besluta om förhandling och yttrande i dessa fall tillkommer det ansvariga
statsrådet eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer. Någon särskild
bestämmelse i detta hänseende har därför inte ansetts erforderlig.
84
12 § Prop. 1990/91:118
Bestämmelsen är ny och har tidigare kommenterats i avsnitt 2.6, 2.7, 2.8.3
och 2.8.4. Förutsättningarna för anmälningsplikt och tvångsmedel efter
treårsfristen och förfarandet i sådana fall regleras i 14 — 17 §§.
Jag vill betona att den omständigheten att ett beslut av regeringen enligt
förevarande paragraf kan få giltighet under tre år givetvis inte hindrar att
regeringen i det särskilda fallet fattar beslut om kortare giltighetstid, t. ex.
för ett år, med sikte på en omprövning när den fastställda tidens utgång
närmar sig.
Tidsfristen räknas från dagen för beslutet om avlägsnande. I de fall
regeringen meddelar beslut enligt 11 § andra stycket är utgångspunkten för
beräkningen av tidsfristen dagen för det beslut om avvisning eller utvis-
ning som meddelats med stöd av utlänningslagen. För det fall regeringen
upphäver ett beslut om avlägsnande och därefter, utan att utlänningen
lämnat landet, på nytt beslutar om utvisning, blir treårsfristen att räkna
från tidpunkten för det första beslutet. En annan följd av 12 § är att
regeringen inte kan meddela beslut enligt 11 § sedan tre år förflutit från
beslutet om avvisning eller utvisning. Skall beslut om anmälningsplikt
eller tvångsmedel fattas för tiden därefter är i stället bestämmelserna i 14 §
tillämpliga.
Verkställighet
13 §
Paragrafen innehåller regler om tidpunkten för verkställighet, verkställan-
de myndighet, anvisningar i fråga om verkställighet samt förfarandet när
fråga om hinder mot verkställigheten uppkommer.
Reglerna i första stycket första —tredje meningarna finns för närvarande
i 16 § terroristlagen. Den ändringen har dock gjorts att rikspolisstyrelsen
normalt skall vara verkställande myndighet i stället för polismyndighet, en
ordning som med hänsyn till rikspolisstyrelsens uppgifter på förevarande
områden är naturlig. Liksom tidigare har dock regeringen möjlighet att
förordna någon annan myndighet att ombesörja verkställigheten. I fjärde
meningen, som placerats i 13 § på förslag av lagrådet, anges att regeringen
för verkställighet av ett beslut om utvisning skall meddela sådana anvis-
ningar som avses i 4 kap. 12 § andra stycket utlänningslagen. Innebörden
är att det antingen i själva utvisningsbeslutet — om detta skall verkställas
omedelbart — eller också i ett eventuellt senare beslut om verkställighet
skall anges om utlänningen bara kan sändas till ett visst bestämt land eller
om verkställighet inte kan ske till något visst land. Det finns anledning att i
detta sammanhang beröra en väsentlig skillnad i konstruktionen mellan
förevarande lag och utlänningslagen.
För vanliga utlänningsärenden gäller enligt 4 kap. 12 § första stycket att
verkställighetshinder skall beaktas redan vid prövningen av själva avvis-
nings- eller utvisningsfrågan, vilket avses få till följd att beslut om avvis-
ning eller utvisning inte meddelas i de fall det konstateras att ett beslut inte
skulle gå att verkställa. I sådana fall får i stället uppehållstillstånd ges
(prop. 1988/89:86 s. 166).
85
I de fall som regleras i den nu föreslagna lagen bör emellertid inte Prop. 1990/91: 118
uppehållstillstånd meddelas ens när det står klart att ett utvisningsbeslut
inte skulle gå att verkställa. I dessa situationer skall i stället meddelas
utvisningsbeslut med förordnande om inhibition enligt 10§. En sådan
ordning ansågs vid den ursprungliga terroristlagens tillkomst motiverad
redan med hänsyn till behovet att kunna på ett formellt entydigt sätt
avgränsa den kategori av utlänningar som skall kunna bli föremål för
särskilda spaningsåtgärder (prop. 1973:37 s. 109). Detta intresse gör sig
fortfarande gällande. Såsom framgår av 11 § är alltså utvisningsbeslut en
förutsättning för att regeringen skall kunna besluta om anmälningsplikt
eller om de särskilda tvångsmedlen i 19 — 22 §§. Denna ordning utgör också
en fördel när det gäller förhållandet till Europakonventionen.
Andra stycket motsvarar 15 § terroristlagen, varvid dock möjligheten för
statens invandrarverk att fatta tillfälliga beslut om inhibition borttagits.
Vidare har en anpassning gjorts till den systematik som gäller enligt 1989
års utlänningslag (jfr 8 kap. 13 §). Rikspolisstyrelsen eller annan av rege-
ringen förordnad verkställighetsmyndighet skall anmäla eventuella verk-
ställighetshinder eller andra liknande frågor till regeringen. I avvaktan på
regeringens prövning får ansvarigt statsråd besluta om inhibition av verk-
ställigheten.
Anmälningsplikt och tvångsmedel efter beslut av domstol
Bestämmelserna i 14— 17§§, som behandlar frågor om anmälningsplikt
och tvångsmedel efter utgången av den i 12 § angivna treårsfristen, saknar
motsvarighet i nuvarande lagstiftning.
14§
Enligt första stycket är förutsättningen för att anmälningsplikt skall få
beslutas efter treårsfristens utgång att det föreligger risk för att utlänningen
begår eller medverkar antingen till brott mot rikets säkerhet eller också till
terroristbrottslighet. För fall då det är hänsyn till rikets säkerhet som har
föranlett utvisningen ställs alltså upp ett uttryckligt krav på risk för brotts-
lighet för att åtgärden skall få vidmakthållas efter treårsfristens utgång.
Denna ordning saknar motsvarighet i dagens reglering.
Som framhållits i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.7) bör de utta-
landen som gjorts i prop. 1986/87:1 12 s. 100 ff. vara vägledande när det
gäller att bestämma det beviskrav, relaterat till bedömningen av risken för
brott mot rikets säkerhet eller terrorhandlingar, som krävs för att tillämpa
14§. Det skall alltså vara fråga om en risk som i det enskilda fallet är
beaktansvärd; det skall föreligga en konkret fara för brottslighet.
Enligt första styckets andra mening får för terroristfallen på motsvaran-
de grunder beslutas att bestämmelserna om tvångsmedel i 19 — 22 §§ skall
tillämpas beträffande en viss utlänning även för tid efter treårsfristens
utgång. Denna regel gäller inte för fall då utvisningen har grundats på
hänsyn till rikets säkerhet.
Även om det i det enskilda fallet bedöms föreligga risk för att utlänning-
en begår eller medverkar till sådan brottslighet som nu avses, skall beslut
86
om anmälningsplikt eller om tvångsmedel inte fattas i annat fall än dom- Prop. 1990/91: 118
stolen finner en sådan åtgärd nödvändig av säkerhetsskäl.
Andra stycket ger Stockholms tingsrätt ensam behörighet att pröva de
frågor som lagrummet reglerar. Ansökan får göras av rikspolisstyrelsen.
Besluten skall vara tidsbegränsade och gälla i högst tre år, räknat från den
dag beslutet skall böija tillämpas.
Om det anses erforderligt att anmälningsplikt eller tvångsmedel gäller
även för tiden efter den nya treårsfristens utgång, måste ett nytt förfaran-
de, med ansökan från rikspolisstyrelsen till Stockholms tingsrätt, inledas.
Under den tid domstolsbeslutet gäller föreligger inte någon rätt för utlän-
ningen att hos domstolen begära omprövning av beslutet. Däremot kan —
i motsats till vad som gäller för regeringsbeslut — rikspolisstyrelsen i vissa
fall häva eller ändra ett domstolsbeslut (se 16 §).
Utan särskild föreskrift torde det stå klart att ett ärende enligt första
stycket inte bör tas upp alltför lång tid innan ett nytt beslut i ärendet skall
börja tillämpas. Bestämmelsernas syfte skulle självfallet ej tillgodoses, om
risken för brottslighet efter treårsfristens utgång prövades när större delen
av fristen ännu återstår. För den till sina principer likartade prövning som
kriminalvårdsnämnden enligt 26 kap. 7 och 9 §§ brottsbalken har att göra i
ärenden om villkorlig frigivning gäller enligt 14 § första stycket andra
meningen kriminalvårdskungörelsen (1974:248) att prövningen bör ske
högst sex månader i förväg. Denna ordning synes lämpligen böra iakttas
även i här aktuella fall.
Förfarandet vid tingsrätten skall enligt tredje stycket, med de undantag
som angetts i fjärde stycket, följa reglerna rörande allmänt åtal för brott för
vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader. Detta
innebär bl. a. att tingsrätten skall bestå av en lagfaren domare och tre
nämndemän och att offentlig försvarare alltid skall förordnas på begäran
av utlänningen (21 kap. 3a § första stycket rättegångsbalken).
Förfarandet vid själva förhandlingen kommer i huvudsak att följa reg-
lerna i 46 kap. rättegångsbalken. Parterna får åberopa muntlig och skriftlig
bevisning med de begränsningar som följer av 35 kap. 7 § rättegångsbal-
ken. Dessutom får enligt fjärde stycket skriftliga berättelser, s. k. vittnesat-
tester, åberopas utan de inskränkningar som anges i 35 kap. 14 § första
stycket rättegångsbalken. Detsamma gäller uppteckningar eller upptag-
ningar av berättelser. En sådan ordning har bedömts som nödvändig av
hänsyn bl. a. till källskyddet. Det torde därvid, om starka skäl föreligger, få
accepteras att vittnets identitet inte röjs.
Av grunderna för 46 kap. 15 § andra och femte styckena rättegångsbal-
ken torde följa att ett ärende enligt denna paragraf får avgöras utan hinder
av att utlänningen uteblivit från förhandlingen.
De särskilda förhållanden som råder i terroristärenden medför att vissa
undantag från vad som normalt gäller beträffande sekretess vid handlägg-
ning inför allmän domstol måste göras. Enligt dessa bestämmelser har part
en ovillkorlig rätt att få del av allt processmaterial (14 kap. 5§ andra
stycket andra meningen sekretesslagen). I en särskild bestämmelse i fjärde
stycket görs undantag från denna rätt. Det innebär att parten som huvud-
regel har rätt att få del av alla handlingar och allt övrigt material. Handling
87
eller annat material skall dock inte lämnas ut i den mån det av hänsyn till Prop. 1990/91: 118
allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift
i materialet inte röjs. I så fall skall parten på annat sätt få upplysning om
vad materialet innehåller i den mån det behövs för att han skall kunna ta
tillvara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som
sekretessen skall skydda (14 kap. 5§ första stycket). Parten har dock en
ovillkorlig rätt att få del av beslut i ärendet (14 kap. 5 § andra stycket första
meningen). Bestämmelsen har utformats på förslag av lagrådet och komp-
letteras med en ändring i sekretesslagen (se avsnitt 4.3).
En konsekvens av den ordning som sålunda avses gälla är att domstolen
i undantagsfall måste kunna grunda sitt avgörande på omständigheter som
inte kunnat läggas fram vid förhandlingen (jfr 30 kap. 2§ första stycket
första meningen rättegångsbalken). En sådan undantagsbestämmelse har
tagits in i fjärde stycket.
Dessutom har i fjärde stycket reglerna i 24 kap. rättegångsbalken om
häktning och anhållande samt reglerna i 25 kap. om reseförbud och anmäl-
ningsplikt av naturliga skäl undantagits från tillämpning.
Ett avgörande enligt 14§ kan enligt vanliga regler överklagas genom
besvär till Svea hovrätt och vidare till högsta domstolen av såväl utlän-
ningen som rikspolisstyrelsen.
15 §
1 lagrummets första stycke regleras möjligheten för rätten att fatta interi-
mistiska beslut i de frågor som avses i 14 §.
I andra stycket föreskrivs att domstolens beslut skall gälla omedelbart. 1
den mån ett äldre beslut — av regeringen eller av domstol — då fortfaran-
de har giltighet, träder det nya beslutet i det gamlas ställe (jfr NJA II 1988
s. 342). Domstolen får dock möjlighet att bestämma att det nya beslutet
skall börja tillämpas först när giltighetstiden för det gamla gått ut.
Rikspolisstyrelsen har möjlighet att göra en ny ansökan till domstolen,
om styrelsen på grund av inträffade omständigheter anser att anmälnings-
plikten bör skärpas eller — om beslut härom ej föreligger — begära att 19 —
22 §§ skall tillämpas i fråga om utlänningen.
16 §
Såsom framhållits under 14 § har utlänningen inte rätt att hos domstolen
begära omprövning av ett beslut som fattats med stöd av 14 §. Däremot ger
16§ första meningen rikspolisstyrelsen befogenhet att självmant eller på
utlänningens begäran häva eller i för utlänningen förmånlig riktning ändra
ett sådant domstolsbeslut.
För hävning får förutsättas att någon helt oförutsedd händelse inträffar
som radikalt ändrar förutsättningarna för domstolens beslut. Utlänningen
drabbas exempelvis av en allvarlig sjukdom. Skulle någon omständighet
inträffa som på ett avgörande sätt ändrar förutsättningarna för riskbedöm-
ningen, får dock detta som regel antas få till följd att regeringen upphäver
själva utvisningsbeslutet. Det kan därför förutsättas bli sällsynt att det
finns anledning för rikspolisstyrelsen att häva ett beslut om anmälnings-
plikt eller om tvångsmedel.
88
Rikspolisstyrelsen ges genom paragrafens andra mening möjlighet att Prop. 1990/91: 118
medge tillfällig lättnad och vidta omedelbart erforderlig jämkning i ett
domstolsbeslut. Avsikten är att rikspolisstyrelsen skall få viss handlingsfri-
het att göra mindre ingrepp i ett beslut när omständigheterna föranleder
det. Det kan t. ex. vara fråga om en tillfällig resa som utlänningen önskar
företa.
Beslut som rikspolisstyrelsen fattar med stöd av denna paragraf får
enligt 26 § inte överklagas.
17 §
1 paragrafen klargörs att ett domstolsbeslut enligt 14 § upphör att gälla när
utvisningsbeslutet verkställs eller upphävs.
Särskilda bestämmelser om tvångsmedel
18 §
Bestämmelsen, som saknar motsvarighet i tidigare reglering, klargör att
tvångsmedel enligt 19 — 22 §§ inte får, såsom enligt nuvarande terroristlag,
tillgripas automatiskt så snart beslut om utvisning och inhibition fattats i
terroristfallen. Det krävs därutöver att regeringen enligt 11 § eller allmän
domstol enligt 14§ beslutat att 19 — 22§§ skall få tillämpas.
19 §
I nuvarande terroristlag finns motsvarande bestämmelse i 19 §. Viss juste-
ring har skett i första stycket beroende på att organisationskriteriet slopats i
1 §. På skäl som har angetts i den allmänna motiveringen har dessutom
såsom ytterligare förutsättning för tillämpning uppställts kravet på att den
gärning som befaras vara under planläggning skall innefatta brott för vilket
lindrigare straff än fängelse i två år inte är föreskrivet. Detta gäller bl. a.
brotten mord, människorov, allmänfarlig ödeläggelse, grovt sabotage samt
grova fall av brotten kapning, sjö- eller luftsabotage och flygplatssabotage.
1 andra stycket har tillagts att även rikspolisstyrelsen, utöver polismyn-
dighet, har behörighet att förordna om åtgärder enligt detta lagrum. Detta
kan i och för sig sägas följa redan av 7§ polislagen (1984:387), såvitt fråga
är om polisverksamhet som styrelsen leder. Föreskriften har emellertid
med hänsyn till rikspolisstyrelsens centrala ställning när det gäller be-
kämpningen av terrorism ansetts motiverad för att undanröja tvekan i
frågan.
20 §
Motsvarande bestämmelse finns i 20§ terroristlagen. I förhållande till
sistnämnda lagrum har den ändringen gjorts att tillstånd att använda de
tvångsmedel som regleras i lagrummet kan meddelas förutom en polis-
myndighet även rikspolisstyrelsen. Dessutom har i första stycket angetts
att utöver hemlig teleavlyssning även det mindre ingripande tvångsmedlet
hemlig teleövervakning kan användas om det är tillräckligt. I övrigt är
ändringarna endast språkliga.
89
21 och 22 §§ Prop. 1990/91: 118
Paragraferna motsvarar 21 och 22 §§ terroristlagen med vissa redaktionella
och språkliga justeringar.
Straff
23 §
Motsvarande straffbestämmelse finns for närvarande i 23 § terroristlagen.
I första stycket punkt 1 har grunden for kriminalisering preciserats.
Straff enligt denna punkt kan enligt förslaget ådömas endast den som
hjälper en utlänning som är underkastad förbud enligt 4 §, dvs. återreseför-
bud i samband med utvisningsbeslut, att komma in i Sverige. Den nuva-
rande föreskriften, som generellt kriminaliserar lämnandet av hjälp till en
sådan utlänning som avses i 1 § terroristlagen, är mindre bra av hänsyn till
den straffrättsliga legalitetsprincipen, eftersom den enskilde ofta saknar
möjlighet att förutse hur regeringens bedömning utfaller.
Bestämmelsen i punkt 2 riktar sig såväl mot utlänningen som mot en
person som hjälper denne. I den nuvarande bestämmelsen föreskrivs straff
för den som försöker hindra verkställigheten av ett beslut om avlägsnande.
Avsikten torde ha varit att även ett fullbordat hindrande skall omfattas av
bestämmelsen. 1 förslaget har en precisering gjorts med denna innebörd.
Punkt 3 har preciserats med hänsyn till att endast anmälningsplikt kan
åläggas utlänningen enligt den föreslagna lagen. I övrigt i första stycket och
i andra stycket har några sakliga ändringar ej gjorts.
Ett nytt tredje stycke har införts. Stycket, som har motsvarighet på andra
håll i strafflagstiftningen — se t. ex. 33 § andra stycket trafikskadelagen
(1975:1410) — tar sikte på fall då en utlänning, som står under åtal för
överträdelse av anmälningsplikt som har meddelats honom, fortsätter att
överträda föreskrifterna. Genom stycket klargörs till en början det i och
för sig självklara förhållandet att nytt åtal kan väckas för de fortsatta
överträdelserna. Stycket innebär emellertid också att skilda överträdelser
som omfattas av samma åtal inte skall räknas som flera brott och att
sålunda sammanläggningsreglerna i 26 kap. 2§ brottsbalken inte skall
tillämpas i detta fall. Dessutom får bestämmelsen till följd att, om utlän-
ningen har dömts för överträdelserna, nytt åtal inte kan väckas för överträ-
delser som ligger i tiden före åtalet oavsett om de omfattats av detta eller
ej-
Även om stycket innebär en viss förenkling för åklagarmyndigheterna
kvarstår otvivelaktigt de i den allmänna motiveringen berörda hanterings-
svårighetema för fall då en utlänning konsekvent vägrar att följa den
anmälningsskyldighet som har meddelats honom av regeringen eller av
domstol. Som regel måste rimligen gälla att åtal i sådana fall inte väckts
omedelbart sedan en ny överträdelse har rapporterats utan med lämpliga
intervaller vilkas längd kan vara beroende på omständigheterna.
24 §
Bestämmelsen har sin motsvarighet i 24 § terroristlagen.
90
övriga bestämmelser
25 §
Lagrummet, som reglerar förhållandet mellan strafflagstiftningen och ter-
roristlagstiftningen, har kommenterats utförligt i avsnitt 2.12.
26 §
Bestämmelsen kräver ingen särskild kommentar.
övergångsbestämmelser
Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1991. De nya bestämmelserna som
rör anmälningsplikt, tvångsmedel samt verkställighet tillämpas även när
avlägsnandebesluten fattats enligt äldre bestämmelser. Vid ikraftträdandet
tillämpliga beslut om anmälningsplikt enligt 17 § terroristlagen gäller —
även om den i 12 § angivna treårsfristen har gått till ända — intill utgången
av december 1991, om de ej upphävts dessförinnan. Intill samma tidpunkt
kan tvångsmedelsbestämmelserna i 19 —22§§ förevarande lag tillämpas,
om motsvarande bestämmelser var tillämpliga på utlänr.ingen vid ikraft-
trädandet, förutsatt att inte regeringen häver utvisningen eller återkallar
beslut som avses i 17 § andra stycket terroristlagen. Det anförda innebär
att beslut om anmälningsplikt eller beslut om befogenhet att företa tvångs-
medel bör fattas före utgången av december 1991 beträffande ännu gällan-
de åtgärder enligt sistnämnda lagrum för att fortlöpande vidmakthålla
åtgärderna. Några övergångsbestämmelser med sikte på vid ikraftträdan-
det gällande beslut enligt 4 kap. 11 § utlänningslagen har inte föreslagits.
Några sådana beslut föreligger inte för närvarande.
I övrigt hänvisas beträffande övergångsbestämmelserna till prop.
1988/89:86 s. 225-226.
4 kap. 11 §
Paragrafen innehåller regler om bl. a. utvisning av hänsyn till rikets säker-
het. Motsvarande reglering föreslås intagen i den nya lagen om särskild
kontroll av vissa utlänningar, och paragrafen skulle alltså i och för sig
kunna upphävas. Med hänsyn till att det i 1 kap. 1 § uttalas att utlännings-
lagen anger under vilka förutsättningar en utlänning kan utvisas ur landet
bör dock lämpligen lagen innehålla en erinran om särregleringen. I para-
grafen har därför intagits en hänvisning till att utvisning i vissa fall kan ske
enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Till följd härav har
även rubriken till paragrafen ändrats.
4 kap. 14 §, 6 kap. 2 och 3§§, 7 kap. 15 och 16 §§, 8 kap. 10 och 12 §§ samt
10 kap. 3 och 4§§.
I paragraferna har endast gjorts följdändringar med anledning av att de
regler som gäller utvisning av hänsyn till rikets säkerhet flyttats från
utlänningslagen till lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar.
Prop. 1990/91: 118
91
Beträffande 7 kap. 15 § kan anmärkas att invandrarverkets befogenhet Prop. 1990/91: 118
att i vissa fall upphäva beslut om avvisning eller utvisning avses gälla
endast sådana beslut som fattats enligt utlänningslagen och inte utvis-
ningsbeslut enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Att
uttryckligen ange detta i lagtexten har ej bedömts vara erforderligt, särskilt
som motsvarande anses följa av den nu gällande lagstiftningen.
övergångsbestämmelser
Ändringen i punkt 5 är endast en följd av ändringen i 10 kap. 3§ utlän-
ningslagen.
I förslagen till lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429) och lag om
ändring i lagen (1965:94) om polisregister m.m. har gjorts följdändringar
som föranleds av förslaget till lag om särskild kontroll av vissa utlänningar.
Det skall anmärkas att 41 § rättshjälpslagen föreslås ändrad även i prop.
1990/91:58 om psykiatrisk tvångsvård, m. m.
Tillägget i 14 kap. 5§ tredje stycket sekretesslagen hänger samman med
att det i 14 § fjärde stycket lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar
föreslås ett undantag från regeln att den som är part i ett mål eller ärende
som handläggs enligt rättegångsbalken alltid har rätt att få del av alla
omständigheter som läggs till grund för ett avgörande.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
föreslår riksdagen att anta förslagen till
1. lag om särskild kontroll av vissa utlänningar,
2. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529),
3. lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429),
4. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
5. lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister m. m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens övervägande och beslutar att
genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden
lagt fram.
92
Under de senaste decennierna har terrorismen utvecklats till ett allvarligt
internationellt problem. Bekämpandet av terrorism tilläggs hög prioritet i
praktiskt taget alla stater.
Liksom andra länder måste Sverige skydda sig mot handlingar av detta
slag. Befolkningen i vårt land — både våra egna medborgare och de
utlänningar som har hemvist här — har ett självklart anspråk på att de
svenska statsmakterna söker bereda ett sådant skydd med medel som är
godtagbara i ett demokratiskt samhälle som vårt.
För att vi så långt möjligt skall kunna skydda oss mot terroristaktioner
måste vi arbeta efter olika linjer. Ett viktigt inslag är det internationella
samarbetet på området, i vilket Sverige medverkar och ofta har spelat en
aktiv roll. Internt har vi bl. a. anledning att säkerställa att polisen har
organisation och resurser som är avpassade till hotbilden. Det är också
viktigt att vi har en ändamålsenlig straff- och processrättslig lagstiftning.
Den uppgift som har anförtrotts åt kommittén har begränsats till en
översyn av de bestämmelser som har brukat kallas terroristlagstiftningen.
Denna lagstiftning, som i sitt ursprungliga skick kom till år 1973, har till
sitt huvudändamål att göra det möjligt att hindra presumtiva terrorister
från att komma in i eller stanna kvar i vårt land. Ett syfte är också att skapa
utrymme för särskild kontroll i de fall då sådana utlänningar av humanitä-
ra skäl ändå måste beredas en fristad här i landet.
Den allmänna hotbild som ursprungligen föranledde lagstiftningens till-
komst har inte förändrats på något sådant sätt att det av det skälet finns
anledning till en omprövning av lagstiftningsbehovet. Kommittén har
inriktat sitt arbete på att se efter om en avvägning av de olika intressen
som gör sig gällande på området kan ge andra resultat än de som har
kommit till uttryck i den nuvarande regleringen. Härvid har bl. a. beaktats
erfarenheterna från lagstiftningens tillämpning, den allmänna debatt som
har förts i hithörande frågor och innebörden av våra internationella åta-
ganden beträffande särskilt mänskliga rättigheter och behandlingen av
flyktingar.
Kommittén anser att vi även i fortsättningen måste ha möjlighet att
avlägsna sådana utlänningar ur landet som på goda grunder bedöms repre-
sentera en fara för terrorhandlingar.
Huvudreglerna i den nuvarande terroristlagstiftningen innebär att en
utlänning kan avvisas eller utvisas från Sverige om två förutsättningar är
uppfyllda.
För det första skall det finnas grundad anledning anta att utlänningen
tillhör eller verkar för en organisation eller grupp som, med hänsyn till vad
som är känt om dess verksamhet, kan befaras utanför sitt hemland använ-
93
da våld, hot eller tvång för politiska syften och därvid begå sådana gärning- Prop. 1990/91:118
ar i riket (organisationsrekvisitet). Bilaga 1
Som detta rekvisit är formulerat medför en tillämpning av terroristlag-
stiftningen att utlänningen officiellt blir utpekad som en potentiell farlig
brottsling. Denna s. k. stämplingseffekt av regelsystemet — som saknar
motsvarighet i flertalet övriga länder — ligger inte primärt i Sveriges
intresse. Vad vi vill åstadkomma är endast att personer som bedöms
utgöra allvarliga säkerhetsrisker såvitt möjligt inte skall vistas på vårt
territorium och att de skall underkastas kontroll om en vistelse här är
ofrånkomlig av asylrättsliga skäl. För den enskilde kan stämplingen som
presumtiv terrorist däremot bli en avsevärd belastning. Den kan följa
honom till ett annat land, där han kanske vill övergå till ett mera normalt
liv.
Än mera betydelsefullt från svensk synpunkt är att det kan vara omöjligt
eller i vaije fall förenat med stora svårigheter att över huvud taget få ett
avvisnings- eller utvisningsbeslut verkställt, om den berörde uttryckligen
har pekats ut som en presumtiv terrorist. Terroristlagstiftningen kan på
detta sätt ibland sägas motverka det huvudintresse som har legat till grund
för dess tillkomst, nämligen att hindra presumtiva terrorister från att få
fotfäste i Sverige.
Från nyss angivna synpunkter skulle en mer allmänt hållen reglering än
den nuvarande vara att föredra. När det gäller avvisning innehåller utlän-
ningslagen redan idag en allmän bestämmelse om att en utlänning får
avvisas, om han på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan
särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i
något annat nordiskt land. Eftersom terrordåd utgör kriminella handlingar
bör denna bestämmelse — i förening med de övriga reguljära grunderna
för avvisning — vara tillräcklig för att säkerställa att vi inte med öppna
ögon skall behöva ta emot presumtiva terrorister som söker sig till Sverige.
Någon särskild, på skyddet mot terrorism inriktad bestämmelse om avvis-
ning behövs alltså inte.
När det gäller utvisning kan däremot en särregel inte undvaras. En utlän-
ning som har varit bosatt här med uppehållstillstånd två år eller mer skulle
annars inte kunna avläggas ur landet, även om han på goda grunder kan
misstänkas för benägenhet att planera terroristaktioner.
En regel om utvisning kan inte göras alltför allmänt hållen. Det skulle
kunna leda till oro och missuppfattningar bland de utlänningar i allmänhet
som vistas i vårt land. Vidare skulle rättssäkerheten försvagas och tillämp-
ningen kunna bli svårkontrollerad.
Kommittén föreslår att förutsättningarna för utvisning utformas så att
de i huvudsak motsvarar de nuvarande personliga rekvisitet. Ett par
smärre justeringar bör dock göras av rättssäkerhetsskäl. Vidare bör ut-
94
tryckligen anges att terroristbestämmelsema är subsidiära till de allmänna Prop. 1990/91:118
bestämmelserna i utlänningslagen. Bilaga 1
Sverige bör inte bli eller betraktas som ett land där medlemmar av interna-
tionella terroristorganisationer kan räkna med att finna en fristad under
förutsättning att de inte planerar terrordåd här i landet. Kommittén före-
slår därför att lagstiftningens tillämpningsområde utvidgas, så att även risk
för terroraktioner utomlands kan beaktas. Deltagande i befrielserörelser,
organiserande uppror och liknande bör uttryckligen undantas från tillämp-
ningsområdet.
Det bör som nu ankomma på regeringen att pröva frågor om utvisning
enligt terroristbestämmelserna. Om frågan inte är synnerligen brådskande,
skall först förhandling vid domstol äga rum. Kommittén föreslår vissa
ändringar beträffande proceduren, avsedda att förbättra förfarandet och
höja rättssäkerheten.
Bestämmelserna om avvisning och utvisning kan av konsttutionella skäl
inte få tillämpning på svenska medborgare utan måset begränsas till utlän-
ningar. Såvitt gäller svenska medborgare utgår kommittéen från att SÄPO-
kommittén enligt sina direktiv prövar frågan om personalkontrollsystemet
bör utvidgas, så att det tar sikte även på skyddet mot terrorism. Kommit-
tén föreslår vidare att det i särskild ordning utreds hur man skall komma
till rätta med fall då svenskt medborgarskap beviljas med falska uppgifter
som grund.
Sverige tillämpar av tradition en vidsträckt asylrätt. Vi sänder i allmänhet
inte ens en utlänning som har begått ett våldsdåd av allvarligt slag till ett
land där han löper risk för politisk förföljelse eller ej är skyddad mot att
vidarebefordras till ett sådant land. Och vi verkställer aldrig en avvisning
eller en utvisning på ett sådant sätt att utlänningen riskerar dödsstraff,
kroppsstraff eller tortyr.
Kommittén anser att dessa principer bör behållas. Det innebär att även
utlänningar som på goda grunder kan antas vara benägna att planera
terroristaktioner ibland måste tillåtas att stanna i Sverige av humanitära
skäl. Men i så fall måste vi också ha en ordning som gör det möjligt för oss
att effektivt övervaka dessa personer så länge de bedöms utgöra en fara för
svenska medborgare och utländska invandrares trygghet.
För fall då ett beslut angående avvisning eller utvisning enligt terrorist-
lagstiftningen inte kan verkställas gäller för närvarande att regeringen får
föreskriva inskränkningar och villkor i fråga om utlänningens vistelseort,
byte av bostad och anställning samt anmälningsplikt. Under vissa förut-
95
sättningar kan vidare polisen besluta om husrannsakan, kroppsvisitation
eller kroppsbesiktning och domstol kan tillåta telefonavlyssning liksom
undersökning av brev m. m.
Det är enligt kommitténs mening inte tillrådligt att avstå från regler av
sådant slag. Kommittén föreslår emellertid betydelsefulla förändringar i
regelsystemet.
Inskränkningar och villkor för vistelsen i Sverige — av exempelvis det
innehållet at utlänningen får vistas endast inom en bestämd kommun — är
till sin natur närmast avpassade för en kortare övergångstid om ett eller ett
par år, efter vars utgång man räknar med att utvisningsbeslutet skall kunna
verkställas. Får föreskrifterna längre varaktighet, blir de efter hand alltme-
ra svårhanterliga och efterlevnaden närmast omöjlig att effektivt kontrol-
lera. Givetvis ökar också påfrestningarna för den enskilde efter hand som
han kanske i många hänseenden anpassar sig till det svenska samhället.
Även för omgivningen och allmänheten kommer inskränkningarna med
tiden att te sig svårbegripliga. Ett antagande om en persons benägenhet att
medverka i terrorhandlingar får åtminstoen typiskt sett anses avta i styrka,
allteftersom tiden går utan att antagandet blir uttryckligen bekräftat.
Kommittén har av skäl som nu anförts allvarligt övervägt om det skulle
vara möjligt att införa en regel av innebörd att inskränkningar och villkor
för en utlännings vistelse i Sverige i här avsedda fall alltid skall upphöra att
gälla efter en viss tid. Kommittén har emellertid stannat för att den inte
kan ställa sig bakom en sådan ordning. Man måste räkna med att det efter
utgången av en sådan tid kan uppkomma allvarliga indikationer på att en
aktion av ett eller annat slag planeras, som medför att det snarast blir mer
angeläget än tidigare att begränsningar i rörelsefriheten upprätthålls.
Kommittén föreslår i stället följande ordning. Regeringen skall även i
fortsättningen, i samband med inhibering av ett beslut om avlägsnande ur
riket av en presumtiv terrorist, kunna föreskriva inskränkningar och vill-
kor för utlänningens fortsatta vistelse här i landet i den mån starka skäl
talar för detta. Liksom nu skall ett sådant beslut föregås av förhandling i
saken inför domstol.
Ett beslut från regeringens sida om inskränkningar och villkor skall
enligt vad kommittén föreslår gälla bara under högst tre år. Bedöms det
som påkallat att föreskrifter gäller även för tiden därefter, skall en påtaglig
risk krävas för att utlänningen kommer att medverka till terroraktioner.
Detta innebär att omständigheterna måste vara sådana att det finns väl-
grundad anledning befara terrorhandlingar från utlänningens sida, t. ex. på
grund av att nya indikationer av allvarlig art har framkommit efter det
ursprungliga beslutet. Frågan om att meddela inskränkningar och villkor
för tiden efter treårsfristens utgång skall vidare prövas av allmän domstol
på ansökan av rikspolisstyrelsen, och domstolen skall kunna fastställa
sådana föreskrifter endast för tre år i sänder. Ofta torde det därvid — om
det över huvud taget bedöms föreligga skäl för fortsatta föreskrifter —
finnas anledning att låta dessa stanna vid åläggande av anmälningsplikt.
Prop. 1990/91:118
Bilaga 1
96
Domstolens beslut skall efter överklagande från utlänningens eller riks-
polisstyrelsens sida kunna överprövas i vanlig ordning, dvs. av hovrätt och
— om prövningstillstånd meddelas — av högsta domstolen.
Kommitténs forslag i denna del ligger i linje med principer som har
kommit till uttryck i avgöranden från högsta domstolen år 1989.
Samma ordning med domstolsprövning efter tre år föreslår kommittén
när det gäller den särskilda befogenheten att använda tvångsmedel. Såda-
na medel skall vidare få tillgripas bara för att efterforska planering av brott
med minimistraff på två års fängelse. För andra fall får rättegångsbalkens
vanliga regler anses vara tillräckliga.
1 sakens natur ligger att vissa sekretessregler måste gälla även för det nu
föreslagna domstolsförfarandet.
Terroristbestämmelserna bör enligt kommitténs mening liksom nu finnas i
en särskild lag vid sidan av utlänningslagen. De blir då lättare att överblic-
ka och tillämpningen kan kontrolleras bättre. En placering i utlännings-
lagen kan vidare tänkas negativt påverka den allmänna synen på denna
lag, som i övrigt präglas av en generös inställning beträffande utlänningars
möjlighet att vistas i Sverige.
Dessa skäl gör sig också gällande i fråga om de bestämmelser i utlän-
ningslagen som for närvarande ger möjlighet att besluta om utvisning eller
inskränkningar och villkor för vistelsen i Sverige, när det är påkallat av
hänsyn till rikets säkerhet. De bestämmelserna bör därför sammanföras
med terroristbestämmelserna.
Den särskilda lagen kan med denna utgångspunkt inte längre kallas
terroristlag. Kommittén föreslår beteckningen ”Lag om särskild kontroll
av vissa utlänningar”.
Den nya lagen bör inte göras tidsbegränsad utan få permanent giltighet.
Parlamentarisk kontroll över tillämpningen kan ske genom att regeringen
årligen avger en skrivelse till riksdagen.
Den nuvarande regleringen kan vålla vissa problem för åklagarmyndig-
heterna, om brottsbalkens bestämmelser om straffansvar och bestämmel-
serna om utvisning är tillämpliga samtidigt. Har en allvarlig terroristhand-
ling begåtts i Sverige är det givetvis väsentligt att förundersökning omedel-
bart påbörjas och att straffprocessuella åtgärder vidtas, om lagföring skall
ske här i landet. Vidtas sådana åtgärder, kan dessa emellertid bli menings-
lösa och t. o. m. vålla komplikationer, om regeringen kort därefter beslutar
om utvisning.
Kommittén föreslår att frågan löses genom att en särskild bestämmelse
tas in i den aktuella lagstiftningen om krav på åtalstillstånd från regering-
en. Bestämmelsen bör få den innebörden att, om regeringen har tagit upp
en fråga om utvisning enligt den särskilda lagen, åtal inte får väckas utan
regeringens förordnande, innan regeringen har avgjort ärendet.
Kommittén har vidare gjort en lagteknisk översyn av regleringen och
föreslår åtskilliga ändringar beträffande olika detaljfrågor.
Prop. 1990/91:118
Bilaga 1
7 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 118
Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1991. Redan meddelade
beslut om inskränkningar och villkor skall utan föregående domstolsbeslut
kunna tillämpas längst till den 1 juli 1991, om de inte har upphävts
dessförinnan.
Ledamoten Ingela Mårtensson har reserverat sig beträffande åtskilliga av
de frågor som kommittén har behandlat. Reservationen berör proceduren i
utvisningsärenden, inskränkningar och villkor, tvångsmedel, parlamenta-
risk insyn samt lagtekniska lösningar.
Prop. 1990/91:118
Bilaga 1
98
Härigenom föreskrivs följande.
Allmänna bestämmelser
1 § En utlänning, som inte skall avvisas eller utvisas enligt utlännings-
lagen (1989:529), får utvisas ur landet enligt denna lag, om det
1. är påkallat av hänsyn till rikets säkerhet, eller
2. med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet
och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller
medverka till brottslig gärning, som innefattar våld, hot eller tvång för
politiska syften.
Första stycket 2 gäller inte i fråga om en sådan gärning i annan stat som
har övervägande karaktär av politiskt brott.
2 § En fråga om utvisning enligt 1 § prövas av regeringen. Frågan tas upp
på ansökan av rikspolisstyrelsen eller av regeringen självmant.
Finner en polismyndighet, en länsstyrelse eller statens invandrarverk
anledning anta att ett beslut om utvisning enligt 1 § bör meddelas, skall
myndigheten genast göra anmälan om detta till rikspolisstyrelsen.
3 § Om ärendet inte är synnerligen brådskande skall, innan beslut om
utvisning meddelas, yttrande inhämtas från statens invandrarverk och
förhandling hållas i ärendet.
4 § Beslut om utvisning skall förenas med förbud för utlänningen att
utan tillstånd av regeringen återvända till Sverige. Förbudet skall medde-
las för viss tid eller utan tidsbegränsning. I beslutet skall utlänningen, om
förbudet är tidsbegränsat, upplysas om vilken dag förbudet upphör att
gälla. Han skall vidare upplysas om den påföljd som överträdelse av
förbudet kan medföra enligt 24 §.
Förordnar regeringen att beslut om utvisning tills vidare inte skall
verkställas, meddelas förbud enligt första stycket i stället i anslutning till
beslut om verkställighet av utvisningen.
5§ I ärenden enligt denna lag gäller i tillämpliga delar 4 kap. 13 och
15 §§, 5 kap. 5§, 6 kap. 4§ andra stycket, 5§ andra stycket och 6 - 11 §§, 7
kap. 7 §, 8 kap. 1—6, 14 och 16 §§, 9 kap. 1 — 3 §§ samt 11 kap. 5 kap. och
6 §§ utlänningslagen (1989:529). Vid förhandling i ett ärende som enligt
denna lag handläggs av regeringen tillämpas dessutom 6 kap. 13§, 14§
andra stycket och 15 § utlänningslagen. För verkställighet av beslut om
utvisning skall regeringen meddela sådana anvisningar som avses i 4 kap.
12 § andra stycket utlänningslagen.
Förhandling
6 § I ärenden som enligt denna lag handläggs av regeringen får det
statsråd, som har till uppgift att föredra ärenden enligt lagen, eller den
tjänsteman som statsrådet bestämmer besluta om förhandling. Förhand-
lingen skall hållas vid Stockholms tingsrätt eller, om särskilda skäl talar
mot att förhandlingen hålls där, vid en annan allmän domstol.
Rikspolisstyrelsen skall vara allmänt ombud vid förhandlingen med
Prop.1990/91: 118
Bilaga 2
99
uppgift att redogöra for de omständigheter som talar för att beslut enligt Prop. 1990/91: 118
denna lag bör meddelas och att lämna andra upplysningar som behövs för Bilaga 2
förhandlingens genomförande.
7 § Tingsrätten får bestämma att även någon annan än utlänningen skall
höras vid en förhandling som avses i 6§. Åberopar någon av parterna
muntlig eller skriftlig bevisning, prövar rätten om bevisningen skall till-
låtas. Därvid tillämpas 35 kap. 7§ rättegångsbalken.
Vid förhandlingen skall noga utredas de omständigheter som kan inver-
ka på ärendets avgörande. Rikspolisstyrelsen skall beredas tillfälle att
ställa frågor till utlänningen och andra som skall höras i ärendet. Utlän-
ningen skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de
omständigheter som åberopas i ärendet. Genom frågor och påpekanden
skall rätten försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i de uppgif-
ter som lämnas.
Förvar och uppsikt
8 § En utlänning får tas i förvar om det är sannolikt att han kommer att
utvisas enligt denna lag eller beslut härom föreligger samt det skäligen kan
antas att han annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig
verksamhet i Sverige eller hans identitet är oklar. Är utlänningen under
sexton år, får han inte utan synnerliga skäl tas i förvar. Detsamma gäller
hans vårdnadshavare eller, om de är flera, en av dem.
Under de förutsättningar som anges i första stycket kan en utlänning
ställas under uppsikt, om detta är tillräckligt.
9 § Har frågan om utvisning ännu inte upptagits av regeringen, får riks-
polisstyrelsen besluta att en utlänning skall tas i förvar eller ställas under
uppsikt. Ett sådant beslut skall anmälas till regeringen. Det statsråd som
har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag skall snarast pröva om
åtgärden skall bestå.
Hinder mot verkställighet m. m.
10 § Om regeringen har beslutat om utvisning enligt denna lag men
hinder som anges i 8 kap. 1 — 4§§ utlänningslagen (1989:529) möter mot
att beslutet verkställs eller beslutet av annan särskild anledning inte bör
verkställas, skall regeringen förordna att verkställighet tills vidare inte får
ske (inhibition).
Utvisningsbeslutet och förordnandet om inhibition skall prövas på nytt
när det finns skäl till detta. Så länge utvisningsbeslutet fortfarande gäller
men ej har kunnat verkställas, skall rikspolisstyrelsen före utgången av
varje kalenderår efter det då beslutet meddelades anmäla hos regeringen
huruvida det finns skäl för omprövning av beslutet.
11 § Skall ett beslut om utvisning enligt denna lag på grund av inhibition
tills vidare inte verkställas, får regeringen besluta om inskränkningar och
villkor för utlänningens vistelse i Sverige. Sådant beslut får avse vistelse-
ort, byte av bostad och anställning samt anmälningsplikt. Grundas utvis-
ningsbeslutet på 1 § första stycket 2, får regeringen också förordna att 19 —
22 § skall ha tillämpning i fråga om utlänningen.
Första stycket tillämpas på motsvarande sätt, om ett beslut om avvis-
ning eller utvisningen enligt utlänningslagen (1989:529) inte kan verkstäl-
las och det föreligger sådana omständigheter beträffande utlänningen som
100
avses i 1 § första stycket 1 eller 2 denna lag. Innan beslut enligt detta stycke Prop. 1990/91:118
meddelas skall förhandling hållas. Därvid tillämpas 6 och 7 §§. Bilaga 2
12 § Ett beslut av regeringen enligt 11 § gäller i längst tre år räknat från
dagen för beslutet om avlägsnande.
Verkställighet
13 § Har regeringen inte förordnat om inhibition, skall ett beslut om
utvisning enligt denna lag verkställas så snart det kan ske. Verkställigheten
ankommer på rikspolisstyrelsen. Regeringen får dock förordna att verk-
ställigheten skall ske genom annan myndighets försorg.
Uppkommer fråga om hinder mot verkställigheten får det statsråd som
har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag besluta att verkställig-
het inte skall ske innan regeringen med anledning av den uppkomna frågan
har prövat huruvida förordnande om inhibition skall meddelas.
Inskränkningar, villkor och tvångsmedel enligt beslut av domstol
14 § Bedöms i fall som avses i 11 § påtaglig risk föreligga för att utlän-
ningen begår eller medverkar till brott mot rikets säkerhet eller brott som
anges i 1 § första stycket 2 efter utgången av den 12 § angivna treårsfristen,
får sådana inskränkningar och villkor för hans vistelse i Sverige som anges
i 11 § och som kan anses ändamålsenliga för att motverka risken meddelas
även för tid efter denna frists utgång. På motsvarande grunder får förord-
nas att 19 — 22 § skall ha tillämpning i fråga om utlänningen för sådan tid,
om risken avser brott som anges i 1 § första stycket 2.
Frågor som avses i första stycket prövas av Stockholms tingsrätt på
ansökan av rikspolisstyrelsen. Beslut i sådan fråga skall meddelas för viss
tid, högst tre år räknat från den dag då beslutet skall böija tillämpas.
I fråga om förfarandet vid rätten skall, utom i de hänseenden som anges
i fjärde stycket, gälla vad som är föreskrivet om mål som rör allmänt åtal
för brott för vilket lindrigare straff än fängelse två år är föreskrivet.
Tvångsmedel enligt 24 och 25 kap. rättegångsbalken får inte tillgripas.
Vad som föreskrivs i 14 kap. 5 § andra stycket andra meningen sekretessla-
gen (1980:100) tillämpas inte. I fråga om handling eller annat material
som enligt första stycket samma paragraf inte får lämnas ut till part
tillämpas inte heller 30 kap. 2 § första stycket första meningen rättegångs-
balken. En skriftlig berättelse eller en uppteckning eller upptagning av
berättelse som avses i 35 kap. 14 § rättegångsbalken får åberopas som
bevis. Rättens avgörande sker genom beslut.
15 § 1 mål som avses i 14 § får rätten, om det finns skäl till det, meddela
beslut om inskränkningar och villkor för utlänningens vistelse i Sverige för
tiden till dess ärendet har avgjorts slutligt.
Rättens beslut i mål som avses i 14 § gäller omedelbart om annat inte
förordnas. Gäller då ärendet avgörs tidigare meddelat beslut om inskränk-
ningar eller villkor, får rätten bestämma att det nya beslutet skall börja
tillämpas först när giltighetstiden för det tidigare har gått ut.
16 § Om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det får
rikspolisstyrelsen på begäran av utlänningen häva eller ändra ett beslut
som rätten har meddelat enligt 14§. Styrelsen får också medge tillfällig
lättnad och vidta omedelbart erforderlig jämkning.
101
17 § Ett beslut av rätten enligt 14 § upphör att gälla, om utvisningsbeslu- Prop. 1990/91: 118
tet verkställs eller upphävs. Bilaga 2
Särskilda bestämmelser om tvångsmedel
18 § Bestämmelserna i 19 — 22 § tillämpas i fråga om en utlänning i den
mån regeringen eller allmän domstol har bestämt det enligt denna lag.
19 § Om det är av betydelse för att utröna om utlänningen eller en
organisation eller grupp som han tillhör eller verkar för planlägger eller
förbereder någon gärning som innebär våld, hot eller tvång för politiska
syften och som innefattar brott för vilket lindrigare straff än fängelse två år
inte är föreskrivet, får utlänningen underkastas husrannsakan, kroppsvisi-
tation eller kroppsbesiktning samt fingeravtryck och fotografi tas av ho-
nom.
Förordnande om åtgärder enligt första stycket meddelas av rikspolissty-
relsen eller en polismyndighet. I fråga om sådana åtgärder gäller i övrigt 28
kap. rättegångsbalken i tillämpliga delar.
20 § För ett sådant ändamål som avses i 19 § första stycket kan rätten, om
det finns synnerliga skäl, meddela rikspolisstyrelsen eller en polismyndig-
het tillstånd enligt 27 kap. rättegångsbalken till hemlig teleavlyssning eller,
om det är tillräckligt, hemlig teleövervakning.
Rätten kan för ett sådant ändamål som avses i 19 § första stycket, om det
finns synnerliga skäl, även meddela rikspolisstyrelsen eller en polismyn-
dighet tillstånd att närmare undersöka, öppna eller granska post- eller
telegrafförsändelse, brev, annan sluten handling eller paket som har ställts
till eller avsänts från utlänningen och som påträffas vid husrannsakan,
kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller som finns hos post-, telegraf-,
järnvägs- eller annan befordringsanstalt.
I tillstånd som avses i andra stycket kan rätten förordna, att i tillståndet
avsedd försändelse, som ankommer till befordringsanstalt, skall kvarhållas
till dess den närmare undersökts, öppnats eller granskats. Förordnandet
skall innehålla underrättelse att meddelande om åtgärden inte får utan
tillstånd av den som har begärt åtgärden lämnas avsändaren, mottagaren
eller annan.
21 § Tillstånd som avses i 20 § skall meddelas att gälla för viss tid som
inte överstiger en månad.
Frågan om tillstånd prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av riks-
polisstyrelsen eller en polismyndighet. Rättens avgörande sker genom
slutligt beslut. Sådant beslut går omedelbart i verkställighet. I fråga om
förfarandet tillämpas i övrigt 27 kap. rättegångsbalken på motsvarande
sätt.
22 § En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig teleav-
lyssning skall granskas snarast möjligt. Granskningen får inte utföras av
annan än rätten, rikspolisstyrelsen, polismyndighet eller åklagare. Innehål-
ler upptagningen eller uppteckningen något som inte är av betydelse för
det ändamål som har föranlett avlyssningen, skall den i denna del omedel-
bart förstöras efter granskningen.
En försändelse eller någon annan handling som omfattas av tillstånd
enligt 20 § får inte närmare undersökas, öppnas eller granskas av annan än
rätten, rikspolisstyrelsen, polismyndighet eller åklagare. En sådan hand-
ling skall undersökas snarast möjligt. När undersökningen har slutförts,
102
skall en försändelse som finns hos befordringsanstalt tillställas den till Prop. 1990/91:118
vilken försändelsen är ställd och en annan handling återlämnas till den hos Bilaga 2
vilken handlingen påträffats om den inte tas i beslag.
Straff
23 § Till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande,
till böter döms
1. den som hjälper en utlänning som är underkastad förbud enligt 4 § att
komma in i Sverige,
2. den som försöker hindra verkställighet av ett beslut om utvisning
enligt denna lag, eller
3. en utlänning som bryter mot en sådan föreskrift som har meddelats
enligt 11 eller 14 §§.
För försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket 1 döms
till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
Fortsätter en utlänning under tid då han står under åtal för brott enligt
första stycket 3 att begå sådant brott, skall vad han gjort sig skyldig till före
varje åtal anses som ett särskilt brott.
24 § Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter döms
en utlänning som återkommit till Sverige i strid mot ett för honom gällan-
de förbud enligt 4§. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för
att undgå förföljelse som avses i 3 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529).
I ringa fall skall åtal för brott enligt första stycket inte väckas annat än
om det är påkallat från allmän synpunkt.
Övriga bestämmelser
25 § Har regeringen tagit upp en fråga om utvisning enligt denna lag, får
åtal mot utlänningen inte väckas utan regeringens förordnande innan
regeringen avgjort ärendet.
26 § Beslut av rikspolisstyrelsen i en fråga som avses i 16§ får inte
överklagas.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991, då lagen (1989:350) om
åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terrorist-
lagen) skall upphöra att gälla.
Bestämmelserna i 10 § andra stycket, 11 § första stycket samt 12 — 16 §§
tillämpas även när regeringen enligt 17§ första stycket terroristlagen
(1989:530), 73§ utlänningslagen (1980:376), 8§ lagen (1973:162) om sär-
skilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell
bakgrund eller 51 § tredje stycket utlänningslagen (1954:193) har förord-
nat att avvisnings- eller utvisningsbeslut ej skall verkställas. Bestämmel-
serna i 11 § andra stycket samt 12 — 16 §§ är tillämpliga också när beslut om
avvisning eller utvisning har meddelats enligt terroristlagen (1989:530)
eller utlänningslagen (1980:376) och när beslut om avvisning, förpassning,
förvisning eller utvisning har meddelats enligt utlänningslagen (1954:193).
Är någon vid ikraftträdandet underkastad inskränkningar och villkor för
vistelse i Sverige enligt äldre bestämmelser, gäller dock beslutet härom,
även om den i 12 § angivna treårsfristen har gått till ända, intill utgången
av juni 1991, om det ej har upphävts dessförinnan. Om bestämmelserna i
19-22§§ terroristlagen (1989:530) är tillämpliga på någon vid ikraftträ-
dandet, tillämpas bestämmelserna i 19 — 22 §§ denna lag på honom intill
103
samma tidpunkt, om ej annat följer av förordnande som meddelas av Prop. 1990/91:118
regeringen. Bilaga 2
Vid tillämpning av 23 § punkterna 1 och 2 samt 24§ likställs med förbud
och beslut om utvisning som där avses motsvarande beslut enligt äldre lag.
Med föreskrift enligt 23 § punkt 3 likställs motsvarande föreskrifter som
meddelats enligt äldre lag.
Om det i en lag eller i en annan författning hänvisas till en föreskrift som
har ersatts genom bestämmelse i denna lag, tillämpas i stället den nya
bestämmelsen.
104
Efter sedvanligt remissförfarande har yttrande över betänkandet avgivits
av
Justitiekanslern (JK), riksåklagaren (RÅ), domstolsverket, Svea hovrätt,
kammarrätten i Jönköping, Stockholms tingsrätt, överbefälhavaren, om-
budsmannen mot etnisk diskriminering (DO), statens invandrarverk, riks-
polisstyrelsen, länsstyrelsen i Stockholms län, länsstyrelsen i Kristianstads
län, juridiska fakulteten vid Lunds universitet, regeringsrättens ledamöter,
riksdagens ombudsmän, Sveriges advokatsamfund, Svenska avdelningen av
Internationella juristkommissionen och Svenska flyktingrådet.
Svenska sektionen av Amnesty International, Medborgarrättsrörelsen och
Svenska Röda Korset har avstått från att avge yttrande.
En skrivelse från Amnesty Internationel, UK, har tillförts ärendet.
Kommittén anser att Sverige även i fortsättningen måste ha möjlighet att
avlägsna sådana utlänningar ur landet som på goda grunder bedöms repre-
sentera en fara för terrorhandlingar. Kommittén anser också att det inte är
möjligt att tillgodose detta intresse genom att enbart lita till den vanliga
utlänningslagstiftningens nuvarande regler. Kommittén lägger därför fram
ett förslag till ny terroristlag.
Kommitténs förslag till terroristlagstiftning har tillstyrkts eller i huvud-
sak lämnats utan erinran av en majoritet av remissinstanserna. Regerings-
rättens ledamöter har begränsat sitt yttrande till frågor om inskränkningar
och villkor samt rättsprövning. DO och Svenska Flyktingrådet avvisar en
särskild terroristlagstiftning. Juridiska fakulteten vid Lunds universitet är
kritisk mot den föreslagna utformningen på flera punkter men har ingen
invändning mot att det i svensk lag finns regler om utvisning av en
presumtiv terrorist under förutsättning att utlänningslagens regler om s. k.
politiska verkställighetshinder är tillämpliga.
JK anför:
Flera åtgärder föreslås för att bemöta den kritik som bland annat riktats
mot reglerna om kommunarrest. Den uppmärksamhet som dessa regler
rönt på senare år torde främst bero på att en grupp kurder tillhörande
organisationen PKK varit föremål för restriktioner enligt dessa regler
sedan 1984. Den långa varaktighet som dessa inskränkningar kommit att
få — vilket förmodligen inte förutsetts när reglerna infördes — visar en
svaghet i det nuvarande regelsystemet. Det visar också på de stora svårig-
heter som den praktiska tillämpningen av dessa regler ständigt innebär.
Jag noterar med tillfredsställelse att kommittén förslår särskilda regler i
syfte att säkerställa att dessa inskränkningar inte skall bli mera omfattande
än som är nödvändigt. Reglerna om tidsbegränsning och omprövning
innebär en klar förbättring jämfört med nu gällande ordning.
Prop. 1990/91:118
Bilaga 3
105
RÅ anser att ett grundläggande krav är att staten — så långt det är
möjligt och inom givna ramar for internationella åtaganden och grundlag
— tillhandahåller en lagstiftning som i görligaste mån hindrar att våldsdåd
begås i landet. RÅ delar kommitténs uppfattning att det inte är nödvändigt
att genomfora några genomgripande förändringar av nuvarande regler. RÅ
framhåller emellertid att avvägningen mellan rättstrygghet för medborgar-
na och kravet på rättssäkerhet måste finnas i förgrunden vid utarbetande
av denna typ av lagstiftning.
Svea hovrätt anser att kommittén väl redogjort för bakgrunden till den
föreslagna lagstiftningen och de grannlaga intresseöverväganden som mås-
te göras. Hovrätten ansluter sig också i de flesta delar till kommitténs
förslag.
Stockholms tingsrätt finner förslagen som berör tingsrättens verksam-
hetsområde väl motiverade och väl utformade och har ej någon erinran
mot övriga delar av betänkandet.
Överbejälhavaren framhåller:
Överbefälhavaren tillstyrker kommitténs förslag till ny reglering av terro-
ristlagstiftningen. Detta gäller särskilt förslaget om att det s. k. organisa-
tionsrekvisitet tas bort samt att lagens tillämpningsområde utvidgas så att
även risken för terroraktioner utomlands kan beaktas.
DO, som i och för sig anser att kommitténs förslag är välgjort och
genomtänkt samt i stort sett bör kunna läggas till grund för lagstiftning, är
principiellt avvisande till lagstiftning mot terrorism och anför:
Nu gällande terroristlag har åtminstone två särdrag, som gör den obehaglig
och vilka inte skulle godtas i vanliga rättsliga sammanhang. För det första
är den etniskt diskriminerande i det den vänder sig enbart mot utländska
medborgare. För det andra sätter den vanliga rättsprinciper ur spel i det
den tillåter att drastiska, om skarpa sanktioner minnande, åtgärder riktas
mot människor, vilka inte övertygats om något brott eller annan förkastlig
handlig eller beträffande vilka vanligt straffrättskipning satts ur spel.
I betänkandet upprepas det ofta framförda påståendet, att terrorismen
”under de senaste decennierna utvecklats till ett allvarligt internationellt
problem...”. Naturligtivs är det allvarligt, att oskyldiga människor helt
utanför den konflikt, som det gäller, skall drabbas av våld eller hot om
våld, men dessa händelser uppmärksammas i massmedia och av opinio-
nen på ett sätt som inte alls står i proportion till deras frekvens. En sådan
uppmärksamhet är i regel terroristernas syfte. De lidanden och skador,
som vållas är dock trots allvaret begränsade jämfört med vad som under
samma tid orsakas genom vanlig brottslighet eller exempelvis trafikolyc-
kor, väpnade konflikter eller statsdirigerad eller på annat sätt av regimer
initierad terror. Inte heller är det helt riktigt att beskriva terror och
terrorism som en modern företeelser. Den har blossat upp då och då under
olika tidevarv. Man kan erinra sig anarkisternas våldsdåd före första
världskriget eller dem som begicks av nazister och fascister efter detsam-
ma.
Det är då knappast överraskande att terroristlagstiftningen under de
snart tjugo år, som en sådan funnits i Sverige använts i ytterst få fall och
rent praktiskt givit ett än magrare utbyte. — I många av fallen — troligtvis
de flesta — har utredningen varit av beskaffenhet att mycket väl ha kunnat
Prop. 1990/91:118
Bilaga 3
106
läggas till grund för åtal och fällande domar på fullbordade grova brott
eller förberedelse eller stämplig därtill. I några av fallen kvarstår tvivlet
huruvida terroristpresumptionen verkligen hade den bärighet, att utvis-
ningsbeslutet i efterhand framstår som riktigt eller ofrånkomligt. Man
frågar sig m.a. o. hur många av de verkställda besluten, som skulle ha
kunnat återkallas, om den de rörde blivit kvar i landet. I den mån det finns
några fall, där terroristpresumptionen var tillräckligt övertygande, men
vilka inte kunnat handläggas i den för brottmål stadgade ordningen, så
hade avvisning eller utvisning enligt utlänningslagens bestämmelser kunna
tillgripas, låt vara att dessa då krävt en smärre översyn. Jag återkommer
till den frågan och kommitténs överväganden i anslutning till den.
Sammanfattningsvis anser jag, att terroristlagstiftningen från böljan
framstod, som onödig och mer skadlig än nyttig samt, att under de år den
med företagna ändringar ägt bestånd intet inträffat, som föranlett mig till
en annan bedömning.
DO tillägger:
Enligt utlänningslagen 4 kap. 11 § får regeringen utvisa en utlänning eller
besluta om olika inskränkningar eller villkor för att kunna kontrollera
honom, när det behövs av hänsyn till rikets säkerhet. Kommittén menar,
att flertalet terroristbrott inte är brott mot rikets säkerhet och att lagrum-
met därför inte alltid kan användas mot den som befaras kunna begå
terrordåd. Med nuvarande skrivning av lagrummet har kommittén rätt.
Det är emellertid enligt min mening en brist, att man inte övervägt en
ändring 4 kap. 11 § hellre än tillskapandet av en speciell utvisning för
terrorister.
Det är ju en gammal föreställning, att en stat kan utvisa en utlänning om
detta bedömes som önskvärt inte bara med hänsyn till rikets säkerhet utan
därför att det ligger i statens intresse. I svensk utlänningslagstiftning har
det således funnits en bestämmelse om s. k. politisk utvisning ända sedan
1914. — Det fanns emellertid inte något exempel på att bestämmelsen
skulle ha använts på flera årtionden, när diskussionen om införandet av
1973 års terrroristlagstiftning fördes. Några menade, och jag menar än, att
det skulle ha varit bättre att efter en eventuell översyn göra bruk av
institutet politisk utvisning i stället för att införa lagen om särskilda
åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund,
den s. k. terroristlagen (SFS 1973:162). Så blev det inte och därmed
förlorade den s. k. politiska utvisningen i betydelse. Det har därför varit tal
om att helt avskaffa denna möjlighet till utvisning och särskilt i samband
med att terroristbestämmelserna togs in i utlänningslagen 1976. Man
ansåg emellertid, att terroristlagen inte direkt tog sikte på fall av hot mot
rikets säkerhet och att regeringen därför borde ha kvar en möjlighet att
tillgripa politisk utvisning särskilt i tider av skärpta förhållanden, se prop.
1975/76:18 s 156. Politisk utvisning har därför överlevt i utlänningslagen
men med nuvarande i förhållande till tidigare starkt beskurna skick i det
dess användningsområde inskränkts till fall av hot mot rikets säkerhet
under det att den mer allmänt hållna hänvisningen till ”statens intresse”
togs bort i lagstiftningsomgången 1975 — 76.
Jag menar att man nu med lätthet kunnat återinföra denna utvisnings-
grund eventuellt med en stringentare formulering och på så vis kunna
slippa en särskilt utvisning av presumtiva terrorister. Straffprocessen och
en i detta hänseende restaturerad utlänningslag skulle ha varit tillfyllest.
Jag förslår, att man väljer den utvägen.
Prop. 1990/91:118
Bilaga 3
107
Statens invandrarverk, som till fullo delar kommitténs uppfattning att
det måste finnas möjlighet att från landet avlägsna presumtiva terrorister,
menar också att den reglering som kommittén föreslår — förutom att i
formellt och språkligt hänseende motsvara högt ställda krav — på ett
lyckat sätt balanserar de intressen som gör sig gällande i sammanhanget.
Rikspolisstyrelsen (SÄK) anser att kommittén på ett förtjänstfullt sätt
redogjort for gällande ordning och genomlyst de olika frågeställningar som
hänger samman med bekämpandet av terrorism.
Länsstyrelsen i Stockholms län anför:
Länsstyrelsen anser att kommitténs förslag till ändringar i lagstiftningen är
väl motiverade och väl avvägda. De undanröjer flertalet av de anledningar
till kritik som framförts i tidigare sammanhaang. Förfarande kvarstår med
viss modifiering bestämmelserna om kommunarrest och speciella tvångs-
medel gällande utländska medborgare. Dessa bestämmelser saknar mot-
svarighet i flertalet övriga länder. Länsstyrelsen finner ändock inte skäl att
nu ändra bestämmelserna utöver vad kommittén föreslagit. Ytterligare
ändringar kommer sannolikt att aktualiseras i samband med strävandena
till harmonisering av lagstiftningen inom EG inför 1993.
Länsstyrelsen i Kristianstads län framhåller:
Länsstyrelsen delar kommitténs uppfattning att vi i Sverige måste vidta
åtgärder mot terrorism på en rad områden för att motverka inte bara att
terrordåd utförs här utan också att Sverige inte betraktas som ett land där
internationella terrorister och terrorgrupper kan finna en fristad eller ha en
bas för fortsatt verksamhet. Den svenska lagstiftningen måste därför vara
avpassad så att den tillgodoser både vårt nationella skyddsintresse och det
internationella skyddsintresse som Sverige bör upprätthålla som ett av
flera länder i ett internationellt samarbete mot terrorism.
Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen anser att den
nu gällande ordningen inte står i överensstämmelse med internationella
konventioner och svensk grundlag.
Svenska flyktingrådet anser att kommittén inte framlagt förslag som på
något väsentligt sätt rättar till de allvarliga brister som rådet anser finnas i
nuvarande lagstiftning, utan att föreslagna ändringar i stället förvärrar det
hot mot normal rättssäkerhet som lagen redan utgör. Rådet menar också
att det inte kan godtas att en lagstiftning av denna typ riktas speciellt mot
utländska medborgare.
Kommittén föreslår att bestämmelserna om avlägsnande av presumtiva
terrorister och särskilda tvångsmedel behålls i en särskild lag.
Endast några remissinstanser yttrar sig särskilt i denna fråga. Statens
invandrarverk anser att det är en klar fördel att bestämmelserna återigen
samlas i en lag. DO, som i och för sig anser att särskilda terroristbestäm-
melser är onödiga, uttalar följande:
Prop. 1990/91:118
Bilaga 3
108
Skall man nu ha en särskild terroristlagstiftning, så är det utmärkt att den Prop. 1990/91:118
urskiljes från utlänningslagen, där den med en tillspetsad formulering hör Bilaga 3
lika lite hemma, som reglerna om väpnat rån skulle göra det i köplagen.
Juridiska fakulteten vid Lunds universitet anser att en särskild lag blir
svåröverskådlig, eftersom hänvisningar samtidigt måste göras till bestäm-
melser i utlänningslagen. Fakulteten tillägger:
Ett motiv som anförts för att regler om avlägsnande av terrorister skall
finnas i en särskild lag, har varit att bestämmelserna härom gjort utlän-
ningslagstiftningen komplicerad (SOU 1988:1 s. 186). Nu var det inte de
s. k. terroristbestämmelserna som gjorde den tidigare utlänningslagen
svåröverskådlig, utan i första hand den generella uppbyggnaden av den
gamla lagen. En regel om utvisning av terrorister kan fogas till 1989 års
utlänningslag utan att denna i något avseende förlorar i klarhet.
De särskilda reglerna om avvisning och utvisning har alltsedan tillkomsten
av 1973 års terroristlag bildat grundvalen för terroristlagstiftningens til-
lämpningsområde. För närvarande innebär dessa regler (1 och 3 §§ i 1989
års terroristlag) att en utlänning kan avvisas eller utvisas om två förutsätt-
ningar är uppfyllda. Dels skall det finnas grundad anledning anta att han
tillhör eller verkar för en organisation eller grupp som, med hänsyn till vad
som är känt om dess verksamhet, kan befaras utanför sitt hemland använ-
da våld, hot eller tvång för politiska syften och därvid begå sådana gärning-
ar här i riket (organisationsrekvisitet). Dels skall det, med hänsyn till vad
som är känt om utlänningens föregående verksamhet eller i övrigt, förelig-
ga fara för att han själv här i riket medverkar till sådana handlingar (det
personliga rekvisitet).
Kommittén föreslår att organisationsrekvisitet utmönstras ur terrorist-
lagstiftningen och att nuvarande bestämmelser om avvisning av en pre-
sumtiv terrorist upphävs. Frågan om avvisning i sådana fall skall i stället
bedömas enligt utlänningslagen. Kommittén förordar att grunden för ut-
visningav en presumtiv terrorist i huvudsak kommer att sammanfalla med
det personliga rekvisitet i den utformning som det har enligt 1989 års
terroristlag. Enligt kommittén skall även en risk för terroristhandlingar
utanför Sverige beaktas vid bedömningen av en eventuell utvisning, om
det inte är fråga om övervägande politiska brott.
Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslagen eller lämnar dem
utan erinran.
RÅ ställer sig bakom kommitténs förslag att utmönstra organisations-
rekvisitet samt avvisningsinstitutet ur terroristlagstiftningen. RÅ ansluter
sig även till kommitténs förslag beträffande det personliga rekvisitet, men
har synpunkter på den föreslagna utformningen av § 1 och anför:
En möjlighet att besluta om utvisning om detta är påkallat med hänsyn till
rikets säkerhet skulle inte strida mot 1951 års Genevekonvention, där
undantag finns från förbudet om utvisning på grund av skäl hänförliga till
den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen (art. 32 i konven-
109
tionen). Det kan befaras att terroristverksamheten söker sig nya vägar som
vi i dag inte kan överblicka. Även detta förhållande talar för att det kan
vara av värde att ha en mer allmänt hållen regel. Kommittén har förordat
en annan lösning. Om den principlösningen godtas, finns enligt min me-
ning anledning att i någon mån utöka omfattningen av regelns tillämp-
ningsområde. Kommittén har i förslaget begränsat de gärningar som
nämns i 1 § 1 st. 2. till sådana gärningar som består av någon form av
våldsbrott. Som exempel nämner kommittén att rån omfattas av reglering-
en, om avsikten är att åtkomna penningmedel skall användas för politiska
syften. Man har däremot uteslutit t. ex. narkotikabrottslighet (s. 274). Det
kan — som kommittén nämner — antas att grövre former av narkotika-
brottslighet används som ett led i att finansiera terroristverksamhet. Något
skäl att göra skillnad mellan det av kommittén nämnda rånfallet och
narkotikabrottslighet finns inte enligt min mening. Det vore därför rimligt
att båda dessa typer av brottslighet kunde omfattas av lagen.
Jag är tveksam till om det är nödvändigt att införa den föreslagna regeln
i 1 § 2 st. Kommittén pekar på att det för närvarande otvivelaktigt finns en
risk för en utveckling där medlemmar av internationella terroristorganisa-
tioner kan räkna med att finna en fristad under förutsättning att de inte
planerar terrordåd i Sverige. Vidare konstateras att det i förslaget uttryck-
ligen sägs att en ”brottslig gärning” skall kunna befaras för att terroristbe-
stämmelserna skall bli tillämpliga och att denna precisering inte är oviktig
från de aktuella synpunkterna (s. 200 f). Enligt 2 kap. 7 § brottsbalken skall
man vid tillämpningen av svensk straffrätt iaktta de begränsningar som
följer av ”allmänt erkända folkrättsliga grundsatser eller, enligt vad därom
är särskilt stadgat, av överenskommelse med främmande makt”, vilket
också kan vara av betydelse i sammanhanget. Kommittén menar vidare att
räckvidden av den föreslagna begränsningen till ”brottslig gärning” är
något osäker i avsaknad av svensk rättspraxis på området (s. 202). Mot
bakgrund av vad som nyss nämnts och då tillämpningen av terroristlag-
stiftningen ligger i regeringens hand och bestämmelserna enligt specialmo-
tiveringen till 1 § skall vara fakultativa finns enligt min mening inte vägan-
de skäl för att införa den föreslagna regeln i 1 § 2 st.
Domstolsverket har ingen erinran mot att organisationsrekvisitet tas bort
och att terrordåd utanför Sverige beaktas. Enligt domstolsverket bör det
personliga rekvisitet inte vara alltför preciserat, eftersom man då uttryckli-
gen utpekar någon som presumtiv terrorist och därmed kan få svårigheter
att över huvud taget verkställa utvisningsbeslutet.
Svenska jlyktingrådet finner förslagen i denna del oacceptabla, eftersom
definitionen av en presumtiv terrorist enligt rådet därmed blir oprecis.
Flyktingrådet anser att även om politiska gärningar utomlands utesluts är
risken uppenbar att aktivitet i en befrielseorganisation i tredje världen kan
räknas som terrorism.
Kammarrätten i Jönköping anser att undantagsregeln om politiska brott
bör utgå och anför:
Kammarrätten delar kommitténs uppfattning att även risk för terrorak-
tioner utomlands skall kunna beaktas vid lagens tillämpning. Kommittén
anser att deltagande i befrielserörelser, organiserade uppror och liknande,
s. k. absolut-politiska brott, bör undantas från tillämpningsområdet. 1
författningsförslaget formuleras undantaget (1 § sista stycket) så att ”första
stycket 2 inte gäller i fråga om en sådan gärning i annan stat som har
Prop.1990/91:118
Bilaga 3
110
övervägande karaktär av politiskt brott.” Enligt kammarrättens mening Prop. 1990/91:118
måste utgångspunkten vara att all terrorism skall bekämpas. Lagen måste Bilaga 3
kunna tillämpas även i de fall befrielserörelser tillgriper terrormetoder. En
ytterligare nackdel med den föreslagna undantagsregeln är att flertalet
terrordåd torde utgöra led i en verksamhet med politiska mål — hur
utopiska dessa än må vara. Varje presumtiv terrorist med annan stat som
mål skulle därför med visst fog kunna hävda att undantaget är tillämpligt
på honom. Undantagsregeln bör därför utgå. Om det av särskilda politiska
skäl anses påkallat att undanta någon från tillämpningen av lagen, torde
regeringen kunna avstå från att använda den.
Länsstyrelsen i Kristianstads län tillstyrker förslagen i detta avsnitt men
gör följande tillägg:
Det är från flera utgångspunkter inte lämpligt att ”stämpla” en utlänning
som presumtiv terrorist. 1 den mån utlänningen avvisas med stöd av
utlänningslagen därför att han kan antas komma att begå brott i Sverige
kommer enligt kommittén en sådan stämpling inte att ske. Länsstyrelsen
ser detta som en fördel. I utvisningsfallen kan detta emellertid inte undvi-
kas. Rättssäkerhetsskäl talar här för att ett personligt rekvisit ställs upp.
Länsstyrelsen delar därvid den uppfattning som kommittén gett uttryck
för att de nuvarande reglerna i terroristlagen läggs till grund för utform-
ningen av rekvisitet.
Med de förändringar av organisationsrekvisitet och det personliga rekvi-
sitet som kommittén föreslår konstaterar länsstyrelsen att den svenska
lagstiftningen också kommer att omfatta utländsk nationell terrorism.
Förändringen är som länsstyrelsen ser det inte betydelsefull bara från
principiella synpunkter utan också som en signal till den polisiära säker-
hetstjänsten att utvidga och fördjupa sin bevaknings- och uppfoljnings-
verksamhet beträffande sådana utlänningar och organisationer. Antalet
”intressanta objekt” for säkerhetspolisen torde öka inte endast i marginell
omfattning.
Begreppet ”politiskt brott” kan tyckas vara svepande och inte tillräckligt
preciserat. Man kan också ifrågasätta om detta begrepp som det tolkas i
annan lagstiftning i dag är direkt överförbart till terroristlagstiftningen.
Med hänsyn till att det är regeringen som skall tolka och avgöra denna
fråga torde emellertid inte någon närmare precisering vara behövlig eller
ens lämplig. Det förefaller länsstyrelsen både rimligt och angeläget att
staten Sverige förbehåller sig ett visst handlingsutrymme på detta område.
Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen har syn-
punkter på förutsättningarna for utvisning och anför:
Då eventuellt beslut om utvisning av utlänning med tillämpning av denna
del av lagstiftningen omedelbart kommer att innebära ett allvarligt ingrepp
i den berörda personens möjligheter att i framtiden leva ett normalt liv, är
avdelningen av den uppfattningen att rekvisiten i denna delen bör vara
mer handfasta. En möjlig väg att gå är att utlänningen ifråga redan skall ha
begått eller medverkat till eller planerat utföra brottslig gärning av art som
anges i paragrafen. 1 vart fall bör det föreligga sannolika skäl för att
personen vidtagit dessa handlingar tidigare för att grund skall föreligga för
att anse att han kommer att begå handlingarna i framtiden. Avdelningens
ståndpunkt i denna del grundar sig på principen att de som omfattas av
111
lagstiftningen måste av dess regler i förhand kunna utläsa sin rättsliga Prop. 1990/91: 118
status och position. Bilaga 3
Om ett beslut angående avvisning eller utvisning inte kan verkställas, får
regeringen föreskriva inskränkningar och villkor i fråga om utlänningens
vistelseort, byte av bostad och anställning samt anmälningsplikt. Sådana
föreskrifter får också meddelas när det behövs av hänsyn till rikets säker-
het (17 § i 1989 års terroristlag och 4 kap. 11 § utlänningslagen).
Kommittén föreslår att regeringen även i fortsättningen, i samband med
inhibering av ett beslut om avlägsnande ur riket av en presumtiv terrorist,
skall kunna föreskriva inskränkningar och villkor för utlänningens fortsat-
ta vistelse här i landet. Liksom nu skall ett sådant beslut föregås av
förhandling i saken inför domstol. Kommittén föreslår vidare att beslut
om inskränkningar och villkor endast skall gälla under tre år. Om före-
skrifter skall kunna meddelas även för tiden därefter, skall en påtaglig risk
föreligga för terroraktioner från utlänningens sida.
I de nu angivna frågorna har flertalet remissinstanser yttrat sig. En
majoritet anser att bestämmelserna om inskränkningar och villkor bör
behållas. Skilda synpunkter har framförts beträffande den föreslagna
treårs-regeln och förutsättningarna att efter den tiden bibehålla meddelade
föreskrifter.
JK är i princip positiv till förslaget med treårs-regeln men är tveksam till
tanken på att en domstol skall svara för omprövningen. JK anför vidare:
Kommittén har berört de problem som kan uppstå för tingsrätten att få ett
fullgott bedömningsunderlag i dessa ärenden. Frågor kan exempelvis upp-
komma som rör rent utrikes- eller säkerhetspolitiska bedömningar. Kom-
mitténs överväganden hur dessa problem skall bemästras är inte överty-
gande. Jag anser att frågan bör prövas ytterligare.
Riksåklagaren hänvisar inledningsvis i dessa frågor till yttrande i underre-
miss från överåklagaren i Stockholm'.
De särskilda inskränkningar i rörelsefriheten och andra kontroll- och över-
vakningsåtgärder som kan aktualiseras i fall där ett avlägsnandebeslut inte
får verkställas är som jag ser det en nödvändig konsekvens av att man
tillåter personer som kan befaras föröva terroristbrott att kvarstanna i
landet. Bestämmmelserna om föreskrifter och tvångsmedel måste vägas
mot att det här generellt sett är fråga om synnerligen farliga personer som
egentligen inte alls borde få vistas inom riket. De principer som eljest
tillämpas i fråga om lika behandling av svenska och utländska medborgare
m. m. kan här inte anses göra sig gällande med någon särskild tyngd. Det är
svårt att överblicka konsekvenserna av de inskränkningar av de gällande
tvångsmedelsbestämmelserna som kommittén föreslår. Den föreslagna
treårsgränsen kan medföra en avsevärd försämring av kontrollmöjligheter-
na med tanke på svårigheterna att beträffande personer som är medvetna
om att de står under särskild bevakning påvisa sådana nya omständigheter
som uppfyller beviskravet på ”påtaglig risk” för terroraktioner. I realiteten
112
skulle det kunna innebära att en utländsk terroristorganisation med en
karenstid av endast tre år skulle kunna etablera verksamhet i Sverige som
därefter inte löper någon större risk att störas av de särskilda tvångsme-
delsbestämmelserna.
RÅ tillägger:
Enligt den föreslagna regeln i 14 § måste det föreligga en ”påtaglig risk” för
vissa angivna brott for att utlänningen skall få underkastas inskränkningar
eller villkor efter treårsfristens utgång. Detta innebär att det torde föreligga
stränga krav på bevisningen om de nya indikationer som enligt kommittén
måste ha framkommit efter det ursprungliga beslutet (s. 214). Jag förestäl-
ler mig att det i många fall kan bli svårt att uppnå kravet på bevisning i nu
angivet hänseende trots att det är uppenbart att ett beslut enligt 11 § skulle
behöva utsträckas efter treårsfristens utgång. Mot denna bakgrund anser
jag att formuleringen ”påtaglig risk” ställer beviskravet alltför högt.
Kammarrätten i Jönköping anser att kommittén väl motiverat behovet
av regler om inskränkningar och villkor. Kammarrätten fortsätter:
Kammarrätten delar sålunda kommitténs uppfattning att behov föreligger
av frihetsinskränkande föreskrifter (och tvångsmedel i spaningssyfte) och
att en obligatorisk omprövning skall ske efter tre år. Omprövningen förut-
sätter att grunden för utvisningsbeslutet alltjämt består. Det är vid sådant
förhållande inte sakligt befogat att — såsom kommittén föreslår — for
bestämmelsernas tillämpning uppställa ett högre beviskrav i fråga om
risken for deltagande i terroraktioner.
DO anser att ”vistelseinskränkning” i princip bör avskaffas och anför:
Det institut, som med en missvisande term kommit att benämnas ”kom-
munarrest” har inspirerat många missförstånd och mycken kritik. Man
kan t. o. m. tala om en politisk belastning. Kritiken bygger ingalunda
enbart på missförstånden utan står på egna ben ur såväl medmänsklig som
rättslig synpunkt. Institutet förefaller dessutom föråldrat ur spanings- eller
kontrollteknisk synpunkt. Vill man veta var en person befinner sig vid en
viss tidpunkt, så är anmälningsplikt ett bra instrument, som inte förutsät-
ter att den plikten alltid fullgöres i samma polisdistrikt. Inte heller kan
man nuförtiden hindra människor från effektiv kommunikation med var-
andra genom att hålla dem i skilda kommuner. Det är kanske lättare
många gånger att kartlägga kontakterna om de som är under observation
kan träffas! Ja, så har jag hört erfarna polismän i Sverige och utomlands
resonera.
Länsstyrelsen i Kristianstads län uttalar:
Enligt länsstyrelsens bedömning kan vi i Sverige inte helt avstå från sådana
åtgärder. Det gäller här ett fåtal utlänningar som har bedömts vara pre-
sumtiva terrorister och som därför utvisats från Sverige men ändå av
humanitära eller asylpolitiska skäl tillåts stanna kvar i landet. I den avväg-
ning som då görs måste våra egna — och internationella — skyddsintressen
få ta överhand. Risken for att en sådan ”avslöjad” presumtiv terrorist
fortsätter sin terroristiska verksamhet torde emellertid avklinga efter en
viss tid. Att tidsbegränsa föreskrifternas giltighet med möjlighet till för-
Prop. 1990/91:118
Bilaga 3
113
8 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 118
längning förefaller därför vara väl motiverat. Länsstyrelsen tillstyrker såle- Prop. 1990/91:118
des förslaget. Bilaga 3
Juridiska fakulteten vid Lunds universitet anser att kommittén inte redo-
visat några övertygande skäl för att reglerna om inskränkningar i en
utlännings rörelsefrihet skall bestå.
Sveriges advokatsamfund anför:
Samfundet accepterar bestämmelsen om anmälningsskyldighet, men anser
att den s. k. kommunarresten helt skall avskaffas. Att under avsevärd tid
ålägga en utlänning en sådan frihetsinskränkning till och med när en
kommande verkställighet av ett utvisningsbeslut inte rimligen kan förvän-
tas, strider mot vedertagna rättsprinciper särskilt som det inte gjorts
sannolikt, att kommunarresten verkligen är ett effektivt medel att förhind-
ra terroraktioner. Den liberala svenska utlänningspolitiken är enligt sam-
fundet ej skäl nog att Sverige som ensamt land skall ha omfattande särreg-
ler för utlänningar.
Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen anser det
tveksamt om bestämmelserna om den s. k. kommunarresten över huvud
taget är godtagbar i en rättsstat, i vart fall om de skall gälla utan fastställd
tidsbegränsning. Om dessa bestämmelser skall finnas kvar, anser avdel-
ningen med hänvisning till 2 kap. 9§ regeringsformen att beslutet att
tillämpa dem redan från början skall fattas av domstol.
Svenska flyktingrådet anser att treårsregeln och rekvisitet ”påtaglig risk”
är helt otillräckliga som förstärkningar av rättssäkerheten. Flyktingrådet
ifrågasätter om ”kommunarrest” verkligen kan vara ett effektivt medel för
att förebygga terroristdåd och hänvisar till svårigheten att övervaka efter-
levnaden.
Amnesty International, UK, anser att restriktioner i fråga om en persons
rörelsefrihet alltid måste betraktas som ett frihetsberövande. Enligt Am-
nesty strider förslaget i denna del mot bl. a. den rätt till överprövning, som
slås fast i FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter,
även om ett beslut i fråga om sådana restriktioner får en begränsad giltig-
het.
1 de fall då ett beslut om avvisning eller utvisning av en presumtiv terrorist
inte verkställs av asylrättsliga eller humanitära skäl gäller för närvarande
enligt 1989 års terroristlag (17 och 19 —22 §§) att polisen kan besluta om
husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning och att domstol kan
tillåta telefonavlyssning liksom undersökning av brev m. m. Förutsättning-
en är att det bedöms vara av betydelse för att ta reda på om den berörda
organisationen eller gruppen planlägger eller förbereder något terroristdåd;
för telefonavlyssning och liknande åtgärder krävs synnerliga skäl. Någon
konkret brottsmisstanke behöver emellertid inte finnas.
Kommittén anser att bestämmelserna bör finnas kvar men föreslår
följande förändringar.
114
Tvångsmedelsbestämmelsernas tillämplighet skall vara beroende av att
regeringen förordnar härom. En förutsättning för att i det särskilda fallet
tillgripa tvångsmedel skall vara att åtgärden bedöms ha betydelse för att
utröna om en organisation eller grupp planlägger eller förbereder en brotts-
lig gärning som innefattar våld, hot eller tvång for politiska syften och for
vilket minimistraffet är fängelse i två år. Befogenheten att använda tvångs-
medel bör tidsbegränsas till att gälla under tre år räknat från dagen for
utvisningsbeslutet. Förlängning skall kunna ske, om det finns en påtaglig
risk för terrordåd.
Av de remissinstanser som särskilt yttrat sig i dessa frågor har JK, RA,
Kammarrätten i Jönköping och länsstyrelsen i Kristianstads län uttalat sig
for att tvångsmedelsbestämmelserna behålls. DO, Sveriges advokatsam-
fund och Svenska Flyktingrådet anser att bestämmelserna skall avskaffas.
JK framhåller att terroristlagstiftningens regler om tvångsmedel avviker
från de rättssäkerhetskrav som av tradition har brukat upprätthållas i vårt
land. JK anser dock att detta undantag kan accepteras eftersom reglerna
riktar sig mot en grupp personer som representerar en fara och som endast
av humanitära skäl tillåts stanna här. JK har därför ingen erinran mot den
föreslagna regleringen och menar att beslut om tvångsmedel enligt denna
lagstiftning med de nya rekvisit som nu föreslås endast lär komma i fråga i
undantagsfall.
RÅ är tveksam till de förändringar som föreslås i 18 och 19 §§ samt
anför:
Att behöva avvakta att regeringen beslutar i frågan kan på ett avgörande
sätt fördröja handläggningen. Att inskränka bruket av tvångsmedel till
synnerligen allvarliga fall inger betänkligheter —. Men hänsyn till att
terroristers verksamhet typiskt sett torde vara tämligen mångfacetterad
blir den föreslagna inskränkningen svår att överblicka. Något vägande skäl
för den föreslagna ordningen har inte givits.
Länsstyrelsen i Kristianstads län anför:
Kommitténs förslag innebär en begränsning av nu gällande möjligheter for
polisen att vidta vissa tvångsåtgärder mot de av regeringen förklarade
presumtiva terroristerna. En redovisning av erfarenheterna av nuvarande
regler saknas. Det torde emellertid förhålla sig så att det i första hand är
reglerna om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning som i
praktiken är polisens viktigaste spaningsverktyg. Här gäller redan i dag ett
krav på att domstolen prövar frågan och att synnerliga skäl måste förelig-
ga. Såvitt avser teleavlyssning och teleövervakning kan man därför anta att
det i praktiken inte kommer att i sak innebära någon större förändring.
Annorlunda är det däremot med polisens möjlighet att underkasta utlän-
ningen husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Eftersom
det inte har redovisats någon erfarenhet av dessa specifika åtgärder är det
svårt att ta ställning till den inskränkning som nu föreslås. Men möjligen är
det t. o. m. så att dessa regler inte använts överhuvudtaget. Länsstyrelsen
har emellertid därmed inte ställt sig bakom tanken på att dessa sistnämnda
tvångsåtgärder kan avvaras.
Sveriges advokatsamfundet kan inte godta användning av tvångsmedel
vid sidan av regler som finns vid misstanke om brott. Inte heller juridiska
Prop. 1990/91:118
Bilaga 3
115
fakulteten vid Lunds universitet och Svenska flyktingrådet kan acceptera de Prop. 1990/91: 118
särskilda reglerna om tvångsmedel och menar att den föreslagna reglering- Bilaga 3
en är diskriminerande. Svenska flyktingrådet hänvisar också till den ge-
nomgång av lagstiftningen som kommittén låtit göra, varvid flyktingrådet
konstaterar att endast Jugoslavien har motsvarande regler. Juridiska fakul-
teten uttalar vidare:
Några övertygande skäl för användning av tvångsmedel har överhuvudta-
get inte redovisats. Skall en särskild lagstiftning utfärdas för att bekämpa
terrorism bör den göras generellt tillämplig och även omfatta svenska
medborgare. Det finns nämligen en risk för att blotta existensen av terro-
ristlagstiftningen bidrar till främlingsfientliga strömningar. — För en gene-
rell tillämpning av regler om tvångsmedel talat det förhållandet, att i några
av de kända terroristärendena svenska medborgare varit involverade. —
Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen anser att
tidigare begångna brottsliga handlingar, medverkande i sådana eller att det
klart framgår av utredning m. m. att vederbörande utlänning planerar att
vidta brottsliga handlingar, bör vara utgångspunkt när det gäller möjlighe-
ten att vidta tvångsåtgärder.
7.1 Beslut om utvisning
Beslut om utvisning enligt terroristlagen fattas enligt nuvarande ordning
av regeringen. Beslutet skall föregås av förhandling, som i allmänhet äger
rum inför Stockholms tingsrätt. Kommittén föreslår att gällande ordning
behålls. Därutöver föreslår kommittén att domstolen åläggs en större ut-
redningsskyldighet och att utlänningen tillförsäkras rätt att i rimlig omfatt-
ning få åberopa egen bevisning. Vidare för kommittén fram det förslag från
den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof
Palme som innebär att förhandling inte skall behöva hållas om ärendet är
synnerligen brådskande.
JK har instämt i kommitténs förslag men har vissa synpunkter i fråga
om domstolens roll:
I de ytterst ingripande beslut som fattas enligt denna lagstiftning synes det
av rättssäkerhetsskäl värdefullt med en erfaren juristdomares bedömning.
Inte minst den erfarenhet av bevisvärdering som ordföranden besitter
borde, enligt min mening, utnyttjas. Det kan inte heller bortses ifrån att de
domare som utnyttjas som ordförande i dessa ärenden med tiden får en
övergripande kunskap och erfarenhet av terroristärenden som också borde
tillvaratas.
Jag föreslår därför att de förslag som övervägts men avfärdats av kom-
mittén — främst möjligheten att utforma en särskild remiss till domstolen
där svar begärs på vissa specifika frågor — på nytt tas under övervägande.
Regeringen skulle givetvis inte vara bunden av domstolens bedömningar.
RA accepterar att förhandling kan undvaras, om ärendet är synnerligen
brådskande. 116
Domstolsverket ifrågasätter om det inte skulle vara en mer ändamålsen-
lig ordning om beslutanderätten i terroristärenden överfördes från rege-
ringen till domstol. Enligt domstolsverket skulle ur rättssäkerhetssynpunkt
denna ordning vara att föredra och därmed skulle också enligt verket
regelsystemet uppfylla Sveriges internationella åtaganden samt de bestäm-
melser i regeringsformen som skyddar utlänningar. Domstolsverket har
också vissa synpunkter på domstolens roll enligt kommitténs förslag och
anför:
Tingsrätten har enligt kommitténs förslag tillagts en starkare ställning och
en mera aktiv roll än tidigare vid den förhandling som normalt sett skall
föregå ett regeringsbeslut om utvisning. Enligt domstolsverkets uppfatt-
ning är det emellertid en egendomlig ordning att förhandlingen skall äga
rum inför en domstol som ges en aktiv roll vid förhandlingen utan att
domstolen har något inflytande på hur ärendet slutligt skall bedömas. Om
beslutanderätten i terroristärenden överfördes till domstol skulle även i
detta avseende en mer tillfredsställande lösning uppnås. En tänkbar in-
vändning mot förslaget om domstolsprövning av terroristärenden är att de
aktuella fallen blir svårbedömda för domstolen, särskilt om utrikespolitis-
ka bedömningar kommer in i bilden. Det finns dock möjligheter för
domstolen att förordna sakkunnig eller till domstolen knyta expert som
ledamot av rätten.
Svea hovrätt, majoriteten, anser att domstol (Stockholms tingsrätt) bör
anförtros att pröva frågor om utvisning med rätt för utlänningen att få
saken överprövad. Hovrätten har med hänvisning till art. 13 i Internatio-
nal Convenant on Civil and Political Rights (FN-konventionen) samt till
art. 1 i Protokoll nr 7 till Europakonventionen anfört följande:
Enligt båda konventionerna måste beslut om utvisning vara ”in accord-
ance with law”. Hovrätten vill ifrågasätta om inte detta innebär något mer
än att beslutet i och för sig måste vara lagligt grundat. Det torde inte räcka
att exempelvis i lag endast ange att regeringen har befogenhet att utvisa
utlänningar utan att också ange under vilka förutsättningar detta får ske.
Lagstiftningen skulle eljest skapa rättsosäkerhet och på så sätt i vart fall
strida mot andan i de båda konventionerna. Förutsättningarna för utvis-
ning måste därför anges så exakt som är möjligt och tillämpas objektivt vid
en eventuell prövning. Endast på så sätt skapas behövlig rättssäkerhet.
Enligt förslaget har förutsättningarna för utvisning angetts relativt noga
och det är alltså gott. Men då det gäller tillämpningen bör allmän domstol,
med dess speciella kompetens i och dagliga arbete med lagtolkning och
bevisvärdering, ha bättre förutsättningar än regeringen — som förslaget
räknar med — att väga statsintresse mot enskild mans behov av rättssäker-
het. Vid prövning enligt den föreslagna lagen kan exempelvis de allmänna
reglerna om medverkan vid brott behöva tillämpas samt de objektiva
omständigheterna vid s. k. relativt-politiska brott bedömas. Hovrätten
anser det vara tveksamt om lagen kan tillämpas på det sätt som kommittén
anför med början på s. 239 n som skäl till att regeringen skall besluta i
dessa ärenden, nämligen: ”1 ett ärende av här aktuellt slag kan ställningsta-
gandet ytterst gälla exempelvis hur Sverige skall förhålla sig till en viss
organisation, dvs. om denna skall betraktas som terroristorganisation, som
en befrielserörelse eller som något däremellan. En sådan fråga är av utri-
kespolitisk snarare än av rättslig art.” Det kan ifrågasättas att en sådan
Prop. 1990/91:118
Bilaga 3
117
tillämpning — där utrikespolitiska hänsyn väger tyngre än vad en objektiv
rättslig prövning leder fram till — är förenlig med de båda ovan angivna
konventionernas krav på rättssäkerhet vid prövning av utvisning. De
utrikespolitiska skälen kan dessutom tala för en domstolsprövning. Ge-
nom ett beslut i dessa ärenden läggs utanför regeringens kompetens bespa-
ras nämligen regeringen att komma i en kanske ömtålig förklaringsposi-
tion. Till detta kommer att regeringen av principiella skäl bör så litet som
möjligt befatta sig med löpande ärenden, i varje fall sådana i vilka enskild
mans rättssäkerhet ställs mot statsnytta.
Vidare har en utlänning som blir utvisad rätt enligt de båda konventio-
nerna ”to have his case reviewed”. I detta avseende brister förslaget.
Kommittén synes mena att Sverige i detta fall kan åberopa undantagsbe-
stämmelserna i de båda artiklarna. Hovrätten betvivlar att detta låter sig
göras generellt. I FN-konventionen görs undantag for fall ”where compel-
ling reasons of national security otherwise require” och i Europakonven-
tionen sägs att utvisning kan verkställas innan en omprövning kommer till
stånd när ”such expulsion is necessary in the interests of public order or is
grounded on reasons of national security”. I exempelvis fall där utvisning
sker enbart på den grunden att det kan befaras att utlänningen kommer att
medverka i terrcristhandlingar utanför Sveriges gränser torde Sverige inte
alltid kunna hävda ”national security” som skäl att vägra omprövning.
Ännu mindre kan detta skäl åberopas i de fall då det förordnas om
inhibition av verkställigheten. Det bör observeras att omprövningsrätten i
konventionerna inte förutsätter att nya fakta eller omständigheter kan
åberopas i ärendet.
Hovrätten föreslår att beslut — skall fattas av Stockholms tingsrätt, som
redan nu har erfarenhet av dylika ärenden, med rätt till överprövning.
Med hänsyn till dessa ärendens brådskande natur är hovrätten tveksam till
om en sak av detta slag skall kunna foras ända upp till högsta domstolen.
Dessutom kan det övervägas om inte redan rätten att fora den hovrätten
bör villkoras av prövningstillstånd. Lämpligen bör ett joursystem införas
både vid Stockholms tingsrätt och i hovrätten.
Kammarrätten i Jönköping delar kommitténs mening att utvisningsbe-
slut i terroristärenden skall meddelas av regeringen men är av annan
mening när det gäller förslaget att behålla ordningen med förhandling i
domstol och anför:
En huvudprincip i svensk rättsordning är att den myndighet som skall
besluta i ett ärende också håller den förhandling och gör den bevisupptag-
ning som behövs. Inte minst rättssäkerhetsskäl talar for detta. Endast
undantagsvis och om mycket starka skäl föreligger, bör de olika funktio-
nerna skiljas åt. Beslutsfunktionen i terroristärenden tillkommer regering-
en, och några övertygande skäl har inte anförts som gör att förhandlingen
skall ombesörjas av domstol. Erforderlig sakkunskap att hålla förhandling
av aktuellt slag finns inom regeringskansliet. De tjänstemän som där
handlägger terroristärenden torde nämligen kunna förutsättas ha goda
förutsättningar att allsidigt och opartiskt utreda de omständigheter som är
av betydelse for den sakliga prövningen.
Som skäl mot att förlägga en förhandling till domstol kan även anföras
följande. UtvisningsfÖrfarandet i terroristärenden avviker under alla om-
ständigheter från vad som gäller beträffande förfarandet vid allmän dom-
stol. Sålunda föreslår kommittén inskränkning i parts rätt enligt rätte-
Prop. 1990/91:118
Bilaga 3
118
gångsbalken att få ta del av allt processmaterial. Detta innebär ett väsent-
ligt, om än nödvändigt avsteg från de rättigheter som normalt tillkommer
en part. Domstols medverkan kan då felaktigt uppfattas som om förfaran-
det uppfyller de rättssäkerhetskrav som gäller i en process vid allmän
domstol. Härtill kommer att beslutet i utvisningsfrågan ytterst grundas på
politiska skäl och att domstol inte bör medverka i en process som är av
övervägande politisk natur.
Länsstyrelsen i Kristianstads län tillstyrkte vid remissbehandlingen av
förslaget från den parlamentariska kommissionen med anledning av mor-
det på Olof Palme att förhandling bör hållas i regeringskansliet. Länssty-
relsen anför i föreliggande remissförfarande:
Länsstyrelsen vidhåller sin tidigare uppfattning att det närmast leder tan-
ken fel för de inblandade då förhandlingen hålls inför domstol. Detta, att
den ”misstänkte” — och andra med honom — upplever förhandlingen
som en process som syftar till att avgöra ärendet i sak, kan inte vara
lämpligt.
När det däremot gäller inför vilken myndighet förhandlingen skall hållas
kan länsstyrelsen naturligtvis acceptera en annan lösning än att förhand-
lingen hålls i regeringskansliet. Länsstyrelsen har emellertid inte något
annat förslag i frågan.
Kommitténs förslag om beslutsordning innebär att polismyndigheten
och statens invandrarverk kan besluta om avvisning av presumtiva terro-
rister, medan beslut om utvisning förbehålls regeringen. Juridiska fakulte-
ten vid Lunds universitet ifrågasätter om det finns tillräckliga skäl för
denna särbehandling och fortsätter:
Principiellt kan ett beslut om utvisning av presumtiva terrorister lika väl
meddelas av invandrarverket med möjlighet att överklaga beslutet till
regeringen. Är det angeläget, att beslutet omedelbart skall kunna verkstäl-
las, kan införas regler av innebörd att beslutet om utvisning kan verkställas
utan hinder av att det överklagas. För en sådan beslutsordning talar inte
minst rättssäkerhetsaspekter. En viktig garanti för ett rättssäkert beslut är
att prövningen kan äga rum i två instanser.
Sveriges advokatsamfund hävdar att förhandling i tingsrätt alltid skall
äga rum innan regeringen prövar utvisning enligt terroristbestämmelserna
men att regeringen skall göra de utrikes- och säkerhetspolitiska övervägan-
dena.
7.2 Beslut om inskränkningar och villkor samt tvångsmedel
Kommittén föreslår att regeringen även i fortsättningen skall fatta beslut
om inskränkningar och villkor för en utlänninges fortsatta vistelse här i
landet, om ett utvisningsbeslut i ett terroristärende inte kan verkställas.
Ett sådant beslut skall dock enligt förslaget endast gälla i tre år. För fortsatt
giltighet skall krävas beslut av allmän domstol efter ansökan av rikspolis-
styrelsen. Domstolens beslut skall efter överklagande från utlänningens
eller rikspolisstyrelsens sida kunna överprövas i vanlig ordning.
Prop. 1990/91:118
Bilaga 3
119
Beträffande tvångsåtgärder i spaningssyfte föreslår kommittén samma
ordning, vilket innebär att även det inledande beslutet att tvångsmedel får
beslutas ankommer på regeringen. Regeringens beslut gäller i tre år. Under
den tiden får polismyndigheten och domstol förordna om tvångsmedel, om
inte utvisningsbeslutet hävs eller regeringen bedömer att tvångsmedel inte
får tillgripas. Om en befogenhet att använda tvångsåtgärder för tiden
därefter anses nödvändig måste enligt kommitténs förslag domstol medde-
la beslut om detta.
Domstolsverket anser att det ur rättssäkerhetssynpunkt är angeläget att
allmän domstol i stället för regeringen beslutar om inskränkningar och
villkor samt tvångsmedel såväl inledningsvis som efter viss tid. Enligt
domstolsverket kan det emellertid diskuteras om dessa ärenden skall kon-
centreras till Stockholms tingsrätt eller om andra överväganden skall gö-
ras. Domstolsverket tillägger:
Då fråga uppkommer om att domstol skall besluta om inskränkningar,
villkor och tvångsmedel har utlänningen i fråga levt i Sverige i tre år under
kontroll och övervakning i många fall i viss kommun. Vid sådant förhål-
lande synes det mer naturligt att låta den domstol avgöra målet inom vars
domkrets utlänningen vistats (jfr 19 kap. 1 § tredje stycket RB). Vad gäller
förfarandet vid förhandlingen synes oundvikligt att vissa undantag görs
från de principer som normalt gäller.
Svea hovrätt, majoriteten, anser att domstol (Stockholms tingsrätt) bör
anförtros att pröva frågor om inskränkningar och villkor samt tvångsme-
del. Hovrätten tillägger:
Med den beslutsordning hovrätten förordar blir det naturligt för domsto-
len att också besluta om inhibition, inskränkningar och villkor för utlän-
ningens vistelse i Sverige samt om tvångsmedel. Man slipper då den något
konstalde ordningen att först regeringen och sedan, efter tre år, domstol
beslutar om eventuella inskränkningar och villkor samt tvångsmedel. Hov-
rätten erinrar om justitirådet Bertil Bengtssons mening i det av kommit-
téns åberopade rättsfallet NJA 1989 s 131; han uppehöll sig vid det
otillfredsställande i att döma till frihetsstraff på grund av en föreskrift, när
domstolen saknar varje möjlighet att konstatera om föreskriften från bör-
jan bort meddelas och om den alltjämt ter sig befogad.
Kammarrätten i Jönköping, majoriteten, avstyrker att domstol skall
pröva beslut om inskränkningar och villkor samt tvångsmedel och anför:
---Kammarrätten delar inte uppfattningen att det är fråga om en helt
ny typ av bedömning. Eftersom utvisningsbeslutet förutsätts alltjämt gälla,
avser prövningen en person som fortfarande bedöms vara potentiell terro-
rist. Prövningen av utlänningens status i det hänseendet kan under inga
förhållanden övervältras på en domstol. Kammarrätten vill med skärpa
motsätta sig kommitténs resonemang i detta hänseende innebärande att
domstolen inte skulle vara bunden av regeringens ställningstagande i utvis-
ningsfrågan. Det kan inte bli tal om att domstol skall lägga utrikespolitiska
värderingar till grund för sitt ställningstagande. Även tanken på att s. k.
”utrikespolitisk expertis” skulle ingå i domstolen måste därför med be-
stämdhet avvisas.
Prop. 1990/91:118
Bilaga 3
120
Länsstyrelsen i Kristianstads län ifrågasätter om inte också det fortsatta Prop. 1990/91:118
beslutet om inskränkningar och villkor — ytterst — måste bli föremål för Bilaga 3
regeringens beslut.
Juridiska fakulteten vid Lunds universitet anför:
Kommunarrest skall enligt utredningens majoritet beslutas av regeringen.
Motivet härför är, att det skulle vara fråga om ett politiskt och inte ett
rättvist beslut. Denna utgångspunkt är i sig tvivelaktig. Om åtgärden skall
ses ur ”individualpreventiv” synpunkt, dvs. om man vill förhindra att en
viss utlänning begår ett politiskt våldsdåd därför att han kan misstänkas
vara presumtiv terrorist, är det naturligtvis fråga om ett rättsligt beslut.
Den rättstillämpande myndigheten har att avgöra, huruvida de i lagen
angivna rekvisiten föreligger. Det förefaller också föga logiskt, att en
domstol först efter tre år skall kunna ta ställning till frågan, som följaktli-
gen efter denna tidsperiod förvandlats till en rättslig fråga.
Skall möjligheterna till kommunarrest kvarstå i den nya terroristlagstift-
ningen bör beslut härom därför meddelas av domstol i enlighet med de
förutsättningar i övrigt, som angives i lagförslaget.
Regeringsrättens ledamöter delar kommitténs uppfattning att det är
naturligt att regeringen i samband med ett utvisningsbeslut också med-
delar inskränkningar och villkor, om utvisningsbeslutet inte kan verkstäl-
las. Regeringsrättens ledamöter tillägger:
Annorlunda ter det sig dock när man redan i samband med ett utvisnings-
beslut förutser att detta inte kommer att kunna verkställas inom överskåd-
lig tid och att de föreskrifter och villkor som meddelas sannolikt kommer
att gälla tills vidare. Det är i sådana fall inte givet att samma synsätt skall
anläggas som beträffande den principiella frågan om utlänningen är önsk-
värd i landet. — De risker för kompetenskonflikter m. m. som kommittén
anfört som skäl mot en domstolsprövning redan i samband med första
beslutet synes inte vara av så väsentligt annan art att de inte skulle kunna
bemästras på samma sätt som kommittén anfört beträffande domstolsbe-
sluten efter treårsperioden. — Tre år måste sägas vara en lång tid för i
adminstrativ ordning beslutade föreskrifter av detta ingripande slag. —
Prövningen av detta slag av frågor bör ankomma på allmän domstol
snarare än på förvaltningsdomstol.
Sveriges advokatsamfund anser att beslut om inskränkningar och villkor
redan från början skall beslutas av domstol.
7.3 Omprövning av avlägsnandebeslut
För fall då regeringen har beslutat att en utlänning skall avlägsnas med
stöd av terroristbestämmelserna men samtidigt förordnat om inhibition
föreskrivs för närvarande i 1989 års terroristlag att avvisnings- eller utvis-
ningsbeslutet samt förordnandet om inhibition skall prövas på nytt, när
det finns skäl till detta. Kommitténs föreslår att dessa bestämmelser be-
hålls. För att säkerställa att ett behov av omprövning uppmärksammas
anser kommittén att rikspolisstyrelsen skall åläggas att varje år till rege-
ringen anmäla om det finns skäl att vidmakthålla beslutet om avlägsnande.
121
DO anser att omprövning bör ske regelbundet och utan att göras av-
hängigt av någon anmälan från rikspolisstyrelsen.
7.4 Rättsprövning
Enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut kan
en enskild part påkalla rättsprövning hos regeringsrätten av sådana beslut
av regeringen eller annan myndighet som innebär myndighetsutövning
och inte i ordinär väg kan komma under domstols prövning. Från lagens
tillämpningsområde har dock undantagits beslut om utlänningars vistelse i
riket. Lagen har tillkommit huvudsakligen för att säkerställa att Sveriges
förpliktelser enligt Europakonventionen om mänskliga rättigheter iakttas.
I kommitténs direktiv har berörts frågan om rättsprövningsinstitutet bör
utvidgas till att gälla vissa beslut enligt terroristbestämmelserna.
Kommittén har inte ansett tillräckliga skäl föreligga för en isolerad
lösning på det område som kommittén har haft att behandla.
Domstolsverket anser att rättsprövning skulle kunna vara ett alternativ
om inte förslaget om domstolsprövning i första instans av terroristärenden
vinner gehör. I vart fall anser man att en utvidgning av lagen om rättspröv-
ning bör ske i fråga om beslut om inskränkningar och villkor.
Regeringsrättens ledamöter bedömer att rättsprövningsinstitutet inte
lämpar sig för en överprövning av regeringens beslut i frågor av utrikespo-
litisk eller säkerhetspolitisk natur. En rättsprövning av själva utvisnings-
beslutet kan därför, enligt ledamöterna, knappast bli meningsfull.
Prop. 1990/91:118
Bilaga 3
122
Härigenom föreskrivs följande.
Allmänna bestämmelser
1 § En utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen
(1989:529), får utvisas ur landet enligt denna lag, om det
1. behövs av hänsyn till rikets säkerhet, eller
2. med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet
och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller
medverka till brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för
politiska syften.
Första stycket 2 gäller inte när fara föreligger för sådan gärning i annan
stat som har övervägande karaktär av politiskt brott.
2 § Beslut om utvisning meddelas av regeringen. Frågan tas upp på
ansökan av rikspolisstyrelsen eller av regeringen självmant.
Om en polismyndighet, en länsstyrelse eller statens invandrarverk finner
anledning att anta att ett beslut om utvisning enligt 1 § bör meddelas, skall
myndigheten anmäla detta till rikspolisstyrelsen.
3 § Om ärendet inte är synnerligen brådskande skall yttrande inhämtas
från statens invandrarverk och förhandling hållas i ärendet vid en tings-
rätt, innan regeringen meddelar beslut om utvisning.
Om det finns skäl för det, skall yttrande inhämtas även från den tingsrätt
som håller förhandlingen.
4 § Beslut om utvisning skall förenas med förbud för utlänningen att
utan tillstånd av regeringen återvända till Sverige. Förbudet meddelas för
en viss tid eller utan tidsbegränsning. I beslutet skall utlänningen, om
förbudet är tidsbegränsat, upplysas om vilken dag förbudet upphör att
gälla. Han skall vidare upplysas om den påföljd som en överträdelse av
förbudet kan medföra enligt 24 §.
5 § I ärenden enligt denna lag gäller i tillämpliga delar 4 kap. 15 §, 5 kap.
5§, 6 kap. 4§ andra stycket, 5§ andra stycket och 6 — 11 §§, 7 kap. 7 §, 8
kap. 1—6, 14 och 16 §§, 9 kap. 1 — 3 §§ samt 11 kap. 5 och 6 §§ utlännings-
lagen (1989:529). Vid förhandling i ett ärende som enligt denna lag hand-
läggs av regeringen tillämpas dessutom 6 kap. 13 §, 14 § andra stycket och
15 § utlänningslagen. För verkställighet av ett beslut om utvisning skall
regeringen meddela sådana anvisningar som avses i 4 kap. 12 § andra
stycket utlänningslagen.
Förhandling
6 § I ärenden som enligt denna lag handläggs av regeringen, får det
statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt lagen, eller den
tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om förhandling och om
yttrande enligt 3 §.
Prop. 1990/91:118
Bilaga 4
123
Förhandlingen skall hållas vid Stockholms tingsrätt eller, om särskilda Prop. 1990/91:118
skäl talar mot att förhandlingen hålls där, vid en annan tingsrätt. Bilaga 4
Rikspolisstyrelsen skall vid förhandlingen vara utlänningens motpart
med uppgift att dels redogöra för omständigheterna i ärendet, dels lämna
andra upplysningar som behövs för att genomföra förhandlingen.
7 § Tingsrätten får bestämma att även andra än utlänningen skall höras
vid förhandlingen. Om någon av parterna åberopar muntlig eller skriftlig
bevisning, prövar rätten om bevisningen skall tillåtas. Därvid tillämpas 35
kap. 7 § rättegångsbalken.
De omständigheter som kan inverka på hur ärendet blir avgjort skall
noga utredas vid förhandlingen. Rikspolisstyrelsen skall ges tillfälle att
ställa frågor till utlänningen och andra som hörs i ärendet. Utlänningen
skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständig-
heter som åberopas i ärendet. Genom frågor och påpekanden skall rätten
försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i de uppgifter som
lämnas.
Förvar och uppsikt
8 § En utlänning får tas i förvar, om det finns ett beslut om utvisning
enligt denna lag eller om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att
meddelas och det finns anledning anta att utlänningen annars kommer att
hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige eller hans
identitet är oklar. Om utlänningen är under sexton år, får han inte utan
synnerliga skäl tas i förvar. Detsamma gäller hans vårdnadshavare eller en
av dem, om de är flera.
Under de förutsättningar som anges i första stycket kan utlänningen
ställas under uppsikt, om detta är tillräckligt.
9 § Om frågan om utvisning ännu inte har förts till regeringen, får rikspo-
lisstyrelsen besluta att utlänningen skall tas i förvar eller ställas under
uppsikt, även om förutsättningarna i 8§ inte är för handen. Ett sådant
beslut skall genast anmälas till regeringen. Det statsråd som har till uppgift
att föredra ärenden enligt denna lag skall snarast pröva om åtgärden skall
bestå.
Hinder mot verkställighet m. m.
10 § Om regeringen har beslutat om utvisning enligt denna lag men
hinder som anges i 8 kap. 1— 4§§ utlänningslagen (1989:529) möter mot
att beslutet verkställs eller om beslutet av någon annan särskild anledning
inte bör verkställas, skall regeringen förordna att verkställighet tills vidare
inte får ske (inhibition).
Utvisningsbeslutet och förordnandet om inhibition skall prövas på nytt
när det finns skäl till det. Så länge utvisningsbeslutet fortfarande gäller
men inte har kunnat verkställas, skall rikspolisstyrelsen före utgången av
varje kalenderår efter det då beslutet meddelades anmäla hos regeringen
huruvida det finns skäl för prövning av beslutet.
11 § Regeringen får besluta att utlänningen på vissa tider skall anmäla sig
hos en polismyndighet (anmälningsplikt), om ett beslut om utvisning
enligt denna lag tills vidare inte skall verkställas på grund av inhibition.
Om utvisningsbeslutet grundas på 1 § första stycket 2, får regeringen också
besluta att 19 — 22 §§ skall tillämpas på utlänningen.
124
Första stycket tillämpas också, om ett beslut om avvisning eller utvis-
ning enligt utlänningslagen (1989:529) inte kan verkställas och det förelig-
ger sådana omständigheter beträffande utlänningen som avses i 1 § första
stycket 1 eller 2. Innan beslutet meddelas skall förhandling hållas. Om det
finns skäl för det, skall även yttrande inhämtas enligt 3§. Vid förhandling-
en tillämpas 6 och 7 §§.
12 § Ett beslut av regeringen enligt 11 § gäller i längst tre år räknat från
dagen för beslutet om avlägsnande.
Verkställighet
13 § Om regeringen inte har förordnat om inhibition, skall ett beslut om
utvisning enligt denna lag verkställas så snart det kan ske. Rikspolisstyrel-
sen skall svara för verkställigheten. Regeringen får dock förordna att en
annan myndighet skall ombesörja verkställigheten.
Om den verkställande myndigheten finner att verkställigheten inte kan
genomföras eller att ytterligare besked behövs, skall myndigheten under-
rätta regeringen om detta. Det statsråd som har till uppgift att föredra
ärenden enligt denna lag får besluta att verkställighet inte skall ske innan
regeringen har prövat huruvida förordnande om inhibition skall meddelas.
Anmälningsplikt och tvångsmedel efter beslut av domstol
14 § Bedöms i fall som avses i 11 § risk föreligga för att utlänningen begår
eller medverkar till brott mot rikets säkerhet eller brott som anges i 1 §
första stycket 2 efter utgången av den i 12§ angivna treårsfristen, får
anmälningsplikt beslutas även för tid efter denna frists utgång. På motsva-
rande grunder får förordnas att 19 —22 §§ skall tillämpas på utlänningen
för sådan tid, om risken avser brott som anges i 1 § första stycket 2.
Frågor som avses i första stycket prövas av Stockholms tingsrätt på
ansökan av rikspolisstyrelsen. Beslut i sådan fråga skall meddelas för en
viss tid, högst tre år räknat från den dag då beslutet skall börja tillämpas.
För förfarandet vid rätten gäller, utom i de hänseenden som anges i
fjärde stycket, vad som är föreskrivet om mål som rör allmänt åtal för
brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex måna-
der.
Tvångsmedel enligt 24 och 25 kap. rättegångsbalken får inte tillgripas.
Beträffande parts rätt att ta del av handlingar eller annat material i målet
gäller de begränsningar som följer av 14 kap. 5§ första stycket sekretessla-
gen (1980:100). Part har dock alltid rätt att ta del av beslut i målet. En
skriftlig berättelse eller en uppteckning eller upptagning av berättelse som
avses i 35 kap. 14§ rättegångsbalken får åberopas som bevis. Rättens
beslut får grundas även på material som parten inte har haft rätt att ta del
av.
15 § I de mål som avses i 14 § får rätten, om det finns skäl till det, besluta
om anmälningsplikt eller förordna om tillämpning av 19 — 22 §§ för tiden
till dess ärendet har avgjorts slutligt.
Rättens beslut i de mål som avses i 14 § gäller omedelbart, om inte något
annat förordnas. Om ett tidigare meddelat beslut gäller då ärendet avgörs,
får rätten bestämma att det nya beslutet skall börja tillämpas först när
giltighetstiden för det tidigare har gått ut.
16 § Om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det får
Prop. 1990/91:118
Bilaga 4
125
rikspolisstyrelsen häva eller i for utlänningen förmånlig riktning ändra ett Prop. 1990/91:118
beslut som rätten har meddelat enligt 14 §. Styrelsen får också besluta om Bilaga 4
tillfällig lättnad och vidta omedelbart erforderlig jämkning.
17 § Ett beslut av rätten enligt 14 § upphör att gälla, om utvisningsbeslu-
tet verkställs eller upphävs.
Särskilda bestämmelser om tvångsmedel
18 § Bestämmelserna i 19 — 22 §§ tillämpas i fråga om en utlänning i den
mån regeringen eller domstolen har bestämt det enligt denna lag.
19 § Utlänningen får underkastas husrannsakan, kroppsvisitation eller
kroppsbesiktning, om det är av betydelse for att utröna om utlänningen
eller en organisation eller grupp som han tillhör eller verkar för planlägger
eller förbereder någon gärning som innebär våld, hot eller tvång for poli-
tiska syften och som innefattar brott för vilket lindrigare straff än fängelse
två år inte är föreskrivet. Det är också tillåtet att ta fingeravtryck av
utlänningen och fotografera honom.
Förordnande om åtgärder enligt första stycket meddelas av rikspolissty-
relsen eller en polismyndighet. I fråga om sådana åtgärder gäller i övrigt 28
kap. rättegångsbalken i tillämpliga delar.
20 § För ett sådant ändamål som avses i 19 § första stycket kan rätten, om
det finns synnerliga skäl, meddela rikspolisstyrelsen eller en polismyndig-
het tillstånd enligt 27 kap. rättegångsbalken till hemlig teleavlyssning eller,
om det är tillräckligt, hemlig teleövervakning.
Rätten kan for ett sådant ändamål som avses i 19 § första stycket, om det
finns synnerliga skäl, även meddela rikspolisstyrelsen eller en polismyn-
dighet tillstånd att närmare undersöka, öppna eller granska post- eller
telegrafförsändelser, brev, andra slutna handlingar eller paket som har
ställts till utlänningen eller som avsänts från honom och som påträffas vid
husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller som finns hos
posten, telegrafen järnvägen eller annan befordringsanstalt.
I det tillstånd som avses i andra stycket kan rätten förordna att en
försändelse som avses i tillståndet och som ankommer till en befordrings-
anstalt, skall hållas kvar till dess den närmare undersökts, öppnats eller
granskats. Förordnandet skall innehålla underrättelse om att meddelande
om åtgärden inte får lämnas till avsändaren, mottagaren eller någon an-
nan, utan tillstånd av den som har begärt åtgärden.
21 § Det tillstånd som avses i 20 § skall meddelas att gälla för viss tid som
inte överstiger en månad.
Frågan om tillstånd prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av riks-
polisstyrelsen eller en polismyndighet. Rättens beslut om tillstånd gäller
omedelbart. I fråga om förfarandet tillämpas i övrigt 27 kap. rättegångs-
balken på motsvarande sätt.
22 § En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig teleav-
lyssning skall granskas snarast möjligt. Granskningen får utföras endast av
rätten, rikspolisstyrelsen, en polismyndighet eller en åklagare. Om upptag-
ningen eller uppteckningen innehåller något som inte är av betydelse för
det ändamål som har föranlett avlyssningen, skall den i denna del omedel-
bart förstöras efter granskningen.
En försändelse eller någon annan handling som omfattas av tillstånd
126
enligt 20 § får inte närmare undersökas, öppnas eller granskas av någon
annan än rätten, rikspolisstyrelsen, en polismyndighet eller en åklagare. En
sådan handling skall undersökas snarast möjligt. När undersökningen har
slutförts, skall en försändelse som finns hos befordringsanstalt tillställas
den till vilken försändelsen är ställd och en annan handling återlämnas till
den hos vilken handlingen påträffats, om den inte tas i beslag.
Straff
23 § Till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande,
till böter döms
1. den som hjälper en utlänning som är underkastad förbud enligt 4 § att
komma in i Sverige,
2. den som hindrar eller försöker hindra verkställighet av ett beslut om
utvisning enligt denna lag, eller
3. en utlänning som bryter mot anmälningsplikt som har beslutats enligt
11 eller 14 §§.
För försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket 1 döms
till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
Om en utlänning under den tid då han står under åtal för brott enligt
första stycket 3 fortsätter att begå sådant brott, skall vad han gjort sig
skyldig till före varje åtal anses som ett särskilt brott.
24 § Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter döms
en utlänning som uppehåller sig i Sverige fastän han enligt ett verkställt
beslut om utvisning enligt denna lag inte har haft rätt att återvända hit.
Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse
som avses i 3 kap. 2§ utlänningslagen (1989:529).
I ringa fall skall åtal för brott enligt första stycket inte väckas annat än
om det är påkallat från allmän synpunkt.
övriga bestämmelser
25 § Om regeringen handlägger ett ärende om utvisning enligt denna lag,
får åtal inte utan regeringens medgivande väckas mot utlänningen innan
regeringen avgjort ärendet.
26 § Beslut av rikspolisstyrelsen i en fråga som avses i 16 § får inte
överklagas.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991, då lagen (1989:530) om åtgärder
för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlag) skall
upphöra att gälla.
Bestämmelserna i 10 § andra stycket, 11 § första stycket samt 12 — 16 §§
tillämpas även när regeringen enligt 17§ första stycket terroristlagen
(1989:530), 73§ utlänningslagen (1980:376), 8§ lagen (1973:162) om sär-
skilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell
bakgrund eller 51 § tredje stycket utlänningslagen (1954:193) har förord-
nat att avvisnings- eller utvisningsbeslut ej skall verkställas. Bestämmel-
serna i 11 § andra stycket samt 12 - 16 §§ är tillämpliga också när beslut om
avvisning eller utvisning har meddelats enligt terroristlagen (1989:530)
eller utlänningslagen (1980:376) och när beslut om avvisning, förpassning,
förvisning eller utvisning har meddelats enligt utlänningslagen (1954:193).
Är någon vid ikraftträdandet underkastad anmälningsplikt enligt äldre
bestämmelser, gäller dock beslutet härom, även om den i 12 § angivna
Prop. 1990/91:118
Bilaga 4
127
treårsfristen har gått till ända, intill utgången av december 1991, om det ej
har upphävts dessförinnan. Om bestämmelserna i 19 — 22 §§ terroristlagen
(1989:530) är tillämpliga på någon vid ikraftträdandet, tillämpas bestäm-
melserna i 19 — 22§§ denna lag på honom intill samma tidpunkt, om ej
annat följer av förordnande som meddelas av regeringen.
Vid tillämpning av 23 § punkterna 1 och 2 samt 24§ likställs med förbud
och beslut om utvisning som där avses motsvarande beslut enligt äldre lag.
Med föreskrift enligt 23 § punkt 3 likställs motsvarande föreskrifter som
meddelats enligt äldre lag.
Om det i en lag eller i en annan författning hänvisas till en föreskrift som
har ersatts genom bestämmelse i denna lag, tillämpas i stället den nya
bestämmelsen.
Prop. 1990/91:118
Bilaga 4
128
Prop. 1990/91:118
Bilaga 4
Härigenom föreskrivs att 4 kap. 11 och 14 §§, 6 kap. 2 och 3 §§, 7 kap. 15
och 16 §§, 8 kap. 10 och 12 §§, 10 kap. 3 och 4 §§, rubriken närmast före 4
kap. 11 § utlänningslagen (1989:529) samt övergångsbestämmelserna till
nämnda lag skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap.
Utvisning av hänsyn till rikets sä- Utvisning i vissa andra fal!
kerhet
H§
Om utvisning av hänsyn till rikets
säkerhet och på grund av befarad
brottslighet som innefattar våld, hot
eller tvång för politiska syften finns
bestämmelser i lagen (1991:000)
om särskild kontroll av vissa utlän-
ningar.
När det behövs av hänsyn till ri-
kets säkerhet, får regeringen utvisa
en utlänning eller besluta om in-
skränkningar och villkor i fråga om
utlänningens vistelseort, byte av bo-
stad och anställning samt anmäl-
ningsplikt.
I ärenden enligt första stycket
skall JÖrhandling hållas. Därvid
tillämpas reglerna om förhandling i
6 kap.
14§
När statens invandrarverk beslutar om avvisning eller utvisning, får
beslutet förenas med förbud för utlänningen att under viss tid återvända
till Sverige utan tillstånd av invandrarverket.
En dom eller ett beslut om utvis-
ning enligt 7 eller 11 § skall innehål-
la förbud för utlänningen att åter-
vända till Sverige under viss tid el-
ler utan tidsbegränsning. I domen
eller beslutet skall utlänningen upp-
lysas om vilken dag förbudet upp-
hör att gälla och om den påföljd
som överträdelse av förbudet kan
medföra enligt 10 kap. 4§.
En dom eller ett beslut om utvis-
ning på grund av brott skall innehål-
la förbud för utlänningen att åter-
vända till Sverige under viss tid el-
ler utan tidsbegränsning. I domen
eller beslutet skall utlänningen upp-
lysas om vilken dag förbudet upp-
hör att gälla och om den påföljd
som överträdelse av förbudet kan
medföra enligt 10 kap. 4§.
6 kap.
2§2
En utlänning som har fyllt sexton år får tas i förvar om
1. hans identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller när han däref-
ter ansöker om uppehållstillstånd och han inte kan göra sannolikt att den
identitet han uppger är riktig samt hans rätt att få resa in i eller vistas i
Sverige inte kan bedömas ändå, eller
2. det är nödvändigt för att en utredning om hans rätt att stanna i
Sverige skall kunna genomföras, eller
2 Senaste lydelse 1990:523.
129
9 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 118
Nuvarande lydelse
3. det är sannolikt att han kom-
mer att avvisas eller utvisas enligt 4
kap. 1 — 3 eller 11 § eller fråga upp-
kommer om verkställighet av ett
beslut om avvisning eller utvisning.
Föreslagen lydelse
3. det är sannolikt att han kom-
mer att avvisas eller utvisas enligt 4
kap. 1, 2 eller 3§ eller fråga upp-
kommer om verkställighet av ett
beslut om avvisning eller utvisning.
Prop. 1990/91:118
Bilaga 4
Beslut om förvar enligt första stycket 3 får meddelas endast om det med
hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständighe-
ter finns anledning att anta att han annars kommer att hålla sig undan eller
bedriva brottslig verksamhet i Sverige.
En utlänning under sexton år får
tas i förvar endast om det är sanno-
likt att han kommer att avvisas el-
ler utvisas enligt 4 kap. 1 — 3 eller
77 § eller fråga uppkommer om
verkställighet av ett beslut om av-
visning eller utvisning och det
En utlänning under sexton år får
tas i förvar endast om det är sanno-
likt att han kommer att avvisas el-
ler utvisas enligt 4 kap. 7, 2 eller 3§
eller fråga uppkommer om verk-
ställighet av ett beslut om avvisning
eller utvisning och det
1. finns en uppenbar risk för att han annars håller sig undan och
därigenom äventyrar en förestående verkställighet som inte bör fördröjas,
eller
2. finns anledning att anta att han annars bedriver brottslig verksamhet i
Sverige.
Den som är under sexton år får inte tas i förvar om det är tillräckligt att
han ställs under uppsikt enligt bestämmelserna i 5 § andra stycket.
Om ett barn under sexton år skulle komma att skiljas från sin vårdnads-
havare eller, om de är flera, en av dem genom att vårdnadshavaren eller
barnet tas i förvar får åtgärden vidtas endast om det finns synnerliga skäl.
7 kap.
15§
Om statens invandrarverk efter omprövning eller på grund av en ny
ansökan beviljar en utlänning uppehållstillstånd, får verket samtidigt upp-
häva ett beslut om avvisning eller utvisning. Meddelar invandrarverket ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd utan att upphäva beslutet om avvisning
eller utvisning, får detta inte verkställas medan tillståndet gäller.
Invandrarverket får dock inte
7. upphäva en domstols dom el-
ler beslut om utvisning,
2. upphäva regeringens beslut om
utvisning enligt 4 kap. ll§, eller
3. meddela uppehållstillstånd för
den som har utvisats genom en så-
dan dom eller ett sådant beslut.
Invandrarverket får dock inte
upphäva en domstols dom eller be-
slut om utvisning eller meddela up-
pehållstillstånd för den som har ut-
visats genom en sådan dom eller ett
sådant beslut.
16§
Om regeringen finner att en dom
eller ett beslut om utvisning på
grund av brott eller ett beslut om
Om regeringen finner att en dom
eller ett beslut om utvisning på
grund av brott inte kan verkställas
3 Senaste lydelse 1990:523.
130
Nuvarande lydelse
utvisning enligt 4 kap. 11 § inte kan
verkställas eller om det annars
finns särskilda skäl for att beslutet
inte längre skall gälla, får regering-
en upphäva avgörandet helt eller
delvis.
Föreslagen lydelse
eller om det annars finns särskilda
skäl för att beslutet inte längre skall
gälla, får regeringen upphäva avgö-
randet helt eller delvis.
Prop. 1990/91:118
Bilaga 4
Om domen eller beslutet om utvisning inte upphävs kan, i fall som avses
i första stycket, ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd
meddelas av regeringen. Utvisningsbeslutet får inte verkställas medan
tillståndet gäller.
8 kap.
1O§
Vid prövning av en ansökan om
som skall avvisas eller utvisas enligt
får statens invandrarverk besluta om
beslutet.
Regeringen får, vid prövning av
en fråga om upphävande av en
domstols dom eller beslut om utvis-
ning eller vid omprövning av ett be-
slut om utvisning enligt 4 kap. 11 §,
besluta om inhibition av det tidiga-
re meddelade beslutet.
uppehållstillstånd från en utlänning
ett beslut som har vunnit laga kraft,
inhibition av det tidigare meddelade
Regeringen får, vid prövning av
en fråga om upphävande av en
domstols dom eller beslut om utvis-
ning, besluta om inhibition av det
tidigare meddelade beslutet.
Om det finns särskilda skäl, får invandrarverket också i andra fall än
som angetts i första stycket besluta om inhibition.
12§
En polismyndighets beslut om
avvisning, statens invandrarverks
beslut om avvisning med förord-
nande om omedelbar verkställighet
samt domstols dom eller beslut om
utvisning skall verkställas snarast
möjligt.
En polismyndighets beslut om
avvisning, statens invandrarverks
beslut om avvisning med förord-
nande om omedelbar verkställig-
het, domstols dom eller beslut om
utvisning samt regeringens beslut
om utvisning enligt 4 kap. 11 § skall
verkställas snarast möjligt.
I andra fall än som avses i första stycket, skall en utlänning som har
avvisats lämna landet inom två veckor och en utlänning som har utvisats
lämna landet inom fyra veckor efter det att beslutet vann laga kraft, om
inte annat bestäms i beslutet.
Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller det
med säkerhet måste antas att han inte har för avsikt att frivilligt lämna
landet inom denna tid, skall polismyndigheten verkställa beslutet så snart
det kan ske.
10 kap.
3§
Till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, till
böter döms
1. den som försöker hindra verk-
ställighet av ett beslut om utvisning
131
Nuvarande lydelse
som har meddelats enligt 4 kap.
U§.
2. den som genom att dölja en
utlänning eller genom någon annan
sådan åtgärd försöker hindra verk-
ställighet av ett beslut om avvisning
eller utvisning, om gärningen har
skett i vinningssyfte,
3. en utlänning som överträder
föreskrifter som har meddelats en-
ligt denna lag eller enligt en författ-
ning som har utfärdats med stöd av
denna lag och som innebär skyldig-
het för honom att endast vistas
inom en viss del av landet.
Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91:118
Bilaga 4
1. den som genom att dölja en
utlänning eller genom någon annan
sådan åtgärd försöker hindra verk-
ställighet av ett beslut om avvisning
eller utvisning, om gärningen har
skett i vinningssyfte,
2. en utlänning som överträder
föreskrifter som har meddelats en-
ligt denna lag eller enligt en författ-
ning som har utfärdats med stöd av
denna lag och som innebär skyldig-
het för honom att endast vistas
inom en viss del av landet.
4§
Till fängelse i högst ett år eller,
om brottet är ringa, till böter döms
en utlänning som uppehåller sig i
Sverige fastän han enligt ett verk-
ställt beslut om utvisning enligt 4
kap. 7 eller 11 § inte har haft rätt att
återvända hit. Detta gäller dock
inte om utlänningen har flytt hit för
att undgå förföljelse.
Till fängelse i högst ett år eller,
om brottet är ringa, till böter döms
en utlänning som uppehåller sig i
Sverige fastän han enligt ett verk-
ställt beslut om utvisning enligt 4
kap. 7 § inte har haft rätt att åter-
vända hit. Detta gäller dock inte
om utlänningen har flytt hit för att
undgå förföljelse.
I ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än
om det är påkallat från allmän synpunkt.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1989, då utlänningslagen
(1980:376) skall upphöra att gälla.
2. Om ett ärende om avvisning eller utvisning på annan grund än brott
har inletts före ikraftträdandet, skall i det ärendet beslut i frågan om
avvisning eller utvisning fattas med tillämpning av äldre bestämmelser.
3. Om ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller
utvisning har inletts före ikraftträdandet, tillämpas i det ärendet äldre
bestämmelser i fråga om verkställigheten. För utlänningen gäller i sådant
fall inte 2 kap. 5 § tredje stycket.
4. Om det i lag eller annan författning förekommer uttrycken förpass-
ning eller förvisning, skall därmed avses utvisning enligt 4 kap. 3 § resp. 7 §
i nya lagen.
5. Vid tillämpning av 10 kap. 3§
1 och 3 samt 4 § likställs med beslut
om utvisning eller föreskrift som
där nämns motsvarande beslut eller
föreskrift enligt äldre lag.
5. Vid tillämpning av 10 kap. 3§
2 och 4§ likställs med beslut om
utvisning eller föreskrift som där
nämns motsvarande beslut eller fö-
reskrift enligt äldre lag.
6. Om det i en lag eller i en annan författning hänvisas till en föreskrift,
som har ersatts genom en bestämmelse i denna lag, tillämpas i stället den
nya bestämmelsen.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
132
Prop. 1990/91:118
Bilaga 4
Härigenom föreskrivs att 41 och 43§§ rättshjälpslagen (1972:429)' skall
ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
41 §2
Rättshjälp genom offentligt biträde beviljas i mål eller ärende
1. hos utskrivningsnämnd eller psykiatriska nämnden angående intag-
ning enligt 8, 9 eller 10 § eller utskrivning enligt 16 eller 19 § lagen
(1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall,
2. hos utskrivningsnämnd eller psykiatriska nämnden angående inskriv-
ning i eller utskrivning från vårdhem eller specialsjukhus enligt 35 § lagen
(1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda,
3. angående beredande av vård enligt 2 eller 3§, omedelbart omhänder-
tagande enligt 6§, upphörande av vård enligt 21 §, flyttningsförbud enligt
24 § eller upphörande av flyttningsförbud enligt 26 § lagen (1990:52) med
särskilda bestämmelser om vård av unga eller hos allmän förvaltnings-
domstol vid överklagande enligt 41 § första stycket 1 samma lag,
4. hos förvaltningsdomstol angående beredande av vård enligt lagen
(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall eller angående omedelbart
omhändertagande enligt 13 § samma lag,
5. angående avvisning enligt utlänningslagen (1989:529), dock inte hos
polismyndighet, såvida inte utlänningen enligt 6 kap. 2 eller 3 § utlännings-
lagen hållits i förvar längre än tre dagar,
6. angående utvisning enligt 4
kap. 3 eller 7 7 § utlänningslagen,
7. angående avvisning eller utvis-
ning enligt lagen (1989:530) om åt-
gärder för att förebygga våldsdåd
med internationell bakgrund (terro-
ristlag),
8. hos regeringen angående åtgär-
der som beslutas enligt 4 kap. 11§
utlänningslagen eller 17§ terrorist-
lagen,
6. angående utvisning enligt 4
kap. 3 § utlänningslagen,
7. angående utvisning enligt
lagen (1991:000) om särskild kon-
troll av vissa utlänningar,
8. hos regeringen angående beslut
enligt 11 § lagen om särskild kon-
troll av vissa utlänningar,
9. angående hemsändande av utlänning med stöd av 12 kap. 3§ utlän-
ningslagen,
10. angående förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 26 kap.
brottsbalken,
11. angående verkställighet utomlands av frihetsberövande påföljd en-
ligt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och
Norge angående verkställighet av straff m.m. eller lagen (1972:260) om
internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom,
12. angående utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Dan-
mark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller
behandling,
13. angående kastrering enligt lagen (1944:133) om kastrering, om gil-
tigt samtycke till åtgärden ej lämnats,
Lagen omtryckt 1983:487.
Senaste lydelse 1990:55.
133
Nuvarande lydelse
14. hos regeringen enligt 17§ and-
ra stycket terroristlagen angående
förordnande om tillämpning av
19— 22§§ samma lag,
15. hos allmän förvaltningsdom-
stol angående tillfälligt omhänder-
tagande enligt 37 §, tvångsisolering
enligt 38, 39 eller 41 § eller upphö-
rande av tvångsisolering enligt 42 §
smittskyddslagen (1988:1472).
Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91:118
Bilaga 4
14. hos allmän förvaltningsdom-
stol angående tillfälligt omhänder-
tagande enligt 37 §, tvångsisolering
enligt 38, 39 eller 41 § eller upphö-
rande av tvångsisolering enligt 42 §
smittskyddslagen (1988:1472).
43 §3
Rättshjälp genom offentligt biträde beviljas efter ansökan eller då an-
nars anledning föreligger. Ansökan får göras av den som kan beviljas
rättshjälp och i mål eller ärende som anges i 41 § 1 även av annan som får
föra talan i målet eller ärendet.
Rättshjälp beviljas och biträde
förordnas av den myndighet som
handlägger målet eller ärendet.
Dock ankommer prövningen i
ärende hos socialnämnd eller social
distriktsnämnd enligt 41 § 3 på
länsrätten, i ärende som avses i 41 §
13 på rättshjälpsmyndigheten, i
ärende hos polismyndighet enligt
41 § 5 eller 7 på rättshjälpsmyndig-
heten, om ansökan om rättshjälp
skall avslås, i ärende hos polismyn-
dighet enligt 41 § 12 på länsrätten
samt i ärende hos regeringen på de-
partementstjänsteman som rege-
ringen bestämmer.
Rättshjälp beviljas och biträde
förordnas av den myndighet som
handlägger målet eller ärendet.
Dock ankommer prövningen i
ärende hos socialnämnd eller social
distriktsnämnd enligt 41 § 3 på
länsrätten, i ärende som avses i 41 §
13 på rättshjälpsmyndigheten, i
ärende hos polismyndighet enligt
41 § 5 på rättshjälpsmyndigheten,
om ansökan om rättshjälp skall av-
slås, i ärende hos polismyndighet
enligt 41 § 12 på länsrätten samt i
ärende hos regeringen på departe-
mentstjänsteman som regeringen
bestämmer.
Har myndigheten skilt målet eller ärendet från sig, äger under tiden till
dess talan fullföljts eller tiden för fullföljd utgått andra stycket motsvaran-
de tillämpning.
Rättshjälp utgår även när talan fullföljs eller meddelat beslut underställs
annan myndighets prövning eller saken överlämnas till annan myndighets
avgörande.
Har rättshjälp beviljats i ärende
vari beslutas om avvisning eller ut-
visning enligt utlänningslagen
(1989:529) eller lagen (1989:530)
om åtgärder för att förebygga vålds-
dåd med internationell bakgrund
(terroristlag) gäller rättshjälpen till
dess verkställighet av beslutet skett
eller frågan om verkställighet för-
fallit.
Har rättshjälp beviljats i ärende
vari beslutas om avvisning eller ut-
visning enligt utlänningslagen
(1989:529) eller lagen (1991:000)
om särskild kontroll av vissa utlän-
ningar gäller rättshjälpen till dess
verkställighet av beslutet skett eller
frågan om verkställighet förfallit.
Ansökan om rättshjälp genom offentligt biträde ges in till den myndig-
Senaste lydelse 1989:534.
134
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
het som handlägger målet eller ärendet. Gäller ansökan ärende som avses i
41 § 13, ges dock ansökan in till rättshjälpsmyndigheten.
Myndighet som inte själv får bevilja rättshjälpen skall till behörig myn-
dighet med eget yttrande överlämna ingiven ansökan med därvid fogade
handlingar eller anmäla behovet av offentligt biträde.
Prop. 1990/91:118
Bilaga 4
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991. I fråga om rättshjälp i ärenden
angående avvisning eller utvisning enligt terroristlagen (1989:530) gäller
äldre föreskrifter.
135
Prop. 1990/91:118
Bilaga 4
Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (1965:94) om polisregister m. m. skall
ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7§‘
1 uppgift från polisregister må, om ej annat följer av 7a§, ej medtagas
anteckning om
1. böter, sedan fem år förflutit från dom, beslut eller godkännande av
strafföreläggande;
2. villkorlig dom, skyddstillsyn,
fängelse som ådömts enligt 28 kap.
3§ brottsbalken, överlämnande till
särskild vård, dom varigenom nå-
gon enligt 30 kap. 6§ brottsbalken
förklarats fri från påföljd, beslut av
åklagare att icke tala å brott eller
beslut om utvisning enligt 4 kap. 3
eller 77 § utlänningslagen
(1989:529) eller 3§ lagen (1989:
530) om åtgärder för att förebygga
våldsdåd med internationell bak-
grund (terroristlag), sedan tio år
förflutit från dom eller beslut;
2. villkorlig dom, skyddstillsyn,
fängelse som ådömts enligt 28 kap.
3§ brottsbalken, överlämnande till
särskild vård, dom varigenom nå-
gon enligt 30 kap. 6§ brottsbalken
förklarats fri från påföljd, beslut av
åklagare att icke tala å brott eller
beslut om utvisning enligt 4 kap. 3 §
utlänningslagen (1989:529) eller 1 §
lagen (1991:000) om särskild kon-
troll av vissa utlänningar, sedan tio
år förflutit från dom eller beslut;
3. fängelse i annat fall än som avses i 2 samt förvandlingsstraff för böter,
sedan tio år förflutit från frigivningen;
4. vandel i övrigt, sedan tio år förflutit från den händelse som föranlett
anteckningen.
Anteckning om utvisning som beslutats av allmän domstol tas med
under den tid, som är föreskriven för den brottspåföljd som har ådömts
jämte utvisningen.
Har före utgången av tid som nu sagts beträffande samma person ånyo
meddelats dom eller beslut eller förekommit händelse, som antecknats i
registret och icke avser endast förändring av påföljd eller verkställighet av
tidigare dom eller beslut, må båda anteckningarna medtagas så länge
någondera må medtagas enligt första eller andra stycket. Förekommer
flera anteckningar, äger vad nu sagts motsvarande tillämpning.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991. Äldre föreskrifter gäller fortfa-
rande i fråga om anteckning angående beslut om utvisning enligt 4 kap.
11 § utlänningslagen (1989:529) eller 3 § terroristlagen (1989:530).
Senaste lydelse 1989:538.
136
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1991-02-14
Närvarande: f. d. regeringsrådet Bengt O. Hamdahl, regeringsrådet Bertil
Werner, justitierådet Ulf Gad
Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 7 februari 1991 har
regeringen på hemställan av statsrådet Lööw beslutat inhämta lagrådets
yttrande över förslag till lag om särskild kontroll av vissa utlänningar,
m. m.
Förslagen har inför lagrådet föredragits av t. f. expeditionschefen Håkan
Sandesjö.
Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet:
Förslaget till lag om särskild kontroll av vissa utlänningar
3§och5-7§§
Dispositionen av bestämmelserna i dessa paragrafer torde bli klarare om
följande iakttas. Innehållet i 6§ första stycket bör bilda ett nytt tredje
stycke i 3§. I 6§ bör samlas regler om förhandlingens yttre gestaltning. Hit
kan hänföras 6§ andra stycket i det remitterade förslaget, bestämmelser
om att utlänningen skall höras och att rikspolisstyrelsen skall vara hans
motpart vid förhandlingen samt 7 § första stycket i det remitterade försla-
get.
I 7 § bör ingå återstoden av det remitterade förslagets 7 § och de regler i
6§ tredje stycket förslaget som handlar om rikspolisstyrelsens uppgifter
vid förhandlingen.
Hänvisningen till bestämmelser i utlänningslagen i andra meningen av
5 § i det remitterade förslaget bör överföras till 6 § såvitt avser 6 kap. 13 §
och till 7 § i fråga om 6 kap. 14 § andra stycket och 15 §.
Hänvisningen till 4 kap. 12 § andra stycket utlänningslagen i 5§ tredje
meningen bör bli en fjärde mening i 13 § första stycket.
I fråga om förhandlingen anförs i lagrådsremissen under avsnitt 2.9 att
denna, även om domstolen för själva förfarandet tillämpar rättegångsbal-
kens regler, utgör ett led i utredningen i utvisningsärendet. Eftersom
domstolen inte meddelar något beslut uppkommer enligt föredragande
statsrådet inte någon konflikt i förhållande till de regler som normalt gäller
för förfarandet enligt rättegångsbalken (jfr 14 kap. 5§ andra stycket andra
meningen sekretesslagen). Inte heller när domstolen enligt 3§ i den före-
slagna lagen avger yttrande blir föreskriften i den angivna bestämmelsen i
sekretesslagen om parts rätt att få del av alla omständigheter som läggs till
grund för avgörandet tillämplig, eftersom yttrandet enligt statsrådet inte är
att jämställa med ett rättens avgörande.
Vad först angår frågan om sekretess vid förhandling i domstol tillämpas
såsom framhålls i lagrådsremissen rättegångsbalkens regler för förfaran-
det. Förhandlingen torde vara att hänföra till domstols rättskipande eller
rättsvårdande verksamhet. Enligt 12 kap. 3§ andra stycket sekretesslagen
Prop. 1990/91:118
Bilaga 5
137
krävs för att sekretessen, i sådana fall där domstol hållit förhandling inom Prop. 1990/91:118
stängda dörrar, skall bestå, att domstolen förordnar om detta i domen eller Bilaga 5
beslutet. Enligt lagrådets mening får det anses följa av 12 kap. 3 § andra
stycket sekretesslagen att ett sekretessförordnande måste meddelas för att
sekretessen skall bestå i fråga om vad som förekommit vid förhandling i
utvisningsärende om denna hållits inom stängda dörrar. Ett sekretessför-
ordnande får emellertid inte meddelas separat utan skall ingå i domen eller
beslutet (se Corell m. fl. Sekretesslagen, andra uppl. s. 308). Domstolens
rapport om vad som förekommit vid förhandlingen torde i detta hänseen-
de få betraktas som ett beslut.
Vad sedan angår frågan om tillämpligheten av bestämmelsen i 14 kap.
5 § andra stycket andra meningen sekretesslagen på yttrande som av dom-
stol som hållit förhandling avger till regeringen i utvisningsärende kan
lagrådet inte ansluta sig till den uppfattning som kommer till uttryck i
lagrådsremissen. Uppgiften att avge sådant yttrande torde vara att hänföra
till domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet. När domstolen
avger yttrandet skiljer den sig från ärendet vare sig begäran om yttrandet
inkommit samtidigt med begäran om förhandling eller separat. För att
yttrandet skall få grundas på uppgifter som utlänningen inte har haft rätt
att ta del av torde en särskild bestämmelse därför behövas. Denna kan
utformas efter förebild av vad lagrådet föreslår i fråga om 14§ fjärde
stycket sista meningen och tas in som ett sista stycke i 7 §.
Det anförda leder till att 3 § och 5 — 7 §§ får följande lydelse.
3§
Om ärendet inte är synnerligen brådskande skall yttrande inhämtas från
statens invandrarverk och förhandling hållas i ärendet vid en tingsrätt,
innan regeringen meddelar beslut om utvisning.
Om det finns skäl för det, skall yttrande inhämtas även från den tingsrätt
som håller förhandlingen.
Beslut om förhandling och om yttrande får fattas av det statsråd, som
har till uppgift att föredra ärenden enligt lagen, eller den tjänsteman som
statsrådet bestämmer.
5§
I ärenden enligt denna lag gäller i tillämpliga delar 4 kap. 15 §, 5 kap. 5 §, 6
kap. 4 § andra stycket, 5 § andra stycket och 6 — 11 §§, 7 kap. 7 §, 8 kap. 1 —
6, 14 och 16§§, 9 kap. 1— 3 §§ samt 11 kap. 5 och 6 §§ utlänningslagen
(1989:529).
6§
Förhandling enligt 3§ skall hållas vid Stockholms tingsrätt eller, om sär-
skilda skäl talar mot att förhandlingen hålls där, vid en annan tingsrätt.
Vid förhandlingen skall utlänningen höras.
Rikspolisstyrelsen skall vid förhandlingen vara utlänningens motpart.
Tingsrätten får bestämma att även andra än utlänningen skall höras vid
förhandlingen. Om någon av parterna åberopar muntlig eller skriftlig
138
bevisning, prövar rätten om bevisningen skall tillåtas. Därvid tillämpas 35
kap. 7 § rättegångsbalken.
I fråga om inställelse till förhandlingen tillämpas 6 kap. 13 § utlännings-
lagen (1989:529).
Prop. 1990/91:118
Bilaga 5
7§
Vid förhandlingen skall noga utredas de omständigheter som kan inverka
på hur ärendet blir avgjort.
Rikspolisstyrelsen skall redogöra för omständigheterna i ärendet och ges
tillfälle att ställa frågor till utlänningen och andra som hörs i ärendet.
Rikspolisstyrelsen skall även lämna andra upplysningar som behövs för att
genomföra förhandlingen. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin stånd-
punkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.
Genom frågor och påpekanden skall rätten försöka avhjälpa otydligheter
och ofullständigheter i de uppgifter som lämnas.
Vid förhandlingen tillämpas 6 kap. 14§ andra stycket och 15§ utlän-
ningslagen (1989:529).
Rättens yttrande enligt 3 § får grundas även på handlingar eller annat
material som enligt 14 kap. 5§ första stycket sekretesslagen (1980:100)
inte får lämnas ut till part.
14 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om anmälningsplikt och tvångsmedel
efter beslut av domstol. För förfarandet i tingsrätten gäller enligt tredje
stycket i princip vad som är föreskrivet om mål som rör allmänt åtal för
brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex måna-
der. Härifrån görs i fjärde stycket vissa undantag, bl. a. i fråga om vad som
normalt gäller beträffande sekretess vid handläggning inför allmän dom-
stol. Förslaget innebär i denna del att sekretess enligt 14 kap. 5§ första
stycket sekretesslagen skall gälla utan begränsning i fråga om parts rätt att
få del av alla omständigheter som läggs till grund för rättens avgörande (jfr
andra stycket andra meningen i samma paragraf).
Terroristlagstiftningskommittén föreslog i sitt betänkande att en ut-
trycklig regel härom skulle tas in i lagen, vaijämte kommittén föreslog en
ändring i sekretesslagen. I lagrådsremissen har en annan lagteknisk lösning
valts för att uppnå samma resultat. Förslaget torde ha utformats med
utgångspunkt från att vad som sägs i paragrafens tredje stycke inte kan
anses medföra någon rätt för part enligt rättegångsbalken att få del av alla
omständigheter som läggs till grund för rättens avgörande, varför det inte
behövs någon särskild föreskrift om att bestämmelsen i 14 kap. 5§ andra
stycket andra meningen sekretesslagen inte skall gälla.
Lagrådet ifrågasätter om den uppfattning som sålunda får anses ligga till
grund för lagrådsremissens förslag till lösning av sekretessfrågan är riktig.
Det framstår vidare som en brist att ett så viktigt avsteg från vad som
normalt gäller beträffande sekretess vid handläggning inför allmän dom-
stol inte klart framgår av lagtexten. Lagrådet förordar därför att en uttryck-
lig föreskrift om att bestämmelsen i 14 kap. 5§ andra stycket andra
139
meningen sekretesslagen inte skall gälla tas in i den nya lagen och att en
ändring görs i sekretesslagen.
Med hänvisning till vad som har anförts föreslår lagrådet att 14 § fjärde
stycket ges följande lydelse:
Tvångsmedel enligt 24 och 25 kap. rättegångsbalken får inte tillgripas. En
skriftlig berättelse eller en uppteckning eller upptagning av berättelse som
avses i 35 kap. 14§ rättegångsbalken får åberopas som bevis. Bestämmel-
sen i 14 kap. 5§ andra stycket andra meningen sekretesslagen (1980:100)
gäller inte. Beslutet får grundas även på handlingar eller annat material
som enligt första stycket samma paragraf inte får lämnas ut till part.
Lagrådet föreslår vidare att tredje stycket i 14 kap. 5§ sekretesslagen
ändras så att inte heller andra stycket i paragrafen skall tillämpas om
avvikande bestämmelser har meddelats i lag.
Övriga lagförslag lämnas utan erinran.
Prop. 1990/91: 118
Bilaga 5
140
Prop. 1990/91:118
Propositionen................................................ 3
Propositionens huvudsakliga innehåll ........................... 3
Propositionens lagförslag...................................... 6
1. Förslag till lag om särskild kontroll av vissa utlänningar......... 6
2. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)......... 12
3. Förslag till lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429)......... 16
4. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) .......... 19
5. Förslag till lagom ändring i lagen (1965:94) om polisregister m.m. 20
Utdrag ur protokoll vid regeringsammanträde den 7 mars 1991..... 21
1 Inledning.................................................. 21
2 Allmän motivering ......................................... 22
2.1 Allmänna utgångspunkter .............................. 22
2.2 Tidigare lagstiftning ................................... 23
2.3 Nuvarande regler...................................... 25
2.4 Behövs särskilda terroristbestämmelser?.................. 26
2.5 Lagstiftningens grundläggande konstruktion .............. 31
2.6 Inskränkningar och villkor när ett avlägsnandebeslut inte kan
verkställas............................................ 41
2.7 Tvångsåtgärder i spaningssyfte när ett avlägsnandebeslut inte
kan verkställas ........................................ 46
2.8 Beslutsorgan och förfaranderegler........................ 51
2.8.1 Beslut om avvisning.............................. 51
2.8.2 Beslut om utvisning .............................. 53
2.8.3 Beslut om anmälningsplikt ........................ 59
2.8.4 Beslut om tvångsåtgärder i spaningssyfte ............ 63
2.8.5 Omprövning .................................... 64
2.8.6 Rättsprövning................................... 65
2.9 Sekretess ............................................. 67
2.10 Terroristbestämmelsernas lagtekniska placering ........... 69
2.11 Parlamentarisk kontroll m. m............................ 72
2.12 Vissa frågor om förhållandet mellan terroristlagstiftningen
och strafflagstiftningen ................................. 73
2.13 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ............... 75
3 Upprättande lagförslag...................................... 76
4 Specialmotivering.......................................... 76
4.1 Förslaget till lag om särskild kontroll av vissa utlänningar ... 76
4.2 Förslaget till lagom ändring i utlänningslagen (1989:529) ... 92
4.3 Övriga lagförslag ...................................... 92
5 Hemställan................................................ 92
6 Beslut .................................................... 92
Bilaga 1 Terroristlagstriftningskommitténs sammanfattning av
betänkandet SOU 1989:104 .......................... 93
Bilaga 2 Terroristlagstiftningskommitténs förslag till lag om sär-
skild kontroll av vissa utlänningar .................... 99
Bilaga 3 Sammanställning av remissyttranden över terroristlag-
stiftningskommitténs betänkande..................... 105
Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag.......................... 123
Bilaga 5 Lagrådets yttrande.................................. 137
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1991
141