om en ny kommunallag
1 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117
Regeringens proposition
1990/91:117
Prop.
1990/91: 117
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Föredragande vid regeringssammanträdet har varit chefen för civildepar-
tementet.
Stockholm den 7 mars 1991
På regeringens vägnar
Odd Engström
Bengt K.Å. Johansson
I propositionen läggs fram förslag till en ny kommunallag, som skall
ersätta den nuvarande lagen från 1977. Förslaget innehåller bland annat
följande nyheter i sak.
— Flertalet av de grundprinciper som reglerar kommunernas och lands-
tingens befogenheter skrivs in i lagen.
— Kommunerna och landstingen får ökad frihet att organisera sin
nämnd verksamhet.
— Fullmäktige får större möjligheter att delegera beslutanderätt till styrel-
sen och övriga nämnder.
— Grundläggande regler om kommunernas och landstingens förhållande
till de kommunala företagen tas in i lagen.
— Fullmäktige ges möjligheter att entlediga förtroendevalda som vägrats
ansvarsfrihet eller dömts för allvarliga brott.
— De förtroendevalda ges rätt att få skälig ersättning för den arbetsin-
komst som de förlorar när de fullgör sina uppdrag.
— Fullmäktige får större frihet att bestämma om formerna för beredning
av fullmäktigeärenden.
— Möjlighet införs för ett snabbare valgenomslag för styrelsen och övriga
nämnder.
— Förvaltningslagens jävsregler blir i princip tillämpliga i hela den kom-
munala förvaltningen.
1 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117
— Nämnderna får större möjligheter att delegera beslutanderätt till enskil-
da ledamöter och anställda.
— Kommunerna och landstingen åläggs att ha en god ekonomisk hushåll-
ning i sin verksamhet.
— Krav på verksamhetsplan och treårig ekonomisk planering införs.
— Redovisningen ges ökad betydelse. Bland annat infors krav på att
årsredovisningen skall omfatta också kommunala företag.
— Kretsen revisionsansvariga utökas till att omfatta även enskilda förtro-
endevalda i styrelsen, övriga nämnder och fullmäktigeberedningar.
Vissa ändringar föreslås också i annan lagstiftning. Bland annat får
kommuner och landsting ökade möjligheter att lämna humanitärt bistånd
till andra länder.
Därutöver föreslås ett antal följdändringar med anledning av den nya
kommunallagen. Övriga följdändringar avser regeringen att återkomma
med i en särskild proposition.
Den nya lagstiftningen avses träda i kraft den 1 januari 1992.
Prop. 1990/91: 117
Som ett led i en försöksverksamhet har denna proposition utformats
på ett nytt sätt.
Det regeringen vill att riksdagen skall ta ställning till redovisas i
propositionen under rubriken Ärendet till riksdagen, som alltså mot-
svarar den tidigare rubriken Hemställan.
Den nu gällande kommunallagen (1977:179, ändrad senast 1990:787, KL)
trädde i kraft den 1 juli 1977.
År 1984 beslöt regeringen att inleda ett arbete med att utforma förslag
till en ny kommunallag. En principskiss till en ny lag presenterades år 1985
av 1983 års demokratiberedning i betänkandet (SOU 1985:29) Principer
för ny kommunallag. Betänkandet remissbehandlades och därefter fick en
arbetsgrupp inom civildepartementet till uppgift att göra en juridisk-tek-
nisk översyn av förslaget. Gruppen avlämnade dels delbetänkandet (Ds C
1987:5) Den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting, dels
slutbetänkandet (Ds 1988:52) Ny lag om kommuner och landsting.
I samband med att riksdagen under våren 1988 behandlade prop.
1986/87:91 om aktivt folkstyre i kommuner och landsting uttalade riksda-
gen att det fortsatta beredningsarbetet i fråga om den nya kommunallagen
borde ske under medverkan av representanter för de politiska partierna i
riksdagen (KU 1987/88:23, rskr. 154).
Mot denna bakgrund beslutade regeringen hösten 1988 att bemyndiga
civilministern att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté.
Kommittén, som arbetade under namnet 1988 års kommunallagskommit-
té (ordförande: riksdagsledamoten Hans Gustafsson), avlämnade i april
1990 betänkandet (SOU 1990:24) Ny kommunallag. Kommitténs sam-
manfattning av betänkandet återfinns i bilaga 1 och kommitténs lagförslag
framgår av bilaga 2.
Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan-
serna har lagts som bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena har
upprättats inom civildepartementet och publicerats i Ds 1991:17.
1 det följande lägger regeringen på grundval av det redovisade materialet
fram ett förslag till en helt ny kommunallag och till viss annan lagstiftning
som hänger samman därmed.
En fråga som har samband med kommunallagskommitténs förslag, men
som på regeringens uppdrag har utretts särskilt, är den om de förtroen-
devaldas arbetsförutsättningar. Uppdraget har utförts av en särskild utre-
dare (f. d. kommunalrådet Carl-Gerhard Sjölander), som har arbetat under
namnet förtroendeuppdragsutredningen. En fråga som utredningen har
behandlat gäller de förtroendevaldas ekonomiska villkor. Förslag i den
delen har presenterats i betänkandet (Ds 1988:46) Pengar är inte allt
men.... Utredningens sammanfattning av betänkandet och lagförslag fram-
går av bilaga 4 och 5.
Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan-
serna har lagts som bilaga 6. En sammanställning av remissyttrandena har
gjorts i civildepartementet och publicerats i Ds 1990:12.
I betänkandet (SOU 1988:47) Kommunalt stöd till de politiska partier-
na har utredningen övervägt kommunernas och landstingens möjligheter
att ge stöd till de politiska partierna. Betänkandet har legat till grund för
överläggningar mellan partierna i riksdagen.
Prop. 1990/91: 1 17
Utredningen avlämnade i mars 1990 slutbetänkandet (SOU 1989:108) Prop. 1990/91: 117
Förtroendevald på 90-talet — Utmaningar och möjligheter.
Regeringen behandlar i denna proposition också några av de frågor som
förtroendeuppdragsutredningen har berört.
Innan vi går in på de skilda sakfrågorna redovisar vi vår syn på utveck-
lingstendenserna inom den kommunala sektorn och på reformbehovet i
stort.
Ett grundläggande inslag i den svenska folkstyrelsen
Kommunerna och landstingen hör sedan lång tid tillbaka till de grundläg-
gande inslagen i den svenska folkstyrelsen. Deras uppgift har traditionellt
varit att samla människorna inom ett visst geografiskt område för att
främja gemensamma intressen. En viktig markering av deras roll görs i
portalparagrafen till regeringsformen, där det heter att folkstyrelsen
”förverkligas genom ett representativt och demokratiskt statsskick och
genom kommunal självstyrelse”.
Ideologin bakom våra dagars kommunala självstyrelse växte fram under
förra delen av 1800-talet och blev befäst genom det som kallas 1862 års
kommunalförordningar. Då lades grunden till den komunallagstiftning
som gäller än i dag. I organisatoriskt hänseende innebar förordningarna att
det gjordes en slutlig uppdelning mellan en borgerlig och en kyrklig kom-
mun samt att det tillskapades en kommuntyp på regional nivå, landsting-
en.
Bakom reformen fanns en tydlig decentraliseringsideologi. Huvudprin-
cipen var kommunal självstyrelse genom valda förtroendemän. Den lokala
självförvaltningen ansågs vara ändamålsenlig och billig och ett värdefullt
led i en medborgarfostran.
Den fortsatta utvecklingen — expansion och dynamik
Den kommunala expansionen fick ett rejält fäste efter det att den kommu-
nala rösträtten blev allmän och lika. Reformen skapade förutsättningar för
en i grunden omlagd kommunal verksamhet, som innefattade ett vidgat
ansvar för medborgarnas levnadsförhållanden. Av stor betydelse var givet-
vis också införandet av det representativa systemet.
Men det är framför allt under hela efterkrigstiden som utvecklingen av
den kommunala sektorn har varit mycket dynamisk. Särskilt kommunerna
men även landstingen har fått allt mer omfattande uppgifter i fråga om
samhällsservicen. Det är ett resultat dels av beslut av staten, dels av att
kommuner och landsting frivilligt tagit på sig vidgade uppgifter.
I dag hanteras mer än 70 procent av den offentliga sektorns utgifter för
konsumtion och investeringar av kommuner och landsting. Konsumtio- Prop. 1990/91: 117
nen och investeringarna uppgår till ca 300 miljarder kr., dvs. drygt 20
procent av BNP. Inkluderas även transfereringarna blir utgifterna ca 360
miljarder kr. Då ingår emellertid inte kommunala aktiebolag och stiftelser.
Ca 1,1 miljon är anställda hos kommuner och landsting och uppskatt-
ningsvis ca 70 000 personer har kommunala förtroendeuppdrag.
En strukturomvandling
Kommunernas ökade verksamhet ledde till att de många små landskom-
munerna fick svårigheter att fullfölja sina åtaganden. Detta medförde en
strukturell omdaning. Från denna synpunkt kan man gott säga att kommu-
nerna har genomgått något av en revolution under loppet av några decen-
nier. Två omfattande indelningsreformer medförde att antalet kommuner
mellan 1952 och 1974 reducerades från knappt 2 500 till mindre än 300;
antalet kommuner är i dag 284.
Landstingen har inte förändrats på samma genomgripande sätt. Den
mest påtagliga förändringen är här bildandet av det s. k. storlandstinget i
Stockholms län i början av 1970-talet. Stockholms stad gick då in i lands-
tinget som också gavs vidgade uppgifter.
Från lekmannaförvaltning till tjänstemannaförvaltning
Kommunindelningsreformerna har påverkat villkoren för de förtroen-
devalda och för utvecklingen av politikerrollen som sådan.
Som en direkt följd av kommunsammanläggningarna minskade antalet
ordinarie uppdrag i kommunerna från cirka 120 000 i mitten av 1960-talet
till 42 000 år 1974. Ett långt mindre antal förtroendevalda fick alltså ta
hand om en väsentligt större och ständigt växande verksamhet. Utveck-
lingen mot en tjänstemannaförvaltning blev en naturlig konsekvens av
detta.
I stark sammanfattning kan utvecklingen beskrivas på följande sätt.
Lekmannaförvaltningen — som innebar att de förtroendevalda själva sva-
rade för beredning, beslut och verkställighet i den mest renodlade formen
— har definitivt ersatts av en professionell tjänstemannaförvaltning, där
tjänstemännen övertagit inte bara verkställighetsfunktioner utan också
väsentliga beredningsfunktioner från de förtroendevalda i alla kommuner.
Sammantaget innebär utvecklingen att förtroendeuppdragen har ett helt
annat innehåll och ställer helt andra krav på sina innehavare än vad som
var fallet för bara ett par årtionden sedan.
Återverkningar på kommunallagstiftningen
Den dramatiska strukturomvandlingen tillsammans med den allmänna
expansionen av den kommunala verksamheten har medfört att dagens
kommuner har få likheter med tidigare generationers kommuner. Detta är
också en grundläggande förklaring till de efter hand allt tätare kommunal-
lagsreformerna. 7
En målsättning har varit att åstadkomma en förenkling av den kommu- Prop. 1990/91:117
nalrättsliga regleringen och att anpassa lagstiftningen till de behov som
förnyelsen av den offentliga sektorn har gett upphov till. I samband här-
med har det framstått som alltmer nödvändigt att begränsa den statliga
tillsynen och kontrollen och att stärka den kommunala självstyrelsen.
1862 års kommunalförordningar stod kvar praktiskt taget oförändrade
fram till början av 1930-talet. Då gjordes en revidering som i allt väsentligt
var av teknisk natur.
År 1948 genomfördes en kompetensreform som har haft en helt avgö-
rande betydelse för den kommunala utvecklingen, inte minst vad gäller
möjligheterna för kommunerna att ta på sig nya uppgifter. Den ökade
aktiviteten i kommunerna kom dessförinnan inte sällan i konflikt med
regeringsrättens praxis, som innebar en relativt restriktiv tolkning av den
kommunala kompetensen. Genom reformen slogs fast att allmänintresset
skulle vara avgörande för bedömningen i kompetensfrågor. De motiv som
då lades fast styr i hög grad rättstillämpningen ännu i dag.
Förändringarna i den kommunala indelningen och de ökade möjlighe-
terna för kommunerna att ta på sig nya uppgifter ledde fram till att en ny
kommunallag antogs år 1953. Året därpå antogs en ny landstingslag och
hela den nya lagstiftningen trädde i kraft år 1955.
Framför allt kommunsammanläggningarna i början av 1970-talet, men
också den ändrade relationen mellan förtroendevalda och anställda samt
medborgarnas allmänt sett ökade aktivitet, skapade ett behov av ytterliga-
re revideringar. Den 1 juli 1977 trädde en ny kommunallag i kraft som var
den första som var gemensam för kommuner och landsting.
Till grund för kommunallagen av år 1977 låg ett omfattande utredningsar-
bete som hade utförts av utredningen om den kommunala demokratin
(SOU 1975:41) och kommunallagsutredningen (SOU 1974:99).
Lagen bygger på principen att kommuner och landsting skall lämnas
största möjliga frihet att anpassa sina arbetsformer till de lokala förhållan-
dena. Kommunindelningsreformerna ansågs ha skapat goda förutsättning-
ar för att minska den statliga detaljregleringen.
På flera punkter genomfördes ändringar som berörde de förtroendeval-
das arbetsförutsättningar. Bl. a. infördes en rätt till ledighet för fullgörande
av kommunala uppdrag. Medborgarnas möjligheter till insyn och delta-
gande i den kommunala verksamheten förbättrades.
Kommunfullmäktiges och landstingets centrala funktion framhävdes
klart i reformen. Utgångspunkten var att man skulle stärka de folkvalda
organens ställning. En följd av detta blev att man intog en ytterst restriktiv
inställning till möjligheterna av att överföra beslutanderätt från fullmäkti-
ge till styrelsen och övriga nämnder. En motsvarande restriktivitet uttryck-
tes också i fråga om möjligheten att delegera från nämndnivån till anställ-
da.
Debatten i början av 1970-talet rörde mycket frågor om samlingsstyre
och majoritetsstyre. I kommunallagsreformen kom detta till uttryck på så 8
sätt att man ville ge möjlighet för den politiska majoriteten att ta ett Prop. 1990/91: 117
huvudansvar för den kommunala verksamheten samtidigt som minorite-
ten skulle tillförsäkras goda arbetsvillkor. Hur detta skulle utföras i prakti-
ken överlämnades till kommunerna och landstingen själva att besluta om.
I förarbetena till 1977 års lag berördes också en del andra frågor, som
t. ex. hur man kan stärka insynen och inflytandet i kommunala företag, hur
folkomröstningar förhåller sig till den representativa demokratin och vär-
det av lokala politiska organ (kommundelsnämnder m.m.). Några större
reformer genomfördes dock inte på dessa områden.
Den allmänna debatten om den offentliga sektorn under 1980-talet har i
hög grad handlat om decentralisering, avbyråkratisering, minskat sektors-
tänkande, medborgerligt deltagande, effektivitet och resursutnyttjande.
Därmed har också den kommunala verksamheten stått i fokus.
För utvecklingen inom det kommunaldemokratiska området är det av
särskild betydelse att medborgarna synes vara bättre informerade och mer
aktiva i kommunala frågor än förut.
Regeringen vill nu peka på några tendenser som framträtt under senare
år.
2.3.1 Strukturella och organisatoriska förändringar
Decentraliseringssträvandena har vuxit i styrka under det senaste decen-
niet. En påtaglig förändring gäller synen på nämndorganisationen i kom-
munerna.
Utgångspunkten har varit att man velat återskapa närheten mellan med-
borgare och förtroendevalda, men också att få till stånd en ökad samver-
kan mellan olika sektorer av samhällsgemenskapen.
Lokala organ
Lagen (1979:408) om lokala organ i kommunerna (omtryckt 1979:1167,
ändrad senast 1988:135, lokalorganslagen) trädde i kraft den 1 januari
1980. Den lagen har gjort det möjligt för kommunerna att inrätta lokala
organ i form av distriktsnämnder, institutionsstyrelser samt organ med
sektorsövergripande uppgifter inom såväl det kommunallagsreglerade om-
rådet som vissa delar av de specialreglerade nämndernas områden. För de
senare gäller vissa begränsningar och dessutom måste de centrala nämn-
derna inom respektive sektor finnas kvar. De sektorsövergripande organen
kallas oftast kommundelsnämnder.
Frikommunförsöket
Riksdagen beslöt i juni 1984 (prop. 1983/84:152, KU 32, rskr. 368) att en
försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse — det s. k. frikom-
munförsöket — skulle bedrivas till utgången av år 1988. Försöksverksam-
heten har därefter förlängts till utgången av år 1991 (KU 1987/88:23, rskr. Prop. 1990/91: 117
154. prop. 1988/89:1. KU 6, rskr. 13).
I samband med riksdagens beslut om försöksverksamheten antogs lagen
(1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorga-
nistion (omtryckt 1988:136, ändrad senast 1990:1169, frikommunlagen).
De kommuner som deltar i försöket har fått en nästan fullständig frihet
att organisera de centrala nämnderna. Även i fråga om lokala organ har de
fått ökad organisationsfrihet. I frikommunförsöket deltar i dag 36 kommu-
ner och fyra landsting.
Försöket med en friare nämndorganisation har lett till faktiska föränd-
ringar i varierande grad framför allt på tre områden.
• Slopande av den särskilda skolstyrelsen främst i samband med övergång
till kommundelsnämnder i hela kommunen. Här finns exempel på gans-
ka stora variationer i fråga om kombinationer av utbildnings- och andra
frågor i de nya nämnderna.
• Slopande av en sammanhållen socialnämnd genom utbrytning av äldre-
och handikappfrågorna till en särskild nämnd. Barnomsorgen har i några
fall lagts på utbildningsnämnden/skolstyrelsen. Härtill kommer slopan-
de av socialnämnden i samband med införande av kommundelsnämn-
der i hela kommunen, vilket har skett i flera fall.
• Slopande av särskild byggnads- respektive miljö- och hälsoskyddsnämnd
genom sammanslagning av de båda nämnderna.
Vidare har allt fler frikommuner utnyttjat möjligheten att låta en eller
flera kommundelsnämnder svara för verksamheter eller anläggningar som
inte exklusivt är knutna till en viss kommundel. Tydligast ser man detta i
Göteborg, där vissa stadsdelsnämnder gjorts till s. k. resursnämnder. Des-
sa svarar för sådana verksamheter som är för små att dela upp eller som av
andra skäl anses opraktiska att fördela på alla stadsdelsnämnder.
Verksamhetsformerna omprövas och utvecklas
Runt om i landet pågår diskussioner som syftar till att även i andra
avseenden utveckla den politiska organisationen i kommunerna. Det blir
exempelvis allt vanligare att i praktiken omsätta de idéer som finns om att
renodla funktionerna enligt en beställar-utförarmodell.
Ett exempel på detta är det som har kommit att kallas Dalamodellen. Ett
riksdagsbeslut i december 1990 har möjliggjort ett genomförande av mo-
dellen (prop. 1990/91:44, KU 17, rskr. 52).
Dalamodellen innebär en ny struktur för hälso- och sjukvården. Varje
kommun inom landstinget utgör ett sjukvårdsområde, som leds av en
styrelse. Sjukvårdsområdena ansvarar för befolkningens hela hälso- och
sjukvårdsbehov, även specialistvård och sluten akutsjukvård. Dessa vård-
former upphandlas hos sjukhusen eller andra vårdgivare i eller utom länet.
Sjukhusen eller klinikerna får inte några anslag från landstinget. I stället
får de sälja sina tjänster till sjukvårdsområdena.
Ett bärande inslag i Dalamodellen är att de förtroendevaldas roller som
konsumentföreträdare och producenter skall skiljas åt. En tydlig åtskillnad
görs mellan produktions- och finansieringsansvar. Nya former för att styra
10
och leda verksamheten med ett tydligt inslag av långtgående möjligheter Prop. 1990/91: 117
att delegera ärenden är också en viktig del.
2.3.2 Förhållandet stat-kommun
I dag delar kommuner och landsting ansvaret for den samhälleliga verk-
samheten med staten på en mängd områden. I takt med att den statliga
detaljregleringen har minskat, har behovet av att bryta mot sektorsprinci-
pen gjort sig alltmer gällande. Detta har lett till ett ökat behov av samord-
ning av olika kommunala verksamheter utifrån bl. a. funktionella och
ekonomiska krav.
Handlingsutrymmet behöver vidgas
Under senare tid har olika åtgärder vidtagits för att undanröja de hinder
som finns för att kommuner och landsting skall kunna prioritera mellan
olika uppgifter och anpassa verksamheten efter de lokala förutsättningar-
na.
Ett exempel kan hämtas från skolområdet. Utvecklingen inom detta
område går mot decentralisering av beslutsfattandet, klarare ansvarsför-
hållanden, mer generella statsbidrag, ökad målstyrning och bättre system
för uppföljning och utvärdering.
Ett annat exempel är riksdagsbeslutet att ge kommunerna ett samlat
ansvar för äldre- och handikappomsorgerna (prop. 1990/91:14, SoU9.
rskr. 97). Syftet är att skapa klara ansvarsförhållanden och ändamålsenliga
organisatoriska förutsättningar for dessa omsorger.
Utvecklingen går också mot en samordning av sjukvård och sjukförsäk-
ring.
De samhällsekonomiska förutsättningarna ändras
Efterfrågan på den kommunala sektorns tjänster har länge kunnat tillgodo-
ses genom att verksamheten har tillförts ökade resurser. Det finns allmänt
sett inte längre förutsättningar för detta.
Den lägre tillväxten i samhällsekonomin och nödvändigheten av att
undvika skattehöjningar gör, att medborgarnas krav alltmer sällan kom-
mer att kunna tillgodoses genom tillskott av resurser. Större krav ställs på
omprövning, rationalisering och förbättring av effektiviteten.
En parlamentarisk kommitté (Fi 1990:04) arbetar för närvarande med
frågorna om hur systemet med statsbidrag till kommuner och landsting
skall utformas i framtiden och med att se över den kommunala sektorns
övriga finansieringskällor. Utredningsarbetet skall, enligt direktiven (dir.
1990:20), bedrivas med utgångspunkten att kommunernas och lands-
tingens verksamhet skall anpassas till de samhällsekonomiska förutsätt-
ningarna och att statens bidrag så långt som möjligt skall fördelas efter
generella principer.
Vidare skall en mer effektiv kommunal verksamhet stimuleras och kom-
mittén skall överväga instrument för statlig målstyrning och hur uppfölj-
ning av kommunal verksamhet bör utvecklas.
Uppföljning och utvärdering får ökad betydelse Prop. 1990/91:117
Strävan mot bättre uppföljning och utvärdering syftar ytterst till att värna
den kommunala självstyrelsen genom ökad kvalitet och effektivitet.
Mot bakgrund av högre produktivitets- och effektivitetsmål för den
kommunala sektorn och en ändrad styrning av kommunal verksamhet,
ställs nya krav på statens uppföljning och utvärdering. Det är därför viktigt
att få till stånd en fördjupad mål- och resultatdialog mellan staten, kom-
muner och landsting.
2.3.3 Den politiska styrningen utvecklas — Nya villkor för politikerna
Från lekmannaförvaltning till lekmannastyre
För bara några årtionden sedan hade de förtroendevalda praktiskt taget
hela verksamheten i sin hand. De bestämde i verklig mening inte bara vad
som skulle göras utan även hur. Det ställdes inga särskilda krav på styrning
och ledning.
Expansionen under framför allt 1960- och 1970-talen medförde efter
hand allt större problem när det gällde styrningen av den kommunala
verksamheten. Det blev inte längre möjligt att hålla verksamheten samlad
hos ett fåtal personer. Under denna period byggdes därför en omfattande
apparat upp med hjälp av ständigt ökande resurser. För att klara denna
uppbyggnad krävdes en mängd specialister, administratörer och verksam-
hetspersonal.
Den kraftiga reduceringen av antalet förtroendevalda i kombination
med den stora expansionen av verksamheten ledde till en dramatisk om-
fördelning av uppgifter från de förtroendevalda till den professionella
organisationen.
Parallellt med denna utveckling har det skett en förskjutning i den
politiska styrningens innehåll. Detaljstyrningen har successivt övergetts
till förmån för en mer övergripande styrning med mål och ramar.
Både politikerna och de anställda upplever problem i den nya situatio-
nen. Ett problem för politikernas del är att de inte anser det möjligt att
enbart intressera sig för de övergripande frågorna. Om inte annat så kräver
medborgarna besked i detaljfrågor. De anställda anser att politikerna
lägger sig i detaljer, som de anser vara förvaltningens uppgift att ta hand
om.
Nya villkor för de politiska uppdragen
Samtidigt som styrmetoderna har förändrats, har villkoren för dem som
utövar politiska uppdrag i kommuner och landsting ändrats.
Benägenheten att hoppa av från politiska uppdrag har ökat under 1980-
talet. Cirka var tredje kommun- eller landstingspolitiker lämnar sina upp-
drag under pågående mandatperiod. För tio år sedan var det en av fyra
som hoppade av. Forskningen visar dock att omsättningen av politiker var
hög även på 1970-talet.
När det gäller avhoppens fördelning på olika grupper är det främst de
12
vanligtvis underrepresenterade grupperna — unga, kvinnor, och privatan- Prop. 1990/91:117
ställda — som är av intresse. Förtroendeuppdragsutredningen konstaterar
att förhållandena inte förändrats på något drastiskt sätt för någon av dessa
grupper under de senaste tio åren.
Det är ingen tvekan om att det under senare år har blivit allt svårare att
kombinera yrkesliv, familjeliv och förtroendeuppdrag. Trots att det vidta-
gits olika åtgärder i syfte att underlätta rekryteringen till kommunala
förtroendeuppdrag är främst ungdomar, kvinnor och privatanställda fort-
farande kraftigt underrepresenterade i de kommunala organen.
När det gäller kvinnornas deltagande i kommunalpolitiken har det emel-
lertid skett positiva förändringar. Kvinnornas genombrott i kommunalpo-
litiken kom på 1970-talet, då deras andel fördubblades. Efter valet år 1988
utgör kvinnorna 32 procent i de kommunala nämnderna och 39 procent av
landstingsledamöterna. Internationellt sett ligger Sverige idag högt när det
gäller kvinnorepresentation i politiken. Vid en jämförelse mellan kvinnor
och män finner man emellertid att kommunalpolitiken fortfarande präglas
av en tydlig könsskillnad. Männen sitter på de flesta ledande uppdragen
och kvinnorna har främst uppdrag på det sociala och kulturella området.
Privatanställda är också klart underrepresenterade i kommunalpolitiken
enligt vad förtroendeuppdragsutredningen har visat. Detta förhållande är
enligt utredningen till nackdel både för politiken — som inte får del av de
privatanställdas kunskaper och erfarenheter i tillräcklig omfattning — och
för näringslivet, som går miste om de förtroendevaldas kontakt med
samhällslivet.
För att underlätta för alla att ta ett kommunalt förtroendeuppdrag är det
sedan år 1983 möjligt för kommuner och landsting att ge ersättning för
förlorad arbetsförtjänst. Endast omkring hälften av kommunerna har dock
infört en sådan ordning. Problemet är aktuellt främst för de privatanställ-
da. De får i flertalet fall vidkännas avdrag på lönen vid frånvaro för att
fullgöra ett offentligt uppdrag.
Det kan inte uteslutas att detta förhållande negativt påverkar rekryte-
ringen av privatanställda till kommunala förtroendeuppdrag.
2.3.4 Den enskildes intresse och engagemang
Det politiska beteendet
Ail kommunal verksamhet bygger på principen om en representativ demo-
krati och alltså i grunden på ett starkt engagemang från medborgarnas
sida. Det är emellertid bara ungefär var sjätte medborgare som är villig att
ta på sig uppdrag. Benägenheten att åta sig uppdrag har dock varit ganska
stabil under den senaste tioårsperioden.
Ett nytt drag i medborgarnas politiska beteende är att valdeltagandet
visar en sjunkande tendens. Valdeltagandet har minskat bland ungdomar
med cirka 8 procentenheter mellan valen år 1982 och år 1988. Å andra
sidan finns det inget belägg för att ungdomars intresse för samhällsfrågor
har försvagats. Tvärtom utvecklar de en hög politisk aktivitet, som dock i
allt större utsträckning äger rum vid sidan om de politiska partierna.
13
Decentralisering som medel för medborgarengagemang Prop. 1990/91:117
Servicen till medborgarna är traditionellt organiserad i sektorer, medan
medborgarnas egna behov som regel inte följer de administrativa indel-
ningarna. För att bättre möta dessa behov har man på många håll strävat
efter en mer decentraliserad och mindre sektoriell kommunal organisa-
tion.
Systemet med lokala nämnder bygger på en närhetsprincip, som bl. a.
syftar till att snabbare kunna fånga upp medborgarnas behov och önske-
mål. Förespråkarna for decentraliseringstanken ser större möjligheter att i
en lokal organisation åstadkomma en bred kontaktyta mellan medborgare
och förtroendevalda.
Ökat demokratiskt inflytande
Ett viktigt inslag i förnyelsearbetet inom den offentliga sektorn — inte
minst på kommunal nivå — är intresset av att öka utrymmet for den
enskilde medborgarens personliga val och önskemål. Under senare år har i
ökad utsträckning tillämpats kooperativa lösningar, entreprenader liksom
föreningsdriven verksamhet och verksamhet i bolagsform.
Ett viktigt inslag har varit strävandena att engagera medborgarna i
sådan kommunal verksamhet som berör dem själva, s. k. brukarverksam-
het. Genom nya bestämmelser i kommunallagen har det blivit möjligt att
ställa upp villkor om brukarinflytande när beslut skall fattas på tjänste-
mannanivå.
Den kommunala självstyrelsen är ett omistligt inslag i den svenska demo-
kratin. I kommuner och landsting tar förtroendevalda medborgare ansvar
för en betydande del av samhällsverksamheten i nära samspel med sina
uppdragsgivare.
Kommunallagen ger de grundläggande spelreglerna för fördelningen av
makt och ansvar i kommuner och landsting. Det är väsentligt att dessa
regler är tydliga till sin innebörd. Annars finns det en uppenbar risk för att
den demokratiska processen i alltför hög grad kommer att handla om
spelreglerna, inte om verksamhetens innehåll och utformning.
Under de senaste åren har det skett stora förändringar i den kommunala
verksamheten. Den har expanderat och allt större krav ställs på kvalitet
och effektivitet. Samtidigt har kommunernas och landstingens ekonomi
blivit allt mer ansträngd.
För att möta den nya situationen har flertalet kommuner och landsting
inlett ett omfattande förnyelsearbete. Detta har gett upphov till krav på
ändrad lagstiftning. Det s. k. frikommunförsöket har varit ett sätt att
14
tillgodose kraven på ändrad lagstiftning i syfte att öka kommunernas och Prop. 1990/91: 117
landstingens handlingsutrymme.
Tiden är nu mogen att genomfora sådana förändringar i kommunallag-
stiftningen som kan skapa goda förutsättningar för kommunernas och
landstingens verksamhet under 1990-talet. Erfarenheterna av frikommun-
försöket är därvid av betydande intresse.
Enligt regeringens mening har frikommunförsöket varit mycket värde-
fullt när det har gällt att på ett okonventionellt sätt pröva nya verksamhets-
former i kommuner och landsting. För närvarande pågår en utvärdering av
försöket (dir. 1990:79). Vissa frågor som grundat sig på erfarenheterna
från försöket tar vi upp redan i detta lagstiftningsärende (avsnitt 3.5).
Följande fem utgångspunkter ligger till grund för det förslag till ny
kommunallag som vi nu lägger fram.
• De förtroendevalda ges bra arbetsvillkor. Formerna för att styra, leda
och följa upp den kommunala verksamheten utvecklas.
• Medborgarna garanteras goda möjligheter till insyn i och inflytande över
kommunernas och landstingens verksamhet.
• Kommunerna och landstingen får ett ökat handlingsutrymme när det
gäller att bestämma hur verksamheten skall organiseras.
• Kommunerna och landstingen ges förutsättningar att göra verksamheten
effektivare genom nya former för ekonomistyrning.
• Kommunallagen skall ge tydliga besked om vilka principer som ligger till
grund för den kommunala verksamheten och de grundläggande demo-
kratiska spelreglerna.
I det följande redovisar vi vissa av de principiella nyheterna i förslaget
till en ny kommunallag.
Framtidens kommunalpolitiker kommer att ställas inför en rad problem,
inte minst strukturella och ekonomiska. För att möta dessa behöver de
politiska styrformerna utvecklas. Det är också viktigt att underlätta för
medborgarna att engagera sig i det kommunalpolitiska arbetet.
Regeringen ser det som en viktig uppgift att skapa likvärdiga förutsätt-
ningar för dem som är beredda att ta på sig politiska förtroendeuppdrag. I
föreliggande lagstiftningsärende är det särskilt två frågor som vi vill lyfta
fram.
Den ena frågan handlar om att hitta en lösning på problemet med de
förtroendevaldas ekonomiska villkor. Det hittillsvarande systemet har inte
fungerat bra från rättvisesynpunkt.
Det representativa systemet bygger på att alla medborgare skall ha lika
möjligheter att bli invalda i representativa församlingar, förutsatt att han
eller hon fått sitt partis förtroende att kandidera. Det kan inte vara rimligt
att vissa grupper gör ekonomiska förluster vid ett samhällsengagemang och
det bör inte vara så att ersättningsfrågan blir styrande för viljan att ta på
sig ett politiskt uppdrag.
Vi föreslår därför regler i kommunallagen som innebär att de förtroen-
devalda, om de begär det, har rätt till skälig ersättning för förlorad arbets-
15
inkomst.
Enligt vår mening kommer en sådan förändring att medverka till att öka
representationen av underrepresenterade grupper, främst anställda i det
privata näringslivet.
Vi vill i detta sammanhang också peka på betydelsen av en jämn köns-
fördelning i politiken. Det är viktigt att de politiska partierna i kommuner-
na och landstingen i fortsättningen har en hög ambitionsnivå när det gäller
att åstadkomma en jämn könsfördelning på de ledande uppdragen. Det är
också angeläget att partierna fortsätter arbetet med att bryta mansdomi-
nansen inom de mer tekniskt och ekonomiskt betonade nämndområdena.
En annan fråga som rör de förtroendevalda gäller utvecklingen av for-
merna för att styra och leda den kommunala verksamheten. Vi ser positivt
på det arbete som pågår i kommuner och landsting i syfte att förbättra
effektiviteten och att bättre tillgodose medborgarnas behov och önskemål.
Därför vill vi också underlätta detta arbete genom att öppna nya möjlighe-
ter för den politiska styrningen.
Det är väsentligt att de nya styrformerna anpassas efter lokala förutsätt-
ningar och olika verksamheters speciella karaktär. Det är därför inte
möjligt att lagstifta om en ny politisk styrning. Däremot bör hinder i
lagstiftningen undanröjas för att skapa möjligheter att förskjuta tyngd-
punkten mot målformulering och utvärdering och att ge förutsättningar
för ett bättre samspel mellan politik och förvaltning.
Regeringens förslag i fråga om politiska styrformer bygger på principen att
de enskilda kommunerna och landstingen och ytterst de förtroendevalda
själva avgör vilka styrformer som passar bäst och i vilken takt en föränd-
ring av arbetsformerna skall ske.
Kommunallagens uppgift är att tillhandhålla de rättsliga instrumenten.
Mot bakgrund av den debatt som har förts i frågan vill vi betona att de
förtroendevaldas rättsliga ställning inte förändras vid en övergång till ett
mer målstyrt system. De förtroendevalda har det yttersta ansvaret för hela
verksamheten, vilket dock inte hindrar att det praktiska genomförandet
och beslutsbefogenheter i större utsträckning anförtros åt de anställda.
Vi föreslår att det skapas ett ökat utrymme att delegera ärenden. Syftet
är att frigöra resurser för att formulera och utveckla den politiska viljan
och att skapa ett större engagemang och intresse hos de anställda för den
verksamhet som de praktiskt har ansvaret för. Reglerna bör utformas så,
att medborgarnas möjligheter till insyn och kontroll inte försämras.
En viktig del i en mer målstyrd verksamhet är resultatuppföljningen och
utvärderingen. Dessa uppgifter måste fullgöras via politiken. Vi föreslår
därför nya regler om nämndernas redovisningsansvar inför fullmäktige
och att nya krav ställs på årsredovisning och revision.
Vi har inte funnit någon anledning till att i lagtexten ge en ändrad
beskrivning av styrelsens grundläggande uppgifter. Rent faktiskt kan emel-
lertid styrelsens roll till viss del komma att förändras i ett mer målstyrt
system. Det kan handla om att i större utsträckning göra avstämningar
Prop. 1990/91: 117
16
mellan olika sektorer och att mer aktivt ansvara för resultatuppföljning Prop. 1990/91: 117
och utvärdering.
Representativ demokrati är utgångspunkten
Det viktigaste organet i den representativa lokala demokratin är fullmäkti-
geförsamlingen. Dess roll som högsta beslutande organ ligger fast.
En konsekvens av detta är att medborgarinflytandet över den kommu-
nala verksamheten i första hand skall göras gällande genom utslaget i de
allmänna valen. Genom proportionalitetsprincipen återverkar detta sedan
på valet av styrelsen och övriga nämnder.
En fråga som har diskuterats i samband med kommunallagsarbetet är
om det bör införas en möjlighet till direktval av lokala nämnder. Regering-
en är dock inte beredd att lägga fram ett sådant förslag. Remissbehandling-
en av kommunallagskommitténs betänkande ger ett klart stöd för detta
ställningstagande.
Det starkaste skälet för vår inställning i denna fråga är att direktval till
lokala nämnder kan begränsa fullmäktiges möjligheter att ta det totala
ansvaret för verksamheten i kommunen eller landstinget. Därmed uppstår
också en oklarhet om hur valutslaget kommer att påverka verksamheten.
Detta blir särskilt tydligt i ett system där fullmäktige styr mer genom mål
och allmänna riktlinjer.
En annan fråga som har diskuterats är om man skall vidga tillämpningen
av folkomröstningsinstitutet.
Sett från ett medborgarperspektiv kan det vara betydelsefullt att kunna
ge uttryck för åsikter i olika frågor även mellan de allmänna valen. Möjlig-
heten att ordna folkomröstningar som ett led i beredningen inför fullmäk-
tiges avgörande bör därför finnas kvar. Vi är däremot inte beredda att gå
längre genom att införa någon form av beslutande folkomröstningar eller
minoritets- eller medborgarinitiativ, vilket har diskuterats. Detta skulle,
enligt vår mening, innebära en icke önskvärd urholkning av den represen-
tativa demokratin.
I detta sammanhang vill vi också slå fast att den representativa demo-
kratin innebär att valutslaget skall vara avgörande för partiernas relativa
inflytande i de beredande och beslutande organen.
Det finns en ökad benägenhet hos väljarna att lägga sina röster på
småpartier. Att detta får genomslag i fullmäktigeförsamlingen är själv-
klart. Däremot rimmar det enligt vår uppfattning inte väl med den repre-
sentativa demokratins princip att införa särskilda regler om närvarorätt
för småpartier i styrelsen. Vi är därför för vår del inte beredda att föreslå
några sådana lagregler. Vi återkommer till frågan om småpartiernas ar-
betsvillkor (avsnitt 4.4.8).
Även om vi starkt betonar värdet av den representativa demokratin, vill
vi också utveckla medborgarinflytandet i den kommunala verksamheten i
former som är förenliga med denna princip.
17
2 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117
Insynen i kommunala företag Prop. 1990/91:117
En tendens under senare år har varit att i ökad utsträckning bedriva den
kommunala verksamheten i privaträttsliga former. Det handlar både om
rena entreprenadförhållanden och om att kommuner och landsting själva
eller tillsammans med andra intressenter bildar bolag for olika verksamhe-
ter.
Det finns många aspekter på denna utveckling. Regeringen begränsar sig
här till att ta upp frågan om medborgarnas möjligheter till insyn och
kontroll.
Frågan om hur man kan förbättra insynen i kommunal företagsverksam-
het har utretts i flera omgångar ända sedan mitten av 1960-talet. Några
lagstiftningsåtgärder har dock ännu inte vidtagits.
Den privaträttsligt drivna verksamheten har enligt vår bedömning nu
fått en sådan omfattning att det är tid att skärpa kraven i syfte att förbättra
medborgarnas möjligheter till insyn.
Vår grundläggande uppfattning är att behovet av insyn är lika stort
oavsett i vilken form som den kommunala verksamheten bedrivs. Ibland
är dock verksamhetens art av ett slag som innebär att det finns ett berätti-
gat intresse av sekretess. Det väsentliga är enligt vår mening att fullmäkti-
geförsamlingarna ordentligt diskuterar och tar ställning till hur insynen i
de kommunala företagen skall förbättras och vilka undantag som skall
finnas från huvudprincipen om offentlighet.
Vi förslår därför nya regler som skall garantera en sådan ordning. Samti-
digt utesluter vi inte att det i framtiden kan visa sig vara nödvändigt med
ännu längre gående åtgärder för att stärka det medborgerliga inflytandet i
dessa frågor.
Offentlig resultatredovisning
Intresset för kommunal verksamhet har länge koncentrerats till skattesat-
serna och utgifternas nivå och fördelning på olika ändamål. Medborgarnas
deltagande i budgetprocessen har också värderats högt.
De samhällsekonomiska förutsättningarna har förändrats. Det reser
krav på att den kommunala verksamheten både omprövas och effektivise-
ras. Det har blivit alltmer nödvändigt att prioritera mellan olika verksam-
heter och att göra en omfördelning av resurser. Regeringen anser att
utrymmet för skattehöjningar är mycket begränsat.
Mot denna bakgrund ser vi det som väsentligt att öka medborgarnas
möjligheter att ta del av och sätta sig in i kommunernas och landstingens
redovisning av verksamhetsresultat och ekonomi. Att få möjlighet att
bedöma utfallet av den verksamhet som har bedrivits och dess ekonomiska
effekter är minst lika viktigt som att bedöma den framtidsinriktade politi-
ken.
Vi föreslår nya regler som betonar värdet av redovisning och revision
och som ger möjlighet till ökad medborgaraktivitet i dessa frågor.
18
Ett ökat brukarinflytande Prop. 1990/91:117
De som direkt nyttjar kommunala tjänster har ofta ett mycket stort och
berättigat intresse av att kunna påverka den konkreta utformningen av
verksamheten i fråga. Det gäller särskilt inom institutionsbundna verk-
samheter, men också till viss del inom annan kommunal verksamhet.
Regeringen är angelägen om att brukarinflytandet över den kommunala
verksamheten kan utvecklas och stärkas. Vi är medvetna om att ett sådant
inflytande inte är helt okomplicerat både från grundläggande demokratis-
ka utgångspunkter och när det gäller det rent praktiska genomförandet.
Samtidigt ser vi i utvecklingen av ett sådant direktdemokratiskt inflytande
stora möjligheter till att vitalisera det medborgerliga deltagandet i vardags-
nära frågor, vilket på sikt kan stärka den demokratiska processen i stort.
Vi föreslår att man till den nya lagen för över reglerna om brukarinfly-
tande i samband med att anställda utövar beslutanderätt. Dessa regler
skapar stora möjligheter att lokalt utveckla många olika former av brukar-
inflytande. Om det härutöver finns ett behov av att gå vidare är en
utvecklingsfråga som det kan finnas anledning att återkomma till i annat
sammanhang.
För att kommuner och landsting skall kunna klara de viktiga uppgifter som
de står inför och för att de skall kunna fullfölja det förändringsarbete som
har inletts på många håll, är det nödvändigt att öka handlingsutrymmet
ytterligare. Det är väsentligt att verksamheten kan anpassas efter lokala
förutsättningar och behov.
Från regeringens sida har flera olika åtgärder vidtagits för att undanröja
de hinder som finns för ett lokalt förnyelsearbete. En del av dessa har vi
redogjort för tidigare.
Även den nya kommunallagen bör bidra till att underlätta förändrings-
processen i kommuner och landsting. Vi föreslår därför på flera punkter
att reglerna utformas så, att flexibla lösningar medges utifrån lokala förhål-
landen. Det gäller t. ex. i fråga om fullmäktiges och nämndernas arbetsfor-
mer, men också i fråga om utformningen av reglerna om den ekonomiska
förvaltningen.
En friare kommunal nämndorganisation
Ett framträdande inslag i kommunernas och landstingens förändringsarbe-
te är strävan mot en ökad decentralisering och ökat samarbete mellan olika
verksamheter. Det har stor betydelse sett från ett medborgarperspektiv.
Regeringen anser att strävandena bör stimuleras.
Många kommuner uppfattar de lagreglerade kraven på en viss nämndor-
ganisation som ett hinder mot både decentralisering och sektorssamver-
kan. Därför har en försöksverksamhet med en friare nämndorganisation
bedrivits inom ramen för frikommunförsöket. Regeringen och riksdagen
har också uppmärksammat frågorna under senare tid i samband med de
19
betydelsefulla reformer som nu är på väg att genomföras på skolområdet Prop. 1990/91: 117
och inom socialtjänsten. Riksdagsbesluten innebär att det i framtiden inte
kommer att ställas krav varken på en särskild skolstyrelse eller en särskild
socialnämnd.
Vi har tillkallat en särskild utredare med uppgift att göra en utvärdering
av erfarenheterna av frikommunförsöket. Utredaren har behandlat frågan
om fri nämndorganisation med förtur och har redovisat sin bedömning i
denna del i betänkandet (SOU 1991:25) Frikommunförsöket — En redo-
visning av erfarenheterna av försöken med en friare nämndorganisation.
Som ett sammanfattande omdöme anser utredaren att erfarenheterna av
försöken i huvudsak är goda. Det har påvisats positiva effekter både när
det gäller den kommunala verksamhetens form och dess innehåll. En friare
och mer decentraliserad nämndorganisation anses även ha varit till fördel
från kommunaldemokratisk utgångspunkt. Från rättsliga utgångspunkter
har inga avgörande hinder mot en friare nämndorganisation framkommit.
Enligt vår mening är tiden nu mogen att ge samtliga kommuner och
landsting ökad frihet att bestämma hur nämnderna skall organiseras. Vi
bygger detta ställningstagande på en stark tilltro till kommunernas och
landstingens förmåga att ta ansvar för de samhällsuppgifter som statsmak-
terna har tilldelat dem.
En friare nämndorganisation kan enligt vår mening på ett värdefullt sätt
bidra till att man lägger en helhetssyn på den kommunala verksamheten.
En sådan ordning kan underlätta för kommunerna och landstingen när de
skall utföra sina samhällsuppgifter.
Det finns anledning att närmare följa det förändringsarbete som pågår i
fråga om att renodla nämndfunktionerna enligt en beställare-utförarmo-
dell. Olika kommunalrättsliga frågeställningar kan uppkomma och detta
måste givetvis bevakas. Det är inte uteslutet att omprövningen av verk-
samhetsformerna kan leda fram till behov av ytterligare lagändringar.
Frågor av detta slag övervägs för närvarande av konkurrenskommittén (C
1989:03).
Det ställs allt större krav på att kommuner och landsting kan hushålla med
sina ekonomiska resurser. Ny verksamhet och förbättrad kvalitet måste på
1990-talet i huvudsak åstadkommas genom att befintliga resurser utnyttjas
effektivare och genom att resurser omfördelas mellan olika verksamhets-
områden.
Regeringen vill naturligtvis underlätta för kommuner och landsting att
bedriva en effektiv och högkvalitativ verksamhet. Därför föreslår vi nya
bestämmelser i kommunallagen om budgetering, redovisning och resultat-
uppföljning.
Vi föreslår också att förmögenhetsskyddet och kravet på budgetbalans
ersätts med en mer allmänt hållen lagregel om en god ekonomisk hushåll-
ning (avsnitt 4.8.1).
För att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning
krävs ett väl fungerande planerings- och uppföljningssystem, en ekonomi i
20
balans och en strategi för hur eventuella problem kan åtgärdas.
Det ekonomiska planerings- och uppföljningssystemet bör innefatta en
verksamhetsplan, årsbudget, treårsplan och en årsredovisning. Av dessa
dokument bör det bl. a. framgå hur angivna mål för verksamheten uppnås.
Det bör gälla såväl av staten angivna mål och riktlinjer som de mål som
fullmäktige och nämnderna har ställt upp for den egna verksamheten.
Uppföljningen bör avse såväl verksamhetens effektivitet som produktivi-
tet. Det bör vidare framgå hur utgifter har finansierats och hur planerade
utgiftsåtaganden avses bli finansierade. Utvecklingen av den ekonomiska
ställningen bör också redovisas.
Vi föreslår alltså att kommunerna och landstingen blir skyldiga att
upprätta treåriga ekonomiska planer som komplement till de ettåriga
budgetarna. Syftet med en sådan plan är att underlätta sådana strukturella
åtgärder som kan skapa balans i kommunernas och landstingens ekonomi.
Erfarenheterna visar att nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med
obalans mellan intäkter och kostnader måste planeras och genomföras
under längre tidsperioder än ett år.
Vi vill betona den ekonomiska flerårsplaneringens betydelse som en
utgångspunkt för att diskutera behovet av strukturella åtgärder inom den
kommunala verksamheten. Nu tillgängliga prognoser för den ekonomiska
utvecklingen ger vid handen att denna typ av diskussion kommer att bli
allt mer nödvändig att föra i landets kommuner och landsting under 1990-
talet.
Den nu pågående utvecklingen mot ökad målstyrning i den kommunala
verksamheten gör att redovisningens roll som uppföljningsinstrument får
större betydelse. Vi föreslår en rad olika bestämmelser som syftar till att
stärka redovisningen och revisionen.
En principiell nyhet är förslaget att ”koncernredovisningar” skall vara
obligatoriska. Detta förslag skall ses mot bakgrund av att allt mer kommu-
nal verksamhet sker i privaträttsliga former och att det därför är av stort
intresse bl. a. för medborgarna att få en fullständig redovisning av kommu-
nernas och landstingens verksamhet.
Vi kommer att följa upp hur kommunerna och landstingen använder
den ökade frihet som de får på det ekonomiska området. Skulle det visa sig
att det leder till oönskade konsekvenser får vi på nytt överväga behovet av
en stramare lagreglering.
Prop. 1990/91: 117
21
4.1.1 Indelning i kommuner och landsting m. m.
Regeringens förslag: Den nya kommunallagen inleds med en grund-
läggande bestämmelse om indelningen i kommuner och landsting.
Principen om kommunal självstyrelse skrivs in i lagen. Termen
”landstingskommun” ersätts med ”landsting”.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser kommenterar kommitténs
förslag i denna del. Några framhåller det värdefulla i att lagen ger uttryck
åt principen om kommunal självstyrelse. Endast regeringsrätten finner
detta mindre lämpligt. Regeringsrätten är också, liksom Svenska arbetsgi-
vareföreningen och Sveriges Industriförbund, tveksam till att ändra den
landstingskommunala terminologin innan man hunnit göra en översyn av
motsvarande termer i regeringsformen.
Skälen för regeringens förslag
En grundläggande bestämmelse om den kommunala indelningen
I 1 kap. 7 § regeringsformen slås det fast att det i riket finns kommuner och
landsting (primärkommuner och landstingskommuner med regeringsfor-
mens terminologi). En motsvarighet finns i 1 kap. 1 § KL, där det före-
skrivs att ”riket är indelat i kommuner och landstingskommuner”. Syftet
med den bestämmelsen är närmast att ange på vilka kommuntyper som
kommunallagen är tillämplig.
Även den nya kommunallagen bör inledas med en grundläggande lagre-
gel om den kommunala indelningen. Det bör även, liksom i dag, finnas en
regel som anger huvudprincipen om sambandet mellan den landstings-
kommunala indelningen och indelningen i län. Remissinstanserna har inte
haft någon annan uppfattning i denna fråga.
Principen om kommunal självstyrelse
Principen om kommunal självstyrelse har aldrig uttryckts i kommunal-
rättslig författningstext trots att den introducerades redan i förarbetena till
1862 års kommunalförordningar. Däremot uttrycks den i regeringsfor-
mens portalparagraf, där det sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas
genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kom-
munal självstyrelse (1 kap. 1 § andra stycket).
Under senare år har den kommunala självstyrelsen ställts i fokus genom
ett omfattande utredningsarbete och genom en intensiv försöksverksam-
het — bl. a. i form av frikommunförsöket. Arbetet har bedrivits i syfte att
stärka villkoren för självstyrelsen.
Prop. 1990/91: 117
22
Ett sätt att ytterligare markera vikten av kommunal självstyrelse kan Prop. 1990/91: 117
vara att skriva in principen i kommunallagen. Detta kan lämpligen ske på
så sätt, att det i lagens inledningsparagraf anges att kommuner och lands-
ting sköter de angelägenheter som anges i lagen eller i särskilda författning-
ar på den kommunala självstyrelsens grund.
En sådan bestämmelse markerar att det i grunden handlar om en princip
för relationen mellan staten och den kommunala nivån och att denna
princip gäller för all kommunal verksamhet. Detta är ett viktigt konstate-
rande inför den framtida utvecklingen av självstyrelsen.
Den kommunala självstyrelsen kan dock aldrig vara total. Sålunda ger
regeringsformen stöd för att riksdagen genom lag bestämmer grunderna
för kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer
och för den kommunala beskattningen. Vidare är det riksdagen som ge-
nom lag bestämmer deras befogenheter och åligganden. Graden av själv-
styrelse avgörs alltså ytterst av formerna för samverkan mellan staten och
den kommunala sektorn.
Landstingskommun blir landsting
Begreppet ”landstingskommun” introducerades genom 1954 års lands-
tingslag. Det har emellertid aldrig vunnit gehör i det allmänna språkbru-
ket. I dagligt tal och bl. a. i landstingsvärlden också i officiella texter
använder man ordet ”landsting”.
Från landstingshåll har det sedan länge framförts önskemål om att man
bör anpassa lagtexten efter det allmänna språkbruket på så sätt att lands-
ting i stället för landstingskommun får beteckna det geografiska området
och den juridiska personen.
Enligt regeringens mening är tiden nu inne för att även i författnings-
språket använda det ord som är väl förankrat i det allmänna språkbruket
och som landstingen själva vill använda.
Vi föreslår alltså den nyheten att begreppet landstingskommun ersätts
av landsting. Visserligen uppstår då en bristande samstämmighet med
regeringsformens terminologi, men detta kan inte vara en avgörande in-
vändning, eftersom det redan i dag brister i samstämmighet. Regeringsfor-
mens bruk av ”primärkommun” har således i princip inte någon motsva-
righet i annan författningstext. I något lämpligt sammanhang bör man
emellertid överväga de kommunala termerna i regeringsformen.
Vi återkommer till frågan om termerna för de landstingskommunala
organen (avsnitt 4.3.1).
23
4.1.2 Medlemskap i kommuner och landsting
Regeringens förslag: I den nya lagen behålls de nuvarande grunder-
na för medlemskap, nämligen kyrkobokföring (folkbokföring enligt
föreslagen ny terminologi), fastighetsinnehav och taxering till kom-
munalskatt.
Frågan om fastighetsinnehav i framtiden skall utgöra grund för
medlemskap bör dock övervägas särskilt.
Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.
Remissinstanserna: Många remissinstanser berör frågan om fastighetsin-
nehav skall behållas som självständig grund för medlemskap. Av dessa är
det förhållandevis få som vill behålla denna grund, bl. a. kammarrätterna i
Stockholm och Göteborg, kammarkollegiet, juridiska fakultetsnämnden
vid Stockholms universitet, Svenska arbetsgivareföreningen och Sveriges
Industriförbund samt några enstaka kommuner.
Ett stort antal kommuner anser att fastighetsinnehav som grund för
medlemskap bör slopas. De anför principiella skäl, men visar också på rent
faktiska problem i fråga om kommuner där det finns ett stort antal fritids-
fastigheter. Problemen är enligt dessa remissinstanser förknippade med att
ägare av fritidsfastigheter inte längre erlägger skatt till den kommun där
fastigheten är belägen. Det uppstår därigenom ett snedförhållande mellan
permanentboende och fritidshusägare när det gäller avgiftsuttag.
Några instanser, bl. a. Svenska kommunförbundet, förordar att frågan
utreds vidare.
Skälen för regeringens förslag
Medlemskapet och rätten att anföra kommunalbesvär
Enligt 1 kap. 3 § KL är den medlem av en kommun som är kyrkobokförd i
kommunen, äger fast egendom där eller är taxerad till kommunalskatt i
kommunen. Medlem av ett landsting är den som är medlem av en kom-
mun inom landstinget.
Från och med den 1 juli 1991 kommer kyrkobokföringen att ersättas av
folkbokföring hos skattemyndigheten (jfr prop. 1986/87:158, SkU
1987/88:2, rskr. 2). Eftersom den nya kommunallagen avses träda i kraft
den 1 januari 1992 används i detta lagstiftningsärende termen folkbokfö-
ring.
Medlemskapet har ett principiellt samband med rätten att anföra kom-
munalbesvär. Enligt 7 kap. 1 § KL får nämligen kommunala beslut inom
det kommunallagsreglerade området överklagas av den som är kommun-
medlem. Begreppet fyller också andra funktioner. Bl. a. anknyter flera av
de kommunalrättsliga grundprinciperna till medlemskapet, t. ex. lokalise-
ringsprincipen och likställighetsprincipen. Medlemsbegreppet avgränsar
också vilka som får delta i folkomröstningar inom kommunen eller lands-
tinget. Vidare har medlemsbegreppet betydelse för rätten att påkalla för-
ändringar i den kommunala indelningen.
Prop. 1990/91:117
24
Kopplingen mellan medlemskap i en kommun och besvärsrätten i kom-
munalbesvärsmål bör enligt regeringens mening behållas. Vårt ställnings-
tagande grundar sig på tanken att en medlem av kommunen har en viss
delaktighet i hur de kommunala angelägenheterna sköts. Mer eller mindre
berör angelägenheterna kommuninvånarna i allmänhet och därmed har de
ett berättigat intresse av att kunna utlösa en laglighetskontroll av de beslut
som kommunen fattar. Tillhör man inte den kommunala gemenskapen
bör man å andra sidan inte heller ha rätt att begära en laglighetsprövning.
Fastighetsinnehav som grundför medlemskap
Det ursprungliga motivet till att ägare eller brukare av fast egendom togs
upp i kretsen av kommunmedlemmar var att de borde få utöva sin rösträtt
för egendomen redan innan de blev taxerade för fastigheten. Sedan den till
fastighetsinnehav knutna rösträtten upphört, har detta motiv för att låta
innehav av fast egendom grunda medlemskap förfallit.
Trots detta har fastighetsinnehav som grund för medlemskap fått kvar-
stå i kommunallagstiftningen. Kommunallagskommittén kom i sitt betän-
kande (SOU 1952:14) Förslag till kommunallag m. m. — som låg till grund
för 1953 års kommunallag — till den slutsatsen att om innehavare av
fastigheter som inte taxerades till kommunalskatt skulle uteslutas från
medlemskap, skulle detta drabba stat och landsting i de kommuner där de
innehade fastigheter av olika slag. Frågan diskuterades även inför till-
komsten av nuvarande kommunallag. Departementschefen ansåg att nå-
gon ändring inte borde göras. Visserligen blev en fastighetsägare i regel
taxerad till kommunalskatt i kommunen och därmed kommunmedlem.
Den som förvärvat en fastighet i en annan kommun än hemortskom-
munen kunde emellertid ha ett berättigat intresse av att kunna anföra
kommunalbesvär i den andra kommunen redan innan han blivit taxerad
till kommunalskatt för inkomst av fastigheten (prop. 1975/76:187 s. 333).
Frågan är om saken har kommit i ett annat läge sedan den ändringen
gjordes fr. o. m. 1988 års taxering att fysiska personer beskattas för all
inkomst i hemortskommunen. Det innebär bl. a. att ägare av fritidsfastig-
heter inte längre erlägger skatt till den kommun där fastigheten är belägen.
De är ändå kommunmedlemmar på grund av fastighetsinnehavet.
Många remissinstanser har pekat på det problem som finns för kommu-
ner som har en omfattande fritidsbebyggelse. I sådana kommuner kan
befolkningen mångdubblas under sommaren. Ökningen ställer stora krav
på infrastrukturen i form av vägar, vatten och avlopp, renhållning m. m.
Inte sällan blir kostnaderna så höga att det är svårt att få dem täckta enbart
via avgifter. Det betyder att en del av kostnaderna i stället måste finansi-
eras via kommunalskatten, vilket i sin tur medför en viss subventionering
av de fritidsboende som inte är skrivna i kommunen.
Regeringen har stor förståelse för de problem som remissinstanserna har
gett uttryck åt när det gäller fritidskommunerna. Man måste dock enligt
vår mening se frågan om fastighetsinnehav som medlemskapsgrund i ett
större perspektiv.
Föremålet för ett fastighetsägande kan vara fastigheter med en rad olika
Prop.1990/91:117
25
funktioner som permanentbebodda småhus, fritidshus, hyresfastigheter, Prop. 1990/91: 117
industrifastigheter, sjukhus samt teatrar och liknande samlingslokaler.
Som ägare uppträder privatpersoner, juridiska personer, stat, kommun
och landsting.
Fastigheterna kan bli föremål för en rad kommunala beslut. I många fall
kan dessa enbart överklagas genom kommunalbesvär. Det gäller t. ex.
beslut om att anta lokal ordningsstadga, beslut om att expropriera, beslut
om förköp, beslut om kommunala föreskrifter och om avgifter enligt
hälsoskyddslagen (1982:1080, ändrad senast 1988:926), beslut om taxa
enligt miljöskyddslagen (1969:387, omtryckt 1989:363), vissa beslut enligt
plan- och bygglagen (1987:10, omtryckt 1987:246, ändrad senast
1990:1376) samt beslut om taxa enligt renhållningslagen (1979:596, änd-
rad senast 1990:235) och beslut om att anta eller ändra en renhållnings-
ordning.
Skulle man ta bort fastighetsägandet som en grund för medlemskap blir
konsekvensen att rätten till kommunalbesvär på dessa områden försvin-
ner. Dessutom kan det få vissa konsekvenser för tillämpningen av flera
kommunalrättsliga grundprinciper, t. ex. likställighetsprincipen och lokali-
seringsprincipen, som är svåra att överblicka i dag.
Frågan om man kan slopa ett medlemskap enbart grundat på fastighets-
innehav kräver därför ytterligare överväganden. Regeringen avser att ta
initiativ till en sådan översyn.
4.2.1 Tydligare regler
Regeringens förslag: Reglerna om kommunernas och landstingens
befogenheter samlas i ett särskilt kapitel.
I en allmän kompetensregel anges den s. k. lokaliseringsprincipen
och förbudet mot att ge understöd åt enskilda. I särskilda regler ges
uttryck åt likställighetsprincipen och förbudet mot beslut med ret-
roaktiv verkan. Vidare finns särskilda regler om kommunernas och
landstingens näringsverksamhet och förhållande till näringslivet.
En ny bestämmelse upplyser om kommunernas och landstingens
rätt att för skötseln av sina uppgifter ta ut skatt och meddela före-
skrifter i enlighet med vad som sägs i regeringsformen.
Den nuvarande regeln om särskild kompetens för Stockholms
läns landsting behålls.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med den skillna-
den att kommittén föreslår att en särbestämmelse i 1 kap. 4 § andra stycket
KL för Stockholms läns landsting skall upphävas. Kommittén har också
delvis valt en annan lagteknisk lösning.
Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser tillstyrker eller lämnar
utan erinran kommitténs förslag om att samla reglerna om de kommunala
befogenheterna i ett särskilt kapitel. Flera remissinstanser pekar allmänt 26
på svårigheterna att i lagtext ge uttryck åt de grundprinciper i fråga om Prop. 1990/91:117
kompetensen som har vuxit fram i rättstillämpningen.
Några remissinstanser — JO, kammarrätten i Stockholm, juridiska fa-
kultetsnämnderna vid Stockholms och Uppsala universitet samt Stock-
holms kommun — anser att likställighetsprincipen bör få en mer pregnant
utformning i lagtexten.
Kammarrätten i Göteborg, Stockholms och Göteborgs kommuner samt
statsvetenskapliga förbundet efterlyser uttalanden om likställighetsprinci-
pens tillämpning i en starkt decentraliserad organisation.
JO, regeringsrätten och juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms uni-
versitet menar att bestämmelsen som uttrycker retroaktivitetsförbudet har
fått en utformning som inte stämmer med hittillsvarande rättspraxis.
Regeringsrätten anser att även den s. k. objektivitetsprincipen bör tas
med som en självständig lagregel.
Stockholms läns landsting och Landstingsförbundet förespråkar att den
nuvarande kommunallagens särbestämmelse för Stockholms läns lands-
ting behålls. Några landsting anser att tillämpningsområdet bör utvidgas
till att avse samtliga landsting.
Skälen för regeringens förslag
Nuvarande regler
Enligt 1 kap. 4 § första stycket KL får kommuner och landsting själva
vårda sina angelägenheter.
Denna grundläggande bestämmelse om den kommunala kompetensen
fick sitt nuvarande sakliga innehåll genom lagändringar år 1948 (SOU
1947:53, prop. 1948:140) och sin nuvarande utformning vid 1977 års
kommunallagsreform. Avsikten med en så allmänt formulerad regel är att
de kommunala befogenheterna fortgående skall kunna anpassas efter sam-
hällsutvecklingens krav och att de närmare gränserna för kommunernas
och landstingens verksamhet skall läggas fast genom rättstillämpningen.
I rättspraxis har utbildats vissa grundprinciper som i de flesta fall
begränsar den kommunala kompetensen. Dessa är
— lokaliseringsprincipen,
— förbudet mot att ge understöd åt enskilda,
— förbudet mot att driva spekulativa företag,
— likställighetsprincipen,
— förbudet mot beslut med retroaktiv verkan och
— självkostnadsprincipen.
Ett utmärkande drag för dessa principer är att de, på grund av sin beskaf-
fenhet och de mycket skiftande förhållanden för vilka de är avsedda att
gälla, inte medger någon långtgående exakthet i tillämpningen. I rättsprax-
is har de därför behandlats som allmänna målsättningsprinciper. I det
följande tar vi upp frågan om dessa principer skall lagfästas. Självkost-
nadsprincipen behandlas i avsnitt 4.8.3.
En särskild fråga när det gäller den allmänna kompetensen är vilka
27
befogenheter kommunerna och landstingen har med avseende på närings- Prop. 1990/91:117
livet. Vi återkommer till denna fråga i nästa avsnitt (4.2.2).
Vid sidan av kommunallagens reglering får kommunerna och landsting-
en sin kompetens med stöd av olika speciallagar. Även till denna fråga
återkommer vi (avsnitt 4.2.3).
Ett särskilt befogenhetskapitel
En ny kommunallag bör utformas så, att den ger en bättre överblick över
vad kommuner och landsting får syssla med än vad som framgår av
nuvarande lag. Viktiga principer för kommunal verksamhet bör kunna
utläsas ur lagen.
Ett sätt att åstadkomma en bättre överblick är att lagfästa de kommunal-
rättsliga grundprinciper som gäller i fråga om den kommunala kompeten-
sen. Regeringsrätten har i sitt remissyttrande anfört att erfarenheterna från
prövningen av kommunalbesvärsmål visar att nuvarande mycket knapp-
händiga allmänna regler i kommunallagen inte gett vare sig de kommunala
organen eller de enskilda rättssökande erforderlig vägledning for att avgöra
om ett visst kommunalt förfarande är kompetensenligt eller inte. Detta har
i många fall lett till onödiga och tidsödande kommunalbesvärsprocesser.
Ett särskilt befogenhetskapitel fyller enligt vår mening på ett bra sätt
syftet att göra den kommunala kompetensen tydligare. Visserligen finns
vissa problem med att i lagtext kortfattat men ändå uttömmande uttrycka
de kommunalrättsliga grundprinciper som utvecklats i rättspraxis under
lång tid. Det kan vara svårt att ta till vara alla de nyanser som rättspraxis
visar upp. Riskerna bör dock inte överdrivas. Det väsentliga är att karaktä-
ren av målsättningsprinciper inte ändras så att den flexibilitet som utmär-
ker nuvarande reglering kan fortgå.
En allmän kompetensregel
Den nuvarande kompetensregeln i 1 kap. 4 § första stycket KL anses ge
uttryck åt att en kommunal åtgärd för att vara kompetensenlig skall ta till
vara ett allmänt intresse som är knutet till kommunen respektive lands-
tinget. Dessa förutsättningar — allmänintresset och anknytningsmomentet
— bör nu komma till uttryck i lagtexten. På så sätt kan man förtydliga den
yttre ramen för vad kommunerna och landstingen får syssla med.
I en bestämmelse med ett sådant innehåll ligger förbudet mot att ge
understöd åt enskilda, eftersom det i princip inte kan vara ett allmänt
intresse att sådant understöd lämnas.
En sådan bestämmelse ger också besked om att lokaliseringsprincipen
gäller. Innebörden är att angelägenheterna skall ha anknytning till det egna
kommunområdet eller de egna medlemmarna.
Av uttrycket ”sina angelägenheter” i nuvarande kompetensregel följer
att kommuner och landsting inte själva får ha hand om sådana angelägen-
heter som ankommer enbart på staten, en annan kommun, ett annat
landsting eller någon annan att handha. Denna begränsning bör beskrivas
uttryckligen. 28
Likställighetsprincipen
Likställighetsprincipen är mera fristående från den allmänna kompetens-
regeln än de båda tidigare behandlade principerna. Den kan sägas begrän-
sa kommunernas och landstingens handlingsfrihet inom ramen för deras
kompetens.
Likställighetsprincipen, som i praxis främst har kommit att tillämpas i
fråga om taxe- och bidragsbeslut, innebär att det inte är tillåtet for kommu-
ner och landsting att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper
av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund (se bl. a. RA 1975 Ab
313 och RÅ 1979 Ab 404). Det kan uttryckas som att rationella skäl eller
sakliga överväganden krävs som grund för att kommunmedlemmar be-
handlas olika eller att kommunen respektive landstinget på saklig grund
varit behörig att handla så.
När likställighetsprincipen skall uttryckas i lagtext är det väsentligt att
det oeftergivliga kravet på objektivitet och rättvisa kommer till klart
uttryck. Vi föreslår därför en bestämmelse om att kommuner och landsting
skall behandla medlemmarna lika, om det inte finns sakliga skäl för något
annat.
Vi kommenterar likställighetsprincipen närmare i specialmotiveringen,
bl. a. frågan om principens tillämpning i kommuner med en starkt decen-
traliserad nämndorganisation.
Likställighetsprincipen har flera beröringspunkter med den s. k. objek-
tivitetsprincipen (se bl. a. RÅ 1974 ref. 17). Den principen finns redan
inskriven i 1 kap. 9 § regeringsformen med följande lydelse:
”Domstolar samt andra förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör
uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta
allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet”.
Enligt vår mening bör man inte ge uttryck åt objektivitetsprincipen i
kommunallagen, bl. a. med hänsyn till att den inte är speciell för kommu-
ner och landsting. Dessutom finns det ändå en möjlighet att få principens
räckvidd prövad under åberopande av att fullmäktige har överskridit sina
befogenheter.
Retroaktivitetsförbudet
Enligt rättspraxis får kommuner och landsting i princip inte fatta beslut
med tillbakaverkande kraft, som är till nackdel för kommunmedlemmar-
na. Det står dock klart att domstolarna i vissa fall har godtagit avsteg från
principen ( se bl. a. RÅ 1985 2:19 och RÅ 1987 ref. 41).
Kommittén har föreslagit en regel som uttrycker att det skall krävas
”synnerliga skäl” för att avsteg skall få göras. Som några remissinstanser
har påpekat, är det tveksamt om detta verkligen återspeglar regeringsrät-
tens praxis på området. Enligt regeringens mening kan det dock av rättssä-
kerhetsskäl finnas anledning att starkt begränsa möjligheterna till retroak-
tiva beslut. Det finns därför skäl för en sådan utomordentligt stark be-
gränsning som ligger i uttrycket ”synnerliga skäl”, även om detta skulle
innebära en viss skärpning av rättsläget.
Prop. 1990/91: 117
29
Rätt att ta ut skatt och att meddela föreskrifter Prop. 1990/91:117
Kommunerna och landstingen har som ett led i den kommunala självsty-
relsen en egen beskattningsrätt. Regler om detta finns i regeringsformen.
Där ges kommunerna och landstingen också möjlighetet att meddela före-
skrifter.
Kommunernas och landstingens beskattnings- och normgivningsmakt
utgör ett så centralt inslag i den kommunala kompetensen att befogenhets-
kapitlet bör innehålla en upplysning om dessa maktbefogenheter. Vi före-
slår därför en föreskrift av denna innebörd som bör placeras i anslutning
till den grundläggande kompetensregleringen.
Särbestämmelser för Stockholms läns landsting
I 1 kap. 4 § andra stycket KL finns en särbestämmelse för Stockholms läns
landsting. Den anger att landstinget får handha angelägenheter som avser
en del av landstinget och som ankommer på kommunerna, om det är
påkallat med hänsyn till ett betydande behov av samverkan mellan kom-
munerna.
Bakgrunden till bestämmelsen, som ursprungligen kom till år 1969, var
att det fanns behov av ett klart rättsligt underlag för landstinget i fråga om
planerade åtgärder för den kollektiva trafiken, planeringen för vattenför-
sörjning och avloppssystem och planerat stöd åt vissa kommuners verk-
samhet på bostadsförsörjningsområdet.
Enligt regeringens mening är det inte uteslutet att bestämmelsen i fram-
tiden kan ha betydelse på olika områden där det krävs regionala insatser,
inte minst med hänsyn till den allmänna utvecklingen i storstadsregioner-
na. Bestämmelsen kan därför ha en funktion att fylla även framgent. Vi
har dock inte funnit några bärande skäl för att utsträcka tillämpningsom-
rådet.
Syftet med vårt förslag att särbestämmelsen för Stockholms läns lands-
ting behålls och att den får en plats i det nya befogenhetskapitlet är inte att
vidga landstingets kompetens. Vi förutsätter således att landstinget vidtar
eventuella åtgärder i samverkan med berörda kommuner.
30
4.2.2 Näringslivsfrågor
Prop. 1990/91: 117
Regeringens förslag: I befogenhetskapitlet tas in nya regler som ger
uttryck åt kommunernas och landstingens kompetens i näringslivs-
frågor.
För att kommuner och landsting själva skall få driva näringsverk-
samhet krävs att den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhan-
dahålla kommunmedlemmarna allmännyttiga anläggningar eller
tjänster.
Möjligheten att vidta allmänt näringslivsfrämjande åtgärder
framgår också av lagen. Individuellt inriktat stöd till enskilda nä-
ringsidkare får bara lämnas om det finns synnerliga skäl for det.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med den skillna-
den att kommittén föreslår att individuellt inriktat stöd skall få lämnas för
att motverka större arbetslöshet eller om det finns andra särskilda skäl för
det.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs för-
slag eller lämnar det utan erinran. En del är dock kritiska till hur lagtexten
beskriver kommunernas och landstingens möjligheter att engagera sig i
näringsverksamhet. Hit hör JO, regeringsrätten, kammarrätten i Stock-
holm, juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, riksrevi-
sionsverket, NO, Gnosjö, Linköpings, Nybro, Stockholms, Trollhättans
och Vänersborgs kommuner, Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges In-
dustriförbund, Företagarnas Riksorganisation, Skattebetalarnas förening
och Sveriges Fastighetsägareförbund. Dessa remissinstanser anser att
kompetensregeln bör vara mera negativt utformad.
Kiruna kommun, Uppsala läns landsting och Svensk chefsförening anser
att kompetensen på näringslivsområdet bör vidgas.
Östersunds kommun anser att det bör framgå av lagen, att det är tillåtet
att sälja tjänster till både offentliga och privata organ, om detta leder till att
kommunen utnyttjar sin organisation effektivare.
Göteborgs kommun anser att ”utan vinstsyfte” bör utgå ur lagtexten.
Det bör vara möjligt för den kommunala företagsamheten att konsolidera
verksamheten. Liknande synpunkter anförs av Vårgårda, Växjö, Umeå
och Östersunds kommuner samt av Östergötlands läns landsting.
Några remissinstanser är kritiska mot den regel som beskriver kommu-
nernas och landstingens möjligheter att ge individuellt inriktat stöd till
enskilda näringsidkare. Sådant stöd bör inte få förekomma anser bl. a.
Högsby och Vellinge kommuner samt Svenska arbetsgivareföreningen och
Sveriges Industriförbund. Även Habo, Filipstads, Mariestads, Tranemo,
Trollhättans och Täby kommuner är kritiska.
JO och Stockholms kommun anser att förslaget ger utrymme åt en för
vid tolkning av möjligheterna att ge stöd till enskilda näringsidkare.
Några anser att landstingen inte bör ha någon kompetens på näringslivs-
området. Hit hör riksrevisionsverket, Grums, Högsby, Sandvikens, Skel-
31
lefteå, Svedala och Tranås kommuner, Svenska arbetsgivareföreningen, Prop. 1990/91: 117
Sveriges Industriförbund samt Sveriges kommunaljuridiska förening.
Skälen för regeringens förslag
Den kommunala kompetensen på näringslivsområdet bör regleras i
befogenhetskapitlet
I huvudsak styrs kommunernas och landstingens möjligheter att engagera
sig på näringslivsområdet av den allmänna kompetensregeln i 1 kap. 4 §
första stycket KL. Men vid sidan av denna bestämmelse har det i rätts-
praxis utvecklats vissa speciella principer som styr tillåtligheten av ett
kommunalt näringspolitiskt engagemang. Av särskilt intresse är principen
om förbudet mot att driva spekulativa företag.
Särskilda regler om kommunernas och landstingens förhållande till nä-
ringslivet bör tas in i befogenhetskapitlet. Remissinstanserna har med
några få undantag tillstyrkt att sådana regler tillskapas.
Kompetensen bör inte vidgas
Frågan om den kommunala kompetensen på näringslivsområdet har ut-
retts av stat-kommunberedningen (C 1983:02). Övervägandena har pre-
senterats i betänkandet (Ds C 1986:16) Kommunal näringslivspolitik,
vilket i sin tur har varit utgångspunkten för kommitténs överväganden i
ämnet.
Som både stat-kommunberedningen och kommittén har slagit fast har
staten det övergripande ansvaret för näringslivspolitiken. Det måste såle-
des väsentligen vara en statlig uppgift att medverka till en från samhällets
synpunkt lämplig lokalisering av näringslivet.
I konsekvens med detta övergripande statliga ansvar bör man enligt
regeringens mening inte frångå principen om att direkt eller indirekt
ekonomiskt stöd till enskilda företag i syfte att påverka företagens lokalise-
ring och utveckling inte ingår i kommunernas och landstingens befogenhe-
ter. Det finns flera skäl till detta.
Samhälleligt stöd till företag brukar bli mest aktuellt i regioner där man
finner de ekonomiskt svagare kommunerna, som är mindre attraktiva för
näringslivet och som kännetecknas av vikande befolkningsunderlag med
en ogynnsam åldersfördelning. Det är inte rimligt att kommuner och
landsting i sådana regioner skall kunna ta på sig den tunga ekonomiska
börda som denna typ av stödåtgärder utgör. Kommunalt företagsstöd kan
inte heller förväntas bli effektivt när det gäller att vända en ogynnsam
utveckling i en kommun eller ett landsting.
Internationella överenskommelser som Sverige under senare år har slu-
tit inom t. ex. GATT, EFTA och genom frihandelsavtal med EG innebär
att konkurrenssnedvridande stöd till enskilda företag i princip inte är
tillåtna.
Den s. k. infrastrukturen, dvs. bostäder, barnomsorg, skolor, sjukhus,
vägar och andra kommunikationer samt annan offentlig service, som det
32
enligt speciallagstiftning och kommunallag ankommer på kommuner och Prop. 1990/91: 117
landsting att dra försorg om, är väl så viktig för en gynnsam utveckling av
näringslivet. Det skulle inte vara någon framkomlig väg till en jämnare
välfärdsfördelning mellan olika delar av landet att låta kommuner och
landsting lämna ekonomiskt bidrag till företagen, vägledda av sina egna
intressen.
Det finns dock inte någon anledning att begränsa kommunernas och
landstingens nuvarande befogenheter vad avser deras allmänt näringslivs-
främjande insatser. Sådana åtgärder kan ofta ha stor betydelse för företa-
gens utveckling och som ett komplement till statliga insatser.
Vi kan i detta sammanhang nämna att vissa frågor som hänger samman
med kompetensen på näringslivsområdet har tagits upp av stat-kommun-
beredningen i betänkandet (SOU 1990:107) Den kommunala självkost-
nadsprincipens gränser. Där berörs bl. a. frågan om möjligheterna för
kommunerna att uppträda som anbudsgivare åt andra kommuner. Ett
fortsatt utredningsarbete i dessa frågor görs av en särskild utredare (C
1990:09).
Närmare om lagregleringen
Själva näringslivsbegreppet är av visst intresse när det gäller att i lagtext ge
uttryck åt den kommunala kompetensen på området.
Från rättsliga utgångspunkter finns det inte någon tydlig gräns mellan
vad som brukar kallas den kommunala sektorn och det som i dagligt tal
betecknas som näringslivet.
Kommuner och landsting har befogenheter att vara verksamma på en
rad områden som vanligen ses som en del av näringslivet. Exempel på
detta är verksamheter inom kommunikationsväsendet och energiförsörj-
ningen. Man brukar kalla detta sedvanlig kommunal affärsverksamhet.
Samtidigt är det klart att det finns en stor sektor av näringslivet som
traditionellt är förbehållen den enskilda företagsamheten. Man kan kalla
detta för det egentliga näringslivet. Inom denna sektor får kommunerna
och landstingen inte driva verksamhet eller göra andra ingripanden annat
än under mycket speciella förhållanden.
Gränsen för det tillåtna inom området för sedvanlig kommunal affärs-
verksamhet är inte särskilt omtvistad. Tyngdpunkten ligger ofta i att
tillhandahålla kollektiva anläggningar av olika slag, t. ex. elverk, renhåll-
ningsverk samt buss- och sjötrafikföretag.
Utgånspunkten för bedömningen av det tillåtna är allmänintresset. Man
kan säga att verksamheten skall gå ut på att tillhandahålla allmännyttiga
anläggningar eller tjänster åt kommunmedlemmarna.
Till detta kommer det som ligger i förbudet mot att driva spekulativa
företag, nämligen att det huvudsakliga syftet inte får vara att bereda
kommunen eller landstinget vinst. Härigenom framträder skillnaden mel-
lan det privata näringslivet, som har ett klart uttalat vinstsyfte, och den
kommunala verksamheten som bärs upp av ett allmänt, samhälleligt in-
tresse.
Man bör notera att lagstiftningen på vissa områden, t. ex. i fråga om 33
3 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117
hamnverksamhet, utgår från att kommunal verksamhet kan bedrivas med Prop. 1990/91: 117
vinst. Detta får dock aldrig vara det primära ändamålet.
För att göra det mer tydligt än i dag när kommuner och landsting själva
får driva näringsverksamhet bör det tas in en uttrycklig regel om detta i
befogenhetskapitlet. Kraven är att verksamheten drivs utan vinstsyfte och
går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt
medlemmarna. En sådan regel visar tydligt att det tillåtna engagemanget i
näringslivsfrågor är av ren undantagskaraktär. Till skillnad från några
remissinstanser ser regeringen därför inte något behov av en mer negativt
utformad regel.
Vi vill poängtera att den föreslagna regeln inte ställer upp något absolut
vinstförbud. Bedömningen av i vilken mån en kommunal verksamhet får
generera överskott och hur detta får användas ligger i stället inom ramen
för tillämpningen av självkostnadsprincipen. Vad den nu aktuella regeln
uttrycker är att syftet i huvudsak inte får vara att bereda vinst.
När det gäller kommunala ingripanden på det egentliga näringslivets
områden är sådana i princip bara tillåtna om det handlar om allmänt
näringslivsfrämjande åtgärder. Det kan t. ex. röra sig om markupplåtelser
eller teknisk service till företagen.
Åtgärder av individuell natur får i princip inte vidtas. Av den allmänna
kompetensregeln följer dock att ekonomiskt stöd till en enskild får lämnas,
om det är av allmänt intresse att så sker.
I vissa fall krävs det dock något mer än att ett ekonomiskt understöd åt
enskilda är av allmänt intresse för att sådant understöd skall få lämnas.
Gäller det stöd till enskilda näringsidkare kommer också riksintressen in
i bilden, eftersom det är en statlig angelägenhet att åstadkomma en ända-
målsenlig lokalisering av näringslivet.
Från huvudregeln att kommunala näringslivsinsatser av individuell na-
tur inte är tillåtna finns dock undantag. Ett visst utrymme för kommunala
åtgärder kan t. ex. uppstå när de behövs för att garantera en viss service-
nivå åt kommuninvånarna, t. ex. i fråga om livsmedels- eller bensinförsörj-
ning när något enskilt initiativ inte finns kvar längre.
Vi föreslår en regel som ger uttryck åt vad som är tillåtet på näringslivs-
området och som skall komplettera den allmänna kompetensregeln.
Som vi har sagt tidigare är det främst en statlig angelägenhet att medver-
ka till en från samhällelig synpunkt lämplig lokalisering av näringslivet.
Det är av olika regionalpolitiska skäl inte heller lämpligt att kommunerna
engagerar sig i enskilda företag med direkt stöd. De internationella över-
enskommelser som Sverige på senare år slutit inom GATT och EFTA och
ett eventuellt kommande EES-avtal ger ytterligare grund för att inte tillåta
konkurrenssnedvridande stödåtgärder till företag.
De kommunala åtgärderna på näringslivets område bör därför fortsätt-
ningsvis koncentreras till de allmänt näringsfrämjande åtgärderna. Som
tidigare framhållits så har kommunerna mycket viktiga funktioner att fylla
inom detta område.
Av regeln bör således framgå att det är tillåtet att vidta åtgärder som
allmänt främjar näringslivet i kommunen eller landstinget. Exempel på
sådana åtgärder redovisar vi i specialmotiveringen.
34
Individuellt inriktat stöd bör få förekomma endast i undantagsfall. I Prop. 1990/91: 117
lagen bör detta komma till uttryck genom att det skall krävas synnerliga
skäl för sådant stöd. Några exempel på situationer där ett kommunalt
engagemang kan vara motiverat redovisar vi i specialmotiveringen.
4.2.3 Den specialreglerade kompetensen
Regeringens förslag: Reglerna i lagen (1969:596) om kommunalt
partistöd (partistödslagen) skrivs in i befogenhetskapitlet. När det
gäller övriga s. k. smålagar och andra speciallagar som reglerar kom-
munernas och landstingens kompetens görs en hänvisning som all-
mänt talar om att dessa lagar finns.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med den skillna-
den att kommittén föreslår att lagen (1968:131) om vissa kommunala
befogenheter inom turistväsendet (turistbefogenhetslagen) utvidgas till att
omfatta även landstingen.
Remissinstanserna: Några remissinstanser anser att fler s. k. smålagar
bör inarbetas i kommunallagen. Denna uppfattning redovisar bl. a. juridis-
ka fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, länsstyrelsen i Krono-
bergs län samt Östergötlands, Kristianstads och Skaraborgs läns landsting.
En del instanser anser att kommunallagen bör hänvisa till sådana lagar
som innehåller kompetensregler för kommuner och landsting. Hit hör
Stockholms kommun, Göteborgs och Bohus läns landsting, Uppsala läns
landsting och Landstingsförbundet.
Skälen för regeringens förslag
Allmänt
Den specialreglerade kompetensen är omfattande och till sin art mycket
skiftande.
En typ av specialreglerad kompetens är inriktad på att ge ett visst
tillskott till den allmänna kompetensen. Exempel på detta är partistöds-
lagen, turistbefogenhetslagen samt lagen (1962:638) om rätt för kommun
att bistå utländska studerande, lagen (1975:494) om rätt för kommun och
landstingskommun att lämna internationell katastrofhjälp och lagen
(1985:1052) om rätt för kommuner och landstingskommuner att vidta
bojkottåtgärder mot Sydafrika (ändrad senast 1986:1394). I kommunal-
rättsliga sammanhang brukar denna typ av lagar kallas ”smålagar”.
En annan typ av specialreglering tar sikte på att göra vissa angelägenhe-
ter obligatoriska för kommunerna eller landstingen. Exempel på sådana
lagar finns inom plan- och byggnadsväsendet, skolområdet, socialtjänsten
samt hälso- och sjukvården.
35
Lagregleringen Prop. 1990/91:117
Någon uttömmande beskrivning av den specialreglerade kompetensen
låter sig knappast göras i kommunallagen. Däremot kan det ligga ett visst
värde i att ha en allmän hänvisningsbestämmelse som gör läsaren upp-
märksam på att det finns särskild lagstiftning om kommunala befogenhe-
ter och skyldigheter.
Några remissinstanser anser att smålagarna i princip bör inarbetas i
kommunallagen. För detta kan man ha förståelse utifrån önskemålet om
att göra lagen mer tydlig i fråga om den kommunala kompetensen. Man
bör dock notera att flera av smålagarna rör verksamhetsområden som är
relativt udda och som därför sällan är föremål för kommunernas eller
landstingens intresse. Dessutom skulle det vara olämpligt att förse kom-
munallagen med sådana detalj föreskrifter som många av bestämmelserna i
smålagarna utgör.
Regeringen föreslår i stället att det i anslutning till reglerna om den
allmänna kompetensen tas in en regel som hänvisar till att det finns
särskilda bestämmelser om kommunernas och landstingens befogenheter
och skyldigheter.
Vi behandlar här endast två av smålagarna, nämligen partistödslagen
och turistbefogenhetslagen. Vi återkommer till några av övriga smålagar i
avsnittet om internationella frågor (avsnitt 6.2).
Partistödet
Partistödslagen intar i viss mån en särställning. Reglerna är av sådant
centralt och organisatoriskt intresse att de väl försvarar en plats i befogen-
hetskapitlet.
När det gäller utformningen av det kommunala partistödet har ett
särskilt utredningsarbete bedrivits av förtroendeuppdragsutredningen,
som redovisade ett underlag för bedömningarna i betänkandet (SOU
1988:47) Kommunalt stöd för de politiska partierna.
Bland annat detta arbete har legat till grund för överläggningar i frågan
mellan företrädare för de politiska partierna i riksdagen. Överläggningarna
har inte gett regeringen underlag för att vidta några materiella ändringar i
partistödslagen.
Turistbefogenhetslagen utvidgas inte
Enligt kommitténs förslag bör bestämmelserna i turistbefogenhetslagen
göras tillämpliga även på landstingen. Landstingen har dock redan med
stöd av den allmänna kompetensbestämmelsen vissa befogenheter på om-
rådet (se RÅ 1979 Ab 320). Enligt regeringens mening behövs inte någon
ytterligare vidgning av kompetensen. Turistbefogenhetslagen bör därför
inte ändras.
36
4.3.1 Samlade regler om de politiska organen
Prop. 1990/91: 117
Regeringens förslag: Ett kapitel infors som innehåller grundläggan-
de föreskrifter om kommunernas och landstingens politiska organ
och uppgiftsfördelningen mellan dem.
Landstingens beslutande församling och förvaltningsutskottet be-
nämns landstingsfullmäktige respektive landstingsstyrelsen.
I kapitlet tas också in föreskrifter som syftar till att befrämja
kontrollen över och insynen i kommunala företag.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller lämnar
kommitténs förslag utan erinran. Uppsala läns landsting avstyrker dock
förslaget om nya landstingstermer.
Skälen för regeringens förslag
Reglerna om kommunernas och landstingens organisation samlas i ett
kapitel
I 1 kap. 5 § KL föreskrivs att kommunernas och landstingens beslutande-
rätt utövas av fullmäktige och att förvaltning och verkställighet ankommer
på styrelsen och övriga nämnder. I övrigt innehåller inte kapitlet någon
samlad reglering av organisation och verksamhetsformer.
Nämndorganisationen regleras både av kommunallagen och av en del
speciallagar. Till regleringen av nämndorganisationen hör också bestäm-
melserna i lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna (ändrad
senast 1988:135, lokalorganslagen) och i lagen (1985:127) om särskilda
organ i landstingskommunerna (ändrad senast 1986:244).
Enligt regeringens mening ligger det ett stort värde i att ha en samlad
reglering av kommunernas och landstingens organisation i kommunalla-
gen. Detta gör det lättare för läsaren att få ett grepp om den kommunala
organisationens grunddrag.
Kapitlet om kommunernas och landstingens organ bör allmänt upplysa
om att det i kommunerna och landstingen finns en beslutande församling
och dessutom en styrelse, övriga nämnder och revisorer. Uppgiftsfördel-
ningen mellan fullmäktige och nämnderna bör klarläggas. Möjligheten att
inrätta utskott, beredningsorgan och partssammansatta organ bör också
framgå. Slutligen bör det i kapitlet tas in några grundläggande regler om
förhållandet till kommunala företag.
De föreslagna bestämmelsernas innehåll i sak beskrivs närmare i följan-
de avsnitt. Innan dess tar vi upp frågan om de landstingskommunala
termerna.
37
Nya termer för landstingens politiska organ
Vi har tidigare (avsnitt 4.1.1) föreslagit att kommunallagens användning
av landstingskommun som beteckning på det geografiska området och den
juridiska personen bör ersättas av landsting.
I dag betecknar landstinget det högsta beslutande organet i en lands-
tingskommun. När nu termen får en annan betydelse, bör man finna en ny
term för det beslutande organet. Som ersättning har kommittén föreslagit
ordet landstingsfullmäktige.
Mot detta ordval kan visserligen riktas invändningar som tar sikte på att
det är klumpigt och eventuellt kan få svårt att få genomslag i det allmänna
språkbruket. Man bör dock enligt vår mening ta fasta på värdet av att
skapa en enhetlig terminologi för både kommuner och landsting. Således
är det en lagteknisk fördel att kunna använda fullmäktige genomgående i
kommunallagen utan att, som i dag, ha en förvandlingsbestämmelse för
landstingens del.
Värdet av en enhetlig terminologi talar också för att termen förvaltnings-
utskottet ersätts med en annan term, nämligen som kommittén har föresla-
git landstingsstyrelsen. På samma sätt som gäller för landstingsfullmäktige
har benämningen landstingsstyrelsen klara fördelar ur lagteknisk och pe-
dagogisk synvinkel. Gemensamma och självförklarande benämningar på
såväl den beslutande församlingen som det verkställande organet i kom-
muner och landsting skapar förutsättningar för att allmänheten lättare
skall kunna förstå hur de båda kommuntyperna är organiserade och vilken
funktion organen har.
4.3.2 En friare nämndorganisation
Regeringens förslag: Den nya kommunallagen kräver bara att det i
varje kommun och landsting skall finnas en styrelse med vissa
övergripande uppgifter.
På de specialreglerade områdena ges kommuner och landsting
ökad frihet att bestämma vilka nämnder som skall finnas för att
fullgöra uppgifterna och att bestämma om deras verksamhetsområ-
den och inbördes förhållanden. Kraven på en särskild valnämnd och
i vissa fall överförmyndarnämnd kvarstår.
Lokalorganslagen och lagen om särskilda organ i landstingskom-
munerna upphävs. I stället framgår det direkt av kommunallagen
att det är möjligt att inrätta nämnder på lokal nivå.
En särskild utredare tillkallas med uppgift att se över hur kommu-
nernas miljöarbete kan förstärkas.
Kommitténs förslag: Kommitténs förslag utgår från den nuvarande reg-
leringen av nämndorganisationen.
Remissinstanserna: Ett överväldigande antal remissinstanser anser att
kommuner och landsting bör få full frihet att organisera sina nämnder och
att man alltså bör slopa kravet på vissa obligatoriska nämnder. En sådan
Prop. 1990/91: 117
38
uppfattning redovisar bl. a. statskontoret, riksrevisionsverket, nästan alla Prop. 1990/91: 117
kommuner och landsting som har yttrat sig, Svenska kommunförbundet,
Landstingsförbundet, TCO och Sveriges socionomers, personal- och
förvaltningstjänstemäns riksförbund.
Enligt socialstyrelsens mening talar mycket för att de specialreglerade
obligatoriska nämnderna numera har spelat ut sin roll. Styrelsen pekar
dock på att vissa sekretessproblem kan uppstå inom sådana verksamheter
som kommer att innehålla även andra uppgifter än socialtjänsten.
Kammarrätten i Stockholm, boverket, skolöverstyrelsen och Stock-
holms läns landsting är mer tveksamma till en fri nämndorganisation. De
hänvisar bl. a. till rättssäkerhetsaspekter.
Handikappförbundens Centralkommitté menar att det finns ett behov
av att varje kommun har en socialnämnd.
Skälen för regeringens förslag
Nuvarande nämndorganisation
Kommunernas och landstingens nämndorganisation regleras dels i kom-
munallagen och dels i viss speciallagstiftning. Kommunallagen kräver inte
att kommunerna eller landstingen inrättar fler nämnder än kommunstyrel-
sen respektive förvaltningsutskottet. Fullmäktige får i övrigt inrätta de
nämnder som anses behövliga.
Av specialreglerade nämnder finns det såväl obligatoriska som s. k.
fakultativa. Speciallagstiftningen ställer krav på att alla kommuner har en
särskild byggnadsnämnd, miljö- och hälsoskyddsnämnd, socialnämnd och
valnämnd. Lagarna reglerar också vilka uppgifter som nämnderna skall
sköta. Sådana uppgifter får fullmäktige inte flytta över till någon annan
nämnd.
I varje kommun skall det finnas antingen överförmyndare eller en sär-
skild överförmyndarnämnd.
Riksdagen har nyligen beslutat att det inte längre skall ställas krav på en
särskild skolstyrelse. Den nya ordningen gäller från och med den 1 januari
1991 (prop. 1990/91:18, UbU4, rskr. 76).
Den 1 januari 1992 kommer även kravet på en särskild socialnämnd att
försvinna. Riksdagen beslutade hösten 1990 om en sådan ändring i social-
tjänstlagen i anslutning till genomförandet av äldrevårdsreformen
(1990/9 l:SoU 9, rskr. 97).
Den enda obligatoriska specialreglerade nämnden i landstingen har
hittills varit styrelserna för de folkhögskolor som har landstingskommunal
huvudman. Av prop. 1990/91:82 om folkbildning framgår att en ny folk-
högskoleförordning avses bli utformad så, att det skall finnas ett ansvarigt
organ för en folkhögskola och inte en särskild styrelse för varje sådan
skola.
För de s. k. fakultativa specialreglerade nämnderna erbjuder specialla-
garna alternativ. Funktionerna kan antingen läggas på en för ändamålet
inrättad särskild nämnd eller en annan befintlig nämnd. För kommuner-
nas del gäller detta bl. a. för räddningsnämnden och trafiknämnden. I
39
landstingen finns en sådan reglering i fråga om hälso- och sjukvårdsnämn- Prop. 1990/91:117
den, förtroendenämnden, tandvårdsnämnden och omsorgsnämnden.
Genom frikommunlagen har de kommuner som ingår i frikommunför-
söket getts en nästan fullständig frihet att organisera de centrala nämnder-
na. Byggnadsnämnd, miljö- och hälsoskyddsnämnd, skolstyrelse och soci-
alnämnd är inte obligatoriska i frikommunerna.
Med stöd av lokalorganslagen kan en kommun inrätta lokala nämnder
både på det kommunallagsreglerade området och på det specialreglerade
området. Uppgifter som ankommer på socialnämnden, miljö- och hälso-
skyddsnämnden, byggnadsnämnden, trafiknämnden och skolstyrelsen kan
läggas på en lokal nämnd. Kravet är att uppgifterna på grund av sin
anknytning till kommundelen lämpar sig för handläggning på den lokala
nivån.
Inom ramen för frikommunförsöket är det möjligt att decentralisera
specialreglerade uppgifter även om kravet på anknytning inte är uppfyllt.
Även landstingen kan, med stöd av lagen om särskilda organ i lands-
tingskommunerna, decentralisera sin nämndverksamhet. De särskilda or-
ganen kan sköta uppgifter för en del av landstinget, för en eller flera
anläggningar eller för en eller flera delar av den landstingskommunala
verksamheten. Detta gäller även för de specialreglerade nämndernas verk-
samhetsområden.
Behovet av ökad frihet
Utvecklingen under senare år på det kommunala verksamhetsfältet har
kännetecknats av att gränserna mellan olika sektorer blivit mindre skarpa.
Behovet av sektorssamverkan har således ökat. Det har också bedrivits ett
förändringsarbete som har varit inriktat på att decentralisera den kommu-
nala verksamheten.
För att kunna möta de nya kraven är det väsentligt att kommunerna och
landstingen har en så ändamålsenlig organisation som möjligt. Formerna
för detta kan skifta alltefter de varierande lokala förutsättningarna. Det är
mot denna bakgrund som en ökad organisationsfrihet har erbjudits genom
lokalorganslagen, lagen om särskilda organ i landstingskommunerna och
frikommunlagen.
Enligt regeringens mening har utvecklingen nu nått det stadiet att alla
kommuner och landsting bör ges möjlighet att organisera sin verksamhet
på ett friare sätt. De bör således själva kunna bestämma hur de vill fördela
sina uppgifter på olika kommunala nämnder. Vi bygger detta synsätt på en
stark tilltro till kommunernas och landstingens förmåga att ta ansvar för
de samhällsuppgifter som statsmakterna har tilldelat dem. Det finns också
ett klart stöd för detta i den utvärdering av försöket med fri nämndorgani-
sation som nyligen har presenterats av en särskild utredare i betänkandet
(SOU 1991:00) Frikommunförsöket — En redovisning av erfarenheterna
med en friare nämndorganisation.
Enligt vår mening bör det vara möjligt att organisera den kommunala
nämndverksamheten överlag på samma sätt som det hittills har varit
40
möjligt att göra med stöd av lokalorganslagen, lagen om särskilda organ i Prop. 1990/91: 117
landstingskommunerna och frikommunlagen.
Den specialreglerade verksamheten
För att åstadkomma en ökad organisatorisk frihet på det specialreglerade
området bör de återstående kraven på obligatoriska nämnder slopas. Av
lagstiftningen på de skilda specialområdena bör det i stället framgå att det i
varje kommun skall finnas ett eller flera ansvariga politiska organ för
respektive verksamhetsområde. Däremot behövs enligt vårt synsätt ingen
reglering av nämndorganisationen.
Vårt förslag innebär, liksom i fråga om socialnämnden och skolstyrel-
sen, att det inte längre blir obligatoriskt med en särskild byggnadsnämnd
och miljö- och hälsoskyddsnämnd i varje kommun.
För de fakultativa nämndernas del bör en ändring göras som innebär att
uppgifterna kan fördelas på flera nämnder. För kommunernas del bör
detta gälla i fråga om räddningsnämnden och trafiknämnden. I fråga om
räddningsnämnden är det dock viktigt att i varje sådan nämnd hålla
samman ansvaret för olycks- och skadeförebyggande åtgärder med ansva-
ret för verksamhet som avser att hindra och begränsa skador på människor
eller egendom eller i miljön. För landstingens del omfattas hälso- och
sjukvårdsnämnden, omsorgsnämnden och tandvårdsnämnden.
Vi vill starkt betona att en ökad organisatorisk frihet inte innebär att
nationella mål eller statliga regler som avser att garantera allmänna intres-
sen av rikspolitisk natur överges. De rikspolitiska kraven eller kraven på
professionellt inflytande rubbas alltså inte bara genom att nämndstruktu-
ren förändras. Oavsett vilken nämndorganisation som en kommun eller ett
landsting väljer skall de sköta de uppgifter som staten ålagt dem genom
särskild lagstiftning. Uppgifterna måste bli utförda i enlighet med de
beslut som riksdagen har fattat.
Trots detta stryker vi under vikten av att kommunerna när de väljer
organisationsform för den specialreglerade verksamheten särskilt beaktar
att myndighetsutövningen ställer särskilda krav i fråga om kompetens och
integritet.
Ett slopande av kravet på en särskild byggnadsnämnd och miljö- och
hälsoskyddsnämnd får inte leda till att kompetensen inom respektive
område försämras. Det är de politiska organen i kommunerna som har
ansvaret för att detta inte sker. För att stärka kompetensen inom de
specialreglerade områdena har kommunerna, oavsett nämndstrukturen,
möjlighet att se till att de olika funktionerna hålls klart åtskilda på tjänste-
mannanivå.
Även om uppgifter från olika verksamhetsområden läggs samman i en
och samma nämnd skall varje enskilt ärende givetvis behandlas med
utgångspunkt i lagstiftningen på respektive område. Om t. ex. bygg- och
miljöärenden läggs samman i en nämnd skall nämnden behandla ett ären-
de med utgångspunkt i den lagstiftning som gäller för det ärende som
behandlas. Man behöver därför enligt vår mening inte befara att det
uppstår några oförenliga myndighetsroller. Tvärtom är det en normal
41
uppgift för ett politiskt organ att göra avvägningar mellan olika samhälls-
intressen.
Kommunerna uppträder ibland både som part och som myndighets-
utövare inom ett och samma fackområde. En kommun ansöker t. ex. i
egenskap av fastighetsägare om bygglov samtidigt som den har att besluta
om bygglovet. Som ett annat exempel på att kommunen kan ha dubbla
roller kan nämnas att den kan bedriva miljöfarlig verksamhet som den
genom miljö- och hälsoskyddsnämnden utövar tillsyn över.
I lokalorganslagen och frikommunlagen finns bestämmelser som avser
att förhindra att sinsemellan svårförenliga funktioner läggs inom en och
samma nämnd. En bestämmelse med denna innebörd bör nu tas in i
kommunallagen.
Bland de specialreglerade nämnderna intar valnämnden på sitt sätt en
särställning. Uppgifterna som nämnden sköter är mycket specifika och
tidsmässigt fördelade på en kort period under en mandatperiod. Det finns
därför starka skäl som talar för att man bör upprätthålla ett krav på att en
särskild nämnd hanterar de frågor som regleras i vallagstiftningen.
Också överförmyndarnämnden har speciella uppgifter som skiljer den
från andra kommunala nämnder. Nämnden har främst till uppgift att
utöva tillsyn över förmyndare och gode män. Att denna verksamhet hålls
samman centralt är självfallet naturligt. Däremot bör man kunna tänka sig
en ordning som innebär att en annan central nämnd också kan vara
överförmyndarnämnd. Sedan en kort tid tillbaka prövas detta inom ramen
för frikommunförsöket. Under hösten 1991 kommer regeringen att lägga
fram de förslag till riksdagen som föranleds av att försöksverksamheten
skall vara avslutad i och med utgången av detta år. Därvid kommer även
den nu berörda frågan att tas upp.
När det gäller miljö- och hälsoskyddsnämnden vill vi, utöver vad vi sagt
tidigare, särskilt framhålla följande.
Miljö- och hälsoskyddsnämnderna blev obligatoriska tillsynsmyndighe-
ter enligt miljöskyddslagen (1969:389, omtryckt 1989:363) från och med
den 1 juli 1989. Kommunerna fick härigenom en förstärkt roll och ett eget
ansvarsområde i miljöskyddsarbetet. De har också tilldelats nya viktiga
uppgifter bl. a. när det gäller kemikaliekontroll och avfallshantering.
Det lokala miljöskyddsarbetet är för närvarande under uppbyggnad.
Med hänsyn till bl. a. detta förhållande räknar regeringen med att flertalet
kommuner även fortsättningsvis anser det vara ändamålsenligt att ha ett
separat politiskt organ för miljöfrågorna. Det är självfallet viktigt att
miljöskyddsarbetet ges en stark ställning och att den valda organisationen
inte skapar oklarhet beträffande myndighetsfunktionen.
Samtidigt är det särskilt angeläget att låta miljöhänsynen komma in så
tidigt som möjligt i all kommunal verksamhet och planering. Att hantera
miljöfrågor tillsammans med andra frågor kan också vara till fördel på så
sätt, att det kan leda till en tydligare helhetssyn och en mer aktiv miljödis-
kussion. Det är därför som man enligt vår mening även på detta område
bör öppna en möjlighet till en friare nämndorganisation.
Regeringen ser det som utomordentligt angeläget att den påbörjade
förstärkningen av kommunernas miljöarbete fullföljs. Vi kommer därför
Prop. 1990/91: 117
42
att tillkalla en särskild utredare som skall ha till uppgift att genomlysa hur Prop. 1990/91: 117
miljöskyddsarbetet fungerar i kommunerna och på vilket sätt det lokala
miljöarbetet kan förstärkas. En sådan förstärkning skall gälla myndighets-
utövningen liksom kompetens- och organisationsfrågor. Även behovet av
ökad utbildning och annat utvecklingsarbete skall kartläggas.
Lokala nämnder
Organisationsfriheten för kommuner och landsting bör också innefatta en
frihet att bestämma att vissa nämnder skall verka på lokal nivå, t. ex. för
en kommundel eller för en viss anläggning.
Avsikten är inte att ställa krav på i vad mån lokala nämnder bör införas.
Därtill är kommunerna och landstingen alltför olika. Strukturen kan vara
sådan att lokala nämnder inte alls lämpar sig. I andra fall kan lokala
nämnder utgöra ett verkningsfullt bidrag till att fördjupa demokratin och
effektivisera organisationen.
Enligt frikommunlagen är det möjligt att inrätta s.k. särskilda organ
som verkar under en lokal nämnd. Även om den möjligheten i praktiken
har utnyttjats bara i en enda kommun, bör det vara möjligt för de kommu-
ner och landsting som så önskar att ha en sådan organisation. Nämndreg-
lerna bör därför innefatta även en sådan möjlighet.
Det blir alltså en uppgift för de enskilda kommunerna och landstingen
att ta ställning till om de nämnder som behövs skall fungera på central eller
lokal nivå och hur samordningen skall ske. Det bör därvid vara möjligt att
ha alla de organisationsformer som hittills varit möjliga enligt lokalorgans-
lagen, lagen om särskilda organ i landstingskommunerna och frikommun-
lagen.
Med vårt förslag kan lokalorganslagen och lagen om särskilda organ i
landstingskommunerna slopas. Några särskilda regler om sådana organ
behövs alltså inte. Däremot bör det framgå av kommunallagen att det
finns en möjlighet att ha en lokal nämndorganisation.
Vi vill poängtera att den regel som vi tidigare har föreslagit och som
avser att förhindra att sinsemellan svårförenliga uppgifter läggs på en och
samma nämnd även blir tillämplig på lokala nämnder.
Vissa frågor om sekretess
Vårt förslag till en friare nämndorganisation innebär att uppgifter från
olika verksamhetsområden kan komma att hanteras inom en och samma
nämnd. Redan i dag förekommer detta hos kommuner som har inrättat
kommundelsnämnder eller som bedriver försök enligt frikommunlagen.
En fråga i detta sammanhang är vilka konsekvenser detta får i sekretess-
hänseende.
Huvudregeln i sekretesslagen (1980:100, omtryckt 1989:713, ändrad
senast 1990:1470) är att det för varje verksamhetsområde för sig skall
avgöras om sekretess föreligger. Finns det ett förbud att röja en uppgift får
uppgiften i normalfallet inte utnyttjas utanför den verksamhet i vilken
sekretess gäller för uppgiften. Det finns också begränsningar i sekretessen.
43
Enligt 1 kap. 5§ sekretesslagen får en sekretessbelagd uppgift lämnas ut, Prop. 1990/91: 117
om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna
fullgöra sin verksamhet. En bestämmelse i 14 kap. 3 § gör det möjligt att i
vissa fall lämna ut uppgifter om det är uppenbart att intresset av att
uppgiften lämnas har företräde framfor det intresse som sekretessen skall
skydda. Den gäller dock inte för flertalet uppgifter som rör enskildas
personliga förhållanden. Enligt 14 kap. 4§ kan sekretess till skydd för
enskild normalt helt eller delvis efterges av den enskilde.
Vikten av att sekretessfrågor beaktas inom den kommunala nämndorga-
nisationen och att bara de personer som har ett direkt ansvar för handling-
ar som är sekretesskänsliga befattar sig med sådana handlingar framgår av
prop. 1988/89:131, som lades fram i samband med en ändring i 8 kap. 7 §
sekretesslagen.
En integrering av olika kommunala verksamheter stämmer inte fullt ut
med det synsätt om sekretess för skilda verksamhetsområden som präglar
sekretesslagen. Förtroendevalda och anställda kan få kunskap om en per-
sons förhållanden från ett område som inte får utnyttjas vid handläggning-
en av ett ärende inom ett annat område.
Man bör dock notera att en stor del av de individrelaterade ärendena
inte behandlas på nämndnivå utan av anställda på grundval av delegering.
Inte sällan inrättar man också utskott för att behandla sådana ärenden,
vilket gör att uppgifterna hålls inom en trängre krets.
Som nämnts tidigare kan den enskilde också själv efterge sekretessen.
Enligt uppgift används detta förfarande i mycket stor utsträckning i den
dagliga handläggningen för att få en helhetssyn på en enskilds situation. I
dessa ofta förekommande fall uppstår således inte några sekretessproblem.
Det är främst inom hälso- och sjukvården, omsorgsverksamheten, so-
cialtjänsten och skolan som det finns anledning att räkna med att sekre-
tessbelagda uppgifter kan komma att behandlas inom samma nämnd.
Uppgifter inom andra verksamhetsområden rör ofta annat än enskildas
personliga förhållanden eller är inte av den art att de påverkar ställningsta-
ganden i andra verksamheter.
Frikommunutredningen konstaterar i sitt delbetänkande (SOU 1991:
25) Frikommunförsöket — Erfarenheter av försöksverksamheten med en
friare nämndorganisation att en fri nämndorganisation inte innebär någon
principiell nyhet för tillämpningen av sekretesslagstiftningen. Redan i dag
förekommer det att kommunala nämnder sköter verksamheter med olika
sekretessregler. Enligt utredningen bör emellertid sekretessfrågorna ägnas
fortlöpande uppmärksamhet.
Regeringen delar utredningens bedömning och konstaterar att sekretess-
reglerna i och för sig inte hindrar en ordning med en friare nämndorganisa-
tion. Vi avser emellertid att följa utvecklingen och överväga frågan om
sekretesslagens tillämpning ytterligare vid en senare tidpunkt.
44
4.3.3 Uppgiftsfördelningen mellan fullmäktige och nämnder
Regeringens förslag: Nya regler skall beskriva fullmäktiges och
nämndernas uppgifter. Syftet är främst att på ett bättre sätt än i dag
beskriva uppgiftsfördelningen.
I den nya lagen behålls den möjlighet som fullmäktige har att
inrätta särskilda beredningar för att bereda fullmäktiges ärenden.
Fullmäktige ges större frihet att delegera ärenden till styrelsen och
övriga nämnder. Vissa typer av ärenden skall dock inte få delegeras.
Det gäller bl. a. budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor
samt ärenden om mål och riktlinjer för verksamheten och om
nämndernas organisation och verksamhetsformer.
Nämnderna åläggs en redovisningsskyldighet inför fullmäktige.
Prop. 1990/91: 117
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag
av beskrivningen av vissa ärendetyper som inte får delegeras.
Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar utan erin-
ran kommitténs förslag om att uppgiftsfördelningen mellan fullmäktige
och nämnder beskrivs på ett tydligare sätt än i dag.
Ett stort antal remissinstanser, bl. a. många kommuner och landsting
samt LO och TCO, välkomnar de ökade möjligheterna till delegering av
uppgifter från fullmäktige. Några, bl. a. kammarrätterna i Stockholm och
Göteborg, Stockholms kommun och Villaägareförbundet, betonar vikten
av att demokratiaspekter beaktas och att det ges möjligheter för medbor-
garna att ha insyn i verksamheten i en situation där uppgifter flyttas från
fullmäktige till nämnder.
Många remissinstanser riktar kritik mot den föreslagna lagtextens be-
skrivning av sådana ärenden som inte får delegeras. Således befarar en del
kommuner och landsting, Svenska kommunförbundet och Sveriges kom-
munaljuridiska förening att beskrivningen bl. a. kan hämma möjligheterna
att delegera fastighetsärenden och ärenden om upplåning. Några anser att
det bör införas en lagfäst möjlighet att delegera brådskande ärenden,
åtminstone till styrelsen. En del anser att uttrycket ”planer och riktlinjer
för verksamheten” är oklart.
Även mot uttrycket ”nämndernas och andra organs organisation och
verksamhetsformer” riktas kritik som går ut på att det kan låsa nämnder-
nas möjligheter att bestämma över förvaltningsorganisationen.
Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet efterlyser ett
klarläggande av var gränsen går för möjligheten att delegera ärenden om
avgifter och taxor.
Några kommuner anser att fullmäktiges föreskriftsmakt uttryckligen bör
framgå av lagtexten.
En del kommuner samt Svenska kommunförbundet och Sveriges kom-
munaljuridiska förening påpekar att kommunerna och landstingen bör ha
full frihet att själva avgöra hur ofta nämnderna skall redovisa sin verksam-
het inför fullmäktige.
45
Skälen för regeringens förslag
Nuvarande regler
Kompetensfördelningen mellan olika kommunala organ är grundlagsfäst
genom 1 kap. 7 och 8 §§ regeringsformen. Där föreskrivs att beslutanderät-
ten utövas av valda församlingar och att det för den offentliga förvaltning-
en finns bl. a. kommunala förvaltningsmyndigheter. Detta kompletteras
genom bestämmelserna i 1 kap. 5 § KL om att beslutanderätten utövas av
fullmäktige, medan förvaltning och verkställighet ankommer på styrelsen
och övriga nämnder. Det ankommer också på styrelsen och övriga nämn-
der att svara för ärendeberedningen.
Innebörden av begreppen beslutanderätt, förvaltning och verkställighet
definieras inte i lagtexten. Gränsdragningen mellan fullmäktiges och
förvaltningsorganens funktioner bestäms därför ytterst av lagmotiv och
rättspraxis.
Fullmäktige brukar beskrivas som det högsta beslutande organet. Där-
med antyds att även nämnderna har en viss beslutanderätt dels inom
ramen för den förvaltande och verkställande verksamheten, dels på grund-
val av delegeringsuppdrag från fullmäktige och dels med direkt stöd av
speciallagstiftning.
Förarbetena till regeringsformen ger viss vägledning för att tolka inne-
börden av fullmäktiges beslutsområde. Det handlar om avgöranden av
mera grundläggande natur eller av mera generell räckvidd. Det är, sägs det,
fråga om beslut där det politiska momentet är avgörande (prop. 1973:90 s.
231).
En del av fullmäktiges beslutsområde konkretiseras direkt i kommunal-
lagen. Först och främst gäller det beslut om budget och skatt. Vidare
handlar det bl. a. om beslut om nämndorganisationen, ersättning till för-
troendevalda, val av revisorer och ansvarsbefrielse.
I övrigt räknar man traditionellt till fullmäktiges beslutsområde bl. a.
fastställande av avgifter och taxor, viktigare förmögenhetsförfoganden och
den kommunala regelgivningen.
Kompetensfördelningsreglerna anses utgöra ett hinder mot att fullmäk-
tige befattar sig med konkret administration.
Rättspraxis har sedan länge erkänt möjligheten för fullmäktige att dele-
gera beslutanderätt till nämnderna. En lagbestämmelse i frågan kom dock
först i 1977 års kommunallag. Då infördes en bestämmelse som innebär att
fullmäktige får delegera vissa grupper av ärenden dock med den inskränk-
ningen att det inte får avse ärenden som är av principiell beskaffenhet eller
i övrigt av större vikt. Numera finns bestämmelsen i 1 kap. 6 § andra
stycket KL. I anslutning till bestämmelsen har konstitutionsutskottet (KU)
gjort vissa uttalanden i syfte att begränsa möjligheten att delegera.
KU framhöll att beslut om delegering främst skulle gälla s. k. rutinären-
den. Utskottet tilläde att delegeringsbestämmelsen bör tillämpas med stor
restriktivitet (KU 1976/77:25 s. 16).
Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 maj 1988 (SFS
1988:1134) har fullmäktiges möjligheter att ge finansbemyndiganden till
nämnderna klarlagts. Tidigare var det oklart var gränsen gick för fullmäk-
Prop. 1990/91:117
46
tiges möjligheter att ge vida anslagsbemyndiganden och därmed öka be- Prop. 1990/91: 117
slutsutrymmet för nämnderna.
Föreskriften, som finns i 1 kap. 6 § första stycket KL, innebär att
fullmäktige i samband med att budgeten fastställs eller anslag annars
beviljas får uppdra åt en nämnd att genomfora en viss verksamhet inom
ramen för de riktlinjer eller andra generella beslut om verksamheten som
fullmäktige har fastställt. Ett motiv för regeln är att det från medborgar-
synpunkt finns mycket som talar för att man skall stärka de förtroendeval-
das roll genom en utvecklad mål- och ramstyrning (prop. 1986/87:91 s.
49).
Klarare regler om uppgiftsfördelningen
Kommunallagens regler om uppgiftsfördelningen mellan fullmäktige och
nämnder är inte särskilt klargörande. Att reservera termen beslutanderätt
för fullmäktiges befogenhetsområde är dessutom i viss mån oegentligt,
eftersom en vidsträckt beslutanderätt tillkommer nämnderna.
En ny kommunallag bör bidra till att öka förståelsen för hur den kom-
munala organisationen är uppbyggd. Utformningen av de grundläggande
reglerna om fullmäktige och nämnderna har en central betydelse i detta
avseende. För att kommunmedlemmarna skall få den insyn i och kontroll
över verksamheten som de har rätt till måste de få en klar bild av i vilka
former som besluten fattas och verkställs.
Ett sätt att göra lagen tydligare är att direkt beskriva i vilka ärendetyper
som fullmäktige skall besluta. En risk med att i lagtext precisera fullmäkti-
ges beslutsområde är visserligen att läsaren kan få uppfattningen att det
handlar om en fullständig beskrivning av beslutsområdet. Enligt regering-
ens mening bör man därför utforma bestämmelsen på ett sätt som ansluter
till vad som uttalades i förarbetena till 1 kap. 7 § regeringsformen.
Där angavs att fullmäktiges beslutskompetens i huvudsak gäller beslut
av mera grundläggande natur eller av mera generell räckvidd. Innebörden
är att fullmäktige skall besluta i alla ärenden av större betydelse för
kommunen respektive landstinget. I kommunallagen bör detta enligt vår
mening uttryckas i en lagregel som anger att fullmäktige skall besluta i alla
ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för
kommunen eller landstinget. Den bör sedan kompletteras med en exempli-
fiering.
Nämndernas beslutanderätt bör uttryckas direkt i lagen. Självfallet bör
också berednings- och verkställighetsuppgifterna framgå.
Möjligheter till ökad delegering
Som framgår av det föregående finns det i dag begränsade möjligheter för
fullmäktige att delegera beslutanderätt till nämnderna. Av flera skäl bör
man kunna få till stånd en friare arbetsfördelning mellan fullmäktige och
nämnderna. Den kommunala verksamhetens expansion i förening med att
47
uppgifterna har blivit alltmer differentierade och komplicerade gör det Prop. 1990/91: 117
nödvändigt med en viss tyngdpunktsförskjutning mellan fullmäktige och
nämnder.
Samtidigt är det av kommunaldemokratiska skäl viktigt att slå vakt om
fullmäktiges ledande ställning i beslutssystemet. Det mest väsentliga är då
enligt regeringens mening att ge garantier för att fullmäktiges finansmakt
inte rubbas och att fullmäktige har ansvaret för övergripande mål och
riktlinjer för verksamheten. I sådana frågor är det politiska momentet helt
avgörande och de bör därför uteslutande förbehållas den folkvalda försam-
lingen.
Det är också viktigt att betona att möjligheterna till en ökad delegering
ställer större krav på verksamhetsredovisningar.
Uppföljningen är av väsentlig betydelse för att man skall kunna utläsa
resultatet i förhållande till de politiska målen. Att fullmäktige får rapporter
om verksamheten har därför betydelse som underlag för hur fullmäktige
kan utöva sin styrning av verksamheten. Redovisningarna fyller också
uppgiften att underlätta för allmänheten att ha insyn i verksamheten.
För att markera vikten av återredovisningar föreslår vi en uttrycklig
regel om nämndernas redovisningsskyldighet inför fullmäktige. Hur om-
fattande redovisningen skall vara och i vilka former den skall ske bör
fullmäktige bestämma om utifrån lokala behov och förutsättningar.
I samband med ett delegeringsuppdrag kan fullmäktige alltid ge rikt-
linjer för hur uppdraget skall fullgöras. Härigenom kan man inskränka
nämndernas handlingsutrymme till vad som är önskvärt. Fullmäktige har
också andra kontrollmöjligheter, t. ex. återkallelse av ett uppdrag och
föreskrifter om anmälningsskyldighet. Självfallet är det en allmän uppgift
för fullmäktige att se till att nämnderna genomför verksamheten i enlighet
med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt.
Med beaktande av de synpunkter som vi nu har redovisat, bör det finnas
ett utrymme för att skapa ökade möjligheter att delegera från fullmäktige
till nämnderna. Detta bör lagtekniskt lösas på det sättet att fullmäktige får
delegera alla ärenden till nämnderna i den mån det inte anges i kommunal-
lagen eller någon annan författning att ett ärende skall avgöras av fullmäk-
tige.
Årendegrupper som inte får delegeras
En första undantagspunkt bör uttrycka att fullmäktige har att fatta övergri-
pande beslut om styrningen av den kommunala verksamheten. Detta
innebär dock ingen inskränkning i nämndernas egen verksamhetsplane-
ring.
En andra punkt handlar naturligen om budget, skatt och andra viktiga
ekonomiska frågor. I sistnämnda uttryck ligger att fullmäktige beslutar om
alla formögenhetsförfoganden som har en direkt kommunalekonomisk
betydelse. Detta hindrar dock inte att det finns ett visst utrymme för att
delegera en del uppgifter, som inte bedöms som så viktiga att de bör
förbehållas fullmäktige. Det kan t. ex. gälla viss upplåning eller vissa fastig-
hetsaffärer. De närmare gränserna får liksom hittills stakas ut i rättspraxis. 48
I princip är det fullmäktige som utövar den kommunala avgiftsrätten. Prop. 1990/91: 117
Detta hänger samman med att avgiftsnivån kan påverka skatteuttaget.
Nämnderna har dock ett visst handlingsutrymme. Som exempel kan näm-
nas att fullmäktige har ansetts kunna bemyndiga kommunstyrelsen att
fastställa badavgifter (RÅ 1976 Ab 538). Ett bemyndigande för styrelsen
att utarrendera mark kan innefatta en rätt att bestämma arrendeavgifter
(RÅ 1974 A 1905).
Utrymmet för att delegera avgiftsrätten bör enligt regeringens mening
inte ökas. En större frihet för nämnderna på avgiftsområdet kan rubba
maktfördelningen mellan fullmäktige och nämnder.
Till fullmäktiges lagfästa beslutsområde bör vidare hänföras beslut om
den politiska nämndorganisationen. Hit hör först och främst beslut om
vilka nämnder som skall finnas, deras uppgiftsområden och fördelningen
av uppgifter på lokal och central nivå. Det handlar också om nämndernas
storlek och sammansättning. Däremot bör det inte krävas att fullmäktige
närmare bestämmer om hur förvaltningen organiseras. I en särskild punkt
bör det anges att fullmäktige beslutar om ”nämndernas organisation och
verksamhetsformer”.
I övrigt bör det av lagen framgå att fullmäktige utser förtroendevalda
samt beslutar om grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda
och om årsredovisning och ansvarsfrihet. Dessutom bör det tilläggas att
fullmäktige också beslutar i andra frågor som anges i särskilda författning-
ar. Det kan t. ex. gälla planbeslut eller beslut om föreskrifter i ett visst
ämne.
Med en sådan konstruktion som vi nu har föreslagit blir det klart att
fullmäktige får delegera efter eget bestämmande utom i de fall när det
direkt av en författning — kommunallagen eller en annan författning —
framgår att en viss ärendetyp skall avgöras av fullmäktige.
4.3.4 Nya regler om kommunala foretag
Regeringens förslag: I den nya kommunallagen införs grundläggan-
de regler om kommunernas och landstingens förhållande till kom-
munala företag.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Kommitténs förslag om att det skall införas nya
regler om kommunala företag tillstyrks eller lämnas utan erinran av flerta-
let remissinstanser. Några kommuner och Sveriges kommunaljuridiska
förening avstyrker reglerna om inflytande och kontroll under hänvisning
till att det inte finns något behov av dem. De anser att kommunerna och
landstingen redan i dag har tillräckliga möjligheter att ordna den insyn,
kontroll och styrning som är nödvändig.
Enligt juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet bör man
försöka reglera de grundläggande förutsättningarna for rätten att använda
privaträttsliga organ. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet 49
4 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117
menar att lagen bör innehålla en erinran om att uppgifter som innefattar Prop. 1990/91: 117
myndighetsutövning mot enskilda enligt regeringsformen endast kan över-
lämnas med stöd av lag. Därutöver bör man enligt fakultetsnämnden
infora en bestämmelse av innebörden att kommunerna och landstingen får
överlämna förvaltningsuppgifter till enskilda.
Skälen för regeringens förslag
Några utgångspunkter
Kommuner och landsting har rätt att i viss utsträckning använda sig av
privaträttsliga organ för sin verksamhet. Det anses följa av den allmänna
kompetensregeln och har också stöd i rättspraxis. Kommunallagen inne-
håller emellertid inte några direkta bestämmelser om den verksamhet som
bedrivs i privaträttslig form. Detta kan framstå som anmärkningsvärt,
särskilt som de kommunala företagens sammanlagda omsättning numera
uppgår till över 50 miljarder kr. och balansomslutningen är ungefär lika
stor i företagen som i kommunerna.
I 8 kap. 5 § regeringsformen föreskrivs att grunderna för kommunernas
organisation och verksamhetsformer skall bestämmas i lag. Den reglering-
en finns huvudsakligen i kommunallagen. Som kommittén har föreslagit
bör det i den lagen även beredas plats för några grundläggande regler om
den privaträttsligt drivna kommunala verksamheten.
Genom en sådan lagstiftning kan man lättare tillgodose berättigade krav
på insyn i de kommunala företagen. Man kan inte heller bortse från att
kommunallagstiftningen liksom annan lagstiftning har en informations-
funktion. Också mot denna bakgrund är det enligt vår mening otillfreds-
ställande att de kommunala företagen för närvarande inte regleras i kom-
munallagen.
I remisskritiken har den åsikten förts fram att det skulle saknas ett behov
av att reglera kommunernas och landstingens möjligheter till inflytande
och kontroll över den privaträttsligt bedrivna verksamheten.
Det kan visserligen sägas att kommunerna och landstingen kan ordna
sina förhållanden till de privaträttsliga organen utan en särskild reglering
om det och att detta också har skett i många fall. Med hänsyn till den
utbredning och omfattning som den i privaträttslig form drivna kommu-
nala verksamheten har i dag är det emellertid motiverat att låta vissa
grundläggande föreskrifter flyta in i lag.
Ingen reglering av tillåtligheten
Vissa begränsningar gäller i fråga om kommuners och landstings möjlighe-
ter att ombesörja vården av deras angelägenheter genom privaträttsliga
organ..
En grundläggande princip är att den verksamhet som överlämnas till
privaträttsliga organ skall falla inom den kommunala kompetensen och att
risken för kompetensöverskridanden vid verksamhetens utövande skall
vara ringa. Samma kommunalrättsliga principer som styr den rent kom-
50
munala verksamheten styr också kommuners och landstings verksamhet Prop. 1990/91: 1 17
genom privaträttsliga subjekt. De får därför inte heller anlita t. ex. ett bolag
för åtgärder som de inte själva får vidta.
En ytterligare begränsning gäller på de specialreglerade områdena. En
kommunal angelägenhet får i princip inte överlåtas till ett särskilt rätts-
subjekt, om det i en författning har angivits att ett visst kommunalt organ
skall handha denna. Detta utesluter dock inte att vissa delar av en special-
reglerad uppgift, t. ex. vissa driftsfrågor, kan bedrivas i privaträttsliga
former. Möjligheterna till detta är främst beroende av hur speciallagstift-
ningen är utformad inom det aktuella området.
En förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning får överläm-
nas till ett privaträttsligt subjekt bara om det finns särskilt lagstöd för
detta. Också andra författningsbestämmelser kan innebära att verksamhe-
ten skall bedrivas i viss form. Exempel på detta finns bl. a. i skollagstift-
ningen när det gäller rektors uppgifter.
Enligt regeringens mening är det inte lämpligt att reglera frågan om
under vilka förutsättningar kommuner och landsting kan använda privat-
rättsliga organ för sin verksamhet. Det är nämligen vanskligt att åstadkom-
ma en helt preciserad avgränsning av när det skall vara tillåtet att lämna
över vården av kommunala angelägenheter till sådana organ. Visserligen
kan man identifiera vissa slag av kommunal verksamhet som lämpar sig
bättre för handhavande i privaträttsliga organ än andra. Någon definitiv-
gräns är dock svår att dra.
Vad man kan tänka sig är en allmänt hållen regel som anger att ett
sådant överlämnande får ske t. ex. om det främjar verksamheten eller om
det i övrigt finns särskilda skäl för det. Värdet av en sådan bestämmelse är
dock ringa. Som framgår av det föregående sätter reglerna om den kommu-
nala kompetensen gränser för möjligheterna att överlämna uppgifter till
priyätrattsliga organ. Det finns också begränsningar på de specialreglerade
områdena och för ärenden som innefattar myndighetsutövning. Någon
särskild reglering utöver detta är enligt vår mening inte nödvändig.
4.3.5 Inflytande i och kontroll över kommunala företag
Regeringens förslag: Fullmäktige åläggs i lag att se till att sådana
enskilda juridiska personer som kommunen eller landstinget använ-
der för sin verksamhet blir bundna av vissa villkor som skall trygga
kommunens eller landstingets inflytande i och kontroll över verk-
samheten.
I fråga om helägda aktiebolag och stiftelser som kommunerna och
landstingen bildar ensamma läggs vissa krav fast direkt i lagen. Det
gäller krav på att fastställa det kommunala ändamålet med verk-
samheten, att utse styrelseledamöter och minst en revisor samt att
se till att fullmäktige får yttra sig innan vissa principiellt viktiga
beslut fattas.
Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
51
Kommittén föreslår dock att åtgärderna skall gälla om inte särskilda skäl
talar mot det. Kommittén föreslår alltså ingen särskild reglering av de
fallen när en kommun eller ett landsting bestämmer ensam i företaget.
Vidare föreslår kommittén kravet att vissa principiellt viktiga beslut skall
godkännas av fullmäktige.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser är kritiska till hur kommittén
har utformat regeln om inflytande och kontroll.
Några instanser, bl. a. juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universi-
tet och TCO, anser att de åtgärder som anges i lagtexten är av så stor
betydelse att de bör formuleras som ett åliggande i de fall en kommun eller
ett landsting bestämmer ensam i företaget. Det bör alltså enligt dessa
remissinstanser inte finnas något utrymme för särskilda skäl mot sådana
beslut.
En del kommuner anser att lagen inte bör innehålla några preciseringar
av vilka åtgärder som bör företas. Några anser att bestämmelsen om att
fullmäktige skall godkänna vissa beslut i företaget kan leda till tolknings-
problem. Enligt Sveriges allmännyttiga bostadsföretag kan det endast röra
sig om frågor som normalt förekommer på bolagsstämman och inte om
frågor som har med driften att göra. Kammarkollegiet kritiserar förslaget
utifrån stiftelserättsliga grundsatser. Några menar att det inte är nödvän-
digt att fullmäktige utser styrelseledamöter utan det bör exempelvis även
styrelsen kunna göra.
Norrköpings kommun och Svenska kommunförbundet efterlyser över-
gångsbestämmelser.
Skälen för regeringens förslag
Några avgränsningsfrågor
Den reglering som regeringen föreslår är inriktad på att ge instrument för
kommunernas och landstingens inflytande i och kontroll över de särskilda
rättssubjekten. Regleringen avser fall där kommuner och landsting använ-
der särskilda rättssubjekt för att fullgöra en kommunal uppgift, alltså
rättssubjekt där de har något slags andelsintresse, exempelvis genom aktie-
innehav i ett aktiebolag. Däremot avser regleringen inte t. ex. entreprenad-
avtal med fristående privatägda rättssubjekt. Detta är en väsentlig ut-
gångspunkt för hur lagreglerna bör utformas.
En annan avgränsningsfråga gäller vilka typer av särskilda rättssubjekt
som regleringen skall omfatta. Sådana särskilda rättssubjekt är aktiebolag,
ekonomisk förening, ideell förening, stiftelse, handelsbolag och komman-
ditbolag (en form av handelsbolag).
Kommunala företag drivs i 99 procent av fallen i form av aktiebolag,
stiftelser eller ekonomiska föreningar. Av dessa är aktiebolaget den helt
dominerande företagsformen (ca 70 procent). Ideella föreningar, handels-
bolag och kommanditbolag förekommer i detta sammanhang mycket spar-
samt.
Med hänsyn till hur användningen av de särskilda rättssubjekten för-
delar sig anknyter det praktiska intresset av en reglering till aktiebolag,
Prop. 1990/91: 117
52
ekonomiska föreningar och stiftelser. Behovet av insyn är emellertid inte Prop. 1990/91: 117
mindre i fråga om andra företagsformer. Det bör finnas sakliga skäl om
några rättssubjekt skall undantas. Att vissa rättssubjekt endast används
undantagsvis är knappast något sådant skäl. Regleringen bör därför avse
samtliga former som teoretiskt kan användas.
De nya regler som regeringen föreslår omfattar sådana företagsbildning-
ar som sker efter den nya lagens ikraftträdande. Det är dock enligt vår
mening inte rimligt, om önskade effekter skall uppnås, att lämna nuvaran-
de kommunala företagsbestånd helt oreglerat. Vi föreslår därför en över-
gångsbestämmelse som gör att reglerna blir tillämpliga även på sådana
företag som redan finns. Vi räknar med att en ettårig övergångstid skall
vara tillräcklig för att klara ändringar i bolagsordningar och stiftelse-
stadgar och för att eventuellt hinna skriva nya avtal med företagen. I vissa
fall kan det också bli aktuellt att behöva ansöka om permutation.
Några remissinstanser har framfört kritik som går ut på att förslaget inte
tar hänsyn till de särskilda villkor som gäller för stiftelseformen.
Stiftelsen kännetecknas av att en eller flera fysiska eller juridiska perso-
ner avsätter en viss förmögenhet till ett bestämt ändamål. Enligt allmänna
stiftelserättsliga principer har en stiftelse inte någon utomstående ägare.
Förmögenheten ägs av stiftelsen själv. Föreskrifterna rörande stiftelsens
förvaltning återfinns ofta i en stiftelses stadgar. Någon samlad lagstiftning
om stiftelser finns inte. Inom justitiedepartementet pågår emellertid ett
arbete med att utarbeta en särskild stiftelselag.
Enligt vår mening är stiftelseformens särdrag inte av den karaktären att
den bör lämnas utanför den reglering som vi nu föreslår. Däremot bör
reglerna utformas så att hänsyn tas till allmänna stiftelserättsliga principer
och till en kommande stiftelselag.
Obligatoriska krav i vissa fall
Lagförslaget i denna del syftar till att ställa vissa krav på kommunerna och
landstingen i fråga om insyn i samt inflytande och kontroll över de kom-
munala företagen. De rättsliga kraven bör ställas olika beroende på kom-
munens eller landstingets större eller mindre inflytande i det särskilda
rättssubjektet. Kraven bör också påverkas av andra omständigheter såsom
exempelvis vilken typ av rättssubjekt det handlar om och arten av den
verksamhet som bedrivs i det enskilda fallet.
Den vanligaste formen för kommunalt ägarengagemang i ett privaträtts-
ligt subjekt är det helägda aktiebolaget, dvs. ett bolag i vilket samtliga
aktier innehas av kommunen eller landstinget. En mycket vanlig form är
också sådana stiftelser som kommunerna respektive landstingen ensamma
bildar. För dessa fall bör det ställas särskilda krav på kommunerna och
landstingen.
Ett sådant grundläggande krav är att det kommunala ändamålet mgd
verksamheten fastställs.
TEftligt 2 kap. 4 § aktiebolagslagen (1975:1385, omtryckt 1982:739, änd-
rad senast 1990:1349) skall varje bolagsordning ange bl. a. föremålet för
bolagets verksamhet. Det kommunalrättsliga anspråket på ändamålsbe-
53
stämning sträcker sig längre än det rent bolagsrättsliga och det kan därför Prop. 1990/91: 117
ställas krav på att det vid bolagsbildningen görs en ändamålsbestämning
som är kommunalrättsligt godtagbar.
Gäller det en stiftelse tas ändamålsbestämningen in i stiftelseurkunden i
samband med att kommunen eller landstinget bildar stiftelsen. Även i
sådana fall bör det ställas krav på att ändamålet utformas på ett sätt som är
kommunalrättsligt godtagbart.
Ett annat krav som är väsentligt ur kontrollsynpunkt är att kommunen
eHer landstinget utser styrelseledamöter. Styrelsen i ett aktiebolag väljs
enligt 8 kap. 1 § andra stycket aktiebolagslagen normalt av bolagsstäm-
man, men en eller flera styrelseledamöter kan utses på annat sätt. Bolags-
ordningen skall då innehålla en bestämmelse om detta. Om en kommun
eller ett landsting bildar en stiftelse, kan de föreskriva i stiftelseurkunden
att de skall utse styrelseledamöter.
Ett tredje krav gäller revisionens roll. Revisionen är ett viktigt instru-
ment för kontroll av den kommunala verksamheten. När det gäller kom-
munala företag står inte vinstintressen i förgrunden utan lokala samhälls-
intressen. Med hänsyn härtill kan det vara viktigt att yrkesrevisionen
kompletteras med en förtroendemannarevision. Det bör därför ställas
krav på att kommunen eller landstinget utser minst en revisor i företaget
med denna bakgrund.
Revisorer i ett aktiebolag väljs enligt huvudregeln i 10 kap. 1 § aktiebo-
lagslagen av bolagsstämman. Om flera revisorer skall utses, kan i bolags-
ordningen bestämmas att en eller flera av dem skall utses i annan ordning.
Man kan t. ex. bestämma att en revisor skall utses i särskild ordning av
kommunen eller landstinget. Denna revisor har då samma ansvar som de
av bolagsstämman valda revisorerna. Om en kommun eller ett landsting
bildar en stiftelse, kan de föreskriva i stiftelseurkunden att de skall utse
revisorer.
De uppgifter som en kommun eller ett landsting tilldelar ett privaträtts-
ligt organ får inte stå i konflikt med principen om att fullmäktige måste ta
ställning i ärenden som är av principiell beskaffenhet för kommunen eller
landstinget. Detta kan ge anledning för kommunen eller landstinget att se
till att fullmäktige får inflytande över vissa grundläggande beslut i den
privaträttsligt bedrivna verksamheten.
Regeringen anser för sin del att det är fullt tillräckligt att fullmäktige
yttrar sig innan beslut fattas och att det inte behöver ställas upp kravet att
fullmäktige skall godkänna besluten. Enligt vår mening saknas det anled-
ning att tro att kommunala företag skulle gå emot fullmäktiges uppfattning
i en för företaget grundläggande fråga. En lagregel med ett krav på att
fullmäktige skall godkänna beslut skulle också kunna leda till, problem i
förhållande till de regler som gäller på associationsrättens område.
De åtgärder som nu har nämnts är av sådan vikt för att stärka inflytan-
det och kontrollen att det bör vara obligatoriskt att vidta dem i alla helägda
aktiebolag och alla stiftelser som en kommun eller ett landsting har bildat
ensam. Utöver dessa åtgärder kan det, beroende på förhållandena i det
enskilda fallet, finnas behov av att ytterligare åtgärder vidtas. Liksom
hittills bör detta val träffas av kommunerna och landstingen själva.
54
De åtgärder som enligt vårt förslag skall vidtas är av sådan vikt for Prop. 1990/91: 117
kommunen eller landstinget att det bör vara fullmäktige som beslutar om
åtgärderna.
Särskild reglering av samarbetssituationer
När en kommun eller ett landsting samarbetar med någon annan genom
ett privaträttsligt organ kan man inte ställa samma anspråk på kommunen
eller landstinget som i de fall då kommunen eller landstinget är ensambe-
stämmande. Detta är en naturlig följd av delägarskapet. Reglerna bör
därför utformas så, att kraven blir mindre i en samarbetssituation. En
avgörande faktor är naturligtvis graden av inflytande i det privaträttsliga
organet. Kraven bör också påverkas av andra omständigheter såsom arten
av den verksamhet som bedrivs i det särskilda rättssubjektet.
4.3.6 Handlingars offentlighet i kommunala foretag
Regeringens förslag: I fråga om helägda aktiebolag och stiftelser som
en kommun eller ett landsting bildar ensam åläggs fullmäktige att
besluta om vad som skall gälla i fråga om allmänhetens rätt att ta del
av företagens handlingar. I princip gäller detta även när en kommun
eller ett landsting samverkar med någon annan i ett privaträttsligt
organ, men en bedömning får i dessa fall göras utifrån vad som är
rimligt med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och
omständigheterna i övrigt.
Kommitténs förslag: Skiljer sig från regeringens på så sätt, att det endast
reglerar frågan om offentlighet i sådana företag där kommunen eller lands-
tinget bestämmer ensam.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs för-
slag om en reglering av offentlighetsfrågan eller lämnar det utan erinran.
En del remissinstanser anser att handlingsoffentligheten bör utsträckas
längre än vad kommittén har föreslagit. Hit hör kammarrätten i Stock-
holm, juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, socialstyrel-
sen, Eskilstuna, Tranås, Växjö och Sandvikens kommuner, Företagarnas
riksorganisation, Medborgarrättsrörelsen Friheten i Sverige, Villaägare-
förbundet, Sveriges bostadsrättsföreningars centralorganisation samt
Svenska tidningsutgivareföreningen. Flera menar att frågan behöver utre-
das ytterligare.
Några instanser menar att det behövs kompletterande regler om överkla-
gande.
55
Skälen för regeringens förslag
Allmänhetens insynsmöjligheter varierar
Principen om allmänna handlingars offentlighet är fastslagen i 2 kap. 1 §
tryckfrihetsförordningen. Förskrifter som begränsar handlingsoffentlighe-
ten finns i sekretesslagen.
Offentlighetsprincipen omfattar i princip endast verksamhet som utövas
inom myndighetsområdet. Frågan i vad mån dess räckvidd kan utsträckas
till andra organ än myndigheter har diskuterats i flera olika sammanhang.
På det statliga området utvidgades år 1988 den ordning med viss hand-
lingsoffentlighet utanför myndighetskretsen som gällt i några få fall tidiga-
re. Det är fråga om vissa aktiebolag, föreningar, stiftelser och andra enskil-
da organ som på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som inne-
fattar myndighetsutövning eller liknande.
Omfattningen av allmänhetens insyn i de kommunala företagen varierar
i dag. Det finns kommunägda aktiebolag som i bolagsordningarna har tagit
in en bestämmelse om att offentlighet skall gälla beträffande bolagets
handlingar eller en del av dem. Det torde dock vara vanligast att bestäm-
melser om allmänhetens rätt till insyn saknas.
Grundprincipen bör vara offentlighet
Offentlighetsprincipen är av grundläggande betydelse för den svenska
folkstyrelsen. Den fria åsiktsbildningen kräver ett stort mått av öppenhet i
all offentlig förvaltning.
Regeringen instämmer med de remissinstanser som har framfört åsik-
ten, att intresset av insyn i kommunal verksamhet är lika stort, oavsett om
verksamheten bedrivs i nämndform eller i form av privaträttsliga organ.
Grundprincipen bör därför vara att offentlighet skall gälla även i den
privaträttsligt bedrivna verksamheten.
Enligt vår mening finns det alltså starka skäl som talar för en ökad
offentlighet i sådan kommunal verksamhet som drivs i privaträttslig form.
Det finns också skäl att anta att offentlighet kan råda i flertalet kommuna-
la företag utan att det uppstår problem. Trots detta kan man enligt vår
mening inte nu gå så långt att det införs en generell föreskrift om offentlig-
het. Verksamheten är trots allt mycket olikartad hos skilda slag av kommu-
nala företag. Av betydelse är också att myndighetsutövning knappast före-
kommer i de kommunala företagen.
Fakultativa regler om offentlighet
Enligt regeringens mening bör positionerna i första hand flyttas fram på
frivillig väg. Det bör därför införas en skyldighet för kommuner och
landsting att besluta i offentlighetsfrågan i samband med att vården av en
angelägenhet överlämnas till ett privaträttsligt organ. Därmed kommer
frågan under debatt i fullmäktige vilket måste ses som en stor fördel.
Dessutom kan man på detta sätt samla erfarenheter som kan ligga till
grund för överväganden i frågan om man skall gå vidare.
Prop. 1990/91:117
56
Kommitténs förslag omfattar endast sådana företag vari en kommun Prop. 1990/91: 117
eller ett landsting är ensambestämmande. I likhet med en del remissinstan-
ser menar vi att det finns starka skäl för att utvidga reglerna till att omfatta
även sådana fall där kommuner och landsting samarbetar med andra. Någon
absolut skyldighet att ta ställning i offentlighetsfrågan kan dock knappast
ställas upp med hänsyn till att kommunerna och landstingen i dessa fall inte
har full kontroll över verksamheten. Andelsförhållandena, verksamhetens
art och andra liknande omständigheter får bli avgörande.
Det ankommer på kommunerna och landstingen själva att besluta vil-
ken omfattning offentligheten skall ha. Det blir alltså inte fråga om att
tillämpa det system som utgår från bestämmelserna i tryckfrihetsförord-
ningen om allmänna handlingars offentlighet. Det kommunala företaget
skall inte anses som myndighet och dess handlingar blir inte allmänna i
offentligrättslig mening. Det blir i stället fråga om en privaträttslig offent-
lighet som formellt beslutas av företaget på grundval av vad som har
bestämts när företaget bildades. För kommunerna och landstingen blir det
en uppgift att se till att företagen följer de bestämmelser om offentlighet
som fullmäktige har beslutat. Lagregleringen i kommunallagen syftar till
att säkerställa att frågan behandlas av kommunen respektive landstinget.
4.4.1 Ett särskilt kapitel om de förtroendevalda
Regeringens förslag: Reglerna om de förtroendevalda samlas i ett
särskilt kapitel.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar
det utan erinran.
Skälen för regeringens förslag: De förtroendevaldas betydelse och ställ-
ning i organisationen bör betonas genom att deras rättigheter, skyldigheter
och arbetsförutsättningar redovisas samlat i ett kapitel i lagen. Även från
läsbarhets- och informationssynpunkt är det en stor fördel att ha ett
särskilt kapitel om de förtroendevalda.
De regler som bör föras samman gäller rösträtt vid val av fullmäktige,
valbarhet, obehörighet och avsägelse, ledighet från anställning, ekonomis-
ka förmåner, initiativrätt, deltagande i omröstning och beslut, reservation,
närvarorätt samt de särskilda bestämmelserna om borgarråden i Stock-
holms kommun. Till kapitlet bör också föras bestämmelserna i lagen
(1983:565) om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommu-
ner. Alla de nu uppräknade reglerna hör samman med de kommunala
förtroendeuppdragen och bör därför ingå i kapitlet om de förtroendevalda.
57
4.4.2 Benämningen förtroendevald
Prop. 1990/91:117
Regeringens förslag: Den vedertagna benämningen förtroendevald
för ledamöter i fullmäktige, styrelsen och övriga kommunala organ
förs in i lagen och definieras. Kommunalråd och landstingsråd
nämns inte särskilt.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna:Ett stort antal remissinstanser uttalar sig positivt om
kommitténs förslag. Övriga lämnar förslaget utan erinran med undantag
av JO samt Göteborgs, Täby och Skellefteå kommuner. JO framför främst
från lagteknisk synpunkt kritik mot benämningen förtroendevald som
sådan. Kommunerna anser att funktionärer i kommunala bolag borde i
vissa avseenden betraktas som förtroendevalda i den nya lagens mening.
Några remissinstanser, däribland kammarrätten i Stockholm och Lands-
tingsförbundet, anser att regler av informativ karaktär bör tas in i lagen.
Göteborgs och Bohus läns landsting anser att kommunalråd och lands-
tingsråd bör kunna väljas särskilt och att en allmän reglering bör ges om
dem i den nya lagen.
Skälen för regeringens förslag
Förtroendevald — en etablerad benämning
Benämningen förtroendevald för de politiska uppdragstagarna inom kom-
muner och landsting är sedan länge etablerad och välförstådd. Att i lagen
använda en benämning för samtliga dessa uppdragstagare är bra både från
principiell och praktisk synpunkt.
Med förtroendevalda avses i vårt förslag ledamöter och suppleanter —
eller med vår terminologi ersättare — i fullmäktige, fullmäktigeberedning-
ar, styrelsen och övriga nämnder samt revisorer och revisorsersättare, dvs.
de som har uppdrag som grundas på kommunallagens bestämmelser och
som regleras där. Regeringen anser att också i fortsättningen endast upp-
drag som fullgörs inom ramen för kommunernas och landstingens organi-
sationer skall regleras i kommunallagen. Benämningen förtroendevald bör
därför omfatta bara de egentliga kommunala uppdragen. Utanför bör
således falla uppdrag i styrelser eller andra uppdrag för särskilda juridiska
personer såsom bolag och stiftelser samt i statliga organ till vilka landsting-
en och kommunerna väljer ledamöter och suppleanter.
Inga regler om kommunalråd och landstingsråd
Regeringen föreslår inte några regler om de heltidssysselsatta förtroen-
devalda, kommunalråden och landstingsråden.
Den representativa demokratins princip utgår från att alla förtroen-
devalda oberoende av sysselsättningsgraden ytterst bär det politiska ansva-
ret för verksamheten. Att i lagen särskilt framhålla en grupp av förtroen-
devalda skulle kunna uppfattas som ett avsteg från denna princip. På
58
samma grund anser vi att någon regel inte heller behövs för att klara ut Prop. 1990/91: 117
rollfördelningen mellan förtroendevalda och anställda. Eftersom det i dag
står helt klart att kommuner och landsting får engagera förtroendevalda på
heltid och deltid, är en regel inte heller nödvändig för att klargöra denna
befogenhet.
4.4.3 Valbarhetshinder
Regeringens förslag: Valbarhetshindret för den bland de anställda
som på grund av sina uppgifter har den ledande ställningen i en
kommun eller ett landsting behålls. Detsamma gäller det särskilda
valbarhetshindret för förvaltningschefer vid val till nämnder.
Valbarhetshindret för tjänstemän hos länsstyrelserna slopas.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Svenska kommunförbundet och ett flertal andra
remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag. Boverket, Göteborgs och
Bohus läns landsting och några kommuner vill behålla nuvarande valbar-
hetshinder, medan Landstingsförbundet och Osby kommun anser att de
inte fyller någon funktion och därför kan slopas helt.
Skälen för regeringens förslag: De förtroendevalda väljs bland dem som
har rösträtt vid val av fullmäktige. Valbar till styrelsen och övriga nämn-
der är också den som på dagen för valet fyllt 18 år. Hinder föreligger dock
för den anställde som har den ledande ställningen i kommunen eller
landstinget att väljas till alla uppdrag och för en förvaltningschef att väljas
till poster i den nämnd som han arbetar under. Landshövding, länsöverdi-
rektör och avdelningschef vid en länsstyrelse är inte heller valbara till
några uppdrag i kommuner eller landsting.
Regeringen anser att det i första hand ankommer på de politiska partier-
na att vid nomineringarna bedöma lämpligheten i olika avseenden hos
kandidaterna till kommunala uppdrag. Emellertid har valbarhetshindret
för den ledande tjänstemannen och förvaltningscheferna principiell bety-
delse. Det understryker kravet på förvaltningarnas objektivitet. Ett slopan-
de av hindret skulle också kunna tolkas som en ändrad syn på rollfördel-
ningen mellan de förtroendevalda och dessa ledande tjänstemän. Vi föror-
dar därför att valbarhetshindret skall stå kvar.
För länsstyrelsernas ledande tjänstemän är förhållandena inte längre
desamma som när hindret ställdes upp. Länsstyrelsernas roll har ändrats i
fråga om relationerna till kommunerna och landstingen på många områ-
den. Det nuvarande valbarhetshindret saknar därför i stort sett praktisk
betydelse.
59
4.4.4 Entledigande av förtroendevalda
Regeringens förslag: Nya regler infors som ger fullmäktige befogen-
het att entlediga förtroendevalda som vägrats ansvarsfrihet eller
som dömts för allvarliga brott. Bestämmelserna gäller förtroen-
devalda som fullmäktige har utsett.
Övriga regler om befrielse från uppdrag behålls oförändrade i sak.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs för-
slag, däribland kammarrätten i Stockholm, riksrevisionsverket, Svenska
kommunförbundet och Landstingsförbundet.
En del remissinstanser, däribland Eskilstuna, Eksjö, Haninge, Lidkö-
pings, Malmö och Norrköpings kommuner, anser att förtroendevalda som
begått andra brott än dem som omfattas av kommitténs förslag, t. ex.
mutbrott, också bör kunna entledigas av fullmäktige.
Bergs och Eskilstuna kommuner samt Sveriges kommunaljuridiska för-
ening betonar rättssäkerhetsaspekterna vid beredning och verkställighet av
ärenden om entledigande på grund av vägrad ansvarsfrihet. Kammarrät-
ten i Stockholm understryker att bedömningen måste ske på objektiva
grunder i det enskilda fallet.
Flera remissinstanser, däribland Huddinge, Gotlands, Göteborgs, Kiru-
na och Umeå kommuner, påtalar att det finns ett behov av att kunna
entlediga förtroendevalda i nämnderna under löpande mandatperiod, när
organisationsförändringar beslutas. Några instanser framhåller att detta
accentueras ytterligare om kommuner och landsting får frihet att bestäm-
ma om sina nämndorganisationer.
Skälen för regeringen förslag
Nuvarande ordning
Tidigare ansågs en generell princip gälla om att ledamöter och ersättare i
styrelsen och övriga nämnder inte kunde entledigas mot sin vilja under
löpande mandatperiod. I rättspraxis har sedermera slagits fast att kommu-
nallagens bestämmelser inte hindrar fullmäktige att ändra de s. k. fakulta-
tiva nämndernas organisation under löpande mandatperiod och att full-
mäktige således får avkorta mandattiden för ledamöterna och ersättarna i
sådana nämnder (RÅ 1976 ref. 143). En förutsättning är dock att detta sker
av objektiva skäl, främst organisatoriska. Huvudprincipen om förbud mot
entledigande under löpande mandatperiod gäller dock fortfarande för
ledamöter och ersättare i styrelsen och andra obligatoriska nämnder.
Enligt 20 kap. 4 § brottsbalken kan bl. a. den som har valts till ett
kommunalt uppdrag med vilket följer myndighetsutövning skiljas från
uppdraget om han har begått brott för vilket är föreskrivet fängelse i två år
eller däröver och om han genom brottet har visat sig uppenbarligen olämp-
lig att inneha uppdraget. Taget efter ordalydelsen avser regeln endast
förtroendevalda som har uppdrag varmed följer myndighetsutövning, dvs.
Prop. 1990/91: 117
60
ledamöter i de specialreglerade nämnderna. Någon praxis som belyser Prop. 1990/91:117
gränserna for tillämpningen av föreskriften finns dock inte.
I 20 kap. 1 § brottsbalken finns det bestämmelser om ansvar för tjänste-
fel och grovt tjänstefel. I paragrafen görs ett undantag för den som är
ledamot av en beslutande statlig eller kommunal församling. Det betyder
att bl. a. fullmäktige i kommuner, landsting och kommunalförbund är
undantagna från ansvar.
För straffansvar krävs att beslutsfattandet har samband med myndig-
hetsutövning. Detta innebär att de förtroendevalda i t. ex. kommunstyrel-
ser i de flesta fall går fria från ansvar. Hur långt begreppet myndighetsut-
övning kan tolkas är oklart. Högsta domstolen har konstaterat att det inte
var myndighetsutövning när en kommunstyrelse i strid mot verkställig-
hetsförbud i kommunalbesvärsmål godkände ett avtal om stöd till en
enskild näringsidkare (NJA 1988 s. 26).
Fullmäktigeledamöter och förtroendevalda i styrelsen och övriga nämn-
der har inte något disciplinansvar. Något särskilt lagreglerat skadestånds-
ansvar för de förtroendevalda finns inte heller.
Den enda form av ansvar som numera är reglerat i kommunallagen är
revisionsansvaret i 5 kap. 6 §. Regelns utformning tyder på ett efterföljan-
de skadestånds- eller straffansvar.
1 detta sammanhang kan nämnas att vissa frågor om kommunernas och
landstingens ansvar har behandlats av kommunalansvarsutredningen i
betänkandet (SOU 1989:64) Kommunalbot. Betänkandet har remissbe-
handlats. Med bl. a. detta som underlag bereds frågorna om kommunernas
och landstingens ansvar vidare inom civildepartementet.
Andra rättsområden
För att bedöma om en regel om entledigande skall införas och hur den i så
fall bör utformas kan man jämföra med ett par andra rättsområden.
I regeringsformen finns bestämmelser om misstroendeförklaring. För-
klarar riksdagen att statsministern eller ett annat statsråd inte åtnjuter
riksdagens förtroende, skall talmannen entlediga statsrådet.
Enligt aktiebolagslagen kan en styrelseledamot i ett aktiebolag entledigas
när som helst utan att något skäl behöver anges. Till detta kommer ett
särskilt lagreglerat skadeståndsansvar för styrelsen och VD gentemot aktie-
bolaget. Det anses att detta medverkar till att styrelseledamöter och VD i
allmänhet avhåller sig från sådana åtgärder som skulle kunna ådra dem
skadestånd. Härtill kommer risken för dem att bli avsatta från sina befatt-
ningar.
Ansvarsreglerna gäller även för styrelseledamöter i kommunala aktiebo-
lag. Det innebär att det juridiska ansvaret är större för dem som leder
kommunala bolags verksamhet än för de förtroendevalda i nämnderna.
Fullmäktige bör få entlediga förtroendevalda
Att det finns ett system för utkrävande av ansvar är viktigt för allmänhe-
tens förtroende för de kommunala förvaltningarna, eftersom dessa bedrivs 61
för kommunmedlemmarnas skull och på deras uppdrag. Av kommunal
revisionspraxis framgår att de förtroendevalda som är ansvariga för för-
valtningen inte alltid svarar upp mot det förtroende som fullmäktige visat
dem genom valet. Händelser som skulle kunna leda till ansvar är i och för
sig sällsynta. Regeringen anser det dock principiellt viktigt att det finns en
yttersta garanti för att ansvar kan utkrävas. Dessutom finns det på andra
rättsområden oftast någon form av lagreglerat ansvar. Visserligen har som
nämnts tidigare de förtroendevaldas straffrättsliga ansvar utvidgats genom
brottsbalkens regler om tjänstefel. Detta ansvar är emellertid begränsat till
området för myndighetsutövning och bedömningen av entlediganden görs
av domstol. Vi anser att i detta sammanhang bör utkrävande av ansvar ses
i ett vidare perspektiv och grundas på fullmäktiges förtroende för dem som
de utsett att ha kommunala uppdrag. Fullmäktige bör därför ges befogen-
het att i vissa fall entlediga ledamöter och ersättare i styrelsen, övriga
nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare.
Erfarenheten visar att i de flesta fall som en förtroendevald förlorar
fullmäktiges förtroende, t. ex. genom att ansvarsfrihet inte beviljas, så tar
den förtroendevalde sitt politiska ansvar och avgår självmant. Man kan
också utgå ifrån att partiorganisationerna i sådana och andra fall av mistat
förtroende verkar för att den enskilde politikern tar sitt ansvar, vilket kan
vara nog så betydelsefullt. En entlediganderegel motiveras därför mer av
principiella än av praktiska skäl. Regelns räckvidd bör därför begränsas till
situationer där det objektivt sett finns särskild anledning att överväga att
återkalla en förtroendevalds uppdrag.
Grunder för entledigande
En situation där fullmäktige har anledning att ta ställning till frågan om
entledigande är när en förtroendevald eller alla förtroendevalda i en
nämnd vägrats ansvarsfrihet. Fullmäktige har då att avgöra om det som
förekommit kräver en sanktion utöver den prickning som den vägrade
ansvarsfriheten i sig innebär. Enligt regeringens mening bör en i lagen
angiven grund för avsättning vara vägrad ansvarsfrihet.
En annan grund för avsättning bör vara att en förtroendevald gjort sig
skyldig till en brottslig handling som inte är av mindre allvarlig karaktär.
Den omständigheten att en domstol enligt föreskriften i 20 kap. 4 § brotts-
balken har möjlighet att avsätta en förtroendevald bör inte hindra att
samma möjlighet ges till fullmäktige.
Genom avgränsningen till brott för vilka är föreskrivet fängelse i två år
eller mer kommer de flesta förmögenhetsbrotten, förfalskningsbrotten och
brotten mot allmän verksamhet av normalgraden att omfattas. Även för
brott som riktar sig mot kommunens eller landstingets verksamhet får
därför denna avgränsning anses lämplig, eftersom den överensstämmer
med den nämnda föreskriften i brottsbalken. Vi anser därför att fullmäkti-
ge bör få återkalla uppdraget för en förtroendevald, då det är fråga om ett
brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller mer. Bara vid brott
av denna svårighetsgrad kan det enligt vår mening vara motiverat att
Prop. 1990/91: 117
62
fullmäktige har möjlighet att entlediga den förtroendevalde på grund av att Prop. 1990/91:117
han gjort sig skyldig till brott.
Man kan utgå ifrån att benägenheten att avgå frivilligt med eller utan
påtryckningar från partiorganisationen är stor när en förtroendevald
dömts för brott. Den reellt viktigaste grunden för entledigande blir därför
när ansvarsfrihet inte har beviljats.
Handläggningen av ärenden om entledigande
Regeringen anser att en fråga om entledigande på grund av brott bör
beredas på vanligt sätt, dvs. normalt av styrelsen. Entledigande får nämli-
gen antas gälla enstaka förtroendevalda i de flesta fall, vilket därmed inte
hindrar styrelsen från att ta befattning med ärendet. I det fall ansvarsfrihet
vägrats och frågan om entledigande aktualiseras, bör fullmäktige ha rätt att
utan föregående beredning återkalla ett uppdrag. Det bör skrivas in som
ett undantag från det generella beredningstvång som vi föreslår för full-
mäktigeärendena. Fullmäktige bör dock kunna bestämma att ett ärende
som gäller entledigande på nämnda grund skall beredas och ge direktiv för
beredningen.
Revisorerna bör inte vara skyldiga att uttala sig om ett eventuellt entle-
digande. Fullmäktige bör inte heller ha rätt att ålägga revisorerna att
bereda sådana ärenden. Å andra sidan bör revisorerna vara oförhindrade
att framföra sin åsikt i frågan om entledigande, om de så önskar.
Fullmäktige beslutar om återkallande av ett uppdrag. Enligt de allmänna
reglerna ankommer det på styrelsen att verkställa alla fullmäktigebeslut,
om inte fullmäktige lämnat ett uppdrag till någon annan nämnd att göra
det. Detta gäller i och för sig också ärenden om entledigande av förtroen-
devalda. När fullmäktige beslutat att entlediga en förtroendevald, krävs
dock inga särskilda åtgärder för att verkställa beslutet, utöver den informa-
tion som kan behöva lämnas om att beslutet fattats.
Vi är övertygade om att fullmäktige i kommuner och landsting kommer
att leva upp till det särskilda ansvar som är förenat med handläggningen av
ärenden som rör entledigande av förtroendevalda. Sådana ärenden kan
förväntas bli sällsynta. Enligt vår mening behövs det inga särskilda regler
om beredning, beslut och verkställighet.
Vi vill stryka under att avsikten med bestämmelsen om entledigande är
att skapa en yttersta garanti för att en förtroendevald skall kunna förmås
avgå i de fall då detta är uppenbart påkallat. Bestämmelsen är i första hand
avsedd att vara förebyggande.
Entledigande med anledning av ändring av organisationen
Regeringen föreslår i denna proposition att kommunerna och landstingen
skall få större frihet att bestämma om organisationen av sina nämnder. I
detta bör också ingå en befogenhet att entlediga förtroendevalda i sam-
band med ändringar i organisationen. Vidare är det naturligt att kommu-
nerna och landstingen får fritt bestämma om mandattidens längd för
andra nämnder än styrelsen. Enligt vår mening behövs inte någon särskild
63
bestämmelse som stöd för att fullmäktige skall få entlediga förtroendeval- Prop. 1990/91: 117
da på grund av ändringar i organisationen. Vi återkommer till frågan om
de fria mandattiderna i avsnittet om styrelsen och övriga nämnder (4.6.3).
4.4.5 Ekonomiska förmåner
Regeringens förslag: Förtroendevalda får rätt till skälig ersättning
för den arbetsinkomst samt de pensions- och semesterförmåner som
de förlorar när de fullgör sina uppdrag. Detta gäller inte för heltids-
sysselsatta förtroendevalda och deltidssysselsatta som fullgör sina
uppdrag på en betydande del av heltid.
Fullmäktige får frihet att utifrån lokala förutsättningar bestämma
om det system som skall tillämpas för ersättningarna men blir
skyldiga att besluta enligt vilka grunder dessa skall betalas.
Principen om lika arvode för lika uppdrag kvarstår.
Förtroendeuppdragsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak
med regeringens.
Remissinstanserna: Samtliga fackliga organisationer, Svenska Arbetsgi-
vareföreningen, Sveriges Industriförbund, Landstingsförbundet, försäk-
ringsrätten för Mellansverige, statens arbetsgivarverk och en del kommu-
ner tillstyrker utredningens förslag. Svenska metallindustriarbetareförbun-
det anser att såväl ersättning för förlorad arbetsförtjänst som arvode bör
vara obligatoriska ersättningsformer. Vidare menar förbundet att kurser
och konferenser som de politiska partierna anordnar också skall berättiga
till ersättning.
Flertalet kommuner och landsting avstyrker med olika grad av bestämd-
het utredningens förslag om en obligatorisk ersättningsskyldighet. Svens-
ka kommunförbundet vill helst behålla nuvarande frivilliga regler och som
alternativ till tvingande regler rekommendera kommunerna att anta er-
sättningsbestämmelser.
En del remissinstanser anser att ett system som tillförsäkrar de förtroen-
devalda ett arvode som motsvarar inkomstbortfallet för flertalet är att
föredra framför utredningens förslag.
Skälen for regeringens förslag
Nuvarande förhållanden
Som nämnts i inledningen till denna proposition tar regeringen i detta
sammanhang upp några av de förslag som förtroendeuppdragsutredningen
lagt fram. Ett av förslagen gäller införande av en rätt för de förtroendeval-
da att av kommunen respektive landstinget få ersättning för den arbetsför-
tjänst som de förlorar på grund av sina uppdrag.
Genom en ändring (SFS 1983:563) i kommunallagen blev det fr. o. m.
den 1 juli 1983 tillåtet för kommuner och landsting att ersätta sina förtro-
endevalda också för den arbetsförtjänst som de förtroendevalda mister
64
genom uppdragen. Till grund för ändringen låg kommunaldemokratiska Prop. 1990/91:117
kommitténs betänkande (SOU 1982:5) De förtroendevalda i kommuner
och landstingskommuner. I prop. 1982/83:97 om de förtroendevaldas
arbetsförutsättningar i kommuner och landstingskommuner, där lagänd-
ringen föreslogs, behandlades ersättningsfrågorna utförligt (s. 21 —29).
I prop. 1986/87:91 om aktivt folkstyre i kommuner och landsting togs
frågan om ekonomisk ersättning till de förtroendevalda åter upp (s. 56 f.).
Föredraganden ansåg att kommunerna och landstingen i ökad utsträck-
ning borde använda sig av möjligheterna att ge ersättning för förlorad
arbetsförtjänst. Han menade att de inte dittills i tillräcklig omfattning
beslutat införa sådan ersättning. Han utgick dock ifrån att merparten av
kommunerna och landstingen inom de närmaste åren skulle besluta om
ersättningsregler för inkomstförlust. Som senaste tidsgräns för ompröv-
ning av ersättningsfrågan angav föredraganden förslaget till ny kommunal-
lag.
Något mer än hälften av kommunerna har utnyttjat möjligheten att
frivilligt besluta om någon form av ersättning för förlorad arbetsförtjänst.
En dryg tredjedel av landstingen medger sina förtroendevalda sådan er-
sättning.
I Danmark, Finland och Norge finns en skyldighet för kommunerna och
motsvarigheten till landstingen att ersätta sina förtroendevalda på något
sätt för den arbetsinkomst som de går miste om genom sina uppdrag. I
dessa länder omfattar de obligatoriska reglerna också arvode, reseersätt-
ning och andra kostnadsersättningar.
Förtroendevalda bör få rätt till ersättning för förlorad arbetsinkomst
Svårigheterna att rekrytera och behålla personer för förtroendeuppdrag i
kommunerna och landstingen inger oro. Det är naturligtvis inte en enda
faktor som påverkar medborgarnas vilja och förmåga att ta på sig den ofta
tunga uppgiften som ett kommunalt förtroendeuppdrag innebär. Familjen,
arbetsförhållandena, fritiden m. fl. faktorer har säkert tillsammans med
den ekonomiska ersättningen för uppdragen stor betydelse för möjligheter-
na att rekrytera och behålla förtroendevalda.
I princip bör ingen medborgare av ekonomiska skäl behöva avstå från
ett kommunalt förtroendeuppdrag. Just den ekonomiska förlusten på
grund av förlorad arbetsinkomst som drabbar främst privatanställda och
småföretagare har från både de anställdas och arbetgivarnas organisatio-
ner samt från industrins företrädare framhållits som en mycket viktig
orsak till att så förhållandevis få privatanställda och egna företagare enga-
gerar sig i kommunalpolitiken. Även om svårigheterna att engagera med-
borgare till kommunala uppdrag har flera orsaker, får givetvis inte det
hindra att enskilda hinder undanröjs.
Det är mycket angeläget att alla valbara medborgare så långt som det är
möjligt ges lika förutsättningar att åta sig kommunala förtroendeuppdrag.
Det bör därför införas obligatoriska regler om ersättning för förlorad
arbetsinkomst och vissa andra förmåner. Sådana regler bör dock liksom i
våra nordiska grannländer ge kommunerna och landstingen stor frihet att 65
5 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117
själva utforma ersättningssystem inom ramen för obligatoriet. Samtidigt Prop. 1990/91: 117
bör reglerna tillförsäkra de förtroendevalda en skälig kompensation för
vad de kan gå miste om när de fullgör sina uppdrag.
Det råder stora skillnader för olika förtroendevalda i fråga om löneav-
drag vid bortovaro från arbetet på grund av förtroendeuppdrag. Den
statligt anställde liksom i många fall den kommunalt anställde behåller
hela eller större delen av sin lön vid ledighet för förtroendeuppdrag. Den
privatanställde och ofta även den egna företagaren får däremot vidkännas
en minskning av sina inkomster vid bortovaro. I de fall arvodets storlek är
beräknat för att täcka inkomstbortfall får den offentligt anställde både
behålla sin lön och dessutom ett arvode, medan den privatanställde och
företagaren i bästa fall genom arvodet får kompensation för inkomstbort-
fallet. Regeringen anser därför att rättviseskäl talar mot metoden att ha
arvoden som enda ersättningsform för att täcka de inkomstförluster som
de förtroendevalda drabbas av på grund av uppdragen.
Uppdrag som bör omfattas av ersättningsreglerna
Ersättningen för förlorad arbetsinkomst bör bara avse de kommunala
uppdrag som regleras i kommunallagen, dvs. de som innehas av förtroen-
devalda enligt definitionen i vårt förslag (4.4.2). Sådana statliga uppdrag
där kommunerna och landstingen utser uppdragstagarna bör inte omfat-
tas, t. ex. nämndemän, ledamöter i polisstyrelser och länsstyrelser. Den
begränsningen finner regeringen naturlig. I de fall reglerna för förtroen-
devalda med statliga uppdrag behöver ses över får det ske i ett annat
sammanhang.
Inte heller bör bestämmelserna omfatta uppdrag i de styrelser för bolag
och andra juridiska personer som kommunerna eller landstingen äger eller
har intressen i. Vill ett landsting eller en kommun att styrelseledamöterna
och suppleanterna eller de revisorer och revisorssuppleanter som de utsett
i sådana juridiska personer skall få ersättning enligt de kommunala regler-
na bör detta bestämmas särskilt. Det förekommer vidare att sådana juri-
diska personer själva tillämpar den egna kommunens eller landstingets
ersättningsregler. Någon lagstiftning behövs således inte. Det är inte heller
lämpligt att reglera detta i kommunallagen.
Inte heller bör alla förtroendeuppdrag i kommuner och landsting berätti-
ga till ersättning för förlorad arbetsinkomst. Liksom för närvarande bör
heltidsuppdrag från ersättningssynpunkt jämställas med vanliga anställ-
ningar och arvoderas. Detsamma gäller de deltidsuppdrag som betalas
med betydande helårsarvoden. Regeringen delar således den uppfattning
som föredraganden förde fram i prop. 1982/83:97, när nuvarande regler
om rätt för kommuner och landsting att betala ersättning för förlorad
arbetsförtjänst kom till (s. 24 f.). Denna begränsning bör dock framgå
direkt av den nya lagen.
När ett obligatorium nu införs bör det grundas på det nuvarande frivilli-
ga systemet som infördes år 1983. Rätten till ersättning för förlorad arbets-
inkomst bör således avse fall där sammanträdes- eller dagarvoden samt
begränsade årsarvoden betalas för ett visst uppdrag och inte omfatta 66
betydande helårsarvoden. Kommunerna och landstingen bör själva få Prop. 1990/91:117
bestämma om den närmare gränsdragningen mellan deltidsuppdrag av
olika omfattning som behövs för att precisera rätten till ersättning.
Den tid som rätten till ersättning bör omfatta
Rätten till ersättning för förlorad arbetsinkomst bör främst avse den tid
som de förtroendevalda tjänstgör vid sammanträden med fullmäktige och
nämnder. Närvaro vid sådana sammanträden bör också berättiga till er-
sättning. En ersättare som utnyttjar sin rätt att vara närvarande vid ett
sammanträde med en nämnd bör således ha rätt till ersättning för den
inkomstförlust som detta föranleder. Förrättningar som genomförs på
uppdrag av en nämnd bör från ersättningssynpunkt likställas med sam-
manträden. I övrigt bör det ankomma på kommunerna och landstingen att
själva avgöra vilka aktiviteter som skall omfattas av rätten till ersättning
och vilken tid som skall grunda sådan rätt. Detta kan t. ex. gälla samman-
träden med partigrupper, studiebesök, kurser och konferenser. Kommu-
nerna och landstingen bör också själva få bestämma i vilken utsträckning
förtroendevalda skall få ersättning för tid utöver sammanträden och för-
rättningar, t. ex. för praktiska förberedelser och resor.
Utanför reglerna om rätt till ersättning för förlorad arbetsinkomst bör
falla den tid för inläsning av handlingar och annat material som behövs
inför fullmäktige- och nämndsammanträden och andra förrättningar. Gi-
vetvis får kommunerna och landstingen även i fortsättningen besluta om
arvoden och andra ersättningar för sådant arbete. Rätten för kommuner
och landsting att betala sådana ersättningar blir således med vårt förslag
vidare än skyldigheten blir att ersätta de förtroendevalda för förlorad
arbetsinkomst.
Regeringen vill stryka under att den förtroendevalde givetvis måste
kunna påvisa ett inkomstbortfall för att någon ersättning skall kunna
betalas. Ersättningen blir obligatorisk i den meningen att kommunen eller
landstinget har skyldighet att betala, om den förtroendevalde själv yrkar
på att få ersättning. Det är däremot ingen skyldighet för den förtroendeval-
de att ta emot en ersättning för förlorad arbetsinkomst. Reglerna skiljer sig
därför på den punkten från det som gäller beträffande arvoden.
Vad rätten till ersättning bör omfatta
Rätten till ersättning bör omfatta förlorad ”arbetsinkomst”. Därmed avses
kontant lön eller motsvarande inkomst av rörelse eller av jordbruksfastig-
het. Rätten bör också omfatta förlust av pensions- och semesterförmåner.
En förutsättning för att ersättning skall kunna betalas är att den förtro-
endevalde kan påvisa att han verkligen har förlorat arbetsinkomst på
grund av uppdraget. Det är då klart att ingen i egenskap av passiv ägare till
en jordbruksfastighet eller till ett företag kan anses förlora arbetsinkomst
från fastigheten eller rörelsen på grund av ett kommunalt förtroendeupp-
drag. Det utesluter också att eventuellt utebliven inkomst av kapital eller
av tillfällig förvärvsverksamhet kan åberopas som grund för att få ersätt-
67
ning. Kommunerna och landstingen bör själva få avgöra efter vilka princi- Prop. 1990/91:117
per ersättningens nivå skall beräknas. För att inte systemet skall bli för
administrativt betungande bör ersättningen kunna schabloniseras. Ersätt-
ningsbeloppet bör därmed kunna grundas på t. ex. den förtroendevaldes
timlön enligt avtal, sjukpenninggrundande inkomst, taxerade inkomst el-
ler något annat underlag som är lätt tillgängligt.
En förtroendevald som går miste om pensions- eller semesterförmåner
till följd av uppdraget bör ha rätt till ersättning för förlusten, oavsett om
han uppbär ersättning för förlorad arbetsinkomst eller ej. Den förtroen-
devalde måste naturligtvis kunna visa att en verklig förlust av sådana
förmåner uppkommer för att kunna åberopa rätten till ersättning. Det
innebär bl. a. att om en förtroendevald genom beslut av kommunen eller
landstinget anslutits till den kommunala pensionsordningen, så kan han
inte samtidigt yrka ersättning för förlorade pensionsförmåner enligt de
föreslagna reglerna.
Ersättningssystem m. m.
Tidigare har regeringen framhållit att kommunerna och landstingen bör
ges så stor frihet som möjligt att utforma ett ersättningssystem utifrån de
lokala förutsättningarna. Det gäller t. ex. vilka beräkningsmetoder som
skall läggas till grund för ersättningarna och vilken tid före och efter ett
sammanträde eller en förrättning som skall berättiga till ersättning. För att
förenkla ersättningssystemen och tillämpningen av dem bör ersättningar-
na få schabloniseras i relativt stor utsträckning.
Enligt den nuvarande kommunallagen får kommuner och landsting
betala arvoden och annan ersättning till de förtroendevalda ”i skälig
omfattning”. Detta innebär att det finns en gräns som ersättningen inte får
överstiga. Även för ersättning som avser förlorad arbetsinkomst bör ett
krav på skälighet gälla vad avser belopp och övriga villkor. För de förtro-
endevalda bör skälighetsnormen också innebära att ersättningen till dem
inte kan sättas för lågt. Uttrycket ”skälig ersättning” i vårt förslag anger
därmed även en nedre gräns för ersättningen.
Vi anser oss inte böra förorda något eller några ersättningsystem. Det
bör i stället som vi sagt tidigare ankomma på kommunerna och landsting-
en själva att utifrån de lokala förutsättningarna bestämma om ersättningen
för förlorad arbetsinkomst samt förlorade pensions- och semesterförmåner
inom ramen för skälighetsnormen. Vi utgår ifrån att de båda kommunför-
bunden kommer att utarbeta det ytterligare underlag som kommunerna
och landstingen kan behöva som vägledning och stöd då de skall besluta
om ersättningssystemen.
Det bör åligga fullmäktige att besluta enligt vilka grunder ersättning för
förlust av arbetsinkomst samt av pensions- och semesterförmåner skall
betalas. Detta bör framgå av en lagbestämmelse.
68
Principen lika arvode för lika uppdrag Prop. 1990/91:117
När rätten för kommuner och landsting att betala ersättning för förlorad
arbetsinkomst infördes år 1983, skrevs samtidigt den allmänt vedertagna
principen om lika arvode för lika uppdrag in i kommunallagens bestäm-
melser om ersättningar till de förtroendevalda. Enligt regeringens mening
är det framfor allt viktigt från rättvisesynpunkt att denna princip vidmakt-
hålls.
De arvoden som kommunerna och landstingen betalar till sina förtroen-
devalda omfattar många gånger förutom ersättning för själva uppdraget
även en viss ersättning för inkomstförluster. När de förtroendevalda nu får
en rätt till ersättning för förlorad arbetsinkomst, bör arvodena därför
renodlas till att avse bara en ersättning för det arbete som är förenat med
uppdragen. Detta bör framgå av en lagbestämmelse. En sådan bestämmel-
se och kravet på skälighet medför sammantaget att kommunerna och
landstingen måste skilja på de båda slagen av ersättning. Det blir således
inte längre möjligt att lägga in en ersättning for inkomstförluster i arvode-
na.
Förtroendevalda som är sysselsatta på heltid eller betydande del av
heltid har nu inte rätt till ersättning for förlorad arbetsinkomst samt förlust
av pensions- eller semesterförmåner och får inte heller någon sådan rätt
enligt vårt förslag. De nuvarande möjligheterna att tillerkänna dessa för-
troendevalda arvoden, kostnadsersättningar, pension och andra förmåner
kvarstår oförändrade. Regeringen utgår ifrån att kommunerna och lands-
tingen liksom hittills frivilligt tillgodoser dessa förtroendevaldas intressen.
Vi återkommer till frågan om arvoderingen av de förtroendevalda som är
sysselsatta på heltid och på deltid i specialmotiveringen.
4.4.6 Initiativrätt
Regeringens förslag: Fullmäktigeledamöternas rätt att väcka motio-
ner och att ställa interpellationer och frågor tas in i en lagregel,
likaså nämndledamöternas rätt att väcka ärenden i den egna nämn-
den. Av lagen skall framgå att också ersättarna i fullmäktige och
nämnderna har samma befogenheter som ledamöterna när de
tjänstgör.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller lämnar
kommitténs förslag utan erinran. Landstingsförbundet anser dock att er-
sättarna i fullmäktige inte skall ha samma rätt att ta initiativ som ledamö-
terna.
69
Skälen för regeringens förslag
De förtroendevaldas initiativrätt bör framgå direkt av lagen
Ledamöterna i fullmäktige får väcka motioner. Detta framgår indirekt av
en regel i kommunallagen om att fullmäktige måste fatta beslut bl. a. i
ärenden som väckts genom motioner (2 kap. 15 § första stycket). I lagen
finns det också bestämmelser om hur motioner bör beredas (2 kap. 17 §)
och om att fullmäktige i arbetsordningen skall fastställa regler bl. a. för
handläggningen av motioner (2 kap. 30 § andra stycket). Någon direkt
bestämmelse om rätten att väcka motioner finns emellertid inte. Av andra
regler framgår att ledamöterna får ställa interpellationer och frågor (2 kap.
24 §). Klart är att ledamöter i nämnderna har rätt att väcka ärenden i den
egna nämnden. Det saknas dock en uttrycklig bestämmelse om detta i
lagen. En ersättare som tjänstgör i stället för en ledamot har samma
befogenheter som en ordinarie ledamot (prop. 1975/76:187 s. 255). Dessa
är dock knutna till själva tjänstgöringen. Någon bestämmelse som klargör
ersättarnas ställning finns inte i kommunallagen.
De förtroendevaldas rättigheter att ta olika initiativ är väsentlig från
demokratisk synpunkt. De bör framgå direkt av lagen och redovisas samlat
i kapitlet om de förtroendevalda. Där bör föras in regler om rätten för
ledamöterna i fullmäktige att väcka motioner och för ledamöterna i nämn-
derna att väcka ärenden.
Prop. 1990/91: 117
Ersättarnas rättigheter
Ersättarnas befogenheter på nämndsammanträdena är klara och vållar
inga problem. Det finns vissa svårigheter när en ersättare som kallats att
tjänstgöra för en ledamot i fullmäktige vill utnyttja sin rätt att ta initiativ.
Först när sammanträdet har börjat och uppropet verkställts blir det klart
om ersättaren skall tjänstgöra. En ordinarie ledamot har nämligen alltid
företräde till tjänstgöring framför en ersättare. Inställer sig ledamoten vid
sammanträdets öppnande får ersättaren inte börja att tjänstgöra. Sker
detta under pågående sammanträde får ersättaren avbryta sin tjänstgöring.
En ersättare får väcka motioner och interpellationer enbart under ett
sammanträde med fullmäktige då ersättaren tjänstgör men inte mellan
sammanträdena som ledamöter oftast kan göra med stöd av bestämmelser
i fullmäktiges arbetsordning. Denna tidsmässiga begränsning i rätten att
motionera innebär knappast några nackdelar.
Enligt regeringens mening är det viktigt från principiell synpunkt att en
tjänstgörande ersättare är likställd med en ordinarie ledamot så långt som
det är möjligt. Även om rätten för ersättare att ställa interpellationer och
frågor har sina formella och praktiska begränsningar, anser vi därför att
den inte bör slopas. Kommunerna synes också enligt uppgift ha funnit
praktiska lösningar på problemen med handläggningen. Ersättarna bör
således få behålla den möjlighet att väcka motioner samt att ställa interpel-
lationer och frågor som de har för närvarande.
70
4.4.7 Omröstning
Prop. 1990/91: 117
Regeringens förslag: De förtroendevalda har rätt att avstå från att
delta i omröstning och beslut. Ordföranden är dock skyldig att vid
lika röstetal tillkännage sin mening, om ordföranden dessförinnan
har avstått från att delta i omröstningen.
Ledamöter i nämnderna har röstplikt när ärenden behandlas som
avser myndighetsutövning.
Ingen behöver dock rösta för mer än ett förslag.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag
av att kommittén inte föreslår några föreskrifter om att ordföranden måste
tillkännage sin mening vid lika röstetal och att ingen behöver rösta för mer
än ett förslag.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs
förslag eller lämnar det utan erinran. Svenska kommunförbundet anser
dock att skyldigheten att inte rösta för mer än ett förslag också skall skrivas
in i lagen. Flera kommuner och ett landsting har samma mening.
Några kommuner och ett landsting förordar en generell röstplikt och
några en röstplikt som omfattar obligatoriska ärenden, t. ex. budget.
Skälen för regeringens förslag
Nuvarande ordning
En viktig demokratisk princip är att varje ledamot i en beslutande försam-
ling har en röst. För fullmäktiges del är detta numera lagfäst i 2 kap. 14 §
KL. Däremot finns ingen uttrycklig regel om att en ledamot får avstå från
att rösta. Att en sådan rätt föreligger följer dock av reglerna om protokoll i
2 kap. 25 §, där det bl. a. talas om att protokollet skall innehålla uppgift om
hur omröstningen har utfallit. Bestämmelsen fick den gällande lydelsen
efter vissa justeringar i konstitutionsutskottet. Syftet var just att klargöra
att det i protokollet även bör anges vilka ledamöter som har avstått från att
rösta (KU 1976/77:25 s. 69). Bestämmelserna gäller också för nämnderna.
Enligt rättspraxis har ordföranden i visst fall skyldighet att tillkännage sin
mening. Det gäller om det vid en omröstning blir lika röstetal och ordfö-
randen avstått från att rösta. Ordföranden måste då tillkännage sin mening
(RÅ 1958 ref. 12, 1960 I 120). Både ordföranden i fullmäktige och i en
nämnd har röstplikt i detta undantagsfall.
I 18 § förvaltningslagen (1986:223, ändrad senast 1990:456) finns det
en omröstningsregel som innebär att ledamöter hos statliga förvaltnings-
myndigheter som deltar i den slutliga handläggningen av ett ärende är
skyldiga att delta i avgörandet, om ärendet avser myndighetsutövning mot
någon enskild. Det framgår dock att ingen är skyldig att rösta för mer än
ett förslag. Där finns också en bestämmelse om att ordföranden alltid är
skyldig att rösta när det behövs för att ett ärende skall kunna avgöras. Av
3 § förvaltningslagen följer att regeln inte gäller för kommunala myndighe-
71
ter, utan att det i stället är kommunallagens regler som skall tillämpas för Prop. 1990/91: 117
dessa.
Inom den kommunala sektorn används den s. k. kollektiva omröstnings-
metoden. Med denna anses följa att en ledamot har rätt att lägga ned sin
röst. Detta brukar motiveras med den synpunkten att, om en ledamot från
ett politisk parti har förhinder vid omröstningen, en annan ledamot från
ett annat politiskt parti bör kunna kvitta ut sig så att styrkebalansen mellan
partierna inte rubbas. Ett ytterligare skäl är att en förtroendevald som
ställt ett yrkande vilket fallit i en förberedande omröstning inte bör vara
skyldig att rösta för något av de återstående förslagen i den slutliga omröst-
ningen.
Rätt att avstå från att rösta
Rätten att avstå från att rösta är vedertagen inom kommunalt beslutsfat-
tande och regeringen vill betona vikten av att den behålls. Det är väsentligt
för att skapa det partipolitiska spelutrymme som måste finnas från kom-
munaldemokratiska utgångspunkter.
Vi föreslår därför att rätten att avstå från att delta i omröstning och
beslut skrivs in i den nya lagen. I klarhetens intresse bör ordförandenas
skyldighet att tillkännage sin mening vid lika röstetal anges i lagen som ett
undantag från huvudregeln. Skyldigheten bör föreligga när ordföranden
har avstått från att delta i en omröstning och denna resulterat i lika
röstetal. Ordföranden måste då se till att ett beslut kommer till stånd och
avge sin röst. Detta undantag bygger på rättspraxis och har samband med
att ordförandena i fullmäktige och nämnderna har utslagsröst vid öppen
omröstning (2 kap. 22 § andra stycket KL). En motsvarande regel om
utslagsröst finns i kapitlet om fullmäktige i vårt förslag.
Röstplikt i myndighetsutövningsärenden
Regeringens principiella inställning är att de förtroendevaldas rätt att
avstå från att rösta bör gälla oavsett ärendets karaktär. När det gäller
ärenden som avser myndighetsutövning, finns det dock ett rättssäkerhets-
intresse av att varje ledamot deltar i avgörandet. På detta sätt får nämligen
besluten generellt sett antas bli säkrare. I sådana ärenden som starkt rör
den personliga integriteten skulle det också för den enskilde kunna te sig
stötande att en eller flera ledamöter inte har redovisat sin uppfattning i
frågan.
Av de skäl som vi nu har redovisat föreslår vi att det görs ett undantag
från regeln om rätt att avstå från att rösta såvitt gäller ärenden som rör
myndighetsutövning mot enskilda. Undantagsvis kan det förekomma att
fullmäktige behandlar sådana ärenden. Det har ansetts t. ex. att antagande
av detaljplaner innefattar moment av myndighetsutövning. Enligt vår
mening är det dock inte rimligt att ställa krav på röstplikt i den folkvalda
församlingen. Lagregeln bör därför utformas så att den endast omfattar
förtroendevalda i nämnderna.
Det s. k. delikatessjävet i förvaltningslagen bör vara tillämpligt, om
72
röstplikt skall gälla i ärenden som innefattar myndighetsutövning. Vi Prop. 1990/91:117
behandlar denna fråga i avsnitt 4.6.6.
Regeringen anser att en regel motsvarande den i förvaltningslagen om
att ingen är skyldig att rösta för mer än ett förslag bör skrivas in i lagen.
Med en sådan regel och de jävsbestämmelser som vi också föreslår finns
inga hinder mot att införa röstplikt i ärenden som innefattar myndighets-
utövning mot någon enskild.
4.4.8 Närvarorätt
Regeringens förslag: Fullmäktige får besluta att en förtroendevald
som inte är ledamot eller ersättare i en viss nämnd skall få närvara
vid nämndens sammanträden, få delta i överläggningarna och få sin
mening antecknad i protokollet.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Kommittén fö-
reslår dessutom följande. Ett parti som har mandat i fullmäktige men som
inte är företrätt i styrelsen har rätt att låta en representant för partiet vara
närvarande vid styrelsens sammanträden. Representanten skall vara leda-
mot eller ersättare i fullmäktige och utses av fullmäktige. Representanten
har rätt att delta i överläggningen men inte i besluten och att få sin mening
antecknad i protokollet.
Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig över kommitténs
förslag om att fullmäktige får medge närvarorätt m. m. tillstyrker detta.
Ett mycket stort antal remissinstanser avstyrker av principiella skäl
förslaget om obligatorisk närvarorätt, yttranderätt och rätt att göra anteck-
ning i protokollet för mindre partiers representanter eller anser att försla-
get är för långtgående. Ett drygt tiotal av dem föreslår att fullmäktige skall
få bestämma om de mindre partiernas ställning i detta avseende.
Svenska kommunförbundet anser att det från principiell utgångspunkt
kan riktas invändning mot kommitténs förslag om närvarorätt för mindre
partier när valresultatet är sådant att partiet inte blivit representerat i
styrelsen.
Skälen för regeringens förslag
Nuvarande regler
Med stöd av 3 kap. 15 § KL får fullmäktige bestämma att vissa förtroen-
devalda skall ha närvaro- och yttranderätt i en nämnd, där den förtroen-
devalde varken är ledamot eller ersättare. Beslutet får även avse att den
förtroendevalde skall ha rätt att få avvikande mening antecknad i proto-
kollet.
Föreskriften är främst avsedd att tillämpas på sådana heltidssysselsatta
förtroendevalda med övergripande arbetsuppgifter som saknar ordföran-
deuppdrag, på minoritetsföreträdare samt på ordförande i styrelsen som
inte är heltidssysselsatta (SOU 1975:41 s. 395, prop. 1975/76:187 s. 275
73
och 481). Det ansågs emellertid inte möjligt att på ett nöjaktigt sätt ange Prop. 1990/91: 117
dessa grupper av förtroendevalda i lagtext och därför fick bestämmelsen en
mer allmän utformning. Formellt omfattar den alla ledamöter och ersätta-
re i fullmäktige, styrelsen, övriga nämnder och beredningar. På flera håll
har bestämmelsen utnyttjats så att företrädare för mindre partier har fått
observatörsplatser, t. ex. i styrelsen.
En liknande bestämmelse finns i 3 kap. 7§ KL. Den innebär att en
nämnd kan ge vissa förtroendevalda, tjänstemän och sakkunniga närvaro-
och yttranderätt vid nämndens sammanträden. I förarbetena gjordes en
jämförelse mellan de båda bestämmelserna i fråga om syftet. Tyngdpunk-
ten i bestämmelsen i 3 kap. 15 § ligger på de förtroendevaldas intresse av
att få och lämna upplysningar, medan bestämmelsen i 3 kap. 7 § syftar till
att tillgodose nämndens intresse av att få information (prop. 1975/76:187
s. 482). En annan skillnad består i att personkretsen är vidare i den senare
bestämmelsen.
De mindre partiernas villkor
Riksdagen har förutsatt att beredningsarbetet med en ny kommunallag
skall omfatta frågan om hur man ytterligare kan förbättra de mindre
partiernas insyn och arbetsförhållanden i kommunalpolitiken (KU
1987/88:23 s. 14). Kommittén har studerat de mindre partiernas struktur,
verksamhet och inflytande i kommunalpolitiken. Resultatet har kommittén
redovisat i rapporten (SOU 1990:53) I skuggan av de stora — de mindre
partiernas villkor i kommunalpolitiken.
Definitionen av mindre partier kan göras på grundval av olika kriterier.
Kommittén har förutom vid antalet mandat fast störst avseende vid par-
tiets representation i slutfasen av ärendeberedningen inför fullmäktiges
sammanträden. Med mindre partier menar kommittén således partier som
erhållit mandat i fullmäktige men som inte är representerade i styrelsen. I
och för sig kan en post i en annan nämnd än styrelsen vara betydelsefull
från både informations- och påverkanssynpunkt, t. ex. i en hälso- och
sjukvårdsnämnd i ett landsting. Den politiska informationen och samarbe-
tet vid sidan av sammanträdena och den formella beslutsprocessen kan
också vara av stor betydelse. Regeringen delar dock kommitténs syn och
utgår från samma bestämning av ”mindre parti”.
Fördelningen av posterna i styrelsen och övriga nämnder i kommuner
och landsting grundas på valresultatet. Reglerna i lagen (1955:138) om
proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m. m.
(ändrad senast 1988:189) som ytterst bestämmer representationen i nämn-
derna är vägledande vid fördelningen. Inför valen i fullmäktige bildas ofta
karteller mellan partier, vilket i vissa fall kan ge mindre partier ett större
inflytande än valresultatet föranleder i sig. Villkoren för att ingå i sådana
karteller är mycket skiftande. Samarbetet styrs givetvis främst av de poli-
tiska målen och inriktningen av verksamheten under den förestående
mandatperioden.
Ett mindre parti som nyss fått plats i fullmäktige kan av flera skäl ha
svårt att göra sig gällande i dessa sammanhang på grund av bristande
74
erfarenhet och av andra orsaker. Med sina få mandat kan de därför hamna Prop. 1990/91:117
vid sidan av partiöverläggningarna och ställas utanför de allianser som
bildas. Å andra sidan är de situationer som uppstår efter de kommunala
valen så mångskiftande att man inte kan påstå att partier med få mandat
generellt sett ges ett litet inflytande. Många exempel finns där sådana
partier har fått långt fler poster i nämnderna än valresultatet motiverar.
Ibland kan ett mindre parti få en mycket stark ställning på grund av att
jämvikt råder mellan de politiska blocken och partiet får därigenom en
s. k. vågmästarroll. Partiet behöver dock inte vara representerat vare sig i
styrelsen eller i övriga nämnder.
De mindre partiernas problem
Bristen på representation i styrelsen är naturligtvis ett handikapp för de
mindre partierna, eftersom alla fullmäktigeärenden skall behandlas av
styrelsen. Styrelsen gör alltid den samlade bedömningen och formulerar
som regel förslagen till fullmäktiges beslut. De mindre partiernas ledamö-
ter kan på grund av detta inte ställa egna förslag i fullmäktige utan måste
hålla sig inom den ram som ärendena fått genom främst styrelsens behand-
ling av dem. De kan därför bara framställa sakyrkanden inom denna ram
och därutöver återremissyrkanden för att få fram andra eller nya förslag
eller ytterligare underlag för besluten. I övrigt är de hänvisade till att väcka
motioner. Interpellationer och frågor kan dock i viss utsträckning använ-
das i samma syfte. Vid behandlingen av budgeten och andra omfattande
ärenden är dessa begränsningar i möjligheterna att agera påtagliga för de
mindre partierna.
Bristen på representation kan även föra med sig brist på eller sämre
tillgång till information. På många håll lämnar tjänstemännen dock regel-
mässigt information till alla partigrupper i stora ärenden, t. ex. budgeten
och den ekonomiska långtidsplanen. Detta kan ske både i inledningsfasen
av budgetberedningen och inför fullmäktiges budgetsammanträde. På en
del håll medges representanter för de mindre partierna närvarorätt på
styrelsens budgetsammanträden. Det skall också sägas att det inte är så
ovanligt att sådana partier ges observatörsplatser i styrelsen.
Valutslaget bör ha företräde framför minoritetsintresset
I den representativa demokratin är valutslaget avgörande för partiernas
inflytande. Så är och skall också självklart vara fallet i kommuner och
landsting. De problem som de mindre partierna har är ytterst en konse-
kvens av denna princip om valutslagets avgörande betydelse. Kommitténs
förslag rimmar inte med den principen. Detta har flera remissinstanser
påtalat. Förslaget innefattar utöver närvarorätt i styrelsen ytterligare långt-
gående rättigheter. Skillnaden i befogenheter mellan en representant för ett
mindre parti och en ledamot i styrelsen blir med kommitténs förslag i
realiteten den rätt att ställa yrkanden och att väcka ärenden som ledamo-
75
ten har. En sådan representant skulle få en starkare ställning än en ersätta- Prop. 1990/91:117
re i styrelsen. Detta skulle onekligen skapa en obalans mellan dessa båda
kategorier av förtroendevalda.
I kommuner och landsting med många mindre partier skulle ett obliga-
torium kunna leda till praktiska problem. Antalet närvarande på samman-
trädena skulle på sina håll öka. Överläggningarna riskerar då att bli mer
utdragna och sammanträdestiderna längre. Regeringen anser således att
också effektivitetssynpunkter talar mot ett obligatorium.
Vi anser att det från demokratisk synpunkt är angeläget att de mindre
partierna ges rimliga möjligheter att agera och att de får både en god
information om verksamheten och insyn i den beredningsprocess som
föregår fullmäktiges handläggning av ärendena. Det blir dock här fråga om
en avvägning mellan principen om valutslagets betydelse för ett partis
ställning och inflytande och nämnda minoritetsintresse. Enligt vår mening
måste den förstnämnda principen ges företräde framför minoritets-
intresset. Till detta kommer också vikten av att upprätthålla fullmäktiges
rätt att bestämma om organisationen och arbetsformerna i den egna kom-
munen eller landstinget. Vi anser givetvis att de mindre partiernas intressen
bör tillgodoses. Detta bör dock ske på annat sätt än genom ett obligatorium.
Av principiella och av praktiska skäl samt mot bakgrund av den mycket
starka remissopinionen är regeringen således inte beredd att föreslå en
obligatorisk rätt för företrädare för mindre partier att vara närvarande på
sammanträden med styrelsen, delta i överläggningen och få sin mening
antecknad i protokollet. Vi anser att de mindre partiernas intressen bör
tillgodoses på frivillighetens väg efter fullmäktiges egen bedöming av för-
hållandena i varje kommun eller landsting.
Fullmäktige bör avgöra närvarorätten
Regeringen föreslår att fullmäktige skall få befogenhet att medge förtroen-
devalda rätt att vara närvarande på sammanträden med styrelsen, övriga
nämnder och fullmäktigeberedningar som de inte är ledamöter eller ersät-
tare i. Vidare föreslår vi att fullmäktige skall kunna besluta att dessa
förtroendevalda får delta i överläggningarna men inte i besluten och att de
får göra protokollsanteckningar. Fullmäktiges befogenhet bör omfatta alla
förtroendevalda i kommunen eller landstinget.
Det är som vi sagt tidigare viktigt att de mindre partiernas intressen av
information och insyn tillgodoses. Detta kan ske på många sätt, varav ett
är att fullmäktige utnyttjar möjligheten att medge närvarorätt m. m. enligt
den bestämmelse vi föreslår. Förtroendevalda och tjänstemän kan lämna
särskild information till de mindre partiernas representanter i stora ären-
den och allmän information med viss regelbundenhet. Viktigt är också att
förtroendevalda från de mindre partierna får del av handlingar som sänds
ut till sammanträdena med nämnderna och de protokoll som upprättas.
Det finns också olika former av stöd som kommunerna och landstingen
kan ge, allt ifrån partistöd enligt de särskilda bestämmelserna om detta till
arbetsrum och skrivhjälp.
76
Det är en angelägen uppgift för kommunerna och landstingen att ytterli- Prop. 1990/91:117
gare uppmärksamma de mindre partiernas arbetsförutsättningar och be-
hov av insyn och information. Vi utgår ifrån att det finns en vilja att efter
de förutsättningar som gäller för varje kommun eller landsting tillgodose
de mindre partiernas intressen.
4.4.9 Politiska sekreterare
Regeringens förslag: Innehållet i lagen om politiska sekreterare i
kommuner och landstingskommuner tas in i den nya kommunalla-
gen.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalar sig tillstyrker kom-
mitténs förslag. Några anser dock att fullmäktige bör få bestämma de
politiska sekreterarnas anställningstid så att denna överensstämmer med
styrelsens, ifall förslaget om ett snabbare valgenomslag för styrelsen ge-
nomförs.
Skälen för regeringens förslag: Lagen om politiska sekreterare i kommu-
ner och landstingskommuner, som trädde i kraft den 1 juli 1983, ger stöd
åt att särskilda anställda finns med uppgift att lämna politiskt biträde åt de
förtroendevalda. Bakgrunden till lagen var bl. a. att regeringsrätten hade
funnit att det var olagligt att inrätta tjänster som var avsedda att besättas
efter partipolitiska grunder och där innehavarna skulle medverka framför
allt i partiverksamheten.
I förarbetena (prop. 1982/83:132) till lagen betonas att det är fråga om
politiska arbetsuppgifter som sekreterarna skall ha. De skall biträda de
förtroendevalda genom att avlasta dem uppgifter som dessa annars skulle
sköta. Det kan gälla medverkan vid den politiska beredningen av ett
ärende, hjälp med information till partigrupper och partiorgan m. m. Det
markeras särskilt att de politiska sekreterarna har en utpräglad förtroen-
deställning utan att formellt vara förtroendevalda. Föredraganden pekade
också på att det med hänsyn till de politiska sekreterarnas särskilda ställ-
ning och arbetsuppgifter inte är lämpligt att de ingår i den vanliga kommu-
nala kansliorganisationen. De bör ansvara direkt inför den eller de förtro-
endevalda som de har till uppgift att biträda.
Redan när lagen om politiska sekreterare antogs förutsattes det att
reglerna så småningom skulle arbetas in i en ny kommunallag. Med hänsyn
till de politiska sekreterarnas särskilda ställning och nära anknytning till de
förtroendevalda anser regeringen, att reglerna passar bra i ett nytt kapitel
om de förtroendevalda.
De politiska sekreterarna i kommuner och landsting biträder de heltids-
sysselsatta förtroendevalda. De arbetar också för den egna fullmäktige-
gruppen och med information till och kontakter med respektive partiorga-
nisation. Var tyngdpunkten i uppgifterna ligger beror på förhållandena i
den enskilda kommunen eller landstinget. Det kan också finnas skillnader
77
mellan hur partigrupperna inom en kommun eller ett landsting utnyttjar Prop. 1990/91: 117
denna resurs. Man kan därför utgå ifrån att behovet av att anpassa de
politiska sekreterarnas anställningstid till styrelsens mandatperiod vari-
erar.
I den särskilda lagen föreskrivs att de politiska sekreterarna inte får
anställas för längre tid än till utgången av det år när val av fullmäktige
förrättas nästa gång i hela landet. Vi föreslår en motsvarande föreskrift. En
sådan föreskrift hindrar inte att den enskilda kommunen eller landstinget
anpassar anställningstiden för de politiska sekreterarna till fullmäktiges
eller till styrelsens mandatperiod. Det som regleras är endast att deras
anställning som längst får sträcka sig till utgången av det år då nästa
kommunalval hålls. Varaktigheten kan i övrigt bestämmas fritt. Vid en
ändring av styrelsens mandattid kan vissa problem uppkomma övergångs-
vis. Dessa får dock bedömas bli av praktisk art.
4.5.1 Antalet ledamöter och ersättare
Regeringens förslag: Fullmäktige får liksom för närvarande bestäm-
ma antalet ledamöter i fullmäktige. Systemet med latituder som
anger det minsta antal ledamöter som måste utses vid angivna antal
röstberättigade invånare behålls.
En grundläggande regel om att det skall finnas suppleanter — eller
med vår terminologi ersättare — för ledamöterna i fullmäktige tas in
i den nya lagen. Övriga bestämmelser om ersättare för ledamöter i
kommunfullmäktige förs över till vallagen, där motsvarande regler
om ersättare för landstingsledamöter redan finns.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser berör kommitténs
förslag i denna del. Svenska kommunförbundet och Malmö kommun
tillstyrker förslaget. Uppsala läns landsting och Tranemo kommun anser
att fullmäktige bör få bestämma om antalet ledamöter över ett visst
angivet minimum. Sandvikens kommun förordar att antalet ledamöter
sänks med tio i samtliga intervaller. Täby kommun anför liknande syn-
punkter. Osby kommun anser att gränsen för att ha 31 ledamöter bör
sättas vid 25000 i stället för vid 12000 röstberättigade invånare som
kommittén föreslår.
Skälen för regeringens förslag: Vid skilda tillfällen har det föreslagits att
det nuvarande latitudsystemet för att bestämma antalet ledamöter i full-
mäktige skall överges. I stället skulle man ha ett lägsta antal ledamöter
fastställt i lag. Fullmäktige skulle därutöver få bestämma fritt om antalet.
Fullmäktige i kommuner och landsting skall återspegla opinionen bland
väljarna. Reglerna måste vara utformade så att de garanterar en bred
medborgerlig förankring. Det nuvarande systemet får anses uppfylla detta
krav. Antalet ledamöter bestäms av fullmäktige genom majoritetsbeslut på
78
vanligt sätt. En fast minimigräns skulle kunna fungera som en spärr mot Prop. 1990/91: 117
småpartier. Latitudsystemet innefattar därför också ett visst minoritets-
skydd. Regeringen anser att nuvarande regler bör behållas av demokratis-
ka skäl.
4.5.2 Hur sammanträdena kungörs
Regeringens förslag: Den officiella anslagstavlan och publicerings-
formen anslag på denna behålls. Fullmäktige får samma möjligheter
som för närvarande att bestämma om i vilka tidningar tid och plats
för sammanträdena skall införas. Kungörelsereglerna förenklas men
ändras i övrigt inte i sak.
Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens med undan-
tag av att kommittén föreslår att tidsfristerna för utsändande av kungörel-
ser ändras och att de tidningar i vilka uppgift om tid och plats för samman-
trädena skall införas bestäms snävare än för närvarande.
Remissinstanserna: Östergötlands läns landsting anser att kravet på att
ha en officiell anslagstavla och att tillkännagivandena skall göras på denna
är förlegat och att andra moderna former skall vara tillåtna.
Svenska kommunförbundet, Göteborgs, Halmstads, Köpings, Malmö,
Norrköpings och Västerås kommuner, Skaraborgs läns landsting samt
Sveriges kommunaljuridiska förening avstyrker kommitténs förslag om
ändring av tidsfristerna för kungörande och anser att de nuvarande frister-
na skall behållas. Kammarrätterna i Stockholm och Göteborg anser att den
frist för kungörelse i normalfallet som stadgas i nuvarande kommunallag
är att föredra från flera synpunkter, bl. a. vid besvärsprövning.
Svenska kommunförbundet och Malmö kommun tillstyrker kommit-
téns förslag att tid och plats för sammanträde skall införas i ”dagstidningar
på orten”. Kammarrätten i Stockholm anser att nämnda uttryck inte är att
föredra framför det nuvarande ”ortstidningar”, men att ett nytt uttryck
borde införas. Uppsala läns landsting, Haninge och Täby kommuner samt
Svenska Annonsbladsutgivareföreningen vill att nuvarande uttryck be-
hålls.
Landstingsförbundet anser det onödigt att genom lagstiftning detaljstyra
denna fråga.
Skälen för regeringens förslag
Anslagstavlan bör behållas
Den officiella anslagstavlan kom till för kommunerna och landstingen när
kommunallagarna reformerades i början av 1950-talet. En särskild publi-
ceringsform, anslag på den officiella tavlan, tillskapades då. Den ersatte
andra ålderdomligare former.
Användandet av anslagstavlan för tillkännagivanden har således en
snart 40-årig tradition. Den kan givetvis förefalla otidsenlig i dagens
79
samhälle med avancerade tekniska möjligheter till kommunikation och Prop. 1990/91: 117
information.
Regler om den officiella anslagstavlan och användningen av den bör
dock enligt regeringens mening behållas. Den har särskild betydelse vid
beräkningen av klagotiden vid kommunalbesvär. Andra myndigheter har
rätt att få en handling uppsatt på en kommuns anslagstavla. Detta före-
skrivs i lagen (1970:462) om vissa anslag på kommuns anslagstavla. Såda-
na bestämmelser finns också i vallagen (1972:620, omtryckt 1991:95) och
i byggnadslagstiftningen. Det är vidare svårt att välja ut alternativ till den
nuvarande publiceringsformen anslag på den officiella tavlan och tillkän-
nagivande i en eller flera tidningar. Sannolikt skulle det bli fråga om
omfattande och kostnadskrävande förfaranden.
För landstingen kan man hävda att tillkännagivanden av landstingsmö-
ten och justeringen av protokoll som görs på den ort där landstingets kansli
är beläget har liten praktisk betydelse för dem som bor på andra orter.
Anslag på den officiella tavlan utgör dock ett minimikrav. Det står lands-
tingen fritt att lämna kompletterande information och därvid använda
moderna tekniska hjälpmedel. Detsamma gäller naturligtvis även för kom-
munerna.
Tidsfristerna vid kungörande bör inte ändras
I den nuvarande kommunallagen finns bestämmelser om att kungörelsen
minst en vecka före sammanträdesdagen skall anslås på kommunens eller
landstingets anslagstavla och inom samma tid sändas med posten till varje
ledamot och ersättare i fullmäktige eller på annat tillförlitligt sätt tillställas
dem (2 kap. 10 § andra stycket). För ärenden som fordrar så skyndsam
handläggning att kungörande i normal ordning inte hinns med finns en
bestämmelse om att kungörelsen med uppgift om ärendet skall anslås
senast vardagen före sammanträdesdagen. Dessutom skall kungörelsen på
ett tillförlitligt sätt sändas till varje ledamot och ersättare i fullmäktige så
tidigt att den kan antas komma dem tillhanda inom samma tid (2 kap. 10 §
fjärde stycket).
Enligt regeringens mening saknas anledning att ändra de nuvarande
reglerna i sak. De bör dock förenklas något.
Fullmäktiges möjligheter att bestämma om annonsering i tidningar ändras
inte
Uppgift om tid och plats för ett sammanträde skall också införas i en eller
flera ortstidningar. Fullmäktige skall besluta om i vilka tidningar detta
skall ske. Därvid bör väljas sådana tidningar som genom sin spridning
bringar tillkännagivandet till de flestas kännedom. Annonsering skall ock-
så ske i en annan ortstidning än fullmäktige bestämt ifall förslag om detta
får minst en tredjedel av rösterna i fullmäktige (2 kap. 10 § tredje stycket
KL).
Reglerna om annonsering av fullmäktiges sammanträden finns för att
tillgodose kommunmedlemmarnas intresse av insyn och medverkan i den
80
kommunala verksamheten. Av kommunaldemokratiska skäl bör vissa Prop. 1990/91:117
grundläggande regler finnas i kommunallagen. Syftet med annonseringen
är att uppgiften om tid och plats för fullmäktiges sammanträden skall nå
tillräckligt många medlemmar. Ett krav på annonsering i tidningar bör
därför finnas även i den nya lagen.
Uttrycket ”ortstidning” omfattar dagstidningar och annonsblad men
även informationstidningar eller motsvarande publikationer som kommu-
nerna och landstingen själva gratis tillhandahåller alla medlemmar i kom-
munen respektive landstinget. I ordet ortstidning ligger att det måste vara
fråga om en skrift som utkommer så kontinuerligt att den kan uppfattas
som en tidning och som dessutom inte har en alltför obetydlig spridning
inom orten (jfr RÅ 1984 2:57). De gällande bestämmelserna ger betydande
frihet för fullmäktige att bestämma om annonseringen.
Den nuvarande regeln om annonsering i kommunallagen anger dels i
vilka tidningar det är tillåtet för fullmäktige att annonsera och dels i vilken
tidning annonsering måste ske när en minoritet i fullmäktige begär det.
Fullmäktiges möjligheter att bestämma om annonseringen bör enligt rege-
ringens mening vara oförändrade liksom minoritetens möjligheter att få
till stånd annonsering i en viss tidning.
Effektiviteten i informationen måste vara det avgörande för hur annon-
seringen om fullmäktiges sammanträden skall ske. Det innebär därför inte
något bärande skäl till att ändra uttrycket ”ortstidning” i kommunallagen
att uttrycket i vissa fall har kommit att omfatta annonsblad och andra
gratisutdelade publikationer. Liksom hittills bör enligt vår mening de
kommunala kungörelserna regleras uttömmande i kommunallagen (jfr
prop. 1976/77:63 s. 148).
4.5.3 Hur ärendena bereds
Regeringens förslag: Beredningstvånget för ärenden till fullmäktige
behålls, men fullmäktige får större frihet att bestämma om formerna
för beredningen.
Liksom hittills skall styrelsen bereda fullmäktiges ärenden eller
ges tillfälle att yttra sig i ärenden som beretts av en annan nämnd
eller av en fullmäktigeberedning. Styrelsen skall lägga fram förslag
till beslut, om inte någon annan nämnd eller en fullmäktigebered-
ning gjort det.
Om ett ärende beretts bara av en fullmäktigeberedning, skall
alltid någon nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör få till-
fälle att yttra sig.
Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens med undan-
tag av att kommittén föreslår att det skall vara obligatoriskt för styrelsen
att yttra sig i alla ärenden. Kommittén föreslår inte heller någon regel om
att en nämnd måste få yttra sig, när bara en fullmäktigeberedning berett ett
ärende. 81
6 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117
Remissinstanserna: Av de remissinstanser som särskilt yttrar sig om
beredningstvånget tillstyrker i huvudsak de flesta att det behålls.
Kammarrätten i Göteborg anser dock att beredningstvånget bör slopas
vid en fri nämndorganisation.
Halmstads och Borås kommuner vill att fullmäktige skall få bestämma
om beredningen på objektiva grunder.
Stockholms kommun förordar att nuvarande regler i kommunallagen
skall föras över oförändrade till den nya lagen.
Flera remissinstanser, däribland Lunds, Malungs, Örebro och Öster-
sunds kommuner samt Villaägareförbundet menar att fullmäktige inte bör
få gå förbi vederbörande facknämnd, när en fullmäktigeberedning svarat
för beredningen. Förbundet anser dessutom att nämndutskott och intres-
seorganisationer skall omfattas av beredningstvånget. Flera remissinstan-
ser begär att kravet på beredningens omfattning skall klarläggas, t. ex. i en
decentraliserad organisation med många lokala nämnder.
Vad gäller styrelsens roll tillstyrker Karlstads och Tranemo kommuner
att det blir obligatoriskt för styrelsen att lägga fram beslutsförslag. När
styrelsen inte själv svarat för beredningen bör enligt Karlstads, Sandvikens
och Vänersborgs kommuner, Göteborgs och Bohus läns landsting och
Sveriges kommunaljuridiska förening styrelsen beredas tillfälle att yttra sig
liksom för närvarande.
Tranemo kommun anser att en motion inte bör få avskrivas utan sakbe-
handling. Svenska kommunförbundet menar att vad som kommit fram
vid beredningen måste redovisas före ett beslut om avskrivning.
Haninge kommun anser att ärenden om ändring av antalet ledamöter i
en nämnd måste beredas på vanligt sätt och att undantaget från bered-
ningstvånget endast skall gälla för nyvalda fullmäktige vid mandatperio-
dens början.
Skälen för regeringens förslag
Beredningstvånget behålls
Enligt kommunallagen gäller ett beredningstvång för ärenden som full-
mäktige skall besluta i. Detta uttrycks så att den nämnd dit ärendet efter
sin beskaffenhet hör skall bereda ett ärende eller få yttra sig i ett ärende.
Styrelsen är i princip sista instans i beredningsprocessen och skall alltid ges
tillfälle att yttra sig i ärenden som den inte själv har berett. Någon skyldig-
het för styrelsen eller någon annan nämnd att lägga fram ett förslag till
beslut föreskrivs inte.
Ärendeberedningen hos kommuner och landsting syftar till att ge full-
mäktige ett tillförlitligt underlag för besluten. Beredningen har också en
viktig demokratisk funktion. Den ger medborgarna möjlighet att följa ett
ärendes behandling, innan fullmäktige avgör det. För medborgarnas för-
troende för fullmäktige och deras beslut är en allsidig beredning av ären-
dena av stor betydelse. Det är också viktigt att de nämnder som berörs av
ett beslut får möjlighet att tillföra beslutsunderlaget sina synpunkter. Rege-
ringen anser därför att det behövs regler också i den nya lagen som ställer
krav på att ärendena bereds.
Prop. 1990/91: 117
82
Större frihet att bestämma om formerna för beredningen Prop. 1990/91:117
Även om vi föreslår att beredningstvånget behålls, menar vi att fullmäkti-
ge bör få en större frihet än för närvarande att bestämma om formerna för
beredningen. När kommuner och landsting får ökad frihet att besluta om
organisationen av sina nämnder, är det naturligt att fullmäktige får större
inflytande över beredningens omfattning. I starkt decentraliserade organi-
sationer med många lokala nämnder och nämnder med begränsade an-
svarsområden bör fullmäktige ha möjlighet att bestämma det antal nämn-
der som deltar i beredningen av ett ärende. Mot en alltför omfattande
beredning i en sådan nämndorganisation talar främst effektivitetshänsyn.
Det grundläggande kravet på beredning bör således behållas, men full-
mäktige bör ges möjligheter att på sakliga grunder bestämma om bered-
ningen av de ärenden som de skall avgöra. Det är enligt vår mening
tillräckligt att ett ärende har beretts av någon nämnd vars verksamhetsom-
råde ärendet berör. Vid beredningen bör inte en nämnd som fullgör
obligatoriska uppgifter enligt speciallagstiftningen kunna förbigås, när full-
mäktige bestämmer om beredningens omfattning. Om en fullmäktigebe-
redning ensam svarat för beredningen av ett ärende, måste alltid någon
nämnd vars verksamhetsområde berörs av ärendet få tillfälle att yttra sig.
Detta bör framgå av en bestämmelse i lagen.
Styrelsen är som sagts tidigare den sista beredningsinstansen inför full-
mäktiges handläggning av ett ärende. Att bereda sådana ärenden är en
uppgift för styrelsen som anges särskilt i den nuvarande kommunallagen
och i vårt förslag. Regeringen anser dock att det är tillräckligt att styrelsen
ges tillfälle att yttra sig i ärenden som beretts av andra organ än styrelsen.
Detta stämmer således överens med vad som gäller i dag.
4.5.4 Kommunala folkomröstningar
Regeringens förslag: Reglerna om kommunala folkomröstningar
förs i sak oförändrade över till den nya lagen. Landstingen får dock
anlita valnämnden utan att fullmäktige medgivit det.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Ett mindre antal remissinstanser tar upp kommit-
téns förslag i denna del. Östergötlands läns landsting och Tranås kommun,
Medborgarrättsrörelsen Friheten i Sverige och Skattebetalarnas förening
vill att såväl rådgivande som beslutande folkomröstningar skall finnas.
Halmstads och Tranås kommuner samt Skattebetalarnas förening och
Villaägareförbundet anser att möjligheterna till folkomröstningar skall
utvidgas och att föreskrifter om hur omröstningar genomförs skall utarbe-
tas och tas in i den nya lagen. Luleå, Linköpings och Uppsala kommuner
efterlyser också sådana regler, medan Vänersborgs kommun anser att
frågan om regler bör utredas.
Skälen för regeringens förslag: I 2 kap. 18 § KL finns en regel som gör
det möjligt för fullmäktige att som ett led i beredningen av ett ärende
83
inhämta synpunkter från kommunmedlemmarna. Detta kan ske genom
omröstning, opinionsundersökning eller något liknande förfarande. Val-
nämnden i kommunen får anlitas, om inte nämndens verksamhet i övrigt
hindras därigenom. För att ett landsting skall få anlita valnämnden krävs
dessutom att kommunfullmäktige har gett tillstånd till detta.
Förslag till opinionsundersökningar och liknande förfaranden kan väc-
kas av en nämnd, av en ledamot i fullmäktige genom motion eller som ett
yrkande under ett ärendes sakbehandling.
Frågan om förfarandet vid omröstning m. m. har inte närmare reglerats.
I prop. 1975/76:187 anförde föredraganden att det inte syntes nödvändigt
att närmare reglera förfarandet i samband med de olika typer av opinions-
undersökningar som kan komma i fråga och att det ankommer på fullmäk-
tige att utfärda de närmare föreskrifter som kan behövas. Av 1 § vallagen
framgår att den lagen inte är tillämplig på kommunala opinionsundersök-
ningar av det slag som behandlas i kommunallagen. Inte heller folkomröst-
ningslagen (1979:369, ändrad senast 1988:164) är tillämplig på sådana
undersökningar.
I samband med behandlingen av nuvarande kommunallag anförde kon-
stitutionsutskottet att det inte var möjligt att närmare formalisera själva
omröstningsförfarandet. Avsikten var inte att sådana omröstningar skulle
bli ett ofta förekommande inslag i den kommunala verksamheten.
De nuvarande möjligheterna att ordna folkomröstningar m. m. är avsed-
da att vara ett extra led i det sedvanliga beredningsförfarandet. Syftet är
att tillhandahålla fullmäktige ett så brett beslutsunderlag som möjligt.
Genom att ordna en rådgivande folkomröstning kan fullmäktige vid
behov få information om kommunmedlemmarnas ståndpunkt i viktiga
ärenden. För kommunmedlemmarna kan möjligheten att på detta sätt få
uttrycka sin åsikt vara betydelsefull, eftersom de i val närmast har möjlig-
het att påverka de allmänna riktlinjerna för kommunalpolitiken. Ytterst
måste det dock vara de förtroendevalda ledamöterna i fullmäktige som har
det fulla ansvaret för beslutens innehåll. Detta är en självklar ordning med
utgångspunkt i den representativa demokratin. Om man skulle gå längre
och införa någon form av beslutande omröstningar eller en möjlighet till
folkinitiativ, är däremot risken stor för en urholkning av den representa-
tiva demokratin. Mot bakgrund av detta föreslår regeringen att de nuva-
rande reglerna behålls utan någon utvidgning.
Några remissinstanser efterlyser regler om hur opinionsundersökningar
och folkomröstningar skall genomföras. Vad som skulle kunna komma i
fråga att reglera är sådana spörsmål som rätten att delta i omröstningen,
hur olika alternativ skall bestämmas och anges, hur röstningen går till,
räkning av röster etc.
Vi anser att regler av denna art skulle innebära en onödig formalisering
som i vissa situationer rentav skulle kunna motverka syftet med folkom-
röstningar, nämligen att på ett relativt enkelt sätt få ett fördjupat besluts-
underlag i vissa särskilt angelägna frågor. Så sent sorti i november 1989
avvisade dessutom riksdagen kraven på att införa regler om hur kommu-
nala folkomröstningar skall genomföras. Mot bakgrund av detta är vi inte
Prop. 1990/91:117
84
beredda att föreslå några ytterligare regler om kommunala folkomröst- Prop. 1990/91:117
ningar.
4.5.5 Interpellationer och frågor
Regeringens förslag: Rätten att ställa interpellationer och frågor till
ordförandena i nämnder och fullmäktigeberedningar behålls.
Fullmäktige får frihet att vidga kretsen av adressater till att omfat-
ta även andra förtroendevalda.
Skillnaden mellan interpellationer och frågor markeras tydligare.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag
av att kommittén inte föreslår någon regel om att fullmäktige skall besluta
huruvida en fråga får ställas.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna, bl. a. Svenska kom-
munförbundet. Landstingsförbundet, Helsingborgs, Falu och Mora kom-
muner samt Uppsala läns landsting tillstyrker kommitténs förslag. Kom-
munförbundet och några kommuner menar dock att det bör framgå av
lagen att fullmäktiges ordförande och revisorerna inte får vara adressater.
Förbundet kan också tänka sig att interpellationer och frågor får ställas
direkt till ordföranden i styrelsen för bl. a. ett kommunalt bolag.
Haninge och Tranemo kommuner anmäler tveksamhet mot att interpel-
lation enligt förslaget bör ställas endast i angelägenheter av större intresse
för en kommun. Vidare anser Tranemo kommun att fullmäktige skall på
samma sätt som vid interpellation besluta om en fråga får ställas.
Skälen för regeringens förslag
Kommunaldemokratiska aspekter
Enligt den nuvarande kommunallagen får ledamöterna i fullmäktige ställa
interpellationer till ordföranden i styrelsen, en annan nämnd eller en
beredning. Ordföranden i styrelsen får lämna över till en annan ledamot i
styrelsen eller en ledamot i styrelsen för ett kommunalt bolag att besvara
interpellationen. En interpellation måste avse ett ämne som faller inom
kommunens eller landstingets kompetens och tillhör fullmäktiges, en
nämnds eller en berednings handläggning. Endast ärenden som rör myn-
dighetsutövning mot enskilda är uteslutna som ämnen för interpellation.
Rätten för fullmäktiges ledamöter att ställa interpellationer och frågor är
mycket viktig från demokratisk synpunkt. De har i interpellationen ett
kontrollmedel över nämnderna vid sidan av den kommunala revisionen.
Den politiska debatten kan också vitaliseras genom interpellationsinstitu-
tet. Även frågorna är viktiga som medel att få upplysningar och skapa
debatt. Regeringen anser därför att det är väsentligt att lagen innehåller
regler som tillgodoser dessa kommunaldemokratiska aspekter. Området är
så viktigt att det behövs mer än några allmänt hållna regler och därför får
intresset av lokala variationer stå tillbaka.
85
Adressatkretsen utvidgas Prop. 1990/91:117
Den nuvarande huvudregeln att interpellationer får riktas till ordföranden
i en nämnd eller beredning bör behållas. Den bör emellertid kompletteras
med en regel som ger fullmäktige frihet att utvidga mottagarkretsen.
Som motiv för detta vill regeringen främst anföra att interpellationsin-
stitutet kan ses som ett led i systemet för utkrävande av politiskt ansvar.
Det kan därför vara rimligt att kommuner och landsting som har förtroen-
devalda med ett övergripande ansvar utan att vara nämndordförande får
möjlighet att föreskriva att en interpellation skall riktas direkt till dessa
personer. Fullmäktige bör därför ges frihet att efter de lokala förhållande-
na bestämma vilka förtroendevalda som skall kunna interpelleras utöver
den obligatoriska kretsen. Denna möjlighet får särskild betydelse i ett
målstyrt system.
Med hänsyn till variationerna i nämndorganisationerna ser vi det inte
som möjligt att närmare ange vilka förtroendevalda som skall kunna
interpelleras direkt. Vi förutsätter dock att fullmäktige inte kommer att
bestämma kretsen till andra än de politiskt direkt ansvariga. Det är själv-
klart att det inte i något fall bör öppnas en möjlighet att interpellera
revisorerna med hänsyn till den särställning som de intar bland de förtro-
endevalda. Det finns heller ingen anledning att införa regler om interpella-
tion till fullmäktiges ordförande. Någon svarsplikt föreligger inte vid inter-
pellation och inte heller vid fråga. Vi anser det därför inte nödvändigt att
skriva in ett direkt förbud mot att interpellera vissa förtroendevalda.
En utvidgad krets av adressater förutsätter också att fullmäktige medger
flera förtroendevalda yttranderätt vid sina sammanträden. En sådan möj-
lighet bör skapas.
Nuvarande regler gör det, om fullmäktige föreskriver det, möjligt för
ordföranden i styrelsen att lämna över en interpellation till en sådan
styrelseledamot i ett kommunalt företag som fullmäktige har valt.
Vi föreslår att denna regel behålls. Däremot anser vi inte att styrelseleda-
möterna i företagen skall kunna interpelleras direkt. Vi riktar därvid
främst principiella invändningar mot att en interpellation skulle få ställas
direkt till personer som inte har någon uppgift inom den egentliga kommu-
nala förvaltningen och som formellt står utanför denna. Dessutom anser vi
att möjligheten att överlämna en interpellation ger tillräckliga möjligheter
att i en interpellationsdebatt i fullmäktige kunna diskutera frågor som rör
verksamheten i de kommunala företagen.
Frågeinstitutet behålls
Det finns vissa principiella skillnader mellan interpellationer och frågor.
En sådan är att en fråga skall avse tämligen okomplicerade ämnen, medan
en interpellation är avsedd för angelägenheter av större intresse. En annan
olikhet är att debatten med anledning av en fråga är begränsad till den som
ställer frågan och den som svarar. Inte minst i ett läge där fullmäktige i
ökad utsträckning skall styra genom mål och riktlinjer, kan man förutse ett
behov för ledamöterna i fullmäktige av att snabbt få svar av den ansvarige
86
nämndordföranden. Regeringen föreslår därför att frågeinstitutet behålls Prop. 1990/91: 117
och att det i fråga om adressatkrets och ämnesområde regleras på samma
sätt som vi nyss har föreslagit beträffande interpellationer.
Även om en fråga främst är avsedd för att få fram upplysningar, är det
viktigt att de begränsningar som gäller ämnet iakttas. Vi anser bl. a. av det
skälet att fullmäktige skall avgöra huruvida en fråga skall få ställas.
Gränsen mellan interpellationer och frågor blir tydligare
Om man skall behålla möjligheten att ställa både interpellationer och
frågor, bör det vara en fördel om de förtroendevalda direkt av lagtexten
kan utläsa vissa särskiljande drag mellan dessa. På så sätt betonas att det i
varje särskilt fall skall övervägas om det är en interpellation eller en fråga
som skall ställas för att det avsedda syftet skall nås.
Regeringen anser att riksdagsordningens regler om interpellation och
fråga är en lämplig förebild. Där föreskrivs att interpellationer endast bör
väckas i angelägenheter av större allmänt intresse. Någon motsvarande
bestämmelse om frågor finns inte. Skillnaden markeras också av att det
föreskrivs att en interpellation skall ha ett bestämt innehåll och vara
försedd med motivering. En fråga skall ha ett bestämt innehåll och får vara
försedd med en kort inledande förklaring. När en fråga besvaras får endast
den ledamot som har ställt frågan och det statsråd som lämnar svaret delta
i överläggningen. Vi anser att denna ordning bör tillämpas även av full-
mäktige i kommuner och landsting. Regeringen föreslår därför att fråge-
institutet regleras på detta sätt i den nya lagen.
Polisiära ämnen i fullmäktige
I prop. 1989/90:155 om förnyelse inom polisen behandlades frågan om
den lokala förankringen av polisens verksamhet bl. a. i form av lokala
polisnämnder. I samband med detta förutskickades att möjligheter skulle
skapas för att i fullmäktige diskutera polisiära ämnen av lokal betydelse.
Detta skulle kunna ske i form av interpellationer eller frågor till en leda-
mot i polisstyrelsen (s. 40). En vidgning av det ämnesområde som interpel-
lationer och frågor får omfatta kräver med hänsyn till den kommunala
kompetensen särskilda överväganden. Detsamma gäller en vidgning av
kretsen av adressater vid sådana initiativ i fullmäktige. Mot bakgrund av
detta lägger vi inte fram några förslag nu utan avser att återkomma till
detta ärende i ett annat sammanhang.
87
4.6.1 Förtroendevalda och anställda i nämnderna
Regeringens bedömning: Det bör i en ny kommunallag inte tas in
några allmänna bestämmelser om de förtroendevaldas och de an-
ställdas uppgifter i den kommunala förvaltningen.
Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna instämmer i kommit-
téns bedömning eller lämnar den utan erinran.
Flera remissinstanser, bl. a. Munkedals kommun, Uppsala läns lands-
ting, TCO och Sveriges socionomers, personal- och förvaltningstjänste-
mäns riksförbund, anser dock att lagen bör innehålla allmänna bestämmel-
ser om de förtroendevaldas och de anställdas uppgifter i den kommunala
förvaltningen. Några, bl. a. Boxholms kommun, Kristianstads läns lands-
ting och Svenska kommunförbundet, vill att åtminstone de anställdas roll i
den kommunala förvaltningen bör framgå av lagen.
Skälen för regeringens bedömning
Tidigare förslag om lagreglering
Enligt den nuvarande kommunallagen är det nämnderna som sådana som
svarar för förvaltning, verkställighet och beredning. Lagen bygger på prin-
cipen att det är de förtroendevalda som har hela ansvaret för den kommu-
nala förvaltningen. I det perspektivet framstår de anställda som biträden
till nämnden.
I praktiken kan de förtroendevalda inte fullgöra alla uppgifter själva. De
anställda anförtros i allt större utsträckning att sköta den löpande förvalt-
ningen och verkställa de åtgärder som nämnden beslutar om. I generella
termer kan man uttrycka det som att de förtroendevalda i första hand har
blivit beslutsfattare medan verkställigheten rent faktiskt har överlåtits till
de anställda. Dessa bereder också ärenden (jfr prop. 1982/83:132 s. 4 och
SOU 1982:5 s. 129-130).
En utveckling mot ett mer målstyrt system kan förstärka tendensen att
låta de anställda ansvara för att ärenden bereds och verkställs.
I prop. 1986/87:91 om aktivt folkstyre i kommuner och landsting an-
gavs att de förtroendevaldas roll som medborgarnas ombud i den kommu-
nala verksamheten behöver förstärkas. Det föreslogs att detta skulle mar-
keras genom en precisering i kommunallagen av de förtroendevaldas hu-
vudsakliga uppgifter. Enligt förslaget bör de förtroendevalda i styrelsen
och övriga nämnder särskilt ägna sig åt frågor som rör verksamhetens mål,
inriktning, omfattning och kvalitet. Ett syfte med förslaget var att främja
utvecklingen mot en klarare rollfördelning mellan förtroendevalda och
anställda.
I propositionen föreslogs även en bestämmelse om att nämnderna bi-
träds av anställda.
Prop. 1990/91:117
88
Förslagen ledde inte till lagstiftning. Konstitutionsutskottet ansåg att
man borde avvakta resultatet av det fortsatta kommunallagsarbetet innan
ställning tas till utformningen av en särskild bestämmelse i ämnet (KU
1987/88:23).
Lagstiftning — fel väg i detta fall
Det råder ingen tvekan om att utvecklingen går mot en förskjutning i fråga
om förhållandet mellan förtroendevalda och anställda i kommuner och
landsting. Den traditionella lekmannaförvaltningen är alltmer på väg att
ersättas av en professionell förvaltning. Parallellt har det på många håll
skett en förändring i den politiska styrningens innehåll på så sätt att
detaljstyrningen alltmer överges till förmån för en mera övergripande
styrning med mål och ramar. Utvecklingen är en naturlig konsekvens av
dels verksamhetens omfattning och komplexitet, dels den ökande kompe-
tensen inom förvaltningen.
En viktig uppgift är att finna former för att stödja den utveckling som
pågår och anpassa kommunallagens regler därefter. Ett exempel på detta är
de nya regler om delegering inom nämnderna som regeringen föreslår i det
följande. Genom dessa är det möjligt att ge de anställda ökade befogenhe-
ter och större ansvarstagande i fråga om verksamhetens bedrivande. Sam-
tidigt kan det skapas ett utrymme för de förtroendevalda att ägna sig åt
mer övergripande frågor som att formulera mål för verksamheten och att
lägga fast riktlinjer för hur verksamhetens skall skötas. Ytterst handlar det
om ett fungerande samspel mellan politik och förvaltning. Med utgångs-
punkt i detta vore det enligt vår mening fel att införa en särskild regel om
vad de förtroendevalda och de anställda huvudsakligen bör ägna sig åt. Ett
fungerande samspel mellan förtroendevalda och anställda måste bygga på
ett ömsesidigt förtroende för de skilda rollerna.
I det perspektivet skulle enligt vår mening en lagreglering vara olycklig,
eftersom en sådan skulle kunna leda till en diskussion om en strikt gräns-
dragning mellan politik och förvaltning. Dessutom skulle det leda till ett
minskat spelutrymme för de enskilda kommunerna och landstingen att ta
ställning till hur de vill organisera sin verksamhet.
4.6.2 Nämndernas ansvar för verksamheten
Regeringens förslag: I en ny lagregel slås fast att varje nämnd inom
sitt område har ansvar för att verksamheten bedrivs i enlighet med
fullmäktiges mål och riktlinjer samt de föreskrifter som gäller för
verksamheten.
Det slås också fast i lagen att styrelsen skall ha uppsikt inte bara
över övriga nämnders verksamhet utan även över de kommunala
företagens verksamhet.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag av
Prop. 1990/91:117
89
att kommittén inte föreslår någon bestämmelse om att styrelsen skall ha Prop. 1990/91: 117
uppsikt över de kommunala företagens verksamhet.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs
förslag eller lämnar det utan erinran.
Flera remissinstanser, bl. a. Svenska kommunförbundet samt Örebro,
Malmö och Östersunds kommuner, anser dock att det av lagen bör framgå
att styrelsen skall ha uppsikt över hela den kommunala verksamheten, dvs.
också över de kommunala företagen. Några remissinstanser vill dessutom
att styrelsen skall få en i lagen fastslagen rätt att inhämta upplysningar från
de kommunala företagen.
Skälen för regeringens förslag
Nämndernas ansvar slås fast
I kommunallagen finns ingen annan allmän beskrivning av nämndernas
uppgifter än regeln i 1 kap. 5 § andra stycket om att förvaltning och
verkställighet ankommer på nämnderna.
Ändrade styrformer i den kommunala verksamheten reser krav på ett
större ansvarstagande hos nämnderna och ökade krav på att fullmäktige
följer upp verksamheten. Revisionen får en ökad betydelse med en ytterli-
gare markering av förvaltningsrevisionen. I detta läge är det nödvändigt
att nämnderna bedriver sin verksamhet så att fullmäktiges och revisorer-
nas uppföljning och kontroll underlättas. Nämnderna måste alltså själva
fullgöra en fortlöpande kontroll över utvecklingen inom respektive verk-
samhetsområde. Regeringen anser att det bör införas en direkt regel om
nämndernas ansvar i detta hänseende.
Regeln bör utformas så, att ansvaret ställs i relation dels till fullmäktiges
mål och riktlinjer för verksamheten, dels till de föreskrifter som kan finnas
för verksamheten. Det är självklart att verksamhetskontrollen också bör
avse sådant som hänger samman med ekonomi, budgetering och annat
som är föremål för revisorernas granskning.
Däremot behöver enligt vår mening ändrade styrformer inte innebära
att styrelsens förhållande till övriga nämnder påverkas. Den övergripande
ledningsfunktionen som bl. a. innebär att styrelsen skall ha uppsikt över
övriga nämnders verksamhet ligger fast. En annan sak är att styrelsens
uppgifter rent faktiskt kan påverkas av en övergång till målstyrning, t. ex.
på det sättet att styrelsen ägnar mindre tid åt detaljfrågor.
Styrelsen och de kommunala företagen
Redan i dag anses gälla att styrelsen skall ha uppsikt även över de kommu-
nala företagens verksamhet. Skyldigheten följer av det övergripande an-
svar för den kommunala verksamheten som styrelsen har enligt 3 kap. 1 §
första stycket KL (se prop. 1975/76:187 s. 436 f.).
Det torde enligt regeringens mening vara av värde om denna uppsikts-
skyldighet kommer till klart uttryck i lagen. Därigenom betonas styrelsens
ansvar även för denna sida av den kommunala verksamheten. Vi föreslår
90
därför en bestämmelse om att styrelsen skall ha uppsikt även över de Prop. 1990/91: 117
kommunala företagen.
Däremot anser vi inte att det bör införas någon i lag föreskriven rätt för
styrelsen att inhämta upplysningar från kommunala företag. Vi är medvet-
na om att styrelsen kan behöva upplysningar från företagen för att den
skall kunna utöva sin uppsiktsskyldighet på ett meningsfullt sätt. Frågan
bör emellertid inte lösas genom lag, utan på det sätt som under avsnitt
4.3.5 anvisats för att trygga kommunens eller landstingets inflytande i och
kontroll över de kommunala företagen.
Det blir alltså en uppgift för fullmäktige att se till att det vidtas åtgärder
så att styrelsen kommer att få de upplysningar av de kommunala företagen
som styrelsen behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen.
4.6.3 Nämndernas mandattider
Regeringens förslag: Styrelsen skall liksom i dag väljas för tre år.
Huvudregeln är att tjänstgöringen börjar den 1 januari året efter ett
valår. De kommuner och landsting som så önskar får dock låta
styrelsen tillträda tidigare.
Fullmäktige får bestämma övriga nämnders mandattider fritt.
Möjlighet ges att låta kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet
tillträda tidigare än den 1 januari 1992 efter valet år 1991.
Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens med
undantag av att kommittén föreslår att samtliga nämnder skall ha treåriga
mandattider och att andra nämnder än styrelsen inte skall kunna tillträda
tidigare än den 1 januari året efter ett valår.
Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker kommit-
téns förslag eller lämnar det utan erinran.
Många remissinstanser, bl. a. Norrköpings, Stockholms och Kristian-
stads kommuner, anser dock att kommunerna och landstingen bör få
bestämma mandattiderna själva. Svenska kommunförbundet och Lands-
tingsförbundet förordar treåriga mandattider för styrelsen och frihet för
kommunerna och landstingen att själva bestämma mandattiderna för övri-
ga nämnder.
Några remissinstanser, bl. a. Luleå kommun och Kopparbergs läns
landsting, anser att möjligheten att börja tjänstgöringen tidigare än den 1
januari efter ett valår bör gälla inte bara styrelsen utan även övriga nämn-
der.
Skälen för regeringens förslag
Nuvarande bestämmelser
Mandattiderna är i dag olika för styrelsen och övriga nämnder. De regleras
både i kommunallagen och i speciallagar.
91
Enligt 3 kap. 5 § KL väljs styrelsen för tre år räknat från och med den 1
januari året efter valet av fullmäktige.
De specialreglerade nämnderna följer bestämmelserna för styrelsen. De
tillträder således den 1 januari året efter valet och har en mandatperiod på
tre år.
Mandatperioderna för de kommunallagsreglerade nämnderna bestäm-
mer kommunerna och landstingen själva. I förarbetena till kommunalla-
gen har betonats att fullmäktige bör se till att mandatperioden följer
fullmäktiges.
För Stockholms kommun gäller särbestämmelsen att kommunstyrelsen
väljs årligen på första sammanträdet med kommunfullmäktige, dvs. om-
kring den 15 oktober. Mandatperioden för övriga nämnder i Stockholms
kommun är oreglerad.
I praktiken tillämpar de allra flesta kommuner treåriga mandattider för
samtliga nämnder. Så är även fallet i landstingen.
Frågan om ett snabbare valgenomslag för styrelsen behandlades i förar-
betena till den nuvarande kommunallagen utan att några förändringar
gjordes. Starka praktiska invändningar framfördes. Bl. a. påpekades det att
det från demokratisk synpunkt viktiga nomineringsarbetet skulle behöva
bedrivas så snabbt att de politiska partiorganisationernas inflytande skulle
inskränkas kraftigt om man skulle införa ett snabbare valgenomslag. Ett
annat skäl mot en ändrad ordning som framfördes var svårigheten att
bryta ut nomineringarna till styrelsen (KU 1976/77:25 s. 26).
Prop. 1990/91: 117
Mandatperiodens längd
Regeringen föreslår att styrelsen skall väljas för en treårig mandatperiod.
Styrelsens centrala roll och övergripande funktioner kräver kontinuitet
och detta är enligt vår mening ett tungt vägande argument för treårsperio-
der. Det är också viktigt att mandatperioden så nära som möjligt samman-
faller med fullmäktiges för att samspelet mellan styrelsen och fullmäktige
skall kunna fungera. Vi kan inte finna att det skulle vara förenat med några
nackdelar att tillämpa treåriga mandatperioder även för styrelsen i Stock-
holms kommun.
Vi anser också att kommunerna och landstingen själva bör få bestämma
övriga nämnders mandatperioder. Vi ser det som helt naturligt med en
sådan ordning i ett system med en friare nämndorganisation. Kommuner-
na och landstingen måste under löpande mandatperioder kunna få föränd-
ra sin nämndorganisation.
Det har visserligen ansetts viktigt med treårsperioder i nämnder med
uppgifter som innefattar myndighetsutövning mot enskilda för att ledamö-
terna skall få tillfälle att skaffa sig goda kunskaper och rik erfarenhet inom
sina ansvarsområden. Ingenting hindrar emellertid de kommuner och
landsting som så önskar att välja nämnderna för tre år även om inte lagen
kräver det.
92
Ett snabbare valgenomslag för styrelsen Prop. 1990/91:117
Ledamöter i styrelsen väljs för tre år räknat från och med den 1 januari
året efter ett valår. Valet förrättas av nyvalda fullmäktige. I Stockholms
kommun väljs kommunstyrelsen årligen på första sammanträdet med
fullmäktige under tjänstgöringsåret. Mandatperioden börjar således som
regel den 15 oktober.
I förarbetena till den nuvarande kommunallagen diskuterades ingående
frågan om hur en snabbare majoritetsväxling skulle kunna ske efter valen
till fullmäktige. Såväl föredragande statsrådet som konstitutionsutskottet
framhöll att ”det principiellt är att föredra om samtliga kommunala och
landstingskommunala organ kan tillträda och börja arbeta så snart som
möjligt efter valet.” Samtidigt riktades praktiska invändningar mot ett
snabbare valgenomslag.
En fördel med ett snabbare valgenomslag för styrelsen är att den tillträ-
dande majoriteten får bättre möjlighet att påverka utformningen av bud-
geten för det nästkommande året. Men även för andra frågor, särskilt
sådana som har varit partiskiljande i valdebatten och sålunda kan ha haft
betydelse för valutgången, är det viktigt att den nya majoriteten så snart
som möjligt kan avgöra ärendena och därmed ta politiskt ansvar för
besluten.
Regeringen vill också understryka värdet av att kommunerna och lands-
tingen får valfrihet i fråga om styrelsens tillträdesdag och därmed ökade
möjligheter att anpassa sin organisation efter lokala förhållanden och
önskemål. Vi föreslår därför att en sådan modell införs.
Fullmäktige bör kunna meddela bestämmelser om ändrad mandattid för
styrelsen i ett särskilt beslut eller i reglementet för styrelsen. Ett sådant
ärende bör inte behöva beredas, eftersom en tillträdande fullmäktigeför-
samling, som vill införa ett snabbare valgenomslag för den nya styrelsen,
måste kunna besluta om detta vid sitt första sammanträde. Härigenom
undviks också risken för att den fullmäktigeförsamling som skall avgå och
de beredningsorgan som den har utsett förhindrar att en sådan ordning
införs.
Ett snabbare valgenomslag för övriga nämnder
De argument som talar för att ge möjlighet till ett snabbare valgenomslag
för styrelsen har samma bärkraft när det gäller övriga nämnder. Att kom-
munerna och landstingen helt fritt utan begränsningar skall få bestämma
tillträdesdagen för en nämnd anser regeringen också ligga i linje med
förslaget om en friare nämndorganisation. Vi föreslår därför att möjlighe-
ten till ett snabbare valgenomslag skall omfatta även övriga nämnder.
1991 års allmänna val
Den nya kommunallagen avses träda i kraft den 1 januari 1992, dvs. efter
1991 års allmänna val i landet.
Enligt regeringens mening bör möjligheten att låta styrelsen — fram till
93
den 1 januari 1992 förvaltningsutskottet hos landstingen — tillträda tidi- Prop. 1990/91: 117
gare kunna utnyttjas av de kommuner och landsting som så önskar redan
efter 1991 års val. Vi föreslår därför att en sådan möjlighet ges kommuner-
na och landstingen.
4.6.4 Utskott och nämndberedningar
Regeringens förslag: Rätten att inrätta utskott inom en nämnd skall
uttryckligen framgå av lagen. Både fullmäktige och nämnderna skall
liksom i dag kunna bestämma om att inrätta utskott. Nämnderna
skall dock ha kompetens att besluta om utskott bara om fullmäktige
inte har fattat något beslut om sådana.
Det skall också framgå av lagen att nämnderna har frihet att
bestämma om och i så fall i vilka former deras ärenden skall bere-
das.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag av
att kommittén inte föreslår att nämnderna bara skall ha kompetens att
besluta om utskott om fullmäktige inte har beslutat om sådana.
Remissinstanserna:Flertalet av remissinstanserna tillstyrker kommit-
téns förslag eller lämnar det utan erinran.
Stockholms och Eksjö kommuner anser dock att bara nämnderna själva
skall få besluta om att inrätta utskott. Stockholms kommun pekar därvid
på en del oklarheter med kommitténs förslag att både fullmäktige och
nämnderna skall ha den rätten. Skellefteå kommun anser att enbart full-
mäktige skall ha kompetens att inrätta utskott.
Skälen för regeringens förslag
Nuvarande bestämmelser
I både kommuner och landsting är det vanligt att det inom nämnderna
inrättas utskott. En nämnd kan också ha andra typer av organ, t. ex. en
presidieberedning, tjänstemannaberedning eller en beredning som består
av både förtroendevalda och tjänstemän.
I den nuvarande kommunallagen finns ingen uttrycklig regel om att
nämnderna kan inrätta utskott eller andra beredningsorgan. Detta framgår
endast av bestämmelsen om proportionellt val i 3 kap. 10 § KL och av
delegeringsbestämmelserna i 3 kap. 12 §.
Ett utskott kan få till uppgift att besluta i olika ärendegrupper. Utskottet
kan också ha en beredningsfunktion i fråga om en nämnds ärenden. Ett
exempel på detta är presidieberedningar. Det finns också exempel på
andra typer av rena beredningsorgan, både sådana som består av anställda
och sådana som består av såväl anställda som förtroendevalda.
Både fullmäktige och nämnderna har kompetens att bestämma om
organ inom nämnderna. Det saknas dock regler om beredningsorganens
arbetsformer. Dessa regleras i reglementen som antas av fullmäktige.
94
Nya klarare regler
Regeringen anser att det bör framgå direkt — inte som nu bara indirekt —
av lagtexten att nämnderna kan inrätta utskott. Vi föreslår därför en sådan
lagregel.
Termen utskott bör reserveras för olika typer av politiskt sammansatta
organ. Det bör uttryckas på så sätt att utskottet skall väljas bland ledamö-
terna och ersättarna i nämnden, varvid det blir klart att tjänstemannain-
slag inte får förekomma.
Vidare föreslår vi en ny regel som gör klart att nämnderna har full frihet
att avgöra om och i så fall i vilka former som deras ärenden skall beredas.
Enligt gällande rätt har som framgått både fullmäktige och nämnderna
kompetens att bestämma om organ inom nämnderna. Vi anser i likhet
med kommittén att fullmäktige och nämnderna även i fortsättningen bör
kunna besluta om utskott. För att undvika de oklarheter med kommitténs
förslag som Stockholms kommun har pekat på i sitt remissvar föreslår vi
dock att nämnderna skall ha kompetens att besluta om utskott endast om
fullmäktige inte har utnyttjat sin rätt i det avseendet.
4.6.5 Ersättarnas rättigheter
Regeringens förslag: Fullmäktige åläggs att ta ställning till i vad mån
icke tjänstgörande ersättare som är närvarande vid en nämnds
sammanträde skall ha yttranderätt och rätt att få avvikande mening
antecknad i protokollet.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanserna tillstyrker kommit-
téns förslag eller lämnar det utan erinran. Endast ett fåtal är kritiska.
Sveriges kommunaljuridiska förening anser att det strider mot de princi-
per som gäller för kommunalt beslutsfattande att ge icke tjänstgörande
ersättare rätt att få sin mening antecknad i protokollet. Tranås kommun
menar att nämnden själv bör få bestämma om ersättarnas rätt att yttra sig
och få sin mening antecknad. Heby kommun anser att ersättarna alltid
skall ha dessa rättigheter medan Svenska kommunförbundet vill att ersät-
tarna alltid skall ha rätt att yttra sig.
Skälen för regeringens förslag
Nuvarande bestämmelser
I fråga om suppleanternas — eller med vår terminologi ersättarnas —
tjänstgöring hänvisas i 3 kap. 8 § KL till vad som sägs om ersättarnas
tjänstgöring i fullmäktige. Huvudregeln är därför att en ersättare skall
kallas in när en ordinarie ledamot har förhinder att inställa sig eller att
vidare delta i sammanträdet. Av bestämmelsen framgår att ersättarna
alltid har närvarorätt vid sammanträdena.
En ersättare som inte tjänstgör har inte automatiskt någon yttranderätt.
Prop. 1990/91: 117
95
I ett reglemente kan dock fullmäktige föreskriva yttranderätt för ersättar- Prop. 1990/91:117
na. Om denna möjlighet inte har utnyttjats, får nämnden avgöra frågan.
Det är ovisst i vad mån en nämnd kan medge rätt att få särskild mening
antecknad i protokollet for icke tjänstgörande ersättare.
En ny regel
Regeringen anser att fullmäktige skall få besluta om vad som skall gälla i
fråga om ersättarnas tjänstgöring. Visserligen talar mycket för att reglerna
om ersättarnas tjänstgöring är lika för fullmäktige och nämnderna, men
för vissa nämnder kan det finnas behov av avvikande bestämmelser. Av
kommunaldemokratiska skäl bör dock den lagstadgade närvarorätten för
icke tjänstgörande ersättare behållas. Fullmäktige bör ta ställning till i vad
mån ersättarna skall ha yttranderätt och rätt att få avvikande mening
antecknad i protokollet. På så sätt kan man undanröja det oklara läge som
i viss mån råder i dag. Vi föreslår alltså en lagregel av detta innehåll.
4.6.6 En ny jävsregel
Regeringens förslag: Förvaltningslagens regler om sakägarjäv, in-
tressejäv, ställföreträdarjäv, ombudsjäv och delikatessjäv görs
tillämpliga i hela den kommunala förvaltningen.
Vissa särregler skall dock finnas vid dubbla engagemang i nämn-
der och i kommunala företag samt då ärenden först handläggs i en
nämnd och sedan i en annan nämnd.
Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens med
undantag av att kommittén inte föreslår att delikatessjäv skall gälla i den
kommunala förvaltningen.
Remissinstanserna: Bortsett från förslaget att delikatessjäv inte skall
gälla i den kommunala förvaltningen, tillstyrker de flesta remissinstanser-
na kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Ett par remissinstan-
ser, bl. a. Mölndals kommun, förordar dock undantag från ställföreträdar-
jäv även vid dubbla engagemang i nämnder och i mellankommunala
företag.
När det gäller förslaget att delikatessjäv inte skall gälla i den kommunala
förvaltningen är en majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig
negativa. Många av dessa, bl. a. Svenska kommunförbundet, kammarrät-
ten i Göteborg och flera kommuner, anser att delikatessjäv av rättssäker-
hetsskäl måste finnas kvar i ärenden som gäller myndighetsutövning mot
enskilda. Andra, bl. a. regeringsrätten, Örebro läns landsting och en del
kommuner, vill att delikatessjäv i princip skall gälla i hela den kommunala
förvaltningen.
96
Skälen for regeringens förslag
Nuvarande jävsregler
I den kommunala förvaltningen tillämpas i princip två olika jävsregler, en
som finns i 11 och 12 §§ förvaltningslagen och en som finns i 3 kap. 9 §
andra stycket KL.
Förvaltningslagens jävsbestämmelse, som är den strängare, reglerar s. k.
sakägarjäv, intressejäv, ställföreträdarjäv, tvåinstansjäv och ombudsjäv.
Dessutom finns en generalklausul, som innebär att jäv föreligger om det
finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet för
någons opartiskhet (s. k. delikatessjäv). Enligt en undantagsregel skall man
bortse från jäv när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse.
På det kommunala området gäller dessa regler i alla ärenden hos de
specialreglerade nämnderna. Också när en sådan nämnd behandlar ären-
den som faller inom det kommunallagsreglerade området tillämpas alltså
förvaltningslagens jävsregler.
Kommunallagsjävet — som bara avser sakägarjäv — gäller för styrelsen
och kommunallagsreglerade nämnder i övrigt.
Enligt lokalorganslagen gäller att om lokala organ inrättas med uppgifter
som ankommer på någon eller flera specialreglerade nämnder så skall
förvaltningslagens jävsregler tillämpas i alla ärenden, dvs. också sådana
som hör hemma inom den oreglerade förvaltningen.
Allmänna krav på jävsregeln
Principiella motiv talar för en strängare och i grunden enhetlig jävsregel av
den typ som finns i förvaltningslagen. Genom en sådan inskärper man
syftet att garantera objektivitet och opartiskhet i nämndernas handlande.
Mot detta står behovet av att kunna rekrytera nämndledamöter från
föreningslivet eller att kunna upprätthålla personliga samband mellan
kommunala företag och en kommun eller ett landsting.
När det gäller bedömningen av om en enhetlig jävsregel bör finnas, är
det två grundläggande olikheter mellan offentlig förvaltning i staten och
offentlig förvaltning i kommuner och landsting som bör beaktas.
För det första skall en jävsregel på det kommunala området tillämpas av
valda lekmän. Fullmäktige och nämnderna ingår i ett politikerstyrt be-
slutssystem. I staten ankommer besluten normalt på anställda.
Den andra avgörande olikheten är att kommunala jävsfrågor regelmäs-
sigt kan överprövas genom kommunalbesvär. Motsvarande möjligheter att
generellt överklaga jävsbeslut finns inte inom den statliga förvaltningen.
Har ett kommunalt organ förfarit felaktigt i en jävsfråga, kommer själva
sakbeslutet efter överklagande att upphävas såsom ej tillkommet i laga
ordning.
Dessa bägge faktorer måste tillerkännas avgörande betydelse vid ut-
formningen av en kommunal jävsregel. Det finns därför starka skäl att
åstadkomma en jävsregel som är både enkel och tydlig och som konkret
anger de fall då jäv föreligger. För att uppnå detta bör en hänvisning till
förvaltningslagen undvikas.
Prop. 1990/91:117
97
7 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117
Regelns sakliga innehåll Prop. 1990/91:117
För att så långt som möjligt uppnå enhetlighet inom jävsområdet bör den
nuvarande mer inskränkta jävsregeln i kommunallagen ersättas av en ny
regel som till sin huvudsakliga inriktning har förvaltningslagen som före-
bild. Detta skulle till en början innebära att den nuvarande jävsregeln om
sakägarjäv skulle kompletteras med en regel om ställföreträdarjäv och
ombudsjäv.
Däremot anser regeringen inte att det behövs en särskild regel om
tvåinstansjäv. Den regel i förvaltningslagen som handlar om tvåinstansjäv
tar sikte på situationer där ett ärende väcks hos en myndighet genom
överklagande, underställning eller på grund av tillsyn. Detta har knappast
någon praktisk relevans i fråga om de kommunala nämnderna. Inte heller
kan tvåinstansjäv förekomma i förhållandet mellan styrelsen och en annan
nämnd.
Vi anser för vår del också att det av rättssäkerhetsskäl måste finnas kvar
en regel om delikatessjäv såvitt gäller handläggningen av ärenden som
innebär myndighetsutövning mot enskilda. Det gäller särskilt som en
nämndledamot enligt vårt förslag inte frivilligt kan avstå från att rösta i ett
sådant ärende utan måste delta i beslutet.
En möjlighet som ligger nära till hands är då att införa en bestämmelse
om delikatessjäv som bara tar sikte på handläggningen av ärenden som
innebär myndighetsutövning. Nackdelen med en särskild jävsregel vid
myndighetsutövning är dock att det inte blir lika lätt som i dag att veta
vilka jävsregler som skall tillämpas, eftersom det ofta kan vara svårt för
framför allt en lekman att avgöra om ett ärende innefattar myndighets-
utövning. Problemen torde accentueras i ett system med en friare nämnd-
organisation. Vi är därför inte beredda att föreslå en sådan lagregel.
För att få så enhetliga jävsregler som möjligt och som också är lätta att
tillämpa av lekmän föreslår vi i stället att bestämmelsen om delikatessjäv
görs tillämplig i hela den kommunala förvaltningen. Kommitténs farhågor
för tillämpningssvårigheter om en sådan bestämmelse införs är enligt vår
mening betydligt överdrivna. Även om vissa tillämpningssvårigheter skul-
le uppkomma torde detta uppvägas av att allmänhetens förtroende för den
kommunala verksamheten kommer att öka med en regel om delikatessjäv.
I fråga om ställföreträdarjäv och delikatessjäv måste man dock överväga
om dessa jäv kan behöva modifieras för att möjliggöra dubbla engagemang
i nämnder och i kommunala företag respektive i föreningslivet. Vidare
måste man överväga om undantag från bestämmelsen om delikatessjäv
kan behöva göras för att en förtroendevald som samtidigt har uppdrag i
både styrelsen och en annan nämnd inte hindras från att delta i handlägg-
ningen av ett ärende i styrelsen, om ärendet tidigare har handlagts i
nämnden.
Dubbla engagemang i nämnd och kommunala företag
När kommuner och landsting driver verksamhet genom egna privaträttsli-
ga subjekt, kan verksamheten ofta ses som en del av den kommunala 98
förvaltningen. Företagens uppgift är att tillhandahålla tjänster som annars Prop. 1990/91:117
skulle utföras av facknämnder och deras förvaltningar. Nämndernas be-
fattning med företagsangelägenheter i form av olika ärenden har ofta till
syfte att upprätthålla sambandet mellan bolaget och kommunen. Ären-
dena kan inte sägas vara partsärenden i egentlig mening och några intresse-
motsättningar finns som regel inte mellan en nämnd och styrelsen i ett
företag.
Det är vanligt att nämndledamöter och ledande tjänstemän hos nämn-
der har uppdrag i bolag och stiftelser som verkar inom nämndens verksam-
hetsområde. Det vore i dessa situationer inte rimligt att hävda det ställfö-
reträdarjäv och delikatessjäv som finns i förvaltningslagen. Regeringen
tänker alltså på sådana fall där sådan gemenskap råder mellan den kom-
munala nämnden och det kommunala företaget att företagsverksamheten
ses som ersättning för eller komplement till verksamhet i nämndregi.
Enligt vår uppfattning kan det vara rimligt att dra gränsen i fråga om
aktiebolag där kommunen eller landstinget äger minst hälften av aktierna
och i fråga om stiftelser där kommunen eller landstinget utser minst
hälften av styrelseledamöterna. För dessa fall bör det alltså göras ett
undantag från ställföreträdarjävet och delikatessjävet.
I de fall en kommun i bolags- eller stiftelseform samverkar med andra
rättssubjekt och inte har ett dominerande inflytande finns det större anled-
ning än i de fall vi nyss nämnt att bedöma jävsfrågor vid dubbla engage-
mang utifrån kravet på objektivitet och opartiskhet. Enligt vår mening bör
därför ställföreträdarjävet och delikatessjävet tillämpas fullt ut i dessa fall.
Dubbla engagemang i nämnd och föreningsliv
Frågor om stöd och bidrag till ideella föreningar och andra föreningsären-
den handläggs i regel av de nämnder vars verksamhetsområden omfattar
idrotts- och fritidsverksamhet, bildningsverksamhet och kultur. Det är
ytterst vanligt att det i någon eller flera av dessa nämnder finns ledamöter
som samtidigt är engagerade som funktionärer i föreningar som tar emot
bidrag eller annat stöd från nämnden. På många håll anser man att
föreningstillhörigheten och framför allt engagemanget i föreningslivet är
en väsentlig faktor vid rekrytering av nämndledamöterna och en värdefull
tillgång i nämndarbetet.
Situationen i dessa fall är emellertid något annorlunda än vid dubbla
engagemang i nämnder och i kommunala företag. Föreningarna utgör inte
som de kommunala företagen en del av den kommunala förvaltningen. De
ärenden som förekommer i nämnderna och som berör föreningarna är
partsärenden där intressemotsättningar många gånger kan föreligga. Rege-
ringen anser därför att det inte bör göras några undantag från de föreslagna
jävsreglerna när det gäller dubbla engagemang i nämnder och i föreningsli-
vet.
Några tillämpningssvårigheter torde inte behöva uppkomma med en
sådan ordning. I departementspromemorian (Ds C 1987:12) Jäv i kom-
muner har flera kommuner redovisat sina erfarenheter från tillämpningen
av förvaltningslagens jävsregler i samband med handläggningen av före-
99
ningsärenden hos lokala organ. I de flesta fall synes det inte ha medfört
några svårigheter att identifiera och hantera de jävssituationer som upp-
stått, företrädesvis ställföreträdarjäv och delikatessjäv. De flesta ärenden
där jäv blivit aktuellt har rört bidrag till föreningar.
Möjligen är det också så när det gäller handläggning av generella före-
ningsbidrag (jfr betänkandet s. 122), att frågan om opartiskhet ofta saknar
betydelse, varför det blir möjligt att tillämpa den undantagsregel som vi
föreslår om att man skall bortse från jäv när frågan om opartiskhet uppen-
barligen saknar betydelse. Vi kan här också nämna att många jävsitua-
tioner torde kunna undvikas genom delegering.
Dubbla engagemang i styrelsen och annan nämnd
I det kommunalpolitiska arbetet är det inte ovanligt att ordförandena i
åtminstone vissa ”tunga” nämnder också är ledamöter i styrelsen. Det
anses praktiskt och värdefullt.
Ett införande av förvaltningslagens regel om delikatessjäv torde i fall av
dubbla engagemang i styrelsen och i annan nämnd leda till att jäv uppstår
för ledamoten vid handläggningen av ett ärende i styrelsen om han tidigare
deltagit i handläggningen av samma ärende i en annan nämnd.
Eftersom de nämndärenden som handläggs i styrelsen sällan är parts-
ärenden i den meningen att de berör nämnden som sådan, torde det vara
så att frågan om opartiskhet i de flesta fall uppenbarligen saknar betydelse,
varför undantagsregeln om bortseende från jäv bör kunna tillämpas. Frå-
gan är emellertid inte helt klar och det är enligt regeringens mening inte
tillfredsställande om någon osäkerhet skulle komma att råda på denna
punkt. Vi föreslår därför en regel i lagen som uttryckligen gör undantag
från tillämpningen av delikatessjävet vid engagemang i flera nämnder.
4.6.7 Bordläggning
Regeringens förslag: Liksom enligt den nuvarande kommunallagen
skall för bordläggning av ett ärende i en nämnd krävas beslut av mer
än hälften av de närvarande ledamöterna.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs
förslag eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser, bl. a. Värna-
mo och Växjö kommuner samt Östergötlands läns landsting, anser dock
att det för bordläggning av ett ärende bara skall krävas beslut av minst en
tredjedel av de närvarande ledamöterna.
Skälen för regeringens förslag: När det gäller hur styrelsen och övriga
nämnder fattar beslut hänvisas i 3 kap. 10 § KL till reglerna om hur
fullmäktige fattar beslut. Hänvisningen omfattar inte bestämmelsen om
minoritetsbordläggning i fullmäktige. Gällande rätt måste därför anses
Prop. 1990/91: 117
100
vara att en fråga om bordläggning i en nämnd alltid måste avgöras med
enkel majoritet.
Regeringens förslag innebär genom den vidgade delegationsrätten och
det decentraliserade ansvaret att fler beslut än tidigare förmodligen kom-
mer att tas i nämnderna och inte föras upp till fullmäktige tor beslut. Det
skulle kunna motivera att det införs en lagregel om minoritetsbordläggning
även i nämnderna.
Vi anser emellertid inte att det är lämpligt att i nämndarbetet införa en
rätt för en minoritet att få ett ärende bordlagt. Arbetet i en nämnd skiljer
sig i stor utsträckning från fullmäktigearbetet. Det föreligger enligt vår
mening en uppenbar risk för att en rätt till minoritetsbordläggning skulle
kunna användas enbart i syfte att fördröja viktiga avgöranden och gå ut
över effektiviteten i nämndarbetet. Vi föreslår därför att nuvarande ord-
ning — enkel majoritet för beslut om bordläggning — behålls i nämnderna.
4.6.8 Delegering av ärenden
Regeringens förslag: Nya lagregler om delegering införs som innebär
— att det delegeringsbara området utvidgas utom i fråga om ären-
den om myndighetsutövning mot enskilda,
— att nämnderna själva får besluta om delegering,
— att nämnderna själva får besluta om i vilken utsträckning delege-
rade beslut skall anmälas,
— att förvaltningschefer får vidaredelegera till andra anställda, och
— att brådskande ärenden får delegeras.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker i huvudsak
kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Den kritik som förekom-
mer riktar sig främst mot detaljer i förslaget. Regeringsrätten pekar dock
på risken för att en omfattande delegering och vidaredelegering kan göra
beslutsordningen svåröverskådlig och få till följd att medborgarnas insyn i
beslutsprocessen minskar och svårigheter skapas för enskilda som vill
bevaka sin rätt genom att anföra kommunalbesvär.
Bl. a. JO och juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet
anser att alla beslut som är fattade efter delegering skall anmälas till
nämnderna. De menar att detta är viktigt för att upprätthålla nämndernas
kontroll av och grundläggande ansvar för verksamheten.
Ett par remissinstanser, bl. a. Landstingsförbundet och Malmö kom-
mun, anser att det bör öppnas möjligheter for vidaredelegering även för
andra anställda än förvaltningschefer. Andra ställer sig däremot tveksam-
ma till om förvaltningschefer över huvud taget bör få vidaredelegera
beslutanderätt. De menar att det leder till oklara ansvarsförhållanden.
Några pekar på oklarheter i förslaget när det gäller frågan om återkallelse
av uppdrag som har lämnats genom vidaredelegering.
Prop. 1990/91: 117
101
Andra synpunkter som framförs är att det bör finnas möjligheter att Prop. 1990/91: 117
delegera brådskande ärenden även till anställda, att möjligheterna att
delegera ärenden som avser myndighetsutövning vidgas och att telefon-
sammanträden bör tillåtas.
Skälen för regeringens förslag
Nuvarande bestämmelser
Huvudprincipen är i dag att nämnderna själva måste utöva sin beslutande-
rätt och att de inte har rätt att utan författningsstöd överlåta den på någon
annan.
Regler om delegering finns i 3 kap. 12 § andra stycket KL. Delegering
måste alltid ske i två led. Först fordras att fullmäktige ger nämnden rätt att
delegera vissa grupper av ärenden och sedan måste nämnden besluta om
att utnyttja rätten att delegera.
Ett delegeringsuppdrag kan lämnas till
— en avdelning (utskott) som består av ledamöter eller ersättare i nämn-
den,
— en enskild ledamot eller ersättare i nämnden eller
— en anställd i kommunen eller landstinget.
Ett delegeringsuppdrag får inte överlåtas på någon annan. Det finns
alltså ett förbud mot vidaredelegering.
Syftet med att en nämnds beslutanderätt kan delegeras är att avlasta
nämnden löpande rutinärenden. Tanken är att nämnden skall kunna ägna
mer tid och uppmärksamhet åt frågor av större betydelse. Lagbestämmel-
sen anger inte vilka ärendegrupper som kan delegeras, men av förarbetena
framgår att delegeringen bör utnyttjas främst i rutinärenden (se prop.
1953:210 s. 120, prop 1975/76:187 s. 260 och KU 1976/77:25 s. 77).
Alla beslut som har fattats med stöd av ett delegeringsuppdrag måste
anmälas till nämnden. Det framgår klart av förarbetena (se prop.
1975/76:187 s. 465, 467). Däremot får kommunerna och landstingen
själva avgöra när och i vilka former anmälan skall ske. En nämnd kan inte
ändra ett beslut som har fattats med stöd av delegering, utan anmälnings-
skyldigheten har främst betydelse för att tillgodose nämndens informa-
tions- och kontrollbehov.
Inom ramen för frikommunförsöket har anmälningsskyldigheten mju-
kats upp. Nämnderna kan där själva besluta om i vilken utsträckning
anmälan skall ske. Ett beslut som inte anmäls måste protokollföras sär-
skilt.
Behovet av nya regler
Som framgått är det inte helt klart var gränsen går för vad som får
delegeras. I den nuvarande kommunallagens förarbeten tycks man utgå
från att delegering främst skall komma ifråga beträffande rutinärenden.
Detta kan tolkas som att det under särskilda omständigheter är möjligt att
delegera även andra ärendegrupper än sådana som är rutinmässiga. Med
102
hänsyn till vad som uttalats i förarbetena om syftet med delegeringsregeln Prop. 1990/91: 117
kan regeringen dock inte finna annat än att den lämnar ett begränsat
utrymme att delegera annat än rutinmässiga ärenden.
Samtidigt ställer utvecklingen mot ökad målstyrning av den kommunala
verksamheten krav på att de anställda får ökade befogenheter och ett
större ansvarstagande i fråga om verksamhetens bedrivande. Det finns
därför enligt vår mening behov av att öka delegeringsmöjligheterna. Ökad
delegering av befogenheter till de anställda är också ett viktigt medel för att
förbättra servicen och effektiviteten inom förvaltningen. Någon större risk
för att ökad delegering leder till att medborgarnas insyn i den kommunala
beslutsprocessen försvåras anser vi inte att det föreligger. Allmänhetens
rätt att få ta del av handlingarna i ett ärende förändras inte av att beslutan-
derätten i ärendet delegerats.
Möjligheten att delegera vidgas
Av rättspraxis framgår att en nämnd inte får utnyttja delegeringsreglerna
på ett sätt som innebär att nämnden avhänder sig ledningen av och
ansvaret för verksamheten. Nämnden i sin helhet måste fatta sådana
beslut som har betydelse för utformningen av kommunens politik inom
verksamhetsområdet (RÅ 1977 ref. 28 I och II).
Av detta kan man dra den slutsatsen att det väsentliga är att rätten att
delegera inte utnyttjas på ett sätt som kan rubba nämndernas övergripande
ansvar för verksamheten. Det kan också uttryckas som att nämnden i sin
helhet måste fatta alla beslut som påverkar verksamhetens mål, omfatt-
ning, inriktning och kvalitet. Regeringen menar att detta bör komma till
direkt uttryck i lagtexten. Därmed skulle det stå klart att alla andra typer
av ärenden kan delegeras, alltså även andra än sådana som är rent rutin-
mässiga.
Vårt förslag innebär alltså att man vidgar det delegeringsbara området.
Syftet är främst att möta kraven på att ärenden som rör den ”inre verksam-
heten” skall kunna delegeras i ökad utsträckning.
Däremot finns det skäl att hålla kvar en restriktiv syn på möjligheten att
delegera ärenden som avser rättsförhållandet till enskilda kommunmed-
lemmar, åtminstone om det rör sig om ärenden som innefattar myndig-
hetsutövning. Den begränsningen bör därför göras att sådana ärenden som
rör myndighetsutövning mot enskilda inte får delegeras om de är av
principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.
Rätt att vidaredelegera i en del fall
Utvecklingen mot ett mera målstyrt system förutsätter ett välutbyggt och
flexibelt system med delegering. En rätt att överlåta beslutanderätten som
någon har fått via delegering skulle vara ett värdefullt led i strävan att
åstadkomma smidiga lösningar i fråga om nämndernas arbetsformer. En
sådan rätt skulle t. ex. vara av stort värde vid sjukdomar eller tillfälliga
arbetsanhopningar. 103
En svårighet som har anförts mot att beslutanderätten överförs i flera led Prop. 1990/91:117
ligger i att avgöra vem som bär ansvaret för ett beslut.
Regeringen anser att man bör kunna klara denna svårighet genom att
nämnden godkänner att ett ärende vidaredelegeras samt att nämnden får
vetskap om vem som har fått beslutanderätten. Dessutom bör det endast
vara förvaltningschefer som får vidaredelegera till andra anställda. För att
lättare klara ansvarsfrågorna bör det också krävas att ett beslut som har
fattats efter vidaredelegering skall anmälas till förvaltningschefen.
När det gäller frågan om återkallelse av vidaredelegerad beslutanderätt
kan sägas att förvaltningschefen givetvis alltid har rätt att återkalla ett
sådant uppdrag. Men denna rätt måste också anses tillkomma nämnden
med hänsyn till dess övergripande ansvar för verksamheten. Får nämnden
vetskap om vem som har fått beslutanderätten och vilka ärenden det är
fråga om torde det inte uppkomma några problem eller svårigheter för
nämnden att kontrollera verksamheten och kunna återkalla ett uppdrag,
om det finns skäl för det.
Viss möjlighet att delegera brådskande ärenden
Den nuvarande kommunallagen saknar ett uttryckligt stöd för att ärenden
av brådskande natur kan delegeras. Visst författningsstöd finns dock inom
den specialreglerade nämndförvaltningen.
I vissa lägen kan det vara viktigt med snabba beslut. Sådana kan inte
alltid åstadkommas om hela nämnden först måste sammankallas. Rege-
ringen anser att det är principiellt lämpligare att ett lagstöd ger möjlighet
att delegera brådskande ärenden än att nämnden tvingas tillgripa juridiskt
oklara lösningar.
Enligt vår uppfattning bör en ny regel om rätt att delegera i brådskande
fall få ett restriktivt innehåll. Sålunda bör endast ordföranden eller någon
annan ledamot som nämnden har utsett kunna få i uppdrag att besluta på
nämndens vägnar. Dessutom bör det krävas att besluten anmäls på nämn-
dens nästa sammanträde.
Telefonsammanträden bör inte tillåtas
Något uttryckligt förbud mot telefonsammanträden finns inte i den nuva-
rande kommunallagen. Frågan har behandlats i riksdagen vid några tillfäl-
len, varvid konstitutionsutskottet har konstaterat att telefonsammanträ-
den inte står i överensstämmelse med gällande reglering. Utskottet har
uttalat att man bör stå fast vid den ståndpunkten av såväl principiella som
praktiska skäl (se bl. a. KU 1985/86:15).
I och för sig är det känt att modern teknik medger telefonsammanträden
i en utsträckning som inte var möjlig tidigare. Det har hävdats att det
skulle vara en fördel om man fick använda telefonsammanträden i de fall
då det av olika skäl måste fattas ett beslut, men där det inte är möjligt att
sammankalla nämnden. Inte minst gäller detta i till ytan stora kommuner
men kanske framför allt i många landsting.
Andra aspekter gör regeringen emellertid tveksam.
104
Rättssäkerhetsintressen gör att vissa typer av ärenden inte är lämpliga Prop. 1990/91:117
att avgöras per telefon. Vi ser vissa svårigheter i att i lag göra en rimlig
avgränsning av vilka ärendetyper som kan komma i fråga.
En annan fråga gäller om nämnden måste vara enig om beslutet att
tillgripa formen av telefonsammanträde. Det gäller också att överväga
frågan om hur ett telefonsammanträde skall dokumenteras. Dessutom
måste vissa frågor om hur sekretessen skall hanteras klaras ut.
Ett telefonsammanträde har naturligtvis sitt egentliga värde i de fall då
det av olika skäl måste fattas ett beslut, men där det inte är möjligt att kalla
till ett ordinarie sammanträde med nämnden. Eftersom vårt förslag ger en
möjlighet att delegera brådskande ärenden i en sådan situation, anser vi att
behovet av telefonsammanträden minskar. Vi föreslår därför inga bestäm-
melser om telefonsammanträden. Vår inställning utesluter givetvis inte att
det under beredningsstadiet av ett ärende förekommer förberedande kon-
takter mellan nämndledamöterna per telefon.
Anmälan av beslut
Alla beslut som har fattats med stöd av ett delegeringsuppdrag skall enligt
den nuvarande kommunallagen anmälas till nämnden, som dock har frihet
att bestämma på vilket sätt och hur ofta anmälningsskyldigheten skall
fullgöras.
Nämndernas politiska intresse för delegeringsbesluten är i allmänhet
lågt. Detta har varit ett motiv för att låta de kommuner som ingår i
frikommunförsöket själva besluta om i vilken utsträckning anmälan skall
ske.
Regeringen anser att den nya lagen bör permanenta denna uppmjukning
av anmälningsskyldigheten. Det bör ses som ett led i vårt förslag om att ge
kommuner och landsting ökad frihet att organisera sin verksamhet. Nämn-
dernas informations- och kontrollbehov, som av några remissinstanser
ansetts utgöra skäl för att behålla den nuvarande anmälningsskyldigheten,
bör kunna tillgodoses på något annat sätt. Vi föreslår alltså en lagregel av
detta innehåll.
Den enskilde kommunmedlemmens möjligheter att få reda på vilka
beslut som har fattats påverkas inte av att anmälningsskyldigheten mjukas
upp, eftersom vi också föreslår att beslut som inte anmäls skall protokoll-
föras särskilt.
105
Regeringens förslag: Innehållet i de nuvarande reglerna i kommu-
nallagen om partssammansatta organ och närvarorätt för de anställ-
da flyttas över till den nya lagen och samlas där i ett särskilt kapitel.
En ändring i sak är en inskränkning i fråga om i vilka organ som
närvarorätt skall få förekomma. Närvarorätt skall inte få förekom-
ma i förtroendenämnder, överförmyndarnämnder, valnämnder och
revisionsnämnder.
En annan nyhet är en uttrycklig bestämmelse om att en utebliven
kallelse av personalföreträdare inte skall leda till att beslut som
fattats vid sammanträdet upphävs.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Drygt tjugo kommuner och ett par landsting avstyr-
ker kommitténs förslag om att överföra reglerna om närvarorätt för an-
ställda. Några av dem anser dessutom att även reglerna om partssamman-
satta organ bör utgå. Samma uppfattning har Medborgarrättsrörelsen Fri-
heten i Sverige.
Några remissinstanser, bl. a. Malmö, Filipstads och Sandvikens kom-
muner, Skararaborgs läns landsting och Svenska kommunförbundet, till-
styrker förslaget i avvaktan på att en utvärdering av nuvarande regler blir
klar.
Från fackligt håll framförs invändningar mot förslaget om att en utebli-
ven kallelse av en personalföreträdare inte skall leda till beslutsupphävan-
de.
Skälen för regeringens förslag
Reglerna om partssammansatta organ och närvarorätt för de anställda bör
behållas
Föreskrifter om partssammansatta organ infördes i nuvarande kommunal-
lag år 1979. Avsikten var att de anställda skulle få bättre möjligheter till
inflytande och insyn i frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och
arbetstagare.
Den 1 januari 1986 trädde nya regler i kraft om närvarorätt för peronal-
företrädare vid sammanträden med andra nämnder än styrelsen.
Reglerna om partssammansatta organ och närvarorätt finns intagna i 3 a
kap. KL.
Riksdagen har vid flera tillfällen avstyrkt motioner som innehållit yr-
kanden om upphävande av reglerna om närvarorätt för de anställda. De
invändningar som har riktats mot reglerna har bl. a. gällt frågorna om
behovet av särskilda föreskrifter om närvarorätt, närvarorättens inverkan
på den kommunala demokratin och de kommunalanställdas särställning
gentemot övriga kommunmedlemmar.
De invändningar som remissinstanserna nu framfor mot reglerna mot-
Prop. 1990/91:117
106
svarar till stora delar sådana invändningar som har framförts tidigare och Prop. 1990/91:117
som har behandlats i förarbetena och senare av riksdagen med anledning
av motioner i ämnet.
Regeringen konstaterar att det hittills inte kommit fram något nytt som
förändrar den bedömning som en riksdagsmajoritet gjorde vid reglernas
tillkomst. Det finns således inte skäl att ifrågasätta dem från konstitutio-
nell synpunkt. Däremot skulle man i och för sig av andra skäl kunna
överväga behovet av en reglering, men innan sådana överväganden görs
bör ett bättre faktaunderlag finnas än vad som för närvarande är fallet.
Vi ser alltså inte någon anledning att nu upphäva reglerna om närvaro-
rätt för de anställda. Inte heller ser vi någon anledning att upphäva
reglerna om partssammansatta organ.
Behov av ändringar med hänsyn till bestämmelsernas syfte och räckvidd
Det finns anledning att överväga sakliga ändringar i två hänseenden.
Den ena frågan gäller i vilka nämnder närvarorätten skall få användas.
Avsikten bakom den lagfästa närvarorätten är att företrädare för de
anställda skall få närvara i alla de nämnder, med undantag för styrelsen,
som har förvaltnings- och verkställighetsuppgifter. Som reglerna har utfor-
mats kan det emellertid ifrågasättas, om de inte också är tillämpliga på
även andra organ som kallas nämnder, men som har uppgifter som skiljer
sig från vanliga nämnduppgifter. Det gäller besvärsnämnder, revisions-
nämnder, förtroendenämnder, överformyndarnämnder och valnämnder.
Det praktiska behovet av närvarorätt i sådana organ som nu nämnts kan
inte vara särskilt stort. De bör därför undantas från närvarorättsreglernas
tillämpning. När det gäller besvärsnämnderna innebär vårt förslag att
dessa skall avskaffas. Något behov av att undanta dem föreligger därför
inte.
Den andra frågan gäller vilka konsekvenser det bör få att en personalfö-
reträdare inte har kallats till ett sammanträde som han har varit behörig
att närvara vid. I några kammarrättsavgöranden har detta lett till att de
beslut som fattats vid sammanträdet upphävts.
Flera omständigheter talar för att en utebliven kallelse av personalföre-
trädare inte bör leda till att ett beslut upphävs. En sådan omständighet är
att personalföreträdarna inte har rätt att delta i besluten. En annan är att
personalföreträdarna endast har en rättighet men inte någon skyldighet att
närvara vid sammanträdena. Dessa omständigheter talar enligt vår me-
ning för att en utebliven kallelse inte skall få utgöra grund för att upphäva
ett beslut. Vi föreslår därför en lagregel med denna innebörd.
107
4.8.1 Mål för den ekonomiska förvaltningen
Prop. 1990/91: 117
Regeringens förslag: Den nuvarande regeln om förmögenhetsskydd
ersätts med en allmän bestämmelse om att kommuner och landsting
skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet.
Kommunerna och landstingen åläggs att förvalta sina medel på
ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet
kan tillgodoses. Fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om
denna förvaltning.
Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens utom på två
punkter. Dels föreslår kommittén att det i den allmänna bestämmelsen
anges att kommunerna och landstingen skall eftersträva en god ekonomisk
hushållning. Dels föreslås en lagregel som ålägger en kommun eller ett
landsting som uppbär försäljningsvederlag eller försäkringsersättning för
en anläggningstillgång att använda motsvarande belopp till antingen att
investera i andra anläggningstillgångar eller att betala långfristiga skulder,
om det inte finns särskilda skäl att använda medlen för andra ändamål.
Remissinstanserna: Kommitténs förslag om bestämmelser att kommu-
nerna och landstingen skall eftersträva en god ekonomisk hushållning, hur
medelsförvaltningen bör ske och att fullmäktige skall meddela närmare
föreskrifter om denna förvaltning tillstyrks eller lämnas utan erinran av de
flesta remissinstanserna. Några remissinstanser, bl. a. Lunds kommun,
anser dock att en lagregel om hur medelsförvaltningen bör ske är onödig.
Ett par remissinstanser menar att uttrycket ”eftersträva en god ekono-
miskt hushållning” är för allmänt formulerat.
Kommitténs förslag om hur försäljningsvederlag eller försäkringsersätt-
ning för en anläggningstillgång skall användas har fått ett blandat motta-
gande av remissinstanserna. Många remissinstanser, bl. a. Svenska kom-
munförbundet och Landstingsförbundet, anser att förslaget innebär en
onödig detaljstyrning och att ett handlande i enlighet med förslaget ofta
inte är förenligt med en god ekonomisk hushållning. Andra remissinstan-
ser menar att förslaget innebär ett steg tillbaka i utvecklingen, är för oklart
och att risk föreligger att rekvisitet ”särskilda skäl” kommer att tolkas
mycket olika.
Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet och TCO ställer
sig tveksamma till att avskaffa det nuvarande förmögenhetsskyddet.
108
Skälen för regeringens förslag Prop. 1990/91:117
Förmögenhetsskyddet reglerades i lag första gången i 1953 års
kommunallag
Det kommunala förmögenhetsskyddet reglerades i lag första gången i
samband med 1953 års kommunallagsreform. Lagregleringen kom till på
förslag av kommunallagskommittén i betänkandet (SOU 1952:14) Förslag
till kommunallag m. m.
Kommittén framhöll att det var en allmänt erkänd norm för kommuner-
nas ekonomiska förvaltning att en generation inte hade rätt att förbruka
vad föregående generation ”hopbragt till sina efterkommandes gagn”. En
så fundamental och allmänt omfattad princip borde enligt kommittén slås
fast i lagstiftningen.
Lagregeln kom att föreskriva att en kommuns fasta och lösa egendom
borde förvaltas så att kommunens förmögenhet inte minskades. Särskilda
regler gavs om anläggningstillgångar, dvs. fast och lös egendom som är
avsedd att innehas stadigvarande. Medel som en kommun uppburit som
vederlag för en anläggningstillgång eller på grund av försäkring av en sådan
tillgång fick tas i anspråk endast för att återbetala lån som kommunen tagit
upp för att förvärva tillgången eller för att förvärva annan anläggningstill-
gång.
Regeln om förmögenhetsskyddet fördes i sak oförändrad över till den
nuvarande kommunallagen (4 kap. 1 §). De särskilda reglerna om anlägg-
ningstillgångar fick dock inte någon motsvarighet i lagen. I motiven (prop.
1975/76:187 s. 496) till lagen sades att regeln om förmögenhetsskyddet
fick anses på ett lämpligt sätt ge uttryck för en av de principer som borde
vara vägledande för en sund förmögenhetsförvaltning.
Den nuvarande regeln om förmögenhetsskydd bör inte föras över till den
nya lagen
Med förmögenhet avses i 4 kap. 1 § KL en kommuns eller ett landstings
bokförda nettoförmögenhet. Regeln tar närmast sikte på att skydda den
nominella förmögenheten, inte den reella. Den anses inte innebära något
absolut förbud att ta i anspråk medel ur kapitalfonder för driftsändamål
eller för att ta upp lån för sådana ändamål.
I en kommuns eller ett landstings förmögenhet enligt regeln anses inte
ingå t. ex. driftsöverskott och medel i driftsfonder, utan sådana medel får
utan några begränsningar tas i anspråk för löpande behov.
Regeln kan närmast sägas ha en principiell innebörd. Den skall vara ett
rättesnöre för det kommunala handlandet på det ekonomiska området.
Även om regeln har denna målsättningskaraktär kan man nog inte helt
bortse från att den bidragit till en god hushållning av kommunernas och
landstingens resurser och till stadga och stabilitet i deras ekonomi.
Samtidigt kan man emellertid inte alltid sätta likhetstecken mellan ett
gott och sunt ekonomiskt handlande och en strävan att alltid hålla förmö-
genheten intakt. Kommuner och landsting kan ibland behöva använda
sina ekonomiska resurser på ett friare sätt än vad som följer av förmögen-
109
hetsskyddsbestämmelsen. Det är angeläget att regleringen i en ny kommu- Prop. 1990/91: 117
nallag inte inverkar hämmande på sådana dispositioner.
På grund av sin karaktär av ändamålsregel hindrar den nuvarande
fbrmögenhetsskyddsbestämmelsen inte en viss flexibilitet i den ekonomis-
ka förvaltningen. Den har emellertid av många ändå upplevts som alltför
stelbent och ansetts vara ett hinder för strävandena att öka rationaliteten i
den kommunala ekonomiska politiken.
Regeringen instämmer i den kritik som framförts mot förmögenhets-
skyddsbestämmelsen. Det hör enligt vår mening till ett föråldrat ekono-
miskt synsätt att fokusera en kommuns eller ett landstings handlande på
den kommunala förmögenheten. Bestämmelsen bör därför inte föras över
till den nya lagen.
Det kan här nämnas att regler om förmögenhetsskydd inte finns i de
danska och finska kommunallagarna.
Ett allmänt hållet krav på god ekonomisk hushållning bör införas
Regeringen anser att det i stället för den nuvarande förmögenhetsskydds-
bestämmelsen bör införas en regel som allmänt anger att kommuner och
landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet.
Vi har valt en något annorlunda formulering av lagregeln än kommittén.
Det har vi gjort därför att vi menar att det av kommittén valda uttrycket
”eftersträva en god ekonomisk hushållning” bör förstärkas.
Det är inte särskilt meningsfullt att i lagen uttömmande ange vad som
kan anses höra till en god ekonomisk hushållning. Det torde för övrigt inte
heller vara möjligt. Vi menar att bestämmelsen i stället bör ha karaktär av
ändamålsregel. Avsikten med bestämmelsen är inte att den skall ligga till
grund för domstolsprövning av om kommunala beslut är förenliga med en
god ekonomisk hushållning. En förvaltningsdomstol är för övrigt inte
lämpad att göra sådana allmänna ekonomiska bedömningar.
Kommittén har dock velat framhålla två saker som särskilt viktiga i det
här sammanhanget och som därför bör framgå av lagen. Det ena är att
kommunernas och landstingens medelsförvaltning sker på ett sådant sätt
att krav på god avkastning och tillfredsställande säkerhet kan tillgodoses.
Det andra är att om en kommun eller ett landsting uppbär försäljningsve-
derlag eller försäkringsersättning för en anläggningstillgång, så skall mot-
svarande belopp användas till antingen att investera i andra anläggnings-
tillgångar eller att betala långfristiga skulder, om det inte finns särskilda
skäl att använda medlen för andra ändamål.
Vi anser att det är särskilt viktigt att den kommunala medelsförvaltning-
en motsvarar högt ställda krav på sundhet och säkerhet.
Kommuner och landsting bör förvalta sina medel så att de ger en god
avkastning. Medlen bör emellertid inte riskeras genom placeringar som är
tveksamma eller svårbedömda från rättslig synpunkt eller som fordrar
sådana specialkunskaper som kommunerna och landstingen kanske kan ha
svårt att leva upp till. Motsvarande gäller i fråga om exempelvis ränte- och
valutarisker i samband med upplåning. ,
Huvudsyftet med den kommunala verksamheten inbegripet den ekono-
110
miska förvaltningen är att med iakttagande av en ansvarsfull ekonomihan-
tering fullgöra de uppgifter som ankommer på kommunerna eller lands-
tingen till följd av lagar, andra författningar och egna beslut, inte att uppnå
finansiella resultat i sig. En orientering mot ett utpräglat marknadsekono-
miskt tänkande kan vara svårförenlig med det kommunala beslutssyste-
met, som kännetecknas av en viss nödvändig tröghet till följd av den form
som krävs för att tillgodose demokratiska krav.
Man får aldrig förlora ur sikte att de kommunala medlen ytterst härrör
från alla som bor i kommunen eller landstinget och att pengarna skall
användas för invånarnas bästa. Detta är en utgångspunkt och en självklar-
het.
Vi föreslår därför att en allmänt hållen lagregel om en god ekonomisk
hushållning kompletteras med en regel om att kommunerna och landsting-
en skall förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning
och betryggande säkerhet kan tillgodoses.
Vidare föreslår vi en bestämmelse om att fullmäktige skall meddela
närmare föreskrifter om medelsförvaltningen. Det är viktigt av bl. a. kom-
munaldemokratiska skäl att denna uppgift ankommer på den beslutande
församlingen.
När det gäller kommitténs förslag om hur medel från försäljningar av
anläggningstillgångar och försäkringsersättningar från sådana tillgångar
skall användas, kan vi hålla med om att ett handlande i enlighet med en
sådan bestämmelse i de flesta fall måste anses höra till god ekonomisk
hushållning. Men det behöver inte alltid vara så. Ett från ekonomisk
synpunkt rationellt handlande kan ibland kräva att medel som trätt i
stället för anläggningstillgångar används på ett friare sätt än vad den
föreslagna bestämmelsen tillåter. Vi anser att en lagregel onödigtvis skulle
låsa kommunerna och landstingen i ett visst handlingssätt som inte alltid
behöver vara i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning. Vi är
därför inte beredda att föreslå någon sådan bestämmelse.
Detta får emellertid inte innebära att kommunerna och landstingen
därmed helt fritt använder medel som trätt i stället för anläggningstillgång-
ar. Som vi ju har nämnt måste det i de flesta fall anses ingå i en god
ekonomisk hushållning att inte använda sådana medel för löpande behov.
En kommun eller ett landsting med i princip obegränsad livslängd bör inte
förbruka sin förmögenhet för täckande av löpande behov.
Vidare bör i detta sammanhang framhållas att det normalt sett inte kan
anses vara en god ekonomisk hushållning att finansiera löpande driftskost-
nader med olika former av lån. En god ekonomisk hushållning bör vara att
de löpande intäkterna skall täcka de löpande kostnaderna.
4.8.2 Hur medelsbehovet täcks
Regeringens bedömning: Ingen lagregel behövs om att medelsbe-
hovet skall täckas med skatt när det inte täcks på något annat sätt.
Prop. 1990/91: 117
Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att innehållet i kommunalla-
gens bestämmelse om medelsbehovet fors över oförändrad till den nya Prop. 1990/91: 117
lagen.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs
förslag eller lämnar det utan erinran. Filipstads kommun och TCO anser
att det bör framgå av lagen att medelsbehovet också täcks av statsbidrag
och avgifter.
Skälen för regeringens bedömning: I 4 kap. 2 § KL sägs det att medelsbe-
hovet skall täckas med skatt, i den mån det inte fylls på annat sätt.
Bestämmelsen saknar direkta rättsverkningar. Den har bara till syfte att
upplysa om att kommunerna och landstingen finansierar verksamheten
med skatt och att det också finns andra finansieringskällor. Kommunernas
och landstingens rätt att för skötseln av sina uppgifter ta ut skatt framgår
av regeringsformen. Regeringens förslag till ny kommunallag innehåller en
upplysning om detta.
Bestämmelsen i 4 kap. 2 § KL framstår därför som onödig.
4.8.3 Självkostnadsprincipen
Regeringens bedömning: Självkostnadsprincipen skrivs inte in i den
nya lagen. Frågan om principens närmare innebörd och gränser bör
övervägas ytterligare.
Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att självkostnadsprincipen
skrivs in i den nya lagen och får den innebörden att avgifter skall bestäm-
mas så att överskott av verksamheten undviks, om inte något annat är
särskilt föreskrivet. Kommittén föreslår vidare att principen skall gälla
både gentemot kommunmedlemmar och icke kommunmedlemmar.
Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker kommit-
téns förslag eller lämnar det utan erinran.
Några remissinstanser är emellertid kritiska till att principen skall gälla
också gentemot icke kommunmedlemmar. JO ifrågasätter om principen
har formulerats på ett sådant sätt att det skapas garantier för att den
iakttas. NO och några andra remissinstanser anser att principen inte bör
tillämpas i konkurrensutsatt verksamhet.
Flera remissinstanser, bl. a. Svenska kommunförbundet och Landstings-
förbundet, menar att principens närmare innebörd och gränser måste
övervägas ytterligare och vill att den pågående utredningen om principen
avvaktas innan ställning tas till om den skall lagfästas.
Skälen för regeringens bedömning
Självkostnadsprincipen är inte reglerad i kommunallagen
Självkostnadsprincipen är inte reglerad i kommunallagen men har länge
upprätthållits i rättspraxis. Principen, som är en av de kommunalrättsliga
grundprinciperna, innebär att en kommun inte får bestämma sina avgifter
till sådana belopp att de tillför kommunen en vinst.
112
Syftet med principen kan sägas vara att hindra kommuner och landsting Prop. 1990/91:117
från att utnyttja den monopolsituation som de ofta befinner sig i. Med
undantag för viss begränsad del av den kommunala verksamheten har
självkostnadsprincipen ansetts gälla för den kommunala avgiftsmakten i
dess helhet. Den gäller således både frivilliga verksamheter och verksam-
heter där kommunernas och landstingens rätt att ta ut avgifter har stöd i
lag eller annan författning.
Inom en del specialreglerade områden finns särskilda författningsregler
om självkostnaden som avgiftstak. Det gäller bl. a. bygglovavgifter, gatu-
kostnadsavgifter, va-avgifter och renhållningsavgifter. Ett flertal rättsfall
med anknytning till bestämmelserna om avgiftstak och uttalanden i förar-
betena till speciallagarna visar att avgifterna endast får motsvara självkost-
naden. Självkostnadsprincipen har således ansetts vara en och samma
oavsett hur den formulerats i lag eller annan författning. En annan sak är
att kostnaderna kan variera och självkostnaden kan beräknas på olika sätt
beroende på verksamhetens art. Grundprincipen, att avgifterna inte får
bestämmas till sådana belopp att de tillför kommunen en vinst, är dock
densamma. Vissa undantag från principen finns i några specialförfattning-
ar där syftet med avgifterna föranlett särskilda beräkningsgrunder. Det
gäller bl. a. gatuhandelsavgifter och parkeringsavgifter.
Självkostnadsprincipen skrivs inte in i den nya lagen
Även om en och samma självkostnadsprincip anses gälla på det kommuna-
la avgiftsområdet är emellertid principens närmare innebörd och räckvidd
inte till alla delar helt klar.
När det gäller avgifter i sådana verksamheter där principen tillämpas
utan något författningsstöd, anses en oklarhet vara frågan om kommuner
och landsting behöver iaktta principen bara i förhållande till sina egna
medlemmar eller om den gäller i alla situationer.
Även om kommittén med sitt förslag klargör vad som skall gälla i detta
avseende, ger förslaget emellertid ingen lösning på en del andra frågor där
det också anses råda en viss osäkerhet om principens innebörd. Det gäller
t. ex. hur kapitalkostnaderna som ingår i avgiftsunderlaget för en verksam-
het skall beräknas, innebörden av begreppet verksamhet, om ett mark-
nadspris kan få tas ut i vissa fall samt hur stora överskott som kan tillåtas.
Regeringen gav våren 1990 stat-kommunberedningen i uppdrag att
överväga vissa frågor om avgifter i kommunal verksamhet. Utrednings-
uppdraget (dir. 1990:18) omfattar bl. a. frågan om vilka kapitalkostnader
som bör ingå i självkostnaden för en verksamhet. Från och med årsskiftet
1990—1991 bedrivs utredningsarbetet av en särskild utredare (C
1990:09).
Stat-kommunberedningen har nyligen lämnat delbetänkandet (SOU
1990:107) Den kommunala självkostnadsprincipens gränser. I betänkan-
det anför beredningen bl. a. att det finns avgörande skäl att överge den
allmänna självkostnadsprincipen i kommunal verksamhet som är utsatt
för konkurrens eller kan bli det genom ändrad lagstiftning som bryter
kommunala rättsliga eller faktiska monopol. Däremot anser beredningen 113
8 Riksdagen 1990/91. 1 samt. Nr 117
att någon form av självkostnadsprincip bör finnas i de fall taxa tas ut för Prop. 1990/91: 117
verksamhet som har samband med myndighetsutövning.
Betänkandet innehåller inga lagförslag utan är närmast att betrakta som
ett diskussionsunderlag. Den särskilde utredaren skall i en senare etapp
närmare gå in på olika ekonomiska och juridiska aspekter inom berörda
verksamhetsområden, bl. a. behovet av ändrad lagstiftning.
Vi anser att det pågående utredningsarbetet bör avvaktas innan ställning
tas till om självkostnadsprincipen skall skrivas in i kommunallagen. Det bör
understrykas att detta ställningstagande inte innebär någon förändring av
nuvarande rättsläge. Självkostnadsprincipen såsom den utformats i rätts-
praxis och kommit till uttryck i vissa speciallagar gäller alltså på samma
sätt som tidigare.
4.8.4 Budgetens innehåll
Regeringens förslag: De nuvarande lagreglerna om budgetens inne-
håll ändras så, att det inte längre krävs att budgeten skall vara balan-
serad. Av budgeten skall framgå hur den ekonomiska ställningen
beräknas vara vid budgetårets slut.
Krav på verksamhetsplan och treårig ekonomisk planering införs.
Den kommunala budgeten skall fortfarande vara en bruttobudget.
Fullmäktige får dock anvisa nettoanslag till nämnderna.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag
av att kommittén föreslår att budgetarna skall upprättas så, att de
sammantagna under perioder om tre år är i balans. Vidare föreslår kom-
mittén varken något krav på att budgeten skall innehålla en beräkning av
den ekonomiska ställningen vid budgetårets slut eller något krav på verk-
samhetsplan och treårig ekonomisk planering.
Remissinstanserna: Med undantag av förslaget att budgetarna i ett tre-
årsperspektiv skall vara i balans, tillstyrker de flesta remissinstanserna
kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran.
Bräcke kommun anser dock att det bör vara valfrihet mellan brutto- och
nettobudget.
Stockholms kommun menar att nettoanslag till nämnderna minskar
möjligheten för fullmäktige att styra och kontrollera verksamheten och
ställer sig därför tveksam till förslaget i den delen.
Kommitténs förslag om budgetbalans i ett treårsperspektiv avstyrks av
de flesta remissinstanserna. Flertalet av de negativa, bl. a. Svenska kom-
munförbundet och Landstingsförbundet, menar att det inte går att lagstifta
om verklig balans och att ett krav på nominell balans inte garanterar
verklig balans och därför saknar betydelse. För att i stället inrikta intresset
på en kommuns eller ett landstings verkliga ekonomiska utveckling, före-
slår de att krav på treårig ekonomisk planering införs.
Endast ett fåtal remissinstanser, bl. a. Oskarshamns och Kungälvs kom-
muner, vill ha kvar det nuvarande kravet på budgetbalans varje år. Juridis-
114
ka fakultetsnämnden vid Stockholms universitet ställer sig tveksam till om Prop. 1990/91:117
detta krav bör slopas.
Skälen för regeringens förslag
Det nuvarande balanseringskravet garanterar inte verklig balans
I den nuvarande kommunallagens regler om vad budgeten skall innehålla
uppställs det kravet att budgeten skall redovisa hur de planerade utgifterna
skall täckas eller med andra ord att budgeten skall vara balanserad.
Man kan inte bortse från att kravet på att budgeten skall vara balanserad
har bidragit till en god ordning som gett stadga och stabilitet i kommuner-
nas och landstingens ekonomi. Av det skälet kan det finnas anledning att
behålla detta balanseringskrav.
Samtidigt kan det finnas ett behov hos kommunerna och landstingen av
att kunna anpassa finansieringen av verksamheten till de ekonomiska
förhållanden som råder under olika år. Det kan innebära att en kommun
eller ett landsting under ett år anser det fördelaktigast att hålla nere
skattefinansieringen och i stället använda sig av ekonomiska reserver eller
ökad upplåning. Lagen bör inte sätta hinder i vägen för detta.
Det är också så att det enligt de nuvarande bestämmelserna formellt gått
att uppfylla kravet på budgetbalans genom användning av s. k. budgetreg-
leringsposter av olika slag. Budgetregleringsposter är inte utgifter och
inkomster i verklig mening, utan används för att rent tekniskt balansera
budgeten. I förarbetena (prop. 1975/76:187 s. 500) till den nuvarande
kommunallagen nämndes möjligheten att balansera budgeten med för-
skott. Formell balansering av budgeten kan också ske genom avsättning till
eller disposition ur fonder. Någon balans i verklig mening har alltså inte
behövt föreligga enligt de nuvarande bestämmelserna.
Regeringen har därför slutligen stannat för att föreslå att det nuvarande
formella kravet på att budgeten skall vara i balans inte förs över till den
nya lagen.
I 1953 års kommunallag föreskrevs att bl. a. underskott enligt näst
föregående års bokslut skulle tas upp på budgetens utgiftssida. På inkomst-
sidan skulle bl. a. överskott enligt nyssnämnda bokslut tas upp. Vid till-
komsten av de nuvarande bestämmelserna om budgetens innehåll betona-
des att dessa i sak inte innebar någon ändring i förhållande till de tidigare
bestämmelserna. En följd av att kravet på budgetbalans nu slopas blir att
även kravet på att överskott och underskott enligt det senaste avslutade
budgetårets räkenskaper skall regleras i nästkommande års budget upphör
att gälla.
Trots att det enligt vårt förslag inte längre skall finnas något krav på att
budgeten skall vara balanserad, anser vi att det även i fortsättningen bör
framgå av budgeten hur samtliga utgifter skall finansieras.
Av budgeten bör det också framgå hur den ekonomiska ställningen
beräknas vara vid budgetårets slut. I och med att balanseringskravet slopas
är det enligt vår mening extra betydelsefullt att en kommun eller ett
landsting gör klart för sig hur den planerade verksamheten kommer att
påverka kapitalanvändningen och kapitalanskaffningen.
115
Analyser i budget-och uppföljningsarbetet Prop. 1990/91:117
Kommunerna och landstingen bör självfallet bedriva sina verksamheter på
ett sådant sätt att de kan upprätthålla en god och balanserad ekonomi. För
detta krävs att de skaffar sig en god överblick över såväl verksamhet som
ekonomi. Detta kan bl. a. ske genom olika analyser. Regeringen skall
kortfattat ge några exempel på sådana faktorer och begrepp som bör bli
föremål för analys i såväl budget- som uppföljningsarbetet vid bedömning-
en av ekonomin.
En förutsättning för en god och balanserad ekonomi är naturligtvis att
intäkterna utvecklas på ett i förhållande till kostnaderna tillfredsställande
sätt. För att analysera detta förhållande kan olika finansiella mått och
nyckeltal studeras. Med dessa som utgångspunkt kan såväl kort- som
långsiktiga ekonomiska mål uppställas. Som exempel på faktorer eller
nyckeltal som bör bli föremål för analys kan nämnas skatteintäkternas
ökning i förhållande till nettokostnadsutvecklingen, resultatutvecklingen
(exklusive extraordinära kostnader och intäkter), förändringen av eget
kapital, investeringarnas finansiering (hur stor andel som skattefmansieras
respektive finansieras med lån eller försälj ningsinkomster), soliditetens
utveckling, låneskuld och den likvida situationen.
Även verksamhetsrelaterade nyckeltal bör bli föremål för analyser, ex-
empelvis volymförändringar och enhetskostnader som belyser produktivi-
tets- och effektivitetsutvecklingen.
Det är knappast möjligt att generellt ange lämpliga värden för dessa eller
andra nyckeltal. Förhållandena varierar mellan olika kommuner och
landsting. Det måste därför vara varje kommuns eller landstings ansvar att
utifrån de egna förutsättningarna bedriva en ekonomisk politik som borgar
för en sund och balanserad ekonomi.
En strävan bör vara att kommunerna och landstingen använder sig av
jämförbara nyckeltal. Det är viktigt av flera skäl. Staten behöver underlag
for att följa upp beslutade mål och riktlinjer efter ett enhetligt system. En
kommun eller ett landsting bör också på ett relevant sätt kunna jämföra sig
med en annan kommun eller ett annat landsting. Även inom en kommun
eller ett landsting finns behov av att uppgifter redovisas på ett enhetligt
sätt.
Budgetbalans i ett treårsperspektiv inget effektivt styrinstrument
Budgeten är ett viktigt instrument när det gäller att styra den ekonomiska
utvecklingen. Slopandet av kravet på att budgeten skall vara balanserad får
inte innebära att kommunerna och landstingen undergräver sin ekonomi
genom en konsekvent underbalansering av budgetarna. Ett sådant hand-
lande är enligt regeringens mening inte förenligt med en god ekonomisk
hushållning.
Sett över någon tid av inte alltför lång varaktighet måste kommunerna
och landstingen därför ha balans mellan inkomster och utgifter. Att som
kommittén har föreslagit infora ett krav på budgetbalans i ett treårspers-
pektiv anser vi dock inte vara en bra lösning för att uppnå detta. Lika lite
116
som ett krav på att varje årsbudget skall vara i balans innebär ett krav på Prop. 1990/91:117
balans under en treårsperiod någon garanti för balans i verklig mening.
Krav på treårig ekonomisk planering bör införas
I stället för en regel som kräver budgetbalans i ett treårsperspektiv föreslår
regeringen att det införs ett krav på att kommuner och landsting upprättar
treåriga ekonomiska planer.
En sådan plan bör vara rullande och budgetåret alltid utgöra det första
året i perioden. Planen för andra och tredje året bör inte vara bindande på
samma sätt som för första året, utan bör kunna revideras fortlöpande av
fullmäktige. Planen för dessa år bör närmast ha karaktären av riktlinjer
som antagits av fullmäktige.
Vi anser inte att det i lagen behöver anges vad planen bör innehålla. Det
ligger i sakens natur att den i huvudsak bör innehålla uppgifter motsvaran-
de dem som finns i årsbudgeten som ju utgör planens första år. Planen kan
exempelvis innehålla preliminära skattesatser för perioden och sådana
analyser som vi tidigare har nämnt är viktiga i budget- och uppföljningsar-
betet vid bedömningen av ekonomin, t. ex. hur soliditeten och produktivi-
teten beräknas komma att utvecklas. Behov av omprövning, rationalise-
ring och strukturella förändringar av verksamheten bör också redovisas i
planen.
En flerårig plan för ekonomin bör bidra till att intresset inriktas på en
kommuns eller ett landstings verkliga ekonomiska utveckling och därige-
nom ge upphov till en tydlig och öppen politisk diskussion om den kom-
munala ekonomin. Planen bör ge politikerna underlag för att ta ställning
till vilka verksamhetsförändringar som måste vidtas för att komma till
rätta med eventuella ekonomiska och strukturella problem. Planen bör
också kunna tjäna som underlag för revisorernas bedömning av hur nämn-
derna uppfyller sina åligganden.
Det är vår övertygelse att ett system med treårsplanering är ett bra
hjälpmedel för att nå en sund ekonomisk utveckling hos kommunerna och
landstingen. Det ger också en nytillträdd majoritet möjlighet att redovisa
sina ambitioner och målsättningar avseende den kommunala verksamhe-
ten för mandatperioden.
Budgeteringen bör ske brutto
I den nuvarande kommunallagens regler om den ekonomiska förvaltning-
en ligger att den kommunala budgeten skall vara en bruttobudget, vilket
innebär att samtliga inkomster och utgifter inom nämndverksamheterna
skall tas upp i budgeten.
Regeringen anser att den kommunala budgeten även i fortsättningen
skall redovisas som en bruttobudget. Anledningen till att vi förordar en
bruttobudget framför en nettobudget är att bruttobudgeten ger en betydligt
bättre information och bättre förutsättningar att göra jämförelser mellan
olika kommuner och landsting.
Att budgetbeslutet skall redovisas brutto bör emellertid inte hindra att
117
fullmäktige, om de så önskar, anvisar nettoanslag till nämnderna. Detta
innebär att nämndernas budgetansvar gentemot fullmäktige begränsas till
nettokostnaden. En förutsättning för att anslagsbindningen gentemot full-
mäktige skall kunna göras netto måste dock vara att nämnderna i övrigt
uppfyller de intentioner som är förenade med fullmäktiges beslut. Denna
teknik tillämpas i praktiken redan i många kommuner och landsting.
Krav på verksamhetsplan bör införas
I det system med en ökad målstyrning av den kommunala verksamheten
som är under utveckling torde det vara så att det i budgeten måste finnas
en plan för verksamheten under budgetåret.
Kommittén har behandlat frågan om verksamhetsplan men kommit
fram till att det inte behövs någon bestämmelse om detta, eftersom det
redan i dag är så att kommunerna och landstingens budgetar vanligen
innehåller en sådan plan.
Regeringen anser för sin del att det bör framgå av lagen att kommuner
och landsting skall upprätta en verksamhetsplan. Vi föreslår därför en
sådan lagregel. Härigenom markeras att det är fullmäktige som ytterst
avgör de politiska prioriteringarna mellan olika verksamhetsgrenar och
därvid ytterst hur de ekonomiska resurserna skall fördelas.
Vi anser att lagen inte bör innehålla några detaljbestämmelser om hur
planen skall utformas. Det ligger i sakens natur att denna måste få variera
beroende på omständigheterna i de enskilda kommunerna och landsting-
en.
4.8.5 Utgiftsbeslut under budgetåret
Regeringens förslag: Kommunallagens bestämmelse om medelsan-
visning ersätts i den nya lagen med en bestämmelse om att fullmäk-
tige, i samband med beslut om en utgift under löpande budgetår,
alltid skall ange hur utgiften skall finansieras. Det gäller såväl drifts-
kostnader som kapitalutgifter.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs
förslag eller lämnar det utan erinran. Ett par remissinstanser anser dock
bestämmelsen onödig, eftersom det är självklart att utgifter måste finansi-
eras.
Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 kap. 5 § första meningen KL skall
beslut om anslag även innefatta anvisning av medel för att täcka anslaget.
Föreskriften tar sikte på sådana anslagsbeslut som fattas utan samband
med budgetfastställelse och innebär att även sådana beslut skall balan-
seras. Balanseringskravet har samband med det nuvarande kravet på att
budgeten skall vara balanserad.
Som tidigare har framgått föreslår regeringen att det i fortsättningen inte
Prop. 1990/91: 117
118
skall krävas att budgeten skall balanseras. En naturlig följd av detta är då Prop. 1990/91: 117
att det framöver inte heller bör ställas upp något krav på balansering i
fråga om sådana anslagsbeslut som fattas under löpande budgetår. Vi
föreslår därför att detta krav tas bort.
Även om anslagsbeslut under löpande budgetår i fortsättningen inte
behöver balanseras, bör det ändå krävas att fullmäktige anger hur utgiften
skall finansieras. Vi föreslår därför en bestämmelse med denna innebörd.
4.8.6 Reservationsanslag
Regeringens bedömning: Kommunallagens bestämmelse om reser-
vationsanslag behövs inte längre.
Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna instämmer i kommit-
téns bedömning eller lämnar den utan erinran. Endast Osby kommun
förefaller vilja ha kvar bestämmelsen om reservationsanslag.
Skälen för regeringens bedömning: I den nuvarande kommunallagen
finns en bestämmelse om reservationsanslag som innebär att fullmäktige
kan besluta att ett anslag som inte förbrukas ett visst budgetår får använ-
das för samma ändamål även under kommande budgetår.
Bestämmelsen utgör undantag från det krav som nu ligger i reglerna om
budgetens innehåll och som innebär att överskott enligt räkenskaperna för
ett visst budgetår skall regleras i kommande budget. Detta krav är i sin tur
en följd av det nuvarande kravet på att budgeten skall vara balanserad.
Som tidigare har framgått innebär regeringens förslag att slopa kravet på
att budgeten skall vara balanserad att även kravet på reglering av överskot-
ten försvinner. Därmed behövs inget undantag från detta regleringskrav.
4.8.7 Fondbildning, lånerätt och rätt att ingå borgen
Regeringens bedömning: Kommunallagens bestämmelser om rätt att
bilda fonder, ta upp lån och ingå borgen samt om fondmedels
användande bör inte få någon motsvarighet i den nya lagen.
Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att bestämmelserna om fond-
bildning, lånerätt och rätt att ingå borgen behålls. I övrigt stämmer kom-
mitténs förslag överens med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs
förslag eller lämnar det utan erinran.
Flera remissinstanser, bl. a. Svenska kommunförbundet, Malmö kom-
mun och Kristianstads läns landsting, anser dock att bestämmelser om rätt
att bilda fonder, ta upp lån och ingå borgen är onödiga, eftersom kommu-
ner och landsting ändå har rätt att göra detta.
119
Några remissinstanser menar att regler om fondbildning hör till intern- Prop. 1990/91: 117
redovisningen och därför inte bör förekomma i kommunallagen.
Skälen för regeringens bedömning: Enligt 4 kap. 6 § första meningen KL
får kommunerna och landstingen avsätta medel till kapitalfonder och
driftsfonder. I 7 § första stycket samma kapitel sägs att kommunerna och
landstingen får ta upp lån och ingå borgen.
Kommuner och landsting är självständiga juridiska personer. Som såda-
na har de automatiskt rätt att avsätta medel till fonder, ta upp lån och ingå
borgen, om denna rätt inte har blivit inskränkt genom särskild lagstiftning.
Några sådana begränsningar finns inte mer än den begränsning som följer
av att ändamålet måste vara kommunalrättsligt godtagbart. Bestämmelser-
na framstår därför som onödiga. Om bestämmelserna behålls finns det en
risk för att de kan skapa ovisshet om vilka rättigheter i övrigt som kommu-
ner och landsting har i egenskap av juridiska personer.
I 4 kap. 6 § andra meningen KL sägs att fondmedel får tas i anspråk för
annat ändamål än det fonden avser endast genom beslut i samband med
att budgeten fastställs. Fullmäktige har då ansetts ha den samlade över-
blick över resurser och medelsbehov som behövs.
Regeringen anser att man bör kunna anförtro åt kommunerna och
landstingen att själva avgöra när de anser sig ha underlag nog för att kunna
besluta att fondmedel skall användas till andra ändamål än de som ur-
sprungligen bestämts.
4.8.8 Räkenskapsföring och redovisning
Regeringens förslag: Kommunallagens bestämmelser om räken-
skapsföring och redovisning skärps i den nya lagen så att redovis-
ningen ges ökad betydelse. De nya reglerna innebär att årsredovis-
ningen skall
— innehålla uppgift om utfallet av verksamheten, verksamhetens
finansiering och den ekonomiska ställningen vid årets slut,
— omfatta även sådan kommunal verksamhet som drivs i form av
aktiebolag, stiftelse, ekonomisk förening, ideell förening eller
handelsbolag,
— upprättas med iakttagande av god redovisningssed,
— överlämnas till fullmäktige och revisorerna snarast möjligt och
senast den 1 juni året efter det år som redovisningen avser,
— godkännas av fullmäktige,
— hållas tillgänglig för allmänheten från och med kungörandet av
det sammanträde med fullmäktige då årsredovisningen skall god-
kännas.
Fullmäktige skall anförtros att meddela närmare föreskrifter om
redovisningen.
Fullmäktige får bestämma att allmänheten kan få ställa frågor om
årsredovisningen vid ett sammanträde med fullmäktige.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag
120
av att kommittén föreslår att årsredovisningen skall upprättas med iaktta- Prop. 1990/91:117
gande av god kommunal redovisningssed och överlämnas till fullmäktige
och revisorerna senast den 1 april året efter det år redovisningen avser.
Vidare föreslår kommittén inga bestämmelser om att årsredovisningen
skall godkännas av fullmäktige, att årsredovisningen skall hållas tillgänglig
för allmänheten eller att fullmäktige får bestämmma att allmänheten kan
få ställa frågor om årsredovisningen vid ett fullmäktigesammanträde.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs
förslag eller lämnar det utan erinran utom när det gäller tidpunkten när
årsredovisningen senast skall lämnas till fullmäktige och revisorerna. Be-
träffande förslaget i den delen anser ungefär hälften av remissinstanserna
att tidpunkten är för snävt tilltagen, framför allt med hänsyn till att det är
fråga om en koncernredovisning. Många, bl. a. Svenska kommunförbun-
det och Göteborgs kommun, vill att fullmäktige liksom för närvarande
skall få bestämma tidpunkten. Landstingsförbundet föreslår en bestäm-
melse att årsredovisningen skall lämnas så snart det kan ske och senast den
1 juni.
Köpings kommun vill att en ”koncernredovisning” skall vara frivillig.
Några remissinstanser menar att det inte finns någon särskild kommu-
nal redovisningssed, varför ordet kommunal i uttrycket god kommunal
redovisningssed bör utgå.
Skälen för regeringens förslag
Årsredovisningen bör upplysa om verksamhetens utfall och finansiering
samt den ekonomiska ställningen vid årets slut
Den pågående utvecklingen i riktning mot ökad målstyrning i den kommu-
nala verksamheten gör att redovisningens roll som kontrollinstrument
ökar. Av redovisningen måste fullmäktige kunna få besked om nämnderna
följt fullmäktiges riktlinjer för verksamheten och om de politiska målen
uppnåtts. På så sätt kan fullmäktige, om det skulle visa sig att nämnderna
inte förvaltat tilldelade medel enligt fullmäktiges mål för verksamheten,
vidta korrigeringar genom att i den kommande budgeten förtydliga eller
precisera sina riktlinjer för verksamheten.
Det är av dessa skäl som regeringen föreslår att det införs en ny lagregel
som innebär att det av årsredovisningen skall framgå hur verksamheten
har utfallit, hur den har finansierats och hur den ekonomiska ställningen
ser ut vid årets slut.
Fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om redovisningen
Regeringen har övervägt mer preciserade regler för redovisningen men har
kommit fram till att lagens bestämmelser om den kommunala redovis-
ningen bör begränsas till att ange ramarna för redovisningsarbetet. Hur
arbetet i detalj skall utföras måste bestämmas av kommunerna och lands-
tingen själva. Att bestämma detta är en uppgift som bör ligga hos den
beslutande församlingen. 121
Det är därför som vi föreslår en ny lagregel som ålägger fullmäktige att Prop. 1990/91: 117
meddela närmare föreskrifter om redovisningen. Med redovisning avses
då även räkenskapsföring.
Rent allmänt kan sägas att den kommunala redovisningen bör utformas
så enkelt och enhetligt som möjligt och på sådant sätt att den ger goda
förutsättningar för ekonomiska analyser av olika slag. Detta är viktigt av
kommunaldemokratiska skäl men också för staten som har ett berättigat
krav på att kunna följa upp och göra jämförelser mellan olika kommuner
och olika landsting av hur statsbidragsmedel används och om av staten
uppsatta mål för en verksamhet har uppnåtts.
Enligt vår mening utgör det förslag till kommunalt redovisningsregle-
mente som Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har utar-
betat en god förebild för hur sådana närmare föreskrifter kan utformas.
God redovisningssed skall iakttas
Även om kommunerna och landstingen bör ha stor frihet att själva be-
stämma utformningen av redovisningen, måste denna självfallet utföras i
enlighet med god redovisningssed. Regeringen anser att kravet på god
redovisningssed bör framgå av själva lagen och föreslår därför en lagregel
om detta.
Grundläggande bestämmelser för hur bokföring och redovisning skall
vara ordnad finns för privat verksamhet i bokföringslagen (1976:125,
ändrad senast 1990:665) och för statlig verksamhet i förordningen
(1979:1212) med föreskrifter om statliga myndigheters bokföring (ändrad
senast 1984:536). Båda författningarna hänvisar till begreppet god re-
dovisningssed. För att bl. a. närmare precisera detta begrepp har för den
privata verksamheten inrättats en särskild myndighet, bokföringsnämn-
den. Även Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR) har utarbetat och
publicerat rekommendationer i redovisningsfrågor för att främja god re-
dovisningssed. För s. k. publika företag kommer det år 1989 inrättade
redovisningsrådet att utfärda rekommendationer (se prop. 1990/91:100
bil. 4 s. 97 f.). Inom det statliga området utformar riksrevisionsverket
föreskrifter och allmänna råd beträffande innebörden av god redovisnings-
sed.
De föreskrifter och rekommendationer beträffande begreppet god re-
dovisningssed som har lämnats och kommer att lämnas av de institutioner
som nu har nämnts har naturligtvis stor betydelse för utformningen av den
redovisningssed som skall gälla för kommunerna och landstingen.
Av särskilt intresse är också det arbete som utförs av den för Svenska
kommunförbundet och Landstingsförbundet gemensamma referensgrup-
pen i redovisningsfrågor, vilken just har till uppgift att främja en god
redovisningssed i kommuner och landsting.
Kommittén har hävdat att det privata näringslivets och statens synsätt
på hur redovisningen skall se ut inte helt kan överföras på den kommunala
redovisningen. Av den anledningen har kommittén föreslagit uttrycket
”god kommunal redovisningssed”. Efter vad vi har erfarit är emellertid
avvikelserna inte av den beskaffenheten att uttrycket god redovisningssed
122
inte bör kunna användas även i kommunala sammanhang. God redovis- Prop. 1990/91:117
ningssed är for övrigt inte något en gång for alla fastslaget begrepp. Det
förändras över tiden och behöver inte ha samma innebörd i alla situatio-
ner. Vi har därför inte tagit med ordet kommunal i vårt förslag.
Krav på ”koncernredovisning” bör införas
I landet finns enligt uppgifter som kommittén har tagit fram 1 377 kom-
munala företag. Av dessa är 963 aktiebolag, 381 stiftelser, 20 ekonomiska
föreningar, 8 kommanditbolag och 5 ideella föreningar. De kommunala
företagen fördelar sig med något undantag på landets samtliga kommuner
och landsting. Företagens sammanlagda omsättning uppgår till över 50
miljarder kr. I företagen finns ungefar 45 000 anställda.
Dessa siffror gör det uppenbart att bilden av kommunernas och lands-
tingens ekonomiska ställning påverkas om de kommunala företagen tas
med i årsredovisningen eller inte.
En kommun eller ett landsting och dess företag måste ses som en
ekonomisk beslutsenhet för vilken fullmäktige har det yttersta ansvaret
såväl ekonomiskt som politiskt. De förtroendevalda måste därför ges
möjlighet att göra en samlad bedömning av kommunens eller landstingets
totala ekonomiska engagemang. Det bör finnas garantier för detta i form
av en uttrycklig regel i kommunallagen.
Regeringen föreslår därför en lagregel som gör det obligatoriskt att även
ta in uppgifter om de kommunala företagens ekonomi i årsredovisningen.
Liksom beträffande årsredovisningen i övrigt skall dessa uppgifter avse
utfallet av verksamheten, verksamhetens finansiering och den ekonomiska
ställningen vid årets slut. Redovisningsskyldigheten bör, på motsvarande
sätt som vi har föreslagit beträffande reglerna om inflytande i och kontroll
över kommunala företag, gälla aktiebolag, stiftelser, ekonomiska förening-
ar, ideella föreningar och handelsbolag som används för kommunal verk-
samhet och i vilka kommunerna och landstingen har ett andelsintresse,
oavsett hur litet detta intresse är.
Mera preciserade regler än så anser vi inte att det behövs. Hur ”koncern-
redovisningen” tekniskt skall utformas bör kommunerna och landstingen
få bestämma själva mot bakgrund av vad som är förenligt med god re-
dovisningssed.
Viktigt att årsredovisningen blir klar så tidigt som möjligt
Det är viktigt att årsredovisningen överlämnas till revisorerna inom sådan
tid att de hinner fullgöra sitt granskningsarbete och avge revisionsberättel-
se innan fullmäktige senast skall behandla frågan om ansvarsfrihet, vilket
bör ske innan fullmäktige fastställer budgeten för andra året efter redovis-
ningsåret. De nuvarande bestämmelserna garanterar emellertid inte att
detta tidsschema upprätthålls. I likhet med kommittén anser regeringen
därför att det bör anges i lagen när årsredovisningen senast skall överläm-
nas till revisorerna.
För framför allt de större kommunerna och landstingen kan det bli svårt
123
att hinna med att ta fram en årsredovisning redan till — som kommittén Prop. 1990/91: 117
har föreslagit — den 1 april året efter redovisningsåret, och det kan gå ut
över kvaliteten. Det är därför som vi i stället föreslår en regel om att
årsredovisningen skall lämnas snarast möjligt och senast den 1 juni året
efter det år som redovisningen avser.
Årsredovisningen bör godkännas av fullmäktige
Det finns i den nuvarande kommunallagen inget krav på att fullmäktige
skall fatta något beslut angående den av styrelsens upprättade årsredovis-
ningen. Regelmässigt sker detta ändå. Hos vissa kommuner och landsting
fattas sedan behandlingen av årsredovisningen avslutats beslut om att
lägga den till handlingarna. Hos andra fattas ett formellt beslut om god-
kännande av redovisningen.
Regeringen anser att den praxis som utbildats bör framgå av lagen och
föreslår därför en bestämmelse om att fullmäktige skall fatta beslut om
årsredovisningen. Därigenom kommer det också att framgå av lagen att
det hör till fullmäktiges obligatoriska uppgifter att behandla årsredovis-
ningen.
Beslutet bör enligt vår mening ha formen av ett godkännande av årsre-
dovisningen. Eftersom årsredovisningen som sådan inte är förenad med
några rättsverkningar, kommer fullmäktiges beslut inte heller att ha några
rättsverkningar. Beslutet får endast den betydelsen att det markerar att
fullmäktiges behandling av årsredovisningen är avslutad.
Möjligheten för allmänheten att ta del av årsredovisningen bör förbättras
De av regeringen i det föregående föreslagna lagreglerna om årsredovis-
ningen avser främst att öka fullmäktiges möjligheter att kontrollera att
nämnderna följt fullmäktiges riktlinjer för verksamheten och om de poli-
tiska målen uppnåtts.
Minst lika betydelsefullt är det enligt vår mening att förbättra informa-
tionen till allmänheten om hur den kommunala verksamheten skötts un-
der budgetåret.
I detta syfte föreslår vi dels en bestämmelse liknande den som gäller
styrelsens förslag till budget, nämligen att årsredovisningen skall hållas
tillgänglig för allmänheten från och med kungörandet av det sammanträde
med fullmäktige då den skall godkännas, dels en bestämmelse som ger
fullmäktige möjlighet att bestämma att allmänheten får komma och ställa
frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde med fullmäktige.
Vi anser att dessa förslag och våra förslag i övrigt beträffande årsredovis-
ningen bör skapa ett ökat intresse hos kommunmedlemmarna för hur
kommunen eller landstinget sköts i ekonomiskt hänseende. Vi menar att
en förstärkning av ”medborgarrevisionen” är viktigt ur demokratisk syn-
punkt.
124
4.9.1 Revisorernas ställning
Prop. 1990/91:117
Regeringens förslag: En ny lagregel införs som framhåller den en-
skilde revisorns oberoende ställning.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag el-
ler lämnar det utan erinran.
Skälen för regeringens förslag: Revisorerna intar en oberoende ställning
i förhållande till dem som de skall granska. Detta återspeglas i att reviso-
rerna samfällt kan sköta sin egen förvaltning, att budgetberedningen av
revisorernas anslag kan ske genom särskild budgetberedning och att revi-
sorerna själva kan lämna en redogörelse för förbrukningen av revisions-
anslaget till fullmäktige.
Också inbördes är revisorerna emellertid oberoende av varandra. En
revisor kan inte överröstas av de andra revisorerna. Varje revisor har
därför rätt att anföra en egen mening i revisionsberättelsen. Det finns inte
ens något hinder mot att var och en av revisorerna avger en egen revisions-
berättelse.
Att den enskilde revisorn har denna ställning bör framgå av lagen.
Härigenom inskärps vad som redan gäller. Regeringen föreslår därför att
det införs en bestämmelse i revisionskapitlet som talar om att varje revisor
fullgör sitt uppdrag självständigt.
4.9.2 Revisorernas uppgifter
Regeringens förslag: På ett tydligare sätt än i den nuvarande kom-
munallagen anges i den nya lagen att det är all den verksamhet som
bedrivs inom nämndernas ansvarsområden som skall granskas och
inte bara det arbete som nämnderna själva utfört.
"'Revisorernas förhållande till dé specialreglerade verksamheterna
inom nämnderna klargörs.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker i huvudsak
kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser
föreslår en bestämmelse om att revisionen skall utföras enligt god revi-
sionssed eller god kommunal revisionssed. Ett par remissinstanser, bl. a.
Stockholms kommun, tar med anledning av förslaget om ”koncernre-
dovisning” upp frågan om de förtroendevalda revisorernas granskning av
de kommunala företagen.
125
Skälen för regeringens förslag
Verksamhet som skall granskas
I de nuvarande reglerna om revisorernas uppgifter anges att revisorerna
skall granska styrelsens och övriga nämnders verksamhet. Bestämmelsen
har en dubbel funktion. Dels skall den ange gränserna för revisorernas
granskningsverksamhet. Dels skall den upplysa om vem som har revisions-
ansvar.
Bestämmelsen kan lätt ge det felaktiga intrycket att det bara är den
verksamhet som styrelsen och nämnderna själva har utfört som är föremål
för revisorernas granskning. Revisorerna skall ju emellertid också granska
all annan verksamhet som bedrivs inom nämnderna. Det kan handla om
sådan verksamhet som bedrivs av utskott och partssammansatta organ.
Det kan också vara fråga om verksamhet som bedrivs av anställda och
enskilda förtroendevalda med eller utan beslutanderätt efter delegering.
Regeringen föreslår därför att bestämmelsen ändras så att det klarare
framgår vilka gränserna för revisorernas granskningsverksamhet egentli-
gen är. Detta bör ske genom att i stället för orden ”styrelsens och övriga
nämnders verksamhet” orden ”all verksamhet som bedrivs inom nämn-
dernas verksamhetsområden” används i den nya lagen.
Samtidigt som bestämmelsen får denna nya lydelse bör den fråntas sin
dubbla funktion att också upplysa om vem som har revisionsansvar. Den
upplysningen bör i stället lämnas i reglerna om revisionsberättelsen genom
en föreskrift som talar om vem revisorerna får rikta anmärkning mot.
Vi är inte beredda att föreslå en bestämmelse att revisionen skall utföras
enligt god revisionssed eller god kommunal revisionssed. De förtroen-
devalda revisorerna bör i stället helt fritt kunna få prioritera utnyttjandet
av sina resurser så att granskningen blir så bra som möjligt mot bakgrund
av de krav som lagen ställer upp.
Granskning av den specialreglerade verksamheten
Revisorernas uppgifter när det gäller de specialreglerade nämnderna har
inte uttryckligen reglerats i den nuvarande kommunallagen. I samband
med lagens tillkomst uppgav departementschefen att han inte fann det
möjligt att lösa de gränsdragningsproblem som uppkommer vid revision
av dessa nämnder genom föreskrifter i lag (prop. 1975/76:187 s. 533).
I praxis har det dock utbildats vissa principer för revisorernas skyldighe-
ter och befogenheter med avseende på de specialreglerade nämnderna.
Som huvudregel anses gälla att revisorerna inte får granska ärenden som
avser myndighetsutövning mot någon enskild. Från detta förbud finns två
undantag. Det ena undantaget innebär att granskning får ske om ett beslut
i ärendet eller en underlåtenhet att fatta beslut har vållat kommunen eller
landstinget ekonomisk förlust. Det andra undantaget innebär att revisorer-
na får göra en allmän granskning för att kontrollera handläggningsrutiner,
standardfrågor etc.
Det finns en uppenbar risk för att det kan skapa osäkerhet och ge
upphov till oklarheter, missförstånd och tvister i revisionsarbetet, om
Prop. 1990/91:117
126
förhållandet mellan revisionen och de specialreglerade verksamheterna Prop. 1990/91:117
inte preciseras i lag. Regeringen föreslår därför att det för tydlighetens
skull införs en lagregel i revisionskapitlet som klargör dessa saker.
Revisorerna och de kommunala företagen
I den nuvarande kommunallagen saknas det regler om att de förtroen-
devalda revisorerna skall granska de kommunala företagen.
En ”koncernredovisning” ger otvivelaktigt revisorerna bättre möjlighe-
ter än tidigare att pröva om ett kommunalt företags verksamhet utövas på
ett från kommunens eller landstingets synpunkt ändamålsenligt sätt.
Samtidigt är emellertid det underlag revisorerna har för sin prövning
svagt och ger i princip inte bättre möjligheter till insyn än de som erbjuds
övriga förtroendevalda eller andra intressenter. De kommunala företagen
är också underkastade sin egen revision. En utvidgning av de förtroen-
devalda revisorernas uppgifter till att omfatta även en granskning av de
kommunala företagen skulle därför i praktiken kunna leda till en dubbel-
granskning, som kan medföra att den kommunala revisionen uppfattas
som någon form av överrevision i förhållande till företagsrevisionen.
En bättre väg att gå för att fullmäktige skall tillförsäkras den information
orrT3e kommunala företagen som från kommunal synpunkt är relevant än
stället att försöka få företagsrevisionen utförd så att detta informationsbe-
hov tillgodoses.
"Detlcanuippnås genom att det kommunala ändamålet med verksamhe-
ten anges på ett tydligt sätt i företagets bolagsordning eller motsvarande."
Företagets förvaltningsberättelse och därmed också föfetagsrevisorernas
prövning kommer då att ta sikte på hur företaget har skött en anförtrodd
lokal samhällsuppgift och om det kommunala ändamålet har uppnåtts.
Av dessa skäl anser vi att det inte bör införas några bestämmelserTlagen
som gör det till en skyldighet för de förtroendevalda revisorerna att grans-
ka också de kommunala företagens verksamhet.
Detta innebär emellertid inte att revisorerna med vårt förslag är för-
hindrade att på grundval av ”koncernredovisningen” göra vissa allmänna
uttalanden om de kommunala företagen. Tvärtom anser vi att det kan vara
en brå ordning öm de förtroendevalda revisorerna påtar sig den uppgiften.
Inget hindrar att fullmäktige tar in föreskrifter om detta i revisionsregle-
mentet.
4.9.3 Revisorernas rätt till upplysningar m. m.
Regeringens förslag: Lagreglerna om revisorernas rätt att få upplys-
ningar m. m. ändras så, att inte bara nämnderna utan också de
anställda anges i lagen som skyldiga att lämna revisorerna upplys-
ningar m. m.
Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.
127
Remissinstanserna: Alla remissinstanser utom kammarrätten i Göteborg
tillstyrker eller lämnar kommitténs förslag utan erinran. Att särskilt peka
ut anställda som skyldiga att lämna upplysningar m.m. stämmer inte
enligt kammarrätten överens med lagförslagets synsätt på förhållandet
mellan förtroendevalda och anställda. Det leder enligt kammarrätten ock-
så till brister i samspelet med sekretesslagens regler.
Skälen för regeringens förslag: Så som de nuvarande bestämmelserna
om revisorernas rätt till upplysningar m. m. är utformade får man närmast
det intrycket att det bara är nämnderna som är skyldiga att lämna upplys-
ningar m. m. till revisorerna.
Inom den juridiska litteraturen har det emellertid antagits att också de
anställda har en sådan skyldighet (se Kaijser/Riberdahl, Kommunallagar-
na II, 6 uppl. s. 566).
I de flesta fall torde det vara så, att det faktiska lämnandet av upplys-
ningarna görs av de anställda. De agerar därvid för nämndens räkning och
skyldigheten följer av anställningsförhållandet.
Regeringen är av den uppfattningen att det av lagen bör framgå att även
de anställda har en skyldighet att lämna upplysningar m. m. till revisorer-
na. En sådan bestämmelse innebär emellertid inte bara som kommittén
har anfört ett förtydligande av vad som gäller redan i dag, utan formellt
sett en utvidgning av upplysningsskyldigheten för de anställda. De får
därigenom en självständig upplysningsskyldighet skild från och utöver den
skyldighet som kan följa av anställningsförhållandet.
Vi anser att en sådan regel inte på något avgörande sätt avviker från det
synsätt på förhållandet mellan förtroendevalda och anställda som lagför-
slaget i övrigt präglas av.
Inte heller torde det uppkomma några problem vid tillämpningen av
sekretesslagen. Visserligen utgår 14 kap. 1 § sekretesslagen, där det anges
att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas till annan myndighet om
uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning, från att det är myndighe-
ten som lämnar uppgifter. Lagregeln anses emellertid vara tillämplig även
när en offentlig funktionär är skyldig att lämna uppgifter utan att därvid
handla på myndighetens vägnar.
4.9.4 Kretsen revisionsansvariga m. m.
Regeringens förslag: Kretsen revisionsansvariga utökas till att om-
fatta också enskilda förtroendevalda i styrelsen, övriga nämnder och
fullmäktigeberedningar.
Alla förtroendevalda med revisionsansvar, oavsett om de är leda-
möter i fullmäktige eller inte, får rätt att delta i fullmäktiges över-
läggning när revisionsberättelsen över den verksamhet som de har
deltagit i behandlas.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs
Prop. 1990/91: 117
128
förslag eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser, bl. a. Malmö Prop. 1990/91: 117
kommun, vill att även förvaltningschefer skall ha revisionsansvar. Ett par
remissinstanser, bl. a. riksrevisionsverket, menar att alla anställda som
förbrukar kommunala medel skall liksom förtroendevalda omfattas av
revisionsansvar.
Skälen för regeringens förslag
Individuellt revisionsansvar för de förtroendevalda bör införas
Revisionsansvar bärs i dag kollektivt av varje nämnd. Detta har ibland fått
otillfredsställande följder. Sålunda har det hänt att styrelser och andra
nämnder har vägrats ansvarsfrihet, trots att de felaktigheter som har
påtalats har begåtts av enskilda förtroendevalda utan att styrelsen eller
nämnden känt till de åtgärder som vidtagits. Det är inte rimligt att en
styrelse eller en annan nämnd skall bära ett kollektivt revisionsansvar i
dylika fall, även om dessa är sällsynta. Det finns därför ett behov av att
komplettera det kollektiva revisionsansvaret for styrelsen och de övriga
nämnderna med ett individuellt revisionsansvar för de förtroendevalda.
Eftersom de förtroendevalda har utsetts av fullmäktige, torde det inte
finnas några principiella hinder mot att ålägga dem ett sådant individuellt
revisionsansvar. Regeringen föreslår därför att det i den nya lagen införs
regler om ett individuellt revisionsansvar för de förtroendevalda.
De anställda bör inte omfattas av revisionsansvar
Fall har även förekommit där en styrelse eller en annan nämnd fått bära ett
kollektivt revisionsansvar när en anställd har vidtagit åtgärder som varit
felaktiga och som styrelsen eller nämnden inte känt till. Mot den bakgrun-
den kan det finnas anledning att införa ett revisionsansvar för de anställda
i kommuner och landsting.
Frågan om de anställda skall omfattas av revisionsansvar är emellertid
något annorlunda än när det gäller de förtroendevalda. Kommunallagen
utgår visserligen från att det finns anställda i kommunerna och landstingen
men dessa utgör principiellt sett inget obligatoriskt inslag i den kommuna-
la organisationen. De anställda är underställda nämnderna och har inte
något direkt ansvar gentemot fullmäktige. De är underkastade ett arbets-
rättsligt ansvar.
Redan dessa omständigheter talar mot att man skall ålägga de anställda
ett revisionsansvar.
Mot ett sådant åläggande talar dessutom praktiska skäl. Om alla anställ-
da som förbrukar kommunala medel eller fattar beslut efter delegering
skulle omfattas av revisionsansvar, skulle kretsen av revisionsansvariga bli
mycket stor. I några av de större kommunerna skulle det röra sig om flera
tusen personer. Under sådana omständigheter kan man ifrågasätta det
meningsfulla med ett revisionsansvar för de anställda.
Nämnderna är vidare skyldiga att kontrollera den verksamhet som
bedrivs inom deras ansvarsområden. Om det skulle visa sig att en anställd 129
9 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117
som fått i uppdrag att fatta beslut har överskridit sina befogenheter eller på
annat sätt fattat ett felaktigt beslut, kan nämnden åtminstone i vissa fall
vidta nödvändiga åtgärder for att åstadkomma rättelse. För att förhindra
felaktiga beslut i fortsättningen från den anställdes sida kan nämnden
också återkalla delegeringsuppdraget. Om ett klandervärt beteende som
inte bör belastas en nämnd skall tas upp i revisionsberättelsen, har reviso-
rerna dessutom en möjlighet att beskriva sakförhållandena så att nämnden
undgår kollektivt ansvar.
Om man skulle införa ett revisionsansvar för de anställda vid sidan om
deras nuvarande arbetsrättsliga ansvar, uppkommmer dessutom svårighe-
ter att bedöma de arbetsrättsliga effekterna av en vägrad ansvarsfrihet.
I och för sig kan de anställdas ansvar antas komma att öka i ett målstyrt
system. Med de ökade delegeringsmöjligheter som regeringen föreslår kan
också beslutanderätt i driftsfrågor överföras till de anställda. Givetvis bör
någon form av ansvar kunna utkrävas för skötseln av sådana frågor. De
juridiska instrument som står till förfogande i dag inom det arbetsrättsliga
systemet kan därvid i sig antas vara tillräckliga, varför vi inte anser att det
finns anledning att införa ett revisionsansvar för alla anställda inom kom-
muner och landsting.
En kommuns eller ett landstings företrädare i ett partssammansatt organ
är kommunalt förtroendevalda på så sätt att de väljs av fullmäktige eller av
styrelsen eller någon annan nämnd som fullmäktige utser. Enligt uttalan-
den i förarbetena (prop. 1978/79:188 s. 42 f.) till bestämmelserna om de
partssammansatta organen bör emellertid den kommunala arbetsgivarens
representation i huvudsak fullgöras av tjänstemän. Arbetstagarnas företrä-
dare utses av berörda arbetstagarorganisationer. Detta gör att de partssam-
mansatta organen enligt vår mening bör behandlas på samma sätt som de
anställda när det gäller frågan om de skall åläggas revisionsansvar eller
inte.
Förvaltningschefer bör inte heller omfattas av revisionsansvar
Förvaltningscheferna intar en särställning bland de anställda. Den pågåen-
de utvecklingen mot ökad målstyrning och de nya reglerna om vidaredele-
gering som regeringen föreslår gör att förvaltningschefernas roll inom den
kommunala organisationen i framtiden kommer att öka i betydelse. Även
om vi inte är beredda att föreslå ett revisionsansvar för alla anställda, är
detta omständigheter som talar för att man åtminstone bör överväga ett
särskilt revisionsansvar för förvaltningscheferna.
Ett system med revisionsansvar för förvaltningscheferna är emellertid
inte heller fritt från invändningar. Det finns flera omständigheter som
talar mot att man skall ålägga förvaltningscheferna ett sådant ansvar.
En sådan omständighet är den koppling som finns mellan revisionsan-
svaret och det politiska ansvaret. Förvaltningscheferna är inte politiker.
De är — och det gäller också i ett målstyrt system — biträden åt nämnder-
na. Såsom underställda nämnderna ansvarar förvaltningscheferna mot
dessa. Liksom övriga anställda är de också underkastade ett arbetsrättsligt
ansvarssystem.
Prop. 1990/91: 117
130
Vidare skulle ett införande av revisionsansvar för förvaltningscheferna Prop. 1990/91:117
kunna medföra att de rättsligt sett uppfattas som likställda med de kom-
munala bolagens verkställande direktörer. De senare har ju enligt före-
skrifterna i aktiebolagslagen ett revisionsansvar jämsides med ledamöter-
na i bolagsstyrelsen. Även om de verkställande direktörernas funktion är
annorlunda genom att de svarar för bolagens fortlöpande förvaltning,
skulle ett revisionsansvar för förvaltningscheferna kunna medföra en om
icke formell så i vart fall faktisk maktförskjutning från de förtroendevalda
till förvaltningscheferna. En sådan maktförskjutning är inte önskvärd.
Den skulle heller inte passa in i ett målstyrt system, eftersom den grundläg-
gande fördelningen av beslutanderätten i kommunerna och landstingen
inte är ändrad i ett sådant system.
Vi anser därför att inte heller förvaltningscheferna bör ha revisionsan-
svar.
Rätten att delta i debatten om ansvarsfrihet
Enligt de nuvarande jävsreglerna har ordföranden och vice ordförande i en
nämnd, oavsett om de är ledamöter i fullmäktige eller inte, en rätt att delta
i fullmäktiges överläggning när revisionsberättelsen över den egna nämn-
dens verksamhet behandlas. Syftet med denna regel är att de nämnda
personerna skall ha möjlighet att på nämndens vägnar få förklara och
försvara sig när frågan om ansvarsfrihet skall prövas.
Eftersom enskilda förtroendevalda enligt regeringens förslag skall ha
revisionsansvar, bör också dessa personer få möjlighet att förklara och
försvara sitt handlande inför fullmäktige när fullmäktige behandlar revi-
sionsberättelsen över den verksamhet som de har deltagit i.
Vi föreslår därför en bestämmelse om detta.
4.10.1 Ny terminologi och redaktionell utformning
Regeringens förslag: Reglerna om kommunalbesvär görs tydligare
och mer överskådliga.
Vissa särdrag för kommunalbesvären som har utbildats i rättstill-
lämpningen uttrycks direkt i lagtexten.
Termen kommunalbesvär ersätts av laglighetsprövning.
Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. En
skillnad är att kommittén föreslår att en del bestämmelser skall föras över
från kommunalbesvärskapitlet i kommunallagen till förvaltningsprocess-
lagen (1971:291. ändrad senast 1990:1412).
Remissinstanserna: Remissinstanserna är i stort sett positiva till kom-
mitténs förslag. Regeringsrätten, kammarrätterna i Stockholm och Göte-
borg samt kammarkollegiet föreslår ytterligare en del redaktionella och
språkliga ändringar.
131
Den föreslagna termen laglighetsprövning tillstyrks av bl. a. regeringsrät- Prop. 1990/91: 117
ten, kammarrätten i Göteborg, socialstyrelsen, Tranås, Kalmar, Malmö,
Ängelholms, Partilie, Tranemo och Falu kommuner, Uppsala och Värm-
lands läns landsting samt av Svenska kommunförbundet och Landstings-
förbundet. Förslaget avstyrks av JO, kammarrätten i Stockholm, juridiska
fakultetsnämnderna vid Stockholms och Uppsala universitet samt av Osby
kommun.
Kammarrätterna i Stockholm och Göteborg samt juridiska fakultets-
nämnden vid Uppsala universitet avstyrker förslaget om att föra över vissa
bestämmelser till förvaltningsprocesslagen.
Skälen för regeringens förslag
Nuvarande ordning
Reglerna om kommunalbesvär finns i 7 kap. KL.
Kommunalbesvär kan sägas utgöra en form av medborgartalan. Ända-
målet är att se till att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsen-
ligt sätt. Kännetecknande för kommunalbesvären är att endast kommun-
medlemmar får överklaga, att besluten endast kan angripas på de punkter
som anges i kommunallagen och att prövningen är begränsad till laglighe-
ten av ett beslut. Om besvären bifalls får beslutet bara upphävas men det
får inte ersättas med ett nytt beslut.
Kommunalbesvär anförs hos en kammarrätt. Kammarrättens beslut kan
överklagas hos regeringsrätten. En förutsättning för att beslutet skall prö-
vas av regeringsrätten är att prövningstillstånd meddelas.
I civildepartementet övervägs för närvarande frågan om hur man bör
klara ut vissa frågor om förhållandet mellan kommunalbesvär och förvalt-
ningsbesvär.
Den språkliga och systematiska utformningen
I olika utredningssammanhang där kommunalbesvären har behandlats
tidigare har det framförts önskemål om att få fram tydligare och mer
överskådliga regler.
Ett sätt att tillgodose sådana önskemål är att låta vissa särdrag för
kommunalbesvärsprocessen som har utbildats i rättstillämpningen framgå
av lagtexten. Det gäller bl. a. det utmärkande draget att kammarrätten
endast får upphäva eller inte upphäva ett överklagat beslut, men inte sätta
ett nytt beslut i dess ställe. Härigenom markeras att det ytterst är fråga om
en ren legalitetsprövning och inte i första hand en lämplighetsprövning.
Kommittén föreslår att innehållet i 7 kap. 4 § KL skall flyttas över till
förvaltningsprocesslagen. I den nämnda paragrafen återfinns vissa proces-
suella bestämmelser som gäller specifikt för kommunalbesvärsprocessen.
I likhet med några remissinstanser har regeringen i denna fråga en annan
uppfattning än kommittén. Vi fäster särskild vikt vid det upplysningsvär-
de för enskilda rättssökande som ligger i att de processuella bestämmelser
som är speciella för kommunalbesvärsprövningen återfinns i kommunalla-
gen. Det rimmar dessutom mindre väl med förvaltningsprocesslagens ka-
132
raktär av generell förfarandelag att i den lagen infora specialbestämmelser Prop. 1990/91:117
för kommunalbesvären.
Termen laglighetsprövning introduceras
Uttrycket kommunalbesvär infördes i rubriken till kommunalbesvärska-
pitlet i 1977 års kommunallag. Begreppet var dock etablerat sedan lång tid
tillbaka. Orsaken till att det fördes in i lagen var att man ville klargöra att
kommunalbesvär är en särskild typ av besvär, som i flera viktiga avseen-
den skiljer sig från förvaltningsbesvären.
Ett skäl för att nu byta terminologi är den allmänna strävan att ta bort
ordet besvär ur all författningsmateria. Det finns också ett behov av att på
ett ännu bättre sätt klargöra skillnaden mellan kommunalbesvär och
förvaltningsbesvär. Regeringen anser att laglighetsprövning är ett bra er-
sättningsord.
Vi är medvetna om att detta förslag inte är helt invändningsfritt. Ibland
är det ofrånkomligt att det vid prövningen i ett kommunalbesvärsmål vägs
in vissa lämplighetsaspekter i bedömningen och i vissa förvaltnings-
besvärsmål kan det bli fråga om en i princip ren laglighetsbedömning. Det
kan därför sägas att termen laglighetsprövning till en del kan vara missvi-
sande som beteckning på kommunalbesvären. Å andra sidan är det ingen
tvekan om att kärnpunkten i kommunalbesvärsprövningen är just legali-
tetsprövningen. Vi anser därför att termen laglighetsprövning, även om
vissa invändningar kan riktas mot den, på ett värdefullt sätt kan bidra till
att öka allmänhetens kunskap om vad rättsmedlet i första hand innebär.
Förhoppningsvis kan därigenom vissa missförstånd och onödiga processer
undvikas.
Förslaget hindrar givetvis inte att uttryck med ordet kommunalbesvär
även i framtiden kan användas i olika sammanhang, t. ex. när kommunal-
besvär och förvaltningsbesvär jämförs med varandra. Syftet med vårt
förslag att ersätta ordet kommunalbesvär är att åstadkomma en så tydlig
lagtext som möjligt.
4.10.2 Kopplingen medlemskap — rätt att överklaga
Regeringens förslag: Kopplingen mellan medlemskap i en kommun
eller ett landsting och rätten att överklaga kommunala beslut be-
hålls.
Kretsen av klagoberättigade vidgas inte, dvs. inga ytterligare kate-
gorier tillförs medlemskretsen utöver de som är folkbokförda i kom-
munen, äger fast egendom i kommunen eller är taxerade till kom-
munalskatt där.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser kommenterar kom-
mitténs förslag.
133
Kammarrätten i Göteborg anser, i likhet med kommittén, att det inte Prop. 1990/91: 117
har framkommit något påtagligt behov av att man till följd av den slopade
kommunala beskattningen av juridiska personer vidgar förutsättningarna
för besvärsrätt för denna kategori. Även Svenska kommunförbundet är
ense med kommittén om att inte utvidga besvärsrätten för ideella för-
eningar eller andra juridiska personer.
Däremot anser kammarrätten i Stockholm att det finns skäl att överväga
juridiska personers besvärsrätt i syfte att få till stånd en generösare ord-
ning.
Enligt Svenska arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund bör
man överge kopplingen mellan medlemskap och besvärsrätt. I stället bör
envar som berörs av ett kommunalt beslut ha rätt att få lagligheten prövad.
Om kopplingen behålls, menar organisationerna att juridiska personer
som har fast driftsställe i en kommun eller vars styrelse har sitt säte där
skall räknas som kommunmedlemmar. Medborgarrättsrörelsen Friheten i
Sverige anför liknande synpunkter.
Handikappförbundens Centralkommitté anser att ideella föreningar bör
ha rätt att utlösa en laglighetskontroll av kommunala beslut.
Skälen för regeringens förslag
Kopplingen mellan medlemskap och rätt att överklaga bör behållas
Ett utmärkande drag för kommunalbesvärsmålen är att endast kommun-
medlemmar har rätt att överklaga. Enbart den omständigheten att någon
har ett intresse i saken ger alltså inte besvärsrätt.
Som regeringen har anfört i motiven till medlemskapsregeln (avsnitt
4.1.2) bör kopplingen mellan medlemskap och rätt att överklaga behållas.
Om man vill vidga kretsen av klagoberättigade måste man därför, med
denna utgångspunkt, överväga en ändring av medlemskapsbegreppet.
Juridiska personers rätt att överklaga
En effekt av att den kommunala taxeringen av juridiska personer sedan
några år tillbaka har slopats är att dessa förlorat den rätt att överklaga
kommunala beslut som de hade tidigare på grundval av taxeringen. En
sådan rätt har de nu bara i kommuner där de äger fast egendom.
Regeringen gör den bedömningen, att det inte finns skäl att konstruera
om medlemskapsbegreppet i syfte att utvidga juridiska personers rätt att
överklaga. En studie av kommunalbesvärsmål visar att det är ytterst sällan
som en juridisk person uppträder som klagande. Detta var förhållandet
även tidigare när de juridiska personerna hade besvärsrätt på grundval av
taxering i en viss kommun. Den till viss del förlorade rätten att överklaga
får därför ses som en marginell effekt av att den kommunala taxeringen
slopades. Att utvidga medlemskapsbegreppet skulle därför enligt vår be-
dömning inte få någon större effekt och därför finns inte tillräckliga skäl
att vidta en sådan åtgärd. Något skäl att särbehandla ideella föreningar
finns inte heller enligt vår mening.
134
4.10.3 Prövningsgrunderna
Prop. 1990/91:117
Regeringens förslag: Två av de nuvarande prövningsgrunderna i
kommunalbesvärsmål slopas, nämligen att ett beslut ”kränker kla-
gandens enskilda rätt” eller att det ”vilar på orättvis grund”. Övriga
prövningsgrunder behålls i sak i den nya lagen.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag
av att kommittén föreslår att den nuvarande prövningsgrunden ”ej till-
kommit i laga ordning” formuleras om till ”inte tillkommit på föreskrivet
sätt”.
Remissinstanserna: Kommitténs förslag tillstyrks eller lämnas utan erin-
ran av flertalet remissinstanser.
Kammarrätten i Stockholm är tveksam till förslaget att slopa prövnings-
grunden ”vilar på orättvis grund”.
TCO, Villaägareförbundet och Vi I Småhus samt Medborgarättsrörelsen
Friheten i Sverige anser att man bör behålla prövningsgrunden ”kränker
klagandens enskilda rätt”.
Regeringsrätten kritiserar omformuleringen från ”ej tillkommit i laga
ordning” till ”inte tillkommit på föreskrivet sätt”. Enligt regeringsrättens
mening får den föreslagna lydelsen en mer inskränkt betydelse.
Skälen för regeringens förslag
Prövningsgrunder i dag
Enligt 7 kap. 1 § KL får kommunalbesvär grundas endast på omständighe-
ter som innebär att ett beslut
1. ej har tillkommit i laga ordning,
2. står i strid mot lag eller annan författning,
3. på annat sätt överskrider kommunfullmäktiges eller landstingets befo-
genheter,
4. kränker klagandens enskilda rätt eller
5. annars vilar på orättvis grund.
Den första prövningsgrunden tar sikte på felaktigheter i själva förfaran-
det, dvs. att det riktas anmärkningar mot sättet för tillkomsten av ett
kommunalt beslut.
Prövningsgrunden under punkt 2 tillämpas i regel när beslutet bryter
mot en uttrycklig författningsregel, normalt av offentligrättslig karaktär.
Nästa punkt används t. ex. vid prövning av frågor som rör den kommunala
kompetensen och vid kompetenskonflikter mellan olika kommunala or-
gan. Någon klar gräns mellan de båda prövningsgrunderna finns inte.
En särställning intar prövningsgrunden ”kränker klagandens enskilda
rätt”. En tillämpning av den har ansetts förutsätta att klagandens personli-
ga rättsställning blivit lidande av det kommunala beslutet. Oftast har
klaganden inte någon framgång, vilket inte sällan beror på att prövnings-
instansen konstaterat att klaganden haft möjlighet att få sin sak prövad av
allmän domstol. Störst praktisk betydelse har prövningsgrunden främst
135
haft i löne- och pensionsärenden. Genom ändrad arbetsrättslig lagstiftning Prop. 1990/91:117
har dock även detta område inskränkts i väsentlig mån.
Den sista punkten ”vilar på orättvis grund” åberopas ofta av dem som
klagar i kommunalbesvärsmål, men tillämpas relativt sällan av domstolar-
na. Ursprungligen torde den ha inforts för att ge eftertryck åt kravet på
likställighet mellan kommunmedlemmar. Även rättspraxis visar att den är
starkt förknippad med likställighetsprincipen.
Två prövningsgrunder slopas
De tre första prövningsgrunderna i nuvarande kommunallag är direkt
motiverade av kommunalbesvärsinstitutets uppgift som ett offentligrätts-
ligt kontrollmedel. De har därför en given plats i systemet. Av dessa bör
punkt 3 ”på annat sätt överskrider kommunfullmäktiges eller landstingets
befogenheter” delas upp i två punkter för att ge uttryck åt att den har ett
vidare tillämpningsområde än vad ordalydelsen i förstone ger uttryck åt.
Det bör således framgå att prövningen också kan omfatta frågan om en
viss åtgärd över huvud taget är en kommunal angelägenhet.
En speciell ställning intar de nuvarande punkterna 4 och 5, vilka avser
fall då det kommunala beslutet kränker klagandens enskilda rätt eller
annars vilar på orättvis grund. Båda har en synnerligen begränsad använd-
barhet, men åberopas ofta av de klagande och ger därmed upphov till
åtskilliga missförstånd och en onödig handläggning. Genom att likställig-
hetsprincipen skrivs in i lagtexten kan prövningsgrunden ”står i strid mot
lag eller annan författning” användas om någon anser att ett beslut strider
mot denna princip.
4.10.4 Besluts verkställbarhet
Regeringens bedömning: Frågan om kommunala besluts verkställ-
barhet lagregleras inte.
Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: I likhet med kommittén finner kammarrätten i
Stockholm att en allmänt hållen regel om verkställbarhet inte har något
större värde.
Regeringsrätten anser att intresset av överskådlighet och begriplighet
talar för att principen om omedelbar verkställbarhet av kommunala beslut
kommer till uttryck i lagen. Liknande synpunkter anför Malmö kommun
och Svenska kommunförbundet.
Skälen för regeringens bedömning: I princip gäller att ett kommunalt
beslut är verkställbart så snart protokollet över beslutet har justerats.
Indirekt framgår detta av 7 kap. 6 § KL. Enligt den paragrafen skall
fullmäktige, om ett beslut har blivit upphävt genom avgörande som har
vunnit laga kraft och om beslutet redan har verkställts, föranstalta om
rättelse av verkställigheten i den mån det är möjligt.
136
Ibland är omedelbar verkställighet en nödvändighet, t. ex. i fråga om Prop. 1990/91: 117
vissa beslut om val och en del budgetbeslut. I andra fall kan verkställighe-
ten utan olägenhet anstå till dess beslutet har vunnit laga kraft. Inte sällan
är läget svårbedömt och det gäller då att väga olika intressen mot varand-
ra. Behovet av effektivitet i den kommunala förvaltningen står mot intres-
set av att ett överklagande i möjligaste mån bör leda till det åsyftade
resultatet, dvs. att hindra beslutets genomförande. Ofta kompliceras bil-
den av att förhållandet rör en utomstående part och att det i vissa fall kan
ha inträffat en civilrättslig bundenhet för kommunen.
Det är mycket svårt att lägga fast i vilka konkreta situationer som ett
beslut bör kunna verkställas trots att det har överklagats. Kommunen eller
landstinget måste bedöma risken av att beslutet blir upphävt. Möjligheten
till återgång av ett redan verkställt beslut måste också bedömas. Dessa
omständigheter talar enligt vår mening mot en allmän lagregel om besluts
verkställbarhet.
4.10.5 Besvärsnämnderna avskaffas
Regeringens förslag: Möjligheten att inrätta besvärsnämnder för att
pröva vissa personalärenden avskaffas.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser tillstyrker kommitténs
förslag eller lämnar det utan erinran. Hit hör regeringsrätten, juridiska
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, flera kommuner och landsting,
Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, SACO och Sveriges
kommunaljuridiska förening.
Förslaget avstyrks av Kalmar, Heby och Östersunds kommuner samt av
TCO.
Skälen för regeringens förslag: Enligt 7 kap. 3 § KL får kommuner och
landsting utse en särskild nämnd med benämningen besvärsnämnd. Från
den 1 juli 1987 är besvärsnämndernas prövning inskränkt till överklagan-
de av en nämnds, ett partssammansatt organs eller revisorernas beslut om
tjänstetillsättningar. Tidigare kunde nämnderna överpröva också andra
typer av personalärenden, bl. a. beslut om disciplinära åtgärder.
Omkring 30 kommuner har utnyttjat möjligheten att inrätta besvärs-
nämnder. På landstingssidan, där besvärsnämnder har varit vanligare, är
tendensen att allt fler landsting avskaffar sina besvärsnämnder.
Besvärsnämnderna är ett udda inslag i systemet för överprövning av
kommunala beslut. De ärenden som behandlas av en besvärsnämnd har en
särskild karaktär som skiljer dem från de flesta kommunala ärenden i
övrigt. Det primära är relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare. Ett
särskilt problem ligger i att besvärsnämndsprövningen har kopplats sam-
man med kommunalbesvärsprocessen. Detta leder ibland till missförstånd
hos kommunmedlemmarna och till tillämpningssvårigheter hos de dom-
stolar som berörs. 137
1970-talets arbetsrättsliga lagstiftning har satt besvärsnämnderna i en ny
situation. I väsentliga delar tillämpas på den kommunala sektorn numera
samma lagregler som på den privata sektorn när det gäller relationen
mellan arbetsgivare och arbetstagare. Och inom den privata sektorn sak-
nas överprövningsmöjlighet i fråga om rekryteringsbeslut.
Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (ändrad senast
1984:817) medger i viss mån förhandlingsskyldighet vid tjänstetillsätt-
ningar. Därmed har ett fackligt inflytande garanterats som saknades när
möjligheten att inrätta besvärsnämnder tillskapades. Det är i och för sig
också — i motsats till vad som är fallet på den statliga sektorn — möjligt
att i kollektivavtal reglera förutsättningarna för kommunal anställning.
Regeringen konstaterar således att den förändrade arbetsrätten har
minskat behovet av besvärsnämnder betydligt. Slutsatsen är därför att den
nya kommunallagen inte bör innehålla några regler om besvärsnämnder.
Om det finns ett behov av en normering i frågor om t. ex. meritvärdering
och rekrytering, är det en bättre väg att det lämnas över åt arbetsmarkna-
dens parter att tillsammans lösa sådana frågor inom förhandlingssystemets
ram.
Något skäl att låta de kommuner och landsting som nu har besvärs-
nämnder behålla dessa finns inte enligt vår mening. Däremot föreslår vi en
övergångsbestämmelse om vad som skall ske med sådana mål hos nämn-
derna, som ännu inte avgjorts vid ikraftträdandet av den nya lagen.
Ett genomförande av förslaget till en ny kommunallag kräver följdändring-
ar i en del annan lagstiftning.
Viss speciallagstiftning behöver ändras som en direkt följd av vårt
förslag om en friare nämndorganisation och av att vi föreslår att lokal-
organslagen och lagen om vissa lokala organ i landstingskommunerna skall
upphävas. I detta lagstiftningsärende tar vi upp de förslag om ändringar i
speciallagstiftningen som är nödvändiga för att slå fast principen om en
friare nämndorganisation. Förslagen avser plan- och bygglagen, hälso-
skyddslagen, hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, ändrad senast
1990:1465), tandvårdslagen (1985:125, ändrad senast 1986:1410), lagen
(1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda
m.fl.(ändrad senast 1990:494), lagen (1978:234) om trafiknämnd (ändrad
senast 1986:1247) samt räddningstjänstlagen (1986:1102, ändrad senast
1988:438).
Ytterligare ändringar behöver göras i speciallagstiftningens bestämmel-
ser om nämnder. Det gäller bl. a. de hänvisningar som finns till kommu-
nallagens regler och hur nämnderna i fortsättningen skall anges i de olika
speciallagarna. Så behöver t. ex. beträffande miljö- och hälsoskyddsnämn-
den ändringar göras i naturvårdslagen (1964:822, omtryckt 1974:1025,
ändrad senast 1990:1378), miljöskyddslagen (1969:387, omtryckt 1989:
363), livsmedelslagen (1971:511, omtryckt 1989:461), renhållningslagen
(1979:596, ändrad senast 1990:235), strålskyddslagen (1988:220, ändrad
Prop. 1990/91:117
138
senast 1990:236) och djurskyddslagen (1988:534, ändrad senast
1990:628).
Regeringen avser att ta upp dessa frågor i en proposition med följdlag-
stiftning till den nya kommunallagen. Förslaget kommer att föreläggas
riksdagen i sådan tid att det blir möjligt att besluta ett ikraftträdande av
lagändringarna till den 1 januari 1992.
Det finns också annan lagstiftning som behöver ändras som en följd av
att den nuvarande kommunallagen ersätts med en helt ny lag. Det gäller
bl.a. lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade (ändrad se-
nast 1988:199) och kommunalförbundslagen (1985:894). I dessa lagar
finns i stor utsträckning hänvisningar till kommunallagens regler.
I nuvarande kommunallag finns ett särskilt kapitel med regler om skatt
till kommuner och landsting (6 kap.). Reglerna som huvudsakligen är av
teknisk natur kan enligt vår mening med fördel utgå ur kommunallagen
och i stället införlivas med skattelagstiftningen. Det kan därvid vara
lämpligt att sammanföra reglerna med dem som finns i lagen (1965:269)
med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebite-
ring av skatt, m.m (omtryckt 1973:437, ändrad senast 1990:353).
Nuvarande kommunallag innehåller också regler av närmast valteknisk
natur. Det gäller reglerna i 2 kap. 2 § andra stycket om beräkning av
antalet suppleanter — eller med vår terminologi ersättare — i kommun-
fullmäktige. Det är en bättre ordning att ha en sådan bestämmelse i
vallagen. Motsvarande regler om beräkning av antalet ersättare i landsting-
et finns redan i vallagen. I 2 kap. 11 § fjärde stycket finns en bestämmelse
om vilka ersättare som skall tjänstgöra när ingen av de ersättare som har
utsetts for den frånvarande ledamoten kan tjänstgöra. Bestämmelsen gör
det möjligt att avvika från den listtrohet som i övrigt tillämpas, dvs. att
ersättare skall utses från samma lista som respektive ledamot. Enligt vår
mening bör regeln flyttas till vallagen för att tjäna som underlag för
länsstyrelserna när ersättare skall utses.
Samtliga nu berörda frågor kommer att tas upp i följdlagstiftningspropo-
sitionen.
6.1.1 Europarådskonventionen om kommunal självstyrelse
Regeringens bedömning: Kommunallagsförslaget ligger i linje med
Sveriges åtaganden enligt Europarådskonventionen om kommunal
självstyrelse.
Kommitténs bedömning: Kommittén har redovisat huvuddragen i kon-
ventionen, men inte gjort någon uttrycklig bedömning av förslagets fören-
lighet med denna.
Prop. 1990/91: 117
139
Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har tagit upp denna Prop. 1990/91:117
fråga.
Skälen för regeringens bedömning: Sverige ratificerade i augusti 1989
(prop. 1988/89:119, KU 32, rskr. 251) den europeiska konventionen om
kommunal självstyrelse (SÖ 1989:34). Konventionen är ett betydelsefullt
resultat av Europarådssamarbetet på det kommunala området och ett led i
strävandena att stärka och utveckla den kommunala självstyrelsen i Euro-
pa. Den bygger på ett decentraliserat beslutsfattande som en nödvändig
grund för demokratin. En annan viktig utgångspunkt är den kommunala
självstyrelsens betydelse för medborgarnas möjligheter att delta i de offent-
liga angelägenheterna.
I konventionen fastslås vissa grundläggande principer för statens förhål-
lande till kommunerna. Områden som berörs är bl. a. den kommunala
självstyrelsens rättsliga reglering, skyddet för den kommunala indelning-
en, den administrativa strukturen, de förtroendevaldas arbetsvillkor, stat-
lig tillsyn, ekonomiska resurser samt rätten att samarbeta och bilda sam-
manslutningar.
Regeringens uppfattning är att det är väsentligt att Sverige ställer sig
bakom strävandena att stärka och utveckla den kommunala självstyrelsen
i Europa och världen. Vår förhoppning är också att konventionen skall
fungera som en grundläggande plattform i diskussionen om kommunernas
roll i ett framtida Europa.
I propositionen om godkännande av konventionen gjorde vi en bedöm-
ning av konventionens förenlighet med den nuvarande kommunallagstift-
ningen. Bedömningen var att det svenska rättssystemet uppfyller de krav
som konventionen ställer. Riksdagen hade ingen annan uppfattning.
En genomgång av det nu presenterade kommunallagsförslagets förhål-
lande till konventionens artiklar ger inte anledning till någon annan be-
dömning. Tvärtom innebär förslaget en ytterligare förstärkning av den
kommunala handlingsfriheten och den kommunala självstyrelsens roll i
det demokratiska systemet och därmed en ökad anpassning till konventio-
nens principer. Vi vill här särskilt peka på tre punkter.
Enligt konventionens artikel 2 skall principen om kommunal självstyrel-
se vara inskriven i lag och helst i grundlagen. I dag finns principen
inskriven i regeringsformens portalparagraf (1 kap. 1 §), där det sägs att
den svenska folkstyrelsen — förutom genom ett representativt och parla-
mentariskt statsskick — förverkligas genom kommunal självstyrelse. Ge-
nom vårt förslag att i den nya kommunallagen slå fast den kommunala
självstyrelsens princip för all kommunal verksamhet sker en ytterligare
förstärkning i förhållande till konventionsbestämmelsen.
I artikel 6 fastslås principen att kommunerna skall kunna bestämma om
sin inre organisation för att anpassa den till de lokala behoven och säker-
ställa en effektiv förvaltning. Vårt förslag om en friare kommunal nämnd-
organisation innebär en väsentlig förstärkning av självstyrelsen i detta
hänseende.
I artikel 7 finns bestämmelser som avser att garantera att de förtroen-
devalda kan ges en rimlig ekonomisk ersättning både för utgifter i sam-
band med uppdraget och där så är lämpligt för förlorad arbetsförtjänst
140
eller for utfört arbete samt motsvarande socialskydd. Genom vårt förslag Prop. 1990/91: 117
om rätt för de förtroendevalda att få ersättning för förlorad arbetsinkomst
förstärks garantierna för en rimlig ekonomisk ersättning.
6.1.2 Ett kommande EES-avtal eller ett svenskt medlemskap i Europeiska
gemenskapen
Regeringens bedömning: På de punkter som kommunallagsförslaget
kan komma att beröras av ett kommande EES-avtal eller ett svenskt
medlemskap i EG ligger förslaget i linje med EG:s regelsystem.
Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens. Betydelsen
av ett svenskt medlemskap i EG har dock inte tagits upp av kommittén.
Remissinstanserna: Remissinstanserna godtar i allmänhet kommitténs
bedömning. Riksrevisionsverket ställer sig uttryckligen bakom det restrik-
tiva synsätt beträffande subventioner till näringslivet som kommittén re-
dovisat i detta sammanhang. Endast Norbergs kommun och Sveriges
kommunaljuridiska förening har framfört kritiska synpunkter. Dessa re-
missinstanser anser att frågorna kring EG-samarbetet borde har belysts
mer ingående.
Skälen för regeringens bedömning: Förhandlingarna mellan EFTA-län-
derna och EG om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) är
för närvarande inne i ett intensivt skede. Målet är att ett EES-avtal skall
kunna träda i kraft den 1 januari 1993, dvs. samtidigt som EG:s inre
marknad etableras.
I ett vidare perspektiv ligger ett medlemskap i EG i Sveriges nationella
intresse. Regeringen och riksdagen har under hösten 1990 tagit ställning
för en sådan utveckling (skr. 1990/91:50, UU8).
Sveriges närmande till EG reser inom olika områden frågan om hur den
svenska lagstiftningen kan komma att påverkas av en överenskommelse.
Regeringen har övervägt denna fråga när det gäller kommunallagstiftning-
en och därvid kommit fram till att kommunallagsförslaget ligger i linje
med EG:s regler på de punkter det kan komma att beröras av ett komman-
de EES-avtal. Denna bedömning gäller i vart fall i nuvarande förhand-
lingsläge. Det finns heller inte anledning att göra någon annan bedömning
i fråga om betydelsen av ett svenskt medlemskap i EG.
De punkter som enligt vår bedömning berör kommunallagsförslaget är
följande.
Ett förslag till EG-direktiv om rösträtt i kommunala val innebär att en
medborgare i ett medlemsland skall ha rösträtt och rätt till valbarhet i
lokala val i bosättningslandet om han begär att bli upptagen i röstlängden.
För rösträtt krävs dock att bosättningen i landet har varat minst en
mandatperiod. För valbarhet krävs två mandatperioder. Vårt förslag inne-
bär att utländska medborgare liksom enligt nuvarande regler skall ha
rösträtt och vara valbara efter tre års folkbokföring i landet. Härigenom
uppfyller enligt vår mening den svenska lagstiftningen de krav som direk-
141
tivforslaget ställer. Vi förutsätter alltså att det skall vara möjligt att tilläm-
pa mera liberala regler än enligt direktivförslaget t. ex. när det gäller
bosättningstidens längd.
När det gäller stöd till näringslivet innebär som tidigare redovisats
(avsnitt 4.2.2) EG:s regelsystem att konkurrenssnedvridande samhällsstöd
till enskilda företag i princip inte får förekomma. Vårt förslag om reglering
av kommunernas och landstingens befogenheter inom näringslivsområdet
ger uttryck för en sådan restriktiv syn på stöd till enskilda företag.
Frågan om regleringen av den kommunala upphandlingen har varit
särskilt uppmärksammad i diskussionen om kommunerna och EG. Här är
det uppenbart att en anpassning till EG:s regelsystem kräver förändringar
bl. a. när det gäller kontroll och överprövning. Dessa frågor övervägs för
närvarande inom regeringskansliet. Vi anser emellertid att frågorna inte i
första hand bör regleras i kommunallagen.
6.2.1 Humanitärt bistånd
Regeringens förslag: Lagen om rätt för kommun och landstingskom-
mun att lämna internationell katastrofhjälp ersätts med en ny lag.
Den innebär en utvidgning så, att humanitärt bistånd i form av
utrustning som kan avvaras får lämnas i en nödsituation även om
inte något direkt katastrofläge föreligger. Den nya lagen omfattar
också kyrkliga kommuner.
Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens med undan-
tag av att kommittén inte behandlat frågan om utvidgning till de kyrkliga
kommunerna.
Remissinstanserna: Av de remissinstanser som kommenterar kommit-
téns förslag i denna del tillstyrker flertalet förslaget eller lämnar det utan
erinran. Några remissinstanser anser att en ytterligare utvidgning av möj-
ligheterna till bistånd borde ske så, att bistånd kan ges även i andra former
än genom utrustning som kan avvaras.
Avvisande eller tveksamma till förslaget är kammarrätten i Stockholm,
juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Sandvikens kom-
mun, Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges Industriförbund samt
Skattebetalarnas förening. Flera av dessa remissinstanser betonar statens
primära ansvar för utrikes- och biståndspolitiken.
Riksrevisionsverket anser att man i stället för uttrycket ”utrustning som
kan avvaras” i lagen bör använda uttrycket ”saknar marknadsvärde”.
Verket anser också att det klart bör definieras vad som avses med en
nödsituation. Även Svenska kommunförbundet anser att den närmare
räckvidden av utvidgningen bör preciseras.
Kyrkomötet: 1989 års kyrkomöte har begärt att lagen skall gälla också för
de kyrkliga kommunerna (mot. 1990:29, 1KL7, kskr.9).
Prop. 1990/91:117
142
Skälen för regeringens förslag: Kommunernas och landstingens interna- Prop. 1990/91:117
tionella engagemang har ökat kraftigt under senare år. Inte minst har den
djupgående samhällsomdaningen och demokratiseringsprocessen i Cen-
tral- och Östeuropa bidragit till detta. Antalet vänortsförbindelser med
kommuner i dessa områden har ökat markant.
I anslutning till det ökade internationella engagemanget från kommu-
nernas och landstingens sida har också frågan om att kunna göra direkta
hjälpinsatser aktualiserats. För detta finns emellertid lagliga hinder.
Det har i flera sammanhang slagits fast att ansvaret för den svenska
utrikes- och biståndspolitiken i första hand åvilar staten. Det är regeringen
och riksdagen som bär ansvaret för våra internationella förbindelser och
som därför har att bestämma biståndsverksamhetens inriktning och om-
fattning.
Genom lagen om rätt för kommun och landstingskommun att lämna
internationell katastrofhjälp har kommuner och landsting getts vissa befo-
genheter att medverka i den svenska biståndsverksamheten. Bistånd med
stöd av denna lag får dock ges bara i samband med katastrofhändelser och
bara i form av utrustning som kan avvaras.
Regeringen anser att kommunal biståndsverksamhet även i fortsättning-
en bör vara begränsad till utrustning som kan avvaras samt skäliga medel
för iordningställande och transport av utrustningen m. m. Rent penning-
bistånd eller motsvarande bistånd i andra former är således inte förenligt
med den uppgiftsfördelning som slagits fast mellan stat och kommun på
detta område.
Däremot anser vi att bistånd med utrustning bör kunna lämnas i en
nödsituation även om inte denna har direkt katastrofkaraktär. En sådan
utvidgning bör inte möta något hinder från utrikes- eller biståndspolitisk
synpunkt. Utvidgningen skulle bl. a. kunna innebära att möjligheterna
ökar att bistå de nya kommuner som nu byggs upp i Central- och Östeuro-
pa. I dessa finns i många fall t. ex. en stor brist på elementär kontorsutrust-
ning.
Mottagarländer torde i första hand bli sådana länder som är föremål för
svenska biståndsinsatser. Men också andra länder med behov av hjälp kan
tänkas komma i fråga. Det krav som uppställs är att det föreligger någon
form av nödsituation i landet. Det bör i regel inte råda någon tvekan om
när så är fallet.
Riksrevisionsverket anser att man i lagen bör tala om utrustning som
saknar marknadsvärde i stället för utrustning som kan avvaras. En sådan
ändring skulle innebära ett mer restriktivt synsätt än vad som gäller i dag.
Vi anser inte att det finns skäl till detta. Vad som ligger i begreppet
utrustning som kan avvaras framgår av de ursprungliga förarbetena till
lagen (se prop. 1975:84 s. 33 —34).
Vad som nyss sagts om kommunernas och landstingens internationella
engagemang gäller i hög grad också församlingar och kyrkliga samfällighe-
ter inom svenska kyrkan. Samma principiella syn på gränserna för den
kommunala kompetensen inom området gäller alltså för dem som för
kommuner och landsting. Men de bör då också enligt vår uppfattning
kunna beredas samma möjlighet som dessa att ge uttryck för sitt interna-
143
tionella engagemang. De bör alltså i nödsituationer kunna få visa sin Prop. 1990/91:117
solidaritet t. ex. med vänorter eller systerkyrkor i andra länder, inte i form
av anslag av skattemedel men väl genom gåvor av utrustning i den egna
verksamheten som de kan avvara.
6.2.2 Bistånd till utländska studerande
Regeringens bedömning: Lagen (1962:638) om rätt för kommun att
bistå utländska studerande behålls.
Kommitténs förslag: Lagen upphävs.
Remissinstanserna: Socialstyrelsen, Svenska kommunförbundet och
Skaraborgs läns landsting avstyrker att lagen upphävs. Enligt dessa remiss-
instanser kan det fortfarande finnas ett behov av lagen. Även Landstings-
förbundet framhåller att det bör finnas lagstöd för landstingen att bistå
utländska studerande.
Skälen för regeringens bedömning: Lagen om rätt för kommun att bistå
utländska studerande ger kommuner och landsting befogenhet att vidta
åtgärder i syfte att underlätta vistelsen och främja välfärden och trivseln
för dem som i anslutning till svenskt utvecklingsbistånd vistas där för
studier eller annan utbildning. Befogenheten gäller således socialt eller
kurativt betonade åtgärder för att ta hand om stipendiater men inte rena
penningstipendier.
Enligt regeringens mening finns det även i fortsättningen ett behov av
särskilt lagstöd för kommunala insatser när det gäller bistånd till utländska
studerande. Bl. a. när det gäller studerande från Central- och Östeuropa
finns det ett klart intresse i kommuner och landsting av att kunna göra
sådana insatser.
6.2.3 Bojkottåtgärder mot Sydafrika
Regeringens bedömning: Lagen (1985:1052) om rätt för kommuner
och landstingskommuner att vidta bojkottåtgärder mot Sydafrika
ändras inte.
Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser godtar kommitténs be-
dömning. En kommun anser att lagen bör ändras för att möjliggöra för en
kommun att inte sluta avtal med företag som har affärsrelationer, investe-
ringar eller handel med Sydafrika.
Skälen för regeringens bedömning: Lagen om rätt för kommuner och
landstingskommuner att vidta bojkottåtgärder mot Sydafrika innebär att
kommuner och landsting får vidta solidaritetsaktioner mot den sydafri-
kanska apartheidpolitiken genom att i samband med upphandling bojkot-
ta varor och tjänster med sydafrikanskt ursprung. Denna befogenhet ligger
144
i linje med den av riksdag och regering beslutade Sydafrikapolitiken. Prop. 1990/91:117
Någon risk för att kommunernas och landstingens beslut skall komma i
konflikt med den svenska utrikespolitiken föreligger således inte.
I den svenska Sydafrikapolitiken finns däremot inga inslag av bojkott
mot utländska eller svenska foretag enbart av det skälet att de har ägarin-
tressen i eller direkta eller indirekta affärsrelationer med Sydafrika. Enligt
regeringens mening bör Sveriges sanktionsåtgärder mot Sydafrika vara
enhetliga. Det är således inte rimligt att gå längre när det gäller kommu-
ners och landstings befogenhet att vidta bojkottåtgärder än vad som gäller
för statliga myndigheter och i övrigt enligt den svenska Sydafrikapolitiken.
Förslaget till en ny kommunallag har som ett bärande tema att kommuner-
na och landstingen skall få vidgade möjligheter att bestämma om i vilka
former de skall bedriva sina verksamheter. De får större frihet att organise-
ra nämnderna. Utrymmet för att delegera beslutanderätt från fullmäktige
till nämnderna blir större. Nämnderna får i ökad utsträckning föra över
befogenheter till de anställda.
Fullmäktiges övergripande målstyrning av verksamheten underlättas.
Det sker bl. a. genom att fullmäktige får nya instrument för att följa upp de
mål och riktlinjer som de fastställt samt för att utvärdera resultatet av
nämndernas verksamhet både från ekonomiska och kvalitativa utgångs-
punkter. Nämnderna får i sin tur bättre förutsättningar att styra sina
förvaltningar och att stimulera personalen genom att ge dem ökat ansvar
och större befogenheter.
Detaljregleringen av fullmäktiges och nämndernas arbetsformer minskas.
Endast de grundläggande regler som behövs av demokratiska skäl behålls.
Sammantaget ger den nya lagen kommunerna och landstingen betydligt
bättre förutsättningar än tidigare att förnya och effektivisera verksamhe-
ten. Genom att kommunerna och landstingen får en ökad självbestäm-
manderätt får de också ett större ansvar för de nödvändiga rationalisering-
arna.
Regeringen anser således att den nya kommunallagen som helhet ger
möjlighet till nya lösningar som kan innebära ett bättre resursutnyttjande
och kostnadsbesparingar i den kommunala verksamheten.
En fråga vill vi uppmärksamma särskilt i detta sammanhang. Det gäller
vårt förslag om rätt för de förtroendevalda att få skälig ersättning for den
arbetsinkomst som de förlorar när de fullgör sina uppdrag.
Fullmäktige får stor frihet att bestämma om hur ersättningssystemet
skall utformas och att schablonisera ersättningarna. Förslaget innebär
vidare att de arvoden som kommunerna och landstingen betalar till sina
förtroendevalda skall renodlas och i fortsättningen endast utgöra ersätt-
ning för det arbete som är förenat med uppdragen. Detta medför att de
kommuner och landsting som har vägt in en ersättning för inkomstbortfall
i arvodena har anledning att ompröva dem. Förslaget ger således grund för
en sänkning av arvodesnivån i sådana fall. 145
10 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117
Eftersom vi också föreslår att den nuvarande friheten för fullmäktige att Prop. 1990/91:117
bestämma om arvoden och andra ersättningar skall bestå, innebär försla-
get att kommunerna och landstingen i stor utsträckning själva råder över
vilka kostnader de förtroendevaldas ekonomiska förmåner kommer att
medföra. Eventuella kostnadshöjande effekter av förslaget torde därför
kunna hållas på en relativt begränsad nivå. De måste också vägas mot det
övergripande intresset av att kunna underlätta rekryteringen till de kom-
munala förtroendeuppdragen.
I enlighet med vad som nu har anförts har inom civildepartementet upp-
rättats förslag till
1. kommunallag,
2. lag om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att
lämna internationell katastrofhjälp och annat humanitärt bistånd,
3. lag om ändring i lagen (1978:234) om trafiknämnd,
4. lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),
5. lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080),
6. lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125),
7. lagom ändring i lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt
utvecklingsstörda m. fl.,
8. lag om ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102),
9. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),
10. lag om ändring i lagen (1990:1465) om ändring i hälso- och sjuk-
vårdslagen (1982:763).
Förslag 3 har upprättats i samråd med kommunikationsdepartementet,
förslag 4 — 7 och 10 i samråd med socialdepartementet, förslag 8 i samråd
med försvarsdepartementet och förslag 9 i samråd med bostadsdeparte-
mentet.
1 kap. Indelning, medlemskap
Indelning i kommuner och landsting m. m.
1 § Sverige är indelat i kommuner och landsting.
Dessa sköter på den kommunala självstyrelsens grund de angelä-
genheter som anges i denna lag eller i särskilda föreskrifter.
Paragrafens första stycke motsvarar 1 kap. 1 § första meningen KL.
Med landsting avses både det geografiska området och den juridiska
personen.
I paragrafen har begreppet ”kommunal självstyrelse” förts in. Detta är
en nyhet. Som framgår av avsnitt 4.1.1, uttrycker principen om kommunal
146
självstyrelse att kommuner och landsting själva skall bestämma inom Prop. 1990/91:117
respektive område. Av lagtexten framgår att även de angelägenheter som
följer av särskilda bestämmelser skall skötas på den kommunala självsty-
relsens grund. Principen om kommunal självstyrelse avser alltså hela den
kommunala verksamheten.
2 § Varje landsting omfattar ett län, om inte något annat är särskilt
föreskrivet.
Paragrafen, som motsvarar 1 kap. 1 § andra stycket KL, behandlar sam-
bandet mellan länsindelning och indelningen i landsting.
För närvarande står tre kommuner utanför landstingsindelningen, näm-
ligen Gotlands, Malmö och Göteborgs kommuner. Att detta inte ändras
genom den nya lagen framgår av punkt 4 i övergångsbestämmelserna.
3§ Föreskrifter om indelningsändringar finns i lagen (1979:411)
om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting. Före-
skrifter om kommunalförbund finns i kommunalförbundslagen
(1985:894).
Föreskrifter om den kommunala organisationen under krig eller
krigsfara finns i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna,
förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigs-
fara m. m.
Paragrafen, som motsvarar 1 kap. 1 § tredje stycket KL, innehåller en
upplysning om viktiga bestämmelser som finns i några andra lagar.
En nyhet är hänvisningen i andra stycket om vad som gäller for kommu-
ner och landsting under krig eller krigsfara.
Medlemskap
4 § Medlem av en kommun är den som är folkbokförd i kommu-
nen, äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunal-
skatt där.
Medlem av ett landsting är den som är medlem av en kommun
inom landstinget.
Medlemskapsbestämmelsen har med några språkliga justeringar till sitt
innehåll förts över från 1 kap. 3 § KL. Av avsnitt 4.1.2 framgår skälen till
varför regeln har behållits oförändrad i sak.
Fastighetsinnehav som grund för medlemskap har numera, efter vissa
taxeringsreformer, främst betydelse för juridiska personer och ägare av
fritidsfastigheter samt för det allmänna som fastighetsägare. 147
2 kap. Kommunernas och landstingens befogenheter
Allmänna befogenheter
1 § Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelä-
genheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens
eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall
handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting
eller någon annan.
Paragrafen innehåller den grundläggande bestämmelsen om kommuner-
nas och landstingens allmänna kompetens. Den motsvarar 1 kap. 4 § första
stycket KL.
För att kommunerna och landstingen själva skall få ha hand om en
angelägenhet krävs att det är av allmänt intresse att så sker.
Om det med hänsyn till arten av ett visst ändamål anses vara ett allmänt
intresse att en kommun eller ett landsting främjar ett visst ändamål, är de
berättigade till detta, även om åtgärden kommer bara en mindre del av
kommunens eller landstingets område eller ett mindre antal av medlem-
marna direkt till godo. Allmänintresset förutsätter alltså inte att ett kvanti-
tativt betydande behov är för handen. Allmänintresset får bedömas med
utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt osv. att kom-
munen eller landstinget befattar sig med angelägenheten.
I bestämmelsen ligger ett principiellt förbud mot att ge understöd åt
enskilda, eftersom det i regel inte kan vara ett allmänt intresse att sådant
understöd lämnas.
Undantag från förbudet att ge understöd åt enskilda finns i viss special-
lagstiftning.
Det har diskuterats om det faller inom den kommunala kompetensen att
ge bidrag till fackliga organisationer för att anlita s.k. arbetstagarkonsul-
ter. Frågan har reglerats i flertalet medbestämmandeavtal, men ännu inte
på det kommunala området. Det finns inget i kommunallagen som direkt
hindrar att en kommun träffar avtal med en facklig organisation om de
allmänna anställningsvillkor som skall gälla för kommunens anställda.
För framtiden kan man räkna med stora förändringar inom den kom-
munala verksamheten med bl. a. besparingar, rationaliseringar, produkti-
vitetsutveckling och diskussioner om alternativa former för drift och pro-
duktion i egen eller alternativ regi. Det måste vara ett gemensamt arbets-
givar- och arbetstagarintresse att utvecklingen sker med stöd av ett brett
och säkert utredningsunderlag. Ett inslag i detta kan vara det arbete som
kan utföras av särskilt anlitade arbetstagarkonsulter. Utgångspunkten
måste vara att det finns ett allmänt intresse av att sådana arbeten kan
komma till stånd. Kommunernas och landstingens befogenheter att ge
ekonomiskt stöd får bedömas med beaktande av arbetets inriktning, om-
fattning och allmänna betydelse för ett kommunalt utvecklingsarbete.
Allmänt måste också i detta sammanhang beaktas att kommunalförvalt-
ningen är politiskt styrd på demokratisk grund (jfr prop. 1975/76:105
bilaga 2 s. 150— 152).
Bestämmelsen ger också uttryck åt lokaliseringsprincipen. Den innebär i
Prop. 1990/91: 117
148
grunden att en kommunal åtgärd måste vara knuten till kommunens eller Prop. 1990/91: 117
landstingets egna område eller dess invånare för att den skall anses som
laglig.
Principen är emellertid försedd med viktiga modifikationer som hänger
samman med befolkningens rörlighet och ofullkomligheter i kommunin-
delningen. Det är således inget som hindrar att en kommun engagerar sig i
markinnehav och anläggningar inom en annan kommuns område för
exempelvis vägtrafik, flygtrafik, friluftsliv, eldistribution o. d. förutsatt att
dessa anordningar behövs för den egna kommunen.
Inte ens riksområdet representerar någon i sammanhanget undantagslös
geografisk begränsning för kommunala insatser. Omständigheterna kan
vara sådana att en kustkommun kan ge bidrag till ett utländskt färjerederi.
Vidare har ett landsting ansetts kunna hyra fritidsbostäder i Italien i avsikt
bl. a. att på så sätt få en jämnare spridning av personalens semestrar.
Slutligen följer av bestämmelsen att kommuner och landsting inte själva
får ha hand om sådana angelägenheter som ankommer enbart på staten, en
annan kommun, ett annat landsting eller någon annan att handha.
På vissa verksamhetsområden sammanfaller dock kommunernas och
landstingens kompetens. Detta gäller t. ex. på kulturens område och på
kommunikationsområdet. I sådana fall är det inget som hindrar att såväl
kommuner som landsting tar sig an angelägenheter av samma slag.
Gränserna för uppgiftsfördelningen mellan olika offentliga organ har i
viss mån mjukats upp på senare år genom särskild lagstiftning. Det gäller
bl. a. i fråga om omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda och äldreom-
sorgen.
2 § Kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika,
om det inte finns sakliga skäl för något annat.
Paragrafen ger uttryck åt likställighetsprincipen. Principen har i rättsprax-
is förklarats innebära att det inte är tillåtet för kommuner och landsting att
särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmed-
lemmar på annat än objektiv grund (RÅ 1975 Ab 313, 1979 Ab 404). För
att särbehandlingen skall strida mot likställighetsprincipen skall det vara
fråga om en ”obehörig” särbehandling (RÅ 1977 ref. 55).
Det krävs således att kommunerna och landstingen skall iaktta objekti-
vitet och rättvisa i sin behandling av kommunmedlemmarna. Innebörden
av detta kan vara olika inom olika verksamhetsområden.
I princip ger kravet på en objektiv och rättvis likabehandling av kom-
munmedlemmarna inte heller utrymme för någon inkomstfördelande
verksamhet. Sådan verksamhet ingår inte i en kommuns eller ett lands-
tings allmänna kompetens. Denna begränsning är emellertid i stor ut-
sträckning bortkopplad genom speciallagar, t. ex. socialtjänstlagen
(1980:620, omtryckt 1988:871, ändrad senast 1990:1527).
Å andra sidan innebär inte likställighetsprincipen ett absolut förbud mot
att en kommun eller ett landsting vid ett visst tillfälle tillhandahåller
anläggningar eller tjänster som bara kommer vissa medlemmar i kommu-
149
nen eller landstinget till godo. Grundprincipen är dock att kommunen eller
landstinget senare bereder även andra medlemmar samma nyttigheter. Är
det fråga om en starkt decentraliserad organisation, t. ex. att en kommun
har heltäckande kommundelsnämnder, är det ofrånkomligt att det kan
uppstå variationer i fråga om servicenivå mellan olika kommundelar.
Likställighetsprincipen kräver dock en objektiv och rättvis behandling av
alla kommunmedlemmar när det gäller myndighetsutövande uppgifter.
Likställighetsprincipen gäller bara gentemot kommunens eller landsting-
ets egna medlemmar. Dessutom krävs det för principens tillämplighet att
kommunen eller landstinget träder i direkt kontakt med sina medlemmar i
denna deras egenskap. Sålunda gäller principen inte när en kommun eller
ett landsting anställer personal, köper eller säljer fastigheter etc.
Prop. 1990/91:117
3 § Kommuner och landsting får inte fatta beslut med tillbakaver-
kande kraft som är till nackdel för medlemmarna, om det inte finns
synnerliga skäl för det.
Paragrafen innehåller en föreskrift som ger uttryck för det förbud mot
beslut med retroaktiv verkan som enligt praxis finns på det kommunala
området.
Förbudet gäller vid sidan om det principiella förbud mot retroaktiv
lagstiftning i fråga om skatter och statliga avgifter som finns i 2 kap. 10 §
andra stycket regeringsformen. Det kommunala retroaktivitetsförbudet
innebär att en kommun eller ett landsting inte har rätt att retroaktivt
återkalla förmåner för medlemmarna eller att med retroaktiv verkan be-
sluta om nya eller förhöjda pålagor för dem. Principen har aktualitet
främst i fråga om taxebeslut.
Möjligheten att göra undantag från retroaktivitetsförbudet skall tilläm-
pas med mycket stor försiktighet. En viss retroaktivitet har hittills godta-
gits av praktiska skäl, åtminstone om det rör sig om en kortare tid (jfr
rättsfallen RÅ 1985 2:19 och RÅ 1987 ref. 41).
4 § Om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldig-
heter på vissa områden finns det särskilda föreskrifter.
I denna paragraf upplyses det om att det på vissa områden finns särskilda
föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldig-
heter. Därmed åsyftas dels de s. k. smålagar som innehåller kompetens-
utvidgande regler, dels de speciallagar som finns exempelvis beträffande
skolorna, socialtjänsten samt hälso- och sjukvården.
150
5 § Om kommunernas och landstingens rätt att meddela föreskrif-
ter och att för skötseln av sina uppgifter ta ut skatt finns det
föreskrifter i regeringsformen.
De bestämmelser i regeringsformen som åsyftas i paragrafen är 1 kap. 7 §
samt 8 kap. 3, 5, 7, 9 och 11 §§.
6 § Stockholms läns landsting får ha hand om sådana angelägenhe-
ter inom en del av landstinget som kommunerna där egentligen skall
sköta, om det finns ett betydande behov av samverkan och detta
inte kan tillgodoses på något annat sätt.
Paragrafen motsvarar 1 kap. 4 § andra stycket KL utan skillnad i sak.
Särskilt om näringsverksamhet m. m.
1 § Kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, om
den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyt-
tiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller
landstinget.
8 § Kommuner och landsting får genomföra åtgärder för att all-
mänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget.
Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas
bara om det finns synnerliga skäl för det.
Dessa paragrafer ger uttryck för kommunernas och landstingens kompe-
tens i näringslivsfrågor. I 7 § har dessutom tagits in en bestämmelse som
ger uttryck för förbudet mot att driva spekulativa företag. Förbudet inne-
bär att en kommun eller ett landsting inte får inlåta sig på företag som har
till syfte att ge kommunen eller landstinget en ekonomisk vinst.
Syftet med den näringsverksamhet som kommunerna och landstingen
får bedriva enligt 7 § skall vara att betjäna de egna medlemmarna. Ingen-
ting hindrar emellertid att anläggningarna eller tjänsterna i praktiken
också utnyttjas av andra än kommunmedlemmar. Vidare är det inget som
hindrar att kommunerna och landstingen bildar egna internföretag som
enbart betjänar kommunen eller landstinget, t. ex. ett internt städbolag.
Om en kommun eller ett landsting i sin ordinarie verksamhet, t. ex.
inom det kommunaltekniska området, har fått fram en immateriell pro-
dukt, bör kommunen eller landstinget som upphovsman kunna utnyttja
upphovsrätten fullt ut. Det får ses som en bieffekt till det utvecklingsarbete
som kommunen eller landstinget gör för den egna verksamheten.
Det finns inte någon klar skiljelinje mellan vad man brukar kalla den
kommunala sektorn och det som i dagligt tal betecknas som näringslivet.
Kommunerna och landstingen har en helt oomtvistad rätt att engagera sig i
Prop. 1990/91:117
151
en rad verksamhetsgrenar som vanligen ses som en del av näringslivet. Hit Prop. 1990/91:117
hör t. ex. verksamheter inom kommunikationsväsende och energiförsörj-
ning. Sådana verksamheter kallas ofta sedvanlig kommunal affärsverk-
samhet. Samtidigt är det tydligt att det finns ett stort område av näringsli-
vet som av tradition är förbehållet den enskilda företagsamheten. Denna
del av näringslivet brukar benämnas det egentliga näringslivet. Inom den-
na sektor får kommunerna och landstingen inte driva verksamhet eller
göra andra ingripanden annat än under mycket speciella förhållanden.
Sedvanlig kommunal affärsverksamhet
Kommunerna är på olika sätt involverade i verksamheter genom vilka de
mot betalning gör olika slags prestationer till allmänheten i kommunen.
Tyngdpunkten ligger ofta i att tillhandahålla kollektivanläggningar eller
kollektivanordningar av olika slag. Åtskilliga verksamheter kan hänföras
till kommunikationsväsendet.
Exempel på sedvanlig kommunal affärsverksamhet är bostadsföretag,
tvätterier, el-, gas- och värmeverk, renhållningsverk, fryserier, saluhallar,
slakthus, parkeringsanläggningar, buss-, spårvägs- och sjötrafikföretag,
hamnar, flygplatser samt rörelser for att tillhandahålla idrottsarenor och
olika fritids- och nöjesanläggningar.
Det egentliga näringslivet
Inom det egentliga näringslivet får kommuner och landsting i princip
endast vidta åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen eller
landstinget.
En allmänt näringsfrämjande åtgärd kan vara att tillhandahålla mark
eller teknisk service till företagen.
Hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler kan tillgodoses
under förutsättning att verksamheten inriktas på foretagarkollektivet i
allmänhet.
Individuellt anpassad lokalhållning åt enstaka industriföretag faller
dock utanför kompetensen.
Kommunala engagemang i utställningar, mässor och annan kollektiv
marknadsföring kan tillåtas.
Av 8 § andra stycket framgår att kommunala ingripanden av individuell
natur endast tillåts om det finns synnerliga skäl för det. Här följer några
exempel på vad som kan tillåtas.
Om en viss verksamhet, trots att den normalt faller utanför den kommu-
nala kompetensen, har en anknytning till redan befintlig och erkänd kom-
munal verksamhet kan det te sig opraktiskt eller verklighetsfrämmande att
inte tillåta verksamheten. Några praktiska exempel är stuveriverksamhet i
kommunägda hamnar, förädling och försäljning från kommunägda grustag
samt försäljning av plantskoleväxter från stadsträdgårdar.
När det enskilda initiativet viker eller faller bort på ett visst serviceom-
råde som normalt hävdas av den privata företagsamheten kan det upp-
152
komma ett rättsligt utrymme för kommunala åtgärder som annars skulle Prop. 1990/91: 117
betraktas som otillåtna.
Denna kompetensgrund har särskild betydelse i glesbygdsområden där
det har blivit allt längre mellan livsmedelsaffärerna och bensinstationerna.
När servicenivån sjunker klart under det acceptabla kan kommunen ha
rätt att ekonomiskt understödja enskilda näringsidkare för att garantera en
viss minimistandard av kommersiell service till hushållen.
Många kommuner har sett sig föranlåtna att göra ekonomiska insatser
för att trygga tillgången på hotell i kommunen. Sådana insatser kan vara
kompetensenliga, när det står klart att enskilda företag och personer inte är
beredda att göra de nödvändiga insatserna.
Tidigare åberopades ofta rådande eller befarad arbetslöshet som motiv
för att tillåta kommunala ingripanden i det egentliga näringslivet. Rege-
ringen har nyligen lagt fram en proposition om näringspolitik för tillväxt
(prop. 1990/91:87). I denna framhålls bl. a. den fortsatta struktur-
omvandlingens betydelse för landets framtida ekonomiska resurser och att
den typ av uppehållande företagsstöd som tillämpades under 1970-talet
inte längre är lämpliga. Allmänt sett gäller alltså en restriktiv syn på
kommunala stödinsatser gentemot enskilda företag. När det gäller av-
gränsningen av tillåtna insatser måste dock rättstillämpningen kunna an-
passas till samhällsutvecklingen. Vad som skall ligga i begreppet synnerliga
skäl kan således komma att förändras beroende på utvecklingen i samhäl-
let.
Kommunalt partistöd
9 § Kommuner och landsting får lämna ekonomiskt bidrag till de
politiska partier som är representerade i fullmäktige under den tid
som avses i bidragsbeslutet.
Bidraget skall fördelas så, att varje parti får ett lika stort belopp
för varje plats som partiet har i fullmäktige.
Denna paragraf motsvarar i sak bestämmelserna i partistödslagen.
3 kap. Kommunernas och landstingens organisation
I kapitlet, som saknar motsvarighet i nuvarande kommunallag, finns be-
stämmelser som beskriver kommunernas och landstingens politiska orga-
nisation och uppgiftsfördelningen mellan olika organ.
Reglerna om fullmäktiges och nämndernas uppgifter är nya. Reglerna är
utformade så att fullmäktige får större frihet att delegera ärenden.
Kapitlet innehåller också nya bestämmelser som syftar till att stärka
insynen i och kontrollen över sådan verksamhet som bedrivs i kommunala
företag. 153
Fullmäktige
Prop. 1990/91:117
1 § I varje kommun och i varje landsting finns det en beslutande
församling: kommunfullmäktige i kommunerna och landstingsfull-
mäktige i landstingen.
Paragrafen är en ren upplysningsparagraf som säger att det finns en beslu-
tande församling i varje kommun och i varje landsting. Utgångspunkten är
regeln i 1 kap. 7 § regeringsformen, där det anges att beslutanderätten i
kommuner och landsting utövas av valda församlingar. Detta är ett ut-
tryck för det representativa systemet. En närmare precisering av vad som
ligger i fullmäktiges beslutsfunktion ges i 9 § i detta kapitel.
För landstingens del har det införts en ny term, nämligen ”landstings-
fullmäktige”. När det i lagen talas om fullmäktige avses den beslutande
församlingen i både kommuner och landsting.
Nämnder
2 § Kommunfullmäktige skall tillsätta en kommunstyrelse och
landstingsfullmäktige en landstingsstyrelse.
Närmare föreskrifter om styrelsen finns i 6 kap. 1 — 6 §§.
För kommunernas del ställs det i paragrafen krav på att det måste finnas
en kommunstyrelse. I landstingen måste det finnas en landstingsstyrelse,
vilket är en ny benämning på det organ som hittills har benämnts förvalt-
ningsutskottet.
I lagen används termen ”styrelse” som gemensam beteckning på kom-
munstyrelse och landstingsstyrelse. När ordet ”nämnd” används i lagtex-
ten innefattas såväl styrelsen som de övriga nämnder som en kommun
eller ett landsting har inrättat. Vissa bestämmelser gäller enbart för styrel-
sen och det framgår av att den termen använts i det särskilda fallet.
3 § Fullmäktige skall tillsätta de nämnder som utöver styrelsen
behövs för att fullgöra kommunens eller landstingets uppgifter en-
ligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt.
4 § Fullmäktige skall, om inte något annat är särskilt föreskrivet,
bestämma nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhål-
landen. Fullmäktige får därvid besluta
1. att en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter i hela
kommunen eller landstinget,
2. att en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter för
en del av kommunen eller landstinget,
3. att en nämnd skall ha hand om verksamheten vid en eller flera
anläggningar, och
4. att en nämnd skall vara underställd en annan nämnd.
Paragraferna innehåller den grundläggande regleringen av den kommunala
154
nämndorganisationen vid sidan av styrelsen. Innebörden är att kommu- Prop. 1990/91: 117
nerna och landstingen genom reformen med en friare nämndorganisation
har en i princip fullständig frihet att organisera nämndarbetet.
Det är en uppgift för fullmäktige att ta ställning till vilka nämnder som
skall finnas, uppgiftsfördelningen mellan dem och om de skall verka på
central eller lokal nivå. Ett undantag görs dock for det fallet att något annat
är särskilt föreskrivet. Detta syftar på att det i kommunerna även fortsätt-
ningsvis måste finnas en särskild valnämnd och, om det inte utses en
överförmyndare, en överförmyndarnämnd.
På det specialreglerade området i övrigt är kravet att det måste finnas en
eller flera ansvariga nämnder för att fullgöra de uppgifter som enligt
respektive lag ankommer på kommunen eller landstinget. Det innebär att
ingen del av den specialreglerade verksamheten får falla utanför styrelsens
eller en annan nämnds ansvar. Det ankommer på fullmäktige att se till att
det blir ett sådant heltäckande ansvar och att uppgifterna finns noga
angivna i reglementet för respektive nämnd. Det torde inte vara praktiskt
lämpligt att koncentrera alltför många specialreglerade uppgifter till kom-
munstyrelsen. Se också 5 §.
Med verksamhetsområde i 4 § avses både nämndernas geografiska om-
råde och vilka sakområden de skall svara för. Att fullmäktige skall bestäm-
ma nämndernas inbördes förhållanden innebär att fullmäktige måste ta
ställning till om nämnderna skall fungera på central eller lokal nivå samt
hur samordningen skall ske.
Uppgifterna inom ett visst specialreglerat område kan fördelas på flera
nämnder. Det blir exempelvis möjligt att inom socialtjänsten inrätta sär-
skilda äldreomsorgsnämnder eller särskilda äldre- och handikappnämnder
med ansvar för både sociala och medicinska insatser. Ett annat exempel är
att man kan samordna vissa delar av utbildningsväsendet med annan
kommunal verksamhet, t. ex. inom det sociala området eller kultur- och
fritidsområdena. På så sätt blir det bl. a. möjligt att inrätta särskilda barn-
och ungdomsnämnder. Det är också möjligt att låta en nämnd sköta enbart
en avgränsad del av ett större sakområde, t. ex. att ha en nämnd för
länssjukvården eller för den samordnade habiliteringen.
De nya reglerna medger också att uppgifterna fördelas så, att en eller
flera nämnder svarar för produktionen av vissa tjänster åt andra nämnder
och att s. k. utforarnämnder och beställarnämnder inrättas. Man kan där-
vid ha ett system för intern debitering.
Uppsplittringen på lokala nämnder kan aldrig vara total. Vissa uppgifter
kräver ett kommunövergripande synsätt eller särskild kompetens som bäst
tillgodoses på central nivå inom kommunen eller landstinget. Detta gäller
bl. a. inom miljöskyddsområdet, räddningstjänsten och sådana delar av
socialtjänsten som starkt kan ingripa i enskilda individers förhållanden.
Avgörande för bedömningen är bl. a. kommunstrukturen och tillgängliga
personella och ekonomiska resurser.
155
5 § En nämnd får inte bestämma om rättigheter eller skyldigheter
for kommunen eller landstinget i ärenden där nämnden företräder
kommunen eller landstinget som part.
En nämnd får inte heller utöva i lag eller annan författning före-
skriven tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver.
Ett utnyttjande av de möjligheter till uppgiftsfördelning mellan olika
nämnder som 3 och 4 §§ erbjuder skulle kunna innebära att sinsemellan
svårförenliga funktioner handläggs inom en och samma nämnd. Det kan
gälla att en nämnd har både partsintressen och sköter myndighetsutövning
inom ett och samma område. Bestämmelsen i förevarande paragraf avser
att förhindra att så sker.
Bestämmelsen i första stycket hindrar t. ex. att en nämnd först beslutar
om att ansöka om bygglov för ombyggnad av en viss institution och
därefter också beslutar om bygglovet för ombyggnaden.
I andra stycket finns en regel som hindrar att en och samma nämnd både
driver en viss verksamhet och har tillsyn över den. Den nämnd som utövar
tillsyn över miljöfarlig verksamhet kan alltså inte också ha ansvar för ett
reningsverk eller en sopförbränningsanläggning. Fastighetsförvaltning och
ansvar för brandtillsyn är ett annat exempel på oförenliga uppgifter. Där-
emot hindrar givetvis inte föreskriften att varje nämnd har ett allmänt
tillsynsansvar inom sitt verksamhetsområde (jfr 6 kap. 7 §).
Även om föreskrifterna i paragrafen inte direkt riktar sig till fullmäktige
är det självklart att de blir styrande för den uppgiftsfördelning mellan olika
nämnder som fullmäktige skall göra.
6 § Om utskott, nämndberedningar och partssammansatta organ
finns det särskilda föreskrifter i denna lag.
Paragrafen upplyser om de organ som en nämnd har möjlighet att inrätta.
Om utskott och beredningar finns närmare bestämmelser i 6 kap. De
partssammansatta organen regleras i 7 kap.
Fullmäktigeberedningar
1 § För beredning av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden
som skall avgöras av fullmäktige får fullmäktige inrätta fullmäktige-
beredningar. En sådan beredning skall bestå av en eller flera förtro-
endevalda.
Av denna paragraf, som motsvarar del av 1 kap. 5 § andra stycket KL,
följer att fullmäktige får tillsätta beredningar som bereder ärenden som
fullmäktige skall avgöra. Det handlar inte om ett allmänt beredningsorgan
med uppgifter som svarar mot styrelsens utan om att fullmäktige i vissa
fall kan tillsätta ett särskilt organ för beredningen. Inom ramen för denna
Prop. 1990/91: 117
156
uppgift kan fullmäktigeberedningen ha vissa funktioner som förberedelse Prop. 1990/91: 117
för fullmäktiges uppföljning av nämnd verksamheten.
En nyhet är att det anges att en beredning enbart består av förtroen-
devalda samt att det införs en särskild term i lagtexten för ett sådant organ,
nämligen ”fullmäktigeberedning”. Detta hindrar inte att kommunerna
och landstingen använder sig av andra benämningar. Det ankommer på
fullmäktige att fatta närmare beslut om beredningarnas uppgifter och
arbetsformer.
Revisorer
8 § För granskning av den verksamhet som bedrivs inom en
nämnds verksamhetsområde och av en fullmäktigeberedning skall
det finnas revisorer.
Närmare föreskrifter om revisorer finns i 9 kap.
Bestämmelsen syftar till att göra bilden av den politiska organisationen
fullständig.
Fullmäktiges uppgifter
9 § Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller
annars av större vikt för kommunen eller landstinget, främst
1. mål och riktlinjer för verksamheten,
2. budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor,
3. nämndernas organisation och verksamhetsformer,
4. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar,
5. val av revisorer och revisorsersättare,
6. grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda, samt
7. årsredovisning och ansvarsfrihet.
Fullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i denna lag
eller i andra författningar.
Denna paragraf preciserar innebörden av att fullmäktige är beslutande
församling i kommuner och landsting. Utgångspunkten är uttalandena i
förarbetena (prop. 1973:90 s. 231) till 1 kap. 7§ regeringsformen. Där
anges att fullmäktiges beslutskompetens i huvudsak gäller beslut av mera
grundläggande natur eller av mera generell räckvidd. Det skall vara fråga
om avgöranden där det politiska momentet, allmänt sett, är dominerande.
Detta uttrycks på så sätt, att fullmäktige skall besluta i alla ärenden av
principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.
Den uppräkning som görs i paragrafen är exempel på sådana betydelse-
fulla ärenden. Den är dock inte uttömmande, vilket innebär att det finns
exempel på annat som ligger inom fullmäktiges beslutsområde. De ären-
degrupper som anges särskilt i paragrafen intar dock den särställningen att
de inte kan bli föremål för delegering.
Av punkt 1 framgår att fullmäktige beslutar om mål och riktlinjer för
157
verksamheten. Härmed avses beslut i sådana övergripande frågor som har Prop. 1990/91:117
betydelse för den kommunala verksamheten i stort. Det gäller t. ex. finans-
politiska riktlinjer och beslut om verksamhetsinriktningen på olika områ-
den. Detta hindrar givetvis inte att de nämnder som har ansvaret för ett
visst område också har till uppgift att formulera mål för verksamheten.
Vad som förbehålls fullmäktige är de kommunövergripande frågorna.
Punkt 2 ger uttryck åt fullmäktiges finansmakt. I uttrycket ”andra vikti-
ga ekonomiska frågor” ligger ett allmänt krav på att fullmäktige skall
besluta i sådana ärenden som, liksom budgeten och skatten, har avgörande
betydelse för den kommunala ekonomin. Det kan t. ex. handla om graden
av avgiftsfinansiering och viktiga beslut om förmögenhetstillgångarna.
Beslut om taxor är ett annat exempel på en finansiell åtgärd som regelmäs-
sigt har sådan kommunalekonomisk betydelse.
Punkt 3 ger uttryck för att fullmäktige beslutar om den kommunala
nämndorganisationen. I detta innefattas att fullmäktige utfärdar reglemen-
ten för styrelsen och nämnderna, vilket dessutom framgår uttryckligen av
6 kap. 32 §.
Av särskilda regler i lagen framgår att fullmäktige förrättar val av nämn-
der och revisorer samt beslutar om grunderna för de förtroendevaldas
ekonomiska förmåner. Eftersom detta är grundläggande uppgifter för full-
mäktige och då det inte kan komma i fråga att delegera uppgifterna, har de
angetts särskilt i punkterna 4 — 6.
Punkt 7 ger uttryck åt fullmäktiges ansvar för uppföljning och kontroll
av hela den kommunala verksamheten. Till fullmäktiges beslutsområde
hör således ärenden om årsredovisning och ansvarsfrihet. Av 8 kap. 20 §
följer att fullmäktige skall godkänna årsredovisningen. Innebörden av
detta framgår av avsnitt 4.8.8.
10 § Fullmäktige får uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe
besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Ärenden
som anges i 9 § första stycket eller som enligt lag eller annan författ-
ning skali avgöras av fullmäktige får dock inte delegeras till nämn-
derna.
Föreskrifter om delegering av ärenden inom en nämnds verksam-
hetsområde finns i 6 kap. 33 — 38 §§.
Paragrafen reglerar möjligheterna för fullmäktige att delegera ärenden eller
ärendegrupper till nämnderna.
Reglerna innebär att fullmäktige efter egen bedömning får avgöra i
vilken omfattning delegering bör äga rum. En begränsning finns dock. Om
det anges i en författning att en viss uppgift ankommer på fullmäktige, får
en sådan uppgift inte delegeras. Det kan t. ex. gälla beslut om att anta vissa
planer och beslut om lokala föreskrifter.
De ärendegrupper som anges i 9 § första stycket faller också utanför
möjligheten att delegera. En fråga är därvid hur man avgränsar gruppen
”viktiga ekonomiska frågor”.
Hit hör generellt sett beslut om avgifter. Det innebär dock inte att
fullmäktige måste avgöra avgiftssättningen i varje enskilt fall. Om fullmäk-
158
tige har antagit riktlinjer for avgiftsuttagen bör det vara möjligt att delege-
ra till en nämnd, som t. ex. närmare svarar för en viss anläggning, att
bestämma avgifter för nyttjandet av anläggningen.
Utanför gruppen ”viktiga ekonomiska frågor” kan också falla andra
avgiftsuttag som inte har någon direkt betydelse för kommunalekonomin i
stort.
Beslut om kortsiktig upplåning, dvs. i regel lån som har en löptid som
understiger ett år, tillhör normalt det delegeringsbara området. Om upplå-
ningen har mer långsiktig karaktär är möjligheten att delegera mer begrän-
sad men inte utesluten. Ytterst är den beroende av vilka finanspolitiska
åtgärder i stort som fullmäktige har beslutat om. Ibland är det nödvändigt
med en snabbhet i handläggningen, t. ex. inför förväntade räntehöjningar,
som talar för att i första hand styrelsen bör ha beslutsbefogenheter i fråga
om den långsiktiga upplåningen. Det är en sak för fullmäktige att reglera
denna fråga t. ex. i reglementen eller i särskilda beslut. Ibland är omstän-
digheterna sådana, att en långsiktig upplåning som ligger inom ramen för
finansieringsbudgeten är att betrakta som en ren förvaltningsuppgift för
styrelsen. I sådana fall krävs inget särskilt beslut om delegering.
En nyhet i sak är att enstaka ärenden kan delegeras förutom hela grupper
av ärenden. Praktiska skäl har ansetts tala för denna ordning.
11 § Om rätt för kommuner och landsting att uppdra beslutande-
rätten i vissa anställningsfrågor till en sammanslutning av kommu-
ner eller landsting finns det föreskrifter i kommunala delegations-
lagen (1954: 130).
1954 års delegationslag ger kommuner och landsting rätt att till kommuna-
la arbetsgivarorganisationer delegera uppdrag som gäller anställningsvill-
kor.
12 § I samband med att budgeten fastställs eller anslag annars
beviljas får fullmäktige uppdra åt en nämnd att genomföra en viss
verksamhet inom ramen för de riktlinjer eller andra generella beslut
om verksamheten som fullmäktige har fastställt, om inte något
annat följer av lag.
Paragrafen, som motsvarar 1 kap. 6 § första stycket KL, klargör fullmäkti-
ges möjligheter att ge s. k. fmansbemyndiganden.
Med stöd av regeln kan fullmäktige bevilja nämnderna ett ramanslag för
en hel verksamhet eller för en hel nämnd. En förutsättning är dock att
fullmäktige har tagit ställning till verksamhetens omfattning och inrikt-
ning samt till kostnaderna och intäkterna i stort. Riktlinjer för hur ansla-
gen får användas kan läggas fast genom en hänvisning till olika måldoku-
ment, t. ex. en barnomsorgsplan eller äldreomsorgsplan.
En förutsättning för regelns tillämpning är att fullmäktige har fastställt
sådana riktlinjer eller andra generella beslut för verksamheten i fråga att
deras prioriteringar blir respekterade (se KU 1987/88:23 s. 17).
Prop. 1990/91:117
159
Av bestämmelsen framgår att den inte får tillämpas om annat följer av Prop. 1990/91: 117
lag. Inom vissa områden, t. ex. socialtjänsten, finns obligatoriska uppgifter
där målen har satts av riksdagen genom lag, varför fullmäktiges handlings-
utrymme är begränsat.
Nämndernas uppgifter
13 § Nämnderna beslutar i frågor som rör förvaltningen och i
frågor som de enligt lag eller annan författning skall handha.
Nämnderna beslutar också i frågor som fullmäktige har delegerat
till dem.
14 § Nämnderna bereder fullmäktiges ärenden och ansvarar för
att fullmäktiges beslut verkställs.
Paragraferna motsvarar 1 kap. 5 § andra stycket KL.
Av 13 § framgår att nämnderna har en självständig beslutanderätt inom
ramen för den förvaltande verksamheten. Praktiska exempel på sådan
beslutanderätt kan t. ex. hämtas från egendoms- och medelsförvaltningen.
Det framgår också att nämnderna skall besluta i frågor som ankommer på
dem enligt specialförfattningar. Sådana beslut har vanligen inslag av myn-
dighetsutövning.
15 § Nämnderna skall redovisa till fullmäktige hur de har fullgjort
sådana uppdrag som fullmäktige har lämnat till dem med stöd av
10 § första stycket och 12 §.
Fullmäktige skall besluta om omfattningen av redovisningen och
formerna för den.
I denna paragraf finns en regel om nämndernas redovisningsskyldighet
inför fullmäktige. Den ger fullmäktige ett uppföljningsinstrument.
Regeln får särskild betydelse i ett målstyrt system och om fullmäktige
utnyttjar de större möjligheter att delegera beslutanderätt till nämnderna
som den nya lagen erbjuder. En nyhet är att delegerade ärenden skall
återredovisas. På så sätt får fullmäktige kontroll över hur nämnderna
utnyttjar fullmäktiges delegering och vidare ett underlag för framtida
överväganden om delegering.
Att nämnderna skall redovisa sina uppdrag innebär inte att de måste
återredovisa hur enskilda ärenden har handlagts. Det handlar snarare om
en redovisning av hur fullmäktiges beslut om verksamheten som sådan har
efterlevts.
Paragrafen ställer inte något krav på formerna för redovisningen. Det
ankommer på fullmäktige att besluta om detta, vilket bör innefatta hur
ofta redovisningen bör äga rum.
160
Kommunala företag
Prop. 1990/91: 117
16 § När en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en
kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller
landstinget bestämmer ensam, skall fullmäktige
1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,
2. utse styrelseledamöter och minst en revisor,
3. se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verk-
samheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större
vikt fattas, samt
4. besluta om vad som skall gälla i fråga om rätt för allmänheten
att ta del av handlingar hos den juridiska personen.
Detsamma gäller, när kommunen eller landstinget ensam bildar
en stiftelse för en kommunal angelägenhet.
17 § Om vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett
aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening eller en ideell
förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans
med någon annan, skall fullmäktige se till att den juridiska personen
blir bunden av de villkor som avses i 16 § i en omfattning som är
rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och
omständigheterna i övrigt.
Detsamma gäller, om kommunen eller landstinget tillsammans
med någon annan bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.
Paragraferna, som saknar motsvarighet i nuvarande kommunallag, regle-
rar en kommuns eller ett landstings förhållande till sådana privaträttsliga
rättssubjekt som handhar en kommunal angelägenhet. Som en sammanfat-
tande beteckning används i rubriken termen ”kommunala företag”. Reg-
lerna tar sikte på sådana företag som etableras efter den nya lagens ikraft-
trädande. I fråga om äldre företagsbildningar gäller punkt 5 i övergångsbe-
stämmelserna.
Uppgiftsöverlämnande till enskilda personer omfattas inte av reglering-
en liksom inte heller rena entreprenadförhållanden.
Av 16 och 17 §§ framgår klart en grundläggande förutsättning för att
uppgifter överlåts på privaträttsliga organ, nämligen att det måste röra sig
om kommunala angelägenheter. N4ed detta avses sådana angelägenheter
som faller inom ramen för den kommunala kompetensen så som den
kommer till uttryck i 2 kaj).
16 § tar sikte på sådana juridiska personer som en kommun eller ett
landsting äger eller bildar ensam, medan 17 § reglerar samverkansfallen.
16 §
De enda företagsformer som en kommun eller ett landsting ensam kan äga
eller bilda är aktiebolag och stiftelse. Paragrafen avser alltså enbart sådana
rättssubjekt.
Ensamkriteriet innebär att det inte får finnas någon annan intressent
överhuvudtaget i företaget hur litet ett andelsintresse än må vara. Finns ett
sådant andelsintresse regleras förhållandena i 17 §.
161
11 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117
Punkt 1. Fullmäktige skall enligt denna bestämmelse lägga fast ändamå- Prop. 1990/91:117
let med verksamheten. Det är inte godtagbart med en allmänt hållen
formulering som den i rent privata sammanhang vanliga avslutande me-
ningen att ett bolag skall ”idka annan i samband därmed stående rörelse”.
Det kommunala ändamålet kan t. ex. preciseras så att det blir klart att de
olika grundsatser som gäller för kommunal verksamhet enligt kommunal-
lagen, exempelvis likställighetsprincipen, skall gälla för bolagets verksam-
het. I andra fall kan det vara lämpligt att fullmäktige i t. ex. en bolagsord-
ning tar in en bestämmelse om att bolaget inte skall drivas i vinstsyfte.
det kommunala ändamålet på detta sätt preciseras får betydelse för det sätt
på vilket bolagets förvaltningsberättelse utformas. Det blir då klart att
berättelsen i första hand skall ta sikte på hur bolaget har skött en anför-
trodd lokal samhällsangelägenhet.
Kravet på precisering av ändamålsbestämningen är särskilt starkt om
verksamheten ligger nära gränsområdena för vad som ligger inom den
kommunala kompetensen.
Punkt 2. Bestämmelsen ställer upp ett krav på att fullmäktige skall utse
styrelseledamöterna. I sådana fall blir reglerna om proportionella val auto-
matiskt tillämpliga på valet. Gäller det ett aktiebolag måste bolagsordning-
en innehålla en bestämmelse i ämnet.
I 10 kap. aktiebolagslagen finns bestämmelser om revision och särskild
granskning av aktiebolag. Bolagsstämman skall välja minst en revisor som
i större bolag skall vara auktoriserad revisor. Om en eller flera revisorer
skall utses, kan i bolagsordningen bestämmas att en eller flera av dem,
dock inte alla, skall utses i annan ordning. I fråga om stiftelser saknas för
närvarande något i lag fastlagt krav på att det skall finnas revisorer.
Punkt 3. Ett krav enligt denna bestämmelse är att fullmäktige skall få
yttra sig innan vissa beslut i företaget fattas.
Fullmäktiges yttrande skall inhämtas i frågor av principiell beskaffenhet
eller annars av större vikt. Det kan t. ex. gälla ändring av bolagsordning,
ändring av aktiekapital, fusion av företag, förvärv eller bildande av dotter-
företag samt förvärv av aktierna eller del av aktierna i annat företag.
Frågor som rör den löpande driften omfattas inte av regleringen.
Punkt 4. Enligt denna punkt skall fullmäktige besluta vad som skall gälla
i fråga om rätt för allmänheten att ta del av bolagets eller stiftelsens
handlingar.
De beslut som fullmäktige fattar i fråga om rätt för allmänheten att ta
del av det kommunala företagets handlingar bör, om det innebär att
allmänheten skall ha en sådan rätt, företaget på något sätt förbindas iaktta.
Vad som beslutas om rätten att ta del av företagets handlingar kan, om
företaget är ett aktiebolag, ges formen av direktiv från aktieägaren, kom-
munen eller landstinget, antagna vid bolagsstämman och riktade till bola-
gets styrelse och verkställande direktör. Ett annat sätt för kommunen eller
landstinget att binda aktiebolaget i denna fråga är att avtala med aktiebola-
get om vad som skall gälla. Är företaget en stiftelse kan vad som bestämts
om offentlighet tas in i stiftelsestadgarna. Även avtalsformen kan använ-
das om det av stiftelsens stadgar framgår att stiftelsen får ingå ett sådant
avtal.
162
De åtgärder som anges i paragrafen är tillräckliga men också nödvändiga Prop. 1990/91:117
for att kraven på inflytande och kontroll skall vara uppfyllda. Om kraven
inte uppfylls, måste kommunen eller landstinget avstå från företagsbild-
ningen eller avveckla sitt engagemang i företaget. Det är givetvis jnte något
som hindrar att fullmäktige vidtar ytterligare åtgärder i syfte att öka
inflytandet i och kontrollen över det privaträttsliga organet. I fråga om
aktiebolag kan man t. ex. föreskriva i bolagsordningen att vissa principiellt
viktiga beslut skall godkännas av fullmäktige. Det är naturligt att fullmäk-
tige i varje enskilt fall allt efter omständigheterna prövar hur den demokra-
tiska insynen kan göras så vidsträckt som möjligt.
17§
Här regleras de fall när en kommun eller ett landsting samverkar med en
annan kommunal enhet, staten eller enskild genom ett privaträttsligt or-
gan. Det kan gälla samverkan i form av aktiebolag, stiftelse, ekonomisk
förening, handelsbolag och ideell förening.
Bestämmelsen ställer inte samma anspråk på kommunen eller landsting-
et som i det fall då de är helt ensambestämmande. Vilka åtgärder som skall
vidtas beror på andelsförhållandena, verksamhetens art och övriga om-
ständigheter. Ytterst får det bli en samlad bedömning av omständigheter-
na i det enskilda fallet.
I fråga om en kommuns eller ett landstings möjligheter till inflytande
och kontroll över en ekonomisk förening gäller i allt väsentligt samma
förutsättningar som gäller för aktiebolag. Villkoren för verksamhetens
handhavande får tas in i föreningens stadgar eller i ett kompletterande
avtal.
När det gäller handelsbolag, kan bolagsmännen fritt bestämma sina
inbördes rättigheter och skyldigheter genom avtal. När en kommun eller
ett landsting går in i sådana bolag finns dock vissa kommunalrättsliga
begränsningar i handlingsfriheten, främst när det gäller möjligheterna att
ta på sig ansvaret för skulder som belöper på någon annan bolagsman. De
närmare gränsdragningarna får avgöras genom rättstillämpningen. Villko-
ren för ett sådant bolags handhavande av en kommunal angelägenhet får
anges i bolagsavtalet. Det är att märka att det inte är obligatoriskt att ha
styrelse eller revisor i handelsbolag och kommanditbolag. Bestämmelsen i
16 § 2 kan givetvis tillämpas endast i de fall då det finns styrelse respektive
revisor i bolaget.
När kommuner och landsting samarbetar enbart med varandra gäller
bestämmelsen i samtliga deltagande kommuner eller landsting. Här måste
man utgå från att dessa blir ense om villkoren för samarbetet.
163
Kommunala arkiv
Prop. 1990/91: 117
18 § Föreskrifter om kommunala arkiv finns i arkivlagen
(1990:782).
I nuvarande kommunallag finns en motsvarande hänvisning i fråga om
fullmäktiges arkiv i 2 kap. 27 § och i fråga om nämndernas arkiv i 3 kap.
10 § tredje stycket. Reglerna har här förts samman till en bestämmelse.
Om ett partssammansatt organ har inrättats omfattar arkivlagen även
arkiv hos ett sådant organ.
4 kap. De förtroendevalda
Definition
1 § Med förtroendevalda avses i denna lag ledamöter och ersättare
i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer
och revisorsersättare.
Paragrafen, som saknar motsvarighet i den nuvarande lagstiftningen, inne-
håller en definition av benämningen förtroendevald. I den nya lagen
används ordet ersättare i stället för suppleant.
Med förtroendevalda avses ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämn-
der och sådana beredningar som fullmäktige har utsett. Hit räknas också
revisorerna och deras ersättare.
Kapitlets föreskrifter skall även tillämpas när någon fullgör uppdrag i ett
utskott inom en nämnd. Det behövs ingen särskild regel om detta, efter-
som ledamotskap i utskott förutsätter att den förtroendevalde är ledamot
eller ersättare i en nämnd. På samma sätt räknas till gruppen förtroen-
devalda de som deltar i utredningskommittéer, projektgrupper och arbets-
grupper som utgör en direkt följd av ett uppdrag som ledamot eller ersätta-
re i en nämnd.
164
Rösträtt
Prop. 1990/91:117
2 § Rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäk-
tige har den som är folkbokford i kommunen och har fyllt 18 år
senast på valdagen.
Den som inte är svensk medborgare har rösträtt bara om han har
varit folkbokford i Sverige den 1 november de tre åren närmast före
valåret.
3 § Rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i landstingsfull-
mäktige har den som är röstberättigad vid val av ledamöter och
ersättare i kommunfullmäktige i en kommun inom landstinget.
4 § Frågor om rösträtt enligt 2 och 3 §§ avgörs på grundval av en
röstlängd som upprättas före valet.
Paragraferna motsvarar 2 kap. 3 § KL.
För kommunal rösträtt krävs att man är folkbokford i kommunen och
har fyllt 18 år senast på valdagen.
Svensk medborgare som inte är bosatt i riket saknar kommunal rösträtt.
I konsekvens härmed skall en svensk medborgare anses bosatt utom riket,
om han enligt länsstyrelsens personband inte är folkbokford här (4 kap.
II § vallagen).
Är man inte svensk medborgare krävs utöver övriga rösträttsvillkor att
man varit folkbokford i Sverige den 1 november de tre åren närmast före
valåret.
Ett villkor för rösträtt var tidigare att man inte var omyndigförklarad.
Omyndigförklaring har emellertid avskaffats genom lagstiftning som träd-
de i kraft den 1 januari 1989 och i samband därmed bortföll diskvalifice-
ringsgrunden ”omyndig” för rätten att rösta (jfr prop. 1987/88:124,
1988/89:KU 8, rskr. 12, SFS 1988:1253).
Rösträttsvillkoren gäller också för landstingsvalen.
Regeln om rösträtt har intresse för de förtroendevalda i deras arbete,
eftersom den reglerar valbarheten även till andra kommunala
förtroendeuppdrag än uppdragen som ledamot och ersättare i fullmäktige
O'fr 5 §). Regeln har därför tagits in i kapitlet om de förtroendevalda.
I 2 kap. 3 § KL föreskrivs också att varje röstberättigad har en röst.
Bestämmelsen har inte förts över till den nya lagen, eftersom denna
grundläggande princip redan framgår av regeringsformens föreskrift om
att rösträtten är lika (1 kap. 1 §).
165
Valbarhet
Prop. 1990/91: 117
5 § Ledamöter och ersättare i fullmäktige väljs bland dem som har
rösträtt enligt 2 och 3 §§. Detsamma gäller valen av ledamöter och
ersättare i nämnderna samt valen av revisorer och revisorsersättare.
Den som har fyllt 18 år senast på dagen för ett sådant val är
valbar.
6 § Den som är anställd hos en kommun eller ett landsting för att
ha den ledande ställningen bland personalen är inte valbar.
Den som är chef för en förvaltning som hör till en nämnds
verksamhetsområde får inte väljas till ledamot eller ersättare i
nämnden.
Paragraferna motsvarar 2 kap. 4 § första och andra styckena, 3 kap. 3 §
första stycket och 5 kap. 1 § andra stycket KL.
I 5som innehåller valbarhetskriterierna, har inte några sakliga änd-
ringar gjorts. Vid val av ledamöter och ersättare i styrelsen och övriga
nämnder är det liksom i dag åldern vid respektive valtillfälle som avgör
om ålderskravet 18 år för valbarhet skall anses uppfyllt. Det särskilda
valbarhetshindret för borgarråd i Stockholms kommun har tagits in i 29 §
första stycket.
I uppställs, liksom enligt den nuvarande kommunallagen, ett valbar-
hetshinder för den som har den ledande ställningen bland de anställda hos
kommunen respektive landstinget. Det kan vara kommundirektören,
kanslichefen, landstingsdirektören eller någon annan med motsvarande
anställning. Det ankommer på kommunen eller landstinget att klargöra
genom en föreskrift i en instruktion eller på något annat sätt vilken av de
anställda som avses (jfr prop. 1975/76:187 s. 353, KU 1976/77:25 s. 51).
Även valbarhetshindret för förvaltningschefer finns kvar i fråga om
uppdrag i en nämnd inom det egna ansvarsområdet. Som exempel på
sådana förvaltningschefer som drabbas av valbarhetshindret kan nämnas
en socialdirektör i fråga om uppdrag i socialnämnden och en skoldirektör i
fråga om uppdrag i skolstyrelsen. Valbarhetshindret gäller enligt praxis
inte för ”institutionsföreståndare”. En ålderdomshemsföreståndare har
kunnat väljas till suppleant i en social centralnämnd (RÅ 175 Ab 306) och
en rektor till ledamot och ordförande i en skolstyrelse (RÅ 1973 C 14).
Valbarhetshindret för landshövdingar och vissa andra länsstyrelsetjäns-
temän har slopats. Formellt innebär detta att de i fortsättningen kan väljas
till ledamöter i fullmäktige och nämnder och till revisorer.
I avsnitt 4.4.3 finns utförliga motiv för reglerna om valbarhetshindren.
166
Uppdragets upphörande
Prop. 1990/91:117
7 § Om valet till fullmäktige har upphävts och omval har ägt rum
eller om rättelse har skett genom förnyad sammanräkning och man-
datfördelningen mellan partierna därvid har ändrats, upphör upp-
dragen för de förtroendevalda som har valts av fullmäktige två
månader efter det att omvalet eller sammanräkningen har avslutats.
När omvalet eller sammanräkningen har avslutats, skall fullmäk-
tige förrätta nytt val av förtroendevalda för återstoden av mandatti-
den.
8 § Om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också
uppdraget genast.
9 § Fullmäktige skall befria en förtroendevald från uppdraget när
den förtroendevalde önskar avgå, om det inte finns särskilda skäl
mot det.
10 § Fullmäktige får återkalla uppdraget för en förtroendevald
som valts av fullmäktige, om den förtroendevalde
1. har vägrats ansvarsfrihet, eller
2. genom en dom som har vunnit laga kraft har dömts för ett brott
för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver.
Föreskrifterna i 7 § motsvarar delvis 3 kap. 5 § tredje stycket och 5 kap. 1 §
första stycket KL.
Föreskrifterna i 8 och 9 §§ motsvarar 2 kap. 4 § tredje stycket KL medan
de i 10 § saknar motsvarighet i nuvarande lagstiftning.
Enligt 8 § upphör ett uppdrag genast om en förtroendevald upphör att
vara valbar. Valbarhetsvillkoren är alltså också villkor för rätten att inneha
uppdraget under mandatperioden. Om någon har blivit obehörig efter
valet, t. ex. genom folkbokföring i någon annan kommun, är han skyldig
att avgå så snart obehörigheten har inträtt. Det ankommer på den förtro-
endevalde själv att anmäla detta till fullmäktiges ordförande.
I 9 § har tagits in regeln om att fullmäktige skall befria en ledamot eller
ersättare från uppdraget, om han önskar avgå. I och för sig finns det en
grundläggande skyldighet att ta emot ett kommunalt förtroendeuppdrag
och att inneha uppdraget under hela mandatperioden. Den som vill avgå
måste utverka ett beslut av fullmäktige. Bestämmelsen i 9 § liksom mot-
svarande bestämmelse i nuvarande kommunallag gör det dock svårt för
fullmäktige att mobilisera något särskilt skäl av sådan tyngd att en valbar
person mot sin vilja kan tvingas motta eller fullgöra ett uppdrag. Ett rent
obstruktionssyfte skulle kunna anses som giltig grund för avslag. Enligt
praxis kan en avsägelse återkallas, innan den har beviljats.
Föreskrifterna i 10 § är nya i sak. I avsnitt 4.4.4 behandlas frågan om
entledigande av förtroendevalda utförligt.
167
Ledighet från anställning
11 § Förtroendevalda har rätt till den ledighet från sina anställ-
ningar som behövs för uppdragen.
I 1977 års kommunallag infördes det regler som garanterar de förtroen-
devalda rätt till ledighet så att de kan fullgöra sina uppdrag. Reglerna, som
finns i 2 kap. 5 §, 3 kap. 4 § och 5 kap. 1 § fjärde stycket, har här förts
samman till en paragraf som gäller för alla förtroendevalda.
Eftersom definitionen av förtroendevald inte innefattar uppdrag i kom-
munala företag gäller regeln om rätt till ledighet inte sådana uppdrag.
Ekonomiska förmåner
12 § Förtroendevalda har rätt till skälig ersättning för den arbets-
inkomst samt de pensions- och semesterförmåner som de förlorar,
när de fullgör sina uppdrag.
Detta gäller dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på
heltid eller en betydande del av heltid.
13 § Fullmäktige skall besluta enligt vilka grunder ersättning enligt
12 § skall betalas.
14 § Fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig omfatt-
ning skall få
1. ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds
av uppdraget,
2. arvode för det arbete som är förenat med uppdraget,
3. pension, samt
4. andra ekonomiska förmåner.
15 § Om fullmäktige beslutar att arvode skall betalas, skall arvodet
bestämmas till lika belopp för lika uppdrag.
Detta gäller dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på
heltid eller en betydande del av heltid.
I den nu gällande kommunallagen finns regler om ersättning till de förtro-
endevalda på flera ställen, nämligen i 2 kap. 29 §, 3 kap. 16 § och 5 kap. 1 §
femte stycket. I den nya lagen har bestämmelserna samlats i 12 —15 §§ i
detta kapitel.
Av avsnitt 4.4.5 framgår vad som skall förstås med förlorad arbetsin-
komst, vilka förtroendevalda som omfattas av rätten att få sådan ersätt-
ning, de inkomstförluster ersättningen skall täcka och den tid ersättningen
bör omfatta.
Fullmäktige har stor frihet att bestämma om vilket system för ersättning
som skall tillämpas.
I 13 § föreskrivs att fullmäktige skall besluta enligt vilka grunder ersätt-
ning för förlorad arbetsinkomst och för förlorade pensions- och semester-
förmåner skall betalas. Det innebär att det blir ett åliggande för fullmäkti-
Prop. 1990/91:117
168
ge att fastställa ett ersättningssystem. Uppgiften kan inte delegeras till t. ex. Prop. 1990/91: 117
styrelsen eller ett inrättat personalorgan. Inget hindrar emellertid att full-
mäktige uppdrar åt ett sådant organ att tillämpa de regler som beslutats,
dvs. att bestämma om ersättningen i det enskilda fallet. Tvärtom torde
detta bli den normala ordningen.
Ersättningen för förlorad arbetsinkomst måste bestämmas särskilt och
fullmäktige har att fastställa regler för den oavsett om någon förtroen-
devald har begärt sådan ersättning eller ej.
Ersättningen för förlorade pensions- och semesterförmåner kan utkrävas
separat och utan samband med en ersättning för förlorad arbetsinkomst.
En förtroendevald har rätt att få betalt för styrkt förlust av sådana förmå-
ner, även om den förtroendevalde uppbär enbart arvode, dvs. ersättning
för själva arbetet i uppdraget, och inte någon ersättning för förlorad
arbetsinkomst.
Med pension menas i 14 § 3 sådan kommunal pension som kommunen
eller landstinget kan tillerkänna de förtroendevalda. I de flesta fall uteslu-
ter sådan pension helt eller delvis rätten för en förtroendevald att därut-
över få ersättning för pensionsförmåner som han på grund av sitt uppdrag
går miste om i en anställning.
Av 14 § 2 framgår att arvoden bara får avse ersättning för det arbete som
är förenat med uppdragen men inte ersättning för förlorad arbetsinkomst.
De kommuner och landsting som har vägt in ersättning för förlorad arbets-
inkomst i arvodena måste därför ompröva arvodena.
Den förtroendevalde har rätt att få ”skälig ersättning” för sina ekono-
miska förluster. Det innebär dels att ersättningen enligt 12 § första stycket
inte kan bestämmas till ett alltför lågt belopp, dels att en övre gräns sätts
för hur stora ersättningar som får betalas. Det ankommer på kommunerna
och landstingen själva att utifrån de lokala förutsättningarna bestämma
om ersättningarna inom ramen för skälighetsnormen.
Rätten till ersättning för förlorad arbetsinkomst gäller inte för de hel-
tidssysselsatta förtroendevalda och inte heller för de deltidssysselsatta med
uppdrag på en betydande del av heltid. Detta framgår av 12 § andra
stycket. Dessa förtroendevalda jämställs liksom hittills från ersättnings-
synpunkt med anställda.
En bestämd gräns bör dras mellan heltids- och deltidssysselsatta vad
gäller rätten till ersättning för förlorad arbetsinkomst. I prop. 1982/83:97
har en naturlig gräns angetts gå vid uppdrag som omfattar 40 procent av
heltid eller däröver. Fullmäktige får dock bestämma om denna gränsdrag-
ning. Motiven i den nämnda propositionen gäller alltjämt.
De heltidssysselsatta förtroendevalda tillerkänns som regel kommunal
pension. Det finns ett pensionsreglemente som de båda kommunförbun-
den utarbetat och som nästan alla kommuner och landsting antagit. Även
deltidssysselsatta förtroendevalda får ibland kommunal pension. I normal-
reglementet finns bestämmelser om pension till sådana förtroendevalda.
Undantagsregeln i 12 § andra stycket gäller också rätten till ersättning för
förlust av pensionsförmåner.
Bestämmelsen i 12 § första stycket om rätt till ersättning för förlust av
semesterförmåner är inte tillämplig på de heltidssysselsatta och förtroen-
169
devalda med betydande deltidsuppdrag. Detta framgår också av 12 § and- Prop. 1990/91: 117
ra stycket. Heltidsuppdrag i kommuner och landsting grundar inte rätt till
semesterfbrmåner. Dessa förtroendevalda medges dock ofta mot semester
svarande ledighet utan att arvodet reduceras. Detta anses tillåtet (jfr
Kaijser-Riberdahl, Kommunallagarna II, 6 uppl. s. 422).
Sedan år 1967 är det tillåtet att göra arvodet till heltidssysselsatta förtro-
endevalda beroende av den tid de innehaft uppdragen. Principen om lika
arvode för lika uppdrag skrevs in i den nuvarande kommunallagen år
1983, vilket kan ge ett intryck av att det inte skulle vara möjligt att
differentiera arvoden med hänsyn till tiden för uppdragen. En sådan effekt
torde inte ha varit avsedd.
1 15 § andra stycket görs ett undantag från principen om lika arvode för
lika uppdrag när det gäller förtroendevalda som fullgör uppdragen på
heltid eller en betydande del av heltid. Syftet är att klargöra att fullmäktige
kan ta hänsyn till hur länge en förtroendevald har haft ett heltidsuppdrag
eller ett omfattande deltidsuppdrag, när fullmäktige bestämmer arvodet
till den förtroendevalde.
De förtroendevaldas initiativrätt
16 § Ledamöterna i fullmäktige får väcka motioner.
Att de också får ställa interpellationer och frågor framgår av 5
kap. 49-56 §§.
17 § Ledamöterna i nämnder får väcka ärenden i nämnderna.
18 § När ersättarna tjänstgör har de samma rättigheter som leda-
möterna.
Närmare föreskrifter om ersättarnas tjänstgöring i fullmäktige
och i nämnderna finns i 5 kap. 12—17 §§ och i 6 kap. 10 och 11 §§.
Paragraferna reglerar de sätt på vilka de förtroendevalda i fullmäktige och
nämnder kan väcka ett ärende och ta andra initiativ.
Närmare bestämmelser om interpellationer och frågor finns i 5 kap.
49-56 §§.
Regeln om rätt för ledamöterna i nämnderna att väcka ärenden befäster
bara vad som redan gäller. I fråga om rätten för andra att väcka ärenden
hos en nämnd är rättsläget det att ett ärende som väcks av en enskild
person ovillkorligt leder till sakbehandling endast om rätten framgår av en
författning, t. ex. rätten att väcka ett ärende om bistånd enligt socialtjänst-
lagen. Rätten kan också framgå av fullmäktiges egna regler, t. ex. i fråga
om bidragsgivning. Om någon person i övrigt vill påkalla någon åtgärd och
vänder sig till en nämnd i ärendet, föreligger det ingen skyldighet att ta upp
ärendet till sakbehandling.
I 18 § första stycket finns en bestämmelse som lagfäster principen om att
en ersättare som tjänstgör har samma befogenheter som en ledamot.
Tjänstgöringen är det avgörande kriteriet för rättigheten.
170
Omröstning och beslut
Prop. 1990/91: 117
19 § Varje ledamot i fullmäktige eller i en nämnd har en röst.
20 § En ledamot i fullmäktige eller i en nämnd har rätt att avstå
från att delta i en omröstning eller i ett beslut.
Ordföranden är dock alltid skyldig att rösta, när det behövs för att
ärendet skall kunna avgöras.
21 § En ledamot i en nämnd som deltar i handläggningen av ett
ärende skall delta i avgörandet av ärendet, om ärendet avser myn-
dighetsutövning mot någon enskild.
Ingen är dock skyldig att rösta för fler än ett förslag.
Till 19 § har förts en motsvarighet till bestämmelsen i 2 kap. 14 § KL om
att varje ledamot i fullmäktige har en röst. Bestämmelsen har utvidgats till
att omfatta även nämnderna. Detta innebär dock inte någon nyhet i sak.
Regeln i 20 § första stycket om rätten att avstå från att delta i en
omröstning eller i ett beslut i ett ärende saknar motsvarighet i nuvarande
kommunallag. Den innebär dock ingen nyhet i sak. Regeln anger också
rätten att avstå från att delta i beslutet i ett ärende. Som ett undantag från
denna huvudregel har en bestämmelse tagits in i 20$ andra stycket om
ordförandens skyldighet att rösta i den situationen att han avstått från att
delta i en omröstning och denna resulterar i lika röstetal. Detta gäller enligt
rättspraxis (RÅ 1958 ref. 12, 1960 I 120) och är därför inte heller någon
nyhet i sak. En motsvarande bestämmelse finns i 18 § fjärde stycket
förvaltningslagen.
I 27 $ första stycket finns en regel om röstplikt. Röstplikten gäller endast
i ärenden hos nämnderna som innefattar myndighetsutövning mot enskil-
da. Regeln är avsedd att tillämpas när beslut fattas i ärenden som överkla-
gas med stöd av förvaltningslagen, t. ex. ärenden om bistånd enligt social-
tjänstlagen och om bygglov samt när viten föreläggs. Det innebär att
röstplikt inte föreligger i ärenden som överklagas genom kommunalbesvär.
I nämnderna bör man göra klart för sig ärendenas karaktär, innan
handläggningen påbörjas. Senast inför en omröstning måste det vara av-
gjort, om ett ärende i vilket nämnden skall besluta innefattar myndighets-
utövning.
I 27 $ andra stycket finns ett undantag från röstplikten i ärenden som
innefattar myndighetsutövning. Det är en motsvarighet till 18 § tredje
stycket förvaltningslagen om att ingen är skyldig att rösta för mer än ett
förslag.
Beslut fattas genom acklamation eller omröstning. Beslut genom ackla-
mation är det normala vid kommunala sammanträden. Den som vid
omröstning avstår från att rösta gör detta innan beslutet fattas. Det följer
av den ordning i vilken omröstningarna genomförs. På liknande sätt måste
den som vill avstå från att delta i ett beslut som fattas med acklamation
anmäla detta före beslutet. Det är inte möjligt att i efterhand anmäla att
man inte har deltagit i ett beslut.
171
Reservation
Prop. 1990/91: 117
22 § En förtroendevald som har deltagit i avgörandet av ett ärende
får reservera sig mot beslutet.
Reservationen skall anmälas innan sammanträdet avslutas.
Paragrafen motsvarar 2 kap. 26 § och del av 3 kap. 10 § andra stycket KL.
Det krävs inte att en ledamot har yrkat att fullmäktige eller en nämnd
skall fatta ett annat beslut för att ledamoten skall ha rätt att reservera sig.
Däremot måste ledamoten ha deltagit i avgörandet av ärendet. Om en
förtroendevald utnyttjar rätten enligt 20 § första stycket att avstå, får han
alltså inte reservera sig mot beslutet. En ledamot som har deltagit i en
förberedande omröstning i ett ärende och som sedan har avstått från att
rösta i huvudvoteringen har dock rätt att reservera sig mot det slutliga
beslutet i ärendet.
Närvarorätt
23 § Fullmäktige får besluta att en förtroendevald som inte är
ledamot eller ersättare i en viss nämnd skall få närvara vid nämn-
dens sammanträden och delta i överläggningarna men inte i beslu-
ten.
Beslutet får även innefatta att den förtroendevalde skall ha rätt att
få sin mening antecknad i protokollet.
Föreskrifterna i 23 § motsvarar 3 kap. 15 § KL. De är avsedda att tillgodo-
se de förtroendevaldas intresse av information och omfattar alla förtroen-
devalda.
Fullmäktige kan reglera närvarorätten i ett reglemente eller genom ett
särskilt beslut för ett enskilt fall. En begränsning kan göras så att den
förtroendevalde bara får närvarorätt. Fullmäktige avgör också hur länge
närvarorätten skall gälla, vilken eller vilka nämnder den skall avse och om
den skall begränsas till vissa ärenden eller grupper av ärenden.
En förtroendevald som har fått närvarorätt i en nämnd som han inte
tillhör torde vara underkastad samma tystnadsplikt som gäller för övriga
ledamöter och ersättare (jfr KU 1976/77:25 s. 78).
172
Borgarråd
Prop. 1990/91:117
24 § I Stockholms kommun väljer fullmäktige borgarråd vid första
sammanträdet det år då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet.
Borgarråden väljs för tre år.
Om det begärs, skall varje borgarråd väljas särskilt.
25 § Vad som i 7 § sägs om hur omval eller förnyad sammanräk-
ning som innebär ändrad mandatfördelning mellan partierna i full-
mäktige inverkar på uppdragen för förtroendevalda gäller också
borgarrådens uppdrag.
26 § I fråga om valbarhet till borgarråd och uppdragets upphöran-
de skall 5 och 8 — 10 §§ tillämpas.
27 § Fullmäktige i Stockholms kommun får besluta att borgarrå-
den i sina uppdrag skall få ekonomiska och andra förmåner som
svarar mot de löne- och anställningsvillkor som gäller för dem som
är anställda hos kommunen.
28 § När ett borgarråd är tjänstledig, får styrelsen förordna en
vikarie.
Om ett borgarråd avgår under mandattiden, skall ett nytt borgar-
råd snarast väljas för återstoden av mandattiden. För tiden tills
detta har skett får styrelsen förordna en vikarie.
29 § Borgarråden får inte väljas till ledamöter eller ersättare i
styrelsen men skall närvara vid styrelsens sammanträden. De får
delta i överläggningarna men inte i besluten.
30 § Borgarråden bildar en borgarrådsberedning.
31 § Styrelsen skall utse varje borgarråd till ordförande i en
nämnd, om inte fullmäktige har bestämt något annat.
Borgarråden skall tjänstgöra som ordförande tills de avgår som
borgarråd. Om ärendenas fördelning mellan borgarråden ändras, får
styrelsen besluta att uppdraget att vara ordförande skall upphöra
tidigare.
32 § Om styrelsen har förordnat en vikarie för ett borgarråd, skall
vikarien utöva också borgarrådets uppdrag som ordförande i en
nämnd.
33 § Borgarråden skall närvara vid fullmäktiges sammanträden.
De får delta i överläggningarna och framställa förslag men inte
delta i besluten.
34 § Fullmäktige får meddela närmare föreskrifter om borgarrå-
den.
De nuvarande särreglerna om borgarråden har i sak fått sin motsvarighet i
den nya lagen i den utsträckning som det behövs för att Stockholms
kommun skall kunna ha kvar sin speciella organisation. De finns i 24 —
173
34 §§ och innebär inga nyheter i sak. Några lagtekniska justeringar har Prop. 1990/91: 117
dock gjorts i syfte att anpassa reglerna till regelsystemet i övrigt.
Bestämmelsen i 27 § motsvarar 3 kap. 17 § tredje stycket KL. Den anger
dock tydligare borgarrådens speciella ställning. För borgarråden gäller ett
särskilt tjänstereglemente. Enligt detta är deras ekonomiska och övriga
förmåner i stort sett desamma som de anställdas.
Politiska sekreterare
35 § Kommuner och landsting får anställa politiska sekreterare att
biträda de förtroendevalda i det politiska arbetet.
36 § Politiska sekreterare får inte anställas för längre tid än till
utgången av det år då val av fullmäktige förrättas nästa gång i hela
landet.
Lagen (1982:80) om anställningsskydd skall inte tillämpas för
dem.
37 § En politisk sekreterare har rätt till den ledighet från sin an-
ställning som behövs för tjänstgöringen.
Föreskrifterna motsvarar innehållet i lagen om politiska sekreterare i
kommuner och landstingskommuner, som upphävs nu. Förenklingarna av
bestämmelserna innebär inte på någon punkt förändringar i sak. Motiven i
prop. 1982/83:132 gäller därför alltjämt.
174
5 kap. Fullmäktige
Antalet ledamöter och ersättare
1 § Fullmäktige bestämmer hur många ledamöter som fullmäktige
skall ha.
Antalet skall bestämmas till ett udda tal och till minst
31 i kommuner med 12000 röstberättigade invånare eller därun-
der och i landsting med 140000 röstberättigade invånare eller där-
under,
41 i kommuner med över 12 000 till och med 24 000 röstberättiga-
de invånare,
51 i kommuner med över 24000 till och med 36000 röstberättiga-
de invånare och i landsting med över 140000 till och med 200000
röstberättigade invånare,
61 i kommuner med över 36000 röstberättigade invånare, och
71 i landsting med över 200000 röstberättigade invånare.
I Stockholms kommun och i landsting med över 300000 röstbe-
rättigade invånare skall dock antalet ledamöter bestämmas till
minst 101.
2 § Vid tillämpningen av 1 § skall den som har upptagits i gällande
röstlängd anses som röstberättigad.
3 § Om fullmäktige beslutar att antalet ledamöter i fullmäktige
skall ändras, skall beslutet tillämpas först när val av fullmäktige
förrättas nästa gång i hela landet.
Beslutet skall fattas före utgången av mars månad valåret.
Länsstyrelsen skall genast underrättas om beslutet.
4 § För ledamöterna i fullmäktige skall det finnas ersättare.
Föreskrifter om antalet ersättare finns i vallagen (1972:620).
Paragraferna motsvarar 2 kap. 1 och 2 §§ KL.
Föreskriften i 3 § om ändring av antalet ledamöter har ett nära samband
med den fördelning av mandat mellan valkretsar som länsstyrelsen skall
besluta om (jfr prop. 1980/81:170 s. 39).
Den grundläggande regeln om att det skall utses ersättare för ledamöter-
na finns i 4 §. Reglerna om antalet ersättare samlas i vallagen.
Mandattider
5 § Ledamöterna och ersättarna i fullmäktige skall väljas för tre år
räknat från och med den 1 november valåret.
Om valprövningsnämnden har beslutat om omval enligt 15 kap.
7 § tredje stycket vallagen (1972:620), skall mandattiden dock for-
längas till dess omvalet har avslutats.
I Stockholms kommun räknas mandattiden från och med den 15
oktober valåret.
Paragrafen motsvarar 2 kap. 6 § KL i dess lydelse enligt SFS 1987:1337.
Prop. 1990/91:117
175
Ordförande och vice ordförande
6 § Fullmäktige väljer bland sina ledamöter en ordförande och en
eller flera vice ordförande.
Fullmäktige bestämmer tiden för uppdragen.
Paragrafen motsvarar delvis 2 kap. 8 § KL.
De regler som behövs om hur ordförandeskapet skall utövas i olika
situationer kan tas in i arbetsordningen för fullmäktige. I 64 § föreskrivs
att fullmäktige skall meddela föreskrifter i arbetsordningen om vem som
skall föra ordet, tills en ny eller en tillfällig ordförande utsetts.
Tidpunkt för sammanträdena
7 § Fullmäktige bestämmer när ordinarie sammanträden skall hål-
las.
Sammanträde skall hållas också om styrelsen eller minst en tredje-
del av fullmäktiges ledamöter begär det eller om ordföranden anser
att det behövs.
Paragrafen motsvarar i sak 2 kap. 9 § KL.
Huvudregeln är att fullmäktige skall bestämma när ordinarie samman-
träden skall hållas. Det innebär att fullmäktige skall bestämma antalet
sammanträden och även när de skall hållas. Det finns också en regel om att
styrelsen eller en minoritet, minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter,
kan framtvinga ett fullmäktigesammanträde. De regler som behövs i öv-
rigt, t. ex. när sammanträden får ställas in, kan fullmäktige ta in i arbets-
ordningen. Enligt 64 § är det obligatoriskt att ha bestämmelser om när
sammanträdena skall hållas.
Den nuvarande rekommendationen att landstingen bör sammanträda
minst fyra gånger per år kom till för att öka antalet landstingsmöten.
Föreskriften hade samband med att förvaltningsutskottets ställföreträdar-
skap för landstinget avskaffades. Den saknar numera praktisk betydelse
och har därför ingen motsvarighet i den nya lagen.
För att minska detaljregleringen har föreskriften om att fullmäktige före
december månads utgång skall förrätta val till de befattningar inom kom-
munen eller landstinget som blir lediga vid årets slut slopats. Den avser
främst valet av nämnder och revisorer. År då val av fullmäktige har ägt
rum i hela landet skall valet förrättas av nyvalda fullmäktige. Denna regel
fick stå kvar i 1977 års kommunallag trots att början av fullmäktiges
mandattid flyttades från den 1 januari till den 1 november valåret. Depar-
tementschefen anförde att den fanns för tydlighets skull (prop.
1975/76:187 s. 364). Det måste emellertid betraktas som uteslutet att den
frånträdande majoriteten skulle förrätta valen till nämnderna och därför
har regeln om nyvalda fullmäktiges kompetens i valfrågor slopats.
Prop. 1990/91:117
176
Hur sammanträdena kungörs
Prop. 1990/91: 117
8 § Ordföranden utfärdar en kungörelse om varje sammanträde
med fullmäktige.
Kungörelsen skall innehålla uppgift om tid och plats för samman-
trädet och om de ärenden som skall behandlas.
9 § Kungörelsen skall anslås på kommunens eller landstingets an-
slagstavla minst en vecka före sammanträdesdagen.
Kungörelsen skall inom samma tid på ett lämpligt sätt också
sändas till varje ledamot och ersättare.
10 § Uppgift om tid och plats för ett sammanträde skall minst en
vecka före sammanträdesdagen inforas i den eller de ortstidningar
som fullmäktige beslutar.
Om minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna begär att
uppgiften skall införas i en viss ortstidning, skall uppgiften införas i
den tidningen.
11 § Om ett ärende är så brådskande att det inte hinner kungöras
på det sätt som föreskrivs i 8 — 10 §§, skall kungörelsen med uppgift
om ärendet anslås senast vardagen närmast före sammanträdes-
dagen.
Dessutom skall kungörelsen på ett lämpligt sätt sändas till varje
ledamot och ersättare så, att den kan antas nå dem inom samma tid.
Paragraferna motsvarar 2 kap. 10 § KL.
I 10 § finns regler om annonsering av tid och plats för fullmäktiges
sammanträden. Avsikten är att den tillämpning som uttrycket ”ortstid-
ning” fått i rättspraxis skall gälla även i fortsättningen. Fullmäktige får
t. ex. besluta att annonser om sammanträdena skall införas endast i en
tidning för kommunal information som kommunen eller landstinget ger ut
och som sprids till samtliga hushåll.
Regeln om en minoritets förutsättningar att bestämma om annonsering i
en viss tidning har utformats lika som den om bordläggning. Det krävs att
minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna begär annonseringen.
Antalet behöver inte fastställas genom en omröstning utan får som vid
bordläggning ske även på annat sätt.
12 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117
177
Ersättarnas tjänstgöring
12 § Om en ledamot är förhindrad att inställa sig till ett samman-
träde eller att vidare delta i ett sammanträde, skall en ersättare
tjänstgöra i ledamotens ställe.
13 § Ersättarna skall tjänstgöra enligt den mellan dem bestämda
ordningen.
En ersättare som har börjat tjänstgöra har dock alltid företräde
oberoende av turordningen.
En ersättare som avbryter tjänstgöringen på grund av jäv i ett
ärende får åter tjänstgöra, sedan ärendet har handlagts.
14 § En ledamot som inställer sig under ett pågående sammanträ-
de eller till ett fortsatt sammanträde har rätt att tjänstgöra även om
en ersättare har trätt in i ledamotens ställe.
15 § En ledamot som har avbrutit tjänstgöringen vid ett samman-
träde på grund av något annat hinder än jäv får därefter under
samma dag inte tjänstgöra vid sammanträdet.
16 § I kommunfullmäktige har ersättare från samma valkrets som
ledamoten företräde till tjänstgöring.
Närmare föreskrifter om företrädesordningen finns i vallagen
(1972:620).
17 § Fullmäktige skall meddela ytterligare föreskrifter om ersättar-
nas tjänstgöring.
Paragraferna motsvarar 2 kap. 11 § KL.
När en ledamot är förhindrad att inställa sig till ett sammanträde eller
att vidare delta i ett sammanträde, skall en ersättare tjänstgöra i ledamo-
tens ställe. Om ett hinder objektivt föreligger eller ej behöver inte prövas
(jfr prop. 1975/76:187 s. 318). Det får anses tillräckligt att ledamoten
anmäler förhinder eller uppger sig behöva lämna ett pågående sammanträ-
de.
Ersättarnas rätt att delta har principiell betydelse och enhetliga regler
bör därför gälla för alla kommuner och landsting. De nuvarande reglerna
har därför i huvudsak förts över till den nya lagen.
Reglerna innebär att en ordinarie ledamot har företräde till att delta i ett
sammanträde framfor en ersättare. En ledamot har därför rätt att tjänstgö-
ra, även om ledamoten inställer sig under ett pågående sammanträde. I
övrigt skall en ersättare delta under hela sammanträdet eller under den del
som återstår, sedan ersättaren har trätt in. Vid jäv för en ledamot eller
tjänstgörande ersättare har den jävige rätt att åter träda in sedan det
ärende i vilket jäv föreligger har behandlats. I andra fall är det inte tillåtet
för ledamöter och ersättare att tjänstgöra växelvis under ett sammanträde.
Då bortses från det fallet att en ledamot kommer för sent till ett samman-
träde.
En ersättare som har börjat tjänstgöra har företräde framför en annan
ersättare, även om den ersättaren står i tur att tjänstgöra enligt den
Prop. 1990/91: 117
178
ordning som har bestämts vid valet. Det innebär bl. a. att den ersättare Prop. 1990/91: 117
som kommer för sent till sammanträdet inte får träda in i stället för en
ersättare som kommer längre ner i ordningen men som redan har börjat
tjänstgöra i ledamotens ställe. På samma sätt får en ersättare, som har fått
avbryta sin tjänstgöring på grund av att ledamoten har trätt in, stå tillbaka
för en lägre placerad ersättare som har börjat tjänstgöra i stället för en
annan ledamot. Om en ersättare har fått avbryta sin tjänstgöring på grund
av att ledamoten har trätt in och ledamoten därefter blir förhindrad att
delta i sammanträdet, blir däremot huvudregeln tillämplig. Då träder
alltså den ersättare in som står först i ordningen.
Att kalla in ersättare när ordinarie ledamöter anmält hinder är en
obligatorisk uppgift. Den ankommer på ordföranden. Fullmäktige skall
reglera inkallandet av ersättare ytterligare i arbetsordningen (64 §).
I ordförandens uppgift att leda sammanträdet ingår att vaka över närva-
ron och vid frånvaro eller uppkomna hinder låta kalla in ersättare. I vissa
situationer får ordföranden avgöra när en ersättare skall träda in (jfr SOU
1975:41 s. 414).
Bestämmelserna skall inte tolkas som ett krav på att en ersättare omedel-
bart måste träda in så snart en ledamot är frånvarande. Om en ledamot
blir försenad, t. ex. efter en ajournering, bör det vara tillåtet för ordföran-
den att avvakta något med att kalla in en ersättare och låta höra efter
anledningen till ledamotens frånvaro. Mot slutet av ett sammanträde,
särskilt om det är sent, kan det av praktiska skäl vara svårt att kalla in
ersättare. Det är då tillåtet för ordföranden att underlåta att kalla ersättare,
om inte särskilda skäl talar emot det. Finns någon ersättare tillgänglig i
sammanträdeslokalen som är behörig att tjänstgöra, skall ordföranden
dock se till att ersättaren träder in.
Tillfällig frånvaro från ett pågående sammanträde är inte att betrakta
som hinder för tjänstgöring. Avgörande bör vara att ledamoten anmäler
hinder for att fortsätta att delta. Ordföranden bör aldrig kalla in en
ersättare utan att först ha förvissat sig om att ledamoten verkligen har
avbrutit tjänstgöringen. Det måste vara tillåtet för en ledamot att tillfälligt
lämna sammanträdeslokalen, t. ex. för telefonsamtal, korta överläggningar
och amning av barn. Sådan tillfällig frånvaro är således inte att betrakta
som hinder för tjänstgöring. Den bör därför inte föranleda att en ersättare
träder in. Regeln i den nya lagen om att en ersättare skall tjänstgöra i stället
för en ledamot som är förhindrad att vidare delta i ett sammanträde skall
därför inte tillämpas för strikt.
Bestämmelsen om förbud mot växeltjänstgöring i 2 kap. 11 § andra
stycket KL har sin motsvarighet i 15 §. Förbudet mot växeltjänstgöring har
ibland kritiserats. Det kan dock knappast medföra problem, om man
anlägger ett praktiskt synsätt vid tillämpningen av bestämmelsen i 12 § om
att en ersättare skall tjänstgöra för en ledamot som är förhindrad att vidare
delta i ett sammanträde.
Frågor om ersättarnas tjänstgöring tillhör sådant som fullmäktige måste
reglera i sin arbetsordning.
179
Beslutförhet
Prop. 1990/91: 117
18 § Fullmäktige får handlägga ett ärende bara om mer än hälften
av ledamöterna är närvarande.
Fullmäktige får dock bestämma att interpellationer och frågor får
besvaras även om färre ledamöter är närvarande.
19 § Om en ledamot enligt 20 § eller 9 kap. 4 § är jävig i ett ärende,
får fullmäktige handlägga ärendet, även om antalet deltagande på
grund av jävet inte uppgår till det antal som föreskrivs i 18 §.
Paragraferna motsvarar 2 kap. 12 § KL.
Beslutförhetsregeln innebär att fullmäktige får handlägga ett ärende bara
om mer än hälften av ledamöterna är närvarande. Närvarokravet gäller i
princip all handläggning, dvs. även för överläggningarna innan besluten
fattas. Rent tillfällig frånvaro från överläggningen i ett ärende påverkar
dock inte beslutförheten.
Fullmäktige får föreskriva ett lägre närvarokrav vid besvarande av inter-
pellationer och frågor. Av 19 § framgår också att jäv inte påverkar beslut-
förheten.
Jäv
20 § En ledamot får inte delta i handläggningen av ett ärende som
personligen rör ledamoten själv, ledamotens make, sambo, föräld-
rar, barn eller syskon eller någon annan närstående.
Föreskrifter om jäv i samband med revision finns i 9 kap. 4 §.
Paragrafen, som motsvarar 2 kap. 13 § KL, innebär ingen ändring i sak.
Begreppet ”sambo” har dock införts i lagtexten.
Sambo definieras på samma sätt som i lagen (1987:232) om sambors
gemensamma hem (ändrad senast 1988:1458). När man tillämpar begrep-
pet sambo blir det normalt fråga om att i efterhand bedöma om ett visst
förhållande skall anses ha varit ett samboförhållande. Vid en sådan be-
dömning kan man utgå från sådana faktorer som att kontrahenterna har
barn tillsammans, förhållandets längd och om de har varit folkbokförda på
samma adress.
När det gäller att tillämpa den nu aktuella paragrafen måste jävsfrågan
normalt bedömas på den förtroendevaldes egna uppgifter.
180
Rätt och skyldighet för utomstående att medverka
Prop. 1990/91: 117
21 § Fullmäktige får bestämma att också andra än ledamöter skall
ha rätt att delta i överläggningarna men inte i besluten.
22 § Ordföranden och vice ordföranden i en nämnd, revisorerna
samt de anställda i kommunen eller landstinget är skyldiga att
lämna upplysningar vid fullmäktiges sammanträden, om fullmäkti-
ge begär det och om det inte finns något hinder mot det på grund av
sekretess enligt lag.
Paragraferna motsvarar 2 kap. 14 § KL.
Bestämmelsen om att varje ledamot har en röst återfinns i 4 kap. om de
förtroendevalda.
Enligt 21 § får fullmäktige bestämma vilka som har rätt att delta i
överläggningarna förutom ledamöterna. Regeln skall tillämpas på ett så-
dant sätt att de demokratiska aspekterna på yttranderätten i fullmäktige
inte eftersätts. Fullmäktige kan antingen meddela generella regler om
närvarorätt eller besluta i enskilda fall. Om fullmäktige medger att besva-
randet av interpellationer och frågor får överlåtas på styrelseledamöter i
kommunala foretag, måste fullmäktige också ge den som skall svara rätt att
delta i överläggningarna.
Regeln ger fullmäktige full frihet att råda över deltagandet i överlägg-
ningarna. Meningen är dock inte att fullmäktige skall tillämpa den så, att
en för vid krets av personer tillåts att yttra sig på sammanträdena, t. ex.
närvarande kommunmedlemmar eller representanter för massmedierna.
En särskild föreskrift har införts om att fullmäktige får bestämma att
allmänheten får ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde (8
kap. 22 §). Regeln i 21 § ger således inte utrymme för att göra några större
förändringar i sättet att genomföra fullmäktiges sammanträden.
Rätten att delta i överläggningarna tillhör de ämnen som det är obligato-
riskt för fullmäktige att reglera i arbetsordningen.
Bestämmelsen i 22 § har utformats som en skyldighet att lämna upplys-
ningar i det fall att fullmäktige begär det. Detta får särskild betydelse i ett
målstyrt system, eftersom fullmäktige då får ett större behov av att få
redovisningar för hur nämndernas verksamhet bedrivs.
Redovisningsskyldigheten får givetvis inte genombryta intresset av sek-
retess. Regeln har utformats med hänsyn till detta.
Utomstående sakkunniga är inte skyldiga att inställa sig. Fullmäktige
kan med stöd av 21 § bestämma att de har rätt att lämna upplysningar och
delta i överläggningarna.
Den rätt att delta i överläggningarna som fullmäktige får medge med
stöd av 21 § innefattar enbart en rätt att yttra sig, inte att framställa
yrkanden eller få sin mening antecknad i protokollet. Detta tillkommer
uteslutande ledamöter och tjänstgörande ersättare.
181
Ärenden i fullmäktige
Prop. 1990/91: 117
23 § Ärenden i fullmäktige får väckas av
1. en nämnd,
2. en ledamot genom motion,
3. revisorerna, om ärendet gäller förvaltning som har samband
med revisionsuppdraget,
4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det,
eller
5. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 16 och 17 §§, om
fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.
I Stockholms kommun får också ett borgarråd väcka ärenden
genom motion.
24 § Fullmäktige får föreskriva att en lokal nämnd eller en nämnd
som är underställd en annan nämnd inte får väcka ärenden i full-
mäktige.
25 § Fullmäktige skall besluta i ärenden som har väckts enligt 23 §.
I 23 § redovisas de kommunala organ som har rätt att väcka ärenden hos
fullmäktige. En nyhet är att styrelsen i kommunala företag får en sådan
rätt. Det hänger samman med bestämmelserna i 3 kap. 16 och 17 §§ om att
fullmäktiges yttrande skall inhämtas innan vissa beslut hos företagen fat-
tas. För att företagen skall kunna inhämta fullmäktiges yttrande måste de
få en motsvarande rätt att anhängiggöra ärenden hos fullmäktige. Rätten
gäller endast om fullmäktige har föreskrivit det. Det blir härigenom möj-
ligt att begränsa arten av de ärenden som får väckas till att bara avse
sådana som kräver fullmäktiges yttrande enligt vad som bestämts.
Bestämmelsen i 23 § andra stycket avser borgarråd i Stockholms kom-
mun som inte är ledamöter i fullmäktige.
Med anledning av att kommunerna och landstingen får ökad frihet att
bestämma om organisationen av sina nämnder upphävs lokalorganslagen
och lagen om särskilda organ i landstingskommunerna. Bestämmelsen i
24 § behövs för att fullmäktige skall ha samma frihet att begränsa rätten
för lokala nämnder att väcka ärenden som hittills.
Det är givet att fullmäktige har skyldighet att besluta i de ärenden som
får väckas. Om en statlig myndighet tar initiativ till ett ärende hos en
kommun eller ett landsting, får det anses följa av allmänna förvaltnings-
rättsliga principer att kommunen eller landstinget skall handlägga ärendet.
Hur ärendet sedan skall behandlas, bestäms av uppgiftsfördelningen mel-
lan de kommunala organen.
182
Hur ärendena bereds
Prop. 1990/91:117
26 § Innan ett ärende avgörs av fullmäktige, skall det ha beretts
antingen av en nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör eller
av en fullmäktigeberedning.
27 § Om ett ärende har beretts bara av en fullmäktigeberedning,
skall en nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör alltid ges
tillfälle att yttra sig.
28 § Styrelsen skall alltid ges tillfälle att yttra sig i ett ärende som
har beretts av en annan nämnd eller av en fullmäktigeberedning.
Styrelsen skall lägga fram förslag till beslut i ett ärende, om inte
någon annan nämnd eller en fullmäktigeberedning har gjort det.
29 § Fullmäktige får förrätta val utan föregående beredning.
Ett ärende som avser avsägelse från ett uppdrag som förtroen-
devald behöver inte heller beredas.
30 § De år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet får
nyvalda fullmäktige besluta om att ändra mandattiden för en
nämnd eller att ändra antalet ledamöter eller ersättare i en nämnd
utan föregående beredning.
31 § Fullmäktige får behandla revisionsberättelsen utan föregåen-
de beredning.
Om en förtroendevald har vägrats ansvarsfrihet, får fullmäktige
också utan ytterligare beredning besluta att den förtroendevaldes
uppdrag skall återkallas enligt 4 kap. 10 §.
32 § Ett brådskande ärende får avgöras trots att ärendet inte har
beretts, om samtliga närvarande ledamöter är ense om beslutet.
33 § En motion bör beredas så, att fullmäktige kan fatta beslut
inom ett år från det att motionen väcktes.
Om beredningen inte kan avslutas inom denna tid, skall detta och
vad som har kommit fram vid beredningen anmälas till fullmäktige
inom samma tid. Fullmäktige får då avskriva motionen från vidare
handläggning.
34 § Fullmäktige får besluta att det som ett led i beredningen av ett
ärende som fullmäktige skall handlägga skall inhämtas synpunkter
från medlemmar i kommunen eller landstinget.
Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller
något liknande förfarande. Därvid får valnämnden i kommunen
anlitas, om nämndens verksamhet i övrigt inte hindras av det.
35 § Kommunen har rätt att få ersättning för de kostnader som
föranleds av att ett landsting anlitar valnämnden.
Paragraferna utgör en omarbetning av 2 kap. 16— 18 §§ och del av 21 §
andra stycket KL.
Av 26 § framgår beredningstvånget. Detta har uttryckts på ett annat sätt
183
än i den nuvarande lagen. Syftet är att markera den något större frihet som
fullmäktige får att bestämma om formerna för och omfattningen av bered-
ningen.
Alla ärenden som fullmäktige avgör måste först ha beretts av någon
nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör eller av en fullmäktigebe-
redning, om någon sådan finns. Styrelsen är alltid den sista instansen i
beredningsprocessen och liksom hittills ytterst ansvarig för beredningen av
alla ärenden. Vilken eller vilka nämnder i övrigt som bör delta i beredning-
en beror på det enskilda ärendets art. En nämnd bör i normalfallet alltid få
yttra sig i ett ärende som berör nämndens verksamhetsområde.
En av nämndernas huvuduppgifter är att bereda de ärenden som skall
avgöras av fullmäktige. Om en fullmäktigeberedning ensam har svarat för
beredningen av ett ärende, skall alltid någon nämnd vars verksamhetsom-
råde ärendet berör ges tillfälle att yttra sig. Detta framgår av 27 §.
Fullmäktige får som sagts tidigare bestämma om vilka nämnder som
skall delta i beredningen av ärendena. Urvalet måste dock ske på saklig
grund. De olika nämndernas uppgifter enligt den organisation som gäller
blir då i första hand styrande för fullmäktiges handlande. Om det finns
skäl för det, kan fullmäktige nöja sig med att låta endast en nämnd vars
verksamhetsområde berörs bereda ett ärende utöver styrelsen som alltid
skall få tillfälle att yttra sig. En del ärenden bör på grund av sin karaktär
beredas enbart av styrelsen.
De nämnder som sköter obligatoriska uppgifter som åligger kommunen
respektive landstinget enligt speciallagstiftningen bör endast undantagsvis
kunna förbigås. Detta gäller särskilt centrala nämnder med sådana uppgif-
ter. En lokal nämnd som sköter en eller flera obligatoriska uppgifter kan
lämnas utanför beredningen av ett ärende, om den del av kommunen som
nämnden ansvarar för inte är berörd av ärendet. I kommuner och lands-
ting som har många lokala nämnder medger bestämmelsen i 26 § att
fullmäktige väljer ut ett lämpligt antal nämnder och låter dem yttra sig,
även om samtliga lokala nämnder är berörda, t. ex. i ett organisationsären-
de.
Beredningen syftar till att ge fullmäktige ett tillförlitligt och allsidigt
belyst underlag för besluten. Det ingår således alltid ett visst mått av
sakprövning i den. Detta markeras genom att nämnderna och fullmäktige-
beredningarna förutsätts utforma förslag till beslut. Styrelsen ansvarar
som sista instans för att det finns ett beslutsförslag i varje ärende. Detta
föreskrivs i 28 §.
Styrelsen har den ledande rollen i beredningsprocessen. Beslutsförslaget
från styrelsen är nästan alltid att betrakta som huvudförslaget i ett ärende.
I omfattande ärenden där flera yttranden och förslag föreligger och
styrelsen presenterar ett sammanfattande förslag till beslut utgör detta
alltid huvudförslaget. Om styrelsen endast har yttrat sig i ett ärende som
beretts av en annan nämnd eller av en fullmäktigeberedning, uppkommer
frågan om vilket förslag som skall betraktas som huvudförslag i ärendet.
Organisationen och uppgiftsfördelningen samt de särskilda berednings-
uppdrag som fullmäktige har lämnat får därvid vara vägledande. Fullmäk-
tige kan också i viss utsträckning reglera detta i arbetsordningen.
Prop. 1990/91: 117
184
Det som förekommer under överläggningen i ärendet har också betydel- Prop. 1990/91: 117
se för bedömningen. Av debatten kan framgå att styrelsens förslag eller ett
huvudförslag från en annan nämnd får ringa eller ingen anslutning och att
förslaget uppenbarligen inte är aktuellt längre. I en sådan situation behö-
ver ordföranden vid beslutsfattandet inte ställa proposition på dessa för-
slag, förutsatt att ingen ledamot har yrkat bifall till det. Ett yrkande om
bifall till huvudförslaget anses annars alltid föreligga, även om något
sådant yrkande inte har framställts. Det ingår i ordförandens uppgift att
hantera dessa procedurfrågor.
Huvudregeln är att samtliga fullmäktigeärenden skall ha beretts, innan
fullmäktige avgör dem. Undantagen från beredningskravet för valärenden
och brådskande ärenden finns kvar.
I 30 § finns en regel om att beredning får underlåtas i ärenden som gäller
ändring av antalet ledamöter eller ersättare i en nämnd. Avsikten med
detta undantag är att nyvalda fullmäktige skall kunna ändra sammansätt-
ningen av en nämnd före valet av ledamöter i nämnden. Den nya beslutan-
de församlingen blir därmed inte skyldig att låta ett sådant ärende beredas
av de nämnder som den tidigare församlingen utsett (jfr prop.
1975/76:187 s. 386). Om antalet ledamöter eller ersättare i en nämnd skall
ändras under löpande mandatperiod, måste ett sådant ärende dock bere-
das på vanligt sätt.
Nyvalda fullmäktige kan också utan beredning besluta om att ändra
mandattiden för en nämnd för att möjliggöra ett snabbare valgenomslag.
I 31 § första stycket finns en regel om att revisionsberättelsen i normal-
fallet inte behöver beredas. Detta stämmer med nuvarande praxis (RÅ
1935 ref. 41).
Om revisorerna framställt en anmärkning mot någon nämnds förvalt-
ning eller mot någon enskild förtroendevald skall förklaringar inhämtas
enligt en föreskrift i 9 kap. 16 § första stycket. Tillsammans med revisions-
berättelsen utgör förklaringarna underlaget för fullmäktiges ställningsta-
gande till frågan huruvida ansvarsfrihet skall beviljas. De allmänna regler-
na i 26 —28 §§ gäller således inte för handläggningen av revisionsberättel-
sen och inhämtande av förklaringar med anledning av revisionsanmärk-
ningar.
Om revisorerna bara framställt erinringar mot en nämnds förvaltning,
behöver inte förklaringar inhämtas från nämnden. Fullmäktige kan dock
bestämma att så skall ske. Inget hindrar att nämnden på eget initiativ
redovisar sin syn på en sådan kritik genom en skrivelse till fullmäktige.
Av 31 § andra stycket framgår ett annat undantag från berednings-
tvånget. Det gäller för ärenden i vilka fullmäktige utnyttjar sin möjlighet
enligt 4 kap. 10 § att entlediga en förtroendevald på den grunden att
ansvarsfrihet vägrats. För ärenden som avser entledigande på grund av
brott gäller beredningskravet på vanligt sätt. I avsnitt 4.4.4 behandlas
också handläggningen av ärenden som avser entledigande av förtroen-
devalda.
I 32 § finns ytterligare ett undantag från beredningstvånget. Det gäller
ärenden som är brådskande. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 2 kap.
21 § andra stycket KL. Någon ändring i sak har inte gjorts. För att ett
185
ärende skall få avgöras utan föregående beredning krävs således fortfaran- Prop. 1990/91:117
de att samtliga närvarande ledamöter är ense om beslutet i ärendet. Det är
inte tillräckligt att ledamöterna är överens om att ta upp ärendet till
handläggning. Om ett ärende inte har kungjorts, fordras ett enhälligt beslut
om att ta upp ärendet för att ärendet skall få handläggas. Det framgår av
40 § andra stycket.
I 33 § finns det regler om beredningen av motioner och möjligheten att
avskriva motioner från vidare handläggning, vilka svarar mot dem i 2 kap.
17 § KL. Någon ändring i sak har inte gjorts.
De nuvarande reglerna i 2 kap. 18 § KL om opinionsundersökningar och
folkomröstningar som ett inslag i beredningsprocessen har med vissa
smärre språkliga justeringar forts över till 34 §. En nyhet är dock att ett
landsting inte längre behöver tillstånd av kommunfullmäktige för att få
anlita valnämnden vid genomförandet av sådana förfaranden.
Bordläggning
36 § Ett ärende skall bordläggas, om det begärs av minst en tredje-
del av de närvarande ledamöterna.
För bordläggning i fråga om val eller tidigare bordlagt ärende
krävs dock enkel majoritet.
37 § Ett bordlagt ärende skall behandlas på fullmäktiges nästa
sammanträde, om fullmäktige inte beslutar något annat.
Paragraferna motsvarar 2 kap. 20 § KL.
I 36 § första stycket finns en regel till skydd för minoriteten. Den innebär
att minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna kan få ett ärende
bordlagt. Regeln överensstämmer med den som finns i den nuvarande
kommunallagen. Avsikten är att hindra överrumplande manövrer från en
majoritet i fullmäktige, som t. ex. kan utnyttja bestämmelsen om förkortad
tid för kungörelse för att snabbt få upp ett ärende till behandling i fullmäk-
tige. Genom att en minoritet av ledamöterna kan få till stånd en bordlägg-
ning kan de skaffa sig betänketid inför avgörandet av ärendet.
I uttrycket bordläggning ligger att uppskovet endast kan avse kortare tid
(se prop. 1930:99 s. 126, RÅ 1935 E 79 och prop. 1975/76:187 s. 395).
Normalt bordläggs ett ärende till fullmäktiges nästkommande sammanträ-
de. I uttrycket ligger också att ärendet skall tas upp till behandling i
oförändrat skick. Det ”ligger på fullmäktiges bord”. Behövs ytterligare
beslutsunderlag skall ärendet återremitteras. Ett ärende kan därför inte
”bordläggas för ytterligare utredning”. För beslut om återremiss krävs
enkel majoritet.
I 37§ föreskrivs att ett ärende som bordlagts skall tas upp på fullmäkti-
ges nästa sammanträde, om fullmäktige inte beslutar något annat. Ordfö-
randens hittillsvarande rätt och skyldighet att bestämma till vilken dag ett
ärende skjuts upp har slopats.
Landstingsfullmäktige sammanträder med längre intervaller än kom-
186
munfullmäktige gör. Ofta pågår ett landstingsmöte i mer än en dag. Be-
stämmelsen om att ett ärende som bordlagts skall tas upp på nästa sam-
manträde kan innebära en längre tids förskjutning än som är acceptabelt i
det enskilda fallet. Fullmäktige kan dock besluta att ärendet skall handläg-
gas redan under nästa sammanträdesdag. Ett sådant beslut fattas med
enkel majoritet, även om själva bordläggningen bestämts av en minoritet.
Om yrkanden ställs om både bordläggning och återremiss, ankommer det
på fullmäktige att besluta om i vilken ordning man skall ta ställning till de
båda formella yrkandena.
Om ett ärende som bordlagts är brådskande, har fullmäktige flera möj-
ligheter att snabbt få upp ärendet till sakbehandling. Fullmäktige kan
förlänga ett sammanträde eller besluta om fortsatt sammanträde eller sätta
ut ett extra sammanträde.
Bestämmelserna om bordläggning bör inte hindra att fullmäktige avbry-
ter överläggningen i ett ärende och skjuter upp den till en senare tidpunkt
under ett sammanträde. Det kan av olika praktiska skäl vara lämpligt att
göra så utan att ärendet bordläggs. Man kan vilja kalla in en utomstående
sakkunnig för att få upplysningar innan ärendet avgörs. Ett ärende som
fullmäktige har börjat handlägga kan visa sig vara beroende av ett annat
ärende som är uppsatt under en senare punkt på dagordningen. Om någon
ledamot yrkar på bordläggning i en sådan situation, måste dock detta
formella yrkande behandlas på vanligt sätt.
Offentlighet och ordning vid sammanträdena
38 § Fullmäktiges sammanträden är offentliga.
Fullmäktige får dock besluta att överläggningen i ett visst ärende
skall hållas inom stängda dörrar. Ersättarna får närvara vid en
sådan överläggning, även när de inte tjänstgör.
39 § Ordföranden leder fullmäktiges sammanträden och ansvarar
för ordningen vid sammanträdena.
Ordföranden får visa ut den som uppträder störande och inte efter
tillsägelse rättar sig.
Dessa båda paragrafer har sina motsvarigheter i 2 kap. 28 § första stycket
samt 2 kap. 21 § första stycket första meningen och 28 § andra stycket KL.
De kompletterande bestämmelser som behövs kan tas in i arbetsord-
ningen för fullmäktige. De får dock inte utformas så, att de begränsar den
grundlagsfästa yttrandefriheten.
I rättsfallet RÅ 1982 2:15 har regeringsrätten funnit att bestämmelser i
en arbetsordning för kommunfullmäktige, som innefattade rätt för full-
mäktiges ordförande att under vissa förhållanden ta ifrån en talare ordet,
stred mot 2 kap. 12 § första stycket regeringsformen. De ansågs begränsa
yttrandefriheten och upphävdes därför. Regeringsrätten fann uppenbarli-
gen att de gjorde det möjligt för ordföranden att ingripa mot en talare på
grund av innehållet i ett yttrande (jfr även RÅ 1981 2:1).
Prop. 1990/91:117
187
Bestämmelser som innebär en rätt för ordföranden att ingripa mot ett Prop. 1990/91: 117
handlande som strider mot god ordning, på annat sätt än genom innehållet
i vad som yttras, kan inte ses som begränsningar i yttrandefriheten. I prop.
1975/76:187 uttalade föredraganden (s. 422) att det låg i sakens natur att
ordföranden kan ta ifrån en ledamot ordet, om ledamoten uppträder på ett
sätt som strider mot god ordning. Särskilda ordningsföreskrifter om detta
behövs därför inte i lagen.
Någon motsvarighet till bestämmelsen i 2 kap. 28 § andra stycket KL om
att ordföranden får upplösa ett sammanträde när det uppstår sådan oord-
ning att den inte går att avstyra, har inte tagits med i den nya lagen.
Handlandet i sådana undantagssituationer kan regleras i arbetsordningen.
Saknas bestämmelser i denna får det ändå anses falla inom ordförandens
ordningsmakt att ajournera sammanträdet för att få tid att återställa
ordningen eller som yttersta åtgärd upplösa sammanträdet.
Hur ärendena avgörs
40 § Ordföranden skall se till att bara sådana ärenden avgörs som
har kungjorts enligt föreskrifterna i 8 — 11 §§.
Ett brådskande ärende får dock avgöras utan hinder av nämnda
föreskrifter, om samtliga närvarande ledamöter beslutar det.
Att brådskande ärenden i vissa fall får avgöras utan beredning
framgår av 32 §.
41 § När överläggningen har avslutats, lägger ordföranden fram
förslag till beslut.
Förslagen skall utformas så, att de kan besvaras med ja eller nej.
Ordföranden redovisar därefter sin uppfattning om vad som har
beslutats och befäster beslutet med klubbslag, om inte omröstning
begärs.
42 § Om omröstning begärs, skall den ske öppet utom i ärenden
som avser val eller anställning av personal.
43 § Om inte något annat är föreskrivet, bestäms utgången genom
enkel majoritet.
44 § Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst.
I ärenden som avser val eller anställning av personal fattas beslu-
tet dock genom lottning.
45 § Ordföranden skall vägra att lägga fram ett förslag till beslut,
om ordföranden anser att förslaget innebär att ett nytt ärende väcks.
Ordföranden får vägra att lägga fram ett förslag till beslut, om
ordföranden anser att förslaget skulle leda till ett beslut som strider
mot lag eller annan författning. Fullmäktige får dock besluta att
förslaget ändå skall läggas fram.
188
Av paragraferna motsvarar 40 § del av 2 kap. 21 § första stycket KL och
41 — 44 §§ bestämmelserna i 2 kap. 22 § KL, medan 45 § saknar motsvarig-
het i nuvarande lag.
Fullmäktige får råda över hur omröstningar skall genomföras, t. ex. att
de skall ske efter upprop och att voteringsapparat får användas.
Regeln i 2 kap. 22 § andra stycket KL om att utgången bestäms vid
omröstning genom enkel majoritet har behållits och finns i 43 §. I valären-
den där mer än en person skall utses och den proportionella metoden inte
används bestäms utgången genom relativ majoritet. De personer som fått
flest röster av dem som föreslagits blir valda (RÅ 1982 2:64).
Av 42 § framgår bl. a. att ärenden som gäller anställning av personal
skall avgöras genom sluten omröstning. I de flesta kommuner är det inte
fullmäktiges uppgift att besluta i sådana ärenden. En sådan ordning kan
dock undantagsvis förekomma, t. ex. i vissa mindre kommuner beträffan-
de anställning av vissa chefer. Därför finns omröstningsregeln för ärenden
som avser anställning av personal. Regeln har störst betydelse för nämn-
derna. Genom en hänvisning i 6 kap. 28 § är regeln tillämplig vid nämn-
dernas beslutsfattande.
Den nuvarande kommunallagen innehåller inga uttryckliga regler om att
ordföranden får vägra att ställa proposition, dvs. att han får vägra att lägga
fram ett förslag till beslut. Däremot har sådana regler tagits in i den av
Svenska kommunförbundet utarbetade normalarbetsordningen för kom-
munfullmäktige. Dessa frågor har principiellt intresse. Regler i ämnet har
därför tagits in i 45 §.
Regeln i 40 § första stycket om att ordföranden skall se till att ärenden
bara avgörs om föreskrifterna om kungörande och beredning har iaktta-
gits, innefattar en uppmaning till ordföranden att vägra att lägga fram ett
förslag till beslut, om dessa föreskrifter inte har iakttagits. En sådan
propositionsvägran från ordföranden är ovillkorlig och kan inte understäl-
las fullmäktiges prövning.
I 45 § första stycket regleras det fallet att ett yrkande går utöver det
förslag som fullmäktige behandlar och att det i stället skall betraktas som
ett nytt ärende.
Ett annat fall är att ordföranden anser att ett yrkande är olagligt i något
avseende. Hans vägran bör dock alltid på yrkande av någon ledamot
kunna underställas fullmäktige. Detta regleras i 45 § tredje stycket.
Man måste förutsätta att ordförandens vägran att lägga fram ett förslag
till beslut bara sker i uppenbara fall. Som ett moment i beredningen av
ärendena ingår att pröva lagligheten av ett kommande beslut. Ordföran-
dens möjligheter att pröva laglighetsfrågan är begränsade. Det är därför
viktigt att hans vägran att lägga fram ett förslag kan underställas fullmäkti-
ges prövning. Det är främst en uppgift för förvaltningsdomstolarna att
pröva beslutens laglighet.
Prop. 1990/91: 117
189
Proportionella val
Prop. 1990/91: 117
46 § Under de förutsättningar som anges i 47 § skall följande val
vara proportionella:
1. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar,
2. val av revisorer och revisorsersättare som avses i 9 kap. 1 och
2 §§, och
3. val av ledamöter och suppleanter i styrelsen för aktiebolag,
ekonomiska föreningar eller stiftelser eller revisorer och revisors-
suppleanter som skall granska en sådan styrelses förvaltning.
47 § Ett val skall vara proportionellt, om det begärs av minst det
antal ledamöter som motsvarar den kvot som man får, om man
dividerar antalet närvarande ledamöter med summan av det antal
personer som valet avser plus 1. Om kvoten då blir ett decimaltal,
skall den avrundas till närmast högre hela tal.
Om förfarandet vid ett sådant val finns det särskilda föreskrifter.
48 § Om fullmäktiges val av ledamöter och ersättare i vissa statliga
styrelser och andra organ finns det särskilda föreskrifter.
Paragraferna motsvarar i sak 2 kap. 23 § KL. Liksom hittills kan propor-
tionellt valsätt användas vid val av vissa styrelseledamöter i företag. Det
gäller dock inte ideella föreningar och handelsbolag.
190
Interpellationer och frågor
49 § Interpellationer skall avse ämnen som hör till fullmäktiges, en
nämnds eller en fullmäktigeberednings handläggning. De får dock
inte avse ärenden som rör myndighetsutövning mot någon enskild.
50 § Interpellationerna skall ha ett bestämt innehåll och vara för-
sedda med motivering. De bör ställas endast i angelägenheter av
större intresse för kommunen eller landstinget.
51 § Fullmäktige beslutar utan föregående överläggning om en
interpellation får ställas.
52 § Interpellationer får ställas av ledamöterna och riktas till ord-
föranden i en nämnd eller en fullmäktigeberedning samt till de
förtroendevalda i övrigt som fullmäktige bestämmer.
I Stockholms kommun får dock interpellationer ställas bara till
borgarråden.
53 § Fullmäktige får besluta att ordföranden i en nämnd får över-
låta besvarandet av en interpellation till en av fullmäktige utsedd
ledamot i styrelsen för ett sådant företag som avses i 3 kap. 16 och
17§§.
54 § För att inhämta upplysningar får ledamöterna ställa frågor.
Vad som sägs i 49 och 51 — 53 §§ skall då tillämpas.
55 § En fråga skall ha ett bestämt innehåll.
Den får vara försedd med en kort inledande förklaring.
56 § När en fråga besvaras, får bara den som ställer frågan och den
som svarar delta i överläggningen.
Paragraferna motsvarar 2 kap. 24 § KL.
Ämnesområdet för interpellationer och frågor är avgränsat på samma
sätt som i dag, dvs. till ämnen som faller inom kommunernas eller lands-
tingens kompetens. Ett undantag görs för ärenden som avser myndighets-
utövning mot någon enskild, vilka inte får utgöra ämnen för interpella-
tioner.
De särskiljande dragen mellan interpellationer och frågor framgår direkt
av lagen. Detta ger stöd for en ytterligare reglering i arbetsordningen,
vilken för övrigt är obligatorisk. Ordföranden kan vägra att ställa proposi-
tion på att en fråga får ställas, om frågan är utformad som en interpella-
tion. Detta får betydelse t. ex. när en ledamot finner att han lämnat in en
interpellation för sent enligt bestämmelserna i arbetsordningen och ändrar
beteckningen på interpellationen till fråga för att på så sätt få upp den till
behandling. Fullmäktige kan dock på yrkande av någon ledamot besluta
att propositionen skall ställas.
Den nuvarande regeln om att fullmäktige får föreskriva att ordföranden
i styrelsen får överlämna en interpellation till en annan ledamot behövs
inte längre och har därför utgått. Med stöd av 53 § kan fullmäktige bestäm-
Prop. 1990/91: 117
191
ma att ordföranden får överlämna en interpellation för att besvaras av en Prop. 1990/91: 117
sådan ledamot inom styrelsen för ett kommunalt företag som fullmäktige
har utsett. Detta gäller även för frågor.
En nyhet är att det inte längre behövs föreskrifter av fullmäktige för att
frågor skall få ställas.
I 56 § har det tagits in en regel om att endast den som ställer en fråga och
den som svarar får delta i överläggningen. Detta är en skillnad i förhållan-
de till en interpellationsdebatt där alla som så önskar kan delta. På denna
punkt finns det inte något utrymme för att göra avvikelser i arbetsordning-
en. En fråga får alltså inte omvandlas till en interpellation sedan den
framställts. En frågedebatt får inte heller utvidgas till en interpellationsde-
batt.
Protokollet
57 § Vid sammanträdena skall protokoll föras på ordförandens
ansvar.
58 § Protokollet skall redovisa vilka ledamöter och ersättare som
har tjänstgjort och vilka ärenden som fullmäktige har handlagt.
59 § Protokollet skall för varje ärende redovisa
1. vilka förslag och yrkanden som har lagts fram och inte tagits
tillbaka,
2. i vilken ordning ordföranden har lagt fram förslag till beslut,
3. genomförda omröstningar och hur de har utfallit,
4. vilka beslut som har fattats,
5. vilka ledamöter som har deltagit i besluten och hur de har
röstat vid öppna omröstningar, samt
6. vilka reservationer som har anmälts mot besluten.
60 § I protokollet skall anges vilka interpellationer och frågor som
har ställts och vilka interpellationer och frågor som har besvarats.
61 § Ett protokoll skall justeras senast fjorton dagar efter samman-
trädet på det sätt som fullmäktige har bestämt.
62 § Senast andra dagen efter det att protokollet har justerats skall
justeringen tillkännages på anslagstavlan. Av tillkännagivandet skall
framgå var protokollet finns tillgängligt samt vilken dag det har
anslagits. Tillkännagivandet får inte tas bort från anslagstavlan före
utgången av den tid som gäller för överklagande enligt 10 kap. 6 §
första stycket.
Bevis om anslagsdagen skall tecknas på protokollet eller utfärdas
särskilt.
I landstingen skall tillkännagivandet även införas i de tidningar
som avses i 10 §.
I 57— 60§§, som motsvarar 2 kap. 25 § första stycket KL, finns det regler
om vilka krav som ställs på innehållet i fullmäktiges protokoll. Inget
192
hindrar att fullmäktige bestämmer att protokollen skall innehålla mer Prop. 1990/91:117
information utöver de minimikrav som anges, t. ex. vilka ledamöter som
yttrat sig i ett ärende och i vilken ordning detta skett eller vilka ersättare
som varit närvarande utan att tjänstgöra.
I 61 och 62 §§ finns det bestämmelser som svarar mot 2 kap. 25 § andra
och tredje styckena KL.
Reglerna om justeringen av protokollet har förenklats och fullmäktige
får större frihet än för närvarande att bestämma om formerna för juste-
ringen. Det blir obligatoriskt att ta in regler om justeringen i arbetsord-
ningen. Dessa kan avse t. ex. omedelbar justering och antalet justerare
utöver ordföranden som får anses självskriven.
Den hittillsvarande möjligheten för fullmäktige att justera protokollet
på nästa sammanträde har slopats. Detta har skett av effektivitetsskäl.
Kommunfullmäktige sammanträder normalt inte oftare än en gång i
månaden, medan landstingen i regel håller möten med ännu längre mellan-
rum. Det är inte lämpligt att dröja för länge med att justera fullmäktiges
protokoll. Justeringen är en förutsättning för att de beslut som tas upp i ett
protokoll skall få verkställas. Anslaget av justeringen bildar utgångspunkt
för klagotiden. Om man skjuter på justeringen, skjuter man också på
verkställigheten och lagakraftvinnandet. Fullmäktige kan givetvis också i
fortsättningen justera protokollet vid ett sammanträde, förutsatt att sam-
manträdet hålls inom fjortondagarsperioden.
I undantagssituationer kan det bli nödvändigt att överlämna justeringen
till fullmäktige, t. ex. om justerarna i något väsentligt avseende inte kan
enas om innehållet i protokollet. Det kan också av andra skäl bli så att
tidsfristen för justeringen överskrids, t. ex. vid sjukdom eller dödsfall.
Lagligheten hos de beslut som tas upp i protokollet påverkas dock inte av
att justeringen sker för sent. Tidsregeln är såtillvida en kvalificerad ord-
ningsföreskrift. Något behov av en särskild bestämmelse i lagen som
uttryckligen tillåter en senare justering i sådana fall finns därför inte.
A rbetsordn i ngen
63 § Fullmäktige skall i en arbetsordning meddela de ytterligare
föreskrifter som behövs för fullmäktiges sammanträden och hand-
läggningen av ärendena.
64 § Arbetsordningen skall alltid innehålla föreskrifter om
1. antalet ledamöter i fullmäktige,
2. när sammanträden skall hållas,
3. anmälan av hinder att delta i sammanträden,
4. inkallande av ersättare och deras tjänstgöring,
5. vem som skall föra ordet, tills ordförande utsetts,
6. rätten att delta i fullmäktiges överläggningar,
7. förfarandet vid omröstningar,
8. handläggningen av motioner, interpellationer och frågor, samt
9. formerna för justeringen av protokollen.
Paragraferna motsvarar delvis 2 kap. 30 § KL.
193
13 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117
Bestämmelserna om fullmäktige i detta kapitel har förenklats och gjorts Prop. 1990/91: 117
tydligare. På flera punkter har kommunerna och landstingen fått ökad
frihet att besluta om det som skall gälla. En sådan frihet ges för bl. a.
sammanträdesordningen (7 §), rätten att delta i fullmäktiges överläggning-
ar (21 §), till vilka förtroendevalda interpellationer och frågor får ställas
(52 och 54 §§) samt hur protokollen skall justeras (61 och 62 §§).
Det är därför nödvändigt att fullmäktige utfärdar bestämmelser i arbets-
ordningen som ett komplement till lagen. Det gäller vem som skall föra
ordet tills ordförande utsetts, anmälan av hinder för tjänstgöring vid
sammanträde och hur omröstningar skall genomföras. Härutöver skall
också regleras i arbetsordningen vilket antal ledamöter fullmäktige skall
ha, när sammanträden skall hållas, rätten att delta i överläggningarna samt
till vilka förtroendevalda interpellationer och frågor får ställas.
I ämnen där lagen ger de grundläggande bestämmelserna får arbetsord-
ningen komplettera dessa. Det gäller t. ex. förfarandet vid omröstningar.
Arbetsordningens regler får givetvis inte avvika från vad som föreskrivs i
lagen. De bör främst avse ordningsfrågor vid genomförandet av omröst-
ningarna. Särskilt för slutna omröstningar behövs ytterligare anvisningar,
t. ex. om hur valproceduren skall genomföras, hur röstsedlarna skall vara
utformade och hur ordföranden skall biträdas när valsedlarna avlämnas
och sammanräkningen görs.
Kravet på att det i arbetsordningen skall regleras vem som skall utöva
ordförandeskapet tills ordförande utsetts avser två situationer. Den ena är
när ny ordförande skall väljas, t. ex. vid mandatperiodens början. Den
andra är den som anges i nuvarande kommunallag, dvs. att hela presidiet
är frånvarande och en tillfällig ordförande skall utses för ett sammanträde
eller en del av ett sammanträde.
Det är således nödvändigt att fullmäktige i varje kommun och landsting
har en arbetsordning och att det i denna finns bestämmelser som täcker de
områden som lämnats oreglerade i den nya lagen. Vilka övriga ämnen som
det är lämpligt att ha bestämmelser om i arbetsordningen får kommunerna
och landstingen själva avgöra. Ett grundkrav på samtliga bestämmelser i
arbetsordningarna är givetvis att de inte strider mot den nya lagens inne-
håll eller syften.
194
6 kap. Styrelsen och övriga nämnder
Styrelsens uppgifter
1 § Styrelsen skall leda och samordna förvaltningen av kommu-
nens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga
nämnders verksamhet.
Styrelsen skall också ha uppsikt över kommunal verksamhet som
bedrivs i sådana företag som avses i 3 kap. 16 och 17 §§.
2 § Styrelsen skall uppmärksamt följa de frågor som kan inverka
på kommunens eller landstingets utveckling och ekonomiska ställ-
ning.
Styrelsen skall också hos fullmäktige, övriga nämnder och andra
myndigheter göra de framställningar som behövs.
3 § Styrelsen får från övriga nämnder, beredningar och anställda i
kommunen eller landstinget begära in de yttranden och upplysning-
ar som behövs för att styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter.
4 § Det åligger styrelsen särskilt att
1. bereda eller yttra sig i ärenden som skall handläggas av fullmäk-
tige med de begränsningar som framgår av 5 kap. 29 — 32 §§,
2. ha hand om den ekonomiska förvaltningen,
3. verkställa fullmäktiges beslut, och
4. i övrigt fullgöra de uppdrag som fullmäktige har lämnat över
till styrelsen.
5 § Fullmäktige får besluta att en annan nämnd än styrelsen helt
eller delvis skall sköta om förvaltningen och verkställigheten i fråga
om egendom samt verkställa fullmäktiges beslut. Fullmäktige får
också besluta att en annan nämnd helt eller delvis skall ha hand om
sin medelsförvaltning.
6 § Styrelsen får själv eller genom ombud föra kommunens eller
landstingets talan i alla mål och ärenden, om inte någon annan skall
göra det på grund av lag eller annan författning eller beslut av
fullmäktige.
Detta gäller också mål där någon har begärt laglighetsprövning av
fullmäktiges beslut, om inte fullmäktige beslutar att själv föra talan i
målet.
Paragraferna motsvarar 3 kap. 1 § KL.
En nyhet är att det av 1 § framgår att styrelsen skall ha uppsikt även över
kommunal verksamhet som bedrivs av kommunala företag. Att styrelsen
har denna övergripande uppsiktsskyldighet hindrar inte att en annan
nämnd kan ha den mer direkta uppsikten över ett kommunalt företag
inom sitt verksamhetsområde, t. ex. en teknisk nämnd över ett företag som
sköter eldistributionen.
Bland uppgifterna i uppräkningen i 4 § har inte tagits med uppgiften att
verka för sådana förenklingar i verksamheten som kan underlätta enskil-
das kontakter med kommunen eller landstinget (3 kap. 1 § andra stycket 7
Prop. 1990/91: 117
195
KL). Denna uppgift har ansetts så självklar att den inte behöver uttryckas i Prop. 1990/91:117
lagen. Uppgiften bör inte ligga bara på styrelsen utan på alla nämnder.
Inte heller har tagits med styrelsens ansvar för informationsverksamhe-
ten (3 kap. 1 § andra stycket 6). Vilket organ inom en kommun eller ett
landsting — styrelsen eller någon annan nämnd — som skall ha hand om
denna uppgift måste därför fullmäktige bestämma om i reglemente (se
32 §).
Begreppet ekonomisk förvaltning omfattar också egendomsförvaltning
och medelsförvaltning. Dessa uppgifter är därför precis som i dag uppgif-
ter som primärt åvilar styrelsen. Enligt 5£ får dock fullmäktige besluta att
kommunens eller landstingets egendomsförvaltning helt eller delvis skall
skötas av en annan nämnd än styrelsen. Fullmäktige får också besluta att
en nämnd helt eller delvis skall ha hand om sin egen medelsförvaltning.
Detta överensstämmer också med vad som gäller i dag.
Bestämmelsen om egendomsförvaltningen i 5 § möjliggör att denna del
av den ekonomiska förvaltningen kan centraliseras till en annan nämnd än
styrelsen. I ett system med en friare nämndorganisation kan det inte heller
anses föreligga något hinder att centralisera personalfrågor till en nämnd
(jfr 3 kap. 14§KL).
I 6 §, som behandlar styrelsens processbehörighet, finns en nyhet som
innebär att det klart framgår att styrelsens behörighet även omfattar mål
där någon har begärt laglighetsprövning av fullmäktiges beslut.
För att göra rättsläget helt klart framgår det av bestämmelsen att full-
mäktige kan besluta om fullföljd. Det innebär att fullmäktige inskränker
styrelsens behörighet att företräda kommunen, vilket kan ske generellt
men också genom beslut för särskilda fall. I det inbegrips också att full-
mäktige kan återkalla en talan som styrelsen har inlett.
Enligt ett rättsfall (RÅ 1986 ref. 79) har ett förvaltningsutskott ansetts
behörigt att föra talan mot beslut, varigenom en kammarrätt har förbjudit
verkställighet av ett beslut som landstinget har fattat. Denna kompetens
grundade sig enligt regeringsrätten på bestämmelsen i 3 kap. 1 § andra
stycket 4 KL om skyldighet för förvaltningsutskottet att verkställa lands-
tingets beslut. Även detta fall kommer att täckas av den nya bestämmel-
sen.
Bestämmelsen om styrelsens processbehörighet har av lagtekniska skäl
tagits in i en särskild paragraf.
Nämndernas ansvar för verksamheten
7 § Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verk-
samheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäk-
tige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten.
De skall också se till att verksamheten bedrivs på ett i övrigt
tillfredsställande sätt.
Denna paragraf, som saknar motsvarighet i den nuvarande kommunalla-
gen, syftar till att markera att nämnderna har ett ansvar för att se till att
196
verksamheten bedrivs på ett sätt som stämmer med de övergripande mål
som fullmäktige har ställt upp samt att den bedrivs i enlighet med de
föreskrifter som kan finnas för verksamheten, t. ex. i lag, förordning eller
reglemente. Detta stämmer med gällande rätt. Hur nämnderna konkret
skall se till att de får den information de behöver för att kunna kontrollera
verksamheten får de bestämma själva.
8 § Nämnderna skall verka för att samråd sker med dem som
utnyttjar deras tjänster.
Paragrafen motsvarar 1 kap. 5 § tredje stycket KL. I den nya lagen har
lagregeln en naturlig plats under rubriken Nämndernas ansvar för verk-
samheten.
Antalet ledamöter och ersättare
9 § Ledamöter och ersättare i en nämnd väljs av fullmäktige till
det antal som fullmäktige bestämmer. I styrelsen får antalet ledamö-
ter inte vara mindre än fem och antalet ersättare bör vara lika stort
som antalet ledamöter.
Om ersättarna inte väljs proportionellt, skall fullmäktige bestäm-
ma i vilken ordning som de skall tjänstgöra.
10 § Fullmäktige skall besluta om ersättarnas tjänstgöring i nämn-
derna.
11 § Även de ersättare som inte tjänstgör får närvara vid nämn-
dernas sammanträden och skall underrättas om tid och plats för
sammanträdena.
Fullmäktige skall besluta i vilken utsträckning ersättarna skall ha
rätt att delta i överläggningarna och få sin mening antecknad i pro-
tokollet.
Paragraferna motsvarar 3 kap. 2 och 8 §§ KL.
Bestämmelsen i 9 § innebär att kommunerna och landstingen själva får
bestämma antalet ledamöter och ersättare i nämnderna. Liksom i dag
måste det dock finnas minst fem ledamöter i styrelsen.
I fråga om ersättarnas tjänstgöring hänvisas i nuvarande kommunallag
till vad som gäller om ersättarnas tjänstgöring i fullmäktige. Bestämmelsen
i 10 § innebär att det överlåts på fullmäktige att besluta i frågan. Mycket
talar i och för sig för att reglerna om ersättarnas tjänstgöring är lika för
fullmäktige och nämnder, men för vissa nämnder kan det finnas behov av
avvikelser och det medger alltså den nya bestämmelsen.
I 11 § behålls den lagstadgade närvarorätten för icke tjänstgörande ersät-
tare. Frågan i vad mån man bör ge en nämndersättare som inte tjänstgör
yttranderätt har aktualiserats i några kommuner. Genom bestämmelsen i
Prop.1990/91: 117
197
andra stycket åläggs fullmäktige att ta ställning i frågan. Ett generellt beslut Prop. 1990/91:117
kan lämpligen fattas i början av en mandatperiod.
Mandattider
12 § Ledamöterna och ersättarna i styrelsen väljs för tre år, räknat
från och med den 1 januari året efter det år då val av fullmäktige har
ägt rum i hela landet.
Fullmäktige får dock bestämma att styrelsens mandattid skall
räknas från och med det sammanträde då valet förrättas intill det
sammanträde då val av styrelse förrättas nästa gång. I ett sådant fall
skall nyvalda fullmäktige välja styrelsen vid fullmäktiges första sam-
manträde.
13 § Fullmäktige bestämmer mandattiderna för andra nämnder
än styrelsen.
14 § Om en ledamot avgår under mandattiden, skall fyllnadsval
förrättas.
Om ledamoten har utsetts vid ett proportionellt val, inträder i
stället en ersättare i enlighet med den ordning som har bestämts för
ersättarnas tjänstgöring.
Huvudregeln om att styrelsen skall väljas för tre år och att den skall börja
sin tjänstgöring den 1 januari året efter ett valår kompletteras med en regel
som gör det möjligt för de kommuner och landsting som så önskar att låta
styrelsen tillträda tidigare.
Bestämmelser om ändrad mandattid för styrelsen kan meddelas i ett
särskilt beslut eller i ett reglemente för styrelsen.
Om man väljer att tidigarelägga den tillträdande styrelsens mandattid,
måste mandattiden för ledamöter och ersättare i den avgående styrelsen
avkortas. Det får anses ligga i sakens natur att fullmäktige kan besluta om
detta utan särskilt lagstöd (jfr SOU 1981:53 s. 163). För revisorernas del
innebär ett tidigareläggande av mandattiden att granskningen kommer att
omfatta både den avgående styrelsen och den styrelse som tillträder fram
till granskningsårets slut.
En kommun eller ett landsting som har infört ett snabbare valgenomslag
för styrelsen men som av olika anledningar önskar senarelägga styrelsens
mandattid kan givetvis återinföra den gamla ordningen. Fullmäktige mås-
te i så fall förlänga den tjänstgörande styrelsens mandattid till årsskiftet
det år då val äger rum. Den nya styrelsen väljs därefter enligt huvudregeln
och tillträder den 1 januari året efter valåret.
När det gäller andra nämnder än styrelsen är mandatperioderna fria.
Det innebär att kommunerna och landstingen även kan låta dessa nämn-
ders tjänstgöringstid börja före den 1 januari året efter ett valår. Det
innebär också att kommunerna och landstingen när de så vill kan göra
förändringar i sin nämndorganisation genom att t. ex. bilda nya nämnder
och avskaffa gamla.
198
I sakens natur ligger att mandatperioderna inte bör överstiga tre år.
Ordförande och vice ordförande
15 § Fullmäktige skall, for den tid som fullmäktige bestämmer,
bland nämndens ledamöter välja en ordförande och en eller två vice
ordförande.
16 § Fullmäktige skall meddela föreskrifter om vem som skall
fullgöra ordförandens uppgifter när varken ordföranden eller en
vice ordförande kan tjänstgöra.
17 § I Stockholms kommun skall 15 och 16 §§ tillämpas bara på
styrelsen och sådana nämnder där ett borgarråd inte skall vara
ordförande.
Dessa paragrafer motsvarar delvis 3 kap. 6 och 13 §§ med den skillnaden i
sak att reglerna om vad som skall gälla när varken ordföranden eller en
vice ordförande kan tjänstgöra har tagits bort. Fullmäktige får i stället
meddela egna föreskrifter om detta.
För Stockholms kommun gäller bestämmelserna bara för styrelsen och
för sådana nämnder i vilka ett borgarråd enligt fullmäktiges beslut inte
skall vara ordförande.
Tidpunkt för sammanträdena
18 § Nämnderna bestämmer tid och plats för sina sammanträden.
Sammanträden skall hållas också om minst en tredjedel av nämn-
dens ledamöter begär det eller ordföranden anser att det behövs.
Denna paragraf motsvarar 3 kap. 7 § första stycket KL. Någon ändring i
sak avses inte.
Det är bl. a. bestämmelsen om att nämnderna bestämmer tid och plats
för sina sammanträden som utesluter möjligheten att tillämpa en modell
med telefonsammanträden.
Närvarorätt för utomstående
19 § En nämnd får kalla en ledamot eller en ersättare i fullmäktige,
en annan nämnd eller beredning, en anställd hos kommunen eller
landstinget eller en särskild sakkunnig att närvara vid ett samman-
träde med nämnden för att lämna upplysningar.
Den som har kallats till ett sammanträde får, om nämnden beslu-
tar det, delta i överläggningarna men inte i besluten.
Denna paragraf motsvarar 3 kap. 7 § andra stycket KL. Någon ändring i
sak har inte gjorts. Att en anställd är skyldig att inställa sig till den egna
nämndens sammanträden följer normalt av anställningsförhållandet.
Prop. 1990/91: 117
199
Utskott och nämndberedningar
Prop. 1990/91:117
20 § Fullmäktige får bestämma att en nämnd skall ha ett eller flera
utskott.
Om fullmäktige inte har bestämt något om utskott, får nämnden
själv bestämma att utskott skall finnas.
21 § Av 33 § framgår att en nämnds beslutanderätt får delegeras
till ett utskott. Ett utskott kan också ha till uppgift att bereda
nämndens ärenden.
En nämnd får i övrigt tillsätta de nämndberedningar som behövs.
22 § En nämnd skall välja utskott bland ledamöterna och ersättar-
na i nämnden. Därvid skall föreskrifterna i 5 kap. 47 § om propor-
tionella val tillämpas.
Termen utskott har reserverats för sådana organ inom nämnderna som är
politiskt sammansatta.
Kompetens att besluta om att inrätta utskott har både fullmäktige och
nämnderna. Nämndernas kompetens är dock inskränkt på så sätt att de
har rätt att besluta om utskott bara om fullmäktige inte har gjort det.
Har fullmäktige alltså i ett reglemente beslutat om att en nämnd skall ha
ett eller flera utskott kan nämnden inte avskaffa ett sådant utskott eller
besluta om att inrätta ytterligare utskott.
Det ligger i sakens natur att nämnden skall följa vad fullmäktige kan ha
bestämt om vad ett av fullmäktige inrättat utskott skall ha för uppgifter. Är
det fråga om överförande av del av nämndens beslutanderätt till utskottet
måste dock det formella beslutet om delegering till utskottet tas av nämn-
den.
Det finns inte något krav på att nämndernas ärenden skall beredas på
något särskilt sätt. Bortsett från vad fullmäktige kan ha bestämt beträffan-
de ett av fullmäktige inrättat utskotts uppgifter i det avseendet har nämn-
den full frihet att avgöra om och i så fall i vilka former ärenden skall
beredas. Av lagtekniska skäl används termen nämndberedning.
Beslutförhet
23 § En nämnd får handlägga ärenden bara när fler än hälften av
ledamöterna är närvarande.
Regeln om beslutförhet motsvarar 3 kap. 9 § första stycket KL. Någon
ändring i sak avses inte.
200
Jäv
Prop. 1990/91: 117
24 § Den som är jävig i ett ärende hos en nämnd får inte delta eller
närvara vid handläggningen av ärendet.
25 § En förtroendevald eller en anställd hos kommunen eller
landstinget är jävig, om
1. saken angår honom själv eller hans make, sambo, förälder, barn
eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets utgång
kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller
någon närstående,
2. han eller någon närstående är ställföreträdare för den som
saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller
skada av ärendets utgång,
3. han har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon
i saken, eller
4. det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att
rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet.
26 § Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen
saknar betydelse.
27 § Om ett ärende hos en nämnd berör ett aktiebolag där kom-
munen eller landstinget äger minst hälften av aktierna eller en
stiftelse där kommunen eller landstinget utser minst hälften av
styrelseledamöterna, skall jäv enligt 25 § 2 eller 4 inte anses föreligga
enbart på grund av att den som handlägger ärendet är ställföreträda-
re för bolaget eller stiftelsen eller på något annat sätt är knuten dit.
Jäv enligt 25 § 4 skall inte heller anses föreligga enbart på grund
av att den som handlägger ett ärende hos en nämnd tidigare har
deltagit i handläggningen av ärendet hos en annan nämnd.
Paragraferna reglerar frågan om jäv i kommunala nämnder. Regleringen är
uttömmande och avser all handläggning hos nämnderna, oavsett om det är
fråga om ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskilda eller
inte. Bestämmelserna gäller både förtroendevalda och anställda.
För att möjliggöra dubbla engagemang i nämnder och i kommunala
företag har vissa undantag gjorts från tillämpningen av ställföreträdarjävet
och delikatessjävet. Undantag har också gjorts från tillämpningen av deli-
katessjävet i fall av engagemang i flera nämnder.
I övrigt hänvisas beträffande dessa lagregler till avsnitt 4.6.6.
201
Hur ärendena avgörs
Prop. 1990/91: 117
28 § I fråga om förfarandet när en nämnd fattar beslut skall 5 kap.
41 —44 §§ tillämpas.
29 § För bordläggning av ett ärende i en nämnd krävs det enkel
majoritet.
Liksom i dag hänvisas i 28§ till reglerna om hur fullmäktige fattar beslut.
29§ motsvarar vad som gäller i dag.
Protokollet
30 § Vid ett sammanträde skall protokoll föras.
I fråga om protokollens förande, innehåll, justering och hur juste-
ringen tillkännages skall 5 kap. 57 — 62 §§ tillämpas. Tillkännagivan-
det behöver dock inte införas i någon tidning.
I fråga om protokolls innehåll och justering av protokoll m. m. hänvisas till
motsvarande regler för fullmäktige. Nämndernas protokoll fyller en viktig
funktion inte minst när beslut skall överklagas.
Delgivning
31 § Delgivning med en nämnd sker med ordföranden eller med
den som enligt ett reglemente eller ett särskilt beslut är behörig att ta
emot delgivningar.
Paragrafen motsvarar 3 kap. 11 § KL.
Reglementen
32 § Fullmäktige skall utfärda reglementen med närmare före-
skrifter om nämndernas verksamhet och arbetsformer.
En nyhet är att det blir obligatoriskt för fullmäktige att anta reglementen
med närmare föreskrifter om nämndernas verksamhet och arbetsformer.
Sådana föreskrifter är nödvändiga i ett system med en friare nämndorgani-
sation. Framför allt behövs reglementen för att klara uppgiftsfördelningen
mellan nämnderna. Man måste bl. a. ta ställning till vilken eller vilka
nämnder som skall ha hand om sådana lagstadgade uppgifter som ankom-
mer på kommunen eller landstinget och om t. ex. uppgifter inom social-
tjänstens område skall fördelas på flera nämnder.
202
Delegering av ärenden inom en nämnd
Prop. 1990/91: 117
33 § En nämnd får uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller
ersättare eller åt en anställd hos kommunen eller landstinget att
besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av
ärenden, dock inte i de fall som avses i 34 §.
34 § Följande slag av ärenden får inte delegeras:
1. ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning
eller kvalitet,
2. framställningar eller yttranden till fullmäktige liksom yttran-
den med anledning av att nämndens eller fullmäktiges beslut har
överklagats,
3. ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är
av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, och
4. vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter.
En nyhet är att det inte längre krävs fullmäktiges bemyndigande för att
nämnderna skall få delegera ärenden.
En annan nyhet är att inte bara hela ärendegrupper kan delegeras utan
också enskilda ärenden. Ett exempel på en situation där det kan finnas ett
behov av detta är att nämnden har tagit ställning i sak i ett visst ärende,
men att det krävs vissa formella kompletteringar som hindrar nämnden att
avgöra ärendet direkt. I stället för att nämnden måste ta upp ärendet på
nytt kan beslutanderätten delegeras.
Det delegeringsbara området vidgas. Nämnderna får större frihet att
avgöra vad som bör delegeras. Att nämnden måste ha kvar ett övergripan-
de ansvar för hela verksamheten markeras av att ärenden som avser
verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet inte får delegeras.
Detta övergripande ansvar motiverar också att man behåller kravet på att
nämnden i sin helhet måste besluta om framställningar eller yttranden till
fullmäktige liksom yttranden med anledning av att nämndens beslut har
överklagats.
Den nya regeln ger stora möjligheter att flytta ansvaret för olika frågor
till de verksamhetsansvariga. Det kan t. ex. gälla ärenden om kortsiktig
upplåning. Däremot görs ingen ändring när det gäller ärenden om myndig-
hetsutövning mot enskilda. Sådana ärenden får inte delegeras om de är av
principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.
I delegeringssystemet ligger att nämnden när som helst kan återkalla
givna uppdrag. Det kan göras generellt eller bara i ett särskilt ärende.
Nämnden kan också genom eget handlande föregripa ett beslut i ett enskilt
ärende av den som fått delegeringen genom att själv ta över ärendet och
besluta. Det kan gälla ett från principiell synpunkt viktigt ärende som
nämnden anser att den bör besluta själv i.
Det ligger också i systemet att en anställd som på grund av delegering får
handlägga en viss grupp av ärenden inte får fatta beslut i ett enskilt ärende
om ärendet inte är delegeringsbart enligt bestämmelserna i denna paragraf.
Det kan t. ex. gälla ett myndighetsutövningsärende som vid närmare
granskning visar sig vara av principiell beskaffenhet eller annars av större
203
vikt. Den anställde skall då anmäla ärendet hos nämnden som får fatta
beslut.
När det gäller att avge yttranden med anledning av att beslut har
överklagats avser delegeringsförbudet endast fullmäktiges och nämndens
egna beslut. Förbudet omfattar inte yttranden med anledning av beslut
som har fattats efter delegering. Beträffande rätten att avge sådana yttranden
gäller de allmänna förutsättningarna för delegering enligt denna paragraf.
För att nämnden skall kunna få insyn i hur delegeringsuppdraget utövas kan
det dock vara ändamålsenligt att låta befogenheten att avge yttranden bara
tillkomma nämnden.
Med beslut i delegeringsbestämmelserna avses endast beslut i kommu-
nallagens mening. Kännetecknande för ett beslut är bl. a. att det föreligger
alternativa lösningar och att beslutsfattaren måste göra vissa övervägan-
den eller bedömningar.
I den kommunala förvaltningen vidtas dock också en mängd åtgärder
som inte kan anses som beslut i lagens mening. Man talar om rent förbere-
dande åtgärder eller rent verkställande åtgärder. Några klassiska exempel
på rent verkställande åtgärder är avgiftsdebitering enligt en fastställd taxa
och tilldelning av daghemsplats enligt en klar turordningsprincip. Det får
alltså inte finnas utrymme för självständiga bedömningar. Sådan verksam-
het ankommer normalt på de anställda. Rätten för de anställda att vidta
sådana åtgärder grundas inte på delegering. Den följer i stället av den
arbetsfördelning mellan de förtroendevalda och de anställda som måste
finnas för att den kommunala verksamheten skall kunna fungera.
Praktiskt sett kan en mycket stor del av den kommunala verksamheten
antas höra till området ren verkställighet. Ibland kan gränsen mellan vad
som hör till beslut i lagens mening och ren verkställighet vara svår att dra.
Den förändring som den kommunala verksamheten genomgår genom
ökad målstyrning och decentralisering kan leda till att gränsen förskjuts.
Fler åtgärder än tidigare kan därigenom komma att hänföras till ren
verkställighet.
Finns det klara målsättningar för verksamheten är det mycket som talar
för att många vardagliga åtgärder inom förvaltningen som i dag rättsligt
sett är att anse som beslut kan hänföras till ren verkställighet även om de
innefattar ett visst mått av självständigt ställningstagande och inte bara är
ett rent mekaniskt verkställande av beslut. Det kan t. ex. gälla interna
frågor om inköp, fastighetsförvaltning och personaladministration där
intresset av att överklaga genom kommunalbesvär normalt inte kan vara
särskilt stort.
35 § Nämnderna skall besluta om i vilken utsträckning beslut som
har fattats med stöd av uppdrag enligt 33 § skall anmälas till dem.
Beslut som inte anmäls skall protokollföras särskilt, om beslutet
får överklagas enligt föreskrifterna i 10 kap.
En nyhet är att nämnderna själva får avgöra i vilken utsträckning beslut
som har fattats efter delegering skall anmälas till nämnderna.
Prop. 1990/91: 117
204
Det är givetvis väsentligt att se till att klagotider börjar löpa även om Prop. 1990/91: 117
kravet på anmälan slopas. För att säkerställa att tiderna börjar löpa, så att
besluten kan vinna laga kraft föreskrivs att beslut som får överklagas enligt
10 kap. skall protokollföras särskilt, om beslutet inte skall anmälas. Om
beslutet anmäls, räknas klagotiden från dagen för anslaget av protokollet
från det nämndsammanträde där beslutet anmäldes. I fråga om beslut som
överklagas genom förvaltningsbesvär räknas tiden som vanligt från den
dag när det delgavs den berörda parten.
Åtgärder som inte kan anses som beslut i lagens mening utan är av rent
förberedande eller rent verkställande art omfattas inte av anmälningsskyl-
digheten.
36 § En nämnd får uppdra åt ordföranden eller en annan ledamot
som nämnden har utsett att besluta i ärenden som är så brådskande,
att nämndens avgörande inte kan avvaktas. Sådana beslut skall
anmälas vid nämndens nästa sammanträde.
I denna paragraf finns en bestämmelse som medger att brådskande ären-
den delegeras. Förutsättningen är att man inte kan vänta med besluten till
nämndens nästa sammanträde och att det rör sig om ärenden som ound-
gängligen måste avgöras.
Någon begränsning av möjligheterna att delegera enligt denna paragraf
med hänsyn till ärendenas art finns inte.
Ärenden som avgjorts med stöd av delegering enligt denna paragraf
måste anmälas vid nämndens nästa sammanträde.
37 § Om en nämnd med stöd av 33 § uppdrar åt en förvaltnings-
chef inom nämndens verksamhetsområde att fatta beslut, får nämn-
den överlåta åt förvaltningschefen att i sin tur uppdra åt en annan
anställd inom kommunen eller landstinget att besluta i stället. Såda-
na beslut skall anmälas till chefen.
Förvaltningschefer får med stöd av denna paragraf vidaredelegera beslu-
tanderätt till andra anställda. Det ankommer på kommunerna och lands-
tingen att i en arbetsordning eller liknande dokument bestämma vilka
förvaltningschefer som skall ha rätt att vidaredelegera. Normalt bör en
sådan rätt tillkomma endast en person inom en nämnds verksamhetsområ-
de, t. ex. en socialdirektör eller en fastighetschef.
Rätten att vidaredelegera måste utnyttjas på ett sådant sätt att nämnden
alltid har vetskap om vem som har rätt att fatta beslut. Det är viktigt för att
nämnden skall kunna utöva sin kontroll av verksamheten och återkalla ett
sådant uppdrag om behov av detta skulle uppkomma.
Om en förvaltningschef betjänar flera nämnder, får varje nämnd avgöra
om vidaredelegering skall medges.
Vad som i motiven till 33 och 34 §§ har anförts om nämndens möjlighe-
205
ter att återkalla en delegering och genom eget handlande föregripa ett beslut Prop. 1990/91:117
gäller också for en förvaltningschef såvitt avser hans vidaredelegering av
beslutanderätt. Även nämnden har möjligheter att ingripa och föregripa ett
beslut vid vidaredelegering.
38 § Om en nämnd med stöd av 33 § uppdrar åt en anställd att
besluta på nämndens vägnar, får nämnden uppställa villkor som
innebär att de som utnyttjar nämndens tjänster skall ges tillfälle att
lägga fram förslag eller att yttra sig, innan beslutet fattas.
Nämnden får också föreskriva att en anställd får fatta beslut
endast om företrädare för dem som utnyttjar nämndens tjänster har
tillstyrkt beslutet.
Bestämmelserna i denna paragraf — som i sak motsvarar 3 kap. 13 a § KL
— syftar till att förstärka brukarinflytandet när beslut skall fattas. Det kan
ske genom att villkor om brukarmedverkan ställs upp när ärenden delege-
ras.
Här kan hänvisas till prop. 1986/87:91 och KU 1987/88:23.
En nämnd får även i övrigt uppställa villkor i samband med att ärenden
delegeras.
Drätselnämnd
39 § Stockholms kommun får ha en drätselnämnd.
40 § Drätselnämnden skall, i stället för kommunstyrelsen, ha hand
om medelsförvaltningen, om fullmäktige inte har överlåtit åt en
annan nämnd att helt eller delvis ha hand om sin medelsförvaltning.
Drätselnämnden skall också fullgöra de uppgifter i fråga om rä-
kenskapsföring och redovisning som styrelsen annars skall fullgöra.
Vad som i 8 kap. 14 —16 §§ sägs om styrelsen skall därvid tillämpas
också på drätselnämnden.
41 § Föreskrifterna i 7 §, 9 § med undantag för första stycket andra
meningen, 10 §, 11 §, 13 §, 14 § och 18 —37 §§ samt föreskrifterna i
4 kap. skall tillämpas också på drätselnämnden.
42 § Ordföranden i borgarrådsberedningen skall vara ordförande i
drätselnämnden.
Med stöd av föreskrifterna i dessa paragrafer blir det möjligt för Stockholms
kommun att behålla en särskild drätselnämnd. Avsikten är att drätselnämn-
den skall ha samma uppgifter och ställning som hittills. Genom hänvis-
ningen till 4 kap. blir bl. a. de allmänna reglerna om valbarhet tillämpliga för
uppdrag i drätselnämnden. I fråga om nämndens organisation och verksam-
hetsformer skall bestämmelserna om nämnder i detta kapitel i huvudsak
tillämpas.
206
En särregel gör klart att borgarrådsberedningens ordförande är självskri- Prop. 1990/91:117
ven som ordförande i drätselnämnden.
7 kap. Medbestämmandeformer
Partssammansatta organ
1 § Om inte något annat följer av lag eller annan författning, får
det i en kommun eller ett landsting lämnas över till partssamman-
satta organ att inom en nämnds verksamhetsområde svara för be-
redning, förvaltning och verkställighet.
Detta gäller dock bara ärenden som rör förhållandet mellan kom-
munen eller landstinget som arbetsgivare och dess anställda.
2 § Partssammansatta organ får inte avgöra frågor som avser verk-
samhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet.
De får inte heller avgöra ärenden som avser myndighetsutövning
mot någon enskild.
Bestämmelserna i dessa paragrafer motsvarar innehållet i 1 kap. 5 § fjärde
stycket och 3 a kap. 1 § andra och tredje styckena KL.
3 a kap. 1 § tredje stycket KL innehöll tidigare ett förbud för partssam-
mansatta organ mot att avgöra frågor som innefattade myndighetsutöv-
ning mot någon enskild så som detta begrepp definierades i 3 § första
stycket i den äldre förvaltningslagen (1971:290). Från detta förbud gjordes
av lagtekniska skäl undantag beträffande sådana ärenden som gällde an-
ställning, ledighet, vikariat och förslagsbelöning. Förvaltningslagen var
tillämplig även på statlig verksamhet och i sådana fall var ärenden om
anställning, ledighet, vikariat och förslagsbelöning, eftersom de var författ-
ningsreglerade, att betrakta som myndighetsutövningsärenden i förvalt-
ningslagens mening. Motsvarande ärendetyper på den kommunala sektorn
var emellertid i allmänhet antingen helt oreglerade eller bestämda genom
kollektivavtal, varför det inom den sektorn egentligen inte kunde röra sig
om myndighetsutövning mot någon enskild.
Den 1 januari 1987 trädde förvaltningslagen (1986:223) i kraft. Den nya
lagen innehåller ingen definition av begreppet myndighetsutövning mot
någon enskild. Därför togs hänvisningen i 3 a kap. 1 § tredje stycket KL till
3 § första stycket i den äldre förvaltningslagen bort och ersattes med orden
”myndighetsutövning mot någon enskild”. Undantaget beträffande ären-
den om anställning, ledighet, vikariat och förslagsbelöning behölls dock.
Frågorna om anställning, ledighet och vikariat och om förslagsbelöning
är inom den kommunala sektorn fortfarande oreglerade eller bestämda
genom kollektivavtal. Detta i förening med att det i bestämmelserna om
partssammansatta organ inte längre finns någon koppling till ett
myndighetsutövningsbegrepp som innefattar ärenden om anställning, le-
dighet, vikariat och förslagsbelöning gör att det inte behövs något undan-
tag beträffande dessa ärenden. Undantaget har därför tagits bort. Det
innebär ingen ändring i sak.
207
3 § Partssammansatta organ inrättas av fullmäktige.
4 § Fullmäktige skall fastställa ett partssammansatt organs uppgif-
ter, sammansättning, mandattid och verksamhetsformer i ett regle-
mente.
Bestämmelserna i dessa paragrafer motsvarar 3 a kap. 1 § första stycket
och 3 § första stycket KL.
5 § Ett partssammansatt organ skall bestå av företrädare för dels
kommunen eller landstinget, dels de anställda.
Kommunens eller landstingets företrädare väljs av fullmäktige
eller, om fullmäktige bestämmer det, av en nämnd.
De anställdas företrädare utses av den eller de lokala arbetstagar-
organisationer som kommunen eller landstinget har slutit kollektiv-
avtal med om partssammansatta organ.
Paragrafen motsvarar 3 a kap. 2 § KL.
6 § På ett partssammansatt organ skall tillämpas
1.4 kap. 22 § om reservation,
2. 6 kap. 24 — 27 §§ om jäv, och
3. 6 kap. 30 § om protokollföring, protokolls innehåll justering av
protokoll och tillkännagivande om justeringen.
Bestämmelserna i denna paragraf motsvarar 3 a kap. 3 § andra stycket KL.
7 § En nämnd inom vars verksamhetsområde ett partssammansatt
organ har tillsatts får återkalla uppdrag som har lämnats över till
organet, om det finns synnerliga skäl för det.
Denna paragraf motsvarar bestämmelserna i 3 a kap. 3 § tredje stycket KL.
Närvarorätt för personalföreträdare
8 § Företrädare för de anställda hos en kommun eller ett landsting
(personalföreträdaré) får, i den omfattning som anges i 9 — 13 §§,
närvara vid sammanträden med andra nämnder än styrelsen.
Närvarorätt saknas dock i revisionsnämnder, förtroendenämn-
der, valnämnder och överförmyndarnämnder.
Första stycket i denna paragraf motsvarar 3 a kap. 4 § KL.
Prop. 1990/91: 117
208
Bestämmelsen i andra stycket saknar motsvarighet i nuvarande kommu- Prop. 1990/91:117
nallag. De organ som anges där har inte sådana förvaltande och verkstäl-
lande uppgifter som motiverar en närvarorätt för de anställda.
9 § Personalföreträdarna har rätt att närvara vid en nämnds be-
handling av ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller
landstinget som arbetsgivare och dess anställda. Nämnden får i
särskilda fall besluta att personalföreträdarna får närvara även vid
behandlingen av andra ärenden.
10 § Personalföreträdarna har inte rätt att närvara när ärenden av
följande slag handläggs:
1. ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild,
såvida inte ärendet rör en obestämd krets av enskilda,
2. förhandlingar med en arbetstagarorganisation,
3. uppsägningar av kollektivavtal,
4. arbetskonflikter, och
5. rättstvister mellan kommunen eller landstinget och en arbetsta-
garorganisation.
Bestämmelserna i dessa paragrafer motsvarar 3 a kap. 5 och 6 §§.
Undantaget beträffande ärenden om anställning, ledighet, vikariat och
förslagsbelöning har tagits bort. Skälen för detta är samma som de som
angivits under 1 § i fråga om borttagandet av motsvarande undantag i 3 a
kap. 1 § tredje stycket KL. Inte heller i detta sammanhang innebär det
någon ändring i sak.
Vidare har undantaget i 3 a kap. 6 § första stycket KL beträffande
ärenden som gäller föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen formu-
lerats om.
Undantaget gäller sådana myndighetsutövningsärenden som avser en
obestämd krets av enskilda. Som exempel på ärenden av detta slag nämn-
des i förarbetena till bestämmelsen föreskrifter med stöd av dåvarande
70 § hälsovårdsstadgan (1958:663) (se SOU 1982:56 s. 122 och 198 samt
prop. 1984/85:200 s. 22 och 30). Detta uttrycktes i lagtexten ursprungling-
en på så sätt att undantag gällde för sådana ärenden som angavs i 3 § andra
stycket punkten 2 i den äldre förvaltningslagen, dvs. ärenden som avsåg
föreskrifter till allmän efterrättelse.
Den nuvarande lydelsen av undantagsbestämmelsen tillkom genom SFS
1986:1134 och föranleddes av den nya förvaltningslagens utformning
(prop. 1986/87:39 s. 82).
Den nuvarande hänvisningen till 8 kap. regeringsformen medför svårig-
heter att förstå bestämmelsens innebörd. Bestämmelsen har därför fått en
mera konkret beskrivning av vad som avses. Någon ändring i sak avses
inte.
209
14 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117
11 § Personalföreträdarna har rätt att delta i nämndens överlägg-
ningar men inte i besluten.
12 § En nämnd är skyldig att, med iakttagande av föreskrifterna i
sekretesslagen (1980:100), lämna personalföreträdarna de upplys-
ningar som behövs för deras verksamhet.
13 § Personalföreträdarna utses särskilt för varje nämnd bland de
anställda hos kommunen eller landstinget, i första hand bland dem
som är anställda inom nämndens verksamhetsområde.
Högst tre personalföreträdare och en ersättare för var och en av
dem får finnas för varje nämnd.
14 § Personalföreträdarna utses av den eller de lokala arbetstagar-
organisationer som kommunen eller landstinget har kollektivavtal
med.
15 § Vad som föreskrivs i denna lag om jäv för den som skall
handlägga ett ärende hos en nämnd skall gälla också för personalfö-
reträdare i nämnden.
Jäv enligt 6 kap. 25 § 4 skall dock inte anses föreligga enbart på
grund av att personalföreträdaren
1. är förtroendeman eller funktionär hos en arbetstagarorganisa-
tion som har intressen att bevaka i ärendet, eller
2. har, i den egenskap som anges i 1, företrätt organisationen i en
sådan förhandling i ärendet som har ägt rum enligt lagen (1976:580)
om medbestämmande i arbetslivet.
16 § Personalföreträdarna skall kallas till sammanträden på sam-
ma sätt som gäller för ledamöterna i nämnden. Ersättarna kallas
endast då de skall tjänstgöra som personalföreträdare.
17 § Beslut som fattas vid ett sammanträde dit personalföreträdar-
na har tillträde blir inte ogiltiga på grund av att personalföreträdar-
na eller någon av dem inte har kallats till sammanträdet.
Dessa paragrafer motsvarar 3 a kap. 7—11 §§ KL. Föreskriften i 17 § har
dock ingen motsvarighet.
8 kap. Ekonomisk förvaltning
Mål för den ekonomiska förvaltningen
1 § Kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushåll-
ning i sin verksamhet.
Vad som sägs i denna paragraf är nytt. Det ersätter den tidigare regeln om
förmögenhetsskydd.
Enligt paragrafen skall kommunerna och landstingen ha en god ekono-
misk hushållning i sin verksamhet. Det har inte ansetts meningsfullt att
Prop. 1990/91:117
210
uttömmande ange vad som kan anses höra till en god ekonomisk hushåll-
ning. I 2 § finns ett exempel på vad som ligger i kravet på en sådan
hushållning, nämligen att medelsförvaltningen skall ske på ett sådant sätt
att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses.
Det måste också anses höra till god ekonomisk hushållning, att kommu-
ner och landsting som erhåller försäljningsvederlag för anläggningstill-
gångar eller försäkringsersättning för sådan egendom använder motsva-
rande belopp för att investera i andra anläggningstillgångar eller för att
betala skulder som tagits för att förvärva sådana tillgångar (se avsnitt
4.8.1). Kommuner och landsting bör dock i vissa särskilda fall kunna få
använda medel från försäljning av en anläggningstillgång för löpande
behov utan att det kan anses strida mot god ekonomisk hushållning,
exempelvis då ett vikande befolkningsunderlag eller en förändrad verk-
samhetsinriktning gör behovet av anläggningstillgången avsevärt mindre.
Som ett aktuellt exempel kan nämnas den avveckling av specialsjukhus
och vårdhem för psykiskt utvecklingsstörda som nu sker till förmån för
andra boendeformer. Likaså bör medel från försäljning av en anläggnings-
tillgång kunna användas för löpande behov när avsikten redan från början
varit att anläggningstillgången endast skulle innehas under något eller
några år.
Det hör också till god ekonomisk hushållning att sett över någon tid av
inte alltför lång varaktighet ha balans mellan inkomster och utgifter. Att
undergräva sin ekonomi genom en konsekvent underbalansering av budge-
terna kan inte anses förenligt med god ekonomisk hushållning.
Som en följd av att lagregeln om förmögenhetsskydd inte förts över till
den nya lagen kommer det inte längre att vara förbjudet att använda medel
ur kapitalfond till driftsändamål eller att ta upp lån för sådant ändamål.
Möjligheten att ta upp lån för driftsändamål begränsas dock även i fort-
sättningen på grund av att detta normalt inte kan anses vara god ekono-
misk hushållning.
Som ytterligare exempel på god hushållning kan nämnas att man vårdar
och underhåller fastigheter och andra tillgångar väl, har en god framför-
hållning i den fysiska planeringen, har en ändamålsenlig förrådshållning
och har en effektiv organisation.
För fullmäktige får bestämmelsen om en god ekonomisk hushållning sin
främsta betydelse när det gäller det politiska ansvaret. Från kommunal-
rättslig synpunkt får den emellertid sin största betydelse för styrelsen och
övriga nämnder. Även om bestämmelsen till sin natur är sådan att den
saknar direkta rättsverkningar bör den kunna utgöra en viktig utgångs-
punkt för revisorernas granskning av den ekonomiska förvaltningen. I
grundsatsen att kommunerna och landstingen skall ha en god ekonomisk
hushållning ligger givetvis också att verksamheten skall utövas på ett
ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt.
Prop. 1990/91: 117
211
Medelsförvaltningen
Prop.1990/91: 117
2 § Kommunerna och landstingen skall förvalta sina medel på ett
sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan
tillgodoses.
3 § Fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om medels-
förvaltningen.
Vad som sägs i paragraferna är nytt. Beträffande motiveringen till bestäm
melserna hänvisas till avsnitt 4.8.1.
Budgetens innehåll
4 § Kommuner och landsting skall varje år upprätta en budget för
nästa kalenderår (budgetår).
5 § Budgeten skall innehålla en plan för verksamheten och ekono-
min under budgetåret.
I planen skall skattesatsen och anslagen anges. Av planen skall det
vidare framgå hur utgifterna skall finansieras och hur den ekono-
miska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut.
Budgeten skall också innehålla en plan för ekonomin för en period
av tre år. Budgetåret skall därvid alltid vara periodens första år.
Bestämmelserna i 4 § och 5 § första och andra styckena motsvarar 4 kap.
3 § KL. I förhållande till de tidigare bestämmelserna har i sak den ändring-
en gjorts att det inte längre krävs att budgeten skall vara balanserad.
Fortfarande skall det dock framgå av budgeten hur utgifterna skall finansi-
eras.
En nyhet är att det av budgeten skall framgå hur den ekonomiska
ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Genom denna regel ställs
indirekt ett krav på kommuner och landsting att upprätta en balansbudget.
Ur en balansbudget bör bl. a. soliditetens utveckling under budgetåret
kunna härledas. Soliditeten anses vara ett av de viktigaste s. k. nyckeltalen.
Vad gäller analyser och nyckeltal i övrigt i samband med budgeten
hänvisas till avsnitt 4.8.4.
En annan nyhet är att det införs ett krav på att budgeten skall innehålla
en verksamhetsplan. En sådan plan torde vara nödvändig i ett system med
målstyrning.
Budgeten skall fortfarande vara en bruttobudget, vilket innebär att
samtliga inkomster och utgifter inom nämndverksamheterna skall tas upp
i budgeten. Fullmäktige får dock anvisa nettoanslag till nämnderna.
Bestämmelserna i 5 § tredje stycket innebär att krav införs på att kom-
muner och landsting upprättar ekonomiska treårsplaner.
Treårsplanen skall vara rullande på så sätt att den alltid skall omfatta
212
budgetåret och de två följande kalenderåren. Det innebär att planen kom- Prop. 1990/91:117
mer att revideras åtminstone varje år i samband med budgetarbetet. Något
hinder kan emellertid inte anses föreligga för fullmäktige att revidera
treårsplanen när helst fullmäktige anser att det behövs.
Det anges inte vad treårsplanen skall innehålla. Men om den skall kunna
fylla funktionen att fokusera intresset på en kommuns eller ett landstings
verkliga ekonomiska utveckling, bör den i huvudsak innehålla motsvaran-
de uppgifter som årsbudgeten.
En nytillträdd majoritet får genom treårsplanen en möjlighet att redovi-
sa sina ambitioner och målsättningar avseende den kommunala verksam-
heten för hela mandatperioden.
Budgetprocessen
6 § Förslag till budget skall upprättas av styrelsen före oktober
månads utgång.
Om det finns särskilda skäl till det, får budgetförslaget upprättas i
november månad. I så fall skall styrelsen före oktober månads
utgång föreslå skattesatsen för den kommunalskatt eller landstings-
skatt som ingår i den preliminära inkomstskatten under det följande
året.
7 § Styrelsen bestämmer när övriga nämnder senast skall lämna in
sina särskilda budgetförslag till styrelsen.
8 § Budgeten fastställs av fullmäktige före november månads ut-
gång.
De år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet skall
budgeten fastställas av nyvalda fullmäktige.
9 § Om budgeten på grund av särskilda skäl inte kan fastställas
före november månads utgång, skall fullmäktige ändå fastställa
skattesatsen inom denna tid.
Budgeten skall därefter fastställas före december månads utgång.
Fullmäktige får då fastställa en annan skattesats än den som har
bestämts tidigare, om det finns skäl till det.
10 § Styrelsens förslag till budget skall hållas tillgängligt för all-
mänheten från och med kungörandet av det sammanträde med
fullmäktige då budgeten skall fastställas.
Den plats där förslaget hålls tillgängligt skall anges i kungörelsen.
11 § I lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns
och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. finns föreskrifter
om skyldighet för styrelsen att underrätta vissa myndigheter om skat-
tesatsen.
Bestämmelserna i 6—10 §§ motsvarar 4 kap. 4 § KL. Ingen saklig ändring
åsyftas.
213
Enligt ett uttalande i förarbetena till den nuvarande kommunallagen kan Prop. 1990/91:117
en ändring i majoritetsläget hos fullmäktige utgöra skäl för en tillämpning
av reglerna om förskjutning av budgetfristerna (prop. 1975/76:187 s. 504).
I rättsfallet RÅ 1983 2:80 har kommunfullmäktige som i november
antagit budget och därvid fastställt skattesats ansetts oförhindrad att, när
särskilda förhållanden därefter inträffat, i december fastställa ny budget
med ändrad skattesats.
De nuvarande reglerna i 6 kap. kommunallagen om styrelsens underrät-
telseskyldighet till vissa myndigheter om skattesatsen (3 §) och skattemyn-
dighetens skyldighet att redovisa slutlig skatt som tillkommer kommun
eller landsting (5 §) flyttas över till lagen med särskilda bestämmelser om
kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. En upplysning
om att styrelsen enligt denna lag har en skyldighet att underrätta vissa
myndigheter om skattesatsen har tagits in i 11 §.
Utgiftsbeslut under budgetåret
12 § Om fullmäktige beslutar om en utgift under löpande budget-
år, skall beslutet innefatta också anvisning om hur utgiften skall
finansieras.
Paragrafen ersätter bestämmelsen om medelsanvisning i 4 kap. 5 § första
meningen KL.
Den föreslagna regeln innebär att det i fortsättningen inte ställs något krav
på balansering av de anslagsbeslut som fattas utan samband med budget-
fastställelse. Fullmäktige måste dock ange hur utgiften skall finansieras. Det
gäller både driftskostnader och kapitalutgifter.
Förbud mot pantsättning
13 § Kommuner och landsting får inte upplåta panträtt i sin egen-
dom till säkerhet för en fordran.
Vid förvärv av egendom får de dock överta betalningsansvaret för
lån som tidigare har tagits upp mot säkerhet av panträtt i egendo-
men.
Paragrafen motsvarar 4 kap. 7 § andra stycket KL. Ingen saklig ändring
åsyftas.
Frågan huruvida en s. k. sale and lease back-affär är förenlig med pant-
rättsförbudet i denna paragraf är föremål för olika uppfattningar. En sådan
affär innebär kort uttryckt att kommunen eller landstinget säljer en viss
egendom och träffar avtal med köparen om att under en viss tid få hyra
egendomen och att därefter få köpa tillbaka den för ett i förväg bestämt
pris.
Frågorna kring sale and lease back-affärer är för närvarande föremål för
särskild utredning av 1988 års leasingutredning (Ju 1988:01).
214
Räkenskapsföring och redovisning
Prop. 1990/91:117
14 § Styrelsen och övriga nämnder skall fortlöpande föra räken-
skaper över de medel som de förvaltar.
15 § Styrelsen bestämmer när övriga nämnder senast till styrelsen
skall redovisa sin medelsförvaltning under föregående budgetår.
16 § När styrelsen har fått övriga nämnders redovisningar, skall
den avsluta räkenskaperna med ett årsbokslut och sammanfatta
detta i en årsredovisning.
17 § I årsredovisningen skall upplysning lämnas om utfallet av
verksamheten, verksamhetens finansiering och den ekonomiska
ställningen vid årets slut.
Årsredovisningen skall också omfatta sådan kommunal verksam-
het som bedrivs i form av aktiebolag, stiftelse, ekonomisk förening,
ideell förening eller handelsbolag.
18 § Årsredovisningen skall upprättas med iakttagande av god
redovisningssed.
Bestämmelserna i 14—16 §§ motsvarar delvis 4 kap. 9 § KL.
Bestämmelsen i 17 § första stycket är ny i sak. Den ställer krav på hur
årsredovisningen skall utformas.
Genom 17§ andra stycket har införts ett krav på att årsredovisningen
även skall omfatta kommunal verksamhet som bedrivs i form av aktiebo-
lag, stiftelse, ekonomisk förening, ideell förening eller handelsbolag. Hur
stort kommunens eller landstingets andelsinnehav därvid är i den juridis-
ka personen saknar betydelse.
Allt kommunalt ägande av juridiska personer omfattas dock inte av
bestämmelsen. Det måste vara fråga om en juridisk person i vilken det
bedrivs kommunal kompetensenlig verksamhet.
Hur ”koncernredovisningen” närmare skall utformas får bestämmas av
kommunerna och landstingen själva.
Även bestämmelsen i 18 § är ny i sak. Den ställer krav på att årsredovis-
ningen skall upprättas med iakttagande av god redovisningssed.
Nyheterna i dessa paragrafer har behandlats i avsnitt 4.8.8.
215
19 § Årsredovisningen skall lämnas över till fullmäktige och revi-
sorerna snarast möjligt och senast den 1 juni året efter det år som
redovisningen avser.
20 § Årsredovisningen skall godkännas av fullmäktige. Det bör
inte ske innan fullmäktige enligt 9 kap. 16 § andra stycket beslutat
om ansvarsfrihet skall beviljas eller vägras.
21 § Årsredovisningen skall hållas tillgänglig för allmänheten från
och med kungörandet av det sammanträde med fullmäktige då
årsredovisningen skall godkännas.
Den plats där årsredovisningen hålls tillgänglig skall anges i kun-
görelsen.
22 § Fullmäktige får bestämma att allmänheten får ställa frågor
om årsredovisningen vid ett sammanträde med fullmäktige.
23 § Fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om redovis-
ningen.
Prop. 1990/91: 117
Bestämmelserna i 19 och 20 §§, som saknar motsvarighet i den nuvarande
lagen, föreskriver att redovisningen senast viss dag skall överlämnas till
fullmäktige och revisorerna samt att redovisningen skall godkännas av
fullmäktige.
Sambandet mellan årsredovisning, revision och dechargebehandling är
viktigt. Fullmäktige bör inte ta ställning till årsredovisningen annat än i
samband med behandlingen av frågan om ansvarsfrihet, vilket i sin tur bör
ske före det budgeten fastställs för det kommande budgetåret.
I överensstämmelse med vad som gäller styrelsens förslag till budget har
i 21 § införts ett krav på att årsredovisningen skall offentliggöras.
Även 22 § saknar motsvarighet i den nya lagen. Genom denna paragraf
öppnas en möjlighet för fullmäktige att låta allmänheten ställa frågor om
årsredovisningen vid ett fullmäktigesammanträde. Syftet med bestämmel-
sen är att öka intresset hos allmänheten för hur politikerna har skött
ekonomin under budgetåret.
Det är dock inte fråga om någon skyldighet för kommunerna och lands-
tingen att hålla ett sådant fullmäktigesammanträde, utan det får varje
kommun och landsting avgöra själv. De får också bestämma om allmänhe-
tens frågor skall ställas i anslutning till det sammanträde då årsredovis-
ningen skall behandlas eller om ett särskilt sammanträde skall sättas ut för
ändamålet.
För att ett ”frågesammanträde” skall fylla sin funktion bör det inte
hållas innan revisorerna har avgett sin revisionsberättelse. Det torde också
vara lämpligt att ledamöter från styrelsen är närvarande vid sammanträ-
det, eftersom det är styrelsen som upprättar årsredovisningen och därför
har bäst kunskap om den.
216
Behövs det särskilda regler om förfarandet vid sammanträden kan full- Prop. 1990/91:117
mäktige meddela sådana i arbetsordningen (se 5 kap. 63 §).
Bestämmelsen i 23 § motsvarar delvis 4 kap. 9 § andra stycket KL. Den
skillnaden föreligger dock att det inte längre är styrelsen som skall meddela
anvisningar om räkenskapsföringen utan fullmäktige som skall meddela
närmare föreskrifter om redovisning. Med redovisning avses därvid också
räkenskapsföring.
Nyheterna i dessa paragrafer har behandlats i avsnitt 4.8.8.
9 kap. Revision
Detta kapitel motsvarar i allt väsentligt 5 kap. kommunallagen. En del
sakliga nyheter har dock införts i kapitlet. För närmare upplysning om vad
de bestämmelser innebär som inte har ändrats i sak hänvisas till SOU
1974:99 s. 327-346, prop. 1975/76:187 s. 518-537 och KU 1976/77:25
s. 80-84.
Val av revisorer och revisorsersättare
1 § Under de år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet
skall nyvalda fullmäktige välja revisorer och revisorsersättare för
granskning av verksamheten under de tre följande åren.
2 § Vid en samlad revision av hela verksamheten skall minst tre
revisorer och lika många ersättare väljas.
Vid en särskild revision för granskning av en viss eller vissa
nämnders verksamhet skall minst tre revisorer och lika många ersät-
tare väljas för varje nämnd eller grupp av nämnder.
Bestämmelserna i dessa paragrafer motsvarar 5 kap. 1 § första stycket
första, andra och tredje meningarna KL. Någon ändring i sak är inte
avsedd.
De nuvarande bestämmelserna i 5 kap. 1 § andra, fjärde och femte
styckena KL om valbarhet till revisor eller revisorsersättare, verkan av att
valbarheten upphör och rätt till avsägelse samt om rätt till ledighet från
anställning och rätt till ersättning har inte fått någon motsvarighet i det
nya revisionskapitlet. Motsvarande regler har tagits in i 4 kap. som gäller
alla förtroendevalda, således även revisorer och revisorsersättare. Även de
nuvarande bestämmelserna i 5 kap. 1 § första stycket fjärde och femte
meningarna KL om hur omval eller förnyad sammanräkning som innebär
ändrad mandatfördelning mellan partierna i fullmäktige inverkar på upp-
dragen för revisorerna och revisorsersättarna har tagits in i 4 kap.
217
3 § Om en revisor som inte har utsetts vid ett proportionellt val
avgår under mandattiden, får fullmäktige förrätta fyllnadsval för
återstoden av denna tid.
Paragrafen motsvarar 5 kap. 1 § tredje stycket KL. Någon ändring i sak är
inte avsedd.
Jäv
4 § Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller landsting-
et får inte
1. vara revisor eller revisorsersättare för granskning av verksam-
het som omfattas av redovisningsskyldigheten,
2. delta i val av revisor eller revisorsersättare som skall granska
sådan verksamhet, eller
3. delta i handläggningen av ärenden om ansvarsfrihet för verk-
samheten.
Första stycket skall tillämpas också på make, sambo, föräldrar,
barn eller syskon eller annan närstående till den redovisningsskyldi-
ge.
5 § Trots 4 § får enskilda förtroendevalda mot vilka anmärkning
kan riktas enligt 15 § andra stycket delta i fullmäktiges överlägg-
ningar, när revisionsberättelsen över den verksamhet som de har
ansvarat för behandlas.
Ordföranden och vice ordförandena i en nämnd får också delta i
fullmäktiges överläggning när verksamhet inom den egna nämnden
behandlas.
Vad som nu har sagts gäller även om de förtroendevalda inte är
ledamöter i fullmäktige.
Paragraferna motsvarar 5 kap. 2 § KL.
I uppräkningen av de närstående till den redovisningsskyldige för vilka
revisionsjäv också föreligger har den ändringen gjorts att begreppet ”sam-
bo” har införts.
En saklig nyhet är att de enskilda förtroendevalda som har revisionsan-
svar ges rätt att, oavsett om de är ledamöter i fullmäktige eller inte, delta i
fullmäktiges överläggning när revisionsberättelsen över den verksamhet
som de ansvarat för behandlas. Eftersom fullmäktige kan vägra ansvars-
frihet även om det inte har framställts någon anmärkning mot de enskilda
revisionsansvariga, fordras det inte att det har riktats någon anmärkning
mot dem för att de skall få medverka i överläggningen.
Reglerna om vilka som får delta i överläggningarna när frågan om
ansvarsfrihet skall prövas hänger samman med bestämmelsen i 15 § andra
stycket om vem det får riktas anmärkning mot och som innebär att
revisionsansvar kan utkrävas inte bara av styrelsen, övriga nämnder och
fullmäktigeberedningar utan även av de enskilda förtroendevalda i sådana
organ var för sig.
Prop. 1990/91:117
218
Revisorernas ställning
Prop. 1990/91:117
6 § Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt.
Denna bestämmelse, som saknar motsvarighet i den nuvarande lagen,
framhåller den enskilde revisorns oberoende ställning. Bestämmelsen ger
endast uttryck för gällande rätt och innebär således ingen ändring i sak.
På vilket sätt den enskilde revisorn intar en oberoende ställning framgår
av avsnitt 4.9.1.
Revisorernas uppgifter
7 § Revisorerna granskar all verksamhet som bedrivs inom nämn-
dernas verksamhetsområden.
De prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från
ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är
rättvisande och om den kontroll som görs inom nämnderna är
tillräcklig.
8 § Revisorernas granskning omfattar inte ärenden som avser
myndighetsutövning mot någon enskild i andra fall än när handlägg-
ningen av sådana ärenden har vållat kommunen eller landstinget
ekonomisk förlust eller när granskningen sker från allmänna syn-
punkter.
9 § Vad som sägs om nämnder i 7 § gäller också fullmäktigebered-
ningar.
\ 7 § används orden ”all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verk-
samhetsområden” för att markera att det inte bara är det arbete som
nämnderna har utfört själva som är föremål för granskning utan även all
annan verksamhet som bedrivs inom nämnderna, exempelvis av utskott
och partssammansatta organ eller av anställda och enskilda förtroendeval-
da med eller utan beslutanderätt efter delegering. Samtidigt är avsikten att
visa att bestämmelsen avser att ange gränserna för revisorernas gransk-
ningsverksamhet. Bestämmelsen skall inte, såsom fallet är i dag, också ha
till uppgift att besvara frågan om vem som har revisionsansvar. Svaret på
denna fråga ges i stället i reglerna om revisionsberättelsen (15 §) genom en
föreskrift som talar om vem revisorerna får rikta anmärkning mot.
Till de förtroendevalda revisorernas uppgifter hör att granska om årsre-
dovisningen, inkluderande de kommunala företagens verksamhet, upprät-
tatsmed iakttagande av god redovisningssed (jfr 8 kap. 18 §). Däremot hör
"det inte till deras skyldigheter att granska de kommunala företagens'för-
valtning (se avsnitt 4.9.2). De har sina egna revisorer och sin egen ordning
forätTutkräva ansvar för förvaltningen. På grund av att årsredovisningen
slcall omfalfaaiven dessa företags verksamhet kan det emellertid inte anses
foreligga pågot formellt hinder, för de förtroendevalda revisorerna att på
219
grundval av de uppgifter om företagen som finns i årsredovisningen göra
vissa allmänna uttalanden om företagen i revisionsberättelsen.
8 § är ny i sak och innehåller en bestämmelse som klargör revisorernas
förhållande till den specialreglerade verksamheten inom nämnderna.
Som huvudregel gäller att revisorerna inte får granska ärenden som
avser myndighetsutövning mot någon enskild. Det är inte alltid lätt att
avgöra om ett ärende är av denna beskaffenhet. Klart är emellertid att
exempelvis ett beslut att vägra någon bygglov eller ett beslut att döma ut en
lägenhet inte får bli föremål för revisionsanmärkning eller kritiska uttalan-
den i revisionsberättelsen. I övrigt får man söka ledning i vad som i andra
lagar, främst förvaltningslagen, menas med ett myndighetsutövningsären-
de. Ett tecken på att det kan vara fråga om ett sådant ärende är att beslut i
ärendet skall överklagas genom förvaltningsbesvär.
Från förbudet mot att granska ärenden som avser myndighetsutövning
mot någon enskild finns två undantag.
Det ena undantaget innebär att sådan granskning får ske om handlägg-
ningen av ärendet — ett fattat beslut eller en underlåtenhet att fatta beslut
— har vållat kommunen eller landstinget en ekonomisk förlust. Den eko-
nomiska förlusten kan exempelvis bestå i ett skadestånd som har dömts ut
av domstol eller betalats ut efter förlikning.
Enligt det andra undantaget får revisorerna granska ärenden som avser
myndighetsutövning mot någon enskild om granskningen sker från all-
männa synpunkter. Med detta menas att revisorerna får göra en allmän
granskning för att kontrollera handläggningsrutiner, standardfrågor etc.
9 § motsvarar 5 kap. 3 § tredje stycket KL.
Prop. 1990/91:117
Revisorernas rätt till upplysningar m. m.
10 § Nämnderna och de anställda är skyldiga att lämna revisorer-
na de upplysningar som behövs för revisionsarbetet.
De skall också ge revisorerna tillfälle att när som helst inventera
de tillgångar som nämnderna har hand om och ta del av de räken-
skaper och andra handlingar som berör nämndernas verksamhet.
11 § Vad som sägs om nämnder i 10 § gäller också fullmäktigebe-
redningar.
10 § motsvarar 5 kap. 3 § andra stycket KL.
Av paragrafen framgår att det inte bara är nämnderna utan även de
anställda som är skyldiga att lämna revisorerna upplysningar m.m. En
ändring i sak är att de anställda får en självständig skyldighet att lämna
upplysningar m. m. (se avsnitt 4.9.3).
11 § motsvarar 5 kap. 3 § tredje stycket KL.
220
Revisorernas förvaltning
Prop. 1990/91:117
12 § Revisorerna svarar själva för den förvaltning som har sam-
band med revisionsuppdraget, om inte fullmäktige bestämmer nå-
got annat.
13 § De beslut som revisorerna fattar om sin förvaltning skall tas
upp i protokoll.
Föreskrifterna i 6 kap. 30 § om justering av protokoll och tillkän-
nagivande om justeringen skall tillämpas också på revisorernas pro-
tokoll.
Bestämmelserna i dessa paragrafer motsvarar 5 kap. 4 § KL. Någon änd-
ring i sak har inte avsetts.
I dag anses de förtroendevalda revisorerna ha möjlighet att anlita yrkes-
mässig expertis som hjälp vid granskningsarbetet. Någon ändring i det
avseendet är inte åsyftad. De förtroendevalda revisorerna skall därför
även i fortsättningen kunna anlita yrkesrevisorer, ingenjörer, jurister etc.,
allt beroende på vilken sakkunskap de anser sig ha behov av.
Revisionsberättelse
14 § Revisorerna skall varje år till fullmäktige avge en berättelse
med redogörelse för resultatet av den revision som avser verksam-
heten under det föregående budgetåret.
15 § Om anmärkning framställs, skall anledningen till denna anges
i revisionsberättelsen.
Anmärkningar får riktas mot
1. nämnder och fullmäktigeberedningar, samt
2. de enskilda förtroendevalda i sådana organ.
Berättelsen skall innehålla också ett särskilt uttalande huruvida
ansvarsfrihet tillstyrks eller ej.
Dessa paragrafer motsvarar 5 kap. 5 § KL.
Förutom de nuvarande reglerna om revisionsberättelsen innehåller pa-
ragraferna också en bestämmelse om att anmärkning får riktas mot nämn-
der och fullmäktigeberedningar samt de enskilda förtroendevalda i sådana
organ. Bestämmelsen tar sikte på att visa vem som är revisionsansvarig.
221
Prövning av frågan om ansvarsfrihet
16 § Fullmäktige skall inhämta förklaringar över de anmärkningar
som har framställts i revisionsberättelsen.
Därefter skall fullmäktige vid ett sammanträde före utgången av
året efter det år som revisionen avser besluta om ansvarsfrihet skall
beviljas eller vägras.
17 § Om ansvarsfrihet vägras, får fullmäktige besluta att skade-
ståndstalan skall väckas.
Talan som inte grundas på brott skall väckas inom ett år från det
att beslutet om vägrad ansvarsfrihet fattades. Annars är rätten till
sådan talan förlorad.
Bestämmelserna i dessa paragrafer motsvarar 5 kap. 6 § KL.
En nyhet är att det nu uttryckligen sägs att det är fullmäktige som skall
inhämta förklaringar över de anmärkningar som har framställts i revi-
sionsberättelsen. Detta innebär ingen ändring i sak. Redan i dag är det så
att det ankommer på fullmäktige att inhämnta förklaringarna (jfr bestäm-
melsen i 5 kap. 5 § KL om att revisionsberättelsen skall avlämnas till
fullmäktige; se även prop. 1975/76:187 s. 536 och 537).
En annan nyhet är att den nuvarande kopplingen till en efterföljande
ansvarstalan har tagits bort. Inte heller detta utgör emellertid någon egent-
lig ändring i sak.
Enligt de nuvarande reglerna skall fullmäktige visserligen besluta om
man skall bevilja ansvarsfrihet eller om det skall vidtas åtgärder för att
bevara kommunens eller landstingets rätt. Ingenting hindrar emellertid att
fullmäktige vägrar ansvarsfrihet och samtidigt avstår från att väcka talan.
Om talan inte väcks inom ett år från det att revisionsberättelsen lades fram
på sammanträde med fullmäktige, faller rätten till talan bort samtidigt
som ansvarsfrihet anses beviljad. En vägrad ansvarsfrihet utan efterföljan-
de talan får därmed närmast karaktären av en ”prickning” av vederböran-
de nämnd.
Om fullmäktige vägrar ansvarsfrihet men beslutar att inte väcka någon
skadeståndstalan, blir den vägrade ansvarsfriheten att se som en ”prick-
ning”. Den enda skillnaden är att en underlåten skadeståndstalan inte
medför att ansvarsfrihet skall anses beviljad i efterhand.
En saklig nyhet är att utgångspunkten för preskriptionstiden för skade-
ståndstalan har bestämts till det tillfälle då beslutet om vägrad ansvarsfri-
het fattades i stället för som hittills det tillfälle då revisionsberättelsen
lades fram på sammanträde med fullmäktige. Tidpunkten har ändrats med
hänsyn till att fullmäktige kan besluta om bordläggning av ansvarspröv-
ningen vid det sammanträde då revisionsberättelsen läggs fram för full-
mäktige.
Något särskilt lagreglerat skadeståndsansvar för de förtroendevalda
finns inte. Klart är att en förtroendevald som begått ett brott varigenom
kommunen vållats ren förmögenhetsskada enligt 2 kap. 4 § skadeståndsla-
gen (1972:207, omtryckt 1975:404, ändrad senast 1990:153) är ersätt-
ningsskyldig för den ekonomiska förlusten. Hans ersättningsskyldighet
Prop. 1990/91:117
222
begränsas dock på grund av 4 kap. 1 § skadeståndslagen som enligt förär- Prop. 1990/91:117
betena (prop. 1972:5 s. 555) analogvis bör tillämpas beträffande förtroen-
devalda. Det är oklart i vad mån det därutöver finns något skadeståndsan-
svar för ren förmögenhetsskada som de förtroendevalda åsamkar kommu-
nen eller landstinget under fullgörande av sina uppdrag.
7? evisionsreglem ente
18 § Fullmäktige får meddela närmare föreskrifter om revisionen.
Bestämmelsen i denna paragraf motsvarar 5 kap. 7 § KL. Utfyllande regler
kan t. ex. behövas för hur beslut fattas när revisorerna handlägger ärenden
som rör deras förvaltning.
10 kap. Laglighetsprövning
Tillämpningsområde
1 § Varje medlem av en kommun eller ett landsting har rätt att få
lagligheten av kommunens eller landstingets beslut prövad genom
att överklaga dem hos kammarrätten.
Rätten att begära laglighetsprövning tillkommer bara medlemmar av kom-
mun eller landstinget. Vilka som räknas som medlemmar framgår av 1
kap. 4 §. Avgränsningen är densamma som i 1977 års kommunallag.
2§ Följande beslut får överklagas:
1. beslut av fullmäktige,
2. beslut av en nämnd eller ett partssammansatt organ, om beslu-
tet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art, samt
3. sådana beslut av revisorerna som avses i 9 kap. 13 §.
Paragrafen motsvarar delvis 7 kap. 1 § första stycket och 7 kap. 2 § KL.
Några ändringar i sak har inte avsetts.
Undantaget i punkt 2 för beslut av rent förberedande eller rent verkstäl-
lande art markerar att överklagandet skall riktas mot det beslutande orga-
nets avgörande och inte mot sådana åtgärder som är knutna till avgöran-
det. Undantagsregeln är tillämplig t. ex. när en nämnd fattar beslut om att
avge yttrande i ett ärende som skall avgöras av fullmäktige eller beslutar
att väcka ett ärende genom att lägga fram förslag till beslut till fullmäktige.
Om t. ex. en anställd fattar ett beslut på nämndens vägnar på grundval
av delegering är det rättsligt sett fråga om ett nämndbeslut och det är
därmed överklagbart enligt föreskrifterna i punkt 2.
Om någon agerar helt fritt utan rättsligt stöd, dvs. om det inte finns
något beslut om att vederbörande har rätt att vidta en viss åtgärd, torde
223
någon laglighetsprövning inte kunna göras. Å andra sidan bör då beslutet Prop. 1990/91: 117
normalt anses vara behäftat med ett så väsentligt och uppenbart fel, att det
får betraktas som en nullitet, vilket innebär att det inte får verkställas eller
på annat sätt tillämpas. Om ärendet rör ett civilrättsligt förhållande kan
dock frågan om motpartens goda tro inverka på bedömningen.
Finns det ett delegeringsbeslut, men den anställde har överskridit ram-
arna for delegeringen, bör hans beslut — juridiskt sett nämndens beslut —
kunna överklagas under åberopande av att beslutet inte tillkommit i laga
ordning.
3 § Föreskrifterna i detta kapitel gäller inte om det i lag eller annan
författning finns särskilda föreskrifter om hur beslut överklagas.
En motsvarighet till föreskriften i denna paragraf finns i 7 kap. 1 och 2 §§
KL. Innebörden är att en prövning enligt bestämmelserna i detta kapitel
och förvaltningsbesvär utesluter varandra.
Hur besluten överklagas
4 § Ett beslut överklagas skriftligt.
I sina klagomål skall klaganden ange vilket beslut som överklagas
och de omständigheter som han stöder sitt överklagande på.
5 § Klagomålen skall ges in till kammarrätten.
Paragraferna innehåller inga nyheter i sak.
Klagotid
6 § Klagomålen skall ha kommit in till kammarrätten inom tre
veckor från den dag då det tillkännagavs på kommunens eller lands-
tingets anslagstavla att man justerat protokollet över beslutet.
Anslaget om protokollsjusteringen måste vara uppsatt på anslags-
tavlan under hela klagotiden för att tiden skall löpa ut.
7 § Om klagomålen före klagotidens utgång har kommit in till
kommunen eller landstinget i stället för till kammarrätten, skall
överklagandet ändå prövas.
De nuvarande reglerna om sättet att beräkna klagotid och klagotidens
längd, som finns i 7 kap. 1 och 2 §§ KL, har behållits i sak.
I 6 § andra stycket finns en regel som innebär att ett anslag om proto-
kollsjustering måste vara uppsatt på anslagstavlan under hela klagotiden
för att denna tid skall löpa ut. Situationen har varit uppe till bedömning i
ett par rättsfall (RÅ 1975 ref. 118, RÅ 1976 ref. 13 och RÅ 1976 Bb 485).
224
Om anslaget tas ned for tidigt innebär regeln att beslutet inte vinner laga Prop. 1990/91: 117
kraft. Detta kan avhjälpas genom att kommunen eller landstinget upphä-
ver sitt beslut och fattar ett nytt beslut av samma innebörd och låter
tillkännagivandet vara anslaget under hela klagotiden.
Grunder för laglighetsprövningen
8 § Ett överklagat beslut skall upphävas, om
1. det inte har tillkommit i laga ordning,
2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för
kommunen eller landstinget,
3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogen-
heter, eller
4. beslutet strider mot lag eller annan författning.
Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets
ställe.
9 § Om ett fel har saknat betydelse för ärendets utgång, behöver
beslutet inte upphävas. Detsamma gäller om beslutet har kommit
att förlora sin betydelse till följd av senare inträffade förhållanden.
I 8 § första stycket finns de s. k. prövningsgrunderna.
Föreskriften i 8 § är en handlingsregel för domstolen. Oberoende av
vilken prövningsgrund som klaganden åberopar skall alltså domstolen själv-
ständigt avgöra vilken grund som kan komma i fråga.
Prövningsgrunderna ”enskild rätt kränkt” och ”vilar på orättvis grund”
har slopats. Motiven för detta framgår av avsnitt 4.10.3. Överklaganden
där man tidigare har åberopat ”vilar på orättvis grund” kan i fortsättning-
en främst prövas mot grunden ”strider mot lag”, om det gäller en prövning
av likställighetsprincipens gränser.
Den nuvarande prövningsgrunden om befogenhetsöverskridande har
delats upp på två punkter (p. 2 och 3). Det innebär ingen ändring i sak.
I 8 § andra stycket finns en regel om rättsföljden, som klargör att proces-
sen inte tar sikte på en materiell överprövning av kommunala beslut utan
på en legalitetsprövning.
Utmärkande för laglighetsprövningen är att prövningsinstansen skall
upphäva ett överklagat beslut, om den finner att någon av prövningsgrun-
derna kan tillämpas. I hittillsvarande rättspraxis finns dock exempel på
fall då kommunala beslut som varit behäftade med mindre fel inte har
upphävts, eftersom felet varit oväsentligt eller utan betydelse. Ett vanligt
sådant fall är att något betydelselöst fel i beslutsförfarandet har förekom-
mit. Det kan t. ex. gälla en jävssituation som uppenbarligen saknat bety-
delse för ärendets utgång. I 9 § medges därför en möjlighet att göra undan-
tag från kravet på upphävande om felet varit betydelselöst. Det kan också
finnas andra särskilda skäl till ett sådant undantag. Det kan t. ex. inträffa
att överklagandet blir onyttigt till följd av att det beslutande organet har
225
15 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117
fattat ett nytt beslut som vunnit laga kraft. Ett annat fall är att domstolen Prop. 1990/91: 11 7
prövar en valfråga först efter mandatperiodens utgång.
Enligt praxis är det möjligt att enbart upphäva ett beslut partiellt.
Avsikten är inte att rubba denna möjlighet. Frågan om i vilken utsträck-
ning ett sådant upphävande bör ske är dock inte lämpad för lagreglering
utan bör helt överlämnas till rättstillämpningen.
10 § Vid prövningen av överklagandet får inte beaktas andra om-
ständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till före klagoti-
dens utgång.
Enligt 7 kap. 1 § tredje stycket KL får klaganden inte anföra någon ny
omständighet till grund för sin klagan efter klagotidens utgång. Denna
regel har nu formulerats om till en handlingsregel för domstolen.
Processuella frågor
11 § Vid tillämpningen av förvaltningsprocesslagen (1971:291)
skall kommunen eller landstinget anses som part.
12 § Ett föreläggande enligt 5§ förvaltningsprocesslagen
(1971:291) får inte gälla sådana brister i skrivelsen med överklagan-
det som består i att denna inte anger den eller de omständigheter på
vilka överklagandet grundas.
Föreskriften i 29 § förvaltningsprocesslagen om rätt att utan yr-
kande besluta till det bättre för enskild skall inte tillämpas.
13 § Föreskrifter om hur kammarrättens beslut överklagas hos
regeringsrätten finns i förvaltningsprocesslagen (1971:291).
14 § Om kammarrättens beslut har gått klaganden emot, får bara
klaganden själv överklaga beslutet.
Om kammarrätten har upphävt ett beslut eller förbjudit att det
verkställs, får kammarrättens beslut överklagas av kommunen eller
landstinget och av deras medlemmar.
Paragraferna innehåller vissa föreskrifter om den processuella hanteringen
av kommunalbesvärsmål.
Rättelse av verkställighet
15 § Om ett beslut har upphävts genom ett avgörande som har
vunnit laga kraft och om beslutet redan har verkställts, skall det
organ som har fattat beslutet se till att verkställigheten rättas i den
utsträckning som det är möjligt.
Paragrafen motsvarar 7 kap. 6 § KL. Den har samma innehåll i sak.
226
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Prop. 1990/91: 117
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
2. Genom den nya lagen upphävs
— lagen (1969:596) om kommunalt partistöd,
— kommunallagen (1977:179),
— lagen (1977:180) om införande av kommunallagen
(1977:179),
— lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna,
— lagen (1983:565) om politiska sekreterare i kommuner och
landstingskommuner, och
— lagen (1985:127) om särskilda organ i landstingskommunerna.
I båda punkterna anges ikraftträdandedagen samt vilka författningar som
ersätts genom den nya lagen.
3. Om det i en lag eller någon annan författning hänvisas till före-
skrifter som har ersatts genom föreskrifter i denna lag, skall i stället
de nya föreskrifterna tillämpas.
Ett stort antal författningar hänvisar till föreskrifter i 1977 års kommunal-
lag. Genom bestämmelsen i denna punkt blir det klart att motsvarande
föreskrifter i den nya lagen skall tillämpas i stället. Avsikten är att förslag
till ändringar i de berörda författningarna skall lämnas till riksdagen så
snart tillfälle ges.
4. Rikets indelning i landsting ändras inte genom den nya lagen.
Enligt huvudregeln i 1 kap. 2 § utgör varje län ett landsting. Gotlands,
Malmö och Göteborgs kommuner står utanför landstingsindelningen. Den
nya lagen avses inte medföra någon ändring i dessa förhållanden. Bestäm-
melsen i denna punkt utgör grund för att behålla de nuvarande avvikelser-
na från huvudregeln om att varje län bildar ett landsting.
5. Föreskrifterna i 3 kap. 16 och 17 §§ skall från och med den 1
januari 1993 tillämpas också på sådana företag till vilka en kommun
eller ett landsting har överlämnat en angelägenhet före denna lags
ikraftträdande.
Genom föreskriften i denna punkt blir de nya reglerna om kommunala
företag tillämpliga också på sådana företag som redan finns när den nya
227
kommunallagen träder i kraft. Många kommuner och landsting har ett Prop. 1990/91: 117
stort företagsbestånd. De behöver därför en viss övergångstid för att kunna
gå igenom och eventuellt ändra bolagsordningar och skriva nya avtal med
företagen. Övergångstiden har satts till ett år.
6. Vid prövningen av kommunalbesvär över beslut som har medde-
lats före utgången av år 1991 skall äldre föreskrifter tillämpas.
Föreskriften i denna punkt innebär att besvärsinstanserna skall tillämpa
kommunalbesvärsreglerna i 7 kap. KL i fråga om besvär som anförs över
beslut som har meddelats före den nya lagens ikraftträdande. Det är alltså
beslutsdagen som är avgörande för vilka regler som skall tillämpas. I sak
innebär det bl. a. att prövningen skall göras med tillämpning av de besvärs-
grunder som anges i 7 kap. 1 § första stycket 1 — 5 KL.
7. I de kommuner och landsting som med stöd av kommunallagen
(1977:179) har inrättat besvärsnämnder skall besvärsnämnderna
finnas kvar för att pröva överklaganden av sådana beslut som har
fattats före utgången av år 1991. Nämnderna får dock finnas kvar
längst till utgången av juni 1992.
Enligt 7 kap. 3 § KL får kommuner och landsting utse en besvärsnämnd
för att pröva vissa personalärenden. Denna möjlighet saknas enligt den
nya lagen. Hos besvärsnämnderna kan komma att finnas ärenden som inte
är avgjorda när den nya lagen träder i kraft.
Enligt föreskriften i denna punkt skall besvärsnämnderna övergångsvis
finnas kvar för att slutföra arbetet med inneliggande ärenden och med nya
ärenden som avser beslut som har fattats före lagens ikraftträdande. Detta
arbete måste dock vara avslutat senast vid utgången av juni 1992. Kom-
munerna och landstingen kan välja mellan att förlänga mandattiden för de
ledamöter som redan finns i nämnden och att välja nya ledamöter för en
ny begränsad mandattid.
8. Vad som föreskrivs i 6 kap. 12 § andra stycket om styrelsens
mandattid får tillämpas för kommunstyrelsen och förvaltningsut-
skottet efter valet av landstingsledamöter och kommunfullmäktige
år 1991 i hela landet. Det som föreskrivs i kommunallagen
(1977:179) om att mandattiden skall räknas från och med den 1
januari gäller därvid inte. Med fullmäktige i 6 kap. 12 § andra
stycket avses både kommunfullmäktige och landstinget.
Genom bestämmelserna i denna punkt öppnas möjligheter för de kommu-
ner och landsting som så vill att låta 1991 års valresultat snabbare slå
igenom för styrelsen och förvaltningsutskottet.
228
Regeringen föreslår att riksdagen antar
förslagen till
1. kommunallag,
2. lag om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att
lämna internationell katastrofhjälp och annat humanitärt bistånd,
3. lag om ändring i lagen (1978:234) om trafiknämnd,
4. lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),
5. lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080),
6. lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125),
7. lag om ändring i lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psy-
kiskt utvecklingsstörda m. fl.,
8. lag om ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102),
9. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),
10. lag om ändring i lagen (1990:1465) om ändring i hälso- och sjuk-
vårdslagen (1982:763).
Prop. 1990/91:117
229
Härigenom föreskrivs följande.
1 kap. Indelning, medlemskap
Indelning i kommuner och landsting m. m.
1 § Sverige är indelat i kommuner och landsting.
Dessa sköter på den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter
som anges i denna lag eller i särskilda föreskrifter.
2 § Varje landsting omfattar ett län, om inte något annat är särskilt
föreskrivet.
3§ Föreskrifter om indelningsändringar finns i lagen (1979:411) om
ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting. Föreskrifter om
kommunalförbund finns i kommunalförbundslagen (1985:894).
Föreskrifter om den kommunala organisationen under krig eller krigsfa-
ra finns i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltnings-
myndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m. m.
Prop. 1990/91:117
Propositionens
lagförslag
Medlemskap
4 § Medlem av en kommun är den som är folkbokford i kommunen, äger
fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunalskatt där.
Medlem av ett landsting är den som är medlem av en kommun inom
landstinget.
2 kap. Kommunernas och landstingens befogenheter
Allmänna befogenheter
1 § Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenhe-
ter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landsting-
ets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av
staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.
2 § Kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika, om
det inte finns sakliga skäl för något annat.
3 § Kommuner och landsting får inte fatta beslut med tillbakaverkande
kraft som är till nackdel för medlemmarna, om det inte finns synnerliga
skäl för det.
4 § Om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter på
vissa områden finns det särskilda föreskrifter.
5 § Om kommunernas och landstingens rätt att meddela föreskrifter och
230
att for skötseln av sina uppgifter ta ut skatt finns det föreskrifter i rege-
ringsformen.
6 § Stockholms läns landsting får ha hand om sådana angelägenheter
inom en del av landstinget som kommunerna där egentligen skall sköta,
om det finns ett betydande behov av samverkan och detta inte kan tillgo-
doses på något annat sätt.
Prop. 1990/91: 117
Propositionens
lagförslag
Särskilt om näringsverksamhet m. m.
7 § Kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, om den drivs
utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar
eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget.
8 § Kommuner och landsting får genomfora åtgärder för att allmänt
främja näringslivet i kommunen eller landstinget.
Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om
det finns synnerliga skäl för det.
Kommunalt partistöd
9 § Kommuner och landsting får lämna ekonomiskt bidrag till de poli-
tiska partier som är representerade i fullmäktige under den tid som avses i
bidragsbeslutet.
Bidraget skall fördelas så, att varje parti får ett lika stort belopp för varje
plats som partiet har i fullmäktige.
3 kap. Kommunernas och landstingens organisation
Fullmäktige
1 § I varje kommun och i varje landsting finns det en beslutande för-
samling: kommunfullmäktige i kommunerna och landstingsfullmäktige i
landstingen.
Nämnder
2 § Kommunfullmäktige skall tillsätta en kommunstyrelse och lands-
tingsfullmäktige en landstingsstyrelse.
Närmare föreskrifter om styrelsen finns i 6 kap. 1 — 6 §§.
3 § Fullmäktige skall tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs
för att fullgöra kommunens eller landstingets uppgifter enligt särskilda
författningar och för verksamheten i övrigt.
4 § Fullmäktige skall, om inte något annat är särskilt föreskrivet, bestäm-
ma nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden. Full-
mäktige får därvid besluta
1. att en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter i hela
kommunen eller landstinget,
2. att en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter för en del
av kommunen eller landstinget,
231
3. att en nämnd skall ha hand om verksamheten vid en eller flera
anläggningar, och
4. att en nämnd skall vara underställd en annan nämnd.
5 § En nämnd får inte bestämma om rättigheter eller skyldigheter for
kommunen eller landstinget i ärenden där nämnden företräder kommunen
eller landstinget som part.
En nämnd får inte heller utöva i lag eller annan författning föreskriven
tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver.
6 § Om utskott, nämndberedningar och partssammansatta organ finns
det särskilda föreskrifter i denna lag.
Fullmäktigeberedningar
7 § För beredning av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden som
skall avgöras av fullmäktige får fullmäktige inrätta fullmäktigeberedning-
ar. En sådan beredning skall bestå av en eller flera förtroendevalda.
Prop. 1990/91: 117
Propositionens
lagförslag
Revisorer
8 § För granskning av den verksamhet som bedrivs inom en nämnds
verksamhetsområde och av en fullmäktigeberedning skall det finnas revi-
sorer.
Närmare föreskrifter om revisorer finns i 9 kap.
Fullmäktiges uppgifter
9 § Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller an-
nars av större vikt för kommunen eller landstinget, främst
1. mål och riktlinjer för verksamheten,
2. budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor,
3. nämndernas organisation och verksamhetsformer,
4. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar,
5. val av revisorer och revisorsersättare,
6. grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda, samt
7. årsredovisning och ansvarsfrihet.
Fullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i denna lag eller i
andra författningar.
10 § Fullmäktige får uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i
ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Ärenden som anges i 9 §
första stycket eller som enligt lag eller annan författning skall avgöras av
fullmäktige får dock inte delegeras till nämnderna.
Föreskrifter om delegering av ärenden inom en nämnds verksamhets-
område finns i 6 kap. 33 — 38 §§.
11 § Om rätt för kommuner och landsting att uppdra beslutanderätten i
vissa anställningsfrågor till en sammanslutning av kommuner eller lands-
ting finns det föreskrifter i kommunala delegationslagen (1954:130).
12 § I samband med att budgeten fastställs eller anslag annars beviljas får
fullmäktige uppdra åt en nämnd att genomföra en viss verksamhet inom
232
ramen for de riktlinjer eller andra generella beslut om verksamheten som
fullmäktige har fastställt, om inte något annat följer av lag.
Nämndernas uppgifter
13 § Nämnderna beslutar i. frågor som rör förvaltningen och i frågor som
de enligt lag eller annan författning skall handha.
Nämnderna beslutar också i frågor som fullmäktige har delegerat till
dem.
14 § Nämnderna bereder fullmäktiges ärenden och ansvarar för att full-
mäktiges beslut verkställs.
15 § Nämnderna skall redovisa till fullmäktige hur de har fullgjort såda-
na uppdrag som fullmäktige har lämnat till dem med stöd av 10 § första
stycket och 12 §.
Fullmäktige skall besluta om omfattningen av redovisningen och for-
merna för den.
Prop. 1990/91:117
Propositionens
lagförslag
Kommunala företag
16 § När en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kom-
munal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget
bestämmer ensam, skall fullmäktige
1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,
2. utse styrelseledamöter och minst en revisor,
3. se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten
som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas, samt
4. besluta om vad som skall gälla i fråga om rätt för allmänheten att ta
del av handlingar hos den juridiska personen.
Detsamma gäller, när kommunen eller landstinget ensam bildar en stif-
telse för en kommunal angelägenhet.
17 § Om vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett
aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening eller en ideell förening
där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon an-
nan, skall fullmäktige se till att den juridiska personen blir bunden av de
villkor som avses i 16 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till
andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.
Detsamma gäller, om kommunen eller landstinget tillsammans med
någon annan bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.
Kommunala arkiv
18 § Föreskrifter om kommunala arkiv finns i arkivlagen (1990:782).
4 kap. De förtroendevalda
Definition
1 § Med förtroendevalda avses i denna lag ledamöter och ersättare i
fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer och revi-
sorsersättare.
233
Rösträtt
2 § Rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige har
den som är folkbokford i kommunen och har fyllt 18 år senast på valdagen.
Den som inte är svensk medborgare har rösträtt bara om han har varit
folkbokford i Sverige den 1 november de tre åren närmast före valåret.
3 § Rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i landstingsfullmäktige
har den som är röstberättigad vid val av ledamöter och ersättare i kom-
munfullmäktige i en kommun inom landstinget.
4 § Frågor om rösträtt enligt 2 och 3 §§ avgörs på grundval av en röst-
längd som upprättas före valet.
Prop. 1990/91: 117
Propositionens
lagförslag
Valbarhet
5 § Ledamöter och ersättare i fullmäktige väljs bland dem som har röst-
rätt enligt 2 och 3 §§. Detsamma gäller valen av ledamöter och ersättare i
nämnderna samt valen av revisorer och revisorsersättare.
Den som har fyllt 18 år senast på dagen för ett sådant val är valbar.
6 § Den som är anställd hos en kommun eller ett landsting för att ha den
ledande ställningen bland personalen är inte valbar.
Den som är chef för en förvaltning som hör till en nämnds verksamhets-
område får inte väljas till ledamot eller ersättare i nämnden.
Uppdragets upphörande
7 § Om valet till fullmäktige har upphävts och omval har ägt rum eller
om rättelse har skett genom förnyad sammanräkning och mandatfördel-
ningen mellan partierna därvid har ändrats, upphör uppdragen för de
förtroendevalda som har valts av fullmäktige två månader efter det att
omvalet eller sammanräkningen har avslutats.
När omvalet eller sammanräkningen har avslutats, skall fullmäktige
förrätta nytt val av förtroendevalda för återstoden av mandattiden.
8 § Om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också uppdra-
get genast.
9 § Fullmäktige skall befria en förtroendevald från uppdraget när den
förtroendevalde önskar avgå, om det inte finns särskilda skäl mot det.
10 § Fullmäktige får återkalla uppdraget för en förtroendevald som valts
av fullmäktige, om den förtroendevalde
1. har vägrats ansvarsfrihet, eller
2. genom en dom som har vunnit laga kraft har dömts för ett brott för
vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver.
Ledighet från anställning
11 § Förtroendevalda har rätt till den ledighet från sina anställningar
som behövs för uppdragen.
234
Ekonomiska förmåner
12 § Förtroendevalda har rätt till skälig ersättning for den arbetsinkomst
samt de pensions- och semesterförmåner som de förlorar, när de fullgör
sina uppdrag.
Detta gäller dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid
eller en betydande del av heltid.
13 § Fullmäktige skall besluta enligt vilka grunder ersättning enligt 12 §
skall betalas.
14 § Fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig omfattning skall
få
1. ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av
uppdraget,
2. arvode för det arbete som är förenat med uppdraget,
3. pension, samt
4. andra ekonomiska förmåner.
15 § Om fullmäktige beslutar att arvode skall betalas, skall arvodet be-
stämmas till lika belopp för lika uppdrag.
Detta gäller dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid
eller en betydande del av heltid.
De förtroendevaldas initiativrätt
16 § Ledamöterna i fullmäktige får väcka motioner.
Att de också får ställa interpellationer och frågor framgår av 5 kap. 49 —
56 §§.
17 § Ledamöterna i nämnder får väcka ärenden i nämnderna.
18 § När ersättarna tjänstgör har de samma rättigheter som ledamöterna.
Närmare föreskrifter om ersättarnas tjänstgöring i fullmäktige och i
nämnderna finns i 5 kap. 12 —17 §§ och i 6 kap. 10 och 11 §§.
Omröstning och beslut
19 § Varje ledamot i fullmäktige eller i en nämnd har en röst.
20 § En ledamot i fullmäktige eller i en nämnd har rätt att avstå från att
delta i en omröstning eller i ett beslut.
Ordföranden är dock alltid skyldig att rösta, när det behövs för att
ärendet skall kunna avgöras.
21 § En ledamot i en nämnd som deltar i handläggningen av ett ärende
skall delta i avgörandet av ärendet, om ärendet avser myndighetsutövning
mot någon enskild.
Ingen är dock skyldig att rösta för fler än ett förslag.
Reservation
22 § En förtroendevald som har deltagit i avgörandet av ett ärende får
reservera sig mot beslutet.
Prop. 1990/91:117
Propositionens
lagförslag
235
Reservationen skall anmälas innan sammanträdet avslutas.
Närvarorätt
Prop. 1990/91:117
Propositionens
lagförslag
23 § Fullmäktige får besluta att en förtroendevald som inte är ledamot
eller ersättare i en viss nämnd skall få närvara vid nämndens sammanträ-
den och delta i överläggningarna men inte i besluten.
Beslutet får även innefatta att den förtroendevalde skall ha rätt att få sin
mening antecknad i protokollet.
Borgarråd
24 § I Stockholms kommun väljer fullmäktige borgarråd vid första sam-
manträdet det år då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet.
Borgarråden väljs för tre år.
Om det begärs, skall varje borgarråd väljas särskilt.
25 § Vad som i 7 § sägs om hur omval eller förnyad sammanräkning som
innebär ändrad mandatfördelning mellan partierna i fullmäktige inverkar
på uppdragen för förtroendevalda gäller också borgarrådens uppdrag.
26 § I fråga om valbarhet till borgarråd och uppdragets upphörande skall
5 och 8 — 10 §§ tillämpas.
27 § Fullmäktige i Stockholms kommun får besluta att borgarråden i sina
uppdrag skall få ekonomiska och andra förmåner som svarar mot de löne-
och anställningsvillkor som gäller för dem som är anställda hos kommu-
nen.
28 § När ett borgarråd är tjänstledig, får styrelsen förordna en vikarie.
Om ett borgarråd avgår under mandattiden, skall ett nytt borgarråd
snarast väljas för återstoden av mandattiden. För tiden tills detta har skett
får styrelsen förordna en vikarie.
29 § Borgarråden får inte väljas till ledamöter eller ersättare i styrelsen
men skall närvara vid styrelsens sammanträden. De får delta i överlägg-
ningarna men inte i besluten.
30 § Borgarråden bildar en borgarrådsberedning.
31 § Styrelsen skall utse varje borgarråd till ordförande i en nämnd, om
inte fullmäktige har bestämt något annat.
Borgarråden skall tjänstgöra som ordförande tills de avgår som borgar-
råd. Om ärendenas fördelning mellan borgarråden ändras, får styrelsen
besluta att uppdraget att vara ordförande skall upphöra tidigare.
32 § Om styrelsen har förordnat en vikarie för ett borgarråd, skall vika-
rien utöva också borgarrådets uppdrag som ordförande i en nämnd.
33 § Borgarråden skall närvara vid fullmäktiges sammanträden.
De får delta i överläggningarna och framställa förslag men inte delta i
besluten.
34 § Fullmäktige får meddela närmare föreskrifter om borgarråden.
236
Politiska sekreterare
35 § Kommuner och landsting får anställa politiska sekreterare att biträ-
da de förtroendevalda i det politiska arbetet.
36 § Politiska sekreterare får inte anställas för längre tid än till utgången
av det år då val av fullmäktige förrättas nästa gång i hela landet.
Lagen (1982:80) om anställningsskydd skall inte tillämpas för dem.
37 § En politisk sekreterare har rätt till den ledighet från sin anställning
som behövs för tjänstgöringen.
Prop. 1990/91: 117
Propositionens
lagförslag
5 kap. Fullmäktige
Antalet ledamöter och ersättare
1 § Fullmäktige bestämmer hur många ledamöter som fullmäktige skall
ha.
Antalet skall bestämmas till ett udda tal och till minst
31 i kommuner med 12 000 röstberättigade invånare eller därunder och i
landsting med 140000 röstberättigade invånare eller därunder,
41 i kommuner med över 12000 till och med 24000 röstberättigade
invånare,
57 i kommuner med över 24000 till och med 36000 röstberättigade
invånare och i landsting med över 140000 till och med 200000 röstberätti-
gade invånare,
67 i kommuner med över 36000 röstberättigade invånare, och
77 i landsting med över 200000 röstberättigade invånare.
I Stockholms kommun och i landsting med över 300000 röstberättigade
invånare skall dock antalet ledamöter bestämmas till minst 707.
2 § Vid tillämpningen av 1 § skall den som har upptagits i gällande
röstlängd anses som röstberättigad.
3 § Om fullmäktige beslutar att antalet ledamöter i fullmäktige skall
ändras, skall beslutet tillämpas först när val av fullmäktige förrättas nästa
gång i hela landet.
Beslutet skall fattas före utgången av mars månad valåret.
Länsstyrelsen skall genast underrättas om beslutet.
4 § För ledamöterna i fullmäktige skall det finnas ersättare.
Föreskrifter om antalet ersättare finns i vallagen (1972:620).
Mandattider
5 § Ledamöterna och ersättarna i fullmäktige skall väljas för tre år räknat
från och med den 1 november valåret.
Om valprövningsnämnden har beslutat om omval enligt 15 kap. 7§
tredje stycket vallagen (1972:620), skall mandattiden dock förlängas till
dess omvalet har avslutats.
I Stockholms kommun räknas mandattiden från och med den 15 okto-
ber valåret.
237
Ordförande och vice ordförande
6 § Fullmäktige väljer bland sina ledamöter en ordförande och en eller
flera vice ordförande.
Fullmäktige bestämmer tiden för uppdragen.
Prop. 1990/91:117
Propositionens
lagförslag
Tidpunkt för sammanträdena
1 § Fullmäktige bestämmer när ordinarie sammanträden skall hållas.
Sammanträde skall hållas också om styrelsen eller minst en tredjedel av
fullmäktiges ledamöter begär det eller om ordföranden anser att det behövs.
Hur sammanträdena kungörs
8 § Ordföranden utfärdar en kungörelse om varje sammanträde med
fullmäktige.
Kungörelsen skall innehålla uppgift om tid och plats för sammanträdet
och om de ärenden som skall behandlas.
9 § Kungörelsen skall anslås på kommunens eller landstingets anslagstav-
la minst en vecka före sammanträdesdagen.
Kungörelsen skall inom samma tid på ett lämpligt sätt också sändas till
varje ledamot och ersättare.
10 § Uppgift om tid och plats för ett sammanträde skall minst en vecka
före sammanträdesdagen införas i den eller de ortstidningar som fullmäk-
tige beslutar.
Om minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna begär att uppgif-
ten skall införas i en viss ortstidning, skall uppgiften införas i den tidning-
en.
11 § Om ett ärende är så brådskande att det inte hinner kungöras på det
sätt som föreskrivs i 8 — 10 §§, skall kungörelsen med uppgift om ärendet
anslås senast vardagen närmast före sammanträdesdagen.
Dessutom skall kungörelsen på ett lämpligt sätt sändas till varje ledamot
och ersättare så, att den kan antas nå dem inom samma tid.
Ersättarnas tjänstgöring
12 § Om en ledamot är förhindrad att inställa sig till ett sammanträde
eller att vidare delta i ett sammanträde, skall en ersättare tjänstgöra i
ledamotens ställe.
13 § Ersättarna skall tjänstgöra enligt den mellan dem bestämda ordning-
en.
En ersättare som har börjat tjänstgöra har dock alltid företräde oberoen-
de av turordningen.
En ersättare som avbryter tjänstgöringen på grund av jäv i ett ärende får
åter tjänstgöra, sedan ärendet har handlagts.
14 § En ledamot som inställer sig under ett pågående sammanträde eller
till ett fortsatt sammanträde har rätt att tjänstgöra även om en ersättare
har trätt in i ledamotens ställe.
238
15 § En ledamot som har avbrutit tjänstgöringen vid ett sammanträde på
grund av något annat hinder än jäv får därefter under samma dag inte
tjänstgöra vid sammanträdet.
16 § I kommunfullmäktige har ersättare från samma valkrets som leda-
moten företräde till tjänstgöring.
Närmare föreskrifter om företrädesordningen finns i vallagen
(1972:620).
17 § Fullmäktige skall meddela ytterligare föreskrifter om ersättarnas
tjänstgöring.
Beslutförhet
18 § Fullmäktige får handlägga ett ärende bara om mer än hälften av
ledamöterna är närvarande.
Fullmäktige får dock bestämma att interpellationer och frågor får besva-
ras även om färre ledamöter är närvarande.
19 § Om en ledamot enligt 20 § eller 9 kap. 4 § är jävig i ett ärende, får
fullmäktige handlägga ärendet, även om antalet deltagande på grund av
jävet inte uppgår till det antal som föreskrivs i 18 §.
Jäv
20 § En ledamot får inte delta i handläggningen av ett ärende som per-
sonligen rör ledamoten själv, ledamotens make, sambo, föräldrar, barn
eller syskon eller någon annan närstående.
Föreskrifter om jäv i samband med revision finns i 9 kap. 4 §.
Rätt och skyldighet för utomstående att medverka
21 § Fullmäktige får bestämma att också andra än ledamöter skall ha rätt
att delta i överläggningarna men inte i besluten.
22 § Ordföranden och vice ordföranden i en nämnd, revisorerna samt de
anställda i kommunen eller landstinget är skyldiga att lämna upplysningar
vid fullmäktiges sammanträden, om fullmäktige begär det och om det inte
finns något hinder mot det på grund av sekretess enligt lag.
Prop. 1990/91:117
Propositionens
lagförslag
Ärenden i fullmäktige
23 § Ärenden i fullmäktige får väckas av
1. en nämnd,
2. en ledamot genom motion,
3. revisorerna, om ärendet gäller förvaltning som har samband med
revisionsuppdraget,
4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det, eller
5. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 16 och 17 §§, om
fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.
I Stockholms kommun får också ett borgarråd väcka ärenden genom
motion.
239
24 § Fullmäktige får föreskriva att en lokal nämnd eller en nämnd som är
underställd en annan nämnd inte får väcka ärenden i fullmäktige.
25 § Fullmäktige skall besluta i ärenden som har väckts enligt 23 §.
Prop. 1990/91:117
Propositionens
lagförslag
Hur ärendena bereds
26 § Innan ett ärende avgörs av fullmäktige, skall det ha beretts antingen
av en nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör eller av en fullmäkti-
geberedning.
27 § Om ett ärende har beretts bara av en fullmäktigeberedning, skall en
nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör alltid ges tillfälle att yttra
sig.
28 § Styrelsen skall alltid ges tillfälle att yttra sig i ett ärende som har
beretts av en annan nämnd eller av en fullmäktigeberedning.
Styrelsen skall lägga fram förslag till beslut i ett ärende, om inte någon
annan nämnd eller en fullmäktigeberedning har gjort det.
29 § Fullmäktige får förrätta val utan föregående beredning.
Ett ärende som avser avsägelse från ett uppdrag som förtroendevald
behöver inte heller beredas.
30 § De år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet får nyvalda
fullmäktige besluta om att ändra mandattiden för en nämnd eller att ändra
antalet ledamöter eller ersättare i en nämnd utan föregående beredning.
31 § Fullmäktige får behandla revisionsberättelsen utan föregående be-
redning.
Om en förtroendevald har vägrats ansvarsfrihet, får fullmäktige också
utan ytterligare beredning besluta att den förtroendevaldes uppdrag skall
återkallas enligt 4 kap. 10 §.
32 § Ett brådskande ärende får avgöras trots att ärendet inte har beretts,
om samtliga närvarande ledamöter är ense om beslutet.
33 § En motion bör beredas så, att fullmäktige kan fatta beslut inom ett
år från det att motionen väcktes.
Om beredningen inte kan avslutas inom denna tid, skall detta och vad
som har kommit fram vid beredningen anmälas till fullmäktige inom
samma tid. Fullmäktige får då avskriva motionen från vidare handlägg-
ning.
34 § Fullmäktige får besluta att det som ett led i beredningen av ett
ärende som fullmäktige skall handlägga skall inhämtas synpunkter från
medlemmar i kommunen eller landstinget.
Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något
liknande förfarande. Därvid får valnämnden i kommunen anlitas, om
nämndens verksamhet i övrigt inte hindras av det.
35 § Kommunen har rätt att få ersättning för de kostnader som föranleds
av att ett landsting anlitar valnämnden.
240
Bordläggning
36 § Ett ärende skall bordläggas, om det begärs av minst en tredjedel av
de närvarande ledamöterna.
För bordläggning i fråga om val eller tidigare bordlagt ärende krävs dock
enkel majoritet.
37 § Ett bordlagt ärende skall behandlas på fullmäktiges nästa samman-
träde, om fullmäktige inte beslutar något annat.
Prop. 1990/91:117
Propositionens
lagförslag
Offentlighet och ordning vid sammanträdena
38 § Fullmäktiges sammanträden är offentliga.
Fullmäktige får dock besluta att överläggningen i ett visst ärende skall
hållas inom stängda dörrar. Ersättarna får närvara vid en sådan överlägg-
ning, även när de inte tjänstgör.
39 § Ordföranden leder fullmäktiges sammanträden och ansvarar för
ordningen vid sammanträdena.
Ordföranden får visa ut den som uppträder störande och inte efter
tillsägelse rättar sig.
Hur ärendena avgörs
40 § Ordföranden skall se till att bara sådana ärenden avgörs som har
kungjorts enligt föreskrifterna i 8 — 11 §§.
Ett brådskande ärende får dock avgöras utan hinder av nämnda före-
skrifter, om samtliga närvarande ledamöter beslutar det.
Att brådskande ärenden i vissa fall får avgöras utan beredning framgår
av 32 §.
41 § När överläggningen har avslutats, lägger ordföranden fram förslag
till beslut.
Förslagen skall utformas så, att de kan besvaras med ja eller nej.
Ordföranden redovisar därefter sin uppfattning om vad som har beslu-
tats och befäster beslutet med klubbslag, om inte omröstning begärs.
42 § Om omröstning begärs, skall den ske öppet utom i ärenden som
avser val eller anställning av personal.
43 § Om inte något annat är föreskrivet, bestäms utgången genom enkel
majoritet.
44 § Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst.
I ärenden som avser val eller anställning av personal fattas beslutet dock
genom lottning.
45 § Ordföranden skall vägra att lägga fram ett förslag till beslut, om
ordföranden anser att förslaget innebär att ett nytt ärende väcks.
Ordföranden får vägra att lägga fram ett förslag till beslut, om ordföran-
den anser att förslaget skulle leda till ett beslut som strider mot lag eller
annan författning. Fullmäktige får dock besluta att förslaget ändå skall
läggas fram.
241
16 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117
Proportionella val
46 § Under de förutsättningar som anges i 47 § skall följande val vara
proportionella:
1. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar,
2. val av revisorer och revisorsersättare som avses i 9 kap. 1 och 2 §§,
och
3. val av ledamöter och suppleanter i styrelsen för aktiebolag, ekonomis-
ka föreningar eller stiftelser eller revisorer och revisorssuppleanter som
skall granska en sådan styrelses förvaltning.
47 § Ett val skall vara proportionellt, om det begärs av minst det antal
ledamöter som motsvarar den kvot som man får, om man dividerar
antalet närvarande ledamöter med summan av det antal personer som
valet avser plus 1. Om kvoten då blir ett decimaltal, skall den avrundas till
närmast högre hela tal.
Om förfarandet vid ett sådant val finns det särskilda föreskrifter.
48 § Om fullmäktiges val av ledamöter och ersättare i vissa statliga styrel-
ser och andra organ finns det särskilda föreskrifter.
Prop. 1990/91: 117
Propositionens
lagförslag
Interpellationer och frågor
49 § Interpellationer skall avse ämnen som hör till fullmäktiges, en
nämnds eller en fullmäktigeberednings handläggning. De får dock inte
avse ärenden som rör myndighetsutövning mot någon enskild.
50 § Interpellationerna skall ha ett bestämt innehåll och vara försedda
med motivering. De bör ställas endast i angelägenheter av större intresse
för kommunen eller landstinget.
51 § Fullmäktige beslutar utan föregående överläggning om en interpel-
lation får ställas.
52 § Interpellationer får ställas av ledamöterna och riktas till ordföran-
den i en nämnd eller en fullmäktigeberedning samt till de förtroendevalda
i övrigt som fullmäktige bestämmer.
I Stockholms kommun får dock interpellationer ställas bara till borgar-
råden.
53 § Fullmäktige får besluta att ordföranden i en nämnd får överlåta
besvarandet av en interpellation till en av fullmäktige utsedd ledamot i
styrelsen för ett sådant företag som avses i 3 kap. 16 och 17 §§.
54 § För att inhämta upplysningar får ledamöterna ställa frågor.
Vad som sägs i 49 och 51 — 53 §§ skall då tillämpas.
55 § En fråga skall ha ett bestämt innehåll.
Den får vara försedd med en kort inledande förklaring.
56 § När en fråga besvaras, får bara den som ställer frågan och den som
svarar delta i överläggningen.
242
Protokollet
57 § Vid sammanträdena skall protokoll föras på ordförandens ansvar.
58 § Protokollet skall redovisa vilka ledamöter och ersättare som har
tjänstgjort och vilka ärenden som fullmäktige har handlagt.
59 § Protokollet skall för varje ärende redovisa
1. vilka förslag och yrkanden som har lagts fram och inte tagits tillbaka,
2. i vilken ordning ordföranden har lagt fram förslag till beslut,
3. genomförda omröstningar och hur de har utfallit,
4. vilka beslut som har fattats,
5. vilka ledamöter som har deltagit i besluten och hur de har röstat vid
öppna omröstningar, samt
6. vilka reservationer som har anmälts mot besluten.
Prop. 1990/91: 117
Propositionens
lagförslag
60 § I protokollet skall anges vilka interpellationer och frågor som har
ställts och vilka interpellationer och frågor som har besvarats.
61 § Ett protokoll skall justeras senast fjorton dagar efter sammanträdet
på det sätt som fullmäktige har bestämt.
62 § Senast andra dagen efter det att protokollet har justerats skall juste-
ringen tillkännages på anslagstavlan. Av tillkännagivandet skall framgå var
protokollet finns tillgängligt samt vilken dag det har anslagits. Tillkänna-
givandet får inte tas bort från anslagstavlan före utgången av den tid som
gäller för överklagande enligt 10 kap. 6 § första stycket.
Bevis om anslagsdagen skall tecknas på protokollet eller utfärdas sär-
skilt.
I landstingen skall tillkännagivandet även införas i de tidningar som
avses i 10 §.
A rbetsordni ngen
63 § Fullmäktige skall i en arbetsordning meddela de ytterligare före-
skrifter som behövs för fullmäktiges sammanträden och handläggningen
av ärendena.
64 § Arbetsordningen skall alltid innehålla föreskrifter om
1. antalet ledamöter i fullmäktige,
2. när sammanträden skall hållas,
3. anmälan av hinder att delta i sammanträden,
4. inkallande av ersättare och deras tjänstgöring,
5. vem som skall föra ordet, tills ordförande utsetts,
6. rätten att delta i fullmäktiges överläggningar,
7. förfarandet vid omröstningar,
8. handläggningen av motioner, interpellationer och frågor, samt
9. formerna för justeringen av protokollen.
243
6 kap. Styrelsen och övriga nämnder
Styrelsens uppgifter
1 § Styrelsen skall leda och samordna förvaltningen av kommunens eller
landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verk-
samhet.
Styrelsen skall också ha uppsikt över kommunal verksamhet som be-
drivs i sådana företag som avses i 3 kap. 16 och 17 §§.
2 § Styrelsen skall uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på
kommunens eller landstingets utveckling och ekonomiska ställning.
Styrelsen skall också hos fullmäktige, övriga nämnder och andra myn-
digheter göra de framställningar som behövs.
3 § Styrelsen får från övriga nämnder, beredningar och anställda i kom-
munen eller landstinget begära in de yttranden och upplysningar som
behövs för att styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter.
4 § Det åligger styrelsen särskilt att
1. bereda eller yttra sig i ärenden som skall handläggas av fullmäktige
med de begränsningar som framgår av 5 kap. 29 — 32 §§,
2. ha hand om den ekonomiska förvaltningen,
3. verkställa fullmäktiges beslut, och
4. i övrigt fullgöra de uppdrag som fullmäktige har lämnat över till
styrelsen.
5 § Fullmäktige får besluta att en annan nämnd än styrelsen helt eller
delvis skall sköta om förvaltningen och verkställigheten i fråga om egen-
dom samt verkställa fullmäktiges beslut. Fullmäktige får också besluta att
en annan nämnd helt eller delvis skall ha hand om sin medelsförvaltning.
6 § Styrelsen får själv eller genom ombud föra kommunens eller lands-
tingets talan i alla mål och ärenden, om inte någon annan skall göra det på
grund av lag eller annan författning eller beslut av fullmäktige.
Detta gäller också mål där någon har begärt laglighetsprövning av full-
mäktiges beslut, om inte fullmäktige beslutar att själv föra talan i målet.
Prop. 1990/91:117
Propositionens
lagförslag
Nämndernas ansvar för verksamheten
1 § Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamhe-
ten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har
bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten.
De skall också se till att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsstäl-
lande sätt.
8 § Nämnderna skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar
deras tjänster.
Antalet ledamöter och ersättare
9 § Ledamöter och ersättare i en nämnd väljs av fullmäktige till det antal
som fullmäktige bestämmer. I styrelsen får antalet ledamöter inte vara
mindre än fem och antalet ersättare bör vara lika stort som antalet ledamö-
ter.
244
Om ersättarna inte väljs proportionellt, skall fullmäktige bestämma i
vilken ordning som de skall tjänstgöra.
10 § Fullmäktige skall besluta om ersättarnas tjänstgöring i nämnderna.
11 § Även de ersättare som inte tjänstgör får närvara vid nämndernas
sammanträden och skall underrättas om tid och plats for sammanträdena.
Fullmäktige skall besluta i vilken utsträckning ersättarna skall ha rätt att
delta i överläggningarna och få sin mening antecknad i protokollet.
Mandattider
12 § Ledamöterna och ersättarna i styrelsen väljs för tre år, räknat från
och med den 1 januari året efter det år då val av fullmäktige har ägt rum i
hela landet.
Fullmäktige får dock bestämma att styrelsens mandattid skall räknas
från och med det sammanträde då valet förrättas intill det sammanträde
då val av styrelse förrättas nästa gång. I ett sådant fall skall nyvalda
fullmäktige välja styrelsen vid fullmäktiges första sammanträde.
13 § Fullmäktige bestämmer mandattiderna för andra nämnder än sty-
relsen.
14 § Om en ledamot avgår under mandattiden, skall fyllnadsval förrät-
tas.
Om ledamoten har utsetts vid ett proportionellt val, inträder i stället en
ersättare i enlighet med den ordning som har bestämts för ersättarnas
tjänstgöring.
Ordförande och vice ordförande
15 § Fullmäktige skall, för den tid som fullmäktige bestämmer, bland
nämndens ledamöter välja en ordförande och en eller två vice ordförande.
16 § Fullmäktige skall meddela föreskrifter om vem som skall fullgöra
ordförandens uppgifter när varken ordföranden eller en vice ordförande
kan tjänstgöra.
17 § I Stockholms kommun skall 15 och 16 §§ tillämpas bara på styrelsen
och sådana nämnder där ett borgarråd inte skall vara ordförande.
Tidpunkt för sammanträdena
18 § Nämnderna bestämmer tid och plats för sina sammanträden.
Sammanträden skall hållas också om minst en tredjedel av nämndens
ledamöter begär det eller ordföranden anser att det behövs.
Närvarorätt för utomstående
19 § En nämnd får kalla en ledamot eller en ersättare i fullmäktige, en
annan nämnd eller beredning, en anställd hos kommunen eller landstinget
eller en särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde med nämnden
för att lämna upplysningar.
Prop. 1990/91: 117
Propositionens
lagförslag
245
Den som har kallats till ett sammanträde får, om nämnden beslutar det,
delta i överläggningarna men inte i besluten.
Prop. 1990/91: 117
Propositionens
lagförslag
Utskott och nämndberedningar
20 § Fullmäktige får bestämma att en nämnd skall ha ett eller flera
utskott.
Om fullmäktige inte har bestämt något om utskott, får nämnden själv
bestämma att utskott skall finnas.
21 § Av 33 § framgår att en nämnds beslutanderätt får delegeras till ett
utskott. Ett utskott kan också ha till uppgift att bereda nämndens ärenden.
En nämnd får i övrigt tillsätta de nämndberedningar som behövs.
22 § En nämnd skall välja utskott bland ledamöterna och ersättarna i
nämnden. Därvid skall föreskrifterna i 5 kap. 47 § om proportionella val
tillämpas.
Beslutförhet
23 § En nämnd får handlägga ärenden bara när fler än hälften av ledamö-
terna är närvarande.
Jäv
24 § Den som är jävig i ett ärende hos en nämnd får inte delta eller
närvara vid handläggningen av ärendet.
25 § En förtroendevald eller en anställd hos kommunen eller landstinget
är jävig, om
1. saken angår honom själv eller hans make, sambo, förälder, barn eller
syskon eller någon annan närstående eller om ärendets utgång kan väntas
medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon närståen-
de,
2. han eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår
eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets
utgång,
3. han har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i
saken, eller
4. det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba
förtroendet till hans opartiskhet i ärendet.
26 § Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar
betydelse.
27 § Om ett ärende hos en nämnd berör ett aktiebolag där kommunen
eller landstinget äger minst hälften av aktierna eller en stiftelse där kom-
munen eller landstinget utser minst hälften av styrelseledamöterna, skall
jäv enligt 25 § 2 eller 4 inte anses föreligga enbart på grund av att den som
handlägger ärendet är ställföreträdare för bolaget eller stiftelsen eller på
något annat sätt är knuten dit.
Jäv enligt 25 § 4 skall inte heller anses föreligga enbart på grund av att
246
den som handlägger ett ärende hos en nämnd tidigare har deltagit i
handläggningen av ärendet hos en annan nämnd.
Hur ärendena avgörs
28 § I fråga om förfarandet när en nämnd fattar beslut skall 5 kap. 41 —
44 §§ tillämpas.
29 § För bordläggning av ett ärende i en nämnd krävs det enkel majori-
tet.
Prop. 1990/91: 117
Propositionens
lagförslag
Protokollet
30 § Vid ett sammanträde skall protokoll föras.
I fråga om protokollens förande, innehåll, justering och hur justeringen
tillkännages skall 5 kap. 57 —62 §§ tillämpas. Tillkännagivandet behöver
dock inte införas i någon tidning.
Delgivning
31 § Delgivning med en nämnd sker med ordföranden eller med den som
enligt ett reglemente eller ett särskilt beslut är behörig att ta emot delgiv-
ningar.
Reglementen
32 § Fullmäktige skall utfärda reglementen med närmare föreskrifter om
nämndernas verksamhet och arbetsformer.
Delegering av ärenden inom en nämnd
33 § En nämnd får uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller ersättare
eller åt en anställd hos kommunen eller landstinget att besluta på nämn-
dens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte i de
fall som avses i 34 §.
34 § Följande slag av ärenden får inte delegeras:
1. ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller
kvalitet,
2. framställningar eller yttranden till fullmäktige liksom yttranden med
anledning av att nämndens eller fullmäktiges beslut har överklagats,
3. ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av
principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, och
4. vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter.
35 § Nämnderna skall besluta om i vilken utsträckning beslut som har
fattats med stöd av uppdrag enligt 33 § skall anmälas till dem.
Beslut som inte anmäls skall protokollföras särskilt, om belutet får
överklagas enligt föreskrifterna i 10 kap.
36 § En nämnd får uppdra åt ordföranden eller en annan ledamot som
nämnden har utsett att besluta i ärenden som är så brådskande, att nämn-
247
dens avgörande inte kan avvaktas. Sådana beslut skall anmälas vid nämn-
dens nästa sammanträde.
37 § Om en nämnd med stöd av 33 § uppdrar åt en förvaltningschef
inom nämndens verksamhetsområde att fatta beslut, får nämnden överlå-
ta åt förvaltningschefen att i sin tur uppdra åt en annan anställd inom
kommunen eller landstinget att besluta i stället. Sådana beslut skall anmä-
las till chefen.
38 § Om en nämnd med stöd av 33 § uppdrar åt en anställd att besluta på
nämndens vägnar, får nämnden uppställa villkor som innebär att de som
utnyttjar nämndens tjänster skall ges tillfälle att lägga fram förslag eller att
yttra sig, innan beslutet fattas.
Nämnden får också föreskriva att en anställd får fatta beslut endast om
företrädare för dem som utnyttjar nämndens tjänster har tillstyrkt beslu-
tet.
Prop. 1990/91: 117
Propositionens
lagförslag
Drätselnämnd
39 § Stockholms kommun får ha en drätselnämnd.
40 § Drätselnämnden skall, i stället för kommunstyrelsen, ha hand om
medelsförvaltningen, om fullmäktige inte har överlåtit åt en annan nämnd
att helt eller delvis ha hand om sin medelsförvaltning.
Drätselnämnden skall också fullgöra de uppgifter i fråga om räkenskaps-
föring och redovisning som styrelsen annars skall fullgöra. Vad som i 8
kap. 14— 16 §§ sägs om styrelsen skall därvid tillämpas också på drätsel-
nämnden.
41 § Föreskrifterna i 7 §, 9 § med undantag för första stycket andra
meningen, 10 §, 11 §, 13 §, 14 § och 18 —37 §§ samt föreskrifterna i 4 kap.
skall tillämpas också på drätselnämnden.
42 § Ordföranden i borgarrådsberedningen skall vara ordförande i drät-
selnämnden.
7 kap. Medbestämmandeformer
Partssammansatta organ
1 § Om inte något annat följer av lag eller annan författning, får det i en
kommun eller ett landsting lämnas över till partssammansatta organ att
inom en nämnds verksamhetsområde svara för beredning, förvaltning och
verkställighet.
Detta gäller dock bara ärenden som rör förhållandet mellan kommunen
eller landstinget som arbetsgivare och dess anställda.
2 § Partssammansatta organ får inte avgöra frågor som avser verksamhe-
tens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet.
De får inte heller avgöra ärenden som avser myndighetsutövning mot
någon enskild.
3 § Partssammansatta organ inrättas av fullmäktige.
248
4 § Fullmäktige skall fastställa ett partsssammansatt organs uppgifter,
sammansättning, mandattid och verksamhetsformer i ett reglemente.
5 § Ett partssammansatt organ skall bestå av företrädare för dels kom-
munen eller landstinget, dels de anställda.
Kommunens eller landstingets företrädare väljs av fullmäktige eller, om
fullmäktige bestämmer det, av en nämnd.
De anställdas företrädare utses av den eller de lokala arbetstagarorgani-
sationer som kommunen eller landstinget har slutit kollektivavtal med om
partssammansatta organ.
6 § På ett partssammansatt organ skall tillämpas
1. 4 kap. 22 § om reservation,
2. 6 kap. 24 — 27 §§ om jäv, och
3. 6 kap. 30 § om protokollföring, protokolls innehåll, justering av
protokoll och tillkännagivande om justeringen.
7 § En nämnd inom vars verksamhetsområde ett partssammansatt organ
har tillsatts får återkalla uppdrag som har lämnats över till organet, om det
finns synnerliga skäl för det.
Närvarorätt för personalföreträdare
8 § Företrädare för de anställda hos en kommun eller ett landsting (perso-
nalföreträdare) får, i den omfattning som anges i 9 — 13 §§, närvara vid
sammanträden med andra nämnder än styrelsen.
Närvarorätt saknas dock i revisionsnämnder, förtroendenämnder, val-
nämnder och överförmyndarnämnder.
9 § Personalföreträdarna har rätt att närvara vid en nämnds behandling
av ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstinget som
arbetsgivare och dess anställda. Nämnden får i särskilda fall besluta att
personalföreträdarna får närvara även vid behandlingen av andra ären-
den.
10 § Personalföreträdarna har inte rätt att närvara när ärenden av följan-
de slag handläggs:
1. ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, såvida
inte ärendet rör en obestämd krets av enskilda,
2. förhandlingar med en arbetstagarorganisation,
3. uppsägningar av kollektivavtal,
4. arbetskonflikter, och
5. rättstvister mellan kommunen eller landstinget och en arbetstagaror-
ganisation.
11 § Personalföreträdarna har rätt att delta i nämndens överläggningar
men inte i besluten.
12 § En nämnd är skyldig att, med iakttagande av föreskrifterna i sekre-
tesslagen (1980:100), lämna personalföreträdarna de upplysningar som
behövs för deras verksamhet.
13 § Personalföreträdarna utses särskilt för varje nämnd bland de an-
ställda hos kommunen eller landstinget, i första hand bland dem som är
anställda inom nämndens verksamhetsområde.
Prop. 1990/91:117
Propositionens
lagförslag
249
Högst tre personalföreträdare och en ersättare för var och en av dem får
finnas för varje nämnd.
14 § Personalföreträdarna utses av den eller de lokala arbetstagarorgani-
sationer som kommunen eller landstinget har kollektivavtal med.
15 § Vad som föreskrivs i denna lag om jäv för den som skall handlägga
ett ärende hos en nämnd skall gälla också för personalföreträdare i nämn-
den.
Jäv enligt 6 kap. 25 § 4 skall dock inte anses föreligga enbart på grund av
att personalföreträdaren
1. är förtroendeman eller funktionär hos en arbetstagarorganisation som
har intressen att bevaka i ärendet, eller
2. har, i den egenskap som anges i 1, företrätt organisationen i en sådan
förhandling i ärendet som har ägt rum enligt lagen (1976:580) om medbe-
stämmande i arbetslivet.
16 § Personalföreträdarna skall kallas till sammanträden på samma sätt
som gäller för ledamöterna i nämnden. Ersättarna kallas bara när de skall
tjänstgöra som personalföreträdare.
17 § Beslut som fattas vid ett sammanträde dit personalföreträdarna har
tillträde blir inte ogiltiga på grund av att personalföreträdarna eller någon
av dem inte har kallats till sammanträdet.
Prop.1990/91: 117
Propositionens
lagförslag
8 kap. Ekonomisk förvaltning
Mål förden ekonomiska förvaltningen
1 § Kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin
verksamhet.
Medelsförvaltningen
2 § Kommunerna och landstingen skall förvalta sina medel på ett sådant
sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses.
3 § Fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om medelsförvalt-
ningen.
Budgetens innehåll
4 § Kommuner och landsting skall varje år upprätta en budget för nästa
kalenderår (budgetår).
5 § Budgeten skall innehålla en plan för verksamheten och ekonomin
under budgetåret.
I planen skall skattesatsen och anslagen anges. Av planen skall det vidare
framgå hur utgifterna skall finansieras och hur den ekonomiska ställningen
beräknas vara vid budgetårets slut.
Budgeten skall också innehålla en plan för ekonomin för en period av tre
år. Budgetåret skall därvid alltid vara periodens första år.
250
Budgetprocessen
6 § Förslag till budget skall upprättas av styrelsen före oktober månads
utgång.
Om det finns särskilda skäl till det, får budgetförslaget upprättas i
november månad. I så fall skall styrelsen före oktober månads utgång
föreslå skattesatsen för den kommunalskatt eller landstingsskatt som ingår
i den preliminära inkomstskatten under det följande året.
7 § Styrelsen bestämmer när övriga nämnder senast skall lämna in sina
särskilda budgetförslag till styrelsen.
8 § Budgeten fastställs av fullmäktige före november månads utgång.
De år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet skall budgeten
fastställas av nyvalda fullmäktige.
9 § Om budgeten på grund av särskilda skäl inte kan fastställas före
november månads utgång, skall fullmäktige ändå fastställa skattesatsen
inom denna tid.
Budgeten skall därefter fastställas före december månads utgång. Full-
mäktige får då fastställa en annan skattesats än den som har bestämts
tidigare, om det finns skäl till det.
10 § Styrelsens förslag till budget skall hållas tillgängligt för allmänheten
från och med kungörandet av det sammanträde med fullmäktige då budge-
ten skall fastställas.
Den plats där förslaget hålls tillgängligt skall anges i kungörelsen.
11 § I lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och
annan menighets utdebitering av skatt, m. m. finns föreskrifter om skyldig-
het för styrelsen att underrätta vissa myndigheter om skattesatsen.
Prop. 1990/91:117
Propositionens
lagförslag
Utgiftsbeslut under budgetåret
12 § Om fullmäktige beslutar om en utgift under löpande budgetår, skall
beslutet innefatta också anvisning om hur utgiften skall finansieras.
Förbud mot pantsättning
13 § Kommuner och landsting får inte upplåta panträtt i sin egendom till
säkerhet för en fordran.
Vid förvärv av egendom får de dock överta betalningsansvaret för lån
som tidigare har tagits upp mot säkerhet av panträtt i egendomen.
Räkenskapsföring och redovisning
14 § Styrelsen och övriga nämnder skall fortlöpande föra räkenskaper
över de medel som de förvaltar.
15 § Styrelsen bestämmer när övriga nämnder senast till styrelsen skall
redovisa sin medelsförvaltning under föregående budgetår.
16 § När styrelsen har fått övriga nämnders redovisningar, skall den
251
avsluta räkenskaperna med ett årsbokslut och sammanfatta detta i en
årsredovisning.
17 § I årsredovisningen skall upplysning lämnas om utfallet av verksam-
heten, verksamhetens finansiering och den ekonomiska ställningen vid
årets slut.
Årsredovisningen skall också omfatta sådan kommunal verksamhet som
bedrivs i form av aktiebolag, stiftelse, ekonomisk förening, ideell förening
eller handelsbolag.
18 § Årsredovisningen skall upprättas med iakttagande av god redovis-
ningssed.
19 § Årsredovisningen skall lämnas över till fullmäktige och revisorerna
snarast möjligt och senast den 1 juni året efter det år som redovisningen
avser.
20 § Årsredovisningen skall godkännas av fullmäktige. Det bör inte ske
innan fullmäktige enligt 9 kap. 16 § andra stycket beslutat om ansvarsfri-
het skall beviljas eller vägras.
21 § Årsredovisningen skall hållas tillgänglig för allmänheten från och
med kungörandet av det sammanträde med fullmäktige då årsredovisning-
en skall godkännas.
Den plats där årsredovisningen hålls tillgänglig skall anges i kungörel-
sen.
22 § Fullmäktige får bestämma att allmänheten får ställa frågor om års-
redovisningen vid ett sammanträde med fullmäktige.
23 § Fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om redovisningen.
Prop. 1990/91: 117
Propositionens
lagförslag
9 kap. Revision
Val av revisorer och revisorsersättare
1 § Under de år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet skall
nyvalda fullmäktige välja revisorer och revisorsersättare för granskning av
verksamheten under de tre följande åren.
2 § Vid en samlad revision av hela verksamheten skall minst tre revisorer
och lika många ersättare väljas.
Vid en särskild revision för granskning av en viss eller vissa nämnders
verksamhet skall minst tre revisorer och lika många ersättare väljas för
varje nämnd eller grupp av nämnder.
3 § Om en revisor som inte har utsetts vid ett proportionellt val avgår
under mandattiden, får fullmäktige förrätta fyllnadsval för återstoden av
denna tid.
Jäv
4 § Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller landstinget får
inte
252
1. vara revisor eller revisorsersättare för granskning av verksamhet som
omfattas av redovisningsskyldigheten,
2. delta i val av revisor eller revisorsersättare som skall granska sådan
verksamhet, eller
3. delta i handläggningen av ärenden om ansvarsfrihet för verksamhe-
ten.
Första stycket skall tillämpas också på make, sambo, föräldrar, barn
eller syskon eller annan närstående till den redovisningsskyldige.
5 § Trots 4 § får enskilda förtroendevalda mot vilka anmärkning kan
riktas enligt 15 § andra stycket delta i fullmäktiges överläggningar, när
revisionsberättelsen över den verksamhet som de har ansvarat för behand-
las.
Ordföranden och vice ordförandena i en nämnd får också delta i full-
mäktiges överläggning när verksamhet inom den egna nämnden behand-
las.
Vad som nu har sagts gäller även om de förtroendevalda inte är ledamö-
ter i fullmäktige.
Revisorernas ställning
6 § Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt.
Revisorernas uppgifter
7 § Revisorerna granskar all verksamhet som bedrivs inom nämndernas
verksamhetsområden.
De prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekono-
misk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och
om den kontroll som görs inom nämnderna är tillräcklig.
8 § Revisorernas granskning omfattar inte ärenden som avser myndig-
hetsutövning mot någon enskild i andra fall än när handläggningen av
sådana ärenden har vållat kommunen eller landstinget ekonomisk förlust
eller när granskningen sker från allmänna synpunkter.
9 § Vad som sägs om nämnder i 7 § gäller också fullmäktigeberedningar.
Revisorernas rätt till upplysningar m. m.
10 § Nämnderna och de anställda är skyldiga att lämna revisorerna de
upplysningar som behövs för revisionsarbetet.
De skall också ge revisorerna tillfälle att när som helst inventera de
tillgångar som nämnderna har hand om och ta del av de räkenskaper och
andra handlingar som berör nämndernas verksamhet.
11 § Vad som sägs om nämnder i 10 § gäller också fullmäktigeberedning-
ar.
Revisorernas förvaltning
12 § Revisorerna svarar själva för den förvaltning som har samband med
revisionsuppdraget, om inte fullmäktige bestämmer något annat.
Prop. 1990/91: 117
Propositionens
lagförslag
253
13 § De beslut som revisorerna fattar om sin förvaltning skall tas upp i
protokoll.
Föreskrifterna i 6 kap. 30 § om justering av protokoll och tillkännagi-
vande om justeringen skall tillämpas också på revisorernas protokoll.
Revisionsberättelse
14 § Revisorerna skall varje år till fullmäktige avge en berättelse med
redogörelse för resultatet av den revision som avser verksamheten under
det föregående budgetåret.
15 § Om anmärkning framställs, skall anledningen till denna anges i
revisionsberättelsen.
Anmärkningar får riktas mot
1. nämnder och fullmäktigeberedningar, samt
2. de enskilda förtroendevalda i sådana organ.
Berättelsen skall innehålla också ett särskilt uttalande huruvida ansvars-
frihet tillstyrks eller ej.
Prövning av frågan om ansvarsfrihet
16 § Fullmäktige skall inhämta förklaringar över de anmärkningar som
har framställts i revisionsberättelsen.
Därefter skall fullmäktige vid ett sammanträde före utgången av året
efter det år som revisionen avser besluta om ansvarsfrihet skall beviljas
eller vägras.
17 § Om ansvarsfrihet vägras, får fullmäktige besluta att skadestånds-
talan skall väckas.
Talan som inte grundas på brott skall väckas inom ett år från det att
beslutet om vägrad ansvarsfrihet fattades. Annars är rätten till sådan talan
förlorad.
Prop. 1990/91: 117
Propositionens
lagförslag
Revisionsreglemente
18 § Fullmäktige får meddela närmare föreskrifter om revisionen.
10 kap. Laglighetsprövning
Tillämpningsområde
1 § Varje medlem av en kommun eller ett landsting har rätt att få
lagligheten av kommunens eller landstingets beslut prövad genom att
överklaga dem hos kammarrätten.
2 § Följande beslut får överklagas:
1. beslut av fullmäktige,
2. beslut av en nämnd eller ett partssammansatt organ, om beslutet inte
är av rent förberedande eller rent verkställande art, samt
3. sådana beslut av revisorerna som avses i 9 kap. 13 §.
3 § Föreskrifterna i detta kapitel gäller inte om det i lag eller annan
författning finns särskilda föreskrifter om hur beslut överklagas.
254
Hur besluten överklagas
4 § Ett beslut överklagas skriftligt.
I sina klagomål skall klaganden ange vilket beslut som överklagas och de
omständigheter som han stöder sitt överklagande på.
5 § Klagomålen skall ges in till kammarrätten.
Prop. 1990/91: 117
Propositionens
lagförslag
Klagotid
6 § Klagomålen skall ha kommit in till kammarrätten inom tre veckor
från den dag då det tillkännagavs på kommunens eller landstingets an-
slagstavla att man justerat protokollet över beslutet.
Anslaget om protokollsjusteringen måste vara uppsatt på anslagstavlan
under hela klagotiden för att tiden skall löpa ut.
7 § Om klagomålen före klagotidens utgång har kommit in till kommu-
nen eller landstinget i stället för till kammarrätten, skall överklagandet
ändå prövas.
Grunder för laglighetsprövningen
8 § Ett överklagat beslut skall upphävas, om
1. det inte har tillkommit i laga ordning,
2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommu-
nen eller landstinget,
3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter,
eller
4. beslutet strider mot lag eller annan författning.
Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe.
9 § Om ett fel har saknat betydelse för ärendets utgång, behöver beslutet
inte upphävas. Detsamma gäller om beslutet har kommit att förlora sin
betydelse till följd av senare inträffade förhållanden.
10 § Vid prövningen av överklagandet får inte beaktas andra omständig-
heter än sådana som klaganden har hänvisat till före klagotidens utgång.
Processuella frågor
11 § Vid tillämpningen av förvaltningsprocesslagen (1971:291) skall
kommunen eller landstinget anses som part.
12 § Ett föreläggande enligt 5 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) får
inte gälla sådana brister i skrivelsen med överklagandet som består i att
denna inte anger den eller de omständigheter på vilka överklagandet
grundas.
Föreskriften i 29 § förvaltningsprocesslagen om rätt att utan yrkande
besluta till det bättre för enskild skall inte tillämpas.
13 § Föreskrifter om hur kammarrättens beslut överklagas hos regerings-
rätten finns i förvaltningsprocesslagen (1971:291).
255
14 § Om kammarrättens beslut har gått klaganden emot, får bara klagan-
den själv överklaga beslutet.
Om kammarrätten har upphävt ett beslut eller förbjudit att det verk-
ställs, får kammarrättens beslut överklagas av kommunen eller landstinget
och av deras medlemmar.
Rättelse av verkställighet
15 § Om ett beslut har upphävts genom ett avgörande som har vunnit
laga kraft och om beslutet redan har verkställts, skall det organ som har
fattat beslutet se till att verkställigheten rättas i den utsträckning som det
är möjligt.
Prop. 1990/91:117
Propositionens
lagförslag
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
2. Genom den nya lagen upphävs
— lagen (1969:596) om kommunalt partistöd,
— kommunallagen (1977:179),
— lagen (1977:180) om införande av kommunallagen (1977:179),
— lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna,
— lagen (1983:565) om politiska sekreterare i kommuner och landstings-
kommuner, och
— lagen (1985:127) om särskilda organ i landstingskommunerna.
3. Om det i en lag eller någon annan författning hänvisas till föreskrifter
som har ersatts genom föreskrifter i denna lag, skall i stället de nya
föreskrifterna tillämpas.
4. Rikets indelning i landsting ändras inte genom den nya lagen.
5. Föreskrifterna i 3 kap. 16 och 17 §§ skall från och med den 1 januari
1993 tillämpas också på sådana företag till vilka en kommun eller ett
landsting har överlämnat en angelägenhet före denna lags ikraftträdande.
6. Vid prövningen av kommunalbesvär över beslut som har meddelats
före utgången av år 1991 skall äldre föreskrifter tillämpas.
7. I de kommuner och landsting som med stöd av kommunallagen
(1977:179) har inrättat besvärsnämnder skall besvärsnämnderna finnas
kvar för att pröva överklaganden av sådana beslut som har fattats före
utgången av år 1991. Nämnderna får dock finnas kvar längst till utgången
av juni 1992.
8. Vad som föreskrivs i 6 kap. 12 § andra stycket om styrelsens mandat-
tid får tillämpas för kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet efter valet
av landstingsledamöter och kommunfullmäktige år 1991 i hela landet. Det
som föreskrivs i kommunallagen (1977:179) om att mandattiden skall
räknas från och med den 1 januari gäller därvid inte. Med fullmäktige i 6
kap. 12 § andra stycket avses både kommunfullmäktige och landstinget.
256
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Kommuner, landsting, församlingar och kyrkliga samfälligheter får
lämna katastrofhjälp eller annat humanitärt bistånd till ett annat land, om
det där inträffar en katastrof eller på något annat sätt uppstår en nödsitu-
ation.
Biståndet får ges i form av utrustning som de kan avvara. Utrustningen
skall lämnas direkt till det andra landet eller genom en internationell
hjälporganisation.
Sådan utrustning får också lämnas till en internationell hjälporganisa-
tion for att användas om en nödsituation senare skulle inträffa.
2 § Kommuner, landsting, församlingar eller kyrkliga samfälligheter som
har beslutat att lämna bistånd med utrustning får i skälig omfattning
anvisa medel för iordningsställande och transport av utrustningen.
De får också tillhandahålla och svara för ersättning till personal som
behövs för att utrustningen skall kunna tas bruk.
Prop. 1990/91:117
Propositionens
lagförslag
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992, då lagen (1975:494) om rätt
för kommun och landstingskommun att lämna internationell katastrof-
hjälp skall upphöra att gälla.
257
17 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117
Prop. 1990/91:117
Propositionens
lagförslag
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1978:234) om trafiknämnd'
dels att 3 § skall upphöra att gälla,
dels att 2 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Kommun får tillsätta särskild tra-
fiknämnd eller uppdraga åt annan
nämnd att vara trafiknämnd. Har
så ej skett är kommunstyrelsen tra-
fiknämnd.
I varje kommun skall det finnas
en eller flera nämnder som skall
fullgöra de uppgifter som avses i 1 §.
För en sådan nämnd gäller vad som
är föreskrivet om nämnder i kom-
munallagen (1991:000).
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
Senaste lydelse av 3 § 1986:1176.
258
Prop. 1990/91: 117
Propositionens
lagförslag
Härigenom föreskrivs i fråga om hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)1
dels att 12 § skall upphöra att gälla,
dels att 10 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 §
Ledningen av hälso- och sjukvår-
den utövas av en hälso- och sjuk-
vårdsnämnd, i den mån inte annat
följer av sådant beslut som avses i 3
kap. 14 § kommunallagen (1977:
179).
Landstingskommunen får tillsätta
en särskild hälso- och sjukvårds-
nämnd eller uppdra åt en annan
nämnd att vara hälso- och sjuk-
vårdsnämnd. Har detta inte skett,
är förvaltningsutskottet hälso- och
sjukvårdsnämnd.
Ledningen av hälso- och sjukvår-
den skall utövas av en eller flera
nämnder. För en sådan nämnd gäl-
ler vad som är föreskrivet om nämn-
der i kommunallagen (1991:000).
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
Senaste lydelse av 12 § 1985:129.
259
Härigenom föreskrivs att 4 § och rubriken närmast före 4 § hälsoskydds-
lagen (1982:1080) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4§
Prop. 1990/91: 117
Propositionens
lagförslag
Miljö- och hälsoskyddsnämnd
I varje kommun skall det finnas en
miljö- och hälsoskyddsnämnd.
Nämnden skall, utöver vad som
följer av 16 §, särskilt
1. uppmärksamt följa utveckling-
en inom kommunen i miljö- och
hälsoskyddshänseende och därvid
utarbeta de förslag som är påkalla-
de samt medverka i planering där
miljö- och hälsoskyddsfrågor be-
rörs,
2. samarbeta med myndigheter,
organisationer och enskilda vars
verksamhet berör miljö- och hälso-
skyddsområdet,
3. lämna allmänheten råd och
upplysningar i frågor som rör
nämndens ansvarsområde.
Nämnder
I varje kommun skall det finnas en
eller flera nämnder som skall fullgö-
ra kommunens uppgifter inom mil-
jö- och hälsoskyddsområdet. En så-
dan nämnd skall, utöver vad som
följer av 16 §, särskilt
1. uppmärksamt följa utveckling-
en inom kommunen i miljö- och
hälsoskyddshänseende och därvid
utarbeta de förslag som är påkalla-
de samt medverka i planering där
miljö- och hälsoskyddsfrågor be-
rörs,
2. samarbeta med myndigheter,
organisationer och enskilda vars
verksamhet berör miljö- och hälso-
skyddsområdet,
3. lämna allmänheten råd och
upplysningar i frågor som rör
nämndens ansvarsområde.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
260
Härigenom föreskrivs i fråga om tandvårdslagen (1985:125)
dels att 12 § skall upphöra att gälla,
dels att 11 § och rubriken närmast före 11 § skall ha följande lydelse.
Prop. 1990/91:117
Propositionens
lagförslag
Nuvarande lydelse
Tandvårdsnämnd
Ledningen av folktandvården ut-
övas av en tandvårdsnämnd, i den
mån inte annat följer av sådant be-
slut som avses i 3 kap. 14 § kommu-
nallagen (1977:179).
Landstingskommunen får tillsät-
ta en särskild tandvårdsnämnd eller
uppdra åt en annan nämnd att vara
tandvårdsnämnd. Har detta inte
skett, är förvaltningsutskottet tand-
vårdsnämnd.
Föreslagen lydelse
§
Nämnder
Ledningen av folktandvården
skall utövas av en eller flera nämn-
der. För en sådan nämnd gäller vad
som är föreskrivet om nämnder i
kommunallagen (1991:000).
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
261
Prop. 1990/91:117
Propositionens
lagförslag
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1985:568) om särskilda omsor-
ger om psykiskt utvecklingsstörda m. fl.1
dels att 15 § skall upphöra att gälla,
dels att 14 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
14§
Ledningen av omsorgsverksam-
heten skall utövas av en omsorgs-
nämnd i den mån inte annat följer
av sådant beslut som avses i 3 kap.
14 § kommunallagen (1977:179).
Landstingskommunen får tillsät-
ta en särskild omsorgsnämnd eller
uppdra åt en annan nämnd att vara
omsorgsnämnd. Har detta inte
skett, är förvaltningsutskottet om-
sorgsnämnd.
Ledningen av omsorgsverksam-
heten skall utövas av en eller flera
nämnder. För en sådan nämnd gäl-
ler vad som är föreskrivet om nämn-
der i kommunallagen (1991:000).
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
Senaste lydelse av 15 § 1986:1192.
262
Prop. 1990/91: 117
Propositionens
lagförslag
Härigenom föreskrivs att 9 och 10 §§ räddningstjänstlagen (1986:1102)
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9§
I varje kommun skall det finnas I varje kommun skall det finnas
en räddningsnämnd och en rädd- en räddningskår.
ningskår.
Kommunen får tillsätta en sär-
skild räddningsnämnd eller uppdra
åt en annan nämnd att vara rädd-
ningsnämnd. Om inte detta har
skett, är kommunstyrelsen rädd-
ningsnämnd.
Kommunen får komma överens med en annan kommun om att ha en
gemensam räddningskår. Kommunen får också träffa avtal med en annan
kommun om att de uppgifter i kommunen, som enligt denna lag ankom-
mer på räddningskåren, skall helt eller delvis ombesörjas av den andra
kommunens räddningskår.
10§
1 fråga om en särskild räddnings-
nämndskall gälla följande föreskrif-
ter i 3 kap. kommunallagen
(1977: 179)
2 § om antalet ledamöter m. m.,
3§ första stycket om valbarhet
m. m.,
4 § om rätt till ledighet från an-
ställning,
5 § första stycket om mandattid,
5§ tredje stycket om verkan av
ledamots avgång,
6§ om ordförande och vice ordfö-
rande,
7 § om tid och plats för samman-
träde samt om närvarorätt vid sam-
manträde,
8 § om suppleants tjänstgöring
m. m.,
9 § första stycket om beslutsför-
het,
10 § om beslutsförfarande och
protokoll,
11 § om delgivning m. m.,
12 § om reglemente och delega-
tion.
I varje kommun skall det finnas
en eller flera nämnder för rädd-
ningstjänsten. För en sådan nämnd
gäller vad som är föreskrivet om
nämnder z kommunallagen
(1991:000).
263
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
För Stockholms kommun skall
dock inte gälla 3 kap. 5 § första styc-
ket eller 6 § kommunal-
lagen .--------------
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
Prop. 1990/91: 117
Propositionens
lagförslag
264
Prop. 1990/91: 117
Propositionens
lagförslag
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 7 § plan- och bygglagen (1987:10)' skall
ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
I varje kommun skall det finnas
en byggnadsnämnd, som har det
närmaste inseendet över bygg-
nadsverksamheten i kommunen.
I varje kommun skall det finnas
en eller flera nämnder som skall
fullgöra kommunens uppgifter inom
plan- och byggnadsväsendet och ha
det närmaste inseendet över bygg-
nadsverksamheten.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
Lagen omtryckt 1987:246.
265
Prop. 1990/91: 117
Propositionens
lagförslag
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1990:1465) om ändring i hälso-
och sjukvårdslagen (1982:763)
dels att 11 § skall upphöra att gälla,
dels att 22 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
22 §
Ledningen av den kommunala hälso- och sjukvården utövas av den
eller de nämnder som kommunfullmäktige enligt 4§ socialtjänstlagen
(1980:620) bestämmer.
I en kommun som inte ingår i en
landstingskommun utövas ledning-
en av den hälso- och sjukvård som
avses i 18 § första eller andra styc-
ket i enlighet med 10 eller 11 §.
I en kommun som inte ingår i en
landstingskommun utövas ledning-
en av den hälso- och sjukvård som
avses i 18 § första eller andra styc-
ket i enlighet med 10 §.
266
Den nu gällande kommunallagen trädde i kraft den 1 juli 1977. Under
senare år har det utförts ett omfattande arbete med att utforma förslag till
en ny kommunallag.
1983 års demokratiberedning presenterade en principskiss till en ny lag i
betänkandet (SOU 1985:29) Principer för en ny kommunallag. Betänkan-
det remissbehandlades. Därefter har en arbetsgrupp inom civildeparte-
mentet — kommunallagsgruppen (C 1986:A) — gjort en juridisk — teknisk
bearbetning av principskissen. Gruppen avlämnade dels delbetänkandet
(Ds C 1987:5) Den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting,
dels slutbetänkandet (Ds 1988:52) Ny lag om kommuner och landsting.
Vi har haft i uppdrag att på grundval av demokratiberedningens och
kommunallagsgruppens betänkanden lämna förslag till en ny samlad kom-
munallag. Vi har också haft att utgå från de ställningstaganden om inrikt-
ningen av det fortsatta kommunallagsarbetet som konstitutionsutskottet
har gjort (KU 1987/88:23) i samband med behandlingen av propositionen
om aktivt folkstyre (prop. 1986/87:91). Dessa innefattade bl. a. frågorna
om direktvalda lokala organ och de mindre partiernas situation i kommu-
nalpolitiken.
Enligt direktiven för vårt utredningsuppdrag (Dir. 1988:50) har vi också
haft att överväga de frågor som har tagits upp i stat-kommunberedningens
betänkanden om kommunala företag (Ds C 1985:13), kommunal medver-
kan i internationella frågor (Ds C 1986:10) samt kommunal näringslivspo-
litik (Ds C 1986:16).
På många håll förs en intensiv diskussion om hur den politiska styrningen i
kommuner och landsting kan förändras. Förändringen beskrivs ofta som
en övergång till en mer målstyrd verksamhet. En viktig utgångspunkt för
vårt arbete har varit att en ny kommunallag skall underlätta denna utveck-
ling. Vi har därvid sett det som vår uppgift att tillskapa de rättsliga
instrument som kan behövas men inte att gå in på frågan om valet av
styrform eller effektiviteten i systemet.
Vi har lämnat följande förslag som har samband med övergången till
målstyrning.
— Vidgade delegeringsmöjligheter från fullmäktige till nämnder (3 kap. 7
och 9 §§).
— Krav på att nämnderna skall redovisa till fullmäktige hur de fullgjort
uppdrag som fullmäktige delegerat till dem (3 kap. 12 §).
— Skyldighet för nämndernas ordförande och vice ordförande att inför
fullmäktige redovisa nämndernas verksamhet (5 kap. 16 §).
— En ny bestämmelse om nämndernas ansvar för verksamheten (6 kap.
4 §).
Prop. 1990/91: 117
Bilaga 1
267
— Vidgade delegeringsmöjligheter inom en nämnd (6 kap. 23 — 27 §§).
— Möjlighet att vägra ansvarsfrihet for en enskild nämndledamot samt att
återkalla uppdraget på denna grund (9 kap. 8 § och 4 kap. 7 §).
Den nuvarande kommunallagen har en restriktiv syn på möjligheten att
delegera ärenden. Det gäller både delegeringen från fullmäktige till nämn-
der och delegeringen inom nämnderna.
Vi har haft att pröva om delegeringen kan utvidgas utan att de förtroen-
devalda mister ledningen av och ansvaret för verksamheten.
Vi föreslår nya regler som innebär att fullmäktige mera fritt får bestäm-
ma att ärenden skall delegeras till nämnderna. Ett lagstadgat undantag görs
dock för ärenden om budget, skatt och andra viktiga finansiella åtgärder.
Därmed tryggas fullmäktiges finansmakt vilken är ett grundläggande in-
slag i rollen som högsta beslutande organ.
De nya reglerna om delegering inom nämnderna har utformats med
utgångspunkt i att de anställda bör få ett större ansvarstagande i fråga om
hur verksamheten skall bedrivas.
Nyheterna innebär i huvudsak följande.
— Det delegeringsbara området utvidgas i viss mån (6 kap. 23 §).
— Nämnderna får själva, utan fullmäktiges tillstånd, besluta om delege-
ring (6 kap. 23 §).
— Nämnderna får själva besluta om i vilken utsträckning delegerade be-
slut skall anmälas (6 kap. 24 §).
— Brådskande ärenden får delegeras (6 kap. 25 §).
— Förvaltningschefer får vidaredelegera till andra anställda (6 kap. 26 §).
Den nya lagen innehåller tio kapitel. Den blir alltså relativt omfattande
och vi har därför strävat efter att göra den överskådlig. En genomgripande
teknisk och språklig översyn har varit nödvändig. Bl. a. har vi infört många
mellanrubriker och eftersträvat en enhetlig terminologi.
I det första kapitlet finns bestämmelser om den kommunala indelningen
samt om medlemskap. Bestämmelserna innehåller inga nyheter i sak.
Däremot föreligger en terminologisk nyhet genom att vi slopar ordet
”landstingskommun” och i stället använder ordet ”landsting” för det
geografiska området och den juridiska personen.
Det andra kapitlet är helt nytt. Det behandlar kommunernas och lands-
tingens befogenheter och syftar till att ge en bättre överblick över vad
kommunerna och landstingen får syssla med. Den grundläggande kompe-
tensbestämmelsen är mera omfattande och innehåller mera konkreta be-
sked än den nuvarande kompetensbestämmelsen i 1 kap. 4 § första stycket
KL. Dessutom finns särskilda bestämmelser som ger uttryck för några av
de kommunalrättsliga grundprinciperna och den praxis som har utbildats i
fråga om kommunernas och landstingens förhållande till näringslivet.
Gränserna för den kommunala kompetensen på näringslivsområdet änd-
Prop. 1990/91:117
Bilaga 1
268
ras inte. Vi föreslår att reglerna i lagen om kommunalt partistöd skrivs in i
kapitlet. Till övriga s. k. smålagar och andra speciallagar som reglerar
kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter finns en
hänvisningsbestämmelse. I en särskild bestämmelse erinras om kommu-
nernas och landstingens rätt att ta ut skatt och meddela föreskrifter.
I anslutning till detta kapitel föreslår vi dessutom några sakliga ändring-
ar beträffande vissa av de s. k. smålagarna. Bl. a. utvidgas den s. k. kata-
strofhjälpslagen så att det blir möjligt att lämna humanitärt bistånd i form
av överskottsutrustning även utan samband med katastrofer. Någon an-
nan ändring när det gäller kommunal medverkan i internationella frågor
föreslås inte.
Det tredje kapitlet, som också är helt nytt, beskriver kommunernas och
landstingens politiska organ och uppgiftsfördelningen mellan dem. Full-
mäktige får större frihet att delegera ärenden och nämndernas redovis-
ningsskyldighet inför fullmäktige markeras i en ny bestämmelse. Kapitlet
innehåller även nya bestämmelser om kommunala företag som syftar till
att trygga kraven på inflytande i och kontroll över sådana företag. I fråga
om offentlighet åläggs fullmäktige att i vissa fall besluta om vad som skall
gälla. I samband med behandlingen av detta kapitel avvisar vi tanken på
att införa direktval av lokala organ. Även det jjärde kapitlet är nytt. Det
innehåller sådana bestämmelser som är gemensamma för de förtroen-
devalda och som i dag är spridda i kommunallagen på flera kpitel. Enligt
en ny bestämmelse får fullmäktige, på vissa grunder, återkalla uppdraget
för en förtroendevald under löpande mandatperiod. En annan nyhet i sak
är att s. k. småpartier får rätt att ha en observatörsplats i styrelsen.
Femte kapitlet innehåller regler om fullmäktige. Det motsvarar 2 kap.
KL. Ett övergripande mål med revideringen av detta kapitel har varit att
ge kommunerna och landstingen ökad frihet att själva reglera sina arbets-
former. Exempel på detta är reglerna om när sammanträden skall hållas,
hur sammanträdena kungörs och rätten att närvara vid fullmäktiges sam-
manträden. Beredningstvånget för fullmäktiges ärenden behålls, men reg-
lerna är så utformade att de medger en ökad lokal handlingsfrihet i fråga
om hur beredningen skall gå till. Reglerna om kommunala folkomröst-
ningar ändras inte i sak.
Det sjätte kapitlet behandlar styrelsen och övriga nämnder. En nyhet är
att det införs ett lagstadgat krav på treåriga mandattider för samtliga
nämnder. Samtidigt öppnas det en möjlighet för de kommuner och lands-
ting som så önskar att låta styrelsen börja sin tjänstgöring tidigare än den 1
januari efter ett valår. En enhetlig jävsregel införs för samtliga nämnder.
Den bygger på det jäv som regleras i förvaltningslagen, men har modifi-
erats för att inte inskränka möjligheterna för de förtroendevalda att upp-
rätthålla ett engagemang i kommunala företag och föreningslivet. Reglerna
om delegering innehåller väsentliga nyheter, vilket framgår av det tidigare
avsnittet om delegering.
1 det sjunde kapitlet har vi tagit in de bestämmelser som i dag finns i
kommunallagen om partssammansatta organ och närvarorätt för de an-
ställda. I bestämmelserna har endast gjorts några smärre sakliga, språkliga
och redaktionella ändringar.
Prop. 1990/91: 117
Bilaga 1
269
Det åttonde kapitlet innehåller regler om den ekonomiska förvaltningen.
Vi föreslår ett flertal ändringar. Kapitlet inleds med en ny bestämmelse
som ålägger kommunerna och landstingen att eftersträva en god ekono-
misk hushållning i sin verksamhet. Samtidigt görs förmögenhetsskyddet
mindre ingripande och mer preciserat. Vidare föreslår vi en ny bestämmel-
se som anger på vilket sätt kommunerna och landstingen bör hantera sin
medelsförvaltning. Fullmäktige åläggs att meddela närmare föreskrifter
om denna förvaltning. När det gäller budgetens innehåll innebär vårt
förslag att det inte längre krävs att budgeten för det enskilda året skall vara
balanserad. I stället föreskrivs det att budgetarna skall upprättas så att de
sammantagna under perioder om tre år är i balans. Bland nyheterna märks
också att fullmäktige åläggs att meddela närmare föreskrifter om redovis-
ningen och att det införs krav på ”koncernredovisning”. Det innebär att
årsredovisningen även skall omfatta de kommunala företagens ekonomi.
Slutligen kan nämnas att vi i vårt förslag har skrivit in självkostnadsprinci-
pen.
I det nionde kapitlet finns bestämmelser om revision. En viktig nyhet är
att kretsen revisionsansvariga har utökats. I fortsättningen skall revisions-
ansvar kunna utkrävas även av de enskilda förtroendevalda i styrelsen,
övriga nämnder och fullmäktigeberedningar var för sig. I dag bärs revi-
sionsansvaret kollektivt av varje nämnd eller beredning. Den nya bestäm-
melsen om vilka som har revisionsansvar återverkar också på bestämmel-
serna om jäv. I övrigt går nyheterna i huvudsak ut på att i olika avseenden
beskriva gällande rätt.
Det tionde kapitlet handlar om laglighetsprövning av kommunala beslut.
Det ersätter 7 kap. KL om kommunalbesvär. Reglerna har utformats så att
särdragen i processen framgår tydligare av lagtexten. Ett led i detta är att vi
föreslår den nya termen laglighetsprövning för att klargöra att prövningen
enbart avser beslutens laglighet men inte deras lämplighet. I dag gäller att
endast kommunmedlemmar har rätt att överklaga beslut genom kommu-
nalbesvär och att ett beslut endast kan upphävas på vissa i lagen angivna
grunder. Vi anser att kopplingen mellan medlemskap och rätt att överklaga
bör behållas. Två av de nuvarande prövningsgrunderna kan enligt vår
mening slopas. Prövningsgrunden ”kränker klagandens enskilda rätt” slo-
pas eftersom den tillämpas ytterst sällan. Prövningsgrunden ”vilar på
orättvis grund” kan undvaras med hänsyn till att likställighetsprincipen
skrivs in i lagen. Till sist kan nämnas att vi föreslår att möjligheten att
inrätta besvärsnämnder avskaffas.
Vi föreslår att den nya lagen träder i kraft den 1 juli 1991.
Prop. 1990/91:117
Bilaga 1
270
Härigenom föreskrivs följande.
1 kap. Inledande bestämmelser
Indelning i kommuner och landsting m. m.
1 § Sverige är indelat i kommuner och landsting. Dessa sköter på den
kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i denna lag
eller i särskilda bestämmelser.
2 § Varje län utgör ett landsting, om inte något annat är särskilt föreskri-
vet.
3§ Bestämmelser om indelningsändringar finns i lagen (1979:411) om
ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting. Bestämmelser
om kommunalförbund finns i lagen (1985:894) om kommunalförbund.
Bestämmelser om vad som gäller för kommuner och landsting under
krig eller krigsfara finns i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommuner-
na, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara
m. m.
Medlemskap
4 § Medlem av en kommun är den som är kyrkobokförd i kommunen,
äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunalskatt där.
Medlem av ett landsting är den som är medlem av en kommun inom
landstinget.
1 § Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenhe-
ter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landsting-
ets område eller medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten,
en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.
2 § Om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter på
vissa områden finns särskilda bestämmelser.
3 § Om kommunernas och landstingens rätt att för skötseln av sina
uppgifter ta ut skatt och att meddela föreskrifter finns bestämmelser i
regeringsformen.
4 § Kommuner och landsting får inte särbehandla någon medlem utan
lagstöd eller annan särskild grund.
5 § Kommuner och landsting får inte fatta beslut med tillbakaverkande
kraft som är till nackdel för medlemmarna utan att det finns synnerliga
skäl till det.
Prop. 1990/91: 117
Bilaga 2
271
Särskilt om förhållandet till näringslivet Prop. 1990/91:117
6 § Kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, om den drivs Bilaga 2
utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar
eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget.
7 § Kommuner och landsting får vidta åtgärder för att allmänt främja det
enskilda näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt inriktat
stöd till enskilda näringsidkare får lämnas endast om det är nödvändigt för
att motverka större arbetslöshet i kommunen eller landstinget och stödet
kan antas ha avsevärd betydelse för att motverka arbetslösheten eller om
det finns andra särskilda skäl till det.
Kommunalt partistöd
8 § Kommuner och landsting får lämna ekonomiskt bidrag till de poli-
tiska partier som är representerade i fullmäktige under den tid som avses i
bidragsbeslutet. Bidraget skall fördelas så att varje parti får ett lika stort
belopp för varje plats som partiet har i fullmäktige.
Fullmäktige, nämnder och andra organ
1 § I varje kommun och i varje landsting finns en beslutande församling,
nämligen kommunfullmäktige i kommunerna och landstingsfullmäktige i
landstingen.
2 § Fullmäktige i en kommun skall tillsätta en kommunstyrelse och full-
mäktige i ett landsting skall tillsätta en landstingsstyrelse. Fullmäktige
skall också tillsätta de nämnder som behövs i övrigt samt nämnder som
skall finnas enligt särskilda författningar.
Närmare föreskrifter om styrelsen och övriga nämnder finns i 6 kap. Om
vissa lokala organ i kommunerna och särskilda organ i landstingen finns
särskilda bestämmelser.
3 § För beredning av vissa ärenden får fullmäktige inrätta fullmäktigebe-
redningar. En sådan beredning skall bestå av en eller flera förtroendevalda.
4 § Inom en nämnds verksamhetsområde kan det finnas utskott, nämnd-
beredningar och partssammansatta organ.
5 § För granskning av den verksamhet som bedrivs inom en nämnds
verksamhetsområde och av en fullmäktigeberedning skall det finnas revi-
sorer.
Fullmäktiges uppgifter
6 § Fullmäktige beslutar i ärenden om
1. budget, skatt och andra viktiga finansiella åtgärder,
2. planer och riktlinjer för verksamheten,
3. nämndernas och andra organs organisation och verksamhetsformer,
om inte något annat följer av lag,
4. val av ledamöter och suppleanter i nämnder och särskilda beredning-
ar.
5. val av revisorer och revisorssuppleanter,
272
6. ersättning till förtroendevalda samt
7. årsredovisning och ansvarsfrihet.
Fullmäktige beslutar också i andra ärenden som inte skall avgöras av
nämnderna enligt 10 § första stycket.
7 § Fullmäktige får uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i
ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Ärenden som anges i 6 §
första stycket eller som enligt lag eller annan författning skall avgöras av
fullmäktige får dock inte delegeras till nämnderna.
Föreskrifter om delegering av ärenden inom en viss nämnd finns i 6 kap.
23-27 §§.
8§ I kommunala delegationslagen (1954:130) finns bestämmelser om
rätt för kommuner och landsting att upp-dra beslutanderätten i vissa
anställningsfrågor till en sammanslutning av kommuner eller landsting.
9 § I samband med att budgeten fastställs eller anslag annars beviljas får
fullmäktige uppdra åt en nämnd att genomföra en viss verksamhet inom
ramen för de riktlinjer eller andra generella beslut om verksamheten som
fullmäktige har fastställt, om inte något annat följer av lag.
Prop. 1990/91: 117
Bilaga 2
Nämndernas uppgifter
10 § Nämnderna beslutar i frågor som rör förvaltningen och i frågor som
de enligt särskilda författningar skall handha.
Nämnderna beslutar också i frågor som fullmäktige har delegerat till
dem.
11 § Nämnderna bereder fullmäktiges ärenden, om fullmäktige inte har
inrättat fullmäktigeberedningar för detta ändamål. Nämnderna ansvarar
också för att fullmäktiges beslut verkställs.
12 § Nämnderna skall redovisa till fullmäktige hur de har fullgjort såda-
na uppdrag som fullmäktige har lämnat till dem med stöd av 7 § första
stycket och 9 §. Fullmäktige skall besluta om omfattningen av redovisning-
en och i vilka former den skall ske.
Kommunala företag
13 § Om en kommun eller ett landsting för sin verksamhet använder
aktiebolag, stiftelse, ekonomisk förening, ideell förening eller handelsbolag
skall fullmäktige vidta åtgärder för att trygga inflytande och kontroll över
verksamheten. Åtgärderna skall vidtas med hänsyn till andelsförhållande-
na i företaget, verksamhetens art och övriga omständigheter.
Om inte särskilda skäl finns emot det, skall fullmäktige
1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,
2. utse styrelseledamöter i företaget och en revisor samt
3. se till att sådana beslut i företaget som är av principiell beskaffenhet
godkänns av fullmäktige.
14 § I fråga om företag vari kommunen eller landstinget bestämmer
ensam skall fullmäktige besluta vad som skall gälla i fråga om rätt för
allmänheten att ta del av företagets handlingar. 273
18 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117
4 kap. De förtroendevalda Prop. 1990/91:117
1 § Med förtroendevalda avses i denna lag ledamöter och suppleanter i Bilaga 2
fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar. Med förtroendevalda
avses också revisorer och revisorssuppleanter.
Rösträtt
2 § Rösträtt vid val av ledamöter och suppleanter i kommunfullmäktige
har den som är kyrkobokförd i kommunen och har fyllt arton år senast på
valdagen. Den som inte är svensk medborgare har rösträtt endast om han
har varit kyrkobokförd i Sverige den 1 november de tre åren närmast före
valåret.
Rösträtt vid val av ledamöter och suppleanter i landstingsfullmäktige
har den som är röstberättigad vid val av ledamöter och suppleanter i
kommunfullmäktige i en kommun inom landstinget.
Frågan om rösträtt enligt första och andra styckena avgörs på grundval
av en före valet upprättad röstlängd.
Valbarhet
3 § Ledamöter och suppleanter i fullmäktige väljs bland dem som har
rösträtt enligt 2 § första och andra styckena. Detsamma gäller valet av
ledamöter och suppleanter i nämnderna samt valet av revisorer och revi-
sorssuppleanter. Den som har fyllt arton år senast på dagen för ett sådant
val är dock valbar.
4 § Den som är anställd hos en kommun eller ett landsting och som på
grund av sina uppgifter har den ledande ställningen bland de anställda är
inte valbar.
Den som är chef för en förvaltning som hör till en nämnds ansvarsområ-
de får inte väljas till ledamot eller suppleant i nämnden.
Uppdragets upphörande
5 § Om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också uppdra-
get genast.
6 § Fullmäktige skall befria en förtroendevald från uppdraget när han
eller hon vill avgå, om det inte finns särskilda skäl som talar mot det.
7 § Fullmäktige får återkalla uppdraget för en förtroendevald som valts
av fullmäktige, om den förtroendevalde
1. har vägrats ansvarsfrihet, eller
2. genom lagakraftvunnen dom har dömts för brott för vilket är föreskri-
vet fängelse i två år eller däröver.
Ledighet från anställning
8 § Förtroendevalda har rätt till den ledighet från sina anställningar som
behövs för uppdragen.
Ekonomiska förmåner
9 § Fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig omfattning skall
få
274
1. ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av Prop. 1990/91:117
uppdraget, Bilaga 2
2. ersättning för förlorad arbetsinkomst samt
3. arvode och pension.
Fullmäktige får också besluta om andra ekonomiska förmåner. Om
fullmäktige beslutar att arvode skall betalas, skall arvodet bestämmas till
lika belopp for lika uppdrag.
De förtroendevaldas initiativrätt
10 § Ledamöterna i fullmäktige får väcka motioner. De får även ställa
interpellationer och frågor enligt bestämmelserna i 5 kap. 30 — 32 §§.
Ledamöterna i nämnder får väcka ärenden i nämnderna.
Suppleanterna har samma rättigheter som ledamöterna när de tjänstgör.
Närmare föreskrifter om suppleanternas tjänstgöring i fullmäktige och i
nämnderna finns i 5 kap. 9 — 12 §§ och i 6 kap. 8 §.
Omröstning
11 § Varje ledamot i fullmäktige eller i en nämnd har en röst men har rätt
att avstå från att delta i omröstning och beslut. En ledamot i en nämnd
måste dock delta i omröstning och beslut, om ärendet avser myndighetsut-
övning mot någon enskild.
Reservation
12 § En förtroendevald som har deltagit i avgörandet av ett ärende får
reservera sig mot beslutet. Reservationen skall anmälas innan sammanträ-
det avslutas.
Närvarorätt
13 § Fullmäktige får besluta att en förtroendevald som inte är ledamot
eller suppleant i en viss nämnd, skall få närvara vid nämndens sammanträ-
den och delta i överläggningarna men inte i besluten. Beslutet får även
innebära att den förtroendevalde skall ha rätt att få sin mening antecknad i
protokollet.
14 § Ett parti som erhållit mandat i fullmäktige men som inte är företrätt
i styrelsen, har rätt att låta en ledamot eller suppleant som företräder
partiet i fullmäktige närvara vid styrelsens sammanträden och delta i
överläggningarna, men inte i besluten. Ledamoten eller suppleanten har i
sådant fall också rätt att få sin mening antecknad i protokollet.
Fullmäktige utser den som skall ha närvarorätt i styrelsen.
Borgarråd
15 § I Stockholms kommun väljer fullmäktige borgarråd vid första sam-
manträdet under tjänstgöringsåret det år då val av fullmäktige har ägt rum
i hela landet. Borgarråden väljs för tre år. Om det begärs skall varje
borgarråd väljas särskilt.
I vallagen (1972:620)fmns det bestämmelser om hur omval eller förnyad
sammanräkning som innebär ändrad mandatfördelning mellan partierna i
fullmäktige inverkar på borgarrådens uppdrag.
275
16 § I fråga om valbarhet till borgarråd och uppdragets upphörande skall
bestämmelserna i 3 och 5 —7 §§ tillämpas. I fråga om borgarrådens ekono-
miska förmåner tillämpas bestämmelserna i 9 §.
17 § Om ett borgarråd avgår under tjänstgöringstiden, skall ett nytt bor-
garråd snarast väljas för återstoden av tjänstgöringstiden. För tiden tills
detta har skett och när ett borgarråd är tjänstledigt får styrelsen förordna
en vikarie.
18 § Borgarråd får inte väljas till ledamot eller suppleant i styrelsen men
skall närvara vid styrelsens sammanträden. De får delta i överläggningarna
men inte i besluten.
Borgarråden skall bilda en borgarrådsberedning.
19 § Styrelsen skall utse varje borgarråd till ordförande i en nämnd, om
inte något annat har föreskrivits i lag eller annan författning eller bestämts
av fullmäktige. Borgarråden skall tjänstgöra som ordförande tills de avgår
som borgarråd. Om ärendenas fördelning mellan borgarråden ändras, får
styrelsen besluta att uppdraget att vara ordförande skall upphöra tidigare.
Om styrelsen har förordnat en vikarie för ett borgarråd, skall även
vikarien utöva borgarrådets uppdrag som ordförande i en nämnd.
20 § Fullmäktige får meddela närmare föreskrifter om borgarråden.
Politiska sekreterare
21 § Kommuner och landsting får anställa politiska sekreterare att biträ-
da de förtroendevalda i det politiska arbetet.
22 § Lagen (1982:80) om anställningsskydd gäller inte politiska sekrete-
rare. De får inte anställas för längre tid än till utgången av det år när val av
fullmäktige förrättas nästa gång i hela landet.
23 § En politisk sekreterare har rätt till den ledighet från anställning som
behövs för tjänstgöringen som politisk sekreterare.
Antalet ledamöter och suppleanter
1 § Fullmäktige bestämmer hur många ledamöter som fullmäktige skall
ha. Antalet skall bestämmas till ett udda tal och till minst
31 i kommuner med 12 000 röstberättigade invånare eller därunder och i
landsting med 140000 röstberättigade invånare eller därunder,
41 i kommuner med över 12000 till och med 24000 röstberättigade
invånare,
51 i kommuner med över 24000 till och med 36000 röstberättigade
invånare och i landsting med över 140000 till och med 200000 röstberätti-
gade invånare,
61 i kommuner med över 36000 röstberättigade invånare,
71 i landsting med över 200000 röstberättigade invånare.
I Stockholms kommun och i landsting med över 300000 röstberättigade
invånare skall dock antalet ledamöter bestämmas till minst 101.
Vid tillämpningen av första och andra styckena skall den som har
upptagits i gällande röstlängd anses som röstberättigad.
Prop. 1990/91: 117
Bilaga 2
276
Om fullmäktige beslutar att antalet ledamöter skall ändras, skall beslutet Prop. 1990/91:117
tillämpas först när val av fullmäktige förrättas nästa gång i hela landet. Bilaga 2
Beslutet skall fattas före utgången av mars månad valåret. Länsstyrelsen
skall genast underrättas om beslutet.
2 § För ledamöterna skall det finnas suppleanter. I vallagen (1972:620)
finns bestämmelser om antalet suppleanter.
Mandattider
3 § Ledamöterna och suppleanterna skall väljas för tre år räknat från och
med den 1 november valåret. Om valprövningsnämnden har beslutat om
omval enligt 15 kap. 7 § tredje stycket vallagen (1972:620), skall tjänstgö-
ringstiden dock förlängas till dess omvalet har avslutats. I Stockholms
kommun räknas mandattiden från och med den 15 oktober valåret.
Ordförande och vice ordförande
4 § Fullmäktige väljer bland sina ledamöter en ordförande och en eller
flera vice ordförande. Fullmäktige bestämmer tiden för uppdragen.
När sammanträdena skall hållas
5 § Fullmäktige bestämmer när ordinarie sammanträden skall hållas.
Sammanträde skall även hållas när styrelsen eller minst en tredjedel av
fullmäktiges ledamöter begär det eller när ordföranden anser att det be-
hövs.
Hur sammanträdena kungörs
6 § Ordföranden utfärdar kungörelse om fullmäktiges sammanträde.
Kungörelsen skall innehålla uppgift om tid och plats för sammanträdet
samt om de ärenden som skall behandlas.
Kungörelsen skall anslås på kommunens eller landstingets anslagstavla
minst en vecka före sammanträdes-dagen. Kungörelsen skall på ett lämp-
ligt sätt också sändas till varje ledamot och suppleant så att den når dem
senast en vecka före sammanträdesdagen.
7 § Uppgift om tid och plats för sammanträdet skall minst en vecka
före sammanträdesdagen införas i den eller de dagstidningar på orten som
fullmäktige beslutar. Om ett förslag om att uppgiften skall införas i en viss
tidning får minst en tredjedel av rösterna, skall uppgiften införas i den
tidningen.
8 § Om ett ärende är så brådskande att det inte hinner kungöras på det
sätt som föreskrivs i 6 och 7 §§, skall kungörelsen med uppgift om ärendet
anslås senast vardagen före sammanträdesdagen. Dessutom skall kungö-
relsen inom samma tid sändas till ledamöter och suppleanter på ett lämp-
ligt sätt.
Suppleanternas tjänstgöring
9 § Om en ledamot är förhindrad att inställa sig till ett sammanträde eller
att vidare delta i ett sammanträde, skall en suppleant tjänstgöra i ledamo-
tens ställe.
277
Suppleanterna skall tjänstgöra enligt den mellan suppleanterna bestäm-
da ordningen. En suppleant som har börjat tjänstgöra har dock alltid
företräde oberoende av turordning. En suppleant som avbryter tjänstgö-
ringen på grund av jäv, får åter tjänstgöra sedan ärendet har handlagts.
10 § En ledamot som inställer sig under pågående sammanträde eller till
fortsatt sammanträde, har rätt att tjänstgöra även om en suppleant inträtt i
ledamotens ställe. En ledamot som har avbrutit tjänstgöringen vid ett
sammanträde på grund av annat hinder än jäv, får därefter under samma
dag inte tjänstgöra vid sammanträdet.
11 § I kommunfullmäktige har suppleanter från samma valkrets som
ledamoten företräde till tjänstgöring. Närmare bestämmelser om företrä-
desordningen finns i vallagen (1972:620).
12 § Fullmäktige skall bestämma om suppleanternas tjänstgöring i öv-
rigt.
Beslutförhet
13 § Fullmäktige får handlägga ett ärende endast om mer än hälften av
ledamöterna är närvarande. Fullmäktige får dock bestämma att interpella-
tioner och frågor får besvaras även om färre ledamöter är närvarande.
Om en ledamot enligt 14 § eller 9 kap. 3 § är jävig i ett ärende, får
fullmäktige handlägga detta även om antalet deltagande på grund av jävet
inte uppgår till vad som föreskrivs i första stycket.
Jäv
14 § En ledamot får inte delta i handläggningen av ett ärende som per-
sonligen rör ledamoten själv, ledamotens make, sambo, föräldrar, barn
eller syskon eller någon annan närstående. Bestämmelser om jäv i sam-
band med revision finns i 9 kap. 3 §.
och skyldighet för utomstående att medverka
15 § Fullmäktige får bestämma att även andra än ledamöter skall ha rätt
att delta i överläggningarna men inte i besluten.
16 § Ordföranden och vice ordförandena i en nämnd, revisorerna samt
anställda i kommunen eller landstinget är skyldiga att lämna upplysningar
vid fullmäktiges sammanträden, om fullmäktige begär det och om det inte
finns hinder mot det på grund av sekretess enligt lag.
Hur ärendena väcks
17 § Ärenden i fullmäktige får väckas av
1. en nämnd, om inte något annat är föreskrivet i lag,
2. en ledamot genom motion,
3. revisorerna, om ärendet gäller förvaltning som har samband med
revisionsuppdraget,
4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det, eller
5. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 13 §, om fullmäktige
för särskilt fall har föreskrivit det.
Prop. 1990/91: 117
Bilaga 2
278
Hur ärendena bereds
18 § Innan fullmäktige avgör ett ärende skall det ha beretts av den
nämnd dit ärendet efter sin beskaffenhet hör eller av en fullmäktigebered-
ning.
Styrelsen skall alltid yttra sig i ärenden som en annan nämnd eller en
fullmäktigeberedning har berett. Styrelsen skall lägga fram ett förslag till
beslut i ärendet om inte någon annan nämnd eller fullmäktigeberedning
har gjort det.
Fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om hur ärendena skall
beredas.
19 § Fullmäktige får förrätta val utan föregående beredning. Ett ärende
som avser ändring av antalet leda-möter eller suppleanter i en nämnd,
ändring av styrelsens mandattid eller avsägelse från uppdrag som förtroen-
devald behöver inte heller beredas.
Fullmäktige får behandla revisionsberättelsen utan föregående bered-
ning. Om en förtroendevald har vägrats ansvarsfrihet, får fullmäktige
också utan ytterligare beredning besluta enligt 4 kap. 7 § att den förtroen-
devaldes uppdrag skall återkallas.
20 § Ett brådskande ärende får avgöras trots att styrelsen inte har yttrat
sig eller att ärendet inte har beretts på annat sätt, om samtliga närvarande
ledamöter är ense om beslutet.
21 § En motion bör beredas så att fullmäktige kan fatta beslut om den
inom ett år från det att motionen väcktes. Om beredningen inte kan
avslutas inom denna tid skall detta anmälas till fullmäktige inom samma
tid. Fullmäktige får då avskriva motionen från vidare handläggning.
22 § Fullmäktige får besluta att det som ett led i beredningen av ett
ärende som tillhör fullmäktiges handläggning skall inhämtas synpunkter
från medlemmar i kommunen eller landstinget. Detta kan ske genom
folkomröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Därvid
får valnämnden i kommunen anlitas, om nämndens verksamhet i övrigt
inte hindras av det.
Kommunen har rätt att få ersättning för de kostnader som föranleds av
att ett landsting anlitar valnämnden.
Bordläggning
23 § Ett ärende skall bordläggas om det begärs av minst en tredjedel av
de närvarande ledamöterna. För bordläggning i fråga om val eller av
tidigare bordlagt ärende krävs beslut av mer än hälften av ledamöterna.
Ett bordlagt ärende skall behandlas på fullmäktiges nästa sammanträ-
desdag, om inte fullmäktige beslutar något annat.
Offentlighet och ordning vid sammanträdena
24 § Fullmäktiges sammanträden är offentliga. Fullmäktige får dock be-
sluta att överläggningen i ett visst ärende skall hållas inom stängda dörrar.
Suppleanterna får närvara vid en sådan överläggning även om de inte
tjänstgör.
25 § Ordföranden leder fullmäktiges sammanträden och ansvarar for
Prop. 1990/91: 117
Bilaga 2
279
ordningen vid sammanträdet. Ordföranden får utvisa den som uppträder Prop. 1990/91: 117
störande och inte rättar sig efter tillsägelse. Bilaga 2
Hur ärendena avgörs
26 § Ordföranden skall se till att endast sådana ärenden avgörs som har
kungjorts enligt föreskrifterna i 6 —8 §§. Ett brådskande ärende får dock
avgöras utan hinder av dessa föreskrifter, om samtliga närvarande ledamö-
ter beslutar det. Att brådskande ärenden i vissa fall får avgöras utan
beredning framgår av 20 §.
27 § När överläggningen avslutats lägger ordföranden fram förslag till
beslut. Förslaget skall utformas så att det kan besvaras med ja eller nej.
Ordföranden redovisar därefter sin uppfattning om vad som har beslutats
och befäster beslutet med klubbslag, om inte omröstning begärs.
Om omröstning begärs, skall den genomföras efter upprop och ske öppet
utom i ärenden som avser val eller tillsättning av tjänst. Vid öppen omröst-
ning får omröstningsapparat användas. Om inte något annat är föreskrivet
gäller som fullmäktiges beslut den mening som mer än hälften av ledamö-
terna är ense om. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst utom i
ärenden som avser val eller tillsättning av tjänst. I sådana ärenden fattas
beslutet genom lottning.
28 § Ordföranden får vägra att lägga fram ett förslag till beslut, om han
eller hon anser att förslaget skulle leda till ett beslut som strider mot lag
eller annan författning. Fullmäktige får dock besluta att förslaget ändå
skall läggas fram.
Ordföranden skall vägra att lägga fram ett förslag till beslut, om han eller
hon anser att förslaget innebär att ett nytt ärende väcks. Detta gäller dock
inte i fråga om ärenden som inte behöver beredas.
Proportionella val
29 § Följande val skall vara proportionella under de förutsättningar som
anges i andra stycket:
1. val av ledamöter och suppleanter i nämnder och beredningar,
2. val av revisorer och revisorssuppleanter som avses i 9 kap. 1 §, och
3. val av ledamöter och suppleanter i styrelsen för aktiebolag, ekono-
misk förening eller stiftelse eller revisorer och revisorssuppleanter som
skall granska en sådan styrelses förvaltning.
Ett val skall vara proportionellt, om det begärs av minst så många
ledamöter som motsvarar den kvot som man får om antalet närvarande
ledamöter delas med det antal personer som valet avser, ökat med 1. Om
kvoten är ett brutet tal, skall den avrundas till närmast högre hela tal.
Bestämmelser om förfarandet vid ett sådant val finns i lagen (1955:138)
om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige
m. m.
Om fullmäktiges val av ledamöter och suppleanter i vissa statliga styrel-
ser och andra organ finns särskilda bestämmelser.
Interpellationer och frågor
30 § Interpellationer skall avse ärenden som hör till fullmäktiges, en
nämnds eller en fullmäktigeberednings handläggning. De får dock inte
avse ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild.
280
Interpellationerna skall ha ett bestämt innehåll och vara försedda med
motivering. De bör ställas endast i angelägenheter av större intresse för
kommunen respektive landstinget.
Fullmäktige beslutar utan föregående överläggning om en interpellation
får ställas.
31 § Interpellationer får ställas av ledamöterna och riktas till ordföran-
den i en nämnd eller fullmäktigeberedning samt till de förtroendevalda i
övrigt som fullmäktige bestämmer.
Fullmäktige får besluta att ordföranden i en nämnd får överlåta besva-
randet av en interpellation till en av fullmäktige utsedd ledamot i styrelsen
för ett sådant företag som avses i 3 kap. 13 §.
32 § För att inhämta upplysningar får ledamöterna ställa frågor. Bestäm-
melserna i 30 § första stycket och i 31 § skall då tillämpas.
En fråga skall ha ett bestämt innehåll. Den får vara försedd med en kort
inledande förklaring.
När en fråga besvaras får endast den som ställer frågan och den som
svarar delta i överläggningen.
Protokollet
33 § Vid sammanträde skall protokoll föras på ordförandens ansvar.
Protokollet skall redovisa vilka ledamöter och suppleanter som har tjänst-
gjort och vilka ärenden som fullmäktige har handlagt. Protokollet skall för
varje ärende redovisa
1. vilka förslag och yrkanden som har lagts fram och inte tagits tillbaka,
2. i vilken ordning ordföranden lagt fram förslag till beslut,
3. genomförda omröstningar och hur de har utfallit,
4. vilka ledamöter som har deltagit i besluten och hur de har röstat vid
öppna omröstningar samt
5. vilka reservationer som anmälts mot besluten.
I protokollet skall även anges vilka interpellationer och frågor som ställts
och vilka interpellationer och frågor som besvarats.
34 § Protokoll skall justeras senast fjorton dagar efter sammanträdet på
det sätt som fullmäktige har bestämt.
Senast andra dagen efter justeringen skall denna tillkännages på anslags-
tavlan. Av tillkännagivandet skall framgå var protokollet finns tillgängligt
samt vilken dag det har anslagits. Tillkännagivandet får inte tas bort från
anslagstavlan före utgången av den tid som gäller för överklagande enlig 10
kap. Bevis om anslagsdagen skall tecknas på protokollet eller utfärdas särs-
ilt. I landstingen skall tillkännagivandet även införas i de tidningar som
avses i 7 §.
Arkivering
35 § I arkivlagen (1990:000) finns bestämmelser om de kommunala
arkiven.
A rbetsordn i ngen
36 § Fullmäktige skall i en arbetsordning meddela de ytterligare före-
skrifter som behövs för fullmäktiges sammanträden och ärendens hand-
läggning.
Prop. 1990/91: 117
Bilaga 2
281
Arbetsordningen skall alltid innehålla föreskrifter om
1. antalet ledamöter i fullmäktige,
2. när sammanträden skall hållas,
3. rätten att delta i fullmäktiges överläggningar,
4. formerna för ärendenas beredning,
5. handläggningen av motioner, interpellationer och frågor samt
6. formerna för protokollens justering.
Styrelsens uppgifter
1 § Styrelsen skall leda och samordna förvaltningen av kommunens eller
landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verk-
samhet. Styrelsen skall uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på
kommunens eller landstingets utveckling och ekonomiska ställning. Styrel-
sen skall också hos fullmäktige, övriga nämnder och andra myndigheter
göra de framställningar som behövs.
Styrelsen får från övriga nämnder, beredningar och anställda i kommu-
nen eller landstinget begära in de yttranden och upplysningar som behövs
för att styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter.
I arkivlagen (1990:000) finns bestämmelser om styrelsens uppgifter när
det gäller de kommunala arkiven.
2 § Det åligger styrelsen särskilt att
1. bereda eller yttra sig i ärenden som skall handläggas av fullmäktige
med de begränsningar som framgår av 5 kap. 19 och 20 §§,
2. ha hand om den ekonomiska förvaltningen,
3. verkställa fullmäktiges beslut,
4. ansvara för kommunens eller landstingets informationsverksamhet
samt
5. i övrigt fullgöra de uppdrag som fullmäktige har överlämnat till
styrelsen.
Fullmäktige får besluta att en annan nämnd helt eller delvis skall ha
hand om uppgifterna under 2, 3 och 4.
3 § Styrelsen får själv eller genom ombud föra kommunens eller lands-
tingets talan i alla mål och ärenden, om inte någon annan skall göra det på
grund av lag eller annan författning eller beslut av fullmäktige. Detta gäller
även mål där någon har begärt laglighetsprövning av fullmäktiges beslut,
om inte fullmäktige beslutar att själv föra talan i målet.
Nämndernas ansvar for verksamheten
4 § Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamhe-
ten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har
bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också
se till att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt.
5 § Nämnderna skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar
deras tjänster.
Centraliserad förvaltning
6 § Fullmäktige får besluta att en nämnd i kommunen eller landstinget
helt eller delvis skall
Prop. 1990/91: 1 17
Bilaga 2
282
1. sköta förvaltningen och verkställigheten i fråga om egendom,
2. handlägga frågor om anställning, ledighet, vikariat eller skiljande från
tjänst samt andra frågor som rör anställda i kommunen eller landstinget.
Antalet ledamöter och suppleanter
1 § Ledamöter och suppleanter i en nämnd väljs av fullmäktige till det
antal som fullmäktige bestämmer om inte annat framgår av särskilda
bestämmelser. I styrelsen får antalet ledamöter inte vara mindre än fem
och antalet suppleanter bör vara lika stort som antalet ledamöter.
Om suppleanterna inte väljs proportionellt, skall fullmäktige även be-
stämma i vilken ordning som de skall tjänstgöra.
8 § Fullmäktige skall besluta om suppleanternas tjänstgöring i nämnder-
na.
Även de suppleanter som inte tjänstgör får närvara vid nämndernas
sammanträden och skall underrättas om tid och plats för sammanträdena.
Fullmäktige skall besluta om i vad mån suppleanterna skall ha rätt att delta
i överläggningarna och få sin mening antecknad i protokollet.
Mandattider
9 § Ledamöterna och suppleanterna i styrelsen och övriga nämnder väljs
för tre år, räknat från och med den 1 januari året efter det år då val av
fullmäktige har ägt rum i hela landet.
Fullmäktige får bestämma att styrelsens tjänstgöringstid skall räknas
från och med det sammanträde då valet förrättas intill det sammanträde
då val av styrelse förrättas nästa gång. I ett sådant fall skall nyvalda
fullmäktige välja styrelsen vid fullmäktiges första sammanträde.
10 § Om en ledamot avgår under tjänstgöringstiden, skall fyllnadsval
förrättas. Om ledamoten har utsetts vid proportionellt val, inträder i
stället en suppleant enligt den ordning som har bestämts för suppleanter-
nas tjänstgöring.
I vallagen (1972:620) finns det bestämmelser om hur omval eller för-
nyad sammanräkning som innebär ändrad mandatfördelning mellan parti-
erna i fullmäktige inverkar på ledamöternas och suppleanternas uppdrag.
Ordförande, vice ordförande och ersättare
11 § Fullmäktige skall för den tid som fullmäktige bestämmer bland
nämndens ledamöter välja en ordförande och en eller två vice ordförande.
Fullmäktige skall meddela föreskrifter om vem som skall fullgöra ordfö-
randens uppgifter när varken ordföranden eller en vice ordförande kan
tjänstgöra.
I Stockholms kommun gäller föreskrifterna i första och andra styckena
inte för andra nämnder än styrelsen.
När sammanträdena skall hållas
12 § Nämnderna bestämmer tid och plats för sina sammanträden. Sam-
manträde skall även hållas när minst en tredjedel av nämndens ledamöter
begär det eller när ordföranden anser att det behövs.
Prop. 1990/91: 117
Bilaga 2
283
Närvarorätt för utomstående
13 § En nämnd får kalla en ledamot eller en suppleant i fullmäktige,
annan nämnd eller beredning, en anställd hos kommunen eller landstinget
eller en särskild sakkunnig att närvara vid nämndens sammanträde för att
lämna upplysningar. Den som har kallats till ett sammanträde får, om
nämnden beslutar det, delta i överläggningarna men inte i besluten.
Utskott och nämndberedningar
14 § Fullmäktige får bestämma att en nämnd skall ha ett eller flera
utskott. En nämnd får också själv bestämma att utskott skall finnas.
Av 23 § framgår att nämndens beslutanderätt får delegeras till ett ut-
skott. Ett utskott kan också ha till uppgift att bereda nämndens ärenden.
En nämnd får i övrigt tillsätta de nämndberedningar som behövs.
15 § Nämnden skall välja utskotten bland ledamöterna och suppleanter-
na i nämnden. Därvid skall bestämmelserna i 5 kap. 29 § om proportionel-
la val tillämpas.
Beslutförhet
16 § Nämnden får handlägga ärenden endast om mer än hälften av
ledamöterna är närvarande.
Jäv
17 § Den som skall handlägga ett ärende hos en nämnd är jävig
1. om saken angår honom själv eller hans make, sambo, förälder, barn
eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets utgång kan
väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon
närstående,
2. om han eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken
angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets
utgång,
3. om han har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i
saken.
Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar bety-
delse.
18 § Om ett ärende hos en nämnd berör ett aktiebolag där kommunen
eller landstinget äger minst hälften av aktierna eller en stiftelse där kom-
munen eller landstinget utser minst hälften av styrelseledamöterna, skall
jäv enligt 17 § 2 inte anses föreligga enbart på grund av att den som
handlägger ärendet är ställföreträdare för bolaget eller stiftelsen eller på
något annat sätt än anknuten dit.
Hur ärendena avgörs
19 § I fråga om förfarandet när en nämnd fattar beslut skall bestämmel-
serna i 5 kap. 27 § tillämpas.
För bordläggning av ett ärende krävs beslut av mer än hälften av de
närvarande ledamöterna.
Prop. 1990/91:117
Bilaga 2
284
Protokollet Prop. 1990/91:117
20 § Vid sammanträde skall protokoll föras. I fråga om protokollens Bilaga 2
förande, innehåll, justering och hur justeringen tillkännages skall bestäm-
melserna i 5 kap. 33 och 34 §§ tillämpas. Tillkännagivandet behöver inte
införas i någon tidning.
Delgivning
21 § Delgivning med en nämnd sker med ordföranden eller den som
enligt reglemente, instruktion eller särskilt beslut är behörig att ta emot
delgivning.
Reglementen
22 § Fullmäktige skall anta reglementen med närmare föreskrifter om
nämndernas verksamhet och arbetsformer.
Delegering av ärenden inom en nämnd
23 § En nämnd får uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller suppleant
eller åt en anställd hos kommunen eller landstinget att besluta på nämn-
dens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden.
Ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller
kvalitet får inte delegeras. Detsamma gäller framställningar eller yttranden
till fullmäktige liksom yttranden med anledning av att nämndens eller
fullmäktiges beslut har överklagats. Ärenden som rör myndighetsutövning
mot enskilda får inte delegeras om de är av principiell beskaffenhet eller
annars av större vikt.
Om förbud att delegera vissa ärenden finns särskilda bestämmelser.
24 § Nämnderna skall besluta om i vilken utsträckning beslut som har
fattats med stöd av ett uppdrag enligt 23 § skall anmälas till dem.
Beslut som inte anmäls skall protokollföras särskilt om beslutet får
överklagas enligt bestämmelserna i 10 kap.
25 § Om ett ärende är så brådskande att nämndens avgörande inte kan
avvaktas, får ordföranden eller en annan ledamot som nämnden har
förordnat ändå avgöra ärendet. Ett sådant beslut skall anmälas vid nämn-
dens nästa sammanträde.
26 § Om en nämnd med stöd av 23 § uppdrar åt en förvaltningschef
inom nämndens verksamhetsområde att fatta beslut, får nämnden överlå-
ta åt förvaltningschefen att i sin tur uppdra åt en annan anställd inom
kommunen eller landstinget att besluta i stället. Sådana beslut skall anmä-
las till chefen.
27 § Om en nämnd med stöd av 23 § uppdrar åt en anställd att besluta på
nämndens vägnar, får nämnden uppställa villkor som innebär att de som
utnyttjar nämndens tjänster skall ges tillfälle att lägga fram förslag eller att
yttra sig, innan beslutet fattas.
Nämnden får också föreskriva att en anställd får fatta beslut endast om
företrädare för dem som utnyttjar nämndens tjänster har tillstyrkt beslu-
tet.
285
En nämnd får även i övrigt uppställa villkor i samband med att ärenden
delegeras.
Partssammansatta organ
1 § Om inte något annat följer av lag eller annan författning, får det i en
kommun eller ett landsting överlämnas till partssammansatta organ att
inom styrelsens eller andra nämnders verksamhetsområden svara för be-
redning, förvaltning och verkställighet. Detta gäller endast ärenden som
rör förhållandet mellan kommunen eller landstinget som arbetsgivare och
dess anställda.
Partssammansatta organ får inte avgöra frågor som avser verksamhetens
mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. De får inte heller avgöra ärenden
som avser myndighetsutövning mot någon enskild.
2 § Partssammansatta organ inrättas av fullmäktige.
Fullmäktige skall fastställa ett partssammansatt organs uppgifter, sam-
mansättning, mandattid och verksamhetsformer i ett reglemente.
3 § Ett partssammansatt organ skall bestå av företrädare för kommunen
eller landstinget och av företrädare för de anställda.
Kommunens eller landstingets företrädare väljs av fullmäktige eller, om
fullmäktige bestämmer det, av styrelsen eller någon annan nämnd.
De anställdas företrädare utses av den eller de lokala arbetstagarorgani-
sationer som kommunen eller landstinget har slutit kollektivavtal med om
partssammansatta organ.
4 § På ett partssammansatt organ skall följande bestämmelser i denna lag
tillämpas:
1.4 kap. 12 § om reservation,
2. 6 kap. 17 — 18 §§ om jäv,
3. 6 kap. 20 § om protokollföring, protokolls innehåll, justering av pro-
tokoll och tillkännagivande om justeringen.
5 § En nämnd inom vars verksamhetsområde ett partssammansatt organ
har tillsatts får återkalla uppdrag som har överlämnats till organet, om det
finns synnerliga skäl för det.
Närvarorätt för de anställda
6 § Företrädare för de anställda hos en kommun eller ett landsting (per-
sonalföreträdare) får, i den omfattning som anges i 7 — 9 §§, närvara vid
sammanträden med andra nämnder än styrelsen.
Närvarorätt föreligger inte i revisionsnämnder, förtroendenämnder, val-
nämnder och överförmyndarnämnder.
7 § Personalföreträdarna har rätt att närvara vid en nämnds behandling
av ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstinget som
arbetsgivare och dess anställda. Nämnden får i särskilda fall besluta att
personalföreträdarna får närvara även vid behandlingen av andra ären-
den.
8 § Personalföreträdarna har dock inte rätt att närvara när ärenden av
följande slag handläggs:
Prop. 1990/91: 117
Bilaga 2
286
1. ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, såvida
inte ärendet rör en obestämd krets av enskilda,
2. förhandlingar med en arbetstagarorganisation,
3. uppsägningar av kollektivavtal,
4. arbetskonflikter,
5. rättstvister mellan kommunen eller landstinget och en arbetstagaror-
ganisation.
9 § Personalföreträdarna har rätt att delta i nämndens överläggningar
men inte i besluten.
En nämnd är skyldig att, med iakttagande av bestämmelserna i sekre-
tesslagen (1980:100), lämna personalföreträdarna de upplysningar som
behövs för deras verksamhet.
10 § Personalföreträdarna utses särskilt för varje nämnd bland de an-
ställda hos kommunen eller landstinget, i första hand bland dem som är
anställda inom nämndens verksamhetsområde.
Högst tre personalföreträdare och en ersättare för var och en av dem får
finnas för varje nämnd.
11 § Personalföreträdarna utses av den eller de lokala arbetstagarorgani-
sationer som kommunen eller landstinget har bundits till genom kollektiv-
avtal.
12 § Vad som föreskrivs i denna lag eller annan författning om jäv för
ledamot eller någon annan som handlägger en nämnds ärenden skall också
gälla för personalföreträdare i nämnden.
Dock skall jäv enligt 11 § första stycket 5 förvaltningslagen (1986:223)
inte anses föreligga enbart på den grunden att personalföreträdaren
1. är förtroendeman eller funktionär hos en arbetstagarorganisation som
har intressen att bevaka i ärendet eller
2. har, i den egenskap som anges i 1, företrätt organisationen i en sådan
förhandling i ärendet som ägt rum enligt lagen (1976:580) om medbestäm-
mande i arbetslivet.
13 § Personalföreträdarna skall kallas till sammanträden på samma sätt
som gäller för ledamöterna i nämnden. Ersättarna kallas endast då de skall
tjänstgöra som personalföreträdare.
Beslut som fattas vid ett sammanträde dit personalföreträdarna har
tillträde blir inte ogiltigt på den grund att personalföreträdarna eller någon
av dem inte har kallats till sammanträdet.
Mål för den ekonomiska förvaltningen
1 § Kommuner och landsting skall eftersträva en god ekonomisk hushåll-
ning i sin verksamhet.
Kommunernas och landstingens medelsförvaltning bör ske på sådant
sätt att krav på god avkastning och tillfredsställande säkerhet kan tillgodo-
ses.
Fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om medelsförvaltning-
en.
Om en kommun eller ett landsting uppbär försäljningsvederlag eller
försäkringsersättning för en anläggningstillgång, skall kommunen eller
Prop. 1990/91: 117
Bilaga 2
287
landstinget använda medel till motsvarande belopp för att investera i
andra anläggningstillgångar eller for att betala långfristiga skulder. Om det
finns särskilda skäl till det, får medlen användas även för andra ändamål.
Hur medelsbehovet täcks
2 § Medelsbehovet skall täckas med skatt när det inte täcks på annat sätt.
Självkostnadsprincipen
3 § Avgifter skall bestämmas så att överskott av verksamheten undviks,
om inte något annat är särskilt föreskrivet.
Budgetens innehåll
4 § Kommuner och landsting skall varje år upprätta en budget för nästa
kalenderår.
Budgeten skall innehålla en plan för ekonomin under budgetåret. I
planen skall skattesatsen och anslagen anges. Vidare skall det framgå hur
utgifterna skall finansieras.
Budgetarna skall i perioder om tre år upprättas så att de sammantaget
ger täckning för samtliga anslag som skall utgå under perioden. Den första
budgeten i varje sådan period skall avse budgetåret efter det år då val av
fullmäktige har ägt rum i hela landet.
Budgetprocessen
5 § Förslag till budget skall upprättas av styrelsen före oktober månads
utgång. Om det finns särskilda skäl till det, får budgetförslaget upprättas i
november månad. I så fall skall styrelsen före oktober månads utgång
föreslå skattesats för den kommunalskatt eller landstingsskatt som ingår i
den preliminära inkomstskatten under det följande året.
Styrelsen bestämmer när övriga nämnder senast skall lämna sina särskil-
da budgetförslag till styrelsen.
6 § Budgeten fastställs av fullmäktige före november månads utgång. År
då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum skall budgeten fastställas av
de nyvalda fullmäktige.
Om budgeten på grund av särskilda skäl inte kan fastställas före novem-
ber månads utgång, skall fullmäktige ändå fastställa skattesatsen inom
denna tid. Budgeten skall därefter fastställas före december månads ut-
gång. Fullmäktige får då fastställa annan skattesats än den som har be-
stämts tidigare, om det finns skäl till det.
7 § Styrelsens förslag till budget skall vara tillgängligt för allmänheten
från och med kungörandet av det sammanträde med fullmäktige då budge-
ten skall fastställas. Platsen där förslaget hålls tillgängligt skall anges i
kungörelsen.
Utgiftsbeslut under budgetåret
8 § Om fullmäktige beslutar om en utgift under löpande budgetår, skall
beslutet även innefatta anvisning om hur utgiften skall finansieras.
Prop. 1990/91: 117
Bilaga 2
288
Fondavsättning
9 § Kommuner och landsting får avsätta medel till fonder.
Lån och borgen
10 § Kommuner och landsting får ta upp lån och ingå borgen.
Förbud mot pantsättning
11 § Kommuner och landsting får inte upplåta panträtt i sin egendom till
säkerhet för en fordran. Vid förvärv av egendom får de dock överta
betalningsansvaret för lån som tidigare har tagits upp mot säkerhet av
panträtt i egendomen.
Räkenskapsföring och redovisning
12 § Styrelsen och övriga nämnder skall fortlöpande föra räkenskaper
över de medel som de förvaltar. Styrelsen bestämmer när övriga nämnder
senast skall lämna redovisning till styrelsen för sin medelsförvaltning
under föregående kalenderår.
13 § När styrelsen fått övriga nämnders redovisningar, skall den avsluta
räkenskaperna med ett årsbokslut och sammanfatta detta i en årsredovis-
ning.
1 årsredovisningen skall upplysning lämnas om utfallet av verksamhe-
ten, verksamhetens finansiering och den ekonomiska ställningen vid årets
slut.
Årsredovisningen skall även omfatta sådan verksamhet som kommunen
eller landstinget bedriver i form av aktiebolag, stiftelse, ekonomisk för-
ening, ideell förening eller handelsbolag.
Årsredovisningen skall upprättas med iakttagande av god kommunal
redovisningssed.
Årsredovisningen skall senast den 1 april året efter det år som redovis-
ningen avser överlämnas till fullmäktige och revisorerna.
14 § Fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om redovisningen.
Val av revisorer och revisorssuppleanter
1 § Under år då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet skall de
nyvalda fullmäktige välja revisorer och revisorssuppleanter för granskning
av verksamheten under de tre följande åren. Vid samlad revision av hela
verksamheten skall minst tre revisorer och motsvarande antal revisors-
suppleanter väljas. Vid delad revision, som innebär att särskild revision
anordnas för granskning av en viss eller vissa nämnders verksamhet, skall
minst tre revisorer och motsvarande antal suppleanter väljas för varje
nämnd eller grupp av nämnder.
2§ I vallagen (1972:620) finns det bestämmelser om hur omval eller
förnyad sammanräkning som innebär ändrad mandatfördelning mellan
partierna i fullmäktige inverkar på revisorernas uppdrag.
Om en revisor som inte har utsetts vid proportionellt val avgår under
Prop. 1990/91:117
Bilaga 2
289
19 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117
tjänstgöringstiden, får fullmäktige förrätta fyllnadsval för återstoden av
denna tid.
Jäv
3 § Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller landstinget får
inte
1. vara revisor eller revisorssuppleant för granskning av verksamhet som
omfattas av redovisningsskyldigheten,
2. delta i val av en revisor eller revisorssuppleant som skall granska
sådan verksamhet, eller
3. delta i handläggningen av ärenden om ansvarsfrihet för verksamhe-
ten.
Bestämmelserna i första stycket gäller även make, sambo, föräldrar,
barn eller syskon eller annan närstående till den redovisningsskyldige.
Enskilda förtroendevalda mot vilka anmärkning kan riktas enligt 8 §
tredje stycket får dock delta i fullmäktiges överläggning när revisionsberät-
telsen över verksamhet som de har deltagit i behandlas. Ordföranden och
vice ordförandena i styrelsen eller annan nämnd får också delta i fullmäk-
tiges överläggning när verksamhet inom den egna nämnden behandlas.
Vad som nu har sagts gäller även om de förtroendevalda inte är ledamöter
i fullmäktige.
Revisorernas ställning
4 § Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt.
Revisorernas uppgifter
5 § Revisorerna granskar all verksamhet som bedrivs inom styrelsens
och övriga nämnders ansvarsområden. De prövar om verksamheten har
skötts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställan-
de sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den kontroll som har
gjorts inom nämnderna är tillräcklig.
Revisorernas granskning omfattar inte ärenden som avser myndighets-
utövning mot någon enskild i annat fall än då beslut i sådana ärenden
vållat kommunen eller landstinget ekonomisk förlust eller då granskningen
är motiverad från allmänna synpunkter.
Vad som nu har sagts om nämnder gäller i tillämpliga delar även
fullmäktigeberedningar.
Revisorernas rätt till upplysningar m. m.
6 § Nämnderna och de anställda är skyldiga att lämna revisorerna de
upplysningar som behövs för revisionsarbetet. De skall också ge revisorer-
na tillfälle att när som helst inventera de tillgångar som nämnderna har
hand om och ta del av de räkenskaper och andra handlingar som berör
nämndernas verksamhet.
Vad som nu har sagts om nämnder gäller i tillämpliga delar även
fullmäktigeberedningar.
Revisorernas förvaltning
7 § Revisorerna svarar själva för den förvaltning som har samband med
revisionsuppdraget, om inte fullmäktige bestämmer något annat. Beslut
Prop. 1990/91: 117
Bilaga 2
290
som revisorerna fattar om förvaltningen skall tas upp i protokoll. Bestäm- Prop. 1990/91:117
melserna i 6 kap. 20 § om justering av protokoll och tillkännagivande om Bilaga 2
justeringen tillämpas även på revisorernas protokoll.
Revisionsberättelse
8 § Revisorerna skall varje år till fullmäktige avge en berättelse med
redogörelse för resultatet av den revision som avser verksamheten under
det föregående året.
Om anmärkning framställs, skall anledningen till denna anges i revi-
sionsberättelsen.
Anmärkningar får riktas mot
1. styrelsen, övriga nämnder och fullmäktigeberedningar samt
2. de enskilda förtroendevalda i sådana organ.
Berättelsen skall även innehålla ett särskilt uttalande i frågan om an-
svarsfrihet tillstyrks eller ej.
Prövning av frågan om ansvarsfrihet
9 § Fullmäktige skall inhämta förklaringar över de anmärkningar som
har framställts i revisionsberättelsen. Därefter skall fullmäktige vid ett
sammanträde före utgången av året efter det år som revisionen avser
besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller vägras.
Om ansvarsfrihet vägras, får fullmäktige besluta att skadeståndstalan
skall väckas. Talan som inte grundas på brott skall väckas inom ett år från
det att beslutet om vägrad ansvarsfrihet fattades. Annars är rätten till
sådan talan förlorad.
Revisionsreglemente
10 § Fullmäktige kan meddela närmare föreskrifter om revisionen.
Tillämpningsområde
1 § Varje medlem av en kommun eller ett landsting har rätt att få
lagligheten av kommunens eller landstingets beslut prövad genom att
överklaga det hos kammarrätten.
2 § Följande beslut får överklagas:
1. beslut av fullmäktige,
2. beslut av en nämnd eller ett partssammansatt organ, om beslutet inte
är av rent förberedande eller rent verkställande art,
3. beslut som har fattats efter delegering från en nämnd med stöd av
bestämmelserna i 6 kap., samt
4. sådana beslut av revisorerna som avses i 9 kap. 7 §.
3 § Om det i en lag eller annan författning finns särskilda bestämmelser
om hur beslut överklagas, får beslutet inte överklagas enligt bestämmelser-
na i detta kapitel.
Hur laglighetsprövningen skall göras
4 § Kammarrätten skall upphäva ett överklagat beslut
1. om det inte har tillkommit på föreskrivet sätt,
291
2. om det inte avser en angelägenhet for kommunen eller landstinget, Prop. 1990/91:117
3. om det organ eller den person som har fattat beslutet har överskridit Bilaga 2
sina befogenheter, eller
4. om beslutet på annat sätt strider mot lag eller annan författning.
Kammarrätten får inte sätta ett annat beslut i det överklagade beslutets
ställe.
5 § Vid prövningen får kammarrätten inte beakta andra omständigheter
än sådana som klaganden har åberopat före klagotidens utgång.
77ur besluten överklagas
6 § Ett beslut överklagas skriftligt. I skrivelsen skall klaganden ange
vilket beslut som överklagas och de omständigheter som han eller hon
stöder sitt överklagande på.
7 § Skrivelsen med överklagandet skall ges in till kammarrätten.
Klagotid
8 § Skrivelsen skall ha kommit in till kammarrätten inom tre veckor från
den dag då det tillkännagavs på kommunens eller landstingets anslagstavla
att man justerat protokollet över beslutet.
I fråga om beslut som har fattats med stöd av ett delegeringsuppdrag
från en nämnd och som inte har protokollförts särskilt, räknas tiden från
den dag då det tillkännagavs på anslagstavlan att man justerat protokollet
från det sammanträde vid vilket beslutet anmäldes för nämnden.
Anslaget om protokollsjusteringen måste vara uppsatt på anslagstavlan
under hela klagotiden.
9 § Om skrivelsen före klagotidens utgång har kommit in till kommunen
eller landstinget i stället för till kammarrätten, skall överklagandet ändå
prövas.
Rättelse av beslut
10 § Om ett beslut har upphävts genom ett avgörande som har vunnit
laga kraft och om beslutet redan har verkställts, skall det organ som har
fattat beslutet se till att verkställigheten rättas i den mån det är möjligt.
Hur kammarrättens beslut överklagas
11 § I förvaltningsprocesslagen (1971:291) finns bestämmelser om hur
kammarrättens beslut överklagas hos regeringsrätten.
Om kammarrättens beslut har gått klaganden emot, får bara klaganden
själv överklaga beslutet. Om kammarrätten har upphävt ett beslut eller
förbjudit att det verkställs, får kammarrättens beslut överklagas av kom-
munen eller landstinget och av dess medlemmar.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991, då kommunallagen
(1977:179), lagen (1977:180) om införande av kommunallagen och lagen
(1983:565) om politiska sekreterare skall upphöra att gälla.
2. Om det i en lag eller annan författning hänvisas till föreskrifter som
har ersatts genom föreskrifter i denna lag, tillämpas i stället de nya före-
skrifterna. 292
3.1 Stockholms kommun får drätselnämnden behållas.
Utan hinder av 6 kap. 2 § 2 skall drätselnämnden ha hand om den
ekonomiska förvaltningen, om fullmäktige inte har överlåtit åt en annan
nämnd att helt eller delvis ha hand om sin ekonomiska förvaltning. Drät-
selnämnden skall fullgöra de uppgifter i fråga om räkenskapsföringen som
kommunstyrelsen annars skall fullgöra. Bestämmelserna i 8 kap. 12 § skall
därvid i stället gälla drätselnämnden.
På drätselnämnden skall bestämmelserna i 6 kap. tillämpas i övrigt.
Ordföranden i borgarrådsberedningen skall vara ordförande i drätsel-
nämnden.
4. Föreskriften i 3 kap. 14 § skall tillämpas först från och med den 1 juli
1993 i fråga om sådana företag som finns vid lagens ikraftträdande.
Prop. 1990/91:117
Bilaga 2
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1975:494) om rätt för kommun
och landstingskommun att lämna internationell katastrofhjälp att rubri-
ken till lagen och lagen skall ha följande lydelse.
Lag (1975:494) om rätt för kommuner och landsting att lämna interna-
tionell katastrofhjälp och annat humanitärt bistånd
Nuvarande lydelse
Kommun och landstingskom-
mun får i samband med krig, far-
sot, översvämning, jordbävning,
vulkanutbrott, torka eller liknande
händelse i annat land eller återupp-
byggnadsarbete efter sådan händel-
se bistå med utrustning som kom-
munen eller landstingskommunen
kan avvara. Utrustning som nu
sagts får också överlämnas till in-
ternationell hjälporganisation för
att användas, om sådan händelse
skulle inträffa.
Kommun eller landstingskom-
mun som har beslutat att lämna bi-
stånd med utrustning får i skälig
omfattning anvisa medel för iord-
ningställande och transport av ut-
rustningen samt tillhandahålla och
svara för ersättning till personal
som behövs för att utrustningen
skall kunna tas i bruk.
Föreslagen lydelse
Kommuner och landsting får
lämna katastrofhjälp eller annat
humanitärt bistånd till ett annat
land, om det inträffar en katastrof
eller på annat sätt uppstår en nödsi-
tuation där. Biståndet får ges i form
av utrustning som kommunerna
och landstingen kan avvara. Ut-
rustningen lämnas direkt till det
andra landet eller genom en inter-
nationell hjälporganisation.
Sådan utrustning får också läm-
nas till en internationell hjälporga-
nisation för att användas om en så-
dan nödsituation senare skulle in-
träffa.
Kommuner eller landsting som
har beslutat att lämna bistånd med
utrustning får i skälig omfattning
anvisa medel för iordningställande
och transport av utrustningen samt
tillhandahålla och svara för ersätt-
ning till personal som behövs för
att utrustningen skall kunna tas i
bruk.
293
20 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117
Härigenom föreskrivs att lagen (1968:131) om vissa kommunala befo-
genheter inom turistväsendet skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Kommun får vidtaga åtgärder for
uppförande och drift av turistan-
läggningar i den mån det är påkallat
for att främja turistväsendet inom
kommunen.
Föreslagen lydelse
Kommuner och landsting får
vidta åtgärder för att turistanlägg-
ningar skall kunna uppföras och
drivas, om det behövs for att främ-
ja turistväsendet inom kommunen
eller landstinget.
Härigenom föreskrivs att lagen (1962:638) om rätt for kommun att bistå
utländska studerande skall upphöra att gälla vid utgången av juni 1991.
294
Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av:
Riksdagens ombudsmän (JO), regeringsrätten, kammarrätterna i Stock-
holm och Göteborg, överstyrelsen for civil beredskap, socialstyrelsen,
skolöverstyrelsen, juridiska fakultetsnämnderna vid Stockholms och Upp-
sala universitet, plan- och bostadsverket, statens engergiverk, kammarkol-
legiet, länsstyrelserna i Kronobergs, Västmanlands och Norrbottens län,
statskontoret, riksrevisionsverket, näringsfrihetsombudsmannen (NO),
Haninge, Huddinge, Järfälla, Nacka, Sollentuna, Stockholms, Österåkers,
Uppsala, Östhammars, Eskilstuna, Nyköpings, Strängnäs, Boxholms, Lin-
köpings, Motala, Norrköpings, Vadstena, Eksjö, Gnosjö, Jönköpings,
Tranås, Värnamo, Tingsryds, Växjö, Borgholms, Högsby, Kalmar, Nybro,
Oskarshamns, Västerviks, Gotlands, Karlskrona, Ronneby, Bromölla,
Kristianstads, Osby, Ängelholms, Bjuvs, Helsingborgs, Lunds, Malmö,
Ystads, Falkenbergs, Halmstads, Varbergs, Göteborgs, Munkedals,
Orusts, Strömstads, Uddevalla, Ale, Borås, Dals-Eds, Tranemo, Trollhät-
tans, Vänersborgs, Åmåls, Falköpings, Gullspångs, Lindköpings, Marie-
stads, Skara, Filipstads, Hagfors, Karlstads, Hällefors, Karlskoga, Örebro,
Arboga, Heby, Köpings, Västerås, Falu, Malungs, Mora, Vansbro, Gävle,
Nordanstigs, Sandvikens, Härnösands, Kramfors, Örnsköldsviks, Bergs,
Bräcke, Östersunds, Nordmalings, Robertsfors, Skellefteå, Umeå, Vi-
delns, Kinna, Luleå och Piteå kommuner, Stockholms läns, Uppsala läns,
Östergötlands läns, Kristianstad läns, Göteborgs och Bohus läns, Skara-
borgs läns, Värmlands läns, Örebro läns, Kopparbergs läns, Jämtlands läns
och Norrbottens läns landsting, Svenska kommunförbundet, Landstings-
förbundet, Sveriges industriförbund, Småföretagens riksorganisation,
Svenska arbetsgivareföreningen, Landsorganisationen i Sverige, Tjänste-
männens centralorganisation, Sveriges akademikers centralorganisation,
Handikappförbundens centralkommitté, Föreningen Sveriges Kommunal-
ekonomer, Skattebetalarnas förening, Statsvetenskapliga förbundet, Sveri-
ges Fastighetsägareförbund, Sveriges kommunaljuridiska förening samt
Sveriges Villaägareförbund.
Yttranden har vidare kommit in från:
Göteborgs universitet-Förvaltningshögskolan, Botkyrka, Norrtälje, Ny-
näshamns, Täby, Upplands Väsby, Gislaveds, Alvesta, Perstorps, Östra
Göinge, Sjöbo, Svalövs, Svedala, Vellinge, Kungsbacka, Kungälvs, Möln-
dals, Partilie, Sotenäs, Lerum, Vårgårda, Götene, Habo, Hjo, Vara,
Grums, Kumla, Fagersta, Norbergs, Borlänge, Leksands, Orsa, Rättviks,
Smedjebackens, Ovanåkers, Härjedalens, Strömsunds, Åre och Arjeplogs
kommuner, referensgruppen i redovisningsfrågor, Sveriges socionomers
personal- och förvaltningstjänstemäns riksförbund, kommunförbundet
Skaraborg, Medborgarrättsrörelsen Friheten i Sverige, Sveriges allmännyt-
tiga bostadsföretag, Svenska Annonsbladsutgivareföreningen, Sveriges
bostadsrättsföreningars centralorganisation, Svensk Chefsförening, Svens-
ka tidningsutgivareföreningen, Hyresgästernas Riksförbund samt fullmäk-
tigeledamoten i Borgholms kommun Per Lublin.
Prop. 1990/91:117
Bilaga 3
295
Förtroendeuppdragsutredningen föreslår att det från och med den 1 janua-
ri 1992 blir en kommunal skyldighet att ersätta de förtroendevalda med
kommunala uppdrag för den arbetsförtjänst de går miste om på grund av
uppdraget. Det blir även i fortsättningen helt frivilligt för kommuner och
landsting om de utöver ersättningen för förlorad arbetsförtjänst vill ersätta
de förtroendevalda med ett arvode för det arbete de lägger ner på själva
uppdraget.
Bakgrund
I Sverige rådde länge den uppfattningen att de kommunalt förtroendeval-
da skulle fullgöra sina uppdrag utan någon som helst ersättning. 1923 in-
fördes regler som medgav en viss blygsam ersättning för resor och uppehäl-
le i samband med uppdraget. Vissa förtroendevalda med särskilt omfat-
tande uppdrag kunde då också beviljas arvode av kommunerna.
Först genom en ändring i kommunallagen 1983 blev det tillåtet för
kommuner och landsting att betala ut ersättning för förlorad arbetsför-
tjänst till de förtroendevalda. I mitten av år 1986 hade mindre än hälften
av alla kommuner och landsting begagnat sig av möjligheten att besluta om
någon form av ersättning för förlorad arbetsförtjänst till de förtroendeval-
da.
Våra nordiska grannländer
Sverige är nu det enda av de nordiska länderna som inte har obligatoriska
regler om ersättning åt de kommunalt förtroendevalda. Danmark, Finland
och Norge har samtliga infört regler som gör det till en skyldighet att
ersätta de förtroendevalda.
Problemen
Det har under lång tid varit ett önskemål från flera av arbetsmarknadens
organisationer att förbättra de ekonomiska villkoren för de kommunalt
förtroendevalda. Medan de offentligt anställda genom kollektivavtal oftast
inte gör någon ekonomisk förlust då de utför ett kommunalt förtroende-
uppdrag, så drabbas anställda inom den privata sektorn i allmänhet av
löneavdrag då de måste ta ledigt för förtroendeuppdrag. I de kommunala
församlingarna är bl. a. anställda inom den privata sektorn underrepresen-
terade.
Förutom anställda inom den privata sektorn så kan även småföretagare
av ekonomiska skäl ha svårt att ta på sig kommunala förtroendeuppdrag.
Problemen för småföretagare är delvis lika och delvis annorlunda dem
som de anställda har. Gemensamt är att de ofta kan förlora ekonomiskt på
att engagera sig i kommunalpolitiken.
Den kommunala demokratin förutsätter att de förtroendevalda kan
Prop. 1990/91: 117
Bilaga 4
296
rekryteras från bredast möjliga befolkningsgrupper. Ingen skall behöva
avböja ett kommunalt förtroendeuppdrag av ekonomiska skäl. Detta med-
för att en förtroendevald som ett minimum åtminstone måste ersättas för
de ekonomiska förluster i form av förlorad arbetsförtjänst som han eller
hon gör på grund av uppdraget.
Särskilt om pensionsförmåner, semesterlön och andra anställningsförmåner
Förtroendevalda vars engagemang uppgår till heltid eller minst 40 % av ett
heltidsengagemang kan av kommunen beviljas pension enligt ett särskilt
pensionsreglemente. För övriga förtroendevalda finns det däremot för
närvarande ingen laglig möjlighet för kommunen att genom pensionsregle-
mente sörja för att deras pensionsförmåner inte försämras på grund av
uppdraget.
Förtroendevalda med uppdrag som måste utföras på ledig tid från det
ordinarie arbetet kan under vissa förhållanden gå miste om pensionsför-
måner. Det förhållandet har varit uppmärksammat länge och kommunför-
bunden har också rekommenderat kommuner och landsting att ersätta de
förtroendevalda som går miste om pensionsförmåner på grund av uppdra-
get.
I det föreslagna lagändringsförslaget ingår mistade pensionsförmåner,
semesterförmåner och andra anställningsförmåner (huvudsakligen olika
former av försäkringar) i den förlorade arbetsförtjänst som kommunen
obligatoriskt skall ersätta.
De nuvarande reglernas tillämpning i kommunerna
Utredningen har låtit kommunförbundet undersöka hur de nuvarande
reglerna tillämpas genom en enkät till ett femtiotal kommuner som beslu-
tat om ersättning. Även landstingsförbundet har genom en enkät till samt-
liga landsting undersökt tillämpningen av ersättningsreglerna.
Av svaren från kommunerna framgår att de i huvudsak tillämpar tre
olika system för ersättning för förlorad arbetsförtjänst, nämligen
• Skillnaden mellan arvode och styrkt faktisk förlorad arbetsförtjänst.
• Faktisk förlorad arbetsförtjänst utöver arvode.
• Relaterad till den förtroendevaldes sjukpenning.
Endast tre av de landsting som besvarat enkäten har uppgett att de
beslutat om ersättning för förlorad arbetsförtjänst, men intresse och planer
för sådana ersättningssystem finns i flera landsting.
Förslag
Förslaget innebär att de nuvarande ersättningsreglerna i kommunallagen
ändras så att kommunerna blir obligatoriskt skyldiga att ersätta de förtro-
endevalda för förlorad arbetsförtjänst som de går miste om på grund av
uppdraget. Däremot blir det även i fortsättningen helt frivilligt för kom-
Prop.1990/91: 117
Bilaga 4
297
munerna om de vill ersätta de förtroendevalda med t. ex. arvode för själva Prop. 1990/91:117
uppdraget. De bestämmelser som berörs i kommunallagen (1977:179) är 2 Bilaga 4
kap. 29 §, 3 kap. 16 § och 5 kap. 1 § femte stycket.
Kommunerna ges genom förslaget stor frihet att själva utforma sina
ersättninssystem beroende på lokala förhållanden och enskilda förtroen-
devaldas speciella situation. Utredningen har avstått från att rekommen-
dera något speciellt ersättningssystem framför något annat men gett exem-
pel på olika tänkbara metoder.
Reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1992 varigenom kommuner-
na får god tid på sig att planera för ett godtagbart system för ersättning för
förlorad arbetsförtjänst.
Utredningen anser att vinsten med att fler bereds möjlighet att ta på sig
kommunala uppdrag mer än väl uppväger det ingrepp i den kommunala
självstyrelsen som förslaget kan anses innebära. I betänkandet ges också en
utförlig redogörelse för den kommunala självstyrelsens princip och det
aktuella förslaget anses inte gå ut över vad som kan accepteras enligt den
principen.
Med förlorad arbetsförtjänst menas i utredningen inkomst av jordbruks-
fastighet, inkomst av rörelse och inkomst av tjänst enligt de definitioner
som finns i kommunalskattelagen. En förutsättning för att kommunen
skall vara skyldig att betala ut ersättning är dock naturligtvis att den
förtroendevalde verkligen har förlorat någon arbetsförtjänst på grund av
uppdraget.
I princip blir det enligt förslaget en kommunal skyldighet att täcka de
förtroendevaldas inkomstförluster fullt ut. Skyldigheten inskränks dock
genom en skälighetsregel som omfattar vanliga inkomstlägen. Skälighets-
regeln innebär att kommunen inte är skyldig och heller inte berättigad att
ersätta inkomstförluster som vida överstiger vad som kan betraktas som
normalt. Helt tillfälliga eller obetydliga inkomstförluster blir kommunen
inte heller skyldig att ersätta.
I förslaget har utredningen också försökt lösa problemet med att ersätta
egna företagare som visserligen drabbas av inkomstförlust på grund av
förtroendeuppdraget, men där det av olika skäl kan vara svårt att beräkna
förlusten. Till den nämnda kretsen kan som exempel räknas jordbrukare,
hantverkare, konstnärer, privatpraktiserande läkare, advokater, köpmän
m.fl.En ersättningsform som utredningen visar på i sådana fall är en
schablonersättning baserad på medelinkomsten för t. ex. en industiarbeta-
re på orten, en viss sjukpenningklass eller ett schablonbelopp i kronor.
Ersättningen kan fastställas per år eller för valfri, kortare tidsperiod. I
utredningen visas också på möjligheten för en förtroendevald att välja
mellan fast ersättning och ersättning för faktisk förlorad arbetsinkomst.
Den ersättningsberättigade inkomstförlusten får enligt förslaget avse all
tid som behövs för att ta sig mellan arbetsplatsen och förrättningslokalen,
ackordsersättning, skifttillägg och liknande förmåner samt rimlig ledighet i
anslutning till sammanträden för bl. a. skiftarbetande, ombordanställda
m.fl. som har obekväma arbetstider eller säregna arbetsförhållanden i
övrigt.
298
Kostnader för förslaget Prop. 1990/91:117
Utredningen utgår ifrån att förslaget kommer att kosta mer pengar för 4
kommunerna men har inte kunnat beräkna storleken av merkostnaderna.
Principen att den som ger upphov till en kostnad också skall bära den
anses av utredningen vara riktig.
299
Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1977:179) att 2 kap.
29 §, 3 kap. 16 § och 5 kap. 1 § femte stycket skall ha följande lydelse.
Prop. 1990/91: 117
Bilaga 5
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
2 kap.
29 §
Fullmäktige får besluta att till le-
damot och suppleant i fullmäktige
eller beredning skall i skälig omfatt-
ning utgå ersättning för resekostna-
der och andra utgifter som föran-
leds av uppdraget, förlorad arbets-
förtjänst samt arvode, pension och
andra ekonomiska förmåner. Om
fullmäktige beslutar att arvode
skall utgå, skall arvodet bestämmas
till lika belopp för lika uppdrag.
Till ledamot och suppleant i full-
mäktige eller beredning skall i skä-
lig omfattning betalas ersättning för
förlorad arbetsförtjänst som föran-
leds av uppdraget. Fullmäktige be-
stämmer enligt vilka grunder er-
sättningen skall betalas. Med förlo-
rad arbetsförtjänst avses i denna lag
kontant lön, pensions- och semes-
terförmåner och andra anställ-
ningsförmåner.
Fullmäktige får också besluta att
till ledamot och suppleant i full-
mäktige eller beredning skall i skä-
lig omfattning betalas ersättning för
resekostnader och andra utgifter
som föranleds av uppdraget, arvo-
de samt pension och andra ekono-
miska förmåner. Om fullmäktige
beslutar om arvode skall arvodet
bestämmas till lika belopp för lika
uppdrag.
3 kap.
16§
Fullmäktige får besluta att till le-
damot och suppleant i styrelsen el-
ler annan nämnd skall i skälig om-
fattning utgå ersättning för rese-
kostnader och andra utgifter som
föranleds av uppdraget, förlorad ar-
betsförtjänst samt arvode, pension
och andra ekonomiska förmåner.
Om fullmäktige beslutar att arvode
skall utgå, skall arvodet bestämmas
till lika belopp för lika uppdrag.
Till ledamot och suppleant i sty-
relsen eller annan nämnd skall i
skälig omfattning betalas ersättning
för förlorad arbetsförtjänst som
föranleds av uppdraget. Fullmäkti-
ge bestämmer enligt vilka grunder
ersättningen skall betalas. Med för-
lorad arbetsförtjänst avses i denna
lag kontant lön, pensions- och se-
mesterförmåner samt andra an-
ställningsförmåner.
Fullmäktige får också besluta att
till ledamot och suppleant i styrel-
sen eller annan nämnd skall i skälig
omfattning betalas ersättning för
resekostnader och andra utgifter
som föranleds av uppdraget, pen-
sion och andra ekonomiska förmå-
ner.
Om fullmäktige beslutar om ar-
300
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
vode skall arvodet bestämmas till
lika belopp for lika uppdrag.
Prop. 1990/91: 117
Bilaga 5
5 kap.
1§
femte stycket
Fullmäktige får besluta att till re-
visor och revisorssuppleant skall i
skälig omfattning utgå ersättning
för resekostnader och andra utgif-
ter som föranleds av uppdraget,
förlorad arbetsförtjänst samt arvo-
de, pension och andra ekonomiska
förmåner. Om fullmäktige beslutar
att arvode skall utgå, skall arvodet
bestämmas till lika belopp for lika
uppdrag.
Till revisor och revisorssupple-
ant skall i skälig omfattning betalas
ersättning for förlorad arbetsför-
tjänst som föranleds av uppdraget.
Fullmäktige bestämmer enligt vilka
grunder ersättningen skall betalas.
Med förlorad arbetsförtjänst avses i
denna lag kontant lön, pensions-
och semesterförmåner samt andra
anställningsförmåner.
Fullmäktige får också besluta att
till revisor och revisorssuppleant
skall i skälig omfattning betalas er-
sättning för resekostnader och and-
ra utgifter som föranleds av upp-
draget, arvode, pension och andra
ekonomiska förmåner. Om full-
mäktige beslutar om arvode skall
arvodet bestämmas till lika belopp
för lika uppdrag.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
301
Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av Riksdagens om-
budsmän (JO), kammarrätten i Jönköping, försäkringsrätten för Mellan-
sverige, statens arbetsgivarverk, Botkyrka, Stockholms, Uppsala, Linkö-
pings, Gnosjö, Jönköpings, Karlshamns, Malmö, Svedala, Göteborgs,
Torsby, Faluns, Sollefteå, Strömsunds och Umeå kommuner, Söderman-
lands läns, Kristianstads läns, Göteborgs och Bohus läns, Skaraborgs läns
och Västerbottens läns landsting, Svenska kommunförbundet, Landstings-
förbundet, Tjänstemännens Centralorganisation, Sveriges akademikers
centralorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Svenska arbetsgivare-
föreningen, Sveriges Industriförbund, Statsanställdas förbund, Svenska
Byggnadsarbetareförbundet, Svenska Industritjänstemannaförbundet,
Svenska Kommunalarbetareförbundet och Svenska Metallindustriarbeta-
reförbundet.
Prop. 1990/91:117
Bilaga 6
302
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 1991
Prop. 1990/91:117
Närvarande: statsrådet Engström, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, S. Andersson, Göransson, Gradin, Dahl, Johansson, Lindqvist,
G. Andersson, Lönnqvist, Freivalds, Wallström, Lööw, Persson, Molin,
Sahlin, Åsbrink
Statsrådet Johansson anmäler fråga om en ny kommunallag.
Regeringen beslutar att genom proposition lämna förslag till riksdagen om
en ny kommunallag i enlighet med bilagan till detta protokoll.
Ur protokollet:
Maud Melin
303
Prop. 1990/91:117
Propositionens huvudsakliga innehåll ........................... 3
1 Inledning ................................................ 5
2 Kommunal självstyrelse och demokrati i utveckling............ 6
2.1 Den kommunala sektorns framväxt och betydelse......... 6
2.2 1977 års kommunallag................................ 8
2.3 Utvecklingen efter år 1977 ............................. 9
2.3.1 Strukturella och organisatoriska förändringar...... 9
2.3.2 Förhållandet stat-kommun...................... 11
2.3.3 Den politiska styrningen utvecklas — Nya villkor för
politikerna.................................... 12
2.3.4 Den enskildes intresse och engagemang ........... 13
3 Reformbehovet — principer för en ny kommunallag ........... 14
3.1 Inledning............................................ 14
3.2 Bättre villkor för förtroendevalda....................... 15
3.3 Lagen öppnar väg för målstyrning ...................... 16
3.4 Medborgarinflytandet utvecklas........................ 17
3.5 Lagen medger ett ökat handlingsutrymme ............... 19
3.6 Nya former för ekonomistyrning ....................... 20
4 Regeringens förslag till en ny kommunallag................... 22
4.1 Indelning, medlemskap ............................... 22
4.1.1 Indelning i kommuner och landsting m. m......... 22
4.1.2 Medlemskap i kommuner och landsting........... 24
4.2 Kommunernas och landstingens befogenheter............ 26
4.2.1 Tydligare regler................................ 26
4.2.2 Näringslivsfrågor .............................. 31
4.2.3 Den specialreglerade kompetensen ............... 35
4.3 Kommunernas och landstingens organisation ............ 37
4.3.1 Samlade regler om de politiska organen........... 37
4.3.2 En friare nämndorganisation .................... 38
4.3.3 Uppgiftsfördelningen mellan fullmäktige och nämn-
der ........................................... 45
4.3.4 Nya regler om kommunala företag ............... 49
4.3.5 Inflytande i och kontroll över kommunala företag .. 51
4.3.6 Handlingars offentlighet i kommunala företag ..... 55
4.4 De förtroendevalda................................... 57
4.4.1 Ett särskilt kapitel om de förtroendevalda......... 57
4.4.2 Benämningen förtroendevald.................... 58
4.4.3 Valbarhetshinder .............................. 59
4.4.4 Entledigande av förtroendevalda................. 60
4.4.5 Ekonomiska förmåner.......................... 64
4.4.6 Initiativrätt ................................... 69
4.4.7 Omröstning................................... 71
4.4.8 Närvarorätt................................... 73
4.4.9 Politiska sekreterare............................ 77
4.5 Fullmäktige ......................................... 78
4.5.1 Antalet ledamöter och ersättare.................. 78
4.5.2 Hur sammanträdena kungörs.................... 79
4.5.3 Hur ärendena bereds ........................... 81
4.5.4 Kommunala folkomröstningar................... 83
4.5.5 Interpellationer och frågor ...................... 85
4.6 Styrelsen och övriga nämnder.......................... 88
4.6.1 Förtroendevalda och anställda i nämnderna ....... 88
4.6.2 Nämndernas ansvar för verksamheten............ 89
304
4.6.3 Nämndernas mandattider....................... 91
4.6.4 Utskott och nämndberedningar.................. 94
4.6.5 Ersättarnas rättigheter.......................... 95
4.6.6 En ny jävsregel ................................ 96
4.6.7 Bordläggning.................................. 100
4.6.8 Delegering av ärenden.......................... 101
4.7 Medbestämmandeformer.............................. 106
4.8 Ekonomisk förvaltning................................ 108
4.8.1 Mål for den ekonomiska förvaltningen............ 108
4.8.2 Hur medelsbehovet täcks ....................... 111
4.8.3 Självkostnadsprincipen ......................... 112
4.8.4 Budgetens innehåll............................. 114
4.8.5 Utgiftsbeslut under budgetåret................... 118
4.8.6 Reservationsanslag............................. 119
4.8.7 Fondbildning, lånerätt och rätt att ingå borgen..... 119
4.8.8 Räkenskapsföring och redovisning ............... 120
4.9 Revision ............................................ 125
4.9.1 Revisorernas ställning.......................... 125
4.9.2 Revisorernas uppgifter ......................... 125
4.9.3 Revisorernas rätt till upplysningar m. m........... 127
4.9.4 Kretsen revisionsansvariga m. m................. 128
4.10 Laglighetsprövning ................................... 131
4.10.1 Ny terminologi och redaktionell utformning....... 131
4.10.2 Kopplingen medlemskap-rätt att överklaga........ 133
4.10.3 Prövningsgrunderna............................ 135
4.10.4 Besluts verkställbarhet.......................... 136
4.10.5 Besvärsnämnderna avskaffas .................... 137
5 Ändringar i annan lagstiftning .............................. 138
6 Ett internationellt perspektiv ............................... 139
6.1 Förhållandet till internationella överenskommelser ....... 139
Prop. 1990/91:117
6.1.1 Europarådskonventionen om kommunal självstyrel-
se ............................................ 139
6.1.2 Ett kommande EES-avtal eller svenskt medlemskap i
Europeiska gemenskapen........................ 141
6.2 Kommunernas och landstingens internationella engage-
mang ............................................... 142
6.2.1 Humanitärt bistånd ............................ 142
6.2.2 Bistånd till utländska studerande................. 144
6.2.3 Bojkottåtgärder mot Sydafrika................... 144
7 Ekonomiska konsekvenser av regeringens förslag .............. 145
8 Upprättade lagförslag...................................... 146
9 Specialmotivering: förslaget till kommunallag................. 146
10 Ärendet till riksdagen......................................229
Propositionens lagförslag...................................230
Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1990:24) Ny kom-
munallag ..........................................267
Bilaga 2 Kommunallagskommitténs lagförslag .................271
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser över betänkandet (SOU
1990:24) Ny kommunallag........................... 295
Bilaga 4 Sammanfattning av betänkandet (Ds 1988:46) Pengar är
inte allt men........................................296
Bilaga 5 Förtroendeuppdragsutredningens lagförslag............300
305
Bilaga 6 Förteckning över remissinstanser över betänkandet (Ds
Prop. 1990/91:117
1988:46) Pengar är inte allt men....................... 302
Utdrag ur regeringsprotokollet 1991-03-07 ....................... 303
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1991
306