Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition 1990/91:117

om en ny kommunallag


 

Prop. 1990/91


17


Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Föredragande vid regeringssammanträdet har varit chefen för civildepar­tementet.

Stockholm den 7 mars 1991

På regeringens vägnar Odd Engström

Bengt K. A. Johansson

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag till en ny kommunallag, som skall ersätta den nuvarande lagen från 1977. Förslaget innehåller bland annat följande nyheter i sak.

Flertalet av de grundprinciper som reglerar kommunernas och lands­lingens befogenheter skrivs in i lagen.

Kommunerna  och   landslingen   får  ökad   frihet  att  organisera  sin nämnd verksamhet.

Fullmäktige får större möjligheter att delegera beslutanderätt till styrel­sen och övriga nämnder.

Grundläggande regler om kommunernas och landstingens förhållande till de kommunala företagen tas in i lagen.

Fullmäktige ges möjligheter att entlediga förtroendevalda som vägrats ansvarsfrihet eller dömts för allvarliga brott.

De förtroendevalda ges rätt att få skälig ersättning för den arbetsin­komst som de förlorar när de fullgör sina uppdrag.

Fullmäktige får större frihet att bestämma om formerna för beredning av fullmäktigeärenden.

Möjlighet införs för ett snabbare valgenomslag för styrelsen och övriga nämnder.

Förvaltningslagens jävsregler blir i princip tillämpliga i hela den kom-1'nunala förvaltningen.

1    Riksdagen 1990/91. 1 .saml. Nr 117


Nämnderna får större möjligheter att delegera beslutandei-ätt till enskil­da ledamöter och anställda.

Kommunerna och landslingen åläggs att ha en god ekonomisk hushåll­ning i sin verksamhet.

Krav på verksamhetsplan och treårig ekonomisk planering införs.

Redovisningen ges ökad betydelse. Bland annat införs krav på att årsredovisningen skall omfatta också kommunala företag.

Kretsen revisionsansvariga utökas till all omfatta även enskilda förtro­endevalda i styrelsen, övriga nämnder och fullmäktigeberedningar. Vissa ändringar föreslås också i annan lagstiftning. Bland annat får

kommuner och landsting ökade möjligheter atl lämna humanitärt bistånd till andra länder.

Därutöver föreslås ett antal följdändringar med anledning av den nya kommunallagen. Övriga följdändringar avser regeringen att återkomma med i en särskild proposition.

Den nya lagstiftningen avses träda i kraft den 1 januari 1992.


Prop. 1990/91:117


Som ett led i en försöksverksar-nhet har denna proposition utformats på ett nytt sätt.

Det regeringen vill all riksdagen skall ta ställning till redovisas i propositionen under rubriken Ärendet lill riksdagen, som alltså mot­svarar den tidigare rubriken Hemställan.


 


Proposition om en ny kommunallag          pp- '990/91:11?

I  Inledning

Den nu gällande kommunallagen (1977:179, ändrad senast 1990:787, KL) trädde i kraft den 1 juli 1977.

År 1984 beslöt regeringen att inleda ett arbete med atl utforma förslag lill en ny kommunallag. En principskiss till en ny lag presenterades år 1985 av 1983 års demokraliberedning i betänkandet (SOU 1985:29) Principer för ny kommunallag. Betänkandet remissbehandlades och därefter fick en arbetsgrupp inom civildepartementet till uppgift att göra en juridisk-tek-nisk översyn av förslaget. Gruppen avlämnade dels delbetänkandet (Ds C 1987:5) Den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting, dels slutbetänkandet (Ds 1988:52) Ny lag orn kommuner och landsting.

I samband med atl riksdagen under våren 1988 behandlade prop. 1986/87:91 om aktivt folkstyre i kommuner och landsting uttalade riksda­gen att del fortsatta beredningsarbetet i fråga om den nya kommunallagen borde ske under medverkan av representanter för de politiska partierna i riksdagen (KU 1987/88:23, rskr. 154).

Mot denna bakgrund beslutade regeringen hösten 1988 att bemyndiga civilministern att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté. Kommittén, som arbetade under namnet 1988 års kommunallagskommil-té (ordförande: riksdagsledamoten Hans Gustafsson), avlämnade i april 1990 belänkandet (SOU 1990:24) Ny kommunallag. Koi'nmitténs sam­manfattning av betänkandet återfinns i bilaga 1 och kommitténs lagförslag framgår av bilaga 2.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan­serna har lagts som bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena har upprättats inom civildepartementet och publicerats i Ds 1991:17.

1 det följande lägger regeringen på grundval av det redovisade materialet fram ett förslag till en helt ny kommunallag och till viss annan lagstiftning som hänger samman därmed.

En fråga som har samband med kommunallagskommitléns förslag, men som på regeringens uppdrag har utretts särskilt, är den om de förtroen­devaldas arbetsförutsättningar. Uppdraget har utförts av en särskild ulre-dar'e (f. d. kommunalrådet Carl-Gerhard Sjölander), som har arbetat under namnet loi'troendeuppdragsutredningen. En fråga som utredningen har behandlat gäller de förtroendevaldas ekonomiska villkor. Förslag i den delen har presenterats i betänkandet (Ds 1988:46) Pengar är inte allt men.... Utredningens sammanfattning av betänkandet och lagförslag fram­går av bilaga 4 och 5.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan­serna har lagts som bilaga 6. En sammanställning av remissyttrandena har gjorts i civildepartementet och publicerats i Ds 1990:12.

I betänkandet (SOU 1988:47) Kommunalt stöd till de politiska partier­na har utredningen övervägt kommunernas och landstingens möjligheter atl ge stöd till de politiska partierna. Betänkandet har legat lill grund för överläggningar mellan partierna i riksdagen.


 


Utredningen avlämnade i mars 1990 slutbetänkandet (SOU 1989:108)     Prop. 1990/91: 117 Förtroendevald på 90-talet — Utmaningar och möjligheter.

Regeringen behandlar i denna proposition också några av de frågor som förlroendeuppdragsutredningen har berört.

Innan vi går in pä de skilda sakfrågorna redovisar vi vår syn på utveck­lingstendenserna inoi'n den kommunala sektorn och på reformbehovet i stort.

2 Kommunal sjävstyrelse och demokrati i utveckling

2.1  Den kommunala sektorns framväxt och betydelse

Etl grundläggande inslag i den svenska folkstyrelsen

Kommunerna och landstingen hör sedan lång tid tillbaka lill de grundläg­gande inslagen i den svenska folkstyrelsen. Deras uppgift har traditionellt varit att samla människorna inom ett visst geografiskt område för atl främja gemensamma intressen. En viktig markering av deras roll görs i portalparagrafen till regeringsformen, där det heter att folkstyrelsen "förverkligas genom ett representativt och demokratiskt statsskick och genom kommunal självstyrelse".

Ideologin bakom våra dagars kommunala självstyrelse växte fram under förra delen av 1800-talet och blev befäst genom det som kallas 1862 års kommunalförordningar. Då lades grunden till den komunallagstiftning som gäller än i dag. I organisatoriskt hänseende innebar förordningarna att det gjordes en slutlig uppdelning mellan en borgerlig och en kyrklig kom­mun samt alt det tillskapades en kommuntyp på regional nivå, landsting­en.

Bakom reformen fanns en tydlig decentraliseringsideologi. Huvudprin­cipen var kommunal självstyrelse genom valda förtroendemän. Den lokala självförvaltningen ansågs vara ändamålsenlig och billig och etl värdefullt led i en medborgarfostran.

Den fortsatta utvecklingen — expansion och dynamik

Den kommunala expansionen fick etl rejält fäste efter det att den kommu­nala rösträtten blev allmän och lika. Reformen skapade förutsättningar för en i grunden omlagd kommunal verksamhet, som innefattade ett vidgat ansvar för medborgarnas levnadsförhållanden. Av stor betydelse var givet­vis också införandet av det representativa systemet.

Men det är framför allt under hela efterkrigstiden som utvecklingen av den kommunala sektorn har varit mycket dynamisk. Särskilt kommunerna men även landstingen har fått allt mer omfattande uppgifter i fråga om samhällsservicen. Det är ett resultat dels av beslut av staten, dels av att kommuner och landsting frivilligt tagit på sig vidgade uppgifter.

I dag hanteras mer än 70 procent av den offentliga sektorns utgifter för


 


konsumtion och investeringar av kommuner och landsting. Konsumtio- Prop. 1990/91: 117 nen och investeringarna uppgår till ca 300 miljarder kr., dvs. drygt 20 procent av BNP. Inkluderas även transfereringarna blir utgifterna ca 360 miljarder kr. Då ingår emellertid inte kommunala aktiebolag och stiftelser. Ca 1,1 miljon är anställda hos kommuner och landsting och uppskatt­ningsvis ca 70 000 personer har kommunala förtroendeuppdrag.

En strukturomvandling

Kommunernas ökade verksamhet ledde till att de många små landskom­munerna fick svårigheter att fullfölja sina åtaganden. Detta medförde en strukturell omdaning. Från denna synpunkt kan man gott säga att kommu­nerna har genomgått något av en revolution under loppet av några decen­nier. Två omfattande indelningsreformer medförde att antalet kommuner mellan 1952 och 1974 reducerades från knappt 2 500 till mindre än 300; antalet kommuner är i dag 284.

Landslingen har inte förändrats på samma genomgripande sätt. Den mest påtagliga förändringen är här bildandet av det s. k. storlandstinget i Stockholms län i början av 1970-talet. Stockholms stad gick då in i lands­tinget som också gavs vidgade uppgifter.

Från lekmannaförvalining lill Ijänstemannaförvallning

Kommunindelningsreformerna har påverkat villkoren för de förtroen­devalda och för utvecklingen av politikerrollen som sådan.

Som en direkt följd av kommunsammanläggningarna minskade antalet ordinarie uppdrag i kommunerna från cirka 120 000 i mitten av 1960-talet till 42 000 år 1974. Etl långt mindre antal förtroendevalda fick alltså ta hand om en väsentligt större och ständigt växande verksamhet. Utveck­lingen mot en tjänstemannaförvaltning blev en naturlig konsekvens av detta.

1 stark sammanfattning kan utvecklingen beskrivas på följande sätt. Lekmannaförvaltningen — som innebar att de förtroendevalda själva sva­rade för beredning, beslut och verkställighet i den mest renodlade formen — har definitivt ersatts av en professionell tjänslemannaförvaltning, där tjänstemännen övertagit inte bara verkställighetsfunktioner utan också väsentliga beredningsfunktioner från de förtroendevalda i alla kommuner.

Sammantaget innebär utvecklingen att förtroendeuppdragen har ett helt annat innehåll och ställer helt andra krav på sina innehavare än vad som var fallet för bara ett par årtionden sedan.

Återverkningar på kommunallagsliflningen

Den dramatiska strukturomvandlingen tillsammans med den allmänna
expansionen av den kommunala verksamheten har medfört att dagens
kommuner har få likheter med tidigare generationers kommuner. Detta är
också en grundläggande förklaring till de efter hand allt tätare kommunal­
lagsreformerna.
                                                                                 7


 


En målsättning har varit atl åstadkomma en förenkling av den kommu-     Prop. 1990/91:117 nalrättsliga regleringen och att anpassa lagstiftningen till de behov som förnyelsen av den ofienlliga sektorn har gett upphov till. I samband här­med har det framstått som alltmer nödvändigt all begränsa den-statliga tillsynen och kontrollen och att stärka den kommunala självstyrelsen.

1862 års kommunalförordningar stod kvar praktiskt taget oförändrade fram till början av 1930-talet. Då gjordes en revidering som i allt väsentligt var av teknisk natur.

År 1948 genomfördes en kompetensreform som har haft en helt avgö­rande betydelse för den kommunala utvecklingen, inte minst vad gäller möjligheterna för kommunerna att.ta på sig nya uppgifter. Den ökade aktiviteten i kommunerna kom dessförinnan inte sällan i konflikt med regeringsrättens praxis, som innebar en relativt restriktiv tolkning av den kommunala kompetensen. Genom reformen slogs fast att allmänintresset skulle vara avgörande för bedömningen i kompetensfrågor. De motiv som då lades fast styr i hög grad rättstillär'npningen ännu i dag.

Förändringarna i den kommunala indelningen och de ökade möjlighe­terna för kommunerna att ta på sig nya uppgifter ledde fram lill att en ny kor'nmunallag antogs år 1953. Året därpå antogs en ny landslingslag och hela den nya lagstiftningen trädde i kraft år 1955.

Framför allt kommunsammanläggningarna i början av 1970-talet, men också den ändrade relationen mellan förtroendevalda och anställda samt medborgarnas allmänt sett ökade aktivitet, skapade ett behov av ytterliga­re revideringar. Den 1 juli 1977 trädde en ny koi'nrnunallag i kraft som var den första som var gemensam för kommuner och landsting.

2.2  1977 års kommunallag

Till grund för kommunallagen av år 1977 låg ett omfattande utredningsar­bete som hade utförts av utredningen om den kommunala demokratin (SOU 1975:41) och kommunallagsulredningen (SOU 1974:99).

Lagen bygger på principen atl kommuner och landsting skall lämnas största möjliga frihet att anpassa sina arbetsformer till de lokala förhållan­dena. Kommunindelningsreformerna ansågs ha skapat goda förutsättning­ar för att minska den statliga detaljregleringen.

På flera punkter genomfördes ändringar som berörde de förtroendeval­das arbetsförutsättningar. Bl. a. infördes en rätt till ledighet för fullgörande av kommunala uppdi'ag. Medborgarnas möjligheter till insyn och delta­gande i den kommunala verksamheten förbättrades.

Kommunfullmäktiges och landstingets centrala funktion framhävdes klart i reformen. Utgångspunkten var att man skulle stärka de folkvalda organens ställning. En följd av detta blev att man intog en ytterst restriktiv inställning till möjligheterna av att överföra beslutanderätt från fullmäkti­ge till styrelsen och övriga nämnder. En motsvarande restriktivitet uttryck­tes också i fråga om möjligheten att delegera från. nämndnivån till anställ­da.

Debatten i början av 1970-talet rörde mycket frågor om samlingsstyre
och majoritetsstyre. I koinmunallagsreformen kom delta till uttryck på så
      8


 


sätt att man ville ge möjlighet för den politiska majoriteten att ta ett Prop. 1990/91: 117 huvudansvar för den kommunala verksamheten samtidigt som minorite­ten skulle tillförsäkras goda arbetsvillkor. Hur detta skulle utföras i prakti­ken överlämnades till kommunerna och landstingen själva att besluta om. 1 förarbetena till 1977 års lag berördes också en del andra frågor, som t. ex. hur man kan stärka insynen och inflytandet i kommunala företag, hur folkomröstningar förhåller sig till den representativa demokratin och vär­det av lokala politiska organ (kommundelsnämnder m. m.). Några större reformer genomfördes dock inte på dessa områden.

2.3 Utvecklingen efter år 1977

Den allmänna debatten om den offentliga sektorn under 1980-talet har i hög grad handlat orn decentralisering, avbyråkratisering, minskat sektors­tänkande, medborgerligt dellagande, eflektivitet och resursutnyttjande. Därmed har också den kommunala verksamheten stått i fokus.

För utvecklingen inom det kommunaldemokratiska området är det av särskild betydelse att medborgarna synes vara bättre informerade och mer aktiva i kommunala frågor än förut.

Regeringen vill nu peka på några tendenser som framträtt under senare

2.3.1 Strukturella och organisatoriska förändringar

Decentraliseringssträvandena har vuxit i styrka under det senaste decen­niet. En påtaglig förändring gäller synen på nämndorganisationen i kom­munerna.

Utgångspunkten har varit att man velat återskapa närheten mellan med­borgare och förtroendevalda, men också att få till stånd en ökad samver­kan mellan olika sektorer av samhällsgemenskapen.

Lokala organ

Lagen (1979:408) om lokala organ i kommunerna (omtryckt 1979:1167, ändrad senast 1988:135, lokalorganslagen) trädde i kraft den 1 januari 1980. Den lagen har gjort det möjligt för kommunerna att inrätta lokala organ i form av distriktsnämnder, institutionsstyrelser samt organ med sektorsövergripande uppgifter inom såväl det kommunallagsreglerade om­rådet som vissa delar av de specialreglerade nämndernas områden. För de .senare gäller vissa begränsningar och dessutom måste de centrala nämn­derna inom respektive sektor finnas kvar. De sektorsövergripande organen kallas oftast kommundelsnämnder.

Frikommunförsöket

Riksdagen beslöt i juni 1984 (pi'op. 1983/84:152, KU 32, rskr. 368) att en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse — det s.k. frikom­munförsöket — skulle bedrivas till utgången av år 1988. Försöksverksam-


 


heten har däi-efter förlängts till utgången av år 1991 (KU 1987/88:23, rskr.     Prop. 1990/91:117 154, prop. 1988/89:1, KU 6, i'skr. 13).

I samband med riksdagens beslut om försöksverksamheten antogs lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorga-nistion (omtryckt 1988:136, ändrad senast 1990:1169, frikommunlagen).

De kommuner som deltar i försöket har fått en nästan fullständig frihet atl organisera de centrala nämnderna. Även i fråga om lokala organ har de fått ökad organisationsfrihet. I frikommunförsöket deltar i dag 36 kommu­ner och fyra landsting.

Försöket med en friare nämndorganisation har lett till faktiska föränd­ringar i varierande grad framför allt på tre områden.

   Slopande av den särskilda skolstyrelsen främst i samband med övergång till kommundelsnämnder i hela kommunen. Här finns exempel på gans­ka stora variationer i fråga om kombinationer av utbildnings- och andra frågor i de nya nämnderna.

   Slopande av en sammanhållen socialnämnd genom utbrytning av äldre-och handikappfrågorna till en särskild nämnd. Barnomsorgen har i några fall lagts på utbildningsnämnden/skolstyrelsen. Härtill kommer slopan­de av socialnämnden i samband med införande av kommundelsnämn­der i hela kommunen, vilket har skett i flera fall.

   Slopande av särskild byggnads- respektive miljö- och hälsoskyddsnämnd genom sammanslagning av de båda nämnderna.

Vidare har allt fler frikommuner utnyttjat möjligheten atl låta en eller flera kommundelsnämnder svara för verksamheter eller anläggningar som inte exklusivt är knutna lill en viss kommundel. Tydligast ser man detta i Göteborg, där vissa stadsdelsnämnder gjorts till s.k. resursnämnder. Des­sa svarar för sådana verksamheter som är för små att dela upp eller som av andra skäl anses opraktiska att fördela pä alla stadsdelsnämnder.

Verksamhetsformerna omprövas och utvecklas

Runt om i landet pågår diskussioner som syftar till alt även i andra avseenden utveckla den politiska organisationen i kommunerna. Det blir exempelvis allt vanligare att i praktiken omsätta de idéer som finns om att renodla funktionerna enligt en beställar-utförarmodell.

Ett exempel på detta är det som har kommit att kallas Dalamodellen. Ett riksdagsbeslut i december 1990 har möjliggjort ett genomförande av mo­dellen (prop. 1990/91:44, KU 17, rskr. 52).

Dalamodellen innebär en ny struktur för hälso- och sjukvården. Varje kommun inom landstinget utgör ett sjukvårdsområde, som leds av en styrelse. Sjukvårdsområdena ansvarar för befolkningens hela hälso- och sjukvårdsbehov, även specialistvård och sluten akutsjukvård. Dessa vård­former upphandlas hos sjukhusen eller andra vårdgivare i eller utom länet. Sjukhusen eller klinikerna får inte några anslag från landstinget. I stället får de sälja sina tjänster till sjukvårdsområdena.

Ett bärande inslag i Dalamodellen är att de förtroendevaldas roller som
konsui'nentföreträdare och producenter skall skiljas åt. En tydlig åtskillnad
görs mellan produktions- och finansieringsansvar. Nya former för att styra
   10


 


och leda verksamheten med ett tydligt inslag av långtgående möjligheter     Prop. 1990/91: 117 att delegera ärenden är också en viktig del.

2.3.2 Förhållandet stat-kommun

I dag delar kommuner och landsting ansvaret för den samhälleliga verk­samheten med staten på en mängd områden. I takt med att den statliga detaljregleringen har minskat, har behovet av att bryta mot sektorsprinci­pen gjort sig alltmer gällande. Detta har lett till ett ökat behov av samord­ning av olika kommunala verksamheter utifrån bl.a. funktionella och ekonomiska krav.

Handlingsutrymmet behöver vidgas

Under senare tid har olika åtgärder vidtagits för att undanröja de hinder som finns för att kommuner och landsting skall kunna prioritera mellan olika uppgifter och anpassa verksamheten efter de lokala förutsättningar­na.

Ett exempel kan hämtas från skolområdet. Utvecklingen inom detta område går mot decentralisering av beslutsfattandet, klarare ansvarsför­hållanden, mer generella statsbidrag, ökad målstyrning och bättre system för uppföljning och utvärdering.

Ett annat exempel är riksdagsbeslutet att ge kommunerna ett samlat ansvar för äldre- och handikappomsorgerna (prop. 1990/91:14, SoU9, rskr. 97). Syftet är att skapa klara ansvarsförhållanden och ändamålsenliga organisatoriska förutsättningar för dessa omsorger.

Utvecklingen går också mot en samordning av sjukvård och sjukförsäk­ring.

De samhällsekonomiska förutsättningarna ändras

Efterfrågan på den kommunala sektorns tjänster har länge kunnat tillgodo­ses genom att verksamheten har tillförts ökade resurser. Det finns allmänt sett inte längre förutsättningar för detta.

Den lägre tillväxten i samhällsekonomin och nödvändigheten av att undvika skattehöjningar gör, att medborgarnas krav alltmer sällan kom­mer att kunna tillgodoses genom tillskott av resurser. Större krav ställs på omprövning, rationalisering och förbättring av effektiviteten.

En parlamentarisk kommitté (Fi 1990:04) arbetar för närvarande med frågorna om hur systemet med statsbidrag till kommuner och landsting skall utformas i framtiden och med att se över den kommunala sektorns övriga finansieringskällor. Utredningsarbetet skall, enligt direktiven (dir. 1990:20), bedrivas med utgångspunkten att kommunernas och lands­tingens verksamhet skall anpassas till de samhällsekonomiska förutsätt­ningarna och att statens bidrag så långt som möjligt skall fördelas efter generella principer.

Vidare skall en mer effektiv kommunal verksamhet stimuleras och kom­
mittén skall överväga instrument för statlig målstyrning och hur uppfölj­
ning av kommunal verksamhet bör utvecklas.
                                         11


 


Uppföljning och utvärdering jår ökad betydelse                    Prop. 1990/91: 117

Strävan mot bättre uppföljning och utvärdering syftar ytterst till att värna den kommunala självstyrelsen genom ökad kvalitet och effektivitet.

Mot bakgrund av högre produktivitets- och effektivitetsmål för den kommunala sektorn och en ändrad styrning av kommunal verksamhet, ställs nya krav på statens uppföljning och utvärdering. Det är därför viktigt atl få till stånd en fördjupad mål- och resultatdialog mellan staten, kom­muner och landsting.

2.3.3 Den politiska styrningen utvecklas — Nya villkor for politikerna

Från lekmannaförvalining lilllekmannaslyre

För bara några årtionden sedan hade de förtroendevalda praktiskt laget hela verksamheten i sin hand. De bestämde i verklig mening inte bara vad som skulle göras utan även hur. Det ställdes inga särskilda krav på styrning och ledning.

Expansionen under framför allt 1960- och 1970-talen medförde efter hand allt större problem när det gällde styrningen av den kommunala verksamheten. Det blev inte längre möjligt att hålla verksamheten samlad hos ett fåtal personer. Under denna period byggdes därför en omfattande apparat upp med hjälp av ständigt ökande resurser. För att klara denna uppbyggnad krävdes en mängd specialister, administratörer och verksam-hetspersonal.

Den kraftiga reduceringen av antalet förtroendevalda i kombination med den stora expansionen av verksamheten ledde lill en dramatisk om­fördelning av uppgifter från de förtroendevalda till den professionella organisationen.

Parallellt med denna utveckling har det skett en förskjutning i den politiska styrningens innehåll. Detaljstyrningen har successivt övergetts till förmån för en mer övergripande styrning med mål och ramar.

Både politikerna och de anställda upplever problem i den nya situatio­nen. Ett problem för politikernas del är att de inte anser det möjligt att enbart intressera sig för de övergripande frågorna. Om inte annat så kräver medbor'garna besked i detaljfrågor. De anställda anser att politikerna lägger sig i detaljer, som de anser vara förvaltningens uppgift att ta hand om.

Nya villkor för de politiska uppdragen

Samtidigt som styrmetoderna har förändrats, har villkoren för dem som utövar politiska uppdrag i kommuner och landsting ändrats.

Benägenheten atl hoppa av från politiska uppdrag har ökat under 1980-talet. Cirka var iredje kommun- eller landstingspolitiker lämnar sina upp­drag under pågående mandatperiod. För tio år sedan var det en av fyra som hoppade av. Forskningen visar dock att omsättningen av politiker var hög även på 1970-talet.

När det gäller avhoppens fördelning på olika grupper är det främst de


 


vanligtvis und,errepresentei'ade grupperna — unga, kvinnor, och privatan-     Prop. 1990/91: 117 ställda — som är av intresse. Förtroendeuppdragsutredningen konstaterar att förhållandena inte förändrats på något drastiskt sätt för någon av dessa grupper under de senaste tio åren.

Det är ingen tvekan om att det under senare år har blivit allt svårare att kombinera yrkesliv, familjeliv och förtroendeuppdrag. Trots all det vidta­gits olika åtgärder i syfte atl underlätta rekryteringen lill kommunala förtroendeuppdrag är främst ungdomar, kvinnor och privatanställda fort­farande kraftigt underrepresenterade i de kommunala organen.

När det gäller kvinnornas dellagande i kommunalpolitiken har det emel­lertid skett positiva förändringar. Kvinnornas genoi'nbrott i kommunalpo­litiken kom på 1970-talet, då deras andel fördubblades. Efter valet år 1988 utgör kvinnorna 32 procent i de kommunala nämnderna och 39 procent av landstingsledamöterna. Internationellt sett ligger Sverige idag högt när det gäller kvinnorepresentation i politiken. Vid en jämförelse mellan kvinnor och man finner man emellertid alt koi'nmunalpolitiken fortfarande präglas av en tydlig könsskillnad. Männen sitter på de flesta ledande uppdragen och kvinnorna har främst uppdrag på det sociala och kulturella området.

Privatanställda är också klart underi'epresenterade i kommunalpolitiken enligt vad förtroendeuppdragsutredningen har visat. Detta förhållande är enligt utredningen till nackdel både för politiken — som inte får del av de privatanställdas kunskaper och erfarenheter i tillräcklig omfattning — och för näringslivet, som går miste om de förtroendevaldas kontakt med samhällslivet.

För att underlätta för alla att ta etl kommunalt förtroendeuppdrag är det sedan år 1983 möjligt för kommuner och landsting atl ge ersättning för förlorad arbetsförtjänst. Endast omkring hälften av kommunerna har dock infört en sådan ordning. Problemet är aktuellt främst för de privatanställ­da. De får i flertalet fall vidkännas avdrag på lönen vid frånvaro för atl fullgöra etl offentligt uppdrag.

Det kan inte uteslutas att detta förhällande negativt påverkar rekryte­ringen av privatanställda till kommunala förtroendeuppdrag.

2.3.4 Den enskildes intresse och engagemang

Det politiska beteendet

All kor'nmunal verksamhet bygger på principen om en representativ demo­krati och alltså i grunden på ett starkt engagemang från medborgarnas sida. Det är emellertid bara ungefär var sjätte medborgare som är villig att ta på sig uppdrag. Benägenheten att åta sig uppdrag har dock varit ganska stabil under den senaste tioårsperioden.

Ett nytt drag i medborgarnas politiska beteende är att valdeltagandet visar en sjunkande tendens. Valdeltagandet har minskat bland ungdomar med cirka 8 procentenheter mellan valen år 1982 och år 1988. Å andra sidan finns det inget belägg för att ungdomars intresse för samhällsfrågor har försvagats. Tvärtom utvecklar de en hög politisk aktivitet, som dock i allt större utsträckning äger rum vid sidan om de politiska partierna.

13


 


Decentralisering som medel JÖr medborgarengagemang          Prop. 1990/91:117

Servicen till medborgarna är traditionellt organiserad i sektorer, medan medborgarnas egna behov som regel inte följer de administrativa indel­ningarna. För att bättre möta dessa behov har man på många håll strävat efter en mer decentraliserad och i'nindre sektoriell kommunal organisa­tion.

Systemet med lokala nämnder bygger på en närhetsprincip, som bl.a. syftar till att snabbare kunna fånga upp medborgarnas behov och önske­mål. Förespråkarna för decentraliseringstanken ser större möjligheter att i en lokal organisation åstadkomma en bred kontaktyta mellan niedborgai'e och förtroendevalda.

Okat demokraliskt inflytande

Ett viktigt inslag i förnyelsearbetet inom den offentliga sektorn — inte minst på kommunal nivå — är intresset av att öka utrymmet för den enskilde medborgarens personliga val och önskemål. Under senare år har i ökad utsträckning tillämpats kooperativa lösningar, entreprenader liksom toreningsdriven verksamhet och verksamhet i bolagsform.

Ett viktigt inslag har varit strävandena alt engagera medborgarna i sådan kommunal verksamhet som berör dem själva, s.k. brukarverksam-het. Genom nya bestämmelser i kommunallagen har det blivit möjligt alt ställa upp villkor om brukarinflytande när beslut skall fattas på tjänste­mannanivå.

3 Reformbehovet — Principer för en ny kommunallag

3.1  Inledning

Den kommunala självstyrelsen är ett omistligt inslag i den svenska demo­kratin. I kommuner och landsting tar förtroendevalda medborgare ansvar för en betydande del av samhällsverksamheten i nära samspel med sina uppdragsgivare.

Kommunallagen ger de grundläggande spelreglerna för fördelningen av makt och ansvar i kommuner och landsting. Det är väsentligt att dessa regler är tydliga till sin innebörd. Annars finns det en uppenbar risk för att den demokratiska processen i alltför hög grad kommer att handla om spelreglerna, inte om verksamhetens innehåll och utformning.

Under de senaste åren har det skett stora förändringar i den kommunala verksamheten. Den har expanderat och allt större krav ställs på kvalitet och effektivitet. Samtidigt har komi'nunernas och landstingens ekonomi blivit allt mer ansträngd.

För att möta den nya situationen har fferlalet kommuner och landsting inlett etl omfattande förnyelsearbete. Detta har gett upphov lill krav på ändrad lagstiftning. Det s.k. frikommunförsöket har varit ett sätt att

14


 


tillgodose kraven på ändrad lagstiftning i syfte att öka kommunernas och     Prop. 1990/91: 117 landstingens handlingsutrymme.

Tiden är nu mogen att genomföra sådana förändringar i kommunallag­stiftningen som kan skapa goda förutsättningar för kommunernas och landstingens verksamhet under 1990-talet. Erfarenheterna av frikommun­försöket är därvid av betydande intresse.

Enligt regeringens mening har frikommunförsöket varit mycket värde­fullt närde! har gällt att på etl okonventionellt sätt pi'öva nya verksamhets­former i kommuner och landsting. För närvarande pågår en utvärdering av försöket (dir. 1990:79). Vissa frågor som grundat sig på erfarenheterna från försöket tar vi upp redan i detta lagstiftningsärende (avsnitt 3.5).

Följande fem utgångspunkter ligger till grund för det förslag lill ny kommunallag sorn vi nu lägger fram.

   De förti"oendevalda ges bra arbetsvillkor. Fonnerna för att styra, leda och följa upp den kommunala verksamheten utvecklas.

   Medborgarna garanteras goda möjligheter till insyn i och inflytande över kommunernas och landslingens verksamhet.

   Kommunerna och landstingen får ett ökat handlingsutr'ymme när det gäller att bestämma hur verksamheten skall organiseras.

   Koinmunerna och landstingen ges förutsättningar att göra verksamheten effektivare genom nya former för ekonomistyrning.

   Kommunallagen skall ge tydliga besked om vilka principer som ligger till grund för den kommunala verksamheten och de grundläggande demo­kratiska spelreglerna.

I det följande redovisar vi vissa av de principiella nyheterna i förslaget till en ny kommunallag.

3.2 Bättre villkor för förtroendevalda

Framlidens kommunalpolitiker kommer atl ställas inför en rad problem, inte minst strukturella och ekonomiska. För all möta dessa behöver de politiska styrformerna utvecklas. Det är också viktigt att underlätta för medborgarna att engagera sig i det kommunalpolitiska arbetet.

Regeringen ser det som en viktig uppgift att skapa likvärdiga förutsätt­ningar för dem som är beredda att ta på sig politiska föi-troendeuppdrag. I föreliggande lagstiftningsärende är det särskilt två frågor som vi vill lyfta fram.

Den ena frågan handlar orn att hitta en lösning på problemet med de förtroendevaldas ekonomiska villkor. Det hittillsvarande systemet har inte fungerat bra från rättvisesynpunkt.

Det representativa systemet bygger på att alla medborgare skall ha lika möjligheter att bli invalda i representativa församlingar, förutsatt att han eller hon fått sitt partis förtroende att kandidera. Det kan inte vara rimligt att vissa grupper gör ekonomiska förluster vid ett samhällsengagemang och det bör inte vara så att ersättningsfrågan blir styrande för viljan att ta på sig etl politiskt uppdrag.

Vi föreslår därför i'egler i kommunallagen som innebär att de förtroen­
devalda, om de begär det, har rätt till skälig ersättning för förlorad arbets-
15


 


inkomst.                                                                                         Prop. 1990/91: 117

Enligt vår mening kommer en sådan förändring atl medverka lill att öka representationen av underrepresenterade grupper, främst anställda i det privata näringslivet.

Vi vill i detta sammanhang också peka på betydelsen av en jämn köns­fördelning i politiken. Det är viktigt att de politiska partierna i kommuner­na och landstingen i fortsättningen haren hög ambitionsnivå när det gäller atl åstadkomma en jämn könsfördelning på de ledande uppdragen. Det är också angeläget att partierna fortsätter arbetet med alt bryta mansdorni-nansen inom de mer tekniskt och ekonomiskt betonade nämndområdena.

En annan fråga sorn rör de förtroendevalda gäller utvecklingen av for­merna för atl styra och leda den kommunala verksamheten. Vi ser positivt på det arbete som pågår i kommuner och landsting i syfte att förbättra effektiviteten och att bättre tillgodose medborgarnas behov och önskemål. Därför vill vi också underlätta detta arbete genoi'n att öppna nya möjlighe­ter för den politiska styrningen.

Det är väsentligt att de nya styrformerna anpassas efter lokala förutsätt­ningar och olika verksamheters speciella karaktär. Det är därför inte möjligt att lagstifta om en ny politisk styrning. Däremot bör hinder i lagstiftningen undanröjas för att skapa möjligheter att förskjuta tyngd­punkten mot målformulering och utvärdering och att ge förutsättningar för ett bättre samspel mellan politik och förvaltning.

3.3 Lagen öppnar väg för målstyrning

Regeringens förslag i fråga om politiska styrformer bygger på principen att de enskilda kommunerna och landstingen och ytterst de förtroendevalda själva avgör vilka styrformer som passar bäst och i vilken takt en föränd­ring av arbetsformerna skall ske.

Kommunallagens uppgift är att tillhandhålla de rättsliga instrumenten.

Mot bakgrund av den debatt som har förts i frågan vill vi betona att de förtroendevaldas rättsliga ställning inte förändras vid en övergång lill ett mer målstyrt system. De förtroendevalda har det yttersta ansvaret för hela verksamheten, vilket dock inte hindrar alt det praktiska genomförandet och beslutsbefogenheter i större utsträckning anförtros åt de anställda.

Vi föreslår att det skapas ett ökat utrymme att delegera ärenden. Syftet är att frigöra resurser för att formulera och utveckla den politiska viljan och att skapa ett större engagemang och intresse hos de anställda för den verksamhet som de praktiskt har ansvaret för. Reglerna bör utformas så, att medborgarnas möjligheter till insyn och kontroll inte försämras.

En viktig del i en mer målstyrd verksariihet är resultatuppföljningen och utvärderingen. Dessa uppgifter måste fullgöras via politiken. Vi föreslår därför nya regler om nämndernas redovisningsansvar inför fullmäktige och att nya krav ställs på årsredovisning och revision.

Vi har inte funnit någon anledning till att i lagtexten ge en ändrad
beskrivning av styrelsens grundläggande uppgifter. Rent faktiskt kan emel­
lertid styrelsens roll till viss del komma att förändras i ett mer målstyrt
system. Det kan handla om att i större utsträckning göra avstämningar
             16


 


mellan olika sektorer och att mer aktivt ansvara för resultatuppföljning     Prop. 1990/91: 117 och utvärdering.

3.4 Medborgarinflytandet utvecklas

Representativ demokrati är utgångspunkten

Det viktigaste organet i den representativa lokala demokratin är fullmäkti-

géförsamlingen. Dess roll som högsta beslutande organ ligger fast.

En konsekvens av detta är att medborgarinflytandet över den kommu­nala verksamheten i första hand skall göras gällande genom utslaget i de allmänna valen. Genom proportionalitetsprincipen återverkar detta sedan på valet av styrelsen och övriga nämnder.

En fråga som har diskuterats i samband med kommunallagsarbetet är om det bör införas en möjlighet till direktval av lokala nämnder. Regering­en är dock inte beredd atl lägga fram ett sådant förslag. Remissbehandling­en av kommunallagskommitténs betänkande ger ett klart stöd för detta ställningslagande.

Det starkaste skälet för vår inställning i denna fråga är att direktval till lokala nämnder kan begränsa fullmäktiges möjligheter atl ta det totala ansvaret för verksamheten i kommunen eller landstinget. Därmed uppstår. också en oklarhet om hur valutslaget kommer all påverka verksamheten. Delta blir särskilt tydligt i etl system där fullmäktige styr mer genom mål och allmänna riktlinjer.

En annan fråga som har diskuterats är om inan skall vidga tillämpningen av folkomröstningsinstitutet.

Sett från ett medborgarperspektiv kan det vara betydelsefullt att kunna ge uttryck för åsikter i olika frågor även mellan de allmänna valen. Möjlig­heten att ordna folkomröstningar som ett led i beredningen inför fullmäk­tiges avgörande bör därför finnas kvar. Vi är däremot inte beredda att gå längre genom att införa någon form av beslutande folkomröstningar eller minoritets- eller medborgarinitiativ, vilket har diskuterats. Delta skulle, enligt vår riiening, innebära en icke önskvärd urholkning av den represen­tativa demokratin.

I detta sammanhang vill vi också slå fast att den representativa demo­kratin innebär att valutslaget skall vara avgörande för partiernas relativa inflytande i de beredande och beslutande organen.

Det finns en ökad benägenhet hos väljarna alt lägga sina röster på småpartier. Att detta får genomslag i fullmäktigeförsamlingen är själv­klart. Däremot rii-nmar det enligt vår uppfattning inte väl med den repre­sentativa demokr'atins princip att införa särskilda regler om närvarorätt för småpartier i styrelsen. Vi är därför för vår del inte beredda att föreslå några sådana lagregler. Vi återkommer till frågan om småpartiernas ar­betsvillkor (avsnitt 4.4.8).

Även om vi starkt betonar värdet av den representativa demokratin, vill vi också utveckla medborgarinffytandet i den kommuiiala verksamheten i former som är föi'enliga med denna princip.

2    Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117


Insynen i kommunala förelag                                            Prop. 1990/91:117

En tendens under senare år har varit att i ökad utsträckning bedriva den kommunala verksamheten i privaträttsliga former. Del handlar både om rena entreprenadförhållanden och om att kommuner och landsting själva eller tillsammans med andra intressenter bildar bolag för olika verksamhe­ter.

Det finns många aspekter på denna utveckling. Regeringen begränsar sig här till att ta upp frågan om medborgarnas möjligheter lill insyn och kontroll.

Frågan om hur man kan förbättra insynen i kommunal företagsverksam­het har utretts i flera omgångar ända sedan mitten av 1960-talet. Några lagstiftningsåtgärder har dock ännu inte vidtagits.

Den privalrältsligt drivna verksamheten har enligt vår bedömning nu fått en sådan omfattning att det är tid att skärpa kraven i syfte att förbättra medborgarnas möjligheter till insyn.

Vår grundläggande uppfattning är att behovet av insyn är lika stort oavsett i vilken form som den kommunala verksamheten bedrivs. Ibland är dock verksamhetens art av ett slag som innebär att det finns ett berätti­gat intresse av sekretess. Det väsentliga är enligt vår mening att fullmäkti­geförsamlingarna ordentligt diskuterar och tar ställning lill hur insynen i de kommunala företagen skall förbättras och vilka undantag som skall finnas från huvudprincipen om ofFentlighet.

Vi förslår därför nya regler som skall garantera en sådan ordning. Samti­digt utesluter vi inte att det i framtiden kan visa sig vara nödvändigt med ännu längre gående åtgärder för att stärka det medborgerliga inflytandet i dessa frågor.

OJfenllig resultatredovisning

Intresset för kommunal verksamhet har länge koncentrerats till skattesat­serna och utgifternas nivå och fördelning på olika ändamål. Medborgarnas deltagande i budgetprocessen har också värderats högt.

De samhällsekonomiska förutsättningarna har förändrats. Det reser krav på att den kommunala verksamheten både omprövas och effektivise­ras. Det har blivit alltmer nödvändigt att prioritera mellan olika verksam­heter och att göra en omfördelning av resurser. Regeringen anser att utrymmet för skattehöjningar är mycket begränsat.

Mot denna bakgrund ser vi det som väsentligt att öka medborgarnas möjligheter att ta del av och sätta sig in i kommunernas och landstingens redovisning av verksamhetsresultat och ekonomi. Att få möjlighet att bedöma utfallet av den verksamhet som har bedrivits och dess ekonomiska effekter är minst lika viktigt som alt bedöma den framtidsinriktade politi­ken.

Vi föreslår nya regler som betonar värdet av redovisning och revision och som ger möjlighet till ökad medborgaraktivitet i dessa frågor.


 


Eu ökat brukarinflytande                                                  Prop. 1990/91:117

De som direkt nyttjar kommunala tjänster har ofta ett mycket stort och berättigat intresse av att kunna påverka den konkreta utformningen av verksamheten i fråga. Det gäller särskilt inom institulionsbundna verk­samheter, men också till viss del inom annan kommunal verksamhet.

Regeringen är angelägen om att brukarinflytandet över den kommunala verksamheten kan utvecklas och stärkas. Vi är medvetna om att ett sådant inflytande inte ar helt okomplicerat både från grundläggande demokratis­ka utgångspunkter och när det gäller det rent praktiska genomförandet. Samtidigt ser vi i utvecklingen av ett sådant direktdemokratiskt inflytande stora möjligheter till att vitalisera det medborgerliga deltagandet i vardags­nära frågor, vilket på sikt kan stärka den demokratiska processen i stort.

Vi föreslår att man till den nya lagen för över reglerna om brukarinfly­tande i samband med att anställda utövar beslutanderätt. Dessa regler skapar stora möjligheter att lokalt utveckla många olika former av brukar­inflytande. Om det härutöver finns ett behov av att gå vidare är en utvecklingsfråga som det kan finnas anledning att återkomma till i annat sammanhang.

3.5 Lagen medger ett ökat handlingsutrymme

För att kommuner och landsting skall kunna klara de viktiga uppgifter som de står inför och för att de skall kunna fullfölja det förändringsarbete som har inletts på många håll, är det nödvändigt att öka handlingsutrymmet ytteriigare. Det är väsentligt att verksamheten kan anpassas efter lokala förutsättningar och behov.

Från regeringens sida har flera olika åtgärder vidtagits för att undanröja de hinder som finns för ett lokalt förnyelsearbete. En del av dessa har vi redogjort för tidigare.

Även den nya kommunallagen bör bidra till att underiätta förändrings-processen i kommuner och landsting. Vi föreslår därför på flera punkter atl reglerna utformas så, att flexibla lösningar medges utifrån lokala förhål­landen. Det gäller t. ex. i fråga om fullmäktiges och nämndernas arbetsfor­mer, men också i fråga om utformningen av reglerna om den ekonomiska förvaltningen.

En friare kommunal nämndorganisalion

Ett framträdande inslag i kommunernas och landslingens förändringsarbe­le är strävan mot en ökad decentralisering och ökat samarbete mellan olika verksamheter. Det har stor betydelse sett från ett medborgarperspektiv. Regeringen anser att strävandena bör stimuleras.

Många kommuner uppfattar de lagreglerade kraven på en viss nämndor­ganisation som ett hinder mot både decentralisering och sektorssamver­kan. Därför har en försöksverksamhet med en friare nämndorganisation bedrivits inom ramen för frikommunförsöket. Regeringen och riksdagen

har också uppmärksammat frågorna under senare tid i samband med de

19


 


betydelsefulla reformer som nu är på väg att genomföras på skolområdet     Prop. 1990/91: 117 och inom socialtjänsten. Riksdagsbesluten innebär att det i framtiden inte kommer att ställas krav varken på en särskild skolstyrelse eller en särskild socialnämnd.

Vi har tillkallat en särskild utredare med uppgift att göra en utvärdering av erfarenheterna av frikommunförsöket. Utredaren har behandlat frågan om fri nämndorganisation med förtur och har redovisat sin bedömning i denna del i betänkandet (SOU 1991:25) Frikommunförsöket — En redo­visning av erfarenheterna av försöken med en friare nämndorganisation.

Som ett sammanfattande omdöme anser utredaren att erfarenheterna av försöken i huvudsak är goda. Det har påvisats positiva effekter både när det gäller den kommunala verksamhetens form och dess innehåll. En friare och mer decentraliserad nämndorganisation anses även ha varit till fördel från kommunaldemokratisk utgångspunkt. Från rättsliga utgångspunkter har inga avgörande hinder mot en friare nämndorganisation framkommit.

Enligt vår mening är tiden nu mogen att ge samtliga kommuner och landsting ökad frihet att bestämma hur nämnderna skall organiseras. Vi bygger detta ställningstagande på en stark tilltro till kommunernas och landstingens förmåga att ta ansvar för de samhällsuppgifter som statsmak­terna har tilldelat dem.

En friare nämndorganisalion kan enligt vår mening på ett värdefullt sätt bidra till att man lägger en helhetssyn på den kommunala verksamheten. En sådan ordning kan underlätta för kommunerna och landstingen när de skall utföra sina samhällsuppgifter.

Det finns anledning att närmare följa det förändringsarbete som pågår i fråga om att renodla nämndfunktionerna enligt en beställare-utförarmo-dell. Olika kommunalrättsliga frågeställningar kan uppkomma och detta måste givelvis bevakas. Det är inte uteslutet att omprövningen av verk­samhetsformerna kan leda fram lill behov av ytterligare lagändringar. Frågor av detta slag övervägs för närvarande av konkurrenskoniiiiiltén (C 1989:03).

3.6 Nya former för ekonomistyrning

Det ställs allt större krav på att kommuner och landsting kan hushålla med sina ekonomiska resurser. Ny verksamhet och förbättrad kvalitet måste på 1990-talet i huvudsak åstadkommas genom att befintliga resurser utnyttjas effektivare och genom att resurser omfördelas mellan olika verksamhets­områden.

Regeringen vill naturligtvis underlätta för kommuner och landsting att bedriva en effektiv och högkvalitativ verksamhet. Därför föreslår vi nya bestämmelser i kommunallagen om budgetering, redovisning och resultat­uppföljning.

Vi föreslår också att fön-nögenhetsskyddet och kravet på budgetbalans ersätts med en mer allmänt hållen lagregel om en god ekonomisk hushåll­ning (avsnitt 4.8.1).

För att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning
krävs ett väl fungerande planerings- och uppföljningssystem, en ekonoiiii i
  20


 


balans och en strategi för hur eventuella problem kan åtgärdas.  Prop. 1990/91:117

Det ekonoi'niska planerings- och uppföljningssystemet bör innefatta en verksamhetsplan, årsbudget, treårsplan och en årsredovisning. Av dessa dokument bör det bl. a. framgå hur angivna mål för verksamheten uppnås. Det bör gälla såväl av staten angivna mål och riktlinjer som de mål som fullmäktige och nämnderna har ställt upp för den egna verksamheten. Uppföljningen bör avse såväl verksamhetens effektivitet som produktivi­tet. Det bör vidare framgå hur utgifter har finansierats och hur planerade utgiftsåtaganden avses bli finansierade. Utvecklingen av den ekonomiska ställningen bör också redovisas.

Vi föreslår alltså att kommunerna och landstingen blir skyldiga att upprätta treåriga ekonomiska planer som komplement till de ettåriga budgetarna. Syftet med en sådan plan är att underlätta sådana strukturella åtgärder som kan skapa balans i kommunernas och landstingens ekonomi. Erfarenheterna visar att nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med obalans mellan intäkter och kostnader måste planeras och genomföras under längre tidsperioder än ett år.

Vi vill betona den ekonomiska flerårsplaneringens betydelse som en utgångspunkt för att diskutera behovet av strukturella åtgärder inom den kommunala verksamheten. Nu tillgängliga prognoser för den ekonomiska utvecklingen ger vid handen att denna typ av diskussion kommer att bli allt mer nödvändig att föra i landets kommuner och landsting under 1990-talet.

Den nu pågående utvecklingen mot ökad målstyrning i den kommunala verksamheten gör att redovisningens roll som uppföljningsinstrument får större betydelse. Vi föreslår en rad olika bestämmelser som syftar till att stärka redovisningen och revisionen.

En principiell nyhet är förslaget att "koncernredovisningar" skall vara obligatoriska. Detta förslag skall ses mot bakgrund av att allt mer kommu­nal verksamhet sker i privaträttsliga former och att det därför är av stort intresse bl. a. för medborgarna att fä en fullständig redovisning av kommu­nernas och landstingens verksamhet.

Vi kommer atl följa upp hur kommunerna och landstingen använder den ökade frihet som de får på det ekonomiska området. Skulle det visa sig att det leder till oönskade konsekvenser får vi på nytt överväga behovet av en stramare lagreglering.


 


4 Regeringens förslag till en ny kommunallag

4.1  Indelning, medlemskap

4.1.1  Indelning i kommuner och landsting m. m.


Prop. 1990/91:117


Regeringens förslag: Den nya kommunallagen inleds med en grund­läggande bestämmelse om indelningen i kommuner och landsting.

Principen om kommunal självstyrelse skrivs in i lagen. Termen "landstingskommun" ersätts med "landsting".

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser kommenterar kommitténs förslag i denna del. Några framhåller det värdefulla i alt lagen ger uttryck åt principen om kommunal självstyrelse. Endast regeringsrätten finner detta mindre lämpligt. Regeringsrätten är också, liksom Svenska arbetsgi­vareföreningen och Sveriges Industriförbund, tveksam till att ändra den landstingskommunala terminologin innan man hunnit göra en översyn av motsvarande termer i regeringsformen.

Skälen för regeringens förslag

En grundläggande bestämmelse om den komnnmala indelningen

I 1 kap. 7 § regeringsformen slås det fast all det i riket finns kommuner och landsting (primärkommuner och landstingskommuner med regeringsfor­mens terminologi). En motsvarighet finns i 1 kap. 1 § KL, där det före­skrivs alt "riket är indelat i kommuner och landstingskommuner". Syftet med den bestämmelsen är närmast att ange på vilka kommuntyper som kommunallagen är tillämplig.

■Även den nya kommunallagen bör inledas med en grundläggande lagre­gel om den kommunala indelningen. Det bör även, liksom i dag, finnas en regel som anger huvudprincipen om sambandet mellan den landstings­kommunala indelningen och indelningen i län. Remissinstanserna har inte haft någon annan uppfattning i denna fråga.


Principen om kommunal självstyrelse

Principen om kommunal självstyrelse har aldrig uttryckts i kommunal­rättslig författningstext trots att den introducerades redan i förarbetena till 1862 års kommunalförordningar. Däremot uttrycks den i regeringsfor­mens portalparagraf där det sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kom­munal självstyrelse (1 kap. 1 § andra stycket).

Under senare år har den kommunala självstyrelsen ställts i fokus genom ett omfattande utredningsarbete och genom en intensiv försöksverksam­het — bl.a. i form av frikommunförsöket. Arbetet har bedrivits i syfte att stärka villkoren för självstyrelsen.


22


 


Ett sätt att ytterligare markera vikten av kommunal självstyrelse kan     Prop. 1990/91:117 vara att skriva in principen i kommunallagen. Detta kan lämpligen ske på så sätt, att det i lagens inledningsparagraf anges att kommuner och lands­ting sköter de angelägenheter som anges i lagen eller i särskilda författning­ar på den kommunala självstyrelsens grund.

En sådan bestämmelse markerar att det i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån och att denna princip gäller för all kommunal verksamhet. Detta är ett viktigt konstate­rande inför den framtida utvecklingen av självstyrelsen.

Den kommunala självstyrelsen kan dock aldrig vara total. Sålunda ger regeringsformen stöd för att riksdagen genom lag bestämmer grunderna för kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen. Vidare är det riksdagen som ge­nom lag bestämmer deras befogenheter och åligganden. Graden av själv­styrelse avgörs alltså ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn.

Landstingskommun blir landsting

Begreppet "landstingskommun" introducerades genom 1954 års lands­tingslag. Det har emellertid aldrig vunnit gehör i det allmänna språkbru­ket. I dagligt tal och bl.a. i landstingsvärlden också i officiella texter använder man ordet "landsting".

Från landslingshåll har det sedan länge framförts önskemål om att man bör anpassa lagtexten efter del allmänna språkbruket på så sätt att lands­ting i stället för landstingskommun får beteckna det geografiska området och den juridiska personen.

Enligt regeringens mening är tiden nu inne för att även i författnings­språket använda det ord som är väl förankrat i det allmänna språkbruket och som landstingen själva vill använda.

Vi föreslår alltså den nyheten att begreppet landstingskommun ersätts av landsting. Visserligen uppstår då en bristande samstämmighet med regeringsformens terminologi, men detta kan inte vara en avgörande in­vändning, eftersom det redan i dag brister i samstämmighet. Regeringsfor­mens bruk av "primärkommun" har således i princip inte någon motsva­righet i annan författningstext. I något lämpligt sammanhang bör man emellertid överväga de kommunala termerna i regeringsformen.

Vi återkommer till frågan om termerna för de landstingskommunala organen (avsnitt 4.3.1).

23


 


4.1.2 Medlemskap i kommuner och landsting


Prop. 1990/91:117


Regeringens förslag: I den nya lagen behålls de nuvarande grunder­na för medlemskap, nämligen kyrkobokföring (folkbokföring enligt föreslagen ny terminologi), fastighetsinnehav och taxering till kom-r'nunalskatt.

Frågan om fastighetsinnehav i framtiden skall utgöra grund för medlemskap bör dock övervägas särskilt.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Många remissinstanser berör frågan om fastighetsin­nehav skall behållas som självständig grund för medlemskap. Av dessa är det förhållandevis få som vill behålla denna grund, bl. a. kammarrätterna i Stockholm och Göteborg, kammarkollegiet, juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Svenska arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund samt några enstaka kommuner.

Ett stort antal kommuner anser att fastighetsinnehav som grund för medlemskap bör slopas. De anför principiella skäl, men visar också på rent faktiska problem i fråga om kommuner där det finns ett stort antal fritids­fastigheter. Problemen är enligt dessa remissinstanser förknippade med att ägare av fritidsfastigheter inte längre erlägger skatt till den kommun där fastigheten är belägen. Det uppstår därigenom ett snedförhållande mellan permanentboende och fritidshusägare när det gäller avgiftsuttag.

Några instanser, bl.a. Svenska kommunförbundet, förordar att frågan utreds vidare.


Skälen for regeringens förslag

Medlemskapet och rätlen alt anföra kommunalbesvär

Enligt I kap. 3 § KL är den medlem av en kommun som är kyrkobokförd i kommunen, äger fast egendom där eller är taxerad till kommunalskatt i kommunen. Medlem av ett landsting är den som är medlem av en kom­mun inom landstinget.

Från och med den 1 juli 1991 kommer kyrkobokföringen att ersättas av folkbokföring hos skattemyndigheten (]fr prop. 1986/87:158, SkU 1987/88:2, rskr. 2). Eftersom den nya kommunallagen avses träda i kraft den 1 januari 1992 används i detta lagstiftningsärende termen folkbokfö­ring.

Medlemskapet har ett principiellt samband med rätten att anföra kom­munalbesvär. Enligt 7 kap. 1 § KL får nämligen kommunala beslut inom det kommunallagsreglerade området överklagas av den som är kommun­medlem. Begreppet fyller också andra funktioner. Bl.a. anknyter flera av de kommunalrättsliga grundprinciperna till medlemskapet, t.ex. lokalise­ringsprincipen och likställighetsprincipen. Medlemsbegreppet avgränsar också vilka som får delta i folkomröstningar inom kommunen eller lands­tinget. Vidare har medlemsbegreppet betydelse för rätten att påkalla för­ändringar i den kommunala indelningen.


24


 


Kopplingen mellan medlemskap i en kommun och besvärsrätten i kom- Prop. 1990/91: 117 munalbesvärsmål bör enligt regeringens mening behållas. Vårt ställnings­tagande grundar sig på tanken att en medlem av kommunen har en viss delaktighet i hur de kommunala angelägenheterna sköts. Mer eller mindre berör angelägenheterna kommuninvånarna i allmänhet och därmed har de ett berättigat intresse av att kunna utlösa en laglighetskontroll av de beslut som kommunen fattar. Tillhör man inte den kommunala gemenskapen bör man å andra sidan inte heller ha rätt att begära en laglighetsprövning.

Faslighelsinnehav som grund för medlemskap

Det ursprungliga motivet till atl ägare eller brukare av fast egendom togs upp i kretsen av kommunmedler'nmar var att de borde få utöva sin rösträtt för egendomen redan innan de blev taxerade för fastigheten. Sedan den till fastighetsinnehav knutna rösträtten.upphört, har detta motiv för att låta innehav av fast egendom grunda medlemskap förfallit.

Trots detta har fastighetsinnehav som grund för medlemskap fått kvar­stå i kommunallagstiftningen. Kommunallagskommittén kom i sitt betän­kande (SOU 1952:14) Förslag till kommunallag m.m. — som låg till grund för 1953 års kommunallag — till den slutsatsen att om innehavare av fastigheter som inte taxerades till kommunalskatt skulle uteslutas från medlemskap, skulle detta drabba stat och landsting i de kommuner där de innehade fastigheter av olika slag. Frågan diskuterades även inför till­komsten av nuvarande kommunallag. Departementschefen ansåg att nå­gon ändring inte borde göras. Visserligen blev en fastighetsägare i regel taxerad till kommunalskatt i kommunen och därmed kommunmedlem. Den som förvärvat en fastighet i en annan kommun än hemortskom­munen kunde emellertid ha ett berättigat intresse av att kunna anföra kommunalbesvär i den andra kommunen redan innan han blivit taxerad till kommunalskatt för inkomst av fastigheten (prop. 1975/76:187 s. 333).

Frågan är om saken har kommit i ett annat läge sedan den ändringen gjordes fr.o.m. 1988 års taxering att fysiska personer beskattas för all inkomst i hemortskommunen. Det innebär bl.a. att ägare av fritidsfastig­heter inte längre erlägger skatt till den kommun där fastigheten är belägen. De är ändå kommunmedlemmar på grund av fastighetsinnehavet.

Många remissinstanser har pekat på det problem som finns för kommu­ner som har en omfattande fritidsbebyggelse. I sådana kommuner kan befolkningen mångdubblas under sommaren. Ökningen ställer stora krav på infrastrukturen i form av vägar, vatten och avlopp, renhållning m. m. Inte sällan blir kostnaderna så höga att det är svårt att få dem täckta enbart via avgifter. Det betyder att en del av kostnaderna i stället måste finansi­eras via kommunalskatten, vilket i sin tur medför en viss subventionering av de fritidsboende som inte är skrivna i kommunen.

Regeringen har stor förståelse för de problem som remissinstanserna har gett uttryck åt när det gäller fritidskommunerna. Man måste dock enligt vår mening se frågan om fastighetsinnehav som medlemskapsgrund i ett större perspektiv.

Föremålet för ett fastighetsägande kan vara fastigheter med en rad olika 25


 


funktioner som permanentbebodda småhus, fritidshus, hyresfastigheter, industrifastigheter, sjukhus samt teatrar och liknande samlingslokaler. Som ägare uppträder privatpersoner, juridiska personer, stat, kommun och landsting.

Fastigheterna kan bli föremål för en rad kommunala beslut. I många fall kan dessa enbart överklagas genom kommunalbesvär. Det gäller t.ex. beslut om att anta lokal ordningsstadga, beslut om att expropriera, beslut om förköp, beslut om kommunala föreskrifter och om avgifter enligt hälsoskyddslagen (1982:1080, ändrad senast 1988:926), beslut om taxa enligt miljöskyddslagen (1969:387, omtryckt 1989:363), vissa beslut enligt plan- och bygglagen (1987:10, omtryckt 1987:246, ändrad senast 1990:1376) samt beslut om taxa enligt renhållningslagen (1979:596, änd­rad senast 1990:235) och beslut om alt anta eller ändra en renhållnings­ordning.

Skulle man ta bort fastighetsägandet som en grund för medlemskap blir konsekvensen att rätten till kommunalbesvär på dessa områden försvin­ner. Dessutom kan det få vissa konsekvenser för tillämpningen av flera kommunalrättsliga grundprinciper, t.ex. likställighetsprincipen och lokali­seringsprincipen, som är svåra att överblicka i dag.

Frågan om man kan slopa ett medlemskap enbart grundat på fastighets­innehav kräver därför ytterligare överväganden. Regeringen avser atl ta initiativ till en sådan översyn.


Prop. 1990/91:117


4.2 Kommunernas och landstingens befogenheter 4.2.1 Tydligare regler

Regeringens förslag: Reglerna om kommunernas och landstingens befogenheter samlas i ett särskilt kapitel.

I en allmän kompetensregel anges den s.k. lokaliseringsprincipen och förbudet mot att ge understöd åt enskilda. I särskilda regler ges uttryck åt likställighetsprincipen och förbudet mot beslut med ret­roaktiv verkan. Vidare finns särskilda regler om kommunernas och landstingens näringsverksamhet och förhållande till näringslivet.

En ny bestämmelse upplyser om kommunernas och landstingens rätt att för skötseln av sina uppgifter ta ut skatt och meddela före­skrifter i enlighet med vad som sägs i regeringsformen.

Den nuvarande regeln om särskild kompetens för Stockholms läns landsting behålls.


Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med den skillna­den att kommittén föreslår att en särbestämmelse i 1 kap. 4 § andra stycket KL för Stockholms läns landsting skall upphävas. Kommittén har också delvis valt en annan lagteknisk lösning.

Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan erinran kommitténs förslag om att samla reglerna om de kommunala befogenheterna i ett särskilt kapitel. Flera remissinstanser pekar allmänt


26


 


på svårigheterna att i lagtext ge uttryck åt de grundprinciper i fråga om     Prop. 1990/91: 117 kompetensen som har vuxit fram i rättstillämpningen.

Några remissinstanser — JO, kammarrätten i Stockholm, juridiska fa­kultetsnämnderna vid Stockholms och Uppsala universitet samt Stock­holms kommun — anser att likställighetsprincipen bör få en mer pregnant utformning i lagtexten.

Kammarrätten i Göteborg, Stockholms och Göteborgs kommuner samt statsvetenskapliga förbundet efterlyser uttalanden om likställighetsprinci­pens tillämpning i en starkt decentraliserad organisation.

JO, regeringsrätten och juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms uni­versitet menar att bestämmelsen som uttrycker retroaktivitetsförbudet har fått en utformning som inte stämmer med hittillsvarande rättspraxis.

Regeringsrätten anser att även den s. k. objektivitetsprincipen bör tas med som en självständig lagregel.

Stockholms läns landsting och Landstingsförbundet förespråkar att den nuvarande kommunallagens särbestämmelse för Stockholms läns lands­ting behålls. Några landsting anser att tillämpningsområdet bör utvidgas till att avse samtliga landsting.

Skälen för regeringens fiSrslag

Nuvarande regler

Enligt 1 kap. 4 § första stycket KL får kommuner och landsting själva vårda sina angelägenheter.

Denna grundläggande bestämmelse om den kommunala kompetensen fick sitt nuvarande sakliga innehåll genom lagändringar år 1948 (SOU 1947:53, prop. 1948:140) och sin nuvarande utformning vid 1977 års kommunallagsreform. Avsikten med en så allmänt formulerad regel är alt de kommunala befogenheterna fortgående skall kunna anpassas efter sam­hällsutvecklingens krav och atl de närmare gränserna för kommunernas och landstingens verksamhet skall läggas fast genom rättstillämpningen.

I rättspraxis har utbildats vissa grundprinciper som i de flesta fall begränsar den kommunala kompetensen. Dessa är

lokaliseringsprincipen,

förbudet mot att ge understöd åt enskilda,

förbudet mot att driva spekulativa företag,

likställighetsprincipen,

förbudet mot beslut med retroaktiv verkan och

självkostnadsprincipen.

Eu utmärkande drag för dessa principer är att de, på grund av sin beskaf­
fenhet och de mycket skiftande förhållanden för vilka de är avsedda att
gälla, inte medger någon långtgående exakthet i tillämpningen. I rättsprax­
is har de därför behandlats som allmänna målsättningsprinciper. I det
följande tar vi upp frågan om dessa principer skall lagfästas. Självkost­
nadsprincipen behandlas i avsnitt 4.8.3.
En särskild fråga när det gäller den allmänna kompetensen är vilka
            27


 


befogenheter kommunerna och landstingen har med avseende på närings-     Prop. 1990/91:117 livet. Vi återkommer till denna fråga i nästa avsnitt (4.2.2).

Vid sidan av kommunallagens reglering får kommunerna och landsting­en sin kompetens med stöd av olika speciallagar. Även till denna fråga återkommer vi (avsnitt 4.2.3).

EU särskilt befogenhelskapilel

En ny kommunallag bör utformas så, att den ger en bättre överblick över vad kommuner och landsting får syssla med än vad som framgår av nuvarande lag. Viktiga principer för kommunal verksamhet bör kunna utläsas ur lagen.

Ett sätt att åstadkomma en bättre överblick är att lagfästa de kommunal­rättsliga grundprinciper som gäller i fråga om den kommunala kompeten­sen. Regeringsrätten har i sitt remissyttrande anfört att erfarenheterna från prövningen av kommunalbesvärsmål visar att nuvarande mycket knapp­händiga allmänna regler i kommunallagen inte gett vare sig de kommunala organen eller de enskilda rättssökande erforderlig vägledning för att avgöra om ett visst kommunalt förfarande är kompetensenligt eller inte. Detta har i många fall lett till onödiga och tidsödande kommunalbesvärsprocesser.

Ett särskilt befogenhetskapitel fyller enligt vår mening på ett bra sätt syftet att göra den kommunala kompetensen tydligare. Visserligen finns vissa problem med att i lagtext kortfattat men ändå uttömmande uttrycka de kommunalrättsliga grundprinciper som utvecklats i rättspraxis under lång tid. Det kan vara svårt att ta till vara alla de nyanser som rättspraxis visar upp. Riskerna bör dock inte överdrivas. Det väsentliga är att karaktä­ren av målsättningsprinciper inte ändras så att den flexibilitet som utmär­ker nuvarande reglering kan fortgå.

En allmän kompetensregel

Den nuvarande kompetensregeln i 1 kap. 4 § första stycket KL anses ge uttryck åt att en kommunal åtgärd för att vara kompetensenlig skall ta till vara ett allmänt intresse som är knutet till kommunen respektive lands­tinget. Dessa förutsättningar — allmänintresset och anknytningsmomentet — bör nu komma till uttryck i lagtexten. På så sätt kan man förtydliga den yttre ramen för vad kommunerna och landstingen får syssla med.

I en bestämmelse med ett sådant innehåll ligger förbudet mot alt ge undersföd åt enskilda, eftersom det i princip inte kan vara ett allmänt intresse att sådant understöd lämnas.

En sådan bestämmelse ger också besked om att lokaliseringsprincipen gäller. Innebörden är att angelägenheterna skall ha anknytning till det egna kommunområdet eller de egna medlemmarna.

Av uttrycket "sina angelägenheter" i nuvarande kompetensregel följer
att kommuner och landsting inte själva får ha hand om sådana angelägen­
heter som ankommer enbart på staten, en annan kommun, ett annat
landsting eller någon annan att handha. Denna begränsning bör beskrivas
uttryckligen.
                                                                                    28


 


Likslällighetsprincipen                                                      Prop. 1990/91:117

Likställighetsprincipen är mera fristående från den allmänna kompetens­regeln än de båda tidigare behandlade principerna. Den kan sägas begrän­sa kommunernas och landstingens handlingsfrihet inom ramen för deras kompetens.

Likställighetsprincipen, som i praxis främst har kommit att tillämpas i fråga om taxe- och bidragsbeslut, innebär att det inte är tillåtet för kommu­ner och landsting att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund (se bl. a. RÅ 1975 Ab 313 och RÅ 1979 Ab 404). Del kan uttryckas som att rationella skäl eller sakliga överväganden krävs som grund för att kommunmedlemmar be­handlas olika eller att kommunen respektive landstinget på saklig grund varit behörig att handla så.

När likställighetsprincipen skall uttryckas i lagtext är det väsentligt att del oeftergivliga kravet på objektivitet och rättvisa kominer till klart uttryck. Vi föreslår därför en bestämi'nelse om att kommuner och landsting skall behandla medlemmarna lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.

Vi kommenterar likställighetsprincipen närmare i specialmotiveringen, bl.a. frågan om principens tillämpning i kommuner med en starkt decen­traliserad nämndorganisation.

Likställighetsprincipen har flera beröringspunkter med den s.k. objek­tivitetsprincipen (se bl.a. RÅ 1974 ref 17). Den principen finns redan inskriven i 1 kap. 9 § regeringsformen med följande lydelse:

"Domstolar saml andra förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet".

Enligt vår mening bör man inte ge uttryck åt objektivitetsprincipen i kommunallagen, bl.a. med hänsyn till att den inte är speciell för kommu­ner och landsting. Dessutom finns det ändå en möjlighet alt få principens räckvidd prövad under åberopande av att fullmäktige har överskridit sina befogenheter.

Retroakliviieisförbudel

Enligt rättspraxis får kommuner och landsting i princip inte fatta beslut med tillbakaverkande kraft, som är till nackdel för koinmunmedlemmar-na. Det står dock klart att domstolarna i vissa fall har godtagit avsteg från principen (se bl. a. RÅ 1985 2:19 och RÅ 1987 ref 41).

Kommittén har föreslagit en regel som uttrycker att det skall krävas
"synnerliga skäl" för att avsteg skall få göras. Som några remissinstanser
har påpekat, är det tveksamt om detta verkligen återspeglar regeringsrät­
tens praxis på området. Enligt regeringens mening kan det dock av rättssä­
kerhetsskäl finnas anledning att starkt begränsa möjligheterna till retroak­
tiva beslut. Det finns därför skäl för en sådan utomordentligt stark be­
gränsning som ligger i uttrycket "synnerliga skäl", även om detta skulle
innebära en viss skärpning av rättsläget.
                                              29


 


Räu an ta ut skatt och att meddela föreskrifter                    Prop. 1990/91:117

Kommunerna och landstingen har som ett led i den kommunala självsty­relsen en egen beskattningsrätt. Regler om detta finns i regeringsformen. Där ges kommunerna och landstingen också möjlighetet att meddela före­skrifter.

Kommunernas och landstingens beskattnings- och normgivningsmakt utgör ett så centralt inslag i den kommunala kompetensen att befogenhets­kapitlet bör innehålla en upplysning om dessa maktbefogenheter. Vi före­slår därför en föreskrift av denna innebörd som bör placeras i anslutning till den grundläggande kompetensregleringen.

Särbestämmelser för Stockholms läns landsting

I I kap. 4 § andra stycket KL finns en särbestämmelse för Stockholms läns landsting. Den anger att landstinget får handha angelägenheter som avser en del av landstinget och som ankommer på kommunerna, om det är påkallat med hänsyn till ett betydande behov av samverkan mellan kom­munerna.

Bakgrunden till bestämmelsen, som ursprungligen kom till år 1969, var att det fanns behov av ett klart rättsligt underlag för landstinget i fråga om planerade åtgärder för den kollektiva trafiken, planeringen för vattenför­sörjning och avloppssystem och planerat stöd åt vissa kommuners verk­samhet på bostadsförsörjningsområdet.

Enligt regeringens mening är det inte uteslutet att bestämmelsen i fram­tiden kan ha betydelse på olika områden där det krävs regionala insatser, inte minst med hänsyn till den allmänna utvecklingen i storstadsregioner­na. Bestämmelsen kan därför ha en funktion att fylla även framgent. Vi har dock inte funnit några bärande skäl för att utsträcka tillämpningsom­rådet.

Syftet med vårt förslag atl särbestämmelsen för Stockholms läns lands­ting behålls och att den får en plats i det nya befogenhetskapitlet är inte att vidga landstingets kompetens. Vi förutsätter således att landstinget vidtar eventuella åtgärder i samverkan med berörda kommuner.

30


 


4.2.2 Näringslivsfrågor


Prop. 1990/91:117


Regeringens förslag: I befogenhetskapitlet tas in nya regler som ger uttryck åt kommunernas och landstingens kompetens i näringslivs­frågor.

För att kommuner och landsting själva skall få driva näringsverk­samhet krävs all den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhan­dahålla kommunmedlemmarna allmännyttiga anläggningar eller tjänster.

Möjligheten att vidta allmänt näringslivsfrämjande åtgärder framgår också av lagen. Individuellt inriktat stöd till enskilda nä­ringsidkare får bara lämnas om det finns synnerliga skäl för det.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med den skillna­den att kommittén föreslår att individuellt inriktat stöd skall få lämnas för att motverka större arbetslöshet eller om del finns andra särskilda skäl för det.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs för­slag eller lämnar det utan erinran. En del är dock kritiska till hur lagtexten beskriver kommunernas och landstingens möjligheter atl engagera sig i näringsverksamhet. Hit hör JO, regeringsrätten, kammarrätten i Stock­holm, juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, riksrevi­sionsverket, NO, Gnosjö, Linköpings, Nybro, Stockholms, Trollhättans och Vänersborgs kommuner, Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges In­dustriförbund, Företagarnas Riksorganisation, Skattebetalarnas förening och Sveriges Fastighetsägareförbund. Dessa remissinstanser anser att kompetensregeln bör vara mera negativt utformad.

Kiruna kommun, Uppsala läns landsting och Svensk chefsförening anser atl kompetensen på näringslivsområdet bör vidgas.

Östersunds kommun anser att det bör framgå av lagen, att det är tillåtet att sälja tjänster till både offentliga och privata organ, om detta leder till alt kommunen utnyttjar sin organisation effektivare.

Göteborgs kommun anser att "utan vinstsyfte" bör utgå ur lagtexten. Det bör vara möjligt för den kommunala företagsamheten alt konsolidera verksamheten. Liknande synpunkter anförs av Vårgårda, Växjö, Umeå och Östersunds kommuner saml av Östergötlands läns landsting.

Några remissinstanser är kritiska mot den regel som beskriver kommu­nernas och landstingens möjligheter att ge individuellt inriktat stöd lill enskilda näringsidkare. Sådant stöd bör inte få förekomma anser bl.a. Högsby och Vellinge kommuner samt Svenska arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund. Även Habo, Filipstads, Mariestads, Tranemo, Trollhättans och Täby kommuner är kritiska.

JO och Stockholms kommun anser att förslaget ger utrymme åt en för vid tolkning av möjligheterna att ge stöd till enskilda näringsidkare.

Några anser att landstingen inte bör ha någon kompetens på näringslivs­området. Hit hör riksrevisionsverket, Grums, Högsby, Sandvikens, Skel-


 


lefteå, Svedala och Tranås kommuner. Svenska arbetsgivareföreningen,     Prop. 1990/91:117 Sveriges Industriförbund samt Sveriges kommunaljuridiska förening.

Skälen for regeringens förslag

Den kommunala kompetensen på näringslivsområdel bör regleras i befogenhetskapitlel

I huvudsak styrs kommunernas och landstingens möjligheter att engagera sig på näringslivsområdet av den allmänna kompetensregeln i 1 kap. 4 § första stycket KL. Men vid sidan av denna bestämmelse har det i rätts­praxis utvecklats vissa speciella principer som styr tillåtligheten av ett kommunalt näringspolitiskt engagemang. Av särskilt intresse är principen om förbudet mot att driva spekulativa företag.

Särskilda regler om kommunernas och landstingens förhållande till nä­ringslivet bör tas in i befogenhetskapitlet. Remissinstanserna har med några få undantag tillstyrkt att sådana regler tillskapas.

Kompetensen bör inte vidgas

Frågan om den kommunala kompetensen på näringslivsområdet har ut­retts av stat-kommunberedningen (C 1983:02). Övervägandena har pre­senterats i betänkandet (Ds C 1986:16) Kommunal näringslivspolitik, vilket i sin tur har varit utgångspunkten för kommitténs överväganden i ämnet.

Som både stat-kommunberedningen och kommittén har slagit fast har staten det övergripande ansvaret för näringslivspoliliken. Det måste såle­des väsentligen vara en statlig uppgift att medverka till en från samhällets synpunkt lämplig lokalisering av näringslivet.

I konsekvens med delta övergripande statliga ansvar bör man enligt regeringens mening inte frångå principen om att direkt eller indirekt ekonomiskt stöd till enskilda företag i syfte att påverka företagens lokalise­ring och utveckling inte ingår i kommunernas och landstingens befogenhe­ter. Del finns flera skäl till detta.

Samhälleligt stöd till företag brukar bli mest aktuellt i regioner där man finner de ekonomiskt svagare kommunerna, som är mindre attraktiva för näringslivet och som kännetecknas av vikande befolkningsunderlag med en ogynnsam åldersfördelning. Det är inte rimligt alt kommuner och landsting i sådana regioner skall kunna ta på sig den tunga ekonomiska börda som denna typ av stödåtgärder utgör. Kommunalt företagsstöd kan inte heller förväntas bli effektivt när det gäller att vända en ogynnsam utveckling i en kommun eller ett landsting.

Internationella överenskommelser som Sverige under senare år har slu­tit inom t.ex. GATT, EFTA och genom frihandelsavtal med EG innebär att konkurrenssnedvridande stöd till enskilda ioietag i princip inte är tillåtna.

Den s.k. infrastrukturen, dvs. bostäder, barnomsorg, skolor, sjukhus,
vägar och andra kommunikationer samt annan offentlig service, som det
    32


 


enligt speciallagstiftning och kommunallag ankomi'ner på kommuner och     Prop. 1990/91: 117

landsting att dra försorg om, är väl så viktig för en gynnsam utveckling av

näringslivet. Det skulle inte vara någon framkomlig väg till en jämnare

välfärdsfördelning mellan olika delar av landet att låta kommuner och

landsting lämna ekonomiskt bidrag till företagen, vägledda av sina egna

intressen.

Det finns dock inte någon anledning att begränsa kommunernas och landstingens nuvarande befogenheter vad avser deras allmänt näringslivs­främjande insatser. Sådana åtgärder kan ofta ha stor betydelse för företa­gens utveckling och som ett komplement till statliga insatser.

Vi kan i detta sammanhang nämna att vissa frågor som hänger samman med kompetensen på näringslivsområdet har tagits upp av slat-kommun-beredningen i belänkandet (SOU 1990:107) Den kommunala självkost­nadsprincipens gränser. Där berörs bl.a. frågan om möjligheterna för kommunerna att uppträda som anbudsgivare åt andra kommuner. Ett fortsatt utredningsarbete i dessa frågor görs av en särskild utredare (C 1990:09).

Närmare om lagregleringen

Själva näringslivsbegreppet är av visst intresse när det gäller att i lagtext ge uttryck åt den kommunala kompetensen på området.

Från rättsliga utgångspunkter finns del inte någon tydlig gräns mellan vad som brukar kallas den kommunala sektorn och del som i dagligt tal betecknas som näringslivet.

Kommuner och landsting har befogenheter alt vara verksamma på en rad områden som vanligen ses som en del av näringslivet. Exempel på detta är verksamheter inom kommunikationsväsendet och energiförsörj­ningen. Man brukar kalla detta sedvanlig kommunal affärsverksamhet.

Samtidigt är det klart att det finns en stor sektor av näringslivet som traditionellt är förbehållen den enskilda företagsamheten. Man kan kalla detta för det egentliga näringslivet. Inom denna sektor får kommunerna och landstingen inte driva verksamhet eller göra andra ingripanden annat än under mycket speciella förhållanden.

Gränsen för del tillåtna inom området för sedvanlig kommunal affärs­verksamhet är inte särskilt omtvistad. Tyngdpunkten ligger ofta i att tillhandahålla kollektiva anläggningar av olika slag, t.ex. elverk, renhåll­ningsverk saml buss- och sjötrafikföretag.

Utgånspunkten för bedömningen av det tillåtna är allmänintresset. Man kan säga att verksamheten skall gå ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt kommunmedlemmarna.

Till detta kommer det som ligger i förbudet mot att driva spekulativa företag, nämligen att det huvudsakliga syftet inte får vara att bereda kommunen eller landstinget vinst. Härigenom framträder skillnaden mel­lan det privata näringslivet, som har ett klart uttalat vinstsyfte, och den kommunala verksamheten som bärs upp av ett allmänt, saiiihälleligt in­tresse.

Man bör notera att lagstiftningen på vissa områden, t.ex. i fråga om       33

3    Ri/adagen 1990/91. I saml. Nr 117


hamnverksamhet, utgår från att kommunal verksamhet kan bedrivas med     Prop. 1990/91: 117 vinst. Detta får dock aldrig vara det primära ändamålet.

För att göra det mer tydligt än i dag när kommuner och landsting själva får driva näringsverksamhet bör det tas in en uttrycklig regel om detta i befogenhetskapitlet. Kraven är att verksamheten drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna. En sådan regel visar tydligt att det tillåtna engagemanget i näringslivsfrågor är av ren undantagskaraktär. Till skillnad från några remissinstanser ser regeringen därför inte något behov av en mer negativt utformad regel.

Vi vill poängtera att den föreslagna regeln inte ställer upp något absolut vinstförbud. Bedömningen av i vilken mån en kommunal verksamhet får generera överskott och hur detta får användas ligger i stället inom ramen för tillämpningen av självkostnadsprincipen. Vad den nu aktuella regeln uttrycker är att syftet i huvudsak inte får vara att bereda vinst.

När det gäller kommunala ingripanden på det egentliga näringslivets ornråden är sådana i princip bara tillåtna om det handlar om allmänt näringslivsfrämjande åtgärder. Det kan t.ex. röra sig om markupplåtelser eller teknisk service till företagen.

Åtgärder av individuell natur får i princip inte vidtas. Av den allmänna kompetensregeln följer dock att ekonomiskt stöd till en enskild får lämnas, om det är av allmänt intresse att så sker.

I vissa fall krävs det dock något mer än att ett ekonomiskt understöd åt enskilda är av allmänt intresse för att sådant understöd skall få lämnas.

Gäller det stöd till enskilda näringsidkare kommer också riksintressen in i bilden, eftersom det är en statlig angelägenhet att åstadkomma en ända­målsenlig lokalisering av näringslivet.

Från huvudregeln atl kommunala näringslivsinsalser av individuell na­tur inte är tillåtna finns dock undanlag. Ett visst utrymme för kommunala åtgärder kan t.ex. uppstå när de behövs för att garantera en viss service­nivå åt kommuninvånarna, t. ex. i fråga om livsmedels- eller bensinförsörj­ning när något enskilt initiativ inte finns kvar längre.

Vi föreslår en regel som ger ullryck åt vad som är tillåtet på näringslivs­området och som skall komplettera den allmänna kompetensregeln.

Som vi har sagt tidigare är det främst en statlig angelägenhet att medver­ka till en från samhällelig synpunkt lämplig lokalisering av näringslivet. Det är av olika regionalpolitiska skäl inte heller lämpligt att kommunerna engagerar sig i enskilda företag med direkt stöd. De internationella över­enskommelser som Sverige på senare år slutit inom GATT och EFTA och ett eventuellt kommande EES-avtal ger ytterligare grund för att inte tillåta konkurrenssnedvridande stödåtgärder till företag.

De kommunala åtgärderna på näringslivets oirtråde bör därför fortsätt­ningsvis koncentreras lill de allmänt näringsfrämjande åtgärderna. Som tidigare framhållits så har kommunerna mycket viktiga funktioner att fylla inom detta område.

Av regeln bör således framgå att det är tillätet att vidta åtgärder som
allmänt främjar näringslivet i kommunen eller landstinget. Exempel på
sådana åtgärder redovisar vi i specialmotiveringen.
                                 34


 


Individuellt inriktat stöd bör få förekomma endast i undantagsfall. I lagen bör detta komma till uttryck genom att del skall krävas synnerliga skäl för sådant stöd. Några exempel på situationer där ett kommunalt engagemang kan vara motiverat redovisar vi i specialmotiveringen.


Prop. 1990/91:117


4.2.3 Den specialreglerade kompetensen

Regeringens förslag: Reglerna i lagen (1969:596) om kommunalt partistöd (partistödslagen) skrivs in i befogenhetskapitlet. När det gäller övriga s. k. smålagar och andra speciallagar som reglerar kom­munernas och landstingens kompetens görs en hänvisning som all­mänt talar om att dessa lagar finns.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med den skillna­den att kommittén föreslår att lagen (1968:131) om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet (turistbefogenhetslagen) utvidgas till att omfatta även landstingen.

Remissinstanserna: Några remissinstanser anser att fler s. k. smålagar bör inarbetas i kommunallagen. Denna uppfattning redovisar bl. a. juridis­ka fakultelsnämnden vid Stockholms universitet, länsstyrelsen i Krono­bergs län samt Östergötlands, Kristianstads och Skaraborgs läns landsting.

En del instanser anser att kommunallagen bör hänvisa till sådana lagar som innehåller kompetensregler för kommuner och landsting. Hit hör Stockholms kommun, Göteborgs och Bohus läns landsting, Uppsala läns landsting och Landstingsförbundet.


Skälen för regeringens förslag

Allmänt

Den specialreglerade kompetensen är omfattande och till sin art mycket skiftande.

En typ av specialreglerad kompetens är inriktad på att ge ett visst tillskott till den allmänna kompetensen. Exei'npel på detta är partistöds-lagen, turistbefogenhetslagen saml lagen (1962:638) or-n rätt för kommun att bistå utländska studerande, lagen (1975:494) om rätt för kommun och landstingskommun att lämna internationell katastrofhjälp och lagen (1985:1052) om rätt för kommuner och landstingskommuner att vidta bojkottåtgärder mot Sydafrika (ändrad senast 1986:1394). I kommunal­rättsliga sammanhang brukar denna typ av lagar kallas "smålagar".

En annan typ av specialreglering tar sikte på att göra vissa angelägenhe­ter obligatoriska för kommunerna eller landslingen. Exempel på sådana lagar finns inom plan- och byggnadsväsendet, skolområdet, socialtjänsten samt hälso- och sjukvården.


35


 


Lagregleringen                                                               Prop. 1990/91:117

Någon uttömmande beskrivning av den specialreglerade kompetensen låter sig knappast göras i kommunallagen. Däremot kan det ligga ett visst värde i att ha en allmän hänvisningsbestämmelse som gör läsaren upp­märksam på att det finns särskild lagstiftning om kommunala befogenhe­ter och skyldigheter.

Några remissinstanser anser alt smålagarna i princip bör inarbetas i kommunallagen. För detta kan man ha förståelse utifrån önskemålet om att göra lagen mer tydlig i fråga om den kommunala kompetensen. Man bör dock notera att flera av smålagarna rör verksamhetsområden som är relativt udda och som därför sällan är föremål för kommunernas eller landslingens intresse. Dessutom skulle det vara olämpligt att förse kom­munallagen med sådana detaljföreskrifler som många av bestämmelserna i smålagarna utgör.

Regeringen föreslår i stället att det i anslutning till reglerna om den allmänna kompetensen las in en regel som hänvisar till atl det finns särskilda bestämmelser om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter.

Vi behandlar här endast två av smålagarna, nämligen partistödslagen och turistbefogenhetslagen. Vi återkommer till några av övriga smålagar i avsnittet om internationella frågor (avsnitt 6.2).

Partistödet

Partistödslagen intar i viss mån en särställning. Reglerna är av sådant centralt och organisatoriskt intresse all de väl försvarar en plats i befogen­hetskapitlet.

När det gäller utformningen av del kommunala partistödet har ett särskilt utredningsarbete bedrivits av förlroendeuppdragsutredningen, som redovisade etl underlag för bedömningarna i betänkandet (SOU 1988:47) Kommunalt stöd för de politiska partierna.

Bland annat detta arbete har legat till grund för överiäggningar i frågan mellan företrädare för de politiska partierna i riksdagen. Överläggningarna har inte gett regeringen underlag för atl vidta några materiella ändringar i parlistödslagen.

Turistbefogenhetslagen utvidgas inte

Enligt kommitténs förslag bör bestämmelserna i turistbefogenhetslagen göras tillämpliga även på landstingen. Landstingen har dock redan med stöd av den allmänna kompetensbestämmelsen vissa befogenheter på om­rådet (se RÅ 1979 Ab 320). Enligt regeringens mening behövs inte någon ytterligare vidgning av kompetensen. Turistbefogenhetslagen bör därför

inte ändras.

36


 


4.3 Kommunernas och landstingens organisation 4.3.1 Samlade regler om de politiska organen


Prop. 1990/91:117


 


Regeringens förslag: Ett kapitel införs som innehåller grundläggan­de föreskrifter om kommunernas och landstingens politiska organ och uppgiftsfördelningen mellan dem.

Landslingens beslutande församling och förvaltningsutskottet be­nämns landstingsfullmäktige respektive landstingsstyrelsen.

I kapitlet tas också in föreskrifter som syftar till att befrämja kontrollen över och insynen i kommunala förelag.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller lämnar kommitténs förslag utan erinran. Uppsala läns landsting avstyrker dock förslaget om nya landstingstermer.

Skälen för regeringens förslag

Reglerna om kommunernas och landslingens organisation samlas i ett kapitel

I 1 kap. 5 § KL föreskrivs att kommunernas och landstingens beslutande­rätt utövas av fullmäktige och att förvaltning och verkställighet ankommer på styrelsen och övriga nämnder. I övrigt innehåller inte kapitlet någon samlad reglering av organisation och verksamhetsformer.

Nämndorganisationen regleras både av kommunallagen och av en del speciallagar. Till regleringen av nämndorganisationen hör också bestäm­melserna i lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna (ändrad senast 1988:135, lokalorganslagen) och i lagen (1985:127) om särskilda organ i landstingskommunerna (ändrad senast 1986:244).

Enligt regeringens mening ligger det ett stort värde i att ha en samlad reglering av kommunernas och landstingens organisation i kommunalla­gen. Detta gör det lättare för läsaren att få ett grepp om den kommunala organisationens grunddrag.

Kapitlet om kommunernas och landstingens organ bör allmänt upplysa om att det i koinmunerna och landstingen finns en beslutande församling och dessutom en styrelse, övriga nämnder och revisorer. Uppgiftsfördel­ningen mellan fullmäktige och nämnderna bör klarläggas. Möjligheten att inrätta utskott, beredningsorgan och partssammansatta organ bör också framgå. Slutligen bör det i kapitlet tas in några grundläggande regler om förhållandet till kommunala företag.

De föreslagna bestämmelsernas innehåll i sak beskrivs närmare i följan­de avsnitt. Innan dess tar vi upp frågan om de landstingskommunala termerna.


37


 


Nya termer för landstingens politiska organ

Vi har tidigare (avsnitt 4.1.1) föreslagit att kommunallagens användning av landstingskommun som beteckning på det geografiska området och den juridiska personen bör ersättas av landsting.

I dag betecknar landstinget det högsta beslutande organet i en lands­tingskommun. När nu termen får en annan betydelse, bör man finna en ny term för det beslutande organet. Som ersättning har kommittén föreslagit ordet landstingsfullmäktige.

Mot detta ordval kan visserligen riktas invändningar som tar sikte på att det är klumpigt och eventuellt kan få svårt atl få genomslag i det allmänna språkbruket. Man bör dock enligt vår mening ta fasta på värdet av att skapa en enhetlig terminologi för både kommuner och landsting. Således är det en lagteknisk fördel att kunna använda fullmäktige genomgående i kommunallagen utan att, som i dag, ha en förvandlingsbestämmelse för landstingens del.

Värdet av en enhetlig terminologi talar också för att termen förvaltnings­utskottet ersätts med en annan term, nämligen som kommittén har föresla­git landstingsstyrelsen. På samma sätt som gäller för landstingsfullmäktige har benämningen landstingsstyrelsen klara fördelar ur lagleknisk och pe­dagogisk synvinkel. Gemensamma och självförklarande benämningar på såväl den beslutande församlingen som det verkställande organet i kom­muner och landsting skapar förutsättningar för att allmänheten lättare skall kunna förstå hur de båda kommuntyperna är organiserade och vilken funktion organen har.


Prop. 1990/91:117


4.3.2 En friare nämndorganisation

Regeringens förslag: Den nya kommunallagen kräver bara alt det i varje kommun och landsting skall finnas en styrelse med vissa övergripande uppgifter.

På de specialreglerade områdena ges kommuner och landsting ökad frihet att bestämma vilka nämnder som skall finnas för att fullgöra uppgifterna och att bestämma om deras verksamhetsområ­den och inbördes förhållanden. Kraven på en särskild valnämnd och i vissa fall överförmyndarnämnd kvarstår.

Lokalorganslagen och lagen om särskilda organ i landstingskom­munerna upphävs. 1 stället framgår det direkt av kommunallagen att det är möjligt att inrätta nämnder på lokal nivå.

En särskild utredare tillkallas med uppgift att se över hur kommu­nernas miljöarbete kan förstärkas.


Kommitténs förslag: Kommitténs förslag utgår från den nuvarande reg­leringen av nämndorganisationen.

Remissinstanserna: Ett överväldigande antal remissinstanser anser att kommuner och landsting bör få full frihet att organisera sina nämnder och att man alltså bör slopa kravet på vissa obligatoriska nämnder. En sådan


38


 


uppfattning redovisar bl.a. statskontoret, riksrevisionsverket, nästan alla     Prop. 1990/91: 117 kommuner och landsting som har yttrat sig. Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet,  TCO  och   Sveriges  socionomers,  personal-  och förvaltningstjänstemäns riksförbund.

Enligt socialstyrelsens mening talar mycket för att de specialreglerade obligatoriska nämnderna numera har spelat ut sin roll. Styrelsen pekar dock på att vissa sekretessproblem kan uppstå inom sådana verksamheter som kommer att innehålla även andra uppgifter än socialtjänsten.

Kammarrätten i Stockholm, boverket, skolöverstyrelsen och Stock­holms läns landsting är mer tveksamma till en fri nämndorganisation. De hänvisar bl. a. till rättssäkerhetsaspekter.

Handikappförbundens Centralkommitté menar att det finns ett behov av att varje kommun har en socialnämnd.

Skälen för regeringens förslag

Nuvarande nämndorganisalion

Kommunernas och landslingens nämndorganisation regleras dels i kom­munallagen och dels i viss speciallagstiftning. Kommunallagen kräver inte att kommunerna eller landstingen inrättar fler nämnder än kommunstyrel­sen respektive förvaltningsutskottet. Fullmäktige får i övrigt inrätta de nämnder som anses behövliga.

Av specialreglerade nämnder finns det såväl obligatoriska som s.k. fakultativa. Speciallagstiftningen ställer krav på att alla kommuner har en särskild byggnadsnämnd, miljö- och hälsoskyddsnämnd, socialnämnd och valnämnd. Lagarna reglerar också vilka uppgifter som nämnderna skall sköta. Sådana uppgifter får fullmäktige inte flytta över till någon annan nämnd.

I varje kommun skall det finnas antingen överförmyndare eller en sär­skild överförmyndarnämnd.

Riksdagen har nyligen beslutat att det inte längre skall ställas krav på en särskild skolstyrelse. Den nya ordningen gäller från och med den 1 januari 1991 (prop. 1990/91:18, UbU4, rskr. 76).

Den 1 januari 1992 kommer även kravet på en särskild socialnämnd att försvinna. Riksdagen beslutade hösten 1990 om en sådan ändring i social­tjänstlagen i anslutning till genomförandet av äldrevårdsreformen (1990/91:SoU9, rskr. 97).

Den enda obligatoriska specialreglerade nämnden i landstingen har hittills varit styrelserna för de folkhögskolor som har landstingskommunal huvudman. Av prop. 1990/91:82 om folkbildning framgår att en ny folk­högskoleförordning avses bli utformad så, att det skall finnas ett ansvarigt organ för en folkhögskola och inte en särskild styrelse för varje sådan skola.

För de s.k. fakultativa specialreglerade nämnderna erbjuder specialla­
garna alternativ. Funktionerna kan antingen läggas på en för ändamålet
inrättad särskild nämnd eller en annan befintlig nämnd. För kommuner­
nas del gäller detta bl.a. för räddningsnämnden och trafiknämnden. I
         39


 


landstingen finns en sådan reglering i fråga om hälso- och sjukvårdsnämn-     Prop. 1990/91:117 den, förtroendenämnden, tandvårdsnämnden och omsorgsnämnden.

Genom frikommunlagen har de kommuner som ingår i frikommunför­söket getts en nästan fullständig frihet att organisera de centrala nämnder­na. Byggnadsnämnd, miljö- och hälsoskyddsnämnd, skolstyrelse och soci­alnämnd är inte obligatoriska i frikommunerna.

Med stöd av lokalorganslagen kan en kommun inrätta lokala nämnder både på det kommunallagsreglerade området och på del specialreglerade området. Uppgifter som ankommer på socialnämnden, miljö- och hälso­skyddsnämnden, byggnadsnämnden, trafiknämnden och skolstyrelsen kan läggas på en lokal nämnd. Kravet är att uppgifterna på grund av sin anknytning till kommundelen lämpar sig för handläggning på den lokala nivån.

Inom ramen för frikommunförsöket är det möjligt atl decentralisera specialreglerade uppgifter även om kravet på anknytning inte är uppfyllt.

Även landstingen kan, med stöd av lagen om särskilda organ i lands­tingskommunerna, decentralisera sin nämndverksamhet. De särskilda or­ganen kan sköta uppgifter för en del av landstinget, för en eller flera anläggningar eller för en eller flera delar av den landstingskommunala verksamheten. Detta gäller även för de specialreglerade nämndernas verk­samhetsområden.

Behovet av ökad frihet

Utvecklingen under senare år på det kommunala verksamhetsfältet har kännetecknats av att gränserna mellan olika sektorer blivit mindre skarpa. Behovet av sektorssamverkan har således ökat. Det har också bedrivits ett förändringsarbete som har varit inriktat på att decentralisera den kommu­nala verksamheten.

För att kunna möta de nya kraven är det väsentligt att kommunerna och landslingen har en så ändamålsenlig organisation som möjligt. Formerna för detta kan skifta alltefter de varierande lokala förutsättningarna. Det är mot denna bakgrund som en ökad organisationsfrihet har erbjudits genom lokalorganslagen, lagen om särskilda organ i landstingskommunerna och frikommunlagen.

Enligt regeringens mening har utvecklingen nu nått det stadiet att alla kommuner och landsting bör ges möjlighet att organisera sin verksamhet på ett friare sätt. De bör således själva kunna bestämma hur de vill fördela sina uppgifter på olika kommunala nämnder. Vi bygger detta synsätt på en stark tilltro till kommunernas och landstingens förmåga att ta ansvar för de samhällsuppgifter som statsmakterna har tilldelat dem. Det finns också ett klart stöd för detta i den utvärdering av försöket med fri nämndorgani­sation som nyligen har presenterats av en särskild utredare i betänkandet (SOU 1991:00) Frikommunförsöket — En redovisning av erfarenheterna med en friare nämndorganisation.

Enligt vår mening bör det vara möjligt att organisera den kommunala
nämndverksamheten överlag på samma sätt som det hittills har varit
         40


 


1'nöjligt att göra med stöd av lokalorganslagen, lagen om särskilda organ i     Prop. 1990/91: 117 landstingskommunerna och frikommunlagen.

Den specialreglerade verksamheten

För att åstadkomma en ökad organisatorisk frihet på det specialreglerade området bör de återstående kraven på obligatoriska nämnder slopas. Av lagstiftningen på de skilda specialområdena bordet i stället framgå att det i varje kommun skall finnas ett eller flera ansvariga politiska organ för respektive verksamhetsområde. Däremot behövs enligt vårt synsätt ingen reglering av nämndorganisationen.

Vårt förslag innebär, liksom i fråga om socialnämnden och skolstyrel­sen, att det inte längre blir obligatoriskt med en särskild byggnadsnämnd och miljö- och hälsoskyddsnämnd i varje kommun.

För de fakultativa nämndernas del bör en ändring göras som innebär att uppgifterna kan fördelas på flera nämnder. För kommunernas del bör detta gälla i fråga om räddningsnämnden och trafiknämnden. 1 fråga om räddningsnämnden är det dock viktigt att i varje sådan nämnd hålla samman ansvaret för olycks- och skadeförebyggande åtgärder med ansva­ret för verksamhet som avser att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. För landstingens del omfattas hälso- och sjukvårdsnämnden, omsorgsnämnden och tandvårdsnämnden.

Vi vill starkt betona att en ökad organisatorisk frihet inte innebär att nationella mål eller statliga regler som avser att garantera allmänna intres­sen av rikspolitisk natur överges. De rikspolitiska kraven eller kraven på professionellt inflytande rubbas alltså inte bara genom att nämndstruktu­ren förändras. Oavsett vilken nämndorganisation som en kommun eller ett landsting väljer skall de sköta de uppgifter som staten ålagt dem genom särskild lagstiftning. Uppgifterna måste bli utförda i enlighet med de beslut som riksdagen har fattat.

Trots detta stryker vi under viklen av att kommunerna när de väljer organisationsform för den specialreglerade verksamheten särskilt beaktar att myndighetsutövningen ställer särskilda krav i fråga om kompetens och integritet.

Ett slopande av kravet på en särskild byggnadsnämnd och miljö- och hälsoskyddsnämnd får inte leda till att kompetensen inom respektive område försämras. Det är de politiska organen i kommunerna som har ansvaret för att detta inte sker. För att stärka kompetensen inom de specialreglerade områdena har kommunerna, oavsett nämndstrukturen, möjlighet att se till att de olika funktionerna hålls klart åtskilda på tjänste­mannanivå.

Även om uppgifter från olika verksamhetsområden läggs samman i en
och samma nämnd skall varje enskilt ärende givetvis behandlas med
utgångspunkt i lagstiftningen på respektive område. Om t. ex. bygg- och
miljöärenden läggs samman i en nämnd skall nämnden behandla ett ären­
de med utgångspunkt i den lagstiftning som gäller för det ärende som
behandlas. Man behöver därför enligt vår mening inte befara att det
uppstår några oförenliga myndighetsroller. Tvärtom är det en normal
         41


 


uppgift för ett politiskt organ atl göra avvägningar mellan olika sarnhälls-     Prop. 1990/91: 117 intressen.

Kommunerna uppträder ibland både som part och som myndighets­utövare inom etl och samma fackområde. En kommun ansöker t.ex. i egenskap av fastighetsägare om bygglov samtidigt som den har att besluta om bygglovet. Som ett annat exempel på att kommunen kan ha dubbla roller kan nämnas att den kan bedriva miljöfarlig verksamhet som den genom miljö- och hälsoskyddsnämnden utövar tillsyn över.

I lokalorganslagen och frikommunlagen finns bestämmelser som avser att förhindra att sinsemellan svårförenliga funktioner läggs inom en och samma nämnd. En bestämmelse med denna innebörd bör nu tas in i kommunallagen.

Bland de specialreglerade nämnderna intar valnämnden på sitt sätt en särställning. Uppgifterna som nämnden sköter är mycket specifika och tidsmässigt fördelade på en kort period under en mandatperiod. Det finns därför starka skäl som talar för att man bör upprätthålla ett krav på att en särskild nämnd hanterar de frågor som regleras i vallagstiftningen.

Också överförmyndarnämnden har speciella uppgifter som skiljer den från andra kommunala nämnder. Nämnden har främst till uppgift att utöva tillsyn över förmyndare och gode män. Att denna verksamhet hålls samman centralt är självfallet naturligt. Däremot bör man kunna tänka sig en ordning som innebär att en annan central nämnd också kan vara överförmyndarnämnd. Sedan en kort lid tillbaka prövas detta inom ramen för frikommunförsöket. Under hösten 1991 kommer regeringen att lägga fram de förslag till riksdagen som föranleds av att försöksverksamheten skall vara avslutad i och med utgången av delta år. Därvid kommer även den nu berörda frågan att tas upp.

När det gäller miljö- och hälsoskyddsnämnden vill vi, utöver vad vi sagt tidigare, särskilt framhålla följande.

Miljö- och hälsoskyddsnämnderna blev obligatoriska tillsynsmyndighe­ter enligt miljöskyddslagen (1969:389, omtryckt 1989:363) från och med den I juli 1989. Kommunerna fick härigenom en förstärkt roll och ett eget ansvarsområde i miljöskyddsarbetet. De har också tilldelats nya viktiga uppgifter bl. a. när det gäller kemikaliekontroll och avfallshantering.

Det lokala miljöskyddsarbetet är för närvarande under uppbyggnad. Med hänsyn till bl. a. detta förhållande räknar regeringen med att flertalet kommuner även fortsättningsvis anser det vara ändamålsenligt atl ha ett separat politiskt organ för miljöfrågorna. Det är självfallet viktigt att miljöskyddsarbetet ges en stark ställning och att den valda organisationen inte skapar oklarhet beträffande myndighetsfunktionen.

Samtidigt är det särskilt angeläget att låta miljöhänsynen komma in så tidigt som möjligt i all kommunal verksamhet och planering. Att hantera miljöfrågor tillsammans med andra frågor kan också vara till fördel på så sätt, att det kan leda till en tydligare helhetssyn och en mer aktiv miljödis­kussion. Det är därför som man enligt vår mening även på detta område bör öppna en möjlighet till en friare nämndorganisation.

Regeringen ser det som utomordentligt angelägel att den påbörjade
förstärkningen av kor'nmunernas miljöarbete fullföljs. Vi kominer därför
        42


 


att tillkalla en särskild utredare som skall ha till uppgift att genomlysa hur     Prop. 1990/91:117 miljöskyddsarbetet fungerar i kommunerna och på vilket sätt det lokala miljöarbetet kan förstärkas. En sådan förstärkning skall gälla myndighets­utövningen liksom kompetens- och organisationsfrågor. Även behovet av ökad utbildning och annat utvecklingsarbete skall kartläggas.

Lokala nämnder

Organisationsfriheten för kommuner och landsting bör också innefatta en frihet att bestämma att vissa nämnder skall verka på lokal nivå, t.ex. för en kommundel eller för en viss anläggning.

Avsikten är inte att ställa krav på i vad mån lokala nämnder bör införas. Därtill är kommunerna och landstingen alltför olika. Strukturen kan vara sådan att lokala nämnder inte alls lämpar sig. 1 andra fall kan lokala nämnder utgöra ett verkningsfullt bidrag till att fördjupa demokratin och effektivisera organisationen.

Enligt frikommunlagen är det möjligt att inrätta s.k. särskilda organ som verkar under en lokal nämnd. Även om den möjligheten i praktiken har utnyttjats bara i en enda kommun, bör det vara möjligt för de kommu­ner och landsting som så önskar att ha en sådan organisation. Nämndreg­lerna bör därför innefatta även en sådan möjlighet.

Det blir alltså en uppgift för de enskilda kommunerna och landstingen att ta ställning till om de nämnder som behövs skall fungera på central eller lokal nivå och hur samordningen skall ske. Det bör därvid vara möjligt att ha alla de organisationsformer som hittills varit möjliga enligt lokalorgans­lagen, lagen om särskilda organ i landstingskommunerna och frikommun­lagen.

Med vårt förslag kan lokalorganslagen och lagen om särskilda organ i landstingskommunerna slopas. Några särskilda regler om sådana organ behövs alltså inte. Däremot bör det framgå av kommunallagen att det finns en möjlighet att ha en lokal nämndorganisation.

Vi vill poängtera att den regel som vi tidigare har föreslagit och som avser att förhindra att sinsemellan svårförenliga uppgifter läggs på en och samma nämnd även blir tillämplig på lokala nämnder.

Vissa frågor om sekretess

Vårt förslag till en friare nämndorganisation innebär att uppgifter från olika verksamhetsområden kan komma att hanteras inom en och samma nämnd. Redan i dag förekommer detta hos kommuner som har inrättat kommundelsnämnder eller som bedriver försök enligt frikommunlagen. En fråga i detta sammanhang är vilka konsekvenser detta får i sekretess­hänseende.

Huvudregeln i sekretesslagen (1980:100, or'ntryckt 1989:713, ändrad
senast 1990:1470) är att det för varje verksamhetsområde för sig skall
avgöras om sekretess föreligger. Finns det ett förbud att röja en uppgift får
uppgiften i normalfallet inte utnyttjas utanför den verksamhet i vilken
sekretess gäller för uppgiften. Det finns också begränsningar i sekretessen.
      43


 


Enligt 1 kap. 5§ sekretesslagen får en sekretessbelagd uppgift lämnas ut,     Prop. 1990/91: 117

om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna

fullgöra sin verksamhet. En bestämmelse i 14 kap. 3 § gör det möjligt att i

vissa fall lämna ut uppgifter om det är uppenbart att intresset av att

uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall

skydda. Den gäller dock inte för flertalet uppgifter som rör enskildas

personliga förhållanden. Enligt 14 kap. 4§ kan sekretess till skydd för

enskild normalt helt eller delvis efterges av den enskilde.

Vikten av alt sekretessfrågor beaktas inom den kommunala nämndorga­nisationen och att bara de personer som har ett direkt ansvar för handling­ar som är sekretesskänsliga befattar sig med sådana handlingar framgår av prop. 1988/89:131, som lades fram i samband med en ändring i 8 kap. 7 § sekretesslagen.

En integrering av olika kommunala verksamheter stämmer inte fullt ut med det synsätt om sekretess för skilda verksamhetsområden som präglar sekretesslagen. Förtroendevalda och anställda kan få kunskap om en per­sons förhållanden från ett område som inte får utnyttjas vid handläggning­en av ett ärende inom ett annat område.

Man bör dock notera att en stor del av de individrelaterade ärendena inte behandlas på nämndnivå utan av anställda på grundval av delegering. Inte sällan inrättar man också utskott för att behandla sådana ärenden, vilket gör att uppgifterna hålls inom en trängre krets.

Som nämnts tidigare kan den enskilde också själv efterge sekretessen. Enligt uppgift används detta förfarande i mycket stor utsträckning i den dagliga handläggningen för att få en helhetssyn på en enskilds situation. I dessa ofta förekommande fall uppstår således inte några sekretessproblem.

Det är främst inom hälso- och sjukvården, omsorgsverksamheten, so­cialtjänsten och skolan som det finns anledning att räkna med att sekre­tessbelagda uppgifter kan komma att behandlas inom samma nämnd. Uppgifter inom andra verksamhetsområden rör ofta annat än enskildas personliga förhållanden eller är inte av den art att de påverkar ställningsta­ganden i andra verksamheter.

Frikommunutredningen konstaterar i sitt delbetänkande (SOU 1991: 25) Frikommunförsöket — Erfarenheter av försöksverksamheten med en friare nämndorganisation att en fri nämndorganisation inte innebär någon principiell nyhet för tillämpningen av sekretesslagstiftningen. Redan i dag förekommer det att kommunala nämnder sköter verksamheter med olika sekretessregler. Enligt utredningen bör emellertid sekretessfrågorna ägnas fortlöpande uppmärksamhet.

Regeringen delar utredningens bedömning och konstaterar att sekretess­reglerna i och för sig inte hindrar en ordning med en friare nämndorganisa­tion. Vi avser emellertid att följa utvecklingen och överväga frågan om sekretesslagens tillämpning ytterligare vid en senare tidpunkt.

44


 


4.3.3 Uppgiftsfördelningen mellan fullmäktige och nämnder


Prop.1990/91:117


 


Regeringens forslag: Nya regler skall beskriva fullmäktiges och nämndernas uppgifter. Syftet är främst alt pä ett bättre sätt än i dag beskriva uppgiftsfördelningen.

I den nya lagen behålls den möjlighet som fullmäktige har att inrätta särskilda beredningar för att bereda fullmäktiges ärenden.

Fullmäktige ges större frihet att delegera ärenden till styrelsen och övriga nämnder. Vissa typer av ärenden skall dock inte få delegeras. Det gäller bl.a. budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor samt ärenden om mål och riktlinjer för verksamheten och om nämndernas organisation och verksamhetsformer.

Nämnderna åläggs en redovisningsskyldighet inför fullmäktige.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag av beskrivningen av vissa ärendetyper som inte får delegeras.

Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar utan erin­ran kommitténs förslag om att uppgiftsfördelningen mellan fullmäktige och nämnder beskrivs på ett tydligare sätt än i dag.

Ett stort antal remissinstanser, bl.a. många kommuner och landsting samt LO och TCO, välkomnar de ökade möjligheterna till delegering av uppgifter från fullmäktige. Några, bl.a. kammarrätterna i Slockholm och Göteborg. Stockholms kommun och Villaägareförbundet, betonar vikten av att demokratiaspekter beaktas och att det ges möjligheter för medbor­garna att ha insyn i verksamheten i en situation där uppgifter flyttas från fullmäktige till nämnder.

Många remissinstanser riktar kritik mot den föreslagna lagtextens be­skrivning av sådana ärenden som inte fär delegeras. Således befarar en del kommuner och landsting. Svenska kommunförbundet och Sveriges kom­munaljuridiska förening att beskrivningen bl. a. kan hämma möjligheterna att delegera fastighelsärenden och ärenden om upplåning. Några anser att del bör införas en lagfäst möjlighet all delegera brådskande ärenden, åtminstone till styrelsen. En del anser att uttrycket "planer och riktlinjer för verksamheten" är oklart.

Även mot uttrycket "nämndernas och andra organs organisation och verksamhetsformer" riktas kritik som går ut på att det kan låsa nämnder­nas 1'nöjligheter att bestämma över förvaltningsorganisationen.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet efterlyser ett klarläggande av var gränsen går för möjligheten att delegera ärenden om avgifter och taxor.

Några kommuner anser alt fullmäktiges föi'eskriftsmakt uttryckligen bör framgå av lagtexten.

En del kommuner samt Svenska kommunförbundet och Sveriges kom­munaljuridiska förening påpekar att kommunerna och landstingen bör ha full frihet att själva avgöra hur ofta nämnderna skall redovisa sin verksam­het inför fullmäktige.


45


 


Skälen for regeringens förslag                                           Prop. 1990/91:117

Nuvarande regler

Kompetensfördelningen mellan olika kommunala organ är grundlagsfäst genom I kap. 7 och 8 §§ regeringsformen. Där föreskrivs att beslutanderät­ten utövas av valda församlingar och alt det för den offentliga förvaltning­en finns bl.a. kommunala förvaltningsmyndigheter. Detta kompletteras genom bestämmelserna i 1 kap. 5 § KL om atl beslutanderätten utövas av fullmäktige, medan förvaltning och verkställighet ankommer på styrelsen och övriga nämnder. Det ankommer också på styrelsen och övriga nämn­der alt svara för ärendeberedningen.

Innebörden av begreppen beslutanderätt, förvaltning och verkställighet definieras inte i lagtexten. Gränsdragningen mellan fullmäktiges och förvaltningsorganens funktioner bestäms därför ytterst av lagmotiv och rättspraxis.

Fullmäktige brukar beskrivas som det högsta beslutande organet. Där­med antyds att även nämnderna har en viss beslutanderätt dels inom ramen för den förvaltande och verkställande verksamheten, dels på grund­val av delegeringsuppdrag från fullmäktige och dels med direkt stöd av speciallagstiftning.

Förarbetena till regeringsformen ger viss vägledning för att tolka inne­börden av fullmäktiges beslutsområde. Det handlar om avgöranden av mera grundläggande natur eller av mera generell räckvidd. Det är, sägs det, fråga om beslut där det politiska momentet är avgörande (prop. 1973:90 s. 231).

En del av fullmäktiges beslutsområde konkretiseras direkt i kommunal­lagen. Först och främst gäller det beslut om budget och skatt. Vidare handlar det bl.a. om beslut orn nämndorganisationen, ersättning till för­troendevalda, val av revisorer och ansvarsbefrielse.

I övrigt räknar man traditionellt till fullmäktiges beslutsområde bl.a. fastställande av avgifter och taxor, viktigare förmögenhetsförfoganden och den kommunala regelgivningen.

Kompetensfördelningsreglerna anses utgöra ett hinder mot att fullmäk­tige befattar sig med konkret administration.

Rättspraxis har sedan länge erkänt möjligheten för fullmäktige att dele­gera beslutanderätt till nämnderna. En lagbestämmelse i frågan kom dock först 11977 års kommunallag. Då infördes en bestämmelse som innebär att fullmäktige får delegera vissa grupper av ärenden dock med den inskränk­ningen alt det inte får avse ärenden som är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. Numera finns bestämmelsen i I kap. 6 § andra stycket KL. 1 anslutning till bestämmelsen har konstitutionsutskottet (KU) gjort vissa uttalanden i syfte att begränsa möjligheten att delegera.

KU framhöll att beslut om delegering främst skulle gälla s.k. rutinären­den. Utskottet tillade att delegeringsbestämmelsen bör tillämpas med stor restriktivitet (KU 1976/77:25 s. 16).

Genom  en  lagändring som  trädde  i  kraft  den   1   maj   1988  (SFS

1988:1134) har fullmäktiges möjligheter att ge finansbemyndiganden till

nämnderna klarlagts. Tidigare var det oklart var gränsen gick för fullniäk-

46


 


tiges möjligheter att ge vida anslagsbemyndiganden och därmed öka be-     Prop. 1990/91:117 slutsutrymmet för nämnderna.

Föreskriften, som finns i I kap. 6 § första stycket KL, innebär att fullmäktige i samband med att budgeten fastställs eller anslag annars beviljas får uppdra åt en nämnd att genomföra en viss verksamhet inom ramen för de riktlinjer eller andra generella beslut om verksamheten som fullmäktige har fastställt. Eli motiv för regeln är att det från medborgar-synpunkt finns mycket som talar för att man skall stärka de förtroendeval­das roll genom en utvecklad mål- och ramslyrning (prop. 1986/87:91 s. 49).

Klarare regler om uppgiftsfördelningen

Kommunallagens regler om uppgiftsfördelningen mellan fullmäktige och nämnder är inte särskilt klargörande. Att reservera termen beslutanderätt för fullmäktiges befogenhetsområde är dessutom i viss mån oegentligt, eftersom en vidsträckt beslutanderätt tillkommer nämnderna.

En ny kommunallag bör bidra till att öka förståelsen för hur den kom­munala organisationen är uppbyggd. Utformningen av de grundläggande reglerna om fullmäktige och nämnderna har en central betydelse i detta avseende. För att kommunmedlemmarna skall få den insyn i och kontroll över verksamheten som de har rätt till måste de få en klar bild av i vilka former som besluten fattas och verkställs.

Ett sätt att göra lagen tydligare är att direkt beskriva i vilka ärendetyper som fullmäktige skall besluta. En risk med att i lagtext precisera fullmäkti­ges beslutsområde är visserligen att läsaren kan få uppfattningen att det handlar om en fullständig beskrivning av beslutsområdet. Enligt regering­ens mening bör man därför utforma bestämmelsen på ett sätt som ansluter till vad som uttalades i förarbetena till 1 kap. 7 § regeringsformen.

Där angavs att fullmäktiges beslutskompetens i huvudsak gäller beslut av mera grundläggande natur eller av mera generell räckvidd. Innebörden är att fullmäktige skall besluta i alla ärenden av större betydelse för kommunen respektive landstinget. 1 kommunallagen bör detta enligt vår r'nening uttryckas i en lagregel som anger atl fullmäktige skall besluta i alla ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget. Den bör sedan kompletteras med en exempli­fiering.

Nämndernas beslutanderätt bör uttryckas direkt i lagen. Självfallet bör också berednings- och verkställighetsuppgifterna framgå.

Möjligheter lill ökad delegering

Som framgår av det föregående finns det i dag begränsade möjligheter för
fullmäktige att delegera beslutanderätt till nämnderna. Av flera skäl bör
man kunna få lill stånd en friare arbetsfördelning mellan fullmäktige och
nämnderna. Den kommunala verksamhetens expansion i förening med att
   47


 


uppgifterna har blivit alltmer differentierade och komplicerade gör det     Prop. 1990/91: 117

nödvändigt med en viss tyngdpunklsförskjutning mellan fullmäktige och

nämnder.

Samtidigt är det av kommunaldernokratiska skäl viktigt att slå vakt om fullmäktiges ledande ställning i beslutssystemet. Del mest väsentliga är då enligt regeringens mening att ge garantier för att fullmäktiges finansmakt inte rubbas och att fullmäktige har ansvaret för övergripande mål och riktlinjer för verksamheten. I sådana frågor är det politiska momentet helt avgörande och de bör därför uteslutande förbehållas den folkvalda försam­lingen.

Det är också viktigt att betona att möjligheterna till en ökad delegering ställer större krav på verksamhetsredovisningar.

Uppföljningen är av väsentlig betydelse för alt man skall kunna utläsa resultatet i förhållande till de politiska målen. Att fullmäktige får rapporter om verksamheten har därför betydelse som underlag för hur fullmäktige kan utöva sin styrning av verksamheten. Redovisningarna fyller också uppgiften att underlätta för allmänheten att ha insyn i verksamheten.

För att markera vikten av återredovisningar föreslår vi en uttrycklig regel om nämndernas redovisningsskyldighet inför fullmäktige. Hur om­fattande redovisningen skall vara och i vilka former den skall ske bör fullmäktige bestämma om utifrån lokala behov och förutsättningar.

I samband med ett delegeringsuppdrag kan fullmäktige alltid ge rikt­linjer för hur uppdraget skall fullgöras. Härigenom kan man inskränka nämndernas handlingsutrymme till vad som är önskvärt. Fullmäktige har också andra kontrollmöjligheter, t.ex. återkallelse av ett uppdrag och föreskrifter om anmälningsskyldighet. Självfallet är det en allmän uppgift för fullmäktige att se till att nämnderna genomför verksamheten i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt.

Med beaktande av de synpunkter som vi nu har redovisat, bör det finnas ett utrymme för alt skapa ökade möjligheter att delegera från fullmäktige till nämnderna. Detta bör lagtekniskt lösas på det sättet att fullmäktige får delegera alla ärenden till nämnderna i den mån det inte anges i kommunal­lagen eller någon annan författning att ett ärende skall avgöras av fullmäk­tige.

Ärendegrupper som inte Jår delegeras

En första undantagspunkt bör uttrycka att fullmäktige har att fatta övergri­pande beslut om styrningen av den kommunala verksamheten. Detta innebär dock ingen inskränkning i nämndernas egen verksamhetsplane­ring.

En andra punkt handlar naturligen om budget, skatt och andra viktiga
ekonomiska frågor. 1 sistnämnda uttryck ligger att fullmäktige beslutar om
alla förmögenhetsförfoganden som har en direkt kommunalekonomisk
betydelse. Detta hindrar dock inte att det finns ett visst utrymme för att
delegei'a en del uppgifter, som inte bedöms som så viktiga att de bör
förbehållas fullmäktige. Det kan t. ex. gälla viss upplåning eller vissa fastig­
hetsaffärer. De närmare gränserna får liksom hittills stakas ut i i'ättspraxis.
48


 


1 princip är det fullmäktige som utövar den kommunala avgiftsrätten. Detta hänger samman med att avgiftsnivån kan påverka skatteuttaget. Nämnderna har dock ett visst handlingsutrymme. Som exempel kan näm­nas att fullmäktige har ansetts kunna bemyndiga kommunstyrelsen att fastställa badavgilter (RÅ 1976 Ab 538). Ett bemyndigande för styrelsen att utarrendera mark kan innefatta en rält att bestämma arrendeavgifter (RÅ 1974 A 1905).

Utrymmet för att delegera avgiftsrätlen bör enligt regeringens mening inte ökas. En större frihet för nämnderna på avgiftsområdet kan rubba maktfördelningen mellan fullmäktige och nämnder.

Till fullmäktiges lagfästa beslutsområde bör vidare hänföras beslut om den politiska nämndorganisationen. Hit hör först och främst beslut om vilka nämnder som skall finnas, deras uppgiftsområden och fördelningen av uppgifter på lokal och central nivå. Det handlar också om nämndernas storiek och sammansättning. Däremot bör det inte krävas att fullmäktige närmare bestämmer om hur förvaltningen organiseras. I en särskild punkt bör det anges att fullmäktige beslutar om "nämndernas organisation och verksamhetsformer".

I övrigt bör det av lagen framgå att fullmäktige utser förtroendevalda samt beslutar om grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda och om årsredovisning och ansvarsfrihet. Dessutom bör det tilläggas att fullmäktige också beslutar i andra frågor som anges i särskilda författning­ar. Det kan t.ex. gälla planbeslul eller beslut om föreskrifter i ett visst ämne.

Med en sådan konstruktion som vi nu har föreslagit blir det klart att fullmäktige får delegera efter eget bestämmande utom i de fall när det direkt av en författning — kommunallagen eller en annan författning -framgår att en viss ärendetyp skall avgöras av fullmäktige.


Prop.1990/91:117


4.3.4 Nya regler om kommunala förelag

Regeringens förslag: I den nya kommunallagen införs grundläggan­de regler om kommunernas och landstingens förhållande till kom­munala företag.


Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Kommitténs förslag om att det skall införas nya regler om kommunala företag tillstyrks eller läinnas utan erinran av flerta­let remissinstanser. Några kommuner och Sveriges kommunaljuridiska förening avstyrker reglerna om inflytande och kontroll under hänvisning till att det inte finns något behov av dem. De anser atl kommunerna och landstingen redan i dag har tillräckliga möjligheter att ordna den insyn, kontroll och styrning som är nödvändig.

Enligt juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet bör man försöka reglera de grundläggande förutsättningarna för rätten att använda privaträttsliga organ. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet


49


4   Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117


menar att lagen bör innehålla en erinran om att uppgifter som innefattar     Prop. 1990/91: 117 myndighetsutövning mot enskilda enligt regeringsformen endast kan över­lämnas med stöd av lag. Därutöver bör man enligt fakultelsnämnden införa en bestämmelse av innebörden att kommunerna och landstingen får överlämna förvaltningsuppgifter till enskilda.

Skälen för regeringens förslag

Några utgångspunkter

Kommuner och landsting har rätt att i viss utsträckning använda sig av privaträttsliga organ för sin verksamhet. Det anses följa av den allmänna kompetensregeln och har också stöd i rättspraxis. Kommunallagen inne­håller emellertid inte några direkta bestämmelser om den ver'ksamhet som bedrivs i privaträttslig form. Detta kan framstå som anmärkningsvärt, särskilt som de kommunala företagens sammanlagda omsättning numera uppgår till över 50 miljarder kr. och balansomslutningen är ungefär lika stor i föl-etagen som i kommunerna.

I 8 kap. 5 § regeringsformen föreskrivs att grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer skall bestämmas i lag. Den reglering­en finns huvudsakligen i kommunallagen. Som kommittén har föreslagit bör det i den lagen även beredas plats för några grundläggande regler om den privalrältsligt drivna kommunala verksamheten.

Genom en sådan lagstiftning kan man lättare tillgodose berättigade krav på insyn i de kommunala företagen. Man kan inte heller bortse från att kommunallagstiftningen liksom annan lagstiftning har en informations­funktion. Också mot denna bakgrund är det enligt vår mening otillfreds­ställande all de kommunala företagen för närvarande inte regleras i kom­munallagen.

I remisskritiken har den åsikten förts fram att det skulle saknas ett behov av att reglera kommunernas och landstingens möjligheter till inflytande och kontroll över den privaträtlsligt bedrivna verksamheten.

Del kan visserligen sägas alt kommunerna och landstingen kan ordna sina förhållanden lill de privaträttsliga organen utan en särskild reglering om det och att detta också har skett i många fall. Med hänsyn till den utbredning och omfattning som den i privaträttslig form drivna kommu­nala verksamheten har i dag är det emellertid motiverat atl låta vissa grundläggande föreskrifter flyta in i lag.

Ingen reglering av lillållighelen

Vissa begränsningar gäller i fråga om kommuners och landstings möjlighe­ter att ombesörja vården av deras angelägenheter genom privaträttsliga organ.

En grundläggande princip är att den verksamhet som överlämnas till
privaträttsliga organ skall falla inom den kommunala kompetensen och att
risken för kompetensöverskridanden vid verksamhetens utövande skall
vara ringa. Samma kommunalrättsliga principer som styr den rent kom-
       50


 


munala verksamheten styr också kommuners och landstings verksamhet genom privaträttsliga subjekt. De får därför inte heller anlita t. ex. ett bolag för åtgärder som de inte själva får vidta.

En ytterligare begränsning gäller på de specialreglerade områdena. En kommunal angelägenhet får i princip inte överlåtas till ett särskilt rätts­subjekt, om det i en författning har angivits att ett visst kommunalt organ skall-handha denna. Detta utesluter dock inte att vissa delar av en special-reglerad uppgift, t.ex. vissa driftsfrågor, kan bedrivas i privaträttsliga former. Möjligheterna till detta är främst beroende av hur speciallagstift­ningen är utformad inom det aktuella området.

En förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning får överläm­nas till ett privalrältsligt subjekt bara om det finns särskilt lagstöd för detta. Också andra författningsbestämmelser kan innebära att verksamhe­ten skall bedrivas i viss form. Exempel på detta finns bl.a. i skollagstift-ningen när det gäller rektors uppgifter.

Enligt regeringens mening är det inte lämpligt att reglera frågan om under vilka förutsättningar kommuner och landsting kan använda privat­rättsliga organ för sin verksamhet. Det är nämligen vanskligt att åstadkom­ma en helt preciserad avgränsning av när det skall vara tillåtet att lämna över vården av kommunala angelägenheter till sådana organ. Visserligen kan man identifiera vissa slag av kommunal verksamhet som lämpar sig bättre för handhavande i privaträtlsliga organ än andra. Någon definitiv gräns är dock svår att dra.

Vad man kan tänka sig är en allmänt hållen regel som anger att ett sådant överlämnande får ske t.ex. om det främjar verksamheten eller om det i övrigt finns särskilda skäl för det. Värdet av en sådan bestämmelse är dock ringa. Som framgår av del föregående sätter reglerna om den kommu­nala kompetensen gränser för möjligheterna att över'lämna uppgifter till privaträttsliga organ. Det finns också begränsningar på de specialreglerade områdena och för ärenden som innefattar myndighetsulövning. Någon särskild reglering utöver detta är enligt vår mening inte nödvändig.


Prop.1990/91:117


4.3.5 Inflytande i och kontroll över kommunala företag

Regeringens förslag: Fullmäktige åläggs i lag att se till alt sådana enskilda juridiska personer som kommunen eller landstinget använ­der för sin verksamhet blir bundna av vissa villkor som skall trygga kommunens eller landstingets inflytande i och kontroll över verk­samheten.

I fråga om helägda aktiebolag och stiftelser som kommunerna och landstingen bildar ensamma läggs vissa krav fast direkt i lagen. Det gäller krav på att fastställa det kommunala ändamålet med verk­samheten, att utse styrelseledamöter och i'ninst en revisor samt att se till att fullmäktige får yttra sig innan vissa principiellt viktiga beslut fattas.


Kommitténs förslag:  Överensstämmer i  huvudsak  med  regeringens.


51


 


Kommittén föreslår dock att åtgärderna skall gälla om inte särskilda skäl     Prop. 1990/91: 117 talar mot det. Kommittén föreslår alltså ingen särskild reglering av de fallen när en kommun eller ett landsting bestämmer ensam i företaget. Vidare föreslår kommittén kravet att vissa principiellt viktiga beslut skall godkännas av fullmäktige.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser är kritiska till hur kommittén har utformat regeln om inflytande och kontroll.

Några instanser, bl.a. juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universi­tet och TCO, anser att de åtgärder som anges i lagtexten är av så stor betydelse att de bör formuleras sor-n ett åliggande i de fall en kommun eller ett landsting bestämmer ensam i företaget. Det bör alltså enligt dessa remissinstanser inte finnas något utrymme för särskilda skäl mot sådana beslut.

En del kommuner anser att lagen inte bör innehålla några preciseringar av vilka åtgärder som bör företas. Några anser att bestämmelsen om att fullmäktige skall godkänna vissa beslut i företaget kan leda till tolknings­problem. Enligt Sveriges allmännyttiga bostadsföretag kan det endast röra sig om frågor som normalt förekommer på bolagsstämman och inte om frågor som har med driften att göra. Kammarkollegiet kritiserar förslaget utifrån stiftelserättsliga grundsatser. Några menar att det inte är nödvän­digt att fullmäktige utser styrelseledamöter utan det bör exempelvis även styrelsen kunna gör'a.

Norrköpings kommun och Svenska kommunförbundet efterlyser över­gångsbestämmelser.

Skälen för regeringens forslag

Några a vgränsningsfrågor

Den reglering som regeringen föreslår är inriktad på att ge instrument för kommunernas och landstingens inflytande i och kontroll över de särskilda rättssubjekten. Regleringen avser fall där kommuner och landsting använ­der särskilda rättssubjekt för att fullgöra en kommunal uppgift, alltså rättssubjekt där de har något slags andelsintresse, exempelvis genom aktie­innehav i ett aktiebolag. Däremot avser regleringen inte t. ex. entreprenad­avtal med fristående privatägda rättssubjekt. Detta är en väsentlig ut­gångspunkt för hur lagreglerna bör utformas.

En annan avgränsningsfråga gäller vilka typer av särskilda rättssubjekt som regleringen skall omfatta. Sådana särskilda rättssubjekt är aktiebolag, ekonomisk förening, ideell föi'ening, stiftelse, handelsbolag och komman­ditbolag (en form av handelsbolag).

Kommunala företag drivs i 99 procent av fallen i form av aktiebolag, stiftelser eller ekonomiska föreningar. Av dessa är aktiebolaget den helt dominerande företagsformen (ca 70 procent). Ideella föreningar, handels­bolag och kommanditbolag föi'ekommer i detta sai-nmanhang mycket spar­samt.

Med hänsyn till hur användningen av de särskilda rättssubjekten för­
delar sig anknyter det praktiska intresset av en reglering till aktiebolag,
      52


 


ekonomiska föreningar och stiftelser. Behovet av insyn är emellertid inte     Prop. 1990/91: 117 mindre i fråga om andra företagsformer. Det bör finnas sakliga skäl om några rättssubjekt skall undantas. Att vissa rättssubjekt endast används undantagsvis är knappast något sådant skäl. Regleringen bör därför avse samtliga former sorn teoretiskt kan användas.

De nya regler som regeringen föreslår omfattar sådana företagsbildning­ar som sker efter den nya lagens ikraftträdande. Det är dock enligt vår mening inte rimligt, om önskade effekter skall uppnås, att lämna nuvaran­de kommunala för'etagsbestånd helt oreglerat. Vi föreslår därför en över­gångsbestämmelse som gör att reglerna blir tillämpliga även på sådana företag som redan finns. Vi räknar med att en ettårig övergångstid skall vara tillräcklig för att klara ändringar i bolagsordningar och stiftelse­stadgar och för att eventuellt hinna skriva nya avtal med företagen. I vissa fall kan det också bli aktuellt att behöva ansöka om permutation.

Några remissinstanser har framfört kritik som går ut på att förslaget inte tar hänsyn till de särskilda villkor som gäller för stiftelseformen.

Stiftelsen kännetecknas av att en eller flera fysiska eller juridiska perso­ner avsätter en viss förmögenhet till ett bestämt ändamål. Enligt alliiiänna stiftelseiättsliga principer har en stiftelse inte någon utomstående ägare. Förmögenheten ägs av stiftelsen själv. Föreskrifterna rörande stiftelsens förvaltning återfinns ofta i en stiftelses stadgar. Någon samlad lagstiftning om stiftelser finns inte. Inom justitiedepartementet pågår emellertid ett arbete med att utarbeta en särskild stiflelselag.

Enligt vår mening är stiftelseformens särdrag inte av den karaktären att den bör lämnas utanför den reglering som vi nu föreslår. Däremot bör reglerna utformas så att hänsyn tas till allmänna stiftelserättsliga principer och till en kommande stiftelselag.

Obligatoriska krav i vissa fall

Lagför'slaget i denna del syftar till att ställa vissa krav på kommunerna och landstingen i fråga om insyn i samt inflytande och kontroll över de kom­munala företagen. De rättsliga kraven bör ställas olika beroende på kom­munens eller landstingets större eller mindre inflytande i det särskilda rättssubjektet. Kraven bör också påverkas av andra omständigheter såsom exempelvis vilken typ av rättssubjekt det handlar om och arten av den verksamhet som bedrivs i det enskilda fallet.

Den vanligaste formen för kommunalt ägarengagemang i ett privalrälts­ligt subjekt är det helägda aktiebolaget, dvs. ett bolag i vilket samtliga aktier innehas av kommunen eller landstinget. En mycket vanlig form är också sådana stiftelser som kommunerna respektive landstingen ensamma bildar. För dessa fall bör det ställas särskilda krav på kommunerna och landstingen.

Ett sådant grundläggande krav är att det kommunala ändamålet med verksamheten fastställs.

Enligt 2 kap. 4 § aktiebolagslagen (1975:1385, omtryckt 1982:739, änd­
rad senast 1990:1349) skall varje bolagsordning ange bl.a. föremålet för
bolagels verksamhet. Det kommunalrättsliga anspråket på ändamålsbe-
      53


 


stämning sträcker sig längre än det rent bolagsrättsliga och det kan därför     Prop. 1990/91: 117 ställas krav på att det vid bolagsbildningen görs en ändamålsbestämning som är kommunalrättsligt godtagbar.

Gäller det en stiftelse tas ändamålsbestämningen in i stiftelseurkunden i samband med att kommunen eller landstinget bildar stiftelsen. Även i sådana fall bör del ställas krav på alt ändamålet utformas på ett sätt som är kommunalrättsligt godtagbart.

Ett annat krav som är väsentligt ur kontrollsynpunkt är att kommunen eller landstinget utser styrelseledamöter. Styrelsen i ett aktiebolag väljs enligt 8 kap. 1 § andra stycket aktiebolagslagen normalt av bolagsstäm­man, men en eller flera styrelseledamöter kan utses på annat sätt. Bolags­ordningen skall då innehålla en bestämmelse om detta. Om en kommun eller ett landsting bildar en stiftelse, kan de föreskriva i stiftelseurkunden att de skall utse styrelseledamöter.

Ett tredje krav gäller revisionens roll. Revisionen är ett viktigt instru­ment för kontroll av den kommunala verksamheten. När det gäller kom­munala företag står inte vinstintressen i förgrunden utan lokala samhälls­intressen. Med hänsyn härtill kan det vara viktigt att yrkesrevisionen kompletteras med en förtroendemannarevision. Det bör därför ställas krav på att kommunen eller landstinget utser minst en revisor i företaget med denna bakgrund.

Revisorer i ett aktiebolag väljs enligt huvudregeln i 10 kap. 1 § aktiebo­lagslagen av bolagsstämman. Om flera revisorer skall utses, kan i bolags­ordningen bestämmas att en eller flera av dem skall utses i annan ordning. Man kan t.ex. bestämma att en revisor skall utses i särskild ordning av kommunen eller landstinget. Denna revisor har då samma ansvar som de av bolagsstämman valda revisorerna. Om en kommun eller ett landsting bildar en stiftelse, kan de föreskriva i stiftelseurkunden att de skall utse revisorer.

De uppgifter som en kommun eller etl landsting tilldelar ett privalrälts­ligt organ får inte stå i konflikt med principen om att fullmäktige måste ta ställning i ärenden som är av principiell beskaffenhet för kommunen eller landstinget. Detta kan ge anledning för kommunen eller landstinget att se till att fullmäktige får inflytande över vissa grundläggande beslut i den privalrältsligt bedrivna verksamheten.

Regeringen anser för sin del att det är fullt tillräckligt att fullmäktige yttrar sig innan beslut fattas och att det inte behöver ställas upp kravet att fullmäktige skall godkänna besluten. Enligt vår mening saknas det anled­ning att tro att kommunala företag skulle gå emot fullmäktiges uppfattning i en för företagel grundläggande fråga. En lagregel med ett krav på att fullmäktige skall godkänna beslut skulle också kunna leda till problem i förhållande till de regler som gäller på associationsrättens område.

De åtgärder som nu har nämnts är av sådan vikt för att stärka inflytan­
det och kontrollen att det bör vara obligatoriskt att vidta dem i alla helägda
aktiebolag och alla stiftelser som en kommun eller ett landsting har bildat
ensam. Utöver dessa åtgärder kan det, beroende på förhållandena i det
enskilda fallet, finnas behov av all ytterligare åtgärder vidtas. Liksom
hittills bör detta val träffas av kommunerna och landstingen själva.
           54


 


De åtgärder som enligt vårt förslag skall vidtas är av sådan vikt för kommunen eller landstinget alt det bör vara fullmäktige som beslutar om åtgärderna.


Prop. 1990/91:117


 


Särskild reglering av samarbetssitualioner

När en kommun eller ett landsting samarbetar med någon annan genom etl privalrältsligt organ kan man inte ställa samma anspråk på kommunen eller landstinget som i de fall då kommunen eller landstinget är ensambe-stämmande. Detta är en naturlig följd av delägarskapet. Reglerna bör därför utformas så, atl kraven blir mindre i en samarbetssituation. En avgörande faktor är naturligtvis graden av inflytande i det privaträltsliga organet. Kraven bör också påverkas av andra omständigheter såsom arten av den verksamhet som bedrivs i det särskilda rättssubjektet.

4.3.6 Handlingars offentlighet i kommunala företag

Regeringens förslag: I fråga om helägda aktiebolag och stiftelser som en kommun eller ett landsting bildar ensam åläggs fullmäktige att besluta om vad som skall gälla i fråga om allmänhetens rätt att ta del av företagens handlingar. I princip gäller detta även när en kommun eller ett landsting samverkar med någon annan i ett privalrältsligt organ, men en bedömning får i dessa fall göras utifrån vad som är rimligt med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.

Kommitténs förslag: Skiljer sig från regeringens på så sätt, all det endast reglerar frågan om offentlighet i sådana företag där kommunen eller lands­tinget bestämmer ensam.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs för­slag om en reglering av offentlighetsfrågan eller lämnar det utan erinran.

En del remissinstanser anser att handlingsoffentligheten bör utsträckas längre än vad kommittén har föreslagit. Hit hör kammarrätten i Slock­holm, juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, socialstyrel­sen. Eskilstuna, Tranås, Växjö och Sandvikens kommuner. Företagarnas riksorganisation, Medborgarrättsrörelsen Friheten i Sverige, Villaägare­förbundet, Sveriges bostadsrättsföreningars centralorganisation samt Svenska tidningsutgivareföreningen. Flera menar att frågan behöver utre­das ytterligare.

Några instanser menar att det behövs kompletterande regler om överkla­gande.


55


 


Skälen För regeringens förslag                                          Prop. 1990/91:117

Allmänhetens insynsmöjligheter varierar

Principen om allmänna handlingars offentlighet är fastslagen i 2 kap. I § tryckfrihetsförordningen. Förskrifter som begränsar handlingsoffentlighe­ten finns i sekretesslagen.

Offentlighetsprincipen omfattar i princip endast verksamhet som utövas inom myndighetsområdet. Frågan i vad mån dess räckvidd kan utsträckas till andra organ än myndigheter har diskuterats i flera olika sammanhang.

På det statliga området utvidgades år 1988 den ordning med viss hand­lingsoffentlighet utanför myndighetskretsen som gällt i några få fall tidiga­re. Det är fråga om vissa aktiebolag, föreningar, stiftelser och andra enskil­da organ som på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som inne­fattar myndighetsutövning eller liknande.

Omfattningen av allmänhetens insyn i de kommunala företagen varierar i dag. Det finns konimunägda aktiebolag som i bolagsordningarna har tagit in en bestämmelse om att offentlighet skall gälla beträffande bolagets handlingar eller en del av dem. Det torde dock vara vanligast att bestäm­melser om allmänhetens rätt till insyn saknas.

Grundprincipen bör vara offentlighet

Offentlighetsprincipen är av grundläggande betydelse för den svenska folkstyrelsen. Den fria åsiktsbildningen kräver ett stort mått av öppenhet i all offentlig förvaltning.

Regeringen instämmer med de remissinstanser som har framfört åsik­ten, att intresset av insyn i kommunal verksamhet är lika stort, oavsett om verksamheten bedrivs i nämndform eller i form av privaträttsliga organ. Grundprincipen bör därför vara atl offentlighet skall gälla även i den privaträtlsligt bedrivna verksamheten.

Enligt vår mening finns det alltså starka skäl som talar för en ökad offentlighet i sådan kommunal verksamhet som drivs i privaträttslig form. Det finns också skäl att anta att offentlighet kan råda i flertalet kommuna­la företag utan alt det uppstår problem. Trots detta kan man enligt vår mening inte nu gå så långt att det införs en generell föreskrift om offentlig­het. Verksamheten är trots allt mycket olikartad hos skilda slag av kor:imu-nala företag. Av betydelse är också att myndighetsutövning knappast före­kommer i de kommunala företagen.

Fakultativa regler om ofjenllighet

Enligt regeringens mening bör positionerna i första hand flyttas fram på
frivillig väg. Det bör därför införas en skyldighet för kommuner och
landsting att besluta i offentlighetsfrågan i samband med att vården av en
angelägenhet överiämnas till ett privaträtlsligt organ. Därmed kommer
frågan under debatt i fullmäktige vilket måste ses som en stor fördel.
Dessutom kan man på delta sätt samla erfarenheter som kan ligga till
grund för överväganden i frågan om man skall gå vidare.
                          56


 


Kommitténs förslag omfattar endast sådana företag vari en kommun eller etl landsting är ensambestämmande. I likhet med en del remissinstan­ser menar vi att del finns starka skäl för att utvidga reglerna till att omfatta även sådana fall där kommuner och landsting samarbetar med andra. Någon absolut skyldighet att ta ställning i oflentlighetsfrågan kan dock knappast ställas upp med hänsyn lill att kommunerna och landstingen i dessa fall inte har full kontroll över verksamheten. Andelsförhållandena, verksamhetens art och andra liknande omständigheter får bli avgörande.

Det ankommer på kommunerna och landstingen själva att besluta vil­ken omfattning offentligheten skall ha. Det blir alltså inte fråga om att tillämpa det system som utgår lYån bestämmelserna i tryckfrihetsförord­ningen om allmänna handlingars offentlighet. Det kommunala företaget skall inte anses som myndighet och dess handlingar blir inte allmänna i offentligrättslig mening. Det blir i stället fråga om en privaträttslig offent­lighet som formellt beslutas av företaget på grundval av vad som har bestämts när företaget bildades. För koi-nmunerna och landstingen blir det en uppgift att se till att företagen följer de bestämmelser om offentlighet som fullmäktige har beslutat. Lagregleringen i kommunallagen syftar lill alt säkerställa att frågan behandlas av kommunen respektive landstinget.


Prop. 1990/91:117


 


4.4 De förtroendevalda

4.4.1 Ett särskilt kapitel om de förtroendevalda

Regeringens förslag: Reglerna om de förtroendevalda samlas i ett särskilt kapitel.

Kommitténs förslag:Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Reniissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran.

Skälen för regeringens förslag: De förtroendevaldas betydelse och ställ­ning i organisationen bör betonas genom att deras rättigheter, skyldigheter och arbetsförutsättningar redovisas samlat i ett kapitel i lagen. Även från läsbarhets- och informationssynpunkt är det en stor fördel att ha ett särskilt kapitel om de förtroendevalda.

De regler som bör föras samman gäller rösträtt vid val av fullmäktige, valbarhet, obehörighet och avsägelse, ledighet från anställning, ekonomis­ka förmåner, initiativrätt, deltagande i omröstning och beslut, reservation, närvarorätt samt de särskilda bestämmelserna om borgarråden i Stock­holms kommun. Till kapitlet bör också föras bestämmelserna i lagen (1983:565) om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommu­ner. Alla de nu uppräknade reglerna hör samman med de kommunala förtroendeuppdr'agen och bör därför ingå i kapitlet om de förtroendevalda.


57


 


4.4.2 Benämningen förtroendevald


Prop. 1990/91:117


Regeringens förslag: Den vedertagna benämningen förtroendevald för ledamöter i fullmäktige, styrelsen och övriga kommunala organ förs in i lagen och definieras. Kommunalråd och landstingsråd nämns inte särskilt.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Etl stort antal remissinstanser uttalar sig positivt om kommitténs förslag. Övriga lämnar förslaget utan erinran med undantag av JO samt Göteborgs, Täby och Skellefteå kommuner. JO framför främst från lagteknisk synpunkt kritik mot benämningen förtroendevald som sådan. Kommunerna anser att funktionärer i kommunala bolag borde i vissa avseenden betraktas som förtroendevalda i den nya lagens mening.

Några remissinstanser, däribland kammarrätten i Stockholm och Lands­tingsförbundet, anser att regler av informativ karaktär bör tas in i lagen. Göteborgs och Bohus läns landsting anser att kommunalråd och lands­tingsråd bör kunna väljas särskilt och att en allmän reglering bör ges om dem i den nya lagen.

Skälen for regeringens förslag

Förtroendevald — en etablerad benämning

Benämningen förtroendevald för de politiska uppdragstagarna inom kom­muner och landsting är sedan länge etablerad och välförstådd. Att i lagen använda en benämning för samtliga dessa uppdragstagare är bra både från principiell och praktisk synpunkt.

Med förtroendevalda avses i vårt förslag ledamöter och suppleanter — eller med vår terminologi ersättare — i fullmäktige, fullmäktigeberedning­ar, styrelsen och övriga nämnder samt revisorer och revisorsersättare, dvs. de som har uppdrag som grundas på kommunallagens bestämmelser och som regleras där. Regeringen anser att också i fortsättningen endast upp­drag som fullgörs inom ramen för kommunernas och landslingens organi­sationer skall regleras i kommunallagen. Benämningen förtroendevald bör därför omfatta bara de egentliga kommunala uppdragen. Utanför bör således falla uppdrag i styrelser eller andra uppdrag för särskilda juridiska personer såsom bolag och stiftelser samt i statliga organ till vilka landsting­en och kommunerna väljer ledamöter och suppleanter.


Inga regler om komiminalråd och landstingsråd

Regeringen föreslår inte några regler om de heltidssysselsatta förtroen­devalda, kommunalråden och landstingsråden.

Den representativa demokratins princip utgår från att alla förtroen­devalda oberoende av sysselsättningsgraden ytterst bär det politiska ansva­ret för verksamheten. Att i lagen särskilt framhålla en grupp av förtroen­devalda skulle kunna uppfattas som ett avsteg från denna princip. På


58


 


samma grund anser vi atl någon regel inte heller behövs för atl klara ut rollfördelningen mellan förtroendevalda och anställda. Eftersom det i dag står helt klart att kommuner och landsting får engagera förtroendevalda.på heltid och deltid, är en regel inte heller nödvändig för alt klargöra denna befogenhet.


Prop. 1990/91:117


 


4.4.3 Valbarhetshinder

Regeringens förslag: Valbarhetshindret för den bland de anställda som på grund av sina uppgifter har den ledande ställningen i en kommun eller ett landsting behålls. Detsamma gäller det särskilda valbarhetshindret för förvaltningschefer vid val till nämnder. Valbarhetshindret för tjänstemän hos länsstyrelserna slopas.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Svenska kommunförbundet och ett flertal andra remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag. Boverket, Göteborgs och Bohus läns landsting och några kommuner vill behålla nuvarande valbar­hetshinder, medan Landstingsförbundet och Osby kommun anser att de inte fyller någon funktion och därför kan slopas helt.

Skälen för regeringens förslag: De förtroendevalda väljs bland dem som har rösträtt vid val av fullmäktige. Valbar till styrelsen och övriga nämn­der är också den som på dagen för valet fyllt 18 år. Hinder föreligger dock för den anställde som har den ledande ställningen i kommunen eller landstinget att väljas till alla uppdrag och för en förvaltningschef atl väljas till poster i den nämnd som han arbetar under. Landshövding, länsöverdi-rektör och avdelningschef vid en länsstyrelse är inte heller valbara lill några uppdrag i kommuner eller landsting.

Regeringen anser att det i första hand ankommer på de politiska partier­na att vid nomineringarna bedöma lämpligheten i olika avseenden hos kandidaterna till kommunala uppdrag. Emellertid har valbarhetshindret för den ledande tjänstemannen och förvaltningscheferna principiell bety­delse. Det understryker kravet på förvaltningarnas objektivitet. Ett slopan­ de av hindret skulle också kunna tolkas som en ändrad syn på rollfördel­ningen mellan de förtroendevalda och dessa ledande tjänstemän. Vi föror­dar därför att valbarhetshindrel skall stå kvar.

För länsstyrelsernas ledande tjänstemän är förhållandena inte längre desamma som när hindret ställdes upp. Länsstyrelsernas roll har ändrats i fråga om relationerna till kommunerna och landstingen på många områ­den. Det nuvarande valbarhetshindret saknar därför i stort sett praktisk betydelse.


59


 


4.4.4 Entledigande av förtroendevalda


Prop. 1990/91:117


Regeringens förslag: Nya regler införs som ger fullmäktige befogen-hel att entlediga förtroendevalda som vägrats ansvarsfrihet eller som dömts för allvarliga brott. Bestämmelserna gäller förtroen­devalda som fullmäktige har utsett. Övriga i'egler om befrielse från uppdrag behålls oförändrade i sak.

Kommitténs Förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs för­slag, däribland kammarrätten i Stockholm, riksrevisionsverket. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet.

En del remissinstanser, däribland Eskilstuna, Eksjö, Haninge, Lidkö­pings, Malmö och Norrköpings kommuner, anser att förtroendevalda som begått andra brott än dem som omfattas av kommitténs förslag, t.ex. mutbrott, också bör kunna entledigas av fullmäktige.

Bergs och Eskilstuna kommuner samt Sveriges kommunaljuridiska för­ening betonar rättssäkerhetsaspekterna vid beredning och verkställighet av ärenden om entledigande på grund av vägrad ansvarsfrihet. Kammarrät­ten i Stockholm understryker att bedömningen måste ske på objektiva grunder i det enskilda fallet.

Flera remissinstanser, däribland Huddinge, Gotlands, Göteborgs, Kiru­na och Umeå kommuner, påtalar att det finns ett behov av att kunna entlediga förtroendevalda i nämnderna under löpande mandatperiod, när organisationsförändringar beslutas. Några instanser framhåller att detta accentueras ytteriigare om kommuner och landsting får frihet alt bestäm­ma om sina nämndorganisationer.


Skälen för regeringen förslag

Nuvarande ordning

Tidigare ansågs en generell princip gälla om att ledamöter och ersättare i styrelsen och övriga nämnder inte kunde entledigas mot sin vilja under löpande mandatperiod. I rättspraxis har sedermera slagits fast att kommu­nallagens bestämmelser inte hindrar fullmäktige att ändra de s.k. fakulta­tiva nämndernas organisation under löpande mandatperiod och att full­mäktige således får avkorta mandattiden för ledamöterna och ersättarna i sådana nämnder(RÅ 1976 ref 143). En förutsättning är dock att detta sker av objektiva skäl, främst organisatoriska. Huvudprincipen om förbud mot entledigande under löpande mandatperiod gäller dock fortfarande för ledamöter och ersättare i styrelsen och andra obligatoriska nämnder.

Enligt 20 kap. 4§ brottsbalken kan bl.a. den som har valts till ett kommunalt uppdrag med vilket följer myndighetsutövning skiljas från uppdraget om han har begått brott för vilket är föreskrivet fängelse i två år eller däröver och om han genom brottet har visat sig uppenbarligen olämp­lig att inneha uppdraget. Tagel efter ordalydelsen avser regeln endast förtroendevalda som har uppdrag varmed följer myndighetsutövning, dvs.


60


 


ledamöter i de specialreglerade nämnderna. Någon praxis som belyser     Prop. 1990/91:117 gränserna för tillämpningen av föreskriften finns dock inte.

1 20 kap. I § brottsbalken finns det bestämmelser om ansvar för tjänste­fel och grovt tjänstefel. I paragrafen görs etl undanlag för den som är ledamot av en beslutande statlig eller kommunal församling. Det betyder att bl.a. fullmäktige i kommuner, landsting och kommunalförbund är undantagna från ansvar.

För straffansvar krävs att beslutsfattandet har samband med myndig­hetsutövning. Detta innebär att de förtroendevalda i t. ex. kommunstyrel­ser i de flesta fall går fria från ansvar. Hur långt begreppet myndighetsut­övning kan tolkas är oklart. Högsta domstolen har konstaterat att det inte var myndighetsutövning när en kommunstyrelse i strid mot verkställig­hetsförbud i kommunalbesvärsmål godkände ett avtal om stöd till en enskild näringsidkare (NJA 1988 s. 26).

Fullmäktigeledamöter och förtroendevalda i styrelsen och övriga nämn­der har inte något disciplinansvar. Något särskilt lagreglerat skadestånds­ansvar för de förtroendevalda finns inte heller.

Den enda form av ansvar som numera är reglerat i kommunallagen är revisionsansvaret i 5 kap. 6 §. Regelns utformning tyder på ett efterföljan­de skadestånds- eller straffansvar.

I detta sammanhang kan nämnas att vissa frågor om kommunernas och landstingens ansvar har behandlats av kommunalansvarsutredningen i betänkandet (SOU 1989:64) Kommunalbol. Betänkandet har remissbe­handlats. Med bl. a. detta som underlag bereds frågorna om kommunernas och landstingens ansvar vidare inom civildepartementet.

.Andra rättsområden

För att bedöma om en regel om entledigande skall införas och hur den i så fall bör utformas kan man jämföra med ett par andra rättsområden.

I regeringsformen finns bestämmelser om misstroendeförklaring. För­klarar riksdagen att statsministern eller ett annat statsråd inte åtnjuter riksdagens förtroende, skall talmannen entlediga statsrådet.

Enligt aktiebolagslagen kan en styrelseledamot i etl aktiebolag entledigas när som helst utan att något skäl behöver anges. Till delta kommer ett särskilt lagreglerat skadeståndsansvar för styrelsen och VD gentemot aktie­bolaget. Det anses att detta medverkar till atl styrelseledamöter och VD i allmänhet avhåller sig från sådana åtgärder som skulle kunna ådra dem skadestånd. Härtill kommer risken för dem att bli avsatta från sina befatt­ningar.

Ansvarsreglerna gäller även för styrelseledamöter i kommunala aktiebo­lag. Det innebär att det juridiska ansvaret är större för dem som leder kommunala bolags verksamhet än för de förtroendevalda i nämnderna.

Fullmäktige bör få entlediga förtroendevalda

Att det finns ett system för utkrävande av ansvar är viktigt för allmänhe­
tens förtroende för de kommunala förvaltningarna, eftersom dessa bedrivs
61


 


för kommunmedlemmarnas skull och på deras uppdrag. Av kommunal Prop. 1990/91: 117 revisionspraxis framgår att de förtroendevalda som är ansvariga för för­valtningen inte alltid svarar upp mot det förtroende som fullmäktige visat dem genom valet. Händelser som skulle kunna leda till ansvar är i och för sig sällsynta. Regeringen anser det dock principiellt viktigt att det finns en yttersta garanti för att ansvar kan utkrävas. Dessutom finns det på andra rättsområden oftast någon form av lagreglerat ansvar. Visserligen har som nämnts tidigare de förti'oendevaldas sti'affrättsliga ansvar utvidgats genom brottsbalkens regler om tjänstefel. Detta ansvar är emellertid begränsat till området för myndighetsutövning och bedömningen av entlediganden görs av domstol. Vi anser att i detta sammanhang bör utkrävande av ansvar ses i ett vidare perspektiv och grundas på fullmäktiges förtroende för dem som de utsett att ha kommunala uppdrag. Fullmäktige bör därför ges befogen­het att i vissa fall entlediga ledamöter och ersättare i styrelsen, övriga nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare. Erfarenheten visar att i de flesta fall som en förtroendevald förlorar fulli-näktiges förtroende, t.ex. genom att ansvarsfrihet inte beviljas, så tar den förtroendevalde sitt politiska ansvar och avgår självmant. Man kan också utgå ifrån att partiorganisationerna i sådana och andra fall av mislat förtroende verkar för att den enskilde politikern tar sitt ansvar, vilket kan vara nog så betydelsefullt. En entlediganderegel motiveras därför mer av principiella än av praktiska skäl. Regelns räckvidd bör därför begränsas till situationer där det objektivt sett finns särskild anledning att överväga att återkalla en förtroendevalds uppdrag.

Grunder för entledigande

En situation där fullmäktige har anledning att ta ställning till frågan om entledigande är när en förtroendevald eller alla förtroendevalda i en nämnd vägrats ansvarsfrihet. Fullmäktige har då att avgöra om det som förekommit kräver en sanktion utöver den prickning som den vägrade ansvarsfriheten i sig innebär. Enligt regeringens mening bör en i lagen angiven grund för avsättning vara vägrad ansvarsfrihet.

En annan grund för avsättning bör vara att en förtroendevald gjort sig skyldig till en brottslig handling som inte är av mindre allvarlig karaktär. Den omständigheten att en domstol enligt föreskriften i 20 kap. 4 § brotts­balken har möjlighet att avsätta en förtroendevald bör inte hindra att samma möjlighet ges till fullmäktige.

Genom avgränsningen till brott för vilka är föreskrivet fängelse i två år
eller mer kommer de flesta fönnögenhetsbrotlen, förfalskningsbrotten och
brotten mot allmän verksamhet av normalgraden att omfattas. Även för
brott som riktar sig mot kommunens eller landstingets verksamhet får
därför denna avgränsning anses lämplig, eftersom den överensstämmer
med den nämnda föreskriften i brottsbalken. Vi anser därför att fullmäkti­
ge bör få återkalla uppdraget för en förtroendevald, då det är fråga om ett
brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller mer. Bara vid brott
av denna svårighetsgrad kan det enligt vår mening vara motiverat att
               62


 


fullmäktige har möjlighet att entlediga den förtroendevalde på grund av att     Prop. 1990/91:117 han gjort sig skyldig till brott.

Man kan utgå ifrån atl benägenheten att avgå frivilligt med eller utan påtryckningar från partiorganisationen är stor när en förtroendevald dömts för brott. Den reellt viktigaste grunden för entledigande blir därför när ansvarsfrihet inte har beviljats.

Handläggningen av ärenden otn entledigande

Regeringen anser att en fråga om entledigande på grund av brott bör beredas på vanligt sätt, dvs. normalt av styrelsen. Entledigande får nämli­gen antas gälla enstaka förtroendevalda i de flesta fall, vilket därmed inte hindrar styrelsen från att ta befattning med ärendet. 1 det fall ansvarsfrihet vägrats och frågan oi-n entledigande aktualiseras, bör fullmäktige ha rätt att utan föregående beredning återkalla ett uppdrag. Det bör skrivas in som etl undantag från det generella beredningstvång som vi föreslår för full­mäktigeärendena. Fullmäktige bör dock kunna bestämma atl ett ärende som gäller entledigande på nämnda gr'und skall beredas och ge direktiv för beredningen.

Revisorerna bör inte vara skyldiga att uttala sig om ett eventuellt entle­digande. Fullmäktige bör inte heller ha rätt att ålägga revisorerna att bereda sådana ärenden. Å andra sidan bör revisorerna vara oförhindrade alt framföra sin åsikt i frågan om entledigande, oi'n de så önskar.

Fullmäktige beslutar om återkallande av ett uppdrag. Enligt de allmänna reglerna ankommer det på styrelsen att verkställa alla fullmäktigebeslut, om inte fullmäktige lämnat ett uppdrag lill någon annan nämnd att göra det. Detta gäller i och för sig också ärenden om entledigande av förtroen­devalda. När fullmäktige beslutat att entlediga en förtroendevald, krävs dock inga särskilda åtgärder för att verkställa beslutet, ulöver den informa­tion som kan behöva lämnas om att beslutet fattats.

Vi är övertygade om att fullmäktige i kommuner och landsting kommer all leva upp lill del särskilda ansvar som är förenat med handläggningen av ärenden som rör entledigande av förtroendevalda. Sådana ärenden kan förväntas bli sällsynta. Enligt vår mening behövs det inga särskilda regler om beredning, beslut och verkställighet.

Vi vill stryka under att avsikten med bestämmelsen om entledigande är att skapa en yttersta garanti för att en förtroendevald skall kunna förmås avgå i de fall då delta är uppenbart påkallat. Bestämmelsen är i första hand avsedd att vara förebyggande.

Entledigande med anledning av ändring av organisationen

Regeringen föreslår i denna proposition att kommunerna och landstingen
skall få större frihet att bestämma om organisationen av sina nämnder. I
detta bör också ingå en befogenhet att entlediga förtroendevalda i sam­
band med ändringar i organisationen. Vidare är det naturligt att kommu­
nerna och landstingen får fritt bestämma om mandattidens längd för
andra nämnder än styrelsen. Enligt vår mening behövs inte någon särskild
  63


 


bestämmelse som stöd för alt fullmäktige skall få entlediga förtroendeval­da på grund av ändringar i or'ganisationen. Vi återkommer till frågan om de fria mandattiderna i avsnittet om styrelsen och övriga nämnder (4.6.3).


Prop. 1990/91:117


4.4.5 Ekonomiska förmåner

Regeringens förslag: Förtroendevalda får rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst samt de pensions- och semesterförmåner som de förlorar när de fullgör sina uppdrag. Detta gäller inte för heltids-sysselsatta förtroendevalda och deltidssysselsatta som fullgör sina uppdrag på en betydande del av heltid.

Fullmäktige får frihet att utifrån lokala förutsättningar bestämma om det syslern som skall tillämpas för ersättningarna men blir skyldiga att besluta enligt vilka grunder dessa skall betalas.

Principen om lika arvode för lika uppdrag kvarstår.

Förtroendeuppdragsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Samtliga fackliga organisationer. Svenska Arbetsgi­vareföreningen, Sveriges Industriförbund, Landstingsförbundet, försäk­ringsrätten för Mellansverige, statens arbetsgivarverk och en del kommu­ner tillstyrker utredningens förslag. Svenska rnetallindustriar'betar'eförbun-det anser att såväl ersättning för förloi'ad arbetsförtjänst som arvode bör vara obligatoriska ersättningsformer. Vidare menar förbundet att kurser och konferenser som de politiska partierna anordnar också skall berättiga till ersättning.

Flertalet kommuner och landsting avstyrker med olika grad av bestämd­het utredningens förslag om en obligatorisk ersättningsskyldighet. Svens­ka kommunförbundet vill helst behålla nuvarande frivilliga regler och som alternativ till tvingande regler rekommendera kommunerna atl anta er--sättningsbestämmelser.

En del remissinstanser anser att ett syslem som tillförsäkrar de förtroen­devalda ett arvode som motsvarar inkomstbortfallet för flertalet är att föredra framför utredningens förslag.


Skälen för regeringens forslag

Nuvarande Jorliållanden

Som nämnts i inledningen lill denna proposition tar regeringen i detta sammanhang upp några av de förslag som förtroendeuppdragsutredningen lagt fram. Ett av förslagen gäller införande av en rätt för de förtroendeval­da att av komntunen respektive landstinget få ersättning för den arbetsför­tjänst som de föriorar på grund av sina uppdrag.

Genom en ändring (SFS 1983:563) i kommunallagen blev det fr.o.m. den I juli 1983 tillåtet för kommuner och landsting att ersätta sina förtro­endevalda också för den arbetsförtjänst som de förtroendevalda mister


64


 


genom uppdragen. Till grund för ändringen låg kommunaldemokratiska     Prop. 1990/91: 117 kommitténs betänkande (SOU 1982:5) De förtroendevalda i kommuner och landstingskommuner. 1 prop.  1982/83:97 om de förtroendevaldas arbetsförutsättningar i kommuner och landstingskommuner, där lagänd­ringen föreslogs, behandlades ersättningsfrågorna utförligt (s. 21 —29).

I prop. 1986/87:91 om aktivt folkstyre i kommuner och landsting logs frågan om ekonomisk ersättning lill de förtroendevalda åter upp (s. 56 f). Föredraganden ansåg att kommunerna och landstingen i ökad utsträck­ning borde använda sig av möjligheterna att ge ersättning för förlorad arbetsförtjänst. Han menade att de inte dittills i tillräcklig omfattning beslulal införa sådan ersättning. Han utgick dock ifrån att merparten av kommunerna och landstingen inom de närmaste åren skulle besluta om ersättningsregler för inkomstförlust. Som senaste tidsgräns för ompröv­ning av ersättningsfrågan angav föredraganden förslaget till ny kommunal­lag.

Något mer än hälften av kommunerna har ulnyltjat möjligheten alt frivilligt besluta om någon form av ersättning för förlorad arbetsförtjänst. En dryg tredjedel av landstingen medger sina förtroendevalda sådan er-sättning.

1 Danmark, Finland och Norge finns en skyldighet för kommunerna och motsvarigheten till landstingen all ersälla sina förtroendevalda på något sätt för den arbetsinkomst som de går miste om genom sina uppdrag. I dessa länder omfattar de obligatoriska reglerna också arvode, reseersätt­ning och andra kostnadsersättningar.

Förtroendevalda bör få räll lill ersättning för förlorad arbetsinkomst

Svårigheterna all rekrytera och behålla personer för förtroendeuppdrag i kommunerna och landstingen inger oro. Det är naturligtvis inte en enda faktor som påverkar medborgarnas vilja och förmåga att'ta på sig den ofta tunga uppgiften som ett kommunall förtroendeuppdrag innebär. Familjen, arbetsförhållandena, fritiden rn. fl. faktorer har säkert tillsammans med den ekonomiska ersättningen för uppdragen stor betydelse för möjligheter­na att rekrytera och behålla förtroendevalda.

I princip bör ingen medborgare av ekonomiska skäl behöva avslå från ett kommunalt förtroendeuppdrag. Just den ekonomiska förlusten på grund av förlorad arbetsinkomst som drabbar främst privatanställda och småföretagare har från både de anställdas och arbetgivarnas organisatio­ner samt från industrins företrädare framhållits som en mycket viktig orsak till att så förhållandevis få privatanställda och egna företagare enga­gerar sig i kommunalpolitiken. Även orn svårigheterna att engagera med­borgare till kommunala uppdrag har flera orsaker, får givetvis inte det hindra att enskilda hinder undanröjs.

Det är mycket angeläget att alla valbara medborgare så långt som det är
möjligt ges lika förutsättningar att åta sig kommunala förtroendeuppdrag.
Det bör därför införas obligatoriska regler om ersättning för förlorad
arbetsinkomst och vissa andra förmåner. Sådana regler bör dock liksom i
våra nordiska grannländer ge kommunerna och landstingen stor frihet atl
    65

5   Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117


själva utforma ersättningssystem inom ramen för obligatoriet. Samtidigt     Prop. 1990/91: 117 bör reglerna tillförsäkra de förtroendevalda en skälig kompensation för vad de kan gå miste om när de fullgör sina uppdrag.

Det råder stora skillnader för olika förtroendevalda i fråga om löneav­drag vid bortovaro från arbetet på grund av förtroendeuppdrag. Den statligt anställde liksom i många fall den kommunalt anställde behåller hela eller större delen av sin lön vid ledighet för förtroendeuppdrag. Den privatanslällde och ofta även den egna företagaren får däremot vidkännas en minskning av sina inkomster vid bortovaro. I de fall arvodets storlek är beräknat för att täcka inkomstbortfall får den offentligt anställde både behålla sin lön och dessutom ett arvode,, medan den privatanslällde och företagaren i bästa fall genom arvodet får kompensation för inkomstbort­fallet. Regeringen anser därför att rättviseskäl talar mot metoden att ha arvoden som enda ersättningsform för att täcka de inkomstföriusler som de förtroendevalda drabbas av på grund av uppdragen.

Uppdrag som bör omfattas av ersättningsreglerna

Ersättningen för förlorad arbetsinkomst bör bara avse de kommunala uppdrag som regleras i kommunallagen, dvs. de som innehas av förtroen­devalda enligt definitionen i vårt förslag (4.4.2). Sådana statliga uppdrag där kommunerna och landstingen utser uppdragstagarna bör inte omfat­tas, t.ex. nämndemän, ledamöter i polisstyrelser och länsstyrelser. Den begränsningen finner regeringen naturlig. I de fall reglerna för förtroen­devalda med statliga uppdrag behöver ses över får det ske i ett annat sammanhang.

Inte heller bör bestämmelserna omfatta uppdrag i de styrelser för bolag och andra juridiska personer som kommunerna eller landstingen äger eller har intressen i. Vill ett landsting eller en kommun all styrelseledamöterna och suppleanterna eller de revisorer och revisorssuppleanter som de utsett i sådana juridiska personer skall få ersättning enligt de kommunala regler­na bör detta bestämmas särskilt. Det förekommer vidare alt sådana juri­diska personer själva tillämpar den egna kommunens eller landstingets ersältningsregler. Någon lagstiftning behövs således inte. Del är inte heller lämpligt att reglera detta i kommunallagen.

Inte heller bör alla förtroendeuppdrag i kommuner och landsting berätti­ga till ersältning för förlorad arbetsinkomst. Liksom för närvarande bör heltidsuppdrag från ersältningssynpunkt jämställas med vanliga anställ­ningar och arvoderas. Detsamma gäller de deltidsuppdrag som betalas med betydande helårsarvoden. Regeringen delar således den uppfattning som föredraganden förde fram i prop. 1982/83:97, när nuvarande regler om rätt för kommuner och landsting att betala ersättning för förlorad arbetsförtjänst kom till (s. 24 f). Denna begränsning bör dock framgå direkt av den nya lagen.

När ett obligatorium nu införs bör det grundas på det nuvarande frivilli­
ga systemet som infördes år 1983. Rätten till ersättning för föriorad arbets­
inkomst bör således avse fall där sammanträdes- eller dagarvoden samt
begränsade årsarvoden betalas för ett visst uppdrag och inte omfatta
       66


 


betydande helårsarvoden. Kommunerna och landstingen bör själva få     Prop. 1990/91:117 bestämma om den närmare gränsdragningen mellan dellidsuppdrag av olika omfattning som behövs för att precisera rätten till ersättning.

Den lid som räUen lill ersättning bör omfatta

Rätten till ersättning för förlorad arbetsinkomst bör främst avse den tid som de förtroendevalda tjänstgör vid sammanträden med fullmäktige och nämnder. Närvaro vid sådana sammanträden bör också berättiga till er­sättning. En ersättare som utnyttjar sin rätt att vara närvarande vid ett sammanträde med en nämnd bör således ha rätt till ersättning för den inkor'nstförlust som detta föranleder. Förrättningar som genomförs på uppdrag av en nämnd bör från ersättningssynpunkt likställas med sam­manträden. 1 övrigt bör det ankomma på kommunerna och landstingen att själva avgöra vilka aktiviteter som skall omfattas av rätten till ersättning och vilken tid som skall grunda sådan rält. Detta kan t.ex. gälla samman­träden med partigrupper, studiebesök, kurser och konfer-enser. Kommu­nerna och landstingen bör också själva få bestämma i vilken utsträckning förtroendevalda skall få ersättning for tid utöver sammanträden och för-rätlningar, t. ex. för praktiska förberedelser och resor.

Utanför reglerna om rätt till ersättning för förlorad arbetsinkomst bör falla den tid för inläsning av handlingar och annat material som behövs inför fullmäktige- och nämndsammanträden och andra förrättningar. Gi­vetvis får kommunerna och landstingen även i fortsättningen besluta om arvoden och andra ersättningar för sådant arbete. Rätten för kommuner och landsting att betala sådana ersättningar blir således med vårt förslag vidare än skyldigheten blir att ersätta de förtroendevalda för föriorad arbetsinkomst.

Regeringen vill stryka under att den förtroendevalde givetvis måste kunna påvisa ett inkomstbortfall för alt någon ersättning skall kunna betalas. Ersättningen blir obligatorisk i den meningen att kommunen eller landstinget har skyldighet atl betala, om den förtroendevalde själv yrkar på atl få ersättning. Det är däremot ingen skyldighet för den förtroendeval­de att ta emot en ersättning för förlorad arbetsinkomst. Reglerna skiljer sig därför på den punkten från det som gäller beträffande arvoden.

Vad rätten lill ersättning bör omfatta

Rätten till ersättning bör omfatta förlorad "arbetsinkomst". Därmed avses
kontanl lön eller motsvarande inkomst av rörelse eller av jordbruksfastig­
het. Rällen bör också omfatta förlust av pensions- och semesterförmåner.
En förutsättning för atl ersältning skall kunna betalas är att den förtro­
endevalde kan påvisa att han verkligen har förlorat arbetsinkomst på
grund av uppdraget. Det är då klart att ingen i egenskap av passiv ägare till
en jordbruksfastighet eller till ett företag kan anses föriora arbetsinkomst
från fastigheten eller rörelsen på grund av ett kommunalt förtroendeupp­
drag. Det utesluter också att eventuellt utebliven inkomst av kapital eller
av tillfällig förvärvsverksamhet kan åberopas som grund för att få ersätt-
   67


 


ning. Kommunerna och landstingen bör själva få avgöra efter vilka princi- Prop. 1990/91:117 per ersättningens nivå skall beräknas. För att inte systemet skall bli för administrativt betungande bör ersättningen kunna schabloniseras. Ersätt­ningsbeloppet bör därmed kunna grundas på t.ex. den förtroendevaldes timlön enligt avtal, sjukpenninggrundande inkomst, taxerade inkomst el­ler något annat underlag som är lätt tillgängligt.

En förtroendevald som går miste om pensions- eller semesterförmåner till följd av uppdraget bör ha rätt till ersättning för förlusten, oavsett om han uppbär ersättning för förlorad arbetsinkomst eller ej. Den förtroen­devalde måste naturligtvis kunna visa att en verklig förlust av sådana förmåner uppkommer för att kunna åberopa rätten lill ersättning. Det innebär bl.a. att om en förtroendevald genom beslut av kommunen eller landstinget anslutits till den kommunala pensionsordningen, så kan han inte samtidigt yrka ersättning för förlorade pensionsförmåner enligt de föreslagna reglerna.

Ersättningssystem m. m.

Tidigare har regeringen framhållit alt kommunerna och landstingen bör ges så stor frihet som möjligt att utforma ett ersättningssystem utifrån de lokala förutsättningarna. Det gäller t.ex. vilka beräkningsmetoder som skall läggas till grund för ersättningarna och vilken tid före och efter ett sammanträde eller en förrättning som skall berättiga till ersättning. För att förenkla ersättningssyslemen och tillämpningen av dem bör ersätlningar-na få schabloniseras i relalivt stor utsträckning.

Enligt den nuvarande kommunallagen får kommuner och landsting betala arvoden och annan er'sältning lill de förtroendevalda "i skälig omfattning". Detta innebär att det finns en gräns som ersättningen inte får överstiga. Även för ersältning som avser förlorad arbetsinkomst bör ett krav på skälighet gälla vad avser belopp och övriga villkor. För de förtro­endevalda bör skälighetsnormen också innebära att ersättningen till dem inte kan sättas för lågt. Uttrycket "skälig ersättning" i vårt förslag anger därmed även en nedre gräns för ersättningen.

Vi anser oss inte böra förorda något eller några ersättningsystem. Det bör i stället som vi sagt tidigare ankomma på kommunerna och landsling­en själva att utifrån de lokala torulsältningarna bestämma om ersättningen för förlorad arbetsinkomst saml förlorade pensions- och semesterförmåner inom ramen för skälighetsnormen. Vi utgår ifrån att de båda kommunför­bunden kommer att utarbeta det ytterligare underlag som kommunerna och landstingen kan behöva som vägledning och stöd då de skall besluta om ersättningssystemen.

Det bör åligga fullmäktige att besluta enligt vilka grunder ersättning för förlust av arbetsinkomst samt av pensions- och semeslerförmåner skall betalas. Detta bör framgå av en lagbestämmelse.

68


 


Principen lika arvode för lika uppdrag

När rätten för komi'nuner och landsting atl betala ersätlning för förlorad arbetsinkomst infördes år 1983, skrevs samtidigt den allmänt vedertagna principen om lika arvode för lika uppdrag in i kommunallagens bestäm­melser om ersättningar till de förtroendevalda. Enligt regeringens mening är del framför allt viktigt frän rättvisesynpunkt att denna princip vidmakt­hålls.

De arvoden som kommunerna och landslingen betalar lill sina förtroen­devalda omfattar många gånger förutom ersätlning för själva uppdraget även en viss ersättning för inkomstförluster. När de förtroendevalda nu får en rätl till ersättning för förlorad arbetsinkomst, bör arvodena därför renodlas till att avse bara en ersättning för det arbete som är förenat med uppdragen. Detta bör framgå av en lagbestämmelse. En sådan bestämmel­se och kravet på skälighet medför sammantaget att kommunerna och landstingen måste skilja på de båda slagen av ersättning. Det blir således inte längre möjligt att lägga in en ersätlning för inkomstförluster i arvode­na.

Förtroendevalda som är sysselsatta på heltid eller betydande del av heltid har nu inte rätt till ersättning för föriorad arbetsinkomst saml förlust av pensions- eller semesterförmåner och får inte heller någon sådan rätt enligt vårt förslag. De nuvarande möjligheterna att tillerkänna dessa för­troendevalda arvoden, kostnadsersättningar, pension och andra förmåner kvarstår oförändrade. Regeringen utgår ifrån att kommunerna och lands­tingen liksom hittills frivilligt tillgodoser dessa förtroendevaldas intressen. Vi återkommer till frågan om arvoderingen av de förtroendevalda som är sysselsatta på heltid och på deltid i specialmotiveringen.


Prop. 1990/91:117


 


4.4.6 Initiativrätt

Regeringens förslag: Fullmäktigeledamöternas rätt att väcka motio­ner och att ställa interpellationer och frågor tas in i en lagregel, likaså nämndledamöternas rätt att väcka ärenden i den egna nämn­den. Av lagen skall framgå atl också ersättarna i fullmäktige och nämnderna har samma befogenheter som ledamöterna när de tjänstgör.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Reniissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller lämnar kommitténs förslag utan erinran. Landstingsförbundet anser dock att er­sättarna i fullmäktige inte skall ha samma rätt atl ta initiativ som ledamö­terna.


69


 


Skälen för regeringens forslag                                           Prop. 1990/91:117

De förtroendevaldas initiativrätt bör framgå direkt av lagen

Ledamöterna i fullmäktige får väcka motioner. Detta framgår indirekt av en regel i kommunallagen om att fullmäktige måste fatta beslut bl.a. i ärenden som väckts genom motioner (2 kap. 15 § första stycket). 1 lagen finns det också bestämmelser om hur motioner bör beredas (2 kap. 17 §) och om att fullmäktige i arbetsordningen skall fastställa regler bl.a. för handläggningen av motioner (2 kap. 30 § andra stycket). Någon direkt bestämmelse om rätten att väcka motioner finns emellertid inte. Av andra regler framgår att ledamöterna får ställa interpellationer och frågor (2 kap. 24 §). Klart är att ledamöter i nämnderna har rätt att väcka ärenden i den egna nämnden. Det saknas dock en uttrycklig bestämmelse om detta i lagen. En ersättare som tjänstgör i stället för en ledamot har samma befogenheter som en ordinarie ledamot (prop. 1975/76:187 s. 255). Dessa är dock knutna lill själva tjänstgöringen. Någon bestämmelse som klargör ersättarnas ställning finns inte i kommunallagen.

De förtroendevaldas rättigheter att ta olika initiativ är väsentlig från demokratisk synpunkt. De bör framgå direkt av lagen och redovisas samlat i kapitlet om de förtroendevalda. Där bör föras in regler om rätten för ledamöterna i fullmäktige att väcka motioner och för ledamöterna i nämn­derna atl väcka ärenden.

Ersättarnas rättigheter

Ersättarnas befogenheter på nämndsammanträdena är klara och vållar inga problem. Det finns vissa svårigheter när en ersättare som kallats att tjänstgöra för en ledamot i fullmäktige vill utnyttja sin rätl alt la initiativ. Försl när sammanträdet har börjat och uppropet verkställts blir det klart om ersättaren skall tjänstgöra. En ordinarie ledamot har nämligen alltid företräde till tjänstgöring framför en ersättare. Inställer sig ledamoten vid sammanträdets öppnande får ersättaren inte börja atl Ijänstgöra. Sker detta under pågående sammanträde får ersättaren avbryta sin tjänstgöring.

En ersättare får väcka motioner och interpellationer enbart under ett sammanträde med fullmäktige då ersättaren tjänstgör men inte mellan sammanträdena som ledamöter oftast kan göra med stöd av bestämmelser i fullmäktiges arbetsordning. Denna tidsmässiga begränsning i rätten att motionera innebär knappast några nackdelar.

Enligt regeringens mening är det viktigt från principiell synpunkt att en tjänstgörande ersättare är likställd med en ordinarie ledamot så långt som det är möjligt. Även om rätten för ersättare att ställa interpellationer och frågor har sina formella och praktiska begränsningar, anser vi därför att den inte bör slopas. Kommunerna synes också enligt uppgift ha funnit praktiska lösningar på problemen med handläggningen. Ersättarna bör således få behålla den möjlighet atl väcka motioner samt att ställa interpel­lationer och frågor som de har för närvarande.

70


 


4.4.7 Omröstning


Prop. 1990/91:117


Regeringens förslag: De förtroendevalda har rätt alt avstå från att delta i omröstning och beslut. Ordföranden är dock skyldig att vid lika röstetal tillkännage sin mening, om ordföranden dessförinnan har avstått från atl delta i omröstningen.

Ledamöter i nämnderna har röstplikt när ärenden behandlas som avser myndighetsutövning.

Ingen behöver dock rösta för mer än ett förslag.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag av att kommittén inte föreslår några föreskrifter om att ordföranden måste tillkännage sin mening vid lika röstetal och att ingen behöver rösta för mer än ett förslag.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Svenska kommunförbundet anser dock att skyldigheten att inte rösta för mer än elt förslag också skall skrivas in i lagen. Flera kommuner och ett landsting har samma mening.

Några kommuner och ett landsting förordar en generell röslplikt och några en röstplikt som omfattar obligatoriska ärenden, t. ex. budget.


Skälen för regeringens förslag

Nuvarande ordning

En viktig demokratisk princip är att varje ledamot i en beslutande försam­ling har en röst. För fullmäktiges del är detta numera lagfäst i 2 kap. 14 § KL. Däremot finns ingen uttrycklig regel om atl en ledamot får avstå från att rösta. Att en sådan rätt föreligger följer dock av reglerna om protokoll i

2        kap. 25 §, där det bl. a. talas om atl protokollet skall innehålla uppgift om
hur omröstningen har utfallit. Bestämmelsen fick den gällande lydelsen
efter vissa justeringar i konstitutionsutskottet. Syftet var just att klargöra
att det i protokollet även bör anges vilka ledamöter som har avstått från att
rösta (KU 1976/77:25 s. 69). Bestämmelserna gäller också för nämnderna.
Enligt rättspraxis har ordföranden i visst fall skyldighet att tillkännage sin
mening. Det gäller om det vid en omröstning blir lika röstetal och ordfö­
randen avstått från att rösta. Ordföranden måste då tillkännage sin mening
(RÅ 1958 ref 12, 1960 I 120). Både ordföranden i fullmäktige och i en
nämnd har röstplikt i detta undantagsfall.

I 18§ förvaltningslagen (1986:223, ändrad senast 1990:456) finns det en omröstningsregel som innebär alt ledamöter hos statliga förvaltnings­myndigheter som deltar i den slutliga handläggningen av ett ärende är skyldiga att delta i avgörandet, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Det framgår dock att ingen är skyldig att rösta för mer än ett förslag. Där finns också en bestämmelse om att ordföranden alltid är skyldig att rösta när det behövs för att ett ärende skall kunna avgöras. Av

3        § förvaltningslagen följer atl regeln inte gäller för kommunala myndighe-


71


 


ler, ulan att det i stället är kommunallagens regler som skall tillämpas för     Prop. 1990/91: 117 dessa.

Inom den kommunala sektorn används den s. k. kollektiva omröstnings­metoden. Med denna anses följa alt en ledamot har rätt att lägga ned sin röst. Detta brukar motiveras med den synpunkten all, om en ledamol från ett politisk parti har förhinder vid omröstningen, en annan ledamot från ett annat politiskt par-ti bör kunna kvitta ut sig så att styrkebalansen mellan partierna inte rubbas. Ett ytterligare skäl är att en förtroendevald som ställt ett yrkande vilket fallit i en förberedande omröstning inte bör vara skyldig att rösta för något av de återstående förslagen i den slutliga omröst­ningen.

Rält an avstå från atl rösta

Rätten att avstå från att rosta är vedertagen inom kommunalt beslutsfat­tande och regeringen vill betona vikten av atl den behålls. Del är väsentligt för att skapa det partipolitiska spelutrymme som måste finnas från kom­munaldemokratiska utgångspunkter.

Vi föreslår därför atl rätten atl avstå från att delta i omröstning och beslut skrivs in i den nya lagen. I klarhetens intresse bör ordförandenas skyldighet atl lillkännage sin mening vid lika röstetal anges i lagen som ett undantag från huvudregeln. Skyldigheten bör föreligga när ordföranden har avstått från att delta i en omröstning och denna resulterat i lika röstetal. Ordföranden måste då se till att ett beslut kommer till stånd och avge sin röst. Detta undantag bygger på rättspraxis och har samband med alt ordförandena i fullmäktige och nämnderna har utslagsröst vid öppen omröstning (2 kap. 22 § andra stycket KL). En motsvarande regel om utslagsröst finns i kapitlet om fullmäktige i vårt förslag.

Röslplikt i myndighelsulövningsärenden

Regeringens principiella inställning är atl de förtroendevaldas rätl all avstå från att rösta bör gälla oavsett ärendets karaktär. När det gäller ärenden som avser myndighetsutövning, finns det dock etl rättssäkerhets-intresse av att varje ledamot deltar i avgörandet. På detta sätt får nämligen besluten generellt sett antas bli säkrare. 1 sådana ärenden som starkt rör den personliga integriteten skulle del också för den enskilde kunna te sig stötande att en eller flera ledamöter inte har redovisat sin uppfattning i frågan.

Av de skäl som vi nu har redovisat föreslår vi att det görs ett undantag från regeln om rätl att avstå från att rösta såvitt gäller ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda. Undantagsvis kan det förekomma att fullmäktige behandlar sådana ärenden. Det har ansetts t.ex. att antagande av detaljplaner innefattar moment av myndighetsutövning. Enligt vår mening är det dock inte rimligt att ställa krav på röstplikt i den folkvalda församlingen. Lagregeln bör därför utformas så att den endast omfattar förtroendevalda i nämnderna.

Det s.k. delikatessjävet i förvaltningslagen bör vara tillämpligt, om           72


 


röstplikl skall gälla i ärenden som innefattar myndighetsutövning. Vi behandlar denna fråga i avsnilt 4.6.6.

Regeringen anser alt en regel motsvarande den i förvaltningslagen om att ingen är skyldig att rösta för mer än ett förslag bör skrivas in i lagen. Med en sådan regel och de jävsbestämmelser som vi också föreslår finns inga hinder mot att införa röstplikt i ärenden som innefattar myndighets­ulövning rnol någon enskild.


Prop. 1990/91:117


4.4.8 Närvarorätt

Regeringens fiirslag: Fullmäktige fär besluta att en förtroendevald som inte är ledamot eller ersättare i en viss nämnd skall få närvara vid nämndens sammanträden, få delta i överläggningarna och få sin mening antecknad i protokollet.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Kommittén fö­reslår dessutom följande. Ett parti som har mandat i fullmäktige men som inte är företrätt i styrelsen har rätt att låta en representant för partiet vara närvarande vid styrelsens sammanträden. Representanten skall vara leda­mot eller ersättare i fullmäktige och utses av fullmäktige. Representanten har r'ält att delta i överläggningen men inte i besluten och att få sin mening antecknad i protokollet.

Remissinstanserna:De remissinstanser som ytlrar sig över kommilléns förslag om att fullmäktige får medge närvarorätt m. m. tillstyrker detta.

Ett mycket stort antal remissinstanser avstyrker av principiella skäl förslaget om obligatorisk närvarorätt, yttranderätt och rätl att göra anteck­ning i protokollet för mindre partiers representanter eller anser att försla­get är för långtgående. Ett drygt tiotal av dem föreslår atl fullmäktige skall få bestämma om de mindre partiernas ställning i detta avseende.

Svenska kommunförbundet anser att det från principiell utgångspunkt kan riktas invändning mot kommitténs förslag om närvarorätt för mindre partier när valresultatet är sådant att partiet inte blivit representerat i styrelsen.


Skälen för regeringens förslag

Nuvarande regler

Med stöd av 3 kap. 15 § KL får fullmäktige bestämma all vissa förtroen­devalda skall ha närvaro- och yttranderätt i en nämnd, där den förtroen­devalde varken är ledamot eller ersättare. Beslutet får även avse att den förtroendevalde skall ha rätl att få avvikande mening antecknad i proto­kollet.

Föreskriften är främst avsedd atl tillämpas på sådana heltidssysselsatta förtroendevalda med övergripande arbetsuppgifter som saknar ordföran­deuppdrag, på minoritelsföreträdare samt på ordförande i styrelsen som inte är heltidssysselsatta (SOU 1975:41 s. 395, prop. 1975/76:187 s. 275


73


 


och 481). Det ansågs emellertid inte möjligt att på ett nöjaktigt sätt ange Prop. 1990/91: 117 dessa grupper av förtroendevalda i lagtext och därför fick bestämmelsen en mer allmän utformning. Formellt omfattar den alla ledamöter och ersätta­re i fullmäktige, styrelsen, övriga nämnder och beredningar. På flera håll har bestämmelsen utnyttjats så atl företrädare för mindre partier har fåll observatörsplatser, t.ex. i styrelsen.

En liknande bestämmelse finns i 3 kap. 7 § KL. Den innebär att en nämnd kan ge vissa förtroendevalda, tjänstemän och sakkunniga närvaro-och ytlranderätt vid nämndens sammanträden. I förarbetena gjordes en jämförelse mellan de båda bestämmelserna i fråga om syftet. Tyngdpunk­ten i bestämmelsen i 3 kap. 15 § ligger på de förtroendevaldas intresse av att få och lämna upplysningar, medan bestämmelsen i 3 kap. 7 § syftar till att tillgodose nämndens intresse av att få information (prop. 1975/76:187 s. 482). En annan skillnad beslår i att personkretsen är vidare i den senare bestämmelsen.

De mindre partiernas villkor

Riksdagen har förutsatt att beredningsarbetet med en ny kommunallag skall omfatta frågan om hur man ytterligare kan förbättra de mindre partiernas insyn och arbetsförhållanden i kommunalpolitiken (KU 1987/88:23 s. 14). Kommittén har studerat de mindre partiernas struktur, verksamhet och inflytande i kommunalpolitiken. Resultatet har kommittén redovisat i rapporten (SOU 1990:53) I skuggan av de stora — de mindre partiernas villkor i kommunalpolitiken.

Definitionen av mindre partier kan göras på grundval av olika kriterier. Kommittén har förutom vid antalet mandat fäst störst avseende vid par­tiets representation i slutfasen av ärendeberedningen inför fullmäktiges sammanträden. Med mindre partier menar kommittén således partier som erhållit mandat i fullmäktige men som inte är representerade i styrelsen. I och för sig kan en post i en annan nämnd än styrelsen vara betydelsefull från både informations- och påverkanssynpunkt, t.ex. i en hälso- och sjukvårdsnämnd i ett landsting. Den politiska informationen och samarbe­tet vid sidan av sammanträdena och den formella beslutsprocessen kan också vara av stor betydelse. Regeringen delar dock kommitténs syn och utgår från samma bestämning av "mindre parti".

Fördelningen av posterna i styrelsen och övriga nämnder i kommuner och landsting grundas på valresultatet. Reglerna i lagen (1955:138) om proportionellt valsätt vid val inom landsling, kommunfullmäktige m.m. (ändrad senast 1988:189) som ytterst bestämmer representationen i nämn­derna är vägledande vid fördelningen. Inför valen i fullmäktige bildas ofta karteller mellan partier, vilket i vissa fall kan ge mindre partier ett större inflytande än valresultalet föranleder i sig. Villkoren för atl ingå i sådana karteller är myckel skiftande. Samarbetet styrs givetvis främst av de poli­tiska målen och inriktningen av verksamheten under den förestående mandatperioden.

Ett mindre parti som nyss fått plats i fullmäktige kan av flera skäl ha
svårt att göra sig gällande i dessa sammanhang på grund av bristande
       74


 


erfarenhet och av andra orsaker. Med sina få mandat kan de därför hamna     Prop. 1990/91:117

vid sidan av partiöverläggningarna och ställas utanför de allianser som

bildas. Å andra sidan är de situationer som uppslår efter de kommunala

valen så mångskiftande alt man inte kan påstå att partier med få mandat

generellt sett ges elt litet inflytande. Många exempel finns där sådana

partier har fått långt fler poster i nämnderna än valresultatet motiverar.

Ibland kan ett mindre parti få en myckel stark ställning på grund av alt jämvikt råder mellan de politiska blocken och partiet får därigenom en s. k. vågmäslarroll. Partiet behöver dock inte vara representerat vare sig i styrelsen eller i övriga nämnder.

De mindre partiernas problem

Brislen på representation i styrelsen är naturligtvis ett handikapp för de mindre partierna, eftersom alla fullmäktigeärenden skall behandlas av styrelsen. Styrelsen gör alltid den samlade bedömningen och formulerar som regel förslagen till fullmäktiges beslut. De mindre partiernas ledamö­ter kan på grund av detta inte ställa egna förslag i fullmäktige ulan måste hålla sig inom den ram som ärendena fått genom främst styrelsens behand­ling av dem. De kan därför bara framställa sakyrkanden inom denna ram och därutöver återremissyrkanden för atl få fram andra eller nya förslag eller ytterligare underlag för besluten. I övrigt är de hänvisade till att väcka motioner. Interpellationer och frågor kan dock i viss utsträckning använ­das i samma syfte. Vid behandlingen av budgeten och andra omfattande ärenden är dessa begränsningar i möjligheterna att agera påtagliga för de mindre partierna.

Bristen på representation kan även föra med sig brist på eller sämre tillgång till information. På många håll lämnar tjänstemännen dock regel­mässigt information till alla partigrupper i stora ärenden, t.ex. budgeten och den ekonomiska långlidsplanen. Detta kan ske både i inledningsfasen av budgetberedningen och inför fullmäktiges budgetsammanträde. På en del håll medges representanter för de mindre partierna närvarorätt på styrelsens budgetsammanträden. Det skall också sägas alt del inte är så ovanligt att sådana partier ges observatörsplatser i styrelsen.

Valutslagel bör ha företräde framför minoritetsintresset

I den representativa demokratin är valutslaget avgörande för partiernas
inflytande. Så är och skall också självklart vara fallet i kommuner och
landsting. De problem som de mindre partierna har är ytterst en konse­
kvens av denna princip om valutslagets avgörande betydelse. Kommitténs
förslag rimmar inte med den principen. Detta har flera remissinstanser
påtalat. Förslaget innefattar utöver närvarorätt i styrelsen ytterligare långt­
gående rättigheter. Skillnaden i befogenheter mellan en representant för ett
mindre parti och en ledamot i styrelsen blir med kommitténs förslag i
realiteten den rätt att ställa yrkanden och att väcka ärenden som ledamo-
75


 


ten har. En sådan representant skulle få en starkare ställning än en ersätta-     Prop. 1990/91: 117 re i styrelsen. Detta skulle onekligen skapa en obalans mellan dessa båda kategorier av förtroendevalda.

1 konimuner och landsting med många mindre partier skulle ett obliga­torium kunna leda till praktiska problem. Antalet närvarande på samman­trädena skulle på sina håll öka. Överläggningarna riskerar då atl bli mer utdragna och sammanträdestiderna längre. Regeringen anser således att också efl"ektivitelssynpunkter talar mot ett obligatorium.

Vi anser atl del från demokratisk synpunkt är angeläget att de mindre partierna ges rimliga möjligheter att agera och att de får både en god information om verksamheten och insyn i den beredningsprocess som föregår fullmäktiges handläggning av ärendena. Det blir dock här fråga om en avvägning mellan principen om valulslagets betydelse för ett partis ställning och inflytande och nämnda minoritetsintresse. Enligt vår mening måste den förstnämnda principen ges företräde framför minoritets­intresset. Till detta kommer också vikten av atl upprätthålla fullmäktiges rätt att bestämma om organisationen och arbetsformerna i den egna kom­munen eller landstinget. Vi anser givetvis att de mindre partiernas intressen bör tillgodoses. Detta bör dock ske på annat sätt än genom etl obligatorium.

Av principiella och av praktiska skäl samt mot bakgrund av den myckel starka remissopinionen är regeringen således inte beredd att föreslå en obligatorisk rätt för företrädare för mindre partier att vara närvarande på sammanträden med styrelsen, delta i överläggningen och få sin mening antecknad i protokollet. Vi anser att de mindre partiernas intressen bör tillgodoses på frivillighetens väg efter fullmäktiges egen bedöming av för­hållandena i varje kommun eller landsting.

FullmäkUge bör avgöra närvarorätten

Regeringen föreslår att fullmäktige skall få befogenhet att medge förtroen­devalda rätt att vara närvarande på sammanträden med styrelsen, övriga nämnder och fullmäktigeberedningar som de inte är ledamöter eller ersät­tare i. Vidare föreslår vi att fullmäktige skall kunna besluta att dessa förtroendevalda får delta i överiäggningarna men inte i besluten och atl de får göra protokollsanteckningar. Fullmäktiges befogenhet bör omfatta alla förtroendevalda i kommunen eller landstinget.

Det är som vi sagt tidigare viktigt att de mindre partiernas intressen av
information och insyn tillgodoses. Detta kan ske på många sätt. varav ett
är att fullmäktige utnyttjar möjligheten att medge närvarorätt m. m. enligt
den bestämmelse vi föreslår. Förtroendevalda och tjänstemän kan lämna
särskild information lill de mindre partiernas representanter i stora ären­
den och allmän information med viss regelbundenhel. Vikligt är också att
förtroendevalda från de mindre partierna får del av handlingar som sänds
ut till sammanträdena med nämnderna och de protokoll som upprättas.
Det finns också olika former av stöd som kommunerna och landstingen
kan ge, allt ifrån partislöd enligt de särskilda bestämmelserna om detta lill
arbetsrum och skrivhjälp.
                                                                   76


 


Det är en angelägen uppgift för kommunerna och landstingen atl ytterli­gare uppi'närksamma de mindre partiernas arbetsförutsällningar och be­hov av insyn och information. Vi utgår ifrån alt det finns en vilja att efter de förutsättningar som gäller för varje kommun eller landsting tillgodose de mindre partiernas intressen.


Prop. 1990/91:117


4.4.9 Politiska sekreterare

Regeringens förslag: Innehållet i lagen om poliliska sekreterare i kommuner och landstingskommuner tas in i den nya kommunalla­gen.


Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De remi?sinstanser som uttalar sig tillstyrker kom­mitténs förslag. Några anser dock att fullmäktige bör få bestämma de politiska sekreterarnas anställningstid så att denna överensstämmer med styrelsens, ifall förslaget om elt snabbare valgenomslag för styrelsen ge­nomförs.

Skälen för regeringens förslag: Lagen om politiska sekreterare i kommu­ner och landstingskommuner, som trädde i kraft den I juli 1983, ger stöd ål alt särskilda anställda finns med uppgift alt lämna politiskt biträde åt de förtroendevalda. Bakgrunden till lagen var bl.a. alt regeringsrätten hade funnit att det var olagligt att inrätta tjänster som var avsedda att besättas efter partipolitiska grunder och där innehavarna skulle medverka framför allt i partiverksamheten.

I förarbetena (prop. 1982/83:132) till lagen betonas att det är fråga om politiska arbetsuppgifter som sekreterarna skall ha. De skall biträda de förtroendevalda genom atl avlasta dem uppgifter som dessa annars skulle sköta. Det kan gälla medverkan vid den politiska beredningen av ett ärende, hjälp med information till partigrupper och partiorgan m.m. Det markeras särskilt all de poliliska sekreterarna har en utpräglad förtroen-deställning ulan att formellt vara förtroendevalda. Föredraganden pekade också på all det med hänsyn till de politiska sekreterarnas särskilda ställ­ning och arbetsuppgifter inte är lämpligt atl de ingår i den vanliga kommu­nala kansliorganisationen. De bör ansvara direkt inför den eller de förtro­endevalda som de har till uppgift att biträda.

Redan när lagen om politiska sekreterare antogs förutsalles del alt reglerna så småningom skulle arbetas in i en ny kommunallag. Med hänsyn till de politiska sekreterarnas särskilda ställning och nära anknytning lill de förtroendevalda anser regeringen, all reglerna passar bra i ell nytt kapilel om de förtroendevalda.

De politiska sekreterarna i kommuner och landsting biträder de heltids­sysselsatta förtroendevalda. De arbetar också för den egna fullmäktige­gruppen och med information till och kontakter med respektive partiorga­nisation. Var tyngdpunkten i uppgifterna ligger beror på förhållandena i den enskilda kommunen eller landstinget. Det kan också finnas skillnader


77


 


mellan hur partigrupperna inom en kommun eller ett landsting utnytijar denna resurs. Man kan där'för utgå ifrån att behovet av att anpassa de politiska sekreterarnas anställningstid till styrelsens mandatperiod vari­erar.

1 den särskilda lagen föreskrivs atl de poliliska sekreterarna inte får anställas för längre tid än till utgången av det år när val av fullmäktige förrättas nästa gång i hela landet. Vi föreslår en motsvarande föreskrift. En sådan föreskrift hindrar inte atl den enskilda kommunen eller landstinget anpassar anställningstiden för de politiska sekreterarna till fullmäktiges eller till styrelsens mandatperiod. Det som regleras är endast alt deras anställning som längst får sträcka sig till utgången av det år då nästa kommunalval hålls. Varaktigheten kan i övrigt bestämmas fritt. Vid en ändring av styrelsens mandattid kan vissa problem uppkomma övergångs­vis. Dessa får dock bedömas bli av praktisk art.


Prop. 1990/91:117


4.5 Fullmäktige

4.5.1 Antalet ledamöter och ersättare

Regeringens förslag: Fullmäktige får liksom för närvarande bestäm­ma antalet ledamöter i fullmäktige. Systemet med latituder som anger det minsta antal ledamöter som måste utses vid angivna antal röstberättigade invånare behålls.

En grundläggande regel om att det skall finnas suppleanter — eller med vår terminologi ersättare — för ledamöterna i fullmäktige tas in i den nya lagen. Övriga bestämmelser om ersällare för ledamöter i kommunfullmäktige förs över till vallagen, där motsvarande regler om ersättare för landstingsledamöter redan finns.


Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser berör kommitténs förslag i denna del. Svenska kommunförbundet och Malmö kommun tillstyrker förslaget. Uppsala läns landsling och Tranemo kommun anser att fullmäktige bör få bestämma oi'n antalet ledamöter över ett visst angivet minimum. Sandvikens kommun förordar att antalet ledamöter sänks med tio i samtliga intervaller. Täby kommun anför liknande syn­punkter. Osby kommun anser att gränsen för att ha 31 ledamöter bör sällas vid 25000 i stället för vid 12000 röstberättigade invånare som kommittén föreslår.

Skälen för regeringens förslag: Vid skilda tillfällen har det föreslagits att det nuvarande laliludsyslemet för att bestämma antalet ledamöter i full­mäktige skall överges. I stället skulle man ha ett lägsta anlal ledamöter fastställt i lag. Fullmäktige skulle därutöver få bestämma fritt om antalet.

Fullmäktige i kommuner och landsting skall återspegla opinionen bland väljarna. Reglerna måste vara utformade så att de garanterar en bred medborgerlig förankring. Det nuvarande systemet får anses uppfylla della krav. Antalet ledamöter bestäms av fullmäktige genom majoritetsbeslut på


78


 


vanligt sätt. En fast minimigräns skulle kunna fungera som en spärr mot småpartier. Låtitudsystemel innefattar därför också etl visst minoritets­skydd. Regeringen anser att nuvarande regler bör behållas av demokratis­ka skäl.


Prop. 1990/91:117


4.5.2 Hur sammanträdena kungörs

Regeringens förslag: Den officiella anslagstavlan och publicerings­formen anslag på denna behålls. Fullmäktige får samma möjligheter som för närvarande att bestämma om i vilka tidningar tid och plats för sammanträdena skall införas. Kungörelsereglerna förenklas men ändras i övrigt inte i sak.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens med undan­tag av att kommittén föreslår att tidsfristerna för utsändande av kungörel­ser ändras och att de tidningar i vilka uppgift om tid och plats för samman­trädena skall införas bestäms snävare än för närvarande.

Remissinstanserna: Östergötlands läns landsling anser att kravel på att ha en officiell anslagstavla och att tillkännagivandena skall göras på denna är förlegat och att andra moderna former skall vara tillåtna.

Svenska kommunförbundet, Göteborgs, Halmstads, Köpings, Malmö, Norrköpings och Västerås kommuner, Skaraborgs läns landsling samt Sveriges kommunaljuridiska förening avstyrker kommitténs förslag om ändring av tidsfristerna för kungörande och anser att de nuvarande frister­na skall behållas. Kammarrätterna i Stockholm och Göteborg anser att den frist för kungörelse i normalfallet som stadgas i nuvarande kommunallag är att föredra från flera synpunkter, bl. a. vid besvärsprövning.

Svenska kommunförbundet och Malmö kommun tillstyrker kommit­téns förslag att tid och plats för sammanträde skall införas i "dagstidningar på orten". Kammarrätten i Stockholm anser att nämnda uttryck inte är alt föredra framför det nuvarande "ortstidningar", men att etl nytt uttryck borde införas. Uppsala läns landsting, Haninge och Täby kommuner samt Svenska Annonsbladsutgivareföreningen vill all nuvarande uttryck be­hålls.

Landstingsförbundet anser det onödigt atl genom lagstiftning detaljstyra denna fråga.


Skälen för regeringens förslag

Anslagstavlan bör behållas

Den officiella anslagstavlan kom lill för kommunerna och landstingen när kommunallagarna reformerades i början av 1950-talet. En särskild publi­ceringsform, anslag på den officiella tavlan, tillskapades då. Den ersatte andra ålderdomligare former.

.Användandet av anslagstavlan för tillkännagivanden har således en snart 40-årig tradition. Den kan givelvis förefalla otidsenlig i dagens


79


 


samhälle med avancerade tekniska möjligheter lill kommunikation och     Prop. 1990/91:117 information.

Regler om den offrciella anslagstavlan och användningen av den bör dock enligt regeringens mening behållas. Den har särskild betydelse vid beräkningen av klagotiden vid kommunalbesvär. Andra myndigheter har rätt att få en handling uppsatt på en kommuns anslagslavla. Detta före­skrivs i lagen (1970:462) om vissa anslag på kommuns anslagslavla. Såda­na bestämmelser finns också i vallagen (1972:620, omtryckt 1991:95) och i byggnadslagstiftningen. Det är vidare svårt att välja ut alternativ till den nuvarande publiceringsformen anslag på den officiella tavlan och tillkän­nagivande i en eller flera tidningar. Sannolikt skulle det bli fråga om omfattande och kostnadskrävande förfaranden.

För landstingen kan man hävda alt tillkännagivanden av landstingsmö­ten och justeringen av protokoll som görs på den ort där landstingels kansli är beläget har lilen praktisk betydelse för dem som bor på andra orter. Anslag på den officiella tavlan utgör dock etl minimikrav. Del slår lands­lingen fritt att lämna kompletterande information och därvid använda moderna tekniska hjälpmedel. Detsamma gäller naturligtvis även för kom­munerna.

Tidsfristerna vid kungörande bör inte ändras

I den nuvarande kommunallagen finns bestämmelser om att kungörelsen minst en vecka före sammanträdesdagen skall anslås på kommunens eller landstingets anslagstavla och inom samma tid sändas med poslen lill varje ledamot och ersättare i fullmäktige eller på annat tillförlitligt sätt tillställas dem (2 kap. 10 § andra stycket). För ärenden som fordrar så skyndsam handläggning att kungörande i normal ordning inte hinns med finns en bestämmelse om all kungörelsen med uppgift om ärendet skall anslås senast vardagen före sammanträdesdagen. Dessutom skall kungörelsen på ett tillföriitligt sätt sändas lill varje ledamol och ersättare i fullmäktige så tidigt att den kan antas komma dem tillhanda inom samma tid (2 kap. 10 § fjärde stycket).

Enligt regeringens mening saknas anledning all ändra de nuvarande reglerna i sak. De bör dock förenklas någol.

Fullmäktiges möjligheter all bestämma orn annonsering i tidningar ändras inte

Uppgift om tid och plats för elt sammanträde skall också införas i en eller flera ortstidningar. Fullmäktige skall besluta om i vilka tidningar detta skall ske. Därvid bör väljas sådana tidningar som genom sin spridning bringar tillkännagivandel lill de flestas kännedom. Annonsering skall ock­så ske i en annan ortstidning än fullmäktige bestämt ifall förslag om detta får minst en tredjedel av rösterna i fullmäktige (2 kap. 10 § tredje stycket KL).

Reglerna om annonsering av fullmäktiges sammanträden finns för att
tillgodose kommunmedlemmarnas intresse av insyn och medverkan i den
     80


 


kommunala verksamheten. Av kommunaldemokratiska skäl bör vissa grundläggande regler finnas i kommunallagen. Syftet med annonseringen är att uppgiften om tid och plats för fullmäktiges sammanträden skall nå tillräckligt många medlemmar. Ett krav på annonsering i tidningar bör därför finnas även i den nya lagen.

Uttrycket "ortstidning" omfattar dagstidningar och annonsblad men även informationstidningar eller motsvarande publikationer som kommu­nerna och landslingen själva gratis tillhandahåller alla medlemmar i kom­munen respektive landstinget. I ordet ortstidning ligger all del måsle vara fråga om en skrifl som ulkommer så konlinuerligt alt den kan uppfattas som en tidning och som dessutom inte har en alltför obetydlig spridning inom orten (jfr RÅ 1984 2:57). De gällande bestämmelserna ger betydande frihet för fullmäktige atl bestämma om annonseringen.

Den nuvarande regeln om annonsering i kommunallagen anger dels i vilka tidningar det är tillåtet för fullmäktige att annonsera och dels i vilken tidning annonsering måste ske när en minoritet i fullmäktige begär det. Fullmäktiges möjligheter alt bestämma om annonseringen bör enligt rege­ringens mening vara oförändrade liksom minoritetens möjligheter atl få till stånd annonsering i en viss tidning.

Effektiviteten i informationen måste vara det avgörande för hur annon­seringen om fullmäktiges sammanträden skall ske. Det innebär därför inte någol bärande skäl till att ändra utlryckel "orlslidning" i kommunallagen atl uttrycket i vissa fall har kommit att omfatta annonsblad och andra gratisuldelade publikationer. Liksom hittills bör enligt vår mening de kommunala kungörelserna regleras uttömmande i kommunallagen (jfr prop. 1976/77:63 s. 148).


Prop. 1990/91:117


4.5.3 Hur ärendena bereds

Regeringens förslag: Beredningslvångel för ärenden till fullmäktige behålls, men fullmäklige får slörre frihet att bestämma om formerna för beredningen.

Liksom hittills skall styrelsen bereda fullmäktiges ärenden eller ges lillfälle att yttra sig i ärenden som berelts av en annan nämnd eller av en fullinäkligebeiedning. Styrelsen skall lägga fram förslag lill beslut, om inte någon annan nämnd eller en fullmäktigebered­ning gjort det.

Om ett ärende beretts bara av en fullmäktigeberedning, skall alltid någon nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör få lill­fälle att yttra sig.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens med undan­tag av att kommittén föreslär att det skall vara obligatoriskt för styrelsen att yttra sig i alla ärenden. Kommittén föreslår inte heller någon regel om att en nämnd måste få yttra sig, när bara en fullmäktigeberedning berett ett ärende.

6   Riksdaifen 1990/91. I saml. Nr 117


Remissinstanserna:Av de remissinstanser som särskilt yttrar sig om     Prop. 1990/91:117 beredningstvånget tillstyrker i huvudsak de flesta att det behålls.

Kammarrätten i Göteborg anser dock atl beredningslvångel bör slopas vid en fri nämndorganisation.

Halmstads och Borås kommuner vill att fullmäklige skall få bestämma om beredningen på objektiva grunder.

Stockholms kommun förordar all nuvarande regler i kommunallagen skall föras över oförändrade lill den nya lagen.

Flera remissinslanser, däribland Lunds, Malungs, Örebro och Öster­sunds kommuner samt Villaägareförbundet menar att fullmäklige inte bör få gå förbi vederbörande facknämnd, när en fullmäktigeberedning svarat för beredningen. Förbundet anser dessutom atl nämndutskott och intres­seorganisationer skall omfattas av beredningslvångel. Flera remissinstan­ser begär atl kravel på beredningens omfattning skall klarläggas, t. ex. i en decentraliserad organisation med många lokala nämnder.

Vad gäller styrelsens roll tillstyrker Karlstads och Tranemo kommuner alt det blir obligatoriskt för styrelsen att lägga fram beslutsförslag. När styrelsen inte själv svarat för beredningen bör enligt Karlstads, Sandvikens och Vänersborgs kommuner, Göteborgs och Bohus läns landsting och Sveriges kommunaljuridiska förening styrelsen beredas lillfälle atl yttra sig liksom för närvarande.

Tranemo kommun anser.att en motion inte bör få avskrivas ulan sakbe­
handling. Svenska kommunförbundet menar atl vad som kommit fram
vid beredningen måsle redovisas före etl beslut om avskrivning.
               .   -•

Haninge kommun anser atl ärenden om ändring av antalet ledamöter i en nämnd måste beredas på vanligt sätt och atl undantaget från bered­ningstvånget endast skall gälla för nyvalda fullmäklige vid mandatperio­dens början.

Skälen för regeringens förslag

Beredningstvånget behålls

Enligt kommunallagen gäller ett beredningstvång för ärenden som full­mäktige skall besluta i. Detta utlrycks så alt den nämnd dit ärendet efter sin beskaffenhet hör skall bereda ett ärende eller få yttra sig i elt ärende. Styrelsen är i princip sista instans i beredningsprocessen och skall alltid ges tillfälle att yttra sig i ärenden som den inte själv har berett. Någon skyldig­het för styrelsen eller någon annan nämnd att lägga fram etl förslag till beslut föreskrivs inte.

Ärendeberedningen hos kommuner och landsting syftar till att ge full­
mäktige ell tillförlitligt underiag för besluten. Beredningen har också en
viktig demokratisk funktion. Den ger medborgarna möjlighet atl följa ett
ärendes behandling, innan fullmäktige avgör det. För medborgarnas för­
troende för fullmäktige och deras beslut är en allsidig beredning av ären­
dena av slor betydelse. Det är också viktigt atl de nämnder som berörs av
ett beslut får möjlighet att tillföra beslutsunderiaget sina synpunkter. Rege­
ringen anser därför att det behövs regler också i den nya lagen som ställer
krav på alt ärendena bereds.
                                                              82


 


Större frihet alt bestämma om formerna för beredningen


Prop. 1990/91:117


Även om vi föreslår atl beredningslvångel behålls, menar vi att fullmäkti­ge bör få en större frihet än för närvarande att bestämma om formerna för beredningen. När kommuner och landsting får ökad frihet att besluta om organisationen av sina nämnder, är det naturligt alt fullmäktige får större inflytande över beredningens omfattning. I starkt decentraliserade organi­sationer med många lokala nämnder och nämnder med begränsade an­svarsområden bör fullmäklige ha möjlighet att bestämma del anlal nämn­der som deltar i beredningen av etl ärende. Mol en alltför omfattande beredning i en sådan nämndorganisation talar främst effektivitelshänsyn.

Del grundläggande kravet på beredning bör således behållas, men full­mäklige bör ges möjligheter att på sakliga grunder bestämma om bered­ningen av de ärenden som de skall avgöra. Det är enligt vår mening tillräckligt alt etl ärende har beretts av någon nämnd vars verksamhetsom­råde ärendet berör. Vid beredningen bör inte en nämnd som fullgör obligatoriska uppgifter enligt speciallagstiftningen kunna förbigås, när full­mäktige bestämmer om beredningens omfattning. Om en fullmäkligebe-redning ensam svarat för beredningen av ett ärende, måste alltid någon nämnd vars verksamhetsområde berörs av ärendet få lillfälle alt yttra sig. Detta bör framgå av en bestämmelse i lagen.

Styrelsen är som sagts tidigare den sista beredningsinstansen inför full­mäktiges handläggning av elt ärende. Att bereda sådana ärenden är en uppgift för styrelsen som anges särskilt i den nuvarande kommunallagen och i vårt förslag. Regeringen anser dock all det är lillräckligl alt styrelsen ges tillfälle att yttra sig i ärenden som berelts av andra organ än styrelsen. Detta stämmer således överens med vad som gäller i dag.

4.5.4 Kommunala folkomröstningar

Regeringens förslag: Reglerna om kommunala folkomröstningar förs i sak oförändrade över lill den nya lagen. Landslingen får dock anlita valnämnden ulan alt fullmäklige medgivit del.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Etl mindre antal remissinstanser tar upp kommit­téns förslag i denna del. Östergötlands läns landsting och Tranås kommun. Medborgarrättsrörelsen Friheten i Sverige och Skattebetalarnas förening vill atl såväl rådgivande som beslutande folkomröstningar skall finnas. Halmstads och Tranås kommuner samt Skattebetalarnas förening och Villaägareförbundet anser alt möjligheterna till folkomröstningar skall utvidgas och att föreskrifter om hur omröstningar genomförs skall utarbe­tas och tas in i den nya lagen. Luleå, Linköpings och Uppsala kommuner efterlyser också sådana regler, medan Vänersborgs kommun anser att frågan om regler bör utredas.

Skälen för regeringens förslag: I 2 kap. 18 § KL finns en regel som gör det möjligt för fullmäktige atl som elt led i beredningen av ell ärende


 


inhämla synpunkler från kommunmedlemmarna. Detta kan ske genom     Prop. 1990/91: 117 omröstning, opinionsundersökning eller något liknande förfarande. Val­nämnden i kommunen får anlitas, om inte nämndens verksamhet i övrigt hindras därigenom. För att ett landsting skall få anlita valnämnden krävs dessutom att kommunfullmäktige har gell lillslånd till delta.

Förslag till opinionsundersökningar och liknande förfaranden kan väc­kas av en nämnd, av en ledamot i fullmäktige genom motion eller som ett yrkande under etl ärendes sakbehandling.

Frågan om förfarandet vid omröstning m. m. har inte närmare reglerats. 1 prop. 1975/76:187 anförde föredraganden alt det inte syntes nödvändigt all närmare reglera förfarandel i samband med de olika typer av opinions­undersökningar som kan komma i fråga och att det ankommer på fullmäk­tige att utfärda de närmare föreskrifter som kan behövas. Av 1 § vallagen framgår att den lagen inte är tillämplig på kommunala opinionsundersök­ningar av det slag som behandlas i kommunallagen. Inte heller folkomröst­ningslagen (1979:369, ändrad senast 1988:164) är tillämplig på sådana undersökningar.

I samband med behandlingen av nuvarande kommunallag anförde kon-stilutionsutskottel att det inte var möjligt atl närmare formalisera själva omröstningsförfarandet. Avsikten var inte atl sådana omröstningar skulle bli etl ofta förekommande inslag i den kommunala verksamheten.

De nuvarande möjligheterna att ordna folkomröstningar m. m. är avsed­da att vara ett extra led i del sedvanliga beredningsförfarandet. Syftet är att tillhandahålla fullmäktige ett så brett beslutsunderlag som möjligt.

Genom alt ordna en rådgivande folkomröstning kan fullmäklige vid behov få information om kommunmedlemmarnas ståndpunkt i vikliga ärenden. För kommunmedlemmarna kan möjligheten att på detta sätt få uttrycka sin åsikt vara betydelsefull, eftersom de i val närmast har möjlig­het att påverka de allmänna riktlinjerna för kommunalpolitiken. Ytterst måste det dock vara de förtroendevalda ledamöterna i fullmäktige som har del fulla ansvaret för beslutens innehåll. Detta är en självklar ordning med utgångspunkt i den representativa demokratin. Om man skulle gå längre och införa någon form av beslutande omröstningar eller en möjlighet till folkinitialiv, är däremot risken stor för en urholkning av den representa­tiva demokratin. Mot bakgrund av detta föreslår regeringen att de nuva­rande reglerna behålls utan någon utvidgning.

Några remissinstanser efterlyser regler om hur opinionsundersökningar och folkomröstningar skall genomföras. Vad som skulle kunna komma i fråga att reglera är sådana spörsr'nål som rätten att delta i omröstningen, hur olika alternativ skall bestämmas och anges, hur röstningen går lill, räkning av röster etc.

Vi anser att regler av denna art skulle innebära en onödig formalisering som i vissa situationer rentav skulle kunna motverka syftet med folkom­röstningar, nämligen att på ett relativt enkelt sätt få ett fördjupat besluts­underlag i vissa särskilt angelägna frågor. Så sent som i november 1989 avvisade dessutom riksdagen kraven på alt införa regler om hur kommu­nala folkomröstningar skall genomföras. Mot bakgrund av detta är vi inte

84


 


beredda alt föreslå några yllerligare regler om kommunala folkomröst-     Prop. 1990/91: 117 ningar.

4.5.5 Interpellationer och frågor

Regeringens förslag: Rätten atl ställa interpellationer och frågor lill ordförandena i nämnder och fullmäktigeberedningar behålls.

Fullmäklige får frihet alt vidga kretsen av adressater till atl omfat­ta även andra förtroendevalda.

Skillnaden mellan interpellationer och frågor markeras tydligare.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag av att kommittén inte föreslår någon regel om att fullmäktige skall besluta huruvida en fråga får ställas.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna, bl.a. Svenska kom­munförbundet. Landstingsförbundet, Helsingborgs, Falu och Mora kom­muner samt Uppsala läns landsting tillstyrker kommitténs förslag. Kom­munförbundet och några kommuner menar dock atl det bör framgå av lagen atl fullmäktiges ordförande och revisorerna inte får vara adressater. Förbundet kan också tänka sig atl interpellalioner och frågor får ställas direkt till ordföranden i styrelsen för bl. a. etl kommunalt bolag.

Haninge och Tranemo kommuner anmäler tveksamhet mot att inlerpel-lation enligt förslaget bör ställas endast i angelägenheter av större intresse för en kommun. Vidare anser Tranemo kommun att fullmäktige skall på samma sätt som vid inlerpellation besluta om en fråga får ställas.


Skälen för regeringens förslag

Kommunaldemokratiska aspekter

Enligt den nuvarande kommunallagen får ledamöterna i fullmäktige ställa interpellationer till ordföranden i styrelsen, en annan nämnd eller en beredning. Ordföranden i styrelsen får lämna över till en annan ledamot i styrelsen eller en ledamot i styrelsen för ell kommunalt bolag att besvara interpellalionen. En inlerpellation måste avse ett ämne som faller inom kommunens eller landstingets kompetens och tillhör fullmäktiges, en nämnds eller en berednings handläggning. Endast ärenden som rör myn­dighetsutövning mol enskilda är uteslutna som ämnen för inlerpellation.

Rällen för fullmäktiges ledamöter atl ställa interpellationer och frågor är mycket viktig från demokratisk synpunkt. De har i interpellalionen ett kontrollmedel över nämnderna vid sidan av den kommunala revisionen. Den politiska debatten kan också vitaliseras genom interpellationsinstitu-tel. Även frågorna är viktiga som medel att få upplysningar och skapa debatt. Regeringen anser därför att det är väsentligt att lagen innehåller regler som tillgodoser dessa kommunaldemokratiska aspekter. Området är så viktigt atl det behövs mer än några allmänt hållna regler och därför får intresset av lokala variationer stå tillbaka.


85


 


Adressatkretsen utvidgas                                                 Prop. 1990/91:117

Den nuvarande huvudregeln atl interpellationer får riktas lill ordföranden i en nämnd eller beredning bör behållas. Den bör emellertid kompletteras med en regel som ger fullmäktige frihet atl utvidga mottagarkrelsen.

Som motiv för detta vill regeringen främst anföra att interpellationsin-stitulet kan ses som elt led i systemet för utkrävande av politiskt ansvar. Del kan därför vara rimligt att kommuner och landsting som har förtroen­devalda med ett övergripande ansvar utan att vara nämndordförande får möjlighet att föreskriva all en inlerpellation skall riktas direkt till dessa personer. Fullmäktige bör därför ges frihet att efter de lokala förhållande­na bestämma vilka förtroendevalda som skall kunna interpelleras utöver den obligatoriska kretsen. Denna möjlighet får särskild betydelse i ett målstyrt system.

Med hänsyn till variationerna i nämndorganisationerna ser vi del inte som möjligt atl närmare ange vilka förtroendevalda som skall kunna interpelleras direkt. Vi förutsätter dock atl fullmäktige inte kommer atl bestämma kretsen till andra än de politiskt direkt ansvariga. Det är själv­klart att det inte i något fall bör öppnas en möjlighet att interpellera revisorerna med hänsyn lill den särställning som de intar bland de förtro­endevalda. Det finns heller ingen anledning att införa regler om inlerpella­tion till fullmäktiges ordförande. Någon svarsplikt föreligger inte vid inler­pellation och inte heller vid fråga. Vi anser det därför inte nödvändigt atl skriva in elt direkt förbud mot atl interpellera vissa förtroendevalda.

En utvidgad krets av adressater förutsätter också atl fullmäklige medger flera förtroendevalda yttranderätt vid sina sammanträden. En sådan möj­lighet bör skapas.

Nuvarande regler gör del, om fullmäktige föreskriver det, möjligt för ordföranden i styrelsen alt lämna över en inlerpellation till en sådan styrelseledamot i ett kommunall företag som fullmäklige har vall.

Vi föreslår att denna regel behålls. Däremot anser vi inte alt styrelseleda­möterna i företagen skall kunna interpelleras direkt. Vi riktar därvid främst principiella invändningar mot atl en inlerpellation skulle få ställas direkt till personer som inte har någon uppgift inom den egentliga kommu­nala förvaltningen och som formellt står utanför denna. Dessutom anser vi att möjligheten alt överiämna en inlerpellalion ger tillräckliga möjligheter att i en interpellationsdebatl i fullmäktige kunna diskutera frågor som rör verksamheten i de kommunala företagen.

Frågeinstilulet behålls

Det finns vissa principiella skillnader mellan interpellalioner och frågor. En sådan är alt en fråga skall avse tämligen okomplicerade ämnen, medan en interpellation är avsedd för angelägenheter av större intresse. En annan olikhet är alt debatten med anledning av en fråga är begränsad till den som ställer frågan och den som svarar. Inte minst i ett läge där fullmäktige i ökad utsträckning skall styra genom mål och riktlinjer, kan man förutse etl behov för ledamöterna i fullmäktige av att snabbt få svar av den ansvarige


 


nämndordföranden. Regeringen föreslår därför atl frågeinstilulet behålls     Prop. 1990/91: 117 och att det i fråga om adressalkrels och ämnesområde regleras på samma sätt som vi nyss har föreslagit beträffande interpellationer.

Även om en fråga främst är avsedd för all få fram upplysningar, är del vikligt atl de begränsningar som gäller ämnet iakttas. Vi anser bl. a. av del skälet att fullmäktige skall avgöra huruvida en fråga skall få ställas.

Gränsen mellan interpellationer och frågor blir tydligare

Om man skall behålla möjligheten alt ställa både interpellalioner och frågor, bör det vara en fördel om de förtroendevalda direkt av lagtexten kan utläsa vissa särskiljande drag mellan dessa. På så säll betonas att det i varje särskilt fall skall övervägas om det är en interpellation eller en fråga som skall ställas för att det avsedda syftet skall nås.

Regeringen anser alt riksdagsordningens regler om interpellation och fråga är en lämplig förebild. Där föreskrivs att interpellalioner endast bör väckas i angelägenheter av större allmänt intresse. Någon motsvarande bestämmelse om frågor finns inte. Skillnaden markeras också av att del föreskrivs att en inlerpellation skall ha ett bestämt innehåll och vara försedd med motivering. En fråga skall ha etl bestämt innehåll och får vara försedd med en kort inledande förklaring. När en fråga besvaras får endast den ledamot som har ställt frågan och del statsråd som lämnar svaret delta i överläggningen. Vi anser atl denna ordning bör tillämpas även av full­mäktige i kommuner och landsting. Regeringen föreslår därför atl fråge­instilulet regleras på detta sätt i den nya lagen.

Polisiära ämnen i fullmäklige

I prop. 1989/90:155 om förnyelse inom polisen behandlades frågan om den lokala förankringen av polisens verksamhet bl.a. i form av lokala polisnämnder. I samband med detta förutskickades atl möjligheter skulle skapas för att i fullmäktige diskutera polisiära ämnen av lokal betydelse. Detta skulle kunna ske i form av interpellalioner eller frågor lill en leda­mol i polisstyrelsen (s. 40). En vidgning av del ämnesområde som inlerpel-lationer och frågor får omfatta kräver med hänsyn lill den kommunala kompetensen särskilda överväganden. Detsamma gäller en vidgning av kretsen av adressater vid sådana initiativ i fullmäktige. Mol bakgrund av detta lägger vi inte fram några förslag nu utan avser att återkomma lill delta ärende i elt annat sammanhang.

87


 


4.6 Styrelsen och övriga nämnder

4.6.1 Förtroendevalda och anställda 1 nämnderna


Prop. 1990/91:117


Regeringens bedömning: Det bör i en ny kommunallag inte las in några allmänna bestämmelser om de förtroendevaldas och de an­ställdas uppgifter i den kommunala förvaltningen.

Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna instämmer i kommit­téns bedömning eller lämnar den utan erinran.

Flera remissinstanser, bl.a. Munkedals kommun, Uppsala läns lands­ling, TCO och Sveriges socionomers, personal- och förvaltningstjänste­mäns riksförbund, anser dock att lagen bör innehålla allmänna bestämmel­ser om de förtroendevaldas och de anställdas uppgifter i den kommunala förvaltningen. Några, bl.a. Boxholms kommun, Kristianstads läns lands­ting och Svenska kommunförbundet, vill atl åtminstone de anställdas roll i den kommunala förvaltningen bör framgå av lagen.

Skälen för regeringens bedömning

Tidigare förslag om lagreglering

Enligt den nuvarande kommunallagen är del nämnderna som sådana som svarar för förvaltning, verkställighet och beredning. Lagen bygger på prin­cipen atl det är de förtroendevalda som har hela ansvaret för den kommu­nala förvaltningen. I det perspektivet framstår de anställda som biträden till nämnden.

I praktiken kan de förtroendevalda inte fullgöra alla uppgifter själva. De anställda anförtros i allt större utsträckning all sköta den löpande förvalt­ningen och verkställa de åtgärder som nämnden beslutar om. I generella termer kan man uttrycka det som alt de förtroendevalda i första hand har blivit beslutsfattare medan verkställigheten rent faktiskt har överlåtits till de anställda. Dessa bereder också ärenden (jfr prop. 1982/83:132 s. 4 och SOU 1982:5 s. 129-130).

En utveckling mot elt mer målstyrt system kan förstärka tendensen att låta de anställda ansvara för att ärenden bereds och verkställs.

I prop. 1986/87:91 om aktivt folkstyre i kommuner och landsting an­gavs atl de förtroendevaldas roll som medborgarnas ombud i den kommu­nala verksamheten behöver förstärkas. Det föreslogs atl delta skulle mar­keras genom en precisering i kommunallagen av de förtroendevaldas hu­vudsakliga uppgifter. Enligt förslaget bör de förtroendevalda i styrelsen och övriga nämnder särskilt ägna sig åt frågor som rör verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Ett syfte med förslaget var atl främja utvecklingen mol en klarare rollfördelning mellan förtroendevalda och anställda.

I propositionen föreslogs även en bestämmelse om att nämnderna bi­träds av anställda.


 


Förslagen ledde inte lill lagstiftning. Konstilutionsulskollet ansåg att man borde avvakta resultatet av det fortsatta kommunallagsarbetel innan ställning tas till utformningen av en särskild bestämmelse i ämnet (KU 1987/88:23).


Prop. 1990/91:117


Lagstiftning — fel väg i detta fall

Det råder ingen tvekan om att utvecklingen går mot en förskjutning i fråga om förhållandet mellan förtroendevalda och anställda i kommuner och landsling. Den traditionella lekmannaförvaltningen är alltmer på väg att ersättas av en professionell förvaltning. Parallellt har det på många håll skett en förändring i den politiska styrningens innehåll på så sätt att detaljstyrningen alltmer överges till förmån för en mera övergripande styrning med mål och ramar. Utvecklingen är en naturiig konsekvens av dels verksamhetens omfattning och komplexitet, dels den ökande kompe­tensen inom förvaltningen.

En viktig uppgift är att finna former för att stödja den utveckling som pågår och anpassa kommunallagens regler därefter. Ell exempel på della är de nya regler om delegering inom nämnderna som regeringen föreslår i det följande. Genom dessa är del möjligl all ge de anställda ökade befogenhe­ter och slörre ansvarslagande i fråga om verksamhetens bedrivande. Sam­tidigt kan det skapas ett utrymme för de förtroendevalda att ägna sig åt mer övergripande frågor som att formulera mål för verksamheten och all lägga fast rikllinjer för hur verksamhetens skall skötas. Ytterst handlar det om ett fungerande samspel mellan politik och förvaltning. Med utgångs­punkt i detta vore del enligi vår mening fel att införa en särskild regel om vad de förtroendevalda och de anställda huvudsakligen bör ägna sig åt. Etl fungerande samspel mellan förtroendevalda och anställda måste bygga på ett ömsesidigt förtroende för de skilda rollerna.

I del perspektivet skulle enligt vår mening en lagreglering vara olycklig, eftersom en sådan skulle kunna leda till en diskussion om en strikt gräns­dragning mellan politik och förvaltning. Dessutom skulle det leda lill elt minskat spelutrymme för de enskilda kommunerna och landstingen atl ta ställning till hur de vill organisera sin verksamhet.

4.6.2 Nämndernas ansvar för verksamheten

Regeringens förslag: I en ny lagregel slås fast att varje nämnd inom sitt område har ansvar för atl verksamheten bedrivs i enlighet med fullmäktiges mål och riktlinjer samt de föreskrifter som gäller för verksamheten.

Del slås också fast i lagen alt styrelsen skall ha uppsikt inte bara över övriga nämnders verksamhet utan även över de kommunala företagens verksamhet.


Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag av


89


 


atl kommittén inte föreslår någon bestämmelse om att styrelsen skall ha     Prop. 1990/91: 117 uppsikt över de kommunala företagens verksamhet.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar del utan erinran.

Flera remissinstanser, bl.a. Svenska kommunförbundet samt Örebro, Malmö och Östersunds kommuner, anser dock atl del av lagen bör framgå att styrelsen skall ha uppsikt över hela den kommunala verksamheten, dvs. också över de kommunala förelagen. Några remissinstanser vill dessutom att styrelsen skall få en i lagen fastslagen rätt atl inhämla upplysningar från de kommunala företagen.

Skälen för regeringens förslag

Nämndernas ansvar slås fast

I kommunallagen finns ingen annan allmän beskrivning av nämndernas uppgifter än regeln i 1 kap. 5 § andra stycket om atl förvaltning och verkställighet ankommer på nämnderna.

Ändrade styrformer i den kommunala verksamheten reser krav på ett slörre ansvarslagande hos nämnderna och ökade krav på all fullmäktige följer upp verksamheten. Revisionen får en ökad betydelse med en ytterli­gare markering av förvaltningsrevisionen. 1 detta läge är det nödvändigt att nämnderna bedriver sin verksamhet så all fullmäktiges och revisorer­nas uppföljning och kontroll underiättas. Nämnderna måste alltså själva fullgöra en fortlöpande kontroll över utvecklingen inom respektive verk­samhetsområde. Regeringen anser att det bör införas en direkt regel om nämndernas ansvar i detta hänseende.

Regeln bör utformas sä, att ansvaret slälls i relation dels till fullmäktiges mål och riktlinjer för verksamheten, dels till de föreskrifter som kan finnas för verksamheten. Del är självklart att verksamhetskontrollen också bör avse sådant som hänger samman med ekonomi, budgetering och annat som är föremål för revisorernas granskning.

Däremot behöver enligt vår mening ändrade styrformer inte innebära atl styrelsens förhållande till övriga nämnder påverkas. Den övergripande ledningsfunktionen som bl.a. innebär att slyrelsen skall ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet ligger fasl. En annan sak är att styrelsens uppgifter rent faktiskt kan påverkas av en övergång till målstyrning, t.ex. på det sättet atl slyrelsen ägnar mindre lid ål detaljfrågor.

Slyrelsen och de kommunala förelagen

Redan i dag anses gälla att styrelsen skall ha uppsikt även över de kommu­nala företagens verksamhet. Skyldigheten följer av del övergripande an­svar för den kommunala verksamheten som styrelsen har enligt 3 kap. I § första stycket KL (se prop. 1975/76:187 s. 436 f).

Det torde enligt regeringens mening vara av värde om denna uppsikts­
skyldighet kommer till klart uttryck i lagen. Därigenom betonas styrelsens
ansvar även för denna sida av den kommunala verksamheten. Vi föreslår
    90


 


därför en bestämmelse om atl slyrelsen skall ha uppsikt även över de kommunala företagen.

Däremot anser vi inte atl del bör införas någon i lag föreskriven rält för styrelsen alt inhämla upplysningar från kommunala förelag. Vi är medvet­na om att styrelsen kan behöva upplysningar från företagen för atl den skall kunna utöva sin uppsiktsskyldighet på etl meningsfullt sätt. Frågan bör emellertid inte lösas genom lag, utan på del sätt som under avsnitt 4.3.5 anvisats för att trygga kommunens eller landstingels inflytande i och kontroll över de kommunala förelagen.

Det blir alltså en uppgift för fullmäktige atl se till all det vidtas åtgärder så alt styrelsen kommer att få de upplysningar av de kommunala företagen som styrelsen behöver för atl kunna fullgöra sina uppgifter enligi lagen.


Prop. 1990/91:117


4.6.3 Nämndernas mandattider

Regeringens forslag: Styrelsen skall liksom i dag väljas för tre år. Huvudregeln är atl tjänstgöringen börjar den 1 januari året efter etl valår. De kommuner och landsting som så önskar får dock låta slyrelsen tillträda tidigare.

Fullmäktige får bestämma övriga nämnders mandattider fritt.

Möjlighet ges alt låta kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet tillträda tidigare än den 1 januari 1992 efter valet år 1991.

Kommitténs förslag:Överensstämmer i huvudsak med regeringens med undantag av att kommittén föreslår all samtliga nämnder skall ha treåriga mandattider och all andra nämnder än slyrelsen inte skall kunna tillträda tidigare än den 1 januari året efter ett valår.

Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker kommit­téns förslag eller lämnar det ulan erinran.

Många remissinstanser, bl.a. Norrköpings, Stockholms och Kristian­stads kommuner, anser dock atl kommunerna och landstingen bör fä bestämma mandattiderna själva. Svenska kommunförbundet och Lands­tingsförbundet förordar treåriga mandatlider för slyrelsen och frihet för kommunerna och landstingen att själva bestämma mandattiderna för övri­ga nämnder.

Några remissinstanser, bl.a. Luleå kommun och Kopparbergs läns landsling, anser alt möjligheten atl börja tjänstgöringen tidigare än den I januari efter ett valår bör gälla inte bara styrelsen utan även övriga nämn­der.

Skälen for regeringens förslag

Nuvarande bestämmelser

Mandattiderna är i dag olika för styrelsen och övriga nämnder. De regleras både i kommunallagen och i speciallagar.


 


Enligt 3 kap. 5 § KL väljs styrelsen för tre år räknat från och med den 1      Prop. 1990/91: 117 januari året efter valet av fullmäktige.

De specialreglerade nämnderna följer bestämmelserna för slyrelsen. De tillträder således den 1 januari årel efter valet och har en mandatperiod på tre år.

Mandatperioderna för de kommunallagsreglerade nämnderna bestäm­mer kommunerna och landstingen själva. I förarbetena till kommunalla­gen har betonats atl fullmäktige bör se till att mandatperioden följer fullmäktiges.

För Stockholms kommun gäller särbestämmelsen att kommunstyrelsen väljs åriigen på första sammanträdet med kommunfullmäktige, dvs. om­kring den 15 oktober. Mandatperioden för övriga nämnder i Stockholms kommun är oreglerad.

I praktiken tillämpar de allra flesta kommuner treåriga mandattider för samtliga nämnder. Så är även fallet i landstingen.

Frågan om ett snabbare valgenomslag för styrelsen behandlades i förar­betena till den nuvarande kommunallagen ulan alt några förändringar gjordes. Starka praktiska invändningar framfördes. Bl. a. påpekades det att det från demokratisk synpunkt viktiga nomineringsarbetet skulle behöva, bedrivas så snabbt alt de politiska partiorganisationernas inflytande skulle inskränkas kraftigt om man skulle införa ett snabbare valgenomslag. Ett annat skäl mot en ändrad ordning som framfördes var svårigheten att bryta ut nomineringarna till styrelsen (KU 1976/77:25 s. 26).

Mandatperiodens längd

Regeringen föreslår att styrelsen skall väljas för en treårig mandatperiod. Styrelsens centrala roll och övergripande funktioner kräver kontinuitet och detta är enligt vår mening elt tungt vägande argument för treårsperio­der. Det är också vikligt atl mandatperioden så nära som möjligt samman­faller med fullmäktiges för alt samspelet mellan styrelsen och fullmäklige skall kunna fungera. Vi kan inte finna att det skulle vara förenat med några nackdelar atl tillämpa treåriga mandatperioder även för styrelsen i Stock­holms kommun.

Vi anser också att kommunerna och landstingen själva bör få bestämma övriga nämnders mandatperioder. Vi ser det som helt naturligt med en sådan ordning i etl system med en friare nämndorganisation. Kommuner­na och landstingen måste under löpande mandatperioder kunna få föränd­ra sin nämndorganisation.

Del har visserligen ansetts viktigt med treårsperioder i nämnder med uppgifter som innefattar myndighetsulövning mol enskilda för alt ledamö­terna skall få tillfälle atl skaffa sig goda kunskaper och rik erfarenhet inom sina ansvarsområden. Ingenting hindrar emellertid de kommuner och landsling som så önskar att välja nämnderna för tre år även om inte lagen kräver det.

92


 


En snabbare valgenomslag för styrelsen                             Prop. 1990/91:117

Ledamöter i styrelsen väljs för tre år räknat från och med den I januari årel efter etl valår. Valet förrättas av nyvalda fullmäktige. I Stockholms kommun väljs komi'nunstyrelsen årligen på första sammanträdel med fullmäktige under tjänstgöringsåret. Mandatperioden börjar således som regel den 15 oktober.

I förarbetena till den nuvarande kommunallagen diskuterades ingående frågan om hur en snabbare majoritelsväxling skulle kunna ske efter valen till fullmäktige. Såväl föredragande statsrådet som konstitutionsutskottel framhöll att "det principiellt är att föredra om samtliga kommunala och landstingskommunala organ kan tillträda och börja arbeta så snart som möjligt efter valet." Samtidigt riktades praktiska invändningar mol elt snabbare valgenomslag.

En fördel med ett snabbare valgenomslag för styrelsen är att den tillträ­dande majoriteten får bättre möjlighet att påverka utformningen av bud­geten för det nästkommande året. Men även för andra frågor, särskilt sådana som har varit partiskiljande i valdeballen och sålunda kan ha haft belydelse för valulgången, är det viktigl att den nya majoriteten så snart som möjligt kan avgöra ärendena och därmed ta politiskt ansvar för besluten.

Regeringen vill också understryka värdet av att kommunerna och lands­lingen får valfrihet i fråga om styrelsens tillträdesdag och därmed ökade möjligheter att anpassa sin organisation efter lokala förhållanden och önskemål. Vi föreslår därför att en sådan modell införs.

Fullmäktige bör kunna meddela bestämmelser om ändrad mandatlid för styrelsen i etl särskill beslut eller i reglementet för styrelsen. Etl sådant ärende bör inte behöva beredas, eftersom en tilllrädande fullmäkligeför-samling, som vill införa ell snabbare valgenomslag för den nya styrelsen, måste kunna beslula om detta vid sitt första sammanträde. Härigenom undviks också risken för att den fullmäkligeförsamling som skall avgå och de beredningsorgan som den har utsett förhindrar alt en sådan ordning införs.

Eu snabbare valgenomslag jÖr övriga nämnder

De argument som talar för atl ge möjlighet till ett snabbare valgenomslag för styrelsen har samma bärkraft när del gäller övriga nämnder. All kom­munerna och landslingen helt fritt utan begränsningar skall få bestämma tillträdesdagen för en nämnd anser regeringen också ligga i linje med förslaget om en friare nämndorganisation. Vi föreslår därför att möjlighe­ten till ett snabbare valgenomslag skall omfatta även övriga nämnder.

1991 års allmänna val

Den nya kommunallagen avses träda i kraft den 1 januari 1992, dvs. efter
1991 års allmänna val i landet.
Enligt regeringens mening bör möjligheten att låta styrelsen — fram till
      93


 


den 1 januari 1992 förvallningsutskotlel hos landstingen — tillträda tidi­gare kunna utnyttjas av de kommuner och landsting som så önskar redan efter 1991 års val. Vi föreslår därför atl en sådan möjlighet ges kommuner­na och landstingen.


Prop. 1990/91:117


4.6.4 Utskott och nämndberedningar

Regeringens förslag: Rätlen all inrätta utskott inom en nämnd skall uttryckligen framgå av lagen. Både fullmäktige och nämnderna skall liksom i dag kunna bestämma om atl inrätta utskott. Nämnderna skall dock ha kompetens atl beslula om utskott bara om fullmäktige inte har fattat något beslut om sådana.

Del skall också framgå av lagen all nämnderna har frihet att bestämma om och i så fall i vilka former deras ärenden skall bere­das.

Kommitténs förslag:Överensstämmer med regeringens med undantag av att kommittén inte föreslår atl nämnderna bara skall ha kompetens alt besluta om utskott om fullmäktige inte har beslutat om sådana.

Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker kommit­téns förslag eller lämnar del ulan erinran.

Stockholms och Eksjö kommuner anser dock att bara nämnderna själva skall få besluta om att inrätta utskott. Stockholms kommun pekar därvid på en del oklarheter med kommilléns förslag att både fullmäktige och nämnderna skall ha den rätten. Skellefteå kommun anser atl enbart full­mäktige skall ha kompetens att inrätta utskott.


Skälen för regeringens förslag

Nuvarande bestämmelser

1 både kommuner och landsting är det vanligt atl det inom nämnderna inrällas utskott. En nämnd kan också ha andra typer av organ, t.ex. en presidieberedning, ijänstemannaberedning eller en beredning som består av både förtroendevalda och tjänstemän.

I den nuvarande komi'nunallagen finns ingen uttrycklig regel om att nämnderna kan inrätta utskott eller andra beredningsorgan. Detta framgår endast av bestämmelsen om proportionellt val i 3 kap. 10 § KL och av delegeringsbestämmelserna i 3 kap. 12 §.

Etl utskott kan fä till uppgift atl beslula i olika ärendegrupper. Utskottet kan också ha en beredningsfunktion i fråga om en nämnds ärenden. Ett exempel på delta är presidieberedningar. Det finns också exempel på andra typer av rena beredningsorgan, både sådana som består av anställda och sådana som består av såväl anställda som förtroendevalda.

Både fullmäklige och nämnderna har kompelens att bestämma om organ inom nämnderna. Det saknas dock regler om beredningsorganens arbetsformer. Dessa regleras i reglementen som antas av fullmäktige.


94


 


Nya klarare regler

Regeringen anser att del bör framgå direkt — inte som nu bara indirekt — av lagtexten atl nämnderna kan inrätta utskott. Vi föreslår därför en sådan lagregel.

Termen utskott bör reserveras för olika typer av politiskt sammansatta organ. Det bör uttryckas på så sätt att utskottet skall väljas bland ledamö­terna och ersättarna i nämnden, varvid det blir klart att tjänstemannain­slag inte får förekomma.

Vidare föreslår vi en ny regel som gör klart att nämnderna har full frihet att avgöra om och i så fall i vilka former som deras ärenden skall beredas.

Enligt gällande rält har som framgått både fullmäktige och nämnderna kompetens att bestämma om organ inom nämnderna. Vi anser i likhet med kommittén alt fullmäktige och nämnderna även i fortsättningen bör kunna besluta om utskott. För att undvika de oklarheter med kommitténs förslag som Stockholms kommun har pekat på i sitt remissvar föreslår vi dock att nämnderna skall ha kompetens att besluta om utskott endast om fullmäktige inte har utnyttjat sin rält i det avseendet.


Prop. 1990/91:117


4.6.5 Ersättarnas rättigheter

Regeringens förslag: Fullmäktige åläggs att ta ställning lill i vad mån icke tjänstgörande ersättare som är närvarande vid en nämnds sammanträde skall ha ytlranderätt och rätt att få avvikande mening antecknad i protokollet.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanserna lillslyrker kommit­téns förslag eller lämnar del ulan erinran. Endast etl fåtal är kritiska. Sveriges kommunaljuridiska förening anser att det strider mot de princi­per som gäller för kommunalt beslulsfatlande alt ge icke tjänstgörande ersättare rätl atl fä sin mening antecknad i protokollet. Tranås kommun menar att nämnden själv bör fä bestämma om ersättarnas rätt alt yllra sig och få sin mening antecknad. Heby kommun anser alt ersättarna alltid skall ha dessa rättigheter medan Svenska kommunförbundet vill att ersät­tarna alltid skall ha rätt all yllra sig.


Skälen för regeringens förslag

Nuvarande bestämmelser

I fråga om suppleanternas — eller med vår terminologi ersättarnas — tjänstgöring hänvisas i 3 kap. 8 § KL till vad som sägs om ersättarnas tjänstgöring i fullmäktige. Huvudregeln är därför att en ersättare skall kallas in när en ordinarie ledamot har förhinder att inställa sig eller atl vidare delta i sammanträdet. Av bestämmelsen framgår atl ersättarna alltid har närvarorätt vid sammanträdena. En ersättare som inte tjänstgör har inte automatiskt någon yttranderätt.


95


 


I elt reglemente kan dock fullmäktige föreskriva ytlranderätt för ersättar­na. Om denna möjlighet inte har ulnyttjals, får nämnden avgöra frågan. Det är ovisst i vad mån en nämnd kan medge räll all få särskild mening anlecknad i protokollet för icke tjänstgörande ersällare.


Prop. 1990/91:117


En ny regel

Regeringen anser all fullmäklige skall få beslula om vad som skall gälla i fråga om ersättarnas tjänstgöring. Visseriigen talar mycket för atl reglerna om ersättarnas tjänstgöring är lika för fullmäktige och nämnderna, men för vissa nämnder kan det finnas behov av avvikande bestämmelser. Av kommunaldemokraliska skäl bör dock den lagstadgade närvarorätten för icke tjänstgörande ersättare behållas. Fullmäktige bör ta ställning till i vad mån ersättarna skall ha yllranderätt och rätt att få avvikande mening anlecknad i protokollet. På så sätt kan man undanröja det oklara läge som i viss mån råder i dag. Vi föreslår alltså en lagregel av detta innehåll.

4.6.6 En ny Jävsregel

Regeringens förslag: Förvaltningslagens regler om sakägarjäv, in­tressejäv, ställföreträdarjäv, ombudsjäv och delikatessjäv görs tillämpliga i hela den kommunala förvaltningen.

Vissa särregler skall dock finnas vid dubbla engagemang i nämn­der och i kommunala företag samt då ärenden först handläggs i en nämnd och sedan i en annan nämnd.


Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens med undantag av atl kommiltén inte föreslår atl delikatessjäv skall gälla i den kommunala förvaltningen.

Remissinstanserna: Bortsetl från förslaget atl delikalessjäv inte skall gälla i den kommunala förvaltningen, tillstyrker de flesta remissinstanser­na kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Ett par remissinslan­ser, bl.a. Mölndals koriimun, förordar dock undanlag från slällförelrädar-jäv även vid dubbla engagemang i nämnder och i mellankommunala företag.

När det gäller förslaget att delikatessjäv inte skall gälla i den kommunala förvaltningen är en majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig negativa. Många av dessa, bl.a. Svenska kommunförbundet, kammarrät­ten i Göteborg och flera kommuner, anser att delikatessjäv av rättssäker­hetsskäl måsle finnas kvar i ärenden som gäller myndighetsutövning mot enskilda. Andra, bl.a. regeringsrätten, Örebro läns landsting och en del kommuner, vill att delikatessjäv i princip skall gälla i hela den kommunala förvaltningen.


96


 


Skälen för regeringens förslag                                           Prop. 1990/91:117

Nuvarande jävsregler

I den kommunala förvaltningen tillämpas i princip två olika jävsregler, en som finns i 11 och 12 §§ förvaltningslagen och en som finns i 3 kap. 9 § andra stycket KL.

Förvaltningslagens jävsbestämmelse, som är den strängare, reglerar s. k. sakägarjäv, intressejäv, ställföreträdarjäv, tvåinslansjäv och ombudsjäv. Dessutom finns en generalklausul, som innebär att jäv föreligger om det finns någon särskild omsländighet som är ägnad all rubba förtroendel för någons opartiskhet (s. k. delikatessjäv). Enligt en undantagsregel skall man bortse från jäv när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse.

På det kommunala området gäller dessa regler i alla ärenden hos de specialreglerade nämnderna. Också när en sådan nämnd behandlar ären­den som faller inom det kommunallagsreglerade området tillämpas alltså förvaltningslagens jävsregler.

Kommunallagsjävel — som bara avser sakägarjäv — gäller för styrelsen och kommunallagsreglerade nämnder i övrigt.

Enligt lokalorganslagen gäller att om lokala organ inrättas med uppgifter som ankommer på någon eller flera specialreglerade nämnder så skall förvaltningslagens jävsregler tillämpas i alla ärenden, dvs. också sådana som hör hemma inom den oreglerade förvaltningen.

Allmänna krav på jävsregeln

Principiella motiv talar för en strängare och i grunden enhetlig jävsregel av den typ som finns i förvaltningslagen. Genom en sådan inskärper man syftet all garantera objektivitet och opartiskhet i nämndernas handlande. Mot detta står behovet av atl kunna rekrytera nämndledamöter från föreningslivet eller att kunna upprätthålla personliga samband mellan kommunala företag och en kommun eller elt landsting.

När det gäller bedömningen av om en enhetlig jävsregel bör finnas, är det två grundläggande olikheter mellan offentlig förvaltning i staten och offentlig förvaltning i kommuner och landsting som bör beaktas.

Fördel första skall en jävsregel på del kommunala området tillämpas av valda lekmän. Fullmäktige och nämnderna ingår i ett politikerslyrt be­slutssystem. I staten ankommer besluten normalt på anställda.

Den andra avgörande olikheten är att kommunala jävsfrågor regelmäs­sigt kan överprövas genom kommunalbesvär. Motsvarande möjligheter alt generellt överklaga jävsbeslut finns inte inom den statliga förvaltningen. Har ett kommunalt organ förfarit felaktigt i en jävsfråga, kommer själva sakbeslutet efter överklagande att upphävas såsom ej tillkommet i laga ordning.

Dessa bägge faktorer måsle tillerkännas avgörande betydelse vid ut­
formningen av en kommunal jävsregel. Det finns därför starka skäl att
åstadkomma en jävsregel som är både enkel och tydlig och som konkret
anger de fall då jäv föreligger. För att uppnå detta bör en hänvisning till
förvaltningslagen undvikas.
                                                                97

7   Riksda&n 1990/91. I saml. Nr 117


Regelns sakliga innehåll                                                    Prop. 1990/91:117

För atl så långt som möjligl uppnå enhetlighet inom jävsområdet bör den nuvarande mer inskränkta jävsregeln i kommunallagen ersättas av en ny regel som lill sin huvudsakliga inriklning har förvaltningslagen som före­bild. Delta skulle till en början innebära att den nuvarande jävsregeln om sakägarjäv skulle kompletteras med en regel om ställföreträdarjäv och ombudsjäv.

Däremot anser regeringen inte att det behövs en särskild regel om tvåinslansjäv. Den regel i förvaltningslagen som handlar om tvåinslansjäv tar sikte på situationer där ett ärende väcks hos en myndighet genom överklagande, underställning eller på grund av tillsyn. Delta har knappast någon praktisk relevans i fråga om de kommunala nämnderna. Inte heller kan tvåinslansjäv förekomma i förhållandel mellan slyrelsen och en annan nämnd.

Vi anser för vår del också att del av rättssäkerhetsskäl måste finnas kvar en regel om delikalessjäv såvitt gäller handläggningen av ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskilda. Del gäller särskilt som en nämndledamol enligt vårt förslag inte frivilligt kan avstå från alt rösla i etl sådant ärende utan måsle delta i beslutet.

En möjlighet som ligger nära lill hands är då alt införa en bestämmelse om delikatessjäv som bara tar sikte på handläggningen av ärenden som innebär myndighetsutövning. Nackdelen med en särskild jävsregel vid myndighetsulövning är dock alt del inte blir lika lält som i dag alt vela vilka jävsregler som skall tillämpas, eftersom det ofta kan vara svårt för framför allt en lekman all avgöra om ell ärende innefattar myndighets­utövning. Problemen torde accentueras i etl syslem med en friare nämnd­organisation. Vi är därför inte beredda att föreslå en sådan lagregel.

För atl få så enhetliga jävsregler som möjligt och som också är lätta att tillämpa av lekmän föreslår vi i stället atl bestämmelsen om delikatessjäv görs tillämplig i hela den kommunala förvaltningen. Kommitténs farhågor för tillämpningssvårigheler om en sådan bestämmelse införs är enligt vår mening betydligt överdrivna. Även om vissa tillämpningssvårigheter skul­le uppkomma torde detta uppvägas av atl allmänhetens förtroende för den kommunala verksamheten kommer att öka med en regel om delikatessjäv.

I fråga om ställföreträdarjäv och delikatessjäv måsle man dock överväga om dessa jäv kan behöva modifieras för att möjliggöra dubbla engagemang i nämnder och i kommunala företag respektive i föreningslivet. Vidare måste man överväga om undantag från bestämmelsen om delikatessjäv kan behöva göras för att en förtroendevald som samtidigt har uppdrag i både styrelsen och en annan näi'nnd inte hindras från att delta i handlägg­ningen av ett ärende i styrelsen, om ärendet tidigare har handlagts i näi'nnden.

Dubbla engagemang i nätnnd och kommunala JÖretag

När kommuner och landsling driver verksamhet genom egna privaträttsli­
ga subjekt, kan verksamheten ofta ses som en del av den kommunala
        98


 


förvaltningen. Förelagens uppgift är atl tillhandahålla tjänster som annars Prop. 1990/91:117 skulle utföras av facknämnder och deras förvaltningar. Nämndernas be­fattning med företagsangelägenheter i form av olika ärenden har ofta till syfte att upprätthålla sambandet mellan bolaget och kommunen. Ären­dena kan inte sägas vara parlsärenden i egentlig mening och några intresse-motsällningar finns som regel inte mellan en nämnd och slyrelsen i ell företag.

Det är vanligt atl nämndledamöter och ledande tjänstemän hos nämn­der har uppdrag i bolag och stiftelser som verkar inom nämndens verksam­hetsområde. Del vore i dessa situationer inte rimligt alt hävda del ställfö­reträdarjäv och delikatessjäv som finns i förvaltningslagen. Regeringen tänker alltså på sådana fall där sådan gemenskap råder mellan den kom­munala nämnden och del kommunala förelagd att företagsverksamheten ses som ersätlning för eller komplemenl lill verksamhet i nämndregi. Enligt vår uppfattning kan det vara rimligt att dra gränsen i fråga om aktiebolag där kommunen eller landstinget äger minst hälften av aktierna och i fråga om stiftelser där kommunen eller landstinget utser minst hälften av styrelseledamöterna. För dessa fall bör del alltså göras ett undantag från ställföreträdarjävel och delikatessjävet.

I de fall en kommun i bolags- eller stiftelseform samverkar med andra rättssubjekt och inte har ett dominerande inflytande finns det större anled­ning än i de fall vi nyss nämnt atl bedöma jävsfrågor vid dubbla engage­mang utifrån kravet på objektivitet och opartiskhet. Enligt vår mening bör därför ställföreträdarjävel och deiikatessjävel tillämpas fullt ut i dessa fall.

Dubbla engagemang i nämnd och föreningsliv

Frågor om stöd och bidrag lill ideella föreningar och andra föreningsären­den handläggs i regel av de nämnder vars verksamhelsområden omfattar idrotts- och fritidsverksamhet, bildningsverksamhet och kultur. Del är ytterst vanligt atl del i någon eller flera av dessa nämnder finns ledamöter som samtidigt är engagerade som funktionärer i föreningar som tar emot bidrag eller annat stöd från nämnden. På många håll anser man att föreningslillhörigheten och framför allt engagemangel i föreningslivet är en väsentlig faktor vid rekrytering av nämndledamöterna och en värdefull tillgäng i nämndarbetet.

Situationen i dessa fall är emellertid något annorlunda än vid dubbla engagemang i nämnder och i kommunala företag. Föreningarna utgör inte som de kommunala företagen en del av den kommunala förvaltningen. De ärenden som förekommer i nämnderna och som berör föreningarna är partsärenden där intressemotsättningar många gånger kan föreligga. Rege­ringen anser därför att det inte bör göras några undantag från de föreslagna jävsreglerna när det gäller dubbla engagemang i nämnder och i föreningsli­vet.

Några tillämpningssvårigheter torde inte behöva uppkomma med en
sådan ordning. I departementspromemorian (Ds C 1987:12) Jäv i kom­
muner har flera kommuner redovisal sina erfarenheler från lillämpningen
av förvaltningslagens jävsregler i samband med handläggningen av före-
    99


 


ningsärenden hos lokala organ. I de flesta fall synes det inte ha medfört några svårigheter att identifiera och hantera de jävssituationer som upp­stått, företrädesvis ställföreträdarjäv och delikatessjäv. De flesta ärenden där jäv blivit aktuellt har rört bidrag lill föreningar.

Möjligen är det också så när det gäller handläggning av generella före­ningsbidrag (jfr betänkandet s. 122), att frågan om opartiskhet ofta saknar betydelse, varför det blir möjligt att tillämpa den undantagsregel som vi föreslårom att man skall bortse från jäv när frågan om opartiskhet uppen­barligen saknar betydelse. Vi kan här också nämna alt många jävsitua­tioner torde kunna undvikas genom delegering.


Prop. 1990/91:117


Dubbla engagemang i slyrelsen och annan nätnnd

1 det kommunalpolitiska arbetet är det inte ovanligt atl ordförandena i åtminstone vissa "tunga" nämnder också är ledamöter i styrelsen. Det anses praktiskl och värdefullt.

Ett införande av förvaltningslagens regel om delikalessjäv torde i fall av dubbla engagemang i slyrelsen och i annan nämnd leda lill atl jäv uppstår för ledamoten vid handläggningen av etl ärende i styrelsen om han tidigare deltagit i handläggningen av samma ärende i en annan nämnd.

Eftersom de nämndär'enden som handläggs i styrelsen sällan är parts­ärenden i den meningen atl de berör nämnden som sådan, ior"de del vara så att frågan om oparliskhel i de flesla fall uppenbarligen saknar betydelse, varför undantagsregeln om bortseende från jäv bör kunna tillämpas. Frå­gan är emellertid inte hell klar och del är enligt regeringens mening inte tillfredsställande om någon osäkerhet skulle komma att råda på denna punkt. Vi föreslär därför en regel i lagen som uttryckligen gör undantag från tillämpningen av delikatessjävet vid engagemang i flera nämnder.

4.6.7 Bordläggning

Regeringens förslag: Liksom enligt den nuvarande kommunallagen skall för boi'dläggning av ett ärende i en nämnd krävas beslut av mer än hälften av de närvarande ledamöterna.


Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De flesla remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser, bl.a. Värna­mo och Växjö kommuner samt Östergötlands läns landsting, anser dock att det för bordläggning av ett ärende bara skall krävas beslut av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna.

Skälen för regeringens förslag: När det gäller hur styrelsen och övriga nämnder fattar beslut hänvisas i 3 kap. 10 § KL till reglerna om hur fullmäklige fållar beslul. Hänvisningen omfallar inte bestämmelsen om minoriielsbordläggning i fullmäklige. Gällande rätt måste därför anses


100


 


vara att en fråga orn bordläggning i en nämnd alltid måste avgör'as med enkel majoritet.

Regeringens förslag innebär genom den vidgade delegationsrätten och det decentraliserade ansvaret atl fler beslut än tidigare förmodligen kom­mer atl tas i nämnderna och inte föras upp lill fullmäktige för beslul. Det skulle kunna motivera all det införs en lagregel om minoritetsbordläggning även i nämnderna.

Vi anser emellertid inte att det är lämpligt att i nämndarbetet införa en rätl för en minoritet atl få elt ärende bordlagt. Arbetet i en nämnd skiljer sig i stor utsträckning från fullmäktigearbetet. Del föreligger enligt vår mening en uppenbar risk för atl en rält till minoritetsbordläggning skulle kunna användas enbart i syfte atl fördröja viktiga avgöranden och gå ut över effektiviteten i nämndarbetel. Vi föreslår därför atl nuvarande ord­ning — enkel majoritet för beslut om bordläggning — behålls i nämnderna.


Prop. 1990/91:117


4.6.8 Delegering av ärenden

Regeringens förslag: Nya lagregler om delegering införs som innebär -j all det delegeringsbara området ulvidgas utom i fråga om ären­den om myndighelsutövning mot enskilda,

all nämnderna själva får besluta om delegering,

alt nämnderna själva får besluta om i vilken utsträckning delege­rade beslut skall anmälas,

att förvaltningschefer får vidaredelegera till andra anställda, och

att brådskande ärenden får delegeras.


Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker i huvudsak kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Den kritik som förekom­ mer riktar sig främst mot detaljer i förslaget. Regeringsi'ätten pekar dock på risken för att en omfattande delegering och vidaredelegering kan göra beslutsordningen svåröverskådlig och få lill följd att medborgarnas insyn i beslutsprocessen minskar och svårigheter skapas för enskilda som vill bevaka sin rätt genom atl anföra kommunalbesvär.

Bl.a. JO och juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser att alla beslut som är fattade efter delegering skall anmälas till nämnderna. De menar atl delta är viktigt för alt upprätthålla nämndernas kontroll av och grundläggande ansvar för verksamheten.

Ett par remissinstanser, bl.a. Landstingsförbundet och Malmö kom­ mun, anser att del bör öppnas möjligheter för vidaredelegering även för andra anställda än förvaltningschefer. Andra ställer sig däremot tveksam­ ma till om förvaltningschefer över huvud taget bör få vidaredelegera beslutanderätt. De menar att det leder till oklara ansvarsförhållanden. Några pekar på oklarheter i förslaget när det gäller frågan orn återkallelse av uppdrag som har lämnats genom vidaredelegering.


101


 


Andra synpunkler som framförs är alt det bör finnas möjligheter atl     Prop. 1990/91: 117 delegera brådskande ärenden även lill anställda, all möjligheterna att delegera ärenden som avser myndighetsulövning vidgas och att telefon­sammanträden bör tillåtas.

Skälen för regeringens förslag

Nuvarande bestämmelser

Huvudprincipen är i dag atl nämnderna själva måsle utöva sin beslutande­rätt och att de inte har rätt atl ulan författningsslöd överlåta den på någon annan.

Regler om delegering finns i 3 kap. 12 § andra stycket KL. Delegering måste alltid ske i två led. Först fordras atl fullmäktige ger nämnden rätl alt delegera vissa grupper av ärenden och sedan måste nämnden besluta om att utnyttja rätten att delegera.

Ett delegeringsuppdrag kan lämnas lill

en avdelning (ulskoll) som består av ledamöter eller ersättare i nämn­den,

en enskild ledamot eller ersättare i nämnden eller

en anställd i kommunen eller landstinget.

Etl delegeringsuppdrag får inte överlåtas på någon annan. Del finns alltså ett förbud mol vidaredelegering.

Syftet med att en nämnds beslutanderätt kan delegeras är att avlasta nämnden löpande rutinärenden. Tanken är atl nämnden skall kunna ägna mer tid och uppmärksamhet åt frågor av större betydelse. Lagbestämmel­sen anger inte vilka ärendegrupper som kan delegeras, men av förarbetena framgår att delegeringen bör utnyttjas främst i rutinärenden (se prop. 1953:210 s. 120, prop 1975/76:187 s. 260 och KU 1976/77:25 s. 77).

Alla beslut som har fatlats med stöd av ett delegeringsuppdrag måsle anmälas lill nämnden. Del framgår klart av förarbetena (se prop. 1975/76:187 s. 465, 467). Däremot får kommunerna och landstingen själva avgöra när och i vilka former anmälan skall ske. En nämnd kan inte ändra ell beslul som har faltals med stöd av delegering, utan anmälnings­skyldigheten har främst betydelse för att tillgodose nämndens informa­tions- och kontrollbehov.

Inom ramen för frikommunförsöket har anmälningsskyldigheten mju­kals upp. Nämnderna kan där själva besluta om i vilken utsträckning anmälan skall ske. Ett beslut som inte anmäls måste protokollföras sär­skilt.

Behovet av nya regler

Som framgått är det inte helt klart var gränsen går för vad som får
delegeras. I den nuvarande kommunallagens förarbeten tycks man utgå
från att delegering främst skall komma ifråga beträffande rutinärenden.
Delta kan tolkas som att det under särskilda omständigheter är möjligt att
delegera även andra ärendegrupper än sådana som är rutinmässiga. Med
   102


 


hänsyn lill vad som uttalats i förarbetena om syftet med delegeringsregeln     Prop. 1990/91:117 kan regeringen dock inte finna annat än atl den lämnar elt begränsat utrymme att delegera annat än rutinmässiga ärenden.

Samtidigt ställer utvecklingen mot ökad målstyrning av den kommunala verksamheten krav på alt de anställda får ökade befogenheter och elt större ansvarstagande i fråga om verksamhetens bedrivande. Det finns därför enligt vår mening behov av atl öka delegeringsmöjlighelerna. Ökad delegering av befogenheter till de anställda är också ett viktigt medel för att förbättra servicen och effektiviteten inom förvaltningen. Någon större risk för all ökad delegering leder lill att medborgarnas insyn i den kommunala beslutsprocessen försvåras anser vi inte att det föreligger. Allmänhetens rätt alt få ta del av handlingarna i ell ärende förändras inte av att beslutan­derätten i ärendet delegerats.

Möjligheten all delegera vidgas

Av rättspraxis framgår att en nämnd inte får utnyttja delegeringsreglerna på elt säll som innebär att nämnden avhänder sig ledningen av och ansvaret för verksamheten. Nämnden i sin helhet måsle fatta sådana beslut som har betydelse för utformningen av kommunens politik inom verksamhelsområdel (RÅ 1977 ref 28 I och II).

Av detta kan man dra den slutsatsen atl det väsentliga är att rätten atl delegera inte utnyttjas på ett sätt som kan rubba nämndernas övergripande ansvar för verksamheten. Det kan också uttryckas som atl nämnden i sin helhet måste fatta alla beslul som påverkar verksamhetens mål, omfatt­ning, inriktning och kvalitet. Regeringen menar att delta bör komma till direkt uttryck i lagtexten. Därmed skulle det slå klart att alla andra typer av ärenden kan delegeras, alltså även andra än sådana som är rent rutin­mässiga.

Värt förslag innebär alltså all man vidgar del delegeringsbara området. Syftet är främst att möta kraven på att ärenden som rör den "inre verksam­heten" skall kunna delegeras i ökad utsträckning.

Däremot finns det skäl atl hålla kvar en restriktiv syn på möjligheten alt delegera ärenden som avser rättsförhållandet till enskilda kommunmed­lemmar, åtminstone om det rör sig om ärenden som innefattar myndig­hetsulövning. Den begränsningen bör därför göras att sådana ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda inte får delegeras om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

Rält atl vidaredelegera i en del fall

Utvecklingen mol ett mera målslyrl system förutsätter ett välutbyggt och
flexibelt system med delegering. En rätt att överlåta beslutanderätten som
någon har fått via delegering skulle vara etl värdefullt led i strävan atl
åstadkomma smidiga lösningar i fråga om nämndernas arbetsformer. En
sådan rätl skulle t.ex. vara av stort värde vid sjukdomar eller tillfälliga
arbetsanhopningar.
                                                                         103


 


En svårighet som har anförts mot att beslutanderätten över-förs i flera led     Prop. 1990/91: 117 ligger i atl avgöra vem som bär ansvaret för ell beslut.

Regeringen anser att man bör kunna klara denna svårighet genom att nämnden godkänner att etl ärende vidaredelegeras samt att nämnden får vetskap om vem som har fått beslutanderätten. Dessutom bör det endast vara förvaltningschefer som får vidaredelegera till andra anställda. För att lättare klara ansvarsfrågorna bör del också krävas alt etl beslut som har fattats efter vidaredelegering skall anmälas till förvaltningschefen.

När det gäller frågan om återkallelse av vidaredelegerad beslutanderätt kan sägas atl förvaltningschefen givelvis alllid har rätl att återkalla ett sådant uppdrag. Men denna rätt måste också anses tillkomma nämnden med hänsyn till dess övergripande ansvar för verksamheten. Får näninden vetskap om vem som har fått beslutanderätten och vilka ärenden det är fråga om torde det inte uppkomma några problem eller svårigheter för nämnden att kontrollera verksamheten och kunna återkalla ett uppdrag, om det finns skäl för det.

Viss möjlighet att delegera brådskande ärenden

Den nuvarande kommunallagen saknar ett uttryckligt stöd för alt ärenden av brådskande natur kan delegeras. Visst författningsslöd finns dock inom den specialreglerade nämndförvaltningen.

1 vissa lägen kan det vara viktigt med snabba beslut. Sådana kan inte alltid åstadkommas om hela nämnden först måste sammankallas. Rege­ringen anser atl det är principiellt lämpligare att etl lagstöd ger möjlighet att delegera brådskande ärenden än atl nämnden tvingas tillgripa juridiskt oklara lösningar.

Enligt vår uppfattning bör en ny regel om rätt atl delegera i brådskande fall få ett restriklivi innehåll. Sålunda bör endasl ordföranden eller någon annan ledamot som nämnden har ulselt kunna få i uppdrag att besluta på nämndens vägnar. Dessutom bör det krävas att besluten anmäls på nämn­dens nästa sammanträde.

Telefonsamtnanträden bör inte tillåtas

Något ultryckligl förbud mol telefonsammanträden finns inte i den nuva­rande kommunallagen. Frågan har behandlats i riksdagen vid några tillfäl­len, varvid konstitutionsutskottet har konstaterat att telefonsammanträ­den inte står i överensstämmelse med gällande reglering. Utskottet har uttalat att man bör slå fast vid den ståndpunkten av såväl principiella som praktiska skäl (se bl. a. KU 1985/86:15).

1 och för sig är det känt att modern teknik medger telefonsammanträden i en utsträckning som inte var möjlig tidigare. Del har hävdals alt det skulle vara en fördel om man fick använda telefonsammanträden i de fall då det av olika skäl måste fallas elt beslut, men där det inte är möjligt att sammankalla nämnden. Inte minst gäller detta i till ytan stora kommuner men kanske framförallt i många landsling.

Andra aspekter gör regeringen emellertid tveksam.                              104


 


Rältssäkerhelsintressen gör atl vissa typer av ärenden inte är lämpliga     Prop. 1990/91: 117 att avgöras per telefon. Vi ser vissa svårigheter i att i lag göra en rimlig avgränsning av vilka ärendetyper som kan komma i fråga.

En annan fråga gäller om nämnden måste vai'a enig om beslutet att tillgripa formen av telefonsammanträde. Det gäller också att överväga frågan om hur ett telefonsammanträde skall dokumenteras. Dessutom måste vissa frågor om hur sekretessen skall hanleras klaras ut.

Eu telefonsammanträde har nalurliglvis sitt egentliga värde i de fall då det av olika skäl måsle fallas ett beslut, men där det inte är möjligt att kalla till ell ordinarie sammanträde med nämnden. Eftersom vårt förslag ger en möjlighet att delegera brådskande ärenden i en sådan situation, anser vi atl behovet av telefonsammanträden minskar. Vi föreslår därför inga bestäm­melser om telefonsammanträden. Vår inställning utesluter givetvis inte att det under beredningsstadiet av etl ärende förekommer förberedande kon­takter mellan nämndledamöterna per telefon.

.Anmälan av beslut

Alla beslul som har fållats med stöd av elt delegeringsuppdrag skall enligt den nuvarande kommunallagen anmälas lill nämnden, som dock har frihel atl bestämma på vilket sätt och hur ofta anmälningsskyldigheten skall fullgöras.

Nämndernas politiska intresse för delegeringsbesluten är i allmänhet lågt. Detta har varit ett motiv för alt låta de kommuner som ingår i frikommunförsöket själva beslula om i vilken utsträckning anmälan skall ske.

Regeringen anser att den nya lagen bör permanenta denna uppmjukning av anmälningsskyldigheten. Det bör ses som etl led i vårt förslag om atl ge kommuner och landsling ökad frihet alt organisera sin verksamhet. Nämn­dernas informations- och kontrollbehov, som av några remissinstanser ansells ulgöra skäl för all behålla den nuvarande anmälningsskyldigheten, bör kunna tillgodoses på något annat sätt. Vi föreslår alltså en lagregel av delta innehåll.

Den en.skilde kommunmedlemmens möjligheter att få reda på vilka beslut som har faltals påverkas inte av all anmälningsskyldigheten mjukas upp, eftersom vi också föreslår alt beslut som inte anmäls skall protokoll­föras särskill.

105


 


4.7 Medbestämmandeformer


Prop. 1990/91:117


Regeringens förslag: Innehållet i de nuvarande reglerna i kommu­nallagen om partssammansatla organ och närvarorätt för de anställ­da flyttas över lill den nya lagen och samlas där i ett särskilt kapitel.

En ändring i sak är en inskränkning i fråga om i vilka organ som närvarorätt skall få förekomma. Närvarorätt skall inte få förekom­ma i förtroendenämnder, överförmyndarnämnder, valnämnder och revisionsnämnder.

En annan nyhet är en uttrycklig bestämmelse om atl en utebliven kallelse av personalföreträdare inte skall leda lill alt beslul som fattals vid sammanträdet upphävs.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Drygt tjugo kommuner och elt par landsting avstyr­ker kommitténs förslag om alt överföra reglerna om närvarorätt för an­ställda. Några av dem anser dessutom att även reglerna om partssamman­satta organ bör utgå. Samma uppfaltning har Medborgarrättsrörelsen Fri­heten i Sverige.

Några remissinstanser, bl.a. Malmö, Filipslads och Sandvikens kom­muner, Skararaborgs läns landsting och Svenska kommunförbundet, till­styrker förslaget i avvaktan på all en utvärdering av nuvarande regler blir klar.

Från fackligt håll framförs invändningar mot förslaget om att en utebli­ven kallelse av en personalförelrädare inte skall leda till beslutsupphävan­de.


Skälen för regeringens förslag

Reglerna om partssammansatta organ och närvarorätt för de anställda bör behållas

Föreskrifter om parlssammansalla organ infördes i nuvarande kommunal­lag år 1979. Avsikten var att de anställda skulle få bättre möjligheter till inflytande och insyn i frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare.

Den 1 januari 1986 trädde nya regler i kraft om närvarorätt för peronal-förelrädare vid sammanträden med andra nämnder än styrelsen.

Reglerna om partssammansatla organ och närvarorätt finns intagna i 3 a kap. KL.

Riksdagen har vid flera tillfällen avstyrkt motioner som innehållit yr­kanden om upphävande av reglerna om närvarorätt för de anställda. De invändningar som har riktats mol reglerna har bl.a. gällt frågorna om behovet av särskilda föreskrifter om närvarorätt, närvarorättens inverkan på den kommunala demokratin och de kommunalanställdas särställning gentemot övriga kommunmedlemmar.

De invändningar som remissinstanserna nu framför mot reglerna mol-


106


 


svarar till stora delar sådana invändningar som har framförts tidigare och     Prop. 1990/91:117 som har behandlats i förarbetena och senare av riksdagen med anledning av motioner i ämnet.

Regeringen konstaterar att det hittills inte kommit fram någol nytt som förändrar den bedömning som en riksdagsmajoritet gjorde vid reglernas tillkomst. Det finns således inte skäl att ifrågasätta dem från konstitutio­nell synpunkt. Däremot skulle man i och för sig av andra skäl kunna överväga behovet av en reglering, men innan sådana överväganden görs bör etl bättre faktaunderlag finnas än vad som för närvarande är fallet.

Vi ser alltså inte någon anledning att nu upphäva reglerna om närvaro­rätt för de anställda. Inle heller ser vi någon anledning att upphäva reglerna om partssammansatta organ.

Behov av ändringar med hänsyn till bestämmelsernas syfte och räckvidd

Det finns anledning atl överväga sakliga ändringar i två hänseenden.

Den ena frågan gäller i vilka nämnder närvarorätten skall få användas.

Avsikten bakom den lagfästa närvarorätten är att företrädare för de anställda skall få närvara i alla de nämnder, med undanlag för styrelsen, som har förvaltnings- och verkställighetsuppgifter. Som reglerna har utfor­mats kan det emellertid ifrågasättas, om de inte också är tillämpliga på även andra organ som kallas nämnder, men som har uppgifter som skiljer sig från vanliga nämnduppgifter. Det gäller besvärsnämnder, revisions­nämnder, förtroendenämnder, överförmyndarnämnder och valnämnder.

Det praktiska behovet av närvarorätt i sådana organ som nu nämnts kan inte vara särskilt stort. De bör därför undantas från närvarorättsreglernas tillämpning. När det gäller besvärsnämnderna innebär vårt förslag att dessa skall avskaffas. Något behov av all undanta dem föreligger därför inle.

Den andra frågan gäller vilka konsekvenser det bör få all en personalfö­reträdare inle har kallats till etl sammanträde som han har varit behörig att närvara vid. I några kammarrättsavgöranden har detta lett till att de beslut som fallats vid sammanträdet upphävts.

Flera omständigheter talar för att en utebliven kallelse av personalföre­trädare inte bör leda lill att etl beslut upphävs. En sådan omständighet är att personalföreträdarna inte har räll all delta i besluten. En annan är alt personalföreträdarna endast har en rättighet men inte någon skyldighet all närvara vid sammanträdena. Dessa omständigheter talar enligt vår me­ning för att en utebliven kallelse inte skall få utgöra grund för att upphäva ett beslut. Vi föreslår därför en lagregel med denna innebörd.

107


 


4.8 Ekonomisk förvaltning

4.8.1 Mål för den ekonomiska förvaltningen


Prop. 1990/91:117


 


Regeringens förslag: Den nuvarande regeln om förmögenhetsskydd ersätts med en allmän bestämmelse om att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet.

Kommunerna och landstingen åläggs att förvalta sina medel på ett sådant sätt atl krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om denna torvalining.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens utom på två punkter. Dels föreslår kommittén att det i den allmänna bestämmelsen anges att kommunerna och landstingen skall eftersträva en god ekonomisk hushållning. Dels föreslås en lagregel som ålägger en kommun eller ell landsting som uppbär försäljnings vederlag eller försäkringsersättning för en anläggningstillgång att använda motsvarande belopp till antingen att investera i andra anläggningstillgångar eller alt belala långfristiga skulder, om det inte finns särskilda skäl att använda medlen för andra ändamål.

Remissinstanserna: Kommitténs förslag om bestämmelser atl kommu­nerna och landstingen skall eftersträva en god ekonomisk hushållning, hur medelsförvaltningen bör ske och att fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om denna förvaltning tillstyrks eller lämnas utan erinran av de flesla remissinstanserna. Några remissinstanser, bl.a. Lunds kommun, anser dock att en lagregel om hur medelsförvaltningen bör ske är onödig. Etl par remissinslanser menar alt uttrycket "eftersträva en god ekono­miskt hushållning" är för allmänt formulerat.

Kommitténs förslag om hur försäljningsvederlag eller försäkringsersätt­ning för en anläggningstillgång skall användas har fått ell blandat motta­gande av remissinstanserna. Många remissinstanser, bl.a. Svenska kom­munförbundet och Landstingsförbundet, anser att förslaget innebär en onödig detaljstyrning och atl ell handlande i enlighel med förslaget ofta inle är förenligt med en god ekonomisk hushållning. Andra remissinstan­ser menar att förslaget innebär ett steg tillbaka i utvecklingen, är för oklart och alt risk föreligger att rekvisitet "särskilda skäl" kommer att tolkas mycket olika.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet och TCO ställer sig tveksamma till att avskaffa det nuvarande förmögenhetsskyddet.


108


 


Skälen för regeringens förslag                                                Prop. 1990/91:117

Förmögenhelsskyddel reglerades i lag första gången i 1953 års kommunallag

Det kommunala förmögenhetsskyddet reglerades i lag första gången i samband med 1953 års kommunallagsreform. Lagregleringen kom till på förslag av kommunallagskommitién i betänkandet (SOU 1952:14) Förslag till kommunallag m. m.

Kommittén framhöll all del var en allmänt erkänd norm för kommuner­nas ekonomiska förvaltning alt en generalion inte hade rätl att förbruka vad föregående generation "hopbi'agt till sina efterkommandes gagn". En så fundamental och allmänt omfattad princip borde enligt kommittén slås fast i lagstiftningen.

Lagregeln kom atl föreskriva alt en kommuns fasta och lösa egendom borde förvallas så all kommunens förmögenhet inte minskades. Särskilda regler gavs om anläggningstillgångar, dvs. fast och lös egendom som är avsedd atl innehas stadigvarande. Medel som en kommun uppburit som vederiag för en anläggningstillgång eller på grund av försäkring av en sådan tillgång fick las i anspråk endast för alt återbetala lån som kommunen tagit upp för alt förvärva tillgången eller för all förvärva annan anläggningsiill-gång.

Regeln om förmögenhelsskyddel fördes i sak oförändrad över lill den nuvarande kommunallagen (4 kap. 1 §). De särskilda reglerna om anlägg-ningstillgångar fick dock inle någon motsvarighet i lagen. 1 motiven (prop. 1975/76:187 s. 496) till lagen sades att regeln om förmögenhetsskyddet fick anses på elt lämpligt sätt ge uttryck för en av de principer som borde vara vägledande för en sund förmögenhetsförvaltning.

Den nuvarande regeln om förmögenhelsskydd bör inle föras över ull den nya lagen

Med förmögenhet avses i 4 kap. I § KL en kommuns eller ett landstings bokförda nettoförmögenhet. Regeln tar närmast sikte på atl skydda den nominella förmögenheten, inle den reella. Den anses inle innebära någol absolut förbud atl ta i anspråk medel ur kapitalfonder för driftsändamål eller för att ta upp lån för sådana ändamål.

1 en kommuns eller etl landstings förmögenhet enligt regeln anses inte ingå t.ex. driflsöverskoll och medel i driftsfonder, utan sådana medel får utan några begränsningar tas i anspråk för löpande behov.

Regeln kan närmast sägas ha en principiell innebörd. Den skall vara ell rättesnöre för det kommunala handlandet på det ekonomiska området.

Även om regeln har denna målsättningskaraktär kan man nog inte helt bortse från att den bidragit till en god hushållning av kommunernas och landstingens resurser och till stadga och stabilitet i deras ekonomi.

Samtidigt kan man emellertid inle alllid sätta likhetstecken mellan etl
gott och sunt ekonomiskt handlande och en strävan att alltid hålla förmö­
genheten intakt Kommuner och landsting kan ibland behöva använda
sina ekonomiska resurser på ett friare sätt än vad som följer av förmögen-
       109


 


hetsskyddsbestämmelsen. Det är angeläget att regleringen i en ny kommu-     Prop. 1990/91: 117 nallag inle inverkar hämmande på sädana dispositioner.

På grund av sin karaktär av ändamålsregel hindrar den nuvarande förmögenhetsskyddsbestämmelsen inte en viss flexibilitet i den ekonomis­ka förvaltningen. Den har emellertid av många ändå upplevts som alltför stelbent och ansells vara etl hinder för strävandena att öka rationaliteten i den kommunala ekonomiska politiken.

Regeringen instämmer i den kritik som framförts mot förmögenhets­skyddsbestämmelsen. Det hör enligt vår mening till elt föråldrat ekono­miskt synsätt att fokusera en kommuns eller ett landstings handlande på den kommunala förmögenheten. Bestämmelsen bör därför inte föras över till den nya lagen.

Det kan här nämnas att regler om förmögenhetsskydd inte finns i de danska och finska kommunallagarna.

Ell allmänt hållet krav på god ekonomisk hushållning bör införas

Regeringen anser att det i stället för den nuvarande förmögenhetsskydds­bestämmelsen bör införas en regel som allmänt anger att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet.

Vi har vall en någol annorlunda formulering av lagregeln än kommittén. Det har vi gjort därför att vi menar att det av kommittén valda uttrycket "eftersträva en god ekonomisk hushållning" bör förslärkas.

Del är inte särskilt meningsfullt att i lagen uttömmande ange vad som kan anses höra till en god ekonomisk hushållning. Det torde för övrigt inte heller vara möjligt. Vi menar atl bestämmelsen i slällel bör ha karaktär av ändamålsregel. Avsikten med bestämmelsen är inle alt den skall ligga till grund för domstolsprövning av om kommunala beslut är förenliga med en god ekonomisk hushållning. En förvaltningsdomstol är för övrigt inte lämpad att göra sådana allmänna ekonomiska bedömningar.

Kommittén har dock velat framhålla två saker som särskilt viktiga i det här sammanhanget och som därför bör framgå av lagen. Det ena är atl kommunernas och landslingens medelsförvaltning sker på etl sådant sätt att krav på god avkastning och tillfredsställande säkerhet kan tillgodoses. Del andra är att om en kommun eller ett landsling uppbär försäljnings ve­derlag eller försäkringsersätlning för en anläggningstillgång, så skall mot­svarande belopp användas lill anlingen att investera i andra anläggnings-tillgångar eller atl betala långfristiga skulder, om del inte finns särskilda skäl att använda medlen för andra ändamål.

Vi anser atl det är särskilt vikligt atl den kommunala medelsförvaltning­en motsvarar högt ställda krav på sundhet och säkerhet.

Kommuner och landsting bör förvalta sina medel så att de ger en god
avkastning. Medlen bör emellertid inte riskeras genom placeringar som är
tveksamma eller svårbedömda från rättslig synpunkt eller som fordrar
sådana specialkunskaper som kommunerna och landstingen kanske kan ha
svårt att leva upp till. Motsvarande gäller i fråga om exempelvis ränte- och
valutarisker i samband med upplåning.
  ,

Huvudsyftet med den kommunala verksamheten inbegripet den ekono-   110


 


miska förvaltningen är att med iakttagande av en ansvarsfull ekonomihan­tering fullgöra de uppgifter som ankommer på kommunerna eller lands­tingen till följd av lagar, andra författningar och egna beslut, inte att uppnå finansiella resultat i sig. En orientering mot ett utpräglat marknadsekono-miskt tänkande kan vara svårförenlig med det kommunala beslutssyste­met, som kännetecknas av en viss nödvändig Iröghel till följd av den form som krävs för att tillgodose demokratiska krav.

Man får aldrig förlora ur sikte att de kommunala medlen ytterst härrör från alla som bor i kommunen eller landstinget och att pengarna skall användas för invånarnas bästa. Delta är en utgångspunkt och en självklar­het.

Vi föreslår därför att en allmänt hållen lagregel om en god ekonomisk hushållning kompletteras med en regel om alt kommunerna och landsting­en skall förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses.

Vidare föreslår vi en bestämmelse om att fullmäklige skall meddela närmare föreskrifterom medelsförvallningen. Del är viktigt av bl.a. kom­munaldemokratiska skäl att denna uppgift ankommer på den beslutande församlingen.

När det gäller kommitténs förslag om hur medel från försäljningar av anläggningstillgångar och försäkringsersättningar från sådana tillgångar skall användas, kan vi hålla med om atl ell handlande i enlighel med en sådan bestämmelse i de flesta fall måste anses höra till god ekonomisk hushållning. Men det behöver inte alltid vara så. Ett från ekonomisk synpunkt rationellt handlande kan ibland kräva att medel som trätt i stället för anläggningstillgångar används på ett friare sätt än vad den föreslagna bestämmelsen tillåter. Vi anser atl en lagregel onödigtvis skulle låsa kommunerna och landstingen i ett visst handlingssätt som inle alllid behöver vara i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning. Vi är därför inle beredda atl föreslå någon sådan bestämmelse.

Detta får emellertid inte innebära att kommunerna och landstingen därmed helt fritt använder medel som trätt i stället för anläggningstillgång­ar. Som vi ju har nämnt måsle del i de flesta fall anses ingå i en god ekonomisk hushållning atl inle använda sådana medel för löpande behov. En kommun eller etl landsting med i princip obegränsad livslängd bör inte förbruka sin förmögenhet för täckande av löpande behov.

Vidare bör i detta sammanhang framhållas alt del normall sett inte kan anses vara en god ekonomisk hushållning att finansiera löpande driftskost­nader med olika former av lån. En god ekonomisk hushållning bör vara atl de löpande intäkterna skall täcka de löpande kostnaderna.


Prop. 1990/91:117


4.8.2 Hur medelsbehovet täcks

Regeringens bedömning: Ingen lagregel behövs om att medelsbe­hovet skall täckas med skall när det inte läcks på något annat sätt.


Kommitténs förslag: Kommittén föreslår atl innehållet i kommunalla-


111


 


gens bestämmelse om medelsbehovet förs över oför'ändrad till den nya lagen.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Filipstads kommun och TCO anser atl det bör framgå av lagen atl medelsbehovet också täcks av statsbidrag och avgifter.

Skälen för regeringens bedömning: I 4 kap. 2 § KL sägs det alt medelsbe­hovet skall läckas med skatt, i den mån det inte fylls på annat sätt.

Bestämmelsen saknar direkta rättsverkningar. Den har bara till syfte alt upplysa om att kommunerna och landstingen finansierar verksamheten med skatt och atl det också finns andra finansieringskällor. Kommunernas och landslingens räll all för skötseln av sina uppgifter ta ut skatt framgår av regeringsformen. Regeringens förslag till ny kommunallag innehåller en upplysning om detta.

Bestämmelsen i 4 kap. 2 § KL framstår därför som onödig.


Prop. 1990/91:117


4.8.3 Självkostnadsprincipen

Regeringens bedömning: Självkostnadsprincipen skrivs inte in i den nya lagen. Frågan om principens närmare innebörd och gränser bör övervägas ytterligare.

Kommitténs förslag: Komrnillén föreslår att självkostnadsprincipen skrivs in i den nya lagen och får den innebörden all avgifter skall bestäm­mas så alt överskott av verksamheten undviks, om inle något annat är särskilt föreskrivet. Kommittén föreslår vidare att principen skall gälla både gentemot kommunmedlemmar och icke kommunmedlemmar.

Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker kommit­téns förslag eller lämnar det utan erinran.

Några remissinstanser är emellertid kritiska till alt principen skall gälla också gentemot icke kommunmedlemmar. JO ifrågasätter om principen har formulerats på etl sådant sätt atl det skapas garantier för att den iakttas. NO och några andra remissinstanser anser alt principen inte bör tillämpas i konkurrensutsalt verksamhet.

Flera remissinstanser, bl.a. Svenska kommunförbundet och Landstings­förbundet, menar att principens närmare innebörd och gränser måste övervägas ytteriigare och vill att den pågående utredningen om principen avvaktas innan ställning tas till om den skall lagfästas.

Skälen för regeringens bedömning

Självkoslnadsprincipen är inte reglerad i kommunallagen

Självkostnadsprincipen är inte reglerad i kommunallagen rnen har länge upprätthållits i rättspraxis. Principen, som aren av de kommunalrättsliga grundprinciperna, innebär att en kommun inle får bestämma sina avgifter till sådana belopp att de tillför kommunen en vinst.


 


Syftet med principen kan sägas vara all hindra kommuner och landsting Prop. 1990/91:117 från all utnyttja den monopolsituation som de ofta befinner sig i. Med undantag för viss begränsad del av den kommunala verksamheten har självkoslnadsprincipen ansetts gälla för den kommunala avgiftsmakten i dess helhet. Den gäller således både frivilliga verksamheter och verksam­heter där kommunernas och landstingens rätt alt ta ut avgifter har stöd i lag eller annan författning.

Inom en del specialreglerade områden finns särskilda författningsregler om självkoslnaden som avgiftstak. Det gäller bl.a. bygglovavgifter, gatu-koslnadsavgifter, va-avgifter och renhållningsavgifter. Elt flertal rällsfall med anknytning till bestämmelserna om avgiftstak och uttalanden i förar­betena till speciallagarna visar all avgifterna endast får motsvara självkost­naden. Självkostnadsprincipen har således ansetts vara en och samma oavsett hur den formulerats i lag eller annan författning. En annan sak är alt kostnaderna kan variera och självkoslnaden kan beräknas på olika säll beroende på verksamhetens art. Grundprincipen, att avgifterna inle får bestämmas till sådana belopp alt de tillför kommunen en vinst, är dock densamma. Vissa undantag från principen finns i några specialförfaitning-ar där syftet med avgifterna föranlett särskilda beräkningsgrunder. Det gäller bl. a. gatuhandelsavgifler och parkeringsavgifter.

Självkoslnadsprincipen skrivs inte in i den nya lagen

Även om en och samma självkostnadsprincip anses gälla på del kommuna­la avgiftsområdet är emellertid principens närmare innebörd och räckvidd inte till alla delar helt klar.

När det gäller avgifter i sådana verksamheter där principen tillämpas utan något författningsstöd, anses en oklarhet vara frågan om konimuner och landsting behöver iaktta principen bara i förhållande till sina egna medlemmar eller om den gäller i alla situationer.

Även om kommittén med sitt förslag klargör vad som skall gälla i detta avseende, ger förslaget emellertid ingen lösning på en del andra frågor där det också anses råda en viss osäkerhet om principens innebörd. Det gäller t. ex. hur kapitalkostnaderna som ingår i avgiftsunderlaget för en verksam­het skall beräknas, innebörden av begreppet verksamhet, om ett mark­nadspris kan få tas ut i vissa Fall samt hur stora överskott som kan tillåtas.

Regeringen gav våren 1990 stat-kommunberedningen i uppdrag atl överväga vissa frågor om avgifter i kommunal verksamhet. Utrednings­uppdraget (dir. 1990:18) omfattar bl.a. frågan om vilka kapitalkostnader som bör ingå i självkostnaden för en verksamhet. Från och med årsskiftet 1990-1991 bedrivs utredningsarbetet av en särskild utredare (C 1990:09).

Stat-kommunberedningen har nyligen lämnat delbetänkandet (SOU
1990:107) Den kommunala självkostnadsprincipens gränser. I betänkan­
det anför beredningen bl.a. atl del finns avgörande skäl alt överge den
allmänna självkoslnadsprincipen i kommunal verksamhet som är utsatt
för konkurrens eller kan bli det genom ändrad lagstiftning som bryter
kommunala rättsliga eller faktiska monopol. Däremot anser beredningen
     113

8   Riksdagen 1990/91. I .saml. Nr 117


att någon form av självkostnadsprincip bör finnas i de fall taxa tas ut för verksamhet som har samband med myndighelsutövning.

Betänkandet innehåller inga lagförslag utan är närmast atl betrakta som ett diskussionsunderlag. Den särskilde utredaren skall i en senare etapp närmare gå in på olika ekonomiska och juridiska aspekter inom berörda verksamhetsområden, bl. a. behovet av ändrad lagstiftning.

Vi anser att det pågående utredningsarbetet bör avvaktas innan ställning tas till om självkostnadsprincipen skall skrivas in i kommunallagen. Det bör understrykas att detta ställningstagande inte innebär någon förändring av nuvarande rättsläge. Självkostnadsprincipen såsom den utformats i rätts­praxis och kommit lill uttryck i vissa speciallagar gäller alltså på samma sätt som tidigare.


Prop. 1990/91:117


4.8.4 Budgetens innehåll

Regeringens förslag: De nuvarande lagreglerna om budgetens inne­håll ändras så, att det inte längre krävs att budgeten skall vara balan­serad. Av budgeten skall framgå hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut.

Krav på verksamhetsplan och treårig ekonomisk planering införs.

Den kommunala budgeten skall fortfarande vara en bruttobudget. Fullmäktige får dock anvisa netloanslag lill nämnderna.


Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag av att kommittén föreslår att budgetarna skall upprättas så, att de sammantagna under perioder om tre år är i balans. Vidare föreslår kom­miltén varken någol krav på alt budgeten skall innehålla en beräkning av den ekonomiska ställningen vid budgetårets slut eller något krav på verk­samhetsplan och treårig ekonomisk planering.

Remissinstanserna: Med undantag av förslaget atl budgetarna i etl ire-årsperspekliv skall vara i balans, lillslyrker de flesla remissinstanserna kommilléns förslag eller lämnar del ulan erinran.

Bräcke kommun anser dock atl del bör vara valfrihet mellan brutlo- och netlobudget.

Stockholms kommun menar att nettoanslag till nämnderna minskar möjligheten för fullmäktige att styra och kontrollera verksamheten och ställer sig därför tveksam till förslaget i den delen.

Kommitténs förslag om budgetbalans i ett treårsperspektiv avstyrks av de flesta remissinstanserna. Flertalet av de negativa, bl.a. Svenska kom­munförbundet och Landstingsförbundet, menar alt det inte går att lagstifta om verklig balans och att elt krav på nominell balans inle garanterar verklig balans och därför saknar betydelse. För all i slällel inrikla intresset på en kommuns eller ett landstings verkliga ekonomiska utveckling, före­slår de att krav på treårig ekonomisk planering införs.

Endast ell fåtal remissinslanser, bl.a. Oskarshamns och Kungälvs kom­muner, vill ha kvar det nuvarande kravet på budgetbalans varje år. Juridis-


114


 


ka fakullelsnämnden vid Stockholms universitet ställer sig tveksam till om     Prop. 1990/91:117 detta krav bör slopas.

Skälen för regeringens förslag

Det nuvarande balanseringskravet garanterar inle verklig balans

I den nuvarande kommunallagens regler om vad budgeten skall innehålla uppställs det kravet all budgeten skall redovisa hur de planerade utgifterna skall läckas eller med andra ord all budgelen skall vara balanserad.

Man kan inte bortse från atl kravet på atl budgelen skall vara balanserad har bidragit till en god ordning som gell sladga och stabilitet i kommuner­nas och landstingens ekonomi. Av det skälet kan det finnas anledning alt behålla detta balanseringskrav.

Samtidigt kan det finnas ett behov hos kommunerna och landstingen av att kunna anpassa finansieringen av verksamheten till de ekonomiska förhållanden som råder under olika år. Det kan innebära alt en kommun eller ett landsling under ett år anser det fördelaktigast att hålla nere skattefinansieringen och i stället använda sig av ekonomiska reserver eller ökad upplåning. Lagen bör inle sätta hinder i vägen för della.

Det är också så att del enligt de nuvarande bestämmelserna formellt gått all uppfylla kravel på budgetbalans genom användning av s.k. budgetreg-leringsposter av olika slag. Budgetregleringsposler är inte utgifter och inkomster i verklig mening, utan används för all rent tekniskt balansera budgeten. I förarbetena (prop. 1975/76:187 s. 500) till den nuvarande kommunallagen nämndes möjligheten atl balansera budgelen med för­skott Formell balansering av budgelen kan också ske genom avsättning till eller disposition ur fonder. Någon balans i verklig mening har alltså inte behövt föreligga enligt de nuvarande bestämmelserna.

Regeringen har därför slutligen stannat för atl föreslå att det nuvarande formella kravet på att budgeten skall vara i balans inte förs över till den nya lagen.

I 1953 års kommunallag föreskrevs all bl.a. underskott enligt näst föregående års bokslut skulle las upp på budgetens utgiftssida. På inkomst­sidan skulle bl.a. överskott enligt nyssnämnda bokslut las upp. Vid till­komsten av de nuvarande bestämmelserna om budgetens innehåll betona­des att dessa i sak inle innebar någon ändring i förhållande lill de lidigare bestämmelserna. En följd av all kravet på budgetbalans nu slopas blir atl även kravet på att överskott och underskoll enligt det senaste avslutade budgetårets räkenskaper skall regleras i nästkommande års budget upphör att gälla.

Trots att det enligt vårt förslag inte längre skall finnas något krav på att budgeten skall vara balanserad, anser vi att det även i fortsättningen bör framgå av budgeten hur samtliga utgifter skall finansieras.

Av budgeten bör det också framgå hur den ekonomiska ställningen
beräknas vara vid budgetårets slut. I och med att balanseringskravet slopas
är del enligt vår mening extra betydelsefullt att en kommun eller etl
landsling gör klart för sig hur den planerade verksamheten kommer atl
påverka kapilalanvändningen och kapitalanskaffningen.
                           115


 


Ancdyser i budget- och uppföljningsarbetet                         Prop. 1990/91:117

Kommunerna och landstingen bör självfallet bedriva sina verksamheter på ett sådant sätt atl de kan upprällhålla en god och balanserad ekonomi. För della krävs atl de skaffar sig en god överblick över såväl verksamhet som ekonomi. Detta kan bl.a. ske genom olika analyser. Regeringen skall kortfattat ge några exempel på sådana faktorer och begrepp som bör bli föremål för analys i såväl budget- som uppföljningsarbetet vid bedömning­en av ekonomin.

En förutsättning för en god och balanserad ekonomi är naturligtvis att intäkterna utvecklas på etl i förhållande lill kostnaderna tillfredsställande sätt. För alt analysera detta förhållande kan olika finansiella mått och nyckeltal studeras. Med dessa som utgångspunkt kan såväl kort- som långsiktiga ekonomiska mål uppställas. Som exempel på faktorer eller nyckeltal som bör bli föremål för analys kan nämnas skatteintäkternas ökning i förhållande till neltokostnadsutvecklingen, resultatutvecklingen (exklusive extraordinära koslnader och intäkter), förändringen av eget kapital, investeringarnas finansiering (hur slor andel som skaltefinansieras respektive finansieras med lån eller försäljningsinkomster), soliditetens utveckling, låneskuld och den likvida situationen.

Även verksamhetsrelalerade nyckeltal bör bli föremål för analyser, ex­empelvis volymförändringar och enhelskostnader som belyser produktivi­tets- och effektiviietsulvecklingen.

Det är knappast möjligt att generellt ange lämpliga värden för dessa eller andra nyckeltal. Förhållandena varierar mellan olika kommuner och landsting. Det måste därför vara varje kommuns eller landstings ansvar att utifrån de egna förutsättningarna bedriva en ekonomisk politik som borgar för en sund och balanserad ekonomi.

En strävan bör vara alt kommunerna och landstingen använder sig av jämförbara nyckeltal. Det är viktigl av flera skäl. Staten behöver underlag för alt följa upp beslutade mål och rikllinjer efter ett enhetligt system. En kommun eller etl landsling bör också på etl relevant säll kunna jämföra sig med en annan kommun eller ell annat landsting. Även inom en kommun eller etl landsling finns behov av all uppgifter redovisas på ett enhetligt sätt.

Budgetbalans i elt Ireårsperspekliv inget ejfeklivi slyrinslrumenl

Budgeten är ell vikligt instrument när det gäller att styra den ekonomiska utvecklingen. Slopandet av kravet på alt budgeten skall vara balanserad får inle innebära all kommunerna och landstingen undergräver sin ekonomi genom en konsekvent underbalansering av budgetarna. Etl sådant hand­lande är enligt regeringens mening inte förenligt med en god ekonomisk hushållning.

Sett över någon tid av inte alltför lång varaktighet måste kommunerna
och landslingen därför ha balans mellan inkomster och utgifter. Att som
kommittén har föreslagit införa ett krav på budgetbalans i ett Ireårspers­
pekliv anser vi dock inle vara en bra lösning för att uppnå detta. Lika lite
   116


 


som ett krav på att varje årsbudget skall vara i balans innebär etl krav på     Prop. 1990/91: 117 balans under en treårsperiod någon garanti för balans i verklig mening.

Krav på treårig ekonomisk planering bör införas

I stället för en regel som kräver budgetbalans i etl Ireårsperspekliv föreslår regeringen att det införs etl krav på atl kommuner och landsting upprättar treåriga ekonomiska planer.

En sådan plan bör vara rullande och budgetåret alltid utgöra det första året i perioden. Planen för andra och tredje årel bör inle vara bindande på samma sätt som för första året, ulan bör kunna revideras fortlöpande av fullmäktige. Planen för dessa år bör närmast ha karaktären av riktlinjer som antagils av fullmäklige.

Vi anser inle att det i lagen behöver anges vad planen bör innehålla. Det ligger i sakens natur att den i huvudsak bör innehålla uppgifter motsvaran­de dem som finns i årsbudgeten som ju utgör planens första år. Planen kan exempelvis innehålla preliminära skattesatser för perioden och sådana analyser som vi lidigare har nämnt är vikliga i budget- och uppföljningsar­betet vid bedömningen av ekonomin, t.ex. hur soliditeten och produktivi­teten beräknas komma att utvecklas. Behov av omprövning, rationalise­ring och strukturella förändringar av verksamheten bör också redovisas i planen.

En flerårig plan för ekonomin bör bidra till att intresset inriktas på en kommuns eller etl landstings verkliga ekonomiska utveckling och därige­nom ge upphov till en tydlig och öppen politisk diskussion om den kom­munala ekonomin. Planen bör ge politikerna underlag för alt la slällning till vilka verksamhetsförändringar som måste vidtas för att komma till rätta med eventuella ekonomiska och strukturella problem. Planen bör också kunna tjäna som underiag för revisorernas bedömning av hur nämn­derna uppfyller sina åligganden.

Det är vår övertygelse alt etl syslem med Ireårsplanering är ett bra hjälpmedel för att nå en sund ekonomisk utveckling hos kommunerna och landslingen. Det ger också en nytilllrädd majoritet möjlighet att redovisa sina ambitioner och målsättningar avseende den kommunala verksamhe­ten för mandatperioden.

Budgeleringen bör ske brutto

I den nuvarande kommunallagens regler om den ekonomiska förvaltning­en ligger alt den kommunala budgeten skall vara en bruttobudget, vilket innebär all samtliga inkomster och utgifter inom nämndverksamhelerna skall tas upp i budgeten.

Regeringen anser att den kommunala budgeten även i fortsättningen skall redovisas som en bruUobudgel. Anledningen lill alt vi förordar en bruttobudget framför en netlobudget är atl bruttobudgeten ger en betydligt bättre information och bättre förutsättningar att göra jämförelser mellan olika kommuner och landsting.

All budgetbeslutet skall redovisas brutto bör emellertid inle hindra all      117


 


fullmäktige, om de så önskar, anvisar nettoanslag lill nämnderna. Detta innebär alt nämndernas budgelansvar gentemot fullmäklige begränsas till nettokostnaden. En förutsättning för att anslagsbindningen gentemot full­mäktige skall kunna göras netto måste dock vara atl nämnderna i övrigt uppfyller de intentioner som är förenade med fullmäktiges beslut. Denna teknik tillämpas i praktiken redan i många kommuner och landsling.


Prop. 1990/91:117


Krav på verksamhetsplan bör införas

1 del syslem med en ökad målstyrning av den kommunala verksamheten som är under utveckling torde det vara så att det i budgeten måsle finnas en plan för verksamheten under budgetåret.

Kommiltén har behandlat frågan om verksamhetsplan men kommit fram till all del inle behövs någon bestämmelse om detta, eftersom det redan i dag är så att kommunerna och landslingens budgetar vanligen innehåller en sådan plan.

Regeringen anser för sin del att det bör framgå av lagen att kommuner och landsling skall upprätta en verksamhetsplan. Vi föreslår därför en sådan lagregel. Härigenom markeras att del är fullmäklige som ytterst avgör de politiska prioriteringarna mellan olika verksamhetsgrenar och därvid ytterst hur de ekonomiska resurserna skall fördelas.

Vi anser atl lagen inle bör innehålla några detaljbestämmelser om hur planen skall utformas. Det ligger i sakens natur att denna måste få variera beroende på omständigheterna i de enskilda kommunerna och landsting­en.

4.8.5 Utgiftsbeslut under budgetåret

Regeringens förslag: Kommunallagens bestämmelse om medelsan­visning ersätts i den nya lagen med en bestämmelse om atl fullmäk­tige, i samband med beslut om en utgift under löpande budgetår, alllid skall ange hur utgiften skall finansieras. Det gäller såväl drifts­kostnader som kapitalutgifter.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar del utan erinran. Ett par remissinstanser anser dock bestämmelsen onödig, eftersom del är självklart all ulgifler måste finansi­eras.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 kap. 5 § första meningen KL skall beslut om anslag även innefatta anvisning av medel för alt läcka anslaget. Föreskriften tar sikte på sådana anslagsbeslut som fattas utan samband med budgetfastslällelse och innebär att även sådana beslut skall balan­seras. Balanseringskravet har samband med det nuvarande kravel på att budgelen skall vara balanserad.

Som tidigare har framgått föreslår regeringen att det i fortsättningen inte


 


skall krävas atl budgelen skall balanseras. En naturlig följd av detta är då att det framöver inle heller bör ställas upp något krav på balansering i fråga om sådana anslagsbeslut som fallas under löpande budgetår. Vi föreslår därför att detta krav tas bort.

Även om anslagsbeslut under löpande budgetår i fortsättningen inte behöver balanseras, bör det ändå krävas att fullmäktige anger hur utgiften skall finansieras. Vi föreslår därför en bestämmelse med denna innebörd.


Prop. 1990/91:117


4.8.6 Reservationsanslag

Regeringens bedömning: Kommunallagens bestämmelse om reser­vationsanslag behövs inte längre.

Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna instämmer i kommit­téns bedömning eller lämnar den utan erinran. Endast Osby kommun förefaller vilja ha kvar bestämmelsen om reservationsanslag.

Skälen för regeringens bedömning: I den nuvarande kommunallagen finns en bestämmelse om reservationsanslag som innebär atl fullmäktige kan besluta att ell anslag som inle förbrukas ett visst budgetår får använ­das för samma ändamål även under kommande budgetår.

Bestämmelsen utgör undantag från del krav som nu ligger i reglerna om budgetens innehåll och som innebär att överskott enligt räkenskaperna för ett visst budgetår skall regleras i kommande budget. Detta krav är i sin tur en följd av det nuvarande kravet på atl budgelen skall vara balanserad.

Som lidigare har framgått innebär regeringens förslag atl slopa kravet på att budgeten skall vara balanserad atl även kravel på reglering av överskot­ten försvinner. Därmed behövs inget undantag från detta regleringskrav.

4.8.7 Fondbildning, lånerätt och rätl att ingå borgen

Regeringens bedömning: Kommunallagens bestämmelser om rätt all bilda fonder, ta upp lån och ingå borgen samt om fondmedels användande bör inte få någon motsvarighet i den nya lagen.


Kommitténs förslag: Kommittén föreslår all bestämmelserna om fond­bildning, lånerätl och rätt alt ingå borgen behålls. I övrigt stämmer kom­mitténs förslag överens med regeringens bedömning.

Reniissinstanserna: De flesla remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran.

Flera remissinstanser, bl.a. Svenska kommunförbundet, Malmö kom­mun och Kristiansiads läns landsling, anser dock all bestämmelser om rätl att bilda fonder, ta upp lån och ingå borgen är onödiga, eftersom kommu­ner och landsling ändå har rätl alt göra detta.


119


 


Några remissinslanser menar alt regler om fondbildning hör till intern-redovisningen och därför inte bör förekomma i kommunallagen.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt 4 kap. 6 § första meningen KL får kommunerna och landslingen avsälla medel lill kapilalfonder och driflsfonder. I 7 § forsla stycket samma kapitel sägs atl kommunerna och landstingen får ta upp lån och ingå borgen.

Kommuner och landsting är självständiga juridiska personer. Som såda­na har de automatiskt rätt atl avsätta medel till fonder, la upp lån och ingå borgen, om denna rätt inte har blivit inskränkt genom särskild lagstiftning. Några sådana begränsningar finns inte mer än den begränsning som följer av att ändamålet måste vara kommunalrällsligt godtagbart. Bestämmelser­na framstår därför som onödiga. Om bestämmelserna behålls finns del en risk för atl de kan skapa ovisshet om vilka rättigheter i övrigt som kommu­ner och landsting har i egenskap av juridiska personer.

I 4 kap. 6 § andra meningen KL sägs att fondmedel får las i anspråk för annal ändamål än det fonden avser endast genom beslut i samband med att budgeten fastställs. Fullmäklige har då ansetts ha den samlade över­blick över resurser och medelsbehov som behövs.

Regeringen anser alt man bör kunna anförtro åt kommunerna och landstingen att själva avgöra när de anser sig ha underlag nog för atl kunna besluta atl fondmedel skall användas lill andra ändamål än de som ur­sprungligen beslämts.


Prop. 1990/91:117


4.8.8 Räkenskapsföring och redovisning

Regeringens förslag: Kommunallagens bestämmelser om räken­skapsföring och redovisning skärps i den nya lagen så att redovis­ningen ges ökad belydelse. De nya reglerna innebär all årsredovis­ningen skall

innehålla uppgift om utfallet av verksamheten, verksamhetens finansiering och den ekonomiska ställningen vid årets slut,

omfatta även sådan kommunal verksamhet som drivs i form av aktiebolag, stiftelse, ekonomisk förening, ideell förening eller handelsbolag,

upprättas med iakttagande av god redovisningssed,

överiämnas till fullmäktige och revisorerna snarast möjligt och senast den 1 juni året efter det år som redovisningen avser,

godkännas av fullmäktige,

hållas tillgänglig för allmänheten från och med kungörandet av det sammanträde med fullmäktige då årsredovisningen skall god­kännas.

Fullmäktige skall anförtros atl meddela närmare föreskrifter om redovisningen.

Fullmäklige får bestämma atl allmänheten kan få ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde med fullmäklige.


Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undanlag


120


 


av att kommittén föreslår atl årsredovisningen skall upprättas med iaktta-     Prop. 1990/91:117

gande av god kommunal redovisningssed och överlämnas till fullmäktige

och revisorerna senast den I april årel efter det år redovisningen avser.

Vidare föreslår kommjltén inga bestämmelser om att årsredovisningen

skall godkännas av fullmäktige, att årsredovisningen skall hållas tillgänglig

för allmänheten eller att fullmäklige får beslämmma atl allmänheten kan

få ställa frågorom årsredovisningen vid ett fullmäktigesammanträde.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran utom när det gäller tidpunkten när årsredovisningen senast skall lämnas till fullmäktige och revisorerna. Be­träffande förslaget i den delen anser ungefär hälften av remissinstanserna alt tidpunkten är för snävt tilltagen, framför allt med hänsyn lill alt det är fråga om en koncernredovisning. Många, bl.a. Svenska kommunförbun­det och Göteborgs kommun, vill att fullmäktige liksom för närvarande skall få bestämma tidpunkten. Landstingsförbundet föreslår en bestäm­melse alt årsredovisningen skall lämnas så snart del kan ske och senast den 1 juni.

Köpings kommun vill att en "koncernredovisning" skall vara frivillig.

Några remissinslanser menar att det inte finns någon särskild kommu­nal redovisningssed, varför ordet kommunal i uttrycket god kommunal redovisningssed bör utgå.

Skälen för regeringens förslag

Årsredovisningen bör upplysa om verksamhetens ulfall och finansiering saml den ekonomiska ställningen vid årets slut

Den pågående utvecklingen i riktning mot ökad målstyrning i den kommu­nala verksamheten gör att redovisningens roll som kontrollinstrument ökar. Av redovisningen måsle fullmäktige kunna få besked om nämnderna följt fullmäktiges riktlinjer för verksamheten och om de politiska målen uppnåtts. På så sätt kan fullmäktige, om det skulle visa sig all nämnderna inte förvaltat tilldelade medel enligt fullmäktiges mål för verksamheten, vidta korrigeringar genom att i den kommande budgeten förtydliga eller precisera sina riktlinjer för verksamheten.

Det är av dessa skäl som regeringen föreslår att del införs en ny lagregel som innebär all det av årsredovisningen skall framgå hur verksamheten har utfallit, hur den har finansierats och hur den ekonomiska ställningen ser ut vid årets slut.

Fullmäklige skall meddela närmare föreskrifter om redovisningen

Regeringen har övervägt mer preciserade regler för redovisningen men har
kommit fram till att lagens bestämmelser om den kommunala redovis­
ningen bör begränsas till att ange ramarna för redovisningsarbetet. Hur
arbetet i detalj skall utföras måste bestämmas av kommunerna och lands­
tingen själva. Alt bestämma detta är en uppgift som bör ligga hos den
beslutande församlingen.
                                                                  121


 


Det är därför som vi föreslår en ny lagregel som ålägger fullmäktige atl     Prop. 1990/91: 117 meddela närmare föreskrifter om redovisningen. Med redovisning avses då även räkenskapsföring.

Rent allmänt kan sägas all den kommunala redovisningen bör utformas så enkelt och enhetligt som möjligt och på sådant sätt att den ger goda förutsättningar för ekonomiska analyser av olika slag. Detta är viktigt av kommunaldemokratiska skäl men också för staten som har ett berälligat krav på atl kunna följa upp och göra jämförelser mellan olika kommuner och olika landsling av hur statsbidragsmedel används och om av staten uppsatta mål för en verksamhet har uppnåtts.

Enligt vår mening utgör det förslag lill kommunalt redovisningsregle­mente som Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har utar­betat en god förebild för hur sådana närmare föreskrifter kan utformas.

God redovisningssed skall iakttas

Även om kommunerna och landstingen bör ha stor frihel alt själva be­stämma utformningen av redovisningen, måsle denna självfallet ulföras i enlighet med god redovisningssed. Regeringen anser atl kravet på god redovisningssed bör framgå av själva lagen och föreslår därför en lagregel om delta.

Grundläggande bestämmelser för hur bokföring och redovisning skall vara ordnad finns för privat verksamhet i bokföringslagen (1976:125, ändrad senast 1990:665) och för statlig verksamhet i förordningen (1979:1212) med föreskrifter om statliga myndigheters bokföring (ändrad senast 1984:536). Båda författningarna hänvisar till begreppet god re­dovisningssed. För att bl.a. närmare precisera detta begrepp har för den privata verksamhelen inrättats en särskild myndighet, bokföringsnämn­den. Även Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR) har utarbetal och publiceral rekommendationer i redovisningsfrågor för att främja god re­dovisningssed. För s.k. publika företag kommer det år 1989 inrällade redovisningsrådel att utfärda rekommendationer (se prop. 1990/91:100 bil. 4 s. 97 f). Inom det statliga området ulformar riksrevisionsverket föreskrifter och allmänna råd beträffande innebörden av god redovisnings­sed.

De föreskrifter och rekommendationer beträffande begreppet god re­dovisningssed som har lämnats och kommer atl lämnas av de institutioner som nu har nämnts har naturligtvis stor betydelse för utformningen av den redovisningssed som skall gälla för kommunerna och landstingen.

Av särskilt intresse är också del arbete som utförs av den för Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet gemensamma referensgrup­pen i redovisningsfrågor, vilken just har till uppgift all främja en god redovisningssed i kommuner och landsting.

Kommittén har hävdat alt det privata näringslivels och statens synsätt
på hur redovisningen skall se ut inte helt kan överföras på den kommunala
redovisningen. Av den anledningen har kommittén föreslagit uttrycket
"god kommunal redovisningssed". Efter vad vi har erfarit är emellertid
avvikelserna inle av den beskaffenheten att uttrycket god redovisningssed
       122


 


inte bör kunna användas även i kommunala sammanhang. God redovis-     Prop. 1990/91: 117 ningssed är för övrigt inte något en gång för alla fastslaget begrepp. Det förändras över tiden och behöver inle ha samma innebörd i alla situatio­ner. Vi har därför inle tagit med ordet kommunal i vårt förslag.

Krav på "koncernredovisning" bör införas

I landet finns enligt uppgifter som kommiltén har tagit fram 1 377 kom­munala företag. Av dessa är 963 aktiebolag, 381 stiftelser, 20 ekonomiska föreningar, 8 kommanditbolag och 5 ideella föreningar. De kommunala företagen fördelar sig med något undantag pä landets samtliga kommuner och landsting. Företagens sammanlagda omsättning uppgår till över 50 miljarder kr. I företagen finns ungefär 45 000 anställda.

Dessa siffror gör det uppenbart atl bilden av kommunernas och lands­lingens ekonomiska ställning påverkas om de kommunala företagen las med i årsredovisningen eller inte.

En kommun eller etl landsling och dess företag måste ses som en ekonomisk beslutsenhet för vilken fullmäktige har det yttersta ansvaret såväl ekonomiskt som politiskt. De förtroendevalda måste därför ges möjlighet att göra en samlad bedömning av kommunens eller landstingets totala ekonomiska engagemang. Det bör finnas garantier för detta i form av en uttrycklig regel i kommunallagen.

Regeringen föreslår därför en lagregel som gör det obligatoriskt att även ta in uppgifter om de kommunala företagens ekonomi i årsredovisningen. Liksom beträffande årsredovisningen i övrigt skall dessa uppgifter avse utfallet av verksamheten, verksamhetens finansiering och den ekonomiska ställningen vid årets slut. Redovisningsskyldigheten bör, på motsvarande sätt som vi har föreslagit beträffande reglerna om inflytande i och kontroll över kommunala förelag, gälla aktiebolag, stiftelser, ekonomiska förening­ar, ideella föreningar och handelsbolag som används för kommunal verk­samhet och i vilka kommunerna och landslingen har ell andelsinlresse, oavsett hur litet detta intresse är.

Mera preciserade regler än så anser vi inte atl del behövs. Hur "koncern­redovisningen" tekniskt skall utformas bör kommunerna och landstingen få bestämma själva mot bakgrund av vad som är förenligt med god re­dovisningssed.

Viktigt all årsredovisningen blir klar så tidigt som möjligt

Det är vikligt att årsredovisningen överlämnas lill revisorerna inom sådan
tid att de hinner fullgöra sitt granskningsarbete och avge revisionsberättel­
se innan fullmäktige senast skall behandla frågan om ansvarsfrihet, vilket
bör ske innan fullmäktige fastställer budgelen för andra året efter redovis-
ningsårel. De nuvarande bestämmelserna garanterar emellertid inte alt
detta tidsschema upprätthålls. I likhet med kommittén anser regeringen
därför alt det bör anges i lagen när årsredovisningen senast skall överläm­
nas till revisorerna.
För framför allt de slörre kommunerna och landslingen kan det bli svårt
      123


 


att hinna med att ta fram en årsredovisning redan till - som kommittén     Prop. 1990/91: 117 har föreslagit — den 1 april året efter redovisningsåret, och det kan gå ut över kvaliteten. Del är därför som vi i stället föreslår en regel om alt årsredovisningen skall lämnas snarast möjligt och senast den 1 juni året efter det år som redovisningen avser.

Årsredovisningen bör godkännas av fullmäklige

Del finns i den nuvarande kommunallagen inget krav på all fullmäklige skall fatta något beslut angående den av styrelsens upprättade årsredovis­ningen. Regelmässigt sker detta ändå. Hos vissa kommuner och landsling fallas sedan behandlingen av årsredovisningen avslutals beslul om alt lägga den till handlingarna. Hos andra fattas etl formellt beslut om god­kännande av redovisningen.

Regeringen anser att den praxis som utbildats bör framgå av lagen och föreslår därför en bestämmelse om atl fullmäktige skall fatta beslut om årsredovisningen. Därigenom kommer det också att framgå av lagen att det hör lill fullmäktiges obligatoriska uppgifter att behandla årsredovis­ningen.

Beslutet bör enligt vår mening ha formen av etl godkännande av årsre­dovisningen. Eftersom årsredovisningen som sådan inle är förenad med några rättsverkningar, kommer fullmäktiges beslut inte heller att ha några rättsverkningar. Beslutet får endast den betydelsen att det markerar att fullmäktiges behandling av årsredovisningen är avslutad.

Möjligheten för allmänheten att la del av årsredovisningen börjÖrbäUras

De av regeringen i det föregående föreslagna lagreglerna om årsredovis­ningen avser främst att öka fullmäktiges möjligheter all kontrollera atl nämnderna följt fullmäktiges riktlinjer för verksamheten och om de poli­tiska målen uppnålls.

Minst lika betydelsefullt är det enligt vår mening atl förbättra informa­tionen till allmänheten om hur den kommunala verksamheten skötts un­der budgetåret.

I detta syfte föreslår vi dels en bestämmelse liknande den som gäller styrelsens förslag till budget, nämligen atl årsredovisningen skall hållas tillgänglig för allmänheten från och med kungörandet av del sammanträde med fullmäktige då den skall godkännas, dels en bestämmelse som ger fullmäktige möjlighet att bestämma all allmänheten får komma och ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde med fullmäktige.

Vi anser att dessa förslag och våra förslag i övrigt beträffande årsredovis­
ningen bör skapa ett ökat intresse hos kommunmedlemmarna för hur
kommunen eller landstinget sköts i ekonomiskt hänseende. Vi menar att
en förstärkning av "medborgarrevisionen" är viktigt ur demokratisk syn­
punkt.
                                                                                           124


 


4.9 Revision

4.9.1 Revisorernas ställning


Prop. 1990/91:117


 


Regeringens förslag: En ny lagregel införs som framhåller den en­skilde revisorns oberoende ställning.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag el­ler lämnar det utan erinran.

Skälen för regeringens förslag: Revisorerna intar en oberoende slällning i förhållande lill dem som de skall granska. Della återspeglas i atl reviso­rerna samfällt kan sköta sin egen förvaltning, all budgetberedningen av revisorernas anslag kan ske genom särskild budgetberedning och att revi­sorerna själva kan lämna en redogörelse för förbrukningen av revisions­anslaget till fullmäktige.

Också inbördes är revisorerna emellertid oberoende av varandra. En revisor kan inte överröstas av de andra revisoierna. Varje revisor har därför rätl atl anföra en egen mening i revisionsberättelsen. Det finns inte ens någol hinder mol all var och en av revisorerna avger en egen revisions­berättelse.

Atl den enskilde revisorn har denna slällning bör framgå av lagen. Härigenom inskärps vad som redan gäller. Regeringen föreslår därför att det införs en bestämmelse i revisionskapitlel som talar om alt varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt.

4.9.2 Revisorernas uppgifter

Regeringens förslag: På ett tydligare sätt än i den nuvarande kom­munallagen anges i den nya lagen alt det är all den verksamhet som bedrivs inom nämndernas ansvarsområden som skall granskas och inle bara det arbete som nämnderna själva utfört.

Revisorernas förhållande till de specialreglerade verksamheterna inom nämnderna klargörs.

Kommitténs förslag:Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna lillslyrker i huvudsak kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser föreslår en bestämmelse om alt revisionen skall utföras enligt god revi­sionssed eller god kommunal revisionssed. Ett par remissinstanser, bl.a. Stockholms kommun, tar med anledning av förslaget om "koncernre­dovisning" upp frågan om de förtroendevalda revisorernas granskning av de kommunala företagen.


125


 


Skälen för regeringens förslag                                           Prop. 1990/91:117

Verksamhet som skall granskas

1 de nuvarande reglerna om revisorernas uppgifter anges att revisorerna skall granska styrelsens och övriga nämnders verksamhet. Bestämmelsen har en dubbel funktion. Dels skall den ange gränserna för revisorernas granskningsverksamhet. Dels skall den upplysa om vem som har revisions­ansvar.

Bestämmelsen kan lält ge det felaktiga intrycket att det bara är den verksamhet som slyrelsen och nämnderna själva har ulförl som är föremål för revisorernas granskning. Revisorerna skall ju emellertid också granska all annan verksamhel som bedrivs inom nämnderna. Det kan handla om sådan verksamhet som bedrivs av utskott och partssammansatta organ. Del kan också vara fråga om verksamhet som bedrivs av anställda och enskilda förtroendevalda med eller utan beslutanderätt efter delegering.

Regeringen föreslår därför att bestämmelsen ändras så all del klarare framgår vilka gränserna för revisorernas granskningsverksamhet egentli­gen är. Delta bör ske genom atl i slällel för orden "styrelsens och övriga nämnders verksamhet" orden "all verksamhet som bedrivs inom nämn­dernas verksamhetsområden" används i den nya lagen.

Samtidigt som bestämmelsen får denna nya lydelse bör den fråntas sin dubbla funktion att också upplysa om vem som har revisionsansvar. Den upplysningen bör i stället lämnas i reglerna om revisionsberättelsen genom en föreskrift som talar om vem revisorerna får rikta anmärkning mot.

Vi är inte beredda atl föreslå en bestämmelse alt revisionen skall utföras enligt god revisionssed eller god kommunal revisionssed. De förtroen­devalda revisorerna bör i stället helt fritt kunna få prioritera utnyttjandet av sina resurser sä att granskningen blir sä bra som möjligt mot bakgrund av de krav som lagen ställer upp.

Granskning av den specialreglerade verksamhelen

Revisorernas uppgifter när det gäller de specialreglerade nämnderna har inte uttryckligen reglerats i den nuvarande kommunallagen. I samband med lagens tillkomst uppgav departementschefen att han inte fann det möjligt att lösa de gränsdragningsproblem som uppkommer vid revision av dessa nämnder genom föreskrifter i lag (prop. 1975/76:187 s. 533).

I praxis har det dock utbildats vissa principer för revisorernas skyldighe­ter och befogenheter med avseende på de specialreglerade nämnderna. Som huvudregel anses gälla att revisorerna inte får granska ärenden som avser rnyndighetsutövning mol någon enskild. Från detta förbud finns två undantag. Del ena undantaget innebär att granskning får ske om ett beslul i ärendet eller en underlåtenhet atl falla beslut har vållat kommunen eller landstinget ekonomisk förlust. Det andra undantaget innebär att revisorer­na får göra en allmän granskning för all kontrollera handläggningsrutiner, standardfrågor etc.

Det finns en uppenbar risk för atl del kan skapa osäkerhet och ge
upphov till oklarheter, missförstånd och tvister i revisionsarbetet, om
        126


 


förhållandet mellan revisionen och de specialreglerade verksamheterna inte preciseras i lag. Regeringen föreslår därför all del för tydlighetens skull införs en lagregel i revisionskapitlel som klargör dessa saker.


Prop. 1990/91:117


Revisorerna och de kom munala jöretagen

I den nuvarande kommunallagen saknas det regler om att de förtroen­devalda revisorerna skall granska de kommunala förelagen.

En "koncernredovisning" ger otvivelaktigt revisorerna bättre möjlighe­ter än tidigare atl pröva om ett kommunalt företags verksamhel utövas på elt från kommunens eller landstingets synpunkt ändamålsenligt sätt.

Samtidigt är emellertid del underiag revisorerna har för sin prövning svagt och ger i princip inte bättre möjligheter till insyn än de som erbjuds övriga förtroendevalda eller andra intressenter. De kommunala företagen är också underkastade sin egen revision. En utvidgning av de förtroen­devalda revisorernas uppgifter till att omfatta även en granskning av de kommunala företagen skulle därför i praktiken kunna leda till en dubbel­granskning, som kan medföra att den kommunala revisionen uppfattas som någon form av överrevision i förhållande till företagsrevisionen.

En bättre väg att gå för att fullmäktige skall tillförsäkras den information om de kommunala företagen som från kommunal synpunkt är relevant är i stället att försöka få företagsrevisionen utförd så alt detta informalionsbe-hov tillgodoses.

Det kan uppnås genom all del kommunala ändamålel med verksamhe­ten anges på ett tydligt sätt i företagets bolagsordning eller motsvarande. Företagets förvaltningsberättelse och därmed också förelagsrevisorernas prövning kommer då all ta sikte på hur förelaget har sköll en anförtrodd lokal samhällsuppgift och om det kommunala ändamålet har uppnåtts.

Av dessa skäl anser vi au del inte bör införas några bestämmelser i lagen som gör det till en skyldighet för de förtroendevalda revisorerna alt grans­ka också de kommunala förelagens verksamhet.

Della innebär emellertid inte all revisorerna med vårt förslag är för­hindrade all på grundval av "koncernredovisningen" göra vissa allmänna ullalanden om de kommunala förelagen. Tvärtom anser vi att del kan vara en bra ordning om de förtroendevalda revisorerna påtar sig den uppgiften. Ingel hindrar alt fullmäktige lar in föreskrifter om delta i revisionsregle-menlel.

4.9.3 Revisorernas rätt till upplysningar m. m.

Regeringens förslag: Lagreglerna om revisorernas rätt att få upplys­ningar m.m. ändras så, atl inle bara nämnderna ulan också de anställda anges i lagen som skyldiga att lämna revisorerna upplys­ningar m. m.


Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.


127


 


Remissinstanserna: Alla remissinstanser utom kammarrällen i Göteborg tillstyrker eller lämnar kommitténs förslag ulan erinran. All särskilt peka ut anställda som skyldiga att lämna upplysningar m. m. stämmer inte enligt kammarrällen överens med lagförslagels synsätt på förhållandet mellan förtroendevalda och anställda. Det leder enligt kammarrätten ock­så till brister i samspelet med sekretesslagens regler.

Skälen för regeringens förslag: Så som de nuvarande bestämmelserna om revisorernas rätt till upplysningar m. m. är utformade får man närmast del intrycket atl det bara är nämnderna som är skyldiga att lämna upplys­ningar m. m. till revisorerna.

Inom den juridiska litteraturen har det emellertid antagits atl också de anställda har en sådan skyldighet (se Kaijser/Riberdahl, Kommunallagar­na II, 6 uppl. s. 566).

I de flesla fall torde det vara så, alt det faktiska lämnandet av upplys­ningarna görs av de anställda. De agerar därvid för nämndens räkning och skyldigheten följer av anställningsförhållandet.

Regeringen är av den uppfattningen atl del av lagen bör framgå aU även de anställda har en skyldighel all lämna upplysningar m. m. till revisorer­na. En sådan bestämmelse innebär emellertid inte bara som kommittén har anfört etl förtydligande av vad som gäller redan i dag, utan formellt sett en utvidgning av upplysningsskyldigheten för de anställda. De får därigenom en självständig upplysningsskyldighet skild från och utöver den skyldighel som kan följa av anställningsförhållandet.

Vi anser atl en sådan regel inle på någol avgörande sätt avviker fiin det synsätt på förhållandet mellan förtroendevalda och anställda som lagför­slaget i övrigt präglas av.

Inte heller torde det uppkomma några problem vid tillämpningen av sekretesslagen. Visserligen utgår 14 kap. I § sekretesslagen, där det anges att sekretess inte hindrar alt uppgifter lämnas till annan myndighet om uppgiflsskyldighet följer av lag eller förordning, från all det är myndighe­ten som lämnar uppgifter. Lagregeln anses emellertid vara tillämplig även när en offentlig funktionär är skyldig att lämna uppgifter utan atl därvid handla på myndighetens vägnar.


Prop. 1990/91:117


4.9.4 Kretsen revisionsansvariga m. m.

Regeringens förslag: Kretsen revisionsansvariga utökas till att om­fatta också enskilda förtroendevalda i styrelsen, övriga nämnder och fullmäktigeberedningar.

Alla förtroendevalda med revisionsansvar, oavsett om de är leda­möter i fullmäktige eller inte, får rätt att delta i fullmäktiges över­läggning när revisionsberättelsen över den verksamhet som de har deltagit i behandlas.


Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs


128


 


förslag eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser, bl.a. Malmö     Prop. 1990/91:117

kommun, vill att även förvaltningschefer skall ha revisionsansvar. Ett par

remissinstanser, bl.a. riksrevisionsverket, menar alt alla anställda som

förbrukar kommunala medel skall liksom förtroendevalda omfattas'av

revisionsansvar.

Skälen för regeringens förslag

Individuellt revisionsansvar för de förtroendevalda bör införas

Revisionsansvar bärs i dag kollektivt av varje nämnd. Detta har ibland fått otillfredsställande följder. Sålunda har det hänt atl styrelser och andra nämnder har vägrats ansvarsfrihet, trots att de felaktigheter som har påtalats har begåtts av enskilda förtroendevalda utan att styrelsen eller nämnden känt till de åtgärder som vidtagits. Del är inle rimligt att en styrelse eller en annan nämnd skall bära ett kollektivt revisionsansvar i dylika fall, även om dessa är sällsynta. Det finns därför etl behov av alt komplettera det kollektiva revisionsansvaret för styrelsen och de övriga nämnderna med ett individuellt revisionsansvar för de förtroendevalda.

Eftersom de förtroendevalda har utsetts av fullmäktige, torde del inte finnas några principiella hinder mot att ålägga dem ett sådant individuellt revisionsansvar. Regeringen föreslår därför all det i den nya lagen införs regler om etl individuellt revisionsansvar för de förtroendevalda.

De anställda bör inte omfattas av revisionsansvar

Fall har även förekommit där en styrelse eller en annan nämnd fått bära ell kollektivt revisionsansvar när en anställd har vidtagit åtgärder som varit felaktiga och som styrelsen eller nämnden inte känt till. Mot den bakgrun­den kan det finnas anledning att införa elt revisionsansvar för de anställda i kommuner och landsting.

Frågan om de anställda skall omfattas av revisionsansvar är emellertid något annorlunda än när del gäller de förtroendevalda. Kommunallagen utgår visserligen från att det finns anställda i kommunerna och landstingen men dessa utgör principiellt sett inget obligatoriskt inslag i den kommuna­la organisationen. De anställda är underställda nämnderna och har inle någol direkt ansvar gentemot fullmäktige. De är underkastade ell arbets-rällsligl ansvar.

Redan dessa omständigheter talar mot att man skall ålägga de anställda etl revisionsansvar.

Mol etl sådant åläggande talar dessutom praktiska skäl. Om alla anställ­da som förbrukar kommunala medel eller fattar beslut efter delegering skulle omfattas av revisionsansvar, skulle kretsen av revisionsansvariga bli myckel stor. I några av de större kommunerna skulle det röra sig om flera tusen personer. Under sådana oi'r'iständigheler kan rnan ifrågasätta det meningsfulla med ett revisionsansvar för de anställda.

Nämnderna är vidare skyldiga att kontrollera den verksamhet som
bedrivs inom deras ansvarsområden. Om del skulle visa sig att en anställd
      12S

9   Riksdagen 1990/91. I saml. Nr 117


som fåll i uppdrag all falla beslut har överskridit sina befogenheter eller på Prop. 1990/91:117 annat sätt fattat ett felaktigt beslut, kan nämnden åtminstone i vissa fall vidta nödvändiga åtgärder för atl åstadkomma rättelse. För att förhindra felaktiga beslut i fortsättningen från den anställdes sida kan nämnden också återkalla delegeringsuppdraget. Om elt klandervärt beteende som inte bör belastas en nämnd skall tas upp i revisionsberättelsen, har reviso­rerna dessutom en möjlighet atl beskriva sakförhållandena så att nämnden undgår kollektivt ansvar.

Om man skulle införa etl revisionsansvar för de anställda vid sidan om deras nuvarande arbelsrättsliga ansvar, uppkommmer dessutom svårighe­ter att bedöma de arbetsrättsliga effekterna av en vägrad ansvarsfrihet.

1 och för sig kan de anställdas ansvar antas komma atl öka i ett målstyrt syslem. Med de ökade delegeringsmöjligheler sor'n regeringen föreslår kan också beslutanderätt i driftsfrågor överföras till de anställda. Givelvis bör någon form av ansvar kunna utkrävas för skötseln av sådana frågor. De juridiska instrument som står till förfogande i dag inom del arbelsrättsliga systemet kan därvid i sig antas vara tillräckliga, varför vi inte anser atl del finns anledning att införa ell revisionsansvar för alla anställda inom kom­muner och landsting.

En kommuns eller ett landstings företrädare i etl parlssammansall organ är kommunalt förtroendevalda på sä sätt att de väljs av fullmäktige eller a v styrelsen eller någon annan nämnd som fullmäktige utser. Enligt uttalan­den i förarbetena (prop. 1978/79:188 s. 42 f) till bestämmelserna om de partssammansatla organen bör emellertid den kommunala arbetsgivarens representation i huvudsak fullgöras av tjänstemän. Arbetslagarnas företrä­dare utses av berörda arbetstagarorganisationer. Detta gör atl de partssam­mansatta organen enligt vår mening bör behandlas på samma sätt som de anställda när det gäller frågan om de skall åläggas revisionsansvar eller inle.

Förvaltningschefer bör inle heller omfattas av revisionsansvar

Förvallningscheferna intar en särställning bland de anställda. Den pågåen­de utvecklingen mot ökad målstyrning och de nya reglerna om vidaredele­gering som regeringen föreslår gör att förvaltningschefernas roll inom den kommunala organisationen i framliden kommer att öka i betydelse. Även om vi inte är beredda all föreslå ell revisionsansvar för alla anställda, är delta omständigheter som talar för all man ålminslone bör överväga elt särskilt revisionsansvar för förvaltningscheferna.

Ett system med revisionsansvar för förvaltningscheferna är emellertid inte heller fritt från invändningar. Det finns flera omständigheter som talar mot att man skall ålägga förvaltningscheferna ett sådant ansvar.

En sådan omständighet är den koppling som finns mellan revisionsan­
svaret och det politiska ansvaret. Förvaltningscheferna är inte politiker.
De är — och det gäller också i ett målstyrt system — biträden åt nämnder­
na. Såsom underställda nämnderna ansvarar förvaltningscheferna mot
dessa. Liksom övriga anställda är de också underkastade ett arbetsrättsligt
ansvarssystem.
                                                                               130


 


Vidare skulle elt införande av revisionsansvar för förvallningscheferna kunna medföra all de rättsligt sett uppfattas som likställda med de kom­munala bolagens verkställande direktörer. De senare har ju enligt före­skrifterna i aktiebolagslagen ell revisionsansvar jämsides med ledamöter­na i bolagsstyrelsen. Även om de verkställande direktörernas funktion är annorlunda genom att de svarar för bolagens fortlöpande förvaltning, skulle ett revisionsansvar för förvallningscheferna kunna medföra en om icke formell så i vart fall faktisk maktförskjutning från de förtroendevalda till förvaltningscheferna. En sådan maktförskjutning är inte önskvärd. Den skulle heller inle passa in i elt målstyrt system, eftersom den grundläg­gande fördelningen av beslutanderätten i kommunerna och landstingen inle är ändrad i etl sådant system.

Vi anser därför att inte heller förvaltningscheferna bör ha revisionsan­svar.


Prop. 1990/91:117


Rällen atl delta i debatten om ansvarsfrihet

Enligt de nuvarande jävsreglerna har ordföranden och vice ordförande i en nämnd, oavsett om de ar ledamöter i fullmäktige eller inle, en räll all delta i fullmäktiges överläggning när revisionsberättelsen över den egna nämn­dens verksamhet behandlas. Syftet med denna regel är all de nämnda personerna skall ha möjlighet atl på nämndens vägnar få förklara och försvara sig när frågan om ansvarsfrihet skall prövas.

Eftersom enskilda förtroendevalda enligt regeringens förslag skall ha revisionsansvar, bör också dessa personer få möjlighet att förklara och försvara sitt handlande inför fullmäklige när fullmäktige behandlar revi­sionsberättelsen över den verksamhet som de har deltagit i.

Vi föreslår därför en bestämmelse om della.

4.10 Laglighetsprövning

4.10.1  Ny terminologi och redaktionell utformning

Regeringens förslag: Reglerna om kommunalbesvär görs tydligare och mer överskådliga.

Vissa särdrag för kommunalbesvären som har utbildats i rättstill­lämpningen uttrycks direkt i lagtexten.

Termen kommunalbesvär ersätts av laglighetsprövning.


Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak ined regeringens. En skillnad är att kommittén föreslår att en del bestämmelser skall föras över från kommunalbesvär"skapitlel i kommunallagen till förvaltningsprocess­lagen (1971:291, ändrad senast 1990:1412).

Remissinstanserna: Remissinstanserna är i stort sett positiva till kom­mitténs förslag. Regeringsrätten, kammarrätterna i Stockholm och Göte­borg samt kammarkollegiet föreslår ytterligare en del redaktionella och språkliga ändringar.


131


 


Den föreslagna termen laglighetsprövning tillstyrks av bl. a. regeringsrät- Prop. 1990/91:117 len, kammarrätten i Göteborg, socialstyrelsen, Tranås, Kalmar, Malmö, Ängelholms, Partille, Tranemo och Falu kommuner, Uppsala och Värm­lands läns landsting samt av Svenska kommunförbundet och Landstings­förbundet. Förslaget avstyrks av JO, kammarrätten i Slockholm, juridiska fakultetsnämnderna vid Stockholms och Uppsala universitet saml av Osby kommun.

Kammarrätterna i Slockholm och Göteborg samt juridiska fakultels­nämnden vid Uppsala universitet avstyrker förslaget om alt föra över vissa bestämmelser till förvaltningsprocesslagen.

Skälen för regeringens förslag

Nuvarande ordning

Reglerna om kommunalbesvär finns i 7 kap. KL.

Kommunalbesvär kan sägas ulgöra en form av medborgarlalan. Ända­målet är att se lill att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rältsen-ligt sätt. Kännetecknande för kommunalbesvären är all endasl kommun­medlemmar får överklaga, all besluten endast kan angripas på de punkter som anges i kommunallagen och att prövningen är begränsad till laglighe-len av ett beslut. Om besvären bifalls får beslutet bara upphävas men det får inte ersättas med etl nytt beslut.

Kommunalbesvär anförs hos en kammarrätt. Kammarrättens beslut kan överklagas hos regeringsrätlen. En förulsällning för all beslutet skall prö­vas av regeringsrätten är atl prövningstillstånd meddelas.

I civildepartementet övervägs för närvarande frågan om hur man bör klara ut vissa frågor om förhållandet mellan kommunalbesvär och förvall-ningsbesvär.

Den språkliga och systematiska utformningen

I olika utredningssammanhang där kommunalbesvären har behandlats lidigare har del framförts önskemål om atl få fram tydligare och mer överskådliga regler.

Ell sätt att tillgodose sådana önskemål är att låta vissa särdrag för kommunalbesvärsprocessen som har utbildats i rättstillämpningen framgå av lagtexten. Del gäller bl.a. del utmärkande draget atl kammarrätten endasl får upphäva eller inte upphäva etl överklagat beslut, men inte sälta ell nytt beslul i dess ställe. Härigenom markeras att del ytterst är fråga om en ren legalitetsprövning och inte i första hand en lämplighetsprövning.

Kommiltén föreslår att innehållet i 7 kap. 4 § KL skall flyttas över till förvaltningsprocesslagen. I den nämnda paragrafen återfinns vissa proces­suella bestämmelser som gäller specifikt för kommunalbesvärsprocessen.

I likhet med några remissinslanser har regeringen i denna fi"åga en annan
uppfaltning än kommittén. Vi fäster särskild vikt vid det upplysningsvär­
de för enskilda rättssökande som ligger i atl de processuella bestämmelser
som är speciella för kommunalbesvärsprövningen återfinns i kommunalla­
gen. Det rimmar dessutom mindre väl med förvaltningsprocesslagens ka-
   132


 


raktär av generell förfarandelag att i den lagen införa specialbestämmelser     Prop. 1990/91:117 för kommunalbesvären.

Termen laglighetsprövning introduceras

Uttrycket kommunalbesvär infördes i rubriken till kommunalbesvärska-pitlet i 1977 års kommunallag. Begreppet var dock etablerat sedan lång tid tillbaka. Orsaken till att del fördes in i lagen var all man ville klargöra att kommunalbesvär är en särskild typ av besvär, som i flera viktiga avseen­den skiljer sig från förvaltningsbesvären.

Ett skäl för att nu byta terminologi är den alli'nänna strävan att ta bort ordet besvär ur all förfatlhingsmateria. Det finns också etl behov av alt på ett ännu bättre sätt klargöra skillnaden mellan kommunalbesvär och förvallningsbesvär. Regeringen anser att laglighetsprövning är etl bra er­sättningsord.

Vi är medvetna om att detta förslag inte är hell invändningsfritt. Ibland är det ofrånkomligt all det vid prövningen i ett kommunalbesvärsmål vägs in vissa lämplighetsaspekter i bedömningen och i vissa förvallnings-besvärsmål kan det bli fråga om en i princip ren laglighetsbedörnning. Del kan därför sägas alt termen laglighetsprövning till en del kan vara missvi­sande som beteckning på kommunalbesvären. Å andra sidan är det ingen tvekan om att kärnpunkten i kommunalbesvärsprövningen är just legali-telsprövningen. Vi anser därför att termen laglighetsprövning, även om vissa invändningar kan riktas mot den, på etl värdefullt säll kan bidra till all öka allmänhetens kunskap om vad rättsmedlet i första hand innebär. Förhoppningsvis kan därigenom vissa missförstånd och onödiga processer undvikas.

Förslaget hindrar givelvis inle att ullryck med ordet kommunalbesvär även i framliden kan användas i olika sammanhang, t.ex. när kommunal­besvär och förvaltningsbesvär jämförs med varandra. Syftet med vårt förslag atl ersälla ordet kommunalbesvär är all åstadkomma en så tydlig lagtext som möjligt.

4.10.2 Kopplingen medlemskap — rätt att överklaga

Regeringens förslag: Kopplingen mellan medlemskap i en kommun eller ell landsting och rätten all överklaga kommunala beslut be­hålls.

Kretsen av klagoberättigade vidgas inte, dvs. inga ytterligare kate­gorier tillförs medlemskretsen ulöver de som är folkbokförda i kom­munen, äger fasl egendom i kommunen eller är laxerade lill kom-munalskatl där.


Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endasl etl fåtal remissinstanser kommenterar kom­milléns förslag.


133


 


Kammarrällen i Göteborg anser, i likhet med kommiltén, atl del inle Prop. 1990/91: 117 har framkommit någol påtagligt behov av all man till följd av den slopade kommunala beskattningen av juridiska personer vidgar förulsätlningarna för besvärsrätt för denna kategori. Även Svenska kommunförbundet är ense med kommittén om alt inte utvidga besvärsrätten för ideella för­eningar eller andra juridiska personer.

Däremot anser kammarrätten i Slockholm alt del finns skäl att överväga juridiska personers besvärsrätl i syfte att få till stånd en generösare ord­ning.

Enligt Svenska arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund bör man överge kopplingen mellan medlemskap och besvärsrätt. I stället bör envar som berörs av elt kommunalt beslut ha rätl att få lagligheten prövad. Om kopplingen behålls, menar organisationerna att juridiska personer som har fasl driftsslälle i en kommun eller vars styrelse har sill säle där skall räknas som kommunmedlemmar. Medborgarrällsrörelsen Frihelen i Sverige anför liknande synpunkter.

Handikappförbundens Centralkommitté anser atl ideella föreningar bör ha rätt att utlösa en laglighetskontroll av kommunala beslul.

Skälen för regeringens förslag

Kopplingen mellan medlemskap och räll alt överklaga bör behållas Ell ulmärkande drag för kommunalbesvärsmålen är att endast kommun­medlemmar har rält att överklaga. Enbart den omständigheten atl någon har elt intresse i saken ger alltså inte besvärsrätl.

Som regeringen har anfört i motiven till medlemskapsregeln (avsnitt 4.1.2) bör kopplingen mellan medlemskap och rält atl överklaga behållas. Om man vill vidga kretsen av klagoberättigade måste man därför, med denna utgångspunkt, överväga-en ändring av medlemskapsbegreppet.

Juridiska personers räll att överklaga

En effekt av atl den kommunala laxeringen av juridiska personer sedan några år tillbaka har slopats är all dessa förioral den rätt alt överklaga kommunala beslut som de hade tidigare på grundval av taxeringen. En sådan rätt hårde nu bara i kommuner där de äger fast egendom.

Regeringen gör den bedömningen, att del inte finns skäl att konstruera
om medlemskapsbegreppet i: syfte att utvidga juridiska personers räll alt-
överklaga. En studie av kommunalbesvärsmål visar att det är ytterst sällan
som en juridisk person uppträder som- klagande. Detta var förhållandet
även tidigare när de juridiska personerna hade besvärsrätt på grundval av
taxering i en viss kommun. Den till viss del förlorade rällen atl överklaga
får därför ses som en marginell effekt av att den kommunala taxeringen
slopades. Att utvidga medlemskapsbegreppet skulle därför enligt vår be­
dömning inte få någon större effekt och därför finns-inte tillräckliga skäl
all vidta en sådan åtgärd. Något skäl att särbehandla ideella föreningar
finns inte heller enligt vår mening.
                                                      134


 


4.10.3 Prövningsgrunderna


Prop. 1990/91:117


Regeringens förslag: Två av de nuvarande prövningsgrunderna i kommunalbesvärsmål slopas, nämligen att ett beslut "kränker kla­gandens enskilda rätt" eller alt det "vilar på orättvis grund". Övriga prövningsgrunder behålls i sak i den nya lagen.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens med undantag av att kommittén föreslår alt den nuvarande prövningsgrunden "ej till­kommit i laga ordning" formuleras om till "inle tillkommit på föreskrivet säu".

Remissinstanserna: Kommitténs förslag tillstyrks eller lämnas utan erin­ran av flertalet remissinstanser.

Kammarrätten i Stockholm är tveksam till förslaget alt slopa prövnings­grunden "vilar på orättvis grund".

TCO, Villaägareförbundet och Vi I Småhus samt Medborgarätlsrörelsen Friheten i Sverige anser all man bör behålla prövningsgrunden "kränker klagandens enskilda rätt".

Regeringsrätlen kritiserar omformuleringen från "ej tillkommit i laga ordning" till "inte tillkommit på föreskrivet sätt". Enligt regeringsrättens mening får den föreslagna lydelsen en mer inskränkl belydelse.


Skälen för regeringens förslag

Prövningsgrunder i dag

Enligt 7 kap. 1 § KL får kommunalbesvär grundas endast på omständighe­ter som innebär atl ett beslul

1.     ej har tillkommit i laga ordning,

2.  står i strid mot lag eller annan förfallning,

3.  på annal säll överskrider kommunfullmäktiges eller landstingels befo­genheter,

4.  kränker klagandens enskilda rätl eller

5.  annars vilar på orättvis grund.

Den förslå prövningsgrunden lar sikte på felaktigheter i själva förfaran­del, dvs. atl det riktas anmärkningar mot sättet för tillkomsten av etl kommunall beslul.

Prövningsgrunden under punkt 2 tillämpas i regel när beslutet bryter mol en uttrycklig författningsregel, normalt av offentligrällslig karaktär. Nästa punkt används t. ex. vid prövning av frågor som rör den kommunala kompetensen och vid kompelenskonflikter mellan olika kommunala or­gan. Någon klar gräns mellan de båda prövningsgrunderna finns inle.

En särställning intar prövningsgrunden "kränker klagandens enskilda rätt". En tillämpning av den har ansetts förutsätta atl klagandens personli­ga rättsställning blivit lidande av del kommunala beslutet. Oftast har klaganden inte någon framgång, vilket inte sällan beror på atl prövnings­instansen konstaterat att klaganden haft möjlighet atl få sin sak prövad av allmän domstol. Störst praktisk betydelse har prövningsgrunden främst


135


 


haft i löne- och pensionsärenden. Genom ändrad arbetsrättslig lagstiftning har dock även detta område inskränkts i väsentlig mån.

Den sista punkten "vilar på orättvis grund" åberopas ofta av dem som klagar i kommunalbesvärsmål, men tillämpas relativt sällan av domstolar­na. Ursprungligen torde den ha införts för alt ge eftertryck åt kravel på likställighet mellan kommunmedlemmar. Även rättspraxis visar-alt den är starkt förknippad med likslällighetsprincipen.


Prop. 1990/91:117


Två prövningsgrunder slopas

De tre första prövningsgrunderna i nuvarande kommunallag är direkt motiverade av kommunalbesvärsinstilulets uppgift som ett offenlligrätts-ligt kontrollmedel. De har därför en given plats i systemet. Av dessa bör punkt 3 "på annat säll överskrider kommunfullmäktiges eller landstingets befogenheter" delas upp i två punkter för att ge uttryck åt att den har ett vidare tillämpningsområde än vad ordalydelsen i förstone ger uttryck åt. Del bör således framgå att prövningen också kan omfatta frågan om en viss åtgärd över huvud tagel är en kommunal angelägenhet.

En speciell ställning intar de nuvarande punkterna 4 och 5, vilka avser fall då det kommunala beslutet kränker klagandens enskilda rätt eller annars vilar på orättvis grund. Båda har en synnerligen begränsad använd­barhet, men åberopas ofta av de klagande och ger därmed upphov till åtskilliga missförstånd och en onödig handläggning. Genom all likslällig­hetsprincipen skrivs in i lagtexten kan prövningsgrunden "slår i slrid mol lag eller annan författning" användas om någon anser att ett beslut strider mot denna princip.

4.10.4 Besluts verkställbarhet

Regeringens bedömning: Frågan om kommunala besluts verkställ­barhet lagregleras inte.


Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: I likhet med kommittén finner kammarrätten i Slockholm atl en allmänt hållen regel om verkställbarhet inte har någol större värde.

Regeringsrätten anser att intresset av överskådlighet och begriplighet talar för atl principen om omedelbar verkslällbarhel av kommunala beslut kommer till uttryck i lagen. Liknande synpunkter anför Malmö kommun och Svenska kommunförbundet.

Skälen för regeringens bedömning: I princip gäller atl elt kommunall beslul är verkslällbart så snart protokollet över beslutet har justerats. Indirekt framgår detta av 7 kap. 6 § KL. Enligt den paragrafen skall fullmäktige, om etl beslut har blivit upphävt genom avgörande som har vunnil laga kraft och om beslulel redan har verkställts, föranstalta om rättelse av verkställigheten i den mån del är möjligt.


136


 


Ibland är omedelbar verkställighet en nödvändighet, t.ex. i fråga om vissa beslut om val och en del budgetbeslut. I andra fall kan verkställighe­ten utan olägenhet anstå till dess beslutet har vunnit laga kraft. Inte sällan är läget svårbedömt och det gäller då att väga olika intressen mot varand­ra. Behovet av effektivitet i den kommunala förvaltningen slår mol intres­set av att etl överklagande i möjligaste mån bör leda till det åsyftade resultatet, dvs. att hindra beslutets genomförande. Ofta kompliceras bil­den av att förhållandet rör en utomstående part och atl det i vissa fall kan ha inträffat en civilrätlslig bundenhet för kommunen.

Del är mycket svårt att lägga fast i vilka konkreta situationer som etl beslut bör kunna verkställas trots att det har överklagats. Kommunen eller landstinget måste bedöma risken av atl beslutet blir upphävt. Möjligheten till återgång av ell redan verkställt beslul måsle också bedömas. Dessa omständigheter talar enligt vår mening mot en allmän lagregel om besluts verkställbarhet.


Prop. 1990/91:117


4.10.5 Besvärsnämnderna avskaffas

Regeringens förslag: Möjligheten all inrätla besvärsnämnder för atl pröva vissa personalärenden avskaffas.


Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Nästan alla remissinslanser tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar del utan erinran. Hit hör regeringsrätten, juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, flera kommuner och landsting. Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, SACO och Sveriges kommunaljuridiska förening.

Förslaget avstyrks av Kalmar, Heby och Östersunds kommuner samt av TCO.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 7 kap. 3 § KL får kommuner och landsting utse en särskild nämnd med benämningen besvärsnämnd. Från den 1 juli 1987 är besvärsnämndernas prövning inskränkl lill överklagan­de av en nämnds, elt partssammansatt organs eller revisorernas beslut'om tjänstetillsättningar. Tidigare kunde nämnderna överpröva också andra typer av personalärenden, bl. a. beslut om disciplinära åtgärder.

Omkring 30 kommuner har utnyttjat möjligheten atl inrätta besvärs­nämnder. På landstingssidan, där besvärsnämnder har varit vanligare, är tendensen att allt fler landsting avskaffar sina besvärsnämnder.

Besvärsnämnderna är ett udda inslag i systemet för överprövning av kommunala beslut. De ärenden som behandlas av en besvärsnämnd har en särskild karaktär som skiljer dem från de flesta kommunala ärenden i övrigt. Del primära är relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare. Etl särskilt problem ligger i alt besvärsnämndsprövningen har kopplats sam­man med kommunalbesvärsprocessen. Detta leder ibland till missförstånd hos kommunmedlemmarna och till tillämpningssvårigheter hos de dom­stolar som berörs.


137


 


1970-lalets arbetsrättsliga lagstiftning har satt besvärsnämnderna i en ny     Prop. 1990/91:117 situation. 1 väsentliga delar tillämpas på den kommunala sektorn numera samma lagregler som pä den privata sektorn när det gäller relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare. Och inom den privata sektorn sak­nas överprövningsmöjlighet i fråga om rekryleringsbeslut.

Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (ändrad senast 1984:817) medger i viss mån förhandlingsskyldighet vid tjänstetillsätt­ningar. Därmed har ett fackligt inflytande garanterats som saknades när möjligheten alt inrätta besvärsnämnder tillskapades. Det är i och för sig också — i motsats till vad som är fallet på den statliga sektorn — möjligl att i kollektivavtal reglera förutsättningarna för kommunal anställning.

Regeringen konstaterar således att den förändrade arbetsrätten har minskat behovet av besvärsnämnder betydligt. Slutsatsen är därför att den nya kommunallagen inte bör innehålla några regler om besvärsnämnder. Om det finns ett behov av en normering i frågor om t.ex. meritvärdering och rekrytering, är det en bättre väg atl det lämnas över åt arbetsmarkna­dens parter atl tillsammans lösa sådana frågor inom förhandlingssystemets ram.

Något skäl att låta de kommuner och landsting som nu har besvärs­nämnder behålla dessa finns inle enligt vår mening. Däremot föreslår vi en övergångsbestämmelse om vad som skall ske med sådana mål hos nämn­derna, som ännu inte avgjorts vid ikraftträdandet av den nya lagen.

5 Ändringar i annan lagstiftning

Ett genomförande av förslaget till en ny kommunallag kräver följdändring­ar i en del annan lagstiftning.

Viss speciallagstiftning behöver ändras som en direkt följd av vårt förslag om en friare nämndorganisalion och av att vi föreslår all lokal­organslagen och lagen om vissa lokala organ i landstingskommunerna skall upphävas. I detta lagstiftningsärende lar vi upp de förslag om ändringar i speciallagstiftningen som är nödvändiga för all slå fasl principen om en friare nämndorganisalion. Förslagen avser plan- och bygglagen, hälso­skyddslagen, hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, ändrad senast 1990:1465), tandvårdslagen (1985:125, ändrad senast 1986:1410), lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m. fl.(ändrad senast 1990:494), lagen (1978:234) om trafiknämnd (ändrad senast 1986:1247) saml räddningstjänsllagen (1986:1102, ändrad senast 1988:438).

Ytterligare ändringar behöver göras i speciallagstiftningens bestämmel­
ser om nämnder. Det gäller bl.a. de hänvisningar som finns lill kommu­
nallagens regler och hur nämnderna i fortsättningen skall anges i de olika
speciallagarna. Så behöver t.ex. beträffande miljö- och hälsoskyddsnämn­
den ändringar göras i naturvårdslagen (1964:822, omtryckt 1974:1025,
ändrad senast 1990:1378), miljöskyddslagen (1969:387, omtryckt 1989:
363), livsmedelslagen (1971:511, omtryckt 1989:461), renhållningslagen
(1979:596, ändrad senast 1990:235), strålskyddslagen (1988:220, ändrad
138


 


senast 1990:236) och djurskyddslagen (1988:534, ändrad senast 1990:628).

Regeringen avser atl ta upp dessa frågor i en proposition med följdlag­stiftning till den nya kommunallagen. Förslaget kommer atl föreläggas riksdagen i sådan tid att del blir möjligl alt besluta ett ikraftträdande av lagändringarna till den 1 januari 1992.

Det finns också annan lagstiftning som behöver ändras som en följd av atl den nuvarande kommunallagen ersätts med en hell ny lag. Del gäller bl.a. lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade (ändrad se­nast 1988:199) och kommunalförbundslagen (1985:894). I dessa lagar finns i stor utsträckning hänvisningar till kommunallagens regler.

I nuvarande kommunallag finns ett särskilt kapitel med regler om skatt till kommuner och landsting (6 kap.). Reglerna som huvudsakligen är av teknisk natur kan enligt vår mening med fördel utgå ur kommunallagen och i stället införlivas med skattelagstiftningen. Det kan därvid vara lämpligt att sammanföra reglerna med dem som finns i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebite­ring av skatt, m. m (omtryckt 1973:437, ändrad senast 1990:353).

Nuvarande kommunallag innehåller också regler av närmast valteknisk natur. Del gäller reglerna i 2 kap. 2 § andra stycket om beräkning av antalet suppleanter — eller med vår terminologi ersättare — i kommun­fullmäktige. Det är en bättre ordning att ha en sådan bestämmelse i vallagen. Motsvarande regler om beräkning av antalet ersättare i landsting­et finns redan i vallagen. I 2 kap. 11 § fjärde stycket finns en bestämmelse om vilka ersättare som skall tjänstgöra när ingen av de ersättare som har utsetts för den frånvarande ledamoten kan tjänstgöra. Bestämmelsen gör det möjligl atl avvika från den lisltrohet som i övrigt tillämpas, dvs. att ersättare skall utses från samma lista som respektive ledamot. Enligt vår mening bör regeln flyttas till vallagen för atl tjäna som underiag för länsstyrelserna när ersättare skall utses.

Samtliga nu berörda frågor kommer att tas upp i följdlagsliftningspropo-sitionen.


Prop. 1990/91:117


6 Ett internationellt perspektiv

6.1  Förhållandet till internationella överenskommelser

6.1.1 Europarådskonventionen om kommunal självstyrelse

Regeringens bedömning: Kommunallagsförslaget ligger i linje med Sveriges åtaganden enligt Europarådskonventionen om kommunal självstyrelse.


Kommitténs bedömning: Kommittén har redovisat huvuddragen i kon­ventionen, men inte gjort någon uttrycklig bedömning av förslagels fören­lighet med denna.


139


 


Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har tagit upp denna     Prop. 1990/91:117 fråga.

Skälen för regeringens bedömning: Sverige ratificerade i augusti 1989 (prop. 1988/89:119, KU 32, rskr. 251) den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse (SÖ 1989:34). Konventionen är elt betydelsefullt resultat av Europarådssamarbetet på del kommunala området och ett led i strävandena all stärka och utveckla den kommunala självstyrelsen i Euro­pa. Den bygger på etl decentraliserat beslutsfattande som en nödvändig grund för demokratin. En annan viktig utgångspunkt är den kommunala självstyrelsens betydelse för medborgarnas möjligheter att delta i de offent­liga angelägenheterna.

I konventionen fastslås vissa grundläggande principer för statens förhål­lande lill kommunerna. Områden som berörs är bl.a. den kommunala självstyrelsens rättsliga reglering, skyddet för den kommunala indelning­en, den administrativa strukturen, de förtroendevaldas arbetsvillkor, stat­lig tillsyn, ekonomiska resurser saml rätten all samarbeta och bilda sam­manslutningar.

Regeringens uppfattning är att det är väsentligt alt Sverige ställer sig bakom strävandena alt stärka och utveckla den kommunala självstyrelsen i Europa och världen. Vår förhoppning är också att konventionen skall fungera som en grundläggande plattform i diskussionen om kommunernas roll i ett framtida Europa.

I propositionen om godkännande av konventionen gjorde vi en bedöm­ning av konventionens förenlighet med den nuvarande kommunallagstift­ningen. Bedömningen var atl del svenska rättssystemet uppfyller de krav som konventionen ställer. Riksdagen hade ingen annan uppfaltning.

En genomgång av det nu presenterade kommunallagsförslagets förhål­lande lill konventionens artiklar ger.inte anledning till någon annan be­dömning. Tvärtom innebär förslaget en ytterligare förstärkning av den kommunala handlingsfriheten och den kommunala självstyrelsens roll i det demokratiska systemet och därmed en ökad anpassning till konventio­nens principer. Vi vill här särskilt peka på tre punkter.

Enligt konventionens artikel 2 skall principen om kommunal självstyrel­se vara inskriven i lag och helst i grundlagen. I dag finns principen inskriven i regeringsformens portalparagraf (1 kap. 1 §), där det sägs all den svenska folkstyrelsen — förutom genom ett representativt och parla­mentariskt statsskick — förverkligas genom kommunal självstyrelse. Ge­nom vårt förslag atl i den nya kommunallagen slå fast den kommunala självstyrelsens princip för all kommunal verksamhet sker en ytterligare förstärkning i förhållande till konvenlionsbestämmelsen.

I artikel 6 fastslås principen att kommunerna skall kunna bestämma om sin inre organisation för att anpassa den till de lokala behoven och säker­ställa en effektiv förvaltning. Vårt förslag om en friare kommunal nämnd­organisation innebär en väsentlig förstärkning av självstyrelsen i detta hänseende.

I artikel 7 finns bestämmelser som avser att garantera att de förtroen­
devalda kan ges en rimlig ekonomisk ersätlning både för utgifter i sam­
band med uppdraget och där så är lämpligt för förlorad arbetsförtjänst
      140


 


eller för utfört arbete samt motsvarande socialskydd. Genom vårt förslag om rätl för de förtroendevalda att få ersättning för förlorad arbetsinkomst förstärks garantierna för en rimlig ekonomisk ersätlning.


Prop. 1990/91:117


6.1.2 Ett kommande EES-avtal eller ett svenskt medlemskap i Europeiska gemenskapen

Regeringens bedömning: På de punkter som kommunallagsförslaget kan komma att beröras av ett kommande EES-avtal eller ett svenskt medlemskap i EG ligger förslaget i linje med EG:s regelsystem.


Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens. Betydelsen av ett svenskt medlemskap i EG har dock inle tagits upp av kommittén.

Remissinstanserna: Remissinstanserna godtar i allmänhet kommitténs bedömning. Riksrevisionsverket ställer sig uttryckligen bakom del restrik­tiva synsätt beträffande subventioner till näringslivet som kommiltén re­dovisat i detta sammanhang. Endast Norbergs kommun och Sveriges kommunaljuridiska förening har framfört kritiska synpunkler. Dessa re­missinstanser anser atl frågorna kring EG-samarbetet borde har belysts mer ingående.

Skälen för regeringens bedömning: Förhandlingarna mellan EFTA-län­derna och EG om etl europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) är för närvarande inne i etl intensivt skede. Målet är alt ell EES-avtal skall kunna träda i kraft den 1 januari 1993, dvs. samtidigt som EG:s inre marknad etableras.

I etl vidare perspektiv ligger ell medlemskap i EG i Sveriges nationella intresse. Regeringen och riksdagen har under hösten 1990 tagit ställning för en sådan utveckling (skr. 1990/91:50, UU8).

Sveriges närmande till EG reser inom olika områden frågan om hur den svenska lagstiftningen kan komma att påverkas av en överenskommelse. Regeringen har övervägt denna fråga när del gäller kommunallagsliflning­en och därvid kommit fram till atl kommunallagsförslaget ligger i linje med EG:s regler på de punkter det kan komma att beröras av etl komman­de EES-avtal. Denna bedömning gäller i vart fall i nuvarande förhand­lingsläge. Det finns heller inte anledning att göra någon annan bedömning i fråga om betydelsen av elt svenskt medlemskap i EG.

De punkter som enligt vår bedömning berör kommunallagsförslaget är följande.

Etl förslag till EG-direktiv om rösträtt i kommunala val innebär alt en medborgare i etl medlemsland skall ha rösträtt och rätl till valbarhet i lokala val i bosättningslandet om han begär att bli upplagen i röstlängden. För rösträtt krävs dock atl bosättningen i landet har varat minst en mandatperiod. För valbarhet krävs två mandatperioder. Vårt förslag inne­bär att utländska medborgare liksom enligt nuvarande regler skall ha rösträtt och vara valbara efter tre års folkbokföring i landet. Härigenom uppfyller enligt vår mening den svenska lagstiftningen de krav som direk-


141


 


livförslaget ställer. Vi förutsätter alltså atl det skall vara möjligt all lilläm-pa mera liberala regler än enligi direktivförslaget t.ex. när det gäller bosättningslidens längd.

När det gäller stöd lill näringslivet innebär som lidigare redovisats (avsnitt 4.2.2) EG:s regelsystem att konkurrenssnedvridande samhällsstöd till enskilda företag i princip inte får förekomma. Vårt förslag om reglering av kommunernas och landstingens befogenheter inom näringslivsområdel ger uttryck för en sådan restriktiv syn på stöd lill enskilda förelag.

Frågan om regleringen av den kommunala upphandlingen har varit särskilt uppmärksammad i diskussionen om kommunerna och EG. Här är det uppenbart att en anpassning lill EG:s regelsystem kräver förändringar bl.a. när det gäller kontroll och överprövning. Dessa frågor övervägs för närvarande inom regeringskansliet. Vi anser emellertid att frågorna inte i första hand bör regleras i kommunallagen.


Prop. 1990/91:117


6.2 Kommunernas och landstingens internationella engagemang

6.2.1 Humanitärt bistånd

Regeringens förslag: Lagen om rätt för kommun och landstingskom­mun alt lämna internationell katastrofhjälp ersätts med en ny lag. Den innebär en utvidgning så, alt humanitärt bistånd i form av utrustning som kan avvaras får lämnas i en nödsituation även om inte något direkt katastrofläge föreligger. Den nya lagen omfattar också kyrkliga kommuner.


Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens med undan­tag av att kommittén inte behandlat frågan om utvidgning lill de kyrkliga kommunerna.

Remissinstanserna: Av de remissinslanser som kommenterar kommit­téns förslag i denna del tillstyrker flertalet förslaget eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser anser all en ytterligare utvidgning av möj­ligheterna lill bistånd borde ske så, att bistånd kan ges även i andra former än genom utrustning som kan avvaras.

Avvisande eller tveksamma till förslaget är kammarrätten i Slockholm, juridiska fakultelsnämnden vid Stockholms universitet, Sandvikens kom­mun, Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges Industriförbund saml Skattebetalarnas förening. Flera av dessa remissinslanser betonar statens primära ansvar för utrikes- och biståndspolitiken.

Riksrevisionsverket anser atl man i slällel för ullrycket "utrustning som kan avvaras" i lagen bör använda utlryckel "saknar marknadsvärde". Verket anser också att det klart bör definieras vad som avses med en nödsituation. Även Svenska kommunförbundet anser att den närmare räckvidden av utvidgningen bör preciseras.

Kyrkomötet: 1989 års kyrkomöte har begärt alt lagen skall gälla också för de kyrkliga kommunerna (mol. 1990:29, IKL7, kskr.9).


142


 


Skälen för regeringens förslag: Kommunernas och landslingens interna-     Prop. 1990/91:117 lionella engagemang har ökat kraftigt under senare år. Inte minst har den djupgående samhällsomdaningen och demokratiseringsprocessen i Cen­tral- och Östeuropa bidragit till detta. Antalet vänorlsförbindelser med kommuner i dessa områden har ökat markant.

I anslutning till det ökade internationella engagemanget från kommu­nernas och landstingens sida har också frågan om att kunna göra direkta hjälpinsatser aktualiserats. För detta finns emellertid lagliga hinder.

Det har i flera sammanhang slagits fasl att ansvaret för den svenska utrikes- och biståndspolitiken i första hand åvilar staten. Det är regeringen och riksdagen som bär ansvaret för våra internationella förbindelser och som därför har att bestämma biståndsverksamhetens inriktning och om­fattning.

Genom lagen om rätt för kommun och landstingskommun att lämna internationell katastrofhjälp har kommuner och landsting getts vissa befo­genheter att medverka i den svenska biståndsverksamheten. Bistånd med stöd av denna lag får dock ges bara i samband med katastrofhändelser och bara i form av utrustning som kan avvaras.

Regeringen anser all kommunal biståndsverksamhet även i fortsättning­en bör vara begränsad till utrustning som kan avvaras samt skäliga medel för iordningställande och transport av utrustningen m. m. Rent penning­bistånd eller motsvarande bistånd i andra former är således inte förenligt med den uppgiftsfördelning som slagits fast mellan stat och kommun på detta område.

Däremot anser vi atl bistånd med utrustning bör kunna lämnas i en nödsituation även om inte denna har direkt kalastrofkaraklär. En sådan utvidgning bör inte möla något hinder från utrikes- eller biståndspolilisk synpunkt. Utvidgningen skulle bl.a. kunna innebära att möjligheterna ökar att bistå de nya kommuner som nu byggs upp i Central- och Östeuro­pa. I dessa finns i många fall 1. ex. en stor brist på elementär kontorsutrust­ning.

Mottagarländer torde i första hand bli sådana länder som är föremål för svenska biståndsinsatser. Men också andra länder med behov av hjälp kan tänkas komma i fråga. Del krav som uppställs är alt det föreligger någon form av nödsituation i landet. Det bör i regel inte råda någon tvekan om när så är fallet.

Riksrevisionsverkel anser alt man i lagen bör tala om utrustning som saknar marknadsvärde i stället för utrustning som kan avvaras. En sådan ändring skulle innebära ett mer restriktivt synsätt än vad som gäller i dag. Vi anser inte atl del finns skäl lill delta. Vad som ligger i begreppet utrustning som kan avvaras framgår av de ursprungliga förarbetena lill lagen (se prop. 1975:84 s. 33 - 34).

Vad som nyss sagts om kommunernas och landstingens internationella
engagemang gäller i hög grad också församlingar och kyrkliga samfällighe-
ler inom svenska kyrkan. Samma principiella syn på gränserna för den
kommunala kompetensen inom området gäller alltså för dem som för
kommuner och landsting. Men de bör då också enligt vår uppfattning
kunna beredas samma möjlighet som dessa att ge uttryck för sitt interna-
143


 


lionella engagemang. De bör alltså i nödsituationer kunna få visa sin solidaritet t. ex. med vänörter eller systerkyrkor i andra länder, inle i form av anslag av skattemedel men väl genom gåvor av utrustning i den egna verksamheten som de kan avvara.


Prop. 1990/91:117


6.2.2 Bistånd till utländska studerande

Regeringens bedömning: Lagen (1962:638) om rätt för kommun att bistå utländska studerande behålls.

Kommitténs förslag: Lagen upphävs.

Remissinstanserna: Socialstyrelsen, Svenska kommunförbundet och Skaraborgs läns landsting avstyrker att lagen upphävs. Enligt dessa remiss­inslanser kan det fortfarande finnas etl behov av lagen. Även Landstings­förbundet framhåller att det bör finnas lagstöd för landstingen all bistå utländska studerande.

Skälen för regeringens bedömning: Lagen om räll för kommun atl bistå utländska studerande ger kommuner och landsting befogenhet att vidta åtgärder i syfte atl underlätta vistelsen och främja välfärden och trivseln för dem som i anslutning till svenskt utvecklingsbistånd vistas där för studier eller annan utbildning. Befogenheten gäller således socialt eller kurativt betonade åtgärder för att ta hand om stipendiater men inte rena penningstipendier.

Enligt regeringens mening finns del även i fortsättningen etl behov av särskilt lagstöd för kommunala insatser när del gäller bistånd till utländska studerande. Bl. a. när det gäller studerande från Central- och Östeuropa finns det ett klart intresse i kommuner och landsting av atl kunna göra sådana insatser.

6.2.3 Bojkottåtgärder mot Sydafrika

Regeringens bedömning: Lagen (1985:1052) om rält för kommuner och landstingskommuner att vidta bojköttålgärder mot Sydafrika ändras inte.


Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser godtar kommitténs be­dömning. En kommun anser att lagen bör ändras för att möjliggöra för en kommun att inte sluta avtal med företag som har affärsrelationer, investe­ringar eller handel med Sydafrika.

Skälen för regeringens bedömning: Lagen om rätl för kommuner och landstingskommuner atl vidta bojkottåtgärder mot Sydafrika innebär att kommuner och landsting får vidta solidaritelsaktioner mot den sydafri­kanska aparlheidpolitiken genom all i samband med upphandling bojkot­ta varor och tjänster med sydafrikanskt ursprung. Denna befogenhet ligger


144


 


i linje med den av riksdag och regering beslutade Sydafrikapolitiken.     Prop. 1990/91:117 Någon risk för atl kommunernas och landstingens beslut skall komma i konflikt med den svenska utrikespolitiken föreligger således inte.

I den svenska Sydafrikapoliliken finns däremot inga inslag av bojkott mot utländska eller svenska företag enbart av det skälet att de har ägarin-Iressen i eller direkta eller indirekta affärsrelationer med Sydafrika. Enligt regeringens mening bör Sveriges sanklionsåtgärder mot Sydafrika vara enhetliga. Det är således inte rimligt att gå längre när det gäller kommu­ners och landstings befogenhet atl vidta bojköttålgärder än vad som gäller för statliga myndigheter och i övrigt enligt den svenska Sydafrikapolitiken.

7 Ekonomiska konsekvenser av regeringens förslag

Förslaget till en ny kommunallag har som ett bärande tema att kommuner­na och landstingen skall få vidgade möjligheter alt bestämma om i vilka former de skall bedriva sina verksamheter. De får större frihet att organise­ra nämnderna. Utrymmet för att delegera beslutanderätt från fullmäktige till nämnderna blir slörre. Nämnderna får i ökad utsträckning föra över befogenheter till de anställda.

Fullmäktiges övergripande målstyrning av verksamheten underlättas. Del sker bl. a. genom alt fullmäktige får nya instrument för att följa upp de mål och riktlinjer som de fastställt samt för att utvärdera resultatet av nämndernas verksamhet både från ekonomiska och kvalitativa utgångs­punkter. Nämnderna får i sin tur bättre förutsättningar att styra sina förvaltningar och att stimulera personalen genom atl ge dem ökat ansvar och större befogenheter.

Detaljregleringen av fullmäktiges och nämndernas arbetsformer minskas. Endast de grundläggande regler som behövs av demokratiska skäl behålls.

Sammantaget ger den nya lagen kommunerna och landslingen betydligt bättre föruisäiiningar än tidigare all förnya och effektivisera verksamhe­ten. Genom atl kommunerna och landslingen får en ökad självbesläm-manderäll får de också etl större ansvar för de nödvändiga rationalisering­arna.

Regeringen anser således att den nya kommunallagen som helhet ger möjlighet till nya lösningar som kan innebära ell bättre resursutnyttjande och kostnadsbesparingar i den kommunala verksamheten.

En fråga vill vi uppmärksamma särskill i della sammanhang. Del gäller vårt förslag om rätl för de förtroendevalda att få skälig ersältning för den arbelsinkomsl som de föriorar när de fullgör sina uppdrag.

Fullmäklige får slor frihet atl bestämma om hur ersällningssyslemet
skall utformas och att schablonisera ersättningarna. Förslaget innebär
vidare alt de arvoden som kommunerna och landslingen betalar till sina
förtroendevalda skall renodlas och i fortsättningen endasl ulgöra ersätt­
ning för det arbete som är förenat med uppdragen. Delta medför att de
kommuner och landsting som har vägt in en ersätlning för inkomstbortfall
i arvodena har anledning att ompröva dem. Förslaget ger således grund för
en sänkning av arvodesnivån i sådana fall.
                                           145

10   Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117


Eftersom vi också föreslår att den nuvarande friheten för fullmäklige atl
bestämma om arvoden'och andra ersättningar skall bestå, innebär försla­
get all kommunerna och landslingen i slor utsträckning själva råder över
vilka kostnader de förtroendevaldas ekonomiska.förmåner kommer atl
medföra. Eventuella kostnadshöjande effekter av förslaget torde därför
kunna hållas på en relativt begränsad nivå. De måsle också vägas mot det
övergripande intresset av att kunna underlätta rekryteringen till de kom­
munala förtroendeuppdragen.
                                   , ,


Prop. 1990/91:117


8 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad som nu har anförts har inom civildepartementet upp­rättats förslag till

1.  kommunallag,

2.  lag om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp och annal humanitärt bistånd,

3.  lagom ändring i lagen (1978:234) om trafiknämnd,

4.  lagom ändring i hälso-och sjukvårdslagen (1982:763),       (    .

5.  lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080),

6.  lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125),

7.  lag om ändring i lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m. fl.,

8.  lag om ändring i räddningstjänsllagen (1986:1102),

9.  lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),

10.  lag om ändring i lagen (1990:1465) om ändring i hälso- och sjuk­
vårdslagen (1982:763).

Förslag 3 har upprättats i samråd med kommunikationsdepartementet, förslag 4 — 7 och 10 i samråd med socialdeparlemenlel, förslag 8 i samråd med försvarsdepartementet och förslag 9 i samråd med bostadsdeparte­mentet.

9 Specialmotivering: förslaget till kommunallag

1 kap. Indelning, medlemskap

Indelning i kommuner och landsting m. m.

1 §   Sverige är indelat i kommuner och landsting.

Dessa sköter på den kommunala självstyrelsens grund de angelä­genheter som anges i denna lag eller i särskilda föreskrifter.


Paragrafens första stycke motsvarar I kap. I § första meningen KL.

Med landsting avses både det geografiska området och den juridiska personen.

I paragrafen har begreppet "kommunal självstyrelse" förts in. Detta är en nyhet. Som framgår av avsnitt 4.1.1, uttrycker principen om kommunal


146


 


självstyrelse atl kommuner och landsting själva skall bestämma inom respektive område. Av lagtexten framgår att även de angelägenheter som följer av särskilda bestämmelser skall skötas på den kommunala självsty­relsens grund. Principen om kommunal självstyrelse avser alltså hela den kommunala verksamhelen.


Prop. 1990/91:117


2 §   Varje landsling omfattar ett län, om inte något annal är särskilt föreskrivet.

Paragrafen, som motsvarar I kap. 1 § andra stycket KL, behandlar sam­bandet mellan länsindelning och indelningen i landsting.

För närvarande står tre kommuner utanför landstingsindelningen, näm­ligen Gollands, Malmö och Göteborgs kommuner. Atl detta inte ändras genom den nya lagen framgår av punkt 4 i övergångsbestämmelserna.

3§ Föreskrifter om indelningsändringar finns i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsling. Före­skrifter om kommunalförbund finns i kommunalförbundslagen (1985:894).

Föreskrifter om den kommunala organisationen under krig eller krigsfara finns i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigs­fara m. m.

Paragrafen, som motsvarar 1 kap. 1 § tredje stycket KL, innehåller en upplysning om viktiga bestämmelser som finns i några andra lagar.

En nyhet är hänvisningen i andra stycket om vad som gäller för kommu­ner och landsting under krig eller krigsfara.

Medlemskap

4 § Medlem av en kommun är den som är folkbokförd i kommu­nen, äger fasl egendom i kommunen eller är taxerad till kommunal­skatt där.

Medlem av ett landsting är den som är medlem av en kommun inom landstinget.


Medlemskapsbestämmelsen har med några språkliga justeringar till sitt innehåll förts över från I kap. 3 § KL. Av avsnitt 4.1.2 framgår skälen till varför regeln har behållits oförändrad i sak.

Faslighelsinnehav som grund för medlemskap har numera, efter vissa taxeringsreformer, främst betydelse för juridiska personer och ägare av fritidsfasligheler samt för det allmänna som fastighetsägare.


147


 


2 kap. Kommunernas och landstingens befogenheter

.Allmänna befogenheter


Prop. 1990/91:117


1 § Kommuner och landsling får själva ha hand om sådana angelä­genheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, etl annat landsting eller någon annan.


Paragrafen innehåller den grundläggande bestämmelsen om kommuner­nas och landstingens allmänna kompelens. Den motsvarar 1 kap. 4 § första stycket KL.

För alt kommunerna och landstingen själva skall få ha hand om en angelägenhet krävs att det är av allmänt intresse alt så sker.

Om det med hänsyn till arten av elt visst ändamål anses vara ett allmänt intresse atl en kommun eller ell landsling främjar etl visst ändamål, är de berättigade till detta, även om åtgärden kommer bara en mindre del av kommunens eller landstingets område eller ett mindre antal av medlem­marna direkt till godo. Allmänintresset förutsätter alltså inte att ett kvanti­tativt betydande behov är för handen. Allmänintresset får bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt osv. alt kom­munen eller landstinget befattar sig med angelägenheten.

I bestämmelsen ligger ell principiellt förbud mot atl ge understöd ål enskilda, eftersom det i regel inle kan vara elt allmänt intresse atl sådant understöd lämnas.

Undanlag från förbudel all ge underslöd åt enskilda finns i viss special­lagstiftning.

Del har diskuterats om del faller inom den kommunala kompetensen att ge bidrag till fackliga organisationer för atl anlita s.k. arbetslagarkonsul-ter. Frågan har reglerats i flertalet medbestämmandeavtal, men ännu inle på det kommunala området. Del finns inget i kommunallagen som direkt hindrar atl en kommun träffar avtal med en facklig organisation om de allmänna anställningsvillkor som skall gälla för kommunens anställda.

För framliden kan man räkna med stora förändringar inom den kom­munala verksamheten med bl.a. besparingar, rationaliseringar, produkti­vitetsutveckling och diskussioner om alternativa former för drift och pro­duktion i egen eller alternativ regi. Det måste vara ett gemensamt arbets­givar- och arbetslagarinlresse atl utvecklingen sker med stöd av etl brett och säkert utredningsunderlag. Etl inslag i della kan vara del arbete som kan utföras av särskilt anlitade arbetslagarkonsulter. Utgångspunkten måste vara att det finns etl allmänt intresse av att sådana arbeten kan komma till stånd. Kommunernas och landstingens befogenheter alt ge ekonomiskt stöd får bedömas med beaktande av arbetets inriktning, om­fattning och allmänna betydelse för ett kommunalt utvecklingsarbete. Allmänt måste också i delta sammanhang beaktas att kommunalförvalt­ningen är politiskt styrd på demokratisk grund (jfr prop. 1975/76:105 bilaga 2 s. 150-152).

Bestämmelsen ger också ullryck ål lokaliseringsprincipen. Den innebär i


148


 


grunden alt en kommunal åtgärd måste vara knuten till kommunens eller landstingets egna område eller dess invånare för att den skall anses som laglig.

Principen är emellertid försedd med viktiga modifikationer som hänger samman med befolkningens rörlighet och ofullkomligheter i kommunin­delningen. Del är således inget som hindrar all en kommun engagerar sig i markinnehav och anläggningar inom en annan kommuns område för exempelvis vägtrafik, flygtrafik, friluftsliv, eldistribution o. d. förutsatt atl dessa anordningar behövs för den egna kommunen.

Inle ens riksområdet representerar någon i sammanhanget undantagslös geografisk begränsning för kommunala insatser. Omständigheterna kan vara sådana att en kustkommun kan ge bidrag till etl utländskt färjerederi. Vidare har ett landsting ansetts kunna hyra fritidsbosläder i Italien i avsikt bl. a. att på så säll få en jämnare spridning av-personalens semestrar.

Slutligen följer av bestämmelsen atl kommuner och landsting inte själva får ha hand om sådana angelägenheter som ankommer enbart på staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan alt handha.

På vissa verksamhetsområden sammanfaller dock kommunernas och landstingens kompetens. Detta gäller t.ex. på kulturens område och på kommunikationsområdet. 1 sådana fall är det inget som hindrar att såväl kommuner som landsting tar sig an angelägenheter av samma slag.

Gränserna för uppgiftsfördelningen mellan olika offentliga organ har i viss mån mjukats upp på senare år genom särskild lagstiftning. Det gäller bl.a. i fråga om omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda och äldreom­sorgen.


Prop. 1990/91:117


2 §  'Kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.


Paragrafen ger uttryck åt likställighetsprincipen. Principen harl rättsprax­is förklarats innebära att det inte är tillåtet för kommuner och landsting att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmed­lemmar på annal än objektiv grund (RÅ 1975 Ab 313, 1979 Ab 404). För atl särbehandlingen skall strida mot likställighelsprincipen skall det vara fråga om en "obehörig" särbehandling (RÅ 1977 ref 55).

Det krävs således alt kommunerna och landslingen skall iaktta objekti­vitet och rättvisa i sin behandling av kommunmedlemmarna. Innebörden av detta kan vara olika inomolika verksamhetsområden.

I princip ger kravet på en objektiv och rättvis likabehandling av kom­munmedlemmarna inle heller utrymme för någon inkomstfördelande verksamhet. Sådan verksamhet ingår inte i en kommuns eller elt lands­tings allmänna kompelens. Denna begränsning är emellertid i stor ut­sträckning bortkopplad genom speciallagar, t.ex. socialtjänstlagen (1980:620, omtryckt 1988:871, ändrad senast 1990:1527).

Å andra sidan innebär inte likställighetsprincipen ett absolut förbud mot att en kommun eller etl landsting vid ett visst tillfälle tillhandahåller anläggningar eller tjänster som bara kommer vissa medlemmar i kommu-


149


 


nen eller landstinget till godo. Grundprincipen är dock att kommunen eller landstinget senare bereder även andra medlemmar samma nyttigheter. Är det fråga om en starkt decentraliserad organisation, t.ex. alt en kommun har heltäckande kommundelsnämnder, är det ofrånkomligt att det kan uppstå variationer i fråga om servicenivå rnellan olika kommundelar. Likställighelsprincipen kräver dock en objektiv och rättvis behandling av alla kommunmedlemmar när det gäller myndighetsutövande uppgifter.

Likställighetsprincipen gäller bara gentemot kommunens eller landsting­ets egna medlemmar. Dessutom krävs det för principens tillämplighet alt kommunen eller landstinget träder i direkt kontakt med sina medlemmar i denna deras egenskap. Sålunda gäller principen inte när en kommun eller ett landsting anställer personal, köper eller säljer fastigheter etc.


Prop. 1990/91:117


 


3 § Kommuner och landsting får inte fatta beslut med tillbakaver­kande krafl som är till nackdel för medlemmarna, om det inte finns synnerliga skäl för det.

Paragrafen innehåller en föreskrift som ger uttryck för det förbud mot beslut med retroaktiv verkan som enligt praxis finns på del kommunala området.

Förbudet gäller vid sidan om det principiella förbud mot retroaktiv lagstiftning i fråga om skatter och statliga avgifter som finns i 2 kap. 10 § andra stycket regeringsformen. Det kommunala retroaktivitetsförbudet innebär alt en kommun eller elt landsting inte har rätl att retroaktivt återkalla förmåner för medlemmarna eller att med retroaktiv verkan be­sluta om nya eller förhöjda pålagor för dem. Principen har aktualitet främst i fråga om taxebeslut.

Möjligheten alt göra undantag från retroaktivitetsförbudet skall tilläm­pas med myckel stor försiktighet. En viss relroaktivitet har hittills godta­gits av praktiska skäl, åtminstone om det rör sig om en kortare tid (jfr räUsfallenRÅ 19852:19 och RÅ 1987 ref 41).

4 §   Om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldig­heter på vissa områden finns det särskilda föreskrifter.

I denna paragraf upplyses det om atl det på vissa områden finns särskilda föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldig­heter. Därmed åsyftas dels de s.k. smålagar som innehåller kompetens-utvidgande regler, dels de speciallagar som finns exempelvis beträffande skolorna, socialtjänsten samt hälso- och sjukvården.


150


 


5 § Om kommunernas och landstingens rätt atl meddela föreskrif­ter och att för skötseln av sina uppgifter ta ut skall finns del föreskrifter i regeringsformen.


Prop. 1990/91:117


De bestämmelser i regeringsformen som åsyftas i paragrafen är 1 kap. 7 § samt 8 kap. 3, 5, 7, 9 och 11 §§.

6 § Stockholms läns landsling får ha hand om sådana angelägenhe­ter inom en del av landstinget som kommunerna där egentligen skall sköta, om det finns etl betydande behov av samverkan och delta inte kan tillgodoses på något annal sätt.

Paragrafen motsvarar 1 kap. 4 § andra stycket KL utan skillnad i sak.

Särskilt om näringsverksamhet m. m.

1 § Kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyt­tiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget.

8 § Kommuner och landsting får genomföra åtgärder för att all­mänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget.

Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det.


Dessa paragrafer ger uttryck för kommunernas och landslingens kompe­lens i näringslivsfrågor. I 7 § har dessutom tagits in en bestämmelse som ger uttryck för förbudet mot att driva spekulativa förelag. Förbudel inne­bär att en kommun eller etl landsting inte får inlåta sig på företag som har lill syfte att ge kommunen eller landstinget en ekonomisk vinst.

Syftet med den näringsverksamhet som kommunerna och landstingen får bedriva enligt 7 § skall vara att betjäna de egna medlemmarna. Ingen­ting hindrar emellertid att anläggningarna eller tjänsterna i praktiken också utnyttjas av andra än kommunmedlemmar. Vidare är det inget som hindrar att kommunerna och landstingen bildar egna internföretag som enbart betjänar kommunen eller landstinget, t. ex. ett internt städbolag.

Om en kommun eller ett landsting i sin ordinarie verksamhel, t.ex. inom det kommunaltekniska området, har fått fram en immateriell pro­dukt, bör kommunen eller landstinget som upphovsman kunna utnyttja upphovsrätten fullt ut. Det får ses som en bieffekt lill det utvecklingsarbete som kommunen eller landstinget gör för den egna verksamheten.

Det finns inte någon klar skiljelinje mellan vad man brukar kalla den kommunala sektorn och det som i dagligt tal betecknas som näringslivet. Kommunerna och landstingen har en helt oomtvislad rätt att engagera sig i


151


 


en rad verksamhetsgrenar som vanligen ses som en del av näringslivet. Hit Prop. 1990/91:117 hör t.ex. verksamheter inom kommunikationsväsende och energiförsörj­ning. Sådana verksamheter kallas ofta sedvanlig kommunal affärsverk­samhet. Samtidigt är det tydligt atl del finns ell stort område av näringsli­vet som av tradition är förbehållet den enskilda företagsamheten. Denna del av näringslivet brukar benämnas del egentliga näringslivet. Inom den­na sektor får kommunerna och landstingen inte driva verksamhet eller göra andra ingripanden annat än under mycket speciella förhållanden.

Sedvanlig kommunal affärsverksamhet

Kommunerna är på olika sätt involverade i verksamheter genom vilka de mol betalning gör olika slags prestationer till allmänheten i kommunen. Tyngdpunkten ligger ofta i alt tillhandahålla kollektivanläggningar eller kollektivanordningar av olika slag. Åtskilliga verksamheter kan hänföras till kommunikationsväsendet.

Exempel på sedvanlig kommunal affärsverksamhet är bostadsföretag, tvälterier, el-, gas- och värmeverk, renhållningsverk, fryserier, saluhallar, slakthus, parkeringsanläggningar, buss-, spårvägs- och sjötrafikförelag, hamnar, flygplatser saml rörelser för att tillhandahålla idrottsarenor och olika fritids- och nöjesanläggningar.

Det egentliga näringslivet

Inom det egentliga näringslivet får kommuner och landsting i princip endast vidta åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen eller landstinget.

En allmänt näringsfrämjande åtgärd kan vara all tillhandahålla mark eller teknisk service till företagen.

Hantverkels och den mindre industrins behov av lokaler kan tillgodoses under förutsättning atl verksamheten inriktas på förelagarkollektivel i allmänhet.

Individuellt anpassad lokalhållning åt enstaka industriföretag faller dock utanför kompetensen.

Kommunala engagemang i utställningar, mässor och annan kollektiv marknadsföring kan tillåtas.

Av 8 § andra stycket framgår att kommunala ingripanden av individuell natur endast tillåts om det finns synnerliga skäl för del. Här följer några exempel på vad som kan tillåtas.

Om en viss verksamhet, trots atl den normalt faller utanför den kommu­nala kompetensen, har en anknytning till redan befintlig och erkänd kom­munal verksamhet kan det te sig opraktiskt eller verklighetsfrämmande atl inle tillåta verksamheten. Några praktiska exempel är stuveriverksamhet i kommunägda hamnar, förädling och försäljning från kommunägda gruslag samt försäljning av plantskoleväxler från stadsträdgårdar.

När det enskilda initiativet viker eller faller bort på ell visst serviceom­
råde som normalt hävdas av den privata företagsamheten kan det upp-
    152


 


komma ett rättsligt utrymme för kommunala åtgärder som annars skulle betraktas som otillåtna.

Denna kompetensgrund har särskild belydelse i glesbygdsområden där det har blivit allt längre mellan livsmedelsaffärerna och bensinstationerna. När servicenivån sjunker klart under del acceptabla kan kommunen ha rätl atl ekonomiskt understödja enskilda näringsidkare för atl garantera en viss minimistandard av kommersiell service till hushållen.

Många kommuner har sett sig föranlåtna alt göra ekonomiska insatser för att trygga tillgången på hotell i kommunen. Sådana insatser kan vara kompetensenliga, när det slår klart att enskilda företag och personer inte är beredda att göra de nödvändiga insatserna.

Tidigare åberopades ofta rådande eller befarad arbetslöshet som motiv för att tillåta kommunala ingripanden i det egentliga näringslivet. Rege­ringen har nyligen lagt fram en proposition om näringspolitik för tillväxt (prop. 1990/91:87). I denna framhålls bl.a. den fortsatta struktur­omvandlingens betydelse för landets framtida ekonomiska resurser och atl den typ av uppehållande företagsstöd som tillämpades under 1970-talei inte längre är lämpliga. Allmänt sett gäller alltså en restriktiv syn på kommunala stödinsatser gentemot enskilda företag. När del gäller av­gränsningen av tillåtna insatser måste dock rällstillänipningen kunna an­passas lill samhällsutvecklingen. Vad som skall ligga i begreppet synnerliga skäl kan således komma atl förändras beroende på utvecklingen i samhäl­let.


Prop. 1990/91:117


Kommunalt partistöd

9 § Kommuner och landsting får lämna ekonomiskt bidrag till de politiska partier som är representerade i fullmäktige under den tid som avses i bidragsbeslulel.

Bidraget skall fördelas så, att varje parti får ell lika stort belopp för varje plats som partiet har i fullmäktige.

Denna paragraf motsvarar i sak bestämmelserna i parlistödslagen.


3 kap. Kommunernas och landstingens organisation

I kapitlet, som saknar motsvarighet i nuvarande kommunallag, finns be­stämmelser som beskriver kommunernas och landstingens politiska orga­nisation och uppgiftsfördelningen mellan olika organ.

Reglerna om fullmäktiges och nämndernas uppgifter är nya. Reglerna är utformade så alt fullmäktige får större frihet att delegera ärenden.

Kapitlet innehåller också nya bestämmelser som syftar till atl stärka insynen i och kontrollen över sådan verksamhet som bedrivs i kommunala företag.


153


 


Fullmäktige


Prop.1990/91:117


1 § I varje kommun och i varje landsling finns det en beslutande församling: kommunfullmäktige i kommunerna, och landstingsfull­mäktige i landstingen.

Paragrafen är en ren upplysningsparagraf som säger alt det finns en beslu­tande församling i varje kommun öch i varje landsting. Utgångspunkten är regeln i I kap. 7 § regeringsformen, där det anges att beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar. Detta är ett ut­tryck för det representativa systemet. En närmare precisering av vad som ligger i fullmäktiges beslutsfunktion ges i 9 § i detta kapitel.

För landstingens del har del införts en ny term, nämligen "landstings­fullmäktige". När det i lagen talas om fullmäklige avses den beslutande församlingen i både kommuner och landsting.

Nämnder

2 §   Kommunfullmäktige skall tillsätta en kommunstyrelse och landstingsfullmäktige en landstingsstyrelse. Närmare föreskrifter om styrelsen finns i 6 kap. 1 — 6 §§.

För kommunernas del slälls det i paragrafen krav på att det måste finnas en kommunstyrelse. I landstingen måsle del finnas en landstingsstyrelse, vilket är en ny benämning på det organ som hittills har benämnts förvalt­ningsutskottet.

I lagen används termen "styrelse" som gemensam beteckning på kom­munstyrelse och landstingsstyrelse. När ordet "nämnd" används i lagtex­ten innefattas såväl slyrelsen som de övriga nämnder som en kommun eller elt landsting har inrättat. Vissa bestämmelser gäller enbart för styrel­sen och det framgår av atl den termen använts i det särskilda fallet.

3  § Fullmäktige skall tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för atl fullgöra kommunens eller landstingets uppgifter en­ligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt.

4  § Fullmäklige skall, om inle något annat är särskilt föreskrivet, bestämma nämndernas verksamhelsområden och inbördes förhål­landen. Fullmäktige får därvid besluta

1.  atl en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter i hela
kommunen eller landstinget,

2.  att en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter för en del av kommunen eller landstinget,

3.  atl en nämnd skall ha hand om verksamheten vid en eller flera anläggningar, och

4.  att en nämnd skall vara underställd en annan nämnd.


Paragraferna innehåller den grundläggande regleringen av den kommunala


154


 


nämndorganisationen vid sidan av slyrelsen. Innebörden är alt kommu-     Prop. 1990/91:117 nerna och landstingen genom reformen med en friare nämndorganisation har en i princip fullständig frihet att organisera nämndarbetet.

Det är en uppgift för fullmäktige att ta ställning lill vilka nämnder som skall finnas, uppgiftsfördelningen mellan dem och om de skall verka pä central eller lokal nivå. Etl undantag görs dock för det fallet att någol annat är särskilt föreskrivet. Detta syftar på att det i kommunerna även fortsätt­ningsvis måste finnas en särskild valnämnd och, om det inte utses en överförmyndare, en överförmyndarnämnd.

På det specialreglerade området i övrigt är kravet att det måste finnas en eller flera ansvariga nämnder för alt fullgöra de uppgifter som enligt respektive lag ankommer på kommunen eller landstinget. Det innebär att ingen del av den specialreglerade verksamheten får falla utanför styrelsens eller en annan nämnds ansvar. Det ankommer på fullmäktige att se till att det blir elt sådant heltäckande ansvar och att uppgifterna finns noga angivna i reglementet för respektive nämnd. Det torde inte vara praktiskt lämpligt att koncentrera alltför många specialreglerade uppgifter till kom­munstyrelsen. Se också 5 §.

Med verksamhetsområde i 4 § avses både nämndernas geografiska om­råde och vilka sakområden de skall svara för. All fullmäktige skall bestäm­ma nämndernas inbördes förhållanden innebär alt fullmäklige måste la ställning till om nämnderna skall fungera på central eller lokal nivå samt hur samordningen skall ske.

Uppgifterna inom elt visst specialreglerat område kan fördelas på flera nämnder. Det blir exempelvis möjligt att inom socialtjänsten inrätta sär­skilda äldreomsorgsnämnder eller särskilda äldre- och handikappnämnder med ansvar för både sociala och medicinska insatser. Etl annal exempel är au man kan samordna vissa delar av utbildningsväsendet med annan kommunal verksamhel, t.ex. inom det sociala området eller kultur- och fritidsområdena. På så sätt blir det bl. a. möjligt att inrätta särskilda barn-och ungdomsnämnder. Det är också möjligt att låta en nämnd sköta enbart en avgränsad del av ett slörre sakområde, t. ex. att ha en nämnd för länssjukvården eller för den samordnade habilileringen.

De nya reglerna medger också alt uppgifterna fördelas så, atl en eller flera nämnder svarar för produktionen av vissa tjänster åt andra nämnder och att s. k. ulförarnämnder och beställarnämnder inrättas. Man kan där­vid ha elt syslem för intern debitering.

Uppsplittringen på lokala nämnder kan aldrig vara total. Vissa uppgifter kräver etl kommunövergripande synsätt eller särskild kompetens som bäst tillgodoses på central nivå inom kommunen eller landstinget. Detta gäller bl.a. inom miljöskyddsområdet, räddningstjänsten och sådana delar av socialtjänsten som starkt kan ingripa i enskilda individers förhållanden. Avgörande för bedömningen är bl.a. kommunstrukturen och tillgängliga personella och ekonomiska resurser.

155


 


5 § En nämnd får inte bestämma om rättigheter eller skyldigheter för kommunen eller landstinget i ärenden där nämnden företräder kommunen eller landstinget som part.

En nämnd får inte heller utöva i lag eller annan författning före­skriven tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver.


Prop. 1990/91:117


Ett utnyttjande av de möjligheter till uppgiftsfördelning mellan olika nämnder som 3 och 4 §§ erbjuder skulle kunna innebära att sinsemellan svårförenliga funktioner handläggs inom en och samma nämnd. Det kan gälla att en nämnd har både partsintressen och sköter myndighelsutövning inom etl och samma område. Bestämmelsen i förevarande paragraf avser att förhindra atl så sker.

Bestämmelsen i första stycket hindrar t.ex. att en nämnd först beslutar om att ansöka om bygglov för ombyggnad av en viss institution och därefter också beslutar om bygglovet för ombyggnaden.

I andra stycket finns en regel som hindrar atl en och samma nämnd både driver en viss verksamhel och har tillsyn över den. Den nämnd som utövar tillsyn över miljöfarlig verksamhet kan alltså inte också ha ansvar för ett reningsverk eller en sopförbränningsanläggning. Fastighetsförvaltning och ansvar för brandtillsyn är etl annal exempel på oförenliga uppgifter. Där­emot hindrar givetvis inle föreskriften att varje nämnd har ett allmänt tillsynsansvar inom sill verksamhetsområde (jfr 6 kap. 7 §).

Även om föreskrifterna i paragrafen inle direkt riktar sig till fullmäktige är det självklart atl de blir styrande för den uppgiftsfördelning mellan olika nämnder som fullmäktige skall göra.

6 §   Om utskott, nämndberedningar och partssammansatta organ finns del särskilda föreskrifter i denna lag.

Paragrafen upplyser om de organ som en nämnd har möjlighet alt inrätta. Om utskott och beredningar finns närmare bestämmelser i 6 kap. De partssammansatta organen regleras i 7 kap.

Fullm äkiigeberedn inga r

7 § För beredning av elt visst ärende eller en viss grupp av ärenden som skall avgöras av fullmäktige får fullmäktige inrätta fullmäktige­beredningar. En sådan beredning skall beslå av en eller flera förtro­endevalda.


Av denna paragraf som motsvarar del av 1 kap. 5 § andra stycket KL, följer att fullmäktige får tillsätta beredningar som bereder ärenden som fullmäktige skall avgöra. Del handlar inle om ett allmänt beredningsorgan med uppgifter som svarar mot styrelsens utan om all fullmäklige i vissa fall kan tillsälla ett särskill organ för beredningen. Inom ramen för denna


156


 


uppgift kan fullmäktigeberedningen ha vissa funktioner som förberedelse för fullmäktiges uppföljning av nämndverksamheten.

En nyhet är att det anges alt en beredning enbart består av förtroen­devalda samt att det införs en särskild term i lagtexten för elt sådant organ, nämligen "fullmäktigeberedning". Detta hindrar inte all kommunerna och landstingen använder sig av andra benämningar. Det ankommer på fullmäklige alt falla närmare beslut om beredningarnas uppgifter och arbetsformer.


Prop. 1990/91:117


Revisorer

8 §   För granskning av den verksamhet som bedrivs inom en nämnds verksamhetsområde och av en fullmäktigeberedning skall det finnas revisorer. Närmare föreskrifter om revisorer finns i 9 kap.

Bestämmelsen syftar lill att göra bilden av den politiska organisationen fullständig.

Fullmäktiges uppgifter

9 §   Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget, främst

1. mål och riktlinjer för verksamheten,

2.  budget, skatt och andra vikliga ekonomiska frågor,

3.  nämndernas organisation och verksamhetsformer,

4.  val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar,

5.  val av revisorer och revisorsersättare,

6.  grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda, samt

7.  årsredovisning och ansvarsfrihet.

Fullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i denna lag eller i andra författningar.


Denna paragraf preciserar innebörden av atl fullmäklige är beslutande församling i kommuner och landsting. Utgångspunkten är uttalandena i förarbetena (prop. 1973:90 s. 231) till 1 kap. 7§ regeringsformen. Där anges att fullmäktiges beslulskornpelens i huvudsak gäller beslut av mera grundläggande natur eller av mera generell räckvidd. Del skall vara fråga om avgöranden där det politiska momentet, allmänt sett, är dominerande. Della uttrycks på så sätt, att fullmäktige skall besluta i alla ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

Den uppräkning som görs i paragrafen är exempel på sådana betydelse­fulla ärenden. Den är dock inte uttömmande, vilket innebär alt det finns exempel på annat som ligger inom fullmäktiges beslutsområde. De ären­degrupper som anges särskilt i paragrafen intar dock den särställningen att de inte kan bli föremål för delegering.

Av punkt I framgår att fullmäktige beslutar om mål och riktlinjer för


157


 


verksamheten. Härmed avses beslut i sådana övergripande frågor som har betydelse för den kommunala verksamheten i stort. Det gäller t.ex. finans-, politiska riktlinjer och beslut om verksamhetsinriktningen på olika områ­den. Delta hindrar givetvis inte atl de nämnder som har ansvaret för ett visst område också har till uppgift alt formulera mål för verksamheten. Vad som förbehålls fullmäklige är de kommuriövergripande frågorna.

Punkt 2 ger uttryck åt fullmäktiges finansmakt. I uttrycket "andra vikti­ga ekonomiska frågor" ligger ett allmänt krav på att fullmäktige skall besluta i sådana ärenden som, liksom budgeten och skatten, har avgörande betydelse för den kommunala ekonomin. Det kan t. ex. handla om graden av avgiftsfinansiering och viktiga beslut om förmögenhetstillgångarna. Beslut om taxor är ett annal exempel på en finansiell åtgärd som regelmäs­sigt har sådan kommunalekonomisk betydelse.

Pimkl 3 ger uttryck för att fullmäktige beslutar om den kommunala nämndorganisationen. I detta innefattas att fullmäktige utfärdar reglemen­ten för styrelsen och nämnderna, vilket dessutom framgår uttryckligen av 6 kap. 32 §.

Av särskilda regler i lagen framgår atl fullmäktige förrättar val av nämn­der och revisorer saml beslutar om grunderna för de förtroendevaldas ekonomiska förmåner. Eftersom detta är grundläggande uppgifter för full­mäktige och då det inte kan komma i fråga att delegera uppgifterna, har de angetts särskilt i punkterna 4—6.

Punkt 7 ger uttryck åt fullmäktiges ansvar för uppföljning och kontroll av hela den kommunala verksamheten. Till fullmäktiges beslutsområde hör således ärenden om årsredovisning och ansvarsfrihet. Av 8 kap. 20 § följer alt fullmäktige skall godkänna årsredovisningen. Innebörden av detta framgår av avsnitt 4.8.8.


Prop. 1990/91:117


10 § Fullmäklige får uppdra ål en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Ärenden som anges i 9 § första stycket eller som enligt lag eller annan författ­ning skall avgöras av fullmäktige får dock inte delegeras till nämn­derna.

Föreskrifter om delegering av ärenden inom en nämnds verksam­hetsområde finns i 6 kap. 33 — 38 §§.


Paragrafen reglerar möjligheterna för fullmäktige alt delegera ärenden eller ärendegrupper till nämnderna.

Reglerna innebär atl fullmäktige efter egen bedömning får avgöra i vilken omfattning delegering bör äga rum. En begränsning finns dock. Om det anges i en författning all en viss uppgift ankommer på fullmäklige, får en sådan uppgift inte delegeras. Det kan t. ex. gälla beslul om alt anla vissa planer och beslut om lokala föreskrifter.

De ärendegrupper som "anges i 9 § första stycket faller också utanför möjligheten att delegera. En fråga är därvid hur man avgränsar gruppen "viktiga ekonomiska frågor".

Hit hör generellt sett beslut om avgifter. Del innebär dock inle att fullmäktige måste avgöra avgiflssättningen i varje enskilt fall. Om fullmäk-


158


 


lige har antagit riktlinjer för avgiftsuttagen bör del vara möjligt atl delege­ra till en nämnd, som t.ex. närmare svarar för en viss anläggning, att bestämma avgifter för nyttjandet av anläggningen.

Utanför gruppen "viktiga ekonomiska frågor" kan också falla andra avgiftsuttag som inte har någon direkt betydelse för kommunalekonomin i stort.

Beslul om kortsiktig upplåning, dvs. i regel lån som har en löptid som understiger ett år, tillhör normall del delegeringsbara området. Om upplå­ningen har mer långsiktig karaktär är möjligheten att delegera mer begrän­sad men inte utesluten. Ytterst är den beroende av vilka finanspolitiska åtgärder i stort som fullmäklige har beslutat om. Ibland är det nödvändigt med en snabbhet i handläggningen, t.ex. inför förväntade räntehöjningar, som talar för att i första hand styrelsen bör ha beslutsbefogenheter i fråga om den långsikliga upplåningen. Det är en sak för fullmäktige att reglera denna fråga t. ex. i reglementen eller i särskilda beslut. Ibland är omstän­digheterna sådana, att en långsiktig upplåning som ligger inom ramen för finansieringsbudgelen är att betrakta som en ren förvaltningsuppgift för styrelsen. I sådana fall krävs inget särskilt beslut om delegering.

En nyhet i sak är att enstaka ärenden kan delegeras förutom hela grupper av ärenden. Praktiska skäl har ansetts tala för denna ordning.


Prop. 1990/91:117


11 § Om rätt för kommuner och landsling att uppdra beslutande­rätten i vissa anställningsfrågor till en sammanslutning av kommu­ner eller landsting finns det föreskrifter i kommunala delegations­lagen (1954:130).

1954 års delegationslag ger kommuner och landsling rätl alt till kommuna­la arbetsgivarorganisationer delegera uppdrag som gäller anställningsvill­kor.

12 § I samband med atl budgeten fastställs eller anslag annars beviljas får fullmäktige uppdra åt en nämnd alt genomföra en viss verksamhel inom ramen för de riktlinjer eller andra generella beslut om verksamhelen som fullmäklige har fastställt, om inte något annat följer av lag.


Paragrafen, som motsvarar 1 kap. 6 § första stycket KL, klargör fullmäkti­ges möjligheter att ge s. k. finansbemyndiganden.

Med stöd av regeln kan fullmäktige bevilja nämnderna ett ramanslag för en hel verksamhel eller för en hel nämnd. En förutsättning är dock att fullmäklige har tagit ställning lill verksamhetens omfattning och inrikt-' ning samt till kostnaderna och intäkterna i stort. Riktlinjer för hur ansla­gen får användas kan läggas fast genom en hänvisning lill olika måldoku­ment, 1. ex. en barnomsorgsplan eller äldreomsorgsplan.

En förutsättning för regelns tillämpning är att fullmäktige har fastställt sådana riktlinjer eller andra generella beslut för verksamheten i fråga atl deras prioriteringar blir respekterade (se KU 1987/88:23 s. 17).


159


 


Av bestämmelsen framgår att den inte får tillämpas om annat följer av lag. Inom vissa områden, t. ex. socialtjänsten, finns obligatoriska uppgifter där målen har satts av riksdagen genom lag, varför fullmäktiges handlings­utrymme är begränsat.


Prop. 1990/91:117


Nämndernas uppgifter

13   §   Nämnderna beslutar i frågor som rör förvaltningen och i
frågor som de enligt lag eller annan författning skall handha.

Nämnderna beslutar också i frågor som fullmäktige har delegerat till dem.

14   §   Nämnderna bereder fullmäktiges ärenden och ansvarar för
alt fullmäktiges beslut verkställs.

Paragraferna motsvarar I kap. 5 § andra stycket KL.

Av 13 § framgår att nämnderna har en självständig beslutanderätt inom ramen för den förvaltande verksamheten. Praktiska exempel på sådan beslutanderätt kan t. ex. hämtas från egendoms- och medelsförvaltningen. Det framgår också att nämnderna skall besluta i frågor som ankommer på dem enligt specialförfattningar. Sådana beslut har vanligen inslag av myn­dighetsutövning.

15 § Nämnderna skall redovisa till fullmäktige hur de har fullgjort sådana uppdrag som fullmäktige har lämnat till dem med stöd av 10 § första stycket och 12 §.

Fullmäktige skall besluta om omfattningen av redovisningen och formerna för den.


I denna paragraf finns en regel om nämndernas redovisningsskyldighet inför fullmäktige. Den ger fullmäktige ett uppföljningsinstrumenl.

Regeln får särskild belydelse i etl målslyrl system och om fullmäktige utnyttjar de större möjligheter att delegera beslutanderätt till nämnderna som den nya lagen erbjuder. En nyhet är att delegerade ärenden skall återredovisas. På så sätt får fullmäktige kontroll över hur nämnderna utnyttjar fullmäktiges delegering och vidare etl underlag för framtida överväganden om delegering.

Att nämnderna skall redovisa sina uppdrag innebär inte att de måste återredovisa hur enskilda ärenden har handlagts. Det handlar snarare om en redovisning av hur fullmäktiges beslut om verksamhelen som sådan har efterlevts.

Paragrafen ställer inte något krav på formerna för redovisningen. Det ankommer på fullmäktige att besluta om detta, vilket bör innefatta hur ofta redovisningen bör äga rum.


160


 


Kommunala förelag


Prop. 1990/91:117


16   § När en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en
kommunal angelägenhet till ell aktiebolag där kommunen eller
landstinget bestämmer ensam, skall fullmäktige

1.  fastställa del kommunala ändamålet med verksamhelen,

2.  utse styrelseledamöter och minst en revisor,

3.  se till all fullmäktige får yttra sig innan sådana beslul i verk­samhelen som är av principiell beskaffenhet eller annars av slörre vikt fattas, saml

4.  besluta om vad som skall gälla i fråga om rätt för allmänheten alt ta del av handlingar hos den juridiska personen.

Detsamma gäller, när kommunen eller landstinget ensam bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.

17   § Om vården av en kommunal angelägenhet lämnas över lill elt
aktiebolag, elt handelsbolag, en ekonomisk förening eller en ideell
förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans
med någon annan, skall fullmäktige se lill alt den juridiska personen
blir bunden av de villkor som avses i 16 § i en omfattning som är
rimlig med hänsyn lill andelsförhållandena, verksamhetens art och
omständigheterna i övrigt.

Detsamma gäller, om kommunen eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.

Paragraferna, som saknar motsvarighet i nuvarande kommunallag, regle­rar en kommuns eller elt landstings förhållande lill sådana privaträtlsliga rättssubjekt som handhar en kommunal angelägenhet. Som en sammanfat­tande beteckning används i rubriken termen "kommunala företag". Reg­lerna tar sikte på sådana företag som etableras efter den nya lagens ikraft­trädande. I fråga om äldre företagsbildningar gäller punkt 5 i övergångsbe­stämmelserna.

Uppgiftsöverlämnande lill enskilda personer omfattas inle av reglering­en liksom inte heller rena enlreprenadförhållanden.

Av 16 och 17§§ framgår klart en grundläggande förutsättning för att uppgifter överlåts på privaträtlsliga organ, nämligen att det måsle röra sig om kommunala angelägenheter. Med detta avses sådana angelägenheter som faller inom ramen för den kommunala kompetensen så som den kommer till uttryck i 2 kap. •

16 § tar sikte på sådana juridiska personer som en kommun eller elt landsting äger eller bildar ensam, medan 17 § reglerar samverkansfallen.


16 §

De enda företagsformer som en kommun eller ett landsting ensam kan äga eller bilda är aktiebolag och stiftelse. Paragrafen avser alltså enbart sådana rättssubjekt.

Ensamkriteriet innebär att del inte får finnas någon annan intressent överhuvudtaget i företagel hur litet ett andelsintresse än må vara. Finns etl sådant andelsintresse regleras förhållandena i 17 §.


161


11    Riksdagen 1990/91. I saml. Nr 117


Punkt 1. Fullmäktige skall enligi denna bestämmelse lägga fast ändarna-     Prop. 1990/91: 117 let med verksamhelen. Del är inte godtagbart med en allmänt hållen formulering som den i rent privata sammanhang vanliga avslutande me­ningen att etl bolag skall "idka annan i samband därmed slående rörelse".

Del kommunala ändamålet kan t. ex. preciseras så att det blir klart att de olika grundsatser som gäller för kommunal verksamhet enligt kommunal­lagen, exempelvis likställighetsprincipen, skall gälla för bolagets verksam­het. I andra fall kan det vara lämpligt att fullmäktige i t.ex. en bolagsord­ning tar in en bestämmelse om att bolaget inte skall drivas i vinstsyfte. Atl del kommunala ändamålel på detta säll preciseras får betydelse för det säll på vilket bolagets förvaltningsberättelse utformas. Del blir då klart all berättelsen i första hand skall la sikte på hur bolaget har skött en anför­trodd lokal samhällsangelägenhet.

Kravet på precisering av ändamålsbestämningen är särskill starkt om verksamheten ligger nära gränsområdena för vad som ligger inom den kommunala kompetensen.

Punkt 2. Bestämmelsen ställer upp ett krav på att fullmäktige skall utse styrelseledamöterna. 1 sådana fall blir reglerna om proportionella val auto­matiskt tillämpliga på valet. Gäller det ett aktiebolag måste bolagsordning­en innehålla en bestämmelse i ämnet.

I 10 kap. aktiebolagslagen finns bestämmelser om revision och särskild granskning av aktiebolag. Bolagsstämman skall välja minst en revisor som i slörre bolag skall vara auktoriserad revisor. Om en eller flera revisorer skall utses, kan i bolagsordningen bestämmas att en eller flera av dem, dock inte alla, skall utses i annan ordning. I fråga om stiftelser saknas för närvarande något i lag fastlagt krav på att del skall finnas revisorer.

Punkt 3. Ett krav enligt denna bestämmelse är alt fullmäktige skall få yttra sig innan vissa beslul i företaget fallas.

Fullmäktiges yttrande skall inhämtas i frågor av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Det kan t.ex. gälla ändring av bolagsordning, ändring av aktiekapital, fusion av förelag, förvärv eller bildande av dotter­företag samt förvärv av aktierna eller del av aktierna i annat företag. Frågor som rör den löpande driften omfattas inte av regleringen.

Punkt 4. Enligt denna punkt skall fullmäktige besluta vad som skall gälla i fråga om räll för allmänheten alt ta del av bolagels eller stiftelsens handlingar.

De beslut som fullmäktige fattar i fråga om rätt för allmänheten alt la
del av det kommunala företagets handlingar bör, om del innebär att
allmänheten skall ha en sådan räll, företagel på något sätt förbindas iaktta.
Vad som beslutas om rätten atl ta del av företagets handlingar kan, om
företaget är ett aktiebolag, ges formen av direktiv från aktieägaren, kom­
munen eller landstinget, antagna vid bolagsstämman och riktade till bola­
gets styrelse och verkställande direktör. Ett annat säll för kommunen eller
landstinget atl binda aktiebolagel i denna fråga är att avtala med aktiebola­
get om vad som skall gälla. Är företagel en stiftelse kan vad som bestärnts
om offenllighel tas in i stiflelsestadgarna. Även avtalsformen kan använ­
das om det av stiftelsens stadgar framgår atl stiftelsen får ingå etl sådant
avtal.
                                                                                            162


 


De åtgärder som anges i paragrafen är tillräckliga men också nödvändiga Prop. 1990/91:117 för att kraven på inflytande och kontroll skall vara uppfyllda. Om kraven inle uppfylls, måsle kommunen eller landslingel avstå från företagsbild­ningen eller avveckla sill engagemang i förelaget. Det är givetvis inte något som hindrar att fullmäklige vidtar ytterligare åtgärder i syfte att öka inflytandet i och kontrollen över det privaträltsliga organet. I fråga om aktiebolag kan man t. ex. föreskriva i bolagsordningen alt vissa principiellt viktiga beslul skall godkännas av fullmäklige. Det är naturligt alt fullmäk­tige i varje enskilt fall allt efter omständigheterna prövar hur den demokra­tiska insynen kan göras så vidsträckt som möjligt.

17§

Här regieras de fall när en kommun eller etl landsting samverkar med en annan kommunal enhet, staten eller enskild genom elt privalrältsligt or­gan. Det kan gälla samverkan i form av aktiebolag, stiftelse, ekonomisk förening, handelsbolag och ideell förening.

Bestämmelsen ställer inle samma anspråk på kommunen eller landsting­et som i det fall då de är helt ensambestämmande. Vilka åtgärder som skall vidtas beror på andelsförhållandena, verksamhetens art och övriga om­ständigheter. Ytterst får det bli en samlad bedömning av omständigheter­na i det enskilda fallet.

I fråga om en kommuns eller ett landstings möjligheter till inflytande och kontroll över en ekonomisk förening gäller i allt väsentligt samma förutsättningar som gäller för aktiebolag. Villkoren för verksamhetens handhavande får las in i föreningens stadgar eller i etl kompletterande avtal.

När det gäller handelsbolag, kan bolagsmännen fritt bestämma sina inbördes rälligheler och skyldigheter genom avtal. När en kommun eller ell landsling går in i sådana bolag finns dock vissa kommunalrättsliga begränsningar i handlingsfriheten, främst när del gäller möjlighelerna atl la på sig ansvaret för skulder som belöper på någon annan bolagsman. De närmare gränsdragningarna får avgöras genom rättstillämpningen. Villko­ren för ett sådant bolags handhavande av en kommunal angelägenhet får anges i bolagsavtalet. Det är att märka atl det inte är obligatoriskt alt ha styrelse eller revisor i handelsbolag och kommanditbolag. Bestämmelsen i 16 § 2 kan givetvis tillämpas endasl i de fall då det finns styrelse respektive revisor i bolaget.

När kommuner och landsting samarbetar enbart med varandra gäller bestämmelsen i samtliga deltagande kommuner eller landsting. Här måste man utgå från att dessa blir ense om villkoren för samarbetet.

163


 


Kommunala arkiv


Prop. 1990/91:117


 


18 §   Föreskrifter   om   kommunala   arkiv   finns   i   arkivlagen (1990:782).

I nuvai"ande kommunallag finns en motsvarande hänvisning i fråga om fullmäktiges arkiv i 2 kap. 27 § och i fråga om nämndernas arkiv i 3 kap. 10 § Iredje stycket. Reglerna har här förts samman till en bestämmelse. Om elt parlssammansall organ har inrättats omfattar arkivlagen även arkiv hos ett sådant organ.

4 kap. De förtroendevalda

Dejinilion

1 § Med förtroendevalda avses i denna lag ledamöter och ersällare i fullmäklige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare.

Paragrafen, som saknar motsvarighet i den nuvarande lagstiftningen, inne­håller en definition av benämningen förtroendevald. I den nya lagen används ordet ersättare i stället för suppleant.

Med förtroendevalda avses ledamöter och ersällare i fullmäktige, nämn­der och sådana beredningar som fullmäktige har utsett. Hit räknas också revisorerna och deras ersättare.

Kapitlets föreskrifter skall även tillämpas när någon fullgör uppdrag i ell ulskoll inom en nämnd. Del behövs ingen särskild regel om delta, efter­som ledamotskap i ulskoll förutsäller all den förtroendevalde är ledamot eller ersättare i en nämnd. På samma sätt räknas till gruppen förtroen­devalda de som deltar i utredningskommittéer, projektgrupper och arbets­grupper som utgör en direkt följd av elt uppdrag sor-n ledamot eller ersätta­re i en nämnd.


164


 


Rösträtt


Prop. 1990/91:117


 


2 § Rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäk­
tige har den som är folkbokförd i kommunen och har fyllt 18 år
senast på valdagen.

Den som inle är svensk medborgare har rösträtt bara om han har varit folkbokförd i Sverige den 1 november de tre åren närmast före valåret.

3  § Rösträtt vid val av ledamöter och ersällare i landstingsfull­mäktige har den som är röstberättigad vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige i en kommun inom landstinget.

4  § Frågor om rösträtt enligt 2 och 3 §§ avgörs på grundval av en röstlängd som upprättas före valet.

Paragraferna motsvarar 2'kap. 3 § KL.

För kommunal rösträtt krävs atl man är folkbokförd i kommunen och har fyllt 18 år senast på valdagen.

Svensk medborgare som inle är bosalt i riket saknar kommunal rösträtt.

I konsekvens härmed skall en svensk medborgare anses bosatt utom riket,
om han enligt länsstyrelsens personband inle är folkbokförd här (4 kap.

II § vallagen).

Ar man inte svensk medborgare krävs utöver övriga rösträtlsvillkor att man varit folkbokförd i Sverige den 1 november de tre åren närmast före valåret.

Ett villkor för rösträtt var lidigare alt man inte var omyndigförklarad. Omyndigförklaring har emellertid avskaffats genom lagstiftning som träd­de i kraft den 1 januari 1989 och i samband därmed bortföll diskvalifice-ringsgrunden "omyndig" för rätlen atl rösla Qfr prop. 1987/88:124, 1988/89:KU 8, rskr. 12, SFS 1988:1253).

Röslrällsvillkoren gäller också för landstingsvalen.

Regeln om rösträtt har intresse för de förtroendevalda i deras arbete, eftersom den reglerar valbarheten även lill andra kommunala förtroendeuppdrag än uppdragen som ledamot och ersättare i fullmäktige (jfr 5 §). Regeln har därför tagits in i kapitlet om de förtroendevalda.

I 2 kap. 3 § KL föreskrivs också alt varje röstberättigad har en röst. Bestämmelsen har inle förts över lill den nya lagen, eftersom denna grundläggande princip redan framgår av regeringsformens föreskrift om att rösträtten är lika (1 kap. 1 §).


165


 


Valbarhet


Prop. 1990/91:117


 


5 § Ledamöter och ersättare i fullmäktige väljs bland dem som har
rösträtt enligt 2 och 3 §§. Detsamma gäller valen av ledamöter och
ersättare i nämnderna samt valen av revisorer och revisorsersältare.

Den som har fyllt 18 år senast på dagen för ett sådant val är valbar.

6 § Den som är anställd hos en kommun eller etl landsling för all
ha den ledande ställningen bland personalen är inle valbar.

Den som är chef för en förvaltning som hör lill en nämnds verksamhetsområde får inte väljas lill ledamot eller ersättare i nämnden.

Paragraferna motsvarar 2 kap. 4 § första och andra styckena, 3 kap. 3 § första stycket och 5 kap. 1 § andra stycket KL.

I 5 §, som innehåller valbarhetskriterierna, har inte några sakliga änd­ringar gjorts. Vid val av ledamöter och ersällare i slyrelsen och övriga nämnder är del liksom i dag åldern vid respektive vallillfälle som avgör om ålderskravet 18 år för valbarhet skall anses uppfyllt. Det särskilda valbarhetshindret för borgarråd i Stockholms kommun har tagits in i 29 § första stycket.

I 6,f uppställs, liksom enligt den nuvarande kommunallagen, etl valbar­hetshinder för den som har den ledande ställningen bland de anställda hos kommunen respektive landstinget. Det kan vara kommundirektören, kanslichefen, landstingsdirektören eller någon annan med motsvarande anställning. Del ankommer på kommunen eller landstinget atl klargöra genom en föreskrift i en instruktion eller på något annal sätt vilken av de anställda som avses Gfr prop. 1975/76:187 s. 353, KU 1976/77:25 s. 51).

Även valbarhetshindret för förvaltningschefer finns kvar i fråga om uppdrag i en nämnd inom det egna ansvarsområdet. Som exempel på sådana förvaltningschefer som drabbas av valbarhetshindret kan nämnas en socialdirektör i fråga om uppdrag i socialnämnden och en skoldirektör i fråga om uppdrag i skolstyrelsen. Valbarhetshindrel gäller enligt praxis inte för "inslitulionsföreslåndare". En ålderdomshemsföreståndare har kunnat väljas till suppleant i en social centralnämnd (RÅ 175 Ab 306) och en rektor till ledamol och ordförande i en skolstyrelse (RÅ 1973 C 14).

Valbarhetshindrel för landshövdingar och vissa andra länsslyrelsetjäns-temän har slopats. Formellt innebär detta att de i fortsättningen kan väljas till ledamöter i fullmäktige och nämnder och lill revisorer.

I avsnilt 4.4.3 finns utförliga motiv för reglerna om valbarhelshindren.


166


 


Uppdragets upphörande


Prop. 1990/91:117


 


7 § Om valet lill fullmäktige har upphävts och omval har ägt rum
eller om rättelse har skett genom förnyad sammanräkning och man­
datfördelningen mellan partierna därvid har ändrats, upphör upp­
dragen för de förtroendevalda som har valts av fullmäktige två
månader efter del att omvalet eller sammanräkningen har avslutats.

När omvalet eller sammanräkningen har avslutats, skall fullmäk­lige förrätta nytt val av förtroendevalda för återstoden av mandatti­den.

8  § Om en förtroendevald upphör alt vara valbar, upphör också uppdraget genast.

9  § Fullmäktige skall befria en förtroendevald från uppdraget när den förtroendevalde önskar avgå, om det inte finns särskilda skäl mot det.

10   § Fullmäktige får återkalla uppdraget för en förtroendevald
som valts av fullmäktige, om den förtroendevalde

1. har vägrats ansvarsfrihet, eller

2.  genom en dom som har vunnit laga kraft har dömts för ett brott
för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver.

Föreskrifterna i /.motsvarar delvis 3 kap. 5 § tredje stycket och 5 kap. 1 § första stycket KL.

Föreskrifterna i 8 och 9 §§ motsvarar 2 kap. 4 § tredje stycket KL medan de i 10 § saknar motsvarighet i nuvarande lagstiftning.

Enligt 8 § upphör etl uppdrag genast om en förtroendevald upphör atl vara valbar. Valbarhelsvillkoren är alltså också villkor för rätten atl inneha uppdraget under mandatperioden. Om någon har blivit obehörig efter valet, t.ex. genom folkbokföring i någon annan kommun, är han skyldig alt avgå så snart obehörighelen har inlrätl. Del ankommer på den förtro­endevalde själv atl anmäla delta till fullmäktiges ordförande.

I 9 § har lagils in regeln om alt fullmäklige skall befria en ledamol eller ersättare från uppdraget, om han önskar avgå. I och för sig finns det en grundläggande skyldighet att ta emot ett kommunalt förtroendeuppdrag och att inneha uppdraget under hela mandatperioden. Den som vill avgå måsle utverka ell beslul av fullmäktige. Bestämmelsen i 9 § liksom mot­svarande bestämmelse i nuvarande kommunallag gör det dock svår'i för fullmäklige atl mobilisera någol särskill skäl av sådan tyngd alt en valbar person mot sin vilja kan tvingas motta eller fullgöra ett uppdrag. Ett rent obslruktionssyfle skulle kunna anses som giltig grund för avslag. Enligt praxis kan en avsägelse återkallas, innan den har beviljats.

Föreskrifterna i 10 § är nya i sak. I avsnitt 4.4.4 behandlas frågan om entledigande av förtroendevalda utföriigt.


167


 


Ledighet från anställning


Prop. 1990/91:117


11 §   Förtroendevalda har rätl lill den ledighet från sina anställ­ningar som behövs för uppdragen.

I 1977 års kommunallag infördes det regler som garanterar de förtroen­devalda rätt till ledighet så att de kan fullgöra sina uppdrag. Reglerna, som finns i 2 kap. 5 §, 3 kap. 4 § och 5 kap. I § fjärde stycket, har här förts samman till en paragraf som gäller för alla förtroendevalda.

Eftersom definitionen av förtroendevald inte innefattar uppdrag i kom­munala företag gäller regeln om rält lill ledighet inte sådana uppdrag.

Ekonomiska förmåner

12   § Förtroendevalda har rätl till skälig ersältning för den arbets­
inkomst samt de pensions- och semesterförmåner som de förlorar,
när de fullgör sina uppdrag.

Detta gäller dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på hellid eller en betydande del av heltid.

13  § Fullmäktige skall besluta enligt vilka grunder ersättning enligt 12 § skall betalas.

14  § Fullmäktige får besluta alt förtroendevalda i skälig omfatt­ning skall få

 

1.  ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget,

2.  arvode för del arbete som är förenat med uppdraget,

3.  pension, samt

4.  andra ekonomiska förmåner.

15   § Om fullmäklige beslutar alt arvode skall betalas, skall arvodet
bestämmas lill lika belopp för lika uppdrag.

Detta gäller dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på hellid eller en betydande del av heltid.


I den nu gällande kommunallagen finns regler om ersättning till de förtro­endevalda på flera ställen, nämligen i 2 kap. 29 §, 3 kap. 16 § och 5 kap. 1 § femte stycket. I den nya lagen har bestämmelserna samlats i 12—15§§ i detta kapilel.

Av avsnitt 4.4.5 framgår vad som skall förstås med förlorad arbetsin­komst, vilka förtroendevalda som omfattas av rätten att få sådan ersätt­ning, de inkomstförluster ersättningen skall läcka och den lid ersättningen bör omfatta.

Fullmäklige har stor frihet alt bestämma om vilket syslem för ersättning som skall tillämpas.

I 13 § föreskrivs atl fullmäktige skall besluta enligt vilka grunder ersätl­ning för förlorad arbetsinkomst och för förlorade pensions- och semester­förmåner skall betalas. Del innebär all det blir ett åliggande för fullmäkti-


168


 


ge att faslslälla ett ersällningssystem. Uppgiften kan inte delegeras till 1. ex.     Prop. 1990/91:117 slyrelsen eller ell inrällat personalorgan. Ingel hindrar emellertid atl full­mäklige uppdrar ål elt sådanl organ all tillämpa de regler som beslutats, dvs. all bestämma om ersättningen i det enskilda fallet. Tvärtom torde delta bli den normala ordningen.

Ersättningen för förlorad arbetsinkomst måste bestämmas särskilt och fullmäktige har all fastställa regler för den oavsett om någon förtroen- . devald har begärt sådan ersältning eller ej.

Ersättningen för förlorade pensions- och semesterförmåner kan utkrävas separat och utan samband med en ersältning för förlorad arbetsinkomst. En förtroendevald har räll att få betalt för styrkt föriust av sådana förmå­ner, även om den förtroendevalde uppbär enbart arvode, dvs. ersättning för själva arbetet i uppdraget, och inte någon ersältning för förlorad arbetsinkomst.

Med pension menas i 14 § 3 sådan kommunal pension som kommunen eller landstinget kan tillerkänna de förtroendevalda. I de flesla fall uteslu­ter sådan pension hell eller delvis rätten för en förtroendevald att därut­över få ersättning för pensionsförmåner som han på grund av sill uppdrag går miste om i en anställning.

Av 14 § 2 framgåratt arvoden bara får avse ersätlning för det arbete som är förenat med uppdragen men inte ersätlning för förlorad arbetsinkomst. De kommuner och landsting som har vägt in ersättning för förlorad arbets­inkomst i arvodena måsle därför ompröva arvodena.

Den förtroendevalde har rätt atl få "skälig ersältning" för sina ekono­miska föriuster. Det innebär dels all ersättningen enligt 12 § första stycket inte kan bestämmas lill elt alltför lågt belopp, dels atl en övre gräns sätts för hur stora ersättningar som får betalas. Det ankommer på kommunerna och landstingen själva att utifrån de lokala förulsätlningarna bestämma om ersättningarna inom ramen för skälighetsnormen.

Rätten till ersätlning för föriorad arbetsinkomst gäller inte för de hel­tidssysselsatta förtroendevalda och inle heller för de deltidssysselsatta med uppdrag på en betydande del av heltid. Detta framgår av 12§ andra stycket. Dessa förtroendevalda jämställs liksom hittills från ersättnings-synpunkt med anställda.

En bestämd gräns bör dras mellan hellids- och deltidssysselsatta vad gäller rätten till ersättning för förlorad arbetsinkomst. I prop. 1982/83:97 har en naturlig gräns angetts gå vid uppdrag som omfattar 40 procent av heltid eller däröver. Fullmäktige får dock bestämma om denna gränsdrag­ning. Motiven i den nämnda propositionen gäller alltjämt.

De heltidssysselsatta förtroendevalda tillerkänns som regel kommunal pension. Det finns elt pensionsreglemente som de båda kommunförbun­den utarbetal och som nästan alla kommuner och landsting antagit. Även deltidssysselsatta förtroendevalda får ibland kommunal pension. I normal-reglementel finns bestämmelser om pension till sådana förtroendevalda. Undantagsregeln i 12 § andra stycket gäller också rätten till ersältning för föriust av pensionsförmåner.

Bestämmelsen i 12 § första stycket om rätt till ersättning för förlust av
semesterförmåner är inte tillämplig på de heltidssysselsatta och förtroen-
169


 


devalda med betydande dellidsuppdrag. Della framgår också av 12 § and­ra stycket. Heltidsuppdrag i kommuner och landsting grundar inte rält lill semeslerförmåner. Dessa förtroendevalda medges dock ofta mol semester svarande ledighet utan atl arvodet reduceras. Detta anses tillåtet (jfr Kaijser-Rlberdahl, Kommunallagarna II, 6 uppl. s. 422).

Sedan år 1967 är det tillåtet att göra arvodet till heltidssysselsatta förtro­endevalda beroende av den tid de innehaft uppdragen. Principen om lika arvode för lika uppdrag skrevs in i den nuvarande kommunallagen år 1983, vilket kan ge ett intryck av att det inte skulle vara möjligt all differentiera arvoden med hänsyn till tiden för uppdragen. En sådan effekt torde inle ha varit avsedd.

I 15 § andra stycket görs ett undantag från principen om lika arvode för lika uppdrag när del gäller förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid. Syftet är atl klargöra alt fullmäklige kan ta hänsyn till hur länge en förtroendevald har haft etl hellidsuppdrag eller ett omfattande dellidsuppdrag, när fullmäktige bestämmer arvodet till den förtroendevalde.


Prop. 1990/91:117


De förtroendevaldas initiativrätt

16   §   Ledamöterna i fullmäktige får väcka motioner.

Alt de också får ställa interpellationer och frågor framgår av 5 kap. 49-56 §§.

17  §   Ledamöterna i nämnder får väcka ärenden i nämnderna.

18  §    När ersättarna tjänstgör har de samma rättigheter som leda­möterna.

Närmare föreskrifter om ersällarnas tjänslgöring i fullmäklige och i nämnderna finns i 5 kap. 12—17 §§ och i 6 kap. IO och 11 §§.


Paragraferna reglerar de salt på vilka de förtroendevalda i fullmäklige och nämnder kan väcka etl ärende och ta andra initiativ.

Närmare bestämmelser om interpellationer och frågor finns i 5 kap. 49-56 §§.

Regeln om rätl för ledamöterna i nämnderna att väcka ärenden befäster bara vad som redan gäller. 1 fråga om rätlen för andra atl väcka ärenden hos en nämnd är rättsläget det atl ell ärende som väcks av en enskild person ovillkorligl leder till sakbehandling endast om rällen framgår av en författning, t.ex. rätten alt väcka ett ärende om bistånd enligt socialtjänst­lagen. Rätten kan också framgå av fullmäktiges egna regler, t.ex. i fråga om bidragsgivning. Om någon person i övrigt vill påkalla någon åtgärd och vänder sig till en nämnd i ärendet, föreligger det ingen skyldighet att ta upp ärendet till sakbehandling.

1 18 § första stycket finns en bestämmelse som lagfäster principen om alt en ersättare som tjänstgör har samma befogenheter som en ledamol. Tjänstgöringen är del avgörande kriteriet för rättigheten.


170


 


Omröstning och beslul


Prop. 1990/91:117


19  §   Varje ledamol i fullmäklige eller i en nämnd har en röst.

20  § En ledamot i fullmäktige eller i en nämnd har rätt att avstå från all delta i en omröstning eller i ett beslul.

Ordföranden är dock alltid skyldig atl rösta, när det behövs för all ärendet skall kunna avgöras.

21   § En ledamot i en nämnd som deltar i handläggningen av etl
ärende skall delta i avgörandet av ärendet, om ärendet avser myn­
dighetsulövning mol någon enskild.

Ingen är dock skyldig all rösla för fler än elt förslag.


Till 19 § har förts en motsvarighet till bestämmelsen i 2 kap. 14 § KL om all varje ledamol i fullmäktige har en röst. Bestämmelsen har utvidgats lill alt omfatta även nämnderna. Detta innebär dock inte någon nyhet i sak.

Regeln i 20 § första stycket om rätlen atl avslå från all della i en omröslning eller i ell beslut i ell ärende saknar motsvarighet i nuvarande kommunallag. Den innebär dock ingen nyhet i sak. Regeln anger också rätten all avslå från alt delta i beslutet i ett ärende. Som etl undantag från denna huvudregel har en bestämmelse tagits in i 20 g andra stycket om ordförandens skyldighet att rösta i den situationen att han avstått från att delta i en omröstning och denna resulterar i lika röstetal. Detta gäller enligt rättspraxis (RÅ 1958 ref 12, 1960 I 120) och är därför inte heller någon nyhet i sak. En motsvarande bestämmelse finns i 18 § fjärde stycket förvaltningslagen.

I 21 § första stycket finns en regel om röstplikt. Röslplikten gäller endast i ärenden hos nämnderna som innefattar myndighetsulövning mol enskil­da. Regeln är avsedd atl tillämpas när beslut fattas i ärenden som överkla­gas med stöd av förvallningslagen, t.ex. ärenden om bistånd enligt social­tjänstlagen och om bygglov samt när viten föreläggs. Del innebär alt röstplikl inle föreligger i ärenden som överklagas genom kommunalbesvär.

I nämnderna bör man göra klart för sig ärendenas karaktär, innan handläggningen påbörjas. Senast inför en omröstning måsle del vara av­gjort, om ell ärende i vilket nämnden skall besluta innefattar myndighets­utövning.

I 21 § andra stycket finns ell undanlag från röstplikten i ärenden som innefattar myndighetsutövning. Det är en motsvarighet till 18 § tredje stycket förvaltningslagen om att ingen är skyldig atl rösta för mer än ell förslag.

Beslul fallas genom acklamation eller omröslning. Beslul genom ackla­mation är del normala vid kommunala sammanträden. Den som vid omröstning avstår från atl rösla gör detta innan beslulel fattas. Del följer av den ordning i vilken omröstningarna genomförs. På liknande sätt måste den som vill avstå från all della i ett beslut som fallas med acklamation anmäla della före beslutet. Del är inle möjligl att i efterhand anmäla all man inte har deltagit i ett beslut.


171


 


Reservation


Prop. 1990/91:117


 


22 §   En förtroendevald som har deltagit i avgörandet av ett ärende får reservera sig mol beslulel. Reservationen skall anmälas innan sammanträdet avslutas.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 26 § och del av 3 kap. 10 § andra stycket KL. Det krävs inle att en ledamot har yrkat alt fullmäktige eller en nämnd skall fatta ell annal beslul för alt ledamoten skall ha rätl alt reservera sig. Däremot måste ledamoten ha deltagit i avgörandet av ärendet. Om en förtroendevald utnyttjar rällen enligt 20 § första stycket all avslå, får han alltså inte reservera sig mot beslulel. En ledamot som har deltagit i en förberedande omröstning i etl ärende och som sedan har avstått från all rösta i huvudvoteringen har dock rätl all reservera sig mol del slutliga beslutet i ärendet.

Närvarorätt

23 § Fullmäktige får beslula atl en förlroendevald som inte är ledamot eller ersättare i en viss nämnd skall få närvara vid nämn­dens sammanträden och delta i överläggningarna men inle i beslu­ten.

Beslutet får även innefatta atl den förtroendevalde skall ha rätt att få sin mening anlecknad i protokollet.

Föreskrifterna i 23 § motsvarar 3 kap. 15 § KL. De är avsedda att tillgodo­se de förtroendevaldas intresse av information och omfattar alla förtroen­devalda.

Fullmäktige kan reglera närvarorätten i etl reglemente eller genom ett särskill beslut för ett enskilt fall. En begränsning kan göras så all den förtroendevalde bara får närvarorätt. Fullmäktige avgör också hur länge närvarorätten skall gälla, vilken eller vilka nämnder den skall avse och om den skall begränsas till vissa ärenden eller grupper av ärenden.

En förtroendevald som har fått närvarorätt i en nämnd som han inte tillhör torde vara underkastad samma lyslnadsplikl som gäller för övriga ledamöter och ersättare öfr KU 1976/77:25 s. 78).


172


 


Borgarråd


Prop. 1990/91:117


24    § I Stockholms kommun väljer fullmäklige borgarråd vid första
sammanträdet del år då val av fullmäklige har ägt rum i hela landet.

Borgarråden väljs för tre år.

Om del begärs, skall varje borgarråd väljas särskill.

25  § Vad som i 7 § sägs om hur omval eller förnyad sammanräk­ning som innebär ändrad mandatfördelning mellan partierna i full­mäklige inverkar på uppdragen för förtroendevalda gäller också borgarrådens uppdrag.

26  § I fråga om valbarhet till borgarråd och uppdragets upphöran­de skall 5 och 8 -10 §§ tillämpas.

27  § Fullmäktige i Stockholms kommun får beslula att borgarrå­den i sina uppdrag skall få ekonomiska och andra förmåner som svarar mot de löne- och anställningsvillkor som gäller för dem som är anställda hos kommunen.

28  § När ell borgarråd är tjänstledig, får styrelsen förordna en vikarie.

Om etl borgarråd avgår under mandattiden, skall etl nytt borgar­råd snarast väljas för återstoden av mandattiden. För tiden tills detta har skett får slyrelsen förordna en vikarie.

29  § Borgarråden får inle väljas lill ledamöter eller ersättare i styrelsen men skall närvara vid styrelsens sammanträden. De får delta i överläggningarna men inle i besluten.

30  §   Borgarråden bildar en borgarrådsberedning.

31  § Slyrelsen skall utse varje borgarråd lill ordförande i en nämnd, om inle fullmäktige har bestämt något annat.

Borgarråden skall tjänstgöra som ordförande tills de avgår som borgarråd. Om ärendenas fördelning mellan borgarråden ändras, får slyrelsen beslula alt uppdraget all vara ordförande skall upphöra lidigare.

32    § Om slyrelsen har förordnal en vikarie för elt borgarråd, skall
vikarien utöva också borgarrådels uppdrag som ordförande i en
nämnd.

33 §   Borgarråden skall närvara vid fullmäktiges sammanträden.
De får della i överläggningarna och framställa förslag men inle

delta i besluten.

34    § Fullr'näktige får meddela närmare föreskrifter om borgarrå­
den.


De nuvarande särreglerna om borgarråden har i sak fått sin motsvarighet i den nya lagen i den utsträckning som det behövs för att Stockholms kommun skall kunna ha kvar sin speciella organisation. De finns i 24 —


173


 


34 §§ och innebär inga nyheter i sak. Några lagtekniska justeringar har dock gjorts i syfte atl anpassa reglerna lill regelsystemet i övrigt.

Bestämmelsen i 27 § motsvarar 3 kap. 17 § tredje stycket KL. Den anger dock tydligare borgarrådens speciella slällning. För borgarråden gäller etl särskill ijänstereglemente. Enligt della är deras ekonomiska och övriga förmåner i stort sett desamma som de anställdas.


Prop. 1990/91:117


 


Politiska sekreterare

35  § Kommuner och landsting får anställa politiska sekreterare atl biträda de förtroendevalda i del politiska arbetet.

36  § Politiska sekreterare får inte anställas för längre tid än lill utgången av del år då val av fullmäktige förrättas nästa gång i hela landet.

Lagen (1982:80) om anställningsskydd skall inte tillämpas rör dem.

37   § En politisk sekreterare har rätt till den ledighet från sin an­
ställning som behövs för tjänstgöringen.

Föreskrifterna motsvarar innehållet i lagen om poliliska sekreterare i kommuner och landstingskommuner, som upphävs nu. Förenklingarna av bestämmelserna innebär inte på någon punkt förändringar i sak. Motiven i prop. 1982/83:132 gäller därför alltjämt.


174


 


5 kap. Fullmäktige

Antalet ledamöter och ersällare


Prop. 1990/91:117


1 § Fullmäktige bestämmer hur många ledamöter som fullmäktige
skall ha.

Antalet skall bestämmas lill ell udda tal och lill minst

31 i kommuner med 12 000 röstberättigade invånare eller därun­der och i landsting med 140000 röstberättigade invånare eller där­under,

41 i kommuner med över 12 000 lill och med 24000 röstberättiga­de invånare,

51 i kommuner med över 24000 till och med 36000 röstberättiga­de invånare och i landsling med över 140000 lill och med 200000 röstberättigade invånare,

61 i kommuner med över 36000 röstberättigade invånare, och

71 i landsling med över 200000 röslberätligade invånare.

I Slockholms kommun och i landsting med över 300000 röstbe­rättigade invånare skall dock antalet ledamöter bestämmas till minst 101.

2  § Vid lillämpningen av I § skall den som har upptagits i gällande röstlängd anses som röstberättigad.

3  § Om fullmäktige beslutar atl antalet ledamöter i fullmäktige skall ändras, skall beslutet tillämpas försl när val av fullmäklige förrättas nästa gång i hela landet.

Beslutet skall fallas före utgången av mars månad valåret. Länsstyrelsen skall genast underrättas om beslulel.

4  §   För ledamöterna i fullmäklige skall det finnas ersättare.
Föreskrifter om antalet ersättare finns i vallagen (1972:620).

Paragraferna motsvarar 2 kap. 1 och 2 §§ KL.

Föreskriften i 3 § om ändring av antalet ledamöter har ett nära samband med den fördelning av mandat mellan valkretsar som länsstyrelsen skall besluta om (jfr prop. 1980/81:170 s. 39).

Den grundläggande regeln om att det skall utses ersättare för ledamöter­na finns i 4 §. Reglerna om antalet ersättare samlas i vallagen.

Mandciuider

5 § Ledamöterna och ersättarna i fullmäktige skall väljas för tre år räknat från och med den 1 november valåret.

Om valprövningsnämnden har beslutat om omval enligt 15 kap. 7 § Iredje stycket vallagen (1972:620), skall mandattiden dock för­längas till dess omvalet har avslutats.

I Stockholms kommun räknas mandattiden från och med den 15 oktober valåret.


Paragrafen motsvarar 2 kap. 6 § KL i dess lydelse enligt SFS 1987:1337.


175


 


Ordförande och vice ordförande


Prop.1990/91:117


6 §   Fullmäklige väljer bland sina ledamöter en ordförande och en eller flera vice ordförande. Fullmäklige bestämmer tiden för uppdragen.

Paragrafen motsvarar delvis 2 kap. 8 § KL.

De regler som behövs om hur ordförandeskapet skall utövas i olika situationer kan tas in i arbetsordningen för fullmäklige. I 64 § föreskrivs atl fullmäktige skall meddela föreskrifter i arbetsordningen om vem som skall föra ordet, tills en ny eller en tillfällig ordförande utsetts.

Tidpunkt för sammanträdena

1 §   Fullmäktige bestämmer när ordinarie sammanträden skall hål­las.

Sammanträde skall hållas också om styrelsen eller minst en tredje­del av fullmäktiges ledamöter begär det eller om ordföranden anser att det behövs.


Paragrafen motsvarar i sak 2 kap. 9 § KL.

Huvudregeln är atl fullmäklige skall bestämma när ordinarie samman­träden skall hållas. Det innebär att fullmäklige skall" bestämma antalet sammanträden och även när de skall hållas. Det finns också en regel om all styrelsen eller en minorilel, minsl en tredjedel av fullmäktiges ledamöter, kan framtvinga etl fullmäktigesammanlräde. De regler som behövs i öv­rigt, t.ex. när sammanträden får ställas in, kan fullmäktige ta in i arbets­ordningen. Enligt 64 § är del obligatoriskt atl ha bestämmelser om när sammanträdena skall hållas.

Den nuvarande rekommendationen all landslingen bör sammanträda minst fyra gånger per år kom till för atl öka antalet landstingsmöten. Föreskriften hade samband med att förvaltningsulskollels slällföreträdar-skap för landstinget avskaffades. Den saknar numera praktisk betydelse och har därför ingen motsvarighet i den nya lagen.

För alt minska detaljregleringen har föreskriften om alt fullmäktige före december månads ulgång skall förrälla val lill de befallningar inom kom­munen eller landslingel som blir lediga vid årets slut slopats. Den avser främst valet av nämnder och revisorer. År då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet skall valet förrättas av nyvalda fullmäktige. Denna regel fick stå kvar i 1977 års kommunallag trots att början av fullmäktiges mandattid flyttades från den I januari till den 1 november valåret. Depar­tementschefen anförde all den fanns för tydlighets skull (prop. 1975/76:187 s. 364). Det måste emellertid betraktas som uteslutet alt den frånträdande majorilelen skulle förrälla valen lill nämnderna och därför har regeln om nyvalda fullmäktiges kompetens i valfrågor slopats.


176


 


Hur sammanträdena kungörs


Prop. 1990/91:117


 


8 § Ordföranden utfärdar en kungörelse om varje sammanträde med fullmäktige.

Kungörelsen skall innehålla uppgift om lid och plats för samman­trädel och om de ärenden som skall behandlas.

9§ Kungörelsen skall anslås på kommunens eller landstingets an­slagslavla minst en vecka före sammanlrädesdagen.

Kungörelsen skall inom samma tid på etl lämpligt sätt också sändas till varje ledamol och ersättare.

10   § Uppgift om lid och plats för etl sammanträde skall minst en
vecka före sammanträdesdagen införas i den eller de ortstidningar
som fullmäklige beslutar.

Om minsl en tredjedel av de närvarande ledamöterna begär atl uppgiften skall införas i en viss ortstidning, skall uppgiften införas i den tidningen.

11   § Om ett ärende är så brådskande alt del inle hinner kungöras
på del sätt som föreskrivs i 8— 10 §§, skall kungörelsen med uppgift
om ärendet anslås senast vardagen närmast före sammanträdes­
dagen.

Dessutom skall kungörelsen på ett lämpligt sätt sändas till varje ledamot och ersällare så, all den kan antas nå dem inom samma tid.

Paragraferna motsvarar 2 kap. 10 § KL.

I 10 § finns regler om annonsering av tid och plats för fullmäktiges sammanträden. Avsiklen är att den tillämpning som uttrycket "ortstid­ning" fåll i rättspraxis skall gälla även i fortsättningen. Fullmäktige får l.ex. beslula att annonser om sammanträdena skall införas endast i en tidning för kommunal information som kommunen eller landstinget ger ut och som sprids till samtliga hushåll.

Regeln om en minoritets förutsättningar all beslämma om annonsering i en viss lidning har utformats lika som den om bordläggning. Det krävs atl minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna begär annonseringen. Antalet behöver inte fastställas genom en omröstning ulan får som vid bordläggning ske även på annat säll.

12   Riksdagen 1990/91. I saml. Nr 117


177


Ersällarnas tjänstgöring


Prop. 1990/91:117


12  § Om en ledamol ar förhindrad atl inställa sig till ett samman­träde eller atl vidare della i ett sammanträde, skall en ersällare ijänslgöra i ledamotens ställe.

13  § Ersättarna skall ijänslgöra enligt den mellan dem bestämda ordningen.

En ersättare som har börjat tjänstgöra har dock alltid företräde oberoende av lurordningen.

En ersättare som avbryter tjänstgöringen på grund av jäv i ett ärende får åter Ijänstgöra, sedan ärendet har handlagts.

14  § En ledamot som inställer sig under ell pågående sammanträ­de eller lill elt fortsall sammanträde har rätl all Ijänstgöra även om en ersättare har trätt in i ledamotens ställe.

15  § En ledamot som har avbrutit tjänstgöringen vid elt samman­träde på grund av något annat hinder än jäv får därefter under samma dag inte tjänstgöra vid sammanträdet.

16  § I kommunfullmäktige har ersällare från samma valkrets som ledamoten företräde lill tjänstgöring.

Närmare föreskrifter om företrädesordningen finns i vallagen (1972:620).

17   § Fullmäktige skall meddela ytterligare föreskrifter om ersättar­
nas tjänslgöring.


Paragraferna motsvarar 2 kap. 11 § KL.

När en ledamol är förhindrad att inställa sig till ett sammanträde eller att vidare della i ett sammanlräde, skall en ersättare tjänstgöra i ledamo­tens ställe. Om etl hinder objektivt föreligger eller ej behöver inle prövas Gfr prop. 1975/76:187 s. 318). Del får anses tillräckligt att ledamoten anmäler förhinder eller uppger sig behöva lämna ett pågående sammanträ­de.

Ersällarnas rätl all della har principiell belydelse och enhetliga regler bör därför gälla för alla kommuner och landsting. De nuvarande reglerna har därför i huvudsak förts över till den nya lagen.

Reglerna innebär att en ordinarie ledamot har företräde till all della i ell sammanträde framför en ersättare. En ledamot har därför rätl alt tjänstgö­ra, även om ledamoten inställer sig under ett pågående sammanlräde. I övrigt skall en ersällare delta under hela sammanträdet eller under den del som återstår, sedan ersättaren har Irätl in. Vid jäv för en ledamol eller Ijänstgörande ersättare har den jävige rätt atl åter träda in sedan del ärende i vilket jäv föreligger har behandlats. 1 andra fall är del inle lillålet för ledamöter och ersättare att tjänstgöra växelvis under ett sammanträde. Då bortses från del fallet att en ledamot kommer för sent lill ett samman­lräde.

En ersättare som har börjat tjänstgöra har företräde framför en annan ersättare, även om den ersättaren står i tur atl tjänstgöra enligt den


178


 


ordning som har beslämts vid valet. Det innebär bl.a. atl den ersättare     Prop. 1990/91: 117

som kominer för sent till sammanträdel inte får träda in i slällel för en

ersällare som kommer längre ner i ordningen men som redan har börjat

Ijänslgöra i ledamolens slälle. På samma säll får en ersättare, som har fått

avbryta sin tjänslgöring på grund av alt ledamoten har trätt in, slå tillbaka

för en lägre placerad ersällare som har börjat tjänstgöra i stället för en

annan ledamot. Om en ersällare har fåll avbryta sin tjänslgöring på grund

av att ledamoten har trätt in och ledamoten därefter blir förhindrad alt

della i sammanträdet, blir däremot huvudregeln tillämplig. Då träder

alltså den ersättare in som slår försl i ordningen.

Att kalla in ersättare när ordinarie ledamöter anmält hinder är en obligatorisk uppgift. Den ankommer på ordföranden. Fullmäktige skall reglera inkallandet av ersättare ytterligare i arbetsordningen (64 §).

I ordförandens uppgift att leda sammanträdet ingår att vaka över närva­ron och vid frånvaro eller uppkomna hinder låta kalla in ersättare. I vissa situationer får ordföranden avgöra när en ersättare skall träda in (jfr SOU 1975:41 s. 414).

Bestämmelserna skall inte tolkas som ett krav på att en ersättare omedel­bart måsle träda in så snart en ledamot är frånvarande. Om en ledamot blir försenad, l.ex. efter en ajournering, bör det vara tillåtet för ordföran­den all avvakta någol ined alt kalla in en ersällare och låta höra efter anledningen till ledamotens frånvaro. Mol slutet av ett sammanträde, särskilt om det är sent, kan det av praktiska skäl vara svårt att kalla in ersättare. Del är då lillålet för ordföranden all underlåta att kalla ersättare, om inle särskilda skäl talar emot det. Finns någon ersättare tillgänglig i sammanträdeslokalen som är behörig atl ijänstgöra, skall ordföranden dock se lill atl ersättaren träder in.

Tillfällig frånvaro från ett pågående sammanträde är inle all belrakla som hinder för ijänstgöring. Avgörande bör vara att ledamoten anmäler hinder för atl fortsätta att della. Ordföranden bör aldrig kalla in en ersättare utan all försl ha förvissat sig om att ledamoten verkligen har avbrutit tjänstgöringen. Det måsle vara tillåtet för en ledamot all lillfälligl lämna sammanträdeslokalen, t. ex. för telefonsamtal, korta överläggningar och amning av barn. Sådan tillfällig frånvaro är således inte all belrakla som hinder för Ijänslgöring. Den bör därför inle föranleda att en ersättare träder in. Regeln i den nya lagen om att en ersättare skall tjänstgöra i stället för en ledamot som är förhindrad atl vidare della i etl sammanlräde skall därför inte tillämpas för strikt.

Bestämmelsen om förbud mot växelljänstgöring i 2 kap. 11 § andra stycket KL har sin motsvarighet i 15 §. Förbudet mot växelljänstgöring har ibland kritiserats. Det kan dock knappast medföra problem, om man anlägger etl praktiskl synsätt vid tillämpningen av bestämmelsen i 12 § om att en ersättare skall tjänstgöra för en ledamot som är förhindrad att vidare delta i etl sammanträde.

Frågor om ersättarnas tjänstgöring tillhör sådant som fullmäklige måste reglera i sin arbetsordning.

179


 


Beslulförhet


Prop. 1990/91:117


 


18   § Fullmäktige får handlägga ell ärende bara om mer än hälften
av ledamöterna är närvarande.    .    .

Fullmäktige får dock bestämma all interpellalioner och frågor får besvaras även om färre ledamöter är närvarande.

19   § Om en ledamol enligi 20 § eller 9 kap. 4 § är jävig i ett ärende,
får fullmäklige handlägga ärendet, även om antalet deltagande på
grund av jävet inte uppgår till det antal som föreskrivs i 18 §.

Paragraferna motsvarar 2 kap. 12 § KL.

Beslutförhelsregeln innebär att fullmäktige får handlägga ett ärende bara om mer än hälften av ledamöterna är närvarande. Närvarokravet gäller i princip all handläggning, dvs. även för överläggningarna innan besluten fattas. Rent tillfällig frånvaro från överläggningen i ett ärende påverkar dock inle beslutförhelen.

Fullmäktige får föreskriva etl lägre närvarokrav vid besvarande av inter­pellalioner och frågor. Av 19 § framgår också att jäv inte påverkar beslut­förhelen.

Jäv

20 §   En ledamol får inle della i handläggningen av elt ärende som personligen rör ledamoten själv, ledamotens make, sambo, föräld­rar, barn eller syskon eller någon annan närslående. Föreskrifter om jäv i samband med revision finns i 9 kap. 4 §.

Paragrafen, som motsvarar 2 kap. 13 § KL, innebär ingen ändring i sak. Begreppet "sambo" har dock införts i lagtexten.

Sambo definieras på samma sätt som i lagen (1987:232) om sambors gemensamma hem (ändrad senast 1988:1458). När man tillämpar begrep­pet sambo blir del normalt fråga om att i efterhand bedöma om ett visst förhållande skall anses ha varit ell samboförhållande. Vid en sådan be­dömning kan man utgå från sådana faktorer som att kontrahenterna har barn tillsammans, förhållandets längd och om de har varit folkbokförda på samma adress.

När det gäller all lillämpa den nu akluella paragrafen måste jävsfrågan normall bedömas på den förtroendevaldes egna uppgifter.


180


 


Räu och skyldighel för utomstående att medverka


Prop. 1990/91:117


21  § Fullmäklige får beslämma all också andra än ledamöler skall ha rätl alt della i överiäggningarna men inle i besluten.

22  § Ordföranden och vice ordföranden i en nämnd, revisorerna saml de anställda i kommunen eller landstinget är skyldiga atl lämna upplysningar vid fullmäktiges sammanträden, om fullmäkti­ge begär det och om del inle finns någol hinder mot del på grund av sekretess enligt lag.

Paragraferna motsvarar 2 kap. 14 § KL.

Bestämmelsen om all varje ledamol har en rösl ålerfinns i 4 kap. om de förtroendevalda.

Enligt 21 § får fullmäktige bestämma vilka som har rätt all della i överläggningarna förutom ledamöterna. Regeln skall tillämpas på ett så­danl säll alt de demokratiska aspekterna på yttranderätten i fullmäktige inte eftersatts. Fullmäktige kan antingen meddela generella regler om närvarorätt eller besluta i enskilda fall. Om fullmäktige medger att besva­randet av interpellationer och frågor fär överlåtas på styrelseledamöter i kommunala företag, måste fullmäktige också ge den som skall svara rält atl delta i överläggningarna.

Regeln ger fullmäktige full frihet att råda över deltagandet i överlägg­ningarna. Meningen är dock inte all fullmäklige skall tillämpa den så, att en för vid krets av personer tillåts att yllra sig på sammanträdena, t.ex. närvarande kommunmedlemmar eller representanter för massmedierna. En särskild föreskrift har införts om att fullmäktige får bestämma atl allmänheten får ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde (8 kap. 22 §). Regeln 121 § ger således inle utrymme för att göra några större förändringar i sättet att genomföra fullmäktiges sammanträden.

Rätten att delta i överläggningarna tillhör de ämnen som det är obligato­riskt för fullmäklige att reglera i arbetsordningen.

Bestämmelsen i 22 § har utformats som en skyldighel alt lämna upplys­ningar i det fall att fullmäktige begär det. Delta får särskild belydelse i ell målslyrl system, eftersom fullmäktige då får elt slörre behov av all få redovisningar för hur nämndernas verksamhet bedrivs.

Redovisningsskyldigheten får givetvis inte genombryta intresset av sek­retess. Regeln har utformats med hänsyn till detta.

Utomstående sakkunniga är inte skyldiga att inställa sig. Fullmäklige kan med stöd av 21 § bestämma atl de har rält alt lämna upplysningar och delta i överiäggningarna.

Den rätt all della i överläggningarna som fullmäklige får medge med stöd av 21 § innefattar enbart en rätt alt yttra sig, inte att framställa yrkanden eller få sin mening antecknad i protokollet. Detta tillkommer uteslutande ledamöter och tjänstgörande ersättare.


 


Ärenden i fullmäklige


Prop. 1990/91:117


 


23   §   Ärenden i fullmäktige får väckas av

1.  en nämnd,

2.  en ledamot genom motion,

3.  revisorerna, om ärendet gäller förvaltning som har samband med revisionsuppdraget,

4.  en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det, eller

5.  styrelsen i elt sådanl förelag som avses i 3 kap. 16 och 17 §§, om fullmäktige har beslulal del för särskilda fall.

I Slockholms kommun får också ett borgarråd väcka ärenden genom motion.

24  § Fullmäktige får föreskriva atl en lokal nämnd eller en nämnd som är underställd en annan nämnd inle får väcka ärenden i full­mäklige.

25  §   Fullmäklige skall besluta i ärenden som har väckts enligt 23 §.

I 23 § redovisas de kommunala organ som har räll atl väcka ärenden hos fullmäklige. En nyhet är atl slyrelsen i kommunala förelag får en sådan rätt. Det hänger samman med bestämmelserna i 3 kap. 16 och 17 §§ om att fullmäktiges yttrande skall inhämtas innan vissa beslul hos förelagen fat­tas. För att företagen skall kunna inhämta fullmäktiges yllrande måsle de få en motsvarande räll att anhängiggöra ärenden hos fullmäktige. Rällen gäller endast om fullmäktige har föreskrivit del. Del blir härigenom möj­ligl alt begränsa arten av de ärenden som får väckas till att bara avse sådana som kräver fullmäktiges yllrande enligt vad som beslämts.

Bestämmelsen i 23 § andra stycket avser borgarråd i Slockholms kom­mun som inle är ledamöter i fullmäktige.

Med anledning av att kommunerna och landslingen får ökad frihel atl beslämma om organisationen av sina nämnder upphävs lokalorganslagen och lagen om särskilda organ i landstingskommunerna. Bestämmelsen i 24 § behövs för att fullmäktige skall ha samma frihet all begränsa rällen för lokala nämnder atl väcka ärenden som hittills.

Det är givet att fullmäklige har skyldighel att besluta i de ärenden som får väckas. Om en statlig myndighet lar initiativ till elt ärende hos en kommun eller ett landsling, får del anses följa av allmänna förvaltnings-rättsliga principer att kommunen eller landstinget skall handlägga ärendet. Hur ärendet sedan skall behandlas, bestäms av uppgiftsfördelningen mel­lan de kommunala organen.


182


 


Hur ärendena bereds


Prop. 1990/91:117


26  § Innan etl ärende avgörs av fullmäktige, skall del ha berelts antingen av en nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör eller av en fullmäktigeberedning.

27  § Om etl ärende har berelts bara av en fullmäktigeberedning, skall en nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör alltid ges tillfälle all yttra sig.

28  § Styrelsen skall alltid ges tillfälle atl yttra sig i etl ärende som har beretts av en annan nämnd eller av en fullmäktigeberedning.

Styrelsen skall lägga fram förslag till beslul i etl ärende, om inle någon annan nämnd eller en fullmäktigeberedning har gjort det.

29   §   Fullmäktige får förrätta val utan föregående beredning.

Ett ärende som avser avsägelse från ett uppdrag som förtroen­devald behöver inle heller beredas.

30  § De år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet får nyvalda fullmäktige beslula om att ändra mandattiden för en nämnd eller all ändra antalet ledamöter eller ersättare i en nämnd utan föregående beredning.

31  § Fullmäklige får behandla revisionsberättelsen utan föregåen­de beredning.

Om en förtroendevald har vägrats ansvarsfrihet, får fullmäktige också utan ytterligare beredning besluta att den förtroendevaldes uppdrag skall återkallas enligt 4 kap. 10 §.

32  § Ett brådskande ärende får avgöras trots att ärendet inle har beretts, om samtliga närvarande ledamöler är ense om beslutet.

33  § En motion bör beredas så, all fullmäktige kan falla beslul inom ell år från del alt motionen väcktes.

Om beredningen inte kan avslutas inom denna tid, skall detta och vad som har kommit fram vid beredningen anmälas till fullmäklige inom samma lid. Fullmäktige får då avskriva motionen från vidare handläggning.

34   § Fullmäktige får beslula alt det som ell led i beredningen av elt
ärende som fullmäktige skall handlägga skall inhämtas synpunkter
från medlemmar i kommunen eller landslingel.

Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller någol liknande förfarande. Därvid får valnämnden i kommunen anlitas, om nämndens verksamhet i övrigt inte hindras av det.

35   § Kommunen har rätt atl få ersältning för de kostnader som
föranleds av all ell landsting anlitar valnämnden.


Paragraferna utgör en omarbetning av 2 kap. 16—18§§ och del av 21 § andra stycket KL. Av 26 § framgår beredningslvångel. Delta har ultryckls på etl annal säll


183


 


än i den nuvarande lagen. Syftet är atl markera den något större frihet som     Prop. 1990/91:117 fullmäklige får att beslämma om formerna för och omfattningen av bered­ningen.

Alla ärenden som fullmäktige avgör måste först ha beretts av någon nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör eller av en fullmäktigebe­redning, om någon sådan finns. Styrelsen är alltid den sista instansen i beredningsprocessen och liksom hittills ytterst ansvarig för beredningen av alla ärenden. Vilken eller vilka nämnder i övrigt som bör delta i beredning­en beror på del enskilda ärendets art. En nämnd bör i normalfallet alllid få yllra sig i ell ärende som berör nämndens verksamhetsområde.

En av nämndernas huvuduppgifter är atl bereda de ärenden som skall avgöras av fullmäktige. Om en fullinäktigeberedning ensam har svarat för beredningen av ett ärende, skall alltid någon nämnd vars verksamhetsom­råde ärendet berör ges tillfälle atl yttra sig. Detta framgår av 27§.

Fullmäktige får som sagts tidigare bestämma om vilka nämnder som skall delta i beredningen av ärendena. Urvalet måste dock ske på saklig grund. De olika nämndernas uppgifter enligt den organisation som gäller blir då i första hand styrande för fullmäktiges handlande. Om del finns skäl för det, kan fullmäktige nöja sig med alt låla endasl en nämnd vars verksamhetsområde berörs bereda etl ärende ulöver slyrelsen som alltid skall få lillfälle all yttra sig. En del ärenden bör på grund av sin karaktär beredas enbart av slyrelsen.

De nämnder som sköter obligatoriska uppgifter som åligger kommunen respektive landstinget enligt speciallagstiftningen bör endast undantagsvis kunna förbigås. Detta gäller särskilt centrala nämnder med sådana uppgif­ter. En lokal nämnd som sköter en eller flera obligatoriska uppgifter kan lämnas utanför beredningen av ett ärende, om den del av kommunen som nämnden ansvarar för inte är berörd av ärendet. I kommuner och lands­ting som har många lokala nämnder medger bestämmelsen i 26 § att fullmäktige väljer ut ett lämpligt anlal nämnder och låter dem yttra sig, även orn samtliga lokala nämnder är berörda, 1. ex. i ett organisalionsären-de.

Beredningen syftar till att ge fullmäktige ett tillförlitligt och allsidigt belyst underlag för besluten. Del ingår således alllid ell vissl mått av sakprövning i den. Detta markeras genom att nämnderna och fullmäktige-beredningarna förutsätts utforma förslag till beslul. Styrelsen ansvarar som sista instans för alt del finns etl beslutsförslag i varje ärende. Delta föreskrivs i 28 §.

Styrelsen har den ledande rollen i beredningsprocessen. Beslulsförslaget från styrelsen är nästan alltid all betrakta som huvudförslaget i etl ärende.

1 omfattande ärenden där flera yttranden och förslag föreligger och
slyrelsen presenterar etl sammanfattande förslag lill beslut utgör detta
alltid huvudförslaget. Om slyrelsen endast har yttrat sig i ett ärende som
beretts av en annan nämnd eller av en fullmäktigeberedning, uppkommer
frågan om vilket förslag som skall betraktas som huvudförslag i ärendet.
Organisationen och uppgiftsfördelningen saml de särskilda berednings­
uppdrag som fullmäktige har lämnat får därvid vara vägledande. Fullmäk­
tige kan också i viss utsträckning reglera detta i arbetsordningen.
            184


 


Det som förekommer under överläggningen i ärendet har också betydel- Prop. 1990/91:117 se för bedömningen. Av debatten kan framgå all styrelsens förslag eller etl huvudförslag från en annan nämnd får ringa eller ingen anslutning och alt förslaget uppenbarligen inte är aktuellt längre. I en sådan situation behö­ver ordföranden vid beslutsfattandet inte ställa proposition på dessa för­slag, förutsatt all ingen ledamol har yrkat bifall till del. Ett yrkande om bifall till huvudförslaget anses annars alllid föreligga, även om någol sådant yrkande inte har framställts. Det ingår i ordförandens uppgift att hantera dessa procedurfrågor.

Huvudregeln är all samtliga fullmäkligeärenden skall ha beretls, innan fullmäklige avgör dem. Undaniagen från beredningskravet för valärenden och brådskande ärenden finns kvar.

I i0.f finns en regel om atl beredning får underlåtas i ärenden som gäller ändring av antalet ledamöter eller ersättare i en nämnd. Avsikten med detta undanlag är all nyvalda fullmäktige skall kunna ändra sammansätt­ningen av en nämnd före valet av ledar'nöler i nämnden. Den nya beslutan­de församlingen blir därmed inte skyldig atl låla elt sådanl ärende beredas av de nämnder som den tidigare församlingen utsett (jfr prop. 1975/76:187 s. 386). Om antalet ledamöter eller ersättare i en nämnd skall ändras under löpande mandatperiod, måsle ell sådanl ärende dock bere­das på vanligt säll.

Nyvalda fullmäklige kan också ulan beredning beslula om alt ändra mandalliden för en nämnd för atl möjliggöra ell snabbare valgenomslag.

I 31 ,§ första stycket finns en regel om all revisionsberättelsen i normal-fallet inle behöver beredas. Detta stämmer med nuvarande praxis (RÅ 1935 ref 4 1).

Om revisorerna framställt en anmärkning mol någon nämnds förvalt­ning eller mot någon enskild förtroendevald skall förklaringar inhämlas enligt en föreskrift i 9 kap. 16 § första stycket. Tillsammans med revisions­berättelsen utgör förklaringarna underlaget för fullmäktiges slällningsla-gande till frågan huruvida ansvarsfrihet skall beviljas. De allmänna regler­na i 26 — 28 §§ gäller således inte för handläggningen av revisionsberättel­sen och inhämtande av förklaringar med anledning av revisionsanmärk­ningar.

Om revisorerna bara framslälll erinringar mol en nämnds torvalining, behöver inte förklaringar inhämlas från nämnden. Fullmäktige kan dock beslämma all så skall ske. Inget hindrar alt nämnden på eget inilialiv redovisar sin syn på en sådan krilik genom en skrivelse till fullmäklige.

.\v 31 § andra stycket framgår ell annal undanlag från berednings-tvånget. Det gäller för ärenden i vilka fullmäktige utnytijar sin möjlighet enligt 4 kap. 10 § all entlediga en förtroendevald på den grunden alt ansvarsfrihet vägrats. För ärenden som avser entledigande på grund av brott gäller beredningskravel på vanligt sätt. I avsnitt 4.4.4 behandlas också handläggningen av ärenden som avser entledigande av förtroen­devalda.

I 32§ finns ytterligare ett undantag från beredningslvångel. Det gäller
ärenden som är brådskande. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 2 kap.
21 § andra stycket KL. Någon ändring i sak har inte gjorts. För alt etl
       185


 


ärende skall få avgöras utan föregående beredning krävs således fortfaran­de att samtliga närvarande ledamöler är ense om beslutet i ärendet. Det är inte tillräckligt atl ledamöterna är överens om alt ta upp ärendet lill handläggning. Om ell ärende inle har kungjorts, fordras ett enhälligt beslut om alt ta upp ärendet för att ärendet skall få handläggas. Det framgår av 40 § andra stycket.

I 33 § finns det regler om beredningen av motioner och möjligheten all avskriva motioner från vidare handläggning, vilka svarar mot dem i 2 kap. 17 § KL. Någon ändring i sak har inte gjorts.

De nuvarande reglerna i 2 kap. 18 § KL om opinionsundersökningar och folkomröstningar som elt inslag i beredningsprocessen har med vissa smärre språkliga justeringar förts över lill 34 §. En nyhet är dock all ett landsting inte längre behöver tillstånd av kommunfullmäktige för alt få anlita valnämnden vid genomförandet av sådana förfaranden.


Prop. 1990/91:117


Bordläggning

36   §   Ett ärende skall bordläggas, om del begärs av minsl en tredje­
del av de närvarande ledamöterna.

För bordläggning i fråga om val eller tidigare bordlagt ärende krävs dock enkel majoritet.

37   §   Etl bordlagt ärende skall behandlas på fullmäktiges nästa
sammanträde, om fullmäktige inte beslutar något annat.


Paragraferna motsvarar 2 kap. 20 § KL.

I 36 § första stycket finns en regel till skydd för minoriteten. Den innebär atl minsl en iredjedel av de närvarande ledamölerna kan få elt ärende bordlagt. Regeln överensstämmer med den som finns i den nuvarande kommunallagen. Avsiklen är alt hindra överrumplande manövrer från en majoritet i fullmäktige, som t.ex. kan utnyttja bestämmelsen om förkortad tid för kungörelse för atl snabbi få upp ett ärende till behandling i fullmäk­tige. Genom alt en minoritet av ledamölerna kan få lill stånd en bordlägg­ning kan de skaffa sig betänkelid inför avgörandet av ärendet.

I uttrycket bordläggning ligger att uppskovet endast kan avse kortare lid (se prop. 1930:99 s. 126, RÅ 1935 E 79 och prop. 1975/76:187 s. 395). Normall bordläggs elt ärende till fullmäktiges nästkommande sammanlrä­de. 1 uttrycket ligger också atl ärendet skall tas upp till behandling i oförändrat skick. Del "ligger på fullmäktiges bord". Behövs ytteriigare beslutsunderlag skall ärendet återremitteras. Etl ärende kan därför inle "bordläggas för ytterligare utredning". För beslut om återremiss krävs enkel majoritet.

I 37§ föreskrivs alt ett ärende som bordlagts skall tas upp på fullmäkti­ges nästa sammanträde, om fullmäktige inle beslutar något annat. Ordfö­randens hittillsvarande rätl och skyldighel all beslämma lill vilken dag ett ärende skjuls upp har slopats.

Landstingsfullmäktige sammanträder med längre intervaller än kom-


186


 


munfullmäklige gör. Ofta pågår elt landstingsmöte i mer än en dag. Be­stämmelsen om alt ett ärende som bordlagts skall las upp på nästa sam­manträde kan innebära en längre tids förskjutning än som är acceptabelt i det enskilda fallet. Fullmäktige kan dock besluta att ärendet skall handläg­gas redan under nästa sammanträdesdag. Etl sådant beslut fattas med enkel majoritet, även om själva bordläggningen bestämts av en minoritet. Om yrkanden ställs om både bordläggning och återremiss, ankommer del på fullmäktige alt beslula om i vilken ordning man skall la ställning till de båda formella yrkandena.

Om ett ärende som bordlagts är brådskande, har fullmäktige flera möj­ligheter alt snabbt få upp ärendet till sakbehandling. Fullmäklige kan förlänga etl sammanlräde eller beslula om fortsatt sammanträde eller sätta ut ett extra sammanlräde.

Bestämmelserna om bordläggning bör inle hindra att fullmäktige avbry­ter överläggningen i ett ärende och skjuter upp den till en senare lidpunkt under ett sammanträde. Del kan av olika praktiska skäl vara lämpligt att göra så ulan att ärendet bordläggs. Man kan vilja kalla in en ulomslående sakkunnig för alt få upplysningar innan ärendet avgörs. Ell ärende som fullmäklige har börjat handlägga kan visa sig vara beroende av ell annat ärende som är uppsatt under en senare punkt på dagordningen. Om någon ledamot yrkar på bordläggning i en sådan situation, måsle dock della formella yrkande behandlas på vanligt sätt.


Prop. 1990/91:117


Offenllighel och ordning vid sammanträdena

38   §   Fullmäktiges sammanträden är offentliga.

Fullmäktige får dock besluta all överläggningen i ett vissl ärende skall hållas inom stängda dörrar. Ersättarna får närvara vid en sådan överläggning, även när de inte tjänstgör.

39   §   Ordföranden leder fullmäktiges sammanträden och ansvarar
för ordningen vid sammanträdena.

Ordföranden får visa ut den som uppträder störande och inte efter tillsägelse rättar sig.


Dessa båda paragrafer har sina motsvarigheter i 2 kap. 28 § första stycket samt 2 kap. 21 § första stycket första meningen och 28 § andra stycket KL.

De kompletterande bestämmelser som behövs kan tas in i arbetsord­ningen för fullmäktige. De får dock inle utformas så, all de begränsar den grundlagsfästa yttrandefriheten.

1 rättsfallet RÅ 1982 2:15 har regeringsrätlen funnit atl bestämmelser i en arbetsordning för kommunfullmäktige, som innefattade räll för full­mäktiges ordförande alt under vissa förhållanden ta ifrån en talare ordet, stred mol 2 kap. 12 § första stycket regeringsformen. De ansågs begränsa yttrandefriheten och upphävdes därför. Regeringsrätlen fann uppenbarli­gen att de gjorde det möjligt för ordföranden att ingripa mot en talare på grund av innehållet i etl yttrande (jfr även RÅ 1981 2:1).


187


 


Bestämmelser som innebär en rätl för ordföranden att ingripa mot ett Prop. 1990/91: 117 handlande som strider mot god ordning, på annat sätt än genom innehållet i vad som yttras, kan inte ses som begränsningar i yttrandefriheten. I prop. 1975/76:187 uttalade för'edraganden (s. 422) atl del låg i sakens natur atl ordföranden kan ta ifrån en ledamol ordet, om ledamoten uppträder på ett sätt som strider mot god ordning. Särskilda ordningsföreskrifter om delta behövs därför inle i lagen.

Någon motsvarighet till bestämmelsen i 2 kap. 28 § andra stycket KL om atl ordföranden får upplösa ett sammanträde när det uppstår sådan oord­ning all den inte går att avstyra, har inte tagils med i den nya lagen. Handlandet i sådana undanlagssilualioner kan regleras i arbetsordningen. Saknas bestämmelser i denna får det ändå anses falla inom ordförandens ordningsmakt att ajournera sammanträdet för att få lid alt återställa ordningen eller som yttersta åtgärd upplösa sammanträdel.

Hur ärendena avgörs

40    §   Ordföranden skall se till att bara sådana ärenden avgörs som
har kungjorts enligt föreskrifterna i 8 - 11 §§.

Ett brådskande ärende får dock avgöras ulan hinder av nämnda föreskrifter, om samtliga närvarande ledamöler beslutar det.

Att brådskande ärenden i vissa fall får avgöras utan beredning framgår av 32 §.

41    §   När överläggningen har avslutats, lägger ordföranden fram
förslag till beslul.

Förslagen skall utformas så, atl de kan besvaras med ja eller nej.

Ordföranden redovisar därefter sin uppfattning om vad som har beslutats och befäster beslutet med klubbslag, om inle omröslning begärs.

42  §   Om omröstning begärs, skall den ske öppet utom i ärenden som avser val eller anslällning av personal.

43  §   Om inle något annal är föreskrivet, bestäms utgången genom enkel majoritet.

44  § Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst.

1 ärenden som avser val eller anslällning av personal fattas beslu­tet dock genom lottning.

45    §   Ordföranden skall vägra all lägga fram ett förslag till beslut,
om ordföranden anser all förslaget innebär all ett nytt ärende väcks.

Ordföranden får vägra alt lägga fram ell förslag till beslut, om ordföranden anser att förslaget skulle leda lill ell beslut som strider mot lag eller annan författning. Fullmäktige får dock besluta att förslaget ändå skall läggas fram.


 


Av paragraferna motsvarar 40 § del av 2 kap. 21 § första stycket KL och     Prop. 1990/91: 117 41 —44 §§ bestämmelserna i 2 kap. 22 § KL, medan 45 § saknar motsvarig­het i nuvarande lag.

Fullmäktige får råda över hur omröstningar skall genomföras, l.ex. att de skall ske efter upprop och all voleringsapparat får användas.

Regeln i 2 kap. 22 § andra stycket KL om att utgången bestäms vid omröstning genom enkel majoritet har behållits och finns i 43 §. I valären­den där mer än en person skall utses och den proportionella metoden inte används bestäms utgången genom relativ majoritet. De personer som fått flest röster av dem som föreslagils blir valda (RÅ 1982 2:64).

Av 42§ framgår bl.a. alt ärenden som gäller anställning av personal skall avgöras genom sluten omröslning. I de flesla kommuner är det inle fullmäktiges uppgift att besluta i sådana ärenden. En sådan ordning kan dock undantagsvis förekomma, t.ex. i vissa mindre kommuner beträffan­de anställning av vissa chefer. Därför finns omröstningsregeln för ärenden som avser anställning av personal. Regeln har störst betydelse för nämn­derna. Genom en hänvisning i 6 kap. 28 § är regeln tillämplig vid nämn­dernas beslutsfattande.

Den nuvarande kommunallagen innehåller inga uttryckliga regler om att ordföranden får vägra all ställa proposition, dvs. all han får vägra alt lägga fram elt förslag till beslut. Däremot har sådana regler tagits in i den av Svenska kommunförbundet utarbetade normalarbelsordningen för kom­munfullmäktige. Dessa frågor har principiellt intresse. Regler i ämnet har därför tagits in i 45 §.

Regeln i 40 § första stycket om atl ordföranden skall se lill alt ärenden bara avgörs om föreskrifterna om kungörande och beredning har iaktta­gits, innefattar en uppmaning till ordföranden att vägra alt lägga fram ett förslag till beslul, om dessa föreskrifter inte har iakttagils. En sådan proposilionsvägran från ordföranden är ovillkorlig och kan inle understäl­las fullmäktiges prövning.

I 45 § första stycket regleras det fallet alt etl yrkande går ulöver del förslag som fullmäklige behandlar och alt del i stället skall betraktas som etl nytt ärende.

Ett annat fall är att ordföranden anser att etl yrkande är olagligt i någol avseende. Hans vägran bör dock alltid på yrkande av någon ledamot kunna underställas fullmäktige. Della regleras i 45 § iredje stycket.

Man måste förutsätta att ordförandens vägran atl lägga fram ell förslag lill beslul bara sker i uppenbara fall. Sorn elt moment i beredningen av ärendena ingår atl pröva lagligheten av etl kommande beslut. Ordföran­dens möjligheter alt pröva laglighelsfrågan är begränsade. Det är därför viktigt att hans vägran alt lägga fram ett förslag kan underställas fullmäkti­ges prövning. Det är främst en uppgift för förvaltningsdomstolarna att pröva beslutens laglighel.

189


 


Proportionella val


Prop. 1990/91: 117


 


46   § Under de förutsättningar som anges i 47 § skall följande val
vara proportionella;

1.   val av ledamöler och ersättare i nämnder och beredningar,

2.   val av revisorer och revisorsersättare som avses i 9 kap. 1 och 2 §§, och

3.   val av ledamöter och suppleanter i styrelsen för aktiebolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser eller revisorer och revisors­suppleanter som skall granska en sådan styrelses förvaltning.

47   § Etl val skall vara proportionellt, om det begärs av minst det
antal ledamöler som motsvarar den kvot som man får, om man
dividerar antalet närvarande ledamöter med summan av det antal
personer som valet avser plus 1. Om kvoten då blir ett decimaltal,
skall den avrundas till närmast högre hela tal.

Om förfarandel vid ell sådant val finns det särskilda föreskrifter.

48   § Om fullmäktiges val av ledamöter och ersättare i vissa statliga
styrelser och andra organ finns del särskilda föreskrifter.

Paragraferna motsvarar i sak 2 kap. 23 § KL. Liksom hittills kan propor­tionellt valsätt användas vid val av vissa styrelseledamöter i företag. Del gäller dock inte ideella föreningar och handelsbolag.


190


 


InlerpellaUoner och frågor


Prop. 1990/91:117


49  § Interpellationer skall avse ämnen som hör lill fullmäktiges, en nämnds eller en fullmäkligeberednings handläggning. De får dock inte avse ärenden som rör myndighelsutövning mol någon enskild.

50  § Interpellalionerna skall ha ell bestämt innehåll och vara för­sedda med inolivering. De bör ställas endasl i angelägenheter av slörre inlresse för kommunen eller landstinget.

51  § Fullmäktige beslutar utan föregående överläggning om en interpellation får ställas.

52  § Interpellalioner får ställas av ledamöterna och riktas till ord­föranden i en nämnd eller en fullmäktigeberedning saml lill de förtroendevalda i övrigt som fullmäktige bestämmer.

I Stockholms kommun får dock interpellalioner ställas bara till borgarråden.

53   § Fullmäklige får besluta att ordföranden i en nämnd får över­
låta besvarandet av en interpellation till en av fullmäktige utsedd
ledamot i styrelsen för elt sådant företag som avses i 3 kap. 16 och
17§§.

54  §   För atl inhämla upplysningar får ledamölerna ställa frågor. Vad som sägs i 49 och 51 — 53 §§ skall då tillämpas.

55  §   En fråga skall ha elt bestämt innehåll.

Den får vara försedd med en kort inledande förklaring.

56   § När en fråga besvaras, får bara den som ställer frågan och den
som svarar delta i överläggningen.


Paragraferna motsvarar 2 kap. 24 § KL.

Ämnesområdet för interpellationer och frågor är avgränsat på samma sätt som i dag, dvs. lill ämnen som faller inom kommunernas eller lands­tingens kompetens. Elt undantag görs för ärenden som avser myndighels­utövning mol någon enskild, vilka inte får utgöra ämnen för interpella­tioner.

De särskiljande dragen mellan interpellalioner och frågor framgår direkt av lagen. Delta ger stöd för en ytterligare reglering i arbetsordningen, vilken för övrigt är obligatorisk. Ordföranden kan vägra alt ställa proposi­tion på alt en fråga får ställas, om frågan är utformad som en interpella­tion. Detta får betydelse t.ex. när en ledamot finner att han lämnat in en interpellation för sent enligt bestämmelserna i arbetsordningen och ändrar beteckningen på interpellalionen lill fråga för alt på så sätt få upp den till behandling. Fullmäktige kan dock på yrkande av någon ledamot beslula att propositionen skall ställas.

Den nuvarande regeln om att fullmäktige får föreskriva alt ordföranden i styrelsen får överiämna en interpellation till en annan ledamol behövs inte längre och har därför utgått. Med stöd av 53 § kan fullmäklige besläm-


191


 


ma all ordföranden får överiämna en inlerpellalion för all besvaras av en sådan ledamot inom styrelsen för etl kommunall förelag som fullmäklige har ulselt. Detta gäller även för frågor.

En nyhet är att det inle längre behövs föreskrifter av fullmäklige för att frågor skall få ställas.

1 56 § har del tagits in en regel om atl endast den som ställer en fråga och den som svarar får delta i överläggningen. Detta är en skillnad i förhållan­de lill en inierpellalionsdeball där alla som så önskar kan della. På denna punkl finns det inte någol utrymme för all göra avvikelser i arbetsordning­en. En fråga får alltså inle omvandlas till en interpellation sedan den framställts. En frågedebatl får inte heller ulvidgas lill en inlerpellationsde-balt.


Prop. 1990/91:117


Protokollet

57   § Vid sammanträdena skall protokoll föras på ordförandens ansvar.

58   § Protokollet skall redovisa vilka ledamöter och ersättare som har tjänstgjort och vilka ärenden som fullmäktige har handlagt.

59   §   Protokollet skall för varje ärende redovisa

 

1.  vilka förslag och yrkanden som har lagts fram och inte tagils tillbaka,

2.  i vilken ordning ordföranden har lagt fram förslag lill beslut,

3.  genomförda omröstningar och hur de har utfallit,

4.  vilka beslut som har fattats,

 

5.  vilka ledamöter som har deltagit i besluten oeh hur de har röstal vid öppna omröstningar, samt

6.  vilka reservationer som har anmälts mol besluten.

 

60   § 1 protokollet skall anges vilka interpellalioner och frågor som har ställts och vilka interpellalioner och frågor som har besvarats.

61   § Elt protokoll skall justeras senast fjorton dagar efter samman­trädel på del sätt som fullmäklige har bestämt.

62   § Senast andra dagen efter det all protokollet har justerats skall justeringen tillkännages på anslagstavlan. Av tillkännagivandet skall framgå var protokollet finns tillgängligt samt vilken dag det har anslagits. Tillkännagivandet får inte tas bort från anslagstavlan före utgången av den lid som gäller för överklagande enligt 10 kap. 6 § första stycket.

Bevis om anslagsdagen skall tecknas pä protokollet eller utfärdas särskilt.

I landslingen skall tillkännagivandet även införas i de tidningar som avses i 10 §.


I 57—60§§, som motsvarar 2 kap. 25 § första stycket KL, finns det regler om vilka krav som ställs på innehållet i fullmäktiges protokoll. Ingel


192


 


hindrar att fullmäklige bestämmer atl protokollen skall innehålla mer information utöver de minimikrav som anges, t. ex. vilka ledamöter som yttrat sig i ett ärende och i vilken ordning detta skett eller vilka ersättare som varit närvarande utan all tjänstgöra.

I 61 och 62 §§ finns det bestämmelser som svarar mot 2 kap. 25 § andra och tredje styckena KL.

Reglerna om justeringen av protokollet har förenklats och fullmäklige får slörre frihel än för närvarande alt bestämma om formerna för juste­ringen. Det blir obligatoriskt alt ta in regler om justeringen i arbetsord­ningen. Dessa kan avse l.ex. omedelbar justering och antalet justerare utöver ordföranden som får anses självskriven.

Den hittillsvarande möjligheten för fullmäktige alt justera protokollet på nästa sammanträde har slopats. Delta har skett av effektivitetsskäl.

Kommunfullmäktige sammanträder normalt inle oftare än en gång i månaden, medan landslingen i regel håller möten med ännu längre mellan­rum. Det är inte lämpligt all dröja för länge med alt justera fullmäktiges protokoll. Justeringen är en förutsättning för att de beslut som tas upp i ett protokoll skall få verkställas. Anslaget av justeringen bildar utgångspunkt för klagotiden. Om man skjuter på justeringen, skjuter man också på verkställigheten och lagakraftvinnandet. Fullmäktige kan givetvis också i fortsättningen justera protokollet vid etl sammanlräde, förutsatt atl sam­manträdel hålls inom fjortondagarsperioden.

I undantagssituationer kan det bli nödvändigt att överlämna justeringen till fullmäktige, t.ex. om justerarna i något väsentligt avseende inte kan enas om innehållet i protokollet. Det kan också av andra skäl bli så atl tidsfristen för justeringen överskrids, t.ex. vid sjukdom eller dödsfall. Lagligheten hos de beslul som las upp i protokollet påverkas dock inte av alt justeringen sker för sent. Tidsregeln är såtillvida en kvalificerad ord­ningsföreskrift. Något behov av en särskild bestämmelse i lagen som uttryckligen tillåter en senare justering i sådana fall finns därför inte.


Prop. 1990/91:117


Arbetsordningen

63  § Fullmäklige skall i en arbetsordning meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för fullmäktiges sammanträden och hand­läggningen av ärendena.

64  §   Arbetsordningen skall alltid innehålla föreskrifter om

 

1.  antalet ledamöter i fullmäktige,

2.  när sammanträden skall hållas,

3.  anmälan av hinder atl della i sammanträden,

4.  inkallande av ersättare och deras tjänslgöring,

5.  vem som skall föra ordet, tills ordförande utsetts,

6.  rätlen att delta i fullmäktiges överläggningar,

7.  förfarandet vid omröstningar,

8.  handläggningen av motioner, interpellationer och frågor, samt

9.  formerna för justeringen av protokollen.


Paragraferna motsvarar delvis 2 kap. 30 § KL.


193


13   Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 117


Bestämmelserna om fullmäktige i detta kapitel har förenklats och gjorts Prop. 1990/91:117 tydligare. På flera punkter har kommunerna och landslingen fått ökad frihet atl besluta om det som skall gälla. En sådan frihel ges för bl.a. sammanträdesordningen (7 §), rätten atl della i fullmäktiges överläggning­ar (21 §), till vilka förtroendevalda interpellalioner och frågor får ställas (52 och 54 §§) samt hur protokollen skall justeras (61 och 62 §§).

Det är därför nödvändigt.alt fullmäktige utfärdar bestämmelser i arbets­ordningen som ett komplement lill lagen. Det gäller vem som skall föra ordet lills ordförande ulsells, anmälan av hinder för tjänslgöring vid sammanlräde och hur omröstningar skall genomföras. Härutöver skall också regleras i arbetsordningen vilket antal ledamöler fullmäktige skall ha, när sammanträden skall hållas, rällen all della i överläggningarna saml lill vilka förtroendevalda interpellationer och frågor får ställas.

I ämnen där lagen ger de grundläggande bestämmelserna får arbelsord-ningen komplettera dessa. Det-gäller t.ex. förfarandel vid omröstningar. Arbetsordningens regler får givetvis inte avvika från vad som föreskrivs i lagen. De bör främst avse ordningsfrågor vid genomförandet av omröst­ningarna. Särskill för slutna omröstningar behövs ytterligare anvisningar, t.ex. om hur valproceduren skall genomföras, hur röstsedlarna skall vara utformade och hur ordföranden skall biträdas när valsedlarna avlämnas och sammanräkningen görs.

Kravet på atl del i arbetsordningen skall regleras vem som skall utöva ordförandeskapet tills ordförande utsetts avser två situationer. Den ena är när ny ordförande skall väljas, l.ex. vid mandatperiodens början. Den andra är den som anges i nuvarande kommunallag, dvs. alt hela presidiet är frånvarande och en tillfällig ordförande skall utses för ett sammanlräde eller en del av ett sammanlräde.

Del är således nödvändigt all fullmäktige i varje kommun och landsting har en arbetsordning och alt det i denna finns bestämmelser som läcker de områden som lämnats oreglerade i den nya lagen. Vilka övriga ämnen som del är lämpligt att ha bestämmelser om i arbetsordningen får kommunerna och landslingen själva avgöra. Elt grundkrav på samtliga bestämmelser i arbetsordningarna är givetvis all de inle strider mol den nya lagens inne­håll eller syften.

194


 


6 kap. Styrelsen och övriga nämnder

Styrelsens uppgifter


Prop. 1990/91:117


1 § Styrelsen skall leda och samordna förvaltningen av kommu­
nens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga
nämnders verksamhel.

Styrelsen skall också ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i sådana företag som avses i 3 kap. 16 och 17 §§.

2 § Styrelsen skall.uppmärksamt följa de frågor som kan inverka
på kommunens eller landstingels utveckling och ekonomiska släll­
ning.

Slyrelsen skall också hos fullmäktige, övriga nämnder och andra myndigheter göra de framställningar som behövs.

3  § Styrelsen får från övriga nämnder, beredningar och anställda i kommunen eller landslingel begära in de yttranden och upplysning­ar som behövs för atl slyrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter.

4  §   Del åligger slyrelsen särskill att

1.  bereda eller yllra sig i ärenden som skall handläggas av fullmäk­
lige med de begränsningar som framgår av 5 kap. 29 — 32 §§,

2.  ha hand om den ekonomiska förvaltningen,

3.  verkställa fullmäktiges beslut, och

4.  i övrigt fullgöra de uppdrag som fullmäklige har lämnat över lill slyrelsen.

 

5  § Fullmäklige får besluta atl en annan nämnd än slyrelsen hell eller delvis skall sköta om förvaltningen och verkställigheten i fråga om egendom samt verkställa fullmäktiges beslut. Fullmäklige får också besluta att en annan nämnd helt eller delvis skall ha hand om sin medelsförvaltning.,

6  § Styrelsen får själv eller genom ombud föra kommunens eller landstingets talan i alla mål och ärenden, om inle någon annan skall göra del på grund av lag eller annan författning eller beslut av fullmäktige.

Della gäller också mål där någon har begärt laglighetsprövning av fullmäktiges beslul, om inle fullmäklige beslutar att själv föra talan i målet.


Paragraferna motsvarar 3 kap. 1 § KL.

En nyhet är alt del av 7 g framgår att slyrelsen skall ha uppsikt även över kommunal verksamhet som bedrivs av kommunala företag. All slyrelsen har denna övergripande uppsiktsskyldighet hindrar inte all en annan nämnd kan ha den mer direkta uppsikten över ett kommunalt företag inom sill verksamhetsområde, t. ex. en teknisk nämnd över ell förelag som sköler eldislributionen.

Bland uppgifterna i uppräkningen i 4§har inte tagils med uppgiften atl verka för sådana förenklingar i verksamhelen som kan underlätta enskil­das kontakter med kommunen eller landstinget (3 kap. 1 § andra stycket 7


195


 


KL). Denna uppgift har ansetts så självklar alt den inte behöver uttryckas i lagen. Uppgiften bör inte ligga bara på slyrelsen utan på alla nämnder.

Inle heller har lagils med styrelsens ansvar för informationsverksamhe­ten (3 kap. 1 § andra stycket 6). Vilket organ inom en kommun eller elt landsling — slyrelsen eller någon annan nämnd — som skall ha hand om denna uppgift måste därför fullmäktige beslämma om i reglemente (se 32§).

Begreppet ekonomisk förvaltning omfallar också egendomsförvaltning och medelsförvaltning. Dessa uppgifter är därför precis som i dag uppgif­ter som primärt åvilar slyrelsen. Enligt 5 § får dock fullmäktige beslula aU kommunens eller landstingets egendomsförvaltning helt eller delvis skall skötas av en annan nämnd än slyrelsen. Fullmäktige får också beslula alt en nämnd helt eller delvis skall'ha. hand om sin egen medelsförvaltning. Detta överensstämmer också med vad som gäller i dag.

Bestämmelsen om egendomsförvallningen i 5 § möjliggör all denna del av den ekonomiska förvaltningen kan centraliseras till en annan nämnd än styrelsen. 1 etl syslem med en friare nämndorganisalion kan det inte heller anses föreligga något hinder all cenlralisera personalfrågor lill en nämnd (jfr 3 kap. 14 § KL).

I ö.f, som behandlar styrelsens processbehörighet, finns en nyhet som innebär att det klart framgår atl styrelsens behörighet även omfattar mål där någon har begärt laglighetsprövning av fullmäktiges beslut.

För atl göra rältslägel hell klart framgår del av bestämmelsen all full­mäklige kan besluta om fullföljd. Det innebär atl fullmäklige inskränker styrelsens behörighet all företräda kommunen, vilket kan ske generellt men också genom beslul för särskilda fall. I del inbegrips också all full­mäktige kan återkalla en talan som styrelsen har inlett.

Enligt eu rättsfall (RÅ 1986 ref 79) har eU förvallningsulskou anseus behörigt atl föra talan mot beslut, varigenom en kammarrätt har förbjudit verkställighet av elt beslut som landslingel har fattat. Denna kompetens grundade sig enligt regeringsrätten på bestämmelsen i 3 kap. 1 § andra stycket 4 KL om skyldighet för förvallningsutskotlel att verkställa lands­tingels beslul. Även detta fall kommer alt täckas av den nya bestämmel­sen.

Bestämmelsen om styrelsens processbehörighet har av lagtekniska skäl tagils in i en särskild paragraf


Prop. 1990/91:117


Nämndernas ansvar för verksamheten

7 § Nämnderna skall var och en inom sitt område se lill all verk­samhelen bedrivs i enlighel med de mål och rikllinjer som fullmäk­lige har bestämt saml de föreskrifter som gäller för verksamheten.

De skall också se lill all verksamhelen bedrivs på elt i övrigt tillfredsställande sätt


Denna paragraf som saknar motsvarighet i den nuvarande kommunalla­gen, syftar lill atl markera all nämnderna har ell ansvar för atl se lill all


196


 


verksamhelen bedrivs på ett sätt som stämmer med >äe öv.ergripande mål som fullmäklige har slälll upp saml atl den bedrivs i -enlighel med de föreskrifter som kan finnas för verksamhelen, I. ex. i lag, förordning eller reglemente. Della stämmer med gällande räll. Hur .nämnderna konkret skall se till atl de får den information de behöver för.all kunna kontrollera verksamheten får de beslämma själva.


Prop. 1990/91:117


8 §   Nämnderna skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster.

Paragrafen motsvarar 1 kap. 5 § Iredje stycket KL. I den nya lagen har lagregeln en naturlig plats under rubriken Nämndernas ansvar för verk­samheten.

Antalet ledamöler och ersättare

9§ Ledamöter och ersättare ii en nämnd väljs av fullmäklige lill del anlal som fullmäktige bestämmer. 1 styrelsen får antalet ledamö­ter inle vara mindre än fem och antalet ersällare bör vara lika stort som antalet ledamöler.

Om ersättarna inle väljs proportionellt, skall fullmäktige bestäm­ma i vilken ordning som de skall tjänstgöra.

10  § Fullmäktige skalfbeslula om ersättarnas ijänslgöring i nämn­derna.

11  § Även de ersättare som inte tjänsl,gör ifår närvara vid nämn­dernas sammanträden och skall underrättas om lid och plats 'för sammanträdena.

Fullmäklige skall beslula i vilken utsträckning ersättarna skall ha rätl alt della i överläggningarna och få sin mening anlecknad i pro­tokollet


Paragraferna motsvarar 3 kap. 2 och-8 §§ KL.

Bestämmelsen i 9§ innebär alt kommunerna och landslingen själva får bestämma antalet ledamöter .och ersällare i nämnderna. Liksom i dag måste del dock finnas minstfem ledamöter i styrelsen.

1 fråga om ersättarnas tjänstgöring Hänvisas i nuvarande kommmnallag till vad som gäller om ersättarnas tjänslgöring i fullmäklige. Bestämmelsen i 10 § innebär atl del överlåts på fullmäklige atl beslula i frågan. Myckel talar i och för sig för atl reglerna om ersällarnas ijänslgöring är lika för fullmäklige och riämnder, men för vissa nämnder kan'det finnas behov av avvikelser och det medger alltså den nya bestämmelsen.

I / 7'.f behålls den lagstadgade närvarorätten för icke tjänstgörande ersät­tare. Frågan i vad mån man.bör ge en nämndersättare som inte tjänstgör yttranderätt har aktualiserats f några kommuner. Genom bestämmelsen i


197


 


andra stycket åläggs fullmäklige all la ställning i frågan. Ett generellt beslul kan lämpligen fattas i början av en mandatperiod.


Prop. 1990/91:117


Mandatlider

12   § Ledamöterna och ersättarna i slyrelsen väljs för tre år, räknat
från och med den 1 januari året efter det år då val av fullmäktige har
ägt rum i hela landet

Fullmäktige får dock beslämma alt styrelsens mandattid skall räknas från och med det sammanlräde då valet förrättas intill det sammanträde då val av styrelse förrättas nästa gång. I etl sådanl fall skall nyvalda fullmäktige välja styrelsen vid fullmäktiges första sam­manlräde.

13  § Fullmäktige bestämmer mandattiderna för andra nämnder än styrelsen.

14  § Om en ledamot avgår under mandattiden, skall fyllnadsval förrättas.

Om ledamoten har utsetts vid ett proportionellt val, inträder i stället en ersättare i enlighet med den ordning som har bestämts för ersättarnas tjänstgöring.


Huvudregeln om att slyrelsen skall väljas för tre år och atl den skall börja sin tjänslgöring den I januari året efter ell valår kompletteras med en regel som gör det möjligl för de kommuner och landsling som så önskar all låta slyrelsen tillträda lidigare.

Bestämmelser om ändrad mandattid för styrelsen kan meddelas i elt särskilt beslul eller i elt reglemente för slyrelsen.

Om man väljer all tidigarelägga den tillträdande styrelsens mandattid, måste mandattiden för ledamöter och ersättare i den avgående styrelsen avkortas. Det får anses ligga i sakens natur alt fullmäktige kan besluta om della ulan särskill lagstöd (jfr SOU 1981:53 s. 163). För revisorernas del innebär ett tidigareläggande av mandattiden atl granskningen kommer all omfatta både den avgående styrelsen och den styrelse som tillträder fram till granskningsårets slut

En kommun eller ett landsting som har infört elt snabbare valgenomslag för styrelsen men som av olika anledningar önskar senarelägga styrelsens mandattid kan givetvis återinföra den gamla ordningen. Fullmäktige mås­te i så fall föriänga den tjänstgörande styrelsens mandattid lill årsskiftet del år då val äger rum. Den nya styrelsen väljs därefter enligt huvudregeln och tillträder den 1 januari året efter valåret.

När del gäller andra nämnder än slyrelsen är mandatperioderna fria. Det innebär all kommunerna och landstingen även kan låta dessa nämn­ders tjänstgöringstid börja före den 1 januari året efter ett valår. Det innebär också alt kommunerna och landstingen när de så vill kan göra förändringar i sin nämndorganisation genom att t.ex. bilda nya nämnder och avskaffa gamla.


198


 


I sakens natur ligger atl mandatperioderna inte bör översliga tre år.


Prop. 1990/91:117


Ordförande och vice ordförande

15  § Fullmäklige skall, för den tid som fullmäktige bestämmer, bland nämndens ledamöter välja en ordförande och en eller två vice ordförande.

16  § Fullmäktige skall meddela föreskrifter om vem sorn skall fullgöra ordförandens uppgifter när varken ordföranden eller en vice ordförande kan tjänstgöra.

17  § I Slockholms kommun skall 15 och 16§§ tillämpas bara på styrelsen och sådana nämnder där ett borgarråd inte skall vara ordförande.

Dessa paragrafer motsvarar delvis 3 kap. 6 och 13 §§ med den skillnaden i sak atl reglerna om vad som skall gälla när varken ordföranden eller en vice ordförande kan tjänstgöra har tagils bort. Fullmäktige får i stället meddela egna föreskrifter om della.

För Stockholms kommun gäller bestämmelserna bara för slyrelsen och för sådana nämnder i vilka elt borgarråd enligt fullmäktiges beslut inte skall vara ordförande.

Tidpunkt för sammanträdena

18 §   Nämnderna bestämmer lid och plals för sina sammanträden: Sammanträden skall hållas också om minst en tredjedel av nämn­dens ledamöler begär del eller ordföranden anser alt del behövs.

Denna paragraf motsvarar 3 kap. 7 § första stycket KL. Någon ändring i sak avses inte.

Det är bl.a. bestämmelsen om att nämnderna bestämmer lid och plals för sina sammanträden som utesluter möjligheten atl tillämpa en modell med telefonsammanträden.

Närvarorätt för utomstående

19 § En nämnd får kalla en ledamol eller en ersättare i fullmäktige, en annan nämnd eller beredning, en anställd hos kommunen eller landstinget eller en särskild sakkunnig att närvara vid ell samman­träde med nämnden för alt lämna upplysningar.

Den som har kallats lill ell sammanträde får, om nämnden beslu­tar det, delta i överläggningarna men inte i besluten.


Denna paragraf motsvarar 3 kap. 7 § andra stycket KL. Någon ändring i sak har inte gjorts. Att en anställd är skyldig att inställa sig till den egna nämndens sammanträden följer normalt av anställningsförhållandet


199


 


Utskott och nämndberedningar .


Prop. 1990/91:117


 


20   § Fullmäklige får beslämma all en nämnd skall ha etl eller flera
utskott

Om fullmäktige inte har bestämt något om utskott, får nämnden själv bestämma atl utskott skall finnas.

21   § Av 33 § framgår atl en nämnds beslutanderätt får delegeras
till elt utskott. Etl utskott kan också ha till uppgift atl bereda
nämndens ärenden.

En nämnd får i övrigt tillsätta de nämndberedningar som behövs.

22   § En nämnd skall välja utskott bland ledamöterna och ersättar­
na i nämnden. Därvid skall föreskrifterna i 5 kap. 47 § om propor­
tionella val tillämpas.

Termen utskott har reserverats för sådana organ inom nämnderna som är politiskt sammansatta.

Kompetens alt besluta om alt inrätla utskott har både fullmäktige och nämnderna. Nämndernas kompetens är dock inskränkt på så sätt att de har rätl att beslula om ulskoll bara om fullmäklige inle har gjort del.

Har fullmäklige alltså i etl reglemente beslulal om att en nämnd skall ha ell eller flera utskott kan nämnden inte avskaffa ett sådanl utskott eller beslula om alt inrälla yllerligare utskott

Det ligger i sakens natur all nämnden skall följa vad fullmäklige kan ha bestämt om vad etl av fullmäktige inrättat utskott skall ha för uppgifter. Är det fråga om överförande av del av nämndens beslutanderätt till utskottet måste dock det formella beslutet om delegering lill utskottet tas av nämn­den.

Det finns inte någol krav på all nämndernas ärenden skall beredas på någol särskill sätt. Bortsetl från vad fullmäktige kan ha bestämt beträffan­de etl av fullmäklige inrällat utskotts uppgifter i del avseendet har nämn­den full frihet atl avgöra om och i så fall i yilka former ärenden skall beredas. Av laglekniska skäl används termen nämndberedning.

Beslulförhet

23 §   En nämnd får handlägga ärenden bara när fler än hälften av ledamöterna är närvarande.

Regeln om beslulförhet motsvarar 3 kap. 9 § första stycket KL. Någon ändring i sak avses inte.


200


 


Jäv


Prop. 1990/91:117


 


24  § Den som är jävig i ell ärende hos en nämnd får inle della eller närvara vid handläggningen av ärendet

25  § En förlroendevald eller en anställd hos kommunen eller landstinget är jävig, om

1.  saken angår honom själv eller hans make, sambo, förälder, barn
eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets utgång
kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller
någon närstående,

2.   han eller någon närslående är ställföreträdare för den som
saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller
skada av ärendets utgång,

3.  han har fört talan som ombud eller mot ersättning bilrätt någon i saken, eller

4.  det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad atl rubba förtroendet lill hans oparliskhel i ärendet.

 

26  § Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbariigen saknar betydelse.

27  § Om etl ärende hos en nämnd berör elt aktiebolag där kom­munen eller landstinget äger minst hälften av aktierna eller en stiftelse där kommunen eller landstinget utser minst hälften av styrelseledamöterna, skall jäv enligt 25 § 2 eller 4 inte anses föreligga enbart på grund av alt den som handlägger ärendet är ställföreträda­re för bolaget eller stiftelsen eller på något annat sätt är knuten dit.

Jäv enligt 25 § 4 skall inte heller anses föreligga enbart på grund av all den som handlägger elt ärende hos en nämnd tidigare har deltagit i handläggningen av ärendet hos en annan nämnd.

Paragraferna reglerar frågan om jäv i kommunala nämnder. Regleringen är uttömmande och avser all handläggning hos nämnderna, oavsett om det är fråga om ärenden som innebär myndighetsulövning mot enskilda eller inle. Bestämmelserna gäller både förtroendevalda och anställda.

För atl möjliggöra dubbla engagemang i nämnder och i kommunala förelag har vissa undanlag gjorts från lillämpningen av ställföreträdarjävel och delikatessjävet. Undantag har också gjorts från tillämpningen av deli­katessjävel i fall av engagemang i flera nämnder.

I övrigt hänvisas beträffande dessa lagregler till avsnitt 4.6.6.


201


 


Hur ärendena avgörs


Prop. 1990/91:117


28  §   1 fråga om förfarandel när en nämnd fattar beslul skall 5 kap. 41—44 §§ tillämpas.

29  §   För bordläggning av ett ärende i en nämnd krävs det enkel majoritet.

Liksom i dag hänvisas i 28§ till reglerna om hur fullmäktige fattar beslut. 29§ motsvarar vad som gäller i dag.

Protokollet

30 §   Vid ett sammanträde skall protokoll föras.

I fråga om protokollens förande, innehåll, justering och hur juste­ringen tillkännages skall 5 kap. 57 — 62 §§ tillämpas. Tillkännagivan­det behöver dock inte införas i någon tidning.

I fråga om protokolls innehåll och justering av protokoll m. m. hänvisas till motsvarande regler för fullmäklige. Nämndernas protokoll fyller en viktig funktion inte minst när beslut skall överklagas.

Delgivning

31 § Delgivning med en nämnd sker med ordföranden eller med den som enligt etl reglemente eller ett särskilt beslul är behörig alt la emot delgivningar.

Paragrafen motsvarar 3 kap. 11 § KL.

Reglementen

32 §   Fullmäktige skall utfärda reglementen med närmare före­skrifter om nämndernas verksamhel och arbetsformer.


En nyhet är alt det blir obligatoriskt för fullmäktige all anla reglementen med närmare föreskrifter om nämndernas verksamhel och arbetsformer. Sådana föreskrifter är nödvändiga i ett system med en friare nämndorgani­sation. Framför allt behövs reglementen för all klara uppgiftsfördelningen mellan nämnderna. Man måste bl.a. ta ställning till vilken eller vilka nämnder som skall ha hand om sådana lagstadgade uppgifter som ankom­mer på kommunen eller landstinget och om l.ex. uppgifter inom social­tjänstens område skall fördelas på flera nämnder.


202


 


Delegering av ärenden inom en nämnd


Prop. 1990/91:117


33  § En nämnd får uppdra åt ell utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen eller landstinget att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 34 §.

34  §   Följande slag av ärenden får inte delegeras:

 

1.  ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet,

2.  framställningar eller yttranden till fullmäklige liksom yllran-den med anledning av alt nämndens eller fullmäktiges beslut har överklagats,

3.  ärenden som rör myndighelsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, och

4.  vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter.


En nyhet är att del inle längre krävs fullmäktiges bemyndigande för all nämnderna skall få delegera ärenden.

En annan nyhet är all inte bara hela ärendegrupper kan delegeras utan också enskilda ärenden. Elt exempel på en situation där det kan finnas ett behov av detta är alt nämnden har tagit ställning i sak i etl visst ärende, men atl del krävs vissa formella kompletteringar som hindrar nämnden all avgöra ärendet direkt. I slällel för alt nämnden måste ta upp ärendet på nytt kan beslutanderätten delegeras.

Del delegeringsbara området vidgas. Nämnderna får slörre frihet att avgöra vad som bör delegeras. Atl nämnden måsle ha kvar ett övergripan­de ansvar för hela verksamhelen markeras av all ärenden som avser verksamhetens mål, inriklning, omfattning eller kvalitet inte får delegeras. Detta övergripande ansvar motiverar också all man behåller kravet på att nämnden i sin helhet måsle besluta om framställningar eller yttranden till fullmäklige liksom yttranden med anledning av atl nämndens beslut har överklagats.

Den nya regeln ger stora möjligheter att flytta ansvaret för olika frågor till de verksamhetsansvariga. Det kan t.ex. gälla ärenden om kortsiktig upplåning. Däremot görs ingen ändring när det gäller ärenden om myndig­hetsutövning mot enskilda. Sådana ärenden får inte delegeras om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt

I delegeringssystemet ligger atl nämnden när som helst kan återkalla givna uppdrag. Det kan göras generellt eller bara i etl särskilt ärende. Nämnden kan också genom eget handlande föregripa etl beslul i ett enskilt ärende av den som fått delegeringen genom att själv ta över ärendet och besluta. Del kan gälla elt från principiell synpunkt vikligt ärende som nämnden anser att den bör besluta själv i.

Det ligger också i systemet atl en anställd som på grund av delegering får handlägga en viss grupp av ärenden inte får falla beslul i etl enskilt ärende om ärendet inte är delegeringsbart enligt bestämmelserna i denna paragraf Det kan t.ex. gälla ett myndighelsutövningsärende som vid närmare granskning visar sig vara av principiell beskaffenhet eller annars av slörre


203


 


vikt Den anställde skall då anmäla ärendet hos nämnden som får fatta beslul.

När del gäller all avge yttranden med anledning av att beslut har överklagats avser delegeringsförbudet endast fullmäktiges och nämndens egna beslut. Förbudet omfattar inte yttranden med anledning av beslut som har fattats efter delegering. Beträffande rätten atl avge sådana yttranden gäller de allmänna förutsättningarna för delegering enligt denna paragraf För all nämnden skall kunna få insyn i hur delegeringsuppdraget utövas kan det dock vara ändamålsenligt alt låta befogenheten all avge yttranden bara tillkomma nämnden.

Med beslut i delegeringsbestämmelserna avses endast beslul i kommu­nallagens mening. Kännetecknande för ett beslut är bl. a. att del föreligger alternativa lösningar och att beslijlsfattaren måste göra vissa övervägan­den eller bedömningar.

I den kommunala förvaltningen vidtas dock också en mängd åtgärder som inte kan anses som beslut i lagens mening. Man talar om rent förbere­dande åtgärder eller rent verkställande åtgärder. Några klassiska exempel på rent verkställande åtgärder är avgiftsdebilering enligt en fastställd taxa och tilldelning av daghemsplats enligt en klar turordningsprincip. Del får alltså inte finnas utrymme för självständiga bedömningar. Sådan verksam­het ankommer normalt på de anställda. Rällen för de anställda atl vidta sådana åtgärder grundas inle på delegering. Den följer i stället av den arbetsfördelning mellan de förtroendevalda och de anställda som måsle finnas för alt den kommunala verksamheten skall kunna fungera.

Praktiskl sett kan en myckel stor del av den kommunala verksamheten antas höra till området ren verkställighet. Ibland kan gränsen mellan vad som hör till beslut i lagens mening och ren verkställighet vara svår alt dra. Den förändring som den kommunala verksamhelen genomgår genom ökad målstyrning och decentralisering kan leda till att gränsen förskjuts. Fler åtgärder än tidigare kan därigenom komma atl hänföras till ren verkställighet

Finns det klara målsättningar för verksamheten är det myckel som talar för atl många vardagliga åtgärder inom förvaltningen som i dag rättsligt sett är atl anse som beslul kan hänföras till ren verkställighet även om de innefattar ett visst mått av självständigt ställningstagande och inte bara är ell rent mekaniskt verkställande av beslut. Det kan l.ex. gälla interna frågor om inköp, fastighetsförvaltning och personaladministration där intresset av att överklaga genom kommunalbesvär normalt inte kan vara särskilt stort


Prop. 1990/91:117


35 §   Nämnderna skall beslula om i vilken utsträckning beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 33 § skall anmälas till dem.

Beslut som inte anmäls skall protokollföras särskilt, om beslutet får överklagas enligt föreskrifterna i 10 kap.


En nyhet är att nämnderna själva får avgöra i vilken utsträckning beslut som har fatlats efter delegering skall anmälas lill nämnderna.


204


 


Det är givetvis väsentligt alt se lill att klagotider börjar löpa även om kravet på anmälan slopas. För all säkerställa att tiderna börjar löpa, så atl besluten kan vinna laga kraft föreskrivs atl beslul som får överklagas enligt 10 kap. skall protokollföras särskilt, om beslutet inte skall anmälas. Om beslutet anmäls, räknas klagotiden från dagen för anslaget av protokollet från det nämndsammanlräde där beslutet anmäldes. I fråga om beslut som överklagas genom förvaltningsbesvär räknas tiden som vanligt från den dag när del delgavs den berörda parlen.

Åtgärder som inte kan anses som beslul i lagens mening utan är av rent förberedande eller rent verkställande art omfattas inte av anmälningsskyl­digheten.


Prop. 1990/91:117


36 § En nämnd får uppdra åt ordföranden eller en annan ledamot som nämnden har utsett atl beslula i ärenden som är så brådskande, all nämndens avgörande inle kan avvaktas. Sådana beslut skall anmälas vid nämndens nästa sammanlräde.

I denna paragraf finns en bestämmelse som medger all brådskande ären­den delegeras. Förutsättningen är atl man inle kan vänta med besluten till nämndens nästa sammanlräde och atl del rör sig om ärenden som ound­gängligen måste avgöras.

Någon begränsning av möjligheterna alt delegera enligt denna paragraf med hänsyn till ärendenas art finns inte.

Ärenden som avgjorts med stöd av delegering enligt denna paragraf måsle anmälas vid nämndens nästa sammanträde.

37 § Om en nämnd med stöd av 33 § uppdrar ål en förvaltnings­chef inom nämndens verksamhetsområde alt fatta beslut, får nämn­den överlåta åt förvaltningschefen att i sin tur uppdra åt en annan anställd inom kommunen eller landstinget att besluta i stället Såda­na beslut skall anmälas till chefen.


Förvaltningschefer får med stöd av denna paragraf vidaredelegera beslu­tanderätt till andra anställda. Det ankommer på kommunerna och lands­tingen alt i en arbetsordning eller liknande dokument bestämma vilka förvaltningschefer som skall ha rätl all vidaredelegera. Normall bör en sådan rätt tillkomma endast en person inom en nämnds verksamhetsområ­de, t. ex. en socialdirektör eller en fastighetschef

Rällen all vidaredelegera måsle utnyttjas på ett sådant säll alt nämnden alllid har vetskap om vem som har rätt alt fatta beslul. Det är viktigt för att nämnden skall kunna utöva sin kontroll av verksamheten och återkalla ett sådanl uppdrag om behov av della skulle uppkomma.

Om en förvaltningschef betjänar flera nämnder, får varje nämnd avgöra om vidaredelegering skall medges.

Vad som i motiven till 33 och 34 §§ har anförts om nämndens möjlighe-


205


 


ter atl återkalla en delegering och genom eget handlande föregripa elt beslut gäller också för en förvaltningschef såvitt avser hans vidaredelegering av beslutanderätt. Även nämnden har möjligheter all ingripa och föregripa ell beslul vid vidaredelegering.


Prop. 1990/91:117


38 § Om en nämnd med stöd av 33 § uppdrar åt en anställd att beslula på nämndens vägnar, får nämnden uppställa villkor som innebär att de som utnyttjar nämndens tjänster skall ges tillfälle all lägga fram förslag eller all yttra sig, innan beslutet fallas.

Nämnden får också föreskriva att en anställd får fatta beslut endasl om företrädare för dem som utnyttjar nämndens tjänster har tillstyrkt beslutet.

Bestämmelserna i denna paragraf — som i sak motsvarar 3 kap. 13 a § KL — syftar lill att förstärka brukarinflytandet när beslul skall fallas. Det kan ske genom att villkor om brukarmedverkan ställs upp när ärenden delege­ras.

Här kan hänvisas till prop. 1986/87:91 och KU 1987/88:23.

En nämnd får även i övrigt uppställa villkor i samband med alt ärenden delegeras.

Drätselnämnd

39  §   Stockholms kommun får ha en drätselnämnd.

40  § Drätselnämnden skall, i stället för kommunslyrelsen, ha hand om medelsförvallningen, om fullmäklige inle har överlåtit åt en annan nämnd atl hell eller delvis ha hand om sin medelsförvaltning.

Drätselnämnden skall också fullgöra de uppgifter i fråga om rä­kenskapsföring och redovisning som slyrelsen annars skall fullgöra. Vad som i 8 kap. 14— 16 §§ sägs om styrelsen skall därvid tillämpas också på drätselnämnden.

41  § Föreskrifterna i 7 §, 9 § med undantag för första stycket andra meningen, IO §, 11 §, 13 §, 14 § och 18 — 37 §§ samt föreskrifterna i 4 kap. skall tillämpas också på drätselnämnden.

42  § Ordföranden i borgarrådsberedningen skall vara ordförande i drätselnämnden.


Med stöd av föreskrifterna i dessa paragrafer blir del möjligt för Slockholms kommun alt behålla en särskild drätselnämnd. Avsiklen är alt drätselnämn­den skall ha samma uppgifter och slällning som hittills. Genom hänvis­ningen till 4 kap. blir bl. a. de allmänna reglerna om valbarhet tillämpliga för uppdrag i drätselnämnden. I fråga om nämndens organisation och verksam­hetsformer skall bestämmelserna om nämnder i delta kapilel i huvudsak tillämpas.


206


 


En särregel gör klart atl borgarrådsberedningens ordförande är självskri­ven som ordförande i drätselnämnden.


Prop. 1990/91:117


7 kap. Medbestämmandeformer

Partssammansatta organ

1 § Om inte något annal följer av lag eller annan författning, får
det i en kommun eller etl landsling lämnas över lill partssamman­
satla organ att inom en nämnds verksamhetsområde svara för be­
redning, förvaltning och verkställighet

Detta gäller dock bara ärenden som rör förhållandel mellan kom­munen eller landslingel som arbetsgivare och dess anställda.

2 § Partssammansatta organ får inle avgöra frågor som avser verk­
samhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet

De får inte heller avgöra ärenden som avser myndighetsutövning mol någon enskild.


Bestämmelserna i dessa paragrafer motsvarar innehållet i 1 kap. 5 § fjärde stycket och 3 a kap. 1 § andra och tredje styckena KL.

3 a kap. 1 § tredje stycket KL innehöll lidigare ett förbud för partssam­mansatla organ mot att avgöra frågor som innefattade myndighelsutöv­ning mot någon enskild så som detta begrepp definierades i 3 § första stycket i den äldre förvaltningslagen (1971:290). Från detta förbud gjordes av lagtekniska skäl undantag beträffande sådana ärenden som gällde an­ställning, ledighet, vikariat och förslagsbelöning. Förvaltningslagen var tillämplig även på statlig verksamhet och i sådana fall var ärenden om anställning, ledighet, vikariat och förslagsbelöning, eftersom de var förfalt­ningsreglerade, atl belrakla som myndighetsutövningsärenden i förvalt­ningslagens mening. Motsvarande ärendelyper på den kommunala sektorn var emellertid i allmänhet antingen helt oreglerade eller bestämda genom kollektivavtal, varför det inom den sektorn egentligen inle kunde röra sig om myndighetsulövning mol någon enskild.

Den 1 januari 1987 trädde förvaltningslagen (1986:223) i kraft. Den nya lagen innehåller ingen definition av begreppet myndighetsulövning mot någon enskild. Därför togs hänvisningen i 3 a kap. 1 § iredje slyckel KL till 3 § första stycket i den äldre förvaltningslagen bort och ersattes med orden "myndighelsutövning mol någon enskild". Undanlagel beträffande ären­den om anslällning, ledighet, vikariat och förslagsbelöning behölls dock.

Frågorna om anställning, ledighet och vikariat och om förslagsbelöning är inom den kommunala sektorn fortfarande oreglerade eller bestämda genom kollektivavtal. Detta i förening.med atl det i bestämmelserna om parissammansatta organ inte längre finns någon koppling till ell myndighetsutövningsbegrepp som innefattar ärenden om anställning, le­dighet vikariat och förslagsbelöning gör att del inle behövs någol undan­tag beträffande dessa ärenden. Undanlaget har därför tagils bort Del innebär ingen ändring i sak.


207


 


3  §   Parlssammansalla organ inrättas av fullmäktige.

4  § Fullmäklige skall fastställa etl parlssammansall organs uppgif­ter, sammansättning, mandattid och verksamhetsformer i ell regle­mente.