med anledning av prop. 1990/91:140 Arbetsmiljö och rehabilitering
1. Sammanfattning
Arbetet med att skapa goda arbetsmiljöer är mycket
viktigt. Regeringen har försökt ge intrycket av att det finns
starka politiska motsättningar kring arbetsmiljöfrågorna.
Så är inte fallet. Det finns en grundläggande
samstämmighet i strävan att skapa en god arbetsmiljö för
alla.
Arbetsmiljökommissionen kunde aldrig presentera en
kartläggning av de 400 000 farligaste jobben.
Kommissionens arbete avspeglas nu i regeringens förslag till
justeringar av den nuvarande arbetsmiljölagen. Till stora
delar är dessa förslag preciseringar och förtydliganden av
den nuvarande lagtexten. Det är t.ex. positivt att den nya
lagen tydligt påvisar rollfördelningen mellan arbetsgivare
och skyddskommittéer.
I en del avseenden är dock lagtexten mycket oklar och
kan ge upphov till olika tolkningar. Det är viktigt att de
tillämpningsföreskrifter som utfärdas med utgångspunkt
från lagen inte ställer från praktiska eller arbetsrättsliga
utgångspunkter orimliga krav på företagen.
Ett problem gäller t.ex. i vilken utsträckning som frågor
om arbetsorganisation, löneformer och arbetstider skall
omfattas av arbetsmiljölagstiftningen. Enligt vår mening
bör denna typ av frågor normalt fastställas i avtal mellan
arbetsgivare och arbetstagare.
Lagförslagets krav på utredningar och tidsplaner är i sig
berättigade men är uppenbarligen utformade utifrån
förhållanden på stora arbetsplatser. Det är viktigt att de
formella kraven inte ställs på ett sådant sätt att
småföretagare får en orimlig administrativ börda.
Vi har vid ett flertal tidigare tillfällen kritiserat
regeringens syn på företagshälsovården. För de anställda
vid företag med företagshälsovård är det svårt att förstå
varför företagsläkaren inte skall kunna utnyttjas vid akuta
sjukdomsfall. Om företagshälsovården får fria möjligheter
att ge sjukvård till de anställda får företagshälsovårdens
läkare också möjlighet att på ett tidigt stadium upptäcka
yrkesrelaterade sjukdomar. Statsbidragssystemet för
företagshälsovården bör avskaffas och arbetsgivaravgiften
sänkas i motsvarande mån. Företagshälsovården bör ha
möjlighet att inom ramen för en allmän sjukvårdsförsäkring
även ge sjukvård parallellt med dess förebyggande och
rehabiliterande uppgifter. Regeringens förslag beträffande
företagshälsovården bör därför avvisas.
2. Inledning
Inför förra valet talade regeringen om att bekämpa dålig
arbetsmiljö och att de 400 000
farligaste jobben skulle elimineras.
Det var ett politiskt utspel som saknade
verklighetsbakgrund. Arbetsmiljökommissionen
presenterade aldrig någon kartläggning över de 400 000
farligaste jobben. Det går helt enkelt inte att
identifiera dessa arbetsuppgifter. Man varken kan eller bör
mäta olika arbetsmiljöskador med samma måttstock. Ett
yrke kan medföra, i förhållande till genomsnittsvärdena, en
kraftigt förhöjd risk för allvarliga olyckor eller olyckor med
dödlig utgång. Andra yrken kan ha lägre än genomsnittlig
olycksrisk men hög frekvens av belastningsskador. Det är
givetvis inte möjligt att på generell basis jämföra dessa
risker för att fastställa vad som är farligast.
Regeringen var säkerligen väl medveten om att
arbetsmiljökommissionen aldrig skulle kunna presentera en
tillfredsställande redovisning av de farligaste jobben. Likväl
spred man detta budskap till allmänheten. Regeringen
försökte förmedla bilden av ett aktivt arbetsmiljöarbete.
Arbetsmiljökommissionen presenterade i stället en del
förslag till justeringar av den gällande arbetsmiljölagen.
Dessa återspeglas till en del i den nu föreliggande
propositionen.
Socialdemokraternas försök att göra
arbetsmiljöfrågorna till en politisk fråga har misslyckats.
Arbetsmiljöfrågorna är i grunden tekniska och
ekonomiska. Det finns en grundläggande samstämmighet i
arbetet med att finna goda arbetsmiljöer.
Ingen skall utsättas för orimliga risker i arbetslivet.
Samtidigt är det omöjligt att helt eliminera alla olyckseller
skaderisker i arbetslivet. All mänsklig aktivitet innebär ett
visst mått av risktagande.
Svenska arbetsmiljöregler håller i internationell
jämförelse en på de flesta områden hög standard. De
viktigaste uppgifterna är därför att dels tillse att gällande
normer och regler följs, dels följa den vetenskapliga
utvecklingen och erfarenheterna från andra länder för att
lagar, regler och praxis skall vara så väl utformade som
möjligt.
Det finns anledning att effektivisera arbetet med
arbetsmiljöfrågorna. I januari presenterade vi i motion
1990/91:A265 en rad förslag som syftade till att skapa en
mer ändamålsenlig struktur för arbetsmiljöarbetet. I denna
motion återfinns förslag med anledning av regeringens nu
framlagda proposition.
3. Regeringens förslag 3.1
Ändringar i arbetsmiljölagen
Som ovan framhållits är det huvudsakligen förslag till
mindre justeringar av gällande lagstiftning som regeringen
lagt fram.
3.1.1 2 kap 1§
De viktigaste förändringarna gäller 2 kap
1
§. Efter omfattande kritik från remissinstanserna har
regeringen modifierat lagförslaget i förhållande till
arbetsmiljökommissionens förslag.
Remissinstanserna, främst Arbetsdomstolen, har
framhållit de konfliktrisker som kan uppstå med
Arbetsmiljökommissionens ursprungliga förslag.
Arbetsdomstolen skrev:
Man måste emellertid också räkna med att en
arbetsgivare kan ha en avtalsenlig skyldighet att tillämpa
eller åtminstone i första hand tillämpa en viss löneform eller
en viss arbetstidsordning. Om ett ingripande från
myndigheternas sida görs i ett sådant fall uppkommer
rättsliga frågor som inte närmare har belysts i betänkandet.
En väsentlig fråga i detta sammanhang är vad som skall
gälla i stället för de kollektivavtalsbestämmelser som ett
ingripande riktas emot. Det framstår också som oklart vilka
verkningar i övrigt ett ingripande får för kollektivavtalet
och berörda arbetsgivare och arbetstagare. Några frågor
som uppkommer är om kollektivavtalets övriga regler
alltjämt skall vara bindande och om fredsplikt skall råda
även om ett ingripande görs mot ett avtalsreglerat
lönesystem. Man kan även ställa frågan om en arbetsgivare
har skyldighet att överklaga yrkesinspektionens beslut för
att på så sätt eventuellt kunna fortsätta att tillämpa
kollektivavtalet.
Ett ingripande från yrkesinspektionen mot regler i
kollektivavtal kan också leda till rättsliga prövningar på två
skilda vägar. Utdömandet av straff eller vite prövas av
allmän domstol och skyldigheterna enligt kollektivavtalet
av arbetsdomstolen. Detta kan tänkas leda till att oförenliga
avgöranden meddelas.
Enligt arbetsdomstolens mening bör den föreslagna
ändringen inte genomföras utan att en grundlig analys görs
av de nyss antydda frågorna.
Den ändring som regeringen gjort, där den nu säger att
löneformer och förläggning av arbetstider skall beaktas,
minskar men eliminerar inte helt de problem som
arbetsdomstolen berör i sitt remissvar. Även den föreslagna
lagtexten kan i princip göra det möjligt för
arbetarskyddsstyrelsen att utfärda förordningar som får
mycket långtgående effekter.
Det är därför viktigt att riksdagen i samband med sitt
beslut tydligt klarlägger att frågor om arbetsorganisation,
arbetstider och löneformer i första hand skall lösas mellan
arbetsgivare och arbetstagare. Det finns på den svenska
arbetsmarknaden ett väl utvecklat system för avtal mellan
arbetsmarknadens parter beträffande denna typ av frågor.
Även i fortsättningen måste dessa frågor primärt fastställas
utanför ramen för arbetsmiljölagen.
Detta innebär inte att frågor om arbetsorganisation,
arbetstider och löneformer i särskilda fall kan vara sådana
att de inte har en direkt och väsentlig betydelse för riskerna
för ohälsa eller olycksfall, men möjligheterna att tillgripa
arbetsmiljölagen måste inskränkas till undantagsfall.
Det vore oacceptabelt om en arbetsgivare skulle
''klämmas'' mellan två lagkomplex. Detta problem förstärks
av att lagtexten är allmänt formulerad. Det finns även risk
för att förordningstexter kommer att ha en så allmän
innebörd att det inte utan domstolsprövning går att
fastställa vilka krav som utifrån arbetsmiljölagstiftningen
kan ställas.
Den av oss i andra sammanhang föreslagna
arbetsrättsliga utredningen måste även beakta konflikter
mellan generella lagar som t.ex. arbetsmiljölagen och de
avtal som sluts utifrån den arbetsrättsliga lagstiftningen.
Intill dess måste regeringen ta ansvar för att lagens
formulering inte öppnar grunden för alltför långtgående
förordningar.
Vi har i tidigare motion framhållit att yrkesinspektionen
inte bör ha till uppgift att övervaka den psykiska situationen
på arbetsplatsen.
I praktiken är det svårt för en tjänsteman från
yrkesinspektionen att vid en inspektion själv skaffa sig en
klar uppfattning om det psykologiska stämningsläget på en
arbetsplats och därutöver dra slutsatser om vilka
skyldigheter att vidta åtgärder som därför åligger
arbetsgivaren.
Därtill kommer rättsäkerhetsproblem. Vid risker för
fysiska olyckor eller sjukdomar finns det konkreta,
påvisbara förhållanden och förordningar inom detta
område kan normalt omsättas i konkreta krav. När det
gäller frågor kring psykiskt välbefinnande är detta mycket
svårare.
Det finns sällan några objektiva sätt att fastställa
förekomsten av problem. Inte heller kan förordningar
förväntas vara så utformade att en arbetsgivare kan avgöra
om kraven uppfylls.
Det finns risk för att yrkesinspektionen, övriga
myndigheter och domstolar till stor del blir beroende av
utsagor från enskilda arbetstagare eller
arbetstagarorganisationer. På detta sätt kan också
lagstiftningen och yrkesinspektionens tjänstemän utnyttjas
som påtryckningsmedel vid förhandlingar med
arbetsgivaren.
Av detta följer inte att psykiska belastningar i arbetslivet
är ointressanta -- tvärtom är det säkerligen så att många
somatiska sjukdomstillstånd har en bakgrund i psykiskt
betingade problem. Även olycksriskerna kan negativt
påverkas av psykiskt betingade problem.
Arbetsgivaren måste även inom denna del av
arbetarskyddet ha ett ansvar. Invändningar mot
arbetsformer, ledningsmetoder eller enskilda chefer och
medarbetare måste i första hand riktas till
företagsledningen, i andra hand kanaliseras genom de
fackliga organisationerna. Företagshälsovården har en
viktig roll i att motverka psykiska problem.
I enlighet med vad vi föreslagit i motion 1990/91:A265
(m1117) bör lagstiftningens utformning övervägas.
Regeringen bör tillse att sådan analys kommer till stånd.
3.1.2 3:e kap 2a§
I första stycket åläggs arbetsgivaren ett utredningsansvar
beträffande arbetsolyckor. Han skall vidare undersöka
risker i verksamheten. Åtgärder som befinns lämpliga men
som inte omedelbart utförs skall tidsplaneras.
I andra stycket åläggs arbetsgivaren att upprätta
handlingsplaner i samråd med arbetstagarna och de fackliga
organisationerna.
I sig är det en rimlig del av arbetsgivarens ansvar att han
känner till befintliga brister och att han planerar för att i
framtiden om möjligt förbättra arbetsmiljön. Det är
emellertid uppenbart att lagtexten har utformats utifrån
förhållanden vid större företag och förvaltningar.
Det finns en risk att arbetarskyddsstyrelsens
förordningar blir sådana att kraven går utöver vad som
rimligen kan krävas av en mindre företagare. Samtidigt är
det viktigt att fastslå att arbetsmarknaden inte får delas i två
delar. Samma praktiska arbetsmiljökrav måste gälla för små
som stora företag. Det avkall som bör göras för att förenkla
för de mindre företagen bör således gälla de formella
kraven på hur planer och redovisningar skall vara
utformade. En övertolkning av lagen kan i annat fall ställa
helt orimliga administrativa krav på små företag.
3.2 Företagshälsovårdens roll
Företagshälsovården har en nyckelroll i arbetet med att
förebygga arbetsskador och rehabilitera dem som drabbas
av sådana skador. För att företagshälsovården skall klara
dessa uppgifter krävs insatser från flera olika
personalkategorier.
Företagshälsovårdens skyddsingenjörer har en viktig
roll för att i förväg finna olämpliga arbetsmiljöer och ge råd
till arbetsgivare.
Sjukvårdspersonalen, och främst läkarna inom
företagshälsovården, har också en mycket stor roll i det
förebyggande arbetet. Men det är fel att tro att en effektiv
företagshälsovård kan bedrivas utan koppling till de
anställdas akuta sjukdomar.
Regeringens modell innebär att företagshälsovården
helt avskärs från den normala kontakten med de anställdas
hälsoläge. Det kommer i realiteten att bli andra, främst
läkarna vid landstingens öppenvårdscentraler, som först
kommer att konfronteras med den arbetsskadade eller
arbetssjuke. Denne läkare skall dels inleda den akuta
behandlingen, dels avgöra om skadan eller sjukdomen
föranleder kontakt med företagshälsovården.
Om skadan eller sjukdomen är av sådan art att det krävs
rehabilitering är det emellertid inte företagshälsovården
som primärt svarar för den medicinska rehabiliteringen.
Denna skall huvudsakligen ske inom den allmänna
sjukvården. Företagshälsovården skall medverka till att den
anställde får hjälp av rätt instans.
Inte heller social rehabilitering skall vara en uppgift för
företagshälsovården -- ansvaret för denna skall enligt
propositionen i första hand falla på kommunernas
socialtjänst. Även om vissa insatser kan vara tillåtna skall
företagshälsovården även i detta fall huvudsakligen se till
att den anställde får hjälp av rätt instans.
Det framgår med önskvärd tydlighet att regeringen inte
ser företagshälsovården på samma sätt som flertalet av de
anställda. Den skriver (sid 65):
Företagshälsovård ses ibland som en
arbetsplatsanknuten primärvård, kanske därför att en
betydande del av företagshälsovårdens personal har
sjukvårdsinriktningen i kompetens och arbetsätt. Att
förväntningarna på företagshälsovården inte alltid stämmer
överens med företagshälsovårdens målsättning på det sätt
som det kommit till uttryck i avtalen och i statsmakternas
uttalanden har även visat sig vara en konflikt som ibland
varit svår för personalen vid företagshälsovårdsenheterna
att hantera.
Vidare är det uppenbart att regeringen inte tycker att det
är lämpligt med läkare och sjuksköterskor vid
företagshälsovården.
Jag anser dessutom att bemanningsstrukturen inom
företagshälsovården, med en hög andel medicinskt utbildad
personal, bidrar till föreställningen om företagshälsovården
som allmän sjukvårdsinstans. En utveckling av
företagshälsovården i riktning mot mer förebyggande
arbete bör få till konsekvens att personalsammansättningen
förändras.
Det är således uppenbart att de anställdas missnöje med
att de inte kan få vård av företagshälsovården skall
undanröjas genom att företaghälsovården i framtiden
bemannas med personal som inte kan ge vård.
Det är uppenbart att regeringen i denna fråga lever kvar
i ett socialistiskt modultänkande, och att den till varje pris
vill slå vakt om landstingens monopolställning.
För att göra det ännu svårare för företagshälsovården att
ge sjukvård föreslås att patientavgifter skall förbjudas i
företagshälsovården.
Enligt vår mening är det alldeles uppenbart att om
företagshälsovårdens läkare får följa ett arbetsskadefall
eller arbetssjukdomsfall från första början läkaren också får
bättre kunskap om de faktorer som har orsakat skadan eller
sjukdomen. Förebyggande arbetsmiljöarbete och
sjukvårdsarbete måste gå hand i hand.
Företagsläkaren skall kunna vara husläkare för de
anställda. Hon eller han bör också göra regelmässiga
hälsokontroller av de anställda. Det är då naturligt att
intresset särskilt koncentreras på de potentiella hälsorisker
som finns i den enskildes arbetssituation, och som kan
resultera i t.ex. belastningsskador, bullerskador, osv.
Genom en omfattande kontakt med de anställda får
företagsläkaren bättre möjlighet att känna dem som
individer och har därmed möjlighet att på ett tidigt stadium
upptäcka skador eller sjukdomstillstånd. Utifrån denna
kunskap och utifrån kända risker kan företagsläkaren jämte
skyddsingenjörer arbeta med att förebygga
arbetsmiljöproblem.
Enligt vår mening bör företagshälsovårdens
sjukvårdande insatser ersättas genom en allmän
sjukvårdsförsäkring. Det bör stå de till företagshälsovården
anslutna företagen fritt huruvida de vill svara för
patientavgifterna eller låta patienterna betala vid varje
besök.
Den förebyggande verksamheten, hälsokontroller och
dylikt skall betalas av de anslutna företagen.
I enlighet med vad vi föreslagit i motion 1990/91:A265
(m1117) bör systemet med statsbidrag till
företagshälsovården upphöra. När företagshälsovården ges
full frihet att ge sjukvård till de anställda kommer med all
säkerhet de anställdas organisationer att slå vakt om de
anställdas möjlighet till företagsansluten primärvård. Det
kommer även att uppstå ett tryck på de företag som i dag
saknar företagshälsovård att ansluta sig till
företagshälsovårdscentraler. Det är ett rimligt krav från de
anställda att kunna få del av en väl fungerande
företagshälsovård, som dels kontinuerligt svarar för tillsyn
över arbetsmiljö och hälsotillstånd, dels ger de anställda en
god primärvård.
Regeringen föreslår att en procent av statsbidragsmedel
för företagshälsovården skall avdelas för att upprätta ett
centralt organ för samverkan och utveckling av
företagshälsovården. Eftersom vi föreslår att
statsbidragssystemet skall upphöra avvisar vi detta förslag.
Om företagshälsovårdens aktörer finner behov av ett
centralt organ bör detta kunna finansieras genom
medlemsavgifter från anslutna företagshälsovårdsenheter.
Såväl socialstyrelsen som arbetarskyddsstyrelsen har
också ett informationsansvar i förhållande till
företagshälsovårdsenheterna.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om utformningen av förordningar
utifrån den föreslagna lydelsen av 2
kap. 1
§ arbetsmiljölagen (1977:1160),
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om utformningen av förordningar
utifrån den föreslagna lydelsen av 3
kap. 2
a
§ arbetsmiljölagen (1977:1160),
3. att riksdagen avslår regeringens förslag om villkor för
bidrag till företagshälsovården,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om företagshälsovården.
Stockkholm den 16 april 1991
Sonja Rembo (m)
Anders G Högmark (m)
Mona Saint Cyr (m)
Erik Holmkvist (m)
Ulf Melin (m)
Charlotte Cederschiöld (m)
Lars Ahlström (m)