Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition 1987/88:69

om europakonventionen och rätten till
1        ,     ..    •     • o     •                                        Prop.

domstolsprovning i Sverige                    1987/88:69

Regeringen föreslär riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 26 november 1987.

Pä regeringens vägnar

Ingvar Carlsson

Anna-Greta Leijon

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att det skall införas en möjlighet till överprövning i regeringsrätten av vissa beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden. Överprövningen skall ske på ansökan av en enskild part och omfatta frågan om beslutet står i överensstämmelse med gällande rättsregler.

Förslaget syftar till att säkerställa att svensk rätt motsvarar Sveriges åtaganden enligt europakonventionen om mänskliga rättigheter och grund­läggande friheter.

Den nya prövningsmöjligheten skall kallas rättsprövning. I väntan på erfarenheter från tillämpningen skall den vara tidsbegränsad. Den skall gälla beslut-som meddelas under tiden den 1 maj 1988—31 december 1991 och följas upp genom översyner av lagstiftningen på de områden som berörs.

1 Riksdagen 1987188. 1 saml. Nr 69

Rättelse: S, 6 rad 4 i vänsterspalten, flyttas till högerspaltens rad 3,


1 Förslag till                                                  Prop. 1987/88:69

Lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

Härigenom föreskrivs följande.

Rättsprövning

1 § På ansökan av en enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen skall regeringsrätten pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel.

Rättsprövning kan gälla endast sådana beslut som

innebär myndighetsutövning mot den enskilde,

annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning, och

inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning.

Undantag

2 §    Lagen gäller inte beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare, Lagen gäller inte heller

1, beslut av en arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd,

2. beslut om svenskt medborgarskap,

3,    beslut om utlänningars vistelse i riket,

4,    beslut om värnpliktigas eller reservpersonals inkallelse eller tjänstgö­ring inom försvarsmakten,

5,    beslut enligt lagen (1966:413) om vapenfri tjänst,

 

6.    beslut som rör skatter eller avgifter,

7.    beslut enligt lagen (1974:922) om kreditpoliUska medel eller beslut i frågor om allmän likviditetsindragning eller allmän prisreglering,

8.    beslut enligt lagen (1982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateri­el, m,m,,

9,   andra beslut enligt lagen (1983:1034) om kontroll över rillverkningen
av krigsmateriel, m, m. än sädana som avser äterkallelse av tillstånd,

10.   beslut om tillstånd till sådan verksamhet som avses i 1 § 3—5 lagen
(1984:3) om kärnteknisk verksamhet.

Ansökan

3 §    Ansökan om rättsprövning ges in rill regeringsrätten. Den skall ha kommit in dit inom tre månader från dagen för beslutet.

Verkställighet av förvaltningsbeslutet

4 §    Ett förvaltningsbeslut skall gälla trots att rättsprövning kan ske.
Regeringsrätten får dock bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla.

Regeringsrättens beslut

5 §   Om regeringsrätten finner att förvaltningsbeslutet strider mot någon
rättsregel, skall regeringsrätten upphäva beslutet och, om det behövs.


 


återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet, I annat fall     Prop. 1987/88:69 står beslutet fast.

Regeringsrättens sammansättning

6 § Vid rättsprövning är en avdelning av regeringsrätten domför med tre regeringsråd om prövningen är av enkelt slag. Vid beslut att avvisa en för sent inkommen ansökan om rättsprövning är avdelningen domför med tre regeringsråd. I övrigt gäller om regeringsrättens sammansättning lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988. Den tillämpas på beslut som meddelas under tiden från ikraftträdandet till utgången av år 1991.

2 Förslag till

Lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967)

Härigenom föreskrivs att 30 § värnpliktslagen (1941:967)' skall ha föl­jande lydelse.

Nuvarande lydelse                        Föreslagen lydelse

30 §2

Värnpliktsnämnden    består   av     Värnpliktsnämnden    består   av

ordförande och högst fyra andra le- ordförande och högst fyra andra le­
damöter. För ledamot skall finnas damöter. För ledamöterna skall det
ersättare. Vid hinder för ordföran- finnas ersättare. Ordföranden och
den tjänstgör ersättare för honom ersättare för honom skall vara eller
som ordförande.
                           ha varit ordinarie domare.

Regeringen utser ledamöter och ersättare för viss tid.

Värnpliktsnämnden är beslutför när ordföranden eller ersättare för ho­nom samt minst en annan ledamot äro närvarande. När ärende av större vikt handlägges, böra om möjligt samtliga ledamöter närvara.

Om det framkommer skiljaktiga meningar vid en överläggning, tillämpas föreskrifterna i 16 kap. rättegångsbalken om omröstning i tvistemål.

Rättegångsbalkens bestämmelser om jäv mot domare gäller i tillämpliga delar ledamöter av värnpliktsnämnden.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988.

' Lagen omtryckt 1969:378,  Senaste lydelse 1986:1145,


 


3 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m. m.

Härigenom föreskrivs att 14 § lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m, m, skall ha följande lydelse.


Prop. 1987/88:69


 


Nuvarande lydelse

14

Stängselnämnden består av ord­förande och två andra ledamöter. För ledamöterna skola finnas ersät­tare. Ordföranden och ersättaren för denne skola vara lagfarna och erfarna i domarvärv. Ledamöter och ersättare förordnas av regering­en för viss tid.


Föreslagen lydelse

§'

Stängselnämnden består av ord­förande och två andra ledamöter. För ledamöterna skall det finnas er­sättare. Ordföranden och ersätta­ren för denne skall vara eller ha varit ordinarie domare. Ledamöter och ersättare förordnas av regering­en för viss tid.


Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988. ' Senaste lydelse 1975:1010,

4 Förslag till

Lag om ändring i resegarantilagen (1972:204)

Härigenom föreskrivs att 10 § resegarantilagen (1972:204) skall ha föl­jande lydelse.


Nuvarande lydelse


Föreslagen lydelse 10 §'


 


Nämnden består av ordförande och fyra andra ledamöter, av vilka två utses bland personer, som kan anses företräda konsumentintres­sen, och tvä bland personer, som kan anses företräda företagarintres­sen. För vaije ledamot finnes erfor­derligt antal ersättare. Ordföranden och ersättare för honom skall vara lagkunniga och erfarna i domar­värv.

Ordföranden, andra ledamöter och


Nämnden består av ordförande och fyra andra ledamöter, av vilka , två utses bland personer, som kan anses företräda konsumentintres­sen, och tvä bland personer, som kan anses företräda företagarintres­sen. För varje ledamot skall det fin­nas ett tillräckligt antal ersättare. Ordföranden och ersättare för ho­nom skall vara eller ha varit ordina­rie domare. ersättare förordnas av regeringen.


Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988. Senaste lydelse 1985:859,


 


5 Förslag till                                                   Prop. 1987/88:69

Lag om ändring i oljekrislagen (1975:197)

Härigenom föreskrivs att 8 § oljekrislagen (1975:197)' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse                        Föreslagen lydelse

Ersättning   bestämmes   av   en Ersättning bestäms av en nämnd,

nämnd, oljekrisnämnden, som be- oljekrisnämnden,   som   består   av

står av ordförande och fyra andra ordförande och fyra andra ledamö-

ledamöter. Ordföranden och ytter- ter. Ordföranden och ytterligare en

ligare en ledamot skall vara lagkun- ledamot skall vara eller ha varit or-

niga och erfarna i domarvärv.                               dinarie domare.

För vaije ledamot finns en eller flera ersättare. Bestämmelserna i övrigt om ledamot gäller även ersättare. Mot nämndens beslut enligt denna lag fär talan ej föras.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988, Lagen omtryckt 1978:269,

6 Förslag till

Lag om ändring i förfogandelagen (1978:262)

Härigenom föreskrivs att 20 § förfogandelagen (1978:262) skall ha föl­jande lydelse.

Nuvarande lydelse                       Föreslagen lydelse

20 §
Ledamöterna i riksvärderingsnämnden utses för viss tid av regeringen.
Ledamot skall vara svensk med- Ledamöterna skall vara svenska
borgare. Den som är omyndig eller i medborgare. Den som är omyndig
konkurstillstånd fär ej utöva befatt- eller i konkurstillstånd fär inte ut-
ning som ledamot. Ordföranden öva befattning som ledamot, Ordfö-
och ytteriigare en ledamot skall randen och ytteriigare en ledamot
vara lagfarna och erfarna i domar- skall vara eller ha varu ordinarie
värv.
                                            domare.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988,


 


7 Förslag till

Lag om ändring i expropriationslagen (1972:719)

Härigenom föreskrivs i fråga om expropriationslagen (1972:719) dels att 3 kap, 6 § och 5 kap, 16 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 3 kap, 10 §, av följande lydelse.


Prop. 1987/88:69


 


Nuvarande lydelse


Föreslagen lydelse


3 kap. 6§'


/ expropriationstillstånd skall be­stämmas viss tid inom vilken saken skall fullföljas genom ansökan om stämning till domstol. Föreligger särskUda skäl, kan tiden förlängas. Ansökan om förlängning skall gö­ras före utgången av den löpande tidsfristen. Om fastighetsägaren vi­sar att hans olägenhet av att ex-propriationsfrågan hålles öppen har ökat avsevärt, kan på hans be­gäran den bestämda tidsfristen för­kortas. Beslut om kortare tidsfrist får ej meddelas förrän ett år förflu­tit efter det att expropriationstill­stånd meddelades.

Bestämmelserna i 1 § äger mot­svarande tillämpning beträffande prövning av fråga om förlängning eller förkortning av tid inom vilken saken skall fullföljas.

Om den som erhållh expropria­tionstillstånd ej har väckt talan inom den bestämda tiden, är till­ståndet förfallet, såvida han icke inom samma tid har ansökt om för­längning av tidsfristen och ansök­ningen bifalles.

Har expropriationstillständet för­fallit enligt tredje stycket eller en­ligt 5 kap, 15 § andra stycket eller 18 § tredje stycket och begäres där­efter nytt expropriationstillstånd till egendomen av samme sökande och på samma expropriationsgrund som tidigare, kan sådant tillstånd be­viljas endast om särskilda skäl före­ligger.


Ett expropriationstillstånd förfal­ler, om saken inte har fullföljts ge­nom ansökan om stämning till domstol inom ett år från det att till­ståndet beviljades.

Har expropriationstillständet för­fallit enligt första stycket eller en­ligt 5 kap, 15 § andra stycket eller 18 § tredje stycket eller har expro-priationstillståndet upphävts enligt 10 § och begärs därefter nytt ex-propriationsrillstånd till egendomen av samma sökande och på samma expropriationsgrund som tidigare, kan sådant tillstånd beviljas endast om särskilda skäl föreligger.


Senaste lydelse 1979:896,


 


Nuvarande lydelse                    Föreslagen lydelse                    Prop. 1987/88:69

10 §

Regeringen skall upphäva ett ex­propriationstillstånd helt eller del­vis, om förhållandena sedan till­ståndet meddelades har ändrats så att förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger.

Frågor om upphävande av e.x-propriationstillstånd prövas på an­mälan av den domstol som hand­lägger expropriationsmålet. Sådan anmälan får göras endast om fas­tighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphä­vas.

5 kap.

16 §2

Har skada uppstått för sakägare pä grund av expropriationsanspråk som återkallats och avskrives målet i den delen, skall den exproprierande ersätta skadan.

Första stycket äger motsvarande Första stycket tillämpas också
tillämpning när domstolen skiljer när domstolen avslutar målet med
målet från sig med anledning av att anledning av att tillstånd till expro-
tillstånd till expropriation vägrats priation vägrats eller upphävts eller
eller tillstånd förfallit enligt 18 § tillstånd förfallit enligt 18 § tredje
tredje stycket,
                            stycket.

Innan avskrivning sker pä grund av äterkallelse av den exproprierande skall han,om han har fått tillstånd till expropriationen, hos länsstyrelsen ställa säkerhet för ersättning som avses i första stycket, såvida icke samtli­ga sakägare förklarat sig avstå från att yrka sådan ersättning.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988,

Den äldre lydelsen av 3 kap, 6 § gäller fortfarande i fråga om expropria­tionstillstånd som har meddelats före ikraftträdandet. Tidsfristen inom vilken expropriationssaken skall fullföljas vid domstol fär dock förlängas endast om ansökan om förlängning har gjorts före ikraftträdandet. Förläng­ning fär medges med högst ett år.

2 Senaste lydelse 1979:896,


 


8 Förslag till                                                   Prop. 1987/88:69

Lag om ändring i vattenlagen (1983:291)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 8 § vattenlagen (1983:291) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse                Föreslagen lydelse

2 kap, 8§

Om det för att kraftförsörjningen skall utvecklas planmässigt är nödvän­digt att ett sådant strömfall tas i anspråk som tillkommer annan än staten och som inte är utnyttjat pä ett frän allmän synpunkt ändamålsenligt sätt, får regeringen på ansökan av någon som vill tillgodogöra sig vattenkraften förordna att strömfallet eller särskild rätt till detta får tas i anspråk.

Den som har fått tillstånd enligt Den som fått tillstånd enligt förs-
första stycket skall inom tid som ta stycket skall inom ett år från det
regeringen bestämmer och vid att tillståndet beviljades ansöka om
äventyr att tillståndet förfaller hos bestämmande av ersättning hos
vattendomstolen ansöka om be- vattendomstolen för vad som tas i
stämmande av ersättning för vad anspråk enligt första stycket. Om
som tas i anspråk enligt första ansökan inte görs inom den tiden,
stycket,
                              upphör tillståndet att gälla.

Rätt att pä grund av förordnande enligt första stycket ta strömfall i anspråk fär inte utan regeringens medgivande övergå från innehavaren till någon annan.

Regeringen får besluta de villkor för rättighetens utnyttjande som be­hövs frän allmän synpunkt.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988. Den äldre lydelsen av 2 kap. 8 § gäller fortfarande i fråga om tillstånd som meddelats före ikraftträdandet.


 


Justitiedepartementet                             Prop. 1987/88:69

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 november 1987

Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Feldt, Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson, S. Andersson, Bodström, Göransson, Dahl, R. Carlsson, Holmberg, Hellström, Johans­son, Hulterström, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist, Thalén

Föredragande: statsrådet Leijon

Proposition om europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige

1 Inledning

Sedan lång tid pågår i Sverige en utveckling mot att allt fler förvaltnings­beslut kan överprövas av domstol. Viktiga etapper i denna utveckling har varit regeringsrättens inrättande år 1909 och 1971 års förvaltningsrättsre­form. Även efter denna reform har bl, a. förvaltningsdomstolsorganisa-rionen byggts ut både i fråga om de allmänna förvaltningsdomstolarna och beträffande försäkringsdomstolarna. Också strävanden att avlasta rege­ringen prövningen av förvaltningsärenden har bidragit till att sådana ären­den i ökad utsträckning har kommit under domstolarnas kompetens.

Denna utveckling står i god överensstämmelse med principerna i Euro­parådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (i fortsättningen kallad europakonventionen). Sverige är sedan är 1952 bundet av denna konvention som innehåller bestämmelser om ett antal fri- och rättigheter.

En av bestämmelserna i konventionen - arrikel 6 - gäller den enskildes rätt att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade inför en inhemsk domstol. Enligt bestämmelsen skall envar, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till opartisk och offent­lig rättegång ("a fair and public hearing") inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Två särskilda organ har enligt konventionen till uppgift att övervaka dess efterlevnad, nämligen den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna och den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheter­na, båda med säte i Strasbourg,

1 samband med att Sverige anslöt sig rill konventionen uttalades att bestämmelserna i artikel 6 om rättegängsgarantierna i full utsträckning var täckta av rättegångsbalken (prop, 1951:165 s. 12), Vid den tidpunkten förutsattes att uttrycket "civila rättigheter och skyldigheter" syftade på sådant som traditionellt brukar räknas till civilrätten.

Under senare är har den europeiska domstolen emellertid i flera fall ansett att även tillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten som rör


 


förhällandet mellan enskilda människor och det allmänna gäller civila    Prop. 1987/88:69 rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i konventionen.

Frågan om anpassning av den svenska lagstiftningen rill den europeiska domstolens praxis i fråga om artikel 6 har behandlats i promemorian (Ds Ju 1986:3) Europarådskonventionen och rätten till domstolsprövning i Sveri­ge. I promemorian, som har upprättats i justitiedepartementet, föreslås bl. a. att det skall öppnas en ny möjlighet rill överprövning i regeringsrätten av vissa beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i förvalt­ningsärenden. Till protokollet i detta ärende bör promemorian fogas som bilaga 1 .

Promemorian har remissbehandlats. Yttranden har avgetts av regerings­rättens ledamöter, justitiekanslern (JK), hovrätten för Nedre Norrland, kammarrätten i Jönköping, domstolsverket, rikspolisstyrelsen, datain­spektionen, kommerskollegium, krigsmaterielinspektionen, utredningen (UD 1985:03) om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielomrädet, riksförsäkringsverket, socialstyrelsen, statens nämnd för internationella adoptionsfrägor, transportrådet, bankinspektionen, juridiska fakultets­nämnden vid universitetet i Stockholm, juridiska fakultetsstyrelserna vid universiteten i Uppsala och Lund, lantbruksstyrelsen, arbetarskyddssty­relsen, statens invandrarverk, länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus, Göteborgs och Bohus och Jämtlands län, statens naturvärdsverk, konces­sionsnämnden för miljöskydd, statens energiverk, riksbanken, justitieom­budsmannen Per-Erik Nilsson (JO), Svenska kommunförbundet. Lands­tingsförbundet, Centralorganisationen SACO/SR, Svenska arbetsgivare­föreningen, Sveriges industriförbund. Lantbrukarnas riksförbund. Svens­ka handelskammarförbundet, Sveriges advokatsamfund. Medborgarrätts­rörelsen, Sveriges villaägareförbund och Svenska avdelningen av interna­tionella juristkommissionen. Ett yttrande har också kommit från profes­sorn i internationell rätt Lars Hjerner,

En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet som bilaga 2.

Regeringen beslöt den 8 oktober 1987 att inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut m, m. Förslagen hade upprättats i justitiedepartementet pä grundval av departe­mentspromemorian och remissyttrandena. De lagförslag som remitterades till lagrådet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.

Lagrådet har i sitt yttrande, som bör fogas till protokollet som bilaga 4, godtagit förslagen i allt väsentligt men föreslagit nägra mindre ändringar, I yttrandet behandlas bl, a, frågorna om förslagen innebär en domstolspröv­ning som kan anses motsvara konventionens krav och om förslagen kan genomföras utan grundlagsändring. Lagrådet besvarar båda dessa frågor jakande.

Jag avser att nu ta upp frågan om förslag till riksdagen om europakon­
ventionen och rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut i Sverige.
Först redovisar jag översiktligt de nuvarande möjligheterna till domstols­
prövning och pekar samtidigt på huvudlinjerna i den utveckling som har
ägt rum pä området (avsnitt 2). Sedan presenterar jag mina överväganden
och förslag under följande sex rubriker:
                                                10


 


• en ny möjlighet till domstolsprövning (avsnitt 3.1),            Prop. 1987/88:69

• rillämpningsomrädet för den nya prövningsmöjligheten (avsnitt 3.2),
9 domstolsprövningens omfattning (avsnitt 3.3),

• förfarandet (avsnitt 3.4),

• den lagtekniska lösningen m. m, (avsnitt 3,5),

« omprövning av expropriationstillstånd (avsnitt 3,6),

Nägra ytterligare frågor i sammanhanget tar jag upp i specialmotivering­en (avsnitt 5),

Som kommer att framgå godtar jag lagrådets förslag och förordar alltså några mindre ändringar i de remitterade förslagen, I övrigt skiljer sig mitt förslag nu frän lagrådsremissens endast genom att vissa redakrionella ändringar har gjorts samt ikraftträdandet har flyttats fram.

2 Nuvarande möjligheter att få förvaltningsbeslut domstolsprövade

Som jag antydde inledningsvis är den nuvarande uppgiftsfördelningen mel­lan domstolar och administrativa myndigheter i vårt land resultatet av en läng utveckling,

I äldre tid skilde man inte sä noga mellan rättskipning och förvaltning. De båda funktionerna hölls samman genom att kungen var högsta förvalt­ningsmyndighet samtidigt som han hade domsrätt och högsta dom över alla domare. Genom prövning av klagomål mot fogdar, befallningsmän, doma­re m. fl. reviderade kungen såväl förvaltningsbeslut som domstolsavgöran­den.

Kungens makt att överpröva domstolarnas beslut uppdrogs år 1789 ät högsta domstolen. Fram till år 1909 hade kungen som ett minne från äldre tid tvä röster i högsta domstolen när han personligen infann sig där. Högsta domstolen dömde också länge i kungens namn. Detta formella band mellan rättskipning och regeringsmakt avskaffades vid grundlagsreformen år 1975,

En del av kungens uppgift att som högsta administrativa instans över­pröva förvaltningsmyndigheternas beslut uppdrogs år 1909 åt regeringsrät­ten. Denna övertog åtskilliga grupper av överklaganden som tidigare hade handlagts i regeringen. Reformen hade det dubbla syftet att öka rättssäker­heten i dessa ärenden och att göra det möjligt för regeringen att koncentre­ra sig pä större och mera övergripande frågor.

En grundsats vid kompetensuppdelningen mellan regeringsrätten och regeringen var att ärenden av huvudsakligen rättslig karaktär borde gå till regeringsrätten medan andra ärenden skulle prövas av regeringen. Framför allt skulle regeringen pröva ärenden "i vilka avgörandet har den vikt för det allmänna, att deras överflyttning, tvärt emot syftet med reformen, kunde sägas innebära ett försvagande av regeringsmakten" (prop. 1908:37 s. 11),

Fram till grundlagsreformen år 1975 utfärdade regeringsrätten liksom
regeringen och högsta domstolen sina beslut i kungens namn,
                  11


 


Med tanke pä det system som således gällde till för ganska kort tid sedan     Prop. 1987/88:69 är det knappast förvånande att någon generell rätt rill domstolsprövning av förvaltningsbeslut inte har funnits i värt land. Domstolsprövningen av förvaltningsbeslut har i stället utvidgats successivt.

Den reform i början pä 1970-talet som brukar kallas förvaltningsrättsre­formen innebar att rättsskyddet byggdes ut på två fronter. Dels stärktes rättssäkerheten i själva förvaltningsförfarandet genom tillkomsten av en lag med allmänna grundregler för hur förvaltningsmyndigheterna skall handlägga sina ärenden, nämligen 1971 års förvaltningslag. Dels lade refor­men grunden för en utvidgning av möjligheterna att fä förvaltningsbeslut domstolsprövade. Tyngdpunkten i den domstolsmässiga prövningen efter överklagande flyttades frän regeringsrätten till kammarrätt. Regeringsrät­ten fick huvudsaklig ställning av prejudikatinstans. Kammarrätt blev all­män förvaltningsdomstol närmast under regeringsrätten. Kammarrättsor­ganisationen byggdes samtidigt ut kraftigt. Vidare förstärktes förvaltnings­rättskipningen på länsplanet genom att särskilda länsdomstolar inrättades för den förvaltningsrättskipning som länsstyrelserna tidigare handhaft.

Länsdomstolarna var till en början knutna till länsstyrelserna. År 1979 bröts de ut ur dessa och omvandlfides till allmänna förvaltningsdomstolar, länsrätterna, Samma år inrättades ocksä särskilda förvaltningsdomstolar -försäkringsrätter — som under försäkringsöverdomstolen prövar överkla­ganden på socialförsäkringsområdet.

Med tiden har uppgiften att pröva överklaganden av förvaltningsbeslut pä allt fler områden flyttats från regeringen till förvaltningsdomstolarna.

År 1984 fastställde riksdagen riktlinjer för en systematisk översyn av reglerna om rätt att överklaga ärenden till regeringen och för utformningen av överklaganderegler i nya ärendegrupper (prop. 1983/84:120, KU 23, rskr. 250), Riktlinjerna innebär att regeringen i möjligaste mån skall befrias frän sådana ärenden som inte kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ.

Riksdagen har anvisat flera olika metoder som skall användas för att nå detta mål. En metod är att flytta ärenden från regeringen rill domstolarna i de fall då det är ändamålsenligt, I riktlinjerna sägs bl, a. följande om detta (prop, s, 29), Genom en rad reformer pä förvaltningsrättskipningens områ­de under en följd av år har man nätt sä långt att det knappast längre är möjligt att i någon större utsträckning flytta ärenden från regeringen till domstolarna. Principen att mål där rättsfrågan är huvudsaken skall gå till domstol är i stort sett genomförd och bör vara vägledande också i fortsätt­ningen. Mindre avsteg från principen bör dock kunna göras i båda riktning­arna. Det finns ocksä mänga gränsfall.

Arbetet med att följa upp riktlinjerna genom författningsändringar har bedrivits områdesvis och är ännu inte avslutat. Hittills har arbetet bl. a. lett till att förvaltningsdomstolarna fått överta vissa ytterligare grupper av ärenden där regeringen tidigare var högsta instans. Regeringen kvarstår emellertid som slutinstans i åtskilliga ärendegrupper.

Som exempel på grupper av ärenden där regeringen är slutinstans kan
nämnas frågor om tillstånd att inrätta personregister enligt datalagstiftning­
en, tillstånd till kreditupplysningsverksamhet, tillstånd till inkassoverk-
       12


 


samhet, tillstånd till yrkesmässig tillverkning av läkemedel, tillstånd för Prop. 1987/88:69 privatpraktiserande tandläkare eller sjukgymnaster att arbeta inom den allmänna försäkringens ram, tillstånd till yrkesmässig trafik med bilar och bussar, tillstånd till flygtrafik, tillstånd till tillfällig handel, tillstånd att handla med skrot, undantag från aktiebolagslagens låneförbud, godkän­nande av enskilda skolor, förhandsgranskning av film, tillstånd att förvär­vajordbruksfastigheter, bildande av naturreservat och tillstånd till fiskod­ling.

Andra ärenden som regeringen efter överklagande prövar som högsta instans gäller utlänningars rätt att resa in i och uppehålla sig i Sverige, förvärv av svenskt medborgarskap, tillstånd att bedriva arbetsförmedling, förelägganden och förbud enligt arbetsmiljölagstiftningen, tillstånd till be­byggelse, rillstånd att fullgöra vapenfri tjänst, tillstånd till utländska för­värv av fast egendom, koncession för mineralutvinning och tillstånd och tillsyn enligt miljöskyddslagstiftningen.

En annan metod som enligt riktlinjerna skall användas för att befria regeringen från de ärenden som inte kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ är att man skär av instansordningen så att förvaltningsmyndigheter under regeringen prövar vissa grupper av ären­den som högsta instans. Metoden har använts bl. a. i fråga om beslut av sädana nämnder som har en funktion och organisation som Hknar domsto­larnas (domstolsliknande nämnder). Det gäller t. ex. kriminalvårdsnämn­dens beslut om villkorlig frigivning enligt 26 kap. 9 § brottsbalken, värn­pliktsnämndens beslut om befrielse frän eller anstånd med tjänstgöring enligt varnpliktslagen (1941:967, omtryckt 1969:378), psykiatriska nämn­dens beslut om tvängsintagning enligt lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (omtryckt 1982:782), buss- och taxivär-deringsnämndens beslut om inlösen av trafikrörelser enligt 3 kap. 7 § yrkestrafiklagen (1979:559) och resegarantinämndens beslut om ianspråk­tagande av säkerhet enligt resegaranUlagen (1972:204).

Också när det gäller en del beslut av centrala ämbetsverk och länsstyrel­ser har möjligheten att överklaga skurits av. Statens naturvårdsverk är t. ex. högsta instans i vissa dispens- och licensfrägor enligt jaktlagstiftning­en. Socialstyrelsen är slutinstans i rillståndsfrågor enligt lagen (1977:293) om handel med drycker och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. Riksskatteverket prövar som högsta instans frågor om till­stånd att lägga om räkenskapsår enligt bokföringslagen (1976:125). Som ytterligare exempel kan nämnas att länsstyrelsen är andra och sista instans i hittegodsärenden enligt lagen (1938:121) om hittegods.

De av riksdagen fastlagda riktlinjerna tar som sagt sikte pä regeringens
befattning med överklaganden. Men regeringen prövar också åtskilliga
förvaltningsärenden som första och enda instans. Ocksä när det gäller
sådana ärenden har statsmaktema länge strävat efter att befria regeringen
från att pröva frågor som inte kräver politiska ställningstaganden. Som
exempel på förvaltningsärenden där regeringen kvarstår som enda pröv­
ningsinstans kan nämnas ärenden om tillstånd enligt lagstiftningen om
kontroll över krigsmateriel, tillstånd till expropriarion, tillstånd till indu­
strietableringar enligt lagstiftningen om hushållning med naturresurser
       13
samt tillstånd till utländska förvärv av svenska företag.


 


De förvaltningsbeslut som regeringen eller förvaltningsmyndigheter un- Prop. 1987/88:69 der regeringen sålunda meddelar kan överprövas av regeringsrätten inom ramen för resningsinstitutet. Enligt 11 kap. 11 § regeringsformen (RF) ankommer det nämligen på regeringsrätten att bevilja resning i avgjorda ärenden för vilka regeringen, en förvaltningsdomstol eller en förvaltnings­myndighet är högsta instans. I andra fall - dvs. främst när allmän domstol är slutinstans - är det högsta domstolen som prövar frågor om resning. Närmare bestämmelser om detta kan enligt paragrafen meddelas i lag. RF:s regler om resning ger alltså en viss möjlighet till domstolsprövning av bl. a. regeringsbeslut.

Resningsinstitutet har gammal hävd i svensk rätt. I 1809 ärs RF behand­lades frågan om resning i 19 §, Efter regeringsrättens tillkomst hade lag­rummet den innebörden att det till regeringsrättens kompetens förde "mål av beskaffenhet att tillhöra dess eller kammarrättens slutliga prövning", Alla andra mål tillhörde högsta domstolens kompetens. Resningsinstitutets räckvidd bestämdes genom uttrycket "bryta dom åter". 1 praxis kom resningsinstitutet tidigt att anses tillämpligt inte bara i mål som hade prövats av domstol utan även i andra mål där avgörandet hade karaktär av rättstillämpning. Redan i den utformning resningsinstitutet hade i 1809 ärs RF ansågs det tillämpligt pä regeringsärenden som innebar rättstillämp­ning.

Den nya grundlagsbestämmelsen om resning ansluter sig nära till den äldre. En skillnad är dock som framgått att det inte längre är högsta domstolen utan regeringsrätten som prövar frågor om resning i ärenden där regeringen eller en förvaltningsmyndighet är högsta eller enda instans.

När det gäller sädana frågor om resning som högsta domstolen skall pröva finns det närmare bestämmelser i 58 kap, rättegångsbalken (RB), Dessa bestämmelser innebär bl, a, att resning kan beviljas, om den rättsrill-lämpning som ligger till grund för domen uppenbart strider mot lag. Några motsvarande föreskrifter finns inte för regeringsrätten. Detta medför att det i viss män är oklart vilken prövning som skall göras i resningsärenden hos regeringsrätten, I den rättsvetenskapliga litteraturen (se t, ex, Hans Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 1987, s, 134 f,) har häv­dats att regeringsrätten i dessa ärenden regelmässigt gör totalbedömningar av diskretionär karaktär och använder sin befogenhet att bevilja resning för att åstadkomma korrigeringar av beslut som pä de mest skilda sätt blivit påtagligt felaktiga men som inte kan överklagas i ordinär väg. Regerings­rätten skulle alltså gä betydligt längre än högsta domstolen i sin prövning.

Det bör framhållas att något krav pä prövningstillstånd inte gäller i resningsärenden (jfr 35 § förvaltningsprocesslagen 1971:291, paragrafen ändrad senast 1980:275),

Beträffande utvecklingen under senare är bör rilläggas att den nya för­
valtningslagen (1986:223) som gäller frän årsskiftet 1986/87 syftar rill att
ytterligare stärka rättssäkerheten i själva förvaltningsförfarandet. Lagen
bygger på uppfattningen att tyngdpunkten i förfarandet bör förskjutas
nedåt i instansordningen, särskilt mot den första instansen (prop.
1985/86:80 s, 12), Viktiga inslag är nya regler om att myndigheterna skall
lämna vägledning och annan service till enskilda parter i förvaltningsären-
  14

den och i ökad utsträckning själva ompröva felaktiga beslut.


 


3 Allmän motivering


Prop. 1987/88:69


3.1 En ny möjlighet till domstolsprövning

Mitt förslag: I syfte att säkerställa att svensk rätt motsvarar europa-konvenrionens krav på tillgång till domstolsprövning införs en ny möjlighet att få beslut som regeringen och andra myndigheter med­delar i förvaltningsärenden prövade i regeringsrätten. Den nya pröv­ningsmöjligheten utformas som ett komplement till de prövnings­möjligheter som finns i dag. Införandet av den följs upp genom områdesvisa översyner av lagstiftningen pä de områden som berörs.


Promemorieförslaget överensstämmer,i det väsentliga med mitt förslag.

Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser vitsordar reformbe­hovet. De stöder uppfattningen att det med hänsyn rill Sveriges åtaganden enligt konventionen bör införas en ny möjlighet till domstolsprövning pä åtskilliga områden där regeringen eller en förvaltningsmyndighet i dag är högsta eller enda prövningsinstans. När det gäller frågan hur denna pröv­ningsmöjlighet bör utformas går meningarna isär.

De flesta, bl. a. regeringsrättens ledamöter, hovrätten för Nedre Norr­land, kammarrätten i Jönköping och JO, tillstyrker en överprövningsmöj-lighet i regeringsrätten enligt huvudlinjerna i promemorieförslaget. Från flera håll betonas att en sådan lösning bör följas upp genom områdesvisa översyner av lagstiftningen så att man på sikt i möjlig män tillgodoser behovet av domstolsprövning genom specialregler om överklagande till kammarrätt eller genom andra specialregleringar som avpassas efter varje områdes särart.

En minoritet - däribland ett par instanser som företräder den juridiska forskningen och några näringslivsorganisationer - avstyrker förslaget. Dessa instansers synpunkter går bl, a, ut på att man i stället för att bygga ut den nuvarande ordningen med en ny prövningsmöjlighet bör flytta ärenden från regeringen till kammarrätterna genom områdesvisa åtgärder.

Skälen för mitt förslag: Som jag redan har varit inne pä har det under mänga år i Sverige pågått en utveckling mot att förvaltningsärenden i allt större utsträckning kan överprövas av domstolar. Det huvudsakliga syftet med det reformarbete som har bedrivits har varit att stärka den enskildes rättsskydd. Strävandena att förbättra den enskildes rättssäkerhet pä för­valtningsområdet har nyligen manifesterats i den nya förvaltningslagen. Dessa strävanden mäste givetvis fortsätta ocksä i framtiden.

I första hand är det en angelägenhet på det nationella planet att sätta upp de mål som bör eftersträvas vid utbyggnaden av rättsskyddet här i Sverige. Helt naturligt har vi emellerrid anledning att se på förhållandena i andra länder och undersöka om vi frän dem kan hämta idéer om hur en sådan utbyggnad kan ske. I särskilt hög grad gäller detta de rättssäkerhetsgaranti­er som kan ses som gemensamma för länderna i vär kulturkrets och som har kommit till uttryck i europakonventionen.


15


 


Dessa rättssäkerhetsgarantier har under de senaste åren kommit i blick- Prop, 1987/88:69 punkten. Konventionens grundläggande konstruktion har skapat vissa pro­blem. Detta sammanhänger med att den griper över ett mycket vitt område samtidigt som den i åtskilliga hänseenden är tämligen allmänt hållen och därmed ger stort utrymme för olika tolkningar, I takt med att antalet mål kraftigt har ökat under senare år har den europeiska domstolen utvecklat en alltmer extensiv praxis. Det gäller bl, a, domstolens tolkning av konven­tionens krav på tillgång till domstolsprövning.

Beträffande detta krav står det klart att domstolen har tolkat konventio­nen pä ett sätt som inte förutsågs när Sverige tilUrädde denna. Kravet har ansetts omfatta inte bara civilrättsliga tvister utan ocksä vissa tvister om tillämpningen av offenfligrättsliga regler med anknytning till äganderätten, rätten att utöva ett yrke m. m. En sammanfattning av domstolens praxis på området har gjorts i regeringskansliet och bör fogas Ull protokollet som bilaga 5. Tvä av de fall som redovisas i sammanfattningen (fallen Boden och Pudas) har avgjorts efter det att lagrådsremissen avlämnades. Lagrå­det har emellertid vid sin granskning haft tillgång till också dessa avgöran­den.

Även när det gäller proceduren för anhållande och häktning har det visat sig att den europeiska domstolen numera tolkar konventionen på ett annat sätt än som förutsägs när vi tillträdde den. Jag har närmare belyst detta i prop. 1986/87:112 (bl. a. s, 23 och 24) där det ocksä föresläs sädana änd­ringar i regelsystemet pä detta område att vår lagstiftning kommer att anpassas till den tolkning som domstolen har ställt sig bakom,

Pä grund av konventionens omfattande räckvidd kan det självfallet även beträffande andra särskilda frågor finnas utrymme för diskussion när det gäller förhållandet mellan konventionen och den svenska lagstiftningen. Det kunde därför synas ändamålsenligt att genomföra en mera generell utredning om hur vär lagstiftning förhåller sig till konventionen.

Med hänsyn till hur konventionens kontrollapparat fungerar skulle en sådan utredning dock knappast vara meningsfull. Det är den europeiska domstolen som i sista hand har tillagts befogenhet att avgöra uppkomman­de tolkningsfrågor. När det gäller frågor som för svensk del skulle kunna tänkas komma upp till diskussion torde generellt gälla att det knappast är möjligt att på förhand med tillräcklig grad av säkerhet förutse domstolens ståndpunkt. De antaganden som en eventuell svensk utredning skulle kunna göra i detta hänseende skulle därför bli av föga värde. Även för framtiden torde man sålunda i stället fä välja linjen att noga följa domsto­lens avgöranden i konkreta fall.

När Sverige Ullträdde konventionen utgick vi från att svensk lag uppfyll­
de dess krav och att Sverige således — bortsett frän vissa frågor där
förbehåll gjordes — kunde ta på sig konventionens förpliktelser utan att
ändra sin lagstiftning (prop. 1951:165 s. 11). Om emellertid den europeiska
domstolen tolkar konventionen på ett annat sätt, bör Sverige givetvis se till
att svensk lag med minsta möjliga eftersläpning motsvarar våra internario-
nella förpliktelser. Såvitt rör det rättsområde som här är aktuellt pekar
rättsfallen från europadomstolen i riktning mot att det måste finnas en
möjlighet till domstolsprövning i en del grupper av ärenden där regeringen
   16


 


eller en förvaltningsmyndighet i dag är högsta eller enda prövningsinstans     Prop. 1987/88:69 (t. ex, i ärenden enligt expropriations-, förköps- och jordförvärvslagstift­ningen).

Bedömningen försväras dock av att de flesta rättsfallen tar sikte pä förhållanden i andra länder, I de fall som avser svenska förhållanden (se bilaga 5) har domstolen visserligen uttalat att resningsinstitutet inte uppfyl­ler fordringarna enligt artikel 6 men lämnat en motivering som ger anled­ning till tvekan huruvida uttalandet bygger på en riktig uppfattning om det rådande rättsläget beträffande detta institut. Vilken betydelse missuppfatt­ningen i sä fall har haft för utgången i målen är svårt att säga, I samman­hanget bör ocksä beaktas att rättsfallen ger ett allmänt intryck av att domstolens praxis är stadd i en utveckling vars slutpunkt nu inte kan överblickas.

Det sagda kan anföras till stöd för att frågan om anpassning av vår lagstiftning till europadomstolens tolkning av artikel 6 bör anstå i väntan på den fortsatta utvecklingen av domstolens praxis, Å andra sidan är det självfallet önskvärt att man snarast i möjligaste män förebygger att svensk rätt kommer att stå i konflikt med den rättsbildning som sker i europa­domstolen.

För svensk del har en huvudtanke bakom reformarbetet under senare år varit att ärenden skall avgöras på ett riktigt och rättssaken sätt redan i första instans så att man i möjlig män slipper de olägenheter i form av tidsutdräkt m, m, som en prövning i högre instans ofta medför. Detta utesluter givetvis inte att möjligheten att överklaga har en betydelsefull funktion att fylla ocksä i fortsättningen.

Som framgått av min bakgrundsteckning har vi i dag två huvudtyper av instansordningar i förvaltningsärenden: en förvaltningsväg där regeringen eller någon förvaltningsmyndighet är slutinstans och en domstolsväg där regeringsrätten i allmänhet är högsta instans. Reglerna om vilka ärenden som skall gä den ena resp, andra vägen bygger på principer som lades fast vid regeringsrättens tillkomst år 1909, Principerna innebär att ärenden där prövningen huvudsakligen går ut på att tillämpa rättsregler bör kunna överklagas till domstol medan andra ärenden prövas i administrativ ord­ning även efter överklagande.

Dessa principer ger inte alltid någon klar ledning. Pä många områden är lagstiftningen sä utformad att den prövning som skall göras har inslag av såväl rättslig bedömning som lämplighetsavvägning eller någon annan så­dan mera skönsmässig bedömning. Det är t, ex, inte ovanligt att lagar innehåller termer och begrepp som till en del får sitt innehåll genom en intresseavvägning. Att någon klar rågång inte finns mellan ärenden där den rättsliga prövningen är det övervägande momentet och ärenden där sköns­mässiga bedömningar dominerar illustreras av att det finns viktiga inslag av rättslig bedömning i en del typer av ärenden som regeringen eller någon förvaltningsmyndighet i dag prövar som högsta instans, Å andra sidan ligger åtskilliga tillämpningsfrågor som närmast kan karakteriseras som lämplighetsbedömningar hos förvaltningsdomstolarna.

Ibland kan det vara tillfälligheter eller historiska skäl som ligger bakom
den nuvarande ordningen med överklagande förvaltningsvägen, I andra
      17

2    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69


fall har denna tillkommit efter ingående principiella överväganden, Pä Prop. 1987/88:69 åtskilliga områden bygger lagstiftningen pä att regeringen — som ett natur­ligt led i utövningen av den styrande makt som enligt regeringsformen tillkommer regeringen — eller någon förvaltningsmyndighet med en speci­ell kompetens skall styra utvecklingen genom att pröva förvaltningsären­den som högsta eller enda instans, I dessa fall kan man inte utan ingripande ändringar i systemet överge den nuvarande ordningen.

Frågan är vad som bör göras mot den bakgrunden, om man som jag sä snabbt som möjligt vill säkerställa att svensk rätt motsvarar konventionens krav pä tillgång till domstolsprövning.

Områdesvisa översyner eller en generell lösning?

En riktlinje för utvecklingen på längre sikt bör vara att man omrädesvis överväger i vilken mån det är ändamålsenligt att ersätta den överprövning som i dag sker i administrativ ordning med domstolsprövning. Som exem­pel på fall där en sådan ändring av instansordningen bör övervägas kan nämnas ärenden om auktorisation av bevakningsföretag, ärenden om god­kännande för anställning hos ett auktoriserat bevakningsföretag och ären­den om förordnande att vara ordningsvakt, I promemorian Ds Ju 1987:4, som utarbetats i justitiedepartementet, har föreslagits att uppgiften att pröva överklaganden i ärenden av dessa slag skall flyttas frän regeringen till kammarrätt. Förslaget har remissbehandlats, och frågan övervägs nu i regeringskansliet,

Ocksä i en del ärenden där en förvaltningsmyndighet i dag är högsta instans kan det finnas skäl att låta domstolsprövning ersätta överprövning i administrativ ordning. När det exempelvis gäller tillståndsfrågor enligt lagen (1977:293) om handel med drycker, där socialstyrelsen är andra och högsta instans, har sålunda alkoholhandelsutredningen föreslagit att över­klagande skall kunna ske till kammarrätt i stället (jfr SOU 1985:15), För­slaget har remissbehandlats och övervägs nu i regeringskansliet.

Jag förordar en fortsatt översyn av de aktuella författningarna med målsättningen att noga undersöka i vad män det är ändamålsenligt att låta domstolsprövning ersätta överprövning i administrativ ordning. Självfallet bor man då också uppmärksamma i vad mån det kan finnas skäl att flytta någon ärendegrupp i motsatt riktning. Denna översyn kan i viss utsträck­ning samordnas med det pågående arbetet att anpassa reglerna om över-klagbarhet och instansordning i olika lagar och förordningar till de rikt­linjer för regeringens befattning med överklaganden som riksdagen har fastställt är 1984, Med ledning av erfarenheterna från det arbetet står det klart att översynerna kan bli tidskrävande.

Man kan alltså inte räkna med att ett sådant arbete ger resultat förrän sä
småningom. Som lagrådet framhållit är det också tydligt att lösningen att
låta domstolsprövning ersätta överprövning i administrativ ordning inte
står till buds i fräga om alla de förvaltningsbeslut som det här gäller. Jag
förordar därtör i likhet med det stora flertalet remissinstanser att man i
första hand skapar en mera generell möjlighet att få förvaltningsbeslut
domstolsprövade. Härigenom kan en reform få ett snabbt och brett genom­
slag, vilket är av vikt på grund av våra konventionsåtaganden.
                Ii


 


Utgångspunkter för en generell reglering                                      Prop. 1987/88:69

Den generella prövningsmöjligheten bör utformas så att den inte rubbar grundvalarna för domstolsväsendets och förvaltningens struktur och för­hållande till varandra. Den bör därför inte ersätta utan komplettera de nuvarande möjligheterna till prövning förvaltningsvägen. Dessa bör allt­jämt vara det primära för den som vill ha en överprövning av ett förvalt­ningsbeslut. Endast den som uttömt dessa möjligheter bör ha rätt att utnyttja den nya möjligheten till domstolsprövning.

Denna bör ta sikte pä det förhållandet att prövningen i en del typer av ärenden som gäller myndighetsutövning mot enskilda och för vilka rege­ringen eller någon förvaltningsmyndighet är högsta instans har viktiga inslag av rättslig bedömning även om intresseavvägningar och andra skönsmässiga överväganden skall dominera prövningen. Överprövningen hos domstolen bör inriktas på frågor om rättsenlighet.

Frågan om vilken eller vilka domstolar som skall göra prövningar av detta slag bör bedömas med hänsyn till att det är svårt att ens teoretiskt dra en klar gräns mellan rättsliga och skönsmässiga bedömningar. Lagstift­ningen på förvaltningsområdet är i allmänhet inte utformad med hänsyn till att en sådan distinktion skall göras. Den innehåller ibland termer och begrepp som delvis skall få sitt innehåll genom avvägningar av politisk natur. Här kan vanskliga gränsdragningsfrågor uppkomma, Nägra närmare föreskrifter om hur gränsen skall dras är knappast möjliga att ge inom ramen för en generell reglering. Den rättsbildning som har skett vid tillämpning av kommunalbesvärsinstitutet och för vilken regeringsrätten är prejudikatinstans kan dock ge ledning.

Det sagda talar för att uppgiften att vara domstolsinstans bör läggas på en enda, högt kvalificerad domstol med förutsättningar att skapa och upprätthålla en fast praxis. Jag förordar att regeringsrätten får uppgiften. Ett ytteriigare skäl för detta är att det nya prövningsinstitutet dä kan samordnas med resningsinstitutet på ett smidigt sätt. Genom sin resnings-prövning har regeringsrätten för övrigt redan en viss erfarenhet av att överpröva bl, a, regeringsbeslut.

Med en sådan lösning kan ocksä bestämmelserna om den nya prövnings­möjligheten utformas sä att de blir fä och enkla, 1 likhet med vad som gäller för resningsinstitutet bör man kunna överlämna till regeringsrätten att själv avgöra hur en del frågor i sammanhanget skall lösas. Läggs prövningen pä en mindre kvalificerad instans, behövs däremot en mer utförlig reglering, något som kan medföra nackdelar från andra synpunkter.

En generell möjlighet till domstolsprövning enligt de riktlinjer som jag här har angett innebär otvivelaktigt en nyhet av principiell betydelse. Något helt nytt i värt rättssystem är det dock inte frågan om. Utgångs­punkten för all offentlig maktutövning i vårt land är att denna är lagbunden (1 kap, I § tredje stycket RF), Sedan länge är också regeringens beslut underkastade den form av legalitetskontroll som ligger i resningsinstitutet och den s, k, lagprövningsrätten (11 kap, 14 § RF),

Ett par remissinstanser har ifrågasatt om en ny prövningsmöjlighet av detta slag innebär något egentligt nytt i förhållande till den möjlighet till överprövning som redan finns inom ramen för resningsinstitutet. Med

19


 


anledning av detta vill jag framhålla att det för närvarande inte finns nägra uttryckliga regler om vilken prövning som man har rätt till i resningsären­den hos regeringsrätten, I resningsärenden hos högsta domstolen gäller däremot enligt en bestämmelse i rättegångsbalken (58 kap, 1 § första stycket 4) att resning får beviljas, om den rättstillämpning som ligger till ■ grund för avgörandet uppenbart strider mot lag. Dessa förhållanden kan ha bidragit till att europadomstolen har ansett att möjligheten att begära resning i regeringsrätten inte uppfyller konventionens krav på tillgång till domstolsprövning. För att man skall säkerställa att svensk rätt motsvarar våra konventionsåtaganden behövs en lagstiftning som anger uttryckligt att den som berörs av ett förvaltningsbeslut har rätt att få en domstolspröv­ning av om beslutet står i överensstämmelse med gällande bestämmelser och att denna rätt gäller oavsett om resning kan beviljas.

Mitt förslag förutsätter att antalet ärenden som den nya prövningsmöjlig­heten ger upphov till i regeringsrätten inte blir alltför stort. Andra uppgifter som domstolen har får inte bli lidande. Detta bör beaktas när man tar ställning till vilket tillämpningsområde den nya möjligheten bör ha. Jag går in pä den frågan i nästa avsnitt.

Givetvis bör man också se till att verkställigheten av beslut inte fördröjs i onödan genom den nya prövningsmöjligheten. Jag återkommer till detta längre fram.


Prop, 1987/88:69


3.2 Tillämpningsområdet för den nya prövningsmöjligheten

Mitt förslag: Ett avgörande i ett förvaltningsärende som inte kan komma under någon annan domstols prövning skall kunna över­prövas i regeringsrätten, om ärendet rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen, dvs. rör tillämpningen av civilrättsliga eller "betungande" offentligrättsliga normer.

Från denna regel föreskrivs vissa undantag. Bl, a, undantas beslut av vissa domstolsliknande nämnder. Undantag görs också för beslut i utlänningsärenden, medborgarskapsärenden, ärenden om värnplik­tigas och reservpersonals inkallelse och tjänstgöring inom försvars­makten, vapenfriärenden, skatteärenden, ärenden om dispens och vissa andra särskilda åtgärder inom ramen för den ekonomiska politiken och inflationsbekämpningen, krigsmaterielärenden samt ärenden om import- eller exporttillstånd på det kärntekniska områ­det.


Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med mitt. De undan­tag som jag föreslär är dock fler än i promemorian.

Remissinstanserna: De flesta stöder förslaget att tillämpningsområdet skall knytas till 8 kap, 2 och 3 §§ regeringsformen (RF), Nägra tvivlar pä att domstolsliknande nämnder kan godtas som domstolar i konventionens mening. Från ett par häll ifrågasätts om undantaget för utlänningsärenden går att förena med konventionen. En remissinstans konstaterar att prome-


20


 


morieförslaget täcker sådana dispensbeslut m, m, på skatteområdet som i     Prop. 1987/88:69 dag inte kan överprövas av domstol och som inte torde omfattas av kravet på domstolsprövning enligt konventionen. Det föreslås att dessa beslut skall undantas från den nya prövningsmöjligheten. Andra remissinstanser föreslår undantag för medborgarskapsärenden och krigsmaterielärenden.

Skälen för mitt förslag: I enlighet med vad jag nyss har sagt om syftet med reformen bör möjligheten till överprövning i regeringsrätten i vart fall omfatta de förvaltningsbeslut som kan anses gälla "civila rättigheter och skyldigheter" enligt artikel 6 i konventionen men som en inhemsk "oav­hängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag" i dag inte kan pröva pä annat sätt än genom ansökan om resning.

Hur tillämpningsområdet närmare bestämt bör avgränsas är en fräga som bör bedömas med ledning av vad som framstår som konsekvent och i övrigt ändamålsenligt från internrättslig synpunkt. Frän denna synpunkt bör ett beslut bl, a, ha en viss kvalificerad verkan för att det skall vara motiverat med domstolsprövning. Vidare bör en avgränsning ske sä att antalet nya ärenden i regeringsrätten inte blir för stort. Viktigt är ocksä att avgränsningen blir klar och entydig. Det är en fördel om man kan utnyttja begrepp som redan är väl kända.

Med ledning av dessa synpunkter förordar jag att det skall vara ett villkor för den nya prövningsmöjligheten att förvaltningsärendet rör till-lämpningen av en rättsregel om något förhållande som avses i 8 kap, 2 eller 3 § RF, De föreskrifter som anges i dessa lagrum är dels föreskrifter om enskildas personliga ställning eller om deras personliga eller ekonomiska förhållanden inbördes (8 kap, 2 §), dels sådana föreskrifter om förhållan­det mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller som i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap, 3 §). Härigenom kommer civilrättsliga och det som brukar kallas betungande offentligrättsliga normer att omfattas.

Om tillämpningsområdet bestäms på detta sätt, täcker man med bred marginal det som rimligen kan falla under konventionens begrepp "civila rättigheter och skyldigheter". En annan tänkbar avgränsning är att man använder dessa från konventionen övertagna begrepp i stället för att hänvi­sa till RF, Med en sådan avgränsning skulle emellertid den ovisshet som råder om tolkningen av konventionens begrepp medföra att tillämpnings­området blev oklart. Det skulle också kunna verka förvirrande, om man på detta sätt använde ordet "civila" med sikte främst på förhållanden som enligt svensk rättstradition betraktas som offentligrättsliga. Mot denna bakgrund är mitt förslag till avgränsning att föredra.

Vissa beslut i ärenden som rör förhållanden som avses i 8 kap, 2 eller 3 § RF men som knappast kan omfattas av konventionens krav pä tillgäng till prövning bör undantas frän den nya prövningsmöjligheten. Till en böljan bör ett undantag göras för beslut i ärenden om utlänningars vistelse i riket. Det är inte minst frän humanitära synpunkter utomordentligt angeläget att sädana ärenden avgörs snabbt.

Antalet ärenden av detta slag är ocksä mycket stort. Erfarenheten visar
att de sökande som i sädana ärenden vägras uppehållstillstånd i mycket
stor omfattning anför ytterligare skål och invändningar och prövar alla
              21


 


möjligheter som erbjuds att få beslutet ändrat eller verkställigheten upp-     Prop, 1987/88:69 skjuten.

Frågan om utlänningars rätt att uppehålla sig i en stat kan visserligen bli föremål för prövning enligt konventionen, t, ex, enligt artikel 8, som bl, a, innehåller regler till skydd för familjelivet. Det är dock klart att en utlän­nings rätt att uppehålla sig i en stat inte anses vara en "civil right" enligt konventionens artikel 6, Att undanta utlänningsärenden kan därför inte stå i strid med denna artikel.

Beslut i dessa ärenden bör därför inte kunna överprövas av regeringsrät­ten enligt den nya ordningen.

Andra typer av beslut som av särskilda skäl bör undantas är beslut om svenskt medborgarskap, beslut i dispens- och uppbördsfrågor enligt olika författningar pä skatteområdet, beslut enligt lagen (1974:922) om kreditpo­litiska medel (giltighetstiden förlängd till utgången av är 1989 genom SFS 1986:1201), beslut i frågor om allmän likviditetsindragning eller allmän prisreglering, beslut enligt lagen (1982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m,m,, beslut enligt lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m, m, samt beslut om införsel, utförsel m, m, enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Också många av dessa beslut har en betydande frekvens. En del av dem har ocksä inslag av sådana utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar som en domstol inte lämpligen bör göra. Det gäller framför allt krigsmaterielärendena.

Vissa beslut i krigsmaterielärenden bör dock omfattas av den nya pröv­ningsmöjligheten, nämligen beslut om äterkallelse av tillstånd enligt 4 § i 1983 års lag. Rättsfallen från den europeiska domstolen tyder på att det enligt konventionen krävs en möjlighet till domstolsprövning i dessa fall.

En särskild fräga är om den nya prövningsmöjligheten bör gälla beslut av domstolsliknande nämnder. Jag tänker då framför allt på nämnder vilkas sammansättning är bestämd i lag och vilkas ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare (jfr 2 kap, 9 § andra stycket andra meningen RF). Vid RF:s tillkomst utgick man frän att dessa nämnder är att betrakta som domstolar i konventionens mening med hänsyn bl. a, till deras samman­sättning, utredningsmöjligheter och självständiga ställning (prop, 1973:90 s, 386 f,). Frågan har inte prövats av europadomstolen. Enligt min mening bör man alltjämt utgå från att sädana nämnder kan räknas som domstolar i konventionens mening. Detsamma gäller arrendenämnderna, hyresnämn­derna och övervakningsnämnderna. Den nya prövningsmöjligheten bör inte omfatta deras beslut.

Gällande regler om de domstolsliknande nämndernas sammansättning är
oenhetliga. Bl, a, varierar kraven på ordförandens juridiska kompetens (jfr
t, ex, beträffande riksvärderingsnämnden och buss- och taxivärderings-
nämnden 20 § förfogandelagen 1978:262 resp, 2 § lagen 1985:450 om buss-
och taxivärderingsnämnden). Dessa krav bör nu göras enhetligare så att
omotiverade skillnader inte uppkommer vid tillämpningen av den nya
möjligheten till överprövning i regeringsrätten. Jag förordar därför några
mindre ändringar i reglerna om ordföranden i värnpliktsnämnden, stäng­
selnämnden, resegarantinämnden, oljekrisnämnden och riksvärderings­
nämnden. Ändringarna gör att den nya prövningsmöjligheten inte kommer
        22
att gälla beslut av dessa nämnder.


 


1 konsekvens med att värnpliktsnämndens beslut enligt värnpliktslagen sålunda bör falla utanför tillämpningsområdet för den nya möjligheten till domstolsprövning, bör ett undantag göras också för beslut som regeringen meddelar och som gäller värnpliktigas och reservpersonals inkallelse och tjänstgöring inom försvarsmakten. Även de beslut som regeringen med­delar enligt lagen (1966:413) om vapenfri tjänst bör undantas.


Prop. 1987/88:69


3.3. Domstolsprövningens omfattning

Mitt förslag: Regeringsrätten skall pröva om förvaltningsbeslutet står i överensstämmelse med gällande rättsregler. Om domstolen finner att beslutet strider mot någon rättsregel, skall den upphäva beslutet och vid behov återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet, 1 annat fall står beslutet fast.


Promemorians förslag: Regeringsrätten fär upphäva beslutet ifall den rättstillämpning som ligger till grund för detta strider mot lag eller annan författning.

Remissinstanserna: De flesta godtar promemorieförslaget. Flera ifråga­sätter dock om en sådan prövning är tillräcklig för att motsvara konventio­nens krav. Det påpekas bl, a, att prövningen måste omfatta säväl sakfrågor som rättsfrågor. Några anser att prövningens omfång behöver preciseras.

Remissinstanserna godtar i allmänhet att prövningen skall innefatta en rätt för regeringsrätten att upphäva förvaltningsbeslutet men inte att sätta ett annat beslut i dess ställe. En kritisk synpunkt som förs fram är att, om ett nytt beslut bör meddelas i stället för det upphävda, det bör finnas en garanti för att så sker.

Skälen för mitt förslag: I enlighet med vad jag har sagt i avsnitt 3,1 bör den nya möjligheten till överprövning i regeringsrätten inriktas på frågor om rättsenlighet. Därmed är inte sagt att överprövningen bör begränsas till att avse rättstillämpningen i den mening detta begrepp anses ha i t, ex, regeln om resning i 58 kap, I § första stycket 4 rättegångsbalken. Rege­ringsrätten bör kunna överpröva också den faktabedömning som ligger till grund för tillämpningen av föreskrifter. Prövningen skall över huvud taget avse ett besluts förenlighet med rättsordningen i enlighet med principen om all maktutövnings lagbundenhet (jfr prop, 1973:90 s, 228), Däremot skall prövningen inte avse en tillämpning av europakonventionens artiklar, eftersom dessa inte utgör någon del av vär inhemska rättsordning, lät vara att konventionens innehåll kan ha betydelse för tolkningen av svenska rättsregler.

Vidare bör regeringsrätten kunna pröva om det förekommit något sådant fel i själva förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet, t, ex, när beslutet påstås ha tillkommit i strid mot förvaltningslagens regler om parters rätt att få del av uppgifter eller när beslutsmyndigheten har åsido­satt någon bestämmelse om att den skall inhämta yttrande frän en annan myndighet innan den avgör ärendet.


23


 


Det ligger i sakens natur att den närmare omfattningen av en överpröv- Prop, 1987/88:69 ning från rättslig synpunkt kommer att variera från en ärendetyp till en annan beroende pä hur bestämmelserna pä olika områden är utformade. En del bestämmelser är utformade sä att överprövningen kan bli lika omfattande som prövningen i administrativ ordning. Det gäller t, ex, den bestämmelse som finns i 3 kap, I § yrkestrafiklagen (1979:559) och som anger att ett trafiktillstånd skall återkallas, om det i den yrkesmässiga trafiken eller i övrigt vid driften av trafikrörelsen har förekommit sädana missförhållanden att tillständshavaren inte kan anses lämplig att fortsätta verksamheten. Även sädana frågor skall alltså kunna komma under rege­ringsrättens prövning enligt mitt förslag.

Andra bestämmelser är utformade så att den administrativa prövningen kan utfalla pä mer än ett sätt utan att något av besluten kan sägas strida mot bestämmelserna. Jag tänker dä främst pä det fallet att lagstiftaren, genom att ge en myndighet rätt att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut, har överlåtit ät myndigheten att forma en policy vid beslutsfattan­det. Även bestämmelser av detta slag sätter dock ofta vissa gränser för myndighetens handlingsfrihet, I sådana fall bör den nya möjligheten till domstolsprövning omfatta frågan om beslutet ryms inom handlingsfrihe­ten.

Självfallet måste ett förvaltningsbeslut alltid uppfylla grundlagens krav pä saklighet och opartiskhet och allas likhet inför lagen (1 kap, 9 § RF), Regeringsrätten bör kunna pröva även frågan om detta krav har iakttagits,

1 konsekvens med att domstolsprövningen bör inriktas pä frågor om rättsenlighet bör man däremot vara försiktig med att utsträcka prövningen till att omfatta de bedömningar som myndigheter gör inom ramen för sina befogenheter att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut. Dessa bedöm­ningar har ofta en annan karaktär än de prövningar som normalt förekom­mer hos domstolar i Sverige och andra länder i vår kulturkrets. Så t, ex, är - som regeringsrättens ledamöter har anfört i sitt remissyttrande - en av avsikterna med att regeringen skall vara tillståndsmyndighet i expropria-tionsfrågor att politiska bedömningar skall kunna fälla utslaget när det gäller viktiga frågor av allmän betydelse.

Ibland kan det vara oklart om en bestämmelse är avsedd att ge en myndighet en sådan rätt till eget val vid beslutsfattandet som jag har nämnt nu eller om myndighetens uppgift i princip bara är att tolka bestämmelsen. Det gäller bl, a, bestämmelser som innehåller allmänt uttryckta termer och begrepp. Frågan har diskuterats i den rättsvetenskapliga litteraturen (se t, ex, Bertil Wennergren i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1984 s, 378 ff,).

Även om domstolsprövningen i fall av detta slag i princip kommer att
gälla förvaltningsbeslutet i hela dess vidd, ligger det i sakens natur att
prövningen sker med beaktande av att domstolar inte kan förutsättas göra
bedömningar av utpräglat skönsmässig eller politisk karaktär. Jag vill här
särskilt erinra om de riktlinjer för regeringens befattning med överklagan­
den som riksdagen har fastställt år 1984, Riktlinjerna går bl, a, ut på att
regeringen som politiskt organ skall kunna styra utvecklingen pä vissa
områden genom att pröva förvaltningsärenden, t, ex, ärenden där miljö­
skyddskrav mäste vägas mot vittgående arbetsmarknadspolitiska effekter
   24


 


eller där praxis behöver anpassas till växlande säkerhetspolitiska krav (prop. 1983/84:120 s, 14), För mig har det varit av avgörande betydelse för den lösning jag föreslår att jag ansett mig kunna utgå från att det med den lösningen inte blir någon domstolsprövning av politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening.

Europadomstolen har ocksä uttalat att vissa typer av bedömningar ligger sä långt ifrån normal rättskipning att de inte kan anses vara omfattade av artikel 6 (se bilaga 5, målet Van Marie m,fl, mot Nederländerna),

Generellt bör gälla att, om regeringsrätten när den prövar ett förvalt­ningsbeslut finner att beslutet strider mot någon rättsregel, den skall vara skyldig att upphäva beslutet. Som har anförts i promemorian talar flera skäl för att domstolen däremot inte bör ha till uppgift att sätta ett annat beslut i det upphävdas ställe. Prövningen bör alltså vara vad man brukar kalla kassatorisk.

Om det behövs ett nytt beslut i stället för det upphävda, bör regerings­rätten uttryckligen återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat det överprövade beslutet. Genom återförvisningen fär man en garanti för att det nya beslutet kommer till stånd. Samtidigt klargörs att den som har rätt att fä t, ex, ett upphävt avslagsbeslut ersatt med ett gynnande beslut inte behöver göra en ny ansökan.

Ibland är det onödigt eller olämpligt att kombinera upphävandet med återförvisning. Framför allt gäller detta när beslutet innebär ett förbud, föreläggande eller liknande ingripande som en myndighet har tagit initiativ till och beslutet upphävs helt och hållet.

De föreskrifter som behövs för att reglera vilken omfattning regerings­rättens prövning skall ha bör lämpligen gå ut på att domstolen skall pröva om beslutet strider mot någon rättsregel. Om domstolen finner att så är fallet, skall den upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendet rill den myndighet som meddelat beslutet, 1 annat fall skall beslutet stå fast. Självfallet bör även en viss del av ett beslut kunna upphävas. En närmare bestämning av prövningens omfattning bör ske i regeringsrättens praxis med ledning av de synpunkter jag har redovisat.


Prop. 1987/88:69


3.4 Förfarandet

Mitt förslag: Överprövning i regeringsrätten skall ske på begäran av en enskild part. Begäran skall framställas inom tre månader frän beslutets dag.

Att ett beslut kan domstolsprövas enligt den nya ordningen skall i princip inte hindra att verkställighet sker. Regeringsrätten skall dock kunna stoppa verkställigheten i väntan pä domstolsavgöran­det.


Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med mitt. En skillnad är dock att tidsfristen för begäran om överprövning skall vara sex månader enligt promemorian.


25


 


Remissinstanserna godtar i allmänhet promemorians förslag,   Prop, 1987/88:69

Ett par instanser är kritiska till att endast enskilda parter skall kunna begära domstolsprövning.

Några pekar pä problem som kan tänkas uppkomma genom att den nya prövningsmöjligheten fördröjer det slutliga avgörandet. Ett problem som påtalas är att en köpare, som vägras förvärvstillständ genom ett förvalt­ningsbeslut och som begär att regeringsrätten skall överpröva beslutet, kan förlora sin rätt till den köpta egendomen, om säljaren överlåter den till någon annan innan regeringsrätten avgör frågan. Farhågor uttalas ocksä för att den nya ordningen kommer att leda till att verkställigheten av beslut fördröjs i onödan.

Några remissinstanser ifrågasätter om inte tiden för begäran om över­prövning bör vara kortare än den föreslagna sexmånadersfristen.

Några andra ifrågasätter om inte konventionen kräver att den enskilde kan få till stånd en muntlig domstolsförhandling.

Från ett par häll förespråkas - i motsättning till vad som uttalas i promemorian - att den som enligt förslaget har rätt att begära domstols­prövning av ett beslut bör få en underrättelse om detta i samband med beslutet.

Skälen för mitt förslag: När jag nu kommer in närmare pä hur den nya prövningsmöjligheten bör utformas är det flera frågor som anmäler sig.

En första fråga gäller vem som skall kunna ta initiativ till en överpröv­ning i regeringsrätten. Jag anser att endast enskilda skall ha initiativrätt. Det finns ingen anledning att ge allmänna organ sådan rätt, t, ex, en kommun som har fått avslag pä en ansökan om expropriation. Jag vill erinra om att europakonventionens artikel 6 inte ger rättssäkerhetsgaranti­er för andra än enskilda. Det kan också påpekas att de särskilda rättssäker­hetsgarantier som enligt förvaltningslagen gäller i ärenden om myndighets­utövning bara avser de ärenden där någon enskild är föremål för myndig­hetsutövningen.

Ett villkor för att en enskild skall ha initiativrätt bör givelvis vara att han har ett visst intresse i saken. Frågan är hur detta villkor närmare bestämt bör utformas.

En ändamålsenlig utformning är enligt min mening att endast den skall kunna fä till stånd en överprövning som har varit sökande, klagande eller annan part i förvaltningsärendet. Begreppet "part" är fast förankrat i förvaltningsrättslig lagstiftning och praxis. Det används bl, a, pä flera ställen i förvaltningslagen. Dess huvudsakliga innebörd är väl känd. Samti­digt har begreppet den fördelen att det ger utrymme för en utveckling i praxis,

I de flesta ärenden som det här gäller finns det ingen annan enskild intressent än den som är part. Ärenden där det kan tänkas förekomma andra enskilda intressenter brukar i praktiken handläggas så att personerna i fråga blir parter innan ärendet avgörs i högsta administrativa instans, I regeringens praxis i byggdispensärenden får sålunda berörda grannar re­gelmässigt tillfälle att yttra sig innan regeringen beviljar dispens (jfr Håkan Strömberg i Förvaltningsrättslig tidskrift 1984 s, 346),

Mot denna bakgrund kan jag för min del inte se att det i detta samman-        26


 


häng finns behov av en initiativrätt för andra än parter. En sådan rätt för Prop, 1987/88:69 andra intressenter skulle för övrigt vara svär att förena med de överklagan­deregler som gäller för en viktig ärendetyp, som den nya prövningsmöjlig­heten bör omfatta, nämligen planärenden. Jag tänker på de regler om överklagande förvaltningsvägen som finns i 13 kap, 5 § plan- och bygg­lagen (1987:10) och som innebär att endast den får överklaga ett planbeslut som har gjort invändningar i första instans.

En betydelsefull fräga är om förvaltningsbeslutet skall vara verkställbart utan hinder av att domstolsprövning kan ske. Självklart skulle det kunna leda till olägenheter om verkställighet sker av ett beslut som regeringsrät­ten sedan upphäver. Samtidigt mäste man se till att den nya prövningsmöj­ligheten inte fördröjer verkställigheten i onödan.

För att båda dessa synpunkter skall tillgodoses på ett smidigt sätt föror­dar jag att förvaltningsbeslutet skall vara verkställbart så länge domstols­prövning inte har begärts. Om domstolsprövning begärs, bör frågan om verkställighet vara beroende av om regeringsrätten med hänsyn till om­ständigheterna i det särskilda fallet beslutar om inhibition, dvs, stoppar verkställigheten i väntan pä det slutliga avgörandet. Regeringsrätten bör kunna meddela ett inhibitionsbeslut utan att parten särskilt har begärt det Gfr prop, 1971:30 s, 422),

Det kan diskuteras om en sådan inhibitionsmöjlighet alltid är tillräcklig. Frän principiell synpunkt skulle man kunna överväga en undantagsregel om när sädana beslut blir gällande som innebär avslag på en ansökan om förvärvstillständ. Jag tänker framför allt på det fallet att tillståndet är en förutsättning för ett redan ingånget avtals giltighet. Vad som för detta fall närmast kan komma i fråga är en föreskrift om att förvaltningsbeslutet inte omedelbart medför att avtalet blir ogiltigt, I stället skulle giltigheten kunna göras beroende av om t, ex, domstolsprövning begärs inom en tid som anges i beslutet.

Sannolikheten för att situationer av detta slag uppkommer i praktiken och medför olägenheter måste emellertid bedömas som liten och motiverar knappast att man nu inför någon undantagsregel. Liknande situationer kan för övrigt tänkas uppkomma redan i dag, t, ex, om resning beviljas beträf­fande ett beslut att vägra förvärvstillständ eller om försutten tid för att föra talan mot ett sådant beslut återställs (jfr Hans Ragnemalm, Extraordinära rättsmedel i förvaltningsprocessen, 1973, s, 171 ff,). Närmast till hands ligger att det liksom hittills överlämnas ät rättstillämpningen att lösa even­tuella frågor av sådant slag. Om utvecklingen skulle ge anledning till det, bör spörsmålet kunna uppmärksammas ytterligare vid de översyner av lagstiftningen som jag har förordat i avsnitt 3,1,

Frågan om en begäran om domstolsprövning skall framställas inom viss tid bör bedömas mot följande bakgrund.

En del beslut är av sådan karaktär att den som vill begära överprövning
kan förutsättas göra det sä snart som möjligt. Det gäller t, ex, avslagsbe­
slut. Med de regler om verkställighet av beslut som jag förordar ligger det i
den klagandes eget intresse att framställa sin begäran utan dröjsmål ocksä i
andra fall, t, ex, när beslutet innebär ett föreläggande, ett förbud eller en
äterkallelse av ett tillstånd. Generellt sett kommer det mera sällan att
              27


 


finnas någon annan enskild part eller sakägare med intressen som är Prop. 1987/88:69 motsatta klagandens. Det bör också observeras att en tidsgräns för begä­ran om domstolsprövning av ett beslut inte hindrar att parten kan begära omprövning i administrativ ordning, Pä sä sätt kan han ofta skaffa sig ett nytt beslut med samma innehåll som det tidigare och sedan begära dom­stolsprövning av det nya beslutet, I vilka fall detta är möjligt sammanhäng­er med allmänna principer om förvaltningsbeslutens s, k, rättskraft (jfr prop, 1985/86:80 s. 39 f, och Ole Westerberg, Om rättskraft i förvaltnings­rätten, 1951, s, 505 ff, och 540 ff,).

Det som jag har sagt nu talar mot att det bör finnas en särskild tidsgräns för begäran om domstolsprövning,

I vissa speciella fall är situationen emellertid annorlunda. Ibland finns det flera enskilda personer med motstridiga intressen i ett förvaltnings­ärende. Exempelvis kan en person som granne vara motpart till en sökan­de i ett byggnadsärende. Om ansökan i ett sådant fall har beviljats, är det med tanke på sökandens intresse av att fä böija bygga ofta föga rimligt att möjligheten till domstolsprövning skall stå öppen för grannen annat än under en begränsad tid.

Även i andra fall kan en ordning, enligt vilken domstolsprövning kan initieras utan tidsbegränsning, fä oönskade konsekvenser. Den kan bl, a, ge underlag för uppfattningen att det är till regeringsrätten och inte till. beslutsmyndigheten som man i första hand skall vända sig, om det efter ett beslut inträffar sädana nya förhållanden som bör leda till att exempelvis ett förbud återkallas. Det ligger i sakens natur att ju längre tid som går, desto större är ofta sannolikheten för att förhållandena ändras på ett sätt som motiverar att beslutsmyndigheten själv gör en omprövning. Det kan vidare vara svårt att utreda ärenden i vilka beslut har meddelats för länge sedan.

Mot denna bakgrund bör ett villkor för att domstolsprövning skall ske vara att en begäran om det framställs inom viss tid. Fristen kan vara ganska lång. Den frist som har föreslagits i pror.temorian är dock enligt min mening i längsta laget. Jag ansluter mig i stället till ett förslag som har förts fram i remissyttrandena och som innebär att en begäran om överprövning skall framställas inom tre månader från beslutets dag.

Jag har övervägt behovet av en kortare tidsfrist för sådana speciella fall dä det finns flera enskilda personer med motstridiga intressen i ett ärende. Risken för att det uppstår olägenheter, om tremänadersfristen fär gälla utan undantag, är dock enligt min bedömning så begränsad att en mer ingående reglering bör kunna undvaras.

Av allmänna regler om förvaltningsdomstolsprocessen följer att förfa­randet i regeringsrätten är skriftligt, om inte domstolen bestämmer något annat. Regeringsrätten får hälla muntlig förhandling när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande (9 § andra stycket förvaltningsprocesslagen).

Flera remissinstanser har tagit upp frågan om muntlig förhandling med
hänvisning till konventionen. Jag vill därför erinra om att vad den enskilde
enligt konventionens artikel 6 har rätt till är en "opartisk och offentlig
rättegäng" (på engelska "fair and public hearing"). Gällande regler om
handläggningsformen i bl, a, förvaltningsprocesslagen har från svensk sida
      28


 


ansetts stå i överensstämmelse med konventionen, eftersom rättegångar i vårt land - genom allmänhetens grundlagsskyddade rätt att ta del av allmänna handlingar - är öppna för insyn även vid ett skriftligt förfarande. Enligt svensk uppfattning kan konventionstexten inte tas till intäkt för ett absolut krav pä muntlig förhandling inför domstol.

Frågan har dock inte prövats av den europeiska domstolen, och den tolkning som ligger till grund för den gällande ordningen kan givetvis behöva omprövas, om domstolen skulle göra en annan tolkning, I så fall berörs inte bara den nya målgrupp som det nu är fråga om utan också stora delar av förvaltningsrättskipningen i övrigt och jDrocessen vid de allmänna domstolarna. Om den europeiska domstolen skulle tolka konventionen på ett annat sätt än vad som hittills har förutsatts från svensk sida, ger de gällande reglerna för övrigt ett visst utrymme för att hänsyn tas till delta i våra domstolars praxis.

Min slutsats blir därför att frågan om muntlig förhandling i de här aktuella målen tills vidare bör lösas med tillämpning av de allmänna regler i ämnet som finns i förvaltningsprocesslagen.

Beträffande behovet av information om den nya prövningsmöjligheten kan man utgå frän att kunskap om möjligheten kommer att spridas snabbt i vida kretsar. Myndigheterna skall självfallet lämna allmänheten upplys­ningar om rätten till överprövning och i all lämplig utsträckning räcka en hjälpande hand till den som vill utnyttja denna rätt. Detta följer av de allmänna regler om myndigheternas serviceskyldighet som har skrivits in i 4 § förvaltningslagen.

Det är knappast påkallat att man därutöver har en särskild regel om att den som kan begära domstolsprövning av ett beslut enligt den nya ordning­en skall underrättas om detta i samband med beslutet. En sådan regel om s, k, fullföljdshänvisning skulle för övrigt lätt bli för stel med tanke på det tillämpningsområde som den nya prövningsmöjligheten skall ha. Någon generell skyldighet att ge fullföljdshänvisning föreligger inte heller i gällan­de rätt. Sålunda har det inte föreskrivits någon skyldighet att lämna under­rättelse om möjligheten att överklaga beslut genom kommunalbesvär.


Prop. 1987/88:69


3.5 Den lagtekniska lösningen m. m.

Mitt förslag: Regler om den nya prövningsmöjligheten tas in i en särskild lag som görs tidsbegränsad, I lagen kallas möjligheten rätts­prövning.


Promemorians förslag: Reglerna skall tas in i lagen om allmänna förvalt­ningsdomstolar och gälla utan tidsbegränsning. Någon särskild benämning pä den nya prövningsmöjligheten föresläs inte.

Remissinstanserna: De flesta godtar promemorieförslaget. Från ett par häll förordas att reglerna, i stället för att placeras i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, skall tas in i förvaltningslagen eller förvaltningspro­cesslagen eller i en särskild lag. Några efterlyser en särskild benämning på


29


 


den nya prövningsmöjligheten. Flera ifrågasätter om inte reformen förut-     Prop, 1987/88:69 sätter att regeringsrätten får ett resurstillskott.

Skälen för mitt förslag: Regeringen bör noga följa hur reformen faller ut i praktiken. Detta gäller inte minst den avgränsning gentemot det i egentlig mening politiska beslutsfattandet som jag förut har varit inne på.

Det är ocksä svårt att på förhand avgöra i vilken utsträckning den nya prövningsmöjligheten kommer att utnyttjas. Risken för att den ger upphov till alltför mänga ärenden i regeringsrätten mäste beaktas men bör å andra sidan inte överdrivas. Man kan förmoda att resning i dag ofta söks i de fall då en part ifrågasätter ett förvaltningsbesluts nättsenlighet samt att ett resningsärende och ett ärende av den nya typen i stort sett är lika arbets-krävande. Delta talar för att antalet nya ärenden i regeringsrätten inte blir sä stort och att tillskottet inte medför något betydande merarbete. En säkrare bedömning kan dock göras först sedan den nya ordningen har tillämpats under någon tid.

Det går inte heller att pä förhand överblicka resultatet av de översyner som bör göras enligt mitt förslag i avsnitt 3,1, Resultatet av översynerna bör läggas till grund för ytterligare överväganden i frågan om en generell möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut.

Med hänsyn till det sagda är det lämpligt att reglerna om den nya prövningsmöjligheten nu görs tidsbegränsade. Till förmån för en sådan lösning talar ocksä det förhållandet att frågan om en översyn av artikel 6 i europakonventionen enligt vad jag har inhämtat kan komma att aktualise­ras inom Europarådets ministerkommitté.

Reglerna bör träda i kraft så snart som möjligt, 1 lagrådsremissen före­slogs som ikraftträdandetidpunkt den I januari 1988, Det står numera klart att den tidsplanen inte kan hällas. Med tanke pä den tid som behövs för riksdagsbehandling, information till allmänheten m, m, bör ikraftträdandet i stället ske den 1 maj 1988,

Jag förordar att de nya reglerna skall gälla tiden den 1 maj 1988-31 december 1991, Erfarenheterna under den tiden bör ge underlag för ett ställningstagande i frågan om reglerna bör permanentas eller om de bör ändras i något hänseende. Det bör vara en uppgift för regeringen att ta de initiativ som krävs för en ändamålsenlig uppföljning av reformen.

Reglerna bör lämpligen tas in i en särskild lag, 1 lagen bör den nya prövningsmöjligheten ges en särskild benämning, bl, a, därför att det då blir lättare att skilja den frän vanligt överklagande och resning, "Rätts­prövning" är enligt min mening en passande beteckning.

När det gäller frågan om resurser för att genomföra reformen framgår det av vad jag redan har sagt att det finns skäl som talar för att antalet nya ärenden i regeringsrätten inte kommer att bli så stort och att reformen inte medför något mera omfattande merarbete. En säkrare bedömning kan emellertid göras först sedan den nya ordningen har prövats i praktiken. Jag anser det därför klokast att vänta med ett mera definitivt ställningstagande i resursfrågan tills den nya ordningen har tillämpats under någon tid.

30


 


3.6 Omprövning av expropriationstillstånd


Prop. 1987/88:69


Mitt förslag: Regeringen skall kunna ompröva ett beslut om expro­priationstillstånd, om förhållandena har ändrats sedan det ursprung­liga beslutet meddelades. Beslutet skall dock kunna omprövas en­dast på anmälan av den domstol som prövar frågan om expropria-tionsersättning. Anmälan får göras endast om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas.

Ett expropriationstillstånd skall förfalla, om saken inte fullföljs inom ett år från det att tillståndet beviljades. En motsvarande regel förs in i vattenlagen.


Promemorians förslag överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: De flesta stöder förslaget. De invändningar som görs riktar sig i huvudsak mot de begränsningar som föresläs i rätten till om­prövning.

Skälen för mitt förslag: Den nya generella möjlighet till domstolspröv­ning av förvaltningsbeslut som jag har föreslagit fär betydelse beträffande bl, a, beslut om expropriationstillstånd,

Expropriationsförfarandet är uppdelat på en tillståndsprövning och en efterföljande ersättningsprövning, Expropriationen får i princip genomfö­ras först när ersättningen har slutligt bestämts.

Den gällande ordningen ger inte några absoluta garantier för att exprop-riationsändamälet eller övriga förutsättningar för expropriation är för han­den när denna fullbordas. Tillståndsprövningen äger rum - kortare eller längre tid - innan egendomen övergår pä den exproprierande, och förhål­landena kan ha ändrats efter tillståndsprövningen så att expropriationsän-damälet inte längre föreligger när expropriationen skall fullbordas. Rege­ringen anses inte kunna återkalla expropriationstillständet av en sådan anledning. Om expropriationssökanden i ett sådant läge skulle fullfölja ärendet, kan ägaren alltså tvingas att avstå från sin egendom, trots att förutsättningarna för expropriation då inte längre är för handen.

Det torde inte vara vanligt att förutsättningarna för ett expropriations­tillstånd ändras på detta sätt. Man torde också i normalfallet kunna utgå ifrån att en expropriationssökande återkallar sin talan i expropriationsmå­let i ett sådant fall. Även om följaktligen olägenheterna av den gällande ordningen i praktiken inte kan vara så stora, anser jag att det rent principi­ellt är angeläget att man kommer till rätta med den påtalade stelheten i expropriationsförfarandet.

Som har föreslagits i promemorian och i allmänhet godtagits av remissin­stanserna bör man öppna en möjlighet till omprövning av beslut om ex­propriationstillstånd. En ordning av detta slag innebär att sakägarna kan fä ett sådant tillstånd upphävt i de fätaliga fall där expropriationsändamälet har förtallit men ärendet ändå fullföljs. Redan själva omprövningsmöjlighe­ten torde för övrigt leda till att den som har fått ett expropriationstillstånd drar sig för att utnyttja detta på ett inte avsett sätt.

Omprövningen bör göras av regeringen. Att, säsom en remissinstans har


31


 


förordat, lägga en sådan prövning på fastighetsdomstolariia skulle avvika     Prop, 1987/88:69 frän reglerna i expropriationslagen om att tillständsärendena i princip skall avgöras av regeringen. En sådan ordning skulle också innebära att domsto­larna tvingades att göra politiska överväganden i en utsträckning som inte är lämplig.

Ett problem med ett system som medger omprövning av beslut om expropriationstillstånd är att omprövningsmöjligheten kan missbrukas i syfte att förhala expropriationsförfarandet. För att förhindra ett sådant missbruk har i promemorian föreslagits att möjligheten att begära ompröv­ning förbehålls den domstol som prövar expropriationsmålet. En sådan begäran skall enligt förslaget fä göras av domstolen endast om fastighets­ägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas.

De föreslagna begränsningarna i rätten till omprövning av beslut om expropriationstillstånd har kritiserats av nägra remissinstanser, bl, a, hov­rätten för Nedre Norrland, Kritiken går ut på att tillstånd rill expropriation och upphävande av sädana tillstånd utgör frågor där ändamålsenlighet och politiska överväganden spelar in i en sådan grad att domstolar inte lämpli­gen bör handha dem. Av principiella skäl bör det enligt dessa remissinstan­ser inte heller ankomma pä domstolarna att bedöma om sannolika skäl föreligger för att expropriationstillstånd skall upphävas.

Som framgår av vad jag tidigare anfört har jag den principiella uppfatt­ningen att frågor om tillstånd till expropriation och upphävande av sådana tillstånd inte bör prövas av domstol. Det kan synas ligga i linje med en sådan princip att en domstol inte heller skall pröva om sannolika skäl föreligger för att ett expropriationstillstånd skall upphävas. Det är emeller­tid en skillnad mellan att avgöra själva omprövningsfrågan och att endast göra en preliminär bedömning av hur regeringen kan tänkas se på frågan. Jag anser därför inte att det finns något principiellt hinder mot att domsto­len får till uppgift att göra en sådan bedömning.

En sådan ordning har enligt min uppfattning stora fördelar. Sålunda säkerställer den att ett expropriationsmål inte uppehålls annat än när det finns starka skäl för det. Det finns nämligen med denna lösning inte anledning för domstolen att förklara expropriationsmålet vilande i andra fall än när sannolika skäl talar för att expropriationstillständet kommer att upphävas. Det kan inte uteslutas att, om fastighetsägaren gavs rätt att begära omprövning hos regeringen utan föregående domstolsprövning och också utnyttjade denna rätt, domstolen skulle förklara expropriationsmålet vilande även i en del fall då skälen för omprövning inte var lika starka. Omprövningsmöjligheten skulle då kunna utnyttjas pä ett mindre tillfreds­ställande sätt. En domstolsprövning i enlighet med mitt förslag innefattar alltså en spärr mot ett sådant missbruk.

Det kan tilläggas att regeringens beslut med anledning av en anmälan om omprövning givetvis bör kunna bli föremål för rättsprövning enligt de principer som jag har utvecklat förut.

Förslaget förutsätter ändringar i expropriarionslagen (1972:719), Det är
då naturligt att ta upp frågan om en ändring också av reglerna om den frist
inom vilken ett expropriationstillstånd skall fullföljas. Under senare år har
i expropriationstillstånden regelmässigt bestämts att expropriationssaken
        32


 


skall fullföljas genom ansökan om stämning till domstol senast inom ett år Prop. 1987/88:69 från tillständsdagen. Möjligheterna enligt expropriationslagen att bestäm­ma längre tid och att förlänga den bestämda tiden har i praktiken inte utnyttjats. Med hänsyn rill den utredning som föregår ett expropriarions-tillstånd bör det ocksä vara tillräckligt med en tid om ett är för att fullfölja ärendet. Det ligger i linje med mina övriga förslag att lagfästa den praxis som utbildats. En motsvarande ändring bör göras i vattenlagen (1983:291),

4 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu anfört har inom justiriedepartementet upprättats förslag till

1, lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut,

2,    lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967),

3,    lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m,m,,

4,    lag om ändring i resegarantilagen (1972:204),

5,    lag om ändring i oljekrislagen (1975:197),

6,    lag om ändring i förfogandelagen (1978:262),

7,    lag om ändring i expropriarionslagen (1972:719),

8,    lag om ändring i vattenlagen (1983:291),

Förslagen under 2 och 6 har upprättats efter samråd med chefen för försvarsdepartementet, förslaget under 3 efter samråd med chefen för kommunikationsdepartementet, förslaget under 4 efter samråd med stats­rådet Johansson och förslaget under 5 efter samråd med chefen för miljö-och energidepartementet.

5 Specialmotivering

5.1 Förslaget till lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

Den nya möjligheten till överprövning i regeringsrätten - i lagen kallad rättsprövning - regleras som har anförts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.5) i en särskild lag. Den skiljer sig från vanligt överklagande i flera avseenden, bl, a, när det gäller vem som får begära överprövning, tiden för begäran om överprövning, vilken instans en begäran om över­prövning skall ges in till, det överprövade beslutets verkställbarhet samt överprövningens omfattning,

Lagen börjar med en bestämmelse om vilka beslut som kan bli föremål
för rättsprövning, vem som fär begära sådan prövning och vilken omfatt­
ning prövningen har (1 §), Nästa paragraf undantar vissa beslut frän rätts­
prövning (2 §), Sedan följer bestämmelser om ansökan (3 §), verkställighet
av förvaltningsbeslutet (4 §), regeringsrättens beslut (5 §) och regeringsrät­
tens sammansättning (6 §), Beträffande vissa andra frågor som kommer
     33

3    Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69


upp vid tillämpningen finns det i förvaltningsprocesslagen allmänna regler     Prop. 1987/88:69 att falla tillbaka på. Det gäller bl, a, den fråga om muntlig förhandling som har berörts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,4),

1 §

Paragrafen har utformats sä som lagrådet har föreslagit i sitt yttrande.

Första stycket

Här regleras till en början vem som fär begära rättsprövning, en fråga som har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,4), Begreppet en­skildpart har samma betydelse som i 7 § förvaltningslagen. Med "enskild" menas alltså inte bara enskilda individer utan ocksä företag, organisationer och andra privaträttsliga subjekt. Däremot avses i princip inte organ för det allmänna, t, ex, kommuner i egenskap av sökande i expropriations-eller förköpsärenden. Någon gäng kan dock ett sådant organ ha samma ställning som en "enskild", t, ex, när ett beslut rör staten eller en kommun i egenskap av fastighetsägare (jfr prop, 1985/86:80 s, 59),

Lagen gäller beslut i förvaltningsärenden. Det skall alltså vara fråga om ett beslut i ett särskilt fall. Normbeslut, dvs, beslut om föreskrifter (rätts­regler), faller därmed utanför tillämpningsområdet.

Ett annat villkor för att rättsprövning skall komma i fräga är att beslutet har meddelats av regeringen eller en förvaltningsmyndighet. Begreppet förvaltningsmyndighet har i princip samma innebörd här som i regerings­formen (jfr prop, 1973:90 s, 232 f,). Det betyder att ett förvaltningsbeslut som meddelas av ett enskilt organ (jfr 11 kap, 6 § tredje stycket RF) inte kan överprövas enligt den nya lagen. Något praktiskt behov av en möjlig­het till rättsprövning i ett sådant fall har inte ansetts finnas,

1 enlighet med vad som har sagts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,2) gäller lagen endast beslut i sådana förvaltningsärenden som rör till-lämpningen av en rättsregel om något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen (RF), De föreskrifter som anges i dessa lagrum är dels civilrättsliga föreskrifter, dels vad man brukar kalla betungande of­fentligrättsliga föreskrifter. Föreskrifterna kan finnas i lag eller i någon regerings- eller myndighetsförfattning som har beslutats med stöd av riks­dagens bemyndigande. Den valda formuleringen "rör något förhållande som avses i 8 kap, 2 eller 3 § regeringsformen" är avsedd att täcka också ärenden som rör tillämpning av föreskrifter som har meddelats enligt

2          kap, 12 och 17-20 §§ RF (se ocksä förslag i prop, 1987/88:57 om ändring
i 2 kap, RF),

De ärenden som sålunda omfattas av möjligheten till rättsprövning kan
gälla olika slag av tillstånd, dispenser, förelägganden, förbud m, m. För en
närmare exemplifiering hänvisas i första hand till den förteckning över ett
30-tal ärendegrupper som finns i bilaga 3 till departementspromemorian.
Det bör observeras att förteckningen tar sikte på fall där konventionens
krav på tillgång till domstolsprövning kan tänkas få aktualitet. Som har
framgått av den allmänna motiveringen och exemplifierats i flera av re-
             34


 


missyttrandena har den nya möjligheten till domstolsprövningen emellertid     Prop, 1987/88:69 ett vidare tillämpningsområde.

Av lagtexten framgår att det är "ärendet" - inte "beslutet" - som skall röra något förhällande som avses i 8 kap, 2 eller 3 § RF, Även t, ex, ett avvisningsbeslut som grundas pä förvaltningslagens regel om vem som får överklaga kan följaktligen bli föremål för rättsprövning, om ärendet i sak gäller något förhällande som avses i 8 kap, 2 eller 3 § RF,

Som exempel pä grupper av ärenden som faller utanför lagens tillämp­ningsområde kan nämnas tjänstetillsättningsärenden, ärenden om olika former av statsbidragsgivning samt ärenden om utlämnande av allmänna handlingar hos regeringen.

Vad regeringsrätten skall pröva är om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel. Omfattningen av prövningen har behandlats i den all­männa motiveringen (avsnitt 3,3), 1 uttrycket "avgörandet i ärendet" ligger att rättsprövning av ett beslut pä beredningsstadiet kan ske endast i samband med rättsprövning av det beslut varigenom förvaltningsärendet avslutas.

Andra stycket

Stycket anger tre förutsättningar som alla måste vara uppfyllda för att rättsprövning skall kunna ske.

En förutsättning är att beslutet innebär myndighetsutövning mot den enskilde. Genom detta krav undantas beslut av typen partsbesked. Med partsbesked menas här ståndpunkter som myndigheter intar när de företrä­der det allmänna som part i civilrättsliga och liknande förhållanden, t, ex, beslut att häva ett köp, att säga upp ett hyresavtal, att kräva betalning för en fordran som inte kan utsökas utan föregående dom, att avslå en begäran om betalningsanständ, att avböja ett ackordserbjudande och att vägra betala skadestånd (jfr prop, 1985/86:80 s, 51), Sådana beslut omfattas alltså inte av den nya prövningsmöjligheten.

En betydelsefull begränsning ligger i uttrycket annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning. Genom denna begränsning undantas frän den nya möjligheten till regeringsrättsprövning sådana förvaltningsbeslut som någon annan domstol kan pröva. Uttrycket tar sikte inte bara på vanligt överklagande till domstol, t, ex, kammarrätt, utan ocksä på andra möjligheter till domstolsprövning i ordinär ordning, t, ex, talan enligt 31 § lagen (1933:269) om ägofred (31 § ändrad senast 1971:1053) eller enligt lagen (1974:371) om rättegängen i arbetstvister. Beslut om straffprocessuella tvångsmedel, vilka i den mån de blir beståen­de skall prövas av domstol, är också undantagna. Detsamma gäller beslut om strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot, vilka också täcks av undantagsregeln, trots att talan i dessa fall förs i extraordinär väg.

Att ett beslut kan bli föremål för den domstolsprövning som ligger i
resningsinstitutet hindrar däremot inte att rättsprövning sker. Omvänt
gäller att möjligheten till rättsprövning inte påverkar möjligheterna till
prövning resningsvägen', I fråga om skrivelser till regeringsrätten i vilka det
är oklart vilket rättsmedel som avses fär en bedömning enligt vanliga
                35


 


principer göras i vad mån skrivelsen ger underlag för en tillämpning av     Prop. 1987/88:69 reglerna om rättsprövning.

En ytteriigare förutsättning för att möjligheten till rättsprövning skall stå öppen är att beslutet inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning. Det betyder att alla möjligheter till överklagande i administrativ ordning måste ha uttömts. Om exempelvis instansordningen i ett ärende är lokal myndig­het - länsstyrelse - regeringen, krävs det att ärendet har förts upp till regeringen. Rättsprövning av lägre instansers beslut kan inte ske.

2§

Paragrafen innehåller undantag från reglerna i 1 § om vilka beslut som kan bli föremål för rättsprövning.

Första stycket

Här görs undantag för beslut av vissa nämnder som har ansetts kunna likställas med domstolar. Bestämmelsen, som har motiverats i avsnitt 3,2, har utformats efter mönster av 2 kap, 9 § andra stycket andra meningen RF, Den skall tillämpas på bl, a, kriminalvärdsnämnden, psykiatriska nämnden och buss- och taxivärderingsnämnden. Efter de följdändringar i värnpliktslagen och några andra lagar som nu föreslås gäller undantaget också för beslut av värnpliktsnämnden, stängselnämnden, resegaranri-nämnden, oljekrisnämnden och riksvärderingsnämnden (jfr avsnitt 5,2 i det följande).

Andra stycket

Det finns inget formellt krav på att den som tjänstgör som ordförande i en arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd skall vara eller ha varit ordinarie domare. Undantaget i första stycket är därför inte tillämp­ligt pä dessa nämnder. Ändå talar starka skäl för att de bör likställas med domstolar. Deras funktion, organisation, utredningsmöjligheter och själv­ständiga ställning motsvarar i aht väsentligt vad som brukar utmärka en domstol. Tjänsten som ordförande i hyres- eller arrendenämnd anses jäm­ställd med en domartjänst, och i fråga om övervakningsnämnd gäller att ordföranden skall vara lagfaren och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare,

I punkt I har därför tagits in en särskild bestämmelse som innebär att
beslut av arrendenämnder, hyresnämnder och övervakningsnämnder un­
dantas från överprövning enligt den nya ordningen. Enligt bestämmelser i
jordabalken, brottsbalken och vissa andra lagar kan de flesta typer av
beslut som dessa myndigheter meddelar bringas under domstolsprövning
eller prövning av en sådan nämnd som avses i första stycket. Undantaget
har sålunda i prakriken begränsad betydelse. Undantaget kan få betydelse
bl, a, när en hyresnämnd beslutar att inte lämna tillstånd till andrahandsut-
hyrning av en bostadslägenhet (jfr 12 kap, 40 § och 70 § andra stycket
jordabalken),
                                                                                   36


 


De undantag som anges i punkt 2-10 har behandlats i den allmänna     Prop, 1987/88:69 motiveringen (avsnitt 3.2),

Undantaget för utlänningsärenden i punkt 3 tar sikte pä i första hand beslut enligt utlänningslagen men omfattar också beslut enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen eller motsvarande äldre före­skrifter. Även beslut om t. ex, utfärdande av resedokument och främlings­pass enligt 5 och 6 §§ utlänningsförordningen (1980:377) täcks alltså av undantaget. Lagtexten har utformats med användning av det uttryck som finns i 8 kap, 7 § första stycket 2 RF och som avser utlänningslagstiftning-

3§

Första meningen anger vart den skall vända sig som vill begära rättspröv­ning. En ansökan om rättsprövning skall ges in direkt till regeringsrätten och alltså inte - som fallet är vid vanligt överklagande enligt förvaltnings­lagen och förvaltningsprocesslagen — till den instans som har meddelat det beslut som överprövningen avser. De skäl som ligger till grund för ordning­en vid vanligt överklagande, bl, a, synpunkten att beslutsmyndigheten skall fä tillfälle att själv göra en omprövning i samband med att beslutet överklagas, gör sig inte gällande på samma sätt vid rättsprövning. Samord­ningen med resningsinstitutet blir ocksä lättare med den föreslagna ord­ningen.

Andra meningen anger tidpunkten dä en ansökan om rättsprövning senast kan göras. Frågan har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,4),

I konsekvens med att ansökan skall ges in till regeringsrätten är det givetvis också en uppgift för domstolen att avgöra om ansökan har kommit in i rätt tid. Följden av att en ansökan kommer in för sent är enligt 6 § förvaltningsprocesslagen att saken inte tas upp till prövning, om den inte bör behandlas resningsvägen.

Av andra regler i förvaltningsprocesslagen (3 och 4 §§) följer att en ansökan skall vara skriftlig och uppfylla vissa ytterligare krav beträffande form och innehåll.

4§

Paragrafen handlar om när beslut blir gällande (första meningen) och om inhibition (andra meningen).

Som har framgått av den allmänna motiveringen (avsnitt 3,4) skall förvaltningsbeslutet utöva sina verkningar, eller vara verkställbart som man också brukar säga, utan hinder av att det kan bli föremål för rättspröv­ning. Även om rättsprövning söks, skall beslutet fortsätta att gälla, såvida inte regeringsrätten förordnar om inhibition, dvs, bestämmer att beslutet tills vidare inte skall gälla,

I linje med det sagda ligger att, om det i en specialförfattning har ställts
upp ett krav pä att ett beslut i någon sådan ärendegrupp som är aktuell här
skall ha vunnit "laga kraft", detta krav i allmänhet uppfylls när ärendet
      37


 


avgörs i högsta administrativa instans (se t, ex.  14 § jordförvärvslagen     Prop. 1987/88:69 1979:230,   omtryckt   1987:468,   och   15 kap.   4 §   plan-  och   bygglagen 1987:10, omtryckt 1987:246),

Här anges vad regeringsrättens prövning kan mynna ut i. Reglerna har

behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,3),

Paragrafen reglerar vilken sammansättning regeringsrätten skall ha vid rättsprövning. Den innebär att regeringsrätten är domför med tre rege­ringsråd, om prövningen är av enkelt slag, 1 annat fall skall minst fyra regeringsråd delta utom vid beslut att avvisa en för sent inkommen ansö­kan om rättsprövning. Vid sädana beslut kan det räcka med tre regerings­råd. Efter förslag av lagrådet har en särskild regel om detta tagits med i lagtexten (andra meningen).

Liknande sammansättningsregler gäller för närvarande vid prövning av resningsärenden. Detta är ändamålsenligt, bl, a, därför att det då blir möjligt att samordna det nya prövningsinstitutet med resningsinstitutet pä ett smidigt sätt.

Ikraftträdande m, m.

Av de skäl som har angetts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,5) föresläs lagen bli tidsbegränsad. Någon anledning att den skall gälla andra beslut än sådana som" meddelas efter ikraftträdandet har inte ansetts före­ligga.

5.2 Förslagen till ändring i värnpliktslagen, lagen om stängselskyldighet för järnväg m. m., resegarantilagen, oljekrislagen och förfogandelagen

Ändringarna, som har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,2), gäller värnpliktsnämnden och nägra andra domstolsliknande nämn­der. De innebär att kraven på ordförandens juridiska kompetens skärps något och blir enhetligare.

5.3 Förslagen till ändring i expropriationslagen och vattenlagen

Ändringarna har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.6),
Ändringen i vattenlagen är av samma natur som ändringen i 3 kap, 6 §
expropriarionslagen,
                                                                          38


 


3 kap, 6 § expropriationslagen                                                      Prop, 1987/88:69

I första stycket har tagits in den nya regeln om att expropriationssaken skall fullföljas genom ansökan om stämning till domstol inom ett är frän det att expropriationstillständet meddelades.

Tillståndsmyndigheten skall alltså inte längre i tillständsbeslutet bestäm­ma någon viss tid för talans väckande vid domstol. Tiden framgår direkt av lagbestämmelsen. En annan sak är att det kan vara befogat att i tillstånds­beslutet erinra om den lagstadgade tidsfristen.

Genom den nya ordningen upphävs inte bara tillståndsmyndighetens nuvarande möjligheter att bestämma den tid inom vilken talan skall väckas i expropriationsmålet. Även möjligheterna att utsträcka eller förkorta den bestämda tiden faller bort. Härigenom blir de nuvarande andra och tredje styckena i paragrafen obehövliga.

Det anförda leder till att nuvarande fjärde stycket i fortsättningen blir ett andra stycke i paragrafen. Detta stycke har i sin tur ändrats redaktionellt med anledning dels av den nya regeln i första stycket, dels av den nya regeln i 10 §,

3 kap, 10 § expropriationslagen

Paragrafen är ny.

Första stycket innehåller den nya regeln om upphävande av expropria­tionstillstånd. Ett meddelat expropriationstillstånd skall sålunda upphävas om förhållandena sedan tillståndet meddelades har ändrats så att förutsätt­ningarna för tillståndet inte längre föreligger. Den prövning som här skall ske skall givetvis göras mot bakgrund av reglerna om expropria-tionsändamälen i 2 kap, expropriationslagen.

Av bestämmelsens avfattning framgår att tillståndet skall upphävas om de förutsättningar som låg till grund för tillståndet har fallit bort. Det är således utan betydelse om förhållandena har ändrats så att ett nytt expro-priationsändamål skulle kunna äberopas. Om den exproprierande menar att expropriation bör ske på annan grund, får han ansöka om expropriation pä den grunden i vanlig ordning. Det närmast till hands liggande exemplet pä att förutsättningarna får anses ha brustit är att expropriationsändamälet har fallit bort: Den tilltänkta industrisatsningen skall inte genomföras. Den kulturhistoriskt märkliga bebyggelsen har brunnit upp och kan därför inte längre bevaras. Den vanvårdade fastigheten har rustats upp och försatts i ett tillfredsställande skick, - Givetvis kan frågan också komma upp om förhållandena har ändrats sä att intresseavvägningen enligt 2 kap, 12 § expropriationslagen utfaller sä annorlunda att expropriationen inte längre bör tillåtas. Av naturliga skäl skall det dock mycket till för att man skall kunna anta att regeringens intresseavvägning kommer att utfalla pä ett annat sätt. Ett skäl för en ändrad intresseavvägning kan vara att expropria­tionen till följd av ändrade förhållanden på ett oförutsett sätt skadar mot­stående samhällsintressen.

Frågan om upphävande av ett expropriationstillstånd skall alltid prövas
av regeringen. Detta gäller även ifall tillståndet har meddelats av en annan
      39


 


myndighet. Det bör anmärkas att fastighetsägaren har möjhghet att påkalla     Prop. 1987/88:69 domstolsprövning av regeringens beslut med stöd av den föreslagna nya lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.

Enligt andra stycket får regeringen ta upp frågan om upphävande endast på anmälan av den domstol som prövar expropriationsmålet. Såsom fram­hållits i den allmänna motiveringen har domstolarna fått denna ensamrätt att råda över anmälningsfrågan därför att det ger garantier mot missbruk av omprövningsinstitutet, I första hand blir det fastighetsdomstolen som kom­mer att få ta ställning till sädana frågor. Även hovrätten och högsta dom­stolen kan emellertid begära omprövning i ett mål där. En förutsättning är dock att underinstansen avslutat målet. Det förhållandet att särskild talan förs mot ett beslut i expropriationsmålet - t, ex, i fråga om förhandstillträ­de - medför inte att den högre domstolen får ta upp frågan om anmälan till regeringen. Det torde för övrigt ligga i sakens natur att frågan om upphä­vande knappast kan bli aktuell om förhållandena är sådana att domstolen har funnit att den bör medge förhandstillträde.

Domstolens beslut i en fråga som avses här är att se som ett beslut under rättegången. Eftersom någon föreskrift inte har getts om möjlighet till särskilt överklagande följer av reglerna om expropriationsprocessen att ett beslut att begära omprövning fär överklagas särskilt endast pä den grunden att målet till följd av beslutet uppehålls i onödan. Beslutar domstolen att inte begära omprövning, kan beslutet överklagas endast i samband med ett överklagande av dom eller slutligt beslut i målet (se 2 § lagen 1969:246 om domstolar i fastighetsmål samt 49 kap, 6 och 8 §§ rättegångsbalken). Rege­ringen torde inte ha anledning att meddela beslut i saken, om giltigheten av domstolens begäran är beroende pä prövning i högre instans.

Domstolen fär anmäla frågan om upphävande av ett expropriationstill­stånd endast om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas. Det är alltså en grundläggande förutsättning att fastighets­ägaren gör gällande att förutsättningarna för expropriationstillständet har brustit i sådan omfattning att tillståndet skall upphävas. Domstolen får således inte självmant ta upp en sådan fråga. Vidare krävs att domstolen finner att de anförda omständigheterna är sädana att det är sannolikt att regeringen kommer att upphäva tillståndet vid en prövning enligt första stycket. Någon anmälan till regeringen bör alltså inte göras, om domstolen visserligen finner att förhållandena ändrats men bedömer det som mindre sannolikt att de ändrade förhållandena skulle komma att föranleda ett upphävande av expropriationstillständet.

Någon vidlyftig utredning i anmälningsfrägan torde i allmänhet inte krävas. Det ligger i sakens natur att sådana omständigheter som kan utgöra sannolika skäl för att regeringen skall upphäva expropriationstillständet bör vara påtagliga och alltså inte fordra en omfattande utredning.

Om domstolen finner att den bör anmäla frågan om upphävande av ett expropriationstillstånd, bör den som regel förklara expropriationsmålet i motsvarande del vilande i väntan på regeringens beslut.

Domstolen skall givetvis i sitt beslut om att göra anmälan till regeringen
redogöra för de omständigheter som ligger till grund för att frågan om
upphävande anmäls. Denna redogörelse i förening med vad som framgår
     40


 


om parternas ståndpunkter bör kunna bilda underlaget för regeringens Prop, 1987/88:69 prövning. Det ligger alltså vikt vid att domstolen klart utvecklar varför den har funnit att det föreligger sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas. Regeringen är givetvis oförhindrad att skaffa ytterligare utredning, I och med att frågan om upphävande anmälts hos regeringen har ocksä fastig­hetsägaren och den exproprierande möjlighet att lägga fram ytterligare utredning hos regeringen.

Upphävs ett expropriationstillstånd skall domstolen avsluta expropria­tionsmålet på samma sätt som sker när ett expropriationstillstånd förfallit enligt 5 kap, 18 § tredje stycket. Har skada uppstått för någon sakägare på grund av expropriationsanspråket, skall den exproprierande ersätta ska­dan (se vid 5 kap, 16 §),

5 kap, 16 § expropriationslagen

Paragrafen innehåller bestämmelser om rätt till ersättning för sakägare för skada som uppstått på grund av att expropriationsanspråket återkallats eller på grund av att tillstånd till expropriation vägrats eller förfallit. Paragrafen har nu kompletterats med en motsvarande skadeståndsrått för det fallet att ett expropriationstillstånd upphävts enligt den nya regeln i 3 kap, 10 §, Bestämmelsen är ocksä tillämplig om ett beslut om expropria­tionstillstånd upphävts vid rättsprövning enligt den nya lagen om detta och regeringen vid förnyad prövning av saken vägrat tillstånd till expropria­tion.

6 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslär riksdagen att anta förslagen till

1,    lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut,

2,    lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967),

3,    lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m, m,,

4,    lag om ändring i resegarantilagen (1972:204),

5,    lag om ändring i oljekrislagen (1975:197),

6,    lag om ändring i förfogandelagen (1978:262),

7,    lag om ändring i expropriationslagen (1972:719),

8,    lag om ändring i vattenlagen (1983:291).

7 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden har lagt fram.

41


 


 


 


Bilagal     Prop. 1987/88:69 Bilaga 1 1   JUSTITIE-      DEPARTEMENTET

EUROPARADSKONVENTIONEN OCH RÄTTEN TILL DOMSTOLSPRÖVNING I SVERIGE

Ds Ju 1986:3

43


 


Innehållsförteckning                                                                Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Sammanfattning .........................................

Författningsförslag ......................................

1          Inledning ..............................................

2          Riroparådskonventionens tillkomst .............

3    Artikel 6 i konventionen och dess tillämpning

3.1 Bestämmelsen .......................................

3.2 Konventionens förarbeten .......................

3-3 Domstolens och kommissionens praxis ........

4    Överväganden ........................................

4.1 Utgångspunkter ......................................

4.2........................................................ Förslag till lösning: utvidgad befogenhet för
regeringsr
ätten att ompröva vissa förvaltnings­
beslut ...................................................

4-3 Närmare om prövningsförutsättningarna ......

4.4 Omprövning av expropriationstillstånd ..........

5          Upprättade lagförslag ...............................

6          Specialmotivering ....................................

 

6.1  Förslaget til lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

6.2  Förslaget till lag om ändring i expropriations­lagen (1972:719)    

6.3  Förslaget til lag om ändring i vattenlagen (1983:291)    

Bilaga 1 Konventionestexter .............................

Bilaga 2 Engelsk originaltext till citaten i

avsnitt 3 ...........................................

Bilaga 3 Exempel på fall där art.  6 (1)  i Europaråds­
konventionen aktualiseras  .................

44


 


SAI«'IANFATTNING

Bakgriond

Sedan år 1952 är Sverige bundet av Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Konventionen innehåller bestämmelser om ett antal fri- och rättiglieter. Efterlevnaden av konventionen kontrolleras av bl.a. en kommission och en domstol med säte i Strasbourg. Genom den tolkning konventionen har getts av kommissionen och domstolen har det visat'sig att det i vissa fall är tveksamt om svensk rätt står i överensstämmelse med de åtaganden vi har gjort genom att ansluta oss till konventionen. I promemorian behandlas huvudsakligen de problem som är förknippade med artikel 6 i konventionen. Denna artikel ller den enskildes rätt att få sina civila rättigheter och skyldigrieter prövade i opatisk och offentlig rättegång inför en domstol.

Europarådsorganens praxis

I promemorian redovisas åtskilliga rättsfall från kommissionen och domstolen. Ett sådant är fallet Sporrong och Lönnroth mot Sverige där domstolen ansåg att artikel 6 inte var tillgodosedd såvitt gällde den dåvarande svenska lagstiftningen om expropriation och byggnadsförbud. I ett annat fall, som gällde en person vid namn Benthem mot Nederländerna, fann domstolen att ett indragande av ett tillstånd som Benthem fått att ha en tank för motorbränsle på en bensinstation borde ioinna


Prop, 1987/88:69 Bilaga 1

45


 


överprövas av en domstol enligt artikel 6. Ett tredje     Prop, 1987/88:69

fall är Pudas mot Sverige, vilket ännu inte har prövats    tJilaga 1

av domstolen. Där har kommissionen med hänvisning till

tidigare avgöranden sagt att indragningen av ett

tillstånd till yrkesmässig trafik, som Pudas haft, enligt

artikel 6 borde kunna bli föremål för domstolsprövning i

Sverige.

Utgångspunkter för övervägandena

I promemorian konstateras att den tolkning som har getts artikel 6 innebär att det står tämligen klart att lag­stiftningen i Sverige inte fullt ut uppfyller konventio­nens krav. En genomgång av den svenska lagstiftningen, visserligen ganska översiktlig men ändå sådan att den kan ge ett begrepp om problemets omfattning, har gjorts. Den visar att det totala antalet författningar som kan bli alituella i detta sammanhang är förhållandevis begränsat. Vissa ärenden har dock stor praktisk betydelse och är tämligen vanliga, t.ex. ärenden enligt expropriations- , förköps- och jordförvärvslagstiftningen.

Enligt promemorian bör det vara tillräckligt att den domstolsprövning som skall ske enligt artikel 6 är en laglighetsprövning. Artikeln kräver m.a.o. inte att domstolen skall prova en fråga i hela dess vidd ocli således också avgöra lämplighetsfrågor. Klart är dock att dessa frågor ibland kan vara svåra att särskilja från varandra.

I vissa främmande länder har allmän domstol generell behörighet att överpröva administrativa beslut. Tanken på att för vår del övergå till en sådan ordning avvisas i promemorian. Vårt nuvarande system innebär nämligen att det i allmänhet är förvaltningsdomstol som överprövar administrativa beslut i de fall då man funnit att överklagade bör kunna ske vid domstol.

46


 


Den nuvarande uppdelningen mellan ärenden med           Prop, 1987/88:69

förvaltningsmyndighet eller regeringen som sista instans    ' ° och ärenden som i sista instans kan prövas av förvaltningsdomstol har ibland skett efter principiella överväganden, och det är knappast tänkbart att generellt låta de aktuella förvaltningsärendena överprövas av domstol. I samband med att andra ändringar aktualiseras i de berörda författningarna bör man från fall till fall noga pröva om det är ändamålsenligt att övergå till besvärsprövning i förvaltningsdomstol i stället för besvärsprövning hos en annan typ av myndighet. En sådan lösning kan dock åstadkommas bara på sikt och den kan inte få generell räckvidd.

Vill man åstadkomma en anpassning till konventionen inom en rimlig tid får man söka en annan utväg. Det blir i så fall ofrånkomligt att införa en ordning som innebär att inte bara vissa beslut av förvaltningsiiyndigheter i sista instans kan överprövas av domstol utan också att en del beslut av regeringen kan bli föremål för sådan prövning. En sådan ordning är otvivelaktigt en principiell nyhet för svensk rätt, om man bortser från den begränsade prövningsmöjlighet som i dag finns inom ramen för resningsinstitutet. En lösning efter dessa linjer mäste utformas så att den inte kommer i konflikt med de principer som ligger till grund för domstolsväsendet och förvaltningens struktur i vårt land och deras förhållande till varandra. Regleringen bör också utformas på ett sådant sätt att den utgör ett naturligt inslag i en utveckling mot fördjupad rättssäkerhet.

Promemorians förslag till lösning

Den lösning som förordas i promemorian har sin utgångspunkt i bestämmelserna om resning i

47


 


regeringsformen. Resning är ett extraordinärt rättsmedel   Prop, 1987/88:69

och anses inte fylla de krav som artikel 6 i                          Bilaga

europakonventionen ställer. Om man istället för att som i

resningsfallet kräva att ett avgörande uppenbart strider

mot lag e.d. inför en ordning med en vanlig

laglighetsprövning hos regeringsrätten, bör enligt

promemorian överprövningsmöjligheten däremot bli

godtagbar från konventionens synpunkt. Ändringen i

förhållande till nuvarande ordning är visserligen

begränsad, men den utgör ändå en betydelsefull

nyordning.

Någon principiellt ny befogenhet för regeringsrätten skulle förslaget dock inte innebära, utan det kan snarare ses som en utvidgning av det befintliga resnings­institutet. Man koncentrerar prövningen till ett särskilt kvalificerat organ med en förutsättning att uppehålla en fast praxis vilket motverkar en splittrad rättstillämp­ning. I promemorian föreslås därför en sådan befogenhet för regeringsrätten att undanröja beslut av förvaltnings­myndigheter och av regeringen.

Prövningsförutsättningarna

Den ordning som skall eftersträvas skall tillgodose dels de krav europarådskonventionen ställer, dels de intressen som föreligger från internrättslig synpunkt. En första förutsättning bör enligt promemorian vara att en omprövning skall förutsätta en ansökan från en enskild part. Prövningen bör gälla frågan om regeringsrätten skall undanröja det beslut som klagomålen avser därför att detta strider mot lag. När det gäller att avgränsa de typer av förvaltningsbeslut som bör kunna bli föremål för en sådan lagliglietsprövning bör för det första undantas beslut som på annat sätt kan bringas

48


 


under domstols prövning, här bortsett från                         Prop, 1987/88:69

resningsmöjligheten. Vidare skall klagandena ha uttömt de  Bilaga 1 ordinära rättsmedlen som annars står honom till buds.

Begreppen civila rättigheter och skyldigheter i europarådskonventionens artikel 6 anses i promemorian inte lämpliga som grundval för att bestämma det nya institutets tillämpningsområde eftersom de saknar adekvata svenska motsvarigheter. Istället föreslås att man knyter an till regeringsformens bestämmelser om norragivningsmakten och tar sikte på förhållanden som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF, dvs. enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes och sådana förhållanden mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller som i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Därmed skulle man täcka inte bara konventionens begrepp civila rättiglieter och skyldigheter utan också ett mera omfattande område. Regeringsrättens prövning bör enligt promemorian inte bara avse om det överklagade beslutet strider mot lag utan också frågan om det eventuellt strider mot någon annan författning.

Något större behov av nya resurser för regeringsrätten anses det nya institutet inte medföra enligt promemorian.

Omprö\'ning av expropriationstillstånd

En fråga som uppmärksammades av domstolen i Sporrong-Lönnroth-målet och som också tas upp i promemorian gäller möjligheten till omprövning av expropriationstillstånd. I promemorian förelås en ordning som ger regeringen möjlighet att ompröva ett beslut om exprop-iations-tillstånd om förhållandena har ändrats sedan det ursprungliga beslutet meddelades. Omprövningen skall bedras av den domstol som prövar ersättningsfrågan i ett expropriationsmål.

49

4 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69


 


FORFATTNIHGSFORSLAG


Prop, 1987/88:69 Bilaga 1


1 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs i fräg om lagen (1971:289) om allnönna förvaltningsdomstolar

dels att 4 a § skall ha följande lydelse,

dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse.


Nuvarande lydelse


Föreslagen lydelse 2 a §


Utöver vad som följer av 2 § får regeringsrätten på ansökan av en enskild part undanröja ett beslut i ett förvaltningsärende, om

1. beslutet innebär myndighetsutö
ning mot n
ågon enskild och rör
till
ämpning av en föreskrift om
n
ågot förhållande som avses i 8
kap. 2 eller 3
§ regeringsformen,
dock ej i fr
åga om en föreskrift
som g
äller utlännings vistelse i
riket,

2. beslutet inte skulle ha kunnat
överklagas i arman ordning,


Omtryckt 1981:1323-


3. beslutet inte annars har prövats av någon domstol och inte heller

50


 


Prop, 1987/88:69

Bilaga 1

Nuvarande lydelse                             Föreslagen lydelse

skulle ha kunnat bringas under en domstols prövning på annat sätt än genom ansökan om resning,

4. den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot lag eller annan författning.

Vad som sägs i första stycket om domstol galler också sådan nämnd som avses i 2 kap. 9 § andra stycket andra meningen regerings­formen .

Ansökan som avses i första stycket skall göras inom sex månader från det att beslutet meddelades.

Regeringsrätten får bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla.

4 a

På avdelning dömer fem regeringsråd. Avdelningen är dock domför med fyra regeringsråd, om tre av dessa är ense om slutet.

Vid prövning av ansökningar om          Vid prövning av ansökningar om

resning eller återställande av              resning eller återställande av

försutten tid och vid prövning av        försutten tid samt vid prövning av

frågor som avses i 28 §                     frågor som avses i 2 a § denna lag

förvaltningsprocesslagen (1971:291)    och 28 § förvaltningsprocesslagen

är avdelningen domför med tre            (1971:291) är avdelningen domför

regeringsråd, om prövningen är av       med tre regeringsråd, om prövningen

51


 


enkel beskaffenhet. Vid beslut om avvisande av för sent inkomna besvär och avskrivning av mål efter återkallelse är avdelningen domför med tre regeringsråd. Vid behandling av frågor om prövningstillstånd skall tre regeringsråd delta.


Prop, 1987/88:69 Bilaga 1

är av enkel beskaffenhet. Vid beslut om avvisande av för sent inkomna besvär och avskrivning av mål efter återkallelse är avdel­ningen domför med tre regeringsråd. Vid behandling av frågor om pröv­ningstillstånd skall tre regerings­råd delta.


1.  Denna lag träder i kraft den 1 juli 1987.

2.  De nya bestämmelserna tillämpas inte i fråga om beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

2  Förslag till

Lag om ändring i expropriationslagen (1972:719)

Härigenom föreskrivs i fråga om expropriationslagen (1972:719)

dels att 3 kap. 6 § och 5 kap. 16 § skall ha följande lydelse,

dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 3 kap. 10 §, av följande lydelse.


Nuvarande lydelse


Föreslagen Ivdelse


3 kap.


I expropriationstillstånd skall bestämmas viss tid inom vilken saken skall fullföl.jas genom ansökan om stämning till domstol Föreligger särskilda skäl, kan tiden förlängas. Ansökan om förlängning skall göras före


Expropriationstillstånd förfaller, om saken inte har fullföl.its genom ansökan om stämning till domstol inom ett år från det att tillståndet bevil.iades.

52


 


1


Senaste lydelse 1979:896.


utgången av den löpande tidsfristen. Om fastighetsägaren visar att hans olägenhet av att expropriationsfrågan hålles öppen har ökat avsevärt, kan på hans begäran den bestämda tidsfristen förkortas. Beslut om kortare tidsfrist får e.i meddelas förrän ett år förflutit efter det att expropriationstillstånd meddelades.


Prop. 1987/88:69 Bilaga I


Bestämmelserna i 1  äger motsvarande tillämpning beträffande prövning av fråga om förlängning eller förkortning av tid inom vilken saken skall fullföljas.

Om den som erhållit expropria­tionstillstånd ej har väckt talan inom den bestämda tiden, är tillståndet förfallet, såvida han icke inom samma tid har ansökt om förlängning av tidsfristen och ansökningen bifalles.


Har expropriationstillständet förfallit enligt tredje stycket eller enligt 5 kap. 15 § andra stycket eller 18 § tredje stycket och begäres därefter nytt expropriationstillstånd till egendomen av samme sökande och på samma expropriationsgrund som tidigare, kan sådant tillstånd beviljas endast om särskilda skäl föreligger.


Har expropriationstillständet förfallit enligt första stycket eller enligt 5 kap. 15 § andra stycket eller 18 § tredje stycket eller har exprooriationstillståndet upphävts enligt 10  och begäres därefter nytt expropriations­tillstånd till egendomen av samme sökande och på samma expropria­tionsgrund som tidigare, kan sådant tillstånd beviljas endast om

särskilda skäl föreligger.

53


 


Nuvarande lydelse                             Föreslagen lydelse     Prop.1987/88:69

Bilaga 1

10 §

Regeringen skall upphäva ett expropriationstillstånd helt eller delvis, om förhållandena sedan tillståndet meddelades har ändrats så att förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger.

Frågor om upphävande av expropriationstillstånd prövas på anmälan av den domstol som handlägger expropriationsmålet. Sådan anmälan får göras endast om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas.

16 §2

Har skada uppstått för sakägare på grund av expropriationsansprår: som återkallats och avskrives målet i den delen, skall den exproprierande ersätta skadan.

Första stycket äger motsvarande        Första stycket 'åger  motsvarande

tillämpning när domstolen skiljer          tillämpning när domstolen skiljer

målet från sig med anledning av att     målet från sig med anledning av

tillstånd till expropriation                    att tillstånd till expropriation

vägrats eller tillstånd förfallit              vägrats eller upphävts eller

enligt 16 § t.''edje stycket.                tillstånd förfallit enligt 16 §

tredje stycket.


2Senaste lydelse 1979:696.


54


 


Nuvarande lydelse                             Föreslagen lydelse     Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Innan avskrivning sker på grund av återkallelse av den exproprierande skall han, om han har fått tillstånd till expropriationen, hos länsst5''relsen ställa säkerhet för ersättning som avses i första stycket, såvida icke samtliga sakägare förklarat sig avstå från att yrka sådan ersättning.

Denna lag träde i kraft den 1 juli 1967.

Den äldre lydelsen av 3 kap. 6 § gäller fortfarande i fråga om expropriationstillstånd som har meddelats före ikraftträdandet. TidsfTisten inom vilken expropiationssaken skall fullföljas vid domstol får dock förlängas endast om ansökan om förlängning har gjorts före ikraftträdandet. Förlängning får medges med högst ett år.

3 Förslag till

Lag om ändring i vattenlagen (1983:291)

näigenom föreskrivs att 2 kap. 8 § vattenlagen (1983:291) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse                             Föreslagen lydelse

2 kap.

Om det för att kraftförsörjningen skall utvecklas planmässigt är nödvändigt att ett sådant strömfall tas i anspråk som tillkomrrier annan än staten och som inte är utnyttjat på ett från allmän synpunkt ändamåls­enligt sätt, får regeringen på ansökan av någon som vill tillgodogöra sig vattenkraften förodna att strömfallet eller särskild rätt till detta få tas i anspråk.

55


 


Prop, 1987/88:69 Bilaga 1


Nuvarande lydelse


Föreslagen lydelse


 


Den som har fått tillstånd enligt första stycket skall inom tid som regeringen bestämmer och vid äventyr att tillståndet förfaller hos vattendomstolen ansöka om bestämmande av ersättning för vad som tas i anspråk enligt första stycket.


Den som ha fått tillstånd enligt första stycket skall inom ett år från det att tillståndet beviljades och vid äventyr att tillståndet förfaller hos vattendomstolen ansöka om bestämmande av ersättning för vad som tas i anspråk enligt första stycket.


Rätt att på grund av förordnande enligt första stycket ta strömfall i anspråk får inte utan regeringens medgivande övergå från innehavaren till någon annan.

Regeringen får besluta de villkor för rättighetens utnyttjande som behövs från allmän synpuntit. ■

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1987. Den äldre lydelsen av 2 kap. 8 § gäller fortfarande i fråga om tillstånd som meddelats före ikraft­trädandet.

56


 


1       IN-LEDNING                                                         Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Den 4 november 1950 öppnades den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigtieterna och de grundläande friheterna för undertecknande. Konventionen innehåller bestämmelser om i huvudsak samma fri- och rättigheter som Fl-I-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Antalet skyddade rättigheter ha senare utvidgats genom bestämmelser i flera tilläggsprc tokoll till konventionen. Konventionens och tilläggs­protokollens rättighetsartiklar i svensk översättning fogas till denna promemoria som bilaga 1.

Samtliga Europarådets medle.msländer är numera anslutna till konventionen. Sverige ratificerade konventionen den 4 februari 1952. Efterlevnaden av konventionen kontrolle­ras av kommissionen för de mänskliga rättigheterna och domstolen för de mänskliga rättigheterna, båda med säte i Strasbourg. Också Europarådets ministerkommitté har enligt konventionen vissa kontrollfunktioner.

Genom Europarådsorganens beslut har under åren en omfattande praxis vuxit fram, varvid i synnerhet de avgöranden som har meddelats av domstolen har sto betydelse. Domstolens praxis har ofta betec>aiats som mycket extensiv och den befinner sig f.n. i stark utveckling. I allt flera fall har konventionsstaterna också drabbats av fällande avgöranden. Genom dessa avgöranden har inte sällan lagts fast tolkningar av konventionen enligt vilka ländernas interna lagstiftning i vissa hänseenden står i konflikt med denna.

För svensk del har genom avgöranden i domstolen och kommissionen i mål mot Sverige men också i mål mot andra länder uppmärksamheten kommit att fästas vid vissa

57


 


problem som är förknippade med tillämpningen av artikel 6  Prop. 1987/88:69
i konventionen. Enligt denna artikel har var och en
rji.r         Kilaga

det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldig­heter rätt till opartisk och offentlig rättegång inför en domstol. På grund av avgörandena mäste ifrågasättas om den svenska lagstiftningen svarar mot de krav som konven­tionen numera anses ställa enligt domstolens tolkning. I denna promemoria behandlas vissa frågeställningar som ha aktualiserats genom de nyss åsyftade avgörandena.

2  EUROPARÄDSKONVENTIONENS TILUCOMST OCH DElI SEIXRE UTVECKLINGEIJ

Redan under sin första session år 1949 antog Europa­rådets rådgivande församling en rekomiaendation om att ett förslag skulle utarbetas till en konvention innefattande effektiva garantier för individen i fråga om åtnjutande av grundläggande fri- och rättiglieter. Därvid hänvisades till den rättighetskatalog som tidigare hade upptagits i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Med anledning av denna rekommendation tillsattes en expertkommitté, som fick i uppdrag att utarbeta ett förslag till konvention. Sedan detta förslag framlagts och bearbetats bl.a. av en grupp högre ämbetsmän från medlemsstaterna, undertecknades den 4 november 1950 i Rom den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Till denna konvention har numera samtliga de 21 medlems­staterna i Europarådet anslutit sig. Konventionen kompletteras av åtta tilläggsprotokoll.

Konventionen innehåller bestämmelser om rätten till livet (art. 2), förbud mot tortyr samt omänsklig och förned­rande behandling och bestraffning (art. 3), förbud mot slaveri, träldom och tvångsarbete (art. 4), rätten till

58


 


personlig frihet och säkerhet (art. 5), rätten till      Pop.1987/88:69

domstolsprövning och till vissa gara.ntie" i domstolsfÖT--farandet (art. 6), rätten att inte bli dömd till straff annat än med stöd i lag och förbud mot retroaktiva straffdomar (art. 7), rätten till skydd för privat- och familjeliv, hem och korrespondens (art. 8), rätten till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (art. 9), rätten till yttrandefrihet (art. 10), rätten till försam­lings- och föreningsfrihet (art. 11), rätten att ingå äktenskap och bilda familj (art. 12), rätten att föra talan mot kränkningar av fri- och rättigheter (art. 13) samt förbud mot diskriminering (art. 14). Under särskilda förhållanden får en stat avvika från de skyldigineter som normalt åvilar den enligt konventionen och tilläggsproto­kollen. Så är fallet under krig eller i annat allmänt nödläge som hotar nationens existens (art. 15).

Genom fyra av tilläggsprotokollen har ytterligare rättig­heter tillkommit: rätten att utnyttja sin egendora utan intrång, ätten till utbildning och rätten till fria och hemliga val (art. 1-3 i tilläggsprotokoll nr 1), förbud mot frihetsberövande på grund av avtalad förpliktelse, rätten att fritt flytta och välja bosättningsort, rätten att lämna ett land, inklusive sitt eget, rätten att vistas i det land vari man är medborgare och förbud mot kollektiv utvisning av utlänningar (art. 1-3 i tilläggs­protokoll nr 4), förbud mot dödsstraff i fredstid (tilläggsprotokoll nr 6) samt rätten till vissa rätts­säkerhetsgarantier i utvisningsförfaranden, rätten till överprövning av brottmålsdomar, rätten till ersättning vid oriktiga brottmålsdomar, förbud mot att någon döms två gånger för samma sak samt rätten för makar att behandlas lika i familjerättsliga förhållanden (art. 1-5 i tilläggsprotokoll nr  7, som dock ännu inte har trätt i kraft).

59


 


Genom konventionen har upprättats två europeiska organ,    Prop, 1987/88:69

näiiligen kommissionen för de mänskliga rättigFieterna och  Bilaga domstolen för de mänskliga rättigheterna. Dessa organ samt Europarådets ministerkommitté har till uppgift att övervaka konventionens efterlevnad.

Inför kommissionen kan mål anhängiggöras antingen av en konventionsstat mot en annan konventionsstat (mellanstat­liga mål) eller - i den mån staten har erkänt den enskil­da klagorätten - av en enskild person eller organisation mot en stat (enskilda klagomål). De mellanstatliga målen har hittills varit ganska få. Däremot har ett mycket stort antal enskilda klagomål anhängiggjorts inför kommissionen.

Kommissionen kan avvisa ett mal antingen på rent formella grunder eller därför att talan är uppenbart ogrundad. De allra flesta mål (97 'p)  med enskilda klagande avvisas av ko.mmissionen. I de fall då avvisning inte sker utan kom­missionen beslutar att ta upp ett mål till sal<:lig pröv­ning har kommissionen den dubbla uppgiften att dels göra en utredning rörande fakta i målet, dels ställa sig till parternas förfogande i syfte att få till stånd en förlik­ning.

Kommer inte en förlikning till stånd, utarbetar kommissionen en rapport, vilken avges till ministerkom­mittén. Under vissa förutsättningar kan målet härefter bli föremål för prövning av domstolen. Om domstolspröv­ning inte kommer till stånd är det ministerkommittén som slutligt skall ta ställning till om vederbörande konven­tionsstat har kränkt konventionen. Blir målet föremål för prövning av domstolen, är det denna som skall avgöra om det förelegat ett brott mot konventionen.

60


 


De berörda staterna är skyldiga att rätta sig efter      Prop, 1987/88:69 domstolens och ministerkommitténs avgöranden i frågor om   Bilaga 1 kränkningar av konventionen. Två av Europarådets medlems­stater - Malta och Turkiet - har dock avstått från att erkänna domstolens behörighet. En av de övriga staterna, nämligen Cypern, har inte godtagit principen om enskilda personers klagorätt.

Den europeiska konventionen intar en särställning bland de konventioner som syftar till att ur olika aspekter sicydda de mänskliga rättigheterna. Det beror framfö allt på att det kontrollsystem som har skapats genom konven­tionen är betydligt mer effektivt än det som andra kon­ventioner inom detta ämnesområde föreskriver. Inom ramen för detta kontrollsystem har också, som inledningsvis nämndes, under årens lopp en mycket omfattande praxis vuxit fram.

Det står samtidigt klart att den grundläggande konstruk­tionen av konventionen har skapat vissa problem. Detta sammanhänger med att konventionen griper över ett mycket stort område samtidigt som den i åtskilliga hänseenden är tämligen allmänt hållen. Dess artiklar ger därför ett ganska stort utrymme för olika tolkningar.

I samband med Sveriges anslutning till konventionen uttalades att svensk lag uppfyllde dess krav och att Sverige således - bortsett frän vissa punkter där förbehåll gjordes - kunde ta på sig konventionens förpliktelser utan att genomföra någon ny lagstiftning (prop. 1951:165 s. 11). I takt med att antalet hos kommissionen och domstolen anhängiggjorda mål kraftigt har ökat under senare år har emellertid en alltmer förfinad tolkningspraxis kommit att utvecklas, varvid de kontinentala rättssystem som till stora delar ligger till grund för konventionens utforrmiing ofta har bildat

61


 


utgångspunkt. Denna praxis har otvivelaktigt till en del   Prop, 1987/88:69 varit av extensiv och vad man brukar kalla rättsskapande   Bilaga 1 natur'' . Den har därmed medfört att vissa av konventionens artiklar numera tilläts en innebörd som knappast kunde förutses vid konventionens ratificering.

Ett exempel erbjuder art. 5 (4) där det föreskrivs att den som berövas friheten såsom misstänkt för brott ofördröjligen skall ställas inför domare eller annan ämbetsman som enligt lag beklätts med "judicial power". När Sverige anslöt sig till konventionen utgick man från att en svensk åklagare med skyldighet att pröva frågor om anhållande var att betrakta som en sådan med "judicial power" beklädd ämbetsman. Denna ståndpunkt har emellertid numera underkänts i avgöranden av kommissionen och domstolen. Förslag till en anpassning av den svenska lagstiftningen till denna tolkning av konventionen har lagts fram av häktningsutredningen, vars betänkande (SOU 1985:27) f.n. efter remissbehandling övervägs inom justitiedepartementet.

Att rättstillämpningen i Europarådsorganen undergår en stark utveckling är i och för sig naturligt. Detsamma är ju fallet med vår egen rättsordning liksom med rätts­systemen i flertalet övriga B:iroparådsstater. De avgöranden som den europeiska domstolen meddelar måste självfallet i förekommande fall tillhöra de omstäjidig-heter som särskilt beaktas när man skall ta ställning till frågan efter vilka linjer den internrättsliga utvecklingen bör drivas.

På svensk sida har inställningen också genomgående varit att den svenska lagstiftningen ovillkorligen skall vara

Se t.ex. Bertil Bengtsson, Om expropriation och grundlagstolkning, Festskrift för Henrik Hessler, bl.a. s. 62.

62


 


anpassad till vad som krävs enligt konventionen. Den      Prop. 1987/88:69

extensiva praxis i fråga om konventionens tolkning som     '

fortlöpande utvecklas medför emellertid stora svårigheter

när det gäller att på förhand bedöma vilken innebörd som

kan komma att läggas in i en viss artikel. En möjlighet

att komma till rätta med dessa svårigheter - som i så

fall måste tas upp inom Europarådet - kan vara att på ett

eller annat sätt åstadkomma en precisering av våra

åtaganden enligt konventionen, så att man uppnår den

förutsebarhet som är önskvärd. En av de tekniska utvägar

som i så fall erbjuder sig skulle vara att konventionen

sägs upp och att man i samband med en omedelbar n

ratificering från svensk sida preciserar vår tolkning av

de olika artiklarna i den utsträckning det behövs.

Konventionen tillåter nämligen inte förbehåll i efterhand

under tid då en konventionsstat är bunden av sin

ratificering.

I det läge som nu råder måste emellertid självfallet kommissionens och domstolens avgöranden noga följas på svensk sida så att man säkerställer att full överensstämmelse råder mellan den svenska lagstiftningen och den tolkning av konventionen som de behöriga Europarådsorganen ställer sig bakom.

I denna promemoria diskuteras i första hand en fråga av detta slag som på senare tid har fått en särskilt ingående belysning genom Europarådsorganens tillämpning. Den gäller art. 6 som bl.a. föreskriver att "envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och

skyldigheter ----- , vara berättigad till opartisk och

offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk dorastol, som upprättats enligt lag".

63


 


På grund av den europeiska konventionens orofattande       Prop, 1987/88:69 räckvidd kan det självfallet även beträffande andra        nga särskilda frågor finnas utrymme för diskussion när det gäller förhållandet mellan konventionen och den svenska lagstiftningen. Det kunde därför synas ändamålsenligt att genomföra en mera generell utredning om hur vår lagstift­ning förhåller sig till konventionen.

Med hänsyn till hur konventionens kontrollapparat fungerar skulle en sådan utredning dock knappast vara meningsfull. Det är den europeiska domstolen som i sista hand har tillagts befogenhet att avgöra uppkommande tolkningsfrågor. När det ller frågor av detta slag som för svensk del skulle kunna tänkas komma upp till diskussion torde generellt lla att det knappast är möjligt att på förhand förutse domstolsmajoritetens ståndpunkt. De antaganden som en eventuell svensk utredning skulle kunna göra i detta hänseende sPaille därför bli av mycket begränsat värde. Även för framtiden torde man sålunda i stället få välja linjen att noga följa kommissionens och domstolens avgöranden i konkreta fall.

3    ARTIKEL 6 I KONTEI\iTIOInIEIv OCH DESS TILL/MPNING

3.1 Bestämmelsen

Art. 6 (1) lyder i svensk översättning:

Envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till opartisk och

64


 


offentlig rättegä.ng inom skälig tid och inför                       Prop, 1987/88:69

oavhängig och opartisk domstol, som upprättas enligt      Bilaga 1

lag. Domen skall avkunnas offentligt, men pressen och

allmänheten må utestängas från rättegången eller en

del därav av hänsyn till sedligheten, den allmänna

ordningen eller den nationella säkerheten i ett

demokratiskt samhälle, eller då hänsyn till

minderåriga eller till parternas privatlivs helgd så

kräva eller, i den mån domstolen så finner strängt

nödvändigt, i fall då på grund av särskilda

omständigheter offentligliet skulle lända till skada

för rättvisans intresse.

Den engelska originaltexten lyder:

In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair qj  public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by lav/. Judgment shall be pronoi;nced publicly but the press and public may be excluded from all or part of the trial in the interests of morals, public order or national security in a democratic society, where the interests of juveniles or the protection of the private life of the parties so require, or to the extent strictly necessary in the opinion of the court in special circumstances where publicity would prejudice the interests of justice.

Den franska originaltexten lyder:

Toute personne a droit å ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquenent et dans un delai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial,

65

5 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69


établi par la loi, qui décidera, soit des                               Prop. 1987/88:69

contestations sur ses droits et obligations de                     Bilaga

caractére civil, soit du bien-fondé de toute-

accusation en matiére pénale dirigée contre elle. Le

jugement doit étre rendu publiquement mais l'accés de

la salle d'audience peut étre interdit ä la presse et

au public pendant la totalité ou une partie du procés

dans l'intéret de la moralité, de 1'ordre public ou

de la sécurité nationale dans une société

démocratique, lorsque les intéréts des mineurs ou la

protection de la vie privée des parties au procés

l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement

nécessaire par le tribunal, lorsque dans des

circonstances spéciales la publicité serait de nature

å porter atteinte aux intéréts de la justice.

3.2 Konventionens förarbeten

Som redan har nämits utfördes det inledande arbetet med att skapa en konvention till skydd för mänskliga rättigheter och friheter av Europarådets rådgivaride församling redan vid dess första session hösten 1949-Den kommitté, som tillsattes med uppgift att utreda frågan, tog som utgångsp-onkt för sitt arbete Fn':3 deklaration ora de mänskliga rättiglieterna, som antagits i december 1948. I det första utkastet till konven­tionstext, som presenterades för den rådgivande församlingen, redovisades tio rättigheter vilka enligt kommittén borde garanteras i konventionen. En av dessa var att tillförsäkra var och en ... skydd mot godtyck­ligt anhållande, fängslande, landsförvisning och andra åtrder enligt art. 9, 10 och 11 i FIv:s deklaration.

66


 


Art. 10 av PI:s deklaration om de mänskliga rättighe-     Prop.1987/88:69 terna, till vilken kommittén således hänvisade, lyder      ' som följer (engelsk text, se bilaga 2, citat 1):

Envar är under full likställdhet berättigad till rättvis och offentlig rannsakning inför oavhängig och opartisk domstol vid fastställandet av såväl hans rättigheter och skyldigheter som varje anklagelse mot honom för brott.

Några överväganden som är ägnade att belysa kommittéledamöternas sm på den närmare innebörden av stadgandet finns inte redovisade i förarbetena.

Det fortsatta arbetet kom i stor utsträckning att handla om principfrågor och andra överväganden soia här saknar direkt intresse. En fråga som grundligt diskuterades var huruvida, som skett i nämida första utkast till konventionstext, hänvisning borde ske till FN:s deklaration, eller om de olika rättigheterna skulle räknas upp och definieras i den tilltänkta konventionen. Sedan man enats om att, åtminstone som ett led i arbetet, direkt ange rättigheterna, utarbe­tades ett utkast där ovan citerade Art. 10 1 Fll:s deklaration ordagrant återgivits som en särskild rättighet skild från den som avsäg godtyckligt anhållande, fängslande och landsförvisning.

Vid ett möte med en tillsatt expertkommitté i mars 1950 presenterades ett förslag till konventionstext innefattande vissa ändringar av tidigare text. Bland annat hade det nu aktuella stadgandet getts följande lydelse (engelsk text, se bilaga 2, citat 2):

67


 


Envar skall, när det ller att pröva anklagelse     Prop. 1987/88:69 mot honom för brott eller hans rättigheter och       Bilaga 1 skyldigheter i tvistemål vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Det framgår inte direkt av förarbetena varför orden . "i tvistemål" (eng. "in a suit at law"; fr. "de caractére civil") nu introducerats i texten. Bland de arbetshandlingar som fanns tillgängliga för kommittén var emellertid en av sekretariatet utarbetad rapport, vilken jämförde rådgivande församlingens utkast till text med ett utkast till internationell konvention om mänskliga rättigheter utarbetat inom PN:s ram. I rapporten observeras att man under arbetet med sagda konvention något diskuterat begreppet "civil". Diskussionen sammanfattas i rapporten på följande sätt (engelsk text, se bilaga 2, citat 3):

"Common law"-länäerna påpekade att civila rättigheter och skyldigheter, som erkända av de administrativa myndigheterna, inte var skyddade av en administrativ domstol. I detta avseende var det en viktig skillnad jämfört med "civil law" länderna. Därav orden "i tvistemål ..." vilket skulle göra det möjligt att undanta administrativa förfaranden från konventionens tillämpnings­område .

(Jfr. i detta sammanhang art. 14 av PN-konventionen om civila och politiska rättigheter).

68


 


I expertkommitténs slutliga rapport till minister-       Prop. 1987/88:69

kommittén i mars 1950 redovisades, av skäl som här       Bilaga

kan förbigås, två olika förslag till konventionstext.

Det ena förslaget upptog den ovan citerade texten,

medan motsvarande stadgande i det andra förslaget

ordagrant återgav art. 10 av PfJ:s deklaration.

I rapporten förekommer ingenting som särskilt förklarar denna skillnad mellan de två förslagen.

En koFiferens med högre tjänstemän i juni 1950 resulterade så småningom i en ny rapport till ministerkommittén varvid nu aktuellt stadgande erhållit följande lydelse (engelsk text, se bilaga 2, citat 4):

Envar skall, när det gäller att pröva anklagelse mot honom för brott eller hans rättigheter och skyldigheter i tvistemål, vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Inte heller ifråga om denna rapport förekommer någonting som antyder att delegaterna diskuterat lydelsen och innebörden i stadgandet.

Sedan ytterligare överväganden ägt rum och texten varit föremål för en slutlig gransking av en expertkommitté dagarna före undertecknandet, förelåg den 4 november 1950 den slutliga konventionstexten. Den franska texten av stadgandet var oförändrad, medan i den engelska "hans rättigheter och skyldigheter i tvistemål" ersatts med "hans civila rättigheter och skyldigheter".

69


 


Ändringen i den engelska texten förefaller inte ha       Prop. 1987/88:69

kommenterats av kommittén, som allmänt karaktäriserade sitt förslag till ändringar som formella rättelser och rättelser av översättningar. I den mån ändringen har kommenterats i litteraturen, har den antagits bero på en önskan att bringa den engelska texten språkligt mer i överensstämmelse med den franska.

3.3 Domstolens och kommissionens praxis

Fallet Ringeisen mot Österrike

Ringeisen köpte 1962 av privatpersoner viss fast egendom. Enligt österrikisk lag måste köpet för att bli gällande godkännas av myndighet. Godkännandet vägrades. I målet blev frågan huruvida den procedur, genom vilken frågan om förvärvets godkännande prövades, innefattade en sådant avgörande av civila rättigheter som avses i art. 6 (1).

Kommissionen

Kommissionens majoritet (7 mot 5) besvarade frågan nekande. Efter att ha konstaterat att betydelsen av det engelska ordet "civil" i detta sammanhang var tveksam, fortsatte kommissionen (engelsk text, se bilaga 2, citat 5):

Kommissionens rapport och domstolens dom, se Publications of the European Court of Human Rights, Ser. B, vol. 11, s. 10, respektive Ser. A, vol. 13.

70


 


Enligt fransk rättsterminologi är ordet "civil"       Prop. 1987/88:69
inte oklart i samma utstr
äckning. Även om                             Bilaga 1

uttrycket "droits civils" under inflytande av anglo-amerikanskt språkbruk ibland används för att beteckna medborgarens politiska rättiglieter (motsvarande "droits civiques") är innebörden i allmänhet annorlunda. Det hänför sig till civilrättsliga rättigheter och skyldigheter till skillnad från offentligrättsliga och straffrätts­liga. Detta är en klassisk distinktion i de rättssystem som härrör från romersk rätt, och uttrycket "civil" i detta sammanhang hänför sig till rättsförhållandet mellan enskilda personer och andra privata rättssubjekt till skillnad från rättsförhållandet mellan enskilda medborgare och offentliga myndiglieter. Enligt denna terminologi är den franska texten i art. 6 klar och tydlig. Uttrycket "droits et obligations de caractére civil" avser rättigheter och skyldigheter som hör till det område av rättssystemet som kallas "droit civil".

Efter att vidare ha konstaterat att den tydligare texten, dvs. den franska, måste ges företräde, drog komiaissionen följande slutsats (engelsk text, se bilada 2, citat 6):

Denna granskning av konventionstexten och förarbetena till denna leder fram till den slutsatsen att uttrycket "civila rättigheter och skyldigheter" måste tolkas restriktivt så att det endast omfattar sådana rättsförhållanden som är typiska för relationer mellan enskilda medborgare och ej sådana rättsförhållanden där medborgaren ställs mot dem som utövar offentlig myndighet.

71


 


Kommissionen konstaterade också att en vidare tolkning,   Prop, 1987/88: 69

genom vilken art. 6 (1) skulle anses tillämplig även     Bilagal

med avseende på den typ av administrativa förfaranden

som i flertalet konventionsstater-traditionellt

handhafts av administrativa organ och utan de garantier

som skiille följa med en tillämpning av art. 6 (1),

skulle vara oförenlig med de intentioner parterna haft

när de tillträdde konventionen.

Minoriteten, som konstaterade att målet rörde Ringeisens rätt under det ifrågavarande köpekontraktet, anförde i huvudsak följande skäl för sin ståndpunkt att art. 6 (i) var tillämplig (engelsk text, se bilaga 2, citat 7):

Kommissionen har konsekvent hävdat att uttrycket "civila rättigheter och skyldigheter" med den innebörd det har i konventionens art. 6 (1) är ett autonomt begrepp. Detta begrepp upphör emellertid att vara ett autonomt begrepp, om det tolkas så, att det strikt hänför sig till rättigheter och skyldigheter mellan enskilda personer. I de rättssystem som härrör från romersk rätt avses med uttrycket "civilrätt" det område av inhemsk rätt, som även kallas "privaträtt" och som avser det särskilda förhållandet mellan enskilda personer. Det går inte att säga att begreppet i konventionens art. 6 (i) är autonomt, om dess tillämpningsområde fastställs helt enkelt genom en hänvisning till begreppet "civilrätt", såsom detta utvecklats i vissa kontinentaleuropeiska länders rättssystem.

72


 


Det bör också observeras att ett främmande element    Prop. 1987/88:69

skulle införas i detta stadgande, om vid tolkningen    Bilaga

av art. 6 (1) tillämpningsområdet för begreppet

i fråga skulle vara så begränsat. Den europeiska

konventionen - liksom för övrigt 1966 års

internationella konvention om medborgerliga och

politiska rättigheter - avser i grund och botten

skyddet av individen mot staten, dvs. skydd mot

godtyckliga handlingar från myndigheternas sida.

Det är tydligt, att art. 6 (1) i den europeiska

konventionen med uttrycket "civila rättigheter och

skyldigheter" avser de rättigi-ieter och skyldigheter

som härrör från inhemsk rätt. Konventionens

stadgande med avseende på dessa rättigheter och

skyldighieter lyder enligt följande: "Envar skall,

när det gäller att pröva hans civila rättigrieter

och skyldigheter ..., vara berättigad till opartisk

och offentlig rättegång inom skälig tid och inför

en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats

enligt lag". Det förefaller märkligt att detta

stadgande, som har införts i en internationell

traktat angående skyddet av den enskilde gentemot

myndigheterna, inte skulle medge den berörde

individen rätt till judiciell prövning eller rätt

till opartisk rättegång, i de fall då myndigheterna

godtyckligt inkräktar på de rättigheter som

tillkommer honom enligt inhemsk rätt.

Domstolen

Domstolen, som enhälligt gick på minoritetens linje, grundade i princip sitt domslut på följande tre omständigheter:

73


 


1)      Begreppet "civila rättigheter" täcker alla                       Prop.1987/88:69 förfaranden vilkas resultat är avgörande för "privata"    Bilaga 1 rättigheter och skyldigheter.

2)      Ringeisen hade rätt att få köpekontraktet godkänt, om han uppfyllde, som han hävdade att han gjorde, de förutsättningar som angavs i lagen.

3)      De administrativa myndigheternas beslut skulle vara avgörande för civilrättsliga förhållanden mellan Ringeisen och säljarna.

Domstolen framhöll att det därvid salcnade betydelse, att tillämplig lag i sammanhanget var av adiainistrativ karaktär.

p Fallet König mot Förbundsrepubliken Tyskland

König var vederbörligen auktoriserad, privatpraktise­rande läkare med egen klinik. På grund av att König påstods vara olämplig återkallades för verksamhetens bedrivande erforderliga tillstånd till såväl rätten att driva kliniken som rätten att utöva läkaryrket.' I målet blev frågan huruvida den procedur, genom vilken återkallandet av tillstånden prövades, innefattade en sådan prövning av civila rättigheter som avses i art. 6 (1).

Kommissionens rapport och domnstolens dom, se Publications of the European Court of Human Riglits, Ser. B, vol. 25, s. 12, respektive Ser. A, vol. 27.

74


 


kommissionen                                                           Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Kommissionens majoritet (10 mot 6) besvarade frågan jakande, I fråga om skälen till denna slutsats var majoriteten delad i två grupper om vardera fem ledamöter.

Med utgångspunkt från distinktionen mellan en stats handlingar jure gestionis och jure imperii konstaterade den ena gruppen först, att det inte kunde anses som en civil rättighet att erhålla tillstånd att bedriva läkarpraktik. Med följande resonemang ansåg emellertid gruppen att ett återkallande av ett redan beviljat tillstånd berörde tillståndsinnehavarens civila rättiglieter (engelsk text, se bilaga 2, citat 8):

Då en myndighet emellertid ger en person tillstånd att utöva läkaryrket, är följden av detta i normala fall att civila rättigheter och skyldigheter uppstår i samband med sådant utövande. Denna effekt måste skiljas från utövandet av funktioner i offentlig tjänst. Tillståndet innebär inte i sig att en läkare blir offentlig tjänsteman, som utövar statlig eller administrativ myndighet, eller att det uppstår ett kontraktsförhållande mellan honoL'j och staten eller en offentlig myndigtiet. Klaganden utövade läkaryrket som privatperson. En sådan läkare får ett antal civila rättigheter och skyldigheter i samband med utövandet av läkaryrket: yrkesmässigt anseende; inkassering av arvoden och kostnader; hyreskontrakt eller äganderätt till mottagningsrum eller klinik; anställningskontrakt med personalen osv.

75


 


Den andra gruppen fann det inte nödvändigt att i detta    Prop. 1987/88:69

sammanhang göra någon distinktion mellan handlingar      Bilaga

jure gestionis och jure imperii eftersom redan själva

rätten att utöva läkaryrket och att driva en

läkarpraktik utgjorde civila rättigheter. Följande

citat ger en uppfattning om hur gruppen kom fram till

denna ståndpunkt (engelsk text, bilaga 2, citat 9):

Då det nu förhåller sig på detta sätt, synes det önskvärt att först överväga om i princip valet och utövandet av ett yrke eller en ekonomisk verksamhet inom den privata sektorn skall betraktas som civila rättigheter. Enligt vår mening kan svaret på denna fråga endast vara jakande.

Utövandet av ett yrke eller en ekonomisk verksaxaliet kan definieras som tillämpning av en persons fysiska skicklighet, intellektuella, konstnärliga och andra färdigheter och kunskaper, i de flesta fall i syfte att erhålla en materiell belöning i form av lön eller annan ersättning. Rätten att utöva ett yrke är sålunda identisk med rätten till arbete, som garanteras i grundlagen i de flesta om inte i alla Europarådets medleaisländer.

Bland dessa .så kallade allmänna friheter finner vi såsom nyss nämnts rätten till egendom, som kommissionen alltid har erkänt som en civil rättighet, en lösning som uttryckligen bekräftades genom den ovan citerade Ringeisen-domen. Då vi jämför rätten till arbete med rätten till egendom, finner vi att de obestridligen är av likartad natur, eftersom rätten till egendom huvudsakligen

76


 


är rätten att nyttja, ha glädje av och förfoga över    Prop, 1987/88:69

den sak till vilken rätten hänför sig, i de flesta    Bilaga 1

fall i syfte att erhålla ekonomisk fördel fån den.

Det är sålunda svårt att förstå varför man skulle

vägra att betrakta rätten till arbete som en civil

rättighet, vilket har erkänts i fråga om rätten

till egendom.

Med avseende på vad som ovan anförts skall emellertid reservationer göras för de fall då rätten till arbete på ett eller annat sätt skulle innebära deltagande i politisk verksamhet, i myndighetsutövning eller i ledningen av ett centralt, regionalt eller lokalt offentligt organ eller t.o.m. av ett halvstatligt företag.

Det är visserligen så, att åtminstone i vissa
l
änder tillträde till sådana befattningar i stor
utstr
äckning förutsätter offentlig auktorisation
vilken endast medges personer med l
ämpliga
yrkeskvEilifikationer och gott anseende. Ut
övandet
av vissa yrken
är underkastat särskilda regler och
en mer eller mindre str
äng övervakning. -----

Dessa regler, emellertid, varken syftar till att förändra, eller medför någon förändring av, naturen av den verksamhet som bedrivs av de personer som utövar dessa yrken. Den verksamhet som bedrivs av yrkeskunniga hantverkare, köpmän, bankirer och försäkringsgivare regleras fortfarande av civilrättsliga (eller handelsrättsliga) regler. De

77


 


deltar inte på något sätt i myndighetsutövning       Prop. 1987/88:69

eller i den verksamhet som en offentlig nyndighet     Bilaga 1

bedriver. Lagligheten av de regler som ller

i fråga om dessa yrkesverksamheter är inte föremål

för prövning. Den -federala regeringen påpekar att

deras grundläggande syfte är att upprätthålla

allmän ordning, säkerhet och hälsa. Men därav

följer inte att de kan förvandla ett förhållande,

som genom sin natur hör till det privaträttsliga

området, till ett offentligrättsligt förhållande.

omstol_en.

Domstolen, som med röstsiffrorna 15 mot 1 fann art. 6 (1) tillämplig, noterade inledningsvis att den inte behövde pröva frågan huruvida rätten till auktorisation att driva en klinik och att utöva läkaryrket utgjorde civila rättigheter, utan endast om så var fallet i fråga om rätten att fortsätta att utöva dessa rättigheter sedan de en gång erhållits.

Domstolen fastslog sedan följande allmänna utgångspunkt när det gällde att bedöma huruvida en viss rättighet skulle anses som en civil rättighet under art. 6 (1) (engelsk text, se bilaga 2, citat 10):

Frågan huruvida en rättighet skall betraktas som civil i den betydelse som detta uttryck har i konventionen måste avgöras med utgångspunkt från det faktiska innehållet och effekterna av rättigheten - och inte dess juridiska klassificering - enligt inhemsk rätt i den berörda staten. Domstolen skall vid utövandet av sina tillsynsuppgifter även ta hänsyn till konventionens syfte och ändamål och till de nationella rättssystemen i de andra avtalsslutande staterna...

78


 


Mot den bakgrunden, och i övrigt av följande skäl,       Prop, 1987/88:69 ansåg domstolen att såväl drivandet av kliniken som      Bilaga 1 utövandet av läkaryrket utgjorde civila rättigheter i konventionens mening. Domstolen anförde bl.a. följande i fråga om kliniken och läkaryrket (engelsk text, se bilaga 2, citat 11):

Domstolen konstaterar att i Förbundsrepubliken Tyskland driften av en privat klinik i vissa hänseenden är en kommersiell verksamhet, som bedrivs i vinstsyfte, klassificerad i tysk lag som "Gewerbe". Denna verksamhet bedrivs inom den privata sektorn genom att avtal träffas mellan kliniken och dess patienter och den påminner om utövandet av en privat rättighet, som i vissa hänseenden är närbesläktad med rätten till egendom. Privata kliniker är visserligen underkastade tillsyn av myndigheterna av hänsyn till det allmänna intresset att bl.a. skydda hälsan; tillsyn av hänsyn till det allmänna intresset, som för övrigt allmänt förekommer vad gäller all privat yrkesutövning i Europarådets medlemsstater, kan inte i sig leda till den slutsatsen att driften av en privat läkarklinik är en offentligrättslig verksamhiet. En verksamJiet, som under lagen i den berörda staten har karaktären av civil verksamhet kan inte automatiskt förvandlas till offentlig verksamhet på grund av att den underkastas nyndigheternas tillstånd och övervakning, däri inbegripet om så är lämpligt återkallande av tillstånd, föreskriven i lag av hänsyn till den allmänna ordningen och hälsovården.

79


 


I Förbundsrepubliken Tyskland räknas läkaryrket       Prop,1987/88:69 till de traditionella fria yrkena; dessutom stadgas   Bilaga 1 detta uttryckligen i artikel 1 § 2 i Förbunds-lagen. ... Inte ens under det nationella sjukförsäkringssystemet är utövandet av läkaryrket en offentlig verksamhet: när tillståndet väl erhållits, har läkaren rätt att utöva yrket eller avstå, och han ger behandling till sina patienter på grundval av ett kontrakt med dem. Förutom att behandla sina patienter sörjer praktiserande läkare naturligtvis, enligt ordalydelsen i ovannämnda lag, för "hela samhällets hälsovård". Detta ansvar, som läkaryrket har mot samhället i sin helhet, ändrar emellertid inte den privata karaktären av den praktiserande läkarens verksamhet: medan detta ansvar är av stor betydelse från social synpunkt, är det en bisak i förhållande till hans verksamhet och dess motsvarighet står att finna i andra yrken som obestridligen är av privat natur.

Efter att ha konstaterat att det under dessa omständigheter var av liten betydelse att indragningen av licensen utgjorde en administrativ åtgärd vidtagen av ett kompetent organ som ett led i dess myndighetsutövning, avslutade domstolen med följande kommentarer (engelsk text, se bilaga 2, citat 12):

Det enda som är relevant under art.5(1)1 konventionen är den omständigheten att ifrågavarande fall innefattade en prövning av rättigheter av privat natur.

Eftersom den sålunda anser rättigheter som drabbades av återkallelsebesluten och som utgjorde

80


 


föremålet för talan inför de administrativa                     Prop, 1987/88:69

domstolarna vara privata rättigheter, finner                  Bilaga 1

domstolen artikel 6 (1) tillämplig utan att i det nu föreliggande fallet behöva ta ställning till huruvida begreppet "civila rättigheter och skyldiglieter" i den mening som avses i nämnda stadgande sträcker sig utöver de rättigheter som är av privat natur.

Fallet Le Compte, Van Leuven och De Meyere mot Belgien-

Fallet, sora har stora likheter med det föregående, rörde beslut varigenom Le Compte, Van Leuven och De Meyere tillfälligt avstängts från att praktisera som läkare. Frågan var om också en sådan tillfällig avstängning rörde personernas ifråga civila rättigheter. En majoritet av domstolen (15 mot 5) aiisåg att så var fallet.

I doraskälen gjorde domstolen vissa uttalanden sora belyser kraven på sambandet mellan en civil rättighet som sådan och effekterna av ett beslut på denna rättighet för att art. 6 (1) skall kunna anses tillämplig. Sålunda ansåg domstolen det inte tillräckligt för en tillärapning av artikeln, att en tvist hade föga samband med, eller avlägsna följder med avseende på en sådan rättighet. För att artikeln skulle vara tillämplig måste rättigheten utgöra föremålet -eller ett av föremålen - för tvisten och beslutet direkt avgörande för rättigheten i fråga. I fråga om den tillfälliga avstängningen i det nu aktuella fallet konstaterade sedan dorastolen följande (engelsk text, se bilaga 2, citat 12):

'Domstolens dom, se Publications of the Earopean Court of Human Riglits, Ser. A, vol. 43.

6 Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 69


Till skillnad från vissa andra disciplinära                        Prop. 1987/88:69

påföljder som kunde ha ådömts klagandena (varning.    Bilaga 1

erinran och tillrättavisning...), innebar den

avstängning som de klagade över onekligen ett

direkt och väsentligt ingrepp i rätten att

fortsätta att utöva läkaryrket. Den omständigheten

att avstängningen var tillfällig hindrade inte att

den menligt påverkade denna rätt...; i de

"contestations" (tvister) som avses i art. 6 (1)

kan den faktiska förekomsten av en "civil"

rättighet naturligtvis vara föremål för

övervägande, men detta galler också omfattningen av

en sådan rättighet eller det sätt på vilket den som

åtnjuter rättigheten kan begagna sig av denna.

Fallet Sporrong och Lönnroth mot Sverige

Målet gällde expropriationstillstånd och byggnadsförbud röraride två fastigheter i Stockholm. De två fastiglieterna var underkastade expropriationstillstånd under en tid av 23 respektive 8 år ocli byggnadsförbud under en tid av 25 respektive 12 år. I målet blev frågan huruvida regeringens beviljande och senare förlängning av expropriationstillstånden innefattade en sådan prövning av civila rättigheter som avses i art. 6 (1).

4(ommissionens rapport den 6 oktober 1960 i målen 7151/75 och 7152/75 (opublicerad). Dosmtolens dom, se Publications of the European Court of Human Rights, Ser. A, vol. 52.

82


 


Kommissi£n£n                                                           Prop, 1987/88:69

Bilaga 1

Kommissionens majoritet (11 mot 5), som besvarade frågan nekande, konstaterade att målet visserligen rörde en sådan civil rättighet som avses i art. 6 (1) men fann att enbart beviljandet av expropriations­tillständet inte utgjorde en prövning av denna rättighet. Kommissionen anförde bland annat följande (engelsk text, se bilaga 2, citat 13):

Kommissionen erinrar om att den alltid erkänt rätten till egendom som en civil rättighet. Expropriationsförhandlingar avseende viss egendom rör följaktligen de ägares civila rättigheter vars egendom är föremål för expropriation. Dessutom har i de nu aktuella fallen kommissionen just konstaterat ... att expropriationstillstånden och byggnadsförbuden innefattade ett betydande intrång i sökandenas rätt till okränkt åtnjutande av sin egendom i den mening som avses i tilläggsprotokoll nr 1, art. 1, första stycket, första meningen. Denna slutsats innebär emellertid inte nödvän­digtvis att föreskrifterna i art. 6 (1) är automatiskt tillämpliga med avseende på alla aspekter och stadier av expropriationsförfaranden.

I synnherhet ller att dess tillämplighet förutsätter att det rör en fråga - normalt en tvist - avseende civila rättigheter och skyldigheter vilken kräver ett avgörande. Detta framgår klart, särskilt av den franska texten av art. 6(1) som talar om "contestations sur ... droits et obligations de caractére civil".

83


 


Enligt kommissionens uppfattning, är inte ett                  Prop, 1987/88:69

besl-ut sora innebär ett intrång i civila rättigrieter    Bilaga I

och siryldigheter detsamma som en prövning av sädana

rättigheter och skyldigheter. Det faktum att art. 6

(1) kräver en prövning gör det nödvändigt att göra

en åtskillnad mellan olika aspekter och stadier

av expropriationsförfaranden. I synne.rhet måste en

åtskillnad göras mellan de inledande åtgärder soa'.

vidtas av myndigheterna med sikte på en senare

expropriation, vilka utgör förberedelser för

den och skapar dess rättsliga grund, och dess

faktiska verkställande. Beviljandet av ett

expropriationstillstånd skapar den rättsliga

grunden för ett senare egendomsberövande. Enligt

kommissionens uppfattning motsvarar emellertid

varken en lag som direkt tillåter expropriation

eller ett lagligen grundat expropriationstillstånd

av det slag som utfärdades av den svarande

regeringen i de nu aktuella fallen, en

"prövning" av de berörda fastighetsägarnas

civila rättigheter och skyldiglaeter i den mening

som avses i konventionens art. 6 (1).

Av detta följer att varken de förfaranden genom

vilka regeringen tillät Stocl-±iolms stad att

expropriera sökandenas egendomar och förlä.ngde

dessa tillstånd, eller, a fortiori, den roll staden

spelade när den sökte, erhöll och innehade de

ifrågavarande tillstånden, innefattade beslut av

den karaktären att de måste fattas eller vara

föremål för kontroll av domstol skyldig att

agera "inom skälig tid". Det är ostridigt raellan

parterna att, även om sökandena under hela det

administrativa förfarandet vållades prälrtiska

olägenlieter, deras lagliga rättigheter i egenskap

av fastighetsägare, och därmed deras civila

rättigheter, förblev opåverkade under alla de

stadier varom nu är fräga.                                                             .


 


Denna tolkning innebär emellertid inte att expropriationsförhandlingar inte kan leda till frågeställningar med avseende på vilka art. 6(1) är tillämplig, särskilt i ett senare stadium när den faktiska expropriationen sker.

Minoriteten anförde i huvudsak följande skäl för sin ståndpunkt att redan beviljandet av ett expropriations­tillstånd innefattar en prövning av ägarens civila rättigheter med avseende på den ifrågavarande egendomen (engelsk text, se bilaga 2, citat 14):

I enlighet med domstolens resonemang i fallen Ringeisen och König förefaller det klart att av offentliga myndigheter vidtagna -åtgärder vars resultat är avgörande för privata rättigheter faller under art. 6 (1) .... Res-ultatet av ett expropriationsförfarande är otvivelaktigt på detta sätt avgörande. Gäller detta också med avseende jå beviljandet av ett expropriations­tillstånd, det första steget mot expropriation enligt svensk lag? Beviljandet av tillståndet är bara det första steget men det avgör lagligheten av expropriationen enligt svensk lag, vilken inte senare kan ifrågasättas inför domstol. Detta innebär att det är redan avgörande för fastställandet av lagligheten. Om en sökande ifrågasätter lagligheten av tillståndet eller förlängningen måste han enligt art. 6 (1) ha en möjlighet att få ett domstolsbeslut beträffande den lagligheten.


Prop, 1987/88:69 Bilaga 1

85


 


Det är naturligtvis riktigt att säga att detta betyder ett förfarande innefattande domstols­prövning med avseende på alla expropriations­förfaranden. Detta är, förefaller det mig, den oundvikliga konsekvensen av utgången i fallet König. Jag skulle emellertid vilja understryka, att detta inte innebär att alla offentliga beslut sora rör egendom utan att komma i närheten av en formell expropriation måste vara föremål för domstols­prövning. När förlusten av äganderätten står på spel som i expropriationsförfaranden, är utgången avgörande för privata rättigrieter och art. 6, första stycket tillämplig.

£omstol_en.

Domstolen, som med röstsiffrorna 12 mot 7 fann art. 6 (1) tillämplig, konstaterade inledning.svis att klagandenas rätt till ifrågavarande egendora tveklöst utgjorde civila rättigheter i konventionens mening.

Beträffande frågan huruvida beviljandet och förlängningen av expropriationstillstånden utgjort en prövning av-ägarnas rättigheter med avseende på sina fastigheter, gjorde domstolen, med hänvisning till tidigare avgöranden, först följande allmänna uttalande (engelsk text, se bilaga 2, citat 15):

I sin .......  dom den 23 juni 1981 påpekade

(domstolen) att art. 6 (1) inte är tillämi:lig enbart med avseende på redan anhängiggjorda förhandlingar: den kan också åberopas av envar soai


Prop, 1987/88:69 Bilaga 1

86


 


anser att en inblandning i utövaidet av en hais      Prop. 1987/88:69

(civila) rättigheter är olaglig och som påstår       Bilaga

att han inte har haft möjligheten att framlägga

sitt klagomål inför en domstol som svarar mot det

krav som ställs i art. 6 (1). ...Det är av ringa

betydelse att tvisten rörde en administrativ åtgärd

vidtagen av behörigt organ som ett led i

myndighetsutövning...                   '

Domstolen fann vidare att det förelåg en tvist mellan klagandena och den svenska regeringen om lagligheten av de så tidsmässigt långt utdragna expropriations­tillstånden, och konstaterade sedan avslutningsvis följande (engelsk text, se bilaga 2, citat 16):

Mot bakgrund av att sökandena beträ-tade som olagligt vidtagandet eller förlängningen av åtgärder vilka påverkade deras rätt till egendora och vilka hade varit i kraft under perioder varora är fråga i deras fall, var de berättigade att få denna fråga rörande inhemsk rätt prövad av dorastol.

Fallet Benthem mot Nederländerna-

Bentheia hade erhållit tillstånd att installera en tank för flytande motorbränsle på en av honom driven bensinstation. Efter överklagande återkallades tillståndet av hänsyn till riskerna med anläggningen. Få.let gällde alltså huruvida återkallandet av tillståndet innefattade en prövning av Benthems civila rättigheter.

1 Domstolens dom, se Publications of the European

Court of Human Rights, Ser. A, vol.- 97.

87


 


Doms;tolen fann med röstsiffrorna 11 mot 6 att så var     Prop, 1987/88:69

fallet. Som skäl för denna ståndpunkt anfördes dels att   Bilaga 1

återkallandet rörde en tvist avseende en rättighiet,

dels att denna rättigliet var av civil karaktär. I de

relativt kortfattade domskälen uttalade domstolen i

huvudsak följande beträffande dessa två konstateranden

(engelsk text, se bilaga 2, citat 17):

Domstolen finner att en "verklig och allvarlig"... tvist angående den "faktiska förekomsten" av rätten till ett tillstånd, som klaganden åberopat, uppstod mellan denne och de nederländska myndigheterna i varje fall efter det att den regionale tillsyningsmannen överklagat beslutet av V/eststellingwerfs kommunala myndigijeter. Detta framgår särskilt av den omständigheten att Hr. Benthem, utan att överträda lagen, från den 11 augusti 1976 till den 30 juni 1979 kunde utn5d:tja sin installation i kraft av det tillstånd sora beviljats av de sistnämida myndiglieterna ... Dessutom var resultatet av det förfarande raot villiet klagomål riktats och so.':j skulle kunna leda till - och faktiskt ledde till -upphävande av det överklagade beslutet direkt avgörande för den omtvistade rättigheten.

Beviljandet av det tillstånd som klaganden påstod sig ha rätt till var en av förutsättningarna för att han skulle kunna utöva en del av sin affärsverksamhet. Det var nära knutet till rätten att utnyttja egendom i enlighet med lagens bestämmelser. Dessutom har ett tillstånd av detta slag en äganderättslig karaktär, vilket bl.a. framgår av den omständigheten att det kan överlåtas till tredje man.


 


I fråga om en invändning av den berörda regeringen, att   Prop. 1987/88:69 Benthem alltjämt hade möjlighet att erhålla tillstånd     Bilaga 1 att installera tanken på annan plats, uttalade domstolen - förutom att det inte fanns några garantier att han verkligen skulle beviljas sådant tillstånd -att detta kunde få menliga effekter på värdet av hans rörelse och goodwill liksom på hans förhållande till kuiider och leverantörer. Detta bekräftade, ansåg domstolen, existensen av ett direkt samband mellan tillständsgivningen och hela Benthems näringsverk­samhet.

Fallet Pudas mot Sverige

Pudas bedrev yrkesmässig trafik uuider ett trafiktill­stånd -utfärdat i februari 1980. I aogusti 1981 återkallades tillståndet. Frågan i målet, som ännu inte har prövats av domstolen, gäller om återkallandet av tillståndet innefattar en prövning av Pudas civila rättigheter.

Kommissionen besvarade den 4 december 1935 enhälligt frågan jakande. Fem ledamöter förklarade i ett särskilt uttalande att de i fråga om tolkningen av art. 6 (1 ) i nu alctuellt hänseende tillhört de medlemmar av komraissionen, som i tidigare mål förordat försiktighet och varnat för en extensiv tillämpning av stadgandet, och att de med detta synsätt sannolikt inte sirulle ha funnit art. 6 (1) tillämplig i nu aktuellt fall. Med hänsyn till den praxis som utvecklats av domstolen, och-i all synnerhet utgången i Benthem-målet, fann de det emellertid nu oundvikligt att dra slutsatsen, att återkallandet av trafiktillståndet rörde Padas civila rättigheter.

Kommissionens rapport den 4 december 1985 i mal 10426/83 (opublicerad).

89


 


Kommissionens skäl utgörs i princip av ett jakande svar   Prop. 1987/88:69

på de tre frågorna huruvida det över hmnid taget var     Bilaga 1

fråga om en rättighet, huruvida den rätten var civil

och huruvida det förelåg en verklig tvist rörande

rätten. Kommissionens svar på de tre frågorna, som

återges ordagrant här nedan, ger en tämligen god

sammanfattning av det nuvarande rättsläget såsom det

utvecklats av domstolen (engelsk text, se bilaga 2,

citat 18):

_Var d_et_ fråga _om_en _rätti_ejt?

I detta sammanhang erinras om att det beslut varigenom den klagande erhöll trafiktillståndet inte överklagades och därför blev slutligt. Efter att ha erhållit tillståndet, hade klaganden enligt kommissionens uppfattning förvärvat vissa "rättigheter" härrörande från detta tillstånd.

Det är riktigt att tillstånd enligt bestämmelserna i 1979 års yrkestrafiklag alltid kan modifieras eller t.o.m. återkallas av den tillståndsgivande myndigheten. Detta ändrar emellertid enligt kommissionens uppfattning inte det förhållandet att det innefattar en "rättighet" i den mening soa: avses i art. 6 (1).

Var _derina _rätt_"_civir'?

Vad ller frågan huruvida rätten att bedriva trafik under trafiktillstånd för linjetrafik var av "civil" karaktär, anser kommissionen, i motsats till vad regeringen gjort gällande, att rättsförhållandet är av huvudsakligen saama karaktär som i fräga om de rättigheter som va" föremål för prövning i fallet König, i fallet Le

90


 


Compte, van Leuven och de Meyere och i fallet              Prop. 1987/88:69

Albert och le Compte i det avseendet att det rörde     Bilaga 1 en rättighet att utöva ett yrke inom den privata sektorn, låt vara underkastad tillstånd och tillsyn av myndighet av hänsyn till det allmänna intresset.

Föreliande mål liknar även Benthem-målet, i vilket tvisten anende beviljandet av tillståndet hänförde sig till en del av klagandens affärsverksamhet.

Enligt svensk lag har inte transportnäringen karaktär av ett statligt monopol. Tvärtora, tillstånd kan erhållas av antingen offentliga organ eller privata - fysiska eller juridiska - personer. Dessutom är förhållandet mellan tillständshavaren och passagerarna vanligtvis ett kontraktsförhållande och direkt etablerat mellan individerna personligen, även ora myndigheterna kan ha ett direkt inflytande över trafiken och avgifterna.

Den privata karaktären av rätten att driva det omtvistade trafikföretaget förändras inte enligt kommissionens åsikt av att den är förmål för myndigheternas tillsyn eller av att tillständshavaren kan vara beroende av subventioner från det allmänna för att verksamheten skall gå med vinst eller av att avgifterna hålls nere.

PÖ£el.å £n_tv;ist_be_t£äffande_rätt_i£he_t£n2

Kommissionen finner att en "verklig" ... tvist "av allvarlig natur" ... uppstod mellan klaganden och de svenska myndigheterna rörande hans rätt enligt

91


 


ifrågavarande tillstånd, eftersom klaganden nävdar   Prop, 1987/88:69 att återkallandet av tillståndet var oberättigat    Bilaga 1 såsom varande ett utslag av maktmissbruk från myndigheternas sida. ICLaganden ifrågasätter därför i själva verket om de vidtagna åtgärderna var lagliga enligt svensk lagstiftning.

Fallen Deumeland mot Förbundsrepubliken Tyskland och Feldbrugge mot Nederländerna

I båda målen var fråga om huruvida art. 5(1) var tillämplig på förfaranden inom ramen fö" ett obliga­toriskt försäkringssystem för yrkesskador (Deumeland) och ett obligatoriskt sjukförsäkringssystem (Feldbr-agge). Domstolen konstaterade i domar den 29 maj 1985 att de rättigheter som det var fråga om enligt båda systemen var sådana att de kunde sägas ha karaktären av civila rättigheter i den mening som avses i art. 5 (1) i konventionen. Meningarna i domstolen var emellertid starkt divergerande. I fallet Deumeland meddelades beslutet om att art. 5 (1) var tillämplig med 9 röster mot 8. Motsvarande siffror i fallet Feldbrugge var 10 mot 7.

Slutsatser

På grundval av denna översiktliga redogörelse kan två slutsatser dras. För det första har begreppet civila rättigheter säkerligen komrait att ges en långt mer vidsträckt innebörd än flertalet kontraktsstater torde ha avsett när de tillträdde konventionen. För det andra är det helt klart, att den svenska lagstiftningen på flera områden inte svarar mot de krav konventionen nuiaera anses ställa. Problemet är ingalunda unikt för svensk del. So:a har framgått är det flera av konventionsstaterna som har kommit i en liknande situation.

92


 


4     OVERVAGAITOEI-I

4.1.  Utgångspunkter

Av den redovisning som har gjorts i det föregående framgår att den europeiska domstolen har givit konventionens uttryck "civila rättigheter och skyldigheter" en tolkning, enligt vilken begreppet anses omfatta inte bara vad som traditionellt brukar hänföras till civilrätten. Även viktigare offentligrättslig reglering av individens näringsfrihet och frihet i ekonomiskt hänseende räknas dit, vilket innebär att exempelvis rätten att utöva ett yrke och rätten att fritt disponera över sin egendom anses vara civila rättiglieter och skyldigheter i den mening som avses i konventionen. Den tolkning av konventionen sora i enligriet härmed har lagts fast är otvivelaktigt ganska extensiv och det torde sora nyss konstaterats både för Sveriges och för flera andra länders del förhålla sig så att den inte förutsetts vid tillträdet av konventionen.

Utgår man från denna tolkning torde det stå klart att den svenska lagstiftningen inte fullt ut uppfyller konventionens krav. I allmänhet finns det visserligen enligt vår lagstiftning möjlighet för den enskilde att få till stånd en prövning av domstol när det ller beslut som rör hans civila rättigheter och skyldigheter i nyss angiven mening, I åtskilliga fall ä- det emellertid förvaltningsmyndigheter eller regeringen som prövar sådana ärenden utan att det finns någon sådan möjlighet till domstolsprövning.

För att en ungefärlig uppfattning skall erhållas i fråga om frekvensen och arten av de ärendetyper där det berörda problemet kan bli aktuellt har en översiktlig genomgång gjorts inom justitiedepartementet. Resultatet av denna


Prop. 1987/88: 69 Bilaga 1


93


 


återges i bilaga 3» Den innehåller en förteckning över    Prop, 1987/88:69 författningar som ger stöd för förvaltningsbeslut vili:a   Bilaga 1 kan röra enskildas civila rättigheter och skyldigheter i den mening som har getts åt begreppet i konventionen och vilka inte på ordinär väg kan komma under domstols­prövning. Genomgången gör inte anspråk på fullständighet och någon ingående analys av de aspekter som kan anläggas på de olika ärendetyperna från konventionens synpunkt har inte gjorts.

Även ora det sålunda inte är osannolikt att en del ärendegrupper har förbisetts, torde det finnas fog för slutsatsen att det totala antalet författningar som kan bli aktuella i sammanhanget är förhållandevis begränsat. Det kan inte gärna - såsom ibland har gjorts gällande -röra sig om hundratals författningar. Samtidigt står (jg- klart att det i en del fall är fråga om ärendetype!- med hög frelcvens och stor praktisk betydelse, såsom exempel­vis ärenden enligt expropriations-, förköps- och jordför­värvslagstiftningen.

Vill man anpassa den svenska lagstiftningen till den

tolkning av konventionen som den europeiska domstolen har

lagt fast måste en möjligliet för enskilda parter skapas

att få till stånd en domstolsprövning av de

förvaltningsbeslut som det här gäller. Konventionen kan

inte sägas vara fullt entydig när det ler frågan om

vilken form av domstolsprövning sora är erforderlig. Med

hänsyn till hur frågan har lösts i de kontinentala

rättssystem som av allt att döma har bildat utgångspunkt

vid konventionens tillkomst torde man emellertid vara

berättigad till slutsatsen att det från konventionens

synpunkt 'br  tillräckligt, om en laglighetsprövning kari

ske vid domstol. Av samma skäl har man anledning utgå

från att det är tillräckligt om denna prövning blir vad

man brukar kalla kassatorisk, dvs. innefattande en rätt

för domstolen att undanröja det överklagade beslutet men

ej att sätta ett annat beslut i dess ställe.                                            q.


 


I den svenska rättspolitiska debatten har från tid till   Prop. 1987/88:69

annai diskuterats möjligheten av att generellt                     Bilaga 1

tillerkänna allmän domstol behörighet att överpröva

administrativa besluts laglighet på saai'Da sätt som gäller

i exempelvis Danmark, Norge och U.S.A. Flera skäl har

emellertid åberopats mot en sådan ordning. Tanken har

ansetts strida mot strukturen i det nuvarande systemet.

Från praktisk synpunkt har man pekat jh de komplikationer

som det innebär att dra en gräns mellan laglighets- och

lämplighetsprövning. Ett annat argument har varit

svårigheterna för domstolarna att få överblick över

olikartade och delvis nya förvaltningsområden. Fördelen

för enskilda medborgare av en generell behörighet för de

allmänna domstolarna att pröva förvaltningsbeslut har

betecknats sora tveksan bl.a. efterso;n det allmänna ofta

skulle föra målet till högsta instans. Men framför allt

har man hävdat att det för svensk del siculle vara mest

rationellt att stärka rättssäkerheten i själva

förvaltningsförfaraidet ocIi att komplettera detta med en

möjligriet till p"övning i förvaltningsdomstol i de fall

detta är lämpligt.'

Möjligheten att få administ.rativa beslut överprövade i förvaltningsdomstol har ju också kraftigt utvidgats under senare år. Ser man till de principer som därvid har varit vägledande torde det stå klart att det ibland är tillfälligheter eller historiska skäl som ligger till grund för att inte en sådan ordning har valts i den

Se bl.a. V/esterberg, Allmän förvaltningsrätt 1978 s. 135 - 172.

95


 


lagstiftning som är aktuell i detta saramanhang. När det gäller de fall då f.n. regeringen är överinstans kan en ändrad besvärsordning enligt vilken talan i stället skall föras vid förvaltningsdomstol ofta framstå som naturlig och ligga väl i linje med den uttalade målsättningen att avlasta regeringen besvärsärenden (jfr prop. 1983/64:120 KU 25, rskr. 250). Även i andra fall kan det finnas skäl för att över till en prövning i förvaltningsdomstol. När det exempelvis gäller mål enligt lagen (1977:293) om handel med drycker, där f.n, socialstyrelsen är sista instans (bilaga 3 punkt 23), har sålunda nyligen alkoholhandelsutredningen föreslagit att besvär  stället skall få föras till kammarrätt (jfr SOU 1955:15)-Förslaget, som har fått ett positivt mottagande vid remissbehandlingen, övervägs f,n, inom socialdepartementet.

I vissa fall har emellertid den nuvarande ordningen tillkiomrait efte" ingående principiella överväganden. Detta ller både beträffande en del fall då besvärs­prövning sker hos regeringen eller förvaltningsrri}'ndig;iet och i fråga om vissa ärenden som f.n. prövas av regeringen i första och enda instans, exempelvis ärenden angående expropriationstillstånd. I dessa fall gäller ofta att mari inte utan ingripande ändringar i systemet kan överge den nuvarande ordningen. Det är här inte sällan fråga om ärenden vars prö-vfiing innefattar ett framträdande moment av politisk bedömning. Inte minst med hänsyn till rättssäkerheten för de enskilda som berörs är det angeläget att denna bedömning kan ske av ett tillräckligt kvalificerat organ. Det är således knappast tänkbart att i fräga om de aktuella förvaltningsärendena generellt övergå till ett system enligt vilket den prövning som nu i sista hand kan ske hos regeringen ersätts av en möjlighet för den enskilde att få ett


96


 


förvaltningsbeslut överprövat i domstol. Domstolarna kan  Prop.'1987/88:69 nämligen inte förutsättas göra politiska överprövningar,   Bilaga 1 och dessa bedömningar skulle därmed i praktiken stanna hos förvaltningsmyndigheterna.

En riktlinje för utvecklingsarbetet på längre sikt synes böra vara att man i samband med att översyn av andra skäl sker av de aktuella författningarna noga prövar i vad mån det är ändamålsenligt att övergå till en besvärsprövning i förvaltningsdomstol. Därvid bör naturligtvis inte bara hänsyn till den europeiska konventionen utan också intresset av att avlasta regeringen förvaltningsärenden liksom andra ändamålssynpunkter vägas in i bilden.

Med hänsyn till att en sådan lösning dels torde kunna leda till resultat först efter åtSKillig tid och dels enligt vad sora förut har sagts inte kan tillämpas över hela linjen mäste emellertid en annsii  utväg sökas, om raai vill åstadkomma en anpassning till konventionen inom en inte alltför ximg  tid. Det är i sä fall ofrånlLomligt att införa en ordning enligt vilken inte bara vissa beslut soia förvaltningsmydigheter f.n, meddelar i sista instans utan också en del beslut av regeringen kan bli föremål för domstolsprövning. En sådan ordning framstår otvivelaktigt i viss mån som en principiell nyhet för värt rättssystem (jfr t.ex. prop. 1981/62:146 s. 165), även om redan f.n. beslut av regeringen kan komma unde" domstols prövning inom ramen för resningsinstitutet. En lösning efter dessa linjer måste uppenbarligen utformas så att den inte kommer i konflikt med de principer son ligger till grund för domstolsväsendets och förvalt­ningens struktur i vårt land och deras förhållande till varandra.

97

7 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69


De synpunkter som här i all korthet har redovisats liksom  Prop. 1987/88:69

de olika aktuella ärendegruppernas skiftaide karä-.tä"     Bilaga I

talar för att man inte bör söka en lösning sora innebär

att man i var och en av de författningar sora är aktuella

bygger in en möjlighet till domstolsprövning, l-lot  en

sådan utväg talar också risken för att något rättsområde

förbises. Reformbehovet synes i stället böra tillgodoses

genom en generell reglering som, utan att rubba det

nuvarande prövningsförfarandet, ger möjlighet till en

efterhandsprövning av domstol. Regleringen bör också

utformas på ett sådant sätt att den bidrar till en

naturlig utveckling i överensstära.raelse med de strävaiden

mot fördjupad rättssäkerhet som fortlöpande ske" i fräga

om vår rättsordning.

4.2  Förslag till lösning: utvidgad befogenliet för

regeringsrätten att ompröva vissa förvaltnings­beslut

Om man med dessa utgångspunkter söker finna en generell modell för en möjlighet till efterhandsprövning av dorastol i de förvaltningsärenden so:a hä" är alrtuella, kan det synas ligga nära till haids att söka en förebild i den nuvarande regeln i 2 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen. Den innebär att den som har berövats friheten av en myndighet har rätt att få frihets-berövandet prövat av allmän domstol (dvs. tingsrätt), om det inte sk-ulle finnas möjlighet till domstolsprövning enligt den lagstiftning som är aktuell. En tänkbar ordning skulle vara att införa en motsvarande regel för fall där ett beslut angår någons civila rättigheter och skyldigheter.

En annan lösning har förordats av Medborgarrättsrörelsen i en skrivelse till regeringen den 14 mars 19S4. I

98


 


skrivelsen föreslås att ett särskilt rättsmedel, kallat   Prop. 1987/88:69 rättsbesvär, införs för de fall som här är aktuella.      rJilaga Rättsbesvär skulle beroende på ärendets beskafferliet få anföras företrädesvis i hovrätterna och kammarrätterna.

Bägge dessa uppslag synes emellertid vara förenade med den nackdelen att den nya befogenheten till överprövning skulle spridas till alltför många domstolar. Särskilt med tanke pä att det här blir fråga om en principiell nyhet, finns det anledning att befara en viss splittring av praxis, som i sin tu" sannolikt skulle ge upphov till osäkerhet. Det slaille vara nödvändigt att införa en möjlighet för det allmänna att överklaga avgörandena, och detta slculle leda till ytterligare komplikationer. Till detta koramer de probleia som skulle vara förenade med att reglera förhållandet mellan det nya rättsmedlet och den traditionella administrativa klagorätten. Slutligen si-oille en ordning av nu diskuterat slag otvivelaktigt framstå som något av en systemförändring.

Vill man undvika olägenlieter av det slag sora har berörts nu synes det lia nära till hands att ta de nuvarande bestämmelserna om resning i 11 kap. 11 §  regeringsformen (KF) som utgångspunkt. Enligt detta lagrum ankommer det på regeringsrätten att bevilja resning i avgjort ärende när  det är fråga om ett ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är sista instans. I andra fall - dvs. främst når  allmän domstol är slutinstans - är det högsta domstolen som prövar frågor om resning. Närmare bestämmelser om detta kan enligt paragrafen meddelas i lag. Bestämmelserna i 11 kap. 11 § RF ger alltså redan f.n. en möjlighet till domstolsprövning av regeringsbeslut, låt vara reserverat för extraordinära fall.

99


 


Resningsinstitutet har gammal hävd i svensk rätt. I 1609  Prop. 1987/88:69

års RF behandlades frågan om resning i 19 §. Efter       Bilaga 1

regeringsrättens tillkomst hade lagrummet den innebörden

att det till regeringsrättens kompetens förde "mål av

beskaffenhet att tillhöra dess eller kammarrättens

slutliga prövning". Mia andra mål tillhörde högsta

domstolens kompetens. Resningsinstitutets räckvidd

bestämdes genom uttrycket "bryta dom åter", I praxis kom

resningsinstitutet tidigt att anses tillämpligt inte bara

i mål som hade prövats av domstol utan även i andra mål

där avgörandet hade karaktär av rättstillämpning. Redan i

den utformning resningsinstitutet hade i 1809 års RF

ansågs det tillämpligt på regeringsärenden som innebar

rättstillämpning. Kär kan bl.a. hänvisas till rättsfallet

NJA 1966 s. 401 och betänkandena (SOU 1955:19)

Administrativt rättsskydd s. 50, 95 f och (SOU 1964:27)

Lag om förvaltningsförfarandet s. 617 f, 635 f.

Den nya bestämmelsen ora resning och återställande av försutten tid a?isluter sig nära till den äldre. Tillämp­ningsområdet är inte preciserat i författningstexten och är såLunda liksom tidigare underkastat utveckling i praxis. Det kan inte begränsas genom vanlig lag. Inte heller resningsförutsättningarna är preciserade i grindlagstexten. Också beträffande dessa är tanken att de två högsta domstolarnas praxis i stor utsträckning skall vara vägledande. Endast "närmare bestämmelser" kan meddelas i lag. Hit hör i första hand bestämmelser om förfarandet i ärenden om resning eller återställande av försutten tid. Sådana närmare bestämmelser finns för de allmänna rättegångsmålens vidkommande i 58 kap. rätte­gångsbalken (RB). Beträffande regeringsrätten finns vissa regler i främst 6 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar,

100


 


RB:s bestämmelser anger emellertid också förutsätt-      Prop. 1987/88:69 ningarna för resning i rättegångsmålen. I detta       ,  Bilaga saramanhang är framför allt av intresse att resning kan beviljas om "rättstillämpning, sora ligger till grund för domen, uppenbart strider mot lag". De i RB angivna förutsättningarna för resning torde i viss utsträckning anses analogiskt tillämpliga i fråga om andra mål (se t.ex. NJA 1975 s. 589). RB:s bestämmelser ora resning gäller visserligen inte för regeringsrätten raen regeringsrätten beviljar självfallet resning på nu angiven grund. I övrigt anser sig regeringsrätten enligt uppgift vara obunden av RB:s bestämiraelser om extra­ordinära rättsmedel, bl,a. med hänsyn till att man på grund av den oenhetliga rättsliga regleringen inom regeringsrättens måloraråde inte lämpligen kan vara bunden av forraella regler.

I princip gäller alltså att alla förvaltningsbeslut kan bli underkastade en lagliglietsprövning resningsvägen. Det framgår emellertid av den europeiska doiastolens pra:is att denna inte godkänner rätten att begära resning sora en möjlighet att påkalla rättegång i den mening som avses i art. 6 i den europeiska konventionen. Detta torde bero på den mycket begränsade laglighetsprövning sora inryms i resningsinstitutet.

Om för de fall som här är aktuella regeringsrätten vid sidan av resningsinstitutet och som ett komplement till det ordinarie förfarandet sloille få befogenhet att undanröja ett förvaltningsbeslut redan på den grunden att beslutet strider mot lag - dvs. utan något uppenbarhets-rekvisit synes det däremot svårt att se annat än att överprövningsmöjligheten skulle bli godtagbar från konventionens synp-unkt. Ändringen i förhållande till nuvarande ordning kan sTias begränsad, raen principiellt

101


 


är det fråga om en betydelsefull skillnad. Systemet      Prop. 1987/88:69 skulle då i sak motsvara den kassationsprövning so:a      Bilaga 1 gäller i vissa andra europarådsstater. Det institut som i gällande svensk rätt skulle vara närmast jämförbart är uppenbarligen koramunalbesvär,

En fördel med en sådan lösning är att den inte på samma sätt som de tidigare diskuterade innebär någon system­förändring. Man kan se saken så att någon principiellt ny befogenhet inte skulle tillerkännas regeringsrätten; mai skulle endast ändra förutsättningarna för att en "edan i dag föreliggande befogenhet skall få utnyttjas. En annan fördel ligger i att man med en sådan lösning knappast slculle behöva befara att en nyordning leder till osäkerhet i förvaltningen. Den nya befogenheten skulle hanteras av ett högt kvalificerat organ med förutsätt­ningar att uppehålla en fast praxis. Även en rad aidra olägenheter som skulle vara förenade med de tidigare skisserade lösningarna bortfaller med detta alternativ.

I denna promemoria förordas att regeringsrättens befogenliet att undanröja beslut av förvaltnings­myndigheter och av regeringen utvidgas på det sätt sora har antytts nu. I följande avsnitt diskuteras närmare ora hur förutsättningarna för en sådan omprövning bör regleras.

Redan här bör emellertid slås fast att en lösning efter de angivna linjerna inte bör ses enbart som ett sätt att anpassa vår lagstiftning till den tolkning av den europeiska konventionen som numera görs av Europaråds-organen. I ett rättssamhälle av vår typ är det viktigt att strävandena att fördjupa rättssäkerheten leder till en fortlöpande utveckling. En nyordning på området måste ses även i detta perspektiv.

102


 


4.3   Närmare om prövningsförutsättningarna             Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Den ordning som har skisserats i föreende avsnitt innebär att regeringsrätten skulle tilläggas befogenhet att ompröva vissa förvaltningsbeslut från laglighets-synpunkt. Det nya omprövningsinstitutet bör givetvis utformas så att det tillgodoser de krav som kan anses följa av vår anslutning till den europeiska konventionen, men samtidigt bör de förut berörda intressen som kan föreligga från internrättslig synpunkt tillgodoses, I det följande diskuteras hur institutet med dessa utgångs­punkter lämpligen skn,ille kunna utformas.

Till en början torde det stå klart att en omprövning i den skisserade ordningen bör förutsätta en ansökan från en enskild part. Konventionen ger inte allmänna organ rätt att påkalla domstolsprövning i här aktuella situationer och det finns ingen anledning att i den svenska lagstiftningen tillskapa en sådan möjlighet. Det bör således inte stå öppet för exempelvis en koramun att begära tillärapning av det nya omprövTiingsinstitutet. Klart är vidare att i enlighet med allmänna principer talerätt bör tillkomma endast den som beslutet angår och att en förutsättning vidare bör vara att beslutet har gått honom emot.

En annan fråga som också har betydelse för själva ramen för ett nytt omprövningsinstitut gäller vad resultatet skall bli av ett bifall till den klagande partens.talan. Man har här anledning att söka ledning i de principer sora gäller för resning.

Enligt 58 kap. 7 § KE gäller för de allmänna rättegångs­målens del som huvudregel att högsta domstolen, oa resning beviljas, skall förordna att målet skall tas upp

103


 


på nytt av den domstol som sist dömde i detta. Högsta    Prop. 1987/88:69 donistolen får dock, när resning beviljas i tvistemål      Bilaga 1 eller i brottmål till den tilltalades förmån och saken finnes uppenbar, omedelbart ändra domen.

Motsvarande föreskrifter saknas för regeringsrättens del. Det förekommer emellertid inte så sällan att även regeringsrätten i de fall resning beviljas i förvalt­ningsbeslut s.a.s. sätter sig i den aktuella förvalt­ningsmyndighetens ställe och avgör ärendet. Inom ramen för det nya omprövningsinstitut som diskuteras nu bör dock en sådan möjlighet inte firjias. Närmast till hands ligger att regeringsrättens befogenliet i dessa fall begränsas till att undanröja beslutet, vilket i allmänhet innebär att ärendet åter blir anhängigt hos den rqyndighet som har meddelat beslutet. Det blir alltså sora förut har angetts fråga om en kassationsprövning.

När det gäller att avgränsa de typer av förvaltnings­beslut som i ett nytt system ski,ille kunna göras till föreiaål för en laglighetsprövning av regeringsrätten efter dessa linjer, framgår av det föregående att det till en början bör göras en begränsning till beslut som inte i ordinär ordning kan bringas under domstols pröv­ning. Denna begränsning bör gälla vare sig en dorastols-prövning kan åstadkommas genom besvär i vanlig ordning till förvaltningsdomstol eller för-utsätter stämning, t.ex, enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.

Den frågan kan vidare ställas om det, för att det nya omprövningsinstitutet SKall få användas, bör krävas att klaganden uttömt de ordinära rättsmedel som stått honora till buds. I den förut nämnda skrivelsen till regeringen från Medborgarrättsrörelsen har utgångspunkten varit att

104


 


ett sådant krav inte skall ställas. I skrivelsen föreslås  Prop. 1987/88:69 den ordningen att, om den klagande angriper beslutet      Bilaga genom s.k. rättsbesvär, han därmed också skall anses avstå från att använda förvaltningsbesvär eller det rättsmedel som eljest skulle ha stått till förfogande. Den enskilde kan då enligt skrivelsen välja mellan att omedelbart gå in till domstol med rättsbesvär eller att först anföra förvaltningsbesvär till högre förvaltnings­myndighet och sedan, om denna väg ej lede" till framgång, gä till domstol med rättsbesvär. Finns beträffande samma beslut flera klagande som väljer olika vägar jgj, därvid enligt vad som konstateras i skrivelsen vissa komplika­tioner inträda.

En sådan lösning synes emellertid föra med sig åtskilliga komplikationer av både principiell och praktisk at även i andra hänseenden än dem som anges i skrivelsen. Den är inte heller sakligt nödvändig. Närmast till hands ligger otvivelaictigt att raan ställer upp det kravet att klaganden skall ha utnyttjat de ordinära rättsmedel som står till buds för att en ansökan om omprövning hos regeringsrätten skall få ske enligt den ifrågasatta nya regleringen. Detta har den terligare fördelen att regeringsrätten inte behöver belastas med omprövning av beslut som kanske grundar sig på re-na förbiseenden e.d. och utan vidare skulle ha rättats till på annat sätt efter överklagande i vanlig ordning.

Vad sora krävs från konventionens utngspunkter är att en nyordning av här skisserat slag blir tillämplig på sådana förvaltningsbeslut som berör någons "civila rättigheter och skyldigheter". Dessa från konventionens text översatta begrepp torde emellertid inte lämpligen böra användas direkt i en svensk författningstext som skall vara generellt tillämplig. Det föreligger uppenbara

105


 


svårigheter att transformera dera till adekvata svenska    Prop, 1987/88: 69

lagtekniska termer. Det är en fördel, om man kan utnyttja  ''aga 1

begrepp som redan används i svensk lagstiftning och

vilkas innebörd är välkänd. Närmast till hands synes

ligga att uppställa det kravet att beslutet skall röra

tillämpning av sådana föreskrifter som avses i 6 kap. 2

eller 3 § RF. De föreskrifter som omfattas av dessa-

lagrum är sädana som rör enskildas personliga ställning

samt deras personliga och ekonomiska förhållanden

inbördes (8 kap. 2 §) liksom sådana sora angår

förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller

åligganden för enskilda eller som i övrigt avser ingrepp

i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden

(8 kap. 3 §).

Att man genom en sådan avgränsning täcker det fält sora omfattas av konventionens begrepp "civila rättigheter och sl-cyldigheter" synes i och för sig vara klart. Den angivna avgränsningen koramer emellertid att täcka ett raera om­fattande område än konventionens, eftersom den innefattar även föreskrifter om påföljder för brott samt om skatt till staten, något som inte kan sägas avse civila rättig­heter eller skyldigheter. I fråga ora förvaltningsbeslut sora rör tillämpning av sådana föreskrifter torde dock generellt gälla att det finns möjlighet till dorastols-prövning i reguljär väg, något sora vad avser ansvar för brott f.0. även är ett krav enligt andra bestämmelser i konventionen. Att den nyss förordade avgränsningen har en vidare omfattning än vad som innefattas i termen civila rättigheter och skyldigheter får därför begränsad betydelse. Från internrättslig synpunkt framstår en avgränsning efter dessa linjer som mera konsekevent än den som skulle följa av europakonventionen enligt den europeiska domstolens tolkning.

106


 


Inom det tillämpningsområde som nu har angetts för det    Prop, 1987/88:69

nya institutet faller emellertid vissa ärenden                       Bilaga

beträffande vilka art. 6 inte kan anses innebära krav på

domstolsprövning och som det av särskilda skäl finns

anledning att undanta. I första hand avses då ärenden som

prövas enligt utlänningslagen (1980:376, omtryckt

1984:595). Det är ofta av utomordentligt stor vikt att

dessa ärenden avgörs snabbt och de har en rnycket

betydande frekvens. Beslut i sädana ärenden bör därför

inte kunna överprövas av regeringsrätten enligt den nya

ordningen. Det kan tänkas att det finns andra sådana

ärendetyper sora det finns lika starka skäl att undanta.

Den frågan behöver emellertid övervägas närmare med

ledning av synpunkter som kan komma fram under den

fortsatta beredningen av ärendet.

För att ett förvaltningsbeslut av den art som har angetts nu skall få undanröjas av regeringsrätten bör i överensstämmelse med vad som förut har angetts krävas att beslutet strider mot lag eller annan författning. Den bristande överensstämmelsen med gällande normer behöver inte vara uppenbar, men det skall finnas grund för ett positivt uttalande av innebörd att beslutet är oförenligt med den rättsliga norm sora är aktuell.

Självfallet är det svårt att ens teoretiskt dra en klar gräns mellan en renodlad laglighetsprövning och en lämplighetsprövning: den bakomliggande författningen kan ju vara avfattad på ett sådant sätt att den replierar på allmänt uttryckta termer och begrepp sora får sitt reella innehåll först genom en lämplighetsprövning eller, om man så vill, en politisk bedömning. Här kan uppenbarligen besvärliga avvägningsfrågor uppkomma. Dessa är dock inte nya från principiell synpunkt, eftersom samma problem redan i dag kan föreligga vid prövning av koramunalbesvär

107


 


(jfr 7 kap. 1 § första stycket 2 koraraunallagen) och -     Prop, 1987/88:69 låt vara begränsat till de uppenbara fallen - vid        tJilaga prövningen av resningsärenden. Den rättsbildning som har utvecklats vid tillämpning av kommunalbesvärsinstitutet och för vilken regeringsrätten är prejudikatinstans bör kunna tjäna till ledning för de bedömningsfrågor som kan uppkomma, om ett nytt omprövningsinstitut av här skisserat slag införs.

Bestämmelser om det nya prövningsinstitutet synes lämpligen kunna tas in i lagen (1971:289) om allmänna f örvaltningsdorastolar.

I art. 6 talas om "opartisk och offentlig rättegång" (på engelska "fair and public hearing"). Nuvarande regler i främst RB och förvaltningsprocesslagen (1971:291) har från svensk sida ansetts stå i överensstäm-aelse med dessa rekvisit i art, 5, därför att rättegångar i Sverige även vid ett skriftligt förfarande är offentliga utom i sådana ■undantagsfall sora är tillåtna enligt konventionen. Några särskilda regler ora t,ex, rätt att alltid få till stånd en muntlig förhandling hos regeringsrätten i det nya omprövningsförfarandet torde därför inte behövas. Givetvis kan Sveriges inställning koraraa att ändras, ora den europeiska domstolen skulle göra en annan tolkning av art. 6 i detta avseende.

Enligt art. 26 i den europeiska konventionen får kommissionen ta upp ett ärende först sedan alla inhemska rättsmedel har uttömts. Resning anses inte vara ett rättsmedel i denna mening, men ett nytt prövningsinstitut av här skisserat slag blir otvivelaktigt ett sådant rättsmedel. Det betyder att den som vill klaga hos kommissionen över förvaltningsbeslut av det slag som det här är fråga om först måste ha fått saken prövad genom ett avgörande av regeringsrätten.

108


 


Till sist skall några reflektioner göras om i vad mån det  Prop, 1987/88:69 nya prövningsinstitutet kan föranleda ett beliov av ökade   Bilaga 1 resurser för regeringsrättens del. Det skall då först konstateras att det endast är ett begränsat antal typer av förvaltningsbeslut som enligt det föreslagna systemet kan komma under regeringsrättens prövning: det kan röra sig om beslut enligt några tiotal författningar. I de fall då enskilda personer som berörs av besluten anser dessa lagstridiga kan det förutsättas att resning redan enligt nuvarande ordning ofta söks i de fall parfen vill gå vidare med målet. Detta ger grund för en förmodan att antalet ytterligare mål för regeringsrättens del inte blir alltför stort. Däremot kan målen säkerligen i många fall kräva en avsevärt större arbetsinsats än nä" det f.n. i ett resningsärende gäller att pröva om ett avgörande står j_ uppenbar strid raot lag. I den mån behov av ökade resurser med hänsyn härtill skulle uppkomma för regeringsrättens del kan det övervägas att i första hand söka möta detta med regler som ger möjlighet till en rationalisering av regeringsrättens arbetsformer, en fråga sora har visst saaband med förslagen i rättegångs­utredningens betänkande (SOU 1985:1) Översyn av rätte­gångsbalken 2. Högsta domstolen och rättsbildningen. Men innan en närmare bedömning härav görs synes det vara välbetänkt att avvakta till dess den nya ordningen liar tillämpats under någon tid, så att man får bättre underlag för de överväganden som kan behöva göras i detta hänseende.

4-4   Omprövning av expropriationstillstånd

En utvidgad befogenhet för regeringsrätten att ompröva vissa förvaltningsbeslut får betydelse beträffande bl.a. beslut om expropriationstillstånd.

109


 


Expropriationsförfarandet är uppdelat på en tillstånds-   Prop. 1987/88:69 prövning ocn en efterföljande ersättningsprövning. Först  ' -""8 när  ersättningen har prövats slutligt får expropriationen i princip genomföras. Denna ordning ger inte några absoluta garantier för att expropriationsändamålet eller övriga förutsättningar för expropriation är för handen när egendomsberövandet sker. Tillståndsprövningen äger rum - kortare eller längre tid - före egendomsberövandet, och förhållandena kan därefter ha ändrats så att expropriationsändamålet inte längre föreligger. Regeringen anses inte kunna återkalla expropriations­tillständet på denna grund. Om expropriationssökanden i ett sådant läge skulle fullfölja ärendet, kan ägaren alltså tvingas att avstå från sin egendom, trots att förutsättningarna för expropriation inte längre är för handen när egendomsberövandet sker.

Även om olägenheterna av den gällande o"dningen i prä-ctiken kanske inte är så stora, synes det från principiell synpunkt angeläget att raan försöKor koiaraa till ratta med denna stelhet i expropriationsförfarandet. Spörsmålet uppmärksaomades av den europeiska domstolen i den förut (avsnitt 3.3) berörda domen i målet Sporrong och Lönnroth mot Sverige, varvid dorastolen riktade kritik mot den svenska lagstiftningens dåvarande utforrruiing. Även om grunden för denna kritik i allt väsentligt är undanröjd genom ändringar i lagstiftningen kan det även från denna synpunkt vara en fördel om vissa justeringar i lagstiftningen genomförs.

Frågan synes inte kunna lösas inom ramen för det tidigare föreslagna systemet med en möjligbret för sakägarna att fä lagligheten av ett beslut om expropriationstillstånd prövad hos regeringsrätten. Vad sora behövs är en ordning som ger regeringen möjlighet att ompröva ett beslut oi: expropriationstillstånd på grund av ändrade förhållanden.

110


 


Ett problem med ett system sora medger omprövning av      Prop. 1987/88:69

expropriationstillstånd är att omprövningsmöjligrieten      '  lätt kan missbrukas i syfte att förhala expropriations-förfaraidet. Det är därför angeläget att åstadkotrrma en ordning sora säkerställer att omprövning endast aktuali­seras i fall då en betydande sannolikhet talar för att förhållandena verkligen har förändrats så mycket att expropriationstillständet bör sättas i fråga. Detta synes kunna ske genom att möjligheten att begära omprövning förbehålls den domstol som prövar expropriationsmålet. Härigenom får man en garanti för att omprövnings-möjliglieten inte missbrukas. Samtidigt får sakägarna möjligheten att argumentera för sin sak inför en myndighet som är väl insatt i sakfrågan.

Den diskuterade ordningen synes ge goda möjliglieter för sakägarna att få expropriationstillständet upplrävt i de sannolikt fåtaliga fall där expropriationsändamålet har förfallit men ärendet ändå fullföljs, Redai själva prövningsraöjligheten torde vidare leda till att den sora fått ett expropriationstillstånd drar sig för att söka utnttja detta på ett oförutsett sätt. Några näanvärda olägenheter för effektiviteten i expropriationsför­farandet synes inte uppkomma. Med hänsyn härtill förordas att det införs en möjlighet till omprövning av expropria­tionstillstånd efter de linjer som nu har antytts.

Den föreslagna omprövningsmöjligheten förutsätter ändringar i expropriationslagen (1972:719). Det är i samband med en sådan ändring naturligt att ta upp frågan om en ändring också av reglerna om den frist inora vilken ett expropriationstillstånd skall fullföljas. Under senare år har i expropriationstillstånden regelmässigt bestämts att expropriationssaken skall fullföljas genom ansökan om stämning till domstol senast inora ett år från

111


 


tillståndsdagen. Möjligheterna enligt expropriationslagen  Prop,1987/88:69

att bestämma längre tid och att förlänga den bestämda    Bilaga 1

tiden har i praktiken inte utnttjats. Med hänsjTi till

den utredning som föregår ett expropriationstillstånd bör

det också vara tillräckligt med en tid om ett år för att

fullfölja ärendet. Det ligger väl i linje med förslagen i

övrigt i denna promemoria att lagfästa den praxis som

utbildats. Den nu föreslagna ändringen bör föranleda en

motsvarande ändring av 2 kap. 8 § vattenlagen

(1983:291).

112


 


5    UPPRATTADE LAGFORSLAG

I enlighet med vad som nu har anförts har förslag upprättats till

1.   lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar,

2.   lag om ändring i expropriationslagen (1972:719),

3.   lag om ändring i vattenlagen (1983:291).

5    SPECIAUTOTIVERING

5.1  Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar


Prop. 1987/88: 69 Bilaga 1


 


2 a

Utöver vad som följer av 2 § får regeringsrätten på ansökan av en enskild part undanröja ett beslut i ett förvaltningsärende, om

1. beslutet innebär myndighetsutövning mot någon enskild och rör tillämpning av en föreskrift orr. något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen, dock ej i fråga om en föreskrift som ller utlännings vistelse i riket.

2. beslutet inte skulle ha kunnat överklagas i annan ordning,

3. beslutet inte annars har prövats av någon domstol eller skulle ha kunnat bringas under en domstols prövning på annat sätt än genom ansökan om resning,

8 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69


113


4. den rättstillämpning som ligger till grund för   Prop. 1987/88: 69 beslutet strider mot lag eller annan författning.    Bilaga 1

Vad som sä i första stycket om domstol fflller också sådan nämnd som avses i 2 kap. 9 § andra stycket andra meningen regeringsformen.

Ansökan som avses i första stycket skall göras inom sex månader från det att beslutet meddelades.

Regeringsrätten får bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla.

De överväganden som ligger till grund för förslaget har redovisats i avsnitt 4.1.2 och 4.1.3.

Någon särskild benämning     på det nya institutet föreslås

inte. Det kan inte anses  lämpligt att låta detta orafåttas

av begreppet resning som    ju av hävd har en snävare
betydelse.

Första stycket

I ingressen slås till en början fast att det nya prövningsinstitutet förutsätter ansökan av enskild part. En förutsättning är enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer att beslutet har rört hans rätt och gått honom emot (jfr 11 § förvaltningslagen 1971:290 och 22 § förslaget till ny förvaltningslag i prop. 1985/86:80). Det krävs inte att parten åberopar förevarande paragraf till stöd för sin ansökan. Detta innebär bl.a. att, om någon ansöker ora resning i ett beslut av det slag sora paragrafen tar sikte på, regeringsrätten i princip utan hinder härav bör kunna pröva saken inom de mera vidsträckta ramar sora paragrafen drar upp. I fråga o:n

114


 


andra slag av klagoskrifter till regeringsrätten får en   Prop. 1987/88:69

bedömning enligt vanliga principer göras av i vad mån       ° yrkandet ger underlag för en tillämpning av paragrafen.

Paragrafen tar sikte enbart på beslut i förvaltnings­ärenden. Det betyder att det skall vara fråga om ett beslut av en förvaltningsmyndighet eller av regeringen i ett särskilt ärende. Även beslut av en dorastol inora raxrien för dess administrativa verksamiiet är ett förvaltnings­ärende, men de övriga förutsättningar som har ställts upp för att det nya prövningsinstitutet skall vara tilläiap-ligt innebär att ett sådant beslut inte kan bli föremål för omprövning enligt paragrafen.

Ett bifall till klagandens talan avses få till följd att beslutet undanröjs. Sora har konstaterats i den allraänna motiveringen innebär detta som regel att sal:en åter ]_j_r. anhängig hos den mymdighet som har meddelat det undan­röjda beslutet. Undantag kan gälla för det fall att fråga varit om ett initiativärende. Någon gång kan också en föreskriven preskriptions- eller preklusionsfrist tänlcas hindra myndigrieten f.rän att ta upp den föreliggande frågan på nytt.

Avsikten är inte att någon formell besvärshänvisnirrg till ■ regeringsrätten skall lämnas i fall då ett ärende kan koraraa under denna dorastols prövning enligt de nya reglerna.

Punkt 1. Här anges till en början att fråga skall vara oia ett beslut som innefattar nndighetsutövning mot enskild. Härmed avses enligt vedertagen terminologi utövning av befogenhet att bestämma om förmän, rättig}iet, skyldigiiet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande (se t.ex. prop. 1973:90 s. 397).

115


 


En viktig inskränkning ligger i att beslutet skall röra   Prop. 1987/88:69

tillämpning av föreskrifter om förhållanden som avses i   tJUaga

8 kap. 2 eller 3 § RF. Innebörden härav har kommenterats

i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.3). Föreskrifterna

kan finnas i lag eller i någon regerings- eller

myndighetsförfattning som har beslutats med stöd av

riksdagens bemyndigande.

I 8 kap. 2 § behandlas föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. Sådana föreskrifter är bl.a. sådana som gäller svenskt medborgarskap, rätt till släktnamn, äktenskap, föräldraskap, arv och testamente samt familjeförhållanden i övrigt liksom föreskrifter om rätt till fast och lös egendom, om avtal sant ora bolag, föreningar, samfälliglieter och stiftelser. När tillämpning sker av sådana föreskrifter torde det ofta vara fråga om beslut sora rör enskildas "civila rättigheter och skyldigheter" i den europeiska konven­tionens mening,

I 8 kap. 3 § (samt 7 11 §§) RF behandlas föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Beslut enligt sådana föreskrifter är ibland av det slaget att de enligt nuvarande praxis anses omfattade av den europeiska konventionens uttryck "civila rättigheter och skyldiglieter". I det föregående har sålunda konstaterats att rätten att utöva ett yrke ocli att fritt disponera över sin egendom har hänförts under det angivna uttrycket.

Som har angetts i den allmänna motiveringen får dock anses att 8 kap. 3 § RF ha" ett mera vidsträckt innehåll.

116


 


sålunda omfattar paragrafen även föreskrifter om brott    Prop.1987/88:69
samt om skatt till staten. Beslut enligt s
ådana                    Bilaga

föreskrifter torde emellertid undantagslöst kunna bringas under domstolsprövning, varför de ej får någon aktualitet i detta sanmianhang.

I fråga om "rekvisition eller annat sådant förfogande" -som också i grundlagsparagrafen nämns särskilt som exempel - fär behovet av den nu aktuella regleringen från den europeiska konventionens synpunkt mindre aktualitet, med hänsyn till föreskriften i at. 15 om rätt för konventionsstaterna att göra avvikelser från sina förpliktelser enligt konventionen vid krig eller annat allmänt nödläge. Det är emellertid att märka att även den principiellt sett näraliggande frågan ora tillstånd till expropriation - som också omfattas av 8 kap. 3 § RF - torde anses utgöra ett sådant beslut som art. 5 i konventionen tar sikte på.

Det undantag frän tillämpningsområdet för det nya institutet som ller beslut enligt utlänningslagen har raotiverats i avsnitt 4.3. Bestämmelsen har utformats med användning av det uttryck som finns i 8 kap. 7 § första stycket 2 RF och som avser utlänningslagstiftningen.

Punkt 2. Som har angetts i den allmänna motiveringen innebär förslaget - utöver vad som har angetts i punkt 2 - den begränsningen att beslut som skulle ha kunnat överklagas till högre instans inte kan bli föremål för prövning av regeringsrätten enligt det föreslagna nya institutet. Om instansordningen beträffande ett visst ärende är exempelvis lokal myndighet - länsstyrelse -regeringen, kan sålunda överprövning hos regeringsrätten inte begäras med avseende på vare sig den lokala myndighetens eller länsstyrelsens beslut.

Punkt 3. För tydlighetens skoll anges här till en börjai

uttryckligen att paragrafen inte omfattar fall när ett                              ..,


 


beslut har prövats av domstol. Detta kan sägas ligga     Prop. 1987/88:69 redan i uttrycket "beslut i förvaltningsärende", men ett   Bilaga 1 förtydligande har ansetts vara på sin plats bl.a. med tanke på situationer när ett förvaltningsbeslut har överprövats av förvaltningsdomstol.

Vidare utesluts även fall då det ifrågavarande beslutet genom överklagaide skulle ha kunnat bringas under domstols prövning. Också fall där rättsmedlet är ett annat än överklagande är uteslutna. Som nämnts i den allmänna motiveringen åsyftas här främst fall då talan skall väckas genom ansökan om stämning, vilket är fallet bl.a, i arbetstvister. Självfallet är också avsikten att exempelvis straffprocessuella tvångsmedel, vilka i den mån de blir bestående i sedvanlig ordning skall prövas av domstol, skall anses inbegripna i undantagsregeln.

I enlighet raed det anförda har punkten forraulerats så att det nya prövningsinstitutet blir tillämpligt endast om beslutet inte, genom överklagande eller eljest, på annat sätt än genom resning, 1-amnat brirgas 'under domstols prövning. Som framgår av and.ra stycket likställs med domstol sådan nämnd som avses i 2 kap. 9 § andra stycket andra meningen, dvs. nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och i vilken ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare (jfr prop. 1973:90 s. 385 f.).

Punkt 4. Den materiella prövning som skall göras gäller huruvida den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot lag eller annan författning. Den bristande överensstäramelsen med den norm sora är aktuell behöver inte vara uppenbar men det skall finnas grund för ett konstaterande att beslutet är lagstridig-t. Något

118


 


tillspetsat skulle man kunna uttrycka saken så att det    Prop. 1987/88:69 primärt gäller för den klagande att påvisa att beslutet    Bilaga 1 varit författningsstridigt och inte för besluts-n)Tidigheten att påvisa motsatsen.

Som har anförts i den allmänna motiveringen torde man vid tillämpningen kunna söka ledning i de principer sora sedan lång tid tillbaka har utbildat sig för motsvarande prövning när det gäller kommunalbesvär (se t.ex. SOU 1982:41 s. 148 ff med hänvisningar). Ett norragivningsbeslut torde normalt inte kunna bli föremål för prövning; i ett sådant ärende kan visserligen finnas parter (jfr t.ex. prop. 1985/85:80 s. 56) raen knappast i fall av det slag sora förevarande bestämmelse tar sikte på. Fråga ora att undanröja ett beslut på den grunden att det strider mot någon annan författning än lag kai naturligtvis korama upp bara om författningen binder den myndighet som har meddelat beslutet.

Avslutningsvis skall än en gång betonas att det ligger i sakens natur att en teoretiskt klar gräns mellan laglighets- och lämpliglietsprövning aldrig kan dras. Klart är dock att i den mån en lagbestämmelse kan ge upphov till olika tolkningar, det måste fordras en betydande brist på överensstämmelse mellan beslutet ä ena sidan och förarbeten eller praxis å den andra för att det skall kunna sägas att beslutet strider mot lag.

Andra stycket

Stycket innebär att bl.a. psykiatriska nämnden och kriminalvårdsnämnden skall likställas med domstol i det hänseende som här är aktuellt. Detsamma ller exempelvis hyresnämnderna, vilket dock har begränsad betydelse eftersom närandernas avgöranden i vissa fall kan bringas under domstolsprövning.

119


 


Tredje stycket                                                            Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1

Uppenbarligen måste en tidsfrist fastställas inom vilken ansökan om prövning skall göras hos regeringsrätten. Fristen har i förslaget på samma sätt som ller för resning i tvistemål pä legalitetsgrunden bestämts till sex månader, jfr 58 kap. 4 § andra stycket RB. Med hänsyn till de svårigheter som ibland kan föreligga när det gäller att avgöra om ett förvaltningsbeslut har vunnit laga kraft, har därvid dock beslutets dag och inte, säsom i RB, den dag avgörandet vann laga kraft tagits som utgångspunkt för tidsfristens beräkning.

Fjärde stycket

I detta stycke har tagits in en föreskrift sora gör det möjligt för regeringsrätten att meddela beslut om s.k. inhibition av det avgörande som skall omprövas. Föreskriften har utformats efter förebild av 29 § i förslaget i prop. 1985/85:80 till ny förvaltningslag. Motsättningsvis framgår av stycket att beslut som kan omprövas av regeringsrätten enligt de nya reglerna i princip är verkställbara i vanlig ordning oberoende av ora de dras under domstolens prövning för det fall att inhibition inte meddelas.

4 a

På avdelning dömer fem regeringsråd. Avdelningen är dock domför med fyra regeringsråd, om tre av dessa är ense om slutet.

Vid prövning av ansökningar om resning eller återställande av försutten tid samt vid prövning av frågor som avses i 2 a § denna lag och 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) är avdelningen domför med tre regeringsråd, om prövningen är av

120


 


enkel beskaffenhet. Vid beslut ora awisaide av för   Prop, 1987/88:69 sent inkomna besvär och avskrivning av mål efter      '  återkallelse är avdelningen domför med tre rege­ringsråd. Vid behandling av frågor om prövningstill­stånd skall tre regeringsråd delta.

Ändringen innebär att prövning av frågor som avses i den nya 2 a § får ske av tre regeringsråd, om prövningen är av enkel beskaffenhet. Detsamma ller f.n, bl,a, vid prövning av resningsärenden,

5,2   Förslaget till lag om ändring i expropriationslagen (1972:719)

3 kap.

5 §

Expropriationstillstånd förfaller, om saken inte har fullföljts genom ansökan om stämning till domstol inom ett år från det att tillståndet beviljades.

Har expropriationstillständet förfallit enligt första stycket eller enligt 5 kap. 15 § andra stycket eller 18 § tredje stycket eller har expropriationstillständet upphävts enligt 10 § och begäres därefter nytt expropriationstillstånd till egendomen av samme sökande och på samma expropria­tionsgrund som tidigare, kan sådant tillstånd beviljas endast om särskilda skäl föreligger.

I första stycket har tagits in den i avsnitt 4-1.4 förutsatta nya regeln om att expropriationssaken skall fullföljas genom ansökan ora stämiing till domstol inom ett år från det att expropriationstillständet meddelades.

121


 


Tillståndsmyndiglieten skall alltså inte längre i                  Prop. 1987/88:69

tillståndsbeslutet bestämma någon viss tid för talans     Bilaga 1

väckande vid dorastol. Tiden framgår direkt av

lagbestämmelsen. En annan sak är att det kan vara befogat

att i tillståndsbeslutet erinra ora den lagstadgade

tidsfristen.

Genom den nya ordningen upphävs inte bara tillstånds­myndighetens nuvarande möjligrieter att bestämma den tid inora vilken talan skall väckas i expropriationsmålet. Även möjligheterna att utsträcka eller förkorta den bestämda tiden faller bort. Härigenom blir de nuvarande andra och tredje styckena i förevarande paragraf obehövliga.

Det anförda leder till att förevarande paragrafs nuvarande fjärde stycke i fortsättningen blir andra stycke i paragrafen. Detta stycke har i sin tu" ändrats redaktionellt med anledning dels av den nya regeln i första stycket dels av den nya regeln i 10 §.

10 §

Regeringen skall upphäva ett expropriationstillstånd helt eller delvis, om förhållandena sedan tillståndet meddelades har ändrats så att förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger.

Frågor om upphävande av expropriationstillstårid prövas på anmälan av den domstol som handlägger expropriationsmålet. Sådan anmälan får göras endast om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas.

122


 


Första stycket                                                              Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1

Första stycket innehåller den nya regeln om upphävande av expropriationstillstånd. Ett meddelat expropriations­tillstånd skall sålunda upphävas om förhållandena sedan tillståndet meddelades har ändrats så att förutsätt­ningarna för tillståndet inte längre föreligger. Den prövning som här skall ske skall givetvis göras mot bakgrund av reglerna om expropriationsändamålen i 2 kap. expropriationslagen.

Av bestämmelsens avfattning framgår att tillståndet skall upphävas ora de förutsättningar som låg till grund för tillståndet har fallit bort. Det är således utan betydelse ora förhållandena har ändrats så att ett ntt expropriationsändamål sl-oille kunna åberopas. Om den exproprieraide raenar att expropriation bör ske på annan grund, får han ansöka om expropriation på den grunden i vanlig ordning. Det närmast till hands liggande exeraplet på att förutsättningarna får anses ha brustit är att expropriationsändaialet har fallit bort: Den tilltänkta industrisatsningen skall inte genomföras. Den Iroltur-historiskt märkliga bebyggelsen har brunnit upp och kan därför inte längre bevaras. Den vanvårdade fastigheten har rustats upp och försatts 1 ett tillfredsställaide skick. Givetvis kan frågan också komma upp om för­hållandena har ändrats så att intresseavvägningen enligt 2 kap. 12 § expropriationslagen utfaller så annorlunda att expropriationen inte längre bör tillåtas. Av naturliga skäl skall det dock mycket till för att man skall kunna anta att regeringens intresseavvägning kommer att utfalla på ett annat sätt. Ett skäl för en förändrad intresseavvägning kan vara att exprop"iationen till följd av ändrade förhållanden på ett oförutsett sätt skadar motstående samliällsintressen.

123


 


Frågan om upphävande av ett expropriationstillstånd skall  Prop, 1987/88:69

alltid prövas av regeringen. Detta ller även för det    Bilaga 1

fall att tillståndet har meddelats av en annan

rayndighet. Det bör anmärkas att fastighetsägaren har

möjlighet att påkalla prövning av regeringens beslut hos

regeringsrätten med stöd av de föreslagna nya reglerna i

lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.

Andra stycket

Regeringen får ta upp frågan om upphävaide endast på anmälan av den domstol som prövar expropriationsmålet. Såsom fraxaliällits i den allmänna motiveringen har dora­stolarna fått denna ensamrätt- att råda över anmälnings­frågan därför att det ger garantier mot missbruk av omprövningsinstitutet. I första hand blir det fastighets­domstolen som koramer att få ta ställning till sådana frågor. Även hovrätten och högsta doiastolen kan emeller­tid begära omprövning i ett där anhängigt mål. En förut­sättning härför är dock att underinstansen skilt sig från målet. Det förhållandet att särskild talan förs mot visst beslut i expropriationsmålet - t.ex. i fråga om förnands-tillträde - medför inte att den högre domstolen får ta upp frågan ora anmälan till regeringen. Det torde f.ö. ligga i sakens natur att frågan om upphävande knappast kan bli aktuell om förhållandena är sådana att domstolen har funnit att den bör medge förhandstillträde.

Domstolens beslut i en fråga som här avses är att se sora ett beslut under rättegången. Eftersom någon föreskrift inte har getts om möjligiiet till särskilt överklagande följer av reglerna om expropriationsprocessen att ett beslut att begära omprövning får överklagas särskilt endast på den grunden att målet till följd av beslutet uppehålls i onödan. Beslutar domstolen att inte begära

124


 


omprövning, kan beslutet överklagas endast i samband med  Prop. 1987/88:69

ett överklagande av dom eller slutligt beslut i målet (se  Bilaga 1

2 § lagen 1969:245 om domstolar i fastighetsmål samt 49

kap. 5 och 8 §§ rättegångsbalken). Regeringen torde inte

ha anledning att meddela beslut i saken, om frågan

angående giltiglieten av .domstolens begäran är beroende på

prövning i högre instans.

Domstolen får anmäla frågan om upphävande av ett expropriationstillstånd endast om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas. Det är alltså en grundläggande förutsättning att fastighetsägaren gör gällande att förutsättningarna för expropriationstillständet har br'ustit i sådan omfattning att tillståndet skall upphävas. Do;astolen får således inte självmant ta upp en sådan fråga. Vidare krävs att domstolen finner att de anförda omständigheterna är sådana att det är sannolikt att regeringen koramer att upphäva tillståndet vid en prö/ning enligt första stycket. Någon anmälan till regeringen bör alltså inte göras, om doiastolen visserligen finner att förriållandena förändrats men bedömer det som mindre sannolikt att de ändrade förhållandena skulle komma att föranleda ett upphävande av expropriationstillständet.

Någon vidlyftig utredning i anmälningsfrägan bör inte förekomma. Det ligger i sakens natur att sådana omstän­digheter som kan utgöra sannolika skäl för att regeringen skall upphäva expropriationstillståndet bör vara påtag­liga och alltså inte fordra en omfattande utredning.

Om domstolen finner att den bör anmäla frågan om upphävande av ett expropriationstillstånd, bör den som regel förklara expropriationsmålet i motsvarande del vilande i avbidan på regeringens beslut.

125


 


Domstolen skall givetvis i sitt beslut om att göra       Prop, 1987/88:69

anmälan till regeringen redogöra för de oraständiglieter    Bilaga soa ligger till grund för att frågan ora upphävande airaäls. Denna redogörelse i förening med vad som framgår ora parternas ståndpunkter bör kunna bilda underlaget för regeringens prövning. Det ligger alltså vikt vid att domstolen klart utvecklar varför den har funnit att det föreligger' sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas. Regeringen är givetvis oförhindrad att införskaffa ytterligare utredning. I och med att frågan om upphävande har anmälts hos regeringen har också fastiglietsägaren och den exproprierande möjlighet att förebringa ytterligare utredning hos regeringen.

Upphävs ett expropriationstillstånd skall domstolen skilja sig från expropriationsmålet på samma sätt som sker när ett expropriationstillstånd förfallit enligt 5 kap. 18 § tredje stycket. Har skada uppstått for sakägare på grund av expropriationsansprålcet, skall den exproprierande ersätta skadan (se vid 5 -kap. 16 §).

5 kap.

15 §

Har skada uppstått för sakägare på grund av expro­priationsanspråk som återkallats och avskrives målet i den delen, skall den exproprierande ersätta skadan.

Första stycket äger motsvarande tillämpning när domstolen skiljer målet från sig med anledning av att tillstånd till expropriation vägrats eller upphävts eller tillstånd förfallit enligt 18 § tredje stycket.

126


 


Innan avskrivning sker på grund av återkallelse av   Prop, 1987/88:69 den exproprierande skall han, om hai liar fått       Bilaga 1 tillstånd till expropriationen, hos länsstyrelsen ställa säkerhet för ersättning som avses i första stycket, såvida icke samtliga sakägare förklarat sig avstå från att yrka sådan ersättning.

Förevarande paragraf innehåller bestämmelser om rätt till ersättning för sakägare för skada som uppstått på grund av att expropriationsanspråk återkallats elle" på grund av att tillstånd till expropriation vägrats eller förfallit. Paragrafen har nu kompletterats med en motsvarande skadeståndsrätt för det fallet att ett expropriationstillstånd upphävts enligt den nya regeln i 3 kap. 10 §. Bestämmelsen är också tillämplig om ett beslut om expropriationstillstånd undanröjts enligt den nya regeln i 2 a § lagen om allmänna förvaltnings-dorastolar och regeringen'vid förnyad prövning av saken vägrat tillstånd till expropriation.

6.3 Förslaget till lag om ändring i vattenlagen (1983:291)

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.1.4 (jfr den föreslagna ändringen av 3 kap. 6 § expropriationslagen).

127


 


K0NVEI'1TI0NSTEXTER

Utdrag ur

Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättiglieterna och de grundläande friheterna

Artikel 1

De höga fördragsslutande parterna skola garantera envar, som befinner sig under deras jurisdiktion, de fri- och rättigheter, som angivas i avdelning I av denna ■ konvention.

AVDELNING I

Artikel 2

1.  Envars rätt till livet skall skjddas genom lag. Ingen
skall avsiktligen bliva ber
övad livet utom till
verkst
ällande av domstols dom i fall då han dömts för
brott, som enligt lagen
är belagt med sådant straff.

2.  Berövaide av livet skall icke anses hava skett i strid
mot denna artikel, n
är det är en följd av våld, som
var absolut n
ödvändigt

Översättning enligt prop. 1951:165.


Prop. 1987/88:69 Bilaga 1

128


 


a)  för att försvara någon mot olaglig våldsgärning;    Prop. 1987/88:69

b)  för att verkställa laglig arrestering eller för att  '"Sa hindra någon som lagligen är berövad sin frihet att undkomma;

c)  vid lagligen vidtagen åtrd till stävjande av upplopp eller uppror.

Artikel 3

Ingen må utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

Artikel 4

1.  Ingen må hållas i slaveri eller träldom,

2.  Ingen må nödgas att utföra tvångsarbete eller eljest honora påtvingat arbete.

3.  Med tvångsarbete eller påtvunget arbete enligt denna artikel förstås icke:

 

a)   arbete som regelmässigt utkräves av den som är underkastad frinetsförlust i enlighet med bestämmel-serna i artikel 5 av denna konvention eller sora är villkorligt frigiven;

b)   tjänstgöring av militär art eller, i länder varest samvetsbetänkligheter mot sådan beaktas, tjänstgöring som i hithörande fall utkräves i stället för militär värnpliktstjänstgöring;

c)   tjänstgöring sora utkräves, då nödläge eller olycka hotar samhällets existens eller välfärd;

d) arbete eller tjänstgöring sora ingår i de normala
medborgerliga skyldigheterna.

129

9 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69


Artikel 5                                                                     Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

1. Envar har rätt till frihet och personlig säkerhet.

Ingen må berövas sin frihet utom i följande fall och i den ordning som lagen föreskriver:

a)   då någon lagligen är berövad sin frihet eller fällande dom av vederbörlig domstol;

b)   dä någon lagligen är arresterad eller eljest berövad sin frihet antingen med anledning av att han underlåtit att uppfylla domstols lagligen givna föreläggande eller i ändamål att uppnå fullgörande av någon i lag föreskriven skyldigiiet;

c)   då någon lagligen är arresterad eller eljest berövad sin frihet för att ställas inför vederbörlig rättslig myndighet såsom skäligen misstänkt för att ha förövat brott, eller när det skäligen anses nödvändigt att förhindra honom att begå ett brott eller att undkomma efter att ha gjort detta;

d) då en underårig i laga ordning ä" berövad sin
frihet f
ör att under skyddsuppfostran eller för att
inst
ällas inför vederbörlig rättslig myndiglnet;

e) då någon lagligen är berövad sin frihet till
f
örhindrande av spridning av smittosam sjiA;dora eller
emedan han
är sinnessjuk, alkoholist, hemfallen åt
missbruk av droger eller l
ösdrivare;

f)  då någon lagligen är arresterad eller eljest
ber
övad sin frihet till förhindrande av att han
obeh
örigen inkommer i landet eller som ett led i
f
örfarande för hans utvisning eller utlämnande.

2.   Envar, som arresteras, skall snarast möjligt och på
ett språk, som han förstår, underrättas om skälen för
åtgärden och om varje anklagelse raot honom.

130


 


3.                                                                          Envar, som ar arresterad eller berövad sin frihet i    Prop. 1987/88:69
enlighet med vad under 1. c) sagts, skall
                       Bilagal
of
ördröjligen ställas inför domare eller annan

ämbetsman, som enligt lag beklätts med domsmäkt, och skall vara berättigad till rättegång inora skälig tid eller till frigivning i avvaktan på rättegång. För frigivning må krävas borgen för att vederbörande inställer sig till rättegången.

4.  Envar, som berövas sin frihet genom arrestering eller eljest, skall äga rätt att inför domstol påfordra, att lagligheten av frihetsberövandet snabbt må prövas samt hans frigivning beslutas, om åtgärden icke är laglig.

5.  Envar, som utsatts för arrestering eller annat frihetsberövande i strid mot bestämmelserna i denna artikel, skall äga rätt till skadestånd.

Artikel 6

1 . Envar skall, när  det gäller a.tt pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför g oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Domen skall avkunnas offentligt, men pressen och allmänheten må utestärgas från rättegången eller en del därav av hänsyn till sedligheten, den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten i ett demokratiskt samhälle, eller då hänsyn till minder­åriga eller till parternas privatlivs helgd så kräva eller, i den mån domstolen så finner strängt nödvän­digt, i fall då på grund av särskilda omständigheter offentlighet skulle lända till skada för rättvisans intresse.

2. Envar, som blivit anklagad för brottslig ring, skall betrai-itas som oskyldig intill dess hans saild lagligen fastställts.

131


 


3. Envar, som blivit anklagad för brottslig gärning,      Prop. 1987/88:69
skall
äga följande minimirättigheter:                              Bilaga 1

a)  att ofördröjligen på ett språk, som han förstår, och i detalj bliva underrättad om innebörden av och orsaken till anklagelsen mot honom;

b)  att åtnjuta tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar;

c)  att försvara sig personligen eller genom rättegångsbiträde, som han själv utsett, eller att, i fall då han saknar erforderliga medel för betalning av rättegångsbiträde, erhålla sådant utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar;

d) att förhöra eller låta förhöra vittnen, som
åberopas emot honom, samt att för egen rakning, få
vittnen inkallade och förhörda under samma
f
örhållanden som vittnen åberopade mot honora;

e) att utan kostnad åtnjuta bistånd av tolk, om han
icke f
örstår eller talar det språk, som begagnas i
domstolen.

Artikel 7

1 Ingen må fällas till ansvar för någon gärning eller "underlåtenliet, sora vid tidpunkten för dess begående icke utgjorde ett brott enligt inhemsk eller interna­tionell rätt. Ej heller må högre straff utaiätas än som var tillämpligt vid tidpunkten för den brottsliga gärningens begående.

2. Förevarande artikel skall icke hindra rannsakning och bestraffning av den som gjort sig skyldig till en handling eller underlåtenhet, som vid tidpunkten för dess begående var brottslig enligt de allmänna rättsprinciper, som erkännas av civiliserade stater.

132


 


Artikel 8                                                                     Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

1 . Envar har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens,

2, Offentlig myndighet må icke störa åtnjutandet av denna rättighet med undantag för vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till landets yttre säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggandet av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter.

Artikel 9

1,   Envar skall äga rätt till tankefrihet, samvetsfrihet
och religionsfrihet. Denna r
ätt innefattar frihet att
byta religion eller tro och frihet att ensam eller i
gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, ut
öva
sin religion eller tro genom gudstj
änst, undervisning,
aridakts
övningar och iakttagande av religiösa sed­
v
änjor.

2.   Envars frihet att utöva sin religion eller tro må
endast underkastas sådana inskränkningar, som äro
angivna i lag och som
äro nödvändiga i ett
demokratiskt samh
älle med hänsyn till den allmänna
s
äkerheten, upprätthållandet av allmän ordning,
h
älsovården, skyddandet av sedligheten eller av andra
personers fri- och r
ättigheter.

133


 


Artikel 10                                                                   Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1

1,   Envar skall äga rätt till yttrandefrihet. Denna rätt
innefattar
åsiktsfrihet samt frihet att mottaga och
sprida uppgifter och tankar utan inblandning av
offentlig myndighet och oberoende av territoriella
gr
änser. Denna artikel förhindrar icke en stat att
kr
äva tillstånd för radio-, televisions- eller
biograff
öretag.

2.   Enär utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar
och skyldigheter, m
å det underkastas sådana
formf
öreskrifter, villkor, inskränkningar elle"
straffp
åföljder, som äro angivna i lag och i ett
demokratiskt samh
älle äro nödvändiga med hänsjm till
statens s
äkerhet, den territoriella integriteten, den
allm
änna säkerheten, förebyggandet av oordning eller
brott, h
älsovården, skyddandet av sedligheten eller av
annans goda naran och rykte eller r
ättigheter,
f
örhindrandet av att förtroliga underrättelser
spridas, eller uppr
ätthållandet av domstolarnas
auktoritet och opartiskhet.

Artikel 11

1.   Envar skall äga rätt till frihet att deltaga i
fredliga sammankomster samt till f
öreningsfrihet, däri
inbegripet r
ätten att bilda och ansluta sig till
fackf
öreningar för att skydda sina intressen.

2.   Utövandet av dessa rättigheter må icke underkastas
andra inskr
änkningar än sådana som äro angivna i lag
och i ett demokratiskt samh
älle äro nödvändiga med
h
änsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten,
f
örebyggandet av oordning eller brott, hälsovården.

134


 


skyddandet av sedligheten eller av annans fri- och     Prop. 1987/88:69 rättigheter. Denna artikel förhindrar icke, att för    Bilaga 1 medlemmar av de väpnade styrkorna, polisen eller den statliga förvaltningen lagliga inskränkningar må göras i de nämnda rättighieternas utövande.

Artikel 12

Giftasvuxna män och kvinnor skola äga rätt att ingå äktenskap och bilda familj i enlighet med de inhemska lagar, SQ2, reglera utövandet av denna rättighet.

Artikel 13

Envar, vars i denna konvention angivna fri- och rättigheter kränkts, skall äga effektiv möjlighet att tala härå