Regeringens proposition 1987/88:69

om europakonventionen och rätten till
1 , .. • • o • Prop.

domstolsprovning i Sverige 1987/88:69

Regeringen föreslär riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 26 november 1987.

Pä regeringens vägnar

Ingvar Carlsson

Anna-Greta Leijon

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att det skall införas en möjlighet till överprövning i regeringsrätten av vissa beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden. Överprövningen skall ske på ansökan av en enskild part och omfatta frågan om beslutet står i överensstämmelse med gällande rättsregler.

Förslaget syftar till att säkerställa att svensk rätt motsvarar Sveriges åtaganden enligt europakonventionen om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.

Den nya prövningsmöjligheten skall kallas rättsprövning. I väntan på erfarenheter från tillämpningen skall den vara tidsbegränsad. Den skall gälla beslut-som meddelas under tiden den 1 maj 1988—31 december 1991 och följas upp genom översyner av lagstiftningen på de områden som berörs.

1 Riksdagen 1987188. 1 saml. Nr 69

Rättelse: S, 6 rad 4 i vänsterspalten, flyttas till högerspaltens rad 3,

1 Förslag till Prop. 1987/88:69

Lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

Härigenom föreskrivs följande.

Rättsprövning

1 § På ansökan av en enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen skall regeringsrätten pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel.

Rättsprövning kan gälla endast sådana beslut som

innebär myndighetsutövning mot den enskilde,

annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning, och

inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning.

Undantag

2 § Lagen gäller inte beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare, Lagen gäller inte heller

1, beslut av en arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd,

2. beslut om svenskt medborgarskap,

3, beslut om utlänningars vistelse i riket,

4, beslut om värnpliktigas eller reservpersonals inkallelse eller tjänstgöring inom försvarsmakten,

5, beslut enligt lagen (1966:413) om vapenfri tjänst,

6. beslut som rör skatter eller avgifter,

7. beslut enligt lagen (1974:922) om kreditpoliUska medel eller beslut i frågor om allmän likviditetsindragning eller allmän prisreglering,

8. beslut enligt lagen (1982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m,m,,

9, andra beslut enligt lagen (1983:1034) om kontroll över rillverkningen
av krigsmateriel, m, m. än sädana som avser äterkallelse av tillstånd,

10. beslut om tillstånd till sådan verksamhet som avses i 1 § 3—5 lagen
(1984:3) om kärnteknisk verksamhet.

Ansökan

3 § Ansökan om rättsprövning ges in rill regeringsrätten. Den skall ha kommit in dit inom tre månader från dagen för beslutet.

Verkställighet av förvaltningsbeslutet

4 § Ett förvaltningsbeslut skall gälla trots att rättsprövning kan ske.
Regeringsrätten får dock bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla.

Regeringsrättens beslut

5 § Om regeringsrätten finner att förvaltningsbeslutet strider mot någon
rättsregel, skall regeringsrätten upphäva beslutet och, om det behövs.

återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet, I annat fall Prop. 1987/88:69 står beslutet fast.

Regeringsrättens sammansättning

6 § Vid rättsprövning är en avdelning av regeringsrätten domför med tre regeringsråd om prövningen är av enkelt slag. Vid beslut att avvisa en för sent inkommen ansökan om rättsprövning är avdelningen domför med tre regeringsråd. I övrigt gäller om regeringsrättens sammansättning lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988. Den tillämpas på beslut som meddelas under tiden från ikraftträdandet till utgången av år 1991.

2 Förslag till

Lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967)

Härigenom föreskrivs att 30 § värnpliktslagen (1941:967)' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

30 §2

Värnpliktsnämnden består av Värnpliktsnämnden består av

ordförande och högst fyra andra le- ordförande och högst fyra andra le
damöter. För ledamot skall finnas damöter. För ledamöterna skall det
ersättare. Vid hinder för ordföran- finnas ersättare. Ordföranden och
den tjänstgör ersättare för honom ersättare för honom skall vara eller
som ordförande. ha varit ordinarie domare.

Regeringen utser ledamöter och ersättare för viss tid.

Värnpliktsnämnden är beslutför när ordföranden eller ersättare för honom samt minst en annan ledamot äro närvarande. När ärende av större vikt handlägges, böra om möjligt samtliga ledamöter närvara.

Om det framkommer skiljaktiga meningar vid en överläggning, tillämpas föreskrifterna i 16 kap. rättegångsbalken om omröstning i tvistemål.

Rättegångsbalkens bestämmelser om jäv mot domare gäller i tillämpliga delar ledamöter av värnpliktsnämnden.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988.

' Lagen omtryckt 1969:378, Senaste lydelse 1986:1145,

Nämnden består av ordförande och fyra andra ledamöter, av vilka två utses bland personer, som kan anses företräda konsumentintressen, och tvä bland personer, som kan anses företräda företagarintressen. För vaije ledamot finnes erforderligt antal ersättare. Ordföranden och ersättare för honom skall vara lagkunniga och erfarna i domarvärv.

Ordföranden, andra ledamöter och

Nämnden består av ordförande och fyra andra ledamöter, av vilka , två utses bland personer, som kan anses företräda konsumentintressen, och tvä bland personer, som kan anses företräda företagarintressen. För varje ledamot skall det finnas ett tillräckligt antal ersättare. Ordföranden och ersättare för honom skall vara eller ha varit ordinarie domare. ersättare förordnas av regeringen.

5 Förslag till Prop. 1987/88:69

Lag om ändring i oljekrislagen (1975:197)

Härigenom föreskrivs att 8 § oljekrislagen (1975:197)' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8§

Ersättning bestämmes av en Ersättning bestäms av en nämnd,

nämnd, oljekrisnämnden, som be- oljekrisnämnden, som består av

står av ordförande och fyra andra ordförande och fyra andra ledamö-

ledamöter. Ordföranden och ytter- ter. Ordföranden och ytterligare en

ligare en ledamot skall vara lagkun- ledamot skall vara eller ha varit or-

niga och erfarna i domarvärv. dinarie domare.

För vaije ledamot finns en eller flera ersättare. Bestämmelserna i övrigt om ledamot gäller även ersättare. Mot nämndens beslut enligt denna lag fär talan ej föras.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988, Lagen omtryckt 1978:269,

6 Förslag till

Lag om ändring i förfogandelagen (1978:262)

Härigenom föreskrivs att 20 § förfogandelagen (1978:262) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 §
Ledamöterna i riksvärderingsnämnden utses för viss tid av regeringen.
Ledamot skall vara svensk med- Ledamöterna skall vara svenska
borgare. Den som är omyndig eller i medborgare. Den som är omyndig
konkurstillstånd fär ej utöva befatt- eller i konkurstillstånd fär inte ut-
ning som ledamot. Ordföranden öva befattning som ledamot, Ordfö-
och ytteriigare en ledamot skall randen och ytteriigare en ledamot
vara lagfarna och erfarna i domar- skall vara eller ha varu ordinarie
värv. domare.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988,

/ expropriationstillstånd skall bestämmas viss tid inom vilken saken skall fullföljas genom ansökan om stämning till domstol. Föreligger särskUda skäl, kan tiden förlängas. Ansökan om förlängning skall göras före utgången av den löpande tidsfristen. Om fastighetsägaren visar att hans olägenhet av att ex-propriationsfrågan hålles öppen har ökat avsevärt, kan på hans begäran den bestämda tidsfristen förkortas. Beslut om kortare tidsfrist får ej meddelas förrän ett år förflutit efter det att expropriationstillstånd meddelades.

Bestämmelserna i 1 § äger motsvarande tillämpning beträffande prövning av fråga om förlängning eller förkortning av tid inom vilken saken skall fullföljas.

Om den som erhållh expropriationstillstånd ej har väckt talan inom den bestämda tiden, är tillståndet förfallet, såvida han icke inom samma tid har ansökt om förlängning av tidsfristen och ansökningen bifalles.

Har expropriationstillständet förfallit enligt tredje stycket eller enligt 5 kap, 15 § andra stycket eller 18 § tredje stycket och begäres därefter nytt expropriationstillstånd till egendomen av samme sökande och på samma expropriationsgrund som tidigare, kan sådant tillstånd beviljas endast om särskilda skäl föreligger.

Ett expropriationstillstånd förfaller, om saken inte har fullföljts genom ansökan om stämning till domstol inom ett år från det att tillståndet beviljades.

Har expropriationstillständet förfallit enligt första stycket eller enligt 5 kap, 15 § andra stycket eller 18 § tredje stycket eller har expro-priationstillståndet upphävts enligt 10 § och begärs därefter nytt ex-propriationsrillstånd till egendomen av samma sökande och på samma expropriationsgrund som tidigare, kan sådant tillstånd beviljas endast om särskilda skäl föreligger.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1987/88:69

10 §

Regeringen skall upphäva ett expropriationstillstånd helt eller delvis, om förhållandena sedan tillståndet meddelades har ändrats så att förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger.

Frågor om upphävande av e.x-propriationstillstånd prövas på anmälan av den domstol som handlägger expropriationsmålet. Sådan anmälan får göras endast om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas.

5 kap.

16 §2

Har skada uppstått för sakägare pä grund av expropriationsanspråk som återkallats och avskrives målet i den delen, skall den exproprierande ersätta skadan.

Första stycket äger motsvarande Första stycket tillämpas också
tillämpning när domstolen skiljer när domstolen avslutar målet med
målet från sig med anledning av att anledning av att tillstånd till expro-
tillstånd till expropriation vägrats priation vägrats eller upphävts eller
eller tillstånd förfallit enligt 18 § tillstånd förfallit enligt 18 § tredje
tredje stycket, stycket.

Innan avskrivning sker pä grund av äterkallelse av den exproprierande skall han,om han har fått tillstånd till expropriationen, hos länsstyrelsen ställa säkerhet för ersättning som avses i första stycket, såvida icke samtliga sakägare förklarat sig avstå från att yrka sådan ersättning.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988,

Den äldre lydelsen av 3 kap, 6 § gäller fortfarande i fråga om expropriationstillstånd som har meddelats före ikraftträdandet. Tidsfristen inom vilken expropriationssaken skall fullföljas vid domstol fär dock förlängas endast om ansökan om förlängning har gjorts före ikraftträdandet. Förlängning fär medges med högst ett år.

2 Senaste lydelse 1979:896,

8 Förslag till Prop. 1987/88:69

Lag om ändring i vattenlagen (1983:291)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 8 § vattenlagen (1983:291) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap, 8§

Om det för att kraftförsörjningen skall utvecklas planmässigt är nödvändigt att ett sådant strömfall tas i anspråk som tillkommer annan än staten och som inte är utnyttjat pä ett frän allmän synpunkt ändamålsenligt sätt, får regeringen på ansökan av någon som vill tillgodogöra sig vattenkraften förordna att strömfallet eller särskild rätt till detta får tas i anspråk.

Den som har fått tillstånd enligt Den som fått tillstånd enligt förs-
första stycket skall inom tid som ta stycket skall inom ett år från det
regeringen bestämmer och vid att tillståndet beviljades ansöka om
äventyr att tillståndet förfaller hos bestämmande av ersättning hos
vattendomstolen ansöka om be- vattendomstolen för vad som tas i
stämmande av ersättning för vad anspråk enligt första stycket. Om
som tas i anspråk enligt första ansökan inte görs inom den tiden,
stycket, upphör tillståndet att gälla.

Rätt att pä grund av förordnande enligt första stycket ta strömfall i anspråk fär inte utan regeringens medgivande övergå från innehavaren till någon annan.

Regeringen får besluta de villkor för rättighetens utnyttjande som behövs frän allmän synpunkt.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988. Den äldre lydelsen av 2 kap. 8 § gäller fortfarande i fråga om tillstånd som meddelats före ikraftträdandet.

Justitiedepartementet Prop. 1987/88:69

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 november 1987

Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Feldt, Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson, S. Andersson, Bodström, Göransson, Dahl, R. Carlsson, Holmberg, Hellström, Johansson, Hulterström, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist, Thalén

Föredragande: statsrådet Leijon

Proposition om europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige

1 Inledning

Sedan lång tid pågår i Sverige en utveckling mot att allt fler förvaltningsbeslut kan överprövas av domstol. Viktiga etapper i denna utveckling har varit regeringsrättens inrättande år 1909 och 1971 års förvaltningsrättsreform. Även efter denna reform har bl, a. förvaltningsdomstolsorganisa-rionen byggts ut både i fråga om de allmänna förvaltningsdomstolarna och beträffande försäkringsdomstolarna. Också strävanden att avlasta regeringen prövningen av förvaltningsärenden har bidragit till att sådana ärenden i ökad utsträckning har kommit under domstolarnas kompetens.

Denna utveckling står i god överensstämmelse med principerna i Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (i fortsättningen kallad europakonventionen). Sverige är sedan är 1952 bundet av denna konvention som innehåller bestämmelser om ett antal fri- och rättigheter.

En av bestämmelserna i konventionen - arrikel 6 - gäller den enskildes rätt att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade inför en inhemsk domstol. Enligt bestämmelsen skall envar, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång ("a fair and public hearing") inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Två särskilda organ har enligt konventionen till uppgift att övervaka dess efterlevnad, nämligen den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna och den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, båda med säte i Strasbourg,

1 samband med att Sverige anslöt sig rill konventionen uttalades att bestämmelserna i artikel 6 om rättegängsgarantierna i full utsträckning var täckta av rättegångsbalken (prop, 1951:165 s. 12), Vid den tidpunkten förutsattes att uttrycket "civila rättigheter och skyldigheter" syftade på sådant som traditionellt brukar räknas till civilrätten.

Under senare är har den europeiska domstolen emellertid i flera fall ansett att även tillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten som rör

förhällandet mellan enskilda människor och det allmänna gäller civila Prop. 1987/88:69 rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i konventionen.

Frågan om anpassning av den svenska lagstiftningen rill den europeiska domstolens praxis i fråga om artikel 6 har behandlats i promemorian (Ds Ju 1986:3) Europarådskonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige. I promemorian, som har upprättats i justitiedepartementet, föreslås bl. a. att det skall öppnas en ny möjlighet rill överprövning i regeringsrätten av vissa beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden. Till protokollet i detta ärende bör promemorian fogas som bilaga 1 .

Promemorian har remissbehandlats. Yttranden har avgetts av regeringsrättens ledamöter, justitiekanslern (JK), hovrätten för Nedre Norrland, kammarrätten i Jönköping, domstolsverket, rikspolisstyrelsen, datainspektionen, kommerskollegium, krigsmaterielinspektionen, utredningen (UD 1985:03) om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielomrädet, riksförsäkringsverket, socialstyrelsen, statens nämnd för internationella adoptionsfrägor, transportrådet, bankinspektionen, juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm, juridiska fakultetsstyrelserna vid universiteten i Uppsala och Lund, lantbruksstyrelsen, arbetarskyddsstyrelsen, statens invandrarverk, länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus, Göteborgs och Bohus och Jämtlands län, statens naturvärdsverk, koncessionsnämnden för miljöskydd, statens energiverk, riksbanken, justitieombudsmannen Per-Erik Nilsson (JO), Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet, Centralorganisationen SACO/SR, Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges industriförbund. Lantbrukarnas riksförbund. Svenska handelskammarförbundet, Sveriges advokatsamfund. Medborgarrättsrörelsen, Sveriges villaägareförbund och Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen. Ett yttrande har också kommit från professorn i internationell rätt Lars Hjerner,

En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet som bilaga 2.

Regeringen beslöt den 8 oktober 1987 att inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut m, m. Förslagen hade upprättats i justitiedepartementet pä grundval av departementspromemorian och remissyttrandena. De lagförslag som remitterades till lagrådet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.

Lagrådet har i sitt yttrande, som bör fogas till protokollet som bilaga 4, godtagit förslagen i allt väsentligt men föreslagit nägra mindre ändringar, I yttrandet behandlas bl, a, frågorna om förslagen innebär en domstolsprövning som kan anses motsvara konventionens krav och om förslagen kan genomföras utan grundlagsändring. Lagrådet besvarar båda dessa frågor jakande.

Jag avser att nu ta upp frågan om förslag till riksdagen om europakon
ventionen och rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut i Sverige.
Först redovisar jag översiktligt de nuvarande möjligheterna till domstols
prövning och pekar samtidigt på huvudlinjerna i den utveckling som har
ägt rum pä området (avsnitt 2). Sedan presenterar jag mina överväganden
och förslag under följande sex rubriker: 10

• en ny möjlighet till domstolsprövning (avsnitt 3.1), Prop. 1987/88:69

• rillämpningsomrädet för den nya prövningsmöjligheten (avsnitt 3.2),
9 domstolsprövningens omfattning (avsnitt 3.3),

• förfarandet (avsnitt 3.4),

• den lagtekniska lösningen m. m, (avsnitt 3,5),

« omprövning av expropriationstillstånd (avsnitt 3,6),

Nägra ytterligare frågor i sammanhanget tar jag upp i specialmotiveringen (avsnitt 5),

Som kommer att framgå godtar jag lagrådets förslag och förordar alltså några mindre ändringar i de remitterade förslagen, I övrigt skiljer sig mitt förslag nu frän lagrådsremissens endast genom att vissa redakrionella ändringar har gjorts samt ikraftträdandet har flyttats fram.

2 Nuvarande möjligheter att få förvaltningsbeslut domstolsprövade

Som jag antydde inledningsvis är den nuvarande uppgiftsfördelningen mellan domstolar och administrativa myndigheter i vårt land resultatet av en läng utveckling,

I äldre tid skilde man inte sä noga mellan rättskipning och förvaltning. De båda funktionerna hölls samman genom att kungen var högsta förvaltningsmyndighet samtidigt som han hade domsrätt och högsta dom över alla domare. Genom prövning av klagomål mot fogdar, befallningsmän, domare m. fl. reviderade kungen såväl förvaltningsbeslut som domstolsavgöranden.

Kungens makt att överpröva domstolarnas beslut uppdrogs år 1789 ät högsta domstolen. Fram till år 1909 hade kungen som ett minne från äldre tid tvä röster i högsta domstolen när han personligen infann sig där. Högsta domstolen dömde också länge i kungens namn. Detta formella band mellan rättskipning och regeringsmakt avskaffades vid grundlagsreformen år 1975,

En del av kungens uppgift att som högsta administrativa instans överpröva förvaltningsmyndigheternas beslut uppdrogs år 1909 åt regeringsrätten. Denna övertog åtskilliga grupper av överklaganden som tidigare hade handlagts i regeringen. Reformen hade det dubbla syftet att öka rättssäkerheten i dessa ärenden och att göra det möjligt för regeringen att koncentrera sig pä större och mera övergripande frågor.

En grundsats vid kompetensuppdelningen mellan regeringsrätten och regeringen var att ärenden av huvudsakligen rättslig karaktär borde gå till regeringsrätten medan andra ärenden skulle prövas av regeringen. Framför allt skulle regeringen pröva ärenden "i vilka avgörandet har den vikt för det allmänna, att deras överflyttning, tvärt emot syftet med reformen, kunde sägas innebära ett försvagande av regeringsmakten" (prop. 1908:37 s. 11),

Fram till grundlagsreformen år 1975 utfärdade regeringsrätten liksom
regeringen och högsta domstolen sina beslut i kungens namn, 11

Med tanke pä det system som således gällde till för ganska kort tid sedan Prop. 1987/88:69 är det knappast förvånande att någon generell rätt rill domstolsprövning av förvaltningsbeslut inte har funnits i värt land. Domstolsprövningen av förvaltningsbeslut har i stället utvidgats successivt.

Den reform i början pä 1970-talet som brukar kallas förvaltningsrättsreformen innebar att rättsskyddet byggdes ut på två fronter. Dels stärktes rättssäkerheten i själva förvaltningsförfarandet genom tillkomsten av en lag med allmänna grundregler för hur förvaltningsmyndigheterna skall handlägga sina ärenden, nämligen 1971 års förvaltningslag. Dels lade reformen grunden för en utvidgning av möjligheterna att fä förvaltningsbeslut domstolsprövade. Tyngdpunkten i den domstolsmässiga prövningen efter överklagande flyttades frän regeringsrätten till kammarrätt. Regeringsrätten fick huvudsaklig ställning av prejudikatinstans. Kammarrätt blev allmän förvaltningsdomstol närmast under regeringsrätten. Kammarrättsorganisationen byggdes samtidigt ut kraftigt. Vidare förstärktes förvaltningsrättskipningen på länsplanet genom att särskilda länsdomstolar inrättades för den förvaltningsrättskipning som länsstyrelserna tidigare handhaft.

Länsdomstolarna var till en början knutna till länsstyrelserna. År 1979 bröts de ut ur dessa och omvandlfides till allmänna förvaltningsdomstolar, länsrätterna, Samma år inrättades ocksä särskilda förvaltningsdomstolar -försäkringsrätter — som under försäkringsöverdomstolen prövar överklaganden på socialförsäkringsområdet.

Med tiden har uppgiften att pröva överklaganden av förvaltningsbeslut pä allt fler områden flyttats från regeringen till förvaltningsdomstolarna.

År 1984 fastställde riksdagen riktlinjer för en systematisk översyn av reglerna om rätt att överklaga ärenden till regeringen och för utformningen av överklaganderegler i nya ärendegrupper (prop. 1983/84:120, KU 23, rskr. 250), Riktlinjerna innebär att regeringen i möjligaste mån skall befrias frän sådana ärenden som inte kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ.

Riksdagen har anvisat flera olika metoder som skall användas för att nå detta mål. En metod är att flytta ärenden från regeringen rill domstolarna i de fall då det är ändamålsenligt, I riktlinjerna sägs bl, a. följande om detta (prop, s, 29), Genom en rad reformer pä förvaltningsrättskipningens område under en följd av år har man nätt sä långt att det knappast längre är möjligt att i någon större utsträckning flytta ärenden från regeringen till domstolarna. Principen att mål där rättsfrågan är huvudsaken skall gå till domstol är i stort sett genomförd och bör vara vägledande också i fortsättningen. Mindre avsteg från principen bör dock kunna göras i båda riktningarna. Det finns ocksä mänga gränsfall.

Arbetet med att följa upp riktlinjerna genom författningsändringar har bedrivits områdesvis och är ännu inte avslutat. Hittills har arbetet bl. a. lett till att förvaltningsdomstolarna fått överta vissa ytterligare grupper av ärenden där regeringen tidigare var högsta instans. Regeringen kvarstår emellertid som slutinstans i åtskilliga ärendegrupper.

Som exempel på grupper av ärenden där regeringen är slutinstans kan
nämnas frågor om tillstånd att inrätta personregister enligt datalagstiftning
en, tillstånd till kreditupplysningsverksamhet, tillstånd till inkassoverk- 12

samhet, tillstånd till yrkesmässig tillverkning av läkemedel, tillstånd för Prop. 1987/88:69 privatpraktiserande tandläkare eller sjukgymnaster att arbeta inom den allmänna försäkringens ram, tillstånd till yrkesmässig trafik med bilar och bussar, tillstånd till flygtrafik, tillstånd till tillfällig handel, tillstånd att handla med skrot, undantag från aktiebolagslagens låneförbud, godkännande av enskilda skolor, förhandsgranskning av film, tillstånd att förvärvajordbruksfastigheter, bildande av naturreservat och tillstånd till fiskodling.

Andra ärenden som regeringen efter överklagande prövar som högsta instans gäller utlänningars rätt att resa in i och uppehålla sig i Sverige, förvärv av svenskt medborgarskap, tillstånd att bedriva arbetsförmedling, förelägganden och förbud enligt arbetsmiljölagstiftningen, tillstånd till bebyggelse, rillstånd att fullgöra vapenfri tjänst, tillstånd till utländska förvärv av fast egendom, koncession för mineralutvinning och tillstånd och tillsyn enligt miljöskyddslagstiftningen.

En annan metod som enligt riktlinjerna skall användas för att befria regeringen från de ärenden som inte kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ är att man skär av instansordningen så att förvaltningsmyndigheter under regeringen prövar vissa grupper av ärenden som högsta instans. Metoden har använts bl. a. i fråga om beslut av sädana nämnder som har en funktion och organisation som Hknar domstolarnas (domstolsliknande nämnder). Det gäller t. ex. kriminalvårdsnämndens beslut om villkorlig frigivning enligt 26 kap. 9 § brottsbalken, värnpliktsnämndens beslut om befrielse frän eller anstånd med tjänstgöring enligt varnpliktslagen (1941:967, omtryckt 1969:378), psykiatriska nämndens beslut om tvängsintagning enligt lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (omtryckt 1982:782), buss- och taxivär-deringsnämndens beslut om inlösen av trafikrörelser enligt 3 kap. 7 § yrkestrafiklagen (1979:559) och resegarantinämndens beslut om ianspråktagande av säkerhet enligt resegaranUlagen (1972:204).

Också när det gäller en del beslut av centrala ämbetsverk och länsstyrelser har möjligheten att överklaga skurits av. Statens naturvårdsverk är t. ex. högsta instans i vissa dispens- och licensfrägor enligt jaktlagstiftningen. Socialstyrelsen är slutinstans i rillståndsfrågor enligt lagen (1977:293) om handel med drycker och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. Riksskatteverket prövar som högsta instans frågor om tillstånd att lägga om räkenskapsår enligt bokföringslagen (1976:125). Som ytterligare exempel kan nämnas att länsstyrelsen är andra och sista instans i hittegodsärenden enligt lagen (1938:121) om hittegods.

De av riksdagen fastlagda riktlinjerna tar som sagt sikte pä regeringens
befattning med överklaganden. Men regeringen prövar också åtskilliga
förvaltningsärenden som första och enda instans. Ocksä när det gäller
sådana ärenden har statsmaktema länge strävat efter att befria regeringen
från att pröva frågor som inte kräver politiska ställningstaganden. Som
exempel på förvaltningsärenden där regeringen kvarstår som enda pröv
ningsinstans kan nämnas ärenden om tillstånd enligt lagstiftningen om
kontroll över krigsmateriel, tillstånd till expropriarion, tillstånd till indu
strietableringar enligt lagstiftningen om hushållning med naturresurser 13
samt tillstånd till utländska förvärv av svenska företag.

De förvaltningsbeslut som regeringen eller förvaltningsmyndigheter un- Prop. 1987/88:69 der regeringen sålunda meddelar kan överprövas av regeringsrätten inom ramen för resningsinstitutet. Enligt 11 kap. 11 § regeringsformen (RF) ankommer det nämligen på regeringsrätten att bevilja resning i avgjorda ärenden för vilka regeringen, en förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyndighet är högsta instans. I andra fall - dvs. främst när allmän domstol är slutinstans - är det högsta domstolen som prövar frågor om resning. Närmare bestämmelser om detta kan enligt paragrafen meddelas i lag. RF:s regler om resning ger alltså en viss möjlighet till domstolsprövning av bl. a. regeringsbeslut.

Resningsinstitutet har gammal hävd i svensk rätt. I 1809 ärs RF behandlades frågan om resning i 19 §, Efter regeringsrättens tillkomst hade lagrummet den innebörden att det till regeringsrättens kompetens förde "mål av beskaffenhet att tillhöra dess eller kammarrättens slutliga prövning", Alla andra mål tillhörde högsta domstolens kompetens. Resningsinstitutets räckvidd bestämdes genom uttrycket "bryta dom åter". 1 praxis kom resningsinstitutet tidigt att anses tillämpligt inte bara i mål som hade prövats av domstol utan även i andra mål där avgörandet hade karaktär av rättstillämpning. Redan i den utformning resningsinstitutet hade i 1809 ärs RF ansågs det tillämpligt pä regeringsärenden som innebar rättstillämpning.

Den nya grundlagsbestämmelsen om resning ansluter sig nära till den äldre. En skillnad är dock som framgått att det inte längre är högsta domstolen utan regeringsrätten som prövar frågor om resning i ärenden där regeringen eller en förvaltningsmyndighet är högsta eller enda instans.

När det gäller sädana frågor om resning som högsta domstolen skall pröva finns det närmare bestämmelser i 58 kap, rättegångsbalken (RB), Dessa bestämmelser innebär bl, a, att resning kan beviljas, om den rättsrill-lämpning som ligger till grund för domen uppenbart strider mot lag. Några motsvarande föreskrifter finns inte för regeringsrätten. Detta medför att det i viss män är oklart vilken prövning som skall göras i resningsärenden hos regeringsrätten, I den rättsvetenskapliga litteraturen (se t, ex, Hans Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 1987, s, 134 f,) har hävdats att regeringsrätten i dessa ärenden regelmässigt gör totalbedömningar av diskretionär karaktär och använder sin befogenhet att bevilja resning för att åstadkomma korrigeringar av beslut som pä de mest skilda sätt blivit påtagligt felaktiga men som inte kan överklagas i ordinär väg. Regeringsrätten skulle alltså gä betydligt längre än högsta domstolen i sin prövning.

Det bör framhållas att något krav pä prövningstillstånd inte gäller i resningsärenden (jfr 35 § förvaltningsprocesslagen 1971:291, paragrafen ändrad senast 1980:275),

Beträffande utvecklingen under senare är bör rilläggas att den nya för
valtningslagen (1986:223) som gäller frän årsskiftet 1986/87 syftar rill att
ytterligare stärka rättssäkerheten i själva förvaltningsförfarandet. Lagen
bygger på uppfattningen att tyngdpunkten i förfarandet bör förskjutas
nedåt i instansordningen, särskilt mot den första instansen (prop.
1985/86:80 s, 12), Viktiga inslag är nya regler om att myndigheterna skall
lämna vägledning och annan service till enskilda parter i förvaltningsären- 14

den och i ökad utsträckning själva ompröva felaktiga beslut.

Promemorieförslaget överensstämmer,i det väsentliga med mitt förslag.

Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser vitsordar reformbehovet. De stöder uppfattningen att det med hänsyn rill Sveriges åtaganden enligt konventionen bör införas en ny möjlighet till domstolsprövning pä åtskilliga områden där regeringen eller en förvaltningsmyndighet i dag är högsta eller enda prövningsinstans. När det gäller frågan hur denna prövningsmöjlighet bör utformas går meningarna isär.

De flesta, bl. a. regeringsrättens ledamöter, hovrätten för Nedre Norrland, kammarrätten i Jönköping och JO, tillstyrker en överprövningsmöj-lighet i regeringsrätten enligt huvudlinjerna i promemorieförslaget. Från flera håll betonas att en sådan lösning bör följas upp genom områdesvisa översyner av lagstiftningen så att man på sikt i möjlig män tillgodoser behovet av domstolsprövning genom specialregler om överklagande till kammarrätt eller genom andra specialregleringar som avpassas efter varje områdes särart.

En minoritet - däribland ett par instanser som företräder den juridiska forskningen och några näringslivsorganisationer - avstyrker förslaget. Dessa instansers synpunkter går bl, a, ut på att man i stället för att bygga ut den nuvarande ordningen med en ny prövningsmöjlighet bör flytta ärenden från regeringen till kammarrätterna genom områdesvisa åtgärder.

Skälen för mitt förslag: Som jag redan har varit inne pä har det under mänga år i Sverige pågått en utveckling mot att förvaltningsärenden i allt större utsträckning kan överprövas av domstolar. Det huvudsakliga syftet med det reformarbete som har bedrivits har varit att stärka den enskildes rättsskydd. Strävandena att förbättra den enskildes rättssäkerhet pä förvaltningsområdet har nyligen manifesterats i den nya förvaltningslagen. Dessa strävanden mäste givetvis fortsätta ocksä i framtiden.

I första hand är det en angelägenhet på det nationella planet att sätta upp de mål som bör eftersträvas vid utbyggnaden av rättsskyddet här i Sverige. Helt naturligt har vi emellerrid anledning att se på förhållandena i andra länder och undersöka om vi frän dem kan hämta idéer om hur en sådan utbyggnad kan ske. I särskilt hög grad gäller detta de rättssäkerhetsgarantier som kan ses som gemensamma för länderna i vär kulturkrets och som har kommit till uttryck i europakonventionen.

Dessa rättssäkerhetsgarantier har under de senaste åren kommit i blick- Prop, 1987/88:69 punkten. Konventionens grundläggande konstruktion har skapat vissa problem. Detta sammanhänger med att den griper över ett mycket vitt område samtidigt som den i åtskilliga hänseenden är tämligen allmänt hållen och därmed ger stort utrymme för olika tolkningar, I takt med att antalet mål kraftigt har ökat under senare år har den europeiska domstolen utvecklat en alltmer extensiv praxis. Det gäller bl, a, domstolens tolkning av konventionens krav på tillgång till domstolsprövning.

Beträffande detta krav står det klart att domstolen har tolkat konventionen pä ett sätt som inte förutsågs när Sverige tilUrädde denna. Kravet har ansetts omfatta inte bara civilrättsliga tvister utan ocksä vissa tvister om tillämpningen av offenfligrättsliga regler med anknytning till äganderätten, rätten att utöva ett yrke m. m. En sammanfattning av domstolens praxis på området har gjorts i regeringskansliet och bör fogas Ull protokollet som bilaga 5. Tvä av de fall som redovisas i sammanfattningen (fallen Boden och Pudas) har avgjorts efter det att lagrådsremissen avlämnades. Lagrådet har emellertid vid sin granskning haft tillgång till också dessa avgöranden.

Även när det gäller proceduren för anhållande och häktning har det visat sig att den europeiska domstolen numera tolkar konventionen på ett annat sätt än som förutsägs när vi tillträdde den. Jag har närmare belyst detta i prop. 1986/87:112 (bl. a. s, 23 och 24) där det ocksä föresläs sädana ändringar i regelsystemet pä detta område att vår lagstiftning kommer att anpassas till den tolkning som domstolen har ställt sig bakom,

Pä grund av konventionens omfattande räckvidd kan det självfallet även beträffande andra särskilda frågor finnas utrymme för diskussion när det gäller förhållandet mellan konventionen och den svenska lagstiftningen. Det kunde därför synas ändamålsenligt att genomföra en mera generell utredning om hur vär lagstiftning förhåller sig till konventionen.

Med hänsyn till hur konventionens kontrollapparat fungerar skulle en sådan utredning dock knappast vara meningsfull. Det är den europeiska domstolen som i sista hand har tillagts befogenhet att avgöra uppkommande tolkningsfrågor. När det gäller frågor som för svensk del skulle kunna tänkas komma upp till diskussion torde generellt gälla att det knappast är möjligt att på förhand med tillräcklig grad av säkerhet förutse domstolens ståndpunkt. De antaganden som en eventuell svensk utredning skulle kunna göra i detta hänseende skulle därför bli av föga värde. Även för framtiden torde man sålunda i stället fä välja linjen att noga följa domstolens avgöranden i konkreta fall.

När Sverige Ullträdde konventionen utgick vi från att svensk lag uppfyll
de dess krav och att Sverige således — bortsett frän vissa frågor där
förbehåll gjordes — kunde ta på sig konventionens förpliktelser utan att
ändra sin lagstiftning (prop. 1951:165 s. 11). Om emellertid den europeiska
domstolen tolkar konventionen på ett annat sätt, bör Sverige givetvis se till
att svensk lag med minsta möjliga eftersläpning motsvarar våra internario-
nella förpliktelser. Såvitt rör det rättsområde som här är aktuellt pekar
rättsfallen från europadomstolen i riktning mot att det måste finnas en
möjlighet till domstolsprövning i en del grupper av ärenden där regeringen 16

eller en förvaltningsmyndighet i dag är högsta eller enda prövningsinstans Prop. 1987/88:69 (t. ex, i ärenden enligt expropriations-, förköps- och jordförvärvslagstiftningen).

Bedömningen försväras dock av att de flesta rättsfallen tar sikte pä förhållanden i andra länder, I de fall som avser svenska förhållanden (se bilaga 5) har domstolen visserligen uttalat att resningsinstitutet inte uppfyller fordringarna enligt artikel 6 men lämnat en motivering som ger anledning till tvekan huruvida uttalandet bygger på en riktig uppfattning om det rådande rättsläget beträffande detta institut. Vilken betydelse missuppfattningen i sä fall har haft för utgången i målen är svårt att säga, I sammanhanget bör ocksä beaktas att rättsfallen ger ett allmänt intryck av att domstolens praxis är stadd i en utveckling vars slutpunkt nu inte kan överblickas.

Det sagda kan anföras till stöd för att frågan om anpassning av vår lagstiftning till europadomstolens tolkning av artikel 6 bör anstå i väntan på den fortsatta utvecklingen av domstolens praxis, Å andra sidan är det självfallet önskvärt att man snarast i möjligaste män förebygger att svensk rätt kommer att stå i konflikt med den rättsbildning som sker i europadomstolen.

För svensk del har en huvudtanke bakom reformarbetet under senare år varit att ärenden skall avgöras på ett riktigt och rättssaken sätt redan i första instans så att man i möjlig män slipper de olägenheter i form av tidsutdräkt m, m, som en prövning i högre instans ofta medför. Detta utesluter givetvis inte att möjligheten att överklaga har en betydelsefull funktion att fylla ocksä i fortsättningen.

Som framgått av min bakgrundsteckning har vi i dag två huvudtyper av instansordningar i förvaltningsärenden: en förvaltningsväg där regeringen eller någon förvaltningsmyndighet är slutinstans och en domstolsväg där regeringsrätten i allmänhet är högsta instans. Reglerna om vilka ärenden som skall gä den ena resp, andra vägen bygger på principer som lades fast vid regeringsrättens tillkomst år 1909, Principerna innebär att ärenden där prövningen huvudsakligen går ut på att tillämpa rättsregler bör kunna överklagas till domstol medan andra ärenden prövas i administrativ ordning även efter överklagande.

Dessa principer ger inte alltid någon klar ledning. Pä många områden är lagstiftningen sä utformad att den prövning som skall göras har inslag av såväl rättslig bedömning som lämplighetsavvägning eller någon annan sådan mera skönsmässig bedömning. Det är t, ex, inte ovanligt att lagar innehåller termer och begrepp som till en del får sitt innehåll genom en intresseavvägning. Att någon klar rågång inte finns mellan ärenden där den rättsliga prövningen är det övervägande momentet och ärenden där skönsmässiga bedömningar dominerar illustreras av att det finns viktiga inslag av rättslig bedömning i en del typer av ärenden som regeringen eller någon förvaltningsmyndighet i dag prövar som högsta instans, Å andra sidan ligger åtskilliga tillämpningsfrågor som närmast kan karakteriseras som lämplighetsbedömningar hos förvaltningsdomstolarna.

Ibland kan det vara tillfälligheter eller historiska skäl som ligger bakom
den nuvarande ordningen med överklagande förvaltningsvägen, I andra 17

2 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

fall har denna tillkommit efter ingående principiella överväganden, Pä Prop. 1987/88:69 åtskilliga områden bygger lagstiftningen pä att regeringen — som ett naturligt led i utövningen av den styrande makt som enligt regeringsformen tillkommer regeringen — eller någon förvaltningsmyndighet med en speciell kompetens skall styra utvecklingen genom att pröva förvaltningsärenden som högsta eller enda instans, I dessa fall kan man inte utan ingripande ändringar i systemet överge den nuvarande ordningen.

Frågan är vad som bör göras mot den bakgrunden, om man som jag sä snabbt som möjligt vill säkerställa att svensk rätt motsvarar konventionens krav pä tillgång till domstolsprövning.

Områdesvisa översyner eller en generell lösning?

En riktlinje för utvecklingen på längre sikt bör vara att man omrädesvis överväger i vilken mån det är ändamålsenligt att ersätta den överprövning som i dag sker i administrativ ordning med domstolsprövning. Som exempel på fall där en sådan ändring av instansordningen bör övervägas kan nämnas ärenden om auktorisation av bevakningsföretag, ärenden om godkännande för anställning hos ett auktoriserat bevakningsföretag och ärenden om förordnande att vara ordningsvakt, I promemorian Ds Ju 1987:4, som utarbetats i justitiedepartementet, har föreslagits att uppgiften att pröva överklaganden i ärenden av dessa slag skall flyttas frän regeringen till kammarrätt. Förslaget har remissbehandlats, och frågan övervägs nu i regeringskansliet,

Ocksä i en del ärenden där en förvaltningsmyndighet i dag är högsta instans kan det finnas skäl att låta domstolsprövning ersätta överprövning i administrativ ordning. När det exempelvis gäller tillståndsfrågor enligt lagen (1977:293) om handel med drycker, där socialstyrelsen är andra och högsta instans, har sålunda alkoholhandelsutredningen föreslagit att överklagande skall kunna ske till kammarrätt i stället (jfr SOU 1985:15), Förslaget har remissbehandlats och övervägs nu i regeringskansliet.

Jag förordar en fortsatt översyn av de aktuella författningarna med målsättningen att noga undersöka i vad män det är ändamålsenligt att låta domstolsprövning ersätta överprövning i administrativ ordning. Självfallet bor man då också uppmärksamma i vad mån det kan finnas skäl att flytta någon ärendegrupp i motsatt riktning. Denna översyn kan i viss utsträckning samordnas med det pågående arbetet att anpassa reglerna om över-klagbarhet och instansordning i olika lagar och förordningar till de riktlinjer för regeringens befattning med överklaganden som riksdagen har fastställt är 1984, Med ledning av erfarenheterna från det arbetet står det klart att översynerna kan bli tidskrävande.

Man kan alltså inte räkna med att ett sådant arbete ger resultat förrän sä
småningom. Som lagrådet framhållit är det också tydligt att lösningen att
låta domstolsprövning ersätta överprövning i administrativ ordning inte
står till buds i fräga om alla de förvaltningsbeslut som det här gäller. Jag
förordar därtör i likhet med det stora flertalet remissinstanser att man i
första hand skapar en mera generell möjlighet att få förvaltningsbeslut
domstolsprövade. Härigenom kan en reform få ett snabbt och brett genom
slag, vilket är av vikt på grund av våra konventionsåtaganden. Ii

Utgångspunkter för en generell reglering Prop. 1987/88:69

Den generella prövningsmöjligheten bör utformas så att den inte rubbar grundvalarna för domstolsväsendets och förvaltningens struktur och förhållande till varandra. Den bör därför inte ersätta utan komplettera de nuvarande möjligheterna till prövning förvaltningsvägen. Dessa bör alltjämt vara det primära för den som vill ha en överprövning av ett förvaltningsbeslut. Endast den som uttömt dessa möjligheter bör ha rätt att utnyttja den nya möjligheten till domstolsprövning.

Denna bör ta sikte pä det förhållandet att prövningen i en del typer av ärenden som gäller myndighetsutövning mot enskilda och för vilka regeringen eller någon förvaltningsmyndighet är högsta instans har viktiga inslag av rättslig bedömning även om intresseavvägningar och andra skönsmässiga överväganden skall dominera prövningen. Överprövningen hos domstolen bör inriktas på frågor om rättsenlighet.

Frågan om vilken eller vilka domstolar som skall göra prövningar av detta slag bör bedömas med hänsyn till att det är svårt att ens teoretiskt dra en klar gräns mellan rättsliga och skönsmässiga bedömningar. Lagstiftningen på förvaltningsområdet är i allmänhet inte utformad med hänsyn till att en sådan distinktion skall göras. Den innehåller ibland termer och begrepp som delvis skall få sitt innehåll genom avvägningar av politisk natur. Här kan vanskliga gränsdragningsfrågor uppkomma, Nägra närmare föreskrifter om hur gränsen skall dras är knappast möjliga att ge inom ramen för en generell reglering. Den rättsbildning som har skett vid tillämpning av kommunalbesvärsinstitutet och för vilken regeringsrätten är prejudikatinstans kan dock ge ledning.

Det sagda talar för att uppgiften att vara domstolsinstans bör läggas på en enda, högt kvalificerad domstol med förutsättningar att skapa och upprätthålla en fast praxis. Jag förordar att regeringsrätten får uppgiften. Ett ytteriigare skäl för detta är att det nya prövningsinstitutet dä kan samordnas med resningsinstitutet på ett smidigt sätt. Genom sin resnings-prövning har regeringsrätten för övrigt redan en viss erfarenhet av att överpröva bl, a, regeringsbeslut.

Med en sådan lösning kan ocksä bestämmelserna om den nya prövningsmöjligheten utformas sä att de blir fä och enkla, 1 likhet med vad som gäller för resningsinstitutet bör man kunna överlämna till regeringsrätten att själv avgöra hur en del frågor i sammanhanget skall lösas. Läggs prövningen pä en mindre kvalificerad instans, behövs däremot en mer utförlig reglering, något som kan medföra nackdelar från andra synpunkter.

En generell möjlighet till domstolsprövning enligt de riktlinjer som jag här har angett innebär otvivelaktigt en nyhet av principiell betydelse. Något helt nytt i värt rättssystem är det dock inte frågan om. Utgångspunkten för all offentlig maktutövning i vårt land är att denna är lagbunden (1 kap, I § tredje stycket RF), Sedan länge är också regeringens beslut underkastade den form av legalitetskontroll som ligger i resningsinstitutet och den s, k, lagprövningsrätten (11 kap, 14 § RF),

Ett par remissinstanser har ifrågasatt om en ny prövningsmöjlighet av detta slag innebär något egentligt nytt i förhållande till den möjlighet till överprövning som redan finns inom ramen för resningsinstitutet. Med

anledning av detta vill jag framhålla att det för närvarande inte finns nägra uttryckliga regler om vilken prövning som man har rätt till i resningsärenden hos regeringsrätten, I resningsärenden hos högsta domstolen gäller däremot enligt en bestämmelse i rättegångsbalken (58 kap, 1 § första stycket 4) att resning får beviljas, om den rättstillämpning som ligger till ■ grund för avgörandet uppenbart strider mot lag. Dessa förhållanden kan ha bidragit till att europadomstolen har ansett att möjligheten att begära resning i regeringsrätten inte uppfyller konventionens krav på tillgång till domstolsprövning. För att man skall säkerställa att svensk rätt motsvarar våra konventionsåtaganden behövs en lagstiftning som anger uttryckligt att den som berörs av ett förvaltningsbeslut har rätt att få en domstolsprövning av om beslutet står i överensstämmelse med gällande bestämmelser och att denna rätt gäller oavsett om resning kan beviljas.

Mitt förslag förutsätter att antalet ärenden som den nya prövningsmöjligheten ger upphov till i regeringsrätten inte blir alltför stort. Andra uppgifter som domstolen har får inte bli lidande. Detta bör beaktas när man tar ställning till vilket tillämpningsområde den nya möjligheten bör ha. Jag går in pä den frågan i nästa avsnitt.

Givetvis bör man också se till att verkställigheten av beslut inte fördröjs i onödan genom den nya prövningsmöjligheten. Jag återkommer till detta längre fram.

Prop, 1987/88:69

3.2 Tillämpningsområdet för den nya prövningsmöjligheten

Mitt förslag: Ett avgörande i ett förvaltningsärende som inte kan komma under någon annan domstols prövning skall kunna överprövas i regeringsrätten, om ärendet rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen, dvs. rör tillämpningen av civilrättsliga eller "betungande" offentligrättsliga normer.

Från denna regel föreskrivs vissa undantag. Bl, a, undantas beslut av vissa domstolsliknande nämnder. Undantag görs också för beslut i utlänningsärenden, medborgarskapsärenden, ärenden om värnpliktigas och reservpersonals inkallelse och tjänstgöring inom försvarsmakten, vapenfriärenden, skatteärenden, ärenden om dispens och vissa andra särskilda åtgärder inom ramen för den ekonomiska politiken och inflationsbekämpningen, krigsmaterielärenden samt ärenden om import- eller exporttillstånd på det kärntekniska området.

morieförslaget täcker sådana dispensbeslut m, m, på skatteområdet som i Prop. 1987/88:69 dag inte kan överprövas av domstol och som inte torde omfattas av kravet på domstolsprövning enligt konventionen. Det föreslås att dessa beslut skall undantas från den nya prövningsmöjligheten. Andra remissinstanser föreslår undantag för medborgarskapsärenden och krigsmaterielärenden.

Skälen för mitt förslag: I enlighet med vad jag nyss har sagt om syftet med reformen bör möjligheten till överprövning i regeringsrätten i vart fall omfatta de förvaltningsbeslut som kan anses gälla "civila rättigheter och skyldigheter" enligt artikel 6 i konventionen men som en inhemsk "oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag" i dag inte kan pröva pä annat sätt än genom ansökan om resning.

Hur tillämpningsområdet närmare bestämt bör avgränsas är en fräga som bör bedömas med ledning av vad som framstår som konsekvent och i övrigt ändamålsenligt från internrättslig synpunkt. Frän denna synpunkt bör ett beslut bl, a, ha en viss kvalificerad verkan för att det skall vara motiverat med domstolsprövning. Vidare bör en avgränsning ske sä att antalet nya ärenden i regeringsrätten inte blir för stort. Viktigt är ocksä att avgränsningen blir klar och entydig. Det är en fördel om man kan utnyttja begrepp som redan är väl kända.

Med ledning av dessa synpunkter förordar jag att det skall vara ett villkor för den nya prövningsmöjligheten att förvaltningsärendet rör till-lämpningen av en rättsregel om något förhållande som avses i 8 kap, 2 eller 3 § RF, De föreskrifter som anges i dessa lagrum är dels föreskrifter om enskildas personliga ställning eller om deras personliga eller ekonomiska förhållanden inbördes (8 kap, 2 §), dels sådana föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller som i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap, 3 §). Härigenom kommer civilrättsliga och det som brukar kallas betungande offentligrättsliga normer att omfattas.

Om tillämpningsområdet bestäms på detta sätt, täcker man med bred marginal det som rimligen kan falla under konventionens begrepp "civila rättigheter och skyldigheter". En annan tänkbar avgränsning är att man använder dessa från konventionen övertagna begrepp i stället för att hänvisa till RF, Med en sådan avgränsning skulle emellertid den ovisshet som råder om tolkningen av konventionens begrepp medföra att tillämpningsområdet blev oklart. Det skulle också kunna verka förvirrande, om man på detta sätt använde ordet "civila" med sikte främst på förhållanden som enligt svensk rättstradition betraktas som offentligrättsliga. Mot denna bakgrund är mitt förslag till avgränsning att föredra.

Vissa beslut i ärenden som rör förhållanden som avses i 8 kap, 2 eller 3 § RF men som knappast kan omfattas av konventionens krav pä tillgäng till prövning bör undantas frän den nya prövningsmöjligheten. Till en böljan bör ett undantag göras för beslut i ärenden om utlänningars vistelse i riket. Det är inte minst frän humanitära synpunkter utomordentligt angeläget att sädana ärenden avgörs snabbt.

Antalet ärenden av detta slag är ocksä mycket stort. Erfarenheten visar
att de sökande som i sädana ärenden vägras uppehållstillstånd i mycket
stor omfattning anför ytterligare skål och invändningar och prövar alla 21

möjligheter som erbjuds att få beslutet ändrat eller verkställigheten upp- Prop, 1987/88:69 skjuten.

Frågan om utlänningars rätt att uppehålla sig i en stat kan visserligen bli föremål för prövning enligt konventionen, t, ex, enligt artikel 8, som bl, a, innehåller regler till skydd för familjelivet. Det är dock klart att en utlännings rätt att uppehålla sig i en stat inte anses vara en "civil right" enligt konventionens artikel 6, Att undanta utlänningsärenden kan därför inte stå i strid med denna artikel.

Beslut i dessa ärenden bör därför inte kunna överprövas av regeringsrätten enligt den nya ordningen.

Andra typer av beslut som av särskilda skäl bör undantas är beslut om svenskt medborgarskap, beslut i dispens- och uppbördsfrågor enligt olika författningar pä skatteområdet, beslut enligt lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel (giltighetstiden förlängd till utgången av är 1989 genom SFS 1986:1201), beslut i frågor om allmän likviditetsindragning eller allmän prisreglering, beslut enligt lagen (1982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m,m,, beslut enligt lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m, m, samt beslut om införsel, utförsel m, m, enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Också många av dessa beslut har en betydande frekvens. En del av dem har ocksä inslag av sådana utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar som en domstol inte lämpligen bör göra. Det gäller framför allt krigsmaterielärendena.

Vissa beslut i krigsmaterielärenden bör dock omfattas av den nya prövningsmöjligheten, nämligen beslut om äterkallelse av tillstånd enligt 4 § i 1983 års lag. Rättsfallen från den europeiska domstolen tyder på att det enligt konventionen krävs en möjlighet till domstolsprövning i dessa fall.

En särskild fräga är om den nya prövningsmöjligheten bör gälla beslut av domstolsliknande nämnder. Jag tänker då framför allt på nämnder vilkas sammansättning är bestämd i lag och vilkas ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare (jfr 2 kap, 9 § andra stycket andra meningen RF). Vid RF:s tillkomst utgick man frän att dessa nämnder är att betrakta som domstolar i konventionens mening med hänsyn bl. a, till deras sammansättning, utredningsmöjligheter och självständiga ställning (prop, 1973:90 s, 386 f,). Frågan har inte prövats av europadomstolen. Enligt min mening bör man alltjämt utgå från att sädana nämnder kan räknas som domstolar i konventionens mening. Detsamma gäller arrendenämnderna, hyresnämnderna och övervakningsnämnderna. Den nya prövningsmöjligheten bör inte omfatta deras beslut.

Gällande regler om de domstolsliknande nämndernas sammansättning är
oenhetliga. Bl, a, varierar kraven på ordförandens juridiska kompetens (jfr
t, ex, beträffande riksvärderingsnämnden och buss- och taxivärderings-
nämnden 20 § förfogandelagen 1978:262 resp, 2 § lagen 1985:450 om buss-
och taxivärderingsnämnden). Dessa krav bör nu göras enhetligare så att
omotiverade skillnader inte uppkommer vid tillämpningen av den nya
möjligheten till överprövning i regeringsrätten. Jag förordar därför några
mindre ändringar i reglerna om ordföranden i värnpliktsnämnden, stäng
selnämnden, resegarantinämnden, oljekrisnämnden och riksvärderings
nämnden. Ändringarna gör att den nya prövningsmöjligheten inte kommer 22
att gälla beslut av dessa nämnder.

Promemorians förslag: Regeringsrätten fär upphäva beslutet ifall den rättstillämpning som ligger till grund för detta strider mot lag eller annan författning.

Remissinstanserna: De flesta godtar promemorieförslaget. Flera ifrågasätter dock om en sådan prövning är tillräcklig för att motsvara konventionens krav. Det påpekas bl, a, att prövningen måste omfatta säväl sakfrågor som rättsfrågor. Några anser att prövningens omfång behöver preciseras.

Remissinstanserna godtar i allmänhet att prövningen skall innefatta en rätt för regeringsrätten att upphäva förvaltningsbeslutet men inte att sätta ett annat beslut i dess ställe. En kritisk synpunkt som förs fram är att, om ett nytt beslut bör meddelas i stället för det upphävda, det bör finnas en garanti för att så sker.

Skälen för mitt förslag: I enlighet med vad jag har sagt i avsnitt 3,1 bör den nya möjligheten till överprövning i regeringsrätten inriktas på frågor om rättsenlighet. Därmed är inte sagt att överprövningen bör begränsas till att avse rättstillämpningen i den mening detta begrepp anses ha i t, ex, regeln om resning i 58 kap, I § första stycket 4 rättegångsbalken. Regeringsrätten bör kunna överpröva också den faktabedömning som ligger till grund för tillämpningen av föreskrifter. Prövningen skall över huvud taget avse ett besluts förenlighet med rättsordningen i enlighet med principen om all maktutövnings lagbundenhet (jfr prop, 1973:90 s, 228), Däremot skall prövningen inte avse en tillämpning av europakonventionens artiklar, eftersom dessa inte utgör någon del av vär inhemska rättsordning, lät vara att konventionens innehåll kan ha betydelse för tolkningen av svenska rättsregler.

Vidare bör regeringsrätten kunna pröva om det förekommit något sådant fel i själva förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet, t, ex, när beslutet påstås ha tillkommit i strid mot förvaltningslagens regler om parters rätt att få del av uppgifter eller när beslutsmyndigheten har åsidosatt någon bestämmelse om att den skall inhämta yttrande frän en annan myndighet innan den avgör ärendet.

Det ligger i sakens natur att den närmare omfattningen av en överpröv- Prop, 1987/88:69 ning från rättslig synpunkt kommer att variera från en ärendetyp till en annan beroende pä hur bestämmelserna pä olika områden är utformade. En del bestämmelser är utformade sä att överprövningen kan bli lika omfattande som prövningen i administrativ ordning. Det gäller t, ex, den bestämmelse som finns i 3 kap, I § yrkestrafiklagen (1979:559) och som anger att ett trafiktillstånd skall återkallas, om det i den yrkesmässiga trafiken eller i övrigt vid driften av trafikrörelsen har förekommit sädana missförhållanden att tillständshavaren inte kan anses lämplig att fortsätta verksamheten. Även sädana frågor skall alltså kunna komma under regeringsrättens prövning enligt mitt förslag.

Andra bestämmelser är utformade så att den administrativa prövningen kan utfalla pä mer än ett sätt utan att något av besluten kan sägas strida mot bestämmelserna. Jag tänker dä främst pä det fallet att lagstiftaren, genom att ge en myndighet rätt att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut, har överlåtit ät myndigheten att forma en policy vid beslutsfattandet. Även bestämmelser av detta slag sätter dock ofta vissa gränser för myndighetens handlingsfrihet, I sådana fall bör den nya möjligheten till domstolsprövning omfatta frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten.

Självfallet måste ett förvaltningsbeslut alltid uppfylla grundlagens krav pä saklighet och opartiskhet och allas likhet inför lagen (1 kap, 9 § RF), Regeringsrätten bör kunna pröva även frågan om detta krav har iakttagits,

1 konsekvens med att domstolsprövningen bör inriktas pä frågor om rättsenlighet bör man däremot vara försiktig med att utsträcka prövningen till att omfatta de bedömningar som myndigheter gör inom ramen för sina befogenheter att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut. Dessa bedömningar har ofta en annan karaktär än de prövningar som normalt förekommer hos domstolar i Sverige och andra länder i vår kulturkrets. Så t, ex, är - som regeringsrättens ledamöter har anfört i sitt remissyttrande - en av avsikterna med att regeringen skall vara tillståndsmyndighet i expropria-tionsfrågor att politiska bedömningar skall kunna fälla utslaget när det gäller viktiga frågor av allmän betydelse.

Ibland kan det vara oklart om en bestämmelse är avsedd att ge en myndighet en sådan rätt till eget val vid beslutsfattandet som jag har nämnt nu eller om myndighetens uppgift i princip bara är att tolka bestämmelsen. Det gäller bl, a, bestämmelser som innehåller allmänt uttryckta termer och begrepp. Frågan har diskuterats i den rättsvetenskapliga litteraturen (se t, ex, Bertil Wennergren i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1984 s, 378 ff,).

Även om domstolsprövningen i fall av detta slag i princip kommer att
gälla förvaltningsbeslutet i hela dess vidd, ligger det i sakens natur att
prövningen sker med beaktande av att domstolar inte kan förutsättas göra
bedömningar av utpräglat skönsmässig eller politisk karaktär. Jag vill här
särskilt erinra om de riktlinjer för regeringens befattning med överklagan
den som riksdagen har fastställt år 1984, Riktlinjerna går bl, a, ut på att
regeringen som politiskt organ skall kunna styra utvecklingen pä vissa
områden genom att pröva förvaltningsärenden, t, ex, ärenden där miljö
skyddskrav mäste vägas mot vittgående arbetsmarknadspolitiska effekter 24

eller där praxis behöver anpassas till växlande säkerhetspolitiska krav (prop. 1983/84:120 s, 14), För mig har det varit av avgörande betydelse för den lösning jag föreslår att jag ansett mig kunna utgå från att det med den lösningen inte blir någon domstolsprövning av politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening.

Europadomstolen har ocksä uttalat att vissa typer av bedömningar ligger sä långt ifrån normal rättskipning att de inte kan anses vara omfattade av artikel 6 (se bilaga 5, målet Van Marie m,fl, mot Nederländerna),

Generellt bör gälla att, om regeringsrätten när den prövar ett förvaltningsbeslut finner att beslutet strider mot någon rättsregel, den skall vara skyldig att upphäva beslutet. Som har anförts i promemorian talar flera skäl för att domstolen däremot inte bör ha till uppgift att sätta ett annat beslut i det upphävdas ställe. Prövningen bör alltså vara vad man brukar kalla kassatorisk.

Om det behövs ett nytt beslut i stället för det upphävda, bör regeringsrätten uttryckligen återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat det överprövade beslutet. Genom återförvisningen fär man en garanti för att det nya beslutet kommer till stånd. Samtidigt klargörs att den som har rätt att fä t, ex, ett upphävt avslagsbeslut ersatt med ett gynnande beslut inte behöver göra en ny ansökan.

Ibland är det onödigt eller olämpligt att kombinera upphävandet med återförvisning. Framför allt gäller detta när beslutet innebär ett förbud, föreläggande eller liknande ingripande som en myndighet har tagit initiativ till och beslutet upphävs helt och hållet.

De föreskrifter som behövs för att reglera vilken omfattning regeringsrättens prövning skall ha bör lämpligen gå ut på att domstolen skall pröva om beslutet strider mot någon rättsregel. Om domstolen finner att så är fallet, skall den upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendet rill den myndighet som meddelat beslutet, 1 annat fall skall beslutet stå fast. Självfallet bör även en viss del av ett beslut kunna upphävas. En närmare bestämning av prövningens omfattning bör ske i regeringsrättens praxis med ledning av de synpunkter jag har redovisat.

Prop. 1987/88:69

Remissinstanserna godtar i allmänhet promemorians förslag, Prop, 1987/88:69

Ett par instanser är kritiska till att endast enskilda parter skall kunna begära domstolsprövning.

Några pekar pä problem som kan tänkas uppkomma genom att den nya prövningsmöjligheten fördröjer det slutliga avgörandet. Ett problem som påtalas är att en köpare, som vägras förvärvstillständ genom ett förvaltningsbeslut och som begär att regeringsrätten skall överpröva beslutet, kan förlora sin rätt till den köpta egendomen, om säljaren överlåter den till någon annan innan regeringsrätten avgör frågan. Farhågor uttalas ocksä för att den nya ordningen kommer att leda till att verkställigheten av beslut fördröjs i onödan.

Några remissinstanser ifrågasätter om inte tiden för begäran om överprövning bör vara kortare än den föreslagna sexmånadersfristen.

Några andra ifrågasätter om inte konventionen kräver att den enskilde kan få till stånd en muntlig domstolsförhandling.

Från ett par häll förespråkas - i motsättning till vad som uttalas i promemorian - att den som enligt förslaget har rätt att begära domstolsprövning av ett beslut bör få en underrättelse om detta i samband med beslutet.

Skälen för mitt förslag: När jag nu kommer in närmare pä hur den nya prövningsmöjligheten bör utformas är det flera frågor som anmäler sig.

En första fråga gäller vem som skall kunna ta initiativ till en överprövning i regeringsrätten. Jag anser att endast enskilda skall ha initiativrätt. Det finns ingen anledning att ge allmänna organ sådan rätt, t, ex, en kommun som har fått avslag pä en ansökan om expropriation. Jag vill erinra om att europakonventionens artikel 6 inte ger rättssäkerhetsgarantier för andra än enskilda. Det kan också påpekas att de särskilda rättssäkerhetsgarantier som enligt förvaltningslagen gäller i ärenden om myndighetsutövning bara avser de ärenden där någon enskild är föremål för myndighetsutövningen.

Ett villkor för att en enskild skall ha initiativrätt bör givelvis vara att han har ett visst intresse i saken. Frågan är hur detta villkor närmare bestämt bör utformas.

En ändamålsenlig utformning är enligt min mening att endast den skall kunna fä till stånd en överprövning som har varit sökande, klagande eller annan part i förvaltningsärendet. Begreppet "part" är fast förankrat i förvaltningsrättslig lagstiftning och praxis. Det används bl, a, pä flera ställen i förvaltningslagen. Dess huvudsakliga innebörd är väl känd. Samtidigt har begreppet den fördelen att det ger utrymme för en utveckling i praxis,

I de flesta ärenden som det här gäller finns det ingen annan enskild intressent än den som är part. Ärenden där det kan tänkas förekomma andra enskilda intressenter brukar i praktiken handläggas så att personerna i fråga blir parter innan ärendet avgörs i högsta administrativa instans, I regeringens praxis i byggdispensärenden får sålunda berörda grannar regelmässigt tillfälle att yttra sig innan regeringen beviljar dispens (jfr Håkan Strömberg i Förvaltningsrättslig tidskrift 1984 s, 346),

Mot denna bakgrund kan jag för min del inte se att det i detta samman- 26

häng finns behov av en initiativrätt för andra än parter. En sådan rätt för Prop, 1987/88:69 andra intressenter skulle för övrigt vara svär att förena med de överklaganderegler som gäller för en viktig ärendetyp, som den nya prövningsmöjligheten bör omfatta, nämligen planärenden. Jag tänker på de regler om överklagande förvaltningsvägen som finns i 13 kap, 5 § plan- och bygglagen (1987:10) och som innebär att endast den får överklaga ett planbeslut som har gjort invändningar i första instans.

En betydelsefull fräga är om förvaltningsbeslutet skall vara verkställbart utan hinder av att domstolsprövning kan ske. Självklart skulle det kunna leda till olägenheter om verkställighet sker av ett beslut som regeringsrätten sedan upphäver. Samtidigt mäste man se till att den nya prövningsmöjligheten inte fördröjer verkställigheten i onödan.

För att båda dessa synpunkter skall tillgodoses på ett smidigt sätt förordar jag att förvaltningsbeslutet skall vara verkställbart så länge domstolsprövning inte har begärts. Om domstolsprövning begärs, bör frågan om verkställighet vara beroende av om regeringsrätten med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet beslutar om inhibition, dvs, stoppar verkställigheten i väntan pä det slutliga avgörandet. Regeringsrätten bör kunna meddela ett inhibitionsbeslut utan att parten särskilt har begärt det Gfr prop, 1971:30 s, 422),

Det kan diskuteras om en sådan inhibitionsmöjlighet alltid är tillräcklig. Frän principiell synpunkt skulle man kunna överväga en undantagsregel om när sädana beslut blir gällande som innebär avslag på en ansökan om förvärvstillständ. Jag tänker framför allt på det fallet att tillståndet är en förutsättning för ett redan ingånget avtals giltighet. Vad som för detta fall närmast kan komma i fråga är en föreskrift om att förvaltningsbeslutet inte omedelbart medför att avtalet blir ogiltigt, I stället skulle giltigheten kunna göras beroende av om t, ex, domstolsprövning begärs inom en tid som anges i beslutet.

Sannolikheten för att situationer av detta slag uppkommer i praktiken och medför olägenheter måste emellertid bedömas som liten och motiverar knappast att man nu inför någon undantagsregel. Liknande situationer kan för övrigt tänkas uppkomma redan i dag, t, ex, om resning beviljas beträffande ett beslut att vägra förvärvstillständ eller om försutten tid för att föra talan mot ett sådant beslut återställs (jfr Hans Ragnemalm, Extraordinära rättsmedel i förvaltningsprocessen, 1973, s, 171 ff,). Närmast till hands ligger att det liksom hittills överlämnas ät rättstillämpningen att lösa eventuella frågor av sådant slag. Om utvecklingen skulle ge anledning till det, bör spörsmålet kunna uppmärksammas ytterligare vid de översyner av lagstiftningen som jag har förordat i avsnitt 3,1,

Frågan om en begäran om domstolsprövning skall framställas inom viss tid bör bedömas mot följande bakgrund.

En del beslut är av sådan karaktär att den som vill begära överprövning
kan förutsättas göra det sä snart som möjligt. Det gäller t, ex, avslagsbe
slut. Med de regler om verkställighet av beslut som jag förordar ligger det i
den klagandes eget intresse att framställa sin begäran utan dröjsmål ocksä i
andra fall, t, ex, när beslutet innebär ett föreläggande, ett förbud eller en
äterkallelse av ett tillstånd. Generellt sett kommer det mera sällan att 27

finnas någon annan enskild part eller sakägare med intressen som är Prop. 1987/88:69 motsatta klagandens. Det bör också observeras att en tidsgräns för begäran om domstolsprövning av ett beslut inte hindrar att parten kan begära omprövning i administrativ ordning, Pä sä sätt kan han ofta skaffa sig ett nytt beslut med samma innehåll som det tidigare och sedan begära domstolsprövning av det nya beslutet, I vilka fall detta är möjligt sammanhänger med allmänna principer om förvaltningsbeslutens s, k, rättskraft (jfr prop, 1985/86:80 s. 39 f, och Ole Westerberg, Om rättskraft i förvaltningsrätten, 1951, s, 505 ff, och 540 ff,).

Det som jag har sagt nu talar mot att det bör finnas en särskild tidsgräns för begäran om domstolsprövning,

I vissa speciella fall är situationen emellertid annorlunda. Ibland finns det flera enskilda personer med motstridiga intressen i ett förvaltningsärende. Exempelvis kan en person som granne vara motpart till en sökande i ett byggnadsärende. Om ansökan i ett sådant fall har beviljats, är det med tanke på sökandens intresse av att fä böija bygga ofta föga rimligt att möjligheten till domstolsprövning skall stå öppen för grannen annat än under en begränsad tid.

Även i andra fall kan en ordning, enligt vilken domstolsprövning kan initieras utan tidsbegränsning, fä oönskade konsekvenser. Den kan bl, a, ge underlag för uppfattningen att det är till regeringsrätten och inte till. beslutsmyndigheten som man i första hand skall vända sig, om det efter ett beslut inträffar sädana nya förhållanden som bör leda till att exempelvis ett förbud återkallas. Det ligger i sakens natur att ju längre tid som går, desto större är ofta sannolikheten för att förhållandena ändras på ett sätt som motiverar att beslutsmyndigheten själv gör en omprövning. Det kan vidare vara svårt att utreda ärenden i vilka beslut har meddelats för länge sedan.

Mot denna bakgrund bör ett villkor för att domstolsprövning skall ske vara att en begäran om det framställs inom viss tid. Fristen kan vara ganska lång. Den frist som har föreslagits i pror.temorian är dock enligt min mening i längsta laget. Jag ansluter mig i stället till ett förslag som har förts fram i remissyttrandena och som innebär att en begäran om överprövning skall framställas inom tre månader från beslutets dag.

Jag har övervägt behovet av en kortare tidsfrist för sådana speciella fall dä det finns flera enskilda personer med motstridiga intressen i ett ärende. Risken för att det uppstår olägenheter, om tremänadersfristen fär gälla utan undantag, är dock enligt min bedömning så begränsad att en mer ingående reglering bör kunna undvaras.

Av allmänna regler om förvaltningsdomstolsprocessen följer att förfarandet i regeringsrätten är skriftligt, om inte domstolen bestämmer något annat. Regeringsrätten får hälla muntlig förhandling när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande (9 § andra stycket förvaltningsprocesslagen).

Flera remissinstanser har tagit upp frågan om muntlig förhandling med
hänvisning till konventionen. Jag vill därför erinra om att vad den enskilde
enligt konventionens artikel 6 har rätt till är en "opartisk och offentlig
rättegäng" (på engelska "fair and public hearing"). Gällande regler om
handläggningsformen i bl, a, förvaltningsprocesslagen har från svensk sida 28

ansetts stå i överensstämmelse med konventionen, eftersom rättegångar i vårt land - genom allmänhetens grundlagsskyddade rätt att ta del av allmänna handlingar - är öppna för insyn även vid ett skriftligt förfarande. Enligt svensk uppfattning kan konventionstexten inte tas till intäkt för ett absolut krav pä muntlig förhandling inför domstol.

Frågan har dock inte prövats av den europeiska domstolen, och den tolkning som ligger till grund för den gällande ordningen kan givetvis behöva omprövas, om domstolen skulle göra en annan tolkning, I så fall berörs inte bara den nya målgrupp som det nu är fråga om utan också stora delar av förvaltningsrättskipningen i övrigt och jDrocessen vid de allmänna domstolarna. Om den europeiska domstolen skulle tolka konventionen på ett annat sätt än vad som hittills har förutsatts från svensk sida, ger de gällande reglerna för övrigt ett visst utrymme för att hänsyn tas till delta i våra domstolars praxis.

Min slutsats blir därför att frågan om muntlig förhandling i de här aktuella målen tills vidare bör lösas med tillämpning av de allmänna regler i ämnet som finns i förvaltningsprocesslagen.

Beträffande behovet av information om den nya prövningsmöjligheten kan man utgå frän att kunskap om möjligheten kommer att spridas snabbt i vida kretsar. Myndigheterna skall självfallet lämna allmänheten upplysningar om rätten till överprövning och i all lämplig utsträckning räcka en hjälpande hand till den som vill utnyttja denna rätt. Detta följer av de allmänna regler om myndigheternas serviceskyldighet som har skrivits in i 4 § förvaltningslagen.

Det är knappast påkallat att man därutöver har en särskild regel om att den som kan begära domstolsprövning av ett beslut enligt den nya ordningen skall underrättas om detta i samband med beslutet. En sådan regel om s, k, fullföljdshänvisning skulle för övrigt lätt bli för stel med tanke på det tillämpningsområde som den nya prövningsmöjligheten skall ha. Någon generell skyldighet att ge fullföljdshänvisning föreligger inte heller i gällande rätt. Sålunda har det inte föreskrivits någon skyldighet att lämna underrättelse om möjligheten att överklaga beslut genom kommunalbesvär.

Prop. 1987/88:69

den nya prövningsmöjligheten. Flera ifrågasätter om inte reformen förut- Prop, 1987/88:69 sätter att regeringsrätten får ett resurstillskott.

Skälen för mitt förslag: Regeringen bör noga följa hur reformen faller ut i praktiken. Detta gäller inte minst den avgränsning gentemot det i egentlig mening politiska beslutsfattandet som jag förut har varit inne på.

Det är ocksä svårt att på förhand avgöra i vilken utsträckning den nya prövningsmöjligheten kommer att utnyttjas. Risken för att den ger upphov till alltför mänga ärenden i regeringsrätten mäste beaktas men bör å andra sidan inte överdrivas. Man kan förmoda att resning i dag ofta söks i de fall då en part ifrågasätter ett förvaltningsbesluts nättsenlighet samt att ett resningsärende och ett ärende av den nya typen i stort sett är lika arbets-krävande. Delta talar för att antalet nya ärenden i regeringsrätten inte blir sä stort och att tillskottet inte medför något betydande merarbete. En säkrare bedömning kan dock göras först sedan den nya ordningen har tillämpats under någon tid.

Det går inte heller att pä förhand överblicka resultatet av de översyner som bör göras enligt mitt förslag i avsnitt 3,1, Resultatet av översynerna bör läggas till grund för ytterligare överväganden i frågan om en generell möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut.

Med hänsyn till det sagda är det lämpligt att reglerna om den nya prövningsmöjligheten nu görs tidsbegränsade. Till förmån för en sådan lösning talar ocksä det förhållandet att frågan om en översyn av artikel 6 i europakonventionen enligt vad jag har inhämtat kan komma att aktualiseras inom Europarådets ministerkommitté.

Reglerna bör träda i kraft så snart som möjligt, 1 lagrådsremissen föreslogs som ikraftträdandetidpunkt den I januari 1988, Det står numera klart att den tidsplanen inte kan hällas. Med tanke pä den tid som behövs för riksdagsbehandling, information till allmänheten m, m, bör ikraftträdandet i stället ske den 1 maj 1988,

Jag förordar att de nya reglerna skall gälla tiden den 1 maj 1988-31 december 1991, Erfarenheterna under den tiden bör ge underlag för ett ställningstagande i frågan om reglerna bör permanentas eller om de bör ändras i något hänseende. Det bör vara en uppgift för regeringen att ta de initiativ som krävs för en ändamålsenlig uppföljning av reformen.

Reglerna bör lämpligen tas in i en särskild lag, 1 lagen bör den nya prövningsmöjligheten ges en särskild benämning, bl, a, därför att det då blir lättare att skilja den frän vanligt överklagande och resning, "Rättsprövning" är enligt min mening en passande beteckning.

När det gäller frågan om resurser för att genomföra reformen framgår det av vad jag redan har sagt att det finns skäl som talar för att antalet nya ärenden i regeringsrätten inte kommer att bli så stort och att reformen inte medför något mera omfattande merarbete. En säkrare bedömning kan emellertid göras först sedan den nya ordningen har prövats i praktiken. Jag anser det därför klokast att vänta med ett mera definitivt ställningstagande i resursfrågan tills den nya ordningen har tillämpats under någon tid.

Promemorians förslag överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: De flesta stöder förslaget. De invändningar som görs riktar sig i huvudsak mot de begränsningar som föresläs i rätten till omprövning.

Skälen för mitt förslag: Den nya generella möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut som jag har föreslagit fär betydelse beträffande bl, a, beslut om expropriationstillstånd,

Expropriationsförfarandet är uppdelat på en tillståndsprövning och en efterföljande ersättningsprövning, Expropriationen får i princip genomföras först när ersättningen har slutligt bestämts.

Den gällande ordningen ger inte några absoluta garantier för att exprop-riationsändamälet eller övriga förutsättningar för expropriation är för handen när denna fullbordas. Tillståndsprövningen äger rum - kortare eller längre tid - innan egendomen övergår pä den exproprierande, och förhållandena kan ha ändrats efter tillståndsprövningen så att expropriationsän-damälet inte längre föreligger när expropriationen skall fullbordas. Regeringen anses inte kunna återkalla expropriationstillständet av en sådan anledning. Om expropriationssökanden i ett sådant läge skulle fullfölja ärendet, kan ägaren alltså tvingas att avstå från sin egendom, trots att förutsättningarna för expropriation då inte längre är för handen.

Det torde inte vara vanligt att förutsättningarna för ett expropriationstillstånd ändras på detta sätt. Man torde också i normalfallet kunna utgå ifrån att en expropriationssökande återkallar sin talan i expropriationsmålet i ett sådant fall. Även om följaktligen olägenheterna av den gällande ordningen i praktiken inte kan vara så stora, anser jag att det rent principiellt är angeläget att man kommer till rätta med den påtalade stelheten i expropriationsförfarandet.

Som har föreslagits i promemorian och i allmänhet godtagits av remissinstanserna bör man öppna en möjlighet till omprövning av beslut om expropriationstillstånd. En ordning av detta slag innebär att sakägarna kan fä ett sådant tillstånd upphävt i de fätaliga fall där expropriationsändamälet har förtallit men ärendet ändå fullföljs. Redan själva omprövningsmöjligheten torde för övrigt leda till att den som har fått ett expropriationstillstånd drar sig för att utnyttja detta på ett inte avsett sätt.

Omprövningen bör göras av regeringen. Att, säsom en remissinstans har

förordat, lägga en sådan prövning på fastighetsdomstolariia skulle avvika Prop, 1987/88:69 frän reglerna i expropriationslagen om att tillständsärendena i princip skall avgöras av regeringen. En sådan ordning skulle också innebära att domstolarna tvingades att göra politiska överväganden i en utsträckning som inte är lämplig.

Ett problem med ett system som medger omprövning av beslut om expropriationstillstånd är att omprövningsmöjligheten kan missbrukas i syfte att förhala expropriationsförfarandet. För att förhindra ett sådant missbruk har i promemorian föreslagits att möjligheten att begära omprövning förbehålls den domstol som prövar expropriationsmålet. En sådan begäran skall enligt förslaget fä göras av domstolen endast om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas.

De föreslagna begränsningarna i rätten till omprövning av beslut om expropriationstillstånd har kritiserats av nägra remissinstanser, bl, a, hovrätten för Nedre Norrland, Kritiken går ut på att tillstånd rill expropriation och upphävande av sädana tillstånd utgör frågor där ändamålsenlighet och politiska överväganden spelar in i en sådan grad att domstolar inte lämpligen bör handha dem. Av principiella skäl bör det enligt dessa remissinstanser inte heller ankomma pä domstolarna att bedöma om sannolika skäl föreligger för att expropriationstillstånd skall upphävas.

Som framgår av vad jag tidigare anfört har jag den principiella uppfattningen att frågor om tillstånd till expropriation och upphävande av sådana tillstånd inte bör prövas av domstol. Det kan synas ligga i linje med en sådan princip att en domstol inte heller skall pröva om sannolika skäl föreligger för att ett expropriationstillstånd skall upphävas. Det är emellertid en skillnad mellan att avgöra själva omprövningsfrågan och att endast göra en preliminär bedömning av hur regeringen kan tänkas se på frågan. Jag anser därför inte att det finns något principiellt hinder mot att domstolen får till uppgift att göra en sådan bedömning.

En sådan ordning har enligt min uppfattning stora fördelar. Sålunda säkerställer den att ett expropriationsmål inte uppehålls annat än när det finns starka skäl för det. Det finns nämligen med denna lösning inte anledning för domstolen att förklara expropriationsmålet vilande i andra fall än när sannolika skäl talar för att expropriationstillständet kommer att upphävas. Det kan inte uteslutas att, om fastighetsägaren gavs rätt att begära omprövning hos regeringen utan föregående domstolsprövning och också utnyttjade denna rätt, domstolen skulle förklara expropriationsmålet vilande även i en del fall då skälen för omprövning inte var lika starka. Omprövningsmöjligheten skulle då kunna utnyttjas pä ett mindre tillfredsställande sätt. En domstolsprövning i enlighet med mitt förslag innefattar alltså en spärr mot ett sådant missbruk.

Det kan tilläggas att regeringens beslut med anledning av en anmälan om omprövning givetvis bör kunna bli föremål för rättsprövning enligt de principer som jag har utvecklat förut.

Förslaget förutsätter ändringar i expropriarionslagen (1972:719), Det är
då naturligt att ta upp frågan om en ändring också av reglerna om den frist
inom vilken ett expropriationstillstånd skall fullföljas. Under senare år har
i expropriationstillstånden regelmässigt bestämts att expropriationssaken 32

skall fullföljas genom ansökan om stämning till domstol senast inom ett år Prop. 1987/88:69 från tillständsdagen. Möjligheterna enligt expropriationslagen att bestämma längre tid och att förlänga den bestämda tiden har i praktiken inte utnyttjats. Med hänsyn rill den utredning som föregår ett expropriarions-tillstånd bör det ocksä vara tillräckligt med en tid om ett är för att fullfölja ärendet. Det ligger i linje med mina övriga förslag att lagfästa den praxis som utbildats. En motsvarande ändring bör göras i vattenlagen (1983:291),

4 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu anfört har inom justiriedepartementet upprättats förslag till

1, lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut,

2, lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967),

3, lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m,m,,

4, lag om ändring i resegarantilagen (1972:204),

5, lag om ändring i oljekrislagen (1975:197),

6, lag om ändring i förfogandelagen (1978:262),

7, lag om ändring i expropriarionslagen (1972:719),

8, lag om ändring i vattenlagen (1983:291),

Förslagen under 2 och 6 har upprättats efter samråd med chefen för försvarsdepartementet, förslaget under 3 efter samråd med chefen för kommunikationsdepartementet, förslaget under 4 efter samråd med statsrådet Johansson och förslaget under 5 efter samråd med chefen för miljö-och energidepartementet.

5 Specialmotivering

5.1 Förslaget till lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

Den nya möjligheten till överprövning i regeringsrätten - i lagen kallad rättsprövning - regleras som har anförts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.5) i en särskild lag. Den skiljer sig från vanligt överklagande i flera avseenden, bl, a, när det gäller vem som får begära överprövning, tiden för begäran om överprövning, vilken instans en begäran om överprövning skall ges in till, det överprövade beslutets verkställbarhet samt överprövningens omfattning,

Lagen börjar med en bestämmelse om vilka beslut som kan bli föremål
för rättsprövning, vem som fär begära sådan prövning och vilken omfatt
ning prövningen har (1 §), Nästa paragraf undantar vissa beslut frän rätts
prövning (2 §), Sedan följer bestämmelser om ansökan (3 §), verkställighet
av förvaltningsbeslutet (4 §), regeringsrättens beslut (5 §) och regeringsrät
tens sammansättning (6 §), Beträffande vissa andra frågor som kommer 33

3 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

upp vid tillämpningen finns det i förvaltningsprocesslagen allmänna regler Prop. 1987/88:69 att falla tillbaka på. Det gäller bl, a, den fråga om muntlig förhandling som har berörts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,4),

1 §

Paragrafen har utformats sä som lagrådet har föreslagit i sitt yttrande.

Första stycket

Här regleras till en början vem som fär begära rättsprövning, en fråga som har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,4), Begreppet enskildpart har samma betydelse som i 7 § förvaltningslagen. Med "enskild" menas alltså inte bara enskilda individer utan ocksä företag, organisationer och andra privaträttsliga subjekt. Däremot avses i princip inte organ för det allmänna, t, ex, kommuner i egenskap av sökande i expropriations-eller förköpsärenden. Någon gäng kan dock ett sådant organ ha samma ställning som en "enskild", t, ex, när ett beslut rör staten eller en kommun i egenskap av fastighetsägare (jfr prop, 1985/86:80 s, 59),

Lagen gäller beslut i förvaltningsärenden. Det skall alltså vara fråga om ett beslut i ett särskilt fall. Normbeslut, dvs, beslut om föreskrifter (rättsregler), faller därmed utanför tillämpningsområdet.

Ett annat villkor för att rättsprövning skall komma i fräga är att beslutet har meddelats av regeringen eller en förvaltningsmyndighet. Begreppet förvaltningsmyndighet har i princip samma innebörd här som i regeringsformen (jfr prop, 1973:90 s, 232 f,). Det betyder att ett förvaltningsbeslut som meddelas av ett enskilt organ (jfr 11 kap, 6 § tredje stycket RF) inte kan överprövas enligt den nya lagen. Något praktiskt behov av en möjlighet till rättsprövning i ett sådant fall har inte ansetts finnas,

1 enlighet med vad som har sagts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,2) gäller lagen endast beslut i sådana förvaltningsärenden som rör till-lämpningen av en rättsregel om något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen (RF), De föreskrifter som anges i dessa lagrum är dels civilrättsliga föreskrifter, dels vad man brukar kalla betungande offentligrättsliga föreskrifter. Föreskrifterna kan finnas i lag eller i någon regerings- eller myndighetsförfattning som har beslutats med stöd av riksdagens bemyndigande. Den valda formuleringen "rör något förhållande som avses i 8 kap, 2 eller 3 § regeringsformen" är avsedd att täcka också ärenden som rör tillämpning av föreskrifter som har meddelats enligt

2 kap, 12 och 17-20 §§ RF (se ocksä förslag i prop, 1987/88:57 om ändring
i 2 kap, RF),

De ärenden som sålunda omfattas av möjligheten till rättsprövning kan
gälla olika slag av tillstånd, dispenser, förelägganden, förbud m, m. För en
närmare exemplifiering hänvisas i första hand till den förteckning över ett
30-tal ärendegrupper som finns i bilaga 3 till departementspromemorian.
Det bör observeras att förteckningen tar sikte på fall där konventionens
krav på tillgång till domstolsprövning kan tänkas få aktualitet. Som har
framgått av den allmänna motiveringen och exemplifierats i flera av re- 34

missyttrandena har den nya möjligheten till domstolsprövningen emellertid Prop, 1987/88:69 ett vidare tillämpningsområde.

Av lagtexten framgår att det är "ärendet" - inte "beslutet" - som skall röra något förhällande som avses i 8 kap, 2 eller 3 § RF, Även t, ex, ett avvisningsbeslut som grundas pä förvaltningslagens regel om vem som får överklaga kan följaktligen bli föremål för rättsprövning, om ärendet i sak gäller något förhällande som avses i 8 kap, 2 eller 3 § RF,

Som exempel pä grupper av ärenden som faller utanför lagens tillämpningsområde kan nämnas tjänstetillsättningsärenden, ärenden om olika former av statsbidragsgivning samt ärenden om utlämnande av allmänna handlingar hos regeringen.

Vad regeringsrätten skall pröva är om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel. Omfattningen av prövningen har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,3), 1 uttrycket "avgörandet i ärendet" ligger att rättsprövning av ett beslut pä beredningsstadiet kan ske endast i samband med rättsprövning av det beslut varigenom förvaltningsärendet avslutas.

Andra stycket

Stycket anger tre förutsättningar som alla måste vara uppfyllda för att rättsprövning skall kunna ske.

En förutsättning är att beslutet innebär myndighetsutövning mot den enskilde. Genom detta krav undantas beslut av typen partsbesked. Med partsbesked menas här ståndpunkter som myndigheter intar när de företräder det allmänna som part i civilrättsliga och liknande förhållanden, t, ex, beslut att häva ett köp, att säga upp ett hyresavtal, att kräva betalning för en fordran som inte kan utsökas utan föregående dom, att avslå en begäran om betalningsanständ, att avböja ett ackordserbjudande och att vägra betala skadestånd (jfr prop, 1985/86:80 s, 51), Sådana beslut omfattas alltså inte av den nya prövningsmöjligheten.

En betydelsefull begränsning ligger i uttrycket annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning. Genom denna begränsning undantas frän den nya möjligheten till regeringsrättsprövning sådana förvaltningsbeslut som någon annan domstol kan pröva. Uttrycket tar sikte inte bara på vanligt överklagande till domstol, t, ex, kammarrätt, utan ocksä på andra möjligheter till domstolsprövning i ordinär ordning, t, ex, talan enligt 31 § lagen (1933:269) om ägofred (31 § ändrad senast 1971:1053) eller enligt lagen (1974:371) om rättegängen i arbetstvister. Beslut om straffprocessuella tvångsmedel, vilka i den mån de blir bestående skall prövas av domstol, är också undantagna. Detsamma gäller beslut om strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot, vilka också täcks av undantagsregeln, trots att talan i dessa fall förs i extraordinär väg.

Att ett beslut kan bli föremål för den domstolsprövning som ligger i
resningsinstitutet hindrar däremot inte att rättsprövning sker. Omvänt
gäller att möjligheten till rättsprövning inte påverkar möjligheterna till
prövning resningsvägen', I fråga om skrivelser till regeringsrätten i vilka det
är oklart vilket rättsmedel som avses fär en bedömning enligt vanliga 35

principer göras i vad mån skrivelsen ger underlag för en tillämpning av Prop. 1987/88:69 reglerna om rättsprövning.

En ytteriigare förutsättning för att möjligheten till rättsprövning skall stå öppen är att beslutet inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning. Det betyder att alla möjligheter till överklagande i administrativ ordning måste ha uttömts. Om exempelvis instansordningen i ett ärende är lokal myndighet - länsstyrelse - regeringen, krävs det att ärendet har förts upp till regeringen. Rättsprövning av lägre instansers beslut kan inte ske.

2§

Paragrafen innehåller undantag från reglerna i 1 § om vilka beslut som kan bli föremål för rättsprövning.

Första stycket

Här görs undantag för beslut av vissa nämnder som har ansetts kunna likställas med domstolar. Bestämmelsen, som har motiverats i avsnitt 3,2, har utformats efter mönster av 2 kap, 9 § andra stycket andra meningen RF, Den skall tillämpas på bl, a, kriminalvärdsnämnden, psykiatriska nämnden och buss- och taxivärderingsnämnden. Efter de följdändringar i värnpliktslagen och några andra lagar som nu föreslås gäller undantaget också för beslut av värnpliktsnämnden, stängselnämnden, resegaranri-nämnden, oljekrisnämnden och riksvärderingsnämnden (jfr avsnitt 5,2 i det följande).

Andra stycket

Det finns inget formellt krav på att den som tjänstgör som ordförande i en arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd skall vara eller ha varit ordinarie domare. Undantaget i första stycket är därför inte tillämpligt pä dessa nämnder. Ändå talar starka skäl för att de bör likställas med domstolar. Deras funktion, organisation, utredningsmöjligheter och självständiga ställning motsvarar i aht väsentligt vad som brukar utmärka en domstol. Tjänsten som ordförande i hyres- eller arrendenämnd anses jämställd med en domartjänst, och i fråga om övervakningsnämnd gäller att ordföranden skall vara lagfaren och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare,

I punkt I har därför tagits in en särskild bestämmelse som innebär att
beslut av arrendenämnder, hyresnämnder och övervakningsnämnder un
dantas från överprövning enligt den nya ordningen. Enligt bestämmelser i
jordabalken, brottsbalken och vissa andra lagar kan de flesta typer av
beslut som dessa myndigheter meddelar bringas under domstolsprövning
eller prövning av en sådan nämnd som avses i första stycket. Undantaget
har sålunda i prakriken begränsad betydelse. Undantaget kan få betydelse
bl, a, när en hyresnämnd beslutar att inte lämna tillstånd till andrahandsut-
hyrning av en bostadslägenhet (jfr 12 kap, 40 § och 70 § andra stycket
jordabalken), 36

De undantag som anges i punkt 2-10 har behandlats i den allmänna Prop, 1987/88:69 motiveringen (avsnitt 3.2),

Undantaget för utlänningsärenden i punkt 3 tar sikte pä i första hand beslut enligt utlänningslagen men omfattar också beslut enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen eller motsvarande äldre föreskrifter. Även beslut om t. ex, utfärdande av resedokument och främlingspass enligt 5 och 6 §§ utlänningsförordningen (1980:377) täcks alltså av undantaget. Lagtexten har utformats med användning av det uttryck som finns i 8 kap, 7 § första stycket 2 RF och som avser utlänningslagstiftning-

3§

Första meningen anger vart den skall vända sig som vill begära rättsprövning. En ansökan om rättsprövning skall ges in direkt till regeringsrätten och alltså inte - som fallet är vid vanligt överklagande enligt förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen — till den instans som har meddelat det beslut som överprövningen avser. De skäl som ligger till grund för ordningen vid vanligt överklagande, bl, a, synpunkten att beslutsmyndigheten skall fä tillfälle att själv göra en omprövning i samband med att beslutet överklagas, gör sig inte gällande på samma sätt vid rättsprövning. Samordningen med resningsinstitutet blir ocksä lättare med den föreslagna ordningen.

Andra meningen anger tidpunkten dä en ansökan om rättsprövning senast kan göras. Frågan har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,4),

I konsekvens med att ansökan skall ges in till regeringsrätten är det givetvis också en uppgift för domstolen att avgöra om ansökan har kommit in i rätt tid. Följden av att en ansökan kommer in för sent är enligt 6 § förvaltningsprocesslagen att saken inte tas upp till prövning, om den inte bör behandlas resningsvägen.

Av andra regler i förvaltningsprocesslagen (3 och 4 §§) följer att en ansökan skall vara skriftlig och uppfylla vissa ytterligare krav beträffande form och innehåll.

4§

Paragrafen handlar om när beslut blir gällande (första meningen) och om inhibition (andra meningen).

Som har framgått av den allmänna motiveringen (avsnitt 3,4) skall förvaltningsbeslutet utöva sina verkningar, eller vara verkställbart som man också brukar säga, utan hinder av att det kan bli föremål för rättsprövning. Även om rättsprövning söks, skall beslutet fortsätta att gälla, såvida inte regeringsrätten förordnar om inhibition, dvs, bestämmer att beslutet tills vidare inte skall gälla,

I linje med det sagda ligger att, om det i en specialförfattning har ställts
upp ett krav pä att ett beslut i någon sådan ärendegrupp som är aktuell här
skall ha vunnit "laga kraft", detta krav i allmänhet uppfylls när ärendet 37

avgörs i högsta administrativa instans (se t, ex. 14 § jordförvärvslagen Prop. 1987/88:69 1979:230, omtryckt 1987:468, och 15 kap. 4 § plan- och bygglagen 1987:10, omtryckt 1987:246),

5§

Här anges vad regeringsrättens prövning kan mynna ut i. Reglerna har

behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,3),

Paragrafen reglerar vilken sammansättning regeringsrätten skall ha vid rättsprövning. Den innebär att regeringsrätten är domför med tre regeringsråd, om prövningen är av enkelt slag, 1 annat fall skall minst fyra regeringsråd delta utom vid beslut att avvisa en för sent inkommen ansökan om rättsprövning. Vid sädana beslut kan det räcka med tre regeringsråd. Efter förslag av lagrådet har en särskild regel om detta tagits med i lagtexten (andra meningen).

Liknande sammansättningsregler gäller för närvarande vid prövning av resningsärenden. Detta är ändamålsenligt, bl, a, därför att det då blir möjligt att samordna det nya prövningsinstitutet med resningsinstitutet pä ett smidigt sätt.

Ikraftträdande m, m.

Av de skäl som har angetts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,5) föresläs lagen bli tidsbegränsad. Någon anledning att den skall gälla andra beslut än sådana som" meddelas efter ikraftträdandet har inte ansetts föreligga.

5.2 Förslagen till ändring i värnpliktslagen, lagen om stängselskyldighet för järnväg m. m., resegarantilagen, oljekrislagen och förfogandelagen

Ändringarna, som har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,2), gäller värnpliktsnämnden och nägra andra domstolsliknande nämnder. De innebär att kraven på ordförandens juridiska kompetens skärps något och blir enhetligare.

5.3 Förslagen till ändring i expropriationslagen och vattenlagen

Ändringarna har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.6),
Ändringen i vattenlagen är av samma natur som ändringen i 3 kap, 6 §
expropriarionslagen, 38

3 kap, 6 § expropriationslagen Prop, 1987/88:69

I första stycket har tagits in den nya regeln om att expropriationssaken skall fullföljas genom ansökan om stämning till domstol inom ett är frän det att expropriationstillständet meddelades.

Tillståndsmyndigheten skall alltså inte längre i tillständsbeslutet bestämma någon viss tid för talans väckande vid domstol. Tiden framgår direkt av lagbestämmelsen. En annan sak är att det kan vara befogat att i tillståndsbeslutet erinra om den lagstadgade tidsfristen.

Genom den nya ordningen upphävs inte bara tillståndsmyndighetens nuvarande möjligheter att bestämma den tid inom vilken talan skall väckas i expropriationsmålet. Även möjligheterna att utsträcka eller förkorta den bestämda tiden faller bort. Härigenom blir de nuvarande andra och tredje styckena i paragrafen obehövliga.

Det anförda leder till att nuvarande fjärde stycket i fortsättningen blir ett andra stycke i paragrafen. Detta stycke har i sin tur ändrats redaktionellt med anledning dels av den nya regeln i första stycket, dels av den nya regeln i 10 §,

3 kap, 10 § expropriationslagen

Paragrafen är ny.

Första stycket innehåller den nya regeln om upphävande av expropriationstillstånd. Ett meddelat expropriationstillstånd skall sålunda upphävas om förhållandena sedan tillståndet meddelades har ändrats så att förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger. Den prövning som här skall ske skall givetvis göras mot bakgrund av reglerna om expropria-tionsändamälen i 2 kap, expropriationslagen.

Av bestämmelsens avfattning framgår att tillståndet skall upphävas om de förutsättningar som låg till grund för tillståndet har fallit bort. Det är således utan betydelse om förhållandena har ändrats så att ett nytt expro-priationsändamål skulle kunna äberopas. Om den exproprierande menar att expropriation bör ske på annan grund, får han ansöka om expropriation pä den grunden i vanlig ordning. Det närmast till hands liggande exemplet pä att förutsättningarna får anses ha brustit är att expropriationsändamälet har fallit bort: Den tilltänkta industrisatsningen skall inte genomföras. Den kulturhistoriskt märkliga bebyggelsen har brunnit upp och kan därför inte längre bevaras. Den vanvårdade fastigheten har rustats upp och försatts i ett tillfredsställande skick, - Givetvis kan frågan också komma upp om förhållandena har ändrats sä att intresseavvägningen enligt 2 kap, 12 § expropriationslagen utfaller sä annorlunda att expropriationen inte längre bör tillåtas. Av naturliga skäl skall det dock mycket till för att man skall kunna anta att regeringens intresseavvägning kommer att utfalla pä ett annat sätt. Ett skäl för en ändrad intresseavvägning kan vara att expropriationen till följd av ändrade förhållanden på ett oförutsett sätt skadar motstående samhällsintressen.

Frågan om upphävande av ett expropriationstillstånd skall alltid prövas
av regeringen. Detta gäller även ifall tillståndet har meddelats av en annan 39

myndighet. Det bör anmärkas att fastighetsägaren har möjhghet att påkalla Prop. 1987/88:69 domstolsprövning av regeringens beslut med stöd av den föreslagna nya lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.

Enligt andra stycket får regeringen ta upp frågan om upphävande endast på anmälan av den domstol som prövar expropriationsmålet. Såsom framhållits i den allmänna motiveringen har domstolarna fått denna ensamrätt att råda över anmälningsfrågan därför att det ger garantier mot missbruk av omprövningsinstitutet, I första hand blir det fastighetsdomstolen som kommer att få ta ställning till sädana frågor. Även hovrätten och högsta domstolen kan emellertid begära omprövning i ett mål där. En förutsättning är dock att underinstansen avslutat målet. Det förhållandet att särskild talan förs mot ett beslut i expropriationsmålet - t, ex, i fråga om förhandstillträde - medför inte att den högre domstolen får ta upp frågan om anmälan till regeringen. Det torde för övrigt ligga i sakens natur att frågan om upphävande knappast kan bli aktuell om förhållandena är sådana att domstolen har funnit att den bör medge förhandstillträde.

Domstolens beslut i en fråga som avses här är att se som ett beslut under rättegången. Eftersom någon föreskrift inte har getts om möjlighet till särskilt överklagande följer av reglerna om expropriationsprocessen att ett beslut att begära omprövning fär överklagas särskilt endast pä den grunden att målet till följd av beslutet uppehålls i onödan. Beslutar domstolen att inte begära omprövning, kan beslutet överklagas endast i samband med ett överklagande av dom eller slutligt beslut i målet (se 2 § lagen 1969:246 om domstolar i fastighetsmål samt 49 kap, 6 och 8 §§ rättegångsbalken). Regeringen torde inte ha anledning att meddela beslut i saken, om giltigheten av domstolens begäran är beroende pä prövning i högre instans.

Domstolen fär anmäla frågan om upphävande av ett expropriationstillstånd endast om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas. Det är alltså en grundläggande förutsättning att fastighetsägaren gör gällande att förutsättningarna för expropriationstillständet har brustit i sådan omfattning att tillståndet skall upphävas. Domstolen får således inte självmant ta upp en sådan fråga. Vidare krävs att domstolen finner att de anförda omständigheterna är sädana att det är sannolikt att regeringen kommer att upphäva tillståndet vid en prövning enligt första stycket. Någon anmälan till regeringen bör alltså inte göras, om domstolen visserligen finner att förhållandena ändrats men bedömer det som mindre sannolikt att de ändrade förhållandena skulle komma att föranleda ett upphävande av expropriationstillständet.

Någon vidlyftig utredning i anmälningsfrägan torde i allmänhet inte krävas. Det ligger i sakens natur att sådana omständigheter som kan utgöra sannolika skäl för att regeringen skall upphäva expropriationstillständet bör vara påtagliga och alltså inte fordra en omfattande utredning.

Om domstolen finner att den bör anmäla frågan om upphävande av ett expropriationstillstånd, bör den som regel förklara expropriationsmålet i motsvarande del vilande i väntan på regeringens beslut.

Domstolen skall givetvis i sitt beslut om att göra anmälan till regeringen
redogöra för de omständigheter som ligger till grund för att frågan om
upphävande anmäls. Denna redogörelse i förening med vad som framgår 40

om parternas ståndpunkter bör kunna bilda underlaget för regeringens Prop, 1987/88:69 prövning. Det ligger alltså vikt vid att domstolen klart utvecklar varför den har funnit att det föreligger sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas. Regeringen är givetvis oförhindrad att skaffa ytterligare utredning, I och med att frågan om upphävande anmälts hos regeringen har ocksä fastighetsägaren och den exproprierande möjlighet att lägga fram ytterligare utredning hos regeringen.

Upphävs ett expropriationstillstånd skall domstolen avsluta expropriationsmålet på samma sätt som sker när ett expropriationstillstånd förfallit enligt 5 kap, 18 § tredje stycket. Har skada uppstått för någon sakägare på grund av expropriationsanspråket, skall den exproprierande ersätta skadan (se vid 5 kap, 16 §),

5 kap, 16 § expropriationslagen

Paragrafen innehåller bestämmelser om rätt till ersättning för sakägare för skada som uppstått på grund av att expropriationsanspråket återkallats eller på grund av att tillstånd till expropriation vägrats eller förfallit. Paragrafen har nu kompletterats med en motsvarande skadeståndsrått för det fallet att ett expropriationstillstånd upphävts enligt den nya regeln i 3 kap, 10 §, Bestämmelsen är ocksä tillämplig om ett beslut om expropriationstillstånd upphävts vid rättsprövning enligt den nya lagen om detta och regeringen vid förnyad prövning av saken vägrat tillstånd till expropriation.

6 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslär riksdagen att anta förslagen till

1, lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut,

2, lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967),

3, lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m, m,,

4, lag om ändring i resegarantilagen (1972:204),

5, lag om ändring i oljekrislagen (1975:197),

6, lag om ändring i förfogandelagen (1978:262),

7, lag om ändring i expropriationslagen (1972:719),

8, lag om ändring i vattenlagen (1983:291).

7 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden har lagt fram.

Innehållsförteckning Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Sammanfattning .........................................

Författningsförslag ......................................

1 Inledning ..............................................

2 Riroparådskonventionens tillkomst .............

3 Artikel 6 i konventionen och dess tillämpning

3.1 Bestämmelsen .......................................

3.2 Konventionens förarbeten .......................

3-3 Domstolens och kommissionens praxis ........

4 Överväganden ........................................

4.1 Utgångspunkter ......................................

4.2........................................................ Förslag till lösning: utvidgad befogenhet för
regeringsrätten att ompröva vissa förvaltnings
beslut ...................................................

4-3 Närmare om prövningsförutsättningarna ......

4.4 Omprövning av expropriationstillstånd ..........

5 Upprättade lagförslag ...............................

6 Specialmotivering ....................................

6.1 Förslaget til lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

6.2 Förslaget till lag om ändring i expropriationslagen (1972:719)

6.3 Förslaget til lag om ändring i vattenlagen (1983:291)

Bilaga 1 Konventionestexter .............................

Bilaga 2 Engelsk originaltext till citaten i

avsnitt 3 ...........................................

Bilaga 3 Exempel på fall där art. 6 (1) i Europaråds
konventionen aktualiseras .................

SAI«'IANFATTNING

Bakgriond

Sedan år 1952 är Sverige bundet av Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Konventionen innehåller bestämmelser om ett antal fri- och rättiglieter. Efterlevnaden av konventionen kontrolleras av bl.a. en kommission och en domstol med säte i Strasbourg. Genom den tolkning konventionen har getts av kommissionen och domstolen har det visat'sig att det i vissa fall är tveksamt om svensk rätt står i överensstämmelse med de åtaganden vi har gjort genom att ansluta oss till konventionen. I promemorian behandlas huvudsakligen de problem som är förknippade med artikel 6 i konventionen. Denna artikel ller den enskildes rätt att få sina civila rättigheter och skyldigrieter prövade i opatisk och offentlig rättegång inför en domstol.

Europarådsorganens praxis

I promemorian redovisas åtskilliga rättsfall från kommissionen och domstolen. Ett sådant är fallet Sporrong och Lönnroth mot Sverige där domstolen ansåg att artikel 6 inte var tillgodosedd såvitt gällde den dåvarande svenska lagstiftningen om expropriation och byggnadsförbud. I ett annat fall, som gällde en person vid namn Benthem mot Nederländerna, fann domstolen att ett indragande av ett tillstånd som Benthem fått att ha en tank för motorbränsle på en bensinstation borde ioinna

Prop, 1987/88:69 Bilaga 1

överprövas av en domstol enligt artikel 6. Ett tredje Prop, 1987/88:69

fall är Pudas mot Sverige, vilket ännu inte har prövats tJilaga 1

av domstolen. Där har kommissionen med hänvisning till

tidigare avgöranden sagt att indragningen av ett

tillstånd till yrkesmässig trafik, som Pudas haft, enligt

artikel 6 borde kunna bli föremål för domstolsprövning i

Sverige.

Utgångspunkter för övervägandena

I promemorian konstateras att den tolkning som har getts artikel 6 innebär att det står tämligen klart att lagstiftningen i Sverige inte fullt ut uppfyller konventionens krav. En genomgång av den svenska lagstiftningen, visserligen ganska översiktlig men ändå sådan att den kan ge ett begrepp om problemets omfattning, har gjorts. Den visar att det totala antalet författningar som kan bli alituella i detta sammanhang är förhållandevis begränsat. Vissa ärenden har dock stor praktisk betydelse och är tämligen vanliga, t.ex. ärenden enligt expropriations- , förköps- och jordförvärvslagstiftningen.

Enligt promemorian bör det vara tillräckligt att den domstolsprövning som skall ske enligt artikel 6 är en laglighetsprövning. Artikeln kräver m.a.o. inte att domstolen skall prova en fråga i hela dess vidd ocli således också avgöra lämplighetsfrågor. Klart är dock att dessa frågor ibland kan vara svåra att särskilja från varandra.

I vissa främmande länder har allmän domstol generell behörighet att överpröva administrativa beslut. Tanken på att för vår del övergå till en sådan ordning avvisas i promemorian. Vårt nuvarande system innebär nämligen att det i allmänhet är förvaltningsdomstol som överprövar administrativa beslut i de fall då man funnit att överklagade bör kunna ske vid domstol.

Den nuvarande uppdelningen mellan ärenden med Prop, 1987/88:69

förvaltningsmyndighet eller regeringen som sista instans ' ° och ärenden som i sista instans kan prövas av förvaltningsdomstol har ibland skett efter principiella överväganden, och det är knappast tänkbart att generellt låta de aktuella förvaltningsärendena överprövas av domstol. I samband med att andra ändringar aktualiseras i de berörda författningarna bör man från fall till fall noga pröva om det är ändamålsenligt att övergå till besvärsprövning i förvaltningsdomstol i stället för besvärsprövning hos en annan typ av myndighet. En sådan lösning kan dock åstadkommas bara på sikt och den kan inte få generell räckvidd.

Vill man åstadkomma en anpassning till konventionen inom en rimlig tid får man söka en annan utväg. Det blir i så fall ofrånkomligt att införa en ordning som innebär att inte bara vissa beslut av förvaltningsiiyndigheter i sista instans kan överprövas av domstol utan också att en del beslut av regeringen kan bli föremål för sådan prövning. En sådan ordning är otvivelaktigt en principiell nyhet för svensk rätt, om man bortser från den begränsade prövningsmöjlighet som i dag finns inom ramen för resningsinstitutet. En lösning efter dessa linjer mäste utformas så att den inte kommer i konflikt med de principer som ligger till grund för domstolsväsendet och förvaltningens struktur i vårt land och deras förhållande till varandra. Regleringen bör också utformas på ett sådant sätt att den utgör ett naturligt inslag i en utveckling mot fördjupad rättssäkerhet.

Promemorians förslag till lösning

Den lösning som förordas i promemorian har sin utgångspunkt i bestämmelserna om resning i

regeringsformen. Resning är ett extraordinärt rättsmedel Prop, 1987/88:69

och anses inte fylla de krav som artikel 6 i Bilaga

europakonventionen ställer. Om man istället för att som i

resningsfallet kräva att ett avgörande uppenbart strider

mot lag e.d. inför en ordning med en vanlig

laglighetsprövning hos regeringsrätten, bör enligt

promemorian överprövningsmöjligheten däremot bli

godtagbar från konventionens synpunkt. Ändringen i

förhållande till nuvarande ordning är visserligen

begränsad, men den utgör ändå en betydelsefull

nyordning.

Någon principiellt ny befogenhet för regeringsrätten skulle förslaget dock inte innebära, utan det kan snarare ses som en utvidgning av det befintliga resningsinstitutet. Man koncentrerar prövningen till ett särskilt kvalificerat organ med en förutsättning att uppehålla en fast praxis vilket motverkar en splittrad rättstillämpning. I promemorian föreslås därför en sådan befogenhet för regeringsrätten att undanröja beslut av förvaltningsmyndigheter och av regeringen.

Prövningsförutsättningarna

Den ordning som skall eftersträvas skall tillgodose dels de krav europarådskonventionen ställer, dels de intressen som föreligger från internrättslig synpunkt. En första förutsättning bör enligt promemorian vara att en omprövning skall förutsätta en ansökan från en enskild part. Prövningen bör gälla frågan om regeringsrätten skall undanröja det beslut som klagomålen avser därför att detta strider mot lag. När det gäller att avgränsa de typer av förvaltningsbeslut som bör kunna bli föremål för en sådan lagliglietsprövning bör för det första undantas beslut som på annat sätt kan bringas

under domstols prövning, här bortsett från Prop, 1987/88:69

resningsmöjligheten. Vidare skall klagandena ha uttömt de Bilaga 1 ordinära rättsmedlen som annars står honom till buds.

Begreppen civila rättigheter och skyldigheter i europarådskonventionens artikel 6 anses i promemorian inte lämpliga som grundval för att bestämma det nya institutets tillämpningsområde eftersom de saknar adekvata svenska motsvarigheter. Istället föreslås att man knyter an till regeringsformens bestämmelser om norragivningsmakten och tar sikte på förhållanden som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF, dvs. enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes och sådana förhållanden mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller som i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Därmed skulle man täcka inte bara konventionens begrepp civila rättiglieter och skyldigheter utan också ett mera omfattande område. Regeringsrättens prövning bör enligt promemorian inte bara avse om det överklagade beslutet strider mot lag utan också frågan om det eventuellt strider mot någon annan författning.

Något större behov av nya resurser för regeringsrätten anses det nya institutet inte medföra enligt promemorian.

Omprö\'ning av expropriationstillstånd

En fråga som uppmärksammades av domstolen i Sporrong-Lönnroth-målet och som också tas upp i promemorian gäller möjligheten till omprövning av expropriationstillstånd. I promemorian förelås en ordning som ger regeringen möjlighet att ompröva ett beslut om exprop-iations-tillstånd om förhållandena har ändrats sedan det ursprungliga beslutet meddelades. Omprövningen skall bedras av den domstol som prövar ersättningsfrågan i ett expropriationsmål.

4 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

Prop, 1987/88:69

Bilaga 1

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

skulle ha kunnat bringas under en domstols prövning på annat sätt än genom ansökan om resning,

4. den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot lag eller annan författning.

Vad som sägs i första stycket om domstol galler också sådan nämnd som avses i 2 kap. 9 § andra stycket andra meningen regeringsformen .

Ansökan som avses i första stycket skall göras inom sex månader från det att beslutet meddelades.

Regeringsrätten får bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla.

4 a

På avdelning dömer fem regeringsråd. Avdelningen är dock domför med fyra regeringsråd, om tre av dessa är ense om slutet.

Vid prövning av ansökningar om Vid prövning av ansökningar om

resning eller återställande av resning eller återställande av

försutten tid och vid prövning av försutten tid samt vid prövning av

frågor som avses i 28 § frågor som avses i 2 a § denna lag

förvaltningsprocesslagen (1971:291) och 28 § förvaltningsprocesslagen

är avdelningen domför med tre (1971:291) är avdelningen domför

regeringsråd, om prövningen är av med tre regeringsråd, om prövningen

Har expropriationstillständet förfallit enligt tredje stycket eller enligt 5 kap. 15 § andra stycket eller 18 § tredje stycket och begäres därefter nytt expropriationstillstånd till egendomen av samme sökande och på samma expropriationsgrund som tidigare, kan sådant tillstånd beviljas endast om särskilda skäl föreligger.

Har expropriationstillständet förfallit enligt första stycket eller enligt 5 kap. 15 § andra stycket eller 18 § tredje stycket eller har exprooriationstillståndet upphävts enligt 10 och begäres därefter nytt expropriationstillstånd till egendomen av samme sökande och på samma expropriationsgrund som tidigare, kan sådant tillstånd beviljas endast om

särskilda skäl föreligger.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop.1987/88:69

Bilaga 1

10 §

Frågor om upphävande av expropriationstillstånd prövas på anmälan av den domstol som handlägger expropriationsmålet. Sådan anmälan får göras endast om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas.

16 §2

Har skada uppstått för sakägare på grund av expropriationsansprår: som återkallats och avskrives målet i den delen, skall den exproprierande ersätta skadan.

Första stycket äger motsvarande Första stycket 'åger motsvarande

tillämpning när domstolen skiljer tillämpning när domstolen skiljer

målet från sig med anledning av att målet från sig med anledning av

tillstånd till expropriation att tillstånd till expropriation

vägrats eller tillstånd förfallit vägrats eller upphävts eller

enligt 16 § t.''edje stycket. tillstånd förfallit enligt 16 §

tredje stycket.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Innan avskrivning sker på grund av återkallelse av den exproprierande skall han, om han har fått tillstånd till expropriationen, hos länsst5''relsen ställa säkerhet för ersättning som avses i första stycket, såvida icke samtliga sakägare förklarat sig avstå från att yrka sådan ersättning.

Denna lag träde i kraft den 1 juli 1967.

Den äldre lydelsen av 3 kap. 6 § gäller fortfarande i fråga om expropriationstillstånd som har meddelats före ikraftträdandet. TidsfTisten inom vilken expropiationssaken skall fullföljas vid domstol får dock förlängas endast om ansökan om förlängning har gjorts före ikraftträdandet. Förlängning får medges med högst ett år.

3 Förslag till

Lag om ändring i vattenlagen (1983:291)

näigenom föreskrivs att 2 kap. 8 § vattenlagen (1983:291) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

Om det för att kraftförsörjningen skall utvecklas planmässigt är nödvändigt att ett sådant strömfall tas i anspråk som tillkomrrier annan än staten och som inte är utnyttjat på ett från allmän synpunkt ändamålsenligt sätt, får regeringen på ansökan av någon som vill tillgodogöra sig vattenkraften förodna att strömfallet eller särskild rätt till detta få tas i anspråk.

1 IN-LEDNING Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Den 4 november 1950 öppnades den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigtieterna och de grundläande friheterna för undertecknande. Konventionen innehåller bestämmelser om i huvudsak samma fri- och rättigheter som Fl-I-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Antalet skyddade rättigheter ha senare utvidgats genom bestämmelser i flera tilläggsprc tokoll till konventionen. Konventionens och tilläggsprotokollens rättighetsartiklar i svensk översättning fogas till denna promemoria som bilaga 1.

Samtliga Europarådets medle.msländer är numera anslutna till konventionen. Sverige ratificerade konventionen den 4 februari 1952. Efterlevnaden av konventionen kontrolleras av kommissionen för de mänskliga rättigheterna och domstolen för de mänskliga rättigheterna, båda med säte i Strasbourg. Också Europarådets ministerkommitté har enligt konventionen vissa kontrollfunktioner.

Genom Europarådsorganens beslut har under åren en omfattande praxis vuxit fram, varvid i synnerhet de avgöranden som har meddelats av domstolen har sto betydelse. Domstolens praxis har ofta betec>aiats som mycket extensiv och den befinner sig f.n. i stark utveckling. I allt flera fall har konventionsstaterna också drabbats av fällande avgöranden. Genom dessa avgöranden har inte sällan lagts fast tolkningar av konventionen enligt vilka ländernas interna lagstiftning i vissa hänseenden står i konflikt med denna.

För svensk del har genom avgöranden i domstolen och kommissionen i mål mot Sverige men också i mål mot andra länder uppmärksamheten kommit att fästas vid vissa

problem som är förknippade med tillämpningen av artikel 6 Prop. 1987/88:69
i konventionen. Enligt denna artikel har var och en rji.r Kilaga

det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter rätt till opartisk och offentlig rättegång inför en domstol. På grund av avgörandena mäste ifrågasättas om den svenska lagstiftningen svarar mot de krav som konventionen numera anses ställa enligt domstolens tolkning. I denna promemoria behandlas vissa frågeställningar som ha aktualiserats genom de nyss åsyftade avgörandena.

2 EUROPARÄDSKONVENTIONENS TILUCOMST OCH DElI SEIXRE UTVECKLINGEIJ

Redan under sin första session år 1949 antog Europarådets rådgivande församling en rekomiaendation om att ett förslag skulle utarbetas till en konvention innefattande effektiva garantier för individen i fråga om åtnjutande av grundläggande fri- och rättiglieter. Därvid hänvisades till den rättighetskatalog som tidigare hade upptagits i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Med anledning av denna rekommendation tillsattes en expertkommitté, som fick i uppdrag att utarbeta ett förslag till konvention. Sedan detta förslag framlagts och bearbetats bl.a. av en grupp högre ämbetsmän från medlemsstaterna, undertecknades den 4 november 1950 i Rom den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Till denna konvention har numera samtliga de 21 medlemsstaterna i Europarådet anslutit sig. Konventionen kompletteras av åtta tilläggsprotokoll.

Konventionen innehåller bestämmelser om rätten till livet (art. 2), förbud mot tortyr samt omänsklig och förnedrande behandling och bestraffning (art. 3), förbud mot slaveri, träldom och tvångsarbete (art. 4), rätten till

personlig frihet och säkerhet (art. 5), rätten till Pop.1987/88:69

domstolsprövning och till vissa gara.ntie" i domstolsfÖT--farandet (art. 6), rätten att inte bli dömd till straff annat än med stöd i lag och förbud mot retroaktiva straffdomar (art. 7), rätten till skydd för privat- och familjeliv, hem och korrespondens (art. 8), rätten till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (art. 9), rätten till yttrandefrihet (art. 10), rätten till församlings- och föreningsfrihet (art. 11), rätten att ingå äktenskap och bilda familj (art. 12), rätten att föra talan mot kränkningar av fri- och rättigheter (art. 13) samt förbud mot diskriminering (art. 14). Under särskilda förhållanden får en stat avvika från de skyldigineter som normalt åvilar den enligt konventionen och tilläggsprotokollen. Så är fallet under krig eller i annat allmänt nödläge som hotar nationens existens (art. 15).

Genom fyra av tilläggsprotokollen har ytterligare rättigheter tillkommit: rätten att utnyttja sin egendora utan intrång, ätten till utbildning och rätten till fria och hemliga val (art. 1-3 i tilläggsprotokoll nr 1), förbud mot frihetsberövande på grund av avtalad förpliktelse, rätten att fritt flytta och välja bosättningsort, rätten att lämna ett land, inklusive sitt eget, rätten att vistas i det land vari man är medborgare och förbud mot kollektiv utvisning av utlänningar (art. 1-3 i tilläggsprotokoll nr 4), förbud mot dödsstraff i fredstid (tilläggsprotokoll nr 6) samt rätten till vissa rättssäkerhetsgarantier i utvisningsförfaranden, rätten till överprövning av brottmålsdomar, rätten till ersättning vid oriktiga brottmålsdomar, förbud mot att någon döms två gånger för samma sak samt rätten för makar att behandlas lika i familjerättsliga förhållanden (art. 1-5 i tilläggsprotokoll nr 7, som dock ännu inte har trätt i kraft).

Genom konventionen har upprättats två europeiska organ, Prop, 1987/88:69

näiiligen kommissionen för de mänskliga rättigFieterna och Bilaga domstolen för de mänskliga rättigheterna. Dessa organ samt Europarådets ministerkommitté har till uppgift att övervaka konventionens efterlevnad.

Inför kommissionen kan mål anhängiggöras antingen av en konventionsstat mot en annan konventionsstat (mellanstatliga mål) eller - i den mån staten har erkänt den enskilda klagorätten - av en enskild person eller organisation mot en stat (enskilda klagomål). De mellanstatliga målen har hittills varit ganska få. Däremot har ett mycket stort antal enskilda klagomål anhängiggjorts inför kommissionen.

Kommissionen kan avvisa ett mal antingen på rent formella grunder eller därför att talan är uppenbart ogrundad. De allra flesta mål (97 'p) med enskilda klagande avvisas av ko.mmissionen. I de fall då avvisning inte sker utan kommissionen beslutar att ta upp ett mål till sal<:lig prövning har kommissionen den dubbla uppgiften att dels göra en utredning rörande fakta i målet, dels ställa sig till parternas förfogande i syfte att få till stånd en förlikning.

Kommer inte en förlikning till stånd, utarbetar kommissionen en rapport, vilken avges till ministerkommittén. Under vissa förutsättningar kan målet härefter bli föremål för prövning av domstolen. Om domstolsprövning inte kommer till stånd är det ministerkommittén som slutligt skall ta ställning till om vederbörande konventionsstat har kränkt konventionen. Blir målet föremål för prövning av domstolen, är det denna som skall avgöra om det förelegat ett brott mot konventionen.

De berörda staterna är skyldiga att rätta sig efter Prop, 1987/88:69 domstolens och ministerkommitténs avgöranden i frågor om Bilaga 1 kränkningar av konventionen. Två av Europarådets medlemsstater - Malta och Turkiet - har dock avstått från att erkänna domstolens behörighet. En av de övriga staterna, nämligen Cypern, har inte godtagit principen om enskilda personers klagorätt.

Den europeiska konventionen intar en särställning bland de konventioner som syftar till att ur olika aspekter sicydda de mänskliga rättigheterna. Det beror framfö allt på att det kontrollsystem som har skapats genom konventionen är betydligt mer effektivt än det som andra konventioner inom detta ämnesområde föreskriver. Inom ramen för detta kontrollsystem har också, som inledningsvis nämndes, under årens lopp en mycket omfattande praxis vuxit fram.

Det står samtidigt klart att den grundläggande konstruktionen av konventionen har skapat vissa problem. Detta sammanhänger med att konventionen griper över ett mycket stort område samtidigt som den i åtskilliga hänseenden är tämligen allmänt hållen. Dess artiklar ger därför ett ganska stort utrymme för olika tolkningar.

I samband med Sveriges anslutning till konventionen uttalades att svensk lag uppfyllde dess krav och att Sverige således - bortsett frän vissa punkter där förbehåll gjordes - kunde ta på sig konventionens förpliktelser utan att genomföra någon ny lagstiftning (prop. 1951:165 s. 11). I takt med att antalet hos kommissionen och domstolen anhängiggjorda mål kraftigt har ökat under senare år har emellertid en alltmer förfinad tolkningspraxis kommit att utvecklas, varvid de kontinentala rättssystem som till stora delar ligger till grund för konventionens utforrmiing ofta har bildat

utgångspunkt. Denna praxis har otvivelaktigt till en del Prop, 1987/88:69 varit av extensiv och vad man brukar kalla rättsskapande Bilaga 1 natur'' . Den har därmed medfört att vissa av konventionens artiklar numera tilläts en innebörd som knappast kunde förutses vid konventionens ratificering.

Ett exempel erbjuder art. 5 (4) där det föreskrivs att den som berövas friheten såsom misstänkt för brott ofördröjligen skall ställas inför domare eller annan ämbetsman som enligt lag beklätts med "judicial power". När Sverige anslöt sig till konventionen utgick man från att en svensk åklagare med skyldighet att pröva frågor om anhållande var att betrakta som en sådan med "judicial power" beklädd ämbetsman. Denna ståndpunkt har emellertid numera underkänts i avgöranden av kommissionen och domstolen. Förslag till en anpassning av den svenska lagstiftningen till denna tolkning av konventionen har lagts fram av häktningsutredningen, vars betänkande (SOU 1985:27) f.n. efter remissbehandling övervägs inom justitiedepartementet.

Att rättstillämpningen i Europarådsorganen undergår en stark utveckling är i och för sig naturligt. Detsamma är ju fallet med vår egen rättsordning liksom med rättssystemen i flertalet övriga B:iroparådsstater. De avgöranden som den europeiska domstolen meddelar måste självfallet i förekommande fall tillhöra de omstäjidig-heter som särskilt beaktas när man skall ta ställning till frågan efter vilka linjer den internrättsliga utvecklingen bör drivas.

På svensk sida har inställningen också genomgående varit att den svenska lagstiftningen ovillkorligen skall vara

Se t.ex. Bertil Bengtsson, Om expropriation och grundlagstolkning, Festskrift för Henrik Hessler, bl.a. s. 62.

anpassad till vad som krävs enligt konventionen. Den Prop. 1987/88:69

extensiva praxis i fråga om konventionens tolkning som '

fortlöpande utvecklas medför emellertid stora svårigheter

när det gäller att på förhand bedöma vilken innebörd som

kan komma att läggas in i en viss artikel. En möjlighet

att komma till rätta med dessa svårigheter - som i så

fall måste tas upp inom Europarådet - kan vara att på ett

eller annat sätt åstadkomma en precisering av våra

åtaganden enligt konventionen, så att man uppnår den

förutsebarhet som är önskvärd. En av de tekniska utvägar

som i så fall erbjuder sig skulle vara att konventionen

sägs upp och att man i samband med en omedelbar n

ratificering från svensk sida preciserar vår tolkning av

de olika artiklarna i den utsträckning det behövs.

Konventionen tillåter nämligen inte förbehåll i efterhand

under tid då en konventionsstat är bunden av sin

ratificering.

I det läge som nu råder måste emellertid självfallet kommissionens och domstolens avgöranden noga följas på svensk sida så att man säkerställer att full överensstämmelse råder mellan den svenska lagstiftningen och den tolkning av konventionen som de behöriga Europarådsorganen ställer sig bakom.

I denna promemoria diskuteras i första hand en fråga av detta slag som på senare tid har fått en särskilt ingående belysning genom Europarådsorganens tillämpning. Den gäller art. 6 som bl.a. föreskriver att "envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och

skyldigheter ----- , vara berättigad till opartisk och

offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk dorastol, som upprättats enligt lag".

På grund av den europeiska konventionens orofattande Prop, 1987/88:69 räckvidd kan det självfallet även beträffande andra nga särskilda frågor finnas utrymme för diskussion när det gäller förhållandet mellan konventionen och den svenska lagstiftningen. Det kunde därför synas ändamålsenligt att genomföra en mera generell utredning om hur vår lagstiftning förhåller sig till konventionen.

Med hänsyn till hur konventionens kontrollapparat fungerar skulle en sådan utredning dock knappast vara meningsfull. Det är den europeiska domstolen som i sista hand har tillagts befogenhet att avgöra uppkommande tolkningsfrågor. När det ller frågor av detta slag som för svensk del skulle kunna tänkas komma upp till diskussion torde generellt lla att det knappast är möjligt att på förhand förutse domstolsmajoritetens ståndpunkt. De antaganden som en eventuell svensk utredning skulle kunna göra i detta hänseende sPaille därför bli av mycket begränsat värde. Även för framtiden torde man sålunda i stället få välja linjen att noga följa kommissionens och domstolens avgöranden i konkreta fall.

3 ARTIKEL 6 I KONTEI\iTIOInIEIv OCH DESS TILL/MPNING

3.1 Bestämmelsen

Art. 6 (1) lyder i svensk översättning:

Envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till opartisk och

offentlig rättegä.ng inom skälig tid och inför Prop, 1987/88:69

oavhängig och opartisk domstol, som upprättas enligt Bilaga 1

lag. Domen skall avkunnas offentligt, men pressen och

allmänheten må utestängas från rättegången eller en

del därav av hänsyn till sedligheten, den allmänna

ordningen eller den nationella säkerheten i ett

demokratiskt samhälle, eller då hänsyn till

minderåriga eller till parternas privatlivs helgd så

kräva eller, i den mån domstolen så finner strängt

nödvändigt, i fall då på grund av särskilda

omständigheter offentligliet skulle lända till skada

för rättvisans intresse.

Den engelska originaltexten lyder:

In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair qj public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by lav/. Judgment shall be pronoi;nced publicly but the press and public may be excluded from all or part of the trial in the interests of morals, public order or national security in a democratic society, where the interests of juveniles or the protection of the private life of the parties so require, or to the extent strictly necessary in the opinion of the court in special circumstances where publicity would prejudice the interests of justice.

Den franska originaltexten lyder:

Toute personne a droit å ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquenent et dans un delai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial,

5 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

établi par la loi, qui décidera, soit des Prop. 1987/88:69

contestations sur ses droits et obligations de Bilaga

caractére civil, soit du bien-fondé de toute-

accusation en matiére pénale dirigée contre elle. Le

jugement doit étre rendu publiquement mais l'accés de

la salle d'audience peut étre interdit ä la presse et

au public pendant la totalité ou une partie du procés

dans l'intéret de la moralité, de 1'ordre public ou

de la sécurité nationale dans une société

démocratique, lorsque les intéréts des mineurs ou la

protection de la vie privée des parties au procés

l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement

nécessaire par le tribunal, lorsque dans des

circonstances spéciales la publicité serait de nature

å porter atteinte aux intéréts de la justice.

3.2 Konventionens förarbeten

Som redan har nämits utfördes det inledande arbetet med att skapa en konvention till skydd för mänskliga rättigheter och friheter av Europarådets rådgivaride församling redan vid dess första session hösten 1949-Den kommitté, som tillsattes med uppgift att utreda frågan, tog som utgångsp-onkt för sitt arbete Fn':3 deklaration ora de mänskliga rättiglieterna, som antagits i december 1948. I det första utkastet till konventionstext, som presenterades för den rådgivande församlingen, redovisades tio rättigheter vilka enligt kommittén borde garanteras i konventionen. En av dessa var att tillförsäkra var och en ... skydd mot godtyckligt anhållande, fängslande, landsförvisning och andra åtrder enligt art. 9, 10 och 11 i FIv:s deklaration.

Art. 10 av PI:s deklaration om de mänskliga rättighe- Prop.1987/88:69 terna, till vilken kommittén således hänvisade, lyder ' som följer (engelsk text, se bilaga 2, citat 1):

Envar är under full likställdhet berättigad till rättvis och offentlig rannsakning inför oavhängig och opartisk domstol vid fastställandet av såväl hans rättigheter och skyldigheter som varje anklagelse mot honom för brott.

Några överväganden som är ägnade att belysa kommittéledamöternas sm på den närmare innebörden av stadgandet finns inte redovisade i förarbetena.

Det fortsatta arbetet kom i stor utsträckning att handla om principfrågor och andra överväganden soia här saknar direkt intresse. En fråga som grundligt diskuterades var huruvida, som skett i nämida första utkast till konventionstext, hänvisning borde ske till FN:s deklaration, eller om de olika rättigheterna skulle räknas upp och definieras i den tilltänkta konventionen. Sedan man enats om att, åtminstone som ett led i arbetet, direkt ange rättigheterna, utarbetades ett utkast där ovan citerade Art. 10 1 Fll:s deklaration ordagrant återgivits som en särskild rättighet skild från den som avsäg godtyckligt anhållande, fängslande och landsförvisning.

Vid ett möte med en tillsatt expertkommitté i mars 1950 presenterades ett förslag till konventionstext innefattande vissa ändringar av tidigare text. Bland annat hade det nu aktuella stadgandet getts följande lydelse (engelsk text, se bilaga 2, citat 2):

Envar skall, när det ller att pröva anklagelse Prop. 1987/88:69 mot honom för brott eller hans rättigheter och Bilaga 1 skyldigheter i tvistemål vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Det framgår inte direkt av förarbetena varför orden . "i tvistemål" (eng. "in a suit at law"; fr. "de caractére civil") nu introducerats i texten. Bland de arbetshandlingar som fanns tillgängliga för kommittén var emellertid en av sekretariatet utarbetad rapport, vilken jämförde rådgivande församlingens utkast till text med ett utkast till internationell konvention om mänskliga rättigheter utarbetat inom PN:s ram. I rapporten observeras att man under arbetet med sagda konvention något diskuterat begreppet "civil". Diskussionen sammanfattas i rapporten på följande sätt (engelsk text, se bilaga 2, citat 3):

"Common law"-länäerna påpekade att civila rättigheter och skyldigheter, som erkända av de administrativa myndigheterna, inte var skyddade av en administrativ domstol. I detta avseende var det en viktig skillnad jämfört med "civil law" — länderna. Därav orden "i tvistemål ..." vilket skulle göra det möjligt att undanta administrativa förfaranden från konventionens tillämpningsområde .

(Jfr. i detta sammanhang art. 14 av PN-konventionen om civila och politiska rättigheter).

I expertkommitténs slutliga rapport till minister- Prop. 1987/88:69

kommittén i mars 1950 redovisades, av skäl som här Bilaga

kan förbigås, två olika förslag till konventionstext.

Det ena förslaget upptog den ovan citerade texten,

medan motsvarande stadgande i det andra förslaget

ordagrant återgav art. 10 av PfJ:s deklaration.

I rapporten förekommer ingenting som särskilt förklarar denna skillnad mellan de två förslagen.

En koFiferens med högre tjänstemän i juni 1950 resulterade så småningom i en ny rapport till ministerkommittén varvid nu aktuellt stadgande erhållit följande lydelse (engelsk text, se bilaga 2, citat 4):

Envar skall, när det gäller att pröva anklagelse mot honom för brott eller hans rättigheter och skyldigheter i tvistemål, vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Inte heller ifråga om denna rapport förekommer någonting som antyder att delegaterna diskuterat lydelsen och innebörden i stadgandet.

Sedan ytterligare överväganden ägt rum och texten varit föremål för en slutlig gransking av en expertkommitté dagarna före undertecknandet, förelåg den 4 november 1950 den slutliga konventionstexten. Den franska texten av stadgandet var oförändrad, medan i den engelska "hans rättigheter och skyldigheter i tvistemål" ersatts med "hans civila rättigheter och skyldigheter".

Ändringen i den engelska texten förefaller inte ha Prop. 1987/88:69

kommenterats av kommittén, som allmänt karaktäriserade sitt förslag till ändringar som formella rättelser och rättelser av översättningar. I den mån ändringen har kommenterats i litteraturen, har den antagits bero på en önskan att bringa den engelska texten språkligt mer i överensstämmelse med den franska.

3.3 Domstolens och kommissionens praxis

Fallet Ringeisen mot Österrike

Ringeisen köpte 1962 av privatpersoner viss fast egendom. Enligt österrikisk lag måste köpet för att bli gällande godkännas av myndighet. Godkännandet vägrades. I målet blev frågan huruvida den procedur, genom vilken frågan om förvärvets godkännande prövades, innefattade en sådant avgörande av civila rättigheter som avses i art. 6 (1).

Kommissionen

Kommissionens majoritet (7 mot 5) besvarade frågan nekande. Efter att ha konstaterat att betydelsen av det engelska ordet "civil" i detta sammanhang var tveksam, fortsatte kommissionen (engelsk text, se bilaga 2, citat 5):

Kommissionens rapport och domstolens dom, se Publications of the European Court of Human Rights, Ser. B, vol. 11, s. 10, respektive Ser. A, vol. 13.

Enligt fransk rättsterminologi är ordet "civil" Prop. 1987/88:69
inte oklart i samma utsträckning. Även om Bilaga 1

uttrycket "droits civils" under inflytande av anglo-amerikanskt språkbruk ibland används för att beteckna medborgarens politiska rättiglieter (motsvarande "droits civiques") är innebörden i allmänhet annorlunda. Det hänför sig till civilrättsliga rättigheter och skyldigheter till skillnad från offentligrättsliga och straffrättsliga. Detta är en klassisk distinktion i de rättssystem som härrör från romersk rätt, och uttrycket "civil" i detta sammanhang hänför sig till rättsförhållandet mellan enskilda personer och andra privata rättssubjekt till skillnad från rättsförhållandet mellan enskilda medborgare och offentliga myndiglieter. Enligt denna terminologi är den franska texten i art. 6 klar och tydlig. Uttrycket "droits et obligations de caractére civil" avser rättigheter och skyldigheter som hör till det område av rättssystemet som kallas "droit civil".

Efter att vidare ha konstaterat att den tydligare texten, dvs. den franska, måste ges företräde, drog komiaissionen följande slutsats (engelsk text, se bilada 2, citat 6):

Denna granskning av konventionstexten och förarbetena till denna leder fram till den slutsatsen att uttrycket "civila rättigheter och skyldigheter" måste tolkas restriktivt så att det endast omfattar sådana rättsförhållanden som är typiska för relationer mellan enskilda medborgare och ej sådana rättsförhållanden där medborgaren ställs mot dem som utövar offentlig myndighet.

Kommissionen konstaterade också att en vidare tolkning, Prop, 1987/88: 69

genom vilken art. 6 (1) skulle anses tillämplig även Bilagal

med avseende på den typ av administrativa förfaranden

som i flertalet konventionsstater-traditionellt

handhafts av administrativa organ och utan de garantier

som skiille följa med en tillämpning av art. 6 (1),

skulle vara oförenlig med de intentioner parterna haft

när de tillträdde konventionen.

Minoriteten, som konstaterade att målet rörde Ringeisens rätt under det ifrågavarande köpekontraktet, anförde i huvudsak följande skäl för sin ståndpunkt att art. 6 (i) var tillämplig (engelsk text, se bilaga 2, citat 7):

Kommissionen har konsekvent hävdat att uttrycket "civila rättigheter och skyldigheter" med den innebörd det har i konventionens art. 6 (1) är ett autonomt begrepp. Detta begrepp upphör emellertid att vara ett autonomt begrepp, om det tolkas så, att det strikt hänför sig till rättigheter och skyldigheter mellan enskilda personer. I de rättssystem som härrör från romersk rätt avses med uttrycket "civilrätt" det område av inhemsk rätt, som även kallas "privaträtt" och som avser det särskilda förhållandet mellan enskilda personer. Det går inte att säga att begreppet i konventionens art. 6 (i) är autonomt, om dess tillämpningsområde fastställs helt enkelt genom en hänvisning till begreppet "civilrätt", såsom detta utvecklats i vissa kontinentaleuropeiska länders rättssystem.

Det bör också observeras att ett främmande element Prop. 1987/88:69

skulle införas i detta stadgande, om vid tolkningen Bilaga

av art. 6 (1) tillämpningsområdet för begreppet

i fråga skulle vara så begränsat. Den europeiska

konventionen - liksom för övrigt 1966 års

internationella konvention om medborgerliga och

politiska rättigheter - avser i grund och botten

skyddet av individen mot staten, dvs. skydd mot

godtyckliga handlingar från myndigheternas sida.

Det är tydligt, att art. 6 (1) i den europeiska

konventionen med uttrycket "civila rättigheter och

skyldigheter" avser de rättigi-ieter och skyldigheter

som härrör från inhemsk rätt. Konventionens

stadgande med avseende på dessa rättigheter och

skyldighieter lyder enligt följande: "Envar skall,

när det gäller att pröva hans civila rättigrieter

och skyldigheter ..., vara berättigad till opartisk

och offentlig rättegång inom skälig tid och inför

en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats

enligt lag". Det förefaller märkligt att detta

stadgande, som har införts i en internationell

traktat angående skyddet av den enskilde gentemot

myndigheterna, inte skulle medge den berörde

individen rätt till judiciell prövning eller rätt

till opartisk rättegång, i de fall då myndigheterna

godtyckligt inkräktar på de rättigheter som

tillkommer honom enligt inhemsk rätt.

Domstolen

Domstolen, som enhälligt gick på minoritetens linje, grundade i princip sitt domslut på följande tre omständigheter:

1) Begreppet "civila rättigheter" täcker alla Prop.1987/88:69 förfaranden vilkas resultat är avgörande för "privata" Bilaga 1 rättigheter och skyldigheter.

2) Ringeisen hade rätt att få köpekontraktet godkänt, om han uppfyllde, som han hävdade att han gjorde, de förutsättningar som angavs i lagen.

3) De administrativa myndigheternas beslut skulle vara avgörande för civilrättsliga förhållanden mellan Ringeisen och säljarna.

Domstolen framhöll att det därvid salcnade betydelse, att tillämplig lag i sammanhanget var av adiainistrativ karaktär.

p Fallet König mot Förbundsrepubliken Tyskland

König var vederbörligen auktoriserad, privatpraktiserande läkare med egen klinik. På grund av att König påstods vara olämplig återkallades för verksamhetens bedrivande erforderliga tillstånd till såväl rätten att driva kliniken som rätten att utöva läkaryrket.' I målet blev frågan huruvida den procedur, genom vilken återkallandet av tillstånden prövades, innefattade en sådan prövning av civila rättigheter som avses i art. 6 (1).

Kommissionens rapport och domnstolens dom, se Publications of the European Court of Human Riglits, Ser. B, vol. 25, s. 12, respektive Ser. A, vol. 27.

kommissionen Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Kommissionens majoritet (10 mot 6) besvarade frågan jakande, I fråga om skälen till denna slutsats var majoriteten delad i två grupper om vardera fem ledamöter.

Med utgångspunkt från distinktionen mellan en stats handlingar jure gestionis och jure imperii konstaterade den ena gruppen först, att det inte kunde anses som en civil rättighet att erhålla tillstånd att bedriva läkarpraktik. Med följande resonemang ansåg emellertid gruppen att ett återkallande av ett redan beviljat tillstånd berörde tillståndsinnehavarens civila rättiglieter (engelsk text, se bilaga 2, citat 8):

Då en myndighet emellertid ger en person tillstånd att utöva läkaryrket, är följden av detta i normala fall att civila rättigheter och skyldigheter uppstår i samband med sådant utövande. Denna effekt måste skiljas från utövandet av funktioner i offentlig tjänst. Tillståndet innebär inte i sig att en läkare blir offentlig tjänsteman, som utövar statlig eller administrativ myndighet, eller att det uppstår ett kontraktsförhållande mellan honoL'j och staten eller en offentlig myndigtiet. Klaganden utövade läkaryrket som privatperson. En sådan läkare får ett antal civila rättigheter och skyldigheter i samband med utövandet av läkaryrket: yrkesmässigt anseende; inkassering av arvoden och kostnader; hyreskontrakt eller äganderätt till mottagningsrum eller klinik; anställningskontrakt med personalen osv.

Den andra gruppen fann det inte nödvändigt att i detta Prop. 1987/88:69

sammanhang göra någon distinktion mellan handlingar Bilaga

jure gestionis och jure imperii eftersom redan själva

rätten att utöva läkaryrket och att driva en

läkarpraktik utgjorde civila rättigheter. Följande

citat ger en uppfattning om hur gruppen kom fram till

denna ståndpunkt (engelsk text, bilaga 2, citat 9):

Då det nu förhåller sig på detta sätt, synes det önskvärt att först överväga om i princip valet och utövandet av ett yrke eller en ekonomisk verksamhet inom den privata sektorn skall betraktas som civila rättigheter. Enligt vår mening kan svaret på denna fråga endast vara jakande.

Utövandet av ett yrke eller en ekonomisk verksaxaliet kan definieras som tillämpning av en persons fysiska skicklighet, intellektuella, konstnärliga och andra färdigheter och kunskaper, i de flesta fall i syfte att erhålla en materiell belöning i form av lön eller annan ersättning. Rätten att utöva ett yrke är sålunda identisk med rätten till arbete, som garanteras i grundlagen i de flesta om inte i alla Europarådets medleaisländer.

Bland dessa .så kallade allmänna friheter finner vi såsom nyss nämnts rätten till egendom, som kommissionen alltid har erkänt som en civil rättighet, en lösning som uttryckligen bekräftades genom den ovan citerade Ringeisen-domen. Då vi jämför rätten till arbete med rätten till egendom, finner vi att de obestridligen är av likartad natur, eftersom rätten till egendom huvudsakligen

är rätten att nyttja, ha glädje av och förfoga över Prop, 1987/88:69

den sak till vilken rätten hänför sig, i de flesta Bilaga 1

fall i syfte att erhålla ekonomisk fördel fån den.

Det är sålunda svårt att förstå varför man skulle

vägra att betrakta rätten till arbete som en civil

rättighet, vilket har erkänts i fråga om rätten

till egendom.

Med avseende på vad som ovan anförts skall emellertid reservationer göras för de fall då rätten till arbete på ett eller annat sätt skulle innebära deltagande i politisk verksamhet, i myndighetsutövning eller i ledningen av ett centralt, regionalt eller lokalt offentligt organ eller t.o.m. av ett halvstatligt företag.

Det är visserligen så, att åtminstone i vissa
länder tillträde till sådana befattningar i stor
utsträckning förutsätter offentlig auktorisation
vilken endast medges personer med lämpliga
yrkeskvEilifikationer och gott anseende. Utövandet
av vissa yrken är underkastat särskilda regler och
en mer eller mindre sträng övervakning. -----

Dessa regler, emellertid, varken syftar till att förändra, eller medför någon förändring av, naturen av den verksamhet som bedrivs av de personer som utövar dessa yrken. Den verksamhet som bedrivs av yrkeskunniga hantverkare, köpmän, bankirer och försäkringsgivare regleras fortfarande av civilrättsliga (eller handelsrättsliga) regler. De

deltar inte på något sätt i myndighetsutövning Prop. 1987/88:69

eller i den verksamhet som en offentlig nyndighet Bilaga 1

bedriver. Lagligheten av de regler som ller

i fråga om dessa yrkesverksamheter är inte föremål

för prövning. Den -federala regeringen påpekar att

deras grundläggande syfte är att upprätthålla

allmän ordning, säkerhet och hälsa. Men därav

följer inte att de kan förvandla ett förhållande,

som genom sin natur hör till det privaträttsliga

området, till ett offentligrättsligt förhållande.

omstol_en.

Domstolen, som med röstsiffrorna 15 mot 1 fann art. 6 (1) tillämplig, noterade inledningsvis att den inte behövde pröva frågan huruvida rätten till auktorisation att driva en klinik och att utöva läkaryrket utgjorde civila rättigheter, utan endast om så var fallet i fråga om rätten att fortsätta att utöva dessa rättigheter sedan de en gång erhållits.

Domstolen fastslog sedan följande allmänna utgångspunkt när det gällde att bedöma huruvida en viss rättighet skulle anses som en civil rättighet under art. 6 (1) (engelsk text, se bilaga 2, citat 10):

Frågan huruvida en rättighet skall betraktas som civil i den betydelse som detta uttryck har i konventionen måste avgöras med utgångspunkt från det faktiska innehållet och effekterna av rättigheten - och inte dess juridiska klassificering - enligt inhemsk rätt i den berörda staten. Domstolen skall vid utövandet av sina tillsynsuppgifter även ta hänsyn till konventionens syfte och ändamål och till de nationella rättssystemen i de andra avtalsslutande staterna...

Mot den bakgrunden, och i övrigt av följande skäl, Prop, 1987/88:69 ansåg domstolen att såväl drivandet av kliniken som Bilaga 1 utövandet av läkaryrket utgjorde civila rättigheter i konventionens mening. Domstolen anförde bl.a. följande i fråga om kliniken och läkaryrket (engelsk text, se bilaga 2, citat 11):

Domstolen konstaterar att i Förbundsrepubliken Tyskland driften av en privat klinik i vissa hänseenden är en kommersiell verksamhet, som bedrivs i vinstsyfte, klassificerad i tysk lag som "Gewerbe". Denna verksamhet bedrivs inom den privata sektorn genom att avtal träffas mellan kliniken och dess patienter och den påminner om utövandet av en privat rättighet, som i vissa hänseenden är närbesläktad med rätten till egendom. Privata kliniker är visserligen underkastade tillsyn av myndigheterna av hänsyn till det allmänna intresset att bl.a. skydda hälsan; tillsyn av hänsyn till det allmänna intresset, som för övrigt allmänt förekommer vad gäller all privat yrkesutövning i Europarådets medlemsstater, kan inte i sig leda till den slutsatsen att driften av en privat läkarklinik är en offentligrättslig verksamhiet. En verksamJiet, som under lagen i den berörda staten har karaktären av civil verksamhet kan inte automatiskt förvandlas till offentlig verksamhet på grund av att den underkastas nyndigheternas tillstånd och övervakning, däri inbegripet om så är lämpligt återkallande av tillstånd, föreskriven i lag av hänsyn till den allmänna ordningen och hälsovården.

I Förbundsrepubliken Tyskland räknas läkaryrket Prop,1987/88:69 till de traditionella fria yrkena; dessutom stadgas Bilaga 1 detta uttryckligen i artikel 1 § 2 i Förbunds-lagen. ... Inte ens under det nationella sjukförsäkringssystemet är utövandet av läkaryrket en offentlig verksamhet: när tillståndet väl erhållits, har läkaren rätt att utöva yrket eller avstå, och han ger behandling till sina patienter på grundval av ett kontrakt med dem. Förutom att behandla sina patienter sörjer praktiserande läkare naturligtvis, enligt ordalydelsen i ovannämnda lag, för "hela samhällets hälsovård". Detta ansvar, som läkaryrket har mot samhället i sin helhet, ändrar emellertid inte den privata karaktären av den praktiserande läkarens verksamhet: medan detta ansvar är av stor betydelse från social synpunkt, är det en bisak i förhållande till hans verksamhet och dess motsvarighet står att finna i andra yrken som obestridligen är av privat natur.

Efter att ha konstaterat att det under dessa omständigheter var av liten betydelse att indragningen av licensen utgjorde en administrativ åtgärd vidtagen av ett kompetent organ som ett led i dess myndighetsutövning, avslutade domstolen med följande kommentarer (engelsk text, se bilaga 2, citat 12):

Det enda som är relevant under art.5(1)1 konventionen är den omständigheten att ifrågavarande fall innefattade en prövning av rättigheter av privat natur.

Eftersom den sålunda anser q rättigheter som drabbades av återkallelsebesluten och som utgjorde

föremålet för talan inför de administrativa Prop, 1987/88:69

domstolarna vara privata rättigheter, finner Bilaga 1

domstolen artikel 6 (1) tillämplig utan att i det nu föreliggande fallet behöva ta ställning till huruvida begreppet "civila rättigheter och skyldiglieter" i den mening som avses i nämnda stadgande sträcker sig utöver de rättigheter som är av privat natur.

Fallet Le Compte, Van Leuven och De Meyere mot Belgien-

Fallet, sora har stora likheter med det föregående, rörde beslut varigenom Le Compte, Van Leuven och De Meyere tillfälligt avstängts från att praktisera som läkare. Frågan var om också en sådan tillfällig avstängning rörde personernas ifråga civila rättigheter. En majoritet av domstolen (15 mot 5) aiisåg att så var fallet.

I doraskälen gjorde domstolen vissa uttalanden sora belyser kraven på sambandet mellan en civil rättighet som sådan och effekterna av ett beslut på denna rättighet för att art. 6 (1) skall kunna anses tillämplig. Sålunda ansåg domstolen det inte tillräckligt för en tillärapning av artikeln, att en tvist hade föga samband med, eller avlägsna följder med avseende på en sådan rättighet. För att artikeln skulle vara tillämplig måste rättigheten utgöra föremålet -eller ett av föremålen - för tvisten och beslutet direkt avgörande för rättigheten i fråga. I fråga om den tillfälliga avstängningen i det nu aktuella fallet konstaterade sedan dorastolen följande (engelsk text, se bilaga 2, citat 12):

'Domstolens dom, se Publications of the Earopean Court of Human Riglits, Ser. A, vol. 43.

6 Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 69

Till skillnad från vissa andra disciplinära Prop. 1987/88:69

påföljder som kunde ha ådömts klagandena (varning. Bilaga 1

erinran och tillrättavisning...), innebar den

avstängning som de klagade över onekligen ett

direkt och väsentligt ingrepp i rätten att

fortsätta att utöva läkaryrket. Den omständigheten

att avstängningen var tillfällig hindrade inte att

den menligt påverkade denna rätt...; i de

"contestations" (tvister) som avses i art. 6 (1)

kan den faktiska förekomsten av en "civil"

rättighet naturligtvis vara föremål för

övervägande, men detta galler också omfattningen av

en sådan rättighet eller det sätt på vilket den som

åtnjuter rättigheten kan begagna sig av denna.

Fallet Sporrong och Lönnroth mot Sverige

Målet gällde expropriationstillstånd och byggnadsförbud röraride två fastigheter i Stockholm. De två fastiglieterna var underkastade expropriationstillstånd under en tid av 23 respektive 8 år ocli byggnadsförbud under en tid av 25 respektive 12 år. I målet blev frågan huruvida regeringens beviljande och senare förlängning av expropriationstillstånden innefattade en sådan prövning av civila rättigheter som avses i art. 6 (1).

4(ommissionens rapport den 6 oktober 1960 i målen 7151/75 och 7152/75 (opublicerad). Dosmtolens dom, se Publications of the European Court of Human Rights, Ser. A, vol. 52.

Kommissi£n£n Prop, 1987/88:69

Bilaga 1

Kommissionens majoritet (11 mot 5), som besvarade frågan nekande, konstaterade att målet visserligen rörde en sådan civil rättighet som avses i art. 6 (1) men fann att enbart beviljandet av expropriationstillständet inte utgjorde en prövning av denna rättighet. Kommissionen anförde bland annat följande (engelsk text, se bilaga 2, citat 13):

Kommissionen erinrar om att den alltid erkänt rätten till egendom som en civil rättighet. Expropriationsförhandlingar avseende viss egendom rör följaktligen de ägares civila rättigheter vars egendom är föremål för expropriation. Dessutom har i de nu aktuella fallen kommissionen just konstaterat ... att expropriationstillstånden och byggnadsförbuden innefattade ett betydande intrång i sökandenas rätt till okränkt åtnjutande av sin egendom i den mening som avses i tilläggsprotokoll nr 1, art. 1, första stycket, första meningen. Denna slutsats innebär emellertid inte nödvändigtvis att föreskrifterna i art. 6 (1) är automatiskt tillämpliga med avseende på alla aspekter och stadier av expropriationsförfaranden.

I synnherhet ller att dess tillämplighet förutsätter att det rör en fråga - normalt en tvist - avseende civila rättigheter och skyldigheter vilken kräver ett avgörande. Detta framgår klart, särskilt av den franska texten av art. 6(1) som talar om "contestations sur ... droits et obligations de caractére civil".

Enligt kommissionens uppfattning, är inte ett Prop, 1987/88:69

besl-ut sora innebär ett intrång i civila rättigrieter Bilaga I

och siryldigheter detsamma som en prövning av sädana

rättigheter och skyldigheter. Det faktum att art. 6

(1) kräver en prövning gör det nödvändigt att göra

en åtskillnad mellan olika aspekter och stadier

av expropriationsförfaranden. I synne.rhet måste en

åtskillnad göras mellan de inledande åtgärder soa'.

vidtas av myndigheterna med sikte på en senare

expropriation, vilka utgör förberedelser för

den och skapar dess rättsliga grund, och dess

faktiska verkställande. Beviljandet av ett

expropriationstillstånd skapar den rättsliga

grunden för ett senare egendomsberövande. Enligt

kommissionens uppfattning motsvarar emellertid

varken en lag som direkt tillåter expropriation

eller ett lagligen grundat expropriationstillstånd

av det slag som utfärdades av den svarande

regeringen i de nu aktuella fallen, en

"prövning" av de berörda fastighetsägarnas

civila rättigheter och skyldiglaeter i den mening

som avses i konventionens art. 6 (1).

Av detta följer att varken de förfaranden genom

vilka regeringen tillät Stocl-±iolms stad att

expropriera sökandenas egendomar och förlä.ngde

dessa tillstånd, eller, a fortiori, den roll staden

spelade när den sökte, erhöll och innehade de

ifrågavarande tillstånden, innefattade beslut av

den karaktären att de måste fattas eller vara

föremål för kontroll av domstol skyldig att

agera "inom skälig tid". Det är ostridigt raellan

parterna att, även om sökandena under hela det

administrativa förfarandet vållades prälrtiska

olägenlieter, deras lagliga rättigheter i egenskap

av fastighetsägare, och därmed deras civila

rättigheter, förblev opåverkade under alla de

stadier varom nu är fräga. „.

Denna tolkning innebär emellertid inte att expropriationsförhandlingar inte kan leda till frågeställningar med avseende på vilka art. 6(1) är tillämplig, särskilt i ett senare stadium när den faktiska expropriationen sker.

Minoriteten anförde i huvudsak följande skäl för sin ståndpunkt att redan beviljandet av ett expropriationstillstånd innefattar en prövning av ägarens civila rättigheter med avseende på den ifrågavarande egendomen (engelsk text, se bilaga 2, citat 14):

I enlighet med domstolens resonemang i fallen Ringeisen och König förefaller det klart att av offentliga myndigheter vidtagna -åtgärder vars resultat är avgörande för privata rättigheter faller under art. 6 (1) .... Res-ultatet av ett expropriationsförfarande är otvivelaktigt på detta sätt avgörande. Gäller detta också med avseende jå beviljandet av ett expropriationstillstånd, det första steget mot expropriation enligt svensk lag? Beviljandet av tillståndet är bara det första steget men det avgör lagligheten av expropriationen enligt svensk lag, vilken inte senare kan ifrågasättas inför domstol. Detta innebär att det är redan avgörande för fastställandet av lagligheten. Om en sökande ifrågasätter lagligheten av tillståndet eller förlängningen måste han enligt art. 6 (1) ha en möjlighet att få ett domstolsbeslut beträffande den lagligheten.

Prop, 1987/88:69 Bilaga 1

Det är naturligtvis riktigt att säga att detta betyder ett förfarande innefattande domstolsprövning med avseende på alla expropriationsförfaranden. Detta är, förefaller det mig, den oundvikliga konsekvensen av utgången i fallet König. Jag skulle emellertid vilja understryka, att detta inte innebär att alla offentliga beslut sora rör egendom utan att komma i närheten av en formell expropriation måste vara föremål för domstolsprövning. När förlusten av äganderätten står på spel som i expropriationsförfaranden, är utgången avgörande för privata rättigrieter och art. 6, första stycket tillämplig.

£omstol_en.

Domstolen, som med röstsiffrorna 12 mot 7 fann art. 6 (1) tillämplig, konstaterade inledning.svis att klagandenas rätt till ifrågavarande egendora tveklöst utgjorde civila rättigheter i konventionens mening.

Beträffande frågan huruvida beviljandet och förlängningen av expropriationstillstånden utgjort en prövning av-ägarnas rättigheter med avseende på sina fastigheter, gjorde domstolen, med hänvisning till tidigare avgöranden, först följande allmänna uttalande (engelsk text, se bilaga 2, citat 15):

I sin ....... dom den 23 juni 1981 påpekade

(domstolen) att art. 6 (1) inte är tillämi:lig enbart med avseende på redan anhängiggjorda förhandlingar: den kan också åberopas av envar soai

Prop, 1987/88:69 Bilaga 1

anser att en inblandning i utövaidet av en hais Prop. 1987/88:69

(civila) rättigheter är olaglig och som påstår Bilaga

att han inte har haft möjligheten att framlägga

sitt klagomål inför en domstol som svarar mot det

krav som ställs i art. 6 (1). ...Det är av ringa

betydelse att tvisten rörde en administrativ åtgärd

vidtagen av behörigt organ som ett led i

myndighetsutövning... '

Domstolen fann vidare att det förelåg en tvist mellan klagandena och den svenska regeringen om lagligheten av de så tidsmässigt långt utdragna expropriationstillstånden, och konstaterade sedan avslutningsvis följande (engelsk text, se bilaga 2, citat 16):

Mot bakgrund av att sökandena beträ-tade som olagligt vidtagandet eller förlängningen av åtgärder vilka påverkade deras rätt till egendora och vilka hade varit i kraft under perioder varora är fråga i deras fall, var de berättigade att få denna fråga rörande inhemsk rätt prövad av dorastol.

Fallet Benthem mot Nederländerna-

Bentheia hade erhållit tillstånd att installera en tank för flytande motorbränsle på en av honom driven bensinstation. Efter överklagande återkallades tillståndet av hänsyn till riskerna med anläggningen. Få.let gällde alltså huruvida återkallandet av tillståndet innefattade en prövning av Benthems civila rättigheter.

•1 Domstolens dom, se Publications of the European

Court of Human Rights, Ser. A, vol.- 97.

Doms;tolen fann med röstsiffrorna 11 mot 6 att så var Prop, 1987/88:69

fallet. Som skäl för denna ståndpunkt anfördes dels att Bilaga 1

återkallandet rörde en tvist avseende en rättighiet,

dels att denna rättigliet var av civil karaktär. I de

relativt kortfattade domskälen uttalade domstolen i

huvudsak följande beträffande dessa två konstateranden

(engelsk text, se bilaga 2, citat 17):

Domstolen finner att en "verklig och allvarlig"... tvist angående den "faktiska förekomsten" av rätten till ett tillstånd, som klaganden åberopat, uppstod mellan denne och de nederländska myndigheterna i varje fall efter det att den regionale tillsyningsmannen överklagat beslutet av V/eststellingwerfs kommunala myndigijeter. Detta framgår särskilt av den omständigheten att Hr. Benthem, utan att överträda lagen, från den 11 augusti 1976 till den 30 juni 1979 kunde utn5d:tja sin installation i kraft av det tillstånd sora beviljats av de sistnämida myndiglieterna ... Dessutom var resultatet av det förfarande raot villiet klagomål riktats och so.':j skulle kunna leda till - och faktiskt ledde till -upphävande av det överklagade beslutet direkt avgörande för den omtvistade rättigheten.

Beviljandet av det tillstånd som klaganden påstod sig ha rätt till var en av förutsättningarna för att han skulle kunna utöva en del av sin affärsverksamhet. Det var nära knutet till rätten att utnyttja egendom i enlighet med lagens bestämmelser. Dessutom har ett tillstånd av detta slag en äganderättslig karaktär, vilket bl.a. framgår av den omständigheten att det kan överlåtas till tredje man.

I fråga om en invändning av den berörda regeringen, att Prop. 1987/88:69 Benthem alltjämt hade möjlighet att erhålla tillstånd Bilaga 1 att installera tanken på annan plats, uttalade domstolen - förutom att det inte fanns några garantier att han verkligen skulle beviljas sådant tillstånd -att detta kunde få menliga effekter på värdet av hans rörelse och goodwill liksom på hans förhållande till kuiider och leverantörer. Detta bekräftade, ansåg domstolen, existensen av ett direkt samband mellan tillständsgivningen och hela Benthems näringsverksamhet.

Fallet Pudas mot Sverige

Pudas bedrev yrkesmässig trafik uuider ett trafiktillstånd -utfärdat i februari 1980. I aogusti 1981 återkallades tillståndet. Frågan i målet, som ännu inte har prövats av domstolen, gäller om återkallandet av tillståndet innefattar en prövning av Pudas civila rättigheter.

Kommissionen besvarade den 4 december 1935 enhälligt frågan jakande. Fem ledamöter förklarade i ett särskilt uttalande att de i fråga om tolkningen av art. 6 (1 ) i nu alctuellt hänseende tillhört de medlemmar av komraissionen, som i tidigare mål förordat försiktighet och varnat för en extensiv tillämpning av stadgandet, och att de med detta synsätt sannolikt inte sirulle ha funnit art. 6 (1) tillämplig i nu aktuellt fall. Med hänsyn till den praxis som utvecklats av domstolen, och-i all synnerhet utgången i Benthem-målet, fann de det emellertid nu oundvikligt att dra slutsatsen, att återkallandet av trafiktillståndet rörde Padas civila rättigheter.

Kommissionens rapport den 4 december 1985 i mal 10426/83 (opublicerad).

Kommissionens skäl utgörs i princip av ett jakande svar Prop. 1987/88:69

på de tre frågorna huruvida det över hmnid taget var Bilaga 1

fråga om en rättighet, huruvida den rätten var civil

och huruvida det förelåg en verklig tvist rörande

rätten. Kommissionens svar på de tre frågorna, som

återges ordagrant här nedan, ger en tämligen god

sammanfattning av det nuvarande rättsläget såsom det

utvecklats av domstolen (engelsk text, se bilaga 2,

citat 18):

_Var d_et_ fråga _om_en _rätti_ejt?

I detta sammanhang erinras om att det beslut varigenom den klagande erhöll trafiktillståndet inte överklagades och därför blev slutligt. Efter att ha erhållit tillståndet, hade klaganden enligt kommissionens uppfattning förvärvat vissa "rättigheter" härrörande från detta tillstånd.

Det är riktigt att tillstånd enligt bestämmelserna i 1979 års yrkestrafiklag alltid kan modifieras eller t.o.m. återkallas av den tillståndsgivande myndigheten. Detta ändrar emellertid enligt kommissionens uppfattning inte det förhållandet att det innefattar en "rättighet" i den mening soa: avses i art. 6 (1).

Var _derina _rätt_"_civir'?

Vad ller frågan huruvida rätten att bedriva trafik under trafiktillstånd för linjetrafik var av "civil" karaktär, anser kommissionen, i motsats till vad regeringen gjort gällande, att rättsförhållandet är av huvudsakligen saama karaktär som i fräga om de rättigheter som va" föremål för prövning i fallet König, i fallet Le

Compte, van Leuven och de Meyere och i fallet Prop. 1987/88:69

Albert och le Compte i det avseendet att det rörde Bilaga 1 en rättighet att utöva ett yrke inom den privata sektorn, låt vara underkastad tillstånd och tillsyn av myndighet av hänsyn till det allmänna intresset.

Föreliande mål liknar även Benthem-målet, i vilket tvisten anende beviljandet av tillståndet hänförde sig till en del av klagandens affärsverksamhet.

Enligt svensk lag har inte transportnäringen karaktär av ett statligt monopol. Tvärtora, tillstånd kan erhållas av antingen offentliga organ eller privata - fysiska eller juridiska - personer. Dessutom är förhållandet mellan tillständshavaren och passagerarna vanligtvis ett kontraktsförhållande och direkt etablerat mellan individerna personligen, även ora myndigheterna kan ha ett direkt inflytande över trafiken och avgifterna.

Den privata karaktären av rätten att driva det omtvistade trafikföretaget förändras inte enligt kommissionens åsikt av att den är förmål för myndigheternas tillsyn eller av att tillständshavaren kan vara beroende av subventioner från det allmänna för att verksamheten skall gå med vinst eller av att avgifterna hålls nere.

PÖ£el.å £n_tv;ist_be_t£äffande_rätt_i£he_t£n2

Kommissionen finner att en "verklig" ... tvist "av allvarlig natur" ... uppstod mellan klaganden och de svenska myndigheterna rörande hans rätt enligt

ifrågavarande tillstånd, eftersom klaganden nävdar Prop, 1987/88:69 att återkallandet av tillståndet var oberättigat Bilaga 1 såsom varande ett utslag av maktmissbruk från myndigheternas sida. ICLaganden ifrågasätter därför i själva verket om de vidtagna åtgärderna var lagliga enligt svensk lagstiftning.

Fallen Deumeland mot Förbundsrepubliken Tyskland och Feldbrugge mot Nederländerna

I båda målen var fråga om huruvida art. 5(1) var tillämplig på förfaranden inom ramen fö" ett obligatoriskt försäkringssystem för yrkesskador (Deumeland) och ett obligatoriskt sjukförsäkringssystem (Feldbr-agge). Domstolen konstaterade i domar den 29 maj 1985 att de rättigheter som det var fråga om enligt båda systemen var sådana att de kunde sägas ha karaktären av civila rättigheter i den mening som avses i art. 5 (1) i konventionen. Meningarna i domstolen var emellertid starkt divergerande. I fallet Deumeland meddelades beslutet om att art. 5 (1) var tillämplig med 9 röster mot 8. Motsvarande siffror i fallet Feldbrugge var 10 mot 7.

Slutsatser

På grundval av denna översiktliga redogörelse kan två slutsatser dras. För det första har begreppet civila rättigheter säkerligen komrait att ges en långt mer vidsträckt innebörd än flertalet kontraktsstater torde ha avsett när de tillträdde konventionen. För det andra är det helt klart, att den svenska lagstiftningen på flera områden inte svarar mot de krav konventionen nuiaera anses ställa. Problemet är ingalunda unikt för svensk del. So:a har framgått är det flera av konventionsstaterna som har kommit i en liknande situation.

4 OVERVAGAITOEI-I

4.1. Utgångspunkter

Av den redovisning som har gjorts i det föregående framgår att den europeiska domstolen har givit konventionens uttryck "civila rättigheter och skyldigheter" en tolkning, enligt vilken begreppet anses omfatta inte bara vad som traditionellt brukar hänföras till civilrätten. Även viktigare offentligrättslig reglering av individens näringsfrihet och frihet i ekonomiskt hänseende räknas dit, vilket innebär att exempelvis rätten att utöva ett yrke och rätten att fritt disponera över sin egendom anses vara civila rättiglieter och skyldigheter i den mening som avses i konventionen. Den tolkning av konventionen sora i enligriet härmed har lagts fast är otvivelaktigt ganska extensiv och det torde sora nyss konstaterats både för Sveriges och för flera andra länders del förhålla sig så att den inte förutsetts vid tillträdet av konventionen.

Utgår man från denna tolkning torde det stå klart att den svenska lagstiftningen inte fullt ut uppfyller konventionens krav. I allmänhet finns det visserligen enligt vår lagstiftning möjlighet för den enskilde att få till stånd en prövning av domstol när det ller beslut som rör hans civila rättigheter och skyldigheter i nyss angiven mening, I åtskilliga fall ä- det emellertid förvaltningsmyndigheter eller regeringen som prövar sådana ärenden utan att det finns någon sådan möjlighet till domstolsprövning.

För att en ungefärlig uppfattning skall erhållas i fråga om frekvensen och arten av de ärendetyper där det berörda problemet kan bli aktuellt har en översiktlig genomgång gjorts inom justitiedepartementet. Resultatet av denna

Prop. 1987/88: 69 Bilaga 1

återges i bilaga 3» Den innehåller en förteckning över Prop, 1987/88:69 författningar som ger stöd för förvaltningsbeslut vili:a Bilaga 1 kan röra enskildas civila rättigheter och skyldigheter i den mening som har getts åt begreppet i konventionen och vilka inte på ordinär väg kan komma under domstolsprövning. Genomgången gör inte anspråk på fullständighet och någon ingående analys av de aspekter som kan anläggas på de olika ärendetyperna från konventionens synpunkt har inte gjorts.

Även ora det sålunda inte är osannolikt att en del ärendegrupper har förbisetts, torde det finnas fog för slutsatsen att det totala antalet författningar som kan bli aktuella i sammanhanget är förhållandevis begränsat. Det kan inte gärna - såsom ibland har gjorts gällande -röra sig om hundratals författningar. Samtidigt står (jg- klart att det i en del fall är fråga om ärendetype!- med hög frelcvens och stor praktisk betydelse, såsom exempelvis ärenden enligt expropriations-, förköps- och jordförvärvslagstiftningen.

Vill man anpassa den svenska lagstiftningen till den

tolkning av konventionen som den europeiska domstolen har

lagt fast måste en möjligliet för enskilda parter skapas

att få till stånd en domstolsprövning av de

förvaltningsbeslut som det här gäller. Konventionen kan

inte sägas vara fullt entydig när det ler frågan om

vilken form av domstolsprövning sora är erforderlig. Med

hänsyn till hur frågan har lösts i de kontinentala

rättssystem som av allt att döma har bildat utgångspunkt

vid konventionens tillkomst torde man emellertid vara

berättigad till slutsatsen att det från konventionens

synpunkt 'br tillräckligt, om en laglighetsprövning kari

ske vid domstol. Av samma skäl har man anledning utgå

från att det är tillräckligt om denna prövning blir vad

man brukar kalla kassatorisk, dvs. innefattande en rätt

för domstolen att undanröja det överklagade beslutet men

ej att sätta ett annat beslut i dess ställe. q.

I den svenska rättspolitiska debatten har från tid till Prop. 1987/88:69

annai diskuterats möjligheten av att generellt Bilaga 1

tillerkänna allmän domstol behörighet att överpröva

administrativa besluts laglighet på saai'Da sätt som gäller

i exempelvis Danmark, Norge och U.S.A. Flera skäl har

emellertid åberopats mot en sådan ordning. Tanken har

ansetts strida mot strukturen i det nuvarande systemet.

Från praktisk synpunkt har man pekat jh de komplikationer

som det innebär att dra en gräns mellan laglighets- och

lämplighetsprövning. Ett annat argument har varit

svårigheterna för domstolarna att få överblick över

olikartade och delvis nya förvaltningsområden. Fördelen

för enskilda medborgare av en generell behörighet för de

allmänna domstolarna att pröva förvaltningsbeslut har

betecknats sora tveksan bl.a. efterso;n det allmänna ofta

skulle föra målet till högsta instans. Men framför allt

har man hävdat att det för svensk del siculle vara mest

rationellt att stärka rättssäkerheten i själva

förvaltningsförfaraidet ocIi att komplettera detta med en

möjligriet till p"övning i förvaltningsdomstol i de fall

detta är lämpligt.'

Möjligheten att få administ.rativa beslut överprövade i förvaltningsdomstol har ju också kraftigt utvidgats under senare år. Ser man till de principer som därvid har varit vägledande torde det stå klart att det ibland är tillfälligheter eller historiska skäl som ligger till grund för att inte en sådan ordning har valts i den

Se bl.a. V/esterberg, Allmän förvaltningsrätt 1978 s. 135 - 172.

lagstiftning som är aktuell i detta saramanhang. När det gäller de fall då f.n. regeringen är överinstans kan en ändrad besvärsordning enligt vilken talan i stället skall föras vid förvaltningsdomstol ofta framstå som naturlig och ligga väl i linje med den uttalade målsättningen att avlasta regeringen besvärsärenden (jfr prop. 1983/64:120 KU 25, rskr. 250). Även i andra fall kan det finnas skäl för att över till en prövning i förvaltningsdomstol. När det exempelvis gäller mål enligt lagen (1977:293) om handel med drycker, där f.n, socialstyrelsen är sista instans (bilaga 3 punkt 23), har sålunda nyligen alkoholhandelsutredningen föreslagit att besvär stället skall få föras till kammarrätt (jfr SOU 1955:15)-Förslaget, som har fått ett positivt mottagande vid remissbehandlingen, övervägs f,n, inom socialdepartementet.

I vissa fall har emellertid den nuvarande ordningen tillkiomrait efte" ingående principiella överväganden. Detta ller både beträffande en del fall då besvärsprövning sker hos regeringen eller förvaltningsrri}'ndig;iet och i fråga om vissa ärenden som f.n. prövas av regeringen i första och enda instans, exempelvis ärenden angående expropriationstillstånd. I dessa fall gäller ofta att mari inte utan ingripande ändringar i systemet kan överge den nuvarande ordningen. Det är här inte sällan fråga om ärenden vars prö-vfiing innefattar ett framträdande moment av politisk bedömning. Inte minst med hänsyn till rättssäkerheten för de enskilda som berörs är det angeläget att denna bedömning kan ske av ett tillräckligt kvalificerat organ. Det är således knappast tänkbart att i fräga om de aktuella förvaltningsärendena generellt övergå till ett system enligt vilket den prövning som nu i sista hand kan ske hos regeringen ersätts av en möjlighet för den enskilde att få ett

förvaltningsbeslut överprövat i domstol. Domstolarna kan Prop.'1987/88:69 nämligen inte förutsättas göra politiska överprövningar, Bilaga 1 och dessa bedömningar skulle därmed i praktiken stanna hos förvaltningsmyndigheterna.

En riktlinje för utvecklingsarbetet på längre sikt synes böra vara att man i samband med att översyn av andra skäl sker av de aktuella författningarna noga prövar i vad mån det är ändamålsenligt att övergå till en besvärsprövning i förvaltningsdomstol. Därvid bör naturligtvis inte bara hänsyn till den europeiska konventionen utan också intresset av att avlasta regeringen förvaltningsärenden liksom andra ändamålssynpunkter vägas in i bilden.

Med hänsyn till att en sådan lösning dels torde kunna leda till resultat först efter åtSKillig tid och dels enligt vad sora förut har sagts inte kan tillämpas över hela linjen mäste emellertid en annsii utväg sökas, om raai vill åstadkomma en anpassning till konventionen inom en inte alltför ximg tid. Det är i sä fall ofrånlLomligt att införa en ordning enligt vilken inte bara vissa beslut soia förvaltningsmydigheter f.n, meddelar i sista instans utan också en del beslut av regeringen kan bli föremål för domstolsprövning. En sådan ordning framstår otvivelaktigt i viss mån som en principiell nyhet för värt rättssystem (jfr t.ex. prop. 1981/62:146 s. 165), även om redan f.n. beslut av regeringen kan komma unde" domstols prövning inom ramen för resningsinstitutet. En lösning efter dessa linjer måste uppenbarligen utformas så att den inte kommer i konflikt med de principer son ligger till grund för domstolsväsendets och förvaltningens struktur i vårt land och deras förhållande till varandra.

7 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

De synpunkter som här i all korthet har redovisats liksom Prop. 1987/88:69

de olika aktuella ärendegruppernas skiftaide karä-.tä" Bilaga I

talar för att man inte bör söka en lösning sora innebär

att man i var och en av de författningar sora är aktuella

bygger in en möjlighet till domstolsprövning, l-lot en

sådan utväg talar också risken för att något rättsområde

förbises. Reformbehovet synes i stället böra tillgodoses

genom en generell reglering som, utan att rubba det

nuvarande prövningsförfarandet, ger möjlighet till en

efterhandsprövning av domstol. Regleringen bör också

utformas på ett sådant sätt att den bidrar till en

naturlig utveckling i överensstära.raelse med de strävaiden

mot fördjupad rättssäkerhet som fortlöpande ske" i fräga

om vår rättsordning.

4.2 Förslag till lösning: utvidgad befogenliet för

regeringsrätten att ompröva vissa förvaltningsbeslut

Om man med dessa utgångspunkter söker finna en generell modell för en möjlighet till efterhandsprövning av dorastol i de förvaltningsärenden so:a hä" är alrtuella, kan det synas ligga nära till haids att söka en förebild i den nuvarande regeln i 2 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen. Den innebär att den som har berövats friheten av en myndighet har rätt att få frihets-berövandet prövat av allmän domstol (dvs. tingsrätt), om det inte sk-ulle finnas möjlighet till domstolsprövning enligt den lagstiftning som är aktuell. En tänkbar ordning skulle vara att införa en motsvarande regel för fall där ett beslut angår någons civila rättigheter och skyldigheter.

En annan lösning har förordats av Medborgarrättsrörelsen i en skrivelse till regeringen den 14 mars 19S4. I

skrivelsen föreslås att ett särskilt rättsmedel, kallat Prop. 1987/88:69 rättsbesvär, införs för de fall som här är aktuella. rJilaga Rättsbesvär skulle beroende på ärendets beskafferliet få anföras företrädesvis i hovrätterna och kammarrätterna.

Bägge dessa uppslag synes emellertid vara förenade med den nackdelen att den nya befogenheten till överprövning skulle spridas till alltför många domstolar. Särskilt med tanke pä att det här blir fråga om en principiell nyhet, finns det anledning att befara en viss splittring av praxis, som i sin tu" sannolikt skulle ge upphov till osäkerhet. Det slaille vara nödvändigt att införa en möjlighet för det allmänna att överklaga avgörandena, och detta slculle leda till ytterligare komplikationer. Till detta koramer de probleia som skulle vara förenade med att reglera förhållandet mellan det nya rättsmedlet och den traditionella administrativa klagorätten. Slutligen si-oille en ordning av nu diskuterat slag otvivelaktigt framstå som något av en systemförändring.

Vill man undvika olägenlieter av det slag sora har berörts nu synes det lia nära till hands att ta de nuvarande bestämmelserna om resning i 11 kap. 11 § regeringsformen (KF) som utgångspunkt. Enligt detta lagrum ankommer det på regeringsrätten att bevilja resning i avgjort ärende när det är fråga om ett ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är sista instans. I andra fall - dvs. främst når allmän domstol är slutinstans - är det högsta domstolen som prövar frågor om resning. Närmare bestämmelser om detta kan enligt paragrafen meddelas i lag. Bestämmelserna i 11 kap. 11 § RF ger alltså redan f.n. en möjlighet till domstolsprövning av regeringsbeslut, låt vara reserverat för extraordinära fall.

Resningsinstitutet har gammal hävd i svensk rätt. I 1609 Prop. 1987/88:69

års RF behandlades frågan om resning i 19 §. Efter Bilaga 1

regeringsrättens tillkomst hade lagrummet den innebörden

att det till regeringsrättens kompetens förde "mål av

beskaffenhet att tillhöra dess eller kammarrättens

slutliga prövning". Mia andra mål tillhörde högsta

domstolens kompetens. Resningsinstitutets räckvidd

bestämdes genom uttrycket "bryta dom åter", I praxis kom

resningsinstitutet tidigt att anses tillämpligt inte bara

i mål som hade prövats av domstol utan även i andra mål

där avgörandet hade karaktär av rättstillämpning. Redan i

den utformning resningsinstitutet hade i 1809 års RF

ansågs det tillämpligt på regeringsärenden som innebar

rättstillämpning. Kär kan bl.a. hänvisas till rättsfallet

NJA 1966 s. 401 och betänkandena (SOU 1955:19)

Administrativt rättsskydd s. 50, 95 f och (SOU 1964:27)

Lag om förvaltningsförfarandet s. 617 f, 635 f.

Den nya bestämmelsen ora resning och återställande av försutten tid a?isluter sig nära till den äldre. Tillämpningsområdet är inte preciserat i författningstexten och är såLunda liksom tidigare underkastat utveckling i praxis. Det kan inte begränsas genom vanlig lag. Inte heller resningsförutsättningarna är preciserade i grindlagstexten. Också beträffande dessa är tanken att de två högsta domstolarnas praxis i stor utsträckning skall vara vägledande. Endast "närmare bestämmelser" kan meddelas i lag. Hit hör i första hand bestämmelser om förfarandet i ärenden om resning eller återställande av försutten tid. Sådana närmare bestämmelser finns för de allmänna rättegångsmålens vidkommande i 58 kap. rättegångsbalken (RB). Beträffande regeringsrätten finns vissa regler i främst 6 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar,

100

RB:s bestämmelser anger emellertid också förutsätt- Prop. 1987/88:69 ningarna för resning i rättegångsmålen. I detta , Bilaga saramanhang är framför allt av intresse att resning kan beviljas om "rättstillämpning, sora ligger till grund för domen, uppenbart strider mot lag". De i RB angivna förutsättningarna för resning torde i viss utsträckning anses analogiskt tillämpliga i fråga om andra mål (se t.ex. NJA 1975 s. 589). RB:s bestämmelser ora resning gäller visserligen inte för regeringsrätten raen regeringsrätten beviljar självfallet resning på nu angiven grund. I övrigt anser sig regeringsrätten enligt uppgift vara obunden av RB:s bestämiraelser om extraordinära rättsmedel, bl,a. med hänsyn till att man på grund av den oenhetliga rättsliga regleringen inom regeringsrättens måloraråde inte lämpligen kan vara bunden av forraella regler.

I princip gäller alltså att alla förvaltningsbeslut kan bli underkastade en lagliglietsprövning resningsvägen. Det framgår emellertid av den europeiska doiastolens pra:is att denna inte godkänner rätten att begära resning sora en möjlighet att påkalla rättegång i den mening som avses i art. 6 i den europeiska konventionen. Detta torde bero på den mycket begränsade laglighetsprövning sora inryms i resningsinstitutet.

Om för de fall som här är aktuella regeringsrätten — vid sidan av resningsinstitutet och som ett komplement till det ordinarie förfarandet — sloille få befogenhet att undanröja ett förvaltningsbeslut redan på den grunden att beslutet strider mot lag - dvs. utan något uppenbarhets-rekvisit - synes det däremot svårt att se annat än att överprövningsmöjligheten skulle bli godtagbar från konventionens synp-unkt. Ändringen i förhållande till nuvarande ordning kan sTias begränsad, raen principiellt

101

är det fråga om en betydelsefull skillnad. Systemet Prop. 1987/88:69 skulle då i sak motsvara den kassationsprövning so:a Bilaga 1 gäller i vissa andra europarådsstater. Det institut som i gällande svensk rätt skulle vara närmast jämförbart är uppenbarligen koramunalbesvär,

En fördel med en sådan lösning är att den inte på samma sätt som de tidigare diskuterade innebär någon systemförändring. Man kan se saken så att någon principiellt ny befogenhet inte skulle tillerkännas regeringsrätten; mai skulle endast ändra förutsättningarna för att en "edan i dag föreliggande befogenhet skall få utnyttjas. En annan fördel ligger i att man med en sådan lösning knappast slculle behöva befara att en nyordning leder till osäkerhet i förvaltningen. Den nya befogenheten skulle hanteras av ett högt kvalificerat organ med förutsättningar att uppehålla en fast praxis. Även en rad aidra olägenheter som skulle vara förenade med de tidigare skisserade lösningarna bortfaller med detta alternativ.

I denna promemoria förordas att regeringsrättens befogenliet att undanröja beslut av förvaltningsmyndigheter och av regeringen utvidgas på det sätt sora har antytts nu. I följande avsnitt diskuteras närmare ora hur förutsättningarna för en sådan omprövning bör regleras.

Redan här bör emellertid slås fast att en lösning efter de angivna linjerna inte bör ses enbart som ett sätt att anpassa vår lagstiftning till den tolkning av den europeiska konventionen som numera görs av Europaråds-organen. I ett rättssamhälle av vår typ är det viktigt att strävandena att fördjupa rättssäkerheten leder till en fortlöpande utveckling. En nyordning på området måste ses även i detta perspektiv.

102

4.3 Närmare om prövningsförutsättningarna Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Den ordning som har skisserats i föreende avsnitt innebär att regeringsrätten skulle tilläggas befogenhet att ompröva vissa förvaltningsbeslut från laglighets-synpunkt. Det nya omprövningsinstitutet bör givetvis utformas så att det tillgodoser de krav som kan anses följa av vår anslutning till den europeiska konventionen, men samtidigt bör de förut berörda intressen som kan föreligga från internrättslig synpunkt tillgodoses, I det följande diskuteras hur institutet med dessa utgångspunkter lämpligen skn,ille kunna utformas.

Till en början torde det stå klart att en omprövning i den skisserade ordningen bör förutsätta en ansökan från en enskild part. Konventionen ger inte allmänna organ rätt att påkalla domstolsprövning i här aktuella situationer och det finns ingen anledning att i den svenska lagstiftningen tillskapa en sådan möjlighet. Det bör således inte stå öppet för exempelvis en koramun att begära tillärapning av det nya omprövTiingsinstitutet. Klart är vidare att i enlighet med allmänna principer talerätt bör tillkomma endast den som beslutet angår och att en förutsättning vidare bör vara att beslutet har gått honom emot.

En annan fråga som också har betydelse för själva ramen för ett nytt omprövningsinstitut gäller vad resultatet skall bli av ett bifall till den klagande partens.talan. Man har här anledning att söka ledning i de principer sora gäller för resning.

Enligt 58 kap. 7 § KE gäller för de allmänna rättegångsmålens del som huvudregel att högsta domstolen, oa resning beviljas, skall förordna att målet skall tas upp

103

på nytt av den domstol som sist dömde i detta. Högsta Prop. 1987/88:69 donistolen får dock, när resning beviljas i tvistemål Bilaga 1 eller i brottmål till den tilltalades förmån och saken finnes uppenbar, omedelbart ändra domen.

Motsvarande föreskrifter saknas för regeringsrättens del. Det förekommer emellertid inte så sällan att även regeringsrätten i de fall resning beviljas i förvaltningsbeslut s.a.s. sätter sig i den aktuella förvaltningsmyndighetens ställe och avgör ärendet. Inom ramen för det nya omprövningsinstitut som diskuteras nu bör dock en sådan möjlighet inte firjias. Närmast till hands ligger att regeringsrättens befogenliet i dessa fall begränsas till att undanröja beslutet, vilket i allmänhet innebär att ärendet åter blir anhängigt hos den rqyndighet som har meddelat beslutet. Det blir alltså sora förut har angetts fråga om en kassationsprövning.

När det gäller att avgränsa de typer av förvaltningsbeslut som i ett nytt system ski,ille kunna göras till föreiaål för en laglighetsprövning av regeringsrätten efter dessa linjer, framgår av det föregående att det till en början bör göras en begränsning till beslut som inte i ordinär ordning kan bringas under domstols prövning. Denna begränsning bör gälla vare sig en dorastols-prövning kan åstadkommas genom besvär i vanlig ordning till förvaltningsdomstol eller för-utsätter stämning, t.ex, enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.

Den frågan kan vidare ställas om det, för att det nya omprövningsinstitutet SKall få användas, bör krävas att klaganden uttömt de ordinära rättsmedel som stått honora till buds. I den förut nämnda skrivelsen till regeringen från Medborgarrättsrörelsen har utgångspunkten varit att

104

ett sådant krav inte skall ställas. I skrivelsen föreslås Prop. 1987/88:69 den ordningen att, om den klagande angriper beslutet Bilaga genom s.k. rättsbesvär, han därmed också skall anses avstå från att använda förvaltningsbesvär eller det rättsmedel som eljest skulle ha stått till förfogande. Den enskilde kan då enligt skrivelsen välja mellan att omedelbart gå in till domstol med rättsbesvär eller att först anföra förvaltningsbesvär till högre förvaltningsmyndighet och sedan, om denna väg ej lede" till framgång, gä till domstol med rättsbesvär. Finns beträffande samma beslut flera klagande som väljer olika vägar jgj, därvid enligt vad som konstateras i skrivelsen vissa komplikationer inträda.

En sådan lösning synes emellertid föra med sig åtskilliga komplikationer av både principiell och praktisk at även i andra hänseenden än dem som anges i skrivelsen. Den är inte heller sakligt nödvändig. Närmast till hands ligger otvivelaictigt att raan ställer upp det kravet att klaganden skall ha utnyttjat de ordinära rättsmedel som står till buds för att en ansökan om omprövning hos regeringsrätten skall få ske enligt den ifrågasatta nya regleringen. Detta har den terligare fördelen att regeringsrätten inte behöver belastas med omprövning av beslut som kanske grundar sig på re-na förbiseenden e.d. och utan vidare skulle ha rättats till på annat sätt efter överklagande i vanlig ordning.

Vad sora krävs från konventionens utngspunkter är att en nyordning av här skisserat slag blir tillämplig på sådana förvaltningsbeslut som berör någons "civila rättigheter och skyldigheter". Dessa från konventionens text översatta begrepp torde emellertid inte lämpligen böra användas direkt i en svensk författningstext som skall vara generellt tillämplig. Det föreligger uppenbara

105

svårigheter att transformera dera till adekvata svenska Prop, 1987/88: 69

lagtekniska termer. Det är en fördel, om man kan utnyttja ''aga 1

begrepp som redan används i svensk lagstiftning och

vilkas innebörd är välkänd. Närmast till hands synes

ligga att uppställa det kravet att beslutet skall röra

tillämpning av sådana föreskrifter som avses i 6 kap. 2

eller 3 § RF. De föreskrifter som omfattas av dessa-

lagrum är sädana som rör enskildas personliga ställning

samt deras personliga och ekonomiska förhållanden

inbördes (8 kap. 2 §) liksom sådana sora angår

förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller

åligganden för enskilda eller som i övrigt avser ingrepp

i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden

(8 kap. 3 §).

Att man genom en sådan avgränsning täcker det fält sora omfattas av konventionens begrepp "civila rättigheter och sl-cyldigheter" synes i och för sig vara klart. Den angivna avgränsningen koramer emellertid att täcka ett raera omfattande område än konventionens, eftersom den innefattar även föreskrifter om påföljder för brott samt om skatt till staten, något som inte kan sägas avse civila rättigheter eller skyldigheter. I fråga ora förvaltningsbeslut sora rör tillämpning av sådana föreskrifter torde dock generellt gälla att det finns möjlighet till dorastols-prövning i reguljär väg, något sora vad avser ansvar för brott f.0. även är ett krav enligt andra bestämmelser i konventionen. Att den nyss förordade avgränsningen har en vidare omfattning än vad som innefattas i termen civila rättigheter och skyldigheter får därför begränsad betydelse. Från internrättslig synpunkt framstår en avgränsning efter dessa linjer som mera konsekevent än den som skulle följa av europakonventionen enligt den europeiska domstolens tolkning.

106

Inom det tillämpningsområde som nu har angetts för det Prop, 1987/88:69

nya institutet faller emellertid vissa ärenden Bilaga

beträffande vilka art. 6 inte kan anses innebära krav på

domstolsprövning och som det av särskilda skäl finns

anledning att undanta. I första hand avses då ärenden som

prövas enligt utlänningslagen (1980:376, omtryckt

1984:595). Det är ofta av utomordentligt stor vikt att

dessa ärenden avgörs snabbt och de har en rnycket

betydande frekvens. Beslut i sädana ärenden bör därför

inte kunna överprövas av regeringsrätten enligt den nya

ordningen. Det kan tänkas att det finns andra sådana

ärendetyper sora det finns lika starka skäl att undanta.

Den frågan behöver emellertid övervägas närmare med

ledning av synpunkter som kan komma fram under den

fortsatta beredningen av ärendet.

För att ett förvaltningsbeslut av den art som har angetts nu skall få undanröjas av regeringsrätten bör i överensstämmelse med vad som förut har angetts krävas att beslutet strider mot lag eller annan författning. Den bristande överensstämmelsen med gällande normer behöver inte vara uppenbar, men det skall finnas grund för ett positivt uttalande av innebörd att beslutet är oförenligt med den rättsliga norm sora är aktuell.

Självfallet är det svårt att ens teoretiskt dra en klar gräns mellan en renodlad laglighetsprövning och en lämplighetsprövning: den bakomliggande författningen kan ju vara avfattad på ett sådant sätt att den replierar på allmänt uttryckta termer och begrepp sora får sitt reella innehåll först genom en lämplighetsprövning eller, om man så vill, en politisk bedömning. Här kan uppenbarligen besvärliga avvägningsfrågor uppkomma. Dessa är dock inte nya från principiell synpunkt, eftersom samma problem redan i dag kan föreligga vid prövning av koramunalbesvär

107

(jfr 7 kap. 1 § första stycket 2 koraraunallagen) och - Prop, 1987/88:69 låt vara begränsat till de uppenbara fallen - vid tJilaga prövningen av resningsärenden. Den rättsbildning som har utvecklats vid tillämpning av kommunalbesvärsinstitutet och för vilken regeringsrätten är prejudikatinstans bör kunna tjäna till ledning för de bedömningsfrågor som kan uppkomma, om ett nytt omprövningsinstitut av här skisserat slag införs.

Bestämmelser om det nya prövningsinstitutet synes lämpligen kunna tas in i lagen (1971:289) om allmänna f örvaltningsdorastolar.

I art. 6 talas om "opartisk och offentlig rättegång" (på engelska "fair and public hearing"). Nuvarande regler i främst RB och förvaltningsprocesslagen (1971:291) har från svensk sida ansetts stå i överensstäm-aelse med dessa rekvisit i art, 5, därför att rättegångar i Sverige även vid ett skriftligt förfarande är offentliga utom i sådana ■undantagsfall sora är tillåtna enligt konventionen. Några särskilda regler ora t,ex, rätt att alltid få till stånd en muntlig förhandling hos regeringsrätten i det nya omprövningsförfarandet torde därför inte behövas. Givetvis kan Sveriges inställning koraraa att ändras, ora den europeiska domstolen skulle göra en annan tolkning av art. 6 i detta avseende.

Enligt art. 26 i den europeiska konventionen får kommissionen ta upp ett ärende först sedan alla inhemska rättsmedel har uttömts. Resning anses inte vara ett rättsmedel i denna mening, men ett nytt prövningsinstitut av här skisserat slag blir otvivelaktigt ett sådant rättsmedel. Det betyder att den som vill klaga hos kommissionen över förvaltningsbeslut av det slag som det här är fråga om först måste ha fått saken prövad genom ett avgörande av regeringsrätten.

108

Till sist skall några reflektioner göras om i vad mån det Prop, 1987/88:69 nya prövningsinstitutet kan föranleda ett beliov av ökade Bilaga 1 resurser för regeringsrättens del. Det skall då först konstateras att det endast är ett begränsat antal typer av förvaltningsbeslut som enligt det föreslagna systemet kan komma under regeringsrättens prövning: det kan röra sig om beslut enligt några tiotal författningar. I de fall då enskilda personer som berörs av besluten anser dessa lagstridiga kan det förutsättas att resning redan enligt nuvarande ordning ofta söks i de fall parfen vill gå vidare med målet. Detta ger grund för en förmodan att antalet ytterligare mål för regeringsrättens del inte blir alltför stort. Däremot kan målen säkerligen i många fall kräva en avsevärt större arbetsinsats än nä" det f.n. i ett resningsärende gäller att pröva om ett avgörande står j_ uppenbar strid raot lag. I den mån behov av ökade resurser med hänsyn härtill skulle uppkomma för regeringsrättens del kan det övervägas att i första hand söka möta detta med regler som ger möjlighet till en rationalisering av regeringsrättens arbetsformer, en fråga sora har visst saaband med förslagen i rättegångsutredningens betänkande (SOU 1985:1) Översyn av rättegångsbalken 2. Högsta domstolen och rättsbildningen. Men innan en närmare bedömning härav görs synes det vara välbetänkt att avvakta till dess den nya ordningen liar tillämpats under någon tid, så att man får bättre underlag för de överväganden som kan behöva göras i detta hänseende.

4-4 Omprövning av expropriationstillstånd

En utvidgad befogenhet för regeringsrätten att ompröva vissa förvaltningsbeslut får betydelse beträffande bl.a. beslut om expropriationstillstånd.

109

Expropriationsförfarandet är uppdelat på en tillstånds- Prop. 1987/88:69 prövning ocn en efterföljande ersättningsprövning. Först ' -""8 när ersättningen har prövats slutligt får expropriationen i princip genomföras. Denna ordning ger inte några absoluta garantier för att expropriationsändamålet eller övriga förutsättningar för expropriation är för handen när egendomsberövandet sker. Tillståndsprövningen äger rum - kortare eller längre tid - före egendomsberövandet, och förhållandena kan därefter ha ändrats så att expropriationsändamålet inte längre föreligger. Regeringen anses inte kunna återkalla expropriationstillständet på denna grund. Om expropriationssökanden i ett sådant läge skulle fullfölja ärendet, kan ägaren alltså tvingas att avstå från sin egendom, trots att förutsättningarna för expropriation inte längre är för handen när egendomsberövandet sker.

Även om olägenheterna av den gällande o"dningen i prä-ctiken kanske inte är så stora, synes det från principiell synpunkt angeläget att raan försöKor koiaraa till ratta med denna stelhet i expropriationsförfarandet. Spörsmålet uppmärksaomades av den europeiska domstolen i den förut (avsnitt 3.3) berörda domen i målet Sporrong och Lönnroth mot Sverige, varvid dorastolen riktade kritik mot den svenska lagstiftningens dåvarande utforrruiing. Även om grunden för denna kritik i allt väsentligt är undanröjd genom ändringar i lagstiftningen kan det även från denna synpunkt vara en fördel om vissa justeringar i lagstiftningen genomförs.

Frågan synes inte kunna lösas inom ramen för det tidigare föreslagna systemet med en möjligbret för sakägarna att fä lagligheten av ett beslut om expropriationstillstånd prövad hos regeringsrätten. Vad sora behövs är en ordning som ger regeringen möjlighet att ompröva ett beslut oi: expropriationstillstånd på grund av ändrade förhållanden.

110

Ett problem med ett system sora medger omprövning av Prop. 1987/88:69

expropriationstillstånd är att omprövningsmöjligrieten ' lätt kan missbrukas i syfte att förhala expropriations-förfaraidet. Det är därför angeläget att åstadkotrrma en ordning sora säkerställer att omprövning endast aktualiseras i fall då en betydande sannolikhet talar för att förhållandena verkligen har förändrats så mycket att expropriationstillständet bör sättas i fråga. Detta synes kunna ske genom att möjligheten att begära omprövning förbehålls den domstol som prövar expropriationsmålet. Härigenom får man en garanti för att omprövnings-möjliglieten inte missbrukas. Samtidigt får sakägarna möjligheten att argumentera för sin sak inför en myndighet som är väl insatt i sakfrågan.

Den diskuterade ordningen synes ge goda möjliglieter för sakägarna att få expropriationstillständet upplrävt i de sannolikt fåtaliga fall där expropriationsändamålet har förfallit men ärendet ändå fullföljs, Redai själva prövningsraöjligheten torde vidare leda till att den sora fått ett expropriationstillstånd drar sig för att söka utnttja detta på ett oförutsett sätt. Några näanvärda olägenheter för effektiviteten i expropriationsförfarandet synes inte uppkomma. Med hänsyn härtill förordas att det införs en möjlighet till omprövning av expropriationstillstånd efter de linjer som nu har antytts.

Den föreslagna omprövningsmöjligheten förutsätter ändringar i expropriationslagen (1972:719). Det är i samband med en sådan ändring naturligt att ta upp frågan om en ändring också av reglerna om den frist inora vilken ett expropriationstillstånd skall fullföljas. Under senare år har i expropriationstillstånden regelmässigt bestämts att expropriationssaken skall fullföljas genom ansökan om stämning till domstol senast inora ett år från

111

tillståndsdagen. Möjligheterna enligt expropriationslagen Prop,1987/88:69

att bestämma längre tid och att förlänga den bestämda Bilaga 1

tiden har i praktiken inte utnttjats. Med hänsjTi till

den utredning som föregår ett expropriationstillstånd bör

det också vara tillräckligt med en tid om ett år för att

fullfölja ärendet. Det ligger väl i linje med förslagen i

övrigt i denna promemoria att lagfästa den praxis som

utbildats. Den nu föreslagna ändringen bör föranleda en

motsvarande ändring av 2 kap. 8 § vattenlagen

(1983:291).

112

2 a

Utöver vad som följer av 2 § får regeringsrätten på ansökan av en enskild part undanröja ett beslut i ett förvaltningsärende, om

1. beslutet innebär myndighetsutövning mot någon enskild och rör tillämpning av en föreskrift orr. något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen, dock ej i fråga om en föreskrift som ller utlännings vistelse i riket.

2. beslutet inte skulle ha kunnat överklagas i annan ordning,

3. beslutet inte annars har prövats av någon domstol eller skulle ha kunnat bringas under en domstols prövning på annat sätt än genom ansökan om resning,

8 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

113

4. den rättstillämpning som ligger till grund för Prop. 1987/88: 69 beslutet strider mot lag eller annan författning. Bilaga 1

Vad som sä i första stycket om domstol fflller också sådan nämnd som avses i 2 kap. 9 § andra stycket andra meningen regeringsformen.

Ansökan som avses i första stycket skall göras inom sex månader från det att beslutet meddelades.

Regeringsrätten får bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla.

De överväganden som ligger till grund för förslaget har redovisats i avsnitt 4.1.2 och 4.1.3.

Någon särskild benämning på det nya institutet föreslås

inte. Det kan inte anses lämpligt att låta detta orafåttas

av begreppet resning som ju av hävd har en snävare
betydelse.

Första stycket

I ingressen slås till en början fast att det nya prövningsinstitutet förutsätter ansökan av enskild part. En förutsättning är enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer att beslutet har rört hans rätt och gått honom emot (jfr 11 § förvaltningslagen 1971:290 och 22 § förslaget till ny förvaltningslag i prop. 1985/86:80). Det krävs inte att parten åberopar förevarande paragraf till stöd för sin ansökan. Detta innebär bl.a. att, om någon ansöker ora resning i ett beslut av det slag sora paragrafen tar sikte på, regeringsrätten i princip utan hinder härav bör kunna pröva saken inom de mera vidsträckta ramar sora paragrafen drar upp. I fråga o:n

114

andra slag av klagoskrifter till regeringsrätten får en Prop. 1987/88:69

bedömning enligt vanliga principer göras av i vad mån ° yrkandet ger underlag för en tillämpning av paragrafen.

Paragrafen tar sikte enbart på beslut i förvaltningsärenden. Det betyder att det skall vara fråga om ett beslut av en förvaltningsmyndighet eller av regeringen i ett särskilt ärende. Även beslut av en dorastol inora raxrien för dess administrativa verksamiiet är ett förvaltningsärende, men de övriga förutsättningar som har ställts upp för att det nya prövningsinstitutet skall vara tilläiap-ligt innebär att ett sådant beslut inte kan bli föremål för omprövning enligt paragrafen.

Ett bifall till klagandens talan avses få till följd att beslutet undanröjs. Sora har konstaterats i den allraänna motiveringen innebär detta som regel att sal:en åter ]_j_r. anhängig hos den mymdighet som har meddelat det undanröjda beslutet. Undantag kan gälla för det fall att fråga varit om ett initiativärende. Någon gång kan också en föreskriven preskriptions- eller preklusionsfrist tänlcas hindra myndigrieten f.rän att ta upp den föreliggande frågan på nytt.

Avsikten är inte att någon formell besvärshänvisnirrg till ■ regeringsrätten skall lämnas i fall då ett ärende kan koraraa under denna dorastols prövning enligt de nya reglerna.

Punkt 1. Här anges till en början att fråga skall vara oia ett beslut som innefattar nndighetsutövning mot enskild. Härmed avses enligt vedertagen terminologi utövning av befogenhet att bestämma om förmän, rättig}iet, skyldigiiet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande (se t.ex. prop. 1973:90 s. 397).

115

En viktig inskränkning ligger i att beslutet skall röra Prop. 1987/88:69

tillämpning av föreskrifter om förhållanden som avses i tJUaga

8 kap. 2 eller 3 § RF. Innebörden härav har kommenterats

i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.3). Föreskrifterna

kan finnas i lag eller i någon regerings- eller

myndighetsförfattning som har beslutats med stöd av

riksdagens bemyndigande.

I 8 kap. 2 § behandlas föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. Sådana föreskrifter är bl.a. sådana som gäller svenskt medborgarskap, rätt till släktnamn, äktenskap, föräldraskap, arv och testamente samt familjeförhållanden i övrigt liksom föreskrifter om rätt till fast och lös egendom, om avtal sant ora bolag, föreningar, samfälliglieter och stiftelser. När tillämpning sker av sådana föreskrifter torde det ofta vara fråga om beslut sora rör enskildas "civila rättigheter och skyldigheter" i den europeiska konventionens mening,

I 8 kap. 3 § (samt 7 —11 §§) RF behandlas föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Beslut enligt sådana föreskrifter är ibland av det slaget att de enligt nuvarande praxis anses omfattade av den europeiska konventionens uttryck "civila rättigheter och skyldiglieter". I det föregående har sålunda konstaterats att rätten att utöva ett yrke ocli att fritt disponera över sin egendom har hänförts under det angivna uttrycket.

Som har angetts i den allmänna motiveringen får dock anses att 8 kap. 3 § RF ha" ett mera vidsträckt innehåll.

116

sålunda omfattar paragrafen även föreskrifter om brott Prop.1987/88:69
samt om skatt till staten. Beslut enligt sådana Bilaga

föreskrifter torde emellertid undantagslöst kunna bringas under domstolsprövning, varför de ej får någon aktualitet i detta sanmianhang.

I fråga om "rekvisition eller annat sådant förfogande" -som också i grundlagsparagrafen nämns särskilt som exempel - fär behovet av den nu aktuella regleringen från den europeiska konventionens synpunkt mindre aktualitet, med hänsyn till föreskriften i at. 15 om rätt för konventionsstaterna att göra avvikelser från sina förpliktelser enligt konventionen vid krig eller annat allmänt nödläge. Det är emellertid att märka att även den principiellt sett näraliggande frågan ora tillstånd till expropriation - som också omfattas av 8 kap. 3 § RF - torde anses utgöra ett sådant beslut som art. 5 i konventionen tar sikte på.

Det undantag frän tillämpningsområdet för det nya institutet som ller beslut enligt utlänningslagen har raotiverats i avsnitt 4.3. Bestämmelsen har utformats med användning av det uttryck som finns i 8 kap. 7 § första stycket 2 RF och som avser utlänningslagstiftningen.

Punkt 2. Som har angetts i den allmänna motiveringen innebär förslaget - utöver vad som har angetts i punkt 2 - den begränsningen att beslut som skulle ha kunnat överklagas till högre instans inte kan bli föremål för prövning av regeringsrätten enligt det föreslagna nya institutet. Om instansordningen beträffande ett visst ärende är exempelvis lokal myndighet - länsstyrelse -regeringen, kan sålunda överprövning hos regeringsrätten inte begäras med avseende på vare sig den lokala myndighetens eller länsstyrelsens beslut.

Punkt 3. För tydlighetens skoll anges här till en börjai

uttryckligen att paragrafen inte omfattar fall när ett ..,

beslut har prövats av domstol. Detta kan sägas ligga Prop. 1987/88:69 redan i uttrycket "beslut i förvaltningsärende", men ett Bilaga 1 förtydligande har ansetts vara på sin plats bl.a. med tanke på situationer när ett förvaltningsbeslut har överprövats av förvaltningsdomstol.

Vidare utesluts även fall då det ifrågavarande beslutet genom överklagaide skulle ha kunnat bringas under domstols prövning. Också fall där rättsmedlet är ett annat än överklagande är uteslutna. Som nämnts i den allmänna motiveringen åsyftas här främst fall då talan skall väckas genom ansökan om stämning, vilket är fallet bl.a, i arbetstvister. Självfallet är också avsikten att exempelvis straffprocessuella tvångsmedel, vilka i den mån de blir bestående i sedvanlig ordning skall prövas av domstol, skall anses inbegripna i undantagsregeln.

I enlighet raed det anförda har punkten forraulerats så att det nya prövningsinstitutet blir tillämpligt endast om beslutet inte, genom överklagande eller eljest, på annat sätt än genom resning, 1-amnat brirgas 'under domstols prövning. Som framgår av and.ra stycket likställs med domstol sådan nämnd som avses i 2 kap. 9 § andra stycket andra meningen, dvs. nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och i vilken ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare (jfr prop. 1973:90 s. 385 f.).

Punkt 4. Den materiella prövning som skall göras gäller huruvida den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot lag eller annan författning. Den bristande överensstäramelsen med den norm sora är aktuell behöver inte vara uppenbar men det skall finnas grund för ett konstaterande att beslutet är lagstridig-t. Något

118

tillspetsat skulle man kunna uttrycka saken så att det Prop. 1987/88:69 primärt gäller för den klagande att påvisa att beslutet Bilaga 1 varit författningsstridigt och inte för besluts-n)Tidigheten att påvisa motsatsen.

Som har anförts i den allmänna motiveringen torde man vid tillämpningen kunna söka ledning i de principer sora sedan lång tid tillbaka har utbildat sig för motsvarande prövning när det gäller kommunalbesvär (se t.ex. SOU 1982:41 s. 148 ff med hänvisningar). Ett norragivningsbeslut torde normalt inte kunna bli föremål för prövning; i ett sådant ärende kan visserligen finnas parter (jfr t.ex. prop. 1985/85:80 s. 56) raen knappast i fall av det slag sora förevarande bestämmelse tar sikte på. Fråga ora att undanröja ett beslut på den grunden att det strider mot någon annan författning än lag kai naturligtvis korama upp bara om författningen binder den myndighet som har meddelat beslutet.

Avslutningsvis skall än en gång betonas att det ligger i sakens natur att en teoretiskt klar gräns mellan laglighets- och lämpliglietsprövning aldrig kan dras. Klart är dock att i den mån en lagbestämmelse kan ge upphov till olika tolkningar, det måste fordras en betydande brist på överensstämmelse mellan beslutet ä ena sidan och förarbeten eller praxis å den andra för att det skall kunna sägas att beslutet strider mot lag.

Andra stycket

Stycket innebär att bl.a. psykiatriska nämnden och kriminalvårdsnämnden skall likställas med domstol i det hänseende som här är aktuellt. Detsamma ller exempelvis hyresnämnderna, vilket dock har begränsad betydelse eftersom närandernas avgöranden i vissa fall kan bringas under domstolsprövning.

119

Tredje stycket Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1

Uppenbarligen måste en tidsfrist fastställas inom vilken ansökan om prövning skall göras hos regeringsrätten. Fristen har i förslaget på samma sätt som ller för resning i tvistemål pä legalitetsgrunden bestämts till sex månader, jfr 58 kap. 4 § andra stycket RB. Med hänsyn till de svårigheter som ibland kan föreligga när det gäller att avgöra om ett förvaltningsbeslut har vunnit laga kraft, har därvid dock beslutets dag och inte, säsom i RB, den dag avgörandet vann laga kraft tagits som utgångspunkt för tidsfristens beräkning.

Fjärde stycket

I detta stycke har tagits in en föreskrift sora gör det möjligt för regeringsrätten att meddela beslut om s.k. inhibition av det avgörande som skall omprövas. Föreskriften har utformats efter förebild av 29 § i förslaget i prop. 1985/85:80 till ny förvaltningslag. Motsättningsvis framgår av stycket att beslut som kan omprövas av regeringsrätten enligt de nya reglerna i princip är verkställbara i vanlig ordning oberoende av ora de dras under domstolens prövning för det fall att inhibition inte meddelas.

4 a

På avdelning dömer fem regeringsråd. Avdelningen är dock domför med fyra regeringsråd, om tre av dessa är ense om slutet.

Vid prövning av ansökningar om resning eller återställande av försutten tid samt vid prövning av frågor som avses i 2 a § denna lag och 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) är avdelningen domför med tre regeringsråd, om prövningen är av

120

enkel beskaffenhet. Vid beslut ora awisaide av för Prop, 1987/88:69 sent inkomna besvär och avskrivning av mål efter ' återkallelse är avdelningen domför med tre regeringsråd. Vid behandling av frågor om prövningstillstånd skall tre regeringsråd delta.

Ändringen innebär att prövning av frågor som avses i den nya 2 a § får ske av tre regeringsråd, om prövningen är av enkel beskaffenhet. Detsamma ller f.n, bl,a, vid prövning av resningsärenden,

5,2 Förslaget till lag om ändring i expropriationslagen (1972:719)

3 kap.

5 §

Expropriationstillstånd förfaller, om saken inte har fullföljts genom ansökan om stämning till domstol inom ett år från det att tillståndet beviljades.

Har expropriationstillständet förfallit enligt första stycket eller enligt 5 kap. 15 § andra stycket eller 18 § tredje stycket eller har expropriationstillständet upphävts enligt 10 § och begäres därefter nytt expropriationstillstånd till egendomen av samme sökande och på samma expropriationsgrund som tidigare, kan sådant tillstånd beviljas endast om särskilda skäl föreligger.

I första stycket har tagits in den i avsnitt 4-1.4 förutsatta nya regeln om att expropriationssaken skall fullföljas genom ansökan ora stämiing till domstol inom ett år från det att expropriationstillständet meddelades.

121

Tillståndsmyndiglieten skall alltså inte längre i Prop. 1987/88:69

tillståndsbeslutet bestämma någon viss tid för talans Bilaga 1

väckande vid dorastol. Tiden framgår direkt av

lagbestämmelsen. En annan sak är att det kan vara befogat

att i tillståndsbeslutet erinra ora den lagstadgade

tidsfristen.

Genom den nya ordningen upphävs inte bara tillståndsmyndighetens nuvarande möjligrieter att bestämma den tid inora vilken talan skall väckas i expropriationsmålet. Även möjligheterna att utsträcka eller förkorta den bestämda tiden faller bort. Härigenom blir de nuvarande andra och tredje styckena i förevarande paragraf obehövliga.

Det anförda leder till att förevarande paragrafs nuvarande fjärde stycke i fortsättningen blir andra stycke i paragrafen. Detta stycke har i sin tu" ändrats redaktionellt med anledning dels av den nya regeln i första stycket dels av den nya regeln i 10 §.

10 §

Frågor om upphävande av expropriationstillstårid prövas på anmälan av den domstol som handlägger expropriationsmålet. Sådan anmälan får göras endast om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas.

122

Första stycket Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1

Av bestämmelsens avfattning framgår att tillståndet skall upphävas ora de förutsättningar som låg till grund för tillståndet har fallit bort. Det är således utan betydelse ora förhållandena har ändrats så att ett ntt expropriationsändamål sl-oille kunna åberopas. Om den exproprieraide raenar att expropriation bör ske på annan grund, får han ansöka om expropriation på den grunden i vanlig ordning. Det närmast till hands liggande exeraplet på att förutsättningarna får anses ha brustit är att expropriationsändaialet har fallit bort: Den tilltänkta industrisatsningen skall inte genomföras. Den Iroltur-historiskt märkliga bebyggelsen har brunnit upp och kan därför inte längre bevaras. Den vanvårdade fastigheten har rustats upp och försatts 1 ett tillfredsställaide skick. Givetvis kan frågan också komma upp om förhållandena har ändrats så att intresseavvägningen enligt 2 kap. 12 § expropriationslagen utfaller så annorlunda att expropriationen inte längre bör tillåtas. Av naturliga skäl skall det dock mycket till för att man skall kunna anta att regeringens intresseavvägning kommer att utfalla på ett annat sätt. Ett skäl för en förändrad intresseavvägning kan vara att exprop"iationen till följd av ändrade förhållanden på ett oförutsett sätt skadar motstående samliällsintressen.

123

Frågan om upphävande av ett expropriationstillstånd skall Prop, 1987/88:69

alltid prövas av regeringen. Detta ller även för det Bilaga 1

fall att tillståndet har meddelats av en annan

rayndighet. Det bör anmärkas att fastighetsägaren har

möjlighet att påkalla prövning av regeringens beslut hos

regeringsrätten med stöd av de föreslagna nya reglerna i

lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.

Andra stycket

Regeringen får ta upp frågan om upphävaide endast på anmälan av den domstol som prövar expropriationsmålet. Såsom fraxaliällits i den allmänna motiveringen har dorastolarna fått denna ensamrätt- att råda över anmälningsfrågan därför att det ger garantier mot missbruk av omprövningsinstitutet. I första hand blir det fastighetsdomstolen som koramer att få ta ställning till sådana frågor. Även hovrätten och högsta doiastolen kan emellertid begära omprövning i ett där anhängigt mål. En förutsättning härför är dock att underinstansen skilt sig från målet. Det förhållandet att särskild talan förs mot visst beslut i expropriationsmålet - t.ex. i fråga om förnands-tillträde - medför inte att den högre domstolen får ta upp frågan ora anmälan till regeringen. Det torde f.ö. ligga i sakens natur att frågan om upphävande knappast kan bli aktuell om förhållandena är sådana att domstolen har funnit att den bör medge förhandstillträde.

Domstolens beslut i en fråga som här avses är att se sora ett beslut under rättegången. Eftersom någon föreskrift inte har getts om möjligiiet till särskilt överklagande följer av reglerna om expropriationsprocessen att ett beslut att begära omprövning får överklagas särskilt endast på den grunden att målet till följd av beslutet uppehålls i onödan. Beslutar domstolen att inte begära

124

omprövning, kan beslutet överklagas endast i samband med Prop. 1987/88:69

ett överklagande av dom eller slutligt beslut i målet (se Bilaga 1

2 § lagen 1969:245 om domstolar i fastighetsmål samt 49

kap. 5 och 8 §§ rättegångsbalken). Regeringen torde inte

ha anledning att meddela beslut i saken, om frågan

angående giltiglieten av .domstolens begäran är beroende på

prövning i högre instans.

Domstolen får anmäla frågan om upphävande av ett expropriationstillstånd endast om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas. Det är alltså en grundläggande förutsättning att fastighetsägaren gör gällande att förutsättningarna för expropriationstillständet har br'ustit i sådan omfattning att tillståndet skall upphävas. Do;astolen får således inte självmant ta upp en sådan fråga. Vidare krävs att domstolen finner att de anförda omständigheterna är sådana att det är sannolikt att regeringen koramer att upphäva tillståndet vid en prö/ning enligt första stycket. Någon anmälan till regeringen bör alltså inte göras, om doiastolen visserligen finner att förriållandena förändrats men bedömer det som mindre sannolikt att de ändrade förhållandena skulle komma att föranleda ett upphävande av expropriationstillständet.

Någon vidlyftig utredning i anmälningsfrägan bör inte förekomma. Det ligger i sakens natur att sådana omständigheter som kan utgöra sannolika skäl för att regeringen skall upphäva expropriationstillståndet bör vara påtagliga och alltså inte fordra en omfattande utredning.

Om domstolen finner att den bör anmäla frågan om upphävande av ett expropriationstillstånd, bör den som regel förklara expropriationsmålet i motsvarande del vilande i avbidan på regeringens beslut.

125

Domstolen skall givetvis i sitt beslut om att göra Prop, 1987/88:69

anmälan till regeringen redogöra för de oraständiglieter Bilaga soa ligger till grund för att frågan ora upphävande airaäls. Denna redogörelse i förening med vad som framgår ora parternas ståndpunkter bör kunna bilda underlaget för regeringens prövning. Det ligger alltså vikt vid att domstolen klart utvecklar varför den har funnit att det föreligger' sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas. Regeringen är givetvis oförhindrad att införskaffa ytterligare utredning. I och med att frågan om upphävande har anmälts hos regeringen har också fastiglietsägaren och den exproprierande möjlighet att förebringa ytterligare utredning hos regeringen.

Upphävs ett expropriationstillstånd skall domstolen skilja sig från expropriationsmålet på samma sätt som sker när ett expropriationstillstånd förfallit enligt 5 kap. 18 § tredje stycket. Har skada uppstått for sakägare på grund av expropriationsansprålcet, skall den exproprierande ersätta skadan (se vid 5 -kap. 16 §).

5 kap.

15 §

Har skada uppstått för sakägare på grund av expropriationsanspråk som återkallats och avskrives målet i den delen, skall den exproprierande ersätta skadan.

Första stycket äger motsvarande tillämpning när domstolen skiljer målet från sig med anledning av att tillstånd till expropriation vägrats eller upphävts eller tillstånd förfallit enligt 18 § tredje stycket.

126

Innan avskrivning sker på grund av återkallelse av Prop, 1987/88:69 den exproprierande skall han, om hai liar fått Bilaga 1 tillstånd till expropriationen, hos länsstyrelsen ställa säkerhet för ersättning som avses i första stycket, såvida icke samtliga sakägare förklarat sig avstå från att yrka sådan ersättning.

Förevarande paragraf innehåller bestämmelser om rätt till ersättning för sakägare för skada som uppstått på grund av att expropriationsanspråk återkallats elle" på grund av att tillstånd till expropriation vägrats eller förfallit. Paragrafen har nu kompletterats med en motsvarande skadeståndsrätt för det fallet att ett expropriationstillstånd upphävts enligt den nya regeln i 3 kap. 10 §. Bestämmelsen är också tillämplig om ett beslut om expropriationstillstånd undanröjts enligt den nya regeln i 2 a § lagen om allmänna förvaltnings-dorastolar och regeringen'vid förnyad prövning av saken vägrat tillstånd till expropriation.

6.3 Förslaget till lag om ändring i vattenlagen (1983:291)

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 4.1.4 (jfr den föreslagna ändringen av 3 kap. 6 § expropriationslagen).

127

K0NVEI'1TI0NSTEXTER

Utdrag ur

Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättiglieterna och de grundläande friheterna

Artikel 1

De höga fördragsslutande parterna skola garantera envar, som befinner sig under deras jurisdiktion, de fri- och rättigheter, som angivas i avdelning I av denna ■ konvention.

AVDELNING I

Artikel 2

1. Envars rätt till livet skall skjddas genom lag. Ingen
skall avsiktligen bliva berövad livet utom till
verkställande av domstols dom i fall då han dömts för
brott, som enligt lagen är belagt med sådant straff.

2. Berövaide av livet skall icke anses hava skett i strid
mot denna artikel, när det är en följd av våld, som
var absolut nödvändigt

Översättning enligt prop. 1951:165.

Prop. 1987/88:69 Bilaga 1

128

a) för att försvara någon mot olaglig våldsgärning; Prop. 1987/88:69

b) för att verkställa laglig arrestering eller för att '"Sa hindra någon som lagligen är berövad sin frihet att undkomma;

c) vid lagligen vidtagen åtrd till stävjande av upplopp eller uppror.

Artikel 3

Ingen må utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

Artikel 4

1. Ingen må hållas i slaveri eller träldom,

2. Ingen må nödgas att utföra tvångsarbete eller eljest honora påtvingat arbete.

3. Med tvångsarbete eller påtvunget arbete enligt denna artikel förstås icke:

a) arbete som regelmässigt utkräves av den som är underkastad frinetsförlust i enlighet med bestämmel-serna i artikel 5 av denna konvention eller sora är villkorligt frigiven;

b) tjänstgöring av militär art eller, i länder varest samvetsbetänkligheter mot sådan beaktas, tjänstgöring som i hithörande fall utkräves i stället för militär värnpliktstjänstgöring;

c) tjänstgöring sora utkräves, då nödläge eller olycka hotar samhällets existens eller välfärd;

d) arbete eller tjänstgöring sora ingår i de normala
medborgerliga skyldigheterna.

129

9 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

Artikel 5 Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

1. Envar har rätt till frihet och personlig säkerhet.

Ingen må berövas sin frihet utom i följande fall och i den ordning som lagen föreskriver:

a) då någon lagligen är berövad sin frihet eller fällande dom av vederbörlig domstol;

b) dä någon lagligen är arresterad eller eljest berövad sin frihet antingen med anledning av att han underlåtit att uppfylla domstols lagligen givna föreläggande eller i ändamål att uppnå fullgörande av någon i lag föreskriven skyldigiiet;

c) då någon lagligen är arresterad eller eljest berövad sin frihet för att ställas inför vederbörlig rättslig myndighet såsom skäligen misstänkt för att ha förövat brott, eller när det skäligen anses nödvändigt att förhindra honom att begå ett brott eller att undkomma efter att ha gjort detta;

d) då en underårig i laga ordning ä" berövad sin
frihet för att under skyddsuppfostran eller för att
inställas inför vederbörlig rättslig myndiglnet;

e) då någon lagligen är berövad sin frihet till
förhindrande av spridning av smittosam sjiA;dora eller
emedan han är sinnessjuk, alkoholist, hemfallen åt
missbruk av droger eller lösdrivare;

f) då någon lagligen är arresterad eller eljest
berövad sin frihet till förhindrande av att han
obehörigen inkommer i landet eller som ett led i
förfarande för hans utvisning eller utlämnande.

2. Envar, som arresteras, skall snarast möjligt och på
ett språk, som han förstår, underrättas om skälen för
åtgärden och om varje anklagelse raot honom.

130

3. Envar, som ar arresterad eller berövad sin frihet i Prop. 1987/88:69
enlighet med vad under 1. c) sagts, skall Bilagal
ofördröjligen ställas inför domare eller annan

ämbetsman, som enligt lag beklätts med domsmäkt, och skall vara berättigad till rättegång inora skälig tid eller till frigivning i avvaktan på rättegång. För frigivning må krävas borgen för att vederbörande inställer sig till rättegången.

4. Envar, som berövas sin frihet genom arrestering eller eljest, skall äga rätt att inför domstol påfordra, att lagligheten av frihetsberövandet snabbt må prövas samt hans frigivning beslutas, om åtgärden icke är laglig.

5. Envar, som utsatts för arrestering eller annat frihetsberövande i strid mot bestämmelserna i denna artikel, skall äga rätt till skadestånd.

Artikel 6

1 . Envar skall, när det gäller a.tt pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför g oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Domen skall avkunnas offentligt, men pressen och allmänheten må utestärgas från rättegången eller en del därav av hänsyn till sedligheten, den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten i ett demokratiskt samhälle, eller då hänsyn till minderåriga eller till parternas privatlivs helgd så kräva eller, i den mån domstolen så finner strängt nödvändigt, i fall då på grund av särskilda omständigheter offentlighet skulle lända till skada för rättvisans intresse.

2. Envar, som blivit anklagad för brottslig ring, skall betrai-itas som oskyldig intill dess hans saild lagligen fastställts.

131

3. Envar, som blivit anklagad för brottslig gärning, Prop. 1987/88:69
skall äga följande minimirättigheter: Bilaga 1

a) att ofördröjligen på ett språk, som han förstår, och i detalj bliva underrättad om innebörden av och orsaken till anklagelsen mot honom;

b) att åtnjuta tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar;

c) att försvara sig personligen eller genom rättegångsbiträde, som han själv utsett, eller att, i fall då han saknar erforderliga medel för betalning av rättegångsbiträde, erhålla sådant utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar;

d) att förhöra eller låta förhöra vittnen, som
åberopas emot honom, samt att för egen rakning, få
vittnen inkallade och förhörda under samma
förhållanden som vittnen åberopade mot honora;

e) att utan kostnad åtnjuta bistånd av tolk, om han
icke förstår eller talar det språk, som begagnas i
domstolen.

Artikel 7

1• Ingen må fällas till ansvar för någon gärning eller "underlåtenliet, sora vid tidpunkten för dess begående icke utgjorde ett brott enligt inhemsk eller internationell rätt. Ej heller må högre straff utaiätas än som var tillämpligt vid tidpunkten för den brottsliga gärningens begående.

2. Förevarande artikel skall icke hindra rannsakning och bestraffning av den som gjort sig skyldig till en handling eller underlåtenhet, som vid tidpunkten för dess begående var brottslig enligt de allmänna rättsprinciper, som erkännas av civiliserade stater.

132

Artikel 8 Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

1 . Envar har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens,

2, Offentlig myndighet må icke störa åtnjutandet av denna rättighet med undantag för vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till landets yttre säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggandet av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter.

Artikel 9

1, Envar skall äga rätt till tankefrihet, samvetsfrihet
och religionsfrihet. Denna rätt innefattar frihet att
byta religion eller tro och frihet att ensam eller i
gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva
sin religion eller tro genom gudstjänst, undervisning,
aridaktsövningar och iakttagande av religiösa sed
vänjor.

2. Envars frihet att utöva sin religion eller tro må
endast underkastas sådana inskränkningar, som äro
angivna i lag och som äro nödvändiga i ett
demokratiskt samhälle med hänsyn till den allmänna
säkerheten, upprätthållandet av allmän ordning,
hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av andra
personers fri- och rättigheter.

133

Artikel 10 Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1

1, Envar skall äga rätt till yttrandefrihet. Denna rätt
innefattar åsiktsfrihet samt frihet att mottaga och
sprida uppgifter och tankar utan inblandning av
offentlig myndighet och oberoende av territoriella
gränser. Denna artikel förhindrar icke en stat att
kräva tillstånd för radio-, televisions- eller
biografföretag.

2. Enär utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar
och skyldigheter, må det underkastas sådana
formföreskrifter, villkor, inskränkningar elle"
straffpåföljder, som äro angivna i lag och i ett
demokratiskt samhälle äro nödvändiga med hänsjm till
statens säkerhet, den territoriella integriteten, den
allmänna säkerheten, förebyggandet av oordning eller
brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av
annans goda naran och rykte eller rättigheter,
förhindrandet av att förtroliga underrättelser
spridas, eller upprätthållandet av domstolarnas
auktoritet och opartiskhet.

Artikel 11

1. Envar skall äga rätt till frihet att deltaga i
fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, däri
inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till
fackföreningar för att skydda sina intressen.

2. Utövandet av dessa rättigheter må icke underkastas
andra inskränkningar än sådana som äro angivna i lag
och i ett demokratiskt samhälle äro nödvändiga med
hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten,
förebyggandet av oordning eller brott, hälsovården.

134

skyddandet av sedligheten eller av annans fri- och Prop. 1987/88:69 rättigheter. Denna artikel förhindrar icke, att för Bilaga 1 medlemmar av de väpnade styrkorna, polisen eller den statliga förvaltningen lagliga inskränkningar må göras i de nämnda rättighieternas utövande.

Artikel 12

Giftasvuxna män och kvinnor skola äga rätt att ingå äktenskap och bilda familj i enlighet med de inhemska lagar, SQ2, reglera utövandet av denna rättighet.

Artikel 13

Envar, vars i denna konvention angivna fri- och rättigheter kränkts, skall äga effektiv möjlighet att tala härå inför inhemsk myndighet och detta även i det fall, att kränkningen förövats av ämbetsman i tjänsteutövning.

Artikel 14

Åtnjutandet av de fri- och rättigheter, som angivas i denna konvention, skall tryggas utan åtskillnad av något slag, såsom pä grund av kön, ras, hudfärg, spräl:, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, tillhörighet eller nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.

Artikel 15

1, Under krig eller i annat allmänt nödläge, som hotar nationens existens, må fördragsslutande part vidtaga åtgärder, som innebära avvikelser från dess skyldigheter enligt denna konvention i den utsträckning, sora

135

är ound@ingligen erforderligt med hänsyn till Prop. 1987/88:69

situationens krav, under förutsättning att dessa Bilaga 1 åtgärder icke strida mot landets övriga förpliktelser enligt den internationella rätten,

2. Inga inskränkningar i artikel 2, utom i fråga om dödsfall till följd av lagliga krigshandlingar, eller i artiklarna 3, 4 (mom. 1) och 7 må göras med stöd av förevarande bestämmelse.

3. Fördragsslutande part, som begagnar sig av rätten till avvikelser frän denna konvention, skall hålla Europarådets generalsekreterare till fullo underrättad om de åtgärder som i sådant hänseende vidtagits och om skälen för dessa. Fördragsslutande part skall likaledes underrätta Europarådets generalsekreterare om när dylika åtgärder hava trätt ur kraft och konventionens bestämmelser åter blivit i allo tillämpliga.

Artikel 16

Intet i artiklarna 10, 11 och 14 må anses hindra de höga fördragsslutande parterna från att stadga inskränkningar i utlänningars politiska verksamhet.

Artikel 17

Intet i denna konvention må tolkas såsom medförande rätt för någon stat, grupp eller person att ägna sig åt verksamhet eller utföra handling, som syftar till att tillintetgöra någon av de fri- och rättigheter, sora angivits i konventionen, eller till att inskränka deia i större utsträckning än som däri medgivits.

136

Artikel 18 Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1

De inskränkningar, som i denna konvention medgivits beträffande de däri upptagna fri- och rättigheterna, må icke vidtagas annat än i de syften, med hänsyn till vilka de tillåtits.

Utdrag ur

Tilläggsprotokoll den 20 mars 1952 till konventionen
angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna______________________

Artikel 1

Envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendora skall lämnas okränkt. Ingen raå berövas sin egendora annat än i det allmännas intresse och unde" de förutsättningar som angivas i lag och av folkrättens allraänna grundsatser.

Ovanstående bestämmelser inskränka likväl icke en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter och andra pålagor eller av böter och viten.

Artikel 2

Ingen må förvägras rätten till undervisning. Vid utövaidet av den verksamhet staten kan påtaga sig i fråga

2 Översättning enligt prop. 1953:32. 137

om uppfostran och undervisning skall staten respektera Prop. 1987/88: 69
föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn en Bilaga 1

uppfostran och undervisning sora står i överensstämrrielse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse.

Artikel 3

De höga fördragsslutande parterna förbinda sig att anordna fria och hemliga val med skäliga mellanrum samt under förhållanden som tillförsäkra folket rätten att fritt ge uttryck åt sin mening beträffande sammansättningen av den lagstiftande församlingen.

Utdrag ur

Protokoll nr 4 den 15 septeiaber 1963 till konventionen
angående SKydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna, avseende erkännande av vissa
andra rättigheter och friheter äi dem som redan
inskrivits i konventionen och dess första
tilläggsprotokoll-_______________________________

Artikel 1

Ingen må berövas sin frihet enbart på grund av oförmåga att fullgöra avtalad förpliktelse.

Artikel 2

1. Den som lagligen befinner sig på en stats område äger rätt att där fritt röra sig ocn att fritt välja bosättningsort.

3 Översättning enligt prop. 1954:87. j3g

2. Envar äger frihet att lämna vilket som helst land, Prop. 1987/88:69 inbegripet sitt eget. Bilagal

3. Utövandet av dessa rättigheter får icke underkastas andra inskränkningar än sådana som äro angivna i lag och i ett demokratiskt samhälle nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet och den allmänna säkerheten, för upprätthållande av den allmänna ordningen och förhindrande av brott, för hälsovården samt för skyddandet av sedligheten eller av annans fri- och rättigheter.

4. De rättigheter som angivas i mom. 1 må inora bestämda områden tillika bli föremål för inskränkningar, angivna i lag, vilka äro berättigade av hänsyn till det allmännas intresse i ett demokratiskt samhälle.

Artikel 3

1. Ingen raå tvingas att lämna den stat vari han är
medborgare, vare sig genom individuella eller
kollektiva åtgärder,

2. Ingen må förvägras rätten att inresa i den stat vari
han är medborgare.

Artikel 4

Kollektiv utvisning av utlänningar är förbjuden.

139

utdrag ur Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Protokoll n:" 6 till konventionen angående skrjdd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, avseende avskaffande av dödsstraffet

Artikel 1

Dödsstraffet skall vara avskaffat. Ingen får ådömas ett sådant straff eller avrättas.

Artikel 2

En stat kan i sin lag föreskriva dödsstraff för handlingar som begåtts under krigstid eller under överhängande krigshot. Ett sådant straff .skall tillämpas endast i de fall som anges i lagen och i enlighet raed dess bestämmelser. Staten skall underrätta Saroparådets generalsekreterare om de ifrågavarande bestämmelserna i lagen.

Artikel 3

Ingen avvikelse enligt artikel 15 i konventionen får ske från bestämmelserna i detta protokoll.

Översättning enligt prop. 1983/84:31'

140

Utdrag ur Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1

Protokoll nr 7 till konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Artikel 1

1. En utlänning som lagligen är bosatt på en stats
territorium får utvisas därifrån endast efter ett i
laga ordning fattat beslut och skall tillåtas

a) framlägga skäl som talar mot utvisningen,

b) få sin sal: omprövad, och

c) för dessa ändamål företrädas genom ombud infor vederbörande ramdighet eller inför gj eller flera av denna myndigriet utsedda persone".

2, En utlänning kan utvisas innan han utövar sina
rättigheter enligt moment 1 a, b och c i denna
artikel, när utvisningen är nödvändig i den allmänna
ordningens intresse eller motiveras av hänsyn till den
nationella säkerheten.

Artikel 2

1. Var och en som dömts av domstol för brottslig rning skall ha rätt att få skuldfrågan eller straffet

• Översättning enligt prop. 1984/85:123.

141

omprövat av högre domstol. Utövandet av denna rätt, Prop. 1987/88:69 inbegripet grunderna för dess utövande, skall regleras Bilaga 1 i lag.

2, Undantag från denna rätt får göras vad avser mindre grova gärningar, enligt föreskrift i lag, eller j_ q fall då vederbörande har dömts i första instans av den högsta domstolen eller har dömts efter det att en frikännande dom har överklagats.

Artikel 3

Har en lagakraftvunnen dom varigenom någon dömts för brottslig rning senare upphävts eller nåd beviljats på grund av en ny eller nyuppdagad omständighet, som styrkt att doiaen var felaktig, skall den som undergått straff till följd av domen gottgöras i enlighet med den berörda statens lag eller praxis, ora det inte visas att det helt eller delvis berott på honom själv att den tidigare ej kända omständiglieten inte blivit uppdagad i tid.

Artikel 4

1. Ingen får rannsalas eller straffas på ni'tt genom
brottmålsförfarande i samma stat för ett brott för vilket
han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet
med lagen och rättegångsordningen i denna stat.

2. Bestämmelserna i föregående moment skall inte utgöra
hinder för att målet tas upp på nytt i enlighet med
lagen och rättegångsordningen i den berörda staten, om
det föreligger bevis om nya eller nyuppdagade
omständigheter eller om ett grovt fel begåtts i det
tidigare rättegängsförfarandet som kan ha påverkat
utgången i målet.

142

Bilaga 2 Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

EtlGELSK ORIGINALTEXT TILL CITATEI1 I AVSNITT 3

Citat 1

(Art. 10 i PN:s deklaration)

Everyone is entitled in full equality to a fair and public hearing by an independent and impartial tribunal, in the determination of his rigiits and obligations (droits et obligations) and of any criminal charge against him.

Citat 2

(Förslag vid möte med expertkoramitté i mars 1950)

In the determination of aiy criminal charge against him or of his rights and obligations in a suit at law (droits et obligations de caracture civil) everyone is entitled to a fair and public hearing by an independent and impartial tribunal established by law.

Citat 3

(Sammanfattning av diskussion)

The "common law" counfries pointed out that "civil rights and obligations", as recognised by the administrative authorities, were not protected by an administrative tribunal. In this respect, there was an important difference from the "civil law" counfries. Hence the words "in a suit at law" ("contestation" in

144

the French text) which would enäble administrative Prop. 1987/88:69
proceedings to be excluded from the field of '

application of the Convention.

Citat 4

(Förslaget till ministerkommittén)

In the determination of any criminal charge against him or his rights and obligations in a suit of law (droits et obligations de caractére civil), everyone is entitled to a fair g public hea-ing by an independent and impartial tribunal established by law and within a reasonable time.

Citat 5

(Koiaraissionen i fallet Ringeisen)

According to French legal terminolog/, the word "civil" is not arabiguous to the same extent. Althougl-i, under the influence of Anglo-American terminology, the term "droit civils" is sometimes used as signifying political rights of the citizen (equivalent to "droits civiques"), the meaning is generally quite different. It refers to rights and obligations under civil law, as distinct from public law and penal law. This is a classical distinction in the legal systems derived from Roman law and the term "civil" in that context refers to the legal relations between individuals and other private subjects of law, as distinct from legal relations between private citizens and public authorities. Following this terminolog/ the French

145

10 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

text of Artide 6 is clear, The term "droits et Prop. 1987/88:69

obligations de caracture civil" means rgiits and Bilaga 1 obligations appertaining to that branch of the legal system which is called "droit civil.

Citat 5

(Kommissionen i fallet Ringeisen)

This examination of the text of the Convention and its drafting history leads to the conclusion that the term "civil rights and obligations" must be interpreted restrictively so as to comprise such legal relationships only as are typical of relations between private individuals, to the exclusion of sucn legal relations in which the citizen is confronted v/itii those who exercise public authority.

Citat 7

(Kommissionen i fallet Ringeisen)

The Commission has consistently held that the term "civil rights and obligations" v/ithin the meaning of Artide 6 (1) of the Convention embodies an autonomous notion, However, that notion ceases to be an autonomous notion if it is considered in the sense of referring strictly to the rights and obligations between private individuals. Indeed, in the legal systems derived from Roman Law the term "civil law" is understood as referring to that branch of domestic law which is also called "private law" aid which envisages the particular relationship between private

146

individuals. It is not possible to say that the notion Prop. 1987/88:69
embodied in Artide 6 (1) of the Convention is Bilaga 1

autonomous if its scope is being deterained by simple reference to the notion of "civil law" as it emerges from the legal systems of certain countries of Continental Europé.

It is also to be observed that an element of anomaly would be introduced in that provision if, in the interpretation of Artide 5 (1) the scope of the notion in question were to be so restricted. The European Convention - as well as incidentally the International Covenant on Civil and Political Rights of 1956 -envisages basically the protection of the individual vis-å-vis the State, that is to say against arbitrary acts committed by the public authorities. It is clear that, by the term "civil rights and obligations". Artide 6 (1) of the European Convention refers to the righits and obligations flowing from domestic law. The rde which the Convention lays do\vn in rggpect of these riglits and obligations is as follows: "In the determination of his civil rights and obligations ,,. everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law". It seeras stränge that this rule, which has been induded in an international treaty envisaging the protection of the individual vis-ä-vis the public authorities, should not grant the individual concerned any right to a judicial remedy or any right to a fair trial, in the case of an arbitrary interference by the public

147

authorities with the rights which are granted to him Prop. 1987/88:69
by the domestic law. Bilaga 1

Citat 8

(Kommissionen i fallet König)

However, when a public agency admits a person to the practice of medicine, the effect of this normally is that civil rights and obligations arise in connection with that practice. This effect must be distinguished from performance of functions in the public service. The conditions of admission do not in themselves make a doctor a public agent, exercising governraental or administrative authority, or establish a confractual relation between him and the State or any public agency. The applicant practised medicine as a private individual, Such a doctor, in and for the practice of medicine, becomes vested with a number of civil righits and obligations: professional reputation; the recovery of professional fees and expenses; the lease or ownership of consulting room or clinic; employment contracts wit.h staff, and so on.

Citat 9

(Kommissionen i fallet König)

This being so it seems desirable first to consider whether in principle the choice and exercise of a profession or economic activity in the private sector should be considered as civil rights. In our opinion the answer to this question can only be in the

148

affirmative, Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

The exercise of a profession or economic activity ma,' be defined as the application of a person's physical skill, intellectual, artistic and other abilities and knowledge in most cases for the purpose of obtaining material reward in the form of wages or some other consideration, The right to exercise a profession is thus identical with the riglit to work guaranteed by the constitutions of the majority if not of all the States in the Council of Europé.

Among these so called public freedoras we find as jäst raentioned the right of property which the Commission has always recognised as a civil rigjit, a solution which was expressly confirmed by the Ringeisen judgment quoted above. V/hen we come to compare the right to work with the right of property we find that they are of an undeniably similar nature since the riglrt of property is essentially the riglit to use, enjoy and dispose of the thing to which it applies in most Cases with a view to obtaining an economic benefit from it. It is thus difficult to see why one should refuse tne right to work the character of a civil right which has been recognised in the case of the right of property.

149

What has been said above would however be subject to Prop. 1987/88:69

reservations where the right to wo"k implied in one

way or another participation in political action, in

the exercise of public authority or the management of

a public department of the State, the provinces, the

local authorities or even of a semi-nationalised

Corporation.

Admittedly at least in certain countries access to these occupations is very widely subject to an administrative authorisation which is only granted to persons with a proper professional qualification and of good reputation. The practice of certain professions is subject to special regulations and a more or less strict supervision.

However, these regulations have neitlier the object no" the effect of changing the nature of the activities of the persons practising these professions. The activities of skilled t-adesmen, merchants, bankers, and underwriters remain governed by civil (or commercial) law. They participate in no way in the exercise of public authority or the operations of a public service. The lawfulness of these professional regulations is not in issue. The Federal Government point out that thei- basic purpose is to maintain public order, safety and health. But' it does not follow that they can transform a relationship which by its nature belongs to the field of p"ivate law, into a

150

relationship governed by public law. Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Citat 10

(Domstolen i fallet König)

Whether or not a right is to be regarded as civil within the meaning of this expression in the Convention must be determined by reference to the substantive content and effects of the right - and not its legal classification - under the domestic law of the State concerned. In the exercise of its supervisory functions, the Court must also take account of the object and purpose of the Convention and of the national legal systems of the other Contracting States.

Citat 11

(Domstolen i fallet König)

The Court notes that, in the Federal Republic of Germany, the running of a private clinic is in certain respects a commercial activity carried on with a view to profit, classified by German law as a "Gewerbe". This activity is carried on in the private sector through the conclusion of contracts between the clinic and its patients and resembles the exercise of a private right in some ways äkin to the right of property. Private clinics are certainly subject to supervision effected by the authorities in the public interest in order, inter alia, to protect health;

151

supervision in the public interest, which moreover Prop. 1987/88:69

exists as a general rule for all private professional Bilaga

activities in the member States of the Council of

Europé, cannot of itself lead to the conclusion that

the running of a private clinic is a public-law

activity. An activity presenting, under the law of the

State concerned, the character of a private activity

cannot automatically be converted into a public-law

activity by reason of the fact that it is subject to

administrative authorisations and supervision,

including if appropriate the withdrawal of

authorisations, provided for by law in the interests

of public order and public health.

The medical profession counts, in the Fede"al Republic of Germany, among the traditional liberal professions; moreover, Artide 1 a 2 of the Federal Act expressly so provides. ,., Even unde" the national health scheme, the medical profession is not a public service: once authorised, the doctor is f"ee to practise or not, and he provides treatment for his patients on the basis of a contract made with them. Of course, besides treating his patients, the medical practitioner, in the words of the above-mentioned Act, "has the care of the health of the community as a whole". This responsibility, which the medical profession bears towards society at large, does not, however, alter the private character of the medical practitioner's activity: whilst of great importance

152

from the social point of view, that responsibility is Prop. 1987/88:69 accessory to his activity and its equivalent is to be Bilaga 1 found in other professions whose nature is undeniably private.

Citat 12

(Domstolen i fallet König)

All that is relevant under Artide 5 § 1 of the

Convention is the fact that the object of the cases in

question is the determination of rights of a private

nature. '

Since it thus considers the rights affected by the witdrawal decisions and forming the object of the cases before the administrative courts to be private righits, the Court concludes that A"ticle 6 § 1 is applicable, without it being necessary in the present case to decide whether the concept of "civil riglits and obligations" within the meaning of that p"ovision extends beyond those rights which have a private nature.

Citat 13

(Domstolen i fallet Le Compte ra,fl.)

Unlike certain other disciplinary sanctions that might

have been imposed on the applicants (warning, censure

and reprimand .,.), the suspension of which they

complained undoubtedly constituted a direct and

mate"ial interference with the right to continue to

exercise the medical profession. The fact that the

suspension was temporary did not prevent its impai"ing

that right ...; in the "contestations" (disputes)

contemplated by Artide 5 a 1 the actual existence of

a "civil" right may, of cou"se, be at stake but so jna'

the scope of such a riglit or the manner in whicli the ,

beneficiary may avail himself thereof.

Citat 14 Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

(Kommissionen i fallet Spo"rong och Lönnroth)

The Conmission recalls that it has always recognised the right of property as a civil right. Consequently, expropriation proceedings relating to particular properties concern the civil rights of those owners whose properties are being expropriated. Moreover, in the present cases, the Commission has just found ... that the expropriation permits and the prohibition on construction constituted a substantial interference with the applicants' right to peaceful enjoyment of their possessions within the meaning of the fi"st sentence of the first paragraph of Art. 1 of Protocd No. 1. However, this finding does not necessarily mean that the provisions of Art, 6 (1) are automatically applicable to all aspects or stages of proceedings concerning exprop"iation. In particular, a further condition of its applicability is that there is an issue - normally a dispute - v/ith respect to civil rights and obligations which requires a determination, This appears clear, notably from the French text of art. 6 (1) which speäks about "contestations sur — droits et obligations de caracture civil".

In the opinion of the Commission, a decision which constitutes an interference with civil rights and obligations is not the same as a determination of such rights and obligations. The fact that Art. 6 (1) requires a "determination" makes it necessary to distinguish between the various aspects and stages of expropriation proceedings. In particular, the initial steps taken by the public autho"ities towards a late" expropriation, preparing for it and creating its legal

154

It follows that neither the proceedings by which the Government authorised the City of Stockholm to expropriate the applicants' properties and renewed these permits, nor, a fortiori, the rde of the municipality in seeking, obtaining and holding the relevant permits, involved decisions of this character, which must be taken o" be subject to control by a courf having to act "within a reasonable time". It is not in dispute between the parties that, althougli thro-aghout these administrative proceedings the applicants suffered practical inconveniences, their legal rights as property owners, and thereby their civil rights, remained unaffected at all the relevant stages.

However, this interpretation .does not imply that expropriation proceedings may not raise issues where Art. 6 (1) applies, in particular when at a låter stage an actual expropriation occurs.

Citat 15

(Kommissionen i fallet Sporrong och Lönnroth)

public authorities whose resdt is decisive for Prop. 1987/88:69

p-ivate rights fall under Art. 6, para. 1.,, . The Bilagal

outcome of an expropriation procedure is certainly so

decisive. Is this true also for the granting of an

expropriation perrait, the fi"st step leading up to

expropriation under Swedish law? The granting of the

perrait is only the first step but it determines the

legality of the exprop"iation under Swedish law, which

cannot be attacked late" before the courts. That means

that it is already decisive for the dete"mination of

the legality. If an applicant disputes the legality

of the permit or of the extension he m'ust be able to

get a court decision on that legality unde- Art. 6,

para. 1.

It is of course correct to say that this implies a procedure of court reviev.' for all exprop"iation procedures. This, it seeras to me, is the inevitable consequence of the Köning holding. However, I would like to stress that it does not mean all public decisions affecting property without coraing near to formål expropriation must also be open to court review. Where the loss of ownership is at stake as in expropriation procedures, the outcome is decisive for private rights and Art. 5, para. 1 applies.

Citat 16

(Domstolen i fallet Sporrong och Lönnroth)

156

In its ... judgment of 23 juni 1981, (the Court) Prop, 1987/88:69

pointed out that Artide 5 a 1 "is not applicable Bilaga 1

solely to proceedings which are already in progress:

it may also be relied on by anyone who considers that

an interference with the exe-cise of one of his (civil)

rights is unlawful and complains that he has not had

the possibility of submitting that claim to a tribunal

meeting the requirements of Artide 6 a 1"... . It is

of little consequence that the contestation (dispute)

concerned an administrative measure taken by the

corapetent body in the exe"cise of public authority... .

Citat 17

(Domstolen i fallet Sporrong och Lönnroth)

Given that the applicaits regarded as -unlavrful the adoption or extension of measures v/hich affected their "ight of property and had been in force for pe"iod5 of the kind encountered in thei" cases, they were entitled to have this question of domestic law determined by a t"ibunal.

Citat 18

(Domstolen i fallet Benthem)

The Court considers that a "genuine and serious" contestation (dispute) as to the "actual existence" of the right to a licence claimed by the applicant arose between him and the Netherlands authorities at least after the Regional Inspector's appeal against tlie decision of the Weststellingwerf municipal

157

autho"ities. This is shown especially by the fact Prop. 1987/88:69

that, from 11 August 1975 to 30 June 1979, M". Benthem Bilagal

was able, without contravening the law, to exploit his

installation by virtue of the licence granted by the

latter authorities .... In addition, the resdt of the

proceedings complained of, which could - and in fact

did - lead to a reversal of the decision unde- appeal,

was directly decisive for the right at issue.

The grant of the licence to which the applicant claimed to be entitled was one of the conditions for the exercise of part of his activities as a businessman. It was closely associated with the right to use one's possessions in conforraity with the law's "equireraents. In addition, a licence of this kind has a proprietary character, as is shovm, inter alia, by the fact that it can be assigned to thi"d parties.

Citat 19

(Koramissionen i fallet Pudas)

In this respect it is recalled that the decision by which the applicant obtained the fraffic licence was not appealed against and hence became final. Having obtained the licence, the applicant had, in the CorTiraission's opinion, acquired certain "riglits" flowing from that licence.

It is frue that, unde" the p"ovisions of the 1979 Act

158

on Commercial Transportation, the licence is always Prop. 1987/88:69

subject to modification or even withdrawal by the Bilaga 1

authorising body. This, however, does not, in the

opinion of the Commission, alter the fact that it

confers a "right" for the purposes of Artide 6, para.

As to whether the right to ope-ate fraffic business under the interurban route traffic licence was "civil" in character, the Commission considers that the legal position, contrary to what the Governraent have submitted, is essentially sirailar in characte" to the rights in question in the König, Le Compte, Van Leuven and De Meyere and Albert and Le Compte cases in that it was a "ight to carry on an occupation in the private sector, albeit subject to administrative authorisation and supervision in the public interest.

The present case is also similar to the Benthem case in which the dispute as to the grant of the licence related to part of the applicant's commercial activities.

Under Swedish law the transportation service is not of a State monopoly character. On the contrary licences may be obtained by either public entities or private -physical o" legal - persons. Furfhermore, the relationships between the holde" of the licence and

159

the passengers are usually cont-actual and di"ectly Prop. 1987/88:69 established between individuals on a personal basis Bilaga 1 although public authorities may have a direct -influence on the transportation service and the fees to be paid.

The private characte" of the right to operate the traffic business at issue does not, in the Gommission's opinion, change becaose it is subject to administrative supervision, or because the licence holder may be dependent on public subsidies fo- the profitability of the operation of the t"anspo"tation 0" as a res'ult of the fees being restricted.

The Commission considers that a "genuine" contestation (dispute) "of a se"ious nature" ... a"ose between the applicant and the Sv,'edish authorities concerning his right according to the licence in question, as the applicant maintains that the revocation was unjustified, the authorities being in abuse of power. The applicant therefore in fact challenges the lawfulness under Swedish law of the measures taken.

160

Bilaga 3 Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

exempel på fall där art. 5 (1) i eur0?arådsk0k-ve[;ti0ir±2;
a}:tualiseras_________________________________

1. Inledning

Enligt art. 6:1 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (MR-konventionen) skall envar, när det gäller att pröva hans "civila rättigheter och s'Kyldigheter", vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inora skälig tid och inför en oavhängig och opa"tisk domstol, som upprättats enligt lag.

I rättsfall från europadomstolen har de citerade orden getts en uttolkning som gö" att det kan finnas anledning att öve-väga om svensk rätt till fullo uppfylle" konventionens k"av på möjlighiet till domstolsprövning. De fall som är aktuella är ett som rör äganderätt till fast egendom (Sporrong—Lönnroth) och ett som gäller rätten att idka nä"ing (Benthem). I syfte att försöka ge ett unde"lBg för en bedömning av den aktualiserade frågans vidd har 1985 å"s lagbok gåtts igenom.

Nedan redovisas ett antal fall där svensk lagstiftning skulle kunna tänkas sakna möjlighet till sådan domstolsprövning som MR-konventionen kräver. Någon follständighet har inte åsyftats och någon närmare analys av fallen ha" inte skett. Det är allt.så fråga om en samling av exempel på fall dä- konventionsregeln kan tänkas bli aktuell. På grundval av genomgångens resdtat kan man nog våga den slutsatsen att det totala antalet fall är förhållandevis begränsat.

161

11 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

De fall som ha" påträffats rör i huvudsak (sora man kunde Prop, 1987/88:69 vänta med tanlie på de angivna rättsfallen) äganderätten Bilaga och rätten att idka näring.

2. Fall med anknytning till äganderätten

1. Expropriationslagen (1972:719). Den svenska expropriationsprocessen är uppdelad i en tillstånds-prö'/ning, som i princip sker y\os rege"ingen, och en ersättningsprövning, som görs av domstol. Expropriationen fullbordas i princip inte fö-rän ersättningen ha" blivit bestämd, Exprop"iationslagen medge" inte att dorastol prövar om lagliga fö"utsättningar föreligge" för egendomsberövande,

2. Vattenlagen (1983:291). Tillåtlighieten av vissa vattenföretag prövas av regeringen. En sakägare sora raäste avstå mark eller rättighet till följd av ett sådant företag kai inte få p"övat vid dorastol om tillståndet stride" laot lag (jfr 1). Inte iielle" kai en fastighetsäga"e sora "ege-ingen vägrar tillstånd få prövat vid domstol om beslutet strider mot lag (jfr 8). Vidare kan stämpel tas i ansp"åi-: enligt ett exprop"iations-liknande förfarande (jfr 1).

3. Förköpslagen (1967:868). Frågan ora tillstånd till förköp prövas av regeringen. Möjlighet till domstolsprövning av lagligheten av tillståndsbeslutet saknas. Eftersom ett förköp innebär att köparen förlora" sina avtalsenliga rättigheter enligt köpehandlingen, torde förköpet beröra civila rättigheter.

4. Jordförvärvslagen (1979:230). Tillstånd till jordförvärv prövas i högsta instans av regeringen. Domstolsprövning kan ej ske. Eftersom vägrat förvärvstillstånd medfö" förvärvets ogiltighet, torde tillståndsprövning beröra civila rättigheter,

162

5. Lagen (1982:617) om utländska förvärv av svenska Prop, 1987/88:69

företag m.m. Samma problem sora vid 4. tsiiaga

6. Lagen (1962:518) om utländska förvärv av fast egendom
m.m. Samma problem som vid 4.

7. Naturvårdslagen (1964:822). Vissa beslut enligt
naturvårdslagen kan vara så ingripande att markägaren
getts rätt att få fastigheten inlöst (se 27 §).
Lagligheten av besluten kan inte prövas i domstol.
Besluten kan ev. ses som "de facto"-expropriationer. De
skulle därmed beröra civila rättiglieter. Ev. kan också
mera renodlade rådighetsinskränkande beslut enligt
naturvårdslagen anses röra civila rättigheter.

8. Lagen (1953:583) av avveckling av fideikommiss. Inlösen av större jord- och skogsegendoiriar och av kulturföremål beslutas av regeringen. Ersättning bestäms enligt expropriationsreglerna i det förra fallet och av si-:iljemän i det senare. Lagligheten av inlösningsåtgärden torde inte kunna prövas i det sammanlianget.

9. Lagen (1977:494) om tillstånd till överlåtelse av fartyg. Svenska fa"tyg få" inte öve-lätas till utlandet utan tillstånd av koinmerskollegium, alternativt regeringen. Överlåtelse utan tillstånd är ogiltig.

10. Lagen (1902:71 s. 1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar. Tillstånd krävs för att få dra fram eller använda elektriska starkst"ömsledninga". Tillstånd ges av energiverket med besvärsmöjlighet till regeringen. Möjligen är detta snarare ett fall för nästa avsnitt om rätten att idka nä"ing,

11. Lagen (1976:240) om förvärv av eldistributionsanläggning m.m. Tillstånd krävs för förvärv av anläggning för

163

yrkesmässig närdistribution av elekt"isk starkström sora Prop, 1987/88:69 kräver tillstånd enligt 1902 å"s lag. Utan tillstånd ä- iaga 1 ett förvärv ogiltigt. Beslutsinstanserna är desamma som i

11. Också här aktualiseras jämväl rätten att idka
näring.

12. Lagen (1942:350) om fornminnen. Länsstyrelsen kan låta omhänderta fornlämning eller del därav for dess uppställande eller vård på annan plats. Beslutet kan överklagas till regeringen. Ersättningsfrågan prövas av fastighetsdomstol, troligen utan möjlighet att pröva det grundläggande beslutets laglighet.

13. Förfogandelagen (1976:262). Bl.a, kan fastigheten tas i anspråk med äganderätt eller nyttjaiderätt enligt beslut av vissa förvaltningsmyndigheter. Besluten kan överklagas till regeringen. Ersättningsfrågan prövas av speciella värderingsnämnde" som har vissa doiastols-liknande drag.

3. Fall med anknytning till rätten att idka näring

14. Lagen (1975:985) om tillfällig handel. Med tillfällig handel avses att någon yrkesmässigt salubjude" varor på tillfälligt försäljningsställe eller under k"ingkörning. Tillstånd av länsstyrelsen alternativt regeringen krävs med vissa undantag. Länsstyrelsens beslut överklagas till kommerskollegium och sedan till regeringen.

15. Lagen (1968:555) om rätt för utlänning och utländskt företag att idka näring här i riket. Med vissa undantag behöver utlänninga- och utländska företag tillstånd till näringsidkande här i landet. Beslutsordningen är densamma som i 14.

164

16. Lagen (1974:191) om bevakningsföretag. Bevaknings- P™P- 1987/88:69

företag skall ha tillstånd av länsstyrelsen. Besluten överklagas till regeringen.

17. Kungörelsen (1913:380) om rätt for den som är bosatt
i utlandet att giva eller medverka i offentlig
föreställning m.m. i Sverige. Utoralands bosatta fysiska
personer och utländska juridiska personer skall ha
tillstånd för att ordna vissa tillställningar.
Länsstyrelsen fattar beslut som kan överklagas till
regeringen.

16. Lagen (1962:361) om allmän försäkring. Ersättning för tandvård i privat verksamhet utgår enligt reglerna om sjukförsäkring bara ora tandläkaren är uppförd på en förteckning som upprättas av försäkringskassan. Det kan hävdas att en tandläkare som inte på detta sätt bli" ansluten till den allmänna försäkringen påve"kas i sådan grad i sin nä"ingsverksaraiiet att det gälle" hans "civila rättiglieter". Beslut om vilka tandläkare sora SKall föras upp på förteckningarna fattas av riksförsäi-:ringsve"ket, vars beslut överklagas till regeringen,

19. Läkemedelsförordningen (1962:701). Tillstånd k"ävs för yrkesmässig tillverkning av läliemedel (utom på apotek). Tillståndet ges av socialstyrelsen. Beslutet överklagas till regeringen.

20. Miljöskyddslagen (1969:387). Miljöfarlig verksanhet kräve" i vissa fall tillstånd av koncessionsnämnden fö" miljöskydd, länsstyrelsen eller regeringen. Regeringen ä" också besvärsinstans i förhållande till de två andra myndigheterna. Koncessionsnämnden har vissa domstolsliknande drag.

165

21. Kreditupplysningslagen (1973:1173). Prop, 1987/88:69
Kreditupplysningsverksaahet kräver tillstånd av Bilaga 1
datainspektionen, vars beslut överklagas till

regeringen.

22. Inkassolagen (1974:182). För inkassoverksamhet behövs tillstånd av datainspektionen. Regeringen är överinstans.

23. Lagen (1977:293) ora handel med drycker. Servering av alkoholdrycker får ske bara med länsstyrelsens tillstånd. Beslut kan överklagas till socialstyrelsen. Det kan hävdas att serveringstillstånd är en i praktiken nödvändig förutsättning fö" restaurangverksamliet.

24. Arbetsmiljölagen (1977:1160). Förbud mot olämplig arbetsmiljö kan innebära att verksanhieten måste upphöra. Beslutet meddelas av yrkesinspektionen, va"s beslut överklagas till arbetarskyddsstyrelsen och dä"ifrån till rege"ingen.

25. Lagen (1978:160) om vissa rorled.ningar. Rörledning
för t"ansport av fjärrvä-me eller av olja, natu-gas m.m.
får inte dras fram eller begagnas utan tillstånd av
regeringen.

26. Lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark. Bra jordbruksmark få" inte tas ur jordbruksproduktion annat än med tillstånd av lantbruksnämnden, vars beslut överklagas till lantbruksstyrelsen. Slutinstans ä" regeringen.

27. Yrkestrafiklagen (1979:559)- Yrkesraässig t"afik fä-drivas bara av den som har trafiktillstånd. Beslutskompetensen är fördelad mellan länsstyrelsen och

166

transportrådet, som också är besvärsinstans. Regeringen Prop. 1987/88:69
är slutinstans. Bilaga 1

28. Lagen (1979:560) om transportförmedling. Transportförmedling kräver tillstånd av länsstyrelsen. Transportrådet och regeringen är besvärsinstanser.

29. Lagen (1979:561) om biluthyrning. Yrkesmässig uthyrning av bilar förutsätter tillstånd. Beslutsordningen är densamma som i 28.

30. Fondkommissionslagen (1979:748). Fondkommissionsrörelse kräver tillstånd av bankinspektionen, vars beslut överklagas till regeringen.

31. Lagen (1980:2) om finansbolag. Bankinspektionen kan förbjuda att beslut av ett finansbolag verkställs. Besvärsinstans är regeringen.

32. Lagen (1981:2) om handel med skrot och begagnade varor. Skrothandel får bedrivas bara efter tillstånd av polismyndigheten, vars beslut överklagas till länsstyrelsen och sedan regeringen.

4. Övriga fall

33. Lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden
rörande adoption. Adoptionsbeslut i annan stat kan
godkännas av nämnden för internationella adoptionsfrågor
med regeringen som besvärsinstans.

167

Bilaga 2 Prop. 1987/88:69

Sammanställning av remissyttrandena '

Innehåll

1 Allmänna synpunkter

2 Tillämpningsområdet för en ny möjlighet till domstolsprövning

3 Domstolsprövningens omfattning

4 Muntlig förhandling

5 Förfarandet i övrigt: ansökningstid, besluts verkställbarhet m. m,

6 Behovet av information om den nya prövningsmöjligheten

7 Resursfrågan

8 Rättsmedlets namn

9 Reglernas placering

10 Omprövning av expropriationstillstånd Remissyttrandena återges i regel i oavkortat skick och utan bearbetning.

1 Allmänna synpunkter

Regeringsrättens ledamöter: Mot bakgrund av den utveckling som enligt promemorians beskrivning ägt rum i fråga om tolkningen av konventionens krav på tillgång till domstolsprövning i fråga om "civila rättigheter och skyldigheter" är det följdriktigt att söka en lösning som såvitt möjligt säkerställer att svensk lagstiftning uppfyller de krav som konventionen numera anses innebära. Den lösning som har valts i promemorian och som innebär tillskapandet av ett särskilt institut för överprövning av förvaltningsbeslut förefaller också vara en praktisk lösning, sedd från utgångspunkten att en snabb förändring av rättsläget bör åstadkommas.

Vi vill också instämma i promemorians principiella synsätt, nämligen att regleringen bör utformas på sådant sätt att den bidrar till en naturlig utveckling i överensstämmelse med de strävanden mot fördjupad rättssäkerhet som fortlöpande sker i fråga om vår rättsordning. Vi biträder alltså förslaget.

Den generella lösning som föreslagits är emellertid förbunden med nack
delar, som vi återkommer till i det följande. Den bör därför inte betraktas
som en definitiv lösning för alla fall. Med hänsyn härtill är det angeläget att
— som också framståi som följdriktigt från promemorians nyss angivna
utgångspunkt - ett införande av detta nya prövningsinstitut följs upp
genom mer specifika lagstiftningsåtgärder, efter en systematisk genom
gång departementsvis av de lagstiftningsområden som berörs av det nya
institutet. Syftet härmed skulle vara att successivt omgestalta det ordinarie
prövningsförfarandet på de berörda lagstiftningsområdena i sådan riktning
att kraven på domstolsprövning tillgodoses i en utformning som nyanserats
med beaktande av varje områdes särart. Bl, a. skulle därigenom besvärs
ordningen kunna utmejslas och inriktningen av besvärsinstansens pröv
ning kunna anges mer preciserat än som är möjligt i en generell lagstiftning
av den typ som nu är i fråga. Genom sådana successiva lagstiftningsåtgär- 168

der uppnås samtidigt att allt fler ärendetyper tas undan från det särskilt Prop. 1987/88:69 tillskapade generella prövningsinstitutet, en utveckling som står i sam- Bilaga 2 klang med traditionella svenska lagstiftningsmetoder. Det kan dock antas att, även efter en sådan genomgång, ett antal ärendetyper kommer att kvarstå utan särskild reglering och att därför det nya prövningsinstitutet måste finnas kvar för dessa ärendetyper,

JK: Som framhålles i den remitterade promemorian innebär rättstillämpningen i den europeiska domstolen en extensiv tolkning av begreppet civila rättigheter och skyldigheter ("civil rights and obligations", "droits et obligations de caractére civil"). Mot den beskrivning av rättsläget vid tillämpning av konventionen och det därav föranledda reformbehovet för den svenska rättens del, som förslagen bygger på, har jag ingen erinran.

När det gäller frågan huruvida de framlagda lagförslagen är ägnade att tillgodose detta reformbehov på ett sätt som kan godtagas av den europeiska domstolen är bedömningen i viktiga hänseenden mera tveksam. Förarbetena till konventionstexten lämnar dessvärre föga ledning och den analys som bestås saken i promemorian är knappast inträngande. Jag saknar dock underlag för att ifrågasätta den i den allmänna motiveringen till förslaget till lag om ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar gjorda bedömningen att ett rättsmedel som erbjuder möjlighet till en domstolsprövning av kassatorisk natur i högsta instans skulle uppfylla konventionens krav på att den rättssökande skall ha tillgång till rättegång inför domstol för prövning av hans civila rättigheter och skyldigheter.

Valet av regeringsrätten som domstolsinstans föranleder ingen invändning från min sida.

Hovrätten: Ett införande av möjlighet till någon form av domstolsprövning i vissa förvaltningsärenden ter sig nödvändigt för att Sverige skall kunna anses uppfylla sina förpliktelser enligt artikel 6, Den i och för sig tänkbara möjligheten att i stället säga upp konventionen och på nytt ansluta sig till den med förbehåll skulle strida mot Sveriges uttalade målsättning att efterieva konventionen. Hovrätten anser det därför riktigt att en ny möjlighet till domstolsprövning bör lagfästas.

Förslaget innebär en principiell nybildning genom att domstol ges behörighet att ta ställning till fortbeståndet av regeringens beslut i vissa besvärsärenden. Även om detta från konstitutionell synpunkt kan te sig främmande för svenska förhållanden får lösningen accepteras om Sverige skall kunna uppfylla konventionskraven. Med hänsyn till bl, a, stadgandet i I kap, 6 § regeringsformen att regeringen styr riket och är ansvarig endast inför riksdagen kan det föreslagna systemet dock ge anledning till viss tveksamhet. Det principiellt nya dämpas emellertid av att den föreslagna domstolsprövningen närmast liknar en något utvidgad form av den laglighetsprövning som redan tillagts regeringsrätten inom ramen för resningsinstitutet i regeringsformen. Den föreslagna modellen synes vara att föredra framför andra tänkbara former för besvärsprövning (jfr Fribergh: Europakonventionens krav på domstolsprövning i Svensk Juristtidning 1986 s, 325 ff,, särskilts, 337),

Hovrätten anser att det hade varit önskvärt att ett säkrare underlag
presenterats för slutsatsen att den föreslagna kassatoriska laglighetspröv- 169

ningen är tillräcklig från konventionens synpunkt. Det synes emellertid Prop, 1987/88:69 angeläget att vidta en åtgärd som kan realiseras inom rimlig tid, inte minst Bilaga 2 mot bakgrund av att fyra år har gått sedan Sporrong och Lönnroth-domen meddelades. Förslaget är tämligen väl anpassat till gällande ordning. Hovrätten tillstyrker därför i princip att den föreslagna besvärsmöjligheten nu införs.

Hovrätten vill dock påpeka att denna åtgärd inte får ses isolerad. En fortlöpande översyn bör göras med inriktning på att i ytterligare enskilda typer av ärenden övergå till besvärsprövning i förvaltningsdomstol.

Kammarrätten: Avgöranden av den svenska regeringen och domstolar och myndigheter i Sverige har i ökad omfattning kommit att i enlighet med Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna prövas av kommissionen och domstolen i Strasbourg, Detta är värdefullt. Det leder nämligen till en kontinuerlig prövning av om svensk rätt lever upp till den standard som vi åtagit oss att ha genom att ansluta oss till konventionen. När en diskrepans visar sig föreligga måste vi se över vär lagstiftning. Den föreliggande promemorian, som avser rätten till domstolsprövning enligt artikel 6 i konventionen, är ett led i en sådan översyn. Kammarrätten kan i allt väsentligt ansluta sig till den tolkning av artikel 6 som görs i promemorian. En domstolsprövning av de frågor som rör civila rättigheter och skyldigheter måste med denna utgångspunkt tillskapas, 1 någon utsträckning kan naturligtvis problemet lösas genom att ytterligare öka möjligheterna att i ordinär ordning överpröva administrativa beslut i förvaltningsdomstolarna. Särskilt närdet gäller regeringsbeslut strider detta mot svensk tradition. Den i promemorian valda lösningen med en rätt för regeringsrätten att göra en laglighetsprövning i de nämnda fallen är tilltalande och tillstyrks av kammarrätten.

När det gäller den närmare utformningen av förslaget till ändring av förvaltningsprocesslagen och övriga lagförslag har kammarrätten inga invändningar.

Domstolsverket (DV) tillstyrker förslaget i allt väsentligt,

DV delar uppfattningen att det för att uppfylla europarådskonventionens krav är nödvändigt att öka möjligheterna att få förvaltningsbeslut prövade i domstol. På sikt bör detta åstadkommas genom att det vid översynen av olika författningar noga övervägs om inte besvärsprövningen kan läggas på domstol. Den uppfattningen har DV givit uttryck för i skilda sammanhang bl, a, i yttrande över departementspromemorian (Ds Ju 1982:14) Färre besvärsärenden hos regeringen,

DV delar också uppfattningen att en lösning på kort sikt bör sökas enligt de linjer som föreslås i promemorian,

DV delar uppfattningen att prövningen bör ankomma på regeringsrätten. Därigenom undviks bl, a, att en ny utdragen process kan komma att hållas i flera instanser.

Rikspolisstyrelsen tillstyrker förslaget.

Datainspektionen tillstyrker ändringen i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.

Kommerskollegium: Med utgångspunkt från de i promemorian referera
de rättsfallen bedömer kollegiet att den förordade lösningen skulle medföra 170

en anpassning av den svenska rättsordningen till gällande tolkning av Prop, 1987/88:69 artikel 6 i europakonventionen. Avgörande för den europeiska domstolen Bilaga 2 synes vara att beslut som fattas på administrativ väg och som avser den enskildes fri- och rättigheter alltid skall kunna bringas till prövning av domstol. Då den förordade lösningen omfattar alla de fall då gällande besvärsordning inte medger domstolsprövning synes detta krav bli tillgodosett. Utredningens förslag bygger på förutsättningen att det är tillräckligt med en laglighetsprövning för att uppnå överensstämmelse med domstolens tolkning av konventionstexten. Om så inte är fallet utan det också krävs en lämplighetsprövning torde mer långtgående åtgärder fordras för att överensstämmelse skall uppnäs.

Kollegiet finner det synnerligen angeläget att bringa den svenska rättsordningen i överensstämmelse med gällande tolkning av europakonventionen och kollegiet är därför positivt inställt till utredningens förslag,

I promemorian påpekas att det föreligger ett intresse av att avlasta regeringen förvaltningsärenden. Utredningens förslag innebär ingen ändring i fördelningen av ärenden mellan domstolar och förvaltningsorgan och tillgodoser således inte detta intresse, I promemorian förutsätts emellertid att man då ändringar i berörd lagstiftning övervägs av andra skäl skall pröva om det är möjligt att ändra besvärsordningarna så att i fall då f, n, regeringen är överinstans talan i stället skall väckas vid förvaltningsdomstol. Det bör understrykas att införandet av 2 a § i förvaltningsdomstolslagen inte minskar behovet av att genomföra dylika ändringar i besvärsordningarna.

Riksförsäkringsverket finner att den i promemorian föreslagna ordningen är ett steg mot harmonisering av den svenska lagstiftningen med eropa-konventionens regler. Verket har därför inget att erinra mot förslaget.

Socialstyrelsen delar uppfattningen att lagstiftningen behöver anpassas till europaorganens praxis vid tillämpningen av artikel 6 och anser att det föreslagna nya prövningsinstitutet kan bidra effektivt till detta.

Det motsatsförhållande som kan råda mellan medborgarna och vissa förvaltningsmyndigheter måste enligt styrelsens uppfattning beaktas i lagstiftningen. Det finns därför enligt socialstyrelsens mening anledning att ta upp frågan om lagstiftningen på förvaltningsrättens område eller annan svensk lagstiftning behöver kompletteras med regler av samma karaktär som den i artikel 6 i europakonventionen. Man bör vid utformandet av sådan kompletterande lagstiftning hålla fast vid principen att ärenden där rättsfrågan är huvudsaken skall gå till domstol medan ärenden där lämplighetsbedömningar dominerar skall prövas i administrativ ordning. Mot bakgrund av vad styrelsen sålunda anfört samt tillika mot bakgrund av hittillsvarande erfarenheter av europaorganens tolkning och tillämpning av artikel 6 tillstyrker styrelsen i huvudsak det framlagda reformförslaget. Särskilt förtjänstfullt är att den lösning som har valts uppenbarligen utformats så att den inte kommer i konflikt med de principer, som ligger till grund för domstolsväsendets och förvaltningens struktur och deras förhållande till varandra. Den nyordning som valts är konsekvent och kan bidra till att fördjupa rättssäkerheten.

Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA) har inget att 171

erinra mot att man genom de ändringar i lagen (1971:289) om allmänna Prop. 1987/88:69 förvaltningsdomstolar, som föreslagits i promemorian, anpassar den Bilaga 2 svenska lagstiftningen till artikel 6 i Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna.

Transportrådet anser att förslaget är utomordentligt välkommet och har inget att erinra mot att det snarast genomförs.

Bankinspektionen: Förutsatt att lösningen är tillräcklig för att svensk rätt ska harmoniera med europarådskonventionen förefaller förslaget vara lätt och smidigt att genomföra från de synpunkter bankinspektionen har att beakta. Inspektionen tillstyrker därför förslaget.

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm anser inte att förslaget är ändamålsenligt.

Enligt vad som anges i promemorian är syftet inte endast att skapa harmoni mellan svensk rätt och konventionen; förslagen skall också ses som ett led i en mera allmän strävan att stärka rättssäkerheten i Sverige.

Fakultetsnämnden sympatiserar med dessa båda syften men anser på nedan närmare anförda skäl inte, att förslagen i något av dessa avseenden leder till målet. Invändningarna gäller grovt sett dels att man utan närmare analys avvisar den mest närliggande lösningen, nämligen att ersätta regeringen/förvaltningsmyndighet med förvaltningsdomstol i den normala instansordningen i de fall då konventionen kräver domstolsprövning, dels att man i något som mera förefaller vara en hastigt hopkommen principskiss än ett genomarbetat lagförslag förordar tillskapandet av ett helt nytt, namnlöst men i realiteten extraordinärt rättsmedel, som utformats med resningsinstitutet som modell men utan att (de anonyma) promemorieförfattarna - som uppenbarligen inte tillgodogjort sig resultaten av tidigare på området utförda undersökningar - tycks ha klart för sig, hur resningsreglerna tillämpas i förvaltningsmål. Då tillgången till det nya remediet, som kommer att framgå, i själva verket i flera avseenden är mera begränsad än möjligheterna att anlita resningsinstitutet, förefaller det minst sagt tveksamt, om denna ordning skulle tillfredsställa de europeiska organen vid prövning enligt artikel 6 i konventionen. Inte heller synes rättssäkerheten ur rent inhemsk synpunkt främjas av en lagstiftning enligt förslaget, som genom eventuella följdverkningar beträffande tillämpningen av resnings-reglerna kan få en direkt motsatt effekt,

I promemorian påstås att den europeiska domstolen tolkat det i artikel 6 centrala uttrycket "civila rättigheter och skyldigheter" på ett annorlunda och mera extensivt sätt än som förutsattes då Sverige tillträdde konventionen. Hur det än må förhålla sig därmed står det klart, att Sverige, om man vill vidbliva sin anslutning till konventionen, lojalt måste följa domstolens utslag. Då den europeiska domstolen inte godkänner rätten att begära resning som en möjlighet att påkalla rättegång i den mening som avses i artikel 6, kräver konventionsåtagandet enligt fakultetsnämndens mening, att domstolsprövning kommer in i bilden som ett ordinärt inslag i rättsskyddssystemet. Detta tycks också vara promemorieförfattarnas uppfattning, men den utgångspunkt man valt för sitt resonemang leder till ett resultat, som inte rimligen uppfyller detta krav.

En grundläggande faktor vid valet av metod för att lösa problemet är 172

frekvensen av ärendetyper, där svensk rätt anvisar regeringen eller förvalt- Prop. 1987/88:69 ningsmyndighet som slutinstans vid fastställandet av medborgarnas "civila Bilaga 2 rättigheter och skyldigheter". Rör det sig om en överblickbar materia, ligger det naturligtvis närmast till hands att beträffande respektive ärendetyp korrigera den ordinära instansordningen så att prövning i förvaltningsdomstol medges, I promemorian hävdas att "det totala antalet författningar som kan bli aktuella i sammanhanget är förhållandevis begränsat". En i bilaga 3 redovisad snabbinventering ger vid handen, att det rör sig om ett trettiotal lagar och förordningar, varvid dock understrykes att genomgången inte gör anspråk på att vara fullständig och innefatta "någon ingående analys av de aspekter som kan anläggas på de olika ärendetyperna ur konventionens synpunkt".

Trots att det sålunda vad gäller regelvolymen anses praktiskt möjligt att övergå till besvärsprövning i förvaltningsdomstol i sådana fall där konventionen kräver domstolskontroll, och trots att en sådan reform även skulle medföra andra positiva effekter - såsom allmänt ökad rättssäkerhet och nedbringande av regeringens arbetsbelastning - avvisas denna lösning i promemorian.

Fakultetsnämnden finner inte detta resonemang övertygande. Om ett ärende berör enskilds "civila rättigheter och skyldigheter", skall Sverige enligt sina fördragsenliga åtaganden erbjuda möjlighet till domstolsprövning, oavsett om ärendet enligt svensk uppfattning har politiska implikationer eller ej. De "ingående principiella överväganden" som må ha föregått den svenske lagstiftarens beslut att förlägga den slutliga prövningen hos regeringen saknar ur denna aspekt relevans. Påståendet, att valet av regeringen som slutinstans i stället för domstol i dylika fall skett av omsorg om den enskildes rättssäkerhet och för att prövningen inte "i praktiken" skulle "stanna hos förvaltningsmyndigheterna", klingar också en smula falskt mot bakgrund av de rekommendationer som för inte så länge sedan framfördes av en av representanter för justitiedepartementet dominerad arbetsgrupp i regeringskansliet. Arbetsgruppen visade i sitt betänkande "Färre besvärsärenden hos regeringen" (Ds Ju 1982:14), till vilket nu refereras, inget som helst intresse för tanken att överföra besvärsärenden från regeringen till förvaltningsdomstol utan förordade i stället genomgående, att förvaltningsmyndigheter - företrädesvis centrala ämbetsverk -skulle göras till slutinstanser. Om den nu aktuella promemorian - där en övergång till prövning i förvaltningsdomstol anges som ett rekommendabelt alternativ, då man vill avlasta regeringen förvaltningsärenden - härvidlag är frukten av ett nytänkande, hälsar fakultetsnämnden detta med tillfredsställelse.

Fakultetsnämnden anser sålunda, att det ur båda de aktuella aspekterna
- angelägenheten av att Sveriges konventionsförpliktelser uppfylles och
att den interna rättsordningen förbättras ur rättssäkerhetssynpunkt - är
att föredraga, om förvaltningsdomstol införes i den ordinära instansord
ningen i sådana mål rörande civila rättigheter och skyldigheter där rätt till
domstolsprövning nu saknas. En sådan lösning skulle pä ett adekvat sätt
möta konventionens krav, då domstolsbehandlingen skulle ske inom ra- 173

men för användningen av ett ordinärt rättsmedel. Det skulle då inte heller Prop. 1987/88:69 bli fråga om något ingrepp i den svenska rättsordningens grundläggande Bilaga 2 struktur vad gäller möjligheterna att överpröva förvaltningsbeslut. Vad i promemorian anföres - särskilt den klart deklarerade uppfattningen, att endast ett fåtal författningar beröres - motsäger enligt fakultetsnämndens mening inte att detta alternativ kan väljas. Naturligtvis erfordras en mera systematisk och grundlig genomgång av de författningar som kan bli aktuella för ändring än den som bestås i promemorian, där detta alternativ inte på allvar tycks ha övervägts.

Då fakultetsnämnden nu övergår till att granska promemorieförslaget, vilket har som utgångspunkt, att man måste söka sig fram på andra vägar för att snabbt åstadkomma en anpassning till konventionen, måste understrykas att nämnden sålunda är av annan mening vad gäller premisserna för en enklare och till det existerande rättsskyddssystemet anpassad konstruktion.

Den anvisade lösningen på problemet är tillskapandet av ett helt nytt remedium, som har resningsinstitutet - närmast sådant det för den judici-ella domstolsprocessens del utformats i RB - som förebild, och som företer en rad för ett extraordinärt rättsmedel typiska kännetecken. Det rör sig dessutom totalt sett ingalunda om en "utvidgad befogenhet för regeringsrätten att ompröva vissa förvaltningsbeslut", utan tillgången till det nya institutet är, som kommer att belysas nedan, i en mängd hänseenden omgärdad av långtgående begränsningar, som saknar motsvarighet vad gäller resning.

Olika uttalanden om den nuvarande ordningen vittnar enligt fakultets
nämndens mening om bristfälliga kunskaper om hur resningsinstitutet til
lämpas i förvaltningsmål; bakom resonemangen ligger en felaktig uppfatt
ning om att tillämpningen nära ansluter till RB:s regler. Förklaringen till att
man anser sig kunna hävda, att förslaget leder till en utvidgad domstols
kontroll, mäste sökas häri. Redan den fragmentariska beskrivningen av
resningsinstitutet — som refererar till översiktliga framställningar i några
betänkanden från 1955 och 1964 men inte tycks innefatta beaktande av
vare sig den enda större vetenskapliga undersökning som företagits på
området (Ragnemalm, Extraordinära rättsmedel i förvaltningsprocessen,
1973) eller moderna läro- och handböcker - antyder en missuppfattning
om hur institutet, som inom förvaltningsrätten i allt väsentligt lämnats helt
oreglerat, faktiskt fungerar. Man utgår sålunda från att endast avgöranden
som har karaktär av "rättstillämpning" är resningsbara, trots att praxis
tämligen entydigt visar, att i princip varje beslut, som är av karaktär att
kunna överklagas i ordinär väg - och därvidlag uppställes inte något
sådant krav - också kan angripas med en resningsansökan. Påståendet om
"den mycket begränsade legalitetsprövning som inryms i resningsinstitu
tet" motsäges av praxis. Visserligen konstateras beträffande resningsgrun
derna, att regeringsrätten "enligt uppgift" är obunden av RB:s bestämmel
ser, men icke förty utgår man sedan från att den enda resningsgrund man
intresserar sig för - den som gäller oriktig rättstillämpning — också av
regeringsrätten tillämpas enligt RB:s regler, alltså med krav på att rättstill-
lämpningen är uppenbart lagstridig, I själva verket bygger hela förslaget på 174

detta obestyrkta och högst diskutabla påstående. Den enda punkt där det Prop. 1987/88:69 föreslagna nya institutet skulle kunna innebära en liberalisering av möjlig- Bilaga 2 heten att få till stånd en domstolsprövning är just denna; om regeringsrätten i nuläget för att bevilja resning pä denna grund kräver, att rättstillämpningen är uppenbart lagstridig, kommer en uppmjukning till stånd så till vida som det nya institutet - om alla andra föreslagna förutsättningar är uppfyllda — medger undanröjande av ett förvaltningsbeslut, om "den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot lag eller annan författning". Då tillgängen till det nya institutet både vad gäller sakprövningsförutsättningarna och de materiella prövningsgrunderna på en rad punkter innebär en åtstramning i förhållande till vad som enligt praxis gäller vid tillämpningen av resningsinstitutet, framstår förslaget i en egendomlig dager.

Om de europeiska organen vid tillämpningen av artikel 6 i konventionen inte ansett sig kunna godtaga det svenska resningsinstitutet, förefaller det mot denna bakgrund föga troligt, att man skulle acceptera tillgång till det föreslagna rättsmedlet som en sådan rätt till domstolsprövning som där avses. Fakultetsnämnden kan i belysning av vad som framkommer i promemorian inte underlåta att framkasta den djupt oroande tanken, att Sveriges företrädare i dispyter angående artikel 6 kanske bibringat de europeiska organen en felaktig bild av hur resningsinstitutet i praktiken fungerar i förvaltningsärenden och därmed själva förorsakat de problem som nu måste lösas. Då man värderar möjligheterna att få till stånd en domstolsprövning i Sverige, måste man vara medveten om att medborgarna i praktiken har vidsträckt tillgång till detta rättsmedel - och också utnyttjar det i mycket stor utsträckning - och att institutet tillämpas på ett synnerligen pragmatiskt och liberalt sätt; de facto är resningsinstitutet alltså i förvaltningsprocessen inte särskilt "extraordinärt".

Prövningen förlägges, liksom då det gäller ansökan om resning, till en instans, regeringsrätten. Alternativet att göra kammarrätt till första instans och medge fullföljd till regeringsrätten endast om prövningstillstånd meddelas tycks inte på allvar ha övervägts. Direkt anhängiggörande i den högsta förvaltningsdomstolen förbehålls rättsmedel av extraordinär art.

Den kanske allvarligaste anmärkningen mot utformningen av det nya
institutet är enligt fakultetsnämndens mening den risk för "smittoeffekt"
som framstår som påtaglig. Om stränga sakprövningsförutsättningar upp
ställs och om den meteriella prövningen starkt begränsas när det är fråga
om ett institut, som utges för att vara "ordinärt" - åtminstone inte
"extraordinärt" - kan detta befaras fä konsekvenser för tillämpningen av
det som ett extraordinärt rättsmedel ansedda resningsinstitutet. Om försla
get antages, kan nuvarande liberala praxis i resningsärenden, både vad
gäller prövningsförutsättningar och prövning, komma att skärpas; det är
att märka, att regeringsrätten här är i det närmaste helt obunden av skrivna
regler. Resultatet kan totalt sett bli, att medborgarna går miste om en
betydelsefull rättssäkerhetsgaranti utan att i stället få något annat av vär
de, 175

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Lund framför liknande Prop, 1987/88:69
kritik genom styrelsens forskningsnämnd: Bilaga 2

I promemorian sägs, att förslagen skall ses som ett led i en mera allmän strävan att stärka rättssäkerheten i Sverige, Förslagen kan dock omöjligen uppfattas på detta sätt. Det är i stället frapperande vilken låg ambitionsnivå som präglar förslagen i promemorian. Det arbete som redovisas däri är inriktat på att uppnå den absolut lägsta standard som den europeiska domstolen kan tänkas acceptera. Den verkliga avsikten kan inte ha varit att förbättra den administrativa rättssäkerheten ur inhemsk synpunkt,

I promemorian föreslås införandet av ett nytt rättsmedel av närmast extraordinär art. Rättsmedlet utgör en modifierad form av resningsinstitutet. Det är högst diskutabelt, om det föreslagna medlet skiljer sig från resning i sådant avseende, att den europeiska domstolen skulle betrakta det "som en möjlighet till rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol". Det skulle knappast främja Sveriges anseende, om det föreslagna rättsmedlet infördes och det sedan inte visade sig hålla måttet inför den europeiska domstolen. Det hade stämt bättre med konventionens anda att utforma rättsinstitutet som ett ordinärt rättsmedel. Liksom kommunalbesvär borde det föreslagna rättsmedlet kunna anföras hos kammarrätt och därefter hos regeringsrätten. Möjligen kan sägas, att en sådan lösning inte skulle gå ihop med regeringens ställning enligt RF, 1 sä fall borde förslag till grundlagsändring utarbetas, och reformen anstå tills RF ändrats (1988),

Att döma av uttalanden i promemorian tycks man inte ta uppgiften särskilt allvarligt. Man har inte försökt att göra någon fullständig genomgång för att utröna vilka författningar som berörs, och man har inte heller gjort någon ingående analys av de aspekter som kan anläggas pä de olika ärendetyperna från konventionens synpunkt. Vidare "gissar" man, att den europeiska domstolen bör nöja sig med möjligheten till laglighetsprövning och kassatorisk prövning. Vad man borde ha gjort är att noga pröva om inte en övergång till ordinär besvärsprövning vid förvaltningsdomstol i första hand skulle kunna införas, 1 promemorian tycks man också vara inne på denna tanke, men man tycks anse delta vara ett "utvecklingsarbete" på längre sikt. Detta skulle egentligen innebära, att vad som föreslås i promemorian blott är provisoriska åtgärder i avvaktan på genomförandet av mera inträngande överväganden och analyser. Trots att man har ett bräckligt underlag för sina slutsatser och är medveten om att ytterligare reformer krävs i framtiden föreslår man i promemorian införandet av ett helt nytt rättsmedel. Det är möjligt, att avsikten är att rättsmedlet inte skall få någon reell betydelse, bortsett från att den europeiska domstolen kan komma att förklara sig nöjd med konstruktionen. Forskningsnämnden menar dock, att införandet av ett nytt rättsmedel är en så viktig sak, att man inte kan använda det som blott en tillfällig lösning och att man -vilket inte sker i promemorian - först måste analysera det inhemska behovet av och konsekvenserna av ett sådant rättsmedel,

I promemorian sägs, att det inte sällan är fråga om ärenden, vilkas
prövning innefattar ett framträdande moment av "politisk" bedömning.
Av denna anledning skulle besluten inte vara ägnade att omprövas av
förvaltningsdomstol, I promemorian framkastas detta påstående utan att 176

man närmare har analyserat de ifrågavarande beslutens innehåll och syf- Prop. 1987/88:69 ten. Oavsett utfallet av en sådan analys kan dock konstateras, att de Bilaga 2 svenska förvaltningsdomstolarna sedan gammalt haft rätt att pröva förvaltningsbeslut från både laglighets- och lämplighetssynpunkt. Det är också att märka, att svenska, lagstiftande organ i detta fall inte har fria händer att klassificera besluten på sätt, att dessa undandras domstolsprövning. Om den europeiska domstolen anser, att besluten skall kunna bli föremål för en judiciell prövning, måste vi inordna oss under detta synsätt, om vi alltjämt skall vara anslutna till europakonventionen.

Det nya rättsmedel, som enligt promemorian bör införas, har resningsinstitutet till förebild. Regeringsrätten är resningsbeviljande organ, när det är fråga om ett ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är sista instans, I promemorian utgår man från att regeringsrätten i praktiken skulle tillämpa en av förutsättningarna i RB:s bestämmelser om resning i rättegångsmål. Regeringsrätten skulle, liksom högsta domstolen, bevilja resning, om "rättstillämpning, som ligger till grund för domen, uppenbart strider mot lag". Som påpekas i promemorian, gäller RB:s bestämmelser om resning icke för regeringsrätten. Trots detta anser man sig i promemorian vara säker på att regeringsrätten till-lämpar den angivna grunden efter ordalydelsen. Särskilt skulle regeringsrätten mycket noga upprätthålla uppenbarhetsrekvisitet. Detta påstående är antagligen inte riktigt. Regeringsrättens praxis i resningsärenden är känd för att vara synnerligen liberal, varför det är högst diskutabelt om regeringsrätten kan anses laborera med ett strikt uppenbarhetskrav, (Se i detta avseende Ragnemalm, Extraordinära rättsmedel i förvaltningsprocessen, 1973, s, 184-212, samt densamme. Förvaltningsprocessrättens grunder, 4 uppl, 1983, s, 127-131,)

I promemorian tror man, att den europeiska domstolen inte accepterat
resningsinstitutet av den anledningen, att den laglighetsprövning, som
inryms i institutet, är alltför begränsad, Begränsningaen antas ligga däri,
att rättstillämpningen skall vara "uppenbart" lagstridig för att resning skall
kunna beviljas, Därtor föreslår man, att det nya rättsmedlet skall medge
regeringsrätten rätt att undanröja förvaltningsbeslutet redan på den grun
den, alt beslutet strider mot lag, dvs, ulan något uppenbarhetsrekvisit.
Men som redan nämnts är det högst diskutabelt, om regeringsrätten be
viljar resning under iakttagande av ett särskilt uppenbarhetsrekvisit. Det
finns anledning att misstänka, att den föreslagna grunden i själva verket
inte nämnvärt skiljer sig från den grund som redan tillämpas i resningsären
den. Ur inhemsk synpunkt innebär det föreslagna rättsmedlet ett snävare
tillämpningsområde än resningsinstitutet och medger endast kassation.
Det är inte heller lätt att veta, huruvida den europeiska domstolen kan
komma att godkänna rätten att anföra rättsbesvär som en möjlighet att
påkalla rättegång i den mening, som avses i artikel 6 i den europeiska
konventionen endast därför, att ordet "uppenbart" strukits i den ovan
anmärkta resningsgrunden. Det förutsätter åtminstone, att domstolen (lik
som författarna till promemorian) tidigare varit övertygad om att regerings-
rätlen tillämpar resningsgrunden efter ordalydelsen, faslän den formellt
inte gäller för regeringsrätten. Annars finns inte stora utsikter, att det 177

12 Riksdagen 1987188. I saml. Nr 69

föreslagna rättsmedlet skall vinna domstolens godkännande pä det sätt Prop. 1987/88:69
som avsetts. Bilaga 2

Vissa uttalanden i specialmotiveringen innebär - trots att något uppenbarhetsrekvisit inte mecltagits - att rättsgrunden för det föreslagna rättsmedlets tillämpning skall ha ett inskränkt användningsområde. Den bristande överensstämmelsen med den norm som är aktuell behöver inte vara uppenbar men, sägs det, "det skall finnas grund för ett konstaterande att beslutet är lagstridigt". Vidare sägs det, att i den mån en lagbestämmelse kan ge upphov till olika tolkningar, "det måste fordras en betydande brist pä överensstämmelse mellan beslutet ä ena sidan och förarbeten eller praxis ä den andra för att det skall kunna sägas att beslutet strider mot lag", Dessa uttalanden reducerar betydelsen av att rättsgrunden saknar ett uppenbarhetsrekvisit. Därigenom kan de påverka den europeiska domstolens villighet att acceptera det föreslagna rättsmedlet.

Med hänvisning till vad ovan anförts avstyrker juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd det förslag till införande av ett nytt rättsmedel som läggs fram i promemorian.

Juridiska jäkultetsslyrelsen vid universitetet i Uppsala anser däremot att övervägande skäl talar för den lösning som föreslås i promemorian.

Vid en situation i vilken en relativt tydlig diskrepans kan konstaleras
föreligga mellan de förpliktelser Sverige åtagit sig enligt ett internationellt
avtal och inomstatlig rätt kan man välja mellan tre alternativ såvida man
inte passivt avstår från att agera från svensk sida. Både rättspolitiska,
moraliska, utrikespolitiska och prestigemässiga skäl talar emellertid mot
en sådan underlåtenhet; bl, a, tar Sverige risken att ånyo bli ställd inför
domstolen i Strasbourg, De alternativ som återstår är därför följande: 1
Man kan säga upp konventionen och precisera den svenska tolkningen av
konventionens bestämmelser i samband med en ny ratificering som ju
måste göras i samråd med andra konventionsstater; 2 man kan överge den
dualistiska doktrinen, åtminstone när det gäller den europeiska konventio
nen om de mänskliga rättigheterna, och förplikta t, ex, genom en särskild
lag de högsta dömande organen att direkt tillämpa konventionen som
därigenom s, a, s, skulle bli "self-executing"; i åtskilliga europeiska stater
är ocksä domstolarna direkt bundna till konventionen; 3 man kan försöka
anpassa den inhemska lagstiftningen till konventionens krav. Promemori
ans utgångspunkt har varit det alternativ som angivits under 3 som innebär
mindre genomgripande förändringar än de övriga alternativen och dessa
blir därför inte föremål för några ingående överväganden. Mycket talar
också för att en lösning som varit promemorians utgångspunkt också är
den riktiga. Alternativ I kan vara svårgenomförbart och har för stora och
oöverblickbara konsekvenser men bör nog dessutom av rättspolitiska skäl
avvisas. Även alternativ 2 innebär svåröverskådliga följder för och en
radikal förändring av svensk rätt, eftersom det i realiteten hade inneburit
att Strasbourgdomstolen skulle komma att fungera som en internationell
författningsdomstol men en något mer ingående analys av den möjligheten
och de problem den medfört, hade dock ändå varit önskvärd. Samtidigt
måste det medges att den ram som promemorian arbetat inom, knappast 178

tillåtit någon mer fyllig diskussion. Som promemorian framhåller talar Prop, 1987/88:69 även interna rättspolitiska skäl för att välja alternativ 3, Enskilda medbor- Bilaga 2 gares rättstrygghet kan öka om svensk lagstiftning medger en större grad av domstolsliknande prövning av administrativa beslut som berör enskildas "civila rättigheter" i konventionens mening.

Med den valda utgångspunkten är det alltså framför allt vissa ändringar i den svenska förvaltningsrättskipningen som promemorian diskuterar. Vår förvaltningstradition som medger att regeringen kan tjäna som slutinstans, motsvarar inte de krav på domstolsliknande förfarande som konventionen kräver enligt artikel 6 men promemorian avvisar en övergäng till ett system av generell domstolsprövning av förvaltningsbeslut som t, ex, förekommer i Norge och Danmark, I det svenska systemet skall regeringsrätten vara högsta prövningsorgan i ärenden av huvudsakligen rättslig karaktär medan regeringen slutgiltigt skall avgöra de förvaltningsmål där lämplighetsaspekterna överväger. Uppdelningen har inte alltid varit konsekvent. Därför hade en fortsatt överflyttning av ärenden till regeringsrätten från regeringen åtminstone i vissa fall varit en möjlig och relativt enkel lösning, som inneburit att den nuvarande treinstansordningen bibehållits men att regeringsrätten istället för regeringen fungerat som slutinstans. Även rättsteoretiska skäl kunde tala för ett sådant alternativ: det torde inte vara möjligt att draga en skarp gräns på det sätt som promemorian tycks antaga, mellan lämplighets- och laglighetsfrågor eller mellan rätt och politik, som promemorian uttrycker det. Det rör sig snarare om en flytande övergång. Men vissa rätlspolitiska skäl kan ändå tala för promemorians alternativ som innebär att man från regeringen kan överklaga till cegerings-rätten. Den prövning som regeringsrätten enligt promemorian skulle underkasta regeringens beslut gäller endast legalitetsfrågan. Det är nämligen inte uteslutet att vissa domar från regeringsrätten i de fall det här kunde vara fräga om, också skulle kunna bli politiskt kontroversiella om de även innefattade en lämplighetsprövning.

Trots att man som ovan antytts kunnat gå tillväga på andra, mer radikala sätt än vad som här förordats, innebär den föreslagna legalitetsprövningen att ett nytt institut skapas i svensk rätt och förslaget fär därför relativt vittgående konsekvenser om det blir anlaget. Det innebär en klar förstärkning av den enskildes rättsskydd trots att den fyrinstansordning som föreslagits har en mer komplicerad struktur än den sedvanliga besvärsgången med tre prövningsorgan. Förslaget betyder alt regeringen som inte är underkastad JO:s tillsyn, kommer att omfattas av ett externt, rättsligt och icke-pariamentariskt kontrollorgan. Den föreslagna lösningen står i samklang med de rättsstatliga ambitioner och med den lagprövningsrätt, som stadfästs i I kap, I § och 11 kap, 14 § RF, I formellt avseende erinrar den prövning som regeringsrätten kan underkasta regeringens beslut, om förvaltningsdomstolarnas kontroll av kommunernas verksamhet. Den föreslagna legalitetsprövningens exakta omfattning kan dock på nuvarande stadium vara svår att utröna och det torde därför inte vara ändamålsenligt att söka fastställa denna mer precist.

Övervägande skäl talar alltså för att departementspromemorians förslag
till lagändringar och dess allmänna överväganden och utgångspunkter bör 179

godtagas och fakultetsstyrelsen tillstyrker däiför förslaget.

Lantbruksstyrelsen har inget att erinra mot alt en lagändring genomförs Prop. 1987/88:69 som gör att europakonventionens bestämmelser uppfylls, Lantbruksstyrel- Bilaga 2 sen vill dock framhålla att en domstolsprövning av den föreslagna typen innebär en nyordning i den svenska förvaltningen och att dess tillämpning kan medföra praktiska svårigheter.

Lantbruksstyrelsen instämmer i att det finns många fördelar i den av utredningen föreslagna lösningen att föra in en allmän bestämmelse i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Man får därigenom pä ett enkelt sätt en heltäckande bestämmelse och undviker att något område skulle falla utanför lagens tillämpning. Man uppnår ocksä den fördelen att lagens tillämpningsområde avgörs av domstol.

Arbetarskyddsstyrelsen har inget att invända mot promemorians förslag.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län ställer sig också positiv, . Länsstyrelsen instämmer givetvis i bedömningen att vårt rättssystem mäste vara så utformat att det uppfyller konventionens krav pä skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Allmänt sett väcker det en viss förvåning att vi i detta land skulle ha ett rättssystem som inte redan uppfyller detta krav. Med hänsyn till de avgöranden som nu föreligger från de internationella organen är dock saken ställd utom diskussion.

Utöver att vi mäste anpassa värt rättssystem till konventionens krav talar ytterligare ett skäl för den föreslagna nyordningen. Som ett led i att avlasta regeringen rutinärenden och åstadkomma en effektivare förvaltning begränsas på olika områden genom successiva reformer överklag-ningsmöjligheterna, 1 flera fall görs centrala verk till slutinstans i besvärsärenden. Ur rättssäkerhetssynpunkt är denna ordning inte helt invändningsfri. De centrala verken företräder ofta ett fackintresse. Vid den sammanvägning av olika intressen - såväl enskilda som allmänna - som ofta mäste ske i besvärsärenden kan man befara att verkets eget intresse ibland tillmäts för stor vikt. De centrala verken har självfallet inte heller tillgäng till en juridisk kompetens av det slag som finns i regeringskansliet, I denna situation förefaller det tillfredsställande att den enskilde, som en yttersta rättssäkerhetsgaranti, kan påkalla en laglighetsprövning av regeringsrätten. Det kan också antas att redan existensen av denna överpröv-ningsmöjlighet kan bidra till att ytteriigare höja standarden på förvaltningsmyndigheternas och regeringens beslut.

Länsstyrelsen tillstyrker del framlagda förslaget till lagändringar.

Länsstyrelsen i Stockholms län har liknande synpunkter.

Länsstyrelsen i Malmöhus län: Den i promemorian föreslagna lösningen
— alt skapa möjlighet till en laglighetsprövning hos regeringsrätten efter
därom gjord ansökan - kan synas vara ett lämpligt sätt att söka lösa
problemet. En fördel med förslaget är i vart fall att ändringarna inte
behöver leda till någon omvälvande nyordning och därmed måhända osä
kerhet i förvaltningen samt att förslaget kan genomföras utan längre tids
utdräkt, vilket är en klar fördel även med hänsyn till vår skyldighet att
formellt leva upp till våra internationella åtaganden. Länsstyrelsen noterar
emellertid alt promemorian inte på ett helt övertygande sätt klariagl att 180

lösningen verkligen .står i överensstämmelse med konventionens krav.

Det vore enligt länsstyrelsens mening olyckligt om vårt land återigen Prop. 1987/88:69 skulle komma i blickpunkten för europadomstolen för att inte ha genom- Bilaga 2 fört tillräckligt långtgående lagändringar.

Under förutsättning att vid remissbehandlingen och den fortsatta beredningen inte framkommer synpunkter som skulle ge vid handen att förslaget inte på ett tillfredsställande sätt skulle motsvara landels förpliktelser enligt konventionen är länsstyrelsen emellertid för sin del beredd tillstyrka förslaget. Vad nu sagts gäller i tillämpliga delar även förslaget till lag om ändring i expropriationslagen.

Länsstyrelsen i Jämtlands län avstyrker att promemorian läggs till grund för lagstiftning med följande motivering:

De frågor som promemorian behandlar är av mycket stor betydelse för både svensk politik och svensk förvaltning. De förslag som lagts innebär ett klart avsteg frän en under läng lid uppbyggd svensk rätts- och förvaltningstradition. Särskilt anmärkningsvärt är att beslut av regeringen skall kunna överprövas av domstol. Fråga är om inte åtgärder av detta slag bör föranleda förändringar i grundlagen.

Promemorian utgör ett alltför britsfälligt underlag för att kunna läggas till grund för en så omvälvande reform som den nu aktuella. En betydande svårighet som måste penetreras ytteriigare är hur begreppet "civil rigths" skall kunna överföras till det svenska rättssystemet. Den valda lösningen är inte tillräckligt genomtänkt. En annan fråga som kräver långt mer ingående överväganden än som skett i promemorian är vad regeringsrättens prövning skall innefatta. Det går inte att utläsa vilken typ av prövning som avses. Är det fråga om en mer formell prövning synes det från konstitutionella och politiska utgångspunkter mindre betänkligt. Blir det däremot fråga om en materiell prövning — vilket praxis i domstolen i Strasbourg torde förutsätta - kommer saken i ett helt annat läge. En sådan omstöpning av det svenska förvaltningssystemet som det dä blir fråga om kräver helt andra överväganden än dem som nu gjorts.

Statens naturvårdsverk: Den lösning som valls i promemorian, för alt komma tillrätta med de problem som uppstått för svensk rätt, finner verket ändamålsenlig. Detta gäller både anknytningen till resningsinstitutet och avgränsningen av konventionens begrepp "civila rättigheter och skyldigheter" till föreskrifter enligt 8 kap, 2 och 3 §§ regeringsformen. Naturvårdsverket tillstyrker därför den lösning som föreslås i promemorian.

Verket vill dock betona vissa tänkbara konsekvenser av förslaget som inte har behandlats i promemorian. De beslut som kan omprövas av regeringsrätten enligt de nya reglerna - med undantag för fall där inhibition meddelas - skall vara verkställbara i vanlig ordning. Trots detta kan det antas alt en viss tveksamhet kommer att råda från myndigheternas sida med alt verkställa beslut som är föremål för överprövning enligt den nya ordningen. En tänkbar konsekvens av förslaget är således att verkställigheten av ett inte ringa antal förvaltningsbeslut kommer att bli fördröjd.

Koncessionsnämnden för miljöskydd har ingen erinran mot promemorians förslag till lösning.

Statens energiverk finner förslagen väl avvägda och tillstyrker att de
genomförs. Verket vill dock erinra om alt på samma sätt som risker kan 181

uppstå för förhalning av expropriationsförfarandet kan risker för en otill- Prop, 1987/88:69 böriig förhalning av verkställigheten av förvaltningsbeslut uppstå när för- Bilaga 2 slagen genomförts. Verket utgår dock från alt regeringsrätten utövar sina befogenheter enligt lagförslaget att bestämma alt ett ifrågasatt förvaltningsbeslut tills vidare inte skall gälla så att nämnda risk så långt möjligt elimineras.

Fullmäktige i riksbanken: Fullmäktige saknar möjlighet att bedöma om den valda lösningen, såsom utvecklas i promemorian, är tillräcklig för att svensk lagstiftning skall anses uppfylla konventionens krav.

Från riksbankens verksamhetsområde kan emellertid förtjäna noteras att förslaget skulle ge lösningen på en kontroversiell fråga inom valulareg-leringen, nämligen hur besvärsförfarandet inom detta bör anordnas. Nuvarande ordning enligt vilken fullmäktige är slutlig besvärsinslans har kritiserats med hänsyn till alt fullmäktige inte sammansättes så att i besvärsärenden föreliggande rättsfrågor avgöres under medverkan av rättslig sakkunskap. Majoriteten i valutakommiltén (dvs. den hälft av kommitténs ledamöter i vilken ordföranden ingått) har visserligen i kommitténs slutbetänkande (SOU 1985:52) föreslagit att nuvarande besvärsordning skall behållas (s, 424-433) men i en gemensam reservation har den återstående hälften av kommitténs ledamöter yrkat på att rättsprövningen i valuta-besvärsprövningen borde på ett eller annat sätt förstärkas (s, 522-524). Om promemorians förslag genomföres, försvinner denna meningsmotsättning. Möjlighet till rättsprövning kommer att finnas inom valularegleringen säväl som inom andra förvaltningsområden samtidigt som fullmäktige står kvar som exklusiv besvärsinslans i lämplighelsfrågorna,

JO tillstyrker förslagen i promemorian.

Svenska kommunförbundet (förbundsstyrelsens majoritet):

Med hänsyn till de krav som Sverige enligt europarådskonventionen åtagit sig att uppfylla vill styrelsen inte motsätta sig ett överprövningssys-tem av det slag som föreslås i promemorian. Styrelsen vill dock framhålla att det i praktiken kommer alt vara svårt alt dra gränsen mellan en laglighetsprövning och en lämplighetsprövning, vilket bl, a, erfarenheterna från kommunalbesvärspraxis i dag visar. Den lagstiftning som här kan bli aktuell - t, ex, expropriationslag och förköpslag - innehåller och måste innehålla åtskilliga moment av lämplighetskaraktär. Det är därför angeläget all detta beaktas vid en överprövning av regeringens och andra statliga myndigheters beslut, så att inte regeringsrätten rent faktiskt kommer att göra politiska bedömningar.

Styrelsen anser också att det klart bör slås fast att förvaltningsdomstolar
- som statsrättsligl sett har samma garanti för oberoende som allmänna
domstolar - av praktiska skäl är mer skickade att bedöma administrativa
besluts laglighet än allmänna domstolar. Att en sådan prövning sker hos
allmän domstol i bl, a, de anglosachsiska länderna beror på nationella
traditioner. Ett system med förvaltningsdomstolar är inte unikt för Sverige
utan är vanligt i de kontinentala rättssystemen och fyller väl konventio
nens krav pä oberoende domstolar. Det bör också i sammanhanget konsta
leras att förvaltningsdomstolarna nu tillerkänts större betydelse efter de
förvaltningsrättsreformer som skett. I förhållande till de allmänna domsto- 182

lama bör därför inte någon överflyttning ske. Däremot bör det — särskilt Prop, 1987/88:69 efter tillkomsten av den nu föreslagna möjligheten till överprövning av Bilaga 2 laglighetsfrågan hos domstol - vara möjligt att diskutera om inte vissa mältyper skulle kunna överföras från förvaltningsdomstol till besvärsmyndigheter. Det gäller främst mål där lämplighetsaspekterna dominerar.

En minoritet av ledamöterna i förbundsstyrelsen, m- ledamöterna, reserverar sig mot dessa och andra uttalanden i förbundets remissyttrande. Med hänsyn till de krav som Sverige enligt konventionen åtagit sig att uppfylla, tillstyrker reservanterna ett överprövningssystem av det slag som föresläs i promemorian. Ett sådant syslem är enligt dessa ledamöter nödvändigt för att stärka den enskildes rätt gentemot stat och kommun i enlighet med konventionens grunder.

Landstingsförbundet: Utifrån de intressen förbundet i första hand har att företräda finns ingen anledning till erinran mot de tillägg till lagen om allmänna förvaltningsdomstolar som föreslås. Det är egentligen endast dessa förslag som kan komma att beröra den landslingskommunala verksamheten. Förbundet tillstyrker att förslagen genomförs,

SACOISR hänvisar till följande uttalande av sitt medlemsförbund JUSEK: I promemorian behandlas åtskilliga frågor som är av betydelsefull principiell natur. De berör på ett ingående sätt de principer som ligger till grund för domstolsväsendet och förvaltningens struktur i vårt land och deras förhållande till varandra. Det är därför med beklagande som JUSEK konstaterar att frågorna har behandlats så knapphändigt som har skett i promemorian, JUSEK har förståelse för att ärendet kan kräva en snabb handläggning för att åstadkomma en anpassning till Sveriges konventions-åtagande, men detta fär inte ske på bekostnad av de ingående överväganden som likväl erfordras.

Särskilt avsnitten 4,2-4,4 hade behövt utvecklas ytterligare. Med den nuvarande uppläggningen kvarstår betydande oklarheter, såväl beträffande förslagets anpassning till konventionen, som till dess konsekvenser för bl, a. regeringsrättens vidkommande. Förslagets förhållande till konventionens begrepp "civil rights", liksom gränsdragningen mellan laglighets- och lämplighetsprövning behöver särskilt ytterligare belysas.

Medborgarrättsrörelsen (MRR) avstyrker promemorieförslaget och förespråkar i stället en lösning i linje med den som MRR har skisserat i sin skrivelse till regeringen i mars 1984,

Sverige har genom europarådsdomstolens praxis ställts inför ett svårlöst
dilemma. Av ålder har Sverige en från flertalet övriga europarådsstater
avvikande rättslig struktur. Sedan gammalt delas den ofantliga mängden
offentliga ärenden upp på tvä från varandra helt avskilda sektorer, en
domstolssektor och en förvaltningssektor, ursprungligen sammanhållna i
toppen genom att konungen var både högste domare och innehavare av
den högsta styrande makten. Genom 1974 års regeringsform har denna
formellt sammanhållande länk avskaffats och de två sektorerna är numera
helt skilda från varandra. Domstolssektorn omfattar de allmänna domsto
larna jämte till dem hörande särskilda domstolar såsom arbetsdomstolen
och avgör tvister mellan enskilda samt dömer om det allmännas och
enskildas straffanspråk. De offentliga ärendena i övrigt, i huvudsak frågor 183

rörande förhållandet mellan det allmänna och enskilda, bildar förvaltnings- Prop. 1987/88:69 sektoren. Dessa ärenden handläggs hos olika förvaltningsmyndigheter med Bilaga 2 regeringen som normal slutinstans. Inom denna sektor har ordnats så att vissa i lag angivna ärenden, vanligen på överklagandestadiet, handläggs hos mera kvalificerade myndigheter - hos förvaltningsdomstolar, allmänna och särskilda - vilka träder in i den ordinarie förvaltningsmyndighetens ställe och ersätter denna. Förvaltningsdomstolarna är således i Sverige inte någon kontrollinstans av den typ som är vanlig i andra europarådsländer utan en integrerande del av myndigheterna inom förvaltningssektorn. När förvaltningsdomstolar kopplas in i instansordningen innebär detta att regeringen upphör att vara slutinstans och denna roll övertas av regeringsrätten (därav denna domstols namn).

Artikel 6 i europarädskonventionen bygger på den i europarådsländerna vanliga ordningen att varje förvaltningsavgörande kan inbringas för en domstol — antingen inom ramen för det allmänna domstolsväsendet, så är det i Danmark, Norge och England, eller inför särskilda förvaltningsdomstolar, så är det i Västtyskland och Frankrike. Dessa länder har således i princip inte våra problem föranledda av kraven i artikel 6. För Sveriges del ställer sig saken annorlunda. Skall Sverige stanna kvar i europarådssystemet, måste vi jämka på vär ordning. Under 1950-talet framfördes motionsvägen vid upprepade tillfällen i riksdagen förslag om införande av en allmän domstolsprövning av förvaltningsavgöranden. Dessa motioner avslogs då, Samma fråga återkommer nu.

Förslaget i promemorian innebären halvmesyr. Man vill inte överge den svenska modellen, sådan den hittills utformats, 1 stället söker man klara sig förbi svårigheterna genom något som framstår som en utvidgning av resningsinstitutet. På detta sätt undvikes en systemförändring, vilket är promemorieförfattarens uttalade syfte.

Den första frågan är självfallet spörsmålet huruvida verkligen den föreslagna lösningen tillgodoser europarädskonventionens krav sådana dessa uttolkats av europarådsdomstolen. Sä torde inte vara fallet. Det är alltjämt systematiskt sett fräga om ett extraordinärt rättsmedel. Vad som sker är att man något lättar på förutsättningar för bifall till en talan som egentligen gäller resning. Felet behöver inte vara en uppenbar olaglighet utan det skall räcka med att det prövade förvaltningsbeslutet strider mot lag eller annan författning. Även med denna justering saknas anledning antaga att det nya institutet kommer att godtas av europarådsdomstolen. Det kommer alltjämt att framstå som ett extraordinärt rättsmedel för europarådsdomstolen.

Det finns en relativt omfattande, någorlunda entydig och relativt klar praxis frän kommissionen och domstolen pä denna punkt. Av denna följer att en domstolsprövning som enbart avser huruvida ett förvaltningsbeslut strider mot lag och författning inte motsvarar kraven i artikel 6 om domstolsprövning.

Det är anmärkningsvärt att promemorian, som så förtjänstfullt genomgår
praxis avseende innebörden av lokutionen "civila rättigheter", icke berör
den praxis som föreligger angående det krav konventionen ställer pä om
fattningen av domstolens prövningsrätt. Denna praxis ger intet stöd för 184

uppfattningen att enbart en legalitetsöverprövning skulle vara till fyllest, Prop, 1987/88:69 Tvärtom har domstolen och kommissionen upprepade gånger framhållit att Bilaga 2 domstolen skall ha fullständig behörighet att pröva saken i hela dess vidd, "a tribunal competent to determine all the aspects of the matter" (Le Compte et al, p, 61; Sporrong och Lönnroth p, 87; se även EttI, särskilt s. 26, separate opinion Nöregaard), Härutöver torde det vara tvivel underkastat om en prövning, som sker först efter det att saken behandlats i flera förvaltningsinstanser, verkligen uppfyller kravet på en behandling inom skälig tid.

Nästa spörsmål gäller frågan om det är rimligt att belasta rikets högsta domstolsinstans pä området vars huvuduppgift är prejudikatbildning med denna allmänna kontrolluppgift, I promemorian sägs att det icke kommer att finnas några större behov av nya resurser för regeringsrätten. Bakom denna värdering ligger att man tror ,att det bara kan bli fräga om något enstaka mål per är. Denna beräkning är inte hållbar. Förvaltningssektorn har i Sverige en enorm omfattning. Det träffas dagligen tusentals avgöranden inom förvaltningssektorn. Visserligen står vägen till regeringsrätten enligt förslaget öppen först sedan alla ordinära rättsmedel uttömts, dvs, man skall ha gått till slutinstansen på förvaltningssidan. Men många kommer att underkasta sig denna vandring, när man vet att i slutändan finns äntligen möjlighet till domstolsprövning och det i regeringsrätten. Ett betydande antal processer kan väntas bli förda upp till regeringsrätten. Denna domstols ställning kan snabbt komma att ändras på ett sätt som nu ej kan förutses.

Arbetsbördan för regeringsrätten skulle komma att öka även av handläggningsskäl i betydande utsträckning. Det torde föreligga enighet inom doktrinen att artikel 6 i konventionen påfordrar att det kan hållas muntlig förhandling i målet för att kraven i artikel 6 skall anses uppfyllda. Promemorieförfattarens ståndpunkt torde inte vara hållbar. En realistisk bedömning ger vid handen att, om det föreslagna institutet införes, detta också kommer att användas av alla dem som vill klaga hos kommissionen över det aktuella förvaltningsbeslutet. Dessa kommer då — om inte annat så av taktiska skäl inför anförande av klagomål hos kommissionen - att begära muntlig förhandling i regeringsrätten. Institutets införande torde framkalla ett betydande behov av resursförstärkning hos regeringsrätten.

Då det gäller motsvarande form för prövning inom den kommunala sektorn - prövning genom kommunalbesvär - har man en spärr däri att endast sådana mål i vilka regeringsrätten själv beviljat prövningstillstånd kan komma upp till legalitetsprövning i slutinstansen. Det blir en obalans, om motsvarande prövning på den statliga sidan inom de ämnesområden som täcks av 8 kap. 2 och 3 §§ RF kan gå direkt upp till regeringsrätten för sakprövning i varje särskilt fall, när det beträffande motsvarande kommunala prövning inom kommunalbesvärsinstitutets ram fordras att prövningstillstånd givits för att regeringsrätten skall pröva saken.

Det anförda talar för att en annan väg väljs än den i promemorian
föreslagna, MRR har redan i skrivelse i mars 1984 framfört förslag till
regeringen i denna fråga. Förslaget går ut på införande av ett nytt rättsinsti
tut rättsbesvär som en motsvarighet till kommunalbesvärsinstitutet vad 185

gäller statliga administrationsmyndigheters beslut, MRR:s förslag behand- Prop, 1987/88:69 las i promemorian men avvisas där främst av tekniska skäl. Resonemanget Bilaga 2 i promemorian är på denna punkt föga övertygande, MRR vidhåller att den i skrivelsen framförda linjen bör följas,

I promemorian antyds att förslaget också skall ses som ett uttryck för strävandena att fördjupa rättssäkerheten. Har man dessa goda avsikter bör man nu ta steget fullt ut och införa en ordinär möjlighet till rättslig överprövning av förvaltningsbeslut. Den föreslagna halvmesyren att något vidga användningen av det extraordinära rättsmedlet resning är uppenbart otillräcklig.

Medborgarrättsrörelsen vill starkt understryka behovet av att medborgarnas rättssäkerhet inom förvaltningen kraftigt starkes. Det behövs en mera inträngande utredning än den denna promemoria innehåller, MRR avstyrker det framlagda förslaget och förordar i stället en bredare lösning, nämligen införande av institutet rättsbesvär, MRR hemställer att en utredning snarast igångsattes rörande de praktiska frågorna som en omläggning i enlighet härmed för med sig.

Svenska arbetsgivareföreningen har liknande synpunkter.

Svenska handelskammarförbundet ansluter sig till Svenska arbetsgivareföreningens yttrande,

Sveriges industriförbund: Det är tveksamt om reformen med ett slags vidgat resningsinstitut enligt promemorians förslag verkligen räcker för att tillgodose konventionskraven i artikel 6, Domstolen har t, ex, i fallet Sporrong och Lönnroth ansett resningsinstitutet otillräckligt och också avvisat kommunalbesvärsordningen säsom inte varande ett tillräckligt effektivt rättsmedel. Det är just en sådan formell legalitetsprövning med förebild i t, ex, kommunalbesvärsordningen, som förslaget anknyter till.

Det är mot den bakgrunden troligt, att en säker överensstämmelse med konventionens procedurgarantier knappast kan nås annat än med ett allmänt rättsmedel av reguljär art, dvs, i detta sammanhang en ordning som också ger utrymme för materiell prövning av det slag som är utmärkande för s, k, förvaltningsbesvär.

Det borde därför redan nu kunna övervägas, om inte en besvärsordning via t, ex, kammarrätt skulle stå öppen i reguljär ordning för parter, som vill anföra invändningar från rättslig synpunkt mot administrativa beslut, som gått dem emot utan annan möjlighet till rättelse genom domstolsprövning.

För en sådan lösning talar behovet av realprövning som innefattar möjligheter till bevisning och utredning av sakuppgifter, dvs, en ordning som uppfyller kriterierna för förvaltningsbesvär.

Också praktiskt är det rimligt att från böljan ge institutet en tillräcklig kapacitet att pröva rättstvister på ett fält, som kan visa sig större än utredningen givit vid handen. Särskilt byggnadslagstiftning med därtill anslutande lagar, t, ex, naturresurslagen, kan komma att bidra till en mer frekvent behandling av rättstvister än utredningen skisserat. Det behövs dä ett system med en instansordning, som redan från början avlastar regeringsrätten en ny och kanske växande ärendekategori.

Hur långt strävandena att öka överensstämmelsen mellan inhemsk pröv
ningsordning och konventionens krav egentligen når med promemorians 186

förslag beror emellertid ocksä pä hur förslaget får uppfattas, något som Prop. 1987/88:69
diskussionsvis antyds i det följande. Bilaga 2 i

Det utvidgade resningsinstitutet som föreslås blir som nämnts en s, k. kassationsprövning, där formella brister i lagtillämpningen kan äberopas, vilket leder till att olagligt grundade beslut kan undanröjas. En sådan prövning ger inte utrymme för intresseavvägningar eller bedömning av sakfrågor i nämnvärd utsträckning, dvs, utrymme saknas för en sådan allsidig prövning, som förvaltningsbesvär ger utrymme för. Inte heller kan skadeeffekter behandlas t, ex, genom att ersättning döms ut.

Dessa begränsningar kommer dock i ett delvis annorlunda läge, om t. ex, skadeständsfrägor senare kan prövas av domstol pä ett sätt som reparerar t, ex, skador och avbräck till följd av de felaktiga administrativa beslut, som underkänns.

Promemorian behandlar inte närmare dessa aspekter. Men sannolikheten talar för att ett underkännande av t. ex, ett regeringsbeslut också betyder ett sådant upphävande som kan grunda skadeståndsrätt för den förfördelade enligt 3 kap, 7 § skadeståndslagen.

Därmed förbättras tydligen möjligheterna till en allsidig prövning, som innefattar hänsynstagande också till skador och förluster som uppkommit för den enskilde. Jämför i denna del även promemorieförslaget, att expropriationstillstånd som omprövas och återkallas ger enskilda rätt till ersättning för uppkomna skador — förslaget till ny lydelse i 5 kap, 16 § expropriationslagen.

Också promemorian betonar, att någon klar gränsdragning mellan for
mell normprövning och beaktande av sakfrågor inte är praktiskt möjlig.
Också kassationsprövning kan med andra ord innehålla moment av sak
prövning, I vissa fall är den rättsliga bedömningen också direkt avhängig
av föreliggande fakta, så att en åtgärd är tillåtlig under vissa förutsättningar
men inte under andra. Anses t, ex, bedömningströsklar ligga inom ramen
för rättslig bedömning och inte uteslutande vara lämplighetsfrägor, upp- .

kommer ett utrymme att konigera också intresseavvägningsfel.

Som exempel kan nämnas förändringar i en stadsplan, som begränsar bebyggelseutnyttjande enligt nuvarande byggnadslag. Sådana begränsningar villkoras med krav pä inlösen om försämringarna är vittgående för den enskilde - i praxis om byggrätten inskränks med mer än ca 20 procent.

Skulle sådana hänsyn åsidosättas, t, ex, genom neddragning till 50 procent av byggrätten, sprängs en etablerad bedömningströskel till skydd för enskilda intressen.

Något likartat inträffar, om administrativ myndighet förordnar om ett naturvårdsområde enligt 19 § naturvårdslagen med sådana inskränkningar, som rätteligen fordrar inrättande av naturreservat med ersättningsrätt enligt 26-28 §§ naturvårdslagen jämfört med 8-9 §§,

Kan sädana bedömningsmissar i administrativ hantering tillrättaläggas genom den föreslagna besvärsordningen i promemorian, ökar naturligen prövningens reella betydelse på ett sätt som minskar konfliktriskerna med europakonventionen.

En väsentlig fräga blir inte minst, hur det föreslagna förfarandet förhäller 187

sig till kravet på effektiv konventionstillämpning i artikel 13, Ett tolknings- Prop, 1987/88:69 vis hänsynstagande till konventionen hävdas allmänt i doktrinen som rätte- Bilaga 2 snöre också för inhemsk rättstillämpning. Lagrådet har även under senare år upprepade gånger granskat svenska lagförslags förenlighet med konventionsinnehållet. Läget i domstolspraxis i Sverige måste dock betraktas som oklart.

Kan den nya prövningsordningen innefatta hänsynstagande till konventionsinnehållet, begränsas riskerna för bristande efterlevnad i förhållande till konventionens procedurgarantier ytterligare. Ett sådant klarläggande vore därför önskvärt.

Att en inhemsk prövning pä detta sätt kan innehålla hänsynstagande till
konventionsinnehåll och konventionspraxis bidrar av lätt insedda skäl till
en betydlig minskning av klagofrekvensen utomlands i och med att inhems
ka domstolsorgan kan följa upp konventionstillämpningen redan i sina
avgöranden här hemma,-

Sammanfattningsvis måste konstateras, att förslaget i promemorian sannolikt är otillräckligt för att med säkerhet bringa det svenska rättssystemet i överensstämmelse med konventionens procedurgarantier.

Emellertid beror detta i vissa stycken på hur förslagets innebörd i praktiken kommer att uppfattas pä vissa punkter, särskilt då om ett hänsynstagande till konventionsinnehället får ske, då påståenden om oriktig myndighetsutövning framförs vid den föreslagna nya besvärsordningen.

Industriförbundet förordar därför, att man redan nu överväger att införa ett reguljärt rättsmedel för rättsfrågor, som för närvarande inte kan underkastas domstolsprövning i förvaltningsförfarandet. Prövningen bör då lämna utrymme för en allsidig granskning av rättsfrågan ur alla dess aspekter på samma sätt som vid förvaltningsbesvär. En instansordning bör därför finnas, som ger tillräcklig kapacitet för prövningsuppgifterna. Förslagsvis skulle prövningen anförtros kammarrätterna med regeringsrätten som slutinstans,

Lantbrukariias riksförbund (LRF): LRF finner att förslagen i promemorian inte är tillfyllest utan att ett fortsatt utredningsarbete måste genomföras.

Det kan visserligen antas att förslaget till 2a § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar för närvarande skulle uppfylla artikel 6 i konventionen. Viss tveksamhet beträffande gällande rättstillämpning och inte minst vad man - med beaktande av rättstillämpningen sedan konventionen kom till — kan ha skäl att anta beträffande den framtida utvecklingen gör sig emellertid gällande. Detta gäller förslagets utformning som en laglighetsprövning,

I promemorian hänvisas beträffande laglighetsprövningen till förvalt
ningsdomstolarnas praxis i kommunalbesvärsmäl. Ett utmärkande drag för
kommunalbesvärsinstitutet är att det inte överensstämmer med allmänhe
tens uppfattning om domstols rättstillämpning. Utformningen av 7 kap,
kommunallagen (1977:179) är ju sådan att en prövning av det intressanta -
sakfrågan - i flertalet besvär inte kommer till stånd. Prövningens begräns
ning till det överklagade beslutets laglighet i formellt hänseende gör i
flertalet fall institutet meningslöst som rättsmedel för en klagoberättigad, 188

En ytterligare betänklighet avseende utformningen av 2 a § föranleds av Prop, 1987/88:69 den förhärskande lagstiftningstekniken. Hur befogade besvär än skulle Bilaga 2 vara skulle besvärsinstansen i fall av generella ramlagar med i många fall bristande angivande av motiv, göra den föreslagna utformningen av lagrummet svårtillämpad för domstolen och i flertalet fall meningslös för den klagande.

Det är vidare tveksamt om regeringsrätten, som har till främsta uppgift att vara prejudikatinstans, skall vara första och enda instans. Promemorieförfattarnas bedömning av antalet besvär synes inte vara tillfredsställande underbyggd. Det är inte osannolikt att mängden besvär blir sådan att det blir fräga om massärenden. Mot bakgrund härav är det lämpligare att annan instans än regeringsrätten dömer. Närmast till hands ligger att låta kammarrätterna vara besvärsinstans.

Utifrån vad ovan angivits finner LRF att förslaget ej kan godtas i
föreslaget skick. Promemorian saknar tillräckligt underiag för ett ställ
ningstagande varför LRF förordar ett fortsatt utredningsarbete, som beak
tar de ovan framförda synpunkterna,

Med hänvisning till den snabba utvecklingen av praxis avseende konventionen bör det ytterligare utredas huruvida anpassning av svensk lag till konventionen erfordras, LRF vill här särskilt notera förslaget till plan- och bygglag (prop, 1985/86:1) som, vid riksdagens bifall, torde få vittgående konsekvenser för enskilda. Lämpligen kan departementet i samband med det ovan föreslagna fortsatta arbetet utreda huruvida ytterligare behov av lagändringar finns,

Sveriges advokatsamfund har inte några erinringar mot förslagen,

Sveriges villaägareförbund: Förbundet anser att de framlagda förslagen är ett steg i rätt riktning för att närma de svenska rättsreglerna till europarådskonventionens krav. Det är dock tveksamt om dessa krav helt uppfylls. Det är därför önskvärt med längre gående åtgärder för att möjliggöra domstolsprövning av beslut av myndigheter.

Den föreslagna formen för överprövningen av myndighetsbeslut medför att antalet rättsinstanser som en enskild klagande måste vända sig till för att få rättelse blir stort. Härtill bidrar att regeringsrätten som sista instans i en besvärskedja inte föreslås kunna slutligt avgöra ett ärende utan endast återförvisa det till lägre instans för ny behandling.

Genom den föreslagna lösningen uppkommer även risk för stor tidsutdräkt från det att ärendet först behandlas av myndighet till dess att slutligt avgörande sker. Detta kan förorsaka betydande rättsförluster. En bättre lösning är att i större utsträckning än som föreslagits överföra överprövning frän administrativ myndighet till domstol.

Förbundet förordar därför att förslaget vidareutvecklas i den riktning som här föreslagits.

Också ett par andra remissinstanser pekar pä problem som kan uppstå
genom att den nya prövningsmöjligheten fördröjer det slutliga avgörandet.
Så framhåller t, ex, lantbruksstyrelsen att enligt 13 § jordförvärvslagen
(1979:230) medför ett vägrat förvärvstillständ att förvärvet är ogiltigt. När
köparen fått avslag av högsta instans, dvs, regeringen, är säljaren enligt
nuvarande regler oförhindrad att omedelbart sälja fastigheten till annan, 189

Om de föreslagna reglerna skall tolkas sä att beslutet fortfarande vinner Prop. 1987/88:69 laga kraft omedelbart är säljaren berättigad att sälja fastigheten vidare. Bilaga 2 Emellertid kan det då hända att köparen besvärar sig enligt de föreslagna reglerna och får bifall till besvären. Fastigheten kanske då är såld till annan som fått eller kan få förvärvstillstånd.

Liknande problem som vid tillämpningen av jordförvärvslagen torde uppkomma även vid tillämpning av andra lagar som innebär någon form av myndighetstillstånd för att ett förvärv eller avtal av annat slag skall kunna fullbordas. Se vidare avsnitt 5 i remissammanställningen.

Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen hälsar med tillfredsställelse att departementet inlett ett arbete som syftar till att ge svensk rätt en utformning som bättre svarar mot konventionens krav i aktuellt hänseende. Kravet på en vidsträckt rätt till domstolsprövning har inte tillkommit av en slump. Det grundas på att en sådan prövning anses ge de bästa garantierna för de mänskliga rättigheter och grundläggande friheter som konventionen vill skydda,

I Sverige har av tradition förvaltningsförfarandet i vidsträckt omfattning ansetts fylla den funktion som enligt konventionen ges ät en "oavhängig och opartisk domstol". Det svenska förvaltningsförfarandet präglas av en strävan till opartisk och allsidig prövning av ärendena. Myndigheterna intar också en självständig ställning vid avgörandet av sädana ärenden som omfattas av RF 11:7,

Avdelningen vill likväl hävda att ett förfarande inför domstol generellt sett erbjuder betydligt bättre möjligheter att tillgodose enskildas berättigade krav på rättssäkerhet. Även om muntliga förhandlingar knappast akuta-liseras i flertalet av de ärenden som det här är frågan om, tillgodoser likväl förfarandet inför domstol på ett bättre sätt rättssäkerhetskraven. Domstolarna är enligt RF helt självständiga i förhällande till riksdagen och rege-.ringen. En rad olika lagregler har också tillskapats för att värna domstolarnas och de ordinarie domarnas självständighet i den dömande och rättstill-lämpande verksamheten.

De svenska förvaltningsmyndigheterna anses visserligen vara relativt självständiga i förhållande till regeringen. Utvecklingen går dock utan tvekan mot en gradvis större styrning från regeringens sida. Även av den anledningen kan det vara önskvärt att överföra laglighetsprövningar till domstolar för att undgå misstankar om att hänsyn av exempelvis politisk natur spelar in vid sådana avgöranden.

Vid en granskning av departementspromemorian frän nu angivna utgångspunkter får det konstateras att den präglas av ett mycket snävt synsätt. Någon diskussion av den övergripande frågan om hur tvister mellan enskilda och det allmänna lämpligen bör slitas förekommer knappast, 1 stället tar man sikte på att finna en lösning som till nöds kan tillgodose de krav som ställts av den europeiska domstolen.

Den lösning som föreslås är en något utvidgad resningsbefogenhet för
regeringsrätten att ompröva förvaltningsbeslut. Det är tveksamt om denna
lösning är godtagbar ur den europeiska konventionens synpunkt. Det kan
mycket väl göras gällande att konventionen skall tolkas som ett krav på att
möjligheten till laglighetsprövning av beslut om enskildas "civil rights" 190

skall föreligga i form av ett ordinärt rättsmedel.

I promemorian konstateras mycket riktigt att det i ett rättssamhälle av Prop. 1987/88:69 vår typ är viktigt att strävandena att fördjupa rättssäkerheten leder till en Bilaga 2 fortlöpande utveckling. Slutsatsen av detta borde enligt avdelningens uppfattning vara att Sverige nu inför ett system där domstolsprövning kan ske inom ramen för ett ordinärt rättsmedel. Det är minst sagt rimligt att Sverige efter de avgöranden som under senare tid kommit från europarädsorganen nu ingående överväger hur ett sådant system bör utformas. Att pä det sätt som görs i promemorian pliktskyldigast och med ett minimum av förändringar hjälpligt lappa ihop det svenska regelsystemet i enlighet med konventionen, är enligt avdelningens uppfattning inte tillfredsställande.

Mot bakgrund av vad som nu anförts yrkar avdelningen att ett ordinärt rättsmedel tillskapas för laglighetsprövning av sädana tvister som avses i europakonventionens artikel 6, Detta kan ske på olika sätt. En metod är att helt enkelt gå igenom de aktuella författningarna och pröva i vad mån en möjlighet till överklagande till förvaltningsdomstol bör införas. Som mycket riktigt framgår av promemorian har under senare år på detta sätt möjligheten att fä administrativa beslut överprövade i förvaltningsdomstol kraftigt utvidgats. Åtskilligt bör även fortsättningsvis kunna göras på detta område utan den tidsutdräkt som omtalas i promemorian.

Det är svårt att inse att just denna typ av översyner som rör grundläggande rättssäkerhetsfrågor i ett land som Sverige måste stå tillbaka för annan typ av utredningsarbete. En översyn av dessa frågor bör därför snarast inledas,

I promemorian antyds - märkligt nog - att domstolarna inte skulle vara tillräckligt kvalificerade organ för att tillgodose enskildas rättssäkerhet i en del av dessa förvaltningsärenden. Om det förhåller sig på det sättet vore en naturlig åtgärd att tillföra domstolarna erforderlig sakkunskap. Det förefaller rimligt att regering och riksdag ser till att våra domstolar besitter tillräcklig kompetens för att lösa den typ av rättsliga konflikter som behandlas i promemorian.

Även om man alltså i åtskilliga av de författningar som är aktuella, kanske till och med i de allra flesta, kan införa en möjlighet till domstolsprövning, faller antagligen någon eller några ärendetyper utanför. Naturligt är att regeringen i vissa fall bör ha sista ordet, t, ex, i utlänningsärenden, I övrigt förordar avdelningen en generell reglering innebärande att frågor som gäller någons "civila rättigheter och skyldigheter" och som inte kan prövas av domstol i den aktuella lagstiftningen, alltid skall kunna överklagas till en förvaltningsdomstol. De skäl som i promemorian anförs mot ett sådant system förefaller inte särskilt övertygande.

Sålunda sägs i promemorian att det är en nackdel att den nya befogenheten till överprövning skulle spridas till alltför många domstolar och medföra en splittrad praxis. Men i praktiken skulle det egentligen endast vara de fyra kammarrätterna som blir aktuella för prövning av de ärenden av förvaltningsrättslig art, som kan aktualiseras. Vidare skulle naturligtvis möjlighet finnas till överklagande av kammarrätternas avgöranden varför praxis efter hand skulle utformas av regeringsrätten.

Beslut fattade av regeringen bör självfallet överklagas direkt till rege
ringsrätten, 191

Det sägs i promemorian att den föreslagna ordningen skulle få karaktär Prop. 1987/88:69 av en systemförändring. Detta bör inte uppfattas som något negativt i den Bilaga 2 mån det leder till större rättssäkerhet för de berörda.

2 Tillämpningsområdet för en ny möjlighet att få förvaltningsbeslut domstolsprövade

Regeringsrättens ledamöter: Förslaget har inte grundats direkt pä konventionens normer utan är uppbyggt utifrån den svenska konstitutionens grundregler om lagstiftning - här regeringsformens 8 kap, 2 och 3 §§, Huruvida det, med hänsyn till denna skillnad i utgångspunkt, uppnås att det nya prövningsinstitutet verkligen täcker alla situationer som konventionens artikel 6 omfattar, saknar vi tillräckligt underiag för att bedöma.

Såvitt gäller den motsatta frågan, nämligen om de föreslagna reglerna går utöver konventionens krav, vill det synas som om artikel 6 hittills närmast ansetts tillämplig i fall där klaganden varit någon som genom lagstiftning eller myndighetsåtgärd har förlorat en rättighet eller befogenhet eller ett näringsfång som han tidigare utövat, eller drabbats av att ett ingånget avtal blivit ogiltigt. Anknytningen av det föreslagna prövningsinstitutet till myndighetsutövning mot enskild, som rör tillämpning av en föreskrift om något förhållande som avses i 8 kap, 2 eller 3 § RF, förefaller däremot medföra, att redan exempelvis avslag på en ansökan från en person om tillstånd att starta en tillståndspliktig verksamhet kan ge upphov till talerätt enligt den föreslagna bestämmelsen, oavsett om sökanden har bedrivit verksamheten.

Härutöver skall erinras om att ett stort antal författningar på skatteområdet innehåller bestämmelser om dispenser o, d, som meddelas av regeringen, riksskatteverket eller annan myndighet utan möjlighet till fullföljd mot avslagsbeslut till förvaltningsdomstol (jfr exempelvis Geijer-Rosenqvist-Sterner: Skattehandbok, del 1, 8:e uppl, s, 1156 ff,). Vidare vill vi erinra om att det i 85 § I mom, och 86 § uppbördslagen (1953:272) finns bestämmelser som förbjuder fullföljd av talan mot förvaltningsmyndighets beslut i en rad uppbördsfrågor. Här avsedda beslut i dispensärenden och uppbördsfrågor skulle komma att falla under de föreslagna reglerna medan de däremot inte torde omfattas av konventionens artikel 6, Det är angeläget att tillämpningsområdet för det nya prövningsinstitutet begränsas så att det inte omfattar här nämnda ärendetyper.

Frän det föreslagna institutets tillämpningsområde har undantagits ären
den som prövas enligt utlänningslagen, 1 promemorian görs den bedöm
ningen att sädana ärenden inte kan anses innebära krav pä domstolspröv
ning och att det av särskilda skäl finns anledning att undanta dem. En
orsak till att ärenden enligt utlänningslagen undantagits anges vara att
ärendena måste avgöras mycket snabbt och har en betydande frekvens.
Utlänningslagen inrymmer emellertid rättigheter som kan uppfattas som
civila rättigheter enligt konventionen (se exempelvis 3 § första stycket
samt 13 och 15 §§), Beslut som berör sådana frågor i utlänningslagen kan 192

innebära djupa ingrepp i den enskildes förhållanden. Vid den fortsatta
beredningen av frågan bör därför utlänningsärendenas behandling tas upp
till nya överväganden,-

I promemorian har visserligen framhållits att förteckningen över författningar där artikel 6 i europarådskonventionen kan aktualiseras inte gör anspråk på fullständighet och att någon ingående analys av de aspekter som kan anläggas på de olika ärendetyperna från konventionens synpunkt inte gjorts. När det gäller punkt 2 i förteckningen, som innehåller fall med anknytning till äganderätten, hade det dock varit av intresse om man närmare hade diskuterat vissa beslut som fattas med stöd av plan- och byggnadslagstiftningen. Enligt det förslag till ny plan- och bygglag som nu ligger på riksdagens bord (prop, 1985/86:1) skall vissa beslut om vägrad rätt att bebygga en fastighet prövas av regeringen i sista instans. Lagrådet hade i fråga om dessa beslut fäst uppmärksamheten på att besvärsreglerna skulle kunna komma att anses oförenliga med artikel 6,1 propositionen för emellertid departementschefen som sin mening fram uppfattningen att artikeln inte blir tillämplig i berörda fall (s, 370 f). Det förslag till omprövning av bl, a, regeringsbeslut som läggs fram i promemorian synes emellertid komma att omfatta också de fall av vägrat bygglov som lagrådet tog upp. För undvikande av missförstånd i framtiden bör frågan belysas i det fortsatta lagstiftningsarbetet, I det sammanhanget bör också klargöras i vad mån beslut som regeringen som sista instans fattar om antagande av detaljplan skall omfattas av det nya prövningsinstitutet. Beslut om antagande av detaljplan har ju bl, a, expropriativa verkningar och kan i olika hänseenden lägga restriktioner på användningen av fastigheter,

JK: Det synes inte föreligga anledning att på förhand underkänna antagandet av den europeiska domstolen som ett ordinärt rättsmedel skulle godta en klagorätt till regeringsrätten under förutsättningar som anges i första stycket 1-3 samt tredje stycket i den föreslagna 2 a § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.

Tanken att psykiatriska nämnden, kriminalvårdsnämnden och hyresnämnderna skulle kunna erkännas som domstol vid konventionstolkningen i Europarådet har jag svårt alt ansluta mig till.

Hovrätten: Enligt promemorian finns det av "särskilda skäl" anledning att undanta frågor om föreskrifter som gäller utlännings vistelse i riket. Det anförs att dessa ärenden har en betydande frekvens och ofta måste avgöras snabbt. Frågan har berörts i tidigare lagstiftningsarbete rörande utlänningslagen (se bl. a. prop. 1975/76:18 s. 201 f. och 207 samt prop. 1981/82:146 s. 160 och 164 ff,).

Artikel 6 är en ren procedurregel. Den gäller även för utlänningar som berörs av svensk myndighetsutövning, I promemorian anförs inte något till stöd för att det enligt konventionen skulle vara möjligt att undanta här angivna ärenden frän artikelns tillämpningsområde. Det förefaller således som om undantaget för de angivna utlänningsärendena strider mot Sveriges åtaganden enligt konventionen.

Av promemorian framgår att de förvaltningsärenden, som förekommer inom ramen för en domstols administrativa verksamhet, är avsedda att undantas från paragrafens tillämpningsområde. Undantaget är svårförståe-

Prop. 1987/88:69 Bilaga 2

193

ligt och har inte motiverats. Här handlar det ju inte om en domstols Prop. 1987/88:69 dömande verksamhet, varför procedurkraven enligt artikeln genast gör sig Bilaga 2 gällande. Det nu avsedda undantaget torde ej heller kunna utläsas av den nya paragrafen vare sig i ingressen till första stycket eller i dess tredje punkt.

Utanför tillämpningsområdet faller även de fall i vilka den enskilde skulle ha kunnat "bringa beslutet" under domstols prövning genom ansökan om stämning. Som enda exempel anförs arbetstvister. Det hade varit klargörande med en något fylligare beskrivning av vilka fall som avses. Den föreslagna lydelsen ter sig nog för övrigt svårbegriplig för den enskilde.

Datainspektionen: Bland författningar som berörs av omprövningsmöjli-heten nämns i promemorian kreditupplysningslagen (1973:1173) och inkassolagen (1974:182), över vilka datainspektionen utövar tillsyn. Enligt inspektionens mening berörs även datalagen (1973:289),

Kommerskollegium: Kollegiet har att befatta sig med ärenden enligt fyra av de i promemorian förtecknade lagarna, nämligen lagen om tillstånd till överlåtelse av fartyg (9), lagen om tillfällig handel (14), lagen om rätt för utlänning och utländskt företag att idka näring här i riket(15) samt - sedan den 1 juli 1985 - lagen om handel med skrot och begagnade varor(32). Inom kollegiets verksamhetsområde kan dessutom — beroende på hur praxis utvecklas och pä hur enskilda uppfattar förevarande lagändring — ärenden enligt aktiebolagslagen, lagen om ekonomiska föreningar, lagen om handelsbolag och enkla bolag, försäkringsrörelselagen, resegarantilagen, lagen om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar, lagen om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia och lagen om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel m, m, (där kollegiet är remissinstans) bli föremål för talan hos regeringsrätten.

Krigsmaterielinspektionen (KMI) har väsentligen två funktioner, dels en myndighetsfunktion som avser tillsyn över de företag m.fl, som erhållit tillstånd att tillverka krigsmateriel m,m,, dels en beredningsfunktion när det gäller ärenden inom krigsmaterielomrädet som skall prövas av regeringen.

Tillverkning och tillhandahållande av krigsmateriel regleras genom lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m,m, och förordningen (1983:1036) i samma ämne,

I lagen föreskrivs bl, a, att tillverkning av krigsmateriel inte får ske utan regeringens tillstånd. Sådant tillstånd krävs också för att yrkesmässigt försälja, utbjuda mot vederlag och förmedla krigsmateriel, uppfinning avseende krigsmateriel och metod för framställning av sådan materiel. Regeringen får förena ett tillstånd med villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser. Tillstånd kan meddelas för viss tid eller tills vidare och kan återkallas av regeringen, om tillständshavaren har åsidosatt gällande föreskrifter eller villkor eller i annat fall skälig anledning till återkallelse föreligger.

Bestämmelserna om dispens från det grundläggande förbudet mot att
föra ut krigsmateriel och att överlåta eller upplåta rätt att utom riket
tillverka krigsmateriel, m, m, finns i lagen (1982:513) om förbud mot utför- 194

sel av krigsmateriel, m, m. samt i tillhörande förordning (1982:1062),

Frågor om tillstånd till utförsel av krigsmateriel prövas av regeringen, Prop. 1987/88:69 om inte ärendet avser utförsel i mindre omfattning eller eljest är av mindre Bilaga 2 vikt. Sådana ärenden prövas av utrikeshandelsministern. Ärenden om tillstånd till upplåtelse eller överiåtelse av rätten att utomlands tillverka krigsmateriel prövas alltid av regeringen liksom tillstånd till att här i riket bedriva militärt inriktad utbildning av utländska medborgare. Tillstånd som här sagts kan återkallas under vissa förhållanden.

Beslut i ärenden inom krigsmaterielomrädet styrs av säkerhets- och utrikespolitiska överväganden. Till grund för regeringens prövning av ärenden enligt lagen om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m, m, ligger de av riksdagen är 1971 fastlagda och genom godkännandet av prop, 1981/82:196 med förslag till nyssnämnda lag bekräftade riktlinjerna. Varje utförselansökan prövas i enlighet härmed mot bakgrund av köparlandets inrikespolitiska förhållanden och utrikespolitiska situation samt det sätt på vilket ifrågavarande materiel kan väntas bli använd, Samma bedömningar görs i fråga om licensupplätelser m. m.

Tillsynen över tillverkningsindustrin motiveras av en vilja att som ett led i en följdriktig fredspolitik kontrollera försvarsindustrin.

Ett genomförande av promemorians förslag till lagprövning av regeringens beslut inom KMI:s verksamhetsområde synes innebära att följande regeringens beslut kan göras till föremål för sådan prövning; nämligen beslut i ärenden om tillstånd att tillverka krigsmateriel, tillstånd att försälja eller förmedla krigsmateriel, m,m,, tillstånd att bedriva militärt inriktad utbildning av utländsk medborgare, tillstånd till utförsel av krigsmateriel och tillstånd att upplåta eller överiåta rätt att utom riket tillverka krigsmateriel samt om återkallelse av här nämnda beslut.

Som framgår av det ovan sagda grundas regeringens prövning av ifrågavarande ärenden på utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar. Även om en lämplighetsbedömning inte avses komma till stånd genom det föreslagna prövningsförfarandet måste det - som också betonas flera gånger i promemorian - vara svårt att dra en gräns mellan en renodlad laglighetsprövning och en lämplighetsprövning.

Enligt inspektionens uppfattning bör möjlighet inte finnas till en överprövning av regeringens beslut i frågor som rör landets säkerhetspolitik och utrikespolitiska förhållanden. Även om prövningen är begränsad till ett besluts lagenlighet kan enbart den omständigheten att ett beslut kan underställas regeringsrätten vara negativt med tanke på en spridning av regeringens material till motparten. Mot bakgrund av att regeringens beslut inte alltid motiveras utföriigt - vilket inte heller är möjligt av säkerhets-och utrikespolitiska hänsyn eller eftersträvansvärt i dessa fall - torde det vara svårt för regeringsrätten att omedelbart ta ställning till huruvida fråga är om en ren lämplighetsbedömning,

I motiven till undantag för ärenden som prövas enligt utlänningslagen
anges i promemorian att det ofta är av utomordentligt stor vikt att dessa
ärenden avgörs snabbt och att de har en mycket betydande frekvens, I viss
mån kan en parallell här dras till beslut i ärenden om tillstånd inom
krigsmaterielomrädet på det sättet att sädana ärenden ofta måste avgöras
utan dröjsmål, 195

Sammantaget finner KMI att undantag från den föreslagna ordningen Prop, 1987/88:69
måste göras för ärenden inom krigsmaterielomrädet. Bilaga 2

Utredningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielomrädet: Ett genomförande av den ordning som föreslås i departementspromemorian skulle innebära en möjlighet till överprövning av regeringens beslut i ärenden om utförsel av krigsmateriel, liksom i de övriga ärenden inom krigsmaterielomrädet som prövas av regeringen.

Utredningen vill starkt ifrågasätta om den föreslagna ordningen bör tillämpas på beslut som i allt väsentligt präglas av utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar. Mot bakgrund av vad som i promemorian har påpekats om svårigheterna att kunna dra en klar gräns mellan laglighets-och lämplighetsprövning vill utredningen avstyrka att möjlighet öppnas för domstolsprövning på detta mycket speciella område.

Riksförsäkringsverket: Inom det område som riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna har att svara för är det endast ett fåtal ärendetyper som kan tänkas bli berörda.

Nedan ges exempel på två ärendetyper som synes beröra enskildas personliga och ekonomiska förhållanden pä sådant sätt att de skulle kunna bli föremål för prövning i den föreslagna ordningen. De har dessutom likheter med de ärenden om rätten att bedriva näringsverksamhet som har prövats av domstolen för de mänskliga rättigheterna.

Privatpraktiserande tandläkare

Ersättning för utgifter för tandvård betalas från den allmänna tandvärds-försäkringen om vården meddelas genom det allmännas försorg eller lämnas av tandläkare som är uppförd på en av allmän försäkringskassa upprättad förteckning. Enligt en övergångsbestämmelse till den lag varigenom tandvårdsförsäkringen infördes kan riksförsäkringsverket under vissa förutsättningar begränsa rätten för privatpraktiserande tandläkare att bli uppförda på förteckning hos försäkringskassan.

Enligt de nuvarande övergångsbestämmelserna prövar regeringen besvär över riksförsäkringsverkets beslut att inte medge tandläkare att bli uppförd på försäkringskassans förteckning.

Privatpraktiserande sjukgymnaster

Ersättning för utgifter för sjukvårdande behandling hos privatpraktiserande sjukgymnast betalas från den allmänna sjukförsäkringen om sjukgymnasten är uppförd pä en av allmän försäkringskassa upprättad förteckning. En sjukgymnast förs upp på förteckning om han har åtagit sig att följa förordningen (1976:1018) med taxa för sjukvårdande behandling m,m, (behandlingstaxan) och sjukvårdshuvudmannen tillstyrker att sjukgymnasten förs upp på förteckningen. Från kravet på tillstyrkan av sjukvårdshuvudmannen finns vissa undantag.

Enligt 6 § behandlingstaxan skall privatpraktiserande sjukgymnast för
att bli uppförd på försäkringskassans förteckning dessutom ha fullgjort
antingen viss tids tjänstgöring hos sjukvårdshuvudman eller annan därmed 196

jämförlig tjänstgöring. Enligt riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS Prop. 1987/88:69 1977:2) skall sjukgymnasten för att bli uppförd på förteckning ha fullgjort Bilaga 2 minst två ärs tjänstgöring i offentlig vård. Från denna bestämmelse kan riksförsäkringsverket meddela dispens.

Dispens lämnas av riksförsäkringsverket i de fall sjukgymnasten kan åberopa meriter som kan anses likvärdiga med två ärs tjänstgöring i offentlig vård. Riksförsäkringsverkets beslut om dispens kan överklagas hos regeringen med stöd av 18 § allmänna verksstadgan.

Regeringen prövar årligen ett 20-tal ärenden av de här slagen som besvär och bifaller besvären i omkring 30 procent av ärendena.

Enligt förslaget skall ett beslut under vissa angivna förutsättningar kunna undanröjas av regeringsrätten om den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot lag eller annan författning. Det finns därför anledning att påpeka att de tvä ärendetyper som har berörts ovan innefattar sädana bedömningar att en ren laglighetsprövning kan vara av begränsat värde för den enskilde. Om det bedöms angeläget att en domstol prövar ärenden av de här slagen i samma omfattning som beslutsmyndigheten och inte bara ur laglighetssynpunkt kan det åstadkommas genom en översyn av besvärsförfarandet.

Socialstyrelsen: Socialstyrelsen vill fästa uppmärksamheten pä vissa författningar där styrelsen som sista instans fattar beslut, vilka rör den enskildes civila rättigheter och skyldigheter och vilka inte på ordinär väg kan komma under domstols prövning,

Lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel är tillämplig pä automatspel som anordnas i förvärvssyfte och som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel på automaten. För att fä anordna automatspel, som inte enbart är av tillfällig karaktär, krävs tillstånd. Frågan om tillstånd prövas i första instans av socialnämnden i kommunen. Vid prövningen skall socialnämnden bedöma om spelverksamheten kan antas förorsaka bristande ordning eller kommer att bedrivas i en miljö som är olämplig för barn eller ungdom. Enligt uttalanden i förarbetena till lagen har socialnämnden ansetts bäst kunna bedöma i vilken utsträckning automat-spelsverksamhet kan förorsaka sociala problem. Emellertid har i lagen intagits en möjlighet till besvär över socialnämndens beslut. Besvär kan föras till länsstyrelsen och i sista instans till socialstyrelsen. Möjligheten att genom besök på platsen bilda sig en uppfattning om förhållandena i det enskilda fallet är för socialstyrelsens del begränsade. Socialstyrelsens prövning har därför kommit att inriktas på legaliteten i socialnämndens ställningstagande, där rättssäkerhetsaspekten dominerar liksom strävan att uppnå enhetlighet i landet. Detta medför att uttalandena i propositionen 1981/82:203 s, 16 att socialnämnden bör ges stor frihet, när det gäller tillståndsprövningen, egentligen saknar betydelse. Kommunernas frihet inskränker inte besvärsinstansernas skyldighet att pröva huruvida lagens förutsättningar för tillstånd är uppfyllda eller inte. För socialstyrelsens del kan emellertid knappast sägas att automatspelsärendena som sådana tillför styrelsen någon väsentlig kunskap som är till nytta för styrelsen i tillsynsarbetet.

Prövningarna i länsstyrelserna och socialstyrelsen som rör den enskildes 197

"civila rättigheter och skyldigheter" behöver inte heller ske med ianspråk- Prop. 1987/88:69 tagande av andra kunskaper än sådana som finns till förfogande hos Bilaga 2 förvaltningsdomstolarna, Automatspelsärendena tillhör således enligt socialstyrelsens uppfattning en typ av ärenden som normalt inte bör falla på en förvaltningsmyndighet utan på domstol. Detta talar för att besvärsprövningen bör läggas på förvaltningsdomstolarna.

Socialstyrelsen har vidare i sitt remissvar på alkoholhandelsutredning-ens betänkande (SOU 1985:15) tillstyrkt att besvärsprövningen enligt lagen (1977:293) om handel med drycker, där socialstyrelsen är sista instans, förs över till förvaltningsdomstolarna.

Styrelsen vill också understryka att det av propositionen 1979/80:6 framgår att socialstyrelsens insatser skall koncentreras till mer övergripande uppgifter inom områdena för socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Styrelsens befattning med enskilda ärenden bör minska och om möjligt föras över till annan lämplig myndighet. Även pä nu aktuella områden finns regler om förbud mot fullföljd beträffande vissa typer av ärenden, bl,a, vissa av styrelsens avgöranden enligt abortlagen (1974:595) och steriliseringslagen (1975:580). Även beslut på dessa områden där rättsliga rådet, som sista instans, fattar beslut som rör den enskildes "civila rättigheter och skyldigheter" kan således komma under domstols prövning vilket socialstyrelsen tillstyrker.

Socialstyrelsen anser det vara en fördel att man i 2 a § utnyttjat begrepp, som redan används i lagtexten och vilkas innebörd är välkänd. Styrelsen ser det som en fördel att begreppet myndighetsutövning använts i stället för en definition i lagen av detta begrepp. Härigenom har man fått en enhetlig terminologi i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar och regeringsformen vilken åberopas i lagtexten för att ange avgräsningen av det fält som enligt konventionen omfattas av begreppet "civila rättigheter och skyldigheter". Genom att hänvisa till 8 kap, 2 och 3 §§ regeringsformen framgår att till begreppet "civila rättigheter och skyldigheter" inte bara hänförs vad man traditionellt brukar hänföra till civilrätten. Även viktigare offentligrättslig reglering av bl, a, individens näringsfrihet och frihet i ekonomiskt hänseende räknas dit.

Den viktiga inskränkning som sålunda ligger i att beslutet skall röra
tillämpning av föreskrifter om förhållanden som avses i 8 kap. 2 eller 3 §
regeringsformen utgör i sig ett hinder mot att det föreslagna omprövnings
institutet kan bli föremål för missbruk. Härtill kommer såsom anges i
promemorian att den klagande har bevisbördan dvs, det ankommer på den
klagande att påvisa att beslutet strider mot lag eller annan författning.
Socialstyrelsen vill emellertid påpeka att problem kan uppstå för den
klagande i de fall en lagbestämmelse kan ge upphov till olika tolkningar, I
en sådan situation fordras att den klagande påvisar en betydande brist pä
överensstämmelse mellan beslutet å ena sidan och förarbeten eller praxis å
den andra för att det skall kunna sägas att beslutet strider mot lag eller
annan författning. Styrelsen anser att det för sådana inte alltför sällsynta
fall åtminstone i motiven till den föreslagna lagtexten borde ha angivits hur
pass omfattande utredning som bör krävas av den klagande. Det kan ju
uppstå fall då vidlyftig utredning krävs för att kunna uppvisa att ett beslut 198

strider mot lag eller annan författning.

Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA): Vid den exemplifi- Prop. 1987/88:69 ering som med utgångspunkt i 1985 års lagbok gjorts i promemorian av fall, Bilaga 2 där svensk lagstiftning skulle kunna tänkas sakna sådan möjlighet till domstolsprövning som konventionen kräver, har lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption uppmärksammats. Enligt denna lag och förordningen (1976:834, ändrad 1981:674) om prövning av utländskt beslut om adoption kan ett adoptionsbeslut, som meddelats i främmande stat, godkännas av NIA och därigenom bli giltigt även i Sverige. Prövningen innefattar såväl lämplighets- som laglighetsöverväganden. Det kan här nämnas, att under de nära tio år som denna prövning varit delegerad till förvaltningsmyndighet, har överklagande skett endast i något enstaka fall,

NIA vill i detta sammanhang också peka på lagen (1979:552, ändrad 1981:580 och 1984:1093) om internationell adoptionshjälp och förordningen (1981:681, ändrad 1984:1094) med instruktion för NIA, Dessa författningar är inte införda i lagboken.

Internationell adoptionshjälp definieras närmare i lagen och får från enskild lämnas endast av ideell sammanslutning som är auktonserad av NIA, Förutsättningarna för auktorisation är angivna i lagen. Beslut att vägra eller återkalla auktorisation kan överklagas hos regeringen. För nävarande har sex organisationer sådan auktorisation.

Vidare kan frågan om en adoptionsorganisation i ett visst fall skall lämna internationell adoptionshjälp ibland komma under NIA:s prövning, NIA kan då antingen uppdra åt organisationen att lämna hjälpen eller besluta att hjälp inte skall lämnas den enskilde. Ett sådant beslut kan inte överklagas.

Det är alltså tänkbart att ocksä beslut enligt lagen om internationell adoptionshjälp kan komma att begäras undanröjda under åberopande av det föreslagna överprövningsinstitutet. Till grund för dessa beslut ligger i allmänhet lämplighetsöverväganden, men även fall av ren laglighetsprövning kan tänkas. Det antal ärenden som skulle kunna komma i fräga är dock även här mycket begränsat.

Bankinspektionen: Bankinspektionen konstaterar att den föreslagna utvecklingen av resningsinstitutet för att ge de enskilda möjlighet till domstolsprövning i enlighet med den praxis som utvecklats av europadomstolen, endast avser en laglighetsprövning. Bankinspektionen tillämpar bl, a, fondkommissionslagen (1979:748) och aktiefondslagen (1974:931) och beslutar om tillstånd för bolag att utöva sådan verkamhet. Därvid görs såväl lämplighets- som laglighetsprövning. Lämplighetsprövningen avser kompetensen hos fondkommissionsbolags resp, fondbolags styrelse och ledning och lagligheten prövas genom granskning av bolagsordningar resp, fondbestämmelser, I fråga om finansbolag ankommer det pä bankinspektionen att pröva om bolagets verksamhet är sådan, att bolaget skall föras in i en förteckning enligt lagen (1980:2) om finansbolag, och att godkänna bolagsordningen. Däremot har inspektionen ingen befogenhet att pröva bolagets lämplighet att driva sådan verksamhet.

Inspektionens beslut kan överklagas till regeringen. Förslaget att öppna
en möjlighet till överprövning i regeringsrätten av regeringens beslut i
dessa fall påverkar inte arbetet inom inspektionen eftersom prövning i 199

inspektionen även i framtiden kommer att göras på samma sätt som hittills.

Juridiska fakultetsnåmnden vid universitetet i Stockholm: Regeringsrät- Prop. 1987/88:69 tens praxis visar att varje beslut, som medför sådana verkningar som Bilaga 2 konstituerar överklagbarhet, också kan bli föremål för resning, (Se Ragnemalm a. a, s, 92 ff), Då kraven för att beslut skall kunna angripas med förvaltningsbesvär är tämligen måttliga, gäller alltså detsamma beträffande resningsbarheten. För att ett beslut skall vara angripbart enligt reglerna för det nya institutet uppställes avsevärt strängare krav. Fem olika moment kan urskiljas.

a) Att angreppsobjektet bestämmes som "ett beslut i ett förvaltningsärende" fyller väl främst funktionen att undantaga regeringens rent politiska avgöranden. Att denna gräns i praktiken kan vara svär att draga är uppenbart, men problemet kan knappast tydligare lösas lagstiftningsvägen, (Jfr beträffande resning Ragnemalm a, a, s, 100,)

b) Den andra förutsättningen - att "beslutet innebär myndighetsutövning mot någon enskild" - innefattar en avsevärd skärpning i förhållande till vad som gäller beträffande överklagbarhet och resningsbarhet, där något motsvarande krav inte uppställes. Härtill kommer såsom ytterst anmärkningsvärt, att promemorieförfattarna utan några som helst förklarande kommentarer anknyter till den av förvaltningsrättsutredningen (FRU) i förslaget till ny förvaltningslag (SOU 1983:73; överklagbarhetspa-ragrafen) lanserade innovationen beslut, som innebär myndighetsutövning i stället för beslut i ärenden, som gäller myndighetsutövning. FRU:s förslag, som härvidlag kritiserades av fakultetsnämnden i dess remissyttrande och som ocksä förkastades vid antagandet av den nya förvaltningslagen, byggde på en klart redovisad, subtil distinktion mellan dessa båda uttryck. Huruvida i promemorian endast använts ett slarvigt språkbruk eller om man avsiktligt pä nytt velat - på ett i sä fall försåtligt sätt - introducera den nyligen avvisade konstruktionen undandrar sig fakultetsnämndens bedömande. Nämndens kritik redovisas i dess remissyttrande över FRU:s förslag och i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1984 s. 317 f,

c) För att vara angripbart skall beslutet vidare röra "tillämpning av en föreskrift om något förhållande som avses i 8 kap, 2 eller 3 § regeringsformen". Denna formel har valts som ett alternativ till de från konventionstexten översatta begreppen "civila rättigheter och skyldigheter", vilka anges "inte lämpligen böra användas direkt i en svensk författningstext som skall vara generellt tillämplig", eftersom "det föreligger uppenbara svårigheter att transformera dem till adekvata svenska lagtekniska termer". Härtill vill fakultetsnämnden för det första påpeka, att konventionsuttrycket i svensk direktöversättning faktiskt redan nu återges i svensk lagtext, nämligen i sekretsslagen 12 kap, 4 § andra stycket. För det andra gör det enligt fakultetsnämndens mening ett något egendomligt intryck att då det gäller de förvaltningsärenden som här är aktuella anknyta till bestämmelserna om civilrättslig lagstiftning i RF 8:2; förklaringen kan möjligen ligga däri, att lagrummet härvidlag inte är helt renodlat (jfr "föreskrifter om svenskt medborgarskap", som närmast är av offentligrättslig typ), men det kan starkt ifrågasättas, om hänvisningen till 8:2 kan ha någon betydelse vad gäller förpliktelserna enligt artikel 6 i europarådskonventionen. För det tredje vill fakultetsnämnden ifrågasätta, om den aktuella 200

begränsningen - även om den kanske inte sträcker sig alltför långt - över Prop. 1987/88:69

huvud taget är påkallad. Någon sådan restriktion har inte ansetts nödvän- Bilaga 2

dig, dä det gäller överklagbarhet eller resningsbarhet. Att den här införts

utgör snarast ytteriigare ett tecken på att det nya institutet de facto är ett

extraordinärt rättsmedel, (Vad gäller undantaget för beslut "i fråga om en

föreskrift som gäller utlännings vistelse i riket", alltså primärt beslut enligt

utlänningslagen, är det visserligen korrekt, att frekvensen av sådana beslut

är stor och att det är av vikt att ärendena avgöres snabbt, men samtidigt rör

det sig ju om ärenden, som är av den största betydelse för den enskilde.

Huruvida påståendet, att konventionens artikel 6 inte kan komma att

aktualiseras i sådana ärenden, är korrekt, låter sig inte utan närmare

undersökningar bedömas. Resningsinstitutet står emellertid till buds också

i dessa fall,)

d) Kravet på att "beslutet inte skulle ha kunnat överklagas i annan
ordning" illustrerar likaså det nya institutets extraordinära karaktär. Den
som underlåtit att uttömma de ordinära rättsmedlen skall inte kunna få en
ansökan enligt de nya reglerna prövad av regeringsrätten. Det är alltså inte
- som dä det gäller en resningsansökan - tillräckligt, att beslutet vunnit
laga kraft, (Att inte heller förekomsten av andra rättelsemöjligheter än
anförande av förvaltningsbesvär lägger några principiella hinder för pröv
ning av en resningsansökan framgår av Ragnemalm a, a, s. 158 ff.) Följden
torde dä bli, att t, ex, den som haft laga förfall för att inte klaga inom
besvärstiden först måste vända sig till regeringsrätten med en ansökan om
återställande av försutten tid, därefter vid bifall till ansökningen anföra
besvär inom den restituerade tiden och invänta besvärsmyndighetens ut
slag; först därefter kan han - om besvärsinstansen är slutinstans, om
beslutet gått honom emot och om alla de olika nya sakprövningsförutsätt
ningarna är uppfyllda - återkomma till regeringsrätten med en ansökan
enligt de nya reglerna. Över huvud taget synes samordningen med de
existerande reglerna om extraordinära rättsmedel - som skall bestå oför
ändrade - inte ha ägnats tillräcklig uppmärksamhet,

e) Den sista till det angripna beslutet knutna förutsättningen är, att
"beslutet inte annars har prövats av någon domstol eller skulle ha kunnat
bringas under en domstols prövning på annat sätt än genom ansökan om
resning". Den kryptiskt formulerade begränsningen, som saknar motsva
righet vad gäller prövning av resningsansökningar, tar inte endast sikte på
sädana fall där prövning i förvaltningsdomstol kan åstadkommas genom
besvär i vanlig ordning utan avser ocksä situationer, där talan väckes
genom ansökan om stämning, t, ex, enligt lagen om rättegången i ar
betstvister. Med "domstol" avses enligt lagförslaget också "sådan nämnd
som avses i 2 kap. 9 § andra stycket andra meningen regeringsformen".
Då ett ärende kan prövas av t, ex, psykiatriska nämnden eller kriminal
vårdsnämnden, uteslutes alltså talan om omprövning i regeringsrätten
enligt de nya reglerna. Även t, ex, hyresnämnd likställes i detta samman
hang med domstol, vilket klart illustrerar sådana brister i det föreslagna
rättsskyddssystemet, att det svårligen låter sig försvaras inför internatio
nellt forum. Det finns knappast någon anledning att förmoda att organ,

som i den svenska grundlagen inte erkännes som domstolar, av den euro- 201

peiska domstolen skulle accepteras som sådana.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet i Uppsala framhåller att Prop. 1987/88:69 begreppet "civila rättigheter" är oklart och fortsätter: Den lösning på Bilaga 2 problemet som promemorian förordar, saknar inte elegans. Man anknyter den legalitetsprövning som regeringsrätten skall utöva, till regeringsformens bestämmelser om lagstiftningsförfarandet i 8 kap, 2 eller 3 §; om myndighetsutövning berör förhållanden som måste regleras genom dessa normer (utom utlännings vistelse i riket) medges en slutlig klagorätt till regeringsrätten om inte någon domstol annars skulle vara behörig att pröva ärendet (se 2 a § 1-3 1 förslaget om lag till ändring av lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). Som promemorian ocksä framhåller torde en sådan lösning väl uppfylla den europeiska konventionens krav.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet i Lund genom styrelsens forskningsnämnd: Det i promemorian föreslagna rättsmedlet skall endast innefatta en kassationsprövning. När regeringsrätten beviljar resning, händer inte så sällan att regeringsrätten ändrar förvaltningsbeslutet eller meddelar ett nytt beslut. Som ovan närmare utvecklats, föreligger i praktiken inte någon större skillnad mellan den föreslagna grunden för bifall till anförda rättsbesvär och motsvarande resningsgrund. Detta kan komma att medföra, att regeringsrätten med utnyttjande av sin rätt att bevilja resning vanligtvis kommer att avgöra ärendet i sak, även när ärendet hänskjutits till regeringsrätten genom anförande av rättsbesvär. Det finns med andra ord skäl att anta, att regeringsrättens prövning i praktiken kommer att bli vidsträcktare än den kassationsprövning som föreslås i promemorian.

Enligt förslaget skall det nya institutet vara tillämpligt på förvaltnings
beslut, som innebär myndighetsutövning mot någon enskild och rör
tillämpning av en föreskrift om något förhållande som avses i RF 8:2 eller
3, Att RF 8:2 omnämns här har väl sin förklaring i att konventionens
artikel 6 med "civila rättigheter och skyldigheter" förmodligen från början
har avsett just civilrättsliga förhållanden, även om begreppet sedan har fått
en vidare tolkning. Men mäste RF 8:2 omnämnas för att Sverige skall
uppfylla sina förpliktelser enligt konventionen? Privaträttsliga tvister av
görs i princip av allmän domstol, och därmed är konventionens krav
uppfyllda, (Det kan visserligen ifrågasättas om föreskriften i RB 42:5 om
dom utan stämning, när käromålet är uppenbart ogrundat, uppfyller kon
ventionens krav, men den frågan är inte aktuell i detta lagstiftningsärende,)
Om ett förvaltningsbeslut rör tillämpning av privaträttsliga regler, lär det i
regel utgöra ett partsbesked och faller då utanför den föreslagna reglering
en, eftersom det inte innebär myndighetsutövning. Enligt RF 11:3 kan
dock rättstvist mellan enskilda med stöd av lag avgöras av annan myndig
het än domstol. Exempel härpå erbjuder hyresnämnderna och arrende
nämnderna, kanske också statens va-nämnd. Men dessa faller utanför den
föreslagna regleringen, antingen därför att deras beslut kan överklagas hos
domstol eller därför att de har en sådan sammansättning att de enligt
förslaget skall jämställas med domstol. Slutsatsen av det nu anförda blir,
att det är onödigt att omnämna RF 8:2, i den mån privaträttsliga tvister
avses,------

Enligt förslaget skall med domstol jämställas sådan nämnd som avses i
RF 2:9 andra stycket, dvs, nämnd vars sammansättning är bestämd i lag 202

och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare, I promemo- Prop. 1987/88:69 rian sägs, att härmed avses psykiatriska nämnden, kriminalvårdsnämnden Bilaga 2 samt t. ex. hyresnämnderna. Enligt RF:s terminologi är dessa organ förvaltningsmyndigheter. Tanken är tydligen, att de är domstolar i konventionens mening, trots att de inte är det i RF:s mening. Forskningsnämnden hyser starka tvivel om att den europeiska domstolen skulle betrakta de nämnda organen som domstolar och således använda ett vidsträcktare domstolsbegrepp än det som gäller enligt svensk rätt.

Lantbruksstyrelsen har inget att erinra mot den begränsning av tillämpningsområdet som görs genom hänvisningen till regeringsformen.

Statens invandrarverk: Statens invandrarverk tillstyrker att utlänningsärenden undantas från en allmän överprövningsrätt i enlighet med förslaget i promemorian. Dock kan ifrågasättas om inte den föreslagna furmulering-en av 2 a § Ii lagen om allmänna förvaltningsdomstolar blir alltför snäv för att det avsedda syftet skall uppnås.

Ordet vistelse har inte i utlänningslagen en helt entydig betydelse. Med vistelse förstås i allmänhet att en utlänning redan inrest i riket och befinner sig i Sverige, Den situationen att utlänningen ännu inte formellt inrest utan befinner sig vid passkontrollen inbegripes knappast i uttrycket. Därmed föreligger - om än ej avsett - en risk att beslut om avvisning vid gränsen skulle falla in under regeringsrättens legalprövning. Dessa fall är både av brådskande natur och hög frekvens. Verket föreslår därför att man i 2 a § 1 använder uttrycket "inresa eller vistelse" i stället för enbart "vistelse".

Av kommentaren till den föreslagna 2 a § 1 framgår att ärenden som prövas enligt utlänningslagen har ansetts särskilt böra undantas eftersom dessa ofta är av mycket brådskande natur. En betydande mängd utlänningsärenden rör dock inte blott tillämpningen av utlänningslagen utan även frågan om huruvida den sökande är att anse som flykting enligt 1951 ärs genéve-konvention angående flyktingars rättsliga ställning och därmed berättigad till resedokument enligt artikel 28 i nämnda konvention. Oftast handläggs denna prövning parallellt med ett avlägsnandeärende enligt utlänningslagen. Om då en överprövningsrätt i enlighet med förslaget inte skulle finnas för avlägsnandeärendet men däremot för flyktingprövningen finns en betydande risk för att verkställighet fördröjs i avlägsnandeärendet.

Det förtjänar påpekas att 3 § utlänningslagen har samma kriterier för vem som är flykting som 1951 års genéve-konvention. Det är således endast för den sökandes rätt till resedokument som flyktingprövningen enligt konventionen får betydelse.

Den krets av ärenden som omfattas av artikel 6 i europarådskonven
tionen är snävare än den krets som anges i den föreslagna ändringen av
2 a § i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Till de ärenden som inte
torde omfattas av artikel 6 hör medborgarskapsärenden. Med den föreslag
na utformningen av lagförslaget kommer emellertid avslag på ansökan i
vissa ärenden enligt lagen om svenskt medborgarskap (1950:382) att om
fattas av rätten till överprövning av regeringsrätten. De ärenden det gäller
är ansökan om naturalisation (6 §), ansökan om bibehållande av svenskt
medborgarskap (8 §) och ansökan om befrielse från svenskt medborgar- 203

skåp (9 §), Dessa ärenden kan komma under regeringens prövning anting- Prop. 1987/88:69 en efter besvär eller genom att statens invandrarverk överlämnar dem till Bilaga 2 regeringens prövning med stöd av 9 a § lagen om svenskt medborgarskap.

De skäl som har redovisats i promemorian för att undanta vissa ärenden från överprövningsrätten - behov av snabb handläggning och stor ärendemängd - gör sig inte med samma styrka gällande i ovan nämnda medborgarskapsärenden som i ärenden enligt utlänningslagen. Under de senare åren har det rört sig om mellan 200 och 300 medborgarskapsärenden ärligen som skulle omfattas av den föreslagna överprövningsrätten. Verket vill ändå ifrågasätta om ärendena är av sådan natur att de bör överprövas av regeringsrätten bland annat med hänsyn till att i ärendena kan finnas säkerhets- och utrikespolitiska inslag.

Länsstyrelsen i Stockholms län: Åtskillig lagstiftning inom länsstyrelsens verksamhetsområde berörs av den föreslagna ändringen såsom expropriationslagen, vattenlagen, förköpslagen, jordförvärvslagen, miljöskyddslagen, fornminneslagen och yrkestrafiklagen. Även byggnadslagen och väglagen hör hit för att nämna exempel, som ej finns med i promemorians förteckning.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har liknande synpunkter och tillägger: Rent formellt faller även skattelagstiftningen in under konventionstextens begrepp "civila rättigheter och skyldigheter". Emellertid är vår skattelagstiftning som bekant redan så utformad att skattemyndigheternas beslut kan överprövas av domstol (länsrätt, kammarrätt, regeringsrätt). Den nu föreslagna överprövningsmöjligheten i regeringsrätten berör således inte skatteavdelningens verksamhet.

Statens naturvårdsverk: I promemorian sägs att det totala antalet författningar, som enligt förslaget kan komma under regeringsrättens prövning, är förhållandevis beränsat (några tiotal författningar). Detta i sin tur kan enligt promemorian tas till intäkt för att det nya institutet inte kommer att medföra något större behov av ökade resurser för regeringsrätten. Naturvårdsverket vill dock nämna att antalet författningar, som kan komma att beröras av de nya reglerna, inte synes vara så begränsat som anges i promemorian. Vid en översiktlig genomgång av författningar med anknytning till miljövårdens område hittades ytterligare ett tjugotal som kan läggas till promemorians exempel på författningar. Dessa författningar är:

Förordningen (1985:841) om miljöfarligt avfall

Förordningen (1985:836) om bekämpningsmedel

Lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark

Ädellövskogslagen (1984:119)

Terrängkörningsförordningen (1978:594)

Terrängtrafikkungörelsen (1972:594)

Lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten

Lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg

Förordningen (1976:1055) om svavelhaltigt bränsle

Bilavgaskungörelsen (1972:596)

Renhållningsförordningen (1979:904)

Byggnadslagen (1947:385)

Byggnadsstadgan (1959:612)

Lagen (1938:274) om rätt till jakt 204

Jaktstadgan (1938:279) Prop. 1987/88:69

Lagen (1950:596) om rätt till fiske Bilaga 2

Fiskeriförordningen (1982:126)

Skogsvärdslagen (1979:429)

Väglagen (1971:948)

Fordonskungörelsen (1972:595)

Förordningen (1982:923) om transport av farligt gods

Enligt fullmäktige i riksbanken kommer ärenden inom valutaregleringen att omfattas av den nya prövningsmöjligheten, se avsnitt 1 i remissammanställningen.

3 Domstolsprövningens omfattning

Regeringsrättens ledamöter: Prövningen enligt de nya bestämmelserna skall enligt promemorian avse frågan om den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot lag eller annan författning. Vi saknar tillräckligt underlag för en tillförlitlig bedömning av huruvida en sådan prövning tillgodoser europarådskonventionens krav enligt artikel 6 och vill enbart erinra om att domstolen i Sporrong och Lönnroth- målet underkände resningsinstitutet som form för domstolsprövning enligt artikel 6 under hänvisning till att detta institut inte innebär att en domstol har befogenhet att allsidigt pröva de berörda ärendena.

Den närmare innebörden i den prövning som enligt förslaget skall ankomma pä regeringsrätten preciseras inte i promemorian. Enligt denna bör regeringsrätten kunna söka ledning i de principer som sedan lång tid tillbaka har utbildat sig för motsvarande prövning när det gäller kommunalbesvär,

Kommunalbesvärsinstitutet avser i sin helhet en laglighetsprövning, oavsett vilken av de i 7 kap, 1 § kommunallagen angivna besvärsgrunderna som är tillämplig i det särskilda fallet. Om det överklagade beslutet inte har tillkommit i laga ordning eller överskrider beslutsfattarens befogenhet eller vilar på orättvis grund sä står beslutet i strid mot kommunallagen eller annan lag eller författning. Den i 7 kap, I § punkt 4 angivna besvärsgrunden "kränker klagandens enskilda rätt" är en sådan grund som enligt artikel 6 i konventionen skall berättiga till en domstolsprövning. Punkt 2 i samma paragraf upptar besvärsgrunden "står i strid mot lag eller annan författning". Denna besvärsgrund har i regeringsrättens praxis fått en mycket snäv tillämpning.

Besvärsgrunden har i allmänhet åberopats endast när beslutets innehåll
stått i strid mot en uttrycklig författningsregel av offentligrättslig karaktär.
Vad som sägs i promemorian tyder pä att man avsett en begränsning av
prövningen till det som motsvarar denna besvärsgrund. Mot bakgrund av
det anförda är det emellertid uppenbart att om prövningen enligt det nya
institutet skall tillgodose konventionens krav, den inte kan ges en sådan
begränsning. Prövningen bör avse bl, a, förfarandefel, exempelvis att be
slut fattas i strid mot 7:2 regeringsformen (jfr RÅ 1982 2:20) eller mot 205

förvaltningslagen, och frågan om kravet enligt 1:9 RF på saklighet eller Prop, 1987/88:69 opartiskhet iakttagits. Omfattningen av prövningen bör komma till uttryck Bilaga 2 i lagtexten.

Hänvisningen i promemorian till kommunalbesvärsinstitutet får huvudsakligen betydelse när det gäller gränsdragningen mellan laglighetsprövning och lämplighetsprövning. Denna grundas för kommunalbesvärens del på hänsynen till den kommunala självstyrelsen. På motsvarande sätt bör regeringsrätten vid tillämpningen av det nya prövningsinstitutet på statliga myndigheters beslut ge akt på att de principer som den för området i fråga ansvariga myndigheten följer inte frångås, så länge principerna inte står i strid mot lag eller annan författning.

Enligt vär mening hade det varit värdefullt om frågan om gränsdragningen mellan laglighets- och lämplighetsprövning hade fått en närmare belysning genom några konkreta exempel från lagstiftningsområden som kan bli aktuella, I det följande skall redovisas nägra områden där gränsdragningsproblem kan uppkomma.

Bland ärendetyper med hög frekvens och stor betydelse nämns i promemorian ärenden enligt expropriationslagstiftningen, I 2 kap, expropriationslagen anges i olika paragrafer ändamål för vilka expropriation får ske, Laglighetsprövningen omfattar således bl, a, om angivna ändamål föreligger eller ej.

Även om dels rekvisiten för expropriation för ett visst fall är uppfyllda och dels den som vill expropriera behöver just den mark som ansökan avser samt inte kan erhålla den på annat sätt, kan tillståndsmyndigheten vidare på grund av bestämmelserna i 2 kap, 12 § första stycket expropriationslagen vara lagligen förhindrad att meddela expropriationstillstånd. Enligt denna paragraf skall nämligen expropriationstillstånd inte meddelas om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller olägenheterna av expropriationen från allmän eller enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas med den. Bestämmelserna innebär ett åliggande för tillståndsmyndigheten att göra avvägningar mellan motstående intressen. Kan det påvisas att myndigheten meddelat ett tillstånd utan att ha gjort erforderliga intresseavvägningar står det klart att regeringsrätten enligt det föreslagna prövningsinstitutet skall kunna undanröja tillståndet. Svårigheterna uppstår när expropriationsanspråket visserligen vägts mot andra intressen men det görs gällande att ett motstående intresse inte tillmätts tillbörlig vikt, I ett sådant fall är det kanske möjligt att konstatera att avvägningen inte skett med den omsorg som kan krävas. Också dä synes tillståndet kunna undanröjas såsom stridande mot lag, I andra fall kan prövningen bli mera grannlaga, t, ex, dä politiska bedömningar av tyngden hos ett allmänt intresse fått vara avgörande. En avsikt med att regeringen i regel skall vara tillständsmyndighet i fräga om expropriationer är just att politiska bedömningar skall kunna fälla utslaget, I de sistnämnda fallen kan självfallet rättstillämpningen inte sägas stå i strid mot lag,

I yrkestrafiklagen finns i 2 kap, bestämmelser om meddelande av trafik
tillstånd, I 3 § sägs att trafiktillstånd får ges endast till den som med hänsyn
till yrkeskunnande, personliga och ekonomiska förhållanden samt andra
omständigheter av betydelse bedöms vara lämplig att driva verksamheten, 206

Har någon vägrats ett tillstånd på grund av påstådd olämplighet torde     Prop. 1987/88:69
regeringsrätten vid en laglighetsprövning kunna finna sökanden lämplig     Bilaga 2
och pä grund därav undanröja beslutet.

Vi instämmer i promemorians förslag att prövningen skall vara en kassationsprövning. Vi anser dock att kassationen skall kombineras med att frågan på nytt blir anhängig hos den myndighet vars beslut har kasserats, I lagtexten bör därför sägas ut att regeringsrätten, vid bifall till ansökan om överprövning, inte bara skall undanröja det överprövade beslutet utan ocksä återförvisa ärendet till beslutsmyndigheten för ny behandling, I anslutning härtill bör i inledningen till 2 a § ordet "undanröja" ersättas med "överpröva",

JK: Jag känner mig - i avsaknad av närmare redogörelse för de utländska rättssystemen som åberopas i motiveringen - osäker om den europeiska domstolen skulle anse en ren laglighetsprövning, motsvarande den som innefattas i det svenska kommunalbesvärsinstitutet, tillräcklig för att uppfylla konventionens fordran pä rätt till domstolsbehandling. Fråga är om inte konventionstexten mycket väl kan uppfattas som innehållande ett krav pä en materiell prövning i den nationella domstolen.

Än mera kritisk finns det enligt min mening anledning att vara mot den summariska behandling som rättsföljdsfrågan erhållit i förslaget. Det må vara att i ett kassatoriskt förfarande rättsföljden formellt måste bestå i att det klandrade beslutet upphävs. Om det som klaganden har behov av för att få sin materiella rätt tillgodosedd är någon form av gynnande beslut, måste emellertid en garanti finnas för att han erhåller en ny sakprövning och att regeringsrättens i domskälen uttryckta uppfattning om utgången i sak får prejudicerande verkan. Antagandet i motiveringen om att undanröjandet av ett klandrat beslut "som regel" får till följd att saken åter blir anhängig hos den myndighet som har meddelat det undanröjda beslutet synes alltför svagt grundat. Det är tvivel underkastat om det tillstånd i fråga om rättsföljden som förslaget innefattar skulle tillfredsställa den europeiska domstolen.

Hovrätten: Det kunde ha varit av intresse att något mer ha fått belyst vilket krav konventionen kan anses ställa på domstolsprövningens omfattning, I artikel 5 talas om arresterades rätt att hos domstol få prövat "lagligheten" av frihetsberövandet, I artikel 6 talas endast om att hos domstol "pröva" civila rättigheter och skyldigheter. På grund av vad som anförs i promemorian saknar hovrätten emellertid anledning ifrågasätta slutsatsen att en kassatorisk laglighetsprövning är tillräcklig frän konventionens synpunkt.

Prövningen om "den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet
strider mot lag eller annan författning" motsvarar den som för närvarande
gäller enligt 7 kap, 1 § första stycket andra punkten kommunallagen. Vid
kommunalbesvär omfattar rättsprövningen ytterligare fyra besvärspunk
ter. Att dessa inte medtagits i förslaget torde förklaras främst av att de har
ett nära samband med principerna för den kommunala självstyrelsen, vilka
inte aktualiseras i förvaltningsbesvärsmål. Att rättsprövningen begränsas
på sätt föreslagits förefaller således lämpligt ur internrättslig synpunkt. Det
torde kunna förutspås att här aktuella beslut - med hänsyn till att de redan 207

förts upp till en mycket kvalificerad beslutsnivå - bara i undantagsfall kan Prop. 1987/88:69 anses stå i strid mot lag eller författning. Emellertid synes den föreslagna Bilaga 2 ordningen motiverad just för sådana fall.

Socialstyrelsen: Ett bifall till klagandens talan skall enligt vad som anges i promemorian som regel medföra att saken åter blir anhängig hos den myndighet som har meddelat det undanröjda beslutet, I promemorian har emellertid inte klarlagts vilka konsekvenserna blir när regeringsrätten undanröjer det överklagade beslutet och visar saken åter till beslutsmyndigheten, och den myndigheten på grund av föreskrivna preklusions- eller preskriptionsregler är förhindrad att på nytt ta upp saken till prövning. Skall den klagande i ett sådant fall begära resning eller måste han med stöd av artikel 6 vända sig till kommissionen i Strasbourg för att fä en ändring till stånd? I ett sådant undantagsfall kan enligt socialstyrelsen ifrågasättas om inte regeringsrätten analogt skulle kunna tillämpa det i 58 kap, 7 § RB angivna förenklade förfarandet, vilket skulle ge regeringsrätten möjlighet att omedelbart ändra det överklagade beslutet till förmån för den klagande om saken finnes uppenbar.

Bankinspektionen har synpunkter på gränsdragningen mellan laglighetsprövning och lämplighetsprövning i tillståndsärenden enligt fondkommissionslagen och aktiefondslagen, se avsnitt 2 i remissammanställningen.

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm: Vad regeringsrätten enligt de nya reglerna skall pröva är huruvida "den rättstill-lämpning som ligger till grund för beslutet strider mot lag eller annan författning". Man har alltså valt att anknyta till endast en av de i RB angivna resningsgrunderna, varför den materiella prövningen - låt vara att man här slopat uppenbarhetrekvisitet - är mera begränsad än i de enligt RB handlagda resningsärendena. Dä regeringsrättens praxis dessutom visar, att resning i förvaltningsmäl beviljas utan närmare anknytning till RB:s resningsgrunder - ibland pä rena billighetsskäl och även på formella grunder - är det uppenbart, att ramarna för prövning enligt den nya ordningen totalt sett är avsevärt mycket snävare, (Angående resningsgrunderna enligt praxis, se Ragnemalm a, a, s, 189-212,)

Den valda konstruktionen innebär vidare, att man i systemet inför den
komplikationen, att man måste skilja mellan laglighetsprövning och lämp
lighetsprövning; endast den förra typen av prövning skall i princip kunna
förekomma. Vid tillämpningen av både förvaltningsbesvärs- och resnings
institutet är man däremot befriad från denna i förvaltningsärenden ofta
tämligen hopplösa uppgift. Till skillnad från vad som förutsattes i prome
morian, där man tycks utgå från att resningsinstitutet endast medger en
laglighetsprövning, visar regeringsrättens praxis i resningsärenden, att
man ofta gör totalbedömningar av i grunden diskretionär karaktär, där
även mindre flagranta fel av materiell art, olika oregelbundenheter i förfa
randet, nytillkomna omständigheter och en allmän strävan att skapa "rätt
visa" kommer in i bilden, (Det är för övrigt även inom den allmänna
processrätten i åtskilliga hänseenden oklart vad som innefattas i uttrycket
lagstridig rättstillämpning; se härom Welamson, Rättegång VI, 2 uppl,
1980 s, 224,) Ett institut av typ "rättsbesvär" blir avsevärt mera svårhan-
teriigt och kan aldrig erbjuda samma rättsskydd. Promemorians hänvisning 208

till det tandlösa kommunalbesvärsinstitutet, som i princip innefattar en Prop, 1987/88:69
renodlad legalitetsprövning, jävar inte påståendet. Bilaga 2

Härtill kommer att den påstådda liberaliseringen i förhållande till den i RB angivna resningsgrunden "uppenbart lagstridig rättstillämpning" delvis tycks tagas tillbaka i de förtydliganden som göres i motiven. Visserligen behöver, heter det, den bristande överensstämmelsen med den norm som är aktuell inte vara uppenbar, "med det skall finnas grund för ett konstaterande att beslutet är lagstridigt. Något tillspetsat skulle man kunna uttrycka saken så att det primärt gäller för den klagande att påvisa att beslutet är författningsstridigt och inte för beslutsmyndigheten att påvisa motsatsen", I anslutning härtill rekommenderas att man vid tillämpningen söker ledning i "de principer som sedan läng tid tillbaka har utbildat sig när det gäller kommunalbesvär". Detta tyder klart på att det endast blir fråga om att sålla fram mera påtagliga övertramp. Tanken är väl då också, att domstolen - liksom vid prövning av kommunalbesvär - skall visa återhållsamhet vid tillämpningen av officialprincipen (8 § förvaltningsprocesslagen) och i stort sett förhålla sig passiv, medan den enskilde har att helt pä egen hand visa "grund för ett konstaterande att beslutet är lagstridigt". Dessa rekommendationer stärker ytterligare fakultetsnämnden i uppfattningen, att prövningen alls inte avses skola ske inom "mera vidsträckta ramar", utan att dessa tvärtom blir snävare än dem som resningsinstitutet nu erbjuder.

Bifall till en ansökan om prövning enligt de nya reglerna kan endast leda till kassation. Då resning beviljas i förvaltningsmäl, är det däremot vanligen förekommande och snarast regel, att legeringsrätten direkt rättar beslutet, dvs, ersätter det med ett nytt beslut, (Se Ragnemalm a, a, s, 174 ff) Även härvidlag erbjuder resningsinstitutet sålunda ett snabbare och effektivare rättsskydd,

Lars Hjerner instämmer i dessa uttalanden och tillägger följande. De nya reglerna avser ge möjlighet att pröva huruvida "den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot lag eller annan författning". Man vill alltså införa en form av kassation eller i vart fall begränsa prövningen till frågor om rättstillämpning med uteslutande bl, a, av frågor om bevisvärdering, 1 promemorian anföres att en sådan begränsning skulle vara förenlig med konventionens krav.

Jag instämmer icke däri och påståendet är minst sagt märkligt mot bakgrunden av vad som uttalas i ett av de ledande rättsfallen på området Le Comte, Van Leuven and De Meyere Case (1981) som gällde ett disciplinärt förfarande mot några belgiska läkare vilket prövats i en "Appeals Council" sammansatt av domare och lekmän och därefter av belgiska kassationsdomstolen.

Redan i klämmen till domen - som ofta ordagrant citeras - läggs det
Belgien till last att "the applicants' case was not heard publicly by a
tribunal competent to determine all the aspects of the matter", I den mån
något tvivel om innebörden härav skulle återstå, skingras det helt av
domsmotiveringen, där domstolen tar avstånd från belgiska regeringens
argumentering att i vart fall den belgiska kassationsdomstolens procedur
skulle tillfredsställa konventionens krav. Domstolen förklarar nämligen 209

14 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

kategoriskt att artikel 6 inte gör någon skillnad mellan rättsfrågor och Prop, 1987/88:69 bevisfrågor; båda sortens frågor är lika viktiga för utgången i saken om Bilaga 2 "civil rights and obligations"; rätten till domstolsprövning hänför sig därför lika mycket till utredningsfrågor som rättsfrågor; i kassationsdomstolens uppgift ingår emellertid inte att korrigera eventuella "factual errors" eller att pröva om påföljden står i proportion till gärningen. Därav följer, enligt domstolen, att kraven enligt artikel 6 inte tillgodosetts med proceduren i kassationsdomstolen med mindre proceduren i underinstansen helt motsvarade kraven enligt samma artikel (vilket den i detta fall inte gjorde).

Det är alltså meningslöst, såsom i promemorian föreslås, att införa en besvärsordning typ kassationsförfarande eller annat till klander av rättstill-lämpning begränsat besvärsförfarande, eftersom därmed konventionens krav ändock inte uppfylles.

Länsstyrelsen i Stockholms län: I promemorian noteras vidare, att gränsdragningen mellan laglighetsprövning och lämplighets-/skälighets-överväganden inte alltid är lätt att göra. Skilda aspekter av olika natur i ett och samma ärende går ofta i varandra. Den strikta laglighetsprövning, som regeringsrätten har att göra enligt förslaget, kommer sannolikt att visa sig förutsätta god inblick i åtskilliga andra förhållanden, ekonomiska, tekniska, biologiska m,fl. Länsstyrelsen utgär ifrån, att regeringsrättens verksamhet i förevarande avseende i lämplig form tillförsäkras erforderlig sakkunskap.

Länsstyrelsen i Jämtlands län invänder mot förslaget bl, a, att det inte går att utläsa vad regeringsrättens prövning skall innefatta, se vidare avsnitt 1 i remissammanställningen.

Svenska kommunförbundet (förbundsstyrelsens majoritet): I praktiken kommer det att vara svårt att dra gränsen mellan en laglighetsprövning och en lämplighetsprövning, vilket bl, a, erfarenheterna från kommunalbesvärspraxis i dag visar. Den lagstiftning som här kan bli aktuell - t, ex, expropriationslag och förköpslag - innehåller och måste innehålla åtskilliga moment av lämplighetskaraktär. Det är därför angeläget att detta beaktas vid en överprövning av regeringens och andra statliga myndigheters beslut, sä att inte regeringsrätten rent faktiskt kommer att göra politiska bedömningar.

Medborgarrättsrörelsen: Europarädsorganens praxis ger inte stöd för uppfattningen att enbart en legalitetsprövning skulle vara till fyllest. Tvärtom har dessa organ upprepade gånger framhållit att domstolen skall ha fullständig behörighet att pröva saken i hela dess vidd, "a tribunal competent to determine all the aspects of the matter" (Le Comte p, 61; Sporrong och Lönnroth p, 87; se även EttI, särskilt s, 26, separate opinion Nöregaard),

Lantbrukarnas riksförbund anser att det är tveksamt om det räcker med en laglighetsprövning för att konventionens krav på domstolsprövning skall vara uppfyllt.

Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen: Avdelning
en godtar att prövningen inom ramen för den generella regleringen inte blir
fullständig och alltså inte omfattar rena skälighets- och lämplighetsbedöm
ningar. Den föreslagna lagtexten gör dock enligt avdelningens mening en 210

alltför snäv avgränsning av prövningen. Avdelningen anser att domstolen Prop. 1987/88:69

skall kunna pröva om beslutet av formella eller sakliga grunder är rättsstri- Bilaga 2

digt,

I promemorian föreslås att den tilltänkta överprövningen skall ha karaktär av kassationsprövning, innebärande att ärendet åter blir anhängigt hos den myndighet som meddelat beslutet. Som skäl anges att man bör anknyta till hur frågan lösts i de kontinentala rättssystem som spelat roll för konventionens utformning,

Kassationsprövning är dock - bortsett från resningsinstitutet — något för svensk rätt främmande. Som anförs i promemorian förekommer även i resningsfall ej sällan att regeringsrätten sätter sig i den aktuella förvaltningsmyndighetens ställe och avgör ärendet. En sådan ordning är principiellt mer tillfredsställande och framför allt ägnad att förenkla proceduren och därmed minska kostnader och tidsutdräkt för den enskilde rättssökanden. Vad avdelningen här anfört bör gälla även för den händelse det i promemorian framlagda förslaget genomförs.

4 Muntlig förhandling

Regeringsrättens ledamöter: I artikel 6 föreskrivs att den rättegäng som den enskilde skall vara berättigad till skall vara offentlig. Enligt promemorian har man från svensk sida ansett att nuvarande regler i bl, a, förvaltningsprocesslagen står i överensstämmelse med nämnda föreskrift, eftersom rättegångar i Sverige även vid ett skriftligt förfarande är offentliga utom i sådana undantagsfall som är tillåtna enligt konventionen. Särskilda regler om rätt att alltid få till stånd en muntlig förhandling hos regeringsrätten i det nya prövningsinstitutet skulle därför inte behövas. Med hänsyn bl, a, till att den engelska texten talar om "public hearing" är det enligt vår mening osäkert om den tolkning som promemorian ger uttryck åt kan komma att stå sig om frågan ställs på sin spets i europadomstolen, I promemorian antyds också att man i Sverige måste vara beredd på att ändra sin inställning, vilket således skulle innebära att regler om rätt till muntlig förhandling mäste införas såvitt avser det föreslagna prövningsinstitutet. Om regeringsrätten blir tvungen att i betydande omfattning hålla muntliga förhandlingar kan det förutses att arbetet i domstolen förrycks på ett sätt som gör att den inte får tillräckligt utrymme för att fullgöra sin ordinarie uppgift som prejudikatdomstol,

JK: Vad gäller förfarandet hos regeringsrätten är jag inte övertygad om att den europeiska domstolen skulle finna att reglerna i 9 § andra stycket förvaltningsprocesslagen uppfyller konventionstextens krav på rättegängens yttre gestaltning. Originaltexternas beskrivning av den offentliga rättegäng, som klaganden är berättigad till, liksom av undantagen från offentlighetsprincipen synes mig tämligen tydligt peka pä ett förfarande i vilket muntlighet spelar en viktig roll.

Hovrätten: Artikel 6 talar om "offentlig rättegäng" (engelska "public
hearing"). Förfarandet i regeringsrätten i här aktuella besvärsmål kommer
att regleras av bl, a, 9 § förvaltningsprocesslagen (FPL), Det innebär att 211

klaganden kan få till stånd muntlig förhandling endast om rätten finner att Prop. 1987/88:69 "det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt Bilaga 2 avgörande av målet". Man kan fråga sig om artikel 6 garanterar den enskilde rätt till förhandling inför domstol, (Frågan är av genomgripande intresse då ju såväl rättegångsbalken som FPL i många fall föreskriver skriftligt förfarande,) I promemorian sägs att man "frän svensk sida" ansett nämnda regleringar stå i överensstämmele med sjätte artikeln men att "denna inställning kan komma att ändras, om europadomstolen skulle göra en annan tolkning av sjätte artikeln i detta avseende". Denna grundläggande fråga kunde möjligen ha utretts något mer ingående. Hovrätten har noterat att nägra nordiska jurister verksamma vid europakommissionen synes ha en avvikande uppfattning i frågan (Opsahl och Fribergh: Sverige fällt av Europadomstolen i Svensk Juristtidning 1983 s. 401 ff,, särskilt s, 419 not 28), Problemet accentueras av att de här aktuella be-svärsmälen, till skillnad från övriga mål som regeringsrätten prövar enligt FPL, ej förekommit i någon underordnad domstol där den enskilde enligt FPL har större möjlighet att själv påkalla förhandling, Å andra sidan torde det sällan finnas behov av muntlig förhandling vid en ren laglighetsprövning. Återigen kommer dock frågan om konventionens krav i förgrunden. Möjligen kan saken lösas praktiskt genom att regeringsrätten i 9 § andra stycket FPL tilläggs befogenhet att hålla muntlig förhandling i här avsedda mål om det "är behövligt".

Medborgarrättsrörelsen: Det torde föreligga enighet inom doktrinen att artikel 6 i konventionen päfordrar att det kan hållas muntlig förhandling i målet för att kraven i artikeln skall anses uppfyllda. Promemorieförfattarens ståndpunkt torde inte vara hållbar. En realistisk bedömning ger vid handen att, om det föreslagna institutet införs, detta också kommer att användas av alla dem som vill klaga hos kommissionen. Dessa kommer då - om inte annat sä av taktiska skäl - att begära muntlig förhandling i regeringsrätten.

5 Förfarandet i övrigt: ansökningstid, besluts verkställbarhet m. m.

Regeringsrättens ledamöter: Vad angår förfarandet i övrigt torde kunna tillämpas vad som enligt praxis i regeringsrätten gäller för resning. Detta innebär bl, a, att den myndighet som fattat det angripna beslutet kan höras utan att därför anses som part.

Hovrätten: I promemorian berörs inte frågan om prövningstillstånd. Av 35 § förvaltningsprocesslagen följer motsatsvis att prövningstillstånd inte erfordras.

Av promemorian framgår att det inte går att med full bestämdhet i förväg utpeka alla ärendetyper som kommer att omfattas av den föreslagna besvärsmöjligheten , Detta torde medföra vissa komplikationer med avseende på fullföljdsfrågorna.

Den föreslagna sexmånadersfristen har den fördelen att regeringsrätten 212

självmant kan använda den nya utvidgade möjligheten till efterhandspröv- Prop, 1987/88:69 ning inom ramen för resningsmål. Genom att beslutet i princip blir verk- Bilaga 2 ställbart oberoende av om fullföljd sker, reduceras de negativa verkningarna av den långa fullföljdsfristen. En fullföljdstid av mer ordinär längd torde förutsätta att fullföljdshänvisning lämnas.

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm: Lagförslaget innehåller inga andra regler om talerätt än att det förutsattes, att ansökan göres av "enskild part". Som skäl åberopas att konventionen inte ger allmänna organ rätt att påkalla domstolsprövning i sådant fall, varför det inte finnes någon anledning att i den svenska lagstiftningen tillskapa en sådan möjlighet. Initiativ skall alltså inte kunna tagas av t, ex, en statlig myndighet eller en kommun, även om sådant organ i den aktuella situationen haft (ordinär) besvärsrätt. Denna begränsning gäller inte beträffande tillgången till resningsinstitutet. Den ovan berörda parallellen mellan överklagbarhet och resningsbarhet har även en motsvarighet i förhällandet mellan besvärsrätt och talerätt i ett resningsärende. Den som uppfyller de grundläggande kraven för besvärsrätt i ett förvaltningsärende — det må vara en enskild eller ett offentligt organ - har i princip också talerätt i ett resningsärende (Ragnemalm a, a, s, 141), Även på denna punkt framstår alltså det nya institutet som mera "extraordinärt" än resningsinstitutet. Trots att talerättsreglerna sålunda inte är desamma, rekommenderas i promemorian egendomligt nog, att en ansökan om resning - liksom "andra slag av klagoskrifter" — avseende ett enligt de nya reglerna angripbart beslut behandlas som om den avsåg det nya institutet.

Det är beträffande enskilds talerätt också inkonsekvent, att lagförslaget, som innefattar detaljreglering av andra sakprövningsförutsättningar, saknar uttryckliga bestämmelser härom. Man nöjer sig med ett uttalande i motiven, att det är klart, "att i enlighet med allmänna principer talerätt bör tillkomma endast den som beslutet angår och att en förutsättning vidare bör vara att beslutet gått honom emot".

För att prövning enligt reglerna för det nya institutet skall kunna ske,
måste ansökan göras inom sex månader från det att beslutet meddelades.
Bestämmelsen har utformats med reglerna om "resning i tvistemål på
legalitetsgrunden" som modell. Då beslutets dag och inte, som enligt RB
58:4, den dag avgörandet vann laga kraft tagits som utgångspunkt för
tidsfristens beräkning, är denna prövningsförutsättning strängare än till
och med den som gäller beträffande resning. Jämför man med principerna
för prövning av resningsansökningar i förvaltningsmäl — och det är denna
parallell som är adekvat - framstår den föreslagna lösningen som än mer
restriktiv och det nya institutet som än mera "extraordinärt". Regerings
rättens praxis visar nämligen, att domstolen inte ens i flerpartsärenden av
tvistemåhliknande karaktär avvisar talan med hänvisning till att den blivit
för sent väckt, dock att man i nägra fall avslagit ansökningar med åbero
pande av tidsutdräkt; om starka sakliga skäl talar för bifall till framställ
ningen, synes regeringsrätten anse sig kunna helt bortse från dröjsmål.
Vad gäller mera konventionella förvaltningsärenden av s, k, enpartstyp
uppvisar praxis intet exempel på att utgången klart har påverkats av
tidpunkten för framställningens ingivande, (Ragnemalm a, a, s, 143 ff) 213

Här som pä övriga punkter saknas i promemorian belysning av hur det Prop. 1987/88:69 nya institutet är tänkt att samordnas med resningsinstitutet, Sexmäna- Bilaga 2 dersfristen enligt de nya reglerna är en klagofrist av sådan typ att den torde kunna restitueras enligt reglerna om återställande av försutten tid. Det förefaller dock tämligen meningslöst att gå omvägen via ett sådant restitu-tionsförfarande, när man direkt kan använda sig av resningsmöjligheten.

Den nya möjligheten till omprövning förutsätter, att en särskild ansökan
göres. Regeringsrättens praxis ger däremot flerfaldiga exempel på att res
ning beviljats i förvaltningsärenden utan formlig ansökan därom, (Se när
mare Ragnemalm a, a, s, 148 ff) Denna sakprövningsförutsättning tycks
alltså enligt de nya reglerna skola bedömas strängare än då det är fråga om
ett - uttalat - extraordinärt rättsmedel, I motiveringen framföres dock
modifierande reservationer. Det skall inte krävas, att "parten åberopar
förevarande paragraf till stöd för sin ansökan", och om vederbörande
uttryckligen ansöker om resning, skall regeringsrätten ändå kunna behand
la initiativet som en framställning enligt de nya reglerna; "i fråga om andra
slag av klagoskrifter till regeringsrätten får en bedömning enligt vanliga
principer göras av i vad mån yrkandet ger underlag för en tillämpning av
paragrafen". Då det nya institutet enligt fakultetsnämndens uppfattning
knappast medger prövning inom - som det heter i promemorian - "mera
vidsträckta ramar", föreligger enligt nämndens mening ingen anledning för
regeringsrätten att krångla till förfarandet genom att blanda in de nya
reglerna. Det är enklare och ur den enskildes synpunkt att föredraga, om
framställningen prövas som ett resningsärende,

I sammanhanget kan också påpekas att av den föreslagna regeln om rätt för regeringsrätten att bevilja inhibition motsättningsvis skall framgå, "att beslut som kan omprövas av regeringsrätten enligt de nya reglerna i princip är verkställbara i vanlig ordning oberoende av om de dras under domstolens prövning för det fall att inhibition inte meddelas". Sädana förvaltningsbeslut som inte får verkställas före lagakraftvinnandet utövar alltså i princip sina verkningar omedelbart, även om de skulle angripas med stöd av det nya institutet. Detta är ytterligare en klar indikation på institutets extraordinära karaktär.

Lantbruksstyrelsen: Det är något oklart vilken status ett beslut av slutinstansen, dvs, den enligt "normala" besvärsordningen högsta instansen, skall ha. Normalt vinner ett sådant beslut laga kraft omedelbart. Utredningen tar emellertid inte klar ställning till om ett beslut av exempelvis regeringen även fortsättningsvis skall vinna laga kraft omedelbart. Vissa uttalanden tyder på att sä skulle vara fallet. Det nya institutet skall vara "vid sidan av resningsinstitutet och som ett komplement till det ordinarie förfarandet". Jämför vidare formuleringen "klaganden uttömt de ordinära rättsmedel som stått honom till buds". Besvärstiden är längre än den normala och räknas på annat sätt och är utformad närmast efter den modell som gäller för resningsförfarande. Besvärshänvisning skall inte heller ges, Å andra sidan torde en förutsättning för att europakonventionens krav skall uppfyllas vara att besvärsförfarandet inte skall vara ett extra ordinärt rättsmedel.

Oberoende av hur reglerna skall tolkas kan problem uppstå. Enligt 13 § 214

jordförvärvslagen (1979:230) medför ett vägrat förvärvstillstånd att förvar- Prop, 1987/88:69 vet är ogiltigt. När köparen fått avslag av högsta instans, dvs, regeringen. Bilaga 2 är säljaren enligt nuvarande regler oförhindrad att omedelbart sälja fastigheten till annan. Om de föreslagna reglerna skall tolkas så att beslutet fortfarande vinner laga kraft omedelbart är säljaren berättigad att sälja fastigheten vidare. Emellertid kan det då hända att köparen besvärar sig enligt de föreslagna reglerna och får bifall till besvären. Fastigheten kanske då är såld till annan som fått eller kan fä förvärvstillstånd. Den senare köparen kan inte på något rimligt sätt sägas ha varit i ond tro eftersom regeringens beslut skall anses ha vunnit laga kraft. Någon tvesalu i traditionell mening är det således inte fråga om. Om å andra sidan regeringens beslut inte skall anses ha vunnit laga kraft blir besvärstiden - sex månader frän beslutets dag - orimligt lång. Det kan inte vara rimligt att såväl köpare som säljare skall vara bundna av ett avtal under så lång tid bara för att en av parterna skall kunna angripa beslutet genom en typ av besvär som rimligen inte bör förekomma i särskilt mänga fall.

Liknande problem som vid tillämpningen av jordförvärvslagen torde uppkomma även vid tillämpning av andra lagar som innebär någon form av myndighetstillständ för att ett förvärv eller avtal av annat slag skall kunna fullbordas. Den enklaste lösningen torde vara att klart ange att beslut av den "normalt" sista instansen inte vinner laga kraft förrän besvärstiden enligt de nya reglerna gått ut. Vidare måste, för att parter inte skall vara bundna orimligt lång tid, besvärstiden kortas. Den bör lämpligen sättas till tre veckor från beslutets dag.

Också länsstyrelsen i Stockholms län ifrågasätter om inte ansökningstiden bör vara kortare än den föreslagna sexmånadersfristen:

Mot kravet på berättigad hänsyn till enskildas intressen står i förvaltningsärenden - ofta med stor styrka - det allmännas och andra enskildas intressen. Detta gäller många gånger vid tillämpning av lagstiftning inom länsstyrelsens verksamhetsområde. Exempelvis är ofta betydande investeringsbeslut beroende av slutliga avgöranden inom väg- och byggnadslagstiftningen, beslut av den största betydelse för både stat och kommun och andra enskilda än den enskilda person som vill utnyttja den föreslagna överprövningsmöjligheten. Det är således angeläget med en i möjligaste mån effektiv förvaltningsprocedur, som snarast leder till ett slutligt avgörande. Även om en viss förlängning av den tid som löper till dess en fräga är definitivt avgjord torde vara ofrånkomlig till följd av den föreslagna överprövningsmöjligheten, är det uppenbart angeläget, att denna tidrymd med åtföljande ovisshet minimeras. Länsstyrelsen vill således ifrågasätta, om förslagets föreskrift i 2 a § tredje stycket bör genomföras. En kortare frist för ansökan bör kunna övervägas.

Statens naturvårdsverk: De beslut som kan omprövas av regeringsrätten
enligt de nya reglerna - med undantag för fall där inhibition meddelas -
skall vara verkställbara i vanlig ordning. Trots detta kan det antas att en
viss tveksamhet kommer att råda från myndigheternas sida med att verk
ställa beslut som är föremål för överprövning enligt den nya ordningen. En
tänkbar konsekvens av förslaget är således att verkställigheten av ett inte
ringa antal förvaltningsbeslut kommer att bli fördröjd, 215

Statens energiverk anser att på samma sätt som risker kan uppstå för Prop. 1987/88:69 förhalning av expropriationsförfarandet kan risker för en otillbörlig förhål- Bilaga 2 ning av verkställigheten av förvaltningsbeslut uppstå när förslagen genomförts. Verket utgår dock från att regeringsrätten utövar sina befogenheter enligt lagförslaget att bestämma att ett ifrågasatt förvaltningsbeslut tills vidare inte skall gälla så att nämnda risk så långt möjligt elimineras.

Svenska kommunförbundet (förbundsstyrelsens majoritet): Av promemorian framgår att en kommun inte skall ses som enskild part och därför inte heller kunna fä till stånd en laglighetsprövning av regeringens eller statlig myndighets beslut hos regeringsrätten. Det är i och för sig riktigt att en sådan rätt för kommunernas del inte kan motiveras utifrån konventionens krav, som avser de enskilda människorna. Det är också orimligt att tänka sig att en underordnad statlig myndighet skulle kunna begära en sådan laglighetsprövning av överordnad statlig myndighets beslut. Kommunerna är emellertid självständiga juridiska personer som i vissa lägen tillerkänts talerätt i besvärsväg över statliga myndigheters beslut. Också en kommun kan som part vara berörd av myndighetsutövning från statlig myndighets sida, I fall där en kommun tillerkänts talerätt har man också möjlighet att ansöka om resning. Begreppet enskild part är dessutom oklart, I de fall dä kommunen anlitat särskilda juridiska personer såsom t, ex, aktiebolag för sin verksamhet är det rimligt att anta att dessa måste betecknas som enskild part. Kommunens val av verksamhetsform bör inte avgöra om en kommun skall fä till stånd en laglighetsprövning av här aktuell art. Avgörande bör vara de legitima intressen som den inhemska rättsordningen redan tillerkänt kommunerna. Frågan är inte bara principiell utan kan också tänkas få praktisk betydelse. Om t, ex, regeringen avslår en kommuns ansökan om expropriationstillstånd, tillstånd till förköp eller statsbidrag vore det rimligt att en laglighetsprövning står öppen. Styrelsen föreslär därför att förslaget kompletteras till att avse även kommuner.

Den tidsfrist som satts för att en ansökan om prövning hos regeringsrätten har satts till sex månader efter modell från rättegångsbalken, I många fall där en laglighetsprövning kan bli aktuell kan det antas röra sig om omprövning i förhalningssyfte, t, ex, när det gäller expropriation och förköp. Motstående viktiga samhällsintressen ay t, ex, markpolitisk art gör därför enligt styrelsens mening att tidsfristen är för lång. Från rättssäkerhetssynpunkter bör det vara tillräckligt med en tidsfrist på förslagsvis tre månader.

En laglighetsprövning av t. ex, regeringens expropriationstillstånd kan
verka fördröjande pä en efterföljande ersättningsprocess och möjligheten
att fä förhandstillträde. I grunden måste emellertid detta accepteras för att
konventionens krav på domstolsprövning skall uppfyllas. För att eliminera
nackdelarna med en tidsföriängning bör två lösningar närmare övervägas.
Den första är att införa besvärsförbud i fräga om kommunalbesvär över
fullmäktigbeslut om expropriation och förköp. Någon sakprövning av till
ståndsfrågan kan ju knappast ske kommunalbesvärsvägen. Från rättssä
kerhetssynpunkt bör det nya systemet med en laglighetsprövning av rege
ringens tillständsbeslut kunna kompensera att ett besvärsförbud införs.
Det finns dock problem som knyter an till besvär som avser frågor om 216

beslutet tillkommit i laga ordning. Frågan bör därför närmare analyseras i Prop. 1987/88:69 det fortsatta lagstiftningsarbetet. Här kan dock erinras om att besvärsför- Bilaga 2 bud av denna typ redan finns i nu gällande byggnadslagstiftning.

Den andra lösningen hänför sig till effekterna av en laglighetsprövning på en pågående expropriationsprocess, I fall där det är angeläget med en snabb samhällsutbyggnad kan varje försening orsaka betydande kostnader. Införandet av ett system med laglighetsprövning kan tänkas inverka på domstolarnas bedömning av möjligheterna att få förhandstillträde till marken. Expropriationslagen bör därför klart utformas så att det framgår att förhandstillträde kan meddelas även innan laglighetsprövning skett. Om regeringsrätten därefter undanröjer regeringens tillstånd till expropriation får kommunerna stå riskerna för ett förhandstillträde och ocksä bära de ekonomiska konsekvenserna i form av ersättning eller på annat sätt. Ett sådant risktagande skulle innebära att kommunen primärt fick bedöma om en laglighetsprövning skett i förhalningssyfte eller var sakligt grundat och väga detta mot intresset att snabbt fä tillträde till marken.

Förbundsstyrelsens m-ledamöter reserverar sig mot majoritetens yttrande. Reservanterna tillstyrker promemorieförslaget med en allmänt hållen hänvisning till att den enskildes rätt gentemot stat och kommun behöver stärkas.

6 Behovet av information om den nya prövningsmöjligheten

Enligt regeringsrättens ledamöter torde kunskapen om det nya prövningsinstitutet snabbt komma att spridas i vida kretsar.

Hovrätten förordar att fullföljdshänvisning i någon form lämnas den enskilde.

Vad gäller kommunalbesvär föreskriver kommunallagen ingen skyldighet för kommunala organ att förse sina beslut med besvärshänvisning. För sådana kommunala beslut gäller emellertid ofta att de inte riktar sig mot någon viss enskild och kommunalbesvär kan anföras av envar kommunmedlem. När ett kommunalbesvärsmäl avgörs i kammarrätt förses däremot beslutet i vanlig ordning med besvärshänvisning (31 § första stycket andra meningen förvaltningsprocesslagen).

Förvaltningsmyndigheternas handläggning av besvärsärenden regleras
av förvaltningslagen (FL), vilken nyligen omarbetats i syfte att bl, a, stärka
rättssäkerheten i förvaltningen (SFS 1986:223), FL är inte tillämplig be
träffande regeringsärenden. Efter omarbetningen har skyldigheten att läm
na fullföljdshänvisning skärpts. Tidigare skulle part ges sådan om det var
uppenbart att beslutet gått honom emot (gamla FL 18 § första stycket
andra meningen), Uppenbarhetsrekvisitet har nu tagits bort (nya FL 21 §
andrastycket), I förarbetena (prop, 1985/86:80 s. 71) sägs att fullföljdshän
visning "skall lämnas i alla fall där ett överklagande kan komma i fråga"
och att sådan i allmänhet bör lämnas även i fall då det är svårt att avgöra
om beslutet kan anses ha gått den enskilde emot. 217

Vissa förhållanden talar, som redan framgått, för att fullföljdshänvisning Prop. 1987/88:69 ej skall behöva lämnas för det nya institutet, främst sexmånadersfristen Bilaga 2 och de övriga likheterna med mål om resning på legalitetsgrunden. Till detta kommer svårigheten att i varje enskilt fall bedöma om ärendet är av sådan art att det omfattas av den nya möjligheten till domstolsprövning.

Såväl principiella skäl som rättssäkerhetsskäl talar emellertid för att fullföljdshänvisning skall lämnas. Det är här fräga om att inrätta en ny — visserligen konstitutionellt särpräglad - besvärsmöjlighet. Av speciell betydelse är härvid att man i promemorian anser den föreslagna domstolsprövningen, till skillnad frän resning, utgöra ett sådant inhemskt rättsmedel som anges i artikel 26 i konventionen. Den som vill klaga hos europakommissionen måste enligt artikeln först ha uttömt alla inhemska rättsmedel. Det vore stötande om den enskilde gick miste om denna klagomöjlig-het därför att han ej blivit upplyst om att han haft ytteriigare ett inhemskt rättsmedel att tillgå. Särskilt i de fall den enskilde ej har anledning räkna med att beslutet brister i laglighetshänseende, utan endast ifrågasätter lämpligheten, ter sig konsekvenserna märkliga. 1 något fall torde europakommissionen ha gjort avsteg från regeln att alla inhemska rättsmedel enligt artikel 26 skall ha uttömts (jfr Holtz i Svensk Juristtidning 1985 s. 628), Detta bör dock inte dämpa ambitionen att utforma fullföljdsregler-na på ett för den enskilde ur rättssäkerhetssynpunkt helt betryggande sätt.

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm: Om det nya institutet hade karaktär av ordinärt rättsmedel, borde uttryckligen krävas att fullföljdshänvisning ges. Den föreslagna lagtexten upptar ingen regel härom, och i specialmotiveringen klargöres att avsikten inte är, att "någon formell besvärshänvisning till regeringsrätten skall lämnas". Trots att det nya institutet påstås erbjuda en utvidgad befogenhet att få förvaltningsbeslut överprövade av domstol, skall alltså den av beslutet berörde inte informeras om möjligheten. Institutet framstår i detta avseende som "extraordinärt".

Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen anser att besvärshänvisning i den rättssökandes intresse alltid bör ges, vilket också ter sig naturligt för att understryka karaktären av domstolsprövning.

7 Resursfrågan

Regeringsrättens ledamöter: I promemorian görs några reflektioner i vad mån det nya prövningsinstitutet kan föranleda ett behov av ökade resurser för regeringsrättens del. Med anledning av vad som där sägs vill vi framföra följande.

Någon systematisk genomgång för att utröna vilka ärendetyper som
berörs, med utgångspunkt i 8 kap, 2 och 3 §§ RF, har inte gjorts i prome
morian, och än mindre några antalsuppskattningar. Vi har tidigare uttryckt
farhågor för att exempelvis icke överklagbara myndighetsbeslut om avslag
på dispensansökningar o, d. på skatteområdet faller in under de föreslagna
reglerna. Över huvud taget finns det anledning att uppmärksamma alla
typer av ärenden där förbud mot fullföljd till förvaltningsdomstol har 218

införts och det är fräga om rättigheter och skyldigheter enligt RF 8:2 eller Prop, 1987/88:69 8:3, eftersom fullföljdsförbudet i sig kan fä till konsekvens att de nya Bilaga 2 reglerna blir tillämpliga. Ärendegrupper som faller under de föreslagna reglerna kan tänkas finnas inom bank- och försäkringslagstiftningen, lagstiftningen om socialavgifter, vapenlagstiftningen m,m. En systematisk genomgång och antalsuppskattning är således oundgängligen nödvändig innan man kan bedöma resursbehovet. Utlänningsärendena har undantagits i promemorian och det är möjligt att andra mer eller mindre vittgående undantag kan behövas för att göra ärendevolymen hanterlig, i vart fall till dess närmare erfarenheter av det nya institutet har vunnits. Blir det sä att enbart avslag på en ansökan om ett tillstånd kan utlösa talerätt, kan man befara att ärendetillströmningen blir betydande.

Det är av betydelse för belastningen på regeringsrättens resurser att reglerna blir klart utformade och noggrant kommenterade, sä att missuppfattningar om deras räckvidd undviks. Kunskapen om det nya prövningsinstitutet torde komma att snabbt spridas i vida kretsar. Eftersom några särskilda krav inte skall ställas på innehållet i en ansökan om prövning, kan det antas att bl, a, många som vägrats tillstånd av olika slag eller fått sådana indragna kommer att utnyttja den nya möjligheten att skriva till regeringsrätten. Också klagoskrifter till olika myndigheter kan komma att uppfattas som ansökningar enligt den föreslagna lagen och vidarebefordras till regeringsrätten. Skrivelser av nu angivet slag medför erfarenhetsmässigt avsevärda arbetsinsatser eftersom det ofta inte omedelbart står klart vilka önskemål den klagande har. Även om regeringsrättens prövning skall kunna ske på avdelning med tre ledamöter i fall av enkel beskaffenhet, är det således att befara att regeringsrättens resurser kommer att visa sig otillräckliga. Vad ett omfattande krav på muntlig förhandling skulle innebära i detta hänseende har antytts i det föregående.

Ett behov av ökade resurser bör enligt promemorian i första hand mötas med regler som ger möjlighet till en rationalisering av regeringsrättens arbetsformer, en fråga som enligt promemorian har visst samband med förslagen i rättegångsutredningens betänkande (SOU 1986:1) Översyn av rättegångsbalken 2, Vad man närmast synes åsyfta är förslaget om vidgade möjligheter till endomarprövning av dispensärenden och vissa ärenden om resning. Vi vill i anledning härav erinra om att vi i vårt nyligen avgivna remissvar över betänkandet tagit bestämt avstånd från det förslaget liksom vi tidigare avvisat förslag i samma riktning. Hur stor belastningen på regeringsrättens resurser kan bli till följd av det nya prövningsinstitutet kan, som tidigare framgått, inte med säkerhet bedömas pä grundval av föreliggande material, men det kan befaras att regeringsrättens nuvarande organisation inte kommer att räcka till.

Domstolsverket: Det är svårt att avgöra vilka anspråk på nya resurser till regeringsrätten som de nya reglerna kan komma att leda till. Riskerna är betydande för att ett stort antal nya - ofta helt utsiktslösa - mål kommer att ges in till regeringsrätten. Eftersom arbetsläget i regeringsrätten är mycket ansträngt, är det inte rimligt att räkna med att de nya målen skall kunna handläggas utan att regeringsrätten kompenseras för merarbetet.

Kommerskollegium: Det bör uppmärksammas att antalet fall som kom- 219

mer att anhängiggöras hos regeringsrätten - särskilt inledningsvis innan en Prop, 1987/88:69 fast praxis utvecklats - kommer att vara beroende av hur de enskilda Bilaga 2 uppfattar tillämpningsområdet. De kan med utgångspunkt från formuleringarna i RF 8:2 och 3 t, ex, komma att hos regeringsrätten anhängiggöra beslut som de över huvud taget uppfattar som intrång i deras ekonomiska förhållanden. Någon rimlig metod att förhindra "okynnestalan" torde inte finnas. Kollegiet häller det inte för osannolikt att man i promemorian kan ha underskattat arbetsbelastningen hos regeringsrätten.

Fullmäktige i riksbanken: Fullmäktige vill ytterligare framhålla att promemorians förmodan att reformen ej skulle i högre grad påverka regeringsrättens arbetsbörda kan förefalla tveksam. Enbart från det mycket begränsade område där riksbanken fattar administrativa beslut som berör enskilds rätt kan sålunda överklaganden förväntas enligt flera olika författningar. Tillämpningen av valutaförordningen (1959:264) kommer att ge en del överklaganden. Ett fåtal mål kan uppkomma vid tillämpning av lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel. Även vid tillämpningen av sedelinlö-senbestämmelserna i 2 § 2 mom, lagen (RBFS 1975:6) med reglemente för riksbanken (bankoreglementet) kan överklaganden av rättsfrågor tänkas förekomma. När sålunda en kanske inte helt obetydlig måltillströmning kan förväntas från rättsområden som över huvud taget ej observerats i promemorian, ligger det nära till hands att anta att även andra författningar som kan alstra överklaganden till regeringsrätten blivit förbisedda. Den uttalade förmodan "att antalet ytterligare mål för regeringsrättens del inte blir alltför stort" måste därför tas med stor försiktighet,

SACOISR åberopar följande uttalande av sitt medlemsförbund JUSEK: På en punkt vill JUSEK bestämt hävda att slutsatsen i promemorian är felaktig, nämligen förmodandet att antalet ytterligare mål för regeringsrättens del inte blir alltför stort. Det kan tvärtemot hävdas — mot bakgrund av tillströmningen av ärenden från Sverige till kommissionen i Strasbourg — att antalet mål kommer att bli mycket stort. Även om en betydande andel av dem kan komma att avgöras pä ett förberedande stadium, innebär det likväl en ökad arbetsbelastning. Med reservation för vad framtida rationaliseringar pä andra områden kan komma att medföra för regeringsrättens del, vill JUSEK understryka att ett genomförande av förslaget erfordrar ett resurstillskott för beredning av de nya mältyperna.

Svenska arbetsgivareföreningen: Dagligen fattas tusentals beslut inom
förvaltningssektorn, varav en betydande mängd berör företagen. Hur
många av dessa beslut som avser vad som i artikel 6 kallas civila rättighe
ter är svårt att säga, I bilaga 3 till promemorian har intagits en lista på 33
lagar inom vilkas ram det kan förekomma sädana förvaltningsärenden som
skulle omfattas av det nya institutet. Denna lista kan - vilket ju ocksä
anges i promemorian - endast ses som en exempelsamling. Ett lag
komplex som inte ens nämns är t, ex, den nya plan- och bygglagen. Nära
nog varje ärende enligt denna lag torde pä ett eller annat sätt gälla det
materiella innehållet i äganderätten till fast egendom. Enbart mängden av
ärenden från byggsektorn torde helt kullkasta promemorians beräkning av
i vilken omfattning regeringsrätten kommer att fä mottaga ansökningar
enligt den nya ordningen, 220

Det framstår sålunda som orealistiskt att regeringsrätten, vid sidan av Prop. 1987/88:69 sina nuvarande uppgifter, skulle kunna bli den för hela riket gemensamma Bilaga 2 instans som prövar förvaltningsbesluts rättsenlighet. Visserligen skulle vägen till regeringsrätten stå öppen först sedan alla ordinära rättsmedel uttömts. Många torde dock vara beredda att underkasta sig denna vandring genom instanserna i vetskap om möjligheten att till sist få saken prövad i regeringsrätten.

Lantbrukarnas riksförbund: Promemorieförfattarnas bedömning av antalet besvär synes inte vara tillfredsställande underbyggd. Det är inte osannolikt att mängden besvär blir sådan att det blir fråga om massärenden.

Medborgarrättsrörelsen: I promemorian sägs att det icke kommer att finnas några större behov av nya resurser för regeringsrätten. Bakom denna värdering ligger att man tror att det bara kan bli fråga om något enstaka mål per år. Denna beräkning är inte hållbar. Förvaltningssektorn har i Sverige en enorm omfattning. Det träffas dagligen tusentals avgöranden inom förvaltningssektorn. Visserligen står vägen till regeringsrätten enligt förslaget öppen först sedan alla ordinära rättsmedel uttömts, dvs, man skall ha gått till slutinstansen på förvaltningssidan. Men många kommer att unerkasta sig denna vandring, när man vet att i slutändan finns äntligen möjlighet till domstolsprövning och det i regeringsrätten. Ett betydande antal processer kan väntas bli förda upp till regeringsrätten. Denna domstols ställning kan snabbt komma att ändras på ett sätt som nu ej kan förutses.

Arbetsbördan för regeringsrätten skulle komma att öka även av handläggningsskäl i betydande utsträckning. Det torde föreligga enighet inom doktrinen att artikel 6 i konventionen påfordrar att det kan hållas muntlig förhandling i målet för att kraven i artikel 6 skall anses uppfyllda. Promemorieförfattarens ståndpunkt torde inte vara hållbar. En realistisk bedömning ger vid handen att, om det föreslagna institutet införes, detta också kommer att användas av alla dem som vill klaga hos kommissionen över det aktuella förvaltningsbeslutet. Dessa kommer dä - om inte annat så av taktiska skäl inför anförande av klagomål hos kommissionen — att begära muntlig förhandling i regeringsrätten. Institutets införande torde framkalla ett betydande behov av resursförstärkning hos regeringsrätten.

Flera andra remissinstanser framhåller att den föreslagna prövningsmöjligheten omfattar fler ärendegrupper än vad som framgår av exempelsamlingen i promemorian. Se avsnitt 2 i remissammanställningen.

8 Rättsmedlets namn

Regeringsrättens ledamöter: Det vore värdefullt om det nya prövningsinstitutet kunde ges en särskild benämning, exempelvis "särskild laglighetsprövning". Detta skulle nämligen så långt det är möjligt underlätta identifikationen av de ärenden där sådan prövning påkallas.

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm: "Någon sär
skild benämning på det nya institutet föreslås inte. Det kan inte anses 221

lämpligt att låta detta omfattas av begreppet resning som ju av hävd har en Prop. 1987/88:69 snävare betydelse." Detta är allt som sägs i promemorian i denna fråga. Bilaga 2 Fakultetsnämnden finner det ytterst opraktiskt att tillhandahålla ett namnlöst rättsmedel. Det måste vara en fördel för både den enskilde (sökanden?, klaganden?), de organ vilkas beslut skall kunna angripas med rättsmedlet och regeringsrätten att kunna verbalisera vad det gäller. Allvarligare är dock att oförmågan att finna en benämning illustrerar hur diffust institutet är i konturerna. Antydningen om att "begreppet resning " - som enligt fakultetsnämndens uppfattning inte alls har "en snävare betydelse" — kunde vara ett alternativ, pekar emellertid, fullt korrekt, på att det här realiter rör sig om ett extraordinärt rättsmedel.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet i Uppsala: Promemorian ger inte institutet ett särskilt namn men man bör kanske överväga att ändå ge det en specifik benämning bl, a, eftersom det inte skall anses vara ett extraordinärt rättsmedel.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet i Lund: Det är mycket opraktiskt, att det nya medlet saknar namn. För att kunna skilja det från förvaltningsbesvär, kommunalbesvär och resning kommer det förr eller senare att ges en beteckning i praktiken, I fakultetsstyrelsens yttrande kommer medlet att kallas rättsbesvär, en term som redan kommit till användning i den rättspolitiska debatten.

Fullmäktige i riksbanken använder i sitt remissyttrande ordet "rättsprövning" för att beteckna den nya möjligheten till domstolsprövning.

9 Reglernas placering

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm: Det föreslagna
institutet, som skulle innefatta en principiell nyhet i svensk rätt, avses
skola regleras tillsammans med de till övervägande del organisatoriska
bestämmelserna i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, I anslutning
till lagens 2 §, som endast innehåller kortfattade noteringar om regerings
rättens huvudsakliga uppgifter, vilka preciseras i annan lagstiftning, skulle
det nya institutet i en ny 2 a-paragraf få sin fullständiga reglering. Om
syftet är att göra så få ingrepp som möjligt i gällande lagstiftning är
lösningen otvivelaktigt elegant, men ur saklig och systematisk synpunkt
kan den starkt ifrågasättas. Om det verkligen vore fräga om att tillföra den
svenska rättsordningen en ny, betydelsefull rätssäkerhetsgaranti — ett
centralt instrument till vilket man kan hänvisa inför internationella fora -
borde något slag av grundlagsförankring ha övervägts; någon tanke pä att
ens omnämna institutet i regeringsformen - jfr RF 11:1 och 11:11 angå
ende existerande ordinära och extraordinära rättsmedel — framskymtar
inte i promemorian. De föreslagna detaljreglerna om sakprövningsförut
sättningar m, m, är av sådan art, att de närmast hör hemma i förvaltningsla
gen och förvaltningsprocesslagen, där det ordinära förvaltningsbesvärsins-
titutet regleras, men detta alternativ beröres inte heller. Ur en annan
aspekt kan man hävda, att det gör ett något egendomligt intryck, att det
nya, de facto extraordinära rättsmedlet över huvud taget detaljregleras, 222

medan de egentliga extraordinära rättsmedlen, resning och restitutio fatali- Prop. 1987/88:69 um, endast beröres fragmentariskt i RF. Fakultetsnämnden nöjer sig med Bilaga 2 att sålunda påpeka avsaknaden av redovisade överväganden beträffande valet av lagstiftningsteknik.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet i Lund: Om reformen genomförs, bör detta ske genom en särskild lag eller möjligen genom ändringar i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen. Det är inte lämpligt att stoppa undan ett nytt rättsmedel i en "a-paragraf i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, vilken lag till övervägande del innehåller organisatoriska bestämmelser.

Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen: En föreskrift om möjlighet till domstolsprövning hör ej, som föreslås i promemorian, hemma i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Den bör i stället tas in i en särskild lag om prövning av beslut i förvaltningsärende.

10 Omprövning av expropriationstillstånd

Regeringsrättens ledamöter: Vi tillstyrker förslaget till omprövning av expropriationstillstånd liksom de övriga ändringar som föreslås i expropriationslagen och vattenlagen.

JK har ingenting att invända mot de föreslagna ändringarna i expropriationslagen och vattenlagen.

Hovrätten tillstyrker lagförslagen utom på en punkt. Det gäller anmälan enligt 3 kap, 10 § andra stycket expropriationslagen, Pä den punkten har hovrätten följande synpunkter och förslag.

Tillstånd till expropriation och upphävande av sådant tillstånd kan anses utgöra frågor i vilka ändamålsenlighet och politiska överväganden spelar in i sådan grad att domstol inte lämpligen bör handha dem. Av dessa principiella skäl bör det därför inte heller ankomma på domstol att bedöma om sannolika skäl föreligger för att expropriationstillstånd skall upphävas.

Det kan vara lämpligt att anmälan sker via domstolen för viss formell kontroll och för att domstolen skall kunna bedöma om målet bör vilande-förklaras i avbidan pä regeringsbeslut. Hovrätten förordar därför att i 10 § andra stycket andra meningen "visat sannolika skäl för" byts ut mot "begärt". Farhågorna för missbruk av omprövningsinstitutet synes överdrivna. Med den av hovrätten förordade lösningen kommer dock möjligen fler anmälningar att belasta regeringen (och regeringsrätten). De tillkommande anmälningarna torde dock inte vara särskilt svårbedömbara.

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm: Vad slutligen
gäller frågan om expropriationstillstånd medför den föreslagna regleringen
en ytterst komplicerad ordning. Sedan regeringen meddelat expropria
tionstillstånd, kan fastighetsägaren utnyttja det ovan behandlade nya rätts
medlet i syfte att få till stånd en prövning av frågan i regeringsrätten. Om
tillstånd har lämnats, kan fastighetsägaren vidare i mål inför fastighets
domstol om löseskillingens bestämmande begära, att domstolen skall läm
na medgivande till att regeringen prövar, om tillståndet skall upphävas pä
grund av att sådana ändrade förhållanden inträtt, att förutsättningar för 223

tillstånd inte längre föreligger. Lämnar fastighetsdomstolen inte sådant Prop, 1987/88:69 medgivande, kan detta beslut inte överklagas särskilt utan först i samband Bilaga 2 med domen. Hovrätt och högsta domstolen kan sålunda lämna medgivande till att regeringen omprövar tillståndsfrågan först i samband med att de komplicerade löseskillingsfrågorna avgöres genom dom. Detta innebär, att frågan om omprövning av tillståndet kan dra ut på tiden. Om domstol lämnar tillstånd till omprövning och regeringen vidhåller sitt beslut om expropriationstillstånd, kan fastighetsägaren äter utnyttja det nu föreslagna rättsmedlet och få regeringens nya beslut prövat av regeringsrätten. Den beskrivna ordningen medför risk för att expropriationsförfarandet blir långdraget, något som bör undvikas. Vidare kan själva frågan om expropriationstillstånd bli föremål för prövning inför tre typer av instanser: 1) regeringen (två tillfällen), som bl, a, har att göra vissa politiska bedömningar, 2) regeringsrätten (två tillfällen), som skall göra en laglighetsprövning som delvis kan komma att beröra lämplighetsfrågor, samt 3) fastighetsdomstol, hovrätt och högsta domstolen, som traditionellt endast prövar frågor av ren rättskipningsnatur. Den föreslagna ordningen synes avvika från grundläggande principer för kompetensfördelningen. Fakultetsnämnden anser sig inte kunna tillstyrka förslaget i föreliggande utformning.

Förslaget rörande omprövning av regeringens expropriationstillstånd har givits en snäv utformning. Någon obetingad rätt till omprövning vid förändrade förhållanden föreligger inte. Vidare uttalas att det ligger i sakens natur, att sådana omständigheter som kan utgöra sannolika skäl för att regeringen skall upphäva expropriationstillståndet bör vara påtagliga och alltså inte fordra en omfattande utredning. Av ett i promemorian anfört exempel framgår dock att det kan vara svårt för fastighetsägaren att inom ramen för en starkt begränsad utredning göra sannolikt, att expropriationstillstånd inte bör lämnas (intresseavvägningsfallet). Fakultetsnämnden anser det betänkligt om den fria bevisföringens princip, som gäller inför allmän domstol, skulle komma att inskränkas till följd av ett vagt motivuttalande. Det vore djupt olyckligt, om möjligheterna att vid fastighetsdomstol utverka ett omprövningsmedgivande väsentligen skulle komma att beskäras genom att domstolen avvisade bevisning med stöd av motivuttalandet, I regel kan utredningen begränsas av bevistemat. Föremålet för bevisning är inte samtliga tillståndsfrågor utan främst de förändrade förhållanden som inträtt, I allmänhet finnes tillräcklig möjlighet att begränsa utredningen och att t, ex, avvisa utredning, som inte rör temat. Det bör inte finnas någon rätt för domstol att avvisa bevisning enbart med åberopande av att bevisningen inte rör "påtagliga" förhållanden.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet i Lund tillstyrker att rege
ringen skall ha rätt att ompröva ett expropriationstillstånd på grund av
ändrade förhållanden men noterar att rätten att begära omprövning skall
förbehållas domstol. Denna kommer således att få ta ställning till spörsmå
let, om förhållandena verkligen förändrats sä mycket, att expropriations
tillständet bör sättas i fräga. Det är i grunden samma spörsmål som rege
ringen har att avgöra, om tillständsärendet skulle hänskjutas dit, I prome
morian har man i andra sammanhang velat undvika, att domstol prövar
ärenden, vilkas prövning innefattar ett framträdande moment av "poli- 224

-tisk" bedömning.

Svenska kommunförbundet (förbundsstyrelsens majoritet): I normalfal- Prop. 1987/88:69 let måste man utgå från att en expropriationssökande återkallar sin talan i Bilaga 2 fall då expropriationsändamålet förfallit eller förutsättningarna för tillståndet ändrats. Man kan därför ifrågasätta behovet av den föreslagna lagstiftningen om omprövning från regeringens sida efter anmälan av domstol. Också regeringens beslut i ett sådant fall kan ju bli föremål för laglighetsprövning. En fastighetsägare synes när som helst och hur många gånger som helst under pågående expropriationsrättegäng kunna hos domstolen väcka frågan om omprövning. Man riskerar att få en "rättegång" om tillståndsfrågan inom ramen för expropriationsrättegången. Det föreslagna systemet inrymmer därför åtskilliga praktiska komplikationer och bör därför ses över i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Sveriges industriförbund: Förslagen ligger klart i linje med europadomstolens krav. Att fastighetsdomstolen ej självständigt fär avgöra, om ex-propriationsgrunderna ej längre föreligger utan föreslås underställa detta förnyad regeringsprövning kan dock vara tveksamt. Förslaget leder också till en omständig prövningsordning, som knappast är motiverad.

Inträffar nya omständigheter, finns knappast anledning att längre betrakta ett tidigare beslut som rättskraftigt bindande - jfr principerna om factum superveniens i den allmänna rättskraftsläran. Det skulle således stämma väl också med svensk rättstradition att låta det prövande organet dvs, i detta fall fastighetsdomstol avgöra sådana frågor om nya omständigheter tillkommit utan särskild förnyad regeringshantering.

Ny regeringsprövning kan för övrigt alltid uppnås av en expropriationssökande, som har särskilda skäl att begära nytt expropriationstillstånd. Även denna frihet att inleda ett nytt ansökningsförfarande talar för att underställning till regeringen är en onödig omgång.

Lantbrukarnas riksförbund: Promemorians förslag till ändringar i expropriationslagen och vattenlagen tillstyrkes i sak.

225

15 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

Lagens tillämpningsområde

1 § Denna lag gäller överprövning i regeringsrätten av vissa beslut som
regeringen och andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden och som
en domstol annars kan pröva endast efter ansökan om resning (rättspröv
ning).

Lagen gäller endast sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot någon enskild,

rör tillämpningen av en föreskrift om något förhållande som avses i 8 kap, 2 eller 3 § regeringsformen, och inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning,

2 § Lagen gäller inte beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är
bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie
domare,

Lagen gäller inte heller

1, beslut av en arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd,

2, beslut om svenskt medborgarskap,

3, beslut om utlänningars vistelse i riket,

4, beslut om värnpliktigas eller reservpersonals inkallelse eller tjänstgöring inom försvarsmakten,

5, beslut enligt lagen (1966:413) om vapenfri tjänst,

6, beslut som rör skatter eller avgifter,

7, beslut enligt lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel eller beslut i frågor om allmän likviditetsindragning eller allmän prisreglering,

8, beslut enligt lagen (1982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m, m,,

9, andra beslut enligt lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m, ni, än sådana som avser återkallelse av tillstånd,

10, beslut om tillstånd till sådan verksamhet som avses i I § 3-5 lagen
(1984:3) om kärnteknisk verksamhet.

Ansökan

3 § Rättsprövning kan ske bara på ansökan av en enskild part. Ansökan skall ha kommit in till regeringsrätten inom tre månader från dagen för beslutet.

Verkställighet av beslut, inhibition

4 § Ett beslut skall gälla trots att rättsprövning kan ske. Regeringsrätten

får dock bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla, 226

Prövningens omfattning m. m. Prop. 1987/88:69

5 § Om regeringsrätten finner att beslutet strider mot någon rättsregel. Bilaga 3 skall regeringsrätten upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet, I annat fall skall beslutet stå fast.

Regeringsrättens sammansättning

6 § Vid rättsprövning är en avdelning av regeringsrätten domför med tre regeringsråd om prövningen är av enkelt slag, I övrigt gäller om regeringsrättens sammansättning lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.

Denna lag träder i kraft den I januari 1988, Den tillämpas på beslut som meddelas under tiden från ikraftträdandet till utgången av år 1991,

2 Förslag till

Lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967)

Härigenom föreskrivs att 30 § värnpliktslagen (1941:967)' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

30                                                                                          §-
Värnpliktsnämnden består av         Värnpliktsnämnden består av
ordförande och högst fyra andra le- ordförande och högst fyra andra le
damöter. För ledamot skall finnas damöter. För ledamöterna skall det
ersättare. Vid hinder för ordföran- finnas ersättare. Ordföranden och
den tjänstgör ersättare för honom ersättare för honom skall vara eller
som ordförande.                                  ha varit ordinarie domare.

Regeringen utser ledamöter och ersättare för viss tid.

Om det framkommer skiljaktiga meningar vid en överläggning, tillämpas föreskrifterna i 16 kap, rättegångsbalken om omröstning i tvistemål.

Rättegångsbalkens bestämmelser om jäv mot domare gäller i tillämpliga delar ledamöter av värnpliktsnämnden.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988,

' Lagen omtryckt 1969:378,

- Senaste lydelse 1986:1145. 227

Nuvarande lydelse

Nämnden består av ordförande och fyra andra ledamöter, av vilka tvä utses bland personer, som kan anses företräda konsumentintressen, och två bland personer, som kan anses företräda företagarintressen. För varje ledamot finnes erforderligt antal ersättare. Ordföranden och ersättare för honom skall vara lagkunniga och erfarna i domarvärv.

Föreslagen lydelse

§'

Nämnden består av ordförande och fyra andra ledamöter, av vilka två utses bland personer, som kan anses företräda konsumentintressen, och två bland personer, som kan anses företräda företagarintressen. För varje ledamot skall det finnas ett tillräckligt antal ersättare. Ordföranden och ersättare för honom skall vara eller ha varh ordinarie domare.

5 Förslag till Prop. 1987/88:69

Lag om ändring i oljekrislagen (1975:197)

Härigenom föreskrivs att 8 § oljekrislagen (1975:197)' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8§

Ersättning bestämmes av en Ersättning fcesfömj av en nämnd,

nämnd, oljekrisnämnden, som be- oljekrisnämnden, som består av

står av ordförande och fyra andra ordförande och fyra andra ledamö-

ledamöter. Ordföranden och ytter- ter. Ordföranden och ytterligare en

ligare en ledamot skall vara lagkun- ledamot skall vara eller ha varit or-

niga och erfarna i domarvärv. dinarie domare.

För varje ledamot finns en eller flera ersättare. Bestämmelserna i övrigt om ledamot gäller även ersättare. Mot nämndens beslut enligt denna lag får talan ej föras.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988. Lagen omtryckt 1978:269,

6 Förslag till

Lag om ändring i förfogandelagen (1978:262)

Härigenom föreskrivs att 20 § förfogandelagen (1978:262) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 § Ledamöterna i riksvärderingsnämnden utses för viss tid av regeringen.

Ledamot skall vara svensk med- Ledamöterna skall vara svenska

borgare. Den som är omyndig eller i medborgare. Den som är omyndig

konkurstillstånd får ej utöva befatt- eller i konkurstillstånd får inte ut-

ning som ledamot. Ordföranden öva befattning som ledamot. Ordfö-

och ytterligare en ledamot skall randen och ytterligare en ledamot

vara lagfarna och erfarna i domar- skall vara eller ha varit ordinarie

värv. domare.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988.

229

16 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

Rättelse: S, 230 rad 17 i vänsterspalten, flyttas till rad 5 i högerspalten.

/ expropriationstillstånd skall bestämmas viss tid inom vilken saken skall fullföljas genom ansökan om stämning till domstol. Föreligger särskilda skäl, kan tiden förlängas. Ansökan om förlängning skall göras före utgången av den löpande tidsfristen. Om fastighetsägaren visar att hans olägenhet av att expropriationsfrågan hålles öppen har ökat avsevärt, kan på hans begäran den bestämda tidsfristen förkortas. Beslut om kortare tidsfrist får ej meddelas förrän ett år förflutit efter det att expropriationstillstånd meddelades.

Bestämmelserna i 1 § äger motsvarande tiUämpning beträffande prövning av fråga om förlängning eller förkortning av tid inom vilken saken skall fullföljas.

Om den som erhållit expropriationstillstånd ej har väckt talan inom den bestämda tiden, är tillståndet förfallet, såvida han icke iriom samma tid har ansökt omför-langning av tidsfristen och ansökningen bifalles.

Har expropriationstillståndet förfallit enligt tredje stycket eller enligt 5 kap, 15 § andra stycket eller 18 § tredje stycket och begäres därefter nytt expropriationstillstånd till egendomen av samme sökande och på samma expropriationsgrund som tidigare, kan sådant tillstånd beviljas endast om särskilda skäl föreligger.

Ett expropriationstillstånd förfaller, om saken inte har fullföljts genom ansökan om stämning tid domstol inom ett år från det att tillståndet beviljades.

Har expropriationstillståndet förfallit enligt första stycket eller enligt 5 kap. 15 § andra stycket eller 18 § tredje stycket eller har expropriationstillståndet upphävts enligt 10 § och begärs därefter nytt expropriationstillstånd till egendomen av samma sökande och på samma expropriationsgrund som tidigare, kan sådant tillstånd beviljas endast om särskilda skäl föreligger.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1987/88:69

10 § Bilaga 3

5 kap. 16 §2 Har skada uppstått för sakägare på grund av expropriaUonsanspråk som återkallats och avskrives målet i den delen, skall den exproprierande ersätta skadan.

Första stycket äger motsvarande Första stycket tillämpas också

tillämpning när domstolen skiljer när domstolen avslutar målet med

målet från sig med anledning av att anledning av att tillstånd till expro-

tillstånd till expropriation vägrats priation vägrats eller upphävts eller

eller tillstånd förfallit enligt 18 § tillstånd förfallit enligt 18 § tredje

tredje stycket, stycket.

Innan avskrivning sker pä grund av återkallelse av den exproprierande skall han, om han har fått tillstånd till expropriationen, hos länsstyrelsen ställa säkerhet för ersättning som avses i första stycket, såvida icke samtliga sakägare förklarat sig avstå från att yrka sådan ersättning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988.

Den äldre lydelsen av 3 kap. 6 § gäller fortfarande i fråga om expropriationstillstånd som har meddelats före ikraftträdandet. Tidsfristen inom vilken expropriationssaken skall fullföljas vid domstol får dock förlängas endast om ansökan om förlängning har gjorts före ikraftträdandet. Förlängning får medges med högst ett år.

2 Senaste lydelse 1979:896, 231

8 Förslag till Prop. 1987/88:69

Lag om ändring i vattenlagen (1983:291) '

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 8 § vattenlagen (1983:291) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap. 8§ Om det för att kraftförsörjningen skall utvecklas planmässigt är nödvändigt att ett sådant strömfall tas i anspråk som tillkommer annan än staten och som inte är utnyttjat pä ett från allmän synpunkt ändamålsenligt sätt, får regeringen på ansökan av någon som vill tillgodogöra sig vattenkraften förordna att strömfallet eller särskild rätt till detta får tas i anspråk.

Den som har fått tillstånd enligt Den som har fått tillstånd enligt

första stycket skall inom tid som första stycket skall inom ett år från

regeringen bestämmer och vid det att tillståndet beviljades ansöka

äventyr att tillståndet förfaller hos om bestämmande av ersättning hos

vattendomstolen ansöka om be- vattendomstolen för vad som tas i

stämmande av ersättning för vad anspråk enligt första stycket. Om

som tas i anspråk enligt första ansökan inte görs inom den tiden,

stycket. upphör tillståndet att gälla.

Rätt att på grund av förordnande enligt första stycket ta strömfall i anspråk får inte utan regeringens medgivande övergå från innehavaren till någon annan.

Regeringen får besluta de villkor för rättighetens utnyttjande som behövs från allmän synpunkt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988. Den äldre lydelsen av 2 kap. 8 § gäller fortfarande i fråga om tillstånd som meddelats före ikraftträdandet.

232

Lagrådet

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1987-11-12

Närvarande: f. d. regeringsrådet Nordlund, justitierådet Freyschuss, regeringsrådet Bouvin.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 8 oktober 1987 har regeringen på hemställan av statsrådet Wickbom beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till

1. lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut,

2. lag om ändring i varnpliktslagen (1941:967),

3. lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m.m.,

4. lag om ändring i resegarantilagen (1972:204),

5. lag om ändring i oljekrislagen (1975:197),

6. lag om ändring i förfogandelagen (1978:262),

7. lag om ändring i expropriationslagen (1972:719),

8. lag om ändring i vattenlagen (1983:291).

Förslagen har inför lagrådet föredragits av departementsrådet Bo Malm-qvist. Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet:

Lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

Allmänna synpunkter

Lagförslaget har kommit till huvudsakligen i syfte att säkerställa att svensk rätt motsvarar kravet i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna på tillgång till domstolsprövning. Enligt detta krav skall envar, när det gäller att pröva bl, a, hans civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför , en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag.

Den praxis som nu finns i fråga om den europeiska domstolens tolkning av konventionskravet visar, att detta ansetts omfatta inte bara civilrättsliga tvister utan också tvister om tillämpningen av offenfligrättsliga regler avseende rätt att förvärva fast egendom, inträng i äganderätten till sådan egendom samt rätten att utöva yrke och idka näring. I ett par fall har europadomstolen också uttalat att regeringsrättens prövning av en ansökan om resning inte kunde anses tillgodose kravet på domstolsprövning. Europadomstolens skäl för detta ställningstagande är, att resning är ett extraordinärt rättsmedel som tillämpas sparsamt och att regeringsrättens prövning av en resningsansökan inte omfattar alla sidor av saken.

Av samma skäl skulle enligt några remissinstanser inte heller förslaget i departementspromemorian motsvara konventionens krav på domstolsprövning.

233

Enligt lagrådets uppfattning måste man utgå från att den prövning som Prop. 1987/88:69 sker i besvärsmål hos förvaltningsdomstolarna tillgodoser konventionens Bilaga 4 krav på domstolsprövning. Den bästa lösningen när det gäller att anpassa svensk rätt till konventionens krav är också att ersätta administrativ myndighet med förvaltningsdomstol som besvärsinstans.

Det är emellertid tydligt, att denna lösning inte står till buds i fråga om alla förvaltningsbeslut. I en del fall har prövningen så starka inslag av lämplighetsbedömning, intresseavvägning eller politiska ställningstaganden att prövningen bör förbehållas regeringen som ett led i utövningen av den styrande makten, eller en förvaltningsmyndighet med en speciell kompetens. I den mån denna prövning skulle avse någons civila rättigheter och skyldigheter, måste en anpassning till konventionen leda till att regeringens eller förvaltningsmyndighetens beslut kan överprövas av domstol i detta avseende. Domstolsprövningen får därvid begränsas så att den endast gäller beslutets laglighet. Det är dock att märka att laglighetsprövningen i vissa fall måste inbegripa en bedömning av om föreskriven intresseavvägning gjorts (jfr 2 kap. 12 § expropriationslagen) eller om någon enligt tillämpliga bestämmelser skall anses lämplig (jfr 2 kap. 3 § yrkestrafiklagen).

Enligt den nu föreslagna lagen om rättsprövning får regeringsrätten en befogenhet att på ansökan av en enskild part överpröva vissa förvaltningsbeslut i fråga om deras rättsenlighet. Regeringsrätten skall därvid enligt den allmänna motiveringen till förslaget kunna pröva också den faktabedömning som ligger till grund för beslutet, om det förekommit något fel i förfarandet samt om beslutet fyller regeringsformens krav pä saklighet och opartiskhet och allas likhet inför lagen. Däremot skall man vara försiktig med att utsträcka prövningen till att avse de bedömningar som myndigheten gjort inom ramen för sina befogenheter att välja mellan flera lagligen tänkbara alternativ. Det skall inte heller bli någon domstolsprövning av politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening.

Den föreslagna domstolsprövningen är visserligen extraordinär i den
meningen att den ligger utanför den ordinarie besvärsgången. Den bör
enligt lagrådets mening vara begränsad såtillvida att den inte omfattar vad
som obestridligen kan hänföras till myndighetens fria skön, I båda dessa
hänseenden ligger förslaget dock i linje med den domstolsprövning av ,

förvalningsbeslut som sker i Danmark och Norge och för övrigt även i anglosachsisk och romansk rätt.

Meningen synes vara att rättsprövningen inom sitt tillämpningsområde skall stå till den enskildes förfogande utan begränsning. Regeringsrätten torde bli skyldig att upphäva alla beslut som påverkar den enskildes rätt och som står i strid mot någon rättsregel. Vid prövningen är det inte bara fråga om lagtolkning, utan också om faktabedömning och bevisvärdering.

Lagrådet anser att förslaget med dessa utgångspunkter ger en domstolsprövning som bör kunna motsvara konventionens krav. Av lagtexten bör dock klarare framgå, att den enskilde har rätt till domstolsprövning under de förutsättningar som anges i lagen.

De allmänna bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen synes bli till
lämpliga pä förfarandet. Det får därför anses fylla offentlighetskravet i 234

samma mån som handläggningen vid prövning av mål i övrigt i regerings- Prop. 1987/88:69
rätten. Bilaga 4

I några remissyttranden över departementspromemorian har ifrågasatts om det nya rättsmedlet är förenligt med regeringsformens bestämmelser främst vad avser stadgandet i 1 kap, 6 § regeringsformen att regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen. Härmed torde åsyftas att en överprövning av regeringens beslut i den form som föreslås skulle kunna strida mot den konstitutionella ordningen i regeringsformen och sålunda även kräva ändring i denna, I 1 § tredje stycket regeringsformen stadgas att den offentliga makten utövas under lagarna. Här fastslås att all maktutövning är lagbunden och detta gäller inte bara domstolar och förvaltningsmyndigheter utan även regering och riksdag. Det kan därför ej uppfattas som en inskränkning i den regeringen enligt regeringsformen tillkommande befogenheten att styra riket, om det införs en möjlighet att överpröva lagligheten av regeringens beslut i förvaltningsärenden i den föreslagna formen av rättsprövning, I 11 kap, 4 § regeringsformen stadgas vidare att föreskrifter om domstolarnas rättskipningsuppgifter, huvuddragen av deras organisation och rättegången skall ges i lag. Bestämmelsen i 1 kap, 6 § synes sålunda inte utgöra något hinder mot lagförslaget.

Redan förut föreligger för övrigt en möjlighet att överpröva regeringens beslut genom att regeringsrätten i 11 kap, 11 § regeringsformen tillerkänts rätt att bevilja resning beträffande bl, a, av regeringen avgjort ärende. Av visst intresse i detta sammanhang kan även vara hur denna grundlagsregel tillkom. Författningsutredningen ansåg att grundlagsregler om de extraordinära rättsmedlen kunde undvaras medan grundlagberedningen föreslog att i den nya regeringsformen skulle tas in en motsvarighet till bestämmelsen i dåvarande 19 § regeringsformen. Enligt beredningens förslag skulle resning i avgjort ärende eller återställande av försutten tid få beviljas i enlighet med vad som föreskrivs i lag eller annars gällde, I propositionen till den nya grundlagen då 11 kap, 11 § regeringsformen fick sin nuvarande utformning framhöll departementschefen (prop, 1973:90 s, 409) att högsta domstolens och regeringsrättens befogenheter med avseende på de extraordinära rättsmedlen resning och återställande av försutten tid vara av sådan grundläggande betydelse att bestämmelser i ämnet väl försvarade sin plats i grundlag. Vidare anförde departementschefen att för bestämmelser i detta ämne talade också det förhällandet att de nämnda domstolarnas befogenheter i det aktuella hänseendet till stor del byggde uteslutande på 19 § i dåvarande regeringsformen. Det var sålunda mera ändamålsresonemang än konstitutionella skäl som motiverade tillkomsten av 11 kap. 11 § regeringsformen.

På grund av det anförda finner lagrådet att lagförslaget om rättsprövning inte kräver ändring i regeringsformen.

1 §

Som lagrådet framhållit i de allmänna synpunkterna bör mer än vad som

skett i remissens lagtext framhävas, att den som i egenskap av enskild part

berörs av ett beslut i ett förvaltningsärende rörande något förhällande som

avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen skall under i övrigt angivna 235

förutsättningar hos regeringsrätten få prövat om beslutet strider mot någon Prop. 1987/88:69 rättsregel. En bestämmelse av detta innehåll kan lämpligen bilda ett första Bilaga 4 stycke i 1 §.

I ett andra stycke av paragrafen bör såsom skett i remissen anges vilka krav som ställs på beslutet för att det skall få underkastas rättsprövning. Det skall vara fräga om ett beslut som regeringen eller någon förvaltningsmyndighet meddelat såsom enda eller högsta instans och som kan överprövas endast av regeringsrätten efter ansökan om resning. Beslutet skall innebära myndighetsutövning mot pågon enskild.

Rättsprövningen är inte begränsad till beslut som innebär avgörande av sakfrågan. Även t. ex. ett avvisningsbeslut som grundas på förvaltningslagen kan anses som en myndighetsutövning och avse exempelvis partens rätt att överklaga. Saken måste dock alltid gälla något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF.

Med beaktande av vad lagrådet anfört kan 1 § förslagsvis ges följande lydelse:

"På ansökan av en enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen skall regeringsrätten pröva, om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel.

Rättsprövning kan gälla endast sådana beslut som

innebär myndighetsutövning mot den enskilde,

annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning och

inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning."

Rubriken ovanför 1 § synes med den nu föreslagna lydelsen böra ändras till Rättsprövning.

Rubriken till 2 §

Paragrafen innehåller undantag från reglerna i 1 § om vilka beslut som kan bli föremål för rättsprövning. Rubriken till paragrafen bör lämpligen vara Undantag.

2§

Första stycket

Enligt 2 kap. 9 § regeringsformen likställes med prövning av domstol i vissa fall prövning av nämnder med sådan sammansättning som anges i första stycket. Som anförs i remissprotokollet bör man från svensk sida utgå från att dessa nämnder kan betraktas som domstolar i konventionens mening.

Andra stycket

Lagförslaget innebär att frän rättsprövning skall undantas beslut av arren
denämnd, hyresnämnd och övervakningsnämnd. I allmänhet kan besluten
i de ärenden som handläggs vid dessa nämnder överklagas till domstol eller
nämnd som anses likställd med domstol. Vissa beslut i de tre nämnderna
får emellertid inte överklagas. Enligt lagrådets uppfattning synes det för- 236

svarligt att dessa beslut ändock undantas från rättsprövning. Skälen härtill Prop. 1987/88:69 är främst att dessa ärenden har stor frekvens och att de fordrar snabb Bilaga 4 handläggning.

Enligt lagrådsremissen skall lagen inte gälla beslut om utlänningars vistelse i Sverige. De flesta av dessa beslut är inte sädana som europadomstolen ansett kräva tillgäng fill domstolsprövning enligt art. 6 i konventionen. Europakommissionen har slagit fast att mål om utvisning faller utanför tillämpningsområdet för art. 6 (Danelius, Mänskliga rättigheter 3:e uppl., s. 111). Det kan emellertid sättas i fråga om inte några bestämmelser i den svenska utlänningslagen tillförsäkrar en utlänning en rätt som är att jämställa med en civil rättighet enligt art. 6. Sålunda sägs exempelvis i 13 § i utlänningslagen att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ger utlänningen rätt att vistas i Sverige under den tid som har angetts i tillståndet och i 15 § samma lag att ett permanent uppehållstillstånd ger utlänningen rätt att resa in i och vistas utan tidsbegränsning. Grundprincipen i den svenska utlänningslagstiftningen är emellertid att endast svenska medborgare har en ovillkorlig rätt att vistas i riket och att här vinna sin utkomst. Utlänning kan inte, vare sig enligt svensk lag eller internationellt erkända rättsregler, göra anspråk på att i dessa hänseenden vara likställd med svensk medborgare. Med hänsyn till denna princip torde kunna accepteras att hela lagstiftningen om utlänningars vistelse i riket undantas från rättsprövning.

Beslut enligt andra stycket punkterna 2, 4 och 5 faller inte in under den typ av civila rättigheter som avses i art. 6 sådan den utformats i europadomstolens praxis. Beslut enligt punkterna 6—10 inrymmer typiskt sett politiska ställningstaganden och bör undantas från lagens tillämpningsområde. Lagrådet har ingen erinran mot förslaget i nu nämnda delar.

3§

Med en anpassning till den av lagrådet föreslagna lydelsen av 1 § bör i 3 § endast anges att ansökan om rättsprövning ges in till regeringsrätten och att den skall ha kommit in dit inom tre månader från beslutet.

Rubriken till 5 §

Enligt lagrådets förslag skall redan i 1 § anges att rättsprövningen skall avse frågan om förvaltningsbeslutet strider mot någon rättsregel. Omfattningen av prövningen är därmed i väsentlig del reglerad. Om lagrådets förslag följes bör även rubriken till 5 § ändras, förslagsvis till Regeringsrättens beslut.

6§

Regeringsrätten bör vara domför med tre regeringsråd även vid beslut om avvisning av för sent inkommen ansökan om rättsprövning. En bestämmelse härom bör införas efter första meningen i paragrafen.

Övriga lagförslag

Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. 237

Prop. 1987/88:69 Bilaga 5

Den europeiska domstolens tolkning av artikel 6

1 Fallet Ringeisen mot Österrike (dom 1971-07-16)

En affärsman köpte en fastighet av ett par makar. Enligt österrikisk lag var köpet giltigt endast om en viss myndighet lämnade sitt tillstånd; tillstånd skulle vägras om det fanns risk för att köparens avsikt var att sälja fastigheten vidare i vinstsyfte. Den österrikiska myndigheten beslutade att inte lämna tillstånd eftersom den fann att det var fråga om fastighetsspekulation.

Den europeiska domstolen ansåg att detta beslut gällde köparens "civila rättigheter" och att han därför enligt konventionen hade rätt till domstolsprövning av frågan om han skulle fä förvärvstillständ. I sin motivering hänvisade domstolen till att han hade rätt att få avtalet godkänt, om han -vilket han påstod att han gjorde — uppfyllde de förutsättningar som föreskrevs i lagen. Även om den österrikiska myndigheten tillämpade administrativa regler, så var beslutet avgörande för det civilrättsliga förhällandet mellan köparen och säljarna. Detta var enligt domstolen tillräckligt för att artikel 6 skulle vara tillämplig.

2 Fallet Sramek mot Österrike (dom 1987-10-22)

En amerikansk medborgare bosatt i Västtyskland köpte en bit jordbruksmark i Österrike för att bygga sig ett fritidshus. Den tillämpliga lagen innebar att köpets giltighet var beroende av en myndighets tillstånd. En förutsättning för tillstånd var att förvärvet inte stred mot politiska, ekonomiska, sociala eller kulturella intressen. En sådan konflikt skulle anses föreligga framför allt om det med hänsyn till det utländska ägande som redan existerade fanns risk för utländsk dominans i området. Tillstånd vägrades med motivering att det fanns en sådan risk.

Den europeiska domstolen hänvisade till Ringeisen-målet och ansåg att artikel 6 var tillämplig vid tillståndsprövningen.

4 Fallet Le Comte, Van Leuven och De Meyere mot Belgien Prop. 1987/88:69
(dom 1981-06-23) BilagaS

Även detta fall gällde rätten att få fortsätta att utöva läkaryrket. Frågan var om ett disciplinförfarande som mynnade ut i en tillfällig avstängning av privatpraktiker rörde deras civila rättigheter. Domstolen ansåg att så var fallet.

5 Fallet Albert och Le Comte mot Belgien (dom 1983-02-
10)

I fallet, som på nytt gällde disciplinåtgärder mot privatpraktiserande läkare, hänvisade europadomstolen till de tidigare avgörandena. Domstolen klargjorde att den lämnade öppet vad som gällde för offentliganställda läkare.

6 Fallet Benthem mot Nederländerna (dom 1985-10-23)

Med tillstånd av en lokal myndighet hade Benthem en tank för motorbränsle på en bensinstation. Tillståndet var förenat med åtskilliga villkor. Enligt gällande bestämmelser fick tillstånd vägras bara om anläggningen medförde vissa närmare angivna risker för omgivningen och om faran inte kunde avvärjas genom att tillståndet förenades med villkor. Sedan en hälsovårdsinspektör överklagat tillståndsbeslutet hos den nederländska regeringen, återkallade regeringen tillståndet.

Europadomstolen fann att återkallelsen innefattade en prövning av Benthems civila rättigheter. Denna ståndpunkt motiverades med att beviljandet av det tillstånd som han påstod sig ha rätt till var en av förutsättningarna för att han skulle kunna utöva en del av sin affärsverksamhet. Det var nära knutet till rätten att utnyttja egendom i enlighet med lagens bestämmelser. Dessutom, heter det vidare i domen, har ett tillstånd av detta slag en äganderättslig karaktär vilket bl. a. framgår av att det kan överlåtas till tredje man.

7 Fallet Sporrong och Lönnroth mot Sverige (dom 1982-
09-23)

Genom beslut av regeringen var ett par fastigheter i Stockholm underkastade expropriationstillstånd under lång tid. Regeringens beslut att bevilja och förlänga tillstånden meddelades medan 1917 års expropriationslag ännu gällde. Den lagen innehöll inga bestämmelser vare sig om längden av de tidsfrister inom vilka exproprianden skulle väcka talan för att få expro-priafionsersättningen fastställd eller om förlängning av fillstånden.

Den europeiska domstolen konstaterade att äganderätten utan tvivel är
en civil rättighet, att fastighetsägarna hävdade att de långa tidsfristerna i
deras fall var oförenliga med lagen och att regeringen förnekade riktigheten
av denna tolkning. Domstolen framhöll vidare att den inte behövde uttala
sig i denna meningsskiljaktighet och fortsatte: Emellertid visar förekoms- 239

ten av och allvaret i denna meningsskiljaktighet att en fräga som kan Prop. 1987/88:69

hänföras till artikel 6 hade uppkommit. Eftersom klagandena ansåg att det Bilaga 5

stred mot lag att besluta om vidtagande eller förlängning av åtgärder som

berörde deras rätt till egendomen och blev gällande under tidsrymder av

den längd som det är fråga om i deras fall, var de berättigade att få frågan

om den nationella lagens inställning härtill prövad av domstol.

Europadomstolen konstaterade också att regeringens beslut inte kunde överklagas och anförde: Visserligen kan ägare ta upp frågan om lagligheten av sådana beslut genom att söka resning i regeringsrätten. Emellertid måste de i praktiken kunna stödja sig på skäl som är identiska med eller liknande dem som anges i 58 kap, 1 § rättegångsbalken. Vidare är detta ett extraordinärt rättsmedel — vilket regeringen har medgivit — och kommer sällan till användning. När regeringsrätten tar ställning till om en sådan ansökan skall tas upp till prövning granskar den inte sakfrågorna i målet; på detta stadium prövar den därför inte fullt ut de åtgärder som påverkar den civila rättigheten. Endast i de fall då regeringsrätten har gett prövningstillstånd kan en sådan prövning göras av domstolen själv eller, om den återförvisar målet till en domstol eller myndighet som tidigare handlagt saken av denna senare domstol eller myndighet. Kort sagt, detta rättsmedel uppfyllde inte fordringarna enligt artikel 6.

Sammanfattningsvis uttalade europadomstolen att det aktuella fallet inte kunde tas upp av någon domstol med befogenhet att allsidigt pröva fallet och att det sålunda förelåg en kränkning av artikel 6,

8 Fallet Boden mot Sverige (dom 1987-10-27)

Också detta fall gällde expropritationstillstånd. Fastighetsägaren ifrågasatte beslutets laglighet och klagade inför europarådsorganen över att han inte kunde få en domstolsprövning. Europadomstolen fann att artikel 6 hade kränkts. Ägaren kunde visserligen ta upp frågan om beslutets laglighet genom att söka resning. Av de skäl som angetts i Sporrong och Lönnrothdomen ansågs emellertid detta rättsmedel inte uppfylla fordringarna enligt artikel 6.

9 Fallen Deumeland mot Förbundsrepubliken Tyskland och Feldbrugge mot Nederländerna (dom 1986-05-29)

Domstolen ansåg att konventionens krav på tillgång till domstolsprövning
var tillämpligt på förfaranden inom ramen för ett obligatoriskt försäkrings
system för yrkesskador (Deumeland) och ett obligatoriskt sjukförsäkrings
system (Feldbrugge). De rättigheter som det var fråga om ansågs i båda
fallen vara civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6. Meningarna
i domstolen var emellertid starkt divergerande. I fallet Deumeland medde
lades beslutet om att artikel 6 var tillämplig med 9 röster mot 8, Motsva
rande siffror i fallet Feldbrugge var 10 mot 7, 240

10 Fallet Van Marie m. fl. mot Nederiänderna (dom 1986- Prop, 1987/88:69
06-26) Bilaga 5

Målet gällde rätten att driva verksamhet som revisor. Van Marie och hans medparter var sedan mänga är verksamma i branschen när denna genom ny lagstiftning underkastades ett tillståndslvång. De sökte tillstånd men fick avslag eftersom deras kompetens inte ansågs tillräcklig. De kompetenskrav som lagen ställde gick ut på att en sökande måste antingen ha vissa formella meriter eller ha varit verksam i yrket under viss tid i en utsträckning och på ett sätt som visade att han hade tillräcklig kompetens.

Den europeiska domstolen fann att konventionens krav på domstolsprövning inte var tillämpligt. Motiveringen var i huvudsak följande:

Domstolen konstaterar att sökandena anser att de uppfyller de av lagen

uppställda kraven för registrering som auktoriserade revisorer Då

intagningsnämnden emellertid avslog deras ansökningar, överklagade de
till besvärsnämnden,--

Besvärsnämndens uppgift är både att granska att intagningsnämndens förfaranden är korrekta och att ompröva huruvida sökandena, vad avser skicklighet, erfarenhet, yrkesverksamhetens längd samt innehav av betyg eller kvalifikationer, uppfyller de lagenliga kraven för registrering.

Den förstnämnda uppgiften kan omfatta sådana frågor som att avgöra om ett beslut var godtyckligt eller ultra vires, eller om det förelåg processrättsliga oegentligheter. Det ligger i sakens natur att frågor av detta slag lämpar sig för domstolsavgörande och att oenighet om dem kan betraktas som en tvist i den mening som avses i artikel 6,

I de nu aktuella målen påstod sökandena dock inte inför besvärsnämnden att någon sådan oegentlighet förelegat.

Frågan huruvida de författningsenliga villkoren för registrering är uppfyllda kan även beröra rätts- och sakfrågor ägnade att bli föremål för domstolsbedömning, såsom tolkning av de rättsliga kraven, yrkesverksamhetens längd samt innehavet av betyg eller kvalifikationer.

Sökandenas invändningar mot intagningsnämndens beslut föll inte heller inom denna kategori. Det är visserligen sant att hr de Bruijn bland annat klagade över en gjord felbedömning av den tid under vilken han hade varit egen företagare, men han drev inte denna fråga inför konventionsorganen.

På detta enda undantag när rörde sökandenas klagomål till besvärsnämnden huvudsakligen vad de ansåg vara en av intagningsnämnden gjord oriktig bedömning av deras kompetens. Besvärsnämnden hörde på nytt sökandena genom att kalla dem till intervjuer, under vilka de hade tillfälle att kommentera av dem uppställda balansräkningar och att svara på frågor om bokföringsteori och bokföringsmetoder.

En bedömning av detta slag, genom vilken en utvärdering sker av kunskaper och erfarenheter för fortsatt utövande av ett yrke under en särskild titel, liknar en skol- eller universitetsexamen och ligger så långt ifrån normal rättskipning (pä engelska "the exercise of the normal judicial function") att garantierna i artikel 6 inte kan anses omfatta de menings-skiljaktigheter som här kan uppkomma,

241

11 Fallet Pudas mot Sverige (dom 1987-10-27) Prop. 1987/88:69

Fallet gällde återkallelse av ett trafiktillstånd enligt 3 kap, 1 § yrkestrafiklagen (1979:559), Europadomstolen fann att artikel 6 hade kränkts genom att tillständshavaren - Pudas - inte kunde få återkallelsen domstols-prövad. Domskälen går ut på bl. a, följande. Den tillämpliga lagen ger ett visst utrymme för skönsmässig bedömning i återkallelsefrågan men det följer av allmänt erkända principer ("generally recognized legal and administrative principles") att myndigheternas fria skön inte var oinskränkt, Pudas vände sig inte bara mot hur myndigheterna hade utnyttjat sina policybefogenheter ("the wisdom of the revocation as a matter of policy"). Han ifrågasatte också om återkallelsen var laglig. Att han fick behålla det trafiktillstånd som han påstod sig ha rätt till var en av förutsättningarna för att han skulle kunna utöva sin näringsverksamhet. Beträffande den prövningsmöjlighet som resningsinstitutet innebär uttalar europadomstolen med hänvisning till Sporrong och Lönnroth-domen att detta extraordinära rättsmedel inte uppfyller kraven enligt artikel 6,

242

Innehåll Prop, 1987/88:69

Proposition ...................................................... .... I

Propositionens huvudsakliga innehåll ..................... .... I

Propositionens lagförslag ..................................... .... 2

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 november 1987 9

1 Inledning ........................................................ .... 9

2 Nuvarande möjligheter att få förvaltningsbeslut domstolsprövade 11

3 Allmän motivering.............................................. 15

3.1 En ny möjlighet till domstolsprövning .............. .. 15

3.2 Tillämpningsområdet för den nya prövningsmöjligheten 20

3.3 Domstolsprövningens omfattning ................... 23

3.4 Förfarandet ............................................... 25

3.5 Den lagtekniska lösningen m, m........................ .. 29

3.6 Omprövning av expropriationstillstånd ............ .. 31

4 Upprättade lagförslag ....................................... .. 33

5 Specialmotivering ........................................... .. 33

5.1 Förslaget till lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, 33

5.2 Förslagen till ändring i värnpliktslagen, lagen om stängselskyldighet för järnväg m,m,, resegarantilagen, oljekrislagen och förfogandelagen 38

5.3 Förslagen till ändring i expropriationslagen och vattenlagen ,, 38

6 Hemställan .................................................... 41

7 Beslut............................................................. 41

Bilagal Promemorian (Ds Ju 1986:3) Europarådskonventionen

och rätten till domstolsprövning i Sverige..... .... 43

Bilaga 2 Sammanställning av remissyttrandena........ 168

Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag ................. 226

Bilaga 4 Lagrådets yttrande ............................ 233

Bilaga 5 Den europeiska domstolens tolkning av artikel 6 238

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1987 243