Motion till riksdagen
1987/88:Sk27

av Knut Wachtmeister m. fl. (m, fp)

med anledning av prop. 1987/88:65 om vissa
ändringar i reglerna om taxeringsrevision, m. m.

I propositionen föreslås dels vissa ändringar i taxeringslagens (1956:623)
bestämmelser om taxeringsrevision, dels förslag om ändringar i bevissäkringslagen
(1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen. Dessutom föreslås
en helt ny reglering av skattemyndigheternas befogenheter att granska
ADB-baserade räkenskaper.

Propositionens huvudförslag syftar till att genom en lagändring eliminera
de hinder för generella skattekontroller som hittills funnits.

Motionen

Vi yrkar i denna motion avslag på propositionen. Enskilda kontroller utan
angivande av namn och generella kontroller utan angivande av syfte gör det
omöjligt för medborgarna att bedöma om myndigheterna håller sig inom
lagstadgade gränser.

Vi yrkar vidare att regeringen skyndsamt tillsätter en utredning som
penetrerar förutsättningar och metoder för revision av ADB-baserade
räkenskaper. I arbetet skall hänsyn tas till krav på företagens insynsskydd
och enskilda människors integritet, men också till taxeringsmyndigheternas
kontrollbehov.

Vissa av de förslag till förändringar i taxeringslagen som propositionen
innehåller innebär förbättringar i rättssäkerheten för den enskilde. Vi yrkar
att regeringen skall återkomma till riksdagen med dessa förslag.

Slutligen upprepar vi det yrkande vi framfört tidigare i motion 1986/
87:Sk726 om bevissäkringslagens avskaffande samt ändringar i taxeringslagen
som bättre tillgodoser grundläggande rättssäkerhetskrav.

Rättssäkerhet och skattekontroll

En förutsättning för ett fungerande skattesystem är att det finns en
tillfredsställande kontroll av skatteunderlaget. Det är i alla medborgares
intresse att skattemyndigheterna har en hög ambition att motverka skattefusk
och förutsättningar att kunna beivra sådant i de fall det förekommer.
Mot denna strävan kan ibland komma att stå den enskildes intresse av
integritet och rättssäkerhet.

Den enskilde har berättigade anspråk på en privat sfär. Medborgarna är
också tillförsäkrade ett sådant skydd i grundlagen. Detta slås fast av 2 kap 6 §
regeringsformen, ett stadgande som får betraktas som en av hörnstenarna i

vår rättssäkerhet. I rättssäkerhetshänseende är vidare kraven på förutsebar- Mot. 1987/88

het och legalitet inom skattekontrollen utomordentligt viktiga att bevaka. Sk27

Vidare är likabehandlingsprincipen viktig, dvs. att alla som bor i Sverige
behandlas lika vid skattekontrollen.

Om endast en allmän befogenhet ges till myndigheterna i vad gäller
kontrollen av de skattskyldiga, blir dessa beroende av tjänstemännens
personliga inställning, med risk för stora skillnader i behandling som följd.

Det är därför nödvändigt att myndigheternas möjligheter att företa ingrepp
mot enskilda och företag är ordentligt reglerade i lag. Vi anser att den nu
presenterade propositionen innehåller förslag som inte uppfyller dessa
grundläggande krav på rättssäkerhet.

Den tidigare behandlingen

De frågor som behandlas i propositionen har varit aktuella under en längre
tid. Detta gäller bl. a. hur taxeringslagens 56-58 §§, vilka utformats med
tanke på traditionellt bokförings- och handlingsmaterial, skall tillämpas vid
datoriserad redovisning samt rätten att vid taxeringsrevision inhämta uppgifter
om icke namngivna personer.

Till grund för propositionen ligger förslag från utredningen om säkerhetsåtgärder
i skatteprocessen, den s. k. USS-kommittén. Vi har tidigare riktat
kritik mot detta förslag, bl. a. i motion 1986/87:Sk726 punkt 3.3—3.4. I
denna motion föreslogs bl. a. att befogenheterna vid taxeringsrevision
begränsas till att omfatta den egna skattskyldigheten.

Moderata samlingspartiet, folkpartiet och centerpartiet har tidigare i en
gemensam motion också framfört krav på förbättringar i rättssäkerheten när
det gäller lagen om betalningssäkring (se motion 1985/86:Sk718 och 1986/

87: Sk 726). Vidare har vi framfört krav på bevissäkringslagens upphävande
och på begränsning av skattemyndigheternas maktbefogenheter vid taxeringsrevision.

På några punkter innebär propositionen förbättrad rättssäkerhet vid
tillämpningen av taxeringslagen, nämligen att taxeringsrevision endast skall
förekomma hos redovisningsskyldiga och delägare i fåmansföretag samt att
möjligheten att genomföra revision i rörelseidkarens hem begränsas. Eftersom
vi i motionen yrkar att propositionen bör avslås, hemställer vi nedan att
regeringen skall återkomma till riksdagen med dessa förslag.

Reglerna för när taxeringsrevision kan genomföras bör emellertid ändras
så att taxeringsrevision endast får avse kontroll av att deklarations- eller
uppgiftsskyldig fullgjort sin skyldighet enligt taxeringslagen. Man skall i
fortsättningen inte få använda institutet för att kontrollera andra än de
granskade.

I USS togs som en första punkt upp problemet med ”okända skattskyldiga”.
Enligt USS måste skattemyndigheterna för att kunna sköta sina
åligganden ha befogenhet att genomföra den av regeringsrätten avvisade
generella kontrollen. USS behandlade vidare relationerna mellan myndigheter
och skattskyldiga samt skyddet för den personliga integriteten vid
skatteutredningar. USS berörde också vilka nya problem av integritetskrän

kande natur som skulle kunna uppkomma vid revision av ADB-baserade 6

räkenskaper. Frågan låg emellertid delvis utanför utredningens arbetsområ- Mot. 1987/88

de, och man fann den så ny och komplicerad att man föreslog att Sk27

taxeringsrevision av ADB-baserade system måste bli föremål för en särskild
utredning.

USS byggde här på tankegångar som kommit fram i gemensamma
skrivelser av den 12 mars och 25 juni 1985 från Sveriges Industriförbund och
Svenska arbetsgivareföreningen till regeringen. I skrivelserna hänvisades
bl. a. till att en viktig del av taxeringsrevisionen avsåg granskning av
korrespondens och att medborgarna principiellt åtnjuter grundlagsskydd
mot denna typ av intrång. Sveriges åtaganden enligt den europeiska
konventionen om skydd för mänskliga rättigheter och de grundläggande
friheterna kräver vidare att beslut om taxeringsrevision kan överklagas.

Förutsättningarna för taxeringsrevision

Frågan om förutsättningarna att genomföra taxeringsrevisioner har behandlats
under lång tid. En lagrådsremiss gällande vissa förtydliganden i
taxeringslagen 1985 föranledde inte någon lagstiftning. Våren 1987 avstyrkte
lagrådet ett remitterat lagförslag gällande taxeringsrevision, bl. a. med
hänvisning till att det utvidgade tillämpningsområdet för taxeringsrevision
inkräktar på det i 2 kap. 6 § i regeringsformen som stadgar skydd för varje
medborgare mot husrannsakan och liknande intrång. Lagrådet framhöll
vidare att det hade varit värdefullt om de föreslagna åtgärderna och behovet
av dem belysts närmare.

I den nu föreliggande propositionen återkommer regeringen med i stora
drag samma förslag, dock utbyggda med en särskild lag, vilken avser att
genom datainspektionen skapa skydd för personregister som kan komma att
beröras av taxeringsrevision. I samband med att lagrådet yttrade sig över
detta senare lagförslag behandlades återigen frågan om skyddet för ömtåliga
uppgifter. Lagrådet påpekade därvid att inte endast frågan om uppgifter om
personliga förhållanden utan även uppgifter av känslig ekonomisk natur
måste skyddas. Lagrådet föreslog därför att 2 § i förslag till lag om
automatisk databehandling vid taxeringsrevision m.m. skulle få följande
utformning:

”Granskning får inte leda till otillbörligt intrång i den granskades eller
annans personliga eller ekonomiska förhållanden. ”

Vi finner det anmärkningsvärt att regeringen i propositionen inte har
följt lagrådets krav.

Att ge myndigheterna rätt att samla in uppgifter på det generella sätt som
föreslås i propositionen är mycket betänkligt från integritets- och rättssäkerhetssynpunkt.
Det tangerar att ge skattemyndigheterna en allmän befogenhet
att företa vad de önskar för att kunna kontrollera det de finner önskvärt.

Två begränsningar har hittills funnits i myndigheternas möjligheter att
vidta kontrollåtgärder.

För det första måste myndigheten uppge namnet på den som blir föremål
för kontroll. En revision för kontroll av annan har inte fått ske utan
angivande av dennes namn.

För det andra har generella taxeringsrevisioner inte tillåtits. Som redogörs 7

för i propositionen klargjorde en dom i regeringsrätten häromåret att

myndigheterna inte med nuvarande lagstiftning har rätt att kontrollera ett Mot. 1987/88

företags alla kunder genom en förberedande uppgiftsinsamling. Sk27

Båda dessa begränsningar föreslås nu bli avskaffade. När taxeringsrevision
utförs åläggs inte längre skattemyndigheterna att uppge namnet på den man
avser att kontrollera. Detta innebär att den som blir föremål för revision inte
känner till vad granskningsmannen söker efter, inte vet om det granskningsmannen
vill se är relevant för revisionen och därför inte heller kan bedöma
hur vederbörande utnyttjar sina befogenheter.

Föredragande statsrådet hävdar att anledningen till att namnet inte skall
lämnas ut är den sekretess som den skattskyldige åtnjuter hos skattemyndigheterna.
Vi anser inte att motiveringen är relevant. Denna sekretess avser
nämligen ”enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden”, dvs. inte
hans identitet.

Regeringens förslag innebär att en taxeringsrevision i fortsättningen skall
kunna göras i form av generella kontroller hos envar bokföringsskyldig. En
konsekvens av förslaget kan bli att generella kontroller kan komma att
beröra t. ex. patienter hos privatpraktiserande läkare, bankkunder och
advokaters klienter.

Det är inte enbart tredje part som är bristfälligt skyddad i den nu
föreslagna lagen. Även från den reviderades synpunkt är propositionens
förslag alltför långtgående. Visserligen sägs att taxeringsrevision inte får
företas mellan kl. 19.00 och kl. 8.00 om inte ”särskilda skäl” föreligger och
att det fordras ”särskilda skäl” för att företa taxeringsrevision hos privatpersoner.
Skyddet är emellertid otillräckligt. Av motiven följer bl. a. att t. ex.
fåmansföretagare och deras familjer regelmässigt skall kunna utsättas för ett
ingrepp i form av revision av den personliga ekonomin, vilket vanliga
löntagare skall slippa. De nu nämnda reglerna ger således ett alltför svagt
skydd åt den enskilde.

Ett minimikrav för att förbättra den enskildes skydd vore att det i lagtext
specificeras vilka handlingar som utgör kontrollmaterial och som den
enskilde därför är skyldig att tillställa skattemyndigheten. En sådan uppräkning
förbättrar rättssäkerheten. Den enskilde vet då vad som krävs av
honom, och skattemyndigheterna vet vad de har rätt att begära.

Revision av ADB-baserade räkenskaper

Regeringen föreslår i propositionen att skatterevisorerna skall få använda
företagens ADB-terminaler för att granska företagens dataregister.

Förslaget tyder på likgiltighet och bristande kunskap inför företagens
behov av skydd mot insyn och inför de svåra frågor om sårbarhet som
uppkommer i samband med ADB.

Enligt förslaget till regeländringen i 56 § skall kontroll få ske av icke
namngivna personer och skattemyndigheterna få full insyn i alla företagens
handlingar med hjälp av företagets terminaler. Med begreppet handlingar
avses i lagen framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas,
avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Syftet
med detta förslag synes vara att legalisera en utvidgad uppgiftinsamling för
kontroll av tredje man.

Att företagens ADB-register skall få användas för dylika skatterazzior är Mot. 1987/88

inte acceptabelt. Förslaget har inte beaktat att det måste anses utmanande att Sk27

företagens verksamheter och affärsrelationer villkorslöst kan utnyttjas för
fiskala ändamål. Affärshemligheter äventyras på många olika sätt genom
förslaget. Det går t. ex. inte att bortse från att det sker ett utbyte av personal
mellan skattemyndigheterna och näringslivet. Internationaliseringen inom
det svenska näringslivet är långt gången. Att affärshemligheter via skatterevision
i princip står öppna för utomstående riskerar därför att skada svenska
företags affärsmässiga kontakter med utländska samarbetspartner.

I praktiken leder dessa problem till att många företag tvingas söka ändra
och organisera om sin ADB-verksamhet så att vattentäta skott upprättas
mellan företagets olika datortillämpningar och för att minska sårbarhetsriskerna.
Riksskatteverket kommer med stor sannolikhet att bemöta en sådan
utveckling med att återuppliva de nu avvisade kraven på ytterligare reglering
av ADB-systemens utformning.

Naturligtvis måste taxeringsmyndigheterna ha möjlighet att revidera
ADB-baserad redovisning, men en lagstiftning får inte forceras fram. Det är
uppenbart att ytterligare utredning krävs för att klarlägga de problem som
ADB-utvecklingen har skapat. Den av regeringen nu föreslagna lagstiftningen
anser vi inte kan ligga till grund för att lösa denna angelägna utbyggnad av
skattekontrollen.

I sina skrivelser till regeringen 1985 och senare har näringslivets organisationer
gett uttryck för sin beredvillighet att i en statlig utredning samverka för
att nå fram till goda avvägningar mellan statens, näringslivets och enskildas
intressen i denna fråga. Vi beklagar att regeringen avvisat detta förslag som
också USS ställde sig bakom.

Ytterligare utredning krävs, framför allt inom följande områden:

1. Datorerna skapar en helt ny omfattning av överskottsinformation än
manuella system. Datorerna river den ”manuella tröskel” som förr
skyddade känslig information. De näst intill oändliga möjligheterna till
nya sammanställningar som den reviderade i många fall aldrig upprättat
eller ens tagit del av skapar betydande rättssäkerhetsproblem, detta
eftersom begreppet ”handling” inte är ordentligt utrett. I en dator finns
ett oändligt antal ”potentiella handlingar”, som kan framställas med
program och databaserade upptagningar.

2. Sammanställningarna kan bygga på oriktiga utgångspunkter och ge
vilseledande information. Vissa data som aldrig kontrollerats kan ingå i
nya kombinationer och ge oförutsedda resultat av tvivelaktig kvalitet.

3. Tillgången till avancerade ADB-system och åtkomsten till en stor mängd
data, registrerade för helt andra ändamål, kan användas för att kartlägga
en individs göranden och låtanden på ett sätt som inte är förenligt med ett
fritt samhälle. Som exempel kan nämnas den information om individers
konsumtionsmönster som kan utvinnas vid revision av kontokortsföretag.

4. Taxeringstjänstemännen skall enligt förslaget kunna gå in i själva
databaserna med hjälp av terminaler. Däremot finns ingenting reglerat
om ansvar och påföljd i den händelse misstag görs så att driftstörningar
uppkommer eller det lagrade materialet förvanskas eller raderas ut

genom taxeringstjänstemännens agerande. Sådana misstag kan leda till
avsevärd ekonomisk skada för företaget.

5. Lagen är asymmetrisk: den reglerar hur myndigheter skall få göra
omfattande intrång i människors privatliv utan att man i samma lag
garanterar skyddsintresset och rättssäkerheten. Statens rätt formuleras,
men inte medborgarnas. Dessa blir i stället beroende av datainspektionens
möjligheter och initiativ.

6. När ett företag eller myndighet önskar upprätta personregister fordras
tillstånd av datainspektionen. Datalagen bygger på att insamlade uppgifter
skall användas för det ändamål som uppgivits för datainspektionen. I
den nu föreslagna lagen medges att insamlade uppgifter även av känslig
natur skall kunna användas för helt andra ändamål än de insamlats för. I
propositionen sägs nämligen:

”Att ett visst register utgör ett personregister innebär dock inte att alla
regler i datalagen blir tillämpliga vid de bearbetningar som granskaren

utför med registret. Registeransvarig för ett register torde i

regel vara den som revisionen utförs hos. Däremot medför inte de

bearbetningar som granskaren utför att han eller den myndighet som

han tjänstgör vid blir att anse som registeransvariga. Detta innebär bl. a.
att reglerna i 2—5 §§ datalagen om tillstånd och licens inte blir tillämpliga.”

Sammanfattningsvis anser vi alltså att frågan om revision av ADB-baserad
bokföring måste bli föremål för vidare utredning. Berörda parter, däribland
näringslivet, bör få till uppgift att skyndsamt utreda frågor gällande företags
skydd mot insyn, begreppet ”handling”, regler om uttag av information om
tredje man, terminalåtkomst och regler för överprövning samt att lägga fram
ett lagförslag som tillgodoser tidigare nämnda krav i vad gäller taxeringsrevision
av ADB-baserad redovisning.

Bevissäkringslagen

Sedan några år har moderata samlingspartiet, folkpartiet och centerpartiet i
riksdagen framställt krav på att bevissäkringslagen skall avskaffas. Lagen ger
mycket stora befogenheter till skattemyndigheterna att själva besluta om att
göra s. k. eftersökning, vilket är en åtgärd som i straffprocessen kallas
husrannsakan. Bevissäkringslagen ger t. o. m. större befogenheter att söka
igenom privata utrymmen än vad husrannsakan gör. Husrannsakan är
begränsad till den misstänktes bostad, brottsplatsen och platsen för gripandet.
Dessutom gäller strängare sekretessregler för t. ex. handlingar hos
advokat m.m. Bevissäkringslagen går vidare, och det tillåts dessutom att
lagen används även efter det att straffprocessuell förundersökning har inletts
(27 §).

I bl. a. motion 1986/87:Sk726 har tidigare den uppfattningen framförts, att
det torde vara erforderligt med en möjlighet till handräckning för att få ut
begärda handlingar som skattemyndigheterna har rätt till enligt lag. På så sätt
kan ingen skattskyldig undandra sig att fullgöra sin skyldighet, men å andra
sidan får inte skattemyndigheterna möjlighet att efter eget godtycke företa

Mot. 1987/88
Sk27

10

tvångsvisa eftersökningar i privata utrymmen. Rätten till husrannsakan skall Mot. 1987/88
förbehållas polis och åklagare och skall i vår rättsstat endast få företas när det Sk27

föreligger misstanke om brott.

Föredragande statsrådet behandlar, bl. a. mot bakgrund av den kritik som
framförts i riksdagsmotioner, behovet av att skärpa tillämpningen av
bevissäkringslagen. Trots att statsrådets argumentering går ut på att det inte
finns några brister med nuvarande lag föreslår han vissa kompletteringar av
bevissäkringslagen i syfte att ”stärka den enskildes rättssäkerhet”.

Regeringens förslag innebär att en proportionalitetsregel införs, gränsdragningen
för vad som gäller eftersökning i bostad i förhållande till
verksamhetsutrymme skärps och möjligheterna att undanta visst bevismaterial
från granskning ökar.

Vad som sålunda har föreslagits innebär en viss förbättring av skyddet för
den enskilde jämfört med situationen i dag. I förhållande till de risker för den
enskildes integritet som bevissäkringslagen innebär, och som vi utvecklade
ovan, är de föreslagna lagändringarna emellertid inte tillräckliga för att vi
skall acceptera att lagen bibehålls. Vi vidhåller därför vårt i tidigare
sammanhang framförda yrkande att bevissäkringslagen skall avskaffas.

Hemställan

Med hänvisning till ovanstående hemställer vi

1. att riksdagen avslår proposition 1987/88:65,

2. att riksdagen hos regeringen begär att en utredning snarast
tillsätts med uppgift att lägga fram förslag om revision av databaserad
redovisning med särskilt beaktande av företagens behov av insynsskydd,
begreppet handling, regler för uttag av information om tredje
man, terminalåtkomst, regler för överprövning samt vad som i övrigt
anförs i motionen,

3. att riksdagen upphäver lagen om bevissäkring (1975:1027),

4. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i taxeringslagen
i enlighet med vad som i motionen anförts.

Stockholm den 2 december 1987

Knut Wachtmeister (m)
Britta Bjelle (fp)

Kjell Johansson (fp)
Leif Olsson (fp)
Gudrun Norberg (fp)
Anne Wibble (fp)

Karin Östergren (fp)
Margitta Edgren (fp).
Lennart Alsén (fp)

Margit Gennser (m)

Bo Lundgren (m)
Ingegerd Troedsson (m)
Ewy Möller (m)
Karl-Gösta Svenson (m)
Stig Bertilsson (m)

Hugo Hegeland (m)

11

gotab Stockholm 1987 14034