Motion till riksdagen

1987/88:A4

av Stig Gustafsson m. fl. (s)

med anledning av proposition 1987/88:2 om
ändring i lagen (1970:741) om statlig lönegaranti
vid konkurs

Betänkandet (SOU 1986:9) Ny lönegarantilag lämnades av lönegarantiutredningen
i mars 1986. I betänkandet behandlades i första hand förfarandet
kring lönegarantisystemet. I huvudsak gick utredningsförslaget i den delen
ut på att tillskapa en enhetligare ordning för handläggningen av lönegarantiärenden.
Avsikten var också att anpassa lönegarantiförfarandet bättre till
arbetslivets förhållanden. Utredningen föreslog - i överensstämmelse med
uttalanden i direktiven - att den prövning av lönegarantianspråk som kronofogdemyndigheterna
nu gör flyttas till konkursförvaltarna. Dessa skulle
därigenom komma att pröva arbetstagarnas löneanspråk i samtliga konkurser.
Enligt utredningen skulle fordringarna på det sättet kunna utredas
snabbare och säkrare vilket i sin tur borde medföra att arbetstagarna tidigare
än vad fallet för närvarande är får lyfta de lönegarantimedel som de är
berättigade till. Förvaltarnas och kronofogdemyndigheternas dubbelarbete
vid prövningen av lönefordringar i de här aktuella konkurserna skulle också
upphöra vilket medför besparingar för statsverket. Till komplettering av sitt
förslag ansåg utredningen att den granskning av förvaltarnas lönegarantihantering
som utövas av tillsynsmyndigheterna i konkurs skulle effektiviseras.

Utredningens förslag godtogs av de flesta remissinstanserna. Bakom förslaget
står därför sådana i sammanhanget betydelsefulla remissinstanser
som LO, TCO, riksskatteverket (som är centralmyndighet för tillsynsmyndigheterna),
Sveriges advokatsamfund, Svenska arbetsgivareföreningen och
det stora flertalet kronofogdemyndigheter. Trots detta förordar regeringen i
proposition 1987/88:2 en lösning som innebär att kronofogdemyndigheterna
får prövningsansvaret för lönegarantianspråken i alla konkurser. Denna lösning
slår i princip igenom redan den 1 januari 1988 eller när den nya konkurslagen
enligt riksdagens beslut skall träda i kraft. Den nya konkurslagen
innebär nämligen att den hittillsvarande uppdelningen av konkurserna i två
handläggningsformer, ordinär och mindre konkurs, ersätts av en enda. Följden
härav blir att kronofogdemyndigheterna får prövningsansvaret i alla
konkurser utom i sådana där tingsrätten på förvaltarens begäran beslutar
om ett bevakningsförfarande. Det har antagits att ett bevakningsförfarande
inte behövs i andra fall än då oprioriterade fordringar beräknas kunna få utdelning.
För övrigt kan lön ha behövt betalas till de anställda redan när
tingsrätten meddelar sitt beslut om bevakningsförfarande.

Enligt vår mening är utredningsförslaget såväl ur arbetstagarnas som ur
samhällets synvinkel en bättre lösning än den som förordas i propositionen.

Det finns i dag mångårig erfarenhet av hur förvaltare (ordinär konkurs) Mot. 1987/88

och kronofogdemyndigheter (mindre konkurs) hanterar lönegarantian- A4

språk. Visserligen handläggs drygt 90% av alla konkurser som mindre konkurs.
Räknat på antalet anställda i konkursdrabbade företag rör det sig
dock om en avsevärt mera jämn fördelning. Sålunda uppgår antalet ”årspersoner”
som lyft lönegarantimedel i ordinär och mindre konkurs år 1985
till 10662 resp. 8559 och år 1986 till 7704 resp. 8930.

Med regeringsförslaget kommer kronofogdemyndigheterna att få prövningsansvaret
i uppskattningsvis 98% av alla konkurser. Räknat på antalet
anställda i konkursdrabbade företag innebär detta en stor förändring i förhållande
till nuläget.

Som lönegarantiutredningen funnit har det inte framkommit någon särskild
kritik mot förfarandet i ordinär konkurs. Erfarenheterna från kronofogdemyndigheternas
lönegarantihandläggning är dock på flera punkter negativa.

Valet mellan förvaltare eller kronofogdemyndighet var lönegarantiutredningens
huvudfråga i betänkandet. Som sakkunniga och experter medverkade
i utredningen representanter för arbetsmarknadens parter. Advokatsamfundet,
Ackordscentralen, kronofogdemyndigheterna och riksskatteverket.
Utredningen var enhällig. Lönegarantiutredningens förslag
speglar därför en djupgående kännedom om hur lönegarantihanteringen
fungerar i det praktiska arbetslivet.

Lönegarantilagen är en social skyddslagstiftning. Vi vill starkt understryka
att utformningen av reglerna för lönegaranti måste ske med beaktande
av det starka sociala syfte som ligger bakom hela lagstiftningen.

Ur arbetstagarsynpunkt är det omvittnat att konkursförvaltarens utredningar
framstår som smidigare än kronofogdemyndigheternas. Kontakterna
mellan förvaltaren och de anställda eller deras fackliga organisationer är naturliga
och enkla. Det ges goda möjligheter att klara ut eventuella missförstånd
under utredningen av lönegarantianspråk. Mot detta skall ställas kronofogdemyndigheternas
prövning enligt gängse myndighetsmodell. I de
flesta fall är förfarandet skriftligt och för arbetstagarna slutet. Det finns då
risk för att relevant utredningsmaterial inte kommer fram hos kronofogdemyndigheten
och att myndigheten under ett alltför tidigt skede av handläggningen
t. ex. meddelar ett avslagsbeslut. Förfarandet hos konkursförvaltaren
är även betydligt snabbare än hos kronofogdemyndigheten.

Lönetvister löses i allmänhet inom det tvisteförhandlingssystem som parterna
på arbetsmarknaden byggt upp. Det är endast i undantagsfall som lönetvister
inte kan lösas utom rätta. Om förvaltarna får ansvaret för lönegarantihanteringen
åstadkoms en ordning som avsevärt bättre överensstämmer
med det system som i övrigt gäller på arbetsmarknaden.

Förvaltaren kommer genast efter konkursutbrottet i kontakt med såväl
gäldenären som de anställda och deras fackliga organisationer. Det åligger
förvaltaren att så snart det kan ske efter konkursutbrottet undersöka om det
finns några anställda och om det bedrivs någon verksamhet. Förvaltaren får
ta ställning till om någon arbetstagare skall sägas upp och om verksamheten
skall fortsättas. Förhandlingar skall upptas med de fackliga organisationer

na. Förvaltarens anskaffande av uppgifter om lönegarantianspråk knyter på Mot. 1987/88

ett naturligt sätt an till de uppgifter förvaltaren redan har i konkursen. A4

I realiteten bygger också flera kronofogdemyndigheter i dag sin prövning
på den utredning som förvaltaren gör. Detta har i sin tur medfört att den
handläggande personalen på dessa myndigheter inte fått tillfälle att skaffa
sig erforderlig rutin. Härtill kommer att tillströmningen av ärenden till de
olika myndigheterna varierat mycket. Som lönegarantiutredningen redovisat
finns det ett inte obetydligt antal myndigheter som får färre än 25 nya
ärenden per år. Några myndigheter saknar till och med vissa år nya lönegarantiärenden.
Många handläggare har därför inte den förtrogenhet med arbetsuppgifterna
som är önskvärd.

För förvaltarnas vidkommande är situationen däremot den motsatta. 1
och med de ändringar i konkurslagen som trädde i kraft den 1 januari 1980
har kraven på konkursförvaltarnas kvalifikationer avsevärt skärpts. Avsikten
är att förvaltaruppdragen skall koncentreras till personer som specialiserat
sig på konkursförvaltning. Även om reformen ännu inte på alla håll
fått full genomslagskraft är det vår uppfattning att flertalet förvaltare i dag
är väl förtrogna med arbetsrättsliga och arbetsmarknadspolitiska frågor. I
sammanhanget är det av betydelse att konkursdomare och tillsynsmyndigheter
ser till att förvaltaruppdrag i komplicerade konkurser och i konkurser
med anställda anförtros för uppgifterna särskilt kompetenta advokater.

Med propositionens förslag måste kraven på förvaltarnas kompetens bibehållas.
Samma kompetens måste också finnas hos kronofogdemyndigheterna.
Samtidigt gäller att tillsynsmyndigheterna - som inte ens är omnämnda
i propositionen - måste ha jämförbar kompetens.

Detta innebär att dubbla kompetenser skall finnas för samma sak. Kraven
på utbildningsinsatser blir därför stora. Detta medför ökade kostnader för
samhället utan någon motsvarande samhällsnytta.

Risk för dubbelarbete finns med propositionens förslag också i ett annat
avseende. Förvaltaren kommer inte att som i dag kunna förhandla med
t. ex. en arbetstagarorganisation och träffa en uppgörelse. För detta kommer
att krävas ytterligare kontakter med kronofogdemyndigheten som ju
har den yttersta beslutsrätten. Arbetstagarna och deras organisationer får
med denna ordning inte en utan två motparter.

Riskerna för tidsutdräkt, byråkrati och krångel ökar med den i propositionen
föreslagna ordningen samtidigt som samhällets kostnader också
ökar.

Erfarenhetsmässigt är det färre tvister som går till rättegång i ordinär konkurs.
Ordningen med förlikningssammanträde överensstämmer väl med
förfarandet i övrigt på arbetsmarknaden där det enligt förhandlingsordningar
i kollektivavtal och den arbetsrättsliga lagstiftningen (4 kap. 7 § lagen
om rättegången i arbetstvister) förutsätts att exempelvis lönetvister i första
hand skall lösas genom förhandlingar utom rätta. Omvänt går en väsentligt
större del av tvisterna i mindre konkurs till rättegång. Också detta föranleder
naturligtvis ökade kostnader för samhället.

Det kan i sammanhanget tilläggas att överklaganden av kronofogdemyndigheternas
beslut till hovrätterna på senare tid ökat kraftigt. Kronofog

demyndigheternas bedömningar underkänns av hovrätterna i en anmärk- Mot. 1987/88

ningsvärd omfattning, enligt uppgift i ca 40% av alla överklagade mål. A4

Vidare har riksdagen beslutat om ändringar av den nuvarande organisationen
för kronofogdemyndigheterna. Den nya organisationen träder i kraft
först den 1 juli 1988 då landets 81 kronofogdemyndigheter ombildas till 24
myndigheter, en i varje län. Att dessförinnan till den nuvarande kronofogdeorganisationen
överföra de arbetsuppgifter som propositionen ålägger
dem är ytterst olämpligt eftersom myndigheterna inte är rustade för detta.

De skäl som i propositionen (s. 8 f.) åberopas till stöd för regeringsförslaget
är i huvudsak fyra.

1. Prövningsfunktionen, som är en central uppgift i lönegarantisystemet
och som innefattar myndighetsutövning, bör ligga hos en myndighet.

- Om detta är till en början att säga att prövningsfunktionen i ordinär
konkurs sedan lönegarantilagens tillkomst i början av 1970-talet legat
hos konkursförvaltarna. Till detta kommer att JK i sitt remissyttrande
över lönegarantiutredningens förslag bl. a. uttalat att en delegation av
myndighetsutövning till ett privaträttsligt subjekt är möjlig om den,
som i detta fall, sker genom reglering i lag.

2. Staten bör ges betydligt bättre möjligheter än vad utredningen föreslagit
att kontrollera förvaltarens beslut i varje enskilt ärende.

- Enligt vår mening finns det inte något behov av en kontroll i varje enskilt
ärende. I stället bör, som lönegarantiutredningen föreslagit, tillsynsmyndigheternas
granskning av förvaltarnas lönegarantihantering
effektiviseras. Enligt utredningen bör tillsynsmyndigheterna bl. a. göra
förvaltarna uppmärksamma på sådana fall där det finns särskild anledning
att befara missbruk.

3. Utredningsförslaget medför risk för större kostnader i fråga om såväl
själva lönegarantin som ersättningen till förvaltarna.

- Härom är att säga att propositionen måste förutsätta, om det skall vara
meningsfullt, att kronofogdemyndigheterna ges ökade resurser. Detta
innebär att propositionens förslag totalt sett blir dyrare för samhället
än utredningsförslaget. Om, å andra sidan, kronofogdemyndigheterna
inte får särskilda resurser för prövningen av lönegarantifall förfelas
propositionens förslag.

4. Det skadeståndsrättsliga ansvaret för den myndighetsutövning som enligt
utredningsförslaget skall utföras av konkursförvaltarna kommer att
åvila staten.

- Detta har varit fallet i ordinär konkurs allt sedan lönegarantilagens tillkomst.
I det förut åberopade remissyttrandet av JK har för övrigt understrukits
att konkursförvaltarna i fråga om prövningsfunktionen redan
i dag står under tillsyn av JK och riksdagens ombudsmän.

När det gäller kostnaderna för lönegarantin pekades redan i direktiven till
lönegarantiutredningen på att utbetalningarna från garantin ökat anmärkningsvärt
under de senaste åren. från 19,5 milj. kr. budgetåret 1971/72 till
654 milj. kr. budgetåret 1984/85. Det har påståtts att de ökade utbe

talningarna skulle bero på att det genom direkta oegentligheter och bristan- Mot. 1987/88

de kontroll skulle förekomma felaktiga utbetalningar från garantin. I direk- A4
tiven nämndes särskilt konstruerandet av s. k. personalbolag och anställning
av närstående på mycket förmånliga villkor. Utredningen fick i uppdrag att
klargöra och analysera de bakomliggande orsakerna till ökningen i utbetalningarna
från lönegarantin för att därigenom möjliggöra bedömningar
om kontrollen behövde göras effektivare.

Det finns flera orsaker till denna ökning. Antalet konkurser har ökat väsentligt
under årens lopp (se t. ex. SIND:s rapport 1985:7 Konkursutredningen),
liksom antalet anställda i konkursdrabbade företag. Införandet av
anställningsskyddslagen 1974 med ett starkt förbättrat uppsägningsskydd
för arbetstagarna har haft den största betydelsen eftersom mellan 50 och
60% av utbetalningarna enligt garantin avser fordringar på uppsägningslön.

Stor betydelse hade givetvis också ändringen i förmånsrättslagen den 1 januari
1976 som innebar att löne- och pensionsfordringar i förmånsrättshänseende
placerades efter fordringar med säkerhet av företagshypotek och
skattefordringar. Härtill kommer att lönegarantilagens maximibelopp höjts
från tre basbelopp 1971 till 12 basbelopp den 1 januari 1976.

Vi vill i detta sammanhang erinra om att lönegarantin finansieras genom
en särskild arbetsgivaravgift - lönegarantiavgiften - som i dag uppgår till ca
0,2% av lönesumman. Medlen är sålunda inte skattemedel i vanlig mening.
Lönegarantiavgifterna förs till den s. k. lönegarantifonden som i dag är balanserad.

Det är ställt utom allt tvivel att lönegarantin bidrar till att göra konkurs
till en förmånligare åtgärd för rekonstruktion av ett företag än andra alternativ,
t. ex. ackord. Däremot har lönegarantiutredningen, bl. a. genom en
enkät till samtliga länsstyrelser och kronofogdemyndigheter i landet, konstaterat
att missbruk av garantin är av mycket begränsad omfattning och
därför inte någon förklaring av ökningen av utbetalningarna.

Enligt den nya konkurslagen, som träder i kraft den 1 januari 1988, skall
domstol besluta att bevakningsförfarande skall äga rum i konkurs. Tanken
är att bevakning skall förekomma endast om fordringar utan förmånsrätt
kan antas erhålla utdelning i konkursen. Vi anser att möjligheten för domstol
att föranstalta om bevakning bör utvidgas. Denna utvidgning bör i första
hand ta sikte på sådana situationer där ett smidigare förfarande är betydelsefullt
för arbetstagarna. Som exempel kan nämnas särskilt stora konkurser
med många anställda. Ett annat exempel är småföretag där
löneutredningen i praktiken ofta är mera komplicerad. Detta bör komma
till uttryck genom att 9 kap. 1 § konkurslagen (1987:672) får följande ändrade
lydelse:

Rätten får efter framställning från förvaltaren besluta att bevakningsförfarande
skall äga rum i konkursen. Bevakning bör äga rum om fordringar
utan förmånsrätt kan antas erhålla utdelning i konkursen eller om det finns
skäl till det med hänsyn till arbetstagarnas fordran på lön eller ersättning.

Regeringen bör även i det fortsatta översynsarbetet av lönegarantilagen
beakta vad i motionen anförts.

8

Hemställan Mot. 1987/88

A4

Med hänvisning till det anförda hemställs

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att vad som
anförs i motionen bör beaktas vid det fortsatta arbetet med en översyn
av lönegarantilagen.

Stockholm den 21 oktober 1987

Stig Gustafsson (s)

Jarl Lander (s) Ulla Johansson (s)

Kaj Larsson (s)

9