Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 26 februari 1987 för de ätgärder och de ändamål som framgär av föredragandenas hemställan.

Pä regeringens vägnar Ingvar Carlsson

Bo Holmberg

Propositionens huvudsakliga innehåU

I propositionen behandlas frågor som gäller riksdagens och regeringens insyn i och styrning av de statliga myndigheternas verksamhet. Härvid behandlas de förändringar i riksdagens insyn i verksamheten som förslagen ger upphov till, regeringens styrning av myndigheterna och myndigheternas ledning. Särskild uppmärksamhet ägnas också ät myndigheternas produktivitet och den service som myndigheterna ger till medborgarna.

1 propositionen konstateras att regeringsformen är en tillräcklig grund för regeringen att styra myndigheterna. Styrningen föresläs dock ändra karaktär. Riksdagens styrning bör sålunda enligt propositionen gälla verksamhetens huvudinriktning. Regeringens krav på myndigheterna bör preciseras. Myndigheterna bör ges större frihet vid verksamhetens utövande. Ansvarsförhållandena bör göras tydligare, framhålls det.

1 propositionen föresläs att innan föreskrifter beslutas skall kostnader och övriga effekter bedömas för staten, kommunerna och den privata sektorn.

1 propositionen föreslås vidare att försöksverksamheten med treåriga budgetramar drivs vidare. Myndigheterna ges vidare vidgad rätt att utforma sin egen organisation. Det konstateras att denna typ av styrning förutsätter en förstärkt och förbättrad uppföljning av myndigheternas verksamhet. Förslag lämnas om hur detta skall ske.

Förslag lämnas också om att riksdagens revisorers och riksrevisionsverkets granskningsrätt skall utökas till att omfatta sådan statlig verksamhet som bedrivs i bolags- eller stiftelseform. Lagförslag lämnas angående en sådan vidgad rätt.

I Riksdagen 1986/87. I saml. Nr 99

Förslag lämnas också om riksrevisionsverkets anslag för budgetåret Prop. 1986/87:99 1987/88.

I propositionen behandlas dessutom chefsförsöriningen i statsförvaltningen, dvs. de högre chefernas rekrytering, rörlighet och utbildning. Vidare behandlas vissa frågor om lönesättningen av chefer samt en del pensionsfrågor med anknytning till chefsförsörjningen. Regeringen föreslås i propositionen få bemyndigande att inrätta tjänster för tillfälliga uppgifter.Dessutom föresläs ändringar i förordningen om förordnandepension och i tillämpningen av denna.

Enligt propositionen införs i lagen (1976:600) om offentlig anställning regler om en förflyttningsskyldighet för visstidsförordnade verkschefer. En möjlighet att entlediga affärsverkschefer införs också.

1 propositionen föreslås att affärsverken skall ledas av styrelser som i egenskap av koncernstyrelser inför regeringen också svarar för verksamheten i de bolag där affärsverken har ett bestämmande inflytande.

Förslag lämnas beträffande arbetsgivarfunktionen för affärsverken och deras bolag.

Bedömningar lämnas angående uppgifts- och ansvarsfördelning mellan verkschef och styrelse i allmänna förvaltningsmyndigheter samt angående styrelsernas sammansättning. Förslag lämnas om personalföreträdarnas ställning.

En redogörelse lämnas för regeringens strävan att öka andelen kvinnliga chefer och andelen kvinnor i statliga myndigheters styrelser.

Propositionens lagförslag Prop. 1986/87:99

1 Förslag till

Lag med instruktion för riksdagens revisorer

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 § I anslutning till 12 kap. 7 § första stycket regeringsformen meddelas i denna lag föreskrifter för riksdagens revisorer.

Uppgifter

2 § Riksdagens revisorer har till uppgift att på riksdagens vägnar granska
den statliga verksamheten. Granskningen får också omfatta sådan verk
samhet som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelse, om verk
samheten är reglerad i lag eller nägon annan författning eller om staten som
ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel eller genom avtal eller
pä något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten.

Har statsmedel tagits emot som bistånd till en viss verksamhet, får revisorerna granska hur dessa medel används, i den män redovisningsskyldighet för medlen föreligger gentemot staten eller särskilda föreskrifter har meddelats om medlens användning. Vid sädan granskning skall revisorerna beakta de särskilda betingelser som kan gälla för verksamheten.

Den administrativa praxis som tillämpas vid regeringsarbetet är undantagen från revisorernas granskning.

Riksdagen kan besluta om särskilda uppgifter för revisorerna eller föreskriva att en viss verksamhet skall vara undantagen från revisorernas granskning.

3 § Revisorernas granskning skall främst ta sikte på förhållanden med
anknytning till statens budget men får också avse en bedömning av de
statliga insatserna i allmänhet. Huvudintresset skall knytas till de resultat i
stort som har uppnåtts inom olika verksamhetsområden.

I enlighet med första stycket skall revisorerna framför allt beakta frågor som är av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och förvaltningsekonomiska utvecklingen eller som berör grunderna för det administrativa arbetets organisation och funktioner.

Revisorerna har rätt att uttala sig om behovet och angelägenheten av olika statliga åtaganden.

4 § Revisorerna skall påtala förhållanden som de anser otillfredsställan
de samt verka för att en god hushållning iakttas med statens medel och att
statens tillgångar utnyttjas efter rationella grunder. De skall därvid fästa
uppmärksamheten på möjligheter att öka statens inkomster, att spara på
statens utgifter och att effektivera det statliga förvaltningsarbetet.

Syftet med granskningen skall vara att främja en sädan utveckling att staten av sina insatser på skilda områden får det utbyte som med hänsyn till både kostnader och allmänna samhällsintressen är rimligt.

Organisation Prop. 1986/87:99

5 § 1 riksdagsordningen finns föreskrifter om antalet revisorer och om
val av revisorer, suppleanter, ordförande och vice ordförande.

För revisorerna skall det finnas såväl en förste som en andre vice ordförande.

6 § Revisorerna kallas till sammanträde av talmannen så snart val av revisorerna har förrättats. Därefter sammanträder de pä tider som de själva bestämmer.

7 § Om både ordföranden och de bägge vice ordförandena har förhinder, förs ordet vid sammanträdena av den av de närvarande revisorerna som har varit ledamot av riksdagen längst tid. Om två eller flera har tillhört riksdagen lika länge, har den äldste av dem företräde.

8 § Ärendena skall beredas pä tre avdelningar. Varje avdelning består av fyra revisorer och fyra suppleanter.

Ordföranden och vice ordförandena skall vara ordförande på var sin avdelning. Om avdelningarnas sammansättning i övrigt beslutar revisorerna.

9 § För den löpande utredningsverksamheten skall det finnas ett av
revisorerna inrättat kansli.

Ärendenas handläggning

10 § Till grund för arbetet hos revisorerna skall det ligga en gransknings-
plan över de ärenden som närmare skall undersökas.

Granskningsplanen fastställs åriigen av revisorerna, som ocksä får besluta om granskning av ärenden som inte är upptagna på planen.

När granskningsplanen upprättas och när det i övrigt finns skäl till det, skall revisorerna samråda med riksdagens utskott om granskningsverksamheten.

11 § 1 lagen (1974:585) om skyldighet att tillhandahålla riksdagens revisorer vissa handlingar m. m. finns föreskrifter om revisorernas befogenhet att fordra in de handlingar och övriga upplysningar som de behöver för sin granskning.

12 § Så snart granskningen av ett ärende är avslutad, skall revisorerna besluta i ärendet.

Före beslutet skall revisorerna dock inhämta yttrande av den som har berörts av granskningen eller har speciell sakkunskap i den behandlade frågan, om inte detta av någon särskild anledning är onödigt. Sådana yttranden skall inhämtas i den omfattning som revisorerna anser lämplig med hänsyn till ärendets allsidiga bedömning.

13 § Varje förslag som väcks av en avdelning skall föredras till avgörande i plenum.

14 § Ärendena avgörs efter föredragning i den ordning som revisorerna bestämmer.

Om skiljaktiga meningar uppstår och omröstning begärs, skall revisorerna avge sina röster och dessa antecknas i protokollet.

Vid lika röstetal har ordföranden utslagsrösi. Prop. 1986/87:99

Varie revisor kan reservera sig mot ett beslut genom att låta anteckna avvikande mening i protokollet.

15 § Revisorerna skall hos riksdagen göra de framställningar som de finner befogade med anledning av vad som har uppmärksammats vid granskningen.

16 fj Revisorerna skall senast den 15 oktober varje år lämna riksdagen en berättelse över sin verksamhet. Berättelsen skall avse tiden den 1 juii-den 30 juni.

17 § Revisorerna fastställer i en arbetsordning de föreskrifter om ärendenas handläggning och om personalens åligganden som behövs utöver denna instruktion.

18 § 1 arbetsordningen eller i särskilda beslut får revisorerna uppdra åt kanslichefen eller någon annan tjänsteman vid kansliet att avgöra administrativa ärenden eller grupper av ärenden som inte är sädana att de bör prövas av revisorerna.

Ersättningar

19 § Särskilda föreskrifter fmns om arvoden till revisorerna och suppleanterna.

Under de resor och förrättningar som revisorerna och suppleanterna företar för sitt uppdrag skall de ha ersättning enligt ersättningsstadgan (1971:1197) för riksdagens ledamöter och tillämpningsföreskrifterna till denna.

När ersättningen skall beräknas enligt de regler som enligt kollektivavtal gäller för statstjänstemän i allmänhet eller enligt utlandsresereglementet (1953:666), skall riksdagens hus i Stockholm anses som tjänsteställe under den tid då riksmöte pågår. Under andra tider skall bostaden i hemorten anses som tjänsteställe.

Överklagande

20 § I besvärsstadgan (RFS 1970:3) för riksdagen och dess verk finns föreskrifter om överklagande av revisorernas beslut.

Denna lag träder i kraft den I juli 1987, då lagen (RFS 1975:9) med instruktion för riksdagens revisorer' skall upphöra att gälla.

Kungjord även i SFS 1974:1036.

2 Förslag till Prop. 1986/87:99

Lag om riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Riksrevisionsverket fär granska den verksamhet som bedrivs i följande aktiebolag och stiftelser.

Aktiebolag

Aktiebolaget Statens Anläggningsprovning

Aktiebolaget Svensk Bilprovning

Aktiebolaget Tipstjänst

Aktiebolaget Trav och Galopp

Aktiebolaget Vin- & Spritcentralen

Apoteksbolaget Aktiebolag

Kungliga Dramatiska teatern aktiebolag

Kungliga Teatern Aktiebolag

SEMKO, Svenska Elektriska Materielkontrollanstalten Aktiebolag

Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB

Swedish Geotechnical Systems Aktiebolag

Swedish National Road Consulting Aktiebolag

Svensk Avfallskonvertering Aktiebolag (SAKAB)

Svensk Kärnbränslehantering Aktiebolag

Svenska Penninglotteriet Aktiebolag

Systembolaget Aktiebolag

V.T.l. Utveckling Aktiebolag

Värdepapperscentralen VPC Aktiebolag

Stiftelser

Fonden för industriellt samarbete med u-länder

Fonden för industriellt utvecklingsarbete (Industrifonden)

Stiftelsen för framtidsstudier

Stiftelsen Nordiska museet

Stiftelsen Riksutställningar

Stiftelsen Samhall och de regionala stiftelser som ingår i Samhällsgruppen

Stiftelsen Statshälsan

Stiftelsen Svenska institutet

Stiftelsen Sveriges teknisk-vetenskapliga attachéverksamhet

Stiftelsen Sveriges tekniska museum

Svenska rikskonserter

Sveriges turisträd

2 § De aktiebolag och stiftelser som nämns i I § är skyldiga att på begäran av riksrevisionsverket lämna verket de upplysningar som behövs om den granskade verksamheten.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1987.

Granskningen av verksamheten i Svenska rikskonserter skall fram till utgången av är 1987 i stället avse verksamheten i Stiftelsen Institutet för rikskonserter.

• kap. I §

Sekretess gäller i myndighets affärsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften röjs. Under motsvarande förutsättning gäller sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos bolag, förening, samfällighel eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande.

Sekretess gäller i myndighets affärsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller driflför-hållanden, om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften röjs. Under motsvarande förutsättning gäller sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhäl landen hos bolag, förening, samfällighel eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller bedriver revision. Sekretessen hos en myndighet som bedriver sådan revision gäller dock Inte, om uppgiften ingår 1 beslut av myndigheten.

Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt första stycket, lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också där. Sekretessen gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av den mottagande myndigheten.

1 fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

För den vars anställning hos myndigheten har upphört gäller förbudet enligt första stycket att röja eller utnyttja uppgift endast i den utsträckning som följer av 3 § andra stycket lagen (1931:152) med vissa bestämmelser om illojal konkurrens.

Nuvarande lydelse

färsförbindelse med bolag, förening, samfällighel eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari del allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande, om det kan antas att den enskilde lider skada om om uppgiften röjs.

Föreslagen lydelse

färsförbindelse med bolag, förening, samfällighel eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eUer bedriver revision, om det kan antas atl den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretessen hos en myndighet som bedriver sådan revision gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av myndigheten. Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt första stycket, lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också där. Sekretessen gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av den mottagande myndigheten.

Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.

1 fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år har förflutit från det avtalet slöts.

Prop. 1986/87:99

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 februari 1987 Prop. 1986/87:99

Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Gustafsson, Hjelm-Wallén, Bodslröm, Gradin, R. Carlsson, Holmberg, Wickbom, Johansson, Hulterström, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist

Föredragande: statsråden Holmberg och Johansson

Proposition om ledning av den statliga förvaltningen

Statsrådet Holmberg anför.

Det pågår etl omfattande förnyelse- och utvecklingsarbete i staten, landstingen och kommunerna. Målet är en effektiv offentlig sektor som erbjuder hög kvalitet och god service på medborgarnas villkor. En grund för detta lades i regeringens skrivelse om den offentliga sektorns förnyelse (skr. 1984/85:202, FiU 35, rskr. 407).

De förslag som senare idag presenteras av mig och av statsrådet Johansson syftar till atl förstärka riksdagens och regeringens fortlöpande styrning och uppföljning av de statliga myndigheternas arbete. Huvuduppgiften är därvid att säkerställa att verksamhetens inriktning stämmer överens med politiskt uttalade riktlinjer och prioriteringar och atl kontrollera att tillfredsställande effekter uppnås med givna ekonomiska ramar för verksamheten.

För detta krävs en tydligare ansvars- och befogenhetsfördelning än idag mellan olika förvaltningsnivåer. En mer medveten delegering i kombination med tydligare mäl och riktlinjer, samt förstärkt och förbättrad uppföljning är därvid centrala moment.

Myndigheterna mäste ges praktiska möjligheter alt omsätta styrsignalerna i handling och få ett stort handlingsutrymme i de angelägenheter där de själva är bäst skickade att besluta.

Innan de konkreta förslagen presenteras vill jag redovisa den grundsyn som ligger bakom förslagen.

1 En effektiv förvaltning i överensstämmelse med folkviljan

Den offentligt drivna verksamheten svarar i dag för ungefär en tredjedel av
landets samlade produktion. En ännu större del av landets samlade in
komster passerar den offentliga sektorn för att finansiera verksamheten
eller för att omfördelas mellan medborgare, regioner, kommuner och före
tag. Det är självklart att den offentliga sektorn mäste handskas effektivt
med sina resurser. 11

Detta understryks också av alt av verksamheterna nu måste finansieras Prop. 1986/87:99 med den bestämda förutsättningen att nytillskott av resurser inte kan komma ifråga. Befintliga resurser måste utnyttjas effektivare. Omprövning måste till för att vissa prioriterade områden, där behoven fortfarande är stora, skall kunna växa. Jag tänker särskilt pä barnomsorgen och äldreomsorgen, men ocksä på insatser av annan karaktär, t. ex. miljöskydd, forskning och insatser för en balanserad regional utveckling.

Den utmaning som de offentliga tjänsteproducenterna nu står inför är att samtidigt både utveckla och förbättra de offentliga tjänsterna och minska deras kostnader. Självklart är delta ingen lätt uppgift. Likafullt måste den utföras.

Förnyelsearbetet måste ske med stor lyhördhet för medborgarnas önskemål. Den offentliga sektorn är demokratiskt styrd. För att behålla en vital och levande demokrati måste demokratins former anpassas till verklighetens förändrade villkor. Jag menar att en offentlig verksamhet i samklang med medborgarnas önskemål idag förutsätter att fler beslut fattas närmare verksamheterna, så att fler kan vara med och påverka det dagliga arbetet.

Förändringarna gäller såväl staten som landslingen och kommunerna

Mina förslag nu gäller den sifitliga förvaltningen, men förändringar måste ske på alla nivåer. Om brukare och personal får ett större inflytande över t. ex. ett daghem eller etl servicehus stärks medborgarinflytandet. För att inflytandet skall bli meningsfullt måste det emellertid finnas ett ordentligt utrymme för lokala beslut. Varken kommunerna, de statliga myndigheterna eller regeringen och riksdagen får begränsa möjligheterna genom detaljregleringar.

För att garantera att folkviljan får ett genomslag i det fortsatta utvecklingsarbetet i hela den offentliga förvaltningen pågår nu arbete på flera olika fronter.

Det s. k. frikommunförsöket, i nio kommuner och i tre landsting, syftar till att utveckla nya former för samverkan mellan staten och kommunerna. Avsikten är att det skall avlösas av generella författningsändringar för alla landets kommuner och landsting. Både demokratiska skäl och effektivitetsskäl talar för att staten bör minska sin detaljstyrning av kommunerna.

De specialdestinerade statsbidragen är för närvarande föremål för en översyn. En särskild arbetsgrupp i regeringskansliet har i uppgift att studera bidragens effekter. Jag menar att detaljreglering via statsbidragen och de centrala myndigheternas normgivning måste minska. Den centrala reglering som bör finnas kvar skall vara motiverad av nationella mål.

Vidareutveckling av demokratin

I syfte att fördjupa den kommunala verksamhetens medborgerliga förank
ring avser jag att i ett annat sammanhang under våren 1987 lämna förslag
om vidgat inflytande för brukarna av kommunala tjänster, om bättre möj
ligheter att decentralisera och anpassa den kommunala nämndorganisa- 12

tionen efter kommunernas skiftande behov samt om förbättrade villkor för Prop. 1986/87:99 partier och förtroendevalda.

Det intensiva arbete som härtill pågår för all förbättra myndigheternas service och skapa goda kontakter mellan enskilda och myndigheter handlar ytterst om att vidareutveckla demokratin. Genom en öppnare och mer serviceinriktad inställning kan myndigheterna mer direkt fånga upp medborgarnas anspråk på verksamheten.

När jag i det följande behandlar beslutsfördelningen i staten och vilka förändringar som krävs för alt åstadkomma en verksamhet som står i samklang med folkviljan, vill jag stryka under att en effektiv statsförvaltning förutsätter att besluts- och ansvarsfördelningen mellan olika förvaltningsnivåer är tydlig och klar.

2 Statsförvaltningen

Den svenska statsförvaltningen skall vara rättskännande, öppen, effektiv, smidig och serviceinriktad. Dess verksamhet skall vara ett utflöde av folkviljan genom den demokratiska beslutsprocessen.

Statsförvaltningens arbete leds - utom vad gäller riksdagens och kyrkomötets myndigheter - av regeringen. Det ingår i regeringens grundlagsfästa ansvar inför riksdagen att styra de underlydande myndigheterna. I detta har regeringen tilldelats vidsträckta befogenheter. Samtidigt har myndigheternas självständighet givits ett strikt skydd i sådant som rör myndighetsutövning och tillämpning av lag. Offentlighetsprincipen garanterar öppenhet och insyn.

En bärande princip i grundlagen är att folkviljan, sädan den kommer till uttryck i de allmänna valen, skall få etl omedelbart och effektivt genomslag i reformarbete och samhällsförvaltning. För att regeringens ansvar inför riksdagen och riksdagens ansvar inför folket skall få verklig innebörd, måste riksdagen och regeringen ha förutsättningar att bestämma inriktningen av det arbete som bedrivs i förvaltningen.

Men det offentliga åtagandet är vidsträckt. Stora delar av samhällslivet berörs på något sätt av förvaltningens verksamhet. Det är inte helt lätt att i en vittförgrenad och mångfaldig statsförvaltning finna former för styrning, befogenhets- och ansvarsfördelning som är generellt giltiga, enkelt utformade och alltid väl fungerande i det enskilda fallet. Viljan och möjligheten att utöva styrning kan skifta från område till område beroende på verksamhetens art. Att leda en omfattande och mångsidig verksamhet kräver variationsrikedom också i styrmedel och umgängesformer. Enhetlighet bör inte i alla delar eftersträvas.

Två utredningar har uppmärksammat styrproblemen

Med direktiv från olika regeringar har två på varandra följande utredningar
- förvaltningsutredningen (i SOU 1983:39) och verksledningskommittén (i
SOU 1985:40) - brett analyserat vissa allmängiltiga förutsättningar och
problem i den politiska styrningen av den statliga förvaltningen. I väsent- 13

liga avseenden har de kommit till gemensamma slutsatser om det nuvaran- Prop. 1986/87:99 de systemets brister. Verksledningskommittén har lagt fram förslag om klarlägganden och utveckling av nya ledningsformer.

Utredningarna noterar att regeringens styrning av myndigheterna brister i effektivitet. Orsakerna kan enligt utredningarna bl. a. sökas i den offentliga verksamhetens volym liksom i strukturella brister i förvaltningens uppbyggnad. Men de kan också sökas i oklara roller för olika förvaltningsnivåer och i en icke ändamålsenlig ansvars- och befogenhetsfördelning mellan olika beslutande instanser.

De förslag jag i det fortsatta presenterar syftar till att skapa större klarhet i dessa senare förhållanden.

Jag delar de båda utredningarnas gemensamma bedömning att regeringen kan och bör styra sina underlydande myndigheter på ett tydligare och mer konsekvent sätt än i dag. Samtidigt bör myndigheterna ges ansvar och befogenheter som gör det möjligt för dem alt effektivt fullgöra de tilldelade uppgifterna. Det är enligt min uppfattning fullt möjligt att förena en mer stringent politisk styrning av förvaltningen med större frihet för myndigheterna att sköta de löpande angelägenheterna. Om grundläggande ansvarsförhållanden klarläggs blir det också lättare att i praktiken fördela uppgifter och befogenheter mellan olika instanser på ett väl avvägt sätl. Det kan därvid ingå som ett praktiskt nödvändigt element att ge myndigheterna stor självständighet även i uppgifter av central politisk betydelse, utifrån väl preciserade mål, under ansvar inför regeringen och under insyn av förtroendevalda på olika nivåer.

3 Förvaltningstraditionen

Statsförvaltningen i Sverige är både självständig och underordnad de politiska beslutsfattarna. Traditionellt har gränsdragningen mellan politik och förvaltning varit skarp. Grundprinciperna har befästs under en lång utvecklingsperiod från 1600-talet och framåt. Att Sverige redan tidigt blev en förvaltningsstat, där statsmakten engagerades i ganska breda samhällsbyg-garuppgifter återspeglas trots allt ganska litet i den mer förhärskande förvaltningssyn som länge liknat förvaltningens uppgifter vid domstolarnas. Domaren tolkar och tillämpar givna lagar i enskilda rättsfall. Ämbetsmannen prövar i sin myndighetsutövning fasta regler med begränsade möjligheter till skönsmässiga bedömningar. Rättssäkerheten blir det viktigaste effektivitetskriteriet. Men ämbetsmannen företräder också staten och statens anspråk. 1 förvaltningstraditionen ligger därmed att en avvägning mellan rättssäkerhetens och effektivitetens krav måste göras.

Unik tuddning mellan regeringsmakt och myndighetsutövning

Enligt denna tradition bör förvaltningen vidare vara självständig och stå fri
från de politiska beslutsfattarna. Skiljelinjen har fått sitt organisatoriska
uttryck i att regeringens kansli och myndigheterna hålls åtskilda. Denna
tudelning mellan regeringsmakt och myndighetsutövning är internationellt 14

i det närmaste unik och brukar vid sidan av offentlighetsprincipen framhål- Prop. 1986/87:99 las som det mest särpräglade draget i svensk statsförvaltning.

Från tradilioneU myndighetsutövning lill samhällsplanering och tjänsteproduktlon

De aktiva och nyskapande uppgifter som tillkommer dagens myndigheter blir nya inslag i denna äldre föreställning om en i förhållande till politiken helt neutral och i övrigt strikt judiciellt inriktad ämbetsutövning. 1900-ta-let, särskilt tiden efter andra väridskriget, har sett en väldig expansion i den offenliga verksamheten. Antalet centrala statliga myndigheter har under efterkrigstiden mer än fördubblats, vilket återspeglar hur förvaltningen tagit upp nya ämnesområden. En offentlig förvaltning krävs för att upprätthålla en avancerad industriekonomi och den sociala service ett sådant samhälle kräver.

Förvaltningen och dess tjänstemän har rört sig från den traditionella myndighetsutövningen till produktions-, service- och omfördelningsverksamhet. Myndigheterna har också fått ett långtgående inflytande över samhällsplaneringen. Myndigheternas uppgifter måste ses i ett sammanhang, där deras åtgärder kan få konsekvenser för sittande regering.

Det är inte bara så att effekterna av myndigheternas verksamhet i ökande utsträckning tolkas politiskt. De enskilda tjänstemännen i de självständiga myndigheterna har också större möjlighet att skapa politikens innehåll. 1 de regler som styr myndigheterna framhålls det numera ofta att de har ett ansvar att följa utvecklingen inom sitt område och ta initiativ till förändringar. Dessutom får lagarna ibland sitt närmare materiella innehåll först sedan de fyllts ut med närmare bestämmelser genom myndigheternas föreskrifter. Ämbetsmän som tidigare sett som sin uppgift att tolka och tillämpa en given och otvetydig lagtext har därigenom fått även andra uppgifter. Medan förvaltningen tidigare främst hade att avgöra ärenden som gällde medborgarnas rättigheter och skyldigheter i förhållande till varandra eller till samhället, har nu många myndigheter vid sidan härav att tillhandahålla tjänster, ekonomiskt stöd, m. m. till medborgare, kommuner, organisationer och företag. Dessa välfärdsfördelande uppgifter är ofta av mycket stor betydelse för den som berörs. Myndigheterna påverkar samhällslivet på olika sätt och med olika styrka och genomslagskraft.

Det gäller nu för myndigheterna att under god hushållning och i nära överensstämmelse med politiskt formulerade riktlinjer nå de mål som riksdagen och regeringen ställt upp. Beroende på myndigheternas skiftande verksamhet formuleras målen och ställs kraven ocksä olika. Gemensamt gäller att produktivitetskraven är höga.

Ett modernt rättssäkerhetskrav kan inte bara innebära att förfarande och beslut hos myndigheterna är korrekta i formell juridisk mening genom att myndigheterna handlägger sina ärenden opartiskt, omsorgsfullt och enhetligt. Det måste också innebära att de lämnar snabba, enkla och entydiga besked och räcker den enskilde en hjälpande hand. Myndigheternas språk mäste vara klart och begripligt.

1 myndighetsutövning, servicearbete och samhällsplanering är språket 15

ett viktigt arbetsredskap. Beslut skall skrivas, information skall lämnas Prop. 1986/87:99 och utredningsresultat och förslag presenteras.

Myndighetsspråket måste förnyas för att motsvara de krav de nya uppgifterna ställer. Det måste gälla utformningen av alla olika typer av texter hos myndigheterna. 1 arbetet med att förenkla myndigheternas föreskrifter och råd ingår som en viktig del en redaktionell och språklig bearbetning av dessa. Den nya förvaltningslagen ställer krav på ett lättbegripligt språk i myndighetsutövningen.

Språkvårdsutredningen har (Ds C 1985:3) lämnat förslag till en rad åtgärder för förnyelse av myndighetsspråket. Förslagen har fått ett positivt mottagande och några av dem har redan genomförts; en bestämmelse om språket har tagits in i förvaltningslagen, en gemensam skrivregelsamlig håller på att utarbetas. Beredning av de övriga förslagen pågår.

Myndigheterna har också ett ansvar för att sprida information om sin verksamhet. I vissa sammanhang kan det vara motiverat att de samordnar informationsinsatserna med andra organ. I årets budgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. 15 sid. 19) aviseras att ställningstaganden till den fortsatta samhällsinformationen skulle presenteras under 1987. Frågan är under beredning i regeringskansliet.

4 Riksdagen, regeringen och myndigheterna

Riksdagen och regeringen fattar styrande beslut om myndigheternas indelning, organisation och uppgifter. Besluten föranleds inte sällan av en ändrad rollfördelning mellan de olika offentliga huvudmännen. Enhetlighet och lika behandling av medborgarna balanseras ständigt mot lokal anpassning och kommunalt självstyre. Med större-och bärkraftigare kommuner har möjligheterna till delegering förbättrats. Det råder emellertid en eftersläpning i anpassningen av de statliga myndigheternas uppgifter till dessa nya strukturella förutsättningar.

Olika generella metoder för styrning har utvecklats under senare år. Bl. a. har budgetprocessen förändrats på olika sätt under trycket av minskat finansiellt utrymme. Erfarenheter har vunnits som kan tas till vara i en fortsatt modernisering. En annan viktig iakttagelse är att det uppstått brister i beslutsfördelningen som kan innebära att centrala politiska avvägningar får göras på myndighetsnivån samtidigt som detaljbeslut av administrativ karaktär fattas av regeringen eller riksdagen.

Grundläggande spelregler måste gälla

Det är varken önskvärt eller möjligt att styra de många myndigheterna och
deras olikartade verksamheter efter en helt gemensam mall. Den nödvän
diga gemensamma stommen av grundläggande spelregler för statens olika
organ måste utformas så att den rymmer flexibilitet i förhällande till för
valtningens olika funktioner och handlingsfrihet i förhållande till framtida
krav.
I situationer där medborgarna uppfattar myndigheternas handlande som 16

bristfälligt riktas kritiken ofta mot den centrala politiska ledningen i rege- Prop. 1986/87:99 ringen och riksdagen. Det bör visseriigen vara en strävan att myndigheterna själva skall rätta till brister i umgänget med medborgarna, men det är enligt min mening likafullt ofrånkomligt att regeringen fär stå till svars för förvaltningens verksamhet. 1 värt demokratiska system är det hos de centrala politiska organen som det slutliga ansvaret skall utkrävas. Ett grundläggande krav på förvaltningen blir då följaktligen att den fungerar som ett effektivt redskap för förverkligandet av riksdagens och regeringens intentioner. De krympande ekonomiska ramarna för den offentliga verksamheten har skärpt delta krav. Problemen kring styrbarheten ställs därmed i fokus.

Delegering en tvingande nödvändighet

Verksamhetens omfattning är i sig själv ett hanteringsproblem. Delegering har blivit en tvingande nödvändighet. Såväl möjligheten som viljan att styra har därtill i praktiken begränsats av olikartade behov som förutsätter självständighet och ansvar i verksamheten. Krav ställs på specialistkunnande, planmässighet, mångfald, lokal förankring, anpassning till marknadsförhållanden, personalinflytande, goda omvärldskontakier, oberoende kunskapsproduktion, etc. Självständiga, aktiva och framåtblickande myndigheter är nödvändiga i det moderna samhället. Detta innebär i sin tur att det vilar ett stort ansvar på de enskilda myndigheternas ledning och medarbetare.

Bl.a. för att kunna koncentrera sig på övergripande och långsiktiga avgöranden har riksdagen och regeringen överlåtit delar av sin författningsenliga beslutskompetens på underställda organ. Att statsförvaltningen i motsvarande mån har blivit mer självständig ter sig uppenbart. Många gånger har detta varit helt avsiktligt. Riksdagen har medvetet kringskurit regeringens och sina egna möjligheter att påverka den löpande verksamheten. Detta är tydligt inom i. ex. kulturpolitikens och mediapolitikens områden. 1 andra fall har styrbarheten visserligen tillmätts ett positivt värde, men ändå delvis fått stå tillbaka för andra önskemål. Detta gäller t.ex. affärsverken, där såväl omfattningen som verksamhetens karaktär och finansieringsform gjort det nödvändigt atl ge verken en vid aktionsram med stor självständighet.

Förvaltningsorgan har ibland fått formen av stiftelser eller bolag. Skälen för detta har varierat men ofta har särskilda krav ställts på självständighet i verksamheten. Stiftelse- och bolagsformerna bör enligt min mening även i framtiden användas just när självständigiietsargumenten är starka, men bör samtidigt kombineras med en insyn från riksdagen och regeringen som är bättre än i dag. En fortlöpande uppföljning är angelägen även i de fall en närmare styrning från statsmakternas sida inte befunnits ändamålsenlig för verksamhetens syfte. Insynsutredningen har lämnat förslag (Ds C 1986:5) om hur detta kan ske.

Allmänt gäller att betydande uppgifter efterhand har överförts från de
politiska till de administrativa organen utan att de samlade effekterna pä
det demokratiska systemets funktionsduglighet har prövats. 17

2 Riksdagen 1986/87. 1 saml. Nr 99

Lekmannastyrdsernas roll oklar Prop. 1986/87:99

Under arbetet med 1974 års regeringsform ägnades frågan om den statliga förvaltningens förhållande till riksdagen och regeringen endast begränsad uppmärksamhet. Det har inte minst kommit att framstå som angeläget att studera vad det inneburit att centrala beslutsbefogenheter hos myndigheterna i växande utsträckning överlämnats åt styrelser sammansatta av lekmän. Lekmannastyrelserna har introducerats snabbt i förvaltningen utan att deras roll och ställning riktigt klargjorts. De har inrättats med olika motiv och satts samman på olika sätt. Som instrument för samhällets demokratiskt valda institutioner, att balansera de professionellt tillsatta och administrativt starka tjänstemännen, har de fungerat med varierande framgång. Som forum och form för styrning tycks de ha fungerat väl i vissa typer av statliga myndigheter, men mindre väl i andra.

Det råder över huvud tagel en betydande oklarhet om beslutsfördelningen mellan olika förvaltningsnivåer, vilken bl. a. tycks bottna i en grundläggande osäkerhet om vissa konstitutionella förhållanden.

Förvaltningsutredningen lämnade för sin del följande sammanfattande slutomdöme (SOU 1983:39 s. 98).

Den folksuveiänitelsprincip som är stadfäst i 1974 års regeringsform och som innebär att de offentliga beslutsbefogenheterna överlämnas stegvis från riksdag till regering och från regering till förvaltning har ännu inte kunnat tränga undan reminiscenserna av den gamla maktdelningsläran.

Samtidigt har beslutskompeiens i många sammanhang överlåtits från en nivå till en annan utan atl det har konstruerats något system för redovisning och ansvarsulkrävande, vilket bidragit till att hela ansvarsfrågan fördunklats. På flera områden råder därför en påtaglig osäkerhet om vilka rättigheter och skyldigheter som följer med olika politiska och administrativa uppdrag. Denna osäkerhet gäller särskilt 1) regeringens ansvar för förvaltningens verksamhet, 2) förvaltningsmyndigheternas verksstyrelser och 3) utövandet av föreskriftsmakten.

Bakgrunden till förvaltningsutredningens granskning av den statliga förvaltningens arbetssätt var att konstitutionsutskottet med anledning av motioner i riksdagen uttryckt oro över att den statliga byråkratin blivit för okänslig för riksdagens och regeringens styrsignaler (KU 1977/78:38). Verksledningskommittén, som i stort accepterade förvaltningsutredningens analys och bedömningar, kommenterade för sin del konstitutionsutskottets synpunkter på följande sätt (SOU 1985:40 s. 13):

Sett i ett internationellt perspektiv är denna oro inle överraskande. Veten
skapsmän, samhällsdebattörer och politiker runt om i västvärlden har
under årtionden pekat på tendenser i samhällsutvecklingen som alla haft
det gemensamt att de försvårar för de politiska makthavarna i industrivärl
dens demokratier att hålla den växande byråkratin stången. Den norska
maktutredningen klarlade i flera betänkanden under perioden 1978-82 att i
det komplicerade mönster av samspel och motspel mellan demokrati,
marknad, intressebevakning och byråkrati som formar och förändrar de
demokratiskt styrda staterna är det särskilt viktigt att inte den demokratis
ka kraften försvagas ytterligare. Det är den ensam som ser till helheten och
som kan hålla de andra krafterna stången. I

I det komplicerade samhälleliga nätverket av intressen och motintres- Prop. 1986/87:99 sen kan graden och arten av den styrning som utövas gentemot myndigheterna aldrig vara en gång för alla given. Dynamiken i samhällsutvecklingen gör en löpande omprövning nödvändig. Frän tid till annan uppslår emellertid också behov av en mer heltäckande genomlysning av den situation som uppstått som summa av olika delförändringar.

Genom det redovisade utredningsarbetet och ett omfattande remissmaterial finns nu förutsättningar att pröva relationerna mellan riksdagen, regeringen och myndigheter. Som grundåskådning delar jag verksledningskommitténs uppfattning att den demokratiska kraften inte ytterligare får försvagas, den som "ensam ser till helheten och kan hålla de andra krafterna stången". Det bör emellertid noggrant prövas under vilka förutsättningar och i vilka former det finns störst möjlighet för folkviljan att nå genomslag i myndigheternas egentliga verksamhet.

Folkviljans genomslag skall enligt min mening främst garanteras genom riksdagens och regeringens direkta styrning av den statliga förvaltningen. Detta förutsätter samtidigt en kontinueriig och kvalitativt god uppföljning av effekterna av riksdagens och regeringens tidigare beslut.

Frågan om förvaltningens styrbarhet är naturligtvis vidare än frågan om användningen av olika styrformer. Det framstår t.ex. i dagsläget som önskvärt att i långt större utsträckning använda kommunernas kapacitet. Det finns också behov av strukturella förändringar av sådan art som inte kan åstadkommas med bättre fungerande kommunikation mellan myndigheterna och regeringen inom den struktur som nu finns.

Jag delar emellertid inte den uppfattning som förekommer i den politiska och offentliga debatten om regeringen och dess myndigheter och som innebär att enda sättet för en regering att leda den statliga förvaltningen effektivare är att göra den statliga sektorn mindre. En sådan bedömning är både uppgiven och orealistisk. Den statliga sektorn kommer för överskådlig framtid att ha ansvar för en så stor och komplicerad verksamhet att det, oavsett uppfattning om påståendets giltighet, finns anledning att pröva frågan om bättre precision i den politiska ledningen av förvaltningen. Detta gäller enligt min mening oavsett vilka av riksdagens partier som bildar underlag för en regering.

5 Riksdagens och regeringens roller

Riksdagen stiftar de lagar som förvaltningen har att tillämpa och beviljar medel till förvaltningens verksamhet. I övrigt är det främst regeringen som leder förvaltningsmyndigheterna. Regeringen styr riket och ansvarar för detta inför riksdagen. Till regeringens förfogande står förvaltningsmyndigheterna. Riksdagen kontrollerar sedan på olika sätt att regeringens styrande insatser står i överensstämmelse med riksdagens beslut.

Att förvaltningen styrs av beslut fattade i den demokratiska processen
och att förvaltningen är öppen ställer särskilda krav på hur den leds och
vilka möjligheter till insyn som finns. 19

Riksdagens arbete underiättas Prop. 1986/87:99

1 svensk parlamentarisk praxis betonas regeringsmakten starkt. Den traditionen bör givetvis inte hindra att riksdagen aktivt följer tillämpningen av viktiga beslut. Av vikt är också att riksdagens ledamöter får tillfälle att lära känna förvaltningens vardag. Det är å andra sidan mindre lämpligt att riksdagen som beslutsorgan engagerar sig i detaljfrågor om t.ex. myndigheternas inre organisation. Vilka resurser riksdagen anser sig behöva för sin egen uppföljning av beslutens effekter och hur den vill lägga upp sitt arbete är en fråga för riksdagen själv. Regeringen kan dock underlätta riksdagens arbete på olika sätt. Bedömningar och förslag i det följande (bil. I och 2) som gäller bl. a. budgetprocessen, revisionen och myndigheternas ledningsfunktioner, är så utformade att de också enligt min bedömning verksamt bör kunna bidra till att riksdagens arbete främjas.

Bättre resultatredovisningar

Det är av centralt intresse att riksdagen får bättre möjligheter att följa utvecklingen inom olika verksamhetsområden och ställa detta i relation till de intentioner som legat bakom tidigare beslut och resurstilldelningar. Avsikten är därför att myndigheterna inom en treårig budgetperiod skall lämna årliga resultatredovisningar avseende verksamhet, produktivitet och effektivitet. Det är angeläget att dessa resultatredovisningar och effektbedömningar får en sådan form och ett sådant innehåll att de ger möjlighet till överblick och jämförelser. Här finns ett starkt behov av förbättringar. Statsrådet Johansson kommer senare att återkomma i denna fråga.

Minskad organisalionsstyrning

När förvaltningens organisation ändras är detta ofta ett resultat av förändrade politiska värderingar och prioriteringar. Det finns ett bakomliggande önskemål om att åstadkomma tyngdpunktsförskjutningar eller byta inriktning i en eller flera myndigheters verksamhet.

Huvuddragen i myndigheternas inre organisation läggs fast av regeringen. Men även riksdagen, behandlar vissa organisationsfrågor, huvudsakligen av strukturell natur men emellanåt med detaljerade inslag om sådant som rör t. ex. en myndighets indelning i små organisationsenheter. I vissa fall har riksdagen bundit organisationen av en verksamhet genom bestämmelser i lag.

Det är enligt min mening förenat med klara olägenheter att riksdagen fattar detaljerade beslut gällande myndigheternas sätt att fullgöra sina uppgifter. Inte heller regeringen bör driva styrningsambitionerna så långt att de försvårar för myndigheterna att smidigt anpassa sig till förändrade krav. Det är myndigheterna själva som har de bästa förutsättningarna atl avgöra pä vilket sätt och i vilka organisatoriska former som uppgifterna skall fullgöras.

Riksdagens beslut om organisationsutformning bör enligt min mening 20

koncentreras lill vad som kan betecknas som förvaltningens struktur. Dit Prop. 1986/87:99

hör frågor om huvudmannaskap, dvs. om en verksamhet skall bedrivas av

staten, landstingen eller kommunerna, verksamhetsformer, dvs. om en

verksamhet skall bedrivas i form av myndighet, affärsverk, bolag eller

stiftelse, finansieringsformer, dvs. om en verksamhet skall finansieras

över statsbudgeten eller genom avgifter, liksom övergripande frågor om

ansvars- och uppgiftsfördelning mellan olika myndigheter inom en sektor

eller ett politikområde, dvs. beslut om att tillskapa, avveckla eller slå

samman myndigheter.

Beslut som rör strukturfrågor av denna mer grundläggande natur fattas vanligen av riksdagen med många års mellanrum. Förutsättningarna för verksamheten inom en sektor eller ett poliiikområde läggs därmed fast för en i de flesta fall ganska lång tidsperiod. Förändring av förvaltningsstrukturen är ett utomordentligt centralt styrmedel för riksdagen. Genom att i organisationsfrågor koncentrera sina beslut till förvaltningens struktur kan riksdagen utöva den strategiska och långsiktiga styrning som i dessa avseenden behövs.

Regeringen har ansvaret för ledningen

Till frågan om riksdagens roll hör också ledamöternas uppgifter i statliga myndigheters styrelser. Det ingår i svensk förvaltningstradition att förvaltningens verksamhet har en bred folklig förankring. 1 kommunerna sker detta enligt en parlamentarisk modell, även i verkställighetsledet. Modellen är inte generellt överförbar till statsförvaltningen. Framför allt gäller att de krav som regeringsformen ställer på regeringen att aktivt leda de statliga myndigheternas arbete, och det lydnadsförhållande som myndigheterna därigenom verkar under, är svåra att förena med en stark ställning för oppositionen om det samtidigt skall inrymmas en möjlighet till reellt ansvarsulkrävande.

Jag finner det olämpligt att placera strikt parlamentariskt sammansatta beslutsorgan mellan regeringen och myndigheterna som i praktiken på riksdagens vägnar tar över det ansvar som grundlagen ålägger regeringen. Det är likaledes principiellt fel att som normalordning placera intressegruppsrepresentanter i ledningsansvariga positioner i myndigheterna enligt en "balansprincip" som skapar det felaktiga intrycket att ledamöterna är utsedda i syfte att vara intressebevakare. Om allmänintresset skall värnas genom beslut av de organ som medborgarna utsett i val kan inte hänsyn till andra intressen tillåtas upphäva denna princip. Det är en annan sak att enligt svensk tradition låla förvaltningens verksamhet utvecklas i dialog med dem som berörs. Insynen bör vara bred och sakkunskapen bör tas till vara där den finns.

Det ingår i bilden att den utveckling som nu pågår med decentralisering
och större självständighet för kommunerna stärker de förtroendevaldas
ställning i förvaltningen, men den ger också de statliga centralmyndighe
terna en roll inriktad i huvudsak mot tillsyn, uppföljning och utveckling,
där sakkunskapen starkt markeras. Detta har betydelse för hur lednings
funktionen i myndigheterna utformas. 21

Den breda Insynen i förvaltningens verksamhet bedömer jag ha så stort Prop. 1986/87:99 värde att den bör stadfästas som grundprincip även när det gäller utformningen av de statliga myndigheternas ledningsfunktioner. Samtidigt måste den oklara rollfördelning som gäller i dag bringas att upphöra. Beslutssystemet får inle fördunkla ansvarsförhållandena och skapa oklarhet inför de beslut som fattas av riksdagen och regeringen. Sannolikt har det periodvis varit svårt för medborgarna att avgöra om ställningstaganden från olika myndigheter vilat på den professionella kunskap myndigheten haft tillgång till eller om de färgats av önskemål att redan på myndighetsnivån samman-jämka värderingar och intressen. När informationsflödet i samhället blivit så omfattande atl mängden i sig själv tenderar att bli ett problem för demokratin, är det av synneriig vikt alt informationsgivaren är synlig. Detta gäller inle bara för medborgaren i gemen ulan också för de förtroendevalda som i riksdagen på medborgarnas uppdrag förväntas skaffa sig den nödvändiga kunskapen och överblicken. Vid besluten i riksdagen bör därvid inte ledamöterna vara bundna av ställningstaganden som gjorts i fora utanför det parlamentariska systemets ramar. Jag menar däremot att det är av stort värde alt ledamöterna får möjlighel att skaffa sig kunskaper genom att aktivt följa verksamheten i enskilda myndigheter.

1 det följande kommer jag att redovisa dels de konstitutionella regler som har betydelse för relationerna mellan riksdag, regering och myndigheter, dels vilka förändringar i styrformerna som framstår som angelägna samt de åtgärder med anledning därav somjag föreslår regeringen att vidta. Statsrådet Johansson behandlar frågor som rör förändringar i budgetprocessen samt frågor om löner och pensioner för chefer inom statsförvaltningen.

Statsråden Holmberg och Johansson anmäler sina förslag. Anförandena redovisas i underprotokollen för civil- respektive finansdepartementet.

Statsrådet Holmberg anför.

Med hänvisning till vad jag samt statsrådet Johansson har anfört hemställer jag atl regeringen i en proposition

dels bereder riksdagen tillfålle att ta del av vad jag nu inledningsvis anfört,

dels förelägger riksdagen vad jag samt statsrådet Johansson i övrigt anfört för de åtgärder och de ändamål som vi har hemställt om.

Regeringen ansluter sig till föredragandenas överväganden och beslutar alt genom proposition förelägga riksdagen vad föredragandena anfört för de åtgärder och de ändamål som de har hemställt om.

Regeringen beslutar att de anföranden och förslag som redovisas i underprotokollen skall bifogas propositionen som bilagorna I och 2.

Anmälan till proposition om ledning av den statliga förvaltningen

1 Inledning

Den offentliga sektorn är. somjag tidigare i dag har anfört, föremål för en intensiv politisk diskussion. 1 regeringens skrivelse 1984/85:202 om den offentliga sektorns förnyelse (jfr FiU 1984/85:35, rskr. 407) lämnas en redogörelse för dess omvandling och utveckling. I skrivelsen behandlas bl.a. riksdagens och regeringens förhållande lill statsmyndigheterna. Därvid anger regeringen en inriktning mot en ökad långsiktighet, en aktivare styrning och en minskad detaljreglering. En förnyelse med den inriktningen skulle ge myndigheterna större frihet alt sköta löpande angelägenheter i kombination med ett förstärkt genomslag för riksdagens och regeringens intentioner beträffande verksamhetens inriktning. Jag återkommer här med bedömningar och förslag om ätgärder för den forisatta förnyelsen av den statliga sektorn.

Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade jag den 17 augusti 1983 en kommitté (f.d. generaldirektören Sven Moberg, ordförande, riksdagsledamöterna Knut Billing, Anders Dahlgren, Arne Gadd, Grelhe Lundblad, Olle Svensson, direktören Per Lindberg, professorerna Olof Ruin och Daniel Tarschys) med uppdrag alt utreda frågan om ledningen av de statliga myndigheterna. Enligt direktiven (dir. 1983:48) hade kommittén att utreda frågor som gällde lekmannastyrelsernas ställning, beslutsområde, sammansättning, arbetsformer och ansvar. Kommittén skulle också utreda möjligheterna till alternativa utformningar av myndigheternas ledningsorgan. Kommittén skulle vidare granska förutsättningarna för att skapa statliga koncernbildningar av affärsverken och deras aktiebolag. I kommitténs uppdrag ingick vidare att utreda frågor sammanhängande med chefsförsöriningen pä verkschefsnivå. Bl.a. skulle frågan om sättet att utse och entlediga en verkschef behandlas. Vissa utbildningsfrågor skulle också tas upp. Kommittén skulle härutöver behandla frågan om huruvida myndigheternas verksamhet inom rådande konstitutionella system kan styras på etl bättre och smidigare sätt. Förhällandet mellan olika styr- och kontaktformer skulle särskilt övervägas.

Kommittén, som antog namnet verksledningskommittén (C 1983:04), överlämnade den 12 augusti 1985 till mig dels huvudbetänkandet (SOU 1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, dels betänkandet (SOU 1985:41) Affärsverken och deras företag.

Kommittén har däri, utöver de frågor som här omnämnts, ägnat speciell uppmärksamhet åt frågor som gäller utformningen av budgetprocessen samt behovet av uppföljning och utvärdering i anslutning till budgetprocessen. Revisionens ställning har också behandlats.

Kommittén har sammanställt resultatet av vissa empiriska undersökningar i (Ds C 1985:16) Fakta om statliga myndigheters ledning.

Verksledningskommitténs betänkanden har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna bör fogas till prolokollet i detta ärende som bilaga 1:1 och 1:2. Sammanställningar av remissyttrandena har publicerats av civildepartementet (Ds C 1986:4 och 1986:7.)

Jag tar här i bilaga I upp flertalet av de frågor som verksledningskommittén behandlat. Statsrådet Johansson kommer senare i dag att ta upp vissa frågor som gäller budgetprocessen samt löne- och pensionsfrågor för chefer i statsförvaltningen (bilaga 2).

Jag tar också upp frågor som behandlats av 1984 års insynsutredning (C 1984:02; särskild utredare: f d. generaldirektören Sven Moberg), vars uppgift (dir. 1984:21) var att utreda formerna för riksdagens revisorers och riksrevisionsverkets (RRV:s) insyn i och granskning av statliga aktiebolag, stiftelser, m. m.

Insynsutredningens betänkande (Ds C 1986:5) Statsmakternas granskning av statliga bolag och stiftelser överlämnades till mig den 20 maj 1986. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna bör fogas till protokollet i detta ärende som bUaga 1:3.

En sammanställning av remissyttrandena har publicerats av civildepartementet (Ds C 1986:15).

Ytterligare en utredning vars förslag jag delvis tar upp i detta sammanhang är utredningen om den statliga redovisningsrevisionen (C 1985:04), kallad RK-utredningen (särskild utredare: överdirektören och chefen för statens förhandlingsnämnd Svante Englund). RK-utredningen har i betänkandet (Ds C 1986:13) Samverkan mellan redovisnings- och förvaltningsrevision m. m. behandlat vissa frågor om redovisningsrevisionens innehåll och inriktning. En förteckning över remissinstanserna bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1:4.

Prop. 1986/87:99

instanser har dock varil skeptiska eller kritiska lill kommiiténs uppfattning Prop. 1986/87:99 i vissa delar.

Skälen för min bedömning: Enligt I kap. 6 § regeringsformen skall regeringen styra riket och vara ansvarig för delta inför riksdagen. Regeringens styrande funktion är inte närmare beskriven i grundlagen eller dess förär- ■ beten (prop. 1973:90). Den har definierats som en "restfunktion" i förhållande först och främst lill riksdagens funktion.

Enligt 8 kap. regeringsformen har regeringen ett eget normgivningsom-råde och kan här ulfäida förordningar (den s. k. reslkompelensen enligt 8 kap. 13 § regeringsformen). Regeringen kan också efter bemyndigande av riksdagen utfärda förordningar på andra områden eller, utan särskilt bemyndigande, besluta verkställighetsföreskrifler till utfärdade lagar. Enligl 9 kap. regeringsformen står vidare statens medel och dess övriga tillgångar till regeringens disposition att användas i enlighet med vad riksdagen bestämt.

Regeringen bär sålunda etl ansvar för att riksdagens föreskrifter iakttas och för atl landet fungerar i enlighet med riksdagens intentioner. I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet all leda slalsförvaltningens verksamhet. Myndigheterna har en motsvarande lydnadsplikt gentemot regeringen (11 kap. 6 §). Under riksdagen och under kyrkomötet hör på motsvarande sätl andra statliga förvaltningsmyndigheter.

De statliga förvaltningsmyndigheterna är emellertid tillförsäkrade en bestämd självständighet även gentemot regeringen, nämligen beträffande beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mol enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag (I I kap. 7 §). Regeringen får således inte lägga sig i hur en förvaltningsmyndighet beslutar i elt enskilt fall. om det rör elt sådant ärende. När det gäller uttrycket lagiillämpning bör här erinras om all detta avser tillämpningen av lagar och regeringens eller underordnade myndigheters verkställighetsföreskrifler till lagar. Beslut eller äigärder som grundar sig på andra regeringsförfatlningar, främst inom den s. k. reslkompelensen enligt 8 kap. 13 § regeringsformen, eller på föreskrifter inom ramen för denna kompetens som utfärdats av andra myndigheter ligger alltså till största delen utanför definitionen av lagtill-lämpning i 11 kap. 7 §. Men sådana författningar kan naturligtvis avse myndighetsutövning och därigenom träffas av begränsningsregeln.

Denna grundlagsskyddade frihet för myndigheterna att bestämma själva syftar primärt till att garantera rättssäkerheten vid en förvaltningsmyndighets handläggning av ett konkret ärende som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag och verkställighetsföreskrifter.

Bestämmelserna i 11 kap. 7 § syftar däremot inte till atl begränsa rege
ringens rätt atl utfärda föreskrifter d. v. s. bindande regler som är generellt
gällande enligl bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen. Bestämmelserna
omfattar inle heller vad som brukar kallas myndigheternas faktiska hand
lande - järnvägsdrift, anläggande av vägar, polisens operativa verksam
het, m. m. - även om delta handlande i stort är reglerat genom författning.
Regeringen kan genom bemyndiganden eller genom praxis ge förvalt
ningsmyndigheterna rält att agera självständigt utifrån mer eller mindre
precisa direktiv frän regeringens sida. Så har också skett i betydande grad. 25

Den faktiska självständighet som många förvaltningsmyndigheter därige- Prop. 1986/87:99 nom åtnjuter har ibland uppfattats som konstitutionellt sanktionerad. Vad som sägs i 11 kap. 7 § har således inte sällan tolkats som etl allmänt förbud för regeringen och dess ledamöter alt uttala sig i frågor som rör förvaltningsmyndigheternas verksamhetsområden.

Varken regeringsformen eller dess förarbeten ger emellertid något stöd för en sådan tolkning. Det är i stället regeringen som på egen hand har att bedöma i vilken utsträckning den önskar styra förvaltningen, naturligtvis med iakttagande av bestämmelserna i regeringsformen och vad riksdagen har bestämt.

Det är främst praktiska förhållanden som föranlett regeringen att hittills låta förvaltningsmyndigheterna agera under relativt stor frihet.

Naturligtvis kan 11 kap. 7 § ge upphov till definitions- och avgränsnings-problem. Det är också här som en del remissinstanser riktat kritik mot det resonemang som kommittén har fört. Bl.a. har anförts att den sfär som inte träffas av förbudet i 11 kap. 7 § är så liten att den saknar praktisk betydelse.

Jag delar som framgått inte den uppfattningen. Utanför den verksamhet som rimligen kan täckas av begreppen myndighetsutövning och lagtill-lämpning i 11 kap. 7 § ligger stora områden av den statliga verksamheten. Hit hör t. ex. hela den producerande verksamheten, det vill säga det mesta som bland annat affärsverken sysslar med Men även andra myndigheter, som t.ex. byggnadsstyrelsen, vägverket, statens provningsanstalt, statens bakteriologiska laboratorium, statistiska centralbyrån, m.fl. bedriver sådan verksamhet. Allt detta faller utanför 11 kap. 7 §. Även verksamheten hos regeringens s.k. stabsmyndigheter, statskontoret, riksrevisionskon-toret, statens institut för personalutveckling, statens arbetsmarknadsnämnd, faller i stor utsträckning utanför begreppen myndighetsutövning och lagtilllämpning. Den utredande, planerande och rationaliserande verksamhet som dessa myndigheter bedriver omfattas sålunda inle av begränsningsregeln i 11 kap. 7 §. Detsamma gäller den verksamhet i statens arbetsgivarverk som avser arbetsgivarpolitiken inom statsförvaltningen samt förhandlingar i och samordning av frågor som rör reglering av förhållandet mellan offentliga arbetsgivare och arbetstagare. Begränsningsregeln omfattar givetvis inte heller den utredande och planerande verksamheten hos de viktiga sektormyndigheterna, socialstyrelsen, skolöverstyrelsen, m.fl.

Mänga myndigheter — däribland också de nyss nämnda - bedriver verksamhet med inslag av både myndighetsutövning och annan förvaltningsverksamhet. Att bådadera förekommer i samma myndighet torde i själva verket kunna betecknas som typiskt. Från styrningsperspektiv kan denna vanligt förekommande dualism te sig problematisk, men i de praktiska avgörandena om vad regeringen får, kan eller bör göra i förhållande till sina underlydande myndigheter bör svårigheterna kunna bemästras i de olika situationerna.De myndigheter som yttrat sig i frågan har för sin del inte betraktat gränsdragningen som något besvärande problem.

Att gränsen för myndigheternas självständiga beslutsfattande inte är
alldeles knivskarp i 11 kap. 7 § innebär inte att regeringens handlings- 26

utrymme skulle vara så begränsat av paragrafen som man tidigare utgått från.

Verksledningskommittén: Dess bedömning överensstämmer med min.

Remissinstanserna: Flertalet instanser delar kommitténs uppfattning eller lämnar den utan erinran.

Skälen för min bedömning: Regeringens styrning av myndigheterna sker genom bl.a. föreskrifter och andra skriftliga direktiv. Ett enskilt statsråd eller en tjänsteman i regeringskansliet har således inte någon egen rätt att föreskriva hur myndigheterna skall handla. Detta är ovedersägligt och helt okontroversiellt. Lika allmänt känt är det att kontakter mellan departementstjänstemän och handläggande tjänstemän i myndigheterna är och alltid har varit ytterst vanliga. Sådana kontakter betraktas av alla som helt naturiiga och förekommer dagligen, inte minst mellan ickepolitiska tjänstemän i regeringskansliet och tjänstemän hos andra myndigheter.

Både förvaltningsutredningen och verksledningskommittén har ingående behandlat denna form av informella kontakter. De har särskilt uppmärksammat frågan i vad mån sådana kontakter kan anses tillåtna också i frågor som ligger inom ramen för myndigheternas självständighet enligt 11 kap. 7 § regeringsformen. Båda utredningarna har därvid stannat för att det enligt en strikt analys av regeringsformens regler inte föreligger något hinder att vid informella kontakter avhandla även sådana frågor. Det kan t. ex. gälla synpunkter på hur olika författningar om förmåner skall tolkas och tillämpas, eller på vem som skall förordnas på en viss tjänst.

Kontakter inom området för 11 kap. 7 § regeringsformen bör enligt min mening i den mån de är nödvändiga präglas av mycket stor återhållsamhet med hänsyn till de rättssäkerhetsgarantier som åsyftas med detta lagrum och bör för regeringens del skötas på tjänstemannanivå. Det yttersta ansvaret för prövningen i det enskilda fallet har givetvis myndigheten.

Åtskilliga skäl kan anföras för att många av regeringens beslut behöver förtydligas eller kommenteras. Ökad redovisning av skälen för regeringens beslut är ett medel för detta. Förordningsmotiv, som regeringen beslutar är en annan möjlighet. Kan de nu nämnda alternativen inte lämpligen användas, eller anses de otillräckliga, kan också olika former av informella kontakter knytas mellan företrädare för regeringen och ledningen för myndigheterna.

Den från informationssynpunkt mest betydelsefulla typen av informella kontakter är den där viktigare regeringsbeslut närmare klargörs, preciseras och motiveras. Formella beslut kan inte alltid bli så heltäckande och nyanserade, att några förlydliganden i framtiden inte behövs. Det ligger i sakens natur att generella beslut ibland blir allmänt och principiellt hållna. Detta gäller både generella regler i form av förordningar, 1. ex. myndighetsinstruktioner, och enskilda beslut av typen uppdrag till en viss myndighet atl vidta en av regeringen önskad åtgärd. Det är vidare av vikt att följa upp tillämpningen av lagar och förordningar så att brister snarast kan avhjälpas främst genom ändrade regler.

Ett annat skäl till väl utvecklade informella kontakter mellan regeringen och myndigheterna är de förändringar som den statliga verksamheten fortlöpande ställs inför. Inte minst innebär det fortlöpande behovet av rationalisering, omprioritering och omprövning att kontakterna behöver hållas levande och även vidareutvecklas. Jag återkommer i det följande till behovet av en fördjupad budgetdialog. Jag anser det vara av stor vikt att departementen har löpande kontakter med såväl verksledningen som ekonomifunktionernas ledning i myndigheterna.

Omvänt gäller att regeringen har ett stort behov av att i informella former få del av myndigheternas kunnande och synpunkter i angelägna ämnen. Behovet av informella kontakter har också i många sammanhang betonats från myndigheternas sida. Att myndigheterna i ökad utsträckning efterlyser informella kontakter med regeringen och regeringskansliet har t.ex. kommit fram vid den verkschefsutbildning som har genomförts. Detta bekräftas i mänga remissyttranden över verksledningskommitténs förslag.

Sammanfattningsvis är således min bedömning att de informella kontakterna mellan regeringen och myndigheterna utgör, och alltid har utgjort, ett viktigt, naturligt och oundgängligt komplement till regeringens formella styrning av myndigheterna. 1 sådana enskilda ärenden som ligger inom ramen för 11 kap. 7 § regeringsformen måste regeringen via sina tjänstemän liksom hittills självfallet iaktta mycket stor försiktighet i sina kontakter med myndigheternas tjänstemän.

Prop. 1986/87:99

Verksledningskommittén: Dess förslag överensstämmer i stort med min Prop. 1986/87:99 bedömning.

Remissinstanserna: Förslagen möts överlag positivt.

Skälen för min bedömning: När man i dag diskuterar samhällsstyrning genom normgivning kommer ofta den s.k. ramlagstiftningen i blickpunkten. Någon vedertagen definition av vad en ramlag är finns inte. Begreppet används för att beteckna olika slags lagstiftning. Mestadels åsyftas en lag som ger vissa allmänt hållna mål och riktlinjer. Vägledning om lagens tolkning ges i förarbetena, men det slutliga materiella innehållet blir tydligt först när lagen kompletterats med mer detaljerade regler i regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter eller genom praxisskapande beslut.

I vissa fall har lagar, som är styrande för viktiga verksamheter där främst kommunerna eller landstingskommunerna är huvudmän, fått en utformning som innebär att lagarna får sitt slutliga innehåll i betydande utsträckning genom huvudmännens egna beslut. Jag tänker t. ex. på lagstiftningen inom socialtjänstens resp. hälso- och sjukvårdens områden. I vissa hänseenden är besluten överklagningsbara på så sätt att lagtolkningen också påverkas genom rättslig prövning i domstol. 1 fall som dessa är bindande föreskrifter från regeringen eller en centralmyndighet få, men lagen kan kompletteras med icke bindande allmänna råd. Inom andra områden fmns exempel på lagar som fått en omfattande komplettering i form av bindande myndighetsföreskrifter. Jag tänker t.ex. på lagstiftningen inom arbetsmiljöområdet.

Styrningsfrågorna är inte oproblematiska när lagar av denna karaktär används. Normgivningsrätten förs till viss del över från riksdagen och regeringen till de centrala myndigheterna eller till kommunerna. Riksdagens och regeringens möjligheter att påverka föreskrifternas slutliga innehåll minskar i motsvarande mån. Detta är, enligt min mening, inget stort principiellt problem i de fall lagar fylls ut genom kommunala beslut fattade i demokratisk ordning. Det är bra att det finns ett direkt samband mellan riksdagens beslut och den uttolkning som kommunalpolitikerna gör. Det är från demokratisynpunkt mindre tillfredsställande att kontakterna mellan riksdag, regering och kommuner i så stor utsträckning som i dag sker via centrala myndigheter. Däri ligger ett principiellt styrningsproblem. Normgivningen i samhället kan visserligen inte i alla delar ske genom beslut i folkvalda församlingar, men den bör alltid ske under demokratisk kontroll.

Det bör uppmärksammas att lagarna, även om de i huvudsak innehåller
mål och riktlinjer, som regel får ekonomiska konsekvenser. Detta bör
uppmärksammas särskilt i de fall där kostnader uppstår utan att de blir
synliga i den offentliga sektorns räkenskaper. Studier som bl. a. RRV gjort
har visat att reformer ofta blir avsevärt dyrare än vad som beräknats.
Orsaker till detta har bl. a. varit atl det i många regelsystem finns inbyggda
indexkopplingar och annan automatik, som begränsar möjligheterna till en
reell kontroll av kostnadsutvecklingen. Men myndigheterna och kommu
nerna har också bidragit till kostnadsutvecklingen genom att den normgiv-
ningsmakt som de fått använts utan atl kostnadsaspekterna fått tillräcklig
uppmärksamhet i besluten.
Riksdagen har uttalat att en minskad användning av ramlagstiftning bör 29

vara en viktig del av ambitionen atl förenkla och rationalisera regelsyste- Prop. 1986/87:99

met (KU 1983/84:24 s. 22, rskr. 224). Det är trots detta uppenbart att

många av de lagar som riksdagen redan stiftat och sannolikt även kommer

att stifta lägger ett stort ansvar för intresseavvägningar på myndigheterna

genom sin generella karaktär. En viktig fråga är därför hur riksdagens och

regeringens inflytande på detta område skall kunna öka.

De synpunkter som jag för fram i det följande avser inte endast de s. k. ramlagarna utan all regelgivning omfattas av mitt resonemang. Den regelgivning som inrymmer bemyndiganden för myndigheter att utfärda föreskrifter är emellertid av särskilt intresse.

Myndighetsföreskrifter

Regeringen har i ett antal propositioner och skrivelser till riksdagen under de senaste åren lämnat förslag till saml redogjort för hur regelförenklingsarbetet bör bedrivas. Jag vill här nämna propositionen om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd (prop. 1983/84:119, KU 25, rskr. 245) skrivelsen om den offentliga sektorns förnyelse (skr. 1984/85:202, FiU 35, rskr. 407), och skrivelsen om frikommunförsöket, regelförenklingen och förbättringen av den stadiga servicen (skr. 1985/86:165, KU 28, rskr. 319). Men framför allt vill jag hänvisa till Gemensamma frågor i årets budgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. 2 p. 1).

Av de redovisningar som således lämnats framgår att ett flertal åtgärder redan hunnit vidtas. Arbetet bör nu enligt min mening såvitt gäller myndigheternas regelgivning bedrivas efter följande riktlinjer.

Myndigheterna är numera skyldiga att varje år lämna regeringen en förteckning över samtliga sina gällande regler. Härigenom har det blivit möjligt att i regeringskansliet få en samlad överblick även över detta regelbestånd.

Statsrådsberedningen har under hösten 1986 sammanställt en provisorisk förteckning över de bemyndiganden som riksdagen lämnat regeringen atl besluta föreskrifter eller subdelegera normgivningskompetens till myndigheterna. Avsikten är att förteckningen skall kompletteras.

Departementen bör med det nu redovisade materialet som underlag kunna kartlägga dels i vilken utsträckning regeringen begagnat sig av den möjlighet till subdelegering som riksdagen lämnat, och dels vilka föreskrifter som dessa bemyndiganden gett upphov till på myndighetsnivå. Departementen bör även kunna i samarbete med berörda myndigheter verka för att obehövliga eller oklara bemyndiganden inom såväl riksdagens som regeringens primärområde blir upphävda och oklara bemyndiganden i förekommande fall bli ersatta av tydligare delegeringsföreskrifter.

Normgivaren måste nämligen kunna följa upp de materiella, ekonomiska
och administrativa effekterna av beslutad normgivning. En del författning
ar innehåller av olika skäl åtskilliga bemyndiganden för myndigheterna att
utfärda närmare föreskrifter. Det är viktigt att med jämna mellanrum se
över hur dessa bemyndiganden använts. Det är av särskild vikt att riksda
gen får information om hur beslutade reformer fallit ut och fortlöpande ges 30

tillfälle att ta ställning till fördelningen av normgivningsmakt, eller med Prop. 1986/87:99 andra ord om besluten i större eller mindre mån skall återföras från myndigheterna till regeringen och riksdagen. På motsvarande sätt bör riksdagen från tid till annan pröva möjligheten av att delegera beslutsfunktioner.

Det bör alltid vila ett ansvar på de regelansvariga att initiera de egna översyner som kan vara påkallade. Bl.a. bör det därför överlåtas till myndigheterna att göra detta. En allmän skyldighet att vårda författningarna inom fackområdet får anses ligga i 2 § allmänna verksstadgan (1965:600, omtryckt 1986:755). I 2 § första stycket förordningen (1975:567) om rationaliseringsverksamhet inom den civila statsförvaltningen (omtryckt 1986:550) har myndigheterna mer precist ålagts atl aktivt verka för alt alltför betungande och kostnadskrävande föreskrifter ändras.

Regeringen kan också använda sig av sina möjligheter att ge myndigheter i uppdrag att en viss tid efter det att en författning trätt i kraft redovisa vilka effekter den fått. Särskild uppmärksamhet bör härvid riktas mot uppföljningen av sädana normgivningsbemyndiganden som regeringen har lämnat med stöd av ett riksdagsbemyndigande. Översyner bör i första hand ta sikte pä om de syften som riksdagen eller regeringen haft med normgivningen blivit uppnådda, men ocksä om målet kunnat näs inom de ekonomiska ramar som ställts upp och hur administrationen kring de nya föreskrifterna fungerat.

Jag vill i sammanhanget poängtera att den granskning som sker inom ramen för RRV:s förvaltningsrevision och genom riksdagens revisorers arbete givetvis kvarstår som ett viktigt inslag i strävandena att fortlöpande pröva reglers omfattning och innehåll.

Vad särskilt gäller den regelgivning för vilken myndigheterna ansvarar och de ekonomiska konsekvenser som följer av denna, har stat- och kommunberedningen och normgruppen nyligen avslutat en översyn av kungörelsen (1970:641) om begränsning av myndigheters rätt att meddela föreskrifter, anvisningar och råd (omtryckt 1977:629, ändrad senast 1983:223). Resultatet av översynen har redovisats i en rapport (Ds C 1986:14) Bättre regelekonomi, som har remissbehandlats och som nu bereds i regeringskansliet. Jag avser att återkomma till regeringen med förslag i dessa frågor sedan beredningen avslutats.

Jag går nu över till att närmare behandla de regler som beslutas av riksdagen eller regeringen.

Lagar och förordningar

En förutsättning för att en beslutad författning skall ge eftersträvat resultat är givetvis att det finns ekonomiska resurser som svarar mot författningens krav.

I 13 § kommittéförordningen (1976:119, omtryckt 1982:37, ändrad se
nast 1986:1384) föreskrivs att kommittéer och särskilda utredare skall
kostnadsberäkna sina reformförslag. Enligt regeringens direktiv till samtli
ga utredningar (dir. 1984:5) beskrivs närmare vilka kostnader som avses.
Direktiven är i flera avseenden skarpare än bestämmelserna i kommittéför- 31

ordningen. Det framgår bl. a. att utredningarna skall visa hur förslag som Prop. 1986/87:99 innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall finansieras. Beräkningarna skall vara väl genomarbetade och ta hänsyn till alla kostnader för olika intressenter, såväl direkta som indirekta. Inga nya förslag får läggas fram som innebär att utgifter kopplas till något slag av index. Utredningarna skall vidare analysera möjligheterna lill och bedöma effekterna av besparingar och rationaliseringar inom resp. område. Också i den reviderade utgåvan av statsrådsberedningens handbok för kommittéerna kommer det kraftigt atl strykas under all del är viktigt att kostnadsberäkningar redovisas. Handboken beräknas utkomma under våren.

När förslagen lill riksdagen utformas mäste etl så gott underlag som möjligt ges för riksdagens överväganden och beslut. Delta gäller inte minst när förslag om nya åtaganden av allmän karaktär lämnas. Propositioner skall enligt 3 kap. 1 § riksdagsordningen vara åtföljda av bl. a. en redovisning av ekonomiska konsekvenser av förslagen. I 3 kap. 2 § tredje stycket riksdagsordningen sägs följande:

Proposition med förslag om nytt eller väseniligi höjt anslag bör innehålla uppskattning om framlida kostnader för del ändamål som förslaget avser.

Med framtida kostnader avsåg lagstiftaren i första hand statens kostnader men också övriga kostnader, dvs. kostnader som kan uppstå för annan huvudman, sektor, eller för enskild, i den mån sådana kan redovisas. Bakom bestämmelsen i riksdagsordningen ligger etl allmänt beredningskrav som följer av 7 kap. 2 § regeringsformen.

Som grund för regeringens förslag lill riksdagen ligger i allmänhet en utredning. Nu kan det emellertid ibland vara så all effektbedömningar och kostnadsberäkningar i en utredning blivit inaktuella genom atl utredningens förslag förändrats genom remissbehandling och fortsalt beredning. Erfarenheten visar därtill att kostnadsbedömningar i uiredningsbetänkan-den ofta är mycket knapphändiga. Del behövs därför särskilda insatser för alt få en bättre kontroll över normbeslutens kostnadsmässiga konsekvenser. Bl.a. bör RRV och statskontoret kunna bistå med alt förmedla kunskaper till kommiltépersonal och tjänstemän i regeringskansliet. Det är väsentligt atl de kunskaper i dessa frågor som byggts upp av RRV och statskontoret och andra, t.ex. expertgruppen (B 1981:03) för studier i offentlig ekonomi (ESO). sammanställs och får spridning särskilt hos den personal som arbetar med alt förbereda regeringens förslag lill riksdagen.

RRV och statskontoret bör också kunna användas för alt mer direkt genomföra kostnadsberäkningar eller bedöma administrativa konsekvenser av förslag som lämnas från regeringen till riksdagen, men det är av praktiska skäl svårt atl låla delta bli en normal ordning. De stora svårigheter som många gånger finns att på förhand bedöma ett lagförslags slutliga effekter bör innebära att man i sådana fall i stället skärper kraven på snar uppföljning, så att lagstiftaren fär möjlighet till korrigeringar om det är nödvändigt. Det bör enligt min mening prövas atl i omedelbar anslutning till beslut om lagar ocksä besluta om uppföljning och utvärdering av lagarnas effekter och om vem som skall svara för uppföljningen. Del kan ligga etl värde i att den som skall svara för detta har möjlighel att följa

utvecklingen redan från den tidpunki då lagen träder i kraft. RRV bör Prop. 1986/87:99 kunna bistå med sådana insatser.

Jag avser för övrigt att senare återkomma till regeringen med synpunkter på hur den fortsatta regelförenklingen bör bedrivas.

Jag vill slutligen erinra om att de statliga myndigheterna i föregående års direktiv för anslagsframställningarna ålades alt som obligatorisk uppgift granska regelsystem, innefattande sådana regler som beslutals av riksdagen och regeringen, och att komma med förslag lill förändringar som kan leda till omprövningar, förenklingar, minskade administrationskostnader, minskade indexkopplingar, förbättrad kassahållning, m. m. Regeringen har i årets budgetproposition betonat det angelägna i atl myndigheterna engagerar sig i detta arbete. Det gäller inte minst myndigheternas ledningar. Finansministern återkommer till frågan i anslutning lill att direktiv för anslagsframställningar gällande budgetåret 1988/89 beslutas.

4 Styrning av myndigheternas verksamhetsinriktning

4.1 Inledning

En effektiv resursanvändning inom den offentliga sektorn är nödvändig för atl den skall behålla den starka legitimitet den traditionellt har i vårl land. En effektiv förvaltning ger också en god service. Vi har under lång tid byggt upp en förmåga att effektivt fullgöra våra gemensamma åtaganden under socialt ansvarskännande former. Detta har vi anledning att slå vakt om.

Del är viktigt atl den offentliga sektorn inte begränsas lill att förvalta reformerna frän välfärdssamhällets uppbyggnadskede. En hög effektivitet kan också sägas betyda beredskap lill förändring. Att kunna lägga ned vissa grenar av statlig verksamhet som samhällsutvecklingen gjort mindre angelägna är ocksä väsentligt för att skapa samhällsekonomiskt utrymme för nya reformer.

För atl uppnå en förnyelse av detta slag krävs förändringar i styrningen av de statliga myndigheterna. Jag har tidigare framhållit att den bör bli mindre detaljerad och mer gälla verksamhetens inriktning. Det är också väsentligt atl införa fler långsikliga inslag i planering och resurstilldelning.

Myndigheternas verksamhetsplanering bör liksom hittills utgöra en grund för arbetet. Den ulgör eli första steg i en planerings- och prioriteringsprocess som följs av budgetering, redovisning, utvärdering och korrigering, varefter en ny omgång med verksamhetsplanering genomförs. I siörre utsträckning än hittills bör verksamhetsplaneringen gälla förändringar som leder till ökad effektivitet och förbättrad service.

För att nå service- och effektiviletsmålen krävs en aktiv medverkan från personalens sida. En viktig del i förnyelsearbetet är därför att delegera befogenheter och ansvar.

De förslag som presenteras här kräver en betydande omställning. På alla
berörda parter ställs krav på nya arbetssätt och därmed pä nya kunskaper. 33

3 Riksdagen 1986/87. I saml. Nr 99

Verksledningskommittén: Verksledningskommittén behandlar vissa av de frågor som tas upp i detta avsnitt. Det gäller bl. a. behovet av minskad detaljstyrning och förbättrad resultatredovisning, där kommittén föreslår alt myndigheterna skall åläggas all arbeta fram årsberättelser. Kommittén föreslår därutöver att alla statliga förvaltningsmyndigheter inordnas i ett flerårigt budgetsystem.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i dessa delar ansluter sig till verksledningskommitténs förslag.

Skälen för min bedömning: Det är nödvändigt att ställa krav på den offentliga förvaltningens verksamhet och därmed på de statliga myndigheterna att fortlöpande göra verksamheten mer effektiv.

För att ett sådant arbete skall bli framgångsrikt krävs en utveckling av samspelet mellan regeringen och de statliga myndigheterna. Från riksdagens och regeringens sida bör myndigheterna ges en ökad frihet när det gäller att disponera de tilldelade resurserna och även möjlighet att planera resursanvändningen pä längre sikt.

Myndigheterna å sin sida måste förse regeringen med långsiktigt underlag för riksdagens och regeringens ställningstaganden. Detta underlag måste hålla hög kvalitet.

Det är en viktig målsättning att klargöra och renodla rollfördelningen Prop. 1986/87:99 mellan riksdagen och regeringen samt myndigheterna.

Det är självklart riksdagen och regeringen som har ansvaret för innehållet i och inriktningen av myndigheternas verksamhet. Regeringen uppdrar åt myndigheterna att svara för olika uppgifter, t.ex. att tillhandahålla tjänster. Myndigheternas uppgift är att utföra dessa uppdrag. Detta ställer krav på både myndigheterna och regeringen. Regeringen måste vara så klar och tydlig som möjligt i sina uppdrag. Innehåll och inriktning bör om möjligt anges på ett sådant sätt att det i efterhand kan avläsas om myndigheterna löst sina uppgifter. Kvalitetskrav och ambitionsnivåer bör anges så konkret som möjligt. Samtidigt bör detaljstyrningen av myndigheterna kunna minska.

Myndigheternas främsta roll är att lösa de givna uppgifterna under god hushållning med resurserna. Myndigheterna skall redovisa uppnådda resultat såväl ekonomiskt som verksamhetsmässigt med avseende på de uppdrag de fått.

Fleråriga budgetramar, rätt att föra medel mellan budgetär samt rätt att göra omorganisationer och tillsätta vissa chefer är exempel på insatser för att minska detaljstyrningen av myndigheterna. Verksledningskommittén har lämnat förslag om reformer av detta slag. När det gäller flerårsbudge-lering har också framtidsstudiekommiltén och folkstyrelsekommittén lagt fram förslag (SOU 1986:33) resp. (SOU 1987:6). Statsrådet Johansson kommer senare i dag (bil. 2 avsnitt 3) att föreslå atl försöken med treåriga budgetramar skall forisätta.

Enligt det förslag som verksledningskommiltén lämnat och som i huvudsak följs i försöken med treåriga budgetramar skall myndigheterna vart tredje år på våren lämna en rapport med utvärdering av de senaste årens verksamhet och förslag till framtida verksamhet. I rapporten ingår också redogörelser för uppdrag som givits i de särskilda direktiv som regeringen ger i budgetarbetets inledningsskede. I delta kan bl.a. ingå redogörelser för servicesatsningar och åtgärder för atl förbättra produktiviteten. I den anslagsframställning som lämnas under sensommaren lämnas i sedvanlig ordning elt budgetförslag.

Verksledningskommitténs förslag och den försöksverksamhet som inletts innebär atl nya vägar prövas i planerings- och prioriteringsprocessen och att verksamhetsplaneringen kan få en ny inriktning.

1 det underlag som myndigheterna lämnar över till regeringen måste finnas en utföriig resultatredovisning. Bedömningen av effektiviteten i verksamheten blir härvid elt centralt inslag. 1 anslagsframställningar, årsberättelser och andra dokument som kan vara aktuella i ett system med fleråriga budgetramar skall en redovisning lämnas av uppnådda resultat. Kravet är all riksdagen och regeringen skall kunna utläsa om resultaten överensstämmer med de förväntade. Statsrådet Johansson återkommer till denna fråga.

1 denna förenklade bild av samspelet mellan riksdag-regering-myndighe
ter renodlas rollerna uppdragsgivare - verkställare. Den visar att förut
sättningar måste skapas för myndigheterna att utveckla hela sin professio
nella förmåga att uppnå de verksamhetsmål som statsmakterna fastställt. 35

Jag återkommer senare (avsnitt 5) till revisionens betydelse i uppfölj- Prop. 1986/87:99 ningsarbetet. Men jag vill redan nu framhålla den vikt som revisionsrapporterna har bl. a. vid resultatuppföljningen. Jag vill också framhålla betydelsen av att det statliga redovisningssystemet utvecklas på ett sådant sätt att det i större utsträckning än nu kan utnyttjas i myndigheternas egen planering och uppföljning. I detta sammanhang vill jag understryka att det är viktigt att så långt som möjligt samordna utvecklingen av systemen för ekonomisk administration, personaladministration och annan administration.

Som jag senare återkommer till har statskontoret utarbetat metoder för produktivitetsmätningar som bör kunna utnyttjas i resultatuppföljningen. Statskontoret har också på regeringens uppdrag genomfört en försöksverksamhet med en metod för jämförelser mellan myndigheternas kostnader för den interna administrationen. Metoden har utnyttjats i de försök med treåriga budgetramar som pågår för närvarande. Metoder av detta slag bör vidareutvecklas som etl stöd för myndigheternas resultatredovisning och uppföljningsarbete.

Det ökade ansvar för den egna verksamheten som myndigheterna bör få genom de förslag jag framför nu, liksom kraven på ökad långsiktighel, gör det också angeläget att myndigheterna ser framåt. Jag vill i sammanhanget betona att en ökad långsiktighel i tanke och analyser inte är, eller får förvandlas till, ett medel att skapa icke önskade långsikliga bindningar. Dess främsta bidrag är i stället att analysera och ge handlingsberedskap för tänkbara alternativa omvärldsförändringar och underlag för att påverka utvecklingen i önskad riktning.

Den nuvarande ordningen med etl relativt kort planeringsperspektiv gör emellertid att man inom enskilda myndigheter - och även inom regeringskansliet - inte självklart har kompetens eller möjlighet att göra meningsfulla bedömningar av olika framtidsalternativ. Framtidsstudiekommittén har också i sitt belänkande (SOU 1986:33) Att studera framtiden påtalat de inomorganisatoriska svårigheter som kan uppstå när det gäller att kombinera ett långsiktigt arbete med den dagliga verksamheten inom en organisation. Behoven av kompetens för långsiktiga bedömningar kommer också att variera kraftigt mellan olika myndigheter. Dessa problem får lösas i takt med alt de aktualiseras för den egna organisationen. Vad gäller riksdagens och regeringens fortsatta ansvar på detta område, och de krav som riksdagen och regeringen kan komma alt ställa på enskilda myndigheter när det gäller att bidra med underlag för den framtida utvecklingen av samhället, vill jag i övrigt hänvisa till propositionen för ändrad organisation och inriktning av framlidsstudieverksamheien som regeringen har beslutat förelägga riksdagen.

De mål för förnyelse av de statliga myndigheterna somjag tidigare berört bör under de närmaste åren ingå som centrala delar i planeringen. Det gäller då mål för verksamhetens inriklning och för alt få den effektivare, men också mål för service och produktivitet. I verksamhetsplaneringen måste även ingå mål för personalförsörining och personalutveckling samt kompetenshöjande äigärder.

För au få fram mån på produktive! och service krävs eU ulvecklingsar- 36

bete. Jag tar nu upp arbetsläget när del gäller deiia utvecklingsarbete.

Produktivitetsutvecklingen Prop. 1986/87:99

Den förut nämnda expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) har tagit initiativ till brett upplagda produktivitelsstudier. 1 rapporten (Ds Fi 1986:13) Offentliga tjänster - sökarljus mot produktivitet och användare sammanfattas resultaten. En rad myndigheter och institutioner har beretts möjlighet att lämna synpunkter på rapporten. Den har därvid fält elt i huvudsak positivt mottagande, även om flertalet yttranden understryker behovet av fortsatt utvecklingsarbete.

Som elt led i ESO:s arbete har statskontoret genomfört produktivitetsberäkningar för elt urval statliga förvaltningsområden.

Produktivilelsmåtlen belyser endast en - om än viktig - aspekt på myndigheternas utveckling. Produktivitetsmätningarna ger uppskattningar av relationen mellan de tjänster som produceras och de resursinsatser som görs. Produktiviteten ökar om man med oförändrade insatser ökar produktionen. Det innebär inle nödvändigtvis att också effektiviteten ökar. Med de definitioner som brukar användas i dessa sammanhang avses med effektivitet relationen mellan myndigheternas måluppfyllelse och resursinsatserna, medan produktivitet avser produktionsvolymen i förhållande till resursinsatsen.

Både statskontorets mätningar och produklivitetsmätningar inom myndigheterna bör utnyttjas som indikatorer på om resursåtgången varil rimlig i förhållande till vad som produceras.

En hög resursförbrukning bör föranleda åtgärder av skilda slag. En fördjupad analys kan visa på atl en omprövning eller omorganisation av verksamheten bör ske. Brister i mättekniken kan också komma fram i sädana fördjupade studier. Det väsentliga är atl uppskattningarna av produktivitetsutvecklingen ger upphov till en granskning och utveckling av verksamheten och att de kan tjäna som underiag för dialogen mellan myndigheterna och regeringen.

Genom fortlöpande mätningar erhålls sålunda en viktig information om myndigheternas resursutnyttjande. De hittills genomförda mätningarna ger indikationer på att produktiviteten inom statsförvaltningen från att ha minskat under perioden 1970 - 1975 därefter har ökat med i genomsnitt 2% per år fram lill år 1980.

För perioden 1980-1983 ger mätningarna vid handen att ökningen i genomsnitt ligger mellan 3 och 4% per år. Stora skillnader förekommer dock mellan myndigheterna.

Bakom dessa senare positiva siffror ligger betydande insatser från myndigheterna och deras personal. Arbetsinsatserna har ökat. 1 flera fall har resultaten uppnåtts genom omprioriteringar som krävt omställningar i arbetet. Det kan ha varit fråga om att minska den interna administrationen. I andra fall kan vissa arbetsmoment ha tagits bort. I en del verksamheter har datoriseringen betytt mycket för produktivitetsutvecklingen.

Min bedömning är att arbetet med att förbättra produktiviteten bör föras
in i myndigheternas löpande verksamhet och i den normala planerings
processen. I de dokument som tas fram i anslutning till budgetarbetet bör
sålunda på grundval av särskilda direktiv finnas redovisningar av upp
nådda resultat och förväntad framtida utveckling när det gäller produklivi- '
let.

Del bör dock framhållas att produktivitetsmätningar endast utgör en Prop. 1986/87:99 begränsad del av en fullständig resultatanalys. Produktivitelsmätningarna ställer krav på såväl myndigheterna som riksdagen och regeringen att förslå och bedöma resultaten.

Utveckling av service

Regeringen uppdrog i maj 1986 ål statskontoret att utarbeta och redovisa förslag till olika slag av servicemått, vad gäller bl.a. handläggningstider, öppettider och felprocent i handläggningen. Det övergripande syftet med servicemåtten skulle enligt uppdraget vara alt ge riksdagen och regeringen samt medborgarna ökade möjligheter alt utläsa resultaten av insatserna för en förbättrad service.

Statskontoret konstaterar i rapporten (1987:6) Att utarbeta servicemått att det är väsentligt atl vidmakthålla och utveckla myndigheternas intresse för servicefrågorna. Ansvaret för olika insatser måste därvid klargöras. Statskontoret skiljer mellan insatser frän

- regeringen,

- stabsmyndigheterna,

- sekiorsansvariga myndigheter,

- myndigheterna i övrigt.

Bland förslagen från statskontoret kan i övrigt nämnas att särskilda resurser bör avsättas för att stödja arbetet med serviceförbättringar och att utbildning och erfarenhetsförmedling i servicefrågor bör stimuleras.

I detta sammanhang kan nämnas att statens institut för personalutveckling (SIPU) fått i uppdrag att i en idéskrift sammanställa sådana goda exempel på serviceförbättringar som kan tjäna som vägledning i övriga myndigheters servicearbete. Skriften skall användas i utbildningen kring den nya förvaltningslagen (1986:223). SIPU har också påböriat ett utbildnings- och konsultprogram för kvalitetsutveckling inom myndigheter. Det kan också nämnas att det inom civildepartementet inletts ett arbete i syfte att undersöka möjligheterna atl utpeka de områden och den ambitionsnivå som en standard för tillgänglighet kan innefatta och som kan tillämpas inom ramen för de medel myndigheterna tilldelats.

När del gäller servicesatsningar i övrigl hänvisar jag till vad som tidigare redovisats i regeringens skrivelse om den offentliga sektorns förnyelse (skr. 1984/85:202, FiU 35, rskr. 407), skrivelsen om frikommunförsöket, regelförenklingen och förbättringen av den statliga servicen (skr. 1985/ 86:165, KU 28, rskr. 319) samt årets budgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. 15 p. 4 sid. 16). Jag vill därvid på nytt framhålla att de servicemätningar som genomförts inte ger anledning till farhågor om att rationaliseringarna inom statsförvaltningen skulle ha medfört försämrad service. 1 flera fall har handläggningstider kunnat kortas och tillgängligheten förbättras genom bl. a. ändrade lider för öppethållande. Särskilda s. k. intensivmyndigheter har arbetat fram och till en del genomfört förslag lill förbättringar av servicen. Jag har också erfarit att RRV påböriat en studie av affärsverkens flerårsplaner sett ur både statsmakts- och konsumentperspektiv.

Enligt min bedömning bör möjligheten att utveckla särskilda mål för
service utredas. 38

Verksledningskommittén: Dess förslag överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna: Förslagel får stöd av remissinstanserna.

Skälen för min bedömning: Myndigheternas organisatoriska grundstruktur har belydelse för verksamhetens inriktning. Särskilt gäller detta om andra uttryck för riksdagens och regeringens avsikter är oklart formulerade. Jag delar kommitténs uppfattning att regeringen i första hand bör ange en huvudinriktning för myndigheternas organisation. Beroende på vilka andra uttryck för riksdagens och regeringens åsikter som ges kan detalje-ringsnivån växla mellan myndigheter. Normalt bör regeringen ange myndigheternas indelning i avdelningar eller motsvarande. För mindre myndigheter utan avdelningar bör regeringen ange indelningar i byråer eller motsvarande.

Riksdagens och regeringens styrning av myndigheternas organisation har successivt förändrats i riktning mot en ökad decentralisering till myndighetsnivån. Numera finns inte heller den nära koppling mellan riksdagens beslut i organisationsfrågor och medelstilldelning som fanns tidigare, då riksdagen också fastställde myndigheternas tjänstestruktur. Del viktigaste motivet för riksdagens prövning av de enskilda myndigheternas organisation har därmed bortfallit. Valet står då mellan att låta regeringen fatta beslut om huvudinriktningen eller låta myndigheterna själva avgöra sådana frågor.

En fullständig decentralisering till myndigheterna skulle kunna bidra till en större smidighet i förhållande till de omvärldsförändringar som ständigt sker. Tolkningen av vad dessa förändringar kräver, t.ex. när det gäller tyngdpunktsförskjutningar i myndigheternas verksamhet, bör emellertid enligt min mening förbehållas regeringen.

Omvandlat i organisationstermer kommer värderingen av utvecklingen inom ett samhällsområde normalt till konkret uttryck i vilka verksamhetsgrenar som blir företrädda genom en myndighets indelning i olika avdelningar. Om detta bör regeringen besluta. Detaljutformningen bör ankomma på myndigheterna.

Erfarenheterna visar att det kan uppstå behov av att modifiera inte bara detaljorganisationen utan också grundstrukturen, utan att beslut om myndighetens huvudsakliga uppgifter och verksamhetsinriktning behöver omprövas, vilket framgår av bl.a. statskontorets rapport (1985:4) Erfarenheter av stora omorganisationer. Genom att beslut om grundstruktur, liksom förändringar av den, fattas av regeringen och inte av riksdagen, förenklas den beslutsprocess i samband med förändringar som begränsas till organisationsfrågor. Detta bidrar till att öka flexibiliteten i förvaltningen.

Ytterligare ett skäl till att regeringen bör besluta i organisationsfrågor av

denna art är att regeringen utser myndigheternas högre chefer. Del finns Prop. 1986/87:99 ett nära samband mellan en organisations uppbyggnad och utnämningen av chefer. En koppling av dessa båda styrmedel kan bl.a. underiätta möjligheterna att uppnå en rörlighet för chefer närmast under verkscheferna. Jag återkommer senare till chefsfrågorna (avsnitt 7), där jag också föreslår att det överlämnas till myndigheterna att tillsätta vissa chefer, i konsekvens med vad jag här föreslagit om myndigheternas rätt att själva besluta om sin organisation.

Jag vill erinra om att riksdagens beslut med anledning av prop. 1979/80:135 om organisation av försvarsmaktens högre regionala ledning, m. m. innebar ett principiellt ställningstagande i stor överensstämmelse med vad jag här anfört, såvitt gäller försvarets myndigheter. Riksdagen invände inte mot föredragande statsrådels sammanfattande omdöme att "i fråga om organisationsbeslut bör principen vara att endast viktigare ramfrågor underställs riksdagens prövning". Riksdagen uttalade dock att den ville bli informerad om regeringens avsikter i fråga om den närmare utformningen av myndigheternas organisation (FöU 1979/80:15 och 19, rskr. 318). Riksdagens principiella ställningstagande på denna punkt har senare vidgats till att omfatta även myndigheter utanför försvarets område. Med anledning av en principiellt inriktad motion i frågan (1981/82:1168) yttrade finansutskottet att riksdagen i mindre grad bör ägna sig åt detaljfrågor i myndigheternas organisation och i stället befatta sig med målfrågor och medverka till att utforma riktlinjer för organisationsförändringar (FiU 1982/83:1).

Sammanfattningsvis bör principen således vara att regeringen fattar beslut om myndigheternas organisatoriska grundstruktur och att myndigheterna inom den ramen har en betydande frihet att själva besluta om ändrad organisation. Utgångspunkten bör dock vara att omorganisationerna skall ske inom givna resursramar.

I enlighet med vad verksledningskommittén föreslagit bör dessa principer få genomslag i de enskilda fallen i takt med att myndigheterna inordnas i ett nytt system med flerårsbudgetering eller då regeringen i övrigt finner det lämpligt.

5 Revision

5.1 Riksdagens revisorers och riksrevisionsverkets granskning av statliga bolag och stiftelser

5.1.1 Inledning

I detta avsnitt behandlas vissa frågor om riksdagens revisorers och RRV:s granskning av sådan statlig verksamhet som bedrivs i form av bolag och stiftelser. Bl. a. föresläs att de båda revisionsmyndigheterna fär rätt att granska sådana bolag och stiftelser och att sekretess skall gälla för uppgifter om affärs- eller driftsförhållanden i de fall affärsverksamhet bedrivs.

Vidare behandlas en del frågor om RRV:s anslag för budgetåret 1987/88. 40

5.1.2 Bakgrund Prop. 1986/87:99

Riksdagens och regeringens revision av stattig verksamhet

Riksdagens revisorer

Riksdagens revisorer har till uppgift att på riksdagens vägnar granska den statliga verksamheten. Granskningen är ett instrument för utövandet av riksdagens konirollmakt. Den har successivt utvecklats till alt huvudsakligen avse frågor av principiell och generell karaktär och kan bl. a. innefatta frågor om regeringens handlande samt behovet och angelägenheten av olika statliga åtaganden.

De grundläggande bestämmelserna om revisorernas arbetsuppgifter finns i regeringsformen.

I 12 kap. 7 § första stycket föreskrivs sålunda att riksdagen inom sig skall välja revisorer att granska den statliga verksamheten samt att riksdagen kan besluta att revisorernas granskning skall omfatta också annan verksamhet. I förarbetena (prop. 1973:90 s. 435) uttalas att uttrycket "den statliga verksamheten" inte kan anses omfatta statsunderstödd verksamhet eller verksamhet som bedrivs i statliga bolag. På dessa verksamheter kan i stället tillämpas uttrycket "annan verksamhet".

Av lagrummets första stycke framgär vidare att det tillkommer riksdagen att fastställa instruktion för revisorerna. 1 I § lagen (RFS 1975:9) med instruktion för riksdagens revisorer (omtryckt RFS 1979:10, ändrad senast RFS 1982:5) sägs i linje med grundlagen att revisorerna har till uppgift att på riksdagens vägnar granska den statliga verksamheten och atl i detta sammanhang därmed inte avses verksamhet som bedrivs i form av aktiebolag eller stiftelse.

I andra stycket i 12 kap. 7 § regeringsformen föreskrivs att revisorerna enligl bestämmelser i lag får fordra in de handlingar, uppgifter och yttranden som behövs för granskningen. Sådana bestämmelser har meddelats i lagen (1974:585) om skyldighet all tillhandahålla riksdagens revisorer vissa handlingar m. m.

Av 12 kap. 7 § tredje stycket regeringsformen framgår atl närmare bestämmelser om revisorerna finns i riksdagsordningen.

Sammanfattningsvis kan sägas atl riksdagens revisorer skall inrikta sin granskning på frågor av generell och principiell innebörd. En strävan i riksdagsrevisorernas granskning är alt nå fram till en helhetsbild av en granskad verksamhet och härvid framför allt beakta uppnådda resultat och utvecklingstendenser och bl. a. även att ompröva och omvärdera olika ulgiftsändamål i ett längre tidsperspektiv. Väsentliga syften med granskningen är att ge information om olika delar av den statliga verksamheten och som en del i utövandet av riksdagens kontrollmakt bedöma regeringens ledning av den statliga verksamheten och förvaltningen.

Riksdagsrevisorernas granskning av den statliga verksamheten är inter-
mittent och översiktlig samt inriktad på statsfinansiella och förvaltnings
ekonomiska förhållanden samt inte minst samhällspolitiskt motiverade
stadiga insatser i allmänhet och deras samlade effekter i stort. Granskning
en, som kan karaktäriseras som en utvärdering, avser i mycket liten
omfattning rent affärsmässiga och förelagsekonomiska förhållanden. 41

Granskningen skiljer sig alltså klart från den revision som sker i aktiebo- Prop. 1986/87:99 lag enligt aktiebolagslagen (1975:1385,omlryckl 1982:739, ändrad senasl 1986:1295) och i stiftelser enligt motsvarande ordning och som huvudsakligen är inriktad just på de sistnämnda förhållandena.

Riksrevisionsverkel

RRV är central förvaltningsmyndighet för revision och redovisning inom statsförvaltningen. En av dess huvuduppgifter är förvaltningsrevision med inriklning på en granskning av att den statliga verksamheten bedrivs effektivt och därigenom tillgodoser av statsmakterna angivna syften. Förvaltningsrevisionen gäller främst de statliga myndigheternas verksamhet men också under vissa förutsättningar användningen av statsbidrag. En annan huvuduppgift för RRV är atl bedriva redovisningsrevision av de statliga myndigheterna, bland dem affärsverken.

RRV:s verksamhet regleras främst i dess instruktion (1986:449, ändrad senast 1986:967).

RRV är sålunda elt organ för granskning av den statliga verksamheten. Detta är att se som en naturlig del i regeringens ledning av förvaltningen. RRV har stor frihet att välja inriktning, utformning och omfattning av granskningen.

En jämförelse

RRV;s förvaltningsrevision av den statliga och statsunderstödda verksamheten liknar i flera avseenden motsvarande granskning genom riksdagens revisorer.

Både riksdagsrevisorerna och RRV bedriver sålunda som framgått/ör-valtningsrevision.

Det finns emellertid också betydande säväl principiella som praktiska skillnader mellan de båda slagen av granskning. Riksdagsrevisorernas granskning innefattar även regeringens åtgärder. Den bedrivs i enstaka projekt av utredningskaraktär. RRV:s granskning är däremot inriktad främst på de statliga myndigheternas verksamhet och effektiviteten i denna och bedrivs relativt fortlöpande.

Den statliga redovisningsrevisionen är i princip likartad den revision som bedrivs i bolag enligt aktiebolagslagens regler, m. m.

Revisionen av statliga bolag och stiftelser

Revision av sådan statlig verksamhet som bedrivs i aktiebolagsform regle
ras av samma lagstiftning och praxis som revisionen av privatägda aktiebo
lag. Revisionen av verksamhet i stiftelser regleras normalt i stiftelsernas
stadgar och sker i praktiken efter förebild av vad som gäller för aktiebolag.
Revision av statlig verksamhet i aktiebolags- och stiftelseform utförs så
lunda i regel av auktoriserade eller andra revisorer, som särskilt utses för
varie verksamhet. 42

Sekretess Prop. 1986/87:99

Sekretess i granskningsverksamheten gäller för de statliga revisionsorganen enligt vissa bestämmelser som ges i sekretesslagen med hänsyn till såväl det allmännas ekonomiska intresse som skyddet för enskildas ekonomiska förhållanden.

Bestämmelserna i 6 kap. 1 § sekretesslagen skall således skydda de affärsdrivande myndigheternas affärs- och driftförhållanden. Denna sekretess i myndigheternas affärsverksamhet skall hindra skadlig insyn frän konkurrenternas sida. Skaderekvisitet är därför utformat så atl en uppgift inle får lämnas ul, om del kan antas att någon som driver en likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgifterna röjs. Information om affärs- och driftförhållanden hos myndigheternas dotterbolag åtnjuter enligl samma lagrum motsvarande sekretesskydd, om den överförs från bolagen till myndigheterna. Delsamma gäller i fråga om stiftelser, m. m. i vilka del allmänna har ett bestämmande inflytande genom en myndighet. Vidare kan enligl paragrafen uppgifter lämnas ul från t. ex. ett affärsverk till en annan myndighet utan att affärssekretessen för den skull upphör.

Ett exempel på elt sådant fall är enligt förarbetena (prop. 1979/80:2 del A s. 147) att uppgifter lämnas till RRV. Tas uppgiften i etl sådant fall in i ett beslut av den mottagande myndigheten, upphör dock sekretessen.

I 8 kap. 10 § sekretesslagen ges skydd lill förmån för en enskild som har trätt i affärsförbindelse med en myndighet. Sekretessen omfattar uppgifter om den enskildes affärs- eller driftförhållanden. Den gäller endast om det av särskild anledning kan antas atl den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess gäller också hos en myndighet för uppgifter om affärs- eller driflförhållanden för enskild, som har trätt i affärsförbindelse med ett dotterbolag, e. d. lill myndigheten, om del kan antas atl den enskilde lider skada om uppgiften röjs. På samma sätt som enligl 6 kap. 1 § gäller sekretessen också om myndigheten lämnar uppgiften vidare till en annan myndighet, så länge denna myndighet inte tar in uppgiften i etl beslut.

Det kan också nämnas atl det finns en bestämmelse i 13 kap. 1 § sekretesslagen om överföring av sekretess vid revisionsverksamhet. Bestämmelsen innebär att sekretess hos en myndighet gäller också hos en annan myndighet som utövar tillsyn eller verkställer revision hos den förstnämnda myndigheten och som i samband därmed får del av sekretessbelagda uppgifter. Sekretessen gäller enligt 13 kap. 6 § dock inte, om en annan sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgifter hos den mottagande myndigheten eller om uppgiften tas in i beslut hos denna myndighet.

När del gäller RRV kompletteras lagen av bestämmelser i sekretessförordningen (1980:657, omtryckt 1985:950, ändrad senast 1986:1427), som medger en relativt omfattande sekretess för uppgifter som RRV kan erhålla om affärs- och driftförhållanden hos enskilda, däribland även bolag där staten äger aktier. Motsvarande sekretess torde inte gälla hos riksdagens revisorer.

För revision av aktiebolag finns enligl lagstiftning och praxis ett omfat
tande skydd mot utlämnande av sådana uppgifter som kan lända till förfång '*■'
för bolagen.

5.1.3 Frågans tidigare behandling Prop. 1986/87:99

Frågan om statens — närmast riksdagens och regeringens — insyn i och kontroll av de statliga aktiebolagen har sedan länge varit en aktuell och omstridd fråga.

Diskussionen har gällt inte minst huruvida riksdagens revisorer skall ges rätt att granska också de statliga bolagen. Den frågan har sålunda vid flera tillfällen varit föremål för behandling i utredningar, regeringspropositioner och i riksdagsarbelet. Under 1920-, 1930- och 1940-talen framställdes till riksdagen upprepade krav på att revisorerna skulle medges rätt att granska de statliga bolagen. 1 en del fall var det revisorerna själva som tog initiativ till att frågan kom upp.

Riksdagen uttalade därvid genomgående ett principiellt stöd för atl vidga befogenheterna för revisorerna, men hänsköt frågan till regeringen för närmare utredning.

De utredningar som behandlat frågan om revisionen av statliga bolag framförde emellertid i flera fall invändningar mot tanken att riksdagsrevisorerna skulle få rätt att granska de statliga bolagen och förordade i regel andra lösningar för riksdagens insyn i och medverkan vid revisionen av dessa bolag. Mot den bakgrunden avstod regeringen från att lämna förslag till riksdagen om någon generell rält för de statliga revisionsorganen att revidera statliga bolag.

Under 1950-, 1960- och 1970-talen avstod också riksdagen från att göra nägot uttalande till stöd för en sådan granskning. Riksdagen avslog exempelvis är 1969 ett par motioner i den riktningen. Även riksdagens revisorer förutsatte så sent som inför grundlagreformen i början av 1970-talet att deras granskningsområde skulle förbli oförändrat.

Frågan om befogenheter för RRV att granska statliga aktiebolag har inte diskuterats i samma utsträckning.

Inför bildandet av statens sakrevision i början av 1940-talet uttalades dock att de statliga bolagen allmänt sett borde granskas av sakrevisionen, men att granskningsrälten först borde utredas närmare. Bland de bolag som antogs komma i fräga för granskning var affärsverkens dotterbolag, bolag med statligt ekonomiskt stöd och monopolbolagen med hänsyn till deras statsfinansiella betydelse.

Utredningen om de statliga företagsformerna framhöll för sin del i betänkandet (SOU 1960:32) Statliga förelagsformer att vissa av de skäl och praktiska invändningar som anförts mot utvidgning av riksdagsrevisorernas granskningsområde också var giltiga för regeringens granskningsorgan. Utredningen avvisade därför tanken att RRV skulle ges befogenheter att granska bolagen.

I samband med sammanslagningen av statens sakrevision med dåvaran
de riksräkenskapsverket år 1961 och omorganisationen av RRV år 1967
fördes för övrigt ingen diskussion om granskningsomrädet. I ett remissytt
rande till riksdagens revisorer år 1982 framhöll RRV emellertid att förvalt
ningsrevisionens ställning borde övervägas i fråga om sådana statliga bolag
som är myndighetsutövande eller bolag som i monopolställning utövar
viktiga samhällsfunktioner. ,,

5.1.4 Statlig verksamhet i aktiebolag och stiftelser Prop. 1986/87:99

Det finns inte någon allmän eller entydig definition om vad som skall avses med statliga bolag och stiftelser eller med statlig verksamhet som bedrivs i form av aktiebolag och stiftelser.

När det gäller atl avgränsa områdei för riksdagens revisorers och RRV:s förvaltningsrevision kan dock följande fastställas.

Med statlig verksamhet som bedrivs i form av aktiebolag eller stiftelse förstås i delta sammanhang allmänt främst myndighetsutövning som har överlämnats med stöd av lag. Men även andra förvaltningsuppgifter omfattas ibland av uttrycket.

En verksamhet får vidare anses vara statlig när den - liksom tillkomsten och fortlevnaden av del företag som handhar den i övrigl - regleras i allmän författning.

En verksamhet fär i detta sammanhang också anses vara statlig, om staten står som ensam eller dominerande blidare av del företag som handhar den eller om staten svarar för mer än hälften av de medel som behövs för verksamheten.

Statlig verksamhet i aktiebolagsform sker huvudsakligen i bolag där staten - genom regeringen eller genom myndighet, förvaltningsbolag eller stiftelse - har ett bestämmande inflytande.

Staten kan emellertid också ulan sådan ägarställning ha elt sådant bestämmande inflytande över verksamheten i etl aktiebolag, att verksamheten får betecknas som statlig. Statens inflytande kan dä grundas på författ-ningsmässig reglering, fortlöpande tillskott av statliga anslagsmedel, särskilda avtal mellan staten och företaget, m. m.

Staten har ensam eller tillsammans med andra huvudmän - t. ex. landsting eller kommuner - använt stiftelseformen i första hand för verksamheter inom kulturområdet samt inom del näringspolitiska och del arbetsmarknadspolitiska området. På kulturområdet svarar stiftelser för stöd ät forskning och utbildning, drift av institutioner säsom museer, forskningsinstitut, kursgårdar, m. m. På det näringspolitiska området har stiftelser uppgifter av utredande, planerande och även verkställande slag för att initiera och stödja industriell utveckling. På det arbetsmarknadspolitiska området används stiftelseformen för genomförande av arbetsvärdande uppgifter i syfte att bereda sysselsättning åt arbetshandikappade.

Stiftelseformen har i övrigt använts för uppgifter avseende forskning, utredning, utbildning och informationsspridning.

Verksamheten har utvecklats inte minst under senare år.

På 1950-talet svarade de förelag som har betecknats som statliga aktiebolag för 10% av de totala statliga investeringarna. Statlig verksamhet i bolag och stiftelser har sedan 1960-talet utvidgats kraftigt. Under perioden 1980-1983 var andelen 25%. År 1980 uppgick bolagens investeringar till 5 600 milj. kr. År 1950 sysselsatte de ca 30000 och år 1983 drygt 160000 personer. Elt urval av 23 mera betydande stiftelser erhöll budgetåret 1983/84 sammanlagda statsanslag på ca 540 milj. kr. och hade därutöver rörelseintäkter på ca 425 milj. kr. Antalet anställda var ca 2 100.

Därtill kommer Samhällsförelagsgruppen, som också drivs i stiftelse
form. Gruppen, som fr.o.m. den 1 juli 1987 benämns Samhällsgruppen, '

5.1.5 Föredragandens allmänna överväganden

Den successiva framväxten av statlig verksamhet i aktiebolags- och stiftelseform har vidgat det område av statliga insatser som är undantaget frän riksdagens revisorers och RRV:s förvaltningsrevision. Behoven av att komplettera den civilrättsligt reglerade granskningen, genom redovisningsrevision, med en sådan förvaltningsrevision som tillämpas för den statliga förvaltningen ökar ytterligare genom de stora inslag av väsentliga samhällsfunktioner som finns i den statliga verksamhet som bedrivs i form av aktiebolag och stiftelser.

Förvaltningsrevisionen av de statliga företagen bör främst inriktas på en granskning av de företag som har direkta myndighetsfunktioner eller andra myndighetsliknande eller samhälleliga uppgifter. Granskningen bör ha sin tyngdpunkt i de delar av företagens verksamhet som har starka inslag av övergripande samhällsmål, särskilt sädan verksamhet som samtidigt har elt betydande inslag av monopol eller som finansieras med statliga medel eller bådadera.

Skillnaderna i inriktning och utformning av riksdagens revisorers och RRV:s granskning bör beaktas när del gäller i vilken omfattning befogenheterna behöver och lämpligen kan utvidgas.

5.1.6 Riksdagens revisorer

Mitt förslag: Riksdagens revisorer ges i lag rätt att granska också sådan verksamhet som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelser.

En utvidgning av befogenheterna för riksdagens revisorer att granska Prop. 1986/87:99 statlig verksamhet i bolag och stiftelser bör enligt min mening avse de förhållanden som hänger samman med företagens samhälleliga uppgifter och särskilda verksamhetsbetingelser, såsom monopolställning, beroende av statlig finansiering, m. m. Revisionen av företagens rena affärsverksam-hel får i allt väsentligt anses ske på etl tillfredsställande sätl genom den granskning som ankommer på bolagens och stiftelsernas särskilda revisorer.

Av den nya lagtexten bör framgå vilka huvudsakliga kriterier som bör vara uppfyllda för alt revisorerna skall få granska sådana aktiebolag och stiftelser som bedriver statsanknuten verksamhet. Härigenom uppnås också en utformning i överenstämmelse med de uttalanden i motiven till regeringsformen somjag redogjort för i det föregående (5.1.2).

Här kan naturligtvis gränsdragningsproblem uppkomma. Dessa bör dock kunna lösas genom överenskommelser från fall till fall med hänsyn till del bestämmande inflytande som staten förutsätts ha i de aktuella bolagen och stiftelserna. Det saknas grund för att anta att revisorerna inte skulle agera med tillbörlig aktsamhet i tveksamma fall.

En viktig utgångspunkt är vidare atl aktiebolagens och stiftelsernas kommersiella betingelser inte skall försämras.

Insynsutredningen har därvid föreslagit all nägon formell skyldighet att tillhandahålla handlingar, m. m. inle införs för bolagen och stiftelserna. Utredningen har också uttalat farhågor för att en sådan skyldighet skulle kunna komma i konflikt med aktiebolagslagens bestämmelser om bolagsledningens vårdnadsplikt och lojalitet mol bolaget.

Liksom utredningen anser jag alt starka skäl onekligen talar för atl inte ålägga de granskade bolagen och stiftelserna någon formell uppgiflsskyldighet. Jag föreslår därför inte att bolagen och stiftelserna blir formellt skyldiga att tillhandahålla revisorerna handlingar, m. m.

Enligt min mening är en sådan lösning också förenlig med gällande lag.

Jag syftar främst på 12 kap. 7 § andra slycket regeringsformen där det, somjag tidigare har nämnt, föreskrivs atl revisorerna enligl bestämmelser i lag får fordra in handlingar, upplysningar och yttranden som behövs för granskningen. I grundlagsmoliven (prop. 1973:90 s. 434) uttalas atl revisorernas granskningsrätt i första hand innebär en rätt att få tillgång till det granskningsunderlag som de behöver, alltså en skyldighet för i första hand dem som granskas att ge revisorerna sådant underlag. Denna skyldighet bör enligl motiven närmare regleras i en särskild lag.

Så har, som redan anförts, skett i lagen om skyldighet att tillhandahålla
riksdagens revisorer vissa handlingar m.m. Där finns sålunda föreskrifter
om statliga myndigheters, kommuners och vissa andras skyldighet att
lämna sådana upplysningar. Av förarbetena (prop. 1974:35 s. 123) framgår
alt en given utgångspunkt vid utformningen av lagen har varit all dess
tillämpningsområde nära skall ansluta lill revisorernas granskningsom
råde. Men granskningsområdet och lagens tillämpningsområde behöver
enligt förarbetena inte nödvändigtvis sammanfalla. Del kan sålunda enligt
förarbetena tänkas att revisorerna ges rätt att ta upp en viss fråga till
granskning utan att de ges en däremot svarande befogenhet att framtvinga 47

handlingar, uppgifter och yttranden.

Enligt min mening lorde det sist anförda vara tillämpligt också i ett fall som delta, där det är fråga om all utsträcka revisorernas granskningsområde utöver det direki i 12 kap. 7 § första slyckel regeringsformen fastställda områdei, nämligen till atl avse även "annan verksamhet" än "den statliga verksamheten".

Berörda bolag och stiftelser får sålunda med milt förslag själva avgöra vilka uppgifter som de vill lämna ut till revisorerna.

Riksdagens revisorer uttalar emellertid i sitt remissvar all de känner sig övertygade om att detta är en fråga som kommer atl kunna lösas, även om det saknas formell skyldighet att bistå dem i granskningsarbelet.

Dessutom är riksdagsrevisorerna självfallet oförhindrade att l.ex. göra olika sammanställningar över verksamheten på grundval av sådana årsredovisningar som de berörda bolagen — precis som alla andra aktiebolag — lagligen är skyldiga atl låta offentliggöra.

1 ett kommande avsnitt föreslår jag också etl förstärkt sekretessskydd beträffande uppgifter från bolagen och stiftelserna.

Prop. 1986/87:99

Insynsutredningens förslag: Överensstämmer i sak (s.l96) med mitt förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget.

Statens mät- och provråd framhåller emellertid att den tillsyn som rådet utövar hos riksprovplatser genomförs bl.a. på ett sätt som liknar RRV:s förvaltningsrevision. Därför föresläs att AB Statens Anläggningsprovning, Svenska Elektriska Materielkontrollanstalten AB och AB Svensk Bilprovning undantas från RRV:s granskningsrätt. Materielkontrollanstalten delar för egen del denna uppfattning. Arbetsgivarföreningen SFO avstyrker förslaget på den principiella grunden att de statliga företagens kommersiella betingelser kommer atl påverkas negativt. AB Svensk Exportkredit, Systembolaget AB, AB Tipstjänst och Värdepapperscentralen VPC AB avstyrker förslaget eftersom statsmakternas insyn i respektive verksamhet anses tillfredsställande. AB Vin- och Spritcenlralen avstyrker förslagel mot bakgrund av att del innebär etl principiellt viktigt avsteg från det ursprungliga beslutet om val av företagsform.

Skälen för mitt förslag: De skäl somjag tidigare redovisat för en utvidgning av riksdagens revisorers befogenheter alt granska statlig verksamhet i bolag och stiftelser är som jag ser det bärande också när det gäller en utvidgning av RRV:s granskningsbefogenheter. Med hänsyn till skillnaderna i syften, inriktning och utformning av revisionsverksamheten hos de båda revisionsorganen anser jag dock att utvidgningen av RRV:s befogenheter inte bör avse en lika omfattande krets granskningsobjekt.

Utvidgningen av RRV:s granskning bör för del första avse sådana före- Prop. 1986/87:99 tag som svarar för väsentliga samhällsfunktioner eller myndighetsutövande eller andra myndighetsliknande uppgifter. Detta är naturligt med hänsyn lill atl RRV:5 förvaltningsrevision som framgått (5.1.2) frän principiella utgångspunkter huvudsakligen är inriktad på de statliga myndigheterna och deras verksamhet. De bolag och stiftelser som i första hand bör bli föremål för förvaltningsrevision genom RRV är sålunda sådana som har en i allmän författning eller genom särskilda regeringsbeslut reglerad verksamhet, företrädesvis i monopolställning.

För del andra bör granskningen utvidgas till alt också omfatta sådana företag som för sin verksamhet huvudsakligen är beroende av fortlöpande tillförsel av statliga medel.

I prop. 1986/87:92 om ny inriklning och organisation av framtidsstudie-verksamheten föreslås all en stiftelse för framtidsstudier med staten som ensam stiftare skall inrättas. Under förutsättning alt riksdagen bifaller det förslagel och stiftelsen inrättas, bör även denna stiftelse omfattas av granskningen.

Närmare bestämt är de aktiebolag och stiftelser som enligt min mening bör omfattas av RRV:s utvidgade granskning följande.

Aktiebolag

AB Slatens Anläggningsprovning

AB Svensk Bilprovning

AB Tipstjänst

AB Trav och Galopp

AB Vin- & Spritcentralen

Apoteksbolaget AB

Kungliga Dramatiska teatern AB

Kungliga Teatern AB

SEMKO, Svenska Elektriska Malerielkontrollanslalien AB

Slatens Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB

Swedish Geotechnical Systems AB

Swedish National Road Consulting AB

Svensk Avfallskonvertering AB (SAKAB)

Svensk Kärnbränslehantering AB

Svenska Penninglotteriet AB

Systembolaget AB

V.T.l. Utveckling AB

Värdepapperscentralen VPC AB

Stiftelser

Fonden för industriellt samarbete med u-länder

Fonden för industriellt utvecklingsarbete (Industrifonden)

Stiftelsen för framlidsstudier

Stiftelsen Nordiska museet

Stiftelsen Riksutställningar

Stiftelsen Samhall och de regionala stiftelser som ingår i Samhällsgruppen

Stiftelsen Statshälsan

Stiftelsen Svenska institutet 49

4 Riksdagen 1986/87. I saml. Nr 99

I forskningspropositionen (1986/87:80 bil. 6) aviseras atl en särskild utredningsman skall få i uppdrag att se över vissa frågor om stiftelser m.m. under högskolan. Frågan om RRV:s granskning av sådana stiftelser kan övervägas i detta sammanhang.

Liksom insynsulredningen vill jag, när det gäller kulturinstitutioner i bolags- eller stiftelseform, framhålla att jag förutsätter att RRV liksom riksdagens revisorer tar hänsyn till verksamhetens särskilda karaktär.

De angivna aktiebolagen och stiftelserna bör åläggas en skyldighet att lämna RRV de upplysningar som behövs om den granskade verksamheten.

Även beträffande sådana uppgifter kommer jag i det följande att föreslå en förstärkt sekretess.

Vad gäller frågan om samordning av granskningsverksamheten mellan riksdagens revisorer och RRV. vill jag peka på att det i praktiken redan nu sker en viss sådan samordning genom atl riksdagens revisorer och RRV delger varandra sina granskningsplaner och resultat. Jag saknar anledning att tro något annal än atl RRV kommer att tillämpa samma ordning också när del gäller granskningen av bolag och stiftelser. Vidare förutsätter jag atl RRV samordnar sin granskning med den tillsyn som slatens mäl- och provråd utför hos vissa av de nämnda bolagen.

5.1.8 Ett förstärkt sekretesskydd

Mitt förslag: Sekretess bör enligt lag gälla hos både riksdagens revisorer och RRV för uppgifter om affärs- och driftförhållanden hos aktiebolag eller stiftelser som granskas eller hos en enskild som har trätt i affärsförbindelse med dessa.

emellertid nödvändigt att uppgifterna kan ges direkt från bolaget eller Prop. 1986/87:99 stiftelsen till den reviderande myndigheten. En sådan överföring har i dag inte något fullgott sekretesskydd.

Det är därför angeläget atl etl sekretesskydd skapas för uppgifter som lämnas från statliga aktiebolag och stiftelser direkt till riksdagens revisorer och RRV och som rör affärs- eller driflförhållanden inom del enskilda rättssubjektet eller hos en enskild som har trätt i affärsförbindelse med detta.

1 en lagrådsremiss den 27 november 1986 föreslår regeringen att vissa av de bolag och stiftelser som jag föreslår att RRV skall få rätt all granska skall jämställas med myndigheter i offentlighets- och sekretesshänseende, såvitt gäller delar av deras verksamhet, framför allt sådan som består i myndighetsutövning. Eftersom det förslagel inte gäller all den verksamhet som jag behandlar i detta lagstiftningsärende och den där föreslagna lagstiftningen dessutom inle avses träda i kraft förrän den 1 januari 1989, tillgodoser det inte det nu föreliggande behovet av sekretess i revisionsverksamheten.

1 6 kap. 1 § sekretesslagen bör därför införas en bestämmelse om att sekretessen också skall gälla hos en myndighet för uppgifter om affärs-eller driftförhållanden hos ett bolag, e. d. som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom en myndighet bedriver revision. Ett motsvarande tillägg bör göras i 8 kap. 10 § för skydd åt enskilda som har trätt i affärsförbindelse med det privaträttsliga subjekt som bedriver statlig affärsverksamhet.

I både 6 kap. I § och 8 kap. 10 § bör anges alt den nya sekretessen inte skall omfatta uppgifter som ingår i revisionsmyndighetens beslut.

5.1.9 Ikraftträdande

De nya lagreglerna bör träda i kraft den 1 juli 1987. Detta innebär atl granskningen kommer att omfatta förhållandena efter ikraftträdandet.

Till följd av omorganisation av regionmusiken och rikskonserterna kommer Stiftelsen Institutet för rikskonserter atl avvecklas med utgången av år 1987 och ersättas av en ny stiftelse. Svenska rikskonserter (prop. 1984/85:1, KrU 7, rskr. 53). Den nya stiftelsen bör från sin tillkomst omfattas av RRV:s granskning. Fram till utgången av år 1987 bör granskningen emellertid omfatta verksamheten i den nuvarande stiftelsen.

Genom remiss den 29 januari 1987 beslutade regeringen att inhämta lagrådets yttrande över förslag till lagstiftning som jag förordat. De till lagrådet remitterade lagförslagen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1:5.

Lagrådet har i yttrande den II februari 1987 lämnat förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande bör fogas till prolokollet i delta ärende som bilaga 1:6.

Lagrådsremissens lagförslag bör emellertid omformas på ett par punkter.

Den nuvarande lagen med instruktion för riksdagens revisorer bör sålun
da ersättas med en ny lag innehållande en del formella ändringar. 5

5.2 Bolagens och stiftelsernas årsredovisningar

Min bedömning: Årsredovisningarna bör utvidgas med sådan information som bättre än nu belyser resultat och effekter av de statliga insatserna i och genom bolagen och stiftelserna.

Insynsutredningen: Överenstämmer i sak med min bedömning. Utredningen föreslår också att en särskild utvecklingsgrupp inrättas under ledning av RRV.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget.

SPK anser atl utvecklingsgruppen bör få i uppdrag att åstadkomma en reformerad praxis i fräga om de statliga myndigheternas och företagens redovisning i stort. LO och samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Lunds universitet förordar att även bokföringsnämnden medverkar i utvecklingsarbetet.

Televerket, Vattenfall, domänverket och Svensk Exportkredit AB avstyrker förslaget.

Skälen för min bedömning: Riksdagens och regeringens underlag för alt granska och följa upp politiska beslut om statliga bolag och stiftelser bör enligt min mening förbättras genom att den offentliga information som lämnas i årsredovisningarna utvecklas. En sädan utvidgad information bör förbättra underlaget för riksdagens samlade behandling av verksamheten i den statliga företagssektorn. Nuvarande underlag för denna behandling är regeringens årliga redogörelse för de statliga företagens verksamhet, vilken i första hand bygger på uppgifter från årsredovisningarna. Även i detta fall är det dock viktigt att de kommersiella betingelserna beaktas när sådana nya krav ställs på utformningen av och innehållet i årsredovisningarna.

Mot denna bakgrund avser jag att la initiativ till etl sådant utvecklingsarbete, vad avser de statliga företagens årsredovisningar. I arbetet bör bl. a. RRV, Procordia, Samhällsföretag och Apoteksbolaget medverka.

5.3 Viss redovisningsrevision

5.3.1 Särskilda statliga revisorer, m. m.

Insynsutredningen: Utredningen föreslår att regeringen utfärdar före- Prop. 1986/87:99 skrifter för de s.k. särskilda statliga revisorerna, bl.a. i syfte all få till stånd en enhetligare inriklning och utformning av dessa revisorers insatser.

Utredningen föreslår vidare alt systemet med av riksgäldsfullmäktige utsedda riksdagsledamöter som revisorer omprövas.

Remissinstanserna: Riksdagens revisorer och statens kulturråd delar utredningens uppfattning att de särskilda statliga revisorernas roll och uppgifter bör preciseras.

RRV anser att tillsättningen av sådana revisorer bör stramas upp, men RRV ansluter sig inle till utredningens förslag om särskilda föreskrifter för revisorerna. Kammarrätten i Stockholm och Stockholms handelskammare ifrågasätter systemet med särskilda statliga revisorer.

I fråga om systemet med av riksgäldsfullmäktige utsedda revisorer förordar riksgäldskontoret atl systemet behålls och Procordia, Stockholms handelskammare och Lunds universitet att det omprövas.

Skälen för min bedömning: Bland revisorerna i vissa statliga bolag och stiftelser ingår, förutom de auktoriserade revisorerna, s. k. särskilda statliga revisorer, vilka som regel är tjänstemän inom departement eller myndigheter med anknytning till det område som den reviderade verksamheten avser.

I vissa bolag ingår vidare bland revisorerna riksdagsledamöter, som enligt särskilda föreskrifter utses av riksgäldsfullmäktige.

Av gällande lagstiftning och rekommendationer samt god revisionssed följer att sädana revisorers ställning och ansvar motsvarar den auktoriserade revisorns. De statliga revisorerna är utsedda som fysiska personer till sina uppdrag och har tillika ett personligt ansvar för den granskning som ingår i uppdraget.

Enligt min mening bör systemet med att vid sidan av professionella revisorer utse lekmanharevisorer i princip omprövas. Del gäller såväl särskilda statliga revisorer som av riksgäldsfullmäktige, som revisorer, utsedda riksdagsledamöter. De samhälleliga intressen som dessa revisorer förutsätts särskilt bevaka bör enligt min mening väl kunna tillgodoses genom de utökade befogenheter som jag föreslår för riksdagens revisorer och RRV.

Jag anser således att auktoriserade revisorer eller RRV, vad gäller vissa stiftelser, bör svara för redovisningsrevisionen av statliga bolag och stiftelser.

Jag vill också i detta sammanhang uppmärksamma att RK-utredningen i sitt betänkande (Ds C 1987:2) Revisionen av försäkringskassorna, m.m. föreslagit att ordningen med av landstingen eller kommunfullmäktige utsedda revisorer i de allmänna försäkringskassorna bör upphöra och att den externa revisionen av försäkringskassorna helt bör ankomma på RRV. Betänkandet remissbehandlas för närvarande.

Min bedömning: Redovisningsrevisionen av vissa stiftelser bör ankomma på RRV genom en ändring i stiftelsesladgarna.

Finansieringen av sådan redovisningsrevision bör bestridas av berörda stiftelser.

Insynsutredningen: Insynsulredningen föreslår atl redovisningsrevisionen av vissa statliga stiftelser skall, efter regeringens bedömning från fall till fall. ankomma pä RRV genom en ändring i stifelsestadgarna.

Remissinstanserna: RRV tillstyrker förslaget. Samhällsföretag, statens industriverk, de regionala utvecklingsfonderna och Lunds universitet anser att redovisningsrevisionen bör ulföras av auktoriserade revisorer. Kommerskollegium anser att vägledande i frågan bör vara räkenskaps- och redovisningssystemet.

Skälen för min bedömning: Jag delar utredningens förslag att RRV bör svara för redovisningsrevisionen av vissa statliga stiftelser och att revisionen bör finansieras av dessa. Enligl min mening bör tillämpade redovisningsprinciper vara vägledande för vilka stiftelser som bör omfattas av förslaget. Om det statliga redovisningssystemet tillämpas bör RRV anlitas och om redovisningen utförs i huvudsak enligt aktiebolags- och bokföringslagarna en auktoriserad revisor.

Föreskrifter om revision av en stiftelses räkenskaper ingår regelmässigt i dess stadgar. Om en stiftelse skall revideras av RRV bör således detta anges i stadgarna. Regeringen, som huvudman i stiftelserna och som den som i regel fastställer stadgarna, kan vidta erforderliga åtgärder härför, i förekommande fall efter överenskommelse med övriga intressenter.

Mot denna bakgrund avser jag att föreslå regeringen att RRV genom en bestämmelse i verkets instruktion får sådana befogenheter och atl aktuella stiftelser anges i ett särskilt regeringsbeslut. Erforderliga ändringar bör göras i aktuella stiftelsestadgar efter departementsvisa genomgångar.

Ändringarna bör gälla fr. o. m. den 1 juli 1987.

5.4 Riksrevisionsverkets anslag för 1987/88, m. m.

5.4.1 Vissa regeringsuppdrag

Min bedömning: RRV:s revisionella kompetens och metodkunskap bör även kunna utnyttjas för vissa särskilda granskningar på uppdrag av regeringen och finansieras i särskild ordning.

RK-utredningen: Utredningen föreslär atl rådgivande och förmedlande Prop. 1986/87:99 verksamhet i fråga om bl. a. myndigheternas styr- och uppföljningssystem bör bedrivas inom RRV:s revisionsverksamhet.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av samtliga remissinstanser.

Skälen för min bedömning: RRV tillämpar programbudgetering och tilldelas anslag i programtermer. För närvarande finns del tre program vid RRV - ett för förvaltningsrevision, ett för redovisningsrevision samt etl för prognoser och redovisning. Programindelningen återspeglar en naturlig uppdelning av RRV:s aktiviteter. Revisionen hålls således åtskild från prognos- och redovisningsverksamhelen.

Enligt min mening är del väsentligt atl den egeninitierade revisionen kan planeras och genomföras enligt nuvarande ordning. Samtidigt finns det etl behov av atl på elt bättre sätt än nu ta tillvara resultaten och erfarenheterna av revisionen och att också utnyttja RRV:s revisionella kompetens för vissa särskilda granskningar, m. m.

Resultaten av RRV:s revision är ett viktigt underlag för den mer noggranna prövning av myndigheternas verksamhet som bör komma lill stånd, bl. a. när elt system med fleråriga budgetramar tillämpas.

RRV ger i de skilda delarna av sin verksamhet olika former av råd och stöd lill myndigheterna. Det gäller huvudsakligen myndigheternas redovisningssystem och deras uppföljning av sin verksamhet.

I propositionen om den statliga redovisningsrevisionen, m.m. (prop. 1985/86: 124, FiU 23, rskr. 262) uttalar jag att RRV, inom ramen för sin revision, i nägot ökad utsträckning bör kunna ge enskilda myndigheter räd och stöd, främst vad avser myndigheternas styr- och uppföljningssystem. RK-ulredningen, som bl.a. har hafl till uppgift att överväga och föreslå former för styrning, m. m. av sådana råd- och stödinsatser, skriver i sitt belänkande (Ds C 1986:13) Samverkan mellan redovisnings- och förvaltningsrevision m. m. att RRV:s räd och stöd till myndigheterna i fråga om styr- och uppföljningssystem, bör fördelas mellan de revisionella och redovisningstekniska verksamheterna inom RRV. För revisionen bör de dock begränsas till rådgivning, som då främst bör bygga på förmedling av kunskap till myndigheterna om förekommande syslem och tekniska möjligheter, samt kontakter med myndigheter och andra organ som kan meddela erfarenheter av system och/eller medverka i ett eventuellt utvecklingsarbete. Slöd i form av mer eller mindre direkt medverkan i ulveckling-en av system är enligt utredningen inte en uppgift för revisionen. Det är däremot en naturlig uppgift för RRV:s redovisningstekniska verksamhet. Jag delar utredningens uppfattning i dessa delar.

Jag vill i detta sammanhang också erinra om vad chefen för finansdepartementet redovisar i årets budgetproposition (1986/87:100 bil. 1 s. 49). Där framhålls vikten av att det utvecklingsarbete som bedrivs inom prognos-och redovisningsprogrammet kan fullföljas. Det gäller bl.a. utvecklingen av del statliga betalningssystemet och andra kassahållningsfrågor, metoder för resultatanalys och anpassning av redovisningssystemet till lokala behov.

RRV:s revisionella kompetens och metodkunskap bör enligt min mening
även kunna utnyttjas för vissa särskilda granskningar, på uppdrag av 55

regeringen, och omfatta bl. a. hela eller delar av verksamheten vid en viss myndighet. RRV skall härvid, som tidigare, identifiera sådana problem och brister som kan finnas i verksamheten och lämna förslag till åtgärder. RRV bör i vissa sådana fall, vid behov, även kunna biträda myndigheten i samband med att ålgärdsförslagen genomförs. Resurser för sådana granskningar bör, vid behov och efter prövning, kunna ställas till RRV:s förfogande från andra anslag pä statsbudgeten. Mot bakgrund härav bör en särskild inkomstpost med ett formellt belopp på 1 000 kr. föras upp under RRV:s anslag.

Jag har tidigare under avsnitt 3 uppmärksammat behovet av att, innan beslut om föreskrifter meddelas, kostnadseffekter för tillämpningen för staten, kommunerna och den privata sektorn så långt som möjligt beräknas. Vidare föreslår jag atl sådana föreskrifter i vissa fall bör utvärderas och vid behov omprövas. Bl. a. RRV bör kunna utnyttjas för att genomföra sådana kostnadsberäkningar och utvärderingsinsatser. Sådana insatser bör tills vidare kunna ske även på uppdrag av regeringen och vid behov finansieras i särskild ordning.

Jag vill i sammanhanget också erinra om atl stat- kommunberedningen och normgruppen i delbetänkandet Bättre regelekonomi (Ds C 1986:14) föreslagit att RRV, i samband med att en ny begränsningsförordning utfärdas, ges i uppdrag alt dels utveckla metoder för myndigheternas konsekvensutredningar, dels särskilt utvärdera tillämpningen och efterlevnaden av förordningen. Delbetänkandet bereds för närvarande i regeringskansliel.

Prop. 1986/87:99

	1985/86	1986/87	1987/88'
	ulgifl	anslag	beräknar föredraganden
1. Förvallningsrevision	37 844	37 000	36531
2. Redovisningsrevision	10677	39600	56946
3. Prognoser och redovisning	30 751	29416	30 345
Telefonväxel		4000
Utveckling och underhåll av
syslem S. engångsanvisning			1500
Summa kostnader	79 272	110016	125322
Avgår:
Inkomster under program 1	190	742	770
Inkomster under program 2	7092	7460	8013
Inkomster under program 3	39	554	575
Bidrag till anslaget	294
Inkomster från regeringsuppdrag			1
Nettoutgift	71656	101 260	115963

' Fördelningen av RRV:s samkostnader har skett enligt samma principer som tillämpades före budgetåret 1986/87.

Riksrevisionsverket: RRV föreslår i sin anslagsframställning bl. a. följande.

1. Huvudförslag för budgetåret 1987/88 107692000 kr. Huvudförslaget fördelas över en treårsperiod med fördelningen 2,1 och 2% för budgetåren 1985/86, 1986/87 resp. 1987/88.

2. RRV:s verksamhet har under senare år haft huvudinriktningen att förse statsmakterna med underlag för omprövning och omprioritering av den statliga och statligt finansierade verksamheten. Denna huvudinriktning avses ligga fast för förvaltningsrevisionen under de närmaste åren. Tonvikt skall läggas på revisionsinsalser som kan bedömas bidra till statsfinansiella besparingar efter de allmänna riktlinjer som statsmakterna angett. Förvaltningsrevisionen inriktas främst mot områdena statlig tillsyn, statsbidrag och andra transfereringar, konsekvenser av besparingsbeslut, myndigheternas ekonomiadministration och ADB-system.

3. Målet för redovisningsrevisionen är att bedöma huruvida myndigheternas redovisning är rättvisande och att den utgör ett tillförlitligt underlag för styrning av verksamheten. Redovisningsrevisionens grundläggande inriktning för atl nå detta mål är oförändrad. Det innebär att RRV åriigen skall göra en oberoende och opartisk granskning av myndigheternas redovisning och avge revisionsberättelser med anledning av denna granskning.

För att möjliggöra en kvalificerad rådgivning till myndigheterna i frågor Prop. 1986/87:99 som rör ekonomisystem saml styr- och uppföljningssystem har särskilda resurser tilldelats verket. En utveckling sker för närvarande mot fler myndighetsegna redovisningssystem. Denna utveckling ställer allt större krav på ekonomi- och ADB-kompetens inom redovisningsrevisionen.

Resurser för kvalificerad rådgivning till myndigheterna inom detta område bedöms erforderliga även under 1987/88.

Inom ramen för redovisningsrevisionen kommer också fördjupade granskningar inom vissa områden att genomföras över hela eller delar av statsförvaltningen. Eli arbete med vidareutveckling av ADB-revisionen kommer också att bedrivas.

RRV svarar för extern revision av affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar i syfte alt för varje affärsverk årligen avge revisionsberättelse till regeringen. Denna revision finansieras av affärsverken. Revisionen genomförs dels med egen personal, dels med biträde av auktoriserade revisionsbyråer.

RRV avser att i ökad utsträckning bedriva koncernrevision av den konsoliderade redovisningen av affärsverkens och deras dotterbolags räkenskaper. RRV:s granskning kommer att koncentreras på områden som bedöms vara av särskilt intresse mot bakgrund av atl affärsverken utgör en del av statsförvaltningen. Vidare fortsätter de särskilda insatser i fråga om affärsverkens datorbaserade redovisningssystem som syftar till atl uppnå en tillförlitlig och ändamålsenlig extern redovisning.

4. Verksamheten inom programmet Prognoser och redovisning inriktas mol att ge statsmakterna information inför beslut om den ekonomiska politiken och budgetpolitiken, ge såväl statsmakterna som myndigheterna underlag för beslut om omprövning och omprioritering, tillse att slatens redovisningssystem är ändamålsenliga saml medverka i effekliviseringen av budgetprocessen.

5. RRV föreslår att RRV utöver huvudförslaget får 2,5 milj. kr. för vidareutveckling och underhåll av syslem S.

6. Som ett led i försöksverksamheten med överföring av medel mellan budgetåren föreslår RRV att RRV får möjlighet att föra medel mellan budgetår.

Skälen för mitt förslag: RRV har tagit över hela ansvaret för den statliga redovisningsrevisionen (prop. 1985/86:124, FiU 23, rskr. 262) och de förutvarande revisionskonloren har inordnats i RRV:s organisation fr.o.m. budgetåret 1986/87. Revisionsbyrån vid försvarets civilförvaltning inordnas dock först fr.o.m. budgetåret 1987/88. Anslaget till RRV har med anledning härav räknats upp med 8630000 kr.

Med anledning av vad jag tidigare i dag anfört, vad avser frågan om att utvidga RRV:s granskningsrätt till vissa statliga bolag och stiftelser, föreslår jag att RRV:s anslag räknas upp med 2 milj. kr. för dessa insatser.

För det fortsatta arbetet med utvecklingen och underhållet av system S
föreslår jag att RRV tilldelas en engångsanvisning på 1,5 milj. kr. för
budgetåret 1987/88. Mot bakgrund av vad jag tidigare anfört om utveck
lingsarbetet inom prognos- och redovisningsprogrammel bör detta pro
gram tillföras vissa särskilda resurser budgetåret 1987/88. 58

Verksledningskommittén: Dess bedömning överensstämmer med min.

Remissinstanserna: Endast få har yttrat sig. Några förvaltningsmyndigheter anför alt stabsorganen inte får bli mellanled mellan förvaltningsmyndigheterna och regeringen.

Skälen för min bedömning: Med stabsmyndigheter avser jag här RRV, statskontoret, statens institut för personalutveckling (SIPU) och statens arbetsmarknadsnämnd (SAMN) i enlighet med den terminologi verksledningskommittén använder. Det finns även andra myndigheter med vissa stabsuppgifter. 1 detta sammanhang tänker jag närmast på statens arbetsgivarverk (SAV).

Av vad jag nyss anfört och av vad jag senare föreslår om affärsverken framgår att RRV starkt berörs av mina förslag, liksom av vissa andra redan beslulade förändringar. Sammanfattningsvis kan sägas att förändringarna innebär en betydande förstärkning av redovisningsrevisionen samtidigt som förvaltningsrevisionen vidgas lill att omfatta nya objekt. Utvecklingsinsatser skall ocksä göras inom området för budgetprocessen och vad gäller föreskrifter. Vad gäller budgetprocessen har finansministern redogjort för detta i årets budgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. 1).

Statskontoret berörs av mina förslag i flera avseenden. Fortsatta utvecklingsinsatser gällande produktivitets- och servicemått och gällande mått för internadministrativa kostnader blir aktuella. Statskontoret skall, liksom RRV, även fortsättningsvis biträda med insatser när det gäller underlag för flerårsramar till myndigheter som ingår i försöksverksamhet med sådana. Vissa utvecklingsinsatser gällande regelöversyner, effektbedöm-

ningar och kostnadsberäkningar av normgivning avkrävs också statskon- Prop. 1986/87:99 toret och RRV. De av mig aktualiserade uppgifterna är i vissa delar inriktade pä att vara ett stöd för myndigheterna, i andra delar inriktade på atl vara ett slöd för regeringskansliet. Syftet är många gånger ivåfaldigl.

SIPU och SAMN påverkas genom att de utgör en del av den samlade utredningsresurs som står till regeringens förfogande för att utveckla den statliga förvaltningen. SIPU har i det arbetet genom sin utbildnings- och konsultationsverksamhet en viktig roll, där institutet ocksä har att nära samverka med de andra stabsmyndigheterna. De uppgifter som åvilar SAMN utgör en del av genomförandet av centrala insatser inom det personalpolitiska området och med tonvikt pä arbetsvärds- och trygghetsfrågorna.

En översyn av SAMN har inletts. Den har sin grund i de förändringar som ägt rum i de frågor SAMN arbetar med. Jag vill bl.a. erinra om att stiftelsen Statshälsan byggts ut lill en rikstäckande organisation samt att arbetsmiljö- och trygghetsavtal inom de statliga områdena tillkommit. Dessa och liknande förändringar som belysts i en revisionsrapport från RRV (dnr 1985:1059) har delvis ändrat betingelserna för arbetsmarknadsnämnden.

Jag avser att återkomma i fråga om SAMN i anslutning till att ställning tas till det underlag som arbetas fram i den fördjupade budgetprövning av SAMN som redan inletts.

SAV har en viktig roll när det gäller att utveckla den statliga arbetsgivarpolitiken. Det är nödvändigt atl anpassa lönesystem och andra avtalsvillkor så att de främjar en effektiv verksamhet i myndigheterna. SAV har vidare en viktig roll när det gäller att stödja myndigheterna som arbetsgivare, i personalförsöriningsfrågor och vid avtalstillämpningar. Den nära kopplingen mellan å ena sidan personalfrågor och å andra sidan ekonomi-och organisationsfrågor ställer krav på samverkan med myndigheter som RRV och statskontoret.

De olika stabsmyndigheterna har olika uppgifter. I vissa delar har de mycket liten beröring med varandra. Det bör ocksä strykas under att revision, rationalisering, personalförsörining och personalutbildning har sina egna karakleristika. Speciella uppgifter har också lagts på myndigheterna. Budgetprognoser hos RRV liksom viss central datorupphandling och vissa frågor om ADB-säkerhet hos statskontoret utgör exempel därpå. SIPU avviker från de övriga genom atl institutet har en stor avgifisbelagd verksamhet. I andra delar sammanfaller eller kompletterar emellertid uppgifterna varandra. Som framgått har jag t.ex gjort bedömningen att kunskaperna hos RRV och statskontoret bör utnyttjas på ett samlat sätt för att bidra till kompetenshöjningar i regeringskansliet, utredningsväsendet och myndigheterna när det gäller effektbedömningar och resultatanalyser.

En särskild fråga som verksledningskommittén tar upp gäller stabsmyn
digheternas verksamhetsplanering. Planeringen vid de nämnda myndighe
terna innefattar ganska litet av inbördes samordning och samplanering.
Det förekommer inte heller några systematiska överläggningar mellan
stabsorganen om vilka problem som i dagsläget och inom överskådlig tid
kommer att dominera för enskilda myndigheter, för grupper av myndighe- 60

ter eller för hela statsförvaltningen. Elt vissl formbundel samarbete sker Prop. 1986/87:99 dock genom bl.a. ömsesidig styrelserepresentation. Det förekommer däremot ett flitigt utbyte av kontakter mellan de olika stabsorganen på olika nivåer som gäller frågeställningar som aktualiseras i det löpande arbetet. Det förekommer också, om än i förhållandevis liten utsträckning, att resurser från de olika stabsorganen samlas till gemensamma utrednings-och utvecklingsinsatser. Här behöver nya samarbetsformer utvecklas.

En samordning av stabsorganens utredningsarbete är på olika sätl önskvärd för att dessa mer än idag skall kunna inriktas pä de frågor som regeringen bedömer som speciellt angelägna att få belysta. Stabsmyndigheterna bör därför enligt min uppfattning i ökad utsträckning genomföra sin verksamhetsplanering i nära kontakt med regeringen och regeringskansliet och i kontakt med varandra. Formerna för detta kan diskuteras. Jag hyser en viss skepsis mol att låta delta nödvändigtvis ske i en formali-serad planeringsprocess.

Stabsmyndigheterna styrs som andra myndigheter av allmänna inriktningsbeslut i form av instruktioner, regleringsbrev, m. m. och av särskilda uppdrag. Uppdragen kan vara mer eller mindre hårt styrda av regeringens politiska bedömningar. Även om stabsorganen ofta används för att allmänt klarlägga olika förhållanden, ulan att det för den skull finns nägon politisk viljeyttring i botten, menar jag alt del är angeläget att utnyttja den utredningsresurs de utgör på elt sätt som kopplar den närmare samman med regeringskansliets arbete med alt förbereda och genomföra viktiga regeringsbeslut.

1 arbetet med verksamhetsplaneringen bör stabsmyndigheterna ha en aktiv roll. Deras insatser genomförs dock på olika sätt. För RRV:s del baseras insatserna till stor del på egna initiativ, medan statskontoret får mer direkta uppdrag av regeringen.

Det är angelägel att regeringen och dess kansli tar till vara stabsorganens kunnande. Sammantaget utgör de en betydande resurs. De kompletterar regeringskansliet och är viktiga som kunskapsförstärkning i regeringens arbete. De bidrar därmed till atl vidmakthålla en tradition med relativt små departement, vilken jag menar alt det är av värde att slå vakt om.

Den bild jag nu tecknat av stabsmyndigheternas roller och arbetsuppgifter innebär inle någon grundläggande förändring av vad som gällt hittills utifrån befintliga instruktioner och bindande regeringsdirektiv i övrigt. Det är emellertid viktigt att det inom statsförvaltningen råder full klarhet om stabsmyndigheternas roller och uppgifter, samtidigt som det är naturligt att se lill att uppgifterna är väl anpassade till bl. a. ambitionerna i förnyelsearbetet.

Vad särskilt gäller RRV har jag redan i del föregående (avsnitt 5) markerat atl en närmare anslutning lill regeringskansliels utvecklingsarbete skall förenas med en bibehållen rätt och skyldighet för RRV alt efler egna bedömningar initiera och genomföra revisionsinsatser.

Jag avser därför alt återkomma till regeringen med närmare övervägan
den om formerna för stabsmyndigheternas samarbete med regeringen, och
om deras inbördes samverkan, efler kontakter med dem själva. Jag avser
bl.a. med stabsmyndigheterna avhandla vissa frågor somjag tidigare log 61

upp (avsnitt 4) om myndigheternas planerings- och budgetarbete. Del är Prop. 1986/87:99 som också statsrådet Johansson senare kommer att betona av mycket stor vikl alt de redovisningar som lämnas lill regeringen, för vidarebefordran till riksdagen, av utfallet av verksamheten i statens förvaltning, har god kvalitet, är användbara som grund för styrande insatser och har en form som gör resultatet tillgängligt. 1 den utveckling mot mäl- och ramstyrning av den statliga förvaltningen som är ett ledmotiv i denna proposition har stabsmyndigheterna en myckel viktig ulvecklingsroll.

När jag senare tar upp frågan om ledningsfunktionen i de statliga förvaltningsmyndigheterna anför jag all myndigheter som är stabsorgan lill regeringen bör ledas av enrådiga verkschefer med stöd av ett rådgivande lekmannaorgan.

7 Chefsförsörjning 7.1 Inledning

Ett viktigt instrument i den offentliga sektorns omvandling och utveckling är chefsförsöriningen i statsförvaltningen.

Den grundläggande uppgiften för cheferna i statsförvaltningen är att leda arbetet i enlighet med statsmakternas intentioner. Därtill kommer nu de ökade krav på kompelens i chefsrollen som förnyelsearbetet ställer. Dessa härrör ytterst från medborgarnas anspråk på att den offentliga verksamheten effektivare och bättre skall tillgodose deras skilda behov. Cheferna har den dubbla rollen atl dels ge statsmakterna signaler om förändringar som bör vidtas, dels leda arbetet inom den egna myndigheten. 1 detta ingår alt angripa onödig byråkrati och att förbättra myndigheternas service.

Cheferna har alltså en nyckelroll bl.a. i uppgiften alt se till att tillgängligheten, informationen och bemötandet i myndighetens verksamhet motsvarar de anspråk som medborgare och andra intressenter kan ställa. Det gäller bl. a. atl levandegöra det servicetänkande som kommer till uttryck i den nya förvaltningslagen (1986:223).

Regeringens strävan är att minska detaljstyrningen och ge myndigheterna ökad frihet atl i större utsträckning själva välja arbetsformer. Detta ställer delvis nya krav på cheferna. Som exempel vill jag hänvisa till hur regeringen i propositionen om statsförvaltningens användning av ADB m.m. (1984/85:225, FiU 1985/86:4, rskr. 89) anger förändrade styrformer, som lägger ett siörre ansvar på myndigheterna i utnyttjandet och anskaffningen av den nya teknik som inom ADB-området snabbt växer fram och förändras. En ändring av budgetsystemet kommer att öka myndigheternas frihet att disponera sina resurser och ställer därmed större krav på myndigheternas ledning.

Förmågan att ompröva och omprioritera samt finna möjligheter till rationalisering, effektivisering och produktivitetsökning ställer kompetensen i chefsrollen på särskilda prov.

Därtill kommer att del i statlig verksamhet inte alltid är möjligt att
kvantifiera hur man lyckas. Därigenom blir behovet av andra typer av 62

resultatmält och målbeskrivningar nödvändiga. 1 chefsrollen i statlig verk- Prop. 1986/87:99 samhet förutsätts det därför all cheferna på elt särskilt sätt kan leda arbetet med att formulera mål och finna former för att följa upp atl de nås.

Till vad jag nu anfört kommer de berättigade anspråk som de anställda ställer på cheferna i del dagliga arbetet. Etl viktigt kompetenskrav är chefernas förmåga alt vitalisera formerna för och vidareutveckla medbe-stämmandel så atl det blir prakliskt mera hanlerbarl och fungerar som ett effektivt instrument för atl förbättra verksamheten och de anställdas arbetsförhållanden.

Del program för chefsförsörjning som jag nu lägger fram syftar lill att dels åstadkomma en aktivering i frågor om chefstillsättningar och chefsutveckling i de regeringstillsatla tjänsterna, dels bidra till alt motsvarande effekter åsladkommes i myndigheternas chefsförsörining. I begreppet chefsförsörining innefattar jag åtgärder som rör rekrytering, rörlighet och omplacering samt utbildning och utveckling.

De riktlinjer jag anger bör vara giltiga för chefsförsöriningen i hela statsförvaltningen. De konkreta åtgärder jag föreslår avser i första hand de centrala statliga myndigheternas högre chefer dvs. verkschefer, överdirektörer, högre militära chefer, avdelningschefer, byråchefer och motsvarande. Men också landshövdingar och högre chefer i regeringskansliet berörs av vissa åtgärder. Jag lar senare upp vissa frågor som enbart berör verkschefer och avdelningschefer i affärsverken.

7.2 Bakgrund

Verksledningskommiltén hade bl.a. atl utreda etl anlal frågor som sammanhängde med chefsförsörjningen pä verkschefsnivä. De avsåg möjligheterna att öka röriighelen samt frågan hur rekryteringsbasen för chefsposterna skulle kunna breddas. Kommittén hade även att överväga lösningar på de problem som uppkommer om en chef visar sig mindre lämplig för sin befattning samt huruvida nuvarande former för förordnande och entledigande av verkschefer, inräknat pensionsfrågorna, är de mest ändamålsenliga. Vidare hade kommittén i uppdrag att föreslå arbetsformer och hjälpmedel för alt förbättra underlaget för beslut som rör verkscheferna och deras tjänster.

Till denna del av uppdraget hörde också atl lämna förslag om utformning av introduktion och utbildning av ledamöter i lekmannaslyrelser.

I huvudbelänkandet (SOU 1985:40) markerar kommittén det angelägna i atl regeringen utnyttjar sin utnämningsmakl mera effektivt än vad som sker idag. Därför föreslås att regeringen mera aktivt än för närvarande skall använda sin befogenhet att utse och byta ul personer i myndigheternas ledning. En förändring i den riktningen skulle, enligt kommittén, underiätta regeringens direkta styrning, men också göra det möjligt för regeringen att vid behov utkräva ansvar.

Mot den bakgrunden lämnas förslag bl. a. i de nyss nämnda frågorna om
chefsförsöriningen pä verkschefsnivå, men ocksä i vissa frågor rörande
chefer närmast under verkschefen saml i utbildningsfrågor avseende högre
chefer i myndigheter och departement. 63

I fråga om chefsförsörjningen föreslår kommittén att:

- grundligare förberedelsearbete föregår verkschefsulnämningar,

- rekryteringsbasen breddas genom alt kandidater till chefsbefattningar aktivt söks även utanför det egna verksamhetsområdet,

- utnämningsbeslulen görs tidigare och att nytilllrädande verkschefer ges tid lill introduktion och inskolning i uppgiften,

- rörligheten ökar bl. a. genom flexiblare tillämpning av förordnandetider och pensionsbestämmelser,

- möjligheter att förflytta verkschefer införs

- möjligheter att entlediga affärsverkschefer införs

- möjligheter atl inrätta tillfälliga tjänster för generaldirektörer i regeringskansliet införs.

I skrivelsen till riksdagen om den offentliga sektorns förnyelse (skr. 1984/85:202, FiU 35, rskr. 407) och i propositionen om den statliga personalpolitiken (prop. 1984/85:219, AU 1985/86:6, rskr. 48) har regeringen aktualiserat frågan om chefsförsörjningen. Där aviserar regeringen elt åtgärdsprogram i frågan som skulle läggas fram efter det att verksledningskommittén framlagt sina förslag. Därvid redovisades också den allmänna inriktningen för åtgärdsprogrammel.

Det åtgärdsprogram för chefsförsörjning som jag nu lägger fram kräver riksdagens ställningstagande på några punkter. Jag har emellertid ansett det lämpligt att här redovisa programmet i dess helhet för att ge riksdagen en möjlighet att se dessa förslag i sitt sammanhang.

Jag tar i det följande först upp de principiella utgångspunkterna för och inriktningen av chefsförsörjningen (avsnitt 7.3). Därefter tar jag upp de punkter som kräver ställningstaganden av riksdagen (avsnitt 7.4). Avslutningsvis presenterar jag förslag till åtgärder som det ankommer på regeringen att besluta om.

Som en grund till mina överväganden i det följande vill jag hänvisa till en redogörelse som sammanställts i civildepartementet för det regelsystem som för närvarande styr bl.a. verkschefernas anställningsförhållanden. Redogörelsen tar främst sikte på sådana verkschefer för förvaltningsmyndigheter under regeringen som är förordnade för en bestämd lid.

Redogörelsen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1:7.

Prop. 1986/87:99

Verksledningskommitténs förslag: Dess bedömning överensstämmer i sin Prop. 1986/87:99 inriklning (s. 165) med min.

Remissinstanserna: Ett starkt stöd för kommitténs överväganden, ståndpunkter och förslag i fråga om verkschefers rörlighet kommer till uttryck i remissyttrandena. Detsamma gäller kommitténs rekommendationer om planering och förberedelser inför verkschefstillsättningar. Ingen instans har avstyrkt kommitténs förslag i dessa frågor.

Skälen för min bedömning: I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet atl leda den statliga förvaltningens verksamhet och alt ansvara för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med riksdagens beslut.

Av detta följer atl det åligger regeringen all säkerställa atl del finns den kompetens som behövs i ledningen för den statliga förvaltningen. Denna uppgift innebär - utöver rekrytering och tillsättning av de högsta cheferna - också uppföljning av deras verksamhet samt erforderliga utbildnings-och rörlighetsinsatser i syfte att stärka chefskompetens och verksamhetens effektivitet.

På myndighetsnivå bär verkscheferna ett stort ansvar för ledningskompetensen på lägre nivåer.

7.3.1 Rekrytering till verkschefstjänster

Jag har nyss berört hur det på olika sätt ställs ökade krav på kompetens i chefsrollen. Därav följer bl.a. alt rekryteringen och rekryteringsförfaran-del vid tillsättning av verkschefsbefattningar bör ägnas särskild uppmärksamhet. Det är angeläget att se och medvetet använda chefsrekryteringen som en möjlighel till förändring och förnyelse i verksamheten.

Del är sålunda viktigt att det inför rekrytering till högre chefstjänster görs en genomgång och en allsidig beskrivning av den kompelens som behövs i den aktuella verksamheten och chefstjänsten. En sådan beskrivning bör grundas på verksamhetens nuvarande krav och statsmakternas intentioner rörande den framtida inriktningen.

Det är angeläget att utnämningar av verkschefer görs i så god tid att den berörda verksamheten inle förlorar "styrfart" och att den nytilllrädande chefen ges tid för introduktion i den nya befattningen. Även om en sådan ordning i vissa fall av särskilda skäl inle kan upprätthållas bör den vara möjlig att genomföra när tillsättningen orsakas av en pensionsavgång eller andra omständigheter som gör att en tillsättning kan förutses.

Verkschefer bör sökas i en bredare rekryteringsbas än tidigare. I första hand bör statsförvaltningens hela chefspotential utnyttjas som underlag men därutöver bör strävan vara att också se verksamheter utanför statsförvaltningen som möjliga rekryteringsområden. Detta innebär att erfarenheter från flera verksamheter eller områden kan tillgodogöras verksamheten, vilket bör tillmätas särskilt värde i rekryteringssammanhang. En sådan meritvärdering ligger väl i linje med de ändringar (1986:430) i 4 kap. 3 § LOA som riksdagen har beslutat (prop. 1985/86:116, AU 17, rskr. 254.)

Breddningen av rekryteringsbasen skall självfallet göras också från jäm
ställdhetssynpunkt. Jag anser det angeläget att det därutöver vidtas åtgär- 65

5 Riksdagen 1986/87. I saml. Nr 99

deri rekryterings- och utbildningssammanhang för att öka andelen kvinnor Prop. 1986/87:99 i chefsbefattningar. (Jft prop. 1986/87:100 bil. 2 p. 5).

Löne- och pensionsfrågorna är självfallet viktiga i chefsförsöriningen. Statsrådet Johansson kommer senare i dag att beröra dessa (bil. 2).

7.3.2 Rörlighet

En uppfattning som länge haft stöd i forskningen är att chefers egen utveckling och benägenhet för förnyelse avtar efter många år i samma befattning. Det är också en ofta gjord erfarenhet att rörlighet och cirkulation i chefsbefattningar verkar utvecklande och vitaliserande för såväl verksamhet som individ. Erfarenheter pekar också på att det kan krävas olika kvalifikationer hos cheferna i de olika utvecklingsskeden som en verksamhet undergår.

Sammantaget bör det jag har sagt om hur kraven i chefsrollen ständigt förändras och om behovet av röriighel i de högsta chefsbefattningarna leda fram till en delvis förändrad syn på verkschefskarriären. Den bör framöver i normalfallet kunna inrymma perioder av chefsskap för olika verksamheter åtföljda eller avbrutna av kvalificerade uppdrag eller tjänstgöring på andra krävande poster i förvaltningen.

Ett arbete pågår för närvarande med inriktningen att stimulera och underlätta rörligheten inom regeringskansliet. Jag räknar med atl detta skall kunnna bidra till att öka rörligheten totalt setl bland chefer inom statsförvaltningen.

7.3.3 Regeringens tillsättningsansvar

Regeringens tillsällningsansvar i fråga om chefer vid statliga myndigheter omfattar för närvarande såväl verkschefer och avdelningschefer som byråchefer. När den avgränsningen gjordes år 1965 motsvarades myndigheternas byråer under en byråchefs ledning i många fall av vad som nu benämns avdelningar och som leds av avdelningschefer. Numera är byråcheferna endast i en del fall direkt underställda verkschefen. Del gäller framför allt i mindre myndigheter. I andra fall är byråchefen underställd en avdelningschef. Beräkningar som gjordes år 1982 visade att den gruppen då omfattade mellan 1 500 och 2000 tjänstemän. Genom att byråchefstiteln på detta sätt kommit att tillämpas också på en organisatoriskt lägre nivä än vad som tidigare var fallet har antalet byråchefstjänster kontinuerligt ökat (jfr rapporten. Ds B 1984:4, Statliga chefsfrågor).

Regeringens tillsättningsansvar har härigenom dels kommit att avse tjänster av en beskaffenhet som den har mindre förutsättningar att överblicka, dels blivit numerärt så omfattande, aft det har blivit svårt att hantera på ett meningsfullt sätt. Det har lett till atl ansvarsfördelningen har blivit otydlig och all tillsättningansvaret de facto glidit över lill myndigheterna under regeringen.

En viktig förutsättning för regeringens aktivering av utnämningsmakten
är att den i fortsättningen kan koncentrera sina ansträngningar i dessa
frågor till myndigheternas högsta ledning. Del innebär att regeringen mera 66

7.3.4 Planering, beslutsunderlag och beslut vid tillsättningar och omförordnanden

Vid en verkschefs omförordnande i samma tjänst bör regeringen regelmässigt pröva alt tillämpa en kortare förordnandeperiod, i normalfallet tre år. Även vid omförordnande till annan tjänst bör en kortare period kunna komma i fråga.

Jag vill betona atl avsikten med den nu föreslagna ordningen inte är att ändra inriktningen att en verkschefs förordnanden sammantaget i normalfallet bör uppgå till minst tolv år.

Kommittén stryker under vikten av att beslutsunderlaget förbättras, atl tillsättningsbesluten görs tidigare och att rekryteringsunderlaget breddas inför verkschefstillsältningar. Vid min behandling av frågorna om rekrytering, rörlighet och lillsättningsansvar har jag angett de riktlinjer som enligl min mening bör gälla i dessa frågor.

Det är också angeläget att regeringen preciserar kraven på planering, beslutsunderlag och rollfördelning mellan verkschef och departementsledning inför tillsättning av chefer närmast verkschefen. Även om regeringen mera aktivt skall utöva sin utnämningsmakl bör huvudprincipen vara all verkschefen ges stora möjligheter till inflytande på valet av sina närmaste medarbetare. Jag avser att i annat sammanhang föreslå regeringen atl ange närmare riktlinjer för ansvars- och rollfördelningen inför tillsättningar av anmälningstjänster.

7.4 Åtgärder som kräver riksdagsbeslut

7.4.1 Förflyttningsskyldighet för verkschefer i allmänhet

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer i sak (s. 172) med Prop. 1986/87:99 mitt förslag.

Remissinstanserna: De flesta instanserna berör inte frågan om förflyttningsskyldigheten. Av dem som tar upp frågan är det 17 som tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det ulan erinran och två - hovrätten för Nedre Norrland och forskningsnämnden vid juridiska fakulteten i Lund -som avstyrker det.

Skälen för mitt förslag

Allmänna överväganden: Somjag utvecklat under avsnitt 7.3.2 skall en verkschef i normalfallet under sin karriär i olika skeden kunna växla mellan verkschefstjänsler av skiftande karaktär och tidvis anlitas för tjänstgöring i olika tjänster i regeringskansliel och utredningsväsendet. Att verkschefen byter tjänst avses sålunda framöver bli en mer vanlig företeelse än vad som för närvarande är fallet. Den röriighel som här diskuteras förutsätts ske på frivillig väg och grundas på överenskommelser med berörda verkschefer.

Statsrådet Johansson kommer senare i dag (bilaga 2) att föreslå regeringen att hos riksdagen begära ett vidgat bemyndigande vid tillämpningen av reglerna om förordnandepension. Syftet är att åstadkomma möjligheter till siörre flexibilitet och anpassning till omständigheter i det enskilda fallet.

Det är mot den bakgrunden som det finns anledning atl här uppmärksamma att en fortsatt användning av anställningsformen förordnande för bestämd tid med nuvarande regler innebär att en verkschef inte kan mot sin vilja förflyttas från sin tjänst under en förordnandeperiod. Trots atl de eftersträvade omplaceringarna i det helt övervägande flertalet fall förutsätts kunna genomföras efter överenskommelse, kan man sålunda inte bortse från att det kan finnas skäl för att också mol verkschefens vilja förflytta honom eller henne under löpande förordnandeperiod.

Den situationen kan exempelvis uppstå att regeringen finner det önskvärt att bryta ett i och för sig väl fungerande chefsskap för atl av en övergripande orsak kunna genomföra en omstrukturering, som berör flera verk och verkschefer, alltså fall där en förflyttning påkallas av organisatoriska skäl. Ett annat exempel är att en chef visar sig mindre lämplig för sin uppgift och att regeringen av den anledningen vill förflytta honom eller henne till en annan tjänst.

Det kan givetvis uppkomma även andra fall där det finns fullgoda skäl alt förflytta en verkschef Del avgörande bör enligl min mening vara vad som bedöms nödvändigt med hänsyn till myndighetens bästa.

Vilka som bör omfattas av förfiyttningsskyldigheten: Förflyttningsskyldigheten bör omfatta cheferna för sädana centrala eller andra förvaltningsmyndigheter som lyder omedelbart under regeringen (jfr 11 kap. 9 § tredje styckel regeringsformen). Häri inbegrips i princip också cheferna för de myndigheter som enligt 8 § förordningen (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten är myndigheter på central nivå, exempelvis försvarets civilförvaltning, fortifikationsförvaltningen och försvarels materielverk.

Förflyttningsskyldigheten bör däremot inte omfatta affärsverksche
ferna, somjag återkommer till i det följande (9.6.3). Den föreslagna lägre- 68

geln bör inle heller omfatta cheferna för domstolarna eller för de myndig- Prop. 1986/87:99 heter som lyder under en central förvaltningsmyndighet eller under riksdagen eller kyrkomötet.

Det är att märka att den föreslagna regeln lar sikte på sådana chefer som är visstidsförordnade. Den kommer sålunda med nuvarande praxis i fråga om anställningsformer atl omfatta de flesta generaldirektörer och landshövdingar.

Förflyttningsskyldighetens närmare innebörd: Ordinarie domare, andra fullmaktshavare och vissa arbetstagare, som är krigsmän, omfattas enligt lag av en särskild förflyttningsskyldighet. Bestämmelser om denna finns för domarnas del i 11 kap. 5 § sista stycket regeringsformen och för de övrigas del i lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA, omtryckt 1986:430, ändrad senast 1986: 1131). I 7 kap. 8 § LOA regleras sålunda förflyttningsskyldigheten för sådana arbetstagare hos staten som är anställda med fullmakt. Inom försvarsmakten omfattar dessa regler dessutom sådana arbetstagare som är krigsmän (fr.o. m. den 1 juni 1987 sådana som har en militär tjänst) och som är förordnade tills vidare. LOA-reglerna omfattar som framgått däremot inte biskopar.

Förflyttning innebär - som redan framgått - samtidigt en form av tvångsentledigande och en form av tjänstetillsättning.

Förflyttningsskyldigheten för fullmaktshavare motiveras av att en sådan arbetstagare inte kan sägas upp från sin tjänst vare sig vid omorganisation eller av någon annan anledning. Genom förflyttningsinstitutet får emellertid staten möjlighel alt när det anses motiverat skilja arbetstagaren från hans tjänst. Bl.a. har intresset av att den statliga förvaltningsorganisationen skall kunna utvecklas på det sätt som staten finner bäst förenligt med samhällets behov ansetts motivera en modifiering av den särskilda trygghet som en fullmaktshavare åtnjuter. En förflyttning är ocksä mindre ingripande än en uppsägning, eftersom den medför att arbetstagaren får en annan tjänst.

Den krets tjänster som en fullmaktshavare kan förflyttas lill har i LOA begränsats i tre hänseenden. Förflyttningen får för det första endast ske till en tjänst som tillsätts med samma anställningsform, dvs. fullmakt. En annan förutsättning är att den nya tjänsten är rent statlig. Slutligen gäller vissa inskränkningar i rätten att förflytta en arbetstagare till en tjänst hos en myndighet inom ett annat verksamhetsområde. För att en förflyttning skall kunna ske till en sådan tjänst krävs atl arbetsuppgifterna i de båda tjänsterna är likartade eller i varie fall att arbetstagaren med hänsyn till sin utbildning är lämpad atl ulföra arbetsuppgifterna i den nya tjänsten.

Den som är förordnad för en viss tid kan som jag tidigare nämnt inte sägas upp under förordnandetiden. Denna anställningsform är således i detta hänseende lik en fullmakt.

Den nya förflyttningsskyldigheten för visstidsförordnade verkschefer bör lämpligen konstrueras på ett likartat sätt som den som redan nu gäller för fullmaktshavare.

Den bör sålunda begränsas i vissa hänseenden utöver vad som redan framhållits.

Först och främst måste ett beslut om förflyttning, liksom varie annan 69

förvaltningsåtgärd, grunda sig pä objektivt godtagbara skäl. Detta följer av

regeringsformens bestämmelser (1 kap. 9 §) om lika behandling, saklighet Prop. 1986/87:99 och opartiskhet från bl. a. förvaltningsmyndigheternas sida.

Dessutom bör förflyttning bara få ske till en tjänst som tillsätts på samma sätt (med samma anställningsform), dvs. med förordnande för bestämd tid, och bara till en statlig tjänst.

Förordnandetiden i den nya tjänsten bör begränsas till att avse den tid som återstår av verkschefsförordnandet när förflyttningen blir aktuell.

1 15 kap. 2 § LOA föreskrivs atl del är regeringen som skall pröva frågor om förflyttning enligt 7 kap. 8 §. Detsamma bör gälla den nu föreslagna förflyltningsskyldigheten. I ett kommande avsnitt (7.4.2) lämnar jag förslag till ytterligare ändringar i denna paragraf.

I lag bör däremot inte föreskrivas några begränsningar i fråga om arbetsuppgifterna i den nya tjänsten eller arbetstagarens personliga lämplighet för denna. Jag vill här hänvisa till att en verkschef under sin karriär kan komma att ha mycket skiftande arbetsuppgifter. Det saknas därför skäl att i förflyttningsfallen ställa upp krav på att arbetsuppgifterna i de båda berörda tjänsterna skall vara likartade e.d. Det är regeringen som fastställer lön eller arvode och utövar arbetsgivarens avtalsenliga befogenheter för dessa tjänster. Del måste ankomma på regeringen att efter noggrann prövning i det enskilda fallet erbjuda en tjänst som på objektiva grunder kan anses godtagbar t.ex. vad gäller arbetsuppgifter, lönevillkor och stationeringsort. Reglerna om förordnandepension blir också tilllämpliga, eftersom de innefattar tjänster med förordnande för en bestämd tid.

Med det innehåll som jag nyss har angett kan den föreslagna förflyttningsskyldigheten somjag ser det knappast anses försämra verkschefernas anställningstrygghet.

Jag vill för tydlighets skull särskilt anmärka att jag med den nu föreslagna förflyttningsskyldigheten för verkschefer inte har för avsikt atl utvidga möjligheten atl förflytta dem som redan i dag är förflyttningsskyldiga.

Den nya regeln bör tas in i 7 kap. 10 § LOA, varvid de nuvarande 9— 11 §§ ges påföljande paragrafnummer. I den nya regeln bör uttryckligen anges att den får tillämpas bara om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa.

VerkstäUighet: Etl beslut om förflyttning enligl 7 kap. 8 § LOA får enligt gällande lag inte verkställas förrän beslutet har prövats slutligt efter talan som avses i 16 kap. 2 § eller rätten till sådan talan förlorats (17 kap. I §). Talan skall väckas inom fyra veckor från den dag då arbetstagaren fick del av beslutet. Om han inte väcker talan inom den tiden, är rätten till talan förlorad (16 kap. 6 §).

Ett förflyttningsbeslut enligt den nu föreslagna regeln i 7 kap. 10 § bör emellertid kunna av regeringen ges omedelbar verkan, om det finns synnerliga skäl till det. En föreskrift med denna innebörd bör tas in i 17 kap. 3 §. Sädana synnerliga skäl kan exempelvis vara att stora ekonomiska värden står på spel eller atl en myndighet eljest inte leds på ett från allmän utgångspunkt godtagbart sätt.

Möjligheten att hos domstol föra talan mot ett förflyttningsbeslut bör
regleras i enlighet med 16 kap. 2 § LOA. Sådana mål skall handläggas 70

enligl lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister (omtryckt 1977:530, ändrad senast 1984:818). Därvid bör domstolen ges möjlighet att inhibera ett beslut om omedelbar verkställighet (17 kap. 3 §).

Ikraftträdande m.m: De nya lagreglerna om förflyttning (7 kap. 10 § LOA) bör träda i kraft den I juli 1987. Inga särskilda övergångsbestämmelser föreslås. Förflyttningsskyldigheten kommer alltså all omfatta också dem som är förordnade när lagen träder i kraft.

Genom remiss den 4 december 1986 beslulade regeringen alt inhämta lagrådets yttrande över förslag till lagstiftning somjag förordat. 1 förslaget ingick också förslag till föreskrifter om entledigande av affärsverkschefer. Jag återkommer lill del förslaget senare (9.6.3). Det lill lagrådet remitterade lagförslaget bör fogas till prolokollet i detta ärende som bUaga 1:8.

Lagrådet har i yttrande den 17 december 1986 lämnat förslaget ulan erinran. Lagrådets yttrande bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1:9.

Lagförslaget bör med vissa redaktionella ändringar och det tillägg som jag återkommer till i avsnitt 7.4.2 föreläggas riksdagen för beslut.

Prop. 1986/87:99

Skälen för milt förslag: Regeringen har berett riksdagen tillfälle (prop. 1986/87:36) atl ta del av vad som har anförts om personalfrågor inom försvaret. Därvid har anförts (s. 7) att i princip bör arbetstagarna vid myndigheter som hör till försvarsdepartementels område vara anställda vid den myndighet där de tjänstgör en längre tid. Detta medför enligt den nämnda propositionen att den rätt all tillsätta tjänster som nu tillkommer försvarsgrenscheferna - var och en inom sitt område - bör flyttas ned till de lokala myndigheterna.

Enligl 7 kap. 8 § LOA i den lydelse som gäller fr. o. m 1 juni 1987 (se SFS 1986:647) får inom försvarsmakten en arbetstagare som har en militär tjänst och som är anställd med fullmakt eller förordnande tills vidare förflyttas lill en annan statlig tjänst som tillsätts med fullmakt respektive en annan militär tjänst. Frågor om sådan förflyttning till en tjänst som tillsätts av samma myndighet som har anställt arbetstagaren prövas av myndigheten (15 kap. 2 §). Frågor om förflyttning i andra fall prövas av regeringen. Gällande ordning innebär således att del är respektive försvarsgrenschef som fattar beslut om förflyttning till en tjänst vid en annan myndighet i de fall denne tillsätter tjänsterna vid båda myndigheterna.

Den nya ordningen vad gäller personalfrågorna inom försvaret leder emellertid lill all förflyttning i de angivna fallen skulle prövas av regeringen i stället för försvarsgrenscheferna. En sådan centralisering är emellertid

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer i alll väsentligt med mitt, men begränsar bemyndigandet till tjänster med placering i regeringskansliet.

Remissinstanserna: De som utvecklat synpunkter på frågan har i allmänhet varit positiva eller lämnat kommitléförslagel utan erinran. Bland de instanser som anmäler avvikande mening finns SACO/SR som hänvisar till risken för att de föreslagna tjänsterna skulle få karaktären av reträltposter. Även RRV anmäler invändningar mot att tjänster för generaldirektörer inrättas i regeringskansliet.

Skälen för mitt förslag: En verkschef bör, somjag angett, kunna byta till andra uppgifter en eller flera gånger under sin bana. Därvid kan, som ett led i karriären eller av andra skäl, en tillfällig placering vara lämplig. Det kan gälla uppdrag som utredningsman eller sakkunnig inom skilda områden. En sådan placering skulle också kunna förekomma i samband med introduktion för en ny verkschefsljänst eller något annat uppdrag.

Under nuvarande förhållanden är emellertid en sådan rörlighet bland verkschefer svår att åstadkomma i praktiken.

Verkschefen kan visserligen bli tjänstledig från sitt förordnande som chef för myndigheten. Han eller hon är då alltjämt generaldirektör eller motsvarande med den ställning och anställningsstrygghet som är förknippad med den tjänsten. Detta innebär emellertid olägenheter både för regeringen och för den nytilllrädande verkschefen. Den som förordnas ersätta generaldirektören kan då bara få ett förordnande som tillförordnad generaldirektör. Ökar röriighelen bland verkscheferna, innebär det en risk för att vi får mänga verkschefer som bara är tillförordnade. Det är en dålig lösning både för regeringen och för vikarien eftersom ett sådant vikariat skapar oklarheter om chefskapet. Därmed försvåras verkschefens arbete onödigtvis. Väljs däremot den lösningen att den tidigare chefen hell lämnar sill verkschefsförordnande, uppstår inga problem av detta slag.

Det är från dessa utgångspunkter verksledningskommittén föreslår att regeringen skall ges ett bemyndigande att vid behov kunna inrätta ordinarie tjänster i regeringskansliet med beteckningen p.

Enligt min mening bör möjligheter öppnas för regeringen att inrätta tillfälliga tjänster (med beteckningen p) med placering i regeringskansliet

eller inom myndighet för verkschefer eller högre militära chefer. Min uppfattning grundas på min övertygelse alt arrangemang av detta slag blir hell nödvändiga för atl uppnå en önskvärd rörlighet och cirkulation. Milt ställningstagande görs också med utgångspunkten att sådana tjänster utnyttjas på etl sådant sätt att de inte präglas av all vara reträttplatser för mindre väl fungerande verkschefer. Visseriigen skall det kunna förekomma all en verkschef placeras i en sådan tjänst t.ex. i samband med att regeringen påkallat förflyttning, men de fallen bör utgöra undantag.

Jag vill således framhålla atl det huvudsakliga syftet med tjänsterna är all främja chefsutveckling och karriärplanering saml att åstadkomma önskvärd röriighet och vid behov tillföra regeringskansliet eller en myndighet särskilda resurser.

Gemensamt för de olika fall där en verkschefstjänst av nu avsedd typ avses inrättas bör vara att den skall vara av tillfällig art. Det skall alltså vara fråga om en tjänst för en tidsbegränsad uppgift, för att tillfälligt tillföra regeringskansliel eller en myndighet viss kompelens, i avvaktan på övergäng till annan verkschefstjänst eller annan uppgift. Dessa tjänster skall endast kunna tillsättas med befattningshavare som redan tidigare innehar tjänst som verkschef eller motsvarande.

Prop. 1986/87:99

Verksledningskommitténs förslag: Kommittén pekar, utan att lämna konkreta förslag, på nödvändigheten av en större flexibilitet på nivån närmast under verkschefen.

Remissinstanserna: De som yttrat sig i frågan har alla varit positiva till åtgärder för ökad röriighet för högre chefer.

Skälen för min bedömning: Resonemangen om de positiva värden som en ökad rörlighet för verkschefer kan inrymma, och somjag inledningsvis har utvecklat, är självfallet också tillämpliga på andra nivåer i myndigheterna.

Jag delar verksledningskommitténs bedömning angående önskvärdheten av större flexibilitet på chefsnivån närmast under verkschefen. Jag vill i detta sammanhang också erinra om att regeringen i sin skrivelse (skr. 1984/85:202) till riksdagen om förnyelsen av den offentliga sektorn pekat på behovet av att överväga ändringar i anställningsformerna för chefsnivån närmast under verkschefen och därigenom kunna åstadkomma en ökad röriighel.

Jag är dock inte beredd förorda atl avdelningschefer normalt skall anställas på tidsbestämda förordnanden på samma grunder som gäller för verkschefer dvs. med rätt lill förordnandepension efter ett minsta antal år.

Däremot vill jag förorda en utökad tillämpning av den ordning med

chefsförordnanden för avdelningschefer och i vissa särskilda fall byråchefer som utnyttjas inom flera myndigheter, l.ex. Vallenfall, försvarels forskninganstall och byggnadsstyrelsen. Förfarandet innebär att chefer inom ramen för sin anställning i myndigheten placeras på en i tiden avgränsad uppgift, t. ex. sex år, som chef för en viss funktion. 1 god tid före denna lidsperiods utgång prövas frågan om de fortsatta uppgifterna därefter. Vid bestämmandet av lämplig tidsperiod i en fortsatt chefsfunktion bör i likhet med vad jag förordat i fråga om verkschefer en kortare period — 1. ex. tre år - kunna bestämmas.

De nya arbetsuppgifterna bör givetvis allmänt sett vara likvärdiga med de tidigare. Likvärdigheten bör avse arbetsuppgifternas kvalifikalionsgrad och ansvar i allmänhet eller inom ett specialområde och behöver alltså inte vara kopplat lill etl chefsansvar. Arbetsgivarens nuvarande rätt att inom ramen för tjänsten placera en arbetstagare på olika arbetsuppgifter så snart del fmns sakliga skäl för del avses inte bli inskränkta i och med delta.

En tjänsteman som när tiden för en viss chefsuppgift går ut önskar söka sig till en annan myndighet bör så långl möjligt ges hjälp av anställningsmyndigheten.

För en tjänsteman som i stället önskar avgå ur statlig tjänst bör i vissa fall avgångsvederlag kunna lämnas. Det ankommer på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att efter gemensam framställning från myndigheten och tjänstemannen pröva en sådan fråga. Till tjänstemän som uppnått 60 år och har lång tjänstetid bör pension kunna vara ett alternativ till avgångsvederlag.

Jag hänvisar härutöver till vad statsrådet Johansson senare i dag anför i fråga om pensionsvillkor.

Prop. 1986/87:99

det (Ds SB 1983:1) Del fortsatta delegeringsarbetel i regeringskansliet. 1 Prop. 1986/87:99 alla de tre nu nämnda sammanhangen pekas på de stora förändringar som skett rörande byråchefernas anlal och ställning i organisationen sedan gränsen år 1965 sattes för vilka tillsättningsärenden regeringen skulle besluta om.

1 alla tre sammanhangen föreslås också alt regeringen bör delegera rätten alt tillsälta byråchefer till anställningsmyndigheten. Del framhålls alt en sådan ordning i huvudsak skulle innebära ett återställande av den gränsdragning för regeringens medverkan i tillsättningsärenden som avsågs i 1965 års tillsätlningsreform.

När frågan senast behandlades av regeringen år 1982 slannade man för att pröva reformen i en försöksverksamhet inom kommunikationsdepartementets område (jfr förordningen SFS 1982:797). En genomgång har gjorts successivt inom kommunikationsdepartementet och den nu av mig föreslagna reformen tillämpas redan i alll väsentligt och med goda resultat inom det departementets område.

Det bör tilläggas atl affärsverken sedan länge haft befogenheten att i stor utsträckning själva tillsälia byråchefstjänster och motsvarande.

Elt led i förnyelsen av den offentliga sektorn är att öka de enskilda myndigheternas handlingsutrymme och ansvar. Jag delar därför verksledningskommitténs uppfattning att ökade befogenheter bör kunna ges till myndigheter vid tillsättning av vissa högre chefstjänster. Jag är dock inte beredd att knyta dessa befogenheter till en övergång till treåriga budgetramar som kommittén föreslagit utan befogenheterna bör i princip kunna ges till samtliga myndigheter.

Regeringens tillsättningsansvar bör koncentreras lill myndigheternas högsta ledning, dvs. till verkschefstjänsterna och till chefstjänster direkt underställda verkschefen. I konsekvens härmed anser jag det riktigt att anställningen av byråchefer, som inte är direkt underställda verkschefen, bör delegeras till myndigheterna.

Den föreslagna reformen bör genomföras departementsvis efter en genomgång av verksinstruktionerna och efter prövning myndighet för myndighet av i vad mån undantag bör göras från den delegeringsprincip somjag förordar.

Ett riktmärke för prövningen bör vara att en myndighet som ges sådan befogenhet skall arbeta med sin chefsrekrytering i enlighet med de riktlinjer för myndigheternas chefsförsörining somjag i det följande förordar.

För att behålla möjligheterna till rörlighet från regeringskansliet till myndigheterna bör de senare i samband med delegeringen ges ett åläggande att informera respektive departement när byråchefstjänster blir va-kanta. Detta kan lämpligen ske genom att annonsen vid intresseannonseringen ocksä överlämnas till departementet.

Skälen för min bedömning: De skäl jag tidigare har angett för ett ökat och fördjupat engagemang från regeringens sida i chefsförsöriningen är självfallet också giltiga för verksledningen i dess hantering av chefsfrågorna inom myndigheterna. Sålunda bör också verksledningen använda chefsförsöriningen som ett instrument för alt förnya, förändra och effektivisera myndigheternas verksamhet.

Chefsrekrylering bör bl.a. utnyttjas som ett lillfälle alt åstadkomma nödvändiga förändringar i verksamhet och organisation. Vakanser i chefsbefattningar erbjuder, som få andra tillfällen, möjligheter atl ändra eller förnya verksamheten - under förutsättning att etl målmedvetet rekryteringsarbete bedrivs. Det innebär all rekrytering och beslut om chefstillsättningar bör utgå ifrån en grundlig analys av nuvarande och förväntade krav på verksamheten i fråga. På grundval därav görs en allsidig kravbeskrivning och genomförs en brett upplagd sökprocess och etl systematiskt urvalsförfarande. Jag vill här erinra om den betoning av skicklighetskriteriet vid rekrytering som regeringen och riksdagen gett uttryck för genom ändringar i LOA.

Det är vidare viktigt att en bred rekryteringsbas utnyttjas bl.a. för att uppnå en riktig balans mellan intern och extern rekrytering. Verksledningen bör även sträva mol alt där så är möjligt låla båda könen vara representerade bland de sludiga kandidaterna till chefstjänsterna i fråga.

När det gäller röriighel och cirkulation i chefstjänster inom en myndighet bör som jag tidigare anfört tidbestämda chefsförordnanden tillämpas i större utsträckning än vad som nu sker.

I detta sammahang vill jag också betona viklen av att myndigheten arbetar aktivt och planerat med åtgärder som kan underlätta avveckling av chefskap. Vid avgången från chefstjänster bör också som regel avskedsintervjuer genomföras.

En väl genomtänkt ersätlarplanering har i första hand syftet att göra organisationen mindre sårbar inför hastigt uppkommande vakanser eller den ordinarie befattningshavarens tillfälliga bortovaro. Men ersättarplane-ringen ger också möjligheter alt mera genomtänkt kartlägga och pröva chefsämnen på olika nivåer. Även här ser jag möjligheter för verksledningarna att systematiskt verka för en ökad andel kvinnor i chefsbefattningar.

Det är vidare angeläget att verksledningen systematisk och återkommande identifierar chefskandidater och vidtar lämpliga utvecklingsåt-

gärder. För sådan inventering och utvecklingsplanering är det lämpligt alt verkschefen avsätter tid för individuella samtal med chefer och chefskan-didaler. Den nämnda karlläggningen av chefsämnen bör kunna bedrivas med särskild inriktning atl öka andelen kvinnor i chefsbefattningar.

Myndigheternas chefsutbildning bör självfallet ha som elt syfte att bygga upp och stärka chefskompetensen. Härutöver bör chefsutbildningen också arrangeras i ett mera omedelbart syfte att ompröva och utveckla myndighetens verksamhet och organisation eller genomföra andra förändringar. Jag vill här ocksä hänvisa lill vad jag senare anför om chefsutbildningen som elt instrument i förnyelsearbetet.

Även chefsutbildningen bör kunna bedrivas med inriktning att öka andelen kvinnor i chefsbefattningar.

Från dessa utgångspunkter bör ledningen i verken på egen hand arbeta vidare efler den uppläggning och inriktning av chefsutbildningen som etablerades i de myndighetsseminarier som har arrangerats under civildepartementets medverkan.

Jag anser alt stabsmyndigheter bör kunna anlitas i arbetet alt biträda de enskilda myndigheterna i syfte att förbättra chefsförsöriningen. Jag kommer vidare att tillse att frågorna om chefsförsörining tas upp i den chefsutbildning somjag ämnar föreslå.

Prop. 1986/87:99

ingen styrelse eller motsvarande som tillsätts av regeringen skall vara Prop. 1986/87:99 enkönad efler år 1988. Mol bakgrund av den nu presenterade kartläggningen har regeringen vidtagit åtgärder för att ytterligare påskynda den utvecklingen. (Se prop. 1986/87: 100 bil. 2 s. 14.) Jag vill här ocksä peka på att jag senare vid min redovisning av frågan om lekmannastyrelserna kommer all framhålla viklen av en jämnare könsfördelning i styrelserna.

Viktiga förutsättningar för atl andelen kvinnliga chefer skall kunna öka är dels att det finns tillräckligt många kvinnor i de personalgrupper varur cheferna rekryteras, dels all särskilda ansträngningar görs för att identifiera dem som är befordringsbara.

Olika åtgärder måste alltså vidtas för att öka andelen kvinnor både på handläggarnivån och motsvarande samt i chefsbefattningarna. Rekryte-ringsinstrumentel är härvid ett av de viktigaste medlen för att åstadkomma faktiska förändringar i könsfördelningen inom yrkesgrupper och befattningsnivåer.

Vid tillsättning av statliga tjänster skall enligt regeringsformen avseende fästas endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet (11 kap. 9 § andra stycket). Vid tillsättning av statligt reglerade anställningar tillämpas en likalydande föreskrift i 4 kap. 3 § andra stycket LOA. Sedan den 1 juli 1986 föreskrivs dessutom i samma paragrafs tredje stycke att bland de grunder som skall beaktas vid tillsättning av både statliga och andra tjänster skickligheten skall sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat.

Av regeringsformens förarbeten (prop. 1973:90 s. 406) framgär bl. a. att arbetsmarknadspolitiska hänsyn kan göra det nödvändigt att vid vissa tjänstetillsättningar väga in även andra faktorer än sådana som brukar hänföras till förtjänst och skicklighet (jfr även 7 a § anställningsförordningen 1965:601, omtryckt 1984:127, ändrad senast 1986:630).

Sedan hösten 1978 har jämställdhetsaspeklen i regeringens praxis både i första instans och i ärenden om överklaganden accepterats som en saklig grund vid tillsättning av statligt reglerade tjänster. Principen har också uttryckts sä att jämställdheten skall betraktas som en av flera sakliga grunder som kan fälla avgörande till förmån för en sökande av underrepre-senterat kön när de sökande bedöms vara jämbördiga eller i det närmaste jämbördiga ifråga om förtjänst och skicklighet. Principens tillämpning i regeringens praxis belyses ingående i civildepartementets rapport (SAV informerar 1984:1) Tjänstetillsättningar och jämställdhet.

Vidare anför jag i årets budgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. 2 s. 17) att regeringen beaktar jämställdhetsaspekten både som tillsättnings- och besvärsinstans. Jag framhåller också att regeringens praxis enligt min mening inte alltid fått tillräckligt genomslag i myndigheternas tillsättningsbeslut. Del fmns sålunda exempel på alt jämställdhetsaspekten av vissa myndigheter getts betydligt mindre utrymme än enligl regeringens praxis. Vidare framhåller jag att det är angeläget alt kännedom om regeringens praxis i tillsättningsärenden sprids inom statsförvaltningen och till de organ i övrigt som har att tillämpa de angivna principerna.

Jag anser att myndigheterna bör se över sina rekryteringsrutiner så att
sökande från det underrepresenterade könet dels stimuleras att söka lediga 78

tjänster på högre nivåer, dels ägnas uppmärksamhet vid urvalsförfarandet. Prop. 1986/87:99 En åtgärd kan därvid vara all den mest meriterade av del underrepresenterade könet som regel kallas till anställningsintervju,

I avsnittet (7.5.3) om myndigheternas chefsförsörining pekar jag på eU par olika administrativa åtgärder som kan användas i strävandena att öka andelen kvinnor i chefstjänster.

Sålunda kan särskilda seminarier anordnas inom en myndighet i syfte att söka rätt på chefskandidaler bland den kvinnliga personalen. Inom arbetsmarknadsstyrelsen har sådana seminarier genomförts med gott resultat och följts av individuella utvecklingsplaner för de kvinnor myndigheten bedömt lämpliga för chefsuppgifter. Länsstyrelsen i Stockholm är ett annat exempel pä en myndighet som genomfört särskilda ledarutvecklingsprogram för kvinnor.

1 budgetpropositionen (prop. 1986/87:100 bil. 15 s. 73) har jag under anslaget D8. Bidrag till vissa utvecklingsåtgärder föreslagil aU medel avsätts för jämställdhetsåtgärder. Jag har för avsikt att bl. a. se till att effektiva metoder utvecklas i syfte atl kartlägga förekomsten av kvinnor med intresse och fallenhet för chefsuppgifter.

Det hävdas ibland att den låga andelen kvinnor i chefstjänster beror på att kvinnor inte ges möjligheter att fä pröva och visa upp sin förmåga i ledaruppgifler. Jag vill därför peka pä några olika åtgärder som kan användas i jämställdhetsarbetet i syfte alt låta kvinnor både få prova ledaruppgifler och utveckla ledarskapsförmågan.

Så kan t.ex. en mera melodiskt använd ersätlarplanering i chefstjänster utnyttjas för atl öppna möjligheter för kvinnor atl pröva på chefstjänster.

Vid urval till uppdrag som projektledare eller biträdande projektledare samt som ledare i arbetsgrupper av olika slag bör kvinnor ges chansen att pröva på och skaffa sig erfarenhet i ledaruppgifter.

Inom statistiska centralbyrån (SCB) har på försök tillämpats den principen atl kvinnor med tillräcklig kompelens fält företräde på korttidsvikariat på chefstjänster. En utvärdering har visat atl majoriteten av de kvinnor som på detta sätl fick vikariera klarade sina uppgifter utan problem.

Tidsbegränsade chefskap och ökad rörlighet i chefsbefattningar med växling mellan chefs- och specialisluppgifter bör ocksä kunna öka möjligheterna atl ge kvinnor tillfälle att arbeta i en chefsposition.

Utbildningsåtgärder av olika slag ulgör självfallet viktiga instrument i strävandena alt öka andelen kvinnor i chefstjänster. SIPU har på regeringens uppdrag nyligen genomfört en chefskurs enbart för kvinnor. Sä snart resultaten av denna kurs utvärderats kommer jag alt ta ställning lill hur fortsatt chefsutbildning för kvinnor bör bedrivas. Jag kommer därvid också atl beakta de erfarenheter som gjorts av enskilda myndigheter som bedrivit chefsutbildning för kvinnor.

Den chefsutbildning som jag senare föreslår all regeringen tar inlitiativ (avsnitt 7.5.5) lill bör också behandla frågan om hur antalet kvinnor i chefstjänster kan ökas.

Jag har med det anförda bl.a. velat visa på några olika instrument och
åtgärder som kan utnyttjas i myndigheternas arbete alt öka andelen kvin
nor i beslutande funktioner. 79

Verksledningskommitténs bedömning: Överensstämmer i allt väsentligt med min.

Remissinstanserna: De som yttrat sig i frågan har alla uttryckt sig positivt om kommmitténs utbildningsförslag.

Skälen för min bedömning: De ökade anspråken på statlig verksamhet och den ständigt fortgående förändringen i- kraven och förutsättningarna för statlig verksamhet gör det nödvändigt att fortlöpande bedriva en utbildnings- och utecklingsverksamhei riktad till högre chefer i myndigheter och departement.

Därtill kommer kraven som riktas till myndigheterna och deras chefer som följd av det förnyelsearbete som regeringen bedriver.

Jag vill i detta sammanhang peka på att redan chefsutbildningskommittén (Ds B 1980:2) markerade att den utbildning man föreslog inte fick bli en engångsföreteelse ulan skulle ses som början på en fortlöpande utbildningsverksamhet. Verksledningskommittén har i sina förslag i stor utsträckning knutit an till chefsutbildningskommitténs tankegångar i detta avseende.

Jag vill här särskilt uppehålla mig vid den roll som chefsutbildningen bör spela i förnyelsearbetet och hur den bör bedrivas med olika inriktning på olika plan.

Inriktningen bör vara att stärka chefskompetensen i en myndighet för atl därigenom åstadkomma en förnyelse. Chefsutbildningen bör också utnyttjas som ett instrument för att mera direkt utveckla verksamhetens funktion och effektivitet. I de sammanhangen är det naturiigt att förnyelseaspekter på verksamheten får en framträdande plats i chefsutbildningen.

Chefsutbildning i den sistnämnda meningen bör dessutom bedrivas på

olika plan. På en nivå bör chefsutbildning riktas lill myndighetens ledning Prop. 1986/87:99 och högre chefer i regeringskansliet för att föra ut regeringens och experters syn på hur förvaltningen kan moderniseras.

Som jag redogjorde för i avsnittet om myndigheternas chefsförsörjning måste också de enskilda myndigheterna bedriva en fortsatt chefsutbildning. Det är angeläget alt också den riktas in mot att vara ett instrument i myndigheternas förnyelsearbete.

Jag anser atl en aktualiserande utbildning återkommande bör arrangeras för verkschefer och deras ställföreträdare samt för högre chefer i regeringskansliet.

Som stöd i introduktionen i verkschefsuppgiften bör vidare nyulnämnda verkschefer ges en utbildning enligt tidigare mönster för verkschefsutbildningen. Jag anser del också lämpligt alt nyulnämnda landshövdingar deltar i denna utbildning.

Jag vill också förorda att regeringen initierar nägra andra typer av aktiviteter av utveckllngskaraktär.

Med tanke på de förändringar som sker i betingelserna för statlig verksamhet är det angeläget atl också utifrån individuella behov öppna möjligheter för högre chefer att efter viss tid i samma tjänst komplettera eller reakiivera kunskaper. Del är angeläget atl kvalificerade chefer och specialister bereds möjligheter att genom olika ätgärder hålla sig långl framme i utvecklingen och upprätthålla hög kompetens i de frågor myndigheten har ansvar för. Det kan vara fråga om viss speciell utbildning, studieresor, auskultationstjänsigöring eller gälla andra utvecklingsbehov som inle omedelbart kan tillgodoses i den utbildningsverksamhet jag nyss har behandlat.

Jag vill också erinra om vad jag tidigare sagt om myndigheternas egen utbildningsverksamhet.

För att underlätta den chefsförsörining och chefsutveckling som framgent måste bedrivas särskilt koncentrerat till de högre chefsbefattningarna i statsförvaltningen arbetar SIPU i nära kontakt med civildepartementet med alt bygga upp en ny verksamhet inom områdena ledningsutveckling och chefsförsörining. Utveckling och produktion inom dessa verksamhetsområden avses behandlas i ett särskilt programråd bestående av företrädare för myndigheter och departement.

En del av verksamheten inriktas mot längre, avancerade program där betoningen ligger på den praktiska förmågan att hanlera konkreta ledningsfrågor och utvecklingsarbete.

Andra aktiviteter avser att erbj'da elt forum för kortare seminarier och erfarenhetsutbyte och dialog över organisations-, funktions- och sektorsgränser.

Etl iredje område inriktas mol tjänster för att utveckla rekryterings- och urvalsförfarandet till högre chefsbefattningar för alt åstadkomma en förbättrad chefsförsörjning.

Uppbyggnaden av denna utbildnings- och konsultationsverksamhet som vänder sig lill den högsta ledningen i statsförvaltningen ligger väl i linje med den inriktning för att utveckla styrningen och ledningsfunktionerna i förvaltningen som jag tidigare har redovisat.

Jag har i andra sammanhang betonat vikten av atl arbetet med att 8!

6 Riksdagen 1986/87. 1 saml. Nr 99

Verksledningskommittén: Dess bedömning överensstämmer i stort med min.

Remissinstanserna: Uppfattningen att nuvarande förhållanden är oklara delas i allmänhet av remissinstanserna. När det gäller lekmännens mer exakta roll är remissopinionen mycket splittrad, men ingen instans har förordat myndighetsledningar helt utan lekmannainslag.

Skälen för min bedömning: Ledningen av affärsverken behandlar jag senare (avsnitt 9).

De flesta statliga myndigheter har i dag en lekmannaslyrelse, dvs. en styrelse sammansatt huvudsakligen av personer som inte är anställda i myndigheten. Styrelserna har tillkommil under de senaste decennierna då den statliga förvaltningen byggts ut som en del av ett omvälvande reformprogram för det svenska samhället.

Ett huvudsyfte med styrelserna har varil atl säkerställa medborgerligt inflytande i myndigheternas verksamhet. Denna förstärkta medborgarkon-troll har kommit atl bestå av två delvis olikartade komponenter, (>i5yn och intresserepreseniation. Härutöver tillkommer två ytterligare motiv av annan karaktär, behovet av samordning med andra samhällsorgan och tillförande av sakkunskap utifrån. Motiven sammanfaller delvis. Så t. ex. hämtas ofta sakkunskapen hos intresseorganisationer.

De olika motivens tyngd i de enskilda fallen har fält genomslag i styrelsernas faktiska sammansättning, men de har inle alllid uttryckligen angivits när sammansättningen beslutats. Att de statliga myndigheterna i allmänhet har fått lekmannaslyrelser har inte heller föregåtts av något samlat beslut att införa sädana. Beslut har fattats i varie särskilt fall, vanligen utan några mer omfattande analyser. Redan detta att lekmannaslyrelser inrättats med vaga motiv ger enligt min mening anledning att principiellt pröva bärkraften i systemet.

Lekmannastyrelserna har inget egenUigt verksamhetsansvar. De har inget ansvar för alt mälen för verksamheten nås, atl myndigheterna fullgör de uppgifter de fält sig ålagda eller att de håller sig inom anvisade ekono-

miska ramar. Regeringen preciserar heller aldrig del uppdrag den lämnar Prop. 1986/87:99 till en enskild styrelseledamot.

Verksamhetsansvaret har verkschefen ensam, generellt reglerat i 5 S allmänna verksstadgan (1965:600): "För fullgörandet av myndighetens uppgifter är dess chef ansvarig i första hand". Lekmannastyrelsens eller ledamöternas ansvar finns inle generellt reglerat på motsvarande säll. En styrelses uppgifter och arbetsformer regleras särskilt för varje myndighet i dess instruktion. 1 de flesta verksinstruktioner anges atl myndigheten leds av en styrelse. Innebörden av denna ledningsfunktion är oklar, även om vissa preciseringar av styrelsens uppgifter vanligen finns i instruktionen. Huruvida en sådan precisering är en definition av ordel "leda" eller om den anger en sorls miniminivå för styrelsens agerande är inte klart. I myndighelsinstruktionen preciseras vanligen i någon mån styrelsens beslutsområde genom en uppräkning av de ärenden som skall avgöras av styrelsen, men samtidigt stadgas vanligen mer oprecist alt styrelsen beslutar i de övriga frågor som verkschefen hänskjuter till den för avgörande. Bestämmelserna i verksstadgan resp. instruktionerna kan sägas vara motstridiga genom atl verkschefen definieras som ansvarig, men lekmannasty-relsen definieras som högsta beslutande organ i myndigheten. I praktiken har denna molstridighet ofta hanterats så att verkschefen som styrelsens ordförande ensidigt avgjort vilka ärenden som tagits upp till beslut i styrelsen.

Oklarheterna återspeglas i ledamöternas egna rolluppfattningar. De empiriska studier som verksledningskommiltén genomfört visar bl.a. att det är myckel svårt för de enskilda ledamöterna att för sig själva precisera uppgiftens innebörd. Verksledningskommiltén har också pekat på att styrelsernas ledamöler får en mycket bristfällig introduktion i sitt värv, om ens någon. Än mindre har de erbjudils någon utbildning eller beretts möjligheter att regelmässigt utbyta erfarenheter sinsemellan.

Att regeringen i dagens läge skulle kunna eller vilja utkräva ansvar av en lekmannaslyrelse får bedömas som praktiskt taget omöjligt med tanke på den bristande kopplingen mellan regeringen och styrelserna. Formellt föreligger i och för sig inget hinder för regeringen att entlediga en styrelse eller en enskild ledamot, men hittills har det,såvitt bekant, aldrig förekommit att en ledamot i en styrelse avgått på annat än egen begäran.

Del finns enligl min mening uppenbara fördelar med lekmannainflytande i myndigheternas ledning. Sakkunskap och medborgerligt omdöme tillförs myndigheterna och kan ge viktiga impulser till myndigheternas utvecklingsarbete. Myndigheternas beslut kan förankras hos dess intressenter. De folkvalda får insyn i förvaltningens vardag och utgör samtidigt en kanal för folkviljan lill verkställighetsledet. Det finns skäl att slå vakt om dessa klara förtjänster. Nackdelarna framstår emellertid också tydligt. Framförallt gäller att det i grunden är svårt att kombinera pluralism i myndigheternas ledningsorgan, genom representation för t. ex. riksdagspartier och intressegrupper, med vittomfattande beslutsbefogenheter och ledningsansvar inför regeringen.

Fördelarna med nuvarande ordning kan enligt min mening till stor del
hänföras till lekmännens närvaro i myndigheten, medan nackdelarna till 83

stor del kan hänföras till oklarheterna i deras besluts- och direklivrätt.

Den breda insynen i förvaltningens verksamhet har så stort värde att den bör vara grundprincip även när det gäller myndigheternas ledningar. Samtidigt måste den oklara rollfördelning som gäller i dag bringas att upphöra. Förändringar bör därför la sikte på alt göra besluts- och ansvarsfördelningen tydlig, under bibehållande av externt inflytande genom lekmän.

Del finns två renodlade sätt atl utforma denna lekmannauppgift. Det ena är atl tilldela styrelserna reella befogenheter och reellt ansvar för myndighetens hela verksamhet. Det andra är att tilldela verkschefen denna roll samtidigt som lekmännen får en rådgivande funktion. Dessa vägar anvisades också av verksledningskommittén, som föreslog att bådadera skulle prövas på försök. Förslaget om försöksverksamhet möues i allmänhet inte av entusiasm från de myndigheter som föreslogs av kommittén. Jag har även i övrigt funnit det olämpligt atl bedriva försök i angelägenheter som rör de grundläggande spelreglerna i umgänget mellan statsmakt och myndigheter. För egen del har jag stannat för att lekmännens funktion i myndigheternas ledning fortsättningsvis bör vara blandat beslutande och rådgivande. Lekmännens huvudsakliga uppgift bör vara att öva insyn i verksamheten samt tillföra sakkunskap och medborgerligt omdöme. I vissa klart angivna frågor anser jag att en beslutande roll är motiverad.

Prop. 1986/87:99

8.2 Ledningarnas utformning

Min bedömning: Hos centrala myndigheter under regeringen bör verkschefen normalt vara den inför regeringen ansvarige för myndighetens verksamhet. Verkschefen skall leda myndigheten och bör tilldelas beslutsbefogenheter som korresponderar mot ansvaret.

Normalt bör i myndigheterna också finnas en lekmannaslyrelse. Styrelsens uppgift skall vara att öva insyn i verksamheten och att biträda verkschefen med sakkunskap och medborgerligt omdöme. Lekmannaslyrelsen skall besluta i vissa klart angivna och av regeringen bestämda ärenden. Den skall därvid dela verkschefens ansvar inför regeringen i samma mån som den tilldelats beslutsrätt.

Regeringen bör föreskriva alt lekmannaslyrelse skall besluta dels om myndighetens anslagsframställning och verksamhetsberättelse, dels om de föreskrifter som myndigheten utfärdar lill följd av bemyndiganden i lagar och förordningar.

Beslutsbefogenheter för en styrelse, som följer av lämplighetsbedömningar i del enskilda fallet, bör därutöver av regeringen kunna skrivas in i en myndighets instruktion. Sådana tillägg i en myndighets instruktion bör alltid tydligt ange vilket slags ärende som befogenheterna omfattar.

Verkschefen bör normalt vara ordförande i en myndighets styrelse.

hos statliga myndigheter, endera en styrelse med totalt ansvar eller en Prop. 1986/87:99 enrådig myndighetschef som till stöd har elt rådgivande organ.

Kommitténs analys och principiella ställningstaganden mynnar ut i konkreta förslag om enskilda myndigheters ledningsfunktion uppdelat pä myndigheter med styrelse, myndigheter ulan styrelse saml försöksmyndigheter med och utan styrelse.

Remissinstanserna: Reaktionerna på kommitténs förslag angående myndigheternas ledningsfunktioner är mycket blandade. Svaren uppvisar en stor variationsrikedom både i sättet att resonera och i fräga om slutsatserna. Det är därför svårt atl systematiskt redovisa ståndpunkterna uppdelade på olika delfrågor. Även om avvikande meningar i förhållande till kommitténs förslag är vanliga går det knappast att därur skönja ett mer enhetligt mönster.

Några huvudintryck kan ändå sammanfattas så atl remissinstanserna fillslyrker

- att ansvariga styrelser inrättas i vissa myndigheter som driver affärsverksamhet,

- att stabsmyndigheterna blir enrådighetsverk,

- att försvarsmyndigheterna under ÖB blir enrådighetsverk

När det gäller övriga förvaltningsmyndigheters ledning kan konstateras

- atl vissa av de myndigheter som konkret berörs av förslagen och som yttrat sig förordar att den nuvarande styrelsemodellen, eventuellt med vissa modifieringar, tillämpas även i framliden,

- alt en majoritet av övriga remissinstanser som tagit ställning till modellerna förordar alt förvaltningsmyndigheter leds av sin chef med stöd av ett råd.

Bland de instanser som förordar att lekmannastyrelserna behålls som huvudform för myndigheternas ledning, samtidigt som ansvaret klargörs och ledamöternas roller preciseras, fmns flera intresseorganisationer.Dessa invänder emellertid inte mol att enrådighetsstyre införs i vissa speciella fall, t. ex. i stabsmyndigheter.

Skälen för min bedömning

Allmänna överväganden: Folkviljans genomslag i samhällslivet garanteras enligt min mening för statens del bäst, och i störst konsekvens med grundlagen, genom riksdagens och regeringens direkta styrning av de statliga myndigheterna. Folkviljans genomslag garanteras därutöver mest effektivt genom de pariamentariska organen i kommunerna.

Myndigheternas lekmannaslyrelser kan också vara en kanal för folkvil
jan men det är av olika skäl svårt att renodla dem till en sädan huvudfunk
tion. Med myndigheternas ställning under regeringen följer ett lydnadsför
hållande som med en strikt tolkning av innebörden skulle legitimera att
regeringsbildande parti(er) överlämnade beslutsbefogenheterna i myndig
heterna till sina företrädare. En sådan ordning vill jag emellertid bestämt
avvisa eftersom ledningsorgan i myndigheterna med blandad sammansätt
ning är önskvärda från andra utgångspunkter. Detta kan förenas med 85

konstitutionens krav och med krav på effektivt fullgörande av uppgifterna i Prop. 1986/87:99 enlighet med regeringens intentioner, om inflytandet i merparten frågor utformas som rådgivande och om beslutsfunktionerna i övriga frågor tydligt anges av regeringen.

Få av dagens lekmannaslyrelser lorde fungera som ledningsorgan i egentlig mening. Verksledningskommittén har. i likhet med många andra iakttagare, visat att myndigheterna i praktiken leds av beslutande verkschefer som till sitt förfogande har externt rekryterade referensgrupper i form av lekmannaslyrelser med rådgivande och informationsförmedlande uppgifter. Del kan inte uteslutas att del är denna roll i praktiken som varit anledningen till alt lekmannastyrelserna kunnat inlemmas i det svenska förvaltningssystemet ulan atl egentligen ifrågasättas. Det måste naturligtvis samtidigt betecknas som otillfredsställande alt en form för beslutsfattande kunnat vinna acceptans pä grundval av atl den egentligen inte fungerar som tänkt.

Verksledningskommittén redovisar för sin del tvä huvudmodeller för myndigheternas ledningsfunktion, styrelse i egentlig mening med ansvar inför regeringen samt enrådig myndighetschef som vid sin sida har ett rådgivande organ sammansatt av lekmän. Avgörande för om en myndighet ska ha en styrelse är, enligt kommittén, huruvida regeringen i väsentlig omfattning har delegerat befogenheter till myndigheten, vilka inrymmer en betydande handlingsfrihet i uppgiften att leda och ansvara för utvecklingen inom det egna verksamhetsområdet. Kommittén menar att ett betydande mått av sådan handlingsfrihet i dag finns hos vissa myndigheter som tillämpar ramlagar, som bedriver affärsverksamhet eller som beslutar om användning av penningmedel i stor omfattning.

Kommittén ansluter sig till de flesta av de motiv som anförts för ett ökat lekmannainflytande i statsförvaltningen och har inte sett som sin uppgift alt ompröva institutet som sådant. Uppgiften har i stället varit att pröva vilka organisatoriska former som ger det externa inflytandet störst möjlighet att påverka de statliga verksamheterna på ett demokratiskt och för verksamheten effektivt sätt.

Båda modellerna har enligt min mening åtskilliga förtjänster. Bl.a. undanröjs den oklarhet om ansvarsfördelningen mellan verkschefer och lekmän som behäftar dagens lekmannaslyrelser. Meningarna om modellernas tillämpning har dock varit delade inom kommittén. Dessa meningsskiljak-tigheter kommer till än tydligare uttryck i remissopinionen.

Somjag tidigare anfört menar jag alt lekmannainflytandel är ett värdefullt inslag i förvaltningen. Det är värt att framhålla atl lekmännen vid sidan av sin allmändemokratiska insynsuppgift kan bidra i sakfrågorna genom atl ge balans ål emellanåt strikta professionella ijänstemannabe-dömningar.

Det finns emellertid skäl atl närmare pröva hur denna grundsyn ska omsättas konkret i det enskilda fallet. Jag hyser bl.a. tvivel om atl egentliga och ledningsansvariga styrelser verkligen innebär att ansvars- och befogenhelsfördelningen mellan regeringen och myndigheterna görs tydlig och atl styrbarheten därigenom ökar.

Det är i och för sig logiskt att koppla ledningsfunktionens utformning till 86

omfattningen av den delegering som riksdagen och regeringen gjort. Denna Prop. 1986/87:99 i teorin rimliga ståndpunkt är emellertid svår all tillämpa när del kommer till att välja vilka myndigheter som ska tillämpa den ena eller andra renodlade modellen, vilket också framgår av de mycket olika ståndpunkter remissinstanserna kommit till när de prövat principernas tillämpning i de enskilda fallen. Delta är sannolikt en följd av atl det är mycket svårt atl typindela myndigheterna. Många har en myckel blandad verksamhet och är därför svåra att hänföra lill en bestämd kalagori.

En vanlig synpunkt från remissinstansernas sida av principiell natur är därtill alt om huvudintresset är att skapa bättre förutsättningar för en effektiv styrning av förvaltningen, och klarare och mer entydiga relationer mellan regeringen och myndigheterna, framstår modellen med en enrådig verkschef som den följdriktiga. De krav som styrelsemodellen ställer på lojalitet och följsamhel gentemot regeringen hos de enskilda ledamöterna bedöms vara svåra alt förena med andra önskemål. Jag har fäst avseende vid denna synpunkt.

Min uppfattning är att enrådighetsmodellen i princip är tillämpbar i alla myndigheter. Styrelsemodellen i kommitténs bemärkelse är, med hänsyn till de sakligt starka invändningar som riktats mot den, tillämpbar endast i vissa myndigheter. Det bör emellertid, enligt min uppfattning, gälla att lekmannainflytandel skall tillämpas brett och ges en reell innebörd. Jag är inte beredd atl förorda en lösning som ger lekmännen en ställning ulan inflytande. Lekmännens funktion måste vara och upplevas som viktig.

Som framgår av avsnitt 9 föreslår jag atl ansvariga koncernstyrelser inrättas i affärsverken. Där har statsmakterna delegerat befogenheter av sådan omfattning och betydenhet att del är starkt motiverat att låta styrelser ha ansvaret inför regeringen för verkens totala verksamhet.

För förvaltningsmyndigheterna i allmänhet har jag gjort en annan bedömning. Del framstår för dessa som angelägel att bäde åstadkomma klara ansvarsförhållanden och bibehålla det värdefulla lekmannainflytandel. Ska denna tvåfaldiga ambition kunna förverkligas följer enligt min mening att lekmannainflytandel i de flesta frågor bör utformas som rådgivande. Råd-givarrollen möjliggör atl det i lekmannaorganen ingår företrädare för t.ex. riksdagspartier och intressegrupper utan att detta innebär besvärande lojalitetskonflikter. Besluts- och ansvarsfördelning mellan verkschef och lekmän blir tydlig och befogenheter och ansvar parallellslällda. Myndigheternas profession markeras. Lekmännen binds ej upp inför senare ställningstaganden. Politiska överväganden lämnas till de centrala instanser där del politiska ansvaret utkrävs.

Med en tydligare rollfördelning kan lekmännen frigöras till en mer aktiv och pådrivande funktion som i realiteten kan häva något av den passiva roll som många styrelser i dag uppenbarligen har. Detta kan säkerställas genom lekmannastyrelsernas sammansättning och genom vissa grundläggande regler som tillskriver lekmännen bestämda rättigheter.

I vissa ärenden bör emellertid styrelserna tilldelas beslutsbefogenhet.
Mina ställningstaganden på denna punkt ansluter till vad jag tidigare anfört
om föreskriftsmaktens utövande och om utvecklingen av ett nytt budget
system. 87

Beslui om föreskrifter: Lagar bör utformas på ett sådant sätl att riksda- Prop. 1986/87:99 gen och regeringen inte avhänder sig viktiga delar av normgivningsmakten. Resultatet av den översyn som nu påbörjats gällande bemyndiganden till myndigheter att själv besluta föreskrifter mäste vidmakthållas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Del slår samtidigt klart att det i vissa fall är prakliskt ogörligt att utforma lagar på etl sådant sätt att alla detaljbestämmelser kan skrivas in i lagen. Det kan vara både nödvändigt och önskvärt att lagstiftaren överlämnar till underordnade instanser att fylla ut lagens materiella innehåll. Det lorde t.ex. vara helt omöjligt att utforma en arbetsmiljölag som i detalj läcker alla upptänkliga framtida situationer som vållar risk för liv och hälsa i arbetslivet. Del är likaledes i hög grad önskvärt att lagar som reglerar verksamheter för vilka landsting och kommuner har ansvaret får elt sådant innehåll att det finns ett faktiskt utrymme att utforma verksamheten på det sätt som passar bäst efter de lokala förhållandena. Annars skulle den önskvärda delegeringen till kommunerna allvarligt försvåras. Det bör också tillmätas stor betydelse att det i del kommunala beslutssystemet finns inbyggt en medborgerlig kontroll genom de folkvaldas deltagande i besluten.

Att lagar av mindre precis karaktär fortfarande kommer att finnas innebär samtidigt atl många myndigheter även i framtiden kommer att besitta en viss, ibland betydande, normgivningsmakt. Lagstiftningstekniken innebär att beslut av politisk art förs till myndighetsnivån, eftersom det är fråga om att omforma politiska intentioner till konkreta handlingslinjer, vilka kan ha myckel stor betydelse för den som berörs och vilka kan få politiska konsekvenser för en sittande regering. Myndigheten kan i någon män sägas träda i regeringens ställe när den utfärdar föreskrifter. Det fmns därför starka skäl att vid denna typ av beslut komplettera myndighetens professionella kunnande med ett allmänt medborgerligt omdöme och med den områdeskunskap som kan finnas representerad i en lekmannastyrelse.

Jag vill därför förorda att föreskrifter som utfärdas av en myndighet och som riktar sig till allmänheten skall beslutas av myndighetens styrelse. I detta innefattar jag föreskrifter som riktar sig till kommuner, landsting, företag och enskilda. Del är däremot inte nödvändigt att föreskrifter som reglerar interna förhållanden i den egna myndigheten eller riktar sig till annan statlig myndighet beslutas av styrelsen. En särskild utredare (C 1985:02), somjag efter regeringens bemyndigande tillsatt, skall bl. a. lämna förslag till ny verksförordning som skall reglera dessa och vissa andra förhållanden (dir. 1985:34). Det ankommer därvid på utredaren att föreslå hur verksstyrelsernas beslutsbefogenheter i här berörda hänseenden närmare skall avgränsas. Jag återkommer till utredarens uppgifter i det följande (avsnitt 8.8).

Självklart måste styrelsernas befattning med dessa ärenden ske på ett
sådant sätt att uppgiften blir praktiskt hanterlig. Jag är medveten om att
vissa myndigheter utfärdar en stor mängd föreskrifter. Jag vill samtidigt
betona alt det är angeläget att styrelserna känner ett ansvar för resp.
myndighets totala regelgivning och jag menar att beslutsrätten därför ock
så i princip bör vara fullständig. Del ankommer på den nyss nämnda
utredaren att överväga om det av praktiska skäl bör införas en möjlighet 8

för styrelserna att delegera beslutsrälien i fall där detta kan ske utan Prop. 1986/87:99 olägenhet.

Beslut om anslugsframställning och verksamhetsberättelse: Anslagsframställningen är etl viktigt dokumentet om en myndighets verksamhet. Den är i huvudsak framåtblickande, men innehåller i allmänhet också vissa resultatredovisningar. Anslagsframställningens självklara ställning som centraldokument har givelvis sin grund i atl den bildar underlag för tilldelning av medel till myndigheten. Den skrivs för regeringen för alt senare ligga lill grund för beslut i riksdagen. Men samtidigt erbjuder den en möjlighet för myndigheten själv all återkommande genomlysa hela verksamheten. Som regel är del i dag myndighetens styrelse som beslutar om anslagsframställningen. Starka skäl talar enligt min mening för att delta bör gälla även i fortsättningen.

I etl nytt system med flerårsbudgetering kommer anslagsframställningen de år en fördjupad prövning av myndighetens verksamhet skall göras att bli av mycket stor belydelse. Den kommer alt styras av myndighetsspecifika direktiv från regeringen på ett sätl som inte är vanligt i dag. Kravet på myndigheterna att på elt kvalificerat sätl redovisa effekterna av sin verksamhet kommer att vara starkt, liksom på atl sådana redovisningar presenteras på ett lättillgängligt sätt och utformas så alt de kan ligga till grund för politiska beslut. Anslagsframställningar och verksamhetsberättelser bör i hög grad inriktas på kvalificerade analyser av utvecklingen inom verksamhetsområdet liksom effekter av riksdagens och regeringens tidigare beslut, och bör innehålla mera grundliga prövningar än som är vanligt i dag angående myndigheternas egna uppgifter.

Bl.a de krav som ställs på prövning och ifrågasättande talar enligl min mening för all de externt rekryterade ledamöterna i styrelsen aktivt bör delta i arbetet med atl la fram dessa viktiga styrdokument. För att ge uppgiften tyngd bör de också besluta.

Lekmannaslyrelsen har sannolikt större möjligheter än verkschefen atl inta en fri och obunden hållning till myndigheten och dess verksamhet. Det ingår i allt ledarskap att lojaliteten i hög grad binds till den egna organisationen, även om uppdragsgivaren är någon annan. En lekmannaslyrelses medverkan i beslut och bakgrundsarbete, angående det viktigaste underlaget lill regeringen och ytterst riksdagen, kan bidra lill all stärka banden också mellan regeringen och verkschefen och samtidigt ge de viktiga externa impulser som är nödvändiga för att en verklig prövning ska komma till stånd. Jag vill stryka under atl detta då förutsätter alt styrelsen deltar aktivt i hela processen och inte allenasl blir beslutande i formell mening.

Beslut i andra ärenden: De nyss angivna beslutsbefogenheterna för lekmannastyrelserna bör gälla generellt. Regeringen kan föreskriva detta i en särskild förordning, vilket jag återkommer till i det följande (avsnitt 8.8). Regeringen bör därutöver ha möjlighet atl efter lämplighetsbedömningar i de enskilda fallen tilldela styrelserna beslutsbefogenheter även i andra ärenden. Sådana befogenheter anges då i resp. myndighels instruktion.

Jag har i och för sig den grundläggande uppfattningen att regeringen bör
vara restriktiv med atl tilldela lekmannastyrelserna i allmänna föryall- 89

ningsmyndigheter sådana ytteriigare beslutande uppgifter, men myndighe- Prop. 1986/87:99 lerna är sinsemellan så olika alt undanlag kan motiveras.

Vilka dessa undanlag kan vara bör inle bindas genom överväganden och förslag nu, men vad som kan komma i fråga är t. ex. att lekmannaslyrelser i enstaka fall får i uppgift att falla beslut i överprövningsärenden om de är principiellt viktiga, om myndigheten samtidigt är sista instans saml om beslut på lägre nivå har fattats av lekmän. Jag vill på denna punkt hänvisa till prop. 1983/84:120 om regeringens befattning med besvärsärenden, där föredraganden ulan ställningstagande tog upp frågan med särskilt avseende på centralmyndighets överprövning av länsstyrelsebeslut (s. 22) och med hänvisning till det då pågående arbetet i verksledningskommittén. Del kan också komma i fråga att pröva olika beslutsmodeller i myndigheter som ulan att vara affärsverk bedriver en omfattande affärsverksamhet.

Regeringen bör vara fri all besluta om detta i varje särskilt fall. Det är inte möjligt att nu redovisa en exakt beslutsfördelning mellan verkschef och styrelse i vae enskild myndighet.

I etl bestämt ärendeslag föreslår jag i överensstämmelse med verksledningskommittén att nuvarande praxis med styrelsebeslut generellt upphör. Det gäller myndigheternas remissvar på utredningar. Del är inte tillfredsställande alt myndigheters remissynpunkter färgas av partipolitiska eller intressemotiverade överväganden. Synpunkter av sådant slag kommer fram i utrednings- och beslutsprocessen på annat sätl, t.ex. genom egna remissvar från berörda organisationer liksom genom representation redan i utredningen, genom uppvaktningar hos regeringen eller riksdagsutskotten, etc. Regeringen och riksdagen har inga svårigheter att fånga in sädana opinionsyttringar. Men de behöver komplettera denna information med underlag som följer av myndigheternas professionella bedömningar i olika frågor. Jag har uppfattningen alt synpunkter grundade på den sakkunskap myndigheterna besitter bäst framförs som tjänslemannasynpunkler. Jag menar därutöver att det är en tillgäng i det demokratiska systemet att det är klart på vilka grunder olika instanser yttrar sig i viktiga samhällsangelägenheter. Det bör därför vara verkschefen eller den tjänsteman till vilken denne delegerat rätten som bör besluta i remissärenden. Vad jag nu sagt skall givetvis inte hindra alt verkschefen inhämtar styrelsens råd.

Styrelsens ansvar: Eftersom regeringen inte delegerar några befogenheter till lekmannastyrelserna i deras allmänna rådgivnings- och insynsuppgifter finns i de delarna inte heller något ansvar att utkräva. De har att lösa sina uppgifter efter bästa förstånd och med hänsyn tagen till medborgarnas, avnämarnas eller sakkunskapens krav. Det ankommer pä myndighetens chef att bedöma om styrelsens ståndpunkter är förenliga med riksdagens och regeringens intentioner och de lagar och förordningar som styr verksamheten. Men för att en styrelse skall kunna fullgöra sina uppgifter måste den vara tillförsäkrad vissa rättigheter gentemot myndighetschefen. Vad det i första hand gäller är rätten att yttra sig över förslag till beslut och att få yttrandet bifogat beslutet. Del kan också vara fråga om rätten till viss information eller rätt att få resurser avdelade inför behandling av vissa ärenden.

Styrelserna bör i första hand ägna sig åt myndigheternas utåtriktade 90

verksamhet, t. ex. frågor som rör myndigheternas förhållande lill enskilda, Prop. 1986/87:99 andra myndigheter eller kommuner. Det är i myndigheternas utåtriktade verksamhet som behovet av externt inflytande återfinns och del är i sådana frågor de externa krafterna kan tillföra kunskaper och omdöme utöver vad som finns inom en myndighet. Gemensamt för alla styrelser bör vara att de skall hållas informerade om allt av vikl som rör myndigheternas verksamhet. 1 insynsrätten ligger att verkschefen alllid ska höra styrelsen i viktiga frågor och efterkomma en begäran om information. Med viktiga frågor avser jag bl. a. utfärdande av allmänna råd (en uppgift som nära ansluter till utfärdandet av föreskrifter), verkställighetsärenden av prejudicerande eller policyskapande natur, saml ärenden i övrigt av strategisk betydelse, t. ex. siörre organisationsförändringar. Resultatet av extern och intern revision bör alltid presenteras för styrelsen. Alt en styrelse skall ha möjligheter att lämna sina synpunkter på hur myndigheten löser sina serviceåligganden framstår som självklart, eftersom en huvuduppgift är all utöva insyn och förmedla inflytande frän allmänhet eller avnämare av myndighetens tjänster.

Styrelsen skall givetvis vara ansvarig för de beslut den fattar. Det ankommer som vanligt på de enskilda ledamöterna att göra sina egna bedömningar och reservera sig till beslutet om styrelsens mening avviker från den egna. Bestämmelser om regler för omröstning finns i förvaltningslagen (1986:223). Reglerom vilka krav som gäller för styrelsens beslutsförhel tas in i resp. myndighets instruktion.

Myndighetsinstruktionerna bör, somjag anfört, göras lydliga. Del skall klart framgå vilken beslutsfördelning som gäller mellan verkschef och styrelse. Det är regeringen som genom instruktionens bestämmelser avgör i vilka klart angivna ärenden styrelsen beslutar. En instruktion bör således inte få innehålla den i dag vanliga formuleringen att styrelsen avgör frågor som hänskjuts till den av generaldirektören. Den bör inte heller få innesluta bestämmelse med innebörden att myndigheten leds av styrelsen. Ledningen skall tillkomma verkschefen.

Ordförandeskap: Med det förslag jag nu lämnat följer att beslutsrätten delas mellan verkschefen och lekmannaslyrelsen. Samtidigt har jag betonat att verkschefen normalt kommer alt vara den som inför regeringen ansvarar för myndighetens verksamhet.

Ansvar och beslutsbefogenheter bör vara nära sammankopplade. En ansvarig verkschef bör därför ha ett tongivande inflytande även i ärenden där han eller hon inte har en sjävsländig beslutsrätt. Detta motiverar att verkschefen inte bara ingår i styrelsen ulan också är dess ordförande.

Mitt förslag i denna del stämmer således överens med den ordning som i de flesta fall gäller i dag. Såväl verksledningskommittén som vissa remissinstanser har dock pekat på alt verkschefens ordförandeskap kan innebära en risk för all styrelserna passiviseras. Det blir naturiigt nog lätt så att ordföranden förväntas vara den främste initiativtagaren i ett kollektivt beslutsorgan.

Jag är medveten om förhällandet men hyser tilltro lill att mina förslag i
övrigt både markerar ett initiativansvar för styrelsen och dess enskilda
ledamöter och uppmuntrar till initiativ. Detta bör också markeras i de 91

Verksledningskommittén: Dess förslag överensstämmer i väsentliga delar med min bedömning. För vissa myndigheter inom jordbruks- och arbetsmarknadsområdena föreslår kommittén att partsammansatta förhandlingsdelegationer inrättas under resp. styrelse för att förbereda styrelsens beslut. Förhandlingsdelegationerna skulle inte ha någon egen beslutsrätt. Principiellt anför kommittén att intressegruppsrepresenlanter inte bör placeras i ansvarsposition i förhållande till regeringen.

Remissinstanserna: De motsätter sig i flera fall att särskilda förhandlingsdelegationer inrättas. Intresseorganisationernas principiella syn skiljer sig i flera fall från kommitténs när det gäller de egna representanternas roll i myndigheternas ledningsorgan. Även de myndigheter som i dag har intressegruppsrepresenlanter i lekmannastyrelserna riktar, med få undantag, kritik mot kommiiténs analys i denna del. Övriga instanser delar i allmänhet kommitténs bedömning.

Skälen för min bedömning: Vilket slag av externt inflytande de olika styrelserna bör förmedla är lill stor del avhängigt av resp. myndighets verksamhet. Tillskott av områdeskunskap och professionellt kunnande är viktigt i många myndigheter. En styrelse vars uppgift i första hand är att tillföra någon form av professionell sakkunskap eller kunskap om avnämarnas krav och behov, bör därför sättas samman så att del finns inslag av expertis resp. företrädare för avnämarna. I, den mån en myndighet riktar

sin verksamhet direkt mol medborgarna bör representanter för del allmän- Prop. 1986/87:99 na medborgerliga omdömet ingå. För en styrelse i en sådan myndighet gäller all dess främsta uppgift är atl tillföra medborgerligt omdöme till en demokratiskt känslig verksamhet och att slå vakt om del allmänna intresset och medborgarnas rätt. Det medborgerliga omdömet representeras bäst av folkvalda i riksdag, landsting och kommuner.

Styrelserna bör vara små. Verksledningskommiltén föreslog högst tio ledamöler, vilket även för mig framstår som en rimlig riktningsangivelse. Det bör då framhållas att del rör sig om en maximirekommendation. Inget kan generellt anföras som hindrar alt en styrelse är mindre än så, om det bedöms ändamålsenligt i det enskilda fallet.

Det ligger inget allmänt inlresse i alt eftersträva representativitet för olika grupper i samhället. Ledamöterna skall utses efter de personliga förutsättningarna att fylla uppgiften. Del ligger däremot i sakens natur att regeringen många gånger har anledning att använda sig av t. ex. intresseorganisationernas personkännedom och utnämna ledamöter på förslag av dessa, i förlitande på atl nominerade personer har de nödvändiga kvalifikationerna. Men ledamöterna har alltid sitt uppdrag från regeringen.

I vissa speciella undantagsfall, där del ligger stora fördelar i att intresseavvägningar och samförstånd kan uppnås på myndighetsnivån, finns emellertid skäl alt sätta samman styrelserna så atl intressena balanseras.

Jag vill således vad gäller arbetsmarknadsområdet slå vakt om den ordning som gäller i dag för främst arbetsmarknadsstyrelsen, arbetarskyddsstyrelsen och AMU-styrelsen. Delta medför i och för sig en form av intresseavvägning, som skiljer sig från andra myndigheters, genom att regeringen lämnar delar av den beslutskompetens som myndigheten fört'o-gar över öppen för överläggningar mellan dem som berörs. Men eljest skulle de oundvikliga intressekonflikterna inom myndigheternas verksamhetsområde ständigt föras lill regeringsnivån för avgörande där. Trepartssamverkan på myndighetsnivån erbjuder i dessa speciella fall myckel stora fördelar både när det gäller möjlighet till förankring av beslut och när det gäller administrativ smidighet.

Även för statens jordbruksnämnd bör liksom nu är fallet en sådan ordning tillämpas som innebär all olika berörda intressen blir representerade i nämnden. Jag förutsätter atl instruktionerna för de berörda myndigheterna kan få en utformning som i stort överensstämmer med dem som gäller för närvarande och samtidigt innebär att beslutsfördelningen mellan resp. verkschef och lekmannastyrelse blir tydlig och klar. Klarheten är motiverad av att det även i dessa myndigheter är verkschefen som inför regeringen ansvarar för myndighetens verksamhet.

Sammansättningen av styrelserna bör enligt min mening inte regleras,
men antalet ledamöter skall framgå av resp. myndighets instruktion. Nor
malt bör därvid inle föreskrivas att ersättare för ordinarie ledamöter skall
utses. För detta finns i allmänhet inga skäl eftersom det inle är fräga om alt
upprätlhälla någon balanserad representativitet. I de nyss angivna undan
tagsfallen kan dock denna grundprincip brytas och ersättare förordnas.
Där är intresserepresenlationen medvetet vald som princip för samman
sättningen. 93

Jag menar således, alt regeringen alltid bör vara fri all avgöra en styrelses sammansättning. Därför bör inte heller nomineringsförfarandet regleras. Nuvarande praxis med att regeringen i vissa fall inhämtar.försiag från riksdagspartier och intresseorganisationer bör däremot bestå.

Inför nominering och tillsättning av ledamöter i lekmannaslyrelser är det därvid angelägel att uppmärksamma jämställdheten.

Jag vill nämna att regeringen mol denna bakgrund vidtagit åtgärder som skall öka möjligheterna all föra fram namn representerande båda könen vid beredning av regeringens beslut om tillsättning av ledamöler i statliga styrelser. Här åsyftas de åtgärder som jag redogör för dels i årets budgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. 2 p. 5), dels i del föregående (avsnitt 7.5.4). Jag anser det angeläget att alla som har att lämna förslag inför tillsättning av styrelseledamöter agerar så att regeringen kan välja bland kandidater av båda könen.

Jag vill poänglera att en bättre balans mellan kvinnor och män i statliga styrelser ger styrelserna bättre möjligheter att fullgöra de uppgifter regeringen lägger på dem. Ett mångsidigt och brett perspektiv kan anläggas på uppgifterna genom kvinnors och mäns olikartade erfarenheter.

Prop. 1986/87:99

Verksledningskommittén: Dess förslag överensstämmer med min bedömning.

Remissinstanserna: De myndigheter som lämnat synpunkter i denna del tillstyrker med få undantag kommitténs förslag. De anställdas organisationer förordar dock - med undantag av SACO/SR och Metallindustriarbetareförbundet som stödjer förslaget — att nuvarande beslutanderätt bibehålls för personalföreträdarna.

Skälen för min bedömning: Enligt min mening är personalrepresentationen i statliga myndigheters styrelser värdefull för de anställdas insyn och inflytande. Det är viktigt bl. a. att personalen genom sina företrädare direki kan följa och delta i de diskussioner och överväganden som äger rum under styrelsens sammanträden. Olika frågor som styrelsen behandlar får också en mer mångsidig belysning genom att de anställdas erfarenheter och uppfattningar på detta sätt kan föras fram. Personalföreträdarnas närvaro vid sammanträdena bidrar dessutom allmänt sett till etl nära och förtroendefullt samarbete mellan personalorganisationerna och myndigheten. Liknande synpunkter har framförts av bäde verksledningskommittén och mänga remissinstanser. Personalföreträdarnas närvaro- och yttranderätt i statliga myndigheters styrelser bör därför behållas i samma utsträckning som nu.

Frågan om personalföreträdarnas rält atl delta i styrelsebesluten måste ses i belysning av de förslag som jag nyss har framfört om ansvarsfördel-

ningen mellan verkschef och styrelse och om styrelsernas beslutskompe- Prop. 1986/87:99 tens. En statlig lekmannastyrelse skall enligl förslagel fatta beslut om anslagsframställning inbegripet verksamhetsberättelse samt om utfärdande av föreskrifter till följd av bemyndigande i lagar och förordningar. En central fråga blir dä i vad mån de anställdas företrädare bör kunna utöva ett omedelbart inflytande i de frågor där styrelserna avses fatta beslut.

Nuvarande regler i kungörelsen (1974:224) om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse, m.m. (omtryckt 1982:1279) fastställdes år 1974 (jfr prop. 1974: I bil. 2 p. 7, InU 4, rskr. 95), alliså före tillkomsten av medbestämmandelagen (1976:589, MBL) och medbestämmandeavtalet (MBA-S). Enligt dessa regler har personalföreträdarna närvaro- och ylt-randerätl i alla frågor. De har därtill beslutsrätt i alla frågor utom sädana som rör del slag av verksamhet som myndigheten skall bedriva eller sådana där de kan anses jäviga på grund av sin partsslällning. Det ankommer på styrelsen atl avgöra om personalföreträdarna i de enskilda ärendena har rätt alt delta i besluten eller inte.

I nämnda prop. 1974:1 anförs bl. a. att elt ökat inflytande för de anställda i myndighetens högsta beslutande organ skapar gott underlag för en förbättrad information till de anställda om bakgrunden lill och motiven för myndighetens ställningstaganden i skilda frågor. Men samtidigt markeras att undanlag måste göras i personalföreträdarnas beslutanderätt av hänsyn till bl.a. de politiska instansernas bestämmanderätt.

Frågan om gränsdragningen mellan arbelslagarinflytandet och den politiska demokratin behandlas mer ingående i motiven till lagen om offentlig anställning (prop. 1975/76:105 bil. 2, InU 45, rskr. 404). Där konstateras bl. a. atl del bör tillkomma de politiska organen och, efter delegering, verk och andra myndigheter alt bestämma vilken typ av verksamhet som myndigheterna skall bedriva liksom målen för myndigheternas verksamhet och de ramar, inbegripet resursramar, inom vilka verksamheten skall bedrivas. Till del politiska beslutsområdet hänförs också den utåtriktade delen av myndigheternas verksamhet. Därmed avses främst myndighetsutövningens innehåll men också innehållet i annan verksamhet som riktar sig lill offentliga myndigheter och till allmänheten, dvs. lill medborgarna, företag, osv.

De frågor där de statliga lekmannastyrelserna avses fatta beslut enligt mina bedömningar nu kan hänföras till del politiska beslutsområdet. I konsekvens härmed finns således inte heller någon fråga där personalföreträdarna i praktiken kan utöva beslutsrätt i styrelserna utan att den politiska demokratin träds förnär. Jag vill i det följande närmare motivera mitt ställningslagande när del gäller myndigheternas beslut om sina anslagsframställningar.

Skyldigheten alt före den I september varje år lill regeringen lämna förslag till anslagsframställningar och andra framställningar som skall göras hos riksdagen nästa år har sin grund i allmänna verksstadgan. I februari varie år utfärdar regeringen direktiv för myndigheternas anslagsframställningar för del närmaste budgetåret. Till grund för direktiven ligger bl. a. de riktlinjer som riksdagen har fastställt för den fortsatta utgiftspolitiken.

För anslagsframställningarna för budgetåret 1987/88 har gällt bl.a. att 95

myndigheterna skall redovisa etl huvudförslag som innebär en med 5% minskad resursförbrukning fördelad på tre år. Myndigheterna skall därutöver - som en obligatorisk uppgift - granska de iransfereringssystem, m. m. som de administrerar i syfte all ge statsmakterna underlag för bedömningar av behovet av allmän omprövning, möjligheterna atl förenkla regelsystemen och minska administrationskostnaderna, minska indexkopplingar och andra automatikinslag, förbättra kassahållningen, m. m.

Till bilden hör också att regeringen som jag redovisat strävar efter atl utveckla sådana former för myndigheternas och regeringskansliets budgetarbete som medger atl analyserna av myndigheternas verksamhet och medelsbehov kan fördjupas, atl planeringen kan ske mer långsiktigt och atl dialogen mellan myndigheterna och regeringen kan förbättras. Härigenom skapas också nya förutsättningar all ge riksdagen väl underbyggda beslutsunderiag i bl. a. budgetpropositionen. Ett viktigt inslag är här försöksverksamheten med fördjupade anslagsframställningar och treåriga budgetramar.

Myndigheternas anslagsframställningar ingår således som etl led i den politiska beslutsprocessen och bör följaktligen inte omfattas av någon beslutsrätt för personalförelrädarna i myndigheternas styrelser.

Detta inverkar inte på arbetstagarnas rätt att, inom ramen för förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare, få det inflytande över myndigheternas anslagsframställningar som följer av medbestämmandelagen eller av kollektivavtal.

Jag vill i sammanhanget ocksä erinra om att enligt MBA-S får arbetsgivaren och berörda organisationer - med beaktande av de förutsättningar som ges i regeringens direktiv för myndigheternas anslagsframställningar och andra planeringsdirekliv från regeringen - sluta lokala kollektivavtal om formerna för arbetstagarorganisationernas och de anställdas medverkan i utarbetandet av myndighetens årliga anslagsframställning och i den planering i övrigl av verksamheten inom myndigheten som föranleds bl. a. av riksdagens och regeringens beslut om medelstilldelning, m. m.

Tilläggas kan att protokollet från de MBL-förhandlingar som har förts mellan myndigheten och de lokala arbetstagarorganisationerna med anledning av myndighetens anslagsframställning regelmässigt fogas till framställningen när den överlämnas till regeringen. De synpunkter och yrkanden som framförts av de anställdas organisationer vid dessa förhandlingar finns således tillgängliga vid budgetarbetet i regeringskansliet.

Jag anser sammanfattningsvis att arbelstagarinflytandet enligl mitt förslag får en sakligt riktig avvägning gentemot den politiska demokratin ocksä i frågor om myndigheternas anslagsframställningar genom dels informations-, förhandlings- och avtalsrätten enligl MBL och MBA-S, dels närvaro- och yttranderätten för personalförelrädare i myndigheternas styrelser.

Prop. 1986/87:99

Verksledningskommittén: Dess förslag överensstämmer med min.

Remissinstanserna: De tillstyrker kommitténs förslag.

Skälen för min bedömning: Jag delar verksledningskommitténs uppfattning aU det är angeläget atl ge utbildning lill ledamöterna i lekmannaslyrelser. En sådan utbildning bör klargöra styrelsens uppgifter, befogenheter, ansvar, arbetsformer samt dess roll och funktion i förhållande lill regeringen resp. verksledningen. Särskild uppmärksamhet bör ägnas de frågor där styrelsen har beslutsfunktioner. 1 myndigheter som får direktiv alt ge underiag för beslut om treåriga budgetramar bör de frågorna självfallet ges särskilt utrymme i utbildningen. Med utgångspunkt i den samlade bild som utbildningen bör ge av styrelsearbetet bör också de enskilda styrelseledamöterna kunna stämma av den roll de av regeringen tilldelats i styrelsen.

Jag ansluter mig till kommitténs uppfattning att utbildningen i fråga bäst anpassas lill de skiftande förutsättningarna om den genomförs som myndighetsvisa seminarier - förslagsvis omfattande en till två dagar.

Jag föreslår att regeringen tar initiativ till genomförande av sådana seminarier allteftersom de nya lekmannastyrelserna inrättas.

Motsvarande utbildning bör ocksä genomföras för affärsverkens koncernstyrelser.

För att skapa en gemensam plattform för myndighetens samlade ledningsfunktion kan det vara lämpligt att representanter för verksledningen, direktionen eller motsvarande också deltar i delar av utbildningen.

Utbildning bör också enligt min mening fortlöpande arrangeras för nytillkommande ledamöter som efter hand utses atl gå in i styrelserna. Utbildningen kan lämpligen genomföras enligt del mönsier för utbildning av nyulnämnda verkschefer somjag föreslagit i det föregående.

Prop. 1986/87:99

har visat att det i så gott som alla myndigheter finns en direktion, även om Prop. 1986/87:99 benämningen kan skifta. Direktionerna har alla del gemensamt att de består av myndighetschefen och dennes närmast underlydande chefer samt alt de inle är reglerade i myndigheternas instruktioner.

Jag ser det som naturligt att direktioner finns. De kan fylla en viktig funktion som rådgivare lill verkscheferna och som informationsförmedlare och sammanhållare inom myndigheterna.

Atl myndigheterna är sinsemellan olika innebär naturligtvis alt även direktionernas uppgifter kan växla, men jag utgår ifrån alt de i allmänhet behandlar frågor av strategisk vikl för myndigheterna och att de är forum där viktiga beslut kan diskuteras och förberedas. Som verksledningskommiltén påpekade bör de t. ex. kunna diskutera viktiga remissärenden.

När det särskilt gäller direktionernas befattning med överprövnings- och disciplinärenden vill jag anföra följande.

Jag har tagit intryck av de remissynpunkter som lämnats av myndigheter med stor vana alt hantera överklaganden. De visar bl.a. att den stora mängden ärenden av delta slag i vissa myndigheter kan innebära att det blir prakliskt helt ogörligt alt låta direktionen besluta i sådana ärenden. I andra fall, där verksamheten spänner över skilda områden, bedömer man det osannolikt att en direktionsbehandling kan tillföra ärendena något av vikt. Man förlitar sig i allmänhet på den speciella sakkunskap som finns inom en avdelning i myndigheten. Det har också anförts att överprövningsärenden i vissa fall är av så enkel beskaffenhet att det är naturligt att hantera dem på låga nivåer i myndigheten.

Jag är således inte beredd att förorda att direktionerna skall besluta i sådana ärenden.

Vad gäller disciplinärenden är dagens ordning normalt den, att det i myndighetsinslruktionerna finns bestämmelser om att styrelsen avgör frågor om skiljande från anställning eller om disciplinansvar, åtalsanmälan, avstängning eller läkarundersökning, såvitt gäller arbetstagare hos myndigheten. Med uttrycket "skiljande från anställning" avses tvångsentledigande, dvs. beslut från myndighetens sida om t. ex. uppsägning pä grund av arbetsbrist eller personliga förhållanden, om avskedande eller om obligatorisk avgång på grund av viss ålder eller sjukdom eller om förflyttning, alll med tillämpning av lagen om offentlig anställning.

På grund av de rättssäkerhetskrav som gäller i dessa ärenden är det av stor vikt atl besluten fattas av flera. Det är också detta som föranlett kommittén att föreslå direktionen som beslutsinstans, sedan kommittén menat att ärenden av denna typ inle bör avgöras av en myndighets styrelse. Även med mitt förslag angående myndighetsstyrelserna följer atl ärenden som här avses bör avgöras av någon annan än styrelsen.

Om direktionen skulle bli beslutande i disciplinärenden skulle den komma att betraktas som en disciplinnämnd i den betydelse som anges i kungörelsen om personalföreträdare i statliga myndigheters styrelse. Enligt 8 § kungörelsen 1974:224 skall personalföreträdarna vara ledamöter av nämnden med samma rättigheter och skyldigheter som andra ledamöter.

Jag är inte beredd atl nu föreslå någon ändring angående personalföre
trädarnas ställning i dessa ärenden. Det innebär att direktionen inte utan 98

8.7 Vissa myndigheter

8.7.1 Allmänt

De principer för ledningsfunktionens utformning somjag redogjort för bör gälla alla cenlrala myndigheter under regeringen, med vissa undantag som jag redovisar i det följande.

Till en början vill jag då konstatera att vissa myndigheter som i dag helt saknar lekmannainflytande bör få en styrelse i likhet med andra. Myndigheter utan styrelse finns främst inom försvars- och finansdepartementens områden. Jag återkommer till försvarsmyndigheierna och vill vad gäller finansdepartementets område endast nämna att tullverket ingår bland dem som i dag saknar styrelse. Även inom andra departementsområden finns enstaka exempel, t. ex. kammarkollegiet som tillhör civildepartementet.

8.7.2 Ledningsfunktionens utformning i vissa fall

Min bedömning: 1 vissa typer av myndigheter bör ledningsfunktionen ges en särskild utformning.

Verksledningskommittén: Dess förslag överensstämmer med min bedömning.

Remissinstanserna: Deras synpunkter överensstämmer med min bedömning.

angelägna. Jag delar kommitténs och remissinstansernas bedömning alt en Prop. 1986/87:99 rådgivningsfunktion för lekmännen är den mest naturliga och ändamålsenliga i dessa fall. Sammansättningen av rådgivande organ bör dock varieras med hänsyn till myndigheternas skilda uppgifter. Ett pariamentariskt inslag ter sig främmande mot bakgrund av att det rör sig om regeringens stabsmyndigheter, men kan ändå aktualiseras för RRV. Det ankommer på regeringen all närmare klargöra detta i anslutning till att nya instruktioner beslutas.

Forskningsråd och små nämndmyndigheter

Ledningsfunktionen i forskningsråden och de många små nämndmyndighelerna skiljer sig från andra myndigheter genom att deras beslutsfunktion i huvudsak eller till väsentlig del gäller rena verkslällighetsärenden. Det är också det kollektiva beslutsorganet eller dess ordförande som bår ansvaret inför regeringen. För forskningsrådens del gäller dessutom att ledamöterna inte enbart utses av regeringen. De utses till stor del av särskilda elektorsförsamlingar.

Verksledningskommittén fann inte skäl att föreslå nägra förändringar för de nämnda myndighetstyperna. Remissinstanserna instämde i den bedömningen och det gör även jag. Bortsett från vissa förändringar angående myndigheternas chefer och angående personalföreträdare bör de nuvarande ledningsfunktionerna enligt min mening således behållas intakta i hu-manistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet, medicinska forskningsrådet, naturvetenskapliga forskningsrådet, forskningsrådsnämnden, skogs- och jordbrukets forskningsråd, byggforskningsrådet saml vissa andra myndigheter med verksamhet som är snarlik forskningsrådens, t.ex. arbetsmiljöfonden och transportforskningsdelegationen. Detsamma bör gälla de små nämndmyndigheter i övrigt vilka inrättats för speciella uppgifter, dvs. presstödsnämnden, exportkreditnämnden, m.fl. De särskilda nämnder som inrättats för atl det befunnits välmotiverat med en särskild beslutsordning i vissa ärendeslag bör givetvis inte heller beröras av mina förslag. Jag tänker då på myndigheter av det slag som bl. a. koncessionsnämnden för miljöskydd eller hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd utgör exempel på.

Vissa kullurinsntutioner

Inom kultursektorn driver staten verksamhet såväl i stiftelse-, bolags- som
myndighetsform. Gemensamt för verksamheten är att den bör bedrivas
under stor frihet. Kultursektorns myndigheter har i vissa fall uppgifter som
skiljer dem från förvaltningen i övrigt. Jag tänker framför allt på museerna.
Det kan finnas skäl atl ge styrelserna i sådana myndigheter en mer fram
skjuten roll än i förvaltningen i övrigt. Beslut om styrelsens uppgifter bör
därför fallas utifrån förhållandena kring den enskilda institutionens upp
gifter och roll. Även inom kulturområdet bör dock givetvis gälla atl an
svarsfördelningen mellan myndighetschef och styrelse skall vara tydlig. 100

Myndigheter inom försvarsmakten Prop. 1986/87:99

De centrala myndigheter inom försvarsmakten som berörs av mina överväganden om myndigheternas ledning redovisas i följande tabell. Av tabellen framgår också om dessa myndigheter i dag har en lekmannastyrelse eller ej.

Myndighet Har lekmannastyrelse

överbefälhavaren Nej

chefen för armén

chefen för marinen

chefen för flygvapnet

rikshemvärnschefen

försvarels civilförvaltning

försvarets sjukvårdsstyrelse

fortifikationsförvallningen

försvarels materielverk Ja

värnplikisverket Nej

försvarshögskolan

militärhögskolan

försvarets förvaltningsskola Ja

försvarets radioanslall Nej

försvarets datacenlral Ja

försvarets läromedelscenlral Nej

krigsarkivet

statens försvarshistoriska museer Ja

Överbefälhavaren har en ledande roll inom försvarsmakten. Rollen preciseras närmare i en rad statsmaklsbeslut under senare år, bl. a. förordningen (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten (jfr Regeringens förordningsmotiv 1983:1). Det finns därför anledning alt, utifrån mina allmänna överväganden om myndigheternas ledning, särskilt pröva frågan om myndigheten överbefälhavaren bör ha en styrelse.

Riksdagen (prop. 1977/78:63, FöU 9, rskr. 174) har tidigare behandlat frågan om lekmannainflytande i försvarsmaktens centrala ledning. För lekmannainflytandel i fred inrättades etl rådgivande lekmannaorgan, benämnt militärledningens rådgivande nämnd, knutet till överbefälhavaren. Den operativa verksamheten och underrältelseljänsten undantogs från nämndens verksamhet.

Enligt min mening har nämnden fungerat väl. Den har emellertid inte de beslutsbefogenheter somjag vill ge myndighelsstyrelser i allmänhet.

De allmänna skäl som jag har anfört för sådana beslutsbefogenheter är inte tillämpliga på myndigheten överbefälhavaren. Den beslutar endast i undantagsfall om föreskrifter som rör allmänheten. Frågan om försvarsmaktens långsiktiga utveckling behandlas av statsmakterna i särskilda försvarsbeslut, som förbereds av pariamentariskt sammansatta försvarskommittéer. Därvid värderas också hur närmast föregående särskilda försvarsbeslut kunnat genomföras. Nägon lekmannastyrelse med beslutsbefogenheter hos överbefälhavaren behövs därför inte.

1 fråga om försvarsmaktens övriga myndigheter anser jag, med hänsyn
till överbefälhavarens ledande roll, att de inte generellt bör ha lekmanna
slyrelser. Att de i vissa fall har del i dag bör ses mot bakgrund av atl dessa
styrelser har tillkommil genom separata beslut vid olika tidpunkter och vid 101

en tid då överbefälhavarens ledande roll inte var lika klart uttalad som den Prop. 1986/87:99 är nu, samt mot bakgrund av myndigheternas uppgifter i dag. Frågan om vilka av dessa myndigheter som i fortsättningen skall ha lekmannaslyrelse får enligt min mening prövas i varie enskilt fall, t. ex. i samband med större organisationsöversyner. Det bör ankomma på regeringen alt besluta härom. Jag har i denna fråga samrått med chefen för försvarsdepartementet.

Vissa andra myndigheter

Vid sidan av de ovan redovisade myndighetstyperna där del kan vara motiverat alt göra avsteg från de principer för ledningens utformning som jag tidigare anmält finns även vissa andra myndigheter som bör behandlas särskilt. De myndigheter jag åsyftar har, bortsett från stora skillnader i övrigt, så speciella uppgifter atl del är motiverat atl utforma ledningsfunktionen på de särskilda grunder som gäller i del enskilda fallet. Myndigheter inom rättsväsendet, som justitiekanslern och riksåklagaren, liksom också statens arbetsgivarverk, kan trots sina skilda förutsättningar få illustrera myndigheter av den typ somjag här tänker på.

Länssryrdserna

En speciell fråga som kommittén tar upp gäller länsstyrelsernas ledningsfunktion. Jag delar kommitténs uppfattning alt denna fråga bör bli föremål för prövning i samband med utvärderingen av den försöksverksamhet med samordnad länsförvaltning, som inleddes i Norrbottens län den 1 juli 1986 med stöd av en särskild lag (1985:1073). De förtroendevaldas medverkan har varit en central fräga under förberedelsesarbetel inför försöket. Den modell som nu prövas i Norrbottens län innebär betydelsefulla ändringar jämfört med den ordning som gäller i övrigt för den regionala förtroende-mannaorganisationen (jfr även förordningen 1986:1123 med instruktion för länsstyrelsen i Norrbottens län). Länsstyrelsens styrelse utser i sin helhet de s. k. funklionsstyrelserna som ersätter lantbruksnämnden, rennäringsdelegationen, länsbostadsnämnden, länsskolnämnden och fiskenämnden. Länsvägnämnden har ersatts av ett råd för kommunikationsfrågor. Den hittillsvarande ordningen, där landstinget utser vissa, regeringen andra och länsstyrelsen åter en del ledamöter medan nägra har varit självskrivna, har ersatts av att länsstyrelsens styrelse utser samtliga. Funktionsstyrelserna har ett klart definierat ansvarsförhållande inför länsstyrelsens förtroende-mannastyrelse. Av principiell betydelse är också frågan om beslutsfördelningen mellan styrelsen och funktionsstyrelserna. Länsstyrelsens styrelse har atl svara för den övergripande ledningen av ett avsevärt större verksamhetsområde än tidigare. Det innebär i sin tur alt den i hög grad får inrikta sig på övergripande frågor, som rör utvecklingen i stort i länet, medan frågor av detaljkaraktär skall behandlas i funklionsstyrelserna.

En av huvudfrågorna vid utvärderingen av försöksverksamheten blir att
belysa erfarenheterna och effekterna av denna nya ledningsmodell på
länsplanet. 102

Min bedömning: Myndigheternas beslutssystem och arbetsformer bör bestämmas av regeringen i en verksförordning och i myndigheternas instruktioner.

Verksledningskommittén: Frågan om den rättsliga regleringen har inte särskilt behandlats av kommittén.

Skälen för min bedömning: Myndigheternas organisation och arbetsformer bestäms i dag i allmänna verkssladgan och i resp. myndighets instruktion. I vissa fall är myndighetens organisation mer eller mindre bunden av elt riksdagsbeslut. Så är till exempel fallet om riksdagen fasl-ställi riktlinjer för en av regeringen föreslagen reform där regeringen samtidigt underställt en organisatorisk förändring av en myndighet riksdagens prövning.

Även i andra regeringsförfatlningar som gäller generellt för de statliga myndigheterna finns bestämmelser som rör myndigheternas organisation, arbetsformer och administrativa verksamhet. I elt antal författningar regleras också vissa speciella frågor som bevakning av statens rätt, upphandling, redovisning och revision samt förvaltning av statens egendom. Ytterligare regler finns i myndigheternas regleringsbrev. Många av de bestämmelser somjag nu nämnt är mycket detaljerade och lämnar endast etl litet utrymme för myndigheterna att själva besluta om.

För att regeringens styrning av myndigheterna skall bli effektivare, tydligare och klarare krävs att regelsystemet saneras. Somjag nämnt skall regeringen la ett fastare grepp när det gäller alt styra myndigheterna i stort, medan myndigheterna i siörre mån än i dag själva skall få besluta sin egen inre organisation. Denna ordning bör också avspegla sig i de regler som skall reglera myndigheternas verksamhet.

Jag har i delta syfte, efler regeringens bemyndigande, tillsatt en särskild utredare (C 1985:02) som skall se över regelsystemet och komma med förslag till en ny verksförordning som skall ersätta verksstadgan (dir. 1985:34). Utredaren skall också lägga fram elt principförslag lill utformningen av myndigheternas instruktioner samt i övrigl förslag lill hur övriga föreskrifter skall fogas lill del totala regelsystemet. En viktig utgångspunkt för arbetet år atl det nya regelsystemet utformas så alt det blir så lättöverskädligt och lättillgängligt som möjligt.

Med de riktlinjer somjag nu har föreslagit som utgångspunkt avser jag, sedan utredaren redovisat sitt uppdrag och detta beretts i vanlig ordning, att återkomma till regeringen med förslag om de förordningar som behövs.

affärsverkskoncerner. Förslagen och bedömningarna syftar lill atl dels Prop. 1986/87:99 förbättra riksdagens och regeringens styrning och kontroll av affärsverkskoncernerna, dels åstadkomma sådana förutsättningar för koncernerna att verksamheten kan bedrivas rationellt i förhållande till fastställda företags-och samhällsekonomiska mål.

9.2 Allmänna utgångspunkter 9.2.1 Affärsverken som myndigheter

De statliga affärsverken är postverket, televerket, statens järnvägar (SJ), luftfartsverket,statens vatlenfallsverk (Vattenfall), domänverket och affärsverket FFV. Regeringen har tidigare i årets budgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. 8) föreslagit att även sjöfartsverket går över till att bli ett affärsverk.

Affärsverken är myndigheter under regeringen. De är sålunda inga självständiga juridiska enheter utan en del av den statliga verksamheten. Verken äger t.ex. inte sina tillgångar och sitt kapital utan förvaltar dessa åt staten. Det gäller också aktierna i dotterbolagen.

För affärsverken innebär detta bl. a. att

— de är underkastade förvallningsrättsliga och andra offentligrättsliga föreskrifter,

— beslut om avgifter ankommer på regeringen; med undantag av vissa grundtaxor som riktas mot allmänheten har dock verken bemyndigats atl fatta sådana beslut inom ramen för avgiftsprinciper som beslutats av riksdagen och regeringen. I den verksamhet som bedrivs i fri konkurrens skall priserna av naturliga skäl beslutas av verken under samma villkor som hos konkurrenterna,

— ett beslut av ett affärsverk normalt kan överprövas i en högre instans,

— verken är befriade från statlig inkomst- och förmögenhetsskatt,

— verksamheten är underkastad offentlig insyn; dock ger sekretesslagen (1980:100, omtryckt 1985:1059, ändrad senast 1986:1407) bl.a. möjlighet att sekretessbelägga handlingar till skydd för affärsverksamheten,

— riksdagen och regeringen kan besluta om verkens inre organisation,

— verken är i utformningen av sin personalpolitik delvis bundna av de bestämmelser som tillämpas inom staten i övrigt,

— verkschefens ställning regleras i LOA, m. fl. författningar,

— verksstyrelsernas befogenheter finns inskrivna i verkens instruktioner.

9.2.2 Affärsverken som ekonomiska enheter

Affärsverken har i ekonomiskt avseende länge intagit en särställning jäm
fört med andra statsmyndigheter. Redan i 1911 års budgetreform slogs fast
att verken skulle betraktas som självbärande, affärsdrivande enheter. Det
ta markerades genom att driftverksamhelen kom att netloredovisas mot
statsbudgeten, dvs. i princip redovisas endast inleverans av överskott/un
derskott över statsbudgeten. För tjänster som samhället önskar köpa er- 104

håller verken särskilda anslag över statsbudgeten i enlighet med det s. k. Prop. 1986/87:99 offert systemet.

Affärsverken kan också i ekonomiskt hänseende styras enligt sedvanliga förelagsekonomiska principer och de upprättar t.ex. sedan länge årsredovisningar och bokslut med resultat- och balansräkningar på liknande sätt som större företag.

Verkens självständighet som ekonomiska enheter markeras av alt de har elt ansvar för förvaltningen av det kapital som disponeras i verksamheten. Traditionellt har dessa kapitalinsatser bestått av statskapital lill investeringar och vissl rörelsekapital samt rörlig kredit hos riksgäldskontoret. Riksdagen och regeringen har i sina ägar- och bankmässiga relationer till verken på senare tid givit tillslånd till nya former för verkens kapitalförsörining, antingen via riksgäldskonlorei eller för televerkets del också via den öppna, svenska kapitalmarknaden. Till denna bild skall också fogas atl vissa verk fält tillslånd alt bilda finansbolag.

9.2.3 Dotterbolagen

Atl affärsverken driver aktiebolag är ingen ny företeelse. Många av SJ:s bolag var tidigare enskilt ägda järnvägsbolag. När de enskilda järnvägarna förstatligades kom också deras bolag att införlivas i den statliga sektorn. Vallenfall har successivt kommit atl samarbeta med kommuner och privata intressen i såväl kraft- och värmeproduktionen som i eldistributionen. Aktiebolaget har därvid ansetts vara den mest ändamålsenliga formen att samarbeta inom. För televerkets, domänverkets och FFV:s del har bolags-sektorn vuxit till nuvarande omfattning under de senaste 5-10 åren.

Verksledningskommiltén har i sitt betänkandet redovisat ett antal faktorer som bidragit till att affärsverken skaffat bolag eller engagerat sig i bolagsverksamhel. Hit hör bl. a. möjligheten att samverka med kommuner och näringsliv, eftersom verksformen inte anses erbjuda tillräckliga möjligheter till fortlöpande samarbete dä verksamheten kräver bestående kapitalinsatser och risktagande från bägge parter. Hit hör ocksä alt bolagsformen ansetts medge en snabbare beslutsprocess, en siörre flexibilitet i finansiering och tjänslestruktur, att verksamheten i företagsekonomiskt hänseende bedrivs under konkurrensneutrala förhållanden och andra faktorer som är betydelsefulla för en verksamhet som bedrivs på en konkur-rensulsatt marknad. Attityder frän olika intressenter har också betydelse. 1 några fall har stagnation eller rationaliseringar inom basverksamheten påverkat de berörda verken att gå in på områden som gränsar till basverksamheterna.

För att verken skall få bilda eller förvärva bolag fordras riksdagens medgivande. För flertalet affärsverk har dock riksdagen i vissa fall delegerat sin beslutanderäll till regeringen. Tillkomsten av förvallningsbolag mellan verken och de rörelsedrivande bolagen har dessutom lett till bolagsgrupper som är mer fristående i förhållande till verken, men framför alll i förhällande till riksdagen och regeringen.

105

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med min bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker i stort kommitténs förslag. Några remissinstanser har invändningar mot förslaget. Procordia AB anser sålunda att det knappast låter sig göras att låta organisation, styrformer, lednings- och kontrollorgan anpassas till verksamheten oavsett associationsform. Industriförbundet anser att de områden inom affärsverken som arbetar i konkurrens skall omvandlas till aktiebolag och lämpligen föras över till Procordia AB, ex. hela FFV, SJ, vissa delar av televerkets försäljning och postens budverksamhet. Stockholms universitet pekar på atl offentligrättsliga och privaträttsliga regler kommer att tillämpas parallellt inom en och samma koncern. Därför är det viktigt att beslutsprocessen i verk och bolag klart hålls isär. I annat fall kan affärsverken komma att utvecklas till elt mellanting mellan myndighet och privat-rättsligt subjekt, där varken de offentligrättsliga eller aktiebolagsrättsliga kontrollsystemen fungerar i praktiken.

Skälen för min bedömning: Riksdagen och regeringen har vid olika tillfällen diskuterat behovet av bättre insyn i och inflytande över verksamheten inom affärsverken och deras dotterbolag. Inte minst gäller detta bolagsverksamheten, där riksdagen och regeringen inte har samma möjligheter till kontroll frän sina egna organ, som när verksamheten bedrivs i myndighetsform.

Likaså försvåras kontrollen från enskilda, organisationer och massmedia. Det var bl. a. mol den bakgrunden som kommittén fick i uppdrag atl se över relationerna mellan riksdagen, regeringen och verken samt de bolag och andra juridiska personer som ligger under verken, likaså de styrmöjligheter som regeringen bör ha. Uppgiften bestod, som kommittén förtydligade den lill, i att söka efter lösningar som med bibehållande av associationsformen kan förväntas effektivera och förbättra styrningen av, insynen i och kontrollen av verken, bolagen och den samlade verksamhet som dessa utövar. Redan i direktiven konstaterades att sådana förslag inte fick förhindra eller försvåra för affärsverken atl bedriva verksamheten på ett kommersiellt riktigt sätt. Skillnaden mellan affärsverk och andra myndigheter betonades.

106

För affärsverken har riksdagen och regeringen sedan länge lagt fast Prop. 1986/87:99 ekonomiska mål. Målen eller kraven är olika utformade för olika verk. För vissa verk. t.ex. SJ och Vallenfall, gäller elt avkastningskrav på disponerat statskapital. För televerket fastställs mål för soliditet och räntabilitet vid sidan av krav på avkastning till statsbudgeten. Anledningen till alt de ekonomiska målen varierar är att verksamheterna inom affärsverken skiljer sig ål i flera avseenden, bl.a. i fråga om kapitalintensitet och finansieringsformer.

Vid sidan av dessa ekonomiska mål finns det andra samhälleliga mål som affärsverkens verksamhet syftar lill alt uppnå. Vissa av dessa mål är mer uttalade för en del av verken än för andra. Jag avser då t. ex. de regionalpo-liliska hänsynstaganden som görs i postverkets, televerkels och SJ:s verksamheter inom ramen för de ekonomiska mål som riksdagen och regeringen har ställt upp. De verksamheter som bedrivs inom affärsverken är vidare av stort allmänt intresse och berör direki eller indirekt mycket stora delar av samhället. Flera av affärsverken har dessutom betydelsefulla uppgifter inom totalförsvaret. Det är dessa samhälleliga krav som enligt min mening utgör det främsta skälet för alt bedriva verkens huvudsakliga verksamheter i verksform. De samhälliga uppgifterna och den kommersiella verksamhet som är förenad med dessa bör vara grunden för all den verksamhet som ryms inom elt verk och dess dotterbolag. Det utesluter inte alt viss sidoordnad verksamhet är både önskvärd och nödvändig. Sådan verksamhet måste dock på etl naturligt sätt stödja och komplettera de uppgifter som verken tilldelats av riksdagen och regeringen.

Jag delar således kommitténs uppfattning att elt affärsverk och dess dotterbolag bör behandlas som en sammanhållen grupp av företagsenheter. De mål och riktlinjer som riksdagen och regeringen fastställer skall i stort gälla hela gruppen. Samtidigt är det enligt min mening angeläget att understryka de skillnader som finns mellan affärsverken och dotterbolagen. Etl viktigt motiv för bolagsformen är ofta alt åstadkomma en anpassning av villkoren för verksamheten lill vad som gäller för näringslivet i övrigt. Del kan bl.a. gälla en annoriunda ekonomisk styrning och verksamhetsstyrning än vad som gäller för ett affärsverk.

Enligt min mening bör man även i framtiden la lill vara det bästa hos de bägge associationsformerna i en kombination av verk och bolag. Betoningen av en helhet bör som kommittén föreslagit åstadkommas genom alt affärsverken och deras bolag mer uttalat än tidigare betraktas och behandlas som koncerner. Affärsverkskoncernen, med affärsverket som moderföretag, bör därvid definieras på ett sätt som överensstämmer med en aktiebolagskoncern.

Att behandla affärsverk och deras företag som koncerner ger enligt min
uppfattning förutsättningar för atl åstadkomma de styr- och konlrollformer
som behövs för olika verksamheter, liksom förutsättningar för en samord
ning i vissa avseenden mellan olika verksamhetsgrenar oavsett deras asso-
cialionsrältsliga status. De förslag och bedömningar som fortsättningsvis
lämnas utgår också från detta synsätt. De ansluter därmed till en redan
etablerad syn på affärsverken och deras dotterbolag liksom de former för
styrning och uppföljning som böriat tillämpas. 107

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med min bedömning.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker i princip förslaget. RRV anser det vara av största vikl att ireårsplanerna får en sådan utformning att planerna blir ett reellt insyns- och styrningsinstrument för riksdagen och regeringen.

Skälen för min bedömning: Min bedömning att affärsverken och deras bolag bör styras som sammanhållna grupper av företagsenheter, oavsett i vilken associationsform verksamheten bedrivs, innebär att riksdagen och regeringen i sin övergripande styrning bör behandla verk och bolag i ett enda sammanhang.

Jag delar kommitténs uppfattning atl styrningen bör ske på grundval av rullande flerårsplaner och att verken i planerna bör redovisa mål för verket och koncernen, servicemål. verksamhetsstrategi, vissa investeringsplaner samt resultat och lönsamhet.

Enligt min mening bör sädana flerårsplaner införas i samtliga verkskoncerner.

Riksdagen och regeringen bör koncentrera sin styrning till att fastställa servicemål, ekonomiska mål, t.ex. räntabilitets- och soliditetsmål, och andra mål samt besluta om riktlinjer för verksamheten. Med utgångspunkt

108

9.4.2 Styrningen av bolagen

Min bedömning: Ett affärsverk bör, inom ramen för uppdraget att förvalta aktierna i dotterbolag och inom ramen för de mål och riktlinjer som riksdagen och regeringen har fastställt, gentemot sina bolag agera som ägare i egenskap av moderföretag. Regeringens styrning av bolagen bör ske genom affärsverken.

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med min bedömning:

Remissinstanserna: Det fåtal remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker i princip förslaget. JO anser dock alt den rättsliga frågan i stort sett är obelyst huruvida riktlinjer eller direktiv, som lämnats av koncernledningen, kan anses innefatta sådana inskränkningar i bolagsstyrelsernas förvaltning som inte är förenliga med aktiebolagslagen.

Skälen för min bedömning: Affärsverkens dotterbolag är liksom andra bolag självständiga rättssubjekt. De är därmed till skillnad från myndigheter inle förvallningsrätlsligt underordnade riksdagen och regeringen. Styrningen av bolagen mäste således utövas med stöd av de rättigheter som ges av ägarförhållandet och vad därav följer enligt bl.a. aktiebolagslagen (1975: 1385, omtryckt 1982:739, ändrad senast 1986: 1295).

Riksdagens och regeringens styrning av bolagen bör enligt min mening utövas genom affärsverket såsom moderföretag. Regeringen har härvid möjlighet atl ange riktlinjerna för hur verken skall agera gentemot bolagen. Verkens styrning av bolagen grundas i uppdraget att förvalta aktierna och atl representera staten som ägare.

9.4.3 Verksförordning

Min bedömning: Regeringen kan fastställa allmänna och gemensamma bestämmelser för affärsverkskoncernerna i en särskild förordning för alla koncerner. Den särskilda förordningen kan kompletteras med verksspecifika instruktioner.

Verksledningskommitténs förslag: Kommittén föreslår alt nuvarande restriktioner beträffande kapitalöverföringar mellan verk och bolag samt rätten att utfärda kreditgarantier för bolagen successivt ses över koncern för koncern.

Remissinstanserna: SJ, domän\erket och FFV tillstyrker förslaget.

Televerket är tveksamt till förslaget och anser att kapiialbidrag från affärsverk till ett bolag, om det inle är förknippat med en prestation, alltid kommer att medföra stora risker för anklagelser om alt monopolverksamhet subventionerar konkurrensutsalt verksamhet.

NO anser all enbart risken för subventionering från monopolverksamheten för närvarande lorde vara ett väsentligt skäl för att ej tillåta kapitalöverföringar från verk till bolag utom i vissa speciella fall.

Skälen för min bedömning: Om staten äger aktier i olika bolag kan ett av bolagen inte få avdrag, enligt reglerna för koncernbidrag, för bidrag till något av de andra bolagen. Detta är dock möjligt om aktieinnehavet samlas i elt moderbolag. Samtliga affärsverk utom luftfartsverket har nu förvaltningsbolag mellan verket och större delen av övriga bolag. Möjligheterna atl ge bidrag mellan dessa bolag finns därmed.

Jag anser därför att del inle föreligger någol behov av en ändrad lagstiftning inom området.

Flera remissinstanser är tveksamma eller negativa lill kapiialbidrag mellan verk och bolag mot bakgrund av diskussionerna om överföring av resurser från en monopolskyddad lill en konkurrensutsalt verksamhet. Ett affärsverk får för närvarande inte utan riksdagens och regeringens godkännande överföra medel i form av ägartillskott, län eller borgensåtagande. Medelsöverföringen måste enligt gällande regler svara mot en fullgjord prestation åt endera hållet. Överföringar från bolag lill verket kan i övrigt bara ske genom bolagsstämmans beslut om utdelning på de av verket förvaltade aktierna.

I den mån särskilda förhållanden skulle aktualisera en kapitalöverföring mellan verk och bolag bör del enligl min uppfattning vara till fyllest med

110

Verksledningskommitténs förslag: Kommittén föreslår att i första hand koncernstyrelserna åläggs ansvaret för verkens och koncernernas organisation, men regeringen bör informeras innan siörre förändringar vidtas, speciellt i den regionala organisationen. Vidare bör verken i ökad utsträckning få besluta om förvärv, bildande, avyttring och nedläggning av bolag.

Remissinstanserna: Postverket, Vattenfall och domänverket tillstyrker förslaget.

Skälen för mitt förslag: Jag har tidigare i avsnitt 4.3 föreslagit alt myndigheterna ges ökade befogenheter i fråga om sin interna organisation. Enligt min mening bör en motsvarande ordning tillämpas för affärsverkskoncernen som helhet. Hur koncernen skall organiseras bör således normalt kunna beslutas av verket med koncernstyrelsen som instans. Det utesluter givetvis inte att regeringen vid behov utfärdar direktiv i organisationsfrågor. Det kan t. ex. vara motiverat från regional- och arbetsmarknadspolitiska skäl.

Beslutanderätten vad gäller bolagsförvärv, m. m. tillkommer ytterst riksdagen, eftersom sådana beslut innebär förfogande över statens medel.

Tidigare har etl flertal bemyndiganden lämnats av riksdagen och regeringen i frågor som rör förvärv och försäljning av bolag.

Bl.a. har riksdagen bemyndigat regeringen atl besluta att bilda aktiebolag eller förvärva aktier i bolag inom Vattenfalls verksamhetsområde (prop. 1981/82:125 bil. 9 s. 46, NU 53, rskr. 405). Regeringens bemyndigande är begränsat till att gälla bolag med bundet kapital på högst 5 milj. kr. (prop. 1982/83:25 bil. 7 s. 45, NU 15, rskr. 116). Vidare fastställs årligen en ram inom vilken regeringen har bemyndigande att förvärva bolag. Denna ram är för närvarande 75 milj. kr.

Med den koncernsyn saml de styrprinciper och ledningsfunktioner som jag förordar vad avser affärsverken och deras dotterbolag anser jag att frågor om förvärv, bildande, avyttring, ombildning eller nedläggning av aktiebolag i större utsträckning bör kunna beslutas inom affärsverken med koncernstyrelsen som instans.

Bolagsbildning kan innebära atl verksamhet som ankommer på ett af-

111

färsverk kan komma atl överföras lill elt bolag. Enligl min mening bör Prop. 1986/87:99 sådana beslut meddelas av regeringen.

9.4.6 Redovisning

Min bedömning: Föreskrifter och allmänna råd för koncernredovisning, liksom årsredovisning och delårsrapporter för verken och koncernerna, bör utformas.

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med min bedömning.

Remissinstanserna: De fä instanser som yttrat sig i frågan tillstyrker förslaget.

Skälen för min bedömning: En formaliserad koncernsyn kräver enligl min mening alt en rationell koncernredovisning och koncernrevision tillämpas.

RRV har tidigare utformat förslag lill föreskrifter och rekommendationer för koncernredovisning. Vissa affärsverk, som redan i dag upprättar koncernredovisning utan formella krav på en sädan, har medverkat i RRV:s arbete.

Jag anser att del är nödvändigt att sådana föreskrifter och rekommendationer utformas för årsredovisning och koncernredovisning inom affärsverkskoncernerna. Jag avser att föreslå regeringen atl uppdra åt RRV att utarbeta sådana föreskrifter och rekommendationer. Eftersom affärsverkskoncernerna är biandkoncerner anser jag att arbetet bör ske i samverkan med affärsverken, bokföringsnämnden odi Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR.

Viktiga utgångspunkter för arbetet bör enligl min mening vara kraven på särskilda bokslut för olika verksamhetsgrenar och divisioner inom koncernerna saml på en redovisning av resultat utöver de rent ekonomiska, t. ex. servicemål.

9.4.7 Offentlighet och sekretess

Min bedömning: De nuvarande sekretessbestämmelserna ger elt tillräckligt skydd för den verksamhet som bedrivs inom affärsverkskoncernerna.

temas affärsverksamhet som finns i 6 kap. 1 § sekretesslagen skall skydda denna verksamhet från insyn från konkurrenternas sida. Skaderekvisitet är därför utformat sä alt en uppgift inte får lämnas ut om det kan antas att någon som driver en likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad, om uppgiften röjs. Vid sidan av den sekretess som betingas av konkurrenshänsyn finns behov av sekretess hos myndigheter som ägnar sig ål affärsverksamhet även i andra fall. När det är fråga om ekonomiska transaktioner i annan än rent affärsmässig verksamhet, såsom upphandling, finns inle nägon anledning atl göra skillnad på affärsdrivande och andra myndigheter. Sekretesstiden för uppgifter i allmänna handlingar som anger villkoren i etl slutet avtal var tidigare längre för slatens affärsdrivande verk (5 år) än för andra statliga myndigheter (2 år). Den nuvarande tvåårsregeln finns i 6 kap. 2 § sekretesslagen. En annan bestämmelse om två års sekretesstid finns i 8 kap. 10 § nämnda lag, som reglerar sekretess till skydd åt enskild, som har trätt i affärsförbindelse med en myndighet, för uppgifter om den enskildes affärs- och driflförhållanden.

Enligl min mening utgör del föreliggande materialet i detta lagstiftningsärende inte ett tillräckligt underiag för alt, som några remissinstanser föreslagit, skärpa sekretessen lill skydd för affärsverksamheten hos ett affärsdrivande verk. Likaså saknas det skäl atl ändra reglerna om sekretess hos näringsfrihetsombudsmannen (NO).

Prop. 1986/87:99

myndighetsform gör det enligl min mening motiverat att revisionen av Prop. 1986/87:99 dessa grundas på etl ansvarstagande enligt förvaltningsrättens regler.

Fokuseringen av mål och uppgifter för hela koncernen till sådana som gäller för resp. verk medför alt del också är naturligt att RRV ansvarar för koncernrevisionen. Det överensstämmer med lagstiftning och praxis inom andra koncernkonslellalioner. 1 de verk som upprättar koncernbokslut utför RRV och sådan revisor som medverkar i verksrevisionen dessutom redan i dag en koncernrevision på uppdrag av resp. verk. De särskilda hänsynstaganden som föranleds av informationsöverföringen mellan bolag och verk i samband med revisionen, liksom frågan om vilka som skall delta i revisionen av dotterbolagen, återkommer jag lill i det följande.

En avgörande förutsättning för att RRV skall kunna fullgöra revisionsuppdragen gentemot affärsverkskoncernerna år ail RRV trots sin ställning som myndighet under regeringen tillförsäkras rätten att uppträda som etl helt självständigt revisionsorgan i uppläggningen och genomförandet av revisionen. Atl regeringen på så sätl kan tillförsäkras en i alla situationer effektiv och objektiv granskning är en betydande faktor för den ökade delegering somjag tidigare förespråkat på en rad områden.

Revisionsansvariga inom de revisionsbyråer som medverkar i revisionen deltar i dag i planeringen av revisionen och förordnas också som tjänstemän vid RRV vid beslut om revisionsberättelserna. Det mönster som utvecklats i samspelet mellan RRV och medverkande revisionsbyråer bör enligt min mening vara till fyllest för att garantera att revisorer utanför RRV kan ansvara för gjorda bedömningar på ett sådant sätt att deras integritet och sedvanliga ansvarstagande för revisionens resultat kan upprätthållas.

För atl kunna fullgöra koncernrevisionen måste RRV och revisorer som deltar i verks- och koncernrevisionen ha tillgång till information från dotterbolagen. Styrelse, verkställande direktör och revisor i dotterbolagen bör därför åläggas alt se till atl moderföretagets — affärsverkets - revisorer erhåller del biträde och de upplysningar som man anser erforderliga. Sådana bestämmelser finns redan nu i bolagsordningarna för etl antal av affärsverkens dotterbolag. Övriga berörda bolagsordningar bör kompletteras med en sådan föreskrift. Vad gäller revisorerna har kommerskollegium i sitt remissvar uttalat all sådana åtgärder i princip inte behöver vidtas eftersom det måste anses vara en plikt enligt god revisionssed all en revisor i ett dotterbolag lämnar en revisor i moderföretaget, oavsett moderföretagets juridiska form, de upplysningar sådan revisor behöver. Jag delar denna uppfattning.

Informationsöverföringen har inte vållat några problem i den koncernrevision som hittills utförts av RRV och medverkande revisionsbyråer. Flertalet remissinstanser är emellertid tveksamma till om informationsöverföringen mellan bolagen och RRV åtnjuter skydd enligl sekretesslagen.

Information som överförs från ett bolag lill RRV i samband med kon
cernrevisionen åtnjuter skydd enligt 6 kap. 1 § sekretesslagen så länge
informationen passerar affärsverket. Däremot ger sekretesslagen inle nå
got sådant skydd om uppgiften lämnas från,någol av affärsverkens dotter- 114

Verksledningskommitténs förslag: Kommittén föreslår all RRV skall medverka som revisor i förvallningsbolag, finansieringsbolag och dotterbolag som huvudsakligen har verket som kund eller tvärtom. I övriga fall rekommenderas atl auktoriserad revisor eller revisionsbyrå som deltar i verksrevisionen också skall vara revisor i dotterföretagen.

Remissinstanserna: RRV tillstyrker kommitténs förslag atl RRV bör medverka som revisor i vissa dotterbolag. NO anser all RRV:s medverkan bör gälla samtliga dotterföretag lill affärsverken. FFV anser alt RRV:s medverkan bör begränsas till förvaltnings- och finansieringsbolag. Postverket, televerket, SJ, Vattenfall, domänverket, kommerskollegium och FAR avstyrker detta förslag.

Skälen för min bedömning: Möjligheten till information är en grundläggande förutsättning för koncernrevisionen. Vidare är det lämpligt med vissa personsamband för alt garantera en erforderlig insyn och effektivitet i den revisionella granskningen. På motsvarande sätt som inom andra koncerner bör därför till revisor i dotterbolagen utses minst en av moderförelagets - affärsverkets - revisorer.

Till skillnad från kommittén anser jag att det behövs stöd i lag för att RRV skall kunna utses till revisor i bolag. Denna uppfattning har också framförts av bl. a. kommerskollegium och Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR. Kommerskollegium anför vidare atl om man inför möjligheten att utse en myndighet lill revisor i etl aktiebolag så innebär det en omvälvande förändring av företagsrevisionen. Frågan måste därför enligl kollegiet övervägas ingående med hänsyn till sådana aspekter som kvalifikationskrav, ansvar, tillsyn, sekretess, m. m. Jag delar denna bedömning.

Mot denna bakgrund anser jag att RRV inle bör utses till revisor i dotterbolagen. Jag bedömer atl de effekter som skulle kunna nås med en sådan ordning i väsentliga avseenden kan tillgodoses genom att RRV, beroende på bolagels funktion, ges rätt eller i uppdrag att utse en revisor i bolaget. Jag förutsätter därvid att RRV till bolagsrevisor, i första hand i förvaltnings- och finansbolag inom verkskoncernerna, utser den revisor som är ansvarig för verks- och koncernrevisionen.

115

Min bedömning: Internrevision, med möjlighel atl revidera hela koncernen, bör finnas i affärsverken och ha en självständig ställning under verkschefen.

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med min bedömning:

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser, som yttrat sig i frågan, ställer sig positiva till kommitténs förslag.

Skälen för min bedömning: Bestämmelser om internrevision i affärsverken finns intagna i verkens instruktioner. Härav framgår att internrevisorerna får anmäla viktigare frågor till föredragning i styrelsen. Detta garanterar att det finns en ansvarig, överordnad instans för internrevisionen att rapportera till. Motsvarande formella möjligheter saknas för etl internt revisionsorgan i elt aktiebolag.

Jag delar kommiiténs uppfattning om värdet av en stark internrevision inom verken. Iniernrevisionen bör ha en självständig placering direkt under verkschefen och fungera som dennes kontrollorgan. Dess existens, roll och ställning bör som nu säkerställas i verksinstruktionen eller på annat sätt. Sammantaget bör denna reglering sikta till alt säkerställa internrevisionens oberoende ställning inom verken.

Som ett motiv för behovet av en effektiv inlernrevision kan anföras verkens storlek och samhällsfunktioner. Verkschefen och styrelsen bör därför som stöd ha en oberoende kontrollfunktion inom organisationen. Ett ytterligare motiv ligger i kopplingen lill externrevisionen. En väl utbyggd internrevision som samverkar med RRV:s revision och andra externrevisorer bör bidra till atl dessa aspekter beaktas.

Internrevisorerna inom verken bör på samma sätt som i bolagskoncerner, som stöd för koncernstyrelse och koncernchef, tillåtas svara för all intern revision inom en verkskoncern. Däremot anser jag liksom kommittén alt det med hänsyn till aktiebolagens jävsbestämmelser inte är lämpligt atl internrevisorerna utses till externrevisorer i dotterbolagen.

RRV:s formella tillsynsfunktion över internrevisionen bör, enligl min mening, upphöra och ersättas med den form av sedvanlig bedömning av internrevisionen som externa revisorer gör vid planläggning och genomförande av revisionen.

9.5.4 Riksrevisionsverkets förvaltningsrevision

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med min bedömning:

Remissinstanserna: RRV, Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR och Institutet för intern revision tillstyrker förslaget. Kommerskollegium uppmärksammar atl den tystnadsplikt som åvilar revisorerna i dotterbolag gäller gentemot RRV när verket uppträder som statligt förvaltningsrevisionsorgan.

Skälen för min bedömning: Jag anser liksom kommittén att en förvaltningsrevision med en mer övergripande effektiviletssyn är ett värdefullt inslag i uppföljningen av verksamheten inom verken och därmed också för regeringens styrning av dessa. Detta stöd blir än viktigare i samband med en ökad delegering och den planeringsdialog mellan regeritigen och affärsverken som systemet med flerårsplaner avses innebära.

Jag vill här erinra om de särskilda aspekter belräffande vissa förvaltnings- och finansbolag som utför moderföretagsfunkiioner. För all bereda möjlighet till en effektiv förvaltningsrevision bl.a. av verkskoncernernas mål och strategier bör sådana bolag åläggas upplysningsskyldighel mol RRV. Enligt min mening bör en sådan skyldighet föreskrivas i aktuella bolagsordningar.

Jag har tidigare i avsnitt 5 föreslagil ett förstärkt sekretessskydd för sådana uppgifter som lämnas direkt till RRV.

Prop. 1986/87:99

Skälen för min bedömning: Enligt min mening bör affärsverken ledas av en styrelse med uppgift alt inför regeringen, som högsta beslutande organ. svara för verkels verksamhet. Styrelsen bör också som koncernslyrelse inför regeringen svara för all verksamheten inom de bolag, där affärsverket direki eller genom dotterbolag har elt bestämmande inflytande, följer de riktlinjer som riksdagen och regeringen fastställer för bl.a. verksamheten i affärsverkskoncernen.

Enligt min mening bör mandattiden för samtliga ledamöter vara ett är. Härigenom kan en omprövning ske varje år, vilket lämpligen kan göras i samband med att regeringen fastställer boksluten för affärsverkskoncernerna. Med hänsyn lill bl. a. de stora ekonomiska värden som står på spel i affärsverkskoncernerna bör del, liksom i dag, finnas möjlighet atl entlediga samtliga styrelseledamöter med omedelbar verkan.

Med hänsyn till den cenlrala roll, såväl i kontakter utanför som inom koncernen, som styrelseordföranden förutsätts få anser jag, såsom kommittén föreslår, all annan än verkschefen bör utses till ordförande i styrelsen.

Eftersom koncernstyrelsen ges elt ansvar inte bara för verksamheten i affärsverket utan även för bolagens verksamhet kommer personalförelrädarna i styrelsen att företräda de anställda i hela koncernen. Mot denna bakgrund anser jag att personalföreträdarna bör ges samma befogenheter och ansvar som övriga styrelseledamöter. De bör också tillsättas av regeringen.

Vad jag tidigare (8.3 och 8.5) uttalat om nominering, utbildning, m.m. vad avser ledamöter i förvaltningsmyndigheternas styrelser bör i stort kunna gälla även här.

Prop. 1986/87:99

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer i sak (s. 174) med mitt förslag.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser berör inte frågan om en särskild form av entledigande. Samtliga sju affärsverk har tillstyrkt kommittéförslaget eller lämnat det ulan erinran. Hovrätten för Nedre Norrland och forskningsnämnden vid juridiska fakulteten i Lund avstyrker förslaget.

Skälen för mitt förslag

Affärsverken och deras chefer: Av det förut anförda har framgått atl affärsverken för sin ledning kräver affärsmässig kompetens i högre grad än flertalet andra myndigheter. Deras chefer bör sålunda ha en annan bakgrund än chefer för mer renodlade förvaltningsmyndigheter. Det system med förflyttningsskyldighet under angivna omständigheter som jag i del föregående (7.4.1) har föreslagit för myndighetschefer i allmänhet lämpar sig därför mindre väl för affärsverkscheferna. Med hänsyn till den specifika bakgrund som de förväntas ha blir de nämligen ofta mindre användbara för nya uppgifter inom den statliga förvaltningen. Detta synsätt har godtagits av flertalet remissinstanser.

Att det i regeringens myndigheter är regeringen som företräder arbetsgivaren gentemot verkschefen innebär av naturliga skäl inte att regeringen kan ha samma fortlöpande tillsyn av en verkschef som t. ex. styrelsen i ett aktiebolag har av verkställande direktören i bolaget.

Men regeringen bör enligt min mening i varie fall ha möjlighet atl avbryta ett mindre väl fungerande chefsskap i en affärsverkskoncern. Ytterst bör det sålunda vara möjligt att även mot verkschefens vilja entlediga honom eller henne, dvs. all skilja verkschefen från tjänsten på samma sätt som detta i allmänhet är möjligt beträffande verkställande direktörer inom det privata näringslivet.

Detta bör kunna ske, l.ex. om verkschefen misskött förvaltningen av koncernen. Ett annal sakligt skäl kan vara att han eller hon har förlorat styrelsens förtroende eller har uppenbara svårigheter att samarbeta med den.

Jag vill liksom i fråga om förflyttningsskyldigheten betona atl det nu anförda bara utgör exempel och inte är avsett atl uttömmande ange de fall

120

som bör omfattas av det nya enlledigandeinstitulet. Del avgörande bör Prop. 1986/87:99 även här vara vad som anses nödvändigt med hänsyn lill verkels bästa.

En sådan ordning förulsälter bl. a. all anställningsvillkoren i övrigt utformas annorlunda än för flertalet andra verkschefer. De ekonomiska villkoren - bl.a. frågan om avgångsvederlag - bör regleras i det enskilda anställningsavtalet i de delar generellt tillämpliga regler inle är tillfyllest. Jag kan här bara nämna all de ersätiningar som utgår till verkställande direktörer inom näringslivet alllid regleras i individuella anslällningskon-iraki mellan styrelsen och verkställande direktören. Villkoren varierar. Men t. ex. inom del område där Arbetsgivarföreningen SFO träffar kollektivavtal är del vanligt all en verksslällande direktör, som tvingas avgå, har räll lill minst 90% av lönen under första året, 80% under andra året och 70% under det tredje året. 1 det enskilda avtalet bör också regleras eventuell samordning mellan avgångsvederlag och inkomst av tjänst.

Entledigandeinstliuiets närmare innebörd: Som jag tidigare nämnt under avsnittet om förflyttningsskyldighelen (7.4.1) måste regeringens handlande enligl 1 kap. 9 § regeringsformen alllid präglas av opartiskhet och objektivitet. Detta skall naturligtvis också gälla frågor som rör tvångsentledigande av affärsverkschefer enligt mitt förslag. Regeringen måste således ha en sakligt sett grundad anledning för varje förekommande beslut att tvångsentlediga en affärsverkschef

En förutsättning för ett entledigande bör som anförts vara all verkets bästa kräver ett omedelbart skifte på chefsstolen.

Den nya regeln om skiljande från tjänst bör tas in i 7 kap. 9 § LOA. Där bör uttryckligen anges alt denna särskilda form av entledigande bara får användas, om det är nödvändigt av hänsyn lill verkels bästa.

Styrelsen bör vara skyldig atl till regeringen anmäla sådana förhållanden som kan leda lill ett entledigande av det slag som jag nu har föreslagil. Del får ankomma på regeringen att meddela de föreskrifter som behövs i detta hänseende.

I 15 kap. I § andra stycket LOA bör en föreskrift tas in enligl vilken regeringen prövar frågan om att skilja en affärsverkschef frän sin tjänst på det sätt som nu föreslås.

Verkställighet: Etl regeringsbeslut om att med stöd av den nya regeln skilja en affärsverkschef från tjänsten bör gälla omedelbart. En föreskrift om detta bör tas in i elt nytt första stycke i 17 kap. 3 § LOA.

Ett beslut om entledigande skall - på samma sätl som föreslås gälla för beslut om förflyttning — kunna överprövas hos domstol enligt lagen om rättegången i arbetstvister. Möjligheten att hos domstol söka ändring i ett beslut om atl skilja någon från sin tjänst bör på samma sätt regleras enligt 16 kap. 2 § LOA. Därvid bör i 17 kap. 3 § införas en föreskrift om alt domstolen i enlighet med vad som föreslås beträffande beslut om förflyttning kan besluta om inhibition av elt sådant beslut.

Ikraftträdande m. m.: Den nu föreslagna regleringen om särskilt tvångs-
entledigande (7 kap. 9 §) bör träda i kraft den ! juli 1987. Men ett beslut om
sådant skiljande från tjänst får anses vara en så ingripande åtgärd, atl den
bör kunna tillämpas först i och med de förordnanden som börjar löpa efter
ikraftträdandet. En övergångsbestämmelse av den innebörden bör därför 121

införas.

9.6.4 Chefer direkt under verkschefen

Min bedömning: Styrelsen i ett affärsverk bör kunna ges ansvaret alt på förslag av verkschefen utnämna chefer som lyder direki under verkschefen.

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med milt förslag.

Remissinstanserna: Så gott som samtliga instanser som yttrat sig i frågan har tillstyrkt kommiiténs förslag.

JO avstyrker förslagel med samma motivering som anförts i frågan om tillsättningsansvaret för verkschefen.

Skälen för min bedömning: I och för sig skulle JO:s principiella uppfattning att regeringen inte bör avhända sig utnämningsansvaret för viktiga chefsbefattningar kunna vara tillämplig också här.

Att jag ändå kommit till en annan slutsats i denna fråga beror på följande.

Mina övriga förslag i detta sammanhang syftar nu till atl inom de ramar som regeringen och riksdagen fastställer bl.a. ge affärsverken en mera självständig ställning. Samtidigt bör koncernstyrelsen ges vidgade befogenheter och ökat ansvar.

Den ordning som kommittén föreslagit tillämpas redan delvis inom kommunikationsdepartementets område i så måtto, atl regeringen till verkschefen delegerat tillsättningsansvaret för chefer som lyder direki under denne.

Mol bakgrund av vad jag nu har uttalat anser jag atl den delegering av ansvaret för tillsättning av chefer närmast verkschef i affärsverk, som tidigare beslutats i vissa fall, bör utsträckas till fler affärsverk. Verkschefen får i dessa fall initiativskyldighelen medan styrelsen får tillsättnings-ansvaret i nu nämnda ärenden. Det ankommer på regeringen att från fall lill fall besluta om en sådan delegering och om de närmare villkoren i samband med delegeringen.

122

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med min bedömning:

Remissinstanserna: SJ, luftfartsverket. Vattenfall, domänverket och RRV instämmer i kommitténs förslag.

JO efterfrågar en mer ingående diskussion av bl.a. frågan hur långt en persons åligganden sträcker sig när han agerar som styrelseledamot i något av verkens dotterbolag.

JK framhåller all personalunioner i koncernförhållanden alltid innebär risk för oklarhet om ansvarsfördelningen mellan verket och bolagen. Personalunioner bör således så långt som möjligt undvikas, men JK delar kommitténs uppfattning alt personalunioner i viss utsträckning är nödvändiga.

Skälen för min bedömning: Den koncerntanke somjag tidigare presenterat innebär atl del i vissa fall kan vara nödvändigt att eftersätta de enskilda enheternas frihet till förmån för helhetskravel. Jävsproblematiken kan därför behöva vägas mot det rättmätiga inflytande som ägarförhållande och direklivrätt ger.

De jävsregler som finns uppställda i 11 och 12 §§ förvaltningslagen (1986:223) syftar till att garantera ett handlande som präglas av objektivitet och opartiskhet. De är med andra ord ett uttryck för den sedan gammalt hävdade objektivitelsprincipen (jfr 1 kap. 9 § regeringsformen). Denna grundsats innebär inle bara en skyldighet för myndigheterna atl behandla lika fall lika, ulan också elt krav på alt den handlande befattningshavaren inle låter sig påverkas av ovidkommande hänsyn. Dessa regler måste naturligtvis vara vägledande även i ett koncernförhållande.

Aktiebolagslagens regler om jäv ger å sin sida uttryck för grundtanken att bolagets intresse inte får sättas ät sidan på grund av styrelseledamöters eller verkställande direktörers privata intressen. Regeln fmns i 8 kap. 10 § aktiebolagslagen och stadgar ett förbud för ledamöter i styrelser eller verkställande direktörer att handlägga frågor om avtal mellan bolaget och någon annan om de har ett väsentligt intresse i frågan och detta intresse kan vara stridande mot bolagels. Jävsregeln innefattar däremot inte den situationen då avtal skall slutas mellan å ena sidan bolaget och å andra sidan någon som styrelseledamoten eller verkställande direktören företräder. Alt jävsregeln inle utvidgats till att omfatta denna situation som kan ge upphov till pliktkollission för befattningshavarens del hänger samman med risken för praktiska ölägenheter i etl koncernförhållande mellan bolag.

123

Dessa regler bör vara tillämpliga i elt sådant koncernförhållande som det är fråga om här. Trots all det sålunda inte finns någol formellt hinder kan del naturligtvis vara lämpligt att en styrelseledamot avhåller sig från att delta i behandlingen av elt mellanhavande med den myndighet där han är anställd och bolaget där han är styrelseledamot och deila är möjligt med hänsyn lill de besvärsregler som gäller.

1 de fall personalunionen ger upphov till sådana situationer atl del finns risk att jävsreglerna träds för när bör den aktuella personalunionen ses över och eventuellt upplösas. I andra hand kan del övervägas om de olika enheternas verksamhet inom koncernen bör omfördelas så att sunda ekonomiska mellanhavanden kan upprätthållas mellan koncernens olika delar. Jag ser i detta inle någol motsatsförhållande till del berättigade intresset atl kunna samordna koncernens verksamhet och att koncernens olika grenar har en naturlig avgränsning mot varandra. Belräffande avvägningen av personalunionerna bör följande synsätt vara vägledande.

- Styrningen bör utövas i naturliga befogenhets- och ansvarskedjor och med sådan utnämning av tjänstemän och styrelseledamöter att styrande och kontrollerande roller inte blandas ihop på olika nivåer inom koncernen.

- Affärsmässiga beslut i reella kund-leverantörsförhållanden bör så långl möjligt fattas av andra än de som utövar ägarfunktionen.

Denna ståndpunkt kan konkret innebära atl verkschefen eller någon annan chefstjänsteman bör vara ordförande i de viktigaste dotterbolagens styrelser. Med dotterbolag avses här bolag som lyder direki under verket. Om någon annan än verkschefen är ordförande bör verkschefen inle vara ledamot av styrelsen i fråga.

Vidare bör det råda återhållsamhet med personalunioner mellan verksstyrelsen och dotterbolagens styrelser. Någon verksstyrelseledamot bör dock lämpligen utses att tjäna som garant för att verksstyrelsens intentioner fullföljs.

Prop. 1986/87:99

Vidare föreslär kommittén atl kundråd inrättas vid affärsverken.

Remissinstanserna: Konsumentverket lillsiyrker kommitténs förslag atl formerna för affärsverkens reglering av rättsförhållandel med de enskilda i tillämpliga fall ändras så att de tveklöst kan anses som avtalsvillkor och alt därmed alla hinder för ingripande av KO och marknadsdomstolen undanröjs. Lunds universitet anser att frågan bör utredas ytterligare.

Postverket, televerket, konsumentverket, NO och Stockholms handelskammare tillstyrker förslagel om kundråd. SJ har inle någon negaliv inställning till olika former av råd, men anser samtidigt all råden ej får göras lill onödiga obligatorier.

Skälen för min bedömning: Rätlsförhällandet mellan myndigheter och enskilda kan regleras genom antingen avtal mellan myndigheten och den enskilde eller offenlligräitsliga bestämmelser. 1 den mån rältsförhållandet regleras genom avtalsvillkor kan dessa prövas med slöd av bl.a. lagen (1971:112) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden (ändrad senast 1985:213). Ett uttalande av denna innebörd har bl.a. nyligen gjorts av riksdagens lagutskott (LU 1986/87:2). Frågan om i vilka fall lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden är tillämplig eller en kund i en tvist med ett affärsverk i ett enskilt fall kan få sin tvisl prövad i allmän domstol avgörs ytterst genom rättspraxis. Kommitténs slutsatser innebär att affärsverken reglerar rättsförhållandena med de enskilda på ett oenhetligt sätt och i vissa fall slumpmässigt använder avtalsvillkor och i andra författningsbestämmelser. Enligt min mening är del önskvärt all en bättre ordning kommer till stånd i detta avseende och alt formerna för verkens reglering har sin utgångspunkt i rättsförhållandets karaktär. I de fall rättsförhållandet kan anses vara av privaträtlslig art bör del om möjligt regleras i avtal mellan kunden och affärsverket. Jag avser att verka för atl en genomgång med denna inriklning kommer till stånd.

1 likhet med kommittén anser jag att kundråd bör finnas vid i första hand postverket, televerket och SJ. Det bör ankomma på resp. verk atl närmare utforma hur kundråden bör organiseras, m. m.

Prop. 1986/87:99

Verksledningskommittén: Kommittén redovisar tvä alternativ för arbetsgivarfunktionen inom bolagen. Enligt del ena alternativet knyts bolagen till SFO och enligt det andra ges affärsverken själva arbetsgivaransvaret för bolagen.

Remissinstanserna: Vattenfall, domänverket, FFV, SIF/HTF, Svenska Eleklrikerförbundel och SFO förordaratt bolagen knyts till SFO. TCO-S, SF och RRV anser att SAV bör ha elt samlat ansvar för personalpolitiken i affärskoncernerna. SAV och luftfartsverket förordar att affärsverken själva ges arbetsgivaransvaret för bolagen. Televerket anser atl affärsverkskoncernen själv skall få avgöra lill vilken arbetsgivarorganisation bolagen skall knytas. Postverket och SJ anser att branschanpassningen är avgörande, vad gäller val av arbetsgivarorganisation. Det är naturligt att vissa frågor blir föremål för samverkan och samarbete mellan de båda arbetsgivarorganisationerna.

Skälen för min bedömning: På det statliga området finns det två arbetsgivarorganisationer, SAV och Arbetsgivarföreningen SFO. De statliga myndigheterna är anslutna till SAV. Medlemskap i SFO kan erhållas av såväl statliga, kommunala som privata förelag saml ekonomiska föreningar, stiftelser, organisationer, etc. Del är naturligt att vissa frågor blir föremål för samverkan och samarbete mellan de båda arbetsgivarorganisationerna.

SFO bildades år 1970. Samma år anslöts knappt 20 arbetsgivare med sammantaget mindre än 20000 anställda till SFO. Antalet anslutna arbetsgivare har därefter ökat i snabb takt. År 1986 var ca 600 arbetsgivare med tillsammans ca 120000 anställda anslutna till organisationen. Det innebär alt etl stort antal statliga företag numera är anslutna till SFO. Motsvarande gäller för huvuddelen av affärsverkens dotterbolag. Arbetsgivartillhörighe-len i sådana bolag beslutas av bolagsstyrelserna.

All affärsverken tillhör SAV medan deras dotterbolag normall tillhör SFO beror på all affärsverken år myndigheter under regeringen medan

126

dotterbolagen är rent affärsdrivande företag. Somjag tidigare redogjort för Prop. 1986/87:99 finns det vid sidan av ekonomiska mål även samhälleliga mål som affärsverkens verksamhet syftar till all uppnå. Dessa grundar sig på alt affärsverken har elt stort allmänt intresse och direkt eller indirekt berör myckel stora delar av samhället.

Vissa delar av affärsverkskoncernerna bedrivs i bolagsform. Det gäller l.ex. verksamheter som är direki konkurrensulsatta i förhållande till del privata näringslivet. Bolagsformen är sådan att den skall underlätta den ekonomiska styrningen och anpassa verksamhetsstyrningen till de förutsättningar som gäller för näringslivet i övrigt.

En viktig förutsällning för affärsverksbolagens konkurrenskraft är ocksä all villkoren för de anställda är anpassade till de olika branschernas förutsättningar. Enligt min mening kan delta bäst tillgodoses genom att bolagen tillhör SFO. Det innebär vidare att bolag, som för närvarande är oorganiserade, och nya bolag bör anslutas till SFO. Beslut om arbetsgivartillhörighel för dotterbolagen bör ske enligt nuvarande ordning.

Den kompetens som byggts upp inom SFO bör bibehållas och vidareutvecklas. Del är ocksä vikligt alt staten driver en så långt som möjligt sammanhållen personalpolitik inom affärsverkskoncernerna. I den fortsatta kompetensuppbyggnaden inom SFO bör denna princip beaktas.

1 detta sammanhang bör uppmärksammas atl riksdagen (prop. 1982/83:68, NU 25, rskr. 181) ullalat all statsägda bolag inte bör tillhöra Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF).

10 Upprättade lagförslag

1 enlighet med det anförda har inom civildepartementet upprättats förslag lill

1. lag med instruktion för riksdagens revisorer,

2. lag om riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser,

3. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

4. lag om ändring i lagen (1976:600) om offentlig anställning.
Lagförslaget 3 har upprättats efter samråd med justitieministern.
Lagförslagen har granskats av lagrådet i den utsträckning som tidigare

angetts.

11 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

1. atl anta lagförslagen,

2. all godkänna de allmänna riktlinjer för förnyelsen av den statliga förvaltningen som jag har förordat belräffande föreskrifter (avsnitt 3), styrning av myndigheternas verksamhetsinriktning (avsnitt 4) samt revision (avsnitt 5), stabsmyndigheternas roll (avsnitt 6), chefsförsörining (avsnitt 7), myndigheternas ledning (avsnitt 8) och 127

BUaga 1:1 Prop. 1986/87:99

Remissinstanserna för verksledningskommitténs betänkande SOU 1985:40

Efter remiss har yttranden över verksledningskommitléns betänkande (SOU 1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning avgetts av

Riksdagens ombudsmän

Riksdagens revisorer

Justitiekanslern (JK)

Riksåklagaren (RÅ)

Domstolsverket

Rikspolisstyrelsen

Kriminalvårdsstyrelsen

Datainspektionen

Hovrätten för Nedre Norrland

Kammarrätten i Göteborg

Styrelsen för internationell utveckling

Kommerskollegium

Exportkreditnämnden

Överbefälhavaren

Försvarels civilförvaltning

Försvarets sjukvårdsstyrelse

Fortifikationsförvallningen

Försvarets materielverk

Vämpliktsverket

Civilförsvarsstyrelsen

Överstyrelsen för ekonomiskt försvar

Försvarets forskningsanstalt

Försvarets rationaliseringsinstitut

Flygtekniska försöksanstalten

Socialstyrelsen

Riksförsäkringsverket

Statens bakteriologiska laboratorium

Postverket

Televerket

Statens järnvägar

Vägverket

Trafiksäkerhets verket

Sjöfartsverket

Luftfartsverket

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut

Transportrådel

Tullverket

Byggnadsstyrelsen

Bankinspektionen

Försäkringsinspektionen

Riksskatteverket

Konjunkturinstitutet

Statens pris- och kartellnämnd

Konsumentverket

Riksarkivet 129

9 Rik.sdagen 1986/87. 1 saml. Nr 99

Riksantikvarieämbetet Prop. 1986/87:99

Universitets- och högskoleämbetet

Cenlrala sludieslödsnämnden

Skolöverstyrelsen

Presstödsnämnden

Universitetet i Stockholm

Universitetet i Uppsala, som har bifogat ett yttrande av juridiska fakulletsnämnden

Universitetet i Lund, som har bifogat elt yttrande av juridiska fakultetsnämnden

Universitetet i Göteborg

Forskningsrådsnämnden

Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet

Naturvetenskapliga forskningsrådet

Lantbrukssiyrelsen

Skogsstyrelsen

Statens livsmedelsverk

Fiskeristyrelsen

Statens jordbruksnämnd

Slatens naturvårdsverk

Statens strålskyddsinstilut

Skogs- och jordbrukels forskningsråd

Arbetsmarknadsstyrelsen

Arbetarskyddsstyrelsen

Statens invandrarverk

Bostadsslyrelsen

Statens råd för byggnadsforskning

Statens institut för byggnadsforskning

Statens planverk

Statens lantmäteriverk

Sveriges geologiska undersökning

Statens energiverk

Energiforskningsnämnden

Statens vatlenfallsverk

Statens kärnkraftsinspektion

Nämnden för hantering av använt kärnbränsle

Styrelsen för teknisk utveckling

Statens provningsanslall

Patent- och registreringsverket

Domänverket

Affärsverket FFV

Nämnden för fartygskreditgarantier

Kammarkollegiet

Statskontoret

Riksrevisionsverket

Statistiska centralbyrån

Statens arbetsgivarverk

Statens löne- och pensionsverk

Statens arbetsmarknadsnämnd

Statens institut för personalutveckling

Länsstyrelsernas organisationsnämnd

Länsstyrelsen Länsstyrelsen Länsstyrelsen Länsstyrelsen

Stockholms län

Uppsala län

Södermanlands län

Östergötlands län 13q

Länsstyrelsen i Jönköpings län

Länsstyrelsen i Kronobergs län Prop. 1986/87:99

Länsstyrelsen i Kalmar län

Länsstyrelsen i Blekinge län

Länsstyrelsen i Gotlands län

Länsstyrelsen i Kristianstads län

Länsstyrelsen i Malmöhus län

Länsstyrelsen i Hallands län

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län

Länsstyrelsen i Älvsborgs län

Länsstyrelsen i Skaraborgs län

Länsstyrelsen i Värmlands län

Länsstyrelsen i Örebro län

Länsstyrelsen i Västmanlands län

Länsstyrelsen i Kopparbergs län

Länsstyrelsen i Gävleborgs län

Länsstyrelsen i Västernorrlands län

Länsstyrelsen i Jämtlands län

Länsstyrelsen i Västerbottens län

Länsstyrelsen i Norrbottens län

Näringsfrihetsombudsmannen

Försäkringskasseförbundet

Handelshögskolan i Stockholm

Medicinska forskningsrådet

Sveriges lantbruksuniversitet

Domkapitlet i Strängnäs

Svenska kommunförbundet

Landstingsförbundet

Svenska arbetsgivareföreningen

Sveriges Grossistförbund

Sveriges Industriförbund

Lantbrukarnas Riksförbund

Landsorganisationen i Sverige (LO)

Tjänstemännens centralorganisation

Centralorganisationen SACO/SR

Yttranden har därutöver kommit in från: Institutet för intern revision Kooperativa förbundet

Socialdemokratiska föreningar på statliga arbetsplatser i Stockholmsregionen - statliga gruppen Sveriges förenade studentkårer

131

Bilaga 1:2 Prop. 1986/87:99

Remissinstanserna för verksledningskommitténs betänkande SOU 1985:41

Riksdagens ombudsmän

Justitiekanslern

Postverket

Televerket

Slatens järnvägar

Sjöfartsverkel

Luftfartsverket

Statens industriverk

Statens vatlenfallsverk

Domänverket

Affärsverket FFV

Statskontoret

Riksrevisionsverkel

Slatens arbetsgivarverk

Riksdagens revisorer

Kommerskollegium

Trafiksäkerheisverket

Tullverket

Näringsfrihetsombudsmannen

Konsumentverket

Universitetet i Stockholm

Universitetet i Uppsala

Universitetet i Lund

Universitetet i Göteborg

Handelshögskolan i Stockholm

Tjänstemännens centralorganisation

TCO:s statstjänslemannasektion (TCO-S)

Centralorganisationen SACO/SR

Landsorganisationen i Sverige (LO)

Statsanställdas förbund

Sveriges Industriförbund

Arbetsgivarföreningen SFO

Föreningen auktoriserade revisorer FAR

Procordia AB

Instilutet för Internrevision

Stockholms handelskammare

Synskadades Riksförbund

132

Bilaga 1:3 Prop. 1986/87:99

Remissinstanserna för insynsutredningens betänkande Ds C 1986:5

Efter remiss har yttranden över 1984 års insynsutrednings betänkande (Ds C 1986:5) Statsmakternas granskning av statliga bolag och stiftelser avgetts av

Riksdagens ombudsmän

Riksdagens revisorer

Justitiekanslern

Kammarrätten i Stockholm

Kommerskollegium

Televerket

Statens järnvägar

Bankinspektionen

Näringsfrihetsombudsmannen

Statens pris- och kartellnämnd

Statens kulturråd

Universitetet i Lund

Statens industriverk

Statens vatlenfallsverk

Statens mäl- och provråd

Domänverket

Affärsverket FFV

Kammarkollegiet

Riksrevisionsverket (RRV)

Apoteksbolaget AB

Arbetsgivarföreningen SFO

Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR

Landsorganisationen i Sverige (LO)

Procordia AB

AB Statens Anläggningsprovning

Stiftelsen Samhällsföretag

Stockholms handelskammare

AB Svensk Exportkredit

AB Svensk Bilprovning

Svensk Kärnbränslehanlering AB

Svenska Bankföreningen

SEMKO, Svenska Elektriska Materielkontrollanstalten AB

Svenska Varv AB

Sveriges Industriförbund

Sveriges Radio AB

Systembolaget AB

AB Tipstjänst

Tjänstemännens centralorganisation (TCO)

AB Vin- och Spritcenlralen

Värdepapperscentralen VPC AB

Universitetet i Lund har bifogat yttranden från den juridiska och den samhällsvetenskapliga fakulteten.

133

Bilaga 1:5 Prop. 1986/87:99

Lagrådsremissens lagförslag 1-3

1 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1974:1036) med instruktion för riksdagens revisorer

Härigenom föreskrivs atl I § lagen (1974:1036) med instruktion för riksdagens revisorer skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §
Riksdagens revisorer har till upp- Riksdagens revisorer har lill upp-

gift atl på riksdagens vägnar grans- gift att på riksdagens vägnar grans
ka den statliga verksamheten. Den ka den statliga verksamheten. Den
adminisialiva praxis som tillämpas administaiiva praxis som tillämpas
vid regeringsarbelei är dock undan- vid regeringsarbetel är dock undan
tagen från revisorernas granskning. tagen från revisorernas granskning.
Som statlig verksamhet anses i det- Granskningen får också omfatta
ta sammanhang icke verksamhet sådan verksamhet som staten be-
som bedrives i form av aktiebolag driver i jorm av aktiebolag eller
eller stiftelse. stiftelse, om verksamheten är re-

glerad i lag eller någon annan författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel eller genom avtal eller på något annat sätt har ett bestämmande infiytande över verksamheten.

Har statsmedel tagits emot som bistånd till viss verksamhet, får revisorerna granska hur dessa medel användes, i den mån redovisningsskyldig-hel för medlen föreligger gentemot staten eller särskilda föreskrifter har meddelats om medlens användning. Vid sädan granskning skall beaktas de särskilda betingelser som kan gälla för verksamheten.

Riksdagen kan besluta om särskilda uppgifter för revisorerna ävensom föreskriva alt viss verksamhet skall vara undantagen från revisorernas granskning.

Denna lag träder i kraft den I juli 1987.

135

2 Förslag till Prop. 1986/87:99

Lag om riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Riksrevisionsverkel får granska den verksamhet som bedrivs i följande aktiebolag och stiftelser.

Aktiebolag

Aktiebolaget Statens Anläggningsprovning

Aktiebolaget Svensk Bilprovning

Aktiebolaget Tipsljänsl

Aktiebolaget Trav och Galopp

Aktiebolaget Vin- & Spritcentralen

Apoteksbolaget Aktiebolag

Kungliga Dramatiska teatern aktiebolag

Kungliga Teatern Aktiebolag

SEMKO, Svenska Elektriska Materielkontrollanstalten Aktiebolag

Statens Bosladsfmansieringsaktiebolag. SBAB

Swedish Geotechnical Systems Aktiebolag

Swedish National Road Consulting Aktiebolag

Svensk Avfallskonvertering Aktiebolag (SAKAB)

Svensk Kärnbränslehantering Aktiebolag

Svenska Penninglotteriet Aktiebolag

Systembolaget Aktiebolag

V.T.l. Utveckling Aktiebolag

Värdepapperscenlralen VPC Aktiebolag

Stiftelser

Fonden för industriellt samarbete med u-länder

Fonden för industriellt utvecklingsarbete (Industrifonden)

Regionala utvecklingsfonder

Stiftelsen Nordiska museet

Stiftelsen Riksutställningar

Stiftelsen Samhall och de regionala stiftelser som ingår i Samhällsgruppen

Stiftelsen Statshälsan

Stiftelsen Svenska institutet

Stiftelsen Sveriges teknisk-vetenskapliga aitachéverksamhet

Stiftelsen Sveriges tekniska museum

Svenska rikskonserter

Sveriges turistråd

2 § De aktiebolag och stiftelser som nämns i 1 § är skyldiga att på begäran av riksrevisionsverkel lämna verket de upplysningar som behövs om den granskade verksamheten.

Denna lag träder i kraft den I juli 1987.

Granskningen av verksamheten i Svenska rikskonserler skall fram till
utgången av år 1987 i stället avse verksamheten i Stiftelsen Instilutet för
rikskonserter. 136

Sekretess gäller i myndighets affärsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller driftförhållanden, om del kan antas atl någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften röjs. Under motsvarande förutsättning gäller sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos bolag, förening, samfällighel eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari del allmänna genom myndigheten utövar etl bestämmande inflytande.

Sekretess gäller i myndighets af färsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller driftför-hällanden, om del kan antas alt någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften röjs. Under motsvarande förutsättning gäller sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos bolag, förening, samfällighel eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller bedriver revision. Sekretessen hos en myndighet som bedriver sådan revision gäller dock inte, om uppgiften Ingår i beslui av myndigheten.

Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligl första stycket, lämnats till annan myndighet, gäller sekreiessen också där. Sekretessen gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av den mottagande myndigheten.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

För den vars anställning hos myndigheten har upphört gäller förbudet enligt första slycket alt röja eller utnyttja uppgift endast i den utsträckning som följer av 3 § andra slyckel lagen (1931:152) med vissa bestämmelser om illojal konkurrens.

8 kap. 10 §

Nuvarande lydelse

ning. samfällighel eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande, om del kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.

Föreslagen lydelse

ning, samfällighel eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller hedriver revision, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekreiessen hos en myndighet som bedriver sådan revision gäller dock inte. om upp-gijien ingår i heslut av myndigheten.

Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt första stycket, lämnats till annan myndighet, gäller sekreiessen också där. Sekretessen gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av den mottagande myndigheten.

Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen, om den finner det vara av vikt all uppgiften lämnas.

1 fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Belräffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekreiessen dock längst lill dess två år har förflutit från det avtalet slöts.

Prop. 1986/87:99

Redogörelse för bl. a. verkschefers anställningsförhållanden

1 Tjänstetyper, anställningsformer, skiljande från tjänst

Det finns i statlig anställning för närvarande s. k. tjänstetyper av fem slag: ordinarie, extra ordinarie och extra tjänst saml arvodestjänst och göro-målsförordnande. Tjänstetyperna, som fastställs när ijänslerna skall inrättas, är av belydelse bl. a. för frågan om förening av tjänster, dvs. rällen att samtidigt ha flera statligt reglerade anställningar. Reglerna om uppsägningstidens längd och en del andra kolleklivavtalsregler är för närvarande också länkade till systemet med de olika tjänstetyperna. Även den nuvarande regleringen av myndigheternas befogenhet att inrätta tjänster är delvis kopplade till indelningen i tjänstetyper.

Frågor om tjänstetyperna regleras tills vidare i författning. Somjag har anmält i andra sammanhang, är de emellertid - med undantag för vad som gäller för ordinarie domare — sedan någon lid föremål för kollektivavtals-förhandlingar mellan statens arbetsgivarverk och de statsanställdas huvudorganisationer Ufr 19 § RÄLS 1986-87).

Uttrycket anställningsform åsyftar om anställningen på en inrättad tjänst sker med något slag av förordnande eller med fullmakt. Enligt 4 kap. 6 § LOA tillsätts sålunda tjänster med förordnande eller, där regeringen så bestämmer, med fullmakt.

Förordnanden kan meddelas all gälla antingen för en bestämd tid (visstidsförordnanden) eller också tills vidare (tillsvidareförordnanden).

Ett visslidsförordnande kan inte sägas upp under förordnandeperioden. Denna bestäms i regel i absoluta termer, t.ex. "under sex år" eller "t. o. m. den 31 december 1990".

Men perioden kan också anges relativt, t.ex. "till dess atl projektet är avslutat" eller "så länge NN är tjänstledig".

Ett tillsvidareförordnande kan däremot sägas upp. Det kan också redan från börian begränsas att gälla längst lill en angiven tidpunkt (längstförord-nande). Denna tidpunki kan bestämmas i absoluta eller i relativa termer på samma sätl som vid visstidsförordnanden, t.ex. "tills vidare, dock längst lill utgången av år 1990".

Visstidsförordnanden och längslförordnanden kallas gemensamt för tidsbegränsade förordnanden.

Enligt 4 kap. 7 § andra styckel LOA får förordnanden för arbetstagare i verksledande eller därmed jämföriig ställning tidsbegränsas enligl vad regeringen bestämmer. Av 3 § I kungörelsen (1974:1007) om tidsbegränsning av statligt lönereglerad anställning, m.m. (omtryckt 1982:109) framgår att tidsbegränsade förordnanden får användas bl.a. i fråga om verkschefer. Och av 8§ anställningsförordningen (1965:601, omtryckt 1984:127, ändrad senasl 1986:630) framgår all ordinarie tjänster tillsätts med visstidsförordnanden. om de har beteckningen p, och med tillsvidareförordnanden, om de har beteckningen r.

140

Om ingen tid anges i etl förordnande, anses del gälla utan tidsbegräns- Prop. 1986/87:99 ning.

Utmärkande för ansiällningsformen fullmakl, slutligen, är alt innehavaren inle är uppsägningsbar. Av 8 S anställningsförordningen framgår alt sådana chefstjänster (C-tjänsler) som är ordinarie och som har beteckningen o tillsätts med fullmakter.

LOA reglerar uttömmande olika slags tvångsentledigande, s. k. skiljande från tjänst. 1 7 kap. regleras sålunda uppsägning (2 §), pensionsavgång (3 §), försättande i disponibilitet (7 S), förflyttning (8 S) m. m. I 4 § föreskrivs atl en arbetstagare får entledigas, om han förlorar sin arbetsförmåga eller får den nedsatt så att han för framtiden inle kan fullgöra sina arbetsuppgifter tillfredsställande eller om han bedöms inte kunna återinträda i arbete inom vissa lider på grund av nedsatt arbetsförmåga. I 5 § föreskrivs all en arbetstagare, som är anställd med fullmakt, får entledigas, om han inle kan fullgöra sin tjänst tillfredsställande och högst fem år återstår till dess han kan avgå med ålderspension. Och i 6 § finns regler som begränsar möjligheten att entlediga en arbetstagare på dessa grunder. Rättsligt sett kan entledigande enligt 4-6 §§ jämställas med en uppsägning där en del uppsägningsregler inte tillämpas, t.ex. bestämmelserna om uppsägningslid, skyldighet alt varsla och rätlen till återanställning. För bl. a. verkschefernas del tillkommer del enligl 15 kap. I och 2 §§ regeringen att pröva frågor om skiljande från tjänst enligt 7 kap.

Skulle en arbetstagare begå ett brott, som visar att han eller hon uppenbarligen är olämplig atl inneha sin anställning, kan arbetsgivaren tillämpa reglerna om avskedande i 11 kap. LOA. Dessa regler kan också tillämpas, om arbetstagaren skulle göra sig skyldig lill grov eller upprepad tjänsteförseelse. Ett avskedande får inte grundas enbarl pä en omständighet som den myndighet som arbetslagaren lyder under har känt lill mer än två månader före prövningen. Del sistnämnda gäller dock inle när frågan om avskedande tas upp av justitiekanslern (JK) inom sex månader efler det alt omständigheten har inträffat (11 kap. 5 §). Om etl förfarande inleds som syftar till atl avskeda en arbetstagare, får arbetstagaren avstängas från arbetet. Detta förutsätter dock atl gärningen i fråga kan antas medföra avskedande (13 kap. I §). Avstängning kan i vissa fall också tillgripas vid sjukdom (13 kap. 2 §). För bl.a. verkschefernas del prövas frågor om avskedande eller avstängning av en särskild nämnd, statens ansvarsnämnd (15 kap. 4 §).

Det kan till sist för fullständighetens skull också anmärkas att del i sällsynta undantagsfall - med bakgrund i allvarliga problem - har inträffat alt regeringen tillfälligt ställt en verkschef åt sidan. Formellt kan detta ske med slöd av föreskrifterna om s. k. partiell tjänstebefrielse i 19 a § anställningsförordningen. Enligl dessa föreskrifter får myndigheten ensidigt besluta alt hell eller delvis befria en tjänsteman från hans ordinarie tjänste-göromål under en viss tid. Föreskrifterna kan ses i ljuset av uppfattningen alt en arbetsgivare inte är skyldig alt hålla en arbetstagare med arbetsuppgifter.

Frågor om anställningsformer och uppsägningsgrunder tas inte upp här.
När det gäller verkscheferna innebär reglerna i korthet följande. 141

Sådana ordinarie verkschefstjänsler som är förenade med chefslön till- Prop. 1986/87:99 sätts sålunda endera med visslidsförordnande (Cp), med tillsvidareförordnande (Cr) - eventuellt begränsat att gälla längst lill en viss tidpunki -eller med fullmakt (Co).

Extra ordinarie chefstjänster (Ce) och extra chefstjänster (Cg) tillsätts liksom arvodestjänster i regel med tillsvidareförordnande, eventuellt gällande längst till en viss tidpunki.

Del framgår av myndighetens instruktion huruvida tjänsten som myndighetschef tillsätls med etl visslidsförordnande eller med någon annan anställningsform.

2 Visslidsförordnande

Av de verkschefer som är generaldirektörer har de flesta en ordinarie tjänst med visslidsförordnande (Cp). Detsamma gäller bl. a. landshövdingarna.

Vanligast är att förordnandena meddelas för sex år i sänder. Verkscheferna omförordnas sedan vanligen en eller flera gånger för en ny sexårsperiod. Men kortare tider än sex år förekommer, t. ex. om det i förväg är känt att en myndighet skall omorganiseras eller om vederbörande verkschef kommer att uppnå pensionsåldern tidigare än om sex år.

Denna praxis har tillämpats länge.

I fråga om visstidsförordnade arbetstagare kan som framgått någon uppsägning inte ske, från arbetsgivarens sida (7 kap. 2 § andra stycket LOA). Däremot kan naturligtvis den som är förordnad för en bestämd tid själv ansöka om atl bli entledigad före tidens utgång (jfr 7 kap. 10 § LOA). Någon skyldighet atl bifalla en sådan ansökan har arbetsgivaren emellertid inte. Anställningen kan med andra ord normalt inle avbrytas förrän förordnandet löper ut, om inte arbetsgivaren och arbetstagaren kommer överens om alt det skall avbrytas tidigare.

Det har vid olika tillfällen förekommit att regeringen för återstoden av en förordnandelid erbjudit en verkschef andra uppgifter än atl vara chef för en viss myndighet. Oavsett vederbörandes anställningsform har regeringen då löst frågan på ett för båda parter acceptabelt sätt. Ibland har det inneburit alt verkschefen erbjudils utredningsuppdrag eller anställning som sakkunnig inom regeringskansliet för den återstående verkschefsiiden.

3 Tillsvidareförordnande

Det finns en del extra ordinarie verkschefstjänsler som tillsätls med tillsvidareförordnande (Ce). Del gäller bl.a. tjänsterna som kanslichef för handelsflottans kultur- och fritidsråd och som föreståndare för statens maskinprovningar.

Några verkschefer har arvodestjänster med förordnanden tills vidare (ulan tidsbegränsning). Det gäller bl.a. föreståndarna för statens institut för byggnadsforskning och för slatens råd för byggnadsforskning.

Chefen för försvarets radioanstalt förordnas enligt praxis endera för en
viss tid (Cp) eller tills vidare (Cr). 142

En verkschef med förordnande tills vidare kan som nämnts sägas upp, Prop. 1986/87:99 men bara under förutsättning att del finns saklig grund för uppsägning. Detia framgår av 7 kap. 2 § andra slyckel LOA jämfört med uppsägningsreglerna i lagen (1982:80) om anställningsskydd (ändrad senast 1984:1008). Del är regeringen som prövar frågan. En verkschef med ett sådant förordnande kan också själv säga upp sig. De tidigare angivna reglerna om avskedande m. m. gäller också här.

4 Fullmakt

Ett mindre antal av verkscheferna innehar tjänster som tillsätts med fullmakt (Co). Det gäller riksantikvarien, riksarkivarien, krigsarkivarien, riksbibliotekarien, en del mu.seidirektörer, riksåklagaren och JK. Även cheferna för militärhögskolan och för försvarshögskolan har för närvarande fullmakl på sina tjänster, men det finns förslag (prop. 1986/87:36) om alt de liksom chefen för försvarels förvallningsskola i fortsättningen skall ges Cp-tjänster och alltså visstidsförordnas på samma sätl som flertalet andra verkschefer.

Som redan nämnts, kan den som har fullmakt inle sägas upp.Men fullmaktshavaren kan enligt 7 kap. 8 § LOA förflyttas till någon annan statlig tjänst som tillsätts med fullmakl. En förflyttning innebär ett enfledi-gande från en tjänst kombinerat med en samtidig anställning på en annan tjänst.

Biskopar omfattas inle av reglerna i LOA (1 kap. 2 §). För dem finns särskilda regler i förordningen (1965:729) med vissa bestämmelser om anställning som präst. Biskoparna anställs enligt dessa regler med fullmakl, men omfattas inte av någon förflyttningsskyldighet.

5 Tillsättningsförfarandet

När det gäller tillsätlningsförordningen kan de högre chefstjänsterna indelas i tre grupper: verkschefstjänster, anmälningstjänsler och förslagstjänster.

De högsta tjänsterna, verkschejstjänsterna, tillsätts utan föregående ansöknings- eller anmälningsförfarande. Tillsättningsfrägan tas av regeringen upp formlöst på föredragning av departementschefen eller något annat statsråd.

För avdelningschefer och byråchefer görs en skillnad mellan anmälnings- och förslagstjänster.

De flesta avdelnings- och byråchefstjänsterna är anmälningstjänsler. De tillsätts av regeringen sedan chefen för myndigheten anmält vakansen för regeringen och genomfört s. k. intresseannonsering saml lämnat eventuellt namnförslag.

Förslagstjänsierna tillsätts av regeringen efter etl i bestämd ordning upprättat förslag av en myndighet eller av en särskild tjänsteförslags-nämnd. Till denna grupp hör bl. a. de högre tjänsterna vid länsstyrelserna.

De grundläggande bestämmelserna om dessa ijänsletillsällningar finns,
förutom i regeringsformen i LOA. Härutöver finns av regeringen utfärdade 143

bestämmelser bl.a. i anställningsförordningen (1965:601. omtryckt Prop. 1986/87:99 1984:127, ändrad senast 1985:954) och i myndigheternasinstruktioner.

Principerna för vilka tillsättningsärenden regeringen respektive myndigheter skall falla beslut om härrör från 1965 års tillsätlningsreform (SFS 1965:285). Dessa bygger på att regeringen skall tillsätta ledande administrativa befattningar samt när särskilda skäl föreligger andra högre befallningar. Den grupp tjänstemän som därmed avsågs har i dag i allmänhet lön enligt det statliga chefslöneavialet.

1 övrigt kan hänvisas till rapporten (Ds B 1982:4) Statliga chefsfrågor s. 17 ff

6 Löneförmåner

För flertalet verkschefer utgår löneförmåner enligl chefslöneförordningen (SAVFS 1985:5). Den grundar sig på ett kollektivavtal. Regeringen fastställer lönerna.

7 Pensionsvillkor

Kopplat till verkschefstjänsterna med förordnande för bestämd tid finns bestämmelserom förordnandepension. Bestämmelserna, som ulgör tillägg till och undantag från allmänna pensionsavtalet för statliga och vissa andra tjänstemän och som inte omfattar militära tjänster, har tagits in i förordningen (1984:1041) om förordnandepension m.m. (ändrad senasl 1986:516).

En verkschef, som omfattas av denna förordning och som lämnar sin tjänst före den vanliga pensioneringsperiodens börian (65 års ålder), har rätt till förordnandepension i stället för egenlivränta, om han eller hon har innehaft en eller flera förordnandetjänster under minst 12 år i oavbruten följd. En förutsättning för rätten lill förordnandepension är dock alt verkschefen inte går över till någon annan anställning med förordnandepen-sionsrätl eller till en anställning med sådan icke-statlig pensionsrätt med vilken samordning skall ske.

Förnyas inte förordnandet och beror detta på något annat än verkschefens egen önskan, har han eller hon alltid rält lill förordnandepension. En förutsättning är dock att verkschefen inle går över till någon annan anställning med statlig pensionsrätl.

Har verkschefen innehaft tjänsten minst 12 år och fyllt 55 år när förordnandet löper Ul, Ulgår hel förordnandepension, oavsett om avgången beror på egen önskan eller inle.

Pensionens storlek är i princip lika med 65 % av pensionsunderlagei. Vid kortare anställningstid än 12 år minskas pensionen enligt särskilda regler, dock med högst 15%. Om verkschefen avgår pä grund av egen önskan och har han eller hon innehaft tjänsten mer än 12 men mindre än 18 år och inte uppnått 55 års ålder, minskas pensionen enligl andra särskilda regler, dock med högst 50%.

Förordnandepensionen betalas normalt för tiden från och med dagen
efter avgången från tjänsten. 144

10 §

Är chejen för någon annan förvaltningsmyndighet än som avses i 9 § och som lyder direkt under regeringen förordnad jör bestämd tid, får han förflyttas till en annan statlig tjänst som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa.

kap. I §

Fråga om anställnings upphörande som avses i 7 kap. 2—4, 9 eller 10 § prövas av den myndighet som tillsätter Oänsten, om inte annat följer av 5 § nedan eller av föreskrift eller särskilt beslut som regeringen meddelar.

Fråga om anställnings upphörande enligl 7 kap. 5 eller 7 § prövas av regeringen, om inle annat följer av 5 § nedan. Närmare föreskrifter meddelas av regeringen.

Fråga om anställnings upphörande som avses i 7 kap. 2—4, // eller 12 § prövas av den myndighet som tillsätter tjänsten, om inte annat följer av 5 § nedan eller av föreskrift eller särskilt beslut som regeringen meddelar.

Fräga om anställnings upphörande enligt 7 kap. 5, 7 eller 9 § prövas av regeringen, om inte annat följer av 5 § nedan. Närmare föreskrifter meddelas av regeringen.

Bilaga 2 Prop. 1986/87:99

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 februari 1987. Föredragande: statsrådet Johansson

Anmälan till proposition om ledning av den statliga förvaltningen

1 Inledning

I arbetet med alt utveckla och förnya den statliga sektorn har budgetprocessen, ekonomi- och lönesystemen samt chefsförsöriningen en stor belydelse.

Budgetprocessen och ekonomisystemet genomgår en löpande utveckling. I årets budgetproposition (prop. 1986/87: 100 bil. 1, s. 49 f.) redogjorde jag för vissa budgeltekniska frågor och målen för det fortsatta utveck-hngsarbetet. Syftel är bl. a. att klargöra och renodla rollfördelningen mellan statsmakterna och myndigheterna. Det bör ankomma på statsmakterna atl klart ange den huvudsakliga inriktningen och de övergripande målen för myndigheternas verksamhet tillsammans med bestämda ekonomiska ramar och andra finansiella krav. Samtidigt bör myndigheterna ges vidgade möjligheter bl. a. när del gäller att bestämma lämpliga arbetsformer och välja sammansättning av sina produktionsresurser.

Även utvecklingen av lönesystem och andra avtalsvillkor har stor betydelse för myndigheterna. En effektiv verksamhet förutsätter en ändamålsenlig personalförsörining. Av särskild betydelse är chefsförsöriningen eftersom cheferna skall leda verksamheten i enlighet med statsmakternas intentioner pä ett så effektivt sätl som möjligt. Cheferna skall också svara för att statsmakterna förses med det underlag som krävs för deras ställningstaganden. För rekryteringen och utvecklingen av chefer är det nödvändigt att deras löne- och pensionsvillkor anpassas efter de förändrade krav som ställs.

I del följande behandlas frågorna om utvecklingen av budgetprocessen och försöksverksamheten med treåriga budgetramar samt löne- och pensionsvillkoren för chefer.

2 Utveckling av budgetprocessen

Chefen för civildepartementet har tidigare i dag redovisat ett samlat pro
gram för riksdagens och regeringens insyn i och styrning och uppföljning
av de statliga myndigheternas verksamhet. En viktig del härav är att 149

11 Riksdagen 1986/87. 1 saml. Nr 99

klargöra rollfördelningen mellan regeringen och myndigheterna. Utvecklingsinsatser inom flera områden måste genomföras. Bl.a. förutsätts atl den formella och informella dialogen mellan regering och myndigheter utvecklas. 1 syfte all bidra härtill och atl få till stånd en ökad långsiktighel i planeringen bedrivs en försöksverksamhet med fördjupad analys och anslagsframställning som ligger till grund för treåriga budgetramar.

Jag vill understryka viklen av alt försöksverksamheten ses som en del av dels pågående utvecklingsinsatser avseende budgetprocessen och ekonomisystemet, dels del program som chefen för civildepartementet tidigare har redovisat. Olika förändringar av processer är angelägna och ibland nödvändiga för all en utveckling skall vara möjlig. Även den form i vilken information förmedlas kan ha avgörande betydelse för del resultat som uppnås. Det gäller läs- och hanlerbarhel, viss enhetlighet, klarhet, relevans i informationen m. m. Förändringar av process och form skapar således förutsättningar för förbällringar men leder sällan i sig lill sådana. Avgörande för resultatet är oftast den attityd, erfarenhet och kompelens som de olika deltagarna i processen har. Del är därför angelägel alt krav ställs pä deltagarna i budgetprocessen och atl samtidigt råd och slöd ges, kompetensuppbyggnad sker samt erfarenheter tillåts vinnas och omsättas i praktiken. Vidare är frågor om budgetprocessen och ekonomisystemet ofta komplicerade. Enligt min mening är det därför angelägel atl arbetet drivs målmedvetet och med stor kontinuitet samt samordnat med insatser inom andra områden. Jag vill avslutningsvis understryka att enligt min mening återstår ett viktigt arbete med all i väsentliga hänseenden konkretisera vad som kan och bör uppnås utifrån de ambitioner och riktlinjer som har redovisats av chefen för civildepartementet och mig i det föregående.

Prop. 1986/87:99

mittens förslag om treåriga budgetramar. Avstyrkandena kommer från Prop. 1986/87:99 försvarsmyndigheter och grundas på det faktum att försvaret för närvarande arbetar med fem- och lioårsperspekiiv. Försvarets forskningsanslalt och fortifikationsförvallningen tillhör dem som avsiyrker liksom ÖB.

Etl mindre anlal remissinstanser är från olika utgångspunkter tveksamma. Domstolsverket pekar på svårigheten atl planera och budgetera en verksamhet där man i begränsad utsträckning kan påverka sin arbetsmängd. Riksskatteverket anser, beträffande sin verksamhet, alt fråga om långsiktighel i första hand inle är en budgetfråga. Det är viktigare med ställningstaganden till verksamhetens inriktning pä längre sikt.

Skälen för för min bedömning: Verksledningskommitléns förslag innebär i normalfallet alt varie myndighel åläggs alt vart tredje år lägga fram ett fördjupat underlag som gör del möjligt för regering och riksdag att fatta beslut om verksamhetens resursramar och inriklning under den kommande treårsperioden. För de två mellanliggande åren kan myndigheternas rapportering begränsas till alt utifrån den fastställda resursramen lämna underlag för beräkning av anslagsbeloppen. Anslag för respektive budgetår kommer i likhet med tidigare att beslutas årligen.

Det är väseniligi att man inom myndigheterna såväl som inom regeringskansliet utformar rutiner för denna treåriga budgetprocess sä att den resulterar i en totalt sett väsentligt lägre arbetsinsats för budgetarbetet än vad som kunnat uppnås med den årliga granskningen. Främst gäller det atl finna former för alt kraftigt förenkla mellanårsgranskningarna.

Det föreslagna systemet avser den verksamhet som finansieras över myndigheternas anslag för förvaltningskostnader.

Sakanslagen ligger utanför del av kommittén förslagna systemet. Enligt kommittén beror detta på atl de statliga insatser som regleras via sakanslag både påverkas av och påverkar den samhällsekonomiska utvecklingen i så hög utsträckning atl inte riksdag och regering kan beröva sig möjligheten att utöva sin fulla handlingsfrihet varje år.

Folksiyrelsekommittén har i sill betänkande (SOU 1987:6) "Folkstyrelsens villkor" tagit upp frågor om också sakanslagen bör ingå i etl nytt system med fleråriga budgetramar.Därvid konstaterar kommittén att de system med flerårsramar som redan tillämpas inom försvarsområdet, och när del gäller t. ex. det regionalpoliliska stödet liksom forskningens verksamhet, från riksdagens synpunkt gett positiva erfarenheter.

Det finns anledning atl återkomma till dessa frågor då folkslyrelsekom-mitiéns förslag varit föremål för remissbehandling.

Förslagel avseende de treåriga budgetramarna kan ses som en vidareutveckling av det treårsperspektiv som enligt direktiven för anslagsframställning avseende budgetåret 1985/86 skulle tillämpas på myndigheterna genom det s. k. treåriga huvudförslaget.

Treårsperspektivel förstärktes ytterligare i de av regeringen våren 1985
och våren 1986 fastställda direktiven för myndigheternas anslagsframställ
ningar för budgetåren 1986/87 resp. 1987/88. Enligt dessa direktiv skall inte
myndigheterna lämna någon separat långtidsbedömning för förvaltnings
anslaget. De skall istället integrera långtidsbedömningen med redovisning
en av det treåriga huvudförslaget. 151

Redan innan verksledningskommittén lämnat sina förslag inleddes våren Prop. 1986/87:99 1985 arbete med en försöksverksamhet med treåriga budgetramar vid följande sex myndigheter nämligen centrala sludieslödsnämnden, generaltullstyrelsen, statens löne- och pensionsverk, statistiska centralbyrån, lantbruksverkel samt statens energiverk.

Under våren 1986 utvidgades försöksversamheten till att omfatta ytterligare elva myndigheter och fyra domstolar nämligen åklagarväsendet, kommerskollegium, importkontoret för u-landsprodukler, socialstyrelsen, för-säkringsöverdomstolen och försäkringsrätterna, arbetsmarknadsverket, SMHI, lantmäteriverket, slatens arbetsmarknadsnämnd, statens arbetsgivarverk, kammarkollegiet saml sprängämnesinspektionen.

För att statsmakterna skall kunna lägga fast verksamhetsinriktningen och de ekonomiska förutsättningarna för myndigheternas verksamhet för mer än ett budgetår i sänder krävs somjag tidigare framhållit att etl bättre beslutsunderlag än dagens arbetas fram inom myndigheterna och regeringskansliet. För att underlätta utarbetandet av detta beslutsunderlag behöver regeringen ställa mera preciserade krav på resp. myndighet. Bud-gethandboken och de ärliga direktiven är generella till sin karaktär varför särskilda direktiv erfordras.

För de sex myndigheter som inledningsvis omfattades av försöksverksamheten lämnade regeringen under hösten 1985 sådana särskilda direktiv som skulle tillgodose de förändrade kraven på myndigheternas redovisning. En central del i beslutsunderlaget är en väl genomarbetad analys av verksamhetens resultat.

I de särskilda direktiven lämnades riktlinjer för hur myndigheterna skulle utvärdera sin verksamhet. Vidare angav direktiven efter vilka huvudlinjer myndigheterna skulle arbeta fram det nödvändiga underiaget för regeringens preciseringar och prioriteringar av hur verksamheten skall bedrivas under kommande treårsperiod och vilka resursramar som därvid skall gälla.

I enlighet med direktiven lämnade fem myndigheter i den första försöksomgången under våren 1986 en rapport för budgetåren 1987/88—1989/1990. En av myndigheterna lämnade denna rapport i samband med anslagsframställningen den I september 1986. Vissa myndigheter ålades att inkomma med kompletteringar av beslutsunderlaget i samband med den slutliga anslagsframställan. De myndigheter som ingår i den utvidgade försöksverksamheten kommer att lämna motsvarande rapporter under våren 1987.

Det delvis förändrade arbetssättet har inneburit vissa svårigheter som i några fall förstärkts av den relativt knappa tid som ställts till myndigheternas förfogande för att utarbeta beslutsunderlaget. Särskilt gäller det myndigheternas uppföljning och utvärdering av verksamheten. En bedömning av rapporterna har i några fall således inneburit att beslutsunderlaget inte kunnat utgöra grund för att lägga fast en treårig budgetram.

Det finns emellertid även exempel på fall där rapporten i allt väsentligt uppfyller de uppställda kraven.

Erfarenheterna från den första försöksomgångens vårrapporter visar att
samspelet mellan departement och myndigheter måste utvecklas och för
bättras. Vidare har myndigheter och departement i varierande utsträck- 152

ning begärt slöd av expertis från statskontoret och RRV. Även detta Prop. 1986/87:99 samarbete bör utvecklas. En central tanke i försöksverksamheten är atl verksamhetens resultat och inriklning skall kunna bedömas innan statsmakterna tar beslut om en treårig budgetram. Vidare förutsätts atl verksamheten översiktligt kan följas under treårsperioden samt att en ny resultatanalys genomförs som uppföljning och underiag för beslut inför kommande period. Erfarenheterna har mycket tydligt visat atl en avgörande förutsättning härför är all vissa metoder för atl följa verksamhetens utveckling finns utarbetade och alt utvecklingsarbete inom detta område kontinuerligt pågår. Ambitionen bör enligt min mening vara atl successivt förbättra resultatredovisning och resultatanalys och därigenom möjliggöra bättre direktiv och beslut inför kommande perioder. Är bristerna stora härvidlag saknas enligt min bedömning en viktig förutsättning för att kunna tillämpa en mer övergripande styrning exempelvis genom atl lägga fasl riktlinjer för verksamheten saml budgetramar för tre år. Det är därför enligt min mening nödvändigt atl ytterligare ansträngningar görs för att ge myndigheterna möjlighel att utveckla de analyser som krävs enligt de särskilda direktiven.

Jag avser återkomma med förslag till regeringen om atl inleda ett arbete för atl utveckla årliga resultatredovisningar för myndigheternas verksamhet, såväl i ekonomiska som verksamhetsmässiga termer. Jag vill erinra om att verksledningskommittén föreslog atl de myndigheter som erhöll treåriga budgetramar skulle åläggas att upprätta fullständiga årsredovisningar för verksamheten. Det utvecklingsarbete som bör inledas bör syfta till all i första hand de försöksmyndigheter som har en treårig budgetram för budgetåren 1987/88-1989/90 skall kunna lämna en resultatredovisning under hösten 1988 avseende budgetåret 1987/88. Jag vill i detta sammanhang erinra om vad chefen för civildepartementet tidigare i dag har anfört om resultatredovisning m. m.

Det är ännu för tidigt att bedöma resultaten av den hittills genomförda verksamheten med treåriga budgetramar. För att tillvarata de erfarenheter som vunnits bör nu denna verksamhet utökas med ett mindre antal myndigheter. Arbetet måste fördjupas och särskild omsorg ägnas de myndighetsspecifika direktiven. Fackdepartementen bör ges ett större ansvar och en ökad initiaiivskyldighet. Den fortsatta försöksverksamheten samt det utvärderingsarbete som nu påböriats får visa om de metoder som hittills valls är de mest effektiva. Till bilden hör att den ettåriga budgetcykeln under läng tid varit styrande för arbetet inom myndigheterna säväl som regeringskansliel. Detta har påverkat organisationernas kompetens, inre organisation och uppfattning om den egna verksamheten. En successiv anpassning och utveckling av olika steg i processen bör därför ske i takt med att erfarenheter vinns och utvärderas.

I syfte att ytterligare förstärka långsiktigheten och tillskapa ökande ekonomiska incitament har RRV hafl i uppdrag atl utreda och lämna förslag hur ett system med överföring av medel mellan budgetåren bör utformas.

Vid remissbehandlingen under hösten 1986 ställde sig samtliga remiss
instanser positiva till förslaget. Vissa av de myndigheter som inför budget- 153

året 1987/88 erhåller en treårig budgeiram föreslås i årets budgelproposi- Prop. 1986/87:99 tion på försök tillämpa det av RRV föreslagna systemet med möjlighel lill överföring av medel mellan budgetåren.

I delta sammanhang vill jag åter erinra om atl det även i övrigt pågår ett omfattande budgetutvecklingsarbete och en förbättring av det ekonomiad-minislrativa systemet.

4 Den arbetsgivarpolitiska inriktningen

Utvecklingen av budgetprocessen och ekonomisystemet har en stor betydelse för möjligheterna att öka effektiviteten i myndigheternas verksamhet. Myndigheternas möjligheter all utveckla en effektiv verksamhet är också beroende av en ändamålsenlig personalförsörining. Det innebär att löne- och anställningsvillkor måste kunna anpassas lill de särskilda förhållanden som råder i olika verksamheter.

I den personalpolitiska propositionen (prop. 1984/85:219) lämnade regeringen förslag lill riksdagen om den lönepolitik staten som arbetsgivare bör föra. Förslagen log utgångspunkt i att verksamhetsintresset tydligare än under 1970-talet skall vara styrande för statens position i löneförhandlingarna. Regeringen menade bl.a. att större löneskillnader skall undvikas för arbetstagare med likvärdiga arbeten inom olika arbetsmarknadssektorer samt atl lönesystemet skall främja flexibilitet, decentralisering och delegering. Riksdagen delade de uppfattningar som redovisades i propositionen (AU 1985/86:6, rskr. 48).

I syfte atl uppnå etl mer verksamhetsanpassat och flexibelt lönesystem har statens arbetsgivarverk (SAV) genomfört en omorganisation. Den innebär bl.a. alt SAV organiserats så att förhandlings- och avtalsarbetet samt informationsarbetet i största möjliga utsträckning anknyts till myndighetsspecifika områden. Under ledning av en förhandlingschef har en ny förhandlingsavdelning bildats. Avdelningen är organiserad pä fem enheter, en för gemensamma avtal samt fyra sektorer för resp. civil statsförvaltning, försvaret, affärsverken och skolområdet. Genom denna organisation underlättas arbetet med att åstadkomma s.k. sektoravtal. Till varie sektorenhet är knuten en förhandlingsdelegation med företrädare för verksamhetsområdet.

Den 27 november 1986 träffade slatens arbetsgivarverk samt SACO/SR, SF och TCO-S ramavtal om löner 1986-87 för statstjänstemän m.fl. (RÄLS 1986-87). Avtalet innebär en annorlunda fördelning av löneökningarna i förhällande till tidigare år. Lönespridningen inom det statligt reglerade området har under en följd av år minskat snabbare än på den privata arbetsmarknaden. Det har bl. a. inneburit att de statliga myndigheterna drabbats av personalförsöriningsproblem på vikliga områden. Avtalet bör kunna motverka dessa obalanser. Utrymmet för selektiva åtgärder riktade till specialister, chefer m. m. har ökats betydligt. Avtalet bör därför kunna leda till förbättrade möjligheter att behålla och rekrytera personal.

Under senare år har utrymmet för lokala förhandlingar på myndigheter
na i huvudsak bestått av 1 % enligt det s. k. L-ATF-avtalet. Detta åriiga 154

utrymme kvarstår. Samtidigt innebär del nya avtalel att det på myndig- Prop. 1986/87:99 hetsnivå skall fördelas ytteriigare I % i samband med de selekliva åtgärderna. Myndigheternas möjligheter atl anpassa löneökningarna till de behov som finns i den egna verksamheten har därigenom ökats betydligt.

Den arbetsgivarpolitiska inriktning som riksdagen och regeringen lagt fast har alltså givit betydande resultat. Del är enligt min mening angelägel att denna utveckling drivs vidare i syfte alt åstadkomma en bättre anpassning av löne- och andra avtalsvillkor till de särskilda förhållanden som råder i olika verksamheter.

5 Chefsrollen

Den utveckling inom siaisförvaliningen som statsrådet Holmberg tidigare i dag har redovisat påverkar inte bara förhållandet mellan riksdagen, regeringen och myndigheterna utan även i hög grad kraven på ledningen inom varje myndighet. Den fär härigenom en direkt återverkan pä de krav som bör ställas pä cheferna.

Utvecklingen i statsförvaltningen har inneburit en förändring från uppgiften alt främst handlägga ärenden som rör medborgarnas rättigheter och skyldigheter till all i alll större utsträckning tillhandahålla tjänster, ekonomiskt stöd m. m. till enskilda, organisationer och företag. Myndigheterna har ocksä fått allt viktigare uppgifter i samhällsplaneringen. Kraven på kompetens hos säväl chefer som övriga anställda har därför blivit mer sammansatta och varierande än tidigare.

1 takt med utbyggnaden av den statliga verksamheten har behovet av ett effektivare resursutnyttjande växt sig allt starkare. Detta har framstått med särskild tydlighet till följd av de senare årens statsfinansiella restriktioner. För alt främja ett effektivare resursutnyttjande i den statliga förvaltningen tillämpas en ekonomisk ramstyrning av myndigheterna i kombination med begränsningar av resurserna. Myndigheternas chefer har därmed fått ett allt siörre ansvar för besparingar, omprövningar och omprioriteringar i syfte att effektivisera verksamheten och minska kostnaderna. Denna utveckling kan förväntas fortsälla. I finansplanen för budgetåret 1987/88 har regeringen uttalat att en ökad produktivitet i den offentliga verksamheten är nödvändig bl.a. för att de anställdas löne- och anställningsvillkor skall kunna följa och i stora drag överensstämma med villkoren för de privatanställda. Detta kan ske genom ett bättre resursutnyttjande till följd av ändrade arbetsformer, organisationsutveckling etc.

En ökad ramstyrning av myndigheterna innebär samtidigt siörre krav pä underlag till regeringen och riksdagen för beslut om resursdimensionering och inriktning. För atl möjliggöra en långsiktig styrning utan detaljreglering frän statsmakternas sida är del nödvändigt atl detta underlag är väl genomarbetat. Det förutsätter bl.a. atl cheferna svarar för att myndigheterna vidareutvecklar systemen för planering och uppföljning.

Under senare år har man också betonat kraven pä en mer öppen och
serviceinriktad inställning där myndigheterna mer direkt fångar upp med- 155

borgarnas anspråk på verksamheten. Tyngdpunkten i detta arbete ligger Prop. 1986/87:99 hos myndigheterna själva.

Alla dessa faktorer har en stor betydelse för chefsrollen. För atl goda resultat skall kunna uppnås förutsätts dock medverkan och engagemang från samtliga anställda. En av chefernas viktigaste uppgifter är därför att vara personalledare.

Regeringen angav i propositionen 1984/85:219 två vikliga utgångspunkter för den statliga personalpolitiken. Den ena är att personalpolitiken tydligare än tidigare bör vara elt instrument i förnyelsen av den offentliga sektorn. Den andra är decentralisering och strävan alt bättre anpassa personalpolitiken i olika statliga verksamheter till de skilda miljöer i vilka de verkar.

I den nämnda propositionen redovisade regeringen den lönepolitik staten som arbetsgivare bör föra. Den innebär bl.a. att arbetsgivarens positioner i löneförhandlingarna tydligare skall bestämmas av verksamhetsintresset. Det slås också fast att statens lönepolitik måste anpassas så alt den ger goda möjligheter atl rekrytera och behålla dugliga chefer. Vidare lämnades en redogörelse för de nya principer för meritvärdering som slagits fasl i regeringens föreskrifter. De innebär alt tjänstetillsällningar främst skall ske på grundval av skicklighet vad gäller arbetsuppgifterna i tjänsten. Förtjänsten har därigenom fått en mindre belydelse vid meritvärdering. Dessa principer har senare kommit till uttryck genom ändring i lagen (1976:600) om offentlig anställning (omtryckt 1986:430, ändrad senast 1986: 1131).

Arbetstagarparlen på myndigheterna är oftast väl organiserad och väl företrädd av personalorganisationerna. I chefens ansvar ligger bl. a. atl företräda arbetsgivarparten. Den modell för förhandlingar som utvecklats på svensk arbetsmarknad förutsätter en sådan rollfördelning.

De allra flesta tjänster tillsätts av myndigheterna själva. Myndigheterna har också ett betydande utrymme för lokala förhandlingar och skall i övrigt tillämpa gällande avtal. De utgångspunkter som statsmakterna angivit får därför en direkt betydelse för chefernas roll som företrädare för arbetsgivaren. Det är cheferna på myndigheterna som har det slutliga ansvaret för en effektiv personalpolitik med verksamhetsintresset i centrum.

Ramavtalet om löner 1986-87 för statstjänstemän m.fl. (RÄLS 1986-87) medger en ökad anpassning lill de särskilda förutsättningar som gäller för olika sektorer inom statsförvaltningen. Det innebär också en ökad delegering till myndigheterna genom fördelning av s. k. selekliva potter som bl. a. avser att underlätta för myndigheterna att rekrytera och behålla kvalificerad personal.

I RÄLS 1986-87 anges också att lokala avtal bör träffas om försöksverksamhet med särskilda ätgärder för atl öka produktivitet, kvalitet och service. Därvid skall, utifrån den myndighetsspecifika situationen, prövas hur en mot bakgrund av uppmätta resultat konstaterad total förbättring även skall komma de anställda till del.

Avtalet som i väsentliga avseenden ligger i linje med den personalpoli
tiska propositionen innebär att kraven på cheferna i deras roll som lokala
arbetsgivare och personalledare ökat betydligt. 156

Skälen för min bedömning: Somjag redovisat i det föregående har cheferna en särskild betydelse när det gäller atl leda verksamheten och företräda myndigheten som arbetsgivare. Det är naturligt att de arbetsgivarpolitiska utgångspunkterna spelar en stor roll vid lönesättningen äv chefer.

Villkoren för lönesättningen för chefer bestäms emellertid av parterna på del statligt reglerade området. De överväganden jag nu kommer att redovisa gäller den arbetsgivarpolitiska inriktningen i frågor om lön och andra förmåner för chefer.

Marknadsförhållandena för olika chefer kan variera betydligt. Vissa chefer på det statliga området kan ha en alternativ arbetsmarknad inom den privata sektorn. För att trygga den statliga chefsförsörjningen är det nödvändigt atl undvika alltför stora skillnader i anställningsvillkor mellan chefer i olika arbetsmarknadssektorer. Detta innebär naturligtvis inle att staten i varje enskilt fall kan anpassa sig fullt ut till de förhållanden som kan råda på arbetsmarknaden i övrigt. Som utgångspunkt bör emellertid gälla atl den allmänna nivån på chefslönerna i staten skall utvecklas på ett sådant sätt att en långsiktig försörining av kvalificerade chefer i statliga befattningar kan tryggas. Det är vidare nödvändigt att det statliga chefslönesystemet tillämpas på elt selektivt och flexibelt sätt så alt marknadsförhållanden i enskilda situationer kan beaktas.

157

Lönesättningen för chefer behöver också kunna anpassas till de förändringar som sker inom den statliga sektorn. Del kan t.ex, gälla all trygga chefsförsöriningen inom expanderande områden.

När del gäller den individuella löneutvecklingen spelar givetvis kompetensen en stor roll. Del kan gälla såväl specialkunskaper som ekonomi-eller personaladminislraliv kompetens. Inte minst bör chefernas förmåga att leda och entusiasmera personalen komma lill ullryck i lönesättningen.

För alt statsmakternas intentioner när del gäller myndigheternas verksamhet skall få bästa möjliga genomslag är del nödvändigl att cheferna fullföljer dessa intentioner. Del kan l.ex. gälla krav på rationaliseringar, serviceåtgärder eller ändrad verksamhetsinriktning. Lönesättningen bör därför återspegla hur enskilda chefers kompetens motsvarar dessa krav.

Skilda utvecklingsskeden hos en myndighel kräver ofta olika kompelens hos cheferna. Del kan gälla uppbyggnadsskeden, konsolideringsfaser och perioder av omprövning. Lönesättningen bör därför stödja den röriighel som är önskvärd för att dessa krav skall kunna tillgodoses. Även i övrigt bör lönesättningen främja ökad rörlighet. Alltför lång tid i samma befallning kan utgöra hinder för både den enskildes och verksamhetens utveckling.

Slutligen är det av stor vikt atl de enskilda chefernas prestationer påverkar den individuella lönesättningen. Del kan gälla såväl arbetsvolym som med vilken skicklighet olika uppgifter fullgörs.

Dessa utgångspunkter bör enligt min mening vara styrande i chefslönefrågor såväl på myndighetsnivå som på central nivå.

Statsrådet Holmberg har tidigare i dag föreslagit att möjligheter lill entledigande av affärsverkschefer och förflyttningsskyldighet för andra verkschefer införs. Detta utgör en inle obetydlig förändring i verkschefernas anställningsvillkor. Enligt min mening bör detta beaktas vid kommande lönerevisioner.

Prop. 1986/87:99

föreslagil tidigare idag ökar myndigheternas inflytande när del gäller denna Prop. 1986/87:99 personalkategori ytterligare.

Myndigheternas löneutgifter ramstyrs endast till en del. Affärsverk och uppdragsmyndigheter finansieras genom inkomster och de bestämmer till stor del själva verksamhetens och därmed utgifternas omfattning. För andra myndigheter förekommer det ofta en kombination av intäkts- och anslagsfinansiering. För de flesta myndigheterna gäller dock inte ett direkt ekonomiskt resultatansvar. Slatsmaklernas ekonomiska styrning av dessa myndigheter gäller endast utgifternas omfattning. Det saknas därför tillräckliga ekonomiska incitament för atl myndigheterna skall kunna hantera lönesättningen helt på egen hand. Även i den affärsverksamhet som inle bedrivs i bolagsform förekommer monopolsituationer med svaga konkurrensförhållanden. Det är därför nödvändigt med en övergripande samordning av lönesättningen.

Frän arbetsgivarpolitiska utgångspunkter är det nödvändigt med en övergripande samordning även i fråga om lönesättningen för de kategorier tjänstemän som får lön eller andra förmåner enligt chefslöneavtalet. Den övergripande samordningen är nödvändig för att undvika orimliga lönerelationer mellan olika chefsgrupper samt mellan chefer och underställd personal.

Inom ramen för en samlad beslutsordning bör dock myndigheternas inflytande på lönesättningen för de chefer som avlönas enligt chefslöneavialet kunna öka. 1 detta syfte har chefslönenämnden inlett en försöksverksamhet i samband med 1986 års lönerevision. Försöket innebär att chefslönenämnden för vissa myndigheter fastställt ramar för löneökningarna. Inom dessa ramar har resp. myndighel lämnat förslag till fördelning som legat lill grund för chefslönenämndens beslut.

Jag vill också något kommentera formerna för lönesättningen i samband med rekrytering av chefer. Enligl vad jag erfarit har myndighetsföretrådare understrukit vikten av atl på ett tidigt stadium kunna lämna sökande besked om i vilket intervall löneinplacering kan bli aktuell, l.ex. genom förhandsbesked från chefslönenämnden. Myndigheterna har ocksä framhållit betydelsen av att chefslönenämnden slutligt fastställer lönen så snabbi som möjligt.

Jag delar uppfattningen att det är önskvärt alt säväl förhandsbesked som beslut i samband med rekryteringar kan lämnas pä ett tidigt stadium. Del ankommer främst på chefslönenämnden atl finna sådana former för verksamheten atl dessa krav kan tillgodoses. En förutsättning för alt få till stånd bättre arbetsformer är dock att myndigheterna vid planerade tjänstetillsättningar lar kontakt med chefslönenämnden pä ett tidigare stadium än vad som oftast sker i dag.

7 Vissa pensionsförhållanden för chefer 7.1 Bakgrund

Statsrådet Holmberg har redovisat ett samlat program kring frågorna om

de statliga myndigheternas ledning m. m. Vissa av frågorna har anknytning 159

lill verkschefernas pensionsförhållanden, vilka verksledningskommiltén också behandlade.

Verksledningskommittén borde, enligt direktiven, bl.a. överväga om den nuvarande ordningen för förordnande och entledigande av verkschefer, inräknat behandlingen av pensionsfrågorna, var den mest ändamålsenliga eller om regler och praxis borde ändras i någol hänseende. Förordnandeperiodens längd borde granskas, likaså längden av de sammanlagda perioderna i samma tjänsl.

Verksledningskommiltén förordar i siu belänkande att förordnandepensionerna framdeles skall samordnas inte bara som för närvarande med inkomst av statlig anställning ulan även med inkomst av enskild och kommunal anställning.

Detta stämmer överens med ett uttalande som gjorts av riksdagen (AU 1983/84:1). I övrigt har kommittén förordat vissa mindre jämkningar i fråga om förordnandepensioneringen.

Flertalet remissinstanser har avstått från synpunkter på pensionsfrågorna. Det fåtal remissinstanser som yttrat sig i frågan har tillstyrkt kommitténs förslag. Ingen har avstyrkt.

Gällande bestämmelser om förordnandepension finns i förordningen (1984:1041) om förordnandepension m.m. (förordnandepensionsförord-ningen). Förordningen innehåller vissa tillägg till och undantag från det allmänna pensionsavtalet för statliga och vissa andra tjänstemän (pensionsavtalet). Den gäller för generaldirektörer, landshövdingar och vissa andra tjänstemän som tillsätts med förordnande för bestämd tid. Den tillämpas dock inte på militära tjänstemän och vissa tjänstemän inom undervisningsväsendet.

1 det följande tar jag upp fem frågor som gäller förordnandepension.

Prop. 1986/87:99

formellt omfatta sex år men med möjlighet lill senare förkortning av tiden. Båda lösningarna ger stora möjligheter till anpassning efter individuella förhållanden. Väljs den första lösningen måste vid omförordnandel även träffas överenskommelse om vilka pensionsvillkor som skall gälla när förordnandet går ul. Uppskjuts enligt den andra lösningen avgörandet om den andra förordnandeperiodens längd lill en senare tidpunkt bör gälla atl såväl regeringen, styrelsen som verkschefen själv kan ta initiativ till sådan avkortning av den andra förordnandeperioden. Om detta sker efter t.ex. tre år skall verkschefen kunna fullgöra återstoden av förordnandetiden i annan roll. eventuellt avgå med pension."

Om förordnandeliden inle uppgår till tolv år saknas för närvarande möjlighet att få förordnandepension som inte svarar mot ålders-, förtids-eller sjukpension annat än i vissa fall. Det kan enligl verksledningskommittén uppstå situationer också i andra fall då det bör vara möjligt att få förordnandepension.

Skälen för mitt förslag: Del är möjligt för en tjänsteman att få förordnandepension även om han varken hafl förordnandetjänst i oavbruten följd i minst tolv år eller förutsättningar för ålders- eller sjukpension är för handen. För alt så skall kunna ske fordras

- att förordnandet löpt ut och av annan anledning än tjänstemannens egen begäran inte förnyats,

- att tjänstemannen på egen begäran inte fått förordnandet förnyat när det löpte ut och av regeringen förklarats berättigad till förtidspension i stället för egenlivränta, eller

- att tjänstemannen på egen begäran beviljats avsked före anställningstidens utgång och av regeringen förklarats berättigad till förtidspension i stället för egenlivränta.

Enligt min uppfattning finns det för närvarande inte anledning att frångå ett principiellt krav på att en tjänsteman för rätt till förordnandepension skall ha haft en eller flera förordnandetjänster i oavbruten följd minst tolv år. Samma krav gäller för övrigt för rätt till visstidspension enligt kommunala pensionsbestämmelser.

Jag anser dock att de nuvarande bestämmelserna i förordnandepensions-förordningen bör kompletteras så alt regeringen - om det finns särskilda skäl - också i andra än de tidigare nämnda fallen kan besluta om förordnandepension till den som haft förordnandetjänst i mindre än tolv men minst sex är. Regeringen bör också få besluta om förordnandepension åt en tjänsteman som hafl förordnandetjänster i minst tolv år men inte i oavbruten följd. Tid för uppdrag som statsråd och tjänst som statssekreterare jämställs med tid i en förordnandeljänsl.

Prop. 1986/87:99

Verksledningskommitténs förslag: Verksledningskommittén förordar i Prop. 1986/87:99 sitt betänkande en utvidgad samordning så alt även inkomst från kommunala och privata arbetsgivare dras av från pensionsbeloppen.

Skälen för mitt förslag: Regeringen prövar enligl 6 § förordnandepen-sionsförordningen frågor om samordning av förordnandepensionsrätl och annan tjänstepensionsrätl oavsett vad som sägs om samordning i pensionsavtalet.

Om den som uppbär förordnandepension får en statlig anställning, skall löneavdrag göras enligt 21 § 3 mom. Allmänt avlöningsavlal för statliga och vissa andra tjänstemän (AST). Däremot görs inte något avdrag från förordnandepensionen för lön från kommunal eller privat tjänst.

I motionerna 1983/84:821 och 1049 begärdes en översyn av reglerna om förordnandepension för atl åstadkomma en vidgad samordning. Arbetsmarknadsutskottet ansåg atl det var rimligt alt göra översynen (AU 1983/84; 1). Utskottet erinrade om att en sådan deluppgift också vilade på utredningen om statliga myndigheters ledning (verksledningskommittén). Med hänsyn till det utredningsarbete som redan startats m.m. ansågs' motionerna inte behöva föranleda någon ytterligare åtgärd. Utskottet förutsatte dock att verksledningskommitténs överväganden skulle utgå från de principer som riksdagen på förslag av ett enhälligt utskott anslutit sig till i samband med behandlingen av frågan om statsrådens och statssekreterarnas pensioner (AU 1981/82:27). I delta sammanhang framhöll utskottet att det var otillfredsställande atl pension skulle kunna utgå oavkortad vid sidan av andra inkomster. Den principen borde råda alt dubbla förmåner inte fick utgå samtidigt. Elt uttalande av denna innebörd gjordes också.

En pension före 65 års ålder bör i normalfallet inte betalas ut oavkortad vid sidan av andra inkomster. Jag föreslår därför alt samordningsfrågan löses på i huvudsak samma sätt som skett beträffande förordnandepension åt statsråd. Förordnandepension till ett förutvarande statsråd minskas med 65 procent av sådan inkomst av anställning, av annat förvärvsarbete och av kapital som pensionstagaren har före 65 års ålder. Med inkomst av anställning och av annat förvärvsarbete avses

- inkomst som är pensionsgrundande enligt 11 kap. 2 och 3 §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring,

- sädan inkomst av anställning utomlands som inte beskattas i Sverige,

- kompletterande delpension,

- sådan pension eller livränta som annars inte samordnas med tjänstepen-sionsrält enligl statliga pensionsbestämmelser,

- andra kontanta förmåner på grund av anställning eller uppdrag.

Från minskningen undantas ett belopp som för kalenderår räknat svarar mot del basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gäller för januari månad det år utbetalningen av förordnandepensionen avser.

Enligt min uppfattning bör i fråga om den nu föreslagna samordningen
gälla att förordnandepensionen minskas med 65 procent av sådan inkomst
av förvärvsarbete som pensionstagaren har före 65 års ålder och som inte
härrör från statlig anställning. Från minskningen bör dock undantas in
komster upp till två basbelopp. Vidare anser jag att inkomst av kapital inte
skall inverka på förordnandepensionens storlek. 162

Verksledningskommitténs förslag: Verksledningskommiltén fram.håller i sitt betänkande atl del i dagsläget inle framstår som attraktivt för en verkschef som inle vill fullfölja en hel andra förordnandeperiod om sex år alt avgå innan den löpt ut, eftersom verkschefen inte automatiskt får rätt lill förordnandepension. Om avgången är önskvärd från allmän synpunkt, kan regeringen i etl sådant fall bevilja förtidspension. Den bestäms enligt reglerna i förordnandepensionsförordningen. För atl högre pension skall kunna beviljas krävs bemyndigande av riksdagen.

Kommittén anser vidare atl del finns anledning att förslärka verkschefernas rättigheter på denna punkl och uttalar:

"Eftersom utformningen av pensionsbestämmelserna har ett nära samband med de övriga anställningsfrågor som regeringen har ansvar för, bör regeringen få vidsträcktare bemyndigande än det som idag gäller all lösa pensionsfrågorna utan riksdagens medverkan i varie särskilt fall. Kommittén anser del rimligt att regeringen skall kunna förhandla om de ekonomiska villkoren med en verkschef som vill avgå under den andra förordnandeperioden och atl vederbörande verkschef sålunda skall kunna ges skälig pension. Med tanke på den utsatta position flertalet verkschefer har och också med tanke på att kommittén vill att en pensionsavgång redan under den andra förordnandeperioden skall kunna vara ett bra alternativ till annan tjänstgöring, anser kommittén att verkschefernas pensionsförmåner bör bibehållas och också förbättras i så måtto atl pension alllid skall kunna utgå efter tvä förordnandeperioder och att pensionens storlek skall vara oberoende av verkschefens ålder vid pensionstillfället."

Skälen för mitt förslag: Enligl 9 § förordnandepensionsförordningen minskas pensionen om tjänsten innehafts i mindre än tolv år. Minskningen utgör 1/160 för varie kvartal som tjänstetiden understiger tolv år, dock högst 24/160 eller 15 procent. Regeringen kan emellertid besluta att förordnandepensionen inte skall minskas. Bestämmelserna om detta är knutna till förutsättningarna enligt 4 § förordningen.

163

7.5 Andra förordnandetjänster än verkschefstjänster

Mitt förslag: De föreslagna ändringarna i förordnandepensionsför-ordningen bör i princip gälla också för de förordnandeljänstemän som inte är verkschefer.

Verksledningskommitténs förslag: Kommittén anser, att anställningsvillkoren för de överdirektörer och avdelningschefer som redan har ordinarie tjänster med förordnande pä bestämd tid, bör anpassas till de ändringar som föresläs för verkschefer med motsvarande typ av förordnande.

Skälen för mitt förslag: Det är bara ett fåtal tjänstemän utanför verkschefskretsen som omfattas av förordnandepensionsförordningen. Det finns därför enligt min uppfattning inte någol skäl som talar för atl dessa skall undantas från de föreslagna ändringarna i förordningen.

7.6 Avgångsvederlag eller förtidspension på grund av tidsbegränsat chefsförordnande för avdelningschefer m. fl.

Mitt förslag: Avgångsvederlag eller pension bör under vissa förutsättningar kunna ges ut till avdelningschefer, departementsråd eller motsvarande vid förtida avgång ur tjänst.

8 Ändring i reglerna för pensionering av personal inom icke-statlig verksamhet

8.1 Samordning av förtidspension för teaterchef med annan inkomst

Mitt förslag: Förtidspension enligl slatens allmänna tjänstepensionsreglemente (1959:287, SPR) åt en chef fören statsunderstödd leater-eller musikinstitution bör - beträffande tid före 65 års ålder -samordnas med inkomst av anställning och annat förvärvsarbete.

Skälen för mitt förslag: Cheferna för statsunderstödda teater- och musik-institutioner kan av regeringen beviljas förtidspension enligt SPR om de avgår ur tjänst före pensioneringsperiodens nedre gräns och vid avgången innehaft tjänsten i minst tre år. Pensionen grundas bara på tiden för innehav av tjänst som teaterchef. Om tjänsten innehafts minst tolv år blir pensionen hel.

Jag anser att förtidspensionen åt en teaterchef bör minskas med inkomst av anställning och av annat förvärvsarbete på samma sätt somjag förordat beträffande verkscheferna.

8.2 Samordning av pensionsförmån enligt SPR med en liknande förmån på grund av en särskild utfästelse

Mitt förslag: En pension eller livränta enligt SPR bör minskas med en jämförlig förmån som en icke-statlig arbetsgivare som är ansluten lill SPR utfäst sig att betala utöver pensionen eller livräntan. Regeringen bör dock kunna medge undanlag.

Bestämmelser motsvarande SPA-reglementets finns i4 § 4 mom. kungö- Prop. 1986/87:99 relsen (1959:419) med övergångsbestämmelser till slatens allmänna tjäns-lepensionsreglemente m.m. Som förulsällning för bestämmelsernas tillämpning gäller all del skall vara fråga om förmåner på grund av anställningar för vilka huvudmannen erlägger pensionsavgifter.

Avgiftssystemet har numera formellt sett avvecklats för de flesta ickestatliga huvudmän som är anslutna till SPR. Del har ersatts med etl särskilt lönekoslnadspålägg. Anledningen härtill har främst varit atl undvika merarbete för såväl statens löne- och pensionsverk som berörda huvudmän. Någon materiell förändring av förmånerna har avvecklingen av pensionsavgifterna inte inneburit.

Pensioner och livräntor enligt SPR bör enligt min uppfattning samordnas med andra pensionsförmåner, oavsett om pensioneringen bekostas genom avgifter eller reducerat lönekostnadspålägg. Detta bör gälla också när förmånstagaren vid sidan av SPR-förmånen får en jämförlig förmån enligt en utfästelse eller en annan åtgärd av huvudmannen, om förmånen grundas på tid som tillgodoräknas som tjänsteår enligt SPR. Regeringen bör kunna besluta om och i vad mån en sådan samordning inte skall göras.

9 Ikraftträdande m. m.

Vad jag har förordat i det föregående bör träda i kraft den 1 juli 1987, om inle annat har sagts.

Regeringen kan ulan riksdagens vidare medverkan utfärda de övergångsbestämmelser som kan behövas.

10 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen att

1. godkänna de riktlinjer för förordnandepension som jag har
förordat (avsnitt 7),

2. godkänna de riktlinjer somjag har förordat för pensionering av
personal inom icke-statlig verksamhet (avsnitt 8).

Jag hemställer vidare alt regeringen samtidigt bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag har anfört om utveckling av budgetprocessen och fortsatta försök med fördjupade anslagsframställningar och treåriga budgetramar samt vad jag anfört om lönesättningen för chefer.

166

Innehåll Prop. 1986/87:99

Regeringens proposition ................................................... 1

Propositionens huvudsakliga innehåll ............................... 1

Propositionens lagförslag ................................................. ..... 3

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 februari 1987 .. 11

1 En effektiv förvaltning i överensstämmelse med folkviljan 11

2 Statsförvaltningen ...................................................... ... 13

3 Förvaltningstraditionen ............................................... ... 14

4 Riksdagen, regeringen och myndigheterna ................ ... 16

5 Riksdagens och regeringens roller .............................. 19

Bilaga I Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26

februari 1987 (civildepartementet) ........................ 23

1 Inledning .................................................................... 23

2 Konstitutionella frågor ................................................ 24

2.1 Regeringsformens räckvidd ................................... 24

2.2 Informella kontakter mellan regeringen eller dess kansli och myndigheterna 27

3 Föreskrifter.................................................................. 28

4 Styrning av myndigheternas verksamhetsinriktning ... 33

4.1 Inledning ............................................................... 33

4.2 Verksamhetsplanering och budgetfrågor .............. 34

4.3 Myndigheternas inre organisation.......................... 39

5 Revision ...................................................................... 40

5.1 Riksdagens revisorers och riksrevisionsverkets granskning

av statliga bolag och stiftelser............................... ... 40

5.1.1 Inledning........................................................ 40

5.1.2 Bakgrund ....................................................... 41

5.1.3 Frågans tidigare behandling ......................... ... 44

5.1.4 Statlig verksamhet i aktiebolag och stiftelser ....... 45

5.1.5 Föredragandens allmänna överväganden ... ... 46

5.1.6 Riksdagens revisorer .................................... ... 46

5.1.7 Riksrevisionsverkel......................................... ... 48

5.1.8 Elt förstärkt sekretesskydd ........................... 50

5.1.9 Ikraftträdande ............................................... ... 51

5.2 Bolagens och stiftelsernas årsredovisningar.......... 52

5.3 Viss redovisningsrevision ...................................... ... 52

5.3.1 Särskilda statliga revisorer, m. m................... ... 52

5.3.2 Redovisningsrevision av vissa stiftelser ...... ... 54

5.4 Riksrevisionsverkets anslag för 1987/88, m. m...... ... 54

5.4.1 Vissa regeringsuppdrag .............................. ... 54

5.4.2 Anslagsfrågor för budgetåret 1987/88 ....... 56

6 Stabsmyndigheternas roll ........................................ ... 59

7 Chefsförsörining ....................................................... 62

7.1 Inledning ............................................................. 62

7.2 Bakgrund .............................................................. 63

7.3 Principiella utgångspunkter för och inriktning av chefsförsöriningen 64

7.3.1 Rekrytering till verkschefstjänster ................ ... 65

7.3.2 Röriighet ....................................................... ... 66

7.3.3 Regeringens tillsättningsansvar ................. ... 66

7.3.4 Planering, beslutsunderlag och beslut vid tillsättningar och omförordnanden ....................................................................... 67

167

7.4 Åtgärder som kräver riksdagsbeslut ..................... 67 Prop. 1986/87:99

7.4.1 Förflyttningsskyldighet för verkschefer i allmänhet .. 67

7.4.2 Beslutande myndighel i fråga om förflyttning av arbetstagare som har en militär tjänst .......................................................... 71

7.4.3 Tillfälliga tjänster för verkschefer ................. 72

7.5 Åtgärder som regeringen får besluta om ............. 73

7.5.1 Tidsbegränsade chefsförordnanden för avdelningschefer 73

7.5.2 Delegering av rätten att tillsälta byråchefstjänster m. fl. 74

7.5.3 Myndigheternas chefsförsörining ................. 76

7.5.4 Andelen kvinnor i beslutande funktioner i statsförvaltningen 77

7.5.5 Utbildning och utveckling för högre chefer ... 80

8 Myndigheternas ledning ............................................. 82

8.1 Allmänt ................................................................. .. 82

8.2 Ledningarnas utformning ..................................... .. 84

8.3 Styrelsernas sammansättning m. m........................ .. 92

8.4 Personalföreträdare ............................................. .. 94

8.5 Utbildning för styrelseledamöter ......................... 96

8.6 Direktioner och hantering av besvärs- och disciplinärenden 97

8.7 Vissa myndigheter ................................................ 99

8.7.1 Allmänt ......................................................... 99

8.7.2 Ledningsfunktionens utformning i vissa fall .. 99

8.8 RäUslig reglering .................................................. .. 103

9 Affärsverken och deras dotterbolag ............................. .. 103

9.1 Inledning .............................................................. 103

9.2 Allmänna utgångspunkter ...................................... 104

9.2.1 Affärsverken som myndigheter ................... 104

9.2.2 Affärsverken som ekonomiska enheter ........ 104

9.2.3 Dotterbolagen ............................................ .. 105

9.3 Affärsverkskoncernen - form och ställning ............ .. 106

9.4 Riksdagens och regeringens styrning av affärsverkskoncernerna, m.m 108

9.4.1 Flerårsplanering m.m...................................... .. 108

9.4.2 Styrningen av bolagen ................................ .. 109

9.4.3 Verksförordning ........................................... 109

9.4.4 Kapitalöverföring ......................................... . 110

9.4.5 Organisations- och bolagsfrågor .................. . Ill

9.4.6 Redovisning ................................................. . 112

9.4.7 Offendighet och sekretess ........................... . 112

9.5 Revision och övrig kontroll ................................... . 113

9.5.1 Revision av affärsverken och koncernrevision 113

9.5.2 Revision av dotterbolagen ........................... 115

9.5.3 Intern revision ............................................. 116

9.5.4 Riksrevisionsverkets förvallningsrevision ..... 116

9.5.5 Justitiekanslerns fillsyn ................................ 117

9.6 Ledningsfunktionerna inom verk och bolag .......... 118

9.6.1 Verksslyrelsen .............................................. . 118

9.6.2 Verkschefens ställning .................................. 119

9.6.3 Särskilt entledigande av affärsverkschefer .... 120

9.6.4 Chefer direkt under verkschefen ................. 122

9.6.5 Personalunioner m. m..................................... 123

9.7 Konsumentinflylande ............................................ 124

9.8 Arbetsgivarfunktionen ............................... ,..:.., 125

9.8.1 Affärsverken ............................................... . 125 168

9.8.2 Dotterbolagen ............................................ 126

10 Upprättade lagförslag ..................................... 127 Prop. 1986/87:99

11 Hemställan .................................................. 127

Bilaga 1:1 Remissinstanserna för verksledningskommitténs be
tänkande SOU 1985:40 ....................... 129

Bilaga 1:2 Remissinstanserna för verksledningskommitténs be
tänkande SOU 1985:41 ....................... . 132

BUaga 1:3 Remissinstanserna för insynsutredningens betänkande

Ds C 1986:5 .................................... . 133

Bilaga 1:4 Remissinstanserna för betänkandet (Ds C 1986:13)
Samverkan mellan redovisnings- och förvaltningsrevi
sion m.m............................................. . 134

Bilaga 1:5 Lagrådsremissens lagförslag 1-3 ........ 135

Bilaga 1:6 Lagrådet (1987-02-11) ................... 139

Bilaga 1:7 Redogörelse för bl. a. verkschefers anställningsförhål
landen ............................................. 140

Bilaga 1:8 Lagrådsremissens lagförslag 4 .......... . 146

Bilaga 1:9 Lagrådet (1986-12-17)....................... 148

Bilaga 2 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 feb
ruari 1987 (finansdepartementet) .................. 149

1 Inledning ..................................................... 149

2 Utveckling av budgetprocessen ....................... . 149

3 Fortsatt försök med fördjupade anslagsframställningar och treåriga budgetramar 150

4 Den arbetsgivarpolitiska inriktningen ................. . 154

5 Chefsrollen .................................................. . 155

6 Lönesättningen för chefer .............................. . 157

6.1 Lönesystem för chefer .............................. . 157

6.2 Utgångspunkter för lönesättningen för chefer . 157

6.3 Formerna för chefslönesättningen ............... . 158

7 Vissa pensionsförhållanden för chefer .............. . 159

7.1 Bakgrund................................................... . 159

7.2 Rätt till förordnandepension även om kravet på tolv års förordnandetid inte är uppfyllt ............................................................... . 160

7.3 Samordning av förordnandepension med annan inkomst ... 161

7.4 Beräkning av förordnandepension när tjänsten innehafts mindre än tolv år 163

7.5 Andra förordnandeljänsler än verkschefstjänster 164

7.6' Avgångsvederlag eller förtidspension på grund av tidsbegrän
sat chefsförordnande för avdelningschefer m.fl. 164

8.................................................................. Ändring i reglerna för pensionering av personal inom icke-statlig
verksamhet .................................................. 165

8.1 Samordning av förtidspension för teaterchef med annan inkomst 165

8.2 Samordning av pensionsförmän enligt SPR med en liknande förmån på grund av en särskild utfästelse .................................... 165

9 Ikraftträdande m. m......................................... 166

10 Hemställan ................................................. 166

Norstedts Tryckeri, Slockholm 1987 169