Motion till riksdagen

1986/87:K115

Anders Björck m. fl. (m)

Ledning av den statliga förvaltningen (prop. 1986/
87:99)

Inledning

Den offentliga makten skall vara begränsad men stark. Den enskilde
medborgaren skall ha goda möjligheter till insyn och kontroll av den politiska
makten och myndigheternas maktutövning. Gentemot olika offentliga
myndigheter skall den enskilde ha en stark och självständig ställning. Både
offentliga myndigheters och enskilda medborgares rättigheter och skyldigheter
skall klart framgå av lag, annars kommer den enskilde att hamna i ett
underläge gentemot den offentliga maktens olika företrädare.

Den offentliga maktutövningen skall präglas av klara och entydiga
ansvarsförhållanden. Myndigheternas ansvar skall stå i en direkt relation till
de uppgifter som de tilldelats av riksdagen. Det är därför av största vikt att
myndigheterna inom ramen för de lagar som riksdagen fattat beslut om skall
kunna fungera självständigt. Endast härigenom kan de ställas till ansvar vad
gäller fullgörandet av sina uppgifter.

Klara och entydiga ansvarsförhållanden är inte bara en förutsättning för
medborgarnas kontroll och insyn — och därigenom medborgarnas demokratiska
möjlighet att påverka den offentliga maktutövningen - utan också för
att den offentliga makten skall kunna styras effektivt och under kompetens.

Det är därför angeläget att det finns en klar skiljelinje mellan den politiska
maktens beslutsfattande och myndighetsutövningen. Riksdagen skall styra
den offentliga makten genom lagar som inte ställer krav på politiska beslut
inom myndigheterna. Regeringens styrning av myndigheterna skall ske
genom regeringsbeslut. Endast så skapas garantier för att medborgarna kan
kontrollera den offentliga maktens utövning och inom ramen för demokratin
ha en möjlighet att verka för förändringar och en annan maktutövning.

Det är mot denna bakgrund som moderata samlingspartiet bedömer
regeringens proposition om den statliga verksledningen. Den ger uttryck för
en annan syn på statlig förvaltning och offentlig maktutövning än den som vi
ovan redovisat. Den viktigaste skillnaden illustreras av det faktum att
regeringen i princip inte ser någon gräns för den offentliga maktutövningen
gentemot medborgarna och samhället i övrigt.

Därigenom blir regeringens syn på de offentliga myndigheterna och deras
roll en annan än vår. Regeringen anser att myndigheterna skall ha ett
omfattande ansvar för planering och styrning av samhällslivet. Det blir
därigenom mer angeläget för regeringen att föreslå olika former för
medborgarinflytande - typ brukarmedverkan - än att dra gränserna mellan

den offentliga maktens utövning och den enskildes rätt att besluta själv. Mot. 1986/87

Bakom kraven på brukarinflytande ligger också en insikt i att en offentlig Kl 15

maktutövning som omfattar alla delar av samhällslivet inte kan styras av
regering och riksdag. Det blir helt enkelt en för stor apparat att ha politisk
kontroll över.

Medborgarnas inflytande över den offentliga maktens innehåll minskas
därmed i motsvarande mån, samtidigt som utrymmet för egna beslut
minskar. Därför är det naturligt att söka finna vägar som ger den enskilde
medborgaren någon typ av inflytande när han som konsument möter en
myndighet för att därigenom kompensera honom för det inflytande han
förlorar som medborgare genom att den offentliga makten blir alltmer
svåröverskådlig.

Det inflytande som medborgarna därigenom får över samhällsutvecklingen
blir i praktiken illusoriskt och i det enskilda fallet beroende på den välvilja
med vilken den enskilda myndigheten - egentligen den person som
företräder myndigheten — möter honom i ett konkret ärende.

Mot bakgrund av den roll som regeringen vill ge myndigheterna är det
naturligt att föreslå dels fler ramlagar, dels en ökad politisk styrning, t. ex.
genom informella samtal eller genom den tolkning av regeringsformen som
görs i propositionen och som anses ge möjlighet till en ökad styrning från
regeringens sida. Konsekvenserna är emellertid allvarliga.

En sådan utveckling kommer att minska riksdagens betydelse. Därigenom
minskar medborgarnas möjligheter att påverka den offentliga maktutövningen.
För de olika myndigheterna blir det snarare den egna makten som bildar
rätten än de lagar riksdagen stiftar.

Som ett led i detta urholkas därigenom den enskildes rättssäkerhet.

Förutsägbarheten i beslut fattade av en myndighet blir mindre. Den
enskildes ställning gentemot myndigheterna riskerar att bli undersåtens, som
kan ha inflytande genom brukarmedverkan, i stället för medborgarens som
har sin rätt.

En ökad politisering av statsförvaltningen drabbar professionalismen och
kompetensen. Ett exempel på en sådan utveckling kan vi redan i dag se i form
av regeringens konsekventa politisering — med få undantag — av generaldirektörstjänster.
Därigenom skapas också en ökad hörsamhet mot regeringsmakten
som drabbar riksdagens maktutövning och som bidrar till oklara
ansvarsförhållanden.

Det faktum att vi redan i dag ser mångfaldiga exempel på en politisering av
den offentliga förvaltningen är inget argument för att bifalla de av propositionens
förslag som vi i det följande tar upp till behandling. Om så skulle bli
fallet kommer nämligen svensk förvaltning att ta ytterligare steg från den
ämbetsmannatradition av självständig myndighetsutövning som gett Sverige
en effektiv och oväldig offentlig förvaltning.

Vi kommer nedan att redovisa vår inställning under rubriker som
överensstämmer med propositionens.

14

2. Konstitutionella frågor

Enligt propositionen ger regeringsformens bestämmelser regeringen utrymme
för en starkare styrning av förvaltningsmyndigheterna under regeringen
än som hittills skett.

11 kap. 7 § regeringsformen fastslår att de statliga förvaltningsmyndigheterna
är tillförsäkrade en bestämd självständighet även gentemot regeringen
beträffande beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller
mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. För närvarande kan
regeringen på olika sätt styra förvaltningen genom att meddela föreskrifter.
På grund av regeringens s. k. restkompetens anses interna förvaltningsföreskrifter
kunna meddelas ganska fritt. Regeringen kan också själv eller genom
underordnad myndighet meddela föreskrifter till verkställighet av lag. Icke
oväsentliga styrinstrument existerar alltså i dag. Såsom Uppsala universitet,
juridiska faktultetsstyrelsen, i sitt remissvar gällande verksledningskommitténs
betänkande framhållit finns dock viktiga begränsningar. Betydelsen av
det skydd för förvaltningsmyndigheternas relativa självständighet i väsentliga
avseenden som gällande grundlagsreglering utgör får enligt fakultetsstyrelsen
inte nedvärderas. Styrelsen anför vidare: ”Frånvaro av ministerstyrelse,
legalitetsprincipen enligt 1 kap. 1§ regeringsformen och förbudet mot
inblandning i myndighetsutövning och lagtillämpning 11 kap. 7 § regeringsformen
är härvidlag relevanta faktorer. Att förbudet mot direktiv till
förvaltningsmyndigheterna är begränsat till handläggning av ärenden och
sålunda inte avser faktiskt handlande rubbar inte betydelsen av den i 11 kap.
7§ regeringsformen fastslagna ramen.”

Vi vill särskilt understryka att det endast är regeringen som helhet som kan
styra underlydande myndigheter. Detta gäller även området utanför 11 kap.
7 § regeringsformen, det område som brukar betecknas som myndigheternas
faktiska handlande. Såsom framgår av 7 kap. regeringsformen skall regeringsbeslut
fattas vid formellt regeringssammanträde och ges skriftlig form.
Detta möjliggör att bl. a. regeringens styrning av myndigheterna sker
offentligt. Härigenom klargörs var ansvaret för skiftande beslut ligger och
skapas garantier för den demokratiska kontrollen av regeringen och myndigheterna.

Vi anser således regeringens möjlighet att styra förvaltningsmyndigheterna
såsom mer begränsad än vad propositionen ger uttryck för. Detta bör
riksdagen ge regeringen till känna.

Informella kontakter

Enligt propositionen är vidare informella kontakter mellan regeringen eller
företrädare för regeringskansliet och tjänstemän hos myndigheterna viktiga
och nödvändiga inslag i regeringens relationer till myndigheterna. Departementschefen
menar att på sådant sätt kan viktigare regeringsbeslut närmare
klargöras, preciseras och motiveras.

Såsom framgår av remissvaren på verksledningskommitténs betänkande
finns och har sedan lång tid funnits kontakter av informell natur mellan
myndigheter och regeringskansli. Dessa kontakter kan exempelvis avse

frågor om ett verks budget. Men som ett flertal remissinstanser uttalat utgör Mot. 1986/87

stadgandet i 11 kap. 7§ regeringsformen ett hinder för regeringen att på Kl 15

något sätt påverka myndigheterna i ifrågavarande frågor. Domstolsverket
anför i sitt remissvar bl. a.: ”Domstolsverket menar att informella kontakter i
denna sorts ärenden inte alls får förekomma och att 11 kap. 7 § regeringsformen
uttrycker ett förbud mot det.” Verket anför vidare att ”det är inte bara
domstolarna utan också förvaltningsmyndigheterna som skyddas från påverkan
i myndighetsutövningen av den politiska makten”. Liknande synpunkter
har avgivits av bl. a. kammarrätten i Göteborg och kammarkollegiet, vilket
för övrigt fastslår att det aktuella lagrummet i regeringsformen i verkligheten
innebär ”ett kategoriskt förbud för regeringen att styra tillämpande myndighet
i en aktuell situation”. Kommerskollegiet understryker att offentlighetsprincipen
inte skulle kunna upprätthållas om sådana kontakter ägde rum.

Konsekvenserna därav för medborgare och massmedia samt ur granskningsoch
kontrollsynpunkt inses lätt. Den ”informella normgivningen” skulle
innebära en okontrollerad maktutövning.

Som vi ovan klargjort skall styrning av myndigheter från regeringens sida
ske genom offentliga, formella regeringsbeslut. Den art av dolda regeringskontakter
med myndigheter som föreslås i propositionen öppnar möjlighet
för en grundlagsstridig styrning av myndigheterna.

Vi menar att det inte kan accepteras att för utomstående okända kontakter
mellan olika tjänstemän får bilda grund för beslut i regeringen underlydande
myndigheter. Ansvarsfördelningen mellan regering och förvaltningsmyndigheter
kommer då att suddas ut. Detta kommer att innebära en underminering
av möjligheterna till demokratisk kontroll och allvarlig fara för minskad
rättssäkerhet för medborgarna. Vad här anförts om informella kontakter
mellan regeringen eller dess kansli och myndigheterna bör av riksdagen ges
regeringen till känna.

Vi vill i detta sammanhang vidare understryka att vi förutsätter att
förslagen i propositionen avseende styrning av myndigheter och åtgärder
avseende myndighetschefer inte skall förändra domstolarnas självständiga
ställning. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna.

3. Föreskrifter

I propositionen anges att i fortsättningen bör varje regelverk fortlöpande
underkastas omprövningar liksom att utvärdering skall kunna ske av regler
efter viss tid.

Förslagen i detta avsnitt av propositionen ger uttryck för en tillfredsställande
målsättning, nämligen en ökad kontroll över regelgivningen i samhället.

En viktig orsak till den starka ökningen av antalet regler sammanhänger bl. a.
med att normgivning ofta förekommer i form av s. k. ramlagstiftning. En
sådan lag innehåller bl. a. allmänt hållna mål och riktlinjer, men det slutliga
materiella innehållet blir tydligt först då lagen kompletterats med mer
detaljerade regler i regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter eller
genom praxisskapande beslut. Därför finns i själva systemet med ramlagar
inbyggd en risk för detaljreglering från myndigheters sida.

I motion av Carl Bildt m.fl. angående förbättrad rättssäkerhet och 16

fördjupad demokrati 1986/87:K206 hävdas att det finns starka skäl för att Mot. 1986/87

använda ramlagstiftningen i betydligt mindre utsträckning i framtiden. Detta Kl 15

underlättas genom en begränsning av det allmännas uppgifter och genom
minskad regleringsiver från ansvariga politikers sida i framtiden. När
lagstiftningen ändå befinns nödvändig är det väsentligt att lagarna ges en så
klar utformning som möjligt, för att därigenom minska behovet av ytterligare
utfyllnad från regeringens eller myndigheters sida. På motsvarande sätt bör
regeringen i sina bemyndiganden till myndigheter styra dem så att behovet av
ytterligare regelgivning begränsas. Härigenom beskärs utrymmet för myndigheter
att fatta beslut av politisk art. Vi tar avstånd från propositionens
positiva syn på att myndigheter skall svara för politiska bedömningar. Detta
skall ankomma på riksdag och regering.

Riksdagens och regeringens efterhandskontroll av normgivningen behöver
vidare förbättras. Det krävs ett system inom vilket riksdagen kan granska
och kontrollera den normgivning som skett i dess namn med användande av
riksdagens bemyndiganden. På motsvarande sätt bör regeringen ha en
fortlöpande uppsikt över hur myndigheterna använder bemyndiganden från
regeringen att bruka regeringens egen normgivningskompetens. En metod är
att riksdagen årligen får en redovisning av alla nya föreskrifter under närmast
föregående år, vilka grundar sig på ramlagar. Detta skulle i vart fall
möjliggöra för riksdagen att bedöma omfattningen av nya föreskrifter. En
annan lösning - som dock icke utesluter den närmast föregående - är att ge
riksdagens revisorer utökade resurser och befogenheter. I revisorernas
uppgifter kan ingå att granska myndigheternas handhavande av de bemyndiganden
till normgivning som de erhållit. Även andra kontrollmöjligheter är
tänkbara. Denna fråga behöver utredas och vi hänvisar här till den
hemställan i saken som återfinns i tidigare nämnda motion av Carl Bildt.

5. Revision

Vad gäller propositionens avsnitt om revision vill vi hänvisa till en motion av
Lars Tobisson m. fl. angående den statliga förvaltningsrevisionen, 1986/

87:Fi406. Motionen innehåller förslag som syftar till att riksdagen skall få
ansvaret för förvaltningsrevision och statsverksamheten.

7. Chefsförsörjning

I propositionen finns skiftande förslag som bl. a. kan innebära att större
flexibilitet och kortare perioder kan tillämpas vid bestämmande av förordnandetider
för verkschefer. Denna ordning torde leda till tätare byten av
verkschefer. Vi vill i detta sammanhang understryka vikten av att utnämningar
av verkschefer inte politiseras. Det har under senare tid förmärkts klara
tendenser till sådan politisering. Vi vill dock erinra om att även vid
utnämningar av högre tjänster skall kraven i 11 kap. 9§ regeringsformen
uppfyllas. Det innebär att avseende skall fästas endast vid sakliga grunder,
såsom förtjänst och skicklighet.

Enligt propositionen skall en myndighetschef kunna förflyttas bort från sin
chefspost om det är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa. 17

Vi menar att den föreslagna lagändringen är för allmänt utformad. Den Mot. 1986/87

lämnar utrymme för godtyckliga beslut och öppnar därmed vägen för Kl 15

informella påtryckningar mot myndighetschefer. Mera objektivt utformade
villkor bör eftersträvas. Vidare bör en tillförlitlig metod utvecklas för att
objektivt fastställa att ett förhållande föreligger som gör chefens förflyttning
nödvändig med hänsyn till myndighetens bästa.

Aktuell lagtext måste garantera att ett beslut om förflyttning grundar sig på
objektivt godtagbara skäl.

Riksdagen bör därför med avslag på motionen i denna del hos regeringen
begära nytt förslag i enlighet med vad vi ovan anfört.

8. Myndigheternas ledning

I propositionen föreslås att lekmannainflytandet i de centrala statliga
myndigheterna bör behållas. I centrala myndigheter under regeringen bör
verkschefen visserligen vara den inför regeringen ansvarige. Men lekmannastyrelsen
skall få besluta i vissa ärenden. Bl. a. skall således lekmannastyrelsen
besluta dels om myndighetens anslagsframställning och verksamhetsberättelse,
dels om de föreskrifter som myndigheten utfärdar till följd av
bemyndiganden i lagar och förordningar. Slutligen skall styrelsen kunna få
besluta i ärenden som regeringen bestämmer. Som exempel nämns viktiga
överprövningsärenden.

Propositionens text i detta avsnitt är mycket motsägelsefull. Departementschefen
säger sig fästa avseende vid synpunkten att modellen med en
enrådig verkschef bäst borgar för klara och entydiga relationer mellan
regeringen och myndigheterna. Han menar vidare att de krav som styrelsemodellen
ställer på lojalitet och följsamhet gentemot regeringen hos de
enskilda ledamöterna kan vara svåra att förena med andra önskemål. Mot
denna bakgrund föreslås att lekmannainflytandet i de flesta frågor bör
utformas som rådgivande. Men samtidigt hävdas att lekmannainflytandet
skall ges en reell innebörd. Styrelserna tilldelas därför beslutsbefogenhet vid
de ovannämnda frågorna. Därefter förklarar departementschefen att styrelsen
inte bör ha beslutsrätt vad gäller utformande av remissvar från
myndigheter, eftersom ”det är inte tillfredsställande att myndigheters
remissynpunkter färgas av partipolitiska eller intressemotiverade överväganden”.

Vi menar för vår del att lekmannastyrelser endast bör ha en rådgivande
funktion. För denna ståndpunkt finns ett starkt stöd i remissopinionen
gällande verksledningskommitténs betänkande. De frågor som en myndighetsledning
skall besluta i är av stor betydelse för myndigheternas verksamhet.
Myndigheternas normgivningsmakt är ibland betydande och t. o. m. av
politisk art. Myndigheternas anslagsframställningar är centraldokument som
skrivs för regeringen för att senare ligga till grund för beslut i riksdagen. Det
är därför olämpligt att ha styrelseledamöter, som kan antas ha olika former
av bindningar till såväl politiska som andra organisationer, såsom beslutsfattare
i styrelser. Enrådighetsmodellen skapar klarhet om ansvar för fattade
beslut.

Enligt propositionen finns det inom arbetsmarknadsområdet skäl för att 18

behålla nuvarande ordning. Detta betyder att nuvarande intresserepresenta- Mot. 1986/87

tion föreslås bli kvar. Vi menar att det saknas fog för en sådan särlösning just Kl 15

avseende arbetsmarknads- och jordbruksområdet. I likhet med vad vi ovan
anförde beträffande styrelser bör enrådighetsmodellen användas. Styrelsen
bör alltså endast ha en rådgivande funktion.

När det särskilt gäller frågan om myndighetsbefattning med överprövningsärende
vill vi anmäla att vi tidigare uttryckt tveksamhet till att denna
beslutsrätt skall överföras från regeringen till dess underlydande verk. Detta
är frågor som noggrant måste prövas från fall till fall.

Affärsdrivande verk

Regeringens förslag innebär att det nuvarande systemet med s. k. affärsdrivande
verk som infördes 1911 kommer att bibehållas. Dessa verk har en
ställning både som offentliga myndigheter och som konkurrensutsatta
företag. Enligt vår mening kan detta ge upphov till problem ur konkurrenssynpunkt.
De affärsdrivande verken skall visserligen förränta det statskapital
som de har att förvalta, men har i gengäld också skattebefrielse. Affärsverken
bedriver mycket av sin mest konkurrensutsatta verksamhet i form av
dotterbolag, men även inom övrig verksamhet finns många områden där
privata företag erbjuder liknande varor eller tjänster. Därvid uppstår då
direkt risken för att verksamheten bedrivs på olika villkor. I vissa fall kan
detta vara till affärsverkets nackdel men ofta är det till det enskilda företagets
nackdel.

Vi har tidigare understrukit att affärsverksformens nuvarande omfattning
inte kan tas för givet. Det är t. ex. anmärkningsvärt att affärsverket FFV som
varken har några myndighetsuppgifter eller arbetar på något monopolområde
fortfarande är organiserat som affärsverk. För vår del ser vi inte något skäl
att behålla FFV i statlig ägo. Senast i motion 1986/87:N150 med anledning av
propositionen om näringspolitik föreslog vi att FFV bör ombildas till
aktiebolag och att det därefter bör privatiseras.

Samma förfarande bör enligt vår mening tillämpas även inom de andra
affärsverken. I dessa fall kompliceras emellertid förhållandet av att dessa
affärsverk för närvarande har lagstadgade monopol på vissa tjänster eller har
en mycket dominerande marknadsställning. I en del fall utövar också
affärsverken vissa myndighetsuppgifter.

De nödvändiga myndighetsuppgifterna bör handläggas inom normala
förvaltningsmyndigheter. Regeringen bör skapa en organisation som skiljer
mellan affärsdrivande och myndighetsutövande uppgifter.

Som vi i andra sammanhang framhållit är de flesta av dessa monopol
otidsenliga och motsvarar inte längre medborgarnas krav på god service.

Dessa statliga monopol bör därför successivt avvecklas. I samband med att en
ökad konkurrens uppstår finns det inte någon anledning att långsiktigt
vidmakthålla ett statligt ägande.

Det bör vara möjligt att privatisera väsentliga delar av den verksamhet som
nu bedrivs i affärsverksform. Inför en privatisering är det väsentligt att de
nuvarande affärsverken bättre anpassas till de förhållande som råder på en

konkurrensutsatt marknad. Affärsverken bör därför ombildas till aktiebo- 19

lag. Därefter kan staten sälja ut sitt ägarinnehav. Mot. 1986/87

Vår ståndpunkt innebär att det i framtiden kommer att föreligga behov att Kl 15
förändra de nuvarande affärsverkens ställning. De av regeringen föreslagna
förändringarna beträffande styrning och kontroll av affärsverken får därvid
inte ses som ett hinder att i framtiden omvandla affärsverk till aktiebolag.

Vi kan i huvudsak instämma i de av regeringen framlagda förslagen vilka
huvudsakligen baseras på verksledningskommitténs betänkande. Det finns
emellertid anledning att beakta de synpunkter som framkommit vid remissbehandlingen,
särskilt i yttrandet från Stockholms universitet, där man
varnar för att affärsverken genom att varken vara normala statliga myndigheter
eller aktiebolag utvecklas i ett rättsligt vakuum där varken offentligrättsliga
eller aktiebolagsrättsliga kontrollfunktioner fungerar. Regeringen bör vid
utarbetandet av framtida instruktioner för de olika affärsverken särskilt
beakta denna fara.

Hemställan

Med hänvisning till vad som ovan anförts hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om regeringens utrymme för styrning av förvaltningsmyndigheterna
under regeringen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om informella kontakter mellan regeringen eller
dess kansli och myndigheterna,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om domstolarnas självständiga ställning,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om ramlagar,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om riksdagens kontrollmakt,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om ansvaret för förvaltningsrevision av statsverksamheten,

7. att riksdagen, med avslag på propositionen såvitt gäller förflyttning
av chefer, hos regeringen begär nytt förslag i enlighet med de
riktlinjer som anges i motionen,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om lekmannastyrelsernas uppgift i centrala myndigheter,

9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts angående framtida förändringar av affärsverken,

20

10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i Mot. 1986/87
motionen anförts angående risken för bristande kontrollsystem för Kl 15
affärsverken.

Stockholm den 25 mars 1987
Anders Björck (m)

Hans Nyhage (m) Gunnar Hökmark (m)

Elisabeth Fleetwood (m) Birger Hagård (m)

Gunnar Biörck (m) Hans Dau (m)

i Värmdö

21

1987 12703