Motion till riksdagen

1986/87: Kl 13

Tredje vice talman Bertil Fiskesjö m. fl. (c)
Ledning av den statliga förvaltningen (prop. 1986/
87:99)

I propositionen berörs en rad frågor som är av stor betydelse för förvaltningens
sätt att fungera. Den allmänna strävan — som på olika sätt kommer till
uttryck i propositionen - att öka effektiviteten i förvaltningsarbetet har vi
inga invändningar emot. Det är uppenbart att det finns ett betydande
utrymme för reformer härvidlag.

Vi vill dock påtala att i vissa avseenden är förslagen i propositionen
motsägelsefulla. Samtidigt som det framhålls att det är viktigt att myndigheterna
kan handla självständigt inom de ramar som lagar och förordningar
anger betonas värdet av att regeringen, dvs. departementen, mera eftertryckligt
än hittills kan gå in och direktstyra verksamheten. Flera av de
förslag som framläggs har också detta syfte. De principiella problem som
finns inneslutna i dessa motsägelser har inte enligt vår mening analyserats på
ett tillfredsställande sätt.

Detta gäller bl. a. resonemangen i propositionen om tillämpningen av
bestämmelsen i RF 11:7 som i sig innesluter en lång förvaltningsrättslig
tradition, som ur rättssäkerhetssynpunkt visat sig vara av stort värde. I
paragrafen stadgas att ingen myndighet - inkl. regeringen - får bestämma
hur förvaltningsmyndighet skall besluta i särskilt fall i ärende som rör
myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning
av lag. Det som här läggs fast är således det självständiga ansvar som — under
lagarna — tillkommer myndigheterna. En boskillnad görs mellan de politiskt
grundade besluten i form av lagar och förordningar och tillämpningen av
dessa beslut i de enskilda, konkreta fallen. Denna ordning - som visserligen
när den initierades på 1600-talet närmast tillkom på en slump men som undan
för undan vidareutvecklats och preciserats — har enligt vår mening visat sig
vara ett mycket värdefullt inslag i vårt styrelseskick. Regeringen har inte
belastats med ställningstaganden i den stora mängden förvaltningsärenden
och möjligheterna till politiskt grundade favörsbeslut i de enskilda fallen har
starkt reducerats. Det är således en ordning som visat sig ha stora förtjänster
ur såväl effektivitets- som rättssäkerhetssynpunkt. Den bör således bibehållas
även om det kan innebära att departementschefer känner sig frustrerade
av att deras maktbefogenheter är kringskurna vad gäller förvaltningsbeslut i
enskilda fall. Rättssäkerheten måste tillmätas större vikt. Om de politiskt
ansvariga — riksdag och/eller regering — anser att förvaltningsbeslut inte
stämmer med de politiska intentionerna så skall detta åtgärdas genom
generella regler i form av lagändringar eller — om detta ligger inom de
befogenheter som tillkommer regeringen - genom ändringar i förordningar.

Mot bakgrund av vad som här sagts måste de resonemang som återfinns i Mot. 1986/87

propositionen s. 27 och 28 te sig äventyrliga även om de innebär en viss Kl 13

uppstramning av vad som återfanns i verksledningskommitténs och förvaltningsutredningens
betänkande.

Det som där sägs innebär i själva verket att staketet mellan regeringsbeslut
och myndighetsavgöranden på ett försåtligt sätt rivs upp. Innebörden är att
man resonemangsvis ger sanktion åt vad som kallas ”informella kontakter”
för påverkan från departementet och dess tjänstemän just i de avgöranden
som regleras i RF 11:7. Som något slags förmildrande omständighet anförs
att dessa kontakter företrädesvis för regeringens del bör ”skötas på
tjänstemannanivå”.

De försök till omtolkningar av RF 11:7 som görs i propositionen måste på
det bestämdaste avvisas. Omtolkningen har inget stöd i bestämmelsens
ordalydelse och kan inte heller härledas till förarbetena. Normgivning av det
slag det här gäller skall ha generell räckvidd. Om det är så att man vill ge
regeringen eller företrädare för denna möjlighet till direkt påverkan i de fall
som regleras i RF 11:7 — vilket vi motsätter oss - så förutsätter detta en
grundlagsändring. Innebörden av en grundlagsregel kan inte ändras genom
fristående motivuttalanden.

Vad som här anförts bör av riksdagen ges regeringen till känna.

I propositionen behandlas bl. a. frågan om fördelningen av beslutsfunktioner
och ansvar mellan verkschef och s. k. lekmannastyrelse. Avsikten är att
verkschefens ställning skall stärkas och att styrelsens uppgifter skall begränsas.
I viktiga avseenden skall styrelsen tjänstgöra som ett rådgivande organ.

Erfarenheten visar att ansvarsuppdelningar av det här angivna slaget är
förenade med stora svårigheter. Om de skall fungera på ett tillfredsställande
sätt så förutsätter detta ett regelsystem som klart anger vilka befogenheter
som tillkommer vem. I propositionen finns inga förslag till ett sådant
regelsystem. Regeringen vill ha befogenhet att besluta om detta i varje
särskilt fall. Det kan inte uteslutas att det kan finnas skäl för att besluts- och
ansvarsfördelningen varierar något från verk till verk. Vissa grundläggande
principer för organisation och ansvarsfördelning bör dock liksom hittills
kunna vara gemensamma för ämbetsverken. Föredragande departementschef
anger också att han tillsatt en särskild utredningsman för att se över
regelsystemet och komma med förslag till en ny verksordning som skall
ersätta verksstadgan. Vi beklagar att detta arbete inte fullgjorts så att
förslaget kunnat biläggas propositionen. Det hade kunnat ge ökad konkretion
åt de många förslag som resonemangsvis framförs i propositionen. Den
särskilde utredaren skall också lägga fram ett principförslag till utformningen
av myndigheternas instruktioner samt i övrigt förslag till hur övriga
föreskrifter skall fogas till det totala regelsystemet. Det är således ett mycket
omfattande och betydelsefullt normgivningsarbete som återstår. Enligt
propositionen är dock det hela att betrakta som en intern regeringsangelägenhet.
Vi kan inte dela denna uppfattning. Eftersom de föreslagna
förändringarna är av betydande omfattning och av stort principiellt intresse
bör riksdagen få ta ställning till de generella reglernas utformning. Det
kommande förslaget om ny verksordning bör således föreläggas riksdagen
för godkännande. Vad som här sagts bör av riksdagen ges regeringen till
känna.

I propositionen behandlas revisionsverksamheten. Denna är enligt vår Mot. 1986/87

mening av stor vikt som en del av den fortgående, systematiska kontrollen av K113

förvaltningens effektivitet. Vi har i en motion under den allmänna motionstiden
i år (motion K232) behandlat denna fråga — liksom en rad andra frågor
som har nära samband med förslagen i den nu aktuella propositionen. I den
här nämnda motionen betonar vi att det är en fördel att det finns två av
varandra oberoende organ - riksdagens revisorer och riksrevisionsverket som
har till uppgift att göra mera omfattande och sammanhållna undersökningar
av statsförvaltningens verksamhet och vi avvisar de propåer som
förekommit om att dessa båda revisionsorgan skulle slås samman.

Förslagen i propositionen innebär att de båda revisionsorganen bibehålls,
vilket vi noterar med tillfredsställelse. Vi har heller ingen invändning mot de
utvidgade befogenheter som tillerkänns riksdagens revisorer.

Vad gäller riksrevisionsverket är vi oroade av vissa delar av de förändringar
av verksamheten som anges i propositionen. Riksrevisionsverket är på
samma sätt som andra centrala verk formellt underställt regeringen men har i
praktiken haft en mot såväl regering som riksdag fristående ställning. Detta
har inneburit att verket i hög grad kunnat handla på grundval av egna
initiativ, vilket gett som resultat ett stort antal intressanta och uppslagsrika
undersökningar av olika förvaltningar.

Enligt propositionen skall riksrevisionsverket knytas närmare till regeringen
och i vissa avseenden närmast bli ett serviceorgan åt departementen. Det
är visserligen bra om verkets kapacitet kan utnyttjas även för beställningsuppdrag
åt regeringen men därmed uppkommer också en risk för alltför
starka bindningar till regeringen. Självständigheten kan gå förlorad. Vi anser
det mycket angeläget att regeringsuppdragen inte får inkräkta på riksrevisionsverkets
egen initiativverksamhet. Den kommande instruktionen för
riksrevisionsverket bör utformas så att denna verksamhet ges högsta
prioritet. Det som här sagts om riksrevisionsverket bör av riksdagen ges
regeringen till känna.

Hemställan

Med hänvisning till vad som anförts i motionen hemställer vi

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om innebörden av bestämmelsen i RF 11:7,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om ny verksordning,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om riksrevisionsverkets ställning.

Stockholm den 25 mars 1987

Bertil Fiskesjö (c)

Martin Olsson (c)

Marianne Karlsson (c)

Bengt Kindbom (c)

Britta Hammarbacken (c)

10