Motion till riksdagen

1986/87:K112

Lars Werner m. fl. (vpk)

Ledning av den statliga förvaltningen (prop. 1986/
87:99)

Mot.
1986/87
K112—115

Inledande sammanfattning

Statliga och kommunala verksamheter bildar en central del av det moderna
svenska samhället och dess ekonomi. De utgör den sektor, inom vilken det
medborgerliga och demokratiska fri- och rättighetssystemet har många av
sina viktigaste baser.

Olika borgerliga krafters strävan att rasera eller urholka offentliga
verksamheter får därför alltid negativ verkan för demokratin. I detta läge blir
det av särskild betydelse, att det offentliga möter situationen med en offensiv
reformpolitik, som utvecklar dess potential av skapande krafter. En viktig
faktor är därvid, att sektorns ekonomiska ramar inte av föregivna finanspolitiska
skäl görs så snäva att det skadar funktion och innehåll i verksamheterna.

Regeringens proposition om ledning av statsförvaltningen berör även vissa
allmänna tankar än som ryms i själva rubriken. I en del av dessa kan vi
instämma. Dock finner vi framställningen i viktiga delar vara alltför diffus
och i behov av mer klart definierade ställningstaganden. Beträffande en rad
frågor har vi en annan uppfattning än propositionen - det gäller bl. a.
förvaltningarnas effektivitet, ledningsfilosofi, chefsbefogenheter och lekmannastyrelser
samt fackliga relationer.

Vi vill betona, att det under en kort motionstid inte är möjligt att penetrera
alla de ofta komplicerade frågor, som berörs i propositionen. Till svårigheten
bidrar, att vårt parti inte varit representerat i utredningsarbetet på området.
Vi har alltså i denna motion måst begränsa oss och förbehåller oss rätten att
under utskottsbehandlingen utveckla ståndpunkter även i andra delar än som
berörs i motionen.

Propositionens inledningsavsnitt s. 11 —22

I detta avsnitt understryks vissa allmänna principer, bl. a. förbättrad
styrbarhet genom centralmaktens inriktning på översiktliga mål och uppföljning
av dessa, utvecklandet av förvaltningens självständighet, medborgarinflytande
inom den kommunala sektorn samt beslutsmodell i statsförvaltningen.

I sin allmänt hållna form framstår flera av dessa principer som nog så
sympatiska. De är emellertid alltför litet utvecklade. De rymmer en
mångtydig problematik och måste därför behandlas mindre ytligt.

1 Riksdagen 1986/87. 3 sami. Nr Kl 12-115

Å ena sidan säger propositionen, att man vill garantera riksdagens och Mot. 1986/87

regeringens övergripande ansvar. Å andra sidan vänder man sig emot Kl 12

specialdestinerade statsbidrag. Detta är oförenliga ståndpunkter. De specialdestinerade
bidragen är mycket viktiga styrinstrument. Genomförandet av
betydelsefulla reformer beror i hög grad därav. Vi är därför bestämda
motståndare till att minska specialdestineringen.

Propositionen tar också upp det s. k. frikommunförsöket. Liksom frågan
om statsbidragen berör detta ett större principiellt problem; graden av
nationell integration och genomslagskraften hos en övergripande nationell
reformpolitik. Vi är motståndare till frikommunförsök, om dessa används till
att luckra upp en klar och genomgående ansvarsfördelning i kommunerna
och om processen leder till ökade olikheter kommuner emellan. För
rättssäkerhetens skull måste det råda en någorlunda genomgående och
igenkännlig ansvarsfördelning och organisation. För den regionala rättvisans
skull måste det råda någorlunda lika standard och likartad inriktning på
övergripande nationella mål. Det vore orimligt om vissa kommuner skulle ha
frihet att aktivt sabotera t. ex. en reform av äldreomsorgen genom att
konservera gamla typer av institutioner. Att kommunala instanser skulle ges
rätt att luckra upp nationella mål är inte en acceptabel tanke. Däremot kan
man inom målens ramar skapa större öppenhet, liksom bredare och mer
direkta former för demokratisk påverkan.

Vi håller gärna med om att svensk arbetarrörelse länge haft en viss
”étatistisk” slagsida (dvs. övertro på staten) i sitt politiska tänkande. Men
detta är inget man åtgärdar genom en allmän federalisering eller sönderstyckande
av den nationella politiken. Det åtgärdas snarare genom att göra
medborgare och kommuner mer delaktiga i den övergripande politikens
utformning.

Vidare anser vi, att propositionen förenklar frågan om det direkta
medborgarinflytandet. Det låter sig lätt sägas, att brukare och personal bör
ha mer inflytande, och förvisso ligger en värdefull potential i deras initiativ
och erfarenheter.

Frågan är dock mer komplicerad än så. Man kan inte bara överföra
befogenheter till ett odefinierat kollektiv av medborgare. Vi lever i ett
klassamhälle. Sådana experiment riskerar lätt att gynna begränsade grupper,
som genom utbildning och verbal överlägsenhet har ett försteg och lätt att
göra sig gällande. Demokratisering betyder däremot att söka aktivera de
hittills tillbakaträngda och underlägsna.

Demokratisering får inte innebära en oreflekterad romantisering av
lekmannaskap som sådant och ett förakt för politiskt medvetande och
yrkesmässig professionalitet. Demokratisk aktivitet kräver utveckling av ett
politiskt medvetande. Friheten är inte kravlös - dess utövande skall
stimulera medborgerlig kunskap och överblick, annars resulterar den i
populistiska trender eller odefinierat politikförakt.

Däremot håller vi gärna med om resonemanget att styrbarhet i de stora
linjerna mycket väl kan förenas med frihet och initiativ nedifrån basen.

Styrbarheten har naturligtvis ett samband med att den förmår utgå från
överblick över helheten och inte förlorar sig i detaljer.

Vi är också överens om att man på sikt måste låta folksuveränitetsprinci

pen vinna ökat utrymme på den gamla maktdelningsprincipens delvisa
bekostnad. Detta är en konsekvens av parlamentarismen.

Till frågan om parlamentariskt sammansatta organ i förvaltningen återkommer
vi nedan i samband med övriga ledningsfrågor.

Propositionens avsnitt 2-3, s. 23—33

Till de konstitutionella frågorna vill vi något ifrågasätta den vidsträckta
tolkningen av den s. k. begränsningsregeln i RF 11:7.

Ursprungligen (i 1809 års grundlag) avsåg begränsningen, att lagstiftaren
inte fick besluta i enskilda rättsärenden - en självklar princip. Det har dock
hela tiden funnits en benägenhet, inte minst från förvaltningshåll, att vidga
tolkningen därhän, att lagstiftaren uteslöts från all tillämpning. Detta är en
orimlig övertolkning. Lagstiftaren har rätt att medelst hur utförliga yttranden
som helst styra tillämpningen, så länge yttrandena är generella. Riksdagens
makt att i utskottsutlåtanden tillkännage sina avsikter och ge riktlinjer kan
inte sättas i fråga, så länge den inte går in på enskilda fall. Att hävda att
domstolar och förvaltning har ensamrätt till praxis, är en orimlighet. Deras
ensamrätt gäller endast avgöranden av enskilda fall. Tillämpningsprinciperna
blir deras ensak, endast i den mån riksdagen inte formulerat några sådana.

Det är alltså upp till riksdagen att avgöra hur stort utrymme man vid olika
beslut vill ge myndigheterna.

Naturligtvis talar många skäl för att man på olika områden bör nöja sig
med ramlagstiftning. Det är ett sätt att stimulera till initiativ och ansvar från
dem som arbetar i förvaltningen. Ramlagarna får dock inte vara så lösliga, att
de ger upphov till oklarhet beträffande lagens allmänna värdepremisser.

Man bör vara vaksam mot risken för en sönderfallande och oenhetlig praxis,
för det fall man låter ramlagstiftning gå parallellt med begränsningar i
medborgarnas överklagningsrätt.

Propositionens avsnitt 4, s. 33-40

Vi anser att bedömning av effektivitet och produktivitet kräver speciellt
utformade kriterier i statliga verksamheter, särskilt i förvaltningen, men
även i affärsdrivande verk med ”public-service”-roll. Det går inte att
överföra kommersiella företags kriterier.

För det första är målet för offentlig förvaltning av kvalitativt annat slag.

Resultatmätning kan inte baseras på finansiella kriterier. Förhållandet
insats-resultat är av annan typ och måste dessutom definieras olika för olika
verksamheter. För det andra är effekterna av förvaltningens verksamhet i
hög grad externa — detta gäller även affärsverken. Man måste därför gå
utöver konventionella resultatmätningars ram. För det tredje är förvaltningens
syften mer långsiktiga än vad som gäller för kommersiella verksamheter,
vilket i sin mån förändrar utgångsläget för resultatmätningen. Det behövs
alltså mätmetoder och effektivitetsmål, som är speciellt formulerade. Att
hyra in konsulter med rent kommersiella synsätt är därför inte bara missriktat
utan närmast destruktivt.

Beträffande inre organisation vill vi varna för att ge chefer och förvalt- 3

Mot. 1986/87
K112

ningsledningar alltför vidsträckta möjligheter att ingripa i ansvarsordning Mot. 1986/87

och organisation. Lika väl som i större företag behövs i förvaltningen en Kl 12

klarhet i fördelning av ansvar och befogenheter. Oklarhet och godtycke är av

ondo. Ökat spelrum för cheferna i dessa avseenden leder erfarenhetsmässigt

till manipulativa beteenden styrda av chefens personliga föreställningar och

oftast ägnade att skapa konflikter och osäkerhet bland de anställda. Fasthet

och klarhet i organisation och ansvar utesluter på intet sätt att reformer

genomförs, när dessa syftar till att mobilisera de anställdas kunnande på bred

front och stimulera deras initiativ.

Propositionens avsnitt 7, s. 62—82

Beträffande chefsfunktion och chefsrekrytering vill vi varna för att man i
förvaltning och affärsverk kopierar modeller, som för närvarande dominerar
i privatkommersiella företag. Det finns en romantisering och övertro på den
”starka” chefen av näringslivsmodell såsom den effektiva lösningen. Just
denna typ av chefsroll är i dag föremål för växande kritik i professionella
kretsar — så bland experter i bl. a. USA (se t. ex. Hayes & Wheelwrights eller
J. Deardens aktuella arbeten). Kritiken riktar sig såväl mot chefernas brist på
förankring i verksamhetspraktik och linjeorganisation, som mot att de
representerar en ytlig uppfattning i effektivitetsfrågor och att de har för
kortsiktiga perspektiv. Det senare är föranlett av benägenheten att i
chefskarriärer flytta från topptjänst till topptjänst med korta mellanrum i
stället för att ägna sig åt långsiktigt, fördjupat utvecklingsarbete.

Vidare vill vi betona vikten av att chefer i offentliga verksamheter följer en
demokratisk ledningsfilosofi. Detta har flera viktiga aspekter; chefen bör
aktivt samarbeta med lekmannastyrelsen och tillgodogöra sig dess politiska
erfarenhet i verksamheten. Chefen bör också ha inriktningen att mobilisera
verkets anställda till initiativ och delgivande av erfarenheter. Chefen bör
kunna stimulera till medvetande om verksamhetens mål och ”publicservice”-uppgift.1

Propositionens avsnitt 8, s. 82-103

I fråga om myndigheters ledning är vi anhängare av den parlamentariska
lekmannastyrelsens princip. Vi avvisar tanken på intresseföreträdare (t. ex.
företrädare för bilindustrin eller åkerinäringen i vägverkets styrelse). Den
parlamentariska lekmannastyrelsen är enligt vår mening bäst skickad som
form för politisk insyn och för att garantera uppföljningen av riksdagens och
regeringens beslut. Förstärkt aktivitet och ställning för sådana styrelser ser vi
som en lämplig balansering av en minskad detaljstyrning av verksamheten
från den centrala statsmakten. Självständighet förenad med parlamentarisk
insyn är en god kombination. Vi anser det lämpligt att lekmannastyrelsen får
ta beslutsansvar i viktiga övergripande frågor. Vi delar propositionens
uppfattning om ett bättre klarläggande av lekmannarepresentanternas roll
och information om vad som förväntas därav.

1 Beträffande utnämningar på chefsplanet se under avsnitt 9.

4

Vi finner det inte generellt nödvändigt att representanter för de anställda Mot. 1986/87

har beslutanderätt - vi föredrar här den konsekventa parlamentariska Kl 12

representationen då det gäller myndigheters styrelser. Däremot är det
lämpligt att ha representation för de anställda, som innefattar närvaro- och
yttranderätt. Detta är betydelsefullt inte minst med tanke på att chefstjänstemännen
har sina självklara kanaler till styrelsen genom verkschef och
föredragande - det är då rimligt att styrelsen också kan ta del av de breda
personalskiktens uppfattningar i förekommande fall.

I fråga om den dåliga kvinnorepresentationen i verks och myndigheters
styrelser menar vi, att två åtgärder kan åstadkomma en förbättring, även på
kortare sikt; övergång till en konsekvent parlamentarisk representation har i
sig effekten att fler kvinnor nomineras. Man vänder sig då till partierna, som
normalt har fler aktiva kvinnor än näringsliv och intresseorganisationer. För
det andra är det nödvändigt att regeringen ger direkta föreskrifter om att
partierna skall nominera lika många kvinnor som män. Detta är med
nuvarande ordning inget formellt problem.

Vi kommenterar här inte särskilt ledningsfrågan vid länsstyrelserna, då vi
under året får tillfälle härtill i annat sammanhang.

Propositionens avsnitt 9

De statliga affärsdrivande verken är en väsentlig del av landets ”publicservice”-funktioner.
Detta måste återspeglas såväl i deras mål som i deras
organisation och funktion. Det medför, att man också här måste ta hänsyn till
att effektiviteten är kopplad till verkens förmåga att ge bestämda externa
effekter på det övriga samhället och att främja angelägna samhälleliga mål.

Att sätta upp klokt och väl definierade kriterier för produktivitet är
välmotiverat. Men att låta dessa följa de grova och konventionella normer,
som råder i kommersiell verksamhet, leder fel. Resultatet blir en urholkning
av viktiga samhällsfunktioner och ett hinder för uppnående av väsentliga
reformpolitiska mål. Följderna av genomslaget för sådana synsätt är redan
iakttagbara; de leder till anpassning efter betalningskraftiga avnämares
intressen och önskemål. Enligt vår mening skall man utveckla de affärsdrivande
verken utifrån en väl definierad syn på ”public service”.

Med denna utgångspunkt motsätter vi oss en ytterligare omformning av
affärsverkens aktiviteter till bolag. Vi anser heller inte att man bör ge
styrelser rätt att ensamma utse chefer, eller chefer rätt att utse befattningshavare
närmast under sig. Vår uppfattning är likartad JO:s, som hävdar att
regeringen måste ta ansvar för utnämningen av topptjänstemän. Vi hävdar
samma princip vad gäller hela den statliga förvaltningen. Självständighet och
ansvar hos denna kategori högre tjänstemän gynnas bäst av att deras
utnämning inte är resultatet av en verkschefs personliga handplockning.

För affärsverkens del kan samma synpunkter åberopas som för förvaltningen.
Att imitera privatföretags ledningsfilosofi leder till förlust av
väsentliga kvaliteter och till undanskymmande av de samhälleliga målen och
”public service”-aspekten. Verken bör satsa på en demokratisk ledningsfunktion,
som förmår tillgodogöra sig de anställdas kapacitet och utvecklingsmöjligheter
i verksamheten. Också den medborgerliga insynen fyller en 5

1* Riksdagen im/H7.3sami. NrK112-ll3

viktig funktion, vilket talar emot att man genom bolagsbildning söker minska Mot. 1986/87

insynen och det offentliga ansvaret. Det är felaktigt, när man hävdar att inte K112

en öppen och enligt ”public service”-principer fungerande verksamhet också
kan vara smidig och innefatta spridning av ansvar och initiativ i verksamheten.

Vi vänder oss slutligen bestämt mot att låta affärsverken och deras
tilltänkta bolagiserade verksamheter bli ett stridsfält mellan stat och de
anställdas fackliga organisationer. Att den statliga sektorn uppträder enhetligt
då det gäller tillhörighet till arbetsgivarorganisation, är enligt vår mening
en lämplig ordning. Det är direkt destruktivt att genom att vissa verk skulle
byta arbetsgivarorganisation förändra viktiga avtalsförhållanden. Detta
riskerar inte bara att leda till försämrade förmåner för grupper av anställda.

Det skapar också en helt onödig konflikt i ett läge när den statliga sektorn
behöver mobilisera sina anställdas kunnande, initiativ och goda vilja till
förmån för viktiga verksamhetsmål. Det kan också skapa en helt meningslös
gränsdragningsstrid mellan fackliga organisationer.

Hemställan

Mot bakgrund av det här anförda föreslås

1. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna
vad som i motionen anförs om specialdestinerade statsbidrag,

2. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna
vad som i motionen anförs om frikommunförsökens problematik,

3. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna
vad som i motionen anförs om räckvidden av den s. k. begränsningsregeln,

4. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna
vad som i motionen anförs rörande effektivitet och produktivitet i
förvaltningen,

5. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna
vad som i motionen anförs om inre organisation,

6. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna
vad som i motionen anförs om chefsfunktion och ledningsfilosofi,

7. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna
vad som i motionen anförs om parlamentariska lekmannastyrelser,

8. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna
vad som i motionen anförs om kvinnorepresentation i verksstyrelser.

9. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna
vad som i motionen anförs om tillsättning av vissa chefstjänster,

10. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till
känna vad som i motionen anförs om bolagisering,

11. att riksdagen beslutar avslå regeringens förslag rörande arbetsgivarorganisation
för delar av den statliga sektorn,

6

12. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till Mot. 1986/87

känna vad som i motionen anförs om fackliga relationer. Kl 12

Stockholm den 25 mars 1987

Lars Werner (vpk)

Bertil Måbrink (vpk) Nils Berndtson (vpk)

Jörn Svensson (vpk) Inga Lantz (vpk)