Motion till riksdagen

1986/87:K109

Lennart Alsén och Lars Ernestam (fp)

Ledning av den statliga förvaltningen (prop. 1986/
87:99)

I propositionen hemställs att riksdagen godkänner de allmänna riktlinjer för
förnyelse av förvaltningen som framläggs i propositionen beträffande
föreskrifter. Dessa riktlinjer återfinns på s. 28—33 i propositionen. Här skall
särskilt vad som sägs om myndigheternas föreskrifter tas upp till granskning.

Först är angeläget att fastslå att en regeringen underordnad myndighets
normgivningsmakt alltid beror på att myndigheten från regeringen fått till sig
delegerad befogenhet att meddela föreskrifter. Ingen myndighet har i sig
någon egen sådan kompetens.

Myndigheternas kompetens är av tre helt olika slag:

1. Riksdagen kan i lag ha bemyndigat regeringen att lämna vidare till ofta i
lagen angiven förvaltningsmyndighet rätten att meddela föreskrifter i visst i
lagen angivet hänseende. Det ankommer sedan på regeringen att begagna sig
av riksdagens bemyndigande och delegera normgivningsmakt vidare till
vederbörande myndighet. Det sker normalt genom förordning. Regeringen
kan själv bestämma vilken kompetens som skall delegeras till myndigheter.
Det är då fråga om tillämpning av 8 kap. 7 och 11 §§ RF. I den mån en
myndighet får ”riksdags”-kompetens, har myndigheten samma frihet att
lagstifta som riksdagen har på området.

2. Myndighetens normgivningskompetens kan också härröra från att
regeringen delegerat bort en del av sin egen normgivningskompetens enligt 8
kap. 13 § RF. I sådant fall finns ytterligare möjligheter.

Vanligt är att regeringen delegerar till den för sakområdet behöriga
myndigheten att meddela s. k. föreskrifter till verkställighet av lag. I dessa
fall sträcker sig kompetensen inte längre än till att myndigheten får utge vad
som förr kallades tillämpningsföreskrifter till lagen. Det får aldrig innebära
att enskild eller kommun åläggs något nytt som de inte redan är eller har varit
skyldiga att göra enligt lagen. I och för sig råder stor osäkerhet om hur
mycket reell normgivningsmakt som får ske enligt denna regel. I vart fall är
den starkt begränsad. Det gäller i främsta rummet att fylla ut lagen.

3. Regeringen har också sin s. k. restkompetens, dvs. rätten att utfärda
normer, i den mån normgivningsmakten icke är förbehållen annan. Paragrafen
anses ge regeringen rätt att utfärda normer om förfarandefrågor, om
myndigheternas organisation och om deras inre arbete. Inom det område det
nu är fråga om drar regeringens normgivningskompetens i väg till dess den
stöter på riksdagens främst i 8 kap. 2 och 3 §§ RF närmare bestämda
kompetens. Denna kompetens kan lämnas över till underordnad myndighet,
t. ex. genom en regel i myndighetens instruktion.

Till en början kan således konstateras att myndighetens normgivnings- Mot. 1986/87

kompetens alltid är beroende av erhållna regeringsbemyndiganden. Hittills K109

har regeringen lagt ned föga möda på att utforma dessa bemyndiganden. Om
regeringen i ökad grad vill styra förvaltningen kan det — såvitt gäller
förvaltningens normgivande verksamhet — ske genom att regeringen från
början tänker igenom vad det är regeringen vill att förvaltningen skall göra
och därefter utformar bemyndigandena. Det finns anledning redan för
riksdagen att — såvitt gäller delegering av riksdagens egen normgivningskompetens
- noga genomtänka i vilken utsträckning subdelegation från
regeringen till myndigheten skall få äga rum. Regeringen bör i sin tur styra
myndighetens blivande normgivning genom bemyndigandets utformning,
allt i syfte att riksdagens intentioner med lagstiftningen blir tillgodosedda.

Det är anmärkningsvärt att regeringen inte själv synes ha någon riktig
överblick över i vad mån den vidaredelegerat normgivningsmakt. I propositionen
sägs att regeringen nu skall företa en kartläggning härav. Det måste
ställas bestämda krav på regeringen att noga överväga sina delegationsbeslut
och att alltid ha en bestämd vilja om vad som skall uppnås när myndigheten
börjar meddela föreskrifter.

Även när regeringen delegerar kompetens till myndighet att meddela
verkställighetsföreskrifter till lag eller när delegationen gäller regeringens
s. k. restkompetens, bör regeringen i delegationsstadgandet noga ange i vilka
ämnen myndigheten skall ge föreskrifter, syftet med dessa och vilken
inriktning normerna skall ha.

Kostnadsaspekterna är givetvis av stor betydelse. Begränsningskungörelsen
har inte visat sig vara effektiv, när det gäller att förhindra att
myndigheterna utfärdar föreskrifter som vållar enskilda, företag och kommuner
kostnader som inte kan anses nödvändiga. Begränsningskungörelsen
är nu under översyn. Vi vill understryka regeringens ansvar för att den
normgivningsmakt som tilldelas myndigheterna brukas på sådant sätt att icke
onödiga kostnader uppstår.

Det är viktigt att regeringen lägger sig vinn om att styra myndigheternas
normgivning redan från början. Vid den inventering som gjordes per den
1 juli 1986 av verkens då gällande normer visade det sig att det fanns över
20000 olika författningar härrörande från myndigheterna som innehöll för
enskilda bindande föreskrifter.

Det finns också all anledning understryka vad i propositionen sägs om
behovet av att regering och riksdag följer upp den normgivning som försiggår
på myndighetsnivå. En efterföljande utvärdering av normerna är viktig. I
första hand torde det vara den myndighet som utfärdat föreskrifterna som
bör skaffa sig en bild av hur dessa föreskrifter verkat. Men det måste
ankomma på regeringen att känna ansvar härför. Någon form för regelbunden
kontroll bör införas. Denna bör inte vara avhängig av att myndigheten
själv initierar några kritiska kommentarer. Det kan befaras att, i de fall då
resultatet av granskningen ej är så gott och myndigheten själv är ansvarig för
bristerna, myndigheten ej är särskilt angelägen att föra saken vidare till
regeringen. Det måste därför vara regeringen som har ansvaret i sista hand
för att denna regelbundet återkommande omprövning verkligen kommer till

stånd och blir effektiv. 8

Regeringen kan redan i bemyndigandet ålägga myndigheten att inom t. ex. Mot. 1986/87

tre år redovisa hur den erhållna normgivningskompetensen begagnats och K109

vilka erfarenheterna är i praktiska livet.

Inte minst när det gäller verkställighetsföreskrifter måste regeringen ha ett
klart ansvar för att myndigheten ej utnyttjar denna möjlighet till att meddela
föreskrifter som ligger tydligt utanför vad som kan normeras denna väg. På
vissa områden inbjuder vagt utformade lagregler till en utfyllnad med
verkställighetsföreskrifter, som går vida utöver vad som är konstitutionellt
möjligt. Exempel på detta finns från olika områden.

Regeringen måste ta ett mer bestämt ansvar än nu för hur den underordnade
myndigheten utnyttjar den normgivningsmakt som regeringen delegerat
till dem.

Folkpartiet har i en partimotion till detta riksmöte (1986/87:K229) tagit
upp frågan om riksdagens kontroll över den statliga förvaltningen. Vi har i
det sammanhanget yrkat att en översyn skall göras av riksdagens kontrollmakt.
Vi har också understrukit det angelägna i att riksdagens revisorer får
ökade resurser för att de bättre skall kunna fullgöra sin granskningsuppgift.

Det finns i detta sammanhang skäl att också beröra frågan om riksdagens
kontroll av regeringen. Det finns enligt vår uppfattning skäl att pröva en
ordning där riksdagens utskott tar mer aktiv del i uppföljning och kontroll av
de generella normer som utfärdas med stöd av riksdagens bemyndiganden.
Folkstyrelsekommittén har i sitt betänkande föreslagit att riksdagen skall
ägna mindre arbete åt behandlingen av budgetpropositionen. Om detta
förslag så småningom kommer att bli verklighet kommer det ätt finnas
utrymme för utskotten att i större utsträckning granska förvaltningen och i
det sammanhanget också skapa sig en bild av hur skilda riksdagsbeslut har
verkställts och kommit att tillämpas.

Som ett stöd för riksdagen i denna mer aktiva bevakning av regering och
förvaltning bör man överväga att införa en ordning där regeringen rutinmässigt
tillställer resp. utskott såväl sina egna författningar som de generella
normer som myndigheterna utfärdat med stöd av bemyndiganden från
riksdag och regering.

Hemställan

Med hänvisning till ovanstående hemställer vi

1. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna
vad vi i motionen har anfört angående riktlinjer för förvaltningen,

2. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna
vad vi i motionen har anfört angående riksdagens kontroll av
förvaltningen och regeringen.

Stockholm den 25 mars 1987

Lennart Alsén (fp) Lars Ernestam (fp)

9