Regeringen föreslår riksdagen atl anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollel den 13 mars 1986.

På regeringens vägnar Ingvar Carlsson

Anita Gradin

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lägger regeringen fram förslag lill ändringar i utlänningslagen m.m. Avsikten med ändringarna är all stärka rällssäkerheten i verk-ställighelsärenden, atl förbättra effektiviteten i ärenden angående uppe-hållslillsländ, avvisning och utvisning samt alt skapa möjlighet för snabbare handläggning av besvärsärenden.

1 Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 133

Propositionens lagförslag Pp. 1985/86:133

1 Förslag till

Lag om ändring i utlänningslagen (1980: 376)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1980; 376)' dels aU 68, 71, 72, 82 och 90 §§ skall ha följande lydelse, dels att i lagen skall införas sex nya paragrafer, 8 b, 8 c, 50 a, 65 a, 65 b och 89 a §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8b§

Om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd vid ankomsten till Sverige eller därefter, får polismyndigheten omhänderta hans pass i avvaktan på att utlänningen får tillstånd att vistas här eller lämnar landet.

8c§

Polismyndigheten får ta en utlännings fingeravtryck och fotografi om utlänningen, vid ankomsten till Sverige eller därefter, ansöker om uppehållstillstånd eller om utlänningen vid ankomsten till riket inte kan styrka sin identitet.

50 a §

Otn förutsättningar för förvars tagande enligt 50 § första stycket föreligger, får polismyndigheten ta utlänningens fingeravtryck och fotografi.

65 a §

Om den som överklagar ett beslut av statens invandrarverk inte har angett vilken ändring i beslutet som han begär eller grunderna för ändringsyrkandet. får verket uppmana klaganden att lämna uppgifter i dessa avseenden.

65 b §

Finner statens invandrarverk att ett beslut, som verket meddelat som första instans, är oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, får verket ändra beslutet om det inte blir till nackdel för utlänningen.

2 ' Lagen omtryckt 1984:595.

Har frågan om verkställighet av ett beslut om avvisning enhgt 28 eller 29 § eller utvisning enligt 38 § överlämnats till statens invandrarverk enligt 85. 86 eller 89 § eller övertagits av invandrarverket enligt 90 a § och finner invandrarverket att beslutet inte bör verkställas, får verket upphäva beslutet eller

Om statens invandrarverk efter omprövning bifaller en ansökan om uppehållstillstånd, får verket samtidigt upphäva ett mot samma person meddelat beslut om avvisning eller utvisning.

Om frågan om verkställighet av ett beslut om avvisning enligt 28 eller 29 § eller utvisning enligt 38 § överlämnats till statens invandrarverk enligt 85, 86 eller 89 §, får invandrarverket upphäva beslutet eller besluta anstånd med verkställigheten om verket finner att beslutet inte bör verkställas. Detsamma

besluta anstånd med verkställigheten. Frågor om upphävande av beslut som anges i denna paragraf eller anstånd med verkställigheten av ett sådant beslut kan prövas av regeringen endast då invandrarverket med stöd av 69 § har överlämnat verkställighetsärendet till regeringen eller då verkets beslut har överklagats enhgt 90 §.

gäller om frågan om verkställighet övergått till invandrarverket enligt 89 a § eller övertagits av invandrarverket enligt 90 a §.

Frågor om upphävande av beslut som anges i andra stycket eller anstånd med verkställigheten av ett sådant beslut kan prövas av regeringen endast då invandrarverket med stöd av 69 § har överlämnat verkställighetsärendet till regeringen eller då verkets beslut har överklagats enligt 90 §.

Avvisas en utlänning, som har kommit hil lill riket med fartyg eller luftfartyg, får han föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget. Han får också sättas ombord på annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare. Vägrar fartygets eller luftfartygets befälhavare alt la emot utlänningen, får polismyndigheten förelägga honom lämpligt vite.

Avvisas en utlänning, som har kommit hit lill riket med fartyg eller luftfartyg, får han föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget, om detta skall avgå till utlandet omedelbart eller inom den närmaste tiden. Han får också sältas ombord på annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare. Vägrar fartygets eller luftfartygets befälhavare att ta emot utlänningen, får polismyndigheten förelägga honom lämpligt vite.

Första stycket gäller även verkställighet av utvisning enligt 38, 43, 47 eller 48 §, om utlänningen har underlåtit atl vid inresan visa upp sitt pass för polismyndigheten och utvisningsbeslutet har meddelats inom sex månader efter inresan.

Första och andra styckena gäller inte om fartyget eller luftfartyget skall avgå till ett land dit utlänningen enligl 77—80 §§ inle får sändas.

89 a §

En polismyndighets beslut att inte överlämna eller hänskjuta ett verkställighetsärende enligt 85— 87 §§ får överklagas av utlänningen genom besvär hos statens invandrarverk. Åven beslut att inte överlämna ett verkställighetsärende enligt 89 § får överklagas av utlänningen i samma ordning under förutsättning att fråga uppkommit om avlägsnandebeslutet skall verkställas eller ej. Vid bifall till besvären övergår verkställighetsärendet till invandrarverket. Invandrarverkets beslut att inte bifalla besvären får inte överklagas.

Verkställigheten får genomföras utan hinder av besvär enligt första

Statens invandrarverks beslut i ett verkställighetsärende får överklagas av utlänningen, om ärendet har överiämnats till verket enligt 85 eller 86 § eller om ärendet har överlämnats på annan grund eller övertagits enligt 90 a § och utlänningen i ärendet har anfört omständigheter som enligl 85 eller 86 § skall föranleda att ärenden som där avses överiämnas till verket.

Statens invandrarverks beslut i ett verkställigheisärende får överklagas av utlänningen, om ärendet har överiämnats lill verket enligt 85 eller 86 §. Detsamma gäller om ett verkställighetsärende överlämnats till invandrarverket på annan grund eller övergått enligt 89 a § eller övertagits enligt 90 a § och utlänningen i ärendet har anfört omständigheter som enligl 85 eller 86 § skall föranleda alt ärenden som där avses överlämnas till verket.

2 Förslag till Prop. 1985/86:133

Lag om ingivande av besvär över statens invandrarverks beslut i vissa ärenden enligt utlänningslagen (1980: 376) m. m.

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Statens invandrarverks beslut i frågor som anges i 65 och 90 §§
utlänningslagen (1980:376) eller i utlänningsförordningen (1980:377)
överklagas skriftligt. I skrivelsen skall klaganden ange vilket beslut som
överklagas och den ändring i beslutet som han begär.

Skrivelsen ges in till invandrarverket. Den skall ha kommit in dit inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.

2 § Statens invandrarverk prövar om skrivelsen med överklagandet har
kommit in i rätt tid. Har skrivelsen kommit in för sent, skall invandrarver
ket avvisa den, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

Skrivelsen skall inte avvisas, om förseningen beror pä att invandrarverket har lämnat klaganden en felaktig underrättelse om hur man överklagar.

Skrivelsen skall inte heller avvisas, om den inom överklagandetiden har kommit in till regeringens kansli. I sädana fall skall skrivelsen vidarebefordras lill invandrarverket med uppgift om vilken dag skrivelsen kom in lill kansliet.

3 § Om skrivelsen inte avvisas enligt 2 §, skall statens invandrarverk överiämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till regeringen.

4 § Om statens invandrarverk efter överklagande ändrar sitt beslut så som den klagande begär, skall överklagandet inle leda lill ytteriigare åtgärder. I så fall tillämpas inle 2 och 3 §§.

Ändrar invandrarverket beslutet på annat sätt än klaganden begär, skall överklagandet anses omfatta det nya beslutet, om inte avvisning skall ske enligl 2 §.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986 och gäller till utgången av år 1986.

Arbetsmarknadsdepartementet p- '985/86:133

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 februari 1986

Närvarande: statsministern Palme, ordförande, och statsråden I. Carisson, Feldt, Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carisson, Holmberg, Wickbom, Johansson, Hulterström, Lindqvist

Föredragande; statsrådet Gradin

Lagrådsremiss med förslag till ändring i utlänningslagen m. m.

1 Inledning

Med stöd av regeringens bemyndigande den 18 oktober 1984 tillkallade jag en särskild utredare (A 1984:01) med uppgift all göra en utredning om asylförfarandel vid gränserna och om klagorätt i verkställighelsärenden. Till särskild utredare förordnades kommunalrådet Hans Maltsson. Utredningen har antagit namnet asylutredningen.

Utredningen avlämnade i augusti 1985 delbetänkandet (Ds A 1985:4) Klagorätt i verkställighelsärenden enligl utlänningslagen. Utredningen har i delta delbetänkande föreslagit, atl en utlänning får rätt atl överklaga av polismyndigheten fattade beslut under verkställighetsförfarandel. Delbe-länkandel har remissbehandlats. Till protokollet i detta ärende bör fogas en sammmanfaltning av utredningens förslag, bilaga 1, och en sammanställning av remissyttrandena över detta, bilaga 2.

Inom arbetsmarknadsdepartementet har därefter upprättats en promemoria. Sanktioner i utlänningslagen mot transportföretag m. m. Promemorian, som utöver förslag om en vitessanktion mol transportföretag i vissa fall innehåller andra förslag, bl. a. angående regler om fingeravtryck och fotografi, bör fogas lill protokollet i detta ärende som bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 4. Jag har nyligen, i ett frågesvar, i riksdagen klargjort att del för närvarande inte är aktuellt att lägga fram eu förslag om en vitessanklion. Jag behandlar inte här den frågan vidare.

Jag avser nu alt la upp frågan om ändringar i utlänningslagen (1980; 376 - UtlL) i anledning av förslag framförda dels av utredningen, dels i övriga delar av promemorian saml dels av vissa remissinstanser vid remissbehandlingen av promemorian. Jag avser också att behandla ytterligare förslag, som har aktualiserats i samband med prop. 1985/86; 80 om ny förvaltningslag. Först redovisar jag utgångspunkterna för mina förslag (avsnitt 2). Jag övergår därefter till alt i den allmänna motiveringen behandla de

särskilda förslagen var för sig enligt följande huvudrubriker; klagomöj- Prop. 1985/86: 133 lighet i verkställighetsärenden (avsnitt 3.1), omhändertagande av pass (3.2), tagande av fingeravtryck och fotografi (3.3), transportörers skyldig-hel atl medföra en utlänning från Sverige (3.4) saml omprövning av besvärsärenden (3.5). Slutligen lämnas en speciaimolivering (avsnitt 5).

2 Utgångspunkterna för mina förslag

I utlänningslagen och utlänningsförordningen (1980:377 - UllF) regleras utlänningars rätt att resa in och vistas i Sverige. En grundprincip i utlänningslagstiftningen är att endast svenska medborgare har en ovillkorlig rätt att vistas i Sverige. För att kontroll skall kunna utövas över vilka personer som tillåts resa in och vistas i Sverige krävs i princip att utlänningar skall ha pass (7 § UfiL och 1 § UfiF) och visering (10 § UfiL och 24 § UfiF). Medborgare i vissa stater är dock befriade från skyldigheten all ha vise-ring. Undantagen frän viseringsskyldigheten är angivna i 24 § UtlF. En utlänning, som saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd när innehav av sådana handlingar eller tillstånd är en förutsättning för inresa och vistelse i Sverige, kan avvisas (28 § UtlL) eller utvisas (38 § UfiL).

Ufiänningslagen innehåller vidare detaljerade regler om vilka omständigheter som skall föreligga för atl avvisning och utvisning skall få tillgripas. Lagen innehåller också regler om möjlighet för utlänningen att överklaga ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Det är särskilt viktigt att det finns väl fungerande överprövningsregler i de fall där en utlänning hävdar, atl han riskerar alt utsättas för politisk förföljelse om han inle filials stanna i Sverige eller om andra starka skäl talar mot att utlänningen skall tvingas lämna landet. Sverige har ocksä i olika internationella sammanhang åtagit sig atl garantera vissa rättigheter för utlänningar, som kommer till vårt land. Här kan särskilt nämnas 1951 års FN-konvention om flyktingars rättsliga ställning och 1950 års Europakonvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) jämte tilläggsprotokoll. Det har emellertid gjorts gällande, all de svenska bestämmelserna beträffande verkställighet av avvisnings- och ut-visningsbeslul inte till fullo uppfyller de rättssäkerhelskrav som bör uppställas i detta sammanhang. Bl. a. därför tillsattes asylutredningen år 1984. Asylutredningen har i sitt delbetänkande övervägt om de svenska reglerna mot den bakgrunden bör ändras. Den saken behandlas i det följande (avsniu3.1).

För alt förhindra att utlänningar utan tillstånd uppehåller sig i Sverige kontrolleras passhandlingar och visum vid inresan och ibland även under vistelsen i Sverige (8 § UtlL). Denna kontroll är naturiigtvis av grundläggande betydelse för att man skall kunna tillse att utlänningslagens bestämmelser om vilka som har rätt att vistas i Sverige följs. Passkontrollen är också en viktig utgångspunkt för bedömningen av om en person, som begär skydd i vårt land med stöd av 3, 5 eller 6 § UtlL, skall ha rätt att stanna här. Passet behövs inte enbarl för atl man skall kunna fastställa

utlänningens idenfilel. Alt en giltig passhandling finns i behäll är också ofta Prop. 1985/86: 133 nödvändigt för atl man skall kunna klargöra om en asylsökande utlänning har vistats så lång lid i något annat land där han är skyddad mol förföljelse, alt man bör överväga atl återsända honom lill delta land.

Under senare år har det blivit vanligare atl utlänningar kommer till Sverige utan pass och dä uppger atl passet har förkommil eller att de aldrig haft något sådant. Dessa påståenden visar sig ofta vara orikliga. Del är också vanligt all passhandlingar, som har uppvisals vid inresan i Sverige, inte finns i behåll vid tillståndsärendets senare handläggning. Därigenom kan verkställigheten av ett avlägsnandebeslul i hög grad försvåras. Under år 1985 saknade 3 259 utlänningar pass när de ansökte om uppehållstillstånd. Ungefär en tredjedel av dessa sökte asyl inne i landet och kan antas ha haft pass när de anlände lill landet.

De redovisade problemen med pass gäller så gott som uteslutande asylsökande. Under senare år har allt fler personer brutit upp från sina hemländer och sökt bosättning i något annat land. I många fall är del fråga om personer, som i hemlandet utsatts för politisk förföljelse eller annan förföljelse av liknande natur. I andra fall är emellertid den främsta anledningen till uppbrottet en önskan att få leva under bättre ekonomiska och sociala förhållanden. Även i dessa situationer åberopas emellertid ofta politiska skäl för alt få stanna i det nya landet. Om identitetshandlingar inle företes försvåras myndigheternas möjligheter att avgöra, om en sökande har behov av asyl. Alt den sökandes identitet inle kan fastställas gör all utredningen i asylärendet tar betydligt längre tid, vilket får generella återverkningar för handläggningstiderna i asylärenden. Den ökade tillströmningen till bl. a. Västeuropa av asylsökande, som enligt gängse regler inle är berättigade lill asyl, kan leda till en urholkning av fiyktingbegreppel och försvåra situationen för de politiska flykfingarna. Delta har med skärpa påpekats av FN; s flyklingkommissarie (UNHCR). I syfte atl förhindra att pass försvinner efter ankomsten till Sverige föreslås i det följande utökade möjligheter att omhänderta en utlännings pass (avsnitt 3.2). För all söka komma till rätta med identifieringsproblemen föreslår jag vidare någol ändrade regler rörande möjligheten all la fingeravtryck och fotografi av utlänningar, som söker uppehållstillstånd här i landet (avsnitt 3.3).

En anpassning lill de regler som internationellt gäller beträffande en transportörs skyldighet atl medföra en utlänning frän Sverige bör också ske. Jag framlägger därför förslag härom (avsnitt 3.4).

Elt av de stora problemen på utlänningspolilikens område är för närva
rande de alltför länga handläggningsliderna. Ökningen av antalet asylsö
kande under senare år har medfört att handläggningstiderna, framför allt
av besvärsärenden hos regeringen, har blivit längre än vad som i tidigare
lagstiftningssammanhang ansetts godtagbart. Del är väl känt vilka påfrest
ningar det innebär för den som söker uppehällslillständ, framför allt för en
asylsökande, alt under lång tid få vänta pä elt beslut, om han skall få
stanna i Sverige. Långa handläggningslider innebär också betydande kost
nader för samhället, som normalt svarar för en asylsökandes försörjning
under väntetiden. Handläggningsliderna hos regeringen skulle sannolikt bli
kortare om man minskar antalet ärenden hos regeringen. Detta får dock 9

3 Allmän motivering

3.1 Klagomöjlighet i verkställighetsärenden

Mitt förslag: I utlänningslagen införs bestämmelser, som ger en utlänning rätt alt överklaga en polismyndighets beslut att inte överlämna ett ärende rörande verkställighet av ett avvisnings- eller utvis-ningsbeslut till SIV. Sådan klagomöjlighet skall finnas när frågan rör om utlänningen löper risk för politisk förföljelse eller liknande i del land dit han skall sändas eller om han över huvud tagel skall behöva lämna Sverige.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med milt. Utredningen har dock föreslagit en vidare omfattning av klagomöjligheten än den jag nu föreslår.

Remissinstanserna: De flesta är positiva fill förslaget. Några har dock betonat atl förslagel för atl få full effekt måste kombineras med andra åtgärder. Andra har ifrågasatt om inle förslaget kommer all medföra behov av ökade resurser hos polismyndigheterna och SIV.

Skälen för mitt förslag

Gällande rätt

En utlänning, som saknar för inresa i Sverige föreskrivna handlingar eller som av annan i utlänningslagen angiven omständighet inte får resa in i eller vistas i Sverige, kan avvisas vid ankomsten hit eller inom tre månader därefter.

Ett beslut om avvisning fattas av polismyndigheten. Del kan överklagas till SIV och därifrån till regeringen. Ett överklagande av polismyndighetens beslut påverkar inte verkställigheten, om inte SIV beslutar om inhibi-fion, dvs. aft avvisningen tills vidare inte får verkställas. Om utlänningen åberopar, att han riskerar aU utsäUas för politisk förföljelse om han avvisas från Sverige och detta påstående inte är uppenbart oriktigt, får polismyndigheten inte besluta om avvisning ulan skall överiämna ärendet till SIV. 1 de fall där polismyndigheten fattar beslut om avvisning, trots aU utlänningen åberopat politiska skäl för att få stanna här, måste beslutet anmälas till SIV innan det får verkställas. Om SIV inte delar polismyndig-

betens bedömning skall SIV överta ärendet. - Jag vill i detta sammanhang Prop. 1985/86: J33 erinra om au bestämmelserna om direktavvisning för närvarande ses över av asylutredningen. Ett belänkande i frågan väntas föreligga senare i år.

Etl beslut om utvisning kan fattas antingen av SIV eller av allmän domstol i samband med broltmålsprocess eller, av allmän förvaltningsdomstol, på grund av asocialitel, SIV: s ulvisningsbeslul kan överklagas till regeringen, medan domstolarnas ulvisningsbeslul överklagas till resp, överinstans. Ett beslut om utvisning på grund av brott eller asocialitel kan, sedan det vunnit laga kraft, upphävas av regeringen. Vissa beslut om avvisning och utvisning (terrorister m.fl.) fallas direkt av regeringen.

Ett ulvisningsbeslul är inle verkställbart förrän del vunnit laga kraft. Om frågan om verkställighet av ett av domstol fatlat ulvisningsbeslul är anhän-gig hos regeringen, kan regeringen meddela inhibition.

Verkställigheten av avvisnings- och utvisningsbeslut handhas av polismyndigheten. I 77-94 §§ UtlL finns regler om förfarandel. Dessa innehåller bl. a. bestämmelser om när det skall anses föreligga politiskt verkställighetshinder, till vilket land verkställighet skall ske och när den skall ske.

Polismyndighetens beslut i verkslällighetsärendet är inle överklagbarl.
Polismyndigheten är dock ofta skyldig all överlämna verkslällighetsären
det till SIV, när påstående om politiska hinder framförs. Enligt 85 § UtlL
skall således elt verkställigheisärende överiämnas till SIV, om utlänningen
påslår alt han i det land han skall sändas lill - eller i ett land till vilket han
kan bli sänd från det landet - riskerar antingen politisk förföljelse eller atl
bli sänd lill krigsskådeplats eller straffas för att han vägrat fullgöra krigs
tjänstgöring, överlämnande skall dock inle ske, om påslåendet är uppen
bart oriktigt eller redan har prövats. Samma överlämnandeskyldighel före
ligger enligt 86 §, om utlänningen förklarar sig inle vilja återvända lill sitt
hemland på grund av de politiska förhållandena där. I dessa fall skall
överlämnande dock inte ske, om de åberopade skälen kan lämnas ulan
avseende eller om invändningarna redan prövats. Överlämnande skall
ocksä ske när del i andra fall föreligger hinder mot eller svårigheter alt
verkställa en avvisning eller utvisning. Dessa bestämmelser återfinns i
89 §. I denna paragraf sägs alt elt ärende skall överlämnas till SIV om det i
andra fall än som anges i 85-87 §§ uppslår hinder eller svårighet beträffan
de verkställigheten eller om det är tveksamt hur beslutet skall verkställas.
Av motiven lill denna paragraf (prop. 1979/80:96 s. 79) framgår atl invänd
ningar av icke-politisk art i allmänhet inte bör föranleda att etl ärende
överlämnas lill SIV. Delta gäller framför allt när invändningen gäller
förhållanden, som förelåg redan vid avgörandet av ärendet om avvisning
eller utvisning. Om det emellertid vid verkställigheten föreligger svårighe
ter av allvariig natur - l.ex. allvariig sjukdom eller självmordsrisk - är
dock huvudregeln att ärendet överiämnas. Som jag påpekade i prop.
1983/84:144 s. 106 bör överlämnande även ske i vissa fall, när de person
liga förhållandena har ändrats i väsentlig mån efter avlägsnandebeslutet.
Andra fall då överlämnande kan behöva ske är när giltighetstiden för
utlänningens pass gått ut eller när det land lill vilket eller genom vilket
utlänningen skall resa inte tar emot honom. Jag vill dock i del här samman
hanget erinra om att del i 91 § föreskrivs om skyldighet för SIV alt lämna 11
anvisningar för verkställigheten.

Särskilda regler rörande hänskjutande av verkställighelsärenden röran- Prop. 1985/86: 133 de terrorister m. fl. återfinns i 87 §.

I 90 a § finns bestämmelser för de fall när en utlänning först i samband med verkställigheten av etl av polisen fattat avvisningsbeslut gör gällande sådant hinder som, om påståendet framförts tidigare, skulle ha föranlett att avvisningsärendel överlämnats lill SIV. Om sådana omständigheter anförs vid verkställigheten och polisen inle finner skäl att överlämna ärendet, skall frågan om verkställighet anmälas till SIV, som kan överta ärendet. Innan SIV har beslutat om ärendet skall övertas får verkställighet inle äga rum. Jag vill betona alt det inte är fråga om att anmäla samma förhållanden till SIV vid två tillfällen. Det är endast om politiska skäl av någon art ej anförts tidigare som verkställigheten av polisens avvisningsbeslut skall anmälas till SIV.

SIV:s beslut i ett verkställighetsärende får i allmänhet överklagas av utlänningen. Däremot saknas för närvarande möjlighet att få en polismyndighets beslut atl inte överlämna elt verkställigheisärende prövat i högre instans.

Kritik av regelsystemet

Under senare år har bestämmelserna om verkställighet utsatts för kritik. Vad som främst har kritiserats är all utlänningen själv inle har möjlighet alt få polismyndighetens beslut om verkställighet prövat av en högre instans. I ett ärende, där de skäl ufiänningen anfört mot verkställighet inte beaktades av polismyndigheten och där ärendet inte heller överlämnades till SIV, anförde utlänningen klagomål mot Sverige inför den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna. Det gjordes gällande, att de svenska bestämmelserna strider mot artikel 13 i Europakonventionen. Ärendet avslutades med förlikning sedan den svenska regeringen bl. a. förbundit sig all se över bestämmelserna.

I konventionens arlikel 13 stadgas, all envar som hävdar att hans rättigheter enligl konventionen har kränkts skall ha en effektiv möjlighet all klaga över detta. Konventionen innehåller inga materiella regler som garanterar en utlänning rätt att inresa eller kvarslanna i ett annat land än sill eget. Utlänningen kan emellertid göra gällande att avvisning eller utvisning i hans fall strider mot artikel 2 och 3 (rätten till liv och förbud mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning) eller arfikel 8 (rätlen till skydd för privat- och familjeliv, hem och korrespondens). I det läget uppkommer frågan huruvida utlänningen har en effektiv klagorätt. Vad saken gäller är om det förhållandet att polismyndighetens beslut i verkslällighetsärendet inte kan överklagas av utlänningen strider mol arlikel 13.

Enligt asylulredningen följer av Europakonventionen en skyldighet att
se till, att det finns en reell rätt atl få ett beslut angående verkställighet
överprövat, i vart fall när beslutet rör invändningar om politisk förföljelse
eller andra politiska verkställighetshinder enligt 77-80 §§ UfiL eller skulle
medföra familjesplittring. Sannolikt gäller, enligt utredningen, samma
skyldighet beträffande alla fall som rör rätten atl få stanna i landet. Denna 12

uppfattning delas av en stor majoritet av remissinstanserna. Prop. 1985/86: 133

Enligt min uppfattning uppfyller de nuvarande reglerna högt ställda krav på rättssäkerhet. När verkställighet sker, har utvisningsärendel prövats noga av minst två instanser. I den män nya omständigheter av vikt framkommer skall ärendet överiämnas till SIV, vars beslut oftast är överklag-bart. Med den erfarenhet polismyndigheten numera har av den här typen av frågor, är det osannolikt all verkställighet sker ulan en noggrann prövning. Trots detta anser jag det angelägel att ytterligare stärka rättssäkerheten för den enskilde. Redan det förhållandet all den enskilde inte kan påkalla överinstansens prövning kan i sig vara en svår belastning för honom. Det kan finnas risk för alt utlänningen avstår från att föra fram alla omständigheter, eftersom han anser det utsiktslöst att få till stånd en ändrad inställning hos polisen. Jag finner därför atl en klagomöjlighet bör införas. Om så sker, undanröjs också de tvivel som kan råda om de svenska reglerna uppfyller de krav som följer av Europakonventionen.

Närmare om mitt förslag

Lika med utredningen och remissinstanserna finner jag del lämpligt och mest överensstämmande med den lagstiftningsmetod som gäller i utlänningslagen, alt ge utlänningen rätt att besvära sig över polismyndighetens beslut alt inte överlämna etl verkställigheisärende lill SIV. Härigenom kan man också ha kvar den grundläggande skyldigheten för polisen atl till SIV överlämna ett verkställigheisärende, där det är tveksamt om verkställighet bör ske. Del är av stor vikt atl delta ansvar även i fortsättningen åvilar polisen, eftersom utlänningen ibland kan vara okunnig om under vilka omständigheter verkställigheten kan och bör inställas. Varje invändning mot verkställighet som framförs av utlänningen bör betraktas som en ansökan om att ärendet skall överlämnas till SIV. Jag vill i detta sammanhang erinra om all jag i prop. 1983/84; 144, s. 106, påpekade alt varje sådan ansökan skall föranleda elt skriftligt beslut.

Beträffande omfattningen av besvärsrätlen är jag, i likhet med några av
remissinstanserna, inle helt enig med utredningen. Självfallet måste den
omfatta alla de fall där s.k. politiskt verkställighetshinder åberopas. En
möjlighet alt överklaga bör därför alllid finnas i de fall som anges i 85 och
86 §§ UtlL. Situationen är dock någol annorlunda i de fall där överläm
nande skulle kunna ske med stöd av 89 §. Såvitt frågan gäller om utlän
ningen över huvud taget skall behöva lämna Sverige delar jag utredningens
bedömning, all en klagomöjlighet bör finnas. Detta gäller oavsett vilka skäl
- familjeanknytning, sjukdom etc. - som åberopas. Situationen är emel
lertid annorlunda när frågan enbart gäller hur och när verkställigheten bör
genomföras. - Jag bortser i detta sammanhang från de fall där politiska
skäl åberopas beträffande dessa frågor. Dessa fall omfattas ju alltid enligt
vad ovan sagts av besvärsmöjlighelen. - De frågor jag här syftar på är
exempelvis till vilket av flera "ofariiga" länder som ufiänningen skall
skickas, hur långt anstånd som bör beviljas och andra liknande delar av
verkslällighetsärendet. Dessa frågor är enligt min uppfattning inle så bety
delsefulla för den enskilde all de måste kunna överklagas. Frågor om 13

anstånd kan visseriigen spela en tämligen stor roll för den berörda perso- Prop. 1985/86: 133 nen. Utredningen, som säger sig vara något tveksam till vad som enligl konventionen krävs beträffande beslut i sådana frågor, har framhållit alt allvarliga humanitära aspekter ibland kan läggas på beslut om avresedagen och alt beslut i sådana frågor därför bör kunna överklagas. Jag delar inte denna bedömning. Det är enligt min uppfattning uppenbart atl de inte har sådan betydelse, atl det av hänsyn till rättssäkerheten måste krävas att de kan överklagas. Enligl vad jag har erfarit är del också vanligt att olika praktiska frågor löses genom överiäggningar mellan utlänningen och polismyndigheten.

Jag vill avslutningsvis något beröra dels de ekonomiska konsekvenserna av förslagel, dels behovet av utförlig information till polismyndigheterna samt dels möjligheten för utlänningen att erhålla rättshjälp i verkslällighetsärendet. Flera remissinstanser har ifrågasatt om inte reformen kommer atl medföra en kraftigt ökad arbetsbelastning såväl för polismyndigheter som för SIV och därigenom kräva ökade resurser. Jag delar inte dessa farhågor, som delvis förefaller bygga på en missuppfattning. En omständighet som av flera polismyndigheter bedömts kräva en betydande resursförstärkning är nämligen hällandet av verkställighetsförhör även i direklav-visningsfallen. Atl något sådant skulle behövas torde inle ha varil utredningens avsikt och är enligt min uppfattning varken nödvändigt eller önskvärt. I dessa fall har ju förhören och argumentationen i ärendet ägt rum i så nära anknytning till verkställigheten, all någol speciellt förhör normall inte skall behöva hållas inför denna. Del får ankomma på den handläggande polismyndigheten all avgöra när så undanlagsvis behöver vara fallet. Inte heller i övrigt bör något större merarbete uppkomma genom reformen. Polismyndigheten har redan en vidsträckt skyldighet atl överlämna sådana ärenden, som kan bli föremål för ändring, lill SIV. Som framgått av vad jag tidigare uttalat är jag övertygad om att denna skyldighet redan i dag också uppfylls i så gott som alla fall. Mot bakgrund av det nu sagda kan man anta all prövningen hos SIV inte kommer att kräva ytterligare resurser.

Jag delar däremot helt den av flera remissinstanser gjorda bedömningen atl del är väsentligt all polismyndigheterna erhåller utförlig information om hur handläggningen av etl verkställigheisärende bör gå lill. Jag kan dock inte inse atl delta kommer alt medföra några svårigheter utan utgår från atl rikspolisstyrelsen och SIV tillhandahåller sådan.

Vad till sist beträffar den av Advokatsamfundet, Röda korset och Amnesty m.fl. framförda åsikten atl klagorätten för atl bli effektiv måste kombineras med en rätt lill offenfiigl biträde har jag förståelse för denna. Även koslnadsfaktorer måste emellertid vägas in i bedömningen. Jag förutsätter alt utredningen återkommer lill frågan om vikten av rättshjälp, den beräknade kostnaden härför och eventuella lösningar av problemet.

Bakgrunden: Förslag om detta har framförts under remissbehandlingen av promemorian Sanktioner i utlänningslagen mot transportföretag m. m. (se bilaga 4, avsnift 3.1). Under ärendets behandling i regeringskansliet har justitiekanslern (JK), kammarräUen i Jönköping, rikspolisstyrelsen och SIV beretts tillfälle atl under hand lämna synpunkter på förslaget. De har lämnat förslaget ulan erinran.

Skälen för mitt förslag: Som jag tidigare framhållit är det av stor vikt att man kan fastställa utlänningens identitet när denne ansöker om uppehållstillstånd här. Att så sker är en förutsättning för all en riklig utredning skall kunna göras. Det är också betydelsefullt alt en säker identifiering kan göras även senare under utredningen. Särskilt viktigt blir det all passhandlingen finns i behåll när en avvisning eller utvisning skall verkställas. Myndigheten i del land till vilket utlänningen reser fordrar ofta att dennes identitet styrks av pass. Särskilt gäller detta vid verkställighet till ett s.k. första asylland. Det är mol den bakgrunden inle ovanligt att en utlänning, som fått eller räknar med all få avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd, för all försöka hindra verkställighet gör sig av med eller undanhåller sitt pass. Visseriigen tas regelmässigt kopior av de pass som uppvisas vid ansökningstillfället, men kopiorna godtas inte alltid av andra länders myndigheter. Även på utredningsstadiet kan en utlänning anse det fördelakfigt all passhandlingen försvinner. Ulan tillgång lill passet i original kan det nämligen vara omöjligt att bedöma om utlänningen redan har skydd i etl s.k. första asylland innan han kom fill Sverige. Del kan i vissa fall vara förståeligt att en asylsökande utlänning anländer lill gränsen utan etl giftigt äkta pass. I en del fall kan det vara nödvändigt all använda sig av falskt pass för att kunna fly undan förföljelse. Det kan däremot inle accepteras alt en asylsökande, som tillåtits resa in i Sverige för att här avvakta prövning av sin ansökan, under vistelsen här förstör eller gömmer undan passet. Problem av denna art undviks om passhandlingen kan omhändertas redan när ansökan om uppehållstillstånd görs och återlämnas först sedan elt positivt besked erhållits eller när utlänningen lämnar Sverige. Detta är huvudregel i flertalet andra fiyktingmoUagande länder i Västeuropa, bl. a. Danmark och Norge.

Enligt gällande svensk rätt kan polismyndigheten endast under speciella förhållanden omhänderta en utlännings pass. Förutsättningarna, som framgår av förvarsbestämmelsen i 50 § UtlL, är au del skall föreligga sannolika skäl för avvisning eller utvisning eller verkställighet av sådan åtgärd. Del skall vidare finnas anledning alt anta all utlänningen skulle hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet här eller att hans identitet är oklar.

Slutligen skall etl passomhändertagande antas vara en tillräcklig åtgärd för Prop. 1985/86: 133 atl säkerställa verkställigheten av beslutet. Om dessa förutsättningar föreligger, kan passet enligt 50 § andra stycket omhändertas.

En flykting kan också i en annan situation i praktiken bli tvungen att lämna ifrån sig sitt pass. Så är fallet om han önskar flyktingförklaring enligl 16 § UtlL. Visserligen föreligger ingen absolut skyldighet all lämna ifrån sig passen i dessa fall. I prop. 1979/80:96 s. 45 uttalade emellertid föredraganden, att den som söker asyl och förklaras som flykting normall bör vara skyldig alt lämna ifrån sig sitt hemlandspass till SIV. Om han kräver alt få behålla del, kan detta anses som ett tecken på att han inte är flykting.

Det kan också nämnas atl det i 36 § UtlF föreskrivs alt passet skall bifogas en ansökan om uppehållstillstånd. Detta förutsätter emellertid att utlänningen frivilligt lämnar ifrån sig passet. Vidare saknas varje möjlighet att med stöd av denna paragraf behälla passet sedan ansökan om uppehållstillstånd färdigbehandlals.

Mot denna bakgrund förefaller del inle kunna möta några räusliga invändningar att införa föreskrifter om omhändertagande av pass, när någon vid gränsen eller efter ankomslen lill Sverige ansöker om uppehållstillstånd. Undantag bör dock göras för de fall där det är uppenbart all anledning lill passomhändertagande saknas. Exempel härpå är när del slår klart att del vid ärendets behandling inle skulle bli några problem om passhandlingen skulle försvinna.

Jag är medveten om att ett omhändertagande av pass kan upplevas negativt av den som berövas passet. Passet är ofta utlänningens enda identitetshandling och del är inle osannolikt all särskilt en asylsökande kan känna viss oro om han måste lämna ifrån sig denna handling. Delta kan dock motverkas genom alt utlänningen av polismyndigheten förses med en annan identitetshandling. Denna fråga diskuteras i en promemoria om asylärenden, som har upprättats i jusliliedeparlemeniel under medverkan av en särskild arbetsgrupp. Jag avser att senare redogöra för regeringens vidare åtgärder i detta avseende. Jag vill också hänvisa lill alt ett omhändertagande av pass delvis kan jämföras med del överlämnande av pass som en svensk medborgare regelmässigt får göra när han söker visum lill andra länder. Den som vill vistas i ett annat land än det där han är medborgare eller fast bosatt måste kunna förutsättas acceptera atl det landet vidtar vissa åtgärder för att kunna utöva en nödvändig kontroll av vilka utlänningar, som tilläts komma in i och stanna i landet.

Del ligger i sakens natur alt en asylsökande mycket sällan har behov av
eller möjlighet eller ens en önskan att lämna Sverige, innan asylansökan
har behandlats. Inte heller i de övriga fall, där en utlänning får vistas i
Sverige medan en ansökan om uppehållstillstånd behandlas, önskar utlän
ningen annat än i undanlagsfall lämna Sverige under ärendets handlägg
ning. I de få fall där en utlänning önskar lämna Sverige under behandlingen
av ett ärende om uppehållstillstånd eller utvisning måste passhandlingen
givetvis lämnas åter. Man skulle annars i praktiken, i strid mot FN:s
allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, hindra utlänningen från
att lämna Sverige, eftersom han ju i allmänhet behöver ha pass för all
komma in i etl annat land. Någon annan prövning får därför inte göras i elt '6

Promemorieförslaget: Överensstämmer med mitt utom så till vida atl möjligheten atl ta fingeravtryck och fotografi endast föreslås gälla beträffande den som inte tillförlitligen kan styrka sin idenfilel.

Remissinstanserna: Många remissinstanser har varit positiva lill del här förslagel. Några av dessa har föreslagit den justering av promemorians förslag som jag nu förordar. Åtskilliga remissinstanser har emellertid ställt sig avvisande till att regler om tagande av fingeravtryck och fotografi las in i utlänningslagen.

Skälen för mitt förslag: Bestämmelser om lagande av fingeravtryck och fotografi av utlänningar finns för närvarande i kungörelsen (1947; 950) om fingeravtryck m. m. Sådana åtgärder kan genomföras dels om utlänningen tagits i förvar på grund av atl fråga uppkommit om hans avvisning eller utvisning (1 § första stycket 4 p.), dels om utlänningen vid ankomsten till riket inte tillföriitligen kan styrka sin identitet (I § andra stycket).

Syftet med dessa bestämmelser är all säkerställa, atl en utlännings identitet kan fastställas. En säker identifiering är av grundläggande betydelse för kontrollen av vilka utlänningar som tillåts resa in i Sverige. Även vid verkställighet av avvisnings- och ulvisningsbeslul är det givetvis viktigt att en säker identifiering kan göras.

Ett äkta pass är naturiigtvis en fullgod och säker identifiering. Det har dock, som jag påpekat tidigare, under senare år blivit allt vanligare att utlänningar kommer till landet helt utan identitetshandlingar eller med förfalskade sädana. Det är inle heller ovanligt, alt en utlänning gör sig av med siu pass efter inresan. - Del senare förfaringssättet bör dock upphöra om förslaget om omhändertagande av pass genomförs.

Tagande av fingeravtryck samt fotografering är ofta den enda möjligheten att skapa säkerhet om en utlännings identitet. De nuvarande bestämmelserna är emellertid inte tillräckligt lydliga. Det är således inle helt klart att man med stöd av dessa bestämmelser kan la fingeravtryck och fotografi på en utlänning, som söker uppehållstillstånd först efter en lids vistelse i landet. Eftersom del inle är ovanligt alt sådana utlänningar är eller säger sig vara helt utan identitetshandlingar har den nuvarande förfallningstex-

ten vållat problem. Någon rimlig anledning att göra skillnad mellan de olika Prop. 1985/86:133 fallen finns inte. Bestämmelserna måste därför förtydligas så att det står fullt klart att det saknar betydelse om uppehållstillstånd söks vid ankomsten eller efter en tids vistelse i Sverige.

I likhet med flera remissinstanser finner jag emellertid atl bestämmelserna bör justeras även på en annan punkt. Kriteriet "inte tillförlitligen kan styrka sin identitet" kan medföra vissa problem. Del kan ge upphov lill känsliga gränsdragningsproblem och kan upplevas som diskriminerande. Redan av del skälet finner jag det angeläget att hitta andra utgångspunkter för atl åtgärder av ifrågavarande slag skall få vidtas. Del är enligt min uppfattning mindre stötande och också betydligt enklare med en bestämmelse, som ger polismyndigheten möjlighet alt ta fingeravtryck och fotografi på varje utlänning, som vid ankomslen till Sverige eller senare ansöker om uppehållstillstånd. Självfallet måste det föreligga något skäl för sådana åtgärder. Det är exempelvis inle meningen all åtgärderna skall vidtas beträffande en utlänning med helt klara identitetshandlingar, som söker ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att ulföra ett arbete här. Däremot bör fingeravtryck alltid tas på asylsökande. Det är inle ovanligt, alt den identitetshandling en asylsökande utlänning har vid ankomsten lill Sverige försvinner under handläggningen av ärendet (jfr dock vad jag tidigare anfört om omhändertagande av pass). Det förekommer också, all utlänningar avlägsnar sig från en ulredningsföriäggning eller den plats där de antas vistas och i stället söker asyl under en annan identitet pä annat håll i landet. Under år 1985 lämnade 346 ufiänningar, vars ansökningar om asyl avslagits eller ännu ej prövats, ulan myndigheternas vetskap förläggningen i Trelleborg. Del är också ofta svårt atl avgöra om en identitetshandling är "äkta" eller inle. Härtill kommer alt fingeravtryck ibland är den enda möjligheten atl kontrollera om utlänningen redan fått eller sökt asyl i elt annat land. Sådana kontroller görs visserligen sällan men det är enligl min mening myckel viktigt all möjlighet härtill finns. Det skulle därför ur utrednings- och konlrollsynpunkl vara värdefullt, om fingeravtryck och fotografi rutinmässigt las av alla asylsökande. Just rulinmässig-helen bör också medföra större förståelse för förfarandet bland de asylsökande. Del är ju inte fråga om alt utpeka någon som innehavare av falska handlingar utan åtgärderna blir en del av det normala förfarandet. Behovet av nu ifrågavarande åtgärder är enligl min uppfattning så starkt alt man måste acceptera del intrång i den kroppsliga integriteten som i vart fall fingeravtryck innebär. Jag vill också påpeka, att många fiyktingmoUagande länder i Västeuropa, bl. a. Danmark, regelmässigt tar fingeravtryck och fotografi av alla som söker asyl. Såvitt jag har fått erfara har detta inte medfört någon kritik.

Det är inte uteslutet alt del även i andra fall kan visa sig nödvändigt atl i samband med en utlännings inresa i riket la fingeravtryck och fotografi av denne för all skapa etl säkert underiag för en senare identifiering av utlänningen.

Beträffande de fall då fingeravtryck inle bör las trots all uppehållstillstånd söks vid gränsen eller i Sverige vill jag hänvisa lill specialmolivering-

Liksom tidigare bör fingeravtryck och fotografi även få las på utlänning som tagits i förvar. Den inskränkning som för vissa fall anges i kungörelsen bör dock ej föras in i den nya bestämmelsen i utlänningslagen. Till skillnad från äldre bestämmelser stadgar 50 § UtlL sådana inskränkningar i rätten lill förvarstagande att någon ytteriigare begränsning ej kan anses nödvändig.

Jag vill också framhålla, all den nuvarande regleringen av möjligheten atl ta fingeravtryck på utlänningar inle har lagform ulan gäller endast med stöd av övergångsbestämmelserna till regeringsformen. Man har också under senare år strävat efter alt samla alla bestämmelser angående ufiän-ningars inresa och vistelse i samt utresa frän Sverige i utlänningslagstiftningen. Del är därför lämpligt all, samtidigt som den föreslagna utvidgningen av rätlen alt ta fingeravtryck och fotografi görs, föra in särbestämmelserna om fingeravtryck m. m. rörande utlänningar i utlänningslagen. Två nya paragrafer bör därvid införas. Den grundläggande bestämmelsen, om fingeravtryck och fotografi pä den som vid ankomsten till Sverige eller därefter ansöker om uppehållstillstånd, hör innehållsmässigt samman med bestämmelserna i 8 § och 8 a §. De särskilda bestämmelserna rörande utlänning som las i förvar etc. bör lämpligen placeras i samband med bestämmelserna om förvar i 50 a §.

Prop. 1985/86: 133

Förslaget i promemorian: Överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna: Många av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran men nästan lika många har avstyrkt.

Skälen för mitt förslag: I 82 § UtlL stadgas, all en utlänning som avvisas får föras tillbaka lill det fartyg eller flygplan med vilket han kom lill Sverige, om delta skall avgå till utlandet inom den närmaste tiden. Enligt fast praxis avses med den närmaste tiden omkring en vecka. Utlänningen kan också föras till etl annat fartyg eller flygplan som har samma innehavare. Enligl uttalanden i förarbetena till 1954 års utlänningslag, där dessa bestämmelser först infördes i svensk rätt, gäller tidsfristen också när transporten sker med annat fartyg eller fiygplan med samma innehavare (se prop. 1954:41 s. 115).

Liknande bestämmelser återfinns i den för luftfarten gällande Chicagokonventionen. Chicagokonventionen stadgar, atl del åligger etl flygbolag alt kontrollera all en passagerare innehar de dokument som krävs för inresa i destinationslandet. Enligt konventionen, annex 9, p. 3.35.1, är en transportör skyldig alt återföra en passagerare från destinationslandet. Denna skyldighet gäller till dess passageraren definitivt tillåtils komma in i

landet. Någon fidsgräns, inom vilken återförandet måste ske, finns inte i Prop. 1985/86: 133 konventionsbestämmelsen.

Enligt 99 § UtlL skall innehavaren av transportmedlet i förhållande lill staten stå för kostnaden för återresan i de fall som regleras av 82 §.

En utlänning kan avvisas vid ankomsten till Sverige eller inom tre månader därefter bl. a. om han saknar pass eller erforderligt visum eller saknar medel lill sitt uppehälle. Beträffande de närmare grunderna för avvisning vill jag hänvisa fill 28-30 §§ UtlL. Under år 1984 avvisades omkring 2000 personer, som sökt uppehållstillstånd i Sverige. Motsvarande siffra för år 1985 var 2600 personer. - Jag vill i detta sammanhang erinra om den möjlighet att i vissa fall omhänderta en utlännings returbiljett, som infördes från den 1 juli 1985, (se prop. 1984/85:173, SfU 24, rskr 326).

Det är enligt min mening inle mofiveral med en så kort tidsrymd som en vecka för återtransport enligt 82 § UtlL. Som jag redan anfört finns det inte någon motsvarande begränsning i Chicagokonventionen. Den saknas också helt i många andra länders lagstiftning. Anledningen till atl den infördes i 1954 års lagstiftning torde ha varit atl av visningarna då beslutades inom en vecka. Eftersom vi numera har en Ire-månadersregel i detta avseende är det därför helt i linje med stadgandets ursprungliga syfte atl transportörens skyldighet att svara för återtransporten utsträcks till att gälla hela den tid, då en avvisning kan ske.

En utvidgning av tidsfristen kan också vara fill nytta för utlänningen. Polisens utredning kan då göras under mindre tidpress och utlänningen får bättre möjligheter att framföra de olika omständigheter han eller hon önskar åberopa.

De remissinstanser, som varit negativa lill den föreslagna ändringen rörande tidsfristen, har i allmänhet inte anfört några närmare skäl för sitt ställningstagande. SAS har dock anfört, alt det skulle vara fel att låta transportbolagen svara för reskostnaden, eftersom anledningen till att återtransport ej sker genast oftast är tveksamhet hos polismyndigheten eller SIV, huvuvida utlänningen skall avvisas eller inte. "Transportören kan när han godkänt transport av utlänningen hyst samma tveksamhet som (ovan) angivna myndighet men betraktat transporten som nödvändig för utlänningens personliga säkerhet."

Jag delar inte den av SAS framförda åsikten. Den skyldighet som följer av 82 och 99 §§ bör ses som en automatiskt verkande följd av att en utlänning, som saknar rätt lill inresa här, mediagits till Sverige. Risken för att behöva stå för passagerarens hemtransporl, från Sverige eller nägot annat land, torde vara medräknad i de allmänna kalkylerna för verksamheten. Del är för övrigt mol bakgrund av denna risk som många iransportbo-lag redan för närvarande kräver all en passagerare skall vara försedd med returbiljett.

Däremot anser jag att den avvägning som alltid måste göras mellan transportörens och statens skyldigheter gör att man inte, som en remissinstans föreslagit, bör ändra regeln till atl generellt omfatta uivisningsfall annat än dem som anges i 82 § andra stycket.

Beredningen: Under ärendets behandling i regeringskansliet har JK, kammarrätten i Jönköping, rikspolisstyrelsen och SIV beretts tillfälle att under hand lämna synpunkter på förslagel. De har i huvudsak lämnat förslaget utan erinran.

Sammanfattning av skälen för mitt förslag: Genom alt SIV får rätt alt ompröva sina beslut såväl innan beslutet har överklagats som därefter skapas förutsättning för större snabbhet i handläggningen av utlänningsärenden.

Närmare om skälen för mitt förslag: Ökningen av antalet asylsökande till Sverige under senare år har lett till att handläggningsliderna för utlänningsärenden ökat. Detta gäller framför allt handläggningen av besvärsärenden hos regeringen. Den genomsnittliga handläggningsliden i regeringskansliet är i dag lio månader för ärenden som remiueras till SIV och sju månader för icke remitterade ärenden. Detta bör jämföras med den målsättning jag gav uttryck för i prop. 1983/84:144 s. 121. Jag uttalade då, aU del endast i undantagsfall torde bli fråga om en total handläggningslid överstigande ett år. De många asylärendena påverkar också handläggningsliden för övriga utlänningsärenden.

Åtskilliga åtgärder har vidtagits för att nedbringa tiderna. Såväl SIV som regeringskansliet och polismyndigheterna har erhållit resursförstärkningar, senast genom riksdagens beslut om tilläggsbudget I till statsbudgeten för budgetåret 1985/86 (prop. 1985/86:25, bil 5, SfU 7, rskr 73).

Det är emellertid önskvärt alt vidta ytteriigare åtgärder i syfte atl minska handläggningsliderna. Som jag underströk i prop. 1983/84:144 s. 121 är handläggningstiderna en av de viktigaste frågorna på det invandrings- och flyktingpolifiska området. Jag anförde där: "För dem som sökt uppehållstillstånd efter inresan och här väntar på beslut har långa handläggningslider ofta inneburit svåra påfrestningar. Det gäller särskilt för familjer med barn. Långa handläggningstider medför även betydande kostnader för samhället. Del gäller dels kostnader för socialbidrag och andra direkta kostnader för exempelvis tolkservice, sjukvård, skolundervisning etc, dels indirekta kostnader på sikt, bl. a. föranledda av skador som psykiskt lidande under en lång väntan i vissa fall kan ge upphov till."

De ekonomiska konsekvenserna av länga handläggningstider har blivit alltmer markanta allt eftersom antalet asylsökande ökat. Extra insatser beträffande inkvartering m. m. har fäll vidtagas utöver dem som planerats vid genomförandet av det nya systemet för flyktingmoltagning (se prop. 1983/84; 124). Ännu allvariigare är dock enligl min mening påfrestningarna

för dem som väntar. Under senare tid har särskilt barnens situafion upp- Prop. 1985/86:133 märksammals i detta sammanhang. Jag delar den oro beträffande barnen som framförts av bl. a. Rädda barnen och Röda Korset. Jag anser del därför angeläget atl alla åtgärder som kan nedbringa handläggningstiden vidtas så snabbt som möjligt.

Som jag nyss har påpekat är det framför allt inom regeringskansliet som handläggningen tar för lång tid. Beträffande polisutredningen har åtgärder redan vidtagits och ytterligare sådana har nyligen föreslagils i den promemoria om asylärenden, som jag tidigare nämnt. Innan jag går närmare in på mitt förslag om hur handläggningstiderna skulle kunna minskas ocksä hos regeringen vill jag i korthet redogöra för vissa särdrag hos utlänningsärendena och för regeringens handläggning av sådana ärenden efter överklagande.

Ungefär 80% av SIV: s avlägsnandebeslul överklagas till regeringen. Av de överklagade besluten ändras uppemot 50%. Det bör observeras att i flertalet av de fall, där regeringen ändrar SIV: s beslut, har SIV tillstyrkt att ändring sker. I huvudsak torde den höga ändringsprocenten beträffande besvären i utlänningsärenden bero på atl del är mycket vanligt, att omständigheter av stor betydelse anförs först hos regeringen. Detta beror ibland på att utlänningen på grund av risken för repressalier mot anförvanter och kamrater i hemlandet är ovillig att avslöja vissa uppgifter. Först när det står klart all de skäl som tidigare anförts inte bedöms som tillräckliga för att tillstånd skall beviljas, omtalar utlänningen alla omständigheter. Ett annat skäl till att nya omständigheter anförs efter överklagande kan vara, att utlänningen först genom del första beslutet får klart för sig vilka omständigheter som är väsenfiiga.

När ett av SIV fattat beslut överklagas sker detta genom en skrivelse som ges in direkt till regeringen. Det är mycket vanligt att några skäl för överklagandet inte anges utan att anstånd med atl ange skälen begärs. Sedan erforderlig komplettering inkommit, avgörs om yttrande bör begäras från SIV. Delta kan ofta vara nödvändigt på grund av atl nya omständigheter då anförts eller på grund av atl de närmare grunderna för SIV;s ställningslagande, bl. a. beroende på sekretessreglerna för utlänningsärenden, inle framgår av beslutet. Också det förhållandet alt ytterligare utredning anses erforderlig kan, om denna lämpligen bör göras av SIV, föranleda att ärendet remitteras dit. Sedan SIV gjort den kompletterande utredning som kan behövas, återsänds ärendet till regeringen med ett tillstyrkande eller avstyrkande.

Mot bakgrund av de förhållanden jag har redogjort för är del ofta ändamålsenligt att SIV själv omprövar sitt beslut, även sedan beslutet har överklagats.

SIV har redan i dagsläget vissa möjligheter atl ompröva sina beslut i
enlighet med de allmänna principer för omprövning som gäller inom för
valtningsrätten. En översiktlig redogörelse för dessa principer lämnas i den
proposition om ny förvaltningslag (prop. 1985/86:80), som nyligen lämnats
till riksdagen. Beträffande de allmänna reglerna hänvisar jag i första hand
fill s. 39-41 i denna proposifion. Jag skall här endast i korthet ange vad
som enligt nuvarande regler gäller för SIV; s del. 22

Innan eU beslut har expedierats eller på annat sätt fått slutlig form har Prop. 1985/86: 133 SIV alltid rätt alt ändra beslutet. Ett beslut om avslag pä en ansökan om uppehållstillstånd kan vidare i princip alllid omprövas genom alt en ny ansökan ges in eller genom atl SIV av någon annan anledning tar upp saken pä nytt. I praktiken torde dock en omprövning hos SIV knappast bli aktuell annat än om nya omständigheter anförs. Det bör i detta sammanhang noteras, atl beslut om uppehållstillstånd normalt inle är överklagbara. Vad som kan överklagas och prövas av regeringen är det beslut som, om sökanden befinner sig i Sverige, normall fattas i samband med beslutet om nekat uppehållstillstånd, nämligen eU beslut om avvisning eller utvisning. Sedan detta beslut har överklagats kan det inte omprövas av verket. Teorefiskt skulle elt sådant besvärsärende kunna bli utan egentligt innehåll, eftersom SIV i och för sig skulle kunna meddela etl nytt, positivt beslut i uppehållstillståndsfrågan sedan besvär anförts. Detta förekommer dock som regel inle i praktiken.

En annan sak är alt frågan om verkställigheten av eU lagakraftvunnet avvisnings- eller ulvisningsbeslul under vissa omständigheter kan komma under SIV: s prövning. Det är dock då inte fråga om någon omprövning av det ursprungliga beslutet. Jag vill i dessa delar hänvisa dels till vad som anförts i avsnitt 3.1, dels till asylutredningens betänkande (Ds A 1985:4) Klagorätt i verkställighelsärenden enligt utlänningslagen (s. 47 ff och 58 ff) samt dels till lagrådets uttalande i prop. 1979/80:96 Ny ufiänningslag (s. 119 och 128 0.

I förslaget till ny förvaltningslag ingår bl. a. bestämmelser om atl besvär skall ges in lill beslutsinstansen och all den beslutande myndigheten skall ha skyldighet alt ändra sitt beslut, om beslutet är uppenbart oriktigt och ändringen kan göras snabbt och enkelt och ej är lill nackdel för någon enskild part. Omprövningsskyldigheten gäller inle om klaganden samtidigt begär inhibition eller om handlingarna i ärendet redan har överlämnats lill överinstansen eller om andra särskilda skäl talar emot.

I propositionen betonas bl. a. aU omprövningsskyldigheten skall uppfattas som ett minimikrav och inte som en uttömmande reglering av i vilka fall en myndighet har befogenhet atl ändra ett redan fattat beslut. Vidare anför föredraganden; "Det finns därför utrymme för en utveckling i praxis mol en ökad användning av omprövning hos beslutsmyndigheten även i andra fall än dem som omprövningsskyldigheten enligl förvaltningslagen gäller för." Föredraganden påpekar vidare, atl en myndighet i allmänhet inle bör ompröva sitt beslut sedan handlingarna överiämnats till överinstansen. Motstridiga avgöranden och andra ölägenheter kan annars uppslå. Han anför emellertid, att det ibland kan vara ändamålsenligt aU omprövning sker även då handlingarna överiämnats. I propositionen betonas vidare all omprövningsmöjligheten inte får utnyttjas så att det slutliga avgörandet försenas. Andra uttalanden av särskilt intresse för utlänningsärendena är all eU överklagande inte får bli liggande hos beslulsmyndigheten i väntan på omprövning och att omprövningsskyldighelen normalt inle gäller när det krävs yUeriigare utredning i ärendet.

Propositionen innehåller också vissa uttalanden rörande den första in
stansens skyldighet alt i samband med översändande av besvär avge eget 23

yttrande. Förvaltningsrältsulredningen föreslog i belänkandet (SOU Prop. 1985/86: 133 1983; 73) Ny förvaltningslag att beslutsmyndigheten alltid skulle vara skyldig att avge ett eget yttrande över överklagandet när ärendet överlämnades fill överinstansen. En sådan föreskrift har dock i propositionen ansetts bli för stel och kunna leda till atl myndigheten omprövar också riktiga beslut (prop. s. 45). I stället överlämnas det åt myndigheten all själv avgöra i vilka fall det, med utgångspunkt i en allmän regel om snabb och enkel handläggning, är lämpligt att den bifogar ett eget yttrande.

Den nya förvaltningslagen föreslås träda i kraft den I januari 1987 och blir, om inte något annat föreskrivs särskilt, gällande också för ärenden enligt utlänningslagen. Reglerna är i många avseenden väl lämpade för dessa ärenden och jag har inte för avsikt att föreslå något stadgande i ufiänningslagen, som undantar utlänningsärendena från förvaltningslagens bestämmelser om omprövning. Däremot anser jag del ändamålsenligt, mot bakgrund av de förhållanden som gäller beträffande utlänningsärenden, atl man i utlänningslagen inför vissa kompletterande regler i ämnet.

Av utlänningslagen bör fill en början framgå, atl SIV har möjlighet att ändra sitt beslut, om ändringen är lill fördel för den enskilde, samt atl verket har denna möjlighet även om beslutet överklagats. Detta ligger helt i linje med de allmänna principer som gäller beträffande omprövning och de uttalanden som görs i propositionen om ny förvaltningslag. De särskilda omständigheter som föreligger vid handläggningen av avvisnings- och utvisningsärenden samt ärenden rörande resedokument och flyktingförklaring medför emellertid att man bör gå ett steg längre i utlänningslagen och ge verket möjlighet i vissa fall all ompröva ärendet ocksä sedan handlingarna överlämnats till regeringen. Jag avser då de fall där ärendet remitterats till SIV och där SIV avser all fillstyrka en ändring. Under förutsättning att ändring endast görs i sådana fall där det slår klart, att framställningen borde ha bifallits om ärendet vid SIV;s första prövning varit i det skick som nu föreligger, skulle en omprövningsrätt i de fall jag nu föreslår inle medföra några nackdelar vare sig för den enskilde eller för regeringens styrning av praxis.

För att öka förutsättningarna för all SIV, i de fall där del är lämpligt, kan företa en omprövning, bör SIV också ges möjlighet att begära en komplettering av besvären. SIV bör också kunna behålla ett överklagat ärende för omprövning under en kortare tid, förutsatt alt den totala handläggningstiden hos SIV och regeringen på så sätt kan väntas bli kortare.

De nya regler som jag nu föreslär torde medföra alt regeringen får bättre
tid för ärenden som verkligen kräver regeringens ställningstagande och en
totalt sett snabbare handläggning av ärenden rörande avvisning och utvis
ning. Det är därför av väsentlig betydelse att reglerna träder i kraft redan
den 1 juli 1986. Den nya förvaltningslagen som bl. a. innebär den nyheten
alt besvär skall inges till beslutsinstansen istället för som nu till besvärsin
stansen, föreslås emellertid inte träda i kraft förrän den I januari 1987. Det
är olämpligt att för den korta tid det är fråga om införa särskilda bestäm
melser angående inlämnande av besvär i utlänningslagen. Jag anser därför
att sådana bestämmelser bör inläs i en särskild, tidsbegränsad lag. I denna
lag bör också införas bestämmelser om vad som händer med ett besvärs- 24

ärende sedan SIV efter omprövning ändrat sill beslut. Även dessa bestäm- Prop. 1985/86:133 melser motsvarar bestämmelser i förslaget till ny förvaltningslag. De föreslagna reglerna leder för tiden 1 juli - 31 december 1986 också lill atl besvär över polismyndighetens beslut i utlänningsärenden skall inges lill SIV i dess egenskap av besvärsinsians samtidigt som också den som vill överklaga SIV; s egna beslut skall inge besvären dit. De olägenheter detta kan medföra, uppvägs dock enligt min mening helt av de fördelar lagändringen kan antas medföra.

Jag vill understryka att den omprövningsregel som nu föreslås till den del den sträcker sig längre än förvaltningslagen endast avser en rättighet att ompröva och således inte en skyldighet. Det ankommer på SIV atl avgöra när denna möjlighet bör användas. Jag vill också påpeka att den föreslagna omprövningsrätlen inte är uttömmande. I den mån en vidare omprövningsrält följer av allmänna principer eller andra stadganden äger därför SIV rätt all ompröva sina beslut också i sädana fall.

Om de förslag angående omprövning jag nu föreslår antas av riksdagen har jag för avsikt atl föreslå regeringen att de bestämmelser angående resedokument, som nu endast återfinns i särskilda kungörelser, införs i ullänningsförordningen.

4 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom arbelsmarknadsdeparlemen-tet upprättats

1. förslag lill lag om ändring i utlänningslagen (1980; 376)

2. förslag till lag om ingivande av besvär över statens invandrarverks beslut i vissa ärenden enligl utlänningslagen (1980; 376) m. m.

Förslagen bör fogas till prolokollet i detta ärende som bilaga 5.

5 Specialmotivering

5.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1980: 376)

8b§

Om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd vid ankomsten till Sverige eller därefter, får polismyndigheten omhänderta hans pass i avvaktan på att ultänningen får tillstånd att vistas här eller lämnar landet.

I paragrafen regleras polismyndighetens möjlighet au omhänderta en
utlännings pass, när en ansökan om uppehållstillstånd görs i Sverige.
Passomhändertagande bör som huvudregel ske i dessa fall och passet bör
återiämnas först när del står klart atl utlänningen får stanna i Sverige eller
när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut verkställs. Syftet med omhänder
tagandel är alt förhindra alt en passhandling, som kan komma atl behövas
för utredningen eller verkställigheten av ett ärende rörande uppehållstill
stånd, avvisning eller utvisning, försvinner, Elt omhändertaget pass bör
biläggas akten i uppehålls- och avlägsnandeärendet. 25

Om utlänningen önskar lämna Sverige, måste passet givelvis äterläm- Prop. 1985/86: 133 nas. Det får ankomma på polismyndigheten alt i varje enskilt fall avgöra när och hur passhandlingen skall återlämnas, så att ej syftet med huvudregeln åsidosätts.

I bestämmelsen regleras inte uttryckligen i vilka situationer ett passomhändertagande kan underlåtas. Så bör endast bli fallet när det slår klart atl passet ej kan behövas under den fortsatta hanteringen av ärendet.

8c§

Bestämmelser om tagande av fingeravtryck och fotografi av utlänningar finns i kungörelsen (1947:950) om fingeravtryck m.m. Den nya bestämmelsen i 8 c § innebär så till vida en utvidgning i förhållande till gällande rätt, au fingeravtryck och fotografi får tas av varje utlänning som vid ankomsten till Sverige eller senare söker uppehållstillstånd här och inte enbart av utlänning som vid ankomslen lill riket inle kan styrka sin identitet.

Tagande av fingeravtryck och fotografi upplevs i allmänhet som en tämligen ingripande åtgärd. Av skäl som närmare redovisats i den allmänna motiveringen är det emellertid nödvändigt all fingeravtryck och fotografi i allmänhet kan tas beträffande personer som söker uppehållstillstånd här. Ibland kan del emellertid vara uppenbart att åtgärderna är obehövliga. De bör då inle vidtas. Detta gäller emellertid enbart de fall, där någol som helst tvivel om identiteten inle kan föreligga och någol behov av fingeravtryck och fotografi inte kan antas uppkomma i samband med ansökan om uppehållstillstånd. Det torde här i allmänhet vara fråga om en utlänning som inte tänker stanna mer än en begränsad period i värt land. Den, som i samband med arbete i vårt land söker uppehållstillstånd när han befinner sig i Sverige, bör i regel inte behöva få fingeravtryck eller fotografi tagel. Samma kan gälla den som är här för all besöka anhöriga. Ytterligare fall där tagande av fingeravtryck och fotografi kan underiålas är om någon utan eget förvållande, l.ex. på grund av sjukdom, tvingas ansöka om föriängt tidsbegränsat uppehållslillslånd, liksom klara fall av familjeanknytning, där uppehållstillstånd får sökas efter ankomsten lill Sverige. Det kan även i övrigt uppkomma fall dä någol behov av fingeravtryck inte rimligen kan antas föreligga.

50 a §

Om förutsättningar för förvarstagande enligt 50 § första stycket föreligger, får polismyndigheten ta utlänningens fingeravtryck och fotografi.

Motsvarande bestämmelse finns i kungörelsen (1947:950) om fingeravtryck m.m. Den inskränkning som finns där - atl särskilda skäl för lagandet av fingeravtryck etc. måste föreligga - är överflödig, eftersom själva förvarstagandet numera kräver särskilda skäl.

65 a § Prop. 1985/86: 133

Om den som överklagar ett beslut av statens invandrarverk inte har angett vilken ändring i beslutet som han begär eller grunderna för ändringsyrkandet, får verket uppmana klaganden att lämna uppgifter i dessa avseenden.

Denna bestämmelse kompletterar den föreslagna regeln i förvaltningslagen om all besvär skall inges till beslutsinstansen. För att SIV; s omprövningsrält skall få önskad effekt är del lämpligt alt de nya omständigheter och grunder som åberopas anges redan innan handlingarna i ärendet överlämnas lill regeringen. Eftersom det är vanligt atl besvärsskriflen i elt utlänningsärende inte innehåller några grunder utan aU anstånd begärs, måste SIV få möjlighet att förelägga klaganden atl kompleftera besvären. Däremot får SIV inle rätt att avvisa besvären eller vidta annan liknande åtgärd. Följden av atl komplettering inte inkommer blir därför istället atl någon omprövning förmodligen inte kan ske. En utebliven komplettering kan också av regeringen las till intäkt för atl någon egentlig grund för besvären inte finns. I vart fall torde tiden att fä inkomma med ytterligare uppgifter hos regeringen bli väsentligt kortare än annars.

65 b §

Omprövning får ske även om beslutet överklagas hos regeringen. Sedan invandrarverket har överlämnat handlingarna i ärendet till regeringen, får verket ompröva sitt beslut endast om regeringen begär yttrande från verket.

I den föreslagna nya förvaltningslagen regleras myndigheters skyldighet atl ompröva sina beslut. De bestämmelserna kommer, om de antas av riksdagen, all gälla också för SIV: s handläggning av utlänningsärenden. I 65 b § regleras när SIV har rätt att ompröva sill beslut. Som anförts i den allmänna motiveringen är denna reglering inte uttömmande.

Beträffande beslut som inte överklagats och inte vunnit laga kraft föreligger enligl förvaltningsrättens allmänna omprövningsprinciper alllid rätt för myndigheten att ändra ett beslut, om rättelsen blir lill fördel för den enskilde. Även beträffande lagakraftvunna beslut i olika tillståndsärenden gäller all en ny ansökan kan inges och prövas i sak.

Vad som huvudsakligen skiljer omprövningsrätlen enligt 65 b § från den
som allmänt gäller är all omprövning kan ske även efter del all besvär har
anförts. Den enda begränsningen är att någon risk för samtidigt avgörande
i två instanser inte får föreligga. Till skillnad från vad som gäller för
omprövningsskyldighelen enligt förvaltningslagen får omprövning äga rum
ocksä om kompletterande utredning behöver göras. Målsättningen måste
alltid vara att den totala handläggningstiden hos såväl SIV som regeringen
skall förkortas genom omprövningen. Detta är också den riktlinje för
omprövning som anges i propositionen om den nya förvaltningslagen. Det .,.,

är naturligtvis vanskligt att avgöra när en omprövning totalt setl kan antas Prop. 1985/86: 133 leda lill en längre handläggningslid. Utgångspunkten måste alllid vara atl en utredning, som med stor sannolikhet skulle göras i regeringskansliet, i stället bör göras direkt av SIV.

Ibland kan nya omständigheter framkomma först sedan handlingarna i ett ärende överlämnats till regeringen. Del är önskvärt atl SIV även då har möjlighet alt ompröva och i förekommande fall ändra sitt beslut. För atl undvika att elt ärende behandlas samtidigt i tvä instanser har omprövningsrätlen i denna situation begränsats lill de fall där ärendet översänts till SIV för yttrande. Regeringen har därigenom full kontroll över vilka ärenden som överhuvudtagel kan bli föremål för omprövning. Regeringen kan också, genom att återkalla en remiss, avbryta en omprövningsprocedur som inle längre bedöms vara nödvändig eller önskvärd. Del bör understrykas, all SIV endast bör företa en ändring i de fall del framstår som uppenbart atl resultatet skulle eller borde ha blivit positivt, om SIV haft tillgång lill samtliga nu föreliggande omständigheter redan vid sitt första avgörande av frågan.

Av naturiiga skäl går det inle alt fastställa någon lidsgräns inom vilken en omprövning måste vara gjord. En viss riktlinje ger dock de sex veckor, som enligt riksförsäkringsverkets föreskrifter får tas i anspråk för en omprövning av försäkringskassans beslut. Det bör också framhållas all SIV omedelbart sedan besvär anförts eller anledning lill ändring annars förekommer bör ta ställning lill om en omprövning bör ske. Del kan i detta sammanhang understrykas, mot bakgrund av bestämmelser och motivulla-landen beträffande den nya förvaltningslagen, atl del ofta är önskvärt atl SIV bifogar ett eget yttrande i samband med översändande av besvär lill regeringen. När ett sådant yttrande skrivs torde del också i allmänhet bli klarlagt om det redan på del stadiet finns skäl för omprövning. I de fall omprövning görs, måste denna ske så snart som möjligt.

Bestämmelsen i 65 b § första stycket är i första hand avsedd för beslut som SIV meddelat i första instans och som kan överklagas lill regeringen. Den kommer dock att omfatta även två ärendelyper där besvär över SIV; s beslut anförs hos kammarrätten i Jönköping Gfr 66 och 67 §§ UtlL och vidare om rätten för SIV atl häva förvar som verket tidigare beslutat i 54 § andra stycket samma lag). Delta förhällande kan inte anses medföra några egentliga praktiska ölägenheter.

68 §

Beslut av förvaltningsmyndigheter i ärenden enligt denna lag får överklagas endast i de fall som anges i 63, 65. 66, 66 a, 67, 89 a och 90§§.

Klagan får föras även över en förvaltningsmyndighets beslut att avvisa ombud eller biträde och beslut i jävsfråga. Sådan klagan får föras särskilt.

Ändringen är endast av formell natur.

71 §

Finner regeringen alt ett beslut om utvisning enligl 40 eller 43 §§ inte kan

verkställas eller finns del annars skäl för all beslutet inte längre skall gälla

vare sig del har verkställts eller inle, får regeringen upphäva beslutet helt

eller delvis eller också medge att utlänningen får uppehålla sig här i riket Prop. 1985/86: 133 trots beslutet.

Om frågan om verkställighet av ett beslut om utvisning enligt 40 eller 43 § har överlämnats till statens invandrarverk, skall invandrarverket med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen, om verket finner att beslutet inte bör verkställas. Detsamma gäller om frågan om verkställighet övergått till invandrarverket enligt 89 a§.

Ändringen är endast av formell natur och föranledd av att invandrarverket kan komma att pröva verkställighetsärenden även med stöd av 89 a §.

72 §

Om statens invandrarverk efter omprövning bifaller en ansökan om uppehållstillstånd, får verket samtidigt upphäva ett mot samma person meddelat beslut om avvisning eller utvisning.

Om frågan om verkställighet av ett beslut om avvisning enligt 28 eller 29 § eller utvisning enligt 38 § överlämnats till statens invandrarverk enligt 85, 85 eller 89 §, får invandrarverket upphäva beslutet eller besluta anstånd med verkställigheten om verket finner att beslutet inte bör verkställas. Detsamma gäller om frågan om verkställighet övergått till invandrarverket enligt 89a § eller övertagits av invandrarverket enligt 90a §.

Frågor om upphävande av beslut som anges i andra stycket eller anstånd med verkställigheten av ett sådant beslut kan prövas av regeringen endast då invandrarverket med stöd av 69§ har överlämnat verkställighetsärendet till regeringen eller då verkets beslut har överklagats enhgt 90§.

I paragrafen införs en ny regel som uttryckligen ger SIV befogenhet all häva elt lagakraftvunnet utvisnings- eller avvisningsbeslut i de fall där SIV efter omprövning bifaller en ansökan om uppehållslillslånd. Konsekvensen blir annars att ett beslut om utvisning formellt kan komma all kvarstå, trots att uppehållstillstånd beviljas. Även om utvisningsbeslulel under sådana förhållanden torde vara alt betrakta som en nullitel är det, särskilt med hänsyn till den enskildes behov av klarhet, lämpligt att SIV även formellt får rätt all upphäva sådana beslut.

Den andra ändringen i 72 § är av formell natur, se vad som anförts beträffande 71 §.

82 §

Avvisas en utlänning, som har kommit hit till riket med fartyg eller luftfartyg, får han föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget. Han får också sättas ombord på annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare. Vägrar fartygets eller luftfartygets befälhavare att ta emot utlänningen, får polismyndigheten förelägga honom lämpligt vite.

Första stycket gäller även verkställighet av utvisning enligl 38, 43, 47 eller 48 §, om utlänningen har underlåtit atl vid inresan visa upp sitt pass för polismyndigheten och utvisningsbeslulel har meddelats inom sex månader efter inresan.

Första och andra styckena gäller inte om fartyget eller luftfartyget skall avgå fill ett land dit utlänningen enligt 77-80 §§ inte får sändas.

Paragrafen har ändrats sä att del inte längre krävs all ett fartyg eller
flygplan avgår lill ullandel inom viss tid för all en avvisad utlänning skall 29

kunna återföras lill fartyget/flygplanet.

89 a § Prop. 1985/86:133

En polismyndighets beslut att inte överlämna eller hänskjuta ett verkställighetsärende enligt 85—87§§ får överklagas av utlänningen genom besvär hos statens invandrarverk. Åven beslut att inte överlämna ett verkställighetsärende enligt 89 § får överklagas av utlänningen i samma ordning under förutsättning att fråga uppkommit om avlägsnandebeslutet skall verkställas eller ej. Vid bifall till besvären övergår verkställighets-ärendet till invandrarverket. Invandrarverkets beslut att inte bifalla besvären får inte överklagas.

Verkställigheten får genomföras utan hinder av besvär enligt första stycket, om inte invandrarverket förordnar annat. Invandrarverket skall skyndsamt ta ställning till om verkställigheten tills vidare skall inställas samt även skyndsamt pröva besvären.

Paragrafen är ny och reglerar en utlännings möjlighet att överklaga en polismyndighets beslut i ett verkställighetsärende. Någon ändring har ej gjorts beträffande 85-87 eller 89 §§. Det är därför alltjämt primärt en uppgift för polismyndigheten atl bedöma, om etl beslut kan verkställas eller om verkställighetsärendet bör överlämnas till SIV. För de fall ufiänningen åberopar politiska verkställighetshinder (se 77-80 §§ UtlL) eller annars anför skäl mol att han skall behöva lämna Sverige införs emellertid en besvärsmöjlighel. Besvärsmöjligheten gäller polismyndighetens beslut atl inle överiämna etl ärende. För del fall SIV inle anser alt hinder mot verkställighet föreligger, avslås besvären. Om SIV däremot anser att sådant hinder föreligger, övergår verkställighetsärendet till SIV. (I vissa fall skall SIV därefter överlämna ärendet lill regeringen.) SIV kan ocksä besluta om inhibition, medan verket undersöker om ärendet bör övergå. Självfallet kan SIV, om verkställighetsärendet övergår till verket, när utredningen slutförts finna att verkställigheten bör genomföras. Om SIV emellertid finner all del föreligger definifivi hinder mol verkställighet, skall SIV upphäva beslutet och också, med stöd av 72 §, upphäva beslutet om avvisning eller utvisning. Om SIV bedömer all verkställighetshindrel är av övergående natur, skall istället anstånd beviljas.

Ett överklagande medför i och för sig inte någol avbrott i verkställighe
ten. Eftersom överklagandeliden är tre veckor efter varje beslut frän
polismyndigheten att inte överlämna ärendet skulle utlänningen annars i
praktiken ha närmast obegränsade möjligheter atl förhindra en verkstäl
lighet. Verkställighelsärendet måste emellertid handläggas på ett sådant
sätt att ufiänningen har en reell möjlighet att få besvär över polisens beslut
prövat. Det medför i normalfallet all verkställighetsförhör måste ske fiera
dagar före själva verkställigheten. Endast i de fall det uppenbarligen beror
på utlänningen själv alt verkslällighetsförhörel inte kan äga rum i god lid
samfidigt som det är förbundet med väsentliga svårigheter all ändra verk
ställighetsdagen eller mycket speciella omständigheter - t. ex. lerroristhot
- föreligger kan verkställighet få ske i omedelbar anknytning till förhöret.
I de fall nya omständigheter framförs efter verkslällighetsförhörel måste
del få ankomma på polismyndigheten atl avgöra om verkställigheten bör
avbrytas i avvaktan på att SIV hinner ta ställning till besvären. Detta bör
normalt bli fallet, om det är fråga om omständigheter av någorlunda tyngd q

som uppenbarligen inle var kända av utlänningen vid verkställighelsför- Prop. 1985/86: 133 horet. Som exempel pä sådana omständigheter kan nämnas en politisk förändring i del land dit verkställighet skall ske eller all utlänningen blir allvariigt sjuk.

Som anförts i den allmänna motiveringen är situationen annoriunda vid direktawisningsfallen. Eftersom verkställigheten där sker i nära anslutning till del ursprungliga beslutet och lill den prövning SIV gjort av delsamma sker regelmässigt inte några verkställighetsförhör. Del är också osannolikt aft SIV skulle ha någon annan inställning i verkställighelsärendet än i avvisningsärendel, om inle nya omständigheter, som inle förelegal vid den första prövningen, förs fram. Del torde därför, som jag redan anfört angående nya omständigheter som kunde ha åberopats tidigare, endast i undanlagsfall bli fråga om alt polismyndigheten uppskjuter verkställigheten av etl direklavvisningsbeslut pä grund av atl besvär anförs mot ett beslut atl inle överlämna ärendet lill SIV.

90 §

Statens invandrarverks beslut i ett verkställighetsärende får överklagas av utlänningen, om ärendet har överlämnats till verket enligt 85 eller 86 §. Detsamma gäller om ett verkställighetsärende överlämnats till invandrarverket på annan grund eller övergått enligt 89 a § eller övertagits enligt 90 a § och utlänningen i ärendet har anfört omständigheter som enligt 85 eller 86 § skall föranleda att ärenden som där avses överlämnas till verket.

Klagan förs hos regeringen genom besvär.

Ändringen avser endast en följdändring i anledning av aU verkställighelsärenden med stöd av 89 a § kan övergå till SIV.

5.2 Förslaget till lag om ingivande av besvär över statens invandrarverks beslut i vissa ärenden enligt utlänningslagen (1980: 376) m.m.

Det bör uppmärksammas att begreppet ändring av beslutet i 4 § endast avser själva beslutet, inle grunderna för delta. Härav följer all eu överklagande förfaller om SIV efter omprövning av exempelvis eu negativt beslut om uppehållslillslånd och utvisning finner aU uppehållsfillstånd bör beviljas enligl 6 § UtlL. Utvisningsbeslulel upphävs då och den klagande saknar möjlighet att påkalla regeringens prövning av om utvisningen egentligen borde ha hävts på grund av alt han borde få stanna i Sverige med stöd av 3 § UtlL. Ufiänningen kommer således vid en sådan omprövning i samma situation som om invandrarverket i det ursprungliga beslutet meddelat uppehållstillstånd på grund av 6 § UtlL.

Bestämmelserna, som är tidsbegränsade, motsvarar 23-25 och 28 §§ i förslaget lill ny förvaltningslag (prop. 1985/86:80).

Lagrådet --p- 985/86:133

Utdrag ur protokoll vid sammanträde den 20 februari 1986

Närvarande; f.d. justitierådet Hull, regeringsrådet Dahlman, justitierådet Gad.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 13 februari 1986 har regeringen på hemställan av statsrådet Gradin beslutat inhämta lagrådels yttrande över förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1980; 376) m. m.

Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Barbro Thorblad.

Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.

33 3 Riksdagen 1985186. I saml. Nr 133

Arbetsmarknadsdepartementet Prop. 1985/86:133

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 mars 1986

Närvarande: statsministern Carisson, ordförande och statsråden Lundkvist, Feldt, Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson, Andersson, Bodslröm, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson, Holmberg, Hellström, Wickbom, Johansson, Hulterström, Lindqvist

Föredragande: statsrådet Gradin

Proposition om ändring i utlänningslagen (1980: 376) m.m.

Föredraganden anmäler lagrådels yttrande' över förslag lill lag om ändring i utlänningslagen (1980: 376) m. m.

Föredraganden upplyser all lagrådet har lämnat lagförslagen utan erinran och hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta förslagen.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar atl genom proposition föreslå riksdagen atl anta de förslag som föredraganden har lagt fram.

' Beslut om lagrådsremiss fattal vid regeringssammanträde den 13 februari 1986. 34

Bilagal Prop. 1985/86: 133

Sammanfattning av asylutredningens förslag

Asylulredningen skall behandla två frågeställningar som rör beslut av polismyndighet enligt utlänningslagen. Utredningen skall undersöka dels hur utlänningslagens bestämmelser om polismyndigheternas skyldighet alt överlämna ärenden om asylansökningar lill statens invandrarverk (SIV) tillämpas i praktiken och om gällande regler bör ändras, dels om del bör införas klagorätt över en polismyndighets beslut att inle överiämna ett visst verkställigheisärende lill statens invandrarverk.

Polismyndighet skall i vissa situationer besluta om avvisning av utlänning. Delta gäller exempelvis om utlänningen saknar inrese- och tillständs-handlingar eller saknar medel för sitt uppehälle här. Polismyndighet får besluta om avvisning under förutsättning aU inresa skett inle mer än tre månader tillbaka i liden. Om utlänningen skulle hävda all han på grund av förhållandena i det land till vilket han skulle komma alt sändas är i behov av en fristad i vårt land, skall ärendet överlämnas lill vår cenlrala ullän-ningsmyndighel, SIV. SIV prövar härefter om utlänningen bör medges asyl i enlighet med utlänningslagens närmare regler i detta avseende. Polismyndighet får dock underiåla att överlämna ärendet och själv besluta om avlägsnande av asylsökande, vars påstående kan bedömas som uppenbart orikliga eller kan lämnas utan avseende. Sådana beslut anmäls till SIV innan verkställighet sker.

Denna beslutsordning för uppenbara fall, s.k. pre-screening, har länge varit utsaU för kritik, bl. a. med påståenden aU polismyndigheterna inte håller sig inom givna ramar. En utmönstring vid gränsen av uppenbara fall har förekommit nästan lika länge som vi haft en reglering i lag av utlännings rätt att inresa och vistas i riket. Varken reglerna eller kritiken emot dem är något specifikt för svensk utlänningsrätt. Frågeställningen kräver en ingående och tidskrävande studie av förfarandet i praktiken, innan eventuella nya regler kan övervägas.

Den andra frågan handlar också om en form av gallring av asylärenden men är av annan art, inte minst ur ulredningssynpunkt. Polismyndigheterna har till uppgift att ombesöria verkställigheten av avlägsnandebeslul enligl utlänningslagen. Utredningsuppdraget innebär i denna del att överväga om del bör införas en möjlighet för utlänning atl överklaga de beslut som polismyndighet fattar vid verkställighetens genomförande.

Möjligheten för utlänning atl invända mot att etl lagakraftvunnet avlägsnandebeslul verkställs och mot sättet för verkställighetens genomförande, har på senare tid upprepade gånger varit föremål för lagstiftningsåtgärder. Del har skeU i olika syften. Man har velat anpassa reglerna till utvecklingen inom förvaltningen i övrigt och förslärka den enskildes rällslrygghet och samtidigt åstadkomma regler som gagnar effektiviteten i förfarandel.

Rätten atl begära omprövning av lagakraftvunna avlägsnandebeslul -
den s. k. återbrytningsrätten - begränsades i 1980 års lagstiftning. För del
stora fierlalel ärenden log lagstiftaren bort möjligheten att direkt hos
regeringen upprepade gånger begära omprövning av lagakraftvunna av- 35

lägsnandebeslui. Samtidigt återinförde man en omprövningsmöjlighel för Prop. 1985/86: 133

SIV. Denna begränsades dock genom en koppling lill polismyndighets

skyldighet att till SIV överlåta handläggningen av verkställigheten av elt

avlägsnandebeslul i fall då utlänningen gör invändningar mot den. Som

förutsättning för all en omprövning skall komma till stånd i de aktuella

fallen, gäller alltså att polismyndigheten beslutat överiämna ärendet lill

SIV.

Utlänningslagen föreskriver långtgående skyldigheter för polismyndighet att överlämna ärenden i vilka nya skäl anförs. Finner polismyndigheten alt påståenden om politisk förföljelse redan prövats eller att de är uppenbart grundlösa, skall dock polismyndigheten inte överlämna ärendet till SIV utan i stället genomföra verkställigheten. Åberopas humanitära skäl av annan art skall verkställigheten ändå genomföras, om polismyndigheten inte i allvarliga fall är tveksam. Genomförs verkställigheten kan alltså någon omprövning inte komma tillstånd hos SIV. Polismyndighetens beslut alt vägra överlämna ett verkställigheisärende kan inte överklagas.

Del har nu ifrågasatts om den beskrivna ordningen, omsatt i praktiken, blivit alltför snäv sett ur den enskildes synvinkel. Önskemål har framförts från olika håll om atl det borde finnas någon form av besvärsrätt över polismyndighets verkställighetsbeslul enligl utlänningslagen. En talan väcktes också nyligen mot Sverige inför Europadomstolen med yrkande alt det skulle fastställas att de svenska bestämmelserna strider mot arlikel 13 i europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna som stadgar au envar, som hävdar att hans rättigheter enligt konventionen har kränkts, skall ha en effektiv möjlighet att klaga över detta. Den svenska regeringen har i en förlikningsuppgörelse i denna tvist hänvisat till atl en särskild utredare skall överväga en ändring av verkställighetsreglerna, bl. a. med beaktande av vad artikel 13 må föranleda.

Ett samband råder mellan reglerna för utmönstring av uppenbara fall vid gränsen och på verkställighetsstadiel när det gäller ärenden i vilka görs gällande risk för politisk förföljelse. Del är därför inle uteslutet att granskningen av asylförfarandet vid gränsen kan komma att leda fram till ett förslag som medför vissa följdändringar av ulmönstringsreglerna för sådana verkställighetsärenden. Något motsvarande nära samband finns emellertid inle när det gäller ulmönstringsreglerna för övriga invändningar av humanitär art mol verkställighetens genomförande. Förslag i fråga om en besvärsrält på verkställighetsstadiel bör enligl direktiven lämnas under år 1985. Denna del har alltså en viss förtur. Jag har inle funnit att frågan om en ändring av reglerna för asylförfarandet vid gränsen påverkar utformningen av en övergripande regel om rätt all anföra besvär över polismyndigheternas verkställighetsbeslul. Mol denna bakgrund har jag ansett mig böra särskilt skyndsamt behandla frågan om besvärsrätlen och att redovisa uppdraget i tvä skilda betänkanden.

I vad jag tidigare anfört ingår flera av utgångspunkterna som jag ansett
gälla för en översyn av de aktuella handläggningsreglerna på verkställig
hetsstadiel. I första hand krävs naturligtvis en redogörelse för vilka över
väganden som verkställande myndighet gör och vilken grad av ingripande
verkan de har för den enskilde. Vidare behövs en redovisning av bakgrun- 36

den till nuvarande lagstiftning och då särskilt när del gäller de förhållanden Prop. 1985/86: 133 som föranlett de upprepade ändringarna i reglerna om ålerbrylning.

Som framgår av utredningsdirektiven har det ansetts önskvärt att en jämförelse görs med utländsk rätt. Den redovisas i ett särskilt avsnitt i betänkandet, uppdelat pä Norden och övriga i detta sammanhang viktigare länder, anslutna lill den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Betänkandet innehåller också en redogörelse för aktuella konventionsregler och deras tillämpning.

övervägandel av en besvärsrätt på verkställighetsstadiel förutsätter en genomgäng av de komplicerade frågorna rörande i vilken utsträckning en omprövning av tidigare fattade beslut redan är möjlig enligl nu gällande regler. Förutom en analys av hur utlänningslagens bestämmelser verkar i detta avseende och även i praktiken i övrigt, redovisas i betänkandet de rättsprinciper som allmänt sett kan sägas gälla för s. k. verkslällighelsbe-slul och för omprövning av lagakraftägande beslut.

Slutsatsen har blivit alt utlänningar bör kunna påkalla SIV; s prövning av invändningar på verkställighetsstadiel i väsentligen tre avseenden, nämligen atl omprövning skall ske av rätten att få stanna i riket, att verkställigheten inte skall ske lill etl visst land och beträffande tidpunkten för verkställigheten.

I valet mellan länkbara modeller för atl åstadkomma en möjlighet för utlänning att hos SIV fä prövat invändningar mot verkställigheten har jag stannat för en besvärsrättsregel. En sådan regel är enklast att anknyta till nuvarande handläggningsordning. Del är viktigt för en enhetlig praxis atl denna handläggning får fortsätta all vinna stadga i oförändrade former. En besvärsrält borde också vara den regel som är lättast all känna igen och tillgripa oavsett vilket lands rättsordning man är van vid.

Enligt nuvarande regler föranleder varje invändning mot verkställigheten från utlänningens sida ett beslut av polismyndigheten i fråga om ärendet skall överiämnas lill SIV för vidare handläggning eller ej. Besvärsrätlen bör anknytas lill denna form av beslut varigenom åstadkoms all SIV: s prövning kan påkallas under verkställighetens olika skeden. SIV skall också när besvär anförts ulan dröjsmål ta ställning till om verkställigheten skall inställas. En besvärsrält utformad på detta sätt borde med bibehållen effektivitet kunna innebära ett fullgott komplement till de regler i utlänningslagen som syftar fill att förbehålla SIV all egentlig prövning av asylärenden och även av övriga ärenden där humanitära skäl av allvarlig art kan föranleda all medborgare i annat land skall erbjudas en fristad i Sverige. '

Bilaga 2 Prop. 1985/86: 133

Sammanställning av remissyttranden över asylutredningens delbetänkande (Ds A 1985:4) Klagorätt i verkställighetsärenden enligt utlänningslagen

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av justitiekanslern (JK), Svea hovrätt, kammarrätten i Stockholm, kammarrätten i Jönköping, rikspolisstyrelsen (RPS), statens invandrarverk (SIV), länspolismästaren i Stockholms län, länsstyrelsen i Malmöhus län, polismyndigheterna i Katrineholm, Malmö, Trelleborg, Ystad och Göteborg, riksdagens ombudsmän (JO), Sveriges advokatsamfund. Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Föreningen Sveriges länspolischefer. Föreningen Sveriges polischefer. Rädda barnen, Svenska flyktingrådel. Svenska sektionen av Amnesty International, Svenska Röda korset och Sveriges frikyrkoråd.

Yttrande har också inkommit från Föreningen kvinnokullur och Kvinnojouren i Västerås. Polismyndigheten i Malmö har bl. a. bifogat yttrande från polismyndigheten i Helsingborg.

1 Allmänt om remissyttrandena

Remissinstanserna är överlag positiva till att besvärsrätt införs i verkställighetsärenden. Åtskilliga remissinstanser betonar dock vikten av atl förslagel kombineras med andra åtgärder. Vidare har viss krifik riktals mol den föreslagna utformningen av bestämmelserna samt mol utredningens uppfattning i finansieringsfrågan. Några remissinstanser har också ifrågasatt om del är lämpligt all företa en ändring innan utredningen tagit ställning till frågan om reglerna för asylansökningar vid gränsen bör förändras. Endast en remissinstans är negativ lill atl en ändring över huvud taget görs.

Helt utan erinringar lämnas förslagel av Svea hovrätt, kammarrätten i Jönköping, /.O, TCO, SACO/SR. Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer. Även JK tillstyrker förslagel utan förbehåll men ifrågasätter om Europarådskonvenlionen verkligen kräver en ändring av gällande regler.

2 Anvisningar och rättshjälp

Även Sveriges advokatsamfund, Rädda barnen. Svenska flyktingrådet,
Amnesty, Svenska röda korset, Sveriges frikyrkoråd och Kvinnojouren i
Västerås är helt positiva till ändringsförslaget. Dessa organisationer beto
nar dock behovet av anvisningar för polismyndigheterna och rättshjälp för
utlänningen i verkslällighetsärendet. Således anför Advokatsamfundet all
man förutsätter alt RPS utfärdar klara anvisningar lill polismyndigheterna, 38

så atl verkställighelerna planeras pä sådant sätt all utlänningens besvärs- Prop. 1985/86: 133 räU i praktiken inte äventyras. Samfundet förutsätter vidare atl därvid särskilt anges atl polismyndigheterna har atl avvakta SIV:s automatiska prövning av inhibilionsfrågan. Slutligen förutsätter samfundet alt utredningen återkommer med förslag till ändring i rättshjälpslagen så atl en fungerande rättshjälp kan erbjudas i dessa verkställighetsfrågor. Ulan ett sådant komplement torde de föreslagna förbättringarna enligl samfundet i praktiken komma att bli verkningslösa.

Amnesty betonar också viklen av alt verkställighet av elt utvisningsbeslut inle får äga rum förrän utlänningen i praktiken också verkligen beretts tillfälle atl överklaga. Amnesty förklarar vidare att det är vikligt alt polisen, även när klagorätt införs, har kvar skyldigheten att överlämna ärenden och verkligen analyserar samtliga vid tillståndsprövningen relevanta omständigheter, vare sig de åberopats eller ej.

Även flera polismyndigheter anför all det är viktigt att utförliga anvisningar utfärdas av RPS.

3 Kostnadsfrågor

Kammarrätten i Stockholm, RPS, SIV, länsstyrelsen i Malmöhus län samt
Trelleborgs polisdistrikt är positiva till all besvärsrätt införs men
ifrågasätter om inte detta kommer att kräva betydande resursförstärkning
ar. Således anför RPS att "ett införande av den nya besvärsrätten kommer
all medföra ett inte oväsentligt merarbete för polismyndigheterna. En viss
ryckighel kan komma att uppstå vid planering och genomförande av verk
ställighetsärenden. I än större utsträckning torde förslaget dock medföra
all SIV;s resurser blir ytteriigare ansträngda". SIV förklarar, all del
saknas underlag för en bedömning av verkningarna av förslaget och all
man kan behöva återkomma och begära resursförstärkning. SIV utesluter
inte alt verkningarna av reformen blir kännbara för arbetet både hos
polisen och hos SIV. Länsstyrelsen i Malmöhus län hävdar all för "all
förslaget skall vara prakfiskt genomförbart krävs emellertid att tillräckliga
resurser ställs lill polismyndigheternas och invandrarverkets förfogande.
Länsstyrelsen kan därför inle ansluta sig till utredningens bedömning att
det saknas anledning att föreslå ändrade resursdisposilioner på grund av
förslagel". Trelleborgs polisdistrikt påpekar att man f.n. ej brukar hålla
särskilda s.k. verkställighetsförhör vid direklavvisningarna och anför;
"Om nu fortsättningsvis verkslällighetsförhör skall hållas i samtliga typer
av verkställighelsärenden, kommer polismyndighetens arbetsbelastning
härigenom all öka påtagligt. Ytteriigare polispersonal måste sålunda avde
las för asylulredningar. Samtidigt ökar därutöver behovet av utbildade
tolkar, förhörslokaler, administrativ personal för bevakning av besvärs
ärenden m. m. Genom att verkställighetsförhören inte skall hållas i tiden
alltför nära den tänkta avresedagen föriänges genomströmningsliden för
berörda inkvarteringskommuner. Därmed ökar även behovet av inkvarte
ringsställen." Polismyndigheten förklarar också all man tillstyrker försla
gel endast under förutsättningen att erforderiiga resurser ställs till förfo- 39
gande och gör förslaget genomförbart.

4 Handläggningstider Prop. 1985/86:133

Vissa farhågor har också framförts beträffande förlängning av handläggningsliderna. RPS anför; "I de flesta fall torde det vara nödvändigt för SIV att ha tillgäng till handlingarna för atl kunna avgöra besvären. I de fall verkställigheten är nära föreslående torde del i sin tur medföra atl SIV tvingas meddela inhibitionsbeslul i avvaktan på att återfå dossieren. Överhuvudtaget torde den nya besvärsrätten medföra alt handläggningsliderna i de aktuella ärendena förlängs i större eller mindre utsträckning. Därutöver kan handläggningen av andra ärenden komma att fördröjas."

Även SIV påpekar att besvärsrätlen kommer att leda till längre handläggningstider och att del kan ifrågasättas om SIV verkligen kommer all ha möjlighet atl fatta snabba beslut i flertalet av fallen. SACO/SR anför i denna fråga alt förslaget ofrånkomligen kommer all leda till längre handläggningstider men ändå är den lösning som är all föredra. TCO påpekar att det av humanitära skäl är ytterst nödvändigt att SIV; s beslut fattas utan tidsutdräkt.

5 Kritik mot delar av förslaget

Såväl JO som RPS ifrågasätter om inte utredningen borde ha börjat med problemet med asylförfarandel vid gränsen och först därefter behandlat frågan om besvärsrätt i verkställighetsärenden. RPS, SIV och JO har också riktal viss kritik mot såväl den språkliga utformningen av förslaget som mol vissa beståndsdelar i delsamma.

JO och RPS anser att termen "övertaga" inte bör användas i den nya paragrafen eftersom den hitintills endast används i en speciell betydelse i utlänningslagen (se 37 och 90 §§ denna lag).

RPS och SIV har också anmärkt på atl den språkliga utformningen av andra meningen i 89 a § andra stycket inte är korrekt, eftersom SIV egentligen inte fattar något beslut om att "inle överta ärendet" ulan alt inte bifalla besvären. Dessa myndigheter har också framlagt förslag till annan skrivning av den nya 89 a paragrafen.

JO påpekar vidare atl utredningsförslaget förutsätter atl polismyndigheten fattar formella beslut beträffande i stort setl samfiiga frågor som myndigheten har atl avgöra i verkslällighetsärendet, trots atl polisen enligt lag eller förordning inte är skyldig atl fatta sådana beslut. JO är också tveksam lill atl det har angetts att ärendet skall övertas, eftersom detta kan leda till slutsatsen atl hela verkställighelsärendet, inte bara den överklagade delen, skall tas upp hos prövningsinstansen.

JO och RPS har också vissa anmärkningar mol omfattningen av den
föreslagna besvärsrätlen. De ställer sig tveksamma lill atl anståndsbeslut
över huvud taget skall kunna överklagas. De anför också all SIV över
huvud inle har rätt alt överta verkställighetsärenden rörande utvisningar
enligl 40eller 43 §§ ulan måste överlämna beslut rörande dessa till rege
ringen. RPS påpekar härvid aU del i lagtexten inte förutsatts att regeringen
skall kunna pröva annat än en möjlighet för utlänningen all trots utvis- 40

ningsbeslui få uppehålla sig i landet. RPS anför också att det är önskvärt Prop. 1985/86: 133

atl motivutlalanden innehåller klara regler om vilka beslut som skall kunna

överklagas.

6 Anmälningsförfarande

RPS ifrågasätter om inle anmälningsförfarandel enligt 90 a § nu spelat ut sin roll och anför: "Det kan inle vara rimligt atl en polismyndighet skall behöva anmäla frågan om verkställighet lill SIV parallellt med att utlänningen har besvärsrält över polismyndighetens beslut att inte överlämna verkställighetsärendet. Dessutom har ju utlänningen besvärsrätt över polismyndighetens avvisningsbeslut, vilket med den föreslagna regeln skulle innebära atl SIV kan komma atl få pröva tre ärenden angående samma utlänning inom en mycket kort tidsrymd." Polismyndigheten i Katrineholm ifrågasätter å andra sidan om det inle skulle vara lämpligare atl istället för en besvärsrättsregel införa ett anmälningsförfarande av den sort som nu förekommer beträffande direklavvisningarna.

Polismyndigheten i Helsingborg är negativ lill förslaget och anför: "Om besvärsrätten införes enligl det föreliggande förslaget kommer delta sannolikt att medföra stora problem vid planeringen av elt verkställigheisärende. Den utvisade kan lätt uppskjuta tiden för verkställigheten genom att i "sista stund" tillställa SIV en besvärsskrivelse. Eftersom ett beslut i besvärsärendel med nödvändighet måste dröja flera dagar måste också ny planering äga rum. Rent teoretiskt kan sedan polismyndighetens beslut överklagas gång på gång. Detta framstår ur effektivitetssynpunkt som myckel olyckligt. Det borde genom fortsatt utredningsarbete vara möjligt att finna någon ur rällssäkerhetssynpunkt tillfredsställande begränsning av besvärsrätten. I annat fall får erfarenheten utvisa om den föreslagna besvärsrätlen kan användas i praktiken."

Innehållsförteckning Sid Prop. 1985/86:133

Lagförslag ......................................................... 45

1 Inledning ......................................................... .. 48

2 Bakgrund ...................................................... .. 48

2.1 Gällande rätt .............................................. .. 48

2.2 Flyktinginvandringen ................................... .. 49

2.3 Avsaknad av handlingar ................................ .. 50

3 Internationellt arbete ...................................... 50

4 Lagstiftning i andra länder .................................. 51

5 Ekonomiska sanktioner mot transportföretag ........ 52

6 Val av sanklionssyslem ..................................... .. 54

7 Vitessystemets uppbyggnad ............................. .. 56

7.1 Förfarandel samt beloppets storlek ................ .. 57

7.2 Vilesföreläggandets adressat ........................ 58

7.3 Föreläggande myndighet ............................. .. 58

7.4 Utdömande av vite ..................................... 59

7.5 Indrivning ................................................. .. 60

8 Skyldighet att medföra utlänning från Sverige ........ .. 61

9 Fingeravtryck och fotografi ................................. 61

Avvisas en utlänning, som har kommit hit till riket med fartyg eller luftfartyg, får han föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget, om detta skall avgå till utlandet omedelbart eller inom den närmaste tiden. Han får också sältas ombord på annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare. Vägrar fartygets eller luftfartygets befälhavare alt ta emot utlänningen, får polismyndigheten förelägga honom lämpligt vite.

Avvisas en utlänning, som har kommit hil lill riket med fartyg eller luftfartyg, får han föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget. Han får också sättas ombord på annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare. Vägrar fartygets eller luftfartygets befälhavare atl ta emot utlänningen, får polismyndigheten förelägga honom eller innehavaren av fartyget eller luftfartyget lämpligt vite.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1985/86: 133

pass eller visering när sådana handlingar erfordras för inresa i landet. Vite får dock endast föreläggas om

1. innehavaren tidigare till Sverige har transporterat utlänningar som saknar erforderliga handlingar, och

2. det kan antas att ett vitesföreläggande behövs för att innehavaren skall kontrollera de resandes

■■ handlingar i den utsträckning som krävs.

Ett vitesföreläggande som nu sagts omfattar inte en transport som är nödvändig för en utlännings personliga säkerhet.

Talan om utdömande av vite får väckas endast efter förordnande av regeringen.

98 b §

/ ärende om föreläggande av vite är befälhavare på fartyg eller luftfartyg tillhöriga transportföretaget behörig att på partens vägnar ta emot underrättelse enligt 15 § förvaltningslagen (1971:290) och avge yttrande som avses i samma lagrum. Befälhavaren är på motsvarande sätt behörig att ta emot underrättelse om beslut i ärendet enhgt 18 § samma lag.

99 § Avvisas eller utvisas en utlänning, är han skyldig att betala kostnaden för sin egen resa till den ort, dit han genom myndighets försorg sänds eller åläggs resa. Detsamma gäller när en utlänning enligt 94 § genom polismyndighets försorg förs till en plats, där han får vistas.

Om en utlänning enligl 82 § förs Om en utlänning enligt 82 § förs

fillbaka till det fartyg eller luftfartyg tillbaka lill del fartyg eller luftfartyg
med vilket han har kommit till Sve- med vilket han har kommit till Sve
rige eller sätts ombord på etl annat rige eller sätts ombord på ett annat
fartyg eller luftfartyg med samma fartyg eller luftfartyg med samma
innehavare, är innehavaren skyldig innehavare, är innehavaren skyldig
att utan ersättning av staten föra all utan ersättning av staten föra
utlänningen ut ur Sverige. utlänningen ut ur Sverige. Om inne-

havaren eller befälhavaren vägrar
att medföra utlänningen, är inne
havaren skyldig att ersätta staten
dess kostnad för utlänningens resa
från Sverige med annat fartyg eller ,,

luftfartyg.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1985/86: 133

Om en utlänning, som är anställd ombord på etl fartyg eller elt luftfartyg eller som utan tillåtelse har följt med detta, lämnar fartyget eller luftfartyget under dess uppehåll i Sverige, och olovligen reser in i Sverige, är fartygels eller luftfartygels innehavare skyldig att svara för de kostnader som uppslår för det allmänna för utlänningens uppehälle i Sverige under de närmaste tre månaderna och för hans utresa ur Sverige.

I fråga om ett fartyg med utländsk innehavare är befälhavaren och den som har anlitats för inklarering av fartyget skyldiga atl på innehavarens vägnar svara för kostnader enligl tredje stycket, om del inle är uppenbart oskäligt.

Denna lag träder i kraft den I juli 1986.

1 Inledning Prop. 1985/86: 133

Enligt bestämmelser i ufiänningslagen (1980; 376, UfiL) och utlänningsförordningen (1980: 377, UfiF) skall ufiänningar som kommer till Sverige ha pass och visering om de ej omfattas av vissa undantagsbestämmelser i UtlF. Del har emellerfid under senare år blivit mer vanligt att utlänningar kommer till Sverige utan erforderliga handlingar eller med förfalskade sådana. Detta förhållande vållar problem vid tillämpningen av ufiännings-lagstiftningens bestämmelser.

I denna promemoria föresläs ekonomiska åtgärder mol innehavare av fartyg eller flygplan för alt komma till rätta med detta problem. I promemorian framläggs också elt förslag om att, med vissa justeringar, överföra de bestämmelser om lagande av fingeravtryck och fotografi, som nu finns i en särskild kungörelse, till utlänningslagen.

2 Bakgrund

2.1 Gällande rätt

I UtlL och UtlF regleras utlänningars rätt att resa in och vistas i Sverige. En grundprincip i ufiänningslagsliftningen är all endast svenska medborgare har en ovillkorlig rätt all vistas i Sverige. För atl kontroll skall kunna utövas över vilka personer som tillåts resa in i Sverige krävs i princip atl ufiänningar skall ha pass (7 § UfiL och 1 § UtlF) och visering (10 § UfiL och 24 § UllF). Medborgare i de övriga nordiska länderna är dock befriade från skyldigheten atl ha pass och visering. Vidare är medborgare i stater med vilka Sverige slutit viseringsfrihelsavlal saml innehavare av vissa resedokument eller andra särskilda handlingar befriade från skyldigheten att ha visering. Undantagen från viseringsskyldigheten är angivna i 24 § UtlF. Utlänning, som saknar pass eller visering när sådana handlingar är föreskrivna, kan avvisas (28 § UfiL) eller utvisas (38 § UfiL).

I 82 § UtlL stadgas alt en utlänning som avvisas får föras tillbaka till det fartyg eller luftfartyg som han kom hil med, om del avgår till ullandel inom den närmaste liden, enligl tillämpad praxis omkring en vecka. Han får också föras tillbaka till annat fartyg med samma innehavare men enligt uttalanden vid bestämmelsens införande i utlänningslagstiftningen (se prop. 1954:41 s. 115) gäller detta endast inom den nyssnämnda tidsfristen. Samma regler om skyldighet för transportören atl föra ut en utlänning ur Sverige gäller om utlänningen inle visat upp sitt pass vid inresan och denne utvisas inom sex månader därefter.

Enligt 99 § UtlL skall en utlänning som avvisas eller utvisas själv betala sin resa frän riket. Enligl samma paragraf skall innehavaren av transportmedlet i förhållande till staten stå för kostnaden för återresan i de fall som regleras av 82 §.

Det kan i sammanhanget också erinras om atl den som i vinningssyfte
planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på atl främja alt
utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd all resa in hit kan
ådömas böter eller fängelse i högst ett år (96 § andra stycket 4 p. UtlL). 48

Under vissa omständigheter kan emellertid ocksä en utlänning som Prop. 1985/86: 133 saknar pass eller visum få rätt all stanna i Sverige. Således får inte flyktingar vägras rätt atl stanna i Sverige om det inte föreligger synnerliga skäl för detta (3 § UtlL). Krigsvägrare (5 §) och andra utlänningar som har tunga flyktingliknande skäl (6 §) för att få stanna här skall få göra det om det inle föreligger särskilda skäl däremot. En förutsättning i samtliga dessa fall är dock atl ufiänningen är i behov av skydd i vårt land. Delta anses i allmänhet inte vara fallet om personen i fråga vistats längre lid än som gått ål för själva resan hit i annat land än hemlandet och i delta land är skyddad från att sändas tillbaka lill hemlandet. Utlänningen skall då enligt den s. k. första asyllandsprincipen i allmänhet sändas tillbaka fill detta vislelseland.

2.2 Flyktinginvandringen

Den fråga som behandlas i denna promemoria gäller i princip alla utlänningar. Del ligger dock i sakens natur atl avsaknad av handlingar vållar större problem när det är fråga om asylsökande än andra utlänningar, samtidigt som sådant är mer vanligt förekommande bland denna grupp utlänningar. Det är därför lämpligt all här ge en kort redogörelse för flykfinginvandringen till Sverige.

Sedan 1950-talel har ett stort antal flyktingar överförts till Sverige genom statliga hjälpaktioner. Dessa åtgärder har hafl som främsta syfte all inom ramen för våra humanitära åtaganden hjälpa flyktingar som befunnit sig i en svår belägenhet. Syftet har också varit alt som en handling av internationell solidaritet bistå de länder som i första hand har fått ta emot flykfingströmmarna och bära de bördor som kan vara förenade med detta. Överföringen sker i regel efter samråd med FN;s flyktingkommissarie (UNHCR). Omfattningen och inriktningen av överföringen av flyktingar, den s. k. flyktingkvoten, bestäms genom årliga beslut av regeringen.

Sedan åtskilliga år har den årliga flyklingkvolen omfattat 1 250 personer. Enligt regeringens beslut den 13 juni 1985 skall uftagningen av flyktingar under budgetåret 1985/86 i första hand avse personer från länder i Syd- och Centralamerika och Sydvästasien. Vidare bör i viss utsträckning uttagning ske av flyktingar frän läger i Europa (ofta Österrike). Därutöver får uttagning ske av enstaka flyktingar från övriga delar av världen.

Flyktinginvandringen lill Sverige beslår emellertid till största delen av personer som på egen hand har tagit sig hit och sökt asyl vid eller efter ankomsten. År 1983 ansökte 2700 personer om asyl i Sverige, är 1984 II 500 och t.o.m. september i år ca 10000. Antalet spontant inresta asylsökande och kvotflyktingar som fått uppehållslillslånd i Sverige uppgick år 1983 till 3 800 och år 1984 lill 4600 personer. I de senare siffrorna ingår inte barn under 16 år. De som under ett visst år har beviljats uppehållstillstånd har i många fall ansökt om tillståndet under ett tidigare år. Utöver de 4600 som är 1984 fick uppehållstillstånd på grund av 3, 5 eller 6 § UtlL erhöll ca 840 personer uppehållstillstånd pä allmänt humanitära grunder. Inklusive barn fick ca 7 600 personer del året bosätta sig här som fiyktingar eller på humanitära grunder.

En närmare redogörelse för den svenska flyktingpolitiken återfinns i rege- 49

ringens skrivelse den 28 mars 1985 (Skr. 1984/85; 185). 4 Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 133

2.3 Avsaknad av handlingar Prop. 1985/86: 133

För all förhindra alt utlänningar ulan tillstånd uppehåller sig i Sverige kontrolleras passhandlingar och visum vid inresan och ibland även under vistelsen i Sverige (8 § UtlL). Denna kontroll är naturligtvis av grundläggande betydelse för att man skall kunna tillse att utlänningslagens bestämmelser, om vilka som har rätt att vistas i Sverige, följs. Passkontrollen är också en viktig utgångspunkt för bedömningen av om en person, som begär asyl i vårt land med stöd av 3, 5 eller 6 § UtlL, skall ha rätt all stanna här. Passet behövs inte enbart för att man skall kunna fastställa utlänningens identitet. All en giltig passhandling finns i behåll är också ofta nödvändigt för att kunna klargöra om en asylsökande utlänning har vistats så lång tid i något annat land på resan hit, alt del finns anledning alt med tillämpning av första asyllandsprincipen sända tillbaka honom till detta land.

Under senare år har del blivit vanligare all utlänningar kommer lill Sverige ulan pass och dä uppger atl passet förkommit eller all de aldrig hafl någol sådant. Dessa påståenden visar sig ofta vara oriktiga. Ett annat problem, som också ökat i betydelse, är all många utlänningar kommer till Sverige utan all först ha skaffat erforderlig visering.

Stora problem vållas av atl många pass- och viseringshandlingar är förfalskade. Även om flertalet av dessa förfalskningar är lätta alt upptäcka för den svenska passpolisen, medför förfalskningarna avsevärda problem när del gäller alt kontrollera varifrån en utlänning kommer.

Vissa försök har gjorts alt genom olika åtgärder komma lill rätta med denna problemalik. Som exempel kan nämnas att myndigheterna i Tyska Demokratiska Republiken (DDR) sedan början av år 1985 samlar in passen från de passagerare som skall resa lill Sverige och överlämnar passen till svenska myndigheter. Det är därför mycket ovanligt att personer som kommer från DDR saknar pass.

Det är emellertid fortfarande vanligt alt utlänningar kommer lill Sverige ulan ertbrderliga handlingar. Detta gäller framför allt personer, som söker asyl antingen vid gränsen eller efter en lids vistelse i landet. Detta kan inverka negativt på flyktingpolitiken i stort. Frånvaron av giltiga handlingar gör atl utredningen i asylärendet tar betydligt längre tid, vilket får återverkningar på den totala handläggningstiden för asylansökningar. Som ofta betonas i den offentliga debatten är långa väntelider ett stort problem för de asylsökande själva. De leder ocksä till högre kostnader för samhället. Härtill kommer också atl den asylsökande även riskerar alt försämra sin egen situation, eftersom den omständigheten, alt han förstört sina handlingar eller ulan godtagbara skäl har falska sådana, i vissa fall kan inverka på tilltron lill hans uppgifter. DeUa framhölls med skärpa vid UNHCR: s exekutivkommittés möte i oktober 1985.

3 Internationellt arbete

Problemet med förfalskade och förstörda handlingar har under senare är

varit föremål för intensiva internationella diskussioner. UNHCR tillsatte 50

år 1985 en särskild arbetsgrupp för att studera problemet med de s.k. Prop. 1985/86:133 irreguljära flyktingrörelserna. Arbetsgruppen lade fram sin slutrapport i augusti i år och diskuterar i denna bl. a. orsakerna till och följderna av att många asylsökande under resan gör sig av med sina handlingar eller har med sig förfalskade sädana. Bl. a. konstaleras alt ett stort antal personer, som närmast är all betrakta som ekonomiska migranter, söker erhålla flyktingstatus genom att lämna vilseledande uppgifter om sig själva och sin situation. Västväriden utgör en stark lockelse pä många människor i u-länderna, främst genom de möjligheter som där finns till arbete, utbildning och social trygghet. Sedan möjligheten till arbetskraftsmigration till väst i stort sett upphört, söker många människor vinna tillträde dit genom att söka asyl på bristfälliga eller falska grunder, framhölls i arbetsgruppens rapport. Rapporten och de i denna upptagna problemen diskuterades ingående vid mötena i oktober 1985 med UNHCR: s underkommitté för internationellt skydd och UNHCR; s exekutivkommitté. En bred enighet rådde därvid om att förstörande av pass etc. under resan alltid är förkastligt och all bruk av falska handlingar endast är försvarbart för atl en flykfing skall kunna sätta sig i säkerhet undan allvarlig förföljelse. Man var överens om alt förstöring och förfalskning av dokument åsamkade många länder ett stort mått av merarbete och omfattande extra kostnader, vilket påverkade den allmänna opinionen gentemot flyktingar i negaliv riktning. Denna utveckling kunde på sikt undergräva de möjligheter till skydd och bistånd som i dag tillkommer genuina flyktingar. UNHCR förväntas fortsätta sina ansträngningar att genom överläggningar med berörda parter finna en lösning på problemen.

European Civil Aviation Committe (ECAC) tillsatte är 1984 en särskild arbetsgrupp om problemen beträffande sådana passagerare som saknar erforderliga handlingar och tillstånd. Denna arbetsgrupp avslutade sitt arbete i september i är. Arbetsgruppen har diskuterat olika tänkbara möjligheter för fiygbolag att utöva en striktare kontroll över att passagerarna har de handlingar som behövs och olika metoder för bolagen att styrka att sådan kontroll skett. Olika förslag för atl tillgodose dessa syften har framlagts.

4 Lagstiftning i andra länder

Åtskilliga länder har vidtagit speciella lagstiftningsåtgärder för att söka förhindra att personer som saknar erforderliga handlingar kommer till landet.

Australien har sedan länge bestämmelser om atl den som fill Australien transporterar en person som saknar erforderliga tillstånd kan straffas med böter.

Canada har bestämmelser som förpliktar en transportör alt förvissa sig
om atl en passagerare har erforderliga handlingar. Om transportören inle
uppfyller denna förpliktelse kan han dels få bota, dels få betala de kostna
der som uppstått i Canada under den lid ufiänningen väntar på beslut i
frågan om tillstånd att stanna saml kostnaderna för en eventuell verkstäl- 51

lighet. Del bör särskilt observeras att skyldigheten alt stå för uppehålls- Prop. 1985/86: 133 kostnaderna föreligger även om ärendet på grund av myndigheternas förvållande tar onormalt lång tid och även om utlänningen till sist får tillstånd att stanna.

I USA har man sedan år 1952 ett syslem som innebär, atl iransportbolag som befordrar utlänningar som saknar erforderliga handlingar kan bötfäl-las. Det normala bötesbeloppet är I 000 dollar per passagerare men även högre belopp kan utgå. Om förmildrande omständigheter föreligger, l.ex. att en förfalskning varit skickligt utförd, kan bötesbeloppet efterges. Även i USA kan transportören förpliktas ersätta staten för utlänningars upphållskostnader.

Förbundsrepubliken Tyskland har sedan år 1982 ett syslem som innebär att vederbörande minister kan förbjuda trafikföretag att till Förbundsrepubliken införa utlänningar som inte har erforderliga handlingar. Den som bryter mot förbudet kan ådömas böter om högst 20000 DM. Ett stort antal flygbolag har ålagts att inte befordra viseringspliktiga resenärer som saknar föreskrivna tillstånd.

Enligt de berörda staterna är erfarenheterna av bestämmelserna tämligen goda. De västtyska myndigheterna har dock funnit, att även om antalet "illegalt" befordrade passagerare sjunkit, så har flygbolagen i allt större omfattning låtit sig luras av förfalskade viseringar och passhandlingar.

I flera länder, bl. a. Nederländerna och Storbritannien, gäller att transportören är skyldig atl kostnadsfritt - för staten i fråga - föra ut en utlänning som förts till landet trots alt denne saknat tillstånd. Denna skyldighet föreligger även om en lång tid har förflutit innan myndigheterna fattar definitivt beslut om att utlänningen inte får stanna i landet.

5 Ekonomiska sanktioner mot transportörer

I den allmänna debatten har vid flera tidigare tillfällen diskuterats möjligheten atl införa någon form av ekonomiska sanktioner mol de transportörer som låter utlänningar medfölja till Sverige trots att dessa saknar erforderliga handlingar. Del skulle i hög grad underlätta såväl ufiännings-kontrollen i dess helhet som möjligheten att föra en konsekvent flyktingpolitik om utlänningar har korrekta handlingar när de kommer till Sverige.

Vid bedömning av frågan om sanktioner bör införas måste man först och främst undersöka om sådana kan anses hota rätten till asyl eller om andra starka humanitära skäl talar emot.

Det har i den allmänna debatten av många ifrågasalts om det verkligen är förenligt med den svenska flyktingpolitiken att på delta sätt indirekt tvinga transportföretagen att hindra människor från att resa till Sverige. Del är ju inte osannolikt att åtskilliga av de personer, som på del sättet skulle stoppas, skulle sökt asyl i Sverige.

Som fidigare påpekats är del emellertid redan nu förbjudet atl mot
ersättning organisera resor för asylsökande. I en del fall torde också
transportföretag genom sin biljettförsäljning driva en verksamhet som i
mycket påminner om den som straffbeläggs i 96 § UtlL. Del bör också 52

beaktas alt, om en asylsökande är utan handlingar eller har falska sådana Prop. 1985/86:133 vid ankomslen lill Sverige, det i praktiken kan visa sig omöjligt att återsända personen till ett första asylland. Den situation som nu föreligger är också i flera avseenden annorlunda än den som egentligen avses i de av riksdagen godtagna riktlinjerna för mottagande av spontanfiyklingar.

I de fall där de asylsökande kommer via elt annat land, där de kunnat få skydd och där de kunnat söka hjälp genom främst UNHCR för atl få komma till Sverige, är det också svårt all inse att ekonomiska sanktioner skulle vara i strid mot asylbeslämmelserna eller dess syfte. En sak är all del naturligtvis försvårar för den enskilde alt la sig till just Sverige. Del påverkar emellertid inte hans möjligheter att i ett sådant fall få skydd mot förföljelse.

Situafionen är annorlunda beträffande förföljda personer som saknar reell möjlighet att söka visum eller få skydd i hemlandet eller som kanske renlav är hänvisade till atl använda förfalskade papper om de skall ha en möjlighet alt lämna det landet eller ett annat land där de saknar skydd mot förföljelse. Om sanktioner skall införas mol transportörer måste systemet konstrueras så att undantag kan göras för sådana situationer. Om sä sker torde några avgörande invändningar av asylrältslig eller humanitär natur inte kunna riktas mot införande av ett sanktionssystem. Som redan anförts har åtskilliga andra länder infört sådana sanktioner.

Från transportföretagens, främst flygbolagens, sida har anförts, att ett syslem som medför ett ekonomiskt ansvar för transportföretagen, om passagerarna har ofullständiga handlingar, skulle få orimliga konsekvenser. Flygbolagen har gjort gällande, att det är omöjligt att hindra passagerare från atl göra sig av med sina handlingar under den sista etappen av resan. När det gäller transilpassagerare kontrolleras inte heller handlingarna vid transituppehåll. Det flygbolag som transporterat passageraren den sista sträckan är därför inte alltid detsamma som kontrollerade handlingarna vid resans start. Det förekommer också att biljetter byts ut under transituppehållen och inte heller detta går atl kontrollera. Ett sanktionssystem skulle i många fall slå helt orättvist. Pass- och visumkonlroll i transittrafik skulle också kunna medföra stora förseningar och i vart fall kräva ytterligare resurser på flygplatserna.

Det är i och för sig riktigt att det med nuvarande system för transittrafik skulle medföra stora svårigheter för flygbolagen att uppfylla sin kontrollfunktion och att visa att detta gjorts. I en del fall är del emellertid uppenbart att passageraren medtagits trots att han saknar de erforderiiga handlingarna - det är ju exempelvis inte alla passagerare som har bytt flygbolag under färden. Det är inte heller uteslutet aU man genom internationella insatser kan åstadkomma sådana förändringar av rutinerna vid incheck-ning och Iransit alt tyngden hos dessa invändningar bortfaller. Det bör också tas i beaktande alt flera länder redan infört sanktioner och att dessa system synes fungera tämligen fillfredsställande. Del bör slutligen vara möjligt aft genom ett tillräckligt flexibelt sanktionssystem i väsenfiig mån gardera sig mot att systemet skulle medföra några egenfiiga orättvisor mot flygbolagen.

Vad beträffar färjerederierna gäller inle dessa invändningar. Där före- 53

kommer inte någon transiteringsverksamhet ulan det är förhållandevis Prop. 1985/86: 133

okomplicerat för bolagen såväl att förvissa sig om att passagerarna har de

handlingar de skall ha som att försäkra sig om tillräckliga bevis för att

kontrollen genomförts. Man bör dock vara medveten om att det kan

uppkomma vissa praktiska problem och ökade omkostnader om kontroll

behöver införas vid sådana färjor som medför ett stort antal passagerare.

De konventioner för luftfart och sjöfart som Sverige har anslufit sig fill innehåller inte något absolut förbud mol sankfioner i de här aktuella fallen. Visserligen finns för luftfartens del en bestämmelse om att en transportör inte skall behöva bota för alt en passagerare inte har erforderliga handlingar (Annex 9, kap. 3, punkt 3.36 Chicagokonvenfionen - SÖ 1946:2). En stat kan dock reservera sig mol denna punkt, något som bl. a. USA och Förbundsrepubliken Tyskland gjort.

Några avgörande hinder mot atl införa ett sanktionssystem verkar således inte föreligga. Däremot finns starka skäl för etl sådant system. Ett viktigt argument för någon form av åtgärder är följderna för den totala fiyktingsituafionen sett i ett internafionellt perspekfiv, om inte den okontrollerade strömmen av asylsökande frän en rad olika länder på något sätt kan regleras. En grundförutsättning för all Sverige skall kunna fortsätta att konsekvent driva en generös flyktingpolitik mot dem som är i störst behov av hjälp är att första asyllandsprincipen följs och att det blir de svenska myndigheterna som - i enlighet med svensk lag och internationella regler samt av riksdagen fastlagda principer - avgör vilka som skall få komma hit.

En annan betydelsefull faktor är att transportföretagens agerande kan försätta den enskilde asylsökande i en ännu svårare situation än den ursprungliga. För att bekosta resan - vilket inte sällan inkluderar köp av falska handlingar - måste den asylsökande ofta använda alla sina besparingar, sälja sina ägodelar och t. o. m. sätta sig i skuld. Om han sedan inte har tillräckliga skäl för att få stanna i Sverige utan avvisas eller utvisas, kommer han att få vända tillbaka lill en svår ekonomisk och social situation.

6 Val av sanktionssystem

När det gäller valet av sanktionssystem bör man analysera vilket syfte man vill uppnå med sanktionerna och vilka krav man därför måste ställa på dessa. De bör framför allt vara så ekonomiskt kännbara att transportörer avhåller sig från att föra ufiänningar, som saknar i svensk lag föreskrivna handlingar, till Sverige. Det är därför också nödvändigt att de i första hand riktar sig mot dem som har det verkliga inflytandet över transportmedlet och således har ekonomisk vinning av förfarandel. De bör också kunna användas flexibelt.

Sanktionerna måste vidare kunna användas mot juridiska personer.
Självfallet bör de ocksä vid behov kunna användas mot fysiska personer.
Sanktionerna bör endast vara avsedda för fall av yrkesmässig personbe
fordran. Sanktionernas nivå måste anpassas så atl det irreguljära förfaran- 54
del blir klart olönsamt.

Inom del svenska rättssystemet finns flera olika medel för alt ingripa Prop. 1985/86: 133 mot otillböriiga förfaranden. Straff, vite och skadestånd används i skilda sammanhang i sådant syfte. Tillgrips kriminalisering kan även förverkande komma i fråga. Under senare år har ytteriigare en sanktionsform tillkommit, de s. k. sanklionsavgifterna. Alla dessa sanktioner, utom straff, kan åläggas inte bara fysiska utan också juridiska personer. I prop. 1985/86:23 föreslås dock en ny typ av bestraffande sanktion, förelagsbol, som skall kunna användas även mot juridiska personer.

Skadestånd torde inte kunna komma i fråga i nu förevarande fall, eftersom del skulle bli i det närmaste ogörligt att påvisa skadan eller dess omfattning.

Man kan därför i praktiken välja mellan straff och förverkande, vite, sanklionsavgifter eller företagsbot. Förelagsbot förutsätter enligl den konstruktion som föreslagits att etl brott har begåtts och kan således under vissa omständigheter begagnas, om det finns en kriminalisering alt falla fillbaka på.

Straff och förverkande förutsätter en kriminalisering, närmast då etl förbud att transportera pass- eller viseringspliktiga personer till Sverige, om de saknar erforderliga handlingar. Elt problem enligt gällande rätt är all straff endast kan användas mot fysiska personer, medan man i detta sammanhang oftast vill kunna vidta åtgärder mot själva transportföretaget. Förverkande kan visserligen riktas också mol en juridisk person (36 kap. 3 a § BrB). Detta stadgande tar emellertid sikte på vinster som uppkommit i verksamheten och har inget särskilt bestraffande syfte. Om förslaget om företagsbot genomförs, skulle även denna sanktion slå lill buds efter en kriminalisering av berörda transporter. Förfarandel skulle kunna riktas mot juridiska personer och få en betydligt starkare preventiv effekt än risken för förverkande. Del finns emellertid elt avgörande argument mol en sådan kriminalisering. Det torde nämligen av flyktingpolitiska skäl inte kunna komma i fråga all generellt kriminalisera förfarandel att till Sverige transportera den som saknar erforderliga handlingar. Detta skulle på elt olillböriigt sätt komma atl drabba även transporter som framstår som befogade och t. o. m. önskvärda. Del behov som finns är, aft kunna ingripa mol sådana enskilda transportörer, som mer eller mindre systematiskt transporterar personer som saknar handlingar lill Sverige, om inte transporten i det enskilda fallet måste anses som befogad. Eftersom en kriminalisering med nödvändighet måste få en generell prägel, lämpar sig den metoden inte för det ändamål som här är i fråga.

Vite, som är ett ekonomiskt påtryckningsmedel för all få någon att vidta
en åtgärd eller underlåta något, kan användas mot såväl fysiska personer
som förelag. Det finns goda möjligheter all anpassa viiesbeloppel så all del
får önskad effekt i del enskilda fallet. Vanligen brukar en möjlighet all
förelägga vite gå tillbaka på generella regler av någol slag, ofta av förbuds-
karaklär. 1 någon mån kan därmed ett vitessystem vara förenat med
nackdelar som liknar dem som en kriminalisering skulle medföra. Något
krav på all vite måste ha en sådan konstruktion finns dock inte. Det står
också klart att vitel är en sankfion som bättre än straff lämpar sig för en
selekliv tillämpning. En annan nackdel kan synas vara atl del är någol 55

omständligt, eftersom det först måste föreläggas och kan utdömas först Prop. 1985/86: 133 sedan föreläggandel överlrätts. Denna olägenhet är emellertid knappast av någon avgörande betydelse. När det gäller atl få transportföretagen atl upphöra med den ifrågavarande verksamheten kan en möjlighet alt förelägga vite emellertid anses ha stora fördelar. Det möjliggör elt individuellt ingripande mot just de företag vars handlande måste mötas en reaktion samtidigt som det utgör ett påtryckningsmedel som redan i sig kan ge önskad effekt. En viktig faktor i sammanhanget är att del numera införts en möjlighet till s. k. löpande vite i svensk rätt (se prop. 1984/85; 96 s. 27 ff, s. 50 f, s. 104 f). Löpande vite innebär, alt ett vitesföreläggande kan bestämmas på så sätt atl elt visst vitesbelopp förfaller varje gång förbudet överträds. Även om föredraganden (s. 51 i nämnda proposition) uppmanar till försiktighet vid användande av denna möjlighet, förefaller denna form av vite förenligt med de ändamål man i detta sammanhang vill uppnå. Föredraganden uttalade också (beträffande det marknadsrättsliga området), att etl fall där det kan komma all anses vara lämpligt med löpande vite är när det finns anledning all anta alt en näringsidkare kommer att åsidosätta förbudsföreläggandel flera gånger.

Sanktionsavgifter kan användas mol såväl fysiska som juridiska personer. De sanklionsavgifter som redan finns gäller dock i allmänhet betydligt större grupper av personer eller förelag än vad del nu är fråga om. Sanktionsavgifter torde också förutsätta elt generellt utformat förbud. Del är därför tveksamt om ett system med sanktionsavgifter kan göras tillräckligt flexibelt, så att det inte drabbar urskillningslöst. De undantag som behövs torde få göras direkt i lagform, eftersom det knappast är förenligt med regeringsformen alt ge regeringen möjlighet alt undanta vissa bolag från sanktionerna. Även om omfattande möjligheter till jämkning av avgiften skulle införas i lagen, skulle en sådan ordning ha nackdelar ur rättvisesynpunkt och skulle också kunna medföra att systemet blir alltför omständligt och kostnadskrävande.

En samlad bedömning ger vid handen att ett vitessystem bäst uppfyller de krav som måste ställas på elt effektivt, nyanserat och rättvist sanktions-syslem mot transportföretagen. Redan det förhållandet alt etl vitesföreläggande är möjligt kommer sannolikt alt ha en förebyggande effekt. Del kan därför vara ett mycket användbart redskap för att få förändringar lill stånd beträffande sådan verksamhet som f. n. vissa transportörer m. fl. ägnar sig ät. I det följande skall närmare utvecklas dels hur detta system lämpligen bör utformas, dels vilka andra ändringar som bör göras för alt få etl så heltäckande system som möjligt.

7 Vitessystemets uppbyggnad

En bestämmelse om vilesföriäggande bör föras in i det kapitel i utlänningslagen som reglerar frågor om ansvar m. m. och kan lämpligen sältas som 98 a § i samma lag.

Sanktionssystemet bör utformas sä all vitesföreläggande endast får kom
ma i fråga beträffande transportörer, som i icke obetydlig omfattning för 56

hit utlänningar som saknar föreskrivna handlingar. Vitesföreläggande bör Prop. 1985/86: 133 därför endast fä riktas mot en transportör som redan gjort sig skyldig till ett sådant förfaringssätt. Ytteriigare ett krav för att vite skall föreläggas bör vara, atl elt sådant föreläggande kan anses nödvändigt för alt förmå transportören att kontrollera att utlänningar har de handlingar som krävs för inresa i Sverige. Den som vidtagit rimliga kontrollåtgärder och som kan visa alt så skett skall däremot inte bli förelagd vite. För all undvika att sanktionssystemel får till följd atl utlänningar i behov av asyl i vårt land berövas möjligheten atl la sig hit, måste vitesbestämmelsen också innehålla etl direkt stadgande om att ett vitesföreläggande inte får omfatta en transport, som är nödvändig för utlänningens personliga säkerhet. Av en sådan bestämmelse följer också att ett vitesföreläggande inte får utfärdas på grund av all transporter av sistnämnda slag har utförts eller för atl de i framliden skall förhindras. Som exempel på situationer där det inle bör föreläggas vite kan nämnas att det är fråga om en person som kommer direkt från det land där han är förföljd och där han inte kan påräkna skydd från myndigheterna. Delsamma gäller om utlänningen visserligen befinner sig i etl tredje land men där inte är skyddad frän att återsändas till hemlandet. I de fall transportören känner tveksamhet beträffande risken för förföljelse eller återsändande torde sådan tveksamhet kunna undanröjas genom kontakter med svenska myndigheter eller med UNHCR. Det bör också betonas atl med risk för personlig säkerhet avses i delta sammanhang - liksom i övrigt inom utlänningslagstiftningen - inle risk för fängelsestraff eller annan påföljd för kriminell verksamhet. Det måste alllid vara fråga om förföljelse av sådan art som avses i 3 eller 6 § UtlL.

7.1 Förfarandet samt beloppets storlek

Innan etl vitesföreläggande meddelas bör innehavaren av transportföretaget informeras ingående om principerna för ullänningars rätt alt komma lill Sverige. Denne får då också ordentliga möjligheter all förklara skälen lill atl man trots dessa regler utför transporterna. Om del inle går all nå rättelse genom sådana diskussioner eller om det måste anses sannolikt att det är meningslöst atl uppta en sådan diskussion, bör vitel kunna föreläggas.

Del bör därvid inle bli fråga om all förelägga vite för andra företag än sådana som kan anses ha haft en faktisk möjlighet att kontrollera passagerarnas handlingar. För att elt vitesföreläggande skall vara uteslutet måste del dock verkligen ligga utanför bolagets möjligheter atl genomföra en effektiv kontroll. Vitesföreläggandet bör som regel utformas som s.k. löpande vite. Transportören bör föreläggas ett vite för varje överträdelse av föreläggandel. Sedan vite förelagts skall således elt vite kunna utdömas varje gång ett transporlföretaget tillhörigt fartyg eller flygplan anländer till Sverige och då medför utlänningar ulan erforderliga handlingar.

Vid bestämmande av vitesbeloppets storlek bör den beslutande myndig
heten beakta såväl hur stort vitesbelopp som kan antas behövas för att
avhålla vederbörande från verksamheten, som de samhällsintressen som
talar för atl verksamheten upphör. Härav följer atl det bör bli fråga om 57

5 Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 133

betydande vitesbelopp i här avsedda fall. Viss hänsyn kan också las till Prop. 1985/86: 133 vilka belopp som är aktuella i andra länder. En normalnivå på vitel skulle mol denna bakgrund kunna vara mellan 50000 och 100000 kr.

Med hänsyn till effektivitetskravet är del nödvändigt all viiesföreläggan-del inte får överklagas. Ett beslut angående föreläggande av vite bör därför ej tas med bland de beslut som enligl 68 § UtlL går all överklaga. De frågor som kan och bör kunna prövas av en överinstans får i stället tas upp i målet angående utdömande av vite.

7.2 Vitesföreläggandets adressat

Självfallet skall viiesföreläggandel riktas mol innehavaren av det aktuella transportmedlet oavsett om denne är en juridisk eller fysisk person. Vitesföreläggandet blir ocksä gällande inte bara vid ny överträdelse med samma fartyg/luftfartyg utan vid varje överträdelse där transportmedlen har samma innehavare. Uttrycket innehavare används redan i utlänningslagstiftningen och avser den som faktiskt förfogar över transportmedlet oavsett om denne är ägare eller enbart brukare.

Det bör också påpekas att vitesföreläggande, på grund av innehållet i den nordiska passkontrollöverenskommelsen, inle torde bli aktuellt för fartyg i inomnordisk trafik.

7.3 Föreläggande myndighet

En väsentlig fråga är vilken myndighet som skall handlägga frågor om föreläggande av vite. Vissa skäl talar för alt låta polismyndigheten göra detta. Dels är del enligl nu gällande bestämmelser polismyndigheten som äger förelägga befälhavaren på etl fartyg/luftfartyg all ta tillbaka en utlänning, dels är det i första hand polismyndigheten som kommer i kontakt med transporterna av utlänningar utan handlingar lill Sverige. Del blir också ofta fråga om alt pröva "skicklighelsgraden" i olika förfalskningar och att bedöma olika bevis. Dessa uppgifter är väl lämpade för polismyndigheten. Starka skäl talar emellertid mot polismyndigheten som vitesföreläggande myndighet. Del blir här inte fråga om att bedöma enstaka tämligen klara fall utan atl göra helhetsbedömningar av en transportörs verksamhet. Del kan vid olika tillfällen också bli fråga om alt bedöma den politiska situationen i etl land. Vidare kan del knappast anses ligga inom ramen för polismyndighetens verksamhetsområde all hålla sädana överläggningar med de felande bolagen som förutsatts under avsnitt 7.1. Det finns också viss risk att olika polismyndigheter samtidigt skulle kunna förelägga vite mol samma transportföretag eller atl viiesbeloppen skulle sättas olika högt hos olika myndigheter.

SIV förefaller vara en lämpligare myndighet alt informera bolagen och
överlägga med dem på sätt som angivits i avsnitt 7.1. SIV är ocksä den
myndighet som är mest lämpad för att göra de skälighetsbedömningar som
ibland måste göras. Ärendena torde ofta fordra ingående kunskap om
situationen i olika länder och rör alltså frågor som verket ändå möter i sin
ordinarie verksamhet. Också de bevisprövningsfrägor som kan bli aktuella 58

är av den art som SIV har att la ställning till i sin dagliga verksamhet. Med Prop. 1985/86: 133

hänsyn lill att SIV i sina olika ärenden mycket ofta får la ställning till eller

informeras om olika typer av förfalskade pass och viseringar är verket väl

skickat också att bedöma om en dokumenlförfalskning varit sä välgjord att

det inle kan begäras alt transportören skulle avslöja den. Självfallet har

verket ocksä möjlighet att rådgöra med såväl enskilda polismyndigheter

som rikspolisstyrelsen och andra berörda myndigheter när så erfordras.

övervägande skäl talar därför för alt SIV får befogenhet att handlägga

frågor rörande föreläggande av vite.

För atl minska onödig tidsutdräkt bör befälhavaren på fartyg eller luftfartyg tillhöriga det aktuella transportförelaget genom en särskild bestämmelse bemyndigas all ta emot delgivning m. m. i ärende om föreläggande av vite.

7.4 Utdömande av vite

Förhoppningsvis får redan viteshotel eller i vart fall etl förelagt vite sådan effekt atl elt utdömande inte blir aktuellt. Erfarenheterna från Västtyskland talar starkt i denna riktning. I den män del blir aktuellt med utdömande bör denna fråga hanleras i den i viteslagen (1985:206) föreskrivna ordningen. Det blir därför SIV som har all väcka talan om utdömandet hos länsrätten. Frågorna om utdömande av vite innehåller dock ofta känsliga ställningstaganden som rör den svenska fiyklingpolitiken och ibland ocksä förhållandet lill främmande makt. Det är därför lämpligt all föreskriva all regeringen skall lämna SIV tillstånd till all talan får föras om utdömande av vite. Sådant tillstånd måste då sökas varje gång del blir aktuellt med utdömande av etl vilesbelopp.

Del är en allmänt vederlagen princip all en domstol som prövar en fråga om vite kan jämka vitel (jfr prop. 1984/85:96 s. 55 f). Så bör kunna ske även i nu aktuella fall. Ett skäl atl jämka vitel kan naturligtvis vara atl del från början har satts för högt. Det kan också finnas skäl all jämka etl vitesbelopp därför atl det med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet ter sig orimligt all döma ut vitel l.ex. för all transporten - trots att den omfattas av föreläggandet - inte är av den karaktären atl den bör drabbas av en sankfion. Del bör dock understrykas, att det endast i undantagsfall torde bli aktuellt att låta frågan om utlänningen tillåts stanna i Sverige få inverka på själva vilesfrägan. Viiesföreläggandel riktar sig ju mol att man låter en person som saknar de handlingar som enligl svensk lag behövs för inresa i Sverige medfölja lill riket. Vite bör inle heller dömas ut, om transportören kan visa all han vidtagit rimliga säkerhetsåtgärder men lurats av en välgjord förfalskning. Det är inle för sådana fall som sanktionen är avsedd utan för de fall där transportören medvetet eller genom bristande kontroll åsidosätter föreläggandet mol att föra vissa utlänningar lill Sverige. Transportören bör därför inle bli betalningsansvarig i de fall där utlänningen företett en så välgjord förfalskning, att det inte kan läggas transportören lill last alt han lät lura sig av den. Det måste dock åvila transportören att visa atl de kontrollåtgärder han vidtagit varit tillräckliga.

7.5 Indrivning Prop. 1985/86: 133

Som fidigare påpekats torde redan viiesföreläggandel i sig ofta ha avsedd effekt. Del lär därför inte bli särskilt vanligt atl döma ut viten på grund av överträdelse av de nu införda bestämmelserna. I de fall utdömande ändå behöver ske, bör man i allmänhet kunna räkna med atl transportören frivilligt betalar det utdömda beloppet. Delta hindrar dock inte att man måste tillse atl del finns effektiva medel atl driva in fordringar om betalning ändå skulle utebli. Härvid måste man lägga märke till all många transportörer i stort sett saknar tillgångar i Sverige. Det är därför vikligt att det finns möjligheter att ingripa beträffande just den egendom som i vart fall fidvis finns i Sverige, nämligen fartyg eller fiygplan. Del är möjligt att man för att nå verklig effekt också bör införa en möjlighet att kvarhålla ett fartyg/luftfartyg till dess säkerhet ställs för att ett utdömt vite fullgörs.

Beträffande järnvägsfärjor innehåller överenskommelsen om den inler-nafionella järnvägstrafiken, det s.k. Cotif-fördraget (i kraft den 1 maj 1985), regler dels för persontrafik, dels för godslrafik. Fördraget görs tillämpligt på en internationell järnvägslinje genom att linjen anmäls till organisationen, som förtecknar och offentliggör de linjer som omfattas av avtalet. Det görs upp en lista för linjer som omfattas av reglerna för persontrafik och en för linjer som omfattas av reglerna för godslrafik. Dä det gäller möjligheterna att driva in utdömda avgifter innehåller Cotif-fördraget en artikel (art. 18 § 3) som hindrar kvarstad och utmätning av utländsk järnvägsmateriel, däri inbegripet järnvägsfärja, på grund av svenskt beslut härom.

Vidare finns inskränkningar i rätten all belägga luftfartyg i regelbunden trafik med kvarstad, se lagen (1939:6) om frihet från kvarstad för vissa luftfartyg. Denna lag gäller dock endast i förhållande till vissa stater.

För främmande statsfartyg gäller slutligen vissa inskränkningar beträffande möjligheten alt vidta utmätning, kvarstad eller annan handräckning enligt lagen (1938:470) med vissa bestämmelser om främmande statsfartyg m. m. Det bör noteras alt etl fartyg, som huvudsakligen används i kommersiell drift, inle kan betraktas som statsfartyg.

Man kan överväga, om man skall låta viiesbeslutet få verkställas trots att del inte vunnit laga kraft. Med undanlag för vissa beslut enligl lagen (1976:66) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. och byggnadslagen (1947:385) gäller dock, atl beslut om vite får verkställas först sedan del vunnit laga kraft. Med hänsyn lill de stora belopp det nu är fråga om och till att del nog kan antas all indrivningsätgärder endast undantagsvis torde bli aktuella, förefaller det för närvarande inte finnas tillräcklig anledning till sådana åtgärder. Även frågan om rätt all kvarhålla farlygel/fiygplanel bör tills vidare få anstå. Del kan dock bli aktuellt all återkomma i dessa avseenden om det visar sig atl det nu föreslagna systemet inle blir tillräckligt effektivt.

8 Skyldighet att medföra utlänning från Sverige Prop. 1985/86:133

För att ytterligare understryka viklen av atl utlänningar utan föreskrivna handlingar inte transporteras fill Sverige bör de sedan lång tid fillbaka gällande reglerna om skyldighet för transportören alt kostnadsfritt återföra utlänning effektiviseras. Detta kan lämpligen ske genom att den tidsregel som finns i 82 § UtlL las bort. Tidsfristen var motiverad på den tid när varje fråga om avvisning kunde avgöras snabbt men utgör nu en onödigt långtgående inskränkning i transportörens ansvar.

Det kan också noteras att del i fråga om luftfartyg finns bestämmelser om en transportörs skyldighet all la med en passagerare tillbaka igen i Annex 9 fill Chicagokonvenfionen (jfr s. 15). Denna skyldighet upphör enligt punkt 3.35.1 först när passageraren i fråga definitivt har tillåtits komma in i landet. De nu gällande svenska bestämmelserna är därför betydligt mer förmånliga för transportbolaget än vad som är nödvändigt med hänsyn fill Sveriges internationella åtaganden.

Det bör också övervägas om inle effektivare metoder bör tillgripas för atl framtvinga återtransporten. F. n. har man möjlighet att förelägga fartygets/luftfartygets befälhavare vid vite atl medla passageraren, men om befälhavaren vägrar, saknar myndigheterna i praktiken ofta möjlighet att ingripa mol honom. En första åtgärd bör därför bli all utsträcka möjligheten all meddela vite till att gälla även innehavaren. En ytterligare åtgärd skulle kunna vara att ge de svenska myndigheterna rätt alt kvarhålla fartyg eller luftfartyg lill dess befälhavaren går med på att ta fillbaka ifrågavarande passagerare. En annan möjlighet är atl införa en skyldighet för transportören all ersätta staten kostnaden för transport med annat fartyg/luftfartyg. Detta senare syslem kan medföra vissa bevisproblem beträffande vem som bar skulden lill den uteblivna transporten. Som innehavare måste i detta sammanhang dock räknas inle bara ägaren eller den som annars äger att bestämma över transportmedlet ulan också annan som rent faktiskt kan besluta i den aktuella frågan, l.ex. ett bolags platschef. Några allvariigare invändningar förefaller därför inte kunna riktas mot en regel om ersättningsskyldighet. Man riskerar då inte heller, vilket skulle vara fallet om fartyg eller luftfartyg kvarhålls, att störa den allmänna samfärdseln. Mot bakgrund av del anförda föreslås därför införande i 99 § UtlL av en regel om ersättningsskyldighet.

9 Fingeravtryck och fotografi

Som tidigare framhållits är del av stor vikt alt en utlännings identitet kan
fastställas. En säker identifiering är av grundläggande betydelse för kon
trollen av vilka utlänningar som tillåls resa in i Sverige. En falsk identitet
gör vidare det i det närmaste omöjligt all kontrollera om en asylsökande
utlänning redan fått skydd i elt annat land. Även vid verkställighet av
avvisnings- och ulvisningsbeslul är del givelvis viktigt atl en säker identifi
ering kan göras.
Etl äkta pass är naturiigtvis en fullgod och säker identifiering. Det har 1

6 Riksdagen 1985/86. 1 .saml. Nr 133

dock, som påpekats på fiera ställen i denna promemoria, under senare år Prop. 1985/86: 133 blivit allt vanligare alt asylsökande kommer till landet helt utan identitetshandlingar eller med förfalskade sådana. Del är inle heller ovanligt atl en utlänning gör sig av med sitt pass efter inresan.

För att motverka de nämnda svårigheterna används vissa andra metoder för att möjliggöra en identifiering, nämligen tagande av fingeravtryck samt fotografering.

I kungörelsen (1947; 950) om fingeravtryck m. m. finns bestämmelser om att fingeravtryck och fotografi får las av utlänningar i vissa fall. Delta gäller dels om utlänningen tagits i förvar på grund av alt fråga uppkommit om hans avvisning eller utvisning (1 § I st 4 p.), dels om utlänningen vid ankomsten till riket inte tillförlitligen kan styrka sin identitet (1 § 2 st.).

Bestämmelsen tillämpades länge på så sätt att sådana åtgärder vidtogs beträffande såväl den som sökte uppehållstillstånd vid gränsen som av den som gjorde detta först efter en tids vistelse i landet, allt givelvis under förutsättning att vederbörande inle kunde styrka sin identitet. Detta förfaringssätt är också helt i linje med stadgandets syfte.

Under senare lid har emellertid viss tveksamhet uppkommit beträffande rätten att ta fingeravtryck och fotografi annat än just vid gränsen. Hur klart syftet med bestämmelsen än må vara, talar ju författningstexten endast om den som vid gränsen inte kan styrka sin identitet. Del kan naturligtvis hävdas atl den som saknar riktiga identitetshandlingar när han väl befinner sig inne i landet med stor sannolikhet inte hade sådana vid gränsen. Fullständig säkerhet kan dock inle anses gälla i detta avseende.

För att säkerställa att fingeravtryck och fotografi kan tas i samtliga fall där detta är nödvändigt för identifiering av utlänningar bör därför en direkt bestämmelse härom införas för de fall som nu kan anses som tveksamma. Det är dock viktigt att en sådan regel inte får som konsekvens all polisen anser sig ha befogenhet atl ta fingeravtryck och fotografi på en ufiänning, enbart därför all denne vid en kontroll visar sig sakna fullgoda identitetshandlingar. Detta skulle utgöra ett allvarligt hot mol integriteten. Del finns inle heller någon anledning atl införa en sådan konirollapparat för att uppnå de syften som ligger bakom önskemålet om en ändring. Preciseringen av bestämmelserna bör därför endast gälla den som efter ankomsten lill Sverige söker uppehållstillstånd efter all redan ha vistats i landet en tid.

Den nuvarande regleringen av möjligheten all la fingeravtryck pä utlänningar slår inle i överensstämmelse med regeringsformens normgivnings-principer. Man har vidare under senare är strävat efter atl samla alla bestämmelser angående utlänningars inresa och vistelse i saml utresa frän Sverige i den särskilda utlänningslagstiftningen. Del är därför lämpligt atl, samtidigt som den föreslagna utvidgningen av rätlen alt ta fingeravtryck och fotografi görs, föra in samtliga särbestämmelser om fingeravtryck m. m. pä utlänningar i utlänningslagen.

Två nya paragrafer bör därvid införas. Den grundläggande bestämmel
sen, om fingeravtryck och fotografi av den som vid ankomsten eller vid
senare gjord ansökan om uppehållslillslånd inte kan styrka sin identitet,
hör innehållsmässigt samman med bestämmelserna i 8 § och 8 a §. Den bör
därför placeras som 8 b §. De särskilda bestämmelserna rörande utlänning 62

som tas i förvar etc. bör lämpligen placeras i samband med bestämmelser- Prop. 1985/86: 133

na om förvar som 50 a §. En viss modernisering av reglerna bör också

göras.

Beträffande asylsökande utlänningar är det möjligt all man, för all uppnå största möjliga effektivitet i identifieringsprocessen och också undvika besvärliga gränsdragningsproblem beträffande när en asylsökande tillförlitligen styrkt sin identitet, efter danskt mönster borde införa en bestämmelse om att fingeravtryck och fotografi alltid skall tas av alla asylsökande. Del är också möjligt all en sådan allmän regel i viss utsträckning skulle vara att föredra framför en selektiv regel. Dessa säkerhetsåtgärder skulle ju då inle utpeka någon som mindre tillförlitlig. Nackdelarna med ett sådant syslem, framför allt ett onödigt omfattande registreringssystem, förefaller dock överstiga fördelarna.

Bilaga 4 Prop. 1985/86:133

Sammanställning av remissyttranden över departementspromemorian Sanktioner i utlänningslagen mot transportföretag m.m.

Efter remiss har yttranden över promemorian avgivits av justitiekanslern (JK), rikspolisstyrelsen (RPS), sjöfartsverket, luftfartsverket, generaltullstyrelsen, riksskattéverket, statens invandrarverk (SIV), hovrätten för Västra Sverige, kammarrätten i Jönköping, länsrätten i Östergötlands län, länsstyrelsen i Malmöhus län, polismyndigheterna i Stockholm, Katrineholm, Malmö, Trelleborg, Ystad och Göteborg, riksdagens ombudsmän (JO), Sveriges advokatsamfund (advokatsamfundet). Landsorganisationen i Sverige (LO), Föreningen Sveriges Länspolischefer, Föreningen Sveriges polischefer, Statens järnvägar (SJ), Sveriges redareförening, SAS, Svensk pilolförening. Rädda barnen, Svenska flykfingrädet, Svenska sektionen av Amnesty International (Amnesty), Svenska Röda Korset (Röda Korset) och Sveriges frikyrkoråd.

Riksförbundet för personal vid invandrarbyråer (RIB), Medborgarrätts-rörelsen (MRR) och FN:s flyklingkommissarie (UNHCR) har inkommit med yttranden.

1 Sammanfattning av remissinstansernas inställning

Ungefär hälften av remissinstanserna, däribland det stora flertalet av de myndigheter som yttrat sig över förslagen, tillstyrker i huvudsak dessa eller lämnar dem utan erinran. Den andra hälften av remissinstanserna är emellertid starkt kritisk lill de föreslagna ändringarna i utlänningslagen (UfiL).

Förslagen tillstyrks i sin helhet av polismyndigheterna i Stockholm, Katrineholm. Malmö och Göteborg. Polismyndigheten i Katrineholm ifrågasätter dock om bestämmelsen om vitessanklion mot transportföretag blir tillräckligt effektiv om kriteriet "en icke obetydlig omfattning" tas med.

Förslagen lämnas också utan erinringar av JK, generaltullstyrelsen,
riksskattéverket (som dock endast uttalar sig beträffande vad som i prome
morian sägs om indrivning), hovrätten för Västra Sverige och kammarrät
ten i Jönköping. JK säger sig dock inle vara övertygad om all vite är det
mest ändamålsenliga sättet all komma lill rätta med den okontrollerade
flyktingströmmen till Sverige. JK är också något tveksam fill om en vites
sanklion står i överensstämmelse med Sveriges åtaganden enligt Chicago
konventionen. Hovrätten anser emellertid all ändringarna bör kunna med
föra en viss effektivisering av utlänningskontrollen. Kammarrätten finner
atl del i och för sig är beklagligt, all man måste införa en regel om viten
mol transportföretag men anser atl en sådan ibland kan bli nödvändig.
Också länsrätten i Östergötlands län, som inle gör några fiyklingpolitiska
värderingar av förslagel, finner del ändamålsenligt från allmän effektivi- 64

tetssynpunkt. Länsrätten har vissa synpunkter pä utformningen av be- Prop. 1985/86: 133 stämmelserna.

Även RPS, SIV, Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer tillstyrker i princip förslagen men har vissa ändrings-och komplelteringsförslag. Dessa myndigheter ifrågasätter bl. a. om del företagna vitessyslemet blir tillräckligt effektivt om den föreslagna undantagsregeln i 98 a § las med och anför också att det är olämpligt alt ålägga transportföretagen en sådan urvalsfunktion som egentligen bör åvila myndigheter.

Polismyndigheterna i Trelleborg och Ystad är i och för sig positiva till atl sanktioner mol transportförelag införs men ifrågasätter effektiviteten i det föreslagna systemet. De framför också vissa komplelteringsförslag.

Länsstyrelsen i Malmö saml LO tillstyrker förslagen, utom såvitt avser den föreslagna vitessanklionen i 98 a §. Båda instanserna är i och för sig positiva till att åtgärder vidtas för atl komma till rätta med de i promemorian framhållna problemen men kan inte acceptera den föreslagna lösningen. Länsstyrelsen har också visst ändringsförslag rörande reglerna om fingeravtryck och fotografi.

Sjöfartsverket tar inte direkt ställning lill förslagen men utgår ifrån att vitesföreläggande endast kommer att användas i uppenbara fall av överträdelse av lagstiftningen och att det ges en omfattande information till transportföretagen om hur de lämpligen bör bete sig.

JO anför att "ett sanktionssystem som det föreslagna medför en överhängande risk för alt många sådana utlänningar som avses i 3, 5 och 6 §§ UtlL inle kommer atl få möjlighet att söka asyl i Sverige och att ett sådant syslem kan komma alt strida mot de av riksdagen antagna riktlinjerna för den svenska flyktingpolitiken" samt avstår i övrigt från att framföra några synpunkter på förslaget.

SJ har ingående redogjort för flera negativa följder för den av SJ bedrivna färjetrafiken saml aktualiserat olika problem.

Svensk pilotförening har påpekat atl bestämmelser, som kan stå i strid med gällande säkerhetsbestämmelser, ej får införas.

Luftfartsverket (yttrar sig ej över förslagen angående fingeravtryck och fotografi samt delgivningsbestämmelsen), advokatsamfundet, Sveriges redareförening (yttrar sig inte över förslaget angående fingeravtryck och fotografi), SAS (samma inskränkning som beträffande luftfartsverket). Rädda barnen (dito), Svenska flyktingrådet, Amnesty (uttalar sig endast beträffande den föreslagna 98 a §), Röda korset, Sveriges frikyrkoråd, RIB och MRR (yttrar sig endast beträffande förslaget avseende vitesföreläggande) är mycket kritiska mot framför allt förslaget om möjligheten till vitesföreläggande gentemot transportföretagen och avstyrker bestämt atl de i promemorian framlagda förslagen genomförs. Som huvudsakligt argument anförs att etl genomförande av förslagen i hög grad skulle försvåra för flyktingar att söka skydd undan förföljelse och även strida mot den generösa flyktingpolitik som Sverige hitintills tillämpat.

UNHCR anser alt den föreslagna vitessanktionen i 98 a § skulle fä
negativa effekter för asylsökande och att problemet med irreguljära
flyktingrörelser skall mötas med lämpliga överenskommelser med första 65

asylländerna och inte genom att placera bördan på transportförelag.

2 Argumentation rörande promemorians olika Prop. 1985/86:133

förslag

Utöver remissinstansernas allmänna inställning, som angetts i avsnitt I, har mer ingående argument och särskilda synpunkter framförts på och i anslutning till promemorians olika förslag.

2.1 Möjlighet till vitesföreläggande mot transportföretag (98 a §)

SIV anför i denna fråga att del inle är "vare sig lämpligt eller praktiskt möjligt att ålägga Iransportbolagen en urvalsfunklion i fråga om skilda flyktingkategorier. För att inte inbjuda lill missförstånd bör 98 a § andra stycket helt utgå ur den föreslagna lagtexten. I motivuttalanden kan lämpligen ges anvisningar lill invandrarverket i dess funktion som sakmyndighel och föreslagen vitesföreläggande myndighet."

RPS anser all det föreslagna andra stycket i 98 a § kan komma all tolkas som en uppmjukning av den förpliktelse, som enligt Chicagokonventionen åligger flygbolagen, att kontrollera all en passagerare innehar de dokument som krävs för inresa i destinationslandet. RPS ifrågasätter därför, om inte ifrågavarande stycke bör utgå och anför. "SIV bör, när fråga uppkommer om ett vitesföreläggande, ändå kunna väga in ett sådant förhållande och avslå från atl förelägga transportören vite om transporten varit nödvändig för passagerares personliga säkerhet... Transportföretaget kan omöjligen ha kompelens atl kunna avgöra om en utlänning över huvud taget är i behov av skydd och om han i så fall kan påräkna del i elt tredje land, där han befinner sig. Det måste också ifrågasättas om transportörer genom kontakter med svenska myndigheter eller med UNHCR skall kunna avgöra sådana frågor. Frågan är om inle elt sanktionssystem borde gälla generellt, om man vill uppnå syftet med det." RPS har också vissa redaktionella synpunkter pä förslaget.

Såväl RPS som SIV ifrågasätter om bestämmelsen, atl regeringen måste ge tillstånd lill att talan om utdömande av vite får väckas, bör finnas.

Polismyndigheten i Ystads polisdistrikt finner det osannolikt att man med nu förevarande förslag når del mål man egentligen syftar till. Bl. a. pekar polismyndigheten på att utformningen av andra stycket i 98 a § skulle göra del omöjligt att vitesförelägga den som transporterar hit utlänningar från Polen. Liknande synpunkter framförs av polismyndigheten i Trelleborg. Denna polismyndighet anför bl. a. atl del ej skulle vara stötande atl ådöma trafikföretag böter eller utdöma vite för befordran av onödigt långväga asylsökande till Sverige när de saknar visum eller UT men atl det föreslagna vitessystemet, som "förutsätter en vansklig prövning genom trafikföretaget huruvida transporten skall anses nödvändig för utlänningens personliga säkerhet är olämpligt och orealistiskt".

Luftfartsverket gör bl. a. gällande alt effekterna av förslagen skulle utgö
ra elt hinder för en rationell utveckling av trafikflyget och innebära atl del
svenska och skandinaviska trafikflyget får en ur konkurrenssynpunkt säm
re situation än flygföretagen på framför allt den övriga Europamarknaden. 66

Verket framhåller också atl man innan lagstiftning införs måste avvakta Prop. 1985/86: 133 det arbete på området som pågår mellan Europaslalerna med biträde av I AT A.

Sveriges redareförening är mycket kritisk mot förslaget som enligl föreningen bygger på ett mycket ogenomarbetat material. Sammanfattningsvis anser redareföreningen "a// gränslinjerna mellan myndighelsåliggan-den och krav på trafikpersonalens uppgifter inle utretts tillräckligt i promemorian, att man dåligt beskrivit de uppgifter som man enligl promemorian vill lägga på irafikförelagen och deras personal, att inget sagts om vad detta skulle kosta näringslivet och staten i form av utbildningskostnader, information etc. och att det är olyckligt att begränsa överklagandemöjligheterna."

Röda korset anför atl förslagel är oacceptabelt och stridande mot den traditionellt generösa flyktingpolitik Sverige har byggt upp under en lång följd av år och i vilken rättssäkerheten har en framträdande plats. Organisationen framhåller, alt människor som är på flykt från sitt hemland måste få sin ansökan om skydd prövad av det landets myndigheter där de söker skydd och i enlighet med det landets lagstiftning. Röda korset påpekar också atl del aldrig kan vara en förutsättning för erhållande av skydd all en utlänning innehar giltigt resedokument och visering samt all förslaget kan slå i strid med art. 14 i FN; s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna.

Liknande synpunkter anläggs av Rädda barnen. Svenska Flyktingrådet, Amnesty och Sveriges Frikyrkoråd. Rädda barnen anför bl. a. "Förslaget innebär all frågan om vilka asylsökande som skall få komma till Sverige överlåts åt internationella transportföretag, som under mycket kännbara ekonomiska hot skall utföra fiyklingskapsprövningar på fiygplatserna i de sökandes hemländer och på väg hil och att man därvid skall tillämpa kriterier, vilka är strängare än nu gällande utlänningslagstiftning. ... Förslagel innehåller vidare verklighetsfrämmande tankegångar om företagens kontrollmöjligheter... På detta sätt kommer fiyktingar m.fi. all effektivi stoppas att fly från sina hemländer. Andra som med tillämpning av våra egna första asyllandsbestämmelser skulle få sin ansökan prövad här stoppas på vägen... Om Sverige skulle införa de föreslagna sanktionerna kommer säkerligen andra länder all följa Sveriges exempel. Delta skulle få ytterst allvarliga följder för flyktingar och andra skyddsbehövande".

Enligt advokatsamfundet skulle effekten av vitesregeln bli alt flygbolag
och rederier av rädsla för betungande ekonomiska sanktioner helt avslår
från alt transportera någon som inte har giltiga inresehandlingar. Samfun
det, som anser del verklighetsfrämmande att flygbolagen skulle ha någon
som helst möjlighet att avgöra vem som är att betrakta som flykting, anser
inle att det föreslagna undantaget i andra stycket av 98 a § kan "undanröja
de allvarliga invändningar ur humanitär och flyktingrältslig synpunkt som
måste resas mol lagförslaget". Samfundet erinrar också om den fidigare
nämnda art. 14 i FN; s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna.
Slutligen anser samfundet att förslagen skulle få orimliga konsekvenser för
ifrågavarande transportföretag, eftersom transportören i del sista ledet
ensam får bära ansvaret för bristande kontroll i tidigare led från såväl 67

andra transportföretags som statens sida.

SAS grundar sill ställningstagande på atl nuvarande problem beror på Prop. 1985/86: 133 förhållanden utanför flygbolagens kontroll. Bl. a. anför SAS all de förfaranden som används med organiserade resor med förfalskade eller manipulerade pass, där passen samlas in av organisatörerna under resan, inle kan stävjas genom lagändring såvida inte flygbolagen åläggs en skyldighet att kopiera samtliga passagerares pass och viseringar, vilket är omöjligt. SAS hänvisar också lill all viseringshandlingarna för Australien, Canada, USA och Västtyskland håller myckel hög kvalitet, vilket gör dem svåra att förfalska. SAS anser det också olyckligt atl svenska myndigheter i praktiken överlåter offentligrättslig myndighetsutövning till flygbolagen saml att del i vart fall bör åligga den myndighet som skall utdöma vitel all visa alt flygbolaget ej vidtagit de åtgärder vilka på dem ankommer.

MRR anför, atl den föreslagna lagstiftningen lägger en orimlig ulred-ningsplikl pä transportörer saml all det måste "anses orikligt all Sverige flyttar uppgifter atl tillämpa de asylrällsliga reglerna från svenska myndigheter över till enskilda transportföretag. Sverige måste självt ta ansvaret för hur asylrätten skall tillämpas vid våra gränser".

SIV, RPS och länsrätten i Östergötlands län har vissa redaktionella synpunkter på utformningen av 98a §. Länsrätten anser ocksä, mol bakgrund av att föreläggande enligt denna paragraf är en oprövad form av ivängsingripanden all det skulle vara lämpligt att själva föreläggandet kan överklagas. Härutöver anför länsrätten all vitesföreläggande bör kunna göras gällande med omedelbar verkan.

Enligt LO innehåller den föreslagna paragrafen krav på transportföretag som knappast kan anses ligga inom deras kompetensområde eller vara möjligt att praktiskt utföra.

2.2 Den särskilda delgivningsregeln (98 b §)

RPS och hovrätten för Västra Sverige förutsätter alt avsikten är att delgivning skall kunna ske med alla befälhavare på fartyg eller flygplan tillhöriga del aktuella iransporlförelaget. Hovrätten föreslår därför en smärre justering av lagtexten.

Länsrätten i Östergötlands län anser inte att det i promemorian framförda skälet för specialregeln, att undvika onödig tidsutdräkt, är ett tillräckligt starkt skäl för att införa en sådan regel.

2.3 Slopande av tidsgränsen m. m. i 82 § samt utvidgad
ersättningsskyldighet (82 och 99 §§)

SAS anför atl "om beslut om avvisning ej verkställs inom en vecka är anledningen härtill oftast tveksamhet hos polismyndighet eller invandrarverket huruvida ufiänningen skall avvisas eller ej" och att det ej är acceptabelt att belasta transportören med denna kostnad.

RPS ifrågasätter om skyldigheten atl medföra en utlänning skall vara inskränkt till de fall där denne avvisas och om inle även uivisningsfall bör omfattas av paragrafen, i vart fall om utvisningen sker inom en viss tid

efter ankomsten fill Sverige. Såväl RPS som Sjöfartsverket framför också 68

vissa synpunkter pä begreppet innehavare.

Länsrätten i Östergötlands län förordar alt vitesföreläggande enligl 82 § Prop. 1985/86: 133 skall kunna göras gällande med omedelbar verkan samt atl de då skall kunna överklagas. Länsrätten föreslår också ytteriigare effektivisering av bestämmelserna i 99 §.

Generaltullstyrelsen ifrågasätter om inte bestämmelsen i 99 § bör göras flexibel i likhet med bestämmelsen i 66 § lullsladgan (1973:671).

Beträffande 99 § anför SAS atl bestämmelsen förefaller onödig då "polismyndigheten i nuläget ofta beslutar att avvisning skall ske med annat flygbolag än det som transporterade ufiänningen till Sverige. Kostnaden för utlänningens resa från Sverige fördelas då enligt lATA-resolution 701 bland de flygbolag som utfört transporten till Sverige". Sveriges redareförening som i och för sig avstyrker förslaget, har anfört att del föreslagna tillägget lill 99 § kompletteras med en föreskrift om att sådan transport skall ske med billigaste möjliga lägenhet.

2.4 Fingeravtryck och fotografi (8 b och 50 a §§)

Hovrätten för Västra Sverige ifrågasätter om inle den föreslagna bestämmelsen om lagande av fingeravtryck i samband med förvarstagande (50 a §) medför en utvidgning i förhållande lill de bestämmelser som för närvarande gäller.

RIB anför alt ett införande av bestämmelserna i UtlL kan leda lill etl rutinmässigt fingeravlryckslagande. Eftersom lagande av fingeravtryck i många länder är etl led i brottmålsproceduren kan de asylsökande uppfatta del som alt de behandlas som kriminella av de svenska myndigheterna. Även advokatsamfundet, Svenska Flyktingrådet och Sveriges Frikyrkoråd hänvisar till atl tagande av fingeravtryck och fotografi närmast hör hemma i brottmålsproceduren och kan uppfattas som integritetskränkande.

Flera remissinstanser förordnar att fingeravtryck får las i större omfattning än enligt förslaget. Länsstyrelsen i Malmöhus län anför "Frän såväl kontrollsynpunkt som från ulredningssynpunkt torde del vara av vikt atl en utlännings identitet kan fastställas. Det är dock av stor betydelse all detta sker på ett sådant sätt atl förfarandel inle upplevs som diskriminerande". Länsstyrelsen förordar därför all fingeravtryck och fotografi får tas av utlänning som vid ankomslen lill riket eller efter ankomslen ansöker om uppehållslillslånd. RPS anför alt 'möjligheten (att la fingeravtryck och fotografi) bör omfatta alla asylsökande, dvs. även i sädana fall där identiteten till synes' är klar. Erfarenheten har nämligen visat all ett ganska stort antal asylsökande avviker från de av SIV upprättade utredningsföriägg-ningarna. ... Del finns skäl all misstänka atl många av de som har avvikit ansöker om uppehållstillstånd i etl annat polisdistrikt och i en annan identitet". Liknande uppfattningar framförs av SIV, polismyndigheterna i Malmö och Trelleborg saml av föreningarna Sveriges länspolischefer och Sveriges polischefer.

3 Nya förslag från remissinstanserna Prop-1985/86:133

Flera remissinstanser har i sina yttranden framlagt förslag om ytteriigare åtgärder i syfte att underlätta utredning och beslutsverkslällighet i ärenden om uppehållstillstånd.

3.1 Omhändertagande av pass

RPS, SIV och polismyndigheterna i Katrineholm. Malmö. Trelleborg, Ystad och Göteborg har anfört att bestämmelser bör införas som gör det möjligt för polismyndigheten all omhänderta en asylsökandes passhandling och behälla denna till dess utredningen slutförts.

RPS anför i detta avseende: "I samband med utredning av ett asylärende är del nödvändigt att ha tillgång lill en utlännings passhandling. Erfarenheten har visat alt asylsökande utlänningar har en benägenhet all göra sig av med sina passhandlingar i olika skeden av ärendenas handläggning. Detta sker dels för alt undanröja bevis om tidigare vistelse i ett annat land, dels för atl försvåra eller omöjliggöra verkställighet av etl avlägsnandebeslul." Polismyndigheten i Katrineholm jämför etl sådant omhändertagande med det överiämnande av pass som en svensk medborgare får göra om han ansöker om visering hos en utländsk myndighet. Denna polismyndighet, liksom polismyndigheten i Göteborg, framhåller också lämpligheten av att elt särskilt identitetskort lämnas till de asylsökande.

3.2 Husrannsakan m. m.

Polismyndigheterna i Stockholm, Katrineholm och Malmö har, under åberopande av att det inte är ovanligt att en asylsökande utlänning påstår atl han saknar pass eller annan identitetshandling trots atl sådana finns i hans bagage, föresl.igit alt polismyndigheten ges rätt all företa husrannsakan för all söka finna sådana handlingar.

Polismyndigheten i Malmö föreslår också att polisen får rätt all vid en utlännings inresa i Sverige säkra elt belopp motsvarande kostnaden för vederbörandes återresa.

3.3 Övrigt

Polismyndigheten i Stockholm föreslår att fartyg eller luftfartyg skall kunna kvarhållas lill dess innehavaren ställt pant för förelagt vite samt ifrågasatt om inle Iransportbolagen också bör ha skyldighet atl svara för ev. bevakningspersonals resekostnader.

Polismyndigheten i Ystad anser alt det bör införas en vitessankfion mot befälhavaren på elt fartyg om denne vägrar att samla in och till polismyndigheten överlämna pass.

Bilaga 5 Prop. 1985/86:133

Lagrådsremissens lagförslag

1 Förslag till

lag om ändring i utlänningslagen (1980: 376)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1980; 376)' dels att 68, 71, 72, 82 och 90 §§ skall ha följande lydelse, dels alt i lagen skall införas sex nya paragrafer, 8 b, 8 c, 50 a, 65 a, 65 b

och 89 a §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8b §

Om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd vid ankomsten till Sverige eller därefter, får polismyndigheten omhänderta hans pass i avvaktan på att utlänningen jår tillstånd att vistas här eller lämnar landet.

8c §

50 a §

Om förutsättningar för förvarstagande enligt 50 § första stycket föreligger, får polismyndigheten ta utlänningens fingeravtryck och fotograf.

65 a §

Om den som överklagar ett heslut av statens invandrarverk inte har angett vilken ändring i beslutet som han begär eller grunderna för ändringsyrkandet, får verket uppmana klaganden att lämna uppgifter i dessa avseenden.

Lagen omtryckt 1984:595. 71

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1985/86: 133

65 b §

68 §'
Beslut av förvaltningsmyndig- Beslut av förvaltningsmyndig-

heter i ärenden enligt denna lag får heter i ärenden enligl denna lag får
överklagas endast i de fall som överklagas endast i de fall som
anges i 63, 65, 66, 66 a, 67 och anges i 63, 65, 66, 66 a, 67, S9 a och
90 §§. 90 §§.

Klagan får föras även över en förvaltningsmyndighets beslut alt avvisa ombud eller biträde och beslut i jävsfråga. Sådan klagan får föras särskilt.

71 §

Finner regeringen att ett beslut om utvisning enligt 40 eller 43 § inte kan verkställas eller finns det annars skäl för atl beslutet inte längre skall gälla vare sig det har verkställts eller inte, får regeringen upphäva beslutet helt eller delvis eller också medge all utlänningen får uppehålla sig här i riket trots beslutet.

Har frågan om verkställighet av Om frågan om verkställighet av

etl beslut om utvisning enligl 40 el- ett beslut om utvisning enligt 40 eller 43 § överlämnats till statens in- ler 43 § har överlämnats till statens vandrarverk och finner invandrar- invandrarverk, skall invandrarver-verket att beslutet inte bör verkstäl- ket med eget yttrande överlämna las, skall verket med eget yttrande ärendet till regeringen, om verket överlämna ärendet till regeringen. finner att beslutet inte bör verkställas. Detsamma gäller om frågan om verkställighet övergått till invandrarverket enligt 89 a§.

72 §

Otn statens invandrarverk efter omprövning bifaller en ansökan om uppehållstillstånd, får verket samtidigt upphäva ett mot samma person meddelat beslut om avvisning eller utvisning.

' Senaste lydelse 1985:425. 72

Har frågan om verkställighet av etl beslut om avvisning enligl 28 eller 29 § eller utvisning enligt 38 § överlämnats till statens invandrarverk enligl 85, 86 eller 89 § eller övertagits av invandrarverket enligt 90 a § och finner invandrarverket att beslutet inle bör verkställas, får verket upphäva beslutet eller besluta anstånd med verkställigheten. Frågor om upphävande av beslut som anges i denna paragraf eller anstånd med verkställigheten av ett sådant beslut kan prövas av regeringen endast då invandrarverket med stöd av 69 § har överlämnat verkställighelsärendet lill regeringen eller då verkets beslut har överklagats enligt 90 §.

Om frågan om verkställighet av ett beslut om avvisning enligt 28 eller 29 § eller utvisning enligt 38 § överlämnats till statens invandrarverk enligt 85, 86 eller 89 §. får invandrarverket upphäva beslutet eller besluta anstånd med verkställigheten om verket finner att beslutet inte bör verkställas. Detsamma gäller om frågan om verkställighet övergått till invandrarverket enligt 89 a § eller övertagits av invandrarverket enligt 90 a§.

Avvisas en utlänning, som har kommit hit till riket med fartyg eller luftfartyg, får han föras tillbaka lill fartyget eller luftfartyget. Han får också sällas ombord på annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare. Vägrar fartygets eller luftfartygets befälhavare all la emot utlänningen, får polismyndigheten förelägga honom lämpligt vite.

Avvisas en utlänning, som har kommit hil till riket med fartyg eller luftfartyg, får han föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget, om detta skall avgå till utlandet omedelbart eller inom den närmaste tiden. Han får också sältas ombord på annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare. Vägrar fartygets eller luftfartygets befälhavare alt la emot utlänningen, får polismyndigheten förelägga honom lämpligt vite.

Första stycket gäller även verkställighet av utvisning enligl 38, 43, 47 eller 48 §, om utlänningen har underlåtit all vid inresan visa upp sitt pass för polismyndigheten och utvisningsbeslulel har meddelats inom sex månader efter inresan.

Första och andra styckena gäller inte om fartyget eller luftfartyget skall avgå till ett land dit utlänningen enligt 77-80 §§ inle får sändas.

89 a §

En polismyndighets beslut att inte överlämna eller hänskjuta ett verkställighetsärende enligt 85-87§§får överklagas av utlänningen genom besvär hos statens invandrarverk. Även beslut att inte överlämna ett verkställighetsärende enligt 89 § får överklagas av utlän-

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1985/86: 133

ningen i samma ordning under förutsättning att fråga uppkommit om avlägsnandebeslutet skall verkställas eller ej. Vid bifall till besvären övergår verkslällighetsärendet till invandrarverket. Invandrarverkets beslut att inte bifalla besvären får inte överklagas.

90 §
Statens invandrarverks beslut i Statens invandrarverks beslut i
ett verkställighetsärende får över- ett verkställighetsärende får över
klagas av ufiänningen, om ärendet klagas av ufiänningen, om ärendet
har överlämnats till verket enligl 85 har överlämnats till verket enligl 85
eller 86 § eller om ärendet har över- eller 86 §. Detsamma gäller om ett
lämnats på annan grund eller över- verkställighetsärende överlämnats
tagits enligt 90 a § och utlänningen i till invandrarverket på annan grund
ärendet har anfört omständigheter eller övergått enligt 89 a § eller
som enligt 85 eller 86 § skall föran- övertagits enligl 90 a § och ullän-
leda atl ärenden som där avses ningen i ärendet har anfört omstän-
överlämnas till verket. digheler som enligt 85 eller 86 §

skall föranleda all ärenden som där

avses överlämnas till verket.

Klagan förs hos regeringen genom besvär.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986. Bestämmelserna i 82 § i dess nya lydelse tillämpas inle beträffande utlänning som ankommit fill Sverige dessförinnan.

2 Förslag till Prop. 1985/86:133

lag om ingivande av besvär över statens invandrarverks beslut i vissa ärenden enligt utlänningslagen (1980: 376) m. m.

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Statens invandrarverks beslut i frågor som anges i 65 och 90 §§
utlänningslagen (1980:376) eller i ullänningsförordningen (1980:377)
överklagas skriftligt. I skrivelsen skall klaganden ange vilket beslut som
överklagas och den ändring i beslutet som han begär.

Skrivelsen ges in till invandrarverket. Den skall ha kommit in dit inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.

Skrivelsen skall inte avvisas, om förseningen beror på att invandrarverket har lämnat klaganden en felaktig underrättelse om hur man överklagar.

Skrivelsen skall inle heller avvisas, om den inom överklagandetiden har kommit in till regeringens kansli. I sädana fall skall skrivelsen vidarebefordras till invandrarverket med uppgift om vilken dag skrivelsen kom in lill kansliet.

3 § Om skrivelsen inle avvisas enligl 2 §, skall statens invandrarverk överlämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till regeringen.

4 § Om statens invandrarverk efter överklagande ändrar sitt beslut så som den klagande begär, skall överklagandet inte leda lill ytterligare åtgärder. I så fall tillämpas inte 2 och 3 §§.

Ändrar invandrarverket beslutet på annat sätt än klaganden begär, skall överklagandet anses omfatta del nya beslutet, om inte avvisning skall ske enligl 2 §.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986 och gäller lill utgången av år 1986.

Innehåll ProP- 1985/86: 133

Sid.

Propositionen ................................................................... I

Propositionens huvudsakliga innehåll ............................. 1

Propositionens lagförslag .................................................. ..... 2

1. Förslag fill lagom ändring i utlänningslagen (1980:376) 2

2. Förslag till lag om ingivande av besvär över statens invandrarverks beslut i vissa ärenden enligt utlänningslagen (1980: 376) m. m. ... 6

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1986-02-13 7

1 Inledning ........................................................................ 7

2 Utgångspunkterna för mina förslag .............................. 8

3 Allmän motivering ........................................................ 10

3.1 Klagomöjlighet i verkställighetsärenden ................. ... 10

3.2 Omhändertagande av pass ..................................... ... 15

3.3 Tagande av fingeravtryck och fotografi ................... ... 17

3.4 Transportörers skyldighet atl medföra en utlänning från

Sverige ..................................................................... 19

3.5 Omprövning ............................................................. 21

4 Upprättade lagförslag .................................................... 25

5 Speciaimolivering .......................................................... 25

5.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1980; 376) .... 25

5.2 Förslagel lill lag om ingivande av besvär över statens invandrarverks beslut i vissa ärenden enligt utlänningslagen

(1980; 376) m.m........................................................ 31

6 Hemställan .................................................................... 32

7 Beslut ............................................................................ 32

Utdrag ur lagrådets protokoll 1986-02-20 ....................... 33

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1986-03-13 34

Bilaga 1 Sammanfattning av asylutredningens delbetänkande 35

Bilaga 2 Sammanställning av remissyttrandena över asylutredning
ens förslag ....................................................... 38

Bilaga 3 Promemorian Sanktioner i utlänningslagen mot transport
företag m. m.......................................................... 43

Bilaga 4 Sammanställning av remissyttrandena över promemorian 64

Bilaga 5 Lagrådsremissens lagförslag ........................... 71