Motion till riksdagen
1985/86:69

Thorbjörn Fälldin m.fl.
Förslag till ny plan- och bygglag (prop. 1985/86:1)

Inledning

Centerpartiet har som grundläggande princip för det politiska arbetet att
värna den enskilda människans frihet, rättssäkerhet och integritet och
hennes rätt till insyn och medbestämmande. Samhället måste därför
organiseras på ett sådant sätt att det ger den enskilde ökade möjligheter att
påverka sin livssituation och att tillvarata sina rättigheter. Detta förutsätter
enligt centerns uppfattning ett decentraliserat samhälle och en samhällsplanering
som är inriktad mot att åstadkomma en decentralistisk samhällsutveckling.
Detta kräver inom de ramar den representativa demokratin ger att
partier och beslutsfattare måste vara lyhörda för konstruktiva krav på
reformer, förändringar och förbättringar. Det är människornas upplevelse av
verkligheten och deras behov och önskemål som skall styra framtidsplaneringen.

Utmärkande för samhällsplaneringen hittills har däremot varit att man i
väsentliga hänseenden stimulerat koncentrations- och centraliseringsprocessen
i samhället. Det gäller såväl näringsliv, bebyggelse som samhällsförvaltning
och organisationsliv. Den koncentrationsinriktade synen har i samhällsplaneringen
lett till allvarliga sociala, miljömässiga och ekonomiska problem
i olika delar av vårt land. Det gäller såväl avfolkningsbygder som områden
med stark befolkningskoncentration. Ett övergripande syfte med den
framtida planeringen måste vara att ge förutsättningar för en balanserad
utveckling inom landet som helhet, inom olika regioner och inom de enskilda
kommunerna, dvs. att främja en decentralistisk samhällsutveckling.

Detta innebär enligt centerns uppfattning att planeringen på riksnivå skall
vara översiktlig och utgöra en resurs- och ramplanering. Den skall ge en
samlad bild vad gäller möjligheter och begränsningar vid utnyttjande av
naturresurser och den skall visa resursfördelningen mellan olika delar av
landet. Kommunerna skall med den kommunala självstyrelsen som grund
och inom ramen för den översiktliga planeringen och gällande lagstiftning
besluta om närmiljöerna och om användning av mark och andra naturresurser.
Ett starkt folkligt inflytande över all planering är därför nödvändig.
Förtroendevalda och allmänhet måste ha goda möjligheter till insyn i och
inflytande över samhällsplaneringen på ett tidigt stadium av planeringsprocessen.

Detta synsätt innebär att den grundläggande lagstiftningen för den
framtida samhällsplaneringen såväl måste stimulera ett decentraliserat

byggande sorn ge utrymme för hänsynstagande till de olika förutsättningar
som finns i skilda kommuner och i olika delar av landet. Detta kräver att
gällande byggnadslagstiftning på väsentliga punkter revideras. Byggandet
under 1980- och 1990-talen kommer sannolikt till stor del att bestå av
ombyggnad och förnyelse av befintlig bebyggelse. Nyproduktionen kommer
att vara väsentligt lägre än under de närmast föregående årtiondena. Dessa
förändrade förutsättningar för den framtida bebyggelseutvecklingen måste
få sätta sin prägel på en ny plan- och byggnadslagstiftning.

Dessa krav uppfyller inte det förslag till ny plan- och bygglag som den
socialdemokratiska regeringen presenterat (proposition 1985/86:1). Den
föreslagna lagen har fått en utformning som riskerar att leda till både
planering för dess egen skull och en omfattande detaljreglering. Detta kan
centern inte acceptera. En ny plan- och bygglagstiftning måste ge den
enskilde en betydande frihet och stimulera det privata initiativet. Kraven på
byggnadslov kan minska speciellt när det gäller ombyggnad. Om- och
tillbyggnad bör därför enligt centerns uppfattning i princip kunna ske utan
bygglov. Det finns heller ingen anledning att kräva bygglov för jordbrukets
och skogsbrukets ekonomibyggnader.

Plan- och bygglagen skall vara en lagstiftning för att reglera exploatering
och byggande och inte ge utrymme för att styra näringslivets utveckling.
Näringslivets villkor skall styras av lagstiftning för näringen och inte av
kommunala riktlinjebeslut.

Planeringen bör ske så att det vi bygger blir miljömässigt bra med mångfald
i bebyggelsen. Vi bör inte som tidigare bygga stora områden i ett sammanhang
och inte heller dela upp områden så renodlat i bostadsområden,
arbetsplatsområden och friluftsområden. En ökad integration ger ett trivsammare
samhälle.

Den stora uppgiften inom byggnadsverksamheten de närmaste årtiondena
blir med stor sannolikhet vården av och ombyggnad av de byggnader vi redan
har. Här är det viktigt att ta till vara det stora intresse som finns hos
fastighetsägarna och ge förutsättningar för frivillig samverkan genom den
särskilda lagstiftningen om exploateringssamverkan. Vid vården av byggnadsbeståndet
är det viktigt att bevara miljöer och fastigheter. Ombyggnader
bör inte göras mer omfattande än vad som ur de boendes synpunkt är
berättigat och låne- och andra regler skall utformas så att de medverkar till en
rimlig nivå. De boendes synpunkter på standardnivån bör beaktas.

Sammanfattningsvis anser centern att en ny plan- och bygglagstiftning
måste utgå från att

- samhällets planering kan begränsas

- kraven på byggnadslov kan minskas

- näringslivets villkor skall styras av lagstiftning och inte av kommunala

riktlinjebeslut

- bebyggelse på landsbygden skall främjas

- intrång skall ersättas fullt ut

- övergångsreglerna till ny lagstiftning måste ses över ytterligare.

Mot. 1985/86:69

3

Grundlagsenlighet

Mot. 1985/86:69

De i förslaget till plan- och bygglag (PBL) lagfästa planformerna är
översiktsplan och detaljplan. Översiktsplanen skall behandla de långsiktiga,
strategiska frågorna för markanvändning och byggande och närmast vara av
programmässig och vägledande art. Planen skall täcka hela kommunens yta.
Översiktsplanens intentioner skall kunna säkerställas med rättslig verkan
genom områdesbestämmelser.

Översiktsplanen skall enligt lagförslaget ses som en viljeinriktning som kan
ändras när som helst. Den antas av kommunfullmäktige. Därav följer att den
kan överklagas endast genom kommunalbesvär. Den har ingen rättsverkan
men risken är att kommunala organ och då främst byggnadsnämnden
behandlar den som om den hade det.

Lagrådet har utförligt granskat den föreslagna plan- och bygglagens
förenlighet med reglerna i grundlagen om normgivning och delegation av
normgivningsmakt.

Lagrådet har enhälligt funnit att de befogenheter som enligt lagförslaget
ges kommunerna vad gäller antagande av översiktsplan, detaljplaner och
områdesbestämmelser är att betrakta som normgivning i grundlagens
mening och att direktdelegation till kommuner av normgivningsmakt på det
sätt som lagförslaget innebär inte är förenligt med de regler som ges i 8 kap.
regeringsformen.

Enligt vår uppfattning kan riksdagen inte godta en lag med inslag som på
detta sätt enligt lagrådets granskning står i strid med grundlagen. Vi yrkar
således avslag på lagförslaget i de delar vars grundlagsenlighet ifrågasatts av
lagrådet. En sakbehandling borde enligt vår mening härvidlag förutsätta en
omarbetning av lagförslaget så att förenligheten med grundlagsbestämmelserna
framstår som helt klar.

Förändringar i föreslaget plansystem

Därest riksdagen inte bifaller avslagsyrkandet och följaktligen beslutar att
förslaget är förenligt med regeringsformen måste rättssäkerheten för kommunmedborgarna
förbättras.

Anvisningarna för översiktsplaneringen kan utformas på ett sådant sätt att
risken för att översiktsplanen blir normerande begränsas betydligt mer än
vad som gjorts i propositionen.

Det måste för alla stå fullständigt klart att översiktsplanen inte får
användas för att ge direktiv som skall tillkomma genom andra planinstrument.
Att översiktsplanen inte kan överklagas i sak får inte utnyttjas för att
införa bestämmelser som den enskilde inte kan få prövade i besvärsordning.
Rättssäkerheten får inte äventyras för att kommunen skall få ett smidigt
planinstrument.

Enligt centerns uppfattning är det angeläget att översiktsplanens utformning
anpassas efter kommunens situation. Det är självklart att i en kommun
med många motstående intressen är behovet av översiktlig planering ett helt
annat än i en glesbygdskommun med liten expansion.

Ambitionsnivån i kommunen och kraven från länsmyndigheternas sida får

inte anpassas efter behoven i de mest komplicerade kommunerna.

I ett antal kommuner har det bedrivits försöksverksamhet med plan- och
bygglagens plansystem. I dessa kommuner har planeringen av naturliga skäl
varit mycket ambitiös. Riksdagen har därför anledning att framhålla att
denna ambitionsnivå inte kan användas som riktmärke i flertalet kommuner.
Länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna får därför inte ställa sådana krav
att planeringen i försökskommunerna blir normgivande.

Översiktsplaneringen skall enligt centerns uppfattning begränsas till en
utvecklingsplanering som visar dels vilka områden som redan tagits i anspråk
för bebyggelse, naturvård, försvar m.m., dels vilka områden som beräknas
bli förändrade till något samhällsbyggnadsändamål samt slutligen de områden
för vilka inga speciella restriktioner behövs. Med detta synsätt kan stora
områden undantas från egentlig planering.

Att översiktsplanen skall täcka hela kommunens yta bör därför tolkas så
att kommunfullmäktige vid ett samlat tillfälle tar ställning till den översiktliga
planering som behövs för kommunen. Däremot inte så att planering och
riktlinjer behövs för hela kommunen.

Syftet med översiktsplanen är att ge såväl kommunala beslutsfattare som
allmänhet en översiktlig bild av kommunens strategiska målsättning för
exploatering och byggande men också för att visa hur kommunen avser att
tillvarata bevarandeintressen. Översiktsplanen måste då så klart som möjligt
visa dessa mål och samtidigt måste läggas förslag om hur de skall säkerställas.
Översiktsplanen och förslag till restriktioner måste följaktligen följas åt i
beslutsprocessen.

Att i lagen skriva in ett ovillkorligt krav på detta låter sig dock inte göras.
Områdesbestämmelser kan behöva antas utan att översiktsplanen tas upp till
beslut.

När det gäller att säkerställa mark för byggande och exploatering befinner
sig kommunens planering i olika stadier. Kommunens målsättning kan vara
så preciserad att kommunfullmäktige är beredd att ta de ekonomiska
konsekvenserna och då skall områdesbestämmelser och översiktsplan följas
åt i beslutsprocessen. Är kommunen inte beredd att ta dessa konsekvenser
får översiktsplanen heller inte peka ut begränsningar för den enskilde att
utnyttja sin mark.

Samma synsätt kan anläggas när det gäller bevarandeaspekter. Kommunen
kan i översiktsplanen föreslå områdesbestämmelser och restriktioner
enligt naturvårdslagen och då skall förslag om dessa restriktioner beredas och
läggas samtidigt som översiktsplanen.

Handlar man på detta sätt får kommunmedborgarna bättre begrepp om
vad översiktsplanen verkligen innebär för dem och kommunfullmäktige får
på en gång ta ställning till översiktsplanen och de ekonomiska konsekvenserna
av den. Ett sådant handlingssätt borde vara till fördel både ur markägarsynpunkt
och ur kommunens synpunkt.

I försöksverksamheten med plan- och bygglagens bestämmelser har det
utvecklats ett arbetssätt där för stora arealer anges samrådsskyldighet enligt
skogsvårdslagens 21 §. Samrådsskyldigheten har kommit att användas där
kommunen i själva verket vill tänja skogsvårdslagens naturvårdshänsyn till
den gräns där pågående markanvändning avsevärt försvåras.

Mot. 1985/86:69

5

Man vill egentligen åstadkomma vad naturvårdslagens naturvårdsområden
syftar till men vill inte precisera sina restriktioner. För markägaren är
detta ett utomordentligt problematiskt förfaringssätt eftersom det är omöjligt
att få ett grepp om vad översiktsplanens förslag innebär. Restriktionerna
kommer sedan också i små portioner där varje del för sig kanske kan
accepteras men där helheten innebär en betydande rådighetsinskränkning.
Enligt centerns synsätt är detta en helt förkastlig arbetsmetod vid översiktsplaneringen.
Riksdagen bör därför klargöra att lagreglerna inte bör utnyttjas
på detta sätt.

Vid beredningen av översiktsplanen är markägares och andra intressenters
möjligheter att göra sin stämma hörd vid samrådsförfarande och under
utställningstiden. Kraven på samråd måste därför vara stora. Nu är det krav
på att samråda med vissa myndigheter. I övrigt skall ”även andra som kan ha
ett väsentligt intresse av förslaget beredas tillfälle till samråd”. Detta
preciseras i specialmotiveringen främst till organisationer (LRF, hyresgäströrelsen).
Något formellt krav på samråd med de enskilda markägarna finns
inte.

Utställningen av planen skall kungöras på kommunens anslagstavla och i
en ortstidning. Markägare skall inte underrättas. Förfarandet vållar problem
framför allt för markägare bosatt på annan ort. Om samråd sker uteslutande
med organisationer och utställning kungörs endast i ortstidning kan en
markägare bosatt på annan ort vara helt okunnig om planen ända tills den är
antagen.

Om områdesbestämmelser och översiktsplan bereds samtidigt som översiktsplanen
skulle de huvudsakliga problemen med underrättelse av markägare
för översiktsplanen undanröjas eftersom fastighetsägare skall underrättas
om de berörs av områdesbestämmelser.

Översiktsplanens intentioner kan säkerställas genom områdesbestämmelser.
Områdesbestämmelserna behandlas i beslutsprocessen i stort sett enligt
de regler som nu gäller för att anta stadsplan. De har därmed en i huvudsak
tillfredsställande juridisk status.

Samrådet har kommit att få en allt större betydelse i beredningsprocessen.
Det finns därför anledning att något mer formalisera detta.

För detaljplan och områdesbestämmelser gäller samma förfaranderegler.
För kallelse till samråd gäller att markägare kan kallas genom affischering,
flygblad, annonsering e.d. Det finns alltså inga krav på att en kallelse skall nå
markägarna.

För utställningen finns det däremot krav på att markägare skall erhålla
meddelande om utställningen genom brev. För kommunen torde problemet i
de flesta fall vara att klara ut fastighetsägarförteckningen. Den måste man
göra för utställningskallelsen. Då förefaller det riktigt att även till samrådet
skall kallas enligt samma regler som för utställningen. För kommunen borde
det också vara lämpligt att så tidigt som möjligt under planprocessen få in
synpunkterna.

Regler för kallelse till samråd i enlighet med förslaget bör tas in i 5 kap.
20 §.

Enligt lagförslaget är områdesbestämmelser inte tidsbegränsade. I de fall
områdesbestämmelser används för att reglera riksintressen har det inte så

Mot. 1985/86:69

6

stor betydelse. I flertalet fall har man dock anledning tro att områdesbestämmelser
kommer att användas för att säkerställa planer för ett framtida
byggande. Det är då inte logiskt att detaljplaner har en begränsad giltighetstid
men områdesbestämmelser en obegränsad.

En person som drabbas av områdesbestämmelser har ingen formell
möjlighet att få dessa omprövade när de väl en gång är fastställda.
Områdesbestämmelser bör därför vara tidsbegränsade och lämpligen ha
samma giltighetstid som omdrevet för översiktsplaner, dvs. i regel sex år.

Lagen kan dock formuleras så att områdesbestämmelser skall ha en
giltighetstid på 5-15 år. Bestämmelser om detta bör införas i 5 kap.

Nuvarande stadsplan och byggnadsplan ersätts av ett begrepp - detaljplan,
för vilken i väsentliga avseenden kommer att gälla samma regler som nu
gäller för stadsplan. Det viktigaste undantaget från dagens regler är att
detaljplanen skall byggas inom 5-15 år. Sedan försvinner i princip byggrätten
men en fastighetsägare får rätt att återuppföra en riven eller brunnen
byggnad. Planen får därmed en begränsad genomförandetid.

Den föreslagna tekniken med genomförandetid är den enda som stått sig i
övervägandena om man vill slopa nybyggnadsförbuden. Rätt utnyttjad
förefaller förslaget i denna del att leda till en vettig ordning. Det är viktigt att
fastighetsägaren har rätt att vidmakthålla en etablerad bebyggelse enligt
planen.

Regeringen föreslår i propositionen att kommunerna ges möjlighet att
begränsa bebyggelse utanför plan med hänvisning till kommunalekonomiska
motiv. Detta kan utnyttjas på ett felaktigt sätt så att bebyggelse på
landsbygden förhindras. Centern anser att en decentraliserad bebyggelse är
eftersträvansvärd och nödvändig för en positiv landsbygdsutveckling. Denna
typ av bebyggelse bör därför få komma till stånd såvida inte kommunen har
ett konkret skäl för avslag. En allmän hänvisning till kommunalekonomiska
konsekvenser anser vi inte utgöra ett godtagbart skäl.

Byggnaders utformning

Bebyggelse och närmiljöns utformning är av väsentlig betydelse för människors
trivsel och välbefinnande. Det är därför nödvändigt att samhället
ställer upp vissa regler för byggnader och byggnaders utformning.

Det är dock viktigt att dessa regler inte blir sådana att de lägger en hämsko
på enskilt initiativ och likaså att reglerna inte leder till onödigt fördyrade
konstruktioner och utformning. Samhället har anledning att förutsätta att
den som skall bo i eller nyttja en byggnad förstår vad han vill ha ut av
byggnaden. Hänsyn till grannar och omgivning måste självklart vara en given
förutsättning för allt byggande.

Det är också en självklarhet att byggnader och närmiljö utformas så att
tillgängligheten är stor för alla människor. Krav i detta avseende kan dock
inte ställas utan att beakta de ekonomiska konsekvenserna. Samhällsekonomiska
och privatekonomiska alternativ måste därför vägas in när regler för
byggande utformas.

Kraven på underhåll av byggnader utökas. För en god hushållning med
naturresurser är det riktigt att byggnader underhålls inte minst vad gäller

Mot. 1985/86:69

7

åtgärder för energihushållning. Detta ligger också i ägarens intresse och
normalt finns det ingen anledning för samhället att utöva en kontroll annat än
vid uppenbar vanvård.

I dag omfattas inte driftsbyggnader för jord- och skogsbruk av underhållskrav.
Något sådant krav finns inte heller nu anledning att ställa. När det
gäller byggnader för rörelse måste också kraven anpassas till rörelsens art och
det finns ingen anledning att för sådana byggnader ställa högre krav än vad
som erfordras med hänsyn till grannars trivsel. Rörelsebyggnaders hållbarhet
och funktion förutsätts bevakade vid skyddsronder inom företaget och det
finns därför ingen anledning att byggnadsnämnden bevakar detta särskilt.
Bestämmelser i enlighet härmed bör införas i 3 kap. 13 §.

Det har framhållits att PBL skulle medföra mindre kontroll från byggnadsnämndens
sida, men i kapitlet om krav på byggnader får man inget sådant
intryck. Där förutsätts i stort sett samma regelsystem som i dag även om
regelsystemet på några punkter lättas, men i gengäld skärps det på andra.
Man har därför anledning att fråga sig om det blir en minskad myndighetskontroll
och ökat ansvar för byggherren. Denna fråga bör fortlöpande
bevakas så att regelsystemet inte medför att detaljkontrollen består eller
t. o. m. utökas.

Bygglov

Avsikten var att PBL skulle medföra minskade krav på byggnadslov men
lättnaderna blev av mycket begränsad omfattning.

Att ha en generell bygglovsplikt bör vara riktigt. Från denna bör det dock
finnas väsentliga undantag. I PBL-förslaget betecknas en del mindre
åtgärder på en- och tvåfamiljshus som kompletteringsåtgärder. För dessa
skall man enligt förslaget kunna räkna med bygglov. Centern anser att
friheten från bygglov bör kunna utsträckas väsentligt. Centern föreslår
därför att om- och tillbyggnad i befintlig bebyggelse i princip skall vara fri
från bygglovsplikt.

PBL:s krav på byggnader vad gäller bärighet, energihushållning m.m. skall
enligt centerns förslag uppfyllas även för icke bygglovspliktiga till- och
ombyggnader. Det faller på byggherrens ansvar att tillse att han uppfyller
gällande bestämmelser.

Inom detaljplanelagt område skall sådan om- eller tillbyggnad som skall
vara fri från bygglovsplikt utföras i enlighet med gällande plan och inom
område som är avsett för byggnad. Hänsyn till grannar är en nödvändighet
och tillbyggnad eller yttre ändring förutsätter därför grannes medgivande.
Medger inte grannen åtgärden får byggnadslov sökas på samma sätt som i
dag.

Det finns givetvis bebyggelsområden såväl inom som utanför detaljplanelagt
område där ändring av den befintliga bebyggelsen är känslig med tanke
på kulturella värden eller ur miljösynpunkt. För sådana områden skall
kommunen kunna begränsa friheten från bygglovsplikt genom detaljplanebestämmelser
eller genom områdesbestämmelser. I friheten från att söka
bygglov skall inte ligga en frihet att ändra ändamålet med bebyggelsen.

För industriområden bör det i många fall vara till fyllest med en

Mot. 1985/86:69

8

lokaliseringsprövning. De begränsningar som erfordras bör kunna komma
till uttryck i detaljplanen. För sådana områden bör det därför finnas
möjlighet att i detaljplanen nedsätta kravet på bygglov. Yrkesinspektionens
och brandmyndighetens tillstånd behöver inte samordnas genom byggnadsnämnden.
Någon anledning att ändra kravet på tillstånd från dessa myndigheter
finns inte.

Som föreslagits ovan skall enligt centerns uppfattning om- och tillbyggnad i
befintlig bebyggelse vara befriad från krav på bygglov. Detta gäller givetvis
inte enbart bostadsbebyggelse utan även för rörelsefastigheter. Någon
möjlighet för kommunen att generellt begränsa denna frihet bör inte finnas.
Särskilda skäl skall krävas om friheten skall få begränsas. Kravet på tillstånd
från övriga myndigheter såsom t. ex. yrkesinspektion och brandmyndighet
berörs inte av den nämnda friheten från bygglov.

Utanför detaljplan bör friheten vara större än inom detaljplanelagt
område. Det finns därför över huvud taget inte någon anledning att belägga
jord- och skogsbrukets driftsbyggnader med bygglovsplikt. Genom områdesbestämmelser
bör även i övrigt bygglovsplikten kunna begränsas ytterligare
för rörelsebyggnader.

Centern föreslår att PBL:s 8 kap. omarbetas med utgångspunkt från
ovanstående förslag.

Byggnadsnämndens tillsyn

Byggnadsnämndens roll och ansvar är en väsentlig fråga inte minst ur
kostnadssynpunkt. I dag utför byggnadsnämnderna en betydande kontroll av
själva bygget. Däremot anser man sig inte ha något ansvar gentemot
byggherren för resultatet av arbetet. Dessa ansvarsförhållanden har också
kritiserats av remissinstanserna.

Enligt lagförslagets 9 kap. är byggherren odelat ansvarig för att gällande
bestämmelser följs. Det anges att kommunen kan anpassa sin kontroll
beroende på byggherrens fackkunskaper. Med ett sådant förfarande frånsäger
sig visserligen kommunen allt ansvar gentemot byggherren men byggherren
måste sannolikt låta någon annan kontrollera att byggnaden utförs enligt
gällande bestämmelser. Detta kan t. ex. komma att krävas av långivande
instanser. Risken är då att byggherren får betala en extern kontroll samtidigt
som byggnadsnämnden inte skär ner på sin kontroll och därmed kostnad.

Det bör vara möjligt att i anslutning till byggnadslovet precisera vilken
extern kontroll byggherren låter utföra. Därmed kan också preciseras vilken
kontroll byggnadsnämnden utför och därmed kan också taxesättningen
anpassas efter graden av kontroll. Väljer byggherren en av byggnadsnämnden
godkänd extern kontrollant kan denne vid sin kontroll svara även
gentemot byggnadsnämnden. Byggherren skall då enligt centerns uppfattning
vara fri från preciserade delar av byggnadsnämndens kontroll och
därmed kostnad.

Påföljdsbestämmelserna uppfattas som byråkratiska. I de föreslagna
bestämmelserna är det kvar skyldighet att i byggnadsnämnden ta upp varje
överträdelse. Nu föreslås visserligen en möjlighet att nedsätta byggnadsavgiften
eller underlåta att ta ut avgift om överträdelsen är ringa. Vi anser

Mot. 1985/86:69

9

dessutom att byggnadsnämnden inte skall behöva ta upp ringa förseelser till
behandling. Centern föreslår därför att i 10 kap. anges möjlighet att
underlåta att ta upp ringa förseelser till frågan om påföljd eller ingripande.

Länsstyrelsens och statens roll

Den nuvarande statliga fastställelseprövningen av planer ersätts av ett system
där länsstyrelsen på vissa specificerade grunder självmant kan ingripa och
pröva vissa av de kommunala besluten.

Länsstyrelsen skall efter ett förordnande om prövning kunna upphäva
kommunala beslut om antagande av detaljplan och områdesbestämmelser
endast om länsstyrelsen anser att beslutet

- inte tillgodoser ett riksintresse

- innebär att regleringen av markanvändningsfrågor som angår två eller
flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt

- inte tillgodoser kraven på skydd för människors hälsa och säkerhet

- inte har tillkommit i laga ordning.

Översiktsplaner skall inte kunna prövas av länsstyrelsen som dock genom
ett granskningsyttrande vid utställningen skall kunna markera att planen inte
är godtagbar ur statlig synpunkt. Detta innebär naturligen då att detaljplan
eller områdesbestämmelser som gäller de kritiserade delarna prövas och
upphävs av länsstyrelsen.

Centern föreslår i motion angående proposition 1985/86:3 förslag till
naturresurslag att jordbruk och skogsbruk skall behandlas som näringar av
riksintresse i naturresurslagens mening. Detta innebär då också att länsstyrelsen
prövar om kommunen tillgodosett dessa näringars intressen på ett
godtagbart sätt och upphäver detaljplaner och områdesbestämmelser som
inte fyller kraven.

! .

Överklagande

Centern stöder i huvudsak de regler för överklagande som ges i lagförslaget.
På några punkter föreslås dock förändringar.

En viktig begränsning i överklagningsmöjligheten är att principfrågor om
kommunens utbyggnad inte skall kunna ändras genom att få kommunala
beslut överprövade. Sakägarnas besvär skall enbart kunna avse frågor som är
av betydelse för dem som sakägare.

Centern har i motion angående förslaget till naturresurslag föreslagit att
det allmänna intresset skall vägas mot det enskilda intresset. Det allmänna
intresset kan inte alltid ha företräde oberoende av det enskilda intressets
tyngd.

Detta ställningstagande innebär då också att den enskilde måste ha
möjlighet att få denna avvägning prövad av högre instans. Det leder då i sin
tur till att även principfrågor om kommunens utbyggnad måste kunna ändras
genom ett överklagande när den prövande instansen anser att kommunen
inte har tillmätt ett enskilt intresse tillräcklig tyngd.

Beslut får enligt förslaget överklagas endast av den som senast under
utställningen framfört synpunkter och inte fått dem tillgodosedda. Lagrådet

Mot. 1985/86:69

10

påpekar att den som nyligen förvärvat en fastighet kan komma att undandras
möjligghet att bevaka sin rätt genom denna bestämmelse. Även i övrigt
innebär den ett försvagande av överklagningsmöjligheten eftersom en
enskild nu kan framföra synpunkter ända till länsstyrelsens fastställelseprövning.
Centern avvisar därför den föreslagna begränsningen i överklagningsmöjlighet
(13 kap. 5 §).

Skyldighet att lösa mark och utge ersättning

Samhället måste i vissa situationer kunna göra anspråk på den enskildes
mark. Det är också nödvändigt att samhället i vissa fall utfärdar bestämmelser
som anger att ur samhällets synpunkt får en fastighet utnyttjas endast på
visst vis.

När en enskild person äger en fastighet är det oftast hans viktigaste
förmögenhetskälla. Det är här han har den största delen av sitt sparade
kapital. Han har oftast lagt ner ett stort arbete i skötseln och vården av sin
fastighet.

När samhället tar mark i anspråk eller utfärdar rådighetsinskränkningar är
det därför av största vikt att de regler som finns upplevs som rättvisa.
Samhället har makten och resurserna. Den enskilda människan har små
möjligheter att hävda sig. Vill myndigheterna ta den enskildes egendom i
anspråk eller inskränka hans möjlighet att utnyttja sin egendom måste
reglerna vara sådana att full ekonomisk gottgörelse utgår och den enskilde
skall utan risk eller kostnad få sin rätt prövad. Bestämmelserna i förslaget till
ny plan- och bygglag uppfyller inte dessa elementära krav.

I propositionen skiljs på ersättning och inlösen utan krav på kvalificerad
skada och ersättning och inlösen vid krav på kvalificerad skada. När det
gäller reglerna utan krav på kvalificerad skada finns ingen erinran.

De allvarliga problemen uppkommer när samhället ställer krav på en
kvalificerad skada för att ersättning skall utgå. Samhället sätter alltså upp en
tröskel där fastighetsägaren skall bära en viss skada utan att ersättning skall
utgå. En sådan ersättningströskel leder till orimliga konsekvenser. Elementära
ekonomiska kalkyler visar att så är förhållandet.

I förslaget har man helt bortsett ifrån att fastigheter normalt är belånade.
Att fastigheter är belånade till 80-90 % av fastighetens värde är inte särskilt
ovanligt i vart fall när det gäller jordbruksfastigheter och större tätortsfastigheter.
Skadan måste hela tiden bäras av ägarens egeninsats.

Om en fastighet är belånad till 90 % av sitt värde och ersättningströskeln
ligger på 7 % av fastighetens värde innebär detta att 70 % av ägarens
förmögenhet i fastigheten konfiskeras genom bestämmelsen. Dessutom skall
en långivare se till att lånen står i rimlig proportion till fastighetens värde. En
rådighetsinskränkning kan därmed utlösa krav på extra amortering av
betydande storlek. Det är inte svårt att finna exempel på fastighetsägare som
kan hamna i omöjliga situationer genom de föreslagna reglerna.

I lagrådsremissen utpekades vissa situationer där fastighetsägaren skulle
bära i vissa fall 20 % av fastighetens värde och i vissa fall 10 % utan att
ersättning skulle utgå. Dessa procenttal är nu borttagna men i propositionen
har det i sak inte skett någon större förändring av regelsystemet.

Mot. 1985/86:69

11

Nu skiljs på markreglerande bestämmelser och bebyggelsereglerande
bestämmelser. För markreglerande bestämmelser gäller att byggnadslagens
ersättningsregler, som i princip överensstämmer med naturvårdslagens
ersättningsregler, skall tillämpas. Om en områdesbestämmelse innebär att
pågående markanvändning avsevärt försvåras skall ersättning utgå - annars
inte.

Att avsevärt försvåra pågående markanvändning hade bostadsministern i
lagrådsremissen definierat som att markägaren skall tåla ett intrång på 10 %
utan ersättning. Lagrådet ansåg att man inte kunde dra en sådan slutsats av
tillgängliga rättsfall.

I propositionen glider bostadsministern undan från problemet att definiera
vad som menas med att avsevärt försvåra pågående markanvändning. Där
sägs enbart att för markreglerande bestämmelser bör de principer som
beslutades 1972 gälla. Kommande domstolspraxis får då bli utslagsgivande.

Hela skadan skall ersättas när pågående markanvändning avsevärt försvåras
enligt den tolkning av rättsfall som bostadsministern gör. Han tolkar
också rättsfallen så att vid markreglerande bestämmelser skall skadan
relateras till hela fastigheten.

I proposition 1972:111 bil. 2 fastlades ersättningsregeln till då ”pågående
markanvändning avsevärt försvåras”. I det sammanhanget uttalade ansvarige
departementschefen, dåvarande civilministern Svante Lundkvist, att en
markägare fick tåla ett bagatellartat intrång utan att kunna resa krav på
ersättning. Riksdagen hade ingen erinran mot detta uttalande.

I myndigheternas tolkning av vad som menas med att avsevärt försvåra
pågående markanvändning har det dock skett en betydande glidning utan att
riksdagen har gett en annan mening till känna än den som var grundregeln i
1972 års beslut.

De rättsfall som finns är mycket få och gäller dessutom synnerligen
speciella förhållanden. Att dra generella slutsatser av dem är därför knappast
möjligt. Det är angeläget att innebörden av en lagstiftning står klar i och med
att riksdagen fattar beslut. Riksdagen har därför anledning att klargöra
betydelsen av begreppet ”att avsevärt försvåra pågående markanvändning”.
Enligt centerns mening kan då endast den ursprungliga betydelsen gälla att
intrång som inte är bagatellartat skall leda till att ersättning skall utgå.

Vid bedömning av vad som är bagatellartat måste också skadan relateras
till berörd del av fastigheten och inte till hela fastigheten. Bostadsministern
gör i propositionen med förslag till ny plan- och bygglag en övertygande
argumentering för att skadan skall relateras till berörd del av fastigheten när
det gäller bebyggelsereglerande bestämmelser. Argumenten har minst lika
stor bärighet när det gäller markreglerande bestämmelser. Riksdagen bör ge
regeringen detta till känna.

Förslaget behandlar skada genom värdenedsättning eller annan skada. Till
annan skada räknas normalt inte likviditetsproblem. Reglering som innebär
likviditetsproblem berörs över huvud taget inte. Sådana problem kan t. ex.
uppkomma om ett skogsbestånd inte får avverkas under några år i avvaktan
på att kommunen utreder om ett område skall användas för bebyggelse.
Enligt centerns uppfattning måste likviditetsaspekten beaktas.

För bebyggelsereglerande bestämmelser ersätts den tidigare tänkta 20

Mot. 1985/86:69

12

procentiga kvalifikationsgränsen med en regel som säger att skadan skall
vara betydande för att ersättning skall utgå. Vad som menas med betydande
skada definieras inte men bostadsministern avvisar en kvalifikationsgräns på
10 % som lagrådet ansåg sig kunna acceptera. Betydande skada får väl därför
anses ligga på en värdenedsättning någonstans mellan 10 och 20 %. Endast
skador över kvalifikationsgränsen skall ersättas.

Enligt de föreslagna ersättningsreglerna skall kvalifikationsgränsen för
bebyggelsereglerande bestämmelser tillämpas i tre situationer nämligen

1. när en byggnad inte får återuppföras efter rivning eller brand,

2. när rivningslov vägras,

3. när skyddsbestämmelser utfärdas för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.

Vid bebyggelsereglerande bestämmelser skall det alltså vara en hög
ersättningströskel och endast skador över tröskeln skall ersättas. Reglerna
kan få en omfattande användning. Som tidigare påvisats leder dessa regler till
orimliga konsekvenser. En ersättningströskel av det slag som föreslagits
leder till konsekvenser som måste vara främmande för vår rättsuppfattning.
De enda reglerna som har bärighet är att skador som inte är bagatellartade
skall ersättas.

14 kap. 8-10 §§ måste enligt centerns mening omarbetas i enlighet med här
redovisat förslag.

Domstolsprövning

Har en fastighetsägare drabbats av sådana restriktioner att han anser att
ersättning skall utgå får han för att bevaka sin rätt väcka talan mot
kommunen vid domstol. Vinner han får han ersättning och sina rättegångskostnader
täckta.

Kommer domstolen till att ersättning inte skall utgå är huvudregeln att
fastighetsägaren får betala inte bara sina egna utan även kommunens
rättegångskostnader. Domstolen kan dock i sådana fall besluta att kommunen
skall stå för rättegångskostnaderna om fastighetsägaren har haft skälig
anledning att få sin talan prövad av domstol.

Hur domstolen dömer vet fastighetsägaren inte när han väcker talan. Att
få frågan om ersättning prövad kommer därför att innebära ett stort
ekonomiskt risktagande.

Det har rått politisk enighet om att i expropriationsmål skall fastighetsägaren
ha fri rättegång i första instans. Vill en myndighet göra anspråk på en
enskilds egendom har det betraktats som en självklarhet att den enskilde inte
skall stå ett ekonomiskt risktagande för att få sin rätt prövad.

Vad det här gäller är en direkt parallell till handläggningen av expropriationsärenden.
Myndigheten gör visserligen inte anspråk på äganderätten till
den enskildes mark men väl rådigheten över den. Att få rådigheten till sin
fastighet inskränkt kan vara ett väl så stort ingrepp för den enskilde som att få
en mindre del exproprierad.

Enligt centerns uppfattning bör det vara en självklarhet att om en
myndighet inskränker den enskildes rådighet över sin fastighet skall denne ha
rätt att få ersättningsfrågan prövad utan att riskera att få betala vare sig sina

Mot. 1985/86:69

13

egna eller myndighetens rättegångskostnader. Rättsreglerna bör också ha en Mot. 1985/86:69
sådan konstruktion att myndigheten har anledning att eftersträva en
förhandlingslösning. 15 kap. 6 § bör därför utgå.

Övergångsfrågor

PBL skall enligt förslaget träda i kraft den 1 januari 1987. Alla stadsplaner
och byggnadsplaner skall fortsätta att gälla som detaljplaner. För nya
detaljplaner skall det, som tidigare nämnts, anges en genomförandetid (5-15
år) inom vilken tid bebyggelse skall ske. Det gamla systemet skall anpassas
till det nya så att planer som har fastställts efter 1978 skall få en viss
genomförandetid, dvs. byggrätt. Äldre planer får ingen genomförandetid.

För planer utan genomförandetid får kommunen möjlighet att ändra eller
upphäva dessa i samma utsträckning som PBL-planer.

Förslagen leder i vissa fall till orimliga konsekvenser. Speciellt gäller detta
förslaget att planer äldre än 1978 inte skall få någon genomförandetid. Vissa
planer är t. ex. endast bebyggda till en del. Har man inte byggt enligt planen
försvinner byggrätten och man är helt beroende av kommunens goda vilja för
att få ny byggrätt. Även äldre planer måste enligt centerns uppfattning på
något sätt få en genomförandetid.

En fastighetsägare skall i vissa situationer kunna kräva att kommunen
löser fastigheten om en detaljplan som inte får någon genomförandetid
ändras eller upphävs. Propositionen innebär i dessa frågor en viss men inte
tillräcklig förbättring jämfört med lagrådsremissen.

Enligt propositionen är nu en förutsättning för att ekonomisk kompensation
skall kunna komma i fråga att skadan är kvalificerad, att ägaren hindrats
från att bygga genom långvariga nybyggnadsförbud (i princip sedan den 1
januari 1979) samt att området i huvudsak är utbyggt. En plan som är helt
outbyggd eller till endast begränsad del utbyggd (mindre än cirka två
tredjedelar) skall inte berättiga till någon kompensation om planen inte får
någon genomförandetid. Dessa kvalifikationskrav är enligt centerns uppfattning
för stränga.

Övergångsproblematiken mellan gammal och ny lagstiftning har inte lösts
på ett godtagbart sätt. Detta är i och för sig mycket svårlösta frågor men den
lösning som har valts tillfredsställer enbart kommunens intressen. Den
enskilde fastighetsägaren är helt utlämnad till kommunen. Hans rättssäkerhet
har allvarligt trätts för när.

Övergångsproblematiken måste utredas ytterligare där såväl kommunens
som den enskildes intressen beaktas.

Vi förutsätter att vederbörande utskott utformar lagtext i enlighet med
våra förslag till ändringar avseende en ny plan- och bygglag.

14

Hemställan

Mot. 1985/86:69

Med stöd av vad som ovan anförts hemställer vi

- i första hand

1. att riksdagen beslutar avslå förslaget till ny plan- och bygglag
och hos regeringen begär nytt förslag som är förenligt med grundlagen
och beaktar de förslag som anförts i motionen,

- i andra hand

2. att riksdagen beslutar att 3 kap. 13 § utformas i enlighet med vad
som föreslagits i motionen så att oförändrade krav ställs på underhåll
av rörelsebyggnader,

3. att riksdagen beslutar att regler införs i 5 kap. 20 §, så att
kallelse till samråd sker på samma sätt som till utställning,

4. att riksdagen beslutar att bestämmelser om tidsbegränsning av
områdesbestämmelser införs i 5 kap.,

5. att riksdagen beslutar att 8 kap. förändras på så sätt att
byggnadslovsplikten inskränks i enlighet med vad som anförts i
motionen,

6. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till
känna vad som i motionen anförts om rätten att bygga utanför
detaljplan,

7. att riksdagen beslutar att 9 kap. utformas så att byggnadsnämndens
kontroll kan minskas på sätt som anförts i motionen,

8. att riksdagen beslutar att bestämmelser införs i 10 kap. med
innebörd att byggnadsnämnden ges möjlighet att avstå från att ta upp
ringa förseelser till behandling,

9. att riksdagen beslutar att 13 kap. 5 § första stycket angående
inskränkningen i rätten att överklaga utgår,

10. att riksdagen beslutar att 14 kap. 8-10 §§ utformas så att skada
som inte är bagatellartad skall ersättas,

11. att riksdagen beslutar att 15 kap. 6 § utgår med innebörd att
expropriationslagens regler om ersättning av rättegångskostnader
galler,

12. att riksdagen beslutar att även i övrigt som sin mening ge
regeringen till känna vad som anförts i motionen.

Stockholm den 24 oktober 1985

Thorbjörn Fälldin (c)

Olof Johansson (c)

Gunnel Jonäng (c)

Bertil Fiskesjö (c)

P.-O. Eriksson (c)

Britta Hammarbacken (c)

Gunnar Björk (c)
i Gävle

Karin Söder (c)

Anders Dahlgren (c)

Nils G. Åsling (c)

Kjell A. Mattsson (c)

Gunilla André (c)

Karl Erik Olsson (c)

15