Motion till riksdagen
1985/86:67

Allan Ekström
Förslag till ny plan- och bygglag (prop. 1985/86:1)

Enligt 5 § byggnadslagen gäller att mark för att få användas till bebyggelse
skall vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet. Innebörden av
stadgandet är, att den enskilde markägaren icke anses ha någon självständig
rätt att bebygga sin mark utan sådan rätt uppkommer först om offentlig
myndighet finner den från allmän synpunkt lämplig att bebyggas. En
bestämmelse av enahanda lydelse har intagits i lagförslaget under 1 kap. 6 §.

Bestämmelsen finns således redan i gällande rätt. Det finns likväl
anledning att ompröva stadgandets lydelse med hänsyn till Europadomstolens
tolkning av artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen
angående skydd för de mänskliga rättigheterna.

Enligt artikeln skall envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom
lämnas okränkt (Every natural or legal person is entitled to the peaceful
enjoyment of his possessions). I Europadomstolens dom den 23 september
1982 i Sporrong- och Lönnrothmålet, som gällde långvariga expropriationstillstånd
och byggnadsförbud beträffande två fastigheter i Stockholm, tolkas
artikeln sålunda att den i själva verket garanterar äganderätten; p. 57 (By
recognising that everyone has the right to the peaceful enjoyment of his
possessions, Article 1 is in substance guaranteering the right of property).
Enligt den bedömning som lagrådet gör (bilagedelen s. 220) bygger artikeln
liksom hela konventionen på förutsättningen att rimlig avvägning skall göras
mellan samhällets intressen och kravet på skydd av den enskildes grundläggande
rättigheter; jfr p. 69 i domen.

Äganderätten utgör - som framgår av artikeln - en av de grundläggande
rättigheterna i Europakonventionens rättighetssystem. Äganderätten till
mark har som två främsta komponenter dels rätten att bruka marken t. ex.
för odlingsändamål, dels ock rätten att bebygga den. Det är denna senare rätt
som här är av särskilt intresse.

Med hänsyn till att Sverige genom att ratificera tilläggsprotkollet godtagit
den syn på äganderätten som Europadomstolen sålunda gett uttryck för
synes avfattningen av den föreslagna regeln i 1 kap. 6 § ej invändningsfri.
Regeln framhäver nämligen det allmänna intresset som den enda avgörande
faktorn för markägarens rätt att begagna sin mark för bebyggelse. Europakonventionens
syn är mera nyanserad: den rätt att bebygga marken som
ingår i äganderätten kan inskränkas eller helt bortfalla, om allmänt intresse
så fordrar.

Enligt artikel 6:1 i Europakonventionen skall ”envar, när det gäller att
pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för
brott, ha rätt till en opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför

en oavhängig och opartisk domstol som har upprättats enligt lag ” (In the

determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge
against him, everyone is entitled to a fair and public hearing within a
reasonable time by an independant and impartial tribunal established by law

). Lagrådet har pekat på att överklagandereglerna i PBL-förslaget icke

synes förenliga med ifrågavarande artikel1. Med hänsyn till att reglerna i sina
huvuddrag överensstämmer med svensk rättstradition och med grunddragen
av vår stats- och förvaltningsrätt har lagrådet dock godtagit den föreslagna
ordningen med följande tillägg (här kursiverat av mig): Frågan vilka
ändringar i reglerna som kan aktualiseras av att vårt land har biträtt
Europakonventionen hör samman med det större spörsmålet om införande av
en generell domstolskontroll av förvaltningen.

Vad lagrådet sålunda uttalat ger ökad tyngd åt den av mig tidigare
motionsvägen väckta frågan om införande i vår rättsordning av generell
talerätt till domstol i rättsfrågor, ett institut som av medborgarrättsrörelsen
kallats för rättsbesvär (motion 1984/85:1178).

Mitt förslag innebär i korthet, att den som är missnöjd med ett administrativt
avgörande, som icke kan överklagas till allmän domstol eller förvaltningsdomstol
och som alltså tillhör den rent administrativa sektorn där
regeringen nu är slutinstans, skall ha rätt att till hovrätt eller kammarrätt
anföra rättsbesvär. Besvärsgrunden skall efter mönster av kommunalbesvärsinstitutet
i 7 kap. 1 § kommunallagen vara, att det överklagade beslutet
strider mot lag eller annan rättsregel eller innebär att den beslutade
myndigheten överskridit sin kompetens.

Det är desto angelägnare att snarast uppta frågan till allvarlig prövning
som Sverige redan fällts såväl av Europadomstolen (Sporrong och Lönnroth)
som av Europakommissionen (Pudas) för brott mot sagda artikel2. Vad
lagrådet uttalat understryker det berättigade i min tidigare motion.

I partimotion har moderata samlingspartiet yrkat avslag på propositionen i
sin helhet, främst på den konstitutionella grunden att lagförslaget kränker
regeringsformens normgivningskapitel; kränkningen består härutinnan i att
kommunernas befogenheter att i planbestämmelser reglera markanvändning
och bebyggelse i själva verket utgör del av riksdagens normgivningskompetens
(8 kap. 3 §) och att riksdagen icke grundlagsenlig! kan avhända sig
(delegera) denna kompetens till kommunerna utan särskilt författningsstöd
som emellertid saknas i detta fall (lagrådet s. 209 ff.). Jfr LU 1984/85:8 och
KU 1984/85:1 y.

För den händelse riksdagen icke skulle bifalla partimotionen blir det
aktuellt att bringa förenämnda stadgande i lagförslaget (1 kap. 6 §) i bättre

1 En särskild fråga är huruvida partssammansatta domstolar såsom bostadsdomstolen
och arbetsdomstolen uppfyller kravet på opartisk domstol enligt artikeln (jfr min
motion 1984/85:2976).

21 Sporrong- och Lönnrothmålet fälldes Sverige för brott mot såväl artikel 1 som
artikel 6:1.

Mot. 1985/86:67

19

överensstämmelse med Europakonventionen. Den förordade omformuleringen,
som ej innebär någon ändring i sak, ansluter dessutom bättre till det i
propositionen föreslagna stadgandet i 1 kap. 5 §.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställer jag

1. att riksdagen beslutar ge 1 kap. 6 § förslaget till plan- och bygglag
följande ändrade lydelse:

Rätten att använda mark för bebyggelse kan av hänsyn till allmänt intresse
inskränkas eller helt bortfalla. Erforderlig intresseavvägning sker vid planläggning
eller i ärenden om bygglov eller förhandsbesked,

2. att riksdagen begär att regeringen närmare utreder hur Sverige
genom ett enkelt rättsmedel skall kunna bota den brist i den svenska
rättsordningen som ligger däri att Sverige ej beträffande alla tvister om
civila rättigheter och skyldigheter har tillgång till sådan domstolsprövning
som föreskrivs i artikel 6 i Europarådets konvention angående
skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Stockholm den 24 oktober 1985
Allan Ekström (m)

Mot. 1985/86:67

gotab Stockholm 1985 83451

20