Motion till riksdagen
1985/86:294

Marianne Stålberg m. fl. (s)
Ny förvaltningslag (prop. 1985/86:80)

I propositionen föreslås förvaltningslagens 19 § andra stycket få en lydelse
som innebär att ”föredraganden” och andra tjänstemän som är med om den
slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet har rätt att få avvikande
mening antecknad.

Förslaget står i direkt motsats till förvaltningsrättsutredningens förslag om
Ny förvaltningslag (SOU 1983:73). Enligt FRU:s mening bör det i stället slås
fast att någon reservationsrätt inte tillkommer föredraganden eller andra
som deltar i ärendets handläggning men inte i dess avgörande. Utredningen
föreslog därför att förvaltningslagen skulle innehålla en särskild bestämmelse
om detta.

En bakgrund till FRU:s ställningstagande var bl. a. att det i dag förekommer
ytterligt skiftande förhållanden inom statsförvaltningen vad gäller
föredragandens rätt att anteckna avvikande mening. Ibland förekommer
t. o. m. tvistigheter mellan lekmannastyrelser och liknande organ och de till
dem knutna tjänstemännen om dessas befogenheter att anföra sina uppfattningar
till protokollet.

I och för sig är det riktigt att den i propositionen föreslagna ordningen
skulle skapa större klarhet och större enhetlighet i denna fråga.

En annan bakgrund till FRU:s ställningstagande var dock att rätten att
anteckna avvikande mening successivt utmönstrats från lagstiftningen på
andra områden. I kommuner och landsting avskaffades exempelvis denna
rätt i samband med att en ny kommunallag antogs 1977.

Det är inte svårt att förstå att regeringen i föreliggande proposition har
tagit en motsatt ställning till vad FRU förordade. FRU:s förslag i detta
avseende mötte kritik från flertalet remissinstanser.

En kritisk granskning av remissinstansernas argument för att lagfästa
rätten för föredragande att anteckna avvikande mening ger dock vid handen
att stödet för denna rätt är mycket bräckligt. Några av de argument som
framförts är:

o Det är av betydelse för den enskilde att få kännedom om att föredragande
tjänsteman har haft en avvikande uppfattning. Kunskapen om detta kan
vara betydelsefull vid eventuellt övervägande om besvär över beslutet.
Kommentar: Argumentet vore hållbart om det vore så att alla föredragande
verkligen antecknade avvikande mening i de fall en sådan förekommer.
Vår erfarenhet från försäkringskassornas pensionsdelegationer är att olika
tjänstemän har olika benägenhet att anföra avvikande mening. Medan det
för vissa tjänstemän är en naturlig sak att anföra avvikande mening är det för

andra en fråga om mod att reservera sig mot de förtroendevaldas beslut. Det Mot. 1985/86:294
torde också vara så att föredragande tjänstemän i olika hög grad anpassar sig
till förtroendemannaorganets sätt att resonera, och förslagen till beslut
anpassas successivt till den förtroendevalda församlingens förväntningar.

Frågan om den enskildes nytta av att få kännedom om föredragandes
avvikande mening måste således ställas i relation till de svagheter som är
förknippade med denna reservationsrätt.

Vidare är det inte alltid som föredragandens avvikande mening delges den
enskilde i det beslut som denne får ta del av. Enligt vissa förvaltningars
beslutsrutiner delges endast det egentliga beslutet (i kombination med en
besvärshänvisning) medan föredragandens avvikande mening endast noteras
i protokollet. Också detta förhållande talar för att den enskildes nytta av att
föredraganden har rätt att anteckna avvikande mening är mycket begränsad.

Mycket talar för att föredragandens reservationsrätt, med de begränsningar
som angivits ovan, snarare står i strid med rättssäkerheten på grund av att den
avvikande uppfattningen endast i vissa fall och då på ett slumpmässigt sätt
kommer den enskilde till del.

o Det är av intresse för besvärsinstanserna att få veta om avvikande mening
yttrats.

Kommentar: Besvärsinstansernas bedömning måste grunda sig på sakfrågan
och den lagstiftning som reglerar beslutet. Att någon anmält avvikande
mening kan inte och skall inte inverka på besvärsinstansernas ställningstagande.

o Ett avskaffande av föredragandens rätt att anteckna avvikande mening
kan leda till lägre motivation och mindre noggrannhet hos föredraganden
och en större arbetsbörda på beslutsfattaren.

Kommentar: Avvikande mening förekommer ytterst sällan (i försäkringskassornas
pensionsdelegationer endast i 0,1 % av alla beslut) och kan
knappast ha en avgörande inverkan på föredragandens motivation och
noggrannhet. Det är i stället andra faktorer, t. ex. förtroendefulla arbetsförhållanden
mellan föredragande och beslutande, som avgör dessa faktorer.

De beslutandes arbetsbörda torde heller inte påverkas av om föredraganden
har rätt att anteckna avvikande mening eller ej. Arbetsbördan avgörs snarare
av föredragandens allmänna kompetens och skicklighet i beredningen av
beslut samt av den ärendemängd som ligger på beslutsfattarnas bord.

Argumentet att avsaknad av reservationsrätt för föredraganden skulle
medföra lägre motivation och mindre noggrannhet hos föredraganden är
dessutom djupt kränkande för kommuner och landsting vars beslutsordning
inte innehåller en sådan rätt.
o Risken för oriktiga och olagliga beslut ökar.

Kommentar: Man måste utgå från att beslutsfattarna känner ansvar för att
de fattar beslut som ryms inom lagens ram. Närvaron av en föredragande som
är väl insatt i såväl sakfrågor som det regelsystem inom vilket ärendet skall
handläggas utgör också en garanti för att beslutsfattarna är informerade om
ramarna för beslutsfattandet. Skulle trots detta ändå ett beslut fattas som är
oriktigt eller olagligt finns flera utvägar. Den föredragande och andra
tjänstemän har som regel möjligheter att i föredragningspromemorior och i
andra skrivelser som biläggs handlingarna ge till känna sin uppfattning, och 14

de kan sedan hänvisa till vad de skrivit om så skulle vara påkallat. Genom att Mot. 1985/86:294
den enskilde eller annan som har prövningsrätt överklagar beslutet kan detta
korrigeras i högre instans.

I kommuner och landsting fungerar detta förfarande uppenbarligen väl,
och de kommunala remissinstanserna anser att rättssäkerheten kan tillgodoses
lika väl utan att föredraganden har rätt att anteckna avvikande mening.

Det finns ingen anledning att förmoda att det statliga beslutsfattandet skulle
bli lidande av att de kommunala erfarenheterna togs till vara.
o Om föredragandens rätt att anteckna avvikande mening tas bort kan

föredraganden inte göras ansvarig för de beslut som fattas.

Kommentar: Som tidigare nämnts går det så gott som alltid att utläsa den
föredragande tjänstemannens förslag ur det skriftliga beslutsunderlag (tjänsteutlåtanden,
föredragningspromemorior etc.) som legat till grund för
beslutet. Vill någon i efterhand kritisera föredraganden för dennes förslag till
beslut går det i allmänhet bra att göra det.

Det är däremot alltid beslutsfattarna som ensamma bär ansvaret för det
fattade beslutet. Har föredraganden genom en oriktig föredragning ”lurat”
beslutsfattaren att fatta ett felaktigt beslut må föredraganden då detta
uppdagas klandras för det inom förvaltningen och av beslutsfattaren, men
det fråntar inte beslutsfattaren det fulla ansvaret för beslutet. Begreppet
tjänstefel avskaffades för övrigt för cirka tio år sedan.

Föredragandens rätt att anföra avvikande mening går således ej att koppla
till någon officiell rätt att avkräva föredraganden ett beslutsansvar, varför
även detta argument för reservationsrätten synes ogiltigt.

Vi har här redovisat de ”tyngsta” argument som remissinstanserna framför
som motiv till att lagfästa föredragandens rätt att anföra avvikande mening.

Som framgått är dessa argument inte tillräckligt hållbara för att motivera en
sådan rätt.

I kommuner och landsting har man under ett flertal år klarat beslutsprocessen
utan att föredraganden har haft rätt att till protokollet anteckna
avvikande mening. Vare sig i förvaltningsrättsutredningen, i remissvaren på
denna utredning eller i annat sammanhang har framkommit något som tyder
på att de kommunala instansernas avsaknad av reservationsrätt för föredraganden
skulle leda till sämre beslut. Inte heller har framkommit något som
tyder på att man inom den statliga förvaltningen skulle ha ett särskilt motiv
för att skilja sig från den kommunala förvaltningen i detta avseende.

Hemställan

Med stöd av det ovan anförda hemställer vi

att riksdagen beslutar att den i proposition 1985/86:80 föreslagna
lydelsen av förvaltningslagen 19 § andra stycket utgår.

Stockholm den 18 februari 1986

Marianne Stålberg fs)
Margareta Winberg (s)
Nils-Olof Gustafsson (s)

Lahja Ex ner (s)

15