Motion till riksdagen
1985/86:139

Ulf Adelsohn m. fl.
Fortsatt giltighet av lagen mot skatteflykt (prop. 1985/86:49)

Bakgrund

Genom lagstiftning år 1980 infördes en generalklausul mot skatteflykt.
Klausulen innehöll ett s. k. omvägsrekvisit, vilket innebar att endast
förfarande som i varje särskilt fall framstod som onormalt eller konstlat med
hänsyn till det ekonomiska resultat som uppnåtts kunde bli föremål för
bedömning enligt klausulen. Lagen skulle endast vara tillämplig på transaktioner
som kunde sägas klart strida mot lagens grunder och som tillsammantagna
syftade till skatteförmåner. Lagen gjordes tidsbegränsad och skulle
utvärderas efter fem år med särskild hänsyn tagen till rättssäkerhetsfrågorna.

1983 genomdrev den socialistiska majoriteten i riksdagen en lagändring
som kraftigt utvidgade generalklausulens tillämpningsområde. Genom att
omvägsrekvisitet togs bort skapades i praktiken en ny generalklausul. Varje
förfarande skulle - oavsett om det inneburit ett kringgående eller ej - kunna
medföra att klausulen blev tillämplig. Prövningen skulle i huvudsak begränsas
till att avse den skattskyldiges avsikt med ett visst förfarande. Om det
huvudsakliga syftet varit att vinna fördelar vid beskattningen skulle klausulen
bli tillämplig om förfarandet stod i strid med vad lagstiftaren förutsatt
eller menat.

Från moderat sida hävdade vi att en sådan utformning av en författningstext
var oacceptabel från rättsäkerhetssynpunkt.

Klausulen är så allmänt formulerad att den kan tillämpas på i princip varje
rättshandling med skattekonsekvenser och leda till högre skatt för den som är
berörd. Det blir i det enskilda fallet omöjligt att i förväg veta om klausulen
kommer att tillämpas.

Utvärderingen av generalklausulen

JK:s utvärdering omfattar ett begränsat antal avgöranden. Enligt JK:s
mening har myndigheternas tillämpning av klausulen präglats av stor
försiktighet. Det föreliggande materialet kan enligt JK inte tillåta några
egentliga slutsatser rörande generalklausulens effekt.

Vi menar att utvärderingen dock ger stöd för vissa antaganden.

Det är inte osannolikt att berörda myndigheter dragit sig för att åberopa en
så allmänt avfattad regel på grund av att ett sådant avgörande skulle tillställas
JK och bli föremål för utvärdering och offentlig diskussion. Trots att någon
formell överprövning inte varit aktuell från JK:s sida kan förhållandet ha

gjort vederbörande tjänstemän obenägna att grunda beslut på generalklausulen.

Det principiella skäl vi tidigare anfört mot den nya generalklausulen
kvarstår med oförminskad styrka. Dessa skäl utvecklar vi i korthet nedan och
hänvisar i övrigt till vår motion 1982/83:2205.

Minskad rättssäkerhet

När den offentliga sektorn byggs ut förskjuts inflytandet från den enskilde till
stat och kommun. Den offentliga sektorns tillväxt resulterar i allt fler och
alltmer genomgripande regleringar av rättslig natur. När den offentliga
makten griper in allt djupare på varje enskilt område uppstår konflikter
mellan rättsstatens ideal och det allmännas strävan att reglera och styra.

Lagstiftningen har allt oftare givits ramkaraktär och fått en mycket allmän
utformning. Därmed blir det i allt högre grad endast formellt som lagstiftningsmakten
utövas av riksdagen. I praktiken har domstolar och myndigheter
givits möjlighet att laga efter läglighet i de enskilda fallen. Riskerna ökar
då för att de enskilda medborgarna behandlas godtyckligt av det allmänna.
Domstolar och myndigheter ges ju större möjligheter att göra skönsmässiga
bedömningar i de enskilda fallen.

Det typiska för generalklausuler är att de har en mycket allmän karaktär
och att de kan sätta andra regler ur kraft. Generalklausulen i skatterätten
utgör det första exemplet på en dylik lagstiftning inom ett centralt offentligrättsligt
område. Den är avsedd att tillämpas på förhållandet mellan
statsmakten och den enskilde medborgaren. Detta öppnar vägar till missbruk.
Frestelsen kan bli stor för statsmakterna att i en rad olika sammanhang
genom generalklausuler stärka statens makt på den enskildes bekostnad.
Därigenom skulle domstolar och myndigheter ges allt större möjligheter att
utan att vara bundna av enskilda lagregler döma i konflikter mellan den
enskilde och det allmänna. Den enskilde kan uppleva situationen så att staten
är både part och lagstiftare och genom sin dömande makt den som tillämpar
lagen.

Den tidigare lagens s. k. omvägsrekvisit preciserade gränsen mot förfaranden
som av rättssäkerhetsskäl ansetts böra lämnas utanför skatteflyktsklausulen.
Avskaffandet av detta grundläggande rekvisit medförde att generalklausulen
kom att sakna allt eget materiellt innehåll.

Vi menar att sådan lagstiftning, som ju saknar varje form av precisering,
står i strid med regeringsformen.

Generalklausulen i skatterätten skiljer sig nämligen från andra generalklausuler
så till vida att den ger företräde åt motivuttalanden när lagtext och
motiv kolliderar. Klausulen innebär i praktiken en delegation till de
tillämpande organen att på oklara grunder sätta gällande skatterätt ur spel.
Detta kan inte vara förenligt med Sveriges grundlag. Bestämmelserna kan
ses som ett underkännande av riksdagens förmåga att utöva den lagstiftningsmakt
som enligt grundlagen tillkommer riksdagen.

Genom generalklausulen sätts lagar ur kraft som stiftas av riksdagen själv.
De ersätts av en allmänt hållen bestämmelse som i normens form innebär en
omfattande delegation av maktutövning till domstolar och myndigheter.

Mot. 1985/86:139

9

Vi menar att det inte kommer att vara möjligt att garantera rättssäkerheten Mot. 1985/86:139
och förutsebarheten i tillämpningen. Risken för godtycke kommer kraftigt
att öka.

I praktiken blir konsekvensen av generalklausulen att en fullt laglig
handling kan anses som ogill i skattehänseende med hänvisning till generalklausulen.
Motivuttalanden kan dessutom tolkas så att det icke ens behöver
ha varit den enskildes avsikt att minska sin skatt. Den som säljer sitt småhus
fullt lagligt med en form för försäljningen som leder till lägre skatt än om han
valt en annan form kan i enlighet med generalklausulen åläggas att betala
mer skatt även om han kan visa att försäljningsformen är oberoende av
skatteförmånen.

När generalklausulen tillämpas kan en rättshandling anses som ogiltig då
beskattning sker. Den enskilde kan dock fortfarande vara civilrättsligt
bunden av rättshandlingen. Han kan exempelvis vara tvungen att uppfylla
förpliktelser enligt ett avtal trots att generalklausulens tillämpning förändrat
de förutsättningar som gällde då avtalet ingicks. Bryter han avtalet riskerar
han att bli dömd för kontraktsbrott.

Sådana situationer skall inte få uppstå i ett rättssamhälle. Vi menar att det
är riksdagens skyldighet att tillse att lagar inte strider mot varandra.

Självfallet skall inte heller skattelagar få stiftas utan att hänsyn tas till
innehållet i övriga lagar.

Den enskildes möjligheter att förutse skattekonsekvenserna är beroende
av dennes kännedom om statsmakternas inställning i tre hänseenden.

Först måste den enskilde känna till lagarna. Dessa finns utgivna i olika
lagsamlingar och är om inte lättillgängliga så dock tillgängliga. Vidare måste
den enskilde rätta sig efter lagstiftningens grunder. Det förutsätter kännedom
om de olika förarbetena - propositioner och riksdagsuttalanden. För det
tredje måste den enskilde känna till statsmakternas avsikter och motiv.

Dessa är av två slag i den nya lagen. Dels är det fråga om avsikter och motiv
som är uttryckta i olika sammanhang. Dels förutsätts enskilda enligt förslaget
handla i enlighet med vad statsmakterna ”underförstått accepterat”. Det är
en helt orimlig ordning i ett rättssamhälle.

Lagstiftningsteknik får inte missbrukas på ett sådant sätt.

Avvägningen mellan rättssäkerhet och effektivitet

Den som ensidigt ser till statens intresse av en effektiv skatteindrivning kan
alltid finna motiv för långtgående inskränkningar i den enskildes integritet
och rättssäkerhet. En sådan syn är dock inte förenlig med de rättssäkerhetskrav
som måste gälla. Skattelagstiftningen måste framför statens krav på
effektiv skatteindrivning beakta den enskildes rätt till integritet, lagtillämpningens
förutsebarhet och att staten som lagstiftare, verkställande och
dömande inte brukar denna makt till övermakt.

Då det finns en motsättning mellan den enskildes krav på rättssäkerhet och
en effektiv skatteindrivning måste det entydigt slås fast att rättssamhällets
grundläggande principer, som de anges i vår författning, utgör den ram inom
vilken övrig lagstiftning skall rymmas.

Skatteflykt och skattefusk måste motarbetas genom att skattelagarna 1

utformas så enkelt och genomtänkt som möjligt. Ett lägre skattetryck och en Mot. 1985/86:139
mindre progressiv inkomstskatt minskar risken för skatteflykt. Det är också
lättare att utforma en klar och enkel lagstiftning om skatterna är färre till
antalet.

Den utveckling måste förhindras som leder till att allt som icke uttryckligen
är tillåtet blir förbjudet eller som det t. o. m. kan bli, med hänvisning till
generalklausulen i skatterätten, att också det tillåtna förbjuds.

Hemställan

Med hänvisning till vad som ovan anförts hemställs

att riksdagen avslår proposition 1985/86:49 i sin helhet.

Stockholm den 19 november 1985

Ulf Adelsohn (m)
Lars Tobisson (m)
Anders Björck (m)
Carl Bildt (m)

Ingegerd Troedsson (m)

Ingrid Sundberg (m)

Staffan Burenstam Linder (m)
Rolf Clarkson (m)

Sonja Rembo (m)

Per-Olof Strindberg (m)

Nils Carlshamre (m)
Rolf Dahlberg (m)

L. Arne Andersson (m)
i Ljung

11

gotab Stockholm 1985 83644