Regeringens proposition

1984/85:200

om närvarorätt för personalföreträdare i kommunala nämnder;

beslutad den 30 maj 1985.

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar

SVANTE LUNDKVIST

BO HOLMBERG

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att det införs en permanent lagstiftning som ger kommunernas och landstingskommunernas anställda en rätt alt närvara vid sammanträden med andra nämnder än styrelsen. Med närvarorätten följer yttranderätt.

Den föreslagna närvarorätten gäller vid en nämnds behandling av ärenden som rör förhällandet mellan kommunen eller landstingskommunen som arbetsgivare och deras anställda. Myndighetsutövning mot enskild och frågor där ett utpräglat partsförhällande råder omfattas emellertid inte av närvarorätten. Högst tre personalföreträdare och ersättare för dem får finnas i varje nämnd. De utses av de lokala arbetstagarorganisationerna.

Reglerna om närvarorätt föresläs bli sammanförda med dem om parts-sammansatta organ till ett nytt kapitel i kommunallagen (1977:179), Vissa följdändringar föreslås också i annan lagstiftning. Lagändringarna avses träda i kraft den 1 januari 1986.

1 Riksdagen 1984/85. 1 sam/. Nr 200

3 a kap.

Medbestämmandeformer för de anställda.

1 8

Fullmäktige inrättar partssammansatta organ.

Partssammansatta organ kan, om inte annat följer av lag eller annan författning, ha till uppgift alt inom styrelsens eller andra nämnders verksamhetsområden svara för beredning, förvaltning och verkställighet i ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstingskommunen som arbetsgivare och dess arbetstagare.

Till sådana organ får inte överlämnas att avgöra frågor som avser den kommunala eller landstingskommunala verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet eller frågor som avses i 3 § första stycket förvaltningslagen (1971:290) med undantag av ärenden om anställning, ledighet, vikariat och förslagsbelöning.

Ett partssammansatt organ består av företrädare för kommunen eller landstingskommunen och av företrädare för arbetstagarna.

Kommunens eller landstingskommunens företrädare väljs av fullmäktige eller av styrelsen eller annan nämnd som fullmäktige utser.

Arbetstagarnas företrädare ulses av den eller de lokala arbetstagarorganisationer i förhållande lill vilka

Prop. 1984/85:200

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

kommunen eller landstingskommunen är bunden av kollektivavtal om sådant organ.

Fullmäktige fastställer reglemenlen för partssammansatta organ. I reglementet anges organens uppgifter, sammansättning, mandatlid och verksamhetsformer.

Bestämmelserna i 3 kap. 9 § andra stycket och 10 § tredje stycket tillämpas också på ett partssammansait organ. Detsamma gäller i fråga om bestämmelserna i 3 kap. 10 § andra siycket om förande av protokoll, protokolls innehåll, justering av protokoll, tillkännagivande om justering och reservation.

Styrelsen eller en annan nämnd inom vars verksamhetsområde ett partssammansait organ har tillsatts får återkalla uppdrag som har överlämnats till organet, om synnerliga skäl föreligger till det.

4§

Företrädare för de anställda hos kommunen eller landstingskommunen (personalförelrädare) får, i den omfattning som anges i 5-7 §§, närvara vid sammanträden med andra nämnder än styrelsen.

Personalförelrädare har rätt att närvara vid en nämnds behandling av ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstingskommunen som arbetsgivare och dess arbetstagare. Om nämnden i särskih fall medger det, får personalförelrädare närvara vid behandlingen av andra ärenden.

Närvarorätt föreligger inte vid handläggning av ärenden som avses i

Prop. 1984/85:200

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 § första stycket förvaltningslagen (1971:290) med undantag av ärenden om anställning, ledighet, vikariat och förslagsbelöning samt ärenden enligl andra stycket 2 samma paragraf.

Närvarorätt föreligger inte heller vid handläggning av frågor som rör

1. förhandlingar med en arbetsta
garorganisation,

2. uppsägningar av kollekiivav-td,

3. arbetskonflikler,

4. räitstvisier mellan kommunen eller landstingskommunen och en arbetstagarorganisation.

Personalförelrädare har rätt att delta i nämndens överläggningar men inte i besluten.

En nämnd är skyldig att, med iakttagande av bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100), lämna personalföreträdarna de upplysningar som behövs för deras verksamhet.

Personalföreträdare ulses särskih för varje nämnd bland de anställda hos kommunen eller landstingskommunen, i första hand bland dem som är anställda inom nämndens verksamhetsområde.

Högst tre personalföreträdare och en ersättare för envar av dem får finnas i varje nämnd.

Personalförelrädarna utses av den eller de lokala arbetstagarorganisationer i förhållande lill vilka kommunen eller landstingskommunen är bunden av kollektivavtal.

10 8

Vad i denna lag eller annan författning föreskrivs om jäv för ledamot eller någon annan som har au hand-

Nuvarande Ivdelse

Föreslagen lydelse

lägga ärende i nämnd skall också gälla för personalföreträdare i nämnden.

Dock skall jäv enligt 4 § första stycket 5 förvaltningslagen (1971: 290) inte anses föreligga enbart på grimd av att en personalföreträdare är förtroendeman eller funktionär hos en arbetstagarorganisation som har intresse att bevaka i ärendet eller på grimd av att han eller hon i en sådan egenskap på organisationens vägnar har deltagit i en sådan förhandting i ärendet som ägt rum enligl lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.

11 8

Kallelser av personalföreträdare till sammanträden sker i samma ordning som gäller för kallelser av ledamöter i nämnden. Ersättare kallas endast då de skall tjänstgöra som ledamöter.

17 8

Bestämmelserna i 3 kap. 4 8, 5 8 tredje stycket, 7 8 första stycket, 8 och 9 88, 10 8 andra stycket och 118 samt i 3 a kap. kommunallagen (1977:179) tillämpas på motsvarande sätt i fråga om arbetsutskottet och kommittéer. Sädana tillkännagivanden som avses i 3 kap. 10 8 andra stycket nämnda lag skall ske på anslagstavlan i varje kommun som har valt delegerade.

Bestämmelserna i 3 kap. 4 §, 5 § tredje stycket, 7 8 första stycket, 8 och 9 88, 10 8 andra siycket och 11 8 kommunallagen (1977:179) om kommunstyrelsen tillämpas pä motsvarande sätt i fråga om arbetsutskottet och kommitté. Sädana tillkännagivanden som avses i 3 kap, 10 8 andra stycket nämnda lag skall ske pä anslagstavla i varje kommun som har valt delegerade.

Prop. 1984/85:200 i

Utdrag
CIVILDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1985-05-30

Närvarande: statsrådet Lundkvist, ordförande, och statsråden Feldt, Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson, Andersson, Boström, Bodström, Göransson, Dahl, R. Carlsson, Holmberg, Hellström,Thunborg, Wickbom

Föredragande: statsrådet Holmberg

Proposition om närvarorätt för personalföreträdare i kommunala nämnder

1 Inledning

Enligt lagen (1972:271) om närvarorätt vid sammanträde med kommunal eller landstingskommunal nämnd får företrädare för de anställda närvara vid nämndsammanträden och delta i överläggningarna men ej i besluten. Nämndens beslut om att tillämpa närvarorätten förutsätter regeringens medgivande. Medgivandena är tidsbegränsade och gäller f.n. till utgången av år 1985. En omfattande försöksverksamhet med närvarorätt har ägt rum på grund av denna lagstiftning.

Utredningen om den kommunala demokratin lämnade i betänkandet (SOU 1977:39) Företagsdemokrati i kommuner och landstingskommuner förslag till en permanent lagstiftning om närvarorätt. Enligt förslaget skulle närvarorätten baseras på överenskommelser i kollektivavtal. Utredningens förslag ledde, vad gäller närvarorätten, inte till någon lagstiftningsåtgärd.

Den 31 augusti 1978 bemyndigade regeringen chefen för kommundepar-tementel all tillkalla en kommitté' för fortsatt utredning av frågan om medbestämmande för de anställda i kommuner och landstingskommuner m.m. (medbestämmandekommittén). Kommittén, som ombildades genom beslut den 5 oktober 1978 och den 7 juni 1979, avlämnade i september 1982

' Ledamöter vid betänkandets avlämnande: F.d, regeringsrådet Olov Hegrelius, ordförande, chefsrådmannen Svante Boman, universitetslektorn Agne Gustafsson, direktören Lars Ahlvarsson, direktören Birger Bäckström, ombudsmannen Rolf Lind, ombudsmannen Judith Rosengren, avdelningschefen Sven Arnström och förbundsordföranden Kent Christensson.

Prop. 1984/85:200 9

betänkandet (SOU 1982:56) Kommunal förvaltning och medbestämmanderätt. Betänkandet har remissbehandlats,

I betänkandet behandlar kommittén i enlighet ined sina direktiv ett flertal olika medbestämmandeformer för kommunanställda. Förutom närvarorätten tar kommiltén bl,a. upp frågan om facklig veto- och självbestämmanderätt samt frågan om partssammansatta organ (PSO) m.m, inom specialreg-lerade områden. 1 denna proposition behandlas endast kommitténs förslag om närvarorätten i kommuner och landstingskommuner.

Till protokollet i detta ärende bör fogas dels en sammanfattning av betänkandet som bilaga 1 och de förslag lill ändringar i kommunallagen (1977:179) och viss annan kommunal lagstiftning som läggs fram i betänkandet som bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av deras yttranden bör fogas till protokollet i ärendet som bilaga 3.

2 Allmän motivering

2.1 Allmänna utgångspunkter

Sedan början av 1970-talet har det på det kommunala området utförts ett särskilt utrednings- och lagstiftningsarbete i syfte att vidga möjligheterna att införa medbestämmanderätt. Riksdagen antog våren 1972 en lag (1972:271) om närvarorätt vid sammanträde med kommunal eller landstingskommunal nämnd. Därigenom fick regeringen befogenhet att medge kommunala eller landstingskommunala nämnder att besluta om närvarorätt för företrädare för de anställda vid nämnders sammanträden. Drygt 200 nämnder har fått sädana medgivanden. Försöksverksamheten med närvarorätt har blivit föremål för en relativt omfattande uppföljning och utvärdering. Jag kommer att redovisa erfarenheterna av försöksverksamheten närmare i det följande (avsnitt 2.2).

I tilläggsdirektiv i april 1972 fick utredningen om den kommunala demokratin bl.a. i uppdrag alt belysa hur en vidgad närvarorätt skulle kunna förenas med den politiska demokratin. Kommittén föreslog i betänkandet (SOU 1977:39) Företagsdemokrati i kommuner och landstingskommuner dels en permanent lag om närvarorätt, dels sädana ändringar i lagstiftningen som skulle möjliggöra inrättandet av parissammansatta organ (PSO). Endast förslaget om PSO resulterade i lagstiftning. Fr.o.m. den 1 juli 1979 är det möjligt alt införa PSO i kommuner, landstingskommuner och kommunalförbund. Reglerna finns i 3 kap. 13 a och 13 b 88 kommunallagen (1977:179). Hittills har PSO inrättats i mycket begränsad omfattning,

Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL, ändrad senast 1983:238) skall i princip tillämpas även för de offentligt anställda. 1 lagens förarbeten har dock framhållits att en demokratisering av arbetslivet inte får leda till att den politiska demokratin träds för när. I 32 8 MBL rekommen-

Prop. 1984/85:200 10

deras parter, som träffar kollektivavtal om löner o.d,, alt också träffa avlal om medbestämmanderätt för arbetstagare, I lagen sägs inte något om vilket innehåll sädana avlal skall ha. Ett centralt medbestämmandeavtal på det kommunala området kom till stånd hösten 1980. Fram till dess var parterna hänvisade lill lagen och förarbetena vid uttolkningen av detaljer i MBL. Delta har medfört att ett flertal tvister har dragits inför arbetsdomstolen, som kommit att spela en framträdande roll i rättsutvecklingen.

Del kommunala medbestämmandeavtalet (MBA-KL) träffades mellan Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet å ena sidan samt Svenska kommunalarbetareförbundet. Kommunaltjänstemannakarlellen (KTK) och SACO/SR-K samt till de nämnda huvudorganisationerna anslutna riksorganisationerna å den andra sidan. MBA-KL är ett ramavtal som är tänkt att följas av lokala avtal i varje kommun eller landstingskommun. De lokala avtalen skall förutom de centralt avtalade delarna av MBA-KL innehålla de delar av bilagorna som man lokalt kommer överens om. Bilagorna (A-G) beskriver skilda medbeslämmandeområden. MBA-KL upptar medbeslämmandeformerna information, förhandling och behandling i s.k. medbestämmandegrupp. Hösten 1984 hade lokala medbestämmandeavtal slutils i ett trettiotal kommuner och ett tiotal landstingskommuner.

Av vad jag nu har anfört framgår att det finns olika former för fackligt inflytande: förhandlingar, närvarorätt och PSO. De tre olika inflytandesy-slemen har olika funktioner. Förde rena partsförhällandena finns förhandlingssystemet med samverkansförhandlingar enligt MBL (främst 11-12 och 19 88), det centrala MBA-KL och lokala medbestämmandeavtal. Närvarorätten äger rum på det område där den politiska demokratin utövas i form av beslut som fattas av de förtroendevalda. Närvarorätten syftar till au skapa förutsättningar för ett informationsutbyte mellan de förtroendevalda och personalrepresentanterna till gagn för båda parter. De förtroendevalda och personalrepresentanterna möts här inte som partsrepresentanter i första hand. PSO-systemet är en blandform av de tvä nämnda. Här är partsförhållandena lika klart uttalade som i fallet med förhandlingar. Beslutsfunktionen grundar sig emellertid på ett överförande av vissa typer av beslut som annars skulle fallas av arbetsgivaren ensam.

Under senare lid har i olika sammanhang frågor om medbestämmandet inom den offentliga sektorn uppmärksammats. Nya arbetsrättskommillén (A 1976:02) har i sitt slutbetänkande (SOU 1982:60) MBL i utveckling lämnat en översiktlig redogörelse för vissa rättsliga frågeställningar med anknytning lill tillämpningen av MBL inom den offentliga sektorn. Frågan har också uppmärksammats i riksdagen (AU 1981/82:10, rskr. 113). Regeringen har i en skrivelse lill riksdagen (skr. 1982/83:176) lämnat en redogörelse för sin syn på frågan om gränsdragningen mellan de kommun-anställdas förhandlingsrätt och den politiska demokratin.

Enligt min mening måste man sätta in medbestämmandekommilténs

Prop. 1984/85:200 11

förslag i detla större sammanhang som rör utvecklingen över huvud taget av medbestämmandeformerna pä del kommunala området. Kommittén lämnar förslag till flera olika former av personalinfiytande, nämligen närvarorätt, facklig vetorätt och facklig självbestämmanderätt samt PSO inom special-reglerade områden. Förslaget har fått ett blandat mottagande vid remissbehandlingen. Från flera håll har invändningar rests mot en sä omfattande reform samtidigt som del pågår ett arbete med att utveckla de nuvarande medbestämmandeformerna. Jag instämmer i denna kritik. Bland kommitléns förslag intar emellertid det om närvarorätt en särställning genom den försöksverksamhet som har pägått under en dryg tioårsperiod. Det finns starka skäl all överväga en permanentning av försökslagen. Med hänvisning till vad jag nyss har sagt om den pågående utvecklingen av nuvarande medbestämmandeformer är jag däremot inte beredd all överväga några helt nya inflytandeformer. Jag tar därför inte upp kommitténs förslag rörande facklig vetorätt och facklig självbestämmanderätt eller PSO inom special-reglerade områden.

Kommitténs förslag om närvarorätt omfattar såväl kommuner och landstingskommuner som kyrkliga kommuner. De borgerliga och de kyrkliga kommunerna har, även om en likformighet har eftersträvats, delvis utvecklats efter skilda linjer. Skillnader föreligger bl.a. i fråga om kommunernas storlek och antalet arbetstagare i dessa. Andra olikheter är sammansättningen av styrelserna och del särskilda inslag som det prästerliga ämbetet utgör. På det kyrkokommunala området finns dessutom en ojämn struktur i organisatoriskt hänseende. F.n. pågår genom 1982 års kyrkokommitté (Kn 1982:05) ett utredningsarbete som rör svenska kyrkans struktur på lokalplanet. Kommitténs förslag kan komma att påverka kompetensfördelningen mellan pastoraten och församlingarna. Mot denna bakgrund anser jag att man bör avvakta med alt införa permanent lagstiftning om närvarorätt på det kyrkokommunala området. Jag lämnar alltså i denna proposition inte något förslag till lagstiftning pä detta område.

Del svenska samhället har under 1900-talet genomgått en omfattande demokratisering. I del första stegel gällde strävandena den politiska demokratin, vilket ledde fram till allmän och lika rösträtt. I dag ligger den svenska politiska demokratin fast. Samtidigt finns det en allmänt utbredd önskan att på olika sätt förstärka och fördjupa demokratin, inte minst på det lokala planet. Inom flera kommuner pågår för närvarande ett omfattande reformarbete med denna inriktning. Med hjälp av bl.a. lokala organ av olika slag kan initiativ, inflytande och ansvar för verksamheten läggas närmare medborgarna. Även folkrörelsernas, det övriga föreningslivets och brukarnas roll i den lokala demokratin har en given plats i det pågående förnyelsearbetet.

Under det senaste årtiondet har också arbetslivet genomgått en demokra-liseringsprocess. Det främsta uttrycket för denna strävan är MBL. Vissa anställda har tillförsäkrats styrelserepresenlalion. Vid sidan härav har en

Prop. 1984/85:200 12

omfattande försöksverksamhet med närvarorätt för personalrepresentanter ägt rum i kommunala nämnder.

Jag anser att tiden nu är mogen att pä det kommunala området införa en permanent lagstiftning om närvarorätt för personalföreträdare. Denna lagstiftning innebär alt regeringens tillstånd inte behöver inhämtas i varje enskilt fall.

Enligt min mening finns det ett flertal väsentliga motiv för en sådan ordning. Jag anser att de anställda i kommunal verksamhet bör få insyn i och inflytande över den verksamhet som myndigheterna bedriver. Med en fördjupad arbetsplatsdemokrali når man nämligen bäde ökad tillfredsställelse i arbetet för den enskilde och ett bättre arbetsresultat. Närvarorätten är i detta hänseende ett viktigt komplement till andra former av inflytande, I den kommunala verksamheten är det också viktigt att de förtroendevalda har direkta kontakter med representanter för de anställda så att de kan ta del av deras synpunkter utan mellanhänder. Jag vill här erinra om att de förtroendevalda i de flesta fall inte medverkar vid MBL-förhandlingar. Med närvarorätt för de anställda i nämndernas sammanträden får de förtroendevalda en värdefull, direkt kontakt med personalens representanter. Även frän myndigheternas synpunkt är det ett väsentligt intresse att låta de anställda genom sina kunskaper och erfarenheter bidra till bättre beslut och en bättre verksamhet.

Utgångspunkterna för det förslag som jag här kommer att lägga fram är följande.

Mot bakgrund av den debatt som sedan länge pågäll om arbetsplatsdemokratins förenlighet med den politiska demokratin vill jag starkt understryka behovet av en klar gränsdragning mellan de beslut som är öppna för fackligt inflytande och de som helt förbehålles de politiska organen. DeUa behov motiverar ett antal begränsningar i omfattningen av närvarorätten som jag kommer att närmare redovisa i det följande.

Utvecklingen av medbestämmandet är ett viktigt led i arbetet med att förnya den offentliga sektorn. 1 kommunerna och landstingskommunerna pågår en omfattande decentralisering av beslut och verkställighet. I linje med denna utveckling får de anställda i sin yrkesroll ett ökat personligt ansvar för verksamhetens planering och genomförande. Också brukarna av den kommunala servicen fär ett ökat inflytande pä verksamheterna.

Del är enligt min mening av stor vikt att formerna för medbestämmandet stämmer överens med de krav som den pågående utvecklingsprocessen ställer. Med hänsyn till behovet av personalinflytande i den praktiska arbetssituationen är MBL-systemet enligt min bedömning inte helt tillfredsställande. Frän denna synpunkt förs förhandlingarna i många fall på en för hög nivå. Som jag tidigare anfört kan man betrakta en generell närvarorätt i de kommunala nämnderna som ett viktigt komplement till det nuvarande medbestämmandesystemet.

Det förslag som jag här lägger fram innebär sammanfattningsvis följande.

Prop, 1984/85:200 13

Jag föreslär att en permanent lagstiftning införs som ger kommunernas och landstingskommunernas anställda en rätt att närvara vid sammanträden med nämnderna med undantag av styrelsen. Närvarorätten omfattar endast närvaro- och yttranderätt. Närvarorätten är tillåten endast i frågor som berör förhällandet mellan kommunen eller landstingskommunen som arbetsgivare och deras anställda. Myndighetsutövning mot enskild omfattas inte av närvarorätten. Frågor som gäller kommunens eller landstingskommunens roll som förhandlingspart omfattas inte heller, l.ex, förhandlingar med en arbetstagarorganisation eller uppsägningar av kollektivavtal. Högst tre personalförelrädare och ersättare för dem fär finnas i varje nämnd. De utses av de lokala arbetstagarorganisationerna.

2.2 Permanent lagstiftning om närvarorätt

Mitt förslag: En permanent lagstiftning införs som ger företrädare för de anställda hos kommuner och landstingskommuner rätt att närvara vid j nämndsammanträden.

Kommitténs förslag: Kommittén anser att övervägande skäl talar för att tillåta närvarorätt för personalföreträdare i de koinmunala nämnderna (betänkandet s, 97-104),

Remissinstanserna: En majoritet av de 66 remissinstanser som har lämnat synpunkter på förslaget om närvarorätt har en positiv inställning, ett tjugotal är negativa och ett knappt tiotal är tveksamma eller lämnar andra synpunter.

Bland positiva instanser finns fem landstingskommuner och 17 kommuner, av vilka flertalet har erfarenhet av försök med personalrepresentanter i nämnderna, samt Svenska kommunförbundet och de fackliga organisationerna LO, TCO och SACO/SR, De flesta av dessa instanser tillstyrker kommitléns förslag med viss reservation för detaljfrågor, 1 några fall ifrågasätts kommitténs förslag om alt kollektivavtal skall vara grunden för närvarorätten. 1 ytterligare några fall är man tveksam till rätlen för personalförelrädare au göra protokollsanteckningar.

Bland remissinstanserna med en negativ inställning finns Landstingsförbundet och 13 kommuner, varav några med erfarenheter av försök med närvarorätt. Här är två typer av argument mol förslaget framträdande. Dels anförs farhågor lör den representativa demokratin. Dels anförs att de befintliga inflytandeformerna MBL och MBA är tillräckliga eller att del krävs längre erfarenhet av dessa innan man inför nva former,

SammanfaUning av skälen för mitt förslag: Tiden är nu mogen att införa en permanent lagstiftning om närvarorätt i kommuner och landstingskommuner, Mill slällninasiacande sker mot bakurund av arbetslivets allmänna

Prop. 1984/85:200 14

demokratisering och de positiva erfarenheterna av försöken med närvarorätt i kommuner och landstingskommuner som har ägt rum under en dryg tioårsperiod. Praktiska erfarenheter av detta slag kombinerade med principiella överväganden leder till slutsatsen att närvarorätten är väl förenlig med den politiska demokratins principer, förutsatt att begränsningar sker vad gäller de nämnder och typen av frågor som omfattas av närvarorätten saml personalrepresenternas befogenheter.

Skälen för mitt förslag: Sedan början av 1970-lalet pågår en debatt om huruvida det går all förena arbelsplatsdemokratin och den politiska demokratin i kommunerna. Från vissa håll har framförts farhågor för att de reformer som har genomförts för att öka de anställdas inflytande kan utgöra ett hot mol den politiska demokratin. Andra har genmält att något hot inte existerar, utan att den företagsdemokratiska utvecklingen tvärtom stärker den politiska demokratin.

En utgångspunkt för kritikerna har varil att det inom den offentliga sektorn är nödvändigt all anpassa de anställdas inflytande till den politiska demokratin. Regeringsformen och kommunallagen ger begränsningar i möjligheterna till inflytande för personalen. Att ge ett alltför långtgående inflytande ål de anställda skulle ge dem ett slags dubbel rösträtt. De skulle inte endast som andra kommuninvånare kunna påverka politikens utformning genom de allmänna valen utan också genom medbestämmandesyste-mel.

Jag har både förståelse och respekt för synpunkter av delta slag. Jag är också övertygad om att kritiken grundas på en uppriktig omsorg om den politiska demokratin. Även jag anser att det är ytterst viktigt att all nödvändig hänsyn las lill den politiska demokratin, om närvarorätten införs som ett generellt instrument i medbestämmandet pä del kommunala området.

De eventuella riskerna för alt den politiska demokratin träds för när mäste enligt min mening bedömas mot bakgrund av den konkreta omfattningen av närvarorätten, I del följande kommer jag därför mera i detalj att redovisa min syn pä behovet av begränsningar i närvarorätten med hänsyn till bl.a. de krav den politiska demokratin ställer.

Mot bakgrund av dessa inskränkningar vore det fel att hävda att de anställdas medbestämmande skulle innebära ett slags dubbel rösträtt eller på annat sätl vara otillbörligt i förhällande till kommunmedlemmarna i övrigt,

I debatten har också framförts att det finns ett behov av en gränsdragning mellan den politiska demokratin och arbelsplatsdemokratin. Vad som här åsyftas är närmast alt staten skulle slå fast vilka sakfrågor som skulle vara undantagna från fackligt inflytande inom ramen för de befintliga inflytande-formerna. Jag anser för min del att en gränsdragning av detta slag är omotiverad, bl.a. med hänsyn till den begränsning som redan finns för

Prop. 1984/85:200 15

MBL:s tillämpningsområde. Jag vill erinra om att riksdagen har tillbakavisat framställningar i motioner med detta innehåll. Regeringen har i en skrivelse till riksdagen (skr. 1982/83:176) kommit fram till att någon utredning om gränsdragningen mellan de kommunanslälldas förhandlingsrätt och den politiska demokratin t,v, inte bör göras, I det ärendet anför regeringen bl,a, alt åtskilliga av de problem som man hittills har upplevt i det politiska arbetet hos kommuner och landsting helt säkert är tillämpningsproblem som kan och bör lösas avlalsvägen eller direkt i tillämpningen. Parterna har ett gemensamt intresse av att finna former för utövandet av de anställdas medbestämmanderätt som gör arbetstagarinflytandet effektivt och meningsfullt utan alt träda den politiska demokratin för när. Riksdagen har godtagit regeringens uppfattning (AU 1983/84:5, rskr, 24),

Den försöksverksamhet med närvarorätt som sedan år 1972 har bedrivits i vissa kommuner och landstingskommuner har blivit föremål för en relativt omfattande uppföljning och utvärdering. Av en rapport' framgår att omdömena från såväl de förtroendevalda som personalrepresentanlerna vad gäller närvarorättens inverkan på företagsdemokratin, den politiska demokratin och den kommunala administrationen är övervägande positiva. De förtroendevalda ansåg bl.a, att man haft den största nyttan av närvarorätten i de typiska personalfrågorna. Personalrepresentanterna var mest nöjda med de förbättrade möjligheterna till insyn i verksamheten. Över 90 procent ville utvidga närvarorätten. Mindre än en tiondel av de förtroendevalda och några få procent av personalrepresentanterna hade upplevt någon konflikt med den politiska demokratin.

1 en rappori 1981 frän statsvetenskapliga institutionen vid Lunds universitet- redovisas bl.a, de sammanvägda erfarenheterna av närvarorätten bland tjänstemän, politiska förtroendevalda och fackliga företrädare i kommunerna. En klar majoritet inom samtliga kategorier anser att de positiva erfarenheterna överväger. Även i bedömningen av de fackliga representanternas förmåga att bidra med information och erfarenheter lill nämnden är bilden enstämmigt positiv. En mycket liten del av de svarande säger sig ha upplevt någon konflikt mellan närvarorätten och den politiska demokratin. De fackliga företrädarna framhåller insynsmöjligheter, ökad kontakt och förståelse samt möjligheten att framföra synpunkter som de mest positiva erfarenheterna. Informationsutbyte saml ökad kontakt och förståelse betonas mest av tjänstemän och förtroendevalda.

Enligt en rapport från arbetslivscenlrum' visar den sammanvägda bedömningen av erfarenheterna alt alla parter har en övervägande positiv inställning till närvarorätten inom landstingskommunerna.

Flera av de remissinstanser som har yttrat sig över medbeslämmandekom-

' (Ds Kn I977:.S) Försöksverksamhet med niirv;iroiatt m7.V76

- Liindell. B,. Bergström. T,: MBL iiuin avtiil

-"'Söder. M,: MBL vid kindstinttens n;imndcr och lörvaltningar

Prop. 1984/85:200 16

mittens betänkande har redovisat egna erfarenheter av försök med närvarorätt, I de allra flesta fall anger de att erfarenheterna är positiva. De ökade möjligheter till informationsutbyte som närvarorätten ger och ett därigenom breddal och förbättrat beslutsunderlag är vanliga exempel pä positiva erfarenheter i remissvaren.

Skälen till att nu föra fram förslag om en permanent lagstiftning vad gäller närvarorätten är följande. Med hänsyn till den allmänna demokratisering av arbetslivet som har ägt rum och den försöksverksamhet som har skett i ett flertal kommuner och de flesta landstingskommuner sedan början av 1970-talet framstår del som naturligt att stegel nu tas mot en mera fast formell ordning för närvarorättens utövande. Den debatt som har förts i frågan om närvarorättens förenlighet med den politiska demokratin har klarlagt de risker som principiellt kan förknippas med en allmän permanent närvarorätt. De praktiska erfarenheterna visar dock med all önskvärd tydlighet att farhågorna har varit betydligt överdrivna. Mot denna bakgrund kan man enligt min mening tveklöst deklarera att närvarorätten är väl förenlig med principerna för den politiska demokratin. En förutsättning för att närvarorätten skall fungera tillfredsställande frän demokratisynpunkt är dock alt den omgärdas av vissa formella restriktioner vad gäller framför allt personalrepresentanternas befogenheter och typen av frågor, som kan bli föremål för medbestämmande inom närvarorättens ram,

Den närvarorätt som jag föreslår inskränker sig till en rätt att närvara vid sammanträdet och att yttra sig. Däremot blir det inte möjligt för personalrepresentanterna att ställa förslag, delta i besluten eller att anteckna sin mening till protokollet. Jag föreslår också en begränsning av närvarorättens omfattning när det gäller typen av frågor där närvarorätt är tillåten. Enligt mill förslag skall närvarorätt endast bli tillåten vid behandling av sådana frågor som rör förhällandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Denna gränsdragning sammanfaller med tillämpningsområdet för MBL. Ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild omfattas, med vissa undantag, inte av närvarorätten, liksom frågor i vilka det föreligger ell utpräglat partsförhållande mellan kommunen i dess roll som arbetsgivare och dess arbetstagare. Närvarorätt kan enligl milt förslag inte utövas i styrelsen (kommunstyrelsen resp, förvaltningsutskottet) och inte heller i utskott eller avdelning av en nämnd. Med dessa inskränkningar är närvarorätten enligt min mening väl förenlig med den politiska demokratins principer.

2,3 Närvarorättens rättsliga grund

Mitt förslag: Företrädare för de anställda hos kommuner och landstingskommuner fär en lagfäst rätt att närvara vid en nämnds sammanträden.

Prop. 1984/85:200 17

Kommitténs förslag: Genom en bestämmelse i KL ges kommunfullmäktige resp, landstinget befogenhet att besluta om att personalföreträdare får närvara vid nämndsammanträden. Frågan huruvida möjligheten lill närvarorätt skall utnyttjas får enligl förslaget tas upp i kolleklivavtalsförhandlingar (betänkandet s. 109-113).

Remissinstanserna: Några remissinstanser är kritiska till alt kollektivavtal skall föregå beslut om närvarorätt. Bl.a. anser några landstingskommuner att kollektivavtalslösningen inte ger ett tillräckligt skydd för den politiska demokratin. De förordar i stället att beslutanderätten ensidigt skall ligga hos fullmäktige resp, landstinget. TCO delar i och för sig kommitténs uppfattning att kollektivavtal bör föregå beslut om närvarorätt. TCO förordar dock en lösning som innebär att arbetsgivaren inte kan avvisa fackliga initiativ till närvarorätt.

Skälen för mitt förslag: Enligt nu gällande kommunalrättsliga regler föreligger hinder mot att personalrepresentanter är närvarande vid kommunala nämnders sammanträden. För att möjliggöra att en permanent lagstiftning om närvarorätt införs, enligt vad jag tidigare har förordat (avsnitt 2.2), måste hindren undanröjas. Därvidlag står olika lösningar till buds.

Kommitlén har stannat för en lösning som innebär att beslut om närvarorätt fär fattas av de beslutande kommunala församlingarna. Det förutsätts i förslaget att besluten föregås av kollektivavtal om närvarorätten. Sädana kollektivavtal kan endast omfatta ärenden som faller inom MBL:s tillämpningsområde. Vad gäller ärenden som faller utanför tillämpningsområdet för MBL innebär förslaget att beslutanderätten ensidigt ligger hos kommunfullmäktige resp. landstinget.

För egen del är jag inte beredd att godta denna del av kommitténs förslag. Enligl min mening bör utgångspunkten för vilken modell som bör väljas tas i ett principiellt resonemang om huruvida närvarorätt för personalförelrädare i kommunala nämnder kan förenas med den politiska demokratin. Jag har i det föregående (avsnitt 2.2) utvecklat min syn på detta. Jag redovisade därvid den uppfattningen att en sådan närvarorätt - under vissa förutsättningar - inte kan anses träda den politiska demokratin för när. Om man accepterar detta grundläggande synsätt, skulle det vara principiellt felaktigt att överlåta på enskilda kommuner och landstingskommuner att fatta beslut om huruvida närvarorätt skall införas. Det rimliga är i stället alt bestämmelsen får en generell verkan på så sätl alt det direkt stadgas att personalföreträdare fär rätt all närvara vid nämndsammanträden. En fördel med delta är all man kan undvika lokala stridigheter om huruvida man skall ha närvarorätt eller inte. För de fackliga organisationerna bör förslaget var jämförbart med kommitténs kollektivavtalsmodell, med den skillnaden att de i något mindre utsträckning fär möjlighet att påverka innehållet i närvarorätten. För kommunernas och landstingskommunernas del kan det vara en fördel att närvarorätten anges direkt i lag,

2 Riksdagen 1984/85. I saml. Nr 200

Prop. 1984/85:200 18

Mitt förslag innebär att det får ankomma på de fackliga organisationerna att ta ställning till om de vill utnyttja den möjlighet till närvarorätt som lagen ger dem. Jag förutsätter att parterna - l.ex. i medbestämmandeavtal -kommer överens om den närmare utformningen av närvarorätten inom de gränser som lagen sätter upp.

Till skydd för den politiska demokratin är det alltså nödvändigt att i lag lägga fast vissa gränser för närvarorätten. Det gäller särskilt frågorna om närvarorättens omfattning i fråga om ärendegrupper och om personalföreträdarnas befogenheter. Frågorna är av så grundläggande betydelse att del i lag bör låsas fast vad som bör gälla i dessa hänseenden.

2.4 Närvarorättens omfattning

2.4.1 Nämnder

Mitt förslag: Närvarorätt skall kunna föreligga i alla nämnder som har förvaltnings- eller verkställighetsuppgifter. Ett undantag görs dock för kommunstyrelsen resp. förvaltningsuiskoltet.

Kommitténs förslag: Avviker frän mitl förslag på så sätt alt något undantag inte görs för kommunstyrelsen resp. förvallningsutskottel (belänkandet s. 113-116).

Remissinstanserna: Några remissinstanser ifrågasätter om närvarorätt skall kunna föreligga vid sammanträde med kommunens personalorgan med hänsyn till att delta organ behandlar frågor av till största del pariskaraktär. Flera instanser kritiserar förslaget om att utskott eller avdelningar av nämnd undantas från närvarorätt. Några av dem hänvisar till att sådan närvarorätt förekommer redan i dag inom försöksverksamhetens ram och all det hela fungerar bra. Flera kommuner framhåller att personalfrågorna ofta handläggs inom kommunstyrelsens personalutskoll och att del är just dessa frågor, som personalrepresentanterna har mest intresse av att bevaka. Från fackligt håll framhålls att största möjliga lokala frihet bör råda i fråga om närvarorättens omfattning. Enligt dessa remissinstanser är det av värde för de lokala parterna att själva kunna avgöra om de l.ex. vill arbeta med närvarorätt i nämnd eller utskott.

Bakgrunden till mitt förslag: Enligt nuvarande lagstiftning har kommunerna en inte obetydlig frihet att själva bestämma om sin organisation. För landstingskommunernas del är denna frihet ännu större. Nämndorganisationen regleras i KL och i viss speciallagstiftning.

Själva KL kräver inte att kommunen inrättar några fler nämnder än kommunstyrelsen. Fullmäktige får i övrigt, med de begränsningar som kan finnas i speciallagarna, inrätta de nämnder som fullmäktige själv anser

Prop. 1984/85:200 19

behövliga. Några exempel på sådana nämnder är fritidsnämnd, kulturnämnd, personal- och organisationsnämnd samt besvärsnänind.

De nämnder som skall finnas enligt speciallagstiftning är antingen obligatoriska eller fakultativa. De specialreglerade obligatoriska nämnderna är byggnadsnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen, socialnämnden och valnämnden. Fullmäktige är enligt särskilda författningar skyldig att inrätta dessa nämnder. För de specialreglerade fakultativa nämnderna erbjuder speciallagarna alternativ. Fullmäktige fär antingen tillsälta en särskild nämnd, l.ex. arbetslöshelsnämnd eller brandstyrelse, eller uppdra åt en annan nämnd att vara sådan nämnd. Andra exempel på sådana nämnder är beredskapsnämnd, civilförsvarsnämnd, familjebidrags-nämnd och kristidsnämnd. Dessa nämnder är alltså fakultativa i den meningen att kommunerna inte behöver inrätta en särskild nämnd för uppgiften, medan uppgiften som sådan i allmänhet är obligatorisk för kommunen.

Liksom i fråga om kommunerna regleras landstingskommunernas nämndorganisation av KL och viss speciallagstiftning. Landstingskommunernas specialreglerade nämnder är till antalet färre än kommunernas och är alla utom folkhögskolestyrel.serna fakultativa. Emellertid är de specialreglerade fakultativa nämndernas uppgifter liksom hos kommunerna obligatoriska och mäste - om det inte inrättas en särskild nämnd - läggas på förvaltningsutskottet eller någon annan nämnd.

Förutom nämnder kan en kommun eller landstingskommun tillsätta beredningar. Åt en beredning lämnas oftast eU tillfälligt uppdrag. Om ett uppdrag är förenat med förvaltning eller verkställighetsätgärder föreligger en nämnd i kominunalrättslig mening. Som exempel kan nämnas s.k. sjukvårdsdelegationer i vissa landstingskommuner.

Om fullmäktige så beslutat får styrelsen eller annan nämnd uppdra åt en särskild avdelning inom nämnden all på nämndens vägnar besluta i en viss grupp av ärenden. Sådan delegering bör enligt uttalanden i prop, 1975/76:187 (s, 206) förekomma främst i rutinärenden. Beslut som har fattats med stöd av ett delegeringsuppdrag skall anmälas till resp. styrelse eller nämnd. Det bör också nämnas att kommunerna med stöd av lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna får tillsätta lokala organ med uppgift att handha förvaltnings- och verkställighetsuppgifter.

Skälen fiir mitt förslag: Den redogörelse som jag nu har lämnat visar alt det finns stora variationer i den kommunala nämndorganisationens uppbyggnad. Med hänsyn härtill är det i princip inte ändamålsenligt att i lag begränsa närvarorätten till vissa nämnder,

I fråga om styrelsen - dvs, kommunstyrelsen i kommunerna och förvaltningsutskottet i landstingskommunerna - gäller dock särskilda förhållanden som enligt min mening har avgörande betydelse för bedömningen av frågan om närvarorätt bör tillåtas.

Prop. 1984/85:200 20

Styrelsen har funktioner som i vissa avseenden sträcker sig över alla kommunens verksamhetsgrenar. Några av styrelsens viktigaste uppgifter är all samordna och leda den totala verksamheten, att ha inseende över övriga nämnders verksamhet, att verkställa fullmäktiges beslut om inte verkställigheten har uppdragits åt annan samt all ansvara för kommunens ekonomi. Man brukar säga att styrelsen skall fungera som en kommuns eller landstingskommuns regering.

Styrelsens ledande ställning markeras också av att styrelsen enligt 2 kap. 16 8 andra stycket KL är sista beredningsinstans i alla beredningspliktiga fullmäkligeärenden. Styrelsen har lill uppgift alt behandla ärendena frän allmänt kommunala synpunkter, framför allt med hänsyn till kommunens ekonomi, och att därvid åstadkomma en låmplig avvägning mellan olika intressen.

Styrelsen kan också "som första instans" handlägga vissa ärendegrupper. Del gäller bl.a, uppgifter som ankommer pä s.k. specialreglerade fakultativa nämnder, t.ex. arbetslöshelsnämnd, brandslyrelse och civilförsvarsnämnd. Om inte särskild sådan nämnd eller styrelse har tillsalts eller fullmäktige uppdragit ål annan nämnd att fullgöra uppgifterna, skall styrelsen göra detta. Dessutom kan styrelsen fullgöra andra nämnduppgifter i vissa fall, t.ex. beträffande personal- och organisationsfrågor.

Styrelsen har alltså uppgifter som markant skiljer sig från övriga nämnders uppgifter. Den intar en ledande ställning och har det övergripande politiska ansvaret för verksamheten. Delta kommer i praktiken till ullryck genom att styrelsen är det slutliga beredningsorganet inför ärendens avgörande hos fullmäktige. Med hänsyn lill styrelsens roll som centralt politiskt organ bör enligt min mening en närvarorätt för personalrepresentanter inte tillåtas vid styrelsens sammanträden. Härigenom kan man stärka skyddet för den politiska demokratin. Det naturliga är i stället att möjligheterna lill närvarorätt utnyttjas i ett tidigare skede, nämligen när ärenden förbereds av andra kommunala nämnder. Jag är medveten om alt det blir vissa problem i de fall som styrelsen fullgör specialreglerade uppgifter i stället för att en särskild nämnd gör det. På det landstingskommunala området är förvaltningsutskottet l.ex. inte sällan också hälso- och sjukvårdsnämnd. I det fallet finns det emellertid ofta nämnder på lokal nivå, t.ex. direktioner och primärvårdsnämnder, där närvarorätt kan förekomma. I andra fall får det ankomma på kommunerna och landstingskommunerna själva att finna lämpliga former för att tillgodose det behov av information och erfarenhetsutbyte som närvarorätten är avsedd att ge de anställda.

Bortsett från styrelsen bör en närvarorätt tillåtas i alla typer av kommunala organ som har förvaltnings- och verkställighetsuppgifter och sålunda utgör en nämnd i kommunalrättslig mening.

En särskild fräga är om även utskott eller avdelning inom en nämnd skall omfattas av närvarorätten. Med hänsyn främst till beskaffenheten hos de ärenden som oftast handläggs hos sådana organ finns det inte något direkt

Prop. 1984/85:200 21

behov av alt där införa personalrepresentation. I de fall då utskottet eller avdelningen endast har till uppgift att bereda ärenden har personalrepresentanterna möjlighet att ta del i den följande handläggningen i nämnden och därvid föra fram sina synpunkter. Om beslutanderätt delegeras till utskottet eller avdelningen finns tillfälle för personalrepresentanterna att argumentera för sina åsikter i samband med nämndens handläggning av delegationsfrä-gan. Det torde också finnas möjligheter alt lämna synpunkter i samband med att beslut som har fattals med stöd av delegationen anmäls i nämnden. På grund härav anser jag att utskott eller avdelningar inom en nämnd inte bör omfattas av närvarorätten.

2.4.2 Ärendegrupper

Mitt förslag: Personalföreträdare får rätt att närvara vid behandling av ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstingskommunen som arbetsgivare och dess arbetstagare. Undantag görs för ärenden som gäller myndighetsutövning mot enskild, dock inte för ärenden om anställning, ledighet, vikariat eller förslagsbelöning. Undantag görs också för vissa frågor som gäller kommunens roll som förhandlingspart.

En nämnd kan för särskilda fall medge alt personalföreträdare får närvara även i andra ärenden än sådana som rör förhållandet arbetsgivare-arbetstagare.

Kommitténs förslag: Avviker från mitt förslag pä sä sätt att någon begränsning inte görs till ärenden som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare (belänkandet s. 116-123).

Remissinstanserna: Flera remissinstanser berör frågan om vilka typer av ärenden som personalförelrädarna skall få närvara vid. Svenska kommunförbundet betonar att det primära syftet med närvarorätt är att ge insyn i frågor som innefattas i begreppet "förhållandet arbetsgivare-arbetstagare". Det kan enligt förbundet diskuteras om inte delta förhållande bör framgå redan av lagtexten. Remissinstanserna ansluter sig överlag till uppfattningen att närvarorätten i princip inte bör omfatta ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda. Någon anser att undantaget även bör omfatta sådan myndighetsutövning som sker genom s.k. normbeslut.

Skälen för mitt förslag: En grundläggande fråga vid bedömningen om närvarorätt för personalföreträdare i kommunala nämnder skall införas är om del går att åstadkomma ett tillräckligt skydd för den politiska demokratin. Åtskilliga remissinstanser har rent allmänt uttryckt farhågor för alt närvarorätten kommer alt inkräkta på den politiska demokratins område. Som jag har framhållit tidigare (avsnitt 2.2) är jag dock övertygad om att en

Prop. 1984/85:200 22

närvarorätt med vissa begränsningar går alt förena med principerna för den politiska demokratin. Jag är emellertid tveksam till om kommitténs förslag om närvarorättens utformning innebär en rimlig avvägning mellan förelagsdemokratiska synpunkter och de krav som den politiska demokratin reser. Det bör sålunda övervägas om inte närvarorättens omfattning vad gäller ärendelyper bör begränsas något ytterligare.

Kommittén redovisar som sin grundinställning all närvarorätten i princip bör omfatta alla de olika typer av ärenden som förekommer hos kommunala nämnder, Kommitlén föreslår dock några undanlag. För det första gör kommittén undantag för ärenden som gäller myndighetsutövning mot enskilda, dock inte för ärenden om anställning, ledighet, vikariat eller förslagsbelöning. Ett undanlag föresläs vidare för frågor som rör förhandling med arbetstagarorganisation, uppsägning av kollektivavtal, arbetskonflikt eller rättstvist mellan kommunen eller landstingskommunen och arbetstagarorganisation. Remissinstanserna har i stort sett lämnat kommitténs förslag ulan erinran. Även jag kan ansluta mig till förslagen. Jag kan således inte finna något bärande motiv för alt representanter för de anställda skall få närvara vid behandlingen av de ärendegrupper som jag nyss har angivit. Tvärtom finns det i ärenden om myndighetsutövning mol enskilda, vilka ofta rör enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, ett starkt intresse av att hålla ärendebehandlingen inom en så snäv personkrets som möjligt. I fråga om den närmare avgränsningen av vad som skall hänföras till ärenden om myndighetsutövning anser jag i likhet med kommittén att det kan vara lämpligt att ansluta lill förvaltningslagens (1971:290) definitioner. Jag avser alt återkomma lill denna fråga i specialmoiiveringen.

För att stärka skyddet för den politiska demokratin bör man införa ytterligare inskränkningar med avseende på vilka typer av ärenden som personalförelrädarna skall få närvara vid. Del finns därvid skäl all överväga om en gräns bör sältas vid ärenden som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare.

118 MBL stadgas alt lagen äger tillämpning på förhållandel mellan arbetsgivare och arbetstagare. Även reglerna om partssammansalta organ (PSO) tar i grunden sikte på sådana frågor. Från samordningssynpunkt kan det därför vara av värde att anknyta till denna gräns även när det gäller frågan om närvarorätt.

Ett vanligt argument hos dem som är negativa till närvarorätten är alt denna innebär att de kommunanställda får en särställning i förhållande till andra grupper av medborgare när det gäller inflytandet på kommunala angelägenheter. Styrkan i sådana argument minskar dock om närvarorätten begränsas till ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landsfingskommunen som arbetsgivare och dess arbetstagare. Att de anställda i kommunerna och landstingskommunerna kan sägas fä ett större inflytande än kommunmedlemmarna i allmänhet i sådana ärenden torde mänga säkerligen kunna acceptera.

Prop. 1984/85:200 23

Del finns aUtså starka skäl för att närvarorätten begränsas till ärenden som rör förhållandet arbetsgivare-arbetstagare. Del torde dock inte vara möjligt alt utforma en bestämmelse så att den exakt anger alla de ärendegrupper som närvarorätten kan omfatta. Det blir därför nödvändigt med en allmänt hållen beskrivning av närvarorättens omfattning även om det kan leda till vissa avgränsningsproblem i den praktiska tillämpningen.

En avgränsning av närvarorätten enligl vad jag nu har förordat medför att det vid ett nämndsammanträde kan förekomma både ärenden som omfattas av närvarorätten och sådana ärenden i vilka närvarorätt inte föreligger. I likhet med vad som är vanligt på det statliga området kan föredragningslistorna till sådana sammanträden förses med markeringar av vilka ärenden som skall vara föremål för närvarorätten. Det kan också vara lämpligt alt behandla de ärenden som omfattas av närvarorätten i ett sammanhang, l.ex. i inledningen av ett sammanträde.

Som jag redan har antytt kan man inte utesluta att oenighet kan uppkomma om huruvida närvarorätt skall tillåtas i enskilda fall. I vilken utsträckning sådana meningsmotsättningar kan förväntas uppkomma är i stor utsträckning beroende av hur man löser vissa praktiska problem kring nämndsammanlrädena. Ett sätt att lösa problemen kan vara att i gränsfallen fä till stånd formlösa och informella samråd mellan arbetsgivaren och de fackliga representanterna inför upprättandet av föredragningslistor till nämndsammanträden. Jag vill emellertid kraftigt understryka att ett sådant samråd givetvis inte får ersätta eller anses som förhandlingar enligt MBL. Sådana förhandlingar kan dock komma till bruk om parterna har träffat ett avtal om närvarorättens närmare innebörd enligt vad jag tidigare har anfört (avsnitt 2.3),

En ytleriigare åtgärd för att underlätta tillämpningen är att tillskapa en ventil på så sätt att nämnden i särskilda fall får besluta att personalföreträdare får närvara även i andra fall än sädana som uppenbarligen omfattas av grundregeln. Nämnden skulle alltså med enkel majoritet kunna medge närvarorätt i tveksamma fall. Självfallet måste den grundläggande begränsningen i fräga om myndighetsuiövningsärenden alltjämt gälla. Jag vill också poänglera att det inte kan bli fråga om en generell utvidgning lill särskilda grupper av ärenden utan endast en bedömning i varje enskilt fall. Jag föreslår en regel med den innebörd som jag nu har beskrivit. Om dessa åtgärder vidtas är del min förhoppning alt tillämpningsproblemen blir obetydliga. Skulle del likväl uppkomma behov av rättslig prövning vad gäller närvarorättens tillämpning står, beroende pä situationen, rättsreglerna om kommunalbesvär och arbelstvister i sista hand lill buds.

Prop. 1984/85:200 24

2.5 Personalföreträdarna 2.5.1 Befogenheter

Mitt förslag: Personalföreträdarna får rätt att delta i en nämnds överläggningar men inte i besluten.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt förslag med den skillnaden att personalförelrädarna enligt kommittéförslagel har rätt att få sin mening antecknad i nämndens protokoll (betänkandet s. 131-133).

Remissinstanserna: Ell tiotal remissinstanser avstyrker eller är tveksamma lill förslaget att personalförelrädarna skall fä rätt att fä sin mening antecknad till protokollet. Hit hör flera kommuner och Svenska kommunförbundet, LO anser att personalföreträdarna även bör få förslagsrätt.

Skälen för mitt förslag: Som jag har framhållit flera gånger tidigare är det nödvändigt att noggrant överväga vilka begränsningar som behöver göras i fråga om närvarorättens utformning lill skydd för den politiska demokratin. En vikiig fråga i det sammanhanget är utan tvekan vilka befogenheter som bör tillföras personalföreträdarna. Den givna utgångspunkten är därvid enligt min mening all närvarorätten måste hällas skild från den beslutanderätt som enligl demokratiska styrelseprinciper tillkommer de förtroendevalda. Rätten all framställa förslag med anhängighelsverkan är utan tvekan nära sammanbunden med beslutanderätten. Det kan därför enligt min mening inte komma i fråga att utrusta personalföreträdarna med förslags-räu.

Även frågan om rätt att anteckna sin mening till protokollet hänger pä sitt sätt samman med beslutanderätten. I motiven till 1977 års kommunallag (prop. 1975/76:187) framhöll föredraganden att en rätt att anteckna sin mening lill protokollet i princip bör tillkomma endast den som har rätt att delta i beslutet. På grund härav fråntogs bl.a. föredragande tjänstemän sin tidigare rätt att få avvikande mening antecknad i protokollet. Enligl min mening bör en sådan rätt inte heller tillkomma personalföreträdarna, varigenom klart kan markeras att närvarorätten är skild från beslutanderätten.

Prop. 1984/85:200 25

2.5.2 Antal och tillsättning

Mitt förslag: Högst tre personalföreträdare och ersättare för dem får finnas i varje nämnd. De skall utses särskilt för varje nämnd bland de anställda hos kommunen eller landstingskommunen, i första hand bland dem som är anställda inom nämndens verksamhetsområde. Del skall ankomma pä den eller de lokala arbetstagarorganisationer i förhällande till vilka kommunen eller landstingskommunen är bunden av kollektivavtal att utse personalförelrädare.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt förslag (betänkandet s, 128-130).

Remissinstanserna: Endast några fä remissinstanser behandlar denna fråga. LO anser i likhet med kommittén att kollektivavlalsbundna lokala organisationer bör utse personalföreträdarna. Enligt LO skulle det vara av visst värde att ha en regel om mandatfördelningen mellan de fackliga organisationerna. TCO delar uppfattningen att personalföreträdarna i första hand bör utses bland de anställda inom vederbörande nämnds verksamhetsområde. TCO anser att det bör ankomma pä de fackliga organisationerna att bedöma om man bör gä utanför denna krets. Svenska kommunförbundet och några kommuner anser det vara nödvändigt att personalföreträdarna är anställda hos kommunen med hänsyn till syftet med närvarorätten.

Skälen för mitt förslag: Det torde råda enighet om att personalföreträdare och suppleanter för dem skall utses utan medverkan från arbetsgivarens sida. Mot bakgrund härav skulle man i och för sig kunna överväga att överhuvudtaget inte lagreglera frågan om hur personalföreträdarna skall utses och om deras valbarhet. Sådant som sättet för att utse dem saml mandattid och mandatfördelning är närmast frågor för de fackliga organisationerna. Några regler i dessa hänseenden behövs därför inte enligt min uppfattning. Däremot anser jag i likhel med kommiltén att det i syfte att åstadkomma en viss stadga i tillämpningen kan vara värdefullt med regler om vem som skall utse personalförelrädarna och om från vilken krets de skall hämtas. Eftersom del torde vara av avsevärd betydelse för nämndernas arbete att inte alltför många personalförelrädare är närvarande vid sammanträdena, är det också av värde med en regel som begränsar antalet personalförelrädare i varje nämnd. Jag noterar all de fackliga organisationerna vid remissbehandlingen av kommitténs förslag inte har haft några invändningar mol lagförslaget i de delar jag nu har berört. Jag föreslår därför att det genomförs.

Prop. 1984/85:200 26

2.6 Jävsbestämmelser

Mitt förslag: Vad som i kommunallagen eller annan författning stadgas om jäv för ledamot eller annan som har alt handlägga ärende i nämnd skall även gälla för personaiföreträdare i nämnden. Ett undantag därifrån görs på så sätt, att jäv enligt 4 8 första stycket förvaltningslagen inte skall anses föreligga enbart på grund av att en personalföreträdare är företroendeman eller funktionär hos arbetstagarorganisation som har intresse att bevaka i ärendet eller på grund av att han i sådan egenskap pä organisationens vägnar har deltagit i förhandling i ärendet enligt MBL,

Kommitténs förslag: Överensstämmer med mitt förslag (betänkandet s. 133-139).

Remissinstanserna: Svenska kommunförbundet, ett par kommuner samt LO anför uttryckligen att de delar kommitténs uppfattning i fräga om jävsbestämmelser.

Skälen för mitt förslag: I 3 kap. 9 8 andra siycket KL finns jävsregler för ledamöter i styrelsen. Regierna innebär, att en ledamot och annan som handlägger ärende hos styrelsen inte fär delta i eller närvara vid handläggningen av ärende, som personligen rör honom själv eller hans make, föräldrar, barn eller syskon eller annan honom närslående. Samma regler gäller för den som handlägger ett ärende i andra s.k. kommunallagsreglerade nämnder. Reglerna gäller även för de flesta specialreglerade nämnderna hos landstingskommunerna.

För de flesta specialreglerade nämnderna hos kommunerna samt för vissa landstingskommunala sådana nämnder gäller förvaltningslagens jävsregler. Dessa är betydligt strängare än KL:s jävsregler.

Även om personalförelrädarna inte skall delta i själva beslutsfattandet skall de dock ta sådan del i handläggningen av ärenden alt de i jävshänseende bör jämställas med ledamot och annan som handlägger ärenden hos en nämnd. I likhet med kommittén anser jag därför att en hänvisning bör ske till de jävsbeslämmelser som gäller för dessa. Det innebär att förvaltningslagens jävsbeslämmelser kommer att gälla för personalförelrädare i de flesta specialreglerade nämnderna.

Personalföreträdarens huvuduppgift är att framföra arbetstagarnas synpunkter på ärendenas handläggning. Med en närvarorätt av sådant innehåll förefaller del mig ologiskl att anse jäv föreligga av den anledningen att personalrepresentanten har en nära anknytning lill en arbetstagarorganisation. På den statliga sidan har man i kungörelsen (1974:224) om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse m.m. tagit in en föreskrift som klargör att personalrepresentant, som samtidigt är förtroendeman eller

Prop. 1984/85:200 27

funktionär hos arbetstagarorganisation, i särskilt angivna fall har möjlighet att, utan hinder av bestämmmelserna i 4 § första stycket 5 förvaltningslagen, delta i myndighetens handläggning också av ärende där organisationen har intressen att bevaka. Samma gäller vid beslut i ärende där personalföreträdaren pä sin arbetstagarorganisations vägnar deltagit i förhandling i ärendet enligt MBL, I likhet med kommitlén anser jag att en undantagsbestämmelse kan utformas pä enahanda sätt såvitt gäller det kommunala området.

Jag vill slutligen här endast erinra om alt jag vid behandlingen av frågan om närvarorättens omfattning (avsnitt 2,4.2) föreslog att vissa parlsbelonade ärenden direkt bör undantas från närvarorätten.

3 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom civildepartementet upprättats förslag till

1. lag om ändring i kommunallagen (1977:179),

2. lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:000),

3. lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade.

4 Specialmotivering

4.1 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1977:179)

I KL tillhör reglerna om nämnder de centrala stadgandena. Bestämmelserna om närvarorätt kan få betydelse för varje kommunal nämnd. Pä grund härav har dessa bestämmelser arbetats in i KL i stället för alt las in i en särskild lag. För överskådlighetens skull har reglerna sammanförts med dem om PSO lill ett särskilt kapitel, 3 a kap., om medbestämmandeformer för de anställda. En smärre justering har också gjorts i 7 kap. 6 8.

3 a kap.

Medbestämmandeformer för de anställda

1 8 Fullmäktige inrättar partssammansalta organ.

Parissammansatta organ kan. om inte annat följer av lag eller annan författning, ha till uppgift att inom styrelsens eller andra nämnders verksamhetsområden svara för beredning, förvaltning och verkställighet i ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstingskommunen som arbetsgivare och dess arbetstagare.

Till sådana organ får inte överlämnas alt avgöra frågor som avser den kommunala eller landstingskommunala verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet eller frågor som avses i 3 8 första stycket förvaltningslagen (1971:290) med undantag av ärenden om anställning, ledighet, vikariat och förslagsbelöning.

Prop. 1984/85:200 28

Denna paragraf motsvarar nuvarande 3 kap. 13 a 8. Någon ändring i sak har inte gjorts.

2 8 Ett partssammansatt organ består av företrädare för kommunen eller
landstingskommunen och av företrädare för arbetstagarna.

Kommunens eller landstingskommunens företrädare väljs av fullmäktige eller av styrelsen eller annan nämnd som fullmäktige utser.

Arbetstagarnas företrädare utses av den eller de lokala arbetstagarorganisationer i förhällande till vilka kommunen eller landstingskommunen är bunden av kollektivavtal om sådant organ.

Första och andra styckena motsvarar första siycket första och andra meningarna i 3 kap. 13 b 8,

Tredje stycket. 1 13 b § KL anges f.n. att arbetslagarnas företrädare skall ulses av berörda arbetstagarorganisationer. Med detta avses de organisationer i förhållande till vilka kommunen eller landstingskommunen är bunden av kollektivavtal om inrättandet av PSO (se prop. 1978/79:188 s. 59), Detta kommer till direkt uttryck i förevarande stycke. Omformuleringen innebär inte någon ändring i sak.

3 8 Fullmäktige fastställer reglementen för partssammansatta organ. 1
reglementet anges organens uppgifter, sammansättning, mandattid och
verksamhetsformer.

Bestämmelserna i 3 kap. 9 8 andra stycket och 10 8 tredje stycket tillämpas också på ett partssammansatt organ. Detsamma gäller i fräga om bestämmelserna i 3 kap. 10 8 andra siycket om förande av protokoll, protokolls innehåll, justering av protokoll, tillkännagivande om justering och reservation.

Styrelsen eller en annan nämnd inom vars verksamhetsområde ett parissammansatt organ har tillsatts får återkalla uppdrag som har överlämnats till organet, om synnerliga skäl föreligger till det.

Denna paragraf motsvarar andra och tredje styckena i 3 kap. 13 b 8.

4 8 Företrädare för de anställda hos kommunen eller landstingskommunen (personalföreträdare) får, i den omfattning som anges i 5-7 88, närvara vid sammanträden med andra nämnder än styrelsen.

Paragrafen innehåller den grundläggande bestämmelsen om närvarorätt i kommunala nämnder för företrädare för de anställda hos kommuner och landstingskommuner. Av lagtekniska skäl har termen personalföreträdare förts in i lagtexten som en sammanfattande beteckning för företrädare för de anställda.

Villkoren för närvarorättens utövande berörs inte i denna paragraf. Dessa villkor har i stället tagits in i 5-7 88, som innehåller bestämmelser om vilka typer av ärenden som får omfattas av närvarorätten (5 §), vilka ärenden som undantas (6 8) samt personalföreträdarnas befogenheter när de deltar i en nämnds sammanträde (7 8).

Prop. 1984/85:200 29

Av paragrafen framgår att närvarorätt föreligger vid sammanträden med andra nämnder än kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet. Med nämnder avses sädana kommunala eller landstingskommunala organ som har förvaltnings- och verkställighetsuppgifter. Främst avses de centrala kommunala nämnder, som inrättas med slöd av KL eller speciallagstiftning och som handhar förvaltning och verkställighet inom hela kommunen eller landstingskommunen. Härutöver inbegripes i nämndbegreppet s.k. lokala organ som inrättas på grund av lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna och s.k. särskilda organ inom landstingskommunerna, som inrättas med stöd av lagen (1985:127) om särskilda organ i landstingskommunerna. Om en särskild beredning har anförtrotts förvaltnings- och verkställighetsuppgifter, l.ex, en sjukvårdsdelegation, omfattas även denna av möjligheten till närvarorätt. Utskott eller en avdelning inom en nämnd omfattas däremot inte av närvarorätten.

Det ankommer på de lokala fackliga organisationerna att ta ställning till om de vill utnyttja den möjlighet till närvarorätt som bestämmelsen i förevarande paragraf principiellt ger dem. Vid de lokala förhandlingar som får förutsättas föregå närvararorättens införande kan bl.a. bestämmas vilka nämnder som i det enskilda fallet skall omfattas av närvarorätten.

5 8 Personalförelrädare har rätt att närvara vid en nämnds behandling av ärenden som rör förhällandet mellan kommunen eller landstingskommunen som arbetsgivare och dess arbetstagare. Om nämnden i särskilt fall medger del. får personalföreträdare närvara vid behandlingen av andra ärenden.

Paragrafen anger vilka ärendegrupper som omfattas av närvarorätten. Den gäller uteslutande ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstingskommunen som arbetsgivare och dess arbetstagare.

Vid bedömningen av om en fråga avser "förhållandet arbetsgivare -arbetstagare" får ledning sökas i motiven lill MBL, Arbetsdomstolens domar utgör också ell viktigt tolkningsunderlag. Jag kan t.ex. nämna domen AD 1980 nr 150. Mot bakgrund av de principiella resonemangen i förarbetena till MBL och i rättspraxis får den närmare preciseringen av de ärendegrupper som kan komma i fråga för närvarorätt göras direkt i den praktiska kommunala verksamheten. Som exempel på ärendegrupper som kan anses falla utanför förhållandet arbetsgivare-arbetstagare kan här endast nämnas fastighetsöverlåtelser, fördelning av platser i tomlkö och andra beslut som hänger samman med kommunens mark- och fastighetspolitik. Andra exempel utgör fördelning av bidrag lill studie- och frilidsorganisationer.

Av paragrafens andra mening framgår all personalförelrädare fär närvara vid behandling av andra ärenden än de som rör förhällandet arbetsgivare-arbetstagare, om nämnden i ett särskilt fall medger detla. Syftet med bestämmelsen är att åstadkomma en viss handlingsfrihet i gränsfall och därigenom undvika tvister om huruvida närvarorätt skall tillåtas i enskilda fall. Bestämmelsen lar alltså endast sikte på tveksamma fall. Någon generell

Prop. 1984/85:200 30

utvidgning lill särskilda grupper av ärenden eller undantag från begränsningen vad gäller myndighetsutövningsärenden enligt 6 8 är däremot inte tilläten.

6 8 Närvarorätt föreligger inte vid handläggning av ärenden som avses i 3 8 första stycket förvaltningslagen (1971:290) med undantag av ärenden om anställning, ledighet, vikariat och förslagsbelöning samt ärenden enligt andra stycket 2 samma paragraf.

Närvarorätt föreligger inte heller vid handläggning av frågor som rör

1. förhandlingar med en arbetstagarorganisation,

2. uppsägningar av kollektivavtal,

3. arbetskonflikler,

4. rättstvisler mellan kommunen eller landstingskommunen och en arbetstagarorganisation.

Paragrafen behandlar vissa ärendetyper som skall undantas från närvarorätten.

Förslå siycket. Hänvisningen till 3 8 första stycket förvaltningslagen innebär att närvarorätt inte föreligger i ärenden som innefattar myndighetsutövning, nämligen sådana som innebär utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmän, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. Liksom i fräga om PSO gäller dock undantaget inte ärenden om anställning, ledighet, vikariat och förslagsbelöning. Det görs inte heller något undantag för sådana myndighetsutövningsärenden som avser en obestämd krets av adressater. Delta har i lagtexten kommit lill uttryck på så sätt att ett undanlag från huvudbestämmelsen har gjorts för sådana ärenden som anges i 3 8 andra siycket punkt 2 förvaltningslagen. Eftersom inte någon enskild uppträder som part i dessa ärenden finns det inte något principiellt betingat hinder mot att personalföreträdarna har närvarorätt vid ärendenas behandling.

Andra stycket. I detta stycke anges ytterligare frågor som är undantagna från närvarorätten. Det gäller en kommuns eller landstingskommuns förhandlingar med en arbetstagarorganisation, uppsägning av kollektivavtal, arbetskonflikler saml rättstvister mellan en kommun eller landstingskommun och en arbetstagarorganisation. Del är uppenbart alt ärenden av denna art bör undantas från närvarorätten. Ärendena förekommer inte i något större antal. Dessutom föreligger det på grund av ärendenas art goda möjligheter för personalen och dess organisationer att i annan ordning argumentera för sina synpunkter och önskemål.

7 8 Personalföreträdare har rätt alt delta i nämndens överläggningar men inte i besluten.

En nämnd är skyldig alt, med iakttagande av bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100). lämna personalförelrädarna de upplysningar som behövs för deras verksamhet.

Prop. 1984/85:200 31

Första stycket anger personalföreträdarnas befogenheter när de utövar sin närvarorätt. Innebörden av bestämmelsen är alt de har rätt att yttra sig i nämndens överläggningar på samma sätt som nämndens ledamöter. Däremot har de inte rätt att framställa förslag med anhängighelsverkan. De har inte heller rätt att anteckna sin mening till protokollet.

Andra stycket. För att personalföreträdarna skall kunna fullgöra sina uppgifter pä ett tillfredsställande sätl är det nödvändigt alt de får insyn i vederbörande nämnds verksamhet. Av bestämmelsen i andra stycket framgår att en nämnd är skyldig att lämna personalföreträdarna behövliga upplysningar.

Frågan om arbetstagarnas rätt till insyn har samband med frågan om tystnadsplikt för den som tar emot informationen. Många uppgifter, som har intresse för de anställda, är av sådant slag att de inte kan spridas ulan att vålla skada för arbetsgivaren eller annan. Enligt bestämmelsen i andra siycket skall nämnden iaktta sekretesslagens beslämmelser.

I 1 kap, 6 8 sekretesslagen finns bestämmelser om tystnadsplikt för anställda m,fl. Personalföreträdarna skall utses och entledigas av arbetstagarorganisationerna. De kan därför inte anses som ledamöter eller anställda i nämnden. Tystnadsplikt kan därför inte åvila dem på grund av bestämmelsen i 1 kap. 6 8 sekretesslagen. Inte heller torde stadgandena i 14 kap. 7 8 sekretesslagen, som bl.a. avser företrädare för arbetstagarorganisationer, vara tillämpliga eftersom personalföreträdarna inte representerar dessa organisationer utan fungerar som ombud för de i kommunen resp. landstingskommunen anställda. Tystnadsplikt torde därför kunna åläggas personalförelrädarna endast med tillämpning av 14 kap. 9 8 sekretesslagen. Om nämnden finner att sådan risk för skada, men eller annan olägenhet, som enligl en bestämmelse om sekretess utgör hinder att lämna uppgift till enskild, kan undanröjas genom förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den skall nämnden, med tillämpning av den nämnda bestämmelsen, uppställa sådant förbehåll, när uppgiften lämnas. Nämnden får alltså göra en prövning i varje enskilt fall.

8 8 Personalföreträdare utses särskilt för varje nämnd bland de anställda hos kommunen eller landstingskommunen, i första hand bland dem som är anställda inom nämndens verksamhetsområde.

Högst tre personalföreträdare och en ersättare för envar av dem får finnas i varje nämnd.

Första stycket anger inom vilken krets av personer som personalförelrädarna skall utses. De måste vara anställda i kommunen eller landstingskommunen.

Personalföreträdarnas uppgifter förutsätter stor förtrogenhet med arbets-och personalförhållandena inom verksamhetsområdet för den nämnd, inom vilken de skall verka. De skal! därför enligt stadgandet i förstastycket i första hand utses bland den personal som finns anställd inom vederbörande nämnds

Prop. 1984/85:200 32

verksamhetsområde. Eftersom denna krets kan vara relativt liten, får om särskilda skäl föreligger någon annan som är anställd i kommunen eller landstingskommunen utses. Med hänsyn till att valet av personalrepresentanter är av avsevärd betydelse för nämndens arbete får det förutsättas att samråd sker mellan nämnden och arbetstagarorganisationen innan denna möjlighet utnyttjas.

Av andra stycket framgår att högst tre personalföreträdare och lika många ersättare för dem får utses inom varje nämnd, I enskilda fall torde det med hänsyn till de lokala förhållandena vara lämpligt att utse färre än tre personalföreträdare,

9 8 Personalföreträdarna utses av den eller de lokala arbetstagarorganisatio
ner i förhällande till vilka kommunen eller landstingskommunen är bunden
av kollektivavtal.

Av bestämmelsen följer all personalföreträdarna skall utses utan medverkan från arbetsgivarens sida. I likhet med vad som gäller inom såväl den privata som den statliga sektorn skall företrädarna nämligen utses av de lokala fackliga organisationerna. Av bestämmelsen framgår att endast sådana organisationer kommer i fräga i förhällande till vilka kommunen eller landstingskommunen är bunden av kollektivavtal. Man får utgå från att de fackliga organisationerna blir överens om vilka organisationer som skall utse representanter i den enskilda nämnden. En sådan överenskommelse torde vara en förutsättning för att närvarorätten skall kunna utövas. Ordningen enligt vilken personalorganisationerna utser företrädare i nämnderna kan, om parterna så önskar, regleras i kollektivavtal.

10 8 Vad i denna lag eller annan författning föreskrivs om jäv för ledamot
eller någon annan som har att handlägga ärende i nämnd skall också gälla för
personalföreträdare i nämnden.

Dock skall jäv enligt 4 8 första stycket 5 förvaltningslagen (1971:290) inte anses föreligga enbart pä grund av att en personalföreträdare är förtroendeman eller funktionär hos en arbetstagarorganisation som har intresse att bevaka i ärendet eller på grund av alt han eller hon i en sådan egenskap på organisationens vägnar har deltagit i en sådan förhandling i ärendet som ägt rum enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.

Som har anförts i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.6) bör de jävsregler som gäller för ledamöter och andra som handlägger ärenden i en nämnd också gälla för personalföreträdarna. Denna paragraf reglerar jävsfrägor-na.

Första stycket. Av bestämmelsen följer att KL;s jävsregler och de strängare jävsregler som finnsi 4 8 förvaltningslagen kan bli tillämpliga för personalföreträdarna beroende på i vilken nämnd de tjänstgör. Förvaltningslagens regler gäller för de flesta specialreglerade nämnderna i kommunerna, l.ex, socialnämnden, byggnadsnämnden och skolstyrelsen, samt för \issa sådana

Prop. 1984/85:200 33

nämnder i landstingskommunerna, l.ex. utbildningsnämnden.

Andra stycket behandlar det speciella fallet i jävshänseende att personalföreträdare är förtroendeman eller funktionär i en arbetstagarorganisation. Personalförelrädarna har en i väsentliga hänseenden annorlunda uppgift än en föredragande tjänsteman eller en tillkallad sakkunnig. Persona!företrädarens huvuduppgift är att framföra arbetstagarnas synpunkter pä ärendenas handläggning, medan tjänstemannen eller den sakkunnige skall framföra rent fackmannamässiga synpunkter. Om man godtar en närvarorätt av sådant innehåll, förefaller det ologiskt att anse jäv föreligga av den anledningen att personalrepresentanten har en nära anknytning till en arbetstagarorganisation som har intressen alt bevaka i ärendet. På samma sätl som pä den statliga sidan har därför en undanlagsbestämmelse i denna fråga tagits in i andra stycket.

118 Kallelser av personalföreträdare lill sammanträden sker i samma ordning som gäller för kallelser av ledamöter i nämnden. Ersättare kallas endast då de skall tjänstgöra som ledamöter.

I KL finns inte några särskilda föreskrifter om kallelser lill nämndsammanträden. Det är dock vanligt alt sådana föreskrifter las in i ett reglemente. Av förevarande paragraf framgår att personalföreträdarna skall kallas på samma sätt som nämndens ledamöter.

4.2 Förslaget till lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:000)

1 prop. 1984/85:216 har föreslagils att den nuvarande kommunalförbundslagen skall ersättas av en helt ny lag i ämnet. Den nya lagen avses träda i kraft den 1 januari 1986.

F.n. utövas kommunalförbunds beslutanderätt av förbundets fullmäktige. Förvaltning och verkställighet tillkommer styrelse och övriga nämnder. Denna organisationsform, som alltså motsvarar den som finns i kommuner och landstingskommuner, finns kvar även i den föreslagna nya lagen. I förbund med en sådan organisation bör del finnas samma möjligheter lill närvarorätt för de anställda som skall finnas i kommuner och landsungskom-muner. En hänvisning lill 3 a kap. KL har därför tagits in i den föreslagna nya lagen om kommunalförbund. Därmed kommer även reglerna om PSO all gälla, på samma sätt som de gör redan nu.

En nyhet i den nya lagen är att del införs en enklare form av organisation av kommunalförbund med endast ett organ, en förbundsdirektion, med bäde beslutande och verkställande uppgifter. Denna organisationsform lämpar sig inte för närvarorätt för de anställda. Däremot skall PSO kunna inrättas, vilket föranleder en teknisk justering av lagtexten.

3 Riksdagen 1984/85. 1 saml. Nr 200

Prop. 1984/85:200 34

4.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade

I vissa fall skall kommuner som berörs av indelningsändringar företrädas av särskilt utsedda indelningsdelegerade. Närmare beslämmelser om detta finns i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade.

För beredning och verkställighet av ärenden som ankommer på delegerade skall dessa utse ett arbetsutskott. För sådana uppgifter fär delegerade dessutom utse en eller flera kommittéer.

Enligt lag övergår fullmäktiges beslutanderätt på de delegerade såvitt avser frågor som gäller den nya kommunbildningen. Delegerade bör därför ha samma befogenhet som fullmäktige att på sitt område inrätta PSO. Likaså bör personalföreträdare ha närvarorätt vid kommittéers sammanträden. I 17 8 har därför tagits in en hänvisning till 3 a kap. KL.

Beträffande besvärsförfarandet gäller enligt 7 kap. 2 8 första stycket KL samma regler rörande besvär över beslut av PSO som över beslut av kommunstyrelsen eller en annan kommunal nämnd. En erinran om detta har lagils in i 23 8. Detsamma gäller frågan om rätlelseförfarande enligt 7 kap. 6 8 KL.

5 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen att anta förslagen till

1. lag om ändring i kommunallagen (1977:179),

2. lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:000),

3. lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade.

6 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden har lagt fram.

Prop. 1984/85:200 35

Bilaga 1

Sammanfattning av betänkancjet (SOU 1982:56) Kommunal förvaltning och medbestämmanderätt

1 de direktiv den 7 juni 1979, som slutligen bestämde kommitténs arbetsuppgifter, framhålls bl. a. att genom 1976 års medbestämmandelag (MBL) skapats en gemensam grund för de anställdas medbestämmande i offentlig och enskild verksamhet. 1 förarbetena till lagen uttalas bl. a. att de kommunalt anställdas medbestämmande måste utvecklas på arbelsrältsreformcns grund samtidigt som detta måste ske under hänsynstagande till den kommunala demokratin. Detta ställningstagande utvecklades närmare i förarbetena till den ungefär samtidigt utfärdade lagen om offentlig anställning (LOA).

Genom lagen (1979:409) om ändring i kommunallagen (1977:179)- KL-vilken trädde i kraft den ] juli 1979 öppnades möjligheteratt i kommuner och landstingskommuner inrätta partssammansalta organ (PSO) med uppgift alt svara för viss beredning, förvaltning och verkställighet inom styrelsens eller andra nämnders verksamhetsområden. 1 detta lagstiftningsarbete togs ställning till flera frågor av betydelse för kommitténs arbete. En av dessa berörde PSO-inslituiets förenlighet med vår konstitution, en annan avsåg den gränsdragning som gjordes mellan den kommunala demokratin och förelagsdemokratin. De modeller till lösningar av ett författningsreglerat medbestämmande för de kommunalanställda som kommitlén framlägger har utarbetats mot bakgrund av dessa ställningstaganden.

Kommittén har i sitt arbete strävat efter att inte försvåra för kommunerna och landstingskommunerna att inom en yttre ram själva ordna sin förvaltning och sina verksamhetsformer med hänsyn till skiftande lokala behov. Ett betydande utrymme har lämnats för att genom överenskommelser reglera förhållandena mellan arbetsgivare och arbetstagare.

Förslagen avses skola gälla även för kommunalförbund liksom också för den särskilda organisation som kan träda i verksamhet i samband med ändringar i kommunindelning.

De allmänna bestämmelserna om medbestämmanderätt föreslås skola intas i en ny paragraf i 1 kap. KL och de särskilda reglerna om de skilda medbeslämmandeformerna i ett nytt kapitel, 3 a kap,

I fräga om PSO har kommittén föreslagit ett tillägg lill bestämmelserna i 7 kap. 6 8 andra stycket KL av innebörd alt rältelseförfarandel skall gälla även beträffande beslut av sådant organ. Kommittén har vidare föreslagit all författningsändringar vidtas som ger ett större utrymme för PSO inom den specialreglerade förvaltningen.

Beträffande folkhögskolan gäller särskilda regler för de studerandes samt lärarnas och den övriga personalens medbestämmande. Om folkhögskolan

Prop. 1984/85:200 36

skulle inlemmas i det av kommittén föreslagna regelsystemet skulle betydande ingrepp behöva göras i för den gällande beslämmelser. Folkhögskoleväsendet har pä grund av sin särart bedömts inte böra tas med i kommitténs förslag.

På det kyrkokommunula området bör de anställdas medbestämmanderätt i princip vara densamma som pä den borgerliga/kommunala sektorn. Kommittén lämnar i detta syfte förslag till författningsändringar dels i den nyligen föreslagna lagen om församlingar och kyrkliga samfälligheter, se prop, 1982/ 83:19, dels i lagen om kyrkliga indelningsdelegerade.

Liksom beträffande KL bör de allmänna bestämmelserna om medbestämmande ges i ett sammanhang i en ny paragraf i första kapitlet och reglerna om de skilda medbeslämmandeformerna i ett särskilt kapitel. 5 a kap., i förstnämnda lag.

Närvarorätt

Kommittén har enligt sina direktiv bl. a. haft lill uppgift att överväga frågan om närvarorätt för personalföreträdare i de kommunala och landstingskommunala nämnderna mot bakgrund av vad demokratiutredningen föreslagit rörande sådan rätt samt vad remissinstanserna anfört i anledning av förslaget. Del har också ålegat kommittén att följa den försöksverksamhet på området som inom ett antal kommuner och landstingskommuner fortgått sedan mitten av 1970-talet.

Demokratiulredningen erinrade i sitt betänkande (SOU 1977:39) om att styrelserepresenlalion var ett led i det företagsdemokratiska systemet. Denna form för personalinfiytande har efter lagstiftning genomförts på de enskilda och statliga sektorerna av arbetsmarknaden. Viss styrelserepresentation har aktualiserats också inom den kommunala sektorn i form av försöksverksamhet med närvarorätt för personalförelrädare vid sammanträden med kommunala och landstingskommunala nämnder. 1 försöksverksamheten har deltagit ca 230 nämnder i 36 kommuner och 20 landstingskommuner.

Vid en analys av försöksverksamheten, som inriktades på hur närvarorätten inverkat på företagsdemokratin, den politiska demokratin och den kommunala administrationen, konstaterade demokratiulredningen att närvarorätten av de i försöken deltagande förtroendevalda och personalrepresentanterna upplevts som övervägande värdefull. Någon påtaglig praktisk erfarenhet av all närvarorätten inverkat negativt på den politiska demokratin eller administrationen kunde inte utläsas ur del tillgängliga materialet.

Demokratiulredningen fann att närvarorätten var av intresse även efter arbetsrätlsreformens genomförande och kom till den uppfattningen att möjlighet till styrelserepresentation för de anställda i någon form borde införas också inom den kommunala sektorn och att detta kunde ske utan negaliv inverkan på den kommunala demokratin. Närvarorätt kunde enligt demo-kratiulredningens mening vara ett värdefullt komplement till övriga former av företagsdemokrati. Vikt lades vid de vidgade insyns-, informations- och kontaktmöjligheter som sådan rätt kunde medföra. Ett starkt bidragande skäl lill ställningstagandet var den utveckling av styrelserepresenlalion som

Prop. 1984/85:200 37

skett inom övriga sektorer av arbetsmarknaden. All helt utesluta styrelserepresentation för de kommunalt anställda skulle kräva mycket starka skäl,

Mol bakgrunden av dessa överväganden lade demokratiutredningen fram ett förslag till en permanent särskild lag om närvarorätt för personalföreträdare vid sammanträde med kommunal eller landstingskommunal nämnd. Lagen skulle äga motsvarande tillämpning på kommunalförbund.

Förslaget blev föremål för ett omfattande remissförfarande. Sammanlagt avgavs 267 remissvar. Förslaget tillstyrktes eller lämnades utan erinran av drygt lOO remissinstanser, medan närmare 60 avstyrkte förslaget. Något fler än 20 förklarade sig tveksamma eller ville avvakta effekterna av MBL. Omkring 60 ansåg att försöksverksamheten borde fortsätta ytterligare någon lid, innan frågan om permanentning av närvarorätten avgjordes.

För tillstyrkande av förslaget anfördes i huvudsak den allmänna utvecklingen inom arbetsrätten och särskilt införandet av styrelserepresentation såväl inom privata företag som vid statliga myndigheter.

De remissinstanser som förordade en fortsatt försöksverksamhet framhöll framför allt att erfarenhet saknades om hur MBL och PSO påverkade närvarorättsfrågan och att det definitiva ställningstagandet lill närvarorätten därför borde anslå.

Som skäl för avstyrkande av förslaget anfördes i huvudsak följande. Närvarorätten syftade till att tillföra de kommunala nämnderna en intresserepre-senlation för en viss grupp av medborgare vid sidan av de förtroendevalda. Den innefattade ett intrång i de förtroendevaldas suveränitet. Risk fanns för att de förtroendevaldas och personalrepresentanternas funktioner i nämnderna så småningom skulle smälla samman och att därmed grunden för den representativa demokratin rycktes undan. Närvarorätten skulle vidare få endast marginell betydelse för personalinflytandet, eftersom MBL:s föreskrifter om vidgad förhandlingsrätt, arbetsgivarens informationsskyldighet m. m. i kombination med PSO-institulel, övrig arbetsråttslig lagstiftning m. m. bildade ett system av föreskrifter som kunde anses ge betryggande garantier för all personalorganisationernas rättmätiga krav på insyn, inflytande och medbestämmande blev realiserade.

Försöksverksamheten har därefter fortsalt och efter ytterligare enkäter har nya utvärderingar ägt rum. Dessa stämmer väl överens med de av demokratiutredningen redovisade. En klar majoritet av de i de senare enkäterna dellagande förtroendevalda, personalförelrädare och tjänstemän anser sålunda att de positiva erfarenheterna av närvarorätten överväger. Eftersom MBL varil i tillämpning under en del av försökstiden ger enkäterna även en viss upplysning om hur MBL och närvarorättsinstilutet fungerar tillsamman. En likaledes klar majoritet hävdar att MBL inte har påverkat närvarorättens betydelse eller t. o. m. ökat denna. Vad beträffar den politiska demokratin gör i fråga om primärkommunerna endast en svag minoritet gällande all närvarorätten kommit i konflikt med denna. Ej heller synes närvaron av personalföreträdare i nämnvärd omfattning ha uppfattats som besvärande av de förtroendevalda eller medfört att beslut inte fattats lika fritt som tidigare eller i andra hänseenden verkat störande i nämndverksamheten. På landstingssidan anförs all närvarorätten leder lill ökad tungroddhet och längre sammanträden, dvs. i huvudsak samma olägenheter som man framhåller i samband med MBL-verksamheten.

Prop. 1984/85:200 38

Utvärderingarna ger således en annorlunda bild av inställningen till närvarorätten än den som framgår av remissvaren. Anledningen till denna skillnad är inte närmare utredd. Det förtjänar emellertid att påpekas, att remissvaren avgells av åtskilliga icke kommunala institutioner samt över 200 kommuner och landstingskommuner. Utvärderingarna hänför sig till endast ett begränsat antal (ca 35) primärkommuner, som deltagit frivilligt i försöksverksamheten och därför kan antas vara särskilt intresserade av närvarorätt. Ä andra sidan är att märka att nästan samtliga landstingskommuner deltagit. Även med beaktande av materialets brister kan dock utvärderingarna enligt kommitténs mening inte ge anledning till annan bedömning än att försöksverksamheten gett ett positivt utslag för närvarorätten.

En sammanvägning av de av demokratiutredningen gjorda övervägandena, remissinstansernas ställningstaganden och utfallet av försöksverksamheten ger enligt kommitténs mening till resultat att åtskilligt talar för att tillåta närvarorätt i de kommunala och landstingskommunala nämnderna för personalförelrädare, om den utformas så att intrånget i de förtroendevaldas suveränitet inte blir större än vad som skäligen kan tålas för att nå syftet med närvarorätten, framför allt vidgade insyns-, informations- och kontaktmöjligheter. Grunderna för den kommunala demokratin får inte rubbas. Denna avvägning är en fräga av politisk natur.

Vilka kommunalekonomiska verkningar som kan följa av ett utbyggt närvarorättsinstitut torde vara omöjligt att ens tillnärmelsevis ange. Ett fullt utbyggt system innebär enligt förslaget bl. a. att tre personalrepresentanter kan finnas i varje styrelse och nämnd. Demokratiulredningen ansåg att statligt slöd borde utgå för information och utbildning i anslutning till en närvarorätlsreform. Kommittén anser det knappast vara påkallat med något särskilt statligt slöd härtill, bl. a. därför att personalrepresentanlerna enligt förslaget i första hand bör utses bland de anställda inom vederbörande nämnds verksamhetsområde. Ett utbyggt system med närvarorätt kommer vidare att ställa sto.-a krav på de fackliga personella resurserna.

Liksom demokratiulredningen anser kommittén att ell närvaroräitsinsii-lul bör få en sådan utformning, att de kommunala arbetsgivarna och arbetslagarna får betydande frihet och gemensamt ansvar för utvecklingstakten och den närmare regleringen av vissa praktiska frågor. Den modell kommitlén framlägger innefattar därför endast lagsladganden som ger kommunfullmäktige resp. landstinget befogenhet att besluta om närvarorätt för personalföreträdare saml vissa grundläggande bestämmelser. Det förutsätts, att arbetsgivaren och arbetstagarorganisationerna inom ramen för dessa beslämmelser i kollektivavtalets form träffar överenskommelse om införandel av närvarorätt, om vilka nämnder och ärenden som i del aktuella fallet skall omfattas av närvarorätten samt om erforderliga praktiska detaljer. Enligt kommittén skall emellertid närvarorätten kunna omfatta även frågor som inte kan bli föremål för kollektivavtal. Beträffande sådana skall det ankomma på fullmäktige eller landstinget att fatta beslut utan föregående kollektivavtal.

De föreslagna bestämmelserna innehåller följande. Kommunfullmäktige resp. landstinget får som nämnt befogenhet att besluta om att företrädare för de anställda hos kommunen eller landstingskommunen får närvara vid styrelsens eller annan nämnds sammanträden. I princip får närvarorätten gälla alla slags nämndärenden utom sådana som särskilt

Prop. 1984/85:200 39

undantagits i lagen. I förslaget har undantag gjorts i första hand för ärenden som gäller myndighetsutövning mot enskild. Undantaget omfattar dock inte ärenden om anställning, ledighet, vikariat eller förslagsbelöning. Närvarorätt skall vidare inte förekomma vid handläggningen av vissa frågor, i vilka del föreligger ett utpräglat partsförhållande mellan arbetsgivaren och arbetstagarna, nämligen frågor som rör förhandling med arbetstagarorganisation, uppsägning av kollektivavtal, arbetskonflikt eller rättsivisi mellan kommunen eller landstingskommunen och arbetstagarorganisation.

Utskott eller avdelning av nämnd omfattas inte av närvarorätten.

Personalföreträdare har rätt att delta i nämndens överläggningar men inte i besluten och att få sin mening antecknad i nämndens protokoll. Nämnden är skyldig att, med iakttagande av bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100), lämna dem de uppgifter som behövs för deras verksamhet.

Högst tre personalförelrädare jämte suppleanter för dem får finnas i varje nämnd. De utses av den eller de arbetstagarorganisationer i förhållande till vilka kommunen eller landstingskommunen är bunden av kollektivavtal om närvarorätt i nämnden i fråga. Företrädarna skall ulses särskilt för varje nämnd bland de anställda hos kommunen eller landstingskommunen, i första hand bland dem som är anställda inom nämndens verksamhetsområde.

Vad som stadgas om jäv för ledamot eller annan som har att handlägga ärende i nämnd skall även gälla för personalföreträdare i nämnden. Dock görs det undanlaget därifrån, att jäv enligt 4 8 första stycket förvaltningslagen (1971:290) inte skall anses föreligga enbart pä grund av att en personalföreträdare är förtroendeman eller funktionär hos arbetstagarorganisation som har intresse att bevaka i ärendet eller på grund av all han i sådan egenskap på organisationens vägnar deltagit i förhandling i ärendet enligt MBL.

Kallelse av personalförelrädare sker i samma ordning som gäller för kallelse av ledamot i nämnden. Suppleant kallas endast då han skall tjänstgöra i företrädares ställe.

Närvarorätt innebär endast en laglig rätt för personalrepresentant all delta i styrelsens eller annan nämns sammanträden vid handläggning av vissa ärenden. Det är av vikt all de formella föreskrifter som omgärdar närvarorätten iakttas. Uteblir personalrepresentant från sammanträde på grund av felaktighet i kallelseförfarandet, föreligger sådant formfel att beslut som fattats på sammanträdel inte har tillkommit i laga ordning och följaktligen skall undanröjas i händelse av besvär. Delsamma bör gälla om personalrepresentant felaktigt vägras all närvara vid behandling av ärende där närvarorätt föreligger. Även i det motsatta fallet, dvs. då en personalföreträdare i sin egenskap av personalrepresentant tillåts närvara vid behandling av ärenden där närvarorätt enligl lag saknas, torde nämndens beslut få anses inte ha fillkommil i laga ordning.

1 fråga om personalförelrädares ansvar anför kommittén bl. a. Skadeståndsansvar synes normalt inte kunna uppkomma för personalföreträdare. En annan sak är att skadeståndsskyldighel för kommunen eller landstingskommunen kan uppkomma i fall där ett förvaltningsbeslut blivit felaktigt pä grund av att man begagnat sig av oriktiga uppgifter frän personalföreträdare. Med den utformning 20 kap. 2 8 brottsbalken har torde pevsonalfövelrädare falla inom den personkrets som omfattas av mutansvaret. Personalföreträdare är också underkastad bestämmelserna om tystnadsplikt med vissa närmare beskrivna undanlag.

Prop. 1984/85:200 40

Facklig vetorätt och facklig självbestämmanderätt

Kommittén har haft alt överväga om och i vilken utsträckning medbeslämmandeformerna facklig vetorätt och facklig självbestämmanderätt, som införts inom den statliga sektorn, kan tillämpas också på det kommunala området.

1 sina överväganden erinrar kommiltén om att regeringsformens beslämmelser inte anses hindra att de kommunala och landstingskommunala beslutande församlingarna i den mån delegationsbesiämmelser finns överlåter på en organisation eller enskild individ att svara för viss förvaltningsuppgift. Den erinrar också om alt gällande bestämmelser inte ulgör hinder för att personalrepresentanlerna bildar majoritet i ett PSO och därmed har den faktiska beslutanderätten i detta.

Liksom PSO-institutet bör en veto- eller självbestämmanderätt hållas inom det verksamhetsområde som avser förhållandet mellan kommunen eller landstingskommunen som arbetsgivare samt dess arbetstagare. Likaså förutsätter även sådan rätt ett skydd för den politiska demokratin. I förslaget har detta spörsmål lösts på så sätt, all veto- och självbestämmanderätt bestämts kunna avse sådana ärenden som kan överlämnas till ett PSO att avgöra, under förutsättning att inte annat föreskrivs i lag eller annan författning. Dock har därvid undantagils ärenden om anställning, ledighet, vikariat och förslagsbelöning, då dessa fill sin natur torde vara sådana att de inte lämpar sig för handläggning ulan arbetsgivarens medverkan.

De anställda har egna intressen att bevaka i den kommunala och lands-fingskommunala verksamheten och denna omständighet drar enligt kommitténs mening upp ylteriigare gränser för veto- och självbestämmanderätten. Sådan rätt kan anses motiverad endast i frågor som speciellt nära rör de anställdas intressen och där arbetstagarinflytandet således är i särskilt hög grad befogal. Hänsynen till övriga kommunmedlemmars intressen torde vidare fordra att frågorna skall vara av sådan art att det för kommunmedlemmarna praktiskt sett saknar betydelse om de avgörs av ett organ i vilket ingår förtroendevalda ledamöter eller ej. Beträffande självbestämmanderätten är det också helt klart alt denna måste utövas inom de ekonomiska ramar som kommunen eller landstingskommunen fastställt.

Vad beträffar vetorätten är denna speciell så till vida att den genom att kunna hindra verkställigheten av ett beslut skulle kunna stoppa den kommunala verksamheten i en viss fråga. Kommittén framhåller, all en förutsättning för vetorätt därför måste vara all sådana former fastställs för dess utövande att den inte leder lill otillbörliga störningar i den kommunala verksamheten. Detta avses skola ske i de föreskrifter för utövandet av vetorätten liksom även av självbestämmanderätten som enligl förslaget skall fastställas av fullmäktige resp. landstinget på grundval av det kollektivavtal som ligger till grund för införandet av dessa medbestämmandeformer. Som ytterligare säkerhet för den kommunala verksamheten föreslås alt del - liksom beträffande PSO - införs en möjlighet för vederbörande nämnd att återkalla vetorätten, om synnerliga skäl föreligger därtill. Detsamma gäller självbestämmanderätten.

Några detaljföreskrifter bör emellertid enligt kommittén få sin plats i KL. Sålunda bör anges all veto- eller självbestämmanderätten skall få utövas av

Prop. 1984/85:200 41

den eller de lokala arbetstagarorganisationer i förhållande till vilka kommunen eller landstingskommunen är bunden av kollektivavtal om sådan rätt. För utövandet av rätten skall enligt förslaget fordras att de arbetstagarorganisationer som deltar i beslutet är ense. Möjlighet bör finnas för dylik organisation att avstå från deltagande.

Vidare innefattar förslaget en bestämmelse om att beslut, som fattals med slöd av självbestämmanderätt efter anmälan skall verkställas av den nämnd till vars verksamhetsområde ärendet hör. Viss prövning från nämndens sida skall därvid äga rum. Verkställighet avses sålunda inte skola få ske, om nämnden finner alt beslutet avser åtgärd som strider mot lag eller författning eller eljest innebär överskridande av nämndens befogenheter eller står i strid med de föreskrifter som fullmäktige eller landstinget fastställl för utövandet av självbestämmanderätten.

Talan mot nämnds beslut om verkställighet skall enligt förslaget kunna föras genom kommunalbesvär.

Chefstjänstemäns beslutsfunktioner

Vad som i förevarande sammanhang är av intresse är framför allt sådana befogenheter för chefstjänstemännen som kan anses inkräkta på del område inom vilket de anställda bör få utöva medbestämmanderätt,

Kommitlén påpekar att sådana befogenheter som grundar sig på delegation eller på kommunalt fastställd instruktion inte vållar problem; beträffande dem finns möjlighet att pä det lokala planet göra ändringar.

Annorlunda förhåller del sig med befogenheter som fastställts i lag eller annan författning. I allmänhet har dessa befogenheter fastställts i samband med organisationen av verksamheten och vissa bedömningar har legat till grund för bestämmandet av dem, t. ex. krav på snabbhet, effektivitet, kvalitet, samlat ansvar o. d.

Kommiltén har med anledning därav gått igenom de lagar och centrala författningar som f. n. reglerar chefstjänstemännens befogenheter inom den allmänna sjukvården, den slutna psykiatriska vården, omsorgsorganisationen saml skol- och brandväsendet. En kort redovisning av denna genomgång lämnas i betänkandet.

Kommittén konstaterar all frågan om chefstjänstemännens befogenheter kommit i eu väsentligt annat läge sedan kommittén fick sitt uppdrag.

Vad angår sjukvården träder med ingången av 1983 en ny hälso- och sjukvårdslag i kraft. Den har utformats som en ramlag och anger i huvudsak endast mål och inriktning för verksamheten. Några särskilda befogenheter för chefstjänstemännen av här avsett slag anges inte i lagen. De hinder som f. n. kan finnas för genomförandet av medbestämmande m. m. finns således inte kvar.

Vad nu sagts gäller i motsvarande mån ett föreliggande förslag till lag beträffande omsorger om vissa handikappade, avsedd att ersätta den nuvarande omsorgslagstiftningen.

I fråga om skolområdet framhåller kommittén att skolsystemet fortlöpande är föremål för översyn och att det pågår bl. a. en viss försöksverksamhet

Prop. 1984/85:200 42

med koinmundelsnämnder. Situationen inom skolområdet är enligt kommitténs uppfattning f. n, sådan alt det inte är möjligt att ur skollagen eller skolförordningen plocka fram några särskilda befogenheter för chefstjänstemän som kan siigas på något väsentligt sätt utgöra hinder för de anställda att utöva medbestämmanderätt utan att systemet för skolverksamheten påverkas.

Vad angår brandväsendet erinrar kommitlén om att brandchefens befogenheter mycket detaljerat anges i brandlagen och brandstadgan samt i lokala brandordningar. Hans ansvar för brandväsendet och hans därpå grundade befogenhet till långtgående självständigt handlande gör att endast mindre ingrepp är tänkbara i hans beslutsfunktioner utan att effektiviteten berörs, I den män befogenheterna grundar sig på brandordningen, som ju rör endast smärre förhållanden, kan ändring ske på det lokala planet. Beträffande övriga befogenheter har kommittén kommit till den uppfattningen att frågan om begränsningar i dessa bör tas upp i sammanhang där effektivitetssynpunkterna kan bli bättre tillgodosedda.

Sammanfattningsvis konstaterar kommittén att det i fräga om de specialreglerade verksamheterna numera inom stora områden saknas i författning reglerade beslutsfunktioner för chefstjänstemän. 1 dessa fall föreligger därför inte längre något rättsligt hinder för att bygga upp organisationsformer som tar nödig hänsyn lill både den politiska demokratin och de anställdas krav på medbestämmande. I de fall åter då författningsbestämmelser finns bör enligl kommitténs mening möjligheten att ingripa i och begränsa beslutsfunktionerna bedömas i samband med att verksamheten och det författningskomplex som reglerar denna blir föremål för en mera ingripande översyn som ger tillfälle att på ett rationellt sätt väga mot varandra kraven på verksamhetens behöriga fullgörande samt tillgodoseendet av nyssnämnda intressen.

PSO m. m. inom specialreglerade områden

Enligt 3 kap. 13 a 8 KL kan ett PSO få till uppgift att inom styrelsens eller andra nämnders verksamhetsområden svara för vissa ärenden under förutsättning all annat ej följer av lag eller annan författning. Denna begränsning har enligt förarbetena lill lagrummet tillkommit för all göra klart att organen inte får tilldelas uppgifter som enligt specialförfattningar ankommer på t. ex. viss nämnd eller tjänsteman.

De författningar som gäller för de specialreglerade nämnderna innehåller i regel en allmän bestämmelse om att vederbörande nämnd har att utöva inseendet över den verksamhet och handha förvaltningen av de angelägenheter som anges i resp. författning. En överföring av vissa ärenden har dock gjorts möjlig genom bestämmelserna i 3 kap. 14 8 KL, enligt vilka fullmäktige eller landstinget - om ej annat är föreskrivet i lag eller annan författning -fär besluta alt styrelsen eller annan nämnd skall handha förvaltning och verkställighet i fråga om egendom som annars förvaltas av annan nämnd liksom även handlägga frågor om anställning, ledighet, vikariat eller skiljande från tjänst samt andra frågor beträffande personal som är underställd annan nämnd. I samband med att denna bestämmelse tillkom, infördes i de specialförfattningar, som innehåller den generella förvaltningsbeslämmel-

Prop. 1984/85:200 43

sen, del tillägget att denna gäller endast i den mån arbetsuppgifterna inte tillkommer annan enligt beslut som avses i 3 kap. 14 8 KL.

På grund av nu angivna bestämmelser kan sådana ärenden som faller under 3 kap, 14 8 föras över från en specialreglerad nämnd till en kommunallags-reglerad nämnd och från denna lämnas över till ett PSO inom de i 3 kap. 13 a 8 angivna gränserna. Andra ärenden som kan falla inom ett PSO:s kompetensområde måste däremot fortfarande ankomma på specialnämnden.

Den nu angivna ordningen synes inte vara motiverad. Enligt kommitténs mening finns det inte några vägande sakliga skäl för att inte PSO-institutet skall kunna införas även i specialreglerade nämnder, i den mån specialförfattningarna inte av särskilda orsaker förbehållit resp. nämnd vissa funktioner. Kommittén föreslår därför att sådana författningsändringar vidtas som i princip undanröjer de hinder som ligger i den generella förvaltningsbestämmelsen. Detta kan ske genom all - liksom beträffande de med 3 kap. 14 8 avsedda frågorna - i resp, författning anges att den generella lörvaltningsbe-stämmelsen för nämnden gäller i den mån förvaltningsuppgifterna inte tillkommer annan enligt beslut som avses i 3 a kap. 1 8.

Med den utformning den fackliga veto- och självbestämmanderätten fått i förslaget anser kommittén ati utrymme finns även för dessa medbestämmandeformer i de specialreglerade nämnderna. Hänvisning bör därför ske även till 4 8 i 3 a kap.

Beträffande nämnder för vilka inte gäller någon generell förvaltningsbestämmelse torde reglerna i 3 a kap. vara giltiga ulan någon författningsändring inom de gränser resp. specialförfallning i övrigt kan innehålla.

Kyrkliga kommuner

I direktiven har framhållits att förutsättningarna för de anställdas inflytande i princip är desamma på det kyrkliga området som på den kommunala sektorn i övrigt och all del är angeläget alt de anställda hos kyrkliga kommuner tillförsäkras i princip samma inflytande som övriga kommunalanställda.

Kommiltén påpekar att den likformighet i organisation och verksamhet som föreligger leder till att de formella förutsättningarna för införandet av ökat medinflytande för de anställda i huvudsak är desamma inom de borgerliga och de kyrkliga kommunerna. Vissa skillnader finns dock bl. a. i ett par hänseenden som inte bör förbigås i förevarande sammanhang, nämligen i fråga om kommunstorleken och antalet arbetstagare i kommunerna samt sammansättningen av kommunstyrelserna och det särskilda inslag som det prästerliga ämbetet utgör.

De borgerliga primärkommunerna minskade starkt i antal under 1960- och 1970-lalen. Från att tidigare ha utgjort över 1 000 hade deras antal 1982 gått ned till 279, Endast ett 60-lal av dem har numera mindre än 10 000 invånare. De kyrkliga kommunerna har inte genomgått motsvarande utveckling. Antalet församlingar har under samma tid ändrats endast obetydligt. Viss förskjutning av antalet invånare har dock ägt rum. Församlingar med mindre än 500 invånare liksom de med 5 000 och därutöver har ökat avsevärt i antal, medan antalet församlingar i skiktet däremellan har minskat. Över hälften av

Prop. 1984/85:200 44

landets 2 569 församlingar har nu mindre än 1 000 invånare. Utvecklingen mot ett ökat antal småförsamlingar har i viss män uppvägts av att intresset för att bilda större administrativa enheter i form av kyrkliga samfälligheter visar en ökning. F. n. finns 274 särskilt bildade samfälligheter, varav 176 totala. I samfälligheterna ingår över 900 församlingar.

Antalet anställda uppgår i kyrkokommunerna lill ca 26 000, varav ungefär 5 000 är säsonganslällda. De borgerliga kommunerna har i runt tal 1 miljon anställda.

Sammanfattningsvis kan situationen på del kyrkokommunala området sägas vara, att det finns ett mindre antal enheter som har välutvecklade förvaltningar med många anställda och som i organisatoriskt hänseende är jämförbara med de mindre eller, i några fall, med de medelstora borgerliga primärkommunerna. Å andra sidan finns det ett stort antal kyrkliga kommuner som i fråga om antalet invånare ligger långt under de borgerliga och som har endast ett fåtal anställda och en föga utvecklad förvaltning.

Kommitlén framhåller att betydelsen av behovet av information, insyn och medinflytande för de anställda i och för sig inte är beroende av den administrativa enhetens storlek. Skälen för de anställdas intresseanknytning till den verksamhet de deltar i gäller för såväl stora som små enheter. Skillnaden ligger i hur man lämpligen skall kunna nä de anställda för att lämna information och bereda dem tillfälle lill insyn och medinflytande. Med hänsyn härtill är det viktigt att en anpassning kan ske lill de lokala förhållandena.

På samma sätt som inom de borgerliga kommunerna har under flera år försöksverksamhet med närvarorätt förekommit i kyrkokommunala nämnder. Utvärderingar har skett av denna verksamhet som anordnats i totalt knappt 60 kyrkoråd eller andra kyrkokommunala nämnder. Även om underlaget hänför sig endast lill kyrkokommuner som frivilligt deltagit i verksamheten, kan dock utvärderingarna anses ge vid handen att - liksom i fråga om de borgerliga kommunerna - en klar majoritet föreligger för en positiv bedömning av närvarorätten.

Enligl kommitténs mening bör i lag lämnas en generell möjlighet för alla kyrkliga kommuner att införa aktuella informations- och samverkansformer. Därefter bör det ankomma på de lokala parterna att bedöma om denna möjlighet skall helt eller delvis utnyttjas eller om andra former med samma syfte är att föredra. Att lämna några allmänna riktlinjer för hur de särpro-blem av skilda slag, som kan uppkomma för framför allt småförsamlingarna, bör lösas har kommitlén inte funnit möjligt. Det torde kunna förutsättas att uppmärksamhet ägnas sådana problem bl. a. vid de förhandlingar som f. n. pågår mellan de centrala partsorganisalionerna om ett medbestämmandeavtal på det kyrkokommunala området.

Reglerna om kommunstyrelsens och kyrkorådels sammansättning och inslaget av prästens ämbete innefattar som nämnt vissa skillnader mellan den kyrkhga och borgerliga kommunen. 1 den borgerliga kommunen väljs samfliga ledamöter i styrelsen av fullmäktige eller landstinget. I församlings- och pasloralskyrkoråd är däremot kyrkoherden i församlingen ledamot i kraft av sitt ämbete; övriga ledamöter väljs av kyrkofullmäkfige eller kyrkostämman. I fråga om samfälligheter finns dock vissa specialregler. Vidare ankommer det på kyrkoherden att vaka över all kyrkans lära och ordning iakttas i församlingen och i prästernas ämbetsförvaltning.

Vad beträffar PSO saml facklig veto- och självbestämmanderätt har kyr-

Prop. 1984/85:200 45

koherdens speciella ställning inte sådan betydelse att dessa medbestämmandeformer bör få en annan utformning än de har eller föreslås skola kunna få i de borgerliga kommunerna. I fräga om närvarorätlsinstiiulet år situationen i viss mån annorlunda. Kyrkoherden har inte något politiskt ansvar för sin verksamhet i kyrkorådet och slår vidare i sådant förhållande lill församlingen alt han i förevarande hänseende kan jämställas med arbetstagare hos denna, Kommitlén framhåller emellertid att varken anställning hos kommunen -med undantag för vissa chefstjänstemän - eller anknytning till intresseorganisation utgör hinder lör ledamotskap i nämnd. Det ler sig då främmande att låta sådan anställning eller anknytning få influera på de anställdas närvarorätt.

En annan fråga som har uppmärksammats är huruvida det for de förtroendevalda nämndledaniölerna gällande kravet på alt vara kyrkobokförd i församlingen samt medlem av svenska kyrkan också skall uppställas för ledamot i PSO och personalföreträdare i nämnd. Kommittén framhåller att de ledamöter i PSO som utses av arbetstagarorganisationerna inte representerar kommunens medlemmar utan är företrädare för de anställda med uppgift all utöva de anställdas rätt till medbestämmande på grundval av bestämmelserna i MBL. Som en följd härav bör krav på kyrkobokföring i församlingen inte uppställas. Motsvarande gäller i fråga om medlemskap i kommunen för personalföreträdarna i de borgerliga kommunerna.

Vad angår kravet på medlemskap i svenska kyrkan kan det förefalla inkonsekvenl, om man skulle tillåta den som inte får rösta i val av kyrkliga förtroendemän att själv delta i besluten i ett PSO. Detta gäller i synnerhet om vederbörande på eget initiativ utträtt ur svenska kyrkan och därför kan antas inte vilja stödja dennas verksamhet helt eller delvis. Del anförda gäller i viss män också i fråga om personalföreträdare vid nämndsammanträde, vilka ju avses skola ha inflytande på nämndbesluten utan alt dock få delta i själva beslutsfattandet.

Även om det vid införandel av bestämmelserna om PSO i KL kraftigt betonades att dessa organ var att betrakta som en del av den kommunala organisationen, intar de dock en speciell ställning i denna. Delta framgår bl, a, av att dessa organ utgör en form för de anställdas medbestämmande enligt MBL och att deras kompetens är strikt begränsad till att avse frågor som gäller förhällandet mellan kommunen som arbetsgivare och dess anställda. Vad de kyrkliga kommunerna beträffar kan därför PSO:s bindning till församlingslivet knappast anses vara av den art och betydelse att det finns tillräckligt fog att ställa krav pä en sådan anknytning till kyrkan som eu villkor om medlemskap i denna innebär. Kommittén erinrar om att den nuvarande LFS innefattar möjlighet att låta beslut i kyrkokommunall ärende fattas av den som står utanför kyrkan (LFS 56 8 2 mom,). Vad nu sagts gäller i tillämpliga delar även i fråga om personalföreträdare i nämnderna.

Sammanfattningsvis anser sålunda kommittén att de rättsliga förutsättningarna för att införa PSO, facklig vetorätt och facklig självbestämmanderätt samt närvarorätt för personalföreträdare vid nämndsammanträden i huvudsak är desamma på det kyrkokommunala och det borgerliga kommunala området. De ändringar som behöver göras i det nu föreliggande förslaget till lag om församlingar och kyrkliga samfälligheter för att ge en rättslig grund för dessa medbestämmandeformer motsvarar vad som gäller i fråga om KL.

Prop. 1984/85:200 46

BUaga 2

Författningsförslag i betänkandet (SOU 1982:56)

Förslag till

Lag om ändring i kommunallagen (1977:179)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1977:179) dels att 3 kap. 13 a och 13 b 88 skall upphöra att gälla, dels alt I kap. 5 8 och 7 kap. 6 8 skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 1 kap. 6 8, och ett nytt kapitel, 3 a kap., av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

5 8

Kommuns och landstingskommuns beslutanderätt utövas av fullmäktige.

Förvaltning och verkställighet ankommer på styrelsen och övriga nämnder. Nämnderna bereder även ärenden som skall avgöras av fullmäktige. För sådan uppgift kan tillsättas särskild beredning bestående av en eller flera personer.

/ kommuner och landstingskommuner får inrättas partssammansalta organ med uppgift att svara för viss beredning, förvaltning och verkställighet inom styrelsens eller andra nämnders verksamhetsområden.

Fullmäktige får uppdraga ål styrelsen eller annan nämnd alt i fullmäktiges ställe fatta beslut i viss grupp av ärenden, i den mån ej annat följer av lag eller annan författning. Sådant uppdrag får ej avse ärenden som är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt,

6§

1 kommuner och landstingskommuner får inrättas partssammansalta organ med uppgift att svara för viss beredning, förvaltning och verkställighet inom styrelsens eller andra nämnders verksamhetsområden.

Prop. 1984/85:200 47

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

I vis.sa grupper av ärenden inom samma områden får införas facklig självhestämmanderätl eller facklig vetorätt.

Vidare får införas räll för förclru-dare för de anställda hos kommuner och landstingskommuner all närvara vid styrelsens och andra nämnders sammanträden.

3 a kap.

Medbestämmandeformer för de anställda

/ .«■

Fullmäktige inrättar partssammansalta organ.

Partssammansalta organ kan, om ej annat följer av lag eller annan författning, ha till uppgift att inom styrelsens eller andra nämnders verksamhetsområden svara för beredning, förvaltning och verkställighet i ärenden som rör förhållandel mellan kommunen eller landstingskommunen som arbetsgivare och dess arbetstagare.

Till sådana organ får ej överlämnas alt avgöra frågor som avser den kommunala eller landstingskommunala verksamhetens mål. Inriktning, omfattning eller kvalitet eller frågor som avses 13 § första stycket förvaltningslagen (1971:290) med undanlag av ärenden om anställning, ledighet, vikariat och förslagsbelöning.

Ett parissamtnansati organ består av företrädare för kommunen eller landstingskommunen och av företrädare för arbetstagarna.

Kommunens eller landstingskommunens företrädare väljs av fullmäktige eller av stvrelsen eller annan nämnd som fidlmäklige utser.

Prop. 1984/85:200

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Arbetslagarnas företrädare ulses av den eller de lokala arbetstagarorganisationer i förhållande lill vilka kommunen eller landstingskommunen är bunden av kollektivavtal om sådant organ.

Fullmäktige fastställer reglementen för partssammansalta organ. I reglemente anges organets uppgifter, sammansättning, mandattid och verksamhetsformer.

Bestämmelserna 13 kap. 9 H andra stycket och 10 S tredje stycket tillämpas också på ett parissammansatt organ. Detsamma gäller i fråga om bestämmelserna i 3 kap. 10 S andra stycket om förande av protokoll, protokolls innehåll, justering av protokoll, tillkännagivande om justering och reservation.

4§

Fullmäktige får lämna facklig självbestämmanderätt och facklig vetorätt ull den eller de lokala arbetstagarorganisationer i förhållande lill vilka kommunen eller landstingskommunen är bunden av kollektivavtal om sådan rätt.

Om inte annat följer av lag eller annan författning får facktig sjätvbe-stämmanderätl och facktig vetorätt avse ärenden som enligt I § kan överlämnas tid partssammansalta organ att avgöra med undantag av ärenden om anställning, ledighet, vikariat och förslagsbelöning.

5§

Facklig självbestämmanderätt innebär att beslut som skulle ha faltals av styrelsen eller annan nämnd i stället får fallas av arbetstagarorganisationerna.

Beslut .som fattats med slöd av så-

4 Riksdagen 1984/85. 1 saml. Nr 200

dan rätt skall efter anmälan verkställas av den nämnd till vars verksamhetsområde ärendet hör.

Verkställighet får inte äga rum om nämnden finner, att bestulet avser åtgärd som strider mol lag eUer annan författning eller eljest innebär överskridande av nämndens befogenheter eller all bestulet står i strid med fullmäktiges föreskrifter enligt 7 § andra stycket.

6 ii

Facklig vetoräli innebär att den nämnd lill vilken ett ärende hör inte fär verkställa beslut i ärendet, om ar-belstagarorganisalioncrna förklarat au de inte godtar beslutet.

7,$

För utövandet av facklig självbe-stämmanderäu och facklig vetorän fordrus alt de arbelsiagarorganisaiio-ner som deltar i beslutet är ense.

Närn,are föreskrifter för utövandet av facklig sjidvbcslämmanderäll och facklig vetorätt fastställs av fullmäktige.

8<)

Stvrelsen eller annan nämnd inom vars verksamhetsområde ell paris-sammansatt organ inrättats eller facklig självheslämmanderäll eller facklig vetorätt lämnats arbetstagarorganisationer får återkalla uppdrag som lämnats organet eller organisationerna, om synnerliga skäl föreligger lill det.

9 a

Fullmäktige får besluta all företrädare för de anställda hos kommunen eller landstingskommunen får närvara vid styrelsens eller en annan nämnds sammanträden.

10 §

Närvarorätt föreligger inte vid handläggning av ärenden som avses i 3 ff första stycket förvaltningslagen (1971:290) med undanlag av ärenden om anställning, ledighet, vikariat och förslagsbelöning samt ärenden enligl andra stycket 2. samma paragraf.

Närvaroräll föreligger ej heller vid handläggning av frågor som rör

1. förhandling med arbetstagarorganisation,

2. uppsägning av kollektivavtal.

3. arbetskonflikt,

4. rättsivisi mellan kommunen eller landstingskommunen och arbetstagarorganisation.

11 §

Personalföreträdare ulses särskilt för varje nämnd bland de anställda hos kommunen eller landstingskommunen, i första hand bland dem som är anställda inom nämndens verksamhetsområde.

Högst tre personalföreträdare jämte suppleanter för dem får finnas i varje nämnd.

Personalförelrädarna utses av den eller de lokala arbetstagarorganisationer i förhållande till vilka kommunen eller landstingskommunen är bunden av kollektivavtal om närvarorätt i nämnden.

Prop. 1984/85:200

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 §

Vad i denna lag eller annan författning stadgas om jäv för ledamot eller annan som har att handlägga ärende i nämnd skall även gälla för personal-företrädare i nämnden. Dock skall jäv enligt 4 § första stycket 5. förvaltningslagen (1971:290) inte anses föreligga enbart på grund av att en personalföreträdare är förtroendeman eller funktionär hos arbetstagarorganisation som har intresse att bevaka i ärendet eller på grund av alt han i sådan egenskap på organisationens vägnar har deltagit iförhandling i ärendet som ägt rum enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.

13 §

Kallelse av personalföreträdare till sammanträde sker i samma ordning som gäller för kallelse av ledamot i nämnden. Suppleant kallas endast då han skall tjänstgöra i företrädares ställe.

Kommunalförbunds beslutanderätt utövas av förbundets fullmäktige.

Förvaltning och verkställighet tillkomma förbundets styrelse och övriga nämnder. Nämnderna bereda även ärenden som skola avgöras av fullmäktige. För sådan uppgift kan särskild beredning beslående av en eller flera personer lillsällas.

/ kommunalförbund får inrättas partssammansatta organ med uppgift att svara för viss beredning, förvaltning och verkställighet inom styrelsens eller andra nämnders verksamhetsområden.

3a§

/ kommunalförbund får inrättas partssammansalta organ med uppgift att svara för viss beredning, förvaltning och verkställighet inom styrelsens eller andra nämnders verksamhetsområden.

I vissa grupper av ärenden inom samma områden får införas facklig självbestämmanderätt eller facklig vetorätt.

Vidare får införas rätt för företrädare för de anställda hos kommunalförbund au närvara vid styrelsens och andra nämnders sammanträden.

12 8

Bestämmelserna i 3 kap. 4 8, 5 8 tredje siycket, 7 8 första siycket, 8 och 9 88, 10 8 andra stycket och 11 8 kommunallagen (1977:179) om kommunstyrelsen tillämpas på motsvarande sätt i fräga om arbetsutskottet och kommitté. Sådana tillkännagivanden som avses i 3 kap, 10 8 nämnda lag skall ske på anslagstavlan i varje kommun som har valt delegerade.

Bestämmelserna i 3 kap. 4 8, 5 8 tredje stycket, 7 8 första stycket, 8 och 9 88, 10 8 andrastycket och 11 8 kommunallagen (1977:179) om kommunstyrelsen tillämpas på motsvarande sätt i fräga om arbetsul-skottet och kommittéer. Beträffande de i 14 a § angivna medbeslämmandeformerna för de anställda gäller i nlllämpliga delar bestämmelserna i 3 a kap. samma lag. Sådana tillkännagivanden som avses i 3 kap. 10 8 andra stycket nämnda lag skall ske på anslagstavlan i varje kommun som har vall delegerade. Arbetsutskottet och kommitté får kalla en delegerad eller suppleant för en delegerad, en ledamot av en kommitté eller en tjänsteman hos en kommun som har valt delegerade eller en särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde. Den som har kallals får, om utskottet eller kommitlén beslutar det, delta i överläggningarna men ej i besluten.

Arbetsutskottels och kommittés protokoll och övriga handligar skall vårdas.

Prop. 1984/85:200 54

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

23 8

Beträffande besvär över beslut av Beträffande besvär över beslut av

delegerade, arbetsutskottet eller en delegerade eller av arbetsutskottet,
kommitté gäller i tillämpliga delar 7 kommittéer eller partssammansatta
kap. 1 8, 2 8 första stycket och 4 8 orga/i gäller i tillämpliga delar 7 kap.
kommunallagen (1977:179). 1 8, 2 8 första stycket och 4 8 kom-

munallagen (1977:197).

Besvär får anföras av varje kommun som har vall delegerade och av den som är medlem av en sådan kommun

Beträffande besvär över kammarrättens beslut tillämpas 7 kap. 5 8 kommunallagen. Besvär över ett beslut, varigenom kammarrätten har bifallit besvär eller förbjudit att del överklagade beslutet verkställs, får anföras även av en kommun som har vall delegerade och den som är medlem av en sådan kommun.

Bestämmelserna i 7 kap. 6 8 kom- Bestämmelserna i 7 kap. 6 § kom-

munallagen om rättelse av verkstäl- munallagen om rättelse av verkstäl
lighet tillämpas beträffande beslut lighet tillämpas beträffande beslut
av delegerade, arbetsutskottet eller av delegerade eller arbetsutskottet,
en kommitté. kommittéer eller partssammansatta

organ.

Denna lag träder i kraft den

Prop. 1984/85:200 55

Bilaga 3

Remissyttrandena

Sammanställning av remissyttranden över betänkandet (SOU 1982:56) Kommunal förvaltning och medbestämmanderätt

1 Inkomna yttranden

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av hovrätten för nedre Norrland, regeringsrätten, kammarrätten i Göteborg, socialstyrelsen, skolöverstyrelsen, arbetslivscentrum, arbetsdomstolen, statskontoret, riksrevisionsverkel, statens arbetsgivarverk, länsstyrelserna i Uppsala, Jönköpings, Göteborgs och Bohus, Kopparbergs och Västerbottens län, domkapitlen i Linköping, Strängnäs och Stockholm, riksdagens ombudsmän (JO), Stockholms, Kronobergs, Hallands, Skaraborgs, Västmanlands, Västernorrlands och Norrbottens läns landsfingskommuner, 39 kommuner, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund. Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisafion (TCO), Cenlralorganisafionen SACO/SR, Sveriges kommunaljuridiska förening.

Några länsstyrelser redovisar synpunkter från Svenska kommunförbundets länsavdelningar samt från vissa kommuner, landsfingskommuner och församlingar i resp. län. Domkapitlet i Linköping har inhämtat yttranden från vissa församlingar och kyrkliga samfälligheter i stiftet. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund har berett sin förhandlingsdelegation och 250 av förbundets medlemmar fillfälle att yttra sig. Landsorganisationen i Sverige har erhållit yttranden från Svenska byggnadsarbetareförbundet och Svenska kommunalarbetareförbundet.

Universitets- och högskoleämbetet har för sin del inte funnit skäl att närmare ta ställning till kommitléns synpunkter och förslag. Ämbetet hänvisar till yttranden från juridiska och samhällsvetenskapliga fakultetsnämnderna vid Stockholm, Uppsala och Lunds universitet.

Yttrande har dessutom inkommit från Medborgarrättsrörelsen.

2 Remissinstansernas inställning i stort

2.1 Förslag som berör det kommunala och landstingskommunala området

I fråga om närvarorätten har en majoritet av de 66 instanser som yttrat sig, 38 remissinstanser, en positiv inställning i principfrågan, 21 instanser avvisar förslaget och sju instanser är tveksamma eller tar inte ställning. Bland de positiva remissinstanserna finns fem landstingskommuner och 17 kommuner

Prop. 1984/85:200 56

som har eller haft försöksverksamhet med närvarorätt för personalrepresentanter i nämnder. 35 av de remissinstanser som tillstyrker kommittéförslagel har lämnat synpunkter och kommentarer till delsamma. De flesta av dessa instanser fillslyrker förslaget med viss reservation för detaljfrågor. Relafivt vanligt förekommande är att man betonar att närvarorätten inte får inkräkta på den politiska demokratin. I några fall ifrågasattes kollektivavtalet som grund för närvarorätten saml rätten för personalföreträdare att anteckna sin mening till protokollet. Några instanser anser att närvarorätten även bör omfatta utskott/avdelning av nämnd.

Bland de instanser som avvisar förslaget om närvarorätt finns en landstingskommun och fem kommuner som har eller haft försöksverksamhet med närvarorätt för personalföreträdare i nämnder. Två typer av argument mot förslaget intar en framträdande plats. Dels anförs med direkt eller indirekt referens lill Agne Gustafssons reservation farhågor för intrång på den politiska demokratins område. Dels anförs att möjligheter till inflytande genom MBL, MBA och PSO är tillräckliga eller all det krävs längre erfarenhet av dessa innan man permanentar närvarorätten.

I fråga om förslaget beträffande vetorätt och självbestämmanderätt tar 35 av knappt 60 remissinstanser en negaliv ställning, ett drygt tiotal är positiva och resten är tveksamma eller tar inte ställning. De positiva yttrandena ansluter i de flesta fallen till kommitténs argumentation och förslaget tillstyrks utan närmare kommentarer. Bland de negativa yttrandena intar argument med anknytning till den kommunala demokratin och existerande inflytandeformer en framträdande roll. I flera fall hänvisas direkt till Gustafssons reservation.

Endast ett fåtal remissinstanser, ett knappt tjugotal, har tagit upp frågan om chefstjänstemännens beslutsfunktioner i sina yttranden. De allra flesta av dessa intar en positiv hållning fill vad kommittén anfört. Ingen instans är tveksam eller negativ. De flesta instanser anmäler utan egen kommentar att de inte har något att erinra.

Inte heller frågan om införande av PSO och andra inflytandeformer på förvaltningsområden som är specialreglerade har uppmärksammats i någon större omfattning. Cirka 25 instanser har tagit upp frågan. Endast i ett fåtal fall är inställningen negativ. Även här är kommentarerna och motiven för ställningstagandet sparsamt förekommande bland såväl de positiva som de negativa yttrandena.

2.2 Förslag som berör kyrkliga kommuner

De remissinstanser som särskilt haft att bevaka de kyrkliga kommunernas intressen är tre domkapitel samt Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund. Bland övriga remissinstanser är det endast några få som särskilt anfört synpunkter på förslagen med avseende på de kyrkliga kommunerna. Dessa anför i huvudsak att lagstiftningen på medbestämmandeområdet bör

Prop. 1984/85:200 57

vara likformig för borgerliga och kyrkliga kommuner. De kyrkliga remissinstanser som lämnat svar ställer sig överiag tveksamma eller direkt avvisande fill kommitténs förslag. Församlings- och pastoratsförbundel avstyrker såväl närvaroräll som veto- och självbestämmanderätt och ställer sig tveksam till PSO-institutet på det specialreglerade området.

3 Allmänna synpunkter

3.1 Kommitténs sammansättning och arbetssätt

Västmanlands läns landstingskommun anför att de frågor, som behandlas i betänkandet, borde ha utretts av en parlamentariskt tillsatt kommitté med förankring i såväl Landstingsförbundet som Svenska kommunförbundet. Frågorna borde sålunda i första hand ha utretts från politiska utgångspunkter. På grundval av de därvid gjorda bedömningarna och ställningstagandena skulle sedan förfaltningsförslagen ha utformats. En sådan uppläggning skulle ha motsvarat den gängse uppläggningen av en utredning, och landstingskommunen ställer sig krinsk till den i detta ärende valda omvända ordningen att låta en tjänslemannakommitté först utarbeta "lagtekniska modeller" för att sedan i efterhand låta de politiska organen yttra sig i sakfrågorna. Karlstads kommun anför liknande synpunkter.

3.2 Brister i kommitténs analys m. m.

Riksrevisionsverket anför att införandel av styrelserepresentationen såväl inom privata företag som vid statliga myndigheter har varil ell starkt skäl att också för de kommunalt anställda överväga att införa sådan representation. Demokratiutredningens överväganden i betänkandet innebar att mycket starka skäl skulle krävas för att helt utesluta styrelserepresentation för de kommunalt anställda. RRV konstaterar att utredningen därutöver inte anför några egentliga sakskäl för att införa närvarorätt i kommuner. Utredningen har vall alt som utgångspunkt för en närvarorätt ha den motsatta förutsättningen nämligen att närvarorätt skall införas om inte starka skäl talar emot. RRV anser att utredningen härigenom inte analyserat frågan om närvarorätt på det förutsättningslösa sätt som hade varit önskvärt och redovisat för- och nackdelar mot varandra. RRV efterlyser en genomgång av vilka fördelar som kan vara förenade med den föreslagna närvarorätten. Verket ifrågasätter även om det föreligger något behov av ett närvarorätts-institut.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län konstaterar att kommiltén i det nu förehggande betänkandet i stort sett endast behandlat medbestämmandet utifrån rent juridiska utgångspunkter och att del hade varit önskvärt all utredningen följt upp den kommunala verksamhetens aktuella förutsättningar mot bakgrund av arbetsrättsreformens effekter och utvecklingen av olika samverkansformer såsom exempelvis avlal. Vidare saknas enligl länsstyrel-

Prop. 1984/85:200 58

sen en analys av de praktiska erfarenheter och forskningsresultat som framkommit inom området under senare år. Någon egentlig diskussion om vilka kostnader utredningens förslag medför finns ej och mot bakgrund av kommunernas nuvarande ekonomiska situation bör reformförslag prövas ingående även från ekonomiska utgångspunkter. Den mycket vikliga frågan om hur gränsen skall dragas mellan medbestämmandet och den polifiska demokratin borde enligl länsstyrelsen överlämnas till fortsalt utredning eftersom kommitléns majoritet endast uttalat att det är en fråga som bör bedömas från politiska utgångspunkter. Landstingsförbundet, länsstyrelsen i Jönköpings län, Hallands läns landstingskommun och Göteborgs kommun anför liknande synpunkter.

Svenska kommunförbundet anför att kommittén inte närmare utrett vilka kommunalekonomiska verkningar som kan följa av ett utbyggt närvarorätts-institut. Mot bakgrund av kommunernas ekonomiska situation borde kommittén enhgt förbundets mening ingående prövat reformförslaget även från ekonomiska utgångspunkter. Vad gäller ersättning till de anställda har kommiltén föreslagit alt den skall lösas kolleklivavtalsvägen. Vanligt är i dag vid försöksverksamhet att personalrepresentanterna i arvodeshänseende jämställs med de kommunall förtroendevalda. Länsstyrelserna i Jönköpings, Kopparbergs och Västerbottens läns samt Lidingö, Eskilstuna och Gällivare kommuner instämmer i denna kritik.

Landstingsförbundet anser att kommitlén borde ulfört någon analys av närvarorättens praktiska betydelse med tanke på det omfattande fackliga inflytande som i dag förekommer med stöd av lag och avlal (informations-och förhandlingsskyldighet, medbestämmandegrupper, skyddskommittéer, central arbetsmiljökommitté, fid för fackligt arbete) och på andra grunder (arbetsgrupper, referensgrupper, projektgrupper etc.) samt genom vad offentlighetsprincipen och vad anställningsförhållandet i sig kan ge. På samma sätl saknas enligl förbundet en analys av närvarorättens betydelse för det politiska arbetet i nämnder och styrelser.

3.3 Fortsatt utredningsarbete

Jönköpings kommun anför med åberopande av reservanten Agne Gustafsson att det från principiell synpunkt nu är viktigt, att analysera den kommunala demokratins villkor inför de utvecklingstendenser som gäller för 1980- och 1990-talel. Det gäller bl. a. nya former och möjligheter för medborgarnas engagemang i t. ex. lokala organ, kommundelsråd samt som brukare och konsumenter av kommunal service. En allmän översyn av både den arbetsrättsliga och kommunalrättsliga lagsfiftningen måste därför enligt kommunens mening vara angelägen inte minst för de anställdas del. Länsstyrelserna i Uppsala och Jönköpings län samt Karlstads kommun anför liknande synpunkter. Landstingsförbundet anser alt tiden nu är mogen för en mer ingående översyn av medbestämmandet inom den kommunala sektorn

Prop. 1984/85:200 59

och att i avvaktan på resultatet av en sådan översyn bör den pågående försöksverksamheten fä fortsätta.

Borlänge kommim lämnar följande kommentarer/synpunkter som kommunen anser är av vikt i det vidare arbetet:

Del dubbla huvudmannaskapet inom skolområdet och problemen kring detta, kommer alt ytterligare accentueras om förslaget genomföres. Det är av vikt att arbetet med översynen/reformen av ansvaret för skolfrågorna påskyndas.

Det vore olyckligt om en alltför splittrad bild uppstår inom den offentliga sektorn. Det utrymme som lämnats ål parterna kan medföra sådana olikheter mellan olika kommuner och landsting samt den statliga sektorn. Vi utgår från att kommunförbundet lar hänsyn lill detta när (nya) centrala medbestämmandeavtal skall träffas.

Begränsningen av antalet personalrepresentanter är positivt. Med vetskap om styrkeförhållandena = medlemsantal mellan våra personalorganisationer, kan vi dock förutse vissa problem. Vår utgångspunkt som arbetsgivare måste vara, att på bästa sätt kunna ta till vara de kunskaper som finns i organisationen. I många frågor kan komma att, genom en "sned" arbetstagarrepresentalion, saknas kompelens på arbetstagarsidan. Förslagsvis bör därför arbetsgivaren ha möjlighet att adjungera personalrepresentanter från mindre eller udda fackliga organisationer. Begränsningen bör vara all organisationen är kollekfivavtalsparl.

Det är av vikt att de formella föreskrifter som omgärdar närvarorätten iakliages. Formfel innebär alt beslut ej fattals i laga ordning. Som en följd av detta bör kraven på anmälan av representanter, adresser o. dyl. preciseras för de fackliga organisafionerna. Oklarhet betr. vem som skall kallas, fill vilken adress osv., får ej medföra att sådant formfel uppslår. Det är ett absolut krav att facken måste ansvara för att dessa uppgifter på ett otvetydigt sätl når arbetsgivaren. Vidare bör ansvaret för att ev. suppleant kallas åligga den ordinarie personalföreträdaren, ej kallande arbetsgivarrepresentant.

Enligl § 8 i förslaget om ändrad kommunallag kan uppdrag om självbestämmande eller vetorätt återkallas om synnerliga skäl föreligger. Konstruktionen är ej ny i arbetsträtlslagstiflningen ulan har redan skapat många och länga diskussioner i andra sammanhang. Vi är medvetna om avsikten med en sådan konstruktion, men vill likaväl framhålla att en precisering skulle ytterhgare förbättra lagförslaget och göra reglerna lättare alt efterleva för bägge parter.

3.4 Principiella utgångspunkter

Några remissinstanser har särskilt redovisat vissa principiella utgångspunkter för sin bedömning av förslaget.

Svenska kommunförbundet instämmer i kommitténs allmänna utgångspunkt alt de kommunall anställda skall tillförsäkras ett medbestämmande som i största möjliga mån motsvarar vad som tillkommer de anställda inom övriga sektorer av arbetsmarknaden utan all medbestämmandet för den skull kränker den kommunala demokratin. En självklar förutsättning vid förbundels bedömning av möjligheterna till ökat personalinfiytande inom den kommunala sektorn är att kommunens anställda utöver frågor som rör

Prop. 1984/85:200 60

förhållandet arbetsgivare-arbetstagare inte skall ha större inflytande över de kommunala besluten än andra medborgare i kommunerna har. Förbundet anför vidare att sådana former för personalinflylande bör eftersträvas alt effektiviteten i verksamheten inte minskar. Under nuvarande ekonomiska förhållanden är detta speciellt viktigt. Förbundet vill dock inte bortse från att ett ökat inflytande kan komma att medföra ell ökat engagemang och ansvar från de anställdas sida lill gagn för verksamheten. Förbundet erinrar om att riksdagen hemställt att regeringen skall tillsätta en utredning för all klarlägga gränsdragningen mot den politiska demokratin. Förbundet anser del tveksamt om delreformer bör göras inom medbestämmandeomrädel innan gränsdragningen närmare utretts, i varje fall gäller detla de av kommiltén föreslagna instituten facklig vetorätt och fackligt självbestämmande. Med-bestämmandeutvecklingen kan även enligt förbundets mening komma att påverkas av de kommunala medbestämmandeavtalens - MBA-KL och MBA-KLU - faktiska innehåll och fillämpning. Än så länge finns ej någon större praktisk erfarenhet härvidlag. Förbundet anser att den lösning som kommitlén förordar - kollektivavtal och därefter fullmäkligebeslut - är att föredra framför övriga tänkbara lösningar. Med tanke på de skillnader som föreligger mellan olika kommuner och även mellan olika nämnder i samma kommun är det betydelsefullt att möjligheter finns till lokal anpassning, anser förbundet.

Landstingsförbundet pekar på alt förbundsstyrelsen i ett yttrande till riksdagens arbetsmarknadsutskott förordat att frågan om gränsdragningen mot den politiska demokratin snarast blir föremål för en särskild utredning. Styrelsen framförde då bl. a. att vissa avgöranden i arbetsdomstolen "skapat en debatt bland förtroendevalda som avspeglar en osäkerhet om gränsdragningar som på sikt kan vara lill men för såväl den politiska verksamheten som de företagsdemokratiska strävandena". Denna osäkerhet blir enligl förbundet knappast mindre genom kommitténs förslag. Förbundet anför vidare:

Vid den senaste ändringen av kommunallagen 1979 gavs formella möjHghe-ter att inrätta partssammansalta organ. De kommunallagsregler som fanns tidigare upplevdes av arbetstagarorganisationerna som hinder för att träffa medbestämmandeavtal på den kommunala sektorn. I de avtal som därefter träffades, MBA-KL (1980) och MILJÖ 81, kom parterna överens om vissa begränsade möjligheter att inrätta partssammansalta organ med beslutanderätt (beslutsgrupper). Tre år efter del alt MBA-KL träffades finns endast tre lokala medbestämmandeavtal, som utnyttjat möjligheterna all inrätta beslutsgrupper, samtliga endast för förslagsverksamheten. Av de sju lokala arbeismiljöavtal som träffats sedan 1981 har endast tre bestämmelser om beslutsrätt för skyddskommittéer. Enligt förbundets uppfattning beror detta på all arbetstagarorganisationernas intresse för medbestämmandeformer med beslutsrätt har minskal betydligt. Dessutom har det överhuvudtaget visal sig vara en mycket tids- och resurskrävande uppgift att förbereda och förhandla fram lokala avtal både inom arbetsmiljö- och medbestämmandeområdet. Den uppgiften har inte blivit lättare av att intresset för detta minskat påtagligt under senare år. Att mol den bakgrunden nu föreslå

Prop. 1984/85:200 61

lagförändringar och nya kollektivavtalslösningar är enligt förbundels uppfattning inte den mest angelägna uppgiften. Förbundet vill istället instämma i nya arbetsrätlskommitténs (NARK, SOU 1982:60) synsätt "Alla krafter bör sällas in på att i överensstämmelse med vad som avsågs av 1976 års lagstiftare utveckla medbestämmandet inom de träffade medbestämmandeavtalens ram . . ." (s. 8). Enligl förbundets mening är det dessutom av största vikt att i dag leda in medbestämmandet i former som engagerar del stora flertalet anställda i verksamheten. De nödvändiga förändringar av t. ex. hälso- och sjukvården mot en bättre effekfivitel och serviceanda kräver medbestämmandeformer och en arbetsorganisation som bättre än hittills lyckas la fillvara det kunnande och de erfarenheter som finns bland de anställda. Enligt förbundets mening går del inte heller att bortse från de ekonomiska konsekvenserna av förslagen. Framförallt kommer införandet av nya medbestämmandeformer som förutsätter kollektivavtal alt ställa krav pä informations- och utbildningsinsatser för såväl fackligt förtroendevalda som för arbetsgivarens företrädare.

För Tjänstemännens centralorganisation är utgångspunkten uppfattningen all alla anställda i princip skall ha samma ställning och därmed också samma rätt till medbestämmande oavsett inom vilken sektor av arbetsmarknaden de är verksamma. Del är därför tillfredsställande anser TCO att del nu utretts att närvarorätt i styrelser och nämnder, facklig vetorätt och fackligt självbestämmande för de anställda i alla typer av kommuner (primärkommunala, landstingskommunala och kyrkliga kommuner) går att förena med den politiska demokratin.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län samt Skaraborgs läns landstingskommun delar kommitténs principiella uppfattning att de kommunalt anställda skall tillförsäkras ett medbestämmande som i största möjliga mån svarar mot vad som gäller pä övriga sektorer ulan all den kommunala demokratin kränks. Länsstyrelsen i Kopparbergs län anser att frågan om personalinflytande och företagsdemokrati är angelägen, inte endast ur facklig synpunkt, ulan även därigenom att beslutsunderlaget kan tillföras värdefulla synpunkter som kommer verksamheten till godo. Länsstyrelsen delar den principiella uppfattningen att utvecklingen mot ett ökat personalinflytande kan och bör främjas även pä det kommunala området,

3.5 Demokratifrågor

Borlänge kommun anför att den stora och övergripande frågan i betänkandet är huruvida föreslagna ändringar medför en inskränkning av den politiska demokratin. Den försöksverksamhet som ägt rum har gett posifivt resultat. Få tecken tyder enligt kommunen pä att medbestämmandet inkräktat på den politiska demokratin. Den nämnd som enligt MBL inrättats för att avgöra tvister om huruvida en fråga är "politisk" eller inte, har ej heller anlitats vid något enda tillfälle. En negativ effekt som kunnat konstaleras är, att det blivit längre sammanträden och mer tungrott, men detta är en allmän effekt av MBL. Kommunen tror dock att beslutens kvalitet vunnit på detta förfarande och en förutsättning för att kunna utnyttja de

Prop. 1984/85:200 62

anställdas kunskaper fullt ul, är just att de kommer in tidigt i ärendebehandlingen. Föreliggande förslag medger delta, anser kommunen.

Falköpings kommun framhåller att kommunen i yttrande över kommu-naldemokratins betänkande framhållit att det är fundamentalt att den kommunala demokratin ej får försämras, begränsas eller ifrågasättas. Man måste härvid beakta att de kommunalt anställda i allmänhet är bosatta inom kommunen och att de följaktligen som kommunmedlemmar kan la direkt del i beslutsprocessen, som alia andra bosatta inom kommunen. Företagsdemokratin får därför enligl kommunens förmenande icke komma i konflikt med den kommunala demokratin eller bli ett intrång i de förtroendevaldas suveränitet, utan besluten i de kommunala nämnderna och styrelserna skall fattas endast av de förtroendevalda, som även har all la fullt ansvar för den kommunala verksamheten.

Enligt Stockholms läns landstingskommuns mening har kommittén alltför ensidigt behandlat arbetsräitsliga frågor utan att beakta villkoren för den kommunala demokratin. De politiskt förtroendevalda är genom allmänna val utsedda att leda landstingels verksamhet. En förutsättning för diskussionen om fackligt inflytande i landsfing och kommuner är därför att en klar gränsdragning kan göras mellan de politiskt förtroendevaldas och de fackliga företrädarnas funktioner. I de fall där facklig självbestämmanderätt och vetorätt enligt förslagen skall fillämpas innebär det enligt landstinget att de anställdas företrädare tar över en del av beslutanderätten från de kommunalt förtroendevalda. Frågan om var ansvaret för dessa beslut kommer att ligga, finns det anledning alt studera närmare. Del gäller anser landstinget också problemet att kunna avgränsa vilka frågor som skall omfattas av dessa medbestämmandeformer. Del är en svår uppgift all i varje ärende avgöra om frågan kan sägas angå förhållandet mellan landstinget som arbetsgivare och de anställda som arbetstagare.

Skaraborgs läns landstingskommun anför bl. a. att den politiska demokratin bör skyddas genom regler i kommunallagen, vilka klarare än medbestämmandelagen anger området för personalinflylandet. Gränsdragningsfrågorna bör således inte överlämnas fill arbetsmarknadens parter för lösning via kollektivavtal. Landstingskommunen anser vidare att sådana grundläggande frågor som det här gäller inte bör överlämnas till den enskilda kommunen eller landsfingskommunen att lösa genom förhandlingar med arbetstagarparlen. Del framstår enligl landstingskommunen som betänkligt, all medbestämmandelagens regler fullt ut blir tillämpliga i ett sådant syslem. Det ger t. ex. arbetstagarparlen s. k. kvardröjande stridsrätl för genomdrivande av krav på medinflytande.

Regeringsrätten anser att det ligger i sakens natur att de anställdas intresse av medbestämmande för alt nå bästa möjliga arbets- och anställningsförhållanden och det allmänna intresset av all förverkliga den polifiska demokratin fullt ul i den kommunala verksamheten kan komma i konflikt med varandra. Om arbetstagarinflytandet leder lill ett annat beslutsinnehåll än om de

Prop. 1984/85:200 63

förtroendevalda beslutat utan sådan påverkan är del tydligt all medbestämmandet inkräktat på den politiska demokratin, anser regeringsrätten.

Den utformning förslaget fått synes från kommunaldemokratisk synpunkt närmast innebära att de förtroendevaldas suveränitet beaktats när del gäller själva beslutsfattandet. Till den kommunala demokratins område hör emellerfid i Hka hög grad utformningen av beslutsprocessen och medlen för att förverkliga de beslutande målen. Regeringsrätten anser att de föreslagna medbestämmandeformerna sammantagna leder lill ett förhållandevis stort intrång i den kommunala demokratin i detta hänseende.

Lidingö kommun framhåller att frågorna om närvarorätt, facklig vetorätt och självbestämmanderätt i betänkandet diskuteras från förhållandel arbetsgivare-arbetstagare. Med det vidsträckta förslag som kommitlén framlägger borde enligt kommunen även relationerna mellan politikerna och medborgarna i egenskap av väljare och konsumenter av kommunal service övervägas. Gränsen mellan politiker-fackliga företrädare riskerar alt bli oklar inför kommuninvånarna om förslaget genomföres. Enligt kommunens mening är del väl sörjt för medbestämmande för de anställda i kommunerna. Ett viktigt problem är emellertid att ge medbestämmandet ett innehåll som å ena sidan fillgodoser de anställdas önskemål om ett reellt inflytande och å andra sidan inte inkräktar pä de förtroendevaldas grundläggande rätt all leda kommunens verksamheter. Det har tidigare hävdals, alt personalinflylandet inte fär avse verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Kommunen har intrycket att dessa principer steg för steg luckras upp. Nu föreliggande betänkande avser att ylteriigare öka de fackliga representanternas inflytande i den kommunala verksamheten. Delta leder till all en liten grupp personer får möjlighet till politiskt inflytande ulan att ha väljarnas uppdrag härför. En sådan ordning strider mol principen om allmän och lika rösträtt och måste avvisas, anser kommunen.

Medborgarrättsrörelsen anser att en systematisk delegation av den kommunala beslutanderätten till icke kommunala sammanslutningar i de olika former som föreslås i betänkandet icke är förenlig med de former för kommunal självstyrelse som slås fast i regeringsformen. Enligl 1 kap. 7 8 regeringsformen skall beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Viss del av denna beslutanderätt kan de valda församlingarna delegera men då lill organ som kan direkt härledas ur de valda församlingarna, antingen till av dessa utsedda kommunala styrelser och nämnder eller fill av kommunen anställda tjänstemän. Däremot är det ej kommunal självstyrelse i regeringsformens mening att beslutanderätten i kommunens angelägenheter lyfts ut ur det kommunala systemet och lämnas över till ideella föreningar, över vilka kommunen saknar inflytande. Beaktas bör vidare alt dessa föreningar enligt 2 kap. 17 8 regeringsformen har en grundlagsskyddad rätt att använda fackliga stridsmedel mot kommunerna för att förmå deras beslutande församlingar att ge ifrån sig sin beslutanderätt lill dessa föreningar. Den föreslagna ordningen är enligl medborgarrättsrörel-

Prop. 1984/85:200 64

sen uppenbart oförenlig med den kommunala självstyrelse som regeringsformen garanterar kommunmedlemmarna. Medborgarrältsrörelsen avstyrker å det bestämdaste kommitténs förslag såsom stående i strid med regeringsformens regler om kommunal självstyrelse.

3.6 Övrigt

Borlänge kommun framhåller sin positiva syn på förslagen i belänkandet. Förslagels genomförande skulle enligt kommunens mening vara en välkommen åtgärd för att utjämna någon av skillnaderna mellan arbetsmarknadens olika sektorer. Kommunen tror också reformen är en nödvändig del för att ge hela arbetsrätlsreformen den praktiska innebörd, även inom den offentliga sektorn, som den var avsedd att få.

Regeringsrätten uppmärksammar arbetstagarorganisationernas ställning och anför:

Arbetstagarorganisationerna föreslås i olika sammanhang medverka i medbeslämmandesystemet. De skall kunna utöva facklig självbestämmanderätt och vetorätt samt utse personalföreträdare. Organisationerna är ideella föreningar och som sådana oreglerade. Det saknas därför lagbestämmelser om hur de skall fatta sina beslut. Som framgår av förslaget skall vederbörande kommunala nämnd pröva arbetstagarorganisationernas beslut, innan nämnden verkställer dem. Denna prövning har emellertid enligt förslaget endast avseende på frågan huruvida organisafionerna hållit sig inom ramen för sin kompelens. Däremot skall från det allmännas sida ingen prövning företas av att det beslut i en kommunal angelägenhet, som anmäls för verkställighet, verkligen är korrekt uttryck för arbetstagarorganisationernas vilja. Någon grund för prövning av att besluten är formellt rikliga finns inte, i och med att allmänna beslämmelser av del slag som gäller för aktiebolag och för ekonomiska föreningar saknas för ideella föreningar. Del måste inträffa att den kommunala nämnden kommer i beråd om de beslut som anmäls för verkställighet verkligen är godtagbara uttryck för de berörda arbetstagarorganisationernas vilja. Den i betänkandet valda konstruktionen reser hela spörsmålet om det är förenligt med rättsordningens allmänna krav alt överlämna rätt att besluta i offentliga angelägenheter lill organ, vilka själva inte är underkastade några som helst offentliga regler för sin verksamhet, som kan utgöra grund för en prövning av den formella giltigheten av deras beslut. När det gäller kommunens egna beslut som kan angripas medelst kommunalbesvär är det viktigt att besluten tillkommit i laga ordning. Om så ej är fallet kan besluten upphävas pä talan av kommunmedlem. Flyttas beslutanderätten över på enskilda organ bör på dessa kunna ställas liknande krav om att grundläggande formella förutsättningar för beslutsfallandet är uppfyllda. Även med hänsyn till vad sist anförts kan ifrågasättas om ett överförande av formell beslutsrätt beträffande kommunala angelägenheter lill arbetstagarorganisationer är förenligt med grundläggande kommunalrättsliga principer.

Regeringsrätten anför vidare alt det inte är uteslutet att medbestämmandet kan leda till en minskad effektivitet i det kommunala arbetet - här bortses frän den omgång som utövandet av medbestämmandet i sig självt

Prop. 1984/85:200 65

innebär. Inom den enskilda sektorn kan en bristande effektivitet i varu- eller tjänsteproduktionen medföra att företagets bestånd äventyras och risken för en sådan utveckling torde motverka anspråk på medbestämmande som får produkiionshämmande följder. Inom den kommunala sektorn finns antingen ingen sådan återhållande faktor eller är den betydligt mindre framträdande. Även detta förhållande bör enligt regeringsrätten beaktas när de legala ramarna läggs fast för vilket medbestämmande som skall kunna utvecklas.

Regeringsrätten uppmärksammar även att betänkandet inte berör problemet om grundlagsenligheten i vidare mån än alt det med hänvisning fill statsmakternas ställningslagande i samband med PSO-lagstiftningen uttalas att den föreslagna närvarorätten av samma skäl som PSO-verksamheten torde vara grundlagsenlig. De beslutsområden som enligt de föreslagna lagbestämmelserna skall kunna överlämnas till vad man kan anta ingalunda oväsentligt medbestämmande - i fräga om fackligt självbestämmande och fackligt veto ensambestämmande - frän de anställdas sida är enligt regeringsrätten ganska vidsträckta och inte särskilt väl preciserade. Med hänsyn härtill finner regeringsrätten att del är en allvarlig brist att förslagens grundlagsöverensslämmelse inte fått en närmare belysning i en konkretiserad analys. Just när del gäller kontakterna mellan olika maktstrukturer framstår klart behovet av en grundlig konstitutionell granskning av förslaget. Härmed har regeringsrätten inte tagit ställning lill frågan om de föreliggande förslagens förenlighet med regeringsformen.

Regeringsrätten diskuterar i sitt yttrande även frågor gällande kollektivavtal och anför därvid:

I yttrandets lagförslag är anordnandet av de olika medbestämmandeformerna inte pä samma direkta sätt som i 1977 års förslag kopplat till kollektivavtal om medbeslämmandeformen och om i vilken omfattning den skall tillämpas. Alt kollektivavtal mellan kommunen och de arbetstagarorganisationer som har medlemmar anställda hos den, ändå är en nödvändig förutsättning för att arbetstagarinflytandet skall kunna förverkligas, kommer i stället till uttryck däri all personalförelrädarna i PSO och för utövandet av närvarorätten skall utses av arbetstagarparlen i kommunens kollektivavtal och att facklig självbestämmanderätt och facklig vetorätt endast kan tilläggas sådan arbetstagarpart. Denna konstruktion medför alt medbeslämmandesystemet bringas ur funktion, när avialslöst tillstånd inträder. Fråga uppkommer i vad mån bortfallet av medbestämmandeinslrumenlen också medför bortfall av beslulsmöjligheter överhuvudtaget inom berörda områden. I betänkandet har inte närmare belysts vilka praktiska problem ett sådant avialslöst tillstånd kan medföra. Vad beträffar PSO torde inga beslut kunna fattas inom det sakområde, som lagts fast i reglementet för vederbörande PSO, intill dess fullmäktige beslutat vilket organ som skall besluta i "del utslagnas" ställe (för såvitt inte kommunen håller sig med en beredskapsorganisation, som automatiskt övertar beslutsbefogenheten). Förhållandet är likartat när det gäller medbestämmandeformen facklig självbestämmanderätt, medan ingen oförmåga att fatta beslut inträder genom bortfallet av vetorätten. Men betyder det avtalslösa tillståndel att tidigare inlagt veto nu

.S Riksdagen 1984/85. 1 saml. Nr 200

Prop. 1984/85:200 66

kan negligeras? Vederbörande nämnd kan ju under alla omständigheter fatta ett nytt beslut, identiskt med det fidigare velodrabbade, och omedelbart verkställa del nya beslutet. Om vetots effekt skall anses bortfalla genom avtalets upphörande, inställer sig frågan hur gamla de velodrabbade beslut fär vara, som nu blir verkställbara. Och kan ännu inte verkställda beslut, fattade av arbetstagarorganisationerna med slöd av facklig självbestämmanderätt, saklöst lämnas därhän när avtalslöshet inträder? På närvarorättens område skall enligl förslaget gälla alt kommunen fär besluta att personalföreträdare får närvara. Om sådant beslut gäller torde på grund av kollektiv-avialsförpliktelse, tvång föreligga för kommunen att kalla personalföreträdarna till vederbörande nämnds sammanträden. Men skall detla iakttagas också vid avialslöst tillstånd, om personalförelrädarnas mandat av arbetstagarorganisationerna alltjämt består? Sakligt finns kanske alls ingen anledning att låta de anställdas insyn och inflytande upphöra. De antydda problemen i samband med avtalslöst tillstånd synes kunna få sin motsvarighet i anslutning till att man utan något avialslöst interregnum träffar avtal med omreglering av medbestämmandeomrädena.

Åre kommun anför att ett omfattande inrättande av parissammansatta organ ställer krav på administrativa resurser. De små kommunerna torde ha svårt att svara upp lill detta utan betydande utökning av den administrativa personalstyrkan. I den allmänna debatten har tillkomsten av medbestämmandelagen ansetts medföra en formalisering och ibland byråkralisering av inflytandefrågorna. Genom tillskapandet av veto, självbestämmande och utökning av PSO-institutet, till den specialreglerade förvaltningen, utökar enligt kommunens mening risken för ylteriigare byråkralisering av den kommunala förvaltningen. Kommunen anför vidare att de fackliga organisationerna i dag har svårt att ta fram personella resurser för sitt arbete. Om de skall ha möjlighet all låta sig representeras i olika partssammansalta organ och nämnder/styrelser, torde svårigheterna alt rekrytera fackliga företrädare öka, åtminstone med dagens utformning av reglerna för facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen.

Stockholms kommun anför all om kommitténs förslag om nya medbestämmandeformer genomförs, måste sannolikt de centrala medbestämmandeavtalen sägas upp. Därmed avbryts de lokala medbestämmandeförhandlingarna i avvaktan på att parterna centralt fastställer nya förutsättningar för lokala avlal. Vad som nu i första hand behövs för att kunna vidareutveckla medbestämmandet, är all parterna får fullfölja det lokala förhandlingsarbetet.

Örebro kommun anför när det gäller kostnads- och effektivitetsinlressena, att dessa bör kunna tillgodoses vid de avtalsförhandlingar, som förutsätts skola föregå kommunfullmäktiges beslut om närvarorätt. En förtroendefull och nära samverkan med de anställda och deras organisationer är av största värde för nästan all kommunens verksamhet. Denna samverkan är dock inte enbart en kvantitativ fråga ulan beror enligt kommunen också på kontakternas och relationernas "kvalitet". Kommunen framhåller att det numera finns mänga andra kontaktvägar genom medbestämmandelagen och genom

Prop. 1984/85:200 67

alt träffa medbestämmandeavtal för att inte också nämna de informella kanaler och utvecklingsprojekt som etablerats pä olika nivåer inom kommunen. Synpunkter av denna art bör enligl kommunen kunna ligga till grund för kommande överläggningar och förhandlingar med de fackliga organisationerna. Det bör vara möjligt all förena medinflytandeintressena med de effektivitetskrav som måste ställas under de närmaste åren. De fackliga organisationerna har knappast något annat intresse än kommunen av att de fackliga resurserna används till effektiva och rationella samrådsformer.

Gällivare kommun anser alt sådana former för personalinflytande bör eftersträvas sä att effektiviteten i verksamheten inte minskar. Under nuvarande ekonomiska förhållanden är detta speciellt viktigt. Här skall dock inte bortses frän att ett ökat inflytande kan komma att medföra ett ökat engagemang och ansvar från de anställdas sida till gagn för verksamheten, säger kommunen.

4 Närvarorätt

Kommitlén har föreslagit att kommunfullmäktige resp. landsfinget fär befogenhet att besluta om att företrädare för de anställda får närvara vid styrelsens eller annan nämnds sammanträden. Med undantag för bl. a. ärenden som gäller myndighetsutövning mot enskild föreslås närvarorätten gälla alla slags ärenden. Närvarorätten omfattar inte utskott eller avdelning. Personalföreträdare har rätt all delta i överläggningarna men inte i besluten och att få sin mening antecknad till protokollet. Högst tre personalförelrädare jämte suppleanter får finnas i varje nämnd. De skall ulses i första hand bland dem som är anställda inom nämndens verksamhetsområde.

4.1 Inställning i principfrågan

4.1.1 Remissinsianser med en positiv inställning

Åtta remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag utan att närmare ange motivet. Dessa är: arbetsdomstolen, Huddinge, Södertälje, Strängnäs, Klippans, Göteborgs, Skövde och Härnösands kommuner. JO har ingen erinran från rättslig synpunkt.

De övriga 29 instanserna med positiv inställning har angivit skäl för sin ståndpunkt och/eller lämnat synpunkter och kommentarer beträffande principfrågan. Dessa är: kammarrätlen i Göteborg, socialstyrelsen, skolöverstyrelsen, arbetslivscentrum, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Stockholms, Kronobergs, Skaraborgs, Västmanlands, Väslernorrlands och Norrbottens läns landstingskommuner, Lidingö, Stockholms, Enköpings, Finspångs, Norrköpings, Malmö, Grums, Örebro, Västerås, Borlänge, Gävle, Sundsvalls, Östersunds och Gällivare kommuner. Svenska kommun-

Prop. 1984/85:200 68

förbundet. Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens centralorganisation samt Centralorganisationen SACO/SR.

Arbetslivscenirum anför all det mol bakgrund av den betydande frihet kommunerna och landstingskommunerna har när det gäller att organisera sin verksamhet - något som man i dagens debatt om effektiviteten i den offentliga sektorn fäster stor vikt vid - enligl arbelslivscentrums mening inte är rimligt att motsätta sig utredningens förslag i fråga om närvarorätten.

Västmanlands, Väslernorrlands och Norrbottens landstingskommuner hänvisar till egna positiva erfarenheter av försöksverksamhet med närvarorätt. Skolöverstyrelsen, Gällivare kommun och Svenska kommunförbundet tillstyrker kommitléns förslag och lämnar i anslutning härtill synpunkter som i detalj redovisas nedan. Finspångs kommun tillstyrker närvarorätt och framhåller att personalföreträdare bör vara knuten till den nämnd där närvarorätten föreligger och alt närvarorätt bör införas genom utnyttjande av kollektivavtal. Östersunds kommun framhåller att ett antagande av förslaget om närvarorätt i styrelser och nämnder måste kombineras med åtgärder som begränsar den omfattande och ibland omotiverade byråkrati som nuvarande MBL-regler skapat. Med hänvisning lill de positiva erfarenheterna av försöksverksamheten från berörda kommuner och landsting tillstyrker Östersunds kommun utredningsförslaget.

Skaraborgs läns landstingskommun anför att frågan om närvarorätt nu bör kunna lösas slutligt. I vart fall bör försöksverksamheten avlösas av mer permanenta former. Den nuvarande ordningen som förutsätter framställning från fullmäktige, därefter dispensbeslul av regeringen saml slutligen beslut av vederbörande nämnd att utnyttja den givna dispensen och införa närvarorätt är enligl landstingskommunen omständlig och bör redan av det skälet ändras. I det följande anges vissa förbehåll för den positiva inställningen, bl. a. i vilken ordning beslut om närvarorätt skall fattas saml hur reglerna skall utformas. Stockholms läns landstingskommun samt Lidingö och Norrköpings kommuner tillstyrker förslaget med undantag av kollektivavlalskonstruklionen. Stockholms kommun anser att den del av förslaget, som innebär all formellt felaktig tolkning av närvarorätten är grund för att upphäva en nämnds beslut, inte bör genomföras. Grums kommun tillstyrker alt närvarorätt för personalrepresentanter får införas efter beslut av kommunfullmäktige, varvid dock frågan om besluts olaglighel lill följd av formfel vid kallelse av personalrepresentant bör omarbetas. Kronobergs läns landstingskommun avstyrker förslaget om personalförelrädares ovillkorliga rätt att få sin mening antecknad till protokollet.

Örebro kommun tillstyrker de föreslagna lagändringarna. Kommunen föreslår dock, att närvarorätt kommer att möjliggöras även i utskott av nämnd eller styrelse, i vart fall i sådana utskott som har tillagts beslutanderätt av nämnvärd betydelse. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län tillstyrker förslaget med hänvisning till positiva erfarenheter av försök med personalföreträdare i nämnder i vissa kommuner i länet och att beslutanderätten

Prop. 1984/85:200 69

enligt förslaget odelat ligger kvar på de förtroendevalda. Enligt styrelsens mening skall närvarorätt också kunna föreligga i de s. k. lokala organen exempelvis kommundelsnämnder då dessa utgör nämnd i kommunalrättslig mening. De lokala kollektivavtalen som förutsätts träffas mellan parterna bör sålunda innefatta den lokala anpassningen beträffande omfattning och former för närvarorätten. Vidare bör del slås fast att i normalfallet skall de tre huvudorganisafionerna utse vardera en personalförelrädare i varje nämnd som omfattas av närvarorätten.

Gävle kommun anför bl. a. alt en anledning fill att medge närvarorätt i styrelser och nämnder kan vara en strävan alt åstadkomma en likformighet inom arbetsmarknaden i stort. Utifrån den erfarenhet som erhållits under försöksverksamheten synes gränsdragningen enligl kommunen mellan den kommunala demokratin och förelagsdemokratin ej vålla några större problem. Närvarorätten förutsätts regleras sä, att de förtroendevaldas suveränitet ej minskas. Viktigt är också, att kommunernas arbetsgivare- och arbetstagarepari själva får avgöra och komma överens om hur och när närvaroräll skall införas, liksom därmed sammanhängande praktiska frågor. Härvid förutsätts också, att fullmäktige ensam ges befogenhet att besluta om närvaroräll och bestämmelserna härför.

Även andra remissinsianser med en positiv inställning i principfrågan tar upp demokratiaspekterna. Kammarrätten i Göteborg anser att det finns förhållandevis litet fog alt tala om intrång i den kommunala demokratin, eftersom beslutanderätten stannar helt och hållet kvar hos kommunens förtroendevalda. Tvärtom finns det anför kammarrätlen från allmänt medborgerlig synpunkt skäl som kan tala för institutet närvarorätt för personalföreträdare. De anställdas insyn i och möjligheter alt påverka den verksamhet inom vilken de är sysselsatta bör många gånger kunna leda till effektivitetsvinster i den kommunala förvaltningen. Närvarorätten bör bredda konliiklytorna mellan de förtroendevalda och kommunens anställda med ett bättre beslutsunderlag som följd. Här kan enligt kammarrättens mening finnas ett motiv för de politiskt styrande i kommunen all träffa avtal om närvarorätt. Borlänge kommun anför att kommunalt anställd personal självklart bör ges samma möjligheter till inflytande som inom andra sektorer av arbetsmarknaden. Inflytandet skall, lika självklart, begränsas till förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. De erfarenheter kommunen har från flera år med MBL visar också att förslaget väl utstakar denna gräns.

Västerås kommun anför att med de begränsningar som finns inbyggda i förslaget - endast närvarorätt, yttranderätt och rätt att få sin mening antecknad till protokollet föreslås gälla - torde risken alt den polifiska demokratin skall trädas för när vara minimal. Posifiva effekter av närvaro-rätlen kan däremot enhgt kommunen tänkas bli att de förtroendevalda får möjlighet till direktkontakt med representanter för de anställda samt att la del av deras synpunkter. Eftersom de förtroendevalda icke är företrädda vid förekommande MBL-förhandlingar blir närvaron vid nämndsammanträ-

Prop. 1984/85:200 70

dena de enda tillfällen en sådan kontakt kan skapas. Närvaron vid nämndsammanträden torde även komma att ge personalföreträdarna sådana kunskaper och erfarenheter all de får en vidare inblick i och större förståelse för den kommunala verksamheten. En sådan följd ligger väl i linje med MBL:s syfte att öka personalinflytandet i verksamheten. Centralorganisationen SACO/SR tillstyrker förslaget om permanentning av närvarorätten inom ramen för kommunallagen. Erfarenheterna visar bl. a. dels att någon risk för konflikt med den politiska demokratin inte föreligger, dels alt övervägande positiva erfarenheter finns från såväl politiskt förtroendevalda och tjänstemän som fackligt förtroendevalda, anför SACO/SR. Tjänstemännens centralorganisation ser närvarorätten som ett komplement till övriga inflylan-deformer och anser att det nu är dags att permanenta närvaroräll för personalrepresentanter i styrelser och nämnder, men också i avdelningar och utskott. En sådan närvarorätt medför inte något intrång i den politiska demokratin enligt TCO:s mening. Sundsvalls kommun anför alt närvarorätten bör lagfästas och utvidgas all kunna omfatta också styrelsens och andra nämnders sammanträden när så beslutas.

Några remissinsianser betonar viklen av att närvarorätten inte får inkräkta på den kommunala, representativa demokratin. Landsorganisationen instämmer med kommitlén i all en sammanvägning av demokrafiutredning-ens överväganden, remissinstansernas behandling av utredningens betänkande och utfallet av den under flera år genomförda försöksverksamheten leder fill att åtskilligt talar för all fillåta närvarorätt för personalföreträdare i kommunala och landsfingskommunala nämnder och styrelser. En förutsättning är anser LO att närvarorätten utformas så att intrånget i de förtroendevaldas suveränitet inte blir större än vad som skäligen kan tålas för att nå syftet med personalinflylandet, främst vidgade insyns-, informations-och kontaktmöjligheter. Grunderna för den kommunala demokratin får inte rubbas. Det är sedan en fråga av politisk natur hur denna avvägning görs. LO anser det utmärkt alt det öppnas en möjlighet lill permanent facklig närvarorätt och godtar modellen med fullmäkligebeslut plus kollektivavtal för närvarorättens införande. Malmö kommun understryker all närvarorätten inte får medföra att grunderna för den kommunala demokratin rubbas. Liknande synpunkter anför Enköpings kommun.

4.1.2 Remissinstanser med en negativ inställning

23 remissinstanser har i principfrågan intagit en negaliv hållning.

Riksrevisionsverket (RRV) anser alt del på basis av nu föreliggande utredningsmaterial saknas skäl alt genomföra kommitléns förslag. Även om någon fördel skulle framkomma vid ett djupare studium av frågan finner RRV det osannolikt alt denna skulle kunna uppväga de nackdelar som är förknippade med förslaget.

Täby och Karlskrona kommuner avstyrker förslaget av såväl principiella

Prop. 1984/85:200 71

som praktiska skäl. Eskilstuna kommun anser att kommitténs förslag ger de kommunalt anställda ett inflytande som sträcker sig längre än vad som är motiverat med hänsyn lill de anställdas berättigade intresse av medbestämmande. Förslaget innebär att den politiska demokratin får stå tillbaka för företagsdemokratin, vilket kommunen starkt motsätter sig. Kommunen anser att förvallningsdemokralin bör kunna stärkas för de anställda genom tillämpning och utveckling av nuvarande regelsystem, varvid medbestämmandeavtal utgör ett exempel. Utöver de principiella invändningarna finns enligt kommunen även invändningar av praktisk eller ekonomisk natur. Beträffande de praktiska problemen ansluter sig Eskilstuna kommun lill kommitléledamotens Agne Gustafsson reservation vad avser frågan om nämndernas storlek och sammansättning med hänsyn lill kravel på effektivitet och smidighet. Enligt Uppsala kommuns uppfattning är de principiella invändningar av kommunaldemokratisk och kommunalrättslig art som kan riktas mot förslaget så starka att de väger tyngre än de arbetsräitsliga och förelagsdemokraliska motiv som kan tala för en så långt möjligt enhetlig reglering av medbestämmandeformerna på arbetsmarknadens olika sektorer. Principiella invändningar kan enligt kommunen inte undanröjas genom hänvisningar fill skilda enkätundersökningar. Inte heller det förhållandet all närvarorätten inte föreslås som ett obligatorium och all del överlämnas till varje kommun alt avgöra om denna medbestämmandeform skall förekomma undanröjer den principiella kritiken mol förslaget. Kommunallagen bör inte ges ell sådant innehåll att närvarorätt för personalföreträdare möjliggörs. Lagstiftningen bör inte legitimera ett system som inkräktar på den politiska demokratin, anser kommunen. Tingsryds kommun anser att de framförda skälen för närvarorätt såsom vidgade insyns-, informafions- och kontaktmöjligheter för personalen är tillgodosedda i dag genom MBL:s föreskrifter om förhandlingsrätt samt arbetsgivarens informafionsskyldighet. Ett genomförande av närvarorätten skulle enligt kommunens mening innebära att en viss grupp får en större möjlighet alt påverka de beslut som skall fallas, varvid en av hörnstenarna för den representativa demokrafin rycks undan. Vidare får man anser kommunen en minskad effekfivitel i den kommunala förvaltningen. Dessutom kommer kommunen all drabbas av ökade kostnader. För Tingsryds kommuns del kommer en närvarorätt för tre personalföreträdare all betyda kostnader vilket ungefär motsvarar en årsarbetare. Kommunen anser även i likhel med ledamoten i kommittén Agne Gustafsson all en utredning om hur man skulle kunna fillgodose småpartiernas insyn i nämnderna borde vara av väsentlig betydelse för den kommunala demokratin. Sveriges kommunaljuridiska förening anser att förslaget är behäftat med sådana brister i fråga om inordning i det kommunala regelsystemet att del inte bör läggas till grund för lagsfiflning.

Statskontoret tar i sitt yttrande upp den principiella skillnaden mellan en statlig verksstyrelse och en kommunal nämnd och hävdar att man inte som kommitlén gjort kan jämställa dem. Statskontoret anställer också en

Prop. 1984/85:200 72

jämförelse mellan del offenlligrällsliga regelsystemet och det regelsystem för personalinflytande som har sin grund i MBL. Det är enligt statskontorets mening av största vikt att man använder dessa två system för regleringar i enlighet med deras ändamål och alt man sålunda håller isär regleringar som tar sikte på det allmännas verksamhet gentemot medborgarna och regleringar som siktar till utveckling av de offentliganslälldas medinflytande. Förslaget om närvarorätt i de kommunala nämnderna utgör enligl statskontorets mening en hybrid mellan de två systemen som kan vara ägnad att skapa oklarheter. Förslaget innebär i praktiken ell tillskott av tre personer i varje nämnd, vilka tillsätts pä ett sätt som avviker från övriga nämndledamölers. Medborgarnas möjligheter all i allmänna val påverka nämndernas sammansättning förändras därigenom. Statskontoret poängterar att man inte ifrågasätter önskvärdheten av all utveckla företagsdemokratin och de anställdas medinflytande inom den kommunala förvaltningen. Detta bör emellertid ske genom att man utnyttjar de möjligheter som MBL ger och inte, som kommittén föreslår, genom en komplettering eller en utspädning av de politiskt tillsatta nämnderna. Den lösningen kommitlén angett medför ofrånkomhgen en viss förändring av vårt politiska system och den kan komma att skapa oklarheter i fråga om vilkens intressen som egentligen är företrädda i en nämnd, anför statskontoret.

Länsstyrelsen i Uppsala län anför all kommittén ingående har berört de svårigheter som gränsdragningen mellan kommunal demokrati och fackligt medbestämmande inom den kommunala förvaltningen medför. Betänkandet innehåller huvudsakligen juridiska analyser av problemen med förslag till tekniska lösningar. Länsstyrelsen anser emellertid all frågan inte enbart bör bedömas ur lekniskt-juridisk synvinkel. Länsstyrelsen går inte in på frågan om var gränsen bör dras mellan kommunal demokrati och fackligt medbestämmande men vill framhålla att det är mycket angeläget att den polifiska demokratin inte träds förnär genom långt gående insatser i företagsdemokralisk riktning. Det måste ske en ingående politisk debatt innan statsmakterna beslutar sig för att öka det fackliga inflytandet i den kommunala förvaltningen genom en permanent lagstiftning. Länsstyrelsen vill därför starkt understryka all frågan främst bör bedömas utifrån politiska utgångspunkter, vilket också kommiltén själv påpekat. Hovrätten för nedre Norrland anser i likhet med ledamoten Agne Gustafsson all statsmakterna inte bör ta ställning till några nya medbestämmandeformer i form av permanent närvaroräll i kommunala nämnder eller facklig självbestämmanderätt och facklig vetorätt på grundval av en argumentering om löntagarinflytande från 1970-talets början då helt andra förhållanden än de som nu är för handen var rådande. En allmän översyn bör därför enligt hovrättens mening äga rum innan slutlig ställning tas beträffande berörda frågor. Denna bör som Gustafsson anfört gälla både den arbetsräitsliga och kommunal-rällsliga lagstiftningen samt formerna för den representativa demokratins arbetsvillkor, anser hovrätten. Kristianstads kommun anför liknande synpunkter.

Prop. 1984/85:200 73

Flera remissinstanser diskuterar de befintliga inflytandeformerna i MBL, PSO och MBA-KL i relation lill den föreslagna permanentningen av närvarorätten. Helsingborgs kommun anser del i nuläget tveksamt alt införa nya bestämmelser beträffande medinflytande innan redan befintliga regelsystem till fullo utvärderats. Kommunen hänvisar därvid till att de kommunall anställda genom bl. a. MBL, MBA-KL och de bestämmelser som medger inrättande av PSO, tillförsäkrats en omfattande förhandlingsrätt, viltgående rätt till information samt långtgående möjligheter lill insyn och inflytande. Kommunen ställer sig emellertid inte negativ till att förbättra möjligheterna lill medbestämmande och medinflytande, t. ex. genom lokala medbestämmandeavtal, men kommunen vill understryka den kommunala förvaltningens särdrag. Då nu förutsättningarna för att motivera en permanent lagstiftning angående närvarorätten väsentligt har förändrats sedan mitten av 70-talet, kan kommunen för sin del ej tillstyrka kommitténs förslag, öm lagstiftningen skulle genomföras anser kommunen att nämnder såsom personalnämnd, social distriklsnämnd, där myndighetsutövning gentemot enskild person förekommer, samt besvärsnämnd, där vederbörligt medinflytande kan förutsättas redan ha skett i tidigare instans, bör undantagas.

Länsstyrelsen i Jönköpings län, Hallands läns landstingskommun, Katrineholms och Gotlands kommuner anför liknande synpunkter vad gäller de befintliga inflytandeformerna. Landstingsförbundet, som anser att såväl kommitléns belänkande som den praktiska utvecklingen inom medbestämmandeområdet inte ger underlag för att f. n. ytterligare utveckla lagstiftningen inom medbestämmandeområdet, hänvisar till vad nya arbets-rättskommiltén anfört, nämligen all en utveckling som har inletts pä grundval av de träffade medbestämmandeavtalen bör fä fortgå och visa vad den kan leda lill innan man överväger ytleriigare lagstiftning.

Flera remissinstanser avvisar förslaget med motiveringen att närvarorätten inte är förenlig med principen om likställighet och den kommunala demokratin. Socialstyrelsen finner alt någon sådan form av närvarorätt, som inte träder den politiska demokratin för nära, knappast kommer till uttryck i kommitténs förslag. Det kan enligt styrelsens mening ifrågasättas om inte personalförelrädares närvaroräll i de kommunala och landstingskommunala nämnderna innebär ett inträng på den politiska demokratins område. Från denna utgångspunkt kan principiella invändningar riktas mot förslaget. Kommitténs förslag innebär också att en grupp medborgare - de kommunalanställda - fär en särställning i förhållande till andra grupper av medborgare när del gäller inflytande på de kommunala angelägenheterna. Även om personalföreträdarna inte tilldelas beslutanderätt innebär själva närvaron vid beslutsfattandet vid slutna sammanträden möjligheter all påverka besluten, som andra medborgare saknar. En sådan representation är enligt socialstyrelsen svårförenlig med principen om lika inflytandemöjlig-heier för alla röstberättigade medborgare. Katrineholms, Vimmerby,

Prop. 1984/85:200 74

Värnamo, Karlstads och Piteå kommuner anför liknande synpunkter. Jönköpings kommun instämmer i den av kommittén framförda utgångspunkten att det är angeläget med ett utvecklat samarbete där de anställdas kunskaper, erfarenheter och synpunkter kan göra sig gällande. Detta är enligt kommunen av särskilt stor betydelse i den rådande kommunalekonomiska situationen med krav om ökad rationalitet och effektivitet inom den offentliga sektorn. Likaledes är det av stor vikt att hänsyn tas lill de varierande lokala förutsättningarna och att kommunerna skall ha stor valfrihet beträffande arbetsformerna med de fackliga organisationerna. För kommunens egen del sker ett omfattande informationsutbyte bl. a. i samband med budget- och flerårsplaneringsarbele. Kommunen ställer sig dock tveksam till alt redan nu definitivt besluta om denna fackliga närvarorätt i kommunala styrelser och nämnder. Även om den hittills bedrivna försöksverksamheten visal sig vara positiv ur både arbetsgivar- och arbelslagarsynpunkt, har dock speciella förutsättningar gällt för denna, anser kommunen och hänvisar därvid till den av Agne Gustafsson avlämnade reservationen. Genom den föreslagna närvarorätten kommer den kommunalanställda personalen att erhålla en särställning i förhållande fill övriga grupper av medborgare, som ur kommunaldemokratisk och representativ synpunkt synes tveksam. I nuvarande läge avstyrkes därför i enlighet med Agne Gustafssons reservation den fackliga närvarorätten.

4.1.3 Remissinstanser som är tveksamma eller inte tar ställning

Sju remissinstanser är tveksamma eller lar inte direkt ställning till förslaget.

Åre kommun är av principiella skäl tveksam till införandet av följande skäl:

1 Li ksläl 1 i ghe tspri n ci pen

Eftersom arbetstagarnas närvarorätt föreslås bli oinskränkt, förutom beträffande myndighetsutövning mot enskild, får de anställda större möjligheter att påverka kommunens beslut än övriga medborgarna. De anställdas synpunkter kan av beslutsfattarna tillmätas större vikt än andra intressenters, vilket torde vara mycket tveksamt ur grundläggande, demokratisk synvinkel.

2 Politikernas oberoende ställning

Arbetet i nämnder och styrelser, det fria meningsutbytet kan försvåras om en intressenlgrupp inte bara har rätt att närvara utan även alt yttra sig och få sin mening antecknad till protokollet. Närvarorätten föreslås gälla i andra frågor än förhållandel arbetsgivare-arbetstagare, även i specialreglerad förvaltning. Del måste anses vara myckel tveksamt all personalföreträdare skall ha bättre möjligheter än andra kommunmedborgare alt följa och lägga synpunkter på planfrågor i byggnadsnämnden, barnomsorg och äldreomsorg i socialnämnden, bidrag lill idrottsföreningar i fritids- och kulturnämnden osv.

Prop. 1984/85:200 75

3 Den politiska demokratin

Åre kommun ser i förslagen en risk att de anställda får en så stor möjlighet att påverka beslutsfattarna, och i vissa fall ersätta dessa, att nuvarande ordning att kommunen styrs av folkvalda, starkt kan ifrågasättas.

Ett deltagande i kommunens beslutande församlingar, måste överhuvud taget innebära fullt ansvar mot uppdragsgivarna dvs, kommunmedborgarna. Kan kommunens invånare utkräva ett sådant ansvar av de fackliga organisationerna?

Falköpings kommun är tveksam till en generell uppluckring av kommunallagen i detta hänseende. Ytterligare försöksverksamhet bör bedrivas inom ramen för bland annat MBL och medbestämmandeavtalen. Halmstads kommun, som inte tar ställning i principfrågan, anför att risk för den politiska demokratin föreligger vid permanentning av närvarorätten. Även länsstyrelsen i Kopparbergs län berör demokratifrågan. Länsstyrelsen i Västerbottens län anför alt vad gäller formerna för del fackliga inflytandet vill länsstyrelsen särskilt framhålla vikten av alt sådana lösningar väljs som så lite som möjligt vållar fördröjning och tröghet i den kommunala förvaltningen. Med den ordning kommittén förordar blir det de avtalsslutande parternas uppgift alt finna smidiga former för det fackliga inflytandet. Länsstyrelsen tar särskilt fasta på att det enligt kommitténs förslag är varje enskild kommuns sak all inom de ramar som kommunallagen uppställer avgöra både omfattningen och formerna för det fackliga inflytandet. Med en sådan ordning kan också taklen i den utvidgning av det fackliga inflytandet, som kommilléförslagen förutsätter, anpassas lill de skilda förutsättningar som råder i olika kommuner. Regeringsrätten nämner i förbigående att närvarorätten kan ge såväl positiva som negativa effekier. Statens avtalsverk anser att det fackliga inflytandet på del kommunala området inte bör bli större än på det statliga.

4.1.4 Synpunkter på vissa detaljfrågor

Några remissinsianser tar upp närvarorättens förenlighet med grundlagen. Hovrätten för nedre Norrland delar kommitléns uppfattning att de överväganden som låg till grund för bedömningen av PSO-verksamhetens grundlagsenlighet även torde gälla den föreslagna närvarorätten. Hallands låns landstingskommun konstaterar i fråga om kommitténs överväganden om närvarorättens förenlighet med grundlagens bestämmelser att flera remissinstanser, bl. a. regeringsrätten, i sina yttranden lill demokratiutredningen ifrågasatt om närvarorätten är förenlig med grundlagen och den kommunala demokratin, varvid analysen har ansetts knapphändig.

Frågan om lagreglernas utformning och placering har kommenterats av några instanser. Skolöverstyrelsen finner kommitténs princip med en ramlag riktig. Med tanke pä varierande lokala förhållanden bör det avtalsvägen kunna nås lösningar som är bättre anpassade till de enskilda kommunernas förhållanden än vad som varit möjligt med en lagstiftning som detaljreglerar

Prop. 1984/85:200 76

verksamheten. Västernorrlands läns landstingskommun anser att kommitténs förslag om att i kommunallagen öppna möjligheten för kommunerna att själva besluta om personalrepresentation i nämnder står i överensstämmelse med den kommunala självstyrelsens princip. Landstingskommunen har inget att erinra mot en sådan ändring i kommunallagen. Den enskilda kommunen får då möjlighet att utifrån sina egna förutsättningar besluta om formerna för personalinflytande. Svenska kommunförbundet och Gällivare kommun anser i likhet med kommittén att regler om närvaroräll bör las in i kommunallagen. Några väsentliga olägenheter från vare sig lagleknisk eller praktisk synpunkt torde inte vara förenade därmed varför det saknas motiv för särlagsliflning enligl kommunens mening. Svenska kommunförbundet anför alt förbundet i remissvaret till demokratiutredningens betänkande (SOU 1977:39) underströk att det primära syftet med närvaro- och yttranderätt för personalrepresentanter är alt ge insyn i frågor som innefattas i begreppet "förhållandel arbetsgivare-arbetstagare". Förbundet vill även nu betona detta syfte. Del kan diskuteras om inte detla förhållande bör framgå redan av lagtexten. Tjänstemännens centralorganisation tillstyrker de föreslagna lagreglernas placering i kommunallagstifiningen och ser således inte något motiv för en särskild lagstiftning om de i betänkandet föreslagna medbestämmandeformerna.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anför att det i kommunallagen saknas föreskrifter om hur nämndledamot eller suppleant skall kallas. Del är därför onödigt med regler om hur personalföreträdarsuppleanter skall kallas.

Svenska kommunförbundet anser rent allmänt alt lagförslaget är alltför omfattande. Om lagstiftning kommer att ske på grundval av förslaget är det vikfigl att bestämmelserna förenklas.

Flera remissinstanser tar upp kollektivavtalsmodellen. Svenska kommunförbundet anser att den lösning kommittén förordar - kollektivavtal och därefter fullmäktigebeslut - är att föredra framför övriga tänkbara lösningar. Med tanke på de skillnader som föreligger mellan olika kommuner och även mellan olika nämnder i samma kommun är det betydelsefullt att möjligheter finns till lokal anpassning anser kommunen. Västernorrlands läns landstingskommun samt Finspångs och Gällivare kommuner anför liknande synpunkter. Borlänge kommun noterar att utredningen inte föreslår någon tvingande lagstiftning utan har lämnat ett betydande utrymme för parterna att reglera förhållandet sins emellan, bl. a. för all kunna ordna förvaltningen efter skiftande lokala behov. Det ligger enligt kommunen någonting positivt i denna handläggningsordning i sig, men farhågor kan också framföras. Utformningen av lagreglerna kan medföra alt avtal som ej är önskvärda ur arbetsgivarsynpunkt framtvingas genom stridsätgärder på arbetsmarknaden. En sådan utveckling vore beklaglig, menar kommunen men de erfarenheter MBL hittills givit, pekar definitivt inte ål delta håll. Tvärtom har de krav som framförts från arbetstagarhåll varit mycket moderata. Del finns all anledning

Prop. 1984/85:200 77

att tro, att så också blir fallet i framliden; kunskaper och erfarenheter får växa med inflytande och ansvar. Möjligheten att stridsåtgärder kommer att las i bruk bör dock uppmärksammas, anser kommunen, Stockholms läns landstingskommun anser att kollektivavtalet innebär ett otillräckligt skydd för den kommunala demokratin och föreslår att kommuner och landstingskommuner genom ändring i kommunallagen ges räll att besluta om närvarorätt utan reglering i kollektivavtal. Även Skaraborgs läns landstingskommun och Norrköpings kommun avvisar kollektivavtalsformen och förordar att beslutanderätten ligger hos fullmäktige. Enligt landstingskommunens mening bör 3 kap, 15 8 KL kompletteras med bestämmelser som ger fullmäktige möjlighet att besluta om närvaro- och yttranderätt även för personalrepresentanter. Det bör ankomma på den beslutande församlingen att närmare bestämma om närvarorättens omfattning och om utseendet av personalrepresentanter. Det område som kommittén föreslagit undantaget från närvarorätten (3 a kap. 10 8) bör anges i KL liksom att personalföreträdare skall vara anställda hos kommunen/landstingskommunen. Även bestämmelser om jäv för personalrepresentanter bör ingå i KL anser landstingskommunen, Falköpings kommun anför alt konsekvenserna av all kolleklivavtalsreglera närvarorätten kan bli att förtroendemännen direkt och indirekt genom all avtalen sluts centralt med rekommendation till lokalt tecknande berövas möjlighet att lokalt själva besluta om och i vilken omfattning närvarorätten skall komma ifråga. Det kan då också göras gällande att vissa nämnders verksamhet lämpar sig mindre väl i detta sammanhang. Såvitt framgår av utredningen föreslås dock ej närvarorätt när utskott eller avdelning inom nämnd sammanträder. Landstingsförbundet anser att kommitténs modell, som innebär att införande av närvarorätten skall föregås av kollektivavtalsförhandlingar och därefter ett kommunall beslut som godkänner avtalet, inte är lämplig, Sveriges kommunaljuridiska förening anför att genom en avtalsreglering kan ärenden, till följd av svårigheter att särskilja ärenden, som berör förhållandel arbetsgivarearbetstagare, komma att omfattas av närvarorätten även om de egentligen är tänkta att falla utanför. Kollektivavtal om närvarorättens införande bör enligl föreningen underställas kommunfullmäktige för beslut. Tjänstemännens centralorganisation delar utredningens principiella grundsyn att det är naturligt att vissa grundläggande regler om närvarorätten ges i kommunallagen och att komplettering bör ske i kollektivavtal. TCO har dock en annan uppfattning ån kommitlén vad gäller frågan om hur närvarorätt ska initieras. TCO anser att kommitténs resonemang vilar på felaktig grund vad gäller frågan om partslikslällighet. Om man utgår från att de lokala parterna skall kunna påverka närvarorättens omfattning och alt den föreslagna beslutsrät-len för fullmäktige skall ha någon praktisk betydelse kan det enligt TCO konstateras all någon partslikslällighet inte existerar på det lokala planet. De lokala arbelstagarparterna kommer inte att ha någon lokal stridsrätt att ta lill och arbetsgivaren kommer att kunna låta bli att träffa något lokalt

Prop. 1984/85:200 78

kollektivavtal om närvarorätt. TCO anför vidare att medan man på den statliga sektorn kan träffa avtal som binder de olika parterna kan man på det kommunala området blott träffa rekommendalionsavlal. Visserligen år det mer eller mindre norm att dessa antas av den lokala arbetsgivarparten, men detta förhållande innebär å andra sidan att det mol bakgrund av hittillsvarande erfarenheter måste bedömas vara praktiskt taget omöjligt att få till stånd en uppgörelse som på central nivå automatiskt ger närvarorätt lill de lokala organisationer som önskar detla. TCO förordar därför en lösning som innebär att arbetsgivaren inte kan avvisa fackliga initiativ om närvarorätt. Den mest naturliga vägen att lösa detta är genom att en sådan rättighet lagfästs. Mot bakgrund av den utformning närvarorätten slutligen fått i kommitténs förslag beträffande skyddet för den politiska demokratin finns enligt TCOs uppfattning ingen risk för att en sådan närvarorätt otillbörligt skulle kunna störa den politiska beslutsprocessen. Det är knappast arbetsgivaren som är den svagare parten när det gäller införandet av närvaroräu, och eftersom det i praktiken torde vara omöjligt att uppnå ell tillstånd av exakt partslikställighel på lokal nivå torde det vara naturligt att man i lagstiftningen tar ställning till förmån för den svagare parten, som i detta fall otvivelaktigt är de fackliga organisationerna anför TCO. Dessutom kommer personalrepresentanternas närvaro att balansera förvaltningsledningens närvaro vid besluten och ge ytterligare information till de förtroendevalda politikerna. TCO intar dock inte en absolut negativ inställning till en konstruktion av lagstiftningen där närvarorätten initieras genom att kollek-livavtal träffas mellan parterna. Förutsättningen för att en sådan konstruktion skall vara möjlig är dock enligt TCOs uppfattning att den medför alt de lokala fackliga organisationerna som så önskar garanteras närvaroräll. Mot bakgrund av det ovan anförda ser dock TCO för närvarande inga möjligheter att i praktiken lösa frågan på detta sätt.

Frågan om närvarorättens förenlighet med den politiska demokratin, personalföreträdarnas roll med hänsyn till likställighetsprincipen m. m. har delvis redovisats ovan, dels i vissa fall i avsnitt 3. Allmänna synpunkter, dels i andra fall i anslutning till instansernas inställning i principfrågan. Här redovisas synpunkter på dessa frågor med anknytning till närvarorätten.

Örebro kommun anför att kommunens långvariga erfarenhet av fackhg närvarorätt inte ger stöd för de i betänkandet redovisade farhågorna för den politiska demokratin. Del ligger på de förtroendevalda själva att värna om den politiska demokratin och att väga de fackliga synpunkterna mol andra hänsyn i varje enskilt fall. Huddinge kommun anför liknande synpunkter.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län anför att genom den föreslagna närvarorätten får de kommunanställda en särställning i förhållande lill övriga grupper av medborgare. Länsstyrelsen understryker vikten avatt ett i och för sig berättigat önskemål om medinflytande hela tiden ställs i relation till kravet på att den kommunala demokratin förblir okränkt. Denna problematik har ingående berörts av kommittén. Länsstyrelsen delar helt

Prop. 1984/85:200 79

kommitténs uppfattning att det i första hand är en politisk angelägenhet att göra gränsdragningen. Om närvarorätt införs enligt kommitténs förslag är det enligt skolöverstyrelsens mening viktigt att noga följa dess konsekvenser för den representativa demokratin vad avser de kommunala förtroendemännens inflytande. SÖ pekar på alt de olika intressen som de politiskt förtroendevalda å ena sidan och arbelslagarföreträdarna å andra sidan har att ta till vara kan ge upphov lill gränsdragningsproblem, som framgent måste uppmärksammas och analyseras.

Enligt regeringsrätten torde en realistisk bedömning vara att en närvarorätt för personalföreträdare i kommunala nämnder innebär en faktisk påverkan på förtroendemännen och därmed kan verka mot den kommunala demokratin. PSO har enligt regeringsrättens mening i sig inneburit ett visst intrång i den politiska demokratin. Det intrång däri som den nu föreslagna närvarorätten skulle innebära kvalitativt sett är mindre ingripande än det som PSO medfört. Däremot kommer närvarorätten i den föreslagna utformningen enligl regeringsrätten att leda till ett kvantitativt sett myckel större intrång i den politiska demokratin.

Riksrevisionsverket anser att ett införande av närvaroräll för personalföreträdare innebär att dessa får en ökad representation jämfört med övriga kommunmedlemmar. Dessutom kan de redan i dag påverka beslut inom sina resp. förvaltningar i egenskap av tjänstemän och experter. I ett större perspektiv kan en sådan närvarorätt ses som en ökad representation för offentligt anställda som redan i dag är klart överrepresenterade i de kommunala församlingarna.

Hallands läns landstingskommun framhåller all närvarorätten, som den utformats i lagförslaget, inte slår i överensstämmelse med den kommunala likställighelsprincipen och inte tar hänsyn lill särskilda former för det kommunala förtroendemannainflytandet i förvaltningen som den kommunala självstyrelsen i vårt land bygger på. Genom en närvarorätt av ifrågavarande slag skulle den kommunalanställda personalen vid sidan om de politiskt valda representanterna erhålla en särställning i förhållande till övriga grupper av medborgare anser landstinget. Även om närvarorätt inte innebär beslutsrätt eller ens förslagsrätt, betyder dock själva närvaron vid beslutsfattandet goda möjligheter alt direkt påverka besluten som andra medborgare saknar. Uppsala kommun anser all närvarorätt för personalförelrädare strider mot grunderna för den kommunala representativa demokratin och mol den demokratiska principen om lika inflyiandemöjligheter för alla röstberättigade medborgare. Om den kommunalanställda personalen ges en rätt lill representation vid sidan av de politiskt valda representanterna får de kommunalanställda en särställning i förhällande till övriga grupper av medborgare. Närvarorätt med yttrande- och reservationsrätt för personalföreträdare i de kommunala nämnderna inkräktar på den politiska demokratin och innebär ett steg i riktning mot ett korporalivt samhälle, som bygger på andra principer än allmän och lika rösträtt, som enligt regerings-

Prop. 1984/85:200 80

formen är grunden för den politiska demokratin och den kommunala självstyrelsen i Sverige. Utredningens argument att personalen genom anställningsförhållandet intar en särställning som kan motivera en särbehandling med hänsyn inte minst lill utvecklingen inom andra sektorer av arbetsmarknaden är enligt kommunens mening oacceptabelt. Särställningen skall avse frågor som specifikt rör förhållandet mellan kommunen som arbetsgivare och de anställda, inte övriga ärenden inom nämndernas kompetens. För ett legitimt arbetsrättsdemokratiskt infiytande och medbestämmande i de förstnämnda frågorna finns tillfredsställande instrument i form av information, förhandling, avtal och fackligt veto enligt MBL, vartill kommer möjligheter till speciella medbestämmandeavtal enligt MBA-KL samt handläggning i PSO enligt 3 kap. KL. Kommunalrältens restriktiva regler beträffande närvaro- och yltranderätt för utomstående vid de kommunala nämndernas sammanträden har syftat till att skapa förutsättningar för ett fritt meningsutbyte och för frihet frän påtryckning i beslutssituationen. Genom närvarorätt för personalföreträdare rubbas dessa förutsättningar anser kommunen. All närvarorätten begränsas till en ytteranderätt utan delaktighet i det formella beslutsfattandet saknar reell betydelse. Genom sina möjligheter alt tillföra överläggningen de synpunkter och frågeställningar som man finner angelägna eller taktiskt lämpliga kan personalförelrädarna indirekt påverka även beslutsfattandet.

Halmstads kommun fastslår att gränsdragningen mellan den politiska demokratin och företagsdemokratin är en synnerligen viktig fråga. Kommunen anser att den inte har blivit tillräckligt belyst och utredd i betänkandet. Enligt kommunens mening synes utredningen i första hand ha sökt finna modeller för hur de anställdas inflytande skall kunna lösas. Det är enligt kommunens mening viktigt att den politiska demokratin inte naggas i kanten och alt gränsen mot de företagsdemokratiska inflytandeformerna inte blir diffus. Kommunen anser att risk härför föreligger om en permanent närvarorätt för personalföreträdare införs. I princip kan i och för sig redan införande av partssammansatta organ kunna medföra en sådan risk. Närvarorätten brukar försvaras med att de anställda inom kommunerna bör ha samma inflytande som de anställda i övriga arbetslivet. Kommunen anser att en sådan jämförelse inte är möjlig all göra. De kommunala organen har att fatta beslut i olika frågor. De har i princip en av kommunmedlemmarna bestämd politisk sammansättning. Ell införande av närvarorätt skulle enligt kommunens mening innebära att denna sammansättning kan rubbas. Enligt kommunens mening mäste det vara klart att den som fattar besluten också har ansvaret för dessa. En närvarorätt skulle kunna göra denna ansvarsfördelning oklar. Kombineras den dessutom med facklig veto- och självbestämmanderätt kommer den att göras ytterligare oklar. Genom medbestämmandelagen och kommunallagens regler om partssammansatta organ kan de anställda anses ha fått en stärkt ställning i förhållande till övriga grupper av medborgare i kommunen. En ständig närvarorätt skulle i högre

Prop. 1984/85:200 81

grad accentuera denna särställning, anser kommunen. Den kommunala servicen har till uppgift att tillgodose kommunmedlemmarnas intressen på vitt skilda områden. Det kan gälla den sociala servicen, insatser på frilids-och kulturområdena m. m. De som använder denna service har i dag inte några särskilda reglerade kanaler för att framföra sina speciella önskemål. En närvarorätt för de anställda skulle i förhållande till kommunmedlemmarna innebära en ojämlikhet.

Karlstads kommun anför att den föreslagna närvarorätten ger den kommunalanställda personalen en särställning i del demokratiska systemet. De anställda har redan med gällande regler större möjligheter alt påverka besluten än övriga kommuninnevånare - något som ibland har krifiserats. Alt i ett sådant läge ytterligare förstärka deras päverkansmöjligheler synes enligt kommunens mening icke motiverat. Jämförelsen med det övriga arbetslivet är icke hållbar då de kommunala nämnderna, som präglas av insyn och offentlighet, har en politisk sammansättning, som speglar medborgaropinionen.

Täby kommun framhåller alt styrelser och nämnder i en kommun inte är jämförbara med styrelser i privata eller slafliga bolag eller i statliga verk. Även om del ur arbetstagarnas intressesynpunkt kan ses som en självklarhet att samma rättigheter skall gälla för arbetstagare inom alla sektorer av arbetsmarknaden, kan man inte borse från alt närvarorätt i kommunala nämnder innebär en uppenbar risk för att förtroendet för den politiska demokratins möjligheter att fungera på ett självständigt sätt i kommunerna kan komma att urholkas, anser kommunen. Frågan om vilken betydelse närvarorätten kan få för det politiska beslutsfallandet i nämnderna har enligt kommunen inte belysts av kommitlén på ett tillfredsställande sätt. Det torde dock inte kunna uteslutas att närvaron av fackliga representanter - även om dessa varken har beslutsrätt eller ens förslagsrätt - måste kunna innebära en påverkansmöjlighet, som andra medborgare saknar. Närvarorätten skulle enligl kommunen således innebära en exklusiv och permanent rätt till representation för den kommunalanställda personalen vid sidan om de politiskt valda förtroendemännen, vilket ger en särställning i förhållande till andra grupper i samhället. Risken synes uppenbar, att också andra intressegrupper kommer att framställa krav på medinflytande av liknande slag. Det synes odiskutabelt anför kommunen all respekten för nämndernas oberoende ställning måste upprätthållas. De politiskt valda förtroendemännen måste ha möjlighet alt - ulan alt känna sig påverkade av vissa särskilda gruppintressen - göra en helhetsbedömning mol bakgrund av de egna politiska värderingarna inför varje avgörande i en fråga.

Södertälje kommun anser alt från kommunens synpunkt skall närvarorätten upplevas som en möjlighet för de anställda till insyn, information och kontakter. Med detta som utgångspunkt bör reglerna för närvarorätten utformas och tillämpas på ett sådant sätt att intrånget i den kommunala demokratin, dvs, de förtroendevaldas suveränitet att fatta de slutliga

6 Riksdagen 1984/85. 1 saml. Nr 200

Prop. 1984/85:200 82

avgörandena, blir så litet som möjligt. Mol denna bakgrund ställer sig kommunen kritisk lill de förslag, som går utöver nämnda syfte, och därför kan innebära en inskränkning av den kommunala demokratin genom en utveckling av former av anställningsinflytande.

Gällivare kommun anför att en självklar förutsättning vid kommunens bedömning av möjligheterna lill ökat personalinflylande inom den kommunala sektorn är att kommunens anställda utöver frågor som rör förhållandel arbetsgivare-arbetstagare inte skall ha större inflytande över de kommunala besluten än andra medborgare i kommunen har.

Sveriges kommunaljuridiska förening framhåller kommunalförvaltningens särart genom principerna om kommunaldemokrali och de förtroendevaldas styrelse av verksamheten. Frågan är säger föreningen i vilken utsträckning ett ökat arbetslagarinflylande kan och får rubba dessa grundläggande principer. Föreningen har inte lill uppgift att la ställning i politiska sammanhang men vill ändock betona vikten av att gränsdragningen mellan kommunal- och företagsdemokrati inte görs sä oklar alt osäkerhet om grundprincipens omfattning uppkommer. Den i betänkandet angivna regleringen av tillhörande frågor inrymmer många oklarheter. Lösningarna rimmar i vissa fall dåligt med del kommunala regelsystemet. Lagförslaget bedöms - om det genomföres - kunna medföra svårigheter all fillämpa.

Några remissinsianser tar upp frågan om brukarinflytande och inflytande för intressegrupper i den kommunala verksamheten.

När man diskuterar den kommunala personalens inflytande är del enligt socialstyrelsens mening viktigt alt man inte glömmer bort de människor som den kommunala förvaltningen skall betjäna. Socialstyrelsen anser att inflytandet för sådana grupper som servicetagare och vårdtagare borde ha ytterhgare diskuterats i detla sammanhang. Styrelsen noterar dock all dessa frågor skall behandlas av 1983 års demokratiberedning.

Karlstads kommun anser att det är av stor vikt att de anställdas inflytande, förstärkt med närvaroräll, inte tillätes la över de förtroendevaldas beslut och ansvar. Under de senaste åren har krav på s. k. brukarinflytande framställts från flera håll (Hyresgästförening, Hem och Skola, handikapporganisationerna m. fl.). Det kan med visst fog hävdas, att dessa krav är lika berättigade som de anställdas anser kommunen. Vid sådant förhållande bör inte de fackliga organisationernas önskemål tillgodoses utan all konsekvenserna vad gäller brukarinflylandet övervägts. Vid en arbetsmarknadskonflikt måste facklig närvarorätt vålla uppenbara komplikationer. De anställdas representanter får visserligen inte närvara vid frågor "som avser konflikter" men kan under hela konflikten närvara vid övriga frågor. Kommunen vill starkt ifrågasätta det lämpliga i ell sådant system.

Hallands läns landstingskommun framhåller viklen av att man i debatten om den kommunala personalens inflytande inte glömmer bort de människor som den kommunala förvaltningen ytterst skall betjäna. Landstingskommunen instämmer oförbehållsamt i Agne Gustafssons uppfattning all de

Prop. 1984/85:200 83

kommunala nämndernas oberoende ställning måste garanteras, dvs. de måste vara kapabla att göra de sammanjämkningar utifrån ett helhetsintresse, som partiernas företrädare skall utgå ifrån i en representativ demokrati.

Halmstads kommun pekar på att det finns många olika särintressen på den kommunala verksamheten. Enligt kommunens mening kanaliseras dessa intressen bäst genom de politiska partierna som via sina representanter i de kommunala organen har att företräda kommunmedlemmarnas intressen. Kommunen anser alt en närvarorätt i och för sig kan ge värdefulla synpunkter för verksamheten i vissa frågor. Kommunen anser också att andra brukare av den kommunala servicen på samma sätt skulle kunna ge sådana värdefulla synpunkter om dessa organisationer gavs närvarorätt. Genom en annan definition av sakkunnigbegreppet i kommunallagen skulle dessa kunskaper kunna tillvaratas om kommunala organ från fall lill fall kunde besluta alt representanter för de anställda och övriga skulle få närvara.

Några remissinstanser tar upp småpartiernas representation.

Närvarorätten kan i praktiken anför regeringsrätten ge de anställda en ställning som förefaller starkare än de förtroendevaldas. Så kan till följd av gängse grunder för fördelningen av politiska mandal i nämnderna den effekten i vissa fall komma all inträffa, att de anställda blir företrädda i en nämnd under det att ett eller flera politiska parfier kan komma att lämnas utanför. Detla blir följden om partiets väljarunderlag, som ej behöver vara obetydligt, dock ej är tillräckligt stort för all berättiga lill plats i nämnden.

Hallands läns landstingskommun delar denna uppfattning och anför vidare att ingen politiskt vald förtroendeman behöver tåla närvaron av någon utom nämnden stående person vid dess sammanträden. Om någon utom nämndernas representation stående grupp skall beredas insyn i nämndernas verksamhet bör detta i första hand tillkomma de politiska minoriteterna. De föreslagna åtgärderna skulle ytterligare öka de fackliga representanternas inflytande över den kommunala verksamheten. Kommunen delar härvidlag Agne Gustafssons farhågor att medborgarna/väljarna i allt större utsträckning kommer att vända sig till olika aktionsgrupper och alt missnöjet kommer all öka bland dem som direkt berörs av verksamheten, om lagstiftningen inriktas på att bryta den kommunala likställighetsprincipen till förmån för endast en part.

Täby kommun anser alt krav på representation i nämnderna från småpartierna torde bli en oundviklig konsekvens av ett införande av närvarorätt för personalföreträdare.

Några remissinstanser gör en jämförelse mellan statlig och kommunal förvaltning varvid den kommunala förvaltningens särart betonas.

Regeringsrätten anser att bakom förslaget kan spåras en strävan alt skapa en likformighet över hela arbetsmarknaden såvitt avser medbestämmandet.

Prop. 1984/85:200 84

Del är dock inte enligt regeringsrätten problemfritt att överflytta vad som gäller inom den enskilda och slafliga sektorn fill den kommunala med dess särskilda förutsättningar. I den mån resultatet av en utvidgning lill den kommunala sektorn inte kan förväntas leda till en positiv nettoeffekt som kan sägas motsvara den de ifrågavarande medbeslämmandeformerna gett inom andra sektorer, riskerar önskemålet om likformighet över hela arbetsmarknaden att bli ett självändamål anför regeringsrätten.

Statens avtalsverk framhåller vikten av att det fackliga inflytandet på det kommunala området inte blir mer långtgående än pä det statliga.

Hallands läns landstingskommun fäster uppmärksamheten pä skillnaderna mellan statlig och kommunal förvaltning och därmed även betr. formerna för de anställdas medinflytande. Frågan om införande av närvaroräll för de anställdas företrädare vid sammanträden med del högsta politiska organet inom den statliga förvaltningen - regeringen - har såvitt landstingskommunen har sig bekant aldrig övervägts och finner det för sin del principiellt lika oriktigt att införa närvarorätt i de kommunala och landstingskommunala "regeringarna", dvs. kommunernas styrelse, som i rikets regering.

Uppsala kommun anser all då del görs gällande att utvecklingen på andra delar av arbetsmarknaden - styrelserepresenlation för anställda i aktiebolag och personalföreträdare i de statliga verksstyrelserna - motiverar motsvarande anordning även på den kommunala sektorn, förbises den kommunala förvaltningens särart. Det råder en väsentlig skillnad inte bara mellan offentlig och privat sektor ulan även mellan statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter i de avseenden som här är aktuella. De statliga förvaltningsmyndigheterna har alt verkställa de politiska instansernas beslut. På det kommunala planet är det de politiskt valda som själva svarar för förvaltningsmyndigheternas ställningstaganden. Personalrepresentalion i de kommunala nämnderna blir därför enligt kommunens mening ett intrång på den politiska demokratins område på ett annat sätt än när det gäller motsvarande i de statliga förvaltningsmyndigheterna.

Västerås kommun anför alt det är ett vanligt argument att personalrepresentation i nämnderna kan bli ell hinder för ett fritt meningsutbyte mellan de politiskt valda ledamöterna och kan negativt inverka pä deras självständighet och oberoende vid beslutsfattandet. Utan tvekan ligger det något i dessa synpunkter och man kan inte ulan vidare föra dem åt sidan. Å andra sidan kan man konstatera att styrelserepresenlation införts inom övriga arbels-marknadssektorer. Såväl inom bolagsstyrelser (förelag med minst 25 anställda) som inom statliga organ är personalrepresentanter företrädda. De fackliga representanterna ingår där vanligen som fullvärdiga ledamöter, vilket innebär att de medverkar även i beslutsfattandet. Alt utesluta styrelserepresenlalion för de kommunalanställda skulle mot denna bakgrund kräva starka skäl anser kommunen.

Sveriges kommunaljuridiska förening anför all i kommunerna är del politiska momentet betydligt mer accentuerat än i statlig förvaltning.

Prop. 1984/85:200 85

Gränserna för facklig medbestämmanderätt borde därför enligt föreningen göras snävare på den kommunala än på den statliga sektorn. Förslaget synes emellertid syfta lill motsatsen.

Flera remissinstanser redovisar egna erfarenheter av försök med närvarorätt. I de allra flesta fall anges att erfarenheterna är positiva.

Länsstyrelsen i Uppsala län har sedan 1976 haft personalrepresentanter, utsedda av personalorganisationerna i sin lekmannastyrelse. De har där inte endast närvaro- och yttranderätt ulan deltar även i besluten i frågor som rör länsstyrelsens arbetsmetoder, arbetsordning, organisation, budget, personalpolitik och liknande. Det har enligt styrelsens mening i stort sett gått bra att urskilja dessa frågor och det fackliga inflytandet har därför inte påverkat den politiska balansen i frågor som rör det slag av verksamhet som länsstyrelsen skall bedriva. Man kan emellertid inte anser styrelsen utan vidare överföra dessa erfarenheter på det kommunala, landstingskommunala eller kyrkokommunala området, eftersom där finns ett starkare krav på politisk demokrati, som visas genom att hela beslutsansvaret ligger på de förtroendevalda. Beslutanderätten utövas i kommunerna av valda församlingar, medan länsstyrelsens styrelse visserligen är representativ för den politiska fördelningen i länet men utses indirekt och i grunden är ett statligt organ som har sin aukiorisation genom riksdagen och regeringen. En annan skillnad är att ansvariga tjänstemän vid länsstyrelsen har skyldighet att närvara och delta i styrelsens överläggning och del slutliga beslutet.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har egna positiva erfarenheter av styrelserepresenlalionen för anställda. Genom denna kan enligt styrelsens mening en allsidigare belysning av sakförhållandena ske och personalrepresentanterna ges en kompletterande information. Ett ökat informationsutbyte har möjliggjorts mellan arbetsgivare och arbetstagare vilket också lett fill ökad ömsesidig förståelse och stundtals även ett bättre beslutsunderlag. Det är också känt för länsstyrelsen all den försöksverksamhet med närvarorätt som sedan 1974 bedrivits vid sex av Göteborgs kommuns nämnder i stort sett endast givit posifiva erfarenheter och några konflikter med principerna för den representativa demokratin har inte uppstått. Även Uddevalla kommun har deltagit i försöksverksamheten och funnit att denna fungerat väl.

Västernorrlands läns landstingskommun har sedan 1974 haft försöksverksamhet med närvarorätt för personalrepresentanter vid sjukvårdsdirektionerna. Erfarenheterna från dessa försök har varit goda. Närvarorätten får anses ha varit ett betydelsefullt komplement till övriga former av medbestämmande säger landstingskommunen.

Lidingö kommun anför att i Lidingö har fackliga representanter rätt att deltaga i överläggningarna men ej i besluten i brandstyrelsen, fillika civilförsvarsnämnd och i kommunstyrelsens personalutskoll. Erfarenheterna är enligt kommunens mening goda.

Stockholms kommun har en nära fio års lång erfarenhet av försöken med dellagande av personalföreträdare i nämndsammanträden. Erfarenheterna

Prop. 1984/85:200 86

uppges vara positiva. Enligt kommunens mening har försöksverksamheten inte - vilket är väsentligt - gjort intrång på de förtroendevaldas suveränitet. Grunderna för den kommunala demokratin har därmed inte rubbats. Däremot har de förtroendevalda fått bättre underlag för sina beslut utan alt deras beslutsrätt på något sätt begränsats. De anställdas möjligheter till insyn, informafion och kontakter med de folkvalda förtroendemännen har vidareutvecklats anför kommunen.

I Eskilstuna kommun bedrivs i två av kommunens nämnder, skolstyrelsen och tekniska verkens nämnd, försöksverksamhet med närvarorätt för fackliga representanter. Dessa har rätt att dellaga i överläggningarna men inte i besluten. Någon rätt alt få sin mening antecknad i nämndprotokoll har de fackliga representanterna inte. Kommunen uppger sig ha positiva erfarenheter från försöksverksamheten. Främst gäller detta de möjligheter lill informationsutbyte som närvarorätten ger. I vissa fall har informationen haft betydelse för nämndbesluten. Vidare framhåller kommunen den kontrollmöjlighet som de fackliga företrädarnas närvarorätt innebär vad gäller efterlevnaden av kommunens medbestämmanderutiner.

I Norrköpings kommun deltar sex nämnder i den pågående försöksverksamheten med närvarorätt för de anställdas representanter vid sammanträden med nämnder. Vidare har sedan flera år funnits organ, sammansatta av företrädare för arbetsgivare och arbetstagare. Större utredningsprojekt har också under senare år bedrivits under viss medverkan från arbetstagarnas representanter. Erfarenheterna av den pågående försöksverksamheten är i huvudsak posifiva. Informationen från ömse sidor har ökat.

Inom Malmö kommun pågår försöksverksamhet med närvarorätt med energiverksstyrelsen, skolstyrelsen och sociala centralnämnden. De nämnder i Malmö som tillämpat systemet är posifiva till delsamma.

Göteborgs kommun säger sig ha positiva erfarenheter av den försöksverksamhet med närvarorätt som sedan 1974 bedrivs vid sex av kommunens nämnder. Bl. a. har den lett lill ett ur verksamhetssynpunkt konstruktivt informationsutbyte vilket kan vara av intresse för att bredda beslutsunderlaget.

I Skövde kommun har i vissa styrelser och nämnder försöksverksamhet med närvarorätt för fackliga representanter pågått under ett antal år. Någon negativ inverkan på arbetet i berörda styrelser och nämnder har närvarorätten ej inneburit uppger kommunen. Den viktigaste positiva erfarenhelen ligger inom informationsområdet. Ur personalpolitisk synvinkel finner kommunen ingen anledning motsätta sig en lagstiftning, som permanentar närvarorätten.

Örebro kommun har alltsedan starten med försöksverksamhet med närvarorätt år 1972 deltagit i denna. Närvarorätt har funnits i kommunstyrelsen, personalnämnden (numera kommunstyrelsens ekonomi- och personalutskoll), skolstyrelsen och industriverksslyrelsen. Kommunens förtroendevalda, vissa tjänstemän samt de fackliga organisationerna har vid några

Prop. 1984/85:200 87

tillfällen redovisat sina erfarenheter i olika enkäter. Erfarenheterna har uppger kommunen allmänt betecknats som positiva. De förtroendevalda har upplevt det som värdefullt alt på sammanträdena kunna direktkommunicera med representanter för de anställda, som komplement till sammanträdeshandlingar och föredragningar. Fackrepresentanterna har, efter att under de första åren mest ha spelat en observatörsroll, efterhand blivit mera aktiva och deltar numera ofta i diskussionerna. Under hand har framkommit, alt de fackliga organisationerna särskilt värdesätter närvarorätten i ekonomi- och pesronalutskottet, som är kommunens centrala personal- och arbelsgivaror-gan.

I Västerås kommun har sedan millen av 1970-talet på försök förekommit närvaro vid sammanträden med park- och idrottsslyrelsen och styrelsen för tekniska verken. Någon utvärdering av verksamheten har inte förekommit men på förfrågan har uppgivils all man vid respektive organ inte har något alt erinra mol densamma. Närvarorätten har gett personalförelrädarna möjlighet all följa upp de MBL-förhandlingar som ägt rum samt lämna kompletterande upplysningar i anslutning därtill. Några negativa effekier av verksamheten har inte kunnat anges, uppger kommunen.

I Sundsvalls kommun har försöksverksamhet med närvaroräll för fackliga företrädare i styrelser och nämnder pågått sedan 1973. Försöksverksamheten har i Sundsvall omfattat personalnämnden, brandstyrelsen och kommunstyrelsens organisationsutskott. I Sundsvalls kommun har, i likhel med de flesta andra kommuner, erfarenheterna av närvarorällsverksamhelen varit övervägande positiva.

Klippans kommun anför att inom kommunen tillämpades del föreslagna systemet på försök fram t. o. m. den 1 juli 1982. Av erfarenheterna från försöksperioden kan kommunen knappast dra slutsatsen att systemet hade någon avgörande inverkan på beslulseffekliviieten. En av anledningarna till att kommunen inte kunde se några omedelbara positiva effekter kan möjligen vara det faktum alt försöksverksamheten ej föregicks av några särskilda förberedelser, såsom utbildning av personalföreträdarna. Av allt att döma upplevdes dock verksamheten som positiv av de medverkande personalorganisationerna, säger kommunen.

Svenska kommunförbundet anför att erfarenheterna av försöksverksamheten har i stort varit positiva. Den viktigaste positiva erfarenheten ligger inom informationsområdet. Med systemet med närvarorätt har man fått ett naturligt forum för en dialog mellan kommunaU förtroendevalda och personalförelrädare. Enligt förbundets uppfattning bör nu försöksverksamheten ersättas med permanent lagstiftning.

En del remissintanser redovisar, de flesta i kritiska ordalag, sin uppfattning om utvärderingar av försöksverksamheten med närvarorätt.

Arbetslivscentrum anför att i allt väsentligt har utredningen korrekt redovisat forskningsresultaten och slutsatserna förefaller väl grundade. Senare studier har ytleriigare givit slöd för dessa. Arbetslivscenirum anför

Prop. 1984/85:200 88

vidare att i den reservation som avgivits av Agne Gustafsson hävdas dels att resultaten i forskningsprojekten är otillräckligt underbyggda, dels att utredningen dragit allt för långtgående slutsatser av dem. Gustafsson skiljer enligl arbetslivscentrums mening inte mellan vad forskarna anfört beträffande den del av deras studier som rör MBL och den del som rör närvarorätten, vidare att urvalet skulle vara otillfredsställande. Arbetshvscentrum anser all försöksverksamhet med närvarorätt bedrivits under tillräckligt lång tid för att resultaten skall vara representativa och kan därför inte dela reservantens synpunkter. Arbetslivscentrum anför även att undersökningarna avser inte enbart en karlläggning av attityder, utan även händelser och ärenden som belyser närvarorättens konsekvenser. Den väsentliga slutsatsen bygger inte, som Gustafsson tolkar rapporterna, på kvantitativa attilydmönsler utan på den kvaUlativa analysen. Forskningsrapporterna visar på förekomsten av problem som sammanhänger med tidsmässiga och ekonomiska kostnader, och farhågor av principiell natur. Däremot har inget fall av missbruk av närvarorätten eller andra förhållanden framkommit, som gör all närvarorätten vid handläggningen av konkreta ärenden skulle stridit mot vikliga demokratiska principer säger arbetslivscenirum.

Riksrevisionsverket anför all de slutsatser som dras i betänkandet om försöksverksamheten inte är odiskutabla. Således menar utredningen att försöksverksamheten gett ell posifivt utslag för närvarorätten. I detta sammanhang bör enhgt RRV påpekas att försöksverksamheten varil frivillig och skett i ett urval av kommuner med från början positiv inställning lill närvarorätten. Utvärderingarna av försöksverksamheten avser endast ett begränsat antal kommuner. Dessutom har inte de mindre kommunerna deltagit. Vidare har enbart vissa förtroendevalda, tjänstemän och fackliga företrädare tillfrågats om erfarenheterna från försöksverksamheten. RRV anser att relevanta undersökningar av sambandet mellan effektivitet och närvarorätt inte redovisas.

Hallands läns landstingskommun anser att resultatet av enkätundersökningar inte kan anses utgöra något säkert underlag för en bedömning av hur närvarorätten skulle fungera i mindre och medelstora kommuner. Den kommunala självstyrelsens utformning gäller ytterst en princip- eller värderingsfråga och kan därför väl belysas, men ej besvaras genom olika undersökningar av detta slag. Landstingskommunen ifrågasätter därför starkt all man låter några slafisfiska genomsnittssiffror i en enkätundersökning få sådan dignitet alt de får avgöra en så viktig fråga som ändring av kommunallagen när det gäller den kommunala självstyrelsens utformning. Kommunallagens uppgift är att vara en garant för en demokratisk beslutsprocess och ett skydd för minoriteten i den kommunala beslutsprocessen. Det är enhgt landstingskommunen allvarligt om kommunallagen brister häri i något avseende.

Halmstads kommun anser att den utvärdering som gjorts i samband med försöksverksamhet med facklig närvarorätt i olika kommunala organ ger en

Prop. 1984/85:200 89

oklar bild och att det inte är möjligt all dra några säkra slutsatser utifrån undersökningarna. Resultatet av undersökningen kan i alla fall inte sägas ge resultatet att de kommunaldemokratiska fördelarna skulle vara sådana att permanent närvarorätt skall införas menar kommunen.

Svenska kommunförbundet anför att närvarorätten har varit föremål för flera utvärderingar - såväl före som efter MBLs tillkomst - bl. a. av dåvarande Centrala rådet för samarbelsfrågor på det primärkommunala området. Denna utvärdering liksom en av statsvetenskapliga institutionen vid Lunds universitet gjord utvärdering visar enligt förbundet att man pä de allra flesta håll och från alla parter är positivt inställd till närvarorätten som sådan. Av sistnämnda utvärdering framgår alt en majoritet av samtliga grupper (politiker, tjänstemän, fackliga företrädare) angett att MBL inte gjort närvarorätten mindre betydelsefull.

Landstingsförbundet anför att de utvärderingar som har gjorts genom enkäter i olika sammanhang har kritiserats. Förbundet anser alt en begränsad enkätundersökning som gjordes 1979 inte kan tillmätas den vikt som kommittén vill göra även om dess resultat i huvuddrag överensstämmer med tidigare enkäter. Den bör framförallt inte vara den avgörande faktorn för ett positivt ställningslagande till närvarorätten säger förbundet.

Några remissinsianser diskuterar värdet av befintliga inflytandeformer i förhållande till närvarorätten.

Regeringsrätten pekar på de möjligheter att vidga medbestämmande som redan föreligger och framhåller all varje vidgning därutöver av medbestämmande i egentlig mening innebär en motsvarande försvagning av den politiska demokratin. Mot bakgrunden härav vore det enligl regeringsrätten av värde att få närmare belysl hur de allmänna intressena gagnas av en vidgning av de kommunal- och landslingsanställdas möjligheter all i sill eget intresse utöva inflytande på denna del av den offentliga sektorn.

Hallands läns landstingskommun anför alt medbestämmandelagens regler om utvidgad förhandlingsrätt och arbetsgivarens informationsskyldighet i kombination med medbestämmandeavtal om parlssammansatla organ och övrig arbelsrättslig lagstiftning bildar ett system som ger betryggande garantier för att personalorganisationernas berättigade krav på insyn, inflytande och medbestämmande blir förverkligade. Handläggningen av frågor som är av väsentlig betydelse för de anställda bör kunna ske inom ramarna för detla syslem. Personalens särskilda intresse av att få överblick över nämndens arbete i dess helhet bör kunna tillgodoses utan närvaroräll. Landstingskommunen anser att närvarorätt ur företagsdemokralisk synpunkt är av synnerligen ringa betydelse mot bakgrund av de förutsättningar som tillskapats genom arbetsrätlsreformen.

Västernorrlands läns landstingskommun anser all en faktor som kanske förändrar behovet av närvarorätten är det medbestämmandeavtal (MBA-KL) som i form av lokall avlal i kombination med den lagändring i kommunallagen som möjliggör inrättande av PSO bör kunna förändra och

Prop. 1984/85:200 90

kanske ersätta närvarorätten i nämnder. Inom landstingskommunen har det lokala medbestämmandeavtalet utformats så all möjlighet lill såväl polili-kerkontakt som behandling av direktion/nämnds ärende i medbestämmandegrupp är en möjlig realitet redan i dag. Denna form av personalinflytande bör vara en naturligare väg alt gå. Landstingskommunen anser också all fördelen med att, i kombination med MBL/MBA utveckla samverkansmodeller är all man kommer ifrån den principiella diskussion om personalens särställning gentemot andra grupper av medborgare i politiska beslutsorgan.

Eskilstima kommun anför alt i stort sett likvärdiga resultat i förhållande till närvarorätten kan uppnäs redan inom ramen för den beredning - inklusive information eller förhandling enligt medbestämmandelagen i förekommande fall - som varje ärende skall genomgå. Vidare framhåller kommunen möjligheterna au utveckla träffarna i det kontaktorgan för dialog mellan förtroendevalda och de fackliga organisationerna som finns i kommunen. Enligt kommunens mening motsvarar dessa kontakter inte helt en närvarorätt vid nämndsammanträden, men informationsutbyte och kontroll torde ändå kunna skötas med god effektivitet. Eskilstuna kommun har tidigare förordat alt kommunallagens bestämmelse om rätt för nämnd att tillkalla "särskilt sakkunnig" skulle gälla också fackliga representanter, öm lagtext eller molivultalanden ändrades pä denna punkt, kunde vederbörande nämnd med enkel majoritet kalla fackliga företrädare all närvara i de ärenden där nämnden bedömer arbetstagarrepresentanlernas närvaro som värdefull. En sådan ordning - vilken förordas av ledamoten Agne Gustafsson - skulle enligl kommunen dels uppfylla informations- och kontrollbehovel, dels ge en klarare gräns mellan förvaltningsdemokrati och politisk demokrati.

Några remissinsianser behandlar frågan om rekrytering av personalföreträdare. Enligt förslaget skall personalföreträdarna utses bland anställda hos kommunen, i första hand bland dem som är anställda inom nämndens verksamhetsområde.

Malmö kommun ifrågasätter om de inte skall utses bland de anställda inom nämndens verksamhetsområde. En bindande regel härom torde knappast vara till förfång.

Landsorganisationen anser i likhet med utredningen del vara en fråga för kollektivavtalsbundna lokala organisationer att utse personalföreträdare i styrelser och nämnder. I första hand är del också en fråga för de fackliga organisationerna att själva göra upp om mandatfördelningen. Enligl LO:s mening kan del dock vara av visst värde all subsidiärl falla tillbaka på en mandatfördelningsregel för den händelse de lokala organisationerna inte kan enas. Som förebild för en sådan bestämmelse kan tjäna motsvarande regel i lagen om styrelserepresenlation för de anställda i aktiebolag och ekonomiska föreningar.

Tjänstemännens centralorganisation delar kommitténs principiella uppfattning att ledamöter och suppleanter i första hand bör utses bland de anställda

Prop. 1984/85:200 91

inom vederbörande nämnds verksamhetsområde. Om särskilda skäl föreligger för alt gå utanför denna krets förutsätter kommittén samråd med arbetsgivaren. TCO anser att bedömningen av om särskilda skål föreligger bör göras av den fackliga organisationen. Något speciellt uttalande om samråd med arbetsgivaren i de fall särskilda skäl för undantag skulle föreligga erfordras enligl TCO:s uppfattning inte. Organisationen anför vidare att om man ser närvarorätten som ett komplement fill övriga medbestämmandeformer och dessutom - som utredningen gör - anser att närvarorätten skall bygga på kollektivavtal, framstår det som inkonsekvenl att varje personalförelrädare skall företräda alla anställda. TCO avvisar denna princip. Några andra motiv för sitt ställningstagande i denna fråga än en hänvisning till det statliga avtalsområdet har kommittén inte, och uttalandet ter sig enligt TCO än mera anmärkningsvärt mot bakgrund av utredningens tidigare resonemang om konflikimöjligheter i syfte att träffa avtal om närvarorätt. TCO uppfattar dock alt denna fråga är intressant bara när det gäller vidarespridning av information från personalförelrädare fill de anställda. Mot bakgrund av den konstruktion som finns i MBA-KL (rätt att samla de anställda lill fackliga möten på betald arbetstid) beträffande dessa frågor torde inte delta vålla några problem.

Svenska kommunförbundet ansluter sig fill del förslag kommittén framfört angående utseende av personalföreträdare och valbarhet. Förbundet anser det vara en förutsättning att personalföreträdare är anställd hos kommunen och med hänsyn till syftet med närvarorätten även lämpligen inom vederbörande nämnds verksamhetsområde. Skolöverstyrelsen saml Täby, Södertälje, Finspångs och Gällivare kommuner anför liknande synpunkter.

Några remissinstanser lar upp frågan om ordningen för kallelse av personalföreträdare samt suppleanternas ställning.

Kammarrätten i Göteborg anför att ett nämndbeslul om en förmån till en enskild kan komma all upphävas eller undanröjas om personalföreträdare felaktigt har fåll närvara vid ärendets handläggning. Denna olägenhet är inte önskvärd, och frågan bör därför övervägas ytleriigare i del fortsatta lagstiftningsarbetet, anför rätlen. Såväl frågan om sättet för kallelse av personalförelrädare lill sammanträde som frågan om suppleanternas ställning bör enligt kammarrättens mening kunna överlåtas till parterna att reglera i avtal.

Skaraborgs läns landstingskommun lar upp konsekvensen av utebliven eller felaktig kallelse till personalrepresentant i nämnd. Kommittén anger all effekten av utebliven eller felaktig kallelse till personalrepresentant kan bli att fattade beslut på sammanträde med organet i fråga skall anses inte ha tillkommit i laga ordning. Landstingskommunen konstaterar att kommitténs uttalande rör en fråga som i andra sammanhang, t. ex. beträffande ledamot i nämnd, lämnats åt rättspraxis all avgöra. I de flesta fall - dock inte undantagslöst - kan vid en rättslig prövning beslut upphävas som fattats av

Prop. 1984/85:200 92

nämnd pä sammanträde vid vilket en ledamot obehörigen uteslängts genom t. ex. utebliven eller felaktig kallelse. Personalrepresentanter har inte ställning av ledamöter. Kommittén har inte heller föreslagit att de skall få samma befogenheter som ledamöter. All då jämställa ledamot och personalrepresentant i detta avseende kan enligt landstingskommunen inte vara rimligt. Kommitténs ställningslagande tyder faktiskt på att kommittén i närvarorätten lagt in en funktion som strider mot det syfte till ömsesidig information som kommitténs eget förslag grundas på. Konsekvenserna av ett misstag från arbetsgivarens sida vid tillämpningen av närvarorätten kan inte rimligen tillåtas bli strängare än när beslut fattats utan att förhandhngsskyl-digheten enligt MBL iakttagits anser landstingskommunen. Besluten blir i sådana fall inte ogiltiga utan skadeståndsskyldighet inträder för arbetsgivaren. Om närvarorätten grundas pä kollektivavtal som kommitlén föreslår kan del vara lämpligt alt tillämpningen av denna räll knyts an lill del arbetsräitsliga systemet. Täby kommun anför liknande synpunkter.

Göteborgs kommun anser alt den föreslagna föreskriften om ordningen för kallelse av personalrepresentant bör utgå. Någon föreskrift om hur nämndledamot eller suppleant skall kallas finns inte i lagen. Del ankommer på varje nämnd all bestämma i dessa frågor. Vederbörande nämnd bör enligl kommunens mening kunna anförtros att besluta också om hur och när personalrepresentanterna skall kallas.

Centralorganisationen SACO/SR betonar vikten av att suppleant för personalföreträdare ges möjlighet alt - i likhet med vad som gäller för de politiskt förtroendevalda - närvara vid sammanträde i nämnd även vid annat tillfälle än då suppleant inträder vid förfall för ordinarie personalförelrädare. Detta är viktigt med hänsyn till kunskapsuppbyggnad och för eventuell succession, anser SACÖ/SR.

Några instanser kommenterar jävsbestämmelser och personalföreträdares ansvar, varvid Svenska kommunförbundet, Täby och Gällivare kommuner samt Landsorganisationen anför att de delar kommitténs uppfattning i denna fråga. LO tolkar kommittéförslagels innehåll på del sättet att jäv inte skall anses föreligga för ärenden som behandlas i nämnder och styrelser efter det att förhandlingar har slutförts eller innan dessa har påkallats. Eljest undantas från personalrepresentanternas medverkan i alltför vid utsträckning frågor, som dessa bör inverka på med hänsyn till det bakomliggande syftet med personalrepresentalionen. Hela budgelbehandlingen skulle t. ex. komma att ske utan personalförelrädarnas medverkan, säger LO.

Frågan om undantag för vissa nämnder betr. närvarorätten tas upp av några instanser.

Svenska kommunförbundet för sin del ansluter sig till kommitténs uppfattning enligt vilken närvarorätt således i princip kan föreligga i olika typer av kommunala organ oavsett hur de benämns, dock med det vikliga påpekandet att organen skall ha förvaltnings- och verkställighetsuppgifter och sålunda utgöra nämnd i kommunalrättshg mening. Förbundet ifrågasät-

Prop. 1984/85:200 93

ter dock om personalföreträdare bör ha närvarorätt vid sammanträde med personalorgan (personalnämnd) med hänsyn lill att delta organ behandlar frågor av lill största del partskaraklär. Gällivare kommun anför liknande synpunkter. Malmö kommun anser att eftersom det ankommer på kommunen alt själv bestämma omfattningen av närvarorätten torde det dock icke vara behövligt att detla regleras i lag.

Landsorganisationen finner det rimligt, alt avgränsningen oavsett beteckning sker med avseende på om det är ett organ med förvaltnings- eller verkställighetsuppgifter.

Flera remissinstanser ifrågasätter kommitténs förslag att utskott eller avdelningar undantas från närvarorätt.

Kammarrätlen i Göteborg anser sig ha svårt att förstå att närvarorätt för personalföreträdare inte skall kunna gälla också utskott eller avdelning inom nämnd.

Sundsvalls kommun anser, all närvarorätten bör kunna omfatta också utskott, varvid en bedömning kan ske om utskottets verksamhet, liksom kommunstyrelsens organisationsutskott i Sundsvalls kommun, är sådan alt del kan vara lämpligt alt personalrepresentanter medverkar i denna.

Örebro kommun framhåller alt den begränsning av närvarorätten som följer av förslaget all inte omfatta utskott är olämplig för Örebro kommun. Liksom i många andra kommuner har uppgiften som kommunens centrala personalorgan lagts på kommunstyrelsens ekonomi- och personalutskott. Detta utskott har övertagit de beslulsuppgifter som tidigare åvilade personalnämnden. De skäl som kommiltén anfört för att närvarorätten ej skall gälla utskott kan sålunda inte anföras i detta fall anser kommunen. Eftersom dessutom både arbetsgivare- och fackrepresentanter funnit närvarorätten i personalulskottet värdefull, skulle det vara ett steg tillbaka all nu avskaffa den. Kommunen uppger alt den medgivit närvarorätt även i två andra kommunstyrelseulskott, vilka dock i huvudsak har beredningsuppgifter.

Borlänge kommun anför alt då just personalfrågor är det område inflytandet avser, kanske i allra högsta grad, är det en självklarhet, att närvarorätten även skall omfatta personalutskotlen. För att ett reellt inflytande, och därmed möjlighet alt utnyttja arbetstagarnas kunskaper, skall skapas bör också närvarorättens innebörd ytterligare utvidgas, anser kommunen.

Täby kommun anför att merparten av de ärenden, som rör förhållandel mellan arbetsgivaren och arbetstagaren, dvs. personalfrågorna, för Täbys del handläggs dels av kommunstyrelsens personalutskoll vad gäller förvaltnings-övergripande personalärenden, dels som delegationsärenden inom styrelser och nämnder beträffande förvaltningarnas egna personalfrågor. Eftersom det måste vara just dessa ärenden, som personalrepresentanlerna har mest intresse av att bevaka, synes det enligt kommunen tveksamt om syftet med närvarorätten, nämligen den ökade insynsmöjligheten, verkligen kan

Prop. 1984/85:200 94

uppnås. De relativt få ärenden, som direkt berör personalen och som behandlas pä nämndernas sammanträden, är arbetsgivaren skyldig att MBL-förhandla om före beslut, varför möjligheter till påverkan på ärendets behandling finns där. Förutsättningarna för nävaroräliens berättigande kan dock antas variera från kommun till kommun beroende på bl. a. organisationens struktur, rutiner för ärendebehandling o. dyl.

Tjänstemännens centralorganisation delar inte kommitténs uppfattning att del inte föreligger motiv för alt införa närvarorätt i utskott och avdelningar. Del resonemang utredningen för i denna fråga är snarast en argumentation för alt närvarorätt skall införas åtminstone i de fall utskott eller avdelning fattar beslut på delegation anser organisationen. Vad Landstingsförbundet anförde i sill remissyttrande över demokratiutredningens förslag styrker enligt TCO denna uppfattning. Däremot har TCO en viss förståelse för tveksamheten till närvarorätt i utskott eller avdelning med enbart beredande uppgifter, åtminstone i de fall uppdraget är temporärt. TCO anser dock att det finns skäl som talar för en generell närvarorätt i beredande organ. Det är vanligt förekommande all beredande organ i form av arbetsutskott eller motsvarande dels har såväl beredande som beslutande uppgifter och dels har en sådan ställning att beredningen av ärendet är att jämföra med beslut, eftersom den beslutande församlingen i prakfiken endast konfirmerar beredningens förslag. TCO förordar att närvarorätten utvidgas till att avse även utskott eller avdelning eller motsvarande organ. Den närmare regleringen av vilken representation som skall förekomma med flera frågor förulsälls ske i kollektivavtal. Injtialivrälten bör dock även i detta fall ligga hos de fackliga organisationerna, eftersom arbetsgivaren i annat fall skulle kunna undandra sig närvaro genom alt delegera frågor till avdelning eller utskott.

Centralorganisationen SACO/SR påpekar att redan i dag förekommer genom försöksverksamhet närvaro i utskott. För de kommuner och landsting som tillämpat närvarorätt i utskott kan kommitléns förslag innebära en tillbakagång. Även i fråga om närvarorätt i utskott bör principen enligt SACO/SR gälla alt största möjliga lokala frihet skall råda för arbetsmarknadens parter att själva utforma närvarorättens omfattning. Det är av värde för de lokala parterna alt själva kunna avgöra om de t. ex. vill arbeta med närvarorätt i nämnd eller utskott. I många fall kan närvarorätt i utskott vara alt föredraga framför närvarorätt i nämnd, anser SACO/SR.

Frågan om närvarorätt i folkhögskolestyrelser tas upp av två instanser. Skolöverstyrelsen delar vad avser närvarorätt för personalföreträdare i kommunal eller landstingskommunal folkhögskolas styrelse den bedömning som kommittén redovisar i betänkandet nämligen all folkhögskoleväsendet på grund av sin särart inte bör tas med i föreliggande förslag. Svenska kommunförbundet anser i likhet med reservanterna att kommillémajoriteten har överdrivit svårigheterna med att låta kommitténs överväganden omfatta även högskolorna.

Prop. 1984/85:200 95

Flera instanser lar upp närvarorättens omfattning vad gäller typer av ärenden. Utformningen av närvarorätten enligt förslaget innebär bl. a. att ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild med vissa undantag (ärenden om anställning, ledighet, vikariat och förslagsbelöning) inte skall omfattas av närvarorätten.

Socialstyrelsen ansluter sig i allt väsentligt till kommitténs synpunkter härvidlag och har ingenting alt erinra mot förslaget i denna del. Även Landsorganisationen ansluter sig till denna uppfattning och anför att det är viktigt att personalrepresentanlerna får kännedom om alla problem, som kan uppkomma inom en nämnds verksamhet, och alt personalföreträdarna ges tillfälle lill en fortlöpande dialog med nämndledamöterna. Det bidrar lill ökad förståelse och kan förebygga konfliklanledningar till följd av bristande kännedom om villkoren för verksamheten, anser LO,

Göteborgs kommun anför att enligt förslaget skall närvarorätten inte föreligga vid handläggning av frågor som rör rättstvisl mellan kommunen och arbetstagarorganisation. Kommunen anser att närvarorätt inte heller bör föreligga vid handläggning av fråga som rör rättstvist mellan kommunen och anställd, dvs. i de fall frågan rör förhållandet mellan kommunen som arbetsgivare och dess arbetstagare.

Kammarrätten i Göteborg anför att om närvarorätt införs måste nämnderna fortlöpande ta ställning lill huruvida ärendena är av sådan art att närvarorätt är tillålen eller inte. Samma spörsmål kan komma under besvärsinslansernas prövning. Dessa problem bör enligt kammarrätten beaktas i de avtal som närmare skall reglera formerna för närvarorättens utövande.

Sveriges kommunaljuridiska förening delar uppfattningen att ärenden som rör myndighetsutövning bör undantas. Innebörden av begreppet myndighetsutövning kan dock mänga gånger medföra tolkningssvårigheter. Begreppet bör därför enligt föreningen definieras bättre så att inte ställningstaganden lill närvarorättens innehåll föranleder besluts upphävande eller andra negativa rättsliga effekier.

Skolöverstyrelsen anför att enligt kommitléns förslag skall närvarorätt inte förekomma vid handläggning av bl. a. frågor, i vilka det föreligger ett utpräglat partsförhållande mellan arbetsgivaren och arbetstagarna, nämligen frågor som rör förhandling med arbetstagarorganisation, uppsägning av kollektivavtal, arbetskonflikt eller rättstvist mellan kommunen eller landstingskommunen och arbetstagarorganisation. Om en lagstiftning kommer till stånd på grundval av föreliggande förslag, är det enligl SÖ:s mening nödvändigt med ett klarläggande av innebörden av ovanstående.

Svenska kommunförbundet anser att de föreslagna undantagen är välmotiverade. När det gäller den myndighetsutövning som sker genom normgivning föreslås däremot inget undantag. Enligt förbundets mening talar mycket för att även myndighetsutövning i normgivningsfallen borde undantas från närvarorätt. Det primära syftet med närvarorätten är att ge insyn i frågor

Prop. 1984/85:200 96

"förhållandet arbetsgivare-arbetstagare". De anställdas representanter kan rimligen inte ställa samma krav på närvarorätt vid handläggning av myndighetsutövningsärenden, anser förbundet. Sundsvalls och Gällivare kommuner anför liknande synpunkter. Kommunförbundet anför vidare att det i lagförslaget stadgas att närvarorätt inte föreligger vid handläggning av frågor som rör rättstvist mellan kommun och arbetstagarorganisation. Samma regel bör enligl förbundet också gälla vid rättsivisi mellan kommunen och av kommunen anställd person som inte är medlem i en organisation eller där organisation avböjer att föra talan för den anställde.

Tjänstemännens centralorganisation anser alt kommitléns förslag i stort är väl avvägt vad gäller frågan angående myndighetsutövning. Till skillnad från kommitlén anser dock TCO all det inte finns anledning att undanta disciplinärenden eller andra enskilda personalärenden från närvarorätten. De övriga frågor som tas upp som undanlag från närvarorätt gäller frågor som närmast sammanhänger med partsförhållandel. TCO anser att det är självklart att styrelse eller nämnd i egenskap av arbetsgivare utan närvaroräll för personalrepresentanter skall kunna behandla frågor rörande förhandlingar om eller uppsägning av kollektivavtal, arbetskonflikler och rättstvisler liksom förberedelser för förhandlingar enligt medbestämmandelagen. TCO tolkar kommitténs utredning i ärendet på sådant sätl alt närvaro blir tillåten i frågor som varit föremål för förhandling enligl MBL 8§ H, 12 och 14 liksom i frågor som senare kan komma att bli föremål för MBL-förhandling och nämndens behandling av frågan inte utgör en ren partsförberedelse inför en förhandling. TCO vill med detta framhålla risken för alt den föreslagna regleringen tolkas sä snävt all enbart det förhållandet att ett ärende varil föremål för förhandlingar eller kan komma att bli föremål för förhandlingar utgör hinder för närvarorätt. En sådan tolkning skulle t, ex. kunna innebära att personalrepresentalion inte kan utövas vid en nämnds behandling av förslag till budget. TCO anser att dessa frågor bör utvecklas ytterligare i en kommande proposition i ärendet.

Ett tiotal instanser lar upp personalrepresentanternas rätt till meningsanteckning till protokoll. De flesta ställer sig avvisande eller tveksamma till förslaget. Täby och Södertälje kommuner avvisar förslaget i allmänna ordalag.

Malmö kommun erinrar om att departementschefen i prop. 1975/76:187 om den nya kommunallagen anförde bl. a.: "Rätt alt få avvikande mening antecknad i protokollet bör i princip endast den ha, som har rätt att delta i beslutet." Personalrepresentanterna skall enligt förslaget inte ha rätt alt delta i beslutet, och det finns enligt kommunens mening ingen anledning att frångå den ovan nämnda principen. En sådan rätt vore i vissa fall t. o. m. direkt olämplig.

Enligt Halmstads kommun har skälen till att andra än de beslutsfattande skall få anteckna sin mening till protokollet numera upphört. Dessa var

Prop. 1984/85:200 97

reglerna om skadeståndsansvar och tjänstefel. Alt ge de anställdas representanter sådan rätt vid närvaro förefaller därför inte väl motiverat. Del bör då anför kommunen övervägas om icke även suppleanter, tjänstemän och övriga sakkunniga skulle ges sådan räll. Liknande synpunkter anförs av Centralorganisationen SACO/SR som menar att del väsentliga är att de tjänstemän som är närvarande vid sammanträde i kommunal nämnd som föredragande eller beredande tjänsteman får lagenlig rätt alt anföra mening i protokoll.

Eskilstuna kommun anser inte alt någon rätt bör ges utomstående alt fä avvikande mening antecknad i protokollet. Någon ändring i förhållande till vad som nu gäller bör således inte ske i den delen. Rätten att tillfoga ärendet skriftliga yttranden torde enligt kommunen finnas också för särskilt sakkunniga.

Falköpings kommun anser all möjligheten att få sin mening antecknad till protokollet förefaller märklig enär föredragande tjänsteman tidigare fråntagits denna räll. Del är enligt kommunens förmenande viktigt att lika villkor mäste gälla i detla avseende. Om personalföreträdare skall finnas förlrädda i varje nämnd måste sådana regler skapas så att man ej kommer i konflikt med den kommunala demokratin. Nya regler för MBL-verksamheten måste även tillskapas liksom nya beredningsformer.

Sundsvalls kommun är också emot att personalrepresentanterna skall få räll att få sin mening antecknad till protokollet eller s. k. falsk reservationsrätt, öm den emellertid skall införas bör den enligt kommunen begränsas att avse ärenden som kan gå vidare till annan instans. Personalorganisationernas möjligheter att framföra sina synpunkter är tillgodosedda ändå genom de MBL-förhandlingar som föregår ärenden som är av väsentlig betydelse för personalorganisationerna.

Sveriges kommunaljuridiska förening erinrar om att föredragande förvaltningschef numera inte har rätt att inom sitt ansvarsområde få sin mening antecknad lill protokollet. Ett införande av närvarorätt bör i likhet med vad som gäller för andra än de beslutande icke kombineras med falsk reservationsrätt. De kommunala organen kan, när så bedöms lämpligt, från fall fill fall ge rätt till sådan anteckning, anför föreningen.

Svenska kommunförbundet uttrycker sin tveksamhet över förslaget. I förarbetena till kommunallagen uttalades alt rätlen att få särskild mening antecknad till protokollet borde omfatta endast dem som deltar i beslutsfat-landet. Vid handläggningen av fråga som gäller myndighetsutövning mol obestämd krets och där styrelse respektive nämnd är sista beslutsinstans anser förbundet det direkt olämpligt all personalföreträdare skall ha räll att få skiljaktig mening antecknad.

Även Västernorrlands läns landstingskommun anser alt del med tanke på att kommunallagen skall uppfattas som en ramlag är tveksamt om sådana detaljföreskrifter som anteckningsrätt skall skrivas in i lagen. Även här bör den enskilda kommunen själv få utforma detaljföreskriflerna. Anlecknings-

7 Riksdagen 1984/85. 1 saml. Nr 200

Prop. 1984/85:200 98

rätten för exempelvis deltagande tjänstemän har successivt tagits bort ur praktiskt taget all lagstiftning under senare delen av 1970-talet, anför landstinget.

Frågan om rätt för personalrepresentanterna att lägga fram förslag i nämnderna tas upp av två instanser. Landsorganisationen anför att när personalförelrädarna ges möjlighet till att delta i överläggningarna, framstår det som svårförståeligt varför inte dessa fär rätt att lägga förslag när många beslut är så betydelsefulla för de anställda. Kommitténs motivering är kortfattad och grundar sig på kommunaldemokratiutredningens bedömning alt förslagsrätten är intimt förenad med beslutsrätten. Denna uppfattning delar inte LO som anser all det är inte korrekt alt göra den närliggande jämförelsen med föredragande tjänstemäns ställning, sett från förslagsrätts-synpunkt. Personalförelrädarna skall bevaka behandlingen av olika ärenden, medan tjänstemännens uppgift är att framföra fackmannasynpunkler. LO tillägger att del avgörande för förslagels förenlighet med den kommunala demokratin är om personalföreträdarna deltar i den direkta beslutsproceduren. Från praktisk synpunkt korresponderar förslaget i nuvarande utformning mindre väl med den bild förtroendevalda och personalförelrädare har av innebörden av en överläggningsrätl saml förloppet av ett ärendes handling under ett nämndsammanträde, anser LO. Delta intryck förstärks när personalföreträdarna uttryckligen ges rätt att få sin mening antecknad lill protokollet från sammanträdet. Del finns också enligt LO anledning att påpeka alt personalrepresentafionen i kommunalägda bolagsstyrelser innebär förslagsrätt men inte rätt all delta i besluten för personalförelrädarna. Även Borlänge kommun anser att även förslagsrätt bör tillkomma de ordinarie arbetstagarrepresentanlerna.

Ett par instanser tar upp frågan om sekretessbestämmelserna i anslutning lill närvarorätten. Göteborgs kommun anför alt nämnd är enligt 9 8 andra siycket i förslaget skyldig att med iakttagande av bestämmelserna i sekretesslagen lämna personalföreträdarna de upplysningar som behövs för deras verksamhet. Kommittén förutsätter att denna upplysningsplikt skall förenas med en ändring i sekretesslagen så att personalföreträdarna kommer att omfattas av sekretesslagens föreskrifter. Detta är en lagleknisk lösning som inom ett brett ämnesområde befriar nämnden från aU göra en sekretessprövning innan sekretesskyddade uppgifter lämnas till en personalförelrädare. Av praktiska skäl är detta tilltalande, anser kommunen. Därjämte förutsattes ett stadgande av samma innehåll som i 14 kap. 7 8 andra siycket andra och tredje meningarna saml tredje siycket sekretesslagen angående möjlighet att föra vidare eller utnyttja uppgift. Enligt kommunens bedömning kan då viss oklarhet uppkomma om omfattningen av nämndens upplysningsplikt. Skall den omfatta alla ämnesområden som omfattas av närvarorätten eller är den begränsad fill frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, dvs. MBL:s tillämpningsområde? Anknytningen till ell stadgande av typ 14 kap. 7 8 sekretesslagen antyder närmast att

Prop. 1984/85:200 99

sistnämnda begränsning avses. Ett klarläggande uttalande skulle här vara av värde, anser kommunen. Även Landsorganisationen kommentarer förslaget om alt personalföreträdare får räll att vidarebefordra eljest sekretessbelagd information till sin organisations styrelse under förutsättning av förbehåll om att mottagaren iakttar samma tystnadsplikt som eljest råder för personalföreträdaren. LO understryker att en sådan reglering är väsentlig, dels för personalrepresentanternas möjligheter att fullgöra sitt uppdrag, dels för alt förverkliga de bakomliggande motiven för all införa närvarorätt för personalförelrädare i styrelser och nämnder. Erfarenheterna under ell decennium från slyrelserepreseniationen för de anställda i aktiebolag och ekonomiska föreningar förstärker enligt LO denna uppfattning, där sådant stadgande saknas. Insyns- och informationssyftet för de anställda kan svårligen uppnås om den fackliga representanten överhuvudlaget inte har möjlighet att vidarebefordra och rådgöra med sin organisations styrelse om sekretessbelagd information, som från facklig synpunkt kan vara väsentlig för organisationens förståelse och framtida handlande, menar LO.

Några instanser tar upp behovet av information och utbildning för personalföreträdare. Svenska kommunförbundet delar inte kommitténs bedömning i denna fråga. Förbundet håller för sannolikt att informations-och utbildningsinsatser blir erforderliga. Statligt stöd bör utgå för dessa. Skolöverstyrelsen och Gällivare kommun anför likartade synpunkter. Centralorganisationen SACO/SR anser att stöd bör utgå antingen från staten eller från respektive kommun och landsting. Att delta enligt kommittén inte behövs därför att personalförelrädare i första hand avses utses bland de anställda inom vederbörande nämnds verksamhetsområde ulgör ofta ingen anledning till att utbildning och information inte skulle behövas anser SACO/SR. Ofta är en anställd enbart insatt i en mindre del av en nämnds uppgifter. Vidare behövs kunskap i olika lagar som kommunallag, speciallagar etc.

Några remissinsianser lar upp närvarorättens praktiska konsekvenser i olika avseenden.

Enligt regeringsrättens mening torde deltagandel i sammanträdena av tjänstemän som arbetar inom respektive nämnds verksamhetsområde allmänt sett vara ägnat att på ett gynnsamt sätt tillföra nämnden särskild sakkunskap. Positiva verkningar kan således väntas i sådant hänseende. I andra hänseenden kan, om de fackliga intressena inte sammanfaller med de politiska, motsättningar komma att uppslå, anser regeringsrätten, som vidare anför:

Det är sålunda tänkbart att i tider av bristande ekonomiska resurser det kan ligga i de anställdas intresse att slå vakt om en bestämd gren av verksamheten, under del all den politiska ledningen i kommunen önskar prioritera en annan gren. För de anställda kan det vara ell intresse att söka prioritera de mer personalkrävande grenarna och alltså salsa resurserna så att antalet anställda i verksamheten i minsta möjliga mån behöver minskas. Som exempel kan från den sociala verksamheten tagas det fallet att

Prop. 1984/85:200 100

personalföreträdarna önskar gynna barnomsorgen med dess anställda framför biståndsverksamheten. Ett uttryck som denna önskan kan taga sig är att personalförelrädarna vill bestämma vad som utgör "en skälig levnadsnivå" i kommunen lägre än vad som blivit följden under andra förhållanden. Bevakandet av de fackliga intressena behöver inte innebära att slutresultatet blir dåligt sett ur kommunmedlemmarnas synpunkt. Man måste dock vara medveten om all närvarorätten kan ge såväl positiva som negativa effekter.

Täby kommun anför att vad gäller frågan om närvarorätt i specialreglerade nämnder kan antas att en hel del praktiska problem måste komma att uppslå under sammanträdena, eftersom del i många av de ärenden, som dessa nämnder har att behandla, inte skulle föreligga rätt för personalrepresentant alt närvara. Från ärende till ärende måste då avgöras huruvida närvarorätt föreligger eller ej. Till yttermera visso skulle formella felaktigheter i delta avseende, såsom t. ex. att en personalrepresentant nekats all vara närvarande vid behandlingen av ett ärende, där han bort få vara med, eller tvärtom, att han tillåtits närvara vid en ärendebehandling, där han inte skulle ha haft rätt att vara med, medföra att beslutet skulle kunna undanröjas vid ett överklagande. Nämndens beslut skulle härvid inte anses vara tillkommet i laga ordning, säger kommunen. Många s. k. felaktigheter torde bli oundvikliga p. g. a. att det rent praktiskt mäste vara omöjligt att ha uppmärksamheten riktad på att alla dylika formaliteter följs under ett sammanträde. Det synes anser kommunen överhuvudtaget tveksamt om närvarorätt skall tillåtas i sådana specialreglerade nämnder, där flertalet ärenden utgör myndighetsutövning mol enskild. För det fall alt närvarorätt ändå skulle komma all tillåtas i specialreglerade nämnder, bör den av praktiska skäl gälla samtliga ärenden, dvs. även myndighetsutövningsärendena, varvid tystnadsplikten förutsätts gälla för samtliga deltagare i sammanträdel, anför kommunen.

Enligt riksrevisionsverket kan närvarorätt innebära en risk för att de förtroendevalda minskar nämndsammanirädenas betydelse genom att i större utsträckning förlägga arbetet lill beredningar i tidigare led. RRV ifrågasätter om närvarorätten påtagligt kan innebära att beslutsunderlag blir bättre, till gagn för kommunmedlemmarna. RRV pekar också på att internadministrationen ökar med ett införande av närvarorätt. Möjligheterna för personalföreträdare att genom sitt normala arbete som tjänstemän gå allmänheten till hända samt bereda ärenden minskar i den mån de blir engagerade i olika nämnders arbete. Frånvaron hos de offenfliganställda p. g. a. politiska uppdrag är enligt RRV i dag större än i arbetslivet i övrigt.

Landstingsförbundet delar kommitténs uppfattning att ett utbyggt system med närvarorätt kommer att ställa stora krav på de fackliga personella resurserna och pekar på alt det i dag finns en fara i alt kraven och förväntningarna på de lokala arbetstagarorganisationerna ökar i en alltför snabb takt och på ell sådant sätt alt syftet med olika reformer förfelas.

Prop. 1984/85:200 101

Centralorganisationen SACO/SR förutsätter att vid tillämpning av närvarorätten facklig lid ej inräknas i den tid som åtgår för uppdraget som personalförelrädare och suppleant. Vägledning med denna inriktning bör kunna lämnas i framtida proposition.

5 Veto- och självbestämmanderätt

Kommitlén föreslår att veto- och självbestämmanderätt införs på det kommunala området. Dessa former skall avse sådana ärenden som kan överlämnas lill ell PSO alt avgöra, om annat inte föreskrivs i lag eller annan författning. Ärenden om bl. a. anställning, ledighet och vikariat undantas. Veto- och självbestämmanderätten kan återkallas av nämnden, om det finns synnerliga skäl,

5.1 Remissinstanser med en positiv inställning

Sju remissinstanser tillstyrker kommitléns förslag utan alt närmare ange mofivet. Dessa är socialstyrelsen, arbetsdomstolen, JO, Landsorganisationen i Sverige, Härnösands, Skövde och Strängnäs kommuner.

De övriga sju instanserna med positiv inställning har angivit skäl för sin ståndpunkt och/eller lämnat synpunkter och kommentarer beträffande principfrågan. De.ssa är länsstyrelsen i Uppsala län, Örebro, Västerås, Gävle, Uppsala och Borlänge kommuner samt Tjänstemännens centralorganisation.

Uppsala och Västerås kommuner hävdar förutom intresseprincipen att ärendena är sådana att det för kommunmedlemmarnas del saknar praktisk betydelse om del avgörs i ett organ med förtroendevalda eller ej. Örebro kommun anför liknande synpunkter saml att kommunen förutsätter att de centrala parterna kommer alt tillföra MBA-KL regler om veto- och självbestämmanderätt, om kommunallagen blir ändrad i dessa avseenden, varefter kommunerna lokalt får tillfälle att i lokala medbestämmandeavtal pröva dessa nya institut.

Lånsstyrelsen i Uppsala län anför alt även om det på grund av de varierande lokala förhållandena kan vara svårt att träffa enhefliga avlal för alla kommuner så bör ramarna inte göras vidare än pä den slafliga sidan där dessa medbestämmandeformer preciseras lill vissa avgränsade frågor.

Gävle kommun framhåller alt villkoren för vetorätt måste utformas så att ett återkallande omedelbart kan göras om anledning därtill finns. Önskvärt är också anser kommunen alt total enighet uppnås bland de fackliga representanterna, vilket innebär att någon lokal arbetstagarorganisation ej kan aviå frän att delta i beslut.

Tjänstemännens centralorganisation kan inte acceptera all medbestämmandeformerna veto och självbestämmande skulle begränsas till de frågor där formerna för närvarande är tillåtna på det statliga området. Dessa frågor är

8 Riksdagen 1984/85. ! saml. Nr 200

Prop. 1984/85:200 102

en följd av kollektivavtalsförhandlingar mellan parterna och inte ell ullryck av vad som är formellt möjligt, TCO anser alt det är parternas sak alt bedöma vad som är lämpligt att reglera i kollektivavtal inom de ramar som lagstiftningen ger. TCO anser att förslaget om självbestämmande och veto är oklart på en punkt, nämligen vad gäller kravet på enighet för de organisationer som deltar i beslutet. Del framgår nämligen inte om kommittén anser att kollektivavtalsförhållandet skulle ge en ovillkorlig rätt all delta i alla fall av självbestämmande och velosiluationer. TCO förutsätter dock att t, ex. frågan om vilka förutsättningar som ska gälla för deltagande i form av berörda medlemmar etc. kan regleras i kollektivavtal mellan parterna. Lagregleringen bör utformas så att detla blir möjligt.

5.2 Remissinstanser som är tveksamma eller inte tar ställning

Några remissintanser tar upp avgränsningen av kommitléns förslagsmodell.

Norrbottens läns landstingskommun ställer sig tveksam till den lillämp-ningsinodell som föreslås för medbestämmandeformerna facklig vetorätt och fackligt självbestämmande. Även om kommiltén anser att dessa medbestämmandeformer bara bör användas i vissa speciella fall, så innebär den föreslagna modellen enligl landstingskommunen all fältet lämnas öppet för en vidare tillämpning. Detta är inte tillfredsställande sett ur den kommunala självstyrelsens och den kommunala demokratins synvinkel anser landstingskommunen. Liknande synpunkter anförs av kammarrätten i Göteborg, statens arbetsgivarverk, länsstyrelsen i Kopparbergs län, Norrköpings och Falköpings kommuner.

Norrköpings kommun anför all kommunen är tveksam till att redan nu lagfästa möjligheten att införa facklig självbestämmanderätt och vetorätt i vissa grupper av ärenden. Erfarenheterna av arbetet i PSO-organ är ringa och bör först utvärderas, innan en utvidgning av medbeslämmandeformerna för de anställda sker. Frågan om samordning av vetorätten enligl MBL-lagstiftningen och nu föreslagen utvidgning i kommunallagen bör penetreras och analyseras närmare anser kommunen. En utökad byråkralisering av handläggningsförfarandet går inte att undvika, om förslaget om facklig självbestämmanderätt införs. Den legalilelsprövning, som nämnd skall göra av beslut som fattats med slöd av sådan rätt, kommer att medföra att ärendena fördröjs. Åre kommun anför liknande synpunkter vad gäller utökad risk för byråkralisering.

Kammarrätten i Göteborg poängterar att i det fortsatta lagstiftningsarbetet bör det göras klart alt det nämndbeslut som avser verkställighet av ett beslut som fatlats med stöd av facklig självbestämmanderätt är överklagbarl, trots ordalydelsen i nu gällande 7 kap. 2 8 första stycket sista meningen KL.

Enköpings kommun anför att man är myckel tveksam till den föreslagna fackliga vetorätten och självbestämmanderätten, även med de inskränkning-

Prop. 1984/85:200 103

ar kommunfullmäktige får möjlighet alt göra. Kommunen anser all en verklig facklig vetorätt ej går att kombinera med en målsättning att grunderna för den kommunala demokratin ej skall rubbas.

5.3 Remissinstanser med en negativ inställning

35 remissinstanser har i principfrågan intagit en negativ hållning. Hallands läns landstingskommun avvisar kommitténs förslag ulan motivering medan de övriga 34 motiverar sitt ställningslagande.

22 av de negativa remissinstanserna anser att man skall avvakta utvecklingen av redan befintliga medbestämmandeformer -MBA-KL, MBA-KLU, PSO - och vinna ytterligare erfarenhet av dessa innan nya inflylandeformer genomförs.

Stockholms kommun anför att om kommitténs förslag genomförs måste sannolikt de centrala medbestämmandeavtalen sägas upp. Därmed avbryts de lokala medbestämmandeförhandlingarna. Parterna bör enligt kommunens mening få fullfölja det lokala förhandlingsarbetet. Förslaget om införande av facklig vetorätt och facklig medbestämmanderätt på del kommunala området bör därför inte för närvarande göras till föremål för lagstiftning, anser kommunen.

Flera instanser tar upp jämförelsen mellan statliga och kommunala sektorn. Enligt förslaget ligger bl. a. önskemålet om likformighet på arbetsmarknadsområdet till grund för diskussionen om införandet av självbestämmande- och vetorätt, dvs. alt de anställdas medbestämmande blir i stort sett detsamma inom exempelvis den statliga samt den kommunala och landstingskommunala sektorn.

Svenska kommimförbundel anför alt instituten facklig vetorätt och facklig självbestämmanderätt visserligen finns på det statliga området men då endast i begränsad omfattning och dessutom endast i vissa specifika frågor; användandet av psykologiska lämplighetsprov, systematiserade planeringssamtal eller systematiserade avskedsintervjuer. På det kommunala området föreslår kommittén betydligt vidare ramar nämligen i stort sett desamma som för PSO. Således samtliga ärenden som rör frågor förhållandet arbetsgivare-arbetstagare såvida det inte gäller verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. Undantagna är ärenden rörande anställning, ledighet och förslagsbedömning. De speciella förhållanden som råder pä den kommunala sektorn med t. ex. politiskt inflytande och ansvar i även verkställande och förvaltande organ gör att del föreligger skillnader gentemot den statliga sektorn. På grund av dessa förhållanden är förbundet rent principiellt myckel tveksam lill att införa instituten på den kommunala sektorn.

Stockholms kommun anser all del politiska momentet som präglar verksamheten i de kommunala nämnderna i påtagligt högre grad än i de statliga förvaltningsorganen borde vid en jämförelse leda lill att utrymmet för de fackliga organisationernas inflytande inom del kommunala området

Prop. 1984/85:200 104

gjordes snävare än inom den statliga förvaltningen. Kommitténs förslag innebär tvärtom att möjligheterna till facklig bestämmanderätt blir vidare inom det kommunala området, anser kommunen. Att PSO redan accepterats som ett godtagbart intrång i en politiska demokratin utgör i sig inget stöd för att införa ytterligare medbestämmandeformer på den politiska demokratins bekostnad. Eftersom facklig självbestämmanderätt och vetorätt innebär ett till sin art längre gående avsteg från beslutande i kommunal ordning än inrättande av PSO, finns det i och för sig grund för alt uppdra snävare ramar för dessa medbeslämmandeformers tillämpningsområde, om man anser alt de bör införas i det kommunala systemet, enligl kommunen. Liknande synpunkter anför länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Vimmerby, Gällivare och Sundsvalls kommuner samt Sveriges kommunaljuridiska förening.

Några remissinstanser lar upp vikten av att avgränsa de frågor som skall omfattas av fackhg veto- och självbestämmanderätt. Skaraborgs läns landstingskommun och Svenska kommunförbundet anför att vilka ärenden som skall anses röra förhållandel arbetsgivare-arbetstagare inte är särskilt klart angivet i förslaget. Det bör direkt framgå av bestämmelser i KL vilka frågor som omfattas, nämligen speciella frågor där arbetstagarinflytandet är i särskilt hög grad befogat och där kommunmedlemmarna inte kan ha något intresse. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anför liknande synpunkter. Regeringsrätten anser att komplikationer kan förutses uppkomma vid lolkningslvister rörande vilka frågor som är överlämnade till fackligt bestämmande. Eventuella påföljder kan bli kommunalbesvär och yrkande på skadestånd från arbetstagarorganisation. Göteborgs kommun anför liknande synpunkter vad gäller de allmänna definitionerna och att de kan leda lill tolkningsproblem då de skall omsättas till praktisk verklighet. Kommunen anser att för att undvika skadeslåndsrisken vid mer omfattande utfästelser så är del nödvändigt göra förbehåll för fullmäktiges senare prövning, Stockholms kommun anför att del bör ske en uppräkning av de ärenden som är överlämnade till fackligt bestämmande och på sä sätt avgränsa sig. Utgångspunkt kan vara motsvarande medbestämmandeformer inom det statliga området. Stockholms läns landstingskommun anser att frågan om var ansvaret för dessa beslut skall ligga bör studeras närmare. Landstingsförbundet tycker alt förslaget får ringa värde på grund av de begränsningar som bör ställas på dessa frågor för alt säkra den politiska demokratin.

Flera remissinstanser ifrågasätter kommitténs förslag att de beslut som fattas med stöd av facklig självbestämmanderätt och facklig vetorätt inte kan överklagas genom kommunalbesvär. Stockholms kommun föreslår alt kommitléns förslag kompletteras med en bestämmelse i 7 kap. kommunallagen av innebörd alt beslut som fattas med stöd av facklig självbestämmanderätt kan överklagas i samma omfattning och på samma grunder som beslut av kommunala nämnder. Även om de fackliga organens beslut på så

Prop. 1984/85:200 105

sätt görs överklagbara bör givetvis bestämmelser finnas om nämnds skyldighet att i vissa fall vägra verkställa sädana beslut.

Malmö kommun anföra att ett fackligt nej kan förhindra verkställigheten av ett i vanlig ordning fattat kommunalt beslut ulan möjlighet till rättslig prövning av riktigheten av det fackliga vetot. En sådan ordning kan knappast anses förenlig med den kommunala demokratin. I delta sammanhang bör man också notera den egendomligheten att den berörda nämnden enligt lagförslaget skall fungera som en prövningsinstans och därvid tydligen utöva i stort sett samma befogenheter som kammarrätten har att i kommunalbe-svärsmål utöva gentemot en kommunal nämnd. Vidare ifrågasätter kommunen återkallelsebeslulets kriterium av den fackliga beslutanderätten. Enligl lagstiftningen om partssammansatta organ 3 kap. 13 b 8 KL gäller bl. a. att uppdrag, som överlämnats till sådant organ får återkallas endast om synnerliga skäl föreligger härför. Motsvarande kriterium föreslås nu gälla även för rätten att återkalla facklig vetorätt eller självbestämmanderätt, som lämnats arbetstagarorganisationer. Kommunen ifrågasätter om det kan vara rimligt att uppställa en sådan förutsättning även i sådant fall. Detta torde innebära att om ett återkallelsebeslut överklagas kan kommunen råka ut för alt besvärsinstanserna måhända inte finner sådana synnerliga skäl föreligga all kommunen har rätt att återkalla uppdraget. En kommun bör stå lika fri att återkalla som att lämna uppdraget, anser kommunen. Eskilstuna kommun anför liknande synpunkter vad gäller styrelsens frihet att återkalla uppdrag som lämnats arbetstagarorganisationer. Täby och Karlstads kommuner och Sveriges kommunaljuridiska förening har framfört liknande synpunkter som ovan om besvärsinslitulel.

Flera remissinstanser tar upp frågan om svårigheterna med gränsdragningen mellan politisk demokrati och förvaltningsdemokrati.

Västernorrlands läns landstingskommun anför att den för sin del finner det svårt alt göra en grundad bedömning av huruvida tillämpningen och konsekvenserna av förfaltningsförslagen, vad del gäller ärenden som kan överlämnas lill facklig beslutanderätt, låter sig förenas med kravet på en klar gränsdragning mellan medbestämmandet och den politiska demokratin.

Några remissinstanser instämmer i den reservation som gjorts av ledamoten i kommittén Agne Gustafsson, nämligen länsstyrelsen i Jönköpings län, Kristianstads, Piteå, Jönköpings och Vindelns kommuner.

Kommitlén föreslår alt revisionsansvaret ligger kvar hos styrelsen eller den eller de nämnder vilkas verksamhetsområde berörs av veto- och självbestämmanderätten. Några remissinstanser ifrågasätter kommitténs förslag om revisionsansvaret. Sveriges kommunaljuridiska förening anser att revisionsansvaret är otillräckligt behandlat. Att ett kommunalt organ skulle ha revisionsansvaret för beslut över vilka det ej råder kan ej vara rikligt. Detta ansvar måste därför läggas på de faktiskt beslutande. Halmstads och Täby kommuner anför liknande synpunkter. Stockholms kommun anser att kommitténs förslag bör kompletteras med en bestämmelse i 5 kap. KL av

Prop. 1984/85:200 106

innebörd att revisorernas uppgifter och befogenheter enligt 3 8 även omfattar lokala arbetstagarorganisationens verksamhet som dessa handhar med stöd av facklig självbestämmanderätt.

Några remissinstanser tar upp frågan om nämndens verkstältan av de fackliga organisationernas beslut. Halmstads kommun anför att i vissa fall skulle kommunen kunna vägra verkställighet av beslutet. Frågan är emellertid olöst om vad som skall hända om det kommunala organet har en annan uppfattning än de fackliga organisationerna om laglighelen av det fattade beslutet och om vad som skall gälla vid arbetskonflikt. Svenska kommunförbundet anför att nämndens möjligheter att vägra verkställighet är oklart angivna, då endast vissa besvärsgrunder införts men exempelvis inte alt beslutet "vilar på orättvis grund". Karlstads kommun och Sveriges kommunaljuridiska förening anför liknande synpunkter.

Övriga synpunkter som framförs a\ de remissinstanser som intar en negativ ställning:

Lidingö och Göteborgs kommuner anför att de är positiva lill en fortsatt utveckling av medbestämmandet under förutsättning att del inom ramen för den kommunala demokratins suveränitet går att finna sådana medbestämmandeformer som stimulerar lill ökat samarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare och leder lill en effektivisering av verksamheten enligt kommunerna. Facklig veto- och självbestämmanderätt är emellertid medbestämmandeformer som inte ställer krav på samarbete mellan parterna utan som utgår från principen att dela på ansvar och befogenheter. Även ur administrativ synpunkt är del tveksamt att överlåta veto- och beslutanderätt till part som inte i övrigt har till uppgift att ansvara för verksamheten och dess utveckling anser kommunerna. Den helhetssyn som i många fall är så väsentlig kan gå förlorad om beslutanderätten splittras på flera parter. Administrativa problem och byråkralisering är troliga konsekvenser av eller risker i en utveckling i enlighet med förslaget. Inte minst av ekonomiska skäl måste den kommunala verksamheten drivas effektivt, vilket i sin lur kräver en väl fungerande administration och ett väl utvecklat samarbete inom ramen för ett enkelt samverkanssystem anser de båda kommunerna. Svenska kommunförbundet anför liknande synpunkter vad gäller administrativa problem.

Stockholms kommun anför att man i del fortsatta lagstiftningsarbetet bättre bör belysa i vad mån och på vilka rättsliga grunder skadeståndsskyldighet kan uppkomma för kommun och gentemot kommun på grund av fel eller försummelse vid utövande av facklig självbestämmande- och vetorätt. Enligl kommunens uppfattning rör man sig här på ell område där rättsläget kan vara så ovisst att en klargörande lagreglering är önskvärd. Sveriges kommunaljuridiska förening anför liknande synpunkter.

Prop. 1984/85:200 107

6 Chefstjänstemännens befogenheter

Kommiltén konstaterar att det numera inom stora områden i fråga om de specialreglerade verksamheterna saknas i författning reglerade beslutsfunktioner för chefstjänstemän. I dessa fall finns inget rättsligt hinder för att bygga upp sådana organ för medbestämmande som lar nödig hänsyn lill både den politiska demokratin och de anställdas krav på medbestämmande. Finns författningsbestämmelser får möjligheter att begränsa beslutsfunktionerna bedömas vid en mera omfattande översyn av verksamhet och författningar.

6.1 Remissinstansernas synpunkter

20 remissinsianser har lämnat i huvudsak positiva synpunkter på vad kommittén anfört om chefstjänstemännens befogenheter, däribland länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus och Jönköpings län. arbetsdomstolen, JO, socialstyrelsen, Helsingborgs, Gävle, Täby, Göteborgs, Gällivare, Enköpings och Strängnäs kommuner, Landstingsförbundet och arbetslivscentrum som ulan närmare kommentarer tillstyrker vad kommitlén anfört. Härutöver har några instanser lämnat vissa kommentarer.

Falköpings kommun anser att här aktuella frågor bör bli föremål för ytterligare utredning innan slutligt ställningstagande kan ske. Vidare framhålles att tjänstgörande brandchefs befogenheter på olycksplatser ej på minsta sätt får beskäras eller ifrågasättas. Huddinge kommun och Svenska kommunförbundet anför liknande synpunkter vad gäller brandchefens befogenheter.

Skolöverstyrelsen anser att vid en framlida översyn av de regler som styr skolverksamheten bör även sådana frågor som rör skolans samverkan med elever och föräldrar klarläggas.

Landsorganisationen i Sverige konstaterar all som utredningen har funnit är under senare år åtskilliga av de beslutsbefogenheter utmönstrade som chefstjänstemän inom olika områden tillagts i lag eller i författning med stöd av lag. Emellertid finns del inom några områden fortfarande beslutsbefogenheter hos chefstjänstemän, som kan utgöra hinder för en utveckling av demokratin i arbetet inom den kommunala sektorn av arbetsmarknaden. LO framhåller att det bör ske en fortlöpande prövning av dels den lagstiftning, där chefstjänslemännens beslutsbefogenheter finns kvar, dels den framlida speciallagstiftningen med anknytning lill den kommunala sektorn i syfte att undvika hinder för arbetsdemokratins utveckling.

Arbetsgivarverket anför att det fackliga inflytandet på den kommunala sektorn inte får bli större än på den statliga sidan.

7 PSO på det specialreglerade området

Enligt kommitlén finns inga vägande sakliga skäl för att PSO-institut inte skall kunna införas även i specialreglerade nämnder, om detta inte hindras av

Prop. 1984/85:200 108

beslämmelser i specialförfallning. Därför föreslås ändringar i författningen som undanröjer hinder för detta. I de specialreglerade nämnderna finns enligt kommitlén utrymme även för veto- och självbestämmanderätt.

7.1 Remissinstanser med positiv inställning

12 remissinstanser tillstyrker ulan kommentarer eller har ingen erinran mot kommitténs förslag, nämligen länsstyrelserna i Jönköpings och Göteborgs och Bohus län. Tjänstemännens centralorganisation, Svenska kommunförbundet, arbetsdomstolen, JO, arbetslivscenirum, Gällivare, Göteborgs, Täby, Enköpings, Helsingborgs och Strängnäs kommuner.

Några remissinsianser instämmer i kommitténs påpekande all förslaget fordrar en översyn och ändring av de författningar som gäller för ifrågavarande beslutsinstanser, nämligen Skaraborgs läns landstingskommun, Gävle, Huddinge och Uppsala kommuner. Huddinge kommun anför vidare all införandet av facklig veto- och självbestämmanderätt avstyrks också inom kommunernas specialreglerade områden.

Sundsvalls kommun anför att PSO-institulel ännu inte kommit fill användning inom kommunen pä så sätt att sådana organ inrättats. De har emellertid setts som en lämpUg form t. ex. för anpassningsverksamhet eller i andra fall när ett mera intimt samarbete mellan förtroendevalda och representanter för de anställda måste till och bör då kunna inrättas.

7.2 Remissinstanser med negativ inställning och andra synpunkter

De remissinstanser som har en negaliv inställning är Lidingö, Gotlands, Katrineholms och Kristianstads kommuner och Sveriges kommunaljuridiska förening.

Gotlands kommun anser all befintliga medbestämmandeformer är tillräckliga, medan de fyra övriga instanserna anför att förslaget ännu inte bör bli föremål för lagstiftning.

Umeå kommun ger ett praktiskt exempel på ett PSO med beslutanderätt. I kommunen har vid utarbetandet av nytt personalpohliskt program principiellt lagts fast att PSO med beslutanderätt får införas beträffande: 1) central arbelsmiljökommitlé och 2) lokala och centrala grupper för förslagsverksamheten. Detla kräver lokala medbestämmandeavtal som emellertid ännu ej finns upprättade. I övrigt ges enligt programmet möjlighet lill beredningsorgan av typ lokala och centrala utbildningsgrupper.

Åre kommun anför, liksom i veto- och självbeslämmandefrågan, alt risken blir större för ytterligare byråkralisering av den kommunala förvaltningen om PSO utvidgas lill att omfatta även det specialreglerade området.

Prop. 1984/85:200 109

8 Medbestämmande på det kyrkliga området

Kommittén anser att de rättsliga förutsättningarna för att införa PSO, facklig vetorätt och facklig självbestämmanderätt samt närvarorätt för personalföreträdare vid nämndsammanträden i huvudsak är desamma pä det kyrkokommunala och del borgeriiga kommunala området. De ändringar som behöver göras i lagen om församlingar och kyrkliga samfälligheter för att ge en rättslig grund för dessa medbestämmandeformer motsvarar vad som gäller i fråga om KL. Enligt kommitténs mening bör i lag lämnas en generell möjlighet för alla kyrkliga kommuner alt införa aktuella informations- och samverkansformer. Därefter bör det ankomma på de lokala parterna att bedöma om denna möjlighet skall helt eller delvis utnyttjas eller om andra former med samma syfte är att föredra. All lämna några allmänna riktlinjer för hur de särproblem av skilda slag, som kan uppkomma för framför allt småförsamlingarna, bör lösas har kommiltén inte funnit möjlig.

8.1 Synpunkter från icke-kyrkliga remissinstanser

Endast fyra remissinstanser utanför Svenska kyrkan har givit någon mening till känna vad gäller förslag angående de kyrkliga kommunerna. Dessa är länsstyrelsen i Jönköpings län, Svenska kommimförbundel. Landsorganisationen och Tjänstemännens centralorganisation.

Länsstyrelsen i Jönköpings län har uppfattningen att möjligheterna till medbestämmande för de anställda i de kyrkliga kommunerna inte bör skilja sig från dem som tillkommer övriga kommunalanställda.

Svenska kommunförbundet har efter samråd med Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund beslutat alt avstå från att yttra sig beträffande de kyrkliga kommunerna. Rent allmänt anser förbundet det dock vara av vikt all så likartade bestämmelser som möjligt fillskapas inom områdena bl. a. med tanke på att förhandlings- och avlalssystem samt allmänna anställningsvillkor är likartade inom kyrkliga och borgerliga kommuner.

Landsorganisationen delar utredningens uppfattning att del från principiell synpunkt är viktigt att församlingarna och andra kyrkokommunala enheter i medbestämmandehänseende jämställs med övriga kommunalanställda. LO anser att kommittén har funnit en lämplig modell för hur detla skall kunna förverkligas. Det finns enligt LO anledning att här erinra om att framgång i utvecklingsarbetet av arbelsplatsdemokratin på så små enheter del rör sig om här förutsätter goda förutsättningar för fackligt arbete. LO anser del därför vara av största betydelse att Nya arbelsrättskommitléns delbetänkande med förslag om förbättringar av nuvarande förlroendeman-nalag genomförs. Med beaktande av del anförda anser LO alt utredningens förslag är väl ägnade att läggas fill grund för snar lagreglering.

Tjänstemännens centralorganisation konstaterar alt det kyrkokommunala

Prop. 1984/85:200 110

området är eftersatt vad gäller möjligheterna lill företagsdemokralisk utveckling, men konstaterar samtidigt att problemet mest sammanhänger med det stora antalet arbetsgivare med få anställda. Problemet kan därmed knappast lösas genom anpassning av lagstiftningen ulan kräver snarare vissa strukturförändringar. Därför tillstyrker TCO att förändringarna genomförs även inom det kyrkokommunala området. Det blir sedan parternas sak att i kollektivavtal söka anpassa tillämpningen till de förhållanden som råder. Såvitt TCO kan bedöma finns inte i lagstiftningen några hinder för en sådan anpassning. TCO hemställer alt ovan anförda synpunkter beaktas i del fortsatta arbetet med förslaget. TCO förutsätter vidare alt det fortsatta arbetet bedrives sä att den föreslagna regleringen kan träda i kraft utan onödigt dröjsmål.

8.2 Domkapitlens och församlings- och pastoratsförbundets synpunkter

Domkapitlet i Linköping framhåller att det finns en väsentlig skillnad mellan borgerliga och kyrkliga kommuner, nämligen att de kyrkliga kommunernas styrelser har all tillvarata Svenska kyrkans - i dess egenskap av ett trossamfund - intressen. Att härvid överlåta bestämmanderätten lill partssammansalta s. k. PSO-organ utan krav på samfundslillhörighet finner domkapitlet starkt betänkligt. Enligt domkapitlets uppfattning har kommittén därjämte ej på ett tillfredsställande sätt redovisat de merkostnader som oundvikligen kommer all åsamkas kyrkokommunerna vid ett genomförande av förslaget. Domkapitlet ställer sig på grund härav tveksam till utredningens förslag och avvisar införandet av PSO-organ inom del kyrkliga området. Enligt domkapitlets förmenande torde den informationsskyldighet som föreligger enligt 19 8 medbestämmandelagen och kommande medbestämmandeavtal inom del kyrkliga området vara tillfyllest.

Domkapitlet i Strängnäs konstaterar att hittillsvarande försöksverksamhet, som bedrivits inom en samfällighel samt en stor och en medelstor församling i Strängnäs stift i stort sett givit positivt resultat. Med hänsyn till Svenska kyrkans struktur torde föreslagen lagstiftning enligt domkapitlets mening icke komma att tillämpas i en stor del av kyrkoförsamlingarna, då antalet anställda och direktkontakten mellan dessa och kyrkoråden torde göra lagstiftningen obehövlig. För kyrkoråd utanför de större samfälligheterna och för församlingskyrkoråden inom dessa kommer avgränsningen av ärenden i 5 a kap. 1 8 att avsevärt begränsa möjligheterna för fackliga företrädare all vinna inflytande utöver del som medbestämmandelagen redan ger, anser domkapitlet. Utredningens överväganden angående krav på valbarhelsvillkor och jämförelsen med en kommun har skett utan iakttagande av all kyrkorådet även har en styrande funktion i ell trossamfund. Domkapitlet finner att denna fråga ej kan - utan närmare utredning -avfärdas på det sätl som skett i belänkandet. Samma torde förhållandet vara när utredningen diskuterar krav på medlemskap i kyrkan för PSO-represenlant.

Prop. 1984/85:200 111

Stockholms domkapitel anför att kommitléns analyser såväl av försöksverksamheten med närvarorätt inom kyrkliga kommuner som av skillnader mellan borgerlig och kyrklig kommun är väl summariska och så väl anpassade till demokratiutredningens och kommittédirektivens önskningar att man får ett allmänt intryck av att den kyrkliga kommunens särart och skiftande arbetsförutsättningar inte tillräckligt beaktats, t. ex. när det gäller enheternas slorlek och verksamhetens målsättning. En ytterligare mer förutsättningslös utredning vore här enligl domkapitlet på sin plats, innan en lagstiftning, som kan godtas i borgerliga kommuner, också appliceras på kyrkliga.

I det följande redovisas domkapitlets synpunkter i detalj.

Utredningens diskussion vad gäller risken för intrång på den politiska demokratin i kommunerna kompliceras i kyrkokommunall sammanhang av de särskilda förutsättningar som gäller för församlingarna som trossamfund. Det är i grunden tre intressen av olika slag som skall avvägas mot varandra nämligen den demokratiska integriteten, den religiösa målsättningen och arbelsplatsdemokratin. Även om utredningen i alla principiella resonemang starkt betonar vikten av att den politiska demokratin inte får trädas för när, tenderar den alt i fråga om försöksverksamheten och i slutsatserna av denna bagatellisera densamma. Vad församlingarnas religiösa målsättning kan innebära i delta sammanhang vidrörs knappast. Enligt domkapitlets mening finns vinster att göra för såväl de anställda som församlingarna med förbättrad arbetsplatsdemokrafi med ökad medverkan och större intresse från de anställdas sida. Men formerna för detta och omfattningen borde få en djupare analys på grundval av mer preciserad försöksverksamhet.

Partssammansatta organ för väl avgränsade grupper av ärenden med de begränsningar som redovisas i utredningen förefaller vara en bra och framkomlig väg till förbättrad arbetsplatsdemokrali. I motsats lill kommittén förutsätter domkapiflet all valbarhet kräver medlemskap i Svenska kyrkan, dvs. att samma krav skall gälla för de anställda som för de förtoendeval-da.

Domkapitlet anser för sin del att förslaget beträffande facklig självbestämmanderätt och vetorätt inte bör genomföras. Kyrkoråd eller andra nämnder bör ensamma få fatta besluten oavsett ärendelyp. Deras vilja bör inte med hänsyn till den kommunala demokratin få sättas ur spel av ell fackligt veto.

Redan nu har kyrkoråd eller annan nämnd möjlighet alt låta företrädare för anställda närvara vid sammanträde. Det finns en allmän erfarenhet av värdet av detta, anser domkapitlet. En generell närvarorätt för anställda, med de begränsningar som förslaget ger, och detaljutformad för de olika lokala förhållandena genom avlal, skulle innebära en positiv utveckling av redan gjorda erfarenheter. Med hänsyn till att den kyrkokommunala verkligheten avviker markant frän den kommunala, t. ex. med sitt stora antal mycket små enheter och med olika verksamhetsgrenar, som har påtagligt olika förhållande till den religiösa målsättningen (församlingsverksamheten, folkbokföringen, begravningsväsendet) skulle en fortsatt försöksverksamhet kunna ge bättre underlag för förhandlingar om avlal om närvarorätt. Domkapitlet erinrar om att man i fråga om närvaro redan nu har möjligheter till "adjungering" när det är påkallat. Den närvarorätt utredningen avser bör därför kunna avgränsas i fråga om ärendeslag och kompetens. Ett problem

Prop. 1984/85:200 112

som drabbar den kyrkliga kommunen och i särskild grad de mindre enheterna sammanhänger med att många fackliga organisationer kan vara berörda även på små arbetsplatser.

Tekniskt bör lagreglerna kunna skrivas enklare. Det är angeläget att man kan tillgodogöra sig lagar av denna art ulan alltför stor omgång, anser domkapitlet.

Det sagda leder som helhet till slutsatsen att regeringen bör åtminstone för kyrkokommunernas del skjuta på de gjorda förslagen. De må i alla händelser beaktas ytterligare med uppmärksamhet på kyrkans särart och skiftande lokala förutsättningar.

Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund anför sammanfattningsvis att kommitléns förslag i närvarorältsfrågan avstyrkes, att förbundet är tveksamt till att införa PSO på del kyrkokommunala området men motsätter sig ej förslaget samt att förslaget om facklig veto- och självbestämmanderätt avstyrkes. Beträffande närvarorätten förordas ytterligare utredning av möjligheten alt kalla anställda som sakkunniga i enlighet med Agne Gustafssons reservation.

I del följande redovisas förbundets synpunkter i detalj.

Beträffande närvarorätten anser förbundet att eu vidgat inflytande för personalrepresentanter bör möjliggöras. Förbundet menar alt gränsdragningen mot den politiska demokratin medför större problem på del kyrkokommunala området än på det primärkommunala. Beträffande den rättsliga modellen förordar förbundet följande ordning. Enligt församlings-styrelselagen (1982:1052) 5 kap. 10 8 äger kyrkoråd och annan nämnd kalla bl. a. tjänsteman eller en särskild sakkunnig närvara vid sammanträde med rådet eller nämnden. Denna får, om rådet eller nämnden beslutar det, delta i överläggningarna men inte i besluten. Förbundet föreslår att utredning göres av detla alternativ med syftet att utvidga innebörden av begreppet sakkunnig lill att även omfatta företrädare för de anställda. Genom en sådan ordning värnar lagstiftaren på ett, enligl förbundels mening, mera tillfredsställande sätt om skyddet för den politiska demokratin.

Om närvarorätt skulle införas med centralt kollektivavtal som grund, vill förbundet framföra följande. Kyrkokommunens personalorgan bör inte gå in i förhandling om lokalt kollektivavtal innan församlingsdelegerade/fullmäk-tige/stämma har fatlat ett principbeslut om att handlingar får upptagas om medbeslämmandeinslitutel. Det förhållandet alt kyrkokommunerna lill flertalet är mycket små arbetsgivare gör att kollektivavtalen för varje medbestämmandeinslilut i viss mån måste få annorlunda innehåll och förbundet anser det positivt all utredningen pekat på möjligheten till lokal anpassning. Del bör sålunda kunna krävas att en samverkan mellan huvudorganisationerna sker om de fackliga organisationerna önskar ha närvarorätlsinslitut. Enligt utredningens förslag skulle högst 3 personalförelrädare få utses inom kyrkoråd eller annan nämnd. Förbundet har den uppfattningen att personalorganisationerna i mindre församlingar och kyrkliga samfälligheter, där man skulle överväga närvarorätt, i del lokala kollektivavtalet bör kunna finna en ordning enligt vilken samtliga berörda organisationer får enas om en gemensam personalföreträdare.

F. n. har i kyrkoråd och andra nämnder suppleant ingen i lagen särskilt uttryckt rätt att överhuvudtaget få yttra sig vid sammanträde. Det kan i detta sammanhang, i syfte att stärka den representativa demokratin i mindre

Prop. 1984/85:200 113

kyrkoråd, övervägas om inte suppleant för nämndledamot skall erhålla en i lagen angiven rätt att yttra sig i ärenden som behandlas i nämnden, anser förbundet.

Förbundet avstyrker förslaget om alt personalrepresentant skall ha rätt att anteckna sin mening till protokollet och anser att sådan rätt endast bör tillkomma den som deltar i beslut.

Förbundet delar utredningens uppfattning att närvarorätt inte får medges i utskott eller avdelning av nämnd, Enligl utredningen får närvarorätten gälla alla slag av nämndärenden utom sådana som avser viss myndighetsutövning. Förbundet ansluter sig till denna uppfattning och att närvarorätt ej skall medges i ärenden där partsförhållanden föreligger. Förbundet ifrågasätter dock om personalföreträdare bör ha närvarorätt vid sammanträde med särskilt inrättat personalorgan (personalnämnd) med hänsyn till att detta organ till största delen behandlar frågor av pariskaraktär.

Förbundet delar också utredningens förslag angående hur personalföreträdare skall utses under förutsättning alt sådana samverkansregler som berörts ovan kan infrias.

Det hade enligt förbundets mening varit av stort värde om reformförslaget prövats även ur ekonomisk synvinkel för de kyrkliga kommunerna. Förbundet utgår från att de ekonomiska konsekvenserna kan bli mycket kännbara.

Förbundet anser i motsats till kommittén att ett utbyggt syslem med närvarorätt kommer att ställa stora krav pä informations- och utbildningsinsatser. Statligt slöd bör således utgå för dessa informations- och utbildningsinsatser, anser förbundet.

Beträffande PSO anser förbundet alt det mol bakgrund av att PSO-organ endast i ytterst begränsad omfattning inrättats i ett mindre antal borgerliga kommuner vara tveksamt om sådana former skall införas i församlingssty-relselagen. Förbundet motsätter sig dock inte att delta sker med hänsyn lill det begränsade område inom vilket beslut får fattas och lill ett eventuellt behov hos större kyrkliga kommuner att möjliggöra en utveckling motsvarande den som eventuellt kan förväntas ske inom primärkommunerna.

Enligt förbundets mening skulle inte närvarorätten eller PSO behöva få en annan utformning inom de kyrkliga kommunerna än inom de borgerliga på grund av den speciella ställning som kyrkoherden intar i egenskap av ledamot av kyrkorådet.

Beträffande kyrkorådets sammansättning anför förbundet att fullmäktige enligl kommiltén har möjlighet att utse fler ledamöter i kyrkoråden för att förhindra ett oförsvarligt intrång i den politiska demokratin. Förbundet anser det vara tveksamt om antalet ledamöter i ett kyrkoråd bör bestämmas av om personalföreträdare har rätt all närvara eller ej. Den tidigare omnämnda synpunkten om samverkan mellan personalorganisationerna torde istället kunna få motverka det inträng i den representativa demokratin som närvarorätten kan innebära.

Utredningen gör enligl förbundets mening delvis motstridiga uttalanden beträffande församlingsprästernas arbeisräiisliga ställning hos församlingen dvs. om dessa är arbetstagare hos församlingen eller ej. Även om en viss tveksamhet tidigare kan ha förevarit beträffande församlingsprästernas arbetsrättsliga ställning i förhållande till de kyrkliga kommunerna får det numera anses helt klarlagt, bl, a, genom vad som belyses i det till utredningen lagda särskilda yttrandet, att församlingsprästernas anställning är av den karaktären att de är arbetstagare hos församling respektive kyrklig samfällighet.

Prop. 1984/85:200 114

Även om syftet med närvarorätt och PSO är all tillvarata de anställdas intressen i frågor som rör förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare kan förbundet inte bortse frän att församlingarna utgör delar av svenska kyrkan som trossamfund. Förbundet anser därför att krav på medlemskap måste ställas på den som skall utses som personalföreträdare med närvaroräll i kyrkoråd eller annan nämnd eller ingå som ledamot av partssammansalta organ.

Enligt förbundets uppfattning har utredningen inte tillräckligt belysl de kommunaldemokratiska och formella konsekvenserna som facklig vetorätt och facklig självbestämmanderätt skulle medföra. Förbundet avstyrker förslagets genomförande på det kyrkokommunala området bland annat mot bakgrund av regeringens beslut att tillsätta en utredning för att klargöra gränsdragningen mot den politiska demokratin. Medbestämmandeutvecklingen kan för övrigt också enligl förbundet komma alt påverkas av det medbestämmandeavtal - MBA-F - som för närvarande häller på att framförhandlas för det kyrkokommunala området.

Prop. 1984/85:200 115

Innehåll sid.

Regeringens proposition .............................................. ....... 1

Propositionens huvudsakliga innehåll ........................... ....... 1

Förslag lill lag om ändring i kommunallagen (1977:179) 2

Förslag lill lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:000) 6
Förslag till lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala

indelningsdelegerade .................................................. 7

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 30 maj 1985 . , 8

1 Inledning ................................................................ 8

2 Allmän motivering..................................................... 9

2.1 Allmänna utgångspunkter............................... 9

2.2 Permanent lagstiftning om närvarorätt........... ..... 13

2.3 Närvarorättens rättsliga grund ..................... ..... 16

2.4 Närvarorättens omfattning ........................... ..... 18

2.4.1 Nämnder ............................................ 18

2.4.2 Ärendegrupper ................................... ..... 21

2.5 Personalföreträdarna .................................... ..... 24

2.5.1 Befogenheter ..................................... 24

2.5.2 Antal och tillsäUning ............................ ..... 25

2.6 Jävsbeslämmelser .......................................... 26

3 Upprättade lagförslag ............................................ 27

4 Specialmotivering..................................................... ..... 27

4.1 Förslaget till lagom ändring i kommunallagen (1977:179) 27

4.2 Förslaget till lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:000) 33

4.3 Förslaget lill lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade ....................................................................... 34

5 Hemställan ............................................................ 34

6 Beslut ...................................................................... 34

Bilaga 1 Sammanfattning av kommitléns belänkande . ..... 35

Bilaga 2 Kommitténs lagförslag ................................... 46

Bilaga 3 Sammanställning av remissyttrandena .......... ..... 55