Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion

1984/85:3213

Göthe Knutson

Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1985/86,
m. m. (kompletteringsproposition) (prop. 1984/85:150)

Regeringen begär i bilaga 1 under hemställan punkt 2 att riksdagen skall
godkänna de allmänna riktlinjerna för budgetpolitiken. I dessa riktlinjer
ingår bl. a. avsnittet 5.3 om den offentliga sektorns effektivitet, och tydligen
även den överst på s. 35 åberopade regeringsskrivelsen 1984/85:202 om den
offentliga sektorns förnyelse.

Den offentliga sektorn bifinner sig i kris, inte minst en identitetskris. Alla
förslag om dess effektivisering och förnyelse måste prövas noga. Dessa delar
av regeringens förslag till riktlinjer kan, enligt min mening, riksdagen inte
ställa sig bakom.

1. Identitetskrisen

En svår sjuka inom den offentliga sektorn är att dess myndigheter försöker
fylla olika roller inom samma myndighetsorganisation. I en skepnad är de
reguljära förvaltningsmyndigheter eller domstolar, i en annan samtidig
skepnad avgiftsfinansierar samma myndigheter någon del av sin verksamhet
som vore myndigheten ett företag. Det har blivit allt vanligare att tillsynsmyndigheterna
till någon del konkurrerar med dem de övar tillsyn över eller
fördelar anslag till. Besparingskraven lockar till påhittiga försäljningar av
tjänster, böcker, författningar och datauppgifter för att dryga ut de beviljade
anslagen.

Televerket är ett exempel på en myndighet med tvetydiga roller. I
Stockholms västerort har verket till övriga funktioner också börjat agera som
uppbördsmyndighet. Det installerar inte telefon hos nystartade småföretagare
som enligt televerkets mening ligger efter med inbetalning av skatter och
arbetsgivaravgifter. Dess lokala administration ”kräver bevis” för att allt är
betalt.

Televerket är inte en organisation förberedd för hantering av sådana
ärenden under full rättssäkerhet. Några fall tyder på att dess tjänstemän
knappast förstår skillnaden mellan skatt och avgift resp. uppbörd och
indrivning.

Men det finns givetvis en del småföretagare som behärskar sådant. Deras
frågor har teletjänstemännen inte klarat av och förklarat detta med den, om
man så vill, rimliga ursäkten att televerket inte är någon skattemyndighet. De
har inte kunnat visa upp några författningar som stöder eller styr denna
fiskala verksamhet förklädd i affärsverksform.

Mot. 1984/85:3213

2. Rättssäkerhet krävs

Regeringen har endast två åtgärder att komma med. Tillämpade på
exemplet skall i fortsättningen denna televerkets uppbördskontroll ske i
”den nya mjuka serviceandan”. Televerket skall inrätta konsumentnämnder,
tydligen utan representation av företagare. Då televerket fått denna nya
fiskala roll, kommer dessa nämnder också att fungera som något slags
taxeringsnämnder när det gäller att pröva om en småföretagare erlagt sina
skatter och avgifter.

En aviserad omarbetning av förvaltningslagen kommer "inom kort" enligt
regeringens skrivelse 1984/85:202 s. 27. Det är veterligt första gången en
sådan proposition anmäls. Då det kommer att ske "inom kort" avser
regeringen tydligen inte att remissbehandla justitie- och civildepartementens
förslag till ny förvaltningslag. Det är anmärkningsvärt med tanke på att det
kommer att påverka arbetet i samtliga myndigheter inom hela den offentliga
sektorn.

Dessa två åtgärder är helt otillräckliga. Serviceanda, hur mycket den än
förbättras, kan aldrig ersätta rättssäkerhet. Och de allmänna reglerna i
förvaltningslagen blir meningslösa när, som skett i detta fall, televerket
börjat agera som fiskal myndighet utan någon författningsreglering med
speciella regler som styr just detta agerande.

Myndigheterna måste ha var sin huvuduppgift. Får de flera, vilka i
allmänhet dessutom är motstridiga, kommer de förr eller senare i svårigheter
att prioritera. De hamnar i en identitetskris.

3. Ett försök att kringgå

Ett annat belysande exempel: förvaltningsdomstolarna borde rimligen
vara exempel på myndigheter som har sig förelagt en enda entydig
samhällsroll. Trots detta har de dragits in i en affärsverksliknande (för övrigt
förlustbringande) verksamhet när det gäller deras diarier. "Affärsverket” i
fråga heter Rättsdata och idégivare och administratör är justitiedepartementets
planeringsenhet. Skälet till sådana, numera vanliga, konstruktioner är
sannolikt att en förment självfinansiering antas vara ett hjälpmedel att
kringgå den vanliga, kritiska anslagsprövningen.

Regeringens och särskilt civilminister Bo Holmbergs idéer om den
offentlig sektorns effektivisering och förnyelse framstår som amatörmässiga
när de konfronteras med sådana exempel. Det strider faktiskt mot grundlag
att sälja myndighetsdata i kommersiella former. I detta fall finns visserligen
ett ramlagsliknande författningsstöd, men det är justitiedepartementets
planeringsenhet själv som konstruerat detta.

När orsaken till att grundlagen kringgås kan sökas inom kanslihuset självt,
vad nyttar då fromt tal om en bättre serviceanda med s. k. charmkurser?

Mot. 1984/85:3213

4. Avbyråkratisering

Av outgrundlig anledning tar kompletteringspropositionen (bilaga 1 s. 36)
upp den angelägna avbyråkratiseringen av myndigheternas kontakter med
företagare, medan alla andras lika berättigade krav på samma sak i stället
nämns i den skrivelse som texten hänvisar till på sidan innan.

Regeringens förslag är helt otillräckliga. Det är inte en minskad detaljreglering
landet behöver utan en kraftigt minskad total reglering.

Den offentliga sektorns makt och omfång måste minska. Det totala antalet
regler är för stort. Inte ens byråkratin själv behärskar regelverken.

En vanlig medborgare förutsätts behärska samtliga lagar och författningar;
staten godtar inte okunskap som ursäkt när någon överträder en lag. Allt
oftare måste också myndigheternas tjänstemän ursäkta sig med de inte
behärskat alla lagar. Det finns myndigheter, exempelvis skattemyndigheterna,
som anser det dels naturligt att kräva att medborgarna känner till hela
lagstiftningen, dels lika naturligt att myndigheten själv får göra fel utan
påföljd eller skadeståndsskyldighet.

Endast en kraftig, målmedveten minskning av antalet regler och av
myndigheternas rätt att fortlöpande utfärda nya anvisningar löser upp den
offentliga sektorns kris i detta avseende.

Regeringen föreslår också här endast ytliga förändringar såsom enklare
myndighetsspråk och en skyldighet som redan finns - att hjälpa medborgarna
och företagarna med förklaringar.

5. Det gäller rättssäkerheten

Familjen Tregembo i Österskär protesterade mot sina telefonräkningar.
Med massmedias hjälp lyckades de få televerket på reträtt. Ärendet ligger
just nu hos JK för granskning. I de dit överlämnade handlingarna förekommer
en nedteckning av ett uttalande av en tjänsteman i televerkets lokala
förvaltning: ”Det spelar ingen roll vad Du säger Monica, Du skall betala
räkningen.”

Det är alltså Monica Tregembos version. Journalister har sedan flera
gånger ringt denna tjänsteman och frågat om hon anser att de kan återge
citatet som autentiskt. Tjänstemannen har då vägrat svara och hänvisat till
centralförvaltningens jurister, som om de kan minnas något av ett samtal
mellan denna tjänsteman och Monica Tregembo.

Nu säger regeringen i sin skrivelse 1984/85:202 att den s.k. ”nya
mjukisserviceandan” skall lösa dessa problem. Dessutom skall myndigheterna
hjälpa medborgarna. Televerket förväntas alltså ge familjen Tregembo
tips om hur de bäst skall protestera mot att betala televerket, alltså kraven på
betalning ”oavsett vad Monica säger”.

Regeringens ståndpunkt är verklighetsfrämmande.

Dessutom finns redan regler om service men de fungerar inte. Tjänstemannen
har redan i dag skyldighet att besvara den enkla frågan om hon anser att
citatet korrekt återger hennes uttalande. Det skall ske därför att televerket är

Mot. 1984/85:3213

en myndighet. Att så inte sker tycks bero på en rollkonflikt: televerket
övergår till att jämställa sig med ett privat företag och betraktar konflikten
med familjen Tregembo som ett civilrättsligt tvistemål där verket får
hemlighålla fakta efter eget val.

6. Pröva att rensa bort

Rättssäkerhet förutsätter överblickbarhet. Regelverken har vuxit sig för
stora. Inta bara gamla, inaktuella lagar måste bort. Vi måste noga pröva
också de som fortfarande har betydelse och rensa också bland dem.

Vi skall inte övergå till det franska eller amerikanska systemet där både
småföretagare och vanliga medborgare ständigt måste ha en familjeadvokat
till reds för att klara sig mot byråkraterna. Skall vi undvika det, måste
antibyråkrativerksamheten förutsätta dels minskning av antalet regler, dels
omläggning av kontrollmetoderna, av sättet att utöva offentlig makt. De
olika metoderna belastar på olika sätt. Exempelvis har metoden med en
ramlag plus ett centralt ämbetsverk som kontinuerligt, för att motivera sin
existens och markera sina revir, utfärdar författningar och anvisningar visat
sig vara en farlig metod. Den ger många och dåliga regler.

Rättsstatens klassiska metod är bättre: normativa lagar som tolkas och
tillämpas i efterhand av domstol. Prejudikatsbildningen ersätter ämbetsverkens
författningar och anvisningar. Ämbetsverken utfärdar i förhand,
oavsett om den situation författningen söker parera uppkommit i verkligheten
eller inte. Regelverket kommer till sist att blandas upp av många sådana
regler som utfärdats för säkerhets skull.

Alternativet med domstolarnas tolkning i efterhand är på denna punkt
överlägset: prejudikaten bildas enbart på faktiskt uppkomna behov av
lagtolkning. Den totala mängden regler småföretagare och andra medborgare
behöver ha i minnet blir mindre. De kan dessutom lättare förstå och få en
överblick av gällande regler via en normativ lag än via en ramlag.

7. Enkla, snabba insatser behövs också

Regeringen tycks inte ens ha försökt inventera möjligheterna att lägga
konkreta avbyråkratiseringsförslag, alltså sådana som upphäver mindre
väsentliga regler. Avbyråkratiseringspropositionen från 1979 visade att
sådant arbete kräver tid, men också att det ger goda resultat.

Det långsiktiga arbetet kan mycket väl kombineras med kortsiktiga,
anspråkslösare förslag. Sådant arbete bör åter komma i gång departementsvis
i kanslihuset.

Socialförsäkringsområdet är i stort behov av förenklingar i regelverket.
Föräldraförsäkringen är så ogenomtränglig att inte ens socialdepartementets
föredraganden lyckas skriva propositioner som överblickar alla konsekvenser.
Här finns dock SSU-utredningens (SOU 1979:94) förslag om en

Mot. 1984/85:3213

förenkling till fyra stödformer med åtföljande fyra lagar och fyra dataregister
för inkomstförsäkring, barnstöd, bostadsstöd och handikappstöd.

Det är ett bra exempel på den långsiktigt arbetande avbyråkratiseringen under
förutsättning att de fyra lagarna blir normativa och inga ramlagar, att
riksförsäkringsverket spärras från att utge metervis med anvisningar, och att
försäkringsrätterna genom prejudikatsbildning ersätter verkets lagtolkningsverksamhet.

Det väl genomtänkta SSU-förslaget återtogs av den socialdemokratiska
regeringen och har sedan inte avhörts. Här har en borgerlig regering en
utmärkt plattform för en verksam avbyråkratisering av socialförsäkringssektorn.

8. Sammanfattning

Jag anser således sammanfattningsvis

1. att riksdagen bör uttala att regeringens riktlinjer i kompletteringspropositionen
bilaga 1 avsnitt 5.3 och i på s. 35 omnämnd skrivelse 1984/85:202 om
den offentliga sektorns effektivisering och förnyelse inte kan av riksdagen
godtas såsom varande till fyllest underlag för den offentliga sektorns fortsatta
rationaliserings- och reformarbete.

2. Att riksdagen bör ge regeringen till känna att i stället för i kompletteringspropositionen
bilaga 1 s. 36 omnämnda riktlinjer för reformering av den
statliga normgivningen gentemot näringslivet, följande riktlinjer bör gälla
för det fortsatta reformarbetet:

a. Ett nytt grundlagsfäst skydd mot att tillsynsmyndigheter tillåts konkurrera
med dem de har tillsyn över.

b. Ett nytt grundlagsfäst skydd av den personliga integriteten på samma
sätt som de grundläggande fri- och rättigheterna är grundlagsfästa.

c. En återgång till den rättsstatsprincip som säger att domstolar och inte
ämbetsverk i första hand skall svara för den slutligt giltiga tolkningen av
riksdagens lagar och för medborgarens yttersta skydd mot tjänstemannabyråkratierna.

d. En övergång från ramlagar tolkade i förhand av tjänstemän i omfattande
myndighetsanvisningar till normativa lagar tolkade av domstolar i efterhand
genom normal prejudikatsbildning.

e. En snabb, målmedveten och kraftfull minskning av totalantalet
författningar och centrala ämbetsverks anvisningar, således inte enbart en
minskad detaljreglering utan en minskad reglering över huvud taget.

f. En skarp organisatorisk och ansvarsmässig skiljelinje mellan
myndighetsutövning i egentlig mening och samma myndigheters icke förvaltningsmässiga,
oftast konkurrensutsatta sidoverksamheter, och

g. särskilt ett ovillkorligt stopp för s. k. ”datanaseri”, dvs. den nu snabbt
spridda, grundlagsstridiga tendensen att förvaltningsmyndigheterna bedri

Mot. 1984/85:3213

ver inte författningsreglerade registerutdragsförsäljningar för att finansiera
sin verksamhet.

h. En genomgripande översyn av dels sanktionssystemet mot myndigheter
och tjänstemän som begår fel, dels myndigheternas skadeståndsskyldighet
till medborgarnas förmån när de begår fel.

i. En ny, fördomsfri och mångsidig verksamhet där privata, kooperativa,
samfundsstyrda och ideella organisationer tillåts testa sin förmåga att sköta
det som hittills, av dogmatiska skäl förbehållits den offentliga sektorn.

3. Att riksdagen bör begära att regeringen parallellt med detta mer
långsiktiga arbete återkommer med förslag av samma typ som i 1979 års
antibyråkratiproposition, dvs. en inventering av tänkbara mindre förenklingsförslag
som inte kräver mer ingående utredningsarbete och som kan
genomföras oberoende av varandra.

9. Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

att riksdagen, med avslag på regeringens förslag i motsvarande del,
godkänner de riktlinjer för budgetregleringen såvitt avser den
offentliga sektorns effektivitet som förordas i motionen.

Stockholm den 9 maj 1985

GÖTHE KNUTSON (m)