Mot. 1984/85:3202
Motion
1984/85:3202
Bengt Westerberg m. fl.
Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1985/86,
m.m. (kompletteringsproposition) (prop. 1984/85:150)
Det dukade bordet 1982
I början av 1980-talet hade vi internationellt efterkrigstidens längsta och
djupaste lågkonjunktur. Den ekonomiska politiken i Sverige inriktades trots
detta på att komma till rätta med de strukturella bristerna i ekonomin. De
viktigaste förändringar som inleddes var följande:
o Den dåvarande trepartiregeringen drog slutsatsen att det var orimligt att
fortsätta med en snabb offentlig utgiftsexpansion. Genom olika sparplaner
och åtgärder för att bromsa den kommunala expansionen kom
tillväxten i de offentliga utgifterna att närma sig takten i den ekonomiska
tillväxten.
De besparingar som genomfördes medförde att utgifterna exkl. statsskuldsräntor
bara steg med 1 % i fasta priser, vilket var en väsentlig
förändring jämfört med tidigare år då ökningstakten legat på ca 5 %. Det
är intressant att notera att även den reviderade finansplanen konstaterar
att trendbotten för den offentliga utgiftsexpansionen kom 1981/82.
o Det konstaterades att budgetunderskottet hade både en strukturell och en
konjunkturell sida, varför det inte skulle försvinna automatiskt när
konjunkturen vände. Det var därför nödvändigt att ompröva vissa
löpande utgiftsprogram. Tanken på en ny överbryggningspolitik avvisades,
eftersom den riskerade leda till ytterligare försvagning av vår
internationella konkurrenskraft,
o Förslag lades fram i syfte att öka flexibiliteten på olika marknader. Genom
en ny anställningsskyddslag gavs generella möjligheter till provanställning
och visstidsanställning vid arbetstoppar. Väsentliga inskränkningar i
prisregleringen genomfördes,
o Genom ett åtgärdspaket hösten 1980 fick aktiemarknaden en väl behövlig
injektion. De båda åren därefter tillfördes betydande mängder riskkapital,
huvudsakligen från enskilda personer, och nyemissionerna nådde
rekordnivå.
o Genom uppgörelsen mellan folkpartiet, centern och socialdemokraterna i
april 1981 lades grunden för en marginalskattereform med väsentliga
sänkningar av marginalskatterna.
0 Genom omläggningen av finanspolitiken dämpades inflationstakten högst
avsevärt. Den sjönk från nära 14 % 1980 till under 8 % i augusti 1982. Det
var då samma inflationstakt som i genomsnitt för OECD-länderna.
1 Riksdagen 1984185.3 sami. Nr3202
Mot. 1984/85:3202
2
o En 10-procentig devalvering av den svenska kronan genomfördes hösten
1981. Den svenska industrin kunde därigenom under 1982 återvinna
marknadsandelar trots den svaga internationella konjunkturen, och
underskottet i bytesbalansen minskade,
o Sysselsättningen hölls väl uppe och arbetslösheten var under 1982 i
genomsnitt 136 000 personer,
o Centralt var också att genom den ekonomiska politiken skapa goda
förutsättningar för låga nominella löneavtal. För att ge löntagarna chansen
till åtminstone bibehållna reallöner vid låga nominella löneökningar var
politiken inriktad på att hålla nere inflationen och undvika skattehöjningar.
o Vissa industripolitiska insatser var med facit i hand mindre väl avvägda,
medan andra nu framstår som mer framsynta. De medverkade till att delar
av den svenska industrin kunde genomföra stora strukturförändringar, i
många fall väsentligt snabbare än i andra länder. Företag som Svenskt Stål
och LKAB stod väl rustade när konjunkturen vände.
Det gemensamma draget i dessa åtgärder var att de sammantagna skulle
förbereda den svenska ekonomin för att kunna utnyttja den internationella
konjunkturuppgången när den så småningom skulle komma.
När 1982 års budgetproposition lades fram skrev t. ex. Rudolf Jalakas: ”Vi
är definitivt på rätt väg. Bordet börjar bli dukat för en exportledd
expansion.”
Hur förvaltades dessa goda förutsättningar av den nya socialdemokratiska
regeringen?
Den ekonomiska utvecklingen under 1983 och 1984
I den reviderade finansplanen ges en mycket optimistisk bild av utvecklingen
under 1983-1984. Man pekar framför allt på följande faktorer som sägs
vara resultat av den av socialdemokraterna förda politiken:
o ”Resursanvändningen vreds om i rätt riktning. En mycket stor del av
tillväxten användes för nettoexport.”
Även vi såg positivt på denna utveckling. Den kraftiga devalveringen
hösten 1982 och den därpå följande snabba internationella konjunkturuppgången
i kombination med den tidigare devalveringen och det tidigare
nämnda trendbrottet i den offentliga utgiftsexpansionen medförde att det
svenska näringslivet kunde återta marknadsandelar. I detta avseende skiljer
sig utvecklingen gynnsamt från det förlopp som inträffade i den föregående
konjunkturuppgången. I regeringens egna treårskalkyler framgår emellertid
att nettoexportens bidrag till tillväxten för 1985 antas bli negativt. Det inger
oro.
o ”Bytesbalansen har förbättrats till i stort sett balans år 1984.”
Framgångarna på exportmarknaderna är till större delen en effekt av den
Mot. 1984/85:3202
3
stora marknadstillväxten. Marknadsandelsvinsterna har varit begränsade
sedan 1983. Under 1984 upphörde de och för bearbetade varor var det
t. o. m. fråga om en viss minskning.
Sverige har inte heller lyckats åstadkomma någon större ökning av
tjänsteexporten. Detta är speciellt allvarligt eftersom denna marknad väntas
växa särskilt snabbt i framtiden. Även på importsidan visar utvecklingen
under 1984 oroande tecken med en snabbare importökning än man tidigare
trott.
Enligt regeringens treårskalkyler har konkurrenskraften inte utvecklats så
positivt som långtidsutredningen förutsatte i sitt balansalternativ. Där antogs
nämligen att relativpriser på bearbetade varor skulle sänkas, medan kalkylerna
nu tyder på att en ökning har skett. Det betyder i klartext att
konkurrenskraften försämrats.
Förbättringen av bytesbalansen inträffade trots denna relativprishöjning
för svensk import. Den viktigaste orsaken till detta var att marknadstillväxten
var utomordentligt stark. Det s. k. bytesförhållandet (relativen mellan
exportpriserna och importpriserna) utvecklades svagt positivt trots devalveringen,
vilket naturligtvis på kort sikt bidrog till den gynnsamma utvecklingen
av bytesbalansen. En viktig orsak till detta var också att importörerna
tydligen i mindre utsträckning än tidigare höjde sina priser och i stället slog
vakt om sina marknadsandelar på den svenska marknaden. Det förefaller
emellertid som om denna utveckling nu håller på att vända varvid bytesförhållandet
bidrar till en sämre utveckling av bytesbalansen liksom till starkare
inflationsimpulser från utlandet.
o ”Sysselsättningsläget har förbättrats.” Regeringen redovisar en ökning på
ca 80 000 personer mellan första kvartalet 1982 och första kvartalet 1985.
Följande tabell visar hur sysselsättningen utvecklats sedan 1982, i tusental
personer.
År och kvartal |
Sysselsatta |
Sysselsatta |
Totalt |
1982:1 1983:1 1984:1 1985:1 |
4 056\ 4040 x 30 4 016 / 4 086/ |
103\ 132 \ 49 152/ |
4 159v 4 172 \ 79 4 238 |
Källa: SCB Indikatorer.
Den totala sysselsättningen har visserligen ökat med nära 80 000 personer
under perioden. Men den övervägande delen av denna ökning ligger utanför
den reguljära arbetsmarknaden dvs. i olika typer av arbetsmarknadspolitiska
åtgärder (beredskapsarbeten, ungdomslag, rekryteringsstöd m. fl.). På den
reguljära arbetsmarknaden har sysselsättningen bara ökat med 30 000
personer, en ökning som är väsentligt lägre än under tidigare konjunkturuppgångar.
1* Riksdagen 1984185.3 sami. Nr 3202
Mot. 1984/85:3202
4
Jämfört med den utveckling som redovisades i långtidsutredningen
(LU 84) framgår att arbetslösheten ungefär följt LU:s bedömning medan
däremot både arbetskraftsutbudet och sysselsättningen har ökat i svagare
takt.
Ett ytterligare allvarligt tecken är att den genomsnittliga arbetslöshetstiden
ökat. Detta innebär att en viss arbetslöshetssiffra innebär större sociala
problem för enskilda individer. Långtidsarbetslösheten är särskilt påfallande
för personer över 55 år.
o ”Budgetutvecklingen har vänt åt rätt håll.”
Det statliga budgetunderskottet har minskat och det är positivt. Särskilt
markant blir naturligtvis den uppvisade minskningen om man ”glömmer” att
underskottets nivå 1982/83 blåstes upp av ett stort antal åtgärder som den nya
regeringen genomförde hösten 1982. Den statsbudget som antogs före
regeringsskiftet pekade på ett underskott på ca 75 miljarder kronor medan
det verkliga utfallet huvudsakligen på grund av socialdemokraternas åtgärder
blev ca 10 miljarder kronor högre.
Trendbrottet i den offentliga utgiftsökningen kom som tidigare nämnts
redan 1981/82. Utvecklingen av normala utgifter har därefter varit återhållsam.
Merparten av saldoförbättringen har dock skett genom neddragning av
industripolitiska stödåtgärder (vilket är naturligt i en högkonjunktur) och
genom ett antal åtgärder på budgetens inkomstsida.
Åtgärderna på inkomstsidan motsvarar för innevarande budgetår en
inkomstförstärkning för staten med ca 40 miljarder kronor jämfört med den
prognos som regeringen gjorde våren 1983. Därav svarar vissa engångsåtgärder
för ca 10 miljarder kronor, en snabbare tillväxt för lika mycket och
slutligen ett stort antal skattehöjningar för ca 20 miljarder kronor.
Enligt långtidsbudgetens mekaniska kalkyler kommer underskottet även i
det gynnsamma alternativet för pris- och kostnadsutvecklingen att vara 10-15
miljarder kronor för högt i slutet av 1980-talet. I det mindre gynnsamma
alternativet med något högre pris- och lönestegringstakt ökar underskottet
väsentligt. Det framgår också att man anser att skattehöjningsvägen
åtminstone i princip inte längre är framkomlig. Besparingar kommer därför
att bli nödvändiga om inte underskottet skall ytterligare öka. Några förslag
läggs emellertid inte fram. Vi återkommer till detta.
o ”Inflationstakten har dämpats.”
Detta är sant endast i en mycket begränsad mening, om man nämligen
jämför med inflationen omedelbart efter devalveringen. Jämfört med
situationen vid regeringsskiftet ligger inflationen kvar på oförändrad nivå,
kring 8 %. Det verkligt allvarliga är emellertid att denna inflationsnivå nu
kraftigt överstiger omvärldens inflation.
Vid regeringsskiftet var både den svenska prisstegringstakten och den
genomsnittliga prisstegringstakten i OECD ca 8 %. Nu har emellertid ett gap
uppstått mellan Sverige och omvärlden, vilket framgår av nedanstående
diagram.
Mot. 1984/85:3202 5
Procent
Konsumentprisernas utveckling (årstakt)
11 ^
10
Sverige
8 -f
••
EG
OECD totalt
Prisstopp
Prisstopp
Prisstopp
Jan 85
Jul 84
Jan 84
Jan 83
Jul 83
Aug 82
På ett stort antal ställen i den reviderade finansplanen sägs att en dämpning
av pris- och kostnadsutvecklingen till den nivå som råder i omvärlden är helt
nödvändig för en utveckling mot balans.
I treårskalkylerna sägs emellertid i klartext att: ”Den nödvändiga pris- och
löneanpassningen kom inte till stånd under 1984.” Timlönekostnaderna
ökade med 8 % för samtliga löntagare och med drygt 10 % för industriarbetarna.
Lönekostnadsökningen var större 1984 än någon gång sedan 1976,
kostnadskrisens år. Konsumentpriserna steg med drygt 8 % vilket också
framgår av diagrammet. I treårskalkylerna konstateras därför att: ”Såväl
löne- som prisökningarna låg över vad som noterades i genomsnitt i
OECD-området.”
Den slutsats vi tvingas dra efter ovanstående genomgång är att regeringen
inte har kunnat utnyttja de goda förutsättningar som förelåg vid regeringsskiftet
och den ytterligare tidsfrist som den 16-procentiga devalveringen
innebar till att varaktigt förbättra och lösa upp den svenska ekonomins
balansbrister. Detta inger allvarlig oro inför framtiden.
Utsikterna för 1985
Regeringen tecknar i den reviderade finansplanen en ljus bild av utsikterna
för 1985. Denna skönmålning måste på viktiga punkter nyanseras.
Mot. 1984/85:3202
6
Den internationella utvecklingen kan även fortsättningsvis komma att vara
gynnsam för Sverige. Tillväxten i industriländerna väntas uppgå till ca 3 %
och världshandeln öka med ca 5 %. Detta förutsätter en något högre
aktivitet i Förenta Staterna än vad rapporterna för första kvartalet indikerar.
Uppgången i Förenta Staterna under 1985 kan nu beräknas till drygt 3 %. En
fortsatt hög dollarkurs och stora obalanser i USA:s utrikeshandel är dock
även fortsättningsvis ett orosmoment för världshandeln.
Även om den internationella utvecklingen således kan väntas bli relativt
gynnsam för svensk ekonomi, finns betydande problem orsakade av den
inhemska kostnads- och efterfrågeutvecklingen. Inflationen uppgick 1984 till
över 8 %, vilket var dubbelt så högt som regeringens inflationsmål för detta
år. Inte heller i år kommer regeringens inflationsmål att kunna infrias. Under
månaderna januari-mars 1985 uppgick prishöjningarna till 2,3 % och för att
inflationsmålet om 3 % skall kunna infrias måste prishöjningarna under
resten av året stanna vid 0,7 % - vilket är helt osannolikt. Även konjunkturinstitutets
bedömning av inflationen (3,7 %) är uppenbarligen för låg.
Den höga inflationen skapar problem för industrin. Under 1984 steg
lönekostnaderna, som vi tidigare påpekat, i den svenska industrin kraftigt
eller med drygt 10 %, vilket var långt mer än i våra konkurrentländer. Även i
år kan lönekostnadsstegringen väntas bli dubbelt så hög som i våra viktigaste
industriländer. Industriförbundet påpekar i sin planenkät, att industrins
kostnadsbild blir alltmer ogynnsam. ”En tydlig indikator på den försämrade
konkurrenssituationen är att andelen utländska rå- och insatsvaror i de
svenska industriföretagens inköp nu ökar påtagligt. Redan i fjol steg denna
andel avsevärt mer än planerat och nu avser vart fjärde företag att ytterligare
höja utlandsandelen.”
Regeringens ekonomiska politik har alltså inte lyckats nedbringa den
inhemska kostnadsutvecklingen i nivå med våra viktigaste konkurrentländer.
Den fortgående relativprisförsämringen har lett till och kommer att leda
till förlusten av marknadsandelar och en uppbromsning av exporten.
Denna utveckling har fått ett tydligt genomslag i utrikeshandeln under
årets tre första månader, vilket framgår av nedanstående sammanställning
för 1985 (miljarder kronor).
Budget prop. |
Kompl. prop. |
Kl |
Faktiskt |
|
Handelsbalans |
+ 17,8 |
+ 22,7 |
+ 19,0 |
+ 1.6 |
Bytesbalans |
- 2,2 |
- 3,1 |
- 6,7 |
- 6,1 |
Både handelsbalansen och bytesbalansen uppvisar alltså en betydligt
sämre utveckling under början av 1985 än vad man tidigare räknat med.
Regeringens prognos i kompletteringspropositionen är uppenbarligen överspelad
och risken för ett stort bytesbalansunderskott under innevarande år är
Mot. 1984/85:3202
7
överhängande. Om utvecklingen skulle bli densamma under resten av året
som under de tre första månaderna, skulle vi få ett underskott i bytesbalansen
på mellan 20 och 25 miljarder kronor, vilket skulle få förödande konsekvenser
för svensk ekonomi. Man bör då också hålla i minnet, att andra halvåret
traditionellt är sämre för svensk utrikeshandel än första halvåret.
Det kan finnas skäl anta att en del av bytesbalansförsämringen hittills i år
är av tillfällig art. Det är dock samtidigt uppenbart, att kostnadsutvecklingen
i Sverige med åtföljande relativprisförsämringar har fått ett genomslag i form
av ett försämrat saldo i handelsbalansen. Det står vidare klart, att en del av
den försämrade handelsbalansen har orsakats av stigande import, huvudsakligen
beroende på en oväntad hög ökning av den privata konsumtionen.
Ökningen av den privata konsumtionen kan nu väntas bli 2-2,5 % att
jämföra med den reviderade finansplanens prognos på 1,4 %.
Den försämrade bytesbalansen har givit ett tydligt utslag i form av utflöde
av valuta. I nedanstående diagram påvisas ett jämfört med föregående år
kontinuerligt stigande valutautflöde.
VALUTAFLÖDE, MDKR
lUVULATIVT FRÅN ÅRETS BÖRJAN
6.0
8.0
6.0
6.0
4.0
4.0
2.0
2.0
0.0
0.0
-2.0
--2.0
-4.0
—4.0
-6.0
—6.0
-8.0
--0.O
-10.0
--10.0
- —12.0
-14.0
-14.0
Mot. 1984/85:3202
8
Valutautflödet och den försämrade bytesbalansen kommer att försvåra för
Sverige att leva upp till den av regeringen och riksbanken angivna normen att
staten icke längre skall låna utomlands eftersom den privata kapitalbalansen
svårligen kan komma att uppvisa några större överskott.
Det är anmärkningsvärt att regeringen i sin beskrivning av det ekonomiska
läget för 1985 inte alls uppmärksammar den starkt försämrade bytesbalansen
och dess samband med den ökade privata konsumtionen. Faktum är att
redan nu är inflations- och efterfrågetrycket för högt. Ett skäl härtill är den av
riksdagsmajoriteten beslutade skatterabatten om 600 kr. till flertalet heltidsarbetande.
Efterom skatterabatten inte motsvaras av några besparingar i
statsbudgeten, kommer den att efterlämna ett hål i statskassan på drygt 2
miljarder kronor och därmed försvaga finanspolitiken i en situation, där
problemet snarast är att den privata konsumtionen stiger för snabbt. Även
sett i ett kort tidsperspektiv är det alltså nödvändigt med en stramare
finanspolitik, främst genom att riksdagen avstår från skatterabatten.
Arbetslösheten ligger alltjämt kvar på en för hög nivå. Trots en stark
efterfrågan från utlandet på svenska produkter och en motsvarande hög
produktionstakt inom industrin har arbetslösheten i endast begränsad
utsträckning kunnat nedbringas. Regeringens sysselsättningspolitik har
alltså lett till i stort sett lika hög arbetslöshet i dag i en högkonjunktur som för
tre år sedan i en lågkonjunktur.
Arbetskonflikter!
Trots införande av löntagarfonder och förnyelsefonder och trots den
nyligen beslutade skatterabatten, har svårigheter på arbetsmarknaden
uppstått under 1985. Den socialdemokratiska regeringen har icke kunnat
fungera som garant för lugna avtalsrörelser.
Den nu pågående arbetskonflikten mellan staten och TCO-S kan om den
blir långvarig få starkt negativa konsekvenser för svensk ekonomi. I första
hand kan den svenska exporten drabbas genom att transporter och förtullning
av svenska varor till utlandet försvåras. I så fall skulle den tidigare
redovisade försämringen av bytesbalansen bli än större.
Regeringen kan inte frånkänna sig ansvaret för den nu aktuella konflikten.
Regeringen har godkänt den omförhandlingsklausul som är upphovet till
konflikten, och regeringen har dröjt alldeles för länge med att tillsätta
medlingskommission.
Det är också tydligt, att den socialdemokratiska regeringens ekonomiska
politik icke har varit en god grund för fredliga lösningar på arbetsmarknaden.
Socialdemokraternas löften om reallöneförbättringar har icke kunnat infrias
under de gångna åren och tycks ej heller kunna infrias i år. Om man
exkluderar sysselsättningseffekten, kan man enligt konjunkturinstitutet
räkna med en reallöneminskning innevarande år på 0,3 % med beaktande av
den s.k. skatterabatten.
Mot. 1984/85:3202
9
Om målsättningen är att hålla inflationen nere och samtidigt underlätta
avtalsrörelserna, bör man behålla inflationsskyddet i skattesystemet. Löntagarna
får då större möjligheter att lönevägen kompensera sig för prishöjningar
utan att detta får negativa verkningar på konkurrenskraft och bytesbalans.
Det är därför ett allvarligt misstag att nu avskaffa inflationsskyddet i
skattesystemet.
Svensk ekonomi 1985-1988
I en särskild bilaga till finansplanen har redovisats vissa beräkningar över
alternativa utvecklingsvägar för svensk ekonomi under de närmaste tre åren.
Bägge de diskuterade alternativen leder till en förhållandevis positiv
utveckling av såväl bytesbalansen som statsbudgeten. I övrigt är det
emellertid stora skillnader mellan dem.
I det bättre alternativet, balansalternativet, förutsätts mycket måttliga prisoch
löneökningar under perioden. Lönerna antas stiga med 5 % per år
medan priserna under 1986 antas stiga med 3 % och under de två sista åren
med 2,5 % per år. Sveriges konkurrenskraft kommer därigenom successivt
att förbättras vilket bidrar till en positiv utveckling av bytesbalansen. För
slutåret, 1988, uppnås ett överskott på över 13 miljarder kronor. Den öppna
arbetslösheten sjunker från ca 3 % i år till 2,3 % 1988. Alternativet
förutsätter dels en stram budgetbehandling allmänt sett, dels budgetförstärkningar
därutöver på 10-15 miljarder kronor.
I det sämre alternativet, referensalternativet, antas pris- och löneökningarna
uppgå till ca 7 % per år i genomsnitt. För att motverka en försämring av
bytesbalansen utgår man i detta alternativ från en ännu stramare finanspolitik.
Utöver de budgetförstärkningar som förutsätts i balansalternativet har i
referensalternativet lagts in skattehöjningar på ca 25 miljarder kronor
sammantaget under 1986 och 1987. Detta leder för slutåret till att utrikesaffärerna
går jämnt upp. Den öppna arbetslösheten stiger i detta alternativ upp
till över 5 % för 1988.
Den slutsats som dras är att pris- och löneutvecklingen i ett treårsperspektiv
har en avgörande betydelse för möjligheterna att uppnå samhällsekonomisk
balans.
Det framgår mycket klart av beräkningarna att om pris- och löneutvecklingen
inte kan hållas tillbaka under de kommande åren blir det nödvändigt
med en långtgående åtstramningspolitik. På lång sikt kan även detta leda till
samhällsekonomisk balans men denna utveckling är, framför allt med hänsyn
till den ökade arbetslösheten, förenad med mycket stora sociala kostnader.
En utveckling i linje med balansalternativet ter sig mot denna bakgrund
utomordentligt angelägen. Det ställer emellertid, såsom framhålls i bilagan,
betydande krav på ekonomins funktionsförmåga och på den ekonomiska
politiken:
o Pris- och lönestegringstakten måste dämpas betydligt.
Mot. 1984/85:3202
10
o Industrins räntabilitet måste ligga kvar på en hög nivå.
o De offentliga utgifternas ökningstakt måste begränsas och statens budgetunderskott
minskas,
o Den inhemska efterfrågeutvecklingen måste anpassas till kravet på balans
i utrikesaffärerna och till behovet av ökad sysselsättning,
o Arbetsmarknadens förmåga till omställning och anpassning måste förbättras.
Denna inriktning av den ekonomiska politiken ligger väl i linje med vad
folkpartiet i flera tidigare motioner till riksdagen har föreslagit. Statsmakterna
kan inte ensamma avgöra den samhällsekonomiska utvecklingen. Sålunda
har t. ex. arbetsmarknadens parter ett avgörande inflytande över löne- och
prisutvecklingen. Men den ekonomiska politiken kan utformas så att den
underlättar för andra aktörer att handla i samklang med vad som är ett
samhällsekonomiskt intresse.
Av största betydelse är att löntagarna ges möjlighet att uppnå vissa
reallöneökningar även vid låga nominella avtal. På det sättet kan kostnadsutvecklingen
hållas tillbaka och företagen bibehålla och förbättra sin konkurrenskraft.
För att hålla tillbaka löneanspråken är det nödvändigt att dämpa inflationsförväntningarna
och inflationen. Som vi tidigare påpekat underlättas
detta av att inflationsskyddet i skatteskalan återinförs. En ytterligare
förutsättning är att statsmakterna begränsar de totala offentliga utgifterna
och avstår från kostnadsdrivande skattehöjningar. I treårskalkylernas beräkningar
finns uppenbarligen en tanke om att besparingar i de offentliga
utgifterna ökar utrymmet för konsumtionsökning via reallönerna. En ändrad
sammansättning av inkomsterna med större andel från reallöner och mindre
andel från offentliga transfereringar skulle på det sättet underlätta avtalsrörelserna.
Budgetunderskottet verkar i sig inflationsdrivande och måste
minskas i syfte att få ned inflationstakten.
För att nå samhällsekonomisk balans måste underskottet i slutet av
1980-talet vara nere i 30 å 40 miljarder kronor. Detta kan jämföras med den
nivå som beräknas i den nu framlagda långtidsbudgeten. Även vid en
gynnsam ekonomisk utveckling beräknas underskottet i denna ligga kvar på
omkring 50 miljarder kronor budgetåret 1989/90. Det är mot den bakgrunden
treårskalkylernas krav på extra budgetförstärkningar om 10 å 15 miljarder
kronor skall ses.
Budgetförstärkningarna kan i princip tas ut som skattehöjningar eller som
utgiftsnedskärningar. Skattehöjningar är emellertid av flera olika skäl
olämpliga. Sverige har enligt vår mening slagit huvudet i skattetaket. Försök
att ytterligare höja skattetrycket kommer att leda till negativa samhällsekonomiska
effekter. Bl. a. kan sådana förutsättas leda till kompensationskrav i
avtalsförhandlingarna och därmed till att löner och priser drivs upp.
Vår slutsats, som redovisats i flera olika sammanhang redan tidigare, är att
budgetförstärkningarna måste ske genom en neddragning av de offentliga
Mot. 1984/85:3202
11
utgifterna. Regeringen synes i finansplanen dra samma slutsats. Det
framhålls att utgiftsbegränsningar måste åstadkommas på vissa områden och
att utgiftsautomatiken måste ytterligare begränsas. Det sistnämnda är bara
ett annat sätt att uttrycka kravet på nedskärningar. Regeringen konstaterar
också att eventuella reformer måste finansieras genom att andra utgifter dras
ned. Vidare framhålls att den offentliga verksamheten måste effektiviseras
och att det i vissa fall är nödvändigt att förändra dess organisations- och
finansieringsformer.
Regeringen nöjer sig emellertid med att redovisa dessa allmänna principer
för budgetpolitiken. Inga konkreta förslag framläggs. Ändå är det uppenbart
att om man vill uppnå effekter redan för 1986 måste besluten tas nu i vår. Det
tar lång tid innan beslut om utgiftsminskningar ger effekter i ekonomin.
Genom att skjuta på besluten kommer regeringen att hamna i en tvångssituation
där i praktiken endast skattehöjningar står till buds.
Detta är till stor del vad som inträffat under senare år. Regeringen har
motsatt sig de besparingsförslag som framlagts av bl. a. folkpartiet. När
budgetförstärkande åtgärder har ansetts nödvändiga har tiden varit knapp
och skattehöjningar med hänvisning härtill tillgripits. Som exempel kan
nämnas situationen under hösten 1984. Regeringen framhöll då: ”1 det
följande föreslås vissa skattehöjningar. Det är främst genom åtgärder på
budgetens inkomstsida, som det går att snabbt åstadkomma positiva effekter
på statsfinanserna.”
Genom sin ovilja att anvisa nödvändiga utgiftsminskningar försätter sig
regeringen alltså i en situation där man inte kan undvika vad som i bilagan
med treårskalkylerna betecknas som ”kostnadsdrivande skattehöjningar”.
Vi har i vår motion med anledning av årets budgetproposition föreslagit
utgiftsbegränsningar med en helårseffekt på närmare 10 miljarder kronor
brutto (samt försäljning av statliga företag för ca 3,5 miljarder kronor). Efter
vissa skattesänkningar blir budgetförstärkningen ca 6,5 miljarder netto
(exkl. försäljningen av statliga företag). De största besparingarna avser
kommunerna, sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen.
Kommunernas ekonomiska situation kommer under de närmaste åren att
vara mycket god, i synnerhet om inflationstakten dämpas. För 1986 kan
kommunernas (och landstingens) skatteintäkter utan åtgärder beräknas öka
med ca 10 miljarder kronor samtidigt som de skattefinansierade utgifterna
vid en måttlig expansion torde öka med endast ca 5 miljarder kronor. Vi har
mot den bakgrunden föreslagit en indragning från kommunerna på drygt 4,5
miljarder kronor, av vilket drygt 0,5 miljarder kronor beror på utebliven
kompensation för de föreslagna ändrade sjukförsäkringsreglerna.
På sjukförsäkringsområdet har vi föreslagit att kompensationsnivån skall
sänkas till 80 % under högst 30 dagar per år. Det beräknas ge en besparing
netto på ca 1,8 miljarder kronor av vilket drygt 0,5 miljarder kronor således
faller på kommunerna. Besparingen innebär för en genomsnittlig löntagare
med ca 20 sjukdagar per år ett inkomstbortfall på ca 250 kr. efter skatt. För
Mot. 1984/85:3202
12
anställda i stat och kommun förutsätts att hänsyn till de ändrade reglerna tas i
kommande löneförhandlingar.
Arbetslöshetsförsäkringen finansieras dels genom egenavgifter, dels genom
statsbidrag. Vi har föreslagit att egenfinansieringen skall öka från
dagens ca 5 % till ca 20 %. Det innebär en ökad avgift på ca 25 kr. per månad
för löntagare. Genom den högre egenavgiften uppnås dels en besparing för
staten, dels kan dagpenningen höjas såsom regeringen föreslagit.
De utgiftsminskningar som blir nödvändiga under de därpå följande åren
bör huvudsakligen kunna ske genom ytterligare minskning av kommunernas
expansionsutrymme och minskning av de generella bostadssubventionerna.
Besparingsarbetet måste ske långsiktigt och systematiskt. Det är inte alltid
möjligt att snabbt minska utgifterna när konjunkturutvecklingen kräver en
åstramning. Den tidigare redovisade situationen hösten 1984 belyser svårigheterna.
Om de planerade besparingarna leder till en alltför stark åstramning
i ett visst konjunkturskede måste det alltså mötas genom skattesänkningar
och genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Vi har tidigare framhållit att skattetrycket inte får höjas ytterligare i
Sverige. Tvärtom är det önskvärt att sänka skatterna. Vi har i vår
ekonomisk-politiska motion i januari i år bl. a. föreslagit att den nya
fastighetsskatten inte skall genomföras och att marginalskatterna skall
sänkas ytterligare så att nästan alla får behålla åtminstone hälften av en
inkomstökning eller en extrainkomst. För att genomförda marginalskattesänkningar
skall bli bestående och för att skapa stabila förutsättningar för
avtalsförhandlingarna är det också viktigt att skatteskalan ges ett fullt
inflationsskydd.
Avsaknaden av ett sådant inflationsskydd under senare år har försvårat
avtalsförhandlingarna. När skattereformen beslutades på våren 1982 förutsattes
för reformåren 1983-1985 ett inflationsskydd på ca 17 %, men också
att inflationen skulle begränsas till den nivån. Sålunda skrev Olof Palme i
Dagens Nyheter den 8 januari 1982:
Reformen innebär att skatteskalorna räknas upp årligen med ca
5,5 % (vilket på tre år blir drygt 17 %, vår anm.). Härigenom sätts en
”norm” för den inflationstakt som kan accepteras under de kommande åren.
Detta bör påverka alla aktörer i det ekonomiska livet. Skattereformen kan
härmed ge ett viktigt bidrag i kampen mot inflationen. Den ekonomiska
politiken måste själfallet även i övrigt inriktas på att pris- och kostnadsök
ningarna under kommande år pressas ned.
Vad som hänt under dessa år är dock att inflationen blivit närmare 25 %
samtidigt som inflationsskyddet sänkts till 13 %. Det har lett till skattehöjningar
för praktiskt taget alla och till marginalskatteskärpningar för många
jämfört med vad som utlovades i 1982 års reform. Om hänsyn tas till att
regeringen för 1986 avskaffat inflationsskyddet helt kan vi i dag konstatera
att marginalskatten för ungefär var femte löntagare ökat med mellan 5 och 9
procentenheter i förhållande till vad som 1982 ställdes i utsikt.
Mot. 1984/85:3202
13
1982 års reform förutsatte att inkomstskatten skulle sänkas med ca 10
miljarder kronor. Det otillräckliga inflationsskyddet har lett till att ca 8
miljarder av detta efter 1986 har tagits tillbaka.
Staten är en av de största arbetsgivarna. Statsmakterna har samtidigt ett
avgörande ansvar för den samhällsekonomiska utvecklingen. Det ställer
särskilda krav på hur staten fyller rollen som arbetsgivare. Vi har tidigare
kritiserat uppläggningen av 1984 års avtalsrörelse. Svagheten i den valda
uppläggningen avspeglar sig i den pågående arbetsmarknadskonflikten.
Det är angeläget i kommande avtalsförhandlingar att parterna inom den
konkurrensutsatta sektorn är löneledande. Det är också viktigt att komma
bort från olika slags klausuler i avtalen som leder till automatiska löneökningar.
Finansministern noterar med tillfredsställelse i den reviderade
finansplanen att 1985 års avtal mellan Verkstadsföreningen och Metallindustriarbetareförbundet
inte innehåller några klausuler som knyter avtalet till
utvecklingen på andra avtalsområden eller till den allmänna prisutvecklingen.
Han ser detta som ett betydelsefullt steg i strävan att motverka
automatiska pris- och kostnadsstegringar i samhällsekonomin och utgår ifrån
att övriga grupper kommer att visa samma medvetenhet och ansvarstagande i
sina avtal. Detta måste naturligtvis också gälla statens egna avtal.
De löneavtal som sluts på arbetsmarknaden är av största betydelse för
inflationsutvecklingen och därmed också för arbetslöshetens utveckling.
Den arbetslöshet som följer av höga avtal drabbar naturligtvis delvis
medlemmar i de avtalsslutande löntagarorganisationerna, men framför allt
kvinnor och ungdomar som är på väg in på arbetsmarknaden. Arbetslöshetens
kostnader bärs alltså i första hand av personer som inte har möjlighet att
påverka avtalen.
För att få ”raka rör” mellan förhandlingsbordet och arbetslöshetens
kostnader har vi därför föreslagit att egenavgifterna i arbetslöshetsförsäkringen
skall höjas och att försäkringsmedlen skall finansiera också andra
arbetsmarknadspolitiska åtgärder än arbetslöshetsersättningen. Regeringen
bör utreda hur en sådan ny funktion för arbetslöshetsförsäkringen bör
organiseras och vilka ändringar i gällande regler som det bör föranleda.
Därvid bör också frågan om att göra arbetslöshetsförsäkringen obligatorisk
övervägas.
Till detta kommer att ett antal åtgärder behöver vidtas för att stimulera
marknadsekonomins funktionssätt. Detta är nödvändigt inte bara i det
långsiktiga perspektivet för att åter skapa en väl fungerande marknadsekonomi
utan även i ett kortare perspektiv för att trots den väntade konjunkturavmattningen
hålla optimistiska framtidsförväntningar levande inom näringslivet.
Till dessa åtgärder hör för det första avskaffandet av de kollektiva
löntagarfonderna. Dessa fungerar som en bromsklots framför allt för de
mindre företagen och för nyföretagandet. På längre sikt hotar de att förstöra
marknadsekonomin. Fonderna bör därför avskaffas till årsskiftet 1985-1986
Mot. 1984/85:3202
14
på det sätt som tidigare beskrivits i en gemensam motion från folkpartiet,
centern och moderata samlingspartiet. Denna metod innebär inte bara att
fondskatterna avskaffas och att fondbyråkratin slopas utan också att det
enskilda aktiesparandet ges en kraftig stimulans genom att fondernas
tillgångar används för en stor sparpremie för enskilt riskvilligt sparande. Vi
har därutöver föreslagit ytterligare ett antal åtgärder på skattesidan för att
stimulera sådant frivilligt enskilt risksparande.
Därutöver krävs t. ex. slopande av förmögenhetsbeskattningen av arbetande
kapital i familjeföretag, skattemässiga stimulanser till frivilliga företagsvisa
vinstandelssystem och slopande av ett antal offentliga monopol. En
väl fungerande konkurrens är ett grundläggande inslag i en marknadsekonomi.
Vi har därför tidigare i skilda sammanhang föreslagit att monopol bryts
upp på områden alltifrån daghem till televerket och Sveriges Radio.
Sammanfattningsvis vill folkpartiet framhålla att det är av avgörande
betydelse för den ekonomiska utvecklingen under de närmaste åren att prisoch
löneutvecklingen kan nedbringas till en lägre nivå än vad som hittills gällt
i Sverige. Statsmakterna kan inte ensamma åstadkomma detta men genom
inriktningen av den ekonomiska politiken kan förutsättningarna för en sådan
utveckling förbättras. De viktigaste ekonomisk-politiska åtgärderna som vi
föreslagit är dessa:
o Budgetunderskottet minskas för att dämpa inflationsförväntningar och
inflation.
o Budgetunderskottet minskas dels genom den ekonomiska tillväxten, dels
genom utgiftsnedskärningar.
o Utgiftspolitiken planeras långsiktigt. Om samhällsekonomin av konjunkturskäl
behöver stimulans ges den genom skattesänkningar,
o Skatteskalan ges ett fullt inflationsskydd.
o Marginalskatterna sänks så att nästan alla får behålla åtminstone hälften
av en inkomstökning,
o Inga klausuler som knyts till andra avtalsområden eller den allmänna
prisutvecklingen skrivs in i de statliga löneavtalen,
o Avtalen inom den konkurrensutsatta sektorn måste vara löneledande.
o Arbetslöshetsförsäkringen reformeras genom att egenavgifterna höjs och
genom att försäkringsmedel får finansiera andra arbetsmarknadspolitiska
åtgärder än arbetslöshetsersättning,
o De kollektiva löntagarfonderna avskaffas,
o Offentliga monopol bryts upp och regleringar avskaffas.
Den kommunala ekonomin
Kommunernas expansion har varit en starkt pådrivande faktor i den
offentliga sektorns tillväxt under hela efterkrigstiden. I början av 1980-talet
sjönk tillväxten huvudsakligen som en följd av de åtgärder som dåvarande
regeringar vidtog. Efter regeringsskiftet bröts emellertid denna trend. För
Mot. 1984/85:3202
15
1984 beräknas den kommunala expansionen till ca 2,4 %. För 1985 är
prognosen en ökning med ca 1,5 %.
Enligt uppgifter i den reviderade nationalbudgeten ökade kommunernas
sysselsättning under 1984 med ca 30 000 personer. Exkl. sysselsättningsfrämjande
åtgärder beräknas ökningen till ca 12 000 personer. Detta är en
fördubbling jämfört med den siffra som redovisades våren 1984. Sammantaget
under 1983 och 1984 svarar den kommunala sysselsättningsökningen
(exkl. åtgärder) för nära hälften av hela sysselsättningsökningen på den
reguljära arbetsmarknaden eller ca 14 000 av totalt ca 30 000 personer.
Enligt vår uppfattning innebär detta en alltför snabb kommunal expansion.
I treårskalkylerna konstateras också att den kommunala expansionen
under 1984 var alltför snabb för att vara långsiktigt hållbar. Prognosen för
1985 innebär en underliggande sysselsättningsökning på likaledes ca 12 000
personer. Att döma av tidigare relationer mellan prognos och utfall är detta
en underskattning.
I den reviderade finansplanen konstateras att kommunsektorns ekonomi
är god. Det är framför allt kommunernas inkomstutveckling som utvecklats
gynnsamt. Kommunernas finansiella situation 1986 kommer dessutom att bli
ännu bättre än den redovisning som gavs i finansplanen i januari.
De kalkyler som KEA gör för den kommunala volymutvecklingen visar att
primärkommunerna sammantaget kan klara oförändrad standard med kända
befolkningsförändringar med en liten volymminskning, -0,1 % per år under
1986 och 1987. För landstingskommunerna leder motsvarande baskalkyl till
krav på en volymökning på 0,9 % per år. Sammantaget för hela kommunsektorn
pekar befolkningsförändringarna på en volymökning på ca 0,3 % per år
under 1986 och 1987.
I treårskalkylerna har den kommunala konsumtionsökningen satts till 1 %
per år i balansalternativet och till 0,5 % per år i referensalternativet. Det är
intressant att notera att även denna lägre volymökning inte anses medföra
vare sig social nedrustning eller kommunala skattehöjningar. När folkpartiet
tidigare föreslagit besparingar i fråga om kommunernas inkomster med
motsvarande anpassning på utgiftssidan har regeringen nämligen hävdat att
det skulle leda till både social nedrustning och kommunala skattehöjningar.
(Att båda effekterna skulle kunna uppträda samtidigt kan möjligen synas
ologiskt men det har inte hindrat socialdemokraterna från att hävda det.)
De budgetförstärkningar som treårskalkylerna innehåller har lagts ut med
en tredjedel på kommunsektorn. Det sägs också rent ur att det där handlar
om besparingar: ”De stora överskotten i den kommunala sektorn gör att en
del av de åtgärder som erfordras för att förstärka statens budget har riktats
mot kommunerna.”
Folkpartiet föreslog i januari i år besparingar på drygt 4 miljarder kronor
gentemot kommunsektorn. Detta förslag avslogs av socialdemokraterna i
riksdagen i mars. Nu drygt en månad senare återkommer regeringen med
åtstramningsåtgärder mot kommunsektorn på drygt detta belopp.
Mot. 1984/85:3202
16
I propositionen föreslås således följande:
o en likviditetsindragning på ca 4,5 miljarder kronor, dvs. 6 % på den del av
lönesumman som överstiger 20 milj. kr.,
o en särskild progressiv skatteutjämningsavgift som tas ut på det totala
skatteunderlaget, först med 14 öre per skattekrona, sedan med ytterligare
5-8 kr. per skattekrona för de tre kommuner i landet som har en
skattekraft som överstiger 135 % av medelskattekraften (dvs. Danderyd,
Lidingö och Solna), vilket innebär en indragning av 1,185 miljarder
kronor,
o av intäkterna från skatteutjämningsavgiften används 997 milj. kr. till
ökade ordinarie skatteutjämningsbidrag,
o ytterligare ca 50 milj. kr. föreslås användas som särskilda bidrag till de
primärkommuner som har en kommunal utdebitering på mer än 18 kr. för
att de skall sänka skatten till denna nivå,
o av de kvarvarande 138 milj. kr. kan även bidrag utges till kommuner som
har en kommunal utdebiteringssats under 18 kr. med en hög total
skattesats, för att finansiera skattesänkningar,
o ersättningen till kommunerna med anledning av slopandet av den
kommunala beskattningen av juridiska personer föreslås för 1986 reducerad
med 30 kr. per invånare eller med sammantaget 250 milj. kr.
Folkpartiet har redan tidigare föreslagit att någon särskild kompensation
till kommunerna för avskaffandet av företagsbeskattningen inte skall utges.
Självfallet kan man emellertid inte nu under löpande kommunalt budgetår
dra in en tidigare beslutad kompensation. De 900 milj. kr. i kompensation
som faller på kalenderåret 1985 måste därför nu anvisas. Vi föreslår
emellertid att någon ytterligare kompensation inte utgår för 1986.
Förslaget om likviditetsindragning anser vi vara felaktigt. Eftersom
pengarna även fortsättningsvis tillhör kommunerna och dessa kan antas
räkna med att senare återfå dem, anser vi att den åtstramningseffekt som
uppträder blir enbart temporär. Vi föreslår i stället en permanent minskning
av kommunernas inkomster på sätt som beskrivs nedan.
Den föreslagna skatteutjämningsavgiften förefaller till stor del hämtad
från folkpartiets tidigare motionsförslag. Vi har där föreslagit en minskning
av de statliga utgifterna för statsbidragen till kommunsektorn genom t. ex. en
avgift på kommunernas och landstingens skatteunderlag. Den konstruktion
som denna avgift givits i propositionen med en kraftig progressivitet reagerar
vi starkt emot. Det förefaller oss utomordentligt besynnerligt att utan
föregående diskussioner med de berörda kommunerna och ett halvt år innan
en sittande statlig kommitté avger förslag just om skatteutjämningssystemet
lägga fram en provisorisk lösning för ett kalenderår. Än mer anmärkningsvärt
är förslaget att pengarna skall delas ut till vissa kommuner på grundval av
deras primärkommunala utdebiteringssats.
Vi har tidigare påpekat att de nuvarande skillnaderna i kommunal
utdebitering är stora. Samtidigt är det emellertid ingalunda klarlagt att dessa
Mot. 1984/85:3202
17
skillnader enbart betingas av skillnader i befolkningens sammansättning och
inkomstnivå. I själva verket finns redan ett fungerande skatteutjämningssystem.
De regler och kriterier för utjämningsbidrag som detta system
innehåller infördes efter en lång utredningsperiod och omfattande diskussioner
med kommuner och landsting för inte så länge sedan. Säkert kan
systemet förbättras ytterligare och den sittande skatteutjämningskommittén
har just i uppdrag att föreslå sådana förbättringar. Kommittén väntas
avlämna sina förslag om cirka ett halvt år. Vi anser det inte motiverat med en
provisorisk lösning för 1986 dessförinnan.
I skatteutjämningskommittén diskuteras olika möjligheter att både finna
bättre kriterier för bidrag och begränsa den automatiska ökningen av de
totala bidragen. Olika metoder är tänkbara där även de specialdestinerade
statsbidragen tas med i bilden. Vi har i fråga om dessa tidigare i skilda
sammanhang framfört synpunkter på önskvärdheten av en ökande schablonisering
i bidragsgivningen. Så skulle t. ex. statsbidragen till barnomsorgen i
en framtid kunna grundas på antalet barn i förskoleålder. Även i fråga om
bidragen till grundskolan har vi fört fram tanken att en ökad schablonisering
bör studeras. En fördel med sådana metoder är att de ger stort utrymme för
den kommunala självstyrelsen.
Det har dessutom visat sig att de specialdestinerade bidragen till stor del
tillfaller de rikaste kommunerna. Effekterna av dessa är alltså en helt annan
än den man vill uppnå i skatteutjämningssystemet, vilket kan synas både
ologiskt och paradoxalt.
Vi anser det också angeläget att minskade statliga bidrag till kommunerna
kombineras med minskade statliga regleringar av den kommunala verksamheten.
Här finns naturligtvis en konflikt mellan önskemålen om standardisering,
dvs. likhet mellan kommunerna, och kommunal självstyrelse, som kan
leda till olikheter. Enligt vår uppfattning kan det finnas skäl att något släppa
på kravet på likformighet och öka utrymmet för självstyrelsen.
I avvaktan på ett fullständigt förslag från skatteutjämningskommittén som
behandlar både de specialdestinerade statsbidragen och skatteutjämningsbidragen
anser vi att den nödvändiga begränsningen av kommunernas
inkomster bör ske med den metod vi tidigare anvisat, nämligen en avgift på
kommunernas skatteunderlag. Avgiften bör uppgå till 65 öre per skattekrona.
Det bör ankomma på utskottet att göra nödvändiga förändringar i texten.
Hemställan
Med hänvisning till ovanstånde hemställs
1. att riksdagen godkänner de allmänna riktlinjer för den ekonomiska
politiken som redovisas i motionen,
2. att riksdagen godkänner de riktlinjer för budgetregleringen som
redovisas i motionen,
Mot. 1984/85:3202
18
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om den kommunala ekonomin,
4. att riksdagen ej bemyndigar regeringen att för år 1986 utge extra
skatteutjämningsbidrag,
5. att riksdagen till Bidrag till kommunerna med anledning av
avskaffandet av kommunala företagsbeskattningen för budgetåret
1985/86 under sjunde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag av
910 000 000 kr.,
6. att riksdagen avslår förslaget till lag om inbetalning på likviditetskonto
under budgetåret 1985/86,
7. att riksdagen antar förslag till lag om skatteutjämningsavgift med
de ändringar som redovisas i motionen.
Stockholm den 9 maj 1985
BENGT WESTERBERG (fp)
JÖRGEN ULLENHAG (fp) KERSTIN EKMAN (fp)
INGEMAR ELIASSON (fp) BJÖRN MOLIN (fp)
JAN-ERIK WIKSTRÖM (fp)
minab/gotab Stockholm 1985 82862