Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion
1984/85:2841
Ulf Adelsohn m. fl.

Ändring i lagen (1950:596) om rätt till fiske m. m. (prop. 1984/85:107)

Bakgrund och rättsläge

Den ensamrätt till fiske i egna fiskevatten som av ålder tillkommit
fastighetsägare utmed den svenska ostkusten samt i vissa större sjöar är
betingad av både historiska, rättsliga och biologiska skäl. Det är inte fråga
om sådana svenska vatten där fiske utövas främst som havsfiske med hjälp av
större farkoster. Det gäller i stället strandfiske som utgör en betydande del av
framför allt skärgårdsböndernas naturahushållning. Befolkningens försörjning
har här byggt på ett nära och nödvändigt samband mellan fiske och
jordbruk. Fisket utgör trots ändrade samhällsförhållanden alltjämt en viktig
del av de här boendes tillvaro och ekonomi. I betydande utsträckning har
fiske i ”hemmavatten” också förenats med andelar i samfällda fiskevatten i
det yttersta skärgårdshavet.

Med förbättrad levnadsstandard, förändrade försörjningsmöjligheter och
ökad fritid har ägarkategorier tillkommit, vilka efter köp av fiskehemman
eller andelar i sådana fullföljt tidigare fisketraditioner. Fiskerätten har
betraktats som en viktig del av fastighetsäganderätten. Detta har otvetydigt
framgått av de ersättningsbelopp som utkrävts och utgått vid arv eller annat
förvärv av skärgårdshemman.

Syftet bakom regeringens proposition är att ”frigöra” en viktig del av den
rätt till fiskevatten som tillkommer enskilda markägare för att överföra
denna till hobbyutövande fritidsfiskare. Även om det tvångsvisa förfogande
av äganderätten till enskild egendom som det här är fråga om icke skulle
kunna betraktas som expropriation i vedertagen mening - varom enligt
remissinstansernas mening tydligen kan råda delade meningar - rör det sig
likväl om en ekonomisk och rättslig begränsning av den enskilda äganderätten
av sådan vidd att den rimligen måste kräva övertygande och tungt
vägande skäl. I vart fall bör med fog kunna förutsättas att sådana tvångsåtgärder
varom här är fråga skall ske i överensstämmelse med svenska rättsprinciper
och internationella konventioner och att ersättning skall ges markägarna
för de skador och de förluster som de förorsakas.

I så måtto har under innevarande sekel förändringar ägt rum i av ålder
utbildade fisketraditioner som fiske med handredskap av olika slag kommit
att i vissa vatten spela en större roll än nätfiske. Alltjämt torde likväl, framför
allt för de fast boende, nätfiske ha särskild betydelse för familjernas hushåll.
Under vissa tider på året äger både nätfiske och handredskapsfiske rum i
samma, ofta grunda och grunduppfyllda vatten. Genom att fisket varit

Mot. 1984/85:2841

enskilt har konflikter kunnat biläggas och risk för skadegörelse kunnat
förebyggas. Där enskilda fiskevattenägare gått samman och bildat fiskevårdsområden
och försålt fiskekort har fisket på ett smidigt sätt kunnat
regleras utan tyngande byråkratiska föreskrifter.

I de yttersta delarna av främst Upplands, Södermanlands, Östergötlands,
Smålands och Blekinge skärgårdar har naturvården i hög grad gagnats genom
att fiskevatten varit enskilt ägda. Det har legat i vattenägarnas intresse att
söka förhindra förslitning av naturen och störningar av fågellivet på öar och
kobbar som utgjort häckningsplatser för våra vanligaste sjöfågelarter.
Fiskevattenägarna har betraktat det som närmast självklart att iaktta stor
återhållsamhet med fiske under den mest känsliga häckningsperioden. Ett
slags naturlig symbios har utvecklats mellan naturvård och fiskevård.
Behovet av förordnande om fågelskyddsområden har därigenom kunnat
begränsas till de allra nödvändigaste, något som måste betraktas som ytterligt
värdefullt ur allemansrättslig synvinkel.

Här anförda synpunkter förtjänar enligt moderata samlingspartiet särskilt
beaktande vid behandling av regeringsförslaget om rätt till handredskapsfiske
i tidigare enskilda fiskevatten. Förslaget vittnar enligt vår mening om en
betydande okunnighet om viktiga fiske- och naturförhållanden och om ett
utomordentligt ringa hänsynstagande till den minoritet av medborgarna som
drabbas av förslaget. De fördelar det avser att ge en majoritet av människor
som ägnar sig åt fiske på fritiden kan befaras bli av bara kortsiktig art. I
förslagets förlängning kan befaras följa avgifts- eller skattebeläggning av det
fiske som nu skall bli ”fritt”. Inte minst fiskevårdens behov kan komma att
åberopas härför.

I den mån fritidsfolkets intresse av ökade möjligheter till hobbyfiske bör
tillgodoses synes oss i vart fall den väg som angivits av Lantbrukarnas
riksförbund, Sveriges fiskevattenägareförbund, Svenska ostkustfiskarnas
centralförbund och Skärgårdens intresseföreningars kontaktorganisation
vara från både fritidsfolkets och fiskevattenägarnas synpunkt långt mera
framkomlig och långt mindre konfliktfylld än den tvångslag regeringen
stannat för. När vi i det följande kategoriskt avvisar regeringsförslaget
innebär detta alltså inte att vi skulle vara främmande för en frivillig lösning i
överensstämmelse med vad nyssberörda organisationer förordat.

Propositionens förslag står inte bara i uppenbar strid med regeringsformens
grundtankar och den svenska rättsordningens regler om egendomsskydd
utan strider också mot Europakonventionens regler om skydd för de
mänskliga rättigheterna m. m.

Fiskerätt skall jämställas med äganderätt

I propositionen föreslås att handredskapsfiske öppnas för allmänheten i
enskilt vatten längs södra ostkusten och i sjöarna Vänern, Vättern, Mälaren,
Hjälmaren och Storsjön i Jämtland.

Mot. 1984/85:2841

Till stöd härför åberopas anmärkningsvärda skäl. Bl. a. hävdas, att
allmänheten redan i dag ”opåtalat” kan fiska med handredskap inom stora
delar av de områden som omfattas av förslaget. Detta skulle anses som en
formell bekräftelse av en existerande sedvanerätt.

Det må förhålla sig så att många redan nu på sina håll fiskar i privata
fiskevatten utan ägarens tillåtelse, men det förhållandet att olovligt fiske
förekommer kan rimligen inte läggas till grund för ett påstående om
uppkommen sedvanerätt. Med motsvarande betraktelsesätt skulle rätt till
exempelvis skadegörelse och egendomsbrott kunna lagfästas med åberopande
av att detta redan förekommer.

Den omständigheten att många människor är ”utestängda från fiskeplatserna”
skulle dessutom enligt lagförslagets motiv grunda "berättigade krav
på fiskevatten från fritidsfiskarnas sida”.

Vi finner detta slags motiv för ett i äganderätten ingripande förslag högst
anmärkningsvärt. Det skulle innebära att en viss kategori människor fritidsfiskare
- skulle tillerkännas rätt till andra människors egendom enbart
därför att de själva saknar sådan egendom. Det säger sig självt att
argumentationen står i strid med de rättsprinciper på vilka vår demokrati är
uppbyggd.

I propositionen görs dessutom gällande, att det fria handredskapsfisket
kan ses som en vidareutveckling av allemansrätten, en beskrivning mot
vilken ett flertal remissinstanser skarpt reagerat. Så har Svea hovrätt och
fiskeristyrelsen fastslagit att allemansrätten aldrig ansetts innefatta rätt till
fiske i någon form. Allemansrätten är sedvanerätt som förutsätts utövad med
respekt för och begränsad av den enskilda av rättsordningen garanterade
äganderätten. Bestämmelser om införande av fritt fiske innebär inskränkningar
i fiskerättsinnehavarens förfogande över sin egendom.

Regeringen bagatelliserar förslagets konsekvenser för fiskerätten. Det fria
handredskapsfisket måste ”ses som ett obetydligt intrång i fiskerättshavarnas
rättigheter”. Inte minst därför att - framhåller regeringen - ägarna har ”kvar
sin rätt att fiska”.

Här återgivna uttalanden vittnar om den brist på kunskaper om såväl
fiskerättens betydelse för berörda fastigheter som den juridiska innebörden
av fiskerätt som vi inledningsvis påtalat.

För stora delar av den fasta egendom som är förenad med fiskerätt utgör
just ägandet av fiskevatten en väsentlig del av fastigheternas värde. Vad
särskilt gäller havsskärgårdens kobbar och fiskeskär är det fiskerätten som
sådan som ligger till grund för fastighetsköp. Exempel finns på fastigheter där
just den enskilda rätten till handredskapsfiske varit det dominerande skälet
till de priser fastigheterna betingat. Vissa ögrupper har av ålder just därför
betecknats som ”fiskefastigheter”.

Juridiskt gäller huvudprincipen att rätten till fiske tillkommer ägaren av de
vatten som ingår i fastigheten. Rätten till fiske i enskilt vatten kan inte
överlåtas för sig. Den fiskande måste ha äganderätt eller annan särskild rätt,

Mot. 1984/85:2841

exempelvis servituts- eller nyttjanderätt, till den fastighet till vilken vattnet
hör. Ingrepp mot fiskerätt är därför att betrakta som riktade mot äganderätten
till fast egendom. Den grundläggande insikten härom tycks regeringen
sakna.

Rätt till ersättning

Enligt förslaget skall fiskerättsinnehavaren ersättas av staten endast för det
direkta inkomstbortfall som blir en följd av att fiske med handredskap blir
fritt.

I ersättningsfrågan hävdas i propositionen att 2 kap. 18 § regeringsformens
regler om expropriation m. m. inte är tillämpliga, eftersom äganderätt eller
annan rätt inte överförs till någon som kan utöva rättigheten på samma sätt
som tidigare innehavare. Regeringsformens berörda regler sägs inte heller
gälla s. k. rådighetsinskränkningar. Departementschefen säger sig därför
”för egen del närmast luta åt att 2 kap. 18 § regeringsformen inte är
tillämplig”. Viss ersättning anses likväl böra utgå, med hänsyn till det skydd
för den enskilde som nämnda grundlagsbestämmelser syftar till.

Regeringen anser sig likväl kunna påstå att handredskapsfiske generellt
inte har något marknadsvärde - ett påstående som uppenbart strider mot de
köpeskillingar som erlagts ”på marknaden” vid köp av fiskevatten eller
andelar däri. Enligt regeringens tolkning av begreppet marknadsvärde skall
emellertid ersättning inte utges för fastighetsskador utan utformas ”med
hänsyn till den förmögenhetsskada som drabbar fiskerättshavaren personligen”.

Lagrådet fann vid sin granskning av förslaget att det inte kunde vara fråga
om expropriation i detta begrepps begränsade mening. I fråga om begreppet
”annat sådant förfogande” i 2 kap. 18 § regeringsformen fann lagrådet
uttrycket vagt, men menade att det fanns en ”gråzon” som motiverade en
utvidgning av förslagets ersättningsskyldighet. De allmänna grunder som
ligger bakom stadgandet i 2 kap. 18 § regeringsformen borde resultera i att
”alla typer av skadefall i princip fångas upp”.

Beträffande förslagets överensstämmelse med Europakonventionen angående
skydd för de mänskliga rättigheterna m. m. fann lagrådet, att endast
under förutsättning att ersättningsreglerna utformades i enlighet med
lagrådets rekommendation torde någon konflikt med konventionens krav
inte föreligga.

I ett väsentligt hänseende - ersättningsfrågan - har alltså förslaget
underkänts av lagrådet. Det förefaller oss dock som om lagrådet visat onödig
återhållsamhet vid sin bedömning av förslaget. Det är troligt att orsaken
härtill är att söka i det bristfälliga underlag lagrådet beståtts vid sin
granskning. Vid sin prövning av förslagets skadeverkningar för enskilda
fiskerättshavare har lagrådet särskilt framhållit att ”några säkra slutsatser”
inte synes kunna dras beträffande skadeverkningarna. Mycket tyder på att

Mot. 1984/85:2841

erforderlig utredning om skadeverkningarna inte förelegat vid lagrådets
granskning.

Vi anser - i likhet med lagrådet - att förslaget måste bedömas med hänsyn
till de allmänna grunder som anges i 2 kap. 18 § regeringsformen. Men även
andra regler i den svenska rättsordningen gällande intrång i enskild
äganderätt måste beaktas. Som vi ovan framhållit utgör fiskerätt en del av
fastigheten och dess värde. Den som drabbas måste därför vara berättigad till
fullständig ersättning för sina förluster.

Det ligger nära till hands att jämföra med vad som gäller i vattenmål. I
sådana anses fiskerätt som en ”särskild rätt” och ersättning för intrång utgår.

Vi vill vidare erinra om 1950 års fiskerättsliga lagstiftning, som bl. a.
innebar att visst frifiske blev tillåtet på enskilt vatten. Den då beslutade
överföringen av fiskerätt från ett flertal fiskerättsägare till en inte närmare
angiven krets av andra fiskande likställdes med och behandlades som
expropriation.

Ett stort antal remissinstanser har även nu med skärpa hävdat att förslaget
om det fria handredskapsfisket innebär ett intrång som kan jämföras med
expropriation eller annan tvångsupplåtelse.

Svea hovrätt har i frågan anfört:

Enskild egendom har enligt svensk rätt ansetts icke kunna tagas i anspråk
för allmänt ändamål utan att ägaren och innehavare av begränsade sakrätter
till egendomen hålls skadeslösa för den förlust de lider. Principen har kommit
till uttryck i 2 kap. 18 § regeringsformen där den knutits till ”expropriation
eller annat sådant förfogande”. Att tvångsvis överföra fast egendom eller
upplåta särskild rätt till denna till annan fysisk eller juridisk person med
tillämpning av exempelvis fastighetsbildningslagen eller vattenlagen är

förbundet med skyldighet att till fullo kompensera den drabbade. Då

frånhändandet av rätten till fiske med handredskap sker tvångsvis, skall
enligt hittills gällande rättsprinciper kompensation utgå till fiskerättsägaren
enligt expropriationsrättsliga grunder. Fiskerättsägaren skall enligt dessa
grunder ha full ersättning för tvångsavhändelsen.

Propositionens system för ersättning är baserat på den promemoria som
föregått förslaget (Ds Jo 1984:3). Däri gjordes gällande att endast intrång i
ett ”pågående utnyttjande” av vatten för fiske skulle kompenseras. Detta
sades motsvara vad som gällde beträffande rådighetsinskränkningar som
drabbade pågående markanvändning.

Även denna fråga har berörts av ett flertal remissinstanser som påvisat att
för att en markanvändning skall anses vara ”pågående” krävs endast att det
skall föreligga en rättslig möjlighet att använda marken på visst sätt, om detta
inte medför en relevant förändring av markens karaktär. Svea hovrätt
uttalade i denna fråga:

Eftersom fiskerättsägaren, vare sig han utövar sin fiskerätt eller inte, hela
tiden har rättslig möjlighet att omedelbart börja fiska utan att detta medför
ändring av markanvändningen, har han också rätt till ersättning för förlusten
av denna möjlighet. Ått som i promemorian begränsa ersättningsrätten till

Mot. 1984/85:2841

att avse fångad fisk har hittills inte ens ifrågasatts i svensk rätt vid tillämpning
av vare sig naturvårdslagen, expropriationslagen (1972:719) eller vattenlagen.

Av det anförda framgår att propositionen såvitt avser rätten till ersättning
bygger på felaktiga förutsättningar. Ersättning för intrång skall ske med stöd
av 2 kap. 18 § regeringsformens grunder eller annan lagstiftning gällande
intrång i privat äganderätt och skall utgå oberoende av om fiskerättshavaren
för tillfället utnyttjar sin fiskerätt eller ej. Självfallet skall ersättning även
omfatta ökad förslitning av naturen m. m.

Departementschefen har i anmälan av lagrådets yttrande gjort gällande att
lagrådet funnit förslaget stå i överensstämmelse med Europakonventionen.
Påståendet är anmärkningsvärt, eftersom lagrådets inställning i frågan
uttryckligen förutsatt att ”alla typer av skadefall” skulle ersättas.

Det må erinras om att Europadomstolen nyligen i ett mål just mot Sverige
slagit fast att skyddet i artikel 1 till 1952 års tilläggsprotokoll är ett
grundläggande skydd för egendomsordningen. Genom domen har klarlagts
att staten måste positivt respektera äganderätten. Propositionens förslag att
inskränkning av enskild fiskerätt inte skall ersättas fullt ut står i strid
häremot.

Negativa följder om lagen antas

I propositionen ägnas blott begränsat utrymme åt frågan om vilken
förslitning på naturen som det fria fisket kan leda till. Det är emellertid
uppenbart att såväl växtlighet som djurliv kan drabbas hårt. Detta gäller
särskilt fågellivet. En sannolik följd av förslaget är att ett stort antal
fågelskyddsområden måste tillskapas.

Att negativa effekter måste uppstå även beträffande fiskevården har
påtalats av många remissinstanser. Fiskeristyrelsen har t. ex. framhållit att
det kan förutsättas att fiskevattenägarnas intresse för åtgärder för fritidsfisket
upphör i och med att handredskapsfisket släpps fritt. Lantbrukarnas
riksförbund har slagit fast att behovet av fiskevårdsåtgärder kommer att
väsentligt öka.

Det finns all anledning att anta att fiskeristyrelsens förutsägelse är riktig,
dvs. att privat fiskevård kommer att upphöra i och med att handredskapfisket
släpps fritt.

Det är med förvåning vi konstaterar att regeringen inte synes bekymrad av
detta oroväckande perspektiv. Den s. k. fiskereformen kan på sikt befaras
leda till inte förbättrade utan försämrade fiskemöjligheter.

Förslaget kommer att leda till ökad byråkrati. Trots departementschefens
strävanden att redan i propositionen göra klart för fiskerättshavarna att de
kommer att ha små möjligheter att få ersättning, kommer med säkerhet de
flesta att begära kompensation. Detta förutsätter resursförstärkningar hos de
myndigheter och domstolar som skall handlägga ärendena. Även denna

Mot. 1984/85:2841

aspekt har påtalats av berörda remissinstanser.

Dagens fiskevattenägare kommer att drabbas hårt. De måste enligt
förslaget först kämpa sig igenom ett förhandlingsförfarande med fiskeristyrelsen.
Då denna - enligt regeringens restriktiva ersättningsregler i propositionen
- helt eller till större del avvisat kraven, återstår för den enskilde ett
domstolsförfarande i tre instanser. Av motiven framgår att denna process blir
dyrbar för de allra flesta. Enligt departementschefen bör nämligen gälla att
om målet inte är av prejudikatintresse skall den som förlorar målet ersätta
motparten - dvs. staten - dess kostnader. Denna konstruktion överensstämmer
inte med vad som gäller för andra liknande mål avseende intrång i
enskild rätt. Den nu föreslagna ordningen tycks syfta till att avhålla den som
utsatts för intrång att söka sin rätt.

Vid 1950 års fiskerättsreform gavs fiskerättshavarna rätt att föra talan om
ersättning fram till 1970. I nu föreliggande förslag går rätten till talan ut år
1989. Det är uppenbart att vidden av skador på fiskebestånd inte kan
fastställas på så kort tid. Den föreslagna tidsgränsen är därför oacceptabel.

Flera av de ovan nämnda faktorerna kommer att leda till ökade kostnader
för staten. I propositionen saknas varje analys härav.

Den enskildes rättssäkerhet

Enligt regeringsformens portalstadgande skall den offentliga makten
utövas under lagarna. Bestämmelsen har som utgångspunkt tanken att det
offentliga inte får handla mot de regler folket genom riksdagen fastslagit. Om
staten nyttjar sin rätt till övermakt mot medborgarna uppstår ett tillstånd där
maktutövningen förlorar medborgarnas förtroende.

Vi menar i likhet med lagrådet, att propositionen såvitt avser bestämmelser
om ersättning för förlorad fiskerätt inte överensstämmer med vare sig de
allmänna grunder som ligger bakom 2 kap. 18 § regeringsformen eller med
allmänna rättsgrundsatser på egendomsskyddets område.

Genom att lägga fram ett förslag som kränker enskild äganderätt har
regeringen visat att den inte företräder det omdöme, den ansvarskänsla och
det solidariska hänsynstagande även till minoriteter som måste krävas av
offentlig maktutövning i en öppen demokrati.

Förslaget utgör ett allvarligt angrepp på enskild äganderätt. Antalet
berörda fiskerättshavare torde uppgå till ca 90 000 personer. Antas propositionen
av riksdagen kommer ett stort antal människor att berövas en
betydelsefull del av sin egendom utan eller med otillräcklig kompensation.
Förslaget är till sin natur konfiskatoriskt.

Mot. 1984/85:2841

Hemställan

Med hänvisning till vad som ovan anförts hemställs
att riksdagen avslår proposition 1984/85:107.

Stockholm den 13 februari 1985

ULF ADELSOHN (m)

LARS TOBISSON (m)

PER PETERSSON (m)

CARL BILDT (m)

STAFFAN BURENSTAM LINDER (m)

ROLF CLARKSON(m)

L. ARNE ANDERSSON (m)
i Ljung

INGEGERD TROEDSSON (m)
INGRID SUNDBERG (m)
ANDERS BJÖRCK (m)

NILS CARLSHAMRE (m)
ROLF DAHLBERG (m)
PER-OLOF STRINDBERG (m)