4
Motion
1984/85:28
av Bertil Fiskesjö m. fl.
Åtalsunderlåtelse (prop. 1984/85:3)
Inledning
I propositionen lämnas förslag om en betydande utvidgning av åklagarnas
möjligheter att underlåta åtal. Åtalsunderlåtelse skall fortsättningsvis
få ske om brottet inte skulle medföra någon annan påföljd än böter och
något väsentligt allmänt eller enskilt intresse ej åsidosätts. Vidare ges
åklagarna möjlighet till en friare bedömning av åtalsfrågan vid brottskonkurrens
och återfall. Åtalsunderlåtelse skall också kunna förekomma om
den misstänkte blir föremål för öppen psykiatrisk vård. Slutligen skall
åklagarna kunna underlåta åtal när det kan antas att påföljden skulle bli
villkorlig dom och det dessutom finns särskilda skäl som talar för åtalsunderlåtelse.
Regeringens förslag bygger dels på ett betänkande från åtaisrättskommittén
(SOU 1976:47) Färre brottmål, dels på en promemoria från narkotikakommissionen
(promemoria nr 5 september 1983). Kommitténs förslag
har vid remissbehandlingen utsatts för mycket stark kritik, se mer härom
nedan. Kommissionens promemoria har däremot inte remissbehandlats.
I proposition 1981/82:41 behandlades frågan om en utvidgning av möjligheterna
till åtalsunderlåtelse. Föredraganden, dåvarande justitieministern
Petri, anförde bl. a. följande:
Enligt min mening finns det emellertid anledning att starkt ifrågasätta om
kommittéförslaget bör genomföras. Att alltför mycket överföra lagföringen
till andra organ än domstolarna inger till en början betänkligheter från
kriminalpolitiska utgångspunkter. Jag tänker härvid främst på hänsynen till
den allmänna laglydnaden. Vilka effekter kommittéförslaget skulle kunna
få för den allmänna laglydnaden i samhället är visserligen svårt att ange
med bestämdhet. I likhet med de flesta remissinstanserna anser jag emellertid
att vidgade möjligheter till åtalsunderlåtelse innebär klara risker från
allmänpreventiv synpunkt. Vidare medför kommittéförslaget att man i stor
utsträckning går miste om de positiva verkningar från individualpreventiv
synpunkt som en lagföring inför domstol kan ha.
En enhällig riksdag ställde sig bakom denna uppfattning.
I den föreliggande propositionen föreslås att riksdagen skall ändra sitt
tidigare ställningstagande. I propositionen sägs följande härom:
Inte heller jag är beredd att genomföra kommitténs förslag fullt ut. I
vissa avseenden synes emellertid kritiken mot åtalsrättskommitténs förslag
sakna tillräcklig bärkraft. Till en del har kritiken tagit sin utgångspunkt
Mot. 1984/85:28
5
i det förhållandet att ett domstolsförfarande innefattar de bästa garantierna
från rättssäkerhetssynpunkt. Häremot kan naturligtvis invändas att det för
den misstänkte i allmänhet är bättre att ett domstolsförfarande över huvud
taget inte kommer till stånd. Framför allt har jag dock det bestämda
intrycket av att man i det tidigare lagstiftningsärendet underskattade de
processekonomiska fördelar som en utvidgning av möjligheterna till åtalsunderlåtelse
medför.
Som motiv för regeringens förslag anförs framför allt de statsfinansiella
aspekterna. Justitieministern anför beträffande detta bl. a. följande:
Den allvarligare brottsligheten har under senare år ökat på ett oroväckande
sätt. Bekämpandet av denna brottslighet ställer allt större krav på
rättsväsendet. Detta gäller inte minst den ekonomiska brottsligheten och
narkotikabrottsligheten. Sådan brottslighet är ofta välorganiserad och har
stora resurser till sitt förfogande. Utredningar av dessa brott stöter därför
ofta på särskilt stora svårigheter. Även andra brottstyper förtjänar särskild
uppmärksamhet. Jag tänker här främst på den grova våldsbrottsligheten.
Justitieministern anför fortsättningsvis:
Det står emellertid klart att det i rådande statsfinansiella läge endast i
begränsad utsträckning är möjligt att tillgodose behovet av större insatser
för bekämpandet av den allvarligare brottsligheten genom att rättsväsendet
tillförs totalt sett ökade resurser. Det måste också till omprioriteringar så
att resurserna kan koncentreras på den brottslighet som det är mest angeläget
att bekämpa. Inom polisväsendet har i detta syfte omfördelning av
personal ägt rum under senare tid. Åtgärder av sådant slag är emellertid
inte tillräckliga för att problemen skall kunna lösas. Det behövs även
insatser på lagstiftningssidan.
Vi kan från centerns sida inte ställa oss bakom regeringens förslag till
förändring av åklagarnas möjjigheter att underlåta åtal. Vi anser att förslaget
från ett flertal utgångspunkter är oacceptabelt. Vi har stöd för denna
inställning i en bred remissopinion och i riksdagens tidigare ställningstagande.
En del av propositionens förslag bör efter viss omarbetning kunna
antas men i nuläget bör hela propositionen avslås.
Allmänt om förslaget
Ett nytt grundrekvisit är avsett att införas för att öka utrymmet för
åtalsunderlåtelse i förhållande till gällande rätt. F. n. får åtalsunderlåtelse
inte meddelas om den misstänktes lagföring krävs ur allmän synpunkt.
Enligt förslaget skall endast hänsynen till något viktigt allmänt eller enskilt
intresse hindra åtalsunderlåtelse. I propositionen anförs beträffande detta
bl. a. följande:
Av stor och ofta avgörande betydelse när det gäller att bedöma om ett
viktigt allmänt intresse kräver åtal blir naturligtvis brottets svårhet och
Mot. 1984/85:28
6
omständigheterna i övrigt kring detta. Allmänpreventiva synpunkter kan
emellertid ibland tala för att ett domstolsförfarande kommer till stånd även
vid mycket lindriga brott. Det kan sålunda vara nödvändigt att särskilt
markera att en viss brottstyp inte accepteras av samhället, t. ex. om en viss
brottslighet har börjat förekomma i besvärande stor omfattning. Det kan
också i vissa fall finnas ett stort allmänt intresse av att domstol får bedöma
en viss rättsfråga.
Detta uttalande ger besked på en mycket väsentlig punkt. Regeringen
sätter genom de här valda formuleringarna rättssäkerheten åt sidan. Det
blir inte längre den i lagen gjorda bedömningen av vad som skall vara
påföljden för ett visst begånget brott som är avgörande. Påföljdsvalet
kommer i stället att avgöras av den vid varje tillfälle rådande bedömningen
i samhället.
En grundsten i vårt rättssystem är att det vid en gärnings begående skall
vara känt vilken påföljd som kan utdömas om gärningen upptäcks. Påföljden
skall vara förutsebar. Detta blir inte längre fallet med regeringens
förslag. Det kommer inte längre att vara känt för snattaren om hans
gärning kommer att leda till åtalsunderlåtelse eller om den, efter en betydande
stöldvåg, kommer att leda till ett strängt bötesstraff. Detta strider
mot principen om allas likhet inför lagen. Lika fall kommer, om förslaget
genomförs, inte att behandlas lika.
Vårt straffsystem måste utformas så att det står klart vilka påföljder som
kan komma i fråga. I vilken mån en gärning skall lämnas utan påföljd måste
vara en uppgift för domstol att avgöra. De ekonomiska förhållandena får
inte ensamma styra inriktningen av rättsväsendet.
Det finns f. ö. inte några beräkningar av de eventuella ekonomiska
vinsterna med förslaget. Detta gör att vi förbehåller oss rätten att vara
mycket skeptiska till påståendet att ökade möjligheter till åtalsunderlåtelse
skulle medföra möjlighet till omprioriteringar. De besparingar som kan
väntas inom domstolarna kan mycket väl komma att ätas upp av ökade
kostnader hos polis och åklagare.
I den mån det inte längre är möjligt att effektivt upprätthålla respekten
för vissa lagbud måste en omprövning av dessa komma till stånd. Man får
då endera upphäva lagbudet eller förändra de sanktioner som är kopplade
till lagbudet.
Det får inte vara en uppgift för rättsinstanserna att avgöra vilka typer av
brott som skall utredas och beivras. Det måste i stället vara en uppgift för
de lagstiftande instanserna att fälla sådana avgöranden.
Varken i propositionen eller kommittébetänkandet förekommer det någon
diskussion om effekterna av att brott och förseelser i fortsättningen
kommer att lämnas obeivrade. Det är ganska klart att ett lagbud som inte
förses med effektiva sanktioner riskerar att i hög grad komma att överträdas.
Ett förbud utan tillämpade sanktioner är inte särskilt meningsfullt. Det
finns därför grundad anledning att förmoda att regeringens förslag kommer
Mot. 1984/85:28
7
att leda till bristande laglydnad. De nuvarande brottspåföljdernas betydelse
för allmänpreventionen bör inte underskattas.
I den mån det rör sig om överträdelser gentemot den enskilde kan detta
väntas få till följd ökad otrivsel och osäkerhet bland medborgarna. Det
finns också risk för att det kommer att tas privata initiativ för att beivra
brottslighet. Rena medborgargarden förekommer redan i dag. men företeelsen
kan förväntas tillta om ett betydande antal brott lämnas obeivrade.
Förslaget leder också till minskad rättssäkerhet för målsäganden. Genom
åtalsunderlåtelsen tvingas denne att själv utföra skadeståndstalan då
detta förekommer. Det finns också skäl att erinra om att den som drabbats
av ett brott har ett fullt legitimt intresse av att gärningsmannen ställs inför
rätta även om inte något skadestånd är aktuellt. Beträffande dessa frågor
anförs i propositionen bl. a. följande:
I en hel del fall synes emellertid inte rimligen det förhållandet att en
målsägande lidit viss skada genom brottet böra få avgörande betydelse vid
prövningen av om åtal skall ske eller åtalsunderlåtelse meddelas. Vid
prövningen bör enligt min mening i fortsättningen - som också följer av
det nya uttrycket "viktigt enskilt intresse" - endast väsentliga målsägande
intressen beaktas. Omständigheter som bör beaktas i sammanhanget är
skadans storlek och parternas ekonomiska förhållanden.
Föredraganden fortsätter:
Prövningen av ett skadestånd kan normalt inte anses vara av vikt för
målsäganden. om det är sannolikt att ett utdömt skadestånd inte skulle
kunna verkställas. Självfallet är det dock vid grövre brott ofta viktigt att
även den ekonomiska konsekvensen av brottet inskärps hos lagöverträdaren.
Vidare anförs:
Jag har nu uppehållit mig enbart vid målsägandens ekonomiska intresse
av att åklagarna för talan. Självfallet kan vid en del brott som inneburit en
grov kränkning målsäganden ha ett självständigt intresse av att gärningsmannen
fälls till ansvar. Jag tänker exempelvis på våldtäkt och andra
sexualbrott liksom olika former av kvinnomisshandel (jfr prop. 1983/
84: 105). Vid brott av sådant slag aktualiseras emellertid normalt över
huvud taget inte frågan om åtalsunderlåtelse.
Det är en principiellt mycket tvivelaktig väg som regeringen här gett sig
in på. Det är en i det närmaste omöjlig uppgift att bedöma i vilka fall
målsäganden har ett sådant "viktigt intresse" att rättegång bör komma till
stånd. Enligt vår uppfattning föreligger sådant intresse i det alldeles övervägande
antalet fall. Den som utsatts för brott, oavsett vederbörandes
ekonomiska ställning, har ett fullt berättigat krav på att utredning startas
och att en eventuell gärningsman får en i förhållande till gärningen och
andra beaktansvärda omständigheter lämplig påföljd.
Mot. 1984/85:28
8
Stark remisskritik mot förslaget
Ett betydande antal remissinstanser har framfört stark kritik mot åtalsrättskommitténs
förslag. Vi vill särskilt peka på de synpunkter som anförts
av tunga remissinstanser som justitiekanslern, riksåklagaren, brottsförebyggande
rådet och rikspolisstyrelsen. Från remissinstanserna anförs bl. a.
följande skäl som, tillsammans med vad vi anfört ovan, enligt vår uppfattning
talar för att regeringsförslaget bör avslås:
a) Domstolsförfarandet som kriminalpolitiskt medel
I förslaget har bortsetts från domstolsförfarandets betydelse som kriminalpolitiskt
medel. Det finns skäl att förmoda att detta har en icke föraktlig
betydelse, i de fall då villkorlig dom eller annan mindre ingripande påföljd
förekommer, för att avhålla den tilltalade från vidare brottsliga gärningar.
Genom domstolsförfarandets offentlighet och själva rättegångens utformning
får den misstänkte klart för sig hur allvarligt samhället ser på det
inträffade. Detta kan inte ersättas med ett enkelt samtal med åklagaren.
b) Risk för oriktiga erkännanden
Det finns just på grund av domstolsförfarandets utformning risk för att
ett antal misstänkta oriktigt kommer att erkänna gärningar som de inte
begått just för att slippa obehaget med rättegång. Om de sedan av någon
anledning ångrar sitt erkännande kommer detta att skapa stora problem för
såväl polis- som åklagarmyndigheterna.
c) Ökad efterfrågan på offentliga försvarare
Möjligheten till åtalsunderlåtelse kan förväntas medföra en ökad efterfrågan
på offentliga försvarare redan på förundersökningsstadiet. Detta
kommer i sin tur att leda till ökade kostnader för samhället dels i form av
arvoden till försvarare, dels i form av ökade utredningskostnader (processen
startar redan hos åklagaren).
d) Ett ökat antal överprövningar
Överförandet av en del av processen till åklagarna riskerar att medföra
att fler målsäganden kommer att begära överprövning hos överordnad
åklagarinstans. Även detta kommer att öka samhällets kostnader för rättsväsendet.
e) Ökat antal enskilda åtal
Redan med nuvarande åtalsregler har vi kunnat förmärka att antalet
enskilda åtal under de senaste åren ökat. De nu föreslagna reglerna kan
väntas medföra en ytterligare mycket kraftig ökning.
Mot. 1984/85:28
9
f) Åklagare blir domare
Vårt nuvarande dualistiska system med åklagare och försvarare i en
tvekamp och med en eller flera opartiska domare utgör en god grund för att
uppnå ett rättssäkert förfarande. Om domar- och åklagarrollen förenas i en
person riskerar rättssäkerheten att bli eftersatt. Det är till skada både för
gärningsman och målsägande.
g) Lekmannainflytandet minskar
En ytterligare konsekvens av förslaget är att inflytandet från förtroendevalda
lekmän minskar. Det blir endast den juridiskt utbildade åklagaren
som får uppgiften att falla avgörandet.
h) Offentligheten bortfaller
Genom att åklagaren också blir domare bortfaller även möjligheterna för
allmänheten och målsäganden till insyn. Det blir inte längre möjligt att ta
del av "processen” mellan samhället och den misstänkte vilket inte minst
kan väntas ha negativa effekter på allmänpreventionen.
i) Åklagarnas kostnader ökar
Det kan förväntas att den förändrade arbetsfördelningen mellan domstolar
och åklagarmyndigheter leder till ökade kostnader för de senare. Om
dessa uppvägs av besparingar inom domstolsväsendet är, som vi även
angivit ovan, inte utrett.
j) Polisens kostnader ökar
Förslaget kan även väntas leda till ökad belastning på polismakten.
Noggranna bedömningar måste göras om huruvida förutsättningar för
åtalsunderlåtelse och därmed för nedläggning av förundersökningen föreligger.
Vidare kan antalet ingripanden förväntas öka som en följd av att
brottsligheten ökar genom den bristande hänsynen till allmänpreventionen
inom rättsväsendet.
k) Allvarliga följder för polispersonalens motivation
En klar risk föreligger för att polispersonalen kommer att anse att deras
arbete är meningslöst när det i många fall inte blir någon påföljd för dem
som blir föremål för polisingripande.
Sammanfattningsvis anser vi att de här redovisade skälen mycket klart
talar mot det förslag som regeringen förelagt riksdagen. Detta tillsammans
med riksdagens tidigare ställningstagande i frågan gör att vi anser att hela
propositionen bör avslås.
När det gäller förslagen om åtalsunderlåtelse vid brottskonkurrens och
där öppen psykiatrisk vård är avsedd att komma till stånd kan regeringens
förslag under vissa förutsättningar accepteras. Det gäller då framför allt att
mycket tydligt i lagtext definiera de förutsättningar som skall råda för att
Mot. 1984/85:28
10
åtalsunderlåtelse skall få förekomma. Regeringen bör därför återkomma
med förslag i dessa hänseenden.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen beslutar avslå proposition 1984/85:3,
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om utvidgning av
möjligheterna till åtalsunderlåtelse vid brottskonkurrens och då
den misstänkte skall bli föremål för öppen psykiatrisk vård, i
enlighet med vad som anförts i motionen.
Stockholm den 10 oktober 1984
BERTIL FISKESJÖ (c)
MARTIN OLSSON (c)
BENGT KINDBOM (c)
BRITTA HAMMARBACKEN (c)
KERSTI JOHANSSON (c)
KARIN SÖDER (c)
MARIANNE KARLSSON (c)
ELLA JOHNSSON (c)
ELVING ANDERSSON (c)
SIGVARD PERSSON (c)
INGER JOSEFSSON (c)
SVEN-ERIK NORDIN (c)