6

Motion

1983/84:2693

Bertil Fiskesjö m. fl.

Regeringens befattning med besvärsärenden (prop. 1983/84:120)

Allmänna utgångspunkter

Möjligheten att få ett ärende prövat i en annan instans än den som
primärt har att fatta beslut är en viktig rättsgaranti. Detta gäller inom
domstolsväsendet såväl som inom förvaltningen. Den grundläggande tanken
är att de som prövar på nytt med oförvillade ögon skall granska
ärendet och se om det finns omständigheter som gör att det omtvistade
beslutet bör ändras.

Även om företrädare för samhället på många områden tillerkänts rätten
att driva ett ärende till högre instans är institutet ursprungligen och fortfarande
i första hand en rättsgaranti för den enskilde.

Det finns i praktiskt taget all regeltillämpning ett inslag av skönsmässighet.
Detta gäller numera i särskilt hög grad inom förvaltningen. Det innebär
att beslutsfattaren inte bara styrs av strikta regler utan också har att ta
hänsyn till vad som är lämpligt och rimligt i det enskilda fallet. Ibland kan
latituderna härvidlag vara mycket vida. Detta gör det särskilt angeläget att
den enskilde som är missbelåten med myndighetens beslut har möjlighet
att få det prövat ännu en gång.

Det vanligaste sättet att aktualisera en omprövning av ett förvaltningsbeslut
är att anföra besvär. I många fall är det möjligt att få även besvärsmyndighetens
beslut prövat. I ett stort antal ärenden är regeringen slutinstans.

Det totala antalet besvär i förvaltningen har ökat kraftigt. Det gäller
även besvär som skall avgöras av regeringen. I den nu aktuella propositionen
redovisas, på grundval av konstitutionsutskottets sammanställningar
över regeringsärenden, att besvärsärendena nu är omkring 8 000 årligen
eller nästan en tredjedel av alla regeringsärenden. Belastningen på de
skilda departementen är dock högst olika.

Den grundläggande orsaken till ökningen är tillväxten av regelsystemet
och av antalet myndigheter. Därutöver är användningen av s. k. ramlagstiftning
som ger myndigheterna ett stort handlingsutrymme en viktig
faktor. Till detta kommer att beslutsmyndigheten numera skall ge besvärsanvisning
i besluten samt att medborgaren i gemen har blivit mer benägen
att ifrågasätta myndigheters beslut och därmed också mer benägen att
utnyttja besvärsmöjligheten.

Vi har från centerns sida i andra motioner om rättssäkerhet och byråkrati
till årets riksdag krävt att normgivningen kontinuerligt ses över och

Mot. 1983/84:2693

7

rationaliseras samt att systemet med ramlagstiftning begränsas. Detta är
reformer som är motiverade av många olika skäl och ägnade att helt
allmänt förbättra rättstryggheten, men de skulle också få som följd att
besvärsanledningarna minskade.

Att skära av besvärsvägarna är däremot en metod som är principiellt
tveksam och som bör användas endast efter ett noggrant övervägande av
effekterna. Det är som vi redan framhållit den enskildes rättstrygghet det
ytterst gäller. När man minskar möjligheten till besvär är det i första hand
symptomen man angriper, inte de grundläggande problemen.

De här angivna allmänna utgångspunkterna bör man ha i åtanke även
vid en bedömning av det nu aktuella förslaget om begränsning av antalet
besvärsärenden i regeringen. Det viktigaste är att rättssäkerheten inte
åsidosätts.

Behovet av översyn

I propositionen förordas en allmän översyn av regeringens befattning
med besvärsärenden och i propositionen anges en rad principer som bör
gälla för denna översyn. Den övergripande målsättningen är att minska
antalet besvärsärenden i regeringen.

Helt allmänt kan vi instämma i vad som sägs om behovet av en översyn,
villket flera gånger framhållits av konstitutionsutskottet i dess granskningstänkande.
Det stora antalet besvärsärenden är ett motiv för en översyn.

Behovet av att minska regeringens totala arbetsbörda tillmäter vi emellertid
mindre vikt än vad som görs i propositionen. Detta är en större fråga
med många olika aspekter.

Men av betydelse i det sammanhang det här gäller är, att den stora
anhopningen av besvär i vissa departement gör att det kan ifrågasättas om
besvärsprövningen kan ägnas tillräcklig omsorg av det ansvariga statsrådet.

Vidare har konstitutionsutskottets undersökningar visat att det ofta tar
mycket lång tid innan besvärsärendena avgörs.Tider på över ett och ett
halvt år är inte ovanliga. Snabbhet vid behandlingen av besvär är generellt
sett ett viktigt rättssäkerhetskrav. Besvärsprövningen blir helt meningslös
om de omständigheter som föranlett besvären är överspelade eller i grunden
förändrade, när beslutet äntligen föreligger. Vi återkommer till denna
fråga nedan.

Ett viktigt skäl för en översyn är att någon samlad genomgång och
bedömning av vilka ärendekategorier som bör kunna föras upp till regeringen
aldrig gjorts. I ganska många ärendegrupper är besvärsvägen redan
nu avskuren. Men detta har skett utan någon mer ingående vägning gentemot
de ärendegrupper där besvärsrätten finns kvar. I vissa fall har det
också varit starkt ifrågasatt om det varit lämpligt att begränsa besvärsrät

Mot. 1983/84:2693

8

ten. Eftersom vi anser att översynen av besvärsrätten skall ske med rättstryggheten
som ledstjärna bör översynen inte utesluta förnyade överväganden
om att införa besvärsrätt i fall där detta av principiella skäl kan
vara berättigat.

Handläggningen av besvärsärenden

En annan fråga som bör övervägas i samband med översynen men som
inte berörs i propositionen är handläggningen av besvärsärenden i regeringen.
Konstitutionsutskottets undersökningar visar att besvärsärenden
som kommer in till departementen ofta rutinmässigt återremitteras till
underliggande myndigheter utan något övervägande om detta är behövligt
eller ej. Detta är en av orsakerna till de långa beredningstiderna. Återremisserna
ger vanligen ingenting nytt i sak. En återremiss kan naturligtvis
vara nödvändig om nya omständigheter tillkommit som redovisas i besvären.
I alla andra fall innebär återremissen endast en ökad tidsutdräkt och
en ökad arbetsbelastning hos myndigheterna utan att detta påverkar ärendets
avgörande. Vi anser därför att beslut om återremiss skall föregås av
prövning.

Det framgår vidare av konstitutionsutskottets granskning att departementen
vid remiss av besvär ofta underlåter att ange en bestämd remisstid.
Därmed riskerar man att ärendena i onödan fördröjs. Remisstid bör således
enligt vår mening alltid anges och sättas så kort som omständigheterna
tillåter för att därmed minska tidsutdräkten mellan besvär och beslut.
Besvärsärenden bör över huvud taget — var de än förekommer — behandlas
med förtur eftersom det för den klagande är av stor vikt att avgörandet
kommer inom rimlig tid.

Synpunkter på principerna för översynen

1 propositionen anges avsnittsvis de principer som enligt regeringen bör
gälla vid den förestående översynen. Vi vill i detta sammanhang åter
framhålla, att det måste vara den enskildes rättssäkerhet och möjlighet att
på ett rimligt sätt kunna få rättelse som skall vara vägledande för översynen.
Administrativt tilltalande schematiska mallar får således inte vara
avgörande vid bedömningen av besvärsrätten inom olika sakområden.

Det är naturligt att regeringen vid översynen ägnar särskild uppmärksamhet
åt de ärenden där det förekommer mer än två instanser i beslutsordningen.
Inte minst behovet att minska tidsutdräkten för avgörandet
motiverar detta. Men detta kan inte med de utgångspunkter som vi angett
ovan automatiskt leda till att det är regeringen som bör falla bort som
slutinstans. Det måste vara ärendenas karaktär som avgör vilket led i
instansordningen som skall slopas.

Samma synsätt bör även gälla vid förverkligandet av andra förslag i
propositionen. Huvudsyftet bör således inte vara att ensidigt följa de

Mot. 1983/84:2693

9

riktlinjer för översynen som anges utan att göra sakligt betingade bedömningar
i de särskilda ärendegrupperna. Översynen får således visa i vilken
utsträckning det är lämpligt att låta centrala ämbetsverk bli slutinstans i
stället för regeringen. Av remissvaren på departementspromemorian framgår
bl. a. att särskilda betänkligheter kan anföras mot att göra myndigheter
till slutinstans i fråga om beslut som fattats i länsstyrelser eller kommunala
nämnder.

Vad gäller ärendegrupper, där en mera omfattande avlyftning av besvärsprövningen
bör kunna ske utan att rättssäkerheten minskar, vill vi
nämna tjänstetillsättningar som sker i enlighet med specificerade meritangivelser.

Totalt rör sig detta om ett stort antal fall. En minskning av denna typ av
besvärsärenden medför således en betydande reducering av det totala
antalet.

Vi är tveksamma till förslaget att vidga möjligheterna för beslutsmyndighet
att överlämna ärenden till regeringen för beslut som en slags ersättning
för besvärsförfarandet. Underställningsinstitutet är som JK påpekar
i sitt remissyttrande sedan länge statt på avskrivning på grund av de
erfarenheter man tidigare haft av detsamma.

Regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag

Det är av regeringsförslaget och den utredning som föregått detta förslag
mycket svårt att bedöma vad slutresultatet av översynen kan bli. Av den
departementspromemoria som ligger till grund för förslaget och av propositionen
framgår i stort sett endast att regeringen skall vara kvar som
högsta besvärsinstans ”om det är önskvärt att ett politiskt ansvarigt organ
dirigerar utvecklingen i praxis, ger praxis viss profil eller länkar utvecklingen
i viss riktning” för att återge en sammanfattning i ett remissutlåtande.
Vad detta innebär är inte möjligt att ha någon välgrundad mening om.
Det kan innebära en mycket radikal utrensning av besvärsärenden. Till
detta kommer att propositoinens förslag om vilka beslutsorgan som skall
ersätta regeringen som slutinstans är föga preciserade, vilket i och för sig
är rätt naturligt eftersom det måste vara ett led i översynsarbetet att
bedöma detta.

Vidare är det uppenbart att om översynen — som avsikten tydligen är
— skall leda till en mycket drastisk reducering av antalet besvärsärenden
i regeringen, så innebär detta att stora delar av förvaltningen berörs. Detta
i sin tur väcker bl. a. frågan om hur de organ som skall bli slutinstanser i
stället för regeringen skall vara sammansatta vid besvärsprövningen. Vi
vill i detta sammanhang framhålla att i den mån den slutliga prövningen
av besvärsärenden, där lämplighetsbedömningar är ett dominerande inslag,
läggs ned på myndigheter under regeringen är det viktigt, att dessa
myndigheter vid avgörandena har ett inslag av lekmän och förtroendevalda.

Mot. 1983/84:2693

10

Det är vidare så att rätten att anföra besvär hos regeringen ofta är
inskriven i lag. Detta leder automatiskt till att förändringar av besvärsrätten
måste beslutas av riksdagen. Men även i de fall där besvärsrätten är
angiven i en förordning har detta ofta varit en känd förutsättning för
antagandet av den lag som förordningen grundar sig på. Av särskild
betydelse har härvidlag varit den generella besvärsrätt som är angiven i
den allmänna verksstadgan.

Detta påpekas också i propositionen. Av detta drar föredragande statsrådet
dock endast den slutsatsen att riksdagen bör fastställa de riktlinjer
som skall gälla för översynen, medan regeringen på grundval av dessa
riktlinjer ensidigt skall genomföra förändringar i de fall där regeringen har
egen kompetens. I andra fall måste regeringen som tidigare nämnts av
formella skäl återkomma till riksdagen.

Vi ifrågasätter om en kategoriklyvning av detta slag är möjlig eller
lämplig. Den innebär att riksdagen inte får tillfälle att ta ställning till
besvärsfrågan över hela sakområden.

Det avgörande för om prövningen av besvär skall läggas på annat organ
än regeringen kan inte vara om bestämmelserna återfinns i en lag eller i en
av regeringen utfärdad förordning. Uppdelningen härvidlag är många
gånger en följd av tradition eller tillfälligheter. Olika sakområden bör
således bedömas i ett sammanhang.

Sammantaget leder de synpunkter som anförts ovan fram till slutsatsen,
att riksdagen bör få ta slutlig ställning till förslag om begränsning av
besvärsrätten på ett mera sammanhållet sätt än propositionen förutsätter.

På grund av frågans omfattning är det säkerligen inte möjligt att detta
sker i ett sammanhang. Regeringen bör därför inrikta sig på att gå igenom
olika sammanhängande sakområden och på grundval av dessa genomgångar
förelägga riksdagen förslag till de förändringar som regeringen
anser angelägna och lämpliga. Dessa förslag bör givetvis också ange vilken
eller vilka myndigheter som i förekommande fall skall ersätta regeringen
som slutinstans.

Hemställan

Med hänvisning till vad som ovan sagts hemställer vi

att riksdagen beslutar som sin mening ge regeringen till känna vad
som i motionen anförts om allmänna utgångspunkter för en
översyn av besvärsrätten, behovet av besvärsärenden i regeringen,
principerna för en översyn, samt om riksdagens slutliga
ställningstagande till förändringar av besvärsrätten.

Mot. 1983/84:2693

Stockholm den 28 mars 1984

BERTIL FISKESJÖ (c)

BRITTA HAMMARBACKEN (c)
GUNILLA ANDRÉ (c)
SIGVARD PERSSON (c)
ELVING ANDERSSON (c)

BENGT KINDBOM (c)
KARIN SÖDER (c)
MARIANNE KARLSSON (c)
KERSTI JOHANSSON (c)