3

Motion
1983/84:2692
Allan Ekström

Regeringens befattning med besvärsärenden (prop. 1983/84:120)

Rätten att gå till kungs är en medeltida rättstradition i Sverige. Under
huvuddelen av detta århundrade fram till den nya regeringsformens ikraftträdande
1975 fanns den förverkligad i tre former. Inom den allmänna
domstolssektorn kunde den enskilde klaga till Kungl Maj:t i högsta domstolen,
inom den del av förvaltningen där domstolsprövning var föreskriven
till Kungl. Maj:t i regeringsrätten och inom hela den övriga delen av
förvaltningen till Kungl. Majit i statsrådet.

I princip finns samma struktur kvar också enligt den nya regeringsformen
av 1974. Dock är numera de tre slutinstanserna — högsta domstolen,
regeringsrätten och regeringen — helt fristående från varandra. Genom
olika reformer har möjligheterna inom domstolssektorn och inom förvaltningsdomstolssektorn
att fullfölja sin talan till slutinstansen successivt
begränsats. 1 dag fordras det för det stora flertalet mål prövningstillstånd
för att få fullfölja talan till högsta domstolen i brottmål och tvistemål och
till regeringsrätten i förvaltningsdomstolsmål. Vad som nu föreslås i propositionen
är en fortsättning av denna utveckling, så att även den hittills
relativt fria fullföljden till regeringen i allmänna förvaltningsmål begränsas
efter vissa riktlinjer.

Som framhålls i den nu framlagda propositionen torde det efter hand bli
oundvikligt att även begränsa regeringens befattning med besvärsärenden.
Om så sker måste dock en betydelsefull sida av saken beaktas, vilken icke
närmare berörs i propositionen.

Ett viktigt inslag i regeringens deltagande i besvärsprövningen är den
rättsliga granskning som ägnas besvärsmålen i regeringskansliet. Visserligen
är de ärenden, i vilka regeringen är slutinstans, främst sådana i vilka
det rättsliga inslaget är mindre markant. Regeringen är ju slutinstans
framför allt för sådana besvärsärenden i vilka lämplighetsfrågor utgör den
viktigaste beståndsdelen. Men det oaktat finns i många av regeringens
besvärsärenden också viktiga rättsliga spörsmål. Det kan exempelvis gälla
den rättsliga ram, inom vilken det administrativa skönet skall brukas, det
kan gälla den rättsliga innebörden av olika begrepp som är aktuella på
sakområdet, det kan vidare gälla viktiga processuella frågor som besvärsrätt
m. m. Även rättsliga spörsmål av detta slag prövas nu av regeringen i
olika besvärsärenden. Regeringens praxis blir sedan vägledande för behandlingen
av andra liknande ärenden ute i förvaltningen. Vid denna
prövning bistås regeringen av den juridiska expertis som finns i regeringskansliet.
I och med att, i enlighet med vad som föreslås i propositionen,

1* Riksdagen 1983/84. 3 sami. Nr 2691—2695

Mot. 1983/84:2692

4

besvärsprövningen flyttas bort från regeringen och därmed beredningen
från regeringskansliet, blir de ärendetyper som på detta sätt ej längre får
föras upp till regeringen som slutinstans berövade en sådan rättslig prövning.
En sådan företas nämligen normalt av regeringen, även om denna
från rättssystematisk synpunkt är att se som en rent administrativ instans.

I huvudsak kommer de rena förvaltningsärendena, sedan den av regeringen
i propositionen föreslagna nedflyttningen genomförts, att stanna
hos centrala verk. Dessa har naturligtvis också inom sina kanslier viss
juridisk sakkunskap. Genomsnittligt kan denna dock icke anses ha samma
kvalitet som den som finns inom regeringskansliet. Den föreslagna reformen
kommer således i det nu behandlade avseendet att leda till en icke
oväsentlig försvagning av det rättsliga inslaget i den administrativa besvärsprövningen.

En sådan konsekvens måste undvikas. Snarare bör i nuläget det rättsliga
momentet i besvärsprövningen inom förvaltningen förstärkas. Rättighetsreglerna
i den nya regeringsformen ställer sålunda ökade krav även på
förvaltningsmyndigheterna. Det finns anledning att i detta sammanhang
fästa uppmärksamheten på ett färskt förslag från Medborgarrättsrörelsen
om införande av ett nytt generellt rättsmedel kallat rättsbesvär.

Förslaget innebär i korthet att den som är missnöjd med ett administrativt
avgörande, som inte kan överklagas till allmän domstol eller förvaltningsdomstol
och som alltså tillhör den rent administrativa sektorn där
regeringen nu är slutinstans, skall ha rätt att till hovrätt eller kammarrätt
anföra rättsbesvär. Besvärsgrunden skall efter mönster av kommunalbesvärsinstitutet
i 7 kap. 1 § kommunallagen vara, att det överklagade beslutet
strider mot lag eller annan rättsregel eller innebär att den beslutande
myndigheten överskridit sin kompetens. Detta rättsmedel skulle få användas
sedan den administrativa besvärsgången är uttömd. Rättsbesvär bör
enligt förslaget få anföras redan i tidigare led i instansordningen, om den
klagande väljer att då aktualisera den rena rättsfrågan inför en domstol i
stället för att fullfölja sitt ärende den administrativa besvärsvägen hos
högre myndighet. Önskar den klagande en allsidig prövning av särskilt
lämplighetsfrågorna skall givetvis det administrativa besvärsinstitutet begagnas,
som ger den klagande tillfälle att argumentera i lämplighetsfrågorna.

På detta sätt skulle man kunna möta en av de invändningar om minskad
rättssäkerhet som kan resas mot förslaget i propositionen. Samtidigt skulle
också — som Medborgarrättsrörelsen framhåller i sitt förslag — en annan
brist i vårt rättsskydd kunna botas. Genom Europadomstolens dom i
Sporrong—Lönnroth-målet från september 1982 har klarlagts att Sverige
bryter mot artikel 6 i Europarådskonventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna i alla de fall då
det vid en tvist mellan det allmänna och en enskild rörande något som i
konventionen kallas en civil rättighet icke finns tillfälle att få tvisten

Mot. 1983/84:2692

5

prövad av domstol. Denna brist finns för närvarande i en stor mängd fall
och kan väntas efter hand bli ånyo påtalad av Europarådsorgan. Förslaget
tillgodoser således även behovet av den ordning för de administrativa
besvärsmålen som gör att Sverige uppfyller de krav som artikel 6 i Europarådskonventionen
ställer på oss.

Det finns enligt min mening anledning att, om man skär av fullföljden
till regeringen i vanliga administrativa ärenden, man tillser att den förlust
i vad gäller rättslig prövning som därmed görs kompenseras på lämpligt
sätt. Medborgarrättsrörelsens förslag, som nu finns hos regeringen, bjuder
en intressant lösning. Det bör därför närmare studeras i samband med den
reform som regeringen enligt propositionen nu planerar och ingå som ett
led i denna.

I partimotion har moderata samlingspartiet på anförda skäl yrkat avslag
på propositionen som sådan.

På nu upptagna skäl hemställer jag

att riksdagen — därest yrkandet om avslag på propositionen icke
skulle vinna riksdagens bifall — som sin mening ger regeringen
till känna att i samband med en avveckling av rätten till fullföljd
till regeringen i förvaltningsärenden möjligheten att som ersättning
införa en talerätt till domstol rörande rättsfrågor i form av
rättsbesvär närmare övervägs.

Stockholm den 28 mars 1984

ALLAN EKSTRÖM (m)