5
Motion
1983/84:2654
Bertil Fiskesjö m. fl.
Förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd
(prop. 1983/84:119)
1 Bakgrund
Den offentliga sektorns expansion och förvaltningsorganens vidgade
befogenheter har medfört att den enskilde blivit alltmer beroende av olika
myndigheters åtgärder och beslut. Därmed har också svårigheten för den
enskilde att överblicka beslutsprocessen och bevaka sin rätt ökat. Det är
för den skull av stor vikt att samhället genom information, rådgivning och
rättshjälp underlättar för medborgarna att tillvarata sina rättigheter.
De grundläggande orsakerna till många problem vad gäller rättstillämpning
och byråkrati är det stora antalet lagar, förordningar och andra regler.
Det är därför av stor betydelse att samhällets regelgivning begränsas och,
i de fall den är nödvändig, förenklas. Byråkratisering måste motverkas,
myndigheternas verksamhet förenklas och insynen vidgas genom decentralisering,
öppenhet och ökad lekmannamedverkan.
I regeringsförklaringen för den första icke-socialistiska regeringen 1976
angavs som ett av de viktigaste målen att bekämpa byråkratin. Deklarationen
fick följande lydelse i detta avsnitt:
Byråkratiseringen av vårt samhälle måste brytas. Kraftfulla insatser
skall göras mot krångel, onödig centralstyrning och svårbegripligt myndighetsspråk.
Konkret tog sig detta arbete uttryck i att den s. k. byråkratiutredningen
tillsattes. Utredningen hade i huvudsak fyra uppgifter. Den skulle pröva
om ändringar kunde göras i sådana författningsbestämmelser som allmänheten
uppfattar som omotiverade eller onödigt komplicerade. En annan
uppgift gällde förbättrad information om samhällsorganens verksamhet,
och hur myndigheterna på bästa sätt kan bistå medborgarna i deras kontakter
med samhällsorganen.
Myndigheternas språk var det tredje ämnesområdet som utredningen
skulle syssla med. Det fjärde gällde en översyn av förvaltningslagen. Detta
arbete följdes av en proposition till riksdagen (prop. 1978/79:111).
I propositionen behandlades bl. a. ett förslag från decentraliseringsutredningen
rörande begreppen föreskrifter, anvisningar och allmänna råd.
Med anledning av propositionen väcktes från centern en partimotion
(1978/79:2465). I denna hemställdes bl. a. att riksdagen måtte uttala att
beteckningen allmänna råd skall utnyttjas i de fall innehållet i ett myndighetsdokument
inte är av bindande karaktär. Det anfördes även att det är
Mot. 1983/84:2654
6
en källa till krångel och onödig byråkrati att vissa dokument som syftar till
att förmedla råd och erfarenheter betecknas som anvisningar. Genom
normalt svenskt språkbruk förmedlas därmed intryck av större bundenhet
än vad som många gånger är förenligt med de författningar som reglerar
verksamheten.
Konstitutionsutskottet delade de uppfattningar som kom till uttryck i
motionen. Man ansåg att frågan borde övervägas ytterligare när redovisning
förelåg av det översynsuppdrag på området som regeringen hade givit
myndigheterna. Vad som anförts gavs sedan regeringen till känna.
I proposition 1980/81:80 om ökad kommunal självstyrelse och minskad
byråkrati behandlades också frågan om att omforma anvisningarna till
föreskrifter eller allmänna råd. Man föreslog, vilket riksdagen godkände,
att begreppet anvisningar skulle avskaffas. I anslutning till propositionen
beslöts under hand inom regeringskansliet att en arbetsgrupp, bestående
av företrädare för statsrådsberedningen, justitiedepartementet och kommundepartementet,
skulle tillsättas för att överväga vad som ytterligare
kunde göras för att åstadkomma större klarhet i fråga om olika reglers
rättsliga karaktär och syfte. Också andra frågor av författningsteknisk
natur fick tas upp till behandling.
Arbetsgruppen har den 21 juni 1982 överlämnat betänkandet ”Större
klarhet i fråga om olika reglers rättsliga karaktär och syfte”. Det är detta
arbete som, med visst dröjsmål, ligger till grund för den nu aktuella
propositionen.
2 Allmänt
Det är från många utgångspunkter positivt att det under de icke-socialistiska
regeringarna bedrivna utredningsarbetet på byråkratiområdet nu
förelagts riksdagen för beslut. Vi kan till fullo instämma i vad föredragande
statsrådet anfört inledningsvis i propositionen:
På senare tid har kritik riktats mot den omfattande regelgivningen i
samhället. Kritiken har framförallt tagit sikte på de regler som myndigheter
under regeringen beslutar. Sådana regler har ökat väsentligt i omfattning
under senare år.
Den angivna utvecklingen har bl. a. samband med den allt vanligare
tekniken med s. k. ramlagar, vilka ofta förutsätter att en utfyllnad sker
genom regler som beslutas av regeringen eller efter dess bemyndigande av
förvaltningsmyndigheterna. I detta system finns inbyggt en risk för en
detaljreglering som kan vara svår att kontrollera för statsmakterna. Problemen
med detaljstyrningen blir särskilt märkbara när reglerna riktar sig
till kommuner och landstingskommuner. Mängden av regler medför vidare
att regelbeståndet blir svåröverskådligt, vilket kan leda till svårigheter
både för allmänheten och för myndigheterna att få klarhet i vilka regler
som gäller.
Mot. 1983/84:2654
7
Det är mot denna bakgrund angeläget att avregleringsarbetet drivs med
kraft och konsekvens. Ett stort antal regler kan med fördel utmönstras som
obehövliga, andra kan förenklas kraftigt. Det är framför allt väsentligt att
klarhet skapas på vilken konstitutionell grund en viss regel tillkommit och
att åtskillnad görs mellan bindande regler och allmänna råd.
Med tanke på vikten av att det i propositionen initierade avregleringsarbetet
verkligen fullföljs i erforderlig omfattning anser vi att regeringen
så snart ske kan bör återkomma med en redovisning av de effekter som blir
följden av detta arbete. Förenklingsarbetet måste få ett helhjärtat stöd från
respektive departementschef och från hela regeringen och detta bör följas
av en redovisningsskyldighet till riksdagen.
3 De enskilda företagen
3.1 Termen anvisning
I propositionen föreslås att termen anvisning inte skall få användas som
beteckning på bindande regler (föreskrifter). Den skall dock bara undvikas
som beteckning på sådana icke-bindande regler som avser tillämpning av
föreskrifter. Vi anser i likhet med arbetsgruppen i regeringskansliet (nedan
kallad arbetsgruppen) att termen bör utmönstras inom hela den offentliga
rätten.
De skäl som föredragande statsrådet anför när det gäller förbudet för
myndigheterna att använda termen anvisning som beteckning på bindande
regler anser vi bör gälla också beträffande de icke-bindande reglerna.
I propositionen anförs härom följande:
För att man skall undvika missförstånd anser jag därför liksom arbetsgruppen
att myndigheterna skall undvika att använda termen anvisningar
även som beteckning på regler som inte är bindande. Särskilt angeläget är
det att termen undviks som beteckning på regler som riktar sig till allmänheten
eller till kommuner eller landstingskommuner.
Detta talar enligt vår uppfattning för att termen helt bör utmönstras.
1.2 Kravet på bemyndigande
Regeringen föreslår att varje myndighet under regeringen som beslutar
regler skall vara skyldig att i beslutet hänvisa till det bemyndigande på
vilket beslutanderätten grundar sig. Enligt vår uppfattning bör detta krav
också omfatta andra regler än föreskrifter.
De allmänna råd som många myndigheter kommer att utarbeta kommer
även framgent att ha stor betydelse inom resp. verksamhetsområde.
Det finns därför starka skäl att även dessa skall vara grundade på ett
bemyndigande från regeringen och att myndigheterna åläggs att hänvisa
härtill vid sitt utfärdande av råden.
Mot. 1983/84:2654
1.3 Regelöversyn
Arbetsgruppen har i sin promemoria föreslagit att varje myndighet
under regeringen fortlöpande skall föra en förteckning över alla gällande
föreskrifter, allmänna råd o. d. som myndigheten eller någon föregångare
till denna har beslutat. Gruppen föreslår också att myndigheterna skall
åläggas att se över sina regler och upphäva eller återkalla sådana som är
föråldrade eller inte längre behövs. Tanken är att översynen skall göras i
samband med att regelförteckningarna upprättas.
Föredragande statsrådet anför att det kan ifrågasättas om ett generellt
översynsuppdrag har möjlighet att bli särskilt framgångsrikt. Man vill
därför avvakta den utvärdering av översynsförordningen som stat—
kommun-beredningen håller på att göra, och i väntan på denna bör inte
något direkt krav införas på att myndigheterna skall se över sina regler i
samband med att de upprättar regelförteckningarna.
Vi delar inte denna uppfattning. Vi anser att det är ett mycket lämpligt
tillfälle att se över de rikligt förekommande reglerna i samband med
upprättandet av regelförteckningarna. Det är i detta sammanhang som den
bästa överblicken över regelsystemen kan skapas, vilken är en förutsättning
för en framgångsrik översyn. Det är också angeläget att översynen
kan ske med det snaraste.
1.4 Myndigheternas författningssamlingar
Justitieministern anför i propositionen att i klarhetens intresse andrahandstryck
av SFS-författningar i myndigheternas författningssamlingar
bör undvikas. Vissa myndigheter, t. ex. skolöverstyrelsen, har för vana att
i sina författningssamlingar återge SFS-författningar som rör myndighetens
område.
Vi anser för vår del att detta är ett mycket praktiskt system. Detta
innebär att de som inte prenumererar på SFS ändå kan få kännedom om
de författningar som berör verksamhetsområdet genom att prenumerera
på den aktuella myndighetens författningssamling. Det innebär också en
förenkling för resp. myndighet genom att alla författningar som berör
myndigheten kan finnas samlad i — de flesta fall — en volym.
1.5 Departementens tillsyn över myndigheternas regelgivning
Arbetsgruppen har föreslagit särskilda föreskrifter om att departementen
skall ha tillsyn över myndigheternas regelgivning och vid behov anmäla
missförhållanden för regeringen. Detta förslag avvisas dock av föredragande
statsrådet.
Vi är av den uppfattningen att även detta förslag från arbetsgruppen bör
genomföras. Det är av stor betydelse att departementen noggrant följer
utvecklingen på regelutgivningsområdet för sina underlydande myndig
Mot. 1983/84:2654
9
heter. Det får inte vara så att myndigheternas kompletteringsföreskrifter
avviker från de beslut som fattats av riksdagen. Det är i dag inte allt för
ovanligt att så är fallet. Det måste därför finnas en korrektionsmöjlighet
där riksdagen genom regeringens tillsyn kan åstadkomma en förändring i
de fall där avvikelse uppkommit.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till
känna vad som i motionen anförts om riktlinjerna för utmönstring
av termen anvisningar,
2. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till
känna vad som i övrigt anförts om förenkling av myndigheternas
föreskrifter, anvisningar och råd.
Stockholm den 21 mars 1984
BERTIL FISKESJÖ (c)
BRITTA HAMMARBACKEN (c) MARTIN OLSSON (c)
KERSTI JOHANSSON (c) SIGVARD PERSSON (c)
ELVING ANDERSSON (c) BENGT KINDBOM (c)
GUNILLA ANDRÉ (c)