Prop. 1981/82:146

Regeringens proposition

1981/82:146

om ändring i utlänningslagen (1980:376), m. m.;

beslutad den 11 mars 1982.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll ovannämnda dag.

På regeringens v&gnar THORBJÖRN FÄLLDIN

KARIN ANDERSSON

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen behandlas främst frågor som rör verkställigheten av avvisnings- och utvisningsbeslut, förvarslagande, utlänningslagens ansvarsbestämmelser samt handläggningen av terrorislärenden.

Verkställigheten av domstolarnas utvisningsbeslut föreslås överflyttad från länsstyrelsen till polismyndigheterna, vilka redan svarar för verkställigheten av övriga utvisningsbeslut. Möjligheterna att överklaga statens invandrarverks beslut i ett verkställighetsärende ökas. Även vissa andra ändringar föreslås beträffande verkställigheten.

Besvärsrätten i fråga om beslut om förvar enligt utlänningslagen reformeras. Länsrätterna, som nu prövar besvär över polismyndigheternas förvarsbeslut, skall inte längre vara besvärsinstans. Besvär över förvaltningsmyndigheters förvarsbeslut skall genomgående prövas av kammarrätten i Jönköping. Kammarrätternas förvarsbeslul överklagas dock som hittills till regeringsrätten. I ärenden hos regeringen får del för utlänningsärendena ansvariga statsrådet - för tiden intill dess regeringen avgör ärendet — besluta i frågor som rör tvångsåtgärder. Har en utlänning genom beslut av statsrådet tagits eller kvarhållits i förvar, får han göra framställning till regeringsrätten om upphörande av åtgärden.

Möjlighet införs för främst polisen att i samband med inresekontroll undersöka bagageutrymmen o. d.

Den som anställer en ufiänning utan föreskrivet arbetstillstånd åläggs enligt förslaget att till staten utge en särskild avgift. Vid sidan av denna kan han dömas till böter eller fängelse. Den som av vinningsskäl gömmer 1 Riksdagen 1981/82. I saml. Nr 146

8 § Vid inresa eller utresa skall en utlänning visa upp sill pass för polismyndigheten, om inte regeringen har föreskrivit annat. En utlänning skall vid inresa eller utresa även lämna de upplysningar som begärs av polismyndigheten.

En utlänning som vistas i Sverige är skyldig alt efter kallelse av polismyndighet personligen inställa sig hos myndigheten och lämna upplysningar om sin vistelse här. Om han inte efterkommer kallelsen, får han hämtas. På begäran skall utlänningen även visa upp sitt pass för pohsmyndighet eller polisman.

För utredning i samband med inresa eller utresa eller kallelse enligt

En utlänning som vistas i Sverige är skyldig att efter kallelse av polismyndighet personligen inställa sig hos myndigheten och lämna upplysningar om sin vistelse här. Om han inte efterkommer kallelsen, får han hämtas. Kan det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter skäligen befaras att han ej skulle efterkomma en kallelse, får utlänningen hämtas utan föregående kallelse. Pä begäran skall utlänningen även visa upp sitt pass för polismyndighet eller polisman.

För utredning i samband med inresa eller utresa eller kallelse eller

Prop. 1981/82:146

Nuvarande lydelse

andra stycket får utlänningen kvarhållas, dock inte längre än som är nödvändigt och inte i något fall längre än sex timmar, om inte beslut har meddelats om förvar enligl 50 eller 52 §.

Föreslagen lydelse

hämtning enligt andra stycket får utlänningen kvarhållas, dock inte längre än som är nödvändigt och inte i något fall längre än sex timmar, om inle beslut har meddelats om förvar enligt 50 eller 52 §.

/ samband med inresekontroll får en polisman undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot bestämmelserna i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag. Om inresekontrollen sker under medverkan av tullmyndighet eller med biträde av särskilt förordnad passkontrollant, skall tulltjänstemannen eller passkontrcllanten ha samma befogenhet.

30 §

En utlänning som kommer fill Sverige skall avvisas, om det finns grundad anledning att anta att han tillhör eller verkar för en sådan organisation eller gmpp som avses i andra stycket och om det dessutom med hänsyn lill vad som är känt om hans föregående verksamhet eller i övrigt föreligger fara för att han här i riket medverkar till sådana handlingar som avses i det stycket.

I första stycket avses en organisation eller grupp som, med hänsyn fill vad som är känt om dess verksamhet, kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång för politiska syften och därvid begå sådana gärningar här i riket.

Rikspolisstyrelsen upprättar en förteckning över utlänningar som skall avvisas enligt första stycket. Regeringen bestämmer vilka organisationer eller grupper som därvid kommer ifråga.

32 §

När en utlänning, som finns i den förteckning som anges i 30 § tredje stycket och som saknar visering eller uppehållstillstånd, kommer till riket, skall polismyndigheten omedelbart besluta om avvisning av honom utom i de fall då ärendet skall överlämnas till regeringen enligt 36 §.

Prop. 1981/82:146

Nuvarande lydelse

När det hos polismyndigheten uppkommer fråga om avvisning enligt 30 § av annan utlänning än som avses i första stycket, skall ärendet hänskjutas till statens invandrarverk som med eget yttrande överlämnar ärendet till regeringen. I ärenden som prövas av regeringen skall förhandling hållas.

Föreslagen lydelse

Uppkommer fråga om att en utlänning som kommer till Sverige skall avvisas enligt 30 §, skall polismyndigheten genast överlämna ärendet till regeringens avgörande. Innan regeringen avgör ärendet skall förhandling hållas. Yttrande skall även inhämtas från statens invandrarverk, om det inte möter hinder på grund av att ärendet är synnerligen brådskande. Regeringen får dock utan föregående förhandling eller hörande av statens invandrarverk besluta att icke avvisa utlänningen enligt 30 §.

Beslut om avvisning enligt 30 § skall förenas med förbud för utlänningen att återvända till Sverige under en viss tid eller utan tidsbegränsning. I beslutet skall utlänningen upplysas om vilken dag som förbudet upphör att gälla.

Regeringen får meddela närmare föreskrifter med riktlinjer för polismyndigheternas prövning av frågan om ett ärende skall överlämnas till regeringens avgörande enligt första stycket.

Prop. 1981/82:146 6

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

50 §

En utlänning får tas i förvar om det föreligger sannolika skäl för avvisning eller för utvisning enligl 38, 43, 47 eller 48 § eller om det uppkommer fråga om verkställighet av en sådan åtgärd eller av utvisning på gmnd av brott. Förvar beslutas av den myndighet som handlägger avvisnings- eller utvisningsärendet eller verkställighelsärendet. Beslut om förvar får dock meddelas endast om det med hänsyn lill utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheler skäligen kan befaras alt han kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhel här eller om utlänningens identitet är oklar.

Om det bedöms tillräckligt, kan myndigheten under de förutsättningar som anges i första stycket i stället för att ta utlänningen i förvar ålägga utlänningen att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller föreskriva, att utlänningen skall lämna ifrån sig pass eller därmed jämställd legifimationshandling, eller föreskriva de andra villkor som behövs för att hålla utlänningen under uppsikt. Om utlänningen inte följer sådana föreskrifter, kan han tas i förvar.

/ ärenden som handläggs av regeringen får det statsråd som ansvarar för ärenden enligt denna lag, för tiden till dess regeringen avgör ärendet, meddela beslut I frågor som rör särskilda tvångsåtgärder.

52 § När det inle finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut om särskilda tvångsåtgärder mot en ufiänning eller statens invandrarverks beslul enligt 51 §, får en polismyndighet tillfälligt ta uflänningen i förvar eller ställa honom under uppsikt enligl 50 §.

Skall ett ärende om avvisning en- Även om de i 50 § angivna förut-
ligt 36 § överlämnas till regering- sättningarna inte föreligger, får en
en, skall polismyndigheten ta utlän- polismyndighet ta en utlänning i
ningen iförvar. Även om de i 50 § förvar eller ställa honom under
angivna fömtsättningarna inte före- uppsikt när fråga om avvisning
ligger, får polismyndigheten la en skall överlämnas till regeringen en-
utlänning i förvar eller ställa honom ligt 32 § första stycket eller när det
under uppsikt när frågan om av- uppkommer fråga om att utvisa w/-
visning skall överlämnas till rege- länningen enligt 47 §.
ringen enligt 32 § andra stycket el
ler när det uppkommer fråga om att
utvisa honom enligt 47 §.

Anmälan om att en ufiänning har tagits i förvar eller ställts under uppsikt enligt första eller andra stycket skall skyndsamt göras hos den myndighet som handlägger ärendet eller, i fall som anges i 51 §, hos statens invandrarverk. Denna myndighet skall därefter omedelbart pröva om åtgärden skall bestå.

Beslutas avvisning eller utvisning enligt 38, 43, 47 eller 48 § av en utlänning, som hålls i förvar eller står under uppsikt, skall den myndighet som fattar beslutet pröva om utlänningen fortfarande skall hållas i förvar eller stå under uppsikt. Detsamma skall gälla när regeringen eller statens invandrarverk fattar beslut i verkställighelsärenden. Regeringens beslut enligt detta stycke om att hålla en utlänning kvar iförvar gäller inte längre än fyra dagar från beslutets dag. Ifråga om verkställande myndighets skyldighet att besluta i förvarsfrågan gäller 50 § första stycket samt andra stycket av denna paragraf. Finns det inte längre skäl att hålla utlänningen i förvar eller under uppsikt, skall åtgärden omedelbart upphävas.

56 §

Förhandling skall hållas inför den myndighet som handlägger ärendet. Statens invandrarverk får dock besluta att en länsrätt eller länsstyrelse skall hålla förhandling i ett ärende som verket handlägger. I ärenden, som handläggs av regeringen, får det statsråd, som ansvarar för ärenden enligt denna lag eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om förhandhng och utse myndighet som skall hålla förhandlingen.

Förhandling skall hållas inför den myndighet som handlägger ärendet. Statens invandrarverk får dock besluta alt en länsrätt eller länsstyrelse skall hålla förhandling i ett ärende som verket handlägger samt därvid bestämma om andra än utlänningen skall höras. I ärenden, som handläggs av regeringen, får del statsråd, som ansvarar för ärenden enligl denna lag eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om förhandling och besiätn-ma om andra än utlänningen skall höras samt, där annat ej följer av andra stycket, utse domstol eller förvaltningsmyndighet som skall hälla förhandlingen.

/ ärenden om avvisning enligt

Beslut enligt 50, 51 eller 53 § om att en utlänning skall tas i förvar eller hållas kvar i förvar får överklagas av utlänningen utom då beslutet har meddelats av regeringen.

Har beslutet fattats av en polismyndighet, överklagas det hos länsrätten. Har beslutet fattats av statens invandrarverk eller av en länsstyrelse, överklagas det hos kammarrätten. Länsrättens eller kammarrättens beslut överklagas enligt bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Klagan får föras särskilt och är inte inskränkt till viss tid.

Beslut enligt 50, 51 eller 53 § om att en utlänning skall tas i förvar eller hållas kvar i förvar får av utlänningen överklagas genom besvär till kammarrätten, om beslutet har fattats av en polismyndighet, statens invandrarverk eller en annan förvaltningsmyndighet. Behörig är i samtliga fall den kammarrätt som har att överpröva beslut av statens invandrarverk. Beslut av en förvaltningsdomstol får överklagas enligt bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Klagan får föras särskilt och är inte inskränkt till viss tid.

Om ett beslut som avses i första stycket har fattats av det statsråd som ansvarar för ärenden enligt denna lag, prövar regeringsrätten på framställning av utlänningen, otn åtgärden skall bestå.

Har frågan om verkställighet av ett beslut om avvisning enligt 28 eller 29 § eller utvisning enligt 38 § överlämnats till statens invandrarverk enligt 85, 86 eller 89 § och finner invandrarverket att beslutet inte bör verkställas, får verket upphäva beslutet eller besluta anstånd med verkställigheten. Frågor om upphävande av beslut som anges i denna paragraf eller anstånd med verkställigheten av etl sådant beslut kan prövas av regeringen endast då invandrarverket med stöd av 69 § har överlämnat verkställighetsärendet till regeringen eller då verkets beslut har överklagats enligt 90 §.

Har frågan om verkställighet av ett beslut om avvisning enligt 28 eller 29 § eller utvisning enligt 38 § överlämnats till statens invandrarverk enligt 85, 86 eller 89 § eller övertagits av invandrarverket enligt 90 a § och finner invandrarverket att beslutet inte bör verkställas, får verket upphäva beslutet eller besluta anstånd med verkställigheten. Frågor om upphävande av beslut som anges i denna paragraf eller anstånd med verkställigheten av ett sådant beslut kan prövas av regeringen endast då invandrarverket med stöd av 69 § har överlämnat verkställighetsärendet till regeringen eller då verkets beslul har överklagats enligt 90 §.

74 §

När regeringen upphäver ett beslut enligt 71 eller 72 § eller medger en

utlänning rätt att uppehålla sig här i riket trots ett utvisningsbeslut, får

regeringen samtidigt meddela sådana föreskrifter om inskränkningar och

villkor för utlänningens vistelse här i riket som anges i 48 § första stycket.

När verkställighet inte skall ske i fall som avses i 73 §, får regeringen meddela sådana föreskrifter som anges i första stycket. Detsamma gäller när ett beslut om avvisning eller utvisning i andra fall inte kan verkställas och det beträffande utlänningen föreligger sådana omständigheter som anges i 30 §. I ärenden enligt detta stycke skall förhandling hållas.

När verkställighet inte skall ske i fall som avses i 73 §, får regeringen meddela sådana föreskrifter som anges i första stycket. Detsamma gäller när ett beslut om avvisning eller utvisning i andra fall inte kan verkställas och det beträffande utlänningen föreligger sådana omständigheter som anges i 30 § första och andra styckena. I ärenden enligt detta stycke skall förhandling hållas.

82 §

Beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas så snart det kan ske. Verkställigheten av avvisning samt utvisning enligt 38 § ankommer på polismyndighet. Verkställigheten av utvisning i övrigt ankommer på länsstyrelse. I fråga om avvisning enligt 30 § eller utvisning enligt 47 eller 48 § får regeringen förordna att verkställigheten skall ske genom annan myndighets försorg.

90 Statens invandrarverks beslut i en verkställighetsfråga, vilken har överlämnats till verket enligt 85 eller 86 §, får överklagas av utlänningen. K lagan förs hos regeringen genom besvär.

Beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas så snart det kan ske. Verkställigheten ankommer på polismyndighet. I fråga om avvisning enligl 30 § eller utvisning enligt 47 eller 48 § får regeringen förordna att verkställigheten skall ske genom annan myndighets försorg.

Statens invandrarverks beslut i ett verkställiglietsärende får överklagas av utlänningen om ärendet har överlämnats till verket enligt 85 eller 86 § eller om ärendet har överlämnats på annan grund eller övertagits enligt 90 a § och utlänningen i ärendet har anfört omständigheter som enligt 85 eller 86 § skall föranleda att ärenden som där avses överlämnas till verket.

Klagan förs hos regeringen genom besvär.

1. en utlänning som uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd och underlåter att ansöka om ett sådant tillstånd, eller

2. en utlänning som har anställning eller bedriver verksamhet, som kräver arbetstillstånd, utan att han har ett sådant tillstånd.

Den som har en utlänning i sin tjänst, fastän uflänningen inte har föreskrivet arbets- eller anställningstillstånd, döms till böter eller, när omständigheterna är försvårande, till fängelse i högst ett år.

1. en utlänning spm uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd pch utan att inom föreskriven tid ha ansökt om ett sådant tillstånd, eller

2. en utlänning som har anställning eller bedriver verksamhet, som kräver arbetstillstånd, utan att han har etl sådant tillstånd.

Den som har en utlänning i sin tjänst, fastän utlänningen inte har föreskrivet arbets- eller anställ-ningstillstånd, döms till böter eller, när omständigheterna är försvårande, till fängelse i högst ett år. Ifråga om påförande av en särskild avgift gäller 99 a-b §§.

Till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms, utan hinder av första stycket,

1. den som hjälper en sådan utlänning som avses i 30 § första och andra styckena att komma in i Sverige,

2. den som försöker hindra verkställighet av beslul om avvisning enligt 30 § eller utvisning enligt 47 eller 48 §, eller

3. den som genom att dölja en utlänning eller genom annan sådan åtgärd försöker hindra verkställighet av beslut om avvisning enhgt 28 eller 29 § eller utvisning enligt 38, 40 eller 43 §, såvida gärningen har förövats i vinningssyfte.

För försök till brott som avses i första stycket 3 eller andra stycket 1 döms fill ansvar enligl 23 kap. brottsbalken.

Nuvarande lydelse

ning som har utfärdats med stöd av denna lag,

2. den spm i en sådan anmälan eller i ett ansökningsärende enligt denna lag eller enligt en författning, spm har utfärdats med stöd av denna lag, mot bättre vetande lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om någpt förhållande av betydelse,

3. den spm hjälper en utlänning att komma in i Sverige i strid mot föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen,

4. en ufiänning som, i annat hänseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållsfillstånd eller arbetsfillstånd, överträder bestämmelserna i denna lag eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen, eller

5. en utlänning som försöker
hindra verkställighet av beslut om
hans avvisning eller utvisning.

Till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms, utan hinder av första stycket,

1. den som hjälper en sådan ut
länning som avses i 30 § första och
andra styckena att komma in i Sve
rige, eller

2. en utlänning som försöker
hindra verkställighet av beslut om
avvisning enligt 30 § eller utvisning
enligt 47 eller 48 §.

Föreslagen lydelse

ning som har utfärdats med stöd av denna lag,

2. den som i en sådan anmälan eller i ett ansökningsärende enligt denna lag eller enligt en författning, som har utfärdats med stöd av denna lag, mot bättre vetande lämnar priktig uppgift eller medvetet underlåter att tala pm någpt förhållande av betydelse,

3. den spm hjälper en utlänning att kpmma in i Sverige i strid mot föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen, eller

4. en ufiänning som, i annat hänseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, överträder bestämmelserna i denna lag eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen.

Prop. 1981/82:146 14

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

sänds genom myndighets försorg. dit han genom myndighets försorg

Detsamma gäller när en ufiänning sänds eller åläggs resa. Detsamma

enligl 94 § genom polismyndighets gäller när en utlänning enligt 94 §

försorgförs till en plats, där han får genom polismyndighets försorg

vistas. förs till en plats, där han får vistas.

Om en utlänning enligt 82 § förs tillbaka till det fartyg eller luftfartyg med vilket han har kommit fill Sverige eller sätts ombord på elt annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare, är innehavaren skyldig alt utan ersättning av staten föra uflänningen ut ur Sverige.

Om en utlänning, som är anställd ombord på etl fartyg eller ett luftfartyg eller som utan tillåtelse har följt med detta, lämnar fartyget eller luftfartyget under dess uppehåll i Sverige, och olovligen reser in i Sverige, är fartygels eller luftfartygets innehavare skyldig atl svara för de kostnader som uppstår för det allmänna för utlänningens uppehälle i Sverige under de närmaste tre månaderna och för hans utresa ur Sverige.

I fråga om ett fartyg med ufiändsk innehavare är befälhavaren och den som har anlitats för inklarering av fartyget skyldiga att på innehavarens vägnar svara för kostnader enligt Iredje slycket, om del inte är uppenbarl oskäligt.

99 a §

Fysisk eller juridisk person som har en utlänning i sin tjänst, fastän denne inte har föreskrivet arbets-eller anställningstillstånd, skall erlägga en särskild avgift.

För varje utlänning som avses i första stycket utgör avgiften hälften av det basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde när överträdelsen upphörde. Har överträdelsen pågått under längre tid än tre månader, utgör avgiften för varje utlänning i stället hela basbeloppet. Avgiften får nedsättas eller efterges, om särskilda omständigheter föreligger.

99 b §

Frågor om påförande av avgift enligt 99 a § prövas av allmän domstol efter ansökan, som skall göras av allmän åklagare inom två år efter det att överträdelsen upphörde. I fråga om sådan talan gäller i tilllämpliga delar bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter och om kvarstad i brottmål.Sedan fem år har förfiutit efter det att överträdelsen upphör-

Avdrag får inte göras för:

den skattskyldiges levnadskostnader och därfill hänföriiga utgifter, såsom vad skattskyldig utgett som gåva eller som periodiskt understöd eller därmed jämförlig periodisk utbetalning fill person i sitt hushåll;

kostnader i samband med plockning av vill växande bär och svampar fill den del kostnaderna inte överstiger de intäkter som är skattefria enligt 19 §;

värdet av arbete, som i den skattskyldiges förvärvsverksamhet ulförts av den skattskyldige själv eller andre maken eller av den skatlskyl-diges barn som ej fyllt 16 år;

ränta på den skattskyldiges eget kapital som har nedlagts i hans förvärvsverksamhet;

svenska allmänna skatter;

kapitalavbetalning på skuld;

avgift enligt 8 kap. studiestödslagen (1973: 349);

avgift enligt lagen (1972:435) pm överiaslavgift;

avgift enligt lagen (1976:666) pm påföljder pch ingripande vid plov-ligt byggande m.m.;

belopp, för vilket arbetsgivare är ansvarig enligt 75 § uppbördslagen (1953:272);

Avdrag får inte göras för:

den skattskyldiges levnadskostnader och därtill hänföriiga utgifter, såsom vad skaltskyldig utgett som gåva eller som periodiskt understöd eller därmed jämföriig periodisk utbetalning till person i sitt hushåll;

koslnader i samband med plockning av vilt växande bär och svampar lill den del koslnaderna inle överstiger de intäkter som är skattefria enligt 19 §;

värdet av arbete, som i den skallskyldiges förvärvsverksamhet utförts av den skatlskyldige själv eller andre maken eller av den skallskyldiges barn som ej fyllt 16 år;

ränta på den skallskyldiges eget kapital som har nedlagts i hans förvärvsverksamhet;

svenska allmänna skatter;

kapitalavbetalning på skuld;

avgift enligt 8 kap. studieslödslagen (1973: 349);

avgift enligt lagen (1972:435) om överlastavgift;

avgift enligt lagen (1976:666) om påföljder och ingripande vid olovligt byggande m.m.;

avgift enligt 99 a § utlänningslagen (1980:376);

belopp, för vilket arbetsgivare är ansvarig enligt 75 § uppbördslagen (1953:272);

Regeringsrätten prövar

1. besvär över kammarrätts beslut enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291),

2. besvär över annat beslut i förvaltningsärende som enligl lag eller av riksdagen beslutad författning eller enligt instmktion för kammarrätterna anföres hos domstolen.

Om regeringsrättens behörighet att pröva ansökningar om resning och återställande av försutten tid finns bestämmelser i 11 kap. 11 § regeringsformen.

Regeringsrätten prövar

1. besvär över kammarrätts beslut enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291),

2. besvär över annat beslut i förvaltningsärende spm enligl lag eller av riksdagen beslutad författning eller enligt instruktion för kammarrätterna anföres hos domstolen.

Om regeringsrättens behörighet att pröva ansökningar om resning och återställande av försutten tid finns bestämmelser i 11 kap. 11 § regeringsformen. I 67 § tredje stycket utlänningslagen (1980:376) finns vidare bestämmelser om att regeringsrätten i vis.sa fall prövar om förvarsbeslut skall bestå.

Prop. 1981/82:146 19

Utdrag ARBETSMARKNADSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1982-01-28

Närvarande: statsministern Fälldin, ordförande, och statsråden Ullslen, Wikström, Friggebo, Dahlgren, Åsling, Söder, Wirtén, Andersson, Boo, Petri, Eliasson, Gustafsson, Elmstedt, Tilländer, Ahrland

Föredragande: statsrådet Andersson

Lagrådsremiss med förslag till ändring i utlänningslagen (1980:376)

1 Inledning

Den nu gällande utlänningslagen trädde i kraft den I juli 1980 (prop. 1979/80:96, AU 1979/80:27, rskr 1979/80:378, SFS 1980:376). Den ersatte då 1954 års utlänningslag. Den nya lagen utgjorde resultatet av ett omfattande reformarbete under den närmast föregående fioårsperioden.

Ufiänningslagen (UtlL) utarbetades på grundval av uflänningslagkom-mitténs huvudbetänkande (SOU 1979:64) Ny utlänningslag. Vissa ytterligare utredningsuppgifter kvarstod emellertid och i april 1981 avlämnade kommittén sitt slutbetänkande (Ds A 1981:8) Ett särskilt utvisningsförfarande - Verkställighet och förvar - Straff och Ansvar. Till protokollet i detta ärende bör fogas kommitténs sammanfattning av betänkandet som bilaga 1 och det förslag till ändring i utlänningslagen som lades fram i betänkandet som bilaga 2. Beträffande kommitténs närmare överväganden hänvisas i del följande till betänkandet.

Efter remiss har yttranden över slulbetänkandet avgetts av riksdagens ombudsmän, justitiekanslern (JK), riksåklagaren (RÅ), Svea hovrätt, hovrätten för Västra Sverige, kammarrätten i Stockholm, kammartätten i Jönköping, domstolsverket, rikspolisstyrelsen (RPS), socialstyrelsen, statskpntoret, riksrevisionsverket (RRV), arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), statens invandrarverk (SIV), länsstyrelserna i Stpckholms, Uppsa-

' Ledamöter: hovrättslagmannen Åke Bouvin, ordförande (fr o m den 6 november 1979), förbundsjuristen Kerstin Gustafsson, riksdagsledamoten Olle Göransson, ombudsmannen Ragne Beiming och Monica Werenfels-Röttorp numera sakkunnig i regeringens samordningskanslier. Sakkunniga: numera polisintendenten Rune Heiwe, numera expeditionschefen Stina Wahlström, numera hovrättsrådet Gerhard Wikrén och f.d. generaldirektören Kjell Öberg.

Prop. 1981/82:146 20

la, Östergötlands, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Skaraborgs saml Norrbottens län, länsstyrelsernas organisationsnämnd, ILO-kommittén, utredningen (A 1980:04) för översyn av frågor rörande invandringen och invandrarnas situation i Sverige (IPOK), Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Sveriges advokatsamfund, Sveriges domareförbund. Föreningen Sveriges polischefer, Svenska Röda Korslet, Svenska flyktingrådet. Riksförbundet för personal vid invandrarbyråer (RIB), Spanska och Jugoslaviska riksförbunden samt Riksförbundet internationella föreningen för invandrarkvinnor.

Yttranden har överlämnats, av riksåklagaren från överåklagarna i Stockholms, Göteborgs och Malmö åklagardistrikt samt länsåklagarna i Malmöhus, Värmlands och Norrbollens län, av länsslyrelsen i Stockholms län från polisstyrelsen i Stockholms och Södertälje polisdistrikt, av länsslyrelsen i Östergötlands län från polisstyrelserna i Norrköpings, Linköpings, Motala och Mjölby polisdistrikt, av länsstyrelsen i Malmöhus län från polisstyrelserna i Malmö och Helsingborgs polisdistrikt saml av länsstyrelsen i Norrbottens län från polisstyrelserna i Haparanda, Luleå och Piteå polisdistrikt.

Yttrande har dessutom avgetls av Stockholms socialförvaltning.

Inom arbetsmarknadsdepartementet har utarbetats promemorian (Ds A 1981:9) Handläggning av ärenden angående avlägsnande av presumtiva lertorister. Promemorian bör fogas till protokollet i della ärende som bilaga 3.

Över promemorian har remissyttranden avgetls av JK, RÅ, Svea hovrätt, RPS, SIV, länsstyrelserna i Stockholms och Malmöhus län, Stockholms tingsrätt, SAF, LO och Svenska flyklingrådet.

En sammanställning av yttrandena över utlänningslagkommitténs slutbetänkande och departementspromemorian bör bifogas protokollet som bilaga 4.

2 Allmän motivering

2.1 Inledning

I proposifionen (1979/80:96) med förslag fill den nuvarande utlänningslagen erinrade jag om atl vissa frågor återstod för utlänningslagkommittén atl utreda. De rörde främst formerna för verkställighet av avlägsnandebe-slut och användningen av tvångsmedel i det sammanhanget samt straffpåföljderna vid brott mot uflänningslagstiftningen. Kommittén har nu i sill slutbetänkande behandlat bl a dessa frågor och lämnat förslag till ändringar i UtlL. Förslagen rör till en början frågan om införande av ett enklare och

Prop. 1981/82:146 21

snabbare förfarande för avlägsnande av utlänningar, som uppehåller sig här efter utgången av den uppehållstillståndsfria tiden utan att ge sig till känna för myndigheterna. Vidare föreslår kommittén vissa ändringar i fråga om verkställigheten av avlägsnandebeslut. Bl.a. föreslås att polismyndigheterna i stället för som nu länsstyrelserna skall handha verkställigheten av beslut om utvisning på gmnd av brott eller asocialitel. Genomgripande förändringar föreslås beträffande ordningen för överprövning av beslut om tagande i förvar. Sålunda föreslår kommittén att länsrätternas befattning med dessa ärenden skall upphöra och att besvären i stället genomgående skall prövas av en enda kammarrätt. Regeringens beslul om förvarstagande föreslås kunna av den förvarstagne hänskjutas till regeringsrättens prövning. Kommittén föreslår skärpta påföljder vid anställning av en utlänning som saknar föreskrivet arbetstillstånd. Vidare förordar kommittén att straffansvar införs för den som försöker förhindra verkställigheten av beslut om avvisning eller utvisning.

Mol bakgmnd av hittillsvarande erfarenheter av gällande terroristlagstiftning har i den förut nämnda departementspromemorian lagts fram vissa reformförslag. De syftar framför allt till alt regeringen ensam skall få beslutanderätten i fråga om avvisning av presumtiva terrorister och till all låta allmän domstol hålla förhandling i tertoristärenden.

Huvuddelen av de nu berörda förslagen har tillstyrkts av en bred remissopinion. Bl.a. förslagen lill elt särskilt utvisningsförfarande och fill kriminalisering av försök att hindra verkställighet har dock fått ett blandat mottagande.

Jag övergår nu till alt närmare behandla de olika förslagen.

2.2 Ett särskilt utvisningsförfarande

En utlänning som kommer till Sverige kan avvisas om han saknar pass eller, där detta fordras, tillstånd till inresan eller om det i övrigt föreligger någon sådan omständighet som anges i 28 eller 29 § UtlL. Avvisning på formella gmnder (28 §) kan endast ske i samband med eller i nära anslutning fill inresan eller, om utlänningen inte har inresebehandlats, lill utlänningens första kontakt med polismyndigheten. I det senare fallet gäller dock den begränsningen, atl avvisning inte får ske senare än tre månader från ankomsten. Avvisning på materiella grunder (29 §) kan alltid ske inom tre månader från ankomsten. Avvisning beslutas i del stora flertalet fall av polismyndigheterna. En utlänning som inte längre kan avvisas kan utvisas genom beslut av SIV, om han vistas här utan föreskrivet tillstånd.

Ett avlägsnandebeslut skall enligl huvudregeln ha vunnit laga kraft innan verkställighet får ske. I fråga om polismyndighets avvisningsbeslut gäller emellertid ett betydelsefullt undantag. Etl avvisningsbeslut som polisen fattar vid utlänningens ankomst lill Sverige eller inom en vecka därefter skall enligt 83 § UtlL verkställas oberoende av om besvär anförs. Det-

Prop, 1981/82:146 22

samma gäller ett avvisningsbeslut som har meddelats i anslutning lill utlänningens första kontakt med polisen.

Bestämmelserna om avvisning och om verkställighet av avvisningsbeslut fick i huvudsak sitt nuvarande innehåll år 1977. Dessförinnan fick avvisning på gmnd av avsaknad av pass eller tillstånd endast ske vid utlänningens ankomst till Sverige eller inom en vecka därefter. Elt avvisningsbeslut som inte hade vunnit laga kraft fick verkställas endast om del hade meddelats inom den tiden. 1977 års ändringar föranleddes av en framställning från SIV. I denna framhöll verkel att utlänningar, som kom till Sverige utan uppehålls- och arbetstillstånd och som ville stanna här, undvek att ta kontakt med polisen under de första tio dagarna efter inresan för att på så sätt undgå risken att ett eventuellt avvisningsbeslut omedelbart verkställdes.

I samband med fillkomsten av 1980 års UtlL begärde RPS och SIV att tremånadersgränsen skulle avskaffas och att avvisning således skulle kunna ske senare. Myndigheterna framhöll i sina remissyttranden att många utlänningar höll sig dolda under den första Iremånaderstiden för alt undgå risken för ett omedelbart verkställbart avvisningsbeslut. För egen del fann jag mig inte kunna biträda förslaget, främst med hänsyn lill atl avvisning till sin natur är en åtgärd som endast bör kunna tillgripas inom viss kortare tid från inresan (prop 1979/80:96 s 58).

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen framställdes i fyra motioner yrkanden som gick ut på att möjliggöra avvisning på formell gmnd även efter utgången av tremånadersperioden. Arbelsmarknadsutskottet (AU 1979/80:27 s. 50 och 51) uttalade för sin del betänkligheter mot förslagen och ansåg sig inle ha tillräckligt underlag för atl förorda ett avskaffande av tremånadersregeln. Samtidigt framhöll utskottet alt det var angeläget att man sökte lösa de problem som hänger samman med behovet av ett effektivt avlägsnandeförfarande för personer som ulan tillstånd befinner sig i landet. Utskottet förordade att frågan blev föremål för ny utredning mot bakgrund av de dilfillsvarande erfarenheterna av bl. a. tremånadersregeln. I utredningsarbetet borde enligt utskottet övervägas om problemen kunde lösas t. ex. genom ett förenklat ulvisningsförfarande.

Frågan har därefter utretts av utlänningslagkommitlén. Denna har gjorl en statistisk undersökning för atl i någon mån klarlägga hur mänga utlänningar som kommer i kontakt med myndigheterna först efter tre månaders vistelse i landet. Resultatet av undersökningen redovisas på s. 51-53 i betänkandet. Kommittén konstaterar att omkring 7% av de undersökta personerna kom i kontakt med myndigheterna först efter tremånaderspe-riodens utgång. Kommittén uppskattar vidare alt drygt hälften av dessa hade sådana skäl för sin önskan att stanna i landet alt de under alla förhållanden borde ha prövats av SIV i normal ordning med besvärsrält till regeringen. Ett särskilt och snabbare avlägsnandeförfarande skulle därmed enligt kommittén komma att beröra ungefär tre prpcent av fallen eller ungefär 300-400 personer årligen.

Prop. 1981/82:146 23

Utlänningslagskommittén framhåller emellertid att själva antalet av utlänningar som håller sig dolda inte bör tillmätas avgörande betydelse. Utslagsgivande bör i stället vara atl principiella skäl starkt talar för att man inte skall låta personer som bryter mot UllL:s bestämmelser utan vidare få rätt till ett annat och mera omfattande prövningsförfarande än det som erbjuds dem som lojalt följer bestämmelserna. Man pekar vidare på att det är straffbart alt vänta med att ansöka om tillstånd till efter tremånadersfi-dens utgång.

Kommittén föreslår mot den bakgrunden ett särskilt förfarande för utvisning av utlänningar som underlåter att inom den första Iremånaderstiden efter ankomsten ta kontakt med polismyndigheten. I fråga om kommitténs närmare överväganden får jag hänvisa till s. 55-58 i betänkandet. I huvudsak innebär förslaget följande. Polismyndigheterna får besluta om utvisning i de fall då utlänningen inle inom tre månader från inresan har ansökt om uppehållstillstånd. Ulvisningsbeslutet får inte'meddelas senare än en vecka från den första kpntakten med polisen. Om utlänningen åberopar pohtiska skäl eller om avlägsnandefrågan annars är tveksam, får pohsen emellerfid inte fatta beslut om utvisning. Ärendet skall då i slället behandlas av SIV. Har utlänningen ansökt om uppehållstillstånd överlämnas i sådant fall ansökningen till SIV. Om utvisningsanledning bedöms förehgga, anmäls denna till verket. 1 de fall då utlänningen har åberopat politiska skäl som anges i 33 § eller som anges i 34 § UtlL, men polismyndigheten anser dessa uppenbart oriktiga respektive sådana atl de kan lämnas utan avseende, fär emellertid polisen fatta ell utvisningsbeslut. Beslutet skall dock anmälas till SIV och beslämmelserna i 37 § UtlL föreslås därvid bli tillämpliga. Anmälningsskyldighet skall dessutom gälla även i övrigt när en polismyndighet har beslutat om utvisning. SIV skall efter anmälningen ta ställning till om verket skall överta ärendet. Om ärendet inte övertas, skall beslutet genast verkställas utan hinder av anförda besvär. Med hänsyn till den begränsade tid som handläggningen av ärendet förväntas ta, föresläs utlänningen inte få rätt till offentligt biträde. Besvärsrätt till SIV och regeringen skall finnas, låt vara atl utgången av besvärsprövningen får avvaktas utomlands.

Mol förslagel har ordföranden och ytterligare en ledamot reserverat sig med instämmande av två sakkunninga.

I reservationen betonas att det särskilda utvisningsförfarandel skulle bli tillämpligt endast på ca 3 % av dem som efter den tillståndsfria tiden anträffas av polismyndigheterna eller tar kontakt med dessa och att dessutom vissa av utlänningarna i fråga kan ha haft en godtagbar förklaring till sitt dröjsmål med att ge sig fill känna. Enligt reservanternas mening skulle man behöva kunna peka på ett långt större missbmk för att mofivera "ett sådant drastiskt avsteg från gällande principer som majoritetens förslag innebär". Reservanterna framhåller vidare att ett slopande av tremånadersregeln för avvisning skulle stå i strid mot den internationellt veder-

Prop. 1981/82:146 24

tagna principen alt avvisning skall ske vid gränsen. 1 fråga om majoritets-förslaget sägs det vara otillfredsställande att SIV:s prövning av de aktuella utvisningsärendena reduceras till ett skyndsamt ståndpunktstagande med anledning av en anmälan av polisens utvisningsbeslul. Resultatet av kommitténs undersökning motiverar inle all polismyndigheterna får en rätt all utvisa utlänningar, en befogenhet som hittills har förbehållils SIV. Härtill kommer enligt reservanterna att de nya bestämmelserna om uppehållstillstånd före inresan och den därmed sammanhängande ordningen med en formell i slället för en ingående materiell prövning av utlänningens rätt alt stanna här bör leda lill skyndsammare handläggning. Enligl reservanterna bör i vart fall resultatet av de nya reglerna först avvaktas. Vad särskilt gäller den som håller sig undan och som inte har sådana synnerliga skäl för sin begäran att få stanna, att frågan under alla förhållanden bör prövas av SIV, menar reservanterna att ärendena redan nu handläggs med största skyndsamhet, särskilt som fömlsättningar för förvarstagande vanligen föreligger och utlänningen ofta är tagen i förvar i dessa fall. Skulle ändå en lagändring anses nödvändig, bör enligt reservanterna en återgång ske lill vad som gällde före den I juli 1977, då omedelbar verkställighet endast fick ske av beslul som hade fattats inom en vecka från inresan. Del skulle medverka till atl prövningen kom igång på etl tidigt stadium.

Remissopinionen i denna fråga har visat sig vara starkt splittrad. Några remissinstanser, nämligen RPS, SIV och IPOK, anser att förslaget visserligen är ett steg i rätt riktning men alt del inte är tillräckligt långtgående och förordar därför en annan lösning. Majoritetsförslaget tillstyrks av JK, RÅ, kammarrätten i Jönköping samt länsstyrelserna och en rad åklagar- pch polismyndigheter. Även LO och Föreningen Sveriges Polischefer ställer sig bakom förslaget. Däremot tar JO, de båda hörda hovrätterna, kammar-rätlen i Stockholm, statskontoret, RRV och Svenska kommunförbundet avstånd från förslaget eller i vart fall från alt någon sådan ändring genomförs innan nuvarande möjligheter att komma tillrätta med problemen har hunnit utnyttjas. En rad organisationer mptsälter sig också förslaget. Det gäller Sveriges advokatsamfund, Sveriges domareförbund. Svenska röda korset. Svenska flyklingrådet, RIB samt Spanska och Jugoslaviska riksförbunden.

De synpunkter som framförs av RPS, SIV och IPOK kan i huvudsak sammanfattas på följande säll. Möjlighet för polisen all omedelbart avlägsna en utlänning bör finnas även i andra fall än dem som kommittén har föreslagil. Det gäller bl.a. den vars visum har löpt ut eller som på grund av atl inresebehandling har skett inle kan avvisas på formell grund senare än en vecka från ankomsten. Del är vidare önskvärt atl alla utlänningar som borde ha skaffat uppehållstillstånd före inresan och som bara kan kräva en formell prövning av rätten alt stanna här får utvisas av polisen genom elt omedelbart verkställbart beslul. Enklast åstadkommer man en sådan ordning genom att nuvarande vecko- och Iremånadersfrister för avvisning

Prop. 1981/82:146 25

avskaffas. Gällande överlämnande- och anmälningsskyldighet räcker som rättssäkerhelsgaranli. RPS godtar dock atl en utvidgning sker av anmälningsplikten. Verkställighet bör inle ske förrän iremånaderstiden har gått ut.

I fråga om de remissinstanser i övrigl som förordar ett särskilt avlägsnandeförfarande kan nämnas följande. JK anser att det praktiska behovet är tveksamt men att förslaget är motiverat från principiell synpunkt, dvs. från den utgångspunkten att den som bryter mot beslämmelserna inte därigenom skall få någon förmån. En liknande inställning framskymtar i flera andra remissyttranden. Några av dessa remissinstanser, bl.a. RÅ och kammarrätten i Jönköping, anför all rimliga rättssäkerhetskrav är tillgodosedda. Länsstyrelsen i Stockholm antar att den föreslagna ordningen verksamt kan bidra till att stävja en ökad illegal invandring. LO anser att det förenklade förfarandet även bör omfatta utlänningar vilkas visum har löpt ut och menar vidare alt den möjliggör en mera generös viseringspolitik. En remissinstans framhåller atl ett sådanl snabbi förfarande kan motverka atl situationer inträffar då en ufiänning genom vistelsen här kommer alt överträda ett förbud att vistas utanför sitt hemland en viss längsta tid och riskerar straff för detta. I övrigt har de nu berörda remissinstanserna anslutit sig till vad majoriteten i kommittén har anfört.

Huvudinvändningen frän det betydande antal remissinstanser som avstyrker förslagel kan sägas vara, att de anser att de principiellt och i övrigl långtgående ändringar som majoriteten föreslår inte bör komma i fråga utan att de fakfiska problemen gör detta nödvändigt. Dessutom bör man enligt deras mening i vart fall först avvakta effekterna av den år 1981 införda ordningen med uppehållsfillstånd före inresan. JO understryker atl det praktiska behovet är litet och att förbättringar kan uppnås inom ramen för gällande bestämmelser. Härtill kommer att UtlL genpm ändringen skulle bli än mer svåröverskådlig, någol som bör undvikas särskill när det gäller denna typ av lagstiftning. Även de båda hovrätterna och kammarrätten i Stockholm anser att man av dessa skäl och i övrigt av de skäl som reservanterna anför inte bör genomföra ändringar, i vart fall inte för närvarande. Delade uppfattningar råder mellan hovrätterna i frågan om rimliga rätlssäkerhetskrav har lillgodosetts i majoriletsförslaget. Andra synpunkter som anförs av remissinstanserna är att ändringen närmast kommer att la sikte på den turkisk-assyriska gruppen samtidigt som den illegala invandringen från denna grupp har minskal och kan mötas på annal sätt. Risken för att de utlänningar som det här gäller gömmer sig ännu längre framhålls också. Advpkatsamfundel framhåller att SIV efter anmälan har ändrat pplismyndighelens beslut i en tredjedel av fallen. Samfundet anser därför att pplismyndigheternas befogenheter inte bör utvidgas. Svenska Flyklingrådet motsätter sig likaså alt polisens befogenheter utvidgas på det sätt som kommittén föreslår. Erfarenhelerna från det nuvarande anmälningssystemet, med bl.a. dåligt beslutsunderlag hos SIV, visar enligt

Prop. 1981/82:146 26

flyktingrådet att riskerna är stora. Några sakliga skäl för ändringen anges heller inte finnas. Åtskilliga av de remissinstanser som avstyrker förslaget skulle hellre se en återgång till den ordning som gällde före den I juli 1977.

För egen del vill jag anföra följande. Den frist som gäller för avvisning har successivt utsträckts dels för alt uppnå en viss samordning inom Norden och dels, så sent som år 1977, för att möjliggöra avvisning på formell grund av utlänningar, som saknar tillstånd atl resa in, i sådana fall då utlänningen underlåter atl i anslutning lill inresan ge sig lill känna. Avvisning får emellertid inle i något fall ske genom beslut av polismyndighet senare än tre månader från inresan. Med utgångspunkten atl en avvisning egentligen skall syfta fill att hindra utlänningen att resa in i landet har avvisningsinsfitutet redan genom nuvarande ordning i hög grad tänjts ut. Atl ytterligare vidga avvisningsinsfitutet på det sätt som föreslås av bl.a. RPS och SIV skulle inle endast rubba systematiken i lagens uppbyggnad och medföra avsteg från den terminologi som är vedertagen både i vårt lands och i andra länders utlänningslagstiftning utan pckså slå i strid mol de uttalanden som gjordes av de särskilda nordiska sakkunniga i betänkandet (NR 16/70) Utlänningspolitik och utlänningslagstiftning i Norden. I det betänkandet föreslogs (s. 47) tvärtom alt nuvarande ordning borde ändras därhän atl avvisning endast kan ske vid gränsen. Jag vill vidare erinra om att jag i propositionen (1979/80:96) med förslag lill ny utlänningslag, m.m. (s. 58) underströk, att det ligger i avvisningsinstitutets natur atl beslul skall träffas inom rimlig tid från inresan och alt elt avlägsnande av en utlänning som har vistats en längre lid i landet bör beslutas av den centrala ullän-ningsmyndigheten och ske i form av utvisning. Mot bakgrund av vad jag nu har anfört bör enligl min mening någon ulvidgning av de gällande tidsfristerna för avvisning inle ske. Del innebär alltså all avvisning även i fortsättningen skall få ske på materiella grunder under den första tremånadersperioden samt på formell gmnd inom en vecka från ankomsten, om utlänningen har inresebehandlats och, i annat fall, inom en vecka från påträffandet, men också i del fallet senast tre månader från inresan.

Frågan om avlägsnande av utlänningar som uppehåller sig här utan giltig visering eller annat föreskrivet tillstånd och som inte i tid söker sådant tillstånd är emellertid inte enbart eller ens väsentligen en fråga om tillämpligt avlägsnandeinslitut. Frågan gäller ytterst om UtlL behöver ändras i gmndläggande hänseenden för att man skall komma tillrätta med sådan illegal invandring som tar sig uttryck i att utlänningar under längre tid håller sig undan myndigheterna för alt få lill stånd en ingående och i vissa fall långvarig prövning av deras rätt att vistas här i landet. Utlänningslagkommitténs majoritet förprdar som jag har nämnt ett särskill utvisningsförfarande när det gäller utlänningar som inte har sökt uppehållstillstånd inom tre månader från inresan. Utredningen anser att elt sådant mera summariskt utvisningsförfarande visserligen kommer att beröra ett förhållandevis begränsat antal utlänningar men alt avgörande betydelse bör fästas vid den

Prop. 1981/82:146 27

principiella synpunkten, all den som bryter mot UtlL:s regler inte därigenom bör få rätt till ett annat prövningsförfarande än den utlänning som lojall följer bestämmelserna. Av främst del skälet föreslär majoriteten, som jag redan har nämnt, bl.a. att pohsmyndighelerna skall få befogenhet att utvisa utlänningar som inte har sökt uppehållstillstånd inom den första Iremånaderstiden och att beslutet, om del meddelas inom en vecka från påträffandet, skall verkställas ulan hinder av anförda besvär. Ordföranden och en ledamot har reserverat sig, eftersom de anser att ell sådant långtgående avsteg från gällande ordning inte är mofiverat ulan att de faktiska omständigheterna kräver det och eftersom de menar all möjligheter redan finns att åstadkomma en tillräckligt effektiv ordning inom ramen för gällande regler. Som jag nyss har nämnt är remissopinionen starkt splittrad. Flertalet remissmyndigheler motsätter sig emellertid förslaget eller i vart fall att detta genomförs innan de nuvarande möjligheterna all kpmma fillrätta med problemen har uttömts.

Det är självfallet angeläget alt motverka att utlänningar reser in i vårt land illegalt eller stannar kvar här utan atl inom föreskriven tid ge sig tillkänna och ansöka om behövliga tillstånd för vistelsen. En reglerad invandring utgör en viktig förutsättning för alt vi skall kunna upprätthålla en generös flykfing- pch invandrarpolitik. Från principiell synpunkt är det naturligtvis inte heller tillfredsläliande alt ett sådant handlande skall ge rätt till ett mer ingående prövningsförfarande än vad som skulle ha stått till buds, om uflänningen hade ansökt om uppehållstillstånd i tid. Ett land som vårt kan å andra sidan lika lite som andra ekonomiskt utvecklade länder helt undgå illegal invandring. I jämförelse med vad som är fallel i åtskilliga andra stater i västvärlden torde den illegala invandringen till Sverige vara förhållandevis begränsad. Avgörande för frågan om elt nytt utvisningsförfarande bör införas i vår UfiL bör enligt min mening i första hand vara, pm en sådan ordning är behövlig pä grund av omfattningen av den illegala invandringen eller de svårigheter denna skapar. Jag kan därempt inte utan vidare dela den uppfattningen att principiella "rättviseskäl" är anledning nog för en reform i detta hänseende. En överflyttning på polismyndigheterna av rätten att besluta om avlägsnande av utlänningar som vistas här, kanske sedan lång tid, skulle innebära ett långtgående avsteg från de principer som ligger till grund för UtlL. Delta gäller även om polismyndigheterna åläggs att i vissa fall överlämna frågan till SIV och en anmälningsplikt införs.

Den låt vara begränsade undersökning som kommittén har genomfört ger knappast vid handen, att det i någon mera betydande pmfattning förekommer att utlänningar på ett ofillbörligt sätt håller sig undan myndigheterna under längre tid än tre månader för att därigenom få till stånd en prövning av SIV. Särskilt gäller detta om man undantar de uflänningar som har politiska skäl eller i övrigt sådana skäl atl deras rätt atl stanna här under alla förhållanden skall prövas av verket. Inte heller den fortlöpande

Prop. 1981/82:146 28

statistik i detta hänseende, som RPS numera för, ger vid handen att problemet har någon större faktisk omfattning.

Av belydelse i detta sammanhang är vidare att kravet på all uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan infördes så sent som den 1 april 1981. Syftet med denna ordning är dels att på sikt minska antalet fall då uppehållstillstånd söks först sedan utlänningen har kommit hit, dels alt möjliggöra en skyndsam handläggning av tillstånds- och avlägsnandeären-den när detta ändå har skett. Om man bortser från flyktingar, nära familjemedlemmar och vissa andra med skäl av synnerlig vikt, skall tillståndsansökningen avslås av formella skäl, dvs. redan på den grunden att utlänningen finns i Sverige utan tillstånd. Delta gäller beträffande såväl SIV:s prövning som regeringens. Invandrarverket och arbetsmarknadsdepartementet har organiserat ärendehandläggningen på sådant sätt alt prövningen i dessa fall skall kunna ske snabbi. Del är ännu för tidigt alt utvärdera de vinster i form av kortare handläggningstider i främst dessa ärenden som den reformen medför. Jag vill vidare i likhel med reservanterna framhålla, alt det i många fall finns grund för förvarslagande när utlänningen först efter tremånadersfiden påträffas av polisen och alt avlägsnandeärendel i främst sådana fall redan nu handläggs med största skyndsamhet av samtliga inblandade myndigheter.

Vidare vill jag peka på en annan aspekt som enligt min mening inte bör undervärderas i detta sammahang, nämligen betydelsen av att antalet institut i UtlL i möjligaste mån begränsas. Som bl.a. JO understryker är del av vikl att en lag av så stor direkl betydelse för så många enskilda samt tillämpande myndigheter som fallet är med UtlL görs så överskådlig och lätthanterlig som omständigheterna medger. Införandet av elt '.lytt särskilt utvisningsinslitut måsle oundvikligen leda till att utlänningslagstiftningen ytterligare kompliceras.

Mot bakgmnd av vad jag nu har sagt är jag inte beredd atl för närvarande biträda majoritetsförslaget om etl särskilt ulvisningsförfarande som skulle handhas av i första hand polismyndigheterna. Det finns enligt min mening anledning att tills vidare avvakta utvecklingen och inte minsl effekterna av ordningen med uppehållsfillstånd före inresan. Jag vill tillägga att IPOK enligt sina direkfiv skall ägna särskild uppmärksamhet åt behovet av åtgärder för atl väntetiderna i utlänningsärenden skall bli så korta som möjligt. Ett belänkande från utredningen kan väntas under budgetåret 1982/83. Det finns enligt min mening goda skäl att även avvakta de förslag den ulredningen kan komma att lägga fram, innan några genomgripande förändringar i nu aktuellt hänseende görs i den nyligen antagna UtlL.

Prop. 1981/82:146 29

2.3 Verkställighet m.m.

Enligt 84 § UtlL ankommer verkställigheten av avvisning och av utvisning vid bristande uppehållstillstånd (38 § UtlL) på polismyndighet saml verkställigheten av utvisning på gmnd av brott (40 § UtlL) och på grund av asocialitel (43 § UtlL) på länstyrelse. Den verkställande myndigheten är i åtskilliga fall skyldig alt överlämna verkställighetsfrågan fill SIV. Främst gäller detta när utlänningen åberopar politiska invändningar som inte tidigare har prövats.

Av särskilt intresse såvitt gäller verkställighet av utvisning är den förstärkning av skyddet för flyktingar som infördes genom den nya UflL och som innebär, att en allmän domstol eller förvaltningsdomstol inte får utvisa den som har en flyktingförklaring eller som annars uppenbart är att anse som en flykting och har behov av fristad i Sverige. Vidare infördes genom den nya UfiL den ordningen, att den som har dömts till utvisning på gmnd av brott men gör gällande politiska hinder mot verkställigheten omedelbart kan hos regeringen ansöka om upphävande av utvisningen.

Utlänningslagkommittén har haft i uppdrag att överväga frågan vilken myndighet som skall ha hand om verkställigheten. Utredningen skulle vidare undersöka hur en enhetlig praxis kan åstadkommas samt på vilket sätt delgivning och verkställighet av avlägsnandebeslut kan ske med så stort hänsynstagande som möjligt lill utlänningens intressen.

I fråga om verkställande myndighet genomfördes fr o m den 1 juli 1978 på förslag av kommittén den ändringen, att pplismyndigheterna i stället för länsstyrelserna fick hand om verkställigheten av utvisning på grund av bristande pass eller tillstånd att vistas här (prop. 1977/78:90). Kommittén har i det nu aktuella betänkandet behandlat frågan om överförande fill polismyndigheterna också av verkställigheten av domstols dom eller beslut om utvisning, dvs. utvisning på gmnd av brott eUer asocialitel. Till ulgångspunkt för sina överväganden har kommittén gjort en undersökning av den nuvarande handläggningen av verkställighetsärendena i dessa fall (betänkandet s. 61-63).

Kommittén erinrar inledningsvis om att de nyligen införda begränsningarna i domstolarnas rätt att utvisa den som är flykting och de vidgade möjligheterna att upphäva en sådan utvisning kan förutsättas minska antalet fall då politiska invändningar aktuahseras vid verkställigheten. Vidare pekar kommittén på den vittgående skyldigheten enligt 85, 86 och 89 §§ UljL att överlämna verkställighetsärendet lill SIV, när sådana invändningar görs i verkställighetsskedet eller när del annars är tveksamt om eller hur verkställighet skall ske. Härtill kommer enligt kommittén att polismyndig-hetema nu under flera år har handlagt ärenden om verkställighet av beslut om utvisning på gmnd av bristande pass eller tillstånd, f dessa ärenden har polisens ansvar nyligen skärpts, eftersom den enskilde inte längre har möjlighet att själv hos regeringen ansöka om upphävande av avlägsnande-

Prop. 1981/82:146 30

beslutet. Detta accentuerar skyldigheten för verkslällighetsmyndighelen att överlämna ett ärende till SIV, om nya pohtiska skäl mot verkställigheten åberopas på verkställighetssladiel.

Med hänsyn härtill och till att polismyndighetema redan idag i högre eller mindre grad medverkar vid verkställigheten av utvisning på gmnd av brott, föreslår kommittén atl verkställigheten förs över från länsstyrelserna till polismyndigheterna.

Kommittén tar vidare upp frågor som rör tillvägagångssättet vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslul, bl.a. mol bakgrund av vissa skrivelser som har överlämnats lill kommittén (betänkandet s. 64-66). Kommitténs överväganden i denna del avser emellertid till en del förvarstagande i samband med verkställighet. Till dessa frågor ålerkommer jag i del följande.

I fråga om verkställigheten i övrigt konstaterar utredningen, att det med hänsyn till decentraliseringen av verkställighetsuppgiftema inte är möjligt att åstadkomma någon fullständig likformighet i handläggningen, men att fortsatt utbildning av verkställighetspersonalen kan antas komma att minska förekommande skillnader. Kommittén understryker vikten av alt polisen är lyhörd för påståenden och omständigheter spm indikerar att ett pohfiskt verkställighetshinder föreligger.

I det sammanhanget lägger kommittén fram förslag fill en ändring av gällande bestämmelser. Det sker mot bakgrund av den skyldighet för polisen att i vissa fall anmäla avvisningsbeslut, som infördes den i juli 1980. Sådan anmälan skall ske när utlänningen i avvisningsärendet har åberopat polifisk förföljelse men polismyndigheten har bedömt påståendet som uppenbart oriktigt och därför inle har överlämnat ärendet till SIV. Motsvarande gäller i vissa andra fall (33 och 34 §§ UtlL). Kommittén pekar på att utlänningen i en viss situation inte har tillgång lill dessa skyddsbestämmelser. Det gäller när den avvisade först sedan avvisningsbeslulet har fattats anför politiska skäl. I den situationen skall visserligen i allmänhet verkställighelsärendet överlämnas till SIV. Om emellertid polisen i det läget bedömer de polifiska skälen som uppenbart orikliga och därför beslutar om verkställighet, finns ingen anmälningsskyldighet till SIV. För att man skall åstadkomma etl förstärkt skydd och nå överenstämmelse med vad spm gäller i avvisningshuatipnen bör enligt kpmmitténs mening anmälningsskyldighet införas Pckså för dessa fall.

I fråga om förfarandet i övrigt vid verkställigheten föreslår kommittén att RPS i samråd med SIV utarbetar föreskrifter fill ledning för polismyndighetema i verkställighetsärenden. Sådana föreskrifter bör enligt kommitténs mening ta sikte på att i största möjliga utsträckning underlätta situafionen för den enskilde vid verkställigheten, ulan alt verkställigheten för den skull äventyras.

Slutligen tar kommittén upp frågan vilka möjligheter som bör finnas alt till regeringen överklaga SIV:s beslut i ett till verket överlämnat verkstäl-

Prop. 1981/82:146 31

lighetsärende. För närvarande finns besvärsrält endast om verkstälhghels-ärendet har överlämnats lill SIV enligt 85 eller 86 § UtlL, dvs. därför att politiska skäl har åberopats i ärendet. Kommittén menar att paragrafens konstmktion medför att alltför slor vikl läggs vid utformningen av själva överlämnandebeslutet. Besvärsrätt till regeringen bör enligt kommittén även annars föreligga, om utlänningen i ärendet har anfört sådana omständigheter, som enligt 85 eller 86 § skall föranleda all ärende som avses i dessa paragrafer överlämnas till SIV. Härigenom skulle besvärsrält uppkomma även i fall då politiska skäl visserligen har åberopats hos polisen men överlämnandet ändå har skett enligt 89 § UflL, dvs. med hänvisning till annat än politiska verkställighetshinder. Besvärsrätt skulle också uppkomma när politiska skäl har anförts först vid SlV:s prövning av verkställighelsärendet. Den av kpmmittén föreslagna kompletterande bestämmelsen innebär samtidigt, att besvärsrält inte föreligger om SIV finner att de åberopade politiska skälen redan har prövats eller att de är uppenbart priktiga eller, i fall spm avses i 86 §, alt de åberppade pmständigheter-na kan lämnas utan avseende. Kommittén framhåller slutligen att det av SIV:s beslut i ärendet skall framgå, om verkel har funnit att besvärsrätt av nämnda skäl inle föreligger.

Verkställigheten av avvisnings- och utvisningsbeslul är en ansvarsfull och krävande uppgift, inte minst därför att det i verkställighetsförfarandel på ett slutgilfigt sätt avgörs om utlänningen skall avlägsnas. I det skedet mobiliseras därför inte sällan alla återstående möjligheter från utlänningens eller hans anhörigas eller andra närståendes sida för alt få lill stånd en ändring av avlägsnandebeslutet.

För att garantera att politiska verkställighetshinder blir föremål för prövning av den centrala utlänningsmyndigheten - och i vissa fall av regeringen - finns föreskriven en långtgående skyldighet att överlämna verkställighetsärendet (85 och 86 §§ UtlL). Det kan enligl min mening inte nog understrykas att verkställighetsmyndigheten måste vara lyhörd för varje påstående av uflänningen som kan innefatta en invändning om politiskt verkställighetshinder och som därför skall prövas av SIV. Är det på minsta sätt tveksamt om påståendet kan ha fog för sig eller om det tidigare har prövats, skall ärendet enligt gällande regler överlämnas till verket. Detta gäller oavsett om verkställigheten avser avlägsnande som har beslutats av en polismyndighet, av SIV eller av regeringen eller om det är fråga om domstols beslut om utvisning på gmnd av brott eller asocialitel. Såtillvida föreligger emellertid en skillnad mellan domstols och annan myndighets utvisningsbeslut, att utlänningen i det förra fallet har möjlighet att hos regeringen begära återbrytning av beslutet. Det kan ske inte bara vid verkställigheten utan ända från del att utvisningsbeslutet har vunnit laga kraft. Å andra sidan tar domstolarna inte vid utvisningsprövningen hänsyn till politiska invändningar, såvida inte utlänningen haren flyktingförklaring eller annars uppenbart är att anse som flykting. Övriga myndigheter skall

Prop. 1981/82:146 32

däremot i avlägsnandeärendel alllid ta ställning lill invändningar om politiskt flyktingskap eller i övrigt av pplitisk natur.

Polismyndigheterna har nu sedan drygt tre år självständigt haft ansvar för verkställigheten av andra avlägsnandebeslut än sådana som har meddelats av allmän domstol eller förvaltningsdomstol. 1 fråga om verkställigheten av domstolarnas utvisningsbeslul har polismyndigheterna sedan lång tid tillbaka i allt väsentligt ansvarat för de faktiska verkställighetsåtgärderna, även om länsstyrelserna i formellt hänseende har svarat för verkställigheten. Utlänningslagkommitlén har nu föreslagil alt verkställigheten av domstols utvisningsbeslul fullt ut skall föras över till polismyndighet. Nästan alla remissinstanserna har tillstyrkt förslagel. Del anges medföra en mera ratipnell, smidig och snabb handläggning utan att rättsäkerheten sätts åsido. Ell par länsstyrelser ställer sig dock avvisande till förslagel med hänvisning bl.a. till att länsstyrelserna är bäitre skickade för uppgiften och att praxis kan komma att bli oenhetlig. Svenska flyklingrådet menar att polisen inte bör få ytterligare uppgifter och ansvar i ullännirigsärenden.

För egen del anser jag i likhel med remissmajoriteten all övervägande skäl talar för att polismyndigheterna nu får ansvaret för verkställigheten av domstols utvisningsbeslut även i formellt hänseende. Polisen har under de senaste tre åren hunnit skaffa sig en omfattande erfarenhet av verkställighetsfrågor och något hinder från rätlsäkerhetssynpunkt eUer i övrigt kan jag inle se. Ändringen medför en mindre omständlig pmgång i dessa verkställighetsärenden. Den bör göra verksamheten mera rationell och mindre kostnadskrävande.

En sådan ordning innebär emellertid att antalet verkställighetsmyndigheter bhr långt störte än nu. I detta ligger en risk för att verkställighetspraxis kan komma att bli oenhetlig. Del finns därför goda skäl för att RPS, som kommittén har föreslagit, i samråd med SIV utarbetar föreskrifter till ledning för polismyndigheterna i verkställighetsärenden. Sådana föreskrifter, som bör la sikte på alla förekommande verkställighelssituationer, är utomordentligt angelägna. De bör, som kommittén anför, syfta till att i all den utsträckning som är möjlig underlätta situationen för den enskilde vid verkställigheten. Med anledning av etl uttalande av Sveriges advokatsamfund vill jag peka på att det kan ligga ett värde i att arbetet med sådana föreskrifter föregås av kontakter med ideella organisationer med inriktning på utlännings- och flyktingfrågor.

Jag kommer så över till frågan om skyldighet för pphsmyndigheterna all anmäla verkställighetsbeslut till SIV även när ett påstående orn politisk förföljelse görs först när beslutet har fattats och skall ygrkställaS: Kommittén föreslår som nyss har nämnts att polismyndigheten - pm myndigheten i denna situation underlåter att överlämna verkställighelsärendet därf"ör atl påståendet bedöms vara uppenbart oriktigt - skall anmäla verkställighetsfrågan till SIV. Verkel får därigenom möjlighet att överta ärendet om verket bedömer invändningen annorlunda.

Prop. 1981/82:146 33

Samtliga de remissinstanser som har uttalat sig över förslagel tillstyrker detta. Del gäller bl.a. de båda kammarrätterna samt RPS och SIV. Kammartätten i Stockholm säger all förslaget är ägnat att stärka rättssäkerheten men alt det samtidigt kan inbjuda till missbruk och att tillämpningen därför bör följas upp. SIV framhåller all förslagen visserligen komplicerar lagstiftningen men utgör "en logisk komplettering till nuvarande regler om anmälningsskyldighet." Kammarrätten i Jönköping, å andra sidan, anför att liknande problem kan uppkomma vid verkställighet av utvisningsbeslul och förordar därför en generell anmälningsplikt i verkställighelsärenden.

När anmälningskyldigheten i avvisningsärenden infördes för drygt elt år sedan skedde detta för att garantera atl SIV skulle få en möjlighet att ta ställning i asylärenden, även när ärendet inte av polismyndigheten hade överlämnats dit. Reformen skall ses mol bakgrund av de rekommendationer som Förenta Nationernas Flyktingkommissaries exekutivkommitté har lagt fast och som bl.a. innebär, att asylprövningen i princip skall företas av en central, ansvarig myndighet. Dessa rekommendationer föranleder emellertid inte i sig alt man bör övergå lill en ordning med en generell anmälningsplikt även i verkställighetsärenden. Mot bakgrund av att åler-brytningsrätten vid den nya lagens tillkomst starkt begränsades diskuterades emellertid vid detta tillfälle behovet av att ändå införa en sådan anmälningsplikt. Jag fann emellerlid i likhel med bl.a. utlänningslagkommittén och kammartätten i Stockholm, att bestämmelserna om skyldighet att överlämna verkställighetsärenden i vilka polifiska invändningar görs tillgodsåg de rättsäkerhetskrav spm kunde ställas i verkställighetssammanhang (prop. 1979/80:96 s.79). Del har enligt min mening inte därefter tillkommit några omständigheter som ger anledning att nu införa en allmän anmälningsphkt på verkställighelsstadiet.

Däremot har jag stora sympafier för den kompletterande bestämmelse som ufiänningslagkommittén nu föreslår. Det är här fråga om avvisningssi-tuationer då polisens beslut inte blir anmält till SIV enbart av det skälet, att påståendet om politisk förföljelse eller andra jämförbara påståenden av en eller annan anledning framställs först sedan polismyndigheten har meddelat själva avvisningsbeslulet. Särskilt med hänsyn till att polisens avvisningsbeslut och verkställigheten av detta ofta inträffar nära inpå varandra är det ofillfredställande, att lidpunkten för invändningen skall få avgörande betydelse för frågan om SIV skall få möjlighet alt ta ställning i asylärendet. Jag förordar därför alt en bestämmelse införs av det innehåll som kommittén har föreslagit. En sådan bestämmelse ligger väl i linje med de förut nämnda internationella rekommendafionerna för flyktingskapsprövningen.

Slutligen vill jag ta upp utlänningslagkommitténs förslag till en utvidgad besvärsrätt över SIV:s beslut i verkställighetsärenden. Förslaget har kommenterats av endast ett fätal remissinstanser. Det tillstyrks uttryckligen av RPS, SIV, Sveriges advokatsamfund och Föreningen Sveriges polischefer. Hovrätten för Västra Sverige anför betänkligheter mpt att SIV på della sätt

3 Riksdagen 1981182. 1 saml. Nr 146

Prop. 1981/82:146 34

skal! få avgöra om dess eget beslut skall få överklagas. Vissa frågor undandras därmed enligl hovrätten regeringens prövning, l.ex. frågan var gränsen går mellan uppenbart oriktiga och inte uppenbart oriktiga påståenden.

De nuvarande bestämmelserna om besvärsrätt över SIV:s beslul i verkställighelsärenden har enligl min mening fått en i vissa hänseenden mindre lycklig utformning. Besvärsmöjligheten har gjorts avhängig av om polismyndigheten har överlämnat verkställighetsärendet med anledning av politiska verkställighetshinder, dvs. med stöd av 85 eller 86 § UfiL. Om överlämnandet har skett av annan anledning, får utlänningen inte besvära sig ens om han eller hon redan hos polismyndigheten föregav politiska skäl, som emellertid inte bedömdes ge anledning till överlämnande. Än mindre får besvär anföras om de politiska invändningarna - sedan verkställighelsärendet av andra skäl har överlämnats lill SIV - åberopas först hos verket. Den nämnda begränsningen av besvärsrätlen är inte rationell och kan lätt få slumpartade verkningar. Den framstår vidare som alhför snål. Å andra sidan är jag inte beredd att ulan någon begränsning medge besvärsrätt till regeringen så snart uflänningen hos SIV gör någon invändning av politisk art. Det skulle kunna leda lill att sådana invändningar framställs mot bättre vetande och enbart i syfte att få till stånd besvärsrätt.

Kommittén har för att undvika en sådan utveckling velat ge SIV möjlighet att hindra fullföljd i de fall då invändningen redan har prövats i samband med avvisningen eller utvisningen, liksom i fall då den är uppenbart oriktig eller, vid tillämpning av 86 §, är sådan atl den kan lämnas utan avseende. Om ett sådant undantagsfall föreligger, fömtsätter kommittén atl verket, efter att ha avgjort ärendet, konstaterar att de åberopade omständigheterna är av den art atl utlänningen enligt 90 § första stycket punkt 2 saknar besvärsrätt.

Jag delar så till vida kommitténs uppfattning, att besvärsrätt bör finnas utom i de fall då de åberopade politiska omständigheterna antingen redan har prövats eller i övrigt är sådana, att ärendet inte skulle ha överlämnats enligt 85 eller 86 §, om de hade åberopats före verkställighetsbeslutet. Det finns däremot enligt min mening inte någon anledning att i bestämmelsen formelh göra besvärsrätten beroende av, att SIV anser atl överlämnandeskyldighet skulle ha funnits.

Den ordning som jag förordar innebär således, alt besvärsrält föreligger dels när ärendet har överlämnats enligt 85 eller 86 § UtlL, dels när uflänningen annars i ärendet gör politiska invändningar av sådan art, att pohs-myndigheten hade varit skyldig att överlämna ärendet, om påståendena hade gjorts innan polisen beslöt om verkställighet. Skulle verket finna att dessa fömlsättningar brister, bör verkel underlåta att ge fullföljdshänvis-ning och i stället ange att beslutet inte får överklagas. Om uflänningen ändå överklagar beslutet, ankommer det på regeringen att pröva om besvärsrätt föreligger enligt 90 § UtlL.

Prop. 1981/82:146 35

Vad gäller prövningen av frågan om besvärsrätt till regeringen föreligger, fastän polisen har överlämnat ärendet lill verket på annan gmnd än enligt 85 eller 86 §, vill jag fillägga att SIV och, i förekommande fall regeringen, har att konstatera om den aktuella invändningen har prövats tidigare. Vidare skall prövas om det som utlänningen anför måsle, vid en tillämpning av 85 eller 86 § UtlL, anses vara uppenbart oriktigt eller i övrigt sådant att det kan lämnas utan avseende. Endast om dessa frågor tveklöst kan besvaras jakande saknar utlänningen besvärsrält.

2.4 Förvarstagande

I 50-55 §§ UfiL finns beslämmelser om försvarstagande och vissa andra tvångsåtgärder i utlänningsärenden. Bestämmelserna fick i huvudsak sitt nuvarande innehåll den 1 januari 1976 efter förslag i prop. 1975/76:18. I huvudsak gäller följande. Enligt 50 § får en utlänning tas i förvar när det föreligger sannolika skäl för avvisning eller för utvisning enligt 38, 43, 47 eller 48 § UtlL eller om det uppkommer fråga om verkställighet av ett sådant beslut eller av utvisning på gmnd av brott. Det är den handläggande myndigheten som beslutar i förvarsfrågan, men polismyndighetema får i vissa fall utan att de handlägger utlänningsärendet tillfälligt la uflänningar i förvar. Särskilda regler begränsar förvarstidens längd. Polismyndighetens förvarsbeslut enligt 50 § UtlL överklagas hos länsrätten. SIV:s och länsstyrelsens förvarsbeslut överklagas hos kammarrätten. Länsrättens och kammarrättens beslut överklagas enligt bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291). Regeringens beslut pm förvarstagande kan enligt en uttrycklig bestämmelse inle överklagas. Bestämmelsen skall ses i sammanhang med 2 kap. 20 § regeringsfprmen. Enligt denna bestämmelse har en utlänning samma rätt som en svensk medborgare till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott eller misstanke om brott, om inte annat följer av särskilda föreskrifter i lag.

Av betydelse i delta sammanhang är vidare bestämmelserna i Europa-rådskonventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna m.m. samt den Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. I artikel 5 i Europarådskonvenlionen sägs bl.a. atl var och en som har berövats sin frihet "skall äga rätt att inför domstol påfordra att lagligheten av frihetsberövandet snabbt må prövas samt hans frigivning beslutas om åtgärden icke är laglig". I artikel 9 i Inlemationella konventionen finns en motsvarande bestämmelse.

I övrigt får jag beträffande gällande bestämmelser hänvisa till kommitténs redogörelse på sid 81-90 i betänkandet.

Utlänningslagkommitlén har i olika hänseenden granskat nuvarande bestämmelser och deras tillämpning. Det gäller beträffande fömtsättningarna för förvarslagande och möjligheterna att överklaga förvarsbeslut men också i fråga om behandlingen av dem som har tagits i förvar.

Prop. 1981/82:146 36

2.4.1 Förvarsgrunderna m.m.

Beträffande fömtsättningarna för att ta en utlänning i förvar gör kommittén på sid 91-94 i betänkandet vissa uttalanden. Det sker på grundval av en undersökning av förvarsbestämmelsernas tillämpning som kommittén har låtit utföra. Kommittén anför sålunda alt det, när en utlänning har tagits i förvar på gmnd av risk för undanhållande, bör framgå av handlingarna varför sådan risk har ansetts föreligga. Vidare anförs att en utlänning, som under en turistvistelse här ansöker om arbetstillstånd, inle för den skull bör avvisas, om utlänningen avstår från att fullfölja sin avsikt att söka arbetstillstånd och visar att han har pengar som räcker under den tillståndsfria fiden. Vidare framhåller kommittén att det måste krävas starka skäl för atl det skall anses alt fara för undanhållande föreligger, om utlänningen själv söker upp polisen för att ansöka om tillstånd. Om elt avlägsnande inte är nära förestående bör enligt kommittén utlänningen i den situationen i regel inle tas i förvar. Det bör i vart fall inte ske enbart därför all utlänningen saknar bostad. Ufiänningslagkommittén anför vidare bl.a. atl det har förekommit att utlänningar har tagits i förvar därför alt de inte har kunnat uppvisa ett gällande pass, trots att de med andra legitimationshandlingar har kunnat styrka sin idenfilel. Enligt kommitténs mening kan förvarsgmnden "oklar identitet" endast användas om identiteten inte kan fastställas på ett tillfredsställande sätt, varken genom pass eller genom andra legilimationshandlingar än pass. I betänkandet understryks vidare all förvarstagande inle bör komma i fråga om en mindre ingripande tvångsåtgärd bedöms tillräcklig.

Endasl i ett hänseende har kommittén funnit anledning att föreslå ändring i gällande bestämmelser om fömtsättningarna för tvångsåtgärder. Det gäller i fråga om förvar på gmnd av risk för fortsatt brottslighet. För att understryka viklen av atl brottet bör vara av en viss svårhetsgrad för alt utlänningen skall få tas i förvar föreslår kommittén, att förvarsgrunden kompletteras med en bestämmelse om att den befarade brottsligheten skall vara så allvarlig att fängelse i ett år eller mera kan följa. Därmed utesluts bl.a. möjligheten att ta en utlänning i förvar på grund av misstanke om illegalt arbele.

Kommittén framhåller slutligen att den genomförda undersökningen visar, att de förvarstaganden som har undersökts inte har haft så lång varaktighet att det finns skäl att ändra nuvarande bestämmelser om förvarstidens längd.

Flera av remissinstanserna välkomnar kpmmitténs ultalanden angående fömtsättningarna för tagande i förvar. Det gäller länsstyrelsen i Skaraborgs län, Sveriges advokatsamfund. Svenska Röda korset och Svenska flyklingrådet. Advokatsamfundet betonar vikten av atl förvar tillgrips endast om förvarsskäl klart har konstaterats föreligga i det enskilda fallel. RPS understryker att omständigheterna i varje särskilt fall avgör om förvar bör tillgripas.

Prop. 1981/82:146 37

Jag vill till en början erinra om de uttalanden som gjordes vid del tillfälle då förvarsbestämmelserna fick sitt nuvarande innehåll. I prop. (1975/76:18) om ändring i utlänningslagen, m.m. anförde föredraganden (s 130) atl den första och mest centrala frågan vr i vad mån frihetsberövanden över huvud taget borde kunna tillgripas inom UtlL:s område. Sådana åtgärder var nämhgen djupt ingripande i den enskildes liv och borde därför inte få förekomma i andra situationer än sådana-där de var oundgängligen nödvändiga. Sedan föredraganden hade konstaterat att möjlighet fill tvångsåtgärder måste finnas på delta rättsområde underströk hon vikten av att fömtsättningarna noga preciserades i lag. Uttalandet klargör den vikt regering - Pch riksdag - har fäst vid en restriktiv fillämpning av förvarsinstitutet.

Mot den bakgmnden anser jag det värdefullt att utlänningslagkommitlén har undersökt förvarspraxis och därvid gjort vissa uttalanden angående tillämpningen av förvarsinstitutet. Det står enligt min mening till en början klart att förvar inte bör tillgripas, om syftet med en tvångsåtgärd kan tillgodoses genom att utlänningen ställs under uppsikt. Vidare bör alltid grunderna för ett förvarsbeslut klart redovisas. Det följer redan av 17§ förvaltningslagen (1971:290) jämförd med 102§ UtlL. Motiveringsskyldigheten innebär att "de springande punkterna" skall redovisas (prop. 1971:30 s 491 och 493). Därtill kommer att det för besvärsprövningen är av vikl att skälen för beslutet finns redovisade. Vad gäller de övriga uttalandena av kommittén vill jag endast erinra om, att identitetsfastställelse självfallet kan ske med hjälp av andra handlingar eller omständigheter än innehav av en passhandling samt att en tvångsåtgärd i övrigt inle får tillgripas om det inte med hänsyn till utlänningens person eller omständigheterna i övrigt skäligen kan befaras, att han kpmmer att hålla sig undan eller begå brott. Ett sådant antagande måste föregås av en fömtsättnings-lös bedömning av förhållandena i det enskilda fallet. Den omständigheten atl utlänningen l.ex. saknar bostad är därvid endast en omständighet bland andra som får tas med i den bedömningen. Att en utlänning saknar bostad är för övrigt naturligt, om han nyss har anlänt hit. I sådana fall har kommunen att bistå honom i detta hänseende. Jag vill slutligen understryka vikten av att de tillämpande myndigheterna fill gmnd för sin bedömning av främst förvarsfrågor lägger det restriktiva synsätt som statsmakterna fömtsatte vid bestämmelsernas tillkomst och som för övrigt kommer till uttryck i 1 § andra stycket UfiL.

Jag hälsar samtidigt med tillfredsställelse att erfarenheten har visat att förvarstagandena regelmässigt har haft kort varaktighet.

Vad slutligen gäller frågan om ändring av 50§ UtlL vill jag nämna att åtskilliga remissinstanser har ställt sig kritiska till kommittéförslaget. Endast SIV har uttryckligen tillstyrkt förslaget. Länsstyrelsen i Stockholm anför sålunda att den föreslagna ändringen skulle göra förvarsgrunden oanvändbar. Advokatsamfundet pekar på att det på brottet egenmäktighet

Prop. 1981/82:146 38

med barn kan följa böter eller fängelse i högst sex månader (7 kap. 4§ brottsbalken). Därmed avses bl.a. att någon skiljer ett barn från vårdnads-havaren, utan att det är fråga om brott mot frihet, eller att en fader eller moder ulan något beaktansvärt skäl bortför ett barn som står under bådas vårdnad. På motsvarande sätt framhåller Föreningen Sveriges polischefer att den föreslagna ändringen i 50§ skulle medföra, att en rad förmögenhetsbrott faller utanför rekvisitet för förvarslagande. Även polismyndigheten i Malmö avstyrker en ändring.

Mol den bakgmnden anser jag inle att det finns tillräcklig anledning att genomföra den föreslagna ändringen. Som framgår av betänkandet har frågan för övrigt liten praktisk betydelse.

2.4.2 Besvär över beslut om förvarstagande

Som jag redan har nämnt överklagas polismyndigheternas förvarsbeslut enligt 50 § UtlL hos länsrätterna. Länsrättens beslut kan i sin tur överklagas hos kammarrätt. SIV:s och länsstyrelsernas förvarsbeslut överklagas hos kammarrätt. Besvär över kammarrättens beslut anförs hos regeringsrätten. Nuvarande ordning medför vissa komplikationer när ärendet om avvisning, utvisning eller verkställighet efter besvär eller överlämnande övergår från exempelvis en polismyndighet till SIV innan besvären över polismyndighetens förvarsbeslut har slutligt avgjorts. I den situationen övertar SIV i egenskap av handläggande myndighet ansvaret för eventuella tvångsåtgärder. Motsvarande gäller beträffande regeringen när avlägsnandeärendel har förts dit. Om verket i den nyss nämnda situationen fattar ell beslut i förvarsfrågan, träder delta i slällel för det beslut som tidigare har fattats av polismyndigheten. Den talan som har anhängiggjorts mot polismyndighetens förvarsbeslut saknar därmed i praktiken vidare belydelse (se betänkandet sid 96). Kommittén framhåller att den förvaltningsdomstol som skall pröva besvär över ell förvarsbeslut måste undersöka var själva avlägsnandeärendel ligger. Om detta l.ex. har övergått från SIV lill regeringen och regeringen har fattat beslut i förvarsfrågan, bör enligl kommitténs mening kammarrätten, som prövar besvär över SIV:s beslut, avskriva målet eftersom SIV:s förvarsbeslut får anses vara överspelat i och med att regeringen har beslutat i förvarsfrågan.

När det gäller polisens förvarsbeslut är det polismyndighetens geografiska belägenhet som avgör vilken länsrätt och kammarrätt som handlägger besvärsärendet. Bland länsrätterna svarar den i Stockholms län för del stora flertalet besvärsärenden. SIV:s förvarsbeslut överklagas emellertid aUfid fill kammarrätten i Jönköping eftersom verket ligger inom den kammarrättens domkrets. Kammarrätten i Jönköping har därför avsevärl fler mål rörande förvar än de övriga kammarrätterna.

Utlänningslagkommittén pekar på fördelarna med att låla all den besvärsprövning som sker i kammarrätt koncentreras till en enda kammar-

Prop. 1981/82:146 39

rätt. Detta skulle enligt kommittén ligga i linje med vad som redan har skett bl.a. i fråga om besvär över beslut av kriminalvårdsstyrelsen, vilka numera förs hos kammarrätten i Jönköping. Eftersom SIV ligger inom domkretsen för kammarrätten i Jönköping bör enhgt ulredningen det naturliga vara att samtliga besvär förs dit. Enligt kommittén kan emellertid ytterligare för-enkhngar åstadkommas. Del kan ske genom att länsrätternas befallning med besvär i förvarsärenden upphör. Kammarrätten i Jönköping skulle då bli enda besvärsinstans både i förhållande till polismyndigheterna och SIV. På det sättet skulle vissa av de fömt berörda samordningsproblemen försvinna och möjligheterna att skapa en enhetlig praxis öka. Kommittén erinrar om att besvärsinstansen på länsnivå tidigare i två fall har avskaffats. Det gäller vid besvär över myndighets beslut enligl sekretesslagen att avslå en enskilds begäran alt få ta del av en handling och vissa liknande beslut - 15 kap. 7 § sekretesslagen (1980:100); tidigare 40 b § i 1937 års sekretesslag. Det gäller också vid besvär enligt kommunallagen (1977:179). Jag hänvisar här till redogörelsen på sid 98 och 99 i betänkandet.

Mot den angivna bakgmnden föreslår kommittén dels atl polismyndighets förvarsbeslut överklagas direkt till kammarrätt, dels att sådana besvär skall prövas av kammarrätten i Jönköping.

En prakfiskt taget enig remissopinion har stäUt sig bakom förslagen. Kammarrätten i Stockholm menar att frekvensen av besvär över förvarsbeslut hos kammartätterna är för liten för att dessa skall få nämndvärda erfarenheter från målområdet. Kammarrätten i Jönköping framhåller att domstolen redan är tyngd av förtursmål men vill ändå tillstyrka en sådan mera rationell prdning som den kommittén föreslår. I flera remissyttranden framhålls att den föreslagna reformen innebär en rationalisering och kan antas leda till en mer likformig rättstillämpning.

Även för egen del välkomnar jag förslaget. Den prdning med dubbla besvärsgångar - en instansprdning för besvär i sakfrågan och en annan för besvär över förvarsbeslut - som infördes år 1976 har föranletts av vår konventionsförpliktelse att möjliggöra domstolsprövning av beslut om förvar. Genom att, som kommittén föreslår, minska antalet besvärsinstanser vid överklagande av förvarsbeslut blir det ändå möjligt att åstadkomma en enklare och redigare instansordning. Något förvaltningsrättsligl hinder föreligger inte mot den ordning som kommittén föreslår. Jag tillstyrker därför förslaget. I övrigt vill jag tillägga följande.

Med den föreslagna prdningen blir enligt bestämmelser i UtlL kammarrätt första besvärsinstans i fråga om alla förvarsbeslut, oavsett om beslutet har meddelats av en polismyndighet, en länsrätt eller av SIV. I den mån regeringen förordnar RPS eller någon annan myndighet all handha verkställigheten av utvisning av en presumtiv terrorist och den myndigheten beslutar i förvarsfrågan, kommer samma regler att gälla beträffande besvärsinstansen. Vidare kommer samfiiga dessa mål genom en ändring i förordningen (1977:937) om kammarrätternas domkretsar att hänföras till

Prop. 1981/82:146 40

kammarrätten i Jönköping, som därigenom blir enda besvärsinstans under regeringsrätten. Övriga kammarrätter kommer i fortsättningen att besluta i förvarsfrågor endast i de fall då frågan uppkommer i etl hos domstolen anhängigl utvisningsärende. Det är uppenbart atl en sådan ordning är ägnad skapa goda förutsättningar för en enhetlig praxis på förvarsområdel, något som mot bakgrund av vad jag tidigare har anfört är angeläget. En nackdel som har påpekats av Föreningen Sveriges polischefer är, alt det geografiska avståndet från den plats där utlänningen hålls i förvar till kammarrätten kan bli långt, vilket kan få betydelse om muntlig förhandling skall hållas enligt 9 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Del problemet föreligger emellertid delvis redan nu, nämligen i de fall då förvarsbeslutet meddelas av SIV och överklagas hos kammarrätten i Jönköping.

Om alltså kammarrätten i Jönköping ensam kommer att pröva besvär över förvarsbeslut är del ändå, liksom hittills, av vikl för domstolen att känna till vilka beslut i förvarsfrågan som, efter meddelandet av del överklagade beslutet, kan ha fattals av den myndighet som handlägger avlägsnande- eller verkställighelsärendet. Denna myndighet har enligt 50 § första stycket UtlL ansvaret för tvångsåtgärden och skall bl.a. enligl 54 § andra styckel UtlL omedelbart upphäva åtgärden när den inle längre behövs. Mot den bakgrunden har kammarrätten i Jönköping föreslagit, alt polismyndigheten skall underrätta kammarrätten när avlägsnandeärendel har övergått till SIV. Elt sådanl anmälningsförfarande skulle emellertid bli omständligt och ändå inte effektivt. Jag anser det däremot lämpligl alt kammarrätten så snart som möjligt får kännedom om de nya beslut som kan ha fattats i förvarsfrågan sedan besvären anfördes. En sådan underrättelseskyldighet bör enligt min mening i viss utsträckning kunna åläggas den myndighet som fattar det nya beslutet. Del ankommer på regeringen all meddela de föreskrifter som bedöms behövliga i delta hänseende.

Beträffande besvärsbestämmelsernas utformning får jag återkomma i samband med specialmotiveringen.

2.4.3 Överprövning av regeringens förvarsbeslut

Som jag redan har nämnt föreskriver Europarådskonventionen och Internationella konventionen att envar som har berövats sin frihet genom arrestering eller eljest skall ha rätt att inför domstol påfordra att lagligheten av frihetsberövandet prövas och att han eller hon friges om åtgärden inle är laglig. Detta krav tillgodoses genom den besvärsrält som finns föreskriven i fråga om förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas beslut i frågan. En sådan rätt till domstolsprövning finns emellerlid inte såvitt gäller regeringens förvarsbeslul. Frågan om en ändring av beslämmelserna på denna punkt har övervägts tidigare utan atl någon ändring har kommit till stånd. Vid tillkomsten av den nuvarande utlänningslagen klargjorde jag min av-

Prop. 1981/82:146 41

sikt all återkomma lill frågan, sedan den hade gjorts till föremål för ytterligare överväganden (prop. 1979/80:96 sid 82).

Utlänningslagkommittén har nu undersökt olika möjligheter all åstadkomma en kpnventionsanpassning. Som utgångspunkt för sin redpvisning slår kommittén fast, alt förvarsärenden aktualiseras hos regeringen i tre situationer, nämligen dels när utlänningen redan är i förvar när avlägsnandeärendel anhängiggörs i regeringskansliet, dels när en polismyndighet i ett ärende som handläggs av regeringen anmäler att den har tagit ufiänning-en i förvar enligt 52 § UtlL och dels när behovet av förvarstagande uppkommer under handläggningen i regeringskansliet. Av betänkandet framgår vidare att det sällan förekommer att en polismyndighet tar en utlänning i förvar enligt 52 § UfiL medan ärendet är anhängigl i regeringen, eller regeringen självmant beslutar att ta någon utlänning i förvar. Antalet besvärsärenden hos regeringen i vilka utlänningen vid anhängig-görandet av besvären hölls i förvar uppgick år 1980 till etl drygt 50-tal.

Utlänningslagkommiltén diskuterar tre skilda lösningar. Till en början överväger kommittén möjligheten att inrätta en särskild "förvarsnämnd" i nära anslutning till regeringskansliet. Denna nämnd skulle enbart handlägga de förvarsfrågor som uppkommer i regeringens avlägsnandeärenden. Den andra lösning som prövas går ut på att SIV handlägger förvarsfrågorna, även när själva avlägsnandeärendel ligger hos regeringen. Besvärsrätt skulle därmed finnas till kammarrätt. Slutligen undersöks möjligheten atl låta regeringsrätten pröva om regeringens förvarsbeslut skall beslå. Som ett alternafiv till denna lösning diskuteras en delegering av beslutanderätten i förvarsfrågor till det ansvariga statsrådet med möjlighet för utlänningen att anföra besvär hos regeringsrätten. I fråga pm kommitténs närmare överväganden hänvisar jag till s. 101-110 i betänkandet. Jag vill emellertid nu nämna följande.

I fråga om den särskilda nämnden för förvarsbeslut pekar kommittén på problemet med själva anhängiggörandet av förvarsfrågan i nämnden. Om utlänningen inte sitter i förvar vid anhängiggörandet av avlägsnandeärendel hos regeringen, är det enligt kommittén svårt att se hur förvarsfrågan skall anhängiggöras i nämnden. En möjlighet är atl alla avlägsnandeärenden som kommer in till regeringskansliet också anhängiggörs hos nämnden, men en sådan ordning framstår som orimlig bl.a. med hänsyn till att antalet förvarsbeslut är så litet i förhållande till det totala antalet avlägsnandeärenden. Anhängiggörandet skulle enligt kommittén i stället kunna ske genom att regeringen i de fall då utlänningen bedöms böra tas i förvar gör ett slags "förvarsanmälan" till nämnden. En sådan förvarsanmälan hindrar självfallet inte alt nämnden kan ha en annan uppfattning om behovet av förvar. Ett annat problem som kommittén tar upp rör frågan om och hur regeringen skall underrätta nämnden, om att den inte längre anser att det föreligger sannoHka skäl för etl avlägsnande - och således inte någon förvarsgmnd - utan att samtidigt regeringens beslut i avlägsnandeärendel

Prop. 1981/82:146 42

föregrips. Kommittén understryker avslutningsvis att en ordning med förvarsnämnd skulle medföra att man medvetet väljer att låta två myndigheter på var sitt håll pröva om fömtsätlningar för avlägsnande föreligger, eftersom det i prövningen av förvarsfrågan även ingår att bedöma sannolikheten av etl avlägsnande. Beträffande ahernativet att låta SIV ha ansvaret för förvarsfrågorna i regeringens avlägsnandeärenden framhåller kommittén, att en sådan ordning skulle medföra samma svårigheter fastän ytterligare starkt accentuerade på gmnd av avståndet mellan verket och regeringen.

Kommittén konstaterar i det följande att regeringsrätten i vissa, låt vara begränsade hänseenden har fått möjlighet atl överpröva regeringens beslut. Kommittén syftar på rätten att bevilja resning och på lagprövningsrätten. Med tanke på den tvekan som kunde komma att anföras mot en utvidgning av möjligheterna till överprövning av regeringsbeslut har kommittén som nämnts även undersökt möjligheten att delegera beslutanderätten i förvarsfrågorna till det ansvariga statsrådet, vars beslut skulle kunna överklagas till regeringsrätten. Samfidigt visar kommittén emellertid på den starka restriktivitet som hittills har iakttagits när det gäUt att delegera regeringens uppgifter fill etl enskilt statsråd.

Mol bakgmnd av sin redogörelse för de skilda alternafiven gör kommittén följande bedömning. Att för prövningen av de relativt fåtaliga förvarsärendena inrätta en särskild nämnd står i strid mot principen att specialdomstolar endast bör inrättas undantagsvis. Nämnden kommer atl medföra ökade kostnader för statsverket. Av störte betydelse är emellertid enligt kommittén att detta alternativ och alternativet alt låta SIV handlägga förvarsfrågorna i regeringens avlägsnandeärenden skulle vara förenat med stora praktiska svårigheter och i slor utsträckning medföra dubbel handläggning. I vissa situafioner skulle vidare själva syftet med förvarstagandet äventyras. Kommittén anser därför all båda nämnda alternativen måste anses uteslutna. Mot en ordning med delegering av beslutanderätten till det ansvariga statsrådet och besvärsrält därifrån till regeringsrätten talar enligl kommittén de traditionella skälen mot ministerstyre. Ett förvarstagande är en djupt ingripande åtgärd och kan knappast hänföras till det slags beslut som har ansetts kunna delegeras till det enskilda statsrådet. Det ansvariga statsrådet skulle heller aldrig ha möjlighet att hänskjuta frågan till regeringens avgörande. Därigenpm skulle nämligen besvärsrätten över elt eventuellt förvarstagande gå förlprad. Kommittén anser sig därför inte kunna förorda en sådan lösning.

För kommittén återstår då möjligheten att behålla beslutanderätten i förvarsfrågor hos regeringen samt införa en rätt för utlänningen att hos regeringsrätten få prövad frågan om förvaret skall bestå.

I det sammanhanget framhåller kommittén att Sverige genpm tillträde till de aktuella kpnventipnerna har åtagit sig att se till att förvarsbesluten kan bli föremål för prövning av dpmstpl. Mpt den bakgmnden, pch då någpt konstitutionellt hinder inle anses föreligga mot att regeringsrätten överprö-

Prop. 1981/82:146 43

var besluten, föreslår kommittén alt regeringsrätten får fullgöra den domstolsprövning som föreskrivs i kpnventionerna.

Det stora flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan har ställt sig bakom kommittéförslagel. Svea hovrätt säger sig sålunda, mol bakgmnd av våra konventionsåtaganden, inte ha något att erinra mot atl regeringsrätten får överpröva regeringens förvarsbeslut. Kammarrätten i Jönköping företar en utförlig analys av hithörande problem och drar mot bakgmnd av denna slutsatsen, att en prövning av förvarsfrågan hos regeringssätten bör möjliggöras. I fråga om varianten att lägga beslutanderälten hos det ansvariga statsrådet hänvisar kammarrätten till föredragande departementschefens uttalanden i prop. (1973:90) om ny regeringsform m.m. (s. 184). I propositionen anförs att alla frågor som anses kräva ett ställningslagande från någon i regeringskretsen skall behandlas som regeringsärenden. Även socialstyrelsen, domstolsverket, en länsstyrelse, LO, TCO, Sveriges advokatsamfund och Sveriges domareförbund ansluter sig uttryckligen till förslaget. Domstolsverket framhåller samtidigt att förslaget utgör en "statsrättslig nyhet av inte ringa principiell betydelse" och atl den föreslagna lösningen inte är invändningsfri. Den är enligl verket inle heller lätt att förena med regeringsrättens ställning som prejudikatinstans. Domstolsverket fömtsätter alt förekommande synpunkter från regeringsrättens sida framförs vid lagrådsbehandlingen. Domareförbundet anser att den föreslagna lösningen är den bästa av dem som står lill buds.

Tre remissinstanser har uttryckligen tagit avstånd från förslaget, dock utan att närmare ange gmnderna för kritiken. Kammarrätten i Stockholm anser sålunda förslaget "ofillfredsställande från såväl stats- som offentligrättsliga synpunkter". Kammarrätten hänvisar i stället till möjligheten att inrätta en särskild besvärsnämnd som i regeringens ställe skulle pröva utlänningsärenden. Vidare pekar man på den ordning som gäller i förklaringsärenden enligt II § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap. I dessa ärenden inhämtas regeringsrättens yttrande innan ärendet avgörs. Även IPOK anser förslaget "klart otillfredsställande". SIV förordar att förvarsbesluten fattas av statsrådet eller en tjänsteman. Ingen remissinstans hävdar att något konsfitulionellt hinder skulle föreligga mot den föreslagna ordningen.

Genom anslutning till Europakonvenfionen om de mänskliga rättigheterna och gmndläggande friheterna m.m. och den internationella konvenfionen om medborgerliga och politiska rättigheter har Sverige förbundit sig bl.a. att tillse, att den som har berövats sin frihet genom artestering eller annars skall kunna få lagligheten av beslutet och frågan om åtgärden skall bestå skyndsamt prövad av en domstol. Den 1 januari 1976 införde vi en allmän besvärsrätt hos domstol över förvarsbeslut enligt UtlL, bl.a. i syfte att uppfylla våra konvenfionsåtaganden. I fråga om de förvarsbeslut som fattas av regeringen infördes emellertid inte någon rätt till domstolsprövning. Under den lagrådsbehandhng som föregick prop. (1975/76:18) om

Prop. 1981/82:146 44

ändring i UflL gjorde emellerlid lagrådet invändning på denna punkt och föreslog, att utlänningen hos regeringsrätten skulle kunna begära en prövning av frågan om beslutet skulle bestå (s. 201 f). Någon ändring vidtogs inte heller genom 1980 års UtlL. Vid tillkomsten av den lagen (prop. 1979/80:96 s. 82) lovade jag emellerlid, som jag nyss nämnde, alt återkomma till frågan sedan den hade blivit föremål för ytterligare överväganden. Frågan har nu ingående utretts av utlänningslagkommittén, som ansluter sig till den i ell tidigare lagstiftningsärende av lagrådet förordade ordningen. Någon konkret kritik från konstitutionella eller i övrigt från rättsliga synpunkter har inte framförts under remissbehandlingen. Med få undantag har den av kommittén förordade ordningen tillstyrkts eller lämnats utan erinran.

För egen del vill jag, efter samråd med chefen för justifiedepartementet, anföra följande. Det måste anses vara angeläget att UtlL:s bestämmelser nu anpassas lill våra förut nämnda konventionsälaganden. De sätt alt lösa frågan som har diskuterats av kommittén går ul på antingen all beslutanderätten i förvarsfrågor flyttas från regeringen till ett annat organ eller till det ansvariga statsrådet, eller också att utlänningen får möjlighet all hos regeringsrätten få prövad frågan om den av regeringen beslutade åtgärden skall bestå. En delegering fill SIV eller till en särskild "förvarsnämnd" skulle enligt min mening i sådan grad komplicera och försvåra handläggningen av utlänningsärendena i regeringskansliet, atl den redan av del skälet inte bör komma i fråga. Valet står därför mellan den av kommittén föreslagna ordningen och en överflyttning av beslutanderätten i förvarsfrågor från regeringen till det ansvariga statsrådet, med rätt att påkalla prövning av regeringsrätten. Mot en sådan delegering talar emellerfid de skäl som traditionellt brukar anföras mot s.k. ministerstyre. Jag vill tillägga atl den av en remissinstans föreslagna ordningen, atl regeringsrättens yttrande infordras när förvar övervägs, enligt min mening inte tillgodoser konven-fionskraven. Del bör därför i första hand övervägas om den av kommittén och majoriteten av remissinstanserna förordade ordningen är lämplig, nämligen att beslutanderätten i förvarsärenden hgger kvar hos regeringen och atl möjlighet införs för utlänningen all hos regeringsrätten få till slånd en prövning av frågan om förvaret skall beslå. Som kommittén har anfört har det tidigare accepterats att regeringens beslul överprövas av domstolarna i extraordinära fall. Sålunda kan regeringsrätten enligt 11 kap. Il § regeringsfprmen besluta pm resning i ett av regeringen avgjort ärende. Domstolarna har i 11 kap. 14 § regeringsformen tillagts s.k. lagprövnings-rätl som avser också de föreskrifter som regeringen meddelar.

Även om sålunda regeringsrätten har fått rätl att i särskilda begränsade fall pröva regeringens beslut, innebär en generell befogenhet för regerings-rätlen att ta ställning till fortbeståndet av regeringens förvarsbeslut en principiell och faktisk nyordning. En ordning som i praktiken leder fill aft regeringens beslut annat än undantagsvis kommer under regeringsrättens

Prop. 1981/82:146 45

prövning ter sig främmande för vårt rättssystem och bör därför inle införas utan synnerligen starka skäl. Under sådana förhållanden bör därför övervägas möjligheten att, i fråga om utlänningsärenden som handläggs i regeringen, låta det för utlänningsärenden ansvariga statsrådet eller också departementet besluta i frågor som rör förvar eller andra tvångsmedel. Med hänsyn till att någon delegering till en tjänsteman inte lämpligen bör komma i fråga i dessa fall, borde beslutanderätten vid en sådan lösning läggas på statsrådet. Kommittén har för sin del erinrat om de invändningar mot s.k. ministerstyre som i hknande sammanhang har bmkat anföras. Sådana påpekanden har även gjorts under remissbehandlingen. Jag vill också erinra om konsfitufionsutskottets uttalande (KU 1976/77:44 s. 12 ff) att principen om kollektivt beslutsfattande inte bör urholkas genom alltför vidsträckta bemyndiganden till enskilt statsråd. Statsråden borde, utom i vissa undantagsfall, ges beslutanderätt endast i frågor som har samband med departementsadministrationen och beredningsarbetet i vid mening. Det är mot den angivna bakgrunden självfallet, att stor restrikfivitet bör iakttagas när det gäller att fillägga elt enskilt statsråd beslutanderätt i ärenden som i övrigt prövas av regeringen. I den nu aktuella situationen måste man emellertid väga denna invändning mol vad jag tidigare har anfört om att regeringens beslut inte annal än undantagsvis bör komma under en domstols prövning. Vid en bedömning av de två alternativen anser jag att övervägande skäl talar för lösningen att del ansvariga statsrådet ges beslutanderätten i frågor som gäller förvar och andra tvångsmedel. Det för utlänningsärenden ansvariga statsrådet har för övrigt redan tidigare fått behörighet att i vissa fall meddela interimistiskt beslul i verkställighetsfrågan.

Även den lösning för vilken jag sålunda har stannat innebär otvivelaktigt ett avsteg från det synsätt på förhållandel mellan regeringens ledamöter och regeringsrätten som hittills har rått. Atl jag likväl förordar denna ordning beror i första hand på, att jag anser det nödvändigt atl kravet i de båda nämnda konventionerna på en möjlighet till domstolsprövning snarast tillgodoses i vår lagstiftning. Av betydelse för mitt ställningstagande är vidare, att regeringen nyligen har gett invandrarpolitiska kommittén (A 1980:04) i uppdrag (Dir 1981:70) att pröva frågan om besvärsordningen i utlänningsärenden, med ulgångspunkt i att regeringen inte längre skall vara allmän besvärsinstans i utlänningsärenden. Syftet med uppdraget är, som framgår av dessa direktiv, att en annan ordning för besvärsprövningen skall komma till stånd inom en nära framlid. Oavsett hur besvärsprövningen närmare organiseras kan man räkna med, att regeringen endast i ringa omfattning kommer att pröva enskilda utlänningsärenden, och då exempelvis sådana som har överlämnats dit med hänsyn till att ärendet har stor principiell betydelse. Det bör enligl min mening i det sammanhanget övervägas att helt föra bort frågor om tvångsmedel i utlänningsärenden från regeringen och regeringskansliet. En sådan lösning skulle då underlättas av

Prop. 1981/82:146 46

ärendenas ringa antal. Molsvarande bör övervägas i fråga om terrorist-ärenden. Jag avser att la de initiaiv som behövs för att närmare ulreda denna fråga.

Jag föreslår således att det för utlänningsärenden ansvariga statsrådet får behörighet att besluta i frågor om förvar och andra tvångsmedel i utlänningsärenden som handläggs i regeringen. Del fömtsätts därvid atl besluten regelmässigt fattas i denna ordning. Något hinder mot att regeringen prövar frågan föreligger emellertid inte. Vidare föreslår jag att utlänningen på särskild framställning till regeringsrätten kan få prövad frågan om fortbeståndet av det av statsrådet meddelade förvarsbeslutet. Skulle undantagsvis ett förvarsbeslut ha meddelats av regeringen, bör utlänningen även i det fallet ha rätt atl få lill stånd en prövning hos regeringsrätten.

Den ändring jag nu har föreslagit i UtlL föranleder vidare ett tillägg i 2 § lagen (1971:289) om allmänna förvahningsdomstplar. Att prövningstillstånd inte krävs framgår av 35 § förvaltningsprocesslagen (1971:291).

2.4.4 Behandlingen av förvarstagna

Utlänningslagkommhlén redogör i belänkandet för den kritik som har riktats mot formerna för omhändertagande enligl UtlL. Kommittén hänvisar också lill de undersökningar som har gjorts av bl.a. RPS, SIV och kriminalvårdsstyrelsen (s. 111-113). För egen del framhåller kommittén följande i fråga om förvarslokalerna. Enligt gällande bestämmelser skall de förvarstagna i första hand intas i kriminalvårdsanstalt. Endast om förvarstiden kan antas bli mycket kortvarig eller andra särskilda omständigheter föreligger kan de annal än i inledningsskedet förvaras i häkte eller arresfio-kal. Dessutom kan de förvarstagna "omhändertas på annat sätt". I realiteten är det emellertid vanligt att förvaringen sker i häkten och arrestlokaler. Det som skulle vara undantag har alltså blivil regel. Del förekommer emellertid undantagsvis i samband med förvar av barn och barnfamiljer att de omhändertas på annal sätt, nämligen på hotell eller i jourfoslerhem. Kommittén konstaterar alt de nuvarande förhållandena är otillfredsställande, särskill som det finns små möjligheter att hålla förvarstagna enligt UtlL skilda från andra intagna som oftast är misstänkta för brott. En följd kan i vissa fal! bli att de förvarstagna inte bereds de lättnader och övriga förmåner som kan fillkomma dem. Mot främst denna bakgrund anser kommittén atl förvarstagna utlänningar bör ha tillgång till särskilda lokaler. Med hänsyn till nuvarande statsfinansiella läge har emellertid kommittén ansett det föga realistiskt att föreslå all det nu byggs hell nya förvarslokaler. Däremot understryks viklen av att redan nu börja planera för sådana lösningar i framtiden. Samtidigt föreslås atl man, i avvaktan på att nya lokaler kan böija byggas, gör en total översyn av de förvarslokaler som idag används i syfte atl se hur de förvarstagnas situation inom del nuvarande systemet kan förbättras.

Prop. 1981/82:146 47

I det sammanhanget tar kommittén särskilt upp frågan om förvar av barn respektive av familjer med barn. Enligt kommittén kräver situationen i dessa fall omedelbara åtgärder (betänkandet s. 115 och 116). Kommittén anser vidare att det i UflF bör tas in en uttrycklig bestämmelse om att ensamma barn under 15 år inte skall placeras i häkte eller i liknande lokaler. En förvarsplacering av barn bör enligt kommittén ske i nära samråd med de sociala myndighelerna på orten.

Mot bakgmnden av dessa bedömningar föreslår kommittén att kriminalvårdsstyrelsen får i uppdrag att i samråd med RPS och SIV överväga lösningar på kort och lång sikt i fråga om förvarslokaler. Kommittén understryker vikten av en skyndsam lösning av de lokalfrågor som har samband med förvar av barnfamiljer.

Kommittén uttalar vidare bl.a. att de förvarstagna enligt behandlingslagens och utlänningsförordningens bestämmelser tillförsäkras de rättigheter och förmåner som får anses skäliga och att det därför inte finns anledning att göra några ändringar i bestämmelserna. I fråga om kommitténs överväganden på denna punkt får jag i övrigt hänvisa fill s. 117-1191 betänkandet.

En massiv remissopinion har i likhet med kommittén starkt kritiserat nuvarande prdning främst vad gäller pmhändertagandet av bam samt barnfamiljer.

Den kritik som sålunda har framförts är enligt min mening i hög grad berättigad. När del gäller barn är omhändertagande i sådana lokaler särskilt olämpligt. Det medför av naturliga skäl psykiska påfrestningar för bamet och ibland även risker för bestående men.

Med hänsyn till de allvarliga förhållandena vid verkställighet av förvarsbeslut som rör barn har jag i samråd med cheferna för justifie- och socialdepartementen tagit initialiv i regeringen till åtgärder för att få fram bättre lämpade förvarslokaler. Även om arbetet härmed ännu inte har avslutals, har regeringen den 14 januari 1982 beslutat om ändringar i 81 och 82 §§ utlänningsförordningen (1980:377-UflF). Ändringarna (SFS 1982:22) innebär att barn under 16 år inte utan synnerliga skäl får tas in i kriminalvårdsanstalt, allmänt häkte eller polisarrest. Hålls barnets värdnadshavare samtidigt i förvar, skall åtminstone en av dem tas om hand tillsammans med barnet. I de förordningsmotiv som regeringen samtidigt har antagit anges, att man också i de fall då sammanhållningen av familjen inte garanteras genom den nämnda bestämmelsen bör undvika att familjen splittras.

Vad därefter gäller tillskapandet av särskilda förvarslokaler vid förvar över huvud taget enligt UtlL är detta en fråga på längre sikt. Del är enligl min mening önskvärt att man på sikt får till stånd särskilda förvarslokaler i den utsträckning som är möjlig. I vilken takt detta kan ske beror på bl.a. omfattningen av de kostnader som en sådan reform kräver. Jag är inle nu beredd att närmare ange vilka åtgärder som bör vidtas i detta syfte.

Det är emellertid inte endast förvarslokalerna utan i lika hög grad behandlingen av de förvarstagna som har betydelse. I det senaste hänseendet

Prop. 1981/82:146 48

gäller lagen (1976:371) och förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. Jag vill i likhet med vad kommittén har gjort på s. 117-119 i betänkandet kraftigt understryka, att i förvarsfallen endast sådana inskränkningar i l.ex. kommunikationen med yttervärlden får tillgripas som är motiverade av säkerhetsskäl eller som nödvändiggörs av personalsituationen eller motsvarande. Jag vill även i övrigt hänvisa till kommitténs ultalanden på denna punkt.

2.5 Vissa andra tvångsåtgärder

För närvarande saknar pohsen möjlighet att i samband med inresekontrollen i kontrollsyfte undersöka bagageutrymmen och liknande slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel. Behov har framkommit av en sådan möjlighet, eftersom utlänningar i viss utsträckning illegalt hjälps in i Sverige genom att gömmas i bagageutrymmen i bilar eller på liknande sätt. Kommittén har därför föreslagit kompletterande bestämmelser i detta syfte. Kommittén konstaterar att rättegångsbalkens bestämmelser om husrannsakan inte räcker i dessa fall, eftersom den aktuella undersökningen sker i allmänt brottsspaningssyfte snarare än i syfte att utreda etl särskill brott, för vilket en viss person skäligen kan misstänkas. En uttrycklig bestämmelse, som ger polisen rätt att vid behov undersöka fordon i syfte atl förhindra illegal invandring, är enligt kommittén visserligen mer långtgående än rättegångsbalkens bestämmelser. Med hänsyn bl.a. till alt möjligheten föreslås knuten till inresekontrollen, dvs. lill ett tillfälle då bilister redan nu har att räkna med att fordonet undersöks av tullen, anser dock kommittén att en lagbestämmelse i frågan kan godtas. Beslämmelsen bör enligt kommittén tas in i UtlL.

Förslaget välkomnas av det tiotal remissinstanser som har uttalat sig i frågan, bland dem kammarrätten i Stockholm, RPS, SIV och ett antal polismyndigheter. Flera av remissinstanserna framhåller all den föreslagna befogenheten bör tillkomma även särskilt förordnade passkonlrollanter, med hänsyn till att polispersonal inte alltid finns till hands och långa dröjsmål annars skulle kunna uppstå. En remissinstans menar alt bestämmelsen bör gälla även tulltjänsteman som medverkar vid utlänningskontroll. Visserligen har enligt remissinstansen tulltjänstemannen med stöd av tullstadgan rätt att undersöka utrymmen i transportmedel, men detta gäller endasl som ett led i tullkontrollen. Länsstyrelsen i Norrbotten anser att del i anvisningar för pohsen bör anges, att undersökning inte bör ske utan att det finns anledning att befara illegal invandring.

Även enligt min mening bör det i UflL införas en befogenhet för polismyndigheterna alt vid inresekontroll visitera fordon för att hindra illegal inresa. Sedd i sitt sammanhang och mot bakgmnd av strävandena atl motverka illegal invandring kan enligt min mening en sådan tvångsbefogenhet inte anses föra alltför långt. Jag har vidare förståelse för synpunk-

Prop. 1981/82:146 49

ten att även särskilt förordnade passkontrollanter och tulltjänsteman, som medverkar vid inresekonlrollen, filläggs samma befogenhet. Enhgt 55 § UtlL har de i den verksamheten motsvarande befogenhet att tillfälligt omhänderta en utlänning som de som tillkommer en polisman. Den nu föreslagna tvångsåtgärden är enligt min mening mindre ingripande. Skulle granskningen leda till att ett försök fill illegal inresa upptäcks, är passkontrollanten eller tulltjänstemannen enligt gällande bestämmelser skyldig att genast underrätta polismyndigheten och se till att utlänningen inle reser in i landet, innan polismyndigheten har tagit ställning. I övriga fall torde det saknas anledning att föreskriva någpn skyldighet att anmäla vidtagna undersökningar av ett fprdpn.

Någon uttrycklig bestämmelse, som begränsar rätten till visitation av fordon till fall då det föreligger anledning till misstanke, har inte föreslagits av kommittén. Inte heller jag förordar en sådan regel, bl.a. därför atl även en mycket låg sannphkhetsnivå måste kunna accepteras. Redan bestämmelsens uttryckliga syfte klargör emellertid alt åtgärden inte får tillgripas utan rimlig anledning. Det får ankomma på RPS att bedöma i vad mån anvisningar behövs på denna punkt.

2.6 Straff- och ansvarsbestämmelser

2.6./ Påföljd vid anställande av utlänningar utan arbetstillstånd

Den som har en utlänning i sin tjänst, fastän utlänningen inte har föreskrivet arbets- eller anställningstillstånd, kan enligt 95 § andra stycket UflL dömas till böter eller, när omständigheterna är försvårande,till fängelse i högst ett år. En utlänning, som har anställning eller bedriver verksamhet utan att ha föreskrivet arbetsfillstånd (AT), kan enligt 95 § första stycket dömas till böter.

Den straffbestämmelse som avser arbetsgivaren fick sitt nuvarande innehåll fr.o.m. den 1 januari 1976 (prop. 1975/76:18). Tidigare var påföljden endast böter. I fråga om de framställningar och överväganden som föregick 1976 års ändring får jag hänvisa till s 121-123 i betänkandet.

Ufiänningslagkommittén redovisar i betänkandet vissa uppgifter rörande förekomsten av illegal anställning (s 124-126). Kommittén framhåller för egen del att de skadeverkningar som illegalt arbete medför är uppenbara. Redan förekomsten av en illegal arbetsmarknad är ägnad alt uppmuntra en illegal invandring och i mptsvarande mån försvåra möjligheterna atl upprätthålla en reglerad invandring, dvs. en invandring anpassad till främst arbetsmarknadsläget och tillgången fill bostäder. En illegal arbetsmarknad snedvrider enligl kommittén även konkurrensen mellan olika arbetsgivare och kan omöjliggöra för den lojale arbetsgivaren att hålla sig kvar på marknaden. Kommittén pekar vidare på att de utlänningar som arbetar utan arbetstillstånd lätt kommer i en ohållbar situation, eftersom etl utvisningshot hela tiden hänger över dem samt att de erfarenhetsmässigt ofta 4 Riksdagen 1981182. 1 saml. Nr 146

Prop. 1981/82:146 50

har undermåliga anställningsvillkor och står utanför hela det sociala trygghetssystemet.

I betänkandet beskrivs de möjligheter som mindre seriösa arbetsgivare har att minska sina kostnader genom illegal anställning av utlänningar. Lönen kan betalas ut ulan skalleavdrag. Den kan vara lägre än vad som föreskrivs enligt gällande kollektivavtal. Sociala avgifter m.m. betalas kanske inte in. Vid vissa tillfällen kan enligt kommittén redan möjligheterna att överhuvudtaget få arbetet utfört vara den huvudsakliga drivflädern för att anställa illegal arbetskraft.

Kommittén finner det vara vikfigt att eliminera den vinst eller de besparingar som anställning av utlänningar utan AT ger upphov till. Redan utsikterna till vinst anges böra neutraliseras. I den delen hänvisar kommittén fill de särskilda s.k. sanktionsavgifter som under senare tid har införts på skilda områden vid sidan av eller i stället för skadestånd, vite, böter eller förverkande (s 126-130 i betänkandet). Enligt kommitténs mening bör det nuvarande påföljdssystemel vid illegal anställning kompletteras med en särskild vinstbegränsande sanktionsavgifl. Denna bör enligt kommittén också ses som en slags skadeersättning fill samhället på gmnd av de skadeverkningar som förekomsten av illegalt arbete medför för samhället.

Avgiften föreslås bestämd som ett schablonbelopp. Med hänsyn fill den relativt ringa upptäcktsrisken bör enligt kommittén avgiftsbeloppet redan inledningsvis vara så pass högt att del verkar avskräckande. Kommittén föreslår därför att arbetsgivaren åläggs att betala en avgift motsvarande ett halvt basbelopp för varje arbetstagare som han har anställd trots avsaknad av arbetstillstånd. Om det kan fastställas att arbetstagaren har arbetat en längre tid skall ytterligare etl halvt basbelopp utgå efter tre månader. Avgiften skall inte vara avdragsgill vid inkomsttaxeringen.

Enligt kommitténs mening bör det finnas möjligheter alt nedsätta eller efterge beloppet för att förhindra att påförandet av avgiflen leder till orimliga resultat, exempelvis då arbetsgivaren haft ett stort antal personer anställda utan föreskrivna arbetstillstånd och den sammanlagda avgiftssumman skulle bli oskäligt hög.

En betydande majoritet av remissinstanserna stöder förslagel att införa särskilda sanktionsavgifter. Hit hör bl.a. JK och RÅ, några centrala förvaltningsmyndigheter, bland dem AMS och SIV, ett antal åklagarmyndigheter samt Svenska kpmmunförbundet, LO och TCO. De båda hovrätterna, kammartätten i Stockholm, några åklagarmyndigheter samt SAF och advokatsamfundet tar emellertid avstånd från den föreslagna ordningen.

De remissinstanser som förordar sanktionsavgifter framhåller i allmänhet, att nuvarande straffbestämmelser har visat sig otillräckliga när det har gällt att komma till rätta med illegala anställningar. AMS säger sålunda att påföljderna inte har räckt till för att vidmakthålla respekten för gällande bestämmelser. RÅ tror att de föreslagna beslämmelserna skall få god

Prop. 1981/82:146 51

effekt. Statskontoret anför att ett avgiftssystem kan vara en billig och effektiv typ av sankfion, vilken passar väl i detta sammanhang. LO understryker att den låga upptäcktsrisken i förening med låga böler har lett lill en uppenbar ökning av antalet illegala anställningar inom flera branscher.

De nu berörda remissinstanserna anför även vissa synpunkter på utformningen av bestämmelserna. Sålunda pekas på atl en uttrycklig hänvisning bör göras till reglerna om kvarstad och skingringsförbud. I flera yttranden anges att fömtsättningarna för nedsättning och eftergift av sanktionen bör klarläggas till ledning för domstolarna. LO anser dessa bestämmelser böra tillämpas mycket restriktivt. I några yttranden föreslås högre avgifter.

Från det motsatta hållet ifrågasätter man i allmänhet om avgifterna verkligen behövs och pekar på alt erfarenhelerna av sådana sankfioner är begränsade. Svea hovrätt anser vidare att sanktionssystemet blir onödigt invecklat. Kammarrätten i Stockholm anser inte att omfattningen av missbmket är klarlagd och tror atl den föreslagna sanktionen blir elt slag i luften. Hovrätten för Västra Sverige och länsåklagaren i Norrbottens län framhåller att brottsligheten delvis är av samma art som begås av svenska medbprgare, främst skattebrptt, Pch anser att frågan bör lösas generelh. Länsåklagaren i Norrbottens län anser vidare att förslaget är väl drastiskt och kan få förödande konsekvenser även i fall av rena ordningsförseelser. SAF och Sveriges advokatsamfund anser att huvudskälet till de nuvarande svårigheterna är att man inte i tillräcklig grad har satsat på uppspårande av illegala anställningar. SAF menar vidare att det subjektiva elementet har kommit för mycket i bakgmnden. Behovet av en samordning med skatte-brotlslagstiftningen understryks av Svenska domareförbundet.

För egen del vill jag anföra följande. Ell kringående av bestämmelserna om den reglerade invandringen leder till alt ännu färre arbetstillfällen slår till förfogande för svenskar och för sådana utlänningar som har fått tillstånd att vistas och arbeta här. Den enskilde utlänningen befinner sig vidare vid en illegal anställning i en utsatt position och påtvingas inte sällan undermåliga arbetsvillkor. Han saknar över huvud laget det sociala skydd som en anställning normalt ger. Erfarenheten visar alt arbetsgivarna i dessa situationer ofta underlåter att fullgöra sina skyldigheter med avseende på skatter och sociala avgifter. Detta i sin tur medför avgörande kpnkur-rensfördelar för den verksamhet spm bedrivs med illegalt anställda utlänningar och därmed allvarliga svårigheter för annan, seriöst bedriven verksamhet. Många andra skadeeffekter kan nämnas. De allvarliga nackdelar som illegal anställning medför för den enskilde, för andra arbetsgivare och för samhället är således uppenbara. Problemen accentueras i särskild grad om förfarandet får någon större omfattning. Erfarenheten visar samtidigt att förekomsten av illegal arbetskraft har ökat och i vissa branscher är långt ifrån ovanligt.

Jag delar kommitténs och remissmajoritetens uppfattning att det nuva-

Prop. 1981/82:146 52

rande sanktionssystemet inte har visat sig vara särskilt effekfivt när del har gällt att komma åt förfarandet atl anställa utlänningar utan föreskrivna arbetstillstånd. De förhållandevis lindriga straff som döms ut i förening med en låg upptäcktsrisk har gjort att överträdelser av bestämmelserna ter sig föga kännbara för de oseriösa arbetsgivare som det här är fråga om.

Mot den bakgrunden anser jag det värdefullt alt utlänningslagkommitlén nu har utrett möjhgheterna att införa en ordning med särskilda s.k. sanktionsavgifter som åläggs den som i strid mol UtlL anställer en utlänning utan föreskrivet arbetstillstånd. Jag kan i allt väsentligt ansluta mig fill de grundläggande tankarna bakom kommittéförslagel och jag delar kommitténs och flertalet remissinstansers uppfattning, atl en ekonomisk sanktion av det här slaget ökar möjligheterna all komma till rätta med bmkel att anställa utlänningar illegalt och de problem detta medför. Den lorde således för det första ha en preventiv effekt. Därtill kommer att samhället med hjälp av avgifterna i viss ulsträcknig kan dra in de vinster som brottet kan ha medfört.

Som kommittén framhåller har avgifter av liknande slag på senare lid införts på skilda områden vid sidan av eller i stället för vite, böter eller förverkande. Det gäller bl.a. skattetillägg enligt taxeringslagen (1956:623), överiaslavgift enligl lagen (1972:435) om överlastavgift, varselavgift enligt lagen (1974:13) om vissa anslällningsfrämjande åtgärder och byggnadsavgift och tilläggsavgift enligt lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovhgt byggande m.m. Efter förslag i prop. 1980/81:92 om ändring i miljöskyddslagen (1969:387) har en miljöskyddsavgifl föreskrivits som till-läggssanktion vid överträdelser av miljöskyddslagstiftningen. Jag kan vidare peka på alt det i betänkandet (SOU 1981:5) Ny arbetstidslag föreslås en övertidsavgift som sanktion vid överträdelse av bestämmelsema om högsta fillåtna övertid.

I departementspromemorian (Ds Ju 1981:3) Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet föreslås att man inför en möjlighet att förverka värdet av sådana ekonomiska fördelar som - direkt eller indirekt - har uppkommit hos en näringsidkare i anledning av att ett brott har begåtts i utövningen av näringsverksamheten. Dessutom utvecklas i promemorian (s. 83-99) bl.a. vissa allmänna synpunkter på s.k. sankfionsavgifter och de grundläggande principer som bör gälla för utformningen av dessa. Enligt vad som anförs i promemorian bör införande av sådana avgiftssystem kunna övervägas som komplement lill den föreslagna förverkanderegeln bl.a. pä områden där överträdelser bedöms vara särskilt frekventa eller där samhället å sin sida har ett särskilt behov av att skydda sig mot överträdelser utan alt därför kriminalisering framstår som ändamålsenlig eller tillräcklig. Utlänningslagkommiltén har i allt väsenfligt utformat sill förslag med utgångspunkt från riktlinjerna i justiliedepartemenlets promemoria. Denna har vid remissbehandling fåll ett mycket positivt mottagande. På grundval av promemorian har inom justitiedepartementet utarbetats en lagrådsremiss i ämnet.

Prop. 1981/82:146 53

Mot den nu angivna bakgmnden föreslår jag att bestämmelserna om straff för den som anställer en arbetstagare utan föreskrivet arbetstillstånd kompletteras med bestämmelser om sanktionsavgifter, utformade i huvudsak på det sätt kommittén har angett. I fråga om beslämmelserna närmare innehåfl och utformning vill jag dock tillägga följande.

Avgiften bör utgå när någon har en utlänning i sin tjänst, fastän utlänningen inte har föreskrivet arbets- eller anställningstillstånd. Den bör påföras den fysiska eller juridiska person som utövar verksamheten. Med hänsyn till sanktionens repressiva karaktär och fill atl alla skall garanteras en så lika behandling som möjligt bör reglerna ges en obligatorisk utformning. För straffansvar enligt 95 § andra stycket UfiL torde det i praxis räcka med oaktsamhet och aklsamhetskravet lorde dessutom ställas högt (se betänkandet s. 126; jfr även NJA II 1962 s. 46 ff). I fråga om den föreslagna sankfionsavgiften är särskilt att märka bestämmelsen i art 6 mom. 2 i den av Sverige ännu ej tillträdda ILO-konventionen (nr 143) om missbmk i samband med migration och om främjande av migrerande arbetstagares likställdhet med avseende på möjligheter och behandling (prop. 1975/76:126 och 1976/77:60). Enligt den bestämmelsen skall bl.a. en arbetsgivare, som är åtalad för illegal anställning, ha rätt att anföra bevisning för att han har handlat i god tro. Av bestämmelsen får anses följa alt viss hänsyn, exempelvis vid bestämmandet av påföljden, bör tas till arbetsgivarens goda tro. Det är angeläget att de nya bestämmelsema utformas så, att något nytt ratifikalionshinder inte skapas. Kommittén har emellertid föreslagit att avgiften får nedsättas eller efterges om särskilda omständigheter föreligger. Härigenom öppnas enligt min mening möjlighet att även beakta det nämnda konventionskravet. Med den begränsning som sålunda kan anses följa av den nämnda konventionsbestämmelsen bör i fråga om avgiften tillämpas en ordning med s.k. strikt ansvar. Är arbetsgivaren en juridisk person, skall avgiften påföras denna. Inget hindrar att den befattningshavare som är ansvarig för brottet samtidigt ådöms böter eller fängelse.

Frågor om sanktionsavgift bör prövas av allmän domstol efter ansökan av en åklagare. Det är naturligt atl en sådan ansökan görs i samband med att åtal väcks för brottet. Därvid kan samma utredning läggas till gmnd för åtalet och ansökningen. Det bör emellertid inte möta något hinder alt åklagaren enbart ansöker om utdömande av avgift, om han i ett visst fall inte anser sig ha anledning eller skyldighet alt väcka åtal - l.ex. därför alt han inte kan styrka de subjektiva rekvisiten i gärningsbeskrivningen. I fråga om vilka bestämmelser som skall gälla för domstolshandläggningen efter en ansökan har framförts olika meningar. Med anledning av vissa remissynpunkter förordar jag den ändringen i förhållande till kommittéförslaget, att rättegångsbalkens bestämmelser om åtal för brott, på vilket inte kan följa svårare straff än böter, samt dessutom bestämmelserna om kvarstad i brottmål skall ha motsvarande tillämpning i mål om ansökan om sanktionsavgift.

Prop. 1981/82:146 54

Vad gäller avgiftens storlek har flertalet remissinstanser anslutit sig lill kommittéförslagel. Jag delar också uppfattningen att för den första tremånadersperioden etl halvt basbelopp, dvs. för närvarande 8.900 kronor, för varje illegalt anställd arbetstagare är rimligt avvägt med hänsyn till syftet att dels nå en preventiv effekt och dels dra in vinsten av brottet. Någon anledning finns knappast att för närvarande i större utsträckning än vad kommhtén har gjort föreskriva skilda avgifter med hänsyn till anställnings-lidens längd. Ytterligare ett halvt basbelopp bör således utgå om anställningen har varat mer än tre månader.

Som jag redan har nämnt bör möjlighet lill nedsättande eller eftergift finnas om särskilda förhållanden föreligger. Härigenom blir det möjligt för domstolen att förhindra alt påförandet av avgiften leder lill ett uppenbart obilligt resultat, exempelvis när en mindre arbetsgivare haft ett förhållandevis stort antal arbetstagare utan arbetstillstånd anställda och detta kanske under kort tid. Bestämmelsen ger som nämnts även möjlighet att beakta arbetsgivarens goda tro och övriga omständigheler. Enligt min mening bör emellertid beslämmelsen tillämpas restriktivt.

Avgiften bör inte vara avdragsgill vid taxering. En kompletterande bestämmelse bör därför införas i kommunalskattelagen (1928:370).

I övrigt får jag hänvisa till specialmptiveringen.

2.6.2 Påföljd vid förhindrande av verkställighet

Enligt gällande bestämmelser i UtlL kan endast den sorn är utlänning straffas enligt utlänningslagen för försök att hindra verkställigheten av ett avlägsnandebeslut. Ansvaret är dessutom begränsat fill atl gälla det egna avvisnings- eller ulvisningsbeslutet. Bestämmelserna i 17 kap. 12 § brottsbalken om främjande av flykt ger emellertid ett visst, om än begränsat utrymme för straffingripande mot den som försöker hindra verkställighet av ett avlägsnandebeslut. En begränsning ligger emellertid i att straffansvar enligt den bestämmelsen inträder endasl i de fall då utlänningen har hållits i förvar men har avvikit.

Utlänningslagkommittén anför att erfarenheterna hos de tillämpande myndigheterna Pch reportage i massmedia visar, att del i icke ringa ulslräckning förekommer att utlänningar håller sig gömda för att undgå ett eventuellt avlägsnandebeslut eller också för att hindra verkställigheten av ett sådant beslut, samt att detta möjliggörs genpm att här boende personer medverkar genom att transportera och gömma utlänningama. Enligt kommittén är det i viss utsträckning fråga om organiserad verksamhet. Vissa statistiska uppgifter redovisas på s. 138 i betänkandet.

Utlänningslagkommitlén har inte ansett sig böra diskutera frågan om påföljd för döljande av utlänningar som inte ännu har blivit föremål för något avlägsnandebeslut. Annorlunda ställer det sig enligt kommittén med ett akfivt motarbetande av regeringens och andra statliga myndigheters

Prop. 1981/82:146 55

beslut på utlänningslagens område. Den som inte är flykting har ingen absolut rätt att få stanna här. Det är enligt kommittén ofrånkomligt att åtskilliga utlänningar måste skickas tillbaka lill sitt hemland trots atl förhållandena där materiellt och politiskt är svåra. Om en stat i längden tolererar alt regeringens och behöriga myndigheters lagakraftvunna beslut i utlänningsärenden undandras verkställighet på gmnd av åtgärder från allmänhetens sida, verkar detta enligt kommittén av naturliga skäl demoraliserande på bl.a. dem som har att fatta eller verkställa besluten. Kommittén framhåller vidare att underlåtenheten att beivra ett sådanl handlingssätt skapar intrycket, alt samhället inte menar allvar med besluten. Kommittén framhåller att dessa förhållanden i längden kan leda till förakt för myndigheternas verksamhet och, i detta fall, för samhällets invandringspo-lifik. Kommittén pekar vidare på att den nuvarande situationen skapar svårigheter för den som engagerar sig för utlänningar i ett avlägsnande-ärende men samfidigt har en önskan att vara lojal mot myndigheternas beslut. Frånvaron av bestämmelser som kriminaliserar förhindrande av verkställigheten anges i den situationen kunna bli avgörande för personens handlingssätt.

Mot den nu angivna bakgrunden föreslår kommittén atl straffsanktioner införs beträffande åtgärder som avser att förhindra verkställigheten av avlägsnandebeslut. Samtidigt understryker kommittén de svårigheter som kriminaliseringen kan medföra. Från straffbarhet föreslås make, barn, föräldrar och syskon vara undantagna. En sakkunnig tar i ett särskilt ytlrande avstånd från förslaget atl kriminalisera åtgärder för förhindrande av verkställighet.

Förslaget att straffbelägga åtgärder för att hindra verkställigheten har vunnit flertalet remissinstansers gillande, även om man samtidigt pekar på de negativa sidorna av en sådan ordning. RÅ antar att kriminaliseringen får en preventiv effekt. Hovrätten för Västra Sverige anser att man inte bör avstå från "en lagstiftningsåtgärd som framstår som följdriktig". Kammarrätten i Jönköping säger sig vara medveten om nackdelarna med en kriminalisering men vill understryka, att det i ett rättssamhälle som vårt finns lagliga möjligheter att verka för förändringar. SIV, slufiigen, menar att statsmaktema genom en kriminalisering bör klart uttala samhällets ståndpunkt. Ett stort antal remissinstanser anför vidare atl undantagskretsen har gjorts för snäv och föreslår i stället en anpassning till personkretsen i 17 kap. 11 § brottsbalken. I några yttranden framhålls att domstolarna inom ramen för en straffbestämmelse kan och bör ta hänsyn till motiven för handlandet och andra bakomliggande faktorer. En varsam tillämpning förordas.

En rad remissinstanser ställer sig emellertid avvisande eller tveksamma till förslaget. Det gäller bl.a. kammarrätten i Stockholm. Kammarrätten säger sig vara tveksam, även om kriminaliseringen är motiverad av objektiva skäl. Handlingen utförs nämligen ofta av ett starkt humanitärt engage-

Prop. 1981/82:146 56

mang och effekten av en straffbestämmelse blir därför osäker. IPOK, Sveriges advokatsamfund och friviUigorganisationer med inriktning på utlänningsfrågor avstyrker förslaget. Svenska Röda Korset anser förslagel vara "direkt uppseendeväckande". Spanska riksförbundet fruktar att en sådan beslämmelse skulle påverka opinionen gentemot utlänningar nega-fivl.

I likhet med utlänningslagkommittén förordar jag ett upphävande av de nuvarande bestämmelserna om straff för utlänningar, som försöker hindra verkställighet av avlägsnandebeslut som rör dem själva. Vad gäller kommitténs förslag i övrigt vill jag anföra följande.

I samband med den nuvarande UtlL:s lillkomsl uttalade jag förståelse för de då framförda kraven på mera effektiva påföljdsbestämmelser vid framför allt organiserade brott mot UtlL. Straffansvaret för handlingar i syfte att möjliggöra illegalt inresande byggdes också ul genom den nya lagen. Nu återstår att pröva frågan om straffansvar för döljande av utlänningar i syfte att förhindra verkstälhghel av avlägsnandebeslut. Som kommittén framhåller ger tillgängliga upplysningar vid handen aft försök att förhindra verkställigheten av avlägsnandebeslut inte sällan förekommer. Inte desto mindre kan nog sägas atl våra kunskaper om problemets omfattning och om orsakerna är begränsade. När frågan om en kriminalisering övervägs har man emellertid att bedöma, inte bara den aktuella situationen, utan också den möjliga framfida utvecklingen av problemet. Inte minst från den utgångspunkten anser jag del vara angeläget att möjliggöra straffrättsliga ingripanden mot i vart fall vissa av de yttringar spm döljandet av avvisade eller utvisade personer kan komma att ta sig. Därmed har jag redan berört kärnfrågan, nämligen om sådana handlingar bör generellt straffbeläggas. Kommittén kom till den slutsatsen. Det gjorde även majoriteten av remissinstanserna, även om samtidigt en kraffig remissopinion anfördes mot en sådan ordning.

Motiven för ett aktivt ingripande i syfte att hindra verkställigheten av avlägsnandebesluten kan i hög grad variera. Man torde - åtminstone om man tar med i bilden en tänkbar framtida utveckling - ha att räkna med hela skalan från organiserad verksamhet i vinningssyfte till desperata ingripanden från laglydiga medborgares sida, vilka drivs av ett starkt religiöst eller i övrigt humanitärt engagemang. Häremellan kan länkas exempelvis fall då den handlande drivs av önskemålet att så många som möjligt av hans landsmän eller trosfränder blir kvar i Sverige. En lång rad andra motiv kan tänkas förekomma.

Jag delar kommitténs uppfattning att sådan verksamhet som det här gäller inte är acceptabel i ell samhälle som vårt. Den är inte bara ägnad att undergräva respekten för ett demokratiskt samhällsskick. Den kan dessutom leda lill psykiska men för de personer som göms undan för verkställighetsmyndigheterna. Jag är emellertid trots detta inte beredd att fullt ul ansluta mig till kommitténs förslag. Vad som framför alll bör bh föremål

Prop. 1981/82:146 57

för kriminahsering är sådana åtgärder för att hindra verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslul som vidtas i vinningssyfte. Detta gäller antingen det är fråga om en enstaka handling mot ersättning eller en systematiskt bedriven verksamhet i vinningssyfte. Det finns enligt min mening anledning atl i vart fall för närvarande begränsa kriminaliseringen fill dessa fall.

I de fall däremot då en person ingriper av tvingande medmänskliga bevekelsegmnder för att, som han eller hon uppfattar situationen, skydda en medmänniska från hotande förföljelse i hemlandet, kan såväl lämpligheten som värdet av straffsanktioner enligt min mening starkt ifrågasättas. Jag är därför, som framgått, för egen del inte beredd att föreslå att hindrande av verkställigheten i sådana fall som jag nu nämnt straffbeläggs. I sådana och liknande situationer måste enligt min mening lösningen sökas med andra medel, främst genom information.

Jag förordar sålunda att handlingar i syfte att hindra verkställigheten straffbeläggs i de fall då gärningen har förövats i vinningssyfte. Den som mot betalning eller annars i vinningssyfte försöker hindra verkställigheten bör kunna straffas, antingen det är fråga om en enstaka fristående handling eller gärningen utgör led i en störte verksamhet. Med ett på detta sätt begränsat tillämpningsområde saknas anledning att låta åtgärder som rör nära anhöriga bli straffria. För att gärningen skall vara straffbar bör det vidare vara fråga om ett döljande av utlänningen eller annan sådan åtgärd i syfte att hindra Verkställigheten. Jag kan i detta hänseende hänvisa till s. 180 och 181 i betänkandet och till specialmotiveringen.

Om kriminaliseringen begränsas på det sätt jag nu har angett, får å andra sidan det straffbelagda förfarandet normalt anses vara förhållandevis allvarligt. Det är då inte längre rimligt att påföljden i normalfallet bestäms till böter. Jag förordar i stället att bestämmelsen flyttas fill andra stycket av 96 § UtlL och där förs in som en ny tredje punkt. Straffet för överträdelsen kommer då att bli fängelse i högst ett år eller, vid mildrande omständigheter, böter.

I övrigt får jag i fråga om bestämmelsens innehåll hänvisa till specialmotiveringen.

Jag vill avslutningsvis understryka vikten av att utvecklingen noga följs och att frågan om straffbestämmelsens utformning tas upp till ny prövning om utvecklingen ger anledning till detta.

2.7 Handläggning av ärenden angående avlägsnande av presumtiva terrorister

2.7.7 Avvisning av presumtiva terrorister

Enligt 30 § första stycket UtlL skall en ufiänning som kommer fill Sverige avvisas, om del finns gmndad anledning att anta att han tillhör eller verkar för en organisation eller gmpp som avses i paragrafens andra

Prop. 1981/82:146 58

stycke och om det dessutom, med hänsyn till vad som är känt om hans föregående verksamhel eller i övrigl, föreligger fara för alt han här i riket medverkar till sådana handlingar som anges i det stycket. Bestämmelsen avser enligt andra styckel en organisation eller gmpp som, med hänsyn till vad som är känt om dess verksamhet, kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång för politiska syften och därvid begå sådana gärningar här i riket. En förteckning över ufiänningar som skall avvisas enligt 30 § första stycket skall enligt samma paragrafs tredje stycke upprättas av rikspphsstyrelsen. Det är emellertid regeringen spm bestämmer vilka organisationer eller grupper som därvid kommer ifråga. Om det beträffande en ufiänning som uppehåller sig i riket föreligger sådana omständigheter som fömt har nämnts får han enligt 47 § utvisas.

Avvisning beslutas antingen av polisen eller av regeringen. Avvisning genom beslut av en polismyndighet får ske endast om utlänningen finns upptagen på en särskild spärrförteckning och dessutom saknar visering eller uppehållsfillstånd. Som ytterligare fömtsättning för avvisning genom beslut av polis gäller, att utlänningen inte gör invändningar av politisk art, dvs. att utlänningen inte påstår att han riskerar politisk förföljelse eller åberopar någon annan omständighet som avses i 33 eller 34 § UtlL. Utrymmet för polisens befogenhet att avvisa en presumtiv terrorist är alltså starkt begränsat. Brister någon av förutsättningarna, skall frågan i stället avgöras av regeringen. Ärendet skall då hänskjutas fill SIV, som med eget yttrande överlämnar det till regeringen. Som nämnts får endast utlänningar som tillhör en av regeringen angiven terroristgrupp eller terroristorganisation tas med på förteckningen. För att en utlänning skall uppföras på förteckningen krävs vidare att han i övrigt uppfyller förutsättningarna i 30 § första stycket. I övrigt får jag i fråga om gällande bestämmelser hänvisa till departementspromemorian.

I promemorian konstateras att beslul om avvisning av en presumtiv tertorist hittills har meddelats endast en gång. Vid terroristbestämmelsernas tillkomst fästes särskilt stor vikt vid polismyndigheternas befogenhet att avvisa presumtiva terrorister, men den faktiska utvecklingen har blivit en annan än den man förutsåg. Mot den bakgmnden diskuteras i promemorian möjligheterna alt bättre anpassa avlägsnandebestämmelserna lill de faktiska förhållandena, i första hand genom att upphäva polismyndighetens befogenhet att besluta om avvisning. Ohka omständigheter talar enligl promemorian för att bestämmelserna pm rätt för polisen att avvisa presumtiva terrorister skulle kunna upphävas utan att beredskapen mol tertorist-dåd försvagas. I stället skulle då avvisningsfrågan alltid överlämnas fill regeringen. Dels anges det ligga i sakens natur att den som misstänker atl han finns på förteckningen undviker att resa in under sin rätta eller sin fidigare använda identitet, dels minskas ytterligare avvisningsmöjlighetens betydelse genom frånvaron av reguljär gränskontroll inom Norden. Mol den bakgmnden föreslås i promemorian att polismyndigheterna inte längre

Prop. 1981/82:146 59

skall kunna avvisa en utlänning som bedöms som presumtiv terrorist. I promemorian berörs även frågan vilken allmänt avhållande effekt i fråga om presumfiva terrorister som den hittillsvarande ordningen kan tänkas ha haft. Den avhållande effekten bedöms därvid vara så begränsad att den inte i detta sammanhang bör tillmätas avgörande belydelse. Vidare anförs att regeringen utan ett beslut med stöd av 30 § Iredje slycket UtlL kan i önskvärd omfattning klargöra sin ståndpunkt beträffande olika ifrågakommande organisafioner. Sålunda ger l.ex. regeringens beslul i överlämnade ärenden vägledning åt polismyndigheterna.

Del stora flertalet remissinstanser biträder förslaget att regeringen ensam skall ha beslutanderätten i ärenden pm avvisning av presumtiva ler-rprister. RÅ, SIV och en länsåklagare motsätter sig emellertid all polisen fråntas avvisningsbefogenheten och menar all några "övertygande skäl" för ändringen inte har visats. RÅ framhåller att terroristaktiviteterna snabbt kan växla och att det ännu är för tidigt att dra slutsatsen, att polisens av visningsbefogenheter inte skulle behövas. Några remissinstanser framhåller atl polismyndigheterna även sedan den föreslagna ändringen har genomförts behöver ha direktiv, särskilt vad gäller frågan vilka organisationer som skall bedömas som terrorislprganisationer.

Jag vill vidare nämna att RPS i sitt yttrande lägger fram förslag till längre gående förändringar av gällande ordning. Styrelsen menar att terroristbestämmelserna på ett klarare säll borde skiljas från övriga bestämmelser i UfiL, dels genom en annan och samlad placering, dels genom all RPS ensam fick rätt atl anhängiggöra framställningar hos regeringen i tertorist- . ärenden. Vidare vill RPS att SIV:s yttranden i terrorislärenden skall avse endast möjligheterna att verkställa ett utvisningsbeslul och inte utvisningsfrågan som sådan. Som en konsekvens av detta bör enligt RPS polismyndigheterna överlämna ett avvisningsärende direkt till regeringen och inle via SIV. Vidare föreslår RPS att terroristärendena bereds i justitiedepartementet i stället för i arbetsmarknadsdepartementet. De särskilda tvångsåtgärderna i spaningssyfte föreslås bli tillämpliga i fler fall än nu. Slufiigen föreslås att straffet skärps för bl.a. medhjälp till illegal inresa av en presumtiv terrorist.

Förslaget att låta regeringen ensam ha beslutanderätten i terroristärenden har sin gmnd främst i att poUsmyndigheternas begränsade avvisnings-rätt under de åtta år som terroristbestämmelsema har gällt bara har använts vid ett enda tillfälle. Praktiskt taget alla remissinstanserna har anslutit sig fill den föreslagna anpassningen av regelsystemet till den utveckling som sålunda har ägt mm, Ävenjag förprdar att poUsmyndigheternas beslutanderätt i dessa ärenden nu avskaffas. Därvid uppstår frågan hur ärendet i stället skall handläggas fram till dess ärendet har avgjorts av regeringen. Som jag nämnde har RPS väckt frågan om myndigheten ensam bprde ha initiafivrätt i alla terrpristärenden. Så är i dag fallet med ärenden pm utvisning av presumtiva terrprister. Först sedan styrelsen har gjprt fram-

Prop. 1981/82:146 60

ställning pm utvisning till regeringen, har ett ärende i frågan uppkpmmit i regeringskansliet. När del gäller avvisning är däremot situationen en annan. Avvisning skall i princip ske i anslutning fill inresan. I fråga om pohsens beslut sägs uttryckligen att detta skall meddelas omedelbart. Av förarbetena till terroristbestämmelsema (prop. 1973:37 s 104) framgår alt regeringen skall anses handlägga ärendet redan från lidpunkten då polismyndigheten beslutar att hänskjuta ärendet till SIV. Ett av polismyndigheten meddelat tillfälligt förvarsbeslul skall skyndsamt anmälas fill regeringen. Det är uppenbarligen inte möjligt att förena ett sådant synsätt med idén atl RPS skulle avgöra om och när framställning om avvisning skall göras hos regeringen. I själva verket skulle det senare innebära att endast utvisningsinstitutet behölls. Jag kan mpt den bakgrunden inte biträda RPS' förslag å denna punkt.

Den prdning som nu gäller för det fall polismyndigheten inte får besluta i avvisningsfrågan och som i promemorian föreslås gälla även fortsatt är denna. Polismyndigheten hänskjuter ärendet till SIV som med eget yttrande överlämnar ärendet fill regeringen. I motiven till bestämmelsen förutsätts vidare atl polisen samtidigt underrättar RPS. Det får antas att denna ordning har valts för atl på ett snabbt och smidigt sätt få fram det yttrande som normalt skall lämnas av SIV. RPS föreslår som jag nämnde, att pohsmyndigheten överlämnar ärendet direkt till regeringen. Jag ser även för egen del fördelar med en sådan ordning. Den klargör på etl bättre sätt alt regeringen är den myndighel som redan från början handlägger ärendet och har att i den egenskapen la ställning till exempelvis förvarsfrågan. Regeringen kan omedelbart infordra yttrande från SIV och någon tidsförlust av betydelse behöver inte uppstå. Enligt min mening bör det heller inte vara nödvändigt att alltid höra verket. På motsvarande sätt som vid utvisning enligt 47§ UtlL bör infordrande av yttrande kunna underlåtas, om ärendet är synnerligen brådskande. Om det i något fall från början står klart atl avvisning enligt 30§ UtlL inle blir aktuell, bör någol yttrande enligt min mening inte infordras. Enligt min mening bör regeringen i avvisningsärendena kunna meddela beslul att inte avvisa utlänningen som terrorist utan att dessförinnan infordra yttrande eller hålla förhandling enligt UtlL. Det får fömtsättas att, liksom hittills, polismyndigheten underrättar RPS när ett ärende överlämnas till regeringen. Jag föreslår sålunda den ändringen i förhållande till promemorieförslaget, att polismyndigheten i förekommande fall överlämnar frågan om avvisning av en presumfiv terrorist direkt till regeringen och att frågan om infordrande av yttrande från SIV regleras på del sätt jag nu har angett.

Enligt gällande bestämmelser är SIV:s yttrandeskyldighet inte begränsad till att avse verkställighetsfrågan. Verket uttalar sig därför också i frågan om ufiänningen på gmndval av det föreliggande materialet bör anses som presumtiv tertorist. Jag vill i detta sammanhang peka på atl SIV enligl 2§ UtlL har en allmän tillsynsfunktion i fråga om utlänningskontrollen. Jag

Prop. 1981/82:146 61

kan heller inte se någon egentlig nackdel med att SIV hksom hittills yttrar sig i ärendet i dess helhet, även om självfallet tyngdpunkten ligger i verkets bedömning av verkställighetsfrågan. SIV:s synpunkter kan i stället medföra att beslutsunderlaget får större bredd. Jag föreslår därför ingen ändring på denna punkt.

Vad gäller RPS förslag i övrigt vill jag till en början hänvisa till att tvångsmedelskommittén (JU 1978:06) för närvarande ser över hela frågan om användande av tvångsmedel. Frågan om vidgade möjligheter att tillämpa den s.k. särskilda spaningslagen bör därför inte las upp nu. Inte heller frågan om ändrad departementstillhörighet eller ändrade straffpåföljder bör enligt min mening tas upp i detta sammanhang. Terroristbestämmelserna integrerades fr.o.m. den 1 januari 1976 i UflL. Någon ändring i fråga om bestämmelsernas placering övervägdes inte vid den nuvarande lagens tillkomst för ett år sedan. Jag anser det olämpligt alt bryta ut dessa bestämmelser och därmed mbba lagens nuvarande uppbyggnad och paragrafindelning.

Jag återkommer så fill den viktiga frågan om vägledning för polismyndigheterna vid tillämpning av avvisningsbestämmelserna. Jag delar den av flera remissinstanser framförda synpunkten, att regeringen även efter avskaffandet av bestämmelserna om den särskilda tertprislförteckningen på lämpligt sätt måste lämna riktlinjer för de fall då ärenden bör överlämnas till regeringen. Av det skälet bör i UflL införas en bestämmelse enligl vilken regeringen närmare anger riktlinjerna för polismyndigheternas bedömning av om ett ärende skall överlämnas.

2.7.2 Förhandling i terroristärenden

Förhandling innan ett ärende avgörs är enligt UtlL i vissa fall obligatorisk. Detta är fallet i ärenden hos regeringen pm avvisning eller utvisning av en presumtiv terrprist (32 och 47 §§ UtlL) och när regeringen i fråga om en terrorist beslutar om särskilda föreskrifter enligt 74 § andra stycket UflL. Förhandling är vidare obligatorisk innan en handläggande myndighet beslutar om kvarhållande av en utlänning i förvar utöver en viss i lagen angiven tid (53 § UtlL). Förhandling får dessutom hållas när det annars finns skäl fill detta.

Bestämmelser om förhandhng återfinns i 56-62 §§ UtlL. Huvudregeln är att den handläggande myndigheten själv håller förhandlingen (57 §). SIV får överlåta åt en länsrätt eller länsstyrelse att hålla förhandlingen. I ärende hps regeringen hålls förhandlingen av den myndighet spm det ansvariga statsrådet - eller en av statsrådet förordnad tjänsteman - utser. Någon formell begränsning av myndighetskretsen har inte gjorts. Allmän domstol torde emellertid numera inte kunna anhtas för förhandhng efter den ändring som genomfördes den 1 juli 1980. I terroristärenden anlitas regelmässigt RPS för atl hålla förhandlingen. Den myndighet som håller förhand-

Prop, 1981/82:146 62

Hngen får enligt 58 § UtlL uppdra åt en polismyndighet eller en särskilt utsedd person att vara allmänt ombud vid förhandlingen. Syftet med förhandlingen är att få fill stånd en noggrann utredning om de omständigheter som kan inverka på ärendets avgörande. Utlänningen skall få lillfälle alt ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas. Förhandlingen skall vara offentlig, om uflänningen begär det och myndigheten inte anser att omständigheterna föranleder något annat.

Partsinsynen i terroristärenden, dvs. utlänningens rätt att la del av det som har tillförts ärendet, är underkastad de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen (prop. 1979/80:96 s. 125). Om det av hänsyn till ett allmänt eller enskih intresse är av synnerlig vikl atl sekretessbelagt material inte lämnas ut, kan alltså detta undanhållas utlänningen, även i fall då förhandling hålls. Av paragrafen framgår emellerfid att upplysning om innehållet i viss utsträckning skall lämnas utlänningen. Även detta kan dock i vissa fall underlåtas.

Beträffande gällande bestämmelser om förhandling samt gällande ordning i övrigt för handläggning av tertoristärenden får jag i övrigl hänvisa till departementspromemorian.

Den nuvarande ordningen har kritiserats, främst på den grunden att förhandlingen har överlåtits ål samma myndighet som har anhängiggjort avlägsnandeärendel samt att något kontradiktoriskt förfarande inle äger mm. Önskemål har bl.a. i den allmänna debatten framställts om att en utomstående myndighet, helst en domstol, får svara för förhandlingen.

I departementspromemorian framhålls atl krifiken skall ses mot bakgrund bl.a. av att avlägsnade av en presumtiv terrorist kan aktualiseras inte bara då denne tillfälligt vistas i vårt land ulan även i situationer då utlänningen sedan lång tid är bosatt här och genom familj och arbete är knuten till Sverige. Vidare anförs atl RPS, som anhängiggör terroristärendet hos regeringen, av såväl allmänhelen som framför alll av utlänningen uppfattas som motpart. Allmänl sett måste det därför enligt promemorian anses önskvärt, att den förhandling som skall äga mm i ärendet anförtros åt en annan myndighet än RPS, om detta kan ske utan att handläggningen väsentligt fördröjs eller försvåras. En sådan ordning anges vara mofiverad även med hänsyn till att en utvisning eller avvisning av en utlänning som terrprist är en djupt ingripande åtgärd, sPm i vissa fall får långtgående verkningar även för anhöriga och andra närslående. En förhandling inför allmän domstol antas vidare befrämja en allsidig utredning i ärendet och vara ägnad att minska kritiken mot nuvarande ordning. Med hänvisning till det anförda föreslås i promemorian att förhandling vid allmän domstol görs obligatorisk vid handläggningen av ärenden om avlägsnande av presumtiva tertorister. Förhandlingen föreslås förlagd till Stockholms tingsrätt. Allmänt ombud skall utses. Det förutsätts att en representant för RPS blir allmänt ombud. Det finns enligt promemprian inte anledning att på gmnd av förhandlingen räkna med mer än några få dagars fördröjning, någpt som i detta sammanhang normalt anges vara fullt acceptabelt.

Prop. 1981/82:146 63

Slutligen framhålls i promemorian, att det från rättssäkerhetssynpunkt självfallet är angelägel atl parten i ett terroristärende får kännedom om de uppgifter som läggs till gmnd för avgörandet i ärendet och att det bör föreligga utomordentligt starka skäl för att han skall undanhållas sådana uppgifter. Å andra sidan anges det föra för långt att hell och hållet frånta regeringen möjligheten att för utlänningen hemlighålla en viss uppgift. Förhållandena kan nämligen vara sådana att andra intressen, exempelvis av utrikespohtisk art, har sådan tyngd, att den fömt nämnda undantagsregeln i 14 kap. 5 § sekretesslagen måste kunna tillämpas. Den nuvarande ordningen föreslås därför kvarstå, något som antas följa av alt domstolsförhandlingen i allt väsentligt regleras genom beslämmelser i UtlL.

Remissinstanserna har, med elt undantag, tillstyrkt förslaget. Man anser det välmotiverat och hälsar det välkommet. RPS, däremot, säger sig visserligen inte vilja motsätta sig den föreslagna ändringen men anger sig samtidigt inte kunna acceptera det synsätt som ligger lill grund för förslaget. Styrelsen vill sålunda understryka alt redan nuvarande ordning tillgodoser även utlänningens intresse.

Även om någon befogad anmärkning inte kan riktas mot det sätt på vilket de gällande bestämmelserna har tillämpats, anser jag för egen del att en ordning med obligatorisk förhandUng vid domstol i terrorislärenden är ägnad att stärka förtroendet för handläggningen av dessa ärenden, både från den enskildes och från allmänhetens sida. Jag anser det därför angeläget att de i promemorian föreslagna ändringarna nu genomförs och föreslår att så sker.

Med anledning av vissa påpekanden under remissbehandUngen vill jag vidare göra följande klarlägganden. I promemorian har, som jag nämnde, förutsatts atl det sekretessskydd som nu gäller i terroristärenden skall komma att gälla även när domstol håller förhandling i sådana ärenden. Det innebär att del i dessa ärenden - till skillnad från vad som är fallet i mål eller ärenden hos domstol - är möjligt alt i särskilda undantagsfall undanhålla även för parten visst material i ärendet. Några remissinstanser har ifrågasatt om inte bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100) leder till atl sekretesskyddet upphör i samband med förhandlingen.

Låt mig först säga att jag delar den uppfattning om bibehållande av nuvarande sekretesskydd som kommer lill uttryck i promemorian. Samtidigt vill jag starkt understryka, att parten får undanhållas uppgifter i ärendet endast när synnerligen starka skäl gär detta nädvändigt. Jag anser vidare att en sådan ordning är förenlig med beslämmelserna i 14 kap. 5 § andra stycket andra meningen sekretesslagen (1980:100). Enligt denna bestämmelse skall visserligen sekretess inte innebära någon begränsning i en parts rätt enligt rättegångsbalken att få del av alla omständigheter som läggs till gmnd för avgörande av mål eller ärende. Beslämmelsen tar emellertid sikte på sådana mål och ärenden som prövas och avgörs av domstolen - eller av annan myndighet som har att tillämpa RB. I dessa fall

Prop. 1981/82:146 64

har parten sedan gammall alltid rätt att ta del av alla omständigheter som domstolen eller myndigheten gmndar sitt avgörande på. Den nämnda bestämmelsen i sekretesslagen avser däremot inle fall, då en domstol upptar bevis eller vidtar någon annan mptsvarande åtgärd för en annan domstols eller myndighels räkning. Den är sålunda inle tillämplig när domstolen håller förhandling i terroristärenden. Jag får i övrigt hänvisa fill prpp. 1979/80:2 del A s. 335.

Spm framgår av prpmemprian skall förhandlingen hållas vid Stockholms tingsrätt om det inte föreligger särskilda skäl mot delta, l.ex. därför att detta inte hinns med. I sådana undanlagsfall bestämmer regeringen vilken domstoljeller myndighet som i stället skall hålla förhandlingen. Även i sådana fall bör enligt min mening förhandlingen om möjligt hållas vid en domstol. Offenfligt ombud skaU utses. I övrigt ansluter jag mig tiU vad som anförs i departementspromemorian.

2.8 Övriga frågor

Enligt 99 § UtlL är en ufiänning, som har avvisats eller utvisats, skyldig att betala kostnaden för resan tiU den ort, dit han sänds genom myndighets försorg. Bestämmelsen har ansetts innefatta en skyldighet att i förekommande faU betala även kostnaden för bevakningspersonalen (betänkandet s. 76 och 77).

Internationella arbetsorganisationens (ILO) förut nämnda konvention (nr 143) om migrerande arbetstagare och dess rekommendation (nr 151) i samma ämne behandlar missbmk i samband med migration (del I) och migrerande arbetstagares likställdhet i fråga om möjligheter och behandling (del 11). I art 9 mom. 3 i konventionen föreskrivs att en arbetstagare eller hans familj inte vid ett av'tlgsnande från landet skall bära kostnaden härför.

Utlänningslagkommiltén har haft i uppdrag att överväga innehållet i gällande bestämmelser i förhållande fill konventionens föreskrifter. I betänkandet redovisar kommittén den tolkning av konventionsbestämmelsen, som ILO:s expertkommitté för granskning av tillämpningen av konventioner och rekommendationer har anslufit sig till. Expertkommittén har antagit att de kpstnader spm inte får återkrävas är sådana kostnader, som en stat ådrar sig för att säkerställa att arbetstagaren och hans familj lämnar landet, l.ex. kpstnaderna för det administrativa eller legala utvisningsförfarandel eller för verkställigheten av beslutet, l.ex. för all följa de utvisade till gränsen. Om dessa kostnader kan återkrävas från den migrerande arbetstagaren, har konventionen enligt expertkommittén inte tillämpats fullt ut. De stater som låter den utvisade, illegalt invandrade arbetstagaren själv betala enbart sina resekostnader bryter däremot inte mot konventionen.

Av betänkandet framgår vidare (s 78 och 79) alt koslnaderna för bevak-

Prop. 1981/82:146 65

ningspersonalen torde utgöra merparten av de totala kostnaderna för hem-sändandet samt att de som avlägsnas sällan återbetalar vad som har lagls ut för dem.

Ufiänningslagkommittén ansluter sig till den tolkning av art 9 mom 3 i konventionen om migrerande arbetstagare som ILO:s expertkommitté ger uttryck åt. I syfte att åstadkomma överensstämmelse mellan 99 § UtlL och kpnventionskravet föreslär kommittén sådan ändring i paragrafen atl det klart framgår, att utlänningen skall betala sin egen resa hem men inte eventuellt medföljande bevakningspersonals rese- och Iraktamentskost-nader. Eftersom staten redan i dag i praktiken svarar för en stor del av sistnämnda kostnader antas någon nämnvärd kostnadsökning inle komma att uppstå. Enligt kommitténs uppfattning innebär art 9 därefter inget hinder mot svensk ratifikation av konventionen.

Över förslaget har ILO-kommittén yttrat sig. Kommittén erinrar om att den tolkning av den aktuella konventionsbeslämmelsen, som ILO:s expertkommitté för frågor rörande tiUämpning av konventioner och rekommendationer har gett uttryck åt, sedermera har lämnats utan erinran av 1980 års arbetskonferens. Enligl ILO-kommitténs uppfattning finns del, sedan ändringen har genomförts, inte längre något hinder mot ratifikation av del I av ILO-konventionen. Man föreslår därför all regeringen förelägger riksdagen ILO-konventipnen (143) om migrerande arbetstagare för godkännande, med förbehåll för del II av konventionen. Ävenjag ansluter mig lill utlänningslagkommitténs förslag lill ändring av 99 § UtlL. Förslaget är väl avvägt och bringar lagen i överensstämmelse med internationelh gällande värderingar. Ändringen lorde inte nämnvärt påverka samhällets koslnader på denna punkt.

Jag avser att i samråd med chefen för arbetsmarknadsdepartementet inom kort återkomma till frågan om lilhräde tiU den ifrågavarande ILO-konventionen.

3 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom arbetsmarknadsdepartementet upprättats förslag till

1. lag om ändring i utlänningslagen (1980:376),

2. lag om ändring i kommunalskaltelagen (1928:370),

3. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar Förslagen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 5.

5 Riksdagen 1981182. I saml. Nr 146

Prop. 1981/82:146 66

4 Specialmotivering

4.1 Förslaget till ändring i utlänningslagen (1980:376)

7 §

Denna paragraf i sin nuvarande lydelse är i sak oförändrad jämförd med 4 § i 1954 års UtlL. Före tillkomsten av 1980 års UtlL hade regeringen med stöd av den bestämmelsen överlåtit åt SIV att besluta om godkännande som pass av andra slag av legitimationshandlingar än sådana som uttryckligen angavs i dåvarande utlänningskungörelse. En sådan ordning möjliggjordes genom den äldre regeringsformen och punkt 6 i övergångsbestämmelserna fill den nu gällande regeringsformen. Den blev därempt inte längre möjlig sedan den äldre UflL hade upphävts pch fullmaktsbestämmelsen förts in i den nya UtlL. Regeringens bemyndigande för SIV har således utgått.

Av 8 kap. 11 § regeringsfprmen framgår att riksdagen, när den bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ell visst ämne, kan medge att regeringen i sin tur överlåter åt exempelvis en förvaltningsmyndighet att meddela bestämmelser i frågan. Det fömtsätts alltså en uttrycklig fullmakt för regeringen för att befogenheten skall kunna överlåtas tiU en förvaltningsmyndighet. Praktiska skäl talar för en återgång till den tidigare gäUan-de ordningen enligt vilken SIV fick besluta om godkännande av legitimationshandlingar som pass. Genom den föreslagna ändringen i 7 § har regeringen därför fått rätt att bemyndiga SIV att utfärda sådana föreskrifter. Bemyndigandet ges genom en bestämmelse i UtlF. Med anledning av påpekanden under remissbehandlingen vill jag framhålla, att det är angeläget att verket i dessa frågor samråder med RPS.

8 §

I paragrafens andra stycke har efter förslag av RPS uttryckligen angivits, att polismyndigheten i vissa fall även utan föregående kallelse får hämta en utlänning till myndigheten för upplysningar om vistelsen här. Erfarenheten har visat att en sådan bestämmelse behövs. För att hämtning skall få ske utan föregående kaUelse fömtsätts, att det skäligen kan befaras att utlänningen inte skulle efterkomma en kallelse. Bestämmelsen har självfallet tillämpning på situationer då en kallelse tvärtom kan antas medföra att utlänningen håller sig undan. I övrigt får en bedömning ske utifrån utlänningens personliga förhållanden - l.ex. det sätt på vilket han har etablerat sig här - och andra omständigheter. Bestämmelsen bör emellertid tillämpas restriktivt. Hämtning utan föregående kallelse får under inga förhåUanden ske slentrianmässigt utan endast där del bedöms behövligt av det skäl som anges i bestämmelsen.

I tredje stycket har skett en mindre konsekvensändring.

Fjärde stycket är nytt. Jag får fill en böljan hänvisa till 2.5 i den allmänna motiveringen.

Prop. 1981/82:146 67

Skyldighet att efterkomma polisens begäran om öppnande av bagageutrymme, husvagn m.m. avses gäUa såväl för svenskar som för uflänningar. Uflänningslagen innehåller redan vissa bestämmelser som rör svenskar. Det är fallet med skyldigheten att anmäla utlänningars vistelse och arbete i Sverige (9 §). Skyldighet att inställa sig vid förhandling enligt uflänningslagen kan åläggas även svenska medborgare (59 §). Även flera av ansvarsbestämmelserna i uflänningslagen gäller bl.a. svenskar.

Den åtgärd som anges i Qärde stycket får vidtas endast i samband med inresekontrollen. Dit torde få hänföras även den kpntröll som sker genom s.k. flygande patmller i närheten av landgränsen tiU annal nordiskt land. Åtgärden får endast ske i syfte att förhindra illegalt inresande.

Som framgår av den allmänna motiveringen är det inte avsett att polisen vid inresekontrollen mtinmässigt skaU undersöka fordon. Del bör normalt krävas att det finns en anledning. Så kan exempelvis vara fallel om polisen har fått skäl att misstänka, att ufiänningar vid en viss tidpunkt och ett visst gränsavsnitt försöker atl illegalt ta sig in, exempelvis genom att gömma sig i stängda utrymmen i bilar.

Åtgärden får vidtas av en enskild polisman (jfr 28 kap. 5 § sista ledet rättegångsbalken). Skulle bestämmanderätten läggas på högre nivå, uppstår fördröjning och behov uppkommer av tvångsåtgärder för att kvarhålla bUisien tiUs beslut har fattats om åtgärden. Motsvarande befogenhet tillkommer en särskilt förprdnad passkpntrollant eller en tulltjänsteman, som medverkar vid utlänningskontrollen.

30 §

Som en följd av alt polismyndigheternas befogenhet alt avvisa presumfiva terrorister upphävs, bortfaller behovet av den särskUda spärrförteckningen. Tredje stycket skall därför utgå.

Spm framgår av 32 § sista stycket förutsätts regeringen ändå meddela vissa föreskrifter till ledning för polismyndigheterna. I övrigt hänvisas till 2.7.1 i den allmänna motiveringen.

32 §

Första stycket reglerar i första hand polismyndighetens rätt all avvisa presumtiva terrorister. Stycket bör utgå.

Andra stycket, som blir ett nytt första stycke, har anpassats till den föreslagna ordningen att avvisningsbeslut i fråga om presumtiva terrorister endast får meddelas av regeringen. Polismyndigheten skall alltså överlämna ärendet dit. Det ligger i sakens natur att detta bör ske skyndsamt. Samtidigt bör, liksom hittills, RPS undertättas. Anledning saknas att reglera den frågan i UtlL. Som framgår av tredje stycket får regeringen meddela föreskrifter med riktlinjer för tillämpning av beslämmelsen om överlämnande av ärenden till regeringen.

Prop. 1981/82:146 68

I fråga om det nya första slycket får jag i övrigt hänvisa till den allmänna motiveringen (2.7.1).

Med en sådan ordning som nu har föreslagits har det bedömts lämpligt att avvisningsbeslulet - liksom utvisningsbeslut enligt 47 § - förenas med återreseförbud. En bestämmelse om detta har införts i elt nytt andra stycke. Överträdelse av återreseförbudet är inte straffbelagd. Det bör ses mot bakgrund av att del primära syftet är avlägsnandet av den presumtive terroristen. Återvänder denne trots förbudet, bör beslutet kunna verkställas på nytt. En komplettering av 93 § föreslås i delta syfte.

Sista stycket innehåller ett bemyndigande för regeringen att närmare föreskriva om riktUnjerna för polismyndigheternas prövning av om överlämnande skall ske enhgt första stycket. En motsvarande möjlighet har hittills funnits genom 30 § tredje stycket, som föreslås upphävt. Det är inte minst frågan om gränsdragningen mellan organisationer och gmpper som avses i 30 § andra stycket och befrielserörelser utan internationell terrorism på sitt program som det bör ankomma på regeringen att klargöra.

36 §

Paragrafen utgår som en konsekvens av att nuvarande 32 § första stycket upphävs.

47 § Åndringarna är en konsekvens av ändringarna i 32 och 36 §§.

50 §

I fråga om denna paragraf hänvisas i första hand till avsnitt 2.4.3 i den allmänna motiveringen. Som där nämns skall förvarsbesluten regelmässigt fallas av statsrådet. Delegationen avser alla beslut som rör särskilda tvångsmedel. Skyldigheten enligt 54 § för en myndighel atl i samband med avgörande av elt ärende pröva om tvångsmedlet skall bestå och skyldigheten att upphäva en tvångsåtgärd som inle längre behövs utövas sålunda av statsrådet, när ärendet handläggs i regeringen.

52 §

Ändringarna är en konsekvens av ändringarna i 32 och 36 §§.

57 §

\ första stycket anges atl del ansvariga statsrådet i förekommande fall får utse även en domstol att hålla förhandUng. Därmed återinförs i nuvarande UtlL ett uttryckligt slöd för ell sådant förordnande. Den tidigare möjligheten att anlita allmän domstol upphörde genom tillkomsten av den nya lagen. Vidare anges att den handläggande myndigheten respektive del ansvariga statsrådet får bestämma om även annan än utlänningen skall höras. Detta gäller redan nu (se 59 §), men det får anses lämpligl att

Prop. 1981/82:146 69

klargöra att ett sådant beslul fattas av den som beslutar om förhandlingen. Motsättningsvis får anses följa att förhandlingsmyndighelen inte efter eget skön får höra annan. Bestämmelsen hindrar inte att förhandlingsmyndigheten aktualiserar frågan om förhör även med annan. Beslutanderätten får som hittiUs delegeras tiU en tjänsteman i departementet.

Av ändringarna i andra stycket följer att förhandling i ärende om avvisning eller utvisning av en presumtiv terrorist skall håUas vid Stockholms fingsrätl om det inte föreligger särskilda skäl mot det. Bestämmelsen är alltså inte absolut. Ett särskilt skäl kan vara att förhandling vid tingsrätten på gmnd av omständigheterna inte hinns med. Som framgår av den allmänna motiveringen (2.7.2) bör förhandlingen även i sådana fall om möjligt håUas hos en domstol. Vad som nu sagts gäller den förhandUng som skall hållas i avvisnings- eller utvisningsärendet som ett led i utredningen. I andra fall då förhandUng skall hållas i utlänningsärende hos regeringen, l.ex. vid förlängning av förvarstagande, får förhandlingen anförtros åt den domstol eller myndighet som bedöms lämplig.

58 §

Paragrafen har kompletterats med en bestämmelse som innebär, att allmänt ombud alltid skall förordnas vid förhandling i ärenden om avvisning eller utvisning av en presumtiv terrorist. Regelmässigt torde därvid böra utses en företrädare för rikspolisstyrelsen. Del allmänna ombudet företräder vid förhandlingen det allmänna och skall medverka lill alt frågorna blir belysta på ett allsidigt och uttömmande sätt.

59 §

Ändringarna är av redaktioneU art.

60 §

Av andra stycket följer att förfarandet vid hörande av utlänningen väsenfiigen regleras i UtlL. Detsamma gäller vid hörande av annan person än utlänningen. Vid sidan av UtlL kommer emellertid i vissa hänseenden bestämmelserna om bevisupptagning utom huvudförhandhng i brottmål att bli tillämpliga. Så var fallet även enligt den tidigare bestämmelsen i UtlL om förhör vid allmän underrätt. Det gäUer bl.a. frågor om rättens sammansättning, protokollföring samt ordning och säkerhet.

Fömtsättningarna för att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar regleras i tredje stycket. Med hänsyn tili förhandhngens natur torde del vara lämpligt att i fråga om förhandling vid aUmän domstol ansluta till den bestämmelse som nu gäller vid munfiig förhandling vid förvaltningsdomstol. Det medför att kravei på "synnerliga skäl" i 5 kap. 1 § andra stycket rättegångsbalken inte blir fiUämpUgt i dessa fall. I fråga om förhandling vid annan myndighet behålls nuvarande ordning.

I fråga om sekretessen vid förhandling hos domstol i terroristärenden får jag hänvisa till den allmänna mofiveringen (2.7.2).

Prop. 1981/82:146 70

62 § Ändringen är av redaktionell art.

67 §

I denna paragraf återfinns de centrala bestämmelserna om rätt alt överklaga beslut om förvarstagande. Hithörande frågor har behandlats i avsnitten 2.4.2 och 2.4.3 av den allmänna motiveringen.

I första stycket har bestämmelsen att regeringens förvarsbeslut inle kan överklagas utgått. Den nu införda möjligheten att få till stånd en domstolsprövning av förvarsbeslulet i ärenden som handläggs av regeringen återfinns i tredje stycket. Till första stycket har vidare förts del nuvarande tredje stycket.

Bestämmelserna i andra stycket om besvärsinstans i fråga om förvarsbeslul har i hög grad förenklats. Första besvärsinstans är i fortsättningen kammartätt. Som redan har angetts i den allmänna motiveringen skaU besvären till kammartätt över förvarsbeslut enligl uflänningslagen prövas av kammarrätten i Jönköping. Detta förutsätter ändring i förordningen (1977:937) om kammarrätternas domkretsar. Kammarrätt blir som framgått besvärsinstans i alla de fall då annan myndighet än regeringen har meddelat förvarsbeslutet. Andra styckets andra mening avser både fall då kammarrätten har beslutat i förvarsfrågan i första instans i ett ärende om utvisning enligt 43 § UtlL och det fallet att domstolen har prövat besvär över ett förvarsbeslut.

Det är angeläget att kammarrätten prövar besvär i dessa ärenden med förtur, i första hand därför att utlänningen har berövats friheten men även därför atl utlänningen annars inle tillförsäkras en reell rätt till domstolsprövning. Beträffande frågan om eventuella ölägenheter vid munfiig förhandling på gmnd av de långa avstånd som kan förekomma kan erinras om, att kammarrätten i Jönköping har möjlighet att sammanträda utanför Jönköping, om det föreligger särskilda skäl (23 § lagen (1971:281) om allmänna förvaltningsdomstolar).

Genom bestämmelsen i tredje stycket får Sverige anses uppfylla sina konventionsälaganden i nu aktuellt hänseende. Prövningstillstånd krävs inte. Prövningen bör ske skyndsamt. Handläggningen i regeringsrätten medför inte uppskov i handläggningen av avlägsnandeärendel i regeringskansliet. I övrigt hänvisas till den allmänna motiveringen.

Jag vill slutligen erinra om skyldigheten för den myndighet som handlägger ett avlägsnandeärende eller verkställighelsärende - antingen ärendet handläggs i första instans eller som besvärsärende - att enligt 54 § andra stycket tillse att förvarsbeslutet upphävs så snart det inte längre finns skäl för åtgärden. Beslämmelsen innefattar emellertid normah inte någon skyldighet - för l.ex. besvärsinstansen i avlägsnandeärendel - att när tiden för det tidigare förvarsbeslutet ännu inte gått ut utan särskilt yrkande i förvars-

Prop. 1981/82:146 71

frågan meddela etl beslut som innebär att åtgärden skall bestå. Däremot kan det finnas anledning att, i samband med att ett besvärsärende kommer in till besvärsinstansen, med en tjänsteanteckning dokumentera att behörig tjänsteman har granskat förvarsfrågan.

72 §

Ändringen i paragrafen har föranlelts av att enligt den föreslagna 90 a § vissa verkställighetsärenden skall anmälas till SIV. Om verket beslutar att överta ett ärende som har anmäUs enligt 90 a §, skall ärendet handläggas i den prdning som gäller för verkställighetsärenden som överlämnats till verket enligt 85, 86 eUer 89 §.

74 § Ändringarna är av redaktionell art.

82 §

I första stycket föreslås att polismyndigheterna i stället för länsstyrelserna får rätt att förelägga vite i de fall då ett fartygs eller luftfartygs befälhavare vägrar att ta emot en utlänning som skall avvisas. Ändringarna skall ses mpt bakgmnd av att länsstyrelserna i övrigt förlprar sin befattning med verkställighet av avlägsnandebeslut. Eftersom det i avvisningssituationen pfta kan vara pnt om tid, är det rimUgt att polismyndigheten, som i övrigl är insatt i ärendet, får möjlighet att förelägga vite. Som jämförelse kan nämnas att polismyndigheten redan nu får förelägga vite, bl.a. enligt 31 § allmänna ordningsstadgan (1956:617).

84 §

Som framgår av den allmänna motiveringen (2.3) föreslås polismyndigheterna få ansvaret för verkställighet även av dpmstolarnas utvisningsbeslut, dvs. utvisning enligl 40 och 43 §§. Vad som sägs om länsstyrelse utgår därför ur paragrafen. Liksom hittills bör polismyndigheten, innan den fattar beslut i verkställighetsfråga, höra ufiänningen om vägen och sättet för resan. Den skaU vidare utreda om det föreligger några hinder mol verkställigheten.

90 §

Om ett verkställighetsärende har överlämnats till SIV enligt 85 eller 86 § UtlL därför att politiska skäl har åberopats i ärendet, finns nu besvärsrätt till regeringen. Som närmare utvecklas i den allmänna motiveringen (2.3) förslås besvärsrätten utvidgad till alt omfatta även andra fall då utlänningen i ärendet - hos polismyndigheten eller SIV - har åberopat politiska ömvändningar. Det fömtsätts emellertid att invändningarna är av sådan art att de skulle ha föranlett överlämnande dit av verkställighetsärendet om de hade framställts hos polisen.

Prop. 1981/82:146 72

90 a §

Paragrafen är ny. De överväganden som ligger bakom förslagel har redovisats i avsnitt 2.3 av den allmänna motiveringen. Skulle utlänningen i samband med ett avvisningsärende framföra sina invändningar om exempelvis politisk förföljelse först när beslutet skall verkställas, skall verkställighetsärendet visserligen normall enligt 85 eller 86 § överlämnas till SIV. Om polismyndigheten anser atl påståendet är uppenbart oriktigt eller, i fall som avses i 86 §, alt det kan lämnas ulan avseende, har dock polisen alt verkställa avvisningsbeslulet. För del fallel föreskrivs emellertid i den nya paragrafens/öri/a stycke en anmälningsskyldighet.

Andra stycket har utformats efter förebild av 37 § andra stycket. Övertar SIV verkställighelsärendet efter anmälan, skall ärendet behandlas på samma sätt som elt verkställighelsärende som har överiämnals enligt 85, 86 eller 89 §. Av 72 § följer att SIV om skäl föreligger kan upphäva avvisningsbeslulet eller besluta anstånd med verkställigheten. Innan SIV har tagit ställning lill frågan om överlagande får vidare verkslällighelsål-gärder inte vidtas. Atl sådana åtgärder inte får vidtas sedan SIV har beslutat att överta ärendet ligger i sakens natur. Övertagandet har ju skett för att verket skall pröva verkställighetsfrågan.

93 §

Beslut om avvisning av en presumfiv terrorist (30 §) skall förenas med återreseförbud. Bestämmelserna i 93 § om ny verkställighet har kompletterats för att omfatta även della fall.

95 §

Enligt 95 § UtlL i gällande lydelse skall en utlänning dömas till böter om han uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd och underlåter att söka elt sådant tillstånd. Bestämmelsen har ansetts vara oklart formulerad och kunna tolkas på olika sätt. Det har l.ex. gjorts gällande, att den som efter det att åtal har väckts har gett in en ansökan om UT inte längre kan åtalas eller straffas.

I bestämmelsens urspmngliga utformning i 1945 års UtlL gav den klart vid handen, att straffbarhet inträdde om tillstånd inte hade sökts inom föreskrivna frister. De ändringar som vid senare tillfällen har skett har endast syftat till språklig förnyelse men inte till någon ändring i sak (se betänkandet s. 179).

Övervägande skäl har ansetts tala för alt straffansvar även i fortsättningen bör inträda så snart utlänningen har underiåtit atl i tid ansöka om UT. Detta gäller både beträffande förstagångstillstånd och förlängt tillstånd. Även en viseringspliktig som kommer lill Sverige utan visering skall utan dröjsmål ansöka om tillstånd. Beslämmelsen har därför förtydligats.

1 sista stycket har intagits en erinran om de i 99 a-b §§ föreskrivna avgifterna.

Prop. 1981/82:146 73

96 §

Den i första stycket 5 intagna straffbestämmelsen, som avser försök atl hindra verkställighet av det egna avlägsnandebeslutet, föreslås upphävd.

I andra stycket 2 har gjorts en ändring för att även svenska medborgare skall kunna straffas för försök att hindra verkställighet av avlägsnandebeslut rörande presumtiva terrorister.

I andra stycket har vidare i en ny tredje punkt införts en bestämmelse om straff för den som försöker hindra verkställigheten av andra avvisnings-eller utvisningsbeslul. Den nya beslämmelsen har behandlats i avsnitt 2.6.2 i den allmänna motiveringen. Här skall endasl följande lilläggas.

För straffbarhet krävs elt aktivt handlande. Endasl åtgärder som innebär ett undangömmande och därmed jämförbara åtgärder är straffbara. Ledning har hämtats från moliven lill 17 kap. 12 § BrB. Enligt den bestämmelsen straffas för främjande av flykt bl.a. den som främjar en fritagen persons flykt genom all "dölja honom eller genom annan sådan åtgärd". Belysande för innebörden av beslämmelsen är följande citat (Beckman m.fl. Brottsbalken II Qärde upplagan s. 290).

Enligt det andra alternafivet beskrives handlingen såsom främjande av flykt, efter det att den intagne avvikit. I BrB har detta handlingsalternativ begränsats genom tillägget, att främjandet skall ske genom att dölja eller genom annan sådan åtgärd. Tillägget infördes i lagrådsremissen 1958. Departementschefen motiverade del med att broltsbeskrivningen i SL, vilken icke upptog detta fillägg, i praxis syntes ha lett lill en vidsträckt tillämpning av stadgandet. Det ansågs sålunda såsom främjande av flykt atl man upplåter bostad åt den flyktade. Elt vanligt fall vore, atl en förrymd fånge får vistas hos sin hustm eller annan närstående. Emellertid förelåge icke någon aUmän skyldighet för medborgarna atl bistå myndigheterna vid efterspaning av förrymda personer, exempelvis genom att lämna upplysning om den förrymdes vistelseort om man av någon anledning fåll kännedom om denna, och det syntes då leda för långt att ett bispringande blott och bart genom atl låta den flyktade få husrum och uppehälle skulle vara kriminaliserat såsom främjande av flykt. Det borde krävas all man verkligen är aktivt verksam för att hjälpa rymlingen att hålla sig undan, l.ex. i bil transporterar honom till en ort där han lättare undgår uppläckt eller, om man mottagit honom i sin bostad, vid husrannsakan vidtager särskilda anstalter för att hålla honom dold. Lagtexten syntes böra avfattas så, alt ansvar skall inträda - fömtom om man hjälper en fånge eller likställd att komma lös - om man efter avvikandet främjar hans flykt genom att dölja honom eller genom annan sådan åtgärd.

Detta uttryck, som upptogs i brottsbeskrivningen, bör jämföras med uttryckssättet i II §, där del talas om alt någon döljer den som förövat brott, hjälper honom att undkomma, undanröjer bevis om brottet eller på annat "dylikt" sätt motverkar upptäckt eller beivrande. Det bör observeras, att ordet sådan har en mera restriktiv betydelse än ordet dylik.

Den föreslagna gärningsbeskrivningen omfattar försök att hindra verkställigheten. Det vanliga i detta sammanhang är också att verkställighet så småningom sker men att den genom undangömmandet fördröjs. Någon särskild bestämmelse för försöksfallen behövs därför inte.

Prop. 1981/82:146 74

99 §

I fråga om denna paragraf hänvisas till den allmänna motiveringen (2.8). Skyldigheten att betala den egna resan gäller antingen ufiänningen av polismyndigheten åläggs resa ut eller han förs ut ur landet.

99 a §

Genom paragrafen införs en särskild avgift som skall utgå vid anställning av Ulegal arbetskraft. Den aUmänna motiveringen finns i avsnitt 2.6.1.

Införandet av avgiftspåföljden har inte ansetts böra inverka på arbetsgivarens straffansvar. Anställande av illegal arbetskraft har, med hänsyn fill dess förhållandevis allvarliga skadeverkningar, ansetts böra vara kriminaliserat även fortsättningsvis.

Avgiftsskyldighet åligger den i vars verksamhet gärningen har begåtts, antingen det är en fysisk eller juridisk person. Om en rörelse, som ägs av en fysisk person, överlåts efter det alt en överträdelse har begåtts, avses överlålaren svara för avgiflen även i fortsättningen. I fråga om verksamheter som drivs av en juridisk person riktar sig anspråket mot den förmögenhetsmassa som hålls samman av denna, l.ex. av etl aktiebolag. Att bolaget överlåts inverkar alltså inte på företagets skyldighet all betala avgift.

För varje arbetstagare som är anställd utan föreskrivet tillstånd utgör avgiften ett halvt basbelopp, dvs. för närvarande 8 900 kronor. Avgiften fördubblas om överträdelsen har pågått mer än tre månader. Möjligheten till eftergift eller nedsättning bör tillämpas restriktivt. Det hänger samman med att avgifterna riktar sig mot en avgränsad grupp, arbetsgivarna, vilka förutsätts känna till de regler som gäller vid anställning och som också i samband därmed har ålagts ett betydande ansvar i olika hänseenden. Som anges i den aUmänna motiveringen syftar möjligheten lill nedsättning och eftergift bl.a. till att i vissa särskilda situationer möjliggöra alt resultatet inte blir orimUgt.

99 b §

Allmän domstol har ålagts alt handlägga även avgiftspåföljden. En ordning där domstolen prövar såväl ansvars- som avgiftsfrågan har ansetts bäst tillgodose rätlssäkerhetskraven. Den torde även vara ägnad att inskärpa vikten av atl lagföring i ökad pmfattning kpmmer till stånd i dessa fall.

Den frist inom vilken ansökan måste göras, för atl inte talan om avgift skall vara förfallen, motsvarar den preskriptionsfid som gäUer vid åtal för anställande av utlänningar utan tillstånd (95 § andra stycket). Den skillnaden föreligger dpck, atl åtalspreskription avbryts först genom delgivning av åtal, medan det enligt denna paragraf är tillräckligt all ansökan har gjorts inom tvåårstiden. I båda fallen gäller att fristen räknas från det att överträdelsen upphör, dvs. i prakfiken från det alt anställningen upphör

Prop. 1981/82:146 75

eller utlänningen får fillstånd att arbeta (jfr Beckman m.fl.: Kommentar till brottsbalken III, första upplagan s. 335 f). Det har bedömts lämpligt alt i lagen uttryckligen ange utgångspunkten för preskriptionsfrislens beräkning.

I fråga om talan angående avgift gäller i tillämpliga delar vad i rättegångsbalken föreskrivs angående mål om ansvar för brott på vilket inle kan följa svårare straff än böler. Därigenom bUr det bl.a. möjligt att avgöra mål, i vilka talan avser endast ansökan om avgift, i enklare sammansättning (1 kap. 3 § brottsbalken) och utan krav på att den som talan avser har inställt sig (se 21 kap. 2 § och 46 kap. 15 § samma balk). Vidare skall rättegångsbalkens bestämmelser om kvarstad i brottmål tillämpas. Vad i 26 kap. rättegångsbalken sägs om åtal skall därvid ha fillämpning på ansökningar om avgift. Kvarstad skall givetvis också kunna användas mot en arbetsgivare som är juridisk person (jfr- '7 § första stycket lagen om införande av nya rättegångsbalken). Avgift får inte påföras senare än fem år från överträdelsen. Bestämmelsen bör jämföras med 35 kap. 6 § i brottsbalken.

I övrigt innehåller paragrafen föreskrifter om inbetalning och indrivning av avgifterna. Bestämmelserna motsvarar vad som i lagen (1976:666) om påföljder och ingripande vid olovligt byggande gäller för inbetalning och indrivning av avgifter enligt den lagen.

4.2 Övriga lagförslag

I fråga om ändringarna i kommunalskattelagen (1928:370) Pch i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar hänvisas till den allmänna mptiveringen.

5 Hemställan

Jag hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över förslagen till

1. lag pm ändring i utlänningslagen (1980:376),

2. lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370),

3. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.

6 Beslut

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

Prop. 1981/82:146 76

Bilaga 1

Sammanfattning av kommitténs överväganden'

Det betänkande som utlänningslagkommittén lägger fram nu är del tredje och sista betänkandet. De frågor som återstod all behandla efter det förta belänkandet kan inte sammanfattas under en rubrik. Belänkandet handlar i stora drag om å ena sidan verkställighet av avlägsnandebeslut och därmed sammanhängande frågor rörande förvarsinslitutel och å andra sidan straff- och ansvarsbestämmelser. Det som faller utanför den beskrivningen är frågan om ett särskilt utvisningsförfarande för dem som inte ansöker om tillstånd i tid.

Ett utvisningsförfarande för dem som vistas här illegalt

Kommittén föreslår elt särskilt utvisningsförfarande för dem som inte söker fillstånd inom tre månader från inresan. Självfallet skall de som har politiska skäl att anföra för sin önskan att stanna här få rätl lill prövning av sin ansökan i vanlig ordning liksom de för vilka avlägsnandefrågan i övrigl är tveksam.

Två ledamöter reserverar sig mot förslaget. De anser alt resultatet av den undersökning som kommittén ulfört om hur många som kommer i kontakt med myndigheterna först efter tre månader från inresan inte motiverar införandet av ytterligare ett avlägsnandeinslitut. De anser vidare att del föreslagna förfarandet försvårar på ett påtagligt sätt överskådlighelen av lagen.

Verkställighet av avlägsnandebeslut

Kommittén anser atl rikspolisstyrelsen och invandrarverket i samråd bör utarbeta föreskrifter för verkställighetsmyndighetema. Föreskrifterna bör utformas så att största möjliga hänsyn las fill den enskilde utan att därför verkställigheten sätts i fara. Vidare föreslår kommittén alt även utvisningsbeslut på grund av brott och på grund av asocialitel skall verkställas av polismyndighet i stället för som nu av länsstyrelse för att därigenom undvika onödig byråkrati. För att undanröja hinder för ratifikation av ILO-konventionen nr 143 föreslås atl staten skall slå för kostnaderna för bevakningspersonalen vid verkställigheten.

Förvar

Krifiken mol verkställigheten av avlägsnandebesluten har ofta avsett förvarstaganden som skett inför verkställigheten. Särskilt har del gällt placering i häkte av förvarstagna barn. Kommittén anser atl del bör föreskrivas att ensamma barn inte skall placeras i häkten eller i liknande lokaler. Kommittén anser att det bör byggas särskilda lokaler där förvarstagna utlänningar kan placeras. Kommittén lämnar även förslag på vad som omedelbart kan göras för att lösa den nuvarande högst otillfredsställande situationen i synnerhet för barnfamiljer.

' DsA 198l:8s. 13-15.

Prop. 1981/82:146 77

Kommittén lägger också fram vissa förslag som rör besvärsrätlen över förvarsbeslut. För att förenkla besvärsordningen och åstadkomma en enhetlig praxis föreslår kommittén att alla besvär sammanförs fill kammarrätten i Jönköping. Det innebär att även polismyndighets förvarsbeslut skaU kunna överklagas direkt dit. För att uppfylla konvenfionskraven på domstolsprövning av beslut om förvarstaganden föreslås att regeringsrätten får pröva om förvar som beslutals av regeringen skall bestå.

Straff- och ansvarsbestämmelser

Kpmmittén föreslår att en avgift för pläga anställning införs. Den skall åläggas en arbetsgivare spm anställer en arbetstagare utan att denne har erfprderiigt arbetsfillstånd. Avgiften är avsedd aft göra brpltel ekonomiskt olönsamt.

Kommittén förordar vidare att påföljdseftergift och åtalsunderiåtelse i princip används i det fall en flykting bmkat t. ex. ell förfalskat pass för att komma in i landet och söka asyl i tron att han annars skulle bli avvisad.

Slutligen föreslår kommittén alt straff införs för dem som medvetet försöker hindra alt avlägsnandebeslut verkställs. En ganska vid familjekrets föreslås emellertid undantagen från straffbestämmelserna.

Prop. 1981/82:146 78

Bilaga 2

Kommitténs lagförslag

1 Förslag till

Lag om ändring i utlänningslagen (1980:376)

utfärdad den

Härmed föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1980: 376)

dels aft 7, 8, 39, 50, 63, 67, 70, 72, 82, 83, 84, 90, 95, 96 och 99 §§ skall ha

nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 38 a, 90 a, 99 a och

99 b §§ samt närmast före 90 a § en ny mbrik av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 §

Utlänningar som kommer lil! Utlänningar som kommer till

Sverige eUer uppehåller sig här Sverige eller uppehåller sig här
skall ha pass, om regeringen har skaU ha pass, pm regeringen har
förordnat om detta. Regeringen fö- förordnat om detta. Regeringen fö
reskriver vilka legifimationshand- reskriver vilka legilimationshand-
iingar som får gälla som pass samt i lingar som får gälla som pass samt i
vUka fall svenska myndigheter får vilka fall svenska myndigheter får
utfärda pass för flyktingar eller and- utfärda pass för flyktingar eller and
ra utlänningar. ra utlänningar. Efter regeringens

bemyndigande får statens invandrarverk föreskriva att vissa handlingar skall godtas som pass.

8 §

Vid inresa eller utresa skall en utlänning visa upp sitt pass för polismyndigheten, om inle regeringen har föreskrivit annat. En utlänning skaU vid inresa eller utresa även lämna de upplysningar som begärs av polismyndigheten.

För utredning i samband med inresa eller utresa eUer kallelse enligl andra stycket får utlänningen kvarhållas, dock inte längre än som är nödvändigt och inte i något fall längre än sex timmar, om inte beslut har meddelats om förvar enligl 50 eUer 52 §.

/ samband med inresekontroll får en polisman undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att förhindra, att utlän-

Beslut enligt 50, 51 eller 53 § om att en utlänning skall tas i förvar eUer hållas kvar i förvar får överklagas av utlänningen utom då beslutet har meddelats av regeringen.

Klagan får föras särskilt och är inte inskränkt till viss tid.

Beslul enligt 50, 51 eller 53 § om att en utlänning skall tas i förvar eller hållas kvar i förvar får överklagas av utlänningen. Klagan får föras särskilt och är inte inskränkt till viss tid.

Beslutet överklagas hos kammarrätten. Kammarrättens beslut överklagas enligt bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Har beslut som avses I första stycket fattats av regeringen, prövar regeringsrätten på framställning av utlänningen, om åtgärden skall bestå.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Nöjdförklaring avges inför länsstyrelse eller, i vittnes närvaro, inför pohsmyndighet eller styresmannen vid en kriminalvårdsanstalt eller föreståndaren för etl häkte eller den som tjänstgör i stället för styresmannen eller föreståndaren. Nöjdförklaring som avser utvisning enligl 43 § kan avges även inför länsrätt eller kammarrätt. Nöjdförklaringen får dock avges inför en annan myndighet än den som har meddelat beslutet endast om den som tar emot förklaringen har lillgång till en utskrift av beslutet eller ett bevis om vad det innehåller.

En nöjdförklaring kan inte alertas. Har ufiänningen överklagat beslutet innan nöjdförklaringen avges, skall hans lalan anses återkallad genom nöjdförklaringen.

Första-tredje styckena tillämpas även beträffande allmän domstols dom eller beslut i den del som avser utvisning på grund av brott. Nöjdförklaring beträffande domen eller beslutet får dessulom avges inför den domstol som har meddelat domen eller beslutet eller inför allmän underrätt.

72 §

Har frågan om verkställighet av ett beslut om avvisning enligt 28 eller 29 § eller utvisning enligt 38 § överlämnats till statens invandrarverk enligt 85, 86 eller 89 § och finner invandrarverket att beslutet inte bör verkställas, får verket upphäva beslutet eller besluta anstånd med verkställigheten. Frågor om upphävande av beslut som anges i denna paragraf eller anstånd med verkställigheten av ett sådant beslut kan prövas av regeringen endast då invandrarverket med stöd av 69 § har överlämnat verkställighetsärendet till regeringen eller då verkets beslut har överklagats enligt 90 §.

Har frågan om verkställighet av ett beslut om avvisning enligt 28 eller 29 § eller utvisning enligt 38 § överlämnats fill statens invandrarverk enligt 85, 86 eller 89 § eller övertagits av invandrarverket enligt 90 a § och finner invandrarverket att beslutet inte bör verkställas, får verket upphäva beslutet eller besluta anstånd med verkställigheten. Frågor om upphävande av beslul som anges i denna paragraf eller anstånd med verkställigheten av ett sådant beslut kan prövas av regeringen endast då invandrarverket med stöd av 69 § har överiämnat verkslällighelsärendet till regeringen eUer då verkets beslut har överklagats enligl 90 §.

Första och andra styckena gäller inle om fartyget eller luftfartyget skall avgå till elt land dit utlänningen enligt 77-80 §§ inte får sändas.

83 § Etl beslut om avvisning, som har meddelats av en polismyndighet vid utlänningens ankomst hit lUl riket eller inom en vecka därefter, skall verkställas utan hinder av att beslutet har överklagats. Delsamma gäller avvisningsbeslut som har meddelats när en utlänning, vars rätt att resa in i Sverige inte har prövats vid ankomsten, första gången har uppsökt eller anträffats av en polismyndighet eller inom en vecka därefter. Vad som nu har sagts gäller dock inte avvisningsbeslut som skaU anmälas lill statens invandrarverk enligt 37 §. Ell sådant beslut får, om inle uflänningen har avgett nöjdförklaring, verkställas först när invandrarverket har förklarat atl verket inte övertar ärendet.

Ett beslut om utvisning, som en polismyndighet har meddelat, skall verkställas utan hinder av att beslutet har överklagats, om Invandrarverket efter anmälan enligt 38 a § andra stycket har förklarat att verket inte övertar ärendet.

En dom eller ett beslut om utvisning får verkställas fastän domen eller beslutet inte har vunnit laga kraft, om utlänningen har avgett nöjdförklaring.

84 §

Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, till fängelse högst sex månader döms

1. den som inle gör en sådan anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med slöd av denna lag,

2. den som i en sådan anmälan eller i ell ansökningsärende enligl denna lag eller enligt en författning, som har utfärdats med slöd av denna lag, mot bättre velande lämnar oriktig uppgift eller medvetet underiåter atl tala om något förhållande av betydelse,

3. den som hjälper en utlänning att komma in i Sverige i strid mot föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen,

4. en utlänning som, i annat hänseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetsfillstånd, överträder bestämmelserna i denna lag eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen, eller

5. en utlänning som försöker
hindra verkställighet av beslut om
hans avvisning eller utvisning.

Till fängelse i högsl ett år eller, när omständigheterna är mildrande, till böler döms, utan hinder av första styckel,

1. den som hjälper en sådan ut
länning som avses i 30 § första och
andra styckena atl komma in i Sve
rige, eller

2. en utlänning som försöker

Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, lill fängelse högsl sex månader döms

1. den som inte gör en sådan an
mälan som föreskrivs i en författ
ning som har utfärdats med slöd av
denna lag,

2. den som i en sådan anmälan eller i elt ansökningsärende enligl denna lag eller enligl en författning, som har utfärdats med stöd av denna lag, mot bättre vetande lämnar orikfig uppgift eller medvetet underiåter atl tala om något förhållande av betydelse,

3. den som hjälper en utlänning att komma in i Sverige i strid mpt föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen,

4. en utlänning som, i annat hänseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, överträder bestämmelserna i denna lag eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen, eller

5. den som, i fråga om annan
utlänning än make, barn, förälder
eller syskon, genom döljande av ut
länningen eller genom någon an
nan sådan åtgärd försöker hindra
verkställighet av beslut om dennes
avvisning eller utvisning.

Till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms, ulan hinder av första stycket,

1. den som hjälper en sådan utlänning som avses i 30 § första och andra styckena alt komma in i Sverige, eller

2. den som försöker hindra verk-

Prop. 1981/82:146 85

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

hindra verkställighet av beslut om slällighet av beslut om avvisning
avvisning enligt 30 § eller utvisning enligt 30 § eller utvisning enligt 47
enligt 47 eller 48 §. eller 48 §.

För försök till brott som avses i första slycket 3 eller andra stycket 1 döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

99                                                                                           §
Avvisas eller utvisas en utlän-    Avvisas eller utvisas en utlän
ning, är han skyldig att betala kost- ning, är han skyldig all betala kost
naden för resan tiU den ort, dit han nåden för sin egen resa lill den ort,
sänds genom myndighets försorg. dit han genom myndighets försorg
Detsamma gäller när en utlänning sänds eller åläggs resa. Delsamma
enligt 94 § genom polismyndighets gäller när en utlänning enligt 94 §
försorg förs till en plats, där han får genom polismyndighets försorg
vistas.                                förs till en plats, där han får vistas.

Om en utlänning enligt 82 § förs tillbaka till det fartyg eller luftfartyg med vilket han har kommit fill Sverige eller sätts ombprd på elt annal fartyg eller luftfartyg med samma innehavare, är innehavaren skyldig att utan ersättning av staten föra utlänningen ul ur Sverige.

Om en utlänning, spm är anställd pmbprd på ett fartyg eller etl luftfartyg eller spm utan tillåtelse har följt med detta, lämnar fartyget eller luftfartyget under dess uppehåU i Sverige, och olovligen reser in i Sverige, är fartygets eller luftfartygets innehavare skyldig all svara för de kostnader som uppstår för det allmänna för utlänningens uppehälle i Sverige under de närmaste tre månaderna och för hans utresa ur Sverige.

I fråga om ett fartyg med ufiändsk innehavare är befälhavaren och den som har anlitats för inklarering av fartyget skyldiga atl på innehavarens vägnar svara för kostnader enligt tredje stycket, om del inle är uppenbarl oskäligt.

99 a §

Har någon en utlänning i sin tjänst, fastän utlänningen inte har föreskrivet arbets- eller anställningstillstånd, utgår en avgift. Avgiften skall påföras den fysiska eller juridiska person som utövar den verksamhet i vilken överträdelsen har begåtts.

Avgiften utgör för varje arbetstagare, som har anlitats utan att ha föreskrivet arbetstillstånd, hälften av det basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde när överträdelsen upphörde. Har överträdelsen pågått längre tid än tre månader, utgör avgiften för varje arbetstagare i stället hela basbeloppet. Avgiften får nedsättas eller efterges om särskilda omständigheter föreligger.

Prop. 1981/82:146 86

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

99 b §

Frågor om avgift vid anställning utan föreskrivet tillstånd prövas av allmän domstol efter ansökan, som skall göras av allmän åklagare inom två år från den tidpunkt då överträdelsen begicks. I fråga om sådan talan gäller i tillämpUga delar vad i rättegångsbalken föreskrivs angående mål om ansvar för brott på vilket kan följa fängelse i högst ett år. Sedan fem år har förflutit från tidpunkten för överträdelsen, får avgift inte påföras. Avgifterna tillfaller staten.

Avgiften skaU betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet vann laga kraft. Erinran om detta skall tas in i beslutet. Betalas inte avgiften inom denna tid, får den jämte restavgift, beräknad enligt 58 § 1 mom. uppbördslagen (1953:272), indrivas i den ordning som enligt nämnda lag gäller för 'indrivning av skatt. Indrivningsåtgärder får inte vidtas sedan fem år förflutit från det beslutet vann laga kraft.

Denna lag träder i kraft den I juli 1982.

Har före ikraftträdandet besvär enligl 67 § anhängiggjorts hos en länsrätt, tillämpas äldre beslämmelser.

2 Förslag till

Lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370)

utfärdad den

Härmed föreskrivs att 20 § kommunalskaltelagen (1928:370) skall ha nedan angivna lydelse.

20 § Vid beräkningen av inkomsten från särskild förvärvskälla skola från samtliga ur förvärvskällan under beskattningsåret härflutna intäkter i penningar eller penningars värde (bruttointäkt) avräknas alla omkostnader under beskattningsåret för intäkternas förvärvande och bibehållande. Att koncernbidrag, som icke utgör sådan omkostnad, ändå skall avräknas i vissa fall och inräknas i bruttointäkt hos mottagaren framgår av 43 § 3 mom.

Prop. 1981/82:146

Nuvarande lydelse

Avdrag må icke ske för;

den skattskyldiges levnadskostnader och därtill hänförliga utgifter, dämti inbegripet vad skattskyldig utgivit såsom gåva eller såsom periodiskt understöd eller därmed jämförlig periodisk utbetalning till perspn i sitt hushåll;

värdet av arbete, spm i den skattskyldiges förvärvsverksamhet utförts av den skattskyldige själv eller andre maken eller av den skattskyldiges barn som ej fyllt 16 år;

ränta å den skattskyldiges eget, i hans förvärvsverksamhet nedlagda kapital;

svenska allmänna skatter;

kapitalavbetalning å skuld;

avgift enligt 8 kap. studiestödslagen (1973:349);

avgift enligt lagen (1972:435) om överlastavgift;

avgift enligt lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m.;

belopp, för vilket arbetsgivare är ansvarig enligt 75 § uppbördslagen (1953:272);

avgift enUgt lagen (1976:206) om felparkeringsavgifi;

överförbmkningsavgifi enligt ranspneringslagen (1978:268);

förlusl, som är att hänföra till kapitalförlust.

Föreslagen lydelse

Avdrag må icke ske för:

den skattskyldiges levnadskostnader och därtill hänföriiga utgifter, dämti inbegripet vad skaltskyldig utgivh såsom gåva eller såsom periodiskt understöd eller därmed jämförlig periodisk utbetalning tUl person i sitt hushåll;

värdet av arbete, som i den skattskyldiges förvärvsverksamhet ulförts av den skattskyldige själv eller andre maken eller av den skattskyldiges barn som ej fyllt 16 år;

ränta å den skattskyldiges eget, i hans förvärvsverksamhet nedlagda kapital;

svenska allmänna skatter;

kapitalavbetalning å skuld;

avgift enligl 8 kap. studieslödslagen (1973:349);

avgift enligt lagen (1972:435) om överlastavgift;

avgift enligl lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m.;

avgift enligt utlänningslagen (1980:376);

belopp, för vilket arbetsgivare är ansvarig enligl 75 § uppbördslagen (1953:272);

avgift enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgifi;

överförbrukningsavgifl enligt ransoneringslagen (1978:268);

förlusl, som är att hänföra till kapitalförlust.

Prop, 1981/82:146

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Regeringsrätten prövar

1. besvär över kammartälls beslut enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291),

2. besvär över annat beslut i förvaltningsärende som enligt lag eller av riksdagen beslutad författning eller enligt instmktion för kammarrätterna anföres hos domstolen.

Regeringsrätten prövar

1. besvär över kammarrätts beslut enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291),

2. besvär över annat beslul i förvaltningsärende som enligl lag eller av riksdagen beslutad författning eller enligt instrukfipn för kammarrätterna anföres hos domstolen,

3. framstållmng enligt 67 § utlän
ningslagen (1980:376).

Om regeringsrättens behörighet atl pröva ansökningar om resning och återställande av försutten tid finns bestämmelser i 11 kap. 11 § regeringsformen.

Denna lag träder i kraft den I juli 1982.

Prop. 1981/82:146 89

Bilaga 3

Handläggning av ärenden angående avlägsnande av presumtiva terrorister (Ds A 1981:9)

Promemoria utarbetad inom arbetsmarknadsdepartementet

Sammanfattning

I denna promemoria föreslås främst vissa ändringar i förfarandet vid handläggningen av terroristärenden.

PoUsmyndigheternas befogenhet all besluta om avvisning av presumfiva terrorister föreslås bli upphävd. Beslutanderätten vid såväl avvisning som utvisning förbehålls regeringen. Därmed utgår den särskilda av RPS upprättade spärrförteckningen avseende sådana terrorister som polismyndigheterna skaU avvisa. Regeringens avvisningsbeslut i terrorislärenden föreslås förenas med återreseförbud.

I fråga om regeringens handläggning av terroristärenden föreslås all förhandlingen i ärendet skall hållas vid Stockholms tingsrätt, om det inte föreligger särskilda skäl mot del. Vid förhandlingen vid tingsrätten skall alltid utses ett allmänt ombud. Det fömtsätts att en företrädare för rikspolisstyrelsen normalt förordnas. Även i andra fall föreslås regeringen få anlita allmän domstol för atl hålla förhandling i ett ufiänningsärende. I de hänseenden som inte särskilt regleras i utlänningslagen skall bestämmelserna om bevisningsupptagning utom huvudförhandling i brottmål till-lämpas. Särskilda bestämmelser föreslås i fråga om inskränkning av förhandlingens offentlighet.

Beslämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 1982.

1 Lagförslag

Förslag till

Lag om ändring i utlänningslagen (1980:376)

Härmed föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1980:376) dels att 36 § skall upphöra att gälla,

dels att 30, 32, 47, 52, 57-60, 62, 74 och 96 §§ skall ha nedan angivna lydelse.

30 §

En utlänning som kommer lill Sverige skall avvisas, om det finns grundad anledning att anta att han tillhör eller verkar för en sådan organisation eller gmpp som avses i andra slycket och om det dessutom med hänsyn fill vad som är känt om hans föregående verksamhel eller i övrigt föreligger fara för att han här i riket medverkar till sådana handlingar som avses i del stycket.

I första stycket avses en organisation eller grupp som, med hänsyn till vad som är känt om dess verksamhel, kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång för politiska syften och därvid begå sådana gämingar här i riket.

Prop. 1981/82:146 90

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Rikspolisstyrelsen upprättar en förteckning över utlänningar som skall avvisas enligt första stycket. Regeringen bestämmer vilka organisationer eller grupper som därvid kommer ifråga.

32 § När en utlänning, som finns i den förteckning som anges i30§ tredje stycket och som saknar visering eller uppehåUstillstånd, kommer till riket, skall polismyndigheten omedelbart besluta om avvisning av honom utom i de fall då ärendet skall överlämnas tiU regeringen enligt 36 §.

När det hos polismyndigheten När en utlänning som kommer

uppkotnmerfråga om avvisning en- tiU Sverige skall avvisas enligt 30 §, ligt 30 § av annan utlänning än som skaU polismyndigheten hänskjuta avses i första stycket, skaU ärendet ärendet till statens invandrarverk hänskjutas till statens invandrar- som med eget yttrande överlämnar verk som med eget yttrande över- ärendet lill regeringen. Vid åren-lämnar ärendet tiU regeringen. / dets prövning hos regeringen skall ärenden som prövas av regeringen förhandling hållas, skall förhandling hållas.

Beslut om avvisning enligt 30 § skaU förenas med förbud för utlänningen att återvända till Sverige. Därvid tillämpas bestämmelserna i 42 §.

36 § Ärenden om avvisning enligt 32 § första stycket skall hänskjutas till statens invandrarverk, om det föreligger sådana omständigheter som enligt 33 eller 34 § föranleder att ärenden som avses där överlämnas till statens invandrarverk. Invandrarverket skall med eget yttrande överlämna sådana ärenden till regeringen.

47 §
En utlänning får utvisas ur riket, En utlänning får utvisas ur riket,

om del föreligger sådana omstän- om det föreligger sådana omständigheter som anges i 30 §/öri/a och digheter som anges i 30 §. andra styckena.

Beslut om utvisning enUgt första styckel meddelas av regeringen. I sådana ärenden skall förhandling hållas. Yttrande skall inhämtas från

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

statens invandrarverk, om hinder inte möter på grund av att ärendet är synnerligen brådskande.

52 § När det inte finns tid atl avvakta den handläggande myndighetens beslul om särskilda tvångsåtgärder mot en utlänning eller statens invandrarverks beslut enligt 51 §, får en pplismyndighet tillfälligt ta utlänningen i förvar eller ställa honom under uppsikt enligt 50 §.

Skall ett ärende om avvisning enligt 36 § överlämnas tiU regeringen, skall polismyndigheten ta utlänningen iförvar.

Även om de i 50 § angivna förutsättningarna inle föreligger, får en polismyndighet ta en utlänning i förvar eller stäUa honom under uppsikt när fråga om avvisning skall överlämnas lill regeringen enligl 32 § första stycket eller när det uppkommer fråga om att utvisa utlänningen enligl 47 §.

Även om de i 50 § angivna förutsättningarna inte föreligger, får polismyndigheten ta en utlänning i förvar eller ställa honom under uppsikt när frågan om avvisning skall överlämnas till regeringen enligl 32 § andra stycket eller när det uppkommer fråga om att utvisa honom enligt 47 §.

Anmälan om att en utlänning har tagits i förvar eller ställts under uppsikt enligt första eller andra stycket skall skyndsamt göras hos den myndighel som handlägger ärendet eller, i fall som anges i 51 § hos statens invandrarverk. Denna myndighet skall därefter omedelbart pröva om åtgärden skall bestå.

57 §

FörhandUng skaU hållas inför den myndighet som handlägger ärendet. Statens invandrarverk får dock besluta att en länsrätt eller länsstyrelse skall hålla förhandling i ett ärende som verket handlägger. I ärenden, som handläggs av regeringen, får det statsråd, som ansvarar för ärenden enligt denna lag eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om förhandling och utse myndighet som skall hålla förhandlingen.

Förhandling skall hållas inför den myndighet som handlägger ärendet. Statens invandrarverk får dock besluta att en länsrätt eller länsstyrelse skaU hålla förhandling i elt ärende som verkel handlägger satnt därvid bestämma om annan än utlänningen skall höras. I ärenden, som handläggs av regeringen, får det statsråd, som ansvarar för ärenden enligt denna lag eller den fiäns-teman som statsrådet bestämmer, besluta om förhandling och bestämma om annan än utlänningen skall höras samt, där annat ej följer av andra stycket, utse domstot eller förvaUningsmyndighet som skall hålla förhandlingen.

/ ärende om avvisning enligt 30 § eller utvisning enligt 47 eller 48 § skall förhandlingen hållas vid Stockholms tingsrätt, om det inte föreligger särskilda skäl mot det.

Prop. 1981/82:146 93

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

fentlig, om utlänningen begär det och myndigheten inte anser att omständigheterna föranleder något annat.

62 §

Frågan om ersättning eller för- Frågan om ersättning eller för-

skott prövas av den myndighet som skott prövas av den domstol eller
håller förhandlingen. Närmare be- förvaltningsmyndighet som håller
stämmelser om ersältning och för- förhandlingen. Närmare bestäm-
skott meddelas av regeringen. melser om ersättning och förskott

meddelas av regeringen.

74 §

När regeringen upphäver ett beslut enligl 71 eller 72 § eller medger en

utlänning rätt att uppehålla sig här i riket trots etl utvisningsbeslut, får

regeringen samfidigt meddela sådana föreskrifter om inskränkningar och

vUlkor för utlänningens vistelse här i riket som anges i 48 § första stycket.

När verkställighet inte skall ske i När verkställigheten inte skall

fall som avses i 73 §, får regeringen ske i fall som avses i 73 §, får rege-

meddela sådana föreskrifter som ringen meddela sådana föreskrifter

anges i första stycket. Detsamma som anges i första stycket. Det-

gäller när ett beslut om avvisning samma gäller när ett beslul om av-

eller utvisning i andra fall inte kan visning eller utvisning i andra fall

verkställas och det beträffande ut- inle kan verksläUas och del beträf-

länningen föreligger sådana om- fande utlänningen föreligger sådana

ständigheter som anges i 30 första omständigheter som anges i 30§. I

och andra styckena. I ärenden en- ärenden enligt detta stycke skall

ligt detta stycke skall förhandUng förhandUng hållas,
hållas.

96§ Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, till fängelse högst sex månader döms

1. den som inte gör en sådan anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag,

2. den som i en sådan anmälan eller i etl ansökningsärende enligl denna lag eller enligt en författning, som har utfärdals med stöd av denna lag, mot bättre vetande lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse,

3. den som hjälper en utlänning atl komma in i Sverige i strid mot föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen,

4. en ufiänning som, i annat hänseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehåUstillstånd eller arbetstillstånd, överträder beslämmelserna i denna lag eller vad som har föreskrivits med slöd av lagen, eller

5. en utlänning som försöker hindra verkställighet av beslut om hans avvisning eller utvisning.

Prop. 1981/82:146 94

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

TiU fängelse i högst ett år eller. Till fängelse i högst ett år eller,
när omständigheterna är mildrande, när omständigheterna är mildrande,
till böter döms, utan hinder av förs- till böter döms, utan hinder av förs
ta styckel, la stycket,

1. den som hjälper en sådan ut- 1. den som hjälper en sådan ut
länning som avses i 30 % första och länning som avses i 30 § att komma
andra styckena att komma in i Sve- in i Sverige eller

rige, eller

2. en ufiänning som försöker 2. en utlänning som försöker
hindra verkställighet av beslut om hindra verkställighet av beslut om
avvisning enligt 30 § eUer utvisning avvisning enligt 30 § eller utvisning
enligt 47 eller 48 §. enligt 47 eller 48 §.

För försök fiU brott som avses i För försök till brott som avses i

första stycket 3 eller andra stycket första stycket 3 eller andra stycket

1 döms fiU ansvar enligl 23 kap. 1 döms fill ansvar enligt 23 kap.

brottsbalken. brottsbalken.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1982.

2 Inledning

Den internationella terrorismen har under senare tid föranlett allt flera stater atl införa lagsfiftning, som ger dem ökade möjligheter att bekämpa terroristverksamhet. På det internationella området har vidare antagits en rad instmment som syftar till att bekämpa den internationella tertorismen. För Sveriges del introducerades den särskilda tertoristlagstiftningen år 1973. De materiella bestämmelserna har sedan dess undergått vissa begränsade ändringar och återfinns numera i ufiänningslagen (UflL).

Vid terroristbestämmelsernas lillkomsl bedömdes det som angelägel alt presumtiva terrorister kunde avvisas vid gränsen av polismyndigheterna. Dessa fick därför rätt att under noggrant angivna förutsättningar meddela sådana beslut. Erfarenheterna har visat att denna möjlighet har ytterst begränsad praktisk betydelse och att avlägsnande av presumtiva terrorister genomgående sker genom beslut av regeringen. Det har mot den bakgrunden ansetts befogat att bättre anpasa gällande bestämmelser till den faktiska utvecklingen.

I fråga om förfarandet vid regeringens handläggning av terroristärenden bör understrykas, att UtlL:s terroristbestämmelser i viktiga hänseenden skiljer sig från de regler som gäller beträffande brottsbekämpning. Delta hänger främst samman med nödvändigheten av ätt kunna ingripa på ell så tidigt stadium som möjligt för alt förhindra att terroristdåd kommer till stånd. UllL:s beslämmelser om avvisning och utvisning i della hänseende tar alltså sikte på utlänningar som på vissa angivna gmnder kan antas begå terroristhandUngar i Sverige.

Mot den bakgrunden är det särskih viktigt att själva förfarandet omgärdas med garantier för en rättssaker prövning av avlägsnandefrågan. Av bl. a. del skälet har beslutanderätten i alla praktiskt betydelsefulla fall lagts hos regeringen. Genom bestämmelser bl.a. om politiskt verkställighetshinder, om hörande av statens invandrarverk (SIV), om förhandling och

Prop. 1981/82:146 95

om rätt till offentligt biträde har statsmakterna ytterligare velat garantera rättssäkerheten i förfarandet.

Frågan om rättssäkerheten i handläggningen av terroristärenden har under den tid lagsfiftningen gällt vid upprepade tillfällen tagits upp i riksdagen och i den allmänna debatten. Kritiken har delvis gällt utformningen av de materiella bestämmelserna. I den delen lämnas frågan ål sidan i promemorian. Kritiken har emellertid även tagit sikte på själva förfarandet och de bestämmelser som reglerar detta. Debatten har inte minst gällt det förhållandet att rikspolisstyrelsen (RPS), som anhängiggör avlägsnande-ärendet, också är den myndighet som håller förhandlingen i ärendet. Vidare har kritiserats alt visst utredningsmaterial kan undanhållas den eller de berörda utlänningarna.

Det är självfallet av vikt atl förfarandet i tertoristärenden utformas så, att misstro mot handläggningen av dessa ärenden i möjlig mån undviks. Att sådan misstro inte alltid kan undanröjas är emellertid en konsekvens av terroristbestämmelsernas särskUda natur. I denna promemoria behandlas frågan om ändringar av förhandlings- och sekretessreglerna i terroristärenden och föreslås vissa ändringar i förfarandet.

3 Gällande terroristbestämmelser

Bestämmelserna i UtlL om avvisning eller utvisning av presumtiva terrorister innebär i huvudsak följande.

Enligt 30 § första stycket UtlL skall en utlänning spm kommer lill Sverige avvisas, om det finns grundad anledning att anta atl han fillhör eller verkar för en organisation eller grupp som avses i paragrafens andra stycke och om det dessutom, med hänsyn till vad som är känt om hans föregående verksamhet eller i övrigt, föreligger fara för att han här i riket medverkar till sådana handlingar som anges i det stycket. Bestämmelsen avser enligt andra stycket en organisation eller gmpp som, med hänsyn fill vad som är känt om dess verksamhet, kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång för politiska syften och därvid begå sådana gärningar här i riket. Om det beträffande en utlänning som uppehåller sig i riket föreligger sådana omständigheter som nu har nämnls får han enligt 47 § utvisas. En förteckning över utlänningar som skall avvisas enligt 30 § första stycket skall enligt samma paragrafs tredje stycke upprättas av rikspolisstyrelsen. Regeringen bestämmer vilka organisationer eller gmpper som därvid kommer ifråga.

En utlänning som kommer hit och som uppfyller rekvisiten i 30 § skaU alltså avvisas. Avvisning beslutas antingen av polisen eller av regeringen. Det bedömdes vid lagens fillkomst som angeläget att polisen fick möjlighet atl omedelbart avvisa en presumtiv terrorist. Å andra sidan befanns det nödvändigt alt en sådan ordning omgärdades med särskilda rältssäkerhets-garanfier. Avvisning genom beslut av polis får därför ske endast om utlänningen finns upptagen på en särskild förteckning och dessutom saknar visering eller uppehållstillstånd. Som ytterligare förutsättning för avvisning genom beslut av polis gäller, att uflänningen inte gör invändningar av polifisk art, dvs. att utlänningen inte påslår att han riskerar polifisk förföljelse eller åberopar någon annan pmständighet spm avses i 33 eller 34 § UtlL. Utrymmet för pplisens befpgenhet att avvisa en presumtiv terrorist är alltså starkt begränsat. Brister någon av förutsättningarna, skall frågan i

Prop. 1981/82:146 96

stället avgöras av regeringen. Lagen föreskriver alt polismyndigheten skall hänskjuta ärendet till SIV, som med eget yttrande överlämnar ärendet tUl regeringen.

Den förut nämnda förteckningen över sådana utlänningar som polisen får avvisa upprättas av RPS. Det är emellerlid regeringen som, med tillämpning av rekvisiten i 30 § andra styckel, bestämmer vilka organisationer eller gmpper som därvid kommer i fråga. Endast utlänningar som tillhör en av regeringen angiven terroristgrupp eller terrorislorganisalion får av RPS tas med på förteckningen. För att en utlänning skall uppföras på förteckningen krävs vidare att han i övrigt uppfyller förutsättningarna i 30 § första slycket. När regeringen beslutar i elt ärende om avvisning av en presumtiv terrorist är den däremot inte bunden av om utlänningen finns upptagen i förteckningen eller ens av om han tillhör någon av de grupper eller organisationer som enligt regeringens beslut ligger tUl grund för förteckningen.

För det fall avvisningsärendet skall överlämnas lill regeringen finns långtgående regler om förvarstagande genom beslut av polismyndighet (52 § andra stycket). I vissa fall skall utlänningen alllid las i förvar. Del gäller när förhållandena är sädana atl polisen skulle ha kunnat avvisa utlänningen, om denne inte hade åberopat politiska skäl. I övrigl får polisen ta ufiänningen i förvar, även om de generella förvarsgrunderna inle föreligger.

Utvisning enligl 47 § UtlL får som nämnt ske, om det beträffande en utlänning som vistas här i riket föreligger sådana omständigheler som anges i 30 § första och andra styckena, dvs. om de grundläggande rekvisiten för avvisning är uppfyllda. Utvisningsmöjligheten infördes med hänsyn till svårighelerna att hindra presumfiva terrorister alt ta sig in i landel och med tanke på att sådana utlänningar redan vid lagens ikraftträdande kunde finnas i Sverige. Utvisning beslutas av regeringen. Någon förteckning är därför inle aktuell i detta sammanhang. Del saknar vidare avgörande betydelse om utlänningen tillhör någon sådan grupp eller organisation som ligger till gmnd för RPS' spärrförteckning. Avgörande är endast atl de i 30 § första och andra styckena angivna terrorislrekvisilen är uppfyllda. Utvisningsbestämmelsen är tillämplig så snart utlänningen har kommit in i landet. I fråga om tvångsmedel - t. ex. tagande i förvar - gäller vanliga regler (50 § första stycket). Ärendena angående utvisning av presumtiva tertorister anhängiggörs hos regeringen av RPS. SIV skall höras om inle hinder möter på gmnd av att ärendet är synnerligen brådskande. Förhandling skall äga rum.

Om en utlänning som har avvisats enligl 30 § eller utvisats enligt 47 § i samband med verkställigheten av beslutet påstår att han riskerar politisk förföljelse eller åberppar någpn annan sådan omständighet som anges i 85 eUer 86 §, skall verkställighetsärendet i de fall som anges i dessa paragrafer hänskjutas till invandrarverket. Verket har också i detta fall alt med eget yttrande överlämna ärendet lill regeringen.

En fömtsättning för att den som har bedömts vara terrorist skall kunna avlägsnas ur landel på gmnd av ett avvisnings- eller utvisningsbeslul är som tidigare har nämnts, atl det inle föreligger någol politiskt eller därmed jämställt verkställighetshinder. Enligt 73 § skall sålunda regeringen förordna alt beslul om avvisning eller utvisning tills vidare inle får verkställas om hinder mot verkställighet av beslutet möter på grund av beslämmelserna i 77-80 §§ UtlL (politiskt verkställighetshinder) eller om det annars föreligger särskild anledning all verkställighet inte bör äga rum. Har rege-

Prop. 1981/82:146 97

ringen förordnal att verkställighet inte får ske, får regeringen enligt 74 § andra stycket meddela föreskrifter om inskränkningar och villkor för utlänningens vistelse i riket. I alla sådana ärenden skall förhandling hållas.

Av intresse i detta sammanhang är vidare lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall (den särskilda spaningslagen). Enligt I § första stycket spaningslagen skall en utlänning, som har avvisats eller utvisats som tertorist men beträffande vilken regeringen har förordnal atl avvisnings- eUer utvisningsbeslutet tills vidare inle får verkställas, kunna bli föremål för viss kontroll och övervakning enligl 2-5 §§ under sin vistelse i Sverige. Detsamma skaU enUgt I § andra stycket gälla, om det annars har meddelats ett inle verkställbart beslul om avvisning eller avlägsnande i övrigt och regeringen har funnit atl det beträffande utlänningen föreligger sådana omständigheter som anges i 30 § första och andra styckena samma lag. Den kontroll och övervakning som i nu nämnda fall skall kunna komma i fråga innebär - fömtom sådana särskilda föreskrifter om inskränkningar och villkor för utlänningens vistelse i riket som får meddelas av regeringen enligt 74 § andra styckel UtlL - att utlänningen under vissa förutsättningar skall kunna bli föremål för vissa särskilda spaningsåtgärder. I detta hänseende innebär spaningslagen följande.

Om det bedöms vara av betydelse för att utröna om en lerrorislorganisa-fion eUer terrorislgmpp planlägger eller förbereder någon åtgärd som innebär våld, hot eller tvång för politiska syften, får en utlänning som avses i 1 § spaningslagen underkastas husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Av sådan ufiänning får också tas fingeravtryck och fotografi (2 §). Det är polismyndigheterna som beslutar om nämnda åtgärder. Om det finns synnerliga skäl kan en polismyndighet för samma ändamål få tillstånd att dels ta del av samtal lill och från telefonapparat som innehas eller kan antas komma att begagnas av utlänningen (telefonavlyssning) och dels närmare undersöka, öppna eller granska post- eller telegrafförsändelse, brev, annan sluten handUng eller paket som har ställts tUl eller avsänts från utlänningen och som påträffats vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller som finns hos post-, telegraf-, järnvägs- eller annan befordringsanstalt (3 §). Frågan om tillstånd till en sådan åtgärd prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av rikspolisstyrelsen. TiUståndel skaU meddelas att gälla en viss tid som dock inte får överstiga en månad (4 §).

4 Avvisning av presumtiva terrorister — överväganden och förslag

Under de åtta år som terroristbestämmelsema har varit i tillämpning har beslut om avvisning av en presumtiv terrorist meddelats i endast ett fall. Beslutet meddelades av en polismyndighet. Inte vid något fillfälle har fråga om avvisning i ett fall av aktuellt slag överlämnats till regeringen. Samtliga de terroristärenden som regeringen hittills har prövat har således handlagts som utvisningsärenden.

I förarbetena tiU terroristbestämmelserna underströks behovet av alt kunna hindra en utlännings inresa, när del fanns skäl alt anta alt hans närvaro innebar risker för terrordåd i vårt land (prop. 1973:37 s. 83). Tyngdpunkten i bestämmelserna synes vid den tidpunkten ha lagts på den föreslagna avvisningsbestämmelsen. Ulvisningsbeslämmelsen motiverades med att en skärpt inresekontroU aldrig kan göras lOO-procentigt effek-7 Riksdagen 1981182. 1 saml. Nr 146

Prop. 1981/82:146 98

tiv och med att presumtiva terrorister vid lagens ikraftträdande redan kunde länkas finnas i Sverige. Den faktiska utvecklingen har således blivil en annan än den man förutsåg. Mol den bakgmnden kan övervägas, om inle avlägsnandebestämmelserna bör bättre anpassas till de fakfiska förhållandena. En sådan ändring kan gå ul på att polismyndighetens befogenhet att besluta om avvisning upphör. Etl mer radikalt grepp vore atl upphäva de avvisningsbestämmelser som avser presumtiva terrorister och endast behälla de särskilda bestämmelserna om utvisning. Mot en sådan ordning kan emellertid riktas den principiella invändningen, att den innebär att den presumtive terroristen måsle släppas in i landet innan åtgärder kan vidtas för hans avlägsnande från Sverige. I del följande förordas därför den mera begränsade ändringen.

Som framgått har polisens beslutsbefogenhet i terrorislärenden omgärdats med omfattande rättssäkerhetsgaranlier, främst genom att utlänningen måste finnas på en särskild av RPS upprättad spärrförteckning för att avvisning skall få ske genom poUsens försorg. Det ligger i sakens natur atl den som misstänker alt han finns på förteckningen undviker all resa in under sin rätta eller sin tidigare använda identitet. Frånvaron av reguljär gränskontroll inom Norden minskar ytterligare avvisningsmöjlighetens betydelse. Del förefaller mol bakgrund av hittillsvarande erfarenheter som om bestämmelserna om rätt för polisen att avvisa presumtiva terrorister skulle kunna upphävas utan all beredskapen mol terroristdåd försvagas. I stället skulle då avvisningsfrågan aUfid överlämnas - via SIV - fill regeringen. Den ordningen föreskrivs redan nu för bl.a. de fall då polisen stoppar en ufiänning som bedöms vara en presumtiv terrorist, men utlänningen inle finns på förteckningen. Upphävs polisens beslutsbefogenhet bortfaller behovet av den särskilda spärrförleckningen. Vidare bortfaUer behovet av särskilda regeringsbeslut angående de grupper eller organisafioner som får läggas fill grund för förteckningen.

Handläggningen av ett avvisningsärende skulle då bli denna. När en polismyndighet vid gränsen påträffar en ufiänning som bedöms vara en presumtiv terrorist, dvs. uppfylla rekvisiten i 30 § första och andra styckena, skall ärendet hänskjutas till SIV. Verket skall med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen. Innan regeringen avgör ärendet skall förhandling hållas. Regeringen prövar liksom hittills ärendet med tillämpning av de allmänna terrorislrekvisilen i 30 § första och andra styckena. Polismyndigheten får enligl 52 § andra stycket tillfälligt la utlänningen i förvar, även om förutsättningarna för förvarstagande i 50 § första stycket inte föreligger. Beslutet skall skyndsamt anmälas till regeringen som prövar - enligl 50 § — om förvaret skall bestå.

Det förda resonemanget tar sin utgångspunkt i hur terforistbestämmel-serna faktiskt har kommit att tillämpas. Det skulle kunna invändas att detta är elt alltför snävt synsätt och att i bilden även bör vägas in frågan om nuvarande ordning, med polisens avvisningsbefogenhet och spärrförteck-ningen, kan antas ha en allmänt avhållande effekt i fråga om presumtiva terrorister. Det är självfaUet mycket svårt all ha en säker uppfattning på den punkten. Det finns emellertid anledning att anta att den avhållande effekten är så begränsad att den inte i delta sammanhang bör tillmätas avgörande betydelse. En annan aspekt av intresse är den all regeringens beslut angående de prganisatipner eller grupper spm får läggas tUl gmnd för förteckningen även bildar underlag vid regeringens årliga redpvisning till riksdagen pm terroristbestämmelsernas tiUämpning. Även om beslutet angående vilka organisationer som får läggas till gmnd för RPS' spärrför-

Prop. 1981/82:146 99

teckning inte binder regeringen vid dess beslul om avvisning eller utvisning, kan beslutet ändå sägas markera regeringens inställning i fråga om olika ifrågakommande grupper. Särskilt avgränsningen gentemot i hemlandet verksamma befrielserörelser är därvid viktig. Det är emellertid möjligt för regeringen att utan ett beslut med stöd av 30 § tredje stycket UtlL i önskvärd omfattning klargöra sin ståndpunkt. Sålunda ger t. ex. regeringens beslut i överlämnade ärenden vägledning ål polismyndigheterna. Redovisningen till riksdagen kan vid behov avse de bedömningar av hithörande organisationer eller grupper som regeringen har gjort i redan prövade tertoristärenden.

Mot bakgmnd av det anförda föreslås ändring av bestämmelserna om avvisning av presumtiva terrorister. Förslaget föranleder ändring i 30, 32, 36, 47, 52, 74 och 96 §§ UfiL.

5 Förhandling i terroristärenden

5.1 Närmare om handläggningen av terroristärenden hos regeringen

Som tidigare nämnts är det regeringen som beslutar om utvisning av presumtiva tertorister. Utom i ett undantagsfall är del också regeringen som har all besluta i fråga om avvisning i dessa fall, låt vara att något sådanl beslut inte har meddelats av regeringen. Utvisningsärendena handläggs i princip på följande sätt.

Ärendet bereds i arbetsmarknadsdepartementet. I alla vikfiga frågor bereds det gemensamt med justiliedepartementet. Gemensam beredning äger i viss utsträckning rum även med utrikesdepartementet. När ett utvisningsärende enligl 47 § UtlL har anhängiggjorts hos regeringen, anmäls omedelbart hos vederbörande rättshjälpsnämnd behovel av offentligt biträde, om ett biträde inte redan har förordnats. Handlingarna i ärendet delges därefter med del offentliga biträdet. Har utlänningen lagils i förvar bedöms enligt 54 § andra stycket om skäl föreligger för upphävande av åtgärden. Vidare kan uppkomma fråga om kvarhållande i förvar sedan utlänningen har hållits i förvar under viss tid. Ett sådanl beslut skall enligl 53 § andra stycket föregås av förhandling.

I själva sakfrågan skall enligt 47 § UtlL andra stycket hållas förhandling. Det ankommer enligl 57 § på det statsråd som ansvarar för utlänningsärenden eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer att besluta om förhandlingen och utse myndighel att hålla denna. I praxis har hittills RPS fått uppdraget. Vid förhandlingen förutsätts normall att det offentliga biträdet är närvarande.

Sedan protokoll från förhandlingen har kommit in till regeringen, bereds del offentliga biträdet tillfälle atl yttra sig. Ytteriigare skäl och synpunkter kan därvid filiföras ärendet.

Innan regeringen beslutar i ulvisningsfrågan skall invandrarverket yttra sig, om det inle möter hinder mot detta "på grund av alt ärendet är synnerligen brådskande" (47 § andra stycket UtlL).

Sedan verkets yttrande har kommunicerats med biträdet och denne har inkommit med sin slufinlaga tas ärendet upp till slutlig beredning i regeringskansliet. Beslut i ärendet fattas av regeringen på föredragning av del statsråd som svarar för utlänningsärendena.

Med stöd av 84 § UtlL förordnar regeringen regelmässigt RPS att handha verkställigheten av beslutet.

Prop. 1981/82:146 100

I ett ärende hos regeringen om avvisning av en presumtiv terrorist blir förfarandet väsentligen delsamma. I ett sådanl fall förutsätts emellertid i allmänhet atl SIV med eget yttrande överlämnar ärendet till regeringen.

5.2 Förhandling i utlänningsärenden

Förhandling innan etl ärende avgörs åi" enligt UtlL i vissa fall obligatorisk. Detta är fallet i ärenden hos regeringen om avvisning eller utvisning av en presumtiv terrorist (32 och 47 §§ UtlL) och när regeringen i fråga om en terrorist beslutar om särskilda föreskrifter enligl 74 § andra slycket UtlL. Förhandling är vidare obligatorisk innan en handläggande myndighel beslutar om kvarhållande av en utlänning i förvar utöver en viss i lagen angiven tid (53 § UtlL). Förhandling får dessulom hållas när det annars finns skäl fill detta. Förhandling torde framför allt hållas när motstridiga uppgifter har lämnats. Ultalanden som understryker viklen av all förhandling (förhör) i vissa fall kommer till stånd också hos SIV har gjorts i prop. 1977/78:90 s. 75 och prop. 1979/80:96 s. 108.

De beslämmelser som gäller vid obligatorisk eller fakultativ förhandling återfinns i 56-62 §§ UtlL. Huvudregeln är alt den handläggande myndigheten själv håller förhandlingen (57§). SIV får överiåta ål en länsrätt eller länsstyrelse atl hålla förhandlingen. I ärende hos regeringen hålls förhandlingen av den myndighel som det ansvariga statsrådet - eller en av statsrådet förordnad tjänsteman - utser. Någon formell begränsning av myndighetskrelsen har inle gjorts. I samband med tillkomsten av den nya UtlL upphävdes emellertid en bestämmelse om förhör vid allmän underrätt. Del skedde mol bakgmnd av att beslämmelsen i ytterst ringa omfattning hade tillämpats och att vittnesförhör med annan än utlänningen numera kan äga rum även vid förvaltningsdomstol. Del får med hänsyn till den ändringen antas, att allmän domstol inte för närvarande tillhör den krets av myndigheter som regeringen kan anlita lill förhandling i utlänningsärenden. Som redan nämnts anlitas regelmässigt RPS för atl hålla förhandlingen i terrorislärenden.

Den myndighet som håller förhandlingen får enligt 58 § UtlL uppdra åt en polismyndighet eller en särskilt utsedd person att vara aUmänt ombud vid förhandlingen.

Enligt 60 § är syftet med förhandlingen att få fill stånd en noggrann utredning om de omständigheter som kan inverka på ärendets avgörande. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheler som åberopas. I detta sammanhang bör nämnas atl partsinsynen, dvs. utlänningens rätt all ta del av del som har tillförts ärendet, är underkastad de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen (se prop. 1979/80:96 s. 125). Om det av hänsyn lill ell allmänl eller enskilt intresse är av synnerlig vikl alt sekretessbelagt material inle lämnas ut, kan alltså delta undanhållas utlänningen, även i fall då förhandling hålls. Av paragrafen framgår att upplysning om innehållet i viss utsträckning skall lämnas utlänningen. Även delta kan dock i vissa fall underlåtas.

Förhandlingen skall vara offentlig, om utlänningen begär det och myndigheten inte anser alt omständigheterna föranleder något annat (60 § sista styckel UfiL).

I övrigl reglerar de ifrågavarande beslämmelserna i UtlL frågor om kallelse, inställelse och hämtning saml ersättningsfrågor.

Om man bprtser från upphävandet av bestämmelsen om förhör vid allmän undertätt, som berörs nedan, och en bestämmelse om obligatoriskt

Prop. 1981/82:146 101

förhör i vissa verkställighetsärenden, medförde tillkomsten av den nya UtlL ingen saklig ändring av den ordning som redan tidigare gällde. Benämningen "förhör" ersattes emellertid med "förhandling". Det skedde "för att understryka att förhör i elt ärende är avsett all tillvarata både utlänningens och myndigheternas intresse" (prop. 1979/80:96 s. 103).

5.3 Överväganden och förslag

1 ärenden hos regeringen om avlägsnande av en presumtiv terrorist skall hållas förhandling enligt 56-62 §§ UtlL. Hittills har regeringen i sådana fall bmkat uppdra åt rikspolisstyrelsen att hålla förhandlingen. Den nuvarande ordningen har kritiserats, främst på den grunden atl förhandlingen har överlåtits åt samma myndighet som har anhängiggjort avlägsnandeärendel samt att någol kontradiktoriskt förfarande inte ägt rum. Önskemål har framställts om att en utomstående myndighet, helst en domstol, får svara för förhandlingen.

Kritiken skall ses mol bakgmnd bl. a. av atl avlägsnande av en presumtiv terrorist kan aktualiseras inle bara då denne tillfälligt vistas i vårt land utan även i situafioner då ufiänningen sedan lång tid är bosalt här och genom familj och arbete är knuten till Sverige. I sådana fall företer en utvisning på grund av fara för terrorislhandlingar vissa likheter med avlägsnande på gmnd av brott eller asocialitel. Även om del inte bör komma i fråga att annan myndighel än regeringen skall ha beslutanderätten i terroristärenden, kan skäl anföras till förmån för atl på utredningsstadiet föra in domstolsmedverkan genom att förhandlingen hålls av en domslpl. I det följande diskuteras fördelar Pch nackdelar med en sådan prdning Pch utvecklas närmare hur en sådan medverkan skulle kunna ulfprmas.

RPS anhängiggör i förekpmmande fall hos regeringen ärenden om utvisning av presumtiva terrorister. Såväl från allmänhetens som framför allt från den enskilde utlänningens sida är det mot den bakgrunden oundvikligt att RPS uppfattas som utlänningens motpart. Allmänt sett måste det därför anses önskvärt att den förhandling som skall äga mm i ärendet anförtros åt en annan myndighet än RPS, om detta kan ske ulan att handläggningen väsentligt fördröjs eller försvåras. Detta önskemål ter sig motiverat även med hänsyn lill att en utvisning eller avvisning av en utlänning som terrorist är en djupt ingripande åtgärd, som i vissa fall får långtgående verkningar även för anhöriga och andra närstående.

Del finns goda skäl att anta, att en förhandling inför en myndighet som utlänningen uppfattar som neutral har en icke oväsentlig psykologisk betydelse. Den kan därigenom underlätta för denne att uttala sig och ge uttryck för sin uppfattning om de aktuella påståendena. Detta skulle i sin tur befrämja en allsidig utredning i ärendet. En sådan ordning skulle vidare vara ägnad att minska kritiken från allmänhetens sida mot den hittillsvarande ordningen och stärka förtroendet för regeringens handläggning av terroristärendena. Även detta måste bedömas som en påtaglig vinst. Effekten av alt förhandlingen förläggs på neutralt plan kan antas - såväl för utlänningen som för allmänheten - bli särskilt påtaglig om förhandUngen kan anförtros åt en allmän domstol.

Enligt 58 § UtlL får den myndighel som håller förhandlingen uppdra åt en polismyndighet eller åt en särskilt utsedd person att vara aUmänt ombud vid förhandlingen. Vid en förhandling inför domstol i ell terroristärende framstår det som naturligt att rikspolisstyrelsen aUfid uppträder som allmänt ombud och att sålunda ell kontradiktoriskt förfarande tillämpas.

Prop. 1981/82:146 102

Det bör emeUertid understrykas att domstolens roll vid förhandlingen endasl skall vara att medverka till en noggrann utredning av de omständigheter som skall läggas fill gmnd för avgörandet. Genom domstolsförhörel skapas gynnsammast möjliga förutsättningar för en allsidig och fömtsätl-ningslös genomgång av föreliggande omständigheter. Domstolen bör däremot inte ha till uppgift att yttra sig liU regeringen. Den har inget ansvar för beslutet i ärendet. Domstolen har endast alt medverka i utredningen och att därefter lill regeringen överlämna protokollet från förhandlingen.

Mot en sådan formalisering Pch uppstramning av förfarandet som nu skisserats skulle kunna rikias den invändningen, all handläggningen onödigtvis fördröjs. Detta behöver emellertid inte bli fallet. Del måste förutsättas att dessa ärenden genom bestämmelser i arbetsordning eller eljest ges förtur hos domstolen. Det finns under den fömtsättningen inte anledning att räkna med mer än några få dagars fördröjning, någol som i detta sammanhang normalt torde vara fullt acceptabelt.

Mot bakgrund av vad som nu har sagts föreslås alt förhandling vid aUmän domstol regelmässigt ingår i handläggningen hos regeringen av terrorislärenden. Molsvarande bör gälla i ärenden om politisk utvisning.

Med hänsyn till terroristärendenas skilda natur får det anses angeläget från utredningssynpunkt, atl det hos den domstol som anförtros förhandlingarna finns erfarenhet av och kunskaper på det aktuella området. Detta talar för att en och samma dpmslol får hand om samtliga förhandlingar i terroristärenden. I del sammanhanget bör nämnas att Stockholms tingsrätt beslutar i fråga om telefonavlyssning enligl den s. k. särskilda spaningslagen. Såväl ärendena om telefonavlyssning som spionerimål handläggs vid en och samma avdelning vid domstolen. Övervägande skäl talar för att förhandlingar i terroristärenden handläggs vid samma avdelning. (Domstolen bestämmer lid och plats för förhandlingen. När säkerhetsskäl eller andra särskilda skäl påkallar det får förhandlingen hållas på den plats där utlänningen förvaras.)

Införandet i terroristförfarandet av en ordning med förhandling vid allmän domstol aktualiserar frågan om sekretessen i ärendena. Terrorislärenden handläggs i administrativ ordning, vilket har till följd atl bestämmelsen i 14 kap. 5§ första slycket sekretesslagen (1980:100) är tillämplig i dessa ärenden, om någon avvikande bestämmelse inte har meddelals i lag. Det innebär att handling eller annat material inle får lämnas ut i den mån del med hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt atl sekretessbelagd uppgift i materialet inle röjs. Även i dessa faU skall emellertid myndigheten på annal säll lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske ulan allvarlig fara för det intresse som sekretessen skall skydda. I fråga om domstol gäller däremot enligt 14 kap. 5 § andra stycket andra meningen sekretesslagen den regeln, atl sekretess inte innebär någon begränsning i parts rätt enligl rättegångsbalken alt få del av alla omständigheter som läggs fill gmnd för avgörande av mål eller ärende.

Del är självfallet från rättssäkerhetssynpunkt angeläget att parten i elt lerroristärende får kännedom om de uppgifter som läggs till grund för avgörandet i ärendet. Det bör föreligga utomordenfligt starka skäl för att han skall undanhållas sådana uppgifter. Å andra sidan skulle det föra för långl atl hell och hållet frånta regeringen möjligheten att för utlänningen hemlighålla viss uppgift. Förhållandena kan vara sådana att andra intressen, exempelvis av utrikespolitisk art, har sådan tyngd att undantagsregeln i 14 kap. 5§ sekretesslagen måste kunna tillämpas. Den nuvarande ord-

Prop. 1981/82:146 103

ningen bör alltså behållas. Detta torde utan hinder av 14 kap. 5§ andra stycket sekretesslagen bli fallet om domstolsförhandlingen i aUt väsentligt regleras genom bestämmelser i UfiL.

6 De särskilda bestämmelserna i utlänningslagen

30 §

Som en följd av att polismyndigheternas befogenhet att avvisa presumtiva terrorister upphävs, bortfaller behovet av den särskUda spärrförteckningen. Tredje stycket skall därför utgå.

32 §

Första stycket reglerar i första hand pplismyndighelens rätt att avvisa en presumfiv terrorist. Stycket bör utgå.

Andra stycket, som blir nytt första stycke, har anpassats tiU den föreslagna ordningen att avvisningsbeslut i fråga om presumtiva terrorister endast får meddelas av regeringen.

Med en sådan ordning har det bedömts lämpUgt att avvisningsbeslulet -liksom utvisningsbeslut enligt 47 § - förenas med återreseförbud. En bestämmelse om detta har införts i ett nytt andra stycke.

36 § Paragrafen utgår som en konsekvens av att 32 § första stycket upphävs.

47§ Ändringen är av redaktionell karaktär.

52 § Ändringama är en kpnsekvens av ändringarna i 32 Pch 36§§.

57 §

I första stycket anges atl det ansvariga statsrådet i förekommande fall får utse även en domstol atl hålla förhandling. Därmed återinförs ett uttryckligt stöd i lag för ett sådant förordnande. Vidare anges alt den handläggande myndigheten respektive det ansvariga statsrådet får besluta även om hörande av annan än utlänningen. Detta gäller redan nu (se 59§), men det får anses lämpligt att klargöra att ett sådant beslut fattas av den som beslutar om förhandlingen. Motsättningsvis får anses följa att förhandlingsmyndigheten inte efter eget skön får höra annan. Bestämmelsen hindrar inte att förhandlingsmyndigheten aktualiserar frågan om förhör även med annan. Beslutanderätten får som hittills delegeras till en tjänsteman i departementet.

Av ändringarna i andra stycket följer atl förhandling i ärende om avvisning eller utvisning av en presumtiv terrprist skall hållas vid Stpckholms tingsrätt om det inte föreligger särskilda skäl mot det. Bestämmelsen är alltså inte absolut. Ett särskilt skäl kan vara att förhandling vid fingsrätten på gmnd av omständigheterna inte hinns med. I andra fall då förhandling skall hållas i ufiänningsärende hos regeringen, får förhandlingen anförtros åt den domstol eller myndighet som är lämplig.

Prop. 1981/82:146 104

58 §

Paragrafen har kompletterats med en beslämmelse som innebär, all Stockholms tingsrätt alltid skall förordna allmänt ombud vid förhandling i ärenden om avvisning eller utvisning av en presumtiv terrorist. Regelmässigt torde därvid böra utses en företrädare för rikspolisstyrelsen.

59 §

Ändringarna är av redakfionell art.

60 §

Av andra stycket följer atl förfarandet vid hörande av utlämningen väsentligen regleras i UtlL. Detsamma gäller vid hörande av annan person än utlänningen. Vid sidan av UtlL kommer emellertid i vissa hänseenden bestämmelserna om bevisupptagning utom huvudförhandling i brottmål att bli tillämpliga. Så var fallet även enligt den tidigare bestämmelsen i UtlL om förhör vid allmän underrätt.

Den omständigheten att UtlL i vissa hänseenden, l.ex. beträffande rättens sammansättning, protokollföring samt ordning och säkerhet, replierar på RB:s bestämmelser lorde inte medföra att 14 kap. 5§ andra stycket sista meningen sekretesslagen (1980:100) blir tillämplig. Som nämnts i annat sammanhang bör i detta hänseende gälla bestämmelserna i 14 kap. 5 § första stycket och andra styckel första meningen.

Förutsättningarna för all förhandlingen skall hållas inom slängda dörrar regleras i tredje stycket. Med hänsyn till förhandlingens natur torde det vara lämpligl att i fråga om förhandling vid allmän domstol ansluta lill den beslämmelse som nu gäller vid muntlig förhandling vid förvaltningsdomstol. I fråga om förhandling vid annan myndighet behålls nuvarande ordning.

62 §

Ändringen är av redaktionell art.

74 och 96 §§ Ändringarna är av redaktionell art.

Prop. 1981/82:146 105

Bilaga 4

Sammanställning av remissyttrandena

/ Betänkandet (Ds A 1981:8) Ett särskilt utvisningsförfarande — Verkställighet och förvar - Straff och ansvar

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetls av riksdagens ombudsmän, jusfitiekanslern (JK), riksåklagaren (RÅ), Svea hovrätt, hovrätten för Västra Sverige, kammarrätten i Stockholm, kammartätten i Jönköping, domstolsverket, rikspolisstyrelsen (RPS), socialstyrelsen, statskon-tpret, riksrevisionsverket (RRV), arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), statens invandrarverk (SIV), länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Östergötlands, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Skaraborgs samt Norrbottens län, länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON), ILO-kommittén, utredningen för översyn av frågor rörande invandringen och invandrarnas situation i Sverige (A 1980:04 - IPOK), Svenska kommunförbundet, Lands-fingsförbundet. Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Sveriges advokatsamfund, Sveriges domareförbund, Föreningen Sveriges polischefer. Svenska Röda Korset, Svenska flyklingrådet, Riksförbundet för personal vid invandrarbyråer (RIB), Spanska och Jugoslaviska riksförbunden samt Riksförbundet internationella föreningen för invandrarkvinnor.

Yttranden har överlämnats, av riksåklagarna från överåklagarna i Stockholms, Göteborgs och Malmö åklagardistrikt saml länsåklagarna i Malmöhus, Värmlands och Norrbottens län, av länsslyrelsen i Stockholms län från poUsstyrelsen i Stockholms och Södertälje polisdistrikt, av länsstyrelsen i Uppsala län från polisstyrelserna i Norrköpings, Linköpings, Motala och Mjölby pplisdistrikl, av länsstyrelsen i Malmöhus län från polisstyrelserna i Malmö och Helsingborgs polisdistrikt saml av länsstyrelsen i Norrbottens län från polisstyrelserna i Haparanda, Luleå och Piteå polisdistrikt.

Ytlrande har dessutom avgetts av Stockholms socialförvaltning.

1 Ett särskilt utvisningsförfarande

Ullänningslagkommitténs förslag till ett förenklal utvisningsförfarande i fråga om utlänningar som inte inom tre månader från inresan har ansökt om uppehållstillstånd har under remissbehandlingen tilldragit sig stort intresse. Remissopinionen är starkt splittrad. Förslaget tillstyrks av JK, RA jämte överåklagarna i Göteborgs och Malmö polisdistrikt, kammarrätten i Jönköping, länsstyrelserna i Stockholms, Göteborgs och Bohus, Malmöhus, Östergötlands och Norrbottens län saml elt antal polisstyrelser. Vissa remissinstanser har lagt fram längre gående förslag. Della är

Prop. 1981/82:146 106

fallet med RPS, SIV och IPOK samt, i viss mån,med LO, Föreningen Sveriges polischefer och Stockholms socialförvaltning. Någol mer än hälften av remissinstanserna har emellerlid avstyrkt det föreslagna förfarandet och anslutit sig lill den uppfattning som uttalas av reservanterna i kommittén. Det gäller beträffande JO, Svea hovrätt, hovrältenför Västra Sverige, kammarrätten i Stockholm, statskontoret, RRV, Svenska kommunförbundet, Sveriges advokatsamfund, Sveriges domareförbund. Svenska Röda Korset, RIB, Svenska flyklingrådet samt Jugoslaviska och Spanska riksförbunden.Socialstyrelsen har i princip ingen erinran mol förslaget. Styrelsen vill dock framhålla att del - som reservanterna anför - finns skäl som talar för att den nuvarande ordningen bör behållas tills vidare.

De remissinstanser som pläderar för ett särskilt utvisningsförfarande menar i allmänhet att det - pavsett frekvensen av de tillståndsansökningar spm görs först efter utgången av tremånadersperioden - från principiell synpunkl inte bör accepteras att en utlänning genom att underlåta ansökan i tid skaffar sig ell förmånligare prövningsförfarande. Även andra synpunkter förs fram. I några yttranden framhålls alt det föreslagna förfarandet är eller kan göras fillräckligt rättssaken. Vissa av de remissinstanser som tillstyrker förslaget menar vidare, att det får anses ha underordnad belydelse alt UflL genom denna nya bestämmelse blir mer svåröverskåd-hg.

Även om överskådligheten i lagstiftningen i någon mån synes gå förlorad, är det enligt RÅ angeläget att man i uflänningslagen inrymmer en möjlighet till elt snabbi förfarande beträffande utlänningar, som underlåter atl i rätt tid ta kontakt med myndigheterna. Förslagel får enligl RÅ anses tillgodose rimliga krav på rättssäkerhet.

Kammarrätten i Jönköping framhåller atl starka skäl talar för att inte låta de utlänningar som - i flertalet fall förmodligen fullt uppsåtligt- bryter mot bestämmelserna i utlänningslagen få rätt till ett i väsentliga delar annat prövningsförfarande än de som lojall följer beslämmelserna. Kammarrätten anmärker atl den som efter inresa stannar i Sverige under mer än tre månader får anses ha goda skäl alt göra sig underrättad om de bestämmelser som gäller för hans uppehåll i riket. Förslaget möjliggör en snabb handläggning och får enligt kammarrättens mening efter vissa kompletteringar anses uppfylla de krav på rättssäkerhet, som rimligen kan ställas. Beslutet bör kallas utvisning. Länsstyrelsen I Stockholms län pekar på alt den illegala invandringen under senare år tycks ha ökal och i vissa fall verkar att ha salts i system. Några större svårigheter att illegalt la sig in i landet torde heller inle föreligga, bl.a. beroende på alt passkontrollen för Skandinavien i stor utsträckning sker utanför Sverige. Det av kommittén föreslagna utvisningsförfarandet kan enligl länsslyrelsen sannolikt verksamt bidra till att stävja en ökad illegal invandring till landet.

RPS vill som nämnts gå längre. Enligl RPS är förslagel ett steg i rätt riktning. Polismyndighetens utvidgade möjlighet alt avlägsna en utlänning

Prop. 1981/82:146 107

bör emellertid inle enbart inriktas på viseringsfria utlänningar som inte har ansökt om uppehållstiUslånd inom tre månader frän inresan utan också på viseringspliktiga utlänningar, som har rest in i landet med en vid inresan gällande visering men underlåter att ansöka om uppehållstillstånd innan giltighetstiden för viseringen har gått ut. Man bör således enligt RPS inte fästa avgörande avseende vid en tremånadersgräns utan i stället vid den tid utlänningen i det enskilda fallet har rätt att vistas här utan att ha eUer ansöka om uppehållstiUslånd.

Styrelsen fortsätter:

Den 1 april 1981 infördes i utlänningsförordningen bestämmelser med innebörd atl uppehållstillstånd som regel skall vara ordnat före inresa i Sverige. En utlänning som ansöker om uppehållstillstånd efter inresan får sitt ärende prövat endast formellt, vilket normah leder till alt ett utvisningsbeslul meddelas. RPS ifrågasätter om inte också denna kategori bör omfattas av polismyndighetens utvidgade avlägsnandeförfarande. Del finns ingen anledning att ufiänningen i en sådan situation skall tillåtas att i Sverige avvakta invandrarverkets och i förekommande fall regeringens beslut.

I och för sig kan RPS godta att förfarandet kallas för utvisning. Styrelsen förordar emellertid atl förfarandet kallas avvisning. För atl RPS:s förslag skall kunna genomföras, fordras att tidsgränserna i avvisningsbestämmelsen i 31 § UtlL - såväl en vecka som tre månader - slopas. Om utlänningen är inresebehandlad och ansöker eller anträffas först efter en vecka inne i landet, skall polismyndigheten kunna besluta pm avvisning, pm fömlsättningar därför enligt förslaget föreligger, oberoende av inresebehandlingen. Avvisningsbeslulet bör få verkställas utan hinder av anförda besvär eftersom annars ändamålet med polismyndighetens utvidgade avlägsnandemöj-lighet skulle förfelas. Verkställighet av ett avvisningsbeslut som är meddelat därför atl utlänningen har rest in i landel ulan att ha uppehållstillstånd, bör dock enligt RPS:s mening inte kunna ske inom den tid utlänningen äger vistas här utan liUstånd.

RPS anser inte att någon utökad anmälningsskyldighet är nödvändig men vill ändå inte motsätta sig en sådan.

Enligt SIV:s uppfattning är allvarliga nackdelar förknippade med den s.k. tremånadersgränsen. Dess förekomst ger den enskilde anvisning hur den svenska uflänningslagen och handläggningsordningen skall kunna utnyttjas. Erfarenheten pekar på att överdrag av tremånadersgränsen nästan allfid sker medvetet. SIV anser det angeläget att problemen med denna gräns elimineras. Man bör inte kunna tillförsäkra sig en annan prövningsprocedur bara genom att hålla sig undan eller avstå från att kontakta myndighet under längre tid än tre månader från inresan.

SIV säger sig emellertid inte kunna ställa sig bakom den lösning som kommitténs majoritet föreslår. Majoritetsförslaget skulle medföra en till-krångling av utlänningslagstiftningen. Man skulle införa ett nytt utvisnings-

Prop. 1981/82:146 108

institut och skapa etl särskilt regelsystem för ett förhållandevis begränsat antal ärenden. Bl.a. innebär förslagel den principiella nyheten, atl utvisningsbeslut kan fattas av polisen och verkställas utan hinder av anförda besvär. Till nackdelarna hör enligt verket atl tremånadersgränsen finns kvar.

Som en ytterligare invändning mot förslagel anför verket, alt de beslut som skulle anmälas till SIV innefattar helt andra frågeställningar än dem för vilka anmälningsförfarandel infördes för en kort lid sedan. Anmälningarna till SIV:s beredskap föranleder för närvarande bara en överprövning av polisens bedömning atl ell påslående om risk för förföljelse av politisk art är uppenbart oriktigt eller kan lämnas utan avseende. Det kan enligt SIV ifrågasättas om det är lämpligt atl utnyttja jourtjänsten för prövning av även helt andra frågor.

Mol den angivna bakgrunden avstyrker SIV att kommittéförslagel genomförs. I stället föreslår SIV att tremånadersgränsen lör avvisning slopas. Samtidigt skall tillses att avvisningsinslitutet utformas så atl det omfattar alla hell klara fall för avlägsnande av personer som stannar i Sverige utöver laglig lid alt vistas här. Verket fortsätter:

De invändningar som kommit fram mot en ordning med möjlighet till avvisning ulan tidsmässig begränsning är huvudsakligen av två slag. Den ena invändningen är av principiellt slag; avvisning bör endast ske vid gränsen. Denna princip har emellertid redan brutits upp genom alt avvisning tillåts under så lång lid som upp lill tre månader från inresan.

Den andra typen av invändningar mot avvisning efter längre lid än tre månader hänger samman med rättssäkerheten för utlänningarna. Behovet av rättssäkerhetsgarantier torde emellertid inle öka automatiskt med vis-telselidens längd. SIV anser för sin del all tillräcklig rällssäkerhet kan åstadkommas inom ramen för nuvarande regler, även om tremånadersgränsen slopas. När någon form av politiska skäl åberopas skall polisen få besluta om avvisning bara om skälen är uppenbart orikliga eller kan lämnas ulan avseende. Sädana beslut skall sedan 1 juli 1980 alllid anmälas lill SIV innan verkställighet får ske. Därvid kan också SIV:s jourtjänsl utnyttjas.

Även om inga politiska skäl åberopas kan det naturligtvis i vissa fall vara stötande för rättskänslan atl omedelbara avvisningar kan ske av personer som varit mer än tre månader i landet. Det kan exempelvis gälla fall av stark anknytning genom mycket lång vistelse, då det finns barn i etl förhållande eller då en kvinna är i framskriden graviditet. Det kan också röra sig om fall då någon visar att han på grund av något godtagbart skäl, l.ex. sjukdom, varit förhindrad att i lid uppsöka myndigheterna. Det skydd som behövs för sådana fall ges i 35 § UtlL enligt vilken polisen är skyldig att till SIV överlämna ärenden då polisen är tveksam om avvisningen bör ske trots att formell grund föreligger. Klara uttalanden bör göras från regeringens sida om tillämpningen av 35 § i dessa fall fill vägledning för anvisningar som RPS i samråd med SIV bör utfärda för polismyndigheterna rörande tillämpningen av denna paragraf.

Prop. 1981/82:146 109

LO anser att kommittéförslaget är synnerligen välgrundat och utgör "etl bra instmment ur såväl rättvisesynpunkt som för framlida skiftande in-vandringslrender". Organisationen fortsätter:

LO vill samfidigt påpeka att samma orimlighet gäller för viseringspliktig utlänning som efter viseringslidens utgång uppehåller sig illegalt. I belänkandet har kommittén utan speciella motiv inte ansett sig vara beredd att föreslå förändring för denna grupp från nuvarande system.

LO anser att det särskilda utvisningsförfarandet borde omfatta även denna grupp. Ett sådanl snabbare och enklare utvisningsförfarande skulle sannolikt även medföra den effekten att Statens Invandrarverk ansåg sig kunna föra en generösare viseringspolicy. Det nuvarande tidsödande och kostnadskrävande utvisningsförfarandel leder sannolikt tUl en oönskad restriktivitet i viseringsärenden.

Föreningen Sveriges polischefer anser att principiella skäl talar för att under inga förhållanden låta den som uppsåtligen håller sig undan i mer än tre månader få rätt lill prövning hos SIV av sitt ärende i motsats till den som lojalt följer gällande bestämmelser. Föreningen antar vidare atl - om ingen lagändring vidtas - antalet utlänningar som gömmer sig i tre månader kommer att öka efterhand som kännedom sprider sig om förfarandets fördelar.

Enligl föreningens uppfattning bör de nya reglerna om utvisning gälla även för sådana viseringspliktiga utlänningar, som ulan lov stannar kvar i landet efter viseringslidens utgång. Därmed skulle man uppnå att alla utlänningar - oavsett om de behöver visering eller ej - drabbas av samma ulvisningsförfarande så snart de olovligen uppehåller sig i landet.

Även IPOK förordar atl det särskilda utvisningsförfarandel ges ett vidare tillämpningsområde. Del avgörande bör enligt kommittén inte vara inom vilken tid utlänningen anmäler sig hos eller anträffas av polisen, utan om han eller hon har underlåtit att söka tillstånd från hemlandet enligt de regler som gäUer enligt den nya utlänningslagen och som från den I april 1981 bl.a. innebär att även uppehållstillstånd normalt skall ha sökts och beviljats före inresan i landet.

Förfarandet skulle därmed komma alt generellt omfatta även sådana viseringsfria utlänningar som har inresebehandlats och som därför inte kan avvisas av formella skäl senare än en vecka från inresan. Del skulle vidare gälla viseringspliktiga utlänningar med visering för kortare lid än tre månader. Om ett förenklat avlägsnandeförfarande tillämpas även beträffande dessa grupper, bör dock enligl IPOK verkställighet inle få ske innan viseringsfri tid respektive viseringslid har löpt ut, om det är fråga om en bonafide turist.

Kommittén fortsätter:

Det är enligt kommitténs mening angeläget atl i aUa situationer kunna träffa ett snabbi avlägsnandebeslut rörande en besökare som uppenbarligen inle har tillräckliga skäl för att få tillstånd och där del enligt gällande

Prop. 1981/82:146 110

regler endast kan bli fråga om en formell prövning där man koslaterar atl tillstånd inte sökts och beviljats före inresan och inte kan beviljas efter inresan. Det gäller inte minst den som fått visum för besök. Praxis när del gäller att bevilja visum för besök är i dag mycket restriktiv när del gäller medborgare i vissa länder. Det förekommer t.o.m. alt visum vägras släktingar som viU övervara nära anhörigas bröllop eller begravning. Orsaken är att den som inte frivilligt lämnar landet vid viseringslidens utgång i dag inte på något enkelt sätt kan avlägsnas härifrån. Med ett förenklat avlägsnandeförfarande i denna situation borde det också vara möjligt atl tUlämpa en mer generös praxis vid utfärdande av visum.

IPOK fömtsätter emellertid samtidigt att det ordinära prövningsförfarandet aUtid tillämpas i fråga om flykfingar och andra som har rätt att resa in för att stanna utan ett i förväg prdnat uppehållsfillstånd.

I det följande diskuterar IPOK hur förfarandet skall regleras lagtekniskt. Man föreslår därvid att de nuvarande gränserna för avvisning - en vecka respektive tre månader - avskaffas. En sådan lösning sägs innebära ett enklare förfarande än det av ufiänningslagkpmmiltén föreslagna särskilda utvisningsförfarandet där beslutet skulle anmälas till SIV innan det fick verkställas. Särskilda inslmktioner erfordras för polisen angående de situationer då överiämnande till SIV skall ske med stöd av 35 § UtlL.

Liknande synpunkter framförs av Stockhobns socialförvaltning som även hänvisar lill att det nuvarande långdragna förfarandet ger upphov till stora kostnader för samhället pch leder fill alt utlänningar med tidsbegränsad rätl alt vistas utanför sitt land pfta kpmmer att överskrida den tiden innan beslutet i avlägsnandeärendel hinner fattas.

TCO säger sig i princip anse atl ärenden av stor betydelse för en enskild person inte bör avgöras av en ensam befattningshavare. TCO vill därför i och för sig att invandrarpolitiken får en regional organisation med särskilda lekmannanämnder som prövar och fattar besluten. TCO anser emellertid att det föreslagna särskilda utvisningsförfarandet kan vara försvarligt, om beslut fattas av den lokala parlamentariskt sammansatta polisstyrelsen i plenum.

En avvisande hållning intar som nämnls bl.a'. JO, Svea hovrätt och hovrätten för Västra Sverige. JO understryker all det praktiska problemet är begränsat och att förbättringar kan åsladkpmmas med gällande beslämmelser. Härtill kpmmer att lagstiftningen kompliceras ytterligare.

Svea Hovrätt säger inledningavis atl den metod som kommitténs majoritet föreslår i och för sig kan förväntas medföra en något snabbare behandling, när ärendena väl kommit under polisens handläggning. Hithörande ärenden är enligt hovrättens mening förhållandevis okomplicerade, och någon anledning att från rättssäkerhetssynpunkt motsätta sig förslagel förekommer knappast. Hovrätten fortsätter emellertid:

Antalet ärenden som skulle komma atl omfattas av etl sådant avlägsnandeförfarande torde emellertid vara tämligen ringa. Genom en ordning som den föreslagna skulle lagen också förlora i överskådlighel och systemalik.

Prop. 1981/82:146 III

Även inom ramen för det nuvarande systemet torde nöjaktig skyndsamhet i ärendebehandlingen kunna uppnäs. Med de krav pä uppehållstillstånd redan vid inresan som numera finns och den summariska prövning statens invandrarverk skall företa i sådana ärenden bör handläggningsfiden kunna göras kort. Vad gäUer fidsutdräkten vid fullföljd torde denna i nu aktuella ärendetyper knappast mofivera en särreglering. Förutom atl ärendena är av enkel beskaffenhet är ju klaganden ofta tagen i förvar, vilket bör befrämja en snabb handläggning. Mot bagrund av det anförda anser hovrätten, i likhet med reservanterna, att det åtminstone i nuläget inle bör införas ytterligare ett avlägsnandeförfarande.

Hovrätten för Västra Sverige delar kommitténs mening att det föreliggande problemet inte bör lösas genom att det öppnas möjligheter att avvisa en utlänning senare än tre månader efter inresan. En konsekvens av detta ställningstagande är enligt hovrätten att del eftersträvade avlägsnandein-stilulel inte heller får ges en reell karaktär av avvisningsförfarande. Hovrätten säger sig också kunna ansluta sig till kommitténs uttalande all starka principiella skäl talar för att inte låta personer som bryter mot utlänningslagens bestämmelser utan vidare få rätt till elt annat prövningsförfarande än de som lojalt följer bestämmelserna. Efter en granskning av det föreslagna utvisningsförfarandet och en erinran om lämpligheten av att avvakta erfarenheterna av ordningen med krav på uppehållstillstånd före inresan fortsätter hovrätten:

Den reella vinsten med förslaget får därför' anses vara atl utlänningen inle kan överklaga elt beslul av invandrarverket alt inte överta ärendet och att polismyndighetens beslut om utvisning efter en sådan förklaring från invandrarverket kan verkställas utan hinder av alt beslutet överklagats. Denna ordning synes emellertid betänklig ur rättssäkerhetssynpunkt. Visserligen inskränker förslaget inte utlännings möjlighet att få fill stånd en överprövning av polismyndighetens utvisningsbeslut hos invandrarverket och slutligen regeringen men denna besvärsrält framstår som ganska formell, då utlänningen redan förpassats ur landet och inte - enligt vad kommittén föreslår - skall kunna få offentligt biträde enligl rättshjälpslagen. Del föreslagna förfarandet kan mot denna bakgrund - låt vara atl det enligt kommitténs mening skall avse endast helt klara fall - knappast anses väl förenligt med de anspråk på rättssäkerhet och rällsenlighet som bör ställas när prövningen gäller utvisning och inte endast avvisning. På grund av det anförda och med beaktande av vad reservanterna i övrigt anfört anser sig hovrätten inte kunna biträda kommitténs förslag om ett särskilt utvisningsförfarande.

Kammarrätten i Stockholm anser det självfallet vara ptillfredsslällande pm en utlänning kan skaffa sig en förmånligare behandling genom atl hålla sig undan i stället för att i föreskriven ordning söka tillstånd att uppehålla sig i riket. I likhet med minoriteten anser emellertid kammarrätten, all det måste föreligga slarka skäl innan ett så pass vidsträckt och summariskt institut för utvisning införs som det kommittén har föreslagit. Den rätt till

Prop. 1981/82:146 112

obegränsad avvisning som förslaget innehåller strider enligl domstolen mol den iniernaiionelli vedertagna principen att avvisning endast skall ske vid gränsen. Till delta kommer alt, om del nya institutet införs och dessulom förfarandet betecknas som utvisning, den redan svåröverskådliga lagstiftningen ytterligare kompliceras. Även om det underiag som kommittén har presenterat rörande de nuvarande förhållandena är begränsat, ger del enligl kammarrättens mening närmast vid handen all missbruket hitintills inle har varit av någon större omfattning. Vidare anser kammarrätten att effekterna av ordningen med krav på uppehållstillstånd före inresan bör avvaktas under någon lid, innan ytterligare åtgärder vidtas.

Statskontoret framhåller att det måsle föreligga myckel starka skäl för att skapa ytterligare ett avlägsnandeinslitut vid sidan av de nu existerande. Kommittén har enligt statskontoret i sill betänkande inte visat atl nuvarande regler missbrukas i en omfattning som motiverar det alternativa utvisningsförfarandet. Inte heller har kommittén anfört något annat tillräckligt starkt skäl för alt man skall införa elt särskilt förfarande i vissa utvisningsärenden. Förslaget avstyrks därför. Om andra lösningar än de nuvarande bör prövas, så bör man enligt statskontorets mening i första hand pröva en återgång lill de bestämmelser som gällde före den 1 juli 1977. Även RRV anför atl kommitténs undersökningar inte ger tillräckliga motiv för all utvidga polisens befogenheter till all fatta utvisningsbeslut och kan därför inte tillstyrka förslaget.

Sveriges advokatsamfund konstaterar inledningsvis alt nuvarande regler enligl kommitténs undersökning missbrukas av elt myckel begränsat antal personer - ungefär 3 % av fallen - som på så säll skaffar sig en illegal vistelse i landet. Dessa lorde för övrigt enligt samfundet lill stor del utgöras av just de turkiska medborgare av assyriskt ursprung, vars invandring regleras genom ett särskilt invandringspolitiskt beslut. Samfundet avstyrker för sin del kommitlémajoriietens förslag och ansluter sig hell lill de av reservanterna framförda synpunkterna. I yttrandet understryks alt del föreslagna förfarandet skulle innebära etl drastiskt avsteg från i övrigt gällande ordning ulan att detta motiveras av förekommande missbruk. Den som söker tillstånd efter tremånaderstidens utgång behöver heller inle ha hållit sig undan medvetet utan kan ha en helt godtagbar förklaring för sitt handlande. Samfundet anser alt förslaget inle erbjuder tillräckliga rättssäkerhetsgaranlier och fäster sig särskill vid att verkställighet skall kunna äga rum utan hinder av anförda besvär och att möjlighet till rättshjälp genom pffentligl biträde inle avselts i dessa situafipner. Beslämmelserna skulle vidare göra utlänningslagen ännu mer svåröverskådlig.

Advokatsamfundet fortsätter:

Som reservanterna påpekar aktualiserar majoritetens förslag också den känsliga frågan om polisens roll i utlänningsärendena. Som inledningsvis nämnts har tiden efter den nya utlänningslagens ikraftträdande varit för kort för att man skall kunna dra alltför vittgående slutsatser. Det har dock

Prop. 1981/82:146 113

uppgivits, att invandrarverket i de fall där polisen gör anmälan jämlikt 37 § utlänningslagen, övertagit ärendena i uppåt en tredjedel av fallen. Della kastar starkt tvivel över polisens förmåga atl lill asylsökande flyktingars skydd rätt fillämpa gällande bestämmelser. Del är särskilt tolkningen av uttrycken "uppenbart oriktigt" i 33 § och "kan lämnas utan avseende" i 34 §, som alltjämt synes vålla tolkningssvårigheler trots den omfattande debatt som förekommit. Till de slarka principiella skälen mpl att utvidga pplisens beslutsfunkfipner kan därför förmodligen också läggas negativa erfarenheter från praktiken.

Sveriges domareförbund menar all principiella synpunkter i och för sig talar för en ändring av gällande ordning. Den undersökning av de rådande förhållandena som kommittén har gjort ger emeUertid enligl förbundets mening inte vid handen att missbruket är så stort att det motiverar ett sä långtgående avsteg från gällande principer som förslagel innebär. Genom förslaget får nämligen polisen möjlighet all även besluta i frågor om avlägsnande av utlänningar som har vistats en längre tid i landel. Förbundet anser att en sådan utvidgning av polisens befogenheter lill ett område, inom vilket det hittUls varit förbehållet invandrarverket och regeringen -samt i vissa faU domstol - att besluta, är diskutabel och bör ske endast om starka skäl talar därför. Sådana skäl har inte redovisats j betänkandet. Till detta kommer att erfarenhelerna av den tidigare lagändringen på området tycks tala för att de utlänningar som inte viU ge sig fill känna för polisen kommer att med den nya ordningen hålla sig undan inte bara under iremånaderstiden för att undgå omedelbar avvisning utan också under tiden därefter för att slippa omedelbar utvisning. Förbundet avstyrker därför förslaget.

Svenska flyktingrådet anser att förslaget är alltför starkt knutet lill de övergående problemen med turk-assyrierna. Någon saklig grund för ändringen finns inle. Rådet fruktar i likhel med advokatsamfundet all rättssäkerheten skulle bli allvarligt lidande om ändringen genomfördes.Man säger att erfarenheterna från anmälningsförfarandel är dåliga och alt SIV generellt sett har ett dåligt beslutsunderlag i dessa fall.

Svenska Röda Korset framhåller att majoritetsförslaget lill en lagändring ytterst bottnar i de långa handläggningstider, som fortfarande är för handen i utlänningsärenden. Det är enligt organisationen otillfredsställande att angripa problemet med en lagsfiftning, som återspeglar en negativ inställning till asylsökande utlänningar och som inte kan bidra till att öka förtroendet för svenska uflänningsmyndigheler. RIB fruktar att förslaget skulle leda till att vissa av de illegalt inresta kpmmer alt av rädsla för avvisning hålla sig undan under mycket längre tider än hitfills. En bestämmelse om ett särskih utvisningsförfarande riskerar därför att ytterligare dramatisera frågan om avvisningar. Prpblemet med illegal invandring är enligl RIB:s uppfattning inte av den storleksordningen att det är nödvändigt med specialbestämmelser av det slag som kommittén vill genomföra. I de aktuella 8 Riksdagen 1981/82. t saml. Nr 146

Prop. 1981/82:146 114

fallen är det viktigt att utlänningen snarast möjligt ger sig till känna för att få tillståndsfrågan prövad. Om en förändring skall göras av avvisningsinslitutet talar mycket för att polisens möjlighet att avvisa endast bör finnas under en kort lidsperiod efter inresan, för att motverka alt utlänningar gömmer sig under lång fid. RIB stödjer den reservation som Kjell Öberg lämnat på denna punkt.

2 Verkställighetsfrågor

2.1 Förfarandet

Ullänningslagkommitténs förslag alt frågan om verkställighet av avvisning i etl visst faU skall anmälas lill SIV har genomgående tillstyrkts eller lämnats utan erinran av remissinstanserna. Dessa har också anslutit sig till kommitténs allmänna uttalanden angående skyldigheten att överlämna verkställighetsärenden till verket samt till förslaget att RPS i samråd med SIV utarbetar verkställighelsföreskrifter.

Kammarrätten i Stockholm framhåller alt en sådan ordning är ägnad att ytterligare stärka rättssäkerheten. Å andra sidan är det enligt kammarrätten klart alt den någol ökar möjligheterna att fördröja även avvisningsfall som är alldeles klara och därmed inbjuder fill missbmk.Med hänsyn till rättssäkerhetsaspekterna vill kammartätten dock inte motsätta sig att förslaget genomförs. Samtidigt förordar kammarrätten att effekten av den nya ordningen följs upp. Om allvarligare missbmk ger sig fill känna, bör övervägas att på nytt tillåta att verkställighet i uppenbara fall får ske utan föregående anmälan till invandrarverket.

Kammarrätten I Jönköping säger sig inte ha någol all erinra mot ett införande av den i 90 a § föreslagna ordningen. Därigenom erhålls ett förstärkt skydd för de utlänningar som först på verkställighetsstadiet av ett avvisningsbeslut åberopar sådana skäl, som avses i 85 eller 86 § UtlL. Av samma skäl som kommittén har anfört bör dock, enligt kammarrättens uppfattning, verkställighet av ett beslut om utvisning enligl det särskilda utvisningsförfarandel omfattas av anmälningsskyldigheten. Kammarrätten fprtsätter:

När det gäller verkställighet av beslut om utvisning enligt 38, 40 eller 43 § gör sig måhända inle samma skäl gällande för införande av anmälningsskyldighet, eftersom avlägsnandeärendel i dessa fall handlagts av annan myndighet än polismyndigheten. Å andra sidan skall, enhgt förslaget, verkställighet av beslut om utvisning enligt de sistnämnda paragraferna i fortsättningen handhas av polismyndigheten. Det saknas anledning förmoda att de problem, som enligt kommittén kan uppkomma vid verkställighet av beslut om avvisning, inte skuUe kunna uppkomma vid verkställighet av ovannämnda former av utvisning. Med hänsyn tUl det anförda samt till de i betänkandet omnämnda strävandena efter en enkel utlän-

Prop. 1981/82:146 115

ningslag och en enhetlig praxis hos de verkställande myndighelerna finner sig kammarrätten böra föreslå atl den föreslagna bestämmelsen i 90 a § utvidgas till att omfatta även verkställighet av beslut om utvisning enligt 38, 38 a, 40 och 43 §§.

RPS anser att anmälan i verkställighetsskedet skall ske även beträffande polisens utvisningsbeslut. I detta sammanhang föreslår RPS vidare atl den nuvarande skyldigheten atl anmäla avvisningsbeslut begränsas till att avse beslul som får verkställas ulan hinder av besvär.

SIV framhåller att den föreslagna skyldigheten alt i vissa fall anmäla frågan om verkställighet av avvisning innebär en betydande ytterligare tillkrångling av lagsfiftningen. Förslaget fillstyrks ändå eftersom del utgör en logisk komplettering till nuvarande regler om anmälningsskyldighet. Även SIV föreslår alt anmälan av avvisningsbeslulet enligl 37 § UtlL skall gälla endast omedelbart verkställbara beslut. Verket förklarar sig vidare berett all medverka vid utformningen av generella verkställighelsföreskrifter.

Vad gäller frågan om sådana föreskrifter föreslår Sveriges advokatsamfund alt RPS inbjuder ideella organisationer, såsom Rädda Barnen och Röda Korset, all bidra med synpunkter vid sammanställandel av föreskrifterna. Svenska Röda Korset vill ytterligare understryka att det är nödvändigt all verkställighetsmyndigheten uppträder med hänsyn och försiktighet. Man uttalar förhoppningen att verkställande myndigheter visar samma förståelse för utlänningens situation som den som kommittén ger uttryck för. Verkligheten anges emellertid ofta vara en annan och kan ibland avspegla en i del närmaste total oförståelse för ufiänningens situation. Organisationen vill emellertid framhålla att praxis för närvarande varierar mellan olika polismyndigheter. I detta sammanhang säger sig Svenska Röda Korset vilja fästa uppmärksamheten vid den "i många avseenden otillfredsställande praxis, som utvecklats i sådana fall, när utlänningen ingivit läkarintyg om psykisk ohälsa". Svenska Röda Korset avser alt vid etl senare tillfälle återkomma i frågan. Med anledning av ett uttalande av kommittén framhåller Svenska flyklingrådet att det aldrig kan vara befogat atl vid verkställighet bryta kontakten mellan föräldrar och barn.

2.2 Verkställighetsmyndighet

Det stora flertalet av remissinstanserna ställer sig positiva till förslaget att polismyndigheterna skall svara för verkställighet också av utvisning som har beslutals av domstol. Ett par länsstyrelser motsätter sig dock förslaget.

Länsstyrelsen i Norrbottens län framhåller att överflyttningen av verk-stäUighetsbesluten fill polismyndighet är ägnad att förkorta handläggningstiden och all den med hänsyn till polismyndighetens nuvarande befattning med verkställighetsärendena inte torde innebära några betänkligheter från

Prop. 1981/82:146 116

rättssäkerhetssynpunkt. Liknande synpunkter framförs även av andra remissinstanser som uttalar sig till förmån för förslaget. I några yttranden framhålls att länsstyrelserna i dag i praktiken följer polisens förslag rörande verkställigheten.

LON tillstyrker förslagel, "eftersom man undviker onödig byråkrati ulan att rättssäkerheten sätts ål sidan". Svenska Röda Korset tillstyrker förslagel med hänsyn lill att onödig byråkrati undviks.

Länsstyrelsen i Östergötlands län säger alt del stora flertalet av verkställighetsfallen redan tidigare har överförts från länsstyrelse till polismyndighet, varför det tycks vara rationellt atl i enlighet med förslaget överföra också verkställighet av utvisning med anledning av brott m.m. Länsstyrelsen i Mahnöhus län anser att handläggningen av de ifrågavarande verkstäl-lighelsärendena blir smidigare om beslutsfunktionen överförs från länsstyrelse till polisstyrelse. Länsstyrelsen i Skaraborgs län uttalar sig också till förmån för en överflyttning och tillägger, atl riskerna för bristande likformighet i handläggningen bör kunna minskas genom anvisningar och en väl anpassad utbildning av berörd personal inom polisdistrikten. Länsslyrelsen vill understryka viklen av att sådan utbildning kommer till slånd.

Även SAF, LO och TCO tillstyrker förslaget.

Länsstyrelsen i Stockholms län säger sig däremot inte kunna godta en överflyttning av verkställigheten till polismyndigheterna, i vart fall inle beträffande andra än nordiska medborgare. Länsslyrelsen säger sig under del år den nya UtlL har gällt inle ha fått den uppfattningen att domstolarna i någon slörre omfattning beaktar och utreder de politiska invändningarna. Det förekommer däremot alt domstolen i sin dom anger alt de politiska skälen mot utvisningen får prövas i verkställighetsärendet. Vidare kan det i många fall bli fråga om verkställighet beträffande utlänningar som har dömts lill förvisning enligt den gamla utlänningslagen. I dessa fall har domstolen över huvud taget inte haft att ta hänsyn till politiska skäl. Länsstyrelsen ställer sig därför tveksam till om del från rättssäkerhetssynpunkt är lämpligt alt sprida beslutsfunktionen i dessa ärenden frän en myndighet per län till flera beslutsinstanser med den risk för varierande bedömning som delta medför. Länsstyrelsen anser inte alt nuvarande handläggningsprdning medför någon fördröjning av ärendet. Däremot är garantierna för rättssäkerhet för utlänningen slörre med denna ordning.

Om överföring av ifrågavarande ärenden kommer till stånd, vill länsstyrelsen vidare ifrågasätta om länsstyrelserna alls bör ha någon befattning med ärenden enligt ullänningsförfaltningarna. Länsslyrelsen vill i så fall föreslå att bestämmelsen i 70 § utlänningslagen om nöjdförklaring inför länsstyrelse utmönstras och atl den i 99 b § utlänningslagen föreslagna avgiften för olaga anställning av utlänning inbetalas förslagsvis lill polismyndighet.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län kan från sin erfarenhet ej instämma i kommitténs synsätt. 1 mptsats till flertalet andra länsstyrelser

Prop. 1981/82:146 117

säger sig nämligen denna länsstyrelse sedan gammalt överlämna de rent prakfiska frågorna om l.ex. transportvägar, tidsplan,bevakning eller ej till poUsmyndigheten, varför någol formellt remissförfarande mellan länsslyrelsen och polismyndigheten ej har ansetts nödvändigt. Däremot har länsstyrelsen stundom haft alt göra bedömningar angående exempelvis utvisning till annal land än hemlandet och framställningar från den utvisade och dennes anhöriga i frågor rörande själva utvisningen. I sådana fall har länsstyrelsens konsulära kontakter, som vid denna länsstyrelse har gammal tradition, visat sig vara av största värde vid den fortsalla behandlingen av ärendet i fråga. Länsstyrelsen är också av den uppfattningen all den har belydligt bättre resurser alt tillgå än vad polismyndigheten med sin arbetsbörda kan fördela för dessa ärendes handläggning. Länsslyrelsen avstyrker således att resterande verkställighelsärenden överflyttas lill polismyndigheten.

2.3 Utvidgad besvarsrätt i överlämnade verkställighetsärenden

Ullänningslagkommitténs förslag till besvärsrält över SIV:s beslul i sådana verkställighetsärenden, i vilka utlänningen har gjort politiska invändningar, har i allmänhet inte kommenterats av remissinstanserna. Förslaget tillstyrks uttryckligen av RPS, S/V, Sveriges advokatsamfund och Föreningen Sveriges polischefer.

RPS anför i sitt ytlrande:

Vad som avses torde vara fall då polismyndigheten har överlämnat ärendet enligt 89 § UtlL, men det i ärendet har åberopats politiska skäl som av polismyndigheten har bedömts vara uppenbarl orikliga respektive kunna lämnas utan avseende. Därutöver torde kommitténs förslag ta sikte på det fallet att de politiska skälen åberopas hos invandrarverket först sedan polismyndigheten har överlämnat ärendet enligt 89 § UtlL. RPS tillstyrker förslaget men viU samtidigt understryka vikten av att avsikten därmed klart uttalas i såväl proposition som lagtext.

Hovrältenför Västra Sverige säger alt den föreslagna paragrafens andra punkt inger vissa betänkligheter. Konsekvensen av bestämmelsen är nämligen att invandrarverket självt bestämmer om dess beslut skall få överklagas. Del innebär enligt hovrätten inle någon misstro mot invandrarverkels objektivitet, om man pekar på den principiella risken med en automatisk sammankoppling av den materiella prövningen och utlänningens fullföljds-möjligheter. Problem måste rimligen uppkomma l.ex. i fråga om var gränsen går mellan uppenbart oriktiga och inte uppenbart orikliga påståenden från ufiänningens sida, som inle borde kunna undandras regeringens ställningstagande.

Prop. 1981/82:146 118

3 Förvarsfrågor

3.1 Förutsättningarna för förvarstagande

Endast ett fåtal remissinstanser har kommenterat utlänningslagkommitténs uttalanden och förslag angående fömtsättningarna för förvarstagande.

SIV ansluter sig lill förslaget alt den befarade brottslighet som skall få ge anledning lill förvar skall vara så allvarlig att fängelse i elt år eller mer kan följa. De övriga remissinstanserna som uttalar sig i frågan motsätter sig en sådan ändring. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller att elt sådant krav skulle göra grunden i del närmaste oanvändbar. Den nuvarande regeln bör därför behållas och avse befarad brottslighet av icke obetydlig och bagatellartad beskaffenhet. Sveriges advokatsamfund hänvisar till att kommittén i de allmänna övervägandena berör den inte ovanliga situationen att en ufiänning lar sig in i landet i syfte att bortföra sitt barn utan att vara den legale vårdnadshavaren samt alt kommittén därvid anger att straffet för olaga frihetsberövande är fängelse i lägst ett år. Samfundet vill emellertid påpeka, att del broll som beskrivs i 7 kap. 4 § brottsbalken, dvs. egenmäktighet med barn, torde vara väl så ofta förekommande och atl straffet där är satt lill böter eller fängelse i högst sex månader. Det är därför tveksamt, om den föreslagna ändringen av utlänningslagens 50 § får av kommittén avsedd effekt i dessa fall. Föreningen Sveriges polischefer pekar på alt genom den föreslagna ändringen flera vanliga brott som l.ex. snatteri och förseelse mot lagen om tillfällig handel (vars syfte bl.a. är all motverka tillgreppsbrott) skulle bli undantagna. Det är enligt föreningen inle ovanligt att utlänningar ertappas med att tillgripa varor i butiker och varuhus och atl utredningen visar att detta är ett led i systemafiskt bedriven brottslig verksamhel. Del är därför mindre välbetänkt atl genomföra föreslagen ändring även om denna grund för förvarstagande sällan används. Föreningen anför i della sammanhang vidare sådana ändringar i bestämmelserna atl det för att en utlänning skall få ställas under uppsikt endasl krävs att uppsikten är erforderlig för ärendets handläggning. Därigenom skulle man kunna vinna dels att antalet förvarstagande minskade, dels alt det lindrigare uppsiktsinstitutet kunde användas i ökad utsträckning och resultera i färre undanhållanden.

I övrigt bör nämnas atl Sveriges advokatsamfund på övriga punkter ansluter sig lill kommitténs överväganden om de lagliga förulsätlningarna för tagande i förvar och vikten av att de särskilda förvarsskälen verkligen uttryckligen konstaterats vara för handen i varje enskilt fall. Även Svenska flyktingrådet godtar i stort kommitténs bedömningar. Svenska Röda Korset säger alt den kritik som framförs beträffande gmnderna för förvarstaganden ibland har visat sig vara överdriven. Samtidigt kan emellertid konstaleras att praxis är lämligen olikartad inom de olika polisdistrikten. På en del håll tycks enligl Svenska Röda Korset förekomma ett nära nog

Prop. 1981/82:146 119

automatiskt tagande i förvar "utan hänsyn lill om det verkligen finns skäl misstänka att vederbörande avser att missköta anmälningsplikt eller liknande".

RPS säger sig inte kunna ansluta sig till kommitténs resonemang att det skall krävas "ganska starka skäl" för ett förvarsbeslut som är grundat på att fara för undanhållande skall anses föreligga, när utlänningen självmant uppsöker polismyndigheten för att ansöka om tillstånd. Polismyndighetens ställningstagande i förvarsfrågan skall enligt RPS grunda sig på omständigheterna i varje särskilt fall och vara oberoende av hur utlänningen har kommit i kontakt med polismyndigheten. Den av kommittén nämnda omständigheten, att utlänningen saknar bostad, utgör naturligtvis i sig ingen gmnd för ett förvarstagande utan skall bedömas som en faktor bland andra. RPS anser att det av beslutet bör framgå varför det bedöms föreligga skäl att anta att ufiänningen kommer att hålla sig undan.

3.2 Besvär över förvarsbeslut

Förslaget att genomgående överföra besvärsprövningen i fråga om förvarsbeslut till kammarrätten i Jönköping har i allmänhet godtagils. Några remissinstanser ställer sig emellertid avvisande med hänvisning fill bl.a. del ibland långa avståndet liU besvärsinstansen.

Kammarrätten i Stockholm tillstyrker förslaget bl.a. med hänvisning fill att frekvensen av sådana mål är alldeles för låg i de övriga kammarrätterna för att fiilräcklig erfarenhet av målområdet skall kunna vidmakthållas där. Kammarrätten i Jönköping framhåller alt besvärsordningen länsrätt - kammarrätt - regeringsrätten för de av polismyndighet fattade förvarsbeslulen får betecknas som mindre rafionell. Enligt kammarrättens erfarenheter överklagas länsrätts dom i anledning av besvär över polismyndighets förvarsbeslut mycket sällan. Delta förhållande torde väsentligen bero på att skyldigheten att ompröva förvarsbeslut ofta medför att utlänningen ej hinner begagna sig av sin besvärsrätt i mer än en instans innan det överklagade förvarsbeslutet ersatts av ett nytt sådant. Länsrätt blir således i prakfiken ofta slutinstans. Detta får av flera skäl, bl.a. med hänsyn till del stora antalet länsrätter, betecknas som olyckligt, låt vara att flertalet av dessa mål handläggs av länsrätten i Stockholms län. Kammarrätten biträder därför förslaget att polismyndighets förvarsbeslut skall överklagas direkt tUl kammartätt. Beträffande förslaget att kammarrätten i Jönköping skaU bli ensam som första besvärsinstans anför kammarrätten följande:

Förtursmål är förhållandevis vanliga inom kammarrätterna. På grund av att samtliga kriminalvårdsmål - lUI ett antal för närvarande av omkring 900 mål per år - handläggs av kammarrätten i Jönköping är denna kammarrätt särskilt tyngd av förtursmål; av de till kammartätten inkommande målen blir i det närmaste hälften förtursbetecknade. Förhällandet utgör av flera

Prop. 1981/82:146 120

skäl en belastning för domstolen och tanken att frekvensen av förtursmål skulle ytterligare höjas inger därför vissa betänkligheter. De för kommitténs förslag åberppade skälen får emellertid anses ha en sådan tyngd att kammarrätten anser sig böra biträda förslaget även i denna del.

I anslutning lill kommentarerna till instansordningen får kammarrätten vidare framhålla följande. Om polismyndighets beslul atl avvisa eller utvisa någon efter anmälan om beslutet eller besvär däröver skall handläggas av statens invandrarverk saml besvär över ett beslut att utlänningen skall tas eller kvarhållas i förvar samfidigt är eller blir anhängigl i kammarrätt, bör - för undvikande av processuella komplikationer - polismyndigheten eller invandrarverket åläggas skyldighet att till kammarrätten anmäla atl invandrarverket övertagit avvisnings- eller utvisningsärendet.

SIV framhåller all den föreslagna ordningen innebär en rationalisering och ger möjlighet till en mer likformig rättstillämpning.

Kritisk mot förslagel är bl.a. polisstyrelsen i Uppsala polisdistrikt. I den mån förfarandet vid kammarrätten i Jönköping kommer att vara muntligt, ställer polisstyrelsen sig myckel tveksam till detta förslag.Den föreslagna nyordningen kommer i så fall atl för polismyndigheterna innebära en mycket stor omgång. Polispersonal saml advokater m.fl. skulle då vid varje överklagat förvarsbeslul tvingas atl resa till Jönköping med slor arbetsspillan och kostnad för statsverket som följd.En bristande enhetlighet i praxis bör enligl styrelsen i stället kunna avhjälpas på annat sätt. Såvitt gäller behovet av en förenkling av besvärsordningen för förvarsbeslut anser polisstyrelsen att en sådan förenkling visserligen kan vara befogad. Samtidigt understryks alt den absolut inte bör gå ul över de regionala förvaltningsdomstolarna, som genom att vara nära tillgängliga möjliggör en både för det allmänna och den enskilde snabb och enkel besvärsprövning.

Även Föreningen Sveriges polischefer är tveksam till kommitténs förslag att polisstyrelsens beslut skall överklagas hos kammarrätten i Jönköping. Inga klagomål har såviti föreningen känner till riktats mot länsrätternas kompetens och handläggning av dessa ärenden. Tvärtom torde länsrätterna ha skaffat sig speciell erfarenhet och sakkunskap beträffande de utlänningskalegorier som är särskilt talrikt representerade i respektive län. Länsrätten i Stockholms län är sannolikt väl förtrogen med turkassyriernas levnadsmönster liksom länsrätten i Malmöhus län har slor erfarenhet av polska medborgare och utlänningar från Mellanöstern. Polismyndigheternas geografiska närhet till och nära förbindelse med den egna länsrätten med kortare resor och transporter talar även för länsrätten som besvärsinstans.

3.3 Domstolsprövning av regeringens förvarsbeslut

Förslaget atl regeringsrätten skall få överpröva regeringens förvarsbeslul har tilldragit sig stort intresse. Svea hovrätt, som erinrar om Sveriges konventionsälaganden på denna punkt, säger sig inte ha någon erinran mot

Prop. 1981/82:146 121

förslagel. Kammarrätten i Jönköping framhåller all del för alt Sverige skall kunna uppfylla konventionernas krav erfordras antingen all regeringen avhänds förvarsbesluten, så atl dessa kan bli föremål för normal besvärsprövning, eller att beslutanderälten delegeras till det ansvariga statsrådet, vars beslut görs överklagbara, eller, slutligen, all möjlighet öppnas att få regeringens beslul i förvarsfrågor överprövade av domstol. Beträffande det första alternativet delar kammarrätten kommitténs uppfattning att del är opraktiskt och olämpligl att avlägsnandeärendel handläggs av en myndighet och förvarsfrågan av en annan myndighet. Delvis samma material skall ligga till grund för båda prövningarna och dessulom ingår i prövningen av förvarsfrågan att bedöma sannolikheten av att ett avlägsnandebeslut kpmmer till slånd. Möjligheten atl delegera beslutanderätten i förvarsfrågor lill det ansvariga statsrådet är enligt kammarrättens mening inte förenlig med 7 kap. 3 § regeringsfprmen. Kammarrätten hänvisar härvid till det av kommittén redovisade ullalandet äv konslilulipnsulskpt-tel samt departementschefens uttalande i prpp. 1973:90 s. 184: "Del är emellertid uppenbart att regeln om kollekfiv beslutsform inte får kringgås på så sätt att ärenden förklaras vara departemenlschefsärenden. Principen måste vara att alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen skall behandlas som ett regeringsärende." Kammarrätten säger sig med hänsyn lill det anförda inte kunna förorda atl förvarsfrågorna i regeringens avlägsnandeärenden delegeras lill del ansvariga statsrådet. Därvid återstår endasl möjligheten att låta regeringens förvarsbeslul överprövas av domstol. Kammarrätten delar kommitténs uppfattning alt konstitutionen inte lägger några formella hinder i vägen för en sådan lösning. Kammarrätten beaktar därvid särskilt att överprövningen vid domstol inle skulle innebära etablerande av någon ny lagprövningsräll samt att de regeringsbeslut, som skulle överprövas, inle skulle tillhöra de rent normativa utan vara av i princip samma slag som de beslut som normalt fattas av lägre myndigheter. Under sådana omständigheter anser kammarrätten atl betänkligheterna mot att på föreslaget sätt vidga de ringa möjligheterna att överpröva regeringsbeslut inle böra övervärderas. Kammarrätten, som säger sig vara medveten om all överprövningsrätten blir något av en undanlagsföreteelse i svenskt rättsliv, förordar således att domstol ges möjlighet att överpröva regeringens beslut i förvarsfrågor. Såsom kommittén, och tidigare även lagrådet, föreslagil bör prövningen tillkomma regeringsrätten.

Domstolsverket framhåller all kommitténs förslag tycks innebära en statsrättslig nyhet av inte ringa principiell belydelse. I likhel med kommittén förordar domstolsverket en sådan lösning framför de alternativ som diskuteras i betänkandet. Den är emellertid inte invändningsfri. En obligatorisk klagorätt låter sig tUl exempel inte förenas med regeringsrättens ställning som prejudikatinstans och kan möjligen föranleda även andra påpekanden från domstolens sida. Domstolsverket ulgår från alt dessa i så

Prop. 1981/82:146 122

fall kommer fram i lagrådsbehandlingen. Även länsrätten i Malmöhus län anser att den av kommittén förordade lösningen, att regeringens beslul om förvarslagande skall kunna överprövas av regeringsrätten efter framsläU-ning av utlänningen, är den bästa. Sveriges domareförbund understryker att det med hänsyn lill våra konventionsälaganden är nödvändigt all en utlänning, som har tagits eller kvarhållits i förvar genom beslut av regeringen, skall få möjlighet alt få prövat om åtgärden skall bestå. Lämpligheten av den föreslagna överprövningen av regeringsrätten kan visseriigen ifrågasättas, men förbundet anser att övervägande skäl talar för, att den lösning som komiltén slutligen har stannat för är att föredra framför de alternativa lösningar som i övrigl har diskuterats. Förbundet fillstyrker alltså förslagel i denna del.

Advokatsamfundet tillstyrker den föreslagna besvärsrätten i förvarsfallen och noterar med tillfredsställelse atl vi därefter uppfyller våra konventionsälaganden.

Några andra remissinstanser avstyrker emellertid förslaget. Kammarrätten i Stockholm anser förslaget vara "otillfredsställande från såväl stats- som förvaltningsrältsliga synpunkter". I syfte alt man skall undgå en formell överprövning av regeringsrätten - för det fall besluten fattas av regeringen - antyder kammarrätten möjligheten att regeringen före sitt beslut inhämtar regeringsrättens yttrande. Kammarrätten säger sig emellertid främst vilja aktualisera frågan om inte den beslutanderätt, som nu faller på regeringen i utlänningsärendena, med fördel kan genomgående läggas på en fristående nämnd. Med en sådan ordning skulle regeringen och det ansvariga statsrådet befrias från en omfattande och tidsödande ärendegmpp. Del kan också enligt kammarrätten, mol bakgrund av de förhållandevis täta förändringarna i regeringens sammansättning under senare år, göras gällande att en särskild nämnd är ägnad atl ge prövningen en slörre kontinuitet. Självfallet skulle nämnden kunna lägga ner mera tid pä de enskilda ärendena än vad som med den nuvarande ordningen rimligtvis är möjligt för vederbörande statsråd. Det sägs också kunna vara en fördel att ärendena handläggs av ett organ som inte är utsatt för samma ständiga press över ell brett register som en regering. Om nämnden får en domstolsliknande konstruktion torde det inle med hänsyn till Europarådskonventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna i och för sig vara nödvändigt att nämndens beslut skaU kunna överprövas. Möjlighet till besvär över nämnden i vissa fall skulle emellertid kunna införas.

SIV säger sig ha förståelse för all en ändring av gällande lag bör ske, främst med hänsyn till våra internationella åtaganden. En ordning som skulle innebära att SIV handlägger förvarsfrågorna i regeringens utlänningsärenden skulle enligt verket medföra stpra olägenheter. Verkel motsätter sig bestämt en sådan ordning. Kommittéförslaget innebär enligt SIV all handläggningsordningen för regeringens förvarsärenden blir tyngre

Prop. 1981/82:146 123

än för närvarande och tveksamhet kan råda beträffande det riktiga i att regeringens beslut överprövas på föreslaget sätt. SIV menar atl betydande tids- pch hanteringsvinster bör stå alt vinna, om regeringens förvarsbeslut delegeras till det ansvariga statsrådet eller till departementstjänsteman. Med en sådan ordning framstår också överprövning av besluten hos regeringsrätten som naturligare. De huvudsakligen formella invändningar som finns bör vid en jämförelse väga relativt lätt. SIV förordar därför en sådan ordning. IPOK anser det vara "klart otillfredsställande" atl regeringsrätten skall kunna överpröva regeringsbeslut. Det är därför enligt kommittén angeläget att undersöka möjligheterna alt åstadkomma ett fungerande system som innebär att beslut om förvar ej fattas av regeringen.

3.4 Behandlingen av förvarstagna. Förvarslokalerna.

I fråga om behandlingen av de förvarstagna anför Sveriges advokatsamfund:

Beträffande behandlingen av förvarstagen utlänning gäller i tillämpliga delar behandlingslagen och behandlingsförordningen (SFS 1976: 371 och 376). Enligt samfundets erfarenheter följs emellertid inle bestämmelserna i dessa lagar. Det vanUga är att utlänningen i strid med dessa beslämmelser förvaras i isolering med besöks- och telefonförbud samt under åtskiljande av man och hustru, föräldrar och barn. Sådant sker ofta under hänvisning lill pågående utredning. Det är glädjande all kommittén i sina allmänna överväganden klart konstaterar atl sådant förfarande är felakfigt. Del kan enligl samfundets mening inte nog understrykas att alla hinder mol behandlingsbestämmelsernas tiUämpning måste undanröjas vare sig de beslår av okunnighet hos polisens eller kriminalvårdens personal eller är av praktisk natur. Värdefulla förslag lill praktiska lösningar har framlagts av kommittén.

I Svenska Röda Korsets yttrande framhålls bl.a. följande:

De särskilda bestämmelser som gäller för utlänningar i förvar måste till skillnad från vad som nu är fallet följas, samtidigt som de lättnader och förmåner vilka beviljas andra häktade och anhållna skall gälla även utlänningar. Folkproblemet bör därvid inte förbises. Den förvarstagne skall på sitt eget eller på ett annat språk som han förslår meddelas när rätt föreligger till offentligt biträde. Den rätten bör ges snarast möjligt och inle som nu först när mer än en vecka förflutit av förvarstiden.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län hälsar med tillfredsställelse det samarbete som kriminalvårdsstyrelsen och SIV bedriver i syfte atl underiätta de förvarstagnas situation. Enligt länsstyrelsens mening bör dessa tillförsäkras minst sädana kurativa tjänster som tillkommer annan som omfattas av behandlingslagen.

Den fråga som mer än andra har engagerat remissinstanserna är den som gäller förvarslokalerna. SärskUt vad gäller barn och - i viss utsträckning -

Prop. 1981/82:146 124

deras värdnadshavare ställer remissinstanserna krav på sådana reformer, atl förvaring i häkteslokaler upphör. Ultalanden av denna innebörd görs såväl från domslplshåll spm av förvaltningsmyndigheter, länsstyrelser, polismyndigheter och organisationer.

Kammarrätten i Jönköping säger sig vilja kraftigt understryka vikten av alt särskilda förvarslokaler för barn och barnfamiljer så snart som möjligt anordnas. Vidare är kammarrätten av den bestämda uppfattningen att omedelbara åtgärder krävs för all förhindra alt ensamma barn under 15 år, som tagits i förvar, placeras i häkten eller liknande lokaler. Även vad kommittén i övrigt anfört i rubricerade hänseenden får enligt kommittén anses förtjäna beaktande utan tidsutdräkt. Länsstyrelsen i Norrbottens län säger alt den kritik som har anförts beträffande förvaring av förvarstagna utlänningar inom kriminalvården i häkten och i polismyndighetens arresler är riktig. I avbidan på all andra förvarslokaler kan anordnas bör kritiken beaktas vid placeringen av förvarstagna. Del finns enligl länsåklagaren anledning peka på samarbetsmöjligheierna med de sociala myndighelerna.

Socialstyrelsen - som hänvisar till en av styrelsen år 1980 gjord framställning till regeringen - understryker särskilt hur utomordentligt allvariig situationen är när det gäller förvar av barn och/eller familjer med barn saml att skyndsamma åtgärder krävs. Socialstyrelsen anser atl barn eller barnfamiljer som las i förvar med slöd av UflL redan nu bör omhändertas på annat säll än i häkte. Vidare delar socialstyrelsen kommitténs uppfattning atl det bör föreskrivas atl ensamma barn under 15 år inle skall placeras i häkte eller i liknande lokal.

1 detta sammanhang pekar styrelsen också på vikten av atl den personal som har hand om de förvarstagna respekterar deras religiösa och kulturella tillhörighet.

Enligt SIV:s uppfattning rör de angelägnaste frågoma förvar av barn, ungdomar och barnfamiljer. SIV delar i stort de synpunkter som kommittén för fram, l.ex. att största försiktighet krävs i fråga om förvarslagande av ensamma barn. Vidare bör undvikas att barn och ungdomar förvaras i häkten och arrester. Barn bör heller inte skiljas från båda föräldrarna mot dessas vilja. Självfallet kan SIV också ansluta sig lill alt man för framtiden överväger att skaffa särskilda lokaler för förvarstagna utlänningar och att ansvariga myndigheter i avvaktan härpå undersöker andra alternativ än de som för närvarande tillämpas. Verkel är berett alt delta i della arbele med kriminalvårdsstyrelsen och RPS. Verkel fortsätter:

SIV beklagar att ULK inte framlagt konkreta lösningsförslag beträffande överhängande problem, framför alll i fråga om förvar av barn. Önskvärt vore att få en bättre kartläggning av problemens kvantitativa omfattning, vilka polisdistrikt som har särskilda svårigheter etc. SIV är medvetet om att barn och ungdomar som frihetsberövas enligt UtlL bara utgör en mycket liten andel av del totala antalet frihelsberövade barn och ungdomar. SIV ser det emeUertid angeläget att en lösning av problematiken när

Prop. 1981/82:146 125

del gäller förvar i utlänningsärenden inte onödigtvis fördröjs genom att kopplas till de vidare frågeställningarna.

I utlänningsärenden är förvar ofta kortvariga, kanske bara limmar. Problem uppstår i regel först när barnfamiljer måste övernatta i förvar i flera dagar, kanske i veckor. Önskvärt vore ett samarbete mellan polisdistrikt. Enligt SIV:s uppfattning borde ett fåtal polisdistrikt, som relativt ofta har atl ordna för förvarstagna, få tillgång lill lokaler särskilt iordninggjorda för ändamålet och tillgängliga även för granndistrikten. Vid mer långvarig förvaring bör samarbete ske med socialvården i kommunen.

Flera länsstyrelser uttalar sig i frågan. Länsstyrelsen i Stockhobns län menar all kriminalvårdsstyrelsen bör ges sådana resurser att den kan erbjuda ändamålsenliga lokaler utanför häktet där kraven pä trygghet och säkerhet kan uppnås. Länsstyrelsen i Östergötlands län anför:

I lag eller föreskrift bör anges atl polismyndighet skall samråda med kommunens sociala organ om lämplig placering av förvarstagna utländska barn och barnfamiljer. Samplacering av föräldrar och barn borde kunna ske ålminstpne på vissa barnavårdsinslitutioner med polismyndigheten som ansvarig för bevakningen. I nu pågående insfitutionsplanering bör beaktas behovet av lämpliga placeringsmöjligheter beträffande förvarslagande av ufiänningar med barn så att del ges möjligheter för de kommunala organen alt redovisa lämpligare alternativ än häkten.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län föreslår i fråga om barn under 15 år all det i lag föreskrivs atl de inte får placeras i häkte eller arrest. Ett undanlag kan tänkas. Om del är nödvändigt alt ta hel familj i förvar och förva-ringsfrågan för föräldrarna ej går att lösa på annal säll, lorde enligl länsstyrelsen barnen fara mindre illa av all få vara tillsammans med föräldrarna, än att skiljas från dem. Kommitténs förslag om särskilda lokaler för förvar förefaller länsstyrelsen orealistiskt dels med hänsyn till antalet som tas i förvar, dels med hänsyn fill ekonomiska förhållanden. Det torde däremot finnas goda möjligheter alt genom lokala initiativ från polismyndigheten lösa problemet genom samarbete med kriminalvårdsstyrelsen, kommuner eller landstingskommuner. Samtliga förfogar över institutioner med varierande tillsyn.

Också fiera polismyndigheter understryker vikten av att godtagbara förvarslokaler anordnas. Polisstyrelsen i Södertälje polisdistrikt erinrar om att man disponerar en halv öppen avdelning på Hall. Styrelsen framhåller att en särskild lokal för förvaring av förvarstagna medför många fördelar. Eftersom inlåsning i cell inte behöver användas, innebär förvaringen inte ett större ingrepp i ufiänningens frihet än vad som är nödvändigt för att säkerställa verkställighelsbeslutet. Familjemedlemmar kan vistas tillsammans utan alt bevakningen av dem äventyras. Man undviker att utlänningar spm skall avlägsnas ur landel förvaras tillsammans med brpttsmiss-tänkla och andra av polisen tillfälligt omhändertagna. Även från ekonomisk synvinkel är särskilda lokaler för placering av förvarstagna utlänning-

Prop. 1981/82:146 126

ar att föredra. Eftersom det i de flesta fall rör sig om hela familjer som utvisas samtidigt, erhålles inkvartering, ulspisning och bevakning lill etl lägre pris i jämförelse med inkvartering på hotell. En förutsättning är naturligtvis att befinfiiga resurser utnyttjas rationellt. Styrelsen fortsätter:

Polisstyrelsen har således goda erfarenheter av denna lösning av förva-ringsfrågan, och delar kommitténs uppfattning att förvarstagna utlänningar generelll bör placeras i särskilda lokaler. Emellertid kan knappast varje polisdistrikt i landel ha en sådan mängd ärenden att en dylik lösning är möjlig, varför förvaringen bland annat av ekonomiska skäl i sådant fall måste koncentreras lill vissa polisdistrikt. I detta sammanhang vill polisstyrelsen peka på de svårigheter som uppstått i samband med verkslälUg-hetsärenden, där utlänningen förvarats i Södertälje polisdistrikt men verkställighetsbeslut och övriga beslul meddelats av ett annal polisdistrikt. Vatje beslut, som berör den förvarstagne, föregås av kontakter mellan Södertälje polisdistrikt och behörig beslutsfattare i det distrikt som handlägger verkställighetsärendet. Åtskilliga personer begär tillstånd att besöka den förvarstagne. Förutom släktingar lill denne förekommer representanter från massmedia, representanter från svenska och utländska organisationer samt läkare som önskar företa undersökningar av den förvarslagne. Della medför åtskilligt merarbete framförallt för vaklhavande befäl i egenskap av ansvarig arrestföreståndare. Polisstyrelsen anser därför att om särskilda lokaler skall tillhandahålla förvarstagna utlänningar, måsle också en Översyn av mlinerna för verkställighet av avlägsnandebeslut ske, så atl det distrikt som förvarar utlänningen också meddelar verkställighelsbeslut och andra beslut som berör denne. En sådan förändring kräver med all säkerhet ökade personalresurser i det handläggande distriktet, emedan del innebär lättnader för andra polisdistrikt.

Polisstyrelsen i Mjölby polisdistrikt instämmer i att det är olämpligl att förvarstagna, framför alll barn och ungdom, i vissa fall måste vistas i häktes- och arrestlokaler. Styrelsen konstaterar emellertid att polisen redan idag, när man tvingas fatta beslut om förvar, undersöker alternativa lösningar till häktesförvaring men all många lösningar tyvärr stupar på atl det inte finns ekonomiska möjligheter till l.ex. bevakningspersonal.

En annorlunda erfarenhet redovisas av polisstyrelsen i Uppsala polisdistrikt. Styrelsen säger att man inte har haft något generellt problem vid förvarstagande av barn och/eller familjer med barn inom Uppsala polisdistrikt. Sådana förvarstaganden har hittills normalt lösts i samråd med de sociala myndigheterna. Polisstyrelsen bedömer det därför inle heller som nödvändigt atl i framtiden inom varje distrikt anordna särskilda lokaler för förvarstagna utlänningar. Möjligen skulle det kunna finnas behov av någon central anläggning för särskilt svårlösta faU av förvarslagande.

TCO vill särskilt understryka vad kommittén framför om placering av förvarstagna barn i häkte. Barn borde överhuvudlaget inte få placeras i häkte. Häkte som förvaringsform är enligt TCO:s mening olämplig även för vuxna vid utvisningsärenden. Det är synnerligen viktigt alt den idag högst otillfredsställande situationen får en omedelbar lösning.

Prop. 1981/82:146 127

Föreningen Sveriges polischefer anser all utlänningar som har tagits i förvar - i synnerhet familjer med barn - borde förvaras i för dem avpassade lokaler under kriminalvårdsstyrelsens fillsyn. Behovet av sådana lokaler borde beaktas vid varje ny- eller tillbyggnad av kriminalvårdsstyrelsens lokaler samt polishus/förvaltningshus. Föreningen tillägger:

Som en mera långsikfig lösning skulle man kunna tänka sig att länsvis eller för större regioner i anslutning till KVS anstalter bygga förläggningar, som anpassas efter ufiänningarnas behov och som omfattar dels en sluten avdelning för förvarstagna, dels en "öppen" avdelning, där utlänningarna kan vistas i frihet men slå till förfogande för förhör och andra utredningar. Där kunde de även avvakta SIV;s beslut om deras vistelse i landet. Förmodligen kan engelska erfarenheter från l.ex. Heathrow Airport tjäna till ledning.

Svenska Röda Korset erinrar om att man tidigare har framfört kritik mol gällande ordning i fråga om förvarslokaler och behandlingen av de förvarstagna (SRK:s rapport 1980). Kritiken är fortfarande aktuell och gäller särskill familjer med barn eller ensamma barn. Även om dagens ekonomiska läge inte tillåter att nya lokaler iordningställes måste alternativ till de nu utnyttjade förvarslokalerna ordnas. Barn skall inte hållas i häkte, detta strider mot svensk tradition och mot internafionella konventioner.

Stockholms socialnämnd anser atl placering i häkten skall undvikas även när föräldrarna är tillsammans med barnen. Man kan tänka sig ett utökat samarbete med de sociala myndigheterna för alt lösa placeringsfrågan.

RRV, slufiigen, framhåller att det i dagens ekonpmiska läge är prealis-tiskl atl föreslå att hell nya lokaler byggs. När man nu böljar planera för sådana lösningar i framtiden bör det enligt RRV:s mening specificeras pä vilken sikt och för vilken kapacitet denna planering skall genomföras. Det är annars oklart vilka ekonomiska konsekvenser förslagel innebär för framtiden.

4 Vissa andra tvångsåtgärder

Utlänningslagkommitlén föreslår att polismyndigheterna i samband med inresekontroll får visitera bagageulrymmen m.m. i bilar. Förslaget har av remissinstanserna tillstyrkts eller lämnats utan erinran. Överåklagaren i Stockholm menar att det med de bestämda avgränsningar som har skett i förslaget inte borde finnas hinder mot ett genomförande av förslaget. Det bör emellertid i anvisningar för polisen göras klart,all undersökning icke bör ske utan att del finns viss anledning att anta att det är fråga om illegal invandring.

Prop. 1981/82:146 128

Kammarrätten i Stockholm tillstyrker att polisen vid inresekontroll ges rätt att undersöka utrymmen i bilar m.m. för att hindra olovlig inresa. Därmed ökas möjligheterna att avvisa en utlänning redan vid gränsen.

RPS slöder förslaget men föreslår samtidigt att rätten utvidgas att gälla även en särskill förordnad passkonlrollanl. Detta skulle enligl RPS medfö- ra praktiska fördelar, eftersom del inte alltid finns polispersonal tillgänglig, En särskilt förordnad passkontrollant har redan idag givits vissa befogenheter i 55 §UllL. Även SIV ultalar sig till förmån för förslaget.

Polismyndigheten i Norrköpings polisdistrikt anser att samma befogenhet bör ges till tulltjänsteman som medverkar vid inresekontroll.

5 Straff och ansvarsbestämmelser

5.1 Anställning av utlänningar utan arbetstillstånd

Kommitténs förslag alt införa en särskild sanktionsavgifl vid anställning av arbetskraft i strid mot utlänningsförfattningarna har godtagits eller lämnats lan erinran av fierialet remissinstanser. Flera har emellerlid avstyrkt förslaget. Del gäller bl.a. de båda hovrätterna och kammarrätten i Stockholm.

RÅ erinrar om atl han tidigare har avstyrkt en ordning med sanktionsavgifter men framhåller att situationen idag ter sig annorlunda. Behovet av kraftfullare åtgärder mot illegala anställningsförhållanden har ökat. Som skäl för sådana åtgärder har i belänkandet bl.a. anförts, all konkurrensen snedvrids mellan arbetsgivare, som lojall följer de bestämmelser som finns, och arbetsgivare, som anställer illegal arbetskraft. Likartade skäl betonas enligt RÅ alltmer vid krav på åtgärder mot missförhållanden inom olika näringsgrenar. För all åsladkomma en effektivisering av beslämmelserna om arbetsgivarens ansvar för illegalt arbete bör därför i UtlL införas en möjlighet atl eliminera denna vinst eller betydande del därav. Den i justiliedepartemenlets promemoria (Ds Ju 1981:3) Ekonomiska sanktipner vid brott i näringsverksamhel föreslagna utvidgade förverkandemöjligheten torde emellertid enligt RÅ vara mindre väl lämpad att eliminera vinster och besparingar i detta samanhang. Beräkningsgrunden för den föreslagna avgiften har utformats i huvudsaklig överensstämmelse med de riktlinjer som följts vid införande av sanktionsavgifter på andra områden. RÅ säger sig därför inle ha någol atl erinra mol införandel av en sanktionsavgifl i enlighet med förslaget. En sådan antas också få en god preventiv effekt, RÅ tillägger alt del i den i 99 b § föreslagna bestämmelsen bör tillfogas, att rättegångsbalkens regler om kvarstad och skingringsförbud skaU ha tillämpning.

Överåklagaren i Stockholm anser förslagel angeläget och i tillräcklig grad rällssäkert. Den beräkningsgrund som har valts anges vara ägnad att leda fram lill belopp som genomsnittligt sett motsvarar uppskattad vinst i

Prop. 1981/82:146 129

samband med överträdelser. Den regel som ger möjlighet till nedsättning och eftergift av avgift är emellertid alltför allmänl hållen. En precisering då elt sådant förfaringssätt kan komma i fråga sägs därför vara önskvärd.

Länsåklagaren i Malmöhus län framhåller all antalet fall av lagföring för illegal anställning är ganska stort. Oftast rör det sig om medborgare i ett nordeuropeiskt land som särskill under sommaren kpmmer till Sverige Pch ägnar sig åt säspngarbele vid lantbruk, trädgårdsmästerier, fruktpdiingar m.m. Vissa svårigheter har förekommit när det gäller atl lagfora arbetsgivarna. Således har man vid utresekonlroll i Ystad ertappat många utlänningar, som med hänsyn lill att de har mycket pengar uppenbarligen har arbetat illegalt i landet. De erlappade har inte kunnat eller velat säga hos vem de har utfört arbete. I de fall anmälan gjorts av bl.a. lantarbetareförbundet har efter spaning både arbetsgivare och arbetstagare kunnat lag-föras. Länsåklagaren anser att ytterligare sanktioner är nödvändiga, eftersom användandet av illegal arbetskraft är utbrett och i hög grad kopplat till utlänningars illegala vistelse i landel. Förslagel alt införa s.k. sankfionsavgifter är därför både önskvärt och riktigt. Särskilt bör betonas vikten av att avgiflen sätts på sådan nivå atl man erhåller en god preventiv verkan. Länsåklagaren i Värmlands län antar att den brottspreventiva effekten ökar och tillstyrker därför förslagel.

Även kammarrätten i Jönköpings län ställer sig positiv fill kommitténs förslag alt införa en särskild avgift för de arbetsgivare som anställer utlänningar, som saknar föreskrivet arbets- eller anställningstillslånd. Kammarrätten har heller inget att erinra mot det föreslagna systemet för avgiftens uttagande. Möjligen borde dock avgiften ytterligare relateras till den tid anställningen har varat, eftersom avgiflen blir allt mindre kännbar för arbetsgivaren ju längre anställningen varar. Man kan enligl kammarrätten tänka sig atl avgiften bestäms till ett halvt basbelopp såsom "ingångsavgift" samt dämtöver till ett kvarts basbelopp för varje hel kalendermånad anställningen varat. Kammarrätten vill vidare förorda all eftergifts- och nedsättningsreglerna under det fortsatta lagstiftningsarbetet närmare kommenteras för att underlätta uppnåendet av en så enhetlig praxis som möjligt.

I statskontorets yttrande understryks att en sådan avgift har stora fördelar. En avgift kan vara en både effektiv och för statsverket billig form av sanktion. Detta är ett sammanhang där en avgift enligl slalskpnlprels mening är lämplig. AMS tillstyrker förslagel med mptiveringen all hittillsvarande åtgärder inte räckt till. Enligl RRV:s uppfattning är avgiften för lågt salt för att göra brottet olönsamt. I genomsnitt torde en arbetsgivare kunna tjäna närmare ett basbelopp under en tremånadersperiod på att anställa en arbetstagare utan tillstånd. För alt minska olaga anställning bör därför enligt RRV bötesbeloppen för den som anställer arbetskraft utan tiUstånd sättas betydligt högre. Även 5/V delar kommitténs bedömning att nuvarande straffbestämmelser är alltför Ute avskräckande för att ha avsedd 9 Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 146

Prop. 1981/82:146 130

verkan när del gäller alt komma till rätta med illegalt arbele. Förslaget tillstyrks därför. Länsstyrelsen i Skaraborgs län ansluter sig till förslaget med hänsyn fill de betydande skadeverkningar som elt illegalt utnyttjande av arbetstagare ulan arbetstillstånd innebär såväl för den legala arbetsmarknaden i fprm av bl.a. snedvriden kpnkurrens spm för den enskilde arbetstagaren i fprm av psykisk press och social otrygghet.

Bland de organisationer som uttalar sig posifivt återfinns bl.a. LO och TCO. LO anför att de nuvarande sanklionsåtgärderna med endast bötesbelopp i kombination med den begränsade upptäcktsrisken har gjort del till en god ekonomisk affär för en arbetsgivare att utnyttja illegal arbetskraft. Därför har antalet anställda utan giltigt arbetstillstånd ökat och fenomenet spritt sig lill ett flertal branscher inom främst storstadsområden. LO anser därför att kommitténs förslag om en straffavgift är etl nödvändigt instmment för atl komma fill rätta med delta ökande samhälls- och arbelsmark-nadsproblem. De föreslagna avgiftsbeloppen är dock enligl LO elt minimum för att paragrafen skall få den avsedda förebyggande effekten. Vidare anför organisationen att bestämmelsen, att avgiften får nedsättas eller efterges när särskilda omständigheter föreligger, måste tillämpas mycket restriktivt. Att skörd eller annan arbetsuppgift ej har kunnat anslå i avvaktan på en tUlståndsbehandling anges inte vara en sådan förmildrande omständighet. Inom exempelvis jordbruket kan man enligt LO i god tid planera skördeomfattning och tidpunkt med några dagars variation. TCO tillstyrker förslaget utan någon kommentar.

Sveriges domareförbund delar kommitténs uppfattning, att en särskUd sanktion bör tillskapas för att stävja illegal anställning och kan för närvarande godtaga förslaget i den utformning detta fått. Emellertid borde enligt förbundet en samordning ske med Uknande sankfioner för underlåtenhet atl inbetala skatt och sociala avgifter för utlänningar, eftersom sådan underlåtenhet i regel är förenad med illegal anställning av utlänningar. Kommitténs betänkande innehåller inte någon diskussion av hithörande problem, vilka förbundet berör även i sitt remissyttrande till justiliedepartementet över betänkandet Ds Ju 1981:3.

Stockholms socialförvaltning, slutligen, instämmer med kommittén men anser att straffavgiften kunde vara lite högre. Det anges vara tveksamt om en arbetsgivare anser alt den ekonomiska chanstagningen är särskilt stor, om man räknar med den låga risken för upptäckt och svårigheten för myndigheterna att bevisa alt arbetet varat mer än en myckel kort tid. Förvahningen tillägger:

Dock kan del i detta sammanhang påpekas atl en utlänning utan uppehålls- och arbetstiUstånd, bosatt i Stockholm, kan få en skattsedel utan svårighet, helt enkelt genom att begära detta på skatiehusel. Enligl en tjänsteman på Riksskatteverket är det så på flera platser i landel, och beror på atl myndigheterna har ansett det bättre atl den tillståndslöse utlänningen betalar skatt "om han nu ändå arbetar". Ullänningssektionen tror dock

Prop. 1981/82:146 131

att de flesta arbetsgivare som anställer en utlänning som uppvisar skallsedel och kanske talar utmärkt svenska är i god tro. Del finns ingen anledning att misstänka att en sådan utlänning saknar arbetstillstånd. Betalar arbetsgivaren dessulom in skatt och arbetsgivareavgifter bör det, enligl kommitténs förslag, finnas möjlighet till nedsättning eller slopande av straffavgiften. En arbetsgivare som medvetet anställer en utlänning utan arbetstillstånd betalar förmodligen inte in skatt och arbetsgivaravgift. Det är naturliglvis dessa sistnämnda "skumma" arbetsgivare som bör komma ifråga för den föreslagna straffavgiften. Att sedan skattemyndigheterna krånglar till situafionen är bara att beklaga.

Svea hovrätt pch hovrätten för Västra Sverige hör som nämnts till de remissinstanser som ställer sig avvisande. Svea hovrätt ifrågasätter behovet av en sådan ytterligare påföljd. I förslaget ligger enligl hovrätten en risk för att sanktionssystemet blir onödigt komplicerat. Hovrätten säger sig därför på förevarande material inte kunna tillstyrka förslaget. Kammarrätten i Stockholm säger sig inte ha någon anledning att betvivla att de nuvarande bestämmelserna brister i effektivitet. Det är dock enligt kammartätten inle klarlagt om detta förhållande har lett liU mera omfattande missbruk. Av betänkandet framgår inte heller närmare inom vilka branscher eller vilka slags företag utländsk arbetskraft anställs utan att fillstånd förehgger. Enligt vad kammarrätten har erfarit hör det till undantagen att. missbmk sker vid större, välrenommerade företag. Det förefaller sannolikt atl de aktuella missförhållandena främst återfinns hos mindre seriösa arbetsgivare, ofta med särskilt uttalat behov av tillfällig arbetskraft under vissa perioder. I sådana fall torde enligl kammartätten åtminstone ekpnomiska sanktipner bli ett slag i luften. Ytterligare undersökning föreslås beträffande naturen av del missbmk som nu förekommer och möjligheterna av att i prakfiken verkligen komma till rätta med det sanktions vägen. Visar det sig att missbruket är av större omfattning, måsle även enligt kammarrätten åtgärder vidtas exempelvis i enlighet med vad utredningen har förordat. Det anges dock vara önskvärt att frågan inte löses isolerat för della begränsade område utan i ett större sammanhang, t.ex. i samband med del lagstiftningsärende som har aktualiserats genom bl.a. promemorian (Ds Ju 1981:3) om ekonpmiska sanktipner vid brott i näringsverksamhet. Under alla omständigheter måste även en del juridiska frågor, l.ex. rörande avgifternas ställning vid utmätning och konkurs, penetreras mera ingående än som har skett i betänkandet. Även överåklagaren i Göteborg uttalar tveksamhet mot att införa ytterligare avgifter innan rättsläget har hunnit stabUisera sig beträffande denna typ av sanktioner och den preventiva effekten har kunnat utvärderas. Överåklagaren säger sig emellertid kunna i huvudsak godta utformningen men lämnar samtidigt vissa förslag fill mindre justeringar av bestämmelserna.

Länsåklagaren i Norrbottens län pekar på att anställning av s.k. svart arbetskraft kan bekämpas genom skattebrottslagen. Något behov av sanktionsavgifter finns därför inte. De låga bötesstraffen som utdöms av dom-

Prop. 1981/82:146 132

stolarna vid åtal mol arbetsgivare för broll mot utlänningslagen kan enligl länsåklagaren vara motiverade av de förhållanden under vilka anställningen sker. Det framstår som väl drastiskt att införa en bestämmelse om en särskild rättsverkan av denna omfattning vid brott som i ell flertal fall framstår som rena ordningsförseelser. Även länsåklagaren i Malmöhus län stäUer sig avvisande lill förslaget.

Sveriges advokatsamfund ifrågasätter om förslaget utgör en nödvändig utvidgning av sanktionssystemet. Om hittillsvarande lagstiftning inle visat sig tillräckligt effektiv torde detta enligt samfundels mening huvudsakligast bero på, atl uppspårandet av sådana illegala anställningsförhållanden inle varit tillräckligt effektivt. Det anges därför vara tveksamt om en förstärkning av sanktionssystemet på papperet är ägnad alt öka effektiviteten. Enligl SAF bör utgångspunkten vara all i möjligasle mån motverka förekomsten av illegalt arbele. Kommitténs förslag om införandel av en sank-fionsavgift är emellertid huvudsakligen motiverat av konfiskatoriska skäl. Syftet är att genom en eliminering av den vinsl eller de besparingar som anställning av illegal arbetskraft kan ge upphov till tillförsäkra samhället en slags ersältning för de skadeverkningar som förekomsten av illegalt arbele medför. Föreningen ser det dock som viktigare att man genom förebyggande åtgärder söker motverka uppkomsten av illegalt arbete. Vad som enligt SAF i dagsläget främst brister är tillsynen över atl gällande lagregler följs. Del kan inle antas att dessa brister avhjälps genom all man inför ytteriigare en sankfionsform. Det av kommittén föreslagna systemet med en skyldig-hel för arbetsgivaren att betala etl i förväg faststäUl schablonbelopp enligt modellen för strikt ansvar måste enligt föreningen med nödvändighet föra med sig en onyanserad fillämpning vid de allmänna domstolarnas handläggning av avgiftspåföljden. Det ligger i den föreslagna avgiftspåföljdens utformning att de subjektiva elementen vid brottets begående träder i bakgrunden. Detta leder till att sanktionen kan slå oskäligt hårt och ojämnt i de enskilda fallen.

Etl par remissinstanser - som har lämnat förslaget ulan erinran i sak - tar upp vissa tillämpningsfrågor. JK framhåller att man för att förebygga praktiska tolkningssvårigheler åtminstone motivledes bör klargöra om preskriptionsregeln i 99 b § avses skola tillämpas på samma sätt som preskriptionsreglerna i 35 kap. brottsbalken tillämpas beträffande s.k. perdurerande brott. Domstolsverket anför:

Betänkandet ger inle domstolarna någon klar ledning fill vilka särskilda omständigheter som bör föranleda nedsättning eller eftergift av den sanktionsavgifl som skall påföras arbetsgivare som anställer arbetstagare ulan föreskrivet arbetstillstånd. Av betänkandet framgår således inte om l.ex. sådana omständigheter som att arbetsgivaren inle haft möjlighet att få tag på annan arbetskraft eller att denne skulle ha åsamkats skada eller förlust i sin näringsulövning om inte arbetstagare utan föreskrivet arbetsfillstånd anställts, l.ex. genom atl växande gröda annars skulle ha ruttnat. Tvek-

Prop. 1981/82:146 133

samhet kan vidare föreligga om sådana omständigheter som atl kollekfiv-avtalsenlig lön utgått, att skatt och sociala avgifter erlagts, m.m. bör påverka bedömningen. Med hänsyn till avgiftens relativt höga belopp bör närmare klargöras vilka särskUda omständigheter som avses.

5.2 Påföljd vid hindrande av verkställighet

Det stora flertalet remissinstanser har stäUt sig bakom förslagel att kriminalisera verksamhet i syfte att hindra verkställighet. Några remissinstanser, bland dem kammarrätten i Stockholm, IPOK, Sveriges advokatsamfund. Svenska Röda Korset och Svenska fiyktingrådet, har avstyrkt förslaget. De remissinstanser som har anslutit sig lill kcmmittéförslagel har i allmänhet förordat en utvidgning av undanlagskretsen och inte sällan understmkit vikten av en varsam tiUämpning.

RÅ framhåller att det, med hänvisning till att de personer som döljer utlänningar ofta handlar utifrån rehgiösa och ideologiska bevekelsegmnder, ofta har ifrågasatts om det är meningsfullt alt kriminalisera elt dyUkt förfarande. RÅ delar dock kommitténs uppfattning att övervägande skäl talar för en kriminalisering. En sådan bör kunna få en preventiv effekt. Den krets av närstående som undantas från ansvar har utan någon närmare motivering getts en snävare avgränsning än motsvarande undanlag från straffbestämmelsen om skyddande av brottsling i 17 kap. 11 § brottsbalken. Då det inte synes föreligga några tyngre vägande skäl för en sådan åtskillnad, bör enligt RÅ bestämmelsen i förslaget angående ansvarsfrihet för vissa närstående utformas på samma sätt som motsvarande stadgande i 17 kap. 11 § tredje stycket brottsbalken. Även JK anser att undantagskrel-sen i de båda fallen bör vara densamma.

JO säger sig kunna godta förslaget i sak. Svea hovrätt anser övervägande skäl tala för kriminalisering av en gärning som hindrar verkställighet av avlägsnandebeslut. Inom ramen för tillämpningen av straffbestämmelserna finns möjlighet att ta de hänsyn som bedöms påkallade i vissa fall. Hovrätten för Västra Sverige delar kommitténs mening att en straffsanktion bör införas mot dem som aktivt förhindrar att avlägsnandebeslut verkställs. Även om civil olydnad mot lagen kan befaras, bör man ej avstå från en lagstiftningsåtgärd som framstår som följdriktig. Beslämmelsen bör såsom kommittén har föreslagit kompletteras med regler om ansvarsfrihet för vissa närstående. Enligt hovrättens mening bör undantagen göras lika omfattande som i 17 kap. 11 § brottsbalken, inte minst med hänsyn till att vissa utländska nafionaliteter har ett vidare familjebegrepp än det svenska.

Kammarrätten i Jönköping anser i likhel med kommittén att skälen för kriminalisering överväger. Den omständigheten att vissa personer eller grupper av personer kan komma att uppleva sig som martyrer inger enligt domstolen visserligen en inte obetydlig olust. I en sådan situation ger emellertid bestämmelsen osökt anledning att aktualisera det förhållandet.

Prop. 1981/82:146 134

att den som ogillar gällande lag eller tillämpningen av en sådan i ett demokratiskt rättssamhälle har möjligheten att inom laga ramar verka för en författningsändring. Kammarrätten delar vidare kommitténs uppfattning att utlänningens närmaste anhöriga inte bör omfattas av den nya straffbestämmelsen. Med hänsyn till alt i mänga ufländska kulturer familje-och släklsammanhållningen är mera utvecklad än i Sverige ifrågasätter kammarrätten om inte kretsen av straffria anhöriga borde göras lika vid somi 17 kap. II § brpttsbalken.

Socialstyrelsen tillstyrker förslaget men förordar att kretsen av anhöriga bör vidgas, eftersom de aUra flesta av dem det här gäller är invandrare med andra, ofta myckel vidare släklbegrepp.

Även SIV anser övervägande skäl tala för att straff införs för personer som försöker hindra verkställighet av avlägsnandebeslut som har vunnit laga kraft. Nuvarande regler är enligt verket otillfredsställande, inte minst därför att organiserad verksamhet i vinningssyfte inte kan bestraffas. Samtidigt är SIV självfallet medvetet om problematiken när det gäller personer som agerar av övertygelse eller medkänsla. Anledning till ingripanden i sådana fall bör dock minska, om statsmakterna genom atl införa en straffbestämmelse klart uttalar samhällets ståndpunkt i denna fråga. Inom ramen för tillämpningen får enligt SIV bedömas vilken hänsyn som bör tas fill motiven för handlingen. Generaldirektören och en ledamot avstyrker däremot kriminalisering.

Länsstyrelsen i Malmöhus län, överåklagarna i Stockholm, Göteborg och Malmö saml länsåklagarna i Malmö och Värmlands län och ett antal polismyndigheter argumenterar likaså till förmån för en straffbestämmelse och, i allmänhet, för all undanlagskretsen blir densamma som i 17 kap. 11 § brottsbalken. Överåklagaren i Göteborg anser en sådan straffbestämmelse som kommittén har föreslagit vara påkallad, framför allt i preventivt syfte. De nu allt vanligare fallen där utlänningar under lång lid göms undan i avsikt alt senare kunna få en omprövning av redan lagakraftvunna avlägsnandebeslut kan förväntas minska genom den föreslagna bestämmelsen. Överåklagaren i Stockholm tillägger att de exempel som kommittén anger på fall då fängelse kan komma i fråga är sådana, alt straffmaximum bör sättas högre. Vid jämförelse med 17 kap. II och 12 §§ brottsbalken finner man där högre straffmaximum. Det är enligl överåklagaren ej osannplikt att så allvarliga brott kan bli aktuella att behov av tvångsmedel i form av anhållande och häktning kan uppstå.

Även överåklagaren i Malmö anser att straffpåföljden bör ökas och anför:

Att l.ex. i organiserad form och mot betalning försöka hindra verkställighet av beslut om avvisning eUer utvisning torde också i många fall framstå som mera slraffvärt än vad en slrafflatitud med sex månaders fängelse som maximum anger. Enligt min mening bör strafflatiluden vid brott mpl 96 § punkt 5 i föreslagen lydelse vidgas till att vid försvårande

Prop. 1981/82:146 135

omständigheter avse ett högre maximum än fängelse sex månader. Det kan vidare anmärkas att personella tvångsmedel (gripande, anhållande och häktning) som regel inle kan komma till användning om straffmaximum är sex månader. Detta förhållande kan i vissa fall väntas medföra betydande svårigheter från främst utredningssynpunkt.

Länsåklagarmyndigheten i Värmlands län påpekar att inget subjektivt rekvisit anges i 96 §. Det bör enligt myndigheten införas. För ansvar bör krävas uppsåt eller oaktsamhet.

Slutligen skall nämnas alt LO och TCO godtar förslaget. RIB ställer sig visserligen tveksam till förslagen men anser ändå att det finns skäl alt straffbelägga sådant handlande, om en person mot ekonomiskt vederlag gömmer en utlänning. I dessa fall handlar det om ett utnyttjande av en utsatt utlännings belägenhet. Ett sådant handlande är moraliskt oförsvarbart och bör enligl RIB leda till sanktioner från samhällets sida.

Som nämnts tar å andra sidan ett antal remissinstanser avstånd från förslaget eller ställer sig tveksamma. Kammarrätten i Stockholm anser i likhet med kommittén att straff bör slopas för en utlänning som försöker hindra verkställighet av beslut om hans egen avvisning eller utvisning. Beträffande förslaget att straff skall införas för den som i övrigt försöker hindra att ett avlägsnandebeslut verkställs anför kammarrätten däremot:

Del är naturligtvis från allmän synpunkt inte godtagbart att genomförandet av i laga ordning fattade beslul akfivt obstmeras på sätt som är aktuellt här. En straffreglering är därför motiverad av objekfiva skäl. Man kan dock inle bortse från att åtgärderna ofta torde vidtas uteslutande på grund av ett - kanske i ett vidsträcktare perspektiv missriktat men dock - starkt humanitärt engagemang och att det därför är tveksamt om en straffsanktion kommer att få avsedd verkan. Tvärtom kan risk föreligga att man, i syfte att fästa uppmärksamheten på vad vederbörande uppfattar som bristande humanitet, gärna tar på sig även ett kännbart straff. Kammarrätten ställer sig därför tveksam till förslaget.

Det bör enligt kammarrätten inte komma i fråga alt undanta andra anhöriga än som anges i 17 kap. 11 § tredje slycket brottsbalken. Del ligger också ett värde i att ha etl enhetligt begrepp på dessa närliggande områden. Kammartätten vill slutligen understryka alt, om en straffreglering ändå införs i huvudsaklig överensstämmelse med kommitténs förslag, det är väsentligt att den - med fillhjälp av bl.a. reglerna i 20 kap. 7 § rättegångsbalken - tillämpas med varsamhet.

Statskontoret tror inte att det föreslagna straffstadgandet skulle påverka inställningen eller handlandet hos de personer som det riktar sig emot. Förslaget är dessutom förenat med kostnader. Domslolshandläggningen i en eller flera instanser tillsammans med avtjänandet av eventuella utdömda fängelsestraff kommer atl åsamka samhället kostnader. Eftersom det föreslagna straffstadgandels preventiva effekt kommer att vara ringa är

Prop. 1981/82:146 136

del enligl statskontoret tveksamt om dessa kostnader kommer atl uppvägas av en motsvarande nytta. Förslaget avstyrkes därför.

Enligt IPOK:s uppfattning har kommittén anfört slarka skäl såväl för som mot elt straffbeläggande av medhjälp vid hindrande av verkställighet. Till skillnad mot kommittén finner dock IPOK atl skälen mot att straffbelägga sådan medhjälp väger över. De flesta som hjälper utlänningar all hålla sig undan tprde göra del av slarka ideella skäl och de är själva säkerligen i allmänhel fast övertygade om atl deras handlingssätt är moraliskt rikligt. Del är därför enligt IPOK inte sannolikt, alt risken för straff skulle avhålla dem från att gömma undan någon. Risken är i stället att de själva medvetet söker martyrskap för atl väcka opinion och medlidande. En bidragande orsak till alt så många i dag tycks vara beredda atl ställa upp och hjälpa till att gömma undan utvisningshotade antas vidare vara alt det i så många fall visat sig alt det lönat sig, dvs. vederbörande har till sist fått stanna här. Om chansen vpre mindre att få stanna sedan man hållit sig undan en längre lid skulle heller inle så många vara gömda.

Även länsåklagaren i Norrbottens län ställer sig tveksam. Någpn uppgift om antalet fall som kommer i fråga har inle lämnats. Avgörande bör enligt länsstyrelsen vara om sådan verksamhel förekommer i så många fall all det motiverar en utvidgning av straffbestämmelsen eller om möjlighet föreligger alt komma till rätta med problemet på annal sätt. Sveriges advokatsamfund anser att "bestämmelsen bör ges en generösare utformning". Svenska Röda Korset, Svenska flyktingrådet samt Spanska och Jugoslaviska riksförbunden tar bestämt avstånd från förslaget. Svenska Röda Korset anser det vara "direkl uppseendeväckande". Stockholms .socialförvaltning avstyrker likaså förslaget.

5.3 Brott i samband med flyktings inresa

Kommitténs överväganden angående en generös användning av påföljdseftergift och åtalseftergift när det gäller vissa brott av flyktingar i samband med inresan har fått ett blandat mottagande. '

SIV ansluter sig lill kommUléns uppfattning att en flykting inle bör straffas i berörda silualioner. Verket anser lill skillnad från kommittén alt lagstiftningen bör ändras för alt man skall nå det önskade syftet. Den som har använl falsk handling för atl komma undan förföljelse bör inte straffas för detta. Straffriheten bör enligt SIV bara gälla för en flykting som tagit sig fill Sverige direkt från hemlandet med användande av falsk handling. Den flykfing som har använt falsk handling för att från ell iredje land ta sig hit bör däremot inle vara straffri, även om avlägsnande härifrån inte är möjligt. Inle heller bör straffrihel komma i fråga för den flykting som använder den falska handlingen i andra syften än alt undfly förföljelse. Några andra remissinstanser, bland dem LO och TCO, fillstyrker kommittéförslaget ulan särskilda kommentarer. En ofta återkommande uppfattning är att -som också kommittén menar - lagsliftningsålgärder bör anslå.

Prop. 1981/82:146 137

Kammarrätten i Jönköpitig fruktar att en särskild slraffrihelsbestäm-melse för flyktingar, som brukar falska handlingar vid inresa i Sverige, skulle komma atl medföra ökat bruk av falska resedokument. En sådan Ulveckling är inte önskvärd och kammarrätten biträder därför kommitténs uppfattning att en sådan bestämmelse inte bör införas.

Flera juristinstanser ultalar sig kritiskt mot förslaget.

RÅ anför sålunda:

I betänkandet har beträffande de fall där flyktingar i samband med inresan till Sverige gör sig skyldiga till förfalskningsbrotl eller missbruk av urkund uttalats, att det finns starka skäl för domstolarna i fall, där inte särskilda försvårande omständigheter föreligger, att använda påföljdsefter-gifl liksom för åklagarna att meddela åtalsunderlåtelse. Kommittén har inte föreslagil någon lagreglering med särbestämmelser för flyktingar i berörda hänseenden utan förklarat att man borde avvakta därmed för att se om utvecklingen ledde till en mindre restriktiv hållning än nu är fallet. Mot kommitténs rekommendation kan göras erinringar både av saklig och mer principiell karaktär. För att påföljdseftergift skall kunna komma i fråga gäller, att det skall föreligga synnerliga skäl. Åtalsunderlåtelse med stöd av 20 kap. 7 § första slycket 3. vilket är del lagrum, som närmast torde vara tillämpligt, meddelas beträffande broll, där mycket speciella skäl talar för att påföljd inte är erforderlig. Båda instituten skall sålunda tillämpas med stor restriktivitet. Högsta domstolen har i etl mål (NJA 1979, s 335), där omständigheterna varit sådana, som kommittén avser med sin rekommen-dafion, inte funnit anledning att meddela påföljdseftergift. Hos riksåklagaren har endast elt sådant fall varit föremål för prövning. Denne bedömde därvid inte omständigheterna vara sådana, att åtalsunderlåtelse kunde komma i fråga. Kommitténs rekommendation synes också såvitt avser tillämpningen av institutet påföljdseflergifl stå i strid med de uttalanden, som gjorts i denna fråga i samband med brottsbalkens tillkomst. Etl tidigare framlagt förslag om att i bestämmelsen om påföljdseftergift skulle anges vissa omständigheler, som särskilt borde beaktas, befarades kunna medföra, att beslämmelsen tillämpades i alltför slor omfattning. En tillämpning enligt betänkandet av instituten påföljdseflergifl och åtalsunderlåtelse kan tänkas få likartade konsekvenser.

Svea hovrätt delar såtillvida kommitténs mening atl någon särreglering inle bör införas. Med anledning av kommitténs uttalande om den rättsliga behandling som enligt kommittén bör följa på brott av aktuellt slag vill hovrätten betona, att förfalskningsbrott är allvarlig brottslighet inte enbart i vårt land utan även internationellt sett. Det förhållandet att sådana brott i vissa fall med hänsyn till omständigheterna ändock kan uppfattas som mindre klandervärda kan - liksom vid hindrande av verkstäUighet av avlägsnandebeslut - i den grad som finns påkallat i varje särskilt fall beaktas inom ramen för tillämpningen av straffbestämmelserna. Att såsom kommittén förordar tämligen generelll förutskicka straffrihel för nu aktuella beteenden anser hovrätten olämpligt.

Kammarrätten i Stockholm uttalar betänksamhet mot en del av kommitténs resonemang. I första hand åsyftar domstolen kommitténs uttalanden

Prop. 1981/82:146 138

om atl användningen av ett förfalskat pass inte skulle vara något allvarU-gare brott om det endast sker för alt underlätta inresan i riket. Detta kan enligt kammarrätten i och för sig vara riktigt i alldeles klara fall. Man måste emellerlid ha klart för sig att ell förfalskat pass är en handling som lätt kan användas för att möjliggöra allvarliga förmögenhelsbrptt. Det gäller därför all inle utan vidare efterge påföljd endasl på gmnd av etl påslående om att syftel med förfalskningen blott är atl passet skulle användas för all möjliggöra inresa tUl riket.

I sitt yttrande anför överåklagaren i Stockholm följande:

Passhandling, resedomument eller liknade handling upprättas av myndigheter. De tjänar som bevismedel. Genom att straffbelägga förfalskning eller missbruk av dessa bevismedel har man velat skydda samhällsintresset av all kunna lita på dem. Nu aktuella handUngar har bl.a. stor betydelse för gränskontrollen. Utlänningslagstiftningen ger möjlighet för alla ufiänningar, som kan betraktas som flyktingar, att erhålla det skydd som vår rättsordning kan erbjuda. Då risken för upptäckt av brott i samband med inresa är liten bör förfalskning av bevismedel och missbruk av dem av brottspreventiva skäl beivras. Man får inte heller bortse från att det kan vara så att det finns gmpper vilka arbetar efter etl väl uppbyggt system och låter passhandlingar bli föremål för omsättning både innanför och utanför landet i syfte alt hjälpa utlänningar atl illegalt ta sig in i Sverige. Det lorde endast i undantagsfaU förekomma att brott i den aktuella situationen bör bli föremål för åtalsunderlåtelse.

6 Vissa andra frågor

6.1 Hämtning till förhör

Några remissinstanser tar upp frågan om vidgade möjligheter att hämta en utlänning fill förhör hos pohsen. RPS anser att det, till skillnad från nu, bör finnas en möjlighet att utan föregående kallelse hämta en utlänning, om del finns anledning tro, all utlänningen inte kommer att hörsamma en kallelse. Rättegångsbalkens beslämmelser om hämtning till förhör i brottmål skulle kunna vara vägledande för införandet av en liknande bestämmelse i utlänningslagen. Det är enligt RPS av stor vikt att denna hämt-ningsmöjlighel införs för de fall då polismyndigheten har fått sådan kännedom om utlänningen, att det måsle anses meningslöst eller medföra svårigheter för anträffandet att skicka en kallelse. Samma synpunkt framförs av polismyndigheten i Norrköpings polisdistrikt.

6.2 Offentligt biträde åt förvarstagna

SIV menar att det från rättssäkerhetssynpunkt är angelägel atl man undersöker förutsättningarna för atl förordna offentligt biträde tidigare än

Prop. 1981/82:146 139

vad som nu är fallet för utlänningar som har tagits i förvar. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller att majoriteten av utvisningsfallen enligt 40 och 43 §§ UtlL är nordiska medborgare och atl verkställigheten ofta skall ske med mycket kort varsel. Att i dessa faU utse offentlig försvarare vid tagande i förvar anges vara obefogat och kunna förorsaka onödiga kostnader.

6.3 Rätten att stanna i Sverige på grund av anknytning

Riksförbundet internationella föreningen för invandrarkvinnor efterlyser ett särskilt prövningsförfarande för anknytningsfallen. Man framhåller att när kvinnan har varit i landet mindre än två år men har blivit misshandlad eller psykiskt trakasserad och därför väljer att skiljas eller atl flytta ifrån sin man så bör hon inte riskera utvisning för att anknytningen upphör. Speciell hänsyn bör tagas när kvinnan kommer från sådana länder där hennes sociala situation som "förbrukad" kvinna är svår - och där en förpassning till hemlandet innebär att kvinnan utelämnas till en total förnedring.

// Departementspromemorian (Ds A 1981:9) Handläggningen av ärenden angående avlägsnande av presumtiva terrorister

Efter remiss har yttranden över promemorian avgetts av JK, RÅ, Svea hovrätt, RPS, SIV, länsstyrelserna i Stockholms och Malmöhus län, Stockholms fingsrätl, SAF, LO och Svenska flykfingrådet.

1 Avvisning av presumtiva terrorister

Flertalet remissinstanser ansluter sig till förslaget att regeringen ensam skall besluta om såväl avvisning som utvisning av presumfiva terrorister. JK säger dock för sin del att några egentliga skäl inte har anförts för atl lägga beslutanderätten i aUa terroristärenden hos regeringen. De remissinstanser som tUlstyrker förslaget menar i övrigt i allmänhet att en befogad anpassning av lagreglerna har skett till den utveckling som fakfiskt har ägt mm. Överåklagaren i Stockholm tror inte att frekvensen av avvisning genom polisens försorg skulle komma att öka i framtiden. RPS anser all styrelsen ensam bör ha initiativrätt hos regeringen när det gäller terroristärenden. Även avvisningsärenden bör alltså anhängiggöras av RPS och inte av SIV. Verket bör enligt RPS bara yttra sig i verkställighetsfrågan.

Spm skäl för sitt avstyrkande anför RA att det av flera skäl är angeläget att presumtiva terrprister kan avvisas snabbt och helst redan vid gränsen. Att polisens avvisningsmöjlighet har utnyttjats så lite är inte i sig något skäl

Prop. 1981/82:146 140

för en ändring av bestämmelserna. Aktiviteten från olika terroristgruppers sida kan snabbi ändras och det är därför för tidigt atl dra slutsatser att polisens avvisningsrält kan avvaras. Nuvarande lagstöd kan visa sig behövligt. Liknande synpunkter anförs av länsåklagaren i Uppsala län. SIV anser inte att något bärande skäl har anförts för förslaget. Det är enligt verkel angelägel all beslul kan fattas omedelbart vid gränsen.

En lång rad remissinstanser har understrukit att polisen även efter det atl avvisningsbefogenheten har avskaffats har behov av föreskrifter eller direktiv bl.a. angående vilka grupper av utlänningar som faller under tertoristbestämmelserna. Den nuvarande ordningen med beslut av regeringen enligt 30 § iredje stycket UtlL och en spärrförleckning måste i vart fall ersättas med något annat. RPS ifrågasätter om det inle måste finnas lagstöd för regeringens direklivrätt i dessa fall.

I några yttranden framhålls värdet av del föreslagna ålerreseförbudet. Några remissinstanser ifrågasätter om inte överträdelse borde straffsanktioneras.

2 Förhandling i terroristärenden

Samtliga remissinstanser tiUstyrker förslaget. ÅtskUliga framhåller att goda skäl har anförts för en reform. RPS framhåller emellertid med skärpa att någon befogad invändning inte kan rikias mol det sätt på vilket förhandling sker i dag. Styrelsen vill dock inle motsätta sig den föreslagna ändringen.

Några remissinstanser framför synpunkter på enskildheter i förslaget. JK säger sålunda att bestämmelserna bör förtydligas så alt del framgår atl allmänt ombud skall medverka även om förhandlingen undantagsvis förläggs utanför Stockholms tingsrätt. RÅ understryker behovel av att överlåta förhandlingen till annan allmän underrätt i mycket brådskande situationer. RPS och Stockholms tingsrätt anser alt det allmänna ombudets funktion och befogenheter bör preciseras. En tidsfrist för hållande av förhandling föreslås av en remissinstans.

En lång rad remissinstanser ställer sig tveksamma lill del sätt på vilket sekretessfrågan har lösts. Någon anvisning på andra lösningar ges emellertid inle. Man understryker att frågan kräver ytterligare överväganden.

3 Övrigt

RPS föreslår i sitt yttrande en rad mera generella ändringar i terrorist-bestämmelserna. Således föreslås att man för att markera bestämmelsernas extraordinära natur samlar dem i etl avsnitt i lagen. Vidare föreslås att handläggningen i regeringskansliet överförs från arbetsmarknadsdeparte-

8 § Vid inresa eller utresa skall en utlänning visa upp sitt pass för polismyndigheten, om inte regeringen har föreskrivit annat. En utlänning skall vid inresa eller utresa även lämna de upplysningar som begärs av poUsmyndigheten.

För utredning i samband med inresa eller utresa eller kallelse enligt

En utlänning som vistas i Sverige är skyldig att efter kaUelse av pplismyndighet personligen inställa sig hos myndigheten och lämna upplysningar om sin vistelse här. Om han inte efterkommer kallelsen, får han hämtas. Kan det med hänsyn tiU utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter skäligen befaras att han ej skulle efterkomma en kallelse, får utlänningen hämtas utan föregående kallelse. På begäran skall utlänningen även visa upp sitt pass för polismyndighet eller polisman.

För utredning i samband med inresa eller utresa eller kallelse eller

Prop. 1981/82:146

Nuvarande lydelse

andra stycket får utlänningen kvarhållas, dock inte längre än som är nödvändigt och inte i något fall längre än sex fimmar, om inte beslut har meddelats om förvar enligt 50 eller 52 §.

143

Föreslagen lydelse

hämtning enligt andra stycket får utlänningen kvarhållas, dock inte längre än som är nödvändigt och inte i någol fall längre än sex timmar, om inte beslut har meddelats om förvar enligt 50 eller 52 §.

/ samband med inresekontroll får en polisman undersöka bagageulrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot bestämmelserna i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag. Om inresekontrollen sker under medverkan av tuUmyndighet eller med biträde av särskilt förordnad passkontrollant, skall lulltjän.stemannen eller passkontrollanten ha samma befogenhet.

30 §

En utlänning som kommer till Sverige skall avvisas, om det finns grundad anledning att anta alt han tillhör eUer verkar för en sådan organisation el/er grupp som avses i andra stycket och om det dessutom med hänsyn till vad som är känt om hans föregående verksamhet eller i övrigt föreligger fara för att han här i riket medverkar till sådana handlingar som avses i det stycket.

Rikspolisstyrelsen upprättar en förteckning över utlänningar som skall avvisas enligt första stycket. Regeringen bestämmer vilka organisationer eller grupper som därvid kommer ifråga.

32 §

Prop. 1981/82:146

Nuvarande lydelse

144

Föreslagen lydelse

Uppkotnmer fråga om att en utlänning som kommer tiU Sverige skall avvisas enligt 30 §. skaU polismyndigheten genast överlämna ärendet till regeringens avgörande. I ärendet skall förhandling hållas. Yttrande skall inhämtas från statens invandrarverk, oin (jet inte möter hinder på grund av Qtt ärendet är synnerligen brådskande. Regeringen får dock utan föregående förhandling eUer hörande ay statens invandrarverk besluta att icke avvisa utlänningen enligt 30 §.

Beslul om avvisning enligl 30 § skall förenas med förbud för utlänningen att återvända till Sverige under en viss tid eller utan lidsbegränsning. 1 beslutet skall utlänningen upplysas pin vilken dag som förbudet upphör "f? gälla.

Regeringen får meddela närmare föreskrifter med riktlinjer för polis-myndigheterncis prövning av frågan om ett ärende skall överlämnas till regeringens avgörande enligt första stycket.

Prop. 1981/82:146 145

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

50 §

En utlänning får tas i förvar om del föreligger sannolika skäl för avvisning eller för utvisning enligt 38, 43, 47 eller 48 § eller om det uppkommer fråga om verkställighet av en sådan åtgärd eller av utvisning på gmnd av broll. Förvar beslutas av den myndighet spm handlägger avvisnings- eller utvisningsärendel eller verkställighetsärendet. Beslul om förvar får dock meddelas endasl om del med hänsyn lill utlänningens personliga förhållanden eller övriga pmsländigheter skäligen kan befaras att han kommer atl hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhel här eller om utlänningens identitet är oklar.

Om det bedöms tillräckligt, kan myndigheten under de förutsättningar som anges i första styckel i stället för att ta utlänningen i förvar ålägga utlänningen att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller föreskriva, att utlänningen skall lämna ifrån sig pass eller därmed jämställd legitimationshandling, eller föreskriva de andra villkor som behövs för alt hålla utlänningen under uppsikt. Om utlänningen inte följer sådana föreskrifter, kan han tas i förvar,

/ ärenden som handläggs av re-

. geringenfår beslut i frågor som rör

särskilda tvångsåtgärder meddelas

av det statsråd, som ansvarar för

ärenden enligt denna lag.

52 § När det inle finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut om särskilda tvångsåtgärder mol en utlänning eller statens invandrarverks beslut enligt 51 §, får en poUsmyndighet tillfälligt la utlänningen i förvar eller ställa honom under uppsikt enligt 50 §.

Skall ett ärende om avvisning en- Även om de i 50 § angivna förut-
Ugt 36 § överlämnas till regering- sättningarna inte föreligger, får en
en, skall polismyndigheten ta utlän- polismyndighet la en utlänning i
ningen i förvar. Även om de i 50 § förvar eller ställa honom under
angivna fömtsättningarna inte före- uppsikt när fråga om avvisning
ligger, får polismyndigheten ta en skall överlämnas till regeringen en-
utlänning i förvar eller ställa honom ligt 32 § första stycket eller när det
under uppsikt när frågan om av- uppkommer fråga om alt utvisa Mf-
visning skall överlämnas till rege- länningen enligt 47 §.
ringen enligl 32 § andra styckel el
ler när det uppkommer fråga om alt
utvisa honom enligt 47 §.

57 §
Förhandling skall hållas inför den Förhandling skall hållas inför den

myndighel som handlägger ärendet. myndighet som handlägger ärendet. Statens invandrarverk får dock be- Statens invandrarverk får dock be-10 Riksdagen 1981/82. t saml. Nr 146

Prop. 1981/82:146

Nuvarande lydelse

sluta atl en länsrätt eller länsstyrelse skall hålla förhandling i ett ärende som verket handlägger. I ärenden, som handläggs av regeringen, får del statsråd, som ansvarar för ärenden enligt denna lag eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om förhandling och utse myndighet som skall hålla förhandlingen.

146

Föreslagen lydelse

sluta atl en länsrätt eller länsstyrelse skall hålla förhandling i ett ärende som verket handlägger samt därvid bestämma om andra än utlänningen skall höras. I ärenden, som handläggs av regeringen, får det statsråd, som ansvarar för ärenden enligt denna lag eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om förhandhng och bestämma om andra än utlänningen skall höras samt. där annat ej följer av andra stycket, utse domstol eller förvaltningsmyndighet spm skall hålla förhandlingen.

/ ärenden om avvisning enligt 30 § eller utvisning enligt 47 eller 48 § skall förhandlingen hållas vid Stockholms tingsrätt, om det inte föreligger särskUda skäl mot det.

60 § Vid förhandlingen skall noga utredas de omständigheter som kan inverka på ärendets avgörande. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och atl uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

/ fråga om förhandling vid allmän domstol skall, i den mån annat inte följer av 57-59 samt 61 och 62 §§, i tillämpliga delar gälla bestämmelserna om bevisupptagning utom huvudförhandhng i brottmål.

Utöver vad som följer av 5 kap. 1 § rättegångsbalken får rätten förordna att förhandlingen skaU hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer att förebringas uppgift, för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i sekretesslagen (1980:100).

Förhandlingen skall vara offentlig, om utlänningen begär det och myndigheten inte anser att omständigheterna föranleder något annat.

Förhandling vid förvaltningsmyndighet skall vara offentlig, om utlänningen begär del och myndigheten inle anser atl omständigheterna föranleder något annat.

62 §

Har frågan om verkställighet av etl beslut pm avvisning enligt 28 eller 29 § eller utvisning enligt 38 § överlämnats lill statens invandrarverk enligt 85, 86 eller 89 § pch finner invandrarverket att beslutet inte bör verkställas, får verket upphäva beslutet eller besluta anstånd med verkställigheten. Frågor om upphävande av beslul som anges i denna paragraf eller anstånd med verkställigheten av ett sådant beslut kan prövas av regeringen endast då invandrarverket med stöd av 69 § har överlämnat verkställighetsärendet till regeringen eller då verkets beslut har överklagats enligl 90 §.

Har frågan om verkställighet av ell beslul om avvisning enligt 28 eller 29 § eller utvisning enligl 38 § överlämnats lill statens invandrarverk enligt 85, 86 eller 89 § eller övertagits av invandrarverket enligt 90 a § och finner invandrarverket alt beslutet inle bör verkställas, får verket upphäva beslutet eller besluta anstånd med verkställigheten. Frågor om upphävande av beslut som anges i denna paragraf eller anstånd med verkställigheten av ett sådanl beslul kan prövas av regeringen endast då invandrarverket med stöd av 69 § har överlämnat verkstälUghetsärendet fill regeringen eller då verkets beslut har överklagats enligt 90 §.

Prop. 1981/82:146 149

Föreslagen lydelse

fartyget eller luftfartyget, om detta skall avgå till utlandet omedelbart eller inom den närmaste tiden. Han får också sättas ombord på annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare. Vägrar fartygets eller luftfartygets befälhavare att ta emol utlänningen, får polismyndigheten förelägga honom lämpligt vite.

Nuvarande lydelse

fartyget eller luftfartyget, om detta skall avgå tUl utlandet omedelbart eUer inom den närmaste tiden. Han får också sättas ombord på annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare. Vägrar fartygets eller luftfartygets befälhavare att ta emot utlänningen, får länsstyrelsen förelägga honom lämpligt vite.

Första stycket gäUer även verkställighet av utvisning enligt 38, 43, 47 eller 48 §, om utlänningen har underlåtit atl vid inresan visa upp sitt pass för polismyndigheten och utvisningsbeslutet har meddelats inom sex månader efter inresan.

Första och andra styckena gäller inte om fartyget eller luftfartyget skall avgå till ett land dit utlänningen enligt 77-80 §§ inte får sändas.

84 §

Till böler eller, när omständigheterna är försvårande, lill fängelse högsl sex månader döms

1. den som inte gör en sådan anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag,

2. den som i en sådan anmälan eller i ett ansökningsärende enligt denna lag eller enligt en författning, som har utfärdats med stöd av denna lag, mot bättre vetande lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse,

3. den som hjälper en utlänning att komma in i Sverige i strid mot föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen,

4. en utlänning som, i annat hänseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållsfillstånd eller arbetstillstånd, överträder bestämmelserna i denna lag eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen, eller

5. en utlänning som försöker
hindra verkställighet av beslut om
hans avvisning eller utvisning.

TUl fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms, utan hinder av första stycket,

1. den som hjälper en sådan ut
länning som avses i 30 § första och
andra styckena alt komma in i Sve
rige, eller

2. en utlänning som försöker
hindra verkställighet av beslut om
avvisning enligt 30 § eUer utvisning
enligt 47 eller 48 §.

Till böter eller, när omständighe-lema är försvårande, lill fängelse högst sex månader döms

1. den som inte gör en sådan anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag,

2. den som i en sådan anmälan eller i ett ansökningsärende enligl denna lag eller enligt en författning, som har utfärdats med slöd av denna lag, mot bättre vetande lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter all tala om något förhållande av betydelse,

3. den som hjälper en utlänning atl komma in i Sverige i strid mot föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen, eller

Till fängelse i högst elt år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms, utan hinder av första stycket,

1. den som hjälper en sådan utlänning som avses i 30 § första och andra styckena alt komma in i Sverige,

2. den som försöker hindra verkställighet av beslut om avvisning enligt 30 § eller utvisning enligt 47 eller 48 §, eller

3. den som genom att dölja en utlänning eller genom annan sådan åtgärd försöker hindra verkstäl-

Prop. 1981/82:146 152

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

lighet av beslut om avvisning enligt 28 eller 29 § eller utvisning enligt 38, 40 eller 43 §, såvida gärningen har förövats i vinningssyfte.

För försök tiU brott som avses i första stycket 3 eller andra stycket I döms till ansvar enligl 23 kap. brottsbalken.

99                                                                                            §
Avvisas eller utvisas en utlän-     Avvisas eller utvisas en utlän
ning, är han skyldig atl betala kost- ning, är han skyldig att betala kost
naden för resan till den ort, dit han nåden för sin egen resa till den ort,
sänds genom myndighets försorg, dit han genom myndighels försorg
Detsamma gäller när en utlänning sänds eller åläggs resa. Detsamma
enligt 94 § genom polismyndighets gäller när en utlänning enligl 94 §
försorg förs fill en plats, där han får genom polismyndighets försorg
vistas.                                 förs fill en plats, där han får vistas.

Om en utlänning enligt 82 § förs tillbaka lill det fartyg eller luftfartyg med vilket han har kommit till Sverige eller sätts ombord på etl annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare, är innehavaren skyldig att utan ersättning av staten föra utlänningen ul ur Sverige.

Om en utlänning, som är anställd ombord på ell fartyg eller ett luftfartyg eller som utan tillåtelse har följt med detta, lämnar fartyget eller luftfartyget under dess uppehåU i Sverige, och olovUgen reser in i Sverige, är fartygets eller luftfartygets innehavare skyldig att svara för de kostnader som uppstår för det allmänna för utlänningens uppehälle i Sverige under de närmaste tre månaderna och för hans utresa ur Sverige.

I fråga om ett fartyg med ufländsk innehavare är befälhavaren och den som har anlitats för inklarering av fartyget skyldiga att på innehavarens vägnar svara för koslnader enligt iredje stycket, om del inte är uppenbart oskäligt.

99 a §

Har någon en utlänning i sin tjänst, fastän denne inte har föreskrivet arbets- eller anställningstill-stånd, utgår en särskild avgift. Avgiften påförs den som utövade den verksamhet i vilken överträdelsen begicks.

Prop. 1981/82:146 153

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

99 b §

Frågor om påförande av avgift enligt 99 a § prövas av allmän domstol efter ansökan, som skall göras av allmän åklagare inom två år efter det att överträdelsen upphörde. I fråga om sådan talan gäller i till-lämpliga delar bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket inte kan .följa svårare straff än böter och om kvarstad i brottmål.Sedan fem år har förflutit efter det att överträdelsen upphörde, får avgift inte påföras. Avgiften tillfaller staten.

Avgiften skaU betalas tiU länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet. Betalas inte avgiften inom denna tid, får den jämte restavgift, som beräknas enligt 58 § 1 mom. uppbördslagen (1953:272), indrivas i den ordning som enligt nämnda lag gäller för indrivning av skatt. Indrivningsåtgärder får dock inte vidtas sedan fem år har förflutit från det beslutet vann laga kraft.

Denna lag träder i kraft den I juli 1982.

1. Har före ikraftträdandet besvär enligt 67 § anhängiggjorts hos en länsrätt, tillämpas äldre bestämmelser.

2. I fråga om ansvar för gärning som har begåtts före ikraftträdandet gäller äldre bestämmelser.

3. Bestämmelserna, i 99 a och 99 b §§ tillämpas endast i fråga om överträdelser som har skett efter ikraftträdandet.

Avdrag får inte göras för:

den skatlskyldiges levnadskostnader och därtill hänförliga utgifter, såsom vad skaltskyldig utgett spm gåva eller som periodiskt understöd eller därmed jämförlig periodisk utbetalning tUl person i sitt hushåll;

kostnader i samband med plockning av vilt växande bär och svampar tUl den del kostnaderna inte överstiger de intäkter som är skattefria enligt 19 §;

värdet av arbete, som i den skattskyldiges förvärvsverksamhet utförts av den skallskyldige själv eUer andre maken eller av den skattskyldiges barn som ej fyllt 16 år;

ränta på den skattskyldiges eget kapital som har nedlagts i hans förvärvsverksamhet ;

svenska allmänna skatter;

kapitalavbetalning på skuld;

avgift enligt 8 kap. studiestödslagen (1973:349);

avgift enligt lagen (1972:435) om överlastavgift;

avgift enligt lagen (1976:666) om påföljder och ingripande vid olovligt byggande m.m.;

belopp, för vilket arbetsgivare är ansvarig enligt 75 § uppbördslagen (1953:272);

Avdrag får inte göras för:

den skattskyldiges levnadskostnader och därtill hänförliga utgifter, såsom vad skattskyldig utgett som gåva eller som periodiskt understöd eUer därmed jämförlig periodisk utbetalning till person i sitt hushåU;

kostnader i samband med plockning av vill växande bär och svampar till den del kostnaderna inte överstiger de intäkter som är skattefria enligt 19 §;

värdet av arbete, som i den skattskyldiges förvärvsverksamhet utförts av den skattskyldige själv eller andre maken eller av den skattskyldiges barn som ej fyllt 16 år;

ränta på den skattskyldiges eget kapital som har nedlagts i hans förvärvsverksamhet;

svenska allmänna skatter;

kapitalavbetalning på skuld;

avgift enligt 8 kap. studiestödslagen (1973:349);

avgift enligt lagen (1972:435) om överlastavgift;

avgift enligt lagen (1976:666) om påföljder och ingripande vid olovligt byggande m.m.;

avgift enligt 99 a § utlänningslagen (1980:376);

belopp, för vilket arbetsgivare är ansvarig enligt 75 § uppbördslagen (1953:272);

2 §'

Nuvarande lydelse

Regeringsrätten prövar

1. besvär över kammarrätts beslut enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291),

2. besvär över annat beslut i förvaltningsärende som enligt lag eUer av riksdagen beslutad författning eller enligt instmktion för kammarrätterna anföres hos domstolen.

Om regeringsrättens behörighet att pröva ansökningar om resning och återställande av försutten fid finns bestämmelser i II kap. II § regeringsfprmen.

Föreslagen lydelse

Regeringsrätten prövar

1. besvär över kammarrätts beslut enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291),

2. besvär över annat beslut i förvaltningsärende som enligl lag eller av riksdagen beslutad författning eller enligt instruktion för kammarrätterna anföres hos domstolen.

Prop. 1981/82:146 157

Utdrag
LAGRÅDET PROTOKOLL

vid sammanträde 1982-02-15

Närvarande: f.d. regeringsrådet Paulsson, regeringsrådet Reuterswärd, jusfitierådet Palm.

Enligt lagrådet den 4 febmari 1982 tillhandakommet utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 28 januari 1982 har regeringen på hemställan av statsrådet Andersson beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till

1. lag om ändring i utlänningslagen (1980:376),

2. lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370),

3. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.

Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsrådet Gerhard Wikrén.

Föredragningen inför lagrådet har påbörjats vid en tidpunkt då lagförslagen ännu inte erhållit slutlig utformning. Vissa inom lagrådet framförda jämkningsförslag av väsentligen lagteknisk eller redaktionell natur har därför kunnat beaktas i de förslag som genom remissen överlämnats till lagrådet.

Förslagen föranleder följande yttrande.

Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1980:376)

32 §

Lagrådet föreslår, i förtydligande syfte, att i lagtexten markeras att det är i ärendet hos regeringen som förhandling skall hållas. Första stycket av 32 § föreslås få följande lydelse.

"Uppkommer fråga om att en ufiänning som kommer till Sverige skall avvisas enligt 30 §, skall polismyndigheten genast överlämna ärendet till regeringens avgörande. Innan regeringen avgör ärendet skall förhandling hållas och, om det inte möter hinder på grund av att ärendet är synnerligen brådskande, yttrande inhämtas från statens invandrarverk. Regeringen får dock utan föregående förhandling eller hörande av statens invandrarverk besluta att icke avvisa utlänningen enligt 30 §."

50 §

Med hänvisning till vad som anförs vid 67 § föreslår lagrådet att tredje stycket ges följande lydelse.

"I ärenden som handläggs av regeringen får det statsråd som ansvarar

Prop. 1981/82:146 158

för ärenden enligt denna lag, för tid inliU dess regeringen avgör ärendet, meddela beslut i frågor som rör särskilda tvångsåtgärder."

56 §

I paragrafen föreskrivs att 57-62 §§ skall tillämpas när förhandling skall hållas enligt bestämmelse i ufiänningslagen. Enligt andra meningen i paragrafen skall detsamma gälla när del annars finns anledning att hålla förhandling i ärende enligl lagen hos regeringen, statens invandrarverk eller länsstyrelse.

Om de föreslagna ändringarna i 82 och 84 §§ ufiänningslagen genomförs kommer länsstyrelsens befattning med ärenden enligt lagen att inskränkas till mottagande av nöjdförklaring enligl 70 §. Därtill kommer alt regeringen enligt 84 § kan förordna länsstyrelse atl verkställa beslul om avvisning enligt 30 § eller utvisning enligt 47 eller 48 §. I intetdera fallet torde det bli aktuellt med förhandling i ärendet hos länsslyrelsen. Lagrådet förordar därför den ändringen av paragrafen att länsstyrelse får utgå bland de i lagmmmet uppräknade myndigheter, som har anledning hålla förhandling enligt lagen.

60 §

Den nu gällande generella beslämmelsen i 60 § sista stycket om när förhandling enligt utlänningslagen skall vara offentlig inskränks enligt förslaget till att gälla enbart förhandling vid förvaltningsmyndighet. För förhandling vid allmän domstol föreslås i andra och Iredje styckena uttryckliga föreskrifter med anknytning tiU vissa bestämmelser i rättegångsbalken. Härigenom regleras även andra frågor, såsom om rättens sammansättning, protokollföring m.m. Däremot lämnas del fall att förhandling håUs vid förvaltningsdomstol oreglerat. Bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen är nämligen inte, som lorde ha fömtsätts i remissen, utan särskild föreskrift tUlämpliga på det slag av förhandling, som regleras i 56-62 §§ (jfr 45 §). Lagrådet förordar, atl en hänvisning till förvaltningsprocesslagen tas in i författningstexten. Bestämmelserna som rör allmän domstol kan därvid lämpligen föras samman till ett stycke. Den förordade nya regeln bör därmed bli ett tredje stycke av förslagsvis följande lydelse.

"Förhandling vid förvaltningsdomstol skaU, om annat inte följer av 57-59 §§ samt 61 pch 62 §§, ske med iakttagande i tillämpliga delar av vad spm föreskrivs rörande muntlig förhandUng vid sådan dpmstol."

67 §

I denna paragraf, som handlar om klagan över beslut om förvar, föreslås ändringar i två skilda hänseenden. Det föreslås sålunda dels att länsrätt inle längre skaU vara besvärsinstans beträffande polismyndigheternas beslul om tagande eller kvarhållande i förvar och att besvären över dessa beslul i stället skall gå direkt till kammarrätt, dels att utlänning skall ges

Prop. 1981/82:146 159

möjlighet att få motsvarande beslut av regeringen prövade av regeringsrätten.

I anslutning till det förstnämnda förslaget redovisar departementschefen under avsnitt 2.4.2 vissa överväganden som leder till alt, samtidigt som kammarrätt blir första besvärsinstans i fråga om alla förvarsbeslut av förvaltningsmyndighet, handläggningen av ifrågavarande besvärsmål koncentreras tUl en enda kammarrätt, nämligen kammarrätten i Jönköping. I anslutning till förslaget om överprövning av regeringens beslut föreslås att — genom en ändring i 50 § — det för ufiänningsärenden ansvariga statsrådet skall bemyndigas meddela beslut i frågor om särskilda tvångsåtgärder i ärende som är anhängigl hos regeringen. Även sådana beslut, i den mån de innefattar tagande eUer kvarhållande i förvar, skaU enligt 67 § förslaget kunna prövas av regeringsrätten på framställning av utlänningen.

Förslaget till ändrad besvärsordning för överklagande av polismyndigheternas beslut om tagande eller kvarhållande i förvar innebär en avvikelse från annars gällande principer både i det hänseendet atl länsrätterna överhoppas som besvärsinstans och att besvären skaU prövas av en och samma kammarrätt, oavsett till vilken kammarrätts domkrets polismyndigheten annars hör. Lagrådet finner det i och för sig principieUt tveksamt att beträffande de överprövande instanserna koncentrera vissa typer av mål till en av flera tUl sUt syfte likvärdiga domstolar. Önskemål om större enhetUghet i praxis kan inte vara ett motiv för en sådan åtgärd. De praktiska skäl som har angetls i remissen när det gäller att i detta fall sammanföra besvärsmålen får emeUertid anses övertygande och lagrådet vill därför inle motsätta sig alt förslaget genomförs. Beträffande den lagtekniska lösning av frågan som förslaget innehåller vill lagrådet dock framhålla följande.

Reformen syftar som nämnts till att besvären skall prövas av en och samma kammarrätt, oavsett vilken polismyndighet som meddelat förvarsbeslutet, och vidare till att besvärsprövningen skall ske av den kammarrätt som enligt allmänna domkrelsregler har att pröva besvär över invandrarverkets beslut. Den föreslagna lagtexten anger icke någon av dessa två väsentliga fömtsätlningar för avsteget från sedvanlig besvärsgång. Av motiveringen framgår att regeringen avser att genom ändring i förordningen (1977:397) om kammarrätternas domkretsar tillse, atl de nämnda två fömtsättningarna kommer att föreligga. Från lagstiftarens synpunkt synes det emellerlid riktigare att ge lagtexten en sådan utformning alt den bäitre täcker reformens huvudinnehåll. TUl saken hör att det framstår som tveksamt hur långt regeringens förordningsmakt på detta område sträcker sig (RF 8:13 och 11:4).

Lagrådet föreslår att det i 67 § anges, att besvär som nu är i fråga skall anföras hos den kammarrätt som har atl överpröva motsvarande beslut av statens invandrarverk.

Förslaget om befogenhet för statsråd att avgöra förvarsbeslut och om

Prop. 1981/82:146 160

överprövning hos regeringsrätten av regeringens eller statsrådels beslul i dessa frågor föranleder följande synpunkter och förslag av lagrådet.

Förslaget i denna del är betingat av atl Sverige konvenlionsenligt åtagit sig att föranstalta om alt den spm berövats sin frihet genpm arrestering eller annars skall ha rätl alt inför dpmstpl påfprdra all lagligheten av frihetsberövandet prövas. En behörighet för domstol att ta ställning till fortbeståndet av elt beslut av regeringen innebär, såsom också föredraganden anfört i remissprotokollet, en principiell nybildning, även om regeringsrätten enligt regeringsformen redan tillagts befogenhet atl pröva beståndet av regeringens beslut inom ramen förresningsinslitulet. Lösningen får emellertid accepteras om Sverige skall kunna uppfyUa sina angivna konvenlionsenliga förpliktelser. Lagrådet har också i tidigare sammanhang föreslagil en sådan ordning (se prop. 1975/76: 18 s. 201). Förslaget i vad därigenom ufiänningen ges rätt att få regeringens beslut om förvar prövade av regeringsrätten tillstyrks alltså.

Förslaget all vederbörligt statsråd skall erhålla bemyndigande atl meddela beslul i frågor om särskilda tvångsåtgärder, när etl ärende enligt utlänningslagen handläggs av regeringen, är däremot ägnat alt väcka vissa betänkligheter från konsthutionell synpunkt. Som redovisats i remissprotokollet bygger regeringsformen på principen alt regeringsärenden avgörs av regeringen som ett kollektiv vid regeringssammanträde och atl s. k. ministerstyre inte är tillåtet. Denna princip har starkt betonats vid regeringsformens lillkpmst (se prop. 1973:90 s. 184). I ell fåtal speciella fall borde del dock, förklarade föredragande departementschefen i grundlags-prppositionen, liksom tidigare vara möjligt att i särskild författning förlägga den formella beslutanderätten hos en departementschef. En särställning i det avseendet intog enligt föredraganden beslul som hörde till beredningen av regeringsärenden och bvslut som gällde administrationen inom ell departement. Vad som sålunda slagils fasl i samband med tillkomsten av regeringsformen har underslmkits ytterligare genom riksdagens beslut i anslutning till konstitulionsulskottets betänkande 1976/77:44 med anledning av granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. I betänkandet, till vilket fogats en ingående redovisning av rådande praxis i fråga om statsrådens beslutanderätt, framhöll utskottet, att principen om kollektivt beslutsfattande inom regeringen inle borde urholkas genom alltför vidsträckta bemyndiganden till enskilt statsråd. Liksom hittills borde därför enligt utskpltet enskilt statsråd utom i vissa undantagsfall endast ges beslutanderätt i frågor spm hade samband med departementsadministrafipnen Pch beredningsarbetet i vid mening.

Om det blir aktuellt att besluta om särskilda tvångsåtgärder medan ett ärende är under beredning i regeringskansliet kan det givetvis vara praktiskt atl beslutet fattas av det ansvariga statsrådet. Beslul är i sådant fall ofta så brådskande att beslul av regeringen inle ulan olägenhet kan avvaktas. Etl beslut av statsrådet i elt sådant läge kan också anses tillhöra

Prop, 1981/82:146 161

beredningen av ärendet i vidsträckt mening. Det kan enligt lagrådets uppfattning inte anses möta något konstitufionellt hinder att vederbörande statsråd - som tillagts en liknande befogenhet i 75 § utlänningslagen - får rätt att besluta i sådana fall. Förvarsbeslul av statsrådet enligl sådanl bemyndigande bör såsom föreslagits kunna prövas av regeringsrätten på framställning av utlänningen.

Läget är etl annal när det gäller beslul om förvar i anslutning lill atl regeringen avgör avlägsnandefrågan. Beslut i sådana fall kan rimligen inle hänföras till beredningen av ärendet utan får uppenbarligen anses utgöra ett slutligt avgörande i ell regeringsärende. Fråga uppkpmmer då om undantag ändå kan och bör göras från principen atl regeringsärende skall avgöras kollektivt av regeringen.

Redogörelsen i konstitutionsutskotlets angivna betänkande för fall, då statsråd enligt gmndlag eller lag har bemyndigats att besluta i regeringsärende, visar att antalet sådana fall är ringa. Bortsett från beslul, som kan hänföras till beredning av etl ärende, synes ell gemensamt drag för dessa fall vara att det föreligger något till beslutsfatlandet anknutet praktiskt skäl, särskilt av tidsmässig natur, som gör del lämpligt all statsrådet meddelar beslut utan alt regeringens beslut behöver avvaktas. Det må i sammanhanget anmärkas att i fråga om utlämnande av allmän handling, som förvaras i regeringskansliet, statsrådet enligl 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen närmasi intar en ställning som självständig myndighel, vars beslut kan överklagas lill regeringen. I övriga här aktuella fall fattar statsrådet det slutliga avgörandet.

Den situafionen atl statsrådet enligt det föreslagna bemyndigandet fattar beslul om tvångsåtgärder i anslutning till ett regeringsbeslut i en avlägsnan-defråga företer föga likhet med de fall, då statsråd enligt den ovan nämnda redovisningen har fått befogenhet att besluta i regeringsärende. Etl sådant beslut om tvångsåtgärder hör intimt samman med utgången i regeringens avlägsnandebeslut och utgör i realitelen närmast en del av detta. Förslaget står vidare inte i god överensstämmelse med bestämmelsema i utlänningslagen (50 och 54 §§) atl den myndighet som handlägger avlägsnandeärende — i aktuellt fall således regeringen — skall pröva om tvångsåtgärder skall tillgripas eller skall bestå. Förslagel innebär ju inle heller alt frågan om tvångsåtgärder inte kan beslutas av regeringen kollektivt.

Enligt lagrådets uppfattning står den föreslagna anordningen atl statsråd skall få besluta om säkerhetsåtgärder i avlägsnandeärenden inte väl i överensstämmelse med regeringsformens beslämmelser om formerna för fattande av regeringsbeslut, till den del förslaget omfattar slalsrådsbeslut som meddelas i anslutning till alt regeringen avgör sådant ärende. Lagrådet kan inle tillstyrka förslaget i denna del.

Med hänvisning till det anförda föreslår lagrådet dels den ändring som angetts ovan vid 50 §, dels att 67 § får följande lydelse.

"Beslul enligt 50, 51 eller 53 § om alt en utlänning skall tas i förvar eller 11 Riksdagen 1981/82. I saml. Nr 146

Prop. 1981/82:146 162

hållas kvar i förvar får av utlänningen överklagas genom besvär till kammarrätten om beslutet fattats av en polismyndighet, statens invandrarverk eller en annan förvaUningsmyndighet. Behörig är i samfliga faU den kammarrätt som har att överpröva beslut av statens invandrarverk. Förvaltningsdomstols beslut får överklagas av utlänningen enligt bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Klagan får föras särskUt och är inte inskränkt fill viss tid.

Om ett beslut som avses i första stycket har fattats av regeringen eller av del statsråd, som ansvarar för ärenden enligt denna lag, prövar regeringsrätten pä framställning av utlänningen, om åtgärden skall bestå."

99 a §

Genom denna paragraf och 99 b §, som är nya, införs särskilda avgifter som sanktion när någon har ufiänning i sin tjänst fast denne inle har föreskrivet arbets- eller anslällningsfillstånd. Förslaget har utarbetats med ledning av innehållet i en inom justitiedepartementet upprättad promemoria, benämnd Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet (Ds Ju 1981:3). I denna promemoria föreslås vissa ändringar i 36 kap. brottsbalken, avseende förverkandepåföljd. Därjämte framläggs i promemorian vissa principer för hur sanktionsavgifter bör vara utformade. 1 lagrådsremiss den 21 januari 1982, vilken f. n. är under behandling på en av lagrådets avdelningar, har regeringen framlagt förslag fill ändring i brottsbalken m. m. i huvudsak på gmndval av övervägandena i departementspromemorian. Regeringen har i remissprolokollet anslutit sig fill de principer rörande sanktionsavgifter, som utformats i promemorian.

Vid sin granskning av förslaget att införa särskilda avgifter som påföljd inom utlänningslagstiftningens område har lagrådet funnit övertygande skäl ha anförts för en sådan reform. Lagrådet har inte något att erinra mot förslagel i princip men vUl anföra följande angående dess närmare utformning.

Av den allmänna motiveringen framgår att avgiften är att se som en sanktion, inte mot viss verksamhet utan mol all kravet på arbetstiUstånd m. m. åsidosatts. Bestämmelsen är ett komplemenl till straffbestämmelsen i 95 § andra stycket utlänningslagen, enligl vilken bestämmelse den som har en utlänning i sin tjänst, fastän utlänningen inte har föreskrivet arbets-eller anställningstillstånd, dömes till straff. I motsats till vad som enligt allmänna regler gäller i fråga om straff är den föreslagna sanktionsavgiften avsedd att kunna påföras inte bara fysisk person utan även juridisk person. Den föreslagna sankfipnsbestämmelsen vinner enligt lagrådets mening i tydlighet om i första stycket ordet "någon" byts ut mot "fysisk eller juridisk person".

Vidare synes den i andra meningen av samma stycke gjorda hänvisningen till "den verksamhet i vilken överträdelsen begicks" inte erforderlig i detta sammanhang. En sådan hänvisning ingår ej heller i 95 §. Vad som

Prop. 1981/82:146 164

Utdrag ARBETSMARKNADSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1982-03-11

Närvarande: statsministern Fälldin, ordförande, och statsråden Ullsten, Wikström, Friggebo, Dahlgren, Åsling, Söder, Jphansson, Wirtén, Andersson, Boo, Petri, Eliasson, Gustafsson, Elmstedt, Tilländer, Ahriand, Molin

Föredragande: statsrådet Andersson

Proposition om ändring i utlänningslagen (1980:376), m.m.

1 Lagförslagen

Föredraganden anmäler lagrådels ytlrande över förslagen tiU

1. lag om ändring i utlänningslagen (1980: 376),

2. lag om ändring i kommunalskaltelagen (1928:370),

3. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.

Föredraganden redogör för lagrådels yttrande och anför.

Förslaget till ändring i utlänningslagen (1980:376)

50 och 67 §§ i det remitterade förslaget innefattar vissa ändringar som syftar lill att bättre anpassa utlänningslagen (UtlL) lill bestämmelserna i bl.a. Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och gmndläggande friheterna m. m. I 50 § föreslås att beslut i fråga om särskilda tvångsåtgärder i utlänningsärenden hos regeringen får meddelas av enskilt statsråd. Av 67 § följer alt regeringsrätten, i fall då ett sådanl beslut har meddelats av regeringen eller statsrådet, på framställning av utlänningen prövar om åtgärden skall beslå. Det har i förslagel förutsatts att regeringen endasl undantagsvis skulle besluta i frågor om tvångsåtgärder i ufiänningsärenden. Av belydelse för regeringens ställningstagande var vidare bl.a., att regeringen förutsattes inpm en nära framtid kpmma att upphöra att vara allmän besvärsinstans i utlänningsärenden Pch all hanteringen av tvångs-medelsfrågprna i det sammanhanget skulle prövas på nytt.

Lagrådet har godtagit att det för utlänningsärendena ansvariga statsrådet beslutar om tvångsåtgärder under ärendets beredning i regeringskansliet. Däremot har lagrådet sagt sig icke kunna tillstyrka, att den prövning av frågan om tvångsåtgärder, som enligt 54 § UtlL skall ske när ärendet

Prop. 1981/82:146 165

avgörs, delegeras lill etl statsråd. Förslaget att låta regeringsrätten på framställning av utlänningen pröva fortbeståndet av regeringens och statsrådets förvarsbeslut har fillstyrkts av lagrådet.

För egen del vill jag, efter samråd med chefen för justitiedepartemenlet, anföra följande. Sedan regeringen i samband med beslutet om lagrådsremissen tog ställning i hithörande frågor (2.4.3) har bl.a. fidsplanen för ställningstagandet fill en ändrad besvärsordning kommit att förskjutas. Hithörande frågor torde komma att bli föremål för nya överväganden först efter det att invandrarpolitiska kommittén (A 1980:04) har avlämnat sitt belänkande angående riktlinjer för invandringen och närliggande frågor som rör handläggningsordningen. Någon minskning av antalet utlänningsärenden i regeringskansliet kan därför knappast förutses för de närmaste två åren. Med hänsyn härtiU och till de synpunkter som lagrådet har framfört förordar jag atl de i lagrådsremissen intagna förslagen modifieras i vissa hänseenden.

Delegeringen av beslutanderätten lill enskilt statsråd bör, som lagrådet har föreslagit, avse endast tiden intill dess regeringen avgör ärendet. Besluten bör under detta skede normalt alltid fattas av statsrådet. Som redan angetls bör utlänningen kunna påkalla regeringsrättens prövning av frågan om ett av statsrådet beslutat förvarstagande skall beslå. Genom en sådan ordning tillgodoses de förut nämnda konvenlionskraven, såvitt avser beslut som meddelas under ärendets handläggning.

Sådana beslul om tvångsåtgärder som meddelas i samband med att utlänningsärendet avgörs bör emellerlid, liksom hittills, meddelas av regeringen. Därmed kommer frågan huruvida regeringens förvarsbeslul skall kunna överprövas av regeringsrätten i ett annat läge. Som jag har anfört i det remitterade förslaget, ter det sig främmande för vårt rättssystem alt införa en ordning, som leder tUl att regeringens beslut annat än undanlagsvis kommer under regeringsrättens prövning. I jämförelse med den ordning som jag förordade i lagrådsremissen kommer regeringen nu att få besluta om tvångsåtgärder i ett förhållandevis slörre antal fall. Under sådana omständigheter är jag inte beredd föreslå alt regeringsrätten på framställning av ufiänningen skall pröva förvarsbeslut som regeringen har meddelat. Vad jag nu har anfört bör komma lill uttryck genom all ordet "regeringen" utgår i sista styckel i den av lagrådet föreslagna lydelsen av 67 § tredje slycket. Av samma paragraf framgår därefter motsätlningsvis att regeringens beslut om förvarslagande inte kan överklagas eller i övrigl med slöd av UtlL göras lill föremål för domstolsprövning. Därmed uppkommer på nytt frågan hur de nämnda konventionskraven skall tillgodoses.

Enligt min mening kan frågan lösas på det sättet att regeringens beslut om förvarstagande ges en mycket kort varaktighet. När ärendet har övergått tiU verkställighetsmyndigheten är det enligl 50 § UtlL denna som har att bedöma om uflänningen skall hållas i förvar. Verkslällighetsmyndighelen har ju också de största möjligheterna att bedöma om tvångsåtgärder 12 Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 146

Prop. 1981/82:146 166

alltjämt behövs under verkslällighelsskedet. Den myndighetens förvarsbeslut kan av utlänningen överklagas till kammarrätten.

Mot denna bakgmnd förordar jag atl regeringens förvarsbeslut begränsas i liden på sådant sätt, att verkställighetsmyndigheten i ett tidigt skede får anledning atl fatta beslut i förvarsfrågan. En lämplig gräns bedömer jag vara fyra dagar. Jag förordar alltså att i 54 § införs en ny regel av innebörd alt regeringens beslut vid ärendets avgörande om att hålla kvar en utlänning i förvar inte skall gälla längre än fyra dagar från beslutets dag. Av redan gällande bestämmelser följer, att verkställighetsmyndigheten har ansvaret för tillämpningen av förvarsbestämmelserna sedan frågan om verkställighet har uppkommit (50 § första stycket och 54 § andra styckel UtlL). En erinran om della bör fogas lill den nya bestämmelsen. Som jag nämnde nyss kan ufiänningen överklaga verkställighetsmyndighetens beslut till kammartätten.

I anslutning till 67 § har lagrådet föreslagit vissa ytterligare justeringar, bl.a. i syfte alt i lagtexten klargöra atl det är kammarrätten i Jönköping som prövar besvär över beslul om förvar som har meddelats av en förvaltningsmyndighet. Jag godtar vad lagrådet har anfört.

I fråga om 60 § har lagrådet föreslagit en uttrycklig bestämmelse, enligl vilken förhandling vid förvaltningsdomstol - om annat inte följer av UtlL:s beslämmelser - skall ske med iakttagande i tillämpliga delar av vad som föreskrivs pm muntlig förhandling vid sådan domstol. Med hänsyn fill den tveksamhet som annars skulle kunna uppstå är ett sådant klarläggande lämpligl. Jag godtar därför förslaget.

De ändringar som genomförs i 60 § medför att det vid allmän domstol och förvaltningsdomstol kommer att gälla samma regler om offenfiighet vid förhandling enligt UtlL.

Lagrådet har i övrigt föreslagil vissa ändringar, huvudsakligen i förtydligande syfte, i 32 §, 56 och 99 a §§. Jag godtar i alll väsentligt förslagen i dessa delar.

Övriga lagförslag

Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran.

2 Internationella bestämmelser m. m.

Frågor rörande utländska medborgares och i synnerhet utländska arbetstagares ställning i invandringslandet har, med aktiv svensk medverkan, behandlats i flera internationella organisationer. Internafionella normer i form av konventioner och rekommendationer har antagils av bl. a. internationella arbetsorganisationen (ILO) och Europarådet. Sverige har tillträtt Europarådets konvention om migrerande arbetstagares rätts-

Prop. 1981/82:146 167

ställning (prop. 1977/78:162, AU 1977/78:33, rskr 1977/78:252) men ännu ingen av ILO-konventionerna pä området.

Internationella arbetskonferensen antog år 1975 bl.a. konventionen (nr 143) om missbruk i samband med migration och om främjande av migrerande arbetstagares likställdhet med avseende på möjligheter och behandling. Konventionen är uppdelad i en första del om missbruk i samband med migration, en andra del om likställdhet i fråga om möjligheter och behandling och en tredje del som innehåller slutbestämmelser. Enligt art. 16 i konventionen kan en stat som tillträder denna genom en förklaring utesluta endera del I eller del II från sitt godkännande.

Som jag anförde i samband med beslutet om remiss lill lagrådet (2.8) bör frågan om tillträde lill konventionen nu tas upp. Konventionstexten bör fogas till regeringsprotokollet i detta ärende som bilaga.

Konventionen nr 143 med tillhörande rekommendation (nr 151) förelades riksdagen genom regeringens proposition 1975/76:126. I denna återfinns en redpvisning av konventionens innehåll och överensstämmelse med då gällande lagstiftning samt de yttranden som avgavs under remissbehandlingen. Jag ber att få hänvisa lill denna. Föredragande statsrådet anförde i propositionen (s. 32) att han ansåg del viktigt att undersöka möjlighetema att undanröja eventuella hinder mot ratifikation av konventionen, i synnerhet såvitt gällde dess del 1 om missbruk i samband med migration, men atl han vid det tillfället inte var beredd all la ställning i ralifikationsfrågan utan avsåg alt senare återkomma till denna. Till de frågor som dessförinnan krävde utredning hörde den av statens invandrarverk och ILO-kommittén ifrågasatta överensstämmelsen mellan utlänningslagens bestämmelser (numera 99 §) om skyldighet för en avvisad eller utvisad utlänning att bekosta hemresan samt konventionens art. 9 mom. 3. Vidare borde klarläggas innebörden av konventionens art. 9 mom. 1 och dess krav på likställdhet med avseende på social trygghet som gmndar sig på tidigare anställning.

Dittills vidtagna åtgärder för att undanröja ratifikationshinder redovisades av dåvarande chefen för arbetsmarknadsdepartementet i prop. 1976/ 77:60 (s. 14—18) vartill jag får hänvisa. I propositionen konstaterades alt vissa hinder hade avlägsnats men atl hinder mot ratifikation alltjämt kvarstod. Della berodde främst på bestämmelsen i utlänningslagen, atl utlänning som avlägsnas är skyldig all betala kostnaden "för sin befordran fill den ort, dit han sänds genom myndighels försorg". Även i fråga om likställdhetskravet i art. 9 mom. I kvarstod tvekan.

Del först nämnda ratifikationshindret undanröjs nu genom den ändring spm jag föreslår i fråga om 99 § UtlL. Jag hänvisar lill vad jag tidigare har anfört i denna del i samband med beslutet om lagrådsremissen (2.8). ILO-kommittén har i sitt ytlrande över ullänningslagkommitténs betänkande anfört, att inget ytterUgare ratifikalionshinder kvarstår. Jag vill vidare nämna att den oklarhet som tidigare rådde i fråga om de svenska bestäm-

Prop. 1981/82:146 168

melsernas förenlighet med art. 9 mom. I numera har undanröjts. ILO:s expertkommitté för granskning av tillämpning av konventioner och rekommendationer har nämligen förklarat, alt kravei i art. 9 mom. I på likställdhet med avseende på rättigheter som grundar sig på tidigare anställning, lar sikte på förhållandet mellan invandrare och illegalt inresta och inte på förhållandet mellan de senare och svenska medborgare.

Även enligl min mening kan Sverige numera tillträda ILO-konventionen (nr 143), förutsatt atl godkännandet begränsas till del I av konventionen. Med hänsyn härtill och mot bakgrund av behovel av effektiva åtgärder för att komma lill rätta med illegal invandring förordar jag, efter samråd med chefen för arbetsmarknadsdepartementet, att Sverige ansluter sig lill ILO-konventipnen (nr 143), med förbehåll för konventionens del II, eftersom tidigare konstaterade hinder mot ratifikation av denna del kvarstår.

3 Kostnadsfrågor

Jag bedömer, i likhet med kommittén (betänkandet s. 167-170), all de framlagda förslagen sammantagna inle medför några kostnadsökningar för staten.

4 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen

dels att antaga de av lagrådet granskade lagförslagen med vidtagna ändringar,

dels all - med förbehåll för del 11 av konventionen - godkänna ILO-konventionen (nr 143) om missbruk i samband med migration och om främjande av migrerande arbetstagares likställdhet med avseende på möjligheter och behandling.

5 Beslut

Regeringen ansluter sig fill föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som föredraganden har lagt fram.

Convention (No. 143) concerning migrations in abusive conditions and the promotion of equal-ity of opportunity and treatment of migrant workers.

The General Conference of the Interna-fional Labour Organisafion,

Having been convened at Geneva by the Governing Body of the Intemafional Labour Office, and having met in its Sixfieth Session on 4 June 1975, and

Considering that the Preamble of the Con-stitufion of the International Labour Organisafion assigns to it the task of protecfing "the interests of workers when employed in coun-tries other than their own", and

Considering that the Declarafion of Phila-delphia reaffirms, among the principles on which the Organisation is based, that "labour is not a commodily", and that "poverty anywhere conslitutes a danger to prosperity every where", and recognises the splemn ob-ligafion of the ILO to further programmes which wiU achieve in particular full employment through "the transfer of labour, including for employment...",

Considering the ILO World Employment Programme and the Employment Policy Convention and Recommendafion, 1964, and emphasising the need to avoid the excessive and uncontrplled or unassisted increase of migratory movements because of their negative social and human consequences; and

Considering that in order to overcome un-derdevelopment and stmctural and chronic unemployment, the governments of many countries increasingly stress the desirability of encouraging the transfer of capital and technology rather than the transfer of workers in accordance with the needs and re-quests of these countries in the reciprocal interest of the countries of origin and the cpun-tries pf emplpyment, and

Considering the right of everyone to leave any country, including his own, and to enter his own country, as set forth in the Universal Declarafion of Human Rights and the International Covenant on CivU and Polifical

(Översättning)

Konvention (nr 143) om missbruk i samband méd migration och om främjande av migrerande arbetstagares likställdhet med avseende på möjligheter och behandling

Internationella arbetsorganisafionens allmännakonferens,

som av styrelsen för internatipnella arbetsbyrån sammankallats fill Geneve och där samlats den 4 juni 1975 till sitt sexfionde sammanträde,

som hänvisar fill att internationella arbetsor-ganisafionen enligt inledningen fill dess stadga har uppgiften att skydda "i utlandet sysselsatta arbetstagares intressen", som hänvisar till att Philadelphiadeklaratio-nen bland de principer på vilka internafionella arbetsorganisationen gmndar sig framhåller atl "arbetet inte är en vara" och att "fat-figdomen var den än förekommer är elt hot mot aUas välstånd" och erkänner organisationens högtidliga förpliktelse att främja program som är ägnade att åstadkomma full sysselsättning särskilt genom "överföring av arbetskraft, inberäknat migrafion för sysselsättning ...",

som hänvisar fill ILO:s världsprogram för sysselsättning och 1964 års konvention och rekommendation om sysselsättning och fram-håUer nödvändigheten av att undvika en överdriven och okontrollerad eller icke understödd ökning av migrafionsrörelseraa på gmnd av deras negafiva sociala och mänskliga konsekvenser,

som vidare hänvisar till att regeringarna i många länder i syfte att övervinna undemt-veckling och stmkturell och kronisk arbetslöshet allt mera framhåUer önskvärdheten av att uppmuntra överföring av kapital pch tek-nplpgi snarare än överföring av arbetskraft med hänsyn till dessa länders behov och krav och i urspmngslandets och sysselsättningslandets ömsesidiga intresse, som hänvisar till rätten för var och en att lämna vilket som helst land, inberäknat sitt eget, och att resa in i sitt eget land, såsom den är fastslagen i den allmänna förklaringen om de mänsklig rättigheterna och i det intemafionel-

Rights, and

Recalling the provisions contained in the Migrafion for Employment Convenfion and Recommendafion (Revised), 1949, in the Protection of Migrant Workers (Underdeveloped Countries) Recommendafion, 1955, in the Employment Policy Convenfion and Recommendafion, 1964, in the Employment Service Convenfion and Recommendafion, 1948, and in the Fee-Charging Employment Agencies Convention (Revised), 1949, which deal with such matters as the regulatipn of the recmitment, introduction and placing of migrant workers, the provision of accurate informafion relaling to migrafion, the minimum conditions to be enjoyed by migrants in transil and on arrival, the adopfion of an ac-five employment policy and intemafional col-laborafion in these matters, and

Considering that the emigration of workers due to condifions in labour märkets should take place under the responsibility of official agencies for employment or in accoripance with the relevant bilateral or multilateral agreements, in particular those permitling free circulafion of workers, and

Considering that evidence of the existence of iUicit and clandestine trafficking in labour calls for further standards specificaUy aimed at eliminating these abuses, and

Recalling the provisions of the Migrafion for Employment Convention (Revised), 1949, which require ratifyin Members to apply to immigrants lawfuUy within their territory treatment not less favourable than that which they apply to their nationals in respect of a variety of matters which it enumerates, in so far as these are regulated by laws or regulations or subject to the control of administra-five authorities, and

RecalUng that the definition of the term "discrimination" in the Discriminafion (Employment and Occupafion) Convenfion, 1958, does not mandatorily include distinc-tions on the basis of nationality, and

Considering that further standards, cover-ing also social security, are desirable in order to promote equality of opportunity and treatment of migrant workers and, with regard to matters regulated by laws or regulations pr subject to the control of administrafive authorities, ensure treatment at least equal to that of nafionals, and

la fördraget om medborgerliga och politiska rätfigheter,

som erinrar om de bestämmelser i konventionen och rekommendationen om migrerande arbetare (reviderade 1949), i rekommendationen om skydd för migrerande arbetare (un-demtvecklade länder) (1955), i konventionen och rekommendafionen om sysselsättning (1964), i konvenfionen och rekommendationen om offenfiig arbetsförmedling (1948) och i konventionen om avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer (reviderad 1949), som behandlar sådana frågor som rekrytering och mottagande av migrerande arbetstagare och deras placering i arbete, fillhandahåUande av korrekt informafion angående migrafion, de minimiförmåner som de migrerande skall ål-njuta under resan och vid ankomsten, införande av en akfiv sysselsättningspolitik samt det internafionella samarbetet i dessa frågor, som finner att emigration av arbetstagare på gmnd av förhållanden på arbetsmarknaden bör äga mm under övervakning på de officiella arbetsförmedlingsorganens ansvar eller i enlighet med hithörande bilaterala eller multilaterala överenskommelser, särskilt de som tillåter arbetstagares fria rörhghet, som finner att den påvisade förekomsten av lagstridig och hemlig handel med arbetskraft påkallar nya normer som särskilt inriktas på undanröjande av dessa missbmk, som erinrar om de bestämmelser i konventionen om migrerande arbetare (reviderad 1949), som kräver att ratificerande medlemsstater skall ge immigranter, som lagligen vistas inom deras territorium, en behandling som inte är mindre förmånlig än den behandling de ger sina egna medborgare med avseende på olika angelägenheter, vilka där uppräknas, i den mån dessa angelägenheter regleras genom lagstiftning eller är underkastade administrafiva myndigheters avgörande, spm erinrar om att definitionen av uttrycket "diskriminering" i konventionen om diskriminering (anställning och yrkesutövning) (1958) icke obligatoriskt innefattar åtskillnader med hänsyn tUI natipnalitet, spm finner att ytterligare normer, som även avser social trygghet, är påkallade för att främja UkstäUdhet i fråga om möjligheter och behandling för migrerande arbetstagare samt, då det gäller angelägenheter som regleras genom lagsfiftning eller är underkastade admi-

Noting that, for the full success pf acfion regarding the very varied problems of migrant workers, it is essenfial that there be close co-operation with the United Nafions and other specialised agencies, and

Noting that, in the framing of the foUowing standards, account has been taken of the work of the United Nafions and of other specialised agencies and that, with a view to avoiding dupUcation and to ensuring appropriate co-ordinafipn, there wiH be cpntinuing co-operation in promoting and securing the application of the standards, and

Having decided upon the adopfipn of certain proposals with regard to migrant workers, which is the fifth item on the agenda of the session, and

Having determined that these proposals shall take the form of an intemafional Con-ventipn supplementing the Migrafipn for Employment Convention (Revised), 1949, and the Discrimination (Employment and Occupafion) Convention, 1958, adopts this twenty-fourth day of June of the year one thousand nine hundred and seventy-five the following Convention, which may be cited as the Migrant Workers (Supplementary Provisions) Convention, 1975:

nistrativa myndigheters avgörande, garantera dem en behandling som är minst lika gynnsam som den som kommer landets medborgare fill del,

som konstaterar att fuUständig framgång för åtgärder med avseende på de migrerande arbetstagarnas mycket skiftande problem fömtsätter en intim samverkan med Förenta nafio-nema och andra specialiserade organ, som konstaterar att vid utformningen av följande normer hänsyn har tagits till Förenta nafionémas och andra specialiserade organs verksamhet och att, i syfte att undvika dubbelarbete pch säkerstäUa lämplig samordning, ett fordöpande samarbete skall äga mm för att främja och säkestäUa efterlevnaden av normerna,

som beslutat antaga vissa förslag angående migrerande arbetstagare, vilken fråga utgör den femte punkten på konferensens dagordning,

och som beslutat att dessa förslag skall taga formen av en intematinell konvenfion som kompletterar konventionen om migrerande arbetare (reviderad 1949) och konventionen om diskriminering (anstäUning och yrkesutövning) (1958),

antager denna den tjugofjärde dagen i juni månad år nittonhundrasjuttiofem följande konvention, som kan nämnas 1975 års konvention om migrerande arbetstagare (fill-läggsbestämmelser):

Article 3

Each Member shall adopt all necessary and appropriate measures, both within its juris-dicfion and in collaboration with other Members -

a) to suppress clandestine movements of migrants for employment and Ulegal employment of migrants, and

b) against the organisers of illicit or clandestine movements of migrants for employment deparfing from, passing through pr ar-riving in its territpry, and against thpse who employ workers who have immigrated in illegal conditions,

in order to prevent and to eliminate the abuses referred to in Article 2 of this Convention.

Artikel 3

Varje medlemsstat skall vidtaga alla erforderliga och lämpliga åtgärder, såväl inom ramen för sin egen jurisdiktion som i samarbete med andra medlemsstater,

a) för atl hindra hemlig migrafion och illegalt sysselsättande av migrerande;

b) mot dem som organiserar lagstridig eller hemlig migration för arbete från, genom eller fill dess territorium och mot dem som sysselsätter arbetstagare som har invandrat på olagligt sätt,

i syfte att hindra och undanröja de missbmk spm avses i artikel 2 i denna konvention.

administrative, civil and penal sancfions, which include imprisonment in their range, in respect of the illegal employment of migrant workers, in respect of the organisation of movements of migrants for employment defined as involving the abuses referred to in Article 2 of this Convention, and in respect of knowing assistance to such movements, whether for profit or otherwise.

2. Where an employer is prosecuted by vir-tue of the provision made in pursuance of this Arficle, he shall have the right to fumish proof of his good faith.

administrativa, civilrättsliga och straffrättsliga påföljder, däri inbegripet fängelsestraff, då det gäller olagligt sysselsättande av migrerande arbetstagare, organiserande av migration för arbete som innebär sådant missbmk, som avses i artikel 2 i denna konvention, samt av-sikfiig medverkan tiU sådan migrafion i vinstsyfte eller annorledes.

2. Då en arbetsgivare lagföres i samband med åtgärder som vidtages i enlighet med denna artikel, skall han ha rätt att anföra bevisning för att han handlat i god tro.

Article 7

The representative organisafions of employers and workers shall be consulted in regard to the laws and regulations and other measures provided for in this Convention and designed to prevent and eliminate the abuses referred to above, and the possibiUty of their taking initiatives for this purpose shall be re-cognised.

Article 8

1. On condition that he has resided legally
in the territory for the purpose of employ
ment, the migrant worker shall not be re-
garded as in an illegal or irregular situation by
the mere fact of the loss of his employment,
which shall not in itself imply the withdrawal
of his authorisation of residence or, as the
case may be, work permit.

2. Accordingly, he shall enjoy equality of
treatment with nationals in respect in particu
lar of gurantees of security of employment,
the provision of altemative employment, re
lief work and retraining.

Artikel 7

Representativa arbetsgivar- och arbetsta-garorganisafioner skall konsulteras beträffande lagstiftning och andra åtgärder som avses i denna konvenfion och syftar fill att hindra och undanröja ovan berörda missbmk, och de bör medges möjlighet att taga initiafiv i detta syfte.

Artikel 8

1. Under fömtsättning att den migrerande
arbetstagaren lagligen vistats i landet för att
arbeta skall han icke anses befinna sig i en il
legal eller irreguljär situafion enbart för att
han förlorat sin anställning, någpt som icke i
och för sig skall medför att hans uppehåUsfill-
stånd eller eventuella arbetstillstånd indra
ges.

2. Han skall följaktligen åtnjuta UkstäUd
het i fråga om behandling med landets med
borgare, särskilt då det gäUer garanfier för
anstäUningstrygghet, beredande av alternativ
sysselsättning, beredskapsarbete och om
skolning.

ly in respect of rights arising out of past employment as regards rémunération, social security and other benefits.

2. In case of dispute about the rights re-
ferted to in the preceding paragraph, the
worker shall have the possibUity of present-
ing his case to a competent body, either him
self or through a representafive.

3. In case of expulsion of the worker or his
famUy, the cost shall not be bome by them.

4. Nothing in this Convention shall pre
vent Members froTn giving persons who are
illegally residing or working within the coun
try the right to stay and to lake upp legal
employment.

figheter gmndade på tidigare anställning då det gäller lön, social trygghet och andra förmåner.

2. I händelse av tvist angående de rättigheter som avses i föregående mom. skall arbetstagaren ha möjlighet att framlägga sin sak inför ett kompetent organ antingen personligen eller genom ombud.

3. Om arbetstagaren eller hans familj avlägsnas från landet skall de ej bära kostnaden härför.

4. Ingenting i denna konvention skall hindra medlemsstaterna från att ge personer som illegalt vistas eller arbetar inom landet rätt att stanna och taga legal anstäUning.

Part 11. Equality of Opportunity and Treatment

Article 10

Each Member for which the Convention is in force undertakes lo declare and pursue a nafional policy designed to promote and to guarantee, by methods appropriate to national conditions and practice, equality of opportunity and treatment in respect of employment and occupafion, of social security, pf trade unipn and cultural rights and pf indi-vidual and cpllecfive freedoms for persons who as migrant workers or as members of their families are lawfully within its territory.

Del II. Likställdhet i fråga om möjligheter och behandling

Artikel 10

Varje medlemsstat för vHken denna konvention är gäUande förpliktar sig att utforma och genomföra en nationell politik som syftar fill att främja och med metoder lämpade efter nationella förhållanden och sedvanor garantera UkstäUdhet i fråga om möjligheter och behandling med avseende på anstäUning och yrkesutövning, social trygghet, fackliga och kulturella rättigheter och individuella och koUektiva friheter för personer som lagligen vistas inom dess territorium såsom migrerande arbetstagare eller såsom medlemmar av deras familjer.

Artide 11

1. For the purppse of this Part of this Con
vention, the term "migrant worker" means a
person who migrates or who has migrated
from one country to another with a view to
being employed otherwise than on his own
account and includes any person regularly
admitted as a migrant worker.

2. This Part of this Convenfion does not
apply to-

a) frontier workers;

b) artistes and members of the liberal professions who have entered the country on a short-term basis;

c) seamen;

d) persons coming specificaUy for puposes

Artikeln

1. I denna del av denna konvenfion avser uttrycket "migrerande arbetstagare" en person som beger sig eller har begett sig från ett land till ett annat för att få sysselsättning på annat sätt än för egen räkning och innefattar var och en som i föreskriven ordning fått tillträde som migrerande arbetstagare.

2. Denna del av denna konvention är inte tillämplig med avseende på:

a) gränsgångare;

b) artister och fria yrkesutövare som har rest in i landet för en kortare period;

c) sjöfolk;

d) personer som speciellt kommit för att
studera och utbilda sig;

Article 12

Each Member shall, by methods appropriate to national conditions and practice-

a) seek the co-operation of employers' and workers' organisations and other appropriate bodies in promoting the acceptance and ob-servance of the policy provided for in Article 10 of this Convention;

b) enad such legislafion and promote such educational programmes as may be calcu-lated to secure the acceptance and obser-vance of the policy;

c) take measures, encourage educational programmes and develop other activities aimed at acquainting migrant workers as fuUy as possible with the policy, with their rights and obligations and with acfivifies designed to give effective assitance to migrant workers in the exercise of their rights and for their protection;

d) repeal any statutory provisions and
modify any administrafive instmcfions or
practices which are inconsistent with the pol
icy;

e) in consultation with representative or
ganisations of employers and workers, for-
mulate and apply a social policy appropriate
to national conditions and practice which
enables migrant workers and their families to
share in advantages enjoyed by its nationals
while taking account, without adversely af-
fecting the principle of equality of opportuni
ty and treatment, of such special needs as
they may have until they are adapted to the
society of the country of employment;

f) take all steps to assist and encourage the
efforts of migrant workers and their families
to preserve their national and ethnic identity
and their cultural fies with their country of
origin, including the possibility for children
to be given some knowledge of their mother

Artikel 12

Varje medlemsstat skall genom metoder lämpade efter nationella förhåUanden och sedvanor:

a) eftersträva medverkan av arbetsgivar-och arbetstagarorganisafioner och andra lämpliga organ för att främja godtagande och genomförande av den politik som avses i artikel 10 i denna konvenfion;

b) utfärda lagar och främja upplysningsprogram som är ägnade att säkerstäUa godtagande och genomförande av denna polifik;

c) vidtaga åtgärder, främja upplysningsprogram och utveckla andra aktiviteter som syftar till att så fullständigt som möjligt göra migrerande arbetstagare förtrogna med denna poUfik, med deras rättigheter och skyldigheter och med aktiviteter som är ägnade att bereda dem effektiv hjälp för att säkerstäUa deras skydd och möjliggöra för dem att utöva sina rättigheter;

d) upphäva lagbestämmelser och änra ad
ministrativa föreskrifter eller sedvanor som
är oförenliga med denna polifik;

e) i samråd med representativa arbetsgi
var- och arbetstagarorganisationer utforma
och genomföra en socialpolitik, lämpad efter
nationella förhåUanden och sedvanor, som
gör det möjligt för migrerande arbetstagare
och deras familjer att bli delaktiga av de för
måner som landets egna medborgare åtnjuter
och samtidigt beaktar - utan förfäng för prin
cipen om UkstäUdhet i fråga om möjligheter
och behandling - sådana speciella behov
som de må ha innan de blivit anpassade till
sysselsättningslandets samhälle;

f) vidtaga alla åtgärder för att bistå och
uppmuntra de migrerande arbetstagarnas och
deras familjers strävanden att bevara sin na
tionella och etniska identitet och sina kultu
rella band fill sitt urspmngsland, däri inbegri-

Article 14

A Member may-

a) make the free choice of employment,
while,assuring migrant workers the right to
geographical mobUity, subject to the condi
fions that the migrant worker has resided
lawfully in its territory for the purpose of
employment for a prescribed period not ex-
ceeding two years or, if its laws or regula
tions provide for contracts for a fixed term of
less than two years, that the worker has
completed his first work contract;

b) after appropriate consultation with the representative organisations of employers and workers, make regulations concerning recognition of occupational qualifications acquired outside its territory, including certifi-cates and diplomas;

c) restrict access to limited categories of employment or functipns where this is necessary in the interest of the State.

Artikel 14

En medlemsstat kan:

a) göra fritt val av sysselsättning med bibe-håUen rätt till geografisk rörlighet beroende av att den migrerande arbetstagaren lagligen vistats inom dess territorium för att där erhålla sysselsättning under en föreskriven period av högst två år eller, om dess lagstiftning in-nehäUer bestämmelser om kontrakt för en faststäUd fid understigande två år, att arbetstagaren har uppfyUt sitt första kontrakt;

b) efter vederbörligt hörande av representativa arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer utfärda bestämmelser om erkännande av yrkeskvalifikationer som förvärvats utanför dess territorium, däri inbegripet intyg och diplom;

c) inskränka tillträdet till vissa begränsade kategorier av sysselsättning eller funktioner då detta är nödvändigt med hänsyn tUI statens intresse.

Article 16

1. Any Member which ratifies this Convention may, by a dédaration appended to its ratificafion, exclude either Part I or Part II from its acceptance of the Cpnvention.

2. Any Member which has made such a dédaration may at any time cancel that dédaration by a subsequent dédaration.

3. Every Member for which a declarafion made under paragraph 1 of this Article is in force shall indicate in its reports upon the appUcafion of this Convenfion the position of its law and practice in regard to the provisions of the Part exduded from its acceptance, the extent to which effect has been given, or is proposed to be given, to the said provision and the reasons for which it has not yet included them in its acceptance of the Convention.

Artikel 16

1. Varje medlemsstat som ratificerar denna konvention kan genom en till dess ratifikation fogad förklaring utesluta endera del I eller del II från sitt godkännande av konventionen.

2. Varje medlemsstat som gjort en sådan förklaring kan när som helst upphäva denna förklaring genom en påföljande förklaring.

3. Varje medlemsstat för vUken en förklaring enligt mom. 1 i denna artikel är gällande skall i sina redogörelser för fillämpningen av denna konvention ange fillståndet i dess lagstiftning och praxis med avseende på bestämmelsema i en del som uteslutits från dess godkännande, den omfattning vari dessa bestämmelser har tillämpats eller är avsedda att tillämpas och anledningen till att den ännu inte har innefattat dem i sitt godkännande av konvenfionen.

Article 18

1. This Convention shall be binding only upon those Members of the Intemational Labour Organisafion whpse rafificafions have been registered with the Director-General.

2. It shall come into force twelve months after the date on which the ratifications of two Members have been registered with the Director-General.

3. Thereafter, this Convention shall come into force for any Member twelve months after the date on which its ratification has been registered.

Artikel 18

1. Denna konvention är bindande endast för de medlemmar av internationella arbetsorganisationen vUkas ratifikationer registrerats av generaldirektören.

2. Den träder i kraft tolv månader efter det två medlemmars ratifikationer registrerats av generaldirektören.

3. Därefter träder denna konvention i kraft för varje medlem tolv månader efter den dag, då dess ratifikation registrerats.

Article 20

1. The Director-General of the Intemafional Labour Office shall notify all Members of the Intemational Labour Organisation of the registration ofall ratifications and denun-ciations communicated to him by the Members of the Organisation.

2. When notifying the Members of the Organisafion of the registration of the second rafificafion cpmmunicated to him, the Director-General shall draw the attention of the Members of the Organisafion to the date upon which the Convention wiU come into force.

Artikel 20

1. Internationella arbetsbyråns generaldirektör skall underrätta samtliga medlemmar av internationella arbetsorganisationen om registreringen av alla ratifikationer och uppsägningar, som delgivits honom av organisationens medlemmar.

2. När generaldirektören underrättar organisationens medlemmar om registreringen av den andra ratifikationen i ordningen, som delgivits honom, skall han fästa medlemmarnas uppmärksamhet på den dag då konventionen kommer att träda i kraft.

Article 23

1. Should the Conference adopt a new
Convenfion revising this Convenfion in
whole or in part, then, unless the new Con
vention otherwise provides-

a) the ratification by a Member of the new revising Convenfion shall ipso jure involve the immediate denunciation of this Convention, notwithstanding the provisions of Article 19 above, if and when the new revising Convention shall have come into force;

b) as from the date when the new revising Convention comes into force this Convention shall cease to be open to rafification by the Members.

2. This Convention shall in any case re
main in force in its actual form and content
for those Members which have ratified it but
have not ratified the revising Convention.

Artikel 23

1. Om konferensen antager en ny konven
tion, varigenom förevarande konvention helt
eller delvis revideras, och den nya konventip-
nen ej föreskriver annat,

a) skall, utan hinder av bestämelsema i artikel 19, en medlems ratifikation av den nya konvenfionen i sig innefatta omedelbar uppsägning av förevarande konvention, under fömtsättning att den nya konventionen trätt i kraft;

b) skall från den dag, då den nya konventionen träder i kraft, förevarande konvention icke längre kunna ratificeras av medlemmarna.

2. Förevarande konvention skall likväl
förbU gäUande till form och innehåU för de
medlemmar som ratificerat densamma men
icke ratificerat den nya konvention, varige
nom förevarande konvention revideras.

Prop. 1981/82:146 180

Innehåll

Proposition ....................................................... 1

Propositionens huvudsakliga innehåll ..................... ..... I

Propositionens lagförslag ...................................... 3

1 Lag om ändring i utlänningslagen (1980:376) ........ 3

2 Lag om ändring i kommunalskaltelagen (1928:370) 16

3 Lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar 18

Utdrag av protokpU vid regeringssammanträde den 28 januari 1982 . 19

1 Inledning ........................................................ .. 19

2 Allmän mofivering ... ,...................................... 20

2.1 Inledning .................................................. .. 20

2.2 Ett särskilt utvisningsförfarande ..................... 21

2.3 Verkställighet m. m........................................ 29

2.4 Förvarstagande ........................................ .. 35

2.4.1 Förvarsgmnderna m.m.............................. 36

2.4.2 Besvär över beslut om förvarstagande ..... 38

2.4.3 Överprövning av regeringens förvarsbeslut .. 40

2.4.4 Behandlingen av förvarstagna .................. 46

2.5 Vissa andra tvångsåtgärder .......................... 48

2.6 Straff- och ansvarsbestämmelser .................. 49

2.6.1 Påföljd vid anställande av utlänningar utan arbetstUlstånd 49

2.6.2 Påföljd vid förhindrande av verkstäUighet . 54

2.7............................................................. Handläggning av ärenden angående avlägsnande av presumtiva
terrorister ................................................. 57

2.7.1 Avvisning av presumtiva terrorister ......... 57

2.7.2 Förhandling i terroristärenden ................ .. 61

2.8 Övriga frågor ............................................ 64

3 Upprättade lagförslag ....................................... .. 65

4 Specialmotivering ........................................... .. 66

4.1 Förslaget till ändring i uflänningslagen (1980:376) 66

4.2 Övriga lagförslag ........................................ .. 75

5 Hemställan ..................................................... .. 75

6 Beslut ........................................................... 75

Bilaga I Sammanfattning av kommitténs överväganden 76

Bilaga 2 Kommitténs lagförslag ..................... 78

Bilaga 3 Departementspromemorian Ds A 1981:9 89

Bilaga 4 SammanstäUning av remissyttrandena 105

Bilaga 5 De remitterade lagförslagen ............ 142

Utdrag av lagrådets protokoll den 15 februari 1982 .. 157

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 11 mars 1982 med

beslut om prpppsition ......................................... 164

1 Lagförslagen ................................................ 164

2 Internationella bestämmelser m.m......................... 166

3 Kostnadsfrågor .............................................. 168

4 Hemställan .................................................... 168

5 Beslut .......................................................... 168

Bilaga ILO-konventionen (nr 143) ......................... 169

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1982