Mot. 1980/81
131-132
Motion
1980/81:131
av Olof Palme m. fl.
med anledning av proposition 1980/81:42 om ändrade regler för
villabeskattningen, m. m.
Bakgrund 1
De aktuella regeringsförslagen 1
Den bostadspolitiska utvecklingen 2
Det bostadspolitiska aktionsprogrammet från 1978 års partikongress
3
Ett bostadspolitiskt provisorium 4
Ändrade regler för villabeskattningen m. m 5
Intäkts-avdragsberäkningen 5
Garantibeskattningen 8
Räntebidrag m.m 9
Schablontaxerade småhus 10
Bestånd 10
Uppräkning av den garanterade räntan 11
Nyproduktion 11
Hyres- och bostadsrättslägenheter 11
Lånestöd till underhåll 12
Realisationsvinstbeskattning 12
Hemställan 14
Bakgrund
De aktuella regeringsförslagen
Ett antal för den framtida bostadsförsörjningen väsentliga regeringsförslag
inom såväl det bostads- som skattepolitiska området har framlagts
under hösten.
Ändringarna i bostadspolitiken inleddes i proposition 1980/81:20 om
besparingar i statsverksamheten m. m. I propositionen tillmötesgår regeringen
det av moderaterna sedan länge framförda önskemålet om att motverka
kommunernas möjligheter till aktiv markpolitik genom att föreslå att
lånen till kommunala markförvärv — sammanlagt en ram om 100 milj. kr.
- skall avvecklas under budgetåret 1981/82. Detta förslag, som socialdemokraterna
på det bestämdaste avvisat, visade sig vara, om man bortser
ifrån de 3 milj. kr. som bidrag till översiktlig planering representerade, den
enda konkreta besparing inom bostadsdepartementets verksamhetsområde
som var möjlig för oss att ta ställning till av de i propositionen uppgivna
besparingarna på 1 263 milj. kr. Däremot aviserades i propositionen ett
antal till innehåll och konsekvenser ytterst oklara förslag om räntebidrag,
skattesubventionering, bostadsbidrag samt energibesparande åtgärder.
1 Riksdagen 1980181. 3 sami. Nr 131-132
Mot. 1980/81:131
2
De i den s. k. besparingspropositionen aviserade förslagen om ändrade
regler för villabeskattning m. m., proposition 1980/81:42, samt om räntebidrag
m. m., proposition 1980/81:63, har nu förelagts riksdagen. Därutöver
har regeringsförslag presenterats om förlängning av det statliga lånestödet
till underhåll av vissa hyreshus, proposition 1980/81:64, samt om ändrade
regler för beskattning av realisationsvinst vid fastighetsavyttring, proposition
1980/81:32.
Samtliga dessa fyra propositioner innebär avgörande ingrepp i de ekonomiska
och politiska förutsättningarna för bostadsförsörjningen. Dessutom
griper de olika förslagen in i varandra på ett sätt som gör det svårt att
behandla dem var för sig. Det nödvändiga i en gemensam behandling
understryks även i den s.k. besparingspropositionens bilaga 12, Bostadsdepartementet,
vari slås fast att det inte är möjligt att i framtiden tillgodose
bostadspolitiska krav ”enbart inom finansieringssystemets ram. För detta
krävs att både skattesystemets och bostadsfinansieringssystemets effekter
beaktas”.
Mot bakgrund av vad som sagts ovan har socialdemokraterna behandlat
de för bostadsförsörjningen nu aktuella regeringsförslagen i ett sammahang
i föreliggande motion. Våra yrkanden i anledning av propositionerna 1980/
81:32, 63 samt 64 framläggs i separata motioner.
Den bostadspolitiska utvecklingen
Den sociala bostadspolitiken, om vilken det i stort rått politisk enighet
mellan socialdemokraterna samt center- och folkpartiet alltsedan andra
världskriget, håller f. n. på att raseras.
Så sent som i samband med 1974 års bostadspolitiska reform kunde
socialdemokratin, i samförstånd med mittenpartierna, slå fast ”att bostaden
är en social trygghetsfaktor av grundläggande betydelse och att samhället
har ansvar för att säkerställa tryggheten på bostadsområdet”. Moderata
samlingspartiet har däremot ofta valt en annan väg. Den politiken
karaktäriserade den nuvarande folkpartiledaren så sent som i valrörelsen
19761, o. m. som något som man inte ens behövde ta på allvar.
I dag, fyra år senare, är förhållandena radikalt förändrade. Mittenpartierna
har alltmer blivit tvingade att fjärma sig från den sociala bostadspolitiken
och ansluter sig till den av moderaterna företrädda doktrinära marknadsekonomin
på bostadsområdet. Lagen om utbud och efterfrågan har
härigenom åter böijat reglera stora delar av bostadssektorn.
Resultatet av denna utveckling har blivit
att spekulationen i människors rätt att bo håller på att ta över bostadsförsötjningen,
att bostadslösheten bland de betalningssvaga tilltar samtidigt som valfriheten
för de kapitalstarka ökar - rätten till en god bostad böljar
alltmer att bestämmas av tillgång till kapital,
Mot. 1980/81:131
3
att segregation och utslagning inom boendet håller på att omdana samhället
bort från solidaritet och rättvisa,
att nyproduktionen har marknadsanpassats och i dag i huvudsak riktas
mot de betalningsstarkas efterfrågan på dyra småhus och lägenheter i
flerfamiljshus,
att spekulationsvinster vid nyproduktion och vid befintliga bostäder upplåtna
med ägande- och bostadsrätt betalas av skattebetalarna genom de
alltmer ökande ränteavdragen,
att boendekostnaderna för många människor, oavsett om de hyr sin bostad
eller besitter den med ägande- eller bostadsrätt, stiger på ett från
social synpunkt helt oacceptabelt sätt; detta drabbar särskilt hårt vanliga
löntagare med måttliga inkomster, som under en följd av år dessutom
fått vidkännas reallönesänkningar.
Del bostadspolitiska aktionsprogrammet från 1978 års partikongress
Vid utarbetandet av 1974 års bostadspolitiska reform fanns tecken som
pekade mot en framtida utveckling med en mer renodlad marknadsekonomi
inom boendet. Därför angavs också, i samband med att reformen
presenterades, att den måste följas upp med ytterligare skatte- och bostadspolitiska
förändringar före 1980 års fastighetstaxering.
På det socialdemokratiska partiets kongress år 1978 preciserades och
sammanställdes dessa förändringar i ett nytt bostadspolitiskt aktionsprogram
inför 1980-talet. Programmets mål var bostad åt alla, en social boendemiljö,
ekonomisk rättvisa och boendedemokrati.
Med hänsyn till den utomordentligt oroande utveckling inom bostadsförsörjningen
under de borgerliga regeringarnas tid måste bostadspolitikens
inriktning radikalt omprövas i enlighet med det bostadspolitiska programmet
för att komma till rätta med kostnadsproblemen och bromsa kommersialiseringen.
Syftet med denna omprövning skall vara
att skapa ökad och över tiden bestående ekonomisk rättvisa mellan alla
boende och mellan de olika besittningsformerna,
att minska det ekonomiska utrymmet för handel med bostäder och spekulation
i boendet,
att begränsa missbruk av avdragsrätt vid nyproduktion av privatfinansierade
villor och lägenheter samt i samband med rebelåning mot inteckningssäkerhet,
att skapa ekonomiska resurser för att möjliggöra att nyproduktionen åter
kan inriktas mot de bostadslösa,
att stärka de betalningssvagas möjligheter att efterfråga bostäder,
att åstadkomma ekonomiska resurser för ett nödvändigt underhåll under
de boendes direkta medverkan och inflytande.
t2 Riksdagen 1980/81. 3 sami. Nr 131-132
Mot. 1980/81:131
4
Ett bostadspolitiskt provisorium
Inför hotet om en fortsatt bostadssocial nedrustning gjorde socialdemokraterna
ett försök att skapa förutsättningar för fortsatta breda politiska
lösningar genom att föreslå att det för år 1981 skulle införas ett bostadspolitiskt
provisorium. Utifrån detta provisorium skulle sedan bostadspolitiken
inför 1980-talet kunna läggas fast.
Bakgrunden till förslaget om provisorium var, vilket också påpekas av
den socialdemokratiska ledamoten i fastighetstaxeringskommittén i ett
särskilt yttrande till utredningens förslag, att det inom det socialdemokratiska
partiet pågår ”ett arbete, som syftar till att reformera skattesystemet.
Därvid tas bl. a. upp till behandling möjligheter att begränsa underskottsavdragen
och göra dessa mera rättvisa. Vidare skall marginalskatterna tas
ned samtidigt som skatten på realisationsvinster skall skärpas.
I detta reformarbete vägs kontinuerligt in de bostadspolitiska konsekvenserna
av olika skattealternativ i syfte att samordna skatte- och finansieringssystemen
i ett skatte- och bostadspolitiskt program för ökad ekonomisk
rättvisa i boendet inom ramen för ett vaktslående av den sociala
bostadspolitiken.
Vid dessa analyser studeras olika tänkbara alternativa skatte- och bostadspolitiska
lösningar. Detta gäller också hur fastighetstaxeringen i framtiden
skall behandlas skatte- och bostadspolitiskt.”
En förutsättning för det föreslagna provisoriet var att fastighetstaxeringskommitténs
förslag inte skulle genomföras. Ett genomförande skulle
nämligen innebära, förutom att stora delar av den bostadspolitiska utvecklingen
i princip skulle läggas fast för 5 år framåt, att underskottsavdragens
ökning skulle komma att stimuleras. Exempelvis skulle för ett privatfinansierat
småhus med en produktionskostnad på 500000 kr. år 1979 avdraget
öka från ca 55000 till ca 65000 kr. om motsvarande hus byggs år 1981. (Vid
beräkningen har antagits ett oförändrat ränteläge på 12% och en 10procentig
kostnadsökning per år.) Ökningen av underskottsavdragen kommer
sedan att fortsätta genom att intäkten enligt förslaget även i framtiden
skall fastställas oberoende av nyproduktionsvärdet.
För att kompensera skattebortfallet genom att fastighetstaxeringskommitténs
förslag inte genomfördes och samtidigt skapa en grund för en
framtida reformering av bostadspolitiken föreslogs att en avgift på småhus
och fritidshus skulle införas för år 1981.
Avgiften skulle beräknas som en procentsats av det nya taxeringsvärdet.
Det totala uttaget på grund av avgiften skulle bestämmas med hänsyn till
utformningen av garantiskatten och bostadsfinansieringssystemet. Dock
skulle intäkterna från avgiften inte få överstiga det sammanlagda uttag som
ett genomförande av fastighetstaxeringskommitténs förslag skulle resultera
i.
Utifrån det ovan redovisade provisoriet skulle den framtida bostadspoli
Mot. 1980/81:131
5
tiken sedan utformas inom ramen för en utredning, där de politiska partierna
och de olika organisationerna inom bostadssektorn skulle delta.
Inriktningen på denna utredning skulle vara att skapa över tiden varaktig
ekonomisk rättvisa mellan samtliga bostäder oavsett besittningsform, dvs.
inte bara för första innehavsåret utan även framdeles. En förutsättning för
detta är att kostnaderna i småhus årligen utvecklas i samma takt som
kapitalkostnaderna för hyresgästerna. Vidare skulle den progressivitet
som finns inbyggd i dagens intäktsberäkning utnyttjas för att dämpa ökningen
av underskottsavdragen. Slutligen skulle de inom bostadssektorn
frigjorda resurserna ligga till grund för att upprätthålla en socialt nödvändig
nyproduktion, möjliggöra underhåll och sanering, förstärka bostadsstödet,
förbättra boendemiljön samt utveckla demokratin inom boendet.
Regeringen avvisade dock vårt förslag om ett provisorium för år 1981
och ryckte därmed också undan förutsättningar för att i brett samförstånd
lägga fast riktlinjerna för den framtida sociala bostadspolitiken. I stället
föredrog regeringen att bryta de breda lösningarnas politik på bostadsområdet
och inrikta sig på en fortsatt avveckling av den sociala bostadspolitiken.
Ändrade regler för villabeskattningen m. m.
Det råder i dag vitt skilda ekonomiska förutsättningar för boende med
hyres-, bostads- resp. äganderätt. Detta har bl. a. medfört att boendekostnaderna
utvecklats i hög grad olika beroende på besittningsform samtidigt
som många bostads- och äganderättshavare kunnat tillgodogöra sig ansenliga
värdestegringsvinster.
En grundläggande utgångspunkt för den socialdemokratiska politiken
har därför varit att skapa ekonomisk rättvisa mellan alla boende oavsett
hur de besitter sin bostad. Detta skall ske inom ramen för en samordnad
skatte- och bostadspolitik.
Ett av de skattepolitiska medlen, som har stor betydelse för utvecklingen
av boendekostnaderna, är fastighetstaxeringen. Genom ändrade taxeringsvärden
påverkas nämligen intäkts-avdragsberäkningen, garantiskatten
och samt förmögenhets-, arvs- och gåvoskatterna.
Intäkts-avdragsberäkningen
Huvudmotivet för införandet av den nu gällande intäkts-avdragsberäkningen
vara att förenkla deklarations- och taxeringsförfarandet vid en- och
tvåfamiljsfastigheter i förhållande till det före år 1955 tillämpade förfarandet
med ett schablonmässigt fastställt hyresvärde. En grundläggande utgångspunkt
för denna förenkling var att den nya metoden inte fick komma i
konflikt med det uttalade rättvisekravet att det i fastigheten nedlagda egna
kapitalet även i framtiden skulle göras till föremål för skälig förräntning.
Eftersom förräntningskravet även gällde vid den tidigare schablonmetoden
Mot. 1980/81:131
6
kom införandet av den nya metoden i hög grad att präglas av en diskussion
om gällande bestämmelser utan att det totala skattemässiga trycket för
ägare till en- och tvåfamiljshus ändrades.
Vid översyn av inkomstberäkningen vid olika fastighetskategorier — enoch
tvåfamiljsfastigheter, allmännyttiga bostadsföretag samt bostadsrättsföreningar
och bostadsaktiebolag - var det därför naturligt att även andra
skatterättsliga problemområden som berör fastighetsägandet, såsom fastighets-
och realisationsvinstbeskattningen, vägdes in i den fiskala bedömningen.
Därvid behandlades de olika områdena som integrerade delar i ett
skatte- och bostadspolitiskt problemkomplex, vars totala fiskala och subventionerande
effekt för en fastighetskategori utgjorde den primära problemställningen.
Redan vid den förenklade schablonmetodens införande år 1953 för enoch
tvåfamiljsfastigheter frångick departementschefen emellertid förräntningskravet.
Orsaken till detta var den allmänpolitiska bedömningen att
införandet av den förenklade schablonmetoden snarare borde medföra en
skattemässig lindring än skärpning för ägarna till en- och tvåfamiljsfastigheter
i det befintliga beståndet.
Denna bedömning, utgående från de befintliga småhusägarnas situation,
har sedan den första gången tillämpades 1953 blivit vägledande — om man
bortser ifrån en år 1966 företagen skärpning som inriktades mot de mest
exklusiva småhusen och höjningen av intäktsprocenten från 2 och 3 år 1978
— för det fortsatta reformarbetet inom området.
För att ägare till en- och tvåfamiljsfastigheter inte skall påläggas oskäliga
kostnader genom de ökade taxeringsvärdena har intäktsprocenten ständigt
måst sänkas samtidigt som intäktsgränser och ett extra generellt avdrag
justerats.
I tabellen nedan har intäktsprocenten, korrigerad med det extra avdraget,
redovisats vid resp. tillfälle då fastighetstaxeringsvärdena omprövats.
Nettointäktsprocent (inkl. extraavdrag) vid varierande taxeringsvärden
Tax. värde |
1953 |
1957 |
1965 |
1966 |
1970 |
1975 |
1978 |
1981' |
100 |
3,0 |
2,3 |
1.8 |
1,8 |
1,5 |
1,0 |
2,0 |
0,5 |
125 |
3,0 |
2,34 |
1,84 |
2,24 |
1,6 |
1,2 |
2,2 |
0,8 |
150 |
3,0 |
2,37 |
1,87 |
2,54 |
1,67 |
1,33 |
2,33 |
1,0 |
175 |
3,0 |
2,39 |
1,89 |
2,75 |
1.99 |
1,43 |
2.43 |
1,14 |
200 |
3,0 |
2,40 |
1,90 |
2,70 |
2,25 |
1,50 |
2,50 |
1,25 |
225 |
3,0 |
2.41 |
1,91 |
3,47 |
2,45 |
1,78 |
2,67 |
1,33 |
250 |
2,42 |
1,92 |
3,92 |
3.00 |
2.00 |
2.80 |
1.40 |
|
300 |
3,00 |
3,67 |
1,50 |
|||||
450 |
5,77 |
1,67 |
||||||
600 |
6,85 |
2,25 |
||||||
750 |
7,48 |
3.00 |
1 Regeringsförslag i prop. 1980/81:42.
Mot. 1980/81:131
7
Genom justering av intäkts-avdragsberäkningen har nya skattetekniska
förutsättningar ständigt skapats för produktion av och boende i småhus
med äganderätt. Eftersom dessa nya förutsättningar bygger på ett högre
marknadsvärde, har de komrtiit att utgöra utgångspunkt för nästa korrigering.
Resultatet har blivit att man ständigt skapat nya och allt gynnsammare
skattemässiga förutsättningar för produktion av en- och tvåfamiljshus.
Genom att dels knyta intäktsberäkningen till taxeringsvärdet, som ständigt
har stigit, dels inte acceptera en ökad intäkt har den ursprungliga
tanken, att det i fastigheten nedlagda kapitalet av rättviseskäl skall beskattas,
inte kunnat upprätthållas. Från att således från början ha varit ett
beskattningsproblem, som var riktat mot ett överskott, har problemet
genom de företagna ändringarna, i kombination med diskonto- och marginalskatteförskjutningar,
successivt ändrat karaktär. Det beskattningsbara
överskottet har i regel kommit att förbytas i underskott. Det gäller särskilt
relativt nyproducerade högt belånade en- och tvåfamiljsfastigheter. Schablonmetoden
har härigenom förlorat sin fiskala verklighetsanknytning och
i stället blivit en på skattetekniska premisser byggd konstruktion för fördelning
av bostadssubventioner.
Om denna ökade subventionering av småhusproduktionen inte förekommit
hade marknadsvärdena i nyproduktionen dämpats och därmed också
taxeringsvärdeutvecklingen. Detta hade i sin tur inneburit att behovet att
sänka intäktsprocenten m. m. minskat för att ägare till de befintliga en- och
tvåfamiljsfastigheterna inte skulle drabbas på ett från social synpunkt
oacceptabelt sätt. De återkommande sänkningarna av intäktsprocenten
kombinrade med justeringar av intäktsgränser och extra avdrag har således
inneburit en återkommande stimulans till en inflatorisk värde- och kostnadsutveckling
för en- och tvåfamiljshusproduktion.
Då konsekvenserna av 1981 års fastighetstaxering skulle utredas av
fastighetstaxeringskommittén begränsades utredningsarbetet enligt tillläggsdirektiv
till problem som sammanhängde med beräkning av schablonintäkten
vid en- och tvåfamiljsfastigheter. Dessa problem skulle dessutom
enbart behandlas med utgångspunkt i den nu gällande tekniken vad beträffar
skiktgränser, procenttal och extra avdrag.
Som utgångspunkt för utredningens översyn skulle enligt direktiven
vidare gälla att höjningen av taxeringsvärdena inte fick leda till en sådan
skärpning av boendekostnaden för småhusägarna att ekonomiskt och socialt
allvarliga konsekvenser skulle uppstå. Hur resultatet av denna översyn
sedan ställde sig i förhållande till andra skatte- och bostadspolitiska reformer
för att uppnå ekonomisk rättvisa mellan olika besittningsformer
samt vilka konsekvenser översynen skulle få vid nyproduktionen av småhus
låg således utanför utredningens kompetensområde. Denna snäva
uppläggning av utredningsarbetet uppmärksammades också av den socialdemokratiska
ledamoten i utredningen i ett särskilt yttrande till utredningens
förslag. Han konstaterade bl.a., med anledning av ett förslag från
Mot. 1980/81:131
8
Villaägareförbundet att villaägarnas boendekostnad skulle stiga i samma
takt som hyresgästernas i vad gäller kapitalkostnaderna, följande: ”Med
hänsyn till tilläggsdirektivens snäva utformning är det förståeligt att en
analys av villaägareförbundets förslag inte ryms inom ramen för denna
utredning. Däremot finns det all anledning för oss inom socialdemokratin
att närmare studera villaägareförbundets förslag i ett vidare skatte- och
bostadspolitiskt perspektiv. Detta blir särskilt angeläget eftersom förslaget
delvis sammanfaller med de tankegångar som redan finns redovisade i det
bostadspolitiska programmet från 1978 vari bl. a. slås fast: 'För att på sikt
lösa problemet med spekulation i boendet måste strävan vara att fortsätta
att kontinuerligt minska det ekonomiska utrymmet för spekulation genom
att värdestegringen som skapats genom samhällsbyggandet skall tillfalla
medborgarna gemensamt.’ ”
Med utgångspunkt i de förutsättningar som gällde för utredningsarbetet
kunde dess ledamöter dock ena sig kring ett gemensamt förslag till utformning
av villaschablonen. Det framlagda förslaget har sedermera blivit antaget
av regeringen som dess eget så när som på den högsta skiktgränsen,
som sänkts från 800000 till 750000 kr.
Trots de bostadspolitiska bristerna, som det föreliggande förslaget således
är behäftat med, kan vi, på grund av den begränsade tid som stått till
förfogande för utarbetande av ett mer fullständigt alternativ, acceptera de
föreslagna ändringarna i intäktsprocenten, intäktsgränserna och det extra
avdraget som ett provisorium. Samtidigt förutsätter vi emellertid att regeringen
tillkallar den utredning som vi krävt dels i vår motion 1979/80:1833,
dels i samband med vårt förslag till moratorium i fråga om fastighetstaxeringen.
I utredningen bör, enligt vår mening, göras en översyn bl. a. av de
olika metoder som används för att räkna upp kostnaderna, dvs. de årliga
höjningarna av den garanterade bostadsräntan resp. justeringar av taxeringsvärdena
vid intäktsberäkningen.
En sådan översyn kan då inte begränsas enbart till småhus med äganderätt
eller till de bostäder, byggda efter år 1957, som berörs av det statliga
räntebidragssystemet. Översynen måste av rättviseskäl omfatta alla typer
av bostäder, oavsett när och var de är byggda. Resultatet av denna översyn
måste bli socialt rimliga och samhällsekonomiskt försvarbara boendekostnader.
Samhällets stöd måste vara neutralt med avseende på besittningsform
och utformas på ett fördelningspolitiskt rättvist sätt.
Garantibeskattningen
Den kommunala garantibeskattningen utgår f. n. på ett belopp som motsvarar
2% av taxeringsvärdet. Med anledning av den förestående taxeringsjusteringen,
som innebär en uppräkning i medeltal med ca 110% vid
småhus med äganderätt, ca 125% vid fritidshus och drygt 50% för kom
Mot. 1980/81:131
9
munalägda hyresfastigheter, har regeringen föreslagit en generell sänkning
av repartitionstaiet från 2 till 1,5 % vid alla typer av fastigheter.
Med hänvisning till vad som sagts i anslutning till diskussionerna om
ändrade regler för intäkts-avdragsberäkningen accepterar vi det av regeringen
framlagda förslaget, dock med den skillnaden att repartitionstaiet
bibehålls oförändrat vid vattenkraftsanläggningar. Motivet för detta är de
från taxeringssynpunkt gynnsammare reglerna för värdering som antagits
av riksdagen med anledning av proposition 1979/80:86.
Räntebidrag m. m.
Grunden för det nu gällande statliga bostadsfinansieringssystemet lades
fast år 1974 i samband med den senaste mer övergripande omprövningen
av bostadspolitiken. Utgångspunkten vid denna omprövning var att skapa
ekonomisk rättvisa mellan hyres- och bostadsrätt å ena och äganderätt å
andra sidan. Detta skulle ske inom ramen för en samordning av skatte- och
bostadsfinansieringssystemen. Denna på så sätt uppnådda rättvisa skulle
inte enbart gälla nyproduktion utan även vara bestående för framtiden.
En samordning av de två systemen visade sig emellertid vara tekniskt
komplicerad i flera avseenden. När det gäller bostadsfinansieringssystemet
kan detta t. ex. enbart användas för att uppnå rättvisa inom den del av
bostadsbeståndet som är uppförd med statliga lån efter år 1957. Alla övriga
bostäder berörs således inte av möjligheten att med hjälp av bostadsfinansieringssystemet
förbättra den ekonomiska jämlikheten i boendet. Genom
att produktionskostnaderna och därmed också det upplånade räntesubventionerade
kapitalet dessutom varierar kraftigt med avseende på när och var
bostaden är uppförd begränsas ytterligare möjligheterna att utnyttja finansieringssystemet
som ett medel att skapa en rättvis omfördelning.
Vad beträffar skattesystemet var den allvarligaste komplikationen för att
uppnå ökad ekonomisk rättvisa i boendet att de avdragsgilla räntornas
subventionerande effekt varierar med hänsyn till inkomsten. Ju högre
inkomsten är desto högre blir den skattemässiga subventioneringen. Denna
form av subventionering av boendet påverkades sedan i sin tur av den i
intäkts-avdragsberäkningen inbyggda progressiviteten vid småhus med
äganderätt samt de justeringar av denna beräkning som sker i anslutning
till varje ny fastighetstaxering. Uppräkningen av boendekostnaderna vid
småhus med äganderätt har härigenom blivit allt svårare att jämställa över
tiden med kapitalkostnadsutvecklingen vid hyres- och bostadsrätt. Justeringen
av taxeringsvärdena påverkar dessutom boendekostnaderna genom
att den kommunala garantiskatten ändras. Denna skatt berör i princip alla
boende, dock med den skillnaden att skattens effektivitet varierar med
avseende på om fastigheten uppvisar underskott eller ej.
Mot bakgrund av dessa svårigheter att samordna skatte- och bostadsfinansieringssystemen
betraktades 1974 års reformförslag av den dåvarande
Mot. 1980/81:131
10
socialdemokratiska regeringen som det första steget mot en ökad rättvisa i
boendet. Detta steg var därför, vilket också framhölls, planerat att följas
upp med ett systematiskt reformarbete inom det skatte- och bostadspolitiska
området i syfte att slå vakt om och vidareutveckla den sociala bostadspolitiken.
Denna strävan att skapa ekonomisk jämlikhet i boendet har emellertid
inte följts upp av de borgerliga regeringarna. I stället har den förda bostadspolitiken
präglats av ett administrerande av diverse bostadspolitiska
samrådslösningar.
I den nu föreliggande propositionen om räntebidrag har den primära
strävan att söka komma överens inom regeringen desutom kommit att
kompletteras av kravet på att redovisa besparingar. Möjligheten att driva
en medveten och målinriktad långsiktig bostadspolitik har därigenom ytterligare
kommit att undergrävas.
I regeringens sammanställning av besparingseffekterna i den s.k. besparingspropositionen
har besparingarna inom det statliga bostadsfinansieringssystemet
angivits till 600 milj. kr. Nu visar det sig emellertid, vilket
indirekt även kan utläsas i den föreliggande propositionen, att detta belopp
i sjävla verket inte är en nettobesparing utan utgör en minskad utgift för
räntebidrag. Eftersom de bidrag som föreslås bli nedskurna i huvudsak går
till småhusbeståndet och därmed således är avdragsgilla, kommer nettobesparingen
för samhället att begränsas till något mer än 300 milj. kr. Tillgodoräknar
sig staten emellertid den övervältring av kostnader på kommuner
som uppstår genom ökade underskottsavdrag, sammanlagt ett nettobelopp
på ca 140 milj. kr., blir det dock möjligt att redovisa en statlig besparing på
i storleksordningen 450 milj. kr. Denna besparing, trots att den inkluderar
en ekonomisk belastning på kommunerna på 140 milj. kr., är dock fortfarande
ca 150 milj. kr. lägre än den besparing som regeringen givit sken av
att den skulle uppnå i sin s. k. besparingsproposition.
Schablontaxerade småhus
Bestånd
Räntesubventionerna vid småhus med äganderätt skall, enligt det presenterade
förslaget, successivt avvecklas genom engångsupptrappningar
under perioden 1981-1983 och ersättas med subventionering genom underskottsavdrag.
Denna för den framtida bostadspolitiken principellt viktiga
och för många kommuners och enskilda småhusboendes ekonomi avgörande
reform presenteras på drygt två sidor i propositionen. Några bakgrundsanalyser
av konsekvenserna av förslaget redovisas inte. Detta gäller
inte minst det från fördelningspolitisk synpunkt oacceptabla förhållandet
att småhusägare med de högsta inkomsterna kommer att endast obetydligt
beröras av avvecklingen av räntebidragen, eftersom de kompenseras med
upp till 85% genom underskottssubventioneringen, medan boende med de
lägsta inkomsterna drabbas hårdast. Ej heller finns någon diskussion re
Mot. 1980/81:131
11
dovisad om hur avvecklingen av räntebidragen ställer sig till dels de
ändrade skattereglerna, föranledda av bl. a. justeringen av taxeringsvärdena,
dels urholkningen av bostadsbidragen.
Den i propositionen förordade omläggningen mot ett, med moderat
terminologi, ”subventioneringsfritt system” där ”var och en betalar vad
bostaden verkligen kostar” kan vi inte acceptera med hänvisning till våra
grundläggande värderingar i fråga om den sociala bostadspolitiken. 1 stället
upprepar vi vårt krav på att regeringen skall tillsätta en parlamentarisk
utredning där det aktuella förslaget att avveckla räntebidragssystemet för
småhus med äganderätt kan ges en allsidig belysning i relation till andra
tänkbara bostads- och skattepolitiska omfördelningar i syfte att skapa
ekonomisk rättvisa för alla boende oavsett om de bor med hyres-, bostadseller
äganderätt, oavsett om bostaden är statligt belånad eller ej samt
oavsett när och var bostaden är uppförd och vem som är dess ägare.
Uppräkning av den garanterade räntan
Vad beträffar den föreslagna höjningen av den årliga upptrappningen av
den garanterade räntan vid småhus med äganderätt med 0,15 procentenheter
till 0,50 har vi däremot inget att invända. I stället finnér vi höjningen väl
motiverad eftersom den ökar den ekonomiska rättvisan i upptrappningen
av den garanterade räntan mellan hyres- och bostadsrättslägenheter och
småhus med äganderätt.
Däremot tar vi inte ställning till hur upptrappningen skall vara utformad
efter år 1983. Detta ställningstagande får anstå tills den av oss förordade
utredningen framlagt sina förslag om den framtida utvecklingen av kapitalkostnaderna
m. m.
Nyproduktion
Med hänvisning till vad vi anfört i vår motion i anslutning till proposition
1980/81:20 om besparingar i statsverksamheten m.m. om behovet av att
stimulera en ökad igångsättning av bostadsbyggandet finner vi förslaget
om att sänka räntekostnaderna för tiden mellan färdigställandet och utbetalning
av bostadslånet vid produktion av småhus med äganderätt för
försäljning vara helt i linje med våra strävanden.
Hyres- och bostadsrättslägenheter
Med hänvisning till dels vad som anförts i anslutning till diskussionerna
om ändrade regler för upptrappning av den garanterade räntan, dels påpekandet
i propositionen att regeringen ämnar återkomma till frågan om
omfördelning av räntebidrag som avser hyreshus, finner vi det inte motiverat
att engångsuppräkna kapitalkostnaderna år 1981 för de bostadsrätter
som är statligt belånade.
Mot. 1980/81:131
12
Lånestöd till underhåll
I anslutning till riksdagens beslut om underhållslånen år 1978 strök vi
under att detta inte var en lösning på bostadsföretagens problem med
underhållskostnader. Det var bara ett sätt att skjuta problemen framför sig.
En kraftig hyreshöjning skulle nämligen bli följden när lånen upphörde.
Denna höjning kommer nu att inträffa år 1982. Om inget görs kommer
den att få svåra konsekvenser på hyresmarknaden. Dessa förstärks ytterligare
av regeringens förslag om försämrade bostadsbidrag.
Mot bakgrund av vad som sagts ovan kan vi konstatera att regeringen
genom sin passivitet inte heller nu har lyckats presentera en mer generell
lösning på underhållsfrågan utan föreslår en förlängning av underhållslånen.
I den situation som vi i dag befinner oss är den av regeringen
föreslagna förlängningen av lånen en nödvändighet om inte dramatiska
störningar på hyresmarknaden skall inträffa. Enligt propositionen tycks
emellertid ett förslag om en långsiktig lösning av frågan om finansiering av
underhållet vid hyresbostäder komma att föreläggas regeringen av en
särskild utredare våren 1981. Socialdemokraterna förutsätter därför att
riksdagen under 1981 skall få ta ställning till ett förslag från regeringen så
att underhållslånen får en socialt acceptabel avlösning fr. o. m. år 1982.
Realisationsvinstbeskattning
Socialdemokraterna krävde i motion 1979/80: 1104 om inriktningen av
skattepolitiken att skatten på realisationsvinster på fast egendom skulle
skärpas. Detta krav upprepades dels i motion 1980 U:3, dels i motion 1980/
81:71. Vi åberopade därvid följande skäl.
Skatten på realisationsvinster vid avyttring av fastigheter är f. n. mycket
låg. De regler som gäller på detta område utformades under en tid då
inflationen var mycket lägre än vad den numera är. F. n. har man rätt att
från den beskattningsbara inkomsten dra bort hela den värdestegring som
inträffar på fastigheten till följd av konsumentprisindexets stegring. Detta
innebär bl. a. att man kan tillgodoräkna sig detta avdrag såväl på det
kapital man själv satsat i fastigheten som på det lånade kapitalet.
Det är möjligt att överföra inkomster från en högt beskattad förvärvskälla
(t. ex. under inkomst av tjänst) till en lågt beskattad förvärvskälla
(främst under inkomst av tillfällig förvärvsverksamhet, dvs. realisationsvinster)
och härigenom kraftigt reducera eller helt undgå beskattning. En
metod som härvid används, främst av en del höginkomsttagare, är att - till
stor del med lånade pengar - köpa fast egendom (t. ex. jordbruksfastighet
eller annan fastighet). Lånefinansieringen medger stora underskottsavdrag
och därmed minskad skatt. Om egendomen sedermera säljs, har den vanligen
stigit kraftigt i värde, men denna värdestegring beskattas mycket
lindrigt och ofta inte alls.
Mot. 1980/81:131
13
Skatten på realisationsvinster vid avyttring av fast egendom bör därför
skärpas. Det förslag som regeringen nu har lagt fram lider emellertid av en
rad allvarliga brister. Vi vill särskilt framföra följande invändningar.
Det är först nödvändigt att påpeka att regeringens hantering av frågan
har skapat en betydande osäkerhet hos allmänheten. Motstridiga besked
har lämnats angående innebörden av de nya reglerna. Mycket tyder på att
den förvirrade information som tidigare i år har lämnats från regeringskansliet
helt i onödan har medfört att ett icke obetydligt antal människor
förhastat har avyttrat sina fastigheter.
Som bl. a. lagrådet har påpekat i sitt remissyttrande är regeringens
förslag utomordentligt komplicerat. Detta gäller främst de nya regler som
avser beskattning vid avyttring av en fastighet som har förvärvats som
ersättning för en annan fastighet. Även övergångsbestämmelserna är mycket
invecklade. Detta är i hög grad en följd av den egendomliga konstruktionen
att någon indexuppräkning inte skall ske under de fyra första innehavsåren
men att däremot full indexuppräkning skall ske för de därefter
följande innehavsåren. Det är för socialdemokraterna angeläget att nya
skatteregler inte i onödan görs så komplicerade att det blir svårt för vanliga
människor att förstå den fulla innebörden av dessa. Det är också uppenbart
att möjligheterna till olika skatteundandragande manövrer ökar när skattereglerna
är komplicerade och att därmed kontrollproblemen för skattemyndigheterna
blir större.
Regeringen ger ingen tillfredsställande motivering till varför den uteblivna
indexuppräkningen skall gälla under just fyra år. Med regeringsförslaget
uppkommer den effekten, att fastighetsägaren vid ett kortvarigt innehav
inte får kompensation för inflationsförlusten på egenkapitalet. Vid långvariga
fastighetsinnehav blir effekten i många fall den motsatta, dvs. fastighetsägaren
får till en del kompensation även för inflationsförlusten på
lånekapitalet. Helt kan sådana effekter inte undvikas om man tillämpar en
schablonmetod för hur indexuppräkningen skall göras, men det går att
finna en utformning som i betydligt högre grad än regeringsförslaget minskar
dessa effekter.
En annan nackdel med regeringsförslaget är att reglerna kan medföra
väsentligt olika beskattning i skilda fall beroende på variationer i inflationstakten.
En fastighetsägare som har sina fyra första innehavsår under en
period med särskilt snabba prisstegringar drabbas sålunda hårdare än en
fastighetsägare vars fyra första innehavsår inträffar i ett skede med relativt
måttliga prisstegringar. Beskattningen leder då till väsentligt olika resultat
även om den totala innehavstiden och den sammanlagda prisökningen i de
båda nämnda fallen varit likartad. Skatteregler som leder till sådana resultat
kan knappast anses vara rimligt utformade.
Konstruktionen av regeringsförslaget leder dessutom till onödiga inlåsningseffekter
på bostadsmarknaden. Även i detta hänseende går det att
undvika dessa negativa verkningar med en annan utformning av realisationsvinstbeskattningen.
Mot. 1980/81:131
14
Socialdemokraterna står fast vid sitt tidigare framförda förslag, som
innebär att endast hälften av det ingående fastighetsvärdet skall läggas till
grund för indexuppräkningen. Det innebär att av framtida värdestegringar
skall hälften tas upp till beskattning. Med denna metod undgår man komplicerade
bestämmelser om beskattning vid avyttring av s.k. ersättningsfastigheter.
Några särskilda övergångsbestämmelser blir inte heller erforderliga.
På en punkt kan vi ansluta oss till regeringens förslag, nämligen att det
s. k. 3 000-kronorsavdraget bör slopas.
De nya reglerna bör endast gälla framtida värdestegringar. De bör tillämpas
på försäljningar som sker efter utgången av år 1980. Halveringen av
indexuppräkningen bör gälla för värdestegringar som äger rum efter utgången
av år 1980. Slopandet av 3 000-kronorsavdraget bör endast gälla för
innehavsår efter år 1980.
Det socialdemokratiska förslaget bör på sikt medföra större skatteinkomster
än regeringsförslaget.
Skatten på realisationsvinster vid avyttring av bostadsrättslägenheter är
också mycket lindrig. Det är därför angeläget att realisationsvinstbeskattningen
skärps även i detta fall.
Hemställan
Hemställan med anledning av proposition 1980/81:42 om ändrade regler
för villabeskattning m. m.
Med stöd av det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att repartitionstalet
vid vattenkraftsanläggningar skall vara oförändrat 2%.
2. att riksdagen hos regeringen begär omprövning av bostadspolitiken
i syfte att skapa bestående ekonomisk rättvisa mellan allt
boende och olika besittningsformer.
Stockholm den 18 november 1980
OLOF PALME (s)
CURT BOSTRÖM (s)
INGVAR CARLSSON (s)
HANS GUSTAFSSON (s)
LILLY HANSSON (s)
PAUL JANSSON (s)
GÖRAN KARLSSON (s)
LARS ULANDER (s)
OLLE WESTBERG (s)
i Hofors
VALTER KRISTENSON (s)
MAJ-LIS LANDBERG (s)
ESSEN LINDAHL (s)
LISA MATTSON (s)
THAGE PETERSON (s)
ANNA-GRETA SKANTZ (s)
INGVAR SVANBERG (s)