5

Motion
1979/80:1941

av Olle Wästberg i Stockholm

med anledning av proposition 1979/80:96 med förslag till ny utlänningslag,
m. m.

Sammanfattning

Flyktingfrågor blandas i den svenska debatten ofta samman med
invandringspolitiken. Invandringen reglerar vi själva. Sedan ca fem år
tillbaka förekommer ingen arbetskraftsinvandring från länder utanför
Norden.

Flyktingpolitiken regleras av internationella konventioner. Vi har åtagit
oss att ge människor som flyr undan förföljelse en fristad om de kommer till
Sverige. Därför kan inte flyktingpolitiken välja mellan olika grupper. De
som knackar på vår dörr har förtur.

Det förslag till ny utlänningslag regeringen nu framlagt har starka
brister.

Det tar inte hänsyn till behovet av harmonisering med nordisk lagstiftning.
Det är krångligt och oklart. Det innebär mycket små förändringar i
förhållande till tidigare lagstiftning.

På en rad punkter brister förslaget i vad gäller rättssäkerheten för
flyktingar:

o Genévekonventionens flyktingbegrepp inskränks i den svenska lagen,
o Regeringen ges fortsatt möjlighet att med hjälp av bestämmelsen om
”särskilda skäl” fatta beslut om särbehandling av en hel folkgrupp som
skett med kristna assyrier från Turkiet,
o Regeringen föreslår att krav på uppehållstillstånd före inresa skall införas.

Någon möjlighet för utlänning att överklaga beslutet ges ej.
o Regeringen föreslår en möjlighet att begränsa uppehållstillstånd till viss
ort. Detta strider mot den europeiska konventionen om mänskliga
rättigheter.

o Regeringen inför - vilket är bra - en möjlighet till flyktingförklaring. En
utlänning med permanent uppehållstillstånd skall dock inte kunna få
flyktingförklaring trots att förhållandena i hemlandet förändrats under
vistelsen i Sverige.

o Polismyndighet skall även i fortsättningen kunna pröva om flyktingens
påstående om politiska förföljelser är ”uppenbart oriktigt”. Detta trots att
erfarenheterna visar att en flykting från en polisstat ofta inte har
förtroende för polisen.

Mot. 1979/80:1941

6

o Rättssäkerheten vid gränsen sätts lägre för B-flyktingar än för Aflyktingar.

o Flyktingar får inte rätt till juridiskt ombud när hans/hennes fall prövas av
polisen och invandrarverket vid gränsen,
o Regeringen säger uttryckligen att assyrier inte skall få sina påståenden om
flyktingskap individuellt behandlade,
o När en utlänning berövas friheten i samband med avvisningsärende
kommer beslutet inte att kunna överklagas,
o Den s. k. återbrytningsrätten tas bort, vilket minskar rättstryggheten för
flyktingar.

Starka skäl talar för att regeringens förslag till ny utlänningslag avslås av
riksdagen och att regeringen efter kontakter med andra nordiska länder får i
uppdrag att återkomma med ett nytt förslag.

Den flyktingpolitiska traditionen

I svenska högtidstal beskrivs ibland vår flyktingpolitik som ”liberal” och
”humanitär”. Det är en i huvudsak falsk beskrivning.

Den första svenska utlänningslagen - 1927 - tillkom med rent rasistiska
motiv. Den gången användes ”ryska judar” som skäl för skärpningen.

Den svenska hållningen gentemot judiska flyktingar före och under andra
världskriget tillhör de mörka kapitlen i modern svensk historia. När
Sandlerkommissionen efter kriget gick igenom flyktingpolitiken kunde man
följa hundratals flyktingöden från avvisningen vid den svenska gränsen till
självmord, fångenskap eller död i koncentrationsläger. Efter kriget dömdes
en av de ansvariga för flyktingärendena som spion för Nazityskland. Efter
kriget kom baltutlämningen 1946. Skandalerna kring utlänningskommissionen
under 1950- och 1960-talen visade på allvarliga brister i rättssäkerheten
för flyktingar.

Det finns bra inslag i svensk flyktingpolitik men som helhet har den aldrig
varit humanitär, aldrig liberal. Den har varit inriktad på att skydda
svenskarna - inte att ge flyktingar skydd.

Lagen bör avslås

Svensk flyktingpolitik ställs under 1980-talet sannolikt inför en ny
situation. I högre grad än tidigare kommer vi att möta ett tryck från stora
flyktinggrupper, kanske minoriteter, som funnit förhållandena i sina
hemländer olidliga. En sådan situation kommer att kräva stora resurser och
möjligheter för snabb och rättssäker behandling av flyktingärenden.

Det lagförslag som nu läggs innebär tämligen begränsade förändringar i
förhållande till 1954 års lag och löser knappast några grundläggande
problem.

Mot. 1979/80:1941

7

Lagen läggs fram trots att utlänningslagkommittén har viktiga arbetsuppgifter
kvar, t. ex. formerna för verkställighet av avvisningsbeslut.

Inom flera nordiska länder pågår för närvarande lagstiftningsarbete vad
gäller flyktinglagstiftningen. Det hade varit ytterst angeläget att avvakta och
åstadkomma en harmonisering av den svenska lagstiftningen med övriga
nordiska länders. Så har tyvärr inte skett.

Den lag som skall ersättas, 1954 års utlänningslag, har kritiserats för bl. a.
bristande klarhet, överskådlighet och teknisk kvalitet. Detta är speciellt
allvarligt när det gäller en utlänningslag. Mot denna bakgrund måste man
ställa höga krav på klarhet, överskådlighet och lättfattlighet hos det nya
lagförslaget. I förslaget finns dock brister, som borde kunna i stor
utsträckning botas genom ytterligare överarbetning. Följande exempel skall
ges.

”Synnerliga skäl” förekommer i 3 § 1 st., 38 § 2 st. och 80 §. ”Särskilda
skäl” förekommer bland annat i 5,6,11 och 17 §§ 2 st., samt i 23,39 och 79 §§
2 st. Detta synes innebära ovanligt mycket lagstiftning genom förarbeten. Se
till exempel propositionen s. 141 där beträffande uttryckets innebörd i 23 §
endast en enkel hänvisning sker till propositionen 1975/76:18!

Åtskilliga av dessa uttryck borde kunna skrivas i klartext, om ansträngning
görs.

Hänvisningar från paragraf till paragraf förekommer på åtskilliga ställen.
Andra hänvisningar är krångliga i överkant. Se exempelvis 52 § 2 st., som
först hänvisar till 36 §, vilken i sin tur hänvisar till 32, 33 och 34 §§, vilka
därefter hänvisar till 30 och 36 §§, resp. 28 och 29 §§ resp. 33 § samt vidare i
slutet av 52 § 2 st. hänvisning till 30 § via 37 §.

Det finns oklarheter. I 13 § talas till exempel om hurusom tidsbegränsat
uppehållstillstånd ej ger rätt till inresa, om inte detta har angetts särskilt i
tillståndet. Detta svarar mot 10 § i gällande rätt. Denna paragraf har
emellertid av invandrarverket tagits till intäkt för en av många ifrågasatt
praxis att ge återinresetillstånd med undantag endast för vederbörandes
hemland. 13 § i dess föreslagna lydelse löser således icke problemet om
lagligheten i sådant undantag.

37 § första raden talar om att polismyndighet har ”avvisat” en utlänning.
Detta kan lätt missuppfattas därhän, att verkställighet redan skall ha skett,
särskilt om det hela läses av utlänningar och deras rådgivare. Det vore bättre
och klarare att skriva ”beslutat avvisa”.

Sammanfattningsvis talar en rad skäl för att regeringens proposition om ny
utlänningslag bör avslås och att riksdagen uppdrar åt regeringen att efter
överarbetning och samordning med lagstiftningsarbetet i övriga nordiska
länder återkomma med ett nytt förslag.

Mot. 1979/80:1941

Rätten till asyl (3 §)

I propositionen anges sorn ett syfte att införliva Genévekonventionens
flyktingbegrepp i den svenska lagstiftningen. Det är angeläget att så sker.

1 lagförslaget 3 § 3 st. sker dock en inskränkning i flyktingkonventionens
definition av begreppet förföljelse.

Särskilt mot bakgrunden av regeringens vilja att nu i svensk lagtext ansluta
sig till 1951 års Genévekonvention finns ingen anledning att göra den
inskränkning som detta stycke innebär. Det bör utgå.

”Särskilda skäl” (6 §)

2 § 2 st. i gällande utlänningslag stadgar om det som brukar kallas
B-flyktingar: Denna typ av flyktingar ägnas nu 6 § i lagförslaget. Tanken är
att en utlänning som inte är flykting i den strikta mening Genévekonventionen
anger men som p. g. a. de politiska förhållandena i sitt hemland kan
åberopa tungt vägande skäl för att inte vilja återvända skall få rätt att stanna i
Sverige - om inte ”särskilda skäl” talar däremot.

Vad dessa ”särskilda skäl” innebär anges inte i propositionen. I
propositionen 1975/76:18 definieras dock de särskilda skälen som störningar
på svensk arbets- eller bostadsmarknad.

De särskilda skälen har bara tillämpats en gång i svensk flyktinghistoria när
det gäller kristna assyrier/syrianer från Turkiet.

Den 11 november 1976 beslöt regeringen att de assyrier som fanns i landet
skulle få stanna - som B-flyktingar. De som kom efter denna dag skulle
visserligen betraktas som B-flyktingar - men ändå av ”särskilda skäl” inte få
stanna.

Detta beslut innebär att en flykting som kom före den 11 november fick
stanna, den som kom den 12 avvisades - trots att ingenting förändrats vad
gäller graden av förföljelse.

Teoretiskt sett kan två flyktingar komma till Sveriges gräns och ha exakt
samma bakgrund. Ändå blir den ene avvisad och den andre släpps in.

Förföljelserna av assyrierna är av sådan art att många borde betraktas som
flyktingar i Genévekonventionens mening. Assyrierna särbehandlas genom
att de inte får undervisning i sitt eget språk och sin egen kultur, de måste göra
speciell värnplikt och måste ha religionstillhörigheten inskriven i legitimationshandlingarna.

Förföljelser som utövas av enskilda muslimska grupper har tilltagit.
Cypernkrisen och den muslimska väckelse som sveper över Mellanöstern har
gjort de kristna assyriernas situation i Turkiet ytterligt utsatt. Nästan varje
assyrier som kommer till Sverige har i den nära familjekretsen erfarenhet av
mord, misshandel, rån eller våldtäkt.

Att förföljelserna ime utövas av regimen utan av en enskild grupp
förändrar- enligt Genévekonventionen - inte situationen så länge staten inte

Mot. 1979/80:1941

9

kan, eller vidtar åtgärder för att, försvara den utsatta folkgruppen. Att en del
assyrier har kunnat undkomma förföljelse genom att fly till Istanbul
förändrar heller inte förföljelsernas art.

Trots detta förvägras assyrierna - genom regeringens beslut om att
tillämpa de särskilda skälen - rätten till individuell prövning. I propositionen
på s. 51 anges detta klart:

Jag vill i detta sammanhang erinra om, att de utlänningar det här är fråga
om kan vägras rätt att vistas i Sverige när det föreligger särskilda skäl. Har
regeringen i fråga om en viss grupp av sådana utlänningar funnit skäl att
tillämpa den nämnda undantagsbestämmelsen, är detta ett förhållande som
polismyndigheterna bör få beakta vid bedömningen av frågan om de
åbropade omständigheterna kan lämnas utan avseende. Detta torde också
hittills ha skett.

I klartext innebär detta att en assyrier med klara A-flyktingskäl ändå
knappast får sitt fall prövat av invandrarverket och regeringen.

Det är mot denna bakgrund förståeligt att många assyrier valt att ta sig in i
landet och hålla sig dolda under den period som krävs för en rättssäker
behandling.

Ingen har krävt att a 11 a assyrier skall betraktas som konventionsflyktingar.
Enligt min uppfattning är många assyrier konventionsflyktingar, andra
B-flyktingar medan en del inte är berättigade till inresa i Sverige. I dag sker
dock ingen individuell prövning alls.

Om en person är flykting enligt Genévekonventionens mening har
situationen i Sverige ingen betydelse för rätten till inresa. Den som vill
undvika en koncentration av assyrier till t. ex. Södertälje bör dock inse att så
länge folkgruppen är utsatt för en diskriminerande särbehandling torde det
vara svårt att skapa den trygghet för dem i det svenska samhället som krävs
för en frivillig utflyttning till andra orter.

Regeringens möjligheter att tillämpa de särskilda skälen bör enligt min
mening inskränkas. Att av arbetsmarknadsskäl tilllämpa dem så att en hel
folkgrupp drabbas och dess medlemmar berövas rättssäkerhet vid Sveriges
gräns kan inte vara rimligt.

Samtidigt kan det finnas situationer där vitala svenska intressen kräver att
också flyktinginvandring begränsas. Det kan gälla i en krigssituation där den
svenska folkförsörjningen hotas och Sveriges möjligheter att stå emot ett
fientligt anfall försvagas. De särskilda skälen bör dock inskränkas till att gälla
sådana situationer. Detta bör riksdagen klargöra i ett uttalande.

Uppehållstillstånd före inresa (10 §)

Regeringen föreslår nu att uppehållstillstånd endast skall kunna beviljas
före inresa till Sverige. Undantag måste dock göras för en rad grupper:
politiska flyktingar, B-flyktingar. återföreningsfall, krigsvägrare etc. Det är
mot denna bakgrund knappast sannolikt att bestämmelsen i den utsträckning

Mot. 1979/80:1941

10

som anges i propositionen kommer att förkorta handläggningstiderna.

Skulle förslaget om krav på uppehållstillstånd före inresa accepteras
uppstår dock behov av besvärsrätt, något som inte föreslås i propositionen.
En utlänning som ansöker om uppehållstillstånd och t. ex. anger släktanknytningsskäl,
men får sin ansökan avslagen, måste rimligen ha rätt att
överklaga detta beslut - trots att utlänningen inte befinner sig i Sverige.
Överklagningsrätt är nödvändig för att förstärka rättssäkerheten.

Uppehållstillstånd (13 §)

I förslagets 13 § sägs att ett uppehållstillstånd får "begränsas till att gälla
uppehåll endast inom en viss del av riket”. Denna begränsning torde strida
mot den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter (4:e tilläggsprotokollet,
artikel 2 mom. 3, jämfört med artikel 14 i konventionen), där det
stadgas att som enda inskränkningen i rätten att välja bostadsort gäller rikets
säkerhet och att denna inskränkning inte får tillämpas på ett diskriminerande
sätt. I 27 § finns tillräckliga bestämmelser för inskränkningar av säkerhetsskäl.

Bestämmelsen bör utgå.

Flyktingförklaring (16 §)

Det är positivt att en flyktingförklaring nu införs. Detta ökar flyktingarnas
trygghet. En onödig inskränkning har dock gjorts: Varför skall inte en
flykting som redan har permanent uppehållstillstånd inte kunna få flyktingförklaring,
om förhållandena i hans eller hennes hemland förändras?

Något skäl till detta anges ej. Jag föreslår att en sådan möjlighet öppnas
genom att efter orden ”efter inresan” inskjuts eller när anledning eljest
förekommer.

Anvisning och underställning (33-37 §§)

Den känsligaste punkten i hela rättssystemet för flyktingen är situationen
vid gränsen. Sker ett misstag så att en politisk flykting avvisas vid gränsen och
sänds tillbaka, går detta ofta inte att reparera. Särskild omsorg måste därför
läggas ner för att trygga flyktingens rättssäkerhet, när denne vid gränsen
ansöker om att få komma in i landet av politiska skäl.

Enligt 33 § kan polismyndighet besluta avvisa en utlänning som uppger sig
vara politisk flykting ”om utlänningens påstående är uppenbart oriktigt".

Att polisen utnyttjar denna möjlighet är den största risk en flykting i dag
löper. Det har också visat sig svårt att enas om tolkningen av begreppet
"uppenbart oriktigt”. Olika polisdistrikt tillämpar olika praxis.

Den svenska polisen är hederlig och följer gällande lagar. Många
flyktingar kommer dock från polisstater, där polisen är korrumperad eller

Mot. 1979/80:1941

11

hantlangare åt en förtryckande regim. Flyktingens information om svenska
förhållanden är ofta dålig. Risken är därför stor att en flykting, ställd inför en
svensk polismyndighet, inte vågar berätta om sina reella skäl till flyktingskapet.
Detta talar starkt för att bedömningen av politiskt flyktingskap bör
överföras på en icke-polisiär myndighet - invandrarverket eller länsrätterna.

I 34 § stadgas att en B-flykting kan avvisas om de skäl som flyktingen
åberopar kan ”lämnas utan avseende”. Detta innebär att en B-flykting vid
gränsen har en svagare ställning än en konventionsflykting. Någon anledning
att göra en sådan skillnad finns inte. Starka rättssäkerhetsskäl talar för att Aoch
B-flyktingar i detta avseende behandlas lika. 34 § bör därför utgå och
flyktingdefinitionen i paragrafen inarbetas i 33 §.

Om polismyndighet beslutar att avvisa en flykting på grund av att polisen
bedömer flyktingens påstående som ”uppenbart oriktigt”, skall detta beslut
underställas invandrarverket för prövning. Detta är en förbättring. Samtidigt
finns en betydande risk att den prövning invandrarverket gör - via telefon
eller telex - inte bara kommer att avse om flyktingens påstående är uppenbart
oriktigt, utan att det sker en materiell prövning. Det har under senare år
funnits en tendens att invandrarverket i inhibitionsärenden givit sig in på en
materiell prövning som underminerat hela flyktingskyddet, som ju består av
rätt till fullständig flyktingskapsutredning inne i landet, partsinsyn och
partskommunikation, tillgång till juridiskt biträde och rätt till överklagande.

Det är vid underställning också polisen som lägger fram ärendet - ofta
muntligt - för invandrarverket. Det vore omänskligt om inte presentationen
påverkades av den uppfattning som vederbörande polisman kommit fram
till.

Situationen vid gränsen kan vara avgörande för en flyktings framtid,
kanske för hans liv. Ett minimikrav är att flyktingen i denna situation har rätt
till juridiskt biträde. Avvisning av den som uppger sig vara politisk flykting
bör inte få ske utan att flyktingen har haft möjlighet att överlägga med och
företrädas av rättsbildat biträde.

Den underställningsskyldighet som anges i 37 § är också försedd med två
undantag:

Det ena gäller om flyktingen undertecknar nöjdförklaring. Detta är dock
inte tillfredsställande. En flykting som kommer till Sveriges gräns, ofta
uttröttad efter en lång resa och i dåligt psykiskt skick, bör inte kunna avvisas
efter att ha undertecknat en nöjdförklaring, om inte flyktingen haft tillfälle
att överlägga med juridiskt ombud.

Det andra undantaget gäller om flyktingen tilhör en grupp, om vilken
regeringen beslutat att tillämpa de särskilda skälen i utlänningslagens 16 8.
Detta har som bekant hittills endast skett när det gäller kristna assyrier från
Turkiet.

I propositionen sägs klart ut (s. 51) att assyrierna skall vara undantagna

Mot. 1979/80:1941

12

från den förstärkning av flyktingskyddet som underställningsskyldigheten
enligt 37 § innebär. Därmed förvägras assyrierna individuell prövning, och
särbehandlingen understryks ytterligare.

Förvarstagande (52 §)

Utlänningslagkommittén hade i sitt betänkande ett ganska extremt förslag
om förvarstagande av utlänning i vissa avvisningssituationer utan besvärsrätt.
Lyckligtvis reagerade de humanitärt inriktade remissinstanserna med
kraft mot förslaget, och även departementschefen har i propositionen
beskrivit denna kritik som välgrundad.

Emellertid finns det anledning till tveksamhet, om man studerar propositionens
föreslagna frihetsberövande i 52 § 2 st. och jämför den med regel om
klagan över beslut om förvar i 67 § och begränsningen av klagorätt i 68 §.
Som synes är 52 § inte innefattad bland de paragrafer som innehåller beslut
om förvar över vilka man får föra talan! Lagrummet bör ändras så att det blir
helt klart att besvärsrätt i enlighet med de två viktiga konventionerna om
mänskliga rättigheter införs.

Återbrytning (72 §)

Tidigare har regeringen flera gånger kunnat pröva samma fall. Denna rätt
till s. k. återbrytning föreslås nu avskaffad. Regeringen följer därmed
utlänningslagkommitténs förslag. Kommitténs motivering var dock inte
övertygande.

Av 270 undersökta ärenden-motsvarande 193 individer-har 41 personer
ansökt om återbrytning två gånger, 10 personer har ansökt tre gånger, fem
har ansökt fyra gånger och i ett fall har sex ansökningar inlämnats. I 68
ärenden har ansökningarna bifallits, vilket motsvarar 35 % av antalet
berörda personer. I 57 av de 193 fallen har återbrytning begärts mer än en
gång. Majoriteten har således fogat sig i regeringens beslut.

Självfallet kan ”missbruk” av återbrytningsrätten förekomma. Men det
relativt stora antalet fall där regeringen upphävt tidigare beslut tyder dock på
att återbrytningen spelar en viktig roll för att trygga rättssäkerheten. I de 68
fall där återbrytningen lett till att flyktingen fått stanna hade sannolikt annars
flyktingen förpassats.

Flyktingärenden är unika: de beslut som fattas är livsavgörande. De
människor som berörs är inte förtrogna med det svenska samhället och med
svensk rättspraxis. Ofta kommer avgörande fakta inte fram förrän på ett sent
stadium.

I en radiointervju för en tid sedan (17 mars 1980) svarade invandrarminister
Karin Andersson på frågan om massmedias behandling av ett enskilt
flyktingärende kan ha betydelse för regeringens beslut:

”Ja, det kan naturligtvis ha betydelse i så måtto att man kan få fram nya

Mot. 1979/80:1941

13

fakta som inte tidigare var kända och det är ju just på sådana nya sakskäl som
vi kan göra en omprövning. Vi har ju ingen möjlighet att göra en omprövning
på andra skäl än nya sakskäl. Och där tror jag nog ibland att massmedias
bevakning har kunnat hjälpa till att få fram sådana.”

Återbrytningsinstitutet är den yttersta rättssäkerhetsgarantin. Det bör inte
avskaffas.

Hemställan

Med hänvisning till vad som ovan anförts yrkas

1. att riksdagen avslår propositionen 1979/80:96,

2. om yrkandet under 1. ej skulle vinna bifall att riksdagen
beslutar

a) att 3 § 3 st. utgår,

b) att uttala att de särskilda skäl som anges i 6 § endast bör få
tillämpas då den svenska folkförsörjningen är hotad.

c) att beslut om vägrat uppehållstillstånd alltid skall kunna
överklagas,

d) att föreskriften i 13 § att uppehållstillstånd begränsas till viss
ort utgår,

e) att i 16 § möjlighet för flykting med permanent uppehållstillstånd
att få flyktingförklaring öppnas,

f) att 34 § utgår och att flyktingdefinitionen i 34 § inarbetas i
33 §,

g) att polisens rätt att avgöra ifall en politisk flyktings
påståenden är "uppenbart oriktiga" överförs till annan myndighet,

h) att en person som uppger sig vara politisk flykting får rätt till
juridiskt biträde när frågan om avvisning prövas,

i) att de föreslagna frihetsberövandena i 52 § skall kunna överklagas,

k) att 72 § utgår.

Stockholm den 26 mars 1980

OLLE WÄSTBERG (fp)
i Stockholm