Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1978/79:195

Regeringens proposition

1978/79:195

om förstärkt skydd för fri- och rättigheter m. m.;

beslutad den 22 mars 1979.

Regeringen föreslår riksdagen atl antaga de förslag som har upplagils i bifogade Uldrag av regeringsproiokoll.

På regeringens vägnar

OLA ULLSTEN

SVEN ROMANUS

Propositionens huvudsakliga innehåll

1 propositionen föreslås ell fiertal grundlagsändringar som innebär ett förstärkt skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna enligt regerings­formen. Dessulom föreslås andra grundlagsändringar som rör bl. a. den s. k. lagprövningsrälien, lagrådets granskning av lagförslag och formerna för stillande av grundlag.

Ell vikligl inslag i förslärkningen av räilighetsskyddel är förslaget om ell särskilt förfarande vid s. k. räiligheisbegränsande lagstiftning. Den före­slagna ordningen innebäratt förslag lill lag som angår begränsning av vissa av de grundläggande fri- och rällighelerna, i. ex. yttrandefriheien och möiesfri-helen, på begäran av lägsl tio riksdagsledamöler skall vila hos riksdagen i minsi tolv månader innan det får anias. Undanlag görs dockför det fallel all eu förslag vid omröslning i riksdagens kammare får slöd av minsl fem sjättedelar av de röstande. I så fall är förslaget antaget omedelbart.

Skyddel för vissa särskilda fri- och rättigheter försiärks också på annat säu. Förbudel mol relroakliv lagsiiftning som f n. bara gäller strafflag utvidgas sålunda lill all omfatta också skattelag. Vidare föreslås försiärkningar med avseende på bl. a. rälten lill ersättning vid expropriation och skyddet för medborgarskapet.

Lagprövningsrälien innebär alt domstol eller annan rältslillämpande myndighei skall sätta t. ex. en lag ål sidan om lagen uppenbart slrider mol grundlag. Denna räll som f. n. anses föreligga utan slöd i lag skall enligt proposilionen skrivas in i regeringsformen.

F. n. är del regeringen eller riksdagsutskott som frill bedömer om ett lagförslag skall granskas av lagrådet. I proposilionen föreslås all regerings­formen skall innehålla en föreskrift om att lagrådels yttrande bör inhämias

1  Riksda\cii 1978/79. I saml. Nr 195


 


Prop.  1978/79:195                                                    2

över lagförslag på vissa angivna områden. Iden mån regeringen underlåterati höra lagrådet över ell lagförslag inom granskningsområdei skall skälen redovisas för riksdagen. Även inrikiningen av lagrådels granskning av lagförslag föreslås preciserad i regeringsformen.

Två nyhcicr föreslås i fiåga orn rornicrna lör siifianclc av gruiullag. Dels skall Cll lörslag lill iindring av grundlag väckas minsl lio niånatlcr före ilcl riksdagsval, cfler vilkel del andra och avgörande riksdagsbesluiel skall fallas. Dels skall ell förslag lill ändring av grundlag kunna bli föremål för Iblkomrösining, om minsl cn tredjedel av riksdagens letlamöier begiir det.

Föruiom iindringar i regeringsformen föreslås i proposilionen ändringar i riksikigsorclningen. Vidare innehåller propositionen lörslag lill lagar om lagrådel och om förfarandet vid Iblkomrösining i hela landci.

Den n\'a lagslifiningen föreslås iräda i krafl den I lanuari 1980.


 


Prop. 1978/79:195                                                               3

I Förslag till

Lag oni ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen'

dels all nuvarande 13 kap. 7-11 iji; skall betecknas 13 kap. 8-12 SS,

(/(* au 2 kap. 7,9,10,12,18 och 20 tJS,8 kap. 1,4,7,15,16och 18 SS saml 10

kap. 5 S skall ha nedan angivna lydelse, dels all i regeringsformen skall införas två nya paragrafer, 11 kap. 14 S och

13 kap. 7 S, av nedan angivna lydelse, dels all i punkl 9 övergångsbeslämmelsema hänvisningen lill "I kap. 6 S

försui stycket andra punklen" skall byUis ut mol "I kap. 7 S försia stycket

andra punkten".


Nuvarande Ivdelse


Föreslagen Ivddse


Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i rikel får berövas sill medborgarskap i annal fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan slal.

2 kap. 7§ Ingen medborgare för landsförvisas eller hindras att resa in i riket.

Ingen medborgare som är eller har varil bosall i rikel får berövas sill medborgarskap i annal fall än då han samtidigt, efter uttryckligt samtycke eller genom att inträda iaUmän tjänst, blir medborgare i annan stal. Utan hinder härav får dock föreskrivas att barn under aderton år I,fråga om sitt medborgarskap skall följa jöräldrarna dier en av dem. Vidare Jår föreskrivas all. i enlighet med överenskomiiidse med annan siai. den som sedan födelsen är medborgare även i den andra siaien och är varakiigl bosaii där förlorar sill svenska medborgar­skap vid aderton års ålder eller senare.

9S Har annan myndighei än domstol berövat någon medborgare frihelen med anledning av broll eller misstanke om broll, skall denne kunna få saken prövad av domsiol ulan oskäligl dröjsmål. Vad nu sagls gäller dock icke när fråga arom all lill riket överfiytta verkslällighel av frihetsberövande påföljd som har ådömts i annan slal.

Rcgeringslbrmen omirycki 1976:871


 


Prop. 1978/79:195                                                                   

Nuvarande lyddse                        Föreslagen lyddse

Ilar medborgare av annan anledning iin som angives i första slyckel blivit oniliämlcrtagen ivångsvis, skali han likaså kunna lå saken prövad av domsiol Lilaii Dskiiligi tlröjsniål. Med prövning av domsiol liksiållcs i sådani läll priivning av nämnd, om niimndcns sammansäuning är beslämd i lag och oiillöranden i nämnden skall vara eller ha varil ortlinaric domare.

Hur prövning.som avses i fiiisui dier andra siyckci icke uppdragits ål mvinlidtet som är behörig enligi före­skrifierna ilär. skall ilen (inkomma på, allmän domsiol.

10 S SlralT eller annan brouspålöljd lår icke åliiggas för giirning som icke var belagd med broiLspålblJd. niir den förövades. Ej heller får svårare brouspå­löljd åliiggas för giirningcn iin den som var föreskriven då. Vad nu sagls om brouspålöljd gäller iiven lbrverk:mde och annan särskild rättsverkan av broll.

Skall dlcrsiatligavgift fårej inlagas i vidare mån än som följer av jöre­skrifl. som gällde när den omslän­dighel inträfjäde som iiilösie skaii-dler avgifisskyldighctcn. Finner riks­dagen särskilda skål påkalla dci. får dock lag innebära an skott dier statlig avgUi uiiages irols att lagen inte hade trän i kraft när nyssnämnda omslän­dighel iniräffade. om regeringen eller liksdagsuiskoii då hade läiniiaiJörslag härom llll riksdagen. Med jörslag JämsläUes en meddelande i skrivelse Jrån regeringen lill riksdagen om an sådant Jörslag är on vänta. Vidare jår riksdagen Jöreskriva undanlag från Jörsia meningen, om riksdagen ftnner all del är påkallal av särskilda skål i samband med krig. krigsfara eller svår ekonomisk kris.


 


Prop. 1978/79:195                                                                   5

Nuvarande lyddse                         Föreslagen lyddse

12 S De fri- och rälligheler som avses i 1 § 1-5 saml i 6 och 8 §§ och i 11 § andra slyckel får, i den utsträckning som 13-16 §§ medgiver, begränsas genom lag eller genom annan författning efter bemyndigande i lagenligt 8 kap. 7§ försia Slyckel 7 eller 10 §.

Begränsning som avses i första stycket får göras endasl för atl lillgodose ändamål som är godiagbarl i ell demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå ulöver vad som är nödvändigi med hänsyn lill det ändamål som har föranlell den och ej heller siräcka sig så långl alt den utgörett hol mol den fria åsiktsbildningen såsom en av folkslyrelsens grundvalar. Begränsning får ej göras enbarl på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

Förslag Ull lag som avses i försia siyckei eller lill lag om ändring eller upphävande av sådan lag skall, om det ejförkasias av riksdagen, på yrkande av lägsl lio av dess ledamöter vila i minst tolv månaåer från det all del försia uiskottsyitrandet över förslaget anmäldes i riksdagens kammare. Utan hinder härav kan riksdagen antaga förslaget, om minst fem sjättedelar av de röstande förenar sig om beslutet.

Tredje slyckel gäller icke,jörslag Ull lag om Jonson gilii,dici i högsi två år av lag. Del gäller ej heller jörslag lill lag som enban angår

1.   JÖrbud all riija sådani, som någon har cijarii i allmän ijänsl eller under uiövande av ijänsieplikl och vars heinlighållaiide är påkallal av hänsyn lill iniresse som angives i 2 kap. 2  iryekfrihelsförordningen.

2.   husrannsakan eller liknande in­trång eller

3.   friheissiraff som påföljd jör viss gärning.

Konsiilulionsuiskotlet prövar Jör riksdagens vidkommande huruvida iredje slyckel är lillämpligl i jråga om vissl lagjijislog.


 


Prop. 1978/79:195

Nuvarande Ivddse


Föreslagen lyddse


 


Varje medborgare skall vara till­försäkrad ersiilining enligt grunder som beslämmes i lag /öi del jall an hans egendom lages I anspråk genoin exproprlaiion eller annen sådani, förfo­gande.


18


Varje medborgare vilkens egendom ia,i:es i anspråk genom exproprlaiion eller annal sådani föriogande skall vara tillförsäkrad ersäiining /w/ö/-liisien enligt grunder som besläm­mes i lag.


 


20

Ullänning här i rikel är liksiälld med svensk medborgare i fråga om

1.   skydd mot ivång att dellaga i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan meningsytlring eller all lillhöra tros­samfund eller annan sammanslut­ning (2 S andra meningen),

2.   skydd mol dödsstraff, kropps-straff och tortyr saml mot medicinsk påverkan i sylte all framtvinga eller hindra yllranden (4 och 5 SS).

3.   räu lill domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av broll eller misslanke om broll (9 S första slyckel).

4.   skydd mol retroaktiv brollspå-följd och annan relroakliv rätts­verkan av brotl (10 S),

5.   skydd mot inrättande av dom­stol i vissa fall (11 S första stycket),

6.   skydd mol missgynnande f)å grund av ras, hudfärg eller elniski ursprung eller på grund av kön (15 och 16 SS),

 

7.   räll lill fackliga slridsålgärder (17 S),

8.   räll lill ersältning vid expro­priation eller annal sådani förfo­gande (18 S).


Ullänning här rikel är liksiälld med svensk medborgare i fråga om

1.   skydd mot tvång all dellaga i sammankomst lor opinionsbildning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller all lillhöra tros­samfund eller annan sammanslut­ning (2 S andra meningen).

2.   skydd mol dödsstraff, kropps-straffoch loriyrsami mot medicinsk påverkan i syfte au framtvinga eller hindra yllranden (4 och 5 SS).

3.   rält till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av broll eller misslanke om brott (9 S första och tredje styckena).

4.   skydd mol relroakliv broilspå-följd och annan relroakliv rätts­verkan av brott saml mol leiioakiiv skall eller avgifl (10 S).

5.   skydd mol inrällande av dom­stol i vissa fall (IIS första stycket),

6.   skydd mol missgynnande på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (15 och 16 SS),

 

7.    räll lill fackliga slridsålgärder (17 S),

8.    rätl lill ersältning vid expro­priation eller annai sådani förfo­gande (18 S).


 


Prop.  1978/79:195

Nuvarande lydelse

Om annal icke löljcr av siirskilda lörcskrifier i lag, iir ulliinning hiir i rikci iiksuilkl med svensk medbor­gare iiven i fråga om

1.   yltrandefnhei.inrormalionsfri-hci, möiesfrihci, dcmonsiraiionsfri-hei, Ibrcningslrihci och religions-Irihei (I S),

2.   skydd mol ivång atl giv;i till känna åskådning (2 S försia mening­en),

3.   skydd mol kroppsligt ingrepp även i annal lall iin som avses i 4 och 5 SS, mot kroppsvisitalion. husrann­sakan och liknande inirång saml mol inirång i lorirolig meddelelse (6 S),

 

4.   skydd mol frihelsberövande (8 S försia meningen),

5.   rält till domstolsprövning av frihelsberövande av annan anled­ning än broll eller misslanke om broll (9 § andra stycket).

6.   offenllighel vid domstolsför­handling (11 S andra stycket),

7.   skydd mol ingrepp på grund av åskådning (12 § andra stycket tredje meningen),

8.   författares, konstnärers och fo­tografers räll lill sina verk (19 S)-


Flireskigcn lydelse

Om annat icke Iblicr av särskilda löreskrifter i lag, är ulliinning hiir i rikel liksiiilld med svensk medbor­gare iiven i fråga om

1.    yllrandcfrihci. inlbrmalionsfri-
hei, möiesfrihci, demonsiralionsfri-
hci, föreningsfrihet och religions-
frihet (I S).

2.   skydd mol tvång all giva lill känna åskådning (2 S första mening­en),

3.   skydd mol kroppsligt ingrepp även i annal fall än som avses i 4 och 5 SS, mot kroppsvisilation, husrann­sakan och liknande inirång samt mol inirång i förtrolig meddelelse (6 S),

 

4.   skydd mol frihelsberövande (8 S försia meningen),

5.   räu lill domstolsprövning av frihelsberövande av annan anled­ning än broll eller misslanke om broll (9 § andra och iredje styck­ena),

6.   offenllighel vid domslolsför-handling (11 S andra slyckel),

7.   skydd mot ingrepp på grund av åskådning (12 § andra stycket iredje meningen),

8.   författares, konstnärers och fo­tografers rält till sina verk (19 §).

På sådana särskilda föreskrifier som avses i andra slyckel lillämpas 12 § iredje stycket, ftärde stycket försia meningen samt femle slyckel.


8 kap.


Av bestämmelserna i 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter följer all föreskrifter av vissl innehåll ej får meddelas eller lår meddelas endasl genom iag.


Av beslämmelserna i 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter följer all föreskrifter av visst innehåll ej får meddelas eller lar meddelas endast genom lag samt att förslag till lag i vissa faU skall behandlas i särskild ordning.


 


Prop. 1978/79:195

Nuvarande Ivdelse


Föreslagen Ivdelse


4S
Föreskrifter om rådgivande folk-
   Föreskrifier om rådgivande folk-

omrösining  i   hela  rikei  meddelas     omröslning i hela rikel «•/; cw;/f>/a-
genom lag.
                          randel vidJolkomrösining i gruiidlags-

jiåga meddelas genom lag.


kan

regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela före­skrifter om annat än skatt, om före­skrifterna avser något av följande ämnen:

1.   skydd för liv, personlig säker­het eller hälsa,

2.   utlännings vislelse i riket,

3.   in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, lill­verkning, kommunikationer, kredit­givning, näringsverksamhet, ranso­nering eller uiformning av byggna­der, anläggningar och bebyggelse­miljö,

4.   jakt, fiske, djurskydd eller na­lur- och miljövård,

5.   trafik eller ordningen på allmän plats,

6.   undervisning och utbildning,

7.   förbud alt röja sådani som någon har erfaril i allmän ijänsl eller under utövande av tjänsteplikt.

7§

Ulan hinder av 3 eller 5 § kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela före­skrifterom annat än skall, om före­skrifterna avser något av följande ämnen;

1.   skydd för liv, personlig säker­het eller hälsa,

2.   utlännings vislelse i rikel,

3.   in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, lill­verkning, kommunikationer, kredit­givning, näringsverksamhel eller ut­formning av byggnader, anläggning­ar och bebyggelsemiljö,

4.   jakt, fiske, djurskydd eller na­tur- och miljövård,

5.   trafik eller ordningen på allmän plals,

6.   undervisning och utbildning,

7.   förbud atl röja sådant sorn någon har erfarit i allmän tjänst eller under uiövande av tjänsteplikt.

Bemyndigande som avses i försia siyckei medför ej räu au meddela föreskrifter om annan rättsverkan av broll än böter. Riksdagen kan i lag, som innehåller bemyndigande med stöd av första siyckei, föreskriva åven annan rällsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med slöd av bemyndigandet.


15 S

Grundlag stiftas genom två likaly­dande beslul. Del andra beslutet får


Grundlag sliftas genom ivå likaly- ■ dande beslul. Del andra beslutet lår


 


Prop.  1978/79:195


Nuvaiande lydelse

ej fallas, förriin del cfler del lorsia bcsluict har hållils val till riksdagen i hela rikel och den nyvalda riksdagen har samlals. Riksdagen får icke såsom vilande aniaga cll lörslag om stiftande av grundlag, som är ofören­ligt med annal vilande grundlagslor-slag, utan au samtidigt förkasta del försl aniagna förslagei.


Fikeslagen lydelse

CJ låltas. förriin del cfler del första besluiel har hållils val lill riksdagen i hela rikel och den nyvalda riksdagen har samlals. Vidare skall minsi tio månader Jikjlyia mellan den lidpunkt då ärendet föiMU gåiiien anmäldes i riksdagens kammare och valei, såvida Icke konsiiiulionsuiskollel genom be­slul. som fanas .senasi vid ärendels beredning och varom minsiJem sjäiie-ddar av ledamölerna Jiiivnar sig. medgiver undanlag härijråii.

Riksdagen lår icke säsom vilande aniaga eu förslag om siifuinde av grundlag, som är oförenligt med annat vilande grundlagsförslag, ulan all samiidigi förkasta del först aniagna förslagei.

Folkomrösining om vilande gniiid-lagsjöislag skall anordnas, om vrkan-dc därom Jramsiålles av minsl en iioiidd av riksdagens ledamöier och minsl Cll iredjedel av ledamölerna röstar jiir bifall lill yrkandet. Sådani yrkande skall Irainsiällas inomjcnuon dagar jrån del all riksdagen anlog gniiidlagsjörslagei som vilande. Yr­kandet skall Cl beredas i utskott.

Folkomiösiningeii skall hållas sam­iidigi med dci val till riksdagen som avses i Jörsia slyckel. I id omivsi-iiiiigcii jår dc som hur röslräll vid valei Jörklara huruvida de godiar dei vilan­de grundlagsjörslagei dier ej. Försla­get är jörkasiai. om de jlesia av dem som dellager i oinriislningen röslar mol förslaget och dc ull antalet är ller än hälfien av dem som har avgivii godkända rösier vul riksdagsvalet. I unnul lull upplager riksdagenJi>r>,kigvi ull sluilig priivning.


 


Prop. 1978/79:195

Nuvarande Ivddse


Fiiieslageii Ivddse


10


Riksdagsordningen sliftas på sam­ma sån som gniudlag. Den kan också slilias genom endasl eu beslul, om minsl ire Ijärdedelar av de rösiandc och mer iin hälfien av riksdagens ledamöier lorenar sig om besluiel. Tilläggsbestämmelse i riksdagsord­ningen beslutas dock i samma ordning som lag i allmiinhet.

16 S

Riksdagsordningen stillas på dci säll som angives i 15  Jörsia sivckei JiiiMu och andra incningania sanu anilia slyckci. Den kan också siiflas genom endasl ell beslul. om minsi ire Ijiirdedclar av de röstande och mer iin hiilfien av riksdagens leda­möter förenar sig om besluiel. Tilläggsbesiåmmelse i riksdagsord­ningen besluias dock i samma ordning som lag i allmiinhei.


Föratt avge yttrande till regeringen över lagförslag skall finnasetl lagråd, variingårdomarei högsta domstolen och regeringsrätten. ,4vcn riksdagsui-skoii jår inhämla yllrande jrån lagrå­del enligi vad .som närmare angives i riksdagsordningen. Närmare bestäm­melser om lagrådel meddelas i lag.

18 S

För all avge yttrande över lagför­slag skall finnas ell lagråd, vari ingår domare i högsta domstolen och rege­ringsrätten. Yllrande från lagrådel inhämias av regeringen eller, enligi vad som närmare angives i riksdags­ordningen, av riksdagstii.skoit.

Yllrande av lagrådel bör inhämias innan riksdagen beslutar grundlag om tryck frihelen. log om begränsning av rälien all taga del av allmänna hand­lingar, lag som av.ses i 2 kap. 12  forsla sivckei. 17-19 §§ eller 20  andra slyckel eller lag som ändrar eller upphäver sådan lag, lagom kommunal beskaiining, lag som avses i 2 eller 3  eller lag som avses 111 kap., om lagen är vikiig för enskilda eller frän allmän synpunki. Vad nu har sagls gäller dock icke. om lagrådels hörande skulle sakna belydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lag-slifiningsfiågans behandling så alt avsevärl men skulle uppkomma. Före­slår regeringen riksdagen all siifia lag i något av de ämnen som avses i Jörsia meningen och har lagrådets vtlrande


 


Prop. 1978/79:195

Nuvarande lydelse


11

Föreslagen lydelse

dessförinnan ime inhämials. skall regeringen .samiidigi för riksdagen redovisa skälen häriill. Riksdagens avgörande av jrågan om lagrädeis yllrande bör inhämias är shilgiliigl. Lagrådels granskning skall avse

1.    hur förslagei förhåller sig lill grundlagarna och räiisordniiigen i övrigi.

2.    hur förslagels,föreskri fler förhål­ler sig llll varandra.

3.    hur förslagei förhåller sig lill rättssäkerhetens krav.

4.    om förslagei är så uiformal an lagen kan aniagas lillgodose angivna sy flen.

5.    vilka problem som kan uppslå vid
lillämpningen.

Närmare bestämmelser om lagrå­dets sammansäitning och ijänslgöring meddelas i lag.


 


10 kap.

5 S

Beslutanderätt som enligt denna regeringsform lillkommer riksdu­gen, regeringen eller annal i rege­ringsformen angivel organ kan i begränsad omfattning överiålas lill mellanfolklig organisaiion för fred­ligt samarbele,lill vilken riket iireller skall bliva anslutet, eller lill mellan­folklig domstol. Därvid får ej över­låtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphä­vande av grundlag eller fråga om begränsning av någon av dc fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Om averiåidse besluiar riksdagen i den ordning som ur jöreskriven jör slij-lande av grundlag eller, om beslui I sådan ordning ej kan avvaklas. genom


Beslulanderält som enligt denna regeringsform lillkommer riksda­gen, regeringen eller annal i rege­ringsformen angivel organ kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fred­ligt samarbele,lill vilken rikel åreller skall bliva ansluiei, eller lill mellan­folklig domstol. Diirvid lär ej över­låtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphä­vande av grundlag eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rälligheler som avses i 2 kap. Angå­ende beslut i jråga om överlåtelse gäller vad som är jöre.skrivci om stil­lande av grundlag. Kan beslui I sådan ordning  cj avvaklas.   besluiar  nks-


 


Prop.  1978/79:195


Nuvarande lyddse

ell beslul, varom minsi lem sjäiie-

dclar av de röstande och minsl ire

Ijärdedelar av ledamölerna förenar

sig.

Riiuskipnings- eller förvalinings­uppgift som ej enligi denna rege­ringsform lillkommer riksdagen, re­geringen eller annal i regerings­formen angivel organ kan överlåtas till annan siat, lill mellanfolklig orjia-nisaiion eller till utländsk eller inler­nationell inrättning eller samlällig-hei, om riksdagen förordnar om det genom eli beslut, varom minsi tre Ijärdedelar av de röstande förenar sig. dier genoin beslul i den ordning som giiller för stillande av grund­lag.


Föreslagen lyddse

dagen i jråga om (ivcriåidsc genom

eu beslul, varom minsl fem sjiiiic-

delar av de röstande och minsl ire

Ijiirdedclar av ledamölerna lorenar

sig.

Riiuskipnings- eller förvalinings­uppgift som ej enligi denna rege­ringsform lillkommer riksdagen, re­geringen eller annal i regerings­formen angivel organ kan överiålas till annan Slal, lill mellanfolklig orga­nisation eller lill uiliindsk eller inier­naiionell inrällning eller samfällig­hel, om riksdagen förordnar om del genom ell beslul, varom minsl tre Ijiirdedclar av de röstande förenar sig. Beslul i jråga om sådan övcrididsc kan också fanas i den ordning som giiller Ibr stiftande av grundlag.


11 kap. 14 i:

Finner domstol eller annat ojjeiiiligi organ all en jöieskiiji slår i strid med heslämmdsc i gniudlag eller annan överordnad jör jall ning dier all slad­gad ordning i någoi väseniligi hänse­ende har åsidosälis vid dess lillkomsi. jår jöreskrijien icke lillämpas. Har riksdagen eller regeringen hesluiai jöreskrijien. skall lillämpning dock underiåias endast om Idet är uppen­barl.

13 kap.

,Ar riket i krig eller omedelbar kiigs-jaia. skall 2 kap. 12  iredic sivckei icke lillänipas.

1.   .Andringarna i reycrinysiormen trader i kral'i den I januari I98'J.

2.   Äldre föreskrifi om skall eller avgifl skall lilliimpas ulan hinderav 2 kap. 10 S andra sivckcl.


 


Prop. 1978/79:195

2 Förslag till

Lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen'

delsMl 1 kap.4S,2kap.9S,3kap. 16, 17och 19 SS. 4 kap. 8 och lOSSsaml 5 kap. 1, 2, 3, 8, 10 och 12 SS skall ha nedan angivna lydelse,

dels all lilläggsbeslämmelserna 2.7.1 och 2.7.3 skall ha nedan angivna lydelse,

dels au i riksdagsordningen skall införas två nya tilläggsbestämmelser, 5.1.3 och 5.3.1, av nedan angivna lydelse.


Nuvaiande Ivddse


Föreslagen lydelse


1 kap. 4§

Laglima riksmöie som har inlelts under augusli, september eller okto­ber skall avslutas senasi den 31 maj följande år. Riksdagen kan om synnerliga skål föreligger förlänga riksmötet, dock längst till och med den 15 juni. Annal riksmöie pågår så länge riksdagen finner del nödvän­digt. Riksmöie avslutas senast när näsia laglima riksmöte skall börja.

Laglima riksmöie som har inletts under augusti, september eller okto­ber skall avslutas senasi den 31 maj följande   år.   Riksdagen   kan   om synnerliga skäl  föreligger förlänga riksmötet, dock längsi lill och med den 15 juni. Annat riksmöie pågår så länge riksdagen finner det nödvän­digt. Har yrkande väckis om jolkom­rösining i grundlagsfråga, skall, uian hinder av vad nu har sagls. riksmöie pågå IiU dess yrkandet har prövais. Riksmöie avslutas senast när nästa laglima riksmöie skall börja. Har regeringen förordnat om exlra val, kan den under ålersloden av valperioden beslula att avbryta riksmöie. Riksmötet skall avslutas omedel­barl efter del au beslutet har tillkännagivits vid sammanträde men kamma­ren.


2 kap. Tilläggsbestämmelse 2.7.1

Förslag till ny statsminister eller yrkande om misstroendeförklaring föres upp som första punkl på före­dragningslistan. 1 övrigi lages ären­dena upp i följande ordning, om icke talmannen besiämmer annai:


Yrkande om Jolkomrösining i grundlagsfråga, förslag lill ny slats­minisler eller yrkande om misstro­endeförklaring föres upp som försia punkt på föredragningslistan. Före­kommer mer ån ett sådani ärende.


Riksdagsordningen omirycki 1977:90.


 


Prop.  1978/79:195


14


 


Nuvarande Ivddse

1.   val,

2.   propositioner saml skrivelser från regeringen med redogörelse för viss verksamhei,

3.   förslag och redogörelser från andra riksdagsorgan än ulskou,

4.   motioner,

5.   ulskousbeiänkanden i den ord­ning utskotten angives i tilläggsbe­stämmelse 4.2.1.


Föreslagen lydelse

lages de upp i den ordning vari de nu har angivils. 1 övrigi lages ärendena upp i följande ordning, om icke talmannen besiämmer annal:

1.    val,

2.    propositioner saml skrivelser från regeringen med redogörelse för viss verksamhet,

3.    förslag och redogörelser från andra riksdagsorgan än ulskou,

4.    motioner,

5.    Ulskousbeiänkanden i den ord­ning utskotten angives i tilläggsbe­stämmelse 4.2.1.


 


Tilläggsbestämmelse 2.7.3


Om anieckning på föredragnings­
listan för särskilda fall föreskrives i
lilliiggsbesiämmelserna
  2.10.1,

.-».Z./, 3.6.1, 6.1.1, 6.1.2 och 6.2.2.


Om anieckning på föredragnings­
listan för särskilda fall föreskrives i
lilläggsbeslämmelserna
  2.10.1,

3.6.1, ,5./.J, 6.1.1, 6.1.2 och 6.2.2.


9S Talmannen ställer proposiiion lill beslul. Finner han yrkande slrida mot grundlag eller mot riksdagsordningen, skall han, med angivande av skäl, viigra proposiiion. Begär kammaren ändå proposiiion, skall talmannen hänvisa frågan till konslituiionsulskollel för avgörande. Proposiiion får ej vägras på vad utskottei har förklaral icke slrida mol grundlag eller mol denna riksdagsordning.

ad som sägs i Jörsta slyckel om prövning av proposilions grundlagsen-lighet gäller ej fråga huruvida 2 kap. 12 § Iredje slyckci regeringsformen är lillämpligl i Jråga om vissl lagjörslag.

3 kap. 16 S

Konslitulionsutskollet skall till kammaren för slutligt beslut anmäla vilande beslul i ärende angående gmndlag eller riksdagsordningen. Skall efter vad som sägs i regeringsformen i annat fall tillämpas den ordning som gäller


 


Prop.  1978/79:195                                                                 15

Niivaivndc lyddse                          Föreslagen lyddse

för grundlagsändring, skall vilande beslul i iirendet anmälas av det utskott lill

vars handläggning frågan hör.

Koiisiliuiioiisui.skoiiei skall vidare lill kammaren anmäla beslul om undanlag Jrån den lidsfrisi som före­skrives i 8 kap. 15 >i regeringsfor­men.

17 S
Yrkande  om  misstroendeförkla-
   Yrkande    om   Jolkomrösining    i

ring skall framslällas vid samman- grundlagsfråga eller om missiroende-iräde med kammaren. Yrkandet förklaring skall framslällas vid sam­skall avlämnas skriftligen lill proto- maniräde med kammaren. Yrkandet kollei så snarl del har framställts. skall avlämnas skriftligen lill proto­kollet så snart del har framställts.

19 §
Proposiiion och motion för åler-
  Proposition och motion får åler-

kallas till dess utskott har avgivit     kallas lill dess utskott har avgivii
betänkande i ärendet.
                  belänkande i ärendet. Förslag som

vilar enligi 2 kap. 12 I iredje stycket regeringsformen får ålerkallas UU dess Ulskollei har av,gi'vii nyll belänkande enligi 4 kap. S §,fjärde siyckei denna riksdagsordning. Ålerkallas proposiiion, förfaller motion som har väckts med anledning av proposilionen.

Har proposition blivit återkallad, får molion väckas med anledning därav inom sju dagar från del alt återkallelsen anmäldes i kammaren.

4 kap. 8§

Utskott skall avgiva belänkande i ärende som har hänvisats till utskottet och som ej har återkallats. Utskott kan dock överfiytta ärende lill annal utskott, om detta samtycker därlill, eller överenskomma med ell eller fiera utskott alt de skall bereda ärendet gemensami genom deputerade i samman­satt utskoll. Sådani utskott avgiver betänkande till riksdagen.

Betänkande i ärende vars behandling har uppskjutits från en valperiod för riksdagen lill näsia skall avgivas av utskoil som har tillsatts av den nyvalda riksdagen.


 


Prop.  1978/79:195                                                                 16

Nuvarande lyddse                        Föreslagen Ivdelse

Ulskou skall liil anmälan lill kammaren av vilande beslul som sägs i 3 kap. 16 S foga yllrande i ärendei.

Har lagförslag vilat enligt 2 kap. 12 ) iredje siyckei regeringsformen, skall Ulskollei avgiva nyll betänkande i ärendet.

10 s Slallig myndighei skall lämna upplysningar och avgiva yttrande, då utskott begär del. Sådan skyldighet åligger dock ej regeringen. Myndighei som ej lyder under riksdagen kan hänskjula begäran från utskott till regeringens avgörande.

Begär minsl en iredjedel av ledamölerna i ell utskott vid behandlingen av ell ärende atl upplysningareller yttrande skall inhämtas från myndighei som avses i försia siyckei, skall utskottet föranstalta om detla, såvida det icke finner atl därmed förenal dröjsmål med ärendels behandling skulle leda lill avsevärt men.

Konslituiionsulskollel får icke avgi­va förklaring, all 2 kap. 12 § Iredje Slyckel regeringsformen icke är liU-lämpligi i fråga om vissl lagförslag, ulan all lagrådel har yilrai sig i saken.

5 kap. 1 § Utskotts betänkande skall före ärendets avgörande bordläggas vid två sammanträden  med  kammaren, om ej  riksdagen  på  utskottets förslag beslutar all ärendet skall avgöras efter endasl en bordläggning.

Yrkande enligi 2 kap. 12 § iredje slyckel regeringsformen all lagförslag skall vila får framslällas när utskottets betänkande över förslaget har anmälts i kammaren.

TlUäggsbesiånimelse 5.1.3

Yrkande som avses i I v andra Slyckel framsiälles skrifUigen och upp­lages om möjligl på kammarens,före-dragningslisia.


 


sammanträdet. Vad sålunda har föreskriviis äger molsvarande lillämpning på förslag av talmannen lill ny slatsminisler. Därvid skall iakllagas den i 6 kap. 2 § andra stycket regeringsformen föreskrivna frislen.

Prop. 1978/79:195

Nuvarande lydelse

Ärende om misstroendeförklaring skall ligga på kammarens bord lill del andra sammanträdet efter det då yrkandet framställdes och avgöras senasi vid del därpå följande sam­manträdel.


Föreslagen lydelse

2§

Ärende om Jolkomrösining i grund­lagsfråga ellerom misstroendeförkla­ring skall ligga på kammarens bord lill del andra sammanlrädel efter del då yrkandet framställdes och avgö­ras senast vid del därpå följande


3§ Ärende i vilket överläggning äger rum fårej upplagas lill avgörande förrän kammaren på talmannens förslag har funnil överläggningen avslulad.

Ärende avgöres med acklamation eller, om ledamol yrkar det, genom omröstning. Fordras för beslut anslutning från särskilt fiertal, skall ärendei alltid avgöras genom omröstning.

Avgörandet av ärende skall, om Avgörandet av ärende skall, om

det  behövs,  delas  upp  på skilda     det  behövs,  delas  upp  på  skilda
beslut.
                                         beslul. Föreligger yrkande som avses i

I  andra slyckel atl lagförslag skall vila och dessulom yrkande att,förslaget skaU förkastas, skaU riksdagen pröva sistnämnda yrkande innan förslagei slättes under omröslning om omedel­barl antagande.

TUläggsbestämmelse 5.3.1

Föreligger yrkande atl lagförslag skall vila enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen och uppnås vid omröslning angåendeJörslaget Icke den där angivna ansluiningen, skall Jörslaget hänvisas till konstiiutionsui-skoitet för prövning enligt femte stycket i nänmda paragraf Efter pröv­ning hos utskottet skall ärendei på nytt anmälas i kammarenför handläggning enligt 1 §,första stycket. Har konslitu­lionsutskollet   förklarat   atl   tredje

2 Riksdagen 1978179. I saml. Nr 195


 


Prop.  1978/79:195

Nuvarande Ivddse


n

Föreslagen lydelse

slyckel i nämnda paragraf i regerings­formen är lillämpligl ifråga om försla­gei, skall del, om del ej lieUer då blir avgjorl, ålerjörvisas lill del uiskoll som har bereii ärendei.


 


Fordras för beslul anslutning från särskilt fiertal och föreligger mer än ett förslag liM sådant beslut, utväljer riksdagen försl, med tillämpning av vad som gäller i allmänhet, ett av förslagen. Därefier avgöres om delta förslag skall aniagas eller förkastas.

Föreligger samiidigi två eller fiera yrkanden om misstroendeförklaring mol samma statsråd, skall endasl en omröslning äga rum.


8§


Fordras för beslul anslutning från särskilt fierlal och föreligger mer än ett förslag till sådani beslul, utväljer riksdagen först, med tillämpning av vad som gäller i allmänhet, ett av förslagen. Därefter avgöres om detta förslag skall aniagas eller förkastas. Vad som sägs i första meningen skaU lillänipas åven när fråga är om flera lagförslag som är oförenliga inbördes och yrkande har väckts atl något av dem skall vila enligt 2 kap. 12 , tredje siycket regeringsformen.

Föreligger samiidigi två eller fiera yrkanden om folkomrösining beiräf­fande samma vilande grundlagsförslag eUer om misstroendeförklaring mol samma statsråd, skall endasl en omröslning äga rum.


10 §

Genom särskilt beslut kan riksdagen lill närmast följande laglima riksmöte uppskjuta behandlingen av ärende. Ärende som gäller statsbudgeten för närmast följande budgelår får dock uppskjutas endasl om del kan ske ulan olägenhel för budgetregleringen. Beslul om uppskov kan upprepas.

Avslutas riksmöte i förtid med anledning av extra val, skall ärende som riksdagen icke har hunnit avgöra anses ulan särskilt beslul uppskjutet lill det första laglima riksmötet efter valel.

Lagforslag, som har vilat i tolv månader enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen, skall prövas före utgången av kalenderåret därpå. Annat  ärende   skall   avgöras   före

Ärende som ej har ålerkallais skall avgöras före utgången av kalender­året efter det då ärendei väcktes eUer, om hinder häremot möter till följd av förordnande om extra val, snarast


 


Prop. 1978/79:195


19


 


Nuvarande lyddse

möjligl efter del all den  nyvalda

riksdagen har sammanträtt.


Föreslagen lyddse

uigången av kalenderårel efter del då ärendet väckles. Kan ärende som avses i försia eller andra meningen lill följd av förordnande om extra val icke avgöras på lid som är föreskriven där, skall del avgöras snarasi möjligl efter del all den nyvalda riksdagen har sammanträtt.


 


12


Slulligl beslut i ärende angående grundlag fattas vid försia riksmötet i den valperiod som följer på riksdags­valet närmast efter det vilande beslutet i ärendet, såvida ej avgörandet uppskjutes till annat riksmöie. 1 fråga om uppskov äger bestämmel­serna i 10 § försia och andra styckena och i II § molsvarande lillämpning. Ärendei skall avgöras slutligt före nästa ordinarie val lill riksdagen.


Ärende angående grundlag skall avgöras vid försia riksmötet i den valperiod då slutUgt beslul enligt 8 kap. 15 § regeringsformen först får fattas, såvida ej forslaget i ärendet dessförinnan förkastas eller avgöran­del uppskjutes lill annal riksmöte. I fråga om uppskov äger bestämmel­serna i 10 § försia och andra slyckena och i II § motsvarande tillämpning. Ärendet skall avgöras slulligt före näsla ordinarie val lill riksdagen.

Har vilande Jörslag UU grundlags­ändring eUer UU annat beslut som fattas I samma ordning förkastats vid folkomröstning, skaU det utskott till vars handläggning frågan hör göra anmälan därom UU kammaren.


Ändringarna i riksdagsordningen träder i kraft den I januari 1980.


 


Prop.  1978/79:195                                                            20

3 Förslag till
Lag om lagrådet

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Lagrådel består av högsl fyra avdelningar.

Regeringen besiämmer med hiinsyn lill arbetsbördan i lagrådel om del skall beslå av mer än en avdelning.

2 § 1 lagrådel tjänstgör justitieråd och regeringsråd. Flera iin sammanlagl nio
justitieråd och regeringsråd får inte samiidigi lagas i anspråk för ijänslgöring i
lagrådel.

Vid behov kan även annan lagfaren person förordnas au tjänstgöra som ledamot av lagrådel.

3§ Avdelning beslår av tre ledamöter. Om särskilda skäl föreligger, får regeringen bestämma att avdelning skall bestå av fyra ledamöier vid behandlingen av vissl ärende.

I avdelning skall ingå såväl justitieråd som regeringsråd. Mer än en sådan ledamol som avses i 2 S andra siyckei får inte tjänstgöra på avdelning.

4  § Regeringen bestämmer med beakiande av 2 och 3 §§ hur många justitieråd och regeringsråd, som skall ijänslgöra i lagrådel, och hur sådana ledamöier skall fördelas på avdelningar.

5  § Högsta domstolen utser de justitieråd och regeringsrätten de regerings­råd,som skall vara ledamöier av lagrådet, och besiämmer vilken avdelning de skall lillhöra.

Annan lagfaren person som skall vara ledamol av lagrådel förordnas av regeringen, som också besiämmer vilken avdelning sådan ledamol skall tillhöra.

6 § Om inte annal föranleds av regeringens beslul om avdelnings tjänstgö­
ring eller sammansättning, utses ledamöter av lagrådet för en period av två år
räknai från början av högsta domslolens höstsession under år med udda
slutsiffra (lagrådsperiod). Om annan tjänstgöringstid i visst fall föreskrivs i
13 S.

7       § Justitieråd eller regeringsråd, som har tjänstgjort i lagrådel minst ett år
under en lagrådsperiod, får efter periodens uigång inte ulan särskilda skäl
utses atl på nytl tjänstgöra i lagrådel förrän nä'",a lagrådsperiod har utgått.
Ordförande på avdelning i högsia domstolen eller regeringsrätten får inte
ulses lill ledamot av lagrådel.

Justitieråd eller regeringsråd, som har uppnått sexiio års ålder, får inte ulan egel samlycke utses au ijänslgöra i lagrådet.


 


Prop. 1978/79:195                                                                  21

8§ Lagrådets avdelningar är lika behöriga all behandla ärenden som ankommer på lagrådel.

Ärendena fördelas mellan avdelningarna på det säll lagrådets ledamöier bestämmer.

9§ Ordförande på avdelning i lagrådel är del jusiilieråd eller regeringsråd som först har uinämnis till sådani ämbete. Med jusiilieråd och regeringsråd jämställs härvid förutvarande jusiilieråd och regeringsråd.

När lagrådels ledamöier sammanträder samfällt, förs ordel av den äldsie ordföranden på avdelning.

10        § När lagrådel behandlar ärende som har berells i regeringskansliet, skall
ijiinsieman i kansliel bilräda med föredragning och på annal lämpligt säll. Vid
behandlingen av lagförslag som har väckis inom riksdagen skall del ulskou
som har begäri lagrådets yttrande slälla föredragande lill förfogande.

Vid behandlingen av vissl ärende kan som sakkunnig anlilas [person med särskilda fackkunskaper. Sådan sakkunnig förordnas av regeringen på avdelnings begäran.

11        § Förekommer skiljaktiga meningar vid behandlingen av ärende, skall
omröslning ske i den ulsiräckning som finnes påkallad.

Vid omröslning gäller den mening som omfaiias av fiesi ledamöier eller, om flera meningar har fåll lika många rösler, den mening som biträds av den äldsie bland dem som har röstat för någon av dessa meningar.

12  § Har behandlingen av ärende inte avslutals vid lagrådsperiods uigång skall, till dess ärendei har blivit slutligt handlagt, de ledamöter som har deltagit i behandlingen tjänstgöra på avdelningen i stället för dem som har utsetts för den nya perioden.

13  § Avgår jusiilieråd eller regeringsråd, som är ledamol av lagrådet, från siu domarämbele eller Hr han förfall, utser vid behov den domstol som har förordnai honom annal justitieråd eller regeringsråd au tjänstgöra i hans Slälle i lagrådel.

Avdelning kan bestämma all den som har tjänstgjort på avdelningen under förfall för annan skall fortsälla alt tjänstgöra i dennes ställe efter förfallets upphörande, lill dess ärende i vars handläggning han har deltagit har blivit slulligl handlagt.

14        § Justitieråd eller regeringsråd som ijänslgör i lagrådel skall della i
behandlingen i högsia domstolen eller regeringsrätten av mål eller ärende,
med vilket han förul har lagil befallning vid handläggning för slulligl
avgörande, saml i behandlingen av mål eller ärende, som skall avgöras av
högsia domstolen eller regeringsrällen i dess helhet.


 


Prop.  1978/79:195                                                   22

15      § Ledamol av lagrådel är beräiligad lill tre månaders ledighei om årei på
lid som lagrådels ledamöier besiämmer.

Ledamot vilkens ijänslgöring har inletls under pågående lagrådsperiod erhåller ledighei enligt vad lagrådets ledamöier besiämmer. Ledigheien får inle överstiga tre månader om årei.

Andraslyckei skall lillämpas också på ledamol, som är förordnad au della i behandlingen av vissl ärende.

16      § Har regeringen meddelal lagrådel alt del inte har au vänla något ärende
under viss lid, skall justitieråd och regeringsråd, som är i ijänsl i lagrådel,
under nämnda lid ijänslgöra i den domstol som de tillhör, såvida inte annal
föranleds av brådskande ärende.

Även i annal fall kan justitieråd och regeringsråd, som är i tjänst i lagrådet, Ijänslgöra i den domstol som de lillhör, om lagrådels ledamöier finner alt del kan ske utan olägenhel för lagrådets verksamhei.

17      § Om laga hinder inte möler, bör alla justitieråd eller regeringsråd som inle
är befriade från tjänstgöringsskyldighet delta i handläggningen av ärende som
enligt denna lag ankommer på högsta domstolen eller regeringsrällen.

Denna lag iräder i krafl den 1 januari 1980 då lagen (1965:186) om lagrådel skall upphöra atl gälla.

Den lagrådsperiod som inleds vid början av högsta domstolens höstsession år 1979 upphör vid uigången av år 1979. Den försia lagrådsperioden enligt den nya lagen pågår från ingången av år 1980 lill början av högsia domslolens hösisession år 1981.

Har behandlingen av ärende inte avslutats vid lagrådsperiodens utgång den 31 december 1979, skall de ledamöier som har dellagil i behandlingen ijänslgöra på avdelning i lagrådet lill dess ärendei har blivit slulligt handlagt. I fråga om avdelningens sammansättning vid behandlingen av sådani ärende lillämpas äldre lag.

Före den nya lagens ikraftträdande skall, med tillämpning av 1-7 §§ nya lagen, beslul i de hänseenden som avses i dessa paragrafer meddelas för den lagrådsperiod som inleds den 1 januari 1980.


 


Prop.  1978/79:195                                                            23

4 Förslag tiil Folkomröstningslag

Härigenom föreskrivs följande.

I § Denna lag gäller för folkomrösining som avses i 8 kap. 4 S regeringsfor­men.

2§ Ceniral valmyndighel som avses i 1 kap. 2 S vallagen (1972:620) är också ceniral myndighet för folkomrösining.

3§ För folkomrösining är rikel indelal i omrösiningsdisirikl. Del av kommun som vid val enligt vallagen (1972:620) bildar ell valdislriki utgörett omrösiningsdisirikl.

4 § För folkomröstnings genomförande svarar inom varje kommun val­
nämnd som avses i 3 kap. vallagen (1972:620).

När folkomröstning förrättas i samband med val lill riksdagen ijänslgör de valförrättare som har utsetts enligt 3 kap. 4 § vallagen också som omröst-ningsförrätiare. Inför annan folkomröstning utser valnämnden för varje omrösiningsdisirikl minst fyra personer atl vid omröstningen tjänstgöra som omröstningsförrätlare i distriktet. Vad som i 3 kap. vallagen föreskrivs om valförrättare lillämpas beiräffande särskilt utsedd omröstningsförrätlare.

5 § Rösträtt vid folkomröstning tillkommer den som är röstberättigad vid val
till riksdagen.

Frågan huruvida rösträtt enligt första siycket föreligger avgörs på grundval av en före omröstningen upprättad röstlängd. Allmän och särskild röstlängd enligt 4 kap. vallagen (1972:620) länder lill efterrättelse. Beslämmelserna i 4 kap. 6 §, 8 § tredje siycket, 9 och 18 §§ samma lag om talan mot beslul över anmärkning mot röstlängd respektive lalan mot beslul om rällelse av röstlängd i samband med besvär över val skall gälla även i fråga om besvär över folkomröstning.

När omröslning äger rum, skall särskild röstlängd vara tillgänglig i omröslningslokalen för det distrikt som avses i 4 kap. 20 § vallagen.

6 § När folkomröstning skall förrättas, skall, i den män centrala valmyndig­
heten inte förordnar annal, för var och en som enligt gällande röstlängd är
röstberättigad vid omröstningen upprättas röstkort med uppgifier om den
röstberättigade. Röstkortet skall dessutom innehålla uppgifier om omröst­
ningen till ledning för den röstberättigade. För folkomrösining och val till
riksdagen som äger rum samlidigt upprättas gemensami röstkort. I fråga om
röstkort lillämpas i övrigi 7 kap. 1 § andra stycket saml 2 och 3 §§ vallagen
(1972:620).


 


Prop. 1978/79:195                                                    24

Centrala valmyndigheten bör på lämpligt sätl sprida kännedom bland allmänheten om tid och säll för röstning och om de bestämmelser i övrigi som gäller för folkomröstningen. Myndigheten bör vidare inför folkomrösining i grundlagsfråga på lämpligt sätl sprida kännedom bland allmänheten om lydelsen av del förslag som omröstningen avser.

7 § Vid folkomröstningen får användas endasl röstsedlar som tillhandahålls av cenlrala valmyndigheten.

För varje förslag som är föremål för omröslning framställs röstsedlar försedda med iryckl meningsyllring. Dessulom skall finnas blanka rösised-lar. Röstsedlar för en och samma omröslning skall vara lika lill sioriek, färg och malerial.

8§ Siaisverkel svarar för kosinaderna för framsiällning av del anial rösi-sedlar som behövs.

I lokal där omröslning äger rum skall de rösiande ha lillgång lill

1.   rösisedlar för varje förslag som är föremål för folkomrösining och

2.   blanka röstsedlar.

1 fråga om rösikuven lillämpas beslämmelserna i 8 kap. 8 och 9 SS vallagen (1972:620) om valkuvert.

9       § Ingen får rösta för merän ell förslag i en omröslning. Den som inte önskar
rösta för något av förslagen får avlämna blank röstsedel.

10      § Röstning sker på dagen för folkomröstningen i omröslningslokalen för
del omrösiningsdisirikl där den rösiande är upplagen i röstlängd. Röstberät­
tigad, som på grund av vistelse utom riket eller på annan ort inom riket eller
av annat skäl finnersig vara förhindrad att rösta pä tid och plals som nu sagts.,
får rösta på postanslalt inom rikel, hos svensk utlandsmyndighet eller pi.
svenskl fariyg i uirikes farl.

Om fiera omrösiningar äger rum samtidigt, skall den som rösiar på postanslalt, hos utlandsmyndighet eller på fariyg vid ell och samma lillfälle utöva sin röslräll i samtliga omröstningar som han vill deltaga i. Om omröslning äger rum i samband med val lill riksdagen, skall rösiande som nu har angivits, som önskar delta både i omröstningen och i valet, avge sin rösl i folkomröstningen samiidigi som han röslar i valel.

I fråga om röstningen och om den vidare behandlingen av rösier som har avgivils på poslanstali, hos utlandsmyndighet eller på fariyg lillämpas i övrigi 8-12 kap. vallagen (1972:620).

I lokal där röstning äger rum skall finnas tillgängliga eu exemplar av denna lag, av särskild lag för den ifrågavarande folkomröstningen, om sådan har beslulals, och av vallagen. Såviii gäller folkomrösining i grundlagsfråga skall därjämle finnas lillgänglig lexlen till del förslag som avses med omröst­ningen.


 


Prop. 1978/79:195                                                   25

11      § Rösterna räknas preliminärt i omrösiningslokal och hos valnämnd.
Därvid lillämpas beslämmelserna i 13 kap. vallagen (1972:620). Har omrösl­
ning förrättats samlidigt med val lill riksdagen, sker den preliminära
rösträkningen gemensami för omröstningen och valel såviu giiller ålgärder
som avses i 13 kap. 3-5 §§ nämnda lag.

Vid räkningen ordnas röstsedlarna i grupper efter meningsyllring. Blanka röstsedlar bildar en grupp. Antalet röstsedlar inom varje grupp räknas och antalet antecknas i protokollet. Röstsedlarna läggs därefter gruppvis in i särskilda omslag. På omslagen antecknas vilken grupp röstsedlar omslaget innehåller och röstsedlarnas antal.

Vid rösträkning hos valnämnd används en urna för varje omröslning och för varje område som bildar en valkrets vid val av kommunfullmäklige.

12  § Rösterna räknas slutligt av länsstyrelsen. Rösterna skall därvid redo­visas särskilt för varje område som bildar en valkrets vid val av kommun­fullmäklige. Vid rösträkningen lillämpas 14 kap. 1 och 2 SS samt 3 S iredje stycket vallagen (1972:620).

13  § Röstsedel är ogiltig om den

 

1.   ej är sädan som för omröstningen har tillhandahållits av cenlrala valmyndigheten eller

2.   är försedd med kännelecken som uppenbariigen har blivit anbragt på röstsedeln med avsikl.

Finns i ell röstkuvert två eller tre likalydande röstsedlar, skall endast en röstsedel räknas. Finns i annat fall i ett rösikuven mer än en röstsedel, är röstsedlarna ogiltiga.

14      § Sedan rösträkningen inom länsstyrelsen har verkslällls, läggs röstsed­
larna in i särskilda omslag, de godkända för sig och de ogiltiga för sig.
Omslagen förseglas. Röstsedlarna förvaras minsten år efter del all samman-
räkningslorräiiningen har avsluials.

Förrällningen avslutas genom att protokollet läses upp. Protokollet sänds genasl till centrala valmyndigheten.

15  § Cenlrala valmyndigheten sammanräknar för hela rikel de avgivna rösierna på grundval av proiokollen från länsstyrelserna och tillkännager folkomröstningens utgång genom kungörelse i Posl- och Inrikes tidningar. Därmed är folkomröstningen avslulad. De handlingar som rör folkomrösi-ningen läggs i säkerl förvar och bevaras minsl ett år efterdet all omröstningen har avslutats.

16  § Talan mol beslul, varigenom cenlrala valmyndigheten har fastställt uigången av folkomrösining, förs hos valprövningsnänmden genom besvär. Besvären prövas av valprövningsnämnden i den sanmiansättning denna


 


Prop.  1978/79:195                                                   26

hade vid liden för omröstningen. I fråga om sådan talan lillämpas i övrigi bestiimmelserna i 15 kap. 4 S andra och iredje slyckena vallagen (1972:620) om besvär som avser riksdagen saml 5, 6 och 9 SS samma kapilel.

Talan får föras av den som enligt röstlängd var röstberättigad vid folkomröstningen samt av den som enligi beslul av länssiyrelsen över anmärkning mot rösllängden var uiesluien från röslräll.

17      § Har i den verksamhei för förberedande och genomförande av folkom­
röstning, för vilken myndighet svarar, förekommit avvikelse från föreskriven
ordning eller har vid folkomröstningen förekommii sådani otillböriigl
förfarande som avses i 17 kap. 8 § brottsbalken,skall valprövningsnämnden,
om del med fog kan antas alt vad som har förekommii har inverkat på
utgången av omröstningen, vid prövning av besvär över omröstningen
upphäva denna i den omfallning som behövs och förordna om ny omröslning
beiräffande ett eller flera områden som bildar valkrets vid val av kommun­
fullmäklige eller, om rättelse kan åsladkommas genom förnyad rösträkning,
uppdra åt centrala valmyndigheten att vidta sådan rällelse. Förordnande om
ny omröslning fUr dock, såviu gäller rådgivande folkomrösining, meddelas
endasl om vad som förekommit kan ha lett till att resultatet av folkomröst­
ningen har blivit missvisande med hänsyn lill omröstningens ändamål.

Om enligt bestämmelse i lag talan mol visst beslut inte får föras eller skall föras i särskild ordning, för omständighet som avses med beslutet inle åberopas vid besvär som avses i denna paragraf

Alt bestämmelserna i 4 kap. 6 §, 8 § tredje stycket och 18 S första stycket vallagen (1972:620) om lalan i samband med besvär över val mot länsstyrelses beslut över anmärkning mol röstlängd eller om rällelse av allmän röstlängd skall lillämpas i fråga om besvär över folkomrösining följer av 5 § andra siycket.

18      § Inför rådgivande folkomrösining anges i särskild lag den fråga som skall
ställas lill folkel samt lidpunkien för omröstningen.

Denna lag träder i kraft den I januari 1980.


 


Prop.  1978/79:195                                                  27

Uldrag
JUSTITIEDEPARTEMENTET
               PROTOKOLL

vid regeringssammanlräde 1979-03-22

Närvarande: statsminislern Ullsien, ordförande, och statsråden Sven Romanus, Mundebo, Wikström, Wirlén, Rodhe, Wahlberg, Hansson, Enlund, Lindahl, Winlher, De Geer, Cars, Gabriel Romanus

Föredragande: slalsrådel Sven Romanus

Proposition om förstärkt skydd för fri- och rättigheter m. m.

1 Inledning

Riksdagen beslöl år 1976 ell flertal ändringar i regeringsformen (RF, omirycki 1976:871). De nya reglerna avsåg främsi skyddel för de medbor­geriiga fri-och rättigheterna. De irädde i kraft den Ijanuari 1977(prop. 1975/ 76:209, KU 1975/76:56, rskr 1975/76:414, KU 1976/77:1, rskr 1976/77:2).

Vid behandlingen av lagändringarna uttalade riksdagen atl arbeiei på alt förstärka och fördjupa skyddet förde medborgerliga fri-och rällighelerna inte borde ses som avsluial ulan fortsäitas med bl. a. en ny utredningsomgång med följande remissbehandling (KU 1975/76:56 s. 13). Utredningsarbetet borde bedrivas på två parallella vägar. Den ena skulle leda fram lill eu förslag lill en särskild yiirandefrihetsgrundlag som skulle reglera opinionsfriheterna. Den andra skulle avse tre huvudfrågor: frågan om au förslärka skyddel för övriga rälligheler genom ell särskilt förfarande för räitighetsbegränsancié lagsiiftning, frågan om den s. k. lagprövningsrälien saml frågan om lagrådels ställning och uppgifter. Med anledning av dessa uttalanden lillkallades samiidigi en parlamentariskt sammansatt kommitté och en särskild uiredare i början av år 1977. Kommiiién.som fick i uppdrag all överväga frågorna om ell särskilt förfarande, lagprövningsrälien och lagrådel, fick i november 1977 i uppgift all också överväga frågan om införande av beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor. Den särskilde utredaren' (lagrådsutredningen) fick i uppdrag att uireda vissa frågor angående lagrådel. Han avlämnade på sommaren 1977 sill belänkande (Ds Ju 1977:10) Lagrädeis siällning och uppgifier. Della belänkande överiämnades till den pariamentariska kommii-

Justilierådel Bengi Hult.


 


Prop. 1978/79:195                                                                  28

icn. Denna, som anlagil namnet Rällighetsskyddsutredningen avgav på våren 1978 belänkandei (SOU 1978:34) Försiärki skydd för fri- och rällighe­ler. Della belänkande bör fogas lill regeringsprotokollet i della ärende som bilaga 1\

Rällighelsskyddsuiredningens belänkande har remissbehandlais. En förleckning över remissinsianserna och en sammanställning av deras yttranden bör fogas lill regeringsprolokollel i della ärende som bilaga 2.

Jag avser nu all ta upp de frågor som behandlas i rätlighetsskyddsutred­ningens betänkande. I anslutning därtill harjag också funnil skäl all la upp frågan om all införa en särskild lag om förfarandel vid folkomrösining i hela rikel.

2 Allmän motivering

2.1 Grundläggande synpunkter

Tryckfriheten och rätten att ta del av allmänna handlingar har sedan lång lid tillbaka skyddats av detaljerade regler i grundlag. När del gäller övriga fri­och rälligheler har däremot grundlagsskyddet ända fram lill den 1 januari 1975, dä den nya RF triidde i lillämpning, utgjorts av en enda grundlagsregel, den berömda 16 S i 1809 års RF och dess tidigare motsvarigheter i äldre lagverk. Frågan om en förstärkning av grundlagsskyddet för de medborger­liga fri- och rällighelerna har emellertid varit föremål för uppmärksamhei under en stor del av 1900-lalei. Arbelel på en sådan förstärkning har givit resultat i 1974 års RF. Vikliga frågorsom rör räilighetsskyddel haremellertid ännu inte fåll sin lösning.

Del var utvecklingen i Europa under 1930-lalel som aktualiserade frägan om rättighetsskyddel. För nu mer än 40 år sedan tillsattes den s. k. tingslenska utredningen med uppgift atl överväga frågan om införande i 1809 års RF av ell siarkare skydd förde medborgerliga fri- och rällighelerna än vad grundlagen då gav. Kommittén avgav år 1941 ett belänkande med förslag lill ändrad lydelse av 16 S i 1809 års RF(SOU 1941:20). Förslaget ledde emellertid inle lill lagsiiftning.

Frågan om ett förstärkt grundlagsskydd för de medborgeriiga fri- och rättigheterna togs sedan upp av den år 1954 tillsatta förfaltningsulredningen. Denna kommiué hade ett mera vidsträckt uppdrag än den lingstenska utredningen och skulle företa en mera omfaUande modernisering av vår författning. Kommittén lade år 1963 fram förslag lill en helt ny regeringsform (SOU 1963:16 och 17). Förslaget innehöll ell särskilt kapilel om grundläg­gande fri- och rättigheter. Inte heller detla förslag ledde lill lagsiiftning.

 Ledamöter Gunnar Heckscher. ordförande, Sven Andersson. Anders Björck, Bertil Fiskesjö, Britta Hammarbacken, Kenneth Kvisl, Bo Könberg och Carl Lidbom.  ISOU 1978:34 ingår Ds Ju 1977:10 som bilaga. Denna har emellenid uleslutils i bilaga 1.


 


Prop. 1978/79:195                                                   29

Arbelel på all ulforma en ny förfalining forisaiies av grundlagberedningen som lillkallades år 1966. Också i denna kommittés uppdrag ingick all överväga en grundlagsreglering av dc medborgerliga fri- och rällighelerna. Grundlagberedningen lade år 1972 fram sitt slulbelänkande med förslag lill bl.a. en ny regeringsform (SOU 1972:15). Förslaget lades lill grund för beslulen om 1974 års RF (prop. 1973:90, KU 1973:26, rskr 1973:265, KU 1974:8, rskr 1974:9). I den nya RF ingår ell särskili kapilel om de grundläggande fri- och rättigheterna. Riksdagen ullalade sig emellerlid samtidigt för all en ny särskild utredning borde lillsäilas med uppgiftatl i hela dess vidd på nytt överväga frågan om regleringen i grundlag av enskildas fri­och rättigheter (KU 1973:26 s. 51).

Med anledning av riksdagens beslul lillsaiies 1973 års fri- och riiiiigheis-ulredning, som år 1975 avgav betänkandet (SOU 1975:75) Medborgerliga fri­och rälligheler. Regeringsformen. De ändringar i regeringsformen som genomfördes år 1976 byggde på förslag i della belänkande.

Nuvarande grundlagsbestämmelser, som alllså i huvudsak tillkom år 1976, innebär all vissa fri- och rälligheler bereds ell absolul grundlagsskydd - de kan inte begränsas annal än efter grundlagsändring. Övriga fri- och rällig­heler skyddas dels genom atl RF fastslår deras existens, dels genom all de inte får begränsas annat än genom lagstiftning, dvs. efter beslut av riksdagen, och dels genom all del i grundlagen anges i vilken uisiriickning begränsningar får göras. Del nu berörda räiiigheisskyddei förstärks genom den kontroll av atl rättighetsreglerna efterlevs som ligger i den lagprövningsräti som f n. föreligger enligt rättspraxis. Del svenska lagprövningsinsiitutet innebäratt en domstol eller annan rätistillämpande myndighei skall sälta en lag åt sidan om lagen slår i uppenbar slrid med en bestämmelse i grundlag. Som ett annal moment i räilighetsskyddel kan belraklas lagrådets granskning av lagförslag. Lagrådets granskning är f n. fakultativ, dvs. del har överlåtits ät regeringen eller riksdagens utskott all besiämma när lagrådels yttrande skall inhämias. Före år 1971 var lagrådsgranskningen däremot obligalorisk i fråga om vissa lagar. Av belydelse för räiiighelsskyddeis siyrka är givelvis också vilka regler som gäller i fråga om ändring av grundlag. Nuvarande regler om grundlags-siiflningsförfarandei kräver två likalydande beslul om grundlagsändring, del ena före och del andra efter ell val lill riksdagen.

1976 års ändringar innebar all del nuvarande räilighetsskyddel uividgades och förstärktes. Men inte heller denna gång löstes frågan om räilighets­skyddel slutgiltigt. Riksdagen uttalade sålunda alt i en ny uiredningsomgång med följande remissbehandling borde övervägas frågan om all ytterligare förstärka skyddel för de rättigheter som inte kunde skyddas på samma säll som tryckfriheten, t. ex. genom ett särskilt förfarande för räiligheisbegrän­sande lagsiiftning. Frågan om en sådan förstärkning av räilighetsskyddel kopplades samman med två andra frågor som kvarstod olösta, nämligen frågorna om lagprövningsrälien och om lagrådsgranskningen. Beträffande lagprövningsrälien gällde diskussionen vilkel innehåll den skulle ha och huruvida den skulle regleras i grundlagen. Frågan om lagrådsgranskningen


 


Prop.  1978/79:195                                                   30

rörde lagrådets ställning och uppgifter, främsi huruvida en obligalorisk granskning i lagrådel av vissa lagar skulle införas. Också de två nu berörda frågorna borde enligi riksdagen omfaiias av uiredningsarbelel.

Som jag redan har nänmi föranledde dessa uiialanden lillsällandel av riiuigheisskyddsulredningen och lagrådsuiredningen.

Parallelll med rättighelsskyddsulredningen haren annan konmVuté arbe­tat, nämligen den på sommaren 1977 lillsätla ytlrandefrihelsutredningen (Ju 1977:10). Denna konmtitté har i uppdrag all överviiga möjlighelerna all i en yiirandefrihetsgrundlag, efter mönster av tryckfrihetsförordningen (TF, omirycki 1976:955), göra en omfiiilande reglering av yttrandefriheten i tryckt skrift, radio, TV, film och andra medier saml av opinionsfriheierna i övrigt. Kommitténs arbeie kan vänlas pågå ännu ell par år.

Rättighelsskyddsulredningen haralllså haft fyra huvudfrågoralt överviiga: frågan om införande av ell särskilt förfarande vid räiligheisbegränsande lagsiiftning, frågan om lagprövningsrälien, frågan om lagrådels siällning och uppgifter saml frågan om folkomröstning i grundlagssiiftningsfrågor. Alla dessa fyra frågor har varit föremål för uppmärksamhet under arbetel på den nya RF ulan att man har kunnai nå fram lill samlande lösningar. Inom rättighelsskyddsulredningen haremellertid sex av de sju ledamölerna enats om de förslag som kommiuén har lagt fram - en majorilel som representerar de fyra störsla riksdagspartierna.

Rällighelsskyddsuiredningens förslag innebär i korthet följande. Ell särskilt lagstiftningsförfarande skall införas i fråga om räiligheisbegränsande lagsiiftning. På yrkande skall eu förslag till sådan lagsiiftning vila viss lid, om inte riksdagen med en kvalificerad majorilel anlar förslaget lill lag omedel­bart. Lagprövningsrälien skall komma lill uuryck i en särskild grundlagsbe-slämmelse. Lagrådsgranskning bör ske innan vissa lagar besluias av riksda­gen. Lagrådsgranskningens inrikining skall anges i RF. Grundlagssiifinings-förfarandet skall ändras på två sätt. Dels införs en regel om lidsfrisi som anger när förslag senast får väckas. Dels kan en minoritet i riksdagen få till stånd folkomrösining om ett förslag lill grundlagsändring. Vidare skall skyddel för vissa särskilda rälligheler byggas ul. Bl. a. föresläs au eu förbud skall införas mol relroakliv skatlelagsliftning.

Kommitténs förslag har fåll eii övervägande posilivi mottagande under remissbehandlingen.

Som har framhållits både i 1976 års lagsliflningsärende (prop. 1975/76:209 s. 84) och i rällighelsskyddsuiredningens betänkande (s. 49) lorde del råda allmän enighel om all å ena sidan medborgarnas akliva demokraiiska medvetande utgör det starkaste skyddel för de grundläggande fri- och rällighelerna men å andra sidan eu belydande värde också ligger i au dessa fri- och rätiigheier kommer lill utiryck i grundlagen. Vidare är man ense om atl det inle kan komma i fråga all poliiisk makt läggs hos sådana icke politiska organ som domstolar eller all en minoriiei lar träffa politiska beslul i majoritetens slälle eller uppehålla avgöranden på obestämd lid. Det är från


 


Prop. 1978/79:195                                                   31

dessa ulgångspunkier frågan om cn försiiirkning av del niivaninde riiuig-hctsskyddcl skall bedömas.

Den svenska räll.sordningen ger sedan liinge medborgarna en mycket omfatlande frihel au ta del i den samhiilleliga opinionsbildningen. Denna frihet åren nödvändig förulsäiining för lolksiyrel.sen i våri laml. Också den enskildes personliga frihel och kroppsliga iniegriiel åinjuierdei siarka skydd .som iir ell oundgiingligi inslag i ell demokratiskt samhällssyslem. En försiiirkning av riiiiigheisskyddei kan därför i frågaom normala förhållanden le sig obehövlig. En sådan försiiirkning skulle emellerlid vara av stor belydelse om den demokratiska samhällsordningen t. ex. i lider av krigsfara skulle uisiillas för påfreslningar till följd av pålryckningar från främmande makl eller hotas av antidemokratiska rörelser inom landet. Del iir därför angeliigel all skyddel för fri- och riiiiighelerna blir så siarki som möjligl. Även om nuvarande bestiimmelser i RF ger eu inte oviisentligi skydd, anserjag atl skyddel kan och bör förslärkas ytterligare. Min uppfattning delas av riiuigheisskyddsulredningen och del siora fierlalel remissinsianser.

Vad försl gäller frågan om eu särskilt lagsiiftningsförfarande bör införas i fråga om räiligheisbegränsande lagsiiftning är, som kommiuén framhåller, särskild omsorg nödvändig vid inskränkningar i sådana fri- och rälligheler som redan har givits uttryckligt erkännande i grundlag. Del bör inle vara liilt eller enkell atl lagslifta i sådana ämnen där räckvidden av medborgerliga fri­och rälligheler kan ifrågasällas. Å andra sidan måsie del, som kommiuén utvecklar närmare, lillses alt begränsningen av handlingsfriheten inte får sädana former eller sker i sådan ulsiräckning all andra för folksiyrelsen grundliiggande principer sätts åsido. Bl. a. är det av högsia viki au ingen verklig poliiisk makl kommer all ligga hos de rältslillämpande organen.

Rällighelsskyddsuiredningens uppgift kan sägas ha varil au finna en lösning som lillgodoser de delvis motstridiga krav som sålunda måsie ställas på en försiärkning av skyddel för redan grundlagsfäsia fri- och rälligheler. Enligt min mening har kommittén lyckais väl med denna uppgift. Jag anser således au eu särskilt förfarande för riiiiigheisbegränsande lagsliflning i enlighel med kommitténs riktlinjer bör införas.

Även om införandet av eu sådani förfarande innebär en viisenilig försiärkning av räilighetsskyddel är det enligt min mening angeliigel au skyddel förstärks också i andra hänseenden.

För alt räiiigheisskyddei skall få erforderlig siyrka krävs aii reglerna förbinds med rällsligl verkande garaniier som är oberoende av de politiska organen. En sådan kontroll av atl reglerna efterlevs ulövas f n. inom ramen Ibr lagprövningsrälien. Av belydelse för räiiigheisskyddei är inte bara den kontroll i efterhand som kan ske i form av lagprövning utan också lagrådels medverkan i lagstiftningsarbetet såviti giiller granskning av lagförslag. Del är därför enligt min mening värdefullt om också lagprövningsrälien kommer lill uttryck i grundlagen och au lagrådsgranskningen regleras mera utförligt än f n.


 


Prop. 1978/79:195                                                    32

Väl i linje med förslaget om det särskilda förfarandet ligger rällighels­skyddsuiredningens förslag lill ändrade regler för grundlagssiiftningsförfa-randei. 1 ston scll samma skäl lalar för båda förslagen. Även kommiiiéns förslag i övrigi synes väl ägnal atl liiggas lill grund för lagsiiftning.

Jag anser således sammanfallningsvis au rällighelsskyddsuiredningens förslag i allt vii.sentligi bör genomföras. De viktigaste av de frågor som kommitténs uppdrag har omfattat och som hittills under reformarbeiei på grundlagsområdel har kvarstått olösia kan alllså nu få sin lösning. En vikiig etapp i del konstitutionella reformarbetet kan härigenom slutföras.

Under remissbehandlingen av rällighelsskyddsuiredningens belänkande har framföris vissa önskemål om försiärkningar av räilighetsskyddel på ytterligare några punkler. Enligt min mening saknas emellertid underlag för au nu gå ulöver de förslag som räiiigheisskyddsulredningen har lagl fram. Del synes lämpligi att man nu avvaktar erfarenhelerna av den uibyggnad av räilighetsskyddel som har skett genom 1976 års reform samt av den försiärkning av räiiigheisskyddei som kommitténs förslag kan leda till.

Ell genomförande av rällighelsskyddsuiredningens förslag innebär emel­lerlid inle all reformarbeiei på räiiighelsskyddsområdei är avslutat. Som har nämnts förul överväger ytlrandefrihelsutredningen möjlighelerna att i en ny yiirandefrihetsgrundlag ge ett omfattande grundlagsskydd åt opinionsfrihe­terna. När denna kommittés arbeie är färdigi bör del finnas förutsäliningar all fullborda ännu en etapp på del konstitutionella rätiighetsskyddeis område.

Innan jag går närmare in på de olika delarna av rätlighetsskyddsutred­ningens förslag vill jag framhålla att kommittén underslrukil del stora värde som måsie anses ligga i all man vid stiftande och ändring av grundlag eftersträvar Slörsla möjliga enighel. Enligt kommittén har denna uppfattning varil vägledande under utredningsarbetet och kommittén anser sig kunna utgå från atl uppfallningen komnier atl göra sig gällande inom riksdagspar­tierna vid den fortsatta behandlingen av de frågor som berörs i betänkan­det.

Som jag framhöll redan i direktiven lill utredningen anser även jag au del ligger ell slorl värde i all lagar om demokraiins spelregler beslutas under slörsla möjliga enighel. Del är enligt min mening viktigt atl della synsäll nu får prägla bedömningen av utredningsförslagets olika delar. Även om också andra lösningar kan ha sina förijänsler bör sålunda i försia hand uirednings-förslageis ståndpunkter övervägas.

2.2 Ett särskilt laustiftningsförfarande för rättighetsbegränsande lagstift-ninc

Del nu gällande räilighetsskyddel regleras huvudsakligen i 2 kap. RF. Där anges de grundläggande fri- och räiligheter som svenska medborgare är tillförsäkrade genlemoi det allmänna. Kapitlet avslutas med en paragraf som i


 


Prop.  1978/79:195                                                  33

stor uisiriickning jänisliiller utlänning här i landet med svensk medborgare i fråga om riiliighclsskydd.

Vissa av de grundliiggande fri- och riiiiighelerna är absoluta i den meningen all de inte kan begränsas annal iin efter en ändring av grundlagen. Till denna grupp av fri- och rälligheler hör religionsfriheten och de s. k. negaliva opinionsfriheierna saml förbuden mol åsiktsregistrering, dödsstraff kroppssiraff och tortyr. Hil hör vidare rälien all återvända till landet och skyddet för svenskt medborgarskap, rätlen au lå frihetsberövande prövat av domstol eller därmed jämställd nämnd samt förbuden mol relroakliv siraffiag och lillfälliga domslolar.

Andra fri- och rälligheler är inle på della säu absoluta utan får begränsas men i princip bara genom lag. Dessa fri- och rättigheter är yttrandefriheien, informationsfriheten, mötesfriheten, demonsiralionsfrihelen, föreningsfri­heten, skyddel mol påtvingat kroppsligt ingrepp, kroppsvisitalion och husrannsakan och liknande intrång, skyddet för förtrolig kommunikalion, rörelsefriheten saml rälien lill offenilig domslolsförhandling.

De nu angivna fri- och rättigheterna far begränsas bara i viss utsträckning. En begränsning får sålunda göras endasl för alt lillgodose ell ändamål som är godtagbart i ell demokraliskl samhälle. Begränsningen far aldrig gå ulöver vad som är nödvändigi med hänsyn lill del ändamål som har föranlell den och inte heller siräcka sig så långl atl den ulgör ell hol mol den fria åsiktsbildningen såsom en av folkslyrelsens grundvalar. En begränsning Hr vidare inle göras enbarl på grund av politisk, religiös, kullurell eller annan sådan åskådning.

För vissa av dessa fri- och rättigheter gäller dessutom all de får begränsas endast för atl lillgodose kvalificerade, lill stor del särskilt angivna inlres­sen.

1 2 kap. RF finns härulöver två särskilda förbud mot diskriminering, nämligen förbud mot föreskrifter som missgynnar någon på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön. Dessa förbud är tillämpliga också på räiligheisbegränsande lagsiiftning.

Slutligen finns i kapitlet om grundläggande fri- och rälligheler föreskrifier om rälien all vidta fackliga slridsålgärder, rälten till ersättning vid expro­priation eller annal sådani förfogande saml om författares, konstnärers och fotografers rätt lill sina verk.

Ullänning här i landet är fullt likställd med svensk medborgare i fråga om vissa av fri- och rättigheterna. Beträffande andra fri- och rättigheter är sådan ullänning likställd med svensk medborgare i den mån annat inte följer av särskilda föreskrifter i lag.

Rällighetsskyddsutredningen är enig om atl det är bäsl om RF:s rättig-helsskydd utformas med hjälp av vad man kallaren materiell metod. Därmed avses bl. a. atl man i grundlagen anger vilka rällighelsbegränsningar som riksdagen skall få beslula genom vanlig lag. Kommittén har emellerlid kommii lill att det är svårt atl på della säll förslärka räiiigheisskyddei, oavsett om del gäller opinionsfriheierna eller de "kroppsliga" fri- och rättigheterna,

3 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 195


Prop.  1978/79:195                                                   34

och att ett särskilt förfarande för beslul om lagar som begriinsar fri- och rällighelerna är del enda ytterligare grundlagsskydd som f n. kan ges. Kommittén föreslår diirför all ett sådant förfarande införs. Förslaget innebär följande.

Förslag till lag angående fri-och rällighetsbegränsning skall påyrkande vila i riksdagen i minst lolv månader, innan del färantas. Tiden riiknas från det atl del beredande uiskoileis yllrande över förslaget anmäls i kammaren. Riksdagen skall dock kunna anta förslaget utan ell sådani uppskov,om minsl fem sjättedelar av de rösiande förenar sig därom. Riksdagen skall också kunna förkasia förslaget genasl med vanlig majorilel.

De fri- och rättigheter som omfaiias av del föreslagna förfarandel är med vissa undanlag de begränsningsbara fri- och rättigheter som anges i 2 kap. 1-11 SS RF: yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demon­siralionsfrihelen, föreningsfriheten, skyddet mol påtvingat kroppsligt ingrepp m. m., rörelsefriheten och kravel all domslolsförhandling skall vara offentlig. Undantag från det särskilda förfarandets lillämpningsområde görs för föreskrifter om lyslnadsplikl för offenlliga funktionärer, om husrann­sakan och liknande intrång och om frihetsstraff, allt under förutsättning att föreskrifterna inle innebär begränsning av någon annan räiiighet. Likaså undanlas lag,som föriänger tidsbegränsad lags giltighetstid i högsl två år. Inte heller skall del särskilda förfarandel användas vid krig eller omedelbar krigsfara. Däremoi skali det gälla sådana särskilda föreskrifter i lag som innebär au utlänning här i landet särbehandlas i fråga om de fri- och rättigheter som anges i 2 kap. 20 S andra stycket RF.

Ell yrkande om alt del särskilda lagsliftningsförfarandel skall tillämpas skall framslällas av minst tio riksdagsledamöter. Frågan huruvida ett lagförslag angår en sådan begränsning av fri- och rällighelerna all förfarandel är tillämpligt avgörs för riksdagens vidkommande av konsiilulionsuiskotlet. Ulskollei får inte förklara atl ell lagförslag inle angår begränsning av någon räiiighet ulan att lagrådet dessförinnan har yttrat sig i frågan.

1 princip skall enligt kommitténs förslag del särskilda förfarandel omfatta all lagstiftning som angår rällighetsbegränsning, oavsell om lagsiiftningen går i skärpande eller mildrande riklning ellerär neutral från rällighelsskydds-synpunki. Kommitténs lanke är dock att förfarandet i prakiiken skall aklualiseras främsi i skärpningsfallen.

Rällighelsskyddsuiredningens uppfattning atl räiiigheisskyddei bör kompletteras med bestämmelser om ett särskilt lagsiiftningsförfarande för räiligheisbegränsande lagsiiftning har lll en bred anslutning under remiss­behandlingen. Av remissinstanserna är det bara Svea hovrätt och JO som avslyrker införandel av eu särskilt lagsiiftningsförfarande. De flesla remiss­instanserna anser au räiiigheisskyddsulredningen har lyckats ulforma del särskilda lagsliftningsförfarandel på ett sådani säll atl någon politisk maktförskjutning inle äger rum, vare sig lill en riksdagsminoriiet eller lill de rältslillämpande myndigheterna. Den allmänna meningen är vidare all de


 


Prop. 1978/79:195                                                   35

praktiska problem som kan vara förknippade med ell särskilt förfarande inie blir siirskill kännbara. Åtskilliga remissinsianser framhåller emellerlid de lillämpningssvårigheter som kan uppslå.

Som jag har framhållil i del inledande avsnittet anser jag au ett särskilt förfarande för räiligheisbegränsande lagsiiftning i enlighel med kommitténs riktlinjer bör införas. Jag vill i sammanhangei nämna au jag delar kommit­téns uppfattning atl en maleriell metod för förstärkning av riiiiigheisskyddei har siora fördelar men alt del f n. inle går atl komma längre på den vägen. Hiir torde resultatet av yiirandefrihelsutredningens arbele få avvaklas.

Enligt min mening innebär del föreslagna förfarandel en väsenilig försiärkning av räilighetsskyddel. Genom uppskovsförfarandel llr man goda möjligheteralt noga överväga föreslagna rällighelsbegränsningar och del blir lillfälle lill en allmän debati i frågorna. Ell sådani förfarande kan däribr verka som ell skydd mol lillfälliga opinioner inom landet och mol pålryckningar ulifrån. Eftersom en minoritet inom riksdagen bara kan få lill stånd ett uppskov men inte hindra alt ett förslag genomförs när den föreskrivna lidsfrislen har gåll ul, kommer del inle all ske någon icke godlagbar politisk maktförskjutning från majoriteten lill en minoritet. Genom alt förfarandel blir lillämpligl bara på yrkande och genom atl lagrådel medverkar i förfarandel är del väl sörjt för alt de problem som lagprövningsrälien skulle kunna ge upphov lill blir begränsade. Någon risk för att politisk makt skall överföras lill de rältslillämpande myndighelerna finns därför inle. De undanlag från det särskilda förfarandets lillämpningsområde som kommiuén förordar minskar uppenbariigen de prakliska problem som skulle kunna följa, om förfarandet vore tillämpligt på all räiligheisbegränsande lagsiiftning. I samma riklning verkar också beslämmelserna om au förfarandel skall användas bara efter yrkande och all en kvalificerad majorilel skall kunna rösta igenom ell lagförslag genasl, även om uppskovsyrkande har fram­slällls.

Del finns enligt min mening ingen anledning atl tro all den föreslagna ordningen kommer att erbjuda särskilt kännbara prakliska svårigheler vid lillämpningen. En invändning mol förslaget går ul på alt del skulle vara svårt alt avgöra om eu lagförslag angår någon rällighetsbegränsning eller inle. Med anledning av denna invändning vill jag ulöver vad jag hillills har anfört framhålla all förfarandet i allt väsentligt bygger på de nuvarande reglerna om rättighetsskyddel, t. ex. dem som avser fri- och rätlighelernas innehåll. Huvuddelen av de gränsdragningsfrågor som kan uppkomma vid lillämp­ningen av reglerna om del särskilda förfarandel är därför inle nya ulan uppkommer redan i dag när del gäller att avgränsa del område inom vilkel endast riksdagen dr beslula föreskrifter. Dessa gränsdragningsfrågor har inle visal sig medföra några siörre problem i praktiken. All förfarandel skall kunna lillämpas inle bara på förslag som innebär rällighetsbegränsning utan också på förslag som går i andra riktningen ellerär neutrala ur rätlighetssyn-vinkel är också ägnal att minska tillämpningsproblemen.


 


Prop. 1978/79:195                                                   36

Sammanfattningsvis anserjag all rällighelsskyddsuiredningens förslag lill ett särskilt lagsiiftningsförfarande innebär en väsenilig försiärkning av räilighetsskyddel. På grund av den utformning förfarandet har givits lorde några mer kännbara prakliska problem inle vara alt räkna med vid tillämpningen. Jag förordar därför all utredningsförslaget genomförs i allt väsentligt. Jag kommer i del följande all la upp några särskilda frågor angående förfarandel som har lilldragil sig uppmärksamhei under remissbe­handlingen.

Ulredningsförslagel innebär all del särskilda förfarandel skall lillämpas på malerielll räiligheisbegränsande föreskrifter i en lag men inie på lagens regler om beslutande organ och förfarandet vid tillämpningen av de räiligheisbe­gränsande föreskrifterna. Denna ordning har kriliserals i en del yllranden. Naturligtvis kan också regler om organisaiion och förfarande ha stor belydelse som rälissäkerheisgaraniier vid sidan av de maleriella föreskrif­terna. Man kan emellertid inle borlse från del förhållandel au RF redan i dag i sior ulsiräckning bygger på samma synsäll som rätlighetsskyddsutred­ningens förslag när del gäller att göra skillnad mellan föreskrifter av maleriell natur, å ena sidan, och procedurregler och liknande bestämmelser, å andra sidan. Det är i huvudsak de förra som omfattas av RF:s lagkrav, medan de senare i stor utsträckning faller inom del område där regeringen direkl med Slöd av RF kan beslula föreskrifter. Det bör givelvis inte komma i fråga att låla det särskilda förfarandel för räiligheisbegränsande lagsiiftning bli tillämpligt på föreskrifiersom i princip regeringen kan beslula. Ell ytterligare skäl för all här följa rällighetsskyddsutredningen iir au man annars skulle få gränsdragningsproblem av ell slag som inle föreligger i dag.

Rällighelsskyddsuiredningens förslag all det särskilda förfarandel i princip skall vara lillämpligl på lagsiiftning som angår begränsning av någon av de fri­och rälligheler som anges i 2 kap. 1-11 SS RF och på sådana särskilda föreskrifter i lag som avses i 2 kap. 20 S andra slyckel har i allt väsentligt godlagils av remissinsianserna. Inte heller jag ser skäl all här frångå ulredningsförslagel.

Somjag redan har nämnt innebär förslaget att inte bara lagförslag som går i skärpande riklning ulan också andra lagförslag som angår en rättighet skall omfattas av del särskilda förfarandet. Denna lösning har godtagits av del stora flertalet av remissinstanserna. Enligt min mening är del en klar fördel all man på detla säll kan minska svårighelerna alt dra gränser kring del särskilda förfarandets lillämpningsområde. Den nackdel som ligger i atl förfarandel någon gång kan komma aii lillämpas i eu fall där del slrängl tagel inle ter sig befogal för accepleras.

I samband med 1976 års ändringar i RF fördes en diskussion om vad rättighelsskyddsulredningen kallar bihangsproblemet. Vad diskussionen gällde var det fallet alt en rättigheisbegränsning måsle företas vid en reform som i övrigt inle har något all göra med rättighetsskyddet. Det kan gälla t. ex. en social eller ekonomisk reform som kräver en tystnadsplikt förde offenlliga


 


Prop. 1978/79:195                                                   37

funktionärer som skall administrera reformen elleren ansvarsbestämmelse med frihet.sslraffsom sanktion förden som bryier mol de nya reglerna. Skulle en föreskrift om lyslnadsplikl eller friheissiraff vara underkastad det särskilda lagsliftningsförfarandel,skulle della kunna påverka genomförandel av hela reformen.

För all få underlag för sina överväganden om bl. a. bihangsproblemel har rättighelsskyddsulredningen undersökl hur ofta räiligheisbegränsande lagsiiftning har förekommii under perioden år 1971 - riksmölel 1976/77. Undersökningen visar enligi kommittén alt fierlalel rällighelsbegränsningar rörde bara en eller ell par paragrafer i en mer omfaitande författning. De i särklass vanligasle begränsningarna ulgjordes av föreskrifierom friheissiraff, om husrannsakan eller liknande inirång saml om tystnadsplikt. Till övervä­gande del var det fråga om fall där råtlighelsbegränsningen framslår som ell "bihang" lill en reform som inle i övrigt berör räilighetsskyddel.

Del är mot denna bakgrund som rättighelsskyddsulredningen föreslår alt föreskrifter av nu berörl slag i princip skall undantas från tillämpningsom­rådet för det särskilda förfarandet.

Undanlaget i fråga om föreskrifterom tystnadsplikl för offenlliga funktio­närer är begränsat lill uppgifter som fär hållas hemliga med stöd av 2 kap. 2 S TF. I regel godtar remissinsianserna förslaget i denna del. I några yttranden är man dock kritisk till denna koppling lill TF. En remissinsians anser atl något undanlag beiräffande föreskrifter om lyslnadsplikl över huvud tagel inle bör göras.

För egen del förordarjag alt förslaget i denna del godtas. Det är uppenbart all det föreslagna undantaget är ägnat all minska de olägenheter som är förknippade med del s. k. bihangsproblemet. För utredningsförslaget talar också den omständigheten att del i fråga om tystnadsplikterna för offentliga funktionärer enligi ell till lagrådel nyligen remiiierai förslag lill sekreiesslag skall införas en ordning som i praktiken kommer atl innebära ell materiellt räiiighetsskydd. 1 lagförslagci ges gemensamma regler för handlingssekreless och tystnadsplikt och avsiklen är all reglerna i 2 kap. TF som anger vilka begränsningar som får göras i handlingsoffentligheten skall vara slyrande för både handlingssekretessen och tystnadsplikten.

Något bärande skäl all inte godla den i rällighelsskyddsuiredningens förslag gjorda kopplingen lill 2 kap. TF föreligger inle. Uppenbarligen ger denna koppling en viss skyddseffekt. Även i den delen bör förslaget alllså godias.

Även i fråga om förslaget från rättighetsskyddsutredningen all göra undanlag från del särskilda lagsliftningsförfarandel i fråga om föreskrifier om husrannsakan eller liknande inirång har invändningar gjoris i några yttran­den. För min dei vill jag - liksom högsta domstolen - instämma i rätlighetsskyddsutredningens bedömning atl del inle går alt göra någon skillnad i skyddshänseende mellan å ena sidan t. ex. bostäder, möteslokaler, lidningsredakiioner och advokatkontor samt å andra sidan andra lokaler.


 


Prop.  1978/79:195                                                   38

Frågan arom man i dess helhet skall undania skyddel mol husrannsakan och liknande inirång från det särskilda lagsliftningsförfarandel. För min del ärjag också här av samma uppfaiining som rällighetsskyddsutredningen, nämligen alt skälen för all hell undania della område från del särskilda förfarandel väger över skälen emoi en sådan ordning. Vid milt slällningsla­gande i denna fråga harjag fäst vikt bl. a. vid del förhållandel all del pågår en översyn av ivångsmedelsregleringen vid förundersökning i brottmål m. m. (Dir. 1978;57)ochenulredningomsäkerhelsålgärderm. m. iskalleprocessen (Fi 1973:01) och all eil av syftena med dessa ulredningar är au åsiadkomma försiärkningar i rällsskyddel vid husrannsakan och liknande inirång.

Också när del gäller undanlaget för frihetsstraff har invändningar framförls i ell par yllranden. Enligt min mening innefallar utredningsförslaget på denna punkl en rimlig avvägning mellan för- och nackdelar. Del särskilda förfarandel skulle få ett myckel vidsiräcki tillämpningsområde utan ell sådani undanlag. Del bör framhållas all undantaget är begränsal lill frihetsstraff som inte innebär någon annan fri- och rällighetsbegränsning än den som ligger i själva frihetsstraffet.

Rätlighetsskyddsutredningens två andra undantag från del särskilda förfarandets tillämpningsområde - förlängning i högst ivå år av tidsbegränsad lags gillighelslid och rällighelsbegränsningar i fall där krig eller omedelbar krigsfara råder - bör också godias.

Som framgår av vad jag redan har anfört anser jag all del särskilda förfarandet bör lillämpas bara på yrkande. Denna ordning innebär all de problem som lagprövningsrälien annars skulle kunna ge upphov till blir små och att övriga länkbara prakliska svårigheler minskar. När det gäller frågan om hur stor anslutning ett yrkande om lillämpning av del särskilda förfarandel skall ha för alt få effeki anser jag atl kommitténs förslag innebär en rimlig lösning.

Det särskilda förfarandel bör ulformas som ell uppskovsförfarande. Som kommittén har framhållil kan man emellerlid inle hell avslå från en möjlighet lill beslul ulan uppskov. Förslaget all en kvalificerad majorilel skall kunna rösta igenom ett lagförslag som angår rällighetsbegränsning omedel­bart, fastän ett yrkande om uppskov har framställts, bör därför godias. Den föreslagna kvalificerade majoriieten på fem sjättedelar av de rösiande innebär enligt min mening en lämplig lösning.

I fråga om uppskovets längd kan det givetvis diskuleras vilken lid som är den mest lämpliga. För egen del har jag kommii till slutsatsen all den föreslagna lolvmånadersfristen innebär en rimlig avvägning mellan ä ena sidan iniressei av atl del ges ulrymme fören allmän debait i saken och å andra sidan iniressei av atl lagstiftningsarbetet inle fördröjs mer än nödvändigi.

Enligt rätlighetsskyddsutredningens förslag skall riksdagen, efter lidsfris­tens uigång, ha en viss handlingsfrihet när den iräffar sill andra beslul om ell räiligheisbegränsande lagförslag. Handlingsfriheten beslår i alt riksdagen kan beslula sådana ändringar i förslaget som ligger inom ärendels ram.


 


Prop. 1978/79:195                                                   39

För min del anserjag del uppenbarl au ändringar i del vilande förslaget måsle få göras efter uppskovet. Ett av dc främsla syftena med förfarandel är som jag redan har framhållit au ge ulrymme för allmän debati. Del kan då inte gärna komma i fråga all ha en ordning som innebär all eti nyll uppskov krävs därföratt debatten härlett till en lindring i förslaget eller i ell annal fall ev. påvisat behovei av en ändring som i någoi obelydligt hänseende innebår en skärpning av förslaget. Över huvud taget synes nya gränsdragningssvå-righeier och därmed tillämpningsproblem uppslå med en ordning som hindrar ändringar i del vilande förslaget. Den av kommittén föreslagna ordningen däremoi knyter an lill nuvarande regler om förfarandel i riksdagen. Någon pålaglig risk för all frågan om vad som ligger inom ell lagsiiftningsärendes ram skall medföra några problem beträffande lagpröv­ningen föreligger knappasl.

Rällighelsskyddsuiredningens förslag, all frågan om ell lagförslag är räiligheisbegränsande för riksdagens del skall prövas av konslitulionsut­skollet och atl utskottet skall fa besvara frågan nekande endasl om lagrådel har yitral sig i saken, har lell lill invändningar i några yttranden.

Del är givel all en central fråga vid utformningen av del särskilda förfarandel är vem som skall pröva huruvida förfarandel är lillämpligl på ett lagförslag eller inte. Jag anser del vara uleslulel all bestämmanderätten läggs uianför riksdagen. Enligt min mening är del en avgjord fördel om man löser frågan om vilkel riksdagsorgan som skall beslula i så nära anslutning lill de nuvarande reglerna för riksdagsförfarandet som möjligl. Rätlighetsskydds­utredningens förslag all låla konsiilutionsutskottet avgöra saken med vanlig majorilel ler sig därför som en naturlig lösning. Den utformning som lagrådets medverkan har filt är ägnad all molverka de nackdelar som skulle kunna ligga i denna lösning. Jag anser vidare i likhet med högsia domstolen alt del är en klar fördel all frågan, om ett lagförslag angår en rällighetsbe­gränsning eller inle, blir prövad redan i samband med lagens tillkomst.

Vad belräffar lagrådets medverkan vill jag tillägga all jag i likhel med högsia domstolen anser all lagrådel bör ullala sig om huruvida ell lagförslag angär en rättigheisbegränsning bara när del finns särskilda skäl för del, t. ex. därföratt frågan behandlas i remissen till lagrådel.

Beiräffande riksdagsförfarandel i lagstiftningsärenden om rällighelsbe­gränsningar får jag hänvisa lill kommitténs uttalanden (betänkandet s. 99 fO-

2.3 Lagprövningen

Lagprövningsrälien saknar f n. slöd i skrivna rättsregler. Den har utvecklats i rättspraxis och har befästs genom uttalanden under del konsiilulionella reformarbetet. Den anses lillkomma samtliga organ som tillämpar rätlsregler under uiövande av rättskipning eller offentlig förvall­ning. Lagprövningsrälien som den har utvecklats kan, kort ullryckl, sägas


 


Prop. 1978/79:195                                                    40

innebära all en myndighei har rätl-och skyldighet-atl i sin rätistillämpande verksamhei sälla ål sidan en föreskrift som slrider mol en beslämmelse i en författning av högre konsiilutionell valör (prop. 1973:90 s. 200 t). I fråga om lagprövningsrällens närmare innebörd kan jag hänvisa lill vad som anfördes i samband med 1976årslri-och rällighelsreformlprop. 1975/76:209s.93 f KU 1975/76:56 S. 17 ff).

Som framhölls i del sammanhangei avser lagprövningsrälien såväl formerna för en författnings tillkomst som dess maleriella överenssiämmelse med högre författning och frågan om den har beslulals av ell kompeleni organ. En förutsäitning för atl en av riksdagen eller regeringen beslutad föreskrift skall få sältas ål sidan äratt ell ev. formfel vid dess tillkomst är grovt eller atl föreskriften i något annal hänseende uppenbart slrider mol högre förfalining. Endasl uppenbar grundlagsstridighet får sålunda medföra all en lag sälls ål sidan i rällslillämpningen. Samma krav på uppenbar molslridighel gäller också i fråga om regeringens förordningar. Föreskrifter som har beslutals av en förvaltningsmyndighet eller kommun kan däremot sällas ål sidan också i fall av mindre uttalade konflikter med högre föreskrifier.

Lagprövningsrälien ulövas i princip ex officio. Delta innebär emellerlid inie atl prövning av ev. molslridighel mellan författningar på olika nivåer ingår som ett mera normalt led i myndigheternas rättstillämpning. Lagpröv­ning kan enligi gällande synsäll bli akluell endasl om en påstådd normkon-fiikt ullryckligen åberopas som grund forell yrkande eller om en myndighei i ell vissl fall har särskild anledning all förmoda all en normkonfiikl föreligger. I lagprövningsrätten ligger med andra ord inte någon allmän skyldighet för myndigheterna atl undersöka om de rättsregler som skall tillämpas lill äventyrs slår i strid med föreskrifter på högre nivå.

1973 års fri- och rällighetsulredning föreslog all lagprövningsrätten i dess nuvarande form borde komma lill direkl ullryck i RF. Enligt prop. 1975/ 76:209 innebar förslaget all bibehålla denna lagprövningsräti en lämplig avvägning mellan de olika inlressen som här slår mol varandra. Frågan om lagprövningsrätten borde komma lill ullryck i RF var emellertid inle mogen för avgörande. Det fanns enligt föredraganden vissa skäl som talade för all lagprövningsrälien liksom dillills lämnades oreglerad. En grundlagsregel skulle otvivelakligl - även med en reslrikliv uiformning - kunna inge den orikliga föreställningen atl lagprövningsrälien skulle uigöra ell normall inslag i rällslillämpningen. Vidare var del svårl all finna en för alla förfallningsnivåer invändningsfri avfattning av en grundlagsregel. Av särskild betydelse i sammanhanget var enligt föredraganden också all frågan om möjligheterna atl införa särskilda uppskovsregler i fråga om rättighets-begränsande lagsliflning skulle uiredas ytierligare. Han ansåg del uppenbarl alt lillkomslen av sådana regler skulle få belydelse för lagprövningsrättens innehåll och atl dessa två frågor därför inle borde behandlas frislående från varandra. Föredraganden förordade av denna anledning all frågorna om lagprövningsrällens framtida utformning och om införande av särskilda


 


Prop. 1978/79:195                                                                 41

uppskovsregler på fri- och rältighelsområdel skulle uiredas i ell samman­hang. Han ullalade vidare all den omsländigheien atl lagprövningsrälien då lämnades oreglcrad fick lill följd all den lagprövningsriitlsom hade utvecklats i rättspraxis skulle komma atl beslå också efter anlagandel av de nya regler om fri- och rälligheler som föreslogs i proposilionen (prop. 1975/76:209 s. 94 0.

Konsiiiulionsuiskollel anslöl sig lill föredragandens uppfaiining och åberopade som ytterligare skäl atl uireda lagprövningsrälien all lagrådels framlida siällning, som också hade föreslagils bli föremål för uiredning, skulle få belydelse för utformningen av lagprövningsinslilulel (KU 1975/ 76:56 s. 19). I ivå reservationer framfördes yrkanden om inskrivande av en lagprövningsräti i RF (s. 16 ff). Riksdagen följde ulskollei.

Räiiigheisskyddsulredningen konslalerar alt dess förslag i övrigi inle kan sägas bringa lagprövningsfrågan i någoi förändrat läge. De föreslagna reglerna om ell specielll förfarande för räiligheisbegränsande lagsliflning lorde enligi kommiuén i prakiiken knappasl behöva ge upphov till några lagprövnings-situaiioner. Särskilt anmärker kommiuén all del särskilda lagsliftningsförfa­randel skall vara lillämpligl bara om så yrkas inom riksdagen. Rällighets­skyddsutredningen anser att man i sak bör behålla lagprövningsrälien sådan den är och föreslår all rådande rällsläge får komma lill uitryck i ell grundlagsstadgande. Del stora fierlalel remissinstanser inlär en posiliv hållning lill rätlighetsskyddsutredningens förslag i denna del.

Enligi min mening är del givel all räiiigheisskyddei får erforderlig siyrka försl om rätlighetsreglerna förbinds med rällsligl verkande garaniier som är oberoende av de politiska organen. Emellerlid måsle ell skydd av della slag ulformas på sådant säll all del inle ger upphov lill några förskjulningar i del vanliga politiska maktsystemet. Mol bl. a. denna bakgrund saknar tanken all införa ell syslem med förfaiiningsdomslol för kontrollen av grundlagsreg­lernas efterlevnad varje aktualitet. Ett sådant syslem är dessulom främmande försvensk förfailningslradilion. Den form avjudiciell kontroll som ärakluell förvart lands vidkommande är något slag av lagprövningsräti inom ramen för myndigheternas vanliga rällslillämpningsverksamhet. Liksom min förelrä­dare anser jag all del innehåll den svenska lagprövningsrälien f n. har innebär en lämplig avvägning mellan de olika inlressen som här slår mol varandra. Å ena sidan kan man vara säker på alt domstolarna och andra myndigheler inle kommer att få någon ställning som politiska maktfaktorer. Å andra sidan har de möjlighel all ulnyllja ell oförbrukal föriroendekapilal i undantagsbelonade lägen där ell ingripande måsle anses befogal (jfr prop. 1975/76:209 s. 94).

Som framgåu av del föregående har lagprövningsrälien i dag den innebörden all en föreskrifi som har beslutats av riksdagen eller regeringen får sällas ål sidan i rätlslillämpningen bara om föreskriften uppenbart slrider mol en föreskrifi i en författning av högre konstitutionell valör. Enligt min mening är della uppenbarheiskrav klarl befogal. Det är naluriigt att del är


 


Prop.  1978/79:195                                                   42

riksdagen eller regeringen som i första hand avgör om cn tillämnad föreskrift slår i överenssiämmelse med föreskrifter på högre nivå. Å andra sidan omfaiiar uppenbarhelskravel inle alla typer av föreskrifter. När del gäller föreskrifter av förvallningsmyndigheier och kommuner finns inle samma skäl som i fråga om rik.sdagensoch regeringens föreskrifterall ge förelräde för den lolkning av den överordnade författningen som har gjorls av del organ som beslutar föreskriften.

1 likhel med rättighelsskyddsulredningen anserjag all kommiiiéns förslag i övrigi inte kan sägas bringa lagprövningsfrågan i ell förändral läge.

Enligt min mening lalar fiera skäl för alt lagprövningsrätten får komma till utiryck i grundlagen. Med hänsyn till lagprövningens roll i rätlighetsskydds-syslemei framstår del som nalurligl atl den regleras i RF i likhel med det grundläggande rättighetsskyddel i övrigi. Genom en uiirycklig beslämmelse klargörs också lagprövningsrällens. innebörd på ell säll som kan molverka all de rätistillämpande organen använder sig av institutet på ell säll som inle har varit avsetl.

Som jag redan har nämnl framfördes i huvudsak tre invändningar i samband med 1976 års reform på fri- och rältighelsområdel mol ell införande av en regel i RF. Den kanske viktigaste invändningen gick ul på all del var ovisst hur tillkomslen av ell särskili förfarande vid räiligheisbegränsande lagsiiftning skulle påverka lagprövningsrälien. I likhel med rättighelsskydds­ulredningen harjag funnil atl del nu föreslagna förfarandel inle inverkar på lagprövningsfrågan. En annan invändning gick ul på att en uttrycklig grundlagsregel om lagprövningsrälien skulle inge föreställningen atl lagpröv­ningen skall utgöra ell normalt inslag i rällslillämpningen. Enligt min mening finns del ingen anledning alt tro all blotta införandel av en föreskrifi om lagprövningen i RF skulle leda lill all de rältslillämpande organen skulle ändra den försikliga hållning som de av tradition har inlagil i detla hänseende. Vad slulligen angår den iredje invändningen, svårighelen all formulera ett grundlagsstadgande, anserjag i likhet med bl. a. regeringsrällen all rätlighetsskyddsutredningens förslag slår i god överensstämmelse med vad som nu anses uigöra gällande räll. Av de skäl jag nu har anförl anserjag i likhel med del hell övervägande anialei remissinstanser all lagprövnings­rälien bör komma lill ullryck i en föreskrift i RF.

Avslutningsvis vill jag erinra om all lagprövning enligt gällande synsätt kan bli aktuell bara om en påstådd normkonflikl ullryckligen åberopas som grund för ell yrkande eller om en myndighei i ett vissl fall har särskild anledning all förmoda all en normkonfiikl föreligger. I lagprövningsrälien ligger alllså inle någon allmän skyldighet för myndighelerna atl undersöka om de rätlsregler som skall lillämpas lill äventyrs slår i slrid med föreskrifter på högre nivå.


 


Prop. 1978/79:195                                              43

2.4 Lagrådsgranskningen

Fram lill år 1971 gällde all lagrådel obligaioriskl skulle höras över vissa lagförslag. Besiämmelser härom fanns i 1809 års RF. De innebäratt förslag lill allmän civil- och kriminallag, kriminallag för krigsmakten saml kyrkolag jämte lagförslag i vissa speciella ämnen skulle granskas av lagrådel. Del är svårl att närmare ange gränserna fördel obligaloriska granskning.sområdel, efiersom dessa gränser i huvudsak kom all beslämmas i praxis. Till kalegorin allmän civillag räknades emellertid lagar som innebar väsentliga ingrepp i medborgarnas frihel och egendom saml lill allmän kriminallag i allmänhet straffrättsliga bestämmelser som avsåg brott av så allvarlig nalur alt straffet var ell inle alllför kort fängelsestraff (jft SOU 1963:17 s. 328).

Genom grundlagsändring 1970-1971 gjordes lagrådsgranskningen fakulia­iiv, dvs. det överläis ät regeringen atl frill besiämma när den ville inhämla lagrådets yllrande. Enligt 8 kap. 18 S nya RF gäller denna ordning alltjämt. Som en nyhet infördes emellerlid genom RF en räll för riksdagsutskott all inhämla lagrådels yllrande. Enligi 4 kap. 10 S riksdagsordningen (RO, omirycki 1977:90) kan redan en tredjedel av ledamölerna i ell utskoll se lill alt ell lagrådsyiirande inhämias. Uiskollsmajoriieien kan dock molsäila sig minoritetens önskan, om den finner att det dröjsmål med ärendets behand­ling som är förenal med lagrådsgranskningen skulle leda till avsevärt men.

Enligt RF skall det i lagrådet ingå domare i högsia domstolen och regeringsrätten. Närmare bestämmelser om lagrådel meddelas i lag, f n. lagen (1965:186) om lagrådel (ändrad senasi 1974:578). Enligt lagen kan lagrådet arbela på högst tre avdelningar. I varje avdelning skall tjänstgöra tre jusiilieråd och ell regeringsråd. Regeringen kan dock förordna annan lagfaren person all ijänslgöra på avdelning i slället forell av jusiitieråden. Lagrådets arbetsformer är inle reglerade.

Inriktningen av lagrådets granskningsverksamhel är inle reglerad vare sig i RF eller i lagen om lagrådel. Vid skilda lillfällen har del emellerlid gjorls uttalanden av statsmakterna om vilken inriktning verksamheten bör ha (se rällighelsskyddsuiredningens belänkande s. 113 fO. Enighet lorde råda om all lagrådels granskning skall avse bara lagförslagens juridiska sida och inie deras allmänna politiska grunder.

Enligt sina direktiv skulle lagrådsutredningen överväga frågorna om ett införande av obligalorisk lagrådsgranskning på vissa lagslifiningsområden, om inrikiningen av lagrådels granskningsverksamhel saml om lagrådels sammansäitning och arbelsformer.

Lagrådsutredningen har presenleral ire alternaiiv till hur ett obligatoriskt granskningsområde skall avgränsas. Gemensami för alternativen är all lagrådel skall höras över vissa lagförslag, alt avgränsningen av gransknings-området knyter an till RF:soch TF:s krav på lagform på vissa ämnesområden samt alt fyra generella undanlag skall göras från kravel på lagrådsgranskning.


 


Prop.  1978/79:195                                                                 44

När det gäller all närmare ange vilka lagförslag som ett obligatorium skall omfatia skiljer sig emellerlid de tre aliernaliven ål. I del alternativ som lagrådsuiredningen för sin del har (brordal haren begränsning gjorls lill sådan lagsliflning som lill sin lyp har ansells mera viisenilig från granskningssyn-punkt. Del omfaltar bl. a. grundlagsbestämmelser om tryckfriheten, före­skrifter som begränsar de grundliiggande fri-och rälligheler som behandlas i 2 kap. RF och civilrällslig lagsliflning. Av offeniligriiuslig lagsiiftning skall härulöver ingå föreskrifier i vissa uppräknade iimnen. bl. a. föreskrifter som gäller brotl, tvångsmedel, direkt skatt, domslolar och rättegång saml sekretesslagstiftning.

De fyra generella undanlag från den obligaloriska granskningen som lagrådsuiredningen har föreslagil avser dels slrafföeslämmelser i special-straffrätten med en straffskala som (i del av lagrådel förordade alternativet) inte går över ell års fängelse, dels föreskrifier som inle är av mera ingripande belydelse för enskilda och inte heller är av invecklad beskaffenhet, dels särskilt brådskande lagsliflning, dels föreskrifter av sådani slag atl det med hänsyn lill lagrådsgranskningens ändamål är uppenbarl obehövligt all höra lagrådel.

Några bestämmelser av lagrådsgranskningens inrikining har inle föresla­gits av lagrådsutredningen.

1 fråga om lagrådets sammansäitning har lagrådsuiredningen föreslagil all antalet avdelningar skall vara högsl fyra. Antalet ledamöier på avdelning skall vara tre med möjlighel all ibland ha en fjärde ledamol. Fördelningen mellan justitieråd och regeringsråd skall kunna variera, men minsl en ledamot från vardera domstolen skall ingå i en avdelning. Den Iredje ledamolen skall kunna vara antingen ett jusiilieråd eller regeringsråd elleren annan lagfaren person. Lagrådsuiredningen har inle föreslagil några bestäm­melser i fråga om lagrådels arbetsformer.

Lagrådsutredningens förslag lill ändring i RF bör fogas lill regeringsprolo­kollel i della ärende som bilaga 3.

Med lagrådsulredningens förslag som underlag har rättighelsskyddsulred­ningen uiarbeiai följande förslag.

Yttrande av lagrådel hör inhämias innan riksdagen beslutar lag som lillhör någon av ett antal uppräknade kaiegorier. Dessa är 1. grundlag om iryckfrihelen. 2. lag om begränsning av riiiien au få la del av allmänna handlingar, 3. annan lag som angår begränsning av någon av de grundläg­gande fri- och rättigheterna. 4. lag om kommunal beskattning, 5. lag om svenskt medborgarskap och civilriillslig lag. 6. offentligrällslig lag som gäller åligganden för enskilda eller i övrigi avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden saml 7. lag om rällegången. lag om offenlliga Ijänstemäns rättsställning och annan lag som avses i 11 kap. RF. Denna grundlagsregel om remiss lill lagrådel iir lillämplig. om riksdagen finner lagen vara vikiig för enskilda eller från allmän synpunkt. I några undantagsfall behövs inle lagrådets yllrande. Dessa fall är all riksdagen finner all iagrådels


 


Prop.  1978/79:195                                                   45

hörande skulle sakna belydelse på grund av frågans beskaffenhei eller all del skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så all av.seväri men skulle uppkomma. Effekien av huvudregeln om remiss lill lagrådel försiiirks genom all regeringen skall vara skyldig atl redovisa sina moiiv lill all den liiggcr fram förslag lill lag av någon av de uppräknade k;ilcgorierna utan all ha hört lagrådet.

Till skillnad mol lagrådsuiredningen förordar räiiigheisskyddsulredningen all del införs en uiirycklig grundlagsregel om inrikiningen av lagrådets granskning. Den föreslagna regeln innebär all lagrådet skall undersöka, hur ell lagförslag förhåller sig lill grundlagarna och lill räiisordningen i övrigi saml hur förslagels föreskrifier förhåller sig lill varandra och lill rältssäker-helens krav. Lagrådet skall vidare överväga om förslaget iir så uiformat all lagen kan antas lillgodose angivna syften och i övrigt söka belysa problem som kan uppstå vid lillämpningen.

Beiräffande lagrådets sammansättning och tjänstgöring ansluler sig räiiig­heisskyddsulredningen lill lagrådsuiredningen. Inle heller räiiigheisskydds­ulredningen föreslår några besiämmelser om lagrådels arbelsformer.

Rätlighetsskyddsutredningens förslag har i denna del fått eit överviigande posilivi mottagande av remissinstanserna. Några inslanser förordar emel­lerlid en ordning som ligger närmare del lidigare obligaioriei. Också andra frågor har lagils upp under remissbehandlingen.

När frågan om lagrådels siällning och uppgifter har diskulerals under senareårharenighelråtlomall lagrådets verksamhei är värdefull som ell led i arbelel på att få fram fullgoda lagförslag. Granskningen i lagrådel har sells som en garanii för all rälissäkerhelsinlressei och kravel på enhellighei, konsekvens och klarhel iakttas. Man har också varil ense om det i och för sig lämligen självklara syftei med en reglering på områdel. Rättighelsskyddsul­redningen bar formuleral della syfie så all del lotala viirdei av granskningen skall bli sä stort som möjligl: lagrådet skall granska alla de lagförslag som behöver dess granskning men inga andra.

Detta syfte stod också i förgrunden när de lidigare reglerna om obligalorisk lagrådsgranskning ersattes med de nuvarande som innebär au regeringen frill bedömer när en lagrådsgranskning skall äga rum. Det framhölls bl. a. all obligatoriet inte gav ulrymme fören mera omfaUande granskning inom del dåvarande fakulialiva områdel. Della betecknades som en stor brisl, inle minsl med lanke på all en lagrådsgranskning av ell lagförslag inom della område i åtskilliga fall allmänt sett lorde framslå som en angelägnare uppgifi än granskningen av vissa förslag inom den dåvarande obligaloriska seklorn (jfr KU 1970:20 s. 3). Som räiiigheisskyddsulredningen konslalerar har emellertid de förhoppningar som knöls lill 1971 års reform inte infrials. Endasl några ensiaka lagförslag uianför det tidigare obligatoriet har remitte­rats till lagrådet under liden därefter. Enligt min mening är del vikligl au man nu åsiadkommer en reglering som pä ell effeklivare säll än den nuvarande verkar för alt lagrådsgranskning kommer till stånd när del är påkallal.


 


Prop.  1978/79:195                                                   46

Några ulgångspunkier för den nya regleringen är givna. Som riksdagen vid flera lillfällen har konsiateral (se i.ex. KU 1949:8 s. 8) bör lagrådels granskning inle omfaila lagförslagens allmänna politiska grunder ulan uteslutande ägnas deras juridiska sida. Vidare bör det, som rättighelsskydds­ulredningen har underslrukil, inle komma i fråga alt skapa regler som innebär atl en lag i efterhand sälls åt sidan enligt gällande principer om lagprövning på den grunden atl lagrådels yllrande inte har inhämtats. En ytierligare uigångspunki är all lagrådsgranskningen inle bör få la i anspråk fiera ledamöier i de två högsia domstolarna än ungefär del antal som förekommer f n.

Den fråga som har stått i förgrunden i deballen om lagrådel är om den nuvarande fakultativa granskningen skall ersättas med en granskning som är obligalorisk på vissa områden. Del främsla problemet med en återgång lill ett syslem med obligatorisk granskning av vissa lagförslag är hur man skall avgränsa områdel fördenna granskning. De gjorda utredningarna lorde visa all del inte är lämpligi all ange vissa lagar eller lyper av lagar som alllid skall falla innanför della område och andra som alllid skall falla utanför. Vad som är en framkomlig viig och som har föreslagits senasi av lagrådsuiredningen är atl vissa lyper av lagar skall omfattas av obligatoriet men atl undantag görs t. ex. för förslag av mindre vikt eller förslag vilkas genomförande brådskar. Det ligger i sakens nalur atl sådana undantag måste ges en lämligen allmän avfattning. Detla har också skett i lagrådsulredningens förslag. Med undanlag av delta slag har man emellerlid fjärmat sig från ett syslem med en i egenilig mening obligalorisk lagrådsgranskning. I stället får man ett mellan­ting mellan ett sådani sysiem och ett syslem som del nuvarande med en hell fakultativ granskning. Från saklig synpunki setl ligger därför också lagråds­utredningens obligaloriska syslem ganska nära rätlighetsskyddsutred­ningens fakultativa reglering.

Visseriigen kan del sägas all en regel som föreskriver all granskning skall äga rum ger mera fasthet ål en grundlagsregel om lagrådsgranskningens omfallning än en bör-regel. Enligt min mening föreligger emellerlid inle heller i della avseende någon större skillnad mellan de två förslagen. Förslaget all regeringen alllid skall redovisa skälen lill att lagrådet inle har hörts över lagförslag inom någon av de kaiegorier som anges i grundlagsre­geln lorde här vara belydelsefulll. Härtill kommeratt ell riksdagsulskoli eller en ulskoltsminoriiet har möjlighel atl remittera förslag lill lagrådel.

Somjag redan har framhållil bör del inte komma i fråga au välja en lösning som kan leda till atl lagar sätts ål sidan i rällslillämpningen enbart på den grunden all lagrådel inle har hörts vid deras lillkomsi. Varken frågan om ett lagförslag hör lill den kategori som i princip skall granskas eller frågan om någon undantagsregel är lillämplig bör därför kunna bli föremål för lagpröv­ning. Med denna utgångspunkt är del givel atl en fakultativ regel, med andra ord en beslämmelse som innebär all yllrande bör inhämias, är atl föredra framför en obligalorisk föreskrift.


 


Prop.  1978/79:195                                                                47

Rällighelsskyddsuiredningens lösning har också den fördelen framför lagrådsulredningens all den i mindre mån iir iignad all medföra all lagrådsgranskning kommer lill stånd i en sådan omfattning att lagrådels kapacitet inle förslår.

Vid avgränsningen av områdel för lagrådsgranskningen ärdet naturligtvis en fördel all man använder sig av beslämmelserna i RF om att vissa kaiegorier av föreskrifter skall ha lagform, t. ex. civilrältsliga föreskrifter (8 kap. 2 S) och belungande offeniligrättsliga föreskrifter (8 kap. 3 S). Svårig­helen är emellerlid all man endasl delvis kan bygga på dessa kategorier vid gränsdragningen. Undantar man l. ex alla föreskrifter enligi 8 kap. 3 S RF från granskningsområdet, blir della för litet. Låler man alla ingå, blir del för vidsiräcki. Varie gräns mellan sådana föreskrifter inom denna kategori som bör falla inom granskningsområdei och sådana som bör falla uianför blir godlycklig. Dessutom uppkommer lillämpningssvårigheter, efiersom del är svårl att för gränsdragningen finna begrepp som har en entydig innebörd. Även här visar det sig atl en fakultativ regel har fördelar. Man kan som rättighelsskyddsulredningen har gjort ange ell lämligen vidsiräcki område för granskningen och inom delta område göra skillnad mellan lagförslag av större och mindre belydelse. Den konstruktionen ger bälire möjlighel än andra meioder atl nå målel atl lagrådet skall granska jusl de lagar som bäst behöver dess granskning och inga andra.

På grund av del anförda förordar jag all rätlighetsskyddsutredningens lösning väljs vid ulformningen av en grundlagsregel om lagrådsgransk­ningens omfattning. Regeln bör således ges en fakultativ uiformning. Granskningsområdei bör omfatta grundlag om tryckfriheten, lag om begränsningar i rätlen atl få la del av allmänna handlingar, annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rällighelerna, lag om kommunal beskaiining, lag om svenskt medborgarskap och civilrällslig lag, offentligrällslig lag som avses i 8 kap. 3 S RF saml lag som avses i 11 kap. RF, t. ex. lag om rällegången. De nu angivna kategorierna omfattar de lagar som del från rätligheissynpunki och i övrigi framslår som mest angelägel atl få granskade av lagrådel. Eftersom man inte bör utsträcka granskningsom­rådei så all man riskerar all lagrådets kapacilel inle räcker lill, anserjag del inle lämpligt att som har förordats vid remissbehandlingen låta gransknings-området omfatia ytterligare lyper av lagar. När del gäller 1. ex. RF och kommunallag (som inte avser kommunal beskattning) måsle dessulom beaktas att de lill den hell övervägande delen gäller frågor av politisk nalur och därför med lanke på den inrikining granskningen skall ha är mindre väl lämpade för lagrådsgranskning.

Som räiiigheisskyddsulredningen har föreslagit bör som förutsättning för att lagrådsgranskning skall äga rum vidare gälla alt de angivna lagarna är vikliga för enskilda eller från allmän synpunki.

Också i övrigt kanjag i alli väseniligt godla rällighelsskyddsuiredningens


 


Prop.  1978/79:195                                                   48

förslag. Undantag från huvudregeln bör alltså gälla i de fall lagrådels hörande skulle sakna belydelse på grund av frågans bcskaflenhel eller del skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att av.seväri men skulle uppkomma. Regeringen bör vara skyldig all redovisa sina moiiv lill att den lägger fram förslag lill lag av någon av de uppräknade kategorierna ulan alt ha hörl lagrådet. Slulligen bör del ligga på riksdagen alt slulgiliigl avgöra om lagrådels yllrande skall inhämias över ett lagförslag.

I likhel med rättighelsskyddsulredningen anserjag all lagrådets yttrande bör kunna inhämias också över förfaltningsförslag utanför del i RF angivna granskningsområdei. Här bör granskningen liksom f n. vara hell fiikulta-liv.

Rättighetsskyddsutredningen har redogjort för vilka lagar som kommiuén har anseti i första hand skall komma i fråga för granskning av lagrådet (betänkandet s. 142 ff). Därvid har kommittén bl. a. utförligt behandlal spörsmålet i vilka fall skallelag bör granskas. Jag kan i allt viisenlligl instämma i vad kommiuén har anförl i denna del.

Den andra huvudfrågan beiräffande lagrådsgranskningen är frågan om införandel av regler som anger granskningens inrikining. Räiiigheisskydds­ulredningen, men inle lagrådsutredningen, har föreslagit sådana regler.

Som jag redan har nämnl innebär rällighelsskyddsuiredningens förslag all lagrådet skall undersöka hur ell remiiierai förslag förhåller sig lill grundla­garna och lill räiisordningen i övrigi saml hur förslagels föreskrifter förhåller sig till varandra och lill rällssäkerheienskrav. Lagrådel skall vidare överväga, om förslagei är så uiformal atl lagen kan antas tillgodose angivna syften och i övrigi söka belysa problem som kan uppslå i tillämpningen. Förslaget bygger på uttalanden som gjordes av dåvarande departementschefen i förarbeiena lill 1971 års reform (prop. 1970:24 s. 35)och i sak överensstämmande uiialanden av lagrådsuiredningen i dess belänkande (SOU 1978:34 s. 278 fO.

För min del vill jag ansluia mig lill rätlighetsskyddsutredningens övervä­ganden i denna del. De utgår från den enighet som råder om alt lagrådels granskning bör begränsas lill lagförslagens juridiska sida och atl prövningen av deras allmänna poliiiska grunder ankommer ulesluiande på riksdagen och regeringen. Jag vill särskili underslryka vikten av atl lagrådel iakttar den största ålerhållsamhel när det gäller sakfrågor av politisk nalur. Del är ime förenligl med lagrådels ställning i våri konsiilulionella syslem alt del redovisar andra synpunkier än sådana som är av juridisk-ieknisk art. Rällighetsskyddsutredningen har föreslagil en regel som anger vilken inrikining som lagrådsgranskningen sålunda bör ha. Frågan är om RF bör innehålla en sådan regel.

I likhel med rättighetsskyddsutredningen anserjag atl del är betydelsefullt atl grundlagen så långl möjligl gör klarl i vilka hänseenden lagrådel skall yllra sig, inle minst med lanke på lagrådels ställning som en från regeringen och riksdagen frislående, juridisk-ieknisk granskningsinslans. En regel av denna


 


Prop. 1978/79:195                                                   49

innebörd molverkar att lagrådel uppfällas som ell poliiiski organ. För alt lagrådel skall kunna fylla sin uppgift måsle föriroendel fördess neulralilel i politiska frågor vara orubbat. Jag förordar därför atl lagrådsgranskningens inrikining anges genom en föreskrift i RF. Föreskriften bör ulformas i enlighel med vad rällighetsskyddsutredningen har förordat.

Givetvis bör del vara möjligl alt begränsa en remiss lill lagrådet lill något eller några av de hänseenden som anges i grundlagsregeln. Della gäller i försia hand om remissen avser ett lagförslag som faller uianför del i RF angivna granskningsområdei. Men även inom della område bör lagrådet kunna höras i några särskilda hänseenden, l. ex. om lagrådets arbetsbörda är sädan all hela förslaget inle kan granskas men förslaget innehåller föreskrifier vilkas förenlighet med grundlag kan sällas i fråga. Ell annal exempel på fall där en begränsning bör kunna göras är del fallel att regeringen önskar lagrådets yllrande huruvida eu lagförslag är sådani att del föreslagna särskilda lagsliftningsförfarandel för räiligheisbegränsande lagsiiftning är tillämpligt. En begränsning av en lagrådsremiss bör vidare kunna ske genom atl i remissen anges delar av lagförslaget som lagrådel företrädesvis bör granska, t. ex. därför all en lagrådsgranskning av jusl dessa delar av förslaget framstår som särskilt angelägen, medan övriga delar har mindre betydelse för enskilda eller från allmän synpunki.

Också i annal fall än då det uttryckligen har angivits i remissen kan en begränsning av lagrådelsgranskning vara påkallad. Del framslår sålunda som naturiigi atl lagrådet i viss mån anpassar granskningen av ett förslag med hänsyn lill den lid som slår till förfogande innan förslaget skall läggas fram för riksdagen.

Närdet gäller lagrådels sammansättning och arbetsformer förordarjag alt rällighelsskyddsuiredningens förslag godtas. Detla innebär att lagrådet vanligen bör arbela på tre avdelningar men all fyra avdelningar bör kunna finnas lidvis. Antalet ledamöter i en lagrådsavdelning bör normalt vara tre i stället för som nu fyra. En fiärde ledamol bör emellertid kunna förordnas undantagsvis. I försia hand bör ledamölerna i lagrådels avdelningar vara justitieråd och regeringsråd men liksom hiuills bör del vara möjligt all anlita också andra lämpliga personer, förträdesvis pensionerade justitieråd och regeringsråd. Denna möjlighel bör dock utnyttjas främsi när lagrådel skall arbela på fyra avdelningar eller när fyra ledamöier behövs på någon avdelning. Minsl en ledamol skall vara jusiilieråd och en regeringsråd. Den iredje ledamolen bör vara anlingen ett justitieråd eller regeringsråd eller, undanlagsvis, en annan lämplig person. Sammansättningen bör beslämmas med hänsyn bl. a. till karaktären av de förslag som skall granskas.

2.5 Förfarandet vid grundlagsstiftning m. m.

I I kap. 3 § RF anges all regeringsformen, successionsordningen och tryckfrihetsförordningen är rikets grundlagar. Enligt 8 kap. 15 § RF stiftas

4 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 195


 


Prop. 1978/79:195                                                    50

grundlag genom två likalydande beslut. Del andra beslutet får inte fattas förrän del efter del försia har hållils val lill riksdagen i hela rikel och den nyvalda riksdagen har samlats. Samma regler gäller i fråga om ändring eller upphävande av grundlag (8 kap. 17 S RF).

1 samband med 1976 års ändringar i RF behandlade riksdagen bl. a. frågan om införande av regler om en viss lidsfrisi mellan de Ivå besluten i grundlagssliflningsförfarandel (KU 1975/76:56). Riksdagen avslog ett yrkande om all sådana regler skulle införas.

Författningsuiredningens förslag lill regeringsform innehöll en bestäm­melse (7 kap. 4 §) som innebar alt ett vilande beslul i ett grundlagsärende skulle underställas folkomrösining i samband med närmasi följande riks­dagsval, om minsl en iredjedel av riksdagens ledamöier gjorde framsiällning om del inom viss tid efter beslutet eller om regeringen beslulade om del inom samma lid. Det vilande grundlagsförslaget skulle förfalla, om majoriteten av de deltagande i folkomröstningen röstade emot det och denna majoritet svarade mol mer än hälfien av antalet godkända röster vid del samiidigi förrättade riksdagsvalet.

Grundlagberedningen tog i sill förslag till regeringsform (SOU 1972:15) inte in några regler om beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor. 1 en reservation framfördes emellertid ett förslag i frågan som i sak nära anslöt lill vad förfaltningsulredningen hade förordal.

Frågan om beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor behandlades vidare av riksdagen i samband med antagandet av 1974 års RF (KU 1973:26) och 1976 års nya regler i RF till skydd för de medborgerliga fri- och rällighelerna (KU 1975/76:56). Riksdagen avslog vid båda dessa lillfällen yrkanden om införande av ell folkomröslningsinsiilui av del slag som hade förordals av reservanlerna i grundlagberedningen.

I svensk rält saknas f n. regler om förfarandel vid folkomrösining. Grundlagberedningen föreslog att del - ulöver en särskild lag för varje folkomröstning med bestämmelser bl. a. om de frågor omröstningen gäller och om tidpunklen för denna - skulle finnas vissa permanenia lagbestäm­melser om folkomröstning, såsom angående rösträtt och om förfarandel vid röstningen och vid sammanräkningen. Gmndlagberedningen lade i sitt betänkande (SOU 1972:16) med förslag lill följdlagstiftning fram ett utkast till sådana lagbestämmelser, vilka hade samordnats med regleringen i vallagen (1972:620, ändrad senast 1978:907) Utkastet har inle lagls lill grund för något förslag till riksdagen.

Rättighelsskyddsulredningen föreslåralt reglernaom grundlagsstiftnings-förfarandel ändras så all förslag lill grundlag skall väckas minsi lio månader före det riksdagsval, efter vilket det andra och avgörande riksdagsbeslutet skall fattas. Konsiitutionsutskottet skall dock kunna medge undanlag från denna regel, om utskottei beslutar härom med fem sjättedels majorilel. Kommittén föreslår vidare att fötslag lill grundlag, som har antagits som vilande av riksdagen, skall underställas folkomrösining, om minst en


 


Prop. 1978/79:195                                                   51

iredjedel av riksdagens ledamöter begär del. Folkomröslningen skall i så fall äga rum samiidigi med del riksdagsval, efter vilkel del avgörande riksdags­besluiel skall fallas. Förslagei är förkaslal, om de fiesta av dem som deliar i omröstningen röslar emot förslaget och de lill antalet är fler än hälfien av dem som har avgivii godkända rösler vid riksdagsvalet. I annal fall skall förslagei behandlas på vanligi sätl av den nyvalda riksdagen.

Rällighelsskyddsuiredningens förslag har näslan genomgående moiiagils posilivt av remissinstanserna.

För min del ärjag ense med kommittén om atl den belänketid som redan de nuvarande reglerna om grundlagsliftningsförfarandet innebär bör förlängas genom all en särskild lids fr ist införs. Bl.a. är del angelägel all grundlagsförslag med sior principiell och praktisk räckvidd inte behandlas i riksdagen mol slulel av riksmölel närmasi före valel, något som under senare decennier snarare har varil regel än undanlag. Som kommittén har föreslagit boren beslämmelse om lidsfrisi ulformas så alt den innebäratt en viss minsla lid skall förflyla mellan gmndlagsstiftningsärendets väckande och valet. Härigenom får man störst säkerhei fören gmndlig behandling i riksdagen och för all ulrymme ges för en omfatlande allmän debait. Förslaget atl lidsfrislen skall vara lio månader bör godias.

Del mäsle förulsällas all del ibland kan vara angeläget atl få ett grundlagsförslag anlaget kort efter ell föreslående riksdagsval, fastän ärendei kan väckas försl när mindre än lio månader återstår lill valel. En möjlighel till undantag från lidsfristen bör därför finnas. Undantagsregeln bör dock ulformas så all man inte träder iniressei av en omsorgsfull utskottsbehand­ling för när. Del bör ligga i konsiitutionsutskotiels hand atl pröva frågor om undanlag från liomånadersregeln. Som kommittén föreslår bör en förutsätt­ning vara att en majoritet om fem sjättedelar av utskottets ledamöter förenar sig om ett beslul om undanlag.

Med hänvisning lill del anförda förordar jag alt rätlighetsskyddsutred­ningens förslag om en särskild tidsfrist vid grundlagsstiftning genomförs.

Jag övergår nu till frågan om folkomrösining angående vilande grundlagsförslag.

Del svenska statsskicket kan som kommittén framhåller karakteriseras som en representativ, pariamentarisk demokrati. Della innebär bl. a. alt den politiska verksamheien främsi försiggår genom partier. De enskilda medbor­garnas grundläggande konsiilulionella uppgift är all vid regelbundel åter­kommande allmänna val utse de partipolitiskt engagerade personer som skall förelräda dem i de olika beslutande församlingarna: riksdagen, kommunfull­mäktige och landsiing. Del är lydligl att ell styrelseskick som är uppbyggl på della sätl skulle kunna utsättas för allvarliga störningar om folkomröstningar kom all uigöra ell mera normall åierkommande inslag i det politiska beslulsfallandel. I svensk rätl förekommer f n. inte heller någon annan form av folkomröstning än den rådgivande Qfr 8 kap. 4 § RF). För att en folkomrösining skall komma lill stånd krävs att riksdagen genom vanligt


 


Prop.  1978/79:195                                                  52

majoritelsbcslul sliftar en lag i frågan.

Vad som har sagls nu utesluter emellertid inle all ell folkomröslningsin­siilui siirskill avsell för grundlagsfrågor kan vara av värde. Del har också vid skilda lillfällen föreslagits alt en möjlighel lill beslutande folkomröstning skulle öppnas såviii giiller stiftande av grundlag. Enligt RF:s inledande stadgande ulgår all offenilig makt i Sverige från folkel. Vissa principiella skäl lalar därför för all folkel får möjlighel all la direkl del i den besluisprocess som syfiar lill all slälla uppde grundliiggande reglerna om vilka organ som skall ulöva denna makl, om hur dessa organ skall ulses, om hur makten skall fördelas mellan dem och om vilka gränser .som skall sällas för den offenlliga maklulövningen. De principiella skälen för folkomrösining som ell led i grundlagssliflningsförfarandel har ytterligare ökal i siyrka i och med all del i RF ha förts in ell omfaUande regelsyslem med uppgift all skydda de medborgerliga fri- och rällighelerna mol angrepp från del allmännas sida.

Kommittén har erinrat om alt två av de lyngsla skälen mol all använda sig av folkomröstningar-svårigheterna atl formulera frågorna och svårigheterna att tolka omröslningsresullaten - kommer all sakna bärkraft i fråga om grundlagsomröslningar som får den formen att folkel endasl har atl säga ja eller nej tili ell förslag som dessförinnan har anlagils som vilande av rik.sdagen.

I likhel med kommiuén förordarjag mol bakgrund av del anförda att vårt nuvarande grundlagsstiftningsförfarande kompletteras med ett folkomrösl­ningsinsiilui som innebär all beslutande folkomröstning i en grundlagsfråga kan förrrällas efter det försia men före del andra av de två riksdagsbesluten. Om ell sådant institut skall kunna fylla sin funklion kan man lydligen inle, som i fråga om den vanliga rådgivande folkomröslningen, överlämna ål riksdagsmajorileten all avgöra om del skall komma lill användning eller inte. Man får i stället antingen låla folkomrösining uigöra ell obligatoriskt inslag i grundlagssliftningsproceduren eller ge en riksdagsminoriiet av viss storlek räll alt få till stånd en folkomrösining.

Av dessa alternativ kan del försia från renl principiella utgångspunkter te sig mest tilltalande. Man måsle emellertid beakla atl även grundlagsänd­ringar inte sällan kan vara av ganska detaljbetonad, leknisk karaktär och ulan större belydelse för folksiyrelsen som sådan. Grundsatsen atl folket bör ha möjlighel all della i beslul som är av grundläggande belydelse för del demokraiiska styrelseskicket eller för medborgarnas fri- och rälligheler kräver således inle atl folkomröstning äger rum i samband med varje grundlagsändring. Man kan tvärtom befara att institutet skulle förlora i värde om del kom till användning alllför ofta.

Slutsatsen av del sagda blir att folkomröstning av det slag som del här är fråga om bör komma lill stånd försl efter särskilt beslul men all ell sådani beslul skall kunna fallas redan av en minoriiei av riksdagens ledamöier. Ett beslul om folkomrösining bör emellerlid å andra sidan fordra anslutning av en så stor andel av riksdagen all man inle behöver befara all omröstnings-


 


Prop. 1978/79:195                                           53

möjligheten kommer all missbrukas. Del antal som genomgående har föreslagits i sammanhangei-en iredjedel av riksdagens ledamöter-anserjag innebära en lämplig avvägning i frågan. Som yUeriigare en garanii mol illojal användning av Iblkomröslningsinstilulel bör, efter mönsier av vad som gäller i fråga om misstroendeförklaring, föreskrivas all yrkande om folkom­rösining får tas upp lill prövning bara om minst en liondel av riksdagens ledamöier slår bakom del. Vidare bör gälla all ell sådani yrkande skall få framslällas endasl under en ganska korl lidsperiod efter beslutet alt anta ell grundlagsförslag som vilande.

I fråga om lidpunkien för folkomrösining i en grundlagssliftningsfråga förordar jag i likhel med kommittén all en sådan folkomrösining i grundlagssliftningsfråga skall anordnas samiidigi med del riksdagsval som enligt giillande ordning skall föregå del andra riksdagsbeslutet.

Den fråga som skall siiillas lill folkel är om ell vissl vilande grundlagsför­slag skall godias eller förkastas. Svaret skall alllså vara ja eller nej. Med hänsyn lill all folkomrösiningsinsiiiulels syfte inle är atl försvåra önskvärda moderniseringar av grundlagarna bör för att gmndlagsändring skall kunna komma lill stånd inte krävas aklivi slöd av huvuddelen av de röstande. Instituieis syfte uppnås redan genom en reglering som i stället innebär all ett förslag är förkaslal om mer än hälften av de rösiande har röstat mol det och nej-rösterna också molsvarar mer än hälfien av de godkända rösler som har avgivils i del samiidigi förrättade riksdagsvalet. Också på denna punkl ansluler jag mig lill de förslag i frågan som har framförls av rättighetsskydds­utredningen och lidigare.

Möjlighel lill besluiande folkomröstning bör föreligga också i fråga om beslul som lill följd av särskilda regler i RF fallas i grundlagssliflningsform. Undanlag bör emellerlid göras för RO. Beslämmelserna i RO gäller uteslu­tande riksdagens arbelsformer och inre organisaiion och de har därför inte samma grundläggande belydelse för folksiyrelsen som reglerna i grundla­garna. Det bör därför även i forlsällningen ankomma på riksdagen ensam alt beslula i de frågor som regleras i RO.

Förde rådgivande folkomröstningarnas del gällerali besluten om de frågor som skall ställas till medborgarna och om lidpunkien för omröslning skall ha formen av lag. Skälet härtill är atl dessa beslut ofta innefallar besväriiga Slällningsiaganden av sior poliiisk betydelse. Som har framgåti föreligger inle några sådana svårigheler såviii gäller folkomröstningar i grundlagsliftnings-frågor. Både fråges'äilningen och lidpunkien är här på förhand givna. Del finns därför inte någon anledning vare sig atl ge besluiel om en sådan folkomröstning lagform eller alt bereda frågan i utskott. Beslulsförfarandet bör i siällei ulformas efter mönsier av vad som gäller för beslut om misstroendeförklaring mol statsråd. Den enda punkl i sammanhangei som skulle kunna ge upphov till svårigheler gäller vad som skall anses vara ell vilande grundlagsförslag i molsals till två eller flera. Av RO (2 kap. 9 §) följer atl denna fråga i försia hand skall avgöras av talmannen i samband med


 


Prop. 1978/79:195                                                    54

kammarbehandlingen. Om kammaren inle skulle dela talmannens mening får frågan på vanligt sätl avgöras av konstitulionsutskoUel.

1 della sammanhang vill jag också la upp frågan om en särskild lag om förfarandel vid folkomrösining.

Somjag redan har nämnl skall föreskrifterom rådgivande folkomrösining i hela riket meddelas genom lag, såväl vad gäller den fråga som skall ställas lill medborgarna som beiräffande i.ex. rälten all delta i omröstningen, förfa­randel vid röstningen och sammanräkningen av rösler.

Vid de lillfällen när rådgivande folkomrösining har förekommii i vårt land (åren 1922, 1955 och 1957) har hela förfarandel reglerals genom särskilda lagar. Några generella föreskrifter om vad som skall iakttas vid folkomröst­ning har hiltills inte funnits i lagsiiftningen. RF gör i och försig inle heller en sådan reglering nödvändig.

Om man, som jag har förordal i det föregående, gör det möjligl för en minoritet inom riksdagen atl få till stånd en folkomrösining, kan man emellerlid knappasl undvara en permanent lagsiiftning om folkomröstnings-förfarandel. I annal fall skulle man vara hänvisad anlingen lill lösningen all i det särskilda fallet låta samma minoritet fastställa också de nödvändiga förfarandereglerna eller lill metoden atl låla riksdagen för varje gång besluta dessa med vanlig majoritet. Båda alternativen är förenade med nackdelar av i försia hand principiell nalur. Del får vidare också i fråga om rådgivande folkomröstningar anses från principiell synpunki tillfredsställande atl de gmnder som skall gälla vid en landsomfattande folkomröstning permanent finns angivna i lag. Också från praklisk synpunkt kan en sådan lagsiiftning ha fördelar. Jag förordar därför all generella lagbestämmelser nu meddelas om förfarandel vid folkomröstning. Del torde av systematiska skäl vara en fördel alt beslämmelserna hålls skilda från reglerna om val. Jag föreslår alt de får bilda en frislående lag om förfarandel vid folkomrösining. Del synes nalurligl alt lagen utformas så alt reglerna om folkomrösining överenssiämmer så nära som möjligl med vad som gäller för val lill riksdagen.

2.6 Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter

Jag har i det föregående (avsniii 2.1) nämnl atl rällighetsskyddsutred­ningen föreslår all skyddet för vissa särskilda räuigheler skall byggas ul. Jag har där också framhållit alt kommilléförslagel i dessa delar är väl ägnal atl läggas lill grund för lagsiiftning. De rättigheter som berörs av förslaget är förbudet mol retroaktiv lagstiftning, rätlen till ersättning vid expropriation m. m., skyddet för svenskl medborgarskap och de processuella garantierna enligt 2 kap. 9 § RF vid frihelsberövande.

I RF finns förbud mol relroakliv I agsli fin i ng på straffrättens område. Enligt 2 kap. 10 S RF får slraff ellerannan brolispåföljd inle åläggas för gärning som inte var belagd med påföljd när den förövades. Ime heller får


 


Prop. 1978/79:195                                                   55

svårare brottspåföljd åläggas för gärning an som var föreskriven då. Vad nu har sagls gäller också förverkande och annan särskild rällsverkan av broll. En utvidgning av förbudet mol retroaktiv lagsiiftning diskulerades i samband med 1976 års reform på fri- och rältighelsområdel men genomfördes inle (jfr prop. 1975/76:209 s. 125 f KU 1975/76:56 s. 35 ff).

Rällighetsskyddsutredningen föreslår nu ett förbud också på skatte- och avgiftsområdet. Enligt förslaget får skall eller avgift inle tas ut i vidare mån än som följer av föreskrift, som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten. Två undanlag från förbudet föreslås. Dels för riksdagen, om den finner au särskilda skäl påkallar del, föreskriva all skall eller avgift får las ut också i annat fall. Förutsättningen för detta är dock alt den omständighet som utlöste skatt- eller avgiftsskyldighelen inträffade anlingen sedan ett av regeringen eller riksdagsutskott framlagl förslag därlill hade lämnats till riksdagen eller sedan regeringen hade lämnat riksdagen meddelande i saken genom en skrivelse. Dels får riksdagen härulöver föreskriva undantag från huvudregeln, om riksdagen finner atl del är påkallal av särskilda skäl i samband med krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris.

Huvudskälet mol retroaktiv lagsliflning på skalle- och avgiftsområdet är atl en sådan lagstiftning bryier mot grundsatsen att man i förväg skall kunna bedöma de rättsliga konsekvenserna av sitt handlande. Som kommittén framhåller innebär retroaktivitet på detla område alt en skaltskyldig som handlar med utgångspunkt i gällande rätl riskerar att hans handling kommer all bedömas efter regler som har tillkommit i efterhand, när han inle kan göra gjort ogjort. Om retroaktiviteten innebären skärpning av skattereglerna, kan han t. ex. i efterhand bli vägrad avdrag för kostnader som var avdragsgilla när de betalades. Ett annal exempel är att en gåva blir högre beskattad än givaren och mottagaren har räknai med.

Del är som kommiuén framhåller ett rältssäkerhetsintresse av vikt atl skattelagar inte ulan starka skäl ges lillbakaverkande kraft. I en lid då en stor och växande andel av medborgarnas inkomsler las ul i skatt för gemensamma ändamål skärps kraven på all skatleuttagets fördelning på olika grupper uppfattas som rättvis. Självklarl nödvändiggör delta bl. a. effekiiva ingri­panden mol skattefusk och skatlefiykt och en successiv översyn av skallesyslemet. Men samtidigt måste krävas att ändringarna sker på ett för de enskilda medborgarna godtagbart sätt.

Del är alliså tydligt att starka skäl talar för någon form av förbud mol skattelagstiftning som har retroaktiva effekier. Frågan är emellertid om del är möjligl all på ett tillfredsställande sätt i lagtext ange vad som skall förslås med retroaktiv lagstifining på förevarande område. Kommittén har föreslagit en regel enligt vilken det avgörande är om den omsländighel som utlöser skattskyldigheten inlräffar före eller efter lagens ikraftträdande. Enligt min mening får denna avgränsningsmetod godias. Den lorde som har framhållits


 


Prop. 1978/79:195                                                    56

vid remissbehandlingen ge skydd i del stora fiertalet fall. Del är f ö. klarl atl en sådan regel bör påverka statsmakternas ställningstaganden också uianför del egenlliga lillämpningsområdel.

Rällighetsskyddsutredningen behandlar ulföriigt frågan när skattskyldig­heten skall anses inträda vid olika skalleformer. Kommittén tar också upp andra närbesläktade lillämpningsfrågor. För min del villjag i allt väseniligt hänvisa till vad kommittén anför i dessa delar (betänkandet s. 157-161).

En särskild fråga är om ett förbud mol retroaktiv lagsiiftning kan göras undantagslöst. Som kommittén har framhållit har regeringen och riksdagen i flera lagstiftningsärenden under senare år anseit en viss retroaktiv tillämp­ning av nya skalleregler nödvändig. Dei har i dessa ärenden regelmässigl varit fråga om all sätla stopp tör förfaranden som regeringen och riksdagen har anseti innebära kringgående av gällande skattelag. För au få ell snabbi slul på dessa förfaranden och för att inte de gamla reglerna i slutskedet av sin giltighetslid skulle kunna utnyttjas i stegrad omfattning haren viss retroaktiv lillämpning beslulals. Jag delar kommitténs uppfattning atl ell undantag från retroakliviietsförbudel är motiverat för nu berörda fall.

Som kommiuén har förordat bör undantaget begränsas till fall där de skallskyldiga i förväg har fåll ell aukiorilaiivt besked om all en kommande skatteregel avses få retroaktiv lillämpning. Vidare bör som förutsäuning gälla atl riksdagen finner att sådan tillämpning är påkallad av särskilda skäl. Även i denna del får jag beiräffande lillämpningsfrågor hänvisa lill vad kommiuén anför (betänkandet s. 161-163).

Del torde som kommittén framhåller allmänt anses att retroaktiv beskatt­ning är eu tillåtiigt medel när samhällel befinner sig i en allvariig krissilua­tion. Även kommitténs andra undantag, som gäller vid krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris, bör alllså godias.

Enligt kommilléförslagel avser förbudel mol relroakliv skattelag bara sådana ändringar som är lill de skattskyldigas nackdel. Inle heller i den delen finns anledning lill erinran.

Förslaget omfattar föruiom skatter även avgifier. De skäl som har anförts företi förbud på skatieområdet lalar i princip företi förbud också närdet gäller offeniligrättsliga avgifter, t. ex. arbetsgivaravgifier. Emellerlid kan del ifrå­gasällas om en förbudsregel formelll bör omfatia, föruiom avgifier lill staten, även kommunala avgifter. Som kommunförbundet har framhållil gäller enligi rättspraxis förbud mol retroaktivt verkande beslut som innebär pålagor för kommunmedlemmarna. Dock har viss retroaktivitet godtagits såviu gäller kommunala avgifier(RÄ 1956 1166, RÅ 1961190och RÅ 1974 A 2081). Enligt förbundel är del angeläget alt rådande praxis kan bibehållas för kommunernas del. Enligt min mening lalar siarka skäl tör atl principen om förbud mol relroaklivitel gäller även beiräffande kommunala avgifter. Men också de undantag från denna princip som i rättspraxis har godkänts av regeringsrätten bör gälla. Med dessa utgångspunkier måste en begränsning göras i den av kommittén föreslagna regeln. Lämpligasl torde vara att de


 


Prop. 1978/79:195                                                   57

kommunala avgifterna lämnas hell uianför regleringen. Därigenom bibehålls gällande rällsläge.

På grund av del anförda förordar jag att del av kommittén föreslagna förbudel mol reiroaklivilel i fråga om skaller och statliga avgifier införs i RF.

Rälien lill ersältning vid expropriation e . d . kommer lill uuryck i 2 kap. 18 § RF. Enligt denna paragraf skall varje svensk medborgare vara lillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestäms i lag för det fall all hans egendom las i anspråk genom expropriation eller annal sådani förfogande. Det har vid lillkomslen av paragrafens nuvarande lydelse uttalats (prop. 1975/76:209 s. 124) all en ersältning som endasl är symbolisk inte uppfyller grundlagens krav. I 1976 års lagstiftningsärende avslog riks­dagen yrkanden om att grundlagsregeln skulle kräva "skälig ersättning" (KU 1975/76:56 s. 35, 62 fO.

Rätten lill ersättning vid expropriation föreslås av rättighetsskyddsutred­ningen formulerad så att del skall bli fullt klart all den vilkens egendom tas i anspråk skall få ersältning försin förlusl. Förslaget innebär enligt motiven all RF ges en innebörd som i fråga om ersättningens kvalitet mera bestämt än nu knyter an till vad som är föreskrivet i vanlig lag.

I fråga om rälten lill ersältning vid expropriation e. d. anses nuvarande ersällningskrav i 2 kap. 18 S RF ha en materiell innebörd; enbart symbolisk ersättning är inle lillräcklig. Det är däremot oklart angivel vilken ersättnings­standard som grundlagsregeln kräver. I likhel med rällighetsskyddsutred­ningen anserjag atl paragrafen bör ges en innebörd som mera bestämt än nu knyter an lill vad som är föreskrivet i vanlig lag angående ersättning vid expropriation och andra sådana förfoganden. Enligt min mening är kommit­téns förslag till ändring i bestämmelsen lämpligt ulformad.

Som kommiuén anför skall della grundlagssiadgande ses som en bekräf­telse av den ersättningsnivå som nuvarande regler om ersältning vid expropriaiiva ingrepp har lett till. Siadgandel hindrar inte sådana föreskrifter som t.ex. 4 kap. 3S expropriationslagen (1972:19). Denna bestämmelse innebär au ersättning för värdestegring efter viss i lagen angiven tidpunkt utgår endasl på vissa grunder. Grundlagsregeln hindrar inte heller atl ersätiningen begränsas till del värde som grundas på lillålen användning av den egendom del gäller. Den innebär därvid ingen bindning såviu avser placeringen av bevisbördan i fråga om orsaken lill en stegring av egendomens värde. Över huvud laget hindrar regeln inle prisreglering. Därvid är del givetvis det prisreglerade värdel och inle ett ev. svarlabörsvärde som skall ligga till grund för beslämmandel av ersättningen enligt 2 kap. 18 S RF. Om eU exproprialivi ingrepp medför reella fördelar just förden drabbade och om ingen förmögenhetsminskning uppkommer, kräver regeln inle alt någon kontant ersättning ulgår.

Skydd för svenskt medborgarskap ges genom 2 kap. 7S RF. Där föreskrivs atl ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sill medborgarskap i annal fall än då han är eller samiidigi blir medborgare i annan slal.


Prop. 1978/79:195                                                    58

Skyddel för medborgarskapet skall enligt kommilléförslagel i princip beslå i all ingen får berövas sill medborgarskap i annal fall än då han samiidigi, efter uttryckligt samtycke eller genom atl träda i allmän tjänst, blir medborgare i annan sial. Två undanlag från principen föreslås. Undaniagen lar sikle på barn och ungdomar. Del skall sålunda kunna föreskrivas dels atl barn under 18 år följer sina föräldrar eller en a v dem i fråga om medborgarskapet, dels atl den som sedan födseln är medborgare i annan sval och är bosall där sedan viss lid, föriorar sill svenska medborgarskap när han uppnår 18 års ålder eller senare.

Niir det gäller en förstärkning av skyddet för svenskl medborgarskap är det som rällighetsskyddsutredningen framhåller angelägel au skyddet mol förlust av medborgarskapet i RF så långt del är möjligt kommer alt gälla även sådana medborgare som ulan eget inilialiv eller egen önskan innehar medborgarskap också i annan slal. De kategorier av personer som därvid främsi Slår i blickpunkten är personer som har kommii till Sverige som fiyktingar eller av annan orsak och som därefier har blivit svenska medborgare ulan att befrias från siu lidigare medborgarskap i annan slal. Man kan inle uiesluia möjlighelen atl vårt land i ell skärpt utrikespolitiskt läge kan utsättas för påtryckningar i syfte all ivinga fram sådana lagändringar all de berörda personerna berövas sill svenska medborgarskap. Också i fråga om ell par andra kaiegorier med dubbell medborgarskap - bl. a. svenska kvinnor, som är eller har varit gifta med medborgare i sådana stater där hustrun automatiskt får mannens medborgarskap - framstår det som angeläget med ell starkare skydd för del svenska medborgarskapet än den nuvarande grundlagsregeln ger (jfr belänkandei s. 171 O-

Som rällighetsskyddsutredningen föreslår bör därför grundlagsskyddet i princip utvidgas så alt ingen medborgare som är eller har varit bosatl här i riket skall få berövas sitl svenska medborgarskap i annat fall än då han samlidigt, efter uttryckligt samtycke eller genom all inträda i allmän tjänst, blir medborgare i annan stal. Som kommittén framhåller bör emellerlid därvid vissa begränsningar göras, dels med hänsyn till gällande bestämmelser om föriust av svenskl medborgarskap (jfr betänkandet s. 170 O och dels med hänsyn till den ändring i lagen (1950:382) om svenskl medborgarskap som riksdagen har beslutat (prop. 1978/79:72, AU 1978/79:26, rskr 1978/79:201). Från huvudregeln bör alltså göras två undanlag. Fördel försia hörbarn under 18 år i vissa fall kunna följa föräldrarna eller en av dem i medborgarskaps­hänseende (jfr 7 § 3 och 4 saml 8 § andra stycket lagen om svenskl medborgarskap). För del andra bör det vara möjligt alt avveckla dubbell medborgarskap i de fall där barn vid födseln har förvärvai både svenskt och annan stals medborgarskap och de är varaktigt bosatta i den andra staten när de uppnår vuxen ålder (jfr den nya 7 a § i lagen om svenskl medborgarskap). En förutsäuning för alt det senare undanlaget skall vara lillämpligl bör vara alt Sverige har träffal överenskommelse med annan stat om sådan avveckling


 


Prop. 1978/79:195                                                   59

av dubbell medborgarskap. Som framhålls i prop. 1978/79:72 måste eu avtal av della slag anses vara en sådan överenskommelse som för alt bli gällande kräver riksdagens godkännande enligt 10 kap. 2 S RF.

12 kap. 9 S RF finns besiämmelserom processuella garantier vid frihelsberövande. Har annan myndighei än domstol berövat någon medborgare frihelen skall denne enligi paragrafen ulan oskäligl dröjsmål kunna få saken prövad av domsiol eller, i vissa fall, av en domsiolsliknande nämnd. Undanlag från denna regel gäller dock när del är fråga om all hil lill Iandel överflyita verkslällighel av frihelsberövande påföljd som har ådömis utomlands.

Här föreslår räiiigheisskyddsulredningen atl 2 kap. 9 § RF kompletteras med en regel om vilken myndighei som i vissl fall har all verkställa den prövning som avses i paragrafen. Har prövningen inte uppdragits åt behörig myndighet skall den enligt förslaget ulföras av allmän domstol.

Som rällighetsskyddsutredningen framhåller kan del f n. anses i viss mån osäkert om nuvarande bestämmelser i 2 kap. 9 § RF ger räll för den enskilde all la iniiiativei lill en prövning av ell frihelsberövande, om ingel behörigt organ har fått sig uppgiften anförtrodd. Skulle del finnas en sådan rätt, är det vidare oklart lill vilket organ han i så fall skall vända sig. Kommittéförslaget skapar klarhel i båda nu angivna frågor. Enligt min mening kan del vara av värde all bestämmelsen i 2 kap. 9 S RF kompletteras på del sätt som kommittén har föreslagil. Det bör sålunda föreskrivas att prövningen, om den inle har uppdragits ål annan myndighet, skall ankomma på allmän dom­stol.

Eftersom den nya regeln knappast kan få annal än en begränsad praklisk betydelse, anser jag det inle påkallal au närmare reglera förfarandel vid prövningen. 1 brisl på bestämmelser härom torde den enskilde kunna vända sig lill den tingsrätt inom vars domkrets han hålls omhändertagen. Dom­stolen kan i så fall analogivis lillämpa de bestämmelser som gäller likarlade prövningsförfaranden, t. ex. beslämmelserna i rällegångsbalken om häklning och anhållande (jfr 19 § lagen /1946:804/ om införande av nya rällegångs­balken, 19 S ändrad senasi 1972:431).

3 Upprättade lagförslag

1 enlighel med vad jag nu har anfört har inom justiiiedepartemeniet upprättats förslag lill

1.   lag om ändring i regeringsformen,

2.   lag om ändring i riksdagsordningen,

3.   lag om lagrådel,

4.   folkomröslningslag.


 


Prop. 1978/79:195                                                             60

4 Specialmotivering

4.1 Förslaget till lag om ändring I regeringsformen

2 kap. 7 S

I fråga om de överväganden som ligger lill grund för de föreslagna ändringarna i denna paragraf får jag hänvisa lill den allmänna moiiveringen (avsniii 2.6).

Ändringarna överensstämmer i allt väsentligt med ändringarna enligt rällighelsskyddsuiredningens förslag. Två mindre jämkningar har dock gjorts i förhållande lill kommilléförslagel. Sålunda har avfailningen av andra siycket försia meningen ändrais genom att orden "sill uUryckliga samlycke" bylls ul mol "uiiryckligl samlycke". Därigenom har avfattningen anpassats lill gällande regel i 7 S 1 lagen om svenskl medborgarskap. Departements-förslagets lydelse hindrar självfallet inte alt del i vanlig lag föreskrivs atl samtycket skall lämnas av den underårige själv. Vidare har kommiitéförsla-gets andra undantag från grundregeln om skydd för medborgarskapet fåll en något mindre detaljerad uiformning (jfr den nya 7 a § i lagen om svenskt medborgarskap).

2 kap. 9 S

Det nya iredje siycket har kommenterats i den allmänna moiiveringen (avsniu 2.6). I sak överenssiämmer föreskrifien helt med kommitiéförslagets motsvarande bestämmelser.

2 kap. 10 S

I fråga om de överväganden som ligger till grund för det nya andra siycket får jag hänvisa lill den allmänna motiveringen (avsniii 2.6). I sak har den ändringen gjoris i jämförelse med kommitléförslaget all reiroakiiviielsför-budet i frågaom avgifier begränsas lill avgifter lill siaten. Redaktionellt haren viss omarbetning gjorls.

Enligt undantagsregeln i andra meningen är relroaklivitel under angivna förutsäuningar lillålen om regeringen eller riksdagsutskott när den omslän­dighel som utlöste skattskyldigheten iniräffade hade lämnal förslag härom lill riksdagen. Med förslag jämställs skrivelse från regeringen om att sådant förslag är alt vänla. Den avgörande tidpunklen är den dag då proposition, Ulskoltsbetänkande respektive skrivelse med meddelande blir allmän hand­ling hos riksdagen. Enligt nuvarande regler härom blir avgörande lidpunki för en proposiiion och ell meddelande från regeringen den dag då proposilionen eller skrivelsen kommer in till kammarkansliet. Företi utskottsbetänkande blir den avgörande dagen i regel när betänkandet första gången anmäls i kammaren. Retroaktivitet är i förvarningsfallen tillåten från och med dagen


 


Prop. 1978/79:195                                                    61

efter den dag då förvarningen gavs.

Med förslag som har lagls fram av riksdagsutskott förslås enbarl uiskous-majoriielens förslag, således inie - som har förordats i ett remissyUrande -förslag som har framförls reservationsvis i utskouet.

För au en skatieregel skall få lillämpas relroaklivi från dagen då proposilionen i ärendei kom in lill kammarkansliet krävs inte alt del råder fullständig överensstämmelse mellan förslaget lill föreskrift i proposilionen och den sedermera aniagna lagen. Vid riksdagsbehandlingen kan alllså vissa jämkningar göras utan all man går misle om möjligheten lill relroakliv lillämpning.

Vad gäller del fallel alt regeringen meddelar riksdagen atl den avser all föreslä en retroaktiv skatteregel är det lydligl, all meddelandel inie kan innehålla någon deialjerad beskrivning av kommande förslag. Del väsenlliga iir all det genom meddelandet görs klart vilken typ av iransaklion, inläkl, avdrag elc. som förslaget avses ingripa mot saml från vilken lidpunki reiroakliviteten skall gälla. Däremoi kan ime generellt krävas all del säll, på vilkel ingripandet skall ske, preciseras.

2 kap. 12 S

De grundläggande beslämmelserna om det särskilda förfarandet som under vissa förutsättningar skall lillämpas vid behandlingen av förslag till räiligheisbegränsande lagsiiftning har lagits in i tre nya siycken, iredje-femie styckena, i förevarande paragraf 1 iredje slyckel anges bl. a. huvudregeln angående tillämpningsområdet för förfarandel. I fjärde slyckel ges undan­tagen från lillämpningsområdel och i femle siyckei en föreskrifi angående vilket organ inom riksdagen som avgör om förfarandel är lillämpligl. Övriga besiämmelserom förfarandel återfinns i 2 kap. 20 S iredje siyckei och 13 kap. 7S.

1 fråga om de överväganden som ligger lill grund för de nya beslämmel­serna får jag hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnitt 2.1 och 2.2).

I sak överenssiämmer departementsförslagel med kommiltéförslaget. På grundval bl. a. av påpekanden under remissbehandlingen haremellertid vissa redaktionella ändringar gjorts. Tredje siycket har sålunda ändrais så au del klarl framgår all förfarandel är tillämpligt inle bara på lagförslag som begränsar en rättighet utan också på sådana ändringar i en räiligheisbegrän­sande lagsiiftning som är neutrala från rätligheissynpunki eller som syfiar lill atl upphäva en rällighetsbegränsning. I Qärde slyckel har bl. a. hänvisningen lill TF fått jämkad avfattning. Föreskriften om konsliiuiionsuiskoitets särskilda befallning med förfarandel har lagils in i femle siyckei och avfattats så all del klarl framgår atl utskottei prövar också frågan om någon av undantagsreglerna i fjärde stycket är lillämplig på ett lagförslag.

I betänkandet redovisas utförligt vilka lagbestämmelser som enligt kommitténs uppfaiining kommer au omfattas av del särskilda förfarandel


 


Prop. 1978/79:195                                                    62

(s. 84-94 och 178-209). Enligt min mening borde allmänna grundsalser som kommittén här har tillämpat godias. Jag får således hänvisa lill belänkandei i dessa delar. Med anledning av vad som haranförts i ett remissyttrande bordet framhållas all det särskilda förfarandel inle skall lillämpas på sådan lag som vissa bestämmelser i TF (t. ex. 4 kap. 4 S, 5 kap. I och 2 SS samt 7 kap. 3 S första stycket 3) hänvisar lill.

Kommittén berör också frågan huruvida del särskilda förfarandel är tillämpligt när ett förslag lill räliighetsbegränsande lag ulgör en följdändring lill en grundlagsändring eller till ett godkännande av lilllrädet till en konvention. I ett särskilt avsnitt diskuierar kommittén hur man skall förfara om mer än ett särskilt lagstiftningsförfarande är tillämpligt på ell lagförslag som angår rättigheisbegränsning. Även i dessa delar får jag hänvisa lill betänkandet (s. 76 ff).

Med anledning av uttalanden under remissbehandlingen bör det fram­hållas att det enligt paragrafen giveivis är möjligl au ändra ett förslag inom ell ärendes ram också innan förslaget har vilat den utsatta liden.

Del har inle anseiis behövligt med en särskild regel om prövningen av frågan huruvida en ändring i ell vilande förslag ligger inom eller uianför det ursprungliga ärendels ram. Nuvarande bestämmelser, i försia hand 2 kap. 9 S RO, får anses vara tillfyllesl. Någon risk föratt frågan om vad som ligger inom ell lagstiftningsärendes ram skall medföra några problem vid lagprövningen synes inte föreligga. Del är givel all det är riksdagen som i praktiken avgör denna fråga.

2 kap. 18 §

1 fråga om ändringen i denna paragraf får jag hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnilt 2.6).

2 kap. 20 §

1 försia stycket har punkl 3 och i andra siyckei punkl 5 ändrats så all punklerna hänvisar till det nya iredje stycket i 2 kap. 9 §. Härigenom klargörs att även ullänning blir tillförsäkrad rätt au få eu frihetsberövande prövat av allmän domstol, även om prövningen inte har uppdragits åt domstol eller annan behörig myndighet.

I enlighel med vad jag har förordal i den allmänna moiiveringen (avsniii 2.2) har lill denna paragraf fogats ett nytt tredje stycke som anger alt del särskilda förfarandet för räUighetsbegränsande lagsiiftning är tillämpligt på föreskrifter som avses i paragrafens andra stycke. Angående exempel på föreskrifter på vilka förfarandet blir tillämpligt på grund av iredje siycket får jag hänvisa lill vad kommittén har anförl (belänkandet s. 210 f).


 


Prop. 1978/79:195                                                    63

8 kap. 1 S Ändringen här är föranledd av de nya reglerna i 2 kap. 12 S-

8 kap. 4 §

Denna paragraf ställer f. n. förde rådgivande folkomröstningarnas del upp ett lagkrav såväl beiräffande ulformningen av den fråga som skall ställas lill medborgarna och tidpunklen för en viss folkomrösining som beträffande förfaranderegler av mera generell natur. Det föreslagna tillägget till para­grafen innebär att kravel på lagform för de regler som gäller själva omröslningsförfarandet kommer alt omfatia också bestämmelser om folk­omröstning i grundlagsfrågor. Som närmare har uivecklais i den allmänna moiiveringen (avsniii 2.5) skall däremoi ett beslut atl sådan folkomrösining skall äga rum inle fattas i form av lag.

Med uUryckel "föreskrifterom förfarandet vid folkomröstning" avses här regler om alla de åtgärder som gäller genomförandel av en folkomrösining. Hil hör således såväl bestiimmelser om förberedelserna inför en omröstning som föreskrifier om rösiningsproceduren, sammanräkningsförfarandel och besvärsförfarandet.

Uttrycket "grundlagsfråga" syftar såväl på frågor om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag som på frågor där beslul enligt särskilda regler i regeringsformen skall fallas i grundlagssliftningsform.

Som framgår av vad jag har anfört i det föregående förordar jag att en särskild folkomröstningslag införs.

8 kap. 7 §

År 1978 beslutade riksdagen en ny ransoneringslag (SFS 1978:268). 1 samband med lagens tillkomst uppkom frågan om hur ordet "näringsverk­samhel" i punkl 3 i första stycket i förevarande paragraf skall lolkas. Vad frågan yllersl gällde varom riksdagen kan bemyndiga regeringen atl meddela föreskrifier om ransonering, vilka inle riklar sig till näringsidkare och inte avser mellanhavanden mellan näringsidkare och konsumenter utan tar sikte enbarl på enskilda. Lagrådet fann för sin del atl ett sådani bemyndigande kunde godias men ansåg del angeläget att avfattningen av punkl 3 bringades lill bätire överensstämmelse med en sådan lillämpning av delegationsbe­stämmelsen (prop. 1977/78:75 s. 145). 1 proposilionen anfördes med anled­ning härav all vad lagrådel hade anförl kunde las upp till övervägande i samband med att vissa bestämmelser i RF sågs över inom justitiedeparie­mentel (prop. s. 146). Försvarsulskottel uttalade all det var önskvärl att grundlagsstödet för ransoneringslagen blev hell entydigt (FöU 1977/78:13 s. 16). Riksdagen godtog uiskoileis uttalande (rskr 1977/78:214).

Mot bakgrund av vad som sålunda har förekommit har ordet "ransone­ring" lagts lill i uppräkningen i första slyckel punkt 3.


 


Prop. 1978/79:195                                                    64

8 kap. 15 §

Denna paragraf innehåller de cenlrala reglerna om grundlagsliftningsför-farandei. De ändringar som har gjorls är föranledda av förslagen om en viss lidsfrisi mellan de två besluten i grundlagsliftningsförfarandet och om folkomröstning i grundlagsfrågor. De allmänna överväganden som ligger lill grund förde nya reglerna har redovisats i den allmänna moiiveringen (avsnilt 2.5). 1 sak överensstämmer departementsförslagel hell med kommilléförsla­gel. Redaklionelll har några mindre jämkningar gjoris.

Regeln om lidsfrist tas in i första slyckel. I den allmänna moiiveringen har sagls alt föreskriften inte hindrar all ell förslag till grundlagsändring läggs fram senare och läggs lill grund för ett vilande beslul. Om inte konslitu­iionsulskollel senasi vid beredningen av ärendet medger undanlag från lidsfrislen, kan emellerlid förslaget inte slutbehandlas under den närmaste valperioden. Del måste i siällei vila lill den därpå följande, alllså över två riksdagsval.

Med den tidpunkt då ärendei försia gången anmäldes i riksdagens kammare syftas på dagen då förslaget bordlades där. Om en proposiiion eller ell utskollsförslag anhängiggörs genom atl lämnas lill kammarkansliet under riksdagens ferier, räknas således tidsfristen från del kammarplenum efter ferierna, då förslaget anmäldes lill bordläggning.

Några särskilda föreskrifter angående förfarandet hos konstilutionsut­skollel lorde inte behövas. Önskar någon ledamoi av regeringen inför utskottei motivera en hemslällan om undantag från lidsfristen, kan utskottet bevilja det (4 kap. 12 S RO). Här kan erinras om ett ullalande av konsiilu­lionsuiskotlet (KU 1970:27 s. 9), enligt vilket statsråd inte skall della i uiskoileis överläggning. Kammaren skall underrällas om undanlag från lidsfrislen (jfr 3 kap. 16 S RO).

Reglerna om folkomröstning i grundlagsfrågor bildar paragrafens iredje och fjärde siycken. Tredje siycket innehåller den grundläggande förutsätt­ningen för att folkomrösining skall anordnas - att minsl en tredjedel av riksdagens ledamöier röslar för bifall lill yrkande om omröstningen - samt de dänill knuina procedurreglerna. Tidsfristen för au framställa yrkande om folkomrösining har efter mönsier av 3 kap. 10 och II §§ RO beslämls lill femlon dagar. I likhet med yrkande om misstroendeförklaring skall enligt förslaget ell yrkande om folkomröstning inte beredas i utskott.

De föreslagna nya beslämmelserna föruisätter alt riksdagen, när den fattar ell vilande beslul i en grundlagsfråga, gör delta i så god tid under riksmötet att den i iredje stycket angivna femtondagarsfristen kan löpa ut och beslul fattas med anledning av ett ev. yrkande om folkomrösining Gfr vad kommittén har anfört under 1 kap. 4 S RO, betänkandet s. 216).


 


Prop. 1978/79:195                                                   65

8 kap. 16 S

Av den nya lydelsen framgår all folkomrösining enligt 8 kap. 15 S inle kan ingå som ell led i stiftande av riksdagsordningen. Skälet härtill har berörts i den allmänna moiiveringen (avsniii 2.5). Paragrafen överenssiämmer med mindre redaklioneUa jämkningar med kommiliéförslageis molsvarande beslämmelse.

8 kap. 18 S

1 denna paragraf finns grundlagsbestämmelser om lagrådel. I fråga om de nya regler som föreslås får jag hänvisa lill den allmänna motiveringen (avsniii 2.4). 1 sak överenssiämmer departementsförslagel hell med utredningsför­slaget. Redaklionelll har däremot ett fiertal ändringar gjorts.

De viktigaste nyheterna ålerfinns i andra och iredje slyckena. I andra Slyckel ges föreskrifter om när yllrande bör inhämias och i iredje stycket regleras lagrådsgranskningens inriktning.

Av andra stycket framgår all även lag som avses i 11 kap. RF hör lill de lagar som bör granskas av lagrådel, om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Av de i 11 kap. avsedda lagarna kan åtskilliga ha stor principiell belydelse för stora grupper av enskilda. Så är fallel med de lagar som anknyier till kapitlets besiämmelserom domslolar i 1, 3 och 4 §§ saml med lag om överiämnande av myndighetsutövning till enskilt organ (6 § Iredje slyckel) och lag angående resningsinsliluiei (11 §). Sior betydelse för offenlliga tjänstemän och indirekl för den statliga verksamheien kan de lagar ha som åsyftas i 5 § försia siyckei I och 10 §. De övriga lyper av lagar som är nämnda i 11 kap. lorde merendels ha mindre belydelse från de här aktuella synpunkierna och torde ofta kunna lämnas uianför lagrådels granskning. Vad som åsyftas är lag enligt vilken statlig förvaltningsmyndighet under­ordnas riksdagen och inle regeringen (6 §), lag som innehåller krav på svenskl medborgarskap för statlig eller kommunal tjänst (9 § tredje slyckel) och lag med begränsning av regeringens dispensbefogenhet (12 §).

Den undantagsregel som syftar på "frågans beskaffenhei" - lagrådets yttrande behöver inte inhämtas, om dess hörande skulle sakna belydelse på grund av frågans beskaffenhet - får sin innebörd bestämd främsi genom regeln i det följande siyckei om inrikiningen av lagrådets granskning.

Innebörden av den andra undanlagsregeln - all lagrådets yttrande inie behöver inhämtas, om dess hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så, atl avsevärt men skulle uppkomma - kommer i viss mån all variera med omsländighelerna. Är lagrådets arbetsprogram ansträngt, kan det bli nödvändigt au för den skull avslå från remiss dit. Det kan dock ibland vara möjligl för en lagrådsavdelning alt avbryta ett mera omfatlande granskningsarbele och låta ell mindre men brådskande lagförslag få före­lräde. I andra fall kan det finnas en möjlighet all inrätta en lagrådsavdelning för granskning av ett visst förslag eller en samling av förslag som det annars

5 Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 195


Prop. 1978/79:195                                                    66

skulle vara svårt all bereda plats för. Givelvis kan del också finnas förslag som är så brådskande all yttrande av lagrådel inle kan avvaklas ens om en avdelning i och för sig skulle kunna ta upp ärendet lill behandling utan dröjsmål.

Beslämmelserna i andra slyckel hindrar naluriigtvis inle all man inhämlar lagrådets yllrande över andra författningsförslag än som avses där. Särskilda regler för sådana fall har inte ansetls nödvändiga.

I andra slyckel har den ändringen jämföri med kommitléförslaget gjoris alt uttrycket "riksdagen finner" i första och andra meningen i ulredningsför­slagel har fåll utgå. I stället föreslåsen ny sisla mening i stycket av innebörd atl riksdagens avgörande av frågan om lagrådets yllrande bör inhämias är slutgiltigt. Riksdagens prövning av frågan kan vara antingen uttrycklig -riksdagen beslutar l. ex. om ålerremiss lill ulskou för all lagrådsgranskning skall kunna komma lill stånd -eller konkludent - riksdagen anlar lagförslaget trots all lagrådel inle har yitral sig. Den här förordade lydelsen klargör all en lag inte i efterhand kan sällas ål sidan enbart på den grunden atl lagrådets yttrande inle har inhämtats.

10      kap. 5§

Som jag har framhållit i den allmänna moiiveringen (avsniii 2.5) bör möjlighel till beslutande folkomröstning föreligga inte bara i fråga om stiftande av grundlag utan även i fråga om beslul som till följd av särskilda regler i regeringsformen fallas i grundlagsliftningsform. Till sådana beslut hör besluten med stöd av 10 kap. 5 § försia eller andra stycket om överlåtelse av offentligrällslig befogenhei lill icke svenskl organ. På grund av del anförda har dessa stycken fött ändrad lydelse.

Enligt 10 kap. 2 S andra slyckel förutsätis grundlagsliftningsform även för godkännande av konventioner som Sverige inle kan bilräda ulan grundlags­ändring. Även i ett sådani fall kan folkomröstning begäras. Detla följer redan av bestämmelsens nuvarande avfattning.

11      kap. 14 §

I denna paragraf, som är ny, regleras lagprövningsrälien. Som framgår av vad jag har anförl i den allmänna moiiveringen (avsnitt 2.3) är syfiet med den nya bestämmelsen enbart atl kodifiera gällande räll. Departementsförslaget överenssiämmer här hell med kommilléförslagel.

I föreskriften anges atl lagprövningsrälien ulövas av domstol eller "annat offentligt organ". Anledningen lill all del senare ullrycket används och inle t. ex. "annan myndighet" är att lagprövningsrälien för anses lillkomma samtliga organ som tillämpar rätlsregler under utövande av rättskipning eller offentlig förvaltning (jfr prop. 1973:90 s. 200). Lagprövningsräti kan därför komma all utövas också av enskild (jfr 11 kap. 6 § iredje stycket RF).


 


Prop. 1978/79:195                                                   67

13 kap. 7 S

Enligt denna paragraf, som är ny, är del särskilda lagsliftningsförfarandel för räiligheisbegränsande lag inle lillämpligl, när rikel är i krig eller i omedelbar krigsfara. Besiämmelsen har kommenlerals i den allmänna moiiveringen (avsniii 2.2).

Punkt 9 Övergångsbestämmelserna

Hänvisningen i femte siyckei har jämkats med anledning av de ändringar i 1 kap. RF som beslöts år 1976.

Ikraftträdande m. m.

Eftersom riksdagen bör kunna fatta ell andra och slulligt beslul om ändringar i RF under höslen 1979, föreslås all de nya beslämmelserna skall träda i kraft den I januari 1980.

Som kommittén har framhållit bör förbudel enligt 2 kap. 10 § andra slyckel mol retroaktiva skatter och avgifter gälla endast beträffande föreskrifter som beslutas efter det all de nya reglerna har trätt i kraft.

4.2 Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen

Förslaget överensstämmer i sak hell med rätlighetsskyddsutredningens förslag. Redaktionellt har endast några mindre ändringar gjorts jämfört med kommitléförslaget. Jag får därför hänvisa lill vad kommittén har anfört i dessa delar (betänkandet s. 216-220).

Eftersom hänvisningen i tilläggsbestämmelsen 2.7.1 till 2.14.1 numera är inaktuell (jfr SFS 1976:219), har den föll utgå.

Ändringarna i RO bör iräda i kraft samtidigt med ändringarna i RF, dvs. den 1 januari 1980.

4.3 Förslaget till lag om lagrådet

Som framgår av den allmänna motiveringen finns f. n. närmare bestäm­melser om lagrådet i lagen om lagrådel.

De ändringar beträffande lagrådets sammansättning och tjänstgöring m. m. som föreslås är så omfaitande alt både lagrådsuiredningen och rätiighetsskyddsutredningen funnit del lämpligt att ersätta den nuvarande lagen med en ny lag om lagrådet. Även jag har funnil delta vara en ändamålsenlig lösning. De båda ulredningsförslagen överenssiämmer i del närmasle hell med varandra. Deparlemenlsförslaget bygger i allt väsentligt på dessa förslag.


 


Prop.  1978/79:195                                                  68

Som framgår av den allmänna motiveringen föreslås atl lagrådel skall kunna beslå av högst fyra avdelningar. En bestämmelse härom har lagils upp i försia slyckel. Avdelningarna är likställda (jfr 8 §).

Förslaget ulgår från all del alltid skall finnas ålminsione en avdelning i lagrådel. Del ankommer på regeringen att med hänsyn till lagrådets arbetsbörda bestämma, om lagrådet skall beslå av mer än en avdelning. Andra stycket innehåller en föreskrift härom. Del synes lämpligi all regeringen, när den beslutar alt lagrådet skall beslå av vissl antal avdelningar, anger beteckningar på avdelningarna, t. ex. försia avdelningen, andra avdelningen etc. Härigenom uppnår man vissa praktiska fördelar, bl. a. när ledamöterna skall fördelas på avdelningarna.

Bestämmelsen i andra stycket innefattar befogenhet för regeringen inte bara all beslula om inrällande av avdelning utan även au vid behov dra in avdelning. I första hand bör avdelning med högsl nummer dras in. En annan ordning kan dock föranledas av att den avdelningen behandlar ett vidlyftigt ärende, medan annan avdelning saknar arbelsuppgifter.

Givelvis är del möjligl för regeringen alt bestämma tjänslgöringsliden för en avdelning av lagrådet till en viss begränsad del av en lagrådsperiod (jfr 6 §). Del får förulsällas att samråd äger rum med högsia domstolen och regeringsrätten, innan regeringen beslutar alt avdelning skall inrättas eller dras in.

2§

Som framgårav vad jag haranfört i den allmänna moiiveringen (avsniii 2.4) skall lagrådel i huvudsak beslå av justitieråd och regeringsråd. I enlighel härmed anges i försia siycket att i lagrådel tjänstgör justitieråd och regeringsråd. I en andra mening tilläggs atl flera än sammanlagl nio justitieråd och regeringsråd inte samtidigt får las i anspråk för tjänstgöring i lagrådet. Av lydelsen framgår au någon bestämd fördelning mellan antalet justitieråd och antalet regeringsråd som kan las i anspråk för sådan tjänstgöring inte föreslås (jfr 3 § andra stycket).

Andra stycket innehåller en föreskrift om alt även annan lagfaren person än justitieråd och regeringsråd vid behov kan förordnas att ijänslgöra som ledamot av lagrådel. I praktiken bör liksom nu i försia hand f d. justitieråd eller f d. regeringsråd komma i fråga för sådant förordnande.

3§

Enligt första slyckel skall avdelning av lagrådet normalt beslå av tre ledamöier. Om särskilda skäl föreligger, skall dock avdelning kunna beslå av fyra ledamöter vid behandlingen av vissi ärende. Det skall ankomma på


 


Prop. 1978/79:195                                                   69

regeringen att bestämma när avdelning skall ha sådan sammansättning. Del får förutsättas att samråd äger rurii med avdelningen saml rned högsia domstolen och regeringsrätten innan regeringen beslutar atl vissl ärende skall handläggas med fyra ledamöter. Del kan förmodas all frågan om förstärkande av avdelning med en ledamol för visst ärende i prakiiken kommer all väckas av avdelningen.

I andra stycket föreskrivs all såväl justitieråd som regeringsråd skall ingå i avdelning saml alt mer än en sådan ledamot som avses i 2 S andra stycket, dvs. annan lagfaren person, inte får ijänslgöra i avdelning. Sisinämnda föreskrift får självsiändig betydelse vid sidan av bestämmelsen, au såväl justitieråd som regeringsråd skall ingå i avdelning, endasl när en avdelning beslår av fyra ledamöter.

Förslaget medger all avdelning med tre ledamöier kan bestå såväl av två justitieråd och ett regeringsråd som av ell justitieråd och två regeringsråd. Den förra sammansättningen bör användas företrädesvis för behandlingen av ärenden som ligger närmare högsia domslolens verksamhelsområde och den senare sammansättningen företrädesvis för behandlingen av ärenden som ligger närmare regeringsrättens verksamhetsområde. När annan lagfaren person än justitieråd och regeringsråd skall tjänstgöra i avdelning, bör om möjligt lillses alt han representerar det ämnesområde på vilkel ärenden företrädesvis skall handläggas på avdelningen.

När lagrådel skall arbela på tre avdelningar, lorde normalt fem justitieråd och fyra regeringsråd las i anspråk för lagrådsgranskningen. Med hänsyn lill granskningsområdet för man nämligen räkna med all två av avdelningarna skall beslå vardera av två justitieråd och ell regeringsråd och en avdelning av ett justitieråd och två regeringsråd (jfr dock vad som anförs under 4 S). Under tider då del är tillräckligt med två avdelningar lorde lagrådsgranskningen la i anspråk tre justitieråd och tre regeringsråd. Antalet justitieråd och rege­ringsråd som las i anspråk för ijänslgöring i lagrådet är emellertid beroende också av i vilken ulsiräckning andra jurisler kommer all användas för laggranskning. Andra än justitieråd och regeringsråd bör emellerlid inte anlitas för tjänstgöring i lagrådet annal än när lagrådels arbetsbörda eller arbeisförhållandena i högsia domstolen eller regeringsrätten kräver det.

Enligt nuvarande lagrådslag kan, om det anses behövligt, utöver de fyra ledamölerna utses ytterligare en person att som ledamol della i behandlingen av vissl ärende, vars bedömande kräver särskild fackkunskap. Enligt departementsförslagel skall behovet av fackkunskap i stället tillgodoses genom att man anlitar sakkunnig (jfr 10 S).

4§

Som framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4) och vad som har anförts under 3 § skall avdelningarna i viss utsträckning kunna ha sinse­mellan olika sammansättningar. Antalet justitieråd och regeringsråd som skall Ijänslgöra i lagrådet blir därför beroende, föruiom av antalet avdelningar


 


Prop.  1978/79:195                                                  70

och förordnande för annan lagfaren person att tjänstgöra som ledamol, även av frågan hur avdelningarna skall vara sammansatta. Del måsie på grund härav fastställas hur många justitieråd och regeringsråd som skall tjänstgöra i lagrådet och hur detla antal skall fördelas på avdelningarna. 1 4 S anges all regeringen med beakiande av 2 och 3 §§ besiämmer hur många justitieråd och regeringsråd som skall tjänstgöra i lagrådel och hur sådana ledamöter skall fördelas på avdelningar.

Avgörande för proportionen mellan antalet justitieråd och antalet rege­ringsråd bör vara ärendenas beskaffenhei i stort, dvs. i vad mån de ligger närmare högsta domslolens eller regeringsrättens verksamhelsområde. Samråd bör naluriigtvis ske med högsia domstolen och regeringsrällen innan beslut meddelas i saken.

Det förtjänar att understrykas att förevarande paragrafendast avser antalet justitieråd och regeringsråd som skall ijänslgöra i lagrådet. Frågan om uiseende av de justitieråd och regeringsråd som skall tjänstgöra i lagrådet regleras i 5 §.

5§

Försia slyckel i förevarande paragraf i förslaget överensstämmer med 2 § nuvarande lagrådslag. I andra slyckel föreskrivs att annan lagfaren person som skall vara ledamol av lagrådel förordnas av regeringen, som också bestämmer vilken avdelning sådan ledamol skall lillhöra.

Tjänstgöringstiden i lagrådel för justitieråd och regeringsråd bör i likhel med vad som gäller i dag i princip omfatia två år. Det synes lämpligt all annan lagfaren person, som skall vara ledamot av lagrådet, ulses för samma lid. Lagrådels verksamhet bör liksom f. n. vara indelad i fasta perioderom två år. Härav följer emellerlid att ledamöier av lagrådel inle alllid kan ulses fören lid av två år. Om en avdelning har inrättats under pågående lagrådsperiod, bör ledamölerna utses endast för liden till periodens utgång. Ett annal fall är all avdelning vid behandlingen av ett visst ärende skall beslå av fyra ledamöter. Den ledamot som endast skall della i behandlingen av ett vissl ärende skall utses bara för detla ärende. I enlighel med del nu sagda föreskrivs i 6 § all ledamöier av lagrådel ulses för lagrådsperiod, om ime annat föranleds av regeringens beslul om avdelnings tjänstgöring eller sammansättning, samt atl lagrådsperiod omfaUar två år räknat från början av högsta domstolens höstsession under år med udda slutsiffra. Vidare görs en erinran om au annan tjänstgöringstid i vissl fall föreskrivs i 13 §.

Del är tydligt atl förordnande au ijänslgöra som ledamot av lagrådet ibland måste kunna hävas. Några uttryckliga bestämmelser om hävande av förordnande har inte ansetts behövliga.


 


Prop. 1978/79:195                                                    71

7§

Försia slyckel försia meningen överenssiämmer med 6 § försia slyckel i nuvarande lagrådslag. I andra slyckel ålerfinns nuvarande regel om begräns­ning i skyldigheten all ijänslgöra i lagrådel för jusiilieråd eller regeringsråd som har uppnått 60 års ålder. Nuvarande bestämmelser beträffande en motsvarande begränsning av tjänstgöringsskyldigheten för den som har innehaft justilieråds- eller regeringsrådsämbeie minst 15 år har däremoi ersatts av en regel beiräffande den som är ordförande på avdelning i någon av domstolarna. Därvid föreslås emellerlid inle möjlighet för vederbörande att samlycka lill ijänslgöring i lagrådel. Till följd härav har besiämmelsen såsom behörighelsregel lagiis upp som en andra mening i försia siycket.

Det har inle ansetls behövligt alt uppställa undanlag beträffande justitieråd eller regeringsråd som står i lur all förordnas lill ordförande på dömande avdelning. Det kan förutsättas atl den som väntas inom korl bli förordnad till ordförande inle ulses atl tjänstgöra i lagrådel. Även i övrigt lorde man kunna räkna med au några problem inte skall behöva uppkomma i praktiken.

Den nuvarande lagrådslagen ulgår från atl lagrådets avdelningar har lika behörighet all handlägga remiiierade ärenden.

Någon uiirycklig föreskrifi härom finns dock inle. Enligt 1 § andra slyckel i lagen skall, när exlra avdelning ijänslgör, ärendena fördelas mellan avdel­ningarna på sätt dessa samfälll besiämmer.

Med hänsyn till au avdelningarna i lagrådel enligt förslaget skall kunna ha sinsemellan olika sammansättning bör ullryckligen anges all avdelningarna har lika behörighet atl behandla ärenden som ankommer på lagrådel. En beslämmelse härom har lagits upp i försia siyckei.

I andra siycket föreskrivs alt ärendena fördelas mellan avdelningarna på del säll lagrådets ledamöier besiämmer.

Enligt 11 § skall omröslning ske i den omfallning som finnes påkallad, när skiljaktiga meningar förekommer vid en avdelnings behandling av ett ärende. Dessa regler förutsätter atl bestämmelser meddelas om vem som skall vara ordförande på avdelning. 1 försia siycket av förevarande paragraf anges därför alt ordförande på avdelning i lagrådel skall vara del justitieråd eller regeringsråd som först har utnämnts till sådani ämbete samt all förutvarande justitieråd och regeringsråd härvidjämställs med justitieråd och regeringsråd. Detta överenssiämmer med den ordning som lillämpas f n.

Enligt förslaget skall vissa frågor rörande lagrådets tjänstgöringsförhål­landen avgöras av lagrådels samtliga ledamöter. Del har synts lämpligt all även ta upp en uttrycklig beslämmelse om vem som skall vara ordförande när


 


Prop.  1978/79:195                                                   72

lagrådets ledamöier sammanträder samfällt. Av andra slyckel framgår all ordförande i sådani fall skall vara den äldsie ordföranden på avdelning. Härmed åsyftas den av avdelningsordförandena som är äldst i ijänslen.

10 §

Vid lagrådels granskning av regeringens förslag är del departement i vilkel förslaget har utarbetats skyldigt au tillhandahålla föredragande, även om ärendei har remitterats av riksdagsulskoli. Beträffande granskningen av lagförslag som har väckis inom riksdagen ankommer del på vederbörande utskott all tillhandahålla föredragande. Bestämmelser i dessa hänseenden inleder denna paragraf

Lagrådsuiredningen har föreslagil atl lagrådel vid behandlingen av visst ärende skall som sakkunnig kunna anlila person med särskilda fackkunska­per. Sådan sakkunnig skall enligt förslaget förordnas av regeringen på begäran av lagrådsavdelningen. Förslaget innebär den ändringen i förhållande lill gällande ordning alt den särskilt lillkallade sakkunnige inte som nu skall vara ledamot av lag-ådet ulan bilräda detla. En föreskrift i ämnet skall enligt förslaget tas in i lagen om lagrådel.

Rättighetsskyddsutredningen har godlagil förslaget med den ändringen att lagrådel och inte regeringen skall utse den sakkunnige. Enligt min mening talar här övervägande prakliska skäl för lagrådsutredningens förslag. Andra stycket har utformats i enlighel härmed.

11§

I denna paragraf har lagiis upp bestämmelser om omröslning i lagrådel. I första stycket föreskrivs all om skiljaktiga meningar förekommer vid behandlingen av ärende, omröslning skall ske i den utsträckning som finnes påkallad. Del har inle ansetls behövligt med några mera ingående regler härom, även om besvärliga frågor om vad som bör vara tema för omröstning någon gång kan länkas uppkomma. Enligt andra siyckei i paragrafen gäller vid omröstning den mening som omfattas av fiesl ledamöter eller, om fiera meningar har fåll lika många rösier, den mening som biträds av den äldsie (jfr 9 §) bland dem som har röstat för någon av dessa meningar.

Paragrafen är lillämplig inte endast vid lagrådsavdelnings granskning av ett remitterat förfaltningsförslag utan även när lagrådets samtliga ledamöier har att besluta i vissa frågor.

12§

Förevarande paragraf i förslaget överenssiämmer i sak med 4 § nuvarande lagrådslag, dock all förslaget lill skillnad från gällande regel omfaltar även annan lagrådsledamol än justitieråd.


 


Prop. 1978/79:195                                                   73

13§

I paragrafen har lagils upp bestämmelser som i sak överenssiämmer med 5 § nuvarande lagrådslag. Beiräffande den närmare innebörden av de föreslagna beslämmelserna kan följande framhållas.

Enligt försia slyckel skall ersällare för jusiilieråd resp. regeringsråd, som avgår från sitt domarämbele eller får förfall, ulses endasl när behov därav föreligger. Om jusiilieråd eller regeringsråd som avgår från sill ämbeie förordnas av regeringen au i fortsättningen ijänslgöra på avdelningen (jfr 2 S andra slyckel och 5 § andra siycket), finns inte något ulrymme för au lillämpa förevarande bestämmelse. Eu annai fall, då ersällare inte behöver ulses, är au det justitieråd eller regeringsråd som avgår eller får förfall har utsetts all i egenskap av fjärde ledamot ijänslgöra endasl vid behandlingen av visst ärende. För all ersällare inte skall behöva ulses krävs dock då all regeringen upphäver sill beslut om all avdelningen skall beslå av fyra ledamöier.

Om en ledamot eljest får förfall under pågående behandling av ell ärende, uppkommer fråga hur avdelningen skall förfara beträffande ärendels fortsatta handläggning. Av 3 § första slyckel följer att avdelning alltid måsle beslå av minsl tre ledamöter. Det är därför nödvändigt atl ersällare förordnas, såvida inte behandlingen av ärendei kan vila lill dess den ledamol som har fäll förfall kan återinträda. Om ärendet är av sådan beskaffenhet all del kan delas upp i frislående avsnitt, som kan bedömas var för sig, bör inte något hinder föreligga mol all den ledamol som har fåll förfall svarar för avsnitt i vars behandling han har deltagit och all ny ledamol som ersätter honom deliar endasl i granskningen av övriga avsnilt. Ett sådani förfarande bör kunna tillämpas särskilt då ärendei omfattar fiera lagförslag (se t.ex. lagrådets yttrande i prop. 1969:124 s. 148) men ibland även i andra fall. Om ärendei däremoi inte lämpligen kan delas upp på antytt sätt, blir följden all den nye ledamoten måste delta i lagrådets yllrande i dess helhet. Della innebär all han måsle sätta sig in i hela ärendet, lål vara alt i della läge förnyad föredragning i allmänhet lorde kunna undvaras.

Förevarande paragraf i förslaget avser, liksom molsvarande beslämmelse i nuvarande lagrådslag, endasl den siluaiionen all del är justitieråd eller regeringsråd som för förfall. Liknande problem kan uppkomma om annan lagfaren person, som tjänstgör som ledamot av lagrådet, för förfall. Några uttryckliga bestämmelser för denna situation har dock inle ansetts behöv­liga.

14 S

I paragrafen har tagils uppen bestämmelse som överensstämmer med 8 S nuvarande lagrådslag.


 


Prop.  1978/79:195                                                   74

15 S

Beiräffande ledighei för lagrådets ledamöier finns f n. besiämmelser i 9 S nuvarande lagrådslag. Ledamoi som lillhör lagrådels ordinarie avdelning är beräiligad lill tre månaders ledighei varje år på lid som avdelningen eller, om även exlra avdelning är i tjänst, de tjänstgörande avdelningarna samfälll besiämmer. Beiräffande ledighei för ledamol som tillhör exlra avdelning beslutar de tjänstgörande avdelningarna samfällt; ledigheien för inle över­stiga tre månader om året.

Med hänsyn till all lagrådets avdelningar enligt förslaget skall vara hell likställda bör bestämmelserom ledighei i princip vara gemensamma för alla ledamöier i lagrådel. Undanlag bör dock göras för ledamol som har börjal tjänstgöra under pågående lagrådsperiod saml för ledamol som endasl deliar i behandlingen av visst ärende. I enlighel härmed anges i försia siycket av förevarande paragraf alt ledamol av lagrådet är berättigad lill tre månaders ledighet om året på tid som lagrådets ledamöier besiämmer. I andra slyckel föreskrivs au ledamol, vars ijänslgöring har inletts under pågående lagråds­period, erhåller ledighei enligt vad lagrådets ledamöier besiämmer och alt ledigheien inte för överstiga tre månader om året. Tredje stycket slutligen innehåller all andra slyckel skall lillämpas också på ledamot, som är förordnad att delta i behandlingen av vissl ärende.

Paragrafen är tillämplig endasl i fråga om avdelningar som är i ijänsl. Därför har inte krävts någon särskild beslämmelse för del fallel all avdelning dras in under pågående lagrådsperiod. Man kan utgå från all ell jusiilieråd eller regeringsråd som i sådani fall återgår lill den domstol han lillhör blir kompenserad för ledighei som han inle har kommii i åtnjutande av under tjänstgöringen i lagrådet. Så görs f n.

16 §

Enligt 10 § törsta stycket nuvarande lagrådslag skall, när förordnande inle gäller all extra avdelning av lagrådet skall vara i ijänsl, jusiilieråd och regeringsråd som hör lill sådan avdelning i stället tjänstgöra i den domstol de lillhör. 1 paragrafens andra stycke föreskrivs atl, om regeringen har meddelal lagrådet alt under viss lid ärende inte är all förvänla lill behandling, justitieråd och regeringsråd som hör lill lagrådels ordinarie avdelning under denna tid likaledes skall ijänslgöra i den domstol de lillhör, såvida de inte enligt 9 § åtnjuter ledighet. De skall dock delta i handläggningen av brådskande ärende som ankommer på avdelningen.

Den nya lagen ulgår från au lagrådsledamölers förordnanden skall gälla endasl för lid då avdelning som de lillhör är i tjänst. Någon motsvarighet lill försia siycket i 10 § nuvarande lagrådslag behövs därför inte.

Kan det förutses au avdelning, utöver en som alltid måsie finnas, kommer att sakna ärenden för längre lid, bör regeringen dra in avdelningen lills vidare. Detla kan ske med slöd av 1 § departementsförslagel.


 


Prop. 1978/79:195                                                   75

Besiämmelsen i 16 S försia siyckei lar sikle på del fallel au endasl en lagrådsavdelning finns. När regeringen överväger, om den skall lämna ell sådani meddelande som avses där, bör hänsyn las även lill evenluella remisser från riksdagsulskoli. Del bör också beakias alt avdelningen kan förbereda behandlingen av senare ärenden, i. ex. genom all läsa betänkanden och sammanställningar av remissvar. En annan omständighet av betydelse är all ledamöternas arbetskapacitet inte kan ulnylljas effeklivi i högsia domstolen eller regeringsrätten, om deras tjänstgöring där blir endasi kortvarig.

För del fall alt det mera tillfälligt inte finns arbele för avdelning kan del med hänsyn lill arbetsbelastning i de båda högsta domstolarna vara önskvärt all avdelningens ledamöier ijänslgör i domslolarna. I enlighel med vad högsia domstolen har förordat under remissbehandlingen har del därför i departementsförslagel lagls lill en föreskrifi som möjliggör en sådan tillfällig Ijänslgöring i högsia domstolen och regeringsrätten. Enligt föreskriften förutsätts all tjänstgöringen kan ske utan olägenhel för lagrådets verksamhet. Del är lagrådets ledamöter som samfällt skall avgöra om denna förulsäiining föreligger. Bestämmelsen i andra stycket är lillämplig oavsell om lagrådet beslår av en eller fiera avdelningar.

17§ Förevarande paragraf överenssiämmer med 7§ nuvarande lagrådslag.

Ikraftträdande m. m. Den nya lagrådslagen bör träda i krafl samiidigi med ändringarna i RF.

4.4 Förslaget till folkomröstningslag

Delta förslag omfattar arton paragrafer. Det är disponerat på följande säll. Efter en inledande paragraf följer bestämmelser (2-4 SS) om den yttre or­ganisationen för folkomröstnings genomförande. Rösträtten är reglerad i 5 S- I 6-10 SS finns regler om omröstningens förberedande och genomfö­rande, bl.a. om röstsedlar. Sammanräkningsförfarandel normeras genom 11-15 SS. vilka följs av två paragrafer (16 och 17 SS) om besvär över folk-omröstningsförrällning. I en avslulande paragraf erinras om bestämmelser som får las upp i särskild lag för en viss rådgivande folkomröstning. -I åtskilliga hänseenden har mer eller mindre generellt kunnat hänvisas till bestämmelserna i vallagen (1972:620, omirycki i 1976:404, ändrad senasi 1978:907).


 


Prop. 1978/79:195                                                   76

1 S

Den inledande paragrafen anger lagens tillämpningsområde genom en hänvisning lill folkomrösining som avses i 8 kap. 4 S RF. Lagen gäller alllså endast folkomrösining som anordnas i hela landet.

Den myndighei som enligt vallagen är ceniral valmyndighel - f n. riks­skatteverket - bör ha motsvarande uppgifter i fråga om folkomröstning. En bestämmelse härom har lagils upp i denna paragraf Regeringen kan med stöd av 8 kap. 13 S tredje stycket RF uppdra ål myndigheten all utfärda verkställigheisföreskrifter lill folkomröstningslagen.

3 S

Som rösiavgivningsområden bör tjäna valdistrikt som avses i vallagen. Paragrafen innehåller en föreskrifi härom. En fråga för sig är vilka områden som röslsammanräkningen skall avse. Enligt vad som närmare anges under 11 och 12 SS föreslårjag atl vid den slulliga sammanräkningen kommun eller del av kommun som bildar valkrets vid kommunfullmäktigeval skall uigöra minsla redovisningsenhet.

4 S

Kommunal valnämnd bör ha samma uppgifter i fråga om folkomrösining som beiräffande riksdags- och kommunalval. Della föreslås komma lill ul­lryck i försia stycket av förevarande paragraf genom föreskriften all val­nämnd som avses i vallagen svarar för omröstningens genomförande inom varje kommun. I de fall där en folkomrösining hålls samiidigi med val till riksdagen skall enligt andra stycket de av valnämnden ulsedda val-förrattarna också tjänstgöra som omröstningsförrätlare. I fråga om andra folkomröstningar föreskrivs atl valnämnden skall utse särskilda omröst­ningsförrätlare för varje omrösiningsdisirikl. Denna beslämmelse är analog med den i 3 kap. 4 S vallagen angående valförrättare. Vad som är föreskrivel i vallagen om valförrättare bör gälla också för särskilt utsedd omröslnings-förrällare.

Enligt 49 S 2 mom. i 1809 års RF tillkom rätl alt delta i folkomröstning envar, som var röstberättigad vid val lill riksdagen. En motsvarande regel har i del föregående föreslagils beiräffande folkomrösining i grundlagsfråga (8 kap. 15 § fjärde siycket RF). Någon sådan beslämmelse finns däremot inie i RF för de rådgivande folkomröstningarnas del. En föreskrifi att rösträtt vid


 


Prop. 1978/79:195                                                    77

folkomröstning lillkommer den som är rösiberäiiigad vid val lill riksdagen bördärför införas i folkomrösiningslagen. Föreskriften bildar försia siyckei i paragrafen. Vem som är röstberättigad vid val lill riksdagen framgårav 3 kap. 2 § RF och, såviii gäller utlandssvenskar, dessulom av 4 kap. 11 S valla­gen.

Frågan huruvida rösträtt föreligger vid folkomröstning bör, liksom när del gäller val, avgöras på grund av en röstlängd (jfr 3 kap. 2 S andra slyckel RF). Samma röstlängd som vid riksdags- och kommunalval bör användas. Bestämmelser härom ingår i ett andra siycke i paragrafen.

Talan mol beslul över anmärkning mol röstlängd resp. lalan mol beslul om rättelse av röstlängd bör kunna äga rum i samband med besvär över folkomröstning på samma säll som i fråga om besvär över val. En regel av denna innebörd har också tagits in i andra siycket.

I iredje siycket föreslås en föreskrift om var särskild röstlängd skall finnas lillgänglig vid folkomröstning. Föreskriften anknyier till motsvarande regel i 4 kap. 20 S vallagen.

I ell utkast till en motsvarande folkomröslningslag, vilket lades fram av grundlagberedningen (SOU 1972:16), fanns en bestämmelse om att varje rösiande äger en röst. Med hänsyn lill stadgandet i I kap. I S RFom atl den svenska folksiyrelsen bygger på bl. a. lika rösträtt finner jag emellerlid en sådan bestämmelse obehövlig.

6 S

Röstkort bör utsändas inför folkomröstning lika väl som inför val. Samma ordning som vid val bör iakttas (7 kap. vallagen). Härom finns i förslaget bestämmelser i försia slyckel. Av bestämmelsen alt gemensami röstkort skall ulfärdas i fråga om riksdagsval och samiidigi därmed förrättad folk­omröstning sammanställd med föreskriften i 7 kap. 2 S andra stycket vallagen om gemensami röstkort för samiidigi förrättade val och den här iniagna hänvisningen lill sisinämnda lagrum följer all ell enda röslkori skall utfärdas för alla de val och folkomröstningar som kan komma au äga rum samlidigt.

Röslkorten innehåller viss informaiion om folkomröstningen. Alt en folk­omröstning dessulom måsle föregås av särskild informaiion lill väljarna är uppenbart. Lika lilet som i fråga om val (se prop. 1972:105 s. 99) bör emellertid föreskrivas atl särskild kungörelse skall ulfärdas angående folk­omröstningen. 1 stället bör las upp en allmänt hållen erinran om atl cenlrala valmyndigheten på lämpligt sätt bör informera om omröstningen och de regler som gäller för den. Såviii gäller folkomrösining i grundlagsfråga skall denna information bl. a. avse lydelsen av det förslag som omröstningen avser. Denna erinran, som har avfattats efter mönsier av 7 kap. 4 § vallagen, föreslås bilda ett andra stycke i paragrafen.


 


Prop.  1978/79:195                                                   78

7-9 SS

I 7 och 8 SS finns besiämmelserom röstsedlar. 9 S upptar en grundläggande regel om formen för slällningslagande vid folkomröstning.

Vid val enligt vallagen används lill valsedlar särskilda, standardiserade blanketter som tillhandahålls av cenlrala valmyndigheten (6 kap. 1 S val­lagen). I stor ulsiräckning har också de valsedlar som avges vid valen försetts med partibeteckning, kandidatnamn saml valkrets- och valbeteckningar genom cenlrala valmyndighetens försorg. Vallagen innebär emellertid inte all valsedlar som har erhållil lexi i annan ordning underkänns. Ell skäl härtill är all vallagen bygger på principen om fri nomineringsräii för väljarna. Del står dessa fritt atl rösta på parti som inte är officiellt regislreral och, med viss begränsning i syfte all förebygga missbruk, alt föra upp kandidater under en partibeteckning.

Lägel är ell annal vid folkomrösining. Endasl den frågeställning som följer av RF eller som, i fråga om rådgivande folkomröstning, har angivits i lag inför folkomröslningen föreligger till besvarande. Utrymme saknas sålunda i båda fallen för de röstande all föra fram alternativa förslag eller all förse svaret på ställda frågor med reservationer e. d. Det är enligt min mening en naiurlig sak att statsverket framställer och lillhandahåller tillräckligt antal röstsedlar inför en folkomrösining och svarar för kostna­derna härför. Under sådana omständigheter saknas behov av all medge väljarna alt använda sedlar som de själva har försett med texl. Tvärtom är fördelar förenade med ett förbud rnol användningen av andra röstsedlar än de officiella. För del första undgår man de svårigheter som annars kan uppkomma alt avgöra om en av de rösiande skriven texl i sådan grad avviker från föreskrifier om hur meningsyttringen skall anges all röstsedeln måsle underkännas. För del andra är alt beakta all del bör vara möjligl atl utforma de officiella rösledlarna så, all maskinella hjälpmedel kan användas vid den slulliga sammanräkningen. Fördelarna med maskinell sammanräkning får sin fulla effeki endast om man kan bonse från andra röstsedlar än de officiella.

Av skäl som nu har anförts föreslår jag i 7 S försia stycket en föreskrift om atl vid omröstningen får användas endasl röstsedlar som tillhandahålls av cenlrala valmyndigheten. Föreskrifien kompletteras av en bestämmelse i 13 S första siycket 1 om atl annan röstsedel är ogiltig. Enligt 8 S första siycket svarar statsverket för kostnaderna för framställning av erforderligt antal röstsedlar.

En fråga med beröringspunkter med den nyss behandlade är om skilda röstsedlar alltid skall framslällas för varje förslag ål vilkel de röstande kan ge sin anslutning eller om möjlighet skall finnas att begagna gemensam röstsedel för flera ståndpunkter. Den senare typen skulle kunna bli aktuell särskilt när alternativa frågor framställs vid omröstningen. För egen del anser jag emellertid alt man i folkomrösiningslagen inle skall räkna med annat än att skilda sedlar skall användas. Jag vill erinra om all tanken på en gemensam


 


Prop. 1978/79:195                                                   79

röstsedel, på vilken väljaren har all markera sin mening, avvisades beiräf fande pensionsomrösiningen 1957 (se prop. 1957:177 s. 18).

De rösiande vid folkomrösining är bundna antingen av del omröstnings-tema som följer av RF eller som i del särskilda fallel har beslutals av riks­dagen. Anlingen har de rösiande all svara ja eller nej lill ell förslag eller också har de, som vid pensionsomrösiningen, au välja mellan tre eller flera positiva förslag. I del senare fallel bör de givelvis inte kunna ullala sig för mer än ell förslag. Emellertid bör möjlighel finnas för röstande atl mar­kera all han ogillar frågeställningen eller all han inle anser sig kunna fatta ståndpunkt. Vid sidan om röstsedlar som lar upp de akluella menings­yttringarna bör därför finnas blanka röstsedlar. Dessa bör räknas särskilt för sig och är inle alt jämställa med ogiltiga sedlar.

Vad som har sagts i del föregående har föranlett bestämmelser i 7 S andra slyckel och i 9 S. I 7 S andra siycket föreskrivs därjämte alt röstsedlar för en och samma omröslning skall vara lika lill storlek, färg och malerial (jfr 6 kap. 2 S försia siycket vallagen). Bestämmelsen anlyder alt mer än ett spörsmål samtidigt kan vara föremål för folkomrösining. I så fall bör olika färger på röstsedlarna användas för de skilda omröstningarna. Av hän­visningen i 8 S iredje slyckel framgår bl. a. au samma kuveriiyp som vid val, med avskurna nedre hörn, begagnas vid folkomrösining.

Som redan har nämnts bör statsverket bekosla framslällningen av röst­sedlar i den omfattning som kan anses behövlig. I vad mån röstsedlar skall lillhandahållas partier eller särskilda för omröstningen bildade sammanslut­ningar får avgöras i en särskild lag inför en viss folkomrösining (se under 18 S). De generella reglerna bör såviu gäller distributionen av röstsedlar endasl innehålla en mot 6 kap. 9 S vallagen svarande beslämmelse om alt de röstande i varje lokal där omröslning äger rum skall ha tillgång lill rösi­sedlar för varie akluell meningsyttring och till blanka röstsedlar. Denna beslämmelse ålerfinns i förslaget i 8 S andra slyckel.

10 S

Själva omröstningen bör i allo följa den procedur som tillämpas vid val enligt vallagen. I första hand bör alltså gälla atl röstning sker på den för folkomröslningen bestämda dagen i omröslningslokalen vid personlig in­ställelse av den röstande. Samma möjligheter som vid val bör emellertid stå till buds dels all rösta på postanslalt. hos utlandsmyndighet eller på fartyg, dels atl rösta genom bud. Vid omröstningen bör användas kuvert av samma lyp som vid val.

Jag anserdet lämpligt alt i första slyckel av paragrafen ge en grundläggande regel om omröstningen, i sak överensstämmande med den som är upptagen i 8 kap. 1 S första stycket vallagen. I andra siyckei har efter mönsier av 8 kap. 1 S andra slyckel lagits in en särskild beslämmelse om röslavgivandel pä poslanstali, hos utlandsmyndighet eller på fartyg för del fall all flera


 


Prop. 1978/79:195                                                    80

omrösiningar skulle äga rum samtidigt eller atl folkomrösining hålls i sam­band med riksdagsval. I övrigt bör omrösiningsproceduren i del väsenlliga beskrivas genom en hänvisning lill 8-12 kap. vallagen. Denna hänvisning ulgör ett tredje siycke i paragrafen. 1 8 kap. vallagen finns allmänna be­stämmelser om röstningen, i 9 kap. särskilda bestämmelser om röstning i vallokal, i 10 kap. särskilda bestämmelser om röstning på postanslalt, hos utlandsmyndighet och på fartyg, i 11 kap. särskilda bestämmelser om röst­ning med valsedelsförsändelse och i 12 kap. bestämmelser om den vidare behandlingen av röster som har avgivits på postanslalt, hos utlandsmyn­dighet eller på fartyg. Hänvisningen lill 8 kap. vallagen avser också den i 15 S detta kapilel intagna bestämmelsen om kommuns kosinadsansvar. I tredje slyckel bör, lill komplettering av 8 kap. 12 S första slyckel vallagen, föreskrivas all i lokal där omröstning äger rum skall finnas att lillgå eU exemplar av vallagen, av den allmänna folkomrösiningslagen och av den lag som innehåller bestämmelser för den ifrågavarande omröstningen. I fråga om folkomrösining i grundlagsfråga bör därjämle gälla att texten lill del förslag som avses med omröstningen skall finnas i omröslningslokalen.

II och 12 SS

Paragraferna upptar enligt förslaget bestämmelserom preliminär och slut­lig räkning av rösierna vid folkomröstning.

Enligt vallagen räknas de vid val avgivna rösterna dels preliminärt av valförrätiama och valnämnderna, dels slulligl av länsstyrelserna. Samman­räkningen vid folkomröstning torde bli mindre krävande än vid val. Det kunde därför ifrågasättas atl anförtro ål omröstningsförrällarna och valnämn­derna atl verkslälla sluilig sammanräkning av rösierna. Emellerlid anser jag att man inle bör avslå från den garanti för ell rikligl omröslningsresullat som ligger i en sluilig sammanräkning hos länsstyrelserna. I sammanhangei kan erinras om all i sammanräkningsförfarandel ingår prövning av giltig­heten av de avgivna rösierna (se 13 S)- Jag föreslår därför all sammanräk­ningsförfarandet vid folkomröstning får följa samma ordning som vid val. Rösierna bör alllså i anslutning till folkomröstningen räknas preliminärt av omröstningsförrällarna i omrösiningslokalerna och, såviti gäller del av poströsterna, av valnämnderna samt därefter räknas slutligt av länsstyrel­serna. Bestämmelser med denna innebörd har tagits upp i II och 12 SS-Uppgiften atl sammanställa resultaten från de skilda länen och tillkännage folkomröstningens utgång bör åvila centrala valmyndigheten. Härom fö­reslås en föreskrift i 15S-

Sammanräkningsförfarandel har del självklara huvudsyftet alt faslställa röstsiffrorna för de olika meningsyttringarna för hela landet. Samtidigt är det emellerlid av väsentligt iniresse all kunna avläsa opinionsfördelningen inom områden med olika social slruktur och ätt kunna göra jämförelser med resullalen vid de allmänna valen inom skilda delar av landet. Om-


 


Prop. 1978/79:195                                                   81

röstningens informationsvärde blir större, ju mindre områden som görs till redovisningsenheter. Vid val enligt vallagen hänförs emellerlid en del av poströsterna, nämligen de som enligt 13 kap. 9 S räknas preliminärt av val­nämnderna, aldrig lill valdistrikt utan endasl lill valkrets. Skäl saknas enligt min mening atl vid folkomrösining frångå denna ordning, som syftar till att irygga rösthemligheten. Folkomrösining kan därför inle redovisas per omrösiningsdisirikl ulöver vad som framgår av protokollen från den pre­liminära rösträkningen i omrösiningslokalerna. Som minsla område för re­dovisningen vid den definitiva rösträkningen får i stället anges område som motsvarar valkrets vid val av kommunfullmäklige. Vad som har sagis nu har föranlett bestämmelser i 11 S tredje slyckel och i 12 S andra meningen.

Vid den preliminära rösiräkningen bör bestämmelserna i 13 kap. vallagen tillämpas. Föreskrifierna i 6 S 4 i della kapilel om uppdelningen av valsedlar i olika grupper har emellerlid ersälls av besiämmelsersom har lagiis upp i 11 § andra slyckel i förslaget till folkomröstningslag.

Bestämmelsen i II S tredje stycket, som jag nyss berörde, motsvarar 13 kap. 9 S första stycket Qärde meningen vallagen. 1 sammanhangei vill jag erinra om atl personer som är upplagna i särskild röstlängd inle har röslräll vid val av kommunfullmäklige och därför skulle kunna sägas inte vara au hänföra lill område som bildar valkrets vid val av kommunfullmäklige. Av bestämmelser i vallagen som blir tillämpliga också vid folkomröstning (bl. a. 10 kap. 11 S, 12 kap. I och 2 SS och 13 kap. 9 S) samt av förevarande stycke torde emellertid följa atl rösler från utlandssvenskar skall redovisas för den kommunala valkrets inom vilken den särskilda rösllängden enligt 4 kap. 20 S vallagen skall vara lillgänglig. En uiirycklig beslämmelse i ämnel anser jag överfiödig.

Del yttre tillvägagångssättet vid länsslyrelsens slulliga sammanräkning bör stämma överens med vad som skall iakttas vid val. Bestämmelser härom har i förslaget förts in i  12 S-

Jag nämnde tidigare (se under 7-9 SS) all man vid den slutliga sam­manräkningen bör kunna använda sig av ADB-leknik. Några regler härom i lagen anserjag emellerlid inle behövliga. Bestämmelser om markeringar på röstsedlarna för maskinell avläsning får meddelas särskilt, när frågan aktualiseras inför en viss folkomröstning.

13 S

Första stycket innehåller regler om röstsedels ogiliighei. Enligt försia meningen skall en icke officiell röstsedel kasseras. Punkten har kommen­terats i del föregående under 7-9 SS- Enligt andra meningen är också röstsedel som avsiktligen har försetts med kännetecken ogiltig.

1 andra slyckel föreslås bestämmelser om verkan av all rösikuven in­nehåller mer än en röstsedel. Beslämmelserna överenssiämmer i sak med reglerna i 14 kap. 4 S andra siyckei vallagen.

6 Riksdagen 1978/79. 1 samt. Nr 195


 


Prop.  1978/79:195                                                   82

Paragrafen upptar bestämmelser om ålgärder som länssiyrelsen har att vidla för all slutföra sammanräkningsförräliningen. Beslämmelserna har av­fattats med föreskrifterna i 14 kap. 8 S vallagen som förebild.

15 S

Som nämndes under 11 och 12 §§ bör cenlrala valmyndigheien slälla samman resultaten från de skilda länsstyrelserna och lillkännage foikomrösl-ningens uigång. Efter mönsier av bestiimmelsen i 14 kap. 12 S iredje meningen vallagen bör vidare gälla au de handlingar som rör folkomrösl­ningen skall bevaras under viss lid. Denna lid kan lämpligen beslämmas lill ett år efier del all omröstningen har avslutats. Föreskrifter i de nu nämnda frågorna har förls in i förevarande paragraf

16 S

Rikligheten av en folkomröstning bör kunna prövas efter klagan. F. n. gäller all samtliga valbesvär skall föras hos riksdagens valprövningsnämnd. Del bör också vara denna som prövar besvär över folkomrösining.

En folkomröstning bör ses som en enhetlig förrättning för hela landet. I konsekvens härmed bör den som vill besvära sig över ett fel angripa del cenlrala beslut varigenom röstresullalel för hela rikel har kungjorts. Talan bör alltså riklas mot centrala valmyndighetens sammanräkningsbeslut, även om klaganden åberopar fel som t. ex. har förekommit vid omröstnings-förrättning eller vid sammanräkning inför länsstyrelsen. Den grundläggande besvärsbesiämmelsen ålerfinns i paragrafens försia siycke.

Enligt 11 S förvaltningslagen fär talan mot sådani beslul av myndighei som kan överklagas genom besvär föras av den som beslutet angår, om del har gått honom emot. Paragrafen är i och för sig lillämplig också på beslul varigenom cenlrala valmyndigheten har faslsiälll uigången av folk­omröstning. Del är emellertid all märka alt utgången av en folkomröstning saknar rällsverkan för någon viss person. Det är därför tveksamt om 11 S förvaltningslagen ger någon egentlig ledning när det gäller atl avgöra vem som är besvärsberättigad i sådana fall. Jag anser del befogal atl genom en bestämmelse i folkomröstningslagen precisera kretsen av besvärsberät-ligade. Med hänsyn lill vad jag nyss sade om folkomröstningen som en enhetlig förrättning för hela Iandel föreslårjag alt besvärsrälten i fråga om ett visst fel inte begränsas till personer som är knutna till det samman­räkningsområde eller det län där del påstådda felet har begåits. Talerätt bör försl och främst lillkomma alla som enligt gällande röstlängd var röst­berättigade vid folkomröslningen. Därjämle bör personer som i rösllängden har uteslutits från rösträtt ha besvärsräll, förutsatt all beslul i frågan av


 


Prop.  1978/79:195                                                  83

länsstyrelsen i anmärkningsärende föreligger. Som jag har föreslagil i det föregående skall nämligen sådani beslul enligt 4 kap. 6S och 18 S första siycket vallagen kunna överklagas i samband med besvär över folkom­röstning. Någon molsvarande beslämmelse behövs däremoi inie med an­ledning av föreskriften i 4 kap. 8 S tredje slyckel vallagen om besvär över länsslyrelsens beslul om rällelse i rösllängden. Dels får nämligen besvär föras endasl mot beslul varigenom ansökan om rättelse har bifallits, dels kan rättelse göras endast till någons fördel. - Besiämmelsen om besvärsräll bildar ell andra siycke i förevarande paragraf

De formella reglerna för valbesvär bör lillämpas också i fråga om besvär över folkomröstning. 1 första slyckel har därför lagits in en hänvisning till vissa regler i vallagen, nämligen 15 kap. 4 S andra och iredje slyckena saml 5, 6 och 9SS-

De allmänna bestämmelserna (4-13 S§) i förvallningslagen är tillämpliga på valprövningsnämndens handläggning av såväl valbesvär som besvär över folkomrösining. Denna handläggning kan emellerlid sägas gälla myndigheis­uiövning mol enskild endasl såviii gäller valbesvär och lalan moi beslul över anmärkning mol röstlängd eller mol beslut om rättelse av röstlängd. De särskilda beslämmelserna i förvaltningslagen för ärenden som gäller sådan myndighetsutövning (14-20 §S) är därför inte direkl tillämpliga i fråga om sådan handläggning av besvär över folkomrösining som inle avser beslul om röstlängd. Jag förutsätter emellertid att nämnden - ulan alt särskild föreskrift meddelas därom - kommer att iakita samma förfaranderegler vid handlägg­ningen av besvär över folkomröstning som vid handläggningen av valbe­svär.

17 S

De i 15 kap. 7S vallagen iniagna maleriella beslämmelserna för valbe-svärsprövningen bör i möjligasle mån tillämpas också på prövningen av besvär över folkomrösining. Förevarande paragraf ansluler därför nära lill beslämmelserna i nämnda lagrum i vallagen. På ell par punkler föreslårjag emellertid avvikelser.

Utgången av en folkomröstning i en grundlagsfråga fastställs genom ell konstaterande all del förslag som har varit föremål för omröstningen har godtagits eller förkastats. Ett fel får således anses ha haft inverkan på ut­gången endast om det har lett till ett annat beslul i grundlagsfrågan än vad som annars skulle ha varit fallet. Uigången av en rådgivande folk­omröstning fastställs däremot endasl genom angivande av röstetal för de olika meningsriktningarna. Uigången har därför i della fall blivit påverkad även av ell fel som medför förskjulning med endasl ell fåtal rösler i de föreliggande röstetalen. Det vore emellertid orimligt om varje fel, som kan ha påverkat röstsiffrorna men som inle kan rättas genom förnyad rösträk-


 


Prop.  1978/79:195                                                   84

ning, skulle leda lill ny omröslning. Endasl när del framslår som befogal bör ny omröstning beslutas. Ny rådgivande omröslning skall naturligtvis komma till stånd om den kan tänkas ge lill resultat all annan mening än enligt den överklagade sammanräkning får majorilel i hela rikel. Men även i andra fall kan ny omröslning vara moiiverad såviii gäller rådgivande folkomröstning. Storleken av rösiövervikien för en mening i en rådgivande folkomrösining kan sålunda vara av belydelse för sialsmakiernas framlida slällningslagande i del ämne som är föremål för folkomrösining. Skillnaderna i röstsiffror kan ha särskilt intresse om tre eller fiera allernaliva förslag har underställts folkomrösining. Ovissheten om det korrekta röslutfallel inom eu snävare geografiskl område kan också någon gång vara skäl all föranstalta om ny omröstning inom området i fråga. Del låler sig, såvitt gäller rådgivande folkomrösining, knappasl göra all i generella ordalag ange när ett fel kan länkas ha medfört så stor röslförskjulning att ny omröstning har fog för sig. Frågan får avgöras av valprövningsnämnden med beaktande av omröstningens syfte ocb den situation som är för handen. Jag föreslår all del i förevarande paragraf föreskrivs all förordnande om ny omröslning, såviti gäller rådgivande folkomrösining, får meddelas endast om felet kan ha lett lill au resultatet av folkomröslningen har blivit missvisande med hänsyn lill omröstningens ändamål.

Förordnande om ny omröslning bör i paragrafen anges gälla ett eller fiera områden som bildar valkrets vid val av kommunfullmäklige. Som lidigare har nämnls bör sådan valkrets vara minsla område för redovisning av röst-utfallet vid den slulliga sammanräkningen av folkomrösining (se under 11 och  12 §S).

18 S

I den avslulande paragrafen föreslås en beslämmelse som erinrar om all i särskild lag för viss rådgivande folkomröstning skall anges den fråga som skall ställas till folket och tidpunkten för omröstningen.

Av 8 kap. 4 S RF följer atl sådana komplelterande förfaranderegler -t. ex. om röstsedlar, om lillhandahållandel av röstsedlar och om rösträk­ningen - som kan behövas för en viss folkomrösining kan beslutas i form av lag. Sådana föreskrifter lorde emellerlid endasi i sällsynla undantagsfall behöva beslutas inför en folkomrösining i en grundlagsfråga.

Ikraftträdande

Med hänsyn lill det nära samband som råder mellan vissa bestämmelser i förslaget lill folkomröslningslag och de föreslagna ändringarna i RF:s regler om grundlagssliflningsförfarandel förordas alt lagen iräder i kraft samiidigi med dessa ändringar.


 


Prop. 1978/79:195                                                             85

5 Hemställan

Jag hemsläller atl regeringen föreslår riksdagen all

1.   i den ordning som anges i 8 kap. 15 S regeringsformen aniaga förslaget lill lag om ändring i regeringsformen,

2.   i den ordning som anges i 8 kap. 16 § regeringsformen antaga förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen

dels såviti avser huvudbestämmelserna och ikraftträdandebeslämmel-sen, dels såviti avser tilläggsbestämmelserna,

3.   antaga förslaget lill lag om lagrådet,

4.   aniaga förslaget lill folkomröslningslag.

6 Beslut

Regeringen anslutersig lill föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som föredraganden har lagt fram.


 


 


 


Bilagor


 


 


 


Statens offenlliga utredningar       Bilaga l

1978:34

Justitiedepartementet

Förstärkt skydd för fri- och rättigheter

Betänkande av rättighetsskyddsutredningen Stockholm 1978


Omslag Jan Boman Jernslröm OftseUryckeri AB

ISBN 91-38-03938 ISSN 0375-2.0X Goiab, Siockholm 1978


 


SOU 1978:34

Till Statsrådet och chefen för justitiedepartementet

Den 20 januari 1977 bemyndigade regeringen chefen för justitiedeparte­mentet all lillkalla en kommiué med högst åtta ledamöter för atl uireda frågan om förstärkt skydd i regeringsformen för de medborgerliga fri- och rällighelerna.

Med slöd av della bemyndigande förordnade depariemenischefen den 21 januari 1977 f d. ambassadören Gunnar Heckscher lill ordförande i kommit­tén. Vidare förordnade departementschefen den 27 januari 1977 lill ledamöier i kommittén ulredningssekreteraren Sven Andersson, riksdagsledamöterna Anders Björck, Bertil Fiskesjö och Britta Hammarbacken, sekreteraren Kennelh Kvist, informationssekreleraren Bo Könberg och riksdagsleda­moten Carl Lidbom.

Kommittén har anlagil namnei rättighelsskyddsulredningen.

Den 31 januari 1977 förordnade depariemenischefen hovrällslagmannen Erik Holmberg all som sakkunnig bilräda ulredningen.

Till experier i ulredningen förordnade depariemenischefen den 31 januari 1977 numera rättschefen Claes Eklundh,den 4 maj 1977 hovrättsassessorn Göran Regner och den 28 december 1977 departementsråden Lars Beckman och Gunnar Björne, byråchefen Brita Burström och professorn Jan Anders Hagstedt.

Till sekreterare i kommittén förordnades den 1 februari 1977 hovrätts­fiskalen Claes H. Örn och den 24 mars 1977 försäkringsdomaren Carl Herman Bergh. Den 13 juni 1977 förordnades hovrättsfiskalen Marie Hafström lill bilrädande sekrelerare.

Departemenischefen barden 1 juli 1977 förordnai atl lagrådsulredningens betänkande (Ds Ju 1977:10) "Lagrådets ställning och uppgifier" jämte därtill fogat arbetsmaterial skall överlämnas lill rättighetsskyddsutredningen i enlighel med vad som anges i direkliven för sisinämnda uiredning.

Den 10 november 1977 beslöl regeringen vissa lilläggsdirekliv lill rällig­hetsskyddsutredningen.

Efter beslut den 1 december 1977 av regeringen har till ulredningen överlämnals en framsiällning från Svenska föreiagares riksförbund rörande grundlagsskyddad näringsfrihet.

Rällighetsskyddsutredningen får härmed överlämna siu betänkande. Vid della är lagrådsulredningens betänkande fogat som bilaga. I arbelet med rätlighetsskyddsutredningens belänkande har ulredningens samtliga leda­möter saml Holmberg, Eklundh och Regner deltagit. Holmberg har därjämte i betydande utsträckning medverkal i sekretariatets arbete. Beckman har


 


SOU 1978:34

deltagit i utredningens arbele med grundlagsskyddet vid expropriation och dylikt. Björne, Burström och Hagstedt har deltagit i ulredningens arbele med grundlagsskyddet mol retroaktiv lagstiftning.

Reservalion har avgivits av Kvisl.

Ulredningen har härmed slutfört sitt uppdrag.


Siockholm i april 1978 Gunnar Heckscher Sven Andersson Briiia Hammarbacken Cari Lid bom


Anders Björck Kennelh Kvisl


Beriil Fiskesjö Bo Kön berg

/Cari Herman Bergh Claes H. Örn Marie Hafslröm


 


SOU 1978:34

Innehåll

Förkorlnlngar       .............................................................        Il

Sammanfallning       ........................................................ .... 13

1           Särskili förfarande för räiligheisbegränsande lagsiiftning 13

2           Grundlagsstiftning       ..............................................      14

3           Lagprövningen.......................................................... .... 15

4           Lagrådsgranskningen        ....................................... .... 15

5           Expropriation       ..................................................... .... 16

6           Förbud mol retroaktiv skattelag................................ .... 16

7           Gmndlagsskyddel för svenskl medborgarskap.......... .... 17

FörfaUningsförslag........................................................... .... 19

1           Ändringar i regeringsformen..................................... .... 19

2           Ändringar i riksdagsordningen      ............................      27

3           Förslag lill lag om lagrådel       .................................      32

 

1           Utredningens direkliv................................................ .... 37

2           Frågornas tidigare behandling.................................. .... 41

 

2.1            Inledning......................................................... .... 41

2.2            1809 års regeringsform      ............................ .... 41

2.3            Lagrådets tillkomst        ................................. .... 42

2.4            Den lingstenska utredningen.......................... .... 42

2.5            Förfaltningsulredningen.................................. .... 43

2.6            Lagrådsgranskningen fakultativ      ................ .... 44

2.7            Grundlagberedningen..................................... .... 44

2.8            1974 års regeringsform      ............................      45

2.9            1976 års reform..............................................      46

 

3           Grundläggande synpunkter......................................      49

4           Ett särskilt lagsiiftnlngsjörfarandeförfri- och räiligheisbegränsande

lag      ......................................................................      53

4.1       Bakgrunden     .............................................      53

4.1.1              Rällighelsbegränsningar i mänga fall ofrån­komliga                       53

4.1.2              Del tidigare grundlagsarbetet        ....      54


 


6    InnehåU                                                                             SOU 1978:34

4.1.3        Rällighelsskyddsuiredningens direkliv i den­
na del.......................................       55

4.2..................................................... Tidigare anförda argument  för och  mol  en  särskild
beslutsordning      ................................       56

4.2.1              Vid tillkomslen av 1974 års regeringsform 56

4.2.2              Vid 1976 års reform..................... ... 57

 

4.3            Den  maleriella  metodens möjligheler iir begränsade; också ell förfarandeskydd behövs       ...................     60

4.4            Huvudproblemen      .............................. ... 62

4.5            Ell underlag för au lösa "bihangsproblemel"       ...         64

 

4.5.1              En slutsats av rällighelsskyddsuiredningens "frekvensundersökning"      ...............................................       64

4.5.2              Frågan om ell generelli undantag för "rena" ftiheisslraff       65

4.5.3              Frågan om ell generellt undanlag för husrann­sakan och dylikt     ...............................................       66

4.5.4              Frågan om ell generellt undantag för vissa tystnadsplikter            67

4.5.5              Sammanfallning av 4.5        .........       67

4.6    (Dvriga huvudproblem        .....................        58

4.6.1........................................ Del   särskilda   beslulsförfarandet   bör   vara
tillämpligt bara på yrkande      ......        68

A.......................................... Rättighelsskyddsulredningen bygger på
grundlagsskyddels nuvarande upplägg­
ning     .................................        68

B.......................................... En metod all minska olägenheierna av
gränsoklarheierna       .............        60

4.6.2              I princip ej bara skärpande ingrepp       ...       70

4.6.3              1 fråga om lag som innehåller föreskrifier av olika slag                   70

4.7    (ivriga huvudfrågor angående tillämpningsområdet         71

4.7.1              Inledning       ............................        71

4.7.2              I fråga om den fackliga konflikträtten       .    .       72

4.7.3              1 fråga om utlänningar.................        72

4.7.4              Ett spörsmål rörande regeringsformens yttran-defrihelsbegrepp                                                       73

4.7.5              Tidsbegränsad lag        ...............        74

4.7.6              Krig, krigsfara och andra extraordinära situa­tioner              75

4.7.7              Rällighetsbegränsning som  följdändring  till gmndlagsändring eller till konvenlion       .    .       76

4.7.8              Om mer än ell särskilt lagsiiftningsförfarande

efter ordalagen är lillämpligl...........        77

4.7.9   Om räuigheler som bryier sig mol varandra

m. m........................................ .... 78

4.7.10           Särskilt om ekonomiska ingreppsformer  79

4.7.11           Särskilt om sekreiesslag       .........     80

4.8..................................................... (Dvriga huvudfrågor i vad avser det särskilda lagslifl-
ningsförfarandeis uiformning....................
    81


 


SOU 1978:34                                                                                               Innehåll   1

4.9             Sammanfaltning av förslaget i denna del........    82

4.10          Vilka   bestämmelser   i   en   räiligheisbegränsande   lag omfattas? Olika typfall       ........................................................................    84

 

4.10.1           Den formella lagkrafiens princip skall ej gälla beiräffande del särskilda lagsliftningsförfa­randel    ....    84

4.10.2           "Bihangsbeslämmelser", "hänvisningsbe-siämmelser" och vissa andra "kopplingssilua-lioner"       ......    85

4.10.3           Rällighelsbegränsningen inlär en mera ceniral plals i lagen                                                                     86

4.10.4           Lagar som i princip handlar bara om fri- och rällighetsbegränsning                                                                      88

4.10.5           Särskilt om brottsbalken      ..............    88

A.  Ytirandefriheisbroiien m. m............    88

B.................................................... Vad slrafföestämmelserna om ylirandefri-
hetsbrotten "drar med sig"...........
   89

C.  Beiräffande brottsbalken i övrigi     ...  89

4.10.6           Processlag      ....................................    91

4.10.7           Exekutiv lag       .................................    93

4.10.8           Vissa bestämmelser är odelbara        ....   93

4.10.9           Eu praktiskt förbehäll      ...................    93

4.11................................................................. Närmare om undantagen från del särskilda lagsliflnings-
förfarandeis lillämpningsområde.....................
   94

4.11.1           Vissa tystnadsplikter       ...................    94

4.11.2           Husrannsakan och liknande inirång     ...  96

4.11.3           "Rena" frihetsstraff............................    97

4.11.4           Förlängning av lags giltighetstid. En särskild underslällningssiluation       ...........................................................    98

4.11.5           Krig och omedelbar krigsfara       .......    99

4.12................................................................. Riksdagsförfarandel  i  lagstiftningsärenden  om  rällig­
helsbegränsningar     .....................................
   99

5           Lagprövningen      ....................................................    103

6           Lagrådel      ..............................................................    Ill

 

6.1             Bakgrunden      ..............................................    111

6.2             Lagrådsgranskningen före 1971       ..............    112

 

6.2.1              Granskningsområdet       ...................    112

6.2.2              Granskningens inrikining.................... .. 113

6.2.3              Lagrådets sammansättning och arbelsformer       114

 

6.3             1971 års reform.............................................. .. 115

6.4             1974 års regeringsform       ...........................    119

6.5             Senare förslag samt konstitulionsuiskolieis granskning     121

 

6.5.1              Ändringsförslag efter 1974       ..........    121

6.5.2              Konslitulionsutskoliels granskningsbetän-kanden                       123

 

6.6             Lagrådsutredningens förslag       ...................    125

6.7             Antalet lagrådsremisser efter 1971       ..........    130


 


8   InnehåU                                                                                                   SOU 1978:34

6.8       Överväganden      .............................    131

6.8.1              Allmänna utgångspunkter        ......    131

6.8.2              Inriktningen av lagrådsgranskningen    ... 133

6.8.3              Området för lagrådsgranskningen     .... 135

6.8.4              Lagrådels sammansättning och arbelsformer      146

7    Förfarandel vid grundlagssiifining......................    149

7.1            Bakgrunden      .................................... .. 149

7.2            (överväganden       .............................. .. 150

 

7.2.1             Tidsfrist vid grundlagsändring      .. .. 150

7.2.2             Folkomröstning om vilande grundlagsförslag       151

8    Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter                     155

8.1            Försiärki skydd mol retroaktiv lagsiiftning     .... 155

8.2            Försiärki skydd vid expropriation och dylikl       ... 164

 

8.2.1              Grundlagsfrågans hittillsvarande behandling       164

8.2.2              Gällande ersättningsregler i vanlig lag      .   .    165

8.2.3              Överväganden............................ .. 167

 

8.3            Försiärki skydd för medborgarskapel      .....    168

8.4            Försiärkning av de processuella garaniierna vid frihels­berövande                                                                     172

9    Specialmotivering      .....................................    175

9.1    Regeringsformen      ...................................    175

2 kap. 7 §....................................................    175

2 kap 9 §.....................................................    175

2 kap. 10 §       ...........................................    175

2 kap. 12 S      ............................................    177

1      Yttrandefriheten       ............................    178

Massmedierätlen       ............................    178

Brottsbalken m. m.................................    179

Upphovsrätt och dylikt      ..................... .. 181

Reklam................................................ .. 182

Yrkesmässig kreditupplysning m. m............    182

Dalalagen............................................ .. 183

Vård-eller behandlingslagsiiftning och dylikt     ... 184

Tystnadsplikt        ................................    184

Övrigi      ............................................    185

2                 Informationsfriheten     ..........................    185

3                 Mötesfriheten och demonsiralionsfrihelen       .... 186

4                 Fföreningsfriheten     ............................ .. 186

5                 Fleligionsfriheten       ............................ .. 186

6                 Skyddel för förtrolig meddelelse................    187

7                 Pförelsefriheten     ................................    190

Brottsbalken och viss anknytande lagsliflning     .   .   . 190
Rällegångsbalken   och   viss   anknytande   lagstiftning

m.m....................................................    194

Barnavårdslagen       .............................    196

Nykterhetsvårdslagen............................. .. 198


 


SOU 1978:34                                                                                              InnehåU   9

Lagen om beredande av sluten psykialrisk vård i vissa fall

saml anknytande lagsiiilning.....................   199

Omsorgslagen       ................................   200

Smiliskyddslagen      .............................   200

Vissa bestämmelser i övrigt        ............. . 201

Vissa tjänsteplikter        .......................   202

8                 Skyddel för den kroppsliga integriteten            202

9                 Rälien till offenilig förhandling vid domstol   ....  207

10              Riksdagsförfarandel       ........................   209

2 kap. 18 S      ........................................... . 209

2 kap. 20 S      ........................................... . 209

8 kap. IS..................................................... . 211

8 kap. 4 S................................................... . 211

8 kap. 15 S      ........................................... . 211

8 kap. 16 S      ...........................................   212

8 kap. 18 S      ...........................................   212

10  kap. 5 S      ............................................ . 214

11  kap. 14 S.................................................   215

13 kap. 7 S      ...........................................   215

Övergångsbestämmelser       ......................... . 215

9.2 Riksdagsordningen       .................................. . 216

1 kap 4 S.....................................................   216

Tilläggsbestämmelse 2.7.1..............................   216

Tilläggsbestämmelse 2.7.3..............................   216

2  kap. 9 S................................................... . 216

3  kap. 16 S      ............................................   216

3 kap. 17 S      ...........................................   217

3  kap. 19 S      ............................................   217

4  kap. 8 S....................................................   217

 

4  kap. 10 S      ............................................   217

5  kap. 1 S och lilläggsbeslämmelse 5.1.3............   217

5 kap. 2 S...................................................   218

5 kap. 3 S och tilläggsbestämmelse 5.3.1.......... . 218

5 kap. 8 S...................................................   218

5 kap. 10 S      ........................................... . 219

5 kap. 12 S      ........................................... . 219

I kraft trädandebesiäm melse       ................... . 220

9.3 Förslaget lill lag om lagrådel............................ . 220

I, 6 och 16 SS      ........................................................ 220

10 S............................................................................ 221

11-17 SS     ............................................... . 221

Övergångsbestämmelser       .......................... . 221

Reservation      ................................................ . 223

Bilaga 1  Lagrådsulredningens betänkande        ....... . 235

Bilaga 2 Rällighelsskyddsuiredningens Jrekvensundersökning       .    .    .         323


 


 


SOU 1978:34

II

Förkortningar


c        Cenierpariiei

Dir       Uiredningsdirekliv

Ds Ju      Jusliiiedepartemeniels uiredningsserie

fp        Folkpartiet

GLB KU

m

Grundlagberedningen
Riksdagens konsiiiulionsutskoti
Moderaia samlingspariiei
NJA        Nyll juridiskl arkiv 1 (samling av högsia domslolens domar)
prop.        Regeringens (Kungl. Maj:ts) proposition
RF
       Regeringsfomien

RO      Riksdagsordningen

rskr     Riksdagens skrivelse

s         Sveriges socialdemokratiska arbetareparti

SFS     Svensk förfaitningssumling

SkU        Riksdugens skatleuiskott
SOU       Statens offeniligu utredningar
TF
       Tryckfrihetsförordningen

vpk      Viinsterpartiei kommunisterna


 


 


 


SOU 1978:34                                                                                      13

Sammanfattning

Rällighetsskyddsutredningen har haft i uppdrag all uireda frågan om försiärki skydd i regeringsformen förde medborgerliga fri- och rällighelerna. Genom de ursprungliga direkliven fick ulredningen tre huvuduppgifter, nämligen 1) att ularbela förslag lill särskilda regler om förfarandel vid räiligheisbegränsande lagstiftning, 2) all ta ställning till lagprövningens roll i rättighetsskyddel och ulformningen härav, 3) atl ta ställning lill hur man skall avgränsa områdel för en obligalorisk laggranskning i lagrådet, hur lagrådel skall vara sammansatt och hur dess granskning av räliighetsbegränsande lagar skall föras in som en särskild del av rättighetsskyddel. Ulredningen skulle också vara oförhindrad all la upp andra frågor om förstärkningar av räilighetsskyddel. Som exempel på sådana frågor nämndes skyddet för egendomsrätten vid expropriation och annal sådani förfogande, krav på en viss minsla lid mellan de två besluten vid grundlagsändring, förbud mol rättigheisbegränsning på diskriminatorisk grund, utvidgning av förbudet mot retroaktiv lagsliflning saml regler lill skydd för näringsfriheten och den s. k. föräldrarälten. I tilläggsdirekliv har utredningen senare fått en fjärde huvuduppgift, nämligen att överväga frågan om införande av beslutande folkomröstning som ell led i grundlagssiiftningsförfarandet.

Ulredningen inledde sill arbele i februari 1977 och har arbetat under krav på skyndsamhel. Den har begränsal sig till sina huvuduppgifter och några ftikultativa uppgifter, nämligen skyddel för egendomsrätten vid expropria­tion m. m., krav på viss minsla lid mellan de Ivå besluten vid grundlagsänd­ring och ulvidgning av förbudet mol relroakliv lagsliflning. Ulredningen har också övervägt frågan om förstärkning av grundlagsskyddet för medborgar­skapel. Förslaget innebär följande.

1 Särskilt förfarande för rättighetsbegränsande lagstiftning

Förslag lill lag som angår begränsning av sådan fri- eller rättighet som över huvud taget kan begränsas skall på yrkande av lägst lio riksdagsledamöler vila hos riksdagen i lolv månader från det atl del beredande utskottei avgav sill belänkande i ärendet. Om förslaget vid omröstning i kammaren får slöd av fem sjättedelar av de rösiande, är del dock antaget omedelbart. Eu förslag som har vilat lolv månader skall därefier anmälas i kammaren av del beredande utskottet med ett nyll betänkande. Därvid blir det möjligl all föreslå sådana jämkningar av del vilande förslaget som ligger inom ärendets


 


14   Sammaiifattning                                                                   SOU 1978:34

ram. I denna omgång skall förslaget prövas enligt vanliga regler, dvs. det kan aniagas med enkel majorilel.

Frågan huruvida ell lagförslag angår rällighetsbegränsning prövas för riksdagens vidkommande av konstilulionsulskoltel. Besvarar utskottei denna fråga jakande, skall förslaget vila, om inle riksdagen omedelbarl förkastar del - någoi som riksdagen kan göra med enkel majorilel - eller antager del med fem sjäitedels majorilel. Besvarar konsiiiulionsuiskollel frågan neka nde, förfaller uppskovsyrkandel och riksdagen prövar omedelbarl förslagei enligi allmänna regler. Utskoitet får inle ge ett nekande svar utan all lagrådel har yitral sig i frågan. Konstilutionsutskollel är inle bundel av vad lagrådel har sagl.

De fri- och rälligheler som omfattas av del föreslagna uppskovsförfarandel är de s. k. opinionsfriheierna, dvs. yttrande-, informaiions-, mötes-, demon­strations- och föreningsfriheterna, och vidare skyddel moi påtvingade kroppsliga ingrepp, mot kroppsvisilation och mol liknande inirång, skyddel för förtrolig meddelelse, skyddel för den fysiska rörelsefrihelen samt principen atl förhandling vid domstol skall vara offentlig.

För alt uppskovsreglerna inte skall bli ett hinder i den allmänna reform­verksamheten görs undantag för sådana frihetsbegränsningar som erfaren­heismässigi ofta förekommer som "bihang" i lagar som i försia hand rör andra ling. Vad som åsyftas här är tystnadsplikter för offenlliga funktionärer, föreskrifter om husrannsakan eller liknande inirång - t. ex. inspekiionsrätt för tillsynsmyndighet - och föreskrifter om frihetsstraff dock inle husrann­sakan eller frihetsstraff riktade mot någon utövning av en fri- eller rättighet. Exempelvis faller en föreskrift om fängelsestraff för misshandel uianför det särskilda förfarandet. En föreskrift om fängelsestraff för uppvigling omfattas däremoi av della. Vidare görs undanlag för förlängning med högsl två år av tidsbegränsad lag (t. ex. den särskilda lagen om telefonavlyssning vid förundersökning angående grovt narkotikabrott m. m.).

Uppskovsreglerna skall omfatta sådan särskild lag varigenom utlänning särbehandlas i rältighelshänseende.

2 Grundlagsstiftning

I syfte att öka möjligheterna till offenilig deball kring väckta förslag till ändring av grundlag föreslår rällighetsskyddsutredningen atl sådana förslag skall väckas minsl lio månader före det riksdagsval, efter vilket det andra och avgörande riksdagsbeslutet skall fattas. Med avseende på ordinarie riks­dagsval innebär regeln alt förslag skall framläggas senast omkring mitten av november året före valet. Konstituiionsuiskotlel skall dock kunna medge undanlag från regeln om tidsfrist. Härför fordras ett beslul i utskottet fattal med fem sjäiiedels majoritet.

Ulredningen föreslår vidare att förslag lill ändring av grundlag, som har anlagils som vilande av riksdagen, skall underställas folkomröstning, om minsl en iredjedel av riksdagens alla ledamöter begär det. Folkomröstningen skall i så fall äga rum samtidigt med det riksdagsval, efter vilket det avgörande riksdagsbeslutet skall fattas. Förslaget är förkastat, om de flesla av dem som deltager i omröstningen röstar emot förslaget och de till antalet är fier än


 


SOU 1978:.34                                                               Sammanfattninv.    15

hälften av dem som har avgivii godkända rösler vid riksdagsvalel. I annal fall skall förslaget behandlas på vanligt säll av den nyvalda riksdagen.

3 Lagprövningen

För närvarande gäller all domsiol och annan rällslillämpande myndighei skall underiåta atl lillämpa föreskrift, som lill siu innehåll avviker från grundlag eller annan överordnad författning. Delsamma gäller, om före­skriften har beslutats av ell organ som saknar kompelens atl besluta i frågan eller om sladgad ordning i något annal hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Har föreskriften beslutats av riksdagen eller rege­ringen, skall den sällas ål sidan endasl om felet är uppenbart.

De nu beskrivna grundsatserna, som hillills har ansells gilliga till följd av utvecklingen i rällspraxis, skall enligt förslaget lagfästas genom en föreskrift i regeringsformen.

4 Lagrådsgranskningen

Lagrådets ställning och uppgifter har utretts av en särskild uiredning, lagrådsutredningen. Rättighetsskyddsutredningen har uiarbeiai sitt förslag i denna del med lagrådsutredningens belänkande (bilaga 1) som underlag.

Rättighetsskyddsutredningen föreslår all yllrande av lagrådel bör inhäm­ias, innan riksdagen beslutar lag som lillhör någon av ett anial uppräknade lyper. Dessa är

n grundlag om tryckfriheten

D lag om begränsning av rätlen alt la del av allmänna handlingar

D annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rällighelerna

D lag om kommunal beskattning

D lag som avses i 8 kap. 2 S regeringsformen, dvs. lag om svenskl medborgarskap och civillag

D lag som avses i 8 kap. 3 S regeringsformen, dvs. offentligrällslig lag som gäller åligganden för enskilda eller i övrigi avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (strafflag, lag om slallig skall, lag om nalurvård, lag om arbelarskydd, lag om marknadsföring, lag om tvångsålgärder inom socialvården m. m.)

n lag som avses i 11 kap. regeringsformen, dvs. lag om rällegången, lag om offenlliga tjänstemäns räilsslällning, lag om överiämnande av myndig­heisuiövning lill enskild organisaiion eller individ m. m.

Den återgivna grundlagsregeln om remiss lill lagrådel är tillämplig om riksdagen finner lagen vara viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Vidare sägs au i ett par undanlagsfall lagrådels yttrande inle behövs. Dessa fall är all riksdagen finner all lagrådels hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller att del skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så, all avsevärt men skulle uppkomma. Effekten av huvudregeln försiärks genom att regeringen skall bli skyldig atl


 


16   Sammanfattning                                                                  SOU 1978:34

redovisa sina motiv, om den framlägger förslag till lag inom något av de uppräknade områdena utan atl ha hört lagrådel. Sådan redovisning skall således lämnas, om regeringen exempelvis anser all lagen inte är "vikiig" för enskilda eller från allmän synpunkt eller all lagrådels hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet. Ulredningen hänvisar också lill alt riksdagsulskoli kan inhämta yllrande av lagrådel och au delta i regel skall göras redan när en tredjedel av utskoltels ledamöier begär del.

Rällighetsskyddsutredningen föreslår en uttrycklig grundlagsregel om inrikiningen av lagrådels granskning. Den föreslagna regeln innebär au lagrådel skall undersöka, hur lagförslag förhåller sig lill grundlagarna och lill rättsordningen i övrigt samt hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra och lill rättssäkerhetens krav. Lagrådet skall vidare överväga, om förslaget är :iå utformat all lagen kan antagas lillgodose angivna syften, och i övrigi söka belysa problem som kan uppslå vid tillämpningen.

Beträffande lagrådets sammansäuning och ijänslgöring ansluler sig rättig­helsskyddsulredningen i allt väsentligt till vad lagrådsutredningen har föreslagit. Detla innebär alt det normala antalet ledamöter på avdelning av lagrådel sänks från fyra lill tre, all minst en av dessa skall vara justitieråd och minsl en regeringsråd, alt lagrådel skall kunna arbeta på högsl fyra avdelningar samt att sammanlagt högsl nio justitie- och regeringsråd skall kunna tagas i anspråk för tjänstgöring i lagrådet. Jurisl som inte är jusliiie-eller regeringsråd, t. ex. förutvarande justitie- eller regeringsråd, skall kunna anlilas vid behov, dvs. främsi när en fjärde avdelning behövs eller när en avdelning undanlagsvis behöver en fjärde ledamol.

5 Expropriation

Rättighelsskyddsulredningen föreslår atl grundlagsregeln om rätl lill ersätt­ning vid expropriation eller annal sådani förfogande (ivångsinlösen enligt byggnadslagen, enligt någon ransonerings- eller förfogandelag osv.) skall formuleras så all del blir fulll klart alt den vilkens egendom lages i anspråk skall få ersättning för sin förlust. De närmare grunderna skall liksom hittills bestämmas i lag. Utredningen ullalar alt nu gällande lagregler inte avviker från den siandard som den föreslagna grundlagsregeln kräver.

6 Förbud mot retroaktiv skattelag

Rättighetsskyddsutredningen föreslår ett principielll förbud mot retroaktiv skattelag såsom komplettering av det redan gällande förbudel mol retroaktiv siraffiag. Den föreslagna regeln innebär au skatt elleravgift inle skall få tas ut i vidare mån än som följer av föreskrifi som gällde när den omständighet iniräffade som utlöste skall- eller avgiftsskyldighelen (att intäkten blev lillgänglig för lyftning, att den bokfördes eller skulle bokföras, att förmögen­hetstillgången var i den skallskyldiges ägo, att arvlåtaren dog osv.). Det undantaget skall dock gälla atl riksdagen skall kunna beslula all föreskriften skall gälla även om nämnda omständighet inträffade medan förslag till föreskriften var under prövning i riksdagen eller efter del att regeringen hade


 


SOU 1978:34                                                                Sammanfalriung    17

lämnat riksdagen eu skriftligi meddelande i saken. Della undanlag syftar lill att förebygga sådana orättvisor sonri kan uppkomma som en följd av alt föreliggande legala möjligheler lill skaltefiykl utnyttjas efter det all del har blivit känl alt lagändring förbereds. Vidare skall undanlag gäll? i händelse av krig. krigsfara eller svår ekonomisk kris.

7 Grundlagsskyddet för svenskt medborgarskap

För närvarande gäller all ingen svensk medborgare som är eller har varit bosatl i rikel får berövas sitl medborgarskap i annal fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan siat. Denna skyddsregel försiärks enligt förslaget sä att den omständighelen all någon är eller blir medborgare i annan slal inie blir lillräcklig orsak all beröva honom hans svenska medborgarskap. Principielll uppställs i grundlagsregeln del kravet all han med fri vilja söker medborgarskap i den andra staten. Principen får dock vidkännas vissa undanlag. Del skall kunna föreskrivas i lag att barn under 18 år följer sina föräldrar eller någon av dem i fråga om medborgarskapet. Vidare skall del kunna föreskrivas all den som sedan födelsen är medborgare även i en annan stal och sedan minsl fem år är varaktigt bosatt där förlorar sill svenska medborgarskap vid vuxen ålder (vid 18 års ålder eller senare). Den senasi återgivna undanlagsregeln innehåller ell förbehåll om konvention med den andra siaten. Sådan överenskommelse skall enligt vad ulredningen ullalar underställas riksdagen för godkännande.

Bakom rällighelsskyddsuiredningens förslag står utredningens ordförande Gunnar Heckscher saml ledamölerna Sven Andersson (s), Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c), Britta Hammarbacken (c), Bo Könberg (fp) och Carl Lidbom (s). Ledamoten Kennelh Kvisl (vpk) har reserverai sig för atl de grundläggande fri- och rällighelerna skall skyddas på annal säll och för alt grundlagsskydd skall beredas ål vissa räuigheler som nu inle skyddas av regeringsformen.

Riksdagen 1978179. I saml. Nr 195


 


 


SOU 1978:34


19


Författningsförslag


1 Ändringar i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen dels alt nuvarande 13 kap. 7-11 S§ skall belecknas 13 kap. 8-12 SS, dels all 2 kap. 7,9,10,12,18 och 20 SS, 8 kap. 1,4,15,16 och 18 SS saml 10

kap. 5 S skall ha nedan angivna lydelse, dels alt i regeringsformen skall införas två nya paragrafer. 11 kap. 14 S och

13 kap. 7 S, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse                        Föreslagen lyddse

2 kap. 7S Ingen medborgare får landsförvisas eller hindras atl resa in i rikel.

Ingen medborgare som är eller har varit bosatl i rikel får berövas sill medborgarskap i annal fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan slal.


Ingen medborgare som är eller har varil bosall i rikel får berövas sitl medborgarskap i annat fall än då han samtidigt, efter sill uliiyckliga sam­lycke eller genom an inlräda i allmän Ijänsl. blir medborgare i annan slal. Utan hinder härav får dock föreskrivas all barn under aderion är i fråga om sill medborgarskap skall JÖlja föräld­rarna eller cn av dem. Vidare får föreskrivas att. I enlighet med överens­kommelse med annan siai, den som sedan födelsen är medborgare även i den andra staien och sedan minst Jem år är varaktigt bosall där förlorar sill svenska medborgarskap vid aderion års ålder eller senare.


9S Har annan myndighei än domsiol berövat någon medborgare frihelen med anledning av brou eller misslanke om brott, skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligl dröjsmål. Vad nu sagts gäller dock icke när fråga är om att till rikel överfiytta verkställighet av frihetsberövande påföljd som har ådömis i annan slal.


 


20   Förfaltningsförslag                                                                                 SOU 1978:34

Nuvarande lyddse                        Fiiicslagen Ivddse

Har medborgare av annan anledning än som angives i försia siycket blivii omhändertagen ivångsvis, skall han likaså kunna få saken prövad av domstol ulan oskäligt dröjsmål. Med prövning av domstol likställes i sådani fall prövning av nämnd, om nämndens sammansäuning är beslämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varil ordinarie domare.

Om icke den prövning som föreskrives i denna paiagraj har uppdragits äi behörig myndighet, skall den iiijöras av allmän domstol.

10 s Slraff eller annan brolispåföljd får icke åläggas för gärning som icke var belagd med brolispåföljd, när den förövades. Ej heller får svårare brolispå­följd åläggas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu sagls om brolispåföljd gäller även förverkande och annan särskild rällsverkan av brott.

Skall eller avgifl får ej uiiagas i vidare mån än som föUer av föreskrift, som gällde när den omsländighel iniräffade som uilösie skait- eller avgifisskyldigheien. Riksdagen får lik­väl, om den Jinner .särskilda skäl påkaUa del. föreskriva alt skall eller avgifl får utlagas även i annal fåll, dock endasl om sagda omsländighel inträffade, sedan ell av regeringen eller riksdagsulskoli framlagl förslag därlill hade lämnals lill riksdagen eller sedan regeringen hade lämnat riks­dagen meddelande i saken genom skrivelse. Riksdagen får härulöver föreskriva undanlag från vad som är besläml i försia meningen, om riks­dagen finner del påkallal av särskilda skål i samband med krig. krigsfara eller svår ekonomisk kris.

12 S

De fri- och rälligheler som avses i 1 S 1-5 saml i 6 och 8 SS och i 11 S andra slyckel får, i den ulsiräckning som 13-16 SS medgiver, begränsas genom lag eller genom annan förfalining efter bemyndigande i lag enligi 8 kap. 7 S första stycket 7 eller 10 S.

Begränsning som avses i försia slyckel får göras endasl för all lillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokraliskl samhälle. Begränsningen får aldrig gå ulöver vad som är nödvändigi med hänsyn lill det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt atl den utgörett hol moi den fria åsikisbildningen såsom en av folkslyrelsens grundvalar. Begränsning får ej


 


SOU 1978:34


Författningsförslag    21


 


Nuvarande Ivddse


Föreslagen lyddse


 


göras enbarl åskådning.


på grund av poliiisk, religiös, kullurell eller annan sådan

Förslag till lag angående begränsning av någon av de fri- och rälligheler som angives i försia siycket skall, om det ej förkastas, på yrkande av lägst lio riksdagsledamöter vila i minsl lolv månader från del all del första utskottsyttrandet över förslaget an­mäldes I riksdagens kammare. Utan hinder härav kan riksdagen aniaga förslaget, om minst fem sjättedelar av de rösiande förenar sig därom. Frågan, huruvida lagförslag angår begränsning som nu sagts, prövas för riksdagens vidkommande av konsiiiu­lionsuiskollel.

Tredje siycket gäller icke, förslag lill förlängning med högst två år av giltig­hetstiden för lidsbegrånsad lag. Del skall ej heller lillämpas enbarl därför all den föreslagna lagen angår

1.   JÖrbud an röja sådani, som någon har erfaril i allmän ijänsl eller under uiövande av ijänsieplikl och som får hållas hemligl med slöd av iryekfri­helsförordningen ,

2.   husrannsakan eller liknande in­irång eller

3.   friheissiraff såsom påföljd for viss gärning.


 


Varje medborgare skall vara lill­försäkrad ersättning enligt gmnder som beslämmes i \ag,for dei fåll alt hans egendom lages i anspråk genom expropriation eUer annal sådani, förfo­ga nde.


18 S

Varie medborgare vilkens egen­dom tages i anspråk genom expropria­tion eller annal sådani förfogande skall vara lillförsäkrad ersättning /ö> föriuslen enligt grunder som besläm­mes i lag.


 


20 S

Ullänning här i rikel är likställd med svensk medborgare i fråga om

1. skydd mol ivång all deltaga i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan


Ullänning här i rikel är likställd med svensk medborgare i fråga om

1. skydd mol tvång all dellaga i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan


 


22    Författningsförslag


SOU 1978:34


 


Nuvarande lydelse


Föreslagen lydelse


meningsyllring eller all lillhöra tros­samfund eller annan sammanslut­ning (2 S andra meningen),

2.   skydd mol dödsstraff, kropps-straff och loriyr saml mol medicinsk påverkan i syfte all framlvinga eller hindra yttranden (4 och 5 SS),

3.   rält lill domslolsprövning av frihelsberövande med anledning av brou eller misstanke om brotl (9 S första stycket),

4.   skydd mol relroakliv brolispå­följd och annan retroaktiv rälls­verkan av broll samt moi relroakliv skall eller avgift (10 S),

5.   skydd mol inrällande av dom­stol i vissa fall (11 S försia siycket),

6.   skydd mol missgynnande på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (15 och 16 SS),

7.   räu lill fackliga slridsålgärder

(17 S),

8.    räll lill ersättning vid expro­
priation eller annal sådani förfo­
gande (18 S).

meningsyllring eller all lillhöra tros­samfund eller annan sammanslut­ning (2 S andra meningen),

2.   skydd mol dödsstraff, kropps­straff och tortyr saml mol medicinsk påverkan i syfte alt framtvinga eller hindra yllranden (4 och 5 SS),

3.   rätl lill domstolsprövning av frihelsberövande med anledning av broll eller misslanke om broll (9 S första Slyckel),

4.   skydd mol relroakliv brottspå­följd och annan relroakliv rätts­verkan av brotl (10 S),

5.   skydd mol inrättande av dom­stol i vissa fall (11 S försia siycket),

6.   skydd mot missgynnande på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (15 och 16 SS),

7.   räu lill fackliga slridsålgärder

(17 S),

8.    rätt till ersättning vid expro­
priation eller annat sådani förfo­
gande (18 S).

Om annal icke följer av särskilda föreskrifter i lag, är ullänning här i riket likställd med svensk medborgare även i fråga om

1.   yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstraiionsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet (1 S),

2.   skydd mol tvång atl giva lill känna åskådning (2 S försia meningen),

3.   skyddmot kroppsligt ingrepp även i annal fall än som avses i 4 och 5 SS, mot kroppsvisitalion, husrannsakan och liknande intrång saml mot inirång i förtrolig meddelelse (6 S),

4.   skydd mot frihetsberövande (8 S försia meningen),

5.   rätl lill domstolsprövning av frihelsberövande av annan anledning än broll eller misslanke om broll (9 S andra slyckel),

6.   offenllighel vid domslolsförhandling (II S andra siycket),

7.   skydd mot ingrepp på grund av åskådning (12 S andra stycket tredje meningen),

8.   författares, konstnärers och fotografers rätl lill sina verk (19 S).

På sådana särskilda föreskrifier som avses i andra sivckei lillämpas 12  iredje siycket saml fjärde sivckei Jörsta meningen.


 


SOU 1978:34


Författningsförslag    22


 


Nuvarande Ivdelse


Förcslaven Ivddse


 


8 kup.

I S

Av beslämmelserna i 2 kap. om grundläggande fri- och rälligheler följer all föreskrifier av vissl innehåll ej får meddelas eller får meddelas endasl genom lag.


Av beslämmelserna i 2 kap. om grundläggande fri- och rälligheler följer atl föreskrifter av vissl innehåll ej får meddelas eller får meddelas endast genom lag samt atl Jörslag till lag i vis.sa jall skall behandlas i särskild ordning.


 


Föreskrifter om rådgivande folk­omröstning i hela riket meddelas genom lag.


4S


Föreskrifter om rådgivande folk­omröstning i hela rikel och om Jöilä­randet vid jolkomrösining igiundlags-Jråga meddelas genom lag.


 


Grundlag stiftas genom två lika­lydande beslut. Det andra beslutet för ej fallas, förrän del efter det försia beslutet har hållits val lill riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Riksdagen fär icke såsom vilande aniaga ett förslag om stiftande av grundlag, som är ofören­ligt med annat vilande grundlagsför­slag, utan all samiidigi förkasia del försl antagna förslaget.


15


Grundlag stiftas genom två lika­lydande beslut. Del andra besluiel fårej fallas, förrän det efter del försia beslutet har hållits val till riksdagen i hela rikel och den nyvalda riksdagen har samlats. Från det att ärendet försia gången anmäldes i riksdagens kammare måste minst tio månader Jörftyla före valel, såvida Icke konsii­tutionsutskottet genom beslul, som fattas senasi vid ärendets beredning och varom minst fem sjättedelar av ledamöterna forenar sig, medgiver undantag härifrån.

Riksdagen får icke såsom vilande antaga ell förslag om stiftande av grundlag, som är oförenligt med annal vilande grundlagsförslag, ulan all samiidigi förkasia del först aniagna förslaget.

Folkomröstning om vilande grund­lagsförslag skall anordnas, om yrkan­de därom framställes av minst en liondel av riksdagens ledamöier och minst en iredjedel av ledamölerna rösiar för bifall till yrkandet. Sådant yrkande skall framställas inom femton dagar frän del all riksdagen anlog griindlagsföislagei som vilande. Yr-kandei skall ej beredas i uiskoll.


 


24   Författningsförslag


SOU 1978:.M


 


Nuvarande Ivddse


Föreslagen lydelse

Folkomröslningen skall hållas sam­tidigt med det val till riksdagen om åsyftas i jörsta slyckel. Vid omiösi-iiingen jår dc som liar röslräll vid valel tillkännagiva om de instämmer i det vilande gnuidlagsjörslagei eller cj. Förslaget är Jörkasiai. om dc jlesia av dem som ddiager i omiösiningen rösiar mot jörslaget och de lill anialei är jler än hälfien av dem som har avgivit godkända röster vid riksdagsva­let. I annal jall upptager riksdagen jörslagcl till sluilig priivning.


 


Riksdagsordningen sliftas på sam­ma sått som grundlag. Den kan också stiftas genom endast ett beslul, om minsl tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälfien av riksdagens ledamöier förenar sig om beslutet. Tilläggsbestämmelse i riksdagsord­ningen beslutas dock i samma ordning som lag i allmänhet.


16:


1,fråga om stiftande av riksdagsord­ningen tillämpas bestämmelserna 15 § första stycket första och andra meningarna och andra slyckel. Riks­dagsordningen kan ocksä stiftas genom endast ell beslul, om minsl tre fjärdedelar av de rösiande och mer än hälften av riksdagens leda­möter förenar sig om beslutet. Tilläggsbestämmelse i riksdagsord­ningen beslutas dock i samma ordning som lag i allmänhet.


 


n

För atl avge yllrande till regeringen över lagförslag skall finnas ett lagråd, vari ingår domare i högsia domstolen och regeringsrätten. .4ven riksdagsul­skoli,får inhämla yttrande från lagrå­del enligi vad som närmare angives i riksdagsordningen. Närmare bestäm­melser om lagrådet meddelas i lag.


För att avge yllrande över lagför­slag skall finnas ett lagråd, vari ingår domare i högsia domstolen och rege­ringsrätten. Yllrande från lagrådet kan Inhämias av regeringen eller, enligi vad som närmare angives i riks­dagsordningen, av riksdagsulskoli.

Yllrande av lagrådel bör inhämias Innan riksdagen beslutar grundlag om tryckfiiheien, lag om begränsning av rälien an laga del av allmänna hand­lingar, annan lag som angår begräns­ning av någon av de grundläggande fii-och rällighelerna. lag om kommunal beskattning eller lag som avses i 2 eller 3 i eller i 11 kap.. om riksdagen finner lagen vara vikligför enskilda eller från


 


SOU 1978:34


Författningsförslag    25


 


Nuvarande Ivddse


Föreslagen lydelse


allmän svnpunki. Lagrädeis vinande behöver dock Icke inhämtas, om riks­dagen Jinner all dess hörande skulle sakna betydelse på grund av jrågans bcskaflenhel dier Jord röja lagsujl-ningsjrågaiis bdnnidling så. atl avse­värt men skulle uppkomma. Fram­lägger regeringen Jör riksdagen Jörslag lill lag av något sådani slag som aii.dves i delta siycke man all dcssjör-iiiiuui höra lagrådel. .skall regeringen samiidigi redovisa skälen härtill.

Lagrådel skall undersöka hur jör­slag till lag. som överiämnas lill lagrådet jör granskning, jöriiäller sig IiU grundlagarna och lill räiisord­ningen i övrigi saml hur Jörslagels jöreskrifter jöihäller sig lill varandra och lill rätissäkciheiens krav. Lagrå­del skall vidare överväga, om jörslaget är så uijormai an lagen kan antagas tiUgodose angivna sylten, samt i övrigi söka belysa problem som kan uppslå vid lillänipnmgen.

Närmare bestämmelser om lagrå­dels sammansättning och ijänslgöring meddelas i lag.


10 kap.

5S

Beslulanderält som enligt denna regeringsform lillkommer riksda­gen, regeringen eller annal i rege­ringsformen angivel organ kan i begränsad omfallning överiålas lill mellanfolklig organisation för fred­ligt samarbele, lill vilken rikel är eller skall bliva anslutet, eller till mellan­folklig domstol. Därvid får ej över­låtas beslulanderält som avser fråga om stiftande, ändring eller upphä­vande av grundlag eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Om överiåtelse beslutar riksdagen i den ordning som är Jöreskriven Jör stil­lande av grundlag eller, om beslut i


Beslutanderätt som enligt denna regeringsform tillkommer riksda­gen, regeringen eller annat i rege­ringsformen angivet organ kan i begränsad omfattning överiålas lill mellanfolklig organisation för fred­ligt samarbele, lill vilken rikel äreller skall bliva anslutet, eller lill mellan­folklig domstol. Därvid får ej över­låtas besluianderäii som avser fråga om stiftande, ändring eller upphä­vande av grundlag eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rälligheler som avses i 2 kap. Angå­ende beslul i fråga om överlåtelse gäller vad som är Jöreskrivet om slif-lande av grundlag. Kan beslul i sådan


 


26   Författningsförslag


SOU 1978:34


 


Niivarande Ivddse


Föreslagen lydelse


 


sådan ordning ej kan avvaklas. genom ell beslul, varom minsl fem själle-delar av de röstande och minsl tre Ijärdedelar av ledamöterna förenar sig.

Rättskipnings- eller förvalinings-uppgifi som ej enligt denna rege­ringsform tillkommer riksdagen, re­geringen eller annal i regerings­formen angivet organ kan överlåtas lill annan stat, lill mellanfolklig orga­nisation eller till utländsk eller inter­nationell inrällning eller samfällig­het, om riksdagen förordnar om del genom ett beslul, varom minst tre fjärdedelar av de rösiande förenar sig, eller genom beslul i den ordning som gäller för stiftande av grund­lag.


onliiiiig ej avvaklas. beslutar riks­dagen därom genom ell beslul, varom minsl fem sjättedelar av de rösiande och minsl tre Ijärdedelar av ledamölerna förenar sig.

Rättskipnings- eller förvaltnings­uppgift som ej enligt denna rege­ringsform lillkommer riksdagen, re­geringen eller annal i regerings­formen angivel organ kan överiålas till annan stat, till mellanfolklig orga­nisation eller lill utländsk eller inler­nationell inrättning eller samfällig­hel, om riksdagen förordnar om del genom ell beslul, varom minsl tre fjärdedelar av de rösiande förenar sig. Beslul Ifråga om sådan överlåtelse kan också fallas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.


11 kap. 14 S

Finner domstol eller annat offentligt organ, all en föreskrifi står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad förfalining, eller all slad­gad ordning i någoi väseniligi hänse­ende har åsidosälis vid dess lillkomsi, får föreskriften icke lillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslulal föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endasl om felet är uppen­ban.

13 kap. 7S

Ar riket i krig eller omedelbar krigs­fara, skall 2 kap. 12 § tredje slyckel icke Ullämpas.

I. Ändringarna i regeringsformen iräder i kraft vid ingången av året efter det år under vilkel riksdagen antager dem slulligt.

2. Äldre föreskrift om skall eller avgifl skall tillämpas ulan hinder av 2 kap. 10 S andra stycket.


 


SOU 1978:34


Författningsförslag    11


2 Åndringar i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om rik.sdagsordningcn

(/('/.salt I kap.4S,2kap.9S,3kap. 16, l7och 19 SS,4kap. 8och IOSSsami5 kap. I, 2, 3, 8, 10 och 12 SS skall ha nedan angivna lydelse,

dels all tilläggsbestämmelserna 2.7.1 och 2.7.3 skall ha nedan angivna lydelse,

dels all i riksdagsordningen skall införas ivå nya lilläggsbesiämmelser, 5.1.3 och 5.3.1, av nedan angivna lydelse.


Föreslagen lyddse


Nuvarande Ivdelse


1 kap. 4S

Laglima riksmöie som har inletts under augusli, seplember eller okto­ber skall avslutas senast den 31 maj följande år. Riksdagen kan om synnerliga skäl föreligger förlänga riksmölel, dock längsi lill och med den 15 juni. Annal riksmöie pågår så länge riksdagen finner det nödvän­digt. Riksmöie avslutas senasi när näsia laglima riksmöie skall börja.

Laglima riksmöie som har inletts under augusli, seplember eller okto­ber skall avslutas senasi den 31 maj följande   år.   Riksdagen   kan   om synnerliga skäl   föreligger förlänga riksmölel, dock längsi lill och med den 15 juni. Annal riksmöie pågår så länge riksdagen finner det nödvän­digi. Har yrkande väckis ont folkom­röstning i grundlagsfråga, skall, utan hinder av vad nu sagis, riksmöie pågå lill dess yrkandei har prövais. Riks­möte   avslutas   senasi   när   näsla laglima riksmöie skall börja. Hur regeringen förordnai om extra val, kan den under ålersloden av valperioden beslula atl avbryla riksmöie. Riksmölel skall avslulas omedel­bart efter del att beslutet har tillkännagivits vid sammaniräde med kamma­ren.

2 kap.
Tilläggsbestämmelse 2.7.1
Förslag lill ny statsminister eller
   Yrkande    om   folkomrösining    i

föres upp som försia punkl på före-dragningslistan. I övrigi lages ären­dena upp i följande ordning, om icke lalmannen bestämmer annal:

yrkande om  misstroendeförklaring     griiiidlagsjiåga. förslag till ny stats-

1.   val,

2.   propositioner samt skrivelser från regeringen med redogörelse för viss verksamhei,

3.   förslag och redogörelser från andra riksdagsorgan än utskott,

4.   motioner.

minister eller yrkande om misstro­endeförklaring föres upp som försia punkl på föredragningslistan. Före­kommer mer än eu sådani ärende, lages dc upp i den ordning vari de mi har angivils. I övrigi lages ärendena upp i följunde ordning, om icke lalmannen besiämmer annal:

1.    val,

2.    propositioner saml skrivelser från regeringen med redogörelse för viss verksamhet,

3.    förslag och redogörelser från andra riksdagsorgan än ulskou,

4.    motioner.


 


28    Fuifatiningsförslag                                                                                    SOU 1978:34

Nuvarande lydelse                         Föreslagen lydelse

5. ulskousbeiänkanden idenord-     5. ul.skoiisbetänkunden i den ord-

ning ulskotien angives i lilläggsbe- ning utskotten angives i lilläggsbe-
stummelsc 4.2.1.                           st
ämmelse 4.2.1.

Tilläggsbestämmelse 2.7.3
Om anteckning p
å föredragnings-   Om anieckning på föredragnings-

lisiun för särskilda fall föreskrives i lislan för särskildu fall föreskrives i
lill
ägg.sbeslämmelserna 2.10.1,      lilläggsbeslämmelserna 2.10.1,

2.14.1,3.6.1.6.1.1,6.1.2 och 6.2.2.        2.14.1, 3.6.1, 5.1.3. 6.1.1, 6.1.2 och

6.2.2.

9S Talmannen släller proposiiion lill beslul. Finner han yrkande slrida mol grundlag eller mol riksdagsordningen, skall han, med angivande av skul. vägra proposiiion. Begär kammaren ändå proposiiion, skall lalmannen hänvisa frågun till konstiiutionsutskollet för avgörande. Proposiiion får ej vägras på vad ulskollei har förklaral icke slrida mol grundlag eller mol denna riksdagsordning.

Vad som sögs i J('>i'sta sivckcl om prövning av propositions gniiidlagseii-liglwi gäller ej Jråga huruvida lagjör­slag angår begränsning av någon av dc fii- och rälligheler som angives i 2 kap. 12  första stycket legerliigsjönncii.

3 kap.

16           S

Konstilulionsuiskoiiel skall lill kammaren för slulligl beslul anmäla vilande beslul i ärende angående grundlag eller riksdagsordningen. Skall efter vud som sägs i regeringsformen i annal fall lillämpas den ordning som gäller för grundlagsändring, skall vilande beslul i ärendei anmälas av det utskott till vars handläggning frågan hör.

Konstilutionsutskollel skall vidare lill kammaren anmäla beslul om undanlag Jrån den lidsjrisi som jöre-skrives i (V kap. 15  regeringsjor-men.

17           S

Yrkande om  misstroendeförkla-     Yrkande    om    jolkomiösniing    i

ring skall framslällas vid samman- g/7/«rf/fli,'5//(7,?öc//('/'om misstroende-
trade med kammaren. Yrkandei f
örklaring skall framställas vid sam­
skall avl
ämnas skriftligen lill proto- maniräde med kammaren. Yrkandei
kollet s
å snarl del har framslällls.    skall avlämnas skriftligen lill proto-

kollet så snart del har framslällls.


 


SOU 1978:34                                                                               Förfaltningsförslag   29

Nuvarande lydelse                       Föreslagen lyddse

19 S
Proposiiion och molion får äter-
  Proposiiion och molion får åler-

kallas till dess ulskou har avgivii     kallas lill dess uiskoit har avgivit
belänkande i ärendei.
                   belänkande i ärendei. Förslag som

vilar enligt 2 kap. 12  iredje siycket regeringsformen får älerkallas lill dess uiskonei har avgivii nyll bciäiikaiulc enligt 4 kap. 8 fjjärde siyckci denna riksdagsordning. Ålerkallas proposiiion, förfaller molion som har väckis med anledning uv propositionen.

Har proposiiion blivii återkallad, får molion väckas med anledning därav inom sju dagar från del all åierkallelsen anmäldes i kammaren.

4 kap. 8S Uiskoll skall avgiva betänkande i ärende som har hänvisats lill utskottet och som ej har återkallats. Ulskou kan dock överflylia ärende lill annat ulskou, om della samtycker därlill, eller överenskomma med eu eller flera utskoll all de skall bereda ärendei gemensami genom deputerade i samman­satl utskoll. Sådani utskott avgiver belänkande till riksdagen.

Belänkande i ärende vars behandling har uppskjutits från en valperiod för riksdagen lill näsla skall avgivas av utskott som har tillsatts av den nyvalda riksdagen.

Uiskoll skall lill anmälan lill kammaren av vilande beslul som sägs i 3 kap. 16 S foga yttrande i ärendei.

Har lagförslag vilat enligt 2 kap. 12 § Iredje stycket regeringsformen, skaU utskottet avgiva iiyii belänkande i ärendei.

10 S Slallig myndighet skall lämna upplysningaroch avgiva yllrande,då utskott begär det. Sådan skyldighet åligger dock ej regeringen. Myndighei som ej lyder under riksdagen kan hänskjula begäran från utskott lill regeringens avgörande.

Begär minst en iredjedel av ledamöterna i ett utskoll vid behandlingen av ell ärende au upplysningar eller yllrande skall inhämias från myndighet som avses i försia slyckel, skall utskottet föranstalta om deua, såvida del icke finner alt därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda lill avsevärt men.

Konstituiionsutskoiietfår icke avgi­va förklaring, all lagjörslag icke angår begränsning av fri- eller räiiighel som angives i 2 kap. 12 § försia stycket regeringsformen, utan atl lagrådel har yttrat sig i saken.


 


30    Författningsförslag                                                                                    SOU 1978:34

Nuvarande lytlelsc                         Föreslagen lyddse

5 kup. IS Uiskolts beiiinkande skall före ärendels avgörunde bordläggas vid ivå sammaniräden  med  kammaren, om  ej   riksdugen  på  uiskoileis  förslag beslulur ull ärendet skall avgöras efter endasl en bordläggning.

Yrkande enligi 2 kap. 12  iredje slyckci regeringsformen ail laglorslag skall vila Jår framställas när uiskoileis betänkande över förslaget har anmälis i kammaren.

Tilläggsbestämmelse 5.1.3

Yrkande som avses i 1 § andra slyckel framställes skrifiligen och upp­tages om möjligt på kammarens före-dragniiigslisla.

2 S

Ärende om misstroendeförklaring   Ärende om Jolkomrösining igiund-

skall liggu på kammarens bord lill del lagsjråga ellerom misslroendeförkla-
andra sammanlr
ädel efter del då ring skall ligga på kammarens bord
yrkandei framst
älldes och avgöras lill del andra sammanlrädel efterdet
senusi vid del d
ärpå följande sum- då yrkandei framslälldes och avgö-
manir
ädel.                                    ras  senasi  vid  det  därpå   följande

sammanträdel.

Vad sålunda har föreskriviis äger molsvarande lillämpning på förslag av lalmannen lill ny slatsminisler. Därvid skall iakllagas den i 6 kap. 2 S andra slyckel regeringsformen föreskrivna fristen.

3S Ärende i vilket överläggning äger rum får ej upptagas lill avgörande förrän kammaren på talmannens förslag har funnil överläggningen avslulad.

Ärende avgöres med acklamation eller, om ledamot yrkar del, genom omröstning. Fordras för beslul ansluining från särskilt flerlal, skall ärendet alllid avgöras genom omröslning.

Avgörandet av ärende skall, om      Avgörandet av ärende skall, om

del behövs, delas upp på skilda det behövs, delas upp på skilda
beslul.                                          beslul. F
öreligger yrkande som avses i

1 § andra stycket att lagjörslag skall vila och dessulom yrkande alt förslaget skall förkastas, skall riksdagen pröva sisinämnda yrkande innan förslaget ställes under omröstning om omedel­barl antagande.


 


SOU 1978:34


Författningsförslag   31


 


Nuvarande Ivddse


Föreslagen lyddse

Tilläggsbesiäminelse 5.3.1

Föreligger yrkande an lagförslag skall vila enligi 2 kap. 12  tredje stycket regeringsformen och uppnås vid omriisiniiig angående, förslaget icke den där angivna anslutningen, skall förslagei hänvisas lill konsiilulionsui­skotlet för prövning enligt sisla me­ningen i nämnda siycke. Efier pröv­ning hos utskottei skall ärendet på nyll anmälas I kammaren för handläggning enligt 1 i första Slyckel. Har konsiiiu­lionsuiskollel förklaral all Jörslaget angår begränsning som avses i nämnda beslämmelse i regeringsformen, skall förslagei. om del ej heller då blir avgjorl. ålerjörvisas ull dci inskoti som har berett ärendet.


 


Fordras för beslul anslutning från särskili flertal och föreligger mer än ell förslag lill sådant beslut, utväljer riksdagen först, med lillämpning av vad som gäller i allmänhet, ett av förslagen. Därefter avgöres om detla förslag skall antagas eller förkastas.

Föreligger samiidigi två eller flera yrkanden om misstroendeförklaring mol samma statsråd, skall endast en omröslning äga rum.


Fordras för beslul anslutning från särskilt flerlal och föreligger mer än ett förslag till sådant beslut, utväljer riksdagen först, med lillämpning av vad som gäller i allmänhet, ell av förslagen. Därefter avgöres om detla förslag skall aniagas eller förkastas. Vad som sägs i Jörsta meningen skall lillämpas även når jråga är om jlera lagförslag som är olörenliga inbördes och yi-kande har väckts an något av dem skall vila enligt 2 kap. 12 i tredje Slyckci regcriiigsjörmen.

Föreligger samiidigi två eller flera yrkanden om Jolkomrösining beiräj-jande samma vilande grundlagsförslag eller om misstroendeförklaring mot samma statsråd, skall endasl en omröslning äga rum.


10 S

Genom särskilt beslut kan riksdagen till närmast följande laglima riksmöie uppskjuta behandlingen av ärende. Ärende som gäller statsbudgeten för närmasi följande budgelår får dock uppskjutas endast om del kan ske ulan olägenhel för budgelregleringen. Beslul om uppskov kan upprepas.

Avslulas riksmöie i förtid med anledning av exlra val, skall ärende som riksdagen icke har hunnil avgöra anses ulan särskilt beslul uppskjulel till det


 


12   Förfall ningsföislag


SOU 1978:34


 


Nuvarande lyddse


Föreslagen lydelse


 


försia laglima riksmötet efter vulel. Ärende som ej har återkallats skall avgöras före utgången av kalender­årel efterdet då ärendei väckles eUer, om hinder häremot möter lill följd av förordnande om extra val, snarast möjligl efter det au den nyvalda riksdagen har sammanträtt.


Lagförslag, som har vilat i tolv månader enligt 2 kap. 12 s iredje stycket regeringsformen, skaU prövas före utgången av kalenderåret därpå. Annal ärende skall avgöras före uigången av kalenderårel efter del då ärendei väcktes. Kan ärende som avses iförsia ellerandra meningen till följd av förordnande om exlra val icke avgöras på lid som år föreskriven där, skall det avgöras snarasi möjligl efter del all den nyvalda riksdagen har sammanträtt.


 


12

Slulligl beslui i ärende angående grundlag /afios vid försia riksmölel i den valperiod som följer på riksdags­valel närmasi eller dei vilande besluiel i ärendei, såvida ej avgörandel uppskjutes till annal riksmöie. I fråga om uppskov äger bestämmel­serna i 10 S första och andra styckena och i 11 S molsvarande lillämpning. Ärendei skall avgöras slutligt före näsla ordinarie val till riksdagen.


Ärende angående grundlag skall avgöras vid försia riksmölel i den valperiod dd slulligt beslui enligi 8 kap. 15  regeringsjörmen jörsi får lånas, såvida ej förslagei I ärendei dessförinnan förkastas eller avgöran­det uppskjutes till annat riksmöte. I fråga om uppskov äger beslämmel­serna i 10 S första och andra slyckena och i 11 S molsvarande lillämpning. Ärendei skall avgöras slulligl före näsia ordinarie val till riksdagen.

Har vilande förslag lill grundlags­ändring eller till annai beslui som fanas i samma ordning förkastats vid Jolkomrösining, skall del utskoll till vars handläggning frägan hör göra anmälan därom ull kammaren.


Ändringarna i riksdagsordningen iräder i krafl samlidigt med de ändringar i regeringsformen, som .. .

3 Förslag till lag om lagrådet

Härigenom föreskrivs följande.

I § Lagrådel ulgörs av högsl fyra avdelningar.

Regeringen besiämmer med hänsyn lill arbetsbördan i lagrådel om del skall beslå av mer än en avdelning.


 


SOU 1978:34                                                              Föffatlnlngsföislag   33

2 § I lagrådel ijänslgör jusiilieråd och regeringsråd. Flera än sammanlagl nio
justitieråd och regeringsråd fårej surhlidigi tagas i anspråk för tjänstgöring i
lagrådel.

Vid behov kan även annan lagfaren person förordnas all ijänslgöra som ledamol av lagrådel.

3 § Avdelning beslår av ire ledamöter. Om särskilda skäl föreligger, får
regeringen besiämma all avdelning skall beslå av fyra ledamöier vid
behandlingen av vissl ärende.

I avdelning skall ingå såväl justitieråd som regeringsråd. Merän en sådan ledamol som avses i 2 S andra siyckei får ej ijänslgöra i avdelning.

4§ Regeringen besiämmer med beaktande av 2 och 3 SS hur många justitieråd och regeringsråd, som skall ijänslgöra i lagrådel, och hur sådana ledamöier skall fördelas på avdelningar.

5 § Högsia domstolen utser de jusiilieråd och regeringsrätten de regerings­
råd, som skall vara ledamöier av lagrådel, och besiämmer vilken avdelning de
skall lillhöra.

Annan lagfaren person som skall vara ledamol av lagrådet förordnas av regeringen, som också besiämmer vilken avdelning sådan ledamol skall tillhöra.

6  § Om ej annal föranleds av regeringens beslul om avdelnings tjänstgöring eller sammansättning, ulses ledamöter av lagrådel för en period av två år räknai från början av högsia domstolens höstsession under år med udda slutsiffra (lagrådsperiod). Om annan tjänstgöringstid i vissl fall föreskrivs i 13 S.

7  § Jusiilieråd eller regeringsråd, som har tjänstgjort i lagrådet minst eit år under en lagrädsperiod, fårefier periodens utgång ej ulan särskilda skäl utses all på nytt ijänslgöra i lagrådel förrän nästa lagrådsperiod har utgått. Ordförande på avdelning i högsta domstolen eller regeringsrätten fårej ulses lill ledamol av lagrådel.

Justitieråd eller regeringsråd, som har uppnått sextio års ålder, får ej ulan egel samtycke ulses alt tjänstgöra i lagrådet.

8 § Lagrådets avdelningar är lika behöriga all behandla ärenden som
ankommer på lagrådel.

Ärendena fördelas mellan avdelningarna på säll lagrådets ledamöier bestämmer.

9 § Ordförande på avdelning i lagrådel är del justitieråd eller regeringsråd
som försl har uinämnis till sådani ämbete. Med justitieråd och regeringsråd
jämställs härvid förutvarande justitieråd och regeringsråd.

När lagrådets ledamöier sammanträder sammanfälll, förs ordet av den äldste ordföranden på avdelning.

9 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 195


4    Författningsförslag                                                              SOU 1978:34

10  § När lagrådet behandlar ärende som hur berells i regeringskansliel, skall ijänslemän i kansliel bilräda med föredragning och på annal lämpligt säu. Vid behandlingen av lagförslag som har väckis inom riksdagen skull del utskott som hur begärt lagrådets yilrunde ställa föredragande lill förfogande. I övrigi får lagrådel på ullmun bekoslnad anlila de sakkunniga och biiräden som lagrådel anser sig behöva.

11  § Förekommer skiljaktiga meningar vid behandlingen av ärende, skall omröslning ske i den utsträckning som finnes påkallad.

Vid omröstning gäller den mening som omfattas av fiesl ledamöier eller, om fiera meningar hur fåll liku mångu rösler, den mening som biträds uv den äldste bland dem som har röstat för någon av dessa meningar.

12  § Har behandlingen av ärende ej uvslululs vid lagrådsperiods uigång skall, till dess ärendei har blivit slulligl handlagt, de ledamöier som har dellagil i behandlingen ijänslgöra på avdelningen i stället för dem som har ulsells för den nya perioden.

13  § Avgårjusiiiieråd eller regeringsråd, som är ledumot av lagrådel, från sill domarämbele eller får han förfall, uiser vid behov den domsiol som har förordnai honom annal jusiilieråd eller regeringsråd atl ijänslgöra i hans slälle i lagrådel.

Avdelning kan besiämma atl den som har tjänstgjort på avdelningen under förfall för annan skall fortsätta all tjänstgöra i dennes ställe efter förfallels upphörande, lill dess ärende i vars handläggning han har deltagit har blivit slutligt handlagt.

14  § Justitieråd eller regeringsråd som tjänstgör i lagrådel skall dellaga i behandlingen i högsia domstolen eller regeringsrätten av mål eller ärende, med vilkel han förul har tagil befattning vid handläggning för slulligt avgörande, saml i behandlingen av mål eller ärende, som skall avgöras av högsta domstolen eller regeringsrällen i dess helhet.

15  § Ledamol av lagrådet är berättigad till tre månaders ledighei om året på lid som lagrådels ledamöier bestämmer.

Ledamot vilkens tjänstgöring har inletts under pågående lagrådsperiod erhåller ledighei enligt vad lagrådels ledamöier besiämmer. Ledigheien för ej översliga tre månader om årei.

Andra stycket skall lillämpas också på ledamol, som är förordnad all dellaga i behandlingen av vissl ärende.

16  § Har regeringen meddelal lagrådel all del ej har alt förvänla något ärende under viss lid, skall justitieråd och regeringsråd, som är i ijänsl i lagrådet, under nämnda tid tjänslgöru i den domstol som de tillhör, såvida ej annal föranleds av brådskande ärende.

17  § Om laga hinder ej möter, bör alla justitieråd eller regeringsråd som ej är befriade från ijänstgöringsskyldighei deltaga i handläggningen av ärende som enligt dennu lag ankommer på högsia domstolen eller regeringsrätten.


 


SOU 1978:34                                                              Författningsförslag   3t

Denna lug iräder i kraft sumiidigi med de ändringar i regeringsformen, som. . . Lagen (1965:186) om lagrådel skall samiidigi upphöra all gälla.

Den lagrådsperiod som inleds vid börian av högsia domslolens hösisession år 1979 upphör när denna lag iräder i krafl. Den försia lagrådspcriodcn enligt den nyu lagen pågår från sagda lidpunki lill dess atl näsiu lagrådsperiod skull inledas enligi 6 S i den nya lagen.

Har behandlingen av ärende ej uvslulais när denna lag iräder i kraft, skull de ledamöier som har dellagil i behandlingen ijänslgöra på avdelning i lagrådel lill dess ärendei har blivit slulligt handlagt. I fråga om avdelningens sammansättning vid behandlingen av sådant ärende lillämpas äldre lag.

Före nya lagens ikraftirädandc skall, med tillämpning av 1-7 SS nya lagen, beslul i dc hänseenden som avses i dessu purugrafer meddelas för den lagrådsperiod som inleds när denna lag iräder i krafl.


 


 


 


SOU 1978:34                                                                                                            3',

1    Utredningens direktiv

Rutlighetsskyddsulredningens direkliv (den 20 januari 1977, Dir 1977:1) är intagna i 1978 års kommilléberältelse del II (s. 3 f). Utredningen har fått tilläggsdirektiv (den 10 november 1977, Dir 1977:112, kommittéberällelsen del Ils. 108 f).

I direkliven redogjorde departementschefen, statsrådet Romanus, inled­ningsvis för regeringsformens nuvarande skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Han nämnde också den lagstiftningsverksamhel som bedrivits parallelll med arbeiei med regeringsformens gmndlagsskydd och som varil inriktad på atl bygga ul och förslärka det särskilda räiiigheisskyddei i tryckfrihetsförordningen. De nu åsyftade ändringarna i regeringsformen och i tryckfrihetsförordningen, vilka riksdagen beslulal under år 1976, uigjorde emellertid inte någon slutpunkt i arbetel på att förslärka skyddel för den enskildes fri- och rälligheler. Del var förutsatt alt lagstiftningsarbetet skulle forlsuiia, anförde departementschefen. Han hänvisade därvid lill proposi­tionen 1975/76:204, propositionen 1975/76:209 (s. 89 f, 95 och 96) och konstitulionsulskoitels betänkande 1975/76:56 (s. 13 f) vilket godtagits av riksdagen. Departementschefen anförde vidare:

Del forlsalia uiredningsarbelel på fri- och rällighelsområdel bör nu inledas. Jag avser all inom kort hemslälla om bemyndigande alt lillkalla en parlamentarisk kommitté som skall få i uppdrag all med uigångspunki i massmedieulredningens förslag ularbeta förslag lill en ny yiirandefrihetsgrundlag. Del kan visa sig lämpligt att i en sådan grundlag reglera också yttrandefriheien vid mölen och demonstrationer, vilkel i så fall skulle innebära all skyddel för möles- och demonslralionsfri heierna flyttades över från RF lill den nya grundlagen.

Del utredningsuppdrag som jag nyss har nämnl är av en sådan omfallning och svårighetsgrad all del inle kan påräknas leda lill en proposilionsförslag redan under innevarande valperiod. Efiersom del är angelägel all snarasi möjligl 15 lill stånd en förbällring av grundlagsskyddet för de medborgeriiga fri- och rällighelerna anserjag emellerlid all del nu genasl bör tillkallas en särskild kommitté som skall fä i uppdrag att lägga fram förslag lill förstärkning av RF:s räiiighetsskydd så snan all det försia riksdagsbeslutet kan fallas före näsla ordinarie riksdagsval. Även denna kommitté bör ha parlamenlarisk sammansäuning.

Som framgår av den redogörelse som jag nyss har lämnat tillåler RF också efter den 1 januan 1977 all vissa rättigheter begränsas genom vanlig lag inom delvis ganska vida ramar. Bl. a. gäller della yllrande- och informationsfriheterna. Den särskilda yitran-defrihelsulredningens arbele kan förvänlas leda fram lill regler som innebär all de för vån demokraiiska samhällsskick särskilt betydelsefulla delarna av yllrandefnhelen och de övriga opinionsfriheierna får eu grundlagsskydd av samma styrka som del nuvarande Iryckfrihetsskyddet.  Alt åsiadkomma en sädan omfattande maleriell


 


8    Utredningens direktiv                                                                            SOU 1978:34

räu ighclsreglering är emel lertid, som jag nyssharnamnl.cn lidskrävande uppgift. Med hänsyn till den begränsade lidsram som gäller förden nu aktuella kommiiién bör denna på hilhörande område i förslå hand inrikla sig på all ularbela särskilda regler om torfarandcl vid räliighetsbegränsande lagsliflning. Dessa regler skull ha lill uppgifi au Slälla upp hinder mol all en riksdagsmajorilel. 1. e.x. under intlylande av pålryckningar Irån främmande makl eller påverkad av en lillfällig inhemsk opinion, uinylljar möjlighelen all inom de ramar som RF släller upp besluta om rällighelsbegränsningar av cll slag som normah skulle le sig hell oacceptabla. En naturlig lösning lörefaller här vara all skapa regler som innebär all rällighelsbegränsningar inle kan beslutas lika snabbi som vanlig lag. Kommiuén får vid sin utformning av sådana regler bl. a. la ställning till om ell krav på särskild lidsuldräki skall gälla undaniagslösl eller om riksdagen under vissa föruisänningar-1, e.x. om en belydande majoriiei kan vinnas för eu lagförslag-eller på vissa områden skall kunna få till siånd en rättigheisbegränsning ulan särskild lidsuldräki genom ell enda beslul. Det är uppenbarl atl behovei av all kunna begränsa rälligheler genom ell enda beslul ökar ju större del rällighclsomräde är som omfattas av de särskilda förfarandereglerna. Kommiuén bör därför också överväga om dessa regler kan begränsas lill all gälla opinionsfriheierna ellerom deskall ha siörre räckvidd.

Kommitténs andra huvuduppgift skall, i enlighel med vad riksdagen har förordal, vara all la ställning lill lagprövningsrällens roll i räilighetsskyddel och hur denna rält bör vara ulformad i framliden.

Den iredje av kommiiiéns huvuduppgifter gäller lagrådels ställning. Enligt min mening lalar siarka skäl forell återinförande av en obligalorisk medverkan av lagrådel i lagstiftningsarbetet. Såviii gäller denna fråga bör det kommande uiredningsarbelel bedrivas i två elapper. Jag avseraii senare denna dag begära bemyndigande all lillkalla en särskild utredare som skall överväga frågorna om lagrådels sammansättning och arbelsformer och om inriktningen av lagrådels granskningsverksamhel sami om dess beräknade arb<;lsborda vid olika avgränsningar av områdel för en obligalorisk lagrådsgranskning. Della ulredningsarbele, som bl.a. kan vänlas leda lill flera allernaliva utformningar av ell syslem med obligalorisk lagrådsgranskning, bör vara avsluial vid halvårsskifiei i år. Del bor sedan lämpligen ankomma på den kommiué som nu skall tillkallas all mol bakgrund av del sålunda lillgängliga malerialel la ställning lill hur man skall avgränsa området förden obligaloriska granskningen, hur lagrådel skall vara sammansatt och hur dess granskning av räliighetsbegränsande lagar skall föras in som en särskild del av räilighetsskyddel.

1 samband med ulskoUsbehandlingen av förslaget lill nya fri- och rällighelsregler avgavs ell slorl anial reservationer med bl. a. krav på ytterligare försiärkningar av räilighetsskyddel. Här kan pekas på frågorna om försiärkning av skyddel för egendomsrällen, krav på en viss minsta lid mellan de två besluten vid grundlagsänd­ring, förbud mol rällighetsbegränsning på diskriminatorisk grund, ulvidgning av förbudel mol re;lroakliv lagsliflning sami regler till skydd för näringsfriheten och den s. k. föräldraräuen, dvs. föräldrarnas rält all ha vårdnaden om sina barn och alt besiämma om deras uppfostran och utbildning. Den av mig nu förordade kommittén bör vara oförhindrad all la upp även sådana frågor lill behandling. Såviii gäller egendomsrällen bör arbelel i första hand inriklas på uppgifien all närmare ange kvalilelskravel på den ersäuning som enligi RF i gällande lydelse skall uigå vid expropriation och annal sådani förfogande. Om kommiuén skulle finna all närings­friheten och föräldrarälten bör komma lill ullryck i RF bör den la ställning lill om della skall ske genom kompletteringar av programsladgandel i I kap. 2 S RF i della lagrums nya lydelse eller om man i någon ulsiräckning bör bereda dessa räuigheler skydd med hjälp av bindande rätlsregler i 2 kap. RF.

Kommiuén bör under sill arbele hälla koniaki med den särskilda ytlrandefrihels-ulredning som jag har nämnl i del föregående.

Som jag redan har sagl bör det första riksdagsbeslutet om eu förstärkt rättighets-


 


SOU 1978:34                                                                           Utredningens direkliv    39

skydd i RF kunna fattas lorc 1979 års val. Detta innebär alt del nu diskuterade uiredningsarbelel måste genomföras med skyndsamhet. Komtiiitlcns lorslag bör läggas fram senast vid uigången av första kvartalet år 1978.

Jag vill i detta sammanhang slutligen nämna all jag avser atl föreslå regeringen all redan under innevarande riksmöie förelägga riksdagen lörslag lill regler .som bidrar till att Ibrslärka skyddel för de medborgerliga fri- och rällighelerna genom all möjliggöra beslutande folkomröstning i grundlagsstiftningslVågor.

Direkliven (Dir 1977:2) lill den förberedande ulredningen om lagrådels ställning och uppgifter återfinns lill huvudsaklig del i den ulredningens betänkunde, vilkel lagiis in som bilaga 1 lill rällighelsskyddsuiredningens betänkande.

Rällighelsskyddsuiredningens lilläggsdirekliv avser den nyssnämnda frågun om besluiande folkomrösining i grundlagssiiftningsfrågor. Departe­mentschefen anknöt lill vad han anfört i ulredningens direkliv därom, all han avsåg alt föreslå regeringen all redun under riksmölel 1976/77 förelägga riksdagen förslag lill regler som skulle möjliggöra sådan folkomrösining. Departementschefen fortsaiie;

Arbete på all utforma sådana regler har bedriviis i jusliliedeparlemenlet under våren 1977. I samband härmed har, i enlighel med den praxis som har uivecklal sig i mer väsenlliga grundlagssliflningsärenden, förekommii samråd med förelrädare för den parlamentariska oppositionen. Från oppositionen har därvid förts fram önskemål om all förslag i frågan inle skall läggas fram för riksdagen förrän resultatet av rällighels­skyddsuiredningens arbele föreligger.

Enligt min mening lalar siarka principiella skäl för all medborgarna ges möjlighel all la direkl del iden beslutsprocess som syfiar lill anställa upp de grundläggande reglerna om vilka organ som på deras vägniir skall utöva den offenlliga maklen, om hur dessa organ skall ulses, om hur maklen skall fördelas mellan dem och om vilka gränser som skall sällas förden offenlliga maklulövningen. Skälen för folkomrösining som ett led i grundlagssliflningsförfarandel har ytterligare ökal i styrka i och med all del i RF har förts in ell omfattande regelsyslem med uppgifi all skydda de medborgerliga fri- och rällighelerna mol angrepp från del allmännas sida. En ordning som innebär all de enskilda medborgarna ges möjlighel all la direkl del i beslul om ändring av dessa skyddsregler måsle ses som en vikiig förstärkning av det konsiilulionella räilighets­skyddel. Jag är därför av den uppfattningen atl ell försia riksdagsbeslul om folkomröstning i grundlagssiiftningsfrågor bör fallas redan under innevarande valpe­riod. Skäl talar emellerlid för all man skall gå lill möles önskemålel om ell vissl dröjsmål i förhållande lill den ursprungliga lidsplanen. Jag vill här först och främsi peka på det stora värde som ligger i all lagar som reglerar demokraiins spelregler beslutas under största möjliga enighel. Härtill kommer alt det råder ett nära samband mellan de frågor som omfattas av rätlighetsskyddsutredningens uppdrag och ärendei om folkomrösining i grundlagsstiflningsfrägor. Jag kan i sammanhanget nämna all, enligt vad jag har inhämtat, även andra aspekier på grundlagsstiftningsförfarandel har aktualiserats inom ulredningen.

Den önskvärda samordningen av reformarbetet på RF:s område uppnås lällasi om delta i sin helhet läggs pä räiiigheisskyddsulredningen. Jag förordar därför au frägan om införande av beslutande folkomrösining som ell led i grundlagssliflningsförfa­randel överlämnas till ulredningen. Efter samråd med företrädare för ulredningen anserjag mig kunna uigå från all della inle kommer all medföra atl kommiiiéns arbele fördröjs i någon högre grad.

Räiiigheisskyddsulredningen bör vid sina överväganden i folkomröstningsfrågan utgå från de förslag i ämnel som har lagts fram i olika sammanhang. Ell sådani förslag ålerfinns i förfaliningsulredningens förslag lill regeringsform (SOU 1963:16 och 17;


 


o    Utredningens direkliv                                                                             SOU 1978:34

7 kap. 4 S). Lösningar som nära ansluler sig lill förfaliningsulredningens har därefter förls fram dels i en reservalion lill grundlagberednjngens slulbelänkande (SOU 1972:15), dels i reservaiioner till konslitutionsuiskollets beiänkandcn i samband med beslutet om 1974 års RF (KU 1973:26) och beslutet om de nya reglerna i RF om skydd förde medborgerliga fri- och rällighelerna (KU 1975/76:56). Dessa förslag innebär alla alt en riksdagsminoriiet av viss storlek (en iredjedel av ledamölerna) skall kunna fi lill stånd en folkomrösining om ell vilande grundlagsförslag i samband med närmasi följande riksdagsval.


 


SOU 1978:34                                                                                                            41

2    Frågornas tidigare behandling

2.1  Inledning

Hur skyddel för de medborgerliga fri- och rällighelerna har uivecklais i vårt land har för tiden fram lill och med lillkomslen av 1974 års regeringsform ulföriigl skildrals av fri- och rättighelsuiredningen(SOU 1975:75 s. 55-87 och 257-275). Räiiigheisskyddsulredningen redogör för rälisuivecklingen och lidigare reformförslag i de av ulredningen behandlade frågorna i kapitlen 4-8. Fördenskull ges här bara en kort allmän översikl över bakgrunden till dessa frågor.

2.2 1809 års regeringsform

1809 års regeringsform innehöll i 16 S - i anslutning lill den äldre tradilionen -stadganden om visst skydd för den enskilde gentemot konungen. Paragrafen lydde:

Konungen bör räll och sanning styrka och befordra, vrångvisa och orätt hindra och förbjuda, ingen fördärva eller fördärva låla, lill liv, ära, personlig frihel och välfärd, ulan alt han lagligen förvunnen och dömd är, och ingen avhända eller avhända låla något gods, löst eller fasl, ulan rannsakning och dom, i den ordning, Sveriges lag och laga siadgar föreskriva; ingens fred i dess hus slöra eller störa låla; ingen från orl lill annan förvisa; ingens samvete ivinga eller ivinga låla, ulan skydda varoch en vid fri utövning av sin religion, så vill han därigenom icke siörer samhällets lugn eller allmän förargelse åsiadkommer. Konungen låle en var bliva dömd av den domstol, varunder han räueligen hörer och lyder.

Beiräffande styrkan av del skydd som paragrafen gav, särskilt frågan i vad mån paragrafen avsåg även av konung och riksdag gemensami beslulade föreskrifter, förblev doklrinen oklar. Någon reglering i 1809 års regeringsform av lagprövningen, dvs. domstolars och andra rätistillämpande myndighelers räll och plikt atl pröva om stadgande i lag eller annan författning slår i överensstämmelse med grundlag, förekom heller inte.

Tryckftiheten garanterades dels i en särskild grundlag, tryckfrihetsförord­ningen, dels i 86 S regeringsformen, vilken hade följande lydelse:

Med tryckfrihet förslås varje svensk mans rättighet atl, ulan några av den offenlliga maklen i förväg lagda hinder, utgiva skrifter; all sedermera endasl inför laglig domstol kunna tilltalas för deras innehåll, och att icke i annal fall kunna därför siraffas, än om


 


\2    Frågornas lidigare bchaiulling                                                               SOU 1978:34

deua innehåll slrider mol lydlig Uig, given au bevara allmänt lugn, utan all återhålla allmän upplysning. Alla handling;ir (xh prolokoll i vad mål som holsl. de prolokoll undanuigna, som i slalsrådel och hos konungen i minislcriclla ärenden ixh kom­mandomål föras, mä ovillkorligen genom irycket kunna utgivas. Ej må tryckas banko-och riksgäldsverkens prolokoll och handlingar rörande ärenden, vilka böra hemliga hållas.

Sedan gammall har vissu lagförslag underkaslais en granskning i särskild ordning innan de läggs fram i riksdagen. Granskningen fick i 1809 års regeringsform fuslure former och ludes på högsiu domstolen. Grunskningen uvsåg förslag lill lag enligt 87 S regeringsformen, främsi allmän civil- och kriminallag, saml förslag lill annan lag som enligt särskilda bestämmelser i regeringsformen också skulle sliftas i den ordning som föreskrevs i 87 S.

Grundlag stiftades, ändrades eller upphävdes genom konungens och två riksdagars beslul (81 S i 1809 års regeringsform). Vidare skulle nya val till riksdagen äga rum mellan de två riksdagsbesluten (64 Si 1866 års riksdags­ordning).

2.3 Lagrådets tillkomst

År 1909 inrättades lagrådel, som sammansalles av ledamöier från högsia domstolen och den då inrättade regeringsrätten. Dess uppgift var all ulföra den granskning av lagförslag, som lidigare hade åvilai högsta domstolen.

2.4 Den tingstenska utredningen

Utvecklingen i Europa under 1930-lalel aktualiserade frågan om rättighets­skyddel. År 1938 lillsalie regeringen på riksdagens begäran en uiredning med uppgifi att överväga frågan om införande i regeringsformen av sådana principer, som för del foribesiående svenska samhällel var av den funda­mentala vikt all de ej borde kunna åsidosättas ulan grundlagsändring. Ulredningen, vari Herbert Tingslen var ordförande, avgav år 1941 ell belänkande (SOU 1941:20) med förslag till ändrad lydelse av 16 S i 1809 års regeringsform. Förslaget ledde inte till lagstifining.

Tilläggen till 16 S enligt den lingslenska utredningen bestod i all en rad nya rälligheler fastslogs. Det gällde yttrandefrihet, församlingsfrihet och föreningsfrihet, rätl lill personlig frihel och frihel i utövande av näring eller yrke, rätl till egendom och lill skälig ersältning vid expropriation, räll all av det allmänna få hjälp och skydd vid ålderdom, sjukdom, olycksfall, lyte, invaliditet och arbetslöshet, förbud mol relroakliv siraffiagsliftning saml skydd för brev-, lelegraf- och telefonhemlighelen.

Förslaget var så utformat att rättigheterna fastslogs medan den närmare regleringen skulle göras genom samfälll stiftad lag, som dock ej fick kränka rättighetens grundsals. Grundlagsändring krävdes endasl för inskränkningar i rälien lill skälig ersäuning vid expropriation och undanlag från förbudet mol relroakliv siraffiagsliftning. Rälien lill socialt understöd var närmasi av programkarakiär, eftersom den inte garanterade någon minimistandard.

Beiräffande lagprövningen anförde ulredningen all del inie var klariagi


 


SOU 1978:34                                                 Frågornas lidigare behandling   43

genom besiämmelser eller pruxis, om någon sådan lillkom domstolarna. Ulredningen funn inle heller skäl atl föreslå någon klargörande bestiimmelse på denna punkt.

2.5 Förfatiningsutredningen

Diskussionen om försiärkning uv skyddel för de medborgerligu fri- och rullighcierna kom all föras vidure inom förfaiiningsulredningen. Denna uiredning, som lillsaiies 1954 med uppdrag ull ulifrån en sumlad översyn av demokraiins funktionsproblem förelä en modernisering uv vår förfullning, ludeår 1963 i siu slulbelänkande (SOU 1963:16 och 17) frum förslag lill en ny regeringsform. Förslaget innehöll ell särskilt kapilel om grundläggunde fri­och räuigheler.

1 2 kap. 1 S behandlades de fri- och rälligheler, som sammanfattades under rubriken opinionsfriheien, nämligen åsiktsfrihet, yiirandefrihei, religionsfri-hel, församlingsfrihet och föreningsfrihet. Räll lill personlig frihel, rält ull friu välja vistelseort inom rikel eller lämna rikel, räll lill hemfrid sumt räll till posthemlighet m.m. slogs fust i 2S. Riiu till egendom och skydd mol expropriulion, rutt till undervisning och utbildning (och skolplikl), rutt ull drivu näring och ulöva yrke, rätt till arbete, rull lill sociull understöd, rätl och plikt all della i rikets försvar, räll lill laga domstol, förbud mol relroakliv strafflagstiftning samt asylrätt togs upp i följande åtta paragrafer.

För inskränkning krävdes grundlagsändring endasl i fråga om förbudel mot retroaktiv siraffiagsliftning. Inskränkning i opinionsfriheien kunde göras genom vanlig lag, men enligt uiialanden i belänkandei inie i sådan omfallning alt frihelen ime längre kunde anses råda. De fri- och räuigheler som logs upp i 2 S kunde inskränkas genom lag eller med slöd av lag, och samma var förhållandel med asylrätten. Beiräffande skyddel mol exproprla­iion, rälien (och pliklen) lill grundläggande skolundervisning, rälien lill sociall undcrslöd samt rälien och pliklen all della i rikets försvar hänvisades lill innehållet i vanlig lag. Rälten till annan undervisning och utbildning samt rätten all driva näring och ulöva yrke gällde såvitt inte annal var särskilt stadgat. Sådana inskränkningar i rälien lill egendom, vilka inte var av expropriaiionsnaiur, kunde också beslutas i enlighel med de allmänna reglerna om normgivningsmuklen. Bestämmelsen om räll till arbete var av målsutiningskuraklur.

Förfaltningsulredningen ansåg vidare au 16 S i 1809 års regeringsform represenierade eit särskilt siort iradilionsvärde och all paragrafen i sin helhet borde föras över lill och bevaras i I kap. i den nya regeringsformen såsom ell riktpunkts- och målsättningssladgande.

Om lagprövningsrälien ullalade förfaiiningsulredningen all man utgick från atl domslolarna ägde en sådan rätl och atl den skulle beslå men all den endasl sällan skulle aktualiseras.

Beträffande lagrådel föreslog förfaiiningsulredningen au del obligaloriska granskningsområdei skulle beskrivas på ell sådani säll all del omfallade bland annat grundlagarna.

Grundlag skulle enligi förfaliningsulredningens förslag sliftas genom två beslul med mellanliggande val lill riksdagen. Om minsl en tredjedel av


 


•4    Frågornas lidigare behandling                                                SOU 1978:34

riksdagens ledamöter begärde del, skulle grundlagssliftningsfråga under­siällas folkomröstning i sumbund med detta riksdagsval.

Förfaliningsulredningens grundlugsförslug blev starkt kritiserat under remissbehandlingen och i den allmänna deballen. Bland annat av detla skäl lades del inle lill grund för någon allmun förfaitningsreform.

2.6 Lagråd:5granskningen fakultativ

Genom beslul åren 1970-71 slopades den obligaloriska lagrådsgranskningen. 1 siällei infördes en fakuliaiiv ordning, enligi vilken regeringen friu hade atl välja ul de lagförslag som skulle remiueras lill lagrådel.

2.7 Grundlagberedningen

En ny uiredning, grundlagberedningen, lillsaiies år 1966 för au slulföra arbelel på en ny författning. Ulredningens slulbelänkande lämnades år 1972 (SOU 1972:15).

1 förhållande lill förfaliningsulredningens förslag hade grundlagbered­ningen vidgai rätiighetsskyddeis omfallning. Regleringen var dock ej samlad i ell särskilt kapilel.

Föruiom yttrandefrihet (med tryckfrihet), räll all inhämla underrätielser (informationsfrihet, som enligt förfaltningsulredningen utgjorde en del av yttrandefriheien). mötesfrihet, föreningsfrihet, religionsfrihet, frihel all röra sig inom rikel och atl lämna detla samt skydd mol husrannsakan i bostad och intrång i brev-, posl- eller teleförbindelser inbegreps även sådana politiska fri­och rättigheter som demonstralionsrält, skydd mol tvång all lillhöra förening eller trossamfund (negativ förenings- resp. religionsfrihet) eller alt ge sina åsikter lill känna (negaliv yttrandefrihet) samt skydd mol påtvingat kropps­ligt ingrepp och mot hemlig avlyssning. Vidare föreslog beredningen ell förbud mol tillfälliga domstolar, dvs. sådana som inrätiades för redan begången gärning eller för viss tvist eller eljesl för vissl mål. Förbud mot relroakliv siraffiagsliftning gällde också i fråga om konfiskation och annan rällsverkan av gärning. Ersäuning skulle uigå vid exproprialion och annal sådani förfogande. Grundlagberedningen föreslog vidare räll lill domstols­prövning av frihetsberövande, annal slraff konfiskation eller annan sådan särskild rällsverkan av gärning saml förbud mot landsförvisning och mot berövande av svenskl medborgarskap.

Grundlagberedningen föreslog all vissa fri- och rättigheter inte fick begränsas annat än efter ändring av själva grundlagen. Della gällde förbuden mol lillfälliga domslolar, mol retroaktiv strafflagstiftning, mot landsförvis­ning och mol berövande av svenskl medborgarskap saml rälien lill dom­slolsprövning av frihelsberövande m. m. I övrigt var skyddel utformat så att inskränkningar krävde lag, beslutad av riksdagen i vanlig ordning. Undantag från delta krav fanns endasl i fråga om föreskrift alt lag i vissl ämne skulle börja eller upphöra alt gälla. Riksdagen skulle kunna bemyndiga regeringen eller denna underordnad myndighei all förordna härom.

Grundlagberedningen förutsatte atl lagprövningsrälien skulle beslå, men


 


SOU 1978:34                                                  Frågornas lidigare behandling   45

föreslog ingen uiirycklig grundlagsbestämmelse härom.

Belräffunde lugrådeis granskning slod gruhdiugberedningen fust vid den nyligen beslulade fakulialiva ordningen. Härulöver föreslogs räll för majo­riteten i utskott i riksdagen all la inilialiv lill lagrådets hörundc.

Enligi grundlagberedningens förslug skulle grundlag allljäml sliftas, ändras eller upphävas genom två riksdagsbeslut med mellanliggande vul.

2.8 1974 års regeringsform

Grundlagberedningens förslag kom ull ligga lill grund för beslulen om 1974 års regeringsform och riksdagsordning. 1 fråga om räiiigheisskyddei innebar 1974 års regeringsform följande.

Vissa besiämmelser om grundläggande fri- och rälligheler samlades i ell särskili kapitel (2 kap.). En föreskrift om yttrande- och tryckfrihet, rält till informulion, möiesfrihel,demonsirutionsrätl,föreningsfrihel, religionsfrihel och rörelsefrihet inledde kapiilei (2 kap. 1 S)- Därnäsl följde en beslämmelse om skydd för den "negaliva" sidan av föreningsfrihet, religionsfrihel och yiirandefrihei (2 kup. 2 S) och om skydd mol pålvingal kroppsligt ingrepp, husrannsakan, inirång i brev-, posl- och teleförbindelser och hemlig avlyss­ning (2 kap. 3 S)- En föreskrift om rälten all vidla fackliga slridsålgärder återfanns också i della kapilel (2 kap. 5 S).

I kapitlet om normgivningsmakten återfanns förbud mol dödssiraff, landsförvisning m. m., berövande av svenskl medborgarskap i vissa fall, relroakliv strafflagstiftning samt exproprialion ulan ersättning (8 kap. 1 S)-Förbud mol tillfälliga domslolar saml råll all få frihelsberövande pröval av domstol eller därmed likställd nämnd föreskrevs i kapitlet om rättskipning och förvallning (11 kap. 1 S andra slyckel och 3 S andra slyckel).

Skyddel mol dödssiraff, landsförvisning m. m., berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall, retroaktiv strafflagstiftning, expropriulion ulan ersäuning och lillfälliga domslolar saml rälten lill domslolsprövning av friheisberövanden kunde inle upphävas eller inskränkas på annat säll än genom grundlagsändring.

Föreskrifter som närmare ulformade de politiska fri- och rällighelerna (2 kap. 1-3 SS) kunde meddelus genom lag, siiftad i vanlig ordning. I ell par undantagsfall kunde sådana föreskrifter beslutas genom regeringsförordning med slöd av bemyndigande i lag, nämligen föreskrift om tystnadsplikt i vissa fall eller föreskrift om atl lag i vissa ämnen skulle börja eller upphöra atl lillämpas. Rätlen all vidta fackliga slridsålgärder gällde om annat inte följde av lag eller avtal.

Lagprövningsrälien fastslogs inle i regeringsformen men godlogs i moliven till denna.

1 frågaom lagrådel gjordes ingen ändringav belydelse (8 kap. 18 S). För all avge yllrande lill regeringen över lagförslag skulle således finnas ell lagråd, vari skulle ingå domare i högsia domstolen och regeringsrätten. Även riksdagsulskoli fick inhämla yllrande från lagrådel, och del föreskrevs all deua i regel skall göras redan närdet begäres av en iredjedel av dess ledamöier (4 kap. 10 § riksdagsordningen). Besiämmelserom granskningens inrikining och om områdel för denna saknas.


 


■6    Frågornas tidigare behandling                                                            SOU 1978:34

Grundlag .stiftas, ändrus eller upphävs genom två riksdagsbeslul med mellunligganile val lill riksdagen (8 kap. 15 S).

2.9 1976 års reform

Reglerna om de medborgeriiga fri- och rällighelerna i 1974 års regeringsform bciecknudcs redun vid sin lillkomsi som ell provi.sorium. Enligi riksdagsbe­sluiel borde cn .särskild uiredning lillsulius med uppgift ull på nyll överväga frågan om regleringen i grundlag av skyddel för enskildas fri- och rälligheler i helu dess vidd. Med uniedning härav lillkallades 1973 års fri- och rällighets­ulredning. Denna uiredning avlämnade 1975 ell belänkande (SOU 1975:75) med förslag lill eu hell nytl kapilel om gmndläggande fri- och rälligheler i 1974 års regeringsform. Della förslag lades sedan lill grund för beslul av riksdugen år 1976 om ulvidgning och förstärkning uv skyddet för de medborgerligu fri- och ruiiigheierna.

1976 års reform innebar följande förundringur i förhållande lill den ursprungliga regleringen i 1974 års regeringsform.

Räiiigheisskyddei uividgades genom ull ett fiertal nya rättigheter infördes. De nya rällighelerna är skydd mol tvång atl della i sammankomst för opinionsbildning, demonstration eller annan meningsyllring, skydd mol all Ulan samlycke unla-knus i ullmänl regisier enbarl på grund av sin politiska åskådning, skydd mol tortyr och kroppssiraff saml skydd mol medicinsk påverkan med syfte au tvinga fram eller hindra yllranden. I kapitlet om grundläggande fri-och rälligheler skrevs vidure in grundsuisen om domsiols-offenilighel sumt rullen för förfallare, konstnärer och fotografer till deras verk.

Vidure tillkom regler lill skydd mol rullighelsbegrunsningar enbarl på gmnd av poliiisk, religiös, kullurell eller annan sådan åskådning och mol föreskrifter som innebär all någon missgynnas på grund av ras eller kön.

Räilighetsskyddel försiärktes på olika säu. Till regeringsformens tidigare undantagslösa rälligheler - bl. a. förbud moi dödssiraff, landsförvisning av svensk medborgare, berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall, reiroakiiva slraff och lillfälligu domslolar - fogades följande rälligheler, som inlc heller kan begränsas ulan grundlagsändring: skyddel mol tvång alt ge litl kunna åskådning, skyddel mol tvång atl dellu i sammankomst för opinions­bildning etc, skyddet mol tvång all tillhöra trossamfund eller annan åskådningssammansluining, skyddel mol åsiktsregistrering ulan samlycke sumi skyddel mol kroppssiraff lortyr och medicinsk påverkan i syfte alt ivingu fram eller hindra yttranden. Även religionsfriheten hör till denna grupp.

Övriga fri- och räuigheler, av vilka de viktigaste är de s. k. opinionsfrihe­ierna - yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet elc. - saml rörelsefri­heten kun begränsus men liksom tidigare endasl genom lag. Möjlighelerna att beslula räliighetsbegränsande lagar har inskränkts på fiera säll. För det försia får begränsning göras endasl för ändamål som är godtagbara i ett demokra­liskl sumhälle. Vidare får en begränsning aldrig gå ulöver vad som är nödvändigi med hänsyn lill del ändamål som har föranlell den, och den får heller inte siräcka sig så långl uu den ulgör clt hol mol den fria åsikisbild-


 


SOU 1978:34                                                  Frågornas lidigare behandling   47

ningen såsom cn av folkslyrelsens grundvalar. Också förbuden mol diskri­minering på grund av åskådning, ras eller kön ingår som led i skyddet för de begränsningsbara rällighelerna.

1 frugu om opinionsfriheierna gäller däruiöver au dessa får begriinsas endasl för särskilt vikliga, lill viss del i lagtexten specificerade intressen.

Ulöver föreskrifierna om de rällsligl skyddade fri- och rällighelerna logs genom 1976 års reform också i regeringsformen (i 1 kap. 2 S) in vissa programsiadganden om de vikiigasie målen för den samhälleliga verksum­helen.

Den lugprövningsräll som för närvurunde finns i rällspraxis förulsulles beslå uven efter införundei av del ulbyggdu räilighetsskyddel. I molsuls lill vad fri- och räiiighetsuiredningen hade föreslagit har frågan inte regleruts direkl i regeringsformen.

1976 års reform innebar ingen förändring vud guller lagrådel eller förfurundel vid siiftande uv grundlug.


 


 


 


SOU 1978:34                                                                                                              49

3    Grundläggande synpuntcter

Arbelel på atl utforma grundlagsskyddet för de medborgeriiga fri- och rätiigheterna har fortgått under fyrtio år. I olika utredningar, regeringsförslag, riksdagsbeslul och riksdagsuttalanden harsambandel mellan folkslyrelse och räiiighetsskydd diskulerals och analyserals.

Regeringsformen beionar slarkl betydelsen av fri åsiktsbildning liksom också respekten för människornas frihel och värdighet. Den gör klart alt lagsiiftningen icke för kränka de grundläggande demokratiska värdena eller undertrycka politiska, religiösa, kullurella eller andra molsvarande åskåd­ningar. I enlighel med dessa principer framhöll 1973 års fri- och rättighets-utredning, all del demokratiska styrelsesäiiet inle skulle bli annal än en lom form om dei inle innefattade vidsiräcki frihet för de enskilda medborgarna att ta del i opinionsbildningen, men också all skyddet för den enskildes personliga frihel och kroppsliga integritet är ell oumbärligt inslag i demokra­tins rättsordning. Dessu grundsatser är också utgångspunkten för rätlighets­skyddsutredningens överväganden.

Såsom uttalades av dåvarande chefen för juslitiedepartemeniel i 1976 års proposiiion om fri- och räiligheter i gmndlag lorde del råda allmän enighel om all å ena sidan medborgarnas akliva demokratiska medvetande ulgör del starkaste skyddel för fri- och rällighelerna medan å andra sidan ett betydande värde också ligger i all rättigheterna kommer lill ullryck i grundlag. Del kan givelvis inle komma i fråga alt politisk makl skulle läggas hos sådana icke politiska organ som domslolar eller all en minoriiei skulle få träffa politiska beslul i majorilelens ställe eller uppehålla avgörandena på obestämd lid. Della hindrar inle all del kan finnas skäl för regler som avser atl säkerslälla nödig omsorg och eftertanke när lagsliftaren fattar beslut på särskilt betydelsefulla områden. Del gällande förfarandel vid stiftande och ändring av grundlag utgår från denna tanke. Samma tanke bör också kunna anses lillämplig när del gäller all ulan för grundlagarna skapa rimligt skydd för enskildas och minoriteters berättigade inlressen. Deltu gäller exempelvis dem som med hänsyn till etniskt ursprung eller religiös övertygelse tillhör minoriteter. Självfallel måste del likaledes lillses, au de som lillhör politisk minoriiei kan frill arbela för atl vinna ökal gehör och kanske med tiden fl majorilelens stöd för sina åsikter.

Grundlagarnas huvuduppgift är atl faslställa den ram, inom vilken de demokraiiska avgörandena skall iräffas - vad som ofta kallas folkstyrelsens spelregler. Däri ligger också atl de ålminsione i stora drag reglerar enskildas fri- och rälligheler gentemot det allmänna. Det får inle råda någon ivekan om

10 Riksdagen 1978/79. / saml. Nr 195


50   Grundläggande synpunkier                                                     SOU 1978:34

att även slaismakierna själva är bundna av gällande rält,ehuru de givelvis har frihel all i föreskriven ordning ändra den. Del är vidare vikligl all grundlagarnas regler är allmänt kända och all de godias av en bred opinion.

Mol bland annal denna bakgrund måste del unses ligga ell slorl värde i all man vid stiftande och ändring av grundlug, icke minsl i den mån fri- och rällighelerna är berörda, eftersträvar slörsla möjligu enighet. Denna uppfatt­ning har varil vägledande för rättighelsskyddsulredningen i dess arbete, och utredningen anser sig kunna utgå från all den kommer alt göra sig gällande inom riksdagspartierna vid den fortsalla behandlingen av de frågor som berörs i betänkandet.

Inom utredningen har ifrågasatts huruvida icke det räiiighetsskydd, som genom regeringsformen lillförsäkras medborgarna gentemot del allmänna, borde utsträckas lill all gälla del samhälleliga livel som helhei och således även förhållanden mellan enskilda. Särskilt har därvid nämnls lägel på arbetsplatsen och vissa andra arbelsrällsligu regler. Samma lanke framfördes på sin tid både i en reservalion lill fri- och rätiighelsulredningens betänkande och under riksdagsbehandlingen av de därpå grundade förslagen. Ulred­ningen har emellerlid inle funnil det möjligt au nu ingå på dessa ytterst vittomfattande problem. Inte heller har den funnit skäl all föreslå sådana grundlagsändringar som skulle medföra atl hell nya principer måsle komma till uttryck på del arbetsrältsliga området.

Frågan om skyddel för medborgerliga fri- och rälligheler i moderna samhällen är över huvud laget allt annal än enkel. Hilhörande grundlags­regler kan sällan uttryckas annal än i förhållandevis allmänna ordalag. Såsom under del lidigare uiredningsarbelel gång efter annun framhållits är del vidare ofrånkomligt med mer eller mindre viltgående inskränkningar i älskilligl av det som i grundlagarna betecknas som fri- och rälligheler. Del gäller också den personliga rörelsefriheten och integriteten samt rentav de s. k. opinions­friheterna.

Räitighelsinskränkningar är emellertid en ullvarlig sak. Medborgarna är i växande grad känsliga för vad de uppfattar som begränsningar i sina naluriiga fri- och rättigheter. Skulle myndigheler och andra offenlliga organ förbise denna känslighet, kunde del finnas risk för all åtskilliga medborgares inställning lill statsmakterna och deras arbele skulle bli mindre posiliv än vad som nu är fallet.

Det krav på rältssäkerhel, som gäller all lagsiiftning i ett demokratiskt samhälle, har därför särskild belydelse när del gälier frågor som av de enskilda uppfattas som direkl ingripande i deras rörelsefrihet, handlingsfrihet eller åsiktsfrihet. I begreppet rättssäkerhet ligger här liksom eljesl bland annal atl alla skall ha rimliga möjligheler atl förulse hur samhällets regler kan komma att påverka deras egen ställning och atl inrälla sig därefter.

På rällighelsområdel föreligger, såsom uUalades i 1976 års nyss ciierade proposition, ell särskilt behov av ulrymme för allmän debait. Räitighelsin­skränkningar behöver före beslutet omsorgsfullt övervägas, och del är inte tillräckligt atl endast politiker och experier engageras i dessa överväganden. Del måsle också finnas lid för all låta allmänheten (a klarl för sig vad som håller på alt ske och vid behov uttala sin mening om detta. Eftersom grundlagarna innefattar dels huvudprinciperna i fråga om vilka fri- och


 


SOU 1978:34                                                     Grundläggande synpimkter    51

rälligheler som är skyddade, dels reglerna för lagsliftningsförfarandel om räiiigheisskyddei, gäller deisummu nulurliglvis i siirskill hög grud om grundlugssliftning och grundlagsändring.

I de här nämnda hänseendena måslc nulidens svensku sumhälle anses molsvara högl ställda krav. Medborgarna medverkar i icke ringa ulsiräckning både i den allmänna deballen och i folkstyrelsens faktiska utövning. Känslan för deras fri- och rättigheter är slark och ulbredd, och reaklionerna mol verkliga eller förmodade övergrepp har ofta blivit kraftiga. För grundlagsänd­ring krävs beslul vid ivå riksmölen med mellanliggande allmänna val. Lagstiftningen grundas, särskilt i jämförelse med vad som är vanligt i andra länder, på myckel omsorgsfulla utredningar och förarbeten. Vid utform­ningen av lagar och författningar tar man genomgående stor hänsyn lill rältssäkerhel, integritet och opinionsfrihel. Domslolar och andra myndig­heler har vid tillämpningen av utfärdade föreskrifter att pröva deras överensstämmelse med grundlagarna och andra överordnade författningar. Riksdagen visar sig beredd all omsorgsfullt beakla vikten av garaniier för de medborgeriiga fri- och rällighelerna, och dess beslul i sådana frågor uppbärs oftast av myckel stora flertal.

Över huvud laget har räiiigheisskyddsulredningen inle sett som sin uppgift alt ur rätiighetsskyddeis synpunki nu föreslå några ändringar i vanlig lag. Sammu åsikt uUalades redan av 1973 års fri- och rällighetsulredning. Vad som kommer i fråga är grundlagsregler som tillförsäkrar gällande rätl på områdel särskild stadga och fasthet. Detla kan i fråga om normala förhål­landen kanske synas obehövligt men skulle vara av stor belydelse om den demokraiiska samhällsordningen t. ex. i lider av krigsfara skulle utsättas för påfreslningar genom påtryckningar från främmande makt eller kunde bli hotad av antidemokratiska rörelser inom landet.

Av det tidigare sagda följer, atl både fastställandet av vilka medborgerliga fri-och rättigheter som skall skyddas-en fråga som i huvudsak legal utanför rätlighetsskyddsutredningens uppdrag - och reglerna om förfarandel vid räiligheisbegränsande lagsiiftning innefallar belydande avvägningspro­blem.

Särskild omsorg är nödvändig vid inskränkningar i sådana fri- och rättigheter som redan givits uttryckligt erkännande i grundlag. Detta innebär bland annal all såväl allmänheten som på områdel särskilt sakkunniga myndigheter och organisationer bör la lillfälle all göra sin mening hörd och atl beslutsfattandet omges med nödiga garaniier. Det bör inie vara lätt eller enkell alt lagslifta i sådana ämnen där räckvidden av medborgerliga fri- och rättigheter kan ifrågasällas.

Eftersom varje reglering på della område innebär att statsmakternas handlingsfrihet blir mindre än eljesl måste det å andra sidan tillses atl denna begränsning av handlingsfriheten inte får sådana former eller sker i sådan utsträckning att andra för folkstyrelsen grundläggande principer sälls åsido. Såsom nyss framhållits är del av högsia vikt all ingen verklig poliiisk makl -till skillnad från granskning och verkslällighel - kommer all ligga hos de rätistillämpande organen. Avsevärd betydelse måste också tillerkännas statsmakternas anspråk på att kunna handla effektivt och med i förekom­mande fall erforderiig snabbhet. Hindersamma och upprivande ivisler i procedurfrågor bör såviii möjligl undvikas. Den normala löpande reform-


 


52    Grundläggande synpunkter                                                   SOU 1978:34

verksamhei. som sedan länge spelar en huvudroll i de svenska stuismuk-lernas arbeie, får under inga omständigheter förhindras.

Del svenska lagsliftningssystemel erbjuder redan i dag åtskilliga garunlier mol övergrepp och muklmissbruk. Krilik och invändningar, som fram­kommil under förberedelsearbetet, beaktas i stor ulsiräckning innan det slutliga beslutet fallas. Granskningen i riksdagsutskoiien, som ju i vårt lund är grundligare än på de flesta andra håll, bidrar i hög grad hänill. På del hela laget torde riksdagspartierna också ha sådan kontakt med väljarna, all allmänhelens åsikier kommer lill ullryck i lid för atl påverka de politiska beslulen. Undanlag i del hänseendel förekommer kanske särskili i frågor som icke uppmärksammats av massmedierna, men av allt atl döma har mass­medierna jusl i avseende på räiiigheisskyddei blivit mera observanta alli efiersom allmänhelens iniresse för hithörande frågor hur lilltugil.

Enligi rällighelsskyddsuiredningens uppfaiining kun man därför räkna med all risken för beslul som i alllför hög grad inskränker de medborgerliga fri- och rättigheterna är mindre, ju större enighel som föreligger vid riksdagsbehandlingen av vederbörande ärende. Särskilt gäller della i den mån frågan visserligen formellt berör grundlagarnas räiiighetsskydd men i verkligheten endasi avser detaljer som inle har någon siörre belydelse ur denna synpunki.

Rättighetsskyddel bör därför utformas på sådani sätt, att majoritetens beslutanderäu bevaras oförkränkl, samiidigi som behovet av omsorgsfulla överväganden och möjlighelerna lill allmän deball lillgodoses. Det är även av värde om tillvägagångssättet vid behandlingen av hithörande frågor kan utformas så all det främjar strävanden lill samförstånd.


 


SOU 1978:34                                                                                      53

Ett särsicilt lagstiftningsförfarande för fri- och rättighetsbegränsande lag

4.1 Bakgrunden

4.1.1  Rällighelsbegränsningar I många fäll ofrånkomliga

Såsom redan framhållits är de medborgerliga fri- och rättigheterna vanligen definierade i allmänna och vidsträckta ordalag. Del är knappasl tänkbart all i grundlagsiexi ge rättigheterna sådana definitioner, som fångar in enbarl den "kärna" som ulllid skall vara lillförsäkrad medborgarna. Man behöver i åtskilliga full kunnu göra inskränkningar i rällighelerna för all skydda andra vikliga, motstående samhällsinlressen. Yitrandefriheten kan lill exempel inle få innebära en obegränsad räll all ärekränka andra eller avslöja försvarshemligheler. Rälien alt demonstrera på allmän plats får inle göra del omöjligl ull avstyra galubråk eller förebygga trafikolyckor. I fråga om rörelsefrihelen må pekas på frihetsstraffet som sanklionsform. Och hemfriden får inle utesluta atl myndighet fär tilllräde lill boslad lill exempel för all uireda eller avstyra broll, kontrollera bostaden från hälsosynpunkt, brandsäkerheissynpunki m. m. Exemplen kan mångfaldigas.

Den särskilda vikt man fäster vid de medborgerliga fri- och rättigheterna har föranlell all ell skydd för dessa gentemot det allmänna tagits in i grundlagen. Grundlag är ju svårare atl ändra än andra lagar. Därvid har man sökt ange vissa ramar inom vilka rälligheisbegränsningarna måste hållas. Det lekniska huvudproblem som man därvid haft atl brottas med kan uttryckas på följande säll. Hur skall man formulera grundlagsreglerna så, alt de på ell klart sätl skyddar mot vad de skall skydda mot men tillåter vad de måste kunna lillåta? En särskild svårighet är atl nya inskränkningsbehov, som bör lillgodoses men som nu inle kan förulses, givelvis kan komma upp i framliden. Vidare får reglerna i en regeringsform inle bli så utförliga all de spränger dennas ram.

Vad ovan sagts hindrar inle all del på vissa punkler är möjligl alt ulforma unduntugslösu skyddsregler i regeringsformen. Såsom exempel kan nämnas förbuden mol dödsstraff tortyr och kroppssiraff (2 kup. 4 och 5 §S regerings­formen). Och i något fall kan en rättighet bli så fasl definierad all man behöver räkna med bara ett fålal inskränkningsbehov. Men när del t. ex. gäller ytirandefriheien måsle som sagt åtskilliga begränsningsmöjligheier lämnas öppna. I viss mån gäller detla också för mötesfriheten och demonsiralions­frihelen. Och i alldeles särskilt hög grad gäller det för rörelsefrihelen, skyddel för den kroppsliga integriteten och skyddet mol husrannsakan.


 


54   Ett särskilt lagsiiftningsförfarande . . .                                     SOU 1978:34

4.1.2 Del lidigare gnindlagsarbclet

Arbelel med all ulforma ell egentligt räiiighetsskydd i regeringsformen har pågålt i decennier. Del förslu resultatet kom med 1974 års regeringsform (2 kap.). Till grund härför låg förslug av grundlugberedningen. Vad som uppnåddes i denna etapp var väsenlligen ire saker. Dels slogs rällighelerna fast i regeringsformen, dels infördes några undantagslösa skyddsregler och dels föreskrevs ull de begränsningsbara ruttigheiernu fick inskränkas bara genom lag, dvs. normbeslui av riksdagen. Däremoi ansågs det inte tillrådligt all i egenilig mening begränsa riksdagens handlingsfrihet när den beslöt sådan lag. Man tryckte särskilt på del skydd som följet av lagkravet och den publicilel och möjlighet till allmän debati som dellu medför.

Arbelel med alt yllerligure förslärku och utvidga grundlagsskyddet fortsatte genom 1973 års fri- och rällighetsulredning. 1 vad avser skyddels siyrka gällde del för ulredningen all försöka all i regeringsformen dra gränser för riksdugens möjligheler alt begränsa fri- och rällighelerna. Som framgåu av det föregående valde utredningen en "materiell metod i förening med ett judiciellt skydd". Den sökte således innehållsmässigt (posilivi och/eller negativi) beskriva vilka inskränkningsmöjligheier riksdagen skulle ha. Ulredningens majorilel slannade för alt inte föreslå något särskilt, försvå­rande beslutsförfarande i riksdagen, när del gäller rättighetsbegränsande lagförslag. Utredningens maleriella skyddsmetod skulle vara förenad med den formen av rättslig efterkoniroll att den exisierande lagprövningsrälien skulle beslå. Minoriteter inom ulredningen (SOU 1975:75 s. 222, 235, 236) föreslog härulöver ell särskilt förfarande vid beslul om lag som begränsar vissa av fri- och rällighelerna, främsi opinionsfriheierna och skyddel för förtrolig meddelelse. Enligt dessa minoriteter skulle sådan lag i regel stiftas på samma sätl som grundlag. Om riksdagen skulle finna all beslul i denna ordning inle kan avvaktas, skulle dock lagen kunna stiftas genom ett enda beslut. Detta beslul måsle emellerlid då stödjas av minsl fem själtedelar av de röstande och tre fjärdedelar av riksdagens alla ledamöter. Frågan huruvida ett lagförslag begränsar någon av de ifrågavarande fri- och rättigheterna skulle avgöras av lagrådet.

Fri- och rättighelsulredningens förslag låg i allt väsentligt lill grund för propositionen 1975/76:209. Föredraganden, dåvarande justitieministern Geijer, ville inle godla ell syslem med krav på kvalificerad majoritet som en del av skyddet för de medborgeriiga fri- och rättigheterna. Han var däremoi inle hell främmande för tanken atl förslärka skyddet för vissa rättigheter genom reglerom särskild tidsutdräkt vid riksdagens behandling av ett förslag lill lag som begränsar en sådan rättighet. Med hänsyn till frågans komplice­rade beskaffenhei var han emellerlid inle beredd all la ställning till en sådan reglering på grundval enbart av del utredningsmaterial som då var tillgäng­ligt. Han förordade i stället all möjlighelerna all på detta sätt bygga ut skyddet för fri- och rättigheterna skulle uiredas i särskild ordning (s. 89-90).

De nyssnämnda minorilelsförslagen i fri- och rättighelsuiredningen fullföljdes molionsvis i riksdagen (i partimotionerna 1975/76:2551, fp, och 2553, m). Härjämte lades ett nytt förslag fram genom parlimolionen 2554 (c). Det innebar atl det för lag, som berör någon av de begränsningsbara rättigheterna, skulle fordras två beslul av riksdagen med minsl sex månaders


 


SOU 1978:34                                         Ell särskilt lagstlflnlngsförfäiande ...    55

mellanrum. De båda beslulen skulle inle behövu vara likalydande. I den andra omgången skulle dock inle få beslutas längre gående rällighetsbegräns­ning än det första beslutet innefattade. Båda besluten skulle kunnu fallas vid summa riksmöie. När synnerliga skäl förelåg skulle lagen dock kunna stiftas genom ett beslul med kvalificerad majoritet. Därvid skulle krävas minsl tre Ijärdedelarav de rösiande och merän hälften av riksdagens ledamöter. Också enligt moiionen 2554 skulle lagrådel höras, dock utan au få någon beslulanderält.

Konsiitutionsutskotiels majoritet fann (1975/76:56 s. 12-14) all de skäl, som lalar emot ett syslem med kvalificerad majorilel som en del av räilighetsskyddel, sammanlagna hade en sådan styrka all utskouet inte kunde godla en sådan ordning. Förslaget om grundlagsstiftningsförfarande för beslul om opinionsfrihetsbegränsande lag godlogs ej heller. Motionen 2554 konstaterades visserligen innebära ett mindre slrängl kruv på besluts­ordningen för rättighetsbegränsande lag. Men förslaget i denna molion innebur, anförde ulskollei bl.a., en hell ny konsirukiion för riksdagens besluisfallande och del hade presenterats försl genom följdmolionen 2554. Utskoitet var inle berett all förorda all detta särskilda beslulsförfarande skulle antas. Utskottet slällde sig dock inle avvisande lill motionsyrkandenas syfte. Arbelel på att förstärka och fördjupa rättighetsskyddel borde inte ses som avslutat i och med atl proposilionen 1975/76:209 behandlals av riksdagen. I slället borde arbelel även därefter fortsättas med bland annat en ny uiredningsomgång med följande remissbehandling. Därvid borde man enligt utskottets mening söka efter mönsier av tryckfrihetsförordningen få till stånd en särskild yiirandefrihetsgrundlag, som skulle i störsla möjliga utsträckning läcka samtliga opinionsfriheter. Parallelll härmed borde man enligt utskottet överväga frågan om all förstärka skyddel för rättigheter som ej kan skyddas på nämnda säll. Del skulle kunna ske genom t. ex. en ordning med två beslul molsvarande den som föreslagits i moiionen 2554. Man kunde enligt ulskollei också länka sig andra möjligheler atl skapa viss tidsutdräkt mellan förslag och slutligt beslut.

Motionerna 2551, 2553 och 2554 fullföljdes med reservaiioner lill konsti­tutionsutskottets betänkande (s. 71 f, 68 f och 66 f). Riksdagen följde utskottet (rskr 414, KU 1976/77:1, rskr 2).

Genom denna reform fick 2 kap. regeringsformen sin nuvarande, kraftigt utvidgade omfallning. Ändringarna har dock kriliserals såsom olillräckliga. Kritikerna har särskilt hävdat att del materiella skyddel i 2 kap. regerings­formen i vissa delar är så allmänt utformat alt dess skyddseffekt är obelydlig.

Mol bakgrund av det ovan sagda tillsattes rätiighetsskyddsutredningen. Delvis mol samma bakgrund tillsattes sedermera yttrandefrihetsutredningen (Dir 1977:71). Sistnämnda utredning skall fortsätta massmedieulredningens arbele på atl efter mönsier av tryckfrihetsförordningen utforma en särskild yiirandefrihetsgrundlag.

4.1.3 Rällighelsskyddsuiredningens direktiv i denna del

Chefen för justiiiedepartemeniet, statsrådet Romanus, har såsom en av rällighelsskyddsuiredningens huvuduppgifter angett, att utredningen skall


 


56   Eu särskilt lagstlflningsförfaiaiide . . .                                       SOU 1978:34

söka ularbela särskilda regler om förfarandel vid rättighetsbegränsande lagsiiftning. Syfiet är all ställa upp hinder mol atl en riksdagsmajorilel uinylljar möjligheten att inom de ramar regeringsformen ställer upp beslula rättighetsbegränsningar av ell slag som normall skulle te sig helt oacceptabla. Departementschefen länker här på l. ex. sådana fall, då riksdagen är föremål för pålryckningar från främmande makl eller påverkas a v en tillfållig inhemsk opinion. En naiurlig lösning förefaller honom vara all skapa regler som innebär, all rällighelsbegränsningar inle kan beslutas lika snabbi som vanlig lag. Vid Ulformningen av sådana regler får man bland annal la ställning till om ett krav på särskild tidsutdräkt skall gälla undantagslöst eller ej. Det kan länkas alt riksdagen på vissa områden bör kunna få till stånd en rällighets­begränsning utun sådan tidsutdräkt. Ell annal tänkbart undanlag ärdet fallel, atl en belydande majoritet inom riksdagen kan vinnas för ett lagförslag. Departementschefen påpekar alt behovet av ull kunna begränsu räiligheter genom ell endu beslul ökar ju siörre del räliighelsområde är som omfattas av de särskilda förfarandereglerna. Del bör därför också övervägas, om dessa regler kan begränsas lill au gälla opinionsfriheierna eller om de skall ha siörre räckvidd.

4.2 Tidigare anförda argument för och mot en särskild beslutsordning

4.2.1   Vid lillkomslen av 1974 års regeringsform

Frågan om ell särskilt beslulsförfarande för räiligheisbegränsande lag diskulerades inom grundlagberedningen. Del gällde närmasi ell krav på kvalificerad majoritet i riksdagen för beslul om sådan lag. Förespråkarna för detta frånföll emellertid sill krav härpå i samband med en allmän överens­kommelse inom beredningen i rältighelsfrågorna. Beredningens betänkande innehåller därför ingen diskussion av problemel.

I proposilionen (1973:90) logs frågan däremoi upp, och departements­chefen moiiverade varför han tog avstånd från ell sådani särskilt lagstift­ningsförfarande. Vid riksdagsbehandlingen enades man i konsiiiulionsui­skollel (1973:26) om all rältighelsfrågorna skulle uiredas på nyll. Ulskollei gick därför i sill betänkande inle närmare in på de olika sakfrågorna. Den argumentation i fråga om ett särskilt förfarande för räiligheisbegränsande lag som kan hämias från förarbetena lill 1974 års regeringsform går således enbart i negativ riklning. Den finns som sagl i propositionen 1973.90(s. 196-198)och innebär sammanfattningsvis följande.

Som exempel på en särskild lagsiifiningsprocedur för beslul om rättighets­begränsande lag nämnde departementschefen beslut med kvalificerad majo­ritet eller beslut i den ordning som gäller för grundlagsändring. Eu system med en sådan procedur hade emellerlid avgörande nackdelar, ansåg han. Om man låler skyddet omfatta samtliga de fri- noch rälligheler, som lages upp i regeringsformen, skulle det komma au beröra omfattande lagslifiningsom­råden. Bl. a. skulle ingen strafföestämmelse med frihetsstraff i skalan kunna beslutas annai än i den särskilda ordningen. Deua innebar i sin lur atl skyddel skulle komma alt siräcka sig långl uianför de lypiskl politiska rällighelerna.


 


SOU 1978:34                                         Ell särskilt lagsiiflningsjörjärande ...    57

Skyddel skulle komma ull gulla också i. ex. näringsverksamhet och andru frågor av ekonomisk nalur. Om mun å andru sidan försökte göra undantag Irån kruvel på särskild beslutsordning i fråga om vissa frihetsberövanden, mötte man besvärliga gränsdragningsproblem Ell område där meningarna kunde bryta sig gällde frihetsinskränkningar av del slag som ligger i föreskrifiernu om värnplikt, civilförsvarsplikl och annan tjänsteplikt. En regel alt sådana föreskrifter skulle få beslutas endasl med kvalificerad majoritet skulle enligt departementschefen kunna innebäru att försvarspoli­tiken i viktiga hänseenden kom ull beslämmas av en minoriiei inom riksdagen.

Hur man än avgränsade det särskilda förfarandets lillämpningsområde fick mun räkna med alt dettu skulle kunnu omfatta också föreskrifier i ämnen som är poliiiski kontroversiella men där de akluella frågorna i prakiiken saknar rimligt samband med enskildas fri- och rälligheler. 1 sådana fall skulle en särskild beslulsregel på eu otillböriigl säll kommu i sirid med den för den demokraiiska beslutsordningen grundläggande majorilelsprincipen.

Som ell exempel bland mångu på de lagiekniska problem man möler nämnde departementschefen de full där olika typer av rättigheter bryier sig mot varandra. I sådana fall medförde kravet på särskild beslutsordning för inskränkning av en rättighet svårigheler all genom posiliva lagbestämmelser skydda en motstående rättighet.

Departemenischefen påpekade vidare all del inte gick all precisera det särskilda förfarandets tillämpningsområde ulan all regleringen blev myckel ulföriig. Del förelåg därför en betydande risk för all en domstol eller annan myndighei skulle inia en annan slåndpunkl än riksdagen i frågan, huruvida en lag inskränker en grundläggande räiiighel. Delta skulle kunnu leda till all myndigheien ansåg en lag, som antagits enligt de vanliga reglerna för lagsiiftning, vara ogillig. Grundlagsenlighelen i uifärdade lagar kunde komma alt ofta sällas i fråga. Konflikter skulle kunna uppslå mellan riksdagen och de rällslillämpande organen. Sådana konflikter skulle på lång sikt kunna förringa allmänhetens förlroende för lagar som utfärdats i behörig ordning. Varje sysiem med särskili lagstiftningsförfarande skapade enligt departementschefen ime bara risker för olustiga procedurslrider i riksdagen. Del innebar också, och framför ulll, på sikl en pålaglig risk för polilisering av domslolarna lill nackdel både för demokraiin och rällssäkerhelen, anförde han.

4.2.2  Vid 1976 års reform

Majoriieten i fri- och rättighelsuiredningen ville inle ha något särskilt beslutsförfarande för räliighetsbegränsande lag (SOU 1975:75 s. 100-101).

Vad försl gäller meloden med krav på kvalificerad majorilel ansåg ulredningen all den skulle kunna leda lill en förskjulning av de politiska maktförhållanden som blir en följd uv de demokraiiska valen. Meloden .ansågs inle siämma med majorilelsprincipen, som är eu grundläggande inslag i den politiska demokraiin. Mun kunde inle acceptera en räitighetsreg-lering som underminerar del pariamentariska sysiemel därhän, all olika minoriteter till och tätt får slyra de poliiiska beslulen. Ulredningen under­strök också värdel av atl medborgarna kunde förändra samhällel. Man borde


 


8    Ett särskilt lagsiiftningsförfarande . . .                                     SOU 1978:34

därför inle införa sådunu nya momenl i besluisfultundei som hindrar eller fördröjer folkviljans utslag. Medveiandci om au kunna påverku besluten innebar en fbrankring uv demokraiin hos medborgarna. Man kunde därför från principiella utgångspunkter inle tänka sig en ordning som med verkan fördel reguljära lagstiftningsarbetet ställde krav på kvalificerad majorilel Ibr beslul av riksdagen.

Dessa principiella invändningar ansåg ulredningen gilliga även om meloden skulle reserveras Ibr beslul om inskränkningar i vissu rättigheter. En rättigheisbegränsning kunde ingå som en del i ell siörre förslag på l. ex. del ekonomiska eller sociulu områdel. Förslaget kunde i och för sig sakna varje samband med de grundlugsskyddade fri- och rällighelerna. Del kunde inle vara rimligt, anförde ulredningen, all i ell sådani fall kräva kvalificerad majorilel för genomförandel av ell reformförslag. Som exempel nämndes ull man i samband med en reform som rör näringslivet eller medborgarnas sociala förmåner måste besluta vissa föreskrifter om lyslnadsplikl för de funklionärer som skall adminisirera reformen i fråga.

För övrigi skulle, anförde ulredningen, en ordning med kvalificerad majorilel för rällighelsbegränsningar inle vara någon adekval skyddsmeiod. Den hindrar ju inle beslul bakom vilka slår stora riksdagsmajoriteler. Ulredningen kunde föresiälla sig upphetsade lägen i vilka en belydande riksdagsmajorilel -eveniuelli riksdugen i dess helhei -skulle kunna vinnas för förslag som innebar långlgående begränsningar i rällighelerna.

De principiella invändningar som ulredningen sålunda anförde mol ell syslem med kvalificerad majorilel gjorde sig enligt utredningens mening med ungefär samma styrka gällande i fråga om andra former av särskild procedur för räliighetsbegränsande lagbeslui. Som exempel nämndes en ordning som innebär all en riksdagsminoriiet kan ivinga fram ell längre uppskov med ell sådani beslul.

Som framgått i det föregående valde fri- och rätiighelsulredningens majorilel i stället en maleriell metod i förening med ell judiciellt skydd. En närmare redogörelse för dessa grundlagsregler har lämnals i kapilel 2.

Två reservanter (SOU 1975:75 s. 215 f och 228 f) ville, som lidigare sagls, härulöver ha ell särskili förfarande för - främsi - beslul om lag som begränsar någon av opinionsfriheterna eller skyddel för förtrolig meddelelse. De utgick från all del föreslagna materiella skyddel inle var tillräckligt, eftersom del lill stora delar var så allmänt formuleral all det kunde lolkas i skilda rikiningar. Förfarandeskyddel skulle, hävdade reservanlerna, inle leda lill all minori­teler skulle komma all slyra politiska beslul. Minoriteten skulle bara kunna påfordra uppskov. Vidare framhölls utt tanken med ett grundlagsskydd jusl var all i viss mån hindra en riksdagsmajorilel från atl omedelbart besluta rällighelsbegränsningar. Del skulle, som en av reservanlerna uttryckte saken, "inte i framtiden vara möjligl alt med någon enda rösts majorilel inom loppel av några få dagar beslula om omfatlande inskränkningar av demo­kratiska fri- och räuigheler".

En av reservanlerna underströk särskilt regelns funklion som minoritets-skydd.

1 proposilionen 1975/76:209 (s. 89) fann departementschefen, som lidigare sagts, atl det inte var möjligl all godla ell syslem med krav på kvalificerad majorilel som en del av räiiigheisskyddei. Föruiom de skäl som anföris av fri-


 


SOU 1978:34                                         Ett särsklli lagsiifhiingsföffarande ...    59

och rätiighelsulredningens majorilel tryckte hun på ull del här skulle vuru fråga om all kombinera ell malerielll skydd med ell förfurundeskydd. 1 övrigi pekude departemenischefen särskilt på de vådor som oftu ålerkommunde Ivisier i procedurfrågor kunde föru med sig. Emellertid var hun inle hell främmunde för länken på ell visst måtl uv uppskovsförfarunde i fri- och rällighetssammanhang. I första hand hänvisade hun därvid lill del särskilda behov UV ulrymme lor allmän deball kring ell ruilighetsbegrunsunde lugförslag som ibland kan föreligga. Regler om en särskild lidsuldräki mellan förslag och beslul skulle vidare förbättra riksdagens möjligheler alt under­kasta frumlagda lagförslag en noggrann prövning mol bakgrund bl. u. av de synpunkier som kunde ha förts fram i den allmänna debatten. Frågan om möjlighelernu all införa ell sådani uppskovsförfarande borde uiredas närmare.

Konsiiiuiionsulskoliels(I975/76:56) fiesta ledamölerdelade den syn påeii sysiem med krav på kvalificerad majorilel som fri- och rätiighelsulred­ningens fierlal och departemenischefen gell ullryck för. Vud särskili belräffar molionernu 2551 (fp) och 2553 (m)ansåg utskoitet bl. a. all det var principiellt betänkligt atl lagrådet skulle få befogenhei ull med för riksdagen bindande verkan avgöra frågor om lillämpning av grundlag. Vad beträffar kravel på beslul i grundlagssliftningsordning så skulle det bl. a. innebära, all en ime ringa del av den nu gällande lagsiiftningen i verkligheten fick nära nog grundlags karaklär ulan atl detla varil från början avsetl och ulan all lagsliftningens innehåll anpassats därefter. Konsekvenserna av ett omedel­bart genomförande av den angivna ordningen kunde enligt utskoltels mening inte överblickas. Också mol de mindre stränga förfarandekraven i moiionen 2554 (c) kunde enligi uiskoileis mening resas åtskilliga av de beiänkligheier som kunde anföras mol de motsvarande förslagen i motio­nerna 2551 och 2553. Särskilt framhöll ulskollei all förslaget i motionen 2554 var avsell all gälla alla i 2 kap. regeringsformen angivna fri- och räiligheter. Del skulle då bli tillämpligt påen myckel stor del av lagbesluien,i. ex. på alla lagar där frihetsstraff ingår som sanktion. Som tidigare framgått var utskottet emellertid posilivi till atl frågan om ell mera begränsal uppskovsförfarande utreddes.

Den ulskoltsminoriiet som reserverade sig i anslutning till moiionen 1975/ 76:2554 anförde (s. 66) atl ell system med obligalorisk lagrådsgranskning saml två riksdagsbeslut med viss lid emellan ger en i praktiken myckel väsentlig förstärkning av skyddel i förhållande lill vad som föreslagils i proposilionen. Därigenom garanleras en omsorgsfull sakbehandling och möjliggörs en meningsfylld allmän debait i lagfrågor som rör de grundläg­gande fri- och rätiigheterna. Enighet rådde om atl del starkaste skyddet för dessa rälligheler ligger i det demokraiiska sysiemel som sådani. Del var då nalurligl, anförde dessa reservanter, att i enlighet med moiionen 2554 inrikla reformer på att förbättra del demokraiiska systemets funktionssätt, så atl del ger de enskilda människorna ökade möjligheter till insyn, påverkan och kontroll.

De reservanter som fullföljde motionerna 1975/76:2551 och 2553 i nu förevarande del (s. 68 f och 71 f) argumenterade på liknande sätl som molsvarande reservanter i fri- och rättighelsuiredningen. De ansåg vidare all moiionen 2554 ej gav tillräckligt skydd. Frågan huruvida del särskilda


 


o    Ett särskilt lagstiflningsförfaraiuh'. . .                                      SOU 1978 34

förfarandet var lillämpligl i eu vissl fall skulle nämligen enligi den moiionen avgöras med enkel majoritet i riksdagen - lål vura au rådgivande yllrande av lagrådel dessförinnun inhämiades. Enligt moiionerna 2551 och 2553 skulle molsvarande fråga avgöras av lagrådel - således av ell från de poliiiska inslanserna frislående orgun.

4.3 Den materiella metodens möjligheter är begränsade; också ett förfarandeskydd behövs

Räiiigheisskyddsulredningen är enig om all del är bäsi. om regeringsformens räiiighetsskydd ulformas med en materiell metod. Det innebär alltså alt man i grundlagen anger vilka rällighelsbegränsningar som riksdagen skall få beslula. 1 försia hand bör del ske genom undantagslösa regler. Annars får mun unge i vad mån de olika fri- och rällighelerna skall kunna begränsas. Endust när den maleriellu meloden visar sig inle kunna leda lill ett tillfredsställande grundlagsskydd, bör man tillgripa metoden med ell surskilt besluisförfurande för räiligheisbegränsande lagar.

Fri- och räiiighetsuiredningen gav exempel på flera sätl all ulforma ell malerielll skydd i regeringsformen förde fri- och rälligheler som skall kunna begränsas genom vanlig lag. Man kan söka all i grundlagen ange tillåtna ändamål för rällighelsbegränsningar. Innebörden är all alla andra inskränk­ningsändamål är förbjudna. Eu exempel på denna metod är 2 kap. 14 S regeringsformen. Metoden kan givelvis användas bara när man kan idenli-fiera alla behövliga inskränkningsändamål och antalet sådana är någorlunda hanleriigl. Ell annal säu är alt ange vilka inskränkningsändamål eller vilka inskränkningsgrunder som är förbjudna. Ell exempel härpå i 2 kap. regeringsformen är 12 S andra slyckel sisla meningen. Teoretiskt skulle man vidare kunna länka sig all söka ange siiuaiioner, i vilka rällighetsbegränsning skulle vara lillålen. En mera allmän, och naturligtvis diffus metod är all söka kvalificera de motstående inlressen, som skall få föranleda rällighetsbegräns­ning, genom all lala om "särskilda skäl" eller "synnerliga skäl" eller, såsom i 2 kap. 13 S förslu slyckel regeringsformen, "särskilt vikliga skäl". En annan meiod är all direkl la sikle på den "kärna"av en fri- och rättighet, som man aldrig skall få inkräkta på, och söka positivt beskriva denna kärna i grundlagsiexten. Ell sleg i riklning mol en sådan kärnbeskrivning kan i fråga om yttrande- och informationsfriheterna sägas ha lagils i 2 kap. 13 S andra slyckel regeringsformen.

1 enlighel med den utgångspunkt, som rällighetsskyddsutredningen deklareral inledningsvis i della avsnitt (4.3), har ulredningen ägnal viss uppmärksamhet ål frågan, om del inte är möjligt all förbättra regeringsfor­mens materiella skydd för opinionsfriheierna. Ulredningen har därvid följt två olika huvudlinjer. Dels har den övervägt frågan om en bätire kärnbe­skrivning i fråga om yttrandefriheten (gäller skyddet mol efterhandsingri­pande från del allmännas sida). Och dels har ulredningen tagil upp spörsmålet om ell principielll förbud mol förhandsingripande från det allmännas sida när del gäller yttrandefriheten saml möles- och demonstralionsfrihelerna.

I förslnämnda hänseende har ulredningen undersökl en grundlagsregel av


 


SOU 1978:34                                         Ell särskilt lagstiftningsförfarande ...    61

i huvudsak del innehållei all ingen får siraftus eller bcrövus frihelen eller uisäiuis lör liknunde ingrepp

1.   därför all han offentligen yttrat sig om myndighei eller annal allmänt orgun eller någon dess befallningshavare, om hun kun visu ull del sagda var sant eller all han hude skälig grund för del eller

2.   därför all han offenlligen krävt ändring av lag eller annal av allmäni orgun meddelat beslul eller i övrigi ullryckl uppfaiining i samhällelig, religiös, filosofisk, kullurell eller velenskaplig fråga.

1 del andra hänseendel har ulredningen övervägl en regel i regerings­formen efter mönsier av tryckfrihetsförordningen som skulle förbjuda det allmännu utt unordnu förhundsgrunskning av yttrande eller annan framställ­ning avsedd all framföras offentligt. Här skulle eventuellt också föreskrivas ull möiesfrihelen och demonsiralionsfrihelen inle lar begränsas genom krav på förhandsiillsiånd från del allmännas sida. Slutligen skulle förhandshinder i särskili fall mot sådani offeniligi framförande som nu avses inte få vara grundat på innehållet i det lillämnade ytlrandel.

Vissa ändringar i vanlig lag förutsågs därvid (5 kap. brottsbalken och 3 S lagen om allmänna sammankomster). En närmare undersökning har emel­lerlid visal alt de länkla grundlagsreglerna ändå inte skulle kunnu vara undanlagslösu. Över huvud tagel hur del visul sig svårt all ulformu sådana grundlagsregler som de nu tänkta med den relalivi kortfallade form som måsie förutsätlas när del är fråga om regeringsformen. Härtill kommer all ytlrandefrihelsutredningen kan få anledning atl ägna sig ål hilhörande spörsmål. Räiiigheisskyddsulredningen har därför inte ansell sig böra fullfölja sinu nu beskrivna överväganden.

All del är svårt all med maleriell meiod förstärka regeringsformens räiiighetsskydd gäller för de "kroppsliga" fri- och rällighelerna i ännu högre grud än för opinionsfriheierna. Del finns l. ex. knappasl någon möjlighel all i en korlfallad grundlagsiexi preciseru de tillåtna ändamålen för besiämmelser om friheissiraff (och därmed för reglerna om de siraffprocessuella ivångs-medlen). Knappasl ens en ulföriig särskild grundlag skulle kunna länkas lösa problemel för de kroppsliga rätlighelernas del.

För huvuddelen av opinionsfriheierna kan visserligen yiirandefrihelsut­redningens arbele komma all leda lill ett särskilt, malerielll grundlagsskydd som kan göras mera konkrei och precist och således siarkare. Men den ulredningen har ati arbela på lång sikl och del närmare resullalei av dess arbele kan inte överblickas nu.

Vad beträffar de kroppsliga fri- och rällighelerna moliveras ett grundlags­skydd för dem inle enbarl av hänsynen lill den enskildes personliga inlegritel, även om della skäl givelvis är myckel vikiigt. Inte bara opinionsfriheterna utun också de kroppsliga friheterna är av grundläggande betydelse för demokraiins funklion och bestånd. Behovei av skydd för de sisinämnda rällighelerna beslyrks i rikt måtl av erfarenheler från andra länder. Del gäller särskilt i fråga om s. k. administrativa frihetsberövanden och straffprocessu­ella, provisoriska frihetsberövanden.

Lyckligtvis saknar vi här i landet sedan långe praktisk erfarenhel av godtyckliga kränkningar av de kroppsliga fri- och rällighelerna. Men del hindrar inle atl gemene man uppenburligen känneren särskild oro jusl närdet gäller administrativa och straffprocessuella frihetsberövanden. Sirävandena


 


S2    Ett särskilt lagstiftningsförfarande . . .                                   SOU 1978:34

all Slärka grundlagsskyddet inom regeringsformens ram bördärför inriklas inle minsl på dessa slags ingripanden mot den enskilde. Eftersom del är svårl all uppnå någon försiärkning med materiell metod, är ett särskilt förfarande för beslut om lagar som medger sådana ingripanden del enda ytterligare grundlagsskydd som slår lill buds.

Räiiigheisskyddsulredningen finner del alllså angelägel all regerings­formen kompletteras med bestämmelser om ell särskilt, kvalificeral lagstift­ningsförfarande för räiligheisbegränsande lagar. Delta skydd bör i slörsla möjliga ulsiräckning omfatia också de kroppsliga fri- och rällighelerna. Del gäller då alt bemästra de problem som kan vara förknippade med ell sådani särskilt lagsiiftningsförfarande.

4.4 Huvudproblemen

Mot bakgrund av den diskussion som fördes i samband med 1976 års ändringur i 2 kap. regeringsformen kan det finnas skäl atl genast slå fasl följande. Tanken bakom del särskilda beslulsförfarandet skulle vara atl man därigenom skulle få ell uppskov med del slulliga ställningstagandet i riksdagen. Man skulle då bl. a. få lid all noggrannare behandla den föreslagna rällighelsbegränsningen. Det skulle bli bättre utrymme för den allmänna deballen i frågan. Det kan dock inte uteslutas att del någon gång skulle vara nödvändigi all få lill stånd ell slulligl beslul omedelbarl. Del måste alllså öppnas en möjlighel härtill, dock utan all man släpper kravel på en skyddseffekt. Ett sätl all lösa del problemet kan vara all lillåta atl ett sådani beslul fallas med kvalificerad majoritet. Vad en minoriiei då skulle kunna uppnå vore alllså inle mer än ell uppskov med del slulliga avgörandel i fräga om en föreslagen rällighetsbegränsning.

Emellertid måsle här uppmärksammas del "bihangsproblem" som påpe­kades i samband med 1976 års reform. Del gäller den situationen all en rällighetsbegränsning måsle företas i samband med en reform, som i övrigi inle har någoi all göra med de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. regeringsformen. Del kan gälla t. ex. en social eller ekonomisk reform som behöver inkludera en tystnadsplikt för reformens administratörer. Ell annal exempel är all det behövs en sanktion i form av frihetsstraff för den som bryier mol de nya reglerna. Skulle regeln om tystnadsplikt resp. regeln om frihetsstraff vara underkastade ett särskilt beslulsförfarande skulle detta, har man menat, kunna försena reformen i dess helhet.

Eit andra problem år atl del onekligen förs in ett komplicerande elemeni i lagsliftningsverksamheien, om man anordnar ett särskilt förfarande för vissa slags lagbeslut. Del gäller särskilt om del ibland kan vara tveksamt huruvida ell lagförslag berör en fri- och rättighet och därför huruvida del speciella förfarandel är lillämpligl eller ej.

Frågan om en lag inskränker regeringsformens räiiighetsskydd eller ej orsakar för närvarande som regel inte några praktiska svårigheter. Så allmänt formuleral som skyddel är så är del oftasl klart alt lagen skulle vara tillåten i vilkel fall som helsl. Man behöver då inte ta beslämd ställning till om lagen innebär en rällighetsbegränsning. Annorlunda blir fallel om man inför ell särskilt förfarande för lagar som berör rällighelerna. Då måsle man i varje


 


SOU 1978:34                                         Ell särskilt lagstiflningsförfarande ...    63

lagärende vura beredd atl besläml besvara frågan,om lagförslaget ärav denna kuruklur eller ej.

All spörsmälel kan vara iveksaml beror försl och främsi på ull regerings­formens fri- och rälligheisbegrepp är ullmänl formulerude och därför oklara i konturerna. Men det kan också hänga samman med all grundlugsskyddel guller bara "genlemoi del allmänna" och inlc "genlemoi enskild". Del kun nämligen någon gång vara svårl ull avgöra om del ur frågu om en begränsning i skyddel "gentemot del allmännu" eller "gentemol enskild".

Del nu berördu problemet måsle ses bl. a. mol bakgrund av vilkel syslem man skall ha för koniroll uv grundlagsreglernas efterlevnad. Del må föruiskickas ull rällighelsskyddsuiredningens förslag på denna punkl inne­bär, all den nuvarande lagprövningsrälien skall beslå.

En Iredje problem hänger samman med det särskilda beslutsförfarandeis syfte atl skydda fri- och rällighelerna. Förfarandel borde då logiskt sell användas bara på lagförslag som ytterligare inskränker rällighelerna. Del borde inle lillämpas på lugförslug som lar borl eller minskar en befinllig inskränkning eller som är helt neutralt från fri- och rätligheissynpunki. Men del kan uppenbarligen ibland varu svårl atl bestämma ett lagförslags karaklär i dessa hänseenden. En fråga blir om dessa svårigheter bör föranleda atl alla lagförslag som berör någon av fri- och rättigheterna underkaslas del särskilda beslulslbrfurandel, oavsell om förslagei går i skärpande eller mildrande riklning.

fin,fjärde, angränsande problem är hur del särskilda beslulsförfarandels räckvidd bör bestämmas när del gäller sådana lagar som innehåller dels regler som är direkt rättighetsbegränsande, dels regler som indirekl kan ha belydelse för rältighelsbegränsningens iniensilel och dels regler som måsle anses sakna belydelse från fri- och rätligheissynpunki. Barnavårdslagen är ett goll exempel på lag som reser della problem. Den innehåller regler som anger de sakliga förulsäuningarna för omhändertagande för samhällsvård. Ell sådani omhänderlagande innebär som regel en inskränkning i den omhän­dertagnes grundlugsskyddade rörelsefrihet. Lagen innehäller också reglerom del i försia instans beslutande organets sammansättning och om beslutsför­farandet. Vidare finns där föreskrifter om verkställigheten av ett beslulal omhändertagande. Slulligen innehåller barnavårdslagen en rad bestäm­melser som klart saknar iniresse i del nu akluella sammanhangei. Som exempel kan nämnas reglerom foslerbarnsvård och om kostnadsfördelning mellan kommuner. Här bör också erinras om del ovannämnda problemet om rättigheisbegränsning såsom "bihang" till en reform på helt andra ämnes­områden. Om t. ex. barnavårdslagens lillämpningsområde utvidgas genom en ändring av dess inledande bestämmelser, så får ju också den lysinads-pliklsbestämmelse som finns i slulel av lagen ökad räckvidd.

Även ulöver det sagda uppslår naluriigtvis en rad spörsmål, däresi man vill införa ell särskilt beslutsförfarande för rättighetsbegränsande lagar. Dessa problem är emellertid knappast av den arten alt de påverkar del principiella ställningstagandet för eller mol ell sådant förfarande. Rättighelsskyddsul­redningen återkommer till sådana frågor i det följande.

Del ar en självklar utgångspunkt all sådana lösningar bör eftersträvas som ger ell minimum av olägenheter i den prakliska lillämpningen ulan atl ge något väsentligt avkall på den eftersträvade skyddseffekten. Systemet bör


 


)4    Ell särskilt lagstiftningsförfarande . . .                                     SOU 1978:34

fungera så all del särskilda beslulsförfarandet inte i prakiiken griper in över andra områden än som avses med rättighetsskyddel i 2 kap. regeringsformen. Vidare börsyslemel ge upphov lill så (1 gränsdragningsproblem som möjligl. Skyddseffekten bör vinnas ulan att man därigenom skapar fler lagprövnings-situalioner i prakiiken och därigenom ökar risken för konfiikier mellan lagstiftare och rätlslillämpare. Dessa synpunkier får belydelse både när del gäller all bestämma lillämpningsområdel för ell särskilt beslulsförfarande och för frågan hur ell sådani förfarande närmare skall ulformas.

Mol denna bakgrund har rättighelsskyddsulredningen på nyll gått igenom den rällighel.sbegränsande lagsiiftningen. Del har gjorts främst för alt se i vilka fall ell särskilt beslulsförfarande kan vänlas orsaka prakliska olägen­heter. Genomgången har i huvudsak grundats på bilagorna 6 och följande i fri- och rältigheisutredningens betänkande. Däruiöver har rällighetsskydds­utredningen systemaliski gåu igenom några års lagstiftning. Del har skett inte minst med lanke på problemet med rällighelsbegränsningar såsom "bihang" till reformer på andra områden.

4.5 Ett underiag för att lösa "bihangsproblemet"

4.5.1 En slutsats av lätiighetsskyddsiitrednlngens ' 'frek\

Den genomgång som nämndes sisl i föregående avsnitt redovisas närmare i bilaga 2. Denna "frekvensundersökning" omfattar tiden 1971 - riksmölel 1976/77. I försia hand har undersökis hur ofta rättighetsbegränsande lagförslag förekommii och vilka fri- och rälligheler som då föreslagits bli begränsade. Enbart lagförslag som inneburil ytterligare rällighetsbegränsning har noterats. Della material torde dock ge tillräckligt underiag för slutsatser även fördel fall all man vill låla ett särskilt lagstiftningsförfarande i och för sig omfatta också förslag som berör någon av fri- och rällighelerna enbart på eu rättighetsutvidgande eller neutralt sätl. Undersökningen har vidare syftat till alt ge en bild av i vad mån de propositioner, som innehållit förslag lill rällighelsbegränsningar, varil omstridda.

I förstnämnda hänseende har frekvensundersökningen visal följande. Flertalet av rälligheisbegränsningarna rörde bara en eller annan paragraf i ett siörre lagkomplex. De i särklass vanligasle gällde sirafföeläggning med fängelse, ingrepp i skyddel mot husrannsakan eller liknande intrång samt beslämmelse om lyslnadsplikl. Till övervägande del var del här fråga om fall, där rällighelsbegränsningen framstårsom eu "bihang" lill en reform på annal område.

All den sisinämnda siluaiionen är vanlig är också utgångspunkten för en av de ovannämnda huvudinvändningarna mol ell särskilt lagstiftningsförfa­rande för rättighetsbegränsande lag. Med ett sådant lagsiiftningsförfarande skulle fri- och räilighetsskyddel, hardei sagls, ofta komma att ingripa i den "normala reformverksamhelen".

Det torde vara inle minsl delta problem som legal bakom, när man lidigare föreslagil, alt det särskilda beslulsförfarandet skall omfatta bara lagar som begränsar någon av opinionsfriheterna eller skyddel för förtrolig medde­lelse.


 


SOU 1978:34                                         Ell särskUl lagsliftnlngsjörfärandc ...    65

Här synes frekvensundersökningen ge underlag fören lösning som man inle lidigare diskuterat. Bihangsproblemels belydelse skiille kraftigl minska, om man undantar de nämnda tre, vanligaste fallen av rällighetsbegränsning från det särskilda beslulsförfarandels räckvidd. Del bör då, såviii della problem beträffar, bli möjligl all primärt lålu del särskilda lagsliftningsförfa­randel skydda både opinionsfriheierna och de kroppsliga fri- och rällighe­lerna.

Mol tanken på sådana undanlag kan naturligtvis invändas all jusl rörelsefriheten, hemfriden och offeniligheien är så vikliga grundsalser all varje möjlighet till inskränkning däri, oavsell sammanhanget, bör begränsas genom särskilt skydd. Rätiighetsskyddsutredningen går i de följande avsnitten närmare in på hilhörande spörsmål.

4.5.2 Ftågan om ett generellt undantag for "rena" frihetsstraff

Undantaget för frihetsstraff skulle gälla del fall, alt det i en beslämmelse föreskrivs slraff och i straffskalan ingår fängelse men bestämmelsen inte i övrigi på något säu begränsar en fri- och räiiighel. Sålunda skulle t.ex. fängelsestraff för misshandel omfattas av delta undanlag och kunna besluias med vanligi lagsiiftningsförfarande. Fängelseslraff för all man utan lillsiånd lämnar landet skulle däremoi vara rörelsefrihelsbegränsande även bortsetl från själva fängelsestraffet. En sådan beslämmelse skulle därför omfattas av del särskilda beslulsförfarandet. Likaså skulle självfallel della särskilda förfarande omfatia 1. ex. yttrandefrihelsbrollen. Delsamma gäller om man skulle vilja föreskriva fängelseslraff för viss möiesverksamhel, vissa demon­strationer, viss föreningsverksamhei eller över huvud taget för viss fri- och rättighelsutövning. Del nu avsedda undanlaget för fängelsestraff skulle således avse fall som kan sägas vara på en gång särskilt vanliga och förhållandevis litel betydelsefulla för de medborgerliga fri- och rällighe­lerna.

Emellertid bör den frägan siällas, om del är möjligl all uppnå ett siarkare grundlagsskydd mol administrativa friheisberövanden och siraffprocessuella friheisberövanden, om man samlidigt gör undanlag för "rena" fängelsestraff, alltså kriminalisering med fängelse av allt som inte är fri- och rättighelsut­övning. En svårighei är au dra en hållfasi gräns mellan "straff ("kriminal­vård") och "vård". Statsmakterna kan vidare i viss ulsiräckning själva välja, om ett ingripande skall göras med administrativa medel eller med straffrätts­liga medel (alltså med kriminalisering). Härtill kommer alt de siraffproces­suella tvångsmedlen baseras på att del föreligger en kriminalisering, och vanligen en kriminalisering med inte alllför lindrig slraffskala.

Del spörsmål som nu resls kan måhända knappast fullt ul besvaras hell lilifredsställande. Menen vikiig aspekl äratt i princip all kriminalisering av en fri- och rälligheisuiövning kommer alt omfattas av del särskilda beslulsför­farandet. Vidare är "straff typiskt en påföljd för en gärning eller en därmed jämställd, specifik underiålenhet. "Vård" inriklas typiskt setl på ett tillstånd. Förulsäuningarna för ett straffrälisligt ingripande utformas regelmässigl, mol bakgrund av de metoder för bevisupptagning och den bevisprövning som lillämpas i domslolarna, med större skärpa, och riskerna för missbruk torde därför generellt selt vara mindre. Vidare torde man i prakiiken inte kunna så

II Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 195


)6   En särskilt lagstiftningsförfarande . . .                                      SOU 1978:34

lält byla ul ell adminisiralivi frihelsberövande mol en kriminalisering med fängelse. Och vad de siraffprocessuella ivångsmedlen belräffar så är del en viktig sida av saken, hur själva reglerna om det provisoriska frihelsberö­vandet ulformus. Hur slark behöver misstanken mol vederbörande för del ifrågavarande brol tel vara? Skall ytteriigare förutsäuningar vara uppfyllda (l. ex. flyklfara)? Hur lång lid får ell sådani frihelsberövande vara? All allt delta omfattas av ell särskili beslulsförfarande blir ingalunda ulan värde därför atl själva kriminaliseringen i sior ulsiräckning beslutas med vanligi förfarande. Genom del sagda anser rättighelsskyddsulredningen aii del resta spörsmälel fåll ett nöjaktigl svar. Härtill kommer atl frihetsstraff skall beslutas av domstol med de särskilda garantier ett sådani förfarande innebär.

Slutsatsen blir all några siörre betänkligheter från skyddssynpunkt knap­pasl behöver hysas mol del nu ifrågasatta undantaget för rena frihets­straff

4.5.3 Frågan om en generellt undanlag for husrannsakan och dylikl

Såsom mindre betydelsefulla från skyddssynpunkt kan man dock inle beteckna husrannsakans- eller lyslnadspliklsfallen - i varje fall inte, i fråga om de förslnämnda, ingrepp i den egenlliga hemfriden eller i skyddel för lokaler där opinionsbildande verksamhei bedrivs, t. ex. tidningsredaktioner och politiska partiers lokaler. Rällighetsskyddsutredningen har därför närmare undersökl om man kan låla enbarl dessa delar av skyddel mol husrannsakan och dylikl omfattas av del särskilda förfarandel.

Undersökningen haremellertid lell lill ell negativt resultat. Åtskilliga fall av ingrepp i della skydd gäller visserligen bara lokaler där något slags näringsverksamhel, som inle a vser opinionsbildning eller dylikl, bedrivs (och där tillsynsmyndigheten behöver ha räll till tilllräde lill lokalerna för inspektion eller annan kontroll). Men del finns också många fall som klarl medger inirång även i boslad. Del kan 1. ex. gälla all uireda eller hindra broll eller skaffa behövlig uiredning i barnavårdsärende, hälsovårdsärende, brand-Säkerheisärende, skatteärende etc. Vidare finns nu ett antal bestämmelser som i försia hand medger lillträde till arbetslokaler men troligen inte utesluter inirång i boslad däresi verksamheien i något avseende återfinns där. Och förmodligen skulle del ofta bli alltför lält atl kringgå en konlrollbeslämmelse, om vederbörandes privatbostad vore hell fredad.

Mol bakgrund av det anförda har rällighetsskyddsutredningen kommit fram lill all del inte är möjligl alt kalegoriklyva grundlagsskyddet mot husrannsakan och liknande inirång. Då har utredningen funnit skälen väga över för all hell undantaga detta grundlagsskydd från del särskilda förfaran­dets räckvidd. Det bör dock framhållas att detta undantag för lag om husrannsakan och dylikl avses vara underkastat molsvarande begränsning som undantaget för rena frihetsstraff Teoretiskt kan man länka sig alt ett sädanl tvångsmedel som husrannsakan används såsom ingrepp i t. ex. yitrandefriheten eller mötesfriheten. Skulle till äventyrs en lag aklualiseras, som avses medge sådani ingrepp, skulle denna lag alllså vara omfattad av del särskilda lagsliftningsförfarandel.   Rättighetsskyddsutredningen återkom-


 


SOU 1978:34                                         Ell särskilt lagstlfinlngsförfärande . . .    67

mer härtill i del följande (4.10.5 B och 4.11.2).

Vad särskilt belräffar lidningsredakiioner och dylikl må anmärkas ull del i SOU 1976:36 föreslagits vissa skyddsförslärkningar på vanlig lags nivå når del gäller husrannsakan i sådana lokaler.

4.5.4   Fiågan om clt generellt tindanlagfÖr vissa tystnadsplikter

Vad slutligen beträffar del iredje frekventa "bihangsfallel", regler om lyslnadsplikl för offenlliga befattningshavare, rör man sig onekligen här på ell område som kan vara känsligi från informaiions- och yitrandefriheLssyn-punkt. Emellerlid måsle detla faktum vägas mol de olägenheier som skulle uppslå, om man inte undantar dessa tystnadspliklsbestämmelser från del särskilda lagsliflningsförfarandels tillämpningsområde. Vidare bör beakias all del i framliden torde komma alt finnas en generell lagstiftning som reglerar både offentliga funktionärers tystnadsplikt och handlingssekreles­sen, dvs. de fall då allmän handling för hållas hemlig (se departementspro­memoria Ds Ju 1977:11). Den lagen kommer all vara underkastad en materiell ram som är angiven i grundlag, nämligen - för närvarande -tryckfrihetsförordningen. Denna ram, som ännu så länge bara gäller för handlingssekretessen, återfinns i 2 kap. 2 S nämnda förordning. Där anges de ändamål för vilka allmän handling (enligt närmare bestämmelser i lag) får hållas hemlig. Man får en viss skyddseffekt om man knyter an till denna ram vid utformning av ell undantag från det särskilda lagsliflningsförfarandels lillämpningsområde för regler om tystnadsplikt för offentliga befattningsha­vare. Med hänsyn härtill anser rätiighetsskyddsutredningen alt också ell undanlag för dessa lyslnadsplikter kan accepteras.

Av praktiska skäl bör man lämpligen avgränsa personkretsen på samma sätt som i 8 kap. 7 S första stycket 7 regeringsformen. Där avses "förbud alt röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under uiövande av tjänsteplikt". Befogenhei alt besluta sådana tystnadspliktsregler får riks­dagen f ö. delegera till regeringen (2 kap. 12 S försia stycket regeringsfor­men). Men som antytts bör undantaget från del särskilda lagsliftningsförfa­randel begränsas så, alt del gäller bara tystnadsplikt rörande sådani som lår hållas hemligl med slöd av tryckfrihetsförordningen.

4.5.5   Sammanfattning av 4.5

Sammanfattningsvis finner rätiighetsskyddsutredningen på grundval av främst frekvensundersökningen all "bihangsproblemet" till största delen kan undgås, om man gör de undantag som angivits under 4.5.2-4.5.4. Man vinner då den fördelen atl det särskilda beslulsförfarandet primärt kan inbegripa alla de begränsningsbara fri-och rättigheter som är upptagna i 2 kap. 1-11 SS regeringsformen. Det nya skyddet omfattar då i princip såväl opinionsfriheterna som de kroppsliga fri- och rällighelerna. Men från del särskilda lagsliflningsförfarandels tillämpningsområde bör alltså generellt undanlas för det första lag som innebär endast förbud atl röja sådani, som någon har erfaril i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt och som för hållas hemligl med slöd av tryckfrihetsförordningen, för det andra lag som avser endast skyddel mot husrannsakan eller liknande intrång och för del


 


8    Ett särskilt tagstifiniiigsförfaranåe . . .                                     SOU 1978;34

tredje lag som, ulan all i övrigi avse begränsning av någon av de här avsedda fri- och rällighelerna, föreskriver frihetsstraff Rällighetsskyddsutredningen anser atl man härigenom vinner eu i sak påtagligt försiärki råiiighcisskydd ulan all, prakliskl sell, riskera den slörunde inverkan på den vanligu reformverksamhelen som man lidigare befurul.

Del ålersiår emellerlid ull bemästra de övriga huvudproblem som angivits under 4.4. Dessa problem behandlas i närmasi följande avsniu. Vissu yiierligare spörsmål rörande del särskilda beslulsförfarandels lillämpnings­område behandlas under 4.7. Rällighetsskyddsutredningen ålerkommer närmare lill de generella undaniagen i avsnittet 4.11.

4.6 Övriga huvudproblem

4.6.1  Del särskilda besliilsförfarandel bör vara lilläniptlgt bara på yrkande

A. Räiiigheisskyddsulredningen bygger på grundlagsskyddets ntivarande uppläggning

Del är givel alt man genom nyssnämnda undanlag för lag om lyslnadsplikl, om husrannsakan och om frihetsstraff också reducerar de övriga problem som anmärkls under 4.4. Vad försl gäller problemel all del i vissa fall kan vara tveksamt, om del särskilda eller del vanliga lagsliftningsförfarandel skall lillämpas, må lill en början slås fasl alt ell förslag om ell särskilt lagstift­ningsförfarande för rätligheisinskränkande lagstiftning knappast kan bygga på annal än de nuvarande fri- och rältighelsbegreppen i 2 kap. regeringsfor­men.

Innebörden av regeringsformens nuvarande rälligheisbegrepp blir alllså en fakior av avgörande belydelse för del särskilda förfarandets juridiska räckvidd. Under 4.7.4 får rättighelsskyddsulredningen anledning all beröra yllrandefrihelsbegreppet. I övrigi må i fråga om innebörden av resp. rälligheisbegrepp enbart göras följande hänvisningar lill proposilionen 1975/ 76:209: beträffande yttrandefriheten s. 106 och s. 141-142, informationsfri­heten s. 110 och 143, mötesfriheten och demonsiralionsfrihelen s. 110-111 och 143-144, föreningsfriheten s. 112-113 och 144, skyddel för förtrolig meddelelses. 122-123 och 147-148,skyddel förden kroppsliga integritetens. 147 sami rörel;;efrihetens. 121 och 148.1 frågaom rörelsefrihelen återfinns de ledande molivultalandena om rätiigheisbegreppet i grundlagberedningens slutbetänkande (SOU 1972:15 s. 158).

Vidare bygger rättighelsskyddsulredningen på den nuvarande inrikt­ningen av skyddel alt gälla enbart gentemot vissa ingripanden från del allmännas sida. Att ulredningen saknal möjlighel all la upp frågan om all utsträcka grundlagsskyddet till all gälla också gentemot enskild har slagils fasl i kapilel 3.1 fråga om gränsdragningen meHan "gerMemot det aUmämva" och "genlemoi enskild" må hänvisas lill vad som anfördes därom under förarbetena till 1976 års ändringar i 2 kap. regeringsformen (SOU 1975:75 s. 95-98 och 185-186 saml proposilionen 1975/76:209 s. 85-86 och 140-141). Vad gäller ingripanden på verkslällighelsnivån må här endasl erinras om alt del är den offentliga makten som i della sammanhang åsyftas med "del


 


SOU 1978:34                                         Ett särskUl lagstlfinlngsförfärande ...    69

allmänna". När "det allmänna" upplräder som civilrältslig rättsinnehavare är regeringsformens fri- och ruiiigheisskydd inle tillumpligi. Exempel på dellu är när del allmänna agerar som idkare av uffärsverksamhel eller som hyresvärd eller annan lokalinnehavurc. Då ur del ulliså buru Ibrhållundei enskildu emellun som dci är frågu om.

För undvikande av missförstånd må erinras om all bestämmelsen i 2 kap. 17 S regeringsformen om den fackliga konfiiklrätlen visserligen utgör ctl undanlag från huvudregeln och avser också förhållandel enskildu emellan. Men som konmier atl framgå under 4.7.2 omfattas lag. som begriinsar enbart den fackliga konflikirållen, enligi rällighelsskyddsuiredningens förslag överhuvud inie av del särskildu beslulslörfarandei och saknar ulliså iniresse i nu förevarande sammanhung.

Även i fråga om den närmare arten av relevania ingripanden bör man uigå från rådande ordning. Förfarandeskyddel bör alllså gälla bara mol sådana ålgärder från del allmännas sida vilka åsyftas i 8 kap. 3 S regeringsfor­men.

B. En metod alt minska olägenheterna av gränsoklarheterna

På de punkter som angivits under A kun man alltså å ena sidan knyla an lill redan gjorda gränsdragningar. Att dessa gränser å andra sidan inle är i allo klara är en nackdel som bör kunna bemäslras på följande säll.

De olägenheier, som kan följu av all det i vissa fall skulle kunna råda ivekan om lillämpligl lagsiiftningsförfarande, är av två slag. Dels kan problemel orsaka bekymmer under själva lagstiftningsarbetet. Och dels kan det, om vanligt lugsiiftningsförfarande lillämpals i ett visst fall, efteråt bli ifrågasatt, om inle det särskilda förfarandet borl lillämpas och om lagen i fråga därför verkligen bör vinna lillämpning. Den sisinämnda aspeklen kan särskilt gälla sådana fall, då man försl på lillämpningssladiet upptäcker all en lag berör fri­och rällighelsområdel. Att lagprövningsrätten aklualiseras i dessa fall kan emellerlid förebyggas genom själva ulformningen av del särskilda lagslift­ningsförfarandel. Del kan ske genom alt förfarandel görs lillämpligl bara i den mån yrkande därom framställs under riksdagsbehandlingen. Har sådani yrkande inle framförls skulle alllså del vanliga beslulsförfarandet alllid vara korrekl. En sådan regel skulle också i hög grad begränsa olägenheierna från del prakliska riksdagsarbeieis synpunki. Emellertid skulle givelvis reella rällighelsbegränsningar av nägon belydelse knappast komma att förbigås med tystnad i riksdagen, om där finns någon meningsskiljaktighet i frågan. Genom del nu angivna elementet i del särskilda beslulsförfarandet skulle allLså de prakliska problemen yiierligare reduceras,och detla skulle knappasl medföra någon förlusl i räiiighetsskydd.

Om yrkande framställs om all del särskilda beslulsförfarandet skall användas, gäller del atl pröva om lagförslaget verkligen är rättighetsbegrän­sande. Av principiella skäl är del inle lämpligi all låla en minoritet i riksdagen avgöra denna fråga. Å andra sidan uppnår man ju inte den avsedda skyddseffekten, om riksdagsmajorileten bestämmer suveränt härvidlag. Del har lidigare föreslagils all man skulle låta lagrådel avgöra denna procedur­fråga. Häremol har genmälts all del är principielll belänkligl alt ge ett sådani organ bestämmanderätt i förhållande lill de politiska organen. Rättighets-


 


'O    Ett särskilt lagsllflningsfÖrfaraiiäe . . .                                     SOU 1978:34

skyddsutredningen anser att en lämplig avvägning kan göras på följande säll. Om nu avsell yrkande framförs och man därför måsle avgöra frågan, om det ifrågavarande lagförslaget berör fri-och rältighelsområdel eller ej,så bör della ställningstagande för riksdagens vidkommande göras med enkel majorilel av konsiiiulionsuiskollel. Utskoitet bör dock inte få förkasia yrkandet ulan all lagrådels utlåtande i frågan föreligger. Däremot bör utskottet inle vara bundel av vad lagrådet ansett. Men om utskottet avslår yrkandei mol lagrådels inrådan kan frågan om lagens grundlagsenlighet efteråt eventuellt komma all bli aktuell lagprövnings v is.

4.6.2     / princip ej bara skärpande ingrepp

Eu av de lidigare nämnda problemen med ett särskilt beslulsförfarande är frågan, om förfarandel skall gälla i princip alla lagförslag som berör fri- och rältighelsområdel eller bara dem som innebär ytterligare rättighetsbegräns­ning. Det senare alternativet är i princip atl föredra men innebär samlidigt ett exlra gränsdragningsproblem. Frågan är emellertid om den praktiska skill­naden mellan de båda alternativen är så stor.

För säkerhets skull skulle ett undanlag fö formuleras snävt. Del skulle kunna gälla bara fall av enlydigl mildrande eller entydigt neutral effeki från fri- och rätligheissynpunki. Del är visseriigen läll att i teorin ge många exempel på eniydiga fall. Man upphäver straffet för förtal, sänker straffskalan för spioneri, tar borl kravet på förhandstillslånd för demonstrationer på allmän plats etc. Men i prakiiken är sådana isolerade lagändringar mindre vanliga. Det normala är att en lag ändras på flera punkler, varvid inle alla ändringar är klarl neutrala eller går i entydigt lindrande riklning.

Vidare lorde yrkande om särskilt beslutsförfarande endast mycket sällan komma att framföras i klarl neutrala fall. Detta gäller speciellt om man kräver atl ett sådant yrkande skall framslällas av ell visst minsta antal riksdagsle­damöler, förslagsvis lio. Och när del gäller de enlydigl mildrande, eller med andra ord räiiighelsuividgande, fallen lorde man kunna räkna med atl yrkande om särskilt förfarande ofta skulle utebli.

Mol bakgrunden av del anförda synes den prakliska skillnaden mellan de båda nu diskuterade alternativen inle vara siörre än alt den utslagsgivande synpunkten bör bli önskemålel all göra gränsdragningssvårighelerna så små som möjligl. Del innebär atl alla lagförslag som rör fri- och rättighetsbegrän­sande lag bör omfattas av den särskilda beslutsordningen, oavsell i vilken riklning lagförslaget går.

Av framslällningen i del följande kommer för övrigt atl framgå all del i fråga om många lagar bara är enstaka eller ett fåtal bestämmelser som blir omfattade av del särskilda lagsliftningsförfarandel. DeUa är i sin mån ägnat atl minska det nu diskuierade problemels betydelse.

4.6.3     I .fråga om lag som innehåller föreskrifter av olika slag

Ell särskili problem utgör de lagar som innehåller både rättighetsbegränsande regler och regler som kan sägas vara indirekt rättighetsbegränsande samt regler som är neutrala i detta hänseende. En närmare genomgång av den lagstifining som är rättighetsbegränsande


 


SOU 1978:34                                         Ell Särskilt lagsilfhiliigsföriaraiidc . . .    71

visar i själva verkei alt de fiesia hilhörande lugar innehåller föreskrifter av alla de tre ovannämnda kaiegorierna.

Olika lyper av rättighetsbegränsande lagar kan urskiljas. Del finns sådana som bara innehåller någon ensiaka föreskrifi som är rättighetsbegränsande, t. ex. en regel om lyslnadsplikl. 1 andra hilhörande lagar är del räiligheisbe­gränsande elementet mera framirädande, medan vikliga delar av lagen handlar om annal. Del finns också lagar som avser all reglera enbarl rällighelsbegränsningar av vissl slag och som är hell uppbyggda kring reglerna om de maleriella förutsällningarna för rällighetsingreppen.

Vid ställningstagandet till hithörande problem för man ha i minnel den utgångspunkten, alt del särskilda lagsliftningsförfarandel skall vara till skydd för fri- och rällighelerna men inle siräcka sin verkan härutöver. Förfarandels räckvidd för en räiligheisbegränsande lag bör inle vara siörre än nödvändigi. Rällighetsskyddsutredningen ålerkommer ingående till detta problem i del följande. Del sker på ett mera principiellt plan i avsnittet 4.10. Och i specialmoliveringen lill 2 kap. 12 S regeringsformen görs en närmare genomgång av vissa befintliga lagbestämmelser som blir omfallade uv del särskilda förfarandel.

Här må endast anföras följande. I princip blir bara de materiellt rättighets­begränsande föreskrifierna i en hilhörande lag omfattade av del särskilda förfarandel. Lagens regler om beslutande organ omfattas inte av del särskilda förfarandel. Delsamma gäller i regel för föreskrifterna i lagen om förfarandel hos organei. Och i fråga om lagens regler om verkställandet av ett beslulal ingripande är del i princip bara de grundläggande reglerna som omfattas av det särskilda förfarandel. Därmed åsyftas regler som bidrar lill all ge ifrågavarande rällighetsingrepp dessas väsenlliga maleriella innehåll och alllså inle huvudsakligen är bara av konsekvenskaraklär. Som framgår i del följande kan emellertid den ifrågavarande lagens regler om förfarande eller om verkställighet innehålla enstaka, självsiändigi rättighetsbegränsande inslag. Ett exempel härpå är en regel om hämlning tvångsvis till förhör. Sådana regler blir givetvis omfallade av del särskilda lagsliftningsförfaran­del.

Vidare bör underslrykas all del problem som lagils upp i della avsnitt (4.6.3) i viss mån är av övergångsnalur. Vid den nu befinlliga lagsliftningens lillkomsi har man ju inle behövi räkna med olika förfaranden för beslul om vanlig lag. Sedan ell särskili förfarande för beslul om rättighetsbegränsande lag införts blir lägel ett annal. Della kommer säkeriigen all påverka uppläggningen av lagförslagen så atl de svårigheter som diskulerals i delta avsniii reduceras.

4.7 Övriga huvudfrågor angående tillämpningsområdet

4.7.1 Inledning

I del föregående har i försia hand åsyftals frågan om del särskilda lagsiiftningsförfarandeis tillämplighet på de begränsningsbara fri- och rättig­heter som är upplagna i 2 kap. 1-11 S regeringsformen. Dessa är yltrande-frihelen, informalionsfriheten, mötesfriheten, demonsiralionsfrihelen och


 


'2    Ett särskUt lagstifliUngsfÖrfaraiide . . .                                    SOU 1978:34

föreningsfriheten (s. k. opinionsfriheter; 1 S l-5)samt skyddet i allmänhet för den kroppsliga integriteten, skyddel mol husrannsakan och dylikl och skyddel för förtrolig meddelelse (6 S), vidare rörelsefrihelen i allmänhet (8 S) och slulligen rätlen lill offenilig domslolsförhandling (11 S andra stycket).

[)e rällighelsregler som är absoluta, dvs. undantagslösa, saknar naturligt­vis aktualitet i della sammanhang. Exempel på sådana absoluta regler inom ramen för de försia elva paragraferna i 2 kap. regeringsformen är förbuden mot dödsstraff lortyr m. m. i 4 och 5 SS- Ell annat exempel är förbudel i 7 S försia slyckel mol landsförvisning av svensk medborgare. Samma absoluta karaklär har inom sina resp. tillämpningsområden förbuden mol rasdiskri­minering (15 S) och mol könsdiskriminering (16 S). Även regeln om ersätt­ning vid expropriation (18 S)äri princip av denna nalur och behandlas f ö. av rättighetsskyddsutredningen i annat sammanhang (8.2).

Däremot finns del två andra paragrafer i 2 kap. regeringsformen som lekniskl är så beskaffade, all deras ämnesområden skulle kunna komma i fråga för ell särskilt lagsiiftningsförfarande. Del är 17 S om den fackliga konfiiklrätlen och 20 S andra slyckel i fråga om uUännings fri- och rälligheler. Visserligen finns också 19 S, enligt vilken "förfallare, konstnärer och fotografer äger rätl lill sina verk enligi besiämmelser som meddelas i lag". Men den bestämmelsen passar inte för atl omfattas av ett särskilt lagstift­ningsförfarande. En annan sak är atl upphovsrätlsliga lagbestämmelser blir omfattade av det särskilda beslulsförfarandet i den mån de är all anse som begränsning av yttrandefriheten. Härtill ålerkommer rällighetsskyddsutred­ningen i specialmoliveringen. Under 4.7 skall bl. a. frågorna om lag som avses i 2 kap. 17 S och 20 S andra siycket regeringsformen behandlas.

4.7.2 I,fråga om den fackliga konflikträtten

I 2 kap. 17 S regeringsformen föreskrivs all förening av arbetstagare saml arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger räll all vidlaga fackliga Slridsålgärder, om annal ej följer av lag eller avtal. 1 och för sig skulle man kunna låta lagsiiftning av detla slag som är av mera sladigvarande karaklär vara omfattad av ell särskilt beslutsförfarande. Som exempel på sådan lag kan pekas på reglerna om fredsplikl i lagen (1976:580) om medbeslämmande i arbetslivet. Erfarenheten visar emellerlid atl statsmaklerna undantagsvis anser del nödvändigi all avbryla pågående slridsålgärder genom lag. Del senaste exemplet är SACO/SR-konfiikien år 1971. Skall en sådan lag över huvud taget vara meningsfull måste den kunna beslutas snabbi. Rättighels­skyddsulredningen anser därför all tag som begränsar den fackliga konfiikl­rätlen inie skall behöva beslutas med särskilt förfarande enbarl på denna grund.

4.7.3 f fråga om utlänningar

Flertalet av rätlighetsreglerna i 2 kap. 1-19 §S regeringsformen gällerenligt sin lydelse bara svenska medborgare. I den avslulande paragrafen i kapitlet, 20 S, regleras emellertid i vad mån regeringsformens räiiighetsskydd skall gälla också för utlänning här i riket. Del sker genom atl sådan ullänning


 


SOU 1978:34                                         Ett säisklli lagsiiflnliigsföifäiaiide ...    73

förklaras vara likställd med svensk i fråga om uppräknade fri- och räuigheler.

1        första slyckels fall är denna likställighet undanlagslös. Dellu siycke suknar
därför aklualilet i nu förevarande sammanhang. Motsatsen gäller i andra
slyckels fall. Här är likställigheten relativ, dvs. undanlag kan göras genom
särskilda föreskrifter i lag. I della stycke avses bl.a. opinionsfriheierna,
skyddel för den kroppsliga iniegrilelen i allmänhet, skyddet mot husrann­
sakan, skyddel för förtrolig meddelelse och - uv skyddel för rörelsefrihelen -
skyddel mot frihetsberövundc.

1 20 S har lagils med de allra flesta rätiigheterna enligi 2 kap. regerings­formen men inle alla. Ullänning har inle någon grundlagsskyddad räll alt vislas i Sverige, vare sig atl resa in hil eller alt stanna kvar här (jämför 7 S försia stycket). Ett delvis sammanfallande exempel är all ullänning här i riket inle hur något skydd enligt 2 kup. regeringsformen mol ingrepp i rörelsefri­helen som är lindrigare än frihelsberövande (jämför 8 S andra meningen). Regler som medger sådana lindrigare ingrepp kun alllså beslutas ulan slöd av

2        kap. och således enbart jämlikt 8 kap. regeringsformen. Del är inte lagregler
härom som rällighetsskyddsutredningen nu lar upp till behandling.

Vad frågan gäller är i stället, om sådan särskild lag som avses i 2 kap. 20 S andra siycket regeringsformen bör omfattas av det särskilda lagsliftningsför­farandel. Del är här alltså fråga om lag som medger all ullänning här i rikel i fråga om de fri- och rälligheler, som räknas upp i nämndu stycke, särbehandlas jämfört med svensk, dvs. i praktiken behandlas sämre än svensk.

Kvantitativt är problemel begränsal. Del skydd som ligger i atl lagregler i allmänhet om begränsningar i fri- och rällighelerna underkastas ett särskilt beslulsförfarande kommer i prakiiken uilånningar lill godo på samma säll som svenska medborgare. Vidare avses nu, som sagl. inte lagregler som särskilt begränsar ullänningars rörelsefrihet utan atl gå så långl som lill all ge slöd för frihetsberövande.

Emellerlid är del uppenbarligen angelägel att om möjligt ytteriigare förslärka gmndlagsskyddel för utlänningar här i rikel. Räiiigheisskyddsul­redningen förordar därför atl sådan särskild lag som avses i 2 kap. 20 S andra stycket regeringsformen skall omfattas av del särskilda lagsliftningsförfaran­del. De undanlag från detla förfarande, som skall gälla för lyslnadsplikl, husrannsakan och dylikl samt frihetsstraff böremellertid inte bli tillämpliga här. Så t. ex. kommer lag, som särskilt för ullänning medger inirång i skyddel mol husrannsakan, all omfattas av det särskilda lagsliftningsförfarandel. Delta förfarande kommer vidare alt omfaila i. ex. de bestämmelser i utlänningslagen (1954:193) som ger slöd för lagande i förvar, s. k. poliiisk utvisning, hämlning lill förhör och domslolsförhandling inom slängda dörrar. Vad särskilt belräffar den åsyftade ulvisningsregeln (34 S ullännings­lagen), vilken kan lillämpas bara av regeringen, så nämns den här därför all, teoretiskt, ingrepp i opinionsfrihet kan grundas på den.

4.7.4 Ett spörsmål rörande regeringsformens yltrandefrihetsbegrepp

Rättighelsskyddsulredningen har lidigare slagil fasl alt den utgår från regeringsformens rälligheisbegrepp vid beslämmandel av tillämpningsom­rådet för ett särskilt lagsiiftningsförfarande för rättighetsbegränsande lag. I


 


74    En särskilt lagsti/lnnigsförfaraiide . . .                                     SOU 1978:34

fråga   om   yitrandefriheten   har  dock   en   mindre   avvikelse   övervägts. Bakgrunden ur följande.

Alla yllranden är inle grundlagsskyddade. Räckvidden av grundlags­skyddet för yitrandefriheten besläms i princip av dennas syfte. Della syfte anges i iryekfrihelsförordningen vara ull säkersiällu ell frill meningsutbyte och en ullsidig upplysning. Innebörden uv tryckfrihetsförordningens yttrun-defrihelsbegrepp slyrs av della syfte. Ålskilligu slags yllranden som saknar betydelse för det angivna opinionsfrihetssyfiel kan alllså l. ex. strufföeluggas ulan hinder av grundlagsskyddet. Dessa yttranden anses då, har det sagls, som broltsliga i annal avseende än såsom missbruk av den grundlugsskyd­dade yttrandefriheten. Eu exempel är yllranden som ingår som eu led i bedrägeri.

Regeringsformens yltrandefrihetsbegrepp sammanfaller till slörsla delen med tryckfrihetsförordningens. Identiteten är dock inle lolal. Regeringsfor­mens yiirandefriheisbegrepp är något mera vidsträckt un tryckfrihetsförord­ningens.

Skillnaden kommer till synes främsi på den kommersiella reklamens område. I princip all begränsande reglering av reklam (från del aUmännas sida och med medel som avses i 8 kap. 3 S regeringsformen) anses som en inskränkning i yttrandefriheten i regeringsformens mening. Som ytlrande-frihelsbegränsning i tryckfrihetsförordningens mening betraktas däremot endast sådan inskränkning av reklam som syfiar lill all ge skydd mol en inle önskad allmän påverkan av allilyder och värderingar. Eu förbud mol reklam för viss vara, i. ex. för alkohol eller lobak, hur anseiis möjligen uigöra ytlrandefrihelsbegränsning också enligt tryckfrihetsförordningen (se del förbehåll som befunnits erforderligt i 1 kap. 9 S nämnda förordning). Men marknadsföringslagens regler mol otillbörlig reklam och vilseledande reklam kan i princip lillämpas också på tryckt skrift, faslän något särskilt förbehåll härför inle finns i tryckfrihetsförordningen. Däremoi ulgör nämnda regler i marknadsföringslagen en inskränkning i yitrandefriheten i regeringsformens mening.

Det spörsmål som rättighelsskyddsulredningen övervägl i detla samman­hang är, om det särskilda lagsliflningsförfarandels räckvidd i fråga om yttrandefriheten bör begränsas lill den del därav, som motsvarar tryckfrihets­förordningens yltrandefrihetsbegrepp. En sådan lag som marknadsförings­lagen skulle alllså då falla uianför del särskilda förfarandets lillämpningsom­råde.

Ulredningen har dock slulligen slannal för all inte göra någon sådan distinktion. Det är svårl all ge ett tillfredsställande uitryck för den i regeringsformens text, samtidigt som skillnaden i fråga om det särskilda lagsliflningsförfarandels räckvidd är begränsad. Vidare kommer yllrandefri-hetsuiredningen säkerligen all ingående få behandla frågan om i vad mån det särskilda grundlagsskyddet för yttrandefriheten skall inbegripa kommersiell reklam.

4.7.5 Tidsbegränsad lag

Lagar gäller oftast tills vidare.  Endasl undantagsvis beslutas lagar för begränsad lid. På fri- och rältighelsområdel är dock sådana lagar något


 


SOU 1978:34                                         Ell särskilt lagsiijiniiigsföifäraiide ...    75

mindre ovanliga. Själva lidsbegränsningen är ell säll all åvägabringa ell räliighelsskydd. Skyddel ligger i den parlamentariska insyn och kontroll som akluuliserus varje gång en sådun lag skall förlängas.

Här uppkommer emellerlid ell problem för del särskildu lugslifiningsför-furandels del. Det gäller ime del fullel all en räiligheisbegränsande lidsbe­grånsad lag skall införas. Då skall del särskilda lagsliflningsförfarandei gälla som eljesl. Del fall som åsyftas är all en befinllig sådun lag skall få sin gillighelslid förlängd.

Del kan då vara nalurligl all frågan om lagens förlängning väcks så senl som möjligl: ju längre man dröjer, desto fier erfarenheler av lagens lillämpning kan finnas all redovisa. Ell uppskovsförfarande skulle kunna ledu lill ett "glapp" i en sådan lags giltighet-ell glapp som vore bura lekniskl och inle sakligi belingai. Vidare kan de skyddshänsyn som ligger bakom del särskilda lagstiftningsförfurandel sägas vura på annal säll lillgodosedda när del är frågu om en tidsbegränsud lag. Rällighetsskyddsutredningen anser därför atl förlängning av en sådun lugs giltighetstid bör undunlus från det särskilda förfarandets lillämpningsområde. Dock bör della givelvis gälla bara förlängning på beslämd lid. Skall en lidsbegrånsad lag förvandlas lill en lag med vanlig lillsvidaregiltighel, bör det särskilda beslulsförfarandet vara tillämpligt som annars. Det synes vidare lämpligt all lill förslagsvis två år maximera den tid som förlängningen får avse ulan all del särskilda förfarandel blir lillämpligl.

4.7.6 Krig. krigsfara och andra extraordinära siiuaiioner

Beredskapslagsliftning, t. ex. en fullmaktslag när sådan är staisrällsligt möjlig, skall givelvis omfattas av del särskilda förfarandel, om lagsiiftningen kan leda lill rällighetsbegränsning. Tanken med beredskapslagsliftning är ju alt man i god lid i förväg skall besluta normer som skall gälla eller kunna sättas i krafl, när angivna typer av krissituationer inträder. Kan sådana lagar genomföras enligt avsikten, torde ell uppskovsförfarande knappasl medföra särskilda olägenheier.

Däremoi måsie den frågan ställas, i vad mån det särskilda förfarandel bör vara lillämpligl, när fråga väcks om räliighetsbegränsande lag då del redan föreligger en krissituation. Alla lagsliftningsbehov kan ju inte förutses och fyllas genom beredskapslag.

Visar del sig i en krissituation atl befinllig lag inte ger del allmänna lillräckliga befogenheler gentemot den enskilde är del regelmässigl angelägel atl få komplelierande lag lill stånd snabbt. Å andra sidan är del särskili i sådana situationer som man behöver lugn och ulrymme för eftertanke och -eventuellt - ett skydd mol pålryckningar. Här måste således de olika synpunkierna vägas mol varandra.

Vid denna avvägning bör beaktas att problemets prakliska betydelse reduceras av all del i del särskilda lagsliftningsförfarandel skall finnas inbyggd en möjlighel till omedelbart beslul då del föreligger en hög grad av enighel i riksdagen.

Det är därför bara för särskilt allvarliga situationer som man behöver överväga all hell koppla ifrån del särskilda lagsliftningsförfarandel. Till en börian torde man kunna borlse från andra kriser än sådana som avses i 13 kap.


 


76    Ett särskilt lagstiftningsförfarande . . .                                    SOU 1978:34

regeringsformen. Därmed förs de s. k. fredskriserna ur resonemangel.

I 13 kap. 6 S regeringsformen avses de fall då rikel är i krig eller krigsfara eller del råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda uv krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig. Stadgandet innebär all riksdagen för dessa fall kan delegera sin normgivningsbefogenhei lill regeringen långl mer än som normull får ske enligt 8 kap. regeringsformen. Bl. u. kan regeringen bemyndigas all i dessa situationer beslula räiligheisbegränsande normer (grundlag får dock ej ändras).

Man kunde kanske då lycka au riksdagen i samma situationer alllid borde kunna själv futtu ell omedelburt beslul om rättighetsbegränsande lag. Del synes dock lydligl atl 13 kap. 6S regeringsformen omfattar många slags situationer där tillämpligheten av ett uppskovsförfarande kan vara lill fördel.

Det synes vara en lämpligare avvägning om man gör det särskilda lagstiftningsförfarande! oiillämpligt bara i fall av krig eller omedelbar krigsfara. Del kan för övrigt anmärkas alt del är i sådana situationer som riksdagens krigsdelegation kan träda i riksdagens ställe (13 kap. 2 S regerings­formen). 1 krigsdelegalionen kan del särskilda beslulsförfarandet av organi­satoriska skäl knappasl lillämpas.

Slutligen rnå här i korthet pekas på ett problem som kan uppkomma i fråga om beredskapslag. När sådan lag innebär all regeringen bemyndigas all i angivna situationer sätla vissa av lagens paragrafer i lillämpning, föreskrivs ibland all regeringens beslul härom skall underställas riksdagens prövning. Till denna fråga ålerkommer ulredningen under 4.11.4.

4.7.7 Räitighetsbegränsning som följdändring till grundlagsändring eller till konvenlion

Del kan länkas all en grundlagsändring görs för all öppna möjlighel lill en viss rältigheisreglering på vanlig lags nivå. Man inför t. ex. ett nylt tillåtet ändamål i 2 kap. 14 S regeringsformen för begränsning av mötesfriheten. Vill man sedan utnyuja denna nya möjlighel sker det genom vanlig lag. Om intet annat föreskrivs blir sådan lag omfattad av det särskilda lagsliftningsförfa­randel för räliighetsbegränsande lag. Man kan också länka på del fallel atl del införs ett nytl tryckfrihetsbrott. Hittills har deua skett genom atl man i tryckfrihetsförordningen och brottsbalken fört in gärningsbeskrivningar med samma innebörd.

Särskilt när del gäller fall av sisinämnda lyp kan man ställa frågan, om det särskilda lag.5iiftningsförfarandet för räliighetsbegränsande lag verkUgen bör vara lillämpligl på den ifrågavarande följdändringen. Redan i grundlags-ärendel vel man ju hur denna kommer alt se ul. Och grundlagssliflnings­förfarandel är ju i sig ett "kvalificeral" lagsiiftningsförfarande.

Emellerlid kan del förekomma många olika varianter på den nu beskrivna situationen. Del finns som sagt fall då det redan i grundlagsärendei är fullt klarl hur följdändringen i vanlig lag kommeratt se ul. Själva grundlagsänd­ringen lämnar kanske inte så många alternativ öppna. Vidare kan förslag i fråga om följdändringen vara framlagt i själva grundlagspropositionen. I andra fall kan i dess moli viexl vara mer eller mindre bestämt angivel hur den


 


SOU 1978:34                                                    Ett särskilt lagstiftningsförfäiande ...    77

ifrågavarande vanliga lagen avses bli ulformud. Men i mångu fall kan ingenting besläml sägas härom i grundlagsärendei. Del kun vara meningen alt man efter grundlagsändringen skall närmare uireda, om och på vad säll man skall använda sig av de yiierligare lagsiiftningsmöjligheler som grundlagsändringen öppnar. Förslag härom kommer kanske sedan försi efter avsevärd tid.

I fall av sisinämnda slag är del tydligl atl skäl saknas all ulesluta tillämpning av del särskilda lagsliftningsförfarandel för räiligheisbegrän­sande lag. Vidare synes del knappasl gå all dra någon klar gräns mellan följdändringar som kan sägas vara mer resp. mindre självsländiga i förhål­lande till grundlagsändringen. Man skulle visserligen kunna särskilja de fall då förslaget lill räliighetsbegränsande lag läggs fram samiidigi med förslag lill den grundlagsändring som förulsatls. Och för dessa fall skulle man då föreskriva alt enbart grundlagsstiftningsförfarandel skall tillämpas. Men en specialreglering bara för dessa fall synes inle tillräckligt påkallad. Själva grundlagsärendei kan vid behov läggas upp så, all de båda särskilda beslulsförfarandena kan förlöpa parallelll i tiden, förden händelse yrkande framförs om atl det särskilda förfarandet för räiligheisbegränsande lag skall lillämpas på följdändringen. Rällighetsskyddsutredningen har därför stannat för all inle föreslå något undanlag beiräffande del nu ifrågavarande särskilda lagsiiftningsförfarandeis tillämplighet i sådana situationer som nu avsetls.

Del fallel kan länkas atl vårt land skall ansluta sig till en konvention som förutsätter existensen av viss rättighetsbegränsande lagsiiftning. Om denna lagsiiftning kommer till siånd innan ralifikationsfrågan las upp i riksdagen uppslår ingel problem. Eljesl föreligger en sådan situation som avses med 10 kap. 2 S andra slyckel regeringsformen. Där sägs atl om särskild ordning är föreskriven för del riksdagsbeslul (t. ex. lagbeslui) som konvenlionen förutsätter så skall samma ordning iaktlas vid godkännandet av konventio­nen. Om konvenlionen sålunda förutsätter lagsiiftning som omfattas av det nu föreslagna särskilda lagsliftningsförfarandel, så skall detta enligt 10 kap. 2 S andra stycket regeringsformen lillämpas ocksä i raiifikaiionsärendei, om så påyrkas.

Har konventionen godlagils med lillämpning av nämnda förfarande uppslår motsvarande spörsmål som i ovannämnda grundlagssliftningssam-manhang med avseende på efterföljande räliighetsbegränsande lagförslag. Alltså: skall uppskovsförfarandel då kunna bli aktuellt på nyll? Spörsmälel måsle bevaras på molsvarande sätl och således i princip jakande. På nämnda lagförslag skall alllså del särskilda lagsliftningsförfarandel i princip vara separal tillämpligt. Tas allt upp i samma proposiiion uppslår dock inget problem. Det är ju i della fall i sak samma beslulsförfarande del gäller. Och för det fall atl lagförslaget kommer senare må erinras om atl det särskilda förfarandel skall tillämpas bara på yrkande.

4.7.8 Om mer än ett särskilt lagsiifiningsförfarande efter ordalagen är lillämpligl

I 2 kap. 12 S riksdagsordningen föreskrivs bl.a. all man icke får vid kammarens sammanträde uttala sig otillbörligt om annan eller begagna


 


78    En särskilt lagsiijiningsförfäranric . . .                                      SOU 1978:34

personligen förolämpande ullryck. Della är en ytlrandefrihelsbegränsning som del nu föreslagna särskilda lagsliftningsförfarandel efter orden är lillämpligl på.

Emellerlid ingår numndu föreskrift i riksdagsordningens huvudbestäm­melser. Den är därför redan omfattad av ell specielll lagsiiftningsförfarande. Enligi nuvarande lydelse av 8 kap. 16 S regeringsformen sliftas riksdagsord­ningens huvudbestämmelser på samma säll som grundlag. De kan emellertid också sliftas genom endasl ell beslut, om minsl 3/4 av de rösiande och mer än hälften av riksdagens ledamöier förenar sig om beslutet. Del må erinras om ull del för ell omedelbart beslul - när ell sådani behövs - enligi del nu föreslagna förfarandel för beslul om räliighetsbegränsande lagsliflning fordras anslutning från minsl 5/6 av de röstande.

När två såduna särskilda lagstiftningsförfaranden efter orden är tillämpliga samiidigi, bör bara del ena lillämpas. Någon slags "summering" av de skilda förfarandeelemenien skall inte göras. Man bör välja del förfarande som får anses mest "kvalificeral". Är inte utgången av en sådan jämförelse självklar, bör man välja del speciella förfarande som gäller för den författning, vari den ifrågavarande föreskriften ingår. I nu förevarande fall blir således enbart del särskilda lagsiiftningsförfarande, som gäller för riksdagsordningen, all lillämpa. Del lorde knappasl vara nödvändigi atl låla del nu sagda komma lill ullryck i grundlagsiexten. Det avser ju bara ett litet antal speciella fall som ytterst sällan aklualiseras.

4.7.9 Om rättigheter sont bryter sig mot varandra m. m.

I propositionen 1973:90 åberopades såsom ett skäl motell krav på kvalificerad majoritet för beslut om räliighetsbegränsande lag, att del skulle leda lill säregna konsekvenser i de fall då två grundlagsskyddade rättigheter bryier sig mol varandra. Ell ökat skydd för den ena rättigheten skulle kräva kvalificerad majoritet, eftersom del skulle innebära ytteriigare ingrepp i den andra räliighelen.

Härtill är lill en början all säga atl man vid ulformningen år 1976 av grundlagsskyddet i 2 kap. regeringsformen sökte undvika, all en grundlags­skyddad rättighet kom att direkl bryias mol en annan. En praklisk sådan situation skulle eljesl ha kunnai vara konflikten mellan yttrandefriheten och skyddet för den enskildes integritet (t. ex. hans goda namn och rykte). Yttrandefriheten är grundlagsskyddad. Något allmäni inlegriletsskydd har däremot inte lagils in i 2 kap. regeringsformen. Skyddel för den enskildes inlegritet är å andra sidan enligt 2 kap. 13 S regeringsformen eit lillålel ändumål för begränsning av yttrandefriheten. Konsekvensen av denna grundlagsreglering är all yitrandefriheten automatiskt väger över iniegritets­skyddel, i den mån del saknas vanlig lag i motsatt riktning. Avvägningen av de ifrågavarande båda inlressena mot varandra skall alllså enligt delta säll all utforma grundlagsskyddet i försia hand göras av lagstiftaren och inte av domstolarnaellerandra tillämpande myndigheler. Å andra sidan skulle lag av sisinämnda slag kräva kvalificerad majoritet, om sådani flertal skulle fordras för beslut om rättighetsbegränsande lag.

Det i nämnda proposition påpekade problemet torde därför vara av myckel begränsud omfallning. Och även om del skulle kunna uppkomma så skulle


 


SOU 1978:34                                         Ell säisklli lagsiiftningsförfarande ...    79

del inle innebäru unnat eller mera än alt del särskilda lagstiftningsförfurandel skulle bli lillämpligl vid varje förskjutning av gränsen mellan de fri- och rälligheler som bryier sig mol varandra.

Undaniug från vud nu sagls om den gällunde regleringen i 2 kap. regeringsformen kan beslummelsernu i 4 kup. 8 och 9 u SS brollsbulken synas uigöra. Här föreskrivs siruff för brytande uv post- eller lelehemlighel resp. olovlig uvlyssning. Beslämmelserna anses innebäru begränsning av informa­lionsfriheten (2 kap. 1 S första slyckel 2 regeringsformen). Sumiidigi ur del lydligl all de ulgör ell skydd för rälien lill förtrolig meddelelse. Sistnämnda räiiighel skyddas också av 2 kap. regeringsformen. Begränsning uv rätten till förtrolig meddelelse avses bli omfutlud uv del särskilda lugsliftningsförfaran-det. Delsamma gäller begränsning av informationsfriheten. Här är emellertid alt märka atl regeringsformens skydd för förtrolig meddelelse skyddar enbart mol ingrepp häri från det allmännas sida. För sådana ingrepp krävs försl och främsi Slöd i lag. Däremoi innefallar inle grundlagsskyddel någoi krav på del allmänna ull vidlu posiliva åtgärder lill skydd för förtrolig meddelelse, vilkel ell införande av sådana bestämmelser som 4 kap. 8 och 9 a SS brottsbalken innebär. Eu borttagande eller en "nedtrappning" av dessa bestämmelser skulle alllså visserligen vara lill nackdel för rälien lill förtrolig meddelelse men skulle inle vara någon begränsning av denna rättighet i regeringsfor­mens mening. 4 kap. 8 och 9 a SS brottsbalken skulle alllså visserligen vara omfaltade av det särskilda lagsliftningsförfarandel men bara såsom berö­rande informationsfriheten, inte såsom berörande skyddel för förtrolig meddelelse.

1 della sammanhang må också nämnas besiämmelsen i 18 kap. 5 S broilsbalken om brotl mol medborgerlig frihel. Där föreskrivs slraff förden som ulövar olaga ivång eller olaga hol med uppsål att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkla på hundlingsfriheten inom politisk organisa­tion eller yrkes- eller näringssammanslutning och därigenom sätter yllran­de-, församlings- eller föreningsfriheten i fara. Denna strafföestämmelse är ell annal exempel pä en posiliv skyddsföreskrift som - oavsell hur välmoiiverad den är - inle krävs av del räiiighetsskydd som ges i 2 kap. regeringsformen. Bestämmelsens bortiagande skulle därför inle uigöra något ingrepp i nämnda räiiighetsskydd. Och då sådana handlingar som bestäm­melsen sirafföelägger inle beslår i utövning av någon fri- och rättighet, så skulle 18 kap. 5 S brottsbalken till skillnad från 4 kap. 8 och 9 a SS nämnda balk inte vura omfattad av del särskilda förfarandel för beslul om rättighets­begränsande lag.

Renl allmänt lalas del i den allmänna deballen ibland om alt skyddel för denenes fri-och rättigheter går utöver den andres. Som en iakilagelseav vud som kun gällu renl fakiiski är della korrekl. På samma plals kan t. ex. i regel inle mer än en demonstration av någorlunda format hållas samtidigt. Men detta slags problem kan inle lösus uv grundlugssiiftaren.

4.7.10 Särskilt om ekonomiska ingreppsformer

Bestämmelser om bidrag av allmänna medel och andra gynnande offenllig­rällsliga regler kan teoretiskt ulformas eller eljesl hanteras så, all de kommer all Slrida mol de grundläggande lankegängarna bakom 2 kap. regeringsfor-


 


iO   Ett särskilt lagstiftningsförfarande . . .                                     SOU 1978:34

men. Formelll sker dock därmed inlel inirång i del fri- och räiiighetsskydd som 2 kap. regeringsformen ger. Della skydd, som ju är förenal med lagprövningsräli för domslolar och andra tillämpande myndigheler, har inle kunnai ulformas på annal säll än så, all del ger skydd enbart mot sådana ingrepp från del allmännas sida som avses i 8 kap. 3 S regeringsformen. I sisinämnda grundlagssiadgande lalas om föreskrifierom förhållandel mellan enskilda och del allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigi avser ingrepp i enskildas personligu eller ekonomisku förhällanden. Bland de exempel på sådana föreskrifier som siadgandel anger nämns föreskrifier om skall lill staten. Därmed aklualiseras problemel i vad mån skaltelag och dylikt kan bli akluell för del särskilda lagstiftningsförfarande som nu avses.

Skatt kan alllså vara ell sådani ingrepp frän del allmännas sida som 2 kap. regeringsformen skyddar mot. Detta lorde dock kunna bli fallel enbart under myckel speciella förhållanden. All en skall på vissa turistresor ulomlands skulle beröra grundlagens skydd för rörelsefrihelen kan sålunda inte hävdas. Däremoi lorde nämnda grundlagsskydd beröras för den händelse man skulle avkräva en emigrant en siörre penningsumma - t. ex. såsom "ersältning för utbildning" - för all denne skall få lämna Iandel. En sträng valularansone-ring, som ju kan behövas i vissa lägen, kan å andra sidan naluriigtvis inle anses beröra den grundlagsskyddade rörelsefriheten. Över huvud lorde man när del gäller beskattning och dylikl få ta ell grepp som är generellt för alla begränsningsbara fri- och rättigheter. Därvid torde man få fästa avgörande vikt vid skallens (resp. annan belungande ekonomisk reglerings) syfte och reellu funklion. Är skutten "opinionsfrihetsneulral" och inte "prohibitiv" kan den alllså inte begränsa någon opinionsfrihet.

4.7.11 Säi'sklli om sekreiesslag

I fråga om rälten all la del av allmänna handlingar hänvisar regeringsformen lill tryckfrihetsförordningen (2 kap. 1 S andra siycket regeringsformen). Tryckfrihetsförordningen innehåller föreskrifier i ämnel i sill andra kapilel. Begränsningarna i nämnda räll skall i regel anges i en särskild lag. F. n. sker deua i princip i lagen (1937:249) om inskränkningar i rälien all uibekomma allmänna handlingar (den s. k. sekretesslagen).

Rälien alt ta del av allmänna handlingar skall ses som en självständig räiiighel som inle regleras i regeringsformen (se propositionen 1975/76:209 s. 145). En konsekvens härav är alt sekretesslagen inte blir omfattad av del särskilda lagstiftningsförfarande som rällighetsskyddsutredningen föreslår. Molsall ordning skulle förulsätla en särskild grundlagsregel härom i tryckfrihetsförordningen. Denna förordning är f n. föremål för översyn av yltrandefriheisulredningen. F. ö. har de lyslnadsplikler, som kan sägas motsvara handlingssekretessreglerna, enligt rätlighetsskyddsutredningens förslag undanlagils från del särskilda förfarandets lillämpningsområde. Ulredningens förslag innebäratt lagom handlingssekreless kommeratt ligga uianför del särskilda lagsiiftningsförfarandeis ram.


 


SOU 1978:34                               Ett säfsklli lagstiftningsförfarande ...    81

4.8 Övriga huvudfrågor i vad avser det särskilda lagstiftnings­förfarandets utformning

Iden lidigare deballen har huvudsakligen förekommii två förslag om hur det särskilda beslulsförfarandels huvuddrag bör se ul. Enligi det ena förslaget skulle samma förfarande användas som vid grundlagsstiftning, alllså två beslul med val emellan. Enligt det andra skulle man använda ell förfarande med uppskov i sex månader. I båda fallen har förulsalls en möjlighet till ell omedelbarl, slutligt beslul med kvalificerad majorilel.

Rällighetsskyddsutredningen har för sin del stannat för den avvägningen, atl del särskilda beslulsförfarandel bör vara ett uppskovsförfarande med uppskovels längd beslämd lill 12 månader. Del betyder i sak, att man i riksdagen under de försia två åren efter ordinarie val kan göra sina slällningsiaganden ulan att behöva räkna med all majorilelsförhållandena skall ändras genom nyval. Däremoi skulle förslag som väckts under valperiodens sisla riksmöte vid den särskilda beslutsordningen kunna slutbehandlas först sedan väljarna fåll tillfälle all uttala sig.

Såsom rättighelsskyddsulredningen slagil fasl i del föregående kan man inle hell avslå från en möjlighel till beslul utan uppskov. Krissilualioner kan bara delvis, aldrig hell, mötas med hjälp av beredskapslagsliftning. En möjlighet lill beslul genasl kan - med bibehållande av en skyddseffekt -knappasl anordnas på annat sätt än genom krav på kvalificerad majoritet. Av praktiska skäl bör emellertid ett sådant krav bestämmas lill enbarl viss andel av de rösiande, och inle därjämle viss andel av riksdagens alla ledamöier. Här må också hänvisas lill del malerial rörande röslsiffror i riksdagen som redovisas i bilaga 2. Den andel av de rösiande som skall krävas för beslut ulan uppskov bör enligt rällighelsskyddsuiredningens mening vara fem sjättede­lar.

I detla sammanhang bör ytterligare några spörsmål av mera principiellt iniresse behandlas. Del gäller först frågan vilken handlingsfrihet riksdagen skall ha efter uppskovet, alllså i den andra och slutliga behandlingsom­gången. Två huvudalternativ slår lill buds.

Del ena alternalivet är att riksdagen efter uppskovet bara har all aniaga eller förkasia ett vilande beslul, utan möjlighel atl göra några som helst ändringar i della. Delta alternativ har den fördelen alt det är fullt klarl vad diskussionen under uppskovet skall handla om. Och i slutomgången föreligger inga praktiska problem om vilka justeringar som får göras i det vilande beslutet eller det vilande förslaget.

Men nackdelen är att möjlighelerna för riksdagen all lillgodogöra sig den debatt, som förls under uppskovet, blir begränsade. Del kan ju myckel väl länkas all man under betänketiden allmänt kommii fram lill atl gällande ordning visserligen bör ändras men all del bör ske på ett något annal säll än man lidigare tänkt sig. Det finns då ingen annan möjlighet för riksdagen än all säga nej i slutomgången och salsa på en bälire lösning i ett nytt beslulsförfarande.

Del andra huvudalternativet innebäratt riksdagen i slutomgången haren viss handlingsfrihet, men bara inom ärendets ram. Problemel med denna lösning är gränsdragningen kring sistnämnda begrepp. Ändringar inom ärendels ram skall inle kunna underkastas förnyat uppskov. Motsatsen gäller

12 Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 195


82   Ett särskUl lagstiftningsförfarande . . .                                     SOU 1978:34

om ändringarna är så sloru alt del får anses föreligga ett nylt förslag. Del har visseriigen föreslagits ull mun skulle införa den särskilda regeln, atl riksdagen i slutomgången i vart fall inle skulle få beslula längre gående rällighetsin-skränkning un som besluluts eller föreslagils i försia omgången. Men en sådan regel skulle uppenbariigen kunna medföra särskilda tillämpningsproblem. Om avgränsningen "inom ärendels ram" kan man säga all den visseriigen inte är skarp men alt den anknyter till en iraditionell gränsdragning i riksdagsarbetel.

Rättighetsskyddsutredningen har funnil att en lämplig avvägning kan vara följande. Det :>ärskilda beslulsförfarandet får avse ett slags förlängd bordlägg­ning under 12 månader av ett utskoitsutlåiande. Del blir möjligl all efter uppskovel göra vissa jusleringar. Dessa måsle dock hållas inom ramen fördel föreliggande ärendei. Begreppet "inom ärendels ram" får inte tolkas alltför vidsträckt. En viss stramhet i tillämpningen kommer all behövas om skyddssyslemel skall fungera.

Ell vikiigt elemeni är alt del särskilda förfarandel för beslut om räliighets­begränsande lag avses vara lillämpligl bara på yrkande. Del synes lämpligt atl föreskriva all del bakom ell sådani yrkande måsle slå minst 10 riksdagsle­damöter.

Frågan om del särskilda förfarandets tillämplighet i del enskilda lagstift­ningsärendet skulle - sedan yrkande om särskilt förfarande framförts - för riksdagens vidkommande avgöras av konstitutionsutskottet. Talmannen skiilledärmed inle behöva göra några egna slällningsiaganden lill spörsmålet, humvida fråga är om räiligheisbegränsande lag. Någon prövning av konsiiiu­lionsuiskollel skulle emellerlid inle behövas, om riksdagen genasl förkastar ifrågavarande lagförslag eller antager del med minsl fem sjättedels majoritet bland de rösiande.

4.9 Sammanfattning av förslaget i denna del

Som framgår av del föregående finner alllså rättighetsskyddsutredningen atl fri' och rättighetsskyddel i 2 kap. regeringsformen bör förslärkas. Det bör ske genom all man inför ell i viss mån försvårande förfarande i riksdagen för beslul i fråga om räliighetsbegränsande lag. De därmed förenade prakliska svårighelerna, som berörts idet föregående, bör kunna bemästras om man gör de begränsningar i fråga om lillämpningsområdel och utformar själva metoden på det sätl som angivits där. Då kan vidare de mera principiella invändningar mot en lösning av förevarande slag, vilka anförts senast vid 1976 års ändringar i 2 kap. regeringsformen, anses bemötta.

Rättighelsskyddsulredningen föreslår alltså atl förslag till lag avseende fri­och rällighetsbegränsning på yrkande skall vila i riksdagen i minsl 12 månader, innan del för aniagas. Tiden räknas från det alt del beredande utskottets yttrande över förslaget anmäldes i kammaren. Riksdagen skall dock kunna antaga lagförslaget utan sådani uppskov, om minsl fem sjättedelar av de röstande förenar sig därom. Riksdagen skall också kunna, med vanlig majoritet, genasl förkasia lagförslaget.

De fri- och rättigheter som avses är med nedan nämnt undantag de begränsningsbara rättigheter som anges i 2 kap. l-II SS regeringsformen.


 


SOLi 1978:34                                        Ett säiskUi lagstiftningsförfarande ...    83

Förfarandeskyddel avses alllså gälla för yttrandefriheten, informationsfrihe­ten, mötesfriheten, demonsiralionsfrihelen, föreningsfriheten (1 S första Slyckel 1-5). den kroppsliga integriteten och förtrolig meddelelse (6 S), rörelsefrihelen (8 S) och rälien till offentlig domslolsförhandling (11 S andra slyckel). Skyddet mot husrannsakan och liknande inirång är undantaget. Vad guller yttrandefriheten undanlas vidare reglerom lyslnadsplikl för offentliga befaUningshavare och ijänsleplikliga. I fråga om rörelsefrihelen undanlas "renu" friheissiraff Vidare undanlas generelli föriängning på högsl Ivå år av tidsbegränsad lags gillighelslid. Del särskilda lagsliftningsförfarandel avses över huvud inle vara tillämpligt vid krig eller omedelbar krigsfara. Förfa­randel skall inle omfatta den fackliga konflikträtten (17 S). Däremoi skall del omfatta lag som innebär atl ullänning särbehandlas i fråga om de fri- och rälligheler som anges i 20 S andra siycket.

Del särskilda lagsliftningsförfarandel skall alllså, inom sitl sålunda angivna tillämpningsområde, användas bara om så yrkas i riksdagen. Bakom ett sådant yrkande skall stå minst lio riksdagsledamöler. Huruvida yrkandet skall bifallas avgörs för riksdagens vidkommande av konstitutionsulskottet. Utskoitet tar dock ej avslå yrkandei utan alt lagrådel har yttrat sig i frågan. Om riksdagen genasl förkastar lagförslaget eller anlar del med minst fem sjättedelar av de rösiande behövs inte den angivna prövningen från konstitulionsulskoitels sida.

1 princip omfattar del särskilda förfarandel alla lagbeslut i fråga om rättighetsbegränsande lag, oavsell om besluten går i skärpande eller mild­rande riklning eller är neutrala från fri- och rättighelssynpunkt. I prakiiken aklualiseras förfarandet givelvis främsi i skärpningsfallen.

Genom delta uppskovsförfarande för man bätire möjligheler till grundligt övervägunde av föreslagna rällighelsbegränsningar. Bl. a. blir del siörre ulrymme för allmän debau i frågan. Vidare fungerar förfarandet som ett skydd mol lillfälliga, upprörda stämningar inom landet och mol pålryck­ningar ulifrån.

Samiidigi är del sörji för all della räiiighetsskydd prakliskl setl inle siräcker sina verkningar ulöver rältighelsområdel. Del finns vidare möjlighet för riksdagens ledamöier all t. ex. i sådana fall, då rällighelsbegränsningen är mest UV leknisk natur eller hell bagatellartad, underiåta atl påyrka uppskovsförfarande. Även i andra fall, främst när saken brådskar, kan lolvmånadersuppskovel undvikas om del finns en bred enighel i riksdagen om all den föreslagna rällighelsbegränsningen bör genomföras snarast.

Det särskilda lagsiiftningsförfarandeis införande kommerail verka främ­jande för rättssäkerheten också på ell annat säll. Del blir mera än hittills nödvändigt att i lagstiftningsärendena klart ange, i vad mån de föreslagna beslämmelserna möjliggör rällighelsbegränsningar eller ej. På sikl kommer en sådan precisering alt slå igenom också för de nu befintliga lagregler som inle är hell klara i förevarande hänseende.

Under 4.10 och 4.11 och i specialmotiveringen återkommer rättighets­skyddsutredningen närmare till frågan om vilka lagbestämmelser som blir omfattade av det särskilda lagsliftningsförfarandel.

Även ulöver vad som sagts i del föregående innebär naturligtvis införandet av detla särskilda beslutsförfarande vissa procedurproblem i riksdagen. En del av dessa är emellerlid redan lösta. Ell särskilt beslutsförfarande tillämpas


 


?4    Ett särskilt lagsli,ttniiigsfÖrJarande . . .                                   SOU 1978:34

redun nu t.ex. för riksdagsordningens huvudbestämmelser (8 kap. 16 S regeringsformen). Också lill procedurproblemen ålerkommer rättighels­skyddsulredningen närmare i del följande.

Till sist bör bara erinras om all lillkomslen av del särskilda beslulsförfa­randel givelvis inle påverkar exislensen av del redun införda maleriella grundlagsskyddel. Forell beslui om räiligheisbegränsande lag krävs således både atl - i tbrekommande fall - del särskilda förfarandel lillämpas och alt regeringsformens maleriella villkor är uppfyllda, t. ex. all - där så krävs - ett lillålel inskränkningsändamål föreligger.

4.10 Vilka bestämmelser i en rättighetsbegränsande lag omfattas? Olika typfall

Au någon gräns rättsligt setl ej behöver dras mellan lagändringar i skärpande och i mildrande riklning framgår av vad som sagls i del föregående. Ett problem som däremoi påkallar ingående uppmärksamhei i del följande är frågan, vilka bestämmelser i en rättighetsbegränsande lag som blir omfallade av del nu föreslagna särskilda beslulsförfarandet. Detta spörsmål uppkommer i själva verkei i fråga om de fiesia av de ifrågavarande lagarna.

4.10.1 Den formella lagkraftens princip skall ef gälla beträffande det särskilda lagstiflningsförfärandet

Den s. k. formella lagkrafiens princip bör inle gälla beiräffande del särskilda beslulsförfarande som del nu ar fråga om.

Nämnda princip är fastslagen i 8 kap. 17 S regeringsformen. Där föreskrivs all lag inle får ändras eller upphävas annat än genom lag. Vidare sägs all grundlag får ändras eller upphävas bara i grundlagssliftningsordning och riksdagsordningens huvudbestämmelser bara i den ordning som gäller för dem, alltså i den ordning som anges i 8 kap. 16 S regeringsformen.

Men det förhållandet alt en viss lagbestämmelse beslutats med användning av del särskilda förfarandet för rättighetsbegränsande lag bör inte automatiskt medföra, alt framlida ändringar beträffande denna lagbeslämmelse måsle beslutas med anlitande av det särskilda förfarandel - ens om sådant förfarande påyrkas. En annan sak ärandet kan förutsättas all man i riksdagen är konsekveni vid sin bedömning av om en viss lag är räiligheisbegränsande eller ej. Eller med andra ord: har efier vederböriigt yrkande härom del särskilda förfarandel lillämpals vid antagandet av en viss lagbestämmelse, kan man utgå från all del särskilda förfarandel renl fakiiski används också närbesiämmelsen sedermera skall ändras, förulsatt all yrkande härom då förs fram. Men rnan har också all räkna med det fallel all en lugregel ändras så, all den därefter inle längre omfattas av del särskilda lagsliftningsförfarandel. Själva denna ändring kommer visserligen i princip all bli omfallad av della förfarande - lål vara atl dess tillämpning i dylikl fall får anias i regel inle bli påyrkad, efiersom del är fråga om en ändring i mildrande riklning. Efter ändringen faller bestämmelsen däremot utanför del särskilda förfarandels tillämpningsområde. Dock krävs alllid beslut av riksdagen, eftersom lag inte


 


SOU 1978:34                                         Ett särskilt lagsiifiningsfÖrläranJe ...    85

får ändras eller upphävas annal än genom lug.

Vulel av aliernativ inom det särskilda förfarandets ram skall givetvis vara oberoende av hur detta val gjordes förra gången den ifråguvarande lagbe­slämmelsen var föremål för beslul med lillämpning av det särskilda förfarandel.

4.10.2 "Bihangsbeslämmelser", "hänvisningsbestämmelser" och vissa andra ' 'kopplingssituationer

Ofta är del i en lag bara någon ensiaka beslämmelse som är räliighetsbe­gränsande. Del är då vanligen fråga om en "bihangsbestämmdse" i slulel av lagen som t. ex. föreskriver fängelseslraff för överträdelse av föregående bestämmelser i lagen. Andra exempel är en föreskrifi som stadgar lyslnads­plikl för dem som tillämpar lagen eller en beslämmelse som ger lillsynsmyn­dighel rält all fö lillträde lill vissa lokaler. De nämnda exemplen orsakar visserligen inga problem, eftersom de avses bli undantagna från det särskilda förfarandels lillämpningsområde. Men även om således de vanligasle fallen är undaniagna förekommer del ibland andra "bihangsbeslämmelser". Del kan l. ex. gälla en föreskrifi som lillåler all förhandling inför domstol hålls inom Slängda dörrar. Del särskilda beslutsförfarandet skall då omfatia bara denna "bihangsbeslämmelse", om inte bestämmelsen har ett så direkt tekniskt samband med någon annan beslämmelse i lagen, att också sisinämnda föreskrift rimligen måsle anses underkastad det särskilda förfarandel.

Ell sådani tekniskt samband föreligger alltid i de fall då en rättighetsbe­gränsande beslämmelse delats upp så, att de sakliga förutsällningarna anges i en paragraf och själva ingreppsformen eller sanktionen anges i en annan. Då omfattas båda paragraferna av det särskilda förfarandel. Skulle någon gång de båda stadgandena finnas i olika lagar kan del i princip inte göra någon skillnad.

Det kan dock förekomma au en beslämmelse framslår som en ren konsekvensbeslämmelse i förhållande lill en annan, som får anses innehålla del egentliga lagstödet för ifrågavarande rällighetsingrepp. Då bör enbarl den sisinämnda bestämmelsen anses omfallad av del särskilda förfarandet.

Ofta hänvisar en beslämmelse i en lag lill föreskriftei i en annan lag. Om del bland sisinämnda föreskrifter ingår någon, som är omfattad av det särskilda beslulsförfarandet, så bör della förfarande omfatta också den förslnämnda, alllsä "hänvisningsbesiäinmdsen".

Ett särskilt spörsmål blir då i vad mån hänvisningsbeslämmelsen så att säga drar med sig andra bestämmelser i den lag vari den ingår, alltså medför att också dessa bestämmelser blir omfallade av del särskilda lagsliftnings­förfarandel. Härom kan sägas delsamma som i fråga om de ovannämnda bihangsbestämmelserna (hänvisningsbestämmelsen är ju för övrigt ofta av denna bihangskaraklär).

En förutsättning för atl en hänvisningsbeslämmelse på sätt som nu sagts skall bli omfallad av del särskilda förfarandel är, alt den har konstitutiv betydelse och således inte bara aren erinran om vad som skulle gälla även den förutan.


 


86   Ett särskilt lagstifinings/Öifärande . . .                                     SOU 1978:34

4.10.3 Rällighelsbegränsningen intar en mera ceniral plals i lagen

andra fall spelar de fri- och räliighetsbegränsande reglerna en mera central roll i en lag, som dock innehåller även andra självsländiga momenl. Exempel på denna lyp av lag är barnavårdslagen (1960:97) och lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiski uivecklingsslörda (omsorgslagen). Dessa lagar berör till sin centrala funklion visserligen bara en av de nu ifrågavarande rällighelerna, nämligen rörelsefrihelen. Men del kan ändå finnas skäl all redan här diskulera dessa lagar för all åskådliggöra vissa principer för hur ett förfatiningsstoff delas upp mellan del särskilda och del vanliga lagsliftnings­förfarandel.

De nämnda lagarna innehåller regler som ålägger en kommunal huvudman all tillhandahålla vissa slags samhällelig service. Ur en annan synvinkel kan mun säga atl del här gäller regler om den enskildes rält lill service (gynnande regler). Vidare innehåller dessa lagar föreskrifter om skyldighet i vissa fall förden enskilde all underkasta sig omsorger (betung­ande regler). Det är främsi fråga om vissa fall av s. k. adminisirativi frihelsberövande. Barnavårdslagen medger sådani frihelsberövande inom ramen för omhändertagande för samhällsvård. För omsorgslagens del gäller det främsi vård oberoende av samlycke i vårdhem eller specialsjukhus.

Det är givel att de bestämmelser i nämnda lagar som är enbarl gynnande inte skall vara omfaltade av del särskilda beslutsförfarandet. Delsamma gäller bestämmelser i övrigt, vilka inle har all göra med tvång mol enskilds person, t. ex. bestämmelserna i IO kap. barnavårdslagen om kommuns rätt lill ersättning för vissa vårdkostnader. Men saken är inle klar med det.

Den del av dessa lagar som kan sägas avse tvång mol den enskilde innehåller i sin lur skilda element. Dels har man de materiellt rättighetsbe­gränsande bestämmelserna i lagen. Härmed avses de regler som utsäger all ett vissl slags Ivångsingripande mol den enskildes person får ske och anger de sakliga föruisätiningarna härför. Och dels har man lagens regler om organisaiion och förfarande. Därmed avses reglerna om vilka organ som skall beslula i ärenden om tvångsingripande och hur dessa organ skall vara sammansatta och dylikl. Vidare avses reglerna om proceduren inför sådant organ, t. ex. om munllig förhandling. Till organisaiion och förfarande hör också reglerna om överklagande. Slulligen kan man i viss mån som en särskild grupp urskilja de regler som handlar om verkställandet av ett beslutat omhändertagande. De nu gjorda indelningarna korsar dock varandra till en del. Verkställandereglerna kan således från de synpunkter scm här är akluella sägas innehålla både materiella och processuella elemeni. Till de maleriella hänförs i första hand de grundläggande reglerna om omhändertagandels innebörd och varaktighet. Till de processuella hör reglerna om beslutande organ och om hur dessa organ skall handlägga verkslälligheisärendena.

Det är givet atl de materiellt räliighetsbegränsande bestämmelserna i sådana lagar som barnavårdslagen och omsorgslagen skall omfattas av det särskilda beslulsförfarandet. Häri inkluderas då bestämmelser i lagen som har ett så nära tekniskt samband med de förslnämnda reglerna att de geren del av sakinnehållet i dessa. Hit är också atl hänföra de grundläggande reglerna om omhändertagandets innebörd och varaktighet. Däremoi bör mera detaljbe­tonade lagregler härom anses vara enbarl av konsekvenskaraklär och därför


 


SOU 1978:34                                         Ell särskilt lagsiifiningsförfarande ...    87

inte omfattade av det särskilda lagsliftningsförfarandel.

Över huvud uppkommer i fråga om verkställandereglerna vissa särskilda uppdelningsproblem. Det gäller spörsmålen om del särskilda lagstiftnings-förfarandets räckvidd i fråga om regler om villkorligt anslånd med ell frihelsberövandes verkslällande, förverkande av anståndet, permission, frigivande på försök, återinlagning, övervakning, särskilda föreskrifter, omhändertagandets definiliva upphörande. Problem av hilhörande slag uppkommer också inom brottsbalkens område och behandlas nedan under 4.10.5 C.

När det däremoi gäller reglerna om organisaiion och förfarande i föreva­rande lagars "ivångsdef måsle man visserligen medge, att dessa regler inle saknar belydelse för rättighetsbegränsningens intensitet. Detla är särskilt lydligl i fråga om rälissäkerheisgaraniier av olika slag som byggls in i organisationen resp. förfarandet. Av flera skäl bör likväl dessa regler anses i princip inle omfattade av del särskilda lagsliftningsförfarandel. Della gäller också de processuella delarna av verkställandebesiämmelserna.

En annan sak är alt förfarandereglerna ibland innehåller enstaka före­skrifter som i sig är rättighetsbegränsande. Ell exempel är en bestämmelse somlillåteratt någon tvångsvis hämias lill en förhandling. Ett annal exempel är en bestämmelse som föreskriver skyldighet all underkasta sig läkarunder­sökning (en skyldighet som kan vara sanktionerad på olika säll: genom möjlighel till polishandräckning eller bara lill vite eller strafO. Det sisinämnda exemplet avser närmasi ett ingrepp i den enskildes kroppsliga integritet. Förfaranderegler som i sig är rättighetsbegränsande skall vara omfattade av det särskilda lagsliftningsförfarandel.

Föreskrifterna i barnavårdslagen om atl polisen under särskilda förutsätt­ningar för provisoriskt ta den unge om hand blir omfallade av det särskilda beslulsförfarandet. Vidare synes följande vara att säga om en bestämmelse om befogenhet för del beslutande organets (barnavårdsnämndens, besluts-nämndens) ordförande alt i brådskande fall besluta om ivångsingripande, eventuellt all överprövas av organei inom viss korlare lid. Om en sådan bestämmelse innehåller särskilda föreskrifter om de maleriella rekvisilen som underiällar ivångsingripandei skulle den omfatuis av del särskilda lagsliftningsförfarandel. Ell exempel på delta skulle del vara, om bestäm­melsen innebär att del i förevarande interimistiska situation för ivångsin­gripande räcker med sannolika skäl - i siällei för full bevisning - för all de sakliga förulsäuningarna för tvångsingripandet är uppfyllda. Men om den ifrågavarande bestämmelsen inte har en sådan innebörd utan bara reglerar vem som i dessa brådskande fall är behörig att falla beslul, synes övervägande skäl lala för all betrakta bestämmelsen såsom enbarl en organisaiorisk anordning, vilken inte omfattas av del särskilda förfarandet.

Föreskrifierna i 2 kap. 9 S regeringsformen är ägnade all minska evenluella betänkligheter mot att sådana bestämmelser som de ovannämnda organisa­tions- och förfarandereglerna i princip inte skall omfattas av del särskilda lagstiftningsförfarandet. Nämnda grundlagsregel föreskriver atl frihelsberö­vande skall vara underkastat prövning av domsiol eller i vissa fall domstols­liknande nämnd. Härigenom garanteras en processuell minimistandard för dessa fall. Det må erinras om all rättighelsskyddsulredningen föreslår ett tillägg i denna grundlagsparagraf för atl säkerställa att garantin alllid skall


 


!8    En särskili lagstiflningsförfärafidc . . .                                      SOU 1978:34

föreligga. Tilläggel innebär all, om ingen annan myndighei är behörig, prövningen uiförs av allmän domsiol.

4.10.4   Lagar som i princip handlar bara om fri- och
rällighetsbegränsning

1 vissa lagar intar själva rällighelsbegränsningen en ännu mer ceniral plals än i bamavårdslagen och omsorgslagen. Ett exempel utgör lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa Jall. Denna lag handlar enbarl om Ivångsfall, eller närmare bestämt om psykialrisk vård oberoende av den vårdades samtycke. Man kan säga all den lagen från fri- och rätligheissyn­punki molsvarar barnavårdslagens eller omsorgslagens "ivångsdel". -Sistnämnda båda lagars "rältigheisdel" kan då sägas motsvaras av sjukvårds­lagen (1962:242).-I princip kan om en sådan lag som den nämnda om sluten psykiatrisk vård sägas detsamma som om l. ex. omsorgslagens "ivångsdel". Som huvudregel blir endasl de materiellt rättighetsbegränsande beslämmel­serna omfallade av del särskilda beslulsförfarandel. Organisalions- och förfarandereglerna blir del i princip inle, trots all de i nämnda lag om sluten psykiatrisk vård i särskilt hög grad består av särskilda rälissäkerheisgaran­iier.

Ett annal e:

4.10.5   Särskili om brottsbalken

Brottsbalken är förhållandevis komplicerad från de synpunkier som nu är aktuella.

A.   Yttrandefrihetsbrotten m. m.

För det försia innehåller brottsbalken en del slrafföeslämmelser som är rättighetsbegränsande. Nu åsyftas inte sådana slrafföeslämmelser som är rättighetsbegränsande enbart därför atl de har fängelse i straffskalan. Sådana bestämmelser skall ju undantas från det särskilda lagsiiftningsförfarandeis lillämpningsområde. I stället syftas på slrafföeslämmelser vilkas rekvisil är räliighetsbegränsande. Med andra ord gäller det bestämmelser som sirafföe­lägger fri- och rättighelsutövning. Del är främsi de s. k. yltrandefrihels-brollen som man här har all göra med. Vilka dessa är anges närmare i specialmotiveringen. I övrigt innehåller brottsbalken bara ensiaka slrafföe­slämmelser av denna karaktär. Ett exempel i fråga om mötesfriheten är 22 kap. 7 S om olovlig sammankomst. (Denna strafföestämmelse gäller bara under krig och andra sådana extraordinära förhållanden som avses i 22 kap. brottsbalken). Ell annal exempel är 18 kap. 4 § om olovlig kårverksamhet. Denna strafföestämmelse begränsar föreningsfriheten. Beslul om lag som sirafföelägger handling, som innebär utövning av någon av de nu ifrågava­rande fri- och rällighelerna, blir omfattade av del särskilda lagsliftningsför­farandel.


 


SOU 1978:34                                         Ett särskilt lagslifinliig.sförfarande ...    89

B.   Vad straffbestämmelserna om yttrandefrihetsbrotten "drar med sig"

Ell problem blir vad dessa slrafföeslämmelser då "drar med sig" av broUsbalken i övrigi. Här bör gränsen dras i princip på del sätl som framgårav det följande.

Besiämmelser som särskilt sirafföelägger försök, förberedelse eller stämp­ling till t. ex. ell yllrandefrihelsbroli blir omfattade av del särskilda besluls­förfarandel. Detsamma gäller för del fall all ell särskilt medverkansansvar införseller har införts forell sådani broll (se t. ex. 19 kap. 15 S broilsbalken). Däremoi bör broilsbalkens allmänna regler om försök, förberedelse eller stämpling lill broll eller om medverkan lill broll (23 kap. brottsbalken) inte anses omfaltade av det särskildu beslutsförfurundel. Skulle man emellertid i 23 kap. brottsbalken ta in en särskild regel om något av de nu avsedda brolien skulle denna regel omfattas av del särskilda lagsliftningsförfarandel.

I konsekvens härmed blir t. ex. brottsbalkens allmänna regler om svensk strafflags geografiska tillämplighet (2 kap. brottsbalken) inte omfallade av det särskilda förfarandet på den grunden atl de gäller också yilrandefrihelsbrot-len. Men även här bör tilläggas atl en särskild föreskrift i 2 kap. brottsbalken om något av de nu ifrågavarande brolien skulle omfattas av del särskilda förfarandel.

Ätalsreglerna i broilsbalken ulgör ell problem för sig. Del gäller här de föreskrifter som anger i vad mån brou får åtalas av ullmän åklagare resp. ligger under enskilt åtal. I princip avsesju förfaranderegler inle omfattas av den särskilda beslutsordningen för rättighetsbegränsande lag. Å andra sidan kan det finnas ell särskilt samband mellan gärningsbeskrivningen i en strafföe­stämmelse och reglerna om hur brottet får åtalas. En vidsiräcki gärningsbe­skrivning kan motvägas av snäva åialsbestämmelser, närmasi då särskilda förulsältningar för atl åklagare skall få väcka åtal för broltel. Ell exempel är att man kräver regeringens tillstånd härför. Enligt rätlighetsskyddsutredningens mening bör de regler i brottsbalken, som särskilt anger hur yllrandefrihels­broli och liknande broll får åtalas, anses omfaltade av det särskilda lagsliftningsförfarandel.

F. ö. ålerfinns de mera utpräglade förfarandereglerna inle i brottsbalken ulan i rättegångsbalkens avsnitt om brolimålsprocessen. Och såsom framgår av del följande avses rättegångsbalken i princip inte omfattas av del särskilda förfarandet. Endasl i den mån rättegångsbalkens reglerar i sig rättighetsbe­gränsande gäller motsatsen. Detta är i konsekvens med vad som sagts i del föregående om organisalions- och förfaranderegler.

C. Beträffande brottsbalken i övrigt

Härefter kvarstår såsom en större fråga, vilka delar av brottsbalken i övrigt som blir omfallade av det särskilda lagsliftningsförfarandel -och då därföratt de begränsar rörelsefriheten. Spörsmålet inkluderar den lagstiftning om verksiällandel av fängelseslraff som anknyier lill brottsbalken. Fängelsestraff ulgör ju en inskränkning i rörelsefriheten. Alla de slrafföeslämmelser i brottsbalken, som har fängelse i straffskalan men vilkas sirafföarheisförut-sältningar inte i sig är rättighetsbegränsande, undanlas visserligen från det


 


90   Ell särskilt lagsiijiningsföifaianäe . . .                                        SOU 1978:34

särskilda förfarandet. Men del återstår alllså ull unge i vud mån de allmänna beslämmelserna i broilsbalken om fängelse och andra frihelsberövande påföljder (i balkens Iredje avdelning) och beslämmelserna i den anknylande kriminalvårdslagsliftningen bör anses omfattade av det särskilda förfarandel. Del är dessa besiämmelsersom avgör vad friheisslraffel reelli innebär för den straffade.

I överensstämmelse med vad som under 4.10.3 anföris om verkställande-regler kan i princip sägas, all del särskilda lagsliftningsförfarandel bör anses omfatta de grundläggande reglerna om fängelsestraffets innebörd och varaktighet. Däremot bör del inle anses omfatta de närmare föreskrifier därom, som framslår såsom följdbeslämmelser vilka anger fakiiska konse­kvenser av mera praklisk natur av frihelsberövandet.

Del vill lill en början synas som om man här i princip kan följa fördelningen av förfaliningssloffel mellan brottsbalken å ena sidan och lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m. m. samt lagen (1974:203) om kriminal vård i anställa andra sidan. Del är alltså i princip bara brottsbalksbeslämmelserna som, såviii nu är i fråga, blir aktuella för det särskilda förfarandet. En annan sak är atl del kan finnas ensiaka föreskrifier i den nämnda kriminalvårdslagslift­ningen som måste anses vara självsiändigi rättighetsbegränsande, dvs. medge räliighetsinirång utöver vad som får anses följa av själva frihelsbe­rövandet. Sådana ensiaka bestämmelser blir omfallade av del särskilda beslulsförfarandet. Rällighetsskyddsutredningen ålerkommer närmare lill det nu sagda i specialmoliveringen.

Vad därefter närmare angår de ifrågavarande reglerna i brottsbalken uppkommer några problem som också olika lagar om administrativa frihetsberövanden ger upphov till. Om man vill beskriva problemen gemen­samt för slraffrällslig och för administrativ lagsliflning om frihelsberövande så kan man säga, alt man först har reglerna om påbörjandet av det beslulade frihelsberövandet. Det kan finnas föreskrifter om villkoriigt anstånd med påböriandet, i en ellerannan konstruktion. Sådani anslånd kan bli förverkat. Under verkställighetens eller behandlingens gång kan kortare eller längre permissioner eller annan rätl au vislas uianför anstalten förekomma. Så småningom kan villkoriig frigivning, försöksutskrivning eller dylikl akluali­seras. Återinlagning kan ske om den på försök anordnade frivården inle fungerar. Slulligen aklualiseras frihetsberövandets mer definiliva upphö­rande. Olika regler härom hänger samman med i vad mån tiden för frihelsberövandel är på förhand bestämd.

När det gäller all avgöra vad av ett sådant regelkomplex, som nu beskrivits, som bör anses omfallal av det särskilda lagsliftningsförfarandel har rättig­helsskyddsulredningen gjort följande bedömning. Maleriella regler om villkorligt anstånd och om förverkande därav, om frigivning på försök resp. återinlagning saml om frihetsberövandets slutliga upphörande bör anses omfattade av det särskilda förfarandel. Däremoi bör t. ex. regler om permission på beslämd - kortare eller längre - lid anses hänförliga lill de närmare verkställigheismodaliteier som inte omfaiias av del särskilda förfarandel.

Som nyss sagts bör del särskilda förfarandet anses omfatia också regler om frigivning. Särskilt från den omhändertagnes synpunki är en annan stånd­punkt svår alt intaga. Också reglerna om förverkande av villkorlig frigivning


 


SOU 1978:34                                         Ell särskilt lagsliflniiigsförjärande ...    91

bör unses omfuUade av nämnda förfarande. Det bör dock anmärkas all man ansells vid tillämpningen av 2 kap. 9S regeringsformen böru inlaga en slåndpunkl som kan synas avvikande. Della grundlagssiudgande föreskriver räll lill domstolsprövning (molsvarande) av frihetsberövande. Därvid skulle en återinlagning i ansiall efter frivård på försök inie grundu rutt lill domslolsprövning enligi 2 kap. 9 S regeringsformen. Återiniagningen belraklas nämligen inle som ett nyll frihelsberövande utan bara som ett led i verksiällandel av del ursprungliga frihelsberövandet (se propositionerna 1974:l55s. I4och 1975/76:209s. 150 n.). Atl man tillämpar nämnda 2 kap. 9 S så, strider dock inte mot ovan intagna ståndpunkt i fråga om del särskilda beslulsförfarandels räckvidd.

Ell annal problem som också är gemensamt för den ifrågavarande siruffräitsliga resp. administrativa lagstiftningen är, hur man från rörelsefri-hetssynpunklbörse på sådana föreleelser som övervakning av den som 1. ex. frigivits villkoriigt, särskilda föreskrifier som han har alt rälla sig efter samt beslul om varning lill den som inle sköler sig. Både i fråga om övervakning och särskilda föreskrifier lorde genomgående gälla, all dessa institut inle kan direkl genomdrivas med tvång. Den sanktion som finns är atl vederbörande kan (åter)inlagas i anstalt om han inte sköter sig.

Tydligl är all varning i sig inie är rättighetsbegränsande. Ä andra sidan synes del ganska klarl all del finns särskilda föreskrifter som bör anses som rörelsefrihelsinskränkande i regeringsformens mening, oaktat vad nyss sades om sanktionsmöjlighelerna. Exempel på sådana föreskrifter är de som avser vistelseort, boslad,arbetsanställningoch sluten sjukvård. Besiämmelsersom medger, all sådana föreskrifter åläggs, omfaiias alllså av det särskilda lagsliftningsförfarandel.

Mera diskutabelt är övpn'flA7;/>/,t;jinslilulet. Rättighetsskyddsutredningen anser alt enbarl övervakning inte bör anses ingripa i den övervakades rörelsefrihet i regeringsformens mening. Della ställningstagande avser brottsbalkens nuvarande övervakningsinsiitul (och motsvarande regler i barnavårdslagen och övriga lagarom administrativt frihelsberövande). Skulle emellerlid föreskrifierna om övervakning skärpas, kan de komma alt bli rörelsefrihelsbegränsande och därmed omfattade av del särskilda lagslift­ningsförfarandel. Delta vore t. ex. fallel om i övervakningen byggs in skyldighet alt regelbundel anmäla sig hos polisen på viss orl.

4.10.6 Processlag

Det redan sagda visar riktlinjerna för behandlingen av rättegångsbalken och annan förfarandelag. I princip anses regler om organisation och förfarande inle som räliighetsbegränsande. Processlag är alltså i sig inte av denna karaklär. Vissa inslag i sådan lagsliflning är emellerlid rättighetsbegrän­sande.

Till en början må göras några anmärkningar om förhållandel mellan regler om tvångsmedel i brottmål och föreskrifterom slraff för ytirandefrihetsbrolt och liknande brott. Härom blir molsvarande resonemang lillämpligl som förls under 4.10.5 B. Om en föreskrifi som ger stöd för tvångsmedel avser speciellt ett ytirandefrihetsbrolt kommer alllså föreskriften på denna grund atl omfattas av del särskilda förfarandet. Motsatsen är, såviii nu är ifråga.


 


?2    Ett särskilt lagslifiningsföifäraiide . . .                                      SOU 1978:34

fallet om ivångsmedelsregeln gäller alla broll eller den visserligen gäller bara vissa men urvulsgrunderna är så all säga fri- och räiligheisneutrala. Vad nu sagls gäller också ell sådani ivångsmedel som husrunnsakan.

En annan sak är all regler som ger slöd för ivångsmedel mot person blir omfallade av del särskilda förfurandet på annan grund, nämligen därför all de begränsar rörelsefrihelen (anhållande, häklning, reseförbud, hämlning) eller den kroppsliga integritelen (kroppsvisilation, kroppshesikining).

Till det särskilda lugstiftningsförfurandels område hör också regler om telefonavlyssning saml beslag av brev och dylikl under posibefordran (skyddel för förtrolig meddelelse). Regler som avser enbart husrannsakan eller liknande inirång skall däremoi vara undantagna från del särskilda förfarandel.

Vidare innehåller processlagsliftningen ensiaka andra bestämmelser som är räUighetsbegränsande och därför omfattas av del särskilda lagsliftnings­förfarandel. Det guller reglerna om förhandling inom stängda dörrar samt vissa bestämmelser om lyslnadsplikl som går ulöver ramen för del undanlag härom som rällighetsskyddsutredningen föreslår. Del guller också reglerna om förbud mol otillbörliga yllranden.

Följande närmare anmärkningar må göras i della sammanhang. Skyldighet all infinna sig personligen till rättegångsförhandling föreskrivs på åtskilliga ställen i rällegångsbalken. Sådan skyldighet bör inle uppfällas som begräns­ning av rörelsefriheten i regeringsformens mening. Delsamma gäller då också reglerom atl någon skull kullas alt komma tillstädes vid vite eller annal sådani äventyr, t. ex. att lalan förfaller. Försl när hämtningsmöjlighet öppnas blir del särskilda lagsliftningsförfarandel tillämpligt och då på regeln härom.

I 5 kap. 9 S försia siycket rällegångsbalken föreskrivs, all rällens ordfö­rande får uivisa den som stör förhandlingen eller eljesl upplräder otillbörligt. I den mån en sådan beslämmelse måsie anses i sig ge del allmännas förelrädare befogenhet atl bruka våld mol person, så omfattas besiämmelsen av det särskilda lagsliftningsförfarandel (i detla fall såsom ingripande i regerings­formens skydd för den kroppsliga integriteten).

Även när det gäller ell sådant processuelll institut som häklning avses man i fråga om del särskilda lagsiiftningsförfarandeis tillämplighet skola skilja mellan de "materiella" och "processuella" delarna av reglerna. Till de materiella delarna hör i första hand de sakliga förutsättningarna för häklning. Reglerna härom omfattas av del särskilda förfarandel. Till de processuella delarna hör reglerna om vem som beslutar och om förfarandel i mål om häktning. 1 princip avses reglerna härom inte falla under den särskilda beslutsordningen för rättighetsbegränsande lag. I rättegångsbalken finns emellerlid på flera ställen regler om tidsfrister som skall garanlera att handläggningen går snabbt i fråga om den som berövats frihelen. 1 vissa fall är dessa regler av den absolula nalur att frislens överskridande medför vederbörandes omedelbara frigivande. 1 så fall måste beslämmelserna i fråga anses i så hög grad besiämma frihetsberövandets materiella innebörd, au de bör anses omfallade av del särskilda förfarandet.

I specialmoliveringen ålerkommer rättighetsskyddsutredningen närmare lill vilka bestämmelser i rättegångsbalken som mol bakgrund av vad nu anföris kommer all omfaiias av det särskilda lagsliftningsförfarandel.


 


SOU 1978:34                                                    Ell säiskili lagstlfiniiigsföifärande ...    93

4.10.7 Exekutiv lag

Exekutiv lug blir i princip inte heller omfallad av del särskildu lugstiftnings-förfurundel. .Som regel hundlur del ju hur om exekution enbarl mol sak, inle mol person. Men i den mån reglernu ger slöd för alt del allmännas verkslällande organ ulövar våld mol person blir beslämmelserna omfallade av del särskilda förfarandel. För verkslällighel av dom i mål om vårdnad m. m. kun burn överflyltus, i sisla hand ivångsvis. De regler, som ulgör slödel för eu sådunl fysiskl ivång från del ullmännas sidu, kommer ull omfattas av del särskilda beslulsförfarandet.

För särskildu fall finns för övrigi speciella regler, l. ex. om reseförbud för konkursgäldenär samt om häkle som påtryckningsmedel för alt ivinga fram edgång. Dessa regler blir omfallade av del särskilda förfarandel.

I della sammanhung har inle åsyftals reglerna om verkslällighel uv straff eller av administrativt frihelsberövande. Härom har talats i del föregå­ende.

Emellerlid bör särskilda besiämmelser om polishandräckning också beröras på ell meru generellt och principielll plan. Sådana regler finns i många olika sammanhang. 1 den mån de ger slöd för tvång mot person bör de, såsom ingripande i den kroppsligu integriteten, anses omfattade uv del särskildu lagsliftningsförfarandel. Men när de uppenbart ulgör bara ett osjälvständigt bihang lill andra bestämmelser om tvång mol person bör enbarl de sisinämnda anses omfattade av del särskilda förfarandel.

4.10.8  Vissa bestämmelser är odelbara

I vissa fall kun någon uppdelning inle göras på en del som omfaiias av del särskilda lagstiftningsförfarandet och återstoden som faller under del vanliga lagsliftningsförfarandel Så är fallel t. ex. då del allmännas verkslällande organ genom en och samma regel får dels befogenhet atl ingripa i någon av den enskildes fri- och räiligheter och dels andra befogenheter. Ell exempel härpå ulgör 24 kap. 2 S brottsbalken om polismans allmänna befogenhet under vissa förulsältningar all "bruka del våld som med hänsyn lill omsländighelerna kan anses försvariigl". Efiersom därav kan följa befo­genhet lill rällighetsingrepp blir siadgandel omfattat av del särskilda beslutsförfarandet. Del blir också l. ex. 18 kap. 1 S broilsbalken om uppror, oaktat detta broll kan begås också på annal säll än genom yttranden.

4.10.9 Ett prakliskl förbehåll

Gränserna mellan de olika regel kategorier varom talats i det föregående är naturligtvis inle alllid hell klaru. Genom en lämligen ingående redovisning i specialmotiveringen söker rätiighetsskyddsutredningen minska ölägenhe­terna härav.

1 detla sammanhang bör till vad som sagls i del föregående under 4.10 fogas följande prakliska förbehåll. Del kommer naturligtvis atl inlräffa all en lagändring berör både sladgande som omfattas av det särskilda förfarandel och annal sladgande, varvid alla ändringarna hänger samman med varandra. Om då yrkande om del särskilda förfarandel förs fram i riksdagen får del i


 


)4   En särskilt lagstiflningsföifarande . . .                                       SOU 1978:34

prakiiken den effekien, au också de andra stadgandena kommer atl omfaiias av del särskildu förfurandet. Del blir ju ingen mening med all beslula om dem för sig, efiersom beslutet då måsle förses med del villkorel alt också de övriga beslämmelserna sedermera antas. Med de gränsdragningsprinciper som skisserals i del föregående kommer emellertid många ändringar i räiligheis­begränsande lagar atl kunna ske med lillämpning av vanligt lagsliftningsför-furunde.

4.11 Närmare om undantagen från det särskilda lagstiftnings­förfarandets tillämpningsområde

4.11.1   Vissa lyslnadsplikter

Tystnadsplikt aren inskränkning i yttrandefriheien. Men som framgårav del föregående är del meningen all lag om tystnadsplikt i fråga om sådani, som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt, skall undanlas från del särskilda beslulsförfarandet med avseende på uppgifter, som får hållas hemliga med slöd av tryckfrihetsförordningen. Skälen lill all dessa lyslnadsplikler ansetts böra hållas utanför del särskilda lagsliftnings­förfarandel har angells i del föregående. Den ledande synpunklen är all man bör undvika, alt del nya förfarandeskyddel för fri- och rällighelerna i prakiiken griper in på andra lagsiiftningsområden.

En lång rad tystnadspliktsbestämmelser fördel allmännas administrerande eller tillämpande personal (och avgångna personal) faller på detla sätl utanför del särskilda förfarandel. Del finns dock en del lysinadsplikisregler som kommer all omfattas av della förfarande. Så är fallel när lyslnadspliklen avser andra än offenlliga befallningshavare och ijänsteplikliga eller ålminsione avser också andra än dessa två kaiegorier. Vidare blir en regel om tystnadsplikt omfattad av del särskilda förfarandet också om den visserligen avser bara offenlliga befallningshavare eller ijänsleplikliga men siräcker sig ulöver ramen för vad som får hållas hemligl enligt tryckfrihetsförordningen. Nalurligl nog är dessa sisinämnda fall fåtaliga. Som exempel kan pekas på tystnadsplikt för domare angående yllranden vid enskild överiäggning och innehållet i ännu ej meddelal beslul.

Någon uppräkning av de olika lyslnadspliklsfallen kan inle göras här. I siällei må hänvisas lill den invenlering som gjordes av tysinadspliklskom-miiién och sorn redovisades i bil. 1 idessbetänkande(SOU 1975:102). Här kan i stället bara ges vissa exempel i belysande syfte.

Eu lypiskl exempel på en sådan lyslnadspliklsbesiämmelse som enligi rällighelsskyddsuiredningens förslag skulle falla uianför del särskilda lagsiiftningsförfarandeis ram är 64 S andra slyckel lagen (1954:579) om nykterhelsvård. Där föreskrivs alt den som är eller varil verksam inom samhällets nykterhelsvård inle får obehörigen yppa vad han därvid fåll vela rörande enskilds personliga förhållanden. Denna lyslnadsplikl avser enbarl sådant som någon fåll veta i allmän ijänsl och gäller således bara offenlliga befallningshavare. Del kan anmärkas all begreppei "allmän ijänsl" här och i 8 kap. 7 S försia slyckel 7 regeringsformen innefallar både arbetslagar- och uppdragsiagarförhållanden.  Vidare avser tystnadsplikten enligt nämnda


 


SOU 1978:34                                                    Ett särskilt iagstiftningsföifärande ...    95

sladgande i nykterhetsvårdslagen enbart sådant som får hållas hemligl med stöd av tryckfrihetsförordningen.

Begränsningen av undantaget från del särskilda förfarandet till vad som får hållas hemligl med slöd av tryckfrihetsförordningen syftar på 2 kap. 2 S nämnda förordning. Där anges de ändamål för vilka allmän handling (enligt närmare bestämmelser i lag) får hållas hemlig. Dessa ändamål är 1) rikels säkerhet eller dess förhållande till annan slal eller mellanfolklig organisation, 2) rikels cenlrala finanspolitik, penningpolilik eller valulapolitik, 3) myndig­hets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan lillsyn, 4) iniressei alt förebygga eller beivra broll, 5) det allmännas ekonomiska inlressen, 6) skyddet förenskilds personligaellerekonomiska förhållanden och 7) intresset atl bevara djur- eller växtan.

Del har redan sagls all det i framtiden torde komma alt finnas en gemensam lag fördels tystnadsplikt för offenlliga befallningshavare och dels handlingssekreless. (Med sisinämnda begrepp åsyftas alt allmän handling hålls hemlig.) En sådan lag skall inle vara omfallad av det nu föreslagna särskilda lagsliftningsförfarandel. i den mån tystnadsplikten håller sig inom tryckfrihetsförordningens ram.

För atl ålergå lill exemplifieringen må anmärkas all kreditupplysnings-lagen innehåller både en lyslnadspliklsbesiämmelse som blir omfallad av det särskilda förfarandel och en som inle blir det. Den förstnämnda återfinns i 14 § och lyder: "Den som är eller varil verksam i kreditupplysningsverk-samhel får ej obehörigen yppa vad han till följd därav fåll veta om enskilds personliga förhållanden eller om yrkes- eller affärshemlighet". Denna beslämmelse gäller i huvudsak för befattningshavare utanför den allmänna seklorn. Den beslämmelse åler som skulle falla uianför det särskilda lagsliftningsförfarandel finns i 18 § krediiupplysningslagen. Bestämmelsen lyder: "Den som hos datainspektionen tagil befallning med tillstånds- eller tillsynsärende enligt denna lag får icke obehörigen yppa vad han därvid fått veta om enskilds personliga förhållanden eller om yrkes- eller affärshemlig­het". Denna lyslnadspliklsbesiämmelse avser uppenbariigen bara offenlliga befallningshavare, och den faller tydligl inom ramen för de ändamål som lagits upp i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen.

Eu annal exempel på en lyslnadspliklsbesiämmelse som skulle omfattas av det särskilda lagsliftningsförfarandel är 7 kap. 13 S arbeismiljölagen (1977:1160), vilken iräder i kraft den 1 juli 1978. Här är del i paragrafens första stycke fråga om en bestämmelse som - odelbart - omfattar både offenlliga befallningshavare och andra. Stadgandel lyder: "Den som har lagit befatt­ning med lillsyn enligt denna lag eller utsetts till skyddsombud eller ledamot i skyddskommitté får ej obehörigen yppa eller utnyttja vad han under uppdragei eller i ijänslen har erfaril om yrkeshemlighet, arbetsförfarande, affärsförhållande, enskilds personliga förhållande eller förhållande av bely­delse för landels försvar". Vidare blir tydligtvis också paragrafens andra stycke omfattat av del särskilda förfarandel. Där föreskrivs: "Vad nu sagls skall tillämpas på molsvarande sätt i fråga om ledamot i styrelsen för lokal facklig organisation med avseende på vad denne har erfaril av skyddsombud eller ledamol i skyddskommitté som har utsetts av organisationen".

1 den långa raden av exisierande tystnadspliklsbestämmelser finns del säkerligen också sådana beiräffande vilka tvekan kan råda om räckvidden.


 


96    Ett särskUt lagsiiftningsförfarande . . .                                    SOU 1978:34

1. ex. om de omfattar också andra kutegorier än offenlliga befattningshavare. Om del föreslagna särskilda lagsliftningsförfarandel införs skulle man få anledning all precisera sådana besiämmelsers räckvidd.

För belysnings skull må vidare pekas på följande speciella beslämmelse. Enligt 340 a S lagen (1948:433) om jörsäkringsrördsc får personuppgift i dataregister om förmånsiagarförordnunde inle lämnas ul till förmånstagaren före försäkringsfallei. Denna speciella lyslnadspliklsbesiämmelse omfattas av del särskilda förfarandel.

Här har nu visseriigen angells fiera exempel på lysinadsplikisregler som skulle falla inom ramen för del särskildu lagsliftningsförfarandel. Detta bör dock inie skymma blicken för all del stora flertalet av befintliga lysinads-pliktsbestämmelser .säkeriigen är såduna att de kommer all omfattas av det vanliga lagsliftningsförfarandel.

En annan lyp av lysinadsplikisregler ulgör 21 ocb 22 SS lagen (1976:580) om medbeslämmande i arbelslivel. Enligt 21 S har part som är skyldig alt lämna information räll lill förhandling med motparten om lyslnadsplikl rörande den informalionen. Nås ej enighel kan parlen inom viss lid väcka lalan vid arbelsdomstolen om tystnadsplikt. Arbelsdomslolen skall förordna om tystnadsplikt, i den mån del kan antas alt del annars skulle föreligga risk för väsentlig skada för part ellerannan. Innan arbelsdomslolen lagit ställning gäller som regel den lyslnadsplikl som parten kräver. Här är atl beakla all skyddel för yttrandefriheten enligt 2 kap. regeringsformen gäller enbart gentemot det allmänna, ej gentemot enskild. T. ex. berörs en klausul om lyslnadsplikl i ell anslällningskonlrakl inle av 2 kap. regeringsformen. På samma sätt lorde del förhålla sig med 21 och 22 SS medbeslämmandelagen Gämför vad lagrådel yltrade i proposilionen 1975/76:105 bilaga I s. 508). Dessa lyslnadspliklsbeslämmelser fär alltsä anses gälla bara förhållandet enskilda emellan och faller således uianför ramen för 2 kap. regeringsformen. De skulle redan därför inle omfattas av del särskilda lagsliftningsförfarandel. - Parentetiskt må anmärkas all 53 S medbeslämmandelagen om tystnads­plikt för förlikningsman däremoi faller inom ramen för grundlagsskyddel enligt 2 kap. regeringsformen. Samiidigi synes emellertid 53 S vara sådan all den omfattas av undanlaget från del särskilda beslulsförfarandel. - Del må anmärkas all 21 och 22 SS medbeslämmandelagen enligt 2 kap. 4§ lagen (1976:600) om offentlig anslällning inte gäller i anställningsförhållande som omfattas av sisinämnda lag.

4.11.2 Husrannsakan och liknande intrång

Enligt rällighelsskyddsuiredningens förslag skall del särskilda lagstiftnings-förfarandet inte vara lillämpligl på lag som avser endast skyddel mol husrannsakan eller liknande inirång. Härigenom förs helu den ifrågavarande fri- och rättigheten som sådan utanför del särskilda förfarandel. Skälen för denna av vägning har ängens i det föregående (4.5.3). Där har emellertid också framhållits all nu förevarande undanlag inle inbegriper det fall, atl husrann­sakan används som ell medel att ingripa i l. ex. yttrandefriheten eller mötesfriheten. En lag som medger något sådant kan inte sägas avse "endast" skyddel mot husrannsakan.

Det senast diskuierade fallel är emellerlid teoretiskt. Någon lag av åsyftat


 


SOU 1978:34                                         Ett Särskilt lagstiftningsförfarande ...    97

slag finns inte nu. Vud särskilt gäller mötesfriheten må erinras om atl inle bara allmänna ulan också enskildu mölen omfaiias uv regeringsformens skydd för denna fri- och rättighet. 1 proposilionen 1975/76:209 (s. 143) framhölls all della förhållande inle påverkar del allmännas möjligheler all göra husrannsakan och dylikl. "Sådunu ingrepp får ses uteslutande som ingrepp i de enskilda individernas hemfrid, kroppsliga iniegriiel elc." Della ullalande ärjusl ell ullryck förull de lugreglerom husrannsakan och liknande inirång som nu finns inle inriklar sig jusl på mölessilualionen och alllså inie ger slöd för ingrepp i mötesfriheten. Men skulle man lill äventyrs aklualisera regler om husrannsakan som riklar sig mol enskild möiesverksamhel skulle sådana regler omfattas av del särskilda lagsliftningsförfarandel.

Till vad nu sagts kan fogas en erinran om vad som anföris under 4.10.6 om förhållandel mellan de siraffprocessuella tvångsmedlen och - främst -ytirandefriheisbroiien. Bland nämnda tvångsmedel ingårhusrannsakan. Om en föreskrifi som ger slöd för husrannsakan avser specielll något av de nu avsedda brotten blir föreskriften omfattad av det särskilda lagsliftningsför­farandel. Då avser föreskriften inte enbarl husrannsakan i den mening som avses med förevarande undantag. Moisalsen gällerom föreskrifien avser alla broll eller om den visserligen avser bara vissa brott men urvalsgrunderna är "fri- och räiligheisneutrala".

Del nyss ciierade uttalandet i propositionen 1975/76:209 aklualiserar frågan om gränsen mellan husrannsakan elc. och ingrepp i den kroppsliga integritelen. Denna gräns kan vara något oklar. I anslutning lill vad som anfördes i fri-och rältigheisutredningens bil. II (SOU 1975:75 s. 362) lorde till "kroppsvisilation" och därmed lill ingrepp i sisinämnda fri- och räiiighet böra hänföras undersökning av någons kläder eller av det som någon bär med sig, l. ex. väska. Övrigi inirång i "slutet förvaringsutrymme" är att hänföra lill husrannsakan och dylikt.

Skyddel mol husrannsakan elc. omfaiias således inle i och för sig av del särskilda förfarandel. Så är däremoi fallel beiräffande skyddel för den kroppsliga iniegrilelen. Denna skillnad ger inte upphov till något problem, så länge en befogenhei all få tillträde lill en lokal inle kan genomdrivas fysiskl ulan är sanktionerad bara med vile eller lill äventyrs slraff Men i åtskilliga fall kan befogenhelen - och måsle den uppenbarligen kunna - genomdrivas genom fysiskt tvång. Della kan länkas få formen av våld inle bara mol sak (t. ex. ett dörriås) utan också mot person (t. ex. någon som försöker hindra lilllrädet). Ett sådani fysiskl genomdrivande sker genom polishandräckning. Regler om handräckning har berörts i del föregående (4.10.7). Här må vidare erinras om del slöd för polisens våldsbefogenhet som finns i 24 kap. 2 § brottsbalken. Detta sladgande omfattas, som lidigare påpekats, av del särskilda beslulsförfarandet.

4.11.3  ''Rena'' frihetsstraff

Del nu ifrågavarande undantaget från del särskilda lagstiftningsförfarandets lillämpningsområde åsyftar i försia hand bestämmelser varigenom gärningar strafföeläggs och i straffskalan tas in fängelse. Vidare förutsätts all själva slraffrekvisilen inte i sig är rättighetsbegränsande. Disciplinstraff ingår enligt brottsbalken i straffskalan för vissa brott, främst

13 Riksdagen 1978/79. / saml. Nr 195


98    Ett särskilt lagstiftningsförfarande . . .                                    SOU 1978:34

av krigsmän. Ell slags disciplinslraff är fritidssiraff Detla är av rörelsefri­helsbegränsande karaktär. Frilidsslraffel avses falla inom ramen för föreva­rande undanlag från del särskilda lagsliftningsförfarandel. Enbarl del förhållandel all slraffskalorna i vissa slrafföeslämmelser i 21 och 22 kap. broilsbalken innefallar disciplinslraff medför alllså inle. ull dessa slrafföe­slämmelser omfaiias av del särskilda förfarandel.

Begreppei "friheissiraff i förevarande grundlagssammanhang skall över huvud inle fallas snävt. F. n. förekommer visserligen såsom slraff av här akluell nalur - alllså där själva straffet är rättighetsbegränsande - bara fängelse och disciplinslraff (friiidsstrafO i slraffskalorna. Men skulle man i framliden sätla in en ny variant i slraffskalorna. som inle kan sägas vara frihelsberövande men väl i mindre mån rörelsefrihelsbegränsande, så blir självklarl nu förevarande undanlag lillämpligl på en sådan slrafföestäm-melse. Alt ullryckligen markera della i grundlagsiexten kun inle anses erforderligl. Ingen invändning synes kunna riklas mol all begreppei friheis­siraff i nu förevarande sammanhang ges en sådan, något mera vidsträckt innebörd än nämnda begrepp i allmänhet har.

4.11.4 Föriängning av lags gilligheistid. En särskild underställningssituation

Enligt rällighelsskyddsuiredningens förslag omfaltar del särskilda lagslift­ningsförfarandel inle lag som avser endasl förlängning med högst två år av lags gillighelslid.

Såsom exempel på tidsbegränsad lag må anföras lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Flerialel besiäm­melser iden lagen (bl. a. 1 S)omfailas i och för sig av del särskilda förfarandel. Nyligen (SFS 1977:1026) har i fråga om denna lag föreskriviis dels alt den skall äga fortsalt giltighet lill utgången av år 1978 och dels atl 1 S i lagen från och med 1.1.1978 skall ha viss angiven,ändrad lydelse. Den andra men inleden försia dels-satsen skulle vara omfallad av del särskilda lagsliftningsförfaran­del.

I delta sammanhang bör uppmärksammas en särskild understäUningssitua-tion som en del beredskapslagar kan ge upphov lill. Det är därmed inie sagl alt jusl dessa beredskapslagar f n. är räiligheisbegränsande. Men själva den lagiekniska siluaiionen bör uppmärksammas ändå, eftersom riksdagen i vissa fall för delegera befogenhet att besluta räiligheisbegränsande normer.

Genom sådan lag som nu åsyftas bemyndigas regeringen atl i vissa situationer genom förordning sätla vissa regler i lagen i lillämpning. Del kan då föreskrivas all regeringens beslul härom inom viss lid skull undersiällas riksdagens prövning. Del kan vidare vara föreskrivel all regeringens beslul skall förfalla, om inle riksdagen inom t. ex. två månader från underställ­ningen godkänner det. Ett exempel på denna konstruktion innehåller förslaget lill ny ransoneringslag (prop. 1977/78:75).

Om man antar alt fråga vore om en rättighetsbegränsande förordning kan man lill en början slå fasl, all sisinämnda tvåmånadersfrisl för riksdagen att godkänna regeringens beslul är lekniskl oförenlig med alt del särskilda lagsliftningsförfarandel skulle vara tillämpligt på riksdagens godkännande-beslui. Även materiellt sett synes det obefogat au undersiällningsförfarandel


 


SOU 1978:34                                                    Ell särskilt lagsiifiningsförfarande .. .    99

i riksdagen skulle kunna underkaslas del nu föreslagna uppskovel.

Riksdagens beslul i underslällningsfrågan behöver dock ej fallas i lagform. Härav bör anses följa all ell sådani undersiällningsförfarunde som nu avsetls alltid faller uianför ramen fördel särskilda lagsliftningsförfarandel.

4.11.5 Krig och omedelbar krigsfara

Den avvägning som ligger bakom undantaget för krig och omedelbar krigsfara har redovisals i del föregående.

Med omedelbar krigsfara menar rällighetsskyddsutredningen i försia hand en situation, då riket är utsatt för ett konkret angreppshoi vars sällande i verket synes överhängande. Del kan vara fråga om ull del mol rikel hur riktats ell uliimalum som måsle bedömas på nämnda säll.

Vad begreppei krig belräffar må hänvisas lill bilagan 4 i grundlagbered­ningens slulbelänkande, SOU 1972:15 s. 349.

4.12 Riksdagsförfarandet i lagstiftningsärenden om rättighetsbegränsningar

Del föreslagna uppskovsförfarandel är så konstruerat all eu lagförslag skall vila endasl om del yrkas av lägsl lio ledamöier (4.6.1). Sker icke della, behandlas lagförslagci enligi allmänna regler. Vinner förslaget då med enkel majorilel (eller vinner del, vid lika rösler, genom louning), är del alllså antaget, och del kan inte göras gällande atl den antagna lagen skulle vara tillkommen i grundlagsstridig ordning av den anledningen all förslaget inle har vilal.

Väckes i behörig ordning yrkande alt förslaget skall vila, finns i fråga om den omedelbara behandlingen ire möjligheler. Förslagei kan förkaslas, något som kan göras genom beslul med enkel majorilel enligi allmänna regler (alllså, vid lika rösler, genom lottning), förslaget kan antagas, vilket förutsätter fem sjättedels majoritet, och förslaget kan vila, vilkel skall ske om del varken förkaslas eller antages.

Del sagda förutsätter all förslaget verkligen angår begränsning av någon av de ifrågavarande fri- och rällighelerna. Huruvida så är fallel, skall för riksdagens vidkommande prövas av konstilulionsuiskoiiel (se 4.6.1).

Man kan då slälla frågan, om laglbrslagel skall hänvisas lill konsliiutions-utskoltel för sådan prövning, så snarl yrkande om uppskov har väckts, eller om riksdagen försl skall pröva, huruvida förslaget skall förkaslas eller del finns fem sjättedels majorilel för omedelbarl antagande.

Förfarandel hos konslituiionsulskollel, vilkel eveniuelli skall omfaila remiss till lagrådet, kan bli relativt lidsödande. Skulle del vara majoritet mol förslaget eller fem sjättedels majoritet för del, är remissen lill konstiiutions­utskollet inle nödvändig. Med lanke härpå och då i de ålersiående fallen lidsförlusten med en försia prövning i kammaren är lämligen obelydlig, föreslår rällighetsskyddsutredningen au ulskotisbeiänkandel i ärendei efter yrkande om uppskov upplages lill omedelbar prövning i kammaren.

Gången av ärendet blir följande. Ulskoltsbelänkandet bordlägges på vanligt säll. Utskoitet behöver i della skede inle ha haft anledning all befatta


 


00   Ett särskilt lagstiftrimgsfÖrfärande . . .                                   SOU 1978 34

sig med frågan, huruvida förslaget angår begränsning uv ifråguvurande slag. När beiänkundei har bordlagis en gång, lages del upp på kummurcns föredrugningslisia. Ledamölerna får härmed officiell underrättelse om uiskoileis förslag. Del bör föreskrivas all yrkande all förslagei skull vilu skull framsiullus skriftligen. Della kun görus genom all yrkandei lämnus in lill kammurkunsliel eller överlämnas lill lalmannen vid kammarsammanirude. Yrkundet bör om möjligt bringas lill övriga ledamöters kännedom, och della kan lämpligen ske genom au del antecknas på föredragningslisian vid del kammarsamrnanträde, då förslaget skall prövas. Något hinder all väcka yrkandet så senl som vid del sammanträde då ärendet företages till avgörande bör emellertid inte finnas. Della har belydelse bl. a. i de fall då ulskollei har begäri all ärendet skall avgöras efter endast en bordläggning.

Hur utskollsförslagel skall behandlas i kammaren, när yrkande om uppskov har väckis, beror på vilka yrkanden som framsiälles under handläggningen där.

Väckes inle något yllerligure yrkande, behövs bara en omröslning; alt ärendet i detla skede måste företagas lill omröslning och inle kan avgöras genom acklamation följer av 5 kap. 3 S andra slyckel riksdagsordningen. Om förslaget vid denna omröslning fär slöd av lägsi fem själtedelar av de röstande, är del omedelbarl antaget. Får del icke sådani stöd, skall del hänvisas lill konsiiiulionsuiskollel för prövning av frågan huruvida del avser rällighetsbegränsning.

Väckes därutöver yrkande all förslagei skall förkaslas, bör lämpligen frågan härom prövas försl. Del vore visserligen leoreiiski möjligl all pröva frågorna om omedelbarl anlagande, om remiss lill konsiiiulionsuiskollel och om förkastande i en enda omröstning; i sä fall finge gälla atl förslaget skulle vara förkaslal om majoriielen enligt allmänna regler vore emoi del. En sådan omröstning rned tre lemala vore emellertid lämligen komplicerad och del kunde finnas en viss risk för missförsiånd.

Om behandlingen i kammaren resullerar i atl förslaget skall prövas av konsiilutionsutskottet i det hänseende varom nu är fråga, skall lalmannen överlämna ärendei dil. Den tid som åtgår för prövningen i konsiiiulionsui­skollel påverkar inte uppskovstiden; denna räknas enligt den föreslagna bestämmelsen i regeringsformen från del alt del beredande utskoltels första belänkande anmäldes i kammaren (all liden löper från del all del första betänkandet anmäldes får praktisk belydelse bl. a. vid ålerremiss enligt 4 kap. 9 Seller 5 kap. 6 eller 7 S riksdagsordningen). Inte desto mindre är det giveivis önskvärl au behandlingen i regel göres skyndsamt.

Enligt vad som har sagts lidigare (4.6.1) skall konstilulionsuiskoiiel ulan remiss till lagrådet kunna förklara all lagförslaget angår begränsning av ifrågavarande slag. För en förklaring av motsatt innebörd skall däremoi krävas alt lagrådel försl yttrar sig i saken; en bestämmelse härom föreslås bli införd i 4 kap. 10 S riksdagsordningen. Del kan länkas all lagrådel under ärendets lidigare behandling har yitral sig i denna fråga, och då behövs ingen ytterligare remiss. Förslaget är så uppbyggt att konstilulionsuiskoiiel, leoreiiski sell, i strid mot lagrådets yllrande kan förklara au förslaget inte angår rällighetsbegränsning (se 4.6.1).

Förklarar konstilulionsuiskoiiel all förslaget inle angår rällighetsbegräns­ning av ifrågavarande slag, skall förslaget behandlas i kammaren enligt de