Motion

Mot. 1978/79: 2371

1978/79:2371

av Olof Palme m. fl.

med anledning av propositionen 1978/79: 95 om den kommunala
ekonomin

Kommunernas roll i det svenska samhället

Den kommunala självstyrelsen utgör en av grundvalarna för det
svenska folkstyret. Det är genom samspelet mellan rikspolitik och kommunalpolitik
som vi kunnat förena en helhetssyn på den politiska utvecklingen
med ett hänsynstagande och en anpassning till de skilda förhållanden
sorn räder i olika delar av vårt land. Det är genom den kommunala
självstyrelsen som vi har kunnat decentralisera beslutsfattandet
för viktiga delar av vår välfärd till regionala och lokala fullmäktigeförsamlingar
och nämnder. Det är genom kommunerna som reformpolitiken
kunnat få bred förankring hos de enskilda människorna. Det torde vara
få länder där kommunerna givits så vidsträckta befogenheter och det
kommunala arbetet fått sådan bredd och sådant djup som i Sverige.

Denna strävan efter decentralisering inom den offentliga verksamheten
har medfört att kommunerna nu svarar för en betydande del av
vår sociala välfärd:

— Kommunerna — primärkommuner och landsting — spelar en viktig
roll i våra strävanden att skapa trygghet och goda levnadsförhållanden
för aila medborgare.

— Kommunerna svarar för sjukvården och den sociala omvårdnaden.

— En allt större del av samhällsbyggandet sker inom ramen för kommunernas
verksamhet.

— På skolans och utbildningens område spelar kommunerna en dominerande
roll.

— Kommunerna har även ansvaret för det regionala och lokala kulturlivets
utveckling.

— Kommunerna har att svara för en betydande del av miljövården.

— Kommunerna har även ansvar för den lokala samhällsservicen till
näringslivet och för trafikförsörjningen.

Denna uppräkning skulle kunna göras längre och omfatta en rad
ytterligare för medborgarna viktiga samhällsområden. Men redan de
givna exemplen visar vilken central roll kommunerna nu spelar i svenskt
samhällsliv. Kommunerna har givits ansvar för verksamheter som av
de många människorna upplevs som en central del av den sociala välfärden
och där stora eftersatta behov fortfarande föreligger.

Det är detta förhållande som gjort att kommunerna expanderat snabbt
under de senaste 10—15 åren. Ökningarna i den kommunala konsumtionen
ligger under denna tid klart över den samlade ökningen i vår pro

1 Riksdagen 1978/79. 3 sami. Nr 2371

Mot. 1978/79: 2371

2

duktion. Detta skiljer inte Sverige i något avgörande avseende från
andra länder på motsvarande utvecklingsnivå. Det är ett genomgående
drag i den s. k. postindustriella utvecklingsfasen att tjänstesektorerna
och då i första hand de som har med social omvårdnad i vid mening
att göra ökar snabbare än andra sektorer. Den grundläggande förklaringen
till detta förhållande ligger inte i första hand i att ansvaret för
dessa tjänster ligger inom offentlig sektor eller i att de skattefinansieras
utan i det enkla förhållandet att de enskilda människornas behov av
denna typ av tjänster alltmer kommer att växa i en utvecklad industrination.
I takt med att den materiella standarden blivit mer och mer tillgodosedd
tillväxer betydelsen av en god social omvårdnad, en god
miljö, ett allt bättre utbildningssystem och ett rikt kulturliv. De verksamheter
som kommunerna nu står för kommer därför med stor sannolikhet
att växa snabbare än vad många andra sektorer kommer att göra.

Kommunerna och samhällsekonomin

Den ekonomiska tillväxten har satts kraftigt tillbaka under senare år.
Efter att ha ökat med 4—5 % om året under 1960-talet sjönk den genomsnittliga
tillväxten till 2 å 3 % under 1970-talets första del. Under
de allra senaste åren har tillväxten varit praktiskt taget obefintlig.

Kommunerna har under hela denna period stått för ett mycket expansivt
inslag i den ekonomiska utvecklingen. Under 1960-talet ökade
den kommunala verksamheten mycket kraftigt; i fasta priser steg den
mer än dubbelt så snabbt som den samlade produktionen. Eftersom den
totala tillväxten i vår ekonomi då var jämförelsevis kraftig, kunde detta
ske parallellt med att såväl den privata konsumtionen som den samlade
kapitalbildningen också kunde öka betydligt.

Under 1970-talets första del dämpades den kommunala konsumtionens
ökningstakt. Fortfarande var då tillväxten i vår totala ekonomi påtaglig
— även om den låg på klart lägre tal än tidigare. Den kommunala expansionen
kunde likväl fortgå parallellt med fortsatta ökningar av såväl
investeringar som övrig konsumtion.

Under de allra senaste åren har den kommunala konsumtionen på nytt
skjutit fart. Under åren 1974—1978 har konsumtionen i fasta priser
stigit med inemot 5 % om året. I löpande priser har ökningarna rört sig
om 12—15 %. Samtidigt har ekonomin i övrigt varit praktiskt taget
stillastående. Samtidigt som utvecklingen på det kommunala området
utgjort ett värdefullt bidrag för upprätthållande av sysselsättningen och
den inhemska efterfrågan har emellertid denna expansion medfört vissa
finansiella påfrestningar. Kommunalskatten har höjts kraftigt samtidigt
som staten via kraftigt ökade statsbidrag och en del andra åtgärder —
bl. a. borttagandet av den allmänna arbetsgivaravgiften — tagit på sig
en del av ansvaret för finansieringen av denna expansion.

Mot. 1978/79: 2371

3

Sammantaget innebär dessa olika åtgärder — skattehöjningarna, de
ökade statliga bidragen och borttagandet av arbetsgivaravgiften — tillsammans
med relativt sett måttliga löneökningar att den kommunala
sektorn har en väl konsoliderad ekonomi under 1979, trots de senare
årens kraftiga expansion. Enligt vad som nu kan bedömas kommer denna
situation att bestå även under det närmast kommande året.

Samtidigt måste man emellertid konstatera att denna relativt tillfredsställande
finansiella situation för kommunernas vidkommande haft sitt
pris på den statliga sidan genom att ha varit en av de faktorer som
bidragit till den kraftiga försvagningen av statens finansiella ställning.
De bidrag som kommunerna erhållit från staten och de finansiella konsekvenserna
av borttagandet av arbetsgivaravgiften har inte föranlett motsvarande
inkomstförstärkningar i den statliga budgeten. En så kraftig
statlig stimulans av den kommunala verksamheten kan vara motiverad i
ett läge då konjunkturen och den allmänna arbetskraftsefterfrågan varit
så svag som den varit under senare år. På längre sikt och i en uppåtgående
konjunktur måste de statliga insatserna även i fråga om den
kommunala sektorn passas in i en övergripande ekonomisk politik som
siktar till att grundlägga en långsiktig balans i vår ekonomi.

Vi kan visserligen konstatera att den ekonomiska aktiviteten är på
väg uppåt under 1979. Men denna uppgång förefaller inte att på något
avgörande sätt lösa de mera långsiktiga problemen i vår ekonomi. Arbetslösheten
är fortfarande mycket stor, prisstegringarna är alltför höga,
investeringarna är alltför låga, och underskottet i utrikeshandeln är på
nytt på väg att växa. Av grundläggande betydelse för den långsiktiga
tillväxten inom den offentliga verksamheten är att vi på nytt får till
stånd en långsiktig tillväxt i vår produktionskapacitet. Den ekonomiska
politiken måste därför under ett antal år framöver inriktas på att förstärka
vår industriella produktionskapacitet. Genom näringspolitiska insatser
och genom en stimulans av den tekniska utvecklingen och forskningen
skall vi återvinna den produktionskapacitet som vi förlorat
genom de senaste årens strukturkriser och lägga grunden för en fortsatt
ökning av vår produktionsförmåga. Därigenom skapar vi även
förutsättningar för en fortsatt tillväxt inom de offentliga sektorerna.

För att vi på nytt skall kunna återvinna den fulla sysselsättningen och
jämvikten i våra utrikesaffärer krävs med andra ord att vi får i gång
den ekonomiska tillväxten. Vi måste därför avdela ett växande utrymme
för en ökad kapitalbildning. Detta måste — i varje fall under en övergångstid
— komma att begränsa utrymmet för konsumtionsökningar.
I en framtid — när tillväxten åter skjutit fart — ökar på nytt konsumtionsmöjligheterna.

I den senaste långtidsutredningen har man presenterat en relativt optimistisk
bild över den svenska ekonomiska utvecklingen fram till 1983.
Den samlade produktionen skulle kunna öka med inemot 4 % om året

tl Riksdagen 1978/79. 3 sami. Nr 2371

Mot. 1978/79: 2371

4

i volym. Mycket tyder på att långtidsutredarna gjort en relativt optimistisk
bedömning av den svenska ekonomins framtidsutsikter. Men även
om man skulle acceptera denna optimistiska bedömning så finns det
enligt utredarnas mening inte särskilt mycket utrymme för en ökning
av konsumtionen. Större delen av produktionsökningen måste användas
för en förbättring av vår utrikesbalans — dvs. exporten måste öka kraftigt.
Inom ramen för det konsumtionsutrymme som står till buds prioriteras
visserligen den offentliga konsumtionen och då i första hand den
kommunala på bekostnad av den privata. Men ökningstalen blir likväl
små i jämförelse med dem som registreras för de senare åren.

Regeringen har ännu inte behandlat långtidsutredningen. Detta förutsätts
ske i den kommande kompletteringspropositionen. Vi socialdemokrater
kommer i anslutning härtill att redovisa vår syn på den ekonomiska
utvecklingen framöver.

Det material som långtidsutredningen redovisat pekar emellertid klart
på att det totala utrymmet för konsumtionsstegringar framöver är begränsat.
Även om man på en rad punkter — t. ex. i fråga om vinstutvecklingen,
investeringsökningarna och exportutvecklingen — har från
utredningen avvikande uppfattningar, blir dock slutsatsen för konsumtionsutrymmets
vidkommande i stora drag densamma.

Detta begränsade utrymme för de totala konsumtionsökningarna kan
komma att skapa spänningar mellan den privata och den offentliga konsumtionens
ökningar. Utrymmet för privata konsumtionsökningar är i
viss utsträckning redan intecknat genom de åtaganden som gjorts för
i första hand pensionärerna. Fortsatta låglönesatsningar och ett visst
generellt utrymme för löneökningar intecknar ytterligare detta utrymme.

Samtidigt kan man konstatera att det även på den offentliga konsumtionens
område gjorts åtaganden som intecknar det framtida konsumtionsutrymmet.
Detta gäller främst på barnomsorgens område, men
även när det gäller t. ex. utbyggnaden av äldrevården måste vi räkna
med att den måste få sin del av resursutrymmet. Även om anspråken
såväl från den privata konsumtionen som från andra delar av den offentliga
verksamheten är stora måste vi prioritera omsorgen om barnen
och om de äldre.

I ett sådant framtidsperspektiv kommer skattesystemet att spela en
nyckelroll. Mycket stora anspråk kommer att ställas på detta system för
att man på ett effektivt sätt skall kunna finansiera en växande offentlig
sektor samtidigt som löntagarna och hushållen även tillförsäkras en
växande real disponibel inkomst. Vi har i vår motion 1978/79: 1629 om
inriktningen av skattepolitiken framhållit att denna politik under en
följd av år måste inriktas på att förskjuta skatteuttaget från en skatt på
hushållens och löntagarnas inkomster till en skatt på produktionen. Det
är för oss angeläget att man inte endast begränsar de statliga inkomstskatterna
utan även siktar till att begränsa det kommunala skatteuttaget.

Mot. 1978/79: 2371

5

Härigenom kan man bl. a. uppnå en i dagens läge alltmer nödvändig
nertagning av de höga marginaleffekter som kommit att utgöra ett
växande problem för allt större grupper av inkomsttagare.

Detta måste i sin tur innebära att ett växande ansvar läggs på staten
för att finansiera kommunernas verksamhet. Detta är i och för sig inte
något nytt inslag i bilden — detta har skett i växande utsträckning under
senare år. Men det har blivit alltmera nödvändigt att man direkt
kopplar en ökad statlig bidragsgivning till kommunerna — möjliggjord
bl. a. genom en skatt på produktionen — med begränsningar i det kommunala
skatteuttaget. De frivilliga överläggningar som skett mellan regeringen
och representanter för de båda kommunförbundens styrelser
är t. v. ett lämpligt forum för att diskutera ömsesidiga åtaganden på
detta område.

Den kommunala skatteutjämningen

Statliga insatser för att utjämna skillnaderna mellan kommunernas
skatteunderlag har funnits sedan lång tid. Ett flertal utredningar har
sysslat med frågan om skillnaderna i den kommunala utdebiteringen och
i det kommunala skatteunderlaget. Flera olika system har prövats för att
utjämna skillnaderna och genom särskilda statsbidrag hjälpa de skattetyngda
kommunerna.

Ett större samlat grepp på detta område togs emellertid först i och
med riksdagens beslut om ett nytt skatteutjämningssystem 1965. Enligt
detta beslut skulle bidrag i fortsättningen utgå i tre former, nämligen

1) skatteutjämningsbidrag vid brist på skattekraft,

2) skatteutjämningsbidrag vid hög utdebitering,

3) extra skatteutjämningsbidrag.

De två första bidragen skulle beräknas enligt generella regler och beslutas
av länsstyrelsen. Det tredje bidraget, som endast skulle utgå när
synnerliga skäl förelåg, skulle beviljas av regeringen.

Genom denna reform tog man ett stort steg mot en ökad rättvisa
kommunerna emellan. En grundläggande förutsättning för ett förverkligande
av den kommunala självbestämmanderätten är att kommunerna
ges något så när likartade möjligheter och förutsättningar att ge kommuninnevånarna
den service och de offentliga tjänster som kommunerna
har ansvar för. Om man inte alls skulle utjämna de stora inkomstoch
kostnadsskillnader som finns mellan de olika kommunerna, skulle
detta leda till starkt varierande skattesatser och kraftiga skillnader i
servicenivå.

I väsentliga avseenden kom 1965 års skatteutjämningssystem att fylla
sina uppgifter. Skillnaderna i de kommunala utdebiteringarna krympte
väsentligt. Kommuner med låg skattekraft gavs möjligheter att bygga ut
sin service. Den kraftiga utbyggnad av den kommunala verksamheten

Mot. 1978/79: 2371

6

sorn ägde rum efter 1965 hade knappast varit möjlig, om inte de sämre
ställda kommunerna fått hjälp genom det nya skatteutjämningssystemet.

Efter förslag av 1970 års skatteutjämningsrevision gjordes systemet
om i vissa avseenden fr. o. m. 1974. Liksom i det tidigare systemet garanterades
primärkommuner och landsting en viss lägsta skattekraft,
som relaterades till medelskattekraften i landet och som i huvudsak
varierade med den geografiska belägenheten. Antalet skattekraftsområden
utvidgades från 3 till 5 med en lägsta garanterad skattekraft på
95 % och en högsta på 130 % av medelskattekraften. Den största förändringen
i förhållande till det tidigare systemet var att de bidrag som
utgått till primärkommuner med högre utdebitering än medelutdebiteringen
avskaffades. Vidare infördes särskilda regler för förbättrade bidrag
till avfolkningskommuner och s. k. sommarstugekommuner. Dessutom
utvidgades möjligheterna för kommunerna att få extra skatteutjämningsbidrag.

En av anledningarna till förändringarna i systemet var att man från
många håll framfört kritik mot bidraget vid hög utdebitering. Denna
kritik hade i huvudsak gått ut på att den verkade uppdrivande på utdebiteringarna.
Man kunde också konstatera att de största bidragen av
detta slag hade gått till kommuner med god skattekraft och en relativt
hög standard.

Det fr. o. m. 1974 ikraftvarande systemet har i allt väsentligt fungerat
i enlighet med sina mål. Det har bidragit till en utjämning av såväl utdebiteringar
som kommunal standard. Systemet har utgjort ett viktigt
instrument för statsmakterna att öka rättvisan mellan landets olika delar
och skapa en fortsatt god grund för en effektiv kommunal självstyrelse.
Systemets regionalpolitiska effekter har ofta även framhållits.

Samtidigt kunde man emellertid konstatera att det nya systemet inte
fångade upp alla faktorer av betydelse som skapade skillnader mellan
kommunernas kostnader. Redan i det system som beslutades 1965 var
kostnadsskillnaderna i huvudsak knutna till det geografiska läget. Växande
krav restes på att man utöver detta geografiska läge även skulle ta
hänsyn till vissa andra strukturellt betingade faktorer som de enskilda
kommunerna inte kunde påverka men som ändå hade en väsentlig betydelse
för de enskilda kommunernas utgiftsnivå. I första hand pekade
man på skillnaderna i åldersfördelning som en sådan väsentlig faktor.

År 1975 tillkallade den dåvarande socialdemokratiska regeringen en
utredning om skatteutjämningsbidragen, som enligt sina direktiv skulle
föreslå sådana förändringar i systemet att man även kunde beakta kostnadsskillnader
som hade med skillnader i ålderssammansättningen att
göra. En utgångspunkt för utredningens arbete var emellertid att skatteutjämningssystemet
även i fortsättningen skulle utgöra en viktig del av
regionalpolitiken. Det geografiska läget skulle alltså även fortsättningsvis
utgöra en viktig faktor vid inplaceringen i skattekraftsklasser. I till

Mot. 1978/79: 2371

7

lägg härtill skulle man dessutom föreslå förändringar som möjliggjorde
ett större hänsynstagande till andra faktorer — då i första hand sådana
som påverkas av ålderssammansättningen.

Efter regeringsskiftet hösten 1976 övertogs arbetet med en reformering
av skatteutjämningen av den då nytillsatta utredningen om kommunernas
ekonomi.

I väsentliga avseenden övertog dock denna nya utredning de idéer
som arbetats fram inom den tidigare utredningen. Man föreslog sålunda
— förutom höjda och mera differentierade skattekraftsklasser — att en
åldersfaktor skulle byggas in i systemet, vilken skulle ta hänsyn till såväl
antalet äldre personer som antalet barn.

Folkpartiregeringens proposition bygger i det stora hela på förslagen
i 1976 års kommunalekonomiska utrednings slutbetänkande. Vi yrkar
för vår del bifall till huvuddelen av detta förslag i vad gäller reformeringen
av skatteutjämningen. Vi ansluter oss även till propositionens
förslag att man delar upp genomförandet på två år.

På en punkt vill vi emellertid föreslå en annan utformning av skatteutjämningssystemet
än vad som föreslagits i propositionen. Detta gäller
metoderna för utjämning av kostnaderna för barnomsorgen.

Kommunernas kostnader för barnomsorgen

Under hösten 1975 träffades en överenskommelse mellan regeringen
och Svenska kommunförbundet om den fortsatta utbyggnaden av den
kommunala barnomsorgen. Överenskommelsen innebar att 100 000 nya
daghemsplatser och 50 000 nya platser i fritidshem skulle byggas under
åren 1976—1980 för att kunna tas i bruk under perioden 1977—1981.
Överenskommelsen innebar för statens vidkommande en kraftig höjning
av statsbidragen till barnomsorgen.

Trots att kostnadsfördelningen mellan stat och kommun för barnomsorgen
väsentligt förbättrades från kommunal synpunkt genom de nya
statsbidragsreglerna kvarstår dock stora nettokostnader för kommunerna.
Vissa svårigheter har uppstått att förverkliga den överenskomna utbyggnadstakten.
Därtill bör även framhållas att kostnaderna är ojämnt
fördelade kommunerna emellan.

Enligt vår mening bör skatteutjämningssystemet utformas så att det
bidrar till en utjämning även av kostnaderna för barnomsorgen och så
långt möjligt stimulerar kommunerna till en fortsatt utbyggnad av denna
verksamhet. I viss utsträckning blir dessa önskemål tillgodosedda i regeringsförslaget.
Men detta förslag är på denna punkt uppbyggt som en
kompromiss mellan två principer: dels principen att skatteutjämningen
endast skall ta hänsyn till det faktiska antalet barn i de ifrågavarande
åldersgrupperna, dels principen att endast hänsyn tas till den faktiska
utbyggnaden av barnomsorgen. Om man bygger in ett hänsynstagande

Mot. 1978/79: 2371

8

till den förra principen, innebär detta att kommuner via skatteutjämningssystemet
kan erhålla tillskott av skatteunderlag oavsett i vilken utsträckning
de faktiskt har byggt ut barnomsorgen. I ett extremt läge kan
således den situationen uppstå att en mottagande kommun inte använder
de inkomsttillskott den erhåller genom denna utjämningsfaktor till
åtgärder som syftar till en förbättrad barnomsorg utan t. ex. till en
skattesänkning.

Enligt vår mening bör man därför välja en metod för utjämning av
kommunernas nettokostnader för daghem, fritidshem och familjedaghem
som direkt anknyter till det faktiskt utnyttjade antalet platser i
barnomsorgen. Vi yrkar därför avslag på regeringens förslag till skatteutjämning
i denna del och föreslår i stället att kommunernas kostnader
för barnomsorg utjämnas enligt den metod som betecknats som alternativet
två i avsnittet 4.5.3 i bilaga 5 till SOU 1977: 78.

För kommuner med en väl utbyggd barnomsorg bör detta leda till
ett större tillskjutet skatteunderlag än vad som följer av folkpartiregeringens
förslag. I gengäld får de kommuner som har en sämre utbyggd
barnomsorg ett något mindre tillskjutet skatteunderlag än vad som
följer av regeringsförslaget. Å andra sidan bör detta utgöra en ytterligare
stimulans för dessa kommuner att bygga ut denna verksamhet. Därtill
bör även framhållas att till följd av den allmänna lyftningen av
skattekraftsgarantin och på grund av de spärregler mot bidragsminskningar
som finns inbyggda i systemet kommer vårt förslag inte att
leda till annat än helt marginella skillnader för dessa kommuner i förhållande
till nuläget.

Mot vårt förslag kan visserligen invändas att endast sådana kostnader
skall utjämnas via skatteutjämningen som kommunerna själva inte kan
påverka. Genom vårt förslag skulle kommunerna således kunna få kostnader
ersatta för en standard som är högre än genomsnittskommunens.
De skulle således kunna få en kostnad ersatt som de själva genom en
ambitiös utbyggnadsplan bär ansvar för. Men så länge den faktiska utbyggnaden
av barnomsorgen ligger så långt ifrån en rimlig behovstäckning
som den nu gör i praktiskt taget samtliga kommuner så bör
enligt vår mening denna faktor i skatteutjämningssystemet knytas till den
faktiska utbyggnaden och inte till antalet barn i de ifrågavarande åldrarna.

Ett genomförande av vårt förslag skulle verksamt bidra til! att underlätta
för kommunerna att fullfölja den överenskomna utbyggnaden av
barnomsorgen. Enligt vår mening behövs emellertid därutöver ytterligare
insatser. Kommunernas kostnader för den planenliga utbyggnaden
utgör en betydande belastning på den kommunala ekonomin. Visserligen
är numera driftbidragen föremål för en automatisk uppräkning med hänsyn
till lönekostnadernas stegring, men en riktpunkt för statsbidragsgivningen
på detta område bör vara att staten skall bära en växande andel

Mot. 1978/79: 2371

9

av kostnaderna för denna verksamhet. Den socialdemokratiska partikongressen
beslöt under hösten 1978 att målet bör vara att statsbidragen
under en treårsperiod successivt höjs till 75 av kommunernas kostnader.
Som ett led i förverkligandet av detta mål vill vi därför föreslå att
man — förutom den av oss föreslagna utformningen av skatteutjämningen
— även genomför en höjning av de sedvanliga statsbidragen till
barnomsorgen. Vi föreslår att riksdagen som sin mening uttalar att driftbidragen
till barnomsorgen höjs med 10 % fr. o. m. den 1 juli 1980.
Nettokostnaden för denna höjning på den statliga budgeten för 1980/81
kan beräknas till storleksordningen 450 milj. kr.

Vi förutsätter att denna ökade statsbidragsgivning till kommunerna
jämte även effekterna på kommunernas ekonomi av den föreslagna höjningen
av skatteutjämningen beaktas vid de kommande överläggningarna
mellan regeringen och kommunförbundens styrelser om den kommunala
utvecklingen. Med de nu föreslagna åtgärderna bör det vara möjligt
för kommunerna att hålla en i stort sett oförändrad utdebitering under
1980.

Förändringar av de specialdestinerade statsbidragen

Det har varit en allmän strävan under senare år att minska de specialdestinerade
statsbidragens roll och i stället ge kommunerna statsbidrag
i mera generella former. Denna successiva förskjutning av statsbidragsgivningen
har varit ett viktigt led i en politik som siktar till att
stärka den kommunala självbestämmanderätten. Användningen av specialdestinerade
statsbidrag bör — som också framhölls i 1976 års kommunalekonomiska
utrednings slutbetänkande — reserveras för de fall
då syftet är att stimulera utbyggnaden av vissa kommunala tjänster eller
att stödja kommunerna och landstingen som ett led i konjunktur- och
arbetsmarknadspolitiken. Sedan de åsyftade målen nåtts bör man lägga
om bidragsgivningen så att den i stället ges i generella former.

Kommunalekonomiska utredningen föreslog att ett antal specialdestinerade
bidrag skulle upphöra fr. o. m. 1980 och att dessa medel i stället
skulle överföras till skatteutjämningssystemet. På ett antal punkter har
man i propositionen frångått utredningens förslag. På två punkter kan vi
inte biträda propositionens förslag i dessa fall. Det ena fallet gäller förslaget
att statsbidragen till kommunala avloppsanläggningar skall upphöra
för byggnads- och anläggningsarbeten som påbörjas efter årsskiftet
1980-1981. Enligt vår mening är det ännu för tidigt att avveckla
detta statsbidrag. Den kommunala avloppsreningen har utgjort en betydande
del av de totala insatserna inom miljövården i vårt land under
senare år. Naturvårdsverket har beräknat investeringskostnaderna för
kommunala reningsverk till drygt 4 miljarder kronor under perioden
1968-1978. Till dessa investeringar har utgått ca 1,6 miljarder kronor

Mot. 1978/79: 2371

10

i statsbidrag. Enligt en utredning som naturvårdsverket utfört kommer
betydande investeringar för den kommunala avloppsreningen att behöva
göras även under den kommande tioårsperioden. Naturvårdsverket har
föreslagit att statsbidrag enligt i huvudsak samma principer som tidigare
skall utgå i ytterligare 10 år, varefter bidragssystemet enligt verkets
mening skall kunna avvecklas.

Vi delar naturvårdsverkets uppfattning att statsbidrag även bör utgå
under ett antal år framöver. Om detta statsbidrag tas bort i nuvarande
utbyggnadsskede, kan den fortsatta förbättringen av avloppsreningen
komma i ett sämre läge samtidigt som påfrestningarna på vissa kommuners
ekonomi blir stora. Vi yrkar alltså avslag på regeringens förslag i
denna del.

Regeringen föreslår även att nu utgående statsbidrag till alkoholpolikliniker
och vårdcentraler för narkotikamissbrukare avskaffas. Detta
görs trots att såväl kommunalekonomiska utredningen som socialutredningen
föreslagit att de t. v. skall behållas. Vi anser att man inte i propositionen
redovisat några bärande skäl för att statsbidragen till dessa
ändamål nu skall upphöra. De ingår som ett viktigt led i samhällets insatser
mot missbruk och mot den alltmer tilltagande utslagningen. Vi
yrkar således avslag på regeringsförslaget i denna del.

Det kommunala skatteunderlaget

Fr. o. m. år 1974 gjordes en rad förmåner vid t. ex. sjukdom, barns
födelse, arbetslöshet och arbetsmarknadsutbildning skattepliktiga. Samtidigt
beslöts även att dessa förmånsinkomster inte skulle inräknas i det
kommunala skatteunderlaget. Motivet härför var — som också framhållits
i sjukpenningutredningens betänkande — att kommunernas ekonomi
skulle förbli opåverkad av övergången till beskattade förmåner. Om kommunerna
hade fått inräkna dessa förmånsinkomster i sitt skatteunderlag
skulle de fått en kraftig inkomstförstärkning till följd av denna omläggning
samtidigt som belastningen på den statliga budgeten hade blivit
i motsvarande mån större.

I princip gäller detta argument fortfarande med oförändrad kraft.
Det kan knappast framstå som rimligt att en omläggning av skattesystemet
som i sak icke berör kommunerna skulle ge upphov till att de får
en ökning av sina skatteinkomster till priset av en motsvarande belastning
på den statliga budgeten. Den grundläggande utgångspunkten för
skatteomläggningar av denna typ bör allt framgent vara att de skall förhålla
sig neutrala till den kommunala sektorns ekonomi.

Samtidigt kan man konstatera att de regler som gällt fr. o. m. år 1974
har varit förknippade med vissa nackdelar: de är administrativt betungande
och leder dessutom till att kommunerna har vissa svårigheter att
bedöma skatteunderlagets utveckling. Redan i propositionen 1973: 49

Mot. 1978/79: 2371

11

med förslag om beskattning av förmånsinkomster anfördes att förfarandet
borde ses som ett provisorium. Vid en omprövning av systemet för
statsbidrag till kommunerna borde man sträva efter att slopa den särskilda
behandlingen av skatteunderlag som utgörs av skattepliktig sjukpenning
m. m.

I propositionen 1978/79: 95 föreslås att kommunerna får tillgodoräkna
sig skatteunderlaget på förmånsinkomsterna fr. o. m. inkomståret
1980. Detta skulle innebära att kommunerna fick tillgodoräkna sig ett
ytterligare skatteunderlag på inemot 20 miljarder kronor, motsvarande
en kommunal inkomstskatt på ca 6 miljarder kronor. Den statliga budgeten
skulle som en konskevens av enbart denna reform då försvagas
med samma belopp. För att neutralisera denna effekt föreslås i propositionen
ett borttagande av skattebortfallsbidraget samt kompensationen
för 1974 års skattereform. Men detta räcker inte till för att åstadkomma
kostnadsneutralitet utan dessutom föreslås även att grundavdraget
vid den kommunala taxeringen ökas från 4 500 kr. till 6 000 kr.

Genom dessa olika förändringar uppnår man i stort sett en kostnadsmässig
neutralitet för taxeringsåret 1981. Åren därefter kommer däremot
kommunerna att vinna på den föreslagna omläggningen. Detta
beror bl. a. på att den motpost som utgörs av höjningen av grundavdraget
beloppsmässigt sett blir i stort sett oförändrad samtidigt som det
tillkommande skatteunderlaget i form av förmånsinkomsterna växer
med i varje fall samma takt som den totala inkomstsumman. Stigande
löner medför nämligen också ökade ersättningar i t. ex. sjukförsäkringssystemet.
Men betalningsmassigt sett faller ansvaret för detta tillkommande
skatteunderlag helt på den statliga sektorn, som sedan genom
skatter och avgifter får finansiera dessa ökade kostnader. För 1985 beräknar
man att den av regeringen föreslagna omläggningen skulle leda
till en merbelastning för staten om ca 1 miljard kronor. Den föreslagna
omläggningen åstadkommer med andra ord neutralitet mellan statens
och kommunernas ekonomier endast under det år omläggningen sker —
därefter förorsakar den staten en ständig merbelastning.

Med hänsyn härtill yrkar vi avslag på den av regeringen föreslagna
omläggningen av beräkningen av det kommunala skatteunderlaget.
Eftersom det likväl finns skäl att förenkla sättet att beräkna inkomstunderlaget
från förmånsinkomsterna, bör riksdagen hemställa hos
regeringen att ett nytt förslag till lösning av denna fråga framläggs.
Denna lösning bör då uppfylla kravet att vara kostnadsmässigt neutral
mellan stat och kommun inte bara för det år då omläggningen sker utan
även — så långt detta är möjligt att bedöma — under de följande åren.
Skulle det finnas skäl framöver att förstärka kommunernas ekonomi
och förändra kostnadsfördelningen mellan stat och kommun, bör detta
ske genom särskilda beslut och inte byggas in som en automatiskt verkande
effekt vid beräkningen av det kommunala skatteunderlaget.

Mot. 1978/79: 2371

12

Det bör i anslutning härtill framhållas att konsekvenserna av ett uppskjutande
av en reform på detta område finansiellt sett blir obetydliga
för de närmaste åren. Detta gäller såväl för kommunkollektivet i sin
helhet som för de enskilda kommunerna.

Det bör ankomma på vederbörande utskott att utarbeta nödvändig
författningstext.

Hemställan

Med hänvisning till vad som anförts hemställs

att riksdagen

1. godkänner vad som i motionen anförts om den kommunala
ekonomin,

2. godkänner de riktlinjer för skatteutjämningsbidragen som anförts
i fråga om behandlingen av barnomsorgen,

3. beslutar uttala att statsbidrag för daghem, fritidshem och familjedaghem
höjs med 10 % fr. o. m. den 1 juli 1980,

4. beslutar avslå regeringens förslag om att statsbidraget till kommunala
avloppsanläggningar skall upphöra att gälla från den
1 januari 1981,

5. beslutar avslå propositionens förslag att statsbidragen till alkoholpolikliniker
och vårdcentraler för narkotikamissbrukare
skall upphöra fr. o. m. 1980,

6. hos regeringen anhåller om förslag till förenklad beräkning av
det kommunala skatteunderlaget i enlighet med vad som i
motionen anförts.

ANNA LISA LEWÉN-ELIASSON (s) HANS GUSTAFSSON (s)

Stockholm den 29 mars 1979

OLOF PALME (s)

ERIK ADAMSSON (s)
VALTER KRISTENSON (s)

INGEMUND BENGTSSON (s)
INGVAR CARLSSON (s)

ESSEN LINDAHL (s)

LISA MATTSON (s)

THAGE PETERSON (s)
ANNA-GRETA SKANTZ (s)
INGVAR SVANBERG (s)

BENGT GUSTAVSSON (s)
LILLY HANSSON (s)

LENA HJELM-WALLÉN (s)
PAUL JANSSON (s)

NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM 1979 7900-43