Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1975/76:160

Regeringens proposition

1975/76:160

om nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars of­fentlighet

beslutad den 26 februari  1976.

Regeringen föreslår riksdagen alt antaga det förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprolokoll.

På regeringens vägnar

G, E. STRÄNG

LENNART GEIJER

Propositionens huvudsakliga innehall

I propositionen föreslås att nuvarande grundlagsregler i 2 kap. tryckfri­hetsförordningen ersätts med ett helt nytt kapitel. Förslaget utgör en första etapp i en genomgripande översyn av gällande bestämmelser om tillgången till allmänna handlingar. Avsikten är att nästa steg skall tas vid 1976/77 års riksmöte bl, a. genom en proposition med förslag till nya regler om handlingssekretess.

Det nya kapitlet i tryckfrihetsförordningen ligger i sak mycket nära vad som redan gäller i dag. De grundläggande principerna i gällande ordning har sålunda övertagits orubbade. Enligt offentlighetsprincipen skall varje svensk medborgare liksom nu ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Begränsningar i denna rätt dr göras bara om vissa särskilt vikliga skäl påkallar det, t. ex. hänsynen till rikets säkerhet eller enskildas personliga intressen. I princip skall sådana begränsningar bara d beslutas av riksdagen i en särskild lag.

Nyheterna i propositionen kan sägas ligga på två plan. Dels har en för-fattningsieknisk omarbetning gjorts. Syftet har därvid varit att genom mo­dernisering och precisering av bestämmelserna ge större fasthet åt grund­lagsregleringen. Dels har i olika enskildheter betydelsefulla ändringar gjorts i sak.

Till de regler som innebär ändringar i sak hör de som gäller ADB-lagrad information, 1 denna del innebär förslaget ökad insyn i myndigheternas informationsmaterial och samtidigt ett förbättrat skydd för den personliga integriteten.

De nya grundlagsreglerna är avsedda alt träda i kraft den 1 januari 1978,

I  Riksdagen 1976. I saml. Nr 160


 


Prop. 1975/76:160                                                               2

Förslag till

Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrives att 2 kap, irycktrihetsförordningen' skall ha nedan angiven lydelse.


Nuvarande Ivdelse


Föreslagen lydelse 2 KAP,


Om allmänna handlingars offentlighet


Till främjande av eti fritt me­ningsutbyte och en allsidig upp­lysning skall, i den ordning nedan sägs, varje svensk medborgare äga fri tillgång till allmänna handlingar. 1 denna rätt må gälla allenast sådana inskränkningar som påkallas anting­en av hänsyn till rikets säkerhet och dess förhållande till främmande makt eller i anledning av myndig­hets verksamhet för inspektion, kon­troll och annan tillsyn eller för brotts förekommande och beivrande eller till skydd för slatens, menigheters och enskildas behöriga ekonomiska intresse eller av hänsyn till privat­livets helgd, personlig säkerhet, an­ständighet och sedlighet.


IS

Till främjande av ett fritt me­ningsutbyte och en allsidig upplys­ning skall varje svensk medborgare ha rätt att taga del av allmänna hand­lingar,

2s

Rätten au laga del av allmänna handlingar får begränsas endasl om del är påkallat med hänsyn till

1.    rikets säkerhet ellerdess förhål­lande lill annan stal eller mellanfolk-lig organisation,

2.    rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik,

3.    myndighets verksamhel för in­spektion, kontroll eller annan tillsyn,

4.    intresset all förebygga eller be­ivra brolt,

5.    det allmännas ekonomiska in­tresse,

6.    skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden,

7.    intresset att bevara djur- eller växtart.


Förordningen omtryckt 1974:308,


 


Prop, 1975/76:160


NuvamnJe lydelse

1 särskild lag skola noga angivas de fall, då enligl nyssnämnda grun­der allmänna handlingar skola hållas hemliga.


Föreslagen lydelse

Begränsning av rätten att taga del av allmänna handlingar skall angi­vas noga i bestämmelse i en särskild lag eller, om så i vissl fall befinnes lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Efler be­myndigande i sådan bestämmelse får dock regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om be­stämmelsens tillämplighet.

Utan hinder av andra styckei får i beslämmelse som där avses riks­dagen eller regeringen tilläggas be-fogenhei ati efler omsländighelerna medgiva all viss handling lämnas ut.


 


2S

Allmänna handlingar äro alla hos stats- eller kommunalmyndighet förvarade handlingar, vare sig de lill myndigheten inkommit eller blivit där upprättade.

Vad I detta kapitel sägs om hand­ling skall även avse karta, ritning el­ler bild. Kapitlets bestämmelser om handling skola jämväl tillämpas på upptagning för auiomaiisk dalabe­handling eller annan upptagning som kan läsas eller avlyssnas endasl med tekniskt hjälpmedel.

Upptagning som nämnts i andra stycket skall anses förvarad hos myndighet även i fall då den inkom­mit lill eller upprättats hos annan än myndighet, under förulsällning att myndighet förfogar över upptag­ningen.


3S

Med handling förstås framställ­ning i skrift eller bild samt upptag­ning som kan läsas, avlyssnas eller på annal sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handlingärall-män, om den förvaras hos myndig­het och enligl 6 eller 7  är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet.

Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndig­het, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten för överföring i så­dan form att den kan läsas,avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock ej upptagning som ingår i personregister, om myndigheten enligl lag eller förordning eller sär­skilt beslul, som grundar sig på lag.


 


Prop. 1975/76:160


Nuvarande lydelse


Föreslagen lydelse saknar befogenhet all göra överför­ingen. Med personregister förstås re­gister, förteckning eller andra an­teckningar som innehålla uppgifl som avser enskild person och som kan hänföras till denne.


4S

Brev eller annal meddelande som är ställt personligen lill den som in­nehar befallning vid myndighet an­ses som allmän handling, om hand­lingen gäller ärende eller annan fråga som ankommer på myndigheten och ej är avsedd för mollagaren endast som innehavare av annan slällning.


3S

Med statsmyndighet förstås i delta kapitel statsdepartementen, försva­rets kommandoexpedition, riksda­gen och allmänna kyrkomötet, deras avdelningar, utskott, nämnder, full­mäktige, deputerade och revisorer, domstolar och ämbetsverk samt öv­riga till statens förvaltning hörande myndigheter och inrättningar, nämnder, kommissioner och kom­mittéer.

Med kommunalmyndighet förstås i detia kapitel alla till kommunal sty­relse eller förvaltning hörande stäm­mor och representationer, myndig­heter, styrelser, kollegier, nämnder, råd, kommissioner, revisorer, ut-skoli och kommiltéer jämte under­lydande verk och inrättningar.


5S

Med myndighet likställas i detta kapitel riksdagen, allmänt kyrkomö­te och beslutande kommunal för­samling.


 


Prop. 1975/76:160


Nuvarande lydelse

5 S första stycket

Handling skall anses inkommen lill myndighet,då den avlämnats lill myndigheten eller till befattningsha­vare, som har all mottaga handling­en eller eljest taga befattning med mål eller ärende, lill vilket handling­en hänför sig.


Föreslagen lydelse

6S

Handling anses inkommen till myndighet, när den har anläni till myndigheten eller kommii behörig befattningshavare lill hända, I fråga om upptagning som avses i 3 S första stycket gäller i stället att den anses inkommen lill myndighet när annan hargjorl den tillgänglig för myndig­heten på sätt som angives i 3 >; andra stycket.


 


6!; förslå stycket

Tävlingsskrift, anbud eller annan sådan handling, som enligl tillkän­nagivande skall avlämnas i förseglat omslag, skall ej anses inkommen före den tidpunkt, som bestämts för öppnandet.

5 S andra stycket

Diarier, journaler, register eller andra sådana förteckningar skola an­ses upprättade, då de färdigställts för anteckning eller införing. Protokoll och därmed jämföriiga anteckningar skola anses upprättade, då de av myndigheten justerats ellereljest bli­vit färdigställda. Andra handlingar, som hänföra sig till vissl mål eller ärende, skola anses upprättade, då de expedierats eller, om expedition ej äger rum, då målet eller ärendet bli­vit av myndigheten slutbehandlat.


Tävlingsskrifl, anbud eller annan sådan handling som enligt tillkän­nagivande skall avlämnas i förseglat omslag anses ej inkommen före den tidpunkt som har bestämts för öpp­nandet.

Åtgärd som någon vidtager endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring av handling, som myndighet har tillhandahållit, skall ej anses leda till att handling är in­kommen till den myndigheten,

7S

Handling anses upprättad hos myndighet, när den har expedierats. Handling som ej har expedierats an­ses upprättad när del ärende lill vil­ket den hänför sig har slutbehand­lats hos myndigheten eller, om handlingen ej hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt fär­digställts,

1 stället för vad som föreskrives i första slycket gäller all handling an­ses upprättad,

I, diarium, journal samt sådant


 


Prop. 1975/76:160


Nuvarande lydelse

6 S andra och tredje styckena

Dom eller annat myndighets be­slut, som enligt vad därom är stadgal skall avkunnas eller expedieras, samt protokoll och därmed jämför­liga anteckningar, som hänföra sig lill sådant beslut, skola anses upp­rättade, först då beslutet avkunnats eller expedierats.

Protokoll hållna hos riksdagens el­ler allmänt kyrkomötes utskott, riks­dagens revisorer eller statliga kom­mittéer eller hos kommunalmyndig­het i ärende, som myndigheten handhar allenast för beredning, skola anses upprättade, först då det ärende prokotollen avse hos myndigheten slutförts och, såvitt angår protokoll hos riksdagens revisorer, berättelse däröver offentliggjorts.


Föreslagen lydelse register eller annan förteckning som föres  fortlöpande,  när  handlingen har färdigställts för anteckning eller införing,

2.   dom och annat beslul, som en­
ligt vad därom är föreskrivet skall
avkunnas eller expedieras, samt pro­
tokoll och annan handling i vad den
hänför sig till sådant beslut, när be­
slutet har avkunnats eller expedie­
rats.

3,   annat myndighets protokoll
och därmed jämföriiga anteckning­
ar, när handlingen har justerats av
myndigheten eller på annal sätt fär­
digställts, dock ej protokoll hos riks­
dagens eller allmänt kyrkomötes ut­
skott, riksdagens eller kommuns re­
visorer eller statliga kommiltéer eller
hos kommunal myndighet i ärende
som denna endast bereder till avgö­
rande.


Har organ som ingår i eller är knu­tet till ett verk eller liknande myn-dighetsorganisalion överlämnat handling till annat organ inom sam­ma myndighelsorganisalion eller framställt handling för sådant över­lämnande, skall handlingen ej anses som därigenom inkommen eller upprättad i annal fall än då organen upppiräda som självständiga i förhål­lande till varandra.


4(}

Minnesanteckning eller annan uppteckning, som hos myndighet verkställts allenast för måls eller ärendes föredragning eller beredande till avgörande, skall ej hos myndig­heten anses som allmän handling.


9S

Hos myndighet tillkommen min­nesanteckning som ej har expedie­rats skall ej heller efler den tidpunkt då den enligl 7 f; är all anse som upp­rättad anses som allmän handling hos myndigheten,om den icke tages


Prop. 1975/76:160


Niivarande l\'dclsc

om ej uppteckningen, sedan målet eller urendel hos myndigheten slut­behandlats, omhändertagits för för­varing.

Har upptagning som nämnts i 2 S andra slycket lillkommil allenast för måls eller ärendes föredragning eller beredande till avgörande hos myn­dighet, skall upptagningen ej anses som allmän hos myndigheten, om den ej, sedan målet eller ärendet slutbehandlats hos myndigheten, omhändertagits för förvaring. Intill dess frågan om sådant omhänderta­gande avgjorts, skall upptagningen ej heller anses som allmän hos annan myndighet, om den förvaras där en­dasl för teknisk bearbetning eller lag­ring.


Föreslagen Ivdelse

om hand för arkivering. Med min­nesanteckning förslås promemoria och annan uppteckning eller upp­tagning som har kommit lill endast för ärendes föredragning eller bered­ning, dock ej till den del den har till­fört ärendet sakuppgift.

Utkast eller koncept lill myndig­hels beslut eller skrivelse och annan därmed jämställd handling som ej har expedierats anses ej som allmän handling, såvida den icke tages om hand för arkivering,

10 S

Handling som förvaras hos myn­dighet endasl som led i teknisk be­arbetning eller teknisk lagring för an­nans räkning anses ej som allmän handling hos den myndigheten.


lls

Som allmän handling anses ej

1,   brev, telegram eller annan så­dan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet en­dast för befordran av meddelande,

2,   meddelande eller annan hand­ling som har inlämnats till eller upp­rättats hos myndighet endast för of-fenlligggörande i periodisk skrift som utgives genom myndigheten.


 


Prop. 1975/76:160


Nuvarande lydelse


Föreslagen lydelse


 


Vad i detta kapitel stadgas om all­männa handlingar äge ej tillämpning å exemplar av tryckt skrift, som av­ses i 4 kap. 7 §, eller å enskilda brev, skrifter eller upptagningar, vilka överiämnals lill allmänt arkiv eller bibliotek eller eljest lill myndighet uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål. Angående tillhandahållande av handlingar och upptagningar som nu nämnts gälle vad särskilt är föreskri­vet.


3.   tryckt skrift, ljud-eller bildupp-tagning eller annan handling som ingår i bibliotek eller som från en­skild har tillförts allmänt arkiv ute­slutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev, skrifter eller upptag­ningar som eljest ha överiämnals till myndighet uteslutande för ändamål som nu angivits,

4.   upptagning av innehållet i handling som avses i 3, om upptag­ningen förvaras hos myndighet där den ursprungliga handlingen ej skul­le vara att anse som allmän.


 


8S

Allmän handling, som ej skall hål­las hemlig, skall på begäran genast eller så snart ske kan utan avgift till­handahållas den som för läsning eller avskrivning på stället önskar taga del därav. Upptagning som nämnts i 2 § andra stycket skall tillhandahållas i läsbar eller avlyssningsbar form.

Handling, som endast till viss del skall hållas hemlig, skall utan hinder därav tillhandahållas på slällel, om det kan ske på sädant sätt att vad i den delen beröres icke uppenbaras. Kan det ej ske, äge den som vill laga del av handlingen utan avgift erhålla avskrift av densamma eller, såvitt avser upptagning som nämnts i 2 ij andra stycket, utskrift av upptag­ningen, varvid den del som är hem­lig skall uteslutas från avskriften el­ler utskriften.


12§

Allmän handling som dr lämnas ul skall på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den, som öns­kar taga del därav, så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annal sätt uppfattas. Handling får även skrivas av, avbildas eller tagas i an­språk för ljudöverföring. Kan hand­ling ej lillhandahällas utan all sådan del därav som icke får lämnas ul rö-jes, skall den i övriga delar göras till­gänglig för sökanden i avskrift eller kopia.


 


Prop. 1975/76:160


Nuvarande lydelse

Skyldighel att tillhandahålla handling på stället skall ej föreligga, om betydande hinder därför möter, 1 fråga om upptagning som nämnts i 2 !; andra stycket föreligger denna skyldighel ej heller, om upptagning­ens innehåll finnes i läsbar form hos annan myndighet och lillhandahål-landei där kan ske ulan beaktans­värd olägenhet för den som vill laga del av upptagningen.


Eöreslagen lydelse

Myndighet är icke skyldig all till­handahålla handling på stället, om betydande hinder möler, I fråga om upptagning som avses i 3!; första stycket föreligger ej heller sådan skyldighel, om sökanden utan be­aktansvärd olägenhet kan taga del av upptagningen hos närbelägen myn­dighet.


 


Den som önskar taga del av all­män handling, som ej skall hållas hemlig eller som skall hållas hemlig endasl lill viss del, äge dessutom rält att mot fastställd avgift erhålla av­skrift av handlingen med uteslutan­de av sådan del som skall hållas hemlig. Myndighet vare ej skyldig all utlämna upptagning för automa­tisk dalabehandling på annat sätt än genom tillhandahållande av utskrift av upptagningen. Ej heller vare myndighet skyldig alt för utlämnan­de framställa kopia av karta, ritning eller bild, om svårighet därför möter och handlingen kan tillhandahållas på stället.


13 s

Den som önskar laga del av all­män handling har även rätt all mot fastställd avgift d avskrift eller kopia av handlingen till den del den dr lämnas ut. Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreligger skyldighet att framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i 3 >; första styckei avsedd upptagning än som nyss har angivits, om svårighet möter och handlingen kan tillhan­dahållas på stället.


 


9S

Framställning om allmän hand­lings utbekommande göres hos den myndighet, där handlingen finnes. Såvitt gäller upptagning som nämnts i 2 ?; andra stycket göres framställ­ning om utbekommande hos myn-


14;;

Begäran all få laga del av allmän handling göres hos myndighet som förvarar handlingen.

Begäran prövas av myndighet som angives i första stycket. Om särskil­da skäl föranleda det, får dock i be-


 


Prop. 1975/76:160


Nuvarande (vdclsc


Föreslagen lydelse


 


dighei som förfogar över upptag­ningen. Frågan om utlämnande prö­vas av den myndighet där framställ­ning gjorts.

Är vården om handlingen enligl arbetsordningen eller givet uppdrag iintortrodd viss befattningshavare, har han all själv besluta i fråga om handlingens utlämnande; dock ålig­ge honom all därvid ställa sig lill efierrälielse av myndigheten med­delade föreskrifter saml all, då del kan ske ulan omgång, i tveksamma fall hänskjuta frågan till myndighe­tens avgörande. Vägrar befattnings­havaren all utlämna handlingen, skall, om sökanden det begär, frågan hänskjutas till myndigheten.

Om behörighet för viss myndighet all i stället för myndighet,som avses i första stycket, pröva fråga om all­män handlings utlämnande stadgas i  14 ij andra stycket.


stämmelse som avses i 2 >; andra styckei föreskrivas all prövningen vid tillämpningen av bestämmelsen skall ankomma på annan myndig­het. I fråga om handling som är av synneriig betydelse för rikets säker­het kan även genom förordning fö­reskrivas att endast viss myndighet får pröva frågan om utlämnande. 1 de nu nämnda fallen skall begäran om utlämnande genast hänskjutas till behörig myndighet.


 


10 5

Har myndighet avslagit framställ­ning om utbekommande av allmän handling och anser sökanden att be­slulel icke är lagligen grundat, äge han. i den ordning nedan sägs, söka ändring i beslulel; beslul, som med­delats av departementschef, må dock ej överklagas.


15 s

Om myndighet avslår begäran alt få taga del av handling eller lämnar Ul allmän handling med förbehåll som inskränker sökandens räu au yppa dess innehåll eller eljesi förfoga över den, skall sökanden ha räu all få saken prövad av domstol. Vad som har sagts nu skall dock ej giilla beslul av riksdagen, regeringen eller siais-råd.


 


Prop. 1975/76:160


Nuvarande Ivdelse


Föreslagen lydelse


 


11 >

Ändring, som avses i I0>;, skall sökas hos den myndighet, som har att upplaga klagan över beslul eller åtgärd i del mål eller ärende, lill vil­ket handlingen hör. eller om klagan ej i.r tillåten i sådant mål eller ärende eller handlingen ej tillhör mål eller ärende, som myndigheten har all handlägga, hos den myndighet, som i allmänhet har all upptaga klagan över myndighetens beslut eller ål-gärder Vad nu sagts gälle ock an­gående den ordning, i vilken ändring skall sökas, 1 stället för hos regering­en skall ändring sökas hos regerings­rätten.

Finnes enligl vad ovan sagts ej be­hörig myndighet, skall ändring sökas i fråga om beslut av kommunalmyn­dighet hos länsstyrelse, beträffande beslul av myndighet, som lyder un­der länsstyrelse, domkapitel, styrel­se, ämbetsverk eller annan regering­en underställd myndighet, hos den överordnade myndigheten saml i andra fall hos regeringsrätten. An­gående beslul av myndighet, som tillhör eller lyder under riksdagen, gälle dock vad riksdagen bestäm­mer.


I den i 2 !; omnämnda lagen skall närmare angivas hur talan mol be­slul som avses i första stycket skall föras. Sådan talan skall alltid prövas skyndsamt.

Angående rätt att föra lalan mot beslul av myndighet som lyder un­der riksdagen är särskilt föreskrivet.


12 s

.\ngående fullföljd av talan mot myndighets beslul, varigenom kla­gan avslagits. äge vad i 11 !; är stad­gat motsvarande tillämpning; har klagan bifallits, vare talan mot be­slutet ej tillåten.


 


Prop. 1975/76:160


12


 


Nuvarande Ivdelse


Föreslagen Ivdelse


13 s

Vill någon klaga över myndighets beslul, äge han erhålla underrättelse om vad han därvid har att iakttaga.

Mål eller ärende angående utläm­nande av allmän handling skall alllid behandlas skyndsamt. Expedition skall tillhandahållas klaganden utan avgift. Ej må för fullföljd av talan eller dess prövning gälla särskilda villkor, såsom eriäggande av full­följdsavgift eller myndighets till­sländ.


14 s

Finnes hos myndighet allmän handling, som skall hällas hemlig, och anser myndigheten särskild åt­gärd böra vidtagas till beredande av trygghet mot obehörigt utlämnande, äger myndigheten förse handlingen med anteckning därom att den är hemlig. Sådan anteckning skall in­nehålla uppgifl å del lagrum, som åberopas för handlingens hemlighål­lande, dagen för anteckningen samt den myndighet, som låtit verkställa anteckningen.

Beträffande särskilda slag av haiidlingar, vilkas hemlighällande för rikets säkerhet är av synnerlig be­lydelse, äger regeringen förordna all viss myndighet skall pröva fråga om utlämnande. Har sådant förordnan­de meddelats, skall å handling som däri avses, jämte de uppgifter som angivas i första stycket, antecknas den myndighet, som sålunda är be­hörig alt pröva fräga om utlämnan­de. Framställning hos annan myn-


16S

Anteckning om hinder att lämna ut allmän handling dr göras endasl på handling som omfattas av be­stämmelse som avses i 2 S andra stycket. Härvid skall tillämplig be­slämmelse angivas.


 


Prop. 1975/76:160                                                   13

Nuvarande lydelse                        iöveslugcn Ivdelse

dighei all utbekomma handling, vara dylik anteckning skett, skall ofördröjligen på sökandens begäran hänskjutas lill den behöriga myndig­heten.

Ej må i annan ordning än i detta lagrum sägs handling förses med an­teckning därom all den är hemlig.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1978, Har mål eller ärende om utbekommande av allmän handling anhängiggjorts hos myndighet före ikraftträdandet, skall myndigheten pröva frågan, även om den ej längre är behörig därtill enligt de nya beslämmelserna.


 


Prop. 1975/76:160

Utdrag
JUSTITIEDEPARTEMENTET
      PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1976-02-26

Närvarande: sialsrådet Sträng, ordförande, och statsråden, Andersson, Jo­hansson, Holmqvist, Aspling, Geijer, Bengtsson, Noriing, Carisson. Feldt. Sigurdsen, Gustafsson, Zachrisson, Leijon, Peterson

Föredragande: slaisrådel Geijer

Proposition om nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet

1 Inledning

Principen att de handlingar som förvaras hos statliga och kommunala myndigheter är allmänt tillgängliga är ett karakierisiiskt inslag i den of-lenlliga rätten i vårt land. De grundläggande beslämmelserna i ämnet åter­finns i grundlag, nämligen I 1949 års tryckfrihetsförordning, medan före­skrifter som innebär begränsningar i principen är intagna främst i en särskild lag. lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar, den s. k. sekretesslagen.

Enligt bemyndigande av Kungl. Maj:t tillkallades år 1969 sakkunniga' med uppdrag alt på grundval av tidigare utredningsarbete föreslå ny lag­stiftning om offentlighet och sekretess. De sakkunniga antog namnet of-fenllighels- och sekrelesslagsliftningskommitién (OSK). Kommittén avläm­nade i april 1975 sitt slutbetänkande (SOU 1975:22) Lag om allmänna hand­lingar. Betänkandet innehåller förslag både till nya grundlagsbestämmelser och till nya sekretessbestämmelser i en vanlig lag, kallad lagen om allmänna handlingar.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över de inslanser som har avgetl yttranden återfinns i bilaga 3. avsnitt 1.

Jag avser nu att på grundval av kommitténs förslag ta upp frågan om grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet. Kom­mitténs förslag till grundlagskapitel torde få fogas till protokollet som bilaga 1. Förslag till övrig lagstiftning kommer jag att anmäla först vid senare

' Verkställande direktören Rune Hermansson, ordförande, riksdagsledamoten Erik .Adamsson, numera departementssekreteraren Allan Eriksson, riksdagsledamoten Kurt Hugosson. chefredaktören Sven-Erik Larsson, riksdagsledamoten Äke Polsiiim och dåvarande riksdagsledamoten Erik Svedberg. Den 3 oktober 1974 entledigades Hermansson på egen begäran från sill uppdrag och ersattes av justitiekanslern Ingvar Gullnäs.


 


Prop. 1975/76:160                                                   15

lillfälle. Jag kan emellertid hänvisa lill min redogörelse i följande avsnitt om reformarbetets allmänna uppläggning. OSK:s förslag till lag om allmänna handlingar och en utföriig sammanställning av remissyttrandena över detta förslag lorde vidare få fogas lill protokollet som bilagorna2-3 föratt utgöra en bakgrund till de överväganden som nu är aktuella.

2 Närmare om reformarbetet

Nu gällande beslämmelser om offentlighet och sekretess kan i huvudsak föras tillbaka på lagstiftning som beslutades åren 1936-1937. Vid tillkomsten åren 1948-1949 av nuvarande iryckfrihelsförordning (TF) företogs inte någon genomgripande översyn av hithörande beslämmelser. Del uttalades under förarbetena au spörsmålet om en revision av sekretesslagstiftningen på grundval av de erfarenheter som hade vunnits efler .anlagandel av 1937 års beslämmelser borde las upp särskilt.

Ar 1960 tillkallades offenllighelskommitlén (OK) för alt göra en allmän översyn i sakligt och formellt hänseende av sekreisslagsiiflningen. Kom­mittén utarbetade en diskussionspromemoria med utkast lill förfallnings-beslämmelser (tryckt i SOU 1966:61). Sitt egentliga förslag presenterade OK i betänkandet (SOU l966:60)Offenllighet och sekretess. 1 kommitténs förslag togs de grundläggande bestämmelserna om sekretess in i TF, och sekre-tcGslagen ersattes med tillämpningsförteckningar av lags karaktär till TF:s olika beslämmelser om sekretess. Den omprövning som OK företog av sek­retessreglerna innebar i fiera fall en vidgad offentlighet, men exempel fanns också på alt förslaget ledde till sekretess i fall där offentlighet förut rådde.

Vid remissbehandlingen vitsordades alt OK:s förslag hade slora förtjänster från principiella och teoretiska synpunkter. Flera remissinstanser uttalade emellertid starka tvivel på de tillämpande organens möjligheter alt hantera en sekretesslagstiftning som var så konstruerad som OK hade förordat. Även i flera sakfrågor framkom invändningar mol förslagel. Det var mol bakgrund härav som yUerligare utredning ansågs nödvändig, innan förslag lill ny lag­stiftning om offentlighet och sekretess kunde föreläggas riksdagen. Den nya utredningen uppdrogs som nämnts ål OSK,

Enligl sina direktiv hade OSK au särskilt uppmärksamma sådani infor­mationsmaterial som har tagils upp i annan form än som text eller bild, specielll med användning av automatisk daiabehandlingsieknik (ADB), De problem som har samband med ADB behandlade OSK i delbeiänkandet (SOU 1972:47) Dala och integritet. 1 detta framlades förslag till ändringar i TF rörande olTentlighetsprincipens tillämpning på ADB-lagral intbrma-lionsmaierial. Dessutom föreslogs nya regler, samlade i en datalag, för alt skydda den personliga integriteten mol obehörigt intrång genom användning av ADB-teknik. Förslagen lades lill grund för lagstiftning (prop, 1973:33,

' Bilagorna intagna i särskilt band.


 


Prop. 1975/76:160                                                   16

KU 1973:19 och  1974:8).

OSK:s slutbetänkande innehåller förslag till ett särskilt kapitel om all­männa handlingars offentlighet, avsett alt ingå i en ny "yltrandefriheis-grundlag". Kapitlet motsvarar i alll väsentligt den reglering som nu är in­tagen i 2 kap. TF. Det upptar sålunda bl. a, besiämmelserom tillåtna sekretess-grunder, om vad som skall förslås med allmän handling och om den ordning i vilken framställning om all få ul allmän handling skall göras. OSK föreslår vidare en lag om allmänna handlingar. Denna är avsedd uti ersätta den nuva­rande sekretesslagen. Lagen innehåller de materiella sekretessbesiihnmelser-na, ordnade gruppvis efter de i grundlagen angivna sekreiessgrunderna. Den föreslås dessutom inrymma vissa andra föreskrifter, såsoin angående registre­ring av allmänna handlingar, tystnadsplikt om innehållet i hemliga handlingar, besvär över beslul all vägra utlämnande och sekretess myndigheter emellan, OSK lägger också fram förslag lill vissa ändringar i rättegångsbalken och för-valtningsprocesslagen(l97l:29l)samt lill vissa förordningar.

Tre under år 1975 avgivna uiredningsbelänkanden har beröringspunkter med OSK:s förslag till lagstiftning om offentlighet och sekretess,

OSK har utgått från att grundlagskapitlei om allmänna handlingar för framtiden skulle ingå i en ny grundlag angående yttrandefriheten i mass­medier, tänkt att ersätta TF. Förslag till en sådan grundlag har under årel lagls fram av massmedleuirednlngen i betänkandet (SOU 1975:49) Massmedie­grundlag. Massmedieuiredningen har som 5 kap, i förslaget till massmedie­grundlag fört in det av OSK föreslagna grundlagskapitlet om allmänna hand­lingar. Till de frågor som massmedieutredningen behandlar i sitt betänkande hör spörsmålet om avvägningen mellan tystnadsplikter, bl, a, dem som ålig­ger offentliga funktionärer, å ena sidan, och ansvarsfriheten för den som lämnar meddelande för publicering i pressen och andra massmedier, å den andra. Denna fråga, som har samband med sekretessen för hemliga hand­lingar, ingick ursprungligen i OSK:s utredningsuppdrag.

Övergripande frågor om yttrande- och informationsfriheten behandlas i 1973 års fri- och räiiigheisulrednings betänkande (SOU 1975:75) Medborger­liga fri- och rättigheter. I de av utredningen föreslagna räitighetsreglerna i regeringsformen hänvisas emellertid, liksom f, n,, beträffande rätten alt la del av allmänna handlingar lill den särskilda grundlagsregleringen.

Del tredje betänkandet av intresse i detta sammanhang har avgetls i december 1975 av lystnadspllkiskominiiién. Betänkandet (SOU 1975:102) har titeln Tystnadsplikt och yttrandefrihet. Kommittén har utarbetat torslag till en lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt. Till denna har kommiiién lon samman föreskrifterna om tystnadsplikter i offentlig verksamhet. Reg­leringen i lagen är nära anknuten till bestämmelserna om allmänna hand­lingars offentiighet och inskärnkningar däri. Kommittén har byggt på OSK:s förslag lill lag om allmänna handlingar m, m. Föreskrifterna om handlings-.sekretess lår enligt tystnadsplikiskommitléns förslag belydelse bl, a. där-


 


Prop. 1975/76:160                                                   '

igenom alt de uppgifter i en hemlig handling som utgör grund tor hem­lighållandet skall omfattas av tystnadsplikt, Tysinadspliktskommittén har vidare, närmast på grundval av massmedieutredningens förslag lill mass­mediegrundlag, övervägt vilka tystnadsplikter, för offentliga funklionärer och enskilda, som bör ha företräde framför grundlagsprincipen om ansvars­frihet för meddelare lill pressen m, fi. Kommittén har lagl fram förslag till en lag vari anges de lysinadsplikier som har sådant försteg. Delta innebär bl, a, all tystnadsplikten kring innehållet i hemliga handlingar i allmänhet viker lill förmån lor rätten all lämna meddelanden till massmedierna.

OSK:s förslag har, som helhet sell, fått ell gott mottagande under re­missbehandlingen. Del har allmänt vitsordats alt det är väl ägnat att läggas lill grund för ny lagstiftning på handlingsoffentlighetens område. Också jag anser att, sedan frågan nu har varit föremål för ett långvarigt utrednings­arbete, tiden är mogen alt göra en totalrevision av regleringen av allmänna handlingars offentlighet och begränsningarna däri.

Som jag har nämnt förut lägger jag i detta ärende fram förslag endast i den del som avser grundlagsregleringen. Enligt vad regeringen tidigare har beslutat kommer något förslag om en ny massmediegrundlag inte att föreläggas riksdagen på grundval av massmedieulredningens betänkande. De nya grundlagsbestämmelserna bör därför få formen av ett nytt 2 kap. i TF,

Del hade givetvis varit en fördel om man i ett sammanhang hade kunnat ta slällning i detalj till hela det ifrågavarande lagkomplexet, både grund­lagsdelen och den del som skall regleras i vanlig lag. Jag har dock fäst avgörande vikt vid det nära samband som föreligger mellan handlingssek­retessen och den muntliga sekretessen för offentliga funklionärer. Det är enligt min mening därför nödvändigt alt få till slånd en samordning i både tekniskt och sakligt hänseende av lagstiftningen om handlingssekretess och om tystnadsplikt i allmän tjänst. Som nämnts har tystnadspliktskommitién avlämnat sitt betänkande i december 1975. Remissbehandlingen är ännu inte avslutad. Det torde la inte obetydlig tid i anspråk att sedan remiss­yttrandena har kommii in utarbeta förslag lill lagstiftning om hemlighållande av handlingar och av annan information. Särskilt blir detta fallet om man, i enlighet med ell förslag som jag berör närmare i avsnitt 7.2, skulle välja att föra samman reglerna om handlingssekretess och tystnadsplikt i en lag. Det kan i sådant fall bl. a. visa sig behövligt att innan proposition beslutas remissbehandla ett inom departementet upprättat lagutkast. Mol denna bak­grund har det inte varit möjligt all i detta sammanhang föreslå regler i lag om handlingssekretess. Jag räknar med att proposition i ämnet skall föreläggas riksdagen under 1976/77 års riksmöte.

Vad jag har sagt i del föregående hindrar inte att man redan i detta ärende tar ställning till vissa frågor som har betydelse för författningsreg­leringen under grundlagsnivå. Fördelningen av förfallningssloffet mellan grundlag, lag och förordning är uppenbariigen en fråga som måste behandlas

2 Riksdagen 1976. I saml. Nr 160


 


Prop. 1975/76:160                                                    18

i detta sammanhang.

Även om jag alltså anser all OSK:s belänkande kan läggas lill grund för revision av lagstiftningen om offentlighet och sekretess för handlingar hos myndigheterna, är därmed inte sagt all alla hithörande frågor har fått sin slutliga lösning genom kommitténs förslag, Enlig min mening finns avsnitt som är i behov av fortsatta och fördjupade överväganden. Jag syftar i första hand på frågorna om offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-lagrad information och principens utvidgning till organ utanför del tradi­tionella myndighetsområdet. Riksdagen har vid 1975 års riksmöte (KU 1975:11) hemställt om en utredning av frågor som gäller skyddet för den personliga integriteten vid personregistrering med hjälp av ADB. Jag avser all inom kort begära bemyndigande au d tillkalla en kommillé för denna ulredning. Enligt min mening bör ulredningsuppdragei vidgas lill att avse också frågan om offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-lagrad infor­mation. För ulredning av frågan om ulsträckning av principens tillämpning till andra organ än myndigheter bör en särskild kommitté tillkallas. Jag återkommer till dessa frågor dels i följande avsnitt i denna proposition, dels i direktiven för kommittéerna.

I övrigi vill jag nämna alt spörsmålet om avvägningen mellan behovet av sekretess inom offentlig verksamhet och intresset av skydd för mass­mediernas informationskällor kommer alt behandlas i en proposition om vissa andra partiella ändringar i TF som jag har för avsikt au inom kon anmäla. Inom justitiedepartementet förbereds vidare förslag till proposition om ytterligare reglering i regeringsformen av de medborgeriiga fri- och rät­tigheterna. Innehållet i denna proposition torde inte komma att rubba för­utsättningarna för de förslag som jag i detta ärende lägger fram angående allmänna handlingars offentlighet,

3 Huvuddragen i gällande rätt, m. m.

Genom 1766 års TF infördes den medborgeriiga rättigheten att fritt och på eget ansvar trycka skrifter. Syftet var att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, I sammanhanget uppfattades rätten att i tryck offentliggöra myndigheternas handlingar som betydelsefull. Varje medbor­gare tillerkändes därför i grundlagen rätten att fritt ta del av i princip alla handlingar som rörde rättskipning och förvaltning och att fritt trycka av dem. Rätten var emellertid inte undantagslös. Grundlagen föreskrev också vissa inskränkningar. Även i följande tryckfrihetsförordningar, utom 1792 års TF, har rätten att ta del av myndigheternas handlingar utgjort en av tryckfrihetens beståndsdelar.

Föregångaren lill nu gällande TF, dvs. 1812 års TF, byggde i fråga om rätten att utge och utbekomma myndigheters handlingar på de principer som hade kommii lill uttryck i 1766 års TF. Inte heller i 1812 års TF var rätten till allmänna handlingar fullständig. För vissa grupper av hand­lingar innehöll grundlagen inskränkningar. Antalet undanlag från offent-


 


Prop. 1975/76:160                                                   '9

ligheisprincipen var till en början litet men utökades efler hand.

Den reglering av rätten all utfå och trycka allmänna handlingar och in­skränkningarna i denna rätt som 1812 års TF innehåller blev i huvudsak gällande lill år 1937, då reglerna om allmänna handlingars offentlighet erhöll den utformning som de i huvudsak fortfarande har (SOU 1935:5, prop. 1936:140, KU 1936:37, prop. 1937:107, KU 1937:21), Reformen innebar alt undantagen från offentlighelsregeln bröts ut ur grundlagen till en särskild lag, lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten all utbekomma allmänna handlingar, den s. k, sekretesslagen, medan TF endasl mera allmänt kom alt ange de förutsättningar under vilka inskränkningar i offentlighetsprin­cipen fick förekomma. En annan huvudpunkt i reformen var alt offent­lighetsprincipen gjordes tillämplig också på de kommunala myndig­heternas handlingar. Vid nuvarande TF:s tillkomst företogs inte någon genomgripande översyn av bestämmelserna om allmänna handlingars of­fentlighet och om inskränkningarna däri. Grundlagsbestämmelserna om all­männa handlingar samlades i 2 kap, TF, Detta kapitel har i huvudsak be­hållits oförändrat efler TF:s tillkomst. Åren 1973-1974 beslöts dock, som förut nämnts, vissa ändringar avseende offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar och andra tekniska upptagningar.

Reglerna i iryckfrihetsförordningen om allmänna handlingar har i huvudsak följande innehåll,

Enligl 1 kap. 1 S står det varje svensk medborgare fritt att i tryckt skrift offentliggöra allmänna handlingar. Varie svensk medborgare har vidare en grundlagsfäst rätt att ta del av allmänna handlingar (2 kap. I §), Denna rätt är inte undantagslös. Ett stort antal allmänna handlingar är inte of­fentliga. Vilka handlingar som är hemliga kan emellertid inte utläsas ur TF. I överensstämmelse med de principer som antogs vid 1936-1937 års grundlagsreform anger TF endast sekreiessgrunderna. 1 rätten till allmänna handlingar får sålunda enligt 2 kap, I § gälla endast sådana inskränkningar som påkallas antingen av hänsyn till rikets säkerhet och dess förhållande till främmande makt eller i anledning av myndighets verksamhet för in­spektion, kontroll eller annan tillsyn eller för brotts förekommande och beivrande eller till skydd för statens, menigheters och enskildas behöriga ekonomiska intresse eller av hänsyn till privatlivels helgd, personlig säkerhet, anständighet och sedlighet. 1 särskild lag - varmed avses sekretesslagen - skall noga anges de fall då enligt dessa grunder allmänna handlingar skall hållas hemliga.

Offentlighetsprincipen är således begränsad på det sättet alt vissa hand­lingar enligl sekretesslagen är hemliga. En annan begränsning ligger i be­greppet allmän handling, sådant detta definieras i 2 kap. 2 § TF. För att en handling skall vara allmänt tillgänglig krävs lill en bönan att den förvaras hos myndighet. Vad som menas med myndighet anges i 2 kap. 3 ij TF. Men inle alla hos myndighet förvarade handlingar är underkastade of­fentlighetsprincipen. Medan handling som kommer in till en myndighet


 


Prop. 1975/76:160                                                   20

från någon utomstående- myndighet eller enskild fysisk eller juridisk person - blir allmän redan i och med att den avlämnas till myndigheten (2 kap. 5 § första slycket) blir handling som tillkommer inom en myndighet i princip inte allmän förrän den har nått sin slutliga utformning eller - enligt TF:s terminologi - har upprättats, I 2 kap. 4-6 SS TF preciseras nännare bl. a. när handling är alt anse som upprättad.

Vad som sägs i 2 kap. TF om handling avser också karta, ritning eller bild. Sedan år 1974 anges vidare uttryckligen att offentlighetsprincipen är tillämplig inte bara på handling i konventionell mening ulan också på ADB-upptagning och annan teknisk upptagning (2 kap. 2 S andra stycket). I fråga om tekniska upptagningar innehåller TF vissa kompletterande särregler. Bl, a. gäller att upptagning för ADB anses förvarad hos myndighet även om den har kommit in lill eller upprättats hos annan än myndighet, förutsatt all myndigheten förfogar över upptagningen.

Reglerna om sättet för utlämnande av handlingar meddelas i 2 kap. 8 i; TF. Huvudregeln är att allmän handling, som inle skall hållas hemlig, på begäran genast eller så snart ske kan ulan avgift skall tillhandahållas den som för läsning eller avskrivning på stället önskar ta del av den. Den som så önskar har vidare rätt att mol fastställd avgift erhålla avskrift av hand­lingen.

Enligl 2 kap. 9 ij skall framställning om utbekommande av allmän hand­ling göras hos den myndighet där handlingen finns. Framställningen skall som regel också prövas av den myndigheten.

Den som har dit avslag på begäran om att d ut allmän handling kan söka ändring i beslulel genom besvär. Besvärsinstitutét regleras i 2 kap. 10-12 SS- Den huvudsakliga innebörden i dessa paragrafer är att ändring skall sökas hos överordnad myndighet och, i fråga om kommunal myn­dighet, i regel hos länsstyrelse. Beslut av departementschef kan inte över­klagas, I fråga om beslut av allmän domstol är högsta domstolen högsta instans. I övrigt prövas besvär i sista hand av regeringsrätten.

I 2 kap. 14 § TF meddelas regler om hemligbeteckning, s.k. hemlig-stämpling.

De fall då allmänna handlingar skall hållas hemliga i förhållande lill enskild anges, som redan har nämnts, i sekretesslagen. 1 en katalog, omfattande ett 40-tal paragrafer, räknas de handlingar upp som på grund av någon i TF angiven grund inte dr lämnas ut. Sekretesslagen reglerar däremot inte - med ett undantag - i vad mån myndigheterna skall kunna få tillgång till varandras handlingar,

1 de fiesta fallen är sekretessen knuten till viss myndighet, till viss typ av ärende eller lill vissl verksamhetsområde. I en del lagrum talas sålunda om handlingar som har kommit in lill eller upprättats hos viss myndighet, i andra om handlingar i visst ärende eller rörande visst förhållande. Också andra uttryckssätt används, Sätiet att beskriva den handling som avses med en sekretessbestämmelse är avgörande bl. a. för frågan om handlingen är


 


Prop. 1975/76:160                                                   21

sekretesskyddad hos alla myndigheter eller om den i sekretesshänseende är att bedöma på annat sätt sedan den har lämnats över från en myndighet lill en annan.

1 allmänhet tillgodoser de enskilda sekretessbestämmelserna endast ett av de i TF nämnda sekreiessgrundande intressena. Del finns emellertid exempel på bestämmelser som bygger på fiera sekretessgrunder.

Del skulle föra för långt att här lämna en fullständig redogörelse för samt­liga sekretessbestämmelser. Del kan emellertid vara på sin plats att med några exempel illustrera hur TF:s sekretessgrunder har utnytljals i sekre­tesslagen.

Hänsynen lill rikets säkerhet och dess förhållande till främmande makt ligger bakom sekretessbestämmelserna i l§i), varav 1 i; rör protokoll i rege­ringsärenden, 3 Jj handlingar i utrikesärenden och 4 ij handlingar rörande försvaret.

Handlingar rörande myndighels inspektionsverksamhet och brottsbekämpan­de verksamhet skyddas i viss utsträckning i 7 resp. 10 i;, I sistnämnda paragraf, som avser bl. a. polis- och åklagarmyndighets handlingar, är sekretessbe­stämmelserna för övrigt föranledda även av hänsyn till att enskildas per­sonliga förhållanden inle onödigtvis bör avslöjas.

Till skydd för statens och menigheters ekonomiska intressen har sekretessbe­stämmelser givits i fråga om t, ex. stadsplaner o. d. (8 ij), riksbankens verk­samhet (31 ij), upplåning (33 S), upphandling, försäljning, entreprenader o, d, (34 ij) och de statliga affärsdrivande verkens affärs- eller driftförhållanden (34 a ij).

Hänsynen UU enskildas ekonomiska Inlressen ligger till grund för sekretess­bestämmelser rörande bl. a, förmynderskap (15 >;), statistik (16 ij), självdek­larationer och taxeringsuppgifter (17 ij), statlig utredning, kontroll och stöd­verksamhet avseende näringslivet (21 ij), arbetsförmedling (25 ij), kommu­nikationer (28 ij), post, telegraf och telefon (29 ij) samt utlåningsverksamhet (32 ij).

Enskildas personliga Inlressen skyddas genom sekretessbestämmelser i framförallt Il-I4ij§. Bland dessa intar 14 ij en central plats, efiersom den behandlar fiertalet grupper av handlingar inom sjukvården och socialvården. Paragrafen innehåller en lång uppräkning av ärenden, exempelvis ärenden angående hälsovård, sjukvård, socialhjälp, barnavård, nyklerhelsvård, so­cialförsäkring och vissa psykologiska undersökningar. Samtliga handlingar i uppräknade ärenden är hemliga såvitt angår enskilds personliga förhål­landen. Beslut dr dock normalt inte hållas hemliga enligt 14 ij-

Slutligen bör nämnas att handlingar hos domstol har ägnats en särskild paragraf (36 ij), som bl. a. anger hur domstol skall förfara för att en handling som har företetts vid förhandling inför domstol skall kunna hållas hemlig.

Reglerna i sekretesslagen har i allmänhet formen av direkta förbud mot utlämnande, I vissa fall har dock sekretessen inte reglerats uttömmande genom lagen. Några paragrafer - däribland 11 ij första stycket som avser


 


Prop. 1975/76:160                                                   22

kriminal- och polisregister. 14 ij fjärde stycket som avser socialregister och 23 ij som avser patenthandlingar - innehåller förbud av den konstruktionen all vissa handlingar inte får lämnas ut i andra fall än som anges i annan lag. Andra paragrafer är så konstruerade att utlämnande bara får ske i de fall regeringen bestämmer. Hit hör bl. a. 3 ij som rör utrikessekretessen och 11 ij andra-fjärde styckena som rör andra register än kriminal- och polis-regi.slren.

I fråga om fiera vikliga grupper av handlingar - handlingar angående försvaret (4 §), granskning, inspektion eller kunskapsprov (7 §), ulredning, koniroll eller stödverksamhet med avseende på näringslivet (21 S), rättshjälp ål enskilda genom andra myndigheter än allmän advokatbyrå eller notarius publicus (26 ij andra stycket), undersökningar och utredningar m.m. till enskildas tjänst (27 ij), utlåning annorledes än genom riksbanken av allmänna medel (32 ij) samt angående statliga affärsdrivande verks affärs- och drifi-förhållanden(34a ij)-anger emellertid sekretesslagen endast områden inom vars gränser sekretess får förekomma. Den närmare regleringen skall i dessa fall göras genom administrativa författningar.

Den möjlighet lill reglering i administrativ ordning som sekretesslagen sålunda erbjuder har använts i sju sekrelesskungörelser. Härtill kommer en särskild karlsekretessförordning(1975:372). Bland sekretesskungörelserna kan nämnas kungörelsen (1939:7) med förordnanden pä civilförvaltningens område jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar - den s. k, civilförvaltningens sekre­tesskungörelse med förordnanden enligt 7, 21, 26, 27, 32 och 34 a ijij sek­retesslagen - och kungörelsen (1950:462) med förordnanden på försvars-väsendets område jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar - den s, k. försvarets sekre-lesskungörelse med förordnanden enligt framför allt 4 ij men också 7 och 27 ij?; sekretesslagen.

Förbuden i sekretesslagen mot utlämnande är i allmänhet inte ovillkoriiga. När ell förbud är meddelat i statens eller kommuns intresse, har i många fall befogenhet tillagts regeringen eller annan myndighet att medge utläm­nande. I de fall då en förbudsbeslämmelse är given närmast till skydd för enskildas intressen föreskrivs i regel att handling skall lämnas ut, om den som avses i handlingen samtycker till det. Bestämmelser lill skydd för en­skilda är också ofta villkoriiga så till vida att utlämnande får ske oberoende av den enskildes samtycke, om trygghet kan anses vara för handen att utlämnandet inte kommer att missbrukas till skada för den enskilde eller, i vissa fall, hans nära anhöriga (se t, ex. 14 S)-

I några d bestämmelser anges uttryckligen att handling inle dr lämnas ul om detta kan befaras leda lill viss skada (se t.ex. 10, 12a och 21 iJS). En annan inte ovanlig konstruktion är den att sekretessbestämmelsen som huvudregel innehåller all handling inte dr lämnas ut i vad den angår enskilds förhållanden, samtidigt som den medger all utlämnande får ske om del


 


Prop. 1975/76:160                                                   23

inte finns någon risk för att detta skall lända lill skada för den enskilde eller för hans nära anhöriga (se t.ex,  14 ij).

1 fiertalet fall anges i sekretessbestämmelserna en viss maximitid för sek­retessen, I fråga om handlingar rörande enskildas personliga förhållanden är maximitiden i regel 70 år, i fråga om försvars- och utrikesförhållanden i regel 50 år, i fråga om ekonomiska förhållanden i regel 20 år. Andra tider förekommerockså, såsom 2 och 5 år. 1 vissa beslämmelser angesati sekretessen upphör då ärendet har slutbehandlats eller då annan händelse har inträffat (se t, ex, 8 !j rörande plansekretess), 1 andra fall anger sekre­tesslagen inle någon tidsgräns alls.

Den redogörelse som nu har lämnats har avsett de egentliga sekretess­bestämmelserna. Vid sidan härav innehåller sekretesslagen ett antal para­grafer som reglerar frågor med anknytning till sekretessbestämmelserna. Bland dessa kan nämnas 37 ij och 38 tj första styckei som innehåller vissa regler om dispens, I 38 ij andra stycket återfinns besiämmelserom domstols möjligheter att från annan myndighet infordra hemlig handling som kan antas vara av belydelse som bevis. Sistnämnda beslämmelser, som togs in i sekretesslagen i samband med antagandet av rättegångsbalken, utgör det enda egentliga exemplet på reglering i lagen av förhållandel myndigheter emellan. 1 fråga om parts - eller därmed jämställd persons - rätt att ta del av hemliga handlingar i mål eller ärende där han är part finns regler i 39 S- Slutligen kan nämnas att 40 S innehåller bestämmelser om påföljd för utlämnande av handling i strid mot sekretesslagen. Någon beslämmelse om påföljd för den som utan alt lämna ut hemlig handling vidarebefordrar hemlig information ur sådan handling innehåller sekretesslagen däremot inte.

4 Offentlighetsprincipen 4.1 Gällande rätt

Principen att samhällsorganens verksamhet skall vara öppen för insyn från medborgarnas sida är av gammalt datum i vårt land. Den realiseras genom rättsregler som tar sikte på skilda företeelser i de allmänna insti­tutionernas och därtill knutna funktionärers handlande. Ett utfiöde av of­fentlighetsprincipen är sålunda bestämmelserna om rätt för allmänheten att närvara vid förhandlingar i de beslutande demokratiska församlingarna och vid domstolarna, Föreskrifierna i TF om skydd för den som lämnar med­delanden lill pressen främjar också insynen i allmänna angelägenheter, 1 första hand förknippas emellertid offentlighetsprincipen med grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet. Denna grundsats framgår av 2 kap. 1 ij TF, där det anges att varie svensk medborgare skall äga fri tillgång till allmänna handlingar.

Principen om handlingars offentlighet kan ses som en särskild yuring


 


Prop. 1975/76:160                                                   24

av den medborgerliga informationsrätten. Delta synsätt anläggs i 2 kap. RF, där medborgarna genom 1 § tillförsäkras rält lill information. Denna definieras som en rätt att inhämta och mottaga uppgifter och upplysningar. Med hänsyftning härpå anges i 4 § i samma kapitel all beträffande rätten att la del av allmän handling gäller vad som är föreskrivet i TF.

Informationsrätten och yttrandefriheten, däri inbegripet den grundlags-skyddade tryckfriheten, har ett mycket nära samband med varandra. Båda rältigheterna är nödvändiga för en obeskuren politisk debatt, för en fri ny­hetsförmedling och för ell förgrenat och rikt kulturiiv. I överensstämmelse med dessa tankegångar anges i 2 kap. TF att rätten all la del av allmänna handlingar gäller "till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning". Samma uttryckssätt används i 1 kap, 1 § andra stycket om tryckfriheten.

Det finns alltså anledning att se reglerna om tryckfrihet och handlings offentlighet i ett sammanhang. Sambandet mellan dessa komplex av regler framstod särskilt starkt för upphovsmännen till vår första tryckfrihetsför­ordning, 1766 års TF, Dessa såg som något mycket väsentligt att med­borgarna genom tryck kunde offentliggöra myndigheternas handlingar. En återspegling härav är bestämmelsen i I kap, I ij gällande TF om att tryck­friheten innebär bl. a. rätt att i tryckt skrift offentliggöra allmänna handlingar. Det är emellertid uppenbart alt den fria tillgången till myndigheternas do­kument i våra dagar har en betydelse som sträcker sig långt härutöver.

Principen om att myndigheternas skriftliga material skall vara offentligt måste emellertid vidkännas åtskilliga undantag av hänsyn till vikliga all­männa och enskilda intressen. En begränsning följer redan av del förhål­landet att inte alla handlingar som finns hos myndigheterna är att anse som allmänna. Myndigheterna har fått ett vissl skydd mot insyn i sitt interna arbetsmaterial under den tid som handläggning av ett ärende pågår. Be­stämmelserna om när en handling är allmän återfinns i TF, Av slörre be­tydelse för offentlighetsprincipens räckvidd är emellertid de inskränkningar som är föreskrivna i rätten att ta del av handlingarsom enligt TF är allmänna. Dessa sekretessregler ingår numera inte i TF ulan är i huvudsak upptagna i en särskild lag, 1937 års sekretesslag. I TF anges endast de ändamål för vilka sekretessbestämmelser får beslutas. Beträffande dessa ändamålsbe­stämmelser och sekretessregleringen i övrigt får jag hänvisa lill redogörelsen i det föregående (avsnitt 3), Jag vill här endast framhålla det i och för sig självklara förhållandet att myndigheternas eventuella intresse av att undgå kritik inte hör till de intressen som berättigar till inskränkningar av of­fentligheten.

Offentlighetsprincipen omfattar inte alla institutioner som i någon form utövar verksamhet för det allmänna. Endast om en handling är förvarad hos en statlig eller kommunal myndighet är den, enligt vad som föreskrivs i 2 kap, 2 § TF, allmän. I princip faller andra subjekt som utövar offentlig förvaltning utanför tillämpningsområdet för 2 kap, TF, Handlingar hos s. k.


 


Prop. 1975/76:160                                                   25

allmänna inräuningar, hos samhällsägda bolag och hos föreningar eller stif­telser i vilka samhället har ett bestämmande infiytande är sålunda inle på grund av TF offentliga. Även om ett organ som står uianför den statliga eller kommunala myndigheisorganisationen har anförtrotts uppgifter som innebär myndighetsutövning, följer inte heller därav att del är underkastat regleringen i 2 kap, TF.

4.2 Offentlighetskommittén och offentlighets- och sekretesslagstiftnings-kommittén

OSK återger i nära anslutning till OK motiven för principen om allmänna handlingars offentlighet på följande sätt. Genom att myndigheternas åtgärder är föremål för allmän insyn får allmänheten möjligheter att kontrollera myn­digheternas handläggningsrutiner, ambition och effektivitet. Felaktigt eller olämpligt handlande kan bli föremål för kritik, som i gynnsamma fall leder till rättelse eller försvårar ett upprepande. Ovederhäftig och illa underbyggd kritik mol korrekt arbetande myndigheter får svårare att vinna tilltro hos en allmänhet som genom offentligheten själv har möjlighet att kontrollera sanningshalten i gjorda påståenden. Insynen förbättrar också informations-läget över huvud taget, och den för en demokrati vitala debatten om sam­hällets organisation, uppgifter och tillstånd kan föras med ett tillföriiiligare underiag än om myndigheternas material inle stod till förfogande,

OSK framhåller att de sålunda framförda synpunkterna genom sin ge­nerella utformning är utsatta för risken att i konkreta fall sättas åt sidan lill förmån för motstående sekretessintressen. OSK varnar mot bakgrund härav för obestämt formulerade sekretessregler. Utredningen förklarar emel­lertid att den finner undanlag från ofienlligheten ofrånkomliga och pekar .särskilt på att behovet av att skydda enskildas personliga förhållanden har blivit kännbart med hänsyn lill den datatekniska utvecklingen.

OK ansåg att frågan om en utvidgning av offentlighetsprincipen till alt gälla subjekt utanför det traditionella myndighetsområdet i huvudsak låg utanför utredningsuppdragets ram. OK föreslog dock en bestämmelse som i offentlighetshänseende med myndighet jämställde bolag, förening, stiftelse och annat enskilt organ till den del dess åtgärder genom klagan eller un­derställning kunde dras under myndighets prövning. Detta förslag har inte tagits upp av OSK. Denna utredning förklarar alt den inte har ansett sig böra lägga fram radikalt nya förslag i fråga om ofTentlighetsprincipens räck­vidd. Enligt OSK står man emellertid här inför väsentliga frågor om de demokratiskt legitimerade informationsvägarna. Offentlighetsprincipen kan, framhålls del, i framtiden länkas få en utvidgad tillämpning. Detta kräver dock enligt OSK en särskild ulredning.


 


Prop. 1975/76:160                                                    26

4.3 Remissyttrandena

Offentlighetsprincipens belydelse för det demo­kratiska styrelseskicket och för medborgarnas rättssäkerhet understryks av fiera remissinsianser. Regeringsrätten och Pressens sainarbeisnämnd framhåller sålunda att tillgången till allmänna handlingar är en viktig förutsättning för den fria åsiktsbildning på vilken den svenska folkstyrelsen bygger enligt 1 kap, I ij RF, Enligt TCO urholkas folkslyrelsens idé i samma mån som de människor som skall beslula i sina egna angelägenheter undanhålls information i form av åsikter och fakta,

Svea hovrätt pekar på som en baksida av offentlighetsprincipen att den kan leda till att myndigheter och tjänstemän i viss utsträckning underlåter att fästa uppgifter på papper. Denna risk kan motverkas genom lämpligt utformade sekretessregler, men även andra åtgärder bör vidtas. Hovrätten föreslår all frågan om en allmän regel om dokumentationsskyldighei för myndigheterna övervägs vid ärendets fortsatta behandling.

Några remissinstanser diskuterar frågan om offentlighetsprin­cipen skall omfatta också andra handlingar än så­dana   som   finns   hos   myndighet.

Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet anser det riktigt att liksom hittills principiellt begränsa offentlighetsprincipens tillämpningsområde lill att avse material hos statliga och kommunala organ. Visserligen kommer därmed den växande del av den offentliga verksamheien som utövas i pri-vaträllsliga former att falla uianför tillämpningsområdet, men del torde knappast vara möjligt att i den allmänna lagstiftningen på området kon­struera en formel, som utsträcker offentlighetsprincipens tillämpningsom­råde till sådana sektorer utanför del traditionella myndighetsområdet, där legitima skäl för ökad insyn föreligger, ulan alt jämväl innefatta allehanda andra organ. Fakulteten tillstyrker sålunda förslagel att som grundläggande kriterium föreskriva, alt med myndighet förstås statliga och kommunala organ.

Regeringsrätten påpekar att begränsningen av offentlighetsgrundsaisen lill att gälla endast inom offentlig verksamhet får till följd att varje överförande av uppgift från offentligt lill enskilt organ innebär motsvarande inskränkning av offentligheten. Enligt 11 kap. 6 § tredje styckei RF kan förvaltningsuppgift överlämnas till bolag, förening, samfällighet eller stiftelse. Regeringsrätten framhåller att offentlighetsprincipens räckvidd i realiteten blir beroende av i vilken omfattning riksdagen ulnyttjar detta grundlagsstadgande eller kom­mun på motsvarande sätt lämnar från sig uppgift. Så snart fråga uppkommer att överiämna offentlig uppgift till ett privaträttsligt subjekt, måste enligt regeringsrätten konsekvensen härav i offent I ighelshänseende noga övervä­gas. Uppenbart är att åtskilliga slag av uppgifter är av den natur, au de - bl. a, av hänsyn till behovet av offentlighet - inte kan få "privatiseras". Regeringsrätten anser därför att möjligheterna att överföra förvaltningsupp-


 


Prop. 1975/76:160                                                   27

gifter lill bolag och andra enskilda rättssubjekt, om offeniligheisinlresset skall prioriteras, får begagnas snävt inom både den statliga och den kom­munala sektorn, Länsslyrelsen i Göieb(iri;s och Bohus län och Svenska spar-bank.slöivnlngen ger unryck för liknande synpunkter,

Slatens Industriverk påpekar all kommittén inte har tagit slällning till del problem som kan skapas av bestämmelsen i 11 kap, 6 ij tredje stycket RF, Enligt industriverkets mening bör samma regler gälla för de handlingar som har anknytning till en verksamhel som innefattar myndighetsutövning oavsett om denna verksamhel ligger på en myndighet eller på ett privai-rällsligt subjekt. Verket förklarar all del finner dei vanskligt au bedöma om det är lagtekniskt möjligt att åsladkomma denna likformighet eller om frågan kan lösas på annal säu än genom reglering i grundlag, I vart fall bör problemet enligt verket närmare belysas vid den slutliga prövningen av kommitténs förslag.

Statskontoret föreslår all offentlighetsprincipen - vad den statliga verk­samheten beträffar - omfattar organ som är en dei av staten i den meningen att de saknar egen rättssubjekt i viiel saml dessutom från staten fristående organ i den utsträckning dessas verksamhel innebär myndighetsutövning med stöd av lag eller förordning. Statskontoret förklarar att del finner del angelägel all de frågor som aktualiseras av att statlig verksamhel bedrivs i olika former belyses närmare och nämner all det har påbörial en ulredning som tar upp vissa av dessa frågor,

Svea hovrätt och Svenska kommunförbundei instämmer i utredningens ut­talande att en utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpningsområde uianför del traditionella myndighetsområdet kräver en särskild utredning. Hovrätten framhåller emellertid därutöver att privati,seringen av myndig-hetsförvaltning under lång tid har varit föremål för uppmärksamhet och debatt, framför alll på del kommunala området. Hovrätten erinrar om ut­talanden i frågan som har gjorts av kommunalräiiskommiilén i SOU 1965:40 och av utredningen om den kommunala demokratin i SOU 1975:41, Hov­rätten återger sistnämnda utrednings uttalande att det finns skäl som talar föratt offentlighetsprincipen hell eller delvis skall gälla kommunägda företag samt instämmer i utredningens förslag att en särskild utredning bör komma till slånd. En sådan ulredning bör enligl hovrätten omfatta såväl statlig som kommunal verksamhet i privairäiisliga former och bör inle begränsas till subjekt, som helt ägs av stat eller kommun, utan avse alla sådana, i vilka stat eller kommun har ett bestämmande infiytande.

Svenska sparbaiikslöivningen uttalar au del är tydligt all ofleniligheisprin-cipens räckvidd blir beroende av i vilken omlallning man utnyttjar stad­gandet i II kap, 6 ij iredje slyckel RF enligt vilkel förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet eller stiftelse. Uppenbart är all vilka uppgifter som helst inte kan få läggas på bolag. Skälen lill "pri­vatiseringen" kan vara av skilda slag. Man kan vilja gå utöver de slalliga lönebeslämmelserna. undvika insyn från de offentliga revisionsorganen etc.


 


Prop. 1975/76:160                                                   28

1 sådana sammanhang måste alltid klargöras vad detta kan få för konse­kvenser för offentlighetsprincipen. Alt lägga förvaltningsuppgifter i bolags­form endast i syfte att inskränka oftentligheisprincipens tillämpningsområde måste anses förkastligt. Den grundlagsenliga rätten all privaiisera förvali-ningsuppgifier måste alltså utnyttjas med omdöme och hållas inom rimliga gränser. Del gäller både den statliga och kommunala sektorn.

Datainspektionen erinrar om att offentlighetsprincipens räckvidd har direkt betydelse för datalagens tillämplighet. När fråga inte är om personregister hos myndighet utan hos enskilda personer eller sammanslutningar, t.ex, statliga och kommunala bolag, kan nämligen alll utlämnande av uppgifter från registret, om det förs med ADB, regleras av dalainspektionen med stöd av 6 S datalagen. Sekretessen kan alltså från fall till fall anpassas efter vad hänsyn till den personliga integriteten kräver. Något fall där detta intresse kolliderat med offentlighetsintressel i fråga om statliga eller kom­munala bolag eller andra av myndigheter bildade privaträttsliga samman­slutningar har ännu inie förekommit. Såvitt frågan gäller den enskildes in­tegritet i ADB-register saknas alltså enligl inspektionen anledning alt ut­sträcka offentlighetsprincipens räckvidd.

4.4 Utredningen om den kommunala demokratin

Utredningen om den kommunala demokratin har i sitt huvudbetänkande (SOU 1975:41) Kommunal demokrati behandlat frågan om offentlig insyn i de kommunägda företagen. Utredningen anser att en utsträckt offentlighet för dessa företag är önskvärd. Del finns enligl utredningens uppfattning skäl som talar för all offentlighetsprincipen enligl TF helt eller delvis skall gälla de kommunägda företagen. Frågan om offentlighetsprincipens tillämp­ning i kommunägda företag sammanhänger emellertid med ett större pro­blemkomplex. Det gäller över huvud tagel frågan om offentlighetsprincipens tillämpning på områden som inte karakteriseras som myndighetsområde. Utredningen föreslår därför all frågan om en utvidgad tillämpning av of­fentlighetsprincipen blir föremål för särskild utredning.

5 Den författningstekniska regleringen 5.1 Gällande rätt

Bestämmelser som reglerar allmänna handlingars offentlighet finns f. n. i både grundlag, vanlig lag och regeringsförfailningar.

1 2 kap. 4 § RF anges alt beiräffande rätten att ta del av allmänna hand­lingar gäller vad som är föreskrivet i TF. De grundläggande bestämmelserna om allmän handlings offentlighet är intagna i 2 kap, TF, I I § slås principen om fri tillgång till allmänna handlingar fast. Där anges också de ändamål för vilka avsteg från principen är tillåtna. Enligl paragrafen skall i särskild


 


Prop. 1975/76:160                                                    29

lag noga anges de fall då allmänna handlingar skall hållas hemliga. Kapitlet innehåller i övrigt beslämmelser om vad som skall förslås med myndighet och allmän handling, hur utlämnande av sådan handling skall gå till och om besvär över avslagsbeslut m.m. 1 9 § andra stycket finns föreskrifter om vem som inom en myndighet beslutar i fråga om handlings utlämnande, 11 § upptar en ingående reglering av instansordningen vid besvärsprövning­en.

Fram lill år 1937 fanns de materiella sekretessreglerna i 1812 års TF. I 2 § 4 mom. räknades upp skilda typer av handlingar beträffande vilka Iryckningsrälten och rätten till utbekommande var inskränkt. Efter beslul om grundlagsändringen åren 1936 och 1937 bröts undantagen från offent­lighetsprincipen ul ur TF och placerades i en särskild lag, lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten au utbekomma allmänna handlingar. Till­komsten av denna sekretesslag innebar en genomgripande revision av sek­retessreglerna, vars omfallning utökades i förhållande lill gällande räu. Vid tillkomsten av 1949 års TF företogs inte någon mera långtgående översyn av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet och om inskränk­ningar däri.

Sekretesslagen innehåller en ingående uppräkning av fall då allmänna handlingar skall hållas hemliga. Sekretessen är knuten lill viss myndighei, viss lyp av ärenden eller lill vissl verksamhetsområde. En och samma pa­ragraf tillgodoser i vissa fall fiera olika sekretessändamål. Lagens disposition har därigenom blivit oklar. Efter sin tillkomst har lagen dessutom blivit föremål för en betydande påbyggnad.

Som nämnts kräver 2 kap. TF att de fall då en handling får hemlighållas skall anges noga i en särskild lag. 1 allmänhel har också reglerna i sekre­tesslagen formen av direkta förbud mot utlämnande. I vissa fall har emel­lertid sekretessen inte reglerats uttömmande genom lagen.

Sålunda innehåller några paragrafer, t. ex. 11 ij första stycket och 23 §, förbud av den konstruktionen alt vissa handlingar inte får lämnas ut i andra fall än som anges i annan lag. En liknande reglering finns i 15 §, 17 § första slyckel och 31 §.

I fråga om fiera vikliga grupper av handlingar ger sekretesslagen regeringen möjlighet att upprätthålla sekretess inom vissa allmänt angivna gränser. I dessa fall finns den närmare regleringen i s. k. sekretesskungörelser. De områden det här är frågan om är försvaret (4 §), granskning, inspektion eller kunskapsprov och psykologisk undersökning (7 §), utredning, kontroll eller stödverksamhet med avseende på näringslivet (21 §), rättshjälp åt enskil­da genom andra myndigheter än allmän advokatbyrå eller notarius publicus (26 § andra stycket), undersökning och ulredning m, m. till enskilds tjänst (27 §), utlåning av allmänna medel av annan myndighei än riksbanken (32 §) samt statliga affärsdrivande verks affärs- eller driftförhållanden (34 a S).

Sekretessregleringen genom regeringsförfattningar har blivit omfattande. F. n. finns sju sekretessförfattningar på försvarets område. Dessa stöder sig


 


Prop. 1975/76:160                                                   30

viisentligen på 4 § sekretesslagen. På del civila området finns sekretess-föreskrifter i kungörelsen (1939:7) med förordnanden på civilförvaltningens område jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar. Denna stöder sig på återstoden av nyssnämnda paragrafer i sekretesslagen. Av de sex paragraferna i civilför­valtningens sekrelesskungörelse omfattar 2 och 4 ijij eu myckel slorl antal punkter.

Åtskilliga av beslämmelserna i sekretesslagen är så konstruerade att de föreskriver sekretess för hela kategorier av handlingar med endast den in­skränkningen att en viss angiven myndighei kan ge tillstånd till utlämnande. Hit hör t. ex, 3 § första styckei, 6, 8, 9, 33 och 35 ijij. Andra bestämmelser föreskriver sekretess som huvudregel men anger alt handling skall lämnas ut, om man kan vara säker på all utlämnandet inle kommer all missbrukas till skada lor vissa angivna personer (se t, ex, 14 ij första styckei). En Iredje grupp av bestämmelser anger visserligen ett anlal typer av handlingar men låter avgörandet i del enskilda fallel bero på om utlämnande kan eller kan antas lända lill skada av ett angivet slag (t, ex, 4 och  10 ijij).

5.2 Offentlighetskommittén

OK föreslog en ny ordning för fördelningen av reglerna om offentlighet och sekretess mellan å ena sidan grundlag och å den andra sidan lag eller författning av annan natur. Förslaget innebar att de principiella förutsätt­ningarna för sekretess, liksom gränserna för sekretessen skulle anges i TF. Med denna konstruktion skulle 2 kap. TF innehålla elva paragrafer som handlade om inskränkningar i offentlighetsgrundsaisen. Dessa paragrafer var i förslaget uppställda så att de i lur och ordning angav de olika intressen som sekretessen avsåg au skydda, såsom enskilds personliga förhållanden, enskilds ekonomiska förhållanden, slatens och kommunernas ekonomiska inlressen etc. Dispositionen var alltså funktionell. Av systematiken följde att mer än ett sekrelesstadgande kunde vara tillämpligt inom samma område och även på samma handling. Enligt förslaget skulle däremot TF inte ange på vilka typer av handlingar som dessa sekretessregler skulle tillämpas. I den delen hänvisades i stället till en genom vanlig lag beslutad lillämp-ningsförleckning, I denna förteckning, som var uppdelad på de skilda sek­retessreglerna, räknades utförligt upp handlings- och ärendelyper m, m. Förteckningen angav också tidsgränser för sekretessen beträffande enstaka slag av handlingar. Genom lillämpningsbestämmelserna kunde området för sekretessen preciseras och krympas men inte utvidgas. Något behov av sär­skilda sekrelesskungörelser förelåg inte med förslaget. Sekretessbestämmel­serna var i OK:s förslag så utformade au det för de typer av handlingar, där del finns ett allmänt intresse av insyn, fordrades eu konstaterande i varje enskilt fall av sekreiessbehov för att utlämnande skulle få vägras.

1 OK:s lagförslag fanns inle någon motsvarighet till nuvarande föreskrifier


 


Prop. 1975/76:160                                                   31

i sekretesslagen som ger annan myndighet än regeringen behörighet att lämna tillstånd till utlämnande av handling som annars är hemlig. Dessa föreskrifter ansågs ersatta av beslämmelser enligt vilka handlingar skall hållas hemliga endasl då vissa villkor är uppfyllda.

Vid remissbehandlingen vitsordades allmänt att OK:s förslag hade stora förtjänster från principiella och teoretiska synpunkter. Flera remissinstanser med särskild sakkunskap beträffande sekretessfrågor, däribland JO och JK, kritiserade emellertid den lagtekniska lösningen och uttalade starka tvivel beträffande de tillämpande organens praktiska möjligheter att hantera en sekretesslagstiftning med den konstruktion som OK hade föreslagit. Kritiken sköt särskilt in sig på del förhållandel att i många fall fiera paragrafer skulle få tillämpas på en och samma handling. En annan synpunkt var att man, om förslaget genomfördes, skulle få ganska detaljerade regler i ivå skilda författningar av olika statsrättslig valör, utan att därför reglerna blev så preciserade alt avsedd restriktivitet i tillämpningen kunde förväntas.

5.3 Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén

OSK utgår från de olika önskemål som kan ställas på den formella kon­struktionen av sekretessregleringen. Offentlighetsprincipen gynnas, fram­hålls det, om sekretessregleringen görs i grundlag. Allmänt hållna regler, som passar i grundlag, kan emellertid föriora i klarhet. Det börenligt kom­mittén beaktas alt sekretessbestämmelserna skall vara begripliga för med­borgarna i allmänhet. Mera detaljerade regler, som ger bestämda besked om rättsläget, har dessutom ett egenvärde genom att tvinga fram noggran­nare ställningstaganden. De tenderar å andra sidan att undanskymma prin­cipen om offentlighet. Enligt OSK talar övervägande skäl för all nuvarande ordning för fördelning av regleringen mellan grundlag och lag behålls i prin­cip. En tillräcklig garanti för att offentlighetsprincipen bevaras ligger i kravet på riksdagens medverkan för beslut om begränsningar. Den förordade för­delningen av normerna tillgodoser kravet på att nödvändiga ändringar i sekretesslagstiftningen skall kunna genomföras utan onödig omgång, OSK understryker att en uppräkning i grundlag av tillåtna sekretessgrunder har ett betydande värde genom att ange sekretessens yttersta gräns.

OSK föreslår sålunda att i grundlag anges de grunder som får föranleda sekretess och att hänvisning sker lill särskild lag, i vilken sekrelessfallen skall "noga angivas".

Det av OSK föreslagna grundlagskapitlei om allmänna handlingar in­nehåller i övrigt bestämmelser i samma ämnen som gällande 2 kap. TF. Nuvarande föreskrifter i 2 kap. 9 § andra stycket TF om vem som inom myndighei prövar fråga om utlämnande av allmän handling saknar emel­lertid motsvarighet i det nya kapitlet. Detta innehåller inle heller bestäm­melser om besvärsgången vid talan mot myndighets avslagsbeslut.


 


Prop. 1975/76:160                                                   32

Den särskilda lag som enligt förslagel skall uppta sekretessbestämmelserna och ersätta nuvarande sekretesslag har i OSK:s förslag rubriken lag om allmänna handlingar, Lagen innehåller inle endasl beslämmelser om sek­retess i förhållande lill allmänheten ulan också föreskrifter i andra ämnen, såsom beiräffande diarieföring och registrering, sekretess myndigheterna emellan och besvärsinstanser. Till frågorna om lagens uppbyggnad och sek­retessreglernas utformning återkommer jag i ell följande avsnitt. Vissa grunddrag i förslagel bördock uppmärksammas redan i delta sammanhang.

OSK vänder sig mot att bestämmelserna i nuvarande sekretesslag i all­mänhet innebär en presumtion för sekretess. OSK föreslår för sin del att offentlighetsprincipen som huvudregel skall komma till klart uttryck även i de materiella sekretessreglerna. Detta sker enklast genom att hemlighål­lande görs beroende av en bedömning från fall till fall av den skada som kan antas uppkomma genom ett utlämnande. Flertalet sekretessbestäm­melser upptar därför skaderekvisit, OSK föreslår vidare en annan disposition av den nya lagen än den nuvarande sekretesslagen har. Enligt förslaget grupperas sekretessbestämmelserna i anslutning till de sekreiessgrunder som anges i grundlagen. Uppläggningen sägs ha den fördelen att den tvingar en myndighet all ta slällning till på vilken av fiera sekretessgrunder som en vägran att utlämna handling beror. Inom varje underavdelning görs en uppdelning av bestämmelserna efter sakområden. Ett betydande inslag av enumeration behälls alltså i förslaget.

Av viss betydelse för sekretessbestämmelsernas utformning är en av OSK i 9 § andra stycket grundlagskapitlet föreslagen bestämmelse av innehåll att såsom villkor för utlämnande av handling i den särskilda lagen får upp­ställas tillstånd från viss myndighet. Bestämmelsen är alt se som en mo­difikation av regeln i samma paragrafs första stycke om alt begäran alt få ta del av allmän handling skall prövas hos myndighei där handlingen finns. Bestämmelsen motiveras med att den ordning som gäller enligt 35 § sekretesslagen för prövning av frågor om utlämnande av handlingar som rör kollektivavtalsförhandlingar är mycket ändamålsenlig och bör behållas i den nya lagen (12 §).

OSK framhåller att de nuvarande sekretesskungörelserna strängt taget inte har stöd i TF. Kommittén anser att kungörelserna för framtiden bör avskaffas så långt det är möjligt. Samtliga beslämmelser i sekrelesskungö-relserna på försvarets område har i OSK:s förslag arbetats in i skilda paragrafer i lagen om allmänna handlingar, med undantag för dem som gäller kva­lificerad hemligstämpling. OSK har vidare ansett del möjligt att låta alla paragrafer i civilförvaltningens sekretesskungörelse utom en (2 ij), gå upp i den nya lagen. Beslämmelserna i nämnda paragraf måste emellertid enligl OSK alltjämt stå kvar i en av regeringen beslutad författning. En sådan bör, förklarar kommittén, ha uttryckligt grundlagsstöd, OSK föreslår därför att i 1 ij grundlagskapitlei föreskrivs att regeringen i den särskilda lagen får bemyndigas all för viss regel i lagen inskränka tillämpligheten till viss


 


Prop. 1975/76:160                                                   33

eller vissa statliga myndigheter eller till handlingar i vissa ärenden. OSK föreslår att sekretessen också i ett par andra fall än det nämnda skall avgränsas genom förordning eller regeringsbeslut.

5.4 Remissyttrandena

Av de instanser som har yttrat sig angående fördelningen av reglerna om allmänna handlingar mellan grundlag, vanlig lag och förordning har del stora fiertalet anslutit sig till kommitténs förslag. Bland de inslanser som har intagit denna ståndpunkt kan nämnas riksåklagaren, Svea hovrätt, datainspektionen, statistiska centralbyrån, riksrevisionsverkel, de juridiska fakul-iclcrna vid iiniversiicten i U/ipsala och Lund, LO saml Svenska kommunförbun­det.

Också regeringsrätten. JO och Pressens sainarbeisnämnd godtar i allt vä­sentligt kommitténs förslag i denna del. De föreslår emellertid vissa för­ändringar.

Regeringsrätten påpekarail förslaget bl. a, innebäralt grundsatsen om dom­stolsprövning av sekretessfrågor icke längre blir grundlagfäst. Om sådan prövning skall åstadkommas beror av hur instansordningen utformas, OSK har i 5 kap. 10 § andra styckei grundlagsförslaget gjort en allmän hänvisning beträffande sättet för fullföljd till lagen om allmänna handlingar. Om hit är att räkna även instansordningen vid fullföljd är oklart. I vart fall har OSK föreslagit en lagregel i 57 § lagen om allmänna handlingar, som gör domstol lill normal besvärsinslans. Enligt regeringsrätten är en av kärn­punkterna i offentligheisordningen, sådan den hittills varil utformad, att medborgarna kunnat föriita sig på att frågan om offentlighet eller sekretess i sista hand kunnat efter besvär bringas under en opartisk rättslig bedömning. Denna princip utgör en gmndpelare för hela orrentlighelssystemet. En regel härom bör, hävdar regeringsrätten, finnas kvar i grundlag. Om den avlägsnas därifrån försvagas garantierna för offentligheten pä ett allvariigt sätt. Re­geringsrätten anmärker i sammanhanget att OSK funnit den mindre viktiga frågan om hur talan skall fullföljas vara förtjänt av en grundlagsregel.

JO ifrågasätter om inle reglerna om besvärsordningen liksom f. n. är fallet bör finnas i grundlagen, där de på ett naturiigt sätt kan an­slutas till reglerna om utbekommande av allmän handling och om över-klagbarhelen av beslut om avslag på framställning härom. Enligt JO har däremot de föreslagna reglerna om utlämnande av handlingar myndigheter emellan och om besvär eller underställning i sådana ärenden sin naluriiga plats i en lag om allmänna handlingar.

Pressens samarbeisnämnd framhåller betydelsen för massmediernas del av att beslul om utlämnande av allmän handling kan erhållas snabbt och un­derstryker med hänsyn härtill vikten av nuvarande regel att del i princip är den tjänsteman som har hand om handlingen som skall besluta om ut­lämnandet. Nämnden anser denna regel vara av sådan betydelse att den bör slå kvar i grundlagen. Om den tas bort öppnas möjlighet för myndigheter, kanske särskilt på det kommunala planet, att var för sig stadga så omständliga

3 Riksdagen 1976. I saml. ,\r 160


Prop. 1975/76:160                                                   34

interna ordningar för fattande av beslut i utlämnandefrågor all del kanske dröjer flera dagar innan ett avgörande kan erhållas, även i klara fall, Sam­arbetsnämnden anser vidare all reglerna om instansordningen ur av den vikt alt de bör tas in i grundlagen såsom hittills varit fallel. Det är av grundläggande belydelse all offentlighelsfrågor i tvistiga fall prövas av fri­slående och opartiska domstolar. Rätten till sädan domstolsprövning måste enligt nämnden vara tillförsäkrad envar genom en grundlagsfäst bestäm­melse.

Frågan omenmer omfattande omfördelning av författ­nings materian diskuteras av havrätten över Skåne och Blekinge, kain-mairälien i Göteborg och lystnadspliklskominiitén.

Hovrätten över Skåne och Blekinge ger uttryck för en viss besvikelse över att det inle har lyckats OSK att lösa del som i lagstiftningsärendet hela tiden har varit det centrala, nämligen hur sekretessreglerna utan au bli alllför allmänt hållna eller alllför svåriillämpade skulle kunna återföras till grundlag. Hovrätten erinrar om att sekretessreglerna, som tidigare varit en del av tryckfrihetsförordningen, först år 1937 bröts ut ur denna och fick sin plats i sekretesslagen. Därvid gick man så lill väga att man efler ulredning om och bedömning av sekrelessbehoven på olika förvaltningsområden utfor­made regler som i stort sett hänförde sig till sådana områden och framstod som helt fristående från varandra. Hovrätten påpekar att sekretesslagstift­ningen inte endast består av lag; i stor omfattning återfinns kompletterande bestämmelser i författning av administrativ karaktär. Innehållet i sekre­tessreglerna begränsar sig i stor omfattning till föreskrifter som anger hos vilka myndigheter eller på vilka verksamhetsområden handlingar skall hem­lighållas. Förutsättningarna för bedömningen av sekretessfrågan är vagt an­givna eller hell obefintliga. Innebörden härav är enligt hovrätten alt på stora områden den i grundlag fastlagda offentlighetsprincipen har ersatts av sin motsats, principen om hemlighet som huvudregel och offentliggörande en­dast efter myndighetens gottfinnande. Härtill kommer att nya samhälls­företeelser har framkallat krav på utökad sekretess. En betydande påbyggnad av sekretessreglerna har därför skett. Bestämmelserna har härigenom blivit än mer osammanhängande, osystematiska och svåröverskådliga. Hovrätten anser att sekretesslagstiftningen i sitt nuvarande skick förtjänar att betecknas som en rishög och att en modernisering är yiteriigl angelägen, - Hovrätten understryker att offentlighetsprincipen är av ett oskattbart värde på alla de områden där den är obeskuret tillämplig och att det centrala vid en revision av sekretesslagstiftningen därför måste vara alt låta presumtionen om offentlighet komma lill klart uttryck. Lagstiftningen bör alltså vara så uppbyggd att den preciserar vilka förutsättningarna är för ell hemlighållande, vilka befarade skadeverkningar som utgör en tillräcklig grund för att hu­vudregeln om offentlighet icke skall gälla. Vilka hänsyn som därvid skall tas är en omdömesfråga. Del är, säger hovrätten, självklart att kravet på offentlig insyn i och kontroll över skötseln av allmänna angelägenheter och handhavandet av allmänna medel är tungt vägande. Det är lika självklart att hänsyn lill och skydd för enskilda   människors privata förhållanden


 


Prop. 1975/76:160                                                   35

är lika tungt vägande skäl för sekretess. Dessa resonemang, som hänför sig lill sekretessens omfattning, har emellertid enligt hovrätten alls intet au göra med de krav som bör ställas på sekretessreglernas innehåll och form och deras samband med grundlagens huvudregler, 1 sistnämnda hän­seende är mera preciserade bestämmelser än de nuvarande oundgängliga. Sekretessbestämmelsernas fristående karaktär är en allvarlig olägenhet. Om de kan återföras till grundlagen, tvingas lagstiftaren att avfatta dem så att de stämmer med grundlagens principer och myndigheterna att läsa dem och tillämpa dem i sitt sammanhang. - Hovrätten nämner i sammanhanget att det vid remissbehandlingen av OK:s förslag bl, a. framhölls all systemati­ken i förslagel var sådan att den som hade att pröva frågor om offentlighet och sekretess skulle bli tvungen att ha kännedom om hela den nya lag­stiftningen saml all tolkningsproblem skulle uppkomma och myndigheterna som sådana i avsevärd större omfattning skulle nödgas la ställning till upp­kommande spörsmål. Andra uttalanden gick ut på att det våren betydande svaghet i förslaget att fiera paragrafer kunde vara att tillämpa på en och samma handling och att skaderekvisiten skulle medföra att ökade krav ställ­des på de prövande, något som de ofta nog inle kunde uppfylla. Med an­ledning av dess uttalanden ställer hovrätten frågan pä vilket annal område det är möjligt att tillämpa enstaka paragrafer utan att man sätter sig in i den lagstiftning där de hör hemma. Helt orimlig ter sig enligt hovrättens uppfattning tanken att offentlighets- och sekretessbestämmelser är något som skall tillämpas endast av tjänstemän i lägre grader och icke bör få störa myndigheterna som sådana, vilka tankes ägna sin tid åt uppgifter av slörre vikt och allvar. Enligt hovrättens mening bör det bestämt fastslås au, om man finner det vara av ett fundamentalt samhällsvärde att upp­rätthålla offentlighetsprincipen med lagligen preciserade undantag och ej blott ett sken av en sådan princip, så måste man vara beredd att offra den arbetsinsats som detta kräver. Ell totalt hemlighetsmakeri är, fortsätter hov­rätten, det enklaste. Del kräver inga lagregler och ingen arbetsinsats. Men vill man hävda rättssäkerhet och offentlig insyn i förvaltningen så måste man ställa stora krav pade rättstillämpande myndigheternas kvalifikationer. När OSK säger all del är en uppenbar fördel att en viss myndighet oftast har endast en enda paragraf att tillämpa och att någon kännedom om lagen i stort därför ej behöver finnas (s. 90), kan detta enligl hovrätten icke god­tagas. Vad som är behövligt är tvärtom en ny lagstiftning som nödgar den enskilda myndigheten att se sin egen sekretessfråga i sitt sammanhang med andra sådana och i belysning av grundlagens huvudregler. Hovrätten förklarar att från den nu angivna utgångspunkten det riktiga uppenbarligen är att fiytta sekretessreglerna tillbaka till tryckfrihetsförordningen. De skäl som kan anföras mot en sådan åtgärd är två: dels är sekretessreglerna så vidlyftiga att de spränger ramen för grundlagen och dels medför den snabba reformtakten i samhället att de ofta behöver ändras, något som vållar sär­skilda svårigheter när det gäller grundlag. OSK:s förslag innebär, uttalar hovrätten, att den har funnit problemet vara olösligt och därför givii upp


 


Prop. 1975/76:160                                                  

försöken alt i något väsentligt avseende fiyita sekretessreglerna tillbaka till grundlagen och i stället inriktat sig på att försöka minska olägenheterna med nuvarande reglering genom en bättre systematisering av sekretess­reglerna i närmare anknytning till de i tryckfrihetsförordningen upptagna sekretessgrunderna. Hovrätten förklarar att den inte finner det övertygande visat alt man nu bör uppge försöken att knyta samman grundlagsladgandena och sekretessbestämmelserna. OSK synes enligt hovrätten visserligen mena att uppräkningen av sekretessgrunder i tryckfrihetsförordningen klart anger sekretessens yttersta gränser och därför har ett betydande värde (s. 90). Härom säger hovrätten att denna uppräkning endast har betydelse som di­rektiv lill lagstiftaren, som f ö,, såsom kommiiién påpekar, icke hell rättat sig efter den. Den kan icke anses ge tillämpande myndighet befogenhet att åsidosätta en behörigen utfärdad sekretessföreskrift. Vill man med verkan för den praktiska tillämpningen förankra sekretessens omfattning i grund­lagen måsle man gå ell steg längre och föra in åtminstone de huvudsakliga grunderna för ett beslul om hemlighållande i denna.

Enligt kammarrätten i Göteboig hade de förslag som OK lade fram obe­stridliga förtjänster. Styrkan i dem låg däri att bestämmelserna innebar ett så noggrant angivande som möjligt av de intressen som skulle beaklas i sekretesshänseende. Svagheten var alt de krävde handläggning av högt kva­lificerade myndigheter. Kammarrätten ifrågasätter om inte denna svaghet skulle kunna avhjälpas dels genom att en myndighets beslut att vägra lämna ut en handling omgående skulle underställas ett för ändamålet välk valificerat organ, förslagsvis länsvis inrättade nämnder med lämplig sammansättning av jurister och lekmän, dels genom, alt lagstiftningen kompletterades med en officiell handbok som gav varie myndighet lättillgängliga besked om vilka handlingar den skulle hålla hemliga och villkoren härför. Handboken skulle naturiigtvis inle äga vitsord som gällande sekretessregler men den skulle kunna göra hanteringen av offentlighets- och sekretessfrågor någor­lunda okomplicerad för myndigheterna. En särskild fördel med en sådan utformning är att man undgår att behöva göra ideliga ändringar i sekre­tesslagstiftningen allteftersom utvecklingen i samhället fortskrider. Kam­marrätten finner emellertid inle anledning all motsätta sig all OSK:s förslag läggs till grund för lagstiftning, även om det inte kan hållas för uteslutet att en bättre lösning av föreliggande problem hade stått all uppnå på andra vägar. Kammarrätten vill dock ifrågasätta om man inte borde gå längre än vad OSK har föreslagit i att begränsa grundlagsbestämmelserna på of­fentlighets- och sekretessområdel lill vitala basregler. Av bestämmelserna i det föreslagna grundlagskapitlet synes beslämmelserna i 8 § första styckei, om hur delvis hemlig handling skall tillhandahållas utan olägenhet kunna fiyttas över till vanlig lag. Detsamma gäller bestämmelserna i 9 § liksom bestämmelserna i 11 §. Kammarrätten framhåller vidare all en svaghet i nuvarande lagstiftning är att sambandet mellan beslämmelserna i 2 kap. TF och i sekretesslagen inle framgår med önskvärd tydlighet. Kammarrätten ifrågasätter med anledning härav om man inte med fördel skulle kunna


 


Prop. 1975/76:160                                                   37

i de inledande beslämmelserna i lagen om allmänna handlingar ta in även grundlagskapitleis offenilighetsregler. Konsekvensen skulle naturiigtvis bli alt samma regler återfanns både i grundlag och i vanlig lag, men kam­marrätten har svårt all se någon egentlig olägenhet av en sådan dubblering. Tysinadspliktskoinmlltén framhåller att den omständigheten all grundsat­sen om allmänna handlingars offentlighet är införd i grundlag är ett uttryck för all statsmakterna har sett den som ett viktigt moment i tryckfriheten. Om offentligheten kan begränsas genom föreskrift i allmän lag, försvagas emellertid skyddet, särskilt om grundlagen inle innehåller närmare direktiv om utformningen av undantagen. Kommittén erinrar härefter om att of­fenllighelskommitlén (OK) föreslog en grundlagsreglering som omfattade beskrivningar av vissa typsituationer och av de villkor under vilka skilda handlingslyper skulle hållas hemliga. Enligt tystnadspliktskommiltén finner man fierstädes i förslaget till lag om allmänna handlingar direktiv för pröv­ningen som lill sin typ liknar de av OK föreslagna grundlagsreglerna; för hemlighållande krävs ell antagande alt utlämnande skulle medföra en på något sätt beskriven skada. Tystnadspliktskommittén frågar sig om det inte skulle vara möjligt alt minska antalet typer av skaderekvisit i förhållande till OSK:s förslag och att föra över dessa rekvisit lill grundlagen, så alt man finge ett system där sekretessen med avseende på ärendenas allmänna typ och skaderekvisiten vore reglerad i grundlag och för regleringen i allmän lag återstode endast tillämpligheten på bestämt angivna grupper av ärenden eller handlingar. Om emellertid svårigheterna all bestämma undantagen frän offentligheten i grundlag skulle visa sig övermäktiga, bör del enligl tystnadspliktskommitién i vart fall göras ell försök att där ange huvud­grunderna för sekretess i skilda typer av ärenden. Det finns i så fall särskild anledning all beakta offentlighetens ändamål att garantera insyn i rälts-lillämpningen och i övrig utövning av offentlig makt gentemot medborgarna. Grundlagen bör så långt möjligt ge substans åt kravet på insyn i denna verksamhet. Även handhavandet av allmänna medel är en funktion som bör vara utsatt för en så ingående granskning från allmänhetens sida som är förenlig med kraven på rörelsefrihet. Grundlagen borde således säga ut att föreskrift om hemlighållande skall, beträffande handling i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör till-lämpning av lag, såsom förulsällning för hemlighållande angiva att utläm­nande kunde befaras leda till skada för ett i föreskriften närmare angivet intresse. Kravet pä offentlighet är enligt tystnadspliktskommitién inte lika starkt motiverat i verksamheter som staten eller kommun bedriver såsom ren service för medborgarna, särskilt inte i fråga om den frivilliga sjukvården, kyrkans själavård eller sociala organs rådgivningsverksamhet och inte heller i andra fall där momentet av medelsförvallning träder i bakgrunden. Mol bakgrund härav finner kommittén det i vart fall inle nödvändigt att i grund­lagen la upp ett krav pä att föreskrift om sekretess på dessa områden skall innehålla skaderekvisit. Sammanfattningsvis anför kommittén att del efter första meningen i 1 § andra slyckel bör sägas att föreskrift om inskränkning av hänsyn som anges i punkt 1, 2, 3 eller 4 skall såsom förutsättning för


 


Prop. 1975/76:160                                                   38

hemlighållande upptaga all utlämnande kunde befaras leda till skada för ett närmare beskrivet allmänt intresse saml att föreskrift om inskränkning av hänsyn som anges i punkt 5 skall, beträffande handling i ärende som rör myndighetsutövning mol enskild eller mol kommun eller som rör lill-lämpning av lag, såsom förutsättning för hemlighållande upplaga att ut­lämnande kunde befaras leda till skada för ett närmare beskrivet enskilt intresse.

5.5      Fri- och rättighetsutredningen

1 förslagel till nytt 2 kap, RF hänvisar fri- och rättighetsutredningen i 2§ andra styckei lill massmediegrundlagen beträffande bl.a. rätten att ta del av allmän handling. Hänvisningen torde ha den innebörden au den särskilda grundlagen exklusivt reglerar också sekretessbestämmelsernas för­delning på normer av olika slatsrättslig dignitet.

5.6      Tystnadspliktskommittén

Tystnadspliktskommiltén föreslår som nämnts i sill belänkande (SOU 1975:102) Tystnadsplikt och yttrandefrihet en särskild lag om ofientliga funk­tionärers tystnadsplikt. Regleringen i lagen är nära knuten till bestämmel­serna om allmänna handlingars offentlighet och inskränkningar däri. Kom­mittén har byggt på OSK:s förslag lill lag om allmänna handlingar. I motiven tar kommittén upp frågan om lämpligheten av en gemensam lag för hand­lingssekretess och tystnadsplikt och förklarar att en sådan lag på sikt kan visa sig lämplig. Med hänvisning bl. a, till att OSK:s förslag till lag om allmänna handlingar var under beredning medan tystnadspliktskommiltén fullgjorde sitt uppdrag och lill att resultatet av remissbehandlingen inte kunde överblickas har emellertid kommittén funnit det lämpligast att ut­arbeta ett självständigt förslag till lag om tystnadsplikt. Kommittén åberopar dessutom vissa skäl som kan göra det motiverat att också på längre sikt behålla reglerna om tystnadsplikt i en särskild lag, såsom behovet av att avfatta sådana regler i mera generella termer än bestämmelserna om hand­lingssekretess.

5.7      Remissyttrandena över tystnadspliktskommitténs förslag

Flera remissinstanser förordar en gemensam lag för handlingssekretess och offentliga tystnadsplikter. Enligt JO bör det tillfälle inte försittas som nu erbjuder sig att göra ett allvariigt försök all få till stånd en central lag om handlingssekreiess och tystnadsplikt. Till grund för en sådan lag om "hemlighållande i offentlig verksamhel" kunde las OSK:s förslag till lag om allmänna handlingar. JO utvecklar närmare hur beslämmelserna i en sådan lag skulle kunna konstrueras. Till förmån för en gemensam lag för handlingssekretess och tystnadsplikt uttalar sig också JK, RÅ, datainspek­tionen, värnpliktsverket. beivdskapsnämnden för psykologiskt försvar, kammar­kollegiet, kommerskollegium, näringsfrihelsombudsmannen. förenade fabriks­verken. Sveriges Industriförbund och Sveriges advokatsamfund.


Prop. 1975/76:160                                                    39

Remissbehandlingen av tystnadsplikiskommitléns betänkande är som ti­digare nämnts inte avslutad.

6 Upptagningar för automatisk databehandling 6.1  Inledning

Principen om allmänhetens fria tillgång till myndigheternas material har intill helt nyligen tagit sikte på handlingar i traditionell mening, dvs. i första hand papper med skriven text. Den moderna informationsbehandlingen, som ännu befinner sig i ett utvecklingsskede, har emellertid lett till att information i allt slörre ulsträckning har kommit att fixeras på medier på sådani säu att den kan avläsas endasl med tekniska hjälpmedel. 1 förgrunden står därvid den elektroniska databehandlingen eller ADB-tekniken.

ADB-tekniken har ställt lagstiftningen inför delvis svårlösta problem. En strävan har varit all se till att allmänhetens tillgång till information hos myndigheterna inte försämras genom övergången till ADB. Ett annat krav har gått ut på all förebygga de risker för otillböriigt intrång i den personliga integriteten som den nya tekniken inrymmer. Till detta har kommii de räitstekniska svårigheterna att anpassa de på det hävdvunna handlingsbe­greppet uppbyggda reglerna i TF om offentlighet lill ADB-medierna. Dessa svårigheter hänger samman med att upptagningar för ADB inte är visuellt läsbara utan vanligen kräver tillgång till dator för att kunna överföras till läsbar text. Ett annat problem ligger i att datamediet - magnetbandet, skiv­minnet, etc. - ofta förvaras och handhas av annan myndighei än den som svarar för upptagningens innehåll och utnyttjar det material som finns däri. Ibland uppdras ansvaret för den tekniska driften t. o, m. åt privat förelag eller annat organ som inte är myndighet.

OSK lade i delbetänkandet (SOU 1972:47) Data och integritet fram förslag till särskilda regler i 2 kap. TF om upptagningar för automatisk databe­handling. Samtidigt föreslog utredningen särskild lagstiftning, främst en ny datalag, lill skydd för den personliga integriteten vid automatisk da­tabehandling. Förslagen ledde till lagstiftning (prop. 1973:33, KU 1973:19 och 1974:8).

6.2 Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs förslag år 1972

OSK uigick i sitt förslag från principen att ADB-lagrad information hos myndighet borde vara tillgänglig för den enskilde i samma utsträckning som för myndigheten själv. En ADB-upplagning - varmed OSK förstod den fysiska databäraren - skulle enligt förslaget vara att anse som allmän så snart en myndighet förfogade över den. Var någonslans datamediet för­varades saknade däremoi betydelse. En myndighet skulle i allmänhet anses


 


Prop, 1975/76:160                                                   40

förfoga över en upptagning i den mån den hade befogenhet och möjlighet att överföra upptagningen till läsbar form. Detta innebar bl, a. alt, om en myndighet hade tillgång endast till vissa uppgifter i en upptagning, den förfogade över upptagningen endast i motsvarande del,

I lagtekniskt hänseende föreslog OSK att ADB-upptagningar i TF skulle sidoställas med handlingar och göras till föremål för särreglering i samtliga berörda paragrafer i 2 kap.

Enligt en särskild föreskrift i förslaget skulle ADB-upptagning som utgör endast ett led vid bearbetning med automatisk databehandling, s. k. mel-lanprodukl, inte anses som allmän förrän bearbetningen var avslutad. I sin motivering till förslaget i denna del anförde OSK att det inte sällan fö­rekommer au en ADB-uppiagning görs i fiera etapper och att en sådan etapp kan resultera i att en upptagning tillfälligt kommer att finnas som ett mellanled i bearbetningen. Enligl OSK fanns det inte anledning att lämna ul uppgifter i sådana upptagningar förrän bearbetningen hade avslutats.

OSK:s förslag i övriga delar framgår i huvudsak av redogörelsen i det följande för gällande rält.

6.3 Gällande rätt

De ändringar som beslöts i 2 kap. TF åren 1973 och 1974 innebar att både ADB-upptagningar och andra tekniska upptagningar fördes in under kapitlets bestämmelser om handlingar (2 §). ADB-upptagningarna behandlas alltså i TF inte som sidoordnade med handlingar. Vissa särbestämmelser för de tekniska upptagningarna har emellertid införts. Med upptagning för ADB förstås enligt ett motivutlalande (prop. 1973:33 s. 75) uppgift som är fixerad på någon form av datamedium och som alltså antingen finns i eller kan malas in i en dalamaskin.

Avgörande för frågan huruvida en upptagning är allmän är som regel om upptagningen förvaras hos en statlig eller kommunal myndighet. Det är därvid utan betydelse om myndigheten själv använder upptagningen eller om den endast lagrar eller bearbetar upptagningen för annans räkning. Delta förhållande är däremot bestämmande för vem som prövar frågan om ut­lämnande av upptagningen. Prövningen ankommer nämligen enligl 2 kap. 9 § TF på den myndighet som förfogar över upptagningen. Begreppet "för­foga över upptagning" definieras inte i lagtexten. Enligt motiven dr frågan avgöras med ledning av bl. a. det avtal som kan ha träffats mellan myn­digheterna och myndigheternas rätt att föra över upptagningen till läsbar resp. avlyssningsbar form. Förfoganderätten bestämmer vidare i ett särskilt fall när en upptagning skall anses allmän. Enligt 2 kap. 2 § iredje stycket TF skall nämligen teknisk upptagning anses förvarad hos myndighet och därmed betraktas som allmän även i fall då den har kommii in till eller upprättats hos annan än myndighet, under förutsättning att myndighet förfogar över upptagningen. Också i detta fall är del den myndighei som


 


Prop. 1975/76:160                                                   41

förfogar över upptagningen som prövar om denna får lämnas ul,

I prop, 1973:33 med förslag till ändringar i TF m, m, (s, 78) avvisa­des OSK:s förslag till en generell undanlagsregel beiräffande mellan­produkter vid ADB-bearbetningar, Därvid åberopades med anknytning till uttalanden under remissbehandlingen att det i praktiken skulle bli svan att avgöra om en viss upptagning utgör endasl mellanled i en ännu inte avslutad bearbetning och alt vissa ADB-register i sin helhei inte blir av­slutade så länge de används i tjänsten men likväl inte kan få undandras ofTentligheten, Bestämmelserna i 2 kap. 4 § TF om minnesanteckningar m. m. har emellertid i ett andra stycke kompletterats med särskilda fö­reskrifter om tekniska upptagningar. Har sådan upptagning kommit till endast för måls eller ärendes föredragning eller beredning lill avgörande hos myndighet, skall uppteckningen inte anses som allmän hos myndig­heten, om den inte, sedan målet eller ärendet har slutbehandlats hos myn­digheten, har omhändertagits för förvaring. Intill dess frågan om sådant omhändertagande har avgjorts, skall upptagningen inle heller anses som allmän hos annan myndighet, om den förvaras där endasl för teknisk be­arbetning eller lagring.

I 2 kap. 8 § TF föreskrivs all teknisk upptagning skall tillhandahållas enskild i läsbar eller avlyssningsbar form. Den som så önskar har dessutom rätt att mot avgift d utskrift av upptagningen. Myndigheten är däremoi enligt TF inte skyldig all lämna ut datamediet som sådant, t, ex. ett mag­netband eller ett hålkon. Sistnämnda bestämmelse är föreslavad av öns­kemålet all förebygga intrång i den personliga integriteten genom olillböriig användning av det utlämnade mediet. Något allmänt förbud för myndighei alt som led i sin serviceverksamhet lämna ut kopia av datamedium har emellertid inte uppställts.

Av 2 kap. 8 § tredje stycket första meningen TF följer alt skyldighel att på stället tillhandahålla upptagning i läsbar eller avlyssningsbar form inte föreligger om betydande hinder möter. 1 styckets andra mening anges vidare att sådan skyldighet inte heller föreligger om upptagningens innehåll finns i läsbar form hos annan myndighet och tillhandahållandet där kan ske utan beaktansvärd olägenhet för den som vill ta del av upptagningen.

Offentlighetsprincipen innebär inte i och för sig någon skyldighet för myn­digheterna att ställa samman eller bearbeta information. Allmänheten kan därför göra anspråk endasl på sådan dalalagrad information som är ome­delbart tillgänglig för en myndighei. Enligt uttalanden i prop. 1973:33 (s. 84) innebär emellertid denna princip alt en myndighet är skyldig att för framtagning av viss datalagrad information använda ett redan utarbetat da­taprogram som finns tillgängligt för myndigheten, även om denna bear­betning inte är förberedd för myndighetens egna behov. Däremot följer således inte av TF au myndigheten måste låta göra upp nya program för att ge allmänheten tillgång till viss information, 1 propositionen förklaras också att avgörande för i vad mån ell program skall behöva användas för


 


Prop. 1975/76:160                                                    42

framtagning av information är förfoganderätten lill dataprogram hos den myndighei som förfogar över upptagningen, inie hos den som endasl utför teknisk bearbetning e, d, för annan myndighets räkning.

Den reglering som genom 1973-1974 års lagstiftningsbeslul fördes in i TF till klargörande av rättsläget förde tekniska upptagningarna betecknades i förarbetena (prop, 1973:33 s, 73) som ett provisorium i avvaktan på resultatet av OSK:s arbeie med en fullständig översyn av grundlagsreglerna om of­fentlighet och sekretess.

Vad härefter gäller den särskilda lagstiftningen till skydd för den personliga integriteten i samband med dataregistrering infördes i sekretesslagen (13 §) en ny bestämmelse som innebär förbud mot utlämnande från datafört per­sonregister av personuppgift som kan antas bli använd för obehörig auto­matisk databehandling. 1 huvudsak valde emellertid statsmakterna all till­godose skyddet för privatlivet på annat sätt än genom en utbyggd sekre­tesslagstiftning. Skyddsregleringen bygger i stället på ett system med till­ståndstvång för personregister som förs med hjälp av ADB och med offentlig tillsyn över sådana register. Beslämmelserna härom återfinns i datalagen (1973:289). Enligt lagen får dataregister-privat eller allmänt-som innehåller personuppgift i princip inte inrättas eller föras ulan tillstånd av en särskild myndighei, datainspektionen. Tillstånd krävs dock inle för personregister som inrättas genom beslut av riksdagen eller regeringen. 1 samband med att datainspektionen beviljar tillstånd till ett personregister skall den meddela alla de föreskrifter som behövs föratt förebygga otillbörligt integriielsintrång. Datainspektionen har att meddela föreskrifter också för statliga register som inte kräver tillstånd, i den mån inte riksdagen eller regeringen redan har meddelat föreskrifter av ifrågavarande slag. Föreskrift av datainspektionen kan enligt 6 § datalagen avse bl. a. vilka personuppgifter som får göras till­gängliga saml rätten att lämna ul eller i övrigt använda personuppgifter, 1 6 § andra styckei anges särskilt alt föreskrift rörande utlämnande av per­sonuppgift inte får inskränka myndighels skyldigheter enligl TF, - Också tillsynen över personregistren utövas av datainspektionen. Denna kan därvid ingripa med nya eller ändrade föreskrifter och i sista hand återkalla av in­spektionen meddelat tillstånd.

6.4 Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs nu framlagda för­slag

OSK behåller i sill förslag till stora delar den reglering i sak av de tekniska upptagningarna som införiivadesmed2kap, TFgenom 1973-1974 års beslut. Sålunda regleras liksom i TF handlingar i vanlig bemärkelse och tekniska upptagningar i princip enhetligt; i förslaget inordnas upptagningarna form­ligen i handlingsbegreppet. Vidare kan nämnas alt begreppet upptagning även enligl förslagel i första hand åsyftar själva informationsinnehållet. OSK vill definiera begreppet ADB-upptagning som "uppgift som är lagrad å lek-


 


Prop. 1975/76:160                                                    43

niskt medium eller som måste sammanställas från fiera sådana media, om det fordras för all den skall kunna uppfattas av människan",

I två hänseenden återkommer emellertid OSK till förslag som fördes fram i delbetänkandet från år 1972 men som då inte följdes av statsmakterna. Det ena gäller sättet all bestämma när en ADB-upplagning är allmän hand­ling hos en vis.s myndighei. del andra de s, k. mellanprodukiernas slällning.

OSK förordar sålunda all en upptagning för ADB skall anses förvarad hos myndighei - och därmed i princip vara allmän handling hos myn­digheten - om myndigheten förfogar över den (5 kap. 3 § grundlagen). Sådan förfoganderätt skall anses föreligga när myndigheten enligt lag eller för­ordning eller särskilda för myndigheten meddelade föreskrifter har befo­genhet att överföra upptagningen till läsbar form.

OSK motiverar sitt förslag i huvudsak med hänvisning till behovet av att skydda den personliga integriteten vid ADB-hanteringen, Den tekniska utvecklingen har enligt utredningen medfört ökade risker för integritets-kränkningar. Enorma informationsmängder kan lagras med hjälp av ADB. De moderna dalabassystemen har gjort de lagrade uppgifterna iättillgängliga, 1 ett databassystem är antalet söknycklar, dvs, ord som kan användas för återvinning av information, praktiskt taget obegränsat. Innehåller systemet personuppgifter, blir det möjligt att erhålla en synnerligen fullständig bild av en individ. Samtliga uppgifter kan myckel väl till sin karaktär vara of­fentliga. Risken för integritetsintrång är likväl uppenbar, menar OSK,

Enligt OSK innebär gällande grundlagsbestämmelser att en myndighet som rent faktiskt kan överföra en ADB-upptagning till läsbar form kan nödgas till allmänheten lämna ut information som myndigheten inte själv använder eller som den rentav på grund av givna föreskrifter inte får göra tillgänglig i sin egen verksamhet. 1 sammanhanget nämner OSK att da­tainspektionen har övervägt alt meddela föreskrift enligt datalagen om all myndighet som är kopplad till en dalabas tillåts att använda endast de söknycklar som myndigheten behöver för sin verksamhet och förbjuds att i övrigt göra uttag av information.

Genom att för framliden ge ADB-upptagningarna ställning av allmän handling endast hos myndighet som förfogar över dem skulle man enligt OSK i någon mån kunna begränsa spridningen av personuppgifter. I termen förfoga bör då innefattas inte bara en faktisk möjlighet all överföra upp­tagningen till läsbar form ulan även en rättslig befogenhet. Denna kan, som framgått, stödjas på lag eller förordning eller särskilda för myndigheten meddelade föreskrifter. Med det sista ledet åsyftar OSK i främsta rummet föreskrifter av datainspektionen enligt datalagen,

OSK anser att det är en värdefull bieffekt av den föreslagna regeln om när ADB-upptagningar skall anses vara allmänna handlingar att myndig­heternas insyn i de enskilda medborgarnas förhållanden kommer alt minska.

OSK berör den föreslagna lösningens förenlighet med offentlighetsprin­cipen. Utredningen hänvisar till sin i 1972 års delbetänkande framförda


 


Prop. 1975/76:160                                                    44

uppfattning alt vad offenilighetsprincipen bör omfatta är vad en myndighet använder i sitt arbete. Tillgången till ADB-lagrad information bör vara lika för allmänheten och myndigheten själv, OSK framhåller vidare att uppgifter som är utspridda på fiera myndigheter, även om alla inte använder dem, kommeratt vara tillgängliga hos någon myndighei. Någon egentlig inskränk­ning i offentlighetsprincipen föreligger därför inle. OSK pekar på au da­tainspektionen enligt förslagel genom sina föreskrifter i ganska stor utsträck­ning kommer all avgöra vad som skall omfattas av offentlighetsprincipen såvitt gäller dalabaseral, personorienleral material. Eventuella betänkligheter häremot försvagas emellertid enligt OSK:s mening av all datainspektionens styrelse är pariamenlariskt sammansatt och av att beslut om föreskrifier i regel fattas av styrelsen. Därtill kommer att datainspektionens beslut kan överklagas till regeringen.

Beträffande innebörden av förfoganderekvisitet tillägger OSK att, om över huvud taget inle några föreskrifter - genom lag eller i annan form - om myndighets handhavande av dalabaseral material har meddelats, myndig­heten måste anses förfoga över materialet, om del "faktiskt finns hos myn­digheten". Utredningen framhåller emellertid att myndighet på grund av avtal med annan myndighet eller med enskild kan vara förhindrad att över­föra upptagning som faktiskt finns hos myndigheten. Denna anses då inle förfoga över upptagningen, som alltså inte blir att anse ,som allmän handling hos den myndigheten.

OSK överför i sitt förslag (5 kap, 4 § punkt 1 grundlagen) i sak nuvarande bestämmelser i 2 kap, 4 § andra styckei TF om teknisk upptagning som har kommii lill endasl för måls eller ärendes föredragning eller beredande till avgörande. Utredningen föreslår emellertid härutöver en övergripande beslämmelse om de s, k. mellanprodukierna (5 kap. 4 § punkt 2 grundlagen). Enligt denna skall som allmän handling inle anses upptagning för automatisk databehandling som endast utgör ett led i bearbetning med sådan behandling, om inte upptagningen omhändertas lor förvaring sedan bearbetningen har avslutats. Med hänsyftning på det i det föregående återgivna uttalandet i prop. 1973:33 om ADB-regisier som inte är avslutade så länge de används i tjänsten anmärker OSK, att många register som konlinueriigt bearbetas genom uppdateringar - dvs, ändringar av införda uppgifter - är alt anse som färdiga produkter efter varje sådan åtgärd.

6.5 Remissyttrandena

Frågan om ADB-teknikens betydelse för offent­lighetsprincipen behandlas av några remissinstanser,

Daiainspekiionen framhåller att numera envar genom ändringar i TF i princip har samina rätt att la del av innehållet i allmänna upptagningar för ADB som gäller beträffande traditionella handlingar. Vad avser upp­tagningar för ADB förekommer emellertid enligl inspektionen i praktiken


 


Prop. 1975/76:160                                                    45

vissa hinder. Som exempel på detta anförs au övergången till ADB ej sällan medför bristande möjlighet att efterkomma sökandens önskemål. Uttag av information blir ofta beroende av schemalagda maskinella bearbetningar. Datainspektionen förklarar att den har nödgats acceptera en väntetid på upp lill en månad vid begäran om ullag av uppgifter enligl 10 § dalalagen. Denna regel har framtvingat särskilda ultagsrutiner, Samma eller längre väntetider lorde enligt inspektionen ofta förekomma då någon ined stöd av 2 kap, 8 § TF begär att få ul information från upptagning ined ADB, Självfallet förekom sådana dröjsmål även innan ADB började användas, men övergången till maskinell informationsbehandling gör dem vanligare, - Inspektionen förklarar att ett annat problem är de ibland ökade svårig­heterna för allmänheten alt få reda på vilka informationskällor och register som utnyttjas av myndigheterna i deras verksamhel, 1 och för sig skulle det därför vara av värde för upprätthållande av offentlighetsgrundsaisen att myndigheterna håller en förteckning tillgänglig över de register som används av myndigheten. Inspektionen nämner alt inånga mycket infor­mationsrika och betydelsefulla register dock ibland existerar endast så kon tid att det inte skulle vara meningsfullt eller ens möjligt för myndigheten att som vägledning för allmänheten tillhandahålla en förteckning över dem. Skyldigheten alt hos datainspektionen söka tillstånd för personregister och inspektionens register över dessa bidrar dock i någon mån till att ge all­mänheten kunskap om registrens existens. - Inspektionen framhåller vidare alt allmänhetens insyn i myndigheternas verksamhet och möjligheterna till kontroll av denna också begränsas av att vissa ADB-register genom upp­dateringar och bearbetningar snabbt förändras. Del kan därför bli omöjligt att granska det underiag en myndighet använt för ett visst syfte. Är det fråga om information som utgör grund för beslut, åligger det dock myn­digheten enligt 14 § datalagen att foga en utskrift av upptagning för ADB till handlingarna i målet eller ärendet. Offentlighetsgrundsatsens kontroll­funktion omfattar emellertid inle bara mål och ärenden utan all myndig­heternas verksamhet. Huvudregeln i 14 § datalagen kan, som förutsatts, inle alltid uppfyllas, utan myndigheter som t. ex. bilregisternämnden måsle utnyttja den dispensmöjlighel bestämmelsen medger. - Inspektionen säger vidare alt del stora informalionsfiödet i samhället också föranleder alt gall­ring mäste ske i ökad omfattning. Gallring är f ö. ofta en nödvändig åtgärd för skyddet av den personliga integriteten. Självfallet inverkar gallringen ibland menligt på offentlighetsgrundsatsens kontrollfunktion. Enligt data­inspektionen inskränks också den enskildes möjligheter au utöva den grund­lagsenliga rätten att kontrollera myndigheterna och få tillgång till underiag för den eftersträvansvärda samhällsdebatten av de praktiska problem som möter när det gäller andra än schemalagda utskrifter. I detta hänseende fyller, säger inspektionen, datalagens lillståndstvång och särskilt dess 10 ij en betydelsefull praktisk funktion som komplement till 2 kap. 8 ij TF. Ulan


 


Prop. 1975/76:160                                                    46

datalagen skulle den enskildes möjligheter vara så gott som obefintliga att utöva en allmän kontroll och få underlag för samhällsdebatt beiräffande många områden uianför de rent administrativa, exempelvis de alltmera be­tydelsefulla områdena statistik och forskning. Möjligheterna lill kontroll av myndigheterna begränsas enligt inspektionen inte bara av problemet att i lid erhålla en utskrift av upptagning för ADB utan även av den enskildes brisi på fackkunskap och tillgång till de tekniska hjälpmedlen. Det är bl, a, omöjligt för allmänheten all utföra kontrollbearbelning av tillhandahållen information. Även om del föreligger en rätt att ta del av program och sy­stemdokumentation innebär detta i praktiken inte någon hjälp. Offentlighets­grundsatsens funktion att tillhandahålla underiag för en bred samhällsdebatt kan, hävdar inspektionen, bli illusorisk om man tvingas acceptera del un­deriag som framställs med hjälp av ADB, - Inspektionen förklarar att of­fentligheten även begränsas av att användningen av ADB medför ökade krav på sekretess. Koncentrationen i ADB-register av ett stort antal uppgifter av i och för sig föga känslig natur, vilka tidigare var utspridda hos fiera myndigheter i många olika akter och därför praktiskt sell omöjliga alt sam­manställa, gör ADB-registren känsligare än de traditionella registren. Enligt sekretesslagen skyddas emellanåt en handling av visst slag endast hos en särskilt angiven myndighet. Om uppgift ur sådana handlingar/upptagningar för ADB förs över till andra handlingar hos andra myndigheter, fortplantas normalt inte sekretessen. Massöverföring av sådan information sker ofta från en myndighet lill en annan och föranleder krav på fortplantning av sekretessen. Detta leder i sin lur lill ökad begränsning av offentlighets­principen. - Inspektionen påpekar att det för främst samhällets stora centrala databanker alltmer krävs ett fullgott säkerhetsskydd. Detta innebär ofta bl, a. att den som vänder sig dit för att få ta del av myndigheternas information nödgas legitimera sig för att få tillträde. Enligt TF är man i princip inle skyldig att uppge namn för att ta lill vara sin rätt enligt offentlighetsgrund­satsen att få del av offentliga handlingar eller upptagningar för ADB, -Inspektionen påpekar ännu ett praktiskt problem. Det kan praktiskt sett vara i det närmaste omöjligt och i vart fall ofta oekonomiskt alt göra den prövning som ibland skall ske innan information lämnas ut med stöd av 2 kap. TF, Detta gäller särskilt när det är fräga om större uttag. Det finns en viss risk för att myndigheterna i stället gör en snävare bedömning av de bestämmelser som reglerar offentlighet och sekretess. OSK:s många fö­reslagna skaderekvisit förstärker denna effekt högst avsevärt,-Inspektionen framhåller att myndighet enligt de ändrade reglerna i TF inte är skyldig att göra sådana utskrifter av upptagningar för ADB som kräver nytt program. Denna spärr var tänkt som ett skydd för den personliga integriteten. Den tekniska utvecklingen har enligt inspektionen medfört att denna spärr nu­mera fåu väsentligt minskat värde. Utvecklingen av siandardprogram med­för att särskild programmering ofta ej längre behöver ske. Inspektionen hän­visar i sammanhanget också till regeringsrättens dom RRK R 74 2:26 och


 


Prop. 1975/76:160                                                    47

påpekar att det i delta fall fanns program som ulan nämnvärt arbeie medgav ullag av de begärda uppgifterna, ~ Avslulningsvis framhåller inspektionen alt ADB-tekniken självfallet ock.så kan öka allmänhetens möjligheter att få tillgång lill allmänna handlingar; bl, a, kan bildskärmar användas i all­mänhetens tjänst. Sannolikt överväger dock tills vidare - såvitt avser of­fentlighetsprincipens praktiska tillämpning - den negativa effekten av da­toriseringen. Vissa åtgärder för att mildra denna effekt kan framkomma underdaiainspektionens fortsatta utvärdering ;iv datalagen.

Riksskatteverket framhåller all ADB ger möjlighet alt ur ell ADB-lagrat register snabbt sammanställa och ta fram information om individer på eu sätt som inte är praktiskt möjligt i ett manuellt system. Den konfiikt som härvid uppstår mellan intresset av att bevara offentlighetsprincipen och alt skydda den personliga integriteten är enligl verket mycket svårlöst. Da­talagen ger ett visst skydd men reglerar endasl informalionsultag på ADB-medium och omfattar vidare bara fysiska personer. Verket förklarar att det nu lämnade förslagel till lag om allmänna handlingar inte heller löser denna problemalik och all en utvidgning av sekretesskyddet i vissa situationer synes vara motiverad.

Svenska arbetsgivareföreningen. Svenska byggnadsentreprenörsföreningen, Sveriges grossistförbiind, Sveriges indiisiiiförbund. Sveriges köpmannaförbund och Svenska handelskammarförbundet ger i sitt gemensamma yttrande in­ledningsvis uttryck för en skepsis mol myndigheternas ambitioner all i cen­trala dalabaser lagra allt större mängder information. Denna skepsis sägs i icke ringa mån grunda sig på oprecisa ändamålsbeskrivningar och syften för uppgiftslämnandel och uppgifternas fortsatta hantering, - I fråga om det nuvarande regelsystemets betydelse för offentlighetsprincipen säger sig organisationerna ha gjort följande iakttagelser. 1. Inle sällan leder frånvaron av för allmänheten lätt åtkomliga förteckningar över register till au denna rent av saknar kännedom och kunskap om offentlig. ADB-lagrad infor­mation, 2, Även om sådan vetskap finns kan ekonomiska skäl lägga hinder i vägen för tillhandahållandet. "Avsevärda kostnader" kan sålunda utgöra sådant hinder. 3, Allmänheten kan bara göra anspråk på datalagrad infor­mation, som är tillgänglig för myndigheten själv. Datorprogram måste med andra ord finnas tillgängligt, - Organisationerna förklarar att den ordning som nu sagts, frånsett alt den kan leda till avsevärda väntetider och för­dröjningar, innebär att enskild icke har någon ovillkoriig räu att få del av offentlig information genom au t, ex, tillhandahålla datorprogram. Det an­förda bör enligt organisationerna ses mol bakgrunden att myndighet är skyl­dig alt skaffa fram en handling i ordets vanliga bemärkelse även för det fall efterforskningen är tidskrävande, Ell motsvarande synsätt i vad avser datoriagrad information borde enligt organisationernas mening leda till alt enskild i enlighet med offentlighetsprincipen skall ha rält lill utdata, i vart fall genom att ställa datorprogram lill förfogande. De nu föreslagna be-


 


Prop. 1975/76:160                                                    48

stämmelserna bör enligt organisationernas mening ändras så att ett använ­dande av tekniska hjälpmedel, i detta fallel ADB, icke möjliggör inskränk­ningar i offenilighetsprincipen.

Frågan om enskildas tillgång till datoriagrad information hos ofienlliga organ diskuteras också av Svenska bankföreningen. Föreningen påpekar in­ledningsvis all framtagning av datoriagrad information i regel förutsätter en viss bearbetning. Bearbetningen förutsätter i sin tur ett program, OSK:s förslag innebär att del normall inle blir möjligt att få tillgång lill annan information än sådan för vars framtagande myndigheten i fråga innehar utarbetat program. Det bör enligt föreningen skapas möjligheter för enskilda och företag all på ett mer omedelbart sätt få tillgång till i princip all da­toriagrad information (basdala) hos myndigheterna. Sådana basdala står efter bearbetningen lill myndigheternas förfogande som underlag för deras pla­nering och beslul. Sannna material bör - när sekreiesshänsyn eller alltför stora praktiska svårigheter ej lägger hinder i vägen - slå till förfogande även för enskilda, inte minst förelag, som i sin verksamhel har behov av samma material och kanske är beredda att själva ombesöoa den erforderliga bearbetningen. Ell särskilt skäl är au uppgifterna ofta har kunnat insamlas endasl med stöd av särskilda författningsbestämmelser som ej kan åberopas av enskilda för motsvarande insamling. Bankföreningen förklarar att den har förståelse för alt del inte i varje situation kan vara möjligt att få tillgång lill information genom körningar hos myndigheten. Myndigheternas eget arbete skulle i så fall kunna otillböriigt störas. Den enskilde måste i viss utsträckning få finna sig i att vänta på att en körning för hans räkning kan ske. Sådana uppskov kan emellertid väl förenas med principen att upp­tagning skall tillhandahållas så snart ske kan. En viss förplanering av kör­ningar även för allmänheten bör kunna i många fall undanröja de praktiska svårigheterna, - Föreningen tar i sammanhanget upp innebörden av be­greppet "program", Enligl föreningen är detta inle tillräckligt entydigt för alt kunna läggas till grund för en enhetlig rättstillämpning. Föreningen åter­ger härvid OSK:s uttalande att den tekniska utvecklingen i själva verket redan har gåli så långt all begreppet "program" håller på all bli förlegal. Datamaskiner med direktåtkomstminne har utvecklats gradvis, och redan i dag kan enorma informationsmängder lagras i t. ex. ett irumminne varifrån enligt OSK varje önskad uppgift kan tas fram praktiskt taget omedelbart med hjälp av enkla s, k. söknycklar. Föreningen ifrågasätter om denna be­skrivning är helt korrekt. Även framtagning av uppgifter ur t. ex. ett irum­minne torde kräva ett program. En annan sak är enligl föreningen att sådant program ibland tillhandahålls av maskinleverantören tillsammans med hård­varan eller rent av finns inbyggt i denna. Emellertid är det riktigt att enorma mängder av information stundom kan framtagas ur datorer med direkt-åtkomsiminne med hjälp av enkla söknycklar. Sådana mängder av infor­mation kan dock nyttiggöras av den enskilde endasl om informationen till­handahålles i en hanterlig form. Enligt OSK:s förslag skall upptagning för


 


Prop. 1975/76:160                                                   49

automatisk dalabehandling eller annan upptagning tillhandahållas i läsbar eller avlyssningsbar form (5 kap. 7 § yttrandefrihetsgrundlagen). Däremot skall den enskilde icke vara berättigad att erhålla exempelvis en maskinläsbar kopia. Sådan kopia kan, förklarar föreningen, vara en förutsättning för att uppgifter, tillhandahållna i den mängd som datatekniken medger, skall kun­na bearbetas med ADB. Endast efter sådan bearbetning kan uppgifter i de volymer, som här ifrågakommer, få en rimlig användning, - Föreningen förklarar alt datoriagrad information på teknikens nuvarande ståndpunkt kan utlämnas - förutom i utskrift - dels genom läsning på bildskärm hos myndigheten dels genom att dalamedium utlämnas, dels genom terminal-anslutning till myndighetens dator, dels genom on line förbindelse mellan datorer. Den enskilde borde enligt föreningen ha laglig rätt att få ut in­formation i alla de former, på vilka den tekniskt kan utlämnas, i den män del inte innebär väsentlig olägenhet för myndigheten, risk för otillbörligt intrång i enskilds integritet eller risk för skada på myndighets datamedium. Den enskilde bör ocksä kunna få tillgång lill uppgifter i ADB-upptagningar hos myndighet genom att själv tillhandahålla erforderiigt program. För­eningen förklarar att offentlighetsprincipen kan lida allvarlig inskränkning utan en rätt för den enskilde av det slag, som föreningen har angivit. All­mänhetens tillgång till information hos myndigheterna skulle många gånger kunna väsentligt försämras genom övergången lill automatisk databehand­ling. Ett utlämnande av t. ex. kopior av magnetband enbart som ett led i myndigheternas service innebär enligt föreningen att upptagningen inte behöver bli tillgänglig i hela den omfattning som gäller vid en direkt lill-lämpning av offentlighetsprincipen och behöver därför inte innebära att den enskildes informationsintresse blir tillgodosett fullt ul. - Föreningen påpekar i sammanhanget att OSK:s ståndpunkt att kopior av magnetband ej skall ställas till förfogande främst har motiverats med alt allvariigt integritets­intrång skulle kunna bli följden. Häremot måsle enligt föreningen invändas att många uppgifter saknar varie personorientering-1, ex. åtskilliga uppgifter om fastighetsförhållanden - och i sådana fall kan integriielsintrång genom ett utlämnande av uppgifterna i ADB-form över huvud ej tänkas. Det är, säger föreningen till sist, en svaghet i OSK:s förslag alt det i alltför stor utsträckning utarbetats med endast personorienterade uppgifter för ögonen. Ocksä Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet påpekar att principen att myndighet ej är skyldig alt lämna ut maskinläsbara dala huvudsakligen motiveras av behovet av integriieisskydd. Möjligheten alt medge ullag av maskinläsbara data närdet kan ske utan risk ur integritetsskyddssynpunki bör ägnas fortsatt studium. Mångsidighet i utnyttjandet av data är en be­tydelsefull garanti mot informationsmonopol och maktmissbruk. Det ligger enligt fakulteten i linje med offentlighetsprincipens syften att säkerställa sådan mångsidighet genom att ställa maskinläsbart material till medbor­garnas förfogande.

4 Riksdagen 1976. I saml. Nr 160


 


Prop. 1975/76:160                                                   50

Frågor som gäller de sä rs k i I da problem för lagstiftning­en om allmänna handlingar som ADB-tekniken för med sig diskuteras utförligt av juridiska fakulteten vid Stockholms univer­sitet vars ytirande i denna del återges i sin helhet.

1, När blir upptagningar för ADB tillgängliga för envar?

1 sitt delbetänkande (SOU 1972:47) förordade OSK en särreglering av upp­tagningar för ADB, sidoordnad med den som avsågs gälla om konventionella handlingar. En betydelsefull särregel för ADB-upptagningar innebar alt dessa skulle anses allmänna när en myndighet förfogade över dem. En myndighet ansågs förfoga över upptagning för ADB i den mån myndigheten hade be­fogenhet och möjlighet alt överföra upptagningen till läsbar form. Under departementsbehandlingen valdes en annan väg och enligt TF gäller nu i princip samma regler för konventionella handlingar som för ADB-upp­tagningar, Vissa avvikelser förekommer, där ADB ansetts fordra särreglering. Enligt huvudregeln är ADB-upptagningar i likhet med konventionella hand­lingar allmänna när de förvaras hos myndigheter.

OSK för nu åter fram förslaget att ha en särregel om när ADB-upptagningar skall anses allmänna och låter liksom i delbetänkandet denna regel bygga på förfogandebegreppet: en ADB-upptagning är allmän om den förvaras hos en myndighet och upptagningen anses förvarad om myndighet förfogar över den, vilket skall anses vara fallet när myndigheten enligt lag eller förordning eller särskilda för myndigheten meddelade föreskrifter har be­fogenhet att överföra upptagningen till läsbar form (5 kap. 3 § YFG),

Åtminstone fyra skäl för förslaget låter sig urskiljas, nämligen (a) behovet av skydd för den enskildes personliga integritet, (b) de möjligheter lill da­tauttag som den senaste tekniska utvecklingen fört med sig, (c) önskemålet att förebygga att en myndighet tvingas lämna ut data som den enligt särskilda föreskrifter inte själv har tillgång lill, (d) förhållandet att uppgifter - i den mån de inte är hemliga - alltid kommer att vara tillgängliga hos någon myndighet, som i lagens mening förfogar över dem. Det argument som i delbeiänkandet intog en mer framskjuten plats, nämligen att allmänheten och myndigheterna skall vara i princip likställda när det gäller tillgång till information, förekommer endasl mer anlydningsvis i SOU 1975:22.

Del första av de uppräknade skälen är det enligt OSK mest centrala. Kommittén framhåller, att ADB-tekniken gjort det möjligt att lagra enorma informationsmängder, där enskilda data blivit avsevärt mer lättillgängliga genom den s. k, databastekniken. Myndigheter som har tillgång lill ADB-system av detta slag kan enligl OSK tvingas att lämna ut uppgifter som ger en synneriigen fullständig bild av en enskild individ ur snart sagt alla synvinklar, vilket anses kunna leda till allvariiga integriielsintrång. Genom att ge upptagningar för automatisk databehandling ställning av allmänna handlingar endast hos myndigheter som förfogar över dem skulle sprid­ningen av upptagningarnas innehåll i någon mån kunna begränsas. Regeln skulle även vara ägnad att minska myndigheternas insyn i de enskilda med­borgarnas förhållanden.

Det andra skälet sammanhänger nära med det första, alltså med behovet av skydd för enskildas personliga integritet. Lagrings- och sammansiäll-ningsmöjligheterna har således utvecklats därhän att de måsle uppfattas som risker ur integritetsskyddssynpunki. Utredningen konstaterar vidare.


 


Prop. 1975/76:160                                                    51

au begreppet "program" håller på att bli föriegal. Vad som åsyftas är alt lagrings- och ulsökningstekniken medger betydande frihel att ta fram upp­gifter med ett myckel stort antal söknycklar utan omfattande programmering i varje särskilt fall.

Det Iredje skälet har alt göra med att enligt kommitténs tolkning av gällande rätt "den oegenUigheten (råder) att en myndighet kan besitta in­formation, som den ej behöver för sill arbeie och som väl då i allmänhel egenlligen "tillhör" annan myndighei och besiltes enbart för lagring. Även denna information kan myndigheten mycket väl överföra lill läsbar form och på så sätt tillhandahål la allmänheien. Myndigheten kan dock till följd av fö­reskrifter, som meddelats den, sakna befogenhet göra detta. Myndigheten har alltså inle för egen del tillgång till informationen, men i enlighet med den i grundlagen fastlagda offentlighetsprincipen kan myndigheten gentemot all­mänheten t vingas bry la givna föreskrifter,"(sid, 94)Om en myndighei är hind­rad au förfoga över visst material, bör den ej heller, enligt OSK:s synsätt, försäl-las i en siluation där den kan tvingas utlämna uppgifter som den inte själv får använda sig av. För en sådan regel talar enligl OSK behovet av skydd för den personliga integriteten: i synnerhet bör datainspektionen ha möjlighet alt be­gränsa del anlal söknycklar som en myndighet får använda i en databas och myndigheten börda inle heller kunna tvingas lämna uppgifiersom den inte själv får tillgodogöra sig.

Den föreslagna regleringen innebär slutligen enligl OSK inte någon egent­lig inskränkning i offentligheten: detta följer enligt OSK av att uppgifterna - i den mån de inte skall hållas hemliga - kommer att vara tillgängliga hos åtminstone någon myndighei. Den föreslagna regeln skulle närmast fä till följd att spridningen av upptagningars innehåll i någon mån begrän­sades.

Formuleringsfrågor

Även om man principiellt godtar den av OSK föreslagna regleringen kan vis­sa anmärkningar riktas mot den utformning lagtexten i YFG erhållit. Det gäl­ler för det första fallet all en upptagning lagras och bearbetas hos ett enskilt subjekt, Enligl 2 kap. 2 § TF skall en upptagning för ADB anses förvarad hos myndighet även i fall då den inkommit till eller upprättats hos annan än myndighet under förutsättning alt myndighei förfogar över upptagningen. Enligl OSK medför dess föreslagna 5 kap, 3 §, andra styckei YFG att ingen sådan särregel behövs: en myndighet kan förfoga även över en upptagning som fysiskt befinner sig hos ett enskilt subjekt. Inträdet av egenskapen "allmän" är emellertid beroende av två förhållanden; för det första att hand­lingen /onjoras hos en myndighet, för del andra att handlingen har inkommit till myndigheten eller upprättats hos denna Ofr den föreslagna 5 kap. 3 §, första stycket YFG: "Med allmän handling förslås hos myndighet förvarad framställning . , ., sedan handlingen har inkommit till eller upprättats hos myndigheten"). De båda kriterierna hänger nära samman, men fiera si­tuationer kan förekomma där endast ell är uppfyllt. En handling kan t. ex. vara upprättad hos en myndighet men inte (längre) förvaras där eftersom den utgallrats eller en handling kan förvaras hos en myndighet men inte vara upprättad, t. ex. därför att den ännu ej expedierats. I det aktuella fallel föreligger en siluation där handlingen inte vare sig inkommit till eller upp­rättats hos en myndighet och inte heller fysiskt förvaras hos sädan. OSK:s


 


Prop. 1975/76:160                                                                  52

legaldefinilion lar sikte endast på begreppet förvara och utsäger inle direkl all en upptagning kan anses förvarad även om den inkommit till eller upp-rälials hos annan än myndighei. En förtydligande regel av denna innebörd synes alltjämt komma att fylla en funktion. Problemet omfattar också fallet att en myndighei förfogar över upptagning som inkommit till eller upprättats hos annan myndighei. Här ställs man också inför frågan från vilken myn­dighets synpunkt det skall bedömas om upprättande skett,

Ytteriigare en formuleringsfråga sammanhänger med den föreslagna 5 kap. 9 § YFG, enligt vilken begäran att d la del av handling skall göras hos myndighet, där handlingen //nx, Motsvarande formulering förekommer f. n. i 2 kap, 9 tj TF. Som en konsekvens av OSK:s införande av en le­galdefinition av begreppet "förvara" för ADB-upptagningarnas del bör den vaga termen "finns" ersättas av termen "förvaras". På så sätt kommer lagtexten att direkl ge vid handen del samband som föreligger mellan 5 kap. 3 ij YFG och 5 kap. 9 ij YFG och som innebär att framställning om utbekommande skall riktas till myndighet som anses förfoga över ADB-upplagning, 1 sammanhanget kan noteras, att OSK i specialmotiveringen lill 5 kap, 9 ij YFG formulerar regeln så, alt prövning skall ske hos den myndighei, där en handling förvaras, Samma språkbruk bör väljas i själva lagtexten, 1 den gällande TF uppkommer inte problemet genom all 2 kap. 9 ij direkl utsäger att framställning om- utbekommande av ADB-upptagning skall göras hos myndighet som förfogar över upptagningen.

Datorprogram och begreppet upptagning

I 1973 års proposition med förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen (1973:33) berördes frågan om datorprogram kan betraktas som upptagningar för ADB. Frågan erhöll inget definitivt svar, men departementschefen hän­visade lill ett uttalande av DAFA att så inte kan anses vara fallet (prop. 1973:33, sid. 32), I kommitténs belänkande är problemet inte behandlat.

Av fiera skäl följer all också maskinläsbart lagrade datorprogram måste betraktas som upptagningar för ADB i TF:s mening (se utföriigare Ds Fi 1975:3, ADB och juridik: en problemöversikt. Rapport till datasamordnings­kommittén). Det kan här räcka med alt peka på att informationsinnehållet i fråga om konventionella handlingar inte har något att betyda för om ett dokument utgör en handling i TF:s mening eller ej. Samma regel måste gälla också i fråga om ADB-upptagningar. Önskar man undanta datorpro­gram i maskinläsbar form frän offentlighelslagsliftningen måste detta ske genom, ett uttryckligt stadgande. Lämpligheten av ett sådani kan mycket starkt ifrågasättas.

OSK:s tolkning av gällande rätt

En central punkt i kommitténs motivering av regeln om när ADB-upp­tagningar blir allmänna har all göra med tolkningen av gällande rält. Som OSK konstaterar är en ADB-uppiagning allmän när den förvaras hos en myndighet varvid det saknar betydelse om myndigheten själv använder sig av upptagningen eller om den endasl lagrar eller bearbetar upptagningen för annan myndighets räkning (jfr prop. 1973:33, sid. 77). Emellertid är därmed inte frågan avgjord, om upptagningen skall utlämnas: framställningen skall ju göras hos myndighei som,/o(/ö,i,'aröver upptagningen och det är denna myndighets/ö//o,t;o/7f/e över datorprogram som är avgörande för om utlämnande


 


Prop. 1975/76:160                                                   53

kan krävas med stöd av ollentligheisrcglcrna. OSK förbigår i stort sett delta för­hållande och betonar i slällel all grunden för en myndighets innehav av upptag­ning skulle anses som belydel.selös liksom även tillgången till tekniska och eko-nomiska resurser för alt överföra upptagningen till läsbar form och den rättsliga befogenheten att görasåtsid, 95), Deiiaär rikligt såvitt angår inträdet av egen­skapen "allmän" hos en ADB-upptagning, men inte såvitt angår prövning av frågan om utlämnande. Au de tekniska möjligheierna all överföra upptagning till läsbar form har omedelbar belydelse för allmänhetens möjligheter att få ul upptagningar är klart och i detalj utsagt i 1973 års proposition. Principen är all allmänheten skall kunna göra anspråk på att få del endast av sådan information soin är omedelbart tillgänglig för myndigheten och inteomfatlasav någon se-kretessbestämmelsetprop, 1973:33, sid, 83-84), Au i me heller den rättsliga be­fogenheten saknar betydelse för bestäm ni ngen av utlämnandeskyldighelenär för vissa siluationerdireki utsagt: när upptagning finns hos en privat organisa­tion krävs all myndigheten har räu au föra över upptagningen lill läsbar form och motsvarande gäller när upptagningen finns hos annan myndighei (prop. 1973:33, sid. 77,87). Ingenting sy nes således enl igt gällande rätt hindra all data­inspektionen meddelar föreskrifter innebärande all en myndighet som använ­der en dalabas, vilken fysiskt finns hos annan myndighei, endasl får använda vissa söknycklar och förbjudas all göra vissa uttag med verkan all allmänheten inie(hos den myndigheten) kan begära informalionsultag som är förbjudna för myndigheten. Man bör även uppmärksamma att redan den datatekniska ut­formningen av ett ADB-syslem får betydelse för vilka uttag allmänheten kan begära hos en viss myndighet. Restriktioner i form av dataskyddsåtgärder fär alltsåoberoende av direkta förbud verkningar föroffenlligheisprincipens räck­vidd.

Finns en upptagning hos en myndighei själv (lagrad i myndighetens dator) är rättsbilden mer oklar. TF innehåller ingen legaldefinition av begreppet förfoga, vilket enligt dess 2 kap, 9§ avgör allmänhetens möjligheter att utd ADB-upptagningar. I 1973 års proposition ägnas diskussionen i första hand åt frågan, i vad mån myndighetens tillgång till datorprogram skall bestämma ullämnandeskyldighelen medan frågan om myndighetens rätts­liga befogenhet att göra vissl datauttag befinner sig i bakgrunden, Å andra sidan finner man att överensstämmelse är åsyftad mellan TF:s begrepp "för­foga" och samma begrepp i datalagen (1 §, definition av begreppet "re-gisleransvarig") och för datalagens del är det utsagt att med förfogande avses bestämmanderätt över ett registers innehåll, således en befogenhet som avser mer än att blott överföra upptagningar till läsbar form. Osjälvständigt handhavande av upptagningar och användning av upptagningar ulan att kunna bestämma om deras innehåll anses inle innebära förfogande, i varie fall inte i datalagens mening (prop. 1973:33, sid.  119).

Del förefaller således ligga närmare till hands än OSK antar alt även enligt gällande rätt anse allmänheten sakna möjligheter att utd data lagrade hos en myndighet som har tekniska möjligheter men inte befogenhet att överföra dem lill läsbar form. Enligl OSK saknar den rättsliga befogenheten betydelse, men rättsläget bör snarare beskrivas som oklart. Denna svaghet hos de gällande reglerna sammanhänger å ena sidan med att frågan om den rättsliga befogenheten inte blivit tillräckligt uppmärksammad i pro­positionen, å andra sidan med att - som OSK uppmärksammar - program-begreppet kommit att te sig alltmer olämpligt som anknytningspunkt för offentlighetsreglerna genom de s, k. databaserna och de med dessa förknip­pade möjligheterna till fiexibel informationssökning.


 


Prop. 1975/76:160                                                    54

Räckvidden hos OSK:s särreglering av när ADB-upptagningar blir allmänna

OSK:s förslag innebär att alla slags ADB-upptagningar skall anses allmänna och således tillgängliga för allmänheten endast om myndighet har befogenhet att Överföra upptagningen till läsbar form. Kravet på förfoganderätt betingas enligt OSK i första hand av behovet av skydd för enskildas personliga in­tegritet. Regeln gäller emellertid inte endast upptagningar i personregister i datalagens mening. Kommittén föreslår m. a. o. en regel som har avsevärt längre räckvidd än motiveringen, iniegritetsskyddsintresset, ger stöd för. På motsvarande sätt kan de inskränkande föreskrifier som avses i 5 kap, 3 ij YFG vara av godtyckligt slag ehuru OSK närmast avsett föreskrifter - vanligen meddelade av datainspektionen - vilka reglerar uttag ur per­sonregister, Förfogandekrileriet kommer således att avse alla slags ADB-register och de föreskrifter som begränsar en ADB-uppiagnings tillgänglighet kan vara inle bara sådana som meddelats av datainspektionen utan också sådana som härrör från annan myndighet eller från enskild. Slutligen bör uppmärksammas att regeln formulerats poslivt: enligl lag eller förordning eller särskilda för myndigheten meddelade föreskrifter skall myndigheten ha befogenhet att överföra upptagningen till läsbar form. 1 motiveringen tolkas villkoret sä, all om över huvud taget inga bestämmelser finns givna i lag, förordning eller föreskrifter myndigheten skall anses förfoga över datorlagrat material om det faktiskt finns hos myndigheten (sid. 97), Tveksamhet kan uppkomma i situationer, där bestämmelser finns om vissa (typer av) uttag och bearbetningar medan ett begärt uttag är oregleral. Som regeln är for­mulerad tycks den även i detta hänseende sträcka sig längre än dess syfte kräver: för att fullfölja detta borde det vara tillräckligt att inle anse sådana upptagningar (i personregister) vara allmänna hos myndighei, vilka myn­digheten enligl lag, förordning eller särskilda föreskrifier saknar befogenhet att själv överföra till läsbar form.

Inte minst genom att den föreslagna regeln om när ADB-upptagningar blir allmänna går utanför sill egentliga syfte att skydda den personliga in­tegriteten blir dess konsekvenser svåra både att överblicka och till fullo acceptera. Ett exempel kan klargöra det slags verkningar regeln kan få. Dessa verkningar kan även tänkas uppstå enligt gällande rätt, men där är situationen mer oklar (jfr ovan).

En myndighet låter en enskild konsultfirma utarbeta ett datorprogram för en känslig analysuppgift i planeringssammanhang (t. ex, simulering). Mellan myndigheten och konsultfirman överenskoms alt produkten skall tillhandahållas som ett körklarl program i maskinläsbar form för körning på myndighetens dator. När en intresseorganisation begär alt få ta del av utskrift av programmet för att granska vissa kritiska och kontroversiella detaljer avslås framställningen under hänvisning till att myndigheten enligl överenskommelse med programmets upphovsman är förhindrad att överföra delta till läsbar form. Skriven programdokumeniation utöver grova över­siktsbeskrivningar, som saknar intresse för sökanden, finns när framställ­ningen görs inte tillgänglig hos myndigheten (däremot hos programleve­rantören, där myndigheten kan ta del av den).


 


Prop. 1975/76:160                                                   55

Hur bör regleringen av när ADB-upptagningar bli allmänna utformas?

Reglerna om när konventionella dokument och ADB-upptagningar blir allmänna bör i största möjliga utsträckning överensstämma - i vae fall i fråga om praktiska verkningar. Den tekniska utvecklingen som sådan bör inte få leda lill alt offenllighetslagstiftningen underkastas begränsningar. Helst bör teknikens möjligheter till förbättringar las tillvara - en uppgift som hiuills ägnats alllför blygsamt och osyslemaliskl intresse (jfr Ds Fi 1975:3. ADB och juridik: en problemöversikl. Rapport till datasamordnings­kommittén, s. 189 ff.). Vidare bör reglerna lämna rum för den tekniska utvecklingen och i största möjliga utsträckning låta dess för offentlighels­lagsliftningen positiva effekter slå igenom.

Särregler om när ADB-upptagningar blir allmänna kan vara nödvändiga av framför alll två skäl. För del första kan, som OSK starkt framhållit, hänsyn till den personliga integriteten motivera vissa avsteg från den tra­ditionella utformningen av offentlighetsprincipen, avsteg som kommer lill uttryck inte i sekretessregler utan i regler om när upptagningar blir allmänna. För det andra kan praktiska förhållanden vid automatisk databehandling - oavsett om del har någon inverkan på integriietsskyddet - leda lill all särskilda regler om ADB-upplagningar måste övervägas.

I den mån särregler för ADB-upptagningar är nödvändiga kan de i det avseende som här är aktuellt utformas något olika. De båda vägar som står öppna visar sig i gällande rätt jämförd med OSK:s förslag. En väg innebär att upptagningar är allmänna enligt i huvudsak samma regler som gäller för konventionella handlingar medan skillnader förekommer såvitt gäller prövningen av framställningar om utbekommande (gällande rätt). En annan väg innebär att redan reglerna om när ADB-upptagningar blir all­männa skiljer sig från reglerna om konventionella handlingar(OSK:s förslag). Vardera vägen har sina fördelar och lösningar som bygger på kombinationer mellan dem är tänkbara. För OSK:s förslag talar följande omständigheter. Begreppet upptagning för ADB hänför sig inte såsom begreppet handling lill en fysisk databärare som människor kan hantera och la del av utan till information, dvs, till något mer oklart och svåravgränsat. Av detta skäl är del naturligt au redan i en grundregel om när egenskapen allmän inträder slå fast de avgränsande kriterier som för ADB-upptagningarnas del är av­sedda au åsladkomma den klarhet som handlingsbegreppet gör beiräffande konventionella dokument. Det är också tillfredsställande om databärare som är allmänna också i princip är tillgängliga för allmänheten: enligt gällande rält kan en upptagning för ADB vara allmän då den förvaras hos en myn­dighet, men ändå inte tillgänglig därför alt tillgången till den bestäms av myndighetens möjligheter all överföra den till läsbar form. Därigenom har för ADB-upptagningarnas del införts en i princip ny kategori av allmänt, icke-sekretessbelagt men icke-tillgängligt material, som i och för sig kan undvaras. Även om särregler införs om när ADB-upptagningar blir allmänna bör emellertid prövningen av framställning om utbekommande utformas annoriunda än vid konventionella handlingar. Som både gällande räu och OSK:s förslag ger vid handen är det bl. a. önskvärt aU undvika att fram­ställningar prövas av myndighet som endasl svarar för teknisk bearbetning och liknande för annans räkning.

OSK motiverar den föreslagna särregeln om när ADB-upptagningar blir


 


Prop. 1975/76:160                                                    56

allmänna främst genom en hänvisning till behovet av skydd för enskilds personliga integritet. Särregeln omfallar emellertid alla slag av upptagningar (jfr ovan). Frågan är; skall upptagningars informationsinnehåll få bestämma i vad mån dessa är allmänna eller ej eller skall upptagningar oavsett in­formationsinnehåll följa samma regler? Vidare: skall man alls ha några be­gränsningar för ADB-upptagningarnas del vilka saknar motsvarighet vid konventionella handlingar? Svaret på dessa båda frågor bör-med tillämpning av huvudprincipen att ADB i princip inte skall d leda till några inskränk­ningar i offentligheten - vara all endast klart urskiljbara risker vid ADB får motivera inskränkningar och att dessa inskränkningar måste hänföra sig enbart lill de aktuella riskerna. Godtar man OSK:s resonemang om de faror ADB fört med sig från integritetsskyddssynpunki -och del finns goda skäl att göra del - bör följden bli en speciell skyddsregel om upptagningar i personregister enligt datalagen. Skyddsregeln kan lämpligen såsom i OSK:s förslag anknyta till befogenheten att överföra upptagningen till läsbar form, men bör formuleras negativt (jfr ovan). Andra slag av ADB-upptagningar bör däremoi i princip vara allmänna enligt regler som ligger närmare dem som gäller för konventionella handlingar. Dessa upptagningar bör därför vara tillgängliga för envar, om en myndighei utan särskild utredning eller liknande insatser (programmering) kan överföra dem till läsbar form. Den tekniska dispositionen över ADB-upptagningar bör m, a. o. tilläggas samma belydelse som det fysiska innehavet vid konventionella handlingar. Detta utesluter inte alt den rättsliga befogenheten får belydelse, vilket i första hand blir fallet när myndighet har tillgång till upptagning som fysiskt lagras hos annan myndighei eller hos annat subjekt än myndighet. Men betydelsen är indirekt och prövningen inriktas i första hand på den faktiska tillgången till upptagningar. Spärrar mot att upptagningar betraktas som allmänna hos viss myndighet får följaktligen åstadkommas genom att den faktiska da-laiillgången begränsas (accesskontroll och andra dataskyddsåtgärder kommer här in i bilden). Endast beträffande upptagningar i personregister bör spärrar vara knutna direkt till befogenheten att överföra upptagningar till läsbar form. Del bör framhållas, att lösningen inle radikalt skiljer sig från vare sig OSK:s förslag, där den rättsliga befogenheten placeras i främsta rummet, eller från gällande rätt. Men möjligheterna att utan att avvika från traditionella grund­satser ge offentlighetslagstiftningen en ur allmänhetens synvinkel förmånlig tolkning lär vara bättre tillvaratagna. Den föreslagna regleringen lämnar således utrymme för en anpassning av offenllighetslagstiftningen lill den tekniska utvecklingen på ett för allmänheten förmånligt sätt: efterhand som upptagningar kan åtkommas allt enklare och med alltmer flexibla metoder kom mer allmänhetens insynsmöjligheter att förbättras och någon (ändamåls-) styrning av datauttag genom direkt koppling till vad myndighet har be­fogenhet alt överföra till läsbar form kommer inte att hindra denna ut­veckling. Den förordade lösningen medför även att förfogandebegreppet kan undvaras, vilkel har den fördelen alt man ej längre kommer att använda två olika förfogandebegrepp i näriiggande regelgrupper, dvs. YFG och da­talagen. Datalagens förfogandebegrepp avser ju, som tidigare berörts, en rätt alt bestämma över registerinnehåll: en användare av ett ADB-system som endasl har rätt att överföra upptagningar lill läsbar form anses inle förfoga över registret och betraktas inte som registeransvarig i dalalagens mening. Offentlighetslagstiftningens förfogandebegrepp tar däremot både enligl gällande räu och OSK:s förslag sikte på den mer begränsade befo-


 


Prop. 1975/76:160                                                   57

genhelen att överföra till läsbar form, Departementschefsultalandet i 1973 års proposition att förfogandebegreppet i TF och datalagen skall ha samma innebörd är i detta hänseende missvisande Gfr ovan).

Begränsningen av allmänhetens insynsmöjligheter i gällande rätt och i OSK:s förslag omfattar även fallet att en myndighet för annans räkning hanterar ADB-upptagning för teknisk bearbetning eller liknande ändamål. Begränsningen anknyter lill myndighetens möjligheter att överföra upptag­ning till läsbar form. Emellertid kan det i denna situation vara en nöd­vändighet att upptagningar får överföras till läsbar form - för t. ex, kon­trollåtgärder och liknande tekniska syften. Gällande rätt liksom OSK:s förslag förbiser delta behov. För alt tillgodose det och ändå begränsa insynsmöj­ligheterna är del nödvändigt att utnyttja ett kriterium som direkl särskiljer osjälvständigt handhavande av ADB-upptagningar för annans räkning. En sådan regel kan lämpligen infogas i 5 kap. 9 tj YFG, som behandlar frågan, var en begäran om utbekommande skall göras.

Följande lydelse hos de aktuella författningstexterna ger uttryck åt de här förordade principerna.

5 kap. 3 §. andra stycket YFG

Upptagning för automatisk databehandling anses förvarad hos myndighet, om myndigheten kan överföra upptagningen till läsbar form och,såviti gäller upptagning som ingår i personregister enligt datalagen (1973:289), myndig­heten ej enligt lag, förordning eller särskilda för myndigheten meddelade föreskrifter saknar befogenhet härtill. Upptagning för automatisk databe­handling kan i överensstämmelse härmed anses förvarad hos viss myndighet även i fall då upptagningen inkommit till eller upprättats hos annan än myndigheten.

5 kap. 9§ YFG

Begäran att få ta del av handling göres hos myndighet, där handlingen finns. Såvitt gäller upptagning för automatisk databehandling göres begäran hos myndighei där upptagningen förvaras, dock ej hos myndighet som för­varar upptagning endast för teknisk bearbetning eller lagring för annans räkning.

2. Begreppen Inkommen och upprättad, mellanled I bearbetningen

De av OSK föreslagna reglerna medför för ADB-upptagningarnas del vissa klariägganden av gällande rält. Regeln om upptagningar som utgör mellanled i bearbetning kan således uppfattas som ett förtydligande av den regel som för närvarande gäller om ADB-register och som närmast tar sin utgångspunkt i stadgandet om diarier, journaler, register och andra sådana förteckningar. OSK:s kartläggning av problemen kunde emellertid gjorts något mer full­ständig i syfte att undvika svårigheter med regeltolkning och regelkonkur­rens. De problem som är aktuella, i synnerhet de som gäller frågan när ADB-upptagning skall anses upprättad, behandlas mer inträngande i Ds


 


Prop. 1975/76:160                                                   58

Fi 1975:3, ADB och juridik: en problemöversikt. Rapport lill dalasamord-ningskommiitén, sid.  196-258, lill vilken hänvisas.

3 Maskinläsbara data

Principen att myndighei ej är skyldig att lämna ut maskinläsbara dala motiveras huvudsakligen av behovet av integritetsskydd. Möjligheten att medge uttag av maskinläsbara data när det kan ske utan risk ur integri­tetsskyddssynpunki bör ägnas fortsall studium. Mångsidighet i utnyttjandet av data är en betydelsefull garanti mol informationsmonopol och makt­missbruk. Det ligger i linje med offentlighetsprincipens syften att säkerställa sådan mångsidighet genom att ställa maskinläsbart material lill medborgarnas förfogande.

Några inslanser lar upp frågan om hur reglerna om ADB-upp­lagningar bör samordnas med bestämmelserna om handlingar   i   gängse   mening.

Daiainspekiionen framför synpunkter på frågan i en promemoria med en redogörelse för erfarenheterna av datalagen till vilken hänvisas i inspek­tionens remissyttrande över OSK:s förslag. Inspektionen förklarar där att den i OSK:s slutbetänkande saknar en förutsättningslös och grundlig dis­kussion och prövning av möjligheterna till sådan ändring av 2 kap. TF och sekretesslagen att lagstiftningen blir anpassad till den av "teknikens utveckling betingade nya ordningen". Enligt inspektionens uppfattning har OSK förbisett alt den spärr som åstadkoms genom regeln, att myndighet inte skulle behöva lämna ul information om program saknas, i viss mån upphävts genom utvecklingen av standardprogram, OSK har vidare, sägs del, förbisett den begränsning datoriseringen medfört i allmänhetens tillgång till offentligt material, Enligl inspektionen förstärks denna effekt av förslaget till lag om allmänna handlingar. Inspektionen menar att förskjutningen från offentlighet till sekretess kan leda lill au offentligheten blir undanlag från en i praktiken rådande sekretess. Inspektionen påpekar att en upptagning för ADB inte är jämförbar med en handling. Teoretiskt sett kan människan bearbeta information på samma sätt som datamaskinen. En handling bär emellertid i praktiken en väsentligt mer statisk information. Upptagningen för ADB är i realiteten bearbelningsbar på ett helt annat sätt. Skillnaderna blir mer markanta om man jämför ell traditionellt kortregister över åtta miljoner invånare och ett daloriagrat. Kortregistret skulle vara meningslöst efiersom del skulle krävas en orealistiskt stor arbetsinsats bara för alt hålla det aktuellt. Det datorlagrade registret kan både hållas aktuellt och bearbetas genom bl. a. selekteringar. Enligt inspektionen borde ett beaktande av denna skillnad i vart fall ha lett till att OSK på nytt tagit upp sitt ursprungliga förslag om att sidoställa upptagningar för ADB och traditionella handlingar lill en förutsättningslös prövning. Inspektionen anser emellertid all det san­nolikt krävs ett väsentligt större nytänkande än så. För att rätta lill det


 


Prop. 1975/76:160                                                   59

missförhållande som ligger i all datoriseringen har försämrat allmänhetens möjligheter att få lillgång till myndigheternas information synes del enligl inspektionen nödvändigt alt med offentlighetsgrundsaisen som utgångs­punkt särreglera upptagningar för ADB. Behovet härav framgår, säger in­spektionen, redan av att det kan vara omöjligt alt bestämma när ett per­sonregister, dvs, en upptagning för ADB, har upprättats. Det förekommer alltjämt samband mellan traditionella handlingar och upptagningar för ADB, Hålkort kan vara både en traditionell handling och ett dalamedium osv. Upptagningar för ADB synes sannolikt böra regleras i ell särskilt kapitel i yltrandefriheisgrundlagen. Regleringen bör så långt möjligt överensstämma med en reglering av traditionella handlingar på det säu som förekom i 2 kap, TF före de ändringar som vidtogs 1973-1974, Jämsides skulle finnas ell kapitel motsvarande tidigare 2 kap. TF, Vissa regler i båda kapitlen kunde skapa samband mellan handlingar och upptagningar för ADB. En sådan lösning skulle enligl inspektionen medge regler som ger allmänheten samma praktiska möjligheter au ta del av upptagningen för ADB som be­träffande handlingar, men reglerna skulle kunna utformas med hänsyn lill ADB-teknikens särart, I detta sammanhang bör man pröva möjligheterna att i tillslåndsärendel få ett vägledande uttalande i sekretessfrågan. Inspek­tionen påpekar att tanken på en instans som kan biträda myndigheterna vid prövning av de ofta svåriillämpade offentlighets- och sekretessreglerna inle är helt ny. - Myndigheten förklarar all "handling" utsprungligen var ett praktiskt begrepp. "Upptagning för ADB" kan, säger den vidare, också synas vara ett praktiskt begrepp. Bäst är naturligtvis om de kan samordnas. En samordning skulle möjligen kunna ske genom en radikal lösning, som innebäratt man skapar ett helt nytt begrepp. Inspektionen påpekarail både "handling" och "upptagning" egenlligen avser samma sak, nämligen "in­formation". En handling kan innehålla information i form av en eller fiera uppgifter. En upptagning för ADB utgörs i sina minsta delar av variabler eller uppgifter. I sekretesslagen förekommer också en blandning av "hand­lingar" och "uppgifter". Ibland aren viss lyp av handling sekretessbelagd, ibland en viss slags uppgift. Inspektionen erinrar om all handlingsbegreppet i sekretesslagen vållar problem, eftersom sekretesskyddet ofta upphör när uppgifter med hjälp av ADB-tekniken omvandlas till nya typer av "hand­lingar". Ersätts "handling" och "upptagning" med "allmän uppgift" löses enligt inspektionen många men inte alla av de problem som finns i dag, "Allmän uppgift" överensstämmer både språkligt och materiellt med sättet au lagra information, oavsett om del sker på papper, bild, ljudband, da­lamedium osv. Problemet med fortplantningen av sekretess löses också. Nackdelarna beslår, säger inspektionen, i all begreppet "uppgift" ibland kan av praktiska skäl skapa en onödigt omfattande sekretess, som trots allt inte alltid är tillräcklig, Sambearbeias uppgifterna A och B, varav ingen kanske anses nödvändig alt skydda med sekretess, uppkommer kanske upp-


 


Prop. 1975/76:160                                                   60

giften C som kräver skydd. Nackdelarna synes dock enligl inspektionens mening uppvägas av fördelarna. En övergång till "allmän uppgift" sägs emellertid förutsätta en genomgripande överarbetning av förslaget lill 5 kap, yltrandefriheisgrundlagen saml en total översyn av sekretesslagen, alter­nativt förslaget till lag om allmänna handlingar. Inspektionen förklarar alt de alternativa förändringar som den har diskuterat skulle innebära en vä­sentlig nyordning, ADB-tekniken innebär emellertid något väsentligt nytt som inte alltid kan regleras av en för helt andra metoder tillkommen lag­stiftning. Datainspektionen förklarar all den har önskat au diskussionsvis föra fram dessa tankar som alternativ lill OSK:s förslag, Skälei härtill är att inspektionen finner att något måste göras för att så långt som möjligt säkerställa balansen mellan offentlighet och sekretess i det framtida hög-datoriserade samhället.

Daiaarkiveringskominltién påpekarail OSK förordaren avvikelse från 1974 års bestämmelser i fråga om handlingsbegreppet, Dalaarkiveringskommiitén och vissa andra remissinstanser föreslog redan i ytirande över 1972 års be­tänkande all begreppet handling skulle omfatta alla medier för lagring av information, alltså även ADB-upplagningar. Den lösning som statsmakterna valde i lagärendet innebar visserligen att bestämmelserna i 2 kap, TF om handling gjordes tillämpliga på upptagningar som kan läsas eller avlyssnas endast med tekniskt hjälpmedel, alltså bl.a. på ADB-upptagningar. Upp­tagningarna betecknas emellertid i den gällande lagtexten inle direkt som handlingar. Kommittén uttalar att OSK nu har gått ett steg längre och fö­reslagit att såsom handling skall anses upptagning, som kan läsas eller av­lyssnas endast med tekniskt hjälpmedel. Kommittén förklarar att den in­stämmer! delta förslag. En fördel härmed ärandet, ulan att analogitolkning behöver tillgripas, blir fullt klart att upptagningarna faller in under uttrycket handling i 1 kap. I ij 2 st. och i 7 kap. 3 ij 3 st, TF eller motsvarande stadganden i en ny grundlag. Delta hindrar givetvis inte. säger kommittén vidare, att vissa särbestämmelser ges för upptagningar för ADB eller andra upptagningar. Enligt kommitténs mening kan dock dessa särbestämmelser bli färre och enklare än vad som är fallet enligt OSK:s förslag. - Kommittén nämner all OSK i sitt slutbetänkande på nytt tar upp frågan, om "upp­tagning" är en konkret eller en abstrakt företeelse och därvid kritiserar en i 1973 års proposition given definition av begreppet ("med upptagning avses själ va informationsinnehållet,dvs. den uppgift som har fixerats pådet tekniska mediet"). Kommittén säger all OSK anser denna definition otill­fredsställande för det fall att en uppgift för att vara fullständig och begriplig behöver hämtas och sammanställas från fysiskt åtskilda medier. För delta fall vill OSK förorda definitionen "uppgift som är lagrad å tekniskt medium eller som måsle sammanställas från fiera sådana media, om det fordras för att den skall kunna uppfällas av människan". Från offentligheissy npunkt synes diskussionen enligt kommittén ointressant. Vad som i det hänseendet


 


Prop. 1975/76:160                                                   61

måste fasthållas är att rätten lill insyn hänför sig till myndigheternas be­slutsunderiag och den information som myndigheterna i övrigt skaffar sig för sin egen verksamhet. Från denna synpunkt spelar det ingen roll, om en uppgifl hämtas från ett medium eller från fiera. Del räcker alltså att slå fast att en upptagning av det slag som åsyftas här är en uppgifl som har fixerats på teknisk väg. Någon annan mening än denna lorde inte heller kunna läsas ul ur propositionens lexi. Uttalandet i propositionen all "varje uppgift som hämtas från ett och samma datamedium bör ses som en särskild upptagning" kan, säger kommittén, inte gärna uppfattas så att även ett i sig obegripligt fragment av vad som i abstrakt mening är en uppgift skulle betraktas som en upptagning.

Riksrevisionsverket erinrar om all verket i sitt ytirande över OSK:s del-belänkande "Data och integritet" föreslog att erforderlig reglering skulle knytas till informationen som sådan. En väsenilig vinst härmed skulle vara att man en gång för alla i lagsiiftningssammanhang gjorde sig oberoende av den teknik som från tid till annan används för informationens "lagring", befordran osv. Verket påpekar vidare all departementschefen i samband med 1974 års ändringar i TF uttalade att frågan om del -stod något att vinna genom att låta offentlighetsreglerna la sikte på själva informationen, oberoende av på vilket sätt den lagras, fick övervägas under den pågående översynen av TF, Verket uttalar att OSK i sitt slutbetänkande inle har behandlat denna, som verket ser det, centrala frågeställning utan i stället föreslår att regleringen knyts lill ell handlingsbegrepp som omfallar även tekniska upptagningar. Om konstruktionen accepteras torde enligl verket den valda lösningen alltjämt få ses som eu provisorium.

Eftersom handlingsbegreppet i TF och upptagning för ADB är så artskilda synes del enligt riksskatteverket inte lämpligt att likställa dessa även om regleringen beträffande datamedierna så långt möjligt görs parallell med regleringen i fråga om handlingar.

OSK:s förslag att en upptagning för ADB skall anses förvarad hos myn­dighet, om myndigheten förfogar över den, har kommen­terats i fiera yttranden. Denna föreskrift och den föreslagna definitionen av förfogandebegreppet tillstyrks av regeringsrätten, daiainspekiionen, värn­pliktsverket, DAFA, riksarkivet, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, stads­kansliet och sociala centralnämnden I Göteborgs kommun saml Svenska spar­banksföreningen.

Regeringsrätten finner det logiskt att den myndighet, som rättsligen för­fogar över uppgifterna och har faktisk möjlighet att överföra upptagningen därav lill uppfattningsbar form, också får att ansvara för bedömning av om hinder för utlämnande av upptagningarna föreligger. Bestämmelsen av­ser emellertid blott upptagning för automatisk databehandling men ej annan upptagning. Däri ligger en begränsning i förhållande lill vad som nu gäller om upptagningar över huvud enligt motsvarande regler i 2 kap, 2 ij tredje


 


Prop. 1975/76:160                                                   62

stycket TF, Om denna inskränkning är sakligt motiverad undandrar sig enligl regeringsrätten dess bedömande.

Datainspektionen förklarar all den på olika skäl tillstyrker OSK:s förslag all en ADB-upplagnings karaktär av allmän handling görs beroende av myn­dighetens både faktiska och rättsliga förfogande över upptagningen. Inspek­tionen förklarar alt del första skälet antyds av OSK när kommittén säger all regeln är ägnad alt minska myndigheternas insyn i de enskilda med­borgarnas förhållanden. Denna effekt av förfoganderegeln har enligt inspek­tionen väsentlig betydelse som motivering för regelns införande. Ett andra skäl för en sådan regel sägs vara all den minskar den nu rådande svårigheten alt bedöma hur myckel av bearbetning av en upptagning som åligger myn­digheten vid utlämnande enligl tryckfrihetsförordningen och offentlighets­principen och var gränsen här går mot myndighetens serviceverksamhet. Inspektionen erinrar om att frågan har behandlats i regeringsrätlsdomen RRK R 74 2:26 i vilken regeringsrätten framhöll att myndighei enligl tryck­frihetsförordningen inte är skyldig att verkställa bearbetning exempelvis på det sättet ati myndigheten själv utväljer de uppgifter som beställaren angivit vara av intresse från hans synpunkt. Uppenbariigen kunde det i praktiken möta svårigheter att i ett givet fall avgöra hur klart avgränsad en beställning behöver vara för all myndigheten enligl tryckfrihetsförordningen skall vara skyldig att fullgöra den. Eftersom tryckfrihetsförordningen i princip reglerar endast allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar men inte föreskriver någon skyldighet härutöver för myndigheterna au ställa sin ar­betskapacitet till förfogande, är enligl regeringsrätten avgörandet att träffa med hänsyn till den omständigheten huruvida beställarens anvisningar för urvalet av den text, som skall återges, är ägnade att orsaka myndigheten något nämnvärt arbete utöver det som med nödvändighet är förenat med verkställande av utskriften. I det genom domen avgjorda fallet fanns program utarbetade som medgav framtagande av de begärda uppgifterna. I den mån täckande program finns är det enligt domen utan nämndvärd betydelse för myndighetens arbetsinsats vilka uppgifter som mediages och vilka som utesluts. I ett sådant fall skall enligl regeringsrätten beställningen full­göras enligt tryckfrihetsförordningen. Inspektionen erinrar i sammanhanget om att utvecklingen redan i betydande omfattning medfört tillgång lill stan­dardprogram och denna utveckling kan väntas fortskrida, Slandardprogram-men kan användas för mycket varierande uttag utan att dessa vållar myn­digheterna nämnvärt besvär. Inspektionen uttalar att del av domen framgår att den berörda gränsdragningen är svår. Detta medför den betydande olä­genheten att myndigheterna inte kan avgöra i vilka fall utlämnande kan förenas med föreskrifter lill skydd för integriteten. Enligt inspektionen löser OSK:s förslag, varigenom föreskrifter om söknycklar kan ges, delvis prob­lemet. Denna lösning kommer emellertid inte alltid att vara för handen. För de återstående fallen bör i det förevarande lagstiftningsärendet övervägas


 


Prop. 1975/76:160                                                   63

innebörden av regeringsrättens praxis och om denna är lör långtgående. Datainspektionen förklarar all dess tredje skäl för all tillstyrka OSK:s förslag om förfoganderätten är att det f. n. synes vara den enda tänkbara lösningen för att tillgodose den personliga integriteten särskilt i s, k. databassystem. Inspektionen har redan tidigt uppmärksammat databasteknikens inverkan på iniegriielsfrågorna och fäst OSK:s uppmärksamhet härpå. Föreskrifter om söknycklar påverkar myndigheternas förfoganderätt och därmed ADB-upptagningarnas karaktär av allmänna handlingar. Inspektionen återger OSK:s uttalande att, eftersom sådana föreskrifier i allmänhet kommer all meddelas av inspektionen, denna kommer all i ganska slor utsträckning indirekt avgöra vad som skall omfattas av offentlighetsprincipen hos viss myndighei, så länge del är fråga om dalabaseral, personorienleral material. Till de av OSK anförda omständigheter som försvagar eventuella betänk­ligheter mol en sådan lösning säger datainspektionen följande. Myndighets tillgång till och bearbetning av personuppgifter är i första hand begränsade av myndighetens instruktionsenliga uppgifter. Inom denna ram har myn­digheten att enligt datalagen bestämma och avgränsa ändamålet med varje förekommande personregister som förs med ADB, om inte redan regeringen eller riksdagen bestämt detta. Att mot denna bakgrund avgöra vilka sök­nycklar som bör få användas lorde inle komma all medföra några större svå­righeter för myndigheterna. På grund härav och med hänsyn till erfarenheten av hittillsvarande samarbete med myndigheterna finns enligt datainspek­tionen inte anledning att befara meningsmotsättningar mellan berörd myn­dighet och inspektionen i dessa frågor.

Värnpliklsverkel förklarar att del med hänsyn lill arten av den information som finns i verkets register inle kan se del förenligt med sitt ansvar att till annan myndighet överiåta beslut om utlämnande eller vägran att utlämna liksom ej heller dispositionsrätt till verkets databas för andra än av verket medgivna bearbetningar. Ett lill en myndighet entydigt knutet ansvar för den information, som lagras i och efler bearbetning kan tas fram ur de register myndigheten upprättat, är ett bestämt krav. Verket biträder av dessa skäl förslaget att i termen "förfoga" skall innefattas inte bara en faktisk möjlighet alt överföra upptagningen till läsbar form utan även rättslig be­fogenhet. Verket förutsätter att uttrycket "rättslig befogenhet" liksom även lydelsen av förslaget till yltrandefriheisgrundlagen 5 kap. 3 ij sista meningen inte är all tolka så, att ifrågavarande befogenhet inträder i och med att datacentral för kunds räkning ålar sig bearbetningar, vilkas resultat skall överlämnas till kunden i läsbar form.

Svenska sparbanksföreningen förklarar alt det ligger logik i att den myn­dighet, som rättsligt förfogar över uppgifterna och har faktisk möjlighet att överföra upptagningen därav lill läsbar form, ocksä är bäst skickad att svara på frågan om hinder för utlämnande av uppgifterna föreligger. Be­stämmelsen torde därför i den delen inle innebära någon egentlig inskränkning


 


Prop. 1975/76:160                                                   64

i offentligheten. Föreningen påpekar all stadgandet däremoi innebär en be­gränsning i förhållande lill vad som nu gäller enligl 2 kap. 2 tj andra och tredje styckena TF, Deupptagningarsomnämntsi3 S första slyckel yttrandefrihets-grundlagen (YFG) och de nyssnämnda reglerna i TF omfallar uppenbarligen andra upptagningar, t. ex. mikrofiche,ändei3 ij andra stycket YFG omnämn­da upptagningarna för automatisk databehandling. Sagda ändring har inte be­rörts! betänkandet, varför enligt föreningen fråga torde vara om en lapsus.

Också Svea hovrätt intar en positiv hållning till förslaget, Enligl hovrätten har OSK motiverat sitt förslag till definition av begreppet förfoga på ett övertygande sätt. Hovrätten tillstyrker därför förslagel i princip. Hovrätten ifrågasätter emellertid om man inte kan finna en enklare lagteknisk lösning, enligt vilken begreppet "förfoga" blir onödigt (se under specialmotiveringen till 3 tj). Enligt hovrätten är en viktig fråga i sammanhanget om befogen­hetsinskränkning på grund av avtal skall anses innebära, att myndigheten inte förfogar över upptagningen. Belänkandet sägs vara något oklart på denna punkt. Motivuttalandena (s, 96 och s, 143)antyder ett jakande svar,lagtexten ell nekande. Klarhet bör enligt hovrätten skapas på denna punkt. Viss kritik av förslaget framkommer i en del remissyttranden, Dalaarkiveringskommiitén förklarar att den inie kan bedöma styrkan i de skäl som OSK har åberopat till stöd för förslaget. Enligt kommittén finns det emellertid andra skäl som pekar i samma riktning. För det första syftar offentlighetsprincipen främst till att ge insyn i myndigheternas beslutsun­deriag och den information som myndigheterna i övrigi skaffar sig för sin egen verksamhet. Så till vida är enligl kommittén en rätt alt få lillgång till uppgifterna hos den handläggande myndigheten fullt tillräcklig. För del andra, och detta skäl synes avgörande, skall den förvarande myndigheten på begäran pröva om en begärd uppgift är allmän handling eller ej och, om så är fallet, huruvida den skall hållas hemlig eller ej. Det kan inte vara någon lämplig ordning att ansvarel för denna prövning ligger hos en myndighet som har enbart rent tekniska uppgifter eller som i varie fall har hand om upptagningen enbart för teknisk bearbetning eller lagring. Kom­mittén förklarar att den alltså vill tillstyrka en ändring i den av OSK fö­reslagna riktningen. Den lösning OSK har förordat synes emellertid enligt kommittén onödigt komplicerad, och den är också otillfredsställande, konsti­tutionellt sett. Som OSK själv framhåller, kommer dess förslag att leda till att den myndighet, som skall ge föreskrifter om befogenheten att överföra upptagningar till läsbar form, indirekt avgör vad som skall omfattas av offentlighetsprincipen hos en viss myndighet. Kom­mittén förklarar att detta inte är godtagbart. En bätlre lösning synes vara, alt man till regeln om att en hos myndighei förvarad teknisk upptagning, varöver myndighet förfogar, skall anses som en där förvarad allmän hand-


 


Prop. 1975/76:160                                                   65

ling, fogar det undanlaget att detta ej gäller, om myndigheten har upp­tagningen om hand endasl för teknisk bearbetning eller lagring. Man skulle i så fall begagna ordet förfoga i en annan och mindre speciell betydelse än OSK har gjort. En särskild definition synes ej behövlig. Med anledning av det sagda föreslår kommittén en annan avfattning av 3 ij i grundlags­förslaget. Enligt kommittén är den av OSK föreslagna lydelsen inte heller i övrigt fullt tillfredsställande. Kommittén föreslår följande lydelse: Allmän handling är framställning i skrift eller bild, som har kommii in lill eller blivit upprättad hos myndighei och som förvaras där. Förfogar myndighet över upptagning som kan läsas eller avlyssnas endast med tekniskt hjälp­medel, skall denna anses som en hos myndigheten förvarad handling, dock ej om myndigheten har upptagningen om hand endast för teknisk bear­betning eller lagring.

1 några yttranden påpekas att också en myndighet som har en ADB-upplagning om hand uteslutande för tek­nisk bearbetning kan ha befogenhet att överföra upptagningen   till   läsbar   form.

Statskontoret påpekarail den bearbetande myndigheten i fall av nu nämnt slag enligt förslaget får möjlighet att lämna ut information ur ett ADB-register, trots att den rimligen inte kan ha någon uppfattning om det be­rättigade i en utlämning. Den bearbetande myndigheten och den myndighet som ansvarar för registret kunde sålunda komma till olika resultat i en utlämningsfråga. Siatskontoret förklarar alt det anser detta förhållande otill­fredsställande och föreslår att tillämpningsföreskrifter utarbetas så all endasl myndighei som använder resultatet av en bearbetning i sin myndighels-utövning ges befogenhet alt lämna ut uppgifter.

Inte heller statistiska centralbyrån anser del tillfredsställande att den be­arbetande myndigheten skall pröva en fråga om utlämnande av uppgifter ur en ADB-upptagning som har överlämnats för bearbetning av en annan myndighet. Enligt byrån bör prövningsrätten även i sådant fall ligga hos den myndighet som förfogar över upptagningen och inte hos den myndighet som har upptagningen om hand endast för teknisk bearbetning. Samma synsätt sägs böra anläggas på läsbara sekretesskyddade handlingar som en myndighet lämnar till en annan myndighei endasl för teknisk bearbetning, t. ex. stansning; prövningsrätten bör vara förbehållen den avlämnande myn­digheten. Dalasamordningskommittén ger uttryck för samma synpunkter.

Också länsstyrelsen I Östergötlands län ifrågasätter om en myndighets oin­skränkta förfoganderätt till ADB-upptagningar alltid och enbart skall grundas på myndighetens rält att överföra upptagningen till läsbar form. Ett alternativ vore enligt länsstyrelsens mening att begränsa förfoganderätten till den myn­dighet, för vars verksamhet registret förs, och att en ytteriigare utvidgning härav särskilt anges i lag eller förordning eller särskild föreskrift. Härigenom undviks, att handlingens status i offentlighetshänseende grundas på ovid-

5 Riksdagen 1976. I saml. Nr 160


 


Prop. 1975/76:160                                                   66

kommande faktorer.

Landsarkivet i Vadstena ifrågasätter om inte termen "förfoga" borde de­finieras så, alt myndigheten skulle anses förfoga över en upptagning om den ägde befogenhet och möjlighet aw överföra upptagningen lill läsbar form. Ur arkivinstitutionernas synpunkt hade sannolikt denna definition varil den lämpligare. Om t, ex, upptagningar för ADB överförs till ett landsarkiv skulle detta enligt landsarkivet möjligen - en viss tveksamhet sägs måhända fö­religga här - genom bestämmelsen i 6 tj första slyckel landsarkivinsiruk-lionen kunna anses äga befogenhet all överföra upptagningen i läsbar form, men så länge landsarkivet inle besitter de tekniska möjligheterna au göra så, synes det tveksamt om man verkligen kan tala om ett "förfogande". Landsarkivet förklarar att del skulle föredra den här nämnda definitionen. Det torde i annal fall krävas särskilda regler när del gäller överiämnande lill arkivinstitution av upptagningar för ADB,

I ett par yttranden berörs de problem som uppkommer när två eller flera   myndigheter  har  lillgång   till   samma   databas,

Siatskontoret påpekarail OSK inle föreslår några regler för hur myndigheter skall hantera information i gemensamma databaser. Statskontoret nämner att OSK när det gäller personinformaiion hänvisar lill datainspektionen och säger (s. 96 tredje stycket) "Datainspektionen har övervägt alt lösa detta problem så all myndighet som är kopplad lill en dalabas tillåts använda endast de söknycklar myndigheten behöver för sill arbete och i övrigi för­bjuds göra uttag av information". Vidare anför OSK: "Är myndigheten på detta sätt hindrad att förfoga över visst material, bör den ej heller, enligt OSK:s uppfattning, försättas i en siluation där den kan tvingas utlämna uppgifter som den ej själv får använda sig av". Statskontoret förklarar att del visseriigen anser alt detta är en förbättring jämfört med de möjligheter sekretesslagen ger att skydda information i databasen mol otillböriiga uttag men att det dock har följande erinran mot förslagel. Med den tillämpning av lagen som förutsätts kommer riskerna all beslå för alt myndigheter som gemensamt förfogar över ell ADB-register inte förfar på ett enhetligt sätt vid utlämning. Registreringar i ADB-system som är hemliga vid en myn­dighet kan av en annan myndighet betraktas som offentliga. 1 ett ADB-register är det också vanligt all hemliga och offentliga uppgifter blandas på ett i detta avseende osyslemaliskl säu. Detta ökar ytterligare riskerna för ett oenhetligt ullämningsförfarande. Antalet söknycklar och hur de i olika sammanhang kombineras kan också bli svårt att överblicka. Statskon­toret ifrågasätter sålunda om de söknycklar som en myndighei använder för att göra selektiva uttag från en eller fiera databaser bör få användas och kanske även kombineras på andra sätt av allmänheten. Statskontoret föreslår att lagen förtydligas eller att tillämpningsföreskrifter utarbetas med sådant innehåll alt allmänhetens uttag av information kommer au över-


 


Prop. 1975/76:160                                                   67

ensstämma med myndighetens användning. Vad avser personinformaiion finns detui angivet i de ändamålsbeskrivningar som för varie sådant register lämnats lill datainspektionen. Statskontoret påpekar vidare att databaser som är gemensamma för fiera myndigheter också kan innehålla annan infor­mation än personinformaiion. Statskontoret föreslår all lagen på motsva­rande säu förtydligas med lillämpningsföreskrifler också i vad avser sådana andra register.

Landsarkivet I Uppsala påpekar all del ofta kan uppslå svårigheter för lokala/regionala myndigheter. Flera dylika myndigheter "förfogar" här ofta över en och samma upptagning och kan således, var för sig, fatta beslut om utlämnande av samma typ av uppgifter, med risk för skiljaktiga tolk­ningar av beslämmelserna. Även i vilken mån arkivinstitutioner kan komma all förfoga över där ev, förvarade upptagningar för ADB måste enligt lands­arkivet som en följd av förslagel närmare definieras,särskilt som utlämnande skall ske i läsbar form. Detta skulle åtminstone för mindre centralt belägna arkiv (utan datacentral på orten) kunna medföra slora problem om där skulle förvaras upptagningar för ADB,

Dataarkiveringskommitién påpekarail, om den tekniska bearbetningen och lagringen ombesöries av annan myndighei än den handläggande, vissa ar­kivmässiga problem uppkommer, såsom angående ansvaret för ar­kivvården i skilda hänseenden. Del kan, säger kommittén, myckel väl förhålla sig så att en och samma uppgift, t. ex, identifieringsdala, utgör basmaterial i skilda myndigheters register och alltså i denna mening be­ståndsdelar av olika handlingar. Problem av delta slag måste lösas genom arkivförfattningar och får inte inverka på utformningen av grundlagen. I enlighet med hittills tillämpade principer bör arkivansvaret, dvs. ansvaret för vad som skall arkiveras och för arkivels vård, läggas hos den hand­läggande myndigheten (arkivbildaren). Det kan dock enligt kommittén ofta visa sig vara lämpligt att delegera uppgiften att omhänderha den fysiska vården till den myndighei som tekniskt bearbetar och,lagrar informationen. 1 de fall då det är oklart vilken myndighei, som skall ha arkivansvaret, bör detta avgöras av vederbörlig arkivmyndighet. Liknande problem upp­kommer när den tekniska bearbetningen och lagringen ombesöries av en organisation eller ett företag som inte är myndighet. Det bör här sörias för all avtal mellan det allmänna och sådana organisationer eller företag blir föremål för prövning och avtalens tillämpning för kontroll genom ar­kivmyndighets försorg. Särskilda problem kan här uppkomma i fråga om kommunala handlingar, eftersom de statliga arkivmyndigheternas befogen­heter här är begränsade.

Frågan om s, k, mellanprodukter vid ADB-bearbetning-a r uppmärksammas av några remissinstanser.

Den särskilda regel i ämnet som OSK har föreslagit i 4 ij punkt 2 tillstyrks av Svea hovrätt, kammarrätten i Göteborg. DAFA, länsslyrelsen i Stockholms län och länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län. Länsstyrelsen i Stockholms


 


Prop. 1975/76:160                                                   68

län förklarar att den finner del mindre tillfredsställande i nu gällande lag att oklarhet råder beiräffande offentligheten hos magnetbandsregister och andra ADB-register, som endast utgör mellanled i en behandlingskedja. Enligt länsstyrelsen har OSK på ett i stort sett tillfredsställande sätt löst detta problem genom all i grundlagsförslaget jämställa mellanprodukter i ADB med minnesanteckningar, vilket innebär att offentligheten görs be­roende av om produkten är avsedd att förvaras.

Med den reservation, som kan ligga i vad datainspektionen har anfört angående punkt 1, lillslyrker inspektionen förslagel i punkt 2. Inspektionen instämmer emellertid i OSK:s påpekande all de allmänna regisler som be­arbetas och uppdateras konlinueriigt efter varie sådan åtgärd framstår som en avslutad produkt och att punkt 2 därför inte blir tillämplig på dem. Det kan emellertid bli svårt att skilja mellan dessa register och de verkliga mellanprodukierna, bl. a. i fråga om de register som förs för beskattnings­ändamål. Datainspektionen framhålleratl inspektionen och riksskatteverket har uppmärksammat frågan under det nyligen inledda arbetet med förbe­redelserna för del nya ADB-syslem för beskaUning som beslutades vid 1975 års riksmöte. Det är emellertid enligt inspektionen för tidigt att nu bedöma om den av OSK föreslagna lösningen är lämplig i det sammanhanget.

Länsslyrelsen I Östergötlands län förklarar att förslaget i stort synes ha undanröjt nuvarande oklarheter vad gäller magnetbandsregister som endast utgör mellanled i en bearbetningskedja. Det präglas av praktiska regler utan nämnvärd begränsning av eftergifter för den offentliga insynen. Enligl länsstyrelsen kommer ändock gränsdragningsproblem att uppstå med den föreslagna skrivningen och den förklarar att vissa frägor omedelbart inställer sig. När skall en bearbetning anses avslutad, skall upptagningar bli offentliga

dådeenbarl förvaras viss tid för rekonstruktionsmöjligheter etc?

Också arbetsmarknadsstyrelsen uttrycker viss osäkerhet i fråga om bestäm­melsens innebörd. Styrelsen påpekar att det kan vara komplicerat vad som skall förstås med mellanprodukt i fråga om upptagningar för ADB. Därest en eller flera "slutprodukter" sammanförs till en ny "slutprodukt" föriorar, säger styrelsen, kanske komponenterna sitt intresse. Styrelsen ställer frägan om dessa upptagningar reduceras till att jämföras med minnesanteckningar. Den erinrar i sammanhanget om OSK:s uttalande alt mellanprodukierna, i den mån de ej anses böra bevaras, dr förstöras. Det förefaller enligt styrelsen som om OSK i sitt resonemang inle hell håller isär frågan om vad som skall förstås med handling i form av upptagning och frågan om gallring av dylika handlingar.

Jö förklarar alt vad han sagt om punkt 1 i alll väsentligt kan anföras också mot punkt 2. Enligt JO:s mening bör också denna punkt omarbetas pä motsvarande sätt och bestämmelsen överflyttas till del inledande avsnittet i en lag om allmänna handlingar.

Bestämmelsen avstyrks av dalaarkiveringskommiitén. Kommittén påpekar inledningsvis att OSK riktigt har utvecklat att eu regisler som är föremål


 


Prop. 1975/76:160                                                   69

för kontinueriig bearbetning, främst i form av uppdatering, efter varie sådan åtgärd är en avslutad produkt. Delta betyder alt registret i denna form är en allmän handling. Detta framgår för förslagets vidkommande av 6 ij 1. Kommittén finner del i likhei med OSK vara en tilltalande tanke all jämställa mellanprodukierna (som alltså ännu inte är färdiga som underlag för utskrift eller expedition) med minnesanteckningar. Samma är enligl kommittén för övrigt fallel med skriftliga kladdar och koncept, som skrivs under arbetet med ett beslut eller yttrande. Det är, säger kommittén vidare, svårt att förstå varför inte OSK drar slutsatsen alt de med punkt 2 avsedda mel-lanproduktionerna omfattas av punkt 1 och alltså redan därigenom är undan­tagna från begreppet allmän handling. Dalaarkiveringskommiitén anser att punkt 2 är överflödig.

7 Föredraganden

7.1 Offentlighetsprincipen

De offentliga organens verksamhet är något som angår alla medborgare. Det är därför i ett folkstyrt samhälle ofrånkomligt att myndigheterna lämnar medborgarna en vidsträckt information om sitt arbete. Au så sker är emel­lertid inte delsamma som att en offentlighetsprincip råder i samhället. Detta innebär något mera, nämligen att den offentliga verksamheten ligger öppen för medborgarna och de nyhetsförmedlande organen på sådant sätt att dessa kan inhämta upplysningar i skilda angelägenheter efter eget val, oberoende av myndigheternas informationsgivning.

Principen om fri insyn i det allmännas angelägenheter tar sig, som jag har påpekat förut, olika uttryck i gällande rätt. De äldsta anorna har rätten för allmänheten att bevista domstolsförhandlingar. Närbesläktad är rätten att övervara överläggningarna i de beslutande demokratiska församlingarna. Offentlighetsprincipen visar sig också i den reglering som innebär att of­fentliga funktionärer i stor utsträckning slraffritt kan lämna muntliga upp­lysningar till utomstående om vad de har erfarit i tjänsten. Av särskild betydelse är rätten att meddela sig med pressen och med radio och TV. I första hand förknippas emellertid i vårt land offentlighetsprincipen med grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet.

Principen om allmänhetens fria tillgäng till myndigheternas dokumen­terade information slås f. n. fast i 2 kap. I ij tryckfrihetsförordningen (TF). Det heter där alt varie medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allmän upplysning äger fri lillgång till allmänna handlingar Ut­tryckssättet markerar att handlingsoffentligheten är ett inslag i den med­borgeriiga yttrande- och informationsfriheten. Delta synsält understryks yUerligare av det förhållandet att grundlagsbestämmelserna om allmänna handlingar har placerats i TF och av den passus i 1 kap. 1 i; TF som definierar tryckfriheten som en rätt att genom tryckt skrift bl. a. offentliggöra allmänna handlingar


 


Prop. 1975/76:160                                                   70

Principen om fri lillgång lill de allmänna organens handlingar har, lå\ vara inle oavbrutet, gällt i vårt land i över tvåhundra år. Den har satt sin prägel på den offentliga förvaliningen och påverkat allmänna attityder och värderingar i samhället, Sverige har länge, vid sidan av Finland, varil ensamt om alt tillämpa huvudregeln om allmänna handlingars oftenllighei. Först under senare år har eu par andra länder följt delta exempel.

Både det förslag lill ny lagstiftning angående offentlighet och sekretess som har lagls fram av offentlighetskommittén (OK) och olTeniligheis- och sekreiesslagsiiftningskommiiténs (OSK:s) förslag har präglats av strävan alt vidmakthålla och befästa principen om handlingsoffentligheten. Som fram­går av bl. a, remissyttrandena över OSK:s förslag råder allmän enighet om alt offeniligheispresumiionen alltjämt skall utgöra grunden för vår lagstift­ning om allmänna handlingar. Självfallet har jag för egen del samma åsikt.

Under nu angivna omständigheter kan del tyckas överfiödigl att närmare motivera offentlighetsprincipen. En kort diskussion av principens funktion och villkor i en modern demokrati äremellertid enligl min mening av värde i delta sammanhang. Del kan nämligen bidra lill bättre hållpunkter och klarare linjer för den nödvändiga avvägningen mellan offentlighet och sek­retess.

Man kan något förenklat säga alt offentlighelsprincipen fyller tre huvud­ändamål. Den utgör garanti för rättssäkerheten, effektivitet i förvaltningen och effekiiviiel i folkstyret.

Under senare år har de lagstiftande organen vid flera tilirällen tagit lasta på det förhållandet alt myndigheter och andra företrädare för samhället med verkan lor enskilda ensidigt bestämmer om förmåner, rättigheter, skyldig­heter och ingrepp. Termen myndighetsutövning har blivit vederlagen som beteckning på denna del av samhällsorganens handlande. All myndighets­utövningen i alla dess former sker korrekt och omdömesgillt är ett första rangens intresse både för samhället och de berörda medborgarna. Hand­lingsoffentligheten fyller härvidlag en viktig kontrollfunktion. Genom den kan begångna fel uppdagas och kanske rättas till. Viktigast är kanske all vetskapen om en offentlig granskning sporrar myndigheterna till noggrann­het och eftertanke i handläggningen. En annan sida av saken äran grundlösa rykten och påståenden om maktmissbruk har svårare att vinna fotfäste hos en allmänhet som har långtgående insyn i myndigheternas beslutsunderlag.

Också för den del av den offentliga förvaltningen som inte innebär myn­dighetsutövning i nyss angiven mening spelar offentlighetsprincipen en vik­tig roll. Den medger insyn bl. a, i planering, handläggningsrutiner och ekono­miadministration och tjänar som en drivfjäder till effektivitet, sparsamhei och obyråkratisk handläggning.

Handlingsoffentlighetens betydelse för rättssäkerhet och för effektivitet i förvaltningen förstärks genom det i vårt land rådande systemet med fri­stående myndigheter som i vid omfattning handlägger ärenden självständigt och på eget ansvar, 1 ett sådani system kan man nämligen i regel inte


 


Prop. 1975/76:160                                                   71

nöja sig med muntliga besked och yttranden, I stället blir del i stor ut­sträckning nödvändigt all skriftligen dokumentera beslul, yttranden och direktiv, även när dessa inte riktar sig lill någon utanför kretsen av myn­digheter. Härigenom skapas underlag för offentlig insyn och kontroll.

I eii samhälle som vårt där den politiska makten bygger på mandal från folkel är del givelvis nödvändigt alt allmänheten kan få en sådan inblick i de offentliga angelägenheterna att underlag skapas för diskussion och beslul om lagstiftning eller andra åtgärder som påverkar utvecklingen.

Tillgången till allmänna handlingar medger en objektiv information om förhållandena inom stal och kommuner. Offentlighetsprincipens belydelse för en levande demokrati sträcker sig emellertid längre än lill all kasta ljus över lillslåndei inom den offentliga förvaltningen. Myndigheternas handlingar innehåller en rik fond av fakta i de mest skilda angelägenheter. Tillgången lill denna information är i hög grad ägnad all berika den allmänna debatten och bredda underlaget för medborgarnas och organisationernas ställningstaganden i skilda samhällsfrågor, - Rätten att ta del av allmänna handlingar är således en del av den medborgerliga rätten all inhämta och ta emot information och därmed en av betingelserna för den fria demo­kratiska åsiktsbildningen. De allmänna handlingarnas belydelse som infor­mationskälla ökar otvivelaktigt allteftersom stal och kommun i växande omfallning påtar sig ansvaret för skilda uppgifter i samhällsgemenskapens intresse.

Det är uppenbarligen orealistiskt att räkna med alt enskilda personer har möjlighet att systematiskt eller över huvud tagel i någon slörre omfattning ta del av innehållet i allmänna handlingar, I stället måsle man inse all offentlighetsprincipen fyller sin allmänna funktion främsl genom all den utnyttjas av företrädare för politiska partier, för andra organisationer och för massmedierna. Av särskild betydelse är pressens och övriga nyhetsorgans bevakning av myndigheternas handlingar och förmedlingen lill allmänheten av uppgifter ur dessa. Från denna synpunkt ter del sig väl motiverat alt alltjämt i grundlag föra samman föreskrifterna om allmänna handlingars offentlighet med den tryckfrihelsrällsliga regleringen, låt vara att också his­toriska skäl talar för denna systematik.

Offentlighetsprincipen gör sig naturiigtvis inle gällande med samma styrka i fråga om alll material hos myndigheterna. Dessa har sålunda ofta anledning att i handlingar redovisa omsländigheler som gäller enskilda människors personliga förhållanden. Det allmänna intresset av alt dessa uppgifter som sådana är tillgängliga för insyn är oftast ringa eller obefintligt. Vad som däremoi kan kräva offenllighei är myndigheternas befallning med de ären­den lill vilka uppgifterna hör. Delta gäller i all synnerhet ärenden där myn­digheten framträder som bärare av offentiig makt. Men också i fall då myn­digheternas kontakter med medborgarna inte har karaktär av myndighels-utövning kan del finnas eit intresse av insyn i myndigheternas material. Delta intresse hänför sig till myndigheternas sätt att organisera sin verk­samhet och alt bemöta allmänheten.


 


Prop. 1975/76:160                                                    72

Likaväl som det slår klart att olTenillghetsprincipen är ell omistligt inslag i vår rättsordning, är det emellertid också oomtvistligt au den lill följd av motstående intressen mäste vidkännas åtskilliga undanlag och begräns­ningar. Del förhåller sig f. ö, så. att en till sin yttersta gräns driven hand­lingsoffentlighet delvis kan komma att motverka sina egna syften. Ställda inför tvånget att behöva prLsge känsliga förhållanden åt ofienlligheten kan myndigheterna nämligen frestas underlåta att dokumentera synpunkter och fakta. Sker del, försvåras givelvis allmänhetens insyn. Vidare försvagas den kontroll av rättskipning och förvaltning som utövas av de rältsvårdande myndigheterna, t.ex, justitieombudsmännen och justitiekanslern.

Både allmänna och enskilda inlressen kan ha den tyngd att de i vissa fall får väga över offentlighetsprincipen. Enligt 2 kap. I j TF gäller f. n, att sädana inskränkningar i rätten till fri tillgång till allmänna handlingar får göras som påkallas "antingen av hänsyn lill rikets säkerhet och dess förhällande lill främmande makt eller i anledning av myndighets verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn eller för brotts förekommande och beivrande eller till skydd för statens, menigheters och enskildas be­höriga ekonomiska intresse eller av hänsyn till privatlivels helgd, personliga säkerhet, anständighet eller sedlighet". I stort sett bör samma grunder även i fortsättningen kunna föranleda lagstiftning om handlingssekreiess. Jag kommer att gå närmare in på frågan om sekretessändamålen i specialmoti­veringen lill 2 kap. 2 S TF,

Tryckfrihetsförordningen räknar i dag med en annan typ av inskränkning i handlingsoffentligheten än sekretessbeläggning av allmän handling. Reg­lerna om när en handling är allmän har nämligen utformats med tanke pä all en myndighet bör ha rimligt utrymme att själv bilda sig en uppfattning och fatta ståndpunkt, innan den måste ställa de handlingar som återspeglar övervägandena lill förfogande för allmänheten. Enligt min mening är en sådan modifikation i offentlighetsgrundsatsen självklar och måste beaktas också i den nya lagstiftningen.

I vilka fall del är befogat att i lagstiftningen låta offentlighetsprincipen vika till förmån för ett sekretessbehov - inom ramen för de allmänna sek­retessgrunderna - blir ofta beroende av svåra och ömtåliga avvägningar. Några fasta kriterier för hur dessa bör utfalla kan inle ställas upp. Ledning står dock att hämta från de huvudändamål som enligt den föregående över­sikten utgör motiv för offentlighetsprincipen. Innehåller en handling t. ex. uppgifter till grund för statlig eller kommunal planering, måsle offentlig­hetsintresset anses väga mycket tungt. Detsamma kan sägas i fråga om en handling som gäller tillämpningen av lagstiftning om frihetsberövanden. Särskild försiktighet måste iakttas om mer än en av de angivna offent­lighetsgrunderna kan åberopas i fråga om det material vars sekretessbe­läggning lagstiftaren har att ta ställning till. Är däremot den information som skulle komma att avskärmas från insyn genom den ifrågasatta sekre­tessbestämmelsen av föga intresse från offentlighetssynpunkt, kan givetvis


 


Prop. 1975/76:160                                                   73

sekretessbehovei ges större spelrum. Uppgifter om personliga förhållanden som enskilda lämnar lill myndighei i samband med hänvändelser som gäller frivillig undersökning, vård eller rådgivning är sålunda som nämnts i och för sig utan nämnvärt allmänt intresse. Däremot är i sådana förtroendesi­tuationer den enskildes önskemål om långtgående diskretion myckel starkt och måste otvivelaktigt tillgodoses, -Särskilt tungt vägande sekreiessbehov kan emellertid förtjäna beaktande även i fall där eu klart intresse av of­fentlighet i och för sig föreligger. För att hämta ytteriigare exempel från personskyddels område kan nämnas alt förhållanden som redovisas i en utredning om en persons sinnesbeskaffenhet kan vara av så djupt personligt slag alt utredningen måsle hemlighållas även om den hör till ett ärende om ingripande mot den undersökte och alltså är av belydelse när det gäller att bedöma rätisenligheien av en myndighets åtgärder.

Frågorna om sekretesskyddets omfattning kommer jag att diskutera när­mare först i samband med att jag lägger fram förslag till den lag som skall ersätta den nuvarande sekretesslagen och lill lagstiftning om tystnadsplikt för offentliga funktionärer. Jag vill här endast rent allmänt understryka vik­ten av att offentlighetsprincipen verkligen upprätthålls vid de avvägningar som då aktualiseras. Kan ett beaktansvärt intresse av allmän insyn antas föreligga, bör sålunda offentlighetsgrundsaisen få vika endasl närdet fram­står som nödvändigt av hänsyn lill viktiga motstående inlressen. Del bör sålunda inte komma i fråga att begränsa handlingsoffentligheten så snart man kan göra sannolikt att olägenhet av någon belydelse kan följa av den, i varie fall inte när insyn skulle kunna tillgodose något av de ändamål som bär upp offentlighetsprincipen. En sådan beredvillighet att gå sekre­tessintressena lill mötes skulle så småningom kunna leda till att principen om öppenhet i praktiken förbyttes i sin motsats. Särskilt bör det mana lill försiktighet, all intresset av hemlighållande i vissl typfall ofta är lätt gripbart. medan vådorna av en begränsning i den fria insynen i myndigheternas material kommer i dagen först vid en bedömning på längre sikt och som en samlad följd av ett flertal sekretessbestämmelser. Min här redovisade syn på offentlighelsprincipen och dess värde får bl. a. vissa konsekvenser för regleringen beträffande sådan ADB-lagrad information som disponeras av myndigheter. Jag återkommer härtill i följande avsnitt.

Under senare år har behovet av sekretess lill skydd för den personliga integriteten alltmer trätt i förgrunden, främsl som en följd av datateknikens ulveckling. Jag är fullt införstådd med alt integriietsskyddet i fiera hän­seenden kräver ökat beaktande vid utformningen av den nya sekretesslag­stiftningen. Också på denna punkt kan jag hänvisa till framsiällningen i det följande angående tillgången lill ADB-upptagningar. Emellertid bör inte förbises att även offentligheten verkar till förmån för personskyddei. Den gör del möjligt alt utifrån kontrollera vilka uppgifter om enskildas privatliv som finns samlade hos myndigheterna. Därtill kommeratt en ordning med offentlig insyn i ärenden om ingripanden mol enskilda, även i fall då per-


 


Prop. 1975/76:160                                                   74

sonliga förhållanden berörs, utgör en garanti för saklighet, opartiskhet och grundlighei i myndigheiernas handläggning. Över huvud tagel bör enligt min mening sekreiessbeläggningen av personliga uppgifter göras med viss försiktighet. Drivs den myckel långi. kan den bidra ull all minska män­niskors förståelse lor öppenhet kring fakta av olika slag. med krav på yUer­ligare sekretessbeläggning som loljd.

Principen om handlingars offentlighet gäller f. n. i stort sett endasl inom del traditionella myndigheisområdei, OSK föreslår härvidlag ingen ändring men länker sig möjlighelen av en utvidgning för framliden. Delta kräver emellertid enligl OSK en särskild ulredning. Flera remissinstanser är inne på tanken all offentlighetsprincipens räckvidd bör vidgas. Som förut nämnts har utredningen om den kommunala demokratin därtill nyligen kommii med ell förslag om en ulredning för denna fråga varvid behovet av olTenllig insyn i de kommunägda föreiagen särskill skall beaklas.

Även jag anser all del är befogat all överväga en utvidgning av offent­lighetsprincipens tillämpningsområde, Överfiyiiningen av en förvaltnings­uppgift från ell myndighelsorgan lill annat organ. i. ex. ell privaträiisligi subjekl. bör inte automatiskt få den verkan au handlingsoffentligheten i niotsvarande mån begränsas. Särskilt ligger del nära lill hands all behålla insynen i handlingar som rör myndighetsutövning, även sedan denna har lillagis enskilt subjekl. Jag vill i detta sammanhang erinra om all förvalt­ningsuppgift som innefattar niyndigheisulövning enligl 11 kap. 6 ij iredje slycket RF kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet eller stiftelse endasl genom lag. Emellertid är del lydligi, all frågan om en tillämpning av offentlighetsprincipen uianför det traditionella myndighetsområdet rym­mer komplikationer som inte kan säkert överblickas och bemästras ulan särskild ulredning av ämnet. Jag förordar därför, som jag redan har nämnt i avsnitt 2, att en särskild kommillé tillkallas för denna uppgift. Jag har i denna fråga samråil med chefen för kommundepartemenlet. I avvaktan på resultatet av utredningen bör nuvarande rättsläge i princip bevaras. Jag återkommer i specialmotiveringen till de gränsdragningssvårigheter som hänger samman med handlingsoffentlighetens anknytning till myndighets-begreppet,

7.2 Den författningstekniska regleringen

I föregående avsnitt har jag behandlat frågan om handlingssekreiessens omfallning i stort och om de allmänna riktlinjerna för avvägningen mellan offenilighetsprincipen och sekrelessinlressena. Härifrån är alt skilja spörs­målet om offenilighets-och sekreiessföreskrifternas form, Deiia spörsmål gäller närmare bestämt dels fördelningen av regleringen mellan grundlag, vanlig lag och annan författning, dels reglernas disposition och tekniska konslruklion, I detta avsnitt skall jag i första hand uppehålla mig vid frågan om normernas fördelning mellan författningar på olika nivåer. För sam-


 


Prop. 1975/76:160                                                   75

manhangeis skull blir del emellertid nödvändigt att i korthet beröra också andra spörsmål om sekreiessregleringens form.

Grundlagsbestämmelser om allmänna handlingars offentlighet finns f, n. i 2 kap. TF. Sedan år 1937 upptar TF emellenid inie de materiella sekretessbestämmelserna. I grundlagen anges endasl de ändamål som kan föranleda begränsning av offentlighetsprincipen. Sekretessbestämmelserna är samlade i en särskild lag. sekretesslagen, 1 denna är de grupperade efter skilda förvallningsområden, Föruisäitningarna lör bedömningen av sekre­tessfrågor är ofta vagt angivna eller obefintliga. Allteftersom nya samhälls­företeelser har påkallat nya sekreiessbehov har reglerna i sekretesslagen byggts ul. Faslän TF förutsätter all de fall då handlingar skall hållas hemliga skall anges noga i lag, har sekretesslagen i betydande omfattning kom-pletlerats med föreskrifter som är beslutade i administrativ ordning.

Den nuvarande normgivningen på handlingssekreiessens område är svår­överskådlig och från systematisk synpunkt otillfredsställande. På vissa punk­ter är dess förenlighet med grundlagen dessutom diskutabel. Bestämmel­serna är inle sällan så utformade all hemlighållande blir huvudregeln, som begränsas av möjligheten för myndighei au efter gollfinnande beslula om offentlighet,

Deila har också sedan lång tid tillbaka stått klart all en modernisering av delta förfaltningskomplex är ytterst angelägen,

OK föreslog år 1966 all sekrelessregleringen i betydande omfattning skulle fiyttas tillbaka till TF, Enligt förslaget skulle den yttre ramen för sekretessen och de grunder enligt vilka den skulle tillämpas anges direkl i TF. Dessa grundlagsbestämmelser kompletterades i förslaget av föreskrifter i en till-lämpningslag. där de förvaltningsområden och de ärendelyper för vilka grundlagens sekretessbestämmelser skulle gälla räknades upp. Förslaget kri­tiserades under remissbehandlingen från åtskilliga håll. främst på den grund alt regleringen skulle vara svår att lillämpa i praktiken,

OSK:s förslag lånar vissa drag från den föregående kommitténs förslag men ansluter i huvudsak lill gällande systematik. De materiella sekretess­reglerna behålls sålunda i en vanlig lag, 1 grundlag upptas endast de allmänna sekreiessgrunderna och en hänvisning till särskild lag där de fall, då allmänna handlingar får hållas hemliga, skall noga anges. Grundlagen medger enligt förslaget att regeringen bemyndigas att för viss sekretessregel inskränka tillämpligheten lill viss eller vissa slalliga myndigheter eller till handlingar i vissa ärenden, OSK räknar emellertid med au fiertalet av de nuvarande sekreiesskungörelserna skall bli onödiga för framtiden. Dispositionen i den särskilda lagen, kallad lag om allmänna handlingar, kan i sina huvuddrag sägas vara funktionell, dvs, de skilda bestämmelserna är grupperade i avsnitt i anslulning lill de sekretessändamål som anges i grundlagen. Inom vage sådani avsnitt är sekretessbestämmelserna uppdelade med hänsyn lill be­rörda myndigheter och ärendelyper, OSK har strävat efter au utforma de enskilda sekretessbestämmelserna så au offentlighelsprincipen framstår som


 


Prop. 1975/76:160                                                    76

huvudregel. Detta har i huvudsak sken med hjälp av skaderekvisit, som skall vara uppfyllda för att utlämnande av handling skall kunna vägras i det särskilda fallel.

Del av OSK föreslagna grundlagskapitlei innehåller, utöver de bestäm­melser som jag redan har nämnt, föreskrifier i huvudsakligen samma ämnen som nuvarande 2 kap. TF, Beslämmelserna galler bl, a, begreppen myndighei och allmän handling, sättet att tillhandahålla allmän handling, prövningen av fråga om utlämnande samt lalan mol ävslagsbeslut, 1 motsats lill 2 kap, TF upptar förslaget inte några regler om besvärsordningen.

För egen del skall jag först la upp den centrala frågan om sekretess-regleringens fördelning mellan grundlag och annan författning.

Föreskrifter som binder sekrelessregleringen vid grundlag kan utformas på två skilda säu. Den ena metoden innebär all en slörre eller mindre del av de materiella sekretessbestämmelserna placeras i grundlag. Med den andra metoden drar grundlagen upp riktlinjer för en sekretessreglering som åter­finns i vanlig lag eller annan lägre författning.

Enligl den först nämnda metoden vänder sig alltså grundlagsbestämmel­serna direkt lill myndigheterna och skall - eventuellt jämte beslämmelser i annan författning - tillämpas när fråga kommer upp om att lämna ut allmän handling. En sådan förankring av sekrelessregleringen i grundlag ger givelvis hållfasthet och stadga ål offentlighetsprincipen. Metoden har emellertid också sina avigsidor. En uttömmande sekreiessreglering i grund­lag är knappast en realistisk lösning. Man måsle därför i vart fall godta en skiktning av regleringen på minst två förfaltningsnivåer, grundlag och vanlig lag. Detta i förening med den omsiändigheien att del är svårt att komma ifrån att grundlagsreglerna får en viss abstrakt prägel, gör, som omvittnades under remissbehandlingen av OK:s förslag, regleringen ganska svårhanieriig i den praktiska tillämpningen. Olägenheterna härav förstärks av att sekretessbestämmelserna i många fall måste kunna tillämpas av tjäns­temän utan särskilda juridiska kvalifikationer. En annan risk med upp­delningen av sekrelessföreskrifterna mellan grundlag och vanlig lag är alt del legitima behovet av att kunna jämka föreskrifterna efter den snabba utvecklingen i samhället inte alltid kan tillgodoses. En nästan enhällig re­missopinion har tillstyrkt OSK:s förslag att i stället hålla samman de mate­riella sekretessbestämmelserna i vanlig lag. Också jag vill förorda denna systematik. Den ger möjlighet till precisa och hanleriiga regler för myn­digheternas handlande på samma gång som reglernas samband med de bak­omliggande sekreiessgrunderna kan framhävas och överskådligheien be­varas.

Vid sådani förhållande gäller del närmast alt ta ställning lill frågan om och i vad mån sekrelessregleringen skall förankras i grundlag enligl den andra av de nämnda metoderna, nämligen den som går ut på alt grundlagen ger direktiv till normgivaren om utformningen av sekrelessregleringen. Gäl­lande räu och OSK:s förslag följer denna uppläggning. Enligl förslagel får


 


Prop. 1975/76:160                                                  

endasl vissa sekreiessgrunder föranleda bestämmelser om hemlighållande av allman handling. Dessa beslämmelser skall i allmänhet beslutas genom lag och ges ett preciserat innehåll. Under remissbehandlingen har lyslnads-pliktskommillén lört fram förslag om all genom anvisningar i grundlag ge ytteriigare stadga ål sekretesslagstiftningen, Kommiiién förordar sålunda all i grundlag skall sägas ul all vissa slag av sekretessbestämmelser såsom förutsättning för hemlighållande skall ange alt utlämnande kan befaras leda till skada för ell i bestämmelsen närmare angivet intresse.

Före egen del finner jag det självklart all grundlagen inte lar lämna frågan om sekretessregleringens form och innehåll öppen. Såvitt gäller OSK:s förslag vill jag understryka betydelsen av den garanti mot omotiverad sekretess­beläggning som ligger i kravet på riksdagens medverkan vid tillkomsten av nya sekretessbestämmelser. Också uppräkningen i grundlag av vilka sek­retessgrunder som är tillåtna har sitt avgjorda värde.

Den utvidgning av den styrande grundlagsregleringen som tystnadsplikts-kommittén har föreslagit kan jag däremot inte biträda. Visserligen anser jag del riktigt att - som OSK föreslår - i vid omfallning med hjälp av ska­derekvisit upprätthålla en presumtion för offentlighet också i enskilda sek­retessbestämmelser. Det är emellertid inte alls uteslutet att en sekretessregel även kan utformas så all den av lagstiftaren för hemlighållande förutsatta skadan beskrivs med hjälp av rekvisit som inte innebär att myndighei skall företa någon skadebedömning. Mot en sådan, snävt avgränsad sekretess­bestämmelse finns uppenbarligen inget alt invända från offenilighelssyn-punkt. Ett generellt tvång att förse sekretessbestämmelser av viss typ med skaderekvisit kan även annars bilda hinder mot en ändamålsenlig nyansering av sekretessbestämmelserna i den särskilda lagen.

Som framgår av det sagda fyller ell skaderekvisit sin främsta funktion genom all bilda spärr mot sekretessregler som har större omfattning än som är sakligt påkallat. Enligt min mening skulle strävandena alt förebygga sekretessbestämmelser ulan tillräcklig precisering av rekvisiten kunna främ­jas av en annan grundlagslöreskrift än den nyss diskuterade, nämligen genom ett principiellt förbud mot den typ av bestämmelser, som uppställer tillstånd från viss myndighei som villkor för utlämnande av en annars hemlig handling. Sådana bestämmelser förekommer både i sekretesslagen och. om än i mindre omfattning, i den av OSK föreslagna lagen om allmanna hand­lingar och har lått uttryckligt grundlagsstöd i kommitténs förslag. De är emellertid inle väl förenliga med grundsatsen att förutsällningarna för sek­retess skall framgå av lagbestämmelser. Även om den ifrågavarande tek­niken i vissa klara fall väl låter sig försvaras, öppnar den uppenbarligen möjlighet all överlåta åt viss myndighei all genom rent skönsmässiga be­dömningar bestämma handlingsoffentlighetens omfattning på vissl område. Den bör därför i princip inte tillåtas. De materiella föreskrifterna bör i regel kunna avfattas så au de ger utrymme för alla de hänsyn som normalt skall las vid sekretessprövningen. För vissa särpräglade fall kan emellertid som


 


Prop. 1975/76:160                                                   78

nämnts konstruktionen med särskill tillstånd för utlämnande vara ända­målsenlig. Den bör därför kunna godtas för fall då det skall ankomma endast på riksdagen eller regeringen all lämna lillslånd. Redan praktiska skäl talar emellertid för att en sådan undantagsmöjlighet kommer all utnyttjas sällan i lagstiftningen. Jag vill tillägga att vad jag nu har föreslagit inte innebär all jag avvisar tanken på alt prövningen enligl en viss sekretessbestämmelse förbehålls en bestämd myndighet med särskilda löruisäliningar all bedöma frågan om utlämnande. Tillåtligheten av en sådan regel är inte förenad med de risker for en uppluckring av sekretessrekvisiien som jag nyss har berört. Jag återkommer till nu berörda frågor i specialmoliveringen lill 2 kap, 2 och 14 ijij.

Utöver vad jag har angetl i del föregående anser jag det inte vare sig behövligt eller lämpligt au genom grundlagsbestämmelser binda lagstift­ningen om handlingssekreiessen. Sammanfattningsvis ansluterjag mig alliså i del väsentliga lill de riktlinjer som OSK har föreslagit för fördelningen mellan grundlag och lag av själva sekretessregleringen.

Vad därefter gäller övrig reglering i grundlagskapitlei av frågor om hand-lingsofrenlligheien har under remissbehandlingen riklais kritik, bl, a, från regeringsrälien och JO, mol all föreskrifierna om instansordningen vid lalan mot myndighets beslut au avslå begäran om att utfå handling har utgått ur grundlagen. För egen del har jag viss förståelse för denna kritik. Jag anser det vara av väsentlig betydelse för offentligheisordningen alt med­borgarna kan få lill stånd domstolsprövning av frågan huruvida viss handling är underkastad offentlighet eller sekretess. En regel som stadfäster denna princip bör därför las in i grundlagen. 1 övrigt delar jag OSK:s upplänning om vilka frågor som bör behandlas i grundlag.

Tidigare har jag konstaterat att de materiella sekretessbestämmelserna enligt föreskrift i grundlag bör ha sin plais i en särskild lag, en lag som ersätter nuvarande sekretesslag, I del följande skall jag diskutera lämplig­heten av att modifiera denna huvudregel i ire olika hänseenden, nämligen för del första så att det blir möjligt all i begränsad omfattning föra in sek­retessregler i annan lag än den särskilda sekretesslagen, för det andra så alt denna lag får innehålla också fiertalet föreskrifter om tystnadsplikt i offentlig verksamhel och för del tredje så alt vissa kompletterande före­skrifter om handlingssekreiess kan beslutas av regeringen i förordning.

Tanken bakom kravet på all sekretessreglerna skall hållas samman i en särskild lag är all lagstiftare, myndigheter och allmänhet utan svårighet skall kunna bilda sig en uppfattning om samtliga de begränsningar som gäller i principen om allmänna handlingars offentlighet och samtidigt lå ett begrepp om reglernas inbördes sammanhang och sysiemaiik. Som er­farenheten visar kan det emellertid i vissa speciella fall vara ändamålsenligt au åtminstone delvis reglera en sekretessfråga i annan lag. En sådan lagleknik lorde främst vara påkallad när reglering skall ske inle bara av allmänhetens utan också av myndigheternas räu att få del av allmänna handlingar av


 


Prop. 1975/76:160                                                   79

visst slag. Den naturligaste lösningen iir då all samla alla beslämmelserna i en frislående lag, 1 giillande riill erbjuder lagen (1963:197) om allmänt kriniinalregister och lagen (1965:94) om polisregister m, m, exempel på en sådan lagteknisk uppläggning. OSK:s grundlagsförslag ger emellertid knap­past rum lordetia lillvägagångssäii. Koininiiléns förslag lill lagom allmänna handlingar är däremot inie främmande för tekniken, ulan upptar i 36 i en hänvisning lill vad som är föreskrivet i lag (eller förordning) om ut­lämnande av uppgifter från regisler över kriminell belastning m. m. Enligl min mening bör möjlighelen all i viss fråga reglera sekretessen uianför den särskilda lagen ges uttryckligt grundlagssiöd. Betänkligheterna häremot bör kunna vika, om krav uppställs på all lagen om allmänna handlingar skall innehålla hänvisning till den särskilda regleringen i annan lag. På så sätt kan man alltjämt lill.yodose önskemålet om all länen om allmänna handlingar skall lämna upplysning om samtliga sekrelessfall. Jag vill emel­lenid understryka alt möjlighelen all bestämma om handlingssekretess i annan lag än den egentliga sekretesslagen bör utnyttjas sparsamt.

Den av OSK föreslagna särskilda lagen upptar endasl bestämmelser om handlingssekreiess och föreskrifter som nära anknyter härtill. F. n. förbereds en samlad lagstiftning om tystnadsplikter i offentlig verksamhel. Under arbetet härmed har väckts tanken all föra samman bestämmelserna om den muntliga och den skriftliga sekretessen lill en enda lag. Tystnadsplikts-kommittén har visseriigen lagl fram förslag till en lystnadsplikislag som är skild från en lag om allmänna handlingar, men kommittén har inle varil främmande för aliernalivel med en gemensam lag. En sådan lösning har under remissbehandlingen förespråkats av fiera instanser, bland dem JO. Förslagel om en gemensam lag för handlingssekretess och tystnadsplikt är också enligl min mening tilltalande. Regelkomplexet lorde ha utsikter alt bli mera överskådligt och gripbart för dem som skall lillämpa det. Sam­ordningen inom ramen för samma lag tvingar fram enhetliga lösningar såväl i sak som i form. Det rör sig emellertid här om en ny lagleknik vars kon­sekvenser i skilda hänseenden inie låter sig överblickas utan närmare över­väganden. Som jag har nämnt är remissbehandlingen av tysinadspliktskom-mitléns betänkande inle avslutad. Jag är därför inle för dagen beredd all la slällning i denna lagtekniska fråga. Alternativet med en gemensam lag bör emellertid prövas inom jusiiliedepartemenlei under del fortsatta lag­stiftningsarbetet på rättsområdet. Jag vill nu endasl tillägga att kravet i grundlag på att begränsningarna i grundsaisen om allmänna handlingars of­fentlighet skall anges i en särskild lag inte kan anses hindra alt denna lag dessulom innehåller de nära besläklade föreskrifterna om lyslnadsplikt för offentiiga funktionärer.

S>siemei med utfyllande sekretessbestämmelser i lillämpningslörordning-ar medverkar i och för sig lill att sekrelessregleringen blir mera krånglig och svåröverskådlig. Strävandena i OSK:s förslag all så långt möjligt avskaffa de nuvarande sekreiesskungörelserna har inie heller mön nåaoi motstånd


 


Prop. 1975/76:160                                                   80

under remissbehandlingen, Å andra sidan kan inle förnekas all denna typ av detaljerad reglering i vissa fall fyller en uppgift. Alternativet kan vara allmani hållna sekretessbestämmelser i lag som ger upphov lill osäkerhet och ojämnhel i tillämpningen och överlåter ål myndigheter och domstolar all träffa avgöranden av skönmässigi slag. Jag anser därför i likhei med OSK all goda skal talar för all grundlagen bör tillåta riksdagen att när det behövs överlåta ål regeringen all meddela föreskrifter av den typ som nu återfinns i sekretesskungörelserna. Också i vissa andra fall kan det finnas ett fullt legitimi behov av att låta regeringen bestämma om handlingssek­reiessen i vissl begränsat hänseende, OSK:s förslag till lag om allmänna handlingar innehåller liera exempel på all utfyllande bestämmelser i re­geringsförordningar är förulsalta, t. ex, 5 ij andra styckei, 21. 26 och 36 ijij.

Frågan om normgivningskompeiensen beiräffande handlingssekretessen bör exklusivt regleras av TF och alltså inte omfattas av bestämmelserna i 8 kap, RF om nonngivningsinakiens fördelning. En ulgångspunkl för reg­leringen i TF är givelvis att en beslulskompetens för regeringen inte dr underminera huvudregeln om att inskränkningar i handlingsoffentligheten beslutas av riksdagen genom lag. Jag vill emellertid erinra om att regeringen enligt de allmänna beslämmelserna i 8 kap. RF har befogenhet alt besluta om verkslällighelsföreskrifter till lag, även såvitt dessa bestämmelser berör medborgeriiga fri- och rättigheter. Fri- och rättighetsutredningens förslag innebär inte någon ändring härvidlag. Den reglering på handlingssekretes­sens område som det kan komma i fråga att låta regeringen besluta om har stora likheter med verkslällighelsföreskrifter. Regeringens beslutskom­petens bör emellenid alllid förutsätta ett bemyndigande i lag. Eu sådant bemyndigande bör vidare inie kunna få en mera generell utformning utan vara begränsat till att gälla en viss materiell sekretessbestämmelse. Härav följer också att gränserna för sekretessen i allt väsentligt skall finnas angivna redan i lagbestämmelsen och endast i något hänseende kunna fyllas ul genom förordning. Ett så snävt utstakat utrymme för förordningsreglering kan inte anses rubba principen om riksdagens ensamrätt att besluta begränsningar i offentlighetsprincipen. Till frågan om den tekniska konstruktionen av den beslämmelse i grundlagen som öppnar möjlighet till bemyndigande för re­geringen återkommer jag i specialmotiveringen till 2 kap. 2 ij TF,

Jag har i det föregående huvudsakligen uppehållil mig vid frågan hur sekrelessregleringen bör fördelas mellan grundlag och annan författning. När det gäller de materiella sekretessreglerna innebär det sagda att jag delar OSK:s uppfattning all endasl de allmänna sekretessgrunderna bör tas upp i grundlag och att övriga bestämmelser i princip bör las upp i en särskild lag som ersätter nuvarande sekretesslag. Som jag har nämnt tidigare kommer jag först i ett senare sammanhang alt anmäla förslag lill en sådan särskild lag. För att ge ytteriigare belysning åt den grundlagsreglering jag förordar vill jag emellertid redan nu ta upp vissa frågor angående den avsedda lagens innehåll och utformning. Jag bortser då från konsekvenserna av att tyst-


 


Prop. 1975/76:160                                                   81

nadspliktsregleringen i enlighet med vad jag har nämnt förut eventuellt kan komma att föras in i lagen.

Vad först beträffar de materiella sekretessbestämmelserna innebär OSK:s förslag all man lill en ny lag har överfört del slora fierialei av reglerna i sekretesslagen. På en del punkter har därvid ändringar skett i syfte all stärka nuvarande sekretesskydd, t, ex, i fråga om den s, k, socialsekreiessen. På andra punkter har ändringar föreslagits som innebär att sekretess inle längre kan upprätthållas för vissa typer av handlingar. Vidare har i många bestämmelser införts skaderekvisit som skall vara uppfyllda för all utläm­nande skall kunna vägras. Syftel har varil att understryka all offentlighet bör vara huvudregel, I övrigi är den väsentliga ändringen i förhållande till sekretesslagen att bestämmelserna har disponerats på ett nytt sätt. För att främja överblicken har OSK. som jag redan nämnt, grupperat beslämmel­serna i avsnitt i anslutning till de sekreiessändamål som anges i grund­lagsförslaget. Inom varie sådani avsnitt är bestämmelserna uppdelade med hänsyn lill berörda myndigheter och ärendelyper.

När del gäller det sakliga innehållet i de föreslagna materiella sekretess­bestämmelserna har remissinstanserna framfört kritik i många enskildheter. Enighet har dock rått om all förslagel i denna del är ägnat att läggas till grund för lagstiftning. I fråga om lagens disposition är mottagandet vid remissbehandlingen genomgående positivt. Del framhålls allmänt all re­gelsystemet har blivit överskådligare och därmed, åtminstone på sikt, lättare att lillämpa.

Också jag anser att förslaget såvitt galler de föreslagna bestämmelsernas sakliga innehåll i stort sett kan läggas till grund för lagstiftning. Både de förstärkningar av sekretesskyddet och de begränsningar däri som föreslås synes i regel böra godtas. Som jag har nämnt förut anser jag det vidare rikligt alt i vid omfattning med hjälp av skaderekvisit i enskilda sekre­tessbestämmelser upprätthålla en presumtion för offentlighet. Ett värdefullt inslag i förslagel är också strävandena all förkorta sekretessiiderna. Även om jag sålunda i huvudsak anser att förslaget i denna del utgör en god grundval förarbetet med förslag till en ny lag som skall ersätta sekretesslagen har remissbehandlingen visat att ytteriigare överväganden är nödvändiga,

1 fråga om dispositionen delar jag remissinstansernas uppfattning att den erbjuder övervägande fördelar, Visseriigen kan den i ett inledande skede medföra visst merarbete för de tillämpande myndigheterna. Den innebär nämligen att vissa myndigheter i fortsättningen kan komma att i ökad om­fattning behöva tillämpa mer än en bestämmelse för att bedöma om en handling får lämnas ut. Del förefaller dock inte sannolikt att delta merarbete blir särskilt kännbart. På sikt torde arbetet i slällel underiättas.

OSK:s förslag till lag om allmänna handlingar innehåller förutom mate­riella sekretessbestämmelser också föreskrifter som har anknytning till denna reglering. I likhei med sekretesslagen innehåller det regler om handlingar hos domstol (53 och 54 ;jij), om påföljd för utlämnande i strid mot lagen

6 Riksdagen 1976. I saml. Nr 160


 


Prop. 1975/76:160                                                    82

(55 S), om parts räu au ta del av allmänna handlingar (61 t?) och om dispens (62 ij), 1 dessa delar innebär förslagel endasl mindre jämkningar i gällande ordning. Vidare finns i förslagel beslämmelser rörande diarieföring och re­gistrering (2 tj), lysinadspliki (55 ij), besvär (57 S), service och informaiion (58 ij) samt utlämnande av handlingar myndigheter emellan (59 och 60 iJS). Dessa bestämmelser saknar motsvarighet i gällande lag.

De remissinsianser som har uttalat sig särskill om dessa beslämmelser har i regel tillstyrkt alt lagen skall innehålla sådana föreskrifier. Beträffande de sakliga lösningarna har däremoi mottagandet varil mera blandat.

För min del delar jag OSK:s uppfattning all den särskilda lagen bör in­nehålla regler av del slag som har upptagits i förslaget. Jag bortser därvid från bestämmelsen om tystnadsplikt,

1 fråga om bestämmelsen om besvär får jag hänvisa till vad jag har anfört tidigare i detta avsnitt om rätt lill domstolsprövning. Jag återkommer dess­ulom till frågan i specialmotiveringen till  15 ij,

1 övrigt finns det inte anledning alt i detta sammanhang gå närmare in på de föreslagna bestämmelserna och den kritik som har riktats mot dem.

7.3 Upptagningar för automatisk databehandling

Allmänhetens fria tillgång till myndigheternas informaiionsmalerial avsåg ursprungligen bara handlingar i konventionell mening, dvs. vanligen papper med skrift på. Den moderna tekniken för informationsbehandling har här medfört en viktig förändring, I växande utsträckning utnyttjas nämligen annat än vanliga handlingar som bärare av myndigheiernas informaiion. I första hand syftar jag på den automatiska databehandlingen, ADB-tekni­ken,

I ett ADB-system ingår maskinutrustning, framför alll en eller flera datorer med kringutrustning och dalabärare, datorprogram, instruktion för systemets användning, data som blir föremål för bearbetning, m, m. På maskinläsbara databärare, också kallade datamedier, lagras data och datorprogram genom t.ex. hålkoder och registreringar på magnetiserban material. Vanliga da­tamedier är magnetband, skivminnen och trumminnen. Också hålkort och hålremsor är databärare. Endast med hjälp av en särskild teknisk utrustning kan data på ett datamedium överföras i läsbar form. Utrustning såsom rad­skrivare och bildskärmsterminaler kan via fjärrförbindelser, t. ex. telefon­nätet, anslutas till en dator över långa avstånd. Datorer sammankopplas i växande utsträckning genom fjärrförbindelser till mer eller mindre om­fattande datornät. Data som har matats in i ett ADB-syslem kan "åter­vinnas" i urval med hjälp av söknycklar. De kan bearbetas också på andra sätt i datorn. För bearbetning behövs ett datorprogram. Ett datorprogram utgör en instruktion som anger hur datorn skall lösa en viss typ av uppgifter.


 


Prop. 1975/76:160                                                   83

ADB-teknikens framväxt har gjort det nödvändigt att komplettera lag­stiftningen om allmänna handlingar. De:i väsentligaste orsaken härtill ar att den terminologi och den reglering som knyier an lill konventionella handlingar bara delvis går alt lillämpa på ,DB-upptagningar och deras han­tering. Jag vill tor del första erinra om au upptagningar för ADB inte är visuellt läsbara ulan måsle överföras lill läsbar text genom maskinell be­handling. Eu annal problem är all dalamediel ofta förvaras och bearbetas tekniskl av annan än den myndighei som svarar lör upptagningens innehåll och använder informalionsmaterialet. En iredje svårighet har sin upprinnelse i au en ADB-upplagning inle är beständig på samma säu som en handling i vedenagen mening.

En given utgångspunkt vid översynen av offenllighetslagstiftningen har varil att övergången till den nya informationstekniken inte får urholka of­fentlighetsprincipen. Datateknikens användning - både inom den offentliga och den privata sekiorn - har emellertid också rest krav på ökat skydd mol insyn i den insamlade informationen, främsl såvitt gäller uppgifter om enskilda personer. Dessa krav sammanhänger med att datatekniken gör det möjligt all lagra, bearbeta och återvinna myckel stora datamängder snabbi och på ell sätt som inle är möjligt vid manuell databehandling. Datoranvändningen kan härigenom leda lill en insyn och en inblandning i enskilda personers privatsfär som uppfällas som siölande eller kränkande.

Del behov av reglering av ADB-frågor som sålunda har gjort sig gällande ledde lill lagstiftning åren 1973-|Q74(prop. 1973:33, KU l973:l9och 1974:8). Särskilda föreskrifter om ADB-upplagningar och andra tekniska upptag­ningar infördes i 2 kap. TF, Vidare beslöts en särskild dalalag (1973:289),

Statsmakternas ställningstagande i lagstiftningsfrågorna innebär att be­hovet av skydd för den personliga integriieten i samband med ADB har lillgodoseiis i huvudsak på annal säu än genom utökad handlingssekreiess hos myndigheterna, I slällel har man vall en ordning med krav på tillstånd för upprättande av ADB-förda personregister, vare sig registren är privata, statliga eller kommunala. Tillståndsprövningen ankommer på en nyinrättad myndighet, datainspektionen, som också kan meddela förskrifter angående personregister. Sådan föreskrift kan t, ex, gälla vilka uppgifter i registret som får göras tillgängliga, I fråga om statliga register begränsas datainspek­tionens kompetens genom de beslut beträffande visst regisler som kan ha faltals av riksdagen eller regeringen.

De nya beslämmelserna i 2 kap. TF syftar alliså lill att klargöra rättsläget i offeniligheishänseende för de tekniska upptagningarna. Men också öns­kemålet all förebygga inträng i den personliga integriteten visar sig i viss mån i regleringens utformning, främsl i föreskriften att myndighei inle är skyldig au lämna ul kopia av ell dalamedium ulan endasl en utskrift av upptagningen, 1 lagtekniskt hänseende bygger de nya reglerna på alt


 


Prop. 1975/76:160                                                   84

upptagning för ADB jämställs med vanlig handling vid tillämpning av 2 kap, TF. Behovet av särregler tillgodoses i anslulning lill de enskilda pa­ragraferna i kapitlet.

En teknisk upptagning är enligl TF i princip allmän, om den fakliski förvaras hos myndighei, oavsell om myndigheten själv använder uppiag-ningen eller endast har den om hand för teknisk förvaring och bearbetning. Vidare gäller all en teknisk upptagning, som finns hos enskilt subjekl, kan vara allmän, om myndighei "förfogar" över den. Förfoganderäiien ar också beträffande upptagningar som förvaras hos myndighei bestämmande för vem som prövar framställning om all få ul upptagningen. Begäran au ut­bekomma upptagning som är allmän hos en datacentral med myndighets-ställning skall alltså normalt riktas till annan myndighei, nämligen lill den som förfogar över upptagningen. Av övriga beslämmelser i 2 kap. TF om tekniska upptagningar nöjer jag mig tills vidare med au nämna den som föreskriver all upptagning skall tillhandahållas enskild i läsbar eller avlyss­ningsbar form,

OSK för i sill förslag i huvudsak över nu gällande reglering om ADB-upplagningar lill den nya grundlagen. Sålunda regleras handlingar i vanlig bemärkelse och tekniska upptagningar i princip enhetligt. Utredningen fö­reslår emellenid en ny regel om nar ADB-upptagning skall vara allmän handling. Förslaget, som återknyter lill ell liknande förslag av utredningen i dess delbetänkande från år 1972, innebär au en upptagning skall anses förvarad hos myndighei - och därmed i princip vara allmän handling hos myndigheten - om och i den mån myndigheten förfogar över upptagningen. Den faktiska förvaringen av datamediet skall alliså inte längre vara av­görande. Förfoganderätt skall anses föreligga, när myndigheten enligl lag eller förordning eller särskilda för myndigheten gällande föreskrifter har befogenhet att överföra upptagningen till läsbar form, OSK motiverar sill förslag främsl med en hänvisning till behovet av att skydda den personliga integriteten. Genom att ge ADB-upplagning slällning av allmän handling endast hos myndighei som - rättsligt och fakliski - förfogar över den skulle man enligt OSK i någon mån kunna begränsa spridningen av personupp­gifter. Särskilt länker sig utredningen au datainspektionen skulle kunna meddela myndighet föreskrifter enligl dalalagen som inskränker myndig-helens rätt alt använda vissa söknycklar vid informalionsultag från en da­tabas, med verkan alt inte heller allmänheten hos den myndigheten kan göra anspråk på annat informalionsurval än som slår myndigheten till buds i dess egen verksamhet.

Flertalet remissinsianser har anslutit sig lill OSK:s förslag. Kritiska röster saknas emellertid inte, Å ena sidan hävdas att ADB-upptagningarnas status av allmän handling borde anknyta fastare till den förfogande myndighetens egen användning. Från fiera håll påpekas sålunda alt OSK:s förslag leder till au upptagningar och utskrifter av upptagningar kan bli allmänna hand-


 


Prop. 1975/76:160                                                   85

lingar hos myndighei som endasl biträder med teknisk behandling, eftersom myndigheten som led i bearbetningen kan ha befogenhet all överföra denna lill läsbar form. Förhållandel betecknas som oiillfredsslällande, Å andra sidan har två inslanser. dalaarkiveiingskommitién och juridiska fakulteten vid Stockholms universitet, kritiserat förslaget för au det innebiir alltför långtgående begränsningar i ADB-upptagningarnas offentlighet, Dataarki-veringskonimiitén anser det sålunda inle godtagbart all myndighei som skall ge föreskrifter om befo; :nhei all överföra upptagningar lill läsbar form indirekt avgör vad som skall omfattas av olTenlligheisprincipen hos en viss myndighet. Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet förklarar i ett utförligt yttrande att en speciell skyddsregel om upptagningar i personregister enligl dalalagen kan godtas men alt andra slag av upptagningar bör vara tillgängliga för envar, om en myndighei utan särskild utredning eller lik­nande insatser kan överföra dem till läsbar form,

Eu par remissinsianser, bland dem dalainspektionen, ger ullryck lor far­hågor au den fortgående datoriseringen i stort har negativa verkningar för handlingsoffentligheten och möjligheterna all utnyttja denna, 1 en till re­geringen den 25 november 1975 lämnad redogörelse för erfarenheterna av dalalagens tillämpning för daiainspekiionen fram tanken all tillgången till ,'\DB-upptagningar borde regleras för sig i eu särskill kapitel i den nya grundlagen. Genom en sådan reglering skulle man enligt inspektionen få möjlighet att rätta till uppkomna missförhållanden och ge allmänheten sam­ma praktiska möjligheter att la del av ADB-upplagningar som när del gäller konventionella handlingar, I sammanhanget förespråkar inspektionen också idén au bygga offentlighets- och sekretesslagstiftningen på ett nytt begrepp, allmän uppgift, som skulle innesluta både "handling" och "upptagning",

Enligl min mening bör man vid övervägande av grundlagsregleringen av ADB-upptagningar i första hand ställa frågorna vilka verkningar som den nya informationsteknologin har fått för offentlighetsprincipens tillämp­ning i praktiken och vilken funktion i stort som de myndighetsanknutna ADB-upptagningarna för framtiden bör fylla för informationsförmedlingen lill allmänheten. Frågorna är så myckel mera berättigade som man kan räkna med all datatekniken snabbi gör alll slörre landvinningar på bekost­nad av den konventionella informationsbehandlingen. För egen del hyser jag farhågor för att - om inte frågan ägnas tillräcklig uppmärksamhet -den ökade datoriseringen kan urholka offentlighelsprincipen. Till delta bidrar fiera omständigheter, inte minsl del hell naturiiga främlingskap som fiertalet människor ännu så länge hyser inför den nya tekniken. Redan önskemålet om all kunna reellt vidmakthålla offentlighetsprincipen lorde alltså påkalla särskilda åtgärder. Myckel talar emellertid för att man bör la ytterligare steg och undersöka om inle datatekniken kan bli ett redskap att tvärtom öka tillgängligheten hos den informaiion som finns samlad hos samhällsorganen. Datatekniken skulle med andra ord kunna bidra lill alt förbättra den all-


 


Prop. 1975/76:160                                                   86

manna kunskapsnivån på olika områden. All i så fall partier, intresseor­ganisationer och massmedier skulle få spela en viktig roll som törniedlare av uppgifter från den dalorlagrade informationen är tydligt,

OSK:s förslag lämnar inle något underlag lör förslag i den riktning som jag nu har angeit. Lagtekniska omkonsiruklioner är f, ö, i och för sig oiili-räckliga. Del är ofrånkomligl au planerna på en aktivare förmedling av information från slalliga och kommunala dalaminnen är förknippade med problem som måste undersökas i särskild ordning. En sådan undersökning bör enligl min mening bli en av de viktigaste uppgifterna för den parla­mentariska kommitté som enligl vad jag har anfört i det föregående (avsnitt 2) bör få till uppgift att utreda vissa datafrågor. Jag får anledning all inom kort närmare ulveckla min syn på den nu diskuterade frågan, i samband med att jag föreslår direktiv för kommitténs arbete.

Det faller av sig självt all jag under angivna förhållanden inle är beredd all nu föreslå några radikala förändringar i sak i den rallsliga regleringen av ADB-upptagningarnas offentlighet. Jag finner inle heller skäl au förorda en lagteknisk utbrytning av ADB-upplagningarna till särskild behandling i TF, 1 stället bör dessa upptagningar och konventionella handlingar tills vidare liksom f. n, regleras enhetligt i TF så långt det låter sig göra.

Vad jag har sagt nu bör emellertid inie hindra alt man i del nya grund­lagskapitlei i vissa hänseenden väljer andra laglekniska lösningar än de nu­varande eller att man på några punkter i sak justerar gällande reglering. Jag vill erinra om att jag i 1973 års proposition (1973:33 s, 73) betecknade de då föreslagna reglerna om tekniska upptagningar som ett provisorium i avvaktan på resultatet av OSK:s utredningsarbete.

Enligt min mening är det en naturiig utgångspunkt för grundlagsregle­ringen av ADB-upptagningarnas offentlighet att så långt som möjligt dra en parallell med den ordning som gäller för konventionella handlingar. Om. ett sådant synsätt, till följd av ADB-upptagningarnas särskilda beskaffenhet, leder till förbättrad informationstillgång för allmänheten, är deila givelvis att hälsa med tillfredsställelse. Endasl om tungt vägande skäl kan åberopas, bör man införa särbestämmelser för ADB-upptagningarna som begränsar deras offenllighei,

OSK har som nämnts föreslagit au ADB-upplagningar som en myndighet har teknisk tillgång lill skall kunna vara allmänna handlingar endasl om myndigheten har rättslig befogenhet att överföra dem lill läsbar form, Enligl min uppfaltning hänför sig förslaget lill två olika situationer, som lämpligen bör behandlas var för sig.

Först bör uppmärksammas del fallet ati en myndighet för annans räkning hanterar en ADB-upptagning för enbart teknisk bearbetning eller liknande ändamål. Redan enligt gällande rätt är allmänhetens lillgång till en sådan upptagning i viss mån begränsad. Upptagningen är visserligen allmän hand­ling hos den förvarande myndigheten, men om också användaren är myndig-


 


Prop. 1975/76:160                                                   87

hel är del enligl 2 kap, 9 ;j TF denna som prövar fråga om utlämnande av upptagningen. Den situation som här är för handen saknar egentlig mot­svarighet lör de konventionella handlingarnas del, Enligl min mening kräver inte ofieniligheisprincipen all allmänheien skall ha lillgång lill en upptagning hos myndighei som endasl tar teknisk befattning med den. Nar upptag­ningen används av myndighei, är det fullt tillräckligt all den finns tillgänglig hos den handläggande myndigheten. Det kan inte heller vara lämpligt alt t, ex, en datacentral, som kanske har ett stort antal upptagningar för skilda myndigheters räkning om hand, skall pröva frågor om upptagningarnas of­fentlighet. För egen del vill jag därför gå ett steg längre än OSK och förorda all en ADB-upplagning skall vara undantagen från offenllighei hos den myndighet som endasl har en teknisk uppgift i sammanhanget, även för del fall all myndigheten såsom ett led i den tekniska bearbetningen för annans räkning har lov alt överföra upptagningen i läsbar form. 1 konsekvens härmed bör inte heller vanlig handling som har omedelbart samband med den tekniska bearbetningen vara allmän hos den bearbetande myndigheten. Möjligen kan del anses mera tveksamt om den ordning som jag har förordat nu skall gälla även när myndighei utför teknisk bearbetning av ADB-upp­tagningar för enskilds räkning. Jag anser emellenid att så bör vara fallet. Den information som kan hämtas från upptagningarna kan inte rimligen sägas ingå i de allmänna organens informationsiillgångar.

Den andra frågan gäller om del skall vara möjligt alt begränsa offent­ligheten för ADB-upplagningar genom all i särskilda föreskrifter förbjuda en handläggande myndighei alt lör eget bruk ta fram uppgifter av visst slag eller i viss kombination från faktiskt tillgängliga datamedier. Behov av sådana föreskrifter skulle kunna föreligga t. ex, när flera myndigheter var för sig ar anslutna till ett databassyslem som innehåller dala för skilda användningsområden,

Enligl min mening kan goda skäl åberopas till förmån för OSK:s förslag såvitt gäller persondata. Den tekniska utvecklingen har medfört att slora mängder data i ADB-register kan vara mycket lättillgängliga och lätlkom-binerade. De rika möjligheterna lill urval och sammanställning kan, i för­ening med uppgifternas offentlighet, innebära eller uppfattas som hot mol enskilda registrerades personliga integritet. Avvisar man en lösning enligl OSK:s förslag, kan man räkna med återkommande anspråk på sekretess­beläggning av personuppgifter. Alternativet med nya sekretessbestämmelser torde inle tjäna offentlighetens sak. Till detta kommer att den föreslagna regeln inte inkräktar på den vikliga funktionen hos offentlighelsprincipen all ge insyn i myndigheternas eget beslutsunderlag. 1 fråga om personregister kan vidare åberopas au informationslillgången redan genom datalagen be­gränsas så lill vida som ADB-förl register inie får upprättas ulan särskilt lillslånd. Jag anser alltså alt förbud bör kunna meddelas regislerhavaren all använda vissa söknycklar eller annars la ul viss information, med verkan


 


Prop. 1975/76:160                                                   88

alt inte heller allmänheten hos den myndigheten kan göra anspråk på samma informaiion. Del inses lätt all förbudet ulan denna verkan knappast kan upprätthållas geniemol den användande myndigheten.

Emellenid anserjag att OSK har dragit alllför långigående slulsalser av sina resonemang om skyddel för personuppgifter. Den av uiredningen fö­reslagna besiämmelsen om rättslig befogenhet för myndighei alt överföra upptagning till läsbar form såsoin villkor för upptagningens offentlighet gäller alla upptagningar, oavsell innehåll. För en beslämmelse med denna räckvidd kan enligl min mening inte förebringas tillräckliga skal. Lika litet som i fråga om konventionella handlingar bör beträffande ADB-upptagningar myndighetens egen användning generellt sälla en gräns för allmänhetens informationstillgång. Uppgifter som i mera faktisk bemärkelse är tillgängliga för en myndighei bör i princip vara del också för allmänheten, vare sig uppgifterna är fixerade i en vanlig handling eller i ett dataminne. Det vore enligl min mening betänkligt om allehanda föreskrifterom myndigheternas rält lill ADB-uttag skulle få konsekvenser för handlingsoffentligheten.

Vid den avvägning mellan skilda intressen som är ofrånkomlig har jag alltså stannat för att förorda att den allmänna tillgängen till ADB-lagrade persondata hos handläggande myndighet begränsas i samma omfallning som myndighetens rättsliga befogenhet att för egen del överföra data lill läsbar form. 1 övrigi bör offentligheten för ADB-upptagningar anknyta till användande myndighels faktiska datatillgång. Den särskilda skyddsregeln för persondata bör gälla personregister i datalagens bemärkelse. Den bör formuleras så att det klart framgår att upptagningar i princip är offentliga, i den mån föreskrift som förbjuder överföring lill läsbar form saknas. Om förbudet inte är föreskrivet i lag eller förordning, bör krävas au det grundar sig på bestämmelse i lag. Sådan bestämmelse finns f, n. i datalagen som, enligt vad jag har nämnt förut, medger datainspektionen att förbjuda re-gislerhavare att göra vissa uppgifter tillgängliga (6 t; första slyckel 6),

Jag har hittills lämnat åt sidan den mera tekniska frågan om vad som bör vara grundkriteriel för all en ADB-upptagning skall vara allmän hand­ling. Som jag har nämnt bygger gällande rätt i princip på att upptagningens fysiska förvaring är avgörande. Vad jag har föreslagit i det föregående pekar emellertid entydigt på att i stället förfogandet - ordet laget i allmän be­märkelse - över en upptagning bör läggas till grund för lagstiftningen. En sådan ordning faller sig enligt min åsikt naturiig. Om informaiion av visst slag har dokumenterats i vanliga handlingar men för framliden fixeras på datamedium, synes det ligga närmast till hands att se saken så att infor­mationen i fråga alltjämt "befinner sig" hos myndigheten, även om da­tamediet i tekniskl hänseende hanteras av annan. Med den nya konstruk­tionen låter sig också lättare förena sådana sekretessbestämmelser som anges gälla handlingar "hos" viss bestämd myndighet eller handlingar "i ärenden" av visst slag.


 


Prop. 1975/76:160                                                  

Enligt vad jag förordar skall alliså en .ADB-upplagning - med den förut angivna reservationen lor personregister- i princip anses som iillmän hand­ling hos en myndighei. om denna faktiskt disponerar över möjlighelen all överföra upptagningen i läsbar form och inle enbart fullgör en teknisk be­handling. Della hindrar inle all rättsliga momeni indirekl lar betydelse. Av särskild vikl blir sålunda ell avial som besiäminer om räu för viss myndighei ulan egen dator- eller terminalutrustning alt lagra uppgifter på dalamedium och erhålla dalabehandling hos annan myndighet eller hos enskilt företag.

Del förhållandet att den fysiska förvaringen av en ADB-upptagning inte blir avgörande för om upptagningen är allmän bör inte hindra all begreppet förvaring i lagtexten används för både vanliga handlingar och ADB-upp­tagningar, Jag föreslår sålunda all grundregeln i TF om ADB-upptagningar (2 kap, 3 ij) lår del innehållet all en upplagning skall anses förvarad hos en myndighet - och därmed i princip vara allmän handling ~ om upp­tagningen är tillgänglig lor myndighelen för överföring lill liisbar form. För upptagningar som myndighei har om hand endasl för teknisk bearbetning eller teknisk lagring förordar jag en särskild undanlagsbeslämmelse (10 ij).

En upplagning är tillgänglig för en myndighet för överföring lill läsbar form försl och främst när upptagningen lagras i anslutning lill myndighetens egen datorutrustning. Men också upptagning som myndighelen kan la del av i läsbar form via terminallorbindelse eller annan förbindelse med daior hos annal organ ar allmän hos myndigheten. Detsamma gäller, fördel tredje, upptagning som enligl avtal med annan lagras hos denne och på begäran överförs lill skriftlig handling som sänds lill myndighelen. För del fjärde avses regeln också omfalta myndighei. främst arkivmyndighet, som själv har hand om datamediet, oaktat myndigheten inle har vare sig egen dator eller stående avtal om körning på annans datamaskin.

Som framgår av särskill sistnämnda typfall ar det inle någon nödvändig förutsättning för att en ADB-upplagning skall anses som allmän att berörd myndighet genom lillgång lill dator har praktisk möjlighet all på rimliga ekonomiska villkor föra över upptagningen till läsbar form. Detta är en faktor som i slällel får las med i bedömningen av om skyldighet föreligger au ulan koslnadsersiitlning tillhandahålla upptagningen på slällel (jfr 2 kap, 12 ij TF enligl förslaget), I denna fråga får jag hänvisa lill mina uttalanden i  1973 års lagstiftningsärende (prop. 1973:33 s. 81),

En omdiskuterad fråga är vilken användning av datorprogram som kan påkallas med stöd av offentlighetsprincipen för ett begärt uttag av infor­mation från dalamedier. Innan jag går in på denna fråga, skall jag beröra begreppet upptagning.

I 1973 års proposition förklarade jag au med upplagning borde avses själva informationsinnehållet, dvs, den uppgift som har fixerats på del tekniska mediet. Jag utgår även nu från delta begrepp. Jag vill emellertid lägga några


 


Prop. 1975/76:160                                                   90

synpunkter på frågan om när del föreligger en eller fiera upptagningar. En ulgångspunkl för resonemanget är att i fråga om konventionella handlingar den fysiska dalabäraren- pappersarket,boken-påett fördel mesta självfallet sätt avgränsar vad som är en handling i förhållande till en annan. Beträffande upptagningar för ADB saknas i betydande omfattning motsvarande håll­punkter för en avgränsning. Ett datamedium eller ett dataregister - ordet fattat i teknisk bemärkelse - kan innehålla en överväldigande stor mängd data. Del vore orimligt all endast tillsammans se dessa data som en upp­lagning. Å andra sidan kan en uppgift för alt bli begriplig eller i vart fall för au tillgodose del aktuella informalionsintresset behöva hämtas från skilda fysiska databärare eller från skilda dataregister. All alltid beteckna varje uppgift för sig som en upptagning svarar därför knappast heller mot rea­liteterna. Jag anser att man i stället bör fästa starkare avseende vid det som från offentlighetssynpunki är det intressanta, nämligen rätten att ta del av viss information i myndigheternas besittning. Från denna synpunkt spelar det en underordnad roll om önskade data utgör ett urval ur en större datamängd, en sammanställning av data från skilda register eller ett resultat av annan bearbetning. Varie konstellation av sakligt sammanhängande upp­gifter bör enligl min mening ses som en upplagning för sig.

Den redovisade uppfattningen om hur en upplagning och därmed en handling skall avgränsas får betydelse bl. a, vid tillämpningen av sekre­tessbestämmelserna. Huruvida en sådan bestämmelse är tillämplig bör så­lunda bedömas inte enbart med hänsyn lagen lill varie enskild datauppgift för sig utan främst med tanke på den sammanhängande datamängd som enligt vad jag nyss har sagt bör ses som en upptagning i grundlagens mening.

Jag återvänder härefter lill frågan om vilken lillgång till program som allmänheten kan kräva i samband med informationsuttag från databärare. Denna fråga är enligt min mening beroende av en bedömning av vilka upptagningar som kan sägas vara tillgängliga för myndigheten för överföring till läsbar form och därmed i princip utgör allmänna handlingar. Jag utgår härvid från det upptagningsbegrepp som jag nyss har beskrivit. En analogi med förhållandena i fråga om vanliga handlingar leder mig till följande slutsatser. Ett visst urval eller en viss sammanställning av data får anses utgöra en för myndigheten tillgänglig upplagning, om urvalet eller sam­manslällningen kan tas fram genom rutinbelonade åtgärder från myndig­hetens sida, men endasl då. Krävs däremoi en mera kvalificerad, konstruktiv insats i form av t, ex. nyskrivning av datorprogram, kan den upplagning som skulle bli resultatet av bearbetningen inte anses tillgänglig för myn­digheten i grundlagens mening. Huruvida de åtgärder som kan komma i fråga skall betecknas som programmering saknar i och för sig betydelse. Del angivna synsättet lorde leda till alt en myndighei blir skyldig att till-handagå med nytt datorprogram endast om sådant kan upprättas inom myn­digheten genom en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller


 


Prop. 1975/76:160                                                   91

andra komplikationer. Den valda principen får enligl min uppfattning också lill konsekvens all. om den enskilde själv släller användbart program lill förfogande, myndighelen. under samma förulsättningar som nyss angavs, bör vara skyldig att ullöra bearbetning ined programmet. En annan sak ar att beställaren kan nödgas finna sig i ell uppskov med den begärda kör­ningen eller att "betydande hinder" - t.ex, i form av bristande kapacitet - kan föreligga mot alt ulan ersättning tillhandahålla upptagningen på slällel (jft 2 kap, 12 t; andra styckei TF i förslaget), - Vad jag har sagt nu avviker i sak Ibga från vad jag uttalade i ämnet i 1973 års grundlagsproposition (prop, 1973:33 s, 84). Jag kan också hänvisa till en dom av regeringsrätten från år 1974 (IV: 1, 2809-1973).

Sammanfattningsvis vill jag framhålla att den reglering av ,ADB-upp-lagningars oftenllighei som jag i del föregående har föreslagit bygger på hittillsvarande principer lor handlingsoffentligheten, samtidigt som den ger utrymme förökad insyn i myndigheternas informationsmaterial i takt med den tekniska utvecklingen mot en allt fiexiblare informationssökning. Till skydd lör den personliga integriteten förordar jag dock för personregistrens del en modifierad ordning.

Jag skall härefter gå över lill en redan i 1973 års lagstiftningsärende dis-kulerad specialfråga, nämligen den om vilka regler som bör gälla för upp-lagningar som endasl utgör m e 11 a n I e d vid bearbetning med ADB,

OSK föreslog i sitt delbetänkande (SOU 1972:47) alt upptagningar av nu avsett slag, s, k, mellanprodukter, inte skulle anses som allmänna förrän bearbetningen hade avslutats. Under remissbehandlingen utsattes denna re­gel för viss kritik som bl, a, tog sikte på svårigheterna att generellt ange när en bearbetning skall anses avslutad och vad som skall utgöra led i bear­betningen. Jag anslöt mig i prop. 1973:33 till dessa synpunkter och framhöll vidare att del finns vissa regisler som förs med ADB-teknik och som i sin helhet inte blir avslutade så länge de används i tjänsten men som ändå inte bör vara undandragna offentligen, Mol denna bakgrund avvisade jag tanken på en sådan generell regel om mellanprodukter vid ADB-bearbet­ningar som OSK hade föreslagit. Jag förordade i slällel att de allmänna reglerna om upptagningar skulle gälla också för mellanprodukierna. Denna ståndpunkt godtogs sedan av riksdagen. På mitt förslag infördes emellertid de nuvarande undantagsbestämmelserna i 2 kap. 4 ij andra slyckel TF om upptagningar som har tillkommit endast för måls eller ärendes föredragning eller beredande lill avgörande hos myndighet. Dessa beslämmelser innebär all i princip samma regler f. n, gäller för alla s, k, minnesanteckningar vare sig dessa återfinns i handlingar i traditionell mening eller förekommer i upptagning som kan läsas eller avlyssnas bara med tekniskt hjälpmedel. Sådana minnesanteckningar blir allmänna endasl om de omhändertas för förvaring sedan del mål eller ärende i vilket de tillkommit har slutbehandlats,

I sill nu framlagda förslag överför OSK i sak de nuvarande beslämmelserna i 2 kap, 4 ij andra slyckel TF lill den nya grundlagens allmänna regel om


 


Prop. 1975/76:160                                                   92

niinnesanieckningar. Därutöver loreslår OSK en övergripande bestämmelse om mellanprodukierna. Denna har emellertid modifierats i förhållande lill del tidigare förslagel på så säil all förutsättningen för all en mellanprodukt skall bli allmän handling har samordnats med vad som gäller för min­nesanteckningar. Enligl förslaget skall upplagning för automatisk dalabe­handling som endasl utgör ell led i bearbetning med sådan behandling inte anses som allmän handling, såvida den inle omhändertas för förvaring sedan bearbetningen hav avslutats. Med hänsyftning på miu nyss återgivna ut­talande i prop. 1973:33 om ADB-register som inle är avslutade så länge de används i tjänsten anmärker OSK, all många register som kontinuerligt bearbetas genom uppdateringar ~ dvs. ändringar av införda uppgifter - är all anse som färdiga produkter efter varie sådan åtgärd,

Inie heller i sin nya modifierade form har emellertid den föreslagna regeln om ADB-mellanprodukier undgåll kritik. Under remissbehandlingen har bl. a. datainspektionen påpekat alt del kan vara svårt all skilja mellanpro­dukter från andra ADB-upptagningar. En remissinstans, dalaarkiverings­kommiitén. har hell avstyrkt förslagel. Dalaarkiveringskommiitén finner del visserligen vara en lillialande tanke all jämställa mellanprodukierna med minnesanteckningar men anser all den föreslagna regeln är överflödig, eftersom de mellanprodukter som avses med denna får anses vara om-faliade av den allmänna regel om minnesanteckningar som OSK har fö­reslagit.

Också jag är av den uppfattningen all det ofta ar rimligt all upplagningar som endasl utgör osjälvständiga mellanled i en ADB-bearbeining blir all­männa endasl om de las om hand för förvaring av vederbörande myndighei efter del alt bearbetningen har resulterat i en slutgiltig produkt. Jag finner del emellertid angeläget alt understryka all della synsätt inie har giltighet bara för ADB-upptagningar. Som har påpekats av dalaarkiveringskommiitén är del i lika hög grad tillämpligt på exempelvis skriftliga kladdar och koncept som skrivs under arbetet med eu beslut eller yttrande, Enligl min mening bör man därför ha samma regler lör alster som är all belrakla som mel-lanslalioner på vägen fram lill en slutlig produkt, oavsett om del är fråga om en ADB-bearbeining.eli konventionellt skrivarbete eller en kombination av dessa arbetsmetoder.

Vad jag nu har sagt innebär aU jag inte finner anledning au frångå min siåndpunki från 1973 ati man inle bör siälla upp någon särskild regel om upplagningar som utgör mellanled i en dataieknisk bearbetning, Enligl min mening bör man i stället bibehålla den lösning som återfinns i gällande räu och som innebär alt de mellanprodukter som har samma funktion som s. k, ntinnesanteckningar i iradilionell mening jämställs med sådana an­teckningar. En regel av denna innebörd återfinns också, som jag redan har nämnt, i OSK:s nu aktuella förslag,

I likhei med motsvarande beslämmelse i TF men i moisais lill den sär­skilda beslämmelse om ADB-mellanprodukier som OSK har föreslagit är


 


Prop. 1975/76:160                                           93

den i kommiiiéförslagei iniagna alhniinna regeln om minnesanieckningar begränsad lill all omfalla upplagningar som har kommii till inom ramen för ell mål eller ärende. Det arendebegrepp som används i TF och i OSK:s grundlagsförslag är emellenid mera omfallande iin motsvarande begrepp i förvaltningslagen och avser myndighels verksamhet i vidsiriicki bemär­kelse. Del kan parenieliskl anmärkas all OSK:s särskilda regel om ADB-mellanprodukter lill följd härav i själva verket i stor utsträckning lorde omfattas av den allmänna regeln om minnesanieckningar och därmed ha ganska lilen självständig betydelse. Som jag kommer att ulveckla niirmare i specialmoliveringen under rubriken lill 2 kap, TF förordar jag all grund­lagens arendebegrepp bringas i överensstämmelse med vad som giiller i förvaltningslagen. För au regeln om de s, k, minnesanieckningarna inle härigenom skall lå sill tillämpningsområde förminskat måsie den ges en lagieknisk uiformning som i viss mån skiljer sig både från vad som nu gäller och från vad OSK har föreslagii. Jag ålerkommer lill denna fråga i specialmoliveringen lill 9 ij. Jag skall här bara säga några ord om vad milt förslag i slora drag innebär för mellanprodukiernas del.

En ADB-uppiagning som har kommii lill endasl för föredragning eller beredning av ell ärende, varmed alltså förslås ell ärende i förvaltningslagens mening, skall normalt anses som allmän handling endasl om den las om hand för arkivering när ärendet har slutbehandlats. För alt en upplagning som är alt betrakta som utkast eller koncept lill myndighels beslul eller skrivelse eller som är jämställd med sådan handling skall bli allmän handling krävs i normalfallet likaså all den tas om hand för arkivering; della skall gälla oavsell om upptagningen har kommii lill inom ramen för eu ärende eller ej. De ADB-upptagningar som inle faller in under denna reglering följer vanliga regler om upplagningar.

Den nu beskrivna ordningen får till följd all sådana ADB-mellanprodukier som saknar självständigt intresse i allmänhet inte blir allmänna annal an om vederbörande myndighet bevarar dem även efter del au den sluiliga produkten föreligger. Del blir å andra sidan hell klan au uppgifter som har form av uppdateringar av sådana för införing färdigställda ABD-regisier som förs fortlöpande inte kan undandras offeniligheien på den grund au de inie skulle vara allmänna. Grundlagen innebär självfallet inte något hinder au i administrativ ordning, i, ex, genom en arkivförfalining. föreskriva ar­kivering av handlingar som enligl 9 ;j blir allmänna handlingar endasl om de las om hand för arkivering,

I del föregående har jag uppehållil mig vid ADB-uppiagningar, Jag skall avslulningsvis nämna några ord om andra upplagningar som kan uppfattas endasl med hjälp av tekniska hjälp­medel , t. ex. mikrofilm, fonogram och videograni,

F, n, gör TF inle någon skillnad mellan olika tekniska upplagningar. uiom i 2 kap, 8 ij fjärde slycket. dar en särregel ges om utlämnande av kopia


 


Prop. 1975/76:160                                                   94

av ADB-uppiagning. OSK har däremot, ulan närmare kommentar, i ytter­ligare tre hänseenden föreslagit beslämmelser som avser ADB-upptagningar men inle andra lekniska upplagningar. Bl, a, gäller besiämmelsen i 3 i; andra Slyckel om när upplagning skall anses förvarad hos myndighet endasl ADB-upptagning.

För egen del ser jag inle några skäl för all i annan omfallning än f n, skilja mellan olika slag av lekniska upptagningar. Genom all i princip be­handla alla tekniska upptagningar enhetligt undgår man gransdragnings-problem - problem som kan komma alt accentueras genom den lekniska ulvecklingen. Min ståndpunkt innebär bl, a, all möjlighelen all förfoga över en teknisk upplagning i princip alllid blir avgörande för frågan om när upp­tagningen är allmän hos en myndighei (2 kap. 3 ij andra slyckel), Beiräffande andra lekniska upplagningar än ADB-uppiagningar lorde emellertid en lill-lämpning av denna grundsals sällan leda lill annal resultat än om den fysiska förvaringen av informationsbäraren - ljudbandet, mikrofilmen etc, - hade fåll bestämma upptagningens egenskap av allmän handling, på samma säu som i fråga om konventionella handlingar. Jag vill tillägga au den begräns­ning av handlingsoffentligheten som kan följa av föreskrift eller beslul om förbud för myndighet au i läsbar form överföra viss upplagning. som ingår i personregister, f n, lorde sakna aklualiiet för andra upplagningar än ADB-upplagningar,

8 Upprättat lagförslag

I enlighel med vad som har anförts i del föregående har inom jusii­liedepartemenlei upprättats förslag lill lag om ändring i tryckfrihetsförord­ningen,

9 Specialmotivering

Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

I den allmänna motiveringen (avsnitt 7.2) har jag angett vilken omfattning som grundlagsregleringen av allmänna handlingars offentlighet bör ha. Jag har också nämnt all grundlagsbestämmelserna liksom (. n, bör bilda 2 kap. i TF,

Del av OSK föreslagna grundlagskapitlet inleds med en paragraf som anger sekretessgrunderna och de former i vilka sekretess får beslutas. I 2 ij behandlas myndighetsbegreppei, medan begreppet allmän handling defi­nieras i 3 ij, Beslämmelserna i 4 ;j anger vissa handlingar som, fasian de omfaiias av definitionen om allmän handling, likväl inte skall anses som allmänna. Punkt I i denna paragraf avser minnesanieckningar och liknande uppteckningar. När en handling skall anses inkommen anges i 5 ij, när den skall anses upprättad i 6 ij, I 7 och 8 tjj meddelas bestämmelser om den


 


Prop. 1975/76:160                                                   95

ordning i vilken en offentlig handling skall göras tillgänglig för allmänheien. Genom 9 ij besiäms vilkel organ som prövar fråga om utlämnande, och i 10 ij ges föreskrifter om besvärsräll. Den avslutande paragrafen, II tj, in­nehåller beslämmelser om hemligstämpling.

Under remissbehandlingen har Svea hovrätt uttalat sig angående dispo­sitionen av 3-6 ijtj i OSK:s grundlagskapiiel. Enligt hovrälien skulle be­stämda fördelar kunna vinnas om man i större utsträckning än OSK frigör sig från nuvarande bestämmelser i 2 kap, TF, Hovrätten föreslår för sin del bl, a, au 3 tj enligl OSK:s förslag följs av den paragraf som reglerar nären handling skall anses upprättad. Denna 4 ij bör enligl hovrätten even­luelii avslulas med en föreskrift om arbetspapper, minnesanieckningar elc, 5 ij föreslås gälla inkommen handling, 1 6 tj, slutiigen, bör enligl hovrällens förslag anges de undanlag som hos OSK har upptagils i 4 ij, dock all punkten 1 eventuellt förs över till den nya 4 ij-

För egen del föreslår jag en disposition av grundlagskapitlei som i några hän,seenden avviker från OSK:s förslag. Jag har därvid delvis beaktat de synpunkter som har förts fram av Svea hovrätt. 1 departementsförslaget ges i I ij en grundläggande föreskrift om offentlighetsprincipen. Sekretess­grunderna och de former i vilka sekretess får beslutas anges i 2 tj. I 3 tj definieras begreppet allmän handling. Härtill ansluter en beslämmelse i 4 tj om brev m, m. som är ställda personligen lill befattningshavare vid myn­dighet. 1 5 tj kompletteras definitionen av allmän handling med en föreskrift om organ som jämställs med myndighei. Bestämmelserna om nären hand­ling skall anses inkommen och upprättad ges i 6 resp. 7 ;j. Dessa följs av en föreskrift i 8 ij om utväxling av handlingar mellan myndighetsorgan som är nära knutna lill varandra. Denna fråga är i OSK:s förslag närmast reglerad genom föreskriften i 2 ij om myndighetsbegreppet, I 911 ijij i de-parlementsförslagei föreslås härefter undanlag från de föregående besläm­melserna om vad som skall anses som allmän handling. Särskilda föreskrifter om minnesanieckningar och utkast m. m, bildar 9 ij. 1 12 tj behandlas ratten alt hos myndighei ta del av allmän handling, i 13 i; rätten att erhålla avskrift eller kopia av sådan handling. Frågan om vem som prövar begäran att utfå allmän handling har fått sin reglering i 14 ij, medan rätten att hos domstol besvära sig över ävslagsbeslut slås fast i 15 tj. Kapitlet avslutas genom 16 ij med föreskrifter om s, k, hemligstämpling.

Innan jag behandlar de olika paragraferna i grundlagskapitlei vill jag la upp ett par terminologiska frågor av grundläggande betydelse,

Regeringsrälien diskuterar i sill remissyttrande bl.a, den i OSK:s förslag ofta brukade termen "hemlig handling". Därmed kan enligt regeringsrätten olika ling förstås. Termen kan tolkas såsom avseende I) alla handlingar, vilkas utlämnande enligl reglerna i lagen om allmänna handlingar under någon där angiven omständighet kan vägras, 2) handlingar omnämnda i lagen om allmänna handlingar som regelmässigt ej ulan vidare får utlämnas


 


Prop. 1975/76:160                                                   96

lill envar eller 3) handlingar rörande vilka föreligger ett formell! beslul om sekretess. Lagförslaget innehåller icke någon definition av begreppet, vilkel leder till osakerhei om den närmare innebörden av regler där begreppet "hemlig handling" brukas. Handlingar, om vilka formligt beslul om hem­lighållande fallals, lorde. säger regeringsrätten, endasl vara de som anges i 53 ij lagen om allmänna handlingar, dvs. handlingar rörande vilka domstol förordnat om sekretess. Möjligen kan hit också raknäs de handlingar som avses i 9 ij iredje stycket i grundlagsförslaget, dvs. handlingar av synnerlig vikl för rikels säkerhet beiriiffande vilka regeringen lämnat vissl förord­nande. Alla dylika handlingar är dock icke i sig hemliga, ulan ullämnan-defrågan avgöres för deras del av den särskilt förordnade myndigheten i varie siirskill uilämnandearende. Del bör observeras all på varie handling som omfattas av denna regel skall jämlikt 11 ;j andra slyckel i grundlags­förslaget anteckning om förordnandei göras. Genom anteckningen blir denna grupp av handlingar klart avgränsad från andra. Enligl regeringsrälien är däremot regeln i 11 i; första slyckel i grundlagsförslagei om s. k. hemlig­stämpling närmast vilseledande. Den uigår från alt del finns i sig hemliga handlingav och all myndighei skall kunna på sådan handling göra anteckning om della förhållande (hemligstämpling). Utgångspunkten är felaktig. Om en handling som omnämnes i någon beslämmelse i lagen om allmänna handlingar får utlämnas eller ej beror i de flesta fall av en rad olika om­sländigheler. såsom vem som begär utlämnandet, för vilkel andamål ut­lämnandet söks, om risk för skada påskyddai intresse föreligger,om begäran inkommer i sekreiessperiodens börian eller slui etc. Anteckningen kan så­lunda icke innehålla ati handlingen är hemlig ulan blott att hinder för dess utlämnande kan föreligga. Några beslut om hemlighållande - regeringsrätten hänvisar har lill 59 ij förslå slyckel in fine lagen om allmänna handlingar - fattas sålunda icke en gång för alla,-Regeringsrätten påpekarail nuvarande sekretesslag genomgående använder uttrycket alt handling ej får ullämnas för all ange au ulomsiående enskild ej får la del av handlingen, 1 förslagel lill lag om allmänna handlingar alternerar lagstiftaren mellan uttrycket "får ej ullämnas" och "skall hållas hemlig". Del förra uttrycket är enligl re­geringsrätten all föredra då del bättre återger verkligheten. Vad lagstiftningen skall avgöra är om en bestämd handling skall lämnas ul lill den som begär all få del av den. Däremot avser lagstiftaren icke alt reglera hur myndighelen skall behandla handlingen (hålla hemlig). 1 ordet "hemlighållande" ligger inlagt en föreskrift till myndigheten om hur den skall förfara med hand­lingen. Regeringsrätten förordar därför all lagstiftningen konsekveni talar om handling som ej får ullämnas. vilkel är den nuvarande terminologin. Skäl all frångå denna finns ej.

För egen del vill jag erinra om all ullryck som all "handling skall hållas hemlig" f n, förekommer i 2 kap, TF (1 ;j andra slyckel. 8tj, 14 tj). Jag kan emellertid i del väsentliga ansluta mig till vad regeringsrätten har anfört


 


Prop. 1975/76:160                                                  97

om au det är mindre lämpligt att i lagtext tala om "hemlig handling" eller om att "handling skall hållas hemlig". I departementsförslagel till 2 kap. TF har därför sådana uttryck undvikits.

Flera bestämmelser i gällande 2 kap. TF anknyter till begreppet "mål eller ärende" (4, 5, II tjij). Uttrycket torde ha en mera allmän innebörd och syfta på myndighets verksamhet i vidsträckt mening (SOU 1947:60 s. 221, 1966:60 s. 136).

Den grundläggande författningen i fråga om förvallningsförfarandel, för­valtningslagen (1971:290), är tillämplig på handläggning av "ärende" hos förvaltningsmyndighet och i vissl fall hos domstol. Det ärendebegrepp på vilket förvaltningslagen bygger är snävare än motsvarande begrepp i 2 kap. TF. Del omfattar sålunda inte myndigheternas faktiska handlande, t. ex. hållandel av en lektion i en skola, ulförandel av en operation på ett sjukhus eller irafikdirigering (prop, 1971:30 s. 315). Någon skarp skiljelinje mellan handläggning av ärenden och faktiskt handlande lorde dock inle kunna dras upp.

OSK använder i sill grundlagsförslag hiltillsvarande uttryck "mål eller ärende". Kommittén behandlar inte närmare ärendebegreppets innebörd men lorde inte åsyfta någon ändring i förhållande till vad som nu avses i TF.

En motsvarighet till begreppet "mål eller ärende" kan inte undvaras i de nya bestämmelserna i 2 kap. TF. Det skulle emellertid leda lill förvirring i den praktiska tillämpningen om begreppet ärende användes med olika innebörd i två så centrala författningar som TF och förvaltningslagen. I departementsförslagel begagnas därför ordet ärende med samma innebörd som del har i förvaltningslagen. Förskjutningen i terminologin har gjort det nödvändigt att i ett par hänseenden vidta andra lagtekniska justeringar i syfte att uppnå en viss lösning i sak.

Begreppet mäl begagnas inte i förslaget vid sidan av begreppet ärende. Ordet ärende får i della sammanhang inkludera också mål. Jag vill tillägga all del förhållandel att verksamheten inom en myndighet i viss fråga pågår konlinueriigt under en längre lid i och för sig inte utesluter att den är alt hänföra lill ett ärende. Del arbete som försiggår inom en utrednings-kommitté får sålunda även med den här förordade terminologin regelmässigt anses gälla ett eller, beroende på uppdragets art eller arbetets uppläggning, flera ärenden.

I och 2 ijij Gällande räti

I 2 kap, 1 tj TF står den grundläggande regeln om allmänna handlingars offentlighet. Där anges också ramen för riksdagens möjligheter att besluta om inskränkningar i denna regel.

7 Riksdagen 1976. I saml. Nr 160


 


Prop. 1975/76:160                                                   98

Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall, sägs det i paragrafens inledning, vae svensk medborgare äga fri tillgång till allmänna handlingar, i den ordning som sägs i kapitlet, 1 denna rätt får göras endasl sådana inskränkningar som påkallas av hänsyn lill vissa i paragrafen uppräknade inlressen. Dessa inlressen eller s, k, sekreiessgrun­der är rikets säkerhet och dess förhållande lill främmande makt, myndighets verksamhel för inspektion, kontroll och annan tillsyn, brotts förekommande och beivrande, skydd för statens, menigheters och enskildas behöriga eko­nomiska intresse, privatlivets helgd, personlig säkerhet, anständighet och sedlighet,

I 1 ij andra stycket föreskrivs au i en särskild lag skall noga angivas de fall, då enligl nyssnämnda grunder allmänna handlingar skall hållas hemliga. Denna särskilda lag är f n.  1937 års sekretesslag (SekrL).

Beträffande utlänningars lillgång lill allmänna handlingar finns i 14 kap. 5 tj andra slyckel TF den bestämmelsen all utlänning är likställd med svensk medborgare, såvitt annal ej följer av TF eller annan lag eller författning.

Offentlighets- och sekretesslagstlftningskommittén

OSK har utgått ifrån att offenilighetsprincipen skall komma till uttryck redan i första kapitlet i den nya grundlagen. Enligl massmedieutredningens förslag lill massmediegrundlag skall i I kap. 2 i; iredje stycket föreskrivas att varie svensk medborgare äger, när ej annal följer av massmediegrund­lagen, fri tillgång till allmänna handlingar med rätt att offentliggöra dem i tryckt skrift, radio eller film,

OSK har därför i inledningen lill den första paragrafen i det särskilda grundlagskapitlei om allmänna handlingars offentlighet endast hänvisat lill den här återgivna regeln i första kapitlet. Härefter har OSK i en numrerad uppräkning angivit sekretessgrunderna.

Inskränkningar i rätten till fri lillgång till allmänna handlingar får enligl OSK:s förslag göras endasl av hänsyn lill

1.    rikets säkerhet och förhållande till annan stat eller mellanfolklig orga­nisation;

2.    rikets centrala finans- och räntepolitik eller myndighets verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn;

3.    intresset att förebygga och beivra brott;

4.    det allmännas ekonomiska intresse; samt

5.    enskilds ekonomiska intresse, privatlivets helgd och enskilds personliga säkerhet.

Den uppräkning av sekretessgrunder som innefattas i nuvarande 2 kap, 1 S TF har i dagens läge en mycket ringa styreffekt, säger OSK, Sekre­tesslagens beslämmelser, fortsätter kommittén, skall i princip inte gå utanför den ram som uppräkningen innebär och gör det i allmänhet ej heller, med


 


Prop. 1975/76:160                                                   99

nedan nämnt undantag. Men dispositionen av sekretesslagen följer ej upp­räkningen. Den fasta disposition som ursprungligen fanns har med tiden luckrats upp. Sekretessgrunderna har av OSK i förevarande paragraf grup­perats om, och förslaget lill lag om allmänna handlingar (LAH) är dis­ponerat härefter.

De ivå första punkterna har i sak oförändrade överförts från 2 kap, I ij TF. Den första punkten har dock formulerats om, varvid rikets förhållande till mellanfolklig organisation uttryckligen har nämnts,

1 andra punkten har, förutom vad som har överförts från TF, insatts en ny sekrelessgrund, nämligen "rikets centrala finans- och räntepolitik". I nuvarande 31 § sekretesslagen finns regler om sekretess till skydd för riks­bankens verksamhel, vilka enligl OSK knappast är hell förenliga med i grundlagen givna begränsningar. Riksbankens behov av sekretess är näm­ligen, säker OSK, inie enbart grundat på hänsyn lill det allmännas eko­nomiska intressen. Även intresset att banken skall kunna fullgöra sina ålig­ganden på ränte- och valutapolitikens område spelar här in. Del är nöd­vändigt att vissa utredningar, beslut och åtgärder hålls hemliga främsl i samband med diskonlobesluten, köp och försäljning av obligationer, pla­nering av kontrollåtgärder, tillstånd till obligationsemissioner, fastställande av likviditets- och kassakvoter saml upplagande av lån, särskill på den internationella marknaden. Därför behövs en ny sekrelessgrund. Genom det valda uttrycket "rikets centrala finans- och räntepolitik", torde de upp­räknade åtgärderna täckas in samtidigt som det framgår, anför OSK, au någon utvidgning av den sekretess som har praktiserats enligl riksbankslagen inte är avsedd, OSK påpekar vidare alt den sekretess som här har berörts synes ha aktualitet även för regeringen, finansutskottet och riksgäldskon­toret.

Den iredje punkten, "intresset all förebygga och beivra brott", innebär ingen nyhet i sak,

"Statens, menigheters och enskildas behöriga ekonomiska intresse" nämns i TF i eu sammanhang, men har i förslagel delats upp. Punkten 4 tar därför upp bara "del allmännas ekonomiska intresse". Avsikten är all detta begrepp skall täcka även kommunala samarbelsorgan, i den mån deärlagreglerade.

Punkten 5, "enskilds ekonomiska intresse, privatlivets helgd och enskilds personliga säkerhet" har enligl OSK utformats med tanke på alt den skall indnga alla personliga aspekter. Enskildas ekonomiska intresse går inte alltid att särskilja från enskildas personliga förhållanden, eller om man så vill, "personliga förhållanden i övrigt", framhåller kommittén. Ofta framstår de som två sidor av samma sak, vilka delvis sammanfaller. 1 SekrL behandlas trots detta enskildas personliga och ekonomiska intressen separat. I LAH har däremot alla regler som syftar till skydd för enskilda sammanförts under en rubrik. Inom sistnämnda grupp upptas dock renodlat "ekonomiska" och


 


Prop. 1975/76:160                                                  100

renodlat "personliga" regler var för sig jämte en mellangrupp, som har inslag av båda dessa grunder.

Inom OSK har diskuterats, om det skulle vara lämpligt all utbyta orden "privatlivets helgd" mol det i datalagen använda uttrycket "personlig in­tegritet". I debatten under senare år har sistnämnda uttryck kommit till flitig användning. Det torde dock enligt OSK allljämt vara obestämt till sin innebörd, och dess användning på dataområdet leder till all del inle främsl för tanken till enstaka ömtåliga uppgifter ulan snarare till ulnylljandel av omfattande mängder av i och för sig banal information. OSK har därför inte funnit tillräckliga skäl föreligga för en ändring av terminologin på denna punkt.

Någon motsvarighet till orden "anständighet och sedlighet" i nuvarande lydelse finns inte i förslagel. OSK ifrågasatte redan i delbeiänkandet (SOU 1972:47) Dala och integritet om något behov av en sådan regel kan anses föreligga utöver det som tillgodoses genom regler, som stöder sig på grunden "privatlivets helgd". Detta uttalande kritiserades av massmedieuirednigen, som ansåg att sekretessgrunderna borde harmoniera med rättegångsbalkens reglerom handläggning inom stängda dörrar, I de fall där sådan handläggning äger rum, i. ex. i våldtäkismål, är grunden emellertid enligl OSK:s mening snarare au domstolen vill ta hänsyn lill de inblandade, främsl målsäganden, än au domstolen beaktar eventuella vådor för den allmänna sedligheten i samhället. I SekrL finns inte någon bestämmelse, som bygger på denna sekrelessgrund. Däremot kan domstol vid tillämpning av 36 tj SekrL möj­ligen låta sig vägledas av ifrågavarande uttryck i TF. Grunden förefaller dock klart sakna självständig belydelse.

I I tj andra slyckel finns OSK:s motsvarighet till 2 kap, I ij andra slycket TF. Här föreskrivs all i särskild lag skall noga angivas de fall då allmänna handlingar dr hållas hemliga. Av den föreslagna bestämmelsen framgår vidare att regeringen får bemyndigas alt för viss regel i lagen inskränka tillämpligheten till viss eller vissa slalliga myndigheter eller lill handlingar i vissa ärenden.

Del är enligl OSK en självklarhet att de materiella sekretessbestämmelser som tas in i den särskilda lagen inte dr gå utanför den ram, som anges i grundlagen. Detta behöver inle särskill utsägas i lagtexten. I själva verket förhåller det sig emellertid i dag så att alla undantagen förvisso inte är noga angivna i SekrL. Som redan har framhållits, har inle heller de i 2 kap. 1  TF givna sekreiessgrunderna strikt följts. Följande paragrafer i SekrL är enbart ramparagrafer, nämligen 7,21, 26,27, 32 och 34 a tjj. Deras mate­riella innehåll återfinns över huvud taget inte i lag ulan i civilförvaltningens sekrelesskungörelse. Delsamma gäller 4 j SekrL. Dess närmare innehåll återfinns i försvarets sex (eller sju, om kartsekretessbrevet inräknas) sek­relesskungörelser. I dessa återfinns för övrigt ett par bestämmelser, som grundar sig på 7 och 21 ti§ SekrL. 31 § SekrL hänvisar enbart till lagen


 


Prop. 1975/76:160                                                  101

(1934:437) för Sveriges riksbank. Även mol denna bestämmelse kan sålunda enligt OSK befogade anmärkningar riktas såvitt gäller dess formella grund­lagsenlighet.

Vid behandlingen av den paragraf i LAH, vilken är avsedd att ersätta 21 S SekrL (om myndighels utredning, kontroll eller stödverksamhet med avseende på näringslivet) har OSK kommit lill den uppfattningen att en förordning som motsvarar 2 S civilförvaltningens sekretesskungörelse inte kan undvaras. I förevarande paragraf har därför en dylik förordning givits stöd i grundlag. Detsamma gäller, uttalar OSK, den förordning som är avsedd all ersätta 19 a § SekrL. Regeringen bemyndigas därför att inskränka sek­retessen lill att avse viss eller vissa statliga myndigheter eller handlingar i vissa ärenden. Stöd för denna åtgärd finns enligt OSK i 2 kap. 4 ij RF.

R em issy 11 rande na Första stycket

Några remissinstanser tar upp frågan om alla de föreslagna sekretess­reglerna i lagen om allmänna handlingar har täckning i paragra­fens   uppräkning   av   sekretessgrunder.

Det är enligt tysinadspliktskoinmlltén knappast träffande alt motivera sek­retessen kring straffregister, polisregister m. m. (36 tj LAH) med hänsyn lill "privatlivets helgd". Att någon har dömts för brott eller misstankes för broll är ett förhållande som knappast kan hänföras till privatlivet. Motivet bör i stället sökas i all utlämnande kan befaras leda lill att den registrerade utsattes för andras missaktning e. d. - Något liknande kan sägas om sek­retessen enligt 38 tj LAH. - Det är vidare, fortsätter lyslnadspliklskom-mittén, svårt au se alt regeln i 39 § LAH om hemlighållande för del fall alt utlämnande kan befaras föranleda all ändamålet med (kriminal-)värden motverkas kan stödjas på regeln om privatlivels helgd. Systematiskt sett har denna beslämmelse närmare samband med 6-10 tjij LAH, och del kan möjligen hävdas att sekretessen är motiverad av hänsyn till intresset all förebygga och beivra broll. Bestämmelsen är emellertid i så fall icke rätt placerad,-Regeln i 41 tj LAH om hemlighållande fördel fall att utlämnande kan befaras föranleda att någon utsätts för våld faller väl in under orden i grundlagsregeln om "enskilds personliga säkerhet". Delta kan däremot knappast sägas om fortsättningen "annat allvarligt men". Här åsyftas uppen­barligen även sådana repressalier som inte innebär angrepp på någons per­sonliga säkerhet. Självfallet kan denna sekretess inte heller stödjas på hänsyn lill privatlivets helgd, - Del sekretesskäl som i 42 tj ullryckes så att det finns grundad anledning antaga att utlämnande skulle motverka ändamålet med vården har, i vari fall såvitt sekretessen skall kunna upprätthållas mol den sjuke själv (52 ;j), ingenting all göra med privatlivels helgd och kan knappast heller motiveras med hänsyn till dennes personliga säkerhet. Kom-


 


Prop. 1975/76:160                                                  102

mitten instämmer i OSK:s uttalande all det är fel alt se uppräkningen i grundlag av sekretessgrunder som en tom principdeklaralion (s. 90), En sådan uppräkning innebär enligt vanliga tolkningsprinciper au sekretessens yttersta gränser utstakas. För att varie tvekan om sekretessbestämmelsernas grundlagsenlighet skall förebyggas är det därför av vikt att uppräkningen utarbetas med slor omsorg. Tystnadspliktskommiltén vill för sin del hävda att i varje fall punkt 5 i den nuvarande uppräkningen inte säger vad som måste sägas, om LAH skall få den föreslagna utformningen. Kommittén föreslår att punkten får följande formulering: "enskilds ekonomiska intresse, privatlivets helgd eller behovet alt skydda enskild mot övergrepp, andras missaktning eller annal allvarligt men".

Staiistiska centralbyrån (SCB) förklarar att den i LAH föreslagna regeln om siaiisliksekretessen huvudsakligen bygger på två grunder, nämligen hän­synen till enskilds ekonomiska intresse och hänsynen lill privatlivets helgd. Inom ramen för dessa grunder kan även, enligt OSK, vederböriig hänsyn lill slatisiikinlressei tas. SCB säger sig emellertid efter ingående övervä­ganden ha kommit lill den slutsatsen att ett grundläggande villkor för att framgent kunna bedriva en tillfredsställande statistikproduktion, vilken i sin lur bygger på ell fullständigt sekretesskydd, är att hänsynen lill sta­tistikproduktionen, dvs, lill dess ostörda gång och till statistikkvaliteten, blir en självständig sekrelessgrund i yltrandefriheisgrundlagen. Införandet av en dylik sekrelessgrund skulle genom legala, psykologiska och andra faktorer medverka till en avsevärd förbättring av statistikproduktionens vill­kor. Enligl SCB:s uppfattning finns del påtaglig anledning hävda att man, utan all ha siaiistikprodukiionen som en självständig sekrelessgrund, bygger vissa regler i LAH på en fiktion som kan vara vansklig att upprätthålla i praktiken. Skyddsbehovet av statistikproduktionen har en större bredd och ett större djup än det direkta skyddet åt berörda enskilda, utan alt för den skull på något sätt konkurrera med eller förringa det senare skydds-intresset. Det här framförda kravet sägs väsentligen bygga på SCB:s er­farenheter av konkreta fall av prövning av ullämnandeärenden; ofta har det då framställ som uppenbart att riskerna för skada för den berörda per­sonen i ett enskilt fall kunde bedömas som mycket små för att inle säga praktiskt obefintliga, samtidigt som det framstått som lika uppenbart alt ett beslut om utlämnande kunde leda lill myckel allvarliga skador för den framtida statistikproduktionen, SCB kan inte heller finna något skäl som talar emot att en särskild sekrelessgrund införs för hänsynen till siatistik-produktionen. Det skäl som skulle ligga närmast lill hands mot införande av en dylik grund vore den principiella begränsning av offentlighetsgrundsatsen som denna leder lill. Den motivering som OSK ger till offentlighets­principen, närmast ae Kontrollmöjligheter av myndigheternas verksamhet som allmänheten bör ha, har enligt SCB inte avseende på det material som ingår i en statistisk produktionsprocess. Detta återspeglas också i de nu-


 


Prop. 1975/76:160                                                  '03

varande och föreslagna reglerna för siaiisliksekretessen.

Också länsstyrelsen i Jönköpings län anser all siaiisliksekretessen endasl med tvekan kan anses ha täckning bland de föreslagna sekreiessgrunderna.

Frågan om en ny sekrelessgrund avseende natur­skyddsintressen  diskuteras av några inslanser.

Regeringsrätten erinrar om all frågan har överiämnals till OSK men alt den inte närmare har beröns i betänkandet. Naturvårdsverket framhåller alt uppgifterom förekomsten av särskilt skyddsvärda objekt aren förutsättning för ati myndigheter som har alt ta slällning lill frågor som berör olika typer av markutnyttjande skall kunna utföra ett meningsfullt arbeie. Verket näm­ner vidare all del under senare år har förekommit ålskilliga fall av ägg­plundring, tagande av rovfågelungar och illegal jakt vid vissa rovdjurs lyor. Avslöjandet av dessa förhållanden har aktualiserat risken för missbruk av de uppgifter på förevarande område som finns samlade hos nalurvårdsmyn-digheterna, Enligl verket kan avsaknaden av sekretessbestämmelser med­verka lill att del allmännas verksamhet lill skydd för djuriivel brister i effektivitet. Detsamma gäller i fråga om intresset av att skydda växtlivet. Verket finner det därför motiverat att frågan om en ny sekrelessgrund -intresset att skydda växt- och djuriivel - blir föremål för en närmare ul­redning. Liknande synpunkter framförs av Svenska naturskyddsföreningen och av naturhistoriska riksmuseet.

Flera remissinstanser har yttrat sig över kommitténs förslag att utvidga de nu gällande sekreiessgrunderna med bestämmelsen att inskränkningar i handlingsoffentligheten dr göras av hänsyn till rikets centrala finans- och räntepolitik. Regeringsrätten, Svea hovrätt. JO, LandsilngslÖrbundet och Pressens samarbeisnämnd tillstyrker förslaget i denna del.

Svenska sparbanksföreningen förklarar att det i och för sig föreligger ett behov av den föreslagna nya sekretessgrunden men anser att det ligger i farans riktning att stadgandets tillämpningsområde - oavsett OSK:s ut­talande i specialmotiveringen - kan komma att utsträckas alltför långt.

Eu par remissinstanser kritiserar den närmare utformningen av den fö­reslagna sekretessgrunden. Fullmäktige I riksbanken framhåller att utredning­en genom denna avser all ge sekretess åt diskontobesluten, köp och för­säljning av obligationer, planering av kontrollåtgärder, tillstånd till obliga­tionsemissioner, fastställande av likviditets- och kassakvoter samt uppta­gande av lån särskill på den internationella marknaden. Härtill kan enligt fullmäktige fogas valutahandel och valutaplaceringar som också måsle ges sekretesskydd. Det är emellenid, fortsätter fullmäktige, fel alt som OSK sammanfatta de angivna aktivitelerna i termen "räntepolitik". En godtagbar benämning härför synes vara "penningpolitik", ett uttryck som även om det kan kritiseras från teoretiska utgångspunkter har vunnit burskap i lag­språket.  Fullmäktige hänvisar i detta sammanhang till  1 ij valulalagen


 


Prop. 1975/76:160                                                                104

(1939:350) i dess lydelse före den Ijuli 1974. Riksbankens valutatransaktioner torde åter kunna sammanfattas under beteckningen "valutapolitik". Stad­gandet bör därför enligt fullmäktige i nu aktuell del lyda: "rikets centrala finans-, penning- och valutapolitik eller etc". Liknande synpunkter framförs av Svenska bankföreningen.

Svea hovrätt anser att det skulle vara till fördel om en mera preciserad lydelse kunde avfattas i stället för uttrycket det allmännas eko­nomiska  intresse.

Sekretessgrunden hä nsy n till privatlivels helgd behandlas i några yttranden.

På de skäl OSK anför anser daiainspekiionen del vara riktigt all göra skill­nad mellan uttrycken "privatlivets helgd" och "personlig integritet". Det är enligl inspektionen ingalunda ovanligt att föreskrift av innebörd alt upp­giftslämnande begränsas med stöd av datalagen kan ges till skydd för per­sonlig integritet medan sekretess för privatlivets helgd i motsvarande si­luation inte skulle råda.

Kritiska mot förslaget i denna del är däremot Svea hovrätt, datamaskin-centralen för administrativ dalabehandling (DAFA), riksrevisionsverket och Svenska bankföreningen. Svea hovrätt. DAFA och Svenska bankföreningen an­ser att uttrycket personlig integritet är att föredra. Det synes enligt hovrätten realistiskt att anta att just hänsynen till den personliga integriteten kommer att få en alll slörre betydelse i de framtida diskussionerna på delta område, Enligl DAFA är uUryckel personlig integritet förmodligen mindre svår­förståeligt för gemene man än det ålderdomliga uttrycket privatlivets helgd Riksrevisionsverkel anser att ordet helgd är föråldrat och därför bör utgä Enligl verket är vidare uttrycket privatlivet inle helt adekvat, efiersom de i LAH avses omfatta även enskildas förhållanden lill myndigheter. De om råden som behöver skyddas är inte alllid privata i ordets egentliga mening Ordet "personlighet" - som i juridisk doktrin även används i sammansätt ningar som personlighelsrätt, personlighetsskydd m. m. återger bätlre vad som här egentligen avses. Verket föreslår därför all punkten 5 får följande lydelse: "enskilds personlighet, säkerhet och ekonomiska intresse".

Svea hovrätt föreslår alt grunden personlig säkerhet utgår Den får anses ingå i den sekrelessgrund som las upp i punkt 3 - intresset alt förebygga och beivra brott - och i den av hovrätten föreslagna grunden personlig integritet.

Hovrätten över Skåne och Blekinge anser att punkt 5 i uppräkningen av sekretessgrunder knappast är tillfredsställande avfattad men medger all det är svårt att finna en fullt lämplig och uttömmande lydelse av denna punkt. Hovrätten föreslår att den avfattas "det tillböriiga skyddet för enskilds eko­nomiska och personliga förhållanden".

Några remissinsianser har tagit upp frågor av närmast redaktionell karaktär.


 


Prop. 1975/76:160                                                  '05

Hovrätten över Skåne och Blekinge förklarar alt den fria tillgången till allmänna handlingar i TF är helt självständig. Den gäller utan att något motiv behöver redovisas. Detta förhållande blir enligl hovrätten inle lika tydligt angivet, om man på föreslaget sätl fiytlar bort första meningen ur paragrafen och placerar in denna med ändrad avfattning i 1 kap, 2 ij iredje stycket. Att täcka över del sår som därvid uppkommer i paragrafen med en hänvisning till nämnda lagrum är full. Hovrätten föreslår att första me­ningen i paragrafens gällande lydelse behålles oförändrad. Hovrätten påpekar vidare all första styckei I. av språkliga skäl bör lyda "rikels säkerhet och dess förhållande till.. ".

ÖB påpekar att ordet "och" som sammanbindning av de olika sekre­lessinlressena bör bytas ul mol "eller", eftersom man annars dr den upp­fattningen att t.ex. en inskränkning enligl punkt I skall vara grundad på ett gemensamt intresse på grund av hänsyn lill såväl rikets säkerhet som förhållande lill annan stat.

I vissa yttranden förordas en omkastning av sekretessgrun­derna i punkt 5. Enligt regeringsrätten borde, i kongruens med ord­ningsföljden mellan de skyddsvärda allmänna intressena, personlig säkerhet sättas försl, därpå privatlivets helgd och sist de ekonomiska intressena. Man skulle därmed också vinna en ordningsföljd som bättre speglar nutida vär­dering av skyddsintressena. Regeringsrätten framhålleratl en sådan ändring innebär all också LAH måste disponeras om. Också DAFA framhåller att ordningsföljden inte avspeglar dagens samhällssyn. Enligt DAFA bör punk­ten lyda: "personlig integritet, enskilds personliga säkerhet och enskilds ekonomiska intresse". All också riksrevisionsverket förordar en omkastning av de olika sekrelessinlressena framgår av det föregående. Den av verket förordade ordningsföljden sägs avspegla dagens samhällssyn.

Andra stycket

Regeringsrätten nämner att förslagel bibehåller kravet att sekrelessfallen skall anges "i särskild lag" saml framhåller all delta uttryck har ansetts innebära all alla sekretessbestämmelser skall sammanföras till en lag och att de inte får spridas ul i olika lagar. Regeringsrälien anser del värdefullt att detta krav fasthålls för framliden.

Utformningen av bemyndigandet i slyckeis sista mening   har uppmärksammals av några inslanser,

Tystnadspliktskommiltén framhåller att meningen har fått en avfattning som inte går väl ihop med 21 tj LAH. Denna bestämmelse innebär inte alt regeringen bemyndigas all inskränka lillämpligheien av den där stadgade sekretessen utan att regeringen bemyndigasait bestämma inom vilka myndig­heter eller i vilka ärenden sekretessen skall gälla, Tystnadspliktskommiltén föreslår all meningen byls ul mol ett iredje siycke vari sägs all regeringen genom den i andra slyckel nämnda lagen får bemyndigas all bestamma


 


Prop. 1975/76:160                                                                106

inom vilka myndigheter eller i vilka lyper av ärenden bestämmelse i lagen skall vara tillämplig. Också Juridiska fakiulieten vid Stockholms universitet pekar på den av tysinadspliklskommiuén nämnda molsättningen mellan grundlagssiadgandel och 21 tj LAH. Enligt fakulteten täcks inte heller de bemyndiganden som regeringen ges i 8 tj första slycket och i 38 tj förslå slyckel LAH av del föreslagna grundlagssiadgandel,

JO ullalar sig utförligt i frågan. Enligl JO bör den föreslagna bestämmelsen läsas mol bakgrund av 8 kap, 7 ij iredje slycket regeringsformen som fö­reskriver alt bemyndigande lill regeringen i lag att genom förordning med­dela föreskrifier inte medför rätt för regeringen au meddela föreskrifter som i annal än vissa särskilt uppräknade hänseenden begränsar någon av de fri- och rältigheter som enligt 2 kap. 1-3 ijtJ tillkommer svensk medborgare. Beträffande rätten alt ta del av allmän handling förklaras i 2 kap, 4 tj all vad som är föreskrivet i tryckfrihetsförordningen skall gälla och all före­skrifter som i övrigi närmare utformar de fri- och rättigheter och det skydd som avses i 1-3 tjij skall beslutas i den ordning som föreskrivs i 8 kap. Det föreslagna andra slyckel i 5 kap, I ij förslaget till ytlrandefrihetsgrundlag synes därför enligl JO naturligen inte böra skrivas på annal sätt än som skett. Regeringen bör inle i lag bemyndigas att meddela föreskrifter om sekretess som sträcker sig längre än en bestämmelse i en lag om allmänna handlingar och därigenom ytterligare begränsar medborgares rält att ta del av allmän handling, Däremoi bör regeringen kunna bemyndigas att meddela föreskrifter som delvis, ja t, o, m. hell, sätter en i en lag om allmänna hand­lingar meddelad sekretessbestämmelse ur spel. JO har därför i och för sig intet all invända mol vad som föreslagits men ifrågasätter om del skall vara nödvändigt all skriva mer än all regeringen får bemyndigas alt för viss regel i lagen inskränka tillämpligheten. En förulsällning föratt förslaget skall kunna godtas måsle emellertid vara alt på de slällen i en lag om allmänna handlingar, där sådant bemyndigande som nu sagts för regeringen blir aktuellt, lagtexten utformas strikt i enlighet med de grundlagsgivna förutsättningar som tänks skola gälla. Delta har enligt JO inte i allo iakttagils. I 21 ij LAH sägs t. ex. all handling, som rör siatlig utredning, kontroll och stödverksamhet med avseende på näringslivet och som inkommit till eller upprättats hos myndighei som regeringen bestämmer skall hållas hemlig under vissa förutsättningar. Det innebär enligt ordalagen att regeringen be­myndigas införa sekretess för handlingar hos vissa myndigheter, något som enligt vad förut sagts regeringen inte bör kunna bemyndigas att göra. Be­stämmelsen synes i stället böra utformas som en generell regel om sekretess för handlingar av angivet slag med bemyndigande för regeringen att in­skränka tillämpningen till vissa myndigheter eller föreskriva undanlag för vissa handlingar. Med det av JO redovisade synsättet fordras då också en grundlig omarbetning av förslaget till förordning med lillämpningsförieck-ning till 21 ij.


 


Prop. 1975/76:160                                                  '07

Föredraganden

Liksom f n. bör offentlighetsprincipen slås fast inledningsvis i 2 kap, TF. Jag föreslår därför alt i 2 kap. / .s'' TF föreskrivs au lill främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning varie svensk medborgare skall ha rätt alt taga del av allmänna handlingar.

I fråga om innebörden av offentlighetsprincipen får jag hänvisa lill den allmänna motiveringen (avsnitt 7,1),

Grundlagsregleringen av utlännings tillgång lill allmänna handlingar finns i 14 kap, 5 tj andra slycket TF, där utlänning likställs med svensk med­borgare, såvitt annal ej följer av TF eller annan lag eller författning. Ut­lännings tillgång till allmänna handlingar skiljer sig från svensk medborgares endast i fråga om vissa handlingar som anges i kartsekreiessförordningen (1975:372), Av dess 12 ij följeratl vissa allmänna handlingar inle får lämnas ut till utlänning eller utländsk juridisk person.

Enligl min mening är det naturligt att utlänningar har lillgång till allmänna handlingar i samma ulsträckning som svenska medborgare. En sådan lik­ställdhet är en naturlig följd av strävandena att ge utlänningar samma rät­tigheter som svenskar. Den ligger också väl i linje med vad fri- och räi-tighetsutredningen har föreslagit beiräffande fri- och rältigheterna i allmän­hel (SOU 1975:75), Enligl min mening bör ell lagkrav gälla för eventuella undanlag. Jag avser att återkomma med förslag av denna innebörd i den proposition med förslag till partiella ändringar i TF som jag inom kort kom­mer all anmäla.

12 >) departementsförslagel återfinns bestämmelserna om på vilka grunder statsmakterna får besluta om begränsningar i rätten alt ta del av allmänna handlingar, de s. k, sekreiessgrunderna, och om i vilken ordning sådana begränsande föreskrifter skall beslutas. Den form av begränsning som åsyftas i paragrafen är givetvis alt vissa handlingstyper inte får lämnas ut. Men med begränsande föreskrifter avses också sådana regler som innebär alt utläm­nande dr ske med vissa förbehåll.

Första styckei

I enlighet med vad jag har anfört i den allmänna motiveringen under 7.2 upptas i detta stycke de olika sekretessgrunderna. Enligt OSK har den uppräkning av sekretessgrunder som i dag finns i TF dålig styreffekt, OSK föreslår därför bl. a. att LAH skall disponeras efter direkl mönster av de i grundlagen iniagna sekretessgrunderna föratt sambandet tydligt skall fram­gå. Även jag finner denna uppläggning naturiig. I det förslag lill lag som skall ersätta nuvarande sekretesslag och som jag senare kommer au lägga fram avser jag därför alt i görligaste mån ta upp de särskilda sekretess­bestämmelserna grupperade efler den sekrelessgrund de stöder sig på.

Jag övergår härefter lill att behandla de olika sekretessgrunderna.


 


Prop. 1975/76:160                                                  '08

Enligt punkt 1 dr rätten all la del av allmänna handlingar begränsas om det är påkallat med hänsyn till rikels säkerhet eller dess förhållande lill annan stal eller mellanfolklig organisation. Bestämmelsen innebär den ändringen i förhållande lill gällande TF att förhållandet till mellanfolklig organisation nämns uttryckligen.

Punkt 2. Enligl OSK är riksbankens behov av sekretess inle enbart grundat på hänsyn lill det allmännas ekonomiska inlressen. Riksbanken behöver vidare hemlighålla vissa handlingar för alt kunna fullgöra sina åligganden på ränte- och valutapolitikens område. OSK föreslår därför en ny sekre­lessgrund, "rikets centrala finans- och räntepolitik", Enligl kommittén synes den nya sekrelessgrunden ha aktualitet - utom för riksbanken - även för regeringen, finansutskottel och riksgäldskoniorel. Remissinstanserna har in­stämt i att en ny sekrelessgrund behövs för det angivna ändamålet. Full­mäktige i riksbanken och Svenska bankföreningen har emellertid kritiserat den närmare utformningen av sekrelessgrunden och föreslagit lydelsen "ri­kets centrala finans-, penning- och valutapolitik".

Även enligt min mening är det önskvärt att en särskild sekrelessgrund införs på förevarande område. De handlingar del här främsl gäller har av OSK angivits vara handlingar som rör diskontobeslul, köp och försäljning av obligationer, planering av kontrollåtgärder, tillstånd till obligationsemis­sioner, fastställande av likviditets- och kassakvoter saml upplagande av lån, särskilt på den internationella marknaden. Härtill kan enligt fullmäktige i riksbanken fogas handlingar angående valulahandel och valutaplaceringar. Jag ansluter mig till uppfattningen att det skall finnas möjlighet att föreskriva sekretesskydd för handlingar av det slag som jag nu har nämnt, 1 likhei med fullmäktige i riksbanken och Svenska bankföreningen anser jag att sekretessgrunden lämpligen kan beskrivas med begreppen "finanspolitik", "penningpolitik" och "valutapolitik". Punkt 2 har utformats i enlighel här­med.

Punkt 3. "myndighets verksamhel för inspektion, kontroll eller annan

tillsyn", innebar inte någon saklig nyhet.

Under punkt 4 nämns intresset alt förebygga eller beivra broll. Bestäm­melsen innebär ingen ändring i sak,

1 punkt 5 har som sekrelessgrund införts "del allmännas ekonomiska intressen", som motsvarar den nuvarande regeln, såvitt den avser skydd för Slatens och menigheiers behöriga ekonomiska intresse.

Punkt 6. TF upptar f n, tre olika sekreiessgrunder som har avseende på enskilds förhållanden. Del är "skydd för enskildas behöriga ekonomiska intresse", "privatlivets helgd" och "personlig säkerhet", OSK har föreslagit all de nämnda grunderna sammanförs i en punkt, vilken lyder: "enskilds ekonomiska intresse, privatlivets helgd och enskilds personliga säkerhet". Utformningen syftar enligl OSK lill all fånga in alla personliga aspekler.

Som har framgåtl av den tidigare redogörelsen för remissyiirandena har


 


Prop. 1975/76:160


109


kritik i fiera hänseenden riktats mot utformningen av denna punkt. Tyst­nadspliktskommiltén har sålunda anfört bl, a, all det knappast är träffande ati motivera sekretessen kring kriminalregislret m. m. med hänsyn till "pri­vatlivets helgd". Motivet för all inle lämna ul uppgifter om brott m. m. ur ett sådani register är snarare att ett utlämnande kan befaras leda till att den registrerade utsätts för andras missaktning e, d, - Flera remissin­stanser anser au uttrycket "privatlivels helgd" är föråldrat.

Enligt min mening skulle det vara betänkligt om del på fiera punkter kunde ifrågasättas om föreslagna materiella sekretessregler har stöd i de här föreslagna sekretessgrunderna. För egen del föreslår jag i anslutning till ett förslag som har lämnats av hovrätten över Skåne och Blekinge att de vilt skiftande hänsynen lill olika personliga intressen som del här är fråga om sammanfattas i orden "skyddet för enskilds personliga eller eko­nomiska förhållanden".

Punkt 7 innehåller en helt ny sekrelessgrund. Denna är au se moi följande bakgrund.

1 skrivelse till regeringen i januari 1974 hemställde Svenska naturskydds­föreningen om snara lagstiftningsåtgärder i syfte all möjliggöra hemlighål­lande av allmänna handlingar i samband med framställningar om åtgärder lill skydd för djur- och växtlivet med stöd av naturvårdslagen eller kungö­relsen om lokala beslämmelser till skydd för djurlivet. Framställningen över­lämnades lill OSK, som dock i sitt betänkande inte har redovisat några överväganden i anledning därav.

Flera remissinsianser har i sina yttranden beröri frågan om behovet av sekretess till skydd för djur- och växtliv, förutom Svenska naturskydds­föreningen främst naturvårdsverket och naturhistoriska riksmuseet. Natur­skyddsföreningen och riksmuseet har uttalat sig klart för behovet av sek­retessbestämmelser, medan naturvårdsverket begränsar sig lill all uttala att verket finner det motiverat att frågan om en ny sekrelessgrund- intresset alt skydda växt- och djuriivel - blir föremål för närmare ulredning.

Naturvården har som bekant på senare år ägnats stort intresse, både i den allmänna debatten och i lagstiftningsarbetet. Del har alltmer ansetts vara en angelägen uppgift för statsmakterna all dels söka åsladkomma en rimlig avvägning mellan de olika krav som dagens samhälle släller på naturen och dels se till att dess tillgångar också bevaras åt kommande generationer (prop. 1963:71 ang. riktlinjer och organisation för naturvårdsverksamheten m, m,), 1 olika lagar och andra författningar, främst naturvårdslagen (1964:822), har beslämmelser getts som bygger på detta synsätt, Mark som tillhör kronan kan avsällas lill nationalpark och område, som bör särskill skyddas eller vårdas på grund av sin betydelse för kännedomen om landets natur,sin skönhet ellereljest märkliga beskaffenhet ellersom ärav belydelse för allmänhetens friluftsliv, kan förklaras som naturreservat. För national­park och naturreservat skall meddelas sådana föreskrifter, t.ex, till skydd för djur- och växtliv, som erfordras för alt ändamålet med parken resp.


 


Prop. 1975/76:160                                                  110

reservatet skall tryggas. Sådana föreskrifier kan också i annal fall meddelas för viss växtart eller djurart enligt 14 ij naturvårdslagen. Är fara att växtart försvinner eller utsätts för plundring, får regeringen eller myndighei som regeringen bestämmer meddela förbud att inom landet eller del därav bon-laga eller skada växt av den arten där den växer vill. Motsvarande be­stämmelser om fridlysning av djurart finns i paragrafens andra siycke. Be­träffande djur, vars dödande eller fångande är att hänföra till jakt eller fiske, gäller dock i slällel jaktstadgan (1938:279), fiskeristadgan (1954:607) m, fi, särskilda författningar. Vilda däggdjur och fåglar är t, ex, fridlysta enligt 1 ij jaktstadgan utom när allmän jakttid gäller för arten i fråga, Enligl na-lurvårdskungörelsen (1974:1028) kan länsstyrelse utöver fridlysning enligt jaktstadgan och skydd enligl naturvårdslagen meddela vissa förbud, t, ex. förbud att inom vissl område bortföra eller skada ägg, rom eller bo eller förbud att ofreda djur genom fotografering eller liknande åtgärder.

Av yttrandena från naturvårdsverket och övriga remissinstanser framgår au under senare år har förekommit ålskilliga fall av äggplundring, lagande av rovdgelungar och illegal jakt vid vissa rovdjurs lyor. Ägg av sällsynla fågelarter är speciellt värdefulla för samlare. Upplysningarom ovanliga djurs yngel- eller häckningsplatser har visserligen, såvitt man hittills känner till, hämtats från annat håll än från naiurvårdsmyndigheierna. Plundringsverk­samheten har emellertid aktualiserat risken för missbruk av uppgifter hos dessa myndigheter. Denna risk har gjort ideella organisationer och enskilda personer obenägna att lämna uppgifter till myndigheterna om särskill skyddsvärda objekt. Detta kan i sin tur leda till alt del allmännas verksamhet till skydd för djuriivel brister i effektivitet. Härtill - och framför alll - kom­mer naturligtvis faran för alt myndigheternas uppgifter framdeles kan kom­ma alt utnyUjas som ett direkl hjälpmedel vid äggplundring och liknande verksamhet. Enligt min mening måste man räkna med en sådan fara.

Med hänvisning lill del anförda förordar jag all en ny sekrelessgrund införs i TF. I praktiken synes olägenheterna med att en sekretessregel inte finns nu främsl ha visat sig beträffande djur. Jag anser emellertid alt det i förevarande sammanhang saknas anledning alt inle i grundlagsregeln möj­liggöra skydd också för utrotningshotade växtarter. Som punkt 7 i förevarande paragraf bör därför anges att rätlen alt la del av allmänna handlingar dr begränsas om det är påkallat med hänsyn lill intresset att bevara djur- eller växtart.

Frågan om förslag lill en särskild sekretessregel till skydd för hotade djur-och växtarter avser jag alt återkomma till i samband med att förslag framläggs lill ny lag som skall ersätta sekretesslagen. Jag vill emellertid redan nu föruiskicka att en sådan sekretessregel bör avfattas så att den endasl träffar fall som jag har berört i det föregående, dvs. den skall motverka plundring och skövling av arter som riskerar att försvinna.

Hänsynen till "anständighet och sedlighet" behöver enligt OSK inle längre


 


Prop. 1975/76:160                                                   III

tas upp som en särskild sekrelessgrund. Jag delar denna uppfattning,

1 remissyttrandet från staiistiska centralbyrån (SCB) säger sig SCB ha kom­mit lill den slutsatsen att ett grundläggande villkor för au framgent kunna bedriva en lillfredsslällande statistikproduktion är att hänsynen till statistik­produktionen, dvs. till dess ostörda gång och till stalistikkvalitelen. blir en självständig sekrelessgrund, Enligl SCB:s uppfallning finns del påtaglig an­ledning all hävda all man, ulan au ha siaiistikprodukiionen som en själv­ständig sekrelessgrund, bygger vissa regler i LAH på en fiktion som kan vara vansklig alt upprätthålla i praktiken. Det framförda kravet sägs vä­sentligen bygga pä SCB:s erfarenheter av prövning av konkreta utlämnan­deärenden; ofta har det då framstått som uppenbart att riskerna för skada för den berörda personen i ett enskilt fali kunde bedömas som myckel små för all inie säga praktiskt obefintliga, samtidigt som del har framstått som lika uppenbart att ett beslul om utlämnande kunde leda till mycket allvariiga skador för den framlida siaiistikprodukiionen, SCB säger sig inle heller finna något skäl som talar emot all en särskild sekrelessgrund införs för hänsynen lill statistikproduktionen. Den motivering som OSK ger till offentighetsprincipen, främst de kontrollmöjligheter av myndigheiernas verksamhel som allmänheten bör ha, har enligt SCB inte avseende på det material som ingår i en statistisk produktionsprocess,

OSK har inle föreslagit någon särskild sekrelessgrund lill skydd för sta­tistikproduktionen. Den särskilda bestämmelsen till skydd för statistiksek-retessen i LAH som OSK föreslår bygger, säger kommittén, huvudsakligen på två grunder, nämligen hänsynen till enskilds ekonomiska intresse och hänsynen lill privatlivets helgd. Undanlagsvis kan även hänsynen lill en­skilds personliga säkerhet bli aktuell som grund för sekretessen. Inom ramen för dessa grunder kan enligt OSK även vederbörlig hänsyn till statistikin­tresset tas.

Enligt min mening måste man vara mycket återhållsam när fråga upp­kommer på att införa en ny sekrelessgrund. Som datainspektionen påpekar finns det från kontrollsynpunkt ett allmänt intresse av au medborgarna i princip har möjlighet alt få lillgång till del statistiska primärmaierialel. Jag är därför inte beredd att till skydd för statistikproduktionen föreslå införande av en egen sekrelessgrund, vilken skulle möjliggöra att alll sta­tistiskt primärmaterial skulle kunna hemlighållas oavsett om enskildas per­sonliga eller ekonomiska förhållanden genom utlämnande skulle röjas eller inte.

Andra slycket

Enligt gällande TF är del endasl riksdagen som får beslula om inskränk­ningar i rätten till fri lillgång till allmänna handlingar, 1 2 kap. 1  andra stycket TF föreskrivs au de fall, då allmänna handlingar enligl de tidigare i paragrafen angivna sekretessgrunderna skall hållas hemliga, skall noga


 


Prop. 1975/76:160                                                   112

angivas i en särskild lag. OSK har i sitt förslag behållit kravet att de särskilda sekretessbestämmelserna skall noga angivas i en särskild lag. Kommittén har dock föreslagit det tillägget att regeringen i den särskilda lagen skall få bemyndigas alt för viss regel i lagen inskränka tillämpligheten till viss eller vissa statliga myndigheter eller till handlingar i vissa ärenden. Som skäl härför anför OSK att man inte har funnit del ändamålsenligt att fullt ul avskaffa det nu rådande bruket att ge kompletterande sekretessföreskrifter i regeringsförfailningar, sekretesskungörelser.

Frågan vilken instans som skall besluta om sekretessregler m. m. har jag berört i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.2). Som där närmare har utvecklats anser jag alt de materiella sekretessreglerna, vilka även framde­les i princip skall beslutas av riksdagen, skall ha sin plats i en särskild lag, en lag som ersätter nuvarande sekretesslag. 1 speciella undanlagsfall, t. ex. diir inle bara allmänhetens utan även andra myndigheters rätt au la del av allmänna handlingar av visst slag måste regleras ganska utförligt, bör sekretessregler få införas i annan lag än den särskilda lagen, om den senare innehåller en hänvisning lill den andra lagen. I enlighel med det sagda har lagtexten i 2 ij andra stycket första meningen formulerats så, alt be­gränsning av rätten all ta del av allmänna handlingar skall angivas noga i beslämmelse i en särskild lag eller, om så i vissl fall befinnes lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar,

I den allmänna motiveringen har jag vidare förordat att grundlagen tillåter riksdagen all i viss utsträckning överlåta ål regeringen all meddela före­skrifter av den typ som nu återfinns i sekretesskungörelserna. Ett sådani bemyndigande från riksdagen, vilket skall vara inlaget i resp. materiella lagbestämmelse om sekretess, bör innebära en befogenhet för regeringen all beslula endast föreskriflersom till sin typstår verkställighetsföreskrifterna niira. Gränserna för sekretessen i ett visst fall bör alltså i allt väsentligt finnas angivna redan i lagbestämmelsen och endast i något hänseende kunna fyllas ul genom förordning. 1 2 tj andra stycket andra meningen har i enlighel hiirmed föreskrivits att regeringen efter bemyndigande i bestämmelse, in­lagen i den särskilda lagen eller i lag vartill denna lag hänvisar, får genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet. Den föreslagna bestämmelsen öppnar möjlighet för regeringen att t, ex, beiräffande en regel som den i 21 ij LAH, där de huvudsakliga förutsätt­ningarna för sekretess anges i lag, bestämma vid vilka myndigheter den skall tillämpas. På motsvarande säu kan ibland andra kompletterande fö­reskrifter lämpligen bestämmas av regeringen. Den föreslagna regeln möj­liggör också alt riksdagen, om della är mera ändamålsenligt, bemyndigar regeringen att inskränka tillämpningsområdet för en i övrigt närmare be­skriven regel i sekretesslagen.

Den föreslagna delegationsregeln ger sålunda möjlighet för riksdagen all bemyndiga regeringen au beslula kompletterande föreskrifter till bestäm­melser i lag om sekretess, oavsell om föreskrifterna formellt kan sägas utlösa


 


Prop. 1975/76:160                                                   113

sekretess eller inskränka en redan rådande, I båda fallen gäller all del är riksdagen som, i den materiella sekreiessbeslämmelsen i lag vari bemyn­digandet ges, lägger fast de viktigaste villkoren för sekretess. Regeringen får i bemyndigandet bara tilläggas befogenhet alt kompleitera lagregeln i någol avseende, 1, ex, besiämma inom vilken myndighei regeln skall vara tillämplig, vilka ärenden den skall gälla eller hur lång sekreiessliden skall vara.

Tredje slyckel

1 gällande sekretesslag uppställs i fiera beslämmelser som villkor för ui-lämnande av en annars hemlig handling alt en viss myndighei ger sill tillstånd lill ullämnandei, Enligl t, ex, 35 ij SekrL gäller f n, all vissa hand­lingar som har lillkommil för all begagnas vid kolleklivavialsförhandling, där myndighei är part, får ullämnas innan fem år har gått från handlingens datum, endasl om statens avtalsverk ger tillstånd lill utlämnande. Mot­svarande reglering, dvs, all myndighels lillslånd krävs för all få ta del av en viss handling, finns bl. a. även i 5 ij första stycket, 6 och 33 tjij SekrL.

Enligt OSK är de angivna reglerna i SekrL egentligen grundlagssiridiga, eftersom föruisäitningarna för sekretess inte är noga angivna i lagen, OSK har i förslagel lill LAH, låt vara i mindre omfallning än i sekretesslagen, behållit motsvarigheter lill de angivna reglerna och har därför i grundlags-kapitlet (9 tj andra styckei) infört en regel, enligt vilken del är tillåtet för lagstiftaren att i den särskilda sekretesslagen uppställa såsom villkor för utlämnande av hemlig handling att tillstånd ges av en viss myndighet.

För egen del har jag som framgår av avsnittet 7.2 i den allmänna moti­veringen funnit att tekniken att uppställa tillstånd från viss myndighei som villkor för utlämnande av en annars hemlig handling i princip är betänklig, eftersom den öppnar möjlighet att överlåta åt viss myndighei att genom rent skönsmässiga bedömningar besiämma handlingsoffentlighetens om­fattning på vissl område, 1 departementsförslagel har därför någon mot­svarighet lill OSK:s förslag inte tagits upp. För vissa särpräglade fall kan emellertid, som jag också har nämnt tidigare, konstruktionen med särskill tillstånd för utlämnande vara ändamålsenlig. 1 dessa fall bör dock endasl riksdagen eller regeringen kunna vara tillståndsgivande myndighet,

I enlighet härmed ges i iredje styckei möjlighet att utforma en sekre­tessbestämmelse i den särskilda lagen eller i annan lag som denna hänvisar till på det sättet att utlämnandet av en viss handling görs beroende av att riksdagen eller regeringen ger sitt tillstånd. Redan praktiska skäl talar, som jag har nämnt i den allmänna motiveringen, för all denna undan-lagsmöjlighei kommer att ulnyltias sällan i lagstiftningen,

I iredje slycket medges sålunda au en sekretessbestämmelse utformas på ell vissl säu. Det ger däremot inle befogenhet för t.ex, regeringen au ge dispens vid tillämpningen av sekretessregler i allmänhet. En sådan be-

8 Riksda.ven 1976. I saml. Nr 160


 


Prop. 1975/76:160                                                  114

fogenhet tillkommer enligl sekreiesslagen f n, - förulom regeringen - i vissa ärenden även riksdagen och andra beslutande församlingar och denna befogenhet har inte ansetts kräva uttryckligt stöd i TF. Jag anser sålunda att en liknande dispensregel bör kunna tas upp i den lag som skall ersätta sekretesslagen utan att detta särskill anges i TF.

3S

1 denna paragraf definieras begreppel allmän handling. Därvid ges särskilda beslämmelser i fråga om lekniska upplagningar. Beiräffande dessa besläm­melser hänvisas i första hand lill den allmänna motiveringen, avsnillen 6 och 7,3.

Gällande rätt

Offentlighetsprincipen enligt TF är knuten lill begreppet "allmän hand­ling",

Begreppel handling definieras inle i TF, Del torde åsyfta dokument av alla slag, Enligl 2 kap, 2 tj andra slyckel TF skall vad som i kapitlet sägs om handling avse även karta, ritning eller bild, Enligl en föreskrift som lades till andra styckei genom beslut åren 1973-1974 skall kapitlets be­stämmelser om handling tillämpas också på upptagning för automatisk da­tabehandling eller annan upptagning som kan läsas eller avlyssnas endasl med lekniskt hjälpmedel.

En handling är enligt 2 ij första styckei TF allmän om den förvaras hos Stats- eller kommunalmyndighet, vare sig den har inkommit till myndig­heten eller blivit upprättad där. Avgörande för en handlings karaktär av allmän är alltså inte om dess innehåll rör allmänna angelägenheter. 1 2 tj tredje stycket ges en kompletterande bestämmelse om tekniska upptagning­ar. I stycket sägs att sådan upptagning skall anses förvarad hos myndighet även i fall då den har kommii in till eller upprättats hos annan än myndighet, förutsatt att del är myndighei som förfogar över upptagningen,

öflénlligheis- och sekretesslagstiftningskommUtén

Enligt 3 ij första stycket i OSK:s förslag lill grundlagskapiiel skall med allmän handling förslås hos myndighet förvarad framställning i skrift eller bild samt upplagning, som kan läsas eller avlyssnas endast med lekniskt hjälpmedel, sedan handlingen har inkommil lill eller upprättats hos myn­digheten, 1 andra stycket upptas den tidigare behandlade bestämmelsen om när ADB-upptagning skall anses förvarad hos myndighet. Bestämmelsen anknyter till myndighetens rätt att förfoga över upptagningen.

I sin kommentar till 3 ij uttalar OSK att begreppet handling inte definieras i lagtexten. En naturlig definition är dock enligl utredningen att handling


 


Prop. 1975/76:160                                                  115

är en fysisk företeelse, som ar bärare av i viss form fixerad information. OSK påpekar att karta och ritning, som f n, nämns särskill i lagtexten, innefattas i orden "framställning i skrift eller bild", likaså mikrofiche (en form av mikrofilm).

Remissyiirandena Första slyckel

Regeringsrälien lar upp frågan om vilka slag av informaiion som bör omfattas av offentlighets- och sekretess­lagstiftningen och nämner därvid au tankar i olika sammanhang har framförts om att all informaiion såväl muntlig som skriftlig skulle om-fallas av denna lagstiftning. Med en sådan utvidgning skulle, fonsäller re­geringsrätten, t.ex. tyslnadspliktsproblemen kunna lösas på ett naturligt sätt. Skillnaden mellan muntlig och skriftlig information är emellertid i praktiken stor. Lagstiftningen bör därför enl igt regeringsrätten även framgent begränsas till handlingar.

Begreppet   handling   diskuteras av några remissinstanser.

Regeringsrälien erinrar om alt begreppet handling i den föreslagna lag­stiftningen brukas i en alldeles särskild belydelse som avviker från den som det har i vanligt språkbruk där del betyder "dokument". Som framgår av definitionen i 3 ij länkes "handling" vara dels varie föremål med en framställning i skrift eller bild som har främst informativt ändamål, oavsell arten av del material varpå framställningen är anbragt, dels upplagning som för att läsas eller avlyssnas kräver särskilt tekniskl hjälpmedel. Framställ­ningen kan sålunda, fortsätier regeringsrätten, förekomma på papper, vilket torde vara det vanliga, men kan också finnas på i. ex. väv, trä eller metall, allt föruisail au framställningen är del huvudsakliga och icke del använda materialet. Från rena konstverk avgränsas handlingarna genom att deras huvudsyfte är alt förmedla information eller meningsintryck och ej rent estetiska intryck. Samma distinktion torde d göras beträffande upplagningar. Tonband och grammofonskivor, vilkas huvudsakliga ändamål är au för­medla ett konstnärligt budskap och icke information eller liknande blir ej all anse som handling och faller uianför förevarande lagstiftning. Enligl regeringsrätten bör de gränsdragningsproblem som föreligger härvidlag inte vara mera svårlösta än andra sådana problem,

JO erinrar om all begreppet handling inte är definierat i gällande lag­stiftning, dock alt i 2 kap, 2 tj TF förklaras alt vad som sägs om handling även skall avse kana, ritning eller bild. JO återger härefter OSK:s siåndpunki all en naturiig definition av begreppel är att del är en fysisk företeelse som är bärare av i viss form fixerad information. JO förklarar all han själv brukar åberopa den internationella definition av dokument som går ul på att dokument är varie fysiskt medium som är bärare av information. OSK


 


Prop. 1975/76:160                                                   116

föreslår nu en definition som vänder upp och ner på del hillilis tillämpade beiraklelsesällel. Med handling skall enligl OSK:s förslag i första rummet förstås en framställning i skrift eller bild. Själva informationen har alltså ställts i fokus och det fysiska mediet som bär densamma nämns över huvud laget inle. Budskapet blir mediet. Del ligger enligt JO myckel häri. Rent eiymologiskl är en handling en föreieelse som handlar om något, Ell blankt pappersark är ingen handling. Del blir del försl genom att någoi skrivs eller tecknas därpå. Emellenid blir del. fortsälier JO, för tanken svårsmäll och rent praktiskl främmande att se själva informationen som sådan som en handling. Det finns inga fritt svävande skrifter eller bilder ulan de fysiska medier som bär dem utgör trots alll också konstitutiva delar i föreställningen om en handling. Ordet framställning synes ej heller JO särskilt väl vall med tanke på dess dubbelbetydelse (= ansökan, begäran etc), Informaiion är visseriigen ett främmande ord men det finns inte något bra svenskt ord som kan ersätta detta, JO vill därför förorda att ordei informaiion kommer lill användning i slällel för framställning. Vidare märks alt informaiion kan anbringas inte bara medelst skriviecken eller bild ulan också genom hålkortsslansning e.d. Sammanfattningsvis föreslär JO all handling defi­nieras som "fysiskt föremål med genom skrift, andra tecken eller bild anbragt informaiion". - JO framhåller vidare att med handling enligt OSK:s förslag ocksä skall förstås upptagning, som kan läsas eller avlyssnas endasl med tekniskl hjälpmedel. Härunder kommer tydligen all falla såväl på gram-mofonskriva, ljudband e, d. inspelad information som information på da­tamedium. Ordet upptagning är enligl JO inie någoi hell lyckai uttryck. Hellre borde väljas "på elektroniskt medium lagrad informaiion, som kan läsas eller avlyssnas endast med tekniskt hjälpmedel".

Också DAFA lar upp del i handlingsbegreppet ingående begreppel upp­lagning. DAFA påpekar all OSK definierar begreppel upplagning för ADB som "uppgift som är lagrad å tekniskt medium eller som måste samman­ställas från flera sådana media, om det fordras för alt den skall kunna upp­fattas av människan". OSK har, fortsälier DAFA, i och med denna definition föredragit del abstrakta begreppel "uppgift" framför del konkreia "hand­ling". Medan "handling" i de fiesia fall lorde vara klan och lydligi avgränsat är dock fråga om inle avgränsningen av vad som skall anses som en "uppgift" (= "handling") kan vålla bekymmer. Alt en uppgift om vem som bor på viss angiven adress är en "uppgift" i grundlagens mening är väl klart, men är uppgift om vilken som bor i ell kvarter eller kanske rent av i en stad au anse som en sådan "uppgift"? Vidare torde enligl DAFA gränsen mellan fiera "uppgifter", som ingår i en och samma dalabas, i vissa fall vara mycket svår aU dra. Eller annoriunda uttryckt, hur stark skall samhörigheten mellan olika uppgifter, lagrade på ell eller flera media, vara för all anses som "upp­gift" i grundlagens mening? Denna oklarhet kan, enligl DAFA:s mening, medföra svårigheter för en myndighei att avgöra omfattningen av vad som begärts utlämnat och som också skall utlämnas.


 


Prop. 1975/76:160                                                   117

Länsstyrelsen i Västerbottens län tar upp frågan om begreppel handling avser varie exemplar av en handling, Enligl länsstyrelsen råder här en be­svärande otydlighet som av OSK har överlagils från gällande ratt.

Regeringsrätten påpekar all beslämmelserna i paragrafen innebär alt de allmänna handlingarna urskiljs inom kategorin handlingar. Hu­vudkriteriet iir att handlingen skall förvaras hos myndighei. Därmed ute­slutes alla handlingar i enskild besinning. Men icke alla hos myndighei befintliga handlingar är allmänna. Deskall ha uppnåli en viss färdigheisgrad föratt bli allmänna. Lagstiftningen har icke behov av någon term för sådana "handlingar" hos myndighei som icke är allmänna. Regeringsrätten förklarar all den icke har någon erinran mol denna lernnnologi i och för sig, som överensstämmer med den nuvarande, men påpekar all den förorsakar vissa praktiska svårigheler. Ordet handling användes sålunda av praktiska skäl ofta i lexlen när man uppenbarligen avser "allmän handling". Om man 1, ex. i den föreslagna grundlagsiexten jämför 5-8 ijtj, i vilka ordet handling uigör första eller andra (i 8 ij) ordet i paragrafen, är det lydligi all ordet i 5 och 6 ijij betyder "handling" i dess vida bemärkelse medan ordel i 7 och 8 ijij belyder "allmän handling". När lermen handling förekommer i 9 ij förslå slyckel i ultrycket "begäran all få laga del av handling" måsle avses "handling" i vidare betydelse. Även frågan om den handling som begäres är allmän handling eller ej skall nämligen avgöras i della förfarande,

Enligl Svea hovrätt innebär den grundläggande regeln i förslå slyckel om begreppel allmän handling en förbältring i förhållande lill gällande regel. Hell undgår emellenid OSK enligt hovrätten inte själv den krilik som med rätta riktas mol den nuvarande bestämmelsen. En handling kan givelvis inte anses förvarad innan den vare sig inkommil till eller upprättats hos myndighelen, Svårighelen all finna en språkligt och logiskt hell tillfreds­ställande avfattning sammanhänger med all OSK sökl ansluta så nära som möjligt lill det nuvarande regelsystemet, Enligl hovrätten aren möjlig lös­ning alt inleda stadgandet med orden "Med allmän handling förslås, med de begränsningar som anges i 4-6 ijij, varie hos myndighei förvarad" saml utesluta den avslutande bisatsen "sedan , . , myndighelen".

Också hovrätten över Skåne oeh Blekinge berör den språkliga utformningen av bestämmelsen, Enligl hovrälien innebär omskrivningen i förhållande till gällande lydelse inle någon förbällring. Ordel "alla" som kommittén hänger upp sig på i den nuvarande lexlen får enligl hovrätten sin förklaring av tidigare diskussion om offentlighetsprincipens utsträckning. Läsningen av detta ord befriar naturiigtvis inte någon från au ta del av övriga paragrafer i kapitlet. Den föreslagna texten gör, säger hovrälien vidare, med tanke på au handling icke kan förvaras hos myndighei innan den antingen har kommii in dii eller upprättals där, ett kryptiskt intryck. Hovrätten förklarar att den avstyrker ändringen ulan all dock göra någon invändning mol alt begreppel förfogande definieras,

Länsslyrelsen i Västerbottens län påpekar all del för den tillämpande myn-


 


Prop. 1975/76:160                                                  118

dighelen alltid är svårt all för allmänheten och berörd personal klargöra skillnaden mellan handling, allmän och enskild handling, offentlig handling och hemlig handling, arbetspapper och upprättad handling, Länsslyrelsen anser del emellertid lämpligasl all den nuvarande begreppsapparalen bi­behålls irois all den är svårhanterlig och ibland känns onaturlig. Men de begrepp som används måsle användas konsekvent, Länsslyrelsen påpekar - i överensstämmelse med vad som sägs i regeringsrättens ovan återgivna uttalande - att distinktionen mellan begreppen handling och allmän handling inte är genomförd i grundlagsförslaget.

Också ÖB tar upp frågan om de svårigheter som sammanhänger med den använda terminologin, ÖB föreslår att första slyckel skall kompleiieras med en mening av följande innehåll: "Allmän handling är offentiig eller kan av myndighei hållas hemlig," Som grund för förslagel anför ÖB all del erfarenhetsmässigt råder en utbredd begreppsförvirring i dessa frågor bland de tjänstemän som skall lillämpa den aktuella lagstiftningen.

Andrastycket

Som redan har nämnts under 6.5 ifrågasätter Svea hovrätt om inle stad­gandet i andra stycket kan förenklas. Hovrätten föreslår följande lydelse: "Upptagning .,, myndighei, om myndighelen har befogenhet all överföra upptagningen till läsbar form". Härigenom skulle begreppel förfoga ulgå, liksom begreppen inkommen och uppräitad skulle ulgå ur första slycket enligl hovrättens förut framförda förslag. Del ligger enligl hovrätten en fördel i att så långt som möjligt undvika att införa begrepp av denna typ i den grundläggande bestämmelsen. Avgörande för om hovrättens förslag på förevarande punkt är antagban sägs främst vara hur man skall ställa sig till befogenhetsinskränkningar genom avtal. Enligl hovrättens under 6,5 återgivna mening är det föga tillfredsställande, att myndigheterna träf­far avtal som tas över av grundlagssiadgandel. Del borde vara möjligt att i annan ordning reglera myndigheiernas befogenheter härvidlag. I så fall torde också den av hovrätten föreslagna, förenklade lydelsen av förevarande paragrafs andra siycke kunna godtas.

Datainspektionen påpekar au del enligl paragrafens första siycke, för au en handling - varmed förstås även ADB-upptagning - skall vara allmän, krävs all den är förvarad hos myndighei men också att den inkommil lill eller upprättats hos myndigheten. Emellertid kan enligt andra stycket en upptagning anses förvarad hos myndigheten utan att någonsin ha inkommil dil eller upprättats där,

Myndighelen kan exempelvis ha uppdragit ål enskilt subjekt, t.ex. en privat servicebyrå, att göra och förvara upptagningen. Även om i della fall upptagningen enligl andra slyckel anses förvarad hos myndighelen lill följd av förfoganderätten, är likväl inte del senare ledet i första slyckel uppfyllt: upptagningen är ju inte inkommen till eller upprättad hos myndigheten.


 


Prop. 1975/76:160                                                  119

För den språkliga logikens skull borde därför enligl inspektionen i andra styckei efter orden "anses förvarad hos" tillfogas "och inkommen lill". Alt detta problem uppmärksammats också av Juridiska fakuiwtcn vid Stock­holms universitet framgår av avsnitl 6,5.

Riksrevisionsverket utlalar alt del inle av formuleringen i andra slyckel klart framgår vad som avses gälla i fråga om upptagnings offentlighet när några bestämmelser inte har meddelats och upptagningen fakliski finns hos enskilt förelag. Enligl verkets mening bör presumtion för offenllighei i della fall föreligga såvida inle annat är avtalat. Arbetsmarknadsstyrelsen återger uttalandet i OSK:s moliviexl (s, 96 och 97) all myndighet, om särskilda föreskrifter om befogenhet au överföra ADB-upplagning till läsbar form saknas, skall anses förfoga över sådan upptagning om den faktiskt finns hos myndighelen, såvida denna inle på grund av avtal är förhindrad all överföra den till läsbar form, Enligl arbetsmarknadsstyrelsen bör lagtexten kompletteras med en föreskrift av detta innehåll.

I denna del hänvisas i övrigi lill remissammanställningen i avsnitl 6.5.

Föredraganden

Som framgår av föregående paragrafer bör offentlighetsprincipen i TF lik­som hittills gälla "allmänna handlingar". 1 3 ij anges vad som skall förstås med allmänna handlingar. Paragrafen kommer därigenom att beskriva ramen för offentlighetsprincipens tillämpning,

Enligl min mening främjas klarheten, om man i lagrummet försl definie­rar vad som skall förstås med handling och därefter anger när en handling skall anses allmän.

Enligt OSK:s förslag förslås med handUng en framställning i skrift eller bild eller en teknisk upptagning. Förslaget innebär att de tekniska upp­tagningarna, som f n, inte uttryckligen betecknas som handlingar i TF, inordnas under handlingsbegreppet. Som framgår av vad jag har yttrat i den allmänna motiveringen om den lagtekniska regleringen av ADB-upp­tagningar (avsnitt 7.3), ser jag detta som en fördel. Tekniken leder till att de tekniska upptagningarna faller under begreppet handling också i andra kapitel i TF än i 2 kap.

Den föreslagna definitionen av handling kritiseras i remissyttrandet från JO. JO framhåller i fråga om första ledet i beskrivningen all en legaldefinilion bör utgå från att en handling är ett fysiskt medium som är bärare av in­formation. Till detta vill jag göra den kommentaren all del är riktigt alt offentligheisregleringen i TF inte skall omfatta all slags information utan endast sådan som är bunden till föremål av något slag. Å andra sidan är det väsentliga i offentlighetsgrundsaisen allmänhetens lillgång till själva informationen i myndigheternas besittning. Informationsbärarna som sådana är av underordnat intresse. Jag har i den allmänna motiveringen förordat en definition av begreppet upptagning som tar sikte på informationsinne-


 


Prop. 1975/76:160                                                   120

hållel. Jag anser all i konsekvens härmed beskrivningen i TF av objektet för offenllighelsregleringen också i övrigi bör skjuta informationen i för­grunden, Della objekt skulle jag i allmänna ordalag vilja beskriva som in­formation som är fixerad på något medium. Med hänsyn till det anförda ansluterjag mig i allt väsentligt lill OSK:s förslagom hurbegrepiiei handling bör anges i TF,

Definitionen av handlingarsom nämnts uppdelad i ivå led: framsiiillning i skrift eller bild och teknisk upplagning. Del förslå ledei omfallar ira-dilionella handlingar. Som regeringsrälien framhåller kan framställningen emellertid förekomma på annal än papper, l, ex. på väv, trä eller metall, föruisail au framsiällningen och inle maierialei ar del huvudsakliga. Till framslällning i skrift eller bild är att räkna framställning som kan uppfattas med ögal ulan tekniska hjälpmedel. Krävs normalt tekniskt hjälpmedel för all informationen skall kunna förslås, har man däremot all göra med en leknisk upplagning. Enligl denna definition är alliså mikrofiche en form av leknisk upptagning.

De lekniska upptagningarna definieras både i OSK.s förslag och i gällande rält som upptagningar som kan "läsas eller avlyssnas" endast med tekniskl hjälpmedel. Med en snäv tolkning utesluts härigenom en bildupplagning ulan text på t, ex, videogram. För att någon tvekan inte skall behöva råda om att också sådana upptagningar innefattas under begreppel handling i 2 kap. TF föreslår jag den jämkningen alt en leknisk upplagning anges som en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annal säu uppfällas endasl med lekniskt hjälpmedel. - Frågan om hur en upplagning skall av­gränsas i förhållande lill en annan har jag diskuterai i den allmänna moti­veringen.

Regeringsrälien har i sitt remissylirande uiialai all handlingar enligt 2 kap, TF avgränsas från rena konslverk genom alt deras huvudsyfte är all förmedla informaiion och meningsinlryck och inle rent estetiska inlryck. Även om jag i princip kan ansluia mig lill della uttalande, vill jag framhålla all del kan vara vanskligt att dra en gräns av angivet slag, Endasl i uppenbara fall bör man med utgångspunkt i en sådan distinktion frånkänna en fram­siiillning eller en upptagning egenskapen av handling i TF:s bemärkelse. Även framställningar och upplagningar som syftariill au förmedla ell konsi­näriigt budskap blir sålunda all räkna lill "handlingar", om de har samband med myndighets uppgifter, i, ex, en tavla som åberopas som bevisning inför domstol. Behovet av distinktionen mellan handlingar av rent konstnärligt slag och sådana som förmedlar informaiion blir f ö. mindre, om man i enlighel med vad jag föreslår i 11 ij, från offenllighelsregleringen uiiryck-ligen undantar bl.a, handlingar som ingår i bibliotek saml ljud- och bild-upptagningar som har inköpts för arkiveringsändamål.

En remissinstans har ställt frågan huruvida ett datorprogram är all anse som en upptagning enligl grundlagen och därmed som handling, OSK har inte uuryckligen berört problemet i sitt belänkande. Kommittén föreslår


 


Prop. 1975/76:160                                                   121

emellertid i lagen om allmänna handlingar en sekretessbestämmelse (9 iJ) lör datorprogram som galler hemlig ADB-upptagning, Del finns ingenting som tyder på alt kommittén har räknat med annal än att bestämmelsen skul­le omfalla också daiorprogram som är maskinelli lagrai. Enligt min mening kan någon ivekan inte råda om all sådani program är en upplagning och därmed en handling enligl förevarande paragraf

Det grundläggande kriteriet för au en handling skall vara allmän bör i enlighel med vad som gäller nu vara del förhållandel all handlingen förvaras hos myndighei. Del är inte någon nödvändig förulsällning all handlingen berör allmänna angelägenheler. Inte heller spelar del primärt någon roll vem som kan anses vara ägare lill handlingen,

Enligl gällande TF är del emellertid inte eu lillräckligi villkor för all en handling skall anses allmän all den förvaras hos en myndighei. Del krävs dessulom att handlingen antingen är inkommen lill myndighelen eller upprättad där, Della lillägg får sin belydelse därigenom all ordel upprälia haren speciell, från vanligl språkbruk avvikande innebörd i TF. En handling kan enligl beslämmelser i TF myckel väl vara upprällad vid en senare tidpunkt än den, då handlingen faktiskt har blivit utskriven eller på annal säu framställd. I sak måsle en liknande ordning behållas också i fortsätl­ningen. Jag föreslår sålunda i 6 och 7 ijtj beslämmelser som anger den tid­punkt då en handling hos en myndighet skall bli allmänt tillgänglig. Den grundläggande regeln i 3 i? måste ta hänsyn lill dessa beslämmelser. Jag anser all begreppen "inkommen" och "upprällad" i fråga om handling är så vedertagna att de alhjämi bör användas för att utmärka den precisering och begränsning av offentlighetsprincipens tillämpning som följer av nämn­da beslämmelser. Regeln i 3 tj bör emellertid ulformas så all del framgår all - främsl - ultrycket upprällad har en mera speciell innebörd än enligl vanligl språkbruk.

Jag föreslår med hänvisning lill del sagda all i 3 tj andra meningen anges att handling är allmän, om den förvaras hos myndighei och enligt 6 eller 7 i; är all anse som inkommen lill eller upprällad hos myndighelen,

I den mån en handling irois all den faller under den nu angivna be­skrivningen bör vara undantagen från offenllighei. bör den i allmänhel las upp i en sekreiessbesiämmelse i lag. TF innehåller emellertid redan nu vissa föreskrifter som släller en handling vid sidan om 2 kap, TF genom all förklara all handlingen inie skall anses allmän. Dil hör i.ex, besläm­melserna i 2 kap. 4 ;j om minnesanieckningar. Som OSK:s förslag visar, finns allljämt eit behov av sådana undanlag för vissa särskilda kalegorier av handlingar. Jag har redan i den allmänna motiveringen berört upplag­ningar som en myndighei har om hand endasl för leknisk bearbeining eller teknisk lagring, I 9-11 ijj föreslår jag föreskrifter om vissa speciella slag av handlingar som inle skall anses vara allmänna. Jag har inte ansett del nödvändig! all i 3 tj uppta en hänvisning lill dessa föreskrifter. Jag vill tillägga all en handling, som förvaras hos en myndighei men som - kanske bara


 


Prop. 1975/76:160                                                   122

tills vidare - inte ar allmän handling, inle ulan vidare kan jämställas med en allmän handling som skall hållas hemlig enligl en sekretessbestämmelse. Någon skyldighet för myndighei all lämna ul en icke allmän handling fö­religger visserligen inie. Å andra sidan följer inle av handlingens status att myndigheten iir förhindrad all lämna ul den, Ell förbud mol utlämnande kan emellertid i vissa fall vara innefattat i en tystnadsplikt som åligger en tjänsteman eller följa av att förfoganderätt lill handlingen föreligger för någon Ulomsiående.

Av grundläggande belydelse för innebörden av begreppel allmän handling är givelvis hos vilka organ en handling förvärvar egenskap av allmän. Enligt 3 ij är del endasl handlingar hos mvndigliei som är allmänna. Frågan om en utsträckning av offentlighetsprincipen har berörts i den allmänna moti­veringen, avsnitt 7,1, Till myndighetsbegreppet återkommer jag i special-motiveringen lill 5 ij.

En handling skall enligt definitionen vara knuten till en myndighet genom förvaring för all kunna bli allmän, Uliryckei lar i förslå hand sikle på kon­ventionella handlingar och släller upp krav på en lokal anknyining till myn­dighelen. Del får emellertid inte uppfällas så snävt au handlingen alltid måste befinna sig i myndighelens egna lokaler för all anses förvarad hos denna.

I fråga om handlingar som är tekniska upplagningar har förvaringsbe-greppet en speciell innebörd, som anges i paragrafens andra siycke. Be­stämmelserna i della siycke har kommenterats i den allmänna motiveringen, varför jag här nöjer mig med ett par påpekanden. Som jag har framhållit förut är i allmänhet en myndighels faktiska lillgång till en ADB-upplagning avgörande för om upptagningen skall anses som "förvarad" och därmed allmän hos myndighelen. Av andra slyckeis särskilda beslämmelse om per­sonregister framgår molsäliningsvis att föreskrifter som inskränker myn­dighets rätt att överföra viss upptagning saknar belydelse såvitt gäller all­mänhetens lillgång lill andra slag av dataregister. Inte heller kan myndighet genom avtal indirekl begränsa offentligheten för en upptagning som den har faktisk tillgång till. Spärrar mot all upplagningar som inte omfattas av sekretessregler betraktas som allmänna kan, bortsett från personregister, åstadkommas endast genom au den faktiska tillgången begränsas, l, ex, genom s, k, accesskonlroll. Jag vill emellertid i sammanhanget erinra om att jag föreslår all en upplagning som förvaras hos myndighei endasl för teknisk bearbeining eller lagring, t.ex, hos en datacentral, inle skall anses som allmän handling hos den myndighelen (10 ij).

Särregleringen i andra styckei i fråga om de lekniska upptagningarna avser endasl begreppel förvara. 1 6 tj förordar jag för de lekniska upptagningarnas del en specialregel om när en handling skall anses inkommen lill en myn­dighet. Någon motsvarande föreskrift finner jag inte behövlig som kom-pletiering till beslämmelserna om när en handling skall anses upprällad hos en myndighei. Skälen härför redovisas under 7 tj.


 


Prop. 1975/76:160                                                   123

4 § Gällande rätt

Någon bestämmelse som drar en gräns mellan allmänna handlingar och privata meddelanden till befattningshavare vid myndighet finns inte i TF,

I förslaget från 1944 års iryckfrihetssakkunniga upptogs en regel, enligt vilken brev och andra sädana personliga meddelanden som inkommit lill myndighet skulle, faslän de inte var ställda till myndigheten, anses som allmänna handlingar, om de inie uppenbart var utan betydelse för mål eller ärende, som myndighelen hade au handlägga.

Någon motsvarighet till de sakkunnigas förslag fanns inle i propositionen. Departementschefen uttalade (prop, 1948:230 s, 130) att det var förenat med stora svårigheter all i lagtexten precisera en lämplig gränsdragning mellan allmänna handlingar och privata meddelanden eller brev. Å ena sidan måste det anses i princip stridande mot offentlighetsgrundsaisen, om meddelanden, som hade tillkommit i syfte att påverka måls eller ärendes avgörande, genom att betraktas som enskilda undandrogs offentligheten. Å andra sidan, me­nade departementschefen, borde det finnas ett vissl utrymme för skriftliga meddelanden i tjänsten, vilka inte kunde anses vara allmänna handlingar. Departementschefen stannade därför för att låta denna gränsdragning liksom dittills ankomma pä rättspraxis. Propositionen föranledde i denna del inte nägon erinran från riksdagens sida.

Den rättspraxis, som har utvecklat sig efler år 1948, innebär i korthet huvudsakligen följande. Om mottagaren av ett personligt meddelande över­lämnar detta till myndighelen eller låter diarieföra eller förvara del hos myndighet, blir handlingen allmän. En skrivelse som är avsedd att inverka på utgången av ett i tjänsten handlagt ärende måste anses som allmän hand­ling. Ett meddelande som lämnas en tjänsteman personligen anses som allmän handling, om meddelandet påvisbart inverkat på ett beslut i tjänsten. Ett visst utrymme finns emellertid för privata meddelanden, och utslags­givande blir därför omständigheterna i det särskilda fallet och vikten av de inlressen som talar i den ena eller andra riktningen. Mycket starka skäl anses böra finnas för att offentlighelsprincipen skall få sältas åsido.

Till ytteriigare belysning av gällande praxis kan återges de riktlinjer för diarieföring i regeringsärenden som har lämnats i en inom statsrådsbered­ningen år 1969 upprättad promemoria, 1 denna uppmärksammas gränsdrag­ningen mellan allmänna handlingar och privata meddelanden. Att en hand­ling är ställd till ett statsråd eller en tjänsteman personligen medför enligt promemorian inte i och för sig alt handlingen skall anses som ett privat meddelande. Har handlingen getts in i syfte att föranleda ijänsteåtgärd eller att påverka handläggningen eller avgörandet av ett ärende, är handlingen alt anse som allmän oavsett om den ställts lill exempelvis chefen för visst departement eller lill en viss namngiven person. Över huvud tagel bör gälla att en personligen ställd handling som ställts till mottagaren i hans egenskap


 


Prop. 1975/76:160                                                  124

av statsråd eller tjänsteman skall betraktas som allmän. Av del sagda följer å andra sidan all handling som avser mollagarens rent personliga ange­lägenheler eller som ställts till honom i hans egenskap av medlem av politiskt parti, enskild organisation eller motsvarande inte är att hänföra till allmän handling och alltså inte skall diarieföras. Personligen ställd handling som enligt det föregående är att anse som allmän handling skall omgående över­lämnas för registrering till regisiralor eller den som annars svarar för dia-rieföringen.

Vad som anförs i promemorian har inte föranletl några invändningar från JO:s sida (JO 1971 s, 346),

Offenilighets - och sekrelesslagsilftningskoininittén

1 förslagel från OSK anges i 5 kap, 4 § fall där handling inle skall anses som allmän. Under punki 4 las upp brev eller annal personligt meddelande lill befattningshavare vid myndighet, om del uppenbariigen icke avser mål eller ärende som myndigheten har all befatta sig med,

OSK konstaterar (s. 145) att det i praxis är fastslaget hur personliga med­delanden, s, k, handbrev, skall behandlas och att förvaltningslagens bestäm­melser (t, ex. 15 §) är vägledande på denna punkt. Någon anledning alt inle lagfästa denna praxis föreligger inle, Enligl OK:s förslag skulle regeln utformas så all personliga meddelanden lill befattningshavare hos myndighet skulle anses som allmänna handlingar om de hänförde sig till något som denne hade all la befattning med, OSK erinrar om att förslaget mottogs med välvilja på del hela tagel men anser all del framstår som väl snävi mol bakgrund av vad som nu - egenlligen ulan skrivna regler - anses gälla på området. OSK föreslår därför en regel av innebörd alt endasf sådant personligt meddelande, som uppenbarligen inte angår någoi som myndighelen har att ta befattning med, skall få undanhållas offentligheten genom all ej betraktas som allmän handling,

Rcmissylirandeiia

Regeringsrätten finner all OSK vad gäller regler om de s, k, handbreven har nån fram till en ändamålsenlig avvägning. Den föreslagna omvända bevisbördan, dvs, att det skall vara uppenbart att handbrevet inle avser mål eller ärende som myndigheten har alt behandla, kan antas få till följd all handbreven efter hand kommer all försvinna. Liknande uttalanden görs av riksrevisionsverkel, stadsarkivet i Stockholms kommun och Svenska spar­banksföreningen.

Svea hovrätt anser del vara en betydande förtjänst att förslaget upptar en regel om de s. k, handbreven men ifrågasätter om inte den föreslagna bestämmelsen har fått en alltför stor räckvidd. Det är enligt hovrätten när­mast ordet "avser" som inger tvekan. En mera restriktiv avfattning bör


 


Prop. 1975/76:160                                                  125

övervägas, t. ex. med utgångspunkt i uttrycket "om det ej uppenbariigen saknar betydelse för mål" elc.

Datainspektionen påpekar att uttrycket "icke avser mål eller ärende som myndighelen har att befatta sig med" inle alldeles klart ger vid handen att ett handbrev kan ge upphov till eu ärende som myndighelen skall befatta sig med. Enligt inspektionen är det i motiveringen använda uttrycket "inle angår något som" bättre från denna synpunkt,

Länsslyrelsen I Jönköpings län finner det föreslagna stadgandet väl strikt och ifrågasätter om inte handbrevsregeln kan ges en utformning som mera ansluter sig lill praxis och förvaltningslagens bestämmelser.

Fasiighelsnäinnden I Malmö kommun anser alt del inte klart framgår vad som avses med "personligt meddelande". OSK använder i motiveringen ordet "handbrev", möjligen i den tron att man därmed gjort ett förtyd­ligande. Detta ord lorde emellertid enligt fastighetsnämnden ej utgöra till­räckligt bidrag till tolkningen. Det kan väl antas, all brev och meddelanden som - utan att avse någol konkret ärende - utväxlas mellan tjänstemän för diskussion i kollegiala former går in under begreppet "personliga med­delanden". Vad åter angår enskild persons förtroliga skriftliga kontakter synes läget synnerligen oklart. Nämnden påpekar all OSK säger sig ej ha funnit del möjligt att generellt använda enskilds förtroliga förbindelse med myndighei som ett kriterium för sekretessen. Att OSK som ett särskilt krav på att handlingen ej skall anses allmän uppställer, att den inle får avse mål eller ärende, som myndigheten har att befatta sig med, löser knap­past problemet. Här uppkommer i stället enligt fastighetsnämnden en frå­geställning som gäller om myndighelsbefallandel skall tolkas i vidsträckt be­märkelse eller om dil skall hänföras endasl myndigheten i dess direkt be­slutande funktion. Nämnden framhåller i sammanhanget att delar av skrift­växlingen i ett ärende ofta inte behöver underställas myndighelen för alt denna skall kunna fatta beslut. Detta sägs särskilt gälla ärenden som har beretts under lång tid. Även om myndighetsbegreppet här skulle tolkas som myndighet i beslutsfunktion blir enligt förslaget sådana för beslutets fattande ej nödvändiga handlingar allmänna hur förtroliga och ömtåliga för den enskilde ingivaren de än är, Della följer enligt nämnden av att de över huvud laget avser det ärende, som skall handläggas av myndigheten.

Hovrätten över Skåne och Blekinge finner del tillfredsställande att OSK har tagit med en bestämmelse om handbrev. Den föreslagna avfattningen är dock enligt hovrätten inte så lyckad. Den säger endast något självklart som följer redan av huvudbestämmelsen i 5 tj första slycket. Hovrätten säger att två möjligheter synes föreligga. Antingen kan som i OK:s förslag bestämmelsen ges en självständig definierande innebörd som närmare för­klarar begreppel allmän handling i det angivna hänseendet. Eller också kan man ta upp bestämmelsen som ett undantag från vad som eljesi skulle vara en allmän handling. Del avgörande lorde då böra vara all meddelandet uppenbart är utan betydelse för mål eller ärende som myndigheten har alt


 


Prop. 1975/76:160                                                  126

handlägga. Kammarrätten i Göteborg ger uttryck för liknande synpunkter. Kammarrätten förklarar all bestämmelsen är formulerad så all den uttrycker en självklarhet och all den därför bör utgå ur 4 ij. I stället kan lämpligen i 3 tj sättas in en bestämmelse av ungefär följande innehåll: Brev eller annal meddelande som tillställts befattningshavare vid myndighei personligen skall anses som allmän handling, om det gäller fråga som myndigheten har alt befatta sig med.

Frågan hur man skall se på kommunalråds och andra heltidsanställda förtroendemäns korrespondens behandlas i några yttranden, Enligl stads­kansliet i Göteborgs kommun förekommer del inom den kommunala för­valtningen alt sådana förtroendemän får och avsänder brev i frågor, som först senare anhängiggöres som ärenden hos myndigheten. En sådan skrift­växling torde vara ett oundvikligt led i den politiska verksamhel som bedrivs av dessa befattningshavare. Enligt stadskansliets mening vore det olyckligt om den nu föreslagna formuleringen skulle medföra att sådana personliga meddelanden bleve att anse som allmänna handlingar. Enligt stadskansliet framstår ett klarläggande uttalande i denna fråga som önskvärt. Liknande synpunkter framförs av kommunstyrelsens i Kungälv arbetsutskott och av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län. Enligt länsstyrelsen synes förhål­landena i nu avsetl hänseende jämförbara med vad som gäller i fråga om statsråds korrespondens.

Föredraganden

Med tanke på offentlighetsprincipens stora vikt är det naturiigt alt be­slämmelserna om allmänna handlingar innehåller en regel som förhindrar att principen sätts ur spel genom att handlingar som rör myndigheternas verksamhet behandlas som brev växlade mellan privatpersoner. Anledning­en till alt någon sådan regel inte togs upp i TF från börian, trots att iryck­frihetssakkunniga lade fram ett förslag härom, var svårigheten att i lagtext precisera en lämplig avgränsning mellan allmänna handlingar och privata meddelanden. Även om denna svårighet fortfarande består, har den praxis som sedan dess har utvecklat sig på området gjort att det nu finns bättre underiag för en författningsreglering. I likhet med OK och OSK vill jag därför föreslå att i 2 kap. TF tas in en bestämmelse om när s. k. handbrev skall betraktas som allmän handling.

Som tvä remissinstanser har påpekat hör en sådan bestämmelse ihop sna­rare med den grundläggande regeln om vad som är allmänna handlingar än med de undantag från denna huvudregel som i övrigt tas upp i 4 § i OSK:s förslag. Jag förordar alltså att bestämmelsen om handbrev skall utgöra 4 § i 2 kap. TF.

När det gäller den närmare utformningen av en beslämmelse om gräns­dragningen mellan allmänna handlingar och privata meddelanden gör sig olika intressen gällande. Ett är givetvis att största möjliga offentlighet bör


 


Prop. 1975/76:160                                                  127

råda i myndigheternas verksamhet. Å andra sidan finns risk för att en alltför långtgående regel om offentlighet leder till att muntliga meddelanden an­vänds i stället för skriftliga. En sådan utveckling är inle önskvärd, Enligl min mening måste därför en beslämmelse om handbrev utformas så att det alltjämt finns ett visst utrymme för privata meddelanden som har be­röring med myndigheiernas verksamhet. Jag vill dock understryka att of­fentlighetsprincipen skall gälla om inle mycket starka skäl talar emot det. Den praxis som gäller på området får anses innebära en ändamålsenlig av­vägning mellan de olika inlressen som här står mot varandra. En grund­lagsregel om handbrev bör alltså utformas med utgångspunkt i denna praxis.

Den grundläggande principen bör vara att ett brev eller annal meddelande som är adresserat till någon som innehar en befattning vid en myndighet skall anses som allmän handling, om handlingen gäller något som myn­digheten har att befatta sig med. Jag har förut angetl alt begreppet ärende i TF bör ha samma innebörd som i förvaltningslagen. Utanför begreppet faller alltså myndigheternas s. k, faktiska handlande. På grund härav kan uttrycket ärende inte ensamt användas för att beskriva en handlings an­knytning till en myndighets arbetsuppgifter. Jag föreslår därför att ultrycket "annan fråga" nämns vid sidan av "ärende" i lagtexten.

Som jag nämnde nyss bör emellertid ett visst ytrymme finnas för privata meddelanden som har beröring med myndigheiernas verksamhel. Den an­givna huvudregeln kan därför inte göras undantagslös. En person som in­nehar en befauning vid en myndighei skall kunna ta emot eU brev som är avsett för honom enbart i hans egenskap som politiker, facklig för­troendeman eller annat och som rör den verksamhet som bedrivs av myn­dighelen. Finns inget sådant undantag, blir följden att t. ex. brev till en facklig representant i en statlig företagsnämnd från hans fackförening, vilket angår hans agerande i nämnden, skulle vara allmän handling. En sädan ordning framstår som olämplig inte minst med tanke på vidgningen av arbetstagarnas medbestämmanderätt inom den offentliga verksamheten. På motsvarande sätt bör t. ex. ett statsråd eller en kommunal förtroendeman som partifunktionär kunna motta ett brev som är avsett att påverka hans politiska handlande ulan att det är tillgängligt för nägon annan, även om brevet rör ett ämne som han har att befatta sig med som befattningshavare vid myndighet.

Jag föreslår sålunda att 4 § formuleras sä, att brev eller annal meddelande som är ställt personligen till den som innehar befattning vid myndighet skall anses som allmän handling, om handlingen gäller ärende eller annan fråga som ankommer på myndigheten och ej är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan slällning.


 


Prop. 1975/76:160                                                  128

5 § Gällande rätt

Enligl 2 kap, 2 § TF ar allmänna handlingar alla hos stats- eller kom-munalmyndighei förvarade handlingar. För att en handling skall vara allmän krävs alltså att den förvaras hos ett organ som aren myndighet. Handlingar som finns hos andra organ än myndigheter är däremot inte allmänna. Be­greppel myndighei är härigenom av grundläggande belydelse för frågan, om en handling är allmän eller inie, Myndighetsbegreppei har också en annan uppgift i TF. Del anger vad som är en myndighet och inte två eller fiera myndigheter, någol som är av belydelse vid tillämpningen av 2 kap, 5 ij TF, Jag återkommer till denna fråga under 8 §,

Vad som i 2 kap. TF förslås med myndighet anges i dess 3 §, 1 första stycket räknas upp de organ som är statliga myndigheter, nämligen stats-departementen, försvarets kommandoexpedition, riksdagen och allmänna kyrkomötet, deras avdelningar, utskott, nämnder, fullmäktige, deputerade och revisorer, domstolar och ämbetsverk samt övriga till statens förvaltning hörande myndigheter och inrättningar, kommissioner och kommiuéer. Mot­svarande uppräkning av kommunala myndigheter i andra slycket upptar alla till kommunal styrelse eller förvaltning hörande stämmor och repre­sentationer, myndigheter, styrelser, kollegier, nämnder, råd, kommissioner, revisorer, utskott och kommiltéer jämte underiydande verk och inrättning­ar.

Den i 2 kap. 3 § TF gjorda uppräkningen av stats- och kommunalmyn­digheter klargör inte alltid om ett organ är att anse som stats- eller kom­munalmyndighet. Det bör därför nämnas att som sådan myndighet har i olika sammanhang ansetts notarius publicus (26 ij SekrL), skogsvårdssty­relse (4 § 9 civilförvaltningens sekrelesskungörelse), allmän försäkringskassa (RÅ 1968:42) och AB Svensk Bilprovning i fråga om inspektionsverksam­heten (prop,  1964:132 s, 36 och 63),

Oflénillghelskoininliién

OK tog i sill förslag lill 2 kap, TF upp en ny definition på begreppel myndighet. Därmed förstods varje statligt eller kommunalt organ som har att falla beslul självständigt (2 kap, 3 § första stycket). Vad som stadgades om myndighet skulle enligt förslaget äga motsvarande tillämpning på bolag, förening, stiftelse eller annat enskilt organ i vad dess åtgärder genom klagan kunde dras under myndighets prövning (2 kap, 3 ij andra stycket).

Som myndigheter och därför hänföriiga lill 2 kap, 3 § första slycket i förslaget angav OK i motiveringen skogsvårdsstyrelse, AB Svensk Bilprov­ning i fråga om inspektionsverksamheten, de allmänna försäkringskassorna och notarius publicus.


 


Prop. 1975/76:160                                                  129

Offentlighets- och sekrctesslagstiftnlngskommliién

OSK föreslår en regel som sägs i mycket påminna om OK:s förslag. Med myndighet skall enligt OSK i grundlagen förstås riksdagen och kommunala beslutande församlingar samt vaoe annat statligt och kommunall organ, som haratt fatta beslul självständigt (5 kap. 2 §). Däremot innehållerOSK:s förslag ingen motsvarighet lill de av OK föreslagna bestämmelserna i 2 kap. 3 § andra styckei.

OSK framhåller därvid att allmänna försäkringskassor och skogsvårds­styrelser otvivelaktigt är myndigheter. Genom ett par förtydligande lillägg lill OK:s förslag anser OSK vidare all varje eventuellt tvivel om riksdagens och kommunala beslutande församlingars slällning som myndigheter skall bli undanröjt,

Förslagel från OK, att även vissa enskilda organ skulle betraktas som myndigheter i den mån deras åtgärder kunde dras under myndighets prövning, mottogs inte med någon större välvilja under re­missbehandlingen, konstaterar OSK. Vad som främst vållade protester var att regeln skulle få effekt även på advokatsamfundet. Även om del ur vissa synvinklar för OSK kunde te sig önskvärt att enskilda organ, vilkas verk­samhet i viss omfattning är offentligrättsligt reglerad, kunde underställas offentlighelsprincipen i motsvarande män, finner kommittén likväl en sådan regel vansklig. Det är hell enkelt omöjligt för kommittén alt överblicka dess konsekvenser. OSK framhäller i detta sammanhang särskilt au Kom­munförbundet och Landstingsförbundet inte är myndigheter. Någon ändring i detta förhållande vill OSK inte heller föreslå.

Remissyttrandena

Den del av yttrandena över OSK:s förslag som berör frågan hur man skall skilja en myndighet från en annan redovisas under 8 §,

Förslagel till definition av myndighetst)egreppet tillstyrks av Svea hovrätt, staiistiska centralbyrån, skolöverstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, byggnads­nämnden i Malmö kommun, fastighetsnämnden i samma kommun. Lands­tingsförbundet och Sveriges domareförbund.

De Juridiska fakulielerna vid universlieien I Uppsala. Lund och Stockholm förklarar samtliga att de inte har någon invändning mot den föreslagna lagtexten. De är däremot i viss mån kritiska mot kommitténs motivul-talanden.

Svenska sparbanksföreningen anser att förslaget från lagieknisk synpunkt innebär sådana fördelar att föreningen är beredd att tillstyrka det. Å andra sidan föreligger enligt föreningen viss risk för all man härmed begränsat betydelsen av begreppet, så till vida som myndigheter som tidigare omfattats därav kanske inle längre kommer att göra det. Handlingar som inkommer till eller upprättas hos sådana myndigheter skulle med OSK:s förslag följ-

9 Riksdagen 1976. I saml. Nr 160


 


Prop. 1975/76:160                                                  130

akiligen inle längre bli att betrakta som allmänna. Genom den föreslagna definitionen av begreppet myndighei torde också antalet gränsdragnings-problem snarare öka än minska i omfattning.

Flera remissinsianser hävdar, ulan alt direkl avstyrka förslagel i denna del, att det kommer att ge upphov till tolkningssvårigheter.

DAFA ifrågasätter om inte- med hänsyn lagen till den stora skillnad som i dag råder mellan förvaltningsmyndigheter och affärsdrivande myndigheter-OSK :sdefinition av myndighetsbegreppet kan komma all föranleda vissa tolk­ningssvårigheter.

Enligl riksrevisionsverket kan den föreslagna myndighetsdefinilionen med­föra att offentlighetsprincipens giltighet begränsas. Enligt verket bör därför i det fonsatta lagstiftningsarbetet klargöras om och i så fall vilka kom­pletteringar som behövs för au organ som tidigare har omfattats härav inte skall uteslutas från lillämpningen.

Konsumentverket anser att begreppet myndighet i förslaget har gjorts så vittomfattande att det är svårt att tolka dess innebörd. Verket erinrar om all det lill verket knutna samarbetsorganet Allmänna reklamationsnämnden hittills inte har ansetts vara myndighei.

Förenade fabriksverken ifrågasätter om formuleringen av myndighetsbe­greppei påett tillfredsställande sätt tillgodoser kravet på entydighet. Inslagen av myndighetsuppgifter hos de statliga affärsverken i allmänhet och fab­riksverken i synnerhet är nämligen myckel ringa.

Några instanser förordar ändringar i den föreslagna lagtexten,

RA förklarar att den föreslagna definitionen inte är välfunnen med av­seende på åklagarväsendet, RÅ erinrar om att OK uigick från att en be­fattningshavare som beslutade i denna sin egenskap och på eget ansvar också skulle ges ställning av myndighet och påpekar aU OSK anför, att de beslut som fallas av en enskild tiänsteman oftast inle är hans personliga utan myndighelens. Åklagarmyndigheter och länsåklagarmyndigheter är, fortsätter RÅ, organisatoriska enheter, och beslut i ärenden om utlämnande av allmän handling kan i administrativa ärenden fattas av befattningshavare i sådan myndighets namn. De lagrum i rättegångsbalken som reglerar åkla­gares handlande i olika skeden av förundersökning och rättegång bygger däremot på ett "personligt" åklagarbegrepp. Motsvarande är fallet när det gäller beslul av RÅ, Åklagares beslut alt utlämna eller inte utlämna en handling, exempelvis under pågående förundersökning, bör givetvis anses vara ett beslul av myndighet och kunna överklagas som sådant beslut. Vad som då överklagas är inle åklagarmyndighetens i ett visst distrikt beslut utan exempelvis kammaråklagaren NN:s beslut. Det kunde enligt RÅ därför böra närmare övervägas all förtydliga lagtexten så all myndighetsbegreppei också omfattar åklagare, - RÅ framhåller i sammanhanget alt paralleller till åklagarväsendets organisation torde finnas på flera håll inom slalsför-vallningen, bl. a, inom försvaret och delvis inom polisen.

Länsstyrelsen i Malmöhus län förordar all i förfailningstexten uttryckligen


 


Prop. 1975/76:160                                                  '31

anges all beslul är självsiändigl fallal även i fall då organei genom beslulel slutligt skili ärendel från sig. Genom ell sådani förtydligande skulle framgå att del heller inle krävs all beslulel skall ha konstitutiv verkan,

Siadskansliei i Lunds kommun påpekar alt del föreslagna myndighetsbe­greppei bygger på OK:s förslag samt erinrar om den kritik mot delta som under remissbehandlingen framfördes bl, a. av kammarrätten i Siockholm, Dess kritik gick ut på att definitionen var alltför generell och därigenom svårbegriplig, såvitt avsåg räckvidden. Della inlryck sades förslärkas av re­sonemanget om självständigt arbetsresultat, i eget namn och på eget ansvar, vilkel skulle kunna innebära att praktiskl laget alla som förordnats att på egen hand förrätta ell offentiigt uppdrag kom alt omfattas av bestämmelsen. Andra remissinstan,ser pekade, fortsätter stadskansliet, på att definitionen skapade osäkerhet huruvida kommunal tjänsteman eller kommunalt organ, som fattar beslul på grund av delegation eller som enbart avger ytirande lill beslutande organ, skall anses som myndighet. Stadskansliet påpekar vida­re all OSK försöker precisera myndighetsbegreppets innehåll genom ett ut­föriigt resonemang i specialmotiveringen, som utmynnar i konklusionen att ett självständigt beslul innebär att vederbörande för sitt vidkommande definitivi avgör en fråga. Del avgörande är således inle om beslutet kan överklagas eller om det på någol sätt medför ett förändrat rättsläge. Det fordras bara att organet i fråga genom ett beslut definitivt skiljer ett ärende från sig. Enligt stadskansliets mening borde detta resonemang komma till uttryck i lagtexten. Kansliet anser all den kritik som kammanätten framförde mot OK:s förslag alltjämt är relevant.

Länsstyrelsen i Västerbollens län. som finner att den nuvarande bestäm­melsen i 2 kap, 3 § TF klarare än förslaget upplyser om vad som menas med myndighei, anser att paragrafens text bör förtydligas.

Enligt Föreningen Sveriges statsåklagare bör den verkliga innebörden av kriteriet "fattar beslul självsiändigt" klart framgå av lagtexten, t. ex, genom formuleringen "Fattar beslut eller vidtager annan åtgärd självständigt".

Från några håll avstyrkes närmast att man inför den föreslagna myn­dighetsdefinilionen.

Regeringsrätten ställer sig tveksam till den nya definitionen. En inte ringa del av de handlingar, om vilkas utbekommande regeringsrätten efter besvär haft all besluta, har varit handlingar som inte har haft samband med be­slutsfattande utan gällt faktiskt handlande såsom vård, undersökning och undervisning, I många fall är beslutsfunktionen ett utmärkt kriterium för all avgränsa vad som är myndighet men långtifrån i alla. Det skulle enligt regeringsrätten vara ytterst betänkligt om handlingar, som finns hos of­fentliga organ vilka ej ägnar sig åt beslutsfattande och som hittills varit allmänna, genom den planerade grundlagsreformen skulle föriora sin ka­raktär av allmänna handlingar. Av uttalanden i motiveringen (se t. ex. s. 140-141 beträffande arbetsförmedlings avdelningskontor) synes tanke­gången i förslagel vara all "allmän handling" blott kan finnas i samband


 


Prop. 1975/76:160                                                   132

med ell självständigt beslutsfattande. Myndighet, som ibland fattar själv­ständiga beslut men i en annan del av verksamheten ej gör det, skulle då bli myndighet endasl i ärenden, som avslutas med ett självständigt beslut, men eljesi inle. De praktiska svårigheterna vid handlingarnas hanterande hos myndighelen skulle bli slora om vissa handlingar hos sådan myndighei vore allmänna, andra inte, beroende på vilken del av myndighetens verk­samhet de tillhör. Problem uppkommer exempelvis vid registrering och dia­rieföring, om vissa handlingar hos ett organ är allmänna och andra icke beroende på om de hänför sig lill någol ärende som har samband med självständigt beslutsfattande eller ej. Regeringsrätten ifrågasätter därför om man inte bör avstå från all legaldefinition och i stället hänvisa till den praxis som hittills efterhand utvecklat sig och som i stort setl torde täcka fö­religgande praktiska behov. Man skulle, om en legaldefinition ej kan avvaras, kunna nöja sig med att säga att myndighet är varje självständigt statligt eller kommunalt organ. Praxis fick därefter, liksom hittills, avgöra gräns­fallen.

JO ställer frågan om den föreslagna legaldefinitionen innebär någon vin­ning från tolknings- och tillämpningssynpunkt och om det ändå inle är bättre med en uppräkning och exemplifiering med moderniserat innehåll. Termen statligt och kommunalt organ synes alltför oprecis för att kunna ge tillräcklig vägledning vid den vikliga gränsdragningen mellan stats och kommuns privairäiisliga organ och deras offentligrättsliga organ. JO ställer frågan om inte Sveriges Radios styrelse kan sägas vara ett statligt organ och en kommunal bostadsstiftelses styrelse ett kommunalt organ. Vad som enligt JO under alla förhållanden saknas i legaldefinitionen är ett kriterium som upplyser om att det skall vara fråga om organ som är inordnade i den statliga eller kommunala förvaltningsorganisationen som sådan. Att i individualiserande syfte ange att organet skall ha att fatta beslut själv­ständigt torde inte vara lill större hjälp för tolkningen och tillämpningen. Vad som komplicerar tillämpningen och förståelsen är att ett visst organ än kan vara all betrakta som egen myndighet, än som del av en annan myndighet. JO påpekar att OSK själv har nämnt arbetsförmedlingens av­delningskontor som exempel härpå. JO ifrågasätter om det är välbetänkt att formulera en legaldefinition på sådant sätt att den ger sken av att göra det möjligt att organ för organ bestämma om det är en myndighet eller ej. Definitionen skulle visseriigen kunna förbättras genom att "som har all fatta beslul självständigt" utbyttes mot "då del har att fatta beslut själv­ständigt, på egna vägnar e. d." men frägan är om bilden skulle bli sä mycket klarare och om det inte är att föredra att denna sida av saken liksom nu överiäts åt praxis och vad som skall förstås med myndighet beskrivs genom uppräkning och exemplifiering.

Pressens samarbeisnämnd finner inte att förslaget till legaldefinition av begreppet myndighet är lillfredsslällande. Nämnden uttalar att det av moti­ven framgår att det bara är handlingar hos myndigheter som tillhör sådan


 


Prop. 1975/76:160                                                  133

verksamhet, där självständiga beslut fattas, som kommer att omfattas av lagstiftningen och därmed av offentlighetsprincipen. En mycket betydande del av offentlig verksamhet i statlig och kommunal regi försiggår emellertid hos organ, som inte karaktäriseras av att de fattar självständiga beslut. En stor del av den offentliga verksamheten består nämligen i faktiskt handlande, t. ex. i form av vård, undervisning, byggande osv. Även i denna verksamhel förekommer handlingar. Del kan därför ifrågasättas om beslutsfattandet är ett lämpligt kriterium dådet gälleratt avgränsa myndighetsbegreppei. Enligl samarbetsnämndens mening bör övervägas att bibehålla nuvarande ordning för definition av myndighetsbegreppei. I praxis har vid det här laget ganska tydligt utkristalliserats vad som är myndighet vid tillämpning av offent­lighetsprincipen. Nämnden anser att det enklaste är att i grundlagen bygga vidare pä denna praxis och inte införa helt nya avgränsningar.

Föredraganden

Begreppet myndighet har två uppgifter i TF. Dels anger det vilken krets av organ som offentlighetsprincipen över huvud taget är tillämplig på. Dels skiljer del en myndighet från en annan vid tillämpningen av reglerna om när en handling är upprättad och har kommii in. Även om det mellan dessa två uppgifter finns ett samband, anser jag att det ligger i klarhetens intresse att reglera dem i skilda bestämmelser. Förevarande paragraf gäller frågan om offentlighetsprincipens yttre räckvidd. Frågan om när man skall betrakta en viss statiig eller kommunal förvaltningsorganisation som en enhet eller när man i stället i förevarande sammanhang skall betrakta olika organ inom denna som självständiga i förhällande till varandra behandlas i 8§.

En given utgångspunkt för bedömningen av nu aktuell fråga är enligt min uppfattning att offentlighetsprincipens nuvarande omfattning inte fär begränsas av hur man bestämmer den krets av organ som principen skall vara tillämplig på. Principen är f. n. främst tillämplig på enheter inom den offentiigrättsliga statliga och kommunala organisationen men också på vissa samhälleliga organ utanför denna. Det kan som tidigare nämnts i och för sig åberopas goda skäl för all utvidga offentlighetsprincipens tillämpning till nya områden. Denna fräga bör emellertid, som jag i det sammanhanget har anfört, bli föremål för en särskild utredning, och jag är därför inte beredd att nu föreslå någon sådan utvidgning. I stället bör liksom hittills offent­lighetsprincipen vara tillämplig inom del traditionella myndighetsområdet.

Den av OSK föreslagna definitionen av begreppet myndighei som statligt eller kommunalt organ, som har att fatta beslul självständigt, kan - som vissa remissinstanser har anmärkt - föranleda den tolkningen att offent­lighetsprincipens tillämpning skulle begränsas i förhållande till vad som gäller i dag. Efter ordalagen innebär bestämmelsen nämligen att handlingar hos organ, som inte har att fatta beslut självständigt, skulle undandras of-


 


Prop. 1975/76:160                                                  134

fenllighelsprincipen. Del föreslagna beslulskriieriei anserjag därför inle vara användbart i della sammanhang.

Jag är emellertid samtidigt medveten om all del av OSK begagnade ut­trycket "slatligl eller kommunalt organ" å sin sida skulle kunna föra alltför långt, JO har pekar på ell par sådana fall. Offentlighetsprincipen bör nämligen - på några undanlag när - inte vara tillämplig på alla sådana privairäiisliga subjekt som kan sägas vara organ för det allmänna. Inle heller ur denna synvinkel är OSK;s myndighelsbegrepp lämpligi.

Enligt min mening är vidare del både naturligi och nödvändig! all ha ett enhetligt myndighelsbegrepp i grundlagarna. 1 I kap. 7 § RF används delta begrepp för den offeniligräilsliga slalliga och kommunala organisa­tionen med undanlag för riksdagen och de beslutande kommunala försam­lingarna. I I kap. I och 2 ijtj TF förbjuds hindrande älgärder från "myndighei eller annat allmänt organ", Ordel myndighet lorde här ha samma belydelse som i RF (se prop, 1948:230 s, 86),

Den innebörd begreppel myndighei har i RF ansluler sig i sak nära lill det som OSK har avsetl med sin definition. Tekniskt består skillnaden i förutom det förut behandlade beslulskriieriei att OSK som myndighei anger också riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna. Jag föreslår därför att man i förevarande sammanhang, i stället för att räkna in dessa organ bland myndigheterna, lar upp en beslämmelse som likställer dem med myndigheter vid tillämpningen av 2 kap. TF, Liksom hittills bör också allmänt kyrkomöte nämnas i detta sammanhang. Beteckningen riksdagen innefattar sådana organisationsformer som utskotten, valberedningen, krigs-och lönedelegationerna och talmanskonferensen (jfr prop, 1973:90 s, 266, 491 och 585). Motsvarande gäller beträffande allmänt kyrkomöte. Au of­fentlighetsprincipen omfattar kyrkokommunala beslutande församlingar tor­de framgå ulan ultrycklig föreskrift (jfr punkt 9 övergångsbestämmelserna till RF).

All genom en uppräkning i grundlag närmare ange vilka slalliga och kommunala organ som är myndigheter finner jag således knappast ända­målsenligt. En sådan uppräkning kan av lättförståeliga skäl inle göras full­ständig. Den skulle inle kunna omfatta alla sådana myndigheter som kom­mittéer, nämnder, skolor, sjukhus osv, som i allmänhetens ögon inte är myndigheter, och den kan därför verka förvillande snarare än klargörande. Den skulle inle heller lämna någon ledning vid en omdaning av den of­fentliga verksamheten i nya organisatoriska former. Jag kan här hänvisa till de tillämpningssvårigheter som nuvarande uppräkning i 2 kap, 3 § TF har gett upphov till. Enligt min mening talar sålunda övervägande skäl för att man inle bör göra något försök all närmare definiera myndighels-begreppet i 2 kap. TF, när det gäller frågan vilken krets av organ offent­lighetsprincipen över huvud taget är tillämplig på.

Jag har tidigare framhållit att en ulgångspunkl i detta lagstiftningsärende måste vara att offentlighetsprincipens nuvarande tillämpningsområde inte


 


Prop. 1975/76:160                                                  135

får begränsas. Principen anses emellertid f n, tillämplig på även andra sam­hälleliga organ än myndigheter i RF:s mening, riksdagen, kommunala be­slutande församlingar och allmänt kyrkomöte. Som exempel kan nämnas notarius publicus samt AB Svensk bilprovning såvitt angår den obligatoriska kontrollbesiktningen. Dessa organ är inte myndigheter i RF:s mening. Där­emot får numera skogsvärdsstyrelse och allmän försäkringskassa anses ut­göra myndigheter.

Det är alltså tydligt att en bestämning av offentlighetsprincipens tillämp­ning utifrån begreppel myndighei jämte därmed likställda församlingar inte skulle komma att omfatta enstaka organ på vilka principen nu äger till-lämpning. För alt komma till rätta härmed skulle då två vägar stå öppna. Den ena skulle innebära att det i 2 kap, TF anges vilka organ fördel allmänna som utöver de nämnda församlingarna skall likställas med myndigheter, Auhilia någon lämplig generell formel härför låter sig dock inte göra, eftersom det saknas kriterier som skiljer dessa organ från dem som ägnar sig ål myn­dighetsutövning men inte bör likställas med myndighet. Inte heller är det lämpligt att i TF räkna upp vilka organ det gäller.

Den andra utvägen är all reglera frägan i annan författning än TF, t. ex. i en ny sekretesslag. Vid en sädan reglering kan man räkna upp de organ det gäller. Uppräkningen kan göras fullständig och gär all utan större omgång anpassa lill ändrade förhållanden inom den offentliga förvaltningen. Det är här fråga om enstaka undantagsfall i vilka offentlighetsprincipen inte har sådan tyngd att principiella betänkligheter talar mot en sådan lösning. Jag förordar därför denna lösning (jfr SOU 1966:60 s, 133, ,se också prop. 1936:140 s. 20). Att 2 kap. TF uUrycklingen erinrar om denna möjlighet anser jag emellertid onödigt. Jag avser att ta upp denna fråga på nytt i samband med att förslag lill lag som ersätter SekrL läggs fram.

Sammanfattningsvis föreslär jag alltså att i 2 kap. TF föreskrivs att of­fentlighetsprincipen skall vara tillämplig på myndigheter samt att med myn­dighet likställs riksdagen, allmänt kyrkomöte och kommunala beslutande församlingar. Vidare skall i lag eller annan författning kunna föreskrivas att med myndighet likställs även annat allmänt organ. Någon bestämmelse härom tas dock inte upp i förslaget.

I denna paragraf anges när en handling skall anses inkommen till myn­dighet.

Nuvarande regler i ämnet återfinns i 2 kap, 5 § första stycket och 6 § första stycket TF. I 5 § första stycket föreskrivs att handling skall anses inkommen till myndighet, då den har avlämnats till myndigheten eller till befattningshavare, som har att mottaga handlingen eller eljest laga befattning med mål eller ärende, till vilket handlingen hänför sig. 6 § första stycket


 


Prop. 1975/76:160                                                  '6

innehåller ett undantag från denna regel i fräga om tävlingsskrifl, anbud eller annan sådan handling som enligt tillkännagivande skall avlämnas i förseglat omslag. Sädan handling skall inte anses inkommen före den tid­punkt som har bestämts för öppnandet. Nägon särskilt regel som uttryckligen anger när en ADB-upptagning skall anses inkommen finns inte.

OSK:s förslag innebär att de nuvarande reglerna i sak bibehålls men förs samman i en paragraf (5 ij i grundlagskapitlei). Enligt huvudregeln, som återfinns i första stycket, skall handling anses inkommen till myndighet när handlingen har anlänt till myndigheten eller kommit behörig tjänsteman till banda. Alt någon ändring i förhållande till gällande rätt inte åsyftas framgår av motivuttalandet att med "behörig tjänsteman" avses sådan be­fattningshavare som har att ta emot handlingen till följd av intern arbets­ordning eller som eljest har att la befattning med mål eller ärende lill vilket handlingen hör. 1 paragrafens andra stycke finner man regeln från 6 i; första stycket TF i praktiskt taget oförändrat skick.

OSK erinrar i motiveringen till paragrafen om bestämmelserna i 7 § för­valtningslagen om när handling skall anses inkommen, vilka innebär att en handling i vissa fall kan betraktas som inkommen till en myndighet trots att den inte finns hos denna i rent fysisk bemärkelse, OSK förklarar att innebörden i förevarande sammanhang måste vara en annan, nämligen att handlingen faktiskt har kommit in till och alltså finns hos myndigheten; först då kan den lämnas ul, och det fyller enligt OSK inte någon rimlig funktion att betrakta den som allmän dessförinnan.

Inte heller i OSK:s förslag fiiins någon särskild regel om när en ADB-upptagning skall anses inkommen till myndighet. OSK erinrar emellertid om att en ADB-upptagning enligl dess förslag är förvarad hos myndighet först när denna förfogar över den samt påpekar att upptagningen då inte heller kan vara inkommen till myndigheten före samma tidpunkt.

OSK:s förslag i denna del har i allmänhet lämnats utan erinran under remissbehandlingen. Också jag anser att den föreslagna regleringen i hu­vudsak är lämplig. I fråga om upptagningar för automatisk databehandling och andra upptagningar som kan uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel vill jag förorda en särskild bestämmelse som på ett mer adekvat sätt anger förutsällningarna för alt en sädan upptagning skall anses inkommen lill myndighet. Jag föreslår dessutom en kompletterande bestämmelse som av­ser utväxling av handling i samband med rent teknisk hantering.

Vad gäller traditionella handlingar avgörs både frågan huruvida en hand­ling har kommit in till myndighei och frågan om den förvaras hos myndighet utifrån en iakttagelse av var handlingen fysiskt befinner sig. Som framgår av vad jag har sagt i avsnitt 7.3 i den allmänna motiveringen och i spe­cialmotiveringen till 3 § förordar jag däremot i fråga om upptagningar som kan uppfattas endasl med tekniskt hjälpmedel en reglering som innebär att en sådan upptagning skall anses vara förvarad hos myndighet om den är tillgänglig för myndigheten på visst sätt. Den omständigheten all t. ex.


 


Prop. 1975/76:160                                                  137

ett datamedium faktiskt befinner sig på det ena eller andra stället saknar i detta sammanhang självständig belydelse.

Mot bakgrund av vad jag nu har sagt förordar jag alt den önskvärda samordningen mellan begreppen "förvarad" och "inkommen" för de nu aktuella upptagningarnas del åstadkommes genom en regel som direkl hän­visar till den särskilda bestämmelsen i 3 i; andra stycket om när upptagning skall anses vara förvarad hos myndighei. Den föreslagna regeln, som bildar en andra mening i första styckei, innebär all en upplagning som görs till­gänglig för en myndighei på del sätt som anges i nyssnämnda lagrum i princip skall anses inkommen till myndigheten.

Del är självklart att den åtgärd varigenom upptagningen görs tillgänglig för myndigheten måste vidtas av någon annan än denna för att upptagningen skall anses inkommen till myndigheten. Detta framgår av den föreslagna bestämmelsen. Beteckningen "annan" åsyftar i och för sig även den dala-central som enligl avtal utför ADB-bearbetningar för en myndighets räk­ning. Om en sådan datacentral överför en handling, som har erhållits från tredje man, till maskinläsbart medium och gör upptagningen tillgänglig för den uppdragsgivande myndigheten, får upptagningen därigenom anses ha kommit in till denna myndighet, 1 kanske fiertalet fall då en datacentral utför ADB-bearbetningar för den uppdragsgivande myndigheten, är emel­lertid situationen en annan. Om myndigheten t, ex, sänder över ell ma-skinskrivel manuskript lill datacentralen för överföring av texten till mag­netband, får uppenbariigen den omständigheten alt den av datacentralen framställda magnetbandsupplagningen blir tillgänglig för den uppdragsgi­vande myndigheten inte medföra all upptagningen anses inkommen dit. 1 fall av nu angivet slag är det naluriiga att se saken så att upptagningen aldrig har befunnit sig utanför myndigheten. För all hålla undan sädana situationer krävs enligt min mening en särskild undantagsbestämmelse.

Den situation som jag nyss beskrev har emellertid sin motsvarighet även i fråga om andra tekniska bearbetningar än sådana som utförs med hjälp av ADB, Om en myndighet överiämnat ett manuskript till annan - myn­dighet eller enskilt företag - för tryckning eller kopiering, bör självfallet inle den av uppdragstagaren färdigställda produkten bli allmän handling i och med att den tillställs den uppdragsgivande myndigheten. Detsamma gäller när annan för myndighet utför sådana tekniska procedurer som re­digering av myndighetens ljudupptagningar på magnetband, överföringar av sådana upptagningar till grammofonskiva saml framkallning av foto­grafiskt material. Liknande situationer som vid teknisk bearbetning kan uppkomma vid teknisk lagring för myndighets räkning. Härmed förstår jag sådana former av lagring som kräver särskilda tekniska anordningar, t, ex, lagring av information i skivminne eller på magnetband.

Med hänvisning lill det anförda föreslår jag att i paragrafens iredje stycke införs en för alla lyper av handlingar gemensam bestämmelse som utsäger att åtgärd som någon vidtar endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk


 


Prop. 1975/76:160                                                   138

lagring av handling, som myndighei har tillhandahållit för ändamålet, inte skall anses leda til! att handling är inkommen till den myndigheten. Jag vill tillägga all bestämmelsen inie lorde innebära någon avvikelse från vad som redan får anses gälla.

Någon särskild bestämmelse om alt handling som myndighei släller till förfogande för annan myndighet endast för leknisk lagring eller leknisk bearbeining inle skall anses inkommen lill den senare myndighelen föreslår jag inie. Som jag har nämnt i den allmänna motiveringen anser jag att upplagning eller annan handling som myndighet har tillgång lill endast som led i bearbeining med ADB eller lagring av ADB-medium över huvud tagel inle skall anses som allmän handling hos den myndighelen. Under 10 i; föreslår jag all denna regel vidgas till att generellt gälla handlingar som förvaras av myndighet endasl som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring. Med hänsyn härtill kravs ingen särskild beslämmelse i 6 j.

Denna paragraf innehåller beslämmelser om när handling skall anses upp­rällad hos myndighei.

Gällande räu

Reglerna om när handlingar skall anses upprättade hos myndighet åter­finns f n, i 2 kap, 5 ij andra slycket och 6§ andra och tredje styckena TF.

I 5 tj andra styckei fastslås inledningsvis att diarier, journaler, register eller andra sådana förteckningar skall anses upprättade, då de har färdigställts för anteckning eller införing. 1 fråga om protokoll och därmed jämföriiga handlingar gäller alt dessa skall anses upprättade då de har justerats av myndighelen eller eljesi blivit färdigslallda. Slutligen sägs all andra hand­lingar som hänför sig till vissl mål eller ärende skall anses upprättade då de har expedierats eller, om expedition inte äger rum, då målet eller ärendet har slutbehandlats av myndighelen.

6 ij andra slycket innehåller en särregel om dom och annal myndighets beslul, som enligt vad därom är stadgal skall avkunnas eller expedieras, saml om protokoll och därmed jämföriiga anteckningar som hänför sig till sådant beslul. Handlingar av delta slag skall anses upprättade först då beslutet avkunnas eller expedieras,

1 6 tj iredje slyckel föreskrivs all protokoll hållna hos riksdagens eller allmänt kyrkomötes utskott, riksdagens revisorer eller statliga kommittéer eller hos kommunalmyndighet i ärende som myndigheten handhar allenast för beredning skall anses upprättade först då det ärende protokollen avser har slutförts hos myndigheten och, såvitt avser protokoll hos riksdagens revisorer, berättelse däröver har offentliggjorts.


 


Prop. 1975/76:160                                                  '39

Ulan siöd i särskild föreskrift anses slutligen galla all en handling som så allmänt angår en myndighets verksamhel att den inle kan anses hänförlig lill mål eller ärende får anses upprällad när den har färdigställts.

Offeniligheis- och sekreicsslagsliftningskoinmiltén

OSK:s förslag innebär i huvudsak endast en omredigering av de nuvarande reglerna. OSK föreslår att alla beslämmelser om när handling skall anses upprättad hos myndighet samlas i en paragraf (6 tj i grundlagsförslaget) och all de där inordnas under sex särskilda punkler.

1 p u n k t I anges all diarier, journaler, regisler eller andra sådana för­teckningar skall anses upprättade hos myndigheter när de har färdigställts för anteckning eller införing. OSK påpekar all ell diarium är upprättat och i princip offentligt i del ögonblick "bläcket torkat". Huruvida någon an­teckning fakliski har skell eller ej är likgiltigt. Del kan, sägs del, vara en intressant sakuppgift redan all diariel är blankt,

Enligl punkt 2 skall domar och beslut med därtill hörande protokoll och andra handlingar anses upprättade när avkunnande eller expedition har skett, OSK förklarar alt "därtill hörande protokoll" syftar bl, a. på domstols huvudförhandlingsprotokoll. Dessa är formellt alt anse som klara och jus­terade, när huvudförhandlingen är slut, men kan med siöd av den föreslagna regeln innehållas tills domen avkunnas eller utan avkunnande expedieras. "Andra handlingar" är enligl OSK t. ex. domsbevis som enligl föreskrifter därom skall expedieras för bl. a, verkställighet av påföljd för brott. OSK framhåller emellertid alt den föreslagna regeln inte syftar enbart på dom­stolarnas verksamhet. Även annan myndighet omfattas därav, under för-utsäiining att dess beslut skall avkunnas eller expedieras. OSK påpekar i sammanhanget att det i domstols huvudförhandlingsprotokoll kan ha in­tagits ett beslul under rällegången, avkunnat under förhandling, t.ex, an­gående avvisande av ombud. Delta beslut kan, sägs det, självfallet ej "in­nehållas" till dess domen i målet avkunnas eller expedieras utan frågan dr såsom nu i praktiken lösas genom all sådani beslul uppsatts särskill.

Av punkt 3 framgår all protokoll hos riksdagens eller allmänt kyr­komötes utskoil, riksdagens eller kommuns revisorer eller slalliga kom­miltéer eller hos kommunal myndighei i ärende, som myndigheten endasl bereder lill avgörande, skall anses upprättat när ärendet har slutbehandlats hos myndighelen eller, såvitt avser riksdagens eller kommuns revisorer, när berättelse över ärendet har offentliggjorts, OSK förklarar att förslagel i denna del innebär att de nuvarande bestämmelserna i 2 kap. 6 § iredje styckei TF oförändrade har föns över lill del nya grundlagskapitlet med det tillägget, alt vad som sägs om riksdagens revisorer också skall gälla kommuns revisorer. De sistnämndas ställning har enligl OSK i detta av­seende varit oreglerad. 1 den mån dessa revisorer tar del av social cen­tralnämnds handlingar lär de dock, sägs del, omfattas av de tystnadsplikter.


 


Prop. 1975/76:160                                                  140

som finns i 91 § barnavårdslagen (1960;97), 64 § lagen (1956;2) om socialhjälp eller 64 § lagen (1954:579) om nykterhetsvård, eftersom revisorerna mäste anses ta del av de uppgifter, som finns i handlingarna, i tjänsten.

Enligt punkt 4 anses övriga protokoll och andra sädana anteckningar vara upprättade när de har justerats av myndighelen eller på annat sätt färdigställts. Som exempel på handlingar som omfattas av denna bestäm­melse nämner OSK sådant protokoll från förberedelse i ivislemål som inte innehåller något överklagbart beslut,

I fräga om andra handlingar som hänför sig till visst mål eller ärende hos myndighet än de handlingar som har nämnts i föregående punkter gäller enligt punkt 5 att de skall anses upprättade när de har expedierats, dock senast när målel eller ärendel har slutbehandlats hos myndigheten, OSK förklarar att med expedition förstås att en utskrift har färdigställts, som är avsedd för någon utomstående och som har avsänts till denne eller hålls tillgänglig för honom. Den nuvarande lydelsen av den motsvarande bestämmelsen i 2 kap, 5 § sista meningen TF synes enligt OSK innebära att expeditionen kan äga rum efter det att målet eller ärendel, vartill hand­lingen hör, har blivit avgjort, vilket kan innebära all handlingen ej anses upprättad förrän vid en senare tidpunkt. Under åberopande av ett uttalande i SOU 1947:60 s. 221 utlalar OSK emellertid att detta säkeriigen ej är avsett utan alt regeln bör läsas så all om expedition ej skeii, när målel eller ärendel avgörs, den ifrågavarande handlingen ändå skall anses upprättad vid denna tidpunkt. Den föreslagna lydelsen av bestämmelsen sägs innebära att detta uttryckligen skall gälla.

I p u n k t 6 föreskrivs att andra handlingar än de som har nämnts i de föregående punkterna skall anses upprättade när de har expedierats eller genom justering eller annat myndighetens beslut har fält slutlig form. Denna bestämmelse är den enda som saknar motsvarighet i TF i dess nu­varande lydelse. OSK framhäller emellertid att bestämmelsen endasl ger uttryck för vad som hittills har ansett gälla utan uttryckligt förfallningsstöd. Enligt OSK blir bestämmelsen tillämplig exempelvis pä en intern, av myn­dighet utarbetad arbetsordning, som alltså blir allmän handling när den har färdigställts och - om så behövs - fastställts. Som ett annat exempel nämner OSK att en domare i tjänsten författar en promemoria med syn­punkter på ny lagstiftning. När denna har expedierats t. ex. till advokater, som är verksamma inom domkretsen, måste promemorian bli en allmän handling.

Remissyttrandena

Svea hovrätt förklarar sig inte ha någon invändning i sak mot OSK:s förslag men ifrågasätter om inte stadgandet kan förkortas och förenklas. Enligt hovrättens mening har själva grundprincipen uttryckts i den sista, sjätte punkten. De föregående fem punkterna ulgör närmast speciella pre-


 


Prop. 1975/76:160                                                   141

ciseringar och avvikelser i förhällande till huvudregeln och deras erfor-deriighet kan i viss ulsträckning ifrågasättas om man höjer upp punkten 6 till ett inledande principstadgande. Hovrätten påpekar att en sådan om­disposition givetvis förutsätter, att lydelsen av punkten 6 utvecklas något ytterligare, med precisering av expediering, avkunnande, justering och slut­giltig form som alternativa omständigheter som medför att en handling får egenskap av "allmän". Det enda som syns klart behövligt utöver ett sådant principsladgande är egentligen en föreskrift om att offentligheten inte fär fördröjas genom en oriktig tillämpning av huvudregeln; hovrätten hänvisar i detta sammanhang lill punkten 3 "när ärendet har slutbehand­lats", punkten 4 "eller på annat sätt färdigställts" och punkten 5 "eller ärendet har slutbehandlats". Andra frågor, som t. ex. behandlingen av hu­vudförhandlingsprotokoll, tordeenligt hovrätten kunna regleras i annan ord­ning än genom grundlag.

Hovrätten över Skåne och Blekinge förklarar att den föreslagna bestäm­melsen innehåller detsamma som den nuvarande uttryckt med många fier ord. Ändringen är enligt hovrätten omotiverad och avstyrks.

Innehåller i de särskilda punkterna i den föreslagna paragrafen tas upp i några yttranden.

Punkt 2

Sveriges domareförbund finner åtskillnaden mellan olika domstolsprotokoll beroende pä om däri har intagits beslut eller inte vara omotiverad, särskilt i betraktande av bestämmelserna i rättegångsbalken och protokollskungö­relsen om när protokoll skall slutföras och erhålla slutlig avfattning. En ordning innebärande att olika förhandlingsprotokoll skall behandlas olika försvårar enligt förbundet onödigtvis tillämpningen av de redan kompli­cerade sekretessreglerna för domstolsverksamheten. Förbundet föreslär där­för en omarbetning sä, att domstolsprotokoll - oavsett om de innehäller beslut - anses upprättade hos myndigheten när de justerats eller pä annat sätt färdigställts.

Länsstyrelsen I Västerbottens län anser alt ordalydelsen i slutet av bestäm­melsen för bibehållande av nuvarande tydlighet bör vara "när domen eller beslutet har avkunnats eller expedierats".

Punkt 3

Svenska kommunförbundei konstaterar med tillfredsställelse att vad som sägs om riksdagens revisorer ocksä skall gälla kommuns revisorer. Att frägan om när protokoll hos kommuns revisorer skall anses upprättade hittills har varil oreglerad har enligt förbundet föranlett betydande olägenheter och medfört otillfredsställande sekretesskydd.


 


Prop. 1975/76:160                                                   '42

Punki 4

JO påpekar all det inte är ovanligt att en myndighet tillsätter en arbets-ellcr projektgrupp för beredning av ell ärende. Gruppens arbeie kan redovisas protokollsvis eller på därmed jämförligt sätt. Beträffande sådant arbetsmate­rial bör naturligen gälla detsamma som beträffande övrigi arbetsmaterial, JO hänvisar i sammanhanget till vad han anfört vid behandlingen av 4 § punkt I (9 § i departementsförslagel). Ett förtydligande bör övervägas som klargör della, i, ex, au del endasl är myndighetens egna protokoll och motsvarande som åsyftas.

Punkterna 5 och 6

Enligl JO framgår inie med önskvärd tydlighet av de föreslagna bestäm­melserna hur man skall se på handlingar som tillkommer hos en myndighet under ell ärendes beredning lill avgörande men som varken expedieras eller genom justering eller annat myndighetens beslul får slutgiltig form. JO hänvisar i sammanhanget till vad han anfön om arbetsmaterial i anslutning lill 4 § punkt 1 (9 § i departementsförslaget).

Föredraganden

I likhet med OSK och de remissinstanser som har uttalat sig i frågan anserjag att de nuvarande reglerna om nären handling skall anses upprättad hos myndighet i ston sett är ändamålsenliga. Som framgår av det följande föreslår jag endast en mindre ändring i sak i förhållande till gällande rätt och OSK:s förslag. Som OSK har funnii kan regleringen emellertid göras enklare och klarare genom att de nu gällande bestämmelserna redigeras om. Jag delar Svea hovrätts uppfattning att det i detta hänseende är möjligt all gå något längre än vad OSK har gjort. Som hovrätten påpekar får man en klarare bild av stadgandets principiella uppbyggnad om detta inleds med en bestämmelse med karaktär av huvudregel, som anger vad som skall gälla för handlingar i allmänhel. Därefter kan som undantag härifrån följa specialregler om vissa särskilda kalegorier av handlingar,

I motsats till vad som var fallet beträffande reglerna om när handling skall anses inkommen till myndighei anserjag del inte i della sammanhang vara nödvändigt med en särskild regel om tekniska upptagningar. En hand­lings egenskap av upprättad har i förevarande paragraf inte i någol fall gjorts beroende av om handlingen faktiskt befinner sig hos den myndighet där den skall anses ha upprättats. Avgörande är i stället om handlingen hör lill eu ärende som handläggs av myndigheten, om den hänför sig till ell beslut av myndigheten, om den ulgör protokoll hos den etc. Den anknytning mellan handlingen och en myndighet som krävs för att handlingen skall anses upprättad där är således närmast av rättslig natur. Vid avgörandet av om t. ex. en viss ADB-upptagning har sädan anknytning till en myndighei


 


Prop. 1975/76:160                                                  '43

att den skall anses vara upprällad hos denna kan ledning hämtas bl, a. från bestämmelserna i 3 ij andra slyckel.

En grundläggande princip i det akluella regelsyslemel är att en myndighels åtgärd all expediera en dittills icke upprättad handling alllid skall medföra att denna anses vara upprättad, 1 fråga om icke expedierade handlingar gäller som huvudregel att en sådan handling anses upprättad när det ärende till vilken den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig lill visst ärende, när den har justerats av myn­dighelen eller på annal sätl färdigställts. Mitt förslag innebär all dessa hu­vudprinciper kommer till uttryck i paragrafens första siycke.

Jag vill i sammanhanget påpeka all det självfallet inte skall krävas någol särskill formellt förfarande från en myndighets sida för att en handling utan ärendeanknytning skall kunna anses färdigställd och därmed också upprättad. Jag anser av denna anledning att man inte i lagtexten bör använda den av OSK förordade formuleringen alt en handling av nu avsett slag skall anses upprättad om den genom myndighelens beslul har fån slutgiltig form.

Undantagen från de grundläggande bestämmelserna i första styckei har i departementsförslaget samlats i tre särskilda punkter i andra styckei.

Andra stycket inleds med en bestämmelse (punkt 1) som i sak överensstämmer med den nuvarande föreskriften i 2 kap, 5 § andra stycket första mening TF och innebär att diarier, journaler och sädana register och andra förteckningar som förs fortlöpande skall anses upprättade så snart de har färdigställts för anteckning eller införing. Av denna regel följer att en anteckning som görs i en sådan handling omedelbart blir allmän.

Såvitt gäller diarier och journaler bör påpekas att bestämmelsen är till­lämplig både på handlingar som är hänföriiga till en myndighets verksamhet i stort - t. ex, ett centralt diarium över alla inkomna och expedierade hand­lingar - och på handlingar inom ramen för ett vissl ärende - t, ex, ett dag­boksblad i en domstolsakt,

I övrigt omfattar bestämmelsen i punkt 1 sådana regisler och andra för­teckningar sort] förs fortlöpande. Denna avgränsning får bl.a, lill följd av vissa av de ADB-upptagningar som enligl teknisk terminologi brukar kallas register faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Detsamma gäller i fråga om en del av de personregister som avses i datalagen. Såvitt gäller ADB-upptagningar omfattar bestämmelsen i punkt I sådana regisler som är föremål för kontinueriig uppdatering och har obestämd livslängd. ADB-register som upprättas endast för att användas vid lösandet av en lill liden klart avgränsad uppgift och har relativt kort livstid omfattas däremoi normalt inte av den nu akluella bestämmelsen, I fråga om sådana regisler gäller i stället i första hand de allmänna reglerna i första slycket. Om ett regisler av detta slag har tillkommit inom ramen för ett ärende blir det således i regel all anse som upprättat när ärendet har slutbehandlats; i annat fall blir registret i allmänhet upprättat i och med att det har färdigställts. Om


 


Prop. 1975/76:160                                                  144

ett ADB-register i någol fall skulle ha funktion enbart av hjälpmedel vid ett ärendes föredragning eller beredning följer av reglerna i 9 tj första styckei, att del anses som allmän handling försl om det las om hand för arkivering.

Bestämmelsen i punkt 2 vilken motsvarar den nuvarande regeln i 2 kap, 6 S andra stycket TF, innebär att dom eller annat myndighels beslut och därtill hörande handlingar skall anses upprättade först när beslutet har avkunnats eller expedierats, I motsats till OSK anser jag alt det liksom hittills bör uttryckligen anges i lagtexten att bestämmelsens tillämplighet är begränsad lill sådana beslut som enligt särskild föreskrift skall avkunnas eller expedieras. Härigenom utesluts den tolkningen att handlingarna i ett ärende som avgörs genom ett formligt beslut som är avsett alt stanna inom myndigheten aldrig skulle bli allmänna om beslutet inle expedieras.

En remissinstans har förordat att man i förevarande sammanhang inte skall göra skillnad mellan olika domstolsprotokoll beroende på om dessa innehåller beslut eller inte. Enligt denna instans bör domstolsproiokoll alltid anses upprättade när de har justerats eller pä annat sätt färdigställts. Jag anser emellertid att det bör vara möjligt att innehålla t. ex. protokollet från en huvudförhandling i vad detta hänför sig till den blivande domen i målel lill dess domen meddelas. Resultatet skulle annars kunna bli alt i protokollet redovisade skiljaktiga meningar angående domens innehåll blev allmänt tillgängliga före själva domen.

I p u n k t 3 , som i första hand svarar mot 2 kap, 5 § andra styckei andra mening TF i dess nuvarande lydelse, föreskrivs som huvudregel för protokoll och därmed jämföriiga anteckningar, att dessa skall anses upp­rättade när de har justerats eller på annat sätt färdigställts. Bestämmelsen gäller endast för myndighets protokoll etc. Detta innebär att anteck­ningar som görs t. ex. vid sammanträden med en myndighetsintern arbetsgrupp normalt kommer att falla utanför bestämmelsens tillämpnings­område. Jag vill vidare påpeka att med "därmed jämförliga anteckningar" inte förstås anteckningar till stöd för en föredragning, utkast till myndighets beslut eller skrivelse och andra sådana handlingar. Jag återkommer till hand­lingar av detta slag under 9 §,

Att huvudregeln i punkt 3 inte är undantagslös framgår redan av be­stämmelserna i punkt 2, I omedelbar anslutning till denna huvudregel finner man vidare en undantagsbestämmelse som i viss utsträckning kan häriedas till 2 kap. 6 § iredje stycket i TF i dess nuvarande lydelse och till punki 3 i OSK:s förslag. Genom denna undantas från huvudregelns tillämpningsområde protokoll hos riksdagens och allmänt kyrkomötes ut­skott, riksdagens och kommuns revisorer och statliga kommittéer och hos kommunal myndighet i ärende som myndighelen endasl bereder till av­görande. I fråga om sådana protokoll gäller i stället beslämmelserna i pa­ragrafens första stycke. Eftersom de protokoll som omfattas av andra ledet i punkt 3 alla kan hänföras till särskilda ärenden hos myndighet, innebär detta att ett sådant protokoll kommer att anses upprättat när det ärende


 


Prop. 1975/76:160                                                  145

till vil kel del hör har sluibehandlals hos vederbörande myndighet eller när pro­tokollet dessförinnan har expedierats. Departemenlsförslaget innehåller inle någon motsvarighet lill den särskilda regel som OSK har föreslagit i fråga om protokoll hos riksdagens eller kommuns revisorer-och som för riksdagens re­visorers del återfinns också i gällande rätl-enligt vilken det som ell särskilt mo­ment föratt ett sådant protokoll skall anses upprättat lillkommerall berättelse över ärendel skall ha offentiiggjorts. En beslämmelse av della slag tillgodoser som jag ser del inie någol angeläget intresse men kana andra sidan länkas leda till all revisionsprolokoll kommer all undandras från offenllighei under oac­ceptabelt långtid.

1 denna paragraf regleras frågan om i vilka fall handlingar, som utväxlas endast mellan olika organ i samma myndighelsorganisalion eller som fram­ställs endast för all sändas mellan sådana organ, skall anses upprättade redan hos del avsändande organei respektive inkomna lill det mottagande.

Gällande rätt

Som har nämnts under 5 tj fyller den nuvarande regeln i 2 kap. 3 tj TF om vad som vid lillämpningen av reglerna om allmänna handlingar skall förstås med myndighei två skilda uppgifter. Den skall dels dra en gräns mellan vad som är myndighet och vad som inte är myndighet, dels ange när man har all göra med en myndighei och när del i stället är fråga om två eller flera. Såvitt gäller den närmare innebörden av 2 kap, 3 ij TF kan här hänvisas till framställningen under 5 ;j,

Offenllighelskommitlén

Som framgår av motsvarande avsnitt under 5 ij föreslog OK att med myn­dighet skulle förstås vae statligt eller kommunall organ som har att fatta beslul självständigt,

OK framhöll att TF vad gäller handlingar som upprättas hos myndighei innebär att en myndighets interna överväganden skall kunna skyddas mol insyn till dess au myndigheten har tagit ståndpunkt. En grundtanke i sam­manhanget är att en befattningshavare eller ett organ som beslutar i denna sin egenskap och på eget ansvar eller eljesi kan sägas inia en självständig ställning också är en myndighet, Enligl OK kommer denna tanke dock knappast till uttryck i den nuvarande lydelsen av 2 kap, 3 ij TF. OK förklarade att den föreslagna bestämmelsen bättre gav uttryck för TF:s myndighels­begrepp,

Enligl OK borde inle det förhållandet att någon på grund av författning eller delegation fattar beslul på myndighets vägnar leda lill alt han betraktas

10 Riksdagen 1976. I saml. Nr 160


 


Prop. 1975/76:160                                                   146

som särskild myndighet, 1 fall, där verksamheien inle går ul på au falla egentliga beslul i förvaliningsrälislig mening, kunde del avgörande enligl OK vara, om organei åsladkommer sill arbetsresultat självständigt, i eget namn och på eget ansvar. Som ell exempel på självständighet av della slag anförde OK all en chefstjänsteman inom en kommunal förvaltning i enlighel med instruktion avger yttrande i de ärenden i vilka den förvallande nämnden skall fatta beslul. Som ett annat exempel nämndes sjukvården på en sjukhusklinik för vilken klinikchefen bär ansvar.

OK förklarade all den föreslagna utformningen av myndighetsbegreppei tydligare än den gällande regeln klargjorde all en befaliningshavare i ett hänseende kan vara en myndighei, i andra ingå i en annan myndighei.

Offentlighets- och sekretesslagsilftningskommiltén

Som redan har nämnts föreslår OSK all med myndighei skall förstås riksdagen och kommunala församlingar saml varie annal slatligl och kom­munall organ, som har alt falla beslul självständigt (2 ij i grundlagskapitlei),

1 motiveringen till bestämmelsen behandlar OSK inledningsvis frågan om departementens slällning. En handling, som under beredningen av ett regeringsärende har utarbetats inom ett departement och för samråd över­lämnats lill annat departement, anses inle vara expedierad från det förra eller inkommen lill det senare. Handlingen är följaktligen inle allmän, och konsekvensen härav måste enligl OSK bli att departementen i sådana fall är att uppfatta som en myndighet, OSK förklarar all departemeni emellertid otvivelaktigt måste anses som en självständig myndighei i sådana ärenden där beslutanderätten utövas av departementschef (om fråga inte är om re­geringsärende) eller, efter delegation, av expeditionschefen eller annan tiäns­teman. Typexempel är enligl OSK ärenden om anställning av personal upp lill viss lönegrad.

OSK diskuterar härefter frågan om vilken ställning som en kommunal chefsyänsteman har när han fungerar som förberedande inslåns lill en be­slutande förtroendemannanämnd, OSK nämner att frågan i rättspraxis har lösts på så sätl att tjänstemannen i denna situation inte skall anses som självständig myndighet (RÅ 1969 ref 9). OSK framhåller i anslulning härtill alt tjänstemannens utlåtande till nämnden inte är något självständigt beslut i den bemärkelsen att en viss fråga därigenom definitivt avgörs och att det ter sig naturiigt att uppfatta utlåtandet som en handling i ett ännu icke avslutat ärende. Varken tjänstemannen eller nämnden är bunden av yttrandet, som alltså inte har nägon som helst konstitutiv belydelse.

Onekligen finns det. fortsätter OSK. institutioner som utan tvekan är myndigheter, fastän deras beslut, även om dessa fattas på eget ansvar och i eget namn, inte har konstitutiv belydelse. Inget rättsförhållande fastställs genom besluten och ingen enskild person eller någon annan myndighei binds därav. Verksamheten kan gå ut på att göra undersökningar - oftast


 


Prop. 1975/76:160                                                  '47

på beställning - och avge just yttranden. Ett typexempel härpå är enligt OSK Sveriges geologiska undersökning. Skillnaden i förhållande till den kommunale chefstjänsiemannen är alt när Sveriges geologiska undersökning avger ell utlåtande skiljer myndigheten definitivi ärendel från sig. Här fö­religger enligl OSK ett slutligt beslut.

OSK påpekar att det senast anförda exemplet visar att "ett självständigt beslul" inle kan definieras på så sätt alt därmed förstås ett beslul som kan överklagas. Man kan inte heller säga att ett självständigt beslul måsle ha konstitutiv belydelse. Uttrycket måsle enligl OSK innebära ett beslul, varigenom vederbörande för sill vidkommande definitivi avgör en fråga. En kommunal nämnd som avger yttrande till kommunfullmäktige intar sådan ställning. Yttrandet är definitivt. Det spelar härvid ingen roll om exempelvis byggnadsnämnd har uppdragit åt stadsarkileki att på nämndens vägnar avge eu sådant yttrande.

De nu nämnda fallen måste enligt OSK noga skiljas från fall av vad OSK kallar oäkta delegation. Som exempel härpå nämns en domares äm­betsutövning och en klinikschefs beslut i sjukvårdsärende. Beslut fattas av båda på eget ansvar men på domstolens resp. klinikens vägnar. Varken domaren eller klinikchefen är en självständig myndighet,

OSK tar härefter upp fallen av äkta delegation, där delegaten agerar i eget namn och på eget ansvar inom ramen för ett beslulsbemyndigande, OSK påpekar att delegatens beslul i sådana fall i allmänhet kan överklagas i vanlig ordning ulan att först underställas det delegerande organets prövning, OSK nämner i sammahanget alt arbetsförmedlingens avdelningskontor, som har ställning av underordnade organ lill länsarbetsnämnderna, på grund av delegation får avgöra vissa frågor på egen hand. Det är enligt OSK svårt all förstå varför de inte skulle anses vara myndigheter i sistnämnda hän­seenden.

OSK förklarar att den föreslagna myndighetsdefinitionen väl i vissa fall kan leda till gränsdragningssvårigheler men att dessa fall lorde bli mindre till antalet än vad som blir följden av nuvarande reglering. Enligt OSK bör beslutsfattaren i tveksamma fall anses ingå i en större enhet.

Remissyttrandena

De Juridiska fakulteterna vid universiteten i Lund och Stockholm är kritiska mot OSK:s uttalande att uttrycket "fatta beslut självständigt" åsyftar beslut, varigenom vederbörande för sitt vidkommande definitivt avgör en fråga. Detta innebär enligt Juridiska fakulteten vid Lunds iinlversiiet att det blir av­görande om ett beslut (inklusive yttrande eller förslag) inte längre kan ändras eller återkallas. Ofta är det emellertid i praktiken mycket svårt att avgöra, om ell beslul har denna definitiva karaktär, och det föreslagna kriteriet kan därför enligt fakulteten vålla stor osäkerhet i tillämpningen. Fakulteten erinrar i sammanhanget om att enligt OK:s förslag liksom enligl rättspraxis


 


Prop. 1975/76:160                                                  148

avgörande vikl har fästs vid vederbörande organs befogenhet att göra själv­ständiga bedömningar vid fattande av beslut eller avgivande av yttranden eller förslag. Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet ger uttryck för lik­nande synpunkter. Det nyss återgivna motivuttalandet betyder enligt fa­kulteten all man för fastställande av myndigheiskaraktären skulle nödgas ta ställning till huruvida beslutet är av karaktär att kunna ändras eller åter­kallas av den som meddelat det. Att vid tillämpningen av den nya lag­stiftningen kräva lösning av denna svårbedömda fråga - inom förvaltnings­rätten uppfattad som avseende besluts rättskraft - innebär enligt fakultetens mening tillskapande av en orimlig komplikation. Det kan även ifrågasättas, om icke åtskilliga organ, som tveklöst måste karakteriseras som självständiga myndigheter, nästan uteslutande har all falla beslul, som icke är definitiva i denna mening, utan som kan av organet i efterhand korrigeras eller åter­kallas. Fakulteten förutsätter därför en tydlig markering i motiven av att OSK:s uttalanden om innebörden av ultrycket "som har att fatta beslut självständigt" icke skall vara vägledande, utan att det avgörande i stället är organets befogenhet all göra självständiga bedömningar vid beslutsfat­tandet.

Televerket framhåller alt det i fråga om en myndighet som leleverkel. vilken bedriver en landsomfattande verksamhet och har såväl en central organisation som regionala och lokala organ, stundom kan vara svårt att klariägga myndighetsbegreppet och i anslulning härtill fastställa, när en handling vid verket skall anses vara upprättad. Som exempel på de tolk­ningssvårigheter som åsyftas nämner verket förfarandet vid tillsättning av tjänsler vid verkets teleområden. Enligt en pågående försöksverksamhet med beslutsfattande företagsnämnder och nämndulskoli skall eti utskott till förelagsnämnden vid teleområde - personaladministrativa utskottet -avge förord lill tiänster inom organisationsenheten med undantag av tjänst som teledirekiör. Tillsättningen av ifrågavarande tjänster sker på regional nivä vid verkets fyra regionkontor. Enligt televerkets mening utgör tele­området en myndighet vid tillämpningen av såväl gällande som föreslagen lagstiftning om allmänna handlingar. Fråga uppstår då, om personaladmi­nistrativa utskottets förord är en upprättad allmän handling i och med att protokollet över sammanträde i nämnden blivit justerat, eller om förordet blir offentiigt först då beslul fattats om tjänstens tillsättning. Enligt före­skrifterna om försöksverksamheten med detta slag av nämnder och utskott åligger det personaladministrativa utskottet alt avge förord. Detta innebär således ett ställningstagande som för utskottels vidkommande är definitivt. Med hänsyn härtill ligger del nära till hands att låta justeringen av ut-skoiisprotokollei vara avgörande för, när förordet blir offentligt. Förordet är emellertid endasl en del i den beslutsprocess som tjänstetillsättning in­nebär och från denna synpunkt är det enligt televerkets mening minst lika naturiigt att betrakta förordet som en åtgärd i beredande syfte i ett ännu icke avslutat ärende. Förordet blir då närmast att jämföra med ett ytirande


 


Prop. 1975/76:160                                                  149

som en teledirekiör på anmodan av chefen för televerket avger i ell ärende, där den sistnämnde eller högre instans skall fatta beslul, Sådani yttrande borde icke bli allmän handling i och med att det expedieras från teledi-reklören. Det vore enligt verket önskvärt att i del fortsatta lagstiftnings­arbetet på området få närmare belyst nar handlingar skall anses vara upp­rättade i ärenden som blir föremål för beslut i fiera led innan de avslutas.

Enligt riksrevisionsverket kan det föreslagna myndighetsbegreppei med hänsyn till bl. a. utvecklingen i statsförvaltningen på det ekonomiadmi­nistraiiva området föranleda vissa tolkningssvårigheter. Verket erinrar i sam­manhanget om de organisatoriska reformer som under det senaste decenniet har genomförts inom del statliga revisionsområdet och nämner därvid alt särskilda revisionskontor har bildats som organ för intern revision. Eu re­visionskontor betjänar därvid i regel de myndigheter som enligl regeringens beslul tillsammans bildar en redovisningsgrupp. Kontoret är administrativt knutet till en viss myndighei inom redovisningsgruppen, värdmyndighelen, men ulgör samtidigt organ för intern revision vid varie myndighet inom gruppen. Revisionskontoret är härvid direkt underställt respektive myn­dighets chef, som ansvarar för intern revision inom myndigheten och fast­ställer revisionsplan. Revisionskontoret har emellertid också, vid viss äm­betsutövning, en oberoende ställning. Detta gäller dels när inom kontoret beslutas om avgivande av årsberättelse, dels då fråga är om framslällning och delgivning av anmärkning enligt förordningen (1961:313) om förfarandet i anmärkningsmål. Årsberättelsen avlämnas lill myndighelen, som i sin tur skall upptaga den till prövning. Framställd revisionsanmärkning prövas och avgörs av riksrevisionsverket. - Verket erinrar om att OSK i speci­almotiveringen till 2 ij (s, 138-140) framhäller att vissa organ (departement, arbetsförmedlingens lokalkontor) i särskilt angivna hänseenden kan betrak­tas som självständiga myndigheter. Det föreslagna myndighetsbegreppet blir alltså flexibelt. Ett motsvarande synsätt torde enligt verket i och för sig kunna tillämpas beträffande revisionskontor, men kan i det praktiska arbetet föranleda tolkningssvårigheter som komplicerar offentlighetsprincipens praktiska genomförande.

Landsarkivet i Härnösand framhåller alt myndighetsbegreppet i den kom­mande yltrandefriheisgrundlagen får betydelse för tolkningen av arkivför­fattningarna. Ell entydigt myndighetsbegrepp är bl. a. av stor vikt för till-lämpningen av föreskrifierna i allmänna gallringskungörelsen. Med före­slagen utformning av myndighetsbegreppet kan tveksamhet uppstå om det i ett konkret fall rör sig om en eller flera myndigheter. Detta blir t. ex. fallet i fråga om länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingarnas avdelnings­kontor och även beträffande ett universitets centrala förvaltning och de skilda institutionerna. Om varje avdelningskontor eller institution betraktas som myndighet försvåras eller omöjliggöres gallring av kopior enligt all­männa gallringskungörelsen.

Förenade läbiiksverken förklarar alt de i koncernen ingående olika en-


 


Prop. 1975/76:160                                                   150

heterna inte kan betrakias som självständiga myndigheter.

Vice stadsjuristen i Stockholms kommun förklarar alt all tveksamhet inle lorde undanröjas genom rekvisitet "som har all fatta beslut självständigt" men att prövningen av frågan huruvida visst organ är myndighei i fiertalet fall kan bli enklare. Emellertid bör noteras att i fall av delegation av be­slutanderätt, delegaten enligt den föreslagna ordningen blir all anse som myndighei i de fall som omfaltas av besluisbemyndigandei men inte i andra. Denna dualism synes med den föreslagna lösningen oundviklig men kan antagas medföra vissa problem, Ytteriigare omständigheter ägnade all för­svåra lagrummets tolkning och tillämpning är att den för myndighet ut­märkande självständiga beslutanderätten enligt kommiiién inte med nöd­vändighet måste vara av sådan beskaffenhet all besluten är av konstitutiv betydelse eller överklagbara. Del fordras bara att organei i fråga genom ell beslul som mycket väl kan vara formlöst skiljer ett ärende från sig. Stadskansliet i Göteborgs koininun känner sig inle övertygat om all myn­dighetsbegreppei genom OSK:s resonemang erhållit en definition som på ett godtagbart sätt undanröjer oklarheter vid tillämpningen. Det framstår t, ex, som oklart huruvida av olika nämnder gemensamt tillsatta utred-ningskommiltér utgör myndigheter. Stadskansliet vill också framhålla att vikten av att kunna avgöra huruvida ett organ är en myndighet eller inle - med den föreslagna lydelsen av 2 tj LAH - gör sig gällande, icke först då fråga blir om utbekommande av någon organels handling, utan redan så all säga från börian eftersom myndighei enligt huvudregeln i 2 ij LAH skall hålla allmänna handlingar registrerade eller eljest på visst sätt ordnade. Det föreslagna myndighetsbegreppei är visseriigen överiägset motsvarande definition i nu gällande rätt men torde vara så obestämt att svåra gräns­dragningsproblem kommer att uppstå. Stadskansliet är därför inte berett att tillstyrka att lagförslaget i denna del genomförs utan ytteriigare mer klariäggande motivutlalanden.

Också kommiiiisiyrelsens i Kungälv arbetsutskolt pekar på frågan om det föreslagna myndighetsbegreppets tillämpning på vissa former av kommunal utredningsverksamhet. Det kan exempelvis förekomma att flera kommunala nämnder beslutar att gemensamt utreda en viss fråga. De olika nämnderna utser då en eller flera ledamöter alt ingå i en gemensam utredningskommitté. 1 andra fall kan de kommunala förvaltningskontoren komma överens om att bilda en arbetsgrupp för att bereda ett visst ärende. Fråga är emellertid om dessa grupper är att betrakta som myndighet i OSK:s mening. I vissa fall kan därtill komma att utomstående konsult, representanter för de an­ställda m. fl. ingår i arbetsgrupper och kommittéer. 1 ytterligare andra fall ingår kanske också i kommittéerna representanter för näringsliv och fackliga organisationer. Enligt kommunkansliets mening erfordras ytteriigare be­stämning av myndighetsbegreppet för att undvika oklarheter vid tillämp­ningen. Måhända undanröjes vissa oklarheter om sista satsen i 2 tj tillförs ordet författningsenligt. Här kan vidare hänvisas till de uttalanden angående


 


Prop. 1975/76:160                                                  151

myndighetsbegreppei av stadskansliet i Lunds kommun, regeringsrätten och JO som återges under 5 tj.

Föredraganden

Av de Ivå funktioner som är knutna till TF:s nuvarande myndighels­begrepp har jag behandlat den ena - uppgiften all dra gränsen mellan myn­dighei och icke-myndighei - under 5 tj och därvid förordat all TF:s myn­dighelsbegrepp i detta hanseende bringas i överensstämmelse med mot­svarande begrepp i RF,

Myndighelsbegreppels andra uppgift enligl TF är all ange i vilka fall handlingar som ulväxlas mellan olika organ inom den offentiiga förvali­ningen därigenom blir all anse som upprällade respektive inkomna, 1 della sammanhang har TF:s myndighetsbegrepp ibland ett annat innehåll än det närmast förvaliningsrätlsliga myndighelsbegrepp man möter i RF, Del är sålunda inle ovanligt all eu organ som framstår som en del av en större enhel i hilhörande hänseende skall betraktas som en självständig myndighet i TF:s mening, och det förekommer vidare all TF:s myndighetsbegrepp låier ell och samma organ framstå än som självständig myndighei, än som del av en annan myndighet beroende på arten av de handlingar som vid olika lillfällen utgår från eller inkommer lill det. Del är uppenbart att detta myndighelsbegrepp, som ibland ger upphov till "myndigheter" av klart fiktiv karaktär, är ägnat att skapa förvining.

Mot denna bakgrund och eftersom det, som jag har framhållit under 5 ij. är naturiigt all ha ett enhetligt myndighetsbegrepp i grundlagarna, för­ordar jag all TF:s myndighetsbegrepp hell samordnas med vad som gäller i allmänhel och att de särskilda problem, som sammanhänger med alt det kan finnas mer eller mindre självständiga enheter inom en myndighels­organisalion blir föremål för en särskild reglering.

Redan del gängse myndighetsbegreppei ger självfallet i allmänhel otve­tydigt besked om när en handling blir allmän genom au sändas över från eu offentligt organ lill ett annal. Det möter uppenbariigen inte några svå­righeler all konstalera all t. ex, en länsstyrelse och en kommunal bygg­nadsnämnd är två skilda myndigheter. Del problem som kräver särskild reglering avser därför endasl de situationer där två organ visserligen får anses tillhöra samma myndighetsorganisation men offentlighetsintressel kräver all handlingar som sänds dem emellan blir allmänna redan i samband med utväxlandet. En regel som behandlar denna fråga har enligt min mening sin naturliga plats omedelbart efter de allmänna bestämmelserna om när handling skall anses inkommen lill eller upprällad hos myndighet.

Huvudregeln angående handlingar som sänds mellan olika enheter inom en myndighet under dennas interna överväganden i en fråga bör självfallet vara alt sådana handlingar skall kunna skyddas mot insyn lill dess myn­digheten har tagit slutlig slällning. Ju mer självständig någon av de berörda


 


Prop. 1975/76:160                                                  152

enheterna kan sägas vara i förhållande till myndigheten i övrigi, desto star­kare kräver emellertid offeniligheisinlresset all handlingar som passerar lill och från denna enhel betraktas på samma sätt som handlingar som sänds mellan åtskilda myndigheter.

Om ett organ i eget namn har fattat ett överklagbart beslut av konstitutiv betydelse skall den handling som innefattar beslulel självfallet anses upp­rättad respektive inkommen även om handlingen bara sands lill ett annal organ i samma myndighelsorganisalion. Jag delar OSK:s upplänning all detsamma normalt skall gälla i fråga om ell yiirande som avges självständigt och innebär au ifrågavarande organ definitivt skiljer sig från frågan. För­hållandena kan dock ibland vara sådana alt en annan siåndpunki framstår som motiverad. Härtill ålerkommer jag i det följande. Även i vissa andra fall bör ett organ som ingår i en större enhet anses som så självständigt i förhållande till andra organ inom samma enhel au handlingar som ulväxlas dem emellan därigenom anses upprällade resp, inkomna. Omständigheter av betydelse i detta sammanhang kan vara all ett organ självständigt förvaltar viss egendom, har viss handlingsfrihet inom en angiven ekonomisk ram eller i övrigi kan vidta vissa faktiska åtgärder självständigt och på eget ansvar. Jag vill i sammanhanget framhålla all del givetvis kan förhålla sig så all ett visst organ endast i vissa särskilda hänseenden intar en så själv­ständig ställning i förhållande lill modermyndighelen alt utväxlade hand­lingar omedelbart bör anses som allmänna.

Mot bakgrund av det nu sagda förordar jag en föreskrift som tar sikte på sådana handlingar som har framställts av ett organ ingående i eller or­ganisatoriskt knutet till ett verk eller liknande myndighetsorganisation och som av detta organ har överiämnals endast till ell annat inom samma myndighelsorganisalion eller som har framslällls endasl för sådani över­lämnande. Föreskriften bör ha den innebörden au handlingar av della slag vid tillämpningen av 6 och 7 ijtJ anses som inkomna eller upprättade till följd av det först nämnda organets åtgärd i de fall dådetta och det mottagande organet uppträder som självständiga i förhållande till varandra.

Förhållandet mellan den syn på myndighelsbegreppels funktion som av­speglas i 5 tj, å den ena, och den föreslagna bestämmelsens innehåll, å den andra sidan, kan belysas med hjälp av ett exempel hämtat från ett par av kommunala organ avgivna remissyttranden över OSK:s förslag, 1 dessa pekas på svårigheten alt avgöra om en arbetsgrupp som har tillkommit för att utreda en viss fråga och som består av företrädare för fiera skilda myndigheter är myndighei i TF:s och OSK:s mening eller ej. Det kan enligt min mening inte råda någon tvekan om att sådana arbetsgrupper normalt skall anses ha myndighetskaraktär i den mening som avses i 5 tJ. En handling som kommer in till arbetsgruppen från någon utanför de i gruppen företrädda myndigheterna eller som av arbetsgruppen sänds över till en sådan adressat skall med andra ord anses inkommen lill respektive upprättad hos myndighei enligl reglerna i 6 och 7 tjtj. Det blir sedan en särskild fråga att med ut-


 


Prop. 1975/76:160                                                  153

gångspunkl i förevarande beslämmelse avgöra om arbetsgruppen är så själv­ständig i förhållande lill de myndigheter som är representerade i den att handlingar som ulväxlas mellan gruppen och modermyndigheierna där­igenom blir allmänna eller om den får anses slå så nära någon av dessa all utväxlade handlingar i denna relation skall anses som myndigheisinlerna.

Allmänt kan om den här föreslagna bestämmelsen sägas att den inte avser att åstadkomma någon ändring i rådande rättsläge i fråga om be­dömningen av handlingar som växlas mellan olika organ inom den offentliga sektorn. Den får fastmera anses ge uttryck för de tankegångar som kan urskiljas i rättspraxis på området. Jag finner det därför inte nödvändigt att mera utförligt belysa verkningarna av bestämmelsen ulan begränsar mig till att i del följande behandla dess belydelse på vissa särskilda områden.

En fråga som har behandlats i olika sammanhang är hur man skall se på handlingar som utväxlas mellan skilda departemeni. Av 7 kap. I tj RF framgår alt departementen ingår i en större enhel. regeringskansliet, Inle heller delta är emellertid någol självständigt organ ulan får ses som en kansliorganisation till myndighelen regeringen. Även när handlingar korsar deparlementsgränserna under beredningen av regeringsärenden måsle de därför anses som myndigheisinlerna. Varie enskilt departement fungerar emellertid också som kansliorganisation ål sin departementschef i de frågor där denne beslutar självsiändigt och i eget namn. Som exempel på sådana frågor kan nämnas tillsättning av viss personal inom departementet, för­ordnande av ledamöter, experter och sekreterare i kommittéer sami han­delsministerns uppgifter enligl vissa särskilda författningar. En handling i en fråga av detta slag som passerar mellan det beslutande statsrådets de­partement och regeringskansliet i övrigt blir därvid allmän på grund av bestämmelserna i förevarande paragraf - Jag vill i sammanhanget påpeka att de statliga kommittéerna i sin utredande verksamhet intar en så själv­ständig ställning i förhållande till regeringskansliet att handlingar som ul­växlas mellan kommitté och departement i princip blir att anse som all­männa.

Det problem som behandlas i den föreslagna bestämmelsen torde ha sär­skild aktualitet för sådana myndighelsorganisationer som postverket och le­leverkel, vilka förutom en omfattande ceniralförvaltning innefattar organ på såväl regional som lokal nivå. Det är enligl min uppfallning naturligt att i betydande utsträckning se de särskilda organen i en sådan förvalt­ningsorganisation som självständiga i förhållande lill varandra i den mening som avses i förevarande paragraf Närmare ledning för hur man i del särskilda fallet skall se på denna fråga får hämtas i de beslämmelser som gäller lör de olika organens organisation, beslutsbefogenheter etc.

Motsvarande betraktelsesätt bör enligl min mening anläggas i fråga om förhållandet mellan länsarbetsnämnderna och de till dessa knutna avdel­ningskontoren. I de hänseenden i vilka ell sådani konior kan anses agera självständigt bör handlingar som utväxlas mellan delta och vederbörande


 


Prop. 1975/76:160                                                   154

länsarbetsnämnd alltså därmed anses upprättade respektive inkomna.

Det kan vara lämpligt all här också säga några ord om en ganska ny lyp av organ som förekommer i vissa myndigheler. Inom ramen för pågående försöksverksamhel med lörvallningsdemokraii har inom ett antal statsmyn­digheter inrättats panssammansatia organ som är exklusivt behöriga i vissa frågor som rör myndigheten. Det är f n, i huvudsak fråga om beslul och yiiranden i ijänslelillsällningsärenden, uppgifter som tidigare har legal på myndighelens ledning eller på vissa befattningshavare eller grupper av be­fattningshavare inom myndigheten. Även om dessa organ är självständiga såtillvida all ingen annan inom myndigheten kan utöva de funktioner som har lagls på dem eller binda dem genom direktiv i del särskilda fallet, anser jag att bl. a, uppgifternas art leder lill all de normall inle kan anses som självständiga i den bemärkelse som avses i den här föreslagna bestämmelsen. All del emellertid kan finnas anledning att se annorlunda på frågan för del fall all ell organ av nu avsett slag, som befinner sig på regional eller lokal nivå. avger yttrande lill den centrala verksförvaliningen framgår av vad jag har sagt i del föregående angående myndighelsorganisationer av ifrågavarande lyp.

9-11 S

Dessa paragrafer innehåller vissa undantag från huvudregeln i 3 ij första stycket andra meningen au handlingar som förvaras hos myndighei och är all anse som inkomna eller upprällade hos myndighet är allmänna. De här iniagna bestämmelserna omfattar i huvudsak samma kategorier av hand­lingar som avses i 4 tj  1-3. 5 och 6 i OSK:s grundlagskapiiel.

Under remissbehandlingen har framförts vissa önskemål alt ytterligare kalegorier av handlingar skall undantas från de allmänna handlingarna,

ÖB anser aitsignalskyddsnyckel inte skall vara allmän handling. Med den ulveckling som har ägl rum inom forceringsleknikens område finns det enligl ÖB små möjligheler au åstadkomma signalskyddssystem som utan ändring av nyckeln - koden - för en längre tid kan garantera att meddelandens klartext ej blir känd av obehörig, Signalskyddsnycklar måste därför ofta bytas inom statsförvaltningen. Varje enskild signalskydds-nyckel fyller enligt ÖB i regel ej de krav som ställs på allmän handling och får aldrig bli offentlig.

Frågan om sjukjournaler bör anses som allmänna handlingar eller inte behandlas av några remissinstanser som har an­knytning till sjukvården.

Socialstyrelsen förklarar att sjukjournalernas primära syfte enligl mångas åsikl är all vara minnesanieckningar till hjälp för patienternas fortsatta be­handling, Enligl socialstyrelsen lorde endasl ett fåtal läkare betrakta för­fattande av sjukjournaler som "myndighetsutövning". Socialstyrelsen säger emellertid all sjukjournalerna vid sidan av sin belydelse som "medicinskt


 


Prop. 1975/76:160                                                  155

dokument" också har karaktär av "juridiskt dokument" som å ena sidan kan utgöra ett stöd åt medicinalpersonalen när denna har alt bemöia på­ståenden om fel eller försummelse i yrkesutövningen eller framförda ska­deståndskrav, å andra sidan kan styrka talan av en patient som anser att han inte behandlats i överensstämmelse med vetenskap och beprövad er­farenhet. Antingen en journal i visst fall i första hand värderas som ett medicinskt eller juridiskt dokument är det av största vikl att uppgifterna kan tillmätas vitsord. Detta torde enligl socialstyrelsen endasl vara möjligt om sjukjournalerna har status som allmänna handlingar. Härför talar också del förhållandet all sjukvård i vissa fall meddelas tvångsvis. Sådan vård innefattar ell vissl mått av myndighetsutövning. Detta gäller 1. ex, vård med stöd av lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, I likhet med OSK anser därför socialstyrelsen att en patientjournal skall vara allmän handling och att det är bättre att bygga ul sekretesskyddet än all undanta den från begreppel allmänna handlingar.

Medicinska fakulteten vid universiieiei i Uppsala beklagar alt möjligheler inle synes ha förelegat att undantaga sjukhusjournaler från begreppel allmän handling för alt därmed ge ett fullt tillfredsställande integriieisskydd pä detta känsliga område. Närdetia inte ansetts möjligt kan fakulteten i princip acceptera vidgningen och klarläggandet av sekretesskyddet åstadkommet genom en intim samordning av handlingssekretess och tystnadsplikisbe-siämmelser. Fakulteten framhåller att tystnadspliktens regler bör göras be­stämda och klara.

De övriga remissinstanser som har yttrat sig i frågan hävdar alla alt sjuk­journaler inte bör anses vara allmänna handlingar.

Sveriges läkarförbund understryker att sjukvårdsjournalen inte är en hand­ling som kan jämföras med inom myndigheters verksamheter förekom­mande dokumentation. Journalen är i första hand au betrakta som arbets­anteckningar till hjälp för undersökning och behandling av patient. Dess syfte är att ge underlag för god och adekvat vård och alt möjliggöra kon­tinuitet i vården i all synnerhet när denna anförtros fiera läkare. Läkares sjukvårdande verksamhet kan rimligen inte karakteriseras såsom en myn­dighetsutövning och del ter sig enligt förbundet främmande alt jämställa förvaltningsärenden och läkarvård. Mycket starka skäl sägs därför tala för att handlingar rörande sjukvård inte skall betraktas som allmänna hand­lingar. Det är enligt förbundet å andra sidan klart att läkare i vissa situationer utövar myndighetsfunktioner. Detta är exempelvis fallet när en klinikchef utfärdar instruktioner för verksamheten på kliniken, vidare vid åtgärder eller beslut enligl smittskyddslagenl 1968:231) och enligl lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall samt enligt lagen (1967:940) angående omsorger om viss psykiskt utvecklingsstörda (omsorgslagen). Man bör enligl förbundets uppfattning söka åstadkomma en klar gränsdragning mellan i egentlig mening sjukvårdande verksamhel och myndighetsutövning och endasl ge handlingar hänföriiga till sistnämnda funktion karaktär av allmän


 


Prop. 1975/76:160                                                  156

handling. Förbundet anser angelägel all dessa frågor las upp till fortsail och särskild prövning. Härvid bör då även övervägas behovet av bestäm­melser för all palienl skall tillförsäkras rätten till tillgång till journaluppgifter rörande honom själv. Även andra omsländigheler finner förbundet tala för att en omprövning av sjukvårdsjournalens rättsliga karaktär och slällning kommer till slånd inom ramen för föreslagen lagstiftning. Till övervägande del torde journalanteckningar ha karaktär av minnesanieckningar och skiljer sig härvid väsenlligi från annan dokumentation hos myndighei. Minnes­anteckning anses enligt lagförslaget ej vara allmän handling och det är vanligt i förvaltningen all sådan anieckning utsorteras före arkivering. Inom sjuk­vården är ett sådani förfarande emellertid inte möjligt då del skulle kunna befaras leda lill en allvarlig kvalitetsförsämring av vården.

Svenska läkaresällskapet framför synpunkter på frågan som i alll väsentligt överensstämmer med vad Sveriges läkarförbund har anfört. Sällskapet fram­håller härutöver som en allvarlig olägenhet med den föreslagna ordningen an del inle lorde vara förenligt med denna att av och lill göra klarläggande sammanfattningar av långa och komplicerade sjukdomsföriopp och att i samband därmed göra sig av med inaktuellt material. Journalerna i modern sjukvård visar enligt sällskapet en stark tendens att öka i omfång. De utgör inte sällan digra, oöverskådliga dokument i vilka även den rutinerade yr­kesmannen har svårt att orientera sig. Väsentliga uppgifter drunknar bl, a, i mängden av anteckningar, som införts enbart för all möjliggöra kontinuitet i vården under ett akut skede, men som saknar alll värde för den fortsatta vården, - Sällskapet berör vidare de svårigheter som är förbundna med uppgiften att åstadkomma tillfredsställande sekretessregler för sjukjourna­lerna. Det torde enligt förbundet inle vara möjligt att finna rättsliga for­muleringar för de grannlaga ställningstaganden som måste göras när det gäller sjukjournalen, där tystnadsplikten ständigt måste vägas mol infor­mationsplikten.

Medicinska fakulteten vid Karolinska Institutet framför synpunkter på sjuk­journalerna som i huvudsak överensstämmer med vad som anförts av Sve­riges läkarförbund och Svenska läkaresällskapet. Fakulteten påpekar här­utöver att det i en sjukjournal inte sällan förekommer uppgifter om tredje person, t. ex. anhöriga och arbetskamrater, vilka dessulom oftast saknar kännedom om all sådana uppgifter existerar. Enligl fakulteten tillgodoses inte det berättigade skyddet för tredje man genom del aktuella lagförslaget. Fakulteten föreslår all sjukjournalens författningsenliga ställning ytteriigare utreds innan beslul fattas om lagstiftning på området.

Det bör enligt min mening endast i mycket begränsad omfattning komma i fråga att genom särskilda undantagsbestämmelser föra bort handlingar som omfattas av definitionen i 3 tj första stycket andra meningen från de allmänna handlingarna. De sekretessintressen som kan föreligga bör i slällel i största möjliga utsträckning tillgodoses genom regler om handlingssekre­tess. En sådan lösning överensstämmer inte bara bäst med offentlighets-


 


Prop. 1975/76:160                                                  157

principen ulan ger ofta också del starkaste sekretesskyddet. Man bör näm­ligen hålla i minnet att den omständigheten att en hos myndighei förvarad handling inte skall betraktas som allmän inte innebär att handlingen är sekretessbelagd ulan endast att det överiämnas åt myndighelens fria skön all avgöra om den skall lämnas ul eller ej. För all en icke allmän handling skall få sekretesskydd i egentlig mening krävs kompletterande regler, t. ex. om tystnadsplikt i fråga om uppgifter av del slag som handlingen innehåller.

Mol bakgrund av vad jag nu har sagt är jag inle beredd all föreslå au de av ÖB nämnda signalskyddsnycklarna skall undantas från de allmänna handlingarna.

De sjukjournaler som förs hos offentliga sjukvårdsinrättningar är enligt gällande rätt att betrakta som allmänna handlingar. Jag vill med anledning av vissa uttalanden under remissbehandlingen påpeka alt de anteckningar som görs i en sjukjournal inte utgör minnesanieckningar i den bemärkelse som avses i 2 kap, 4 tj första styckei TF i detta lagrums nuvarande lydelse utan att journalerna är att anse som sådana förteckningar som f n. nämns i 5 tj andra stycket första meningen. Också OSK:s förslag innebär alt sjuk­journalerna är allmänna handlingar.

De nu nämnda journalerna omfattas otvivelaktigt av den definition av begreppet allmän handling som jag har föreslagit i 3 !J andra stycket. Enligt min mening bereder man journalerna det bäsla skyddet mot obehörig insyn genom regler om handlingssekretess. Jag föreslår därför inte någon särskild undantagsregel för dessa handlingar. Som ett särskilt skäl att låta sjuk­journalerna förbli allmänna handlingar tillkommer att dessa som social­styrelsen har framhållit inte kan betraktas enbart som hjälpmedel vid pa­tienternas behandling.

9ij

I denna paragraf återfinns regler om sådana handlingar som uteslutande tjänar som hjälpmedel vid ett ärendes föredragning eller beredning eller som annars kan betraktas endast som osjälvständiga mellanled på vägen fram till en slutlig produkt. Beslämmelserna omfattar både rent myndig-hetsinlerna handlingar och s. k. delningar och andra preliminära handlingar som utväxlas mellan myndigheler som led i ett beredningsförfarande.

Gällande rätt

1 2 kap. 4 ij första slycket TF föreskrivs att minnesanteckning eller annan uppteckning, som har verkställts hos myndighet endast för måls eller ärendes föredragning eller beredande till avgörande, inte skall anses som allmän handling hos myndighelen, om uppteckningen inte. sedan målel eller ären­det har slutbehandlats hos myndigheten, har tagits om hand för förvaring.

Bestämmelsen omfaUar dels vad som i dagligt tal brukar kallas för pro-


 


Prop. 1975/76:160                                                  158

memorior, dels utkast och förslag till beslut eller skrivelser. Anteckningar som innebär att en ny sakuppgift tillförs ett ärende faller däremoi inle inom bestämmelsens tillämpningsområde ulan följer de allmänna reglerna om handlingar i mål eller ärende.

Genom bestämmelsen i 2 kap. 4 tj andra stycket TF parallellställs vissa tekniska upptagningar med de upptagningar som avses i paragrafens första stycke. Enligt andra stycket gäller nämligen i fråga om teknisk upptagning som har tillkommit endast för måls eller ärendes föredragning eller beredande till avgörande hos myndighet att upptagningen inte skall anses som allmän hos myndigheten, om den inte, sedan målet eller ärendet har slutbehandlats hos myndigheten, har tagits om hand för förvaring. Vidare föreskrivs att sådan upptagning intill dess frågan om omhändertagande har avgjorts, inte heller skall anses som allmän hos annan myndighet, om den förvaras där endast för teknisk bearbetning eller lagring.

Angående bakgrunden lill och innebörden av bestämmelserna i andra stycket kan hänvisas till framställningen i avsnitl 7.3, särskill till vad som där sägs om s, k, mellanprodukter vid ADB-bearbetningar,

Det är inte ovanligt att handlingar som omfattas av paragrafens första stycke sänds över från den handläggande myndigheten till någon utom­stående för preliminär granskning. Av eU regeringsräUsavgörande(RÅ 1963 ref 16) torde man kunna dra den slutsatsen att en sädan handling inte anses expedierad frän den avsändande myndighelen. Om mottagaren är en befattningshavare vid en annan myndighei får handlingen däremot tro­ligen anses vara inkommen lill denna myndighet och därmed allmän hos denna.

Offentlighetskommittén

OK påpekade inledningsvis att det hade uppkommit en viss tendens alt betrakta också sådana anteckningar, genom vilka sakupplysningar tillförs ett ärende, säsom minnesanteckningar, över vilka tjänsteman principiellt kan förfoga. Som hade uttalals vid tillkomsten av den nuvarande bestäm­melsen i 2 kap. 4 ij första stycket TF skulle denna emellertid tillämpas så att inle därigenom något av det sakliga material, pä vilket myndighet grundade sina beslut och åtgärder, undandrogs från offentlighetsprincipens tillämpning.

OK framhöll vidare att del hade visat sig svårt att klart avgränsa de handlingar som i stadgandets mening hade "omhändertagits för förvaring". Del torde i stor ulsträckning förekomma att uppteckningar av det slag som avses i detta sammanhang förvarades av tjänstemän i ordnade former och kom till användning vid handläggningen av andra ärenden men likväl inte ansågs omhändertagna för förvaring och alltså inte betraktades som allmänna handlingar. Bestämmelsen hade därigenom kommii att fungera som ett sekrelesstadgande. OK påpekade vidare att det med hänsyn till kontinuiteten i en myndighets verksamhet kunde vara påkallat att uppteckningar som


 


Prop. 1975/76:160                                                  159

hänförde sig till dess överväganden inför ett avgörande togs i förvar för att kunna användas vid ett senare tillfälle. 1 många fall kunde det dessutom vara av värde för forskningen att ha lillgång til! sådana uppteckningar. Enligl OK fanns det av dessa skäl ett uppenbart intresse av att uppteckningarna betraktades som allmänna handlingar och omhändertogs såsom sådana. OK föreslog mol bakgrund av dessa överväganden alt den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 4 § första slycket skulle utgå och att sekrelessinlresset i stället skulle mötas genom att man införde en bestämmelse om hem­lighållande, I denna beslämmelse, som återfinns i 14 tj i OK:s förslag till 2 kap. TF, föreskrivs att minnesanteckning eller annan upptagning, som hos myndighei har upprättats allenast för måls eller ärendes föredragning eller beredning, skall hållas hemlig i fall som anges i lillämpningsförteck-ningen, om utlämnande kan försvåra handläggningen av annal mål eller ärende, dock högsl tio år. Detsamma angavs uuryckligen gälla utkast och förslag lill myndighets beslul eller skrivelse.

I lillämpningsförteckningen hade tagils in en föreskrift av innebörd all den nyss åiergivna bestämmelsen skulle tillämpas på sådana minnesanteck­ningar, andra uppteckningar, utkast och förslag som skall anses upprällade försl då målel eller ärendet har slutbehandlats och som inie omhändertas såsom arkivhandlingar i målel eller ärendel och inte heller eljesi redovisar uppgifter på vilka myndighetens beslut har grundats men likväl bevaras för alt underiätta handläggningen av andra mål eller ärenden,

I motiveringen lill bestämmelsen framhöll OK bl, a. all del av gällande arkivförfaliningar fick anses följa all del som allmän regel ålåg myndig­heterna all såsom arkivhandlingar omhänderta sådant material som var ägnat all belysa vad som hade förekommit i ärendet samt au sådana handlingar uppenbarligen borde bevaras tillsammans med övriga handlingar i ärendet. Man torde därför enligt OK vinna ytteriigare säkerhet mol missbruk av sekreiessbeslämmelsen genom alt från dess tillämpning uiesluta sådana handlingar som hade omhändertagits såsom arkivhandlingar i målel eller ärendel,

1 fråga om begränsningen av bestämmelsens tillämpningsområde lill all omfalla endasl sådana handlingarsom skall anses upprättade försl då målel eller ärendel är slutbehandlat förklarade OK alt denna var föranledd av del angelägna i all bestämmelsen inle blev tillämplig på handlingar som expedieras eller på sådana förteckningar som anges i 2 kap. 5 tj andra slyckel TF

OK:s förslag innehöll inte någon särskild regel om sådana handlingar som under en till sin art intern beredning ulväxlas mellan en myndighet och någon utomstående. Enligl OK kunde hithörande problem ofta lösas genom all den person som i ett sådant sammanhang lämnar biträde ål en myndighei uttryckligen eller underförstått förordnas alt tillfälligt tillhöra myndighelen, OK nämnde som ett exempel på della alt en industrimän, som biträder en delegation vid handelsförhandlingar med en annan stal.


 


Prop. 1975/76:160                                                  160

i denna egenskap förrältar ett tiänsteärende och bör anses tillhöra dele­gationen. Som ett annat exempel nämndes alt en proposition i korrektur sändes för underhandsgranskning lill en berörd verkschef eller en annan sakkunnig ijänsieman, OK förklarade all det även i ell sådani fall låg närmast lill hands att tolka gällande bestämmelser på det sättet au den tjänsteman som lämnar biträde därvid anses tillhöra den myndighet han hjälper. Det avgörande syntes enligt OK vara, alt del här inle är fråga om alt avge ell yttrande för en myndighei eller att eljest ge uttryck för en myndighets ståndpunkt utan endast alt hjälpa lill med insamling eller kontroll av fakta.

Offenilighets- och sekretesslagsliftnlngskommilén

OSK föreslär (4 ij 1 i grundlagsförslaget) att som allmän handling ej skall ansesminnesanteckningellerannan uppteckning,säsom upptagning föraulo-matisk databehandling, vilken tillkommit endast för föredragning eller för­beredande till avgörande av mål eller ärende, såvida icke uppteckningen eller upptagningen omhändertages för förvaring, sedan målel eller ärendet har slutbehandlats.

I moiiviexten påpekar OSK au bestämmelsen svarar mot 2 kap. 4 tj TF i dess helhet och att den anger alt en upptagning för ADB kan fylla samma funktion som en "minnesanteckning" i detta ords vedertagna betydelse. OSK förklarar vidare alt uliryckei minnesanteckning strängt tagel, huru vedertaget det än må vara, är mindre lyckai, efiersom del t. ex. skulle kunna anses syfta även på en anieckning påett dagboksblad. De skäl som föranledde OK att föreslå en särskild sekretessregel i 2 kap. 14 § TF för minnesan­teckningar saknar enligl OSK numera aktualitet, sedan förvaltningslagen har lillkommil,

OSK förklarar vidare att den sista meningen i 2 kap, 4 S andra stycket TF har bedömts som mindre erforderlig med hänsyn lill den av OSK fö­reslagna definitionen av "förvara", I de fall som avses med den berörda bestämmelsen lorde den myndighei, som förvarar upptagning endast för teoretisk bearbeining eller lagring, inle förfoga över den.

OSK:s förslag innehåller inle några beslämmelser om handlingar som på beredningsstadiet sänds ut från en myndighet för underhandsgranskning. OSK berör inte heller frågan i sina motivutlalanden.

Remissyttrandena

Svea hovrätt påpekar att innebörden av den föreslagna bestämmelsen om minnesanieckningar i4 punkt 1 i OSK:s grundlagsförslag, vilken bygger på nuvarande 2 kap, 4 tj första styckei TF, har blivit klargjord genom en rad rättsfall och uttalanden av JK och JO, Enligt hovrätten lorde det likafullt vara berättigat alt påstå, all man på många håll inom förvaltningen svävar i okunnighet om vad bestämmelsen innebär. Det skulle därför vara


 


Prop. 1975/76:160                                                   161

av värde om den nya grundlagen fick en ny och mera lättillgänglig avfattning på denna punki, Särskill bör man beakta, all del i praktiken finns ett nära samband mellan 4 ;j p, 1 och 6  p, 6,1 båda fallen är dei fråga om arbetspapper hos de enskilda tiänsiemännen, och det kan ofta vara svårt för dem all skilja det ena från det andra i juridiskt hänseende. Det skulle enligt hovrätten sannolikt vara till hjälp i del praktiska förvaliningsarbeiei om dessa be­stämmelser kunde samordnas, - Hovrätten erinrar i sammanhanget om all en viktig princip, som många gånger har uttalats i rättspraxis, är au anteckningar, som innehåller relevanta sakuppgifter i ett ärende, inte kan hänföras under undanlagsregeln om minnesanieckningar m, m. Även om denna grundsats lorde del alltjämt råda betydande okunnighet inom för­valtningen. Gränsdragningen kan också i det enskilda fallel vålla svårigheler. Hovrätten föreslår därför att grundlagsiexten uttryckligen anger principen.

Datainspektionen anser del vedertagna uliryckei "minnesanteckning" vara mindre lyckat. Sedan myndigheternas skyldighel all dokumentera upplys­ningar, som inle inkommit skriftligen, fastslagits i förvaltningslagen, fö­rekommer ofla härav föranledda s, k, tjänsteanteckningar. Dessa avses själv­fallet inle i punkten I, Del för "minnesanteckningarna" karakteristiska synes enligt dalainspektionen vara alt de inte innehåller någol sakmaterial av be­tydelse för utredningen som inte redan finns i andra handlingar, inbegripet tjänsteanteckningar, i akten. Vad det rör sig om är föredragningsprome­morior, uppställningar av svåröverskådligt material, redogörelser för rättsfall och praxis saml synpunkter på hur ärendet kan avgöras, ibland i form av beslutsförslag. Med hänsyn härtill och lill förvaltningslagens bestämmelser förordar datainspektionen alt ordel minnesanteckning i della sammanhang ersätts med ell uttryck som bättre visar den avgörande förutsättningen att handlingen inte innehåller något sakmaterial som inle finns i allmänna hand­lingar i ärendet.

Förenade fabriksverken anser all del av formuleringen "omhändertages för förvaring, sedan målel eller ärendet har slutbehandlats" inte är hell klariagt vad som är att anse som minnesanteckning. Förenade fabriksverken föreslår därför att lagtexten kompletteras med en bestämmelse av innebörd all uppteckningen jämväl har diarieförts för all därmed belaga dess karaktär av minnesanteckning.

Fasiigheisnämnden i Malmö kommun förklarar all försök au i olika konkreia situationer definiera begreppel minnesanieckningar torde ge utrymme för högsl olika bedömningar med starkt inslag av subjektiv tolkning. Ytier-ligheier är dels av enskild befattningshavare i ett anieckningsblock löst ned­kastade "kom ihåg", dels av särskilt utsedd sekreterare vid en diskussion e, d, fört protokoll, som beträffande underskrift och övrig utformning blir praktiskt taget lika med de protokoll, som är obligatoriska vid nämnd-sammanträden. Behov av viss protokollföring vid sammanträden i tjäns­temannagrupper - ej myndigheter i lagförslagets mening - föreligger enligt nämnden allt mer. Inom ett verk förekommer ofta mer eller mindre re-

11 Riksdagen 1976. I saml. Nr 160


 


Prop. 1975/76:160                                                   162

gelbundet sammanträden med ledande tjänstemän för planering av verk­samheten. Sådana grupper bildas även formellt eller informellt för samverkan mellan olika verk. Den omständigheten all proiokollel ges rubriken "min­nesanieckningar" lorde ej ha annan betydelse än all de i sammanlrädet dellagande själva vill bedöma handlingen såsom ej allmän. En sådan hand­ling är - oavsett rubriceringen - i och för sig att an,se som färdigställd. Man kommer då, säger nämnden vidare, även in på beslämmelserna i 6 tj om när handling anses upprällad hos myndighei. Frågan kan siällas om "proiokollel" överhuvudlagei är all anse som upprällal hos myndighet. Blir svaret nekande skulle "proiokollel" på den grunden ej alls kunna vara lill-gängligi för utomstående. Frågan lorde sammanhänga med om man i "upp­rällad hos myndighei" ser mera allmäni på myndigheisbegreppei så au i princip alla av myndighetens ijänstemän producerade handlingar faller in under paragrafen, även om de inle förelägges själva myndighelen i dess egenskap av beslutande organ,

JO påpekar au den föreslagna bestämmelsen motsvarar 2 kap, 4 ij TF, Enligl JO missförstås denna paragraf ofta. Antingen tror man alt den är lillämplig på alla minnesanieckningar och övriga anteckningar som görs under ell ärendes handläggning fram lill beslul, alliså även i, ex. på an-leckningar som görs vid dokumentering av sakuppgifter. Eller också tror man au den bara gäller tjänstemans föredragningspromemoria eller min-nesslolpar för föredragning. JO återger härefter vad som i motiven lill den nuvarande bestämmelsen sägs om dennas innebörd (SOU 1947:60 s. 220), Han Ullalar vidare an del enligl hans mening saknas anledning all ge en specialregel just för befattningshavares personliga uppteckningar. Lika an­gelägel är i så fall all ge regler om annal arbeismalerial, i. ex, skriftliga meningsuibyien mellan ijänstemän under ell ärendes handläggning, utkast och förslag lill beslul Saml synpunktspromemorior. Del mesta av sådani material skall enligl arkivsiadgan gallras ul i samband med arkiveringen och blir inte allmänna handlingar, såvida myndigheten inie vid arkiveringen bestämmer all del skall bevaras tillsammansmed ärendets övriga handlingar eller särskilda föreskrifter finns härom. Vad som enligt JO från offentlig­hetsprincipens synpunkt är vikligl ar inle att klariägga om och i så fall under vilka förulsällningar dylikt material blir allmänna handlingar ulan all skapa en garanti för au del blir del när del är sakligt moliveral. Vad som behövs är därför egenlligen i slällel en positiv regel som säger all arbetsmaterial skall omhändertas för förvaring av myndigheten och därmed bli allmän handling, då det tillfört ärendet sakliga uppgifter av betydelse för ärendets avgörande (jfr 15 S förvaltningslagen och JO:s ämbeisberäitelse 1975 s. 479), Med hänsyn tagen till terminologien i 3 ij skulle bestämmelsen kunna ges följande lydelse: Handling, som tillkommit hos myndighei under måls eller ärendes beredning till avgörande, skall av myndighelen omhän­dertas för förvaring, sedan målet eller ärendet slutbehandlats, om den tillfört målet eller ärendet sakuppgifter av betydelse för avgörandet. - En sådan


 


Prop. 1975/76:160                                                                163

bestämmelse har emellertid enligt JO knappast sin rätta plats i grundlagen utan lämpar sig bäsl att bli inlagen bland de inledande bestämmelserna i en lag om allmänna handlingar.

Enligl dalaarkiveringskommiitén bör ullryckssältel i besiämmelsen kunna förenklas någol. Vad som enligl kommiiién behöver sägas är endasl all minnesanleckning eller annan uppleckning, som har tillkommit etc.

Flera remissinsianser har uppehållit sig vid frågan om karaktären av s, k, delningar och andra preliminära handling­ar som ulväxlas mellan myndigheler som eii led i   ell   be redn i n gsförfa ran d e ,

Tillfredsställelse med förslagets innebörd i detta hänseende uttrycks av ell par remissinstanser.

Del är enligl riksåklagaren angelägel alt från varandra frislående myn­digheter skall kunna planera och genomföra gemensamma åtgärder ulan all förberedelsearbetet blir offentligt före avgörandet. Bl, a. bör förberedande promemorior kunna ulan offentlighet ulväxlas mellan ämbetsverk, I dessa hänseenden synes enligt riksåklagaren ingen erinran vara all rikta mol de nu framlagda förslagen.

Byggnadsnämnden i Malmö kommun anser att förslaget mäste tolkas så all material som sammanställs i anslulning lill utarbetande av planförslag inte är att belrakla som handlingar lill eu slutbehandlat ärende, Försl då planförslagel redovisas i byggnadsnämnden och denna har fallal beslut om planförslagei blir handlingen allmän. Delta innebär all material som ul-arbelas inom konlorel och utväxlas mellan förvaltningar i anslulning lill uppräiiande av planförslag skall betraktas som minnesanieckningar fram lill dess all beslul i ärendel faiiais i någon nämnd eller slyrelse.

Osäkerhet om den föreslagna grundlagsregleringens innebörd i nu avseil hänseende kommer däremot till uttryck i huvuddelen av de remissyttranden där frågan berörs.

Svea hovrätt påpekar all del i räilspraxis är fastslaget, all del finns ell vissl utrymme för s, k, underhandsremisser utan all offentlighetsprincipen träder i tillämpning. Utredningar av skilda slag har en viss möjlighet att inhämta synpunkter på preliminära förslag, ulan alt dessa därigenom anses i tryckfrihetsförordningens mening expedierade av vederbörande utrednings-organ och inkomna hos de tillfrågade myndigheterna. Alt gränsdragningen kring denna möjlighet till underhandsremisser är svår framgår av rättsfall med olika utgång. Hovrätten anser det önskvärt att ett stadgande i ämnet upptas i den nya grundlagen och förordar alt eti sådani införs i 5 i; antingen som en andra punkt i första slyckel eller som ett nyll, iredje siycke. Som ulgångspunkl för närmare överväganden om avfattningen kan enligl hov­rätten las 1, ex. all huvudregeln om när handling skall anses inkommen ej skall gälla handling från annan myndighei, om den inle hos den myn­dighelen är all anse som upprättad i grundlagens mening saml avser ell pågående utredningsarbete.


 


Prop. 1975/76:160                                                   164

Riksrevisionsverket framhåller all del inom offentlig verksamhel i dag är vanligl all myndigheter av slatsmaklerna åläggs au i samarbete med varandra ulföra särskilda uppdrag. Även i övrigi ler del sig enligl verket ofta naturligt för en myndighet att i del alltmer integrerade samhällsarbetet samarbeta med annan eller andra myndigheler under pågående beredning av ett ärende. När i denna situation handlingar med ofullständigt eller på annal sätl pre­liminärt innehåll översänds till annan myndighei för synpunkter m, m. kan med nuvarande och föreslagen lagstiftning ifrågasättas att sålunda lill sam-rådsmyndighel inkommen handling är offentiig, Ell sådani förhållande stri­der emellertid mol grundtanken bakom regeln beiräffande lidpunkt för när handling skall anses upprättad. Risk finnes sålunda enligt verket för att erforderlig arbetsro ej kan ges den numera alltmer vanliga, vid flera myn­digheler samtidigt förekommande handläggning som innan beslul kan fattas aren nödvändig förutsättning för ett ärendes allsidiga belysning. Betydelsen härav ökar efterhand och kan på sikt komma att innebära ett avsevän hinder för en effektiv och ändamålsenlig myndighetsutövning. Verket påpekar i sammanhanget att del angivna problemkomplexet har belysts i ell fiertal rättsfall och JO-uttalanden. Problemet bereder särskilda svårigheter för den av verket bedrivna förvaltningsrevisionen, som enligt statsmakternas inten­tioner skall fungera på ett konstruktivt och framåtsyftande sätt. Under ar­betets gång brukar sålunda kommunikation löpande äga rum mellan riks­revisionsverkel och den granskade myndigheten. Denna tar sig bl. a. formen av att utkast till skrivningar överlämnas för synpunkter. Handlingarna -som ofta innehåller element vilka den reviderade myndighelen bör beredas möjlighet att kommentera innan de blir offentliga - betraktas härvid som arbetshandlingar, vilka inte får karaktär av allmänna och offentliga hand­lingar förrän ärendet slutförts. Ett utlämnande kan vid sidan av övriga stör­ningar i verksamheten ge underlag för felaktiga spekulationer och skada enskilda. Verket nämner ett JO-utlalande (JO 1973 s. 326) enligt vilket utkast och förslag som utväxlas under hand mellan myndigheter ej därigenom behöver bli allmänna handlingar men där del också sägs att detta synsätt är ägnat att inge betänkligheter från allmän offenllighetssynpunkt och därför bör tillämpas med stor restriktivitet. Verket förklarar all detta uttalande med önskvärd tydlighet belyser den osäkerhet på det offentligheisräitsliga området varunder del nu tvingas arbeta. Förhållandena -som vållar problem i flertalet förvaltningsrevisionella projekt - är enligt verket klart otillfreds­ställande. Det föreligger inle nägot berättigat allmänt intresse av att offent­liggöra arbetshandlingar under pågående beredning. Verket är emellertid medvetet om att nuvarande praxis inte är förenlig med grundsynen i gällande bestämmelser. En modifiering av reglerna om inkommen handling synes därför vara påkallad för att inte ett accepterat och nödvändigt handlings­mönster skall kunna ifrågasättas.

Riksskatteverket förklarar att det bland de arbetsuppgifter som tjänsteman vid verket kan ha att handlägga, finns "ärenden" som avser att under hand


 


Prop. 1975/76:160                                                  165

avge yttrande över vissa förslag lill ny lagstiftning "på delning" som del brukar kallas. Detta tillgår i allmänhel så alt vederbörande tjänsteman på departementet eller myndigheten översänder förslaget i brev, som är ställt personligen lill vederbörande tjänsteman inom riksskatteverket. Efiersom del inte är fråga om någon formell remiss blir de synpunkter som framförs närmast tjänstemannens, mot bakgrund av hans erfarenheter i eller utanför verket på del akluella området, t, ex, beträffande företagsbeskattning. Med hänsyn lill reglerna om tystnadsplikt är ijänstemannen förhindrad all yppa någol om innehållet i förslaget. Dessa ärenden behandlas också med "sek­retess", eftersom de ofta kan beröra "rikets centrala finanspolitik". Denna typ av ärenden diarieförs inte, ulan har hiuills uppfatlats som "personliga meddelanden" lill vederbörande befattningshavare vid myndighelen. Med hänsyn lill den föreslagna bestämmelsens uiformning är del enligl verkets mening oklart hur sådana handlingar i fortsäitningen skall behandlas från offenllighetssynpunkt. Det kan starkt ifrågasättas om inle dessa "personliga meddelanden" blir all betrakta som allmänna handlingar i och med att de inkommer till befattningshavaren. Delta med hänsyn lill all förslagel "på delning" uppenbarligen avser ärende som myndighelen har all befalla sig med. Detsamma bör då gälla förslag till ny lagstiftning eller lagändringar inom skatteområdet m, m,,som inkommer från exempelvis en organisation - vilket undantagsvis sker - med begäran om "sekretess". Verket erinrar i sammanhanget om all det enligl instruktionen (1970:752) för verket är central förvaltningsmyndighet i fråga om beskattning, uppbörd av skatt m. m. Det kan enligt verket även länkas förekomma andra fall där det kan ifrågasättas, om skriftväxlingen skall anses utgöra allmänna handlingar eller ej, nämligen i fråga om sådana handlingar som inte är hemliga enligl 29 ij LAH, Ett tolkningsproblem i detta sammanhang är enligl verket om 5 S eller 6 S i grundlagsförslaget skall anses lillämplig. Om 5 ;j är tillämplig, blir förslag på delning att anse som inkommet till myndigheten då förslaget kommit tiänsiemännen hos riksskatteverket tillhanda och följaktligen all­män handling. Om däremot 6 § skall tillämpas, är handlingen såsom inle expe­dierad eller ens slutligt hanterad hos den upprättande myndigheten, t. ex. fi­nansdepartementet, inte att anse som allmän handling. Det kan då ifrågasättas om 6 § tar över 5 § eller om det räcker med att handlingen är inkommen till myndigheten, riksskatteverket, för alt den skall anses som allmän handling. Del är enligt verkets mening angelägel att denna typ av underhandskontakter även i fortsäitningen kan ske utan att förekommande skriftliga handlingar i "ärendet" bliroffenlliga allmänna handlingar. Skulle dessa handlingar bli till­gängliga för envar skulle ett värdefullt lekniskt samråd i det praktiska lagstift­ningsarbetet omöjliggöras.

Kommunstyrelsen i Malmö kommun tar upp frågan om offentlighet vid utväxling mellan olika kommunala förvaltningar av promemorior med sam­manställning av uppgifter, förslag m, m, i skilda frågor. Kommunstyrelsen påpekar att det föreslagna myndighetsbegreppei innebär att varie nämnd


 


Prop. 1975/76:160                                                   166

eller förvaltning hos en kommun ges slällning som egen självständig myn­dighet. Även om ett ärende ännu befinner sig på uiredningssiadiei, kan delar som "iniernl" redovisas mellan förvallningar och nämnder ej bli un­derkastade den sekretess, som i vi.ssa fall framstår såsom önskvärd. Frågan blir enligl kommunstyrelsen bl, a, av belydelse om, såsom föreslås, nuva­rande plansekreless avskaffas. En lolkning av beslämmelserna om min­nesanleckning (tj 4) och uppräilanderekvisilei (tj 6) som innebär all dessa beslämmelser skulle ge erforderligl skydd för sådan handling som ulväxlas mellan förvallningar och nämnder framstår enligt kommunstyrelsens me­ning som tveksam.

Vice stadsjurisien i Stockholms kommun förklarar all del ofta kan vara en tillfällighet under vilken myndighet ell ärende hör, 1 följd därav kan del också bli en lillfällighei om beredning av ell ärende hell kan ske inom en myndighei eller om samråd erfordras med annan myndighei. Som ell exempel på delta förhållande nämner stadsjuristen byggande av galor, vilken verksamhel förutsätter hänsynslagande lill förhållanden beträffande vaiien-och avloppsförsörjning. Om gatubyggande och handhavande av den all­männa vallen- och avloppsanläggningen är angelägenheler för samma nämnd och underlydande förvahning blir handlingarna i vissl ärende inom förvaltningen ej allmanna förrän de är alt anse som upprättade under del all om dessa funktioner anförtrolls olika nämnder handlingarna blir all­männa då de inkommit till den myndighei som begärt dem för beredning av ärendel. Stadsjuristen förklarar all skäl kan anföras för alt myndighet ostört skall kunna bereda eti ärende på grundval av från annan inkomna skriftliga handlingar. Stadsjuristen anger all man bör överväga alt tillvarata della intresse och förordar all detta sker genom ell undanlag från regeln i 5 tj i grundlagsförslaget. Stadsjuristen framhålleratl en regel som tillgodoser del angivna intresset samtidigt torde tillgodose offentlighetsintressel i så måtto att sådana åtgärder som nu lärer vidtagas för all kringgå nuvarande reglering lorde upphöra. Exempel på ell sådant förfarande är all ijänstemän vid myndighei som informellt anmodas avge ytirande över viss handling återsänder handlingen jämte en ej undertecknad eller eljesi såvitt avser upp­hovsmannen ej idenlifierbar promemoria. Denna behandlas sedan av tjän­steman hos den handläggande myndighelen som egna minnesanieckningar, vilka ofta ej omhändertages för förvaring. Beslutsunderlaget och berednings-materialet blir härigenom ofullständigt, Stadsjurisien betonar all vad som har föreslagils ej syftar lill all allmänhetens möjlighet all la del av myn­digheternas handlingar inskränks ulan endasl all bereda myndighelerna till­fälle all i lugn och ro slutföra sill arbeie, - Vice stadsjuristen lar i sam­manhanget också upp frågan om de problem som sammanhänger med aii en myndighet för beredning av ärende inhämtar ulredning av t, ex, leknisk art frän konsult. I och med all handling innefattande sådan ulredning in­kommer till myndigheten blir handlingen allmän handling och följaktligen offentlig därest någon sekrelessgrund inte kan åberopas för hemlighållande.


 


Prop. 1975/76:160                                           '67

Om motsvarande ulredning ullons inom myndighelen av dess egna ijän­sieman skulle handlingen inte anses upprällad och därmed allmän förrän ärendel sluiligl behandlals. Grunden härför torde vara all en myndighei ostört skall kunna bereda ell ärende innan del företas för beslul. Någol sakligl skäl all göra åsikillnad mellan ärenden som ulreds inom myndighelen och sådana i vilka utomstående sakkunskap anlitas synes enligl stadsjuristen inie föreligga. Del är ofta en tillfällighet om en kommun förfogar över den sakkunskap som krävs för en djupgående och allsidig belysning av vissl spörsmål. Den sakkunskap som anlitad konsult tillhandahåller en viss myndighei, t, ex, kommunal nämnd i en mindre kommun, kan myckel väl finnas förelrädd hos annan myndighei med samma uppgifter som den förslnämnda, t.ex. kommunal nämnd i en slörre kommun. Den olikhei i fråga om beslutsunderlagels offenllighei som i likartade ärenden gäller för dessa myndigheler lorde, fortsätter siadsjuristen, inle sakligl kunna moti­veras.

Vikten av all ulredningsmalerial som på beredningssladiel ulväxlas mel­lan olika myndigheter inte blir allmänt tillgängligt understryks också av tullverket och av byggnadsnämnden i Stockholms kommun.

Föredraganden

Sådana hos myndigheler framställda handlingar, som bara har karaktär av hjälpmedel vid eu ärendes föredragning eller beredning eller som endasl innefattar osjälvständiga mellanled på vägen mol en slutlig produkt, saknar uppenbarligen i slor utsträckning intresse från de synpunkter som bär upp offentlighetsprincipen. Jag delar därför den uppfallning som kommer till ullryck i gällande rätt och i OSK:s förslag, att det bör kunna avgöras i författ­ningar på lägre nivå än grundlag i vilken ulsträckning sådana handlingar skall bliallmänna. Jag kan parentetiskt nämna all nu gällande arkivförfaliningar in­nebär att handlingaravhäravsell slag blir allmänna i inleobeiydlig omfattning. De grundlagsreglersomjag nu föreslår i ämnet anslutersig i sak ganska nära till gällande rält och lill vad OSK har föreslagit.

Jag vill först ta upp en rent lerminologisk fråga. Både i den nuvarande besiämmelsen i 2 kap. 4 tj TF och i den regel som OSK har föreslagii i 4 tj 1 i grundlagskapitlei används ultrycket "minnesanleckning". Delta får i sammanhanget anses omfalla inie bara föredragningspromemorior och liknande handlingar ulan också sådana handlingar som uikasl, koncept, korrektur och vissa ADB-mellanprodukter, Del här framlagda förslagel in­nebärall ordel "minnesanleckning" i bättre överensstämmelse med allmänt språkbruk används uleslulande för sådana handlingarsom tjänar som hjälp­medel vid ell ärendes föredragning eller beredning. Till undvikande av miss-förslånd anges vidare uttryckligen i lagiexlen alt anteckningar varigenom eu ärende har tillförts nyll sakmaterial inle är alt anse som minnesan­ieckningar i här avsedd bemärkelse.


 


Prop. 1975/76:160                                                   168

I förhållande till gällande rält och OSK:s förslag har i deparlemenisförslagel gjorts ylieriigare en ändring med lerminologisk anknyining. De nuvarande beslämmelserna i 2 kap, 4 ;j TF omfallar liksom motsvarande regel i OSK:s förslag endasl uppleckningar och upplagningar i mål och ärenden. Denna begränsning skall ses mol bakgrund av del speciella, vidsträckta ärende-begrepp som hittills har använts i TF, .Som framgår av del föregående förordar jag all TF:s ärendebegrepp nu skall få samma mera begränsade omfallning som motsvarande begrepp har i förvaltningslagen, Efiersom jag anser all de nu akluella beslämmelserna bör ha i slorl sell oförändrad räckvidd även i fortsättningen, föreslår jag att de utformas så att de delvis kommer att gälla också för handlingar som saknar ärendeanknyining.

De föreslagna beslämmelserna innebär - liksom moisvarande regler i gäl­lande rält och hos OSK - all handlingar av där angivei slag normall blir allmänna endasl om myndighei omhändertar dem för förvaring. För att del skall bli hell klart all en sådan handling inie blir allmän redan genom att en tjänsteman för eget bruk sparar den t, ex. i en skrivbordslåda i sitt tjäns­terum, föreslår jag att det i lagtexten slås fast alt handlingen för att bli allmän skall tasom hand förarkivering. Delta innebärsomframgårav vadjag redan har sagt alt innehållet i arkivförfattningarna i betydande utsträckning kommer att avgöra vilka handlingar av här avsett slag som blir allmänna.

Reglerna i paragrafens första siycke gäller enbart för handlingar i ärenden. De är tillämpliga på "stolp"-promemorior, synpunktspromemorior, rätts­utredningar och andra liknande handlingar som har tillkommit endasl för all underlätta föredragningen eller beredningen av ett ärende. Också sådana handlingarsom memorialanteckningar frän en domstolsförhandling avsedda all vara underlag för domsskrivning eller ell regisler över en vidlyftig akt tillkommet uteslutande som ett hjälpmedel för den föredragande tjänste­mannen omfattas av beslämmelserna. Självfallet kan l, ex. ell dagboksblad i en domstolsaki vara till hjälp vid ett måls föredragning eller beredning. En sådan handling har emellertid också andra funktioner, bl, a, all ge all­mänheten kännedom om vilka handlingar som finns i målel, och den faller därför uianför försia slyckeis tillämpningsområde. Av beslämmelserna fram­går au del är likgilligl om handlingen har konventionell form eller ulgörs av en leknisk upplagning, 1 lagiexlen anges uuryckligen au uppleckning eller upplagning som innebär all sakuppgift har tillförts ell ärende inle om­faltas. I fråga om en sådan handling gäller således endast de allmänna reglerna

i 7S.

En förutsättning för att reglerna i första slyckel skall vara tillämpliga är självfallet alt en handling av där angivet slag inte expedieras. Om denna förutsättning är uppfylld kan en handling av här avsett slag som tas om hand för arkivering bli allmän tidigast vid den tidpunkt då den enligl någon annan av reglerna i 7 ij än den som avser expedieringsfallen är au anse som upprättad. I normalfallet innebär detta att en sådan handling inte kan bli allmän innan ärendet har slutbehandlats. Om den t.ex, skulle hänföra


 


Prop. 1975/76:160                                                  169

sig lill en dom är ifrågavarande lidpunkl i slällel knuien lill domens av­kunnande eller expediering elc,

Beslämmelserna i andra siyckel gäller både i fråga om handlingar i ärenden och i fråga om handlingar ulan sådan anknyining. De handlingarsom avses här kan beskrivas som "mellanprodukter", dvs. handlingar som befinner sig på ell tidigare framställningsstadium än den slutliga produkten. Hit hör utkasl och koncept lill beslul och skrivelser, andra kladdar, korreklur saml sådana ADB-upptagningar som saknar betydelse annat än som osjälvstän­diga led i en bearbeining, S. k. råiabeller som kommer lill vid produktion av slalislik lorde i betydande ulslräckning falla inom andra slyckeis till-lämpningsområde, Uianför delta ligger däremot t.ex. en upplagning på ADB-medium av primärmalerial till statistik. Om en sådan upplagning skul­le ha framställts inom ramen för ett ärende omfattas den av beslämmelserna i försia slycket. Om upplagning av primärmalerial däremoi saknar ären­deanknyining - 1. ex, såvitt gäller statistiska centralbyråns slalisiikproduk-tion - är förevarande paragraf över huvud tagel inle lillämplig på upptag­ningen,och upptagningen blir således allmän handling i och med alt den har bli­vit färdigställd(7 § första stycket). I frägaom des. k. ADB-mellanprodukterna kan jag vidare hänvisa till framställningen i avsnitt 7.3.

I motsats till bestämmelserna i första slycket - vilka enligl vad jag nyss har påpekat knyier an lill 7 tj - anger föreskrifterna i andra slycket hell självständigt när handlingar av där avsetl slag är alt anse som allmänna. Eftersom dessa föreskrifter således har karaklär snarare av huvudregler än av undantag, har jag övervägt all föra in dem i 7 tj. På grund av del nära sakliga samband som föreligger mellan reglerna om "mellanprodukter" och de regler som återfinns i första stycket har jag emellertid stannat för att samla bestämmelserna om båda dessa slag av handlingar i förevarande pa­ragraf

En förutsättning för alt en handling av det slag som avses i andra stycket skall kunna anses som icke allmän är enligt förslaget all den inle expedieras. Del ligger i sakens natur att en sådan handling i praktiken inte kan innebära att sakuppgift tillförselt ärende. Något särskilt förbehåll idetlahänseende motsva­rande det som finns i första stycket behöver således inte uppställas.

Innebörden av paragrafen och förhållandel mellan dess två stycken kan ytteriigare belysas med hjälp av följande exempel. En ren synpunkispro-memoria som framställs inom ramen för ett ärende blir, om den inle ex­pedieras, allmän först när ärendet har slutbehandlats och detta endast om promemorian las om hand för arkivering. Olika utkast och koncept på vägen fram lill promemorian blir - likaså under förutsättning alt de inte expedieras - allmänna handlingar bara om de tas om hand på moisvarande sätt, I likhei med själva promemorian kan de bli allmänna först när ärendel har slutbehandlats. Om en synpunkispromemoria däremot framställs ulan an­knytning till nägot ärende, blir den allmän handling så snart den har fär­digställts. I della fall är alltså inte 9ij första slycket lillämplig utan endasl


 


Prop. 1975/76:160                                                  170

regeln i 7 tj första slyckel sista ledet. Även här gäller emellertid enligl fö­revarande paragrafs andra siycke all utkasl eller koncept lill promemorian som inte expedieras blir allmänna endasl om de las om hand för arkivering.

Som jag tidigare har nämnt förekommer det alt en myndighei som ett led i en lill sin lyp intern beredning sänder över handlingar till någon ut­omstående - en myndighet eller enskild person - med begäran om syn­punkter. Detta förfaringssätt är allmänt vedertaget, och del fyller, som un-derslryks i fiera remissyllranden, ett stort praktiskl behov, Enligl min upp­fattning bör grundlagen göra det möjligt alt i viss mån jämställa ell förfarande av nu angivei slag med en renl inlem beredning. Med hänsyn lill alt det normalt får anses föreligga ell starkare offentlighetsintresse i fråga om hand­lingar som lämnar en myndighet än beträffande handlingar som stannar kvar där ar det enligl min mening särskilt angelägel alt en reglering av nu avsetl slag utformas på sådant sätt alt den inte sträcker sig längre än vad som är alldeles nödvändigt för au syftel med regleringen skall uppnås. Utgångspunkten bör vara alt endasl överläggningar, konsultationer och lik­nande förfaranden skall omfattas av regleringen. Handlingar som en myndig­het lämnar frän sig enbart i informationssyfte skall däremot hållas utanför.

Mol bakgrund av dessa överväganden har jag funnii au den akluella regleringen bör begränsas lill att gälla handlingar av del slag som avses i andra slycket av förevarande paragraf, dvs. utkasl, koncept och liknande "mellanprodukter". Denna avgränsning har åstadkommits genom att be­stämmelserna i andra stycket - i motsats till föreskrifterna i första stycket - har gjorts tillämpliga på handlingar av där avsetl slag oavsett var dessa befinner sig. Om en handling till följd av beslämmelserna i andra styckei inle skall anses vara allmän hos den myndighet som har framställt den är den således inle heller allmän hos en myndighei som har tagit emot den för preliminär granskning. En förutsättning för alt detta synsätt skall kunna upprätlhållas är uppenbarligen all en handling kan sändas över från en myndighei till någon utomstående utan att anses vara expedierad. Att del förhåller sig på detta sätt har slagits fast i rättspraxis, och mitt förslag bygger på en oförändrad räiistillämpning härvidlag.

Den här föreslagna paragrafen innehåller inte någon motsvarighet lill den beslämmelse om upptagning som förvaras hos myndighet endast för teknisk bearbetning eller lagring som f n. återfinns i 2 kap. 4 § andra stycket andra meningen TF, Jag återkommer lill denna fråga under 10 ij.

1 denna paragraf återfinns en beslämmelse om handlingar som förvaras hos myndighei endasl som led i leknisk bearbeining eller lagring för annans räkning,

F, n, finns beslämmelser om handlingar som förvaras hos myndighei för leknisk bearbetning eller lagring endast såvitt gäller de med s. k, minnes­anteckningar jämställda lekniska upptagningar som avses i 2 kap, 4 S andra


 


Prop. 1975/76:160                                                  171

Slyckel TF. Om en sådan upptagning inle är allmän hos den myndighet där den har lillkommil, gäller att den inte heller skall anses vara allmän hos annan myndighei, om den förvaras där endasl för sådani ändamål som jag nu har nämnt.

Denna bestämmel.se saknar moisvarighei i OSK:s förslag. Som har nämnls under 9 tj motiveras detta med att en myndighet som förvarar en upplagning endasl för teknisk bearbeining eller lagring inte lorde förfoga över den på det sätt som enligl OSK:s förslag är en förulsällning för au uppiagningen skall bli allmän handling.

Som jag har ulvecklal närmare i avsnitt 7.3 anser jag att det finns behov av en reglering som medför att en ADB-upplagning inte är allmän hos en myndighetsom hardenom handenbari lörteknisk bearbeiningellerieknisk lagring förannans räkning. Jag har vidare förklarat att detsamma bör gälla i frå­ga om visuellt läsbara handlingar som den bearbetande eller lagrande myndig­helen hanierarsom led i fullgörandet av sin lekniska uppgift.

Enligt min uppfattning är de synpunkter som ligger bakom denna siånd­punki i fråga om ADB-upplagningar lika giltiga såviii gäller andra slag av handlingar som förvaras av myndighei endast som led i ett tekniskt för­farande. Också sådana handlingar bör vara allmänt tillgängliga endasl hos den handläggande myndighelen, inle dessutom hos en myndighei som bara har tekniska uppgifter i sammanhanget.

Mot bakgrund av det anförda har jag utformat regeln så alt den avser handlingar av alla slag, Enligl förslaget skall således handling som förvaras hos myndighei endasl som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning inte anses som allmän hos denna myndighet.

Vad som skall försläs med leknisk bearbeining och teknisk lagring harjag an­gett under 6 §. Del bör i sammanhanget påpekas att t. ex. en magnelbandsupp-tagningsom förvaras hos en arkivmyndighet normalt inte kan anses lagrad för annans räkning.

II §

Punkt 1

Gällande räti och olfentlighetskommillén

2 kap. TF innehåller f n, inte några regler om sådana försändelser som lämnas till postverket för vidarebefordran eller om de handlingar som lämnas in till leleverkel eller tillkommer där endast som led i befordrandet av te­legram. Del förhåller sig emellertid otvivelaktigt så all sådana handlingar inle blir allmänna enbart till följd av post- resp, televerkets befattning med dem. OK föreslog att denna uppfattning skulle komma lill ullryck i en särskild beslämmelse i 2 kap, 7 ;j första slycket TF enligl vilken försändelse eller meddelande, som hade lämnats in lill eller uppräitats hos myndighei för befordran, ime skulle anses som allman handling, OK förklarade all bestämmelsen också omfattade sädana brev och andra personliga medde-


 


Prop. 1975/76:160                                                  172

landen till eller från en person som värdas på anstalt, vilka lill följd av särskilda beslämmelser granskades eller kvarhölls av anstalten.

Offenilighets- ueh sekrcie.sslagsiiliningskoininitién

OSK anser i likhei med OK att grundlagen bör innehålla en bestämmelse i frågan men riktar viss kritik mol avfattningen av OK:s föreskrift. Enligl OSK har OK när del talas om handling som har "upprättats för befordran" syftal bl, a, på den nedteckning som görs av ett telegram som är intelefonerat lill en telesiation, OSK anser emellertid att formuleringen också täcker t, ex. domstols beslut och andra liknande handlingar som upprättas hos myndighet för alt befordras, OSK föreslår därför att grundlagen endast i fråga om för­sändelser och meddelanden som har lämnats in för vidarebefordran skall ange att dessa inte är allmänna handlingar (4 § punkt 3 i grundlagskapitlei). De handlingar som OK avsåg att täcka genom uttrycket "upprättals" skyddas i stället genom en särskild sekretessregel (29 § SekrL; 27 § LAH),

Remissyttrandena

OSK:s förslag har i denna del kommenterats endast av hovrätten över Skåne och Blekinge som förklarar all bestämmelsen är så alltmänt avfattad au den kan framkalla missförstånd. Den bör enligl hovrätten uttryckligen anges avse brev, telegram eller annan sådan försändelse som inlämnas endast för vidarebefordran.

Föredraganden

Det är uppenbart att del förhållandet alt post- och telegrambefordran i vårt land omhänderhas av myndigheter inte skall ge allmänheten någon räu till insyn i de befordrade meddelandena. Eftersom det här över huvud taget inte kan vara fråga om en avvägning mellan offentlighets- och sek­retessintressen av del slag som avspeglas i SekrL och den av OSK föreslagna LAH, anser jag au meddelanden av här avsett slag bör skyddas genom alt i en särskild grundlagsbestämmelse föras undan från de allmänna hand­lingarna. Jag kan inte dela OSK:s uppfallning att man i detta sammanhang bör se på skilda sätt på post försändelser och på telegram.

Jag föreslår därför att del i denna paragrafs första punkt föreskrivs au brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller upprät­tats hos myndighet endast för befordran av meddelande inle skall anses som allmän handling.

Sådana försändelser till och från vårdade personer som med stöd av olika beslämmelser granskas eller hålls kvar av vårdmyndigheter av skilda slag omfattas inte av den föreslagna bestämmelsen. Eftersom del här är fråga om myndighetsutövning finner jag det naiuriigast att betrakta försändelser


 


Prop. 1975/76:160                                                   173

av detta slag som allmänna handlingar så länge de förvaras hos myndighet. Detta innebär emellertid självfallet inte att de skall vara allmänt tillgängliga. Sådana försändelser får i stället beredas erforderiigt insynsskydd genom en särskild sekretessbestämmelse.

Enligt min uppfattning bör det med den här föreslagna avfattningen av bestämmelsen bli helt klart alt den inle omfallar t. ex, handlingar som har framställts för att expedieras i den mening som avses i 7 § första stycket.

Den omständigheten att bestämmelsen anges avse försändelser som har in­lämnats lill eller upprättats hos myndighet får till följd att inle bara t. ex, inläm­nade brev och telegramkoncept ulan ocksä sädana handlingar som uppleck­ningar av inringda telegram, telegramutskrifter gjorda vid mottagande telesia­tion etc, undantas frän de allmänna handlingarna.

Punkt 2

Det förekommer numera i ganska stor utsträckning att myndigheler ger ut egna tidningar och andra tryckta periodiska skrifter, Nägra särskilda regler om hur man skall se pä handlingar som kommer in till eller upprättas hos en myndighei för offentliggörande i sådan skrift finns inte. Det ligger därför nära till hands alt hävda alt sådana handlingar är allmänna enligt vanliga regler. Situationen kompliceras emellertid av bestämmelserna i 3 kap, 1-4 §§ TF om anonymitelsrätt för vissa medverkande lill framställning i tryckt skrift. Denna rätt gäller bl. a. för författare och för den som lämnar med­delande för offentliggörande i tryckt skrift och innebär alt boktryckare, för­läggare eller annan, som har alt la befallning med skrifts tryckning eller med tryckt skrifts utgivning, inte utan samtycke från den, till vars förmån anonymitetsrätten gäller, får röja vem denne är med mindre sådan skyldighet är föreskriven i lag. Den som bryter mot lystnadsplikten kan straffas.

Det är uppenbart att det i fråga om handlingar av nu avsett slag föreligger en viss konfiikt mellan reglerna om handlingsoffentlighet och bestämmel­serna om anonymitelsrätt. I den mån en handling som har inkommil lill eller upprättats hos myndighei för publicering i periodisk skrift innehåller uppgift om författares eller annan medverkandes identitet kan ett utläm­nande av handlingen innebära att den i 3 kap. TF föreskrivna anonymi­tetsrätten kränks. Å andra sidan medför ell respekterande av anonymi­tetsrätten att handlingsoffentligheten i viss mån begränsas.

Det är f n. oklart vilket av de två motstridiga regelkomplexen som skall ges företräde i lägen av här avsett slag. Å ena sidan kan hävdas att reglerna om handlingsoffentlighet just innebär en sådan lagstadgad skyldighel att röja författares eller uppgiftslämnares identitet som avses i 3 kap. TF. Å andra sidan kan sägas au anonymiielsräiten i enlighet med principen om en specialreglerings företräde framför allmänna regler skall ta över besläm­melserna om handlingsoffentlighet.

Den nu angivna frågeställningen om förhållandet mellan offentlighets-


 


Prop. 1975/76:160                                                  174

och anonymiieisreglerna har uppmärksammats i två av de remissyttranden som har avgetls över massmedieutredningens belänkande.

Den av massmedieuiredningen föreslagna lagstiftningen ger enligl post­verket inle besked huruvida meddelarskydd och räll lill anonymitet gäller även för den som lämnar uppgift för publicering i sådan periodisk skrift som utges av myndighei. Postverket förklarar alt det ger ut flera egna tid­ningar. Del framgår inte om en insändare i en sådan tidning omfattas av nämnda regler eller skall behandlas enligt de regler som gäller för allmän handling. Enligl verkets mening bör meddelarskydd och räu lill anonymilet gälla även när tidning ges ut av myndighei, och delta förhållande bör komma lill uttryck i lagen eller förarbetena.

Konsumeniverkel nämner au verket utger tidningen Råd och Rön som är ett av verkets främsta språkrör. Den uikommer med 10 nummer årligen och upplagesiorleken utgör för närvarande ca 120 000 ex. Tidningens re­daktion utgör en enhet inom verkets informationsavdelning. Verket påpekar härefter att den av en enskild myndighei bedrivna publicisiverksamheten ibland utgör en organisatorisk avdelning - en redaktion - inom myndighelen. Artiklar och annal malerial som inkommer lill redaktionen är, liksom övrigt material som inkommer till myndigheten, underkastade offentlighetsprin­cipen med de undantag som kan förekomma. Offentlighetsprincipen kan i nu förevarande fall på detta sätt komma au "urholka" reglerna om med­delarskydd och anonymitet, Särskill betydelsefull framstår denna konflikt i de fall framställningen innefattartryckfrihetsbrott. En möjlighet att komma lill rätta med denna konfliktsituation vore enligt konsumentverket att i grundlagen från offentlighet undanta handling för vilken upphovsmannen skall åtnjuta meddelarskydd och anonymitet enligt beslämmelserna i grund­lagen. En annan möjlighet vore att i författning av lägre dignitet undanta sådana handlingar från offeniligheisreglerna.

Del är enligt min mening lämpligt att nu la slällning till hur man skall se på handlingar som kommer in till eller upprättas hos myndighei för att offentliggöras i tryckt periodisk skrift och all därmed också lösa den konflikt mellan offentlighets- och anonymitetsreglerna som föreligger på delta område. Som jag nämnt i det föregående har myndigheiernas tid-ningsuigivningsverksamhet redan nu en inte obetydlig omfattning och den kan väntas öka i framtiden. Frågan har därför ganska stor praktisk betydelse.

Enligt min mening talar de intressen som ligger bakom offentlighels­principen inte med någon styrka för all handlingar av nu avsett slag skall vara allmänna. Det rör sig här om en aktivitet från myndigheternas sida som i hög grad skiljer sig från myndighetsverksamhet i gängse bemärkelse. Det ter sig därför redan av denna anledning naturligt att i princip jämställa handlingar som är avsedda för offentliggörande i myndighetsutgivna tid­ningar med motsvarande handlingar hos privatägda publikationer. Om så­ledes intresset av all handlingar av nu avsett slag görs allmänt tillgängliga är mycket obetydligt, gör sig å andra sidan författares och meddelares intresse


 


Prop. 1975/76:160                                                   175

av alt kunna vara anonyma gällande med samma siyrka i fråga om myn­digheters tidningar som när det gäller periodiska skrifter i allmänhel.

Mot bakgrund av det anförda förordar jag all del som en andra punki i förevarande paragraf anges ati som allmän handling inie skall anses med­delande eller annan handling som har lämnats in lill eller upprättats hos myndighet endast för offentliggörande i periodisk skrift som utges av myndig­heten, I överensstämmelse med vad som anses gälla i fråga om 1 kap. 1 tj iredje stycket TF omfallar bestämmelsen också sådana meddelanden som lämnas endast för all utgöra bakgrundsmaterial fön, ex, en tidningsartikel. Självfallet omfattas också t. ex. ett helt osjälvständigt följebrev till ett insänt manuskript.

Jag vill understryka all den föreslagna bestämmelsen inte tillåter myn­dighelerna all efler fritt skön avgöra om en handling skall anses vara avsedd för offentliggörande eller ej, Endasl om del står hell klart all sådan avsikt föreligger är handlingen undantagen från offentlighelsprincipen.

Punkterna 3 och 4

Gällande rält och ofléntligheiskominiiién

Enligt 2 kap, 7 § TF i nuvarande lydelse undantas från de allmänna hand­lingarna dels det s, k. granskningsexemplaret av tryckt skrift, dels enskilda brev, skrifter eller upplagningar som har överlämnats till allmänt arkiv eller bibliotek eller eljest lill myndighet uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål. Tryckta skrifter, ljudupptagningar och andra handlingar som ingår i statliga och kommunala bibliotek är inle uttryckligen undantagna i grundlagstexten men torde inte heller de vara allmänna hand­lingar.

OK föreslog inte någon ändring i den dågällande bestämmelsen om enskil­da handlingar, vilken i sak, så när som på ordet "upplagningar", över­ensstämde med den nuvarande. Som skäl för sitt ställningstagande i detta hänseende anförde OK bl. a. an del på grund av de enskilda intressen som kunde vara förbundna med privalarkiven inte var möjligt alt bereda all­mänheten tillgång till dessa arkiv enligt samma regler som gäller för allmänna handlingar. Enligt OK skulle föruisäitningarna att få privata arkiv över i allmän besittning med säkerhet minska om de enskilda rättsinnehavarna genom ett överlämnande skulle avhända sig möjlighelen au ställa upp villkor all få behålla rätten att förfoga över handlingarna.

OK föreslog däremoi den ändringen i 2 kap 7 § TF att det uttryckligen skulle anges att tryckt skrift som hade anskaffats till allmänt bibliotek inte skulle vara allmän handling.


 


Prop. 1975/76:160                                                   176

Daiaarkivcriiigskominiiién

Den 1967 tillsatta dataarkiveringskommitién (DAK) (U 1968:48) har i uppdrag att utreda arkivfrågorna för den moderna informationsbehandling­ens databärare. 1 sitt delbetänkande (SOU 1974:94) Bevara ljud och bild behandlar DAK arkiveringsfrågor som berör ljud- och bildupptagningar hos Sveriges Radio samt ljud- och bildupptagningar som görs tillgängliga för allmänheten på annat sätl än genom ljudradio och TV, såsom grammo­fonskivor och andra fonogram, spelfilmer, videogram etc. DAK föreslår en mera allmän arkivering av material som förekommer i ljudradio- och TV-sändningar för forsknings- och andra studieändamål. Vidare föreslås en ny lag som innebär skyldighet att i betydande omfattning utan ersättning till en offentlig arkivinstitution avlämna arkivexemplar av ljud- och bild­upptagningar som görs tillgängliga för allmänheten i form av fonogram. spelfilm och videogram. Enligt DAK talar övervägande skäl för att arki­veringen av de nu nämnda upptagningarna förläggs lill en gemensam central institution med karaktär av statlig myndighei. Hos denna börenligt förslaget också förvaras de s. k, referensupptagningar av radioprogram som avses i 10 § andra stycket radioansvarighetslagen (1966:756) och i 6 ij tillämpnings­kungörelsen (1967:226) till lagen och som har lill funktion att säkerställa framtida bevisning om innehållet i radioprogram,

DAK anser att de upplagningar av ljudradio-och TV-sändningar som avses i betänkandet och de arkivexemplar av ljud- och bildupptagningar som skall avlämnas enligt den föreslagna lagen om leveransskyldighet samt de andra upplagningar som arkivinstitutionen kan förvärva bör vara undantagna från begreppel allmän handling. En förutsättning härför skall dock vara att mate­rialet har kommit in till institutionen uteslutande för förvaring och värd eller forsknings- och studieändamål eller, i fräga om ljudradio- och TV-sänd­ningar, som referensupptagningar. Inte heller de kopior av arkiverade upp­tagningar av nu nämnt slag som görs inom arkivet bör bli allmänna hand­lingar. Som skäl för sin ståndpunkt i nu nämnt hänseende anför DAK i huvudsak upphovsrättsliga skäl.

Enligt DAK torde redan gällande rätt innebära att de upptagningar som skall levereras enligt den särskilda lagen inte blir att anse som allmänna handlingar. Ett förtydligande i detta hänseende förordas dock. Upptagningar av ljudradio- och tv-sändningar som görs för forskningsändamål torde enligt DAK däremot inte kunna betraktas som enskilda handlingar enligt 2 kap. 7 § TF, Inte heller referensupptagningarna torde, när de förvaras i det fö­reslagna arkivet, omfattas av de nuvarande bestämmelserna i nämnda lag­rum.

Mot bakgrund av dessa överväganden föreslår DAK först och främst ett lillägg till första meningen i 2 kap. 7 § TF av innebörd att bestämmelserna om allmänna handlingar inte skall äga tillämpning på upptagning av rund­radiosändning som har verkställts för all säkerställa framtida bevisning.


 


Prop. 1975/76:160                                                  177

Vidare föreslås att regeln om enskilda brev etc. skall få en sädan lydelse att den omfattar också handlingar som har anskaffats av myndighet. I en ny andra mening bör slutligen föreskrivas att inte heller upptagning av rundradiosändning som förvaras i allmäni arkiv uteslutande för forsknings-och studieändamål skall vara allmän handling.

Remissyiirandena över dalaarkiveringskommitténs .förslag

Förslaget till ändring i 2 kap. 7 § TF har tillstyrkts av Konstnärliga och litterära yrkesutövares samarbeisnämnd. Massmedieutredningen, som förklarar att den har granskal förslaget med utgångspunkt i hur detta kan påverka utredningens uppdrag, uttalar att det i detta hänseende inte torde föreligga något hinder för ett genomförande av DAK:s förslag.

OSK har inte något att erinra i sak mot förslaget men påpekar att uttrycket "anskaffats till" knappast kan användas i fräga om överförandet till ar­kivinstitutionen av upptagningar som den leveransskyldige enligt förslaget till lag om arkivexemplar av vissa ljud- och bildupptagningar är skyldig att avlämna utan kostnad. Vad som åsyftas sägs täckas av den lydelse mot­svarande lagmm har enligt OSK:s förslag.

Radionämnden erinrar om att nämnden enligt förslag i betänkandet (Ds U 1974:7) Radionämnden. Breddad granskning och ny organisation bör få tillgäng lill kopior av referensupptagningarna pä sitt kansli och där ocksä göra utskrifter av program. Om förslaget genomförs, medför den av DAK förordade ändringen av TF att de kopior av referensupptagningar som för­varas på nämndens kansli undantas från reglerna om allmänna handlingars offentlighet. Detta innebär bl, a, att nämnden befrias från obligatorisk skyl­dighet att pä begäran av enskild spela upp bandkopian eller tiHhandahålla upptagningen genom utskrift eller kopia av upptagningen. Sammanfattnings­vis förklarar nämnden att den inte har någon erinran mot DAK:s förslag i de avsnitt av betänkandet som avses med yttrandet.

Hovrätten över Skåne och Blekinge ifrågasätter i första hand om icke in­rättandet av ett särskilt arkiv för ljud- och bildupplagningar med ställningen av statlig myndighet bör leda till att det dit levererade och där förvarade materialet i princip skall vara offentliga handlingar. Försl därigenom synes institutionen få den kulturella betydelse som är åsyftad. I varie fall saknas enligt hovrätten rimliga skäl att icke säsom ett offentligt material betrakta de upptagningar av radio- och TV-sändningar som skulle komma att bevaras i arkivet. Detta material har redan genom utsändningen fått en betydande spridning. Riskerna ur författarrättslig synpunkt av att envar kan fä tillgäng till materialet i arkivet lorde vara obetydliga. Den rätt som redan finns att göra enskilda upptagningar synes inte ha medfört nägra ekonomiska skador. Hovrätten förklarar att det måhända när det gäller annat material, t. ex. filmer, kan uppkomma författarrättsliga problem som den inte kan överblicka. Hovrätten håller dock för osannolikt att dessa har någon större

12 Riksdagen 1976. I saml. Nr 160


 


Prop. 1975/76:160                                                   178

ekonomisk belydelse för den som innehar upphovsrätten. Hovrätten fram­håller vidare att, även om man i sak följer DAK:s förslag, del inle är behövligt eller lämpligt att göra så omfallande ändringar i 2 kap. 7 § TF som DAK föreslår. Särskilt bör beaktas att förslagel - såsom det tagit sig uttryck i lagtexten - i fråga om skrifter och upptagningar som anskaffats av allmänt arkiv, bibliotek eller myndighet är betydligt mera långtgående än gällande lydelse av bestämmelsen och mera vittsyftande än vad som torde vara nöd­vändigt för att säkerställa att de lill arkivinstitutionen levererade ljud- och bildupplagningarna ej blir all betrakta som allmänna handlingar. Starka be­tänkligheter måste enligt hovrätten hysas mot au göra sä omfattande ingrepp i de eljest gällande reglerna om allmänna handlingar. Hovrätten erinrar om att OK endast behandlade tryckta skrifter som anskaffats till allmänt bibliotek men inte alls berörde skrifter som anskaffats lill allmänt arkiv eller till annan myndighet. Enligt hovrätten bör ytteriigare bemärkas att det av kommittén använda uttrycket "upptagning av rundradiosändning som verk­ställts för all säkerställa framlida bevisning" synes ha en vidare syftning än vad som är meningen. Även en sädan inspelning som göres av t, ex, en olaglig radioutsändning för att användas som bevismaterial vid domstol förefaller att gå in under den föreslagna lydelsen och blir därigenom således oavsiktligt undantagen från den principiella handlingsoffentligheten. Enligt hovrättens mening är det fullt tillräckligt att genom en mindre jämkning klargöra att upptagningarav radio-och TV-sändningar som göres för arkivets verksamhet och för att fungera som s. k. referensuppiagningar skall undan­tagas frän reglerna om allmänna handlingars offentlighet. Eftersom dessa upptagningar sälunda i princip skall ha den dubbla funktionen an vara såväl referens- som arkivinspelningar, synes ej nödvändigt att i lagiexlen göra någon åtskillnad mellan dessa båda funktioner hos upptagningarna. Däremot kunde - då skyldighet att avlämna exemplar av ljud- och bildupptagningar enligt den föreslagna lagen därom kan ses som en parallell till motsvarande skyldighet i fräga om tryckta skrifter - vara lämpligt all uttryckligen ange att sådana upplagningar ej är att anse som allmänna handlingar. Ifråga­varande paragraf skulle då, förklarar hovrätten, kunna ulformas på t, ex.

följande sätt: "Vad i detta kapitel   tryckt skrift, som avses i 1 kap.

7 §, eller å ljud- eller bildupptagning som överiämnals för allmän arkivering
av sådant material, ej heller å enskilda brev         ".

Ollenilighels-ochsekretesslagstiftningskominilién

Enligt OSK:s förslag (4 § punkt 5 i grundlagskapitlet) skall handling som har tillförts bibliotek eller som annars har överiämnals lill myndighet ute­slutande för förvaring, vård eller forsknings- och studieändamål inte anses som allmän handling. Enligt OSK svarar denna bestämmelse - i något för­enklat skick - i sak mot nuvarande 2 kap. 7 § TF och täcker även den arkivmyndighet som DAK har föreslagit.


 


Prop. 1975/76:160                                                   179

OSK föreslår vidare en särskild regel om referensuppiagningarna av ra­dioprogram, som innebär att dessa inte skall vara allmänna handlingar när de förvaras hos radionämnden (4 § punkt 6 i grundlagsförslaget). OSK moti­verar förslaget i denna del med all del skulle föra alldeles för långt alt tvinga radionämnden att ställa lokal och apparatur till förfogande för den som vill la del av ell ljudradioprogram eller en TV-upplagning.

Remissyiirandena över offentlighets- och sekreiesslagstiftningskommilténs för­slag

Den föreslagna bestämmelsen i 4 ij p u n k t 5 har kommenterats endasl av ett fåtal remissinstanser.

Enligt JO är formuleringen av bestämmelsen missvisande. Den kan lätt läsas som om alla handlingar som överiämnals till myndighet uteslutande för förvaring, vård eller forsknings- och studieändamål ej skall anses som allmänna handlingar. Meningen kan enligt JO uppenbariigen inte vara alt myndigheternas till riks- och landsarkiven överiämnade allmänna hand­lingar skall förlora sin karaklär av allmänna handlingar där. JO erinrar om att i 2 kap, 7 § tryckfrihetsförordningen nu talas endast om "enskilda brev eller skrifter", Samma påpekande görs av riksarkivel och huvuddelen av de övriga arkivmyndigheter som har yttrat sig över OSK:s förslag liksom av socialstyrelsen. Också ÖB förklarar alt nuvarande bestämmelse i 2 kap. 7 § TF är alt föredra framför den föreslagna regeln.

Dataarkiveringskommitién påpekar att OSK i anslutning till den föreslagna bestämmelsen yttrar att den läcker den arkivmyndighet som kommittén har föreslagit i SOU 1974:94, Kommittén framhåller att punkten bör avfattas så att den täcker även det fallet alt upptagningen verkställs hos arkivmyn­digheten,

Sveriges Radio förklarar att bestämmelsen i 4 tj p u n k t 6 bör omfatta också avskrifter av radioprogram, eftersom radionämnden i dag i stor ut­sträckning använder sig även av avskrifter som underiag för sin gransk­ningsverksamhet.

Föredraganden

Som jag har nämnt i del föregående torde gällande rätt innebära att tryckta skrifter, ljudupptagningar - t, ex, grammofonskivor - och andra handlingar som ingår i statliga eller kommunala bibliotek inte är allmänna handlingar. Jag delar emellertid OK:s och OSK;s uppfattning att detta uttryckligen bör framgå av grundlagen och föreslår att p u n k t 3 inleds med en bestämmelse i ämnet. Denna lar sikle både på sådana myndigheter som har biblioteks­verksamhet till huvuduppgift och på samlingar av typ hand- eller referens­bibliotek som finns hos myndigheter med andra arbetsuppgifter, t. ex. dom­stolar. För all en handling skall omfattas av bestämmelsen krävs alt den


 


Prop. 1975/76:160                                                   180

ingår som beståndsdel i en samling av handlingar organiserad på sådani sätt att den enligt vanligt språkbruk är att betrakta som bibliotek. I fråga om handlingarsom upprättas vid eller kommer in lill en biblioteksmyndighet t. ex, som led i dennas administration gäller däremot självfallet de vanliga reglerna om allmänna handlingar.

Enligt min uppfaUning bör med handlingar som ingår i bibliotek jämställas t. ex. tryckta skrifter, fonogram och bildupptagningar som allmänt arkiv förvärvar från utgivare eller återförsäljare eller som ett sådant arkiv på annat sätt erhåller frän enskild och som tillförs arkivet uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål. Däremot skall naturiigtvis allmänna handlingar som en myndighei överiämnat till en arkivinstitution inte därigenom förändra karaktär. Också en regel av nu angiven innebörd bör tas in i punkt 2. Jag anser det emellertid mindre lämpligt att som DAK betrakta handlingar av här avsett slag som sådana "enskilda brev" etc. som f n. nämns i 2 kap. 7 § TF. Med hänsyn till den nuvarande regelns speciella syftning - den tar närmast sikte på privatarkiv och andra privata samlingar av handlingar - anser jag att man i detta sammanhang hellre bör tala om handlingar som "från enskild har tillförts" allmänt arkiv.

Punkt 3 innehåller slutligen också en regel som i sak helt motsvarar den nuvarande bestämmelsen om enskilda brev elc. i 2 kap. 7 § TF, Som jag nyss har nämnt syftar denna närmast på privata arkiv och liknande samlingar av handlingar, 1 motsats till övriga regler i förevarande punkt är regeln tillämplig i fråga om alla slag av myndigheter, också t. ex. ett universitet eller en institution för medicinsk eller historisk forskning.

Någon motsvarighet till nuvarande undantag i 2 kap. 7 i; TF beträffande s.k. granskningsexemplar har inle upplagils i departementsförslaget, Enligl förslag till ändringar i den tryckfrihelsrällsliga lagstiftningen som jag inom kort kom­mer all anmäla bör systemet med särskilda granskningsexemplar upphöra,

DAK:s i SOU 1974:94 framlagda förslag övervägs f n, inom utbildningsde­partementet. Övervägandena har ännu inte lett lill något ställningstagande så­vitt avser behovet av undantag från TF:s allmänna reglerom handlingsoffent­lighet. Denna fråga dr därför behandlas i ett senare sammanhang. Det kan emellertid påpekas att de föreslagna bestämmelserna i punkt 3 är tillämpliga också på sådana arkivexemplaravljud-ochbildupptagningarsom enligt den av DAK föreslagna lagen i ämnet skall överiämnas till särskild arkivinstitution.

Det är självklart att upptagningar av innehållet i icke allmänt material som görs hos en arkivinstitution som led i dennas arkivvårdande verk­samhel, t. ex. överföring av film på videoband eller avkopiering av mag­netband för att bevara den ursprungliga upptagningens tekniska kvalitet, inte heller skall vara allmänna handlingar. Detta följer av bestämmelsen i  punkt 4,


 


Prop. 1975/76:160                                                   181

12 och 13 §§

Gällande räll

2 kap. 8 ij TF upptar i fyra stycken ganska utförliga regler dels om till­handahållande på stället av allmän handling och teknisk upptagning, dels om rätt för den som sä önskar att mol fastställd avgift få avskrift, utskrift eller kopia av allmän handling, resp. teknisk upptagning.

Allmän handling som inte skall hållas hemlig skall, enligl försia stycket, på begäran genast eller så snart det kan ske utan avgift tillhandahållas den som för läsning eller avskrivning pä stället önskar ta del av den. Teknisk upptagning skall tillhandahållas i läsbar eller avlyssningsbar form.

Andra stycket innehåller särskilda regler för handling som delvis är hemlig. Sådan handling skall tillhandahållas på stället om det kan ske utan att vad som skall hållas hemligt uppenbaras. I annat fall har den som vill ta del av handlingen rätt att utan avgift erhålla avskrift av handlingens offentliga delar. På motsvarande sätt skall en delvis hemlig teknisk upp­tagning tillhandahållas kostnadsfritt på stället genom en utskrift av icke hemliga delar.

Om betydande hinder möler, heter det vidare i tredje stycket, skall skyl­dighet att tillhandahålla handling på stället inte föreligga, Sådani betydande hinder kan vara att handlingen just då den begärs utlämnad används i myndighetens arbete eller att den är utlånad till annan myndighet. I fråga om teknisk upptagning föreligger inte heller skyldighet alt tillhandahålla denna på stället, om upptagningens innehåll finns i läsbar form hos annan myndighei och tillhandahållandet där kan ske utan beaktansvärd olägenhet för den som vill ta del av upptagningen.

Myndighets åligganden såvitt gäller en allmän handling stannar inte vid skyldigheten att tillhandahålla den på stället. Den som önskar ta del av allmän handling har nämligen ocksä räu att mot fastställd avgift erhålla avskrift av handlingen, i förekommande fall med uteslutande av sådan del som skall hållas hemlig. Reglerna härom finns i 8 § fjärde stycket. När det gäller upptagning för automatisk databehandling är myndighei dock inte skyldig att utlämna sädan på annat sätt än genom att tillhandahålla utskrift av upptagningen. Skälet till denna begränsning är att utlämnande av ADB-upptagningar i annan form, t. ex. kopia av ett magnetband, kan leda till allvariiga integritetsintrång. Om ä andra sidan i ett enskilt fall sådana negativa konsekvenser av ett utlämnande kan uteslutas, hindrar inte grund­lagsregeln att en magnetbandskopia - som en serviceåtgärd av myndighelen - utlämnas. Avslutningsvis sägs i paragrafen att myndighet inte heller är skyldig att för utlämnande framställa kopia av karta, ritning eller bild, om svårighet möter därför och handlingen kan tillhandahållas på stället.


 


Prop. 1975/76:160                                                  182

Öflénlligheis- och sekrciesslagstlfiningskommittén

I OSK:s förslag har reglerna i 2 kap, 8 S TF delats upp på två nya paragrafer, I samband härmed har stoffet i viss ulslräckning disponerats om och reglerna setts över språkligt. Några slörre nyhelersakligi sell lorde OSK:s förslag knap­past innebära,

1 den försia av de två paragraferna (7 §) har inledningsvis upptagits hu­vudregeln alt offentlig handling utan avgift skall tillhandahållas den som önskar ta del av denna för läsning eller avskrivning på slällel, Tillhan-dahållandei skall ske "genast, eller så snart del är möjligt". OSK påpekar all i rätten att ta del av en handling redan nu otvivelaktigt ingår också en rätt au avlyssna och avbilda denna. På grund härav har i lagtexten ut­tryckligen angivits att rätten att ta del av en handling också omfallar av­lyssning och avbildning. Till 7 § första stycket har vidare överförts regeln att ADB-upptagning skall tillhandahällas i läsbar eller avlyssningsbar form,

I 7 tj andra slyckel har lagils in regeln all myndighei ime är skyldig att tillhandahålla handling på stället om betydande hinder möter. Den särskilda bestämmelsen om lekniska upptagningar har av OSK ulan motivering in­skränkts till att avse endast ADB-upplagningar, Vidare har bestämmelsen formulerats om. I förslaget föreskrivs att skyldighet att tillhandahålla ADB-upptagning på slällel inte heller föreligger, om upptagningens innehåll finns i läsbar form "hos närbelägen myndighet, som ulan olägenhet för sökanden kan anlitas". 1 TF motsvaras de citerade orden av uttrycket "hos annan myndighet och tillhandahållandet där kan ske utan beaktansvärd olägenhet för den som vill taga del av upptagningen".

Om tillhandahållande av handling som endast delvis är offentlig handlar 8 § första stycket. Eftersom enligt OSK:s förslag även teknisk upptagning anses som en allmän handling, menar OSK att uttrycket "avskrift av hand­lingen" kan täcka även fall då tillhandahållande av t, ex. en teknisk upp­tagning sker genom överlämnande av en utskrift av upptagningen. Lagtexten blir härigenom mindre tung. - Ordet "utskrift" används av OSK bara när en särregel blir nödvändig för tekniska upptagningar.

Reglerna om rätt all mot fastställd avgift få avskrift av handling (varmed alltså förslås även utskrift) återfinns i 8 § andra stycket. Reglerna innefattar, med nedan nämnt undantag, inga sakliga nyheter. OSK påpekar att nu­varande regel innebär att myndighet inte kan undandra sig att utlämna ljudband och mikrofilm i form av kopior om så påfordras. Eftersom sådana kan vara kostsammare att framställa än avskrifter eller fotokopior av tra­ditionella handlingar, bör expedilionslösenförordningen kompletteras på denna punkt. Om myndighei saknar kopieringsmöjligheter eller eljest svå­righeter möler bör - liksom redan nu i fråga om karta, ritning och bild - undantag kunna göras. Som konsekvens av det sist sagda föreslår OSK att också "upptagning" nämns i andra stycket tredje meningen, vilket alltså är en saklig nyhet i förhållande till TF,


 


Prop. 1975/76:160                                                   183

OSK diskuterar vidare de s. k. kommersiella massuliagen av offentligt malerial. Uppgifterna används för selekliv reklam, vilkel i vida krelsar ej belrakias med särdeles blida ögon. Vad del enskilda förelaget gör, säger OSK, är egenlligen all "åka snålskjuls" på offentligheten. Visseriigen lämnas adressuppgifter och liknande i allmänhet inte ut i form av kopia av mag­netband (vissa starkt kritiserade, regelrätta försäljningar har dock ägt rum från länsstyrelser), men utskrifterna är inte dyrare än att del är en god affär för de enskilda förelagen, - Enligt OSK går det inte att lösa detta problem inom ramen för denna grundlag. Ett i denna meddelat förbud mot utlämnande för sådana ändamål föruisätler all en myckel viktig princip åsidosätts, nämligen att myndighet är skyldig au tillhandahålla offentliga uppgifter utan all efterforska sökandens syften. Ej heller kan en sekretess­regel uppställas, eftersom det ju är fråga om material som bör vara offentligt. En utväg vore att göra sådana uttag dyrare, men detta är ogörligt av två skäl. Det ena har redan nämnts: syftet med framställningen om utbekom­mande får ej efterforskas. Det andra är att det föreligger uppenbara svå­righeter all avgränsa uttag av denna typ frän andra. En kvalitativ avgränsning är som redan framhållits omöjlig, och en kvantitativ bestämning ter sig lika omöjlig. - Svårigheterna, fortsätter OSK, lorde minska avsevärt om det av datainspektionen föreslagna centrala uppdateringsregisiret (CUR) kommer lill stånd. Andra register av liknande slag - t. ex. Datemas register - skulle härvid komma alt utplånas, och CUR kan kringgärdas av erforderliga föreskrifter, vilka enligt regeln i 3 § andra stycket detta grundlagskapitel får effekt även på uppgifternas egenskap av allmänna.

Remissyttrandena OSK:s förslag till 7 §

Regeringsrätten framhåller alt vid utlämnandet framför allt snabba av­göranden är av vikt. Principiellt skall utlämnande av handling ske omgående direkt till den som inställt sig hos myndighelen för all fä laga del av den. Regeringsrätten erinrar om att det i nuvarande 2 kap. 8 § TF heter alt ut­lämnandet skall ske "genast eller så snart ske kan". 1 förslaget brukas i stället orden "genast eller så snart del är möjligt". Denna moderniserande omformulering bör enligt regeringsrätten icke tolkas så, alt myndighet får la sig längre lid att ordna med utlämnandet än som tidigare ansetts tillåtligt.

Svea hovrätt ifrågasätter om inte vissa kompletterande anvisningar till hu­vudregeln, all utlämnande skall ske genast eller så snart det är möjligt, kan vara till fördel. Det är enligt hovrätten närmast två fall som förtjänar beaktas. Det ena är att det gäller en handling som visserligen förvaras hos myndighelen i fråga men som upprättats hos eller eljest närmast berör annan myndighet (jfr 9 § 2 st,). Kontakt mellan myndighelerna är då ofla naturlig innan utlämnande sker, men det är givetvis angeläget att inte onödig för­dröjning uppstår till följd av okunnighet eller osäkerhet om reglernas in-


 


Prop. 1975/76:160                                                   184

nehåll. Del andra fallet är det som aktualiseras till följd av förslagel om dubbla sekretesstider på vissa områden. Givetvis ger, säger hovrätten, ut­trycket "så snart det är möjligt" utrymme för del rådrum som erfordras, men närmare anvisningar kan likväl fylla en viss funktion.

Dataarkiveringskommitién tar upp den av OSK föreslagna regeln i f ö r s 1 a stycket om tillhandahållande av upptagning för automatisk databehandling eller annan upptagning. Enligt kommittén synes OSK ha förbisett att även en skriftlig handling enligt allmänt språkbruk kan vara en upplagning; man talar exempelvis om stenografisk eller protokollarisk upptagning. Den enklaste avfattningen av stycket synes enligt dalaarkiveringskommiitén vara att handling som ej skall hållas hemlig på begäran genast, eller så snart del är möjligt, utan avgift skall tillhandahällas den som önskar taga del därav sä att den kan läsas, avskrivas, avlyssnas eller avbildas på stället. Ordet "avlyssningsbar" är, säger kommittén, ett mindre värdefullt tillskott till språket.

Jö påpekar att om den av honom föreslagna definitionen av handling (se under 3 §) godtas, en föreskrift erfordras om skyldighet att tillhandahålla också en sädan handling som ett hålkort i läsbar form.

Den föreslagna bestämmelsen i andra styckei om tillhan­dahållande av upptagning för automatisk databe­handling föranleder dataarkiveringskommitién att föreslå att andra former av automatiska upptagningar jämställs med ADB-upptagningar. Detta kan enligt kommittén ha praktisk betydelse redan i fråga om vissa nu praktiserade upptagningsmetoder. I varje fall är del en fördel, om grundlagens text inte fixeras vid dagens teknik. Relativsatsen i slutet av stycket blir tydligare med aktiv konstruktion: "som sökanden utan olägenhet kan anlita".

Med anledning av den nyssnämnda bestämmelsen i andra stycket påpekar länsstyrelsen I Stockholms län att länsstyrelserna ulgör exempel på myndig­heter, som i betydande omfattning kan fullgöra sin utlämningsskyldighei med tillämpning av denna. Flertalet av länsstyrelsernas ADB-register finns redovisade i utskrift - taxeringslängder, mantalslängder, röstlängder, kort/avi/register - som förvaras hos lokala skattemyndigheter, kronofog­demyndigheter, pastorsämbeten, kommuner m, fi.

OSK:s förslag till 8 §

Jö påpekar här, liksom under 7 §, att om den av honom föreslagna de­finitionen av handling godtas, en föreskrift erfordras om skyldighel all till­handahälla också en sådan handling som ett hålkort i läsbar form.

ÖB vill ha en klarare markering av innebörden av begreppet "utiämna". Enligt ÖB ligger i detta betydelsen av överlämning för ändamål där pu­blicering kan komma i fråga. Det synes viktigt att innebörden av ett och samma begrepp genom hela lagkomplexet är densamma. Skäl att ändra lydelsen i grundlagstexten torde emellertid inte föreligga.


 


Prop. 1975/76:160                                                  185

Bestämmelsen att sökande i vissa fall kan utan avgift få avskrift av de offentliga delarna av en handling som delvis skall hållas hemlig har kommenterats av ett par remissinstanser. Det kan enligt socialstyrelsen uppstå tveksamhet om stadgandet skall tolkas så all sökanden äger räll all la med sig avskriften hem och frilt förfoga över densamma eller om avsikten i stället är alt han utan kostnad skall få tillgång lill handlingen i form av en avskrift på stället. För att undvika en feltolkning bör enligl styrelsen ett förtydligande i lagtexten ske på denna punkt. Enligt landsarkivet i Här­nösand kan den föreslagna bestämmelsen få den konsekvensen all en sö­kande kan begära att gratis få avskrift av t. ex. en brotlsmålsakt om flera hundra sidor med uteslutande av hemliga partier.

1 två yttranden behandlas den i andra styckei intagna särbestämmelsen om utlämnande av upplagning för automatisk data­behandling.

Datainspektionen återger OSK:s konstaterande alt, i de fall hålkort och hålremsor används för inmatning i datamaskin, de är att anse som datamedia; eftersom de då tydligen faller under begreppet upptagning för ADB, blir myndigheten inte skyldig att lämna ut kopia av dem. Detta är enligl da­tainspektionen följdriktigt. Däremot konstaterar OSK, fortsätter inspektio­nen, att regeln innebär alt myndighei inle kan undandra sig att utlämna ljudband och mikrofilm i form av kopior om sä påfordras. Emellertid kan åtminstone mikrofilm på samma sätt som hålkort användas för inmatning i och utmatning ur datamaskin; mikrofilmen bör då också anses som da­tamedium och hänföras till upptagning för ADB, varvid myndigheten endast skulle vara skyldig all utlämna utskrift, ej kopia. Det är, säger inspektionen vidare, svårt att se skälet till att de nämnda typerna av databärare skall behandlas olika beroende på om de är knutna till ADB eller ej. På samma säu som i fråga om magnetband kan integritetsskäl åberopas mot utläm­nande av kopior av ljudband eller mikrofilm. Offentlighetsintresset kräver enligt inspektionen inte heller i dessa fall annal än att utskrift lämnas. Da­tainspektionen förordar att uttrycket "eller annan upptagning" tilläggs i and­ra styckei andra punkten närmast efter orden "automatisk dalabehandling". Inspektionen påpekar i sammanhanget att vad som sägs i 8 ij andra slycket

tredje punkten om "kopia     av upptagning" inte innebär någon ändring

av vad som anges i andra punkten; dvs. all med upplagning i tredje punkten kan avses endasl sädan upptagning som myndighet är skyldig att utlämna i form av avskrift (kopia).

Enligt dataarkiveringskommitién kan den särskilda regeln om utlämnande av upptagningar för automatisk dalabehandling hell utgå om andra styckels första mening utformas på följande sätt: "Den som vill taga del av handling som hell eller delvis är offentlig har även rätt au mot fastställd avgift få avskrift eller utskrift av handlingen; därvid skall sådan del som är hemlig uteslutas." Det kan enligt kommittén inte vara nödvändigt alt grundlagen uttryckligen anger sädant som myndighet inte är skyldig att göra.


 


Prop. 1975/76:160                                                  186

Stadskansliet i Göteborgs kommun ifrågasätter om del i andra slycket an­vända kriteriet "närbelägen myndighei - - - ulan olägen­het''   motsvarar "beaktansvärd olägenhet".

Frågan om de k o m m e rs i el 1 a massuliagen av offentligt malerial   för selekliv reklam berörs i eu par yitranden,

Daiainspekiionen nämner att frågan vid några tillfallen har behandlals av riksdagen och all riksdagen har fallal ett beslut i denna (KU 1975:11 )som inne­bär au frågan hänvisats till den paralamentariska utredning för allmän översyn av dalalagen som riksdagen begärt, Enligl datainspektionens uppfaltning är frågan inle i praktiken lösl genom all ullämnandea v dalamedium kan förhind­ras eller begränsas, Regeringsrällens praxis ger vid handen att myndighelerna enligl offentlighetsprincipen i inle ringa grad är skyldiga att tillhandahålla namn och adresser på utvalda grupper i form av utskrifter; dessa kan användas förde häraktuella kommersiella ändamålen. Frågans lösning kräverdärfören-ligl inspektionen eu ställningstagande till den tillämpliga grundlagsbestäm­melsens lydelse. Ställningstagande lorde böra ske nu, i samband med förslagel till yllrandefrihelsgrundlag; om den tillämnade datalagsöversynens resultat skall avvaktas och i samband därmed grundlagsändring vidtas, synes ställ­ningstagandet bli avsevärt fördröjt. Datainspektionen diskuterar i samman­hanget OSK:s ställningstagande alt det inle skulle vara möjligt all lösa del ifrå­gavarande problemet inom ramen för den föreslagna yltrandefrihetslagen och OSK:spåsiåendeallenlösningskulleslridamotdenna grundlag. Enligt dalain­spektionen kan massuliagen för kommersiell reklam knappast sägas ha lill syf­te alt främja någol av de intressen som nämns i grundlagens programförklaring, nämligen ett frili meningsutbyte och en allsidig upplysning. Snarare kan påstås aligrundlagsbudel i och för sig inte skulle behöva utgöra formellt hinder mol särskild lagstift ning i ämnet. Datainspektionen tar vidare upp OSK:s uttalande an en lagreglering, i form a v förbud mol utlämna nde för reklamändamål, förut-sätleråsidosättande av den vikt iga principen att myndighelär skyldigalt lämna ul offentlig uppgift ulan all efterforska sökandens syften. Denna princip -vilken f ö. uppluckrats genom de många skaderekvisilen, såviii gäller hem­liga handlingar-synes emellertid enligt inspektionen i och för sig inte behöva utgöra något hinder om lagregleringen av nyss anförda skäl kan ske vid sidan av grundlagen. Det är visserligen riktigt,som OSK säger, all en beslämmelse i äm­net inle kan bli en sekretessregel, eftersom ju fråga arom uppgiftersom bör vara offentliga. Oavsett hur en lagreglering närmare skulle utformas, anser datain­spektionen i motsats till OSK att del i de allra fiesta hithörande fall inle skulle möta svårigheieratt avgränsa uttag av denna typ från andra. De begärda uppgif­ternas mängd,art och urval, den a v sökanden bedrivna verksamheien samt be-fogenheienalt utreda sökandens syfteskullegöradennaavgränsningenkel och knappast inrymma sådana svårigheler som i många sekrelessärenden blir för­knippade med uiredningen av skaderekvisilen. Inspektionen undersirykeratl del häråiergivna resonemanget inle innebär uttryck för uppfattningen au kom­mersiella massutiag ur myndigheternas offentliga register bör omöjliggöras;


 


Prop. 1975/76:160                                                   187

diskussionen avser endasl möjlighelen alt skapa siöd i grundlag för de in-skrankningarsom kan behövasav hänsyn lill privailiveis helgd, Enligl inspek­tionen lorde inle del föreslagna centrala uppdateringsregisiret. C UR, som OSK antar, innebära en lösning.Meni ngen ärali C UR skall innehålla grundläggande person- och adressuppgifter, som blir offentliga, och au just dessa uppgifter skall användas som söknycklar. Dessa kan då i me inskränkas ulan au C UR blir meningslöst ;offeniligheisprincipen medför dåail även reklamföreiagen måste få utskrifter från CUR, - Avslulningsvis anför inspektionen all en beslämmel­se i ämnet,om frågan om grundlagsenligheten löses,ehuru den inle aren sekre­tessbestämmelse kan las in i den föreslagna lagen om allmänna handlingar,ex­empelvis under rubriken service och informaiion,

Länsslyrelsen i Stockholms län delar inle OSK:s uppfallning all den akluella frågan inte går alt lösa inom ramen för den föreslagna grundlagen. Enligl länsslyrelsen har man all väga moi varandra å ena sidan allmänhetens räu till full insyn i förvaltningen och å andra sidan en skyldighel för myndighelerna gentemot allmänheten all handskas med de alltmer om fattande personuppgif-ler,som insamlas och lagras för myndigheiernas egen verksamhet, på ell så­dant satt att den enskildes privatliv och iniegrilel skyddas mol obehörigi och skadligt användande. Del kan enligl länsstyrelsens mening inte vara omöjligt att förena dessa krav utan all del grundläggande syftet med offentlighelsprinci­pen åsidosätts. Det kan knappast vara förenligt med den enskildes intresse och berättigade krav på en ansvarig och riktig användning av den alltmer ökande mängd personuppgifter m. m., som myndigheterna samlar och lagrar för sam­hällets legitima behov, att uppgifterna kan spridas och utnyttjas obegränsat för vilka som helst för samhället eller den enskilde främmande intressen. Sådana intressen behöver inle bara vara kommersiella. Länsstyrelsen förklararati den kan redovisa ett fiertal fall,där massultagavadressuppgifter förbestämda per­sonkategorier begärts för exempelvis otillbörliga politiska aktioner, för tvivel­aktiga forskningsprojekt etc. Den tekniska utvecklingen inom ADB-området innebär,fortsätter länsstyrelsen,att risken för missbruk av offentlighetsprinci­pen ökar. En offentlighet som inle har möjlighet att tillvarata och skydda den enskilde samhällsmedborgaren motorikl igt och skadligt uinyujande måste ifrå­gasättas. Allmänhetens tilltro lill och förtroende för ADB-utnyiijande i sam­hällets tjänst är, säger länssty relsen vidare,en viktig förulsällning föratt ADB-teknikens möjligheler skall kunna tillvaratas på bästa salt för samhällsnyltiga ändamål. Della främjas förvisso inle av alt de regisierförande/ansvariga myn­digheterna fråntas möjlighelen och skyldigheten att begränsa och kontrollera spridning och användning av intsamlade uppgifter. Länsstyrelsen framhåller all datalagen inte är någon fullständig garanti mot olämplig användning av per­sonuppgifter i andra fall än då annan än myndighei jör personregister med hjälp av ADB. Med den föreslagna utformningen av grundlagsförslaget begränsas datainspektionens möjligheler i fråga om ADB-regisierförande myndigheter till föreskrifter om myndighelens egen användning av personuppgifterna. Länsstyrelsen uttalar sammanfattningsvis all kravet på klarhet och tillgänglig-


 


Prop. 1975/76:160


188


helavgrundlagochallmän lag inie drleda till all kravet påskydd förden enskil­des personliga säkerhet och privailiveis helgd eftersattes, Enligl länsstyrelsens mening bör man i det fortsatta arbelel med lagstiftningskomplexet - trots vad OSK ansett -söka åsladkomma regler som ger della myckel vitala problem en tillfredsställande lösning.

Föredraganden

Reglerna i TF dels om tillhandahållande på slällel av allmän handling och leknisk upplagning, dels om överiämnande mol avgift av avskrift, utskrift eller kopia av handling eller leknisk upptagning har av OSK föreslagits bli väsentligen oförändrade i sakligl hänseende, 1 ston sett har remissin­stanserna lämnat OSK:s förslag utan erinran,

OSK har i motiviexien tagit upp frågan om de kommersiella massuliagen från främst personregister. Kommittén avvisar tanken på särskilda besläm­melser som lägger hinder i vägen för sådana ullag, utöver den nuvarande som befriar myndighei från all lämna ul personuppgifter genom kopia av datamedium. Under remissbehandlingen har två inslanser tagit upp frågan om massuliagen och förordat grundlagsföreskrifter som möjliggör ytterligare spärrar mol sådana ullag. För egen del finner jag inte all tillräckligt underiag föreligger att nu föreslå särskilda bestämmelser i grundlag om massuttagen. Den av mig lidigare nämnda utredningen om vissa dalafrågor bör, i enlighel med vad riksdagen har förutsatt (KU 1975:11), få i uppdrag all överväga behovet av särskilda bestämmelser om försäljningen av datorlagrade per­sonuppgifter för kommersiellt bruk. Frågan om en eventuell ändring i grund­lagsreglerna om allmänna handlingars offentlighet dr las upp med anledning av de förslag i ämnet som utredningen kommer att lägga fram.

Inte heller i övrigi anserjag att någon mer ingripande ändring i reglerna om tillhandahållande av allmän handling är påkallad. All jag anser alt vissa justeringar bör göras framgår av del följande,

1 likhet med OSK anser jag att nuvarande 2 kap. 8 ij TF är en alltför omdngsrik paragraf, vars innehåll lämpligen bör delas upp på två paragrafer. Den bäsla överblicken över stoffet dr man enligl min mening, om en paragraf ägnas ål tillhandahållande på slällel av allmän handling och en följande paragraf upplär beslämmelserna om tillhandahållande mol avgift av avskrift m, m. Denna disposition ansluter fö, nära till den nuvarande. Förslaget har utformats i enlighel härmed, Beslämmelserna har lagiis in i 12 och

13 sS.

I 12 tj första stycket första meningen föreskrivs all allmän handling, som får lämnas ul, på begäran genast eller så snart det är möjligt på slällel utan avgift skall tillhandahållas den, som önskar la del därav. Handlingen skall tillhandahållas i sådan form all den kan läsas, avlyssnas eller uppfällas på annal säu. Av del valda utlryckssäliel framgår att sökanden har räu all få del av ADB-upplagning och annan leknisk upplagning i läsbar eller av-


 


Prop. 1975/76:160                                                   '89

lyssningsbar form eller, beiräffande en bild, så att den kan iaklias i,ex, på en bildskärm. Vidare föreskrivs i andra meningen all sökanden också har räll att skriva av och alt avbilda handling och även alt ta den i anspråk lör Ijudöverföring. Enligt första styckei sista meningen gäller vidare all hand­ling, som inie kan tillhandahållas utan att sådan del därav som inte lår lämnas ut röjes, i övriga delar skall göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia. Självklart skall tillhandahållande av avskrift eller kopia i della fall ske kosinadsfrill. Med "avskrift" förstås här även utskrift av leknisk upptagning. Jag delar nämligen OSK:s uppfaltning alt "avskrift" bör kunna begagnas då i lagtexten avses alla slag av allmänna handlingar, inklusive tekniska upplagningar, Ordel "utskrift" bör däremoi användas endast när

teknisk upptagning, överförd till skrift, avses. Ordet kopia har nämnts särskilt i första slyckel sista meningen med tanke på alt det kan vara mest praktiskt att t, ex, föra över de offentliga delarna av ett ljudband lill en bandkopia. Att denna i sin tur skall spelas upp för sökanden följer av första meningen och av uttrycket "göras tillgänglig",

1 12 ij andra slyckel anges de fall i vilka myndighei kan vägra att till­handahålla en handling, trots att den är offentlig, dvs, de regler som nu återfinns i 2 kap, 8 ij tredje slycket TF. Någon saklig ändring i förhållande till gällande rält är inte avsedd, I lagtexten har skrivits in ett krav alt den myndighet, till vilken sökanden hänvisas, skall vara "närbelägen",

Enligl 12 § försia stycket har sökanden rätt alt gratis la del av myndighets originalhandling eller, i fall som avses i tredje meningen, avskrift eller kopia av denna. Däremot har sökanden enligt 12 § inte befogenhet att ta med sig handlingen,

I 13 § slås inledningsvis fast all den som önskar la del av allmän handling - förutom rätten alt ta del av den på stället - även har rätt alt mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ul. Från denna huvudregel föreskrivs två undantag. Del första innebär att myn­dighet inte är skyldig att överiämna upptagning för automatisk databehand­ling i annan form än utskrift.

Denna regel, som överensstämmer med vad som nu gäller, leder till au vissa typer av handlingar, t. ex. mikrofilm, ibland i egenskap av ADB-upp­tagning får utlämnas endast i utskrift och ibland såsom annan teknisk upp­tagning kan lämnas ul även i form av kopia. Dalainspektionen har förordat att myndighets skyldighet att överiämna tekniska upptagningar över huvud begränsas på samma sätt som vad gäller ADB-upptagningar, dvs. överiäm­nande behöver bara ske i utskrift. För min del ärjag dock f n. inle beredd alt inskränka den rätt för allmänheten att mot avgift d lillgång till kopior av lekniska upptagningar, som nu finns.

Det andra undantaget från huvudregeln, som också övertagits från gäl­lande ordning, innebär att skyldighet all framställa kopia av karta, ritning eller bild inte föreligger om svårighet möter och handlingen kan tillhan­dahållas på stället. Av skäl som har angivits av OSK har regeln kompletterats


 


Prop. 1975/76:160                                                  190

så att den också gäller andra tekniska upplagningar än ADB-upplagningar,

14§ Gällande räu

Beslämmelser om vem som skall pröva en begäran alt få ta del av handling hos myndighet finns i 2 kap, 9§ och 14 § andra stycket TF. Enligt 9§ första stycket skall framställning om allmän handlings utbekommande göras hos den myndighet där handlingen finns. När del gäller leknisk upptagning skall framställningen göras hos den myndighet som förfogar över upptag­ningen. Frågan om utlämnande prövas av den myndighei där framställ­ningen har gjorts.

1 9 tj andra slycket finns ytterligare bestämmelser om handläggningen av utlämnandefrågor. Är vården om handlingen enligt arbetsordning eller givet uppdrag anförtrodd viss befattningshavare, har han att själv beslula i fråga om handlingens utlämnande. Del åligger honom därvid au räila sig efter föreskrifter som myndigheten har meddelat och all, då det kan ske utan omgång, i tveksamma fall hänskjuta frågan lill myndighetens av­görande. Om befattningshavaren vägrar att lämna ut handlingen skall frågan, om sökanden begär del, hänskjutas till myndigheten.

I 14 § andra stycket, vartill hänvisas i 9 § iredje styckei, finns regler om utlämnande av handlingar vilkas hemlighällande är av synneriig betydelse för rikets säkerhet. Beträffande sådana handlingar kan regeringen förordna alt viss myndighet skall pröva fräga om utlämnande. Om förordnande skall anteckning göras på handling som avses i förordnandet. Reglerna har genom särskilda förordnanden gjorts tillämpliga pä vissa handlingar rörande för­svaret, utrikespolitiken och polisens verksamhel. Prövningen görs i dessa fall av departementschef - När någon gör en framslällning att få ta del av handling, där prövningen av frågan om utlämnande enligt anteckning på handlingen skall tillkomma annan myndighet än den där handlingen förvaras, skall framställningen ofördröjligen på sökandens begäran hänskju­tas till den behöriga myndigheten.

Offentlighets- och sekretesslagsilftningskommitlén

OSK har samlat reglerna om utlämnande i en paragraf (9 ij i grundlags-kapitlet). Härvid har bestämmelserna i 2 kap, 9 i; andra stycket TF med närmare regler om handläggningen av utlämnandefrågor inom myndighelen fåll ulgå och en ny grundlagsregel om tillstånd av viss myndighet införts, I övrigi motsvarar OSK:s förslag nuvarande regler. Anledningen lill all be­stämmelserna i 2 kap. 9 tj andra styckei TF har dtl ulgå är att det här enligt OSK:s uppfaUning rör sig om en detaljreglering, som med fördel kan överflyttas från grundlag lill förfaUning av lägre valör.

OSK formulerar i 9 § första stycket huvudregeln så, alt begäran au få


 


Prop. 1975/76:160                                                   191

ta del av handling görs hos myndighet, där handlingen finns, och skall prövas av den myndighelen. En särregel för ADB-upplagningar blir obe­hövlig, eftersom ADB-upptagning enligt 3 § andra slycket i OSK:s förslag anses förvarad hos myndighet, om myndigheten förfogar över den,

I 9§ andra styckei har OSK föreslagit en ny regel. Där sägs all såsom villkor för utlämnande av hemlig handling får i den i 1 § omnämnda särskilda lagen uppställas tillstånd från viss myndighet. I motiveringen anförs att den reglering, som i dag finns i 35 § SekrL och som har tagits upp i 12 § LAH, egenlligen är grundlagsstridig och att den nya regeln avhjälper denna brist.

Reglerna om utlämnande av s. k, kvalificerat hemliga handlingar har efter redaktionell omarbetning tagits in i 9 § tredje slyckel,

Remissyiirandena

OSK:s förslag all de nuvarande bestämmelserna i 2 kap, 9 § andra stycket TF om handläggningen av utläm­nandefrågor inie skall få någon motsvarighet i den nya  grundlagen   kommenteras av nägra remissinstanser.

Att Pressens samarbeisnämnd motsätter sig all beslämmelserna las bort ur grundlag framgår av remissammanställningen under 5,4,

Regeringsrätten förklarar att den delar uppfattningen att bestämmelserna om hur beslut fattas i utlämnandeärende inom myndigheten kan fiyttas ut ur grundlagen. Frågan är dock av den vikt av hänsyn till behovet av snabba beslul att den ej bör lämnas hell oreglerad. Regler bör därför enligt regeringsrätten i stället tas in i LAH, För de kommunala myndigheternas del är regler i lag nödvändiga. Det bör icke överlåtas till varie kommun alt fritt beslula om ordningen för utlämnande av kommunens handlingar. Samma uppfattning kommer lill uttryck i de yttranden som har avgivits av JO och av Juridiska fakulteten vid Lunds universitet. Näringsfrihetsombuds­mannen understryker att del i den praktiska tillämpningen av offentlighets­principen finns behov av enhetliga regler för beslutsfattandet i ullämnan-defrågor och förutsätter att frågan beaktas vid lagstiftningsärendets fortsatta behandling.

Riksåklagaren förklarar att frågan om vem inom en myndighet som har alt fatta beslut med anledning av en begäran att få ta del av handling torde vara ett ämne som får avgöras administrativt, genom arbetsordningar e.d, Länsslyrelsen i Västerbottens län ger uttryck för samma uppfattning.

Tidningarnas telegrambyrå framför önskemålet att fä fastslaget att beslul om utlämnande av allmän handling i princip skall kunna ges omedelbart. När det kan råda tveksamhet om utlämnandet måste beslut kunna fattas helst samma dag. Det finns enligt byrån exempel från senare tid på att myndighet har vägrat att lämna ut handling med den motiveringen att ingen tjänsteman hos myndigheten vid tilirället ansetts kompetent att bedöma om handlingen


 


Prop. 1975/76:160                                                   '92

skulle vara offentlig utan hävdat au detta måsle avgöras av juridisk sak­kunskap. 1 några fall har det dröjt flera veckor innan handlingen ställts till förfogande.

Från flera håll påpekas att ordet "finns" i första styckets försia mening bör bytas ut mot "försvaras" för att bättre överens­stämmelse skall uppnås mellan 3 och 9 §§. Uttalanden av denna innebörd har gjorts av JO. ÖB. daiasamordningskomniiiién, landsarkivet i Uppsala, ju­ridiska fakulteten vid Stockholms universitet och stadskansliet I Göteborgs kom­mun.

Den föreslagna regeln iandra stycket diskuteras i några yttranden.

Regeringsrätten förklarar att denna regel innebär att OSK vill grundlags­fästa en nu tillämpad lagsliftningspraxis, som OSK anser strida mot TF: utlämnande skall få göras beroende av all viss utomstående myndighet givit sitt tillstånd därtill. Stadgandet torde enligl regeringsrätten innebära all den särskilda tillståndsgivande myndigheten kan göra en skönsmässig prövning, begränsad allenast av sekreiessgrunderna i grundlagen. Beslul att vägra tillsländ kan icke överklagas i den för avslagsbeslut i utlämnande­ärenden särskilt stadgade ordningen, som garanterar en rättslig bedömning, ulan följer den ordning som gäller för myndighetens beslul av denna art. Man får sålunda, förklarar regeringsrätten, i realiteten en dubbel prövning av samma fråga hos två sidoordnade myndigheter, vanligen med olika in­stansordningar. Ett positivt beslul om utlämnande av handling kan komma till slånd blott om två likställda myndigheter i det givna fallet beslutar på samma sätt. Ett sådani system ter sig enligl regeringsrätten främmande för svensk förvaltning och bör undvikas. En av huvudtankarna bakom reg­lerna om offentlighet är att beslul i princip skall kunna erhållas prompt. En ordning som förutsätter bedömning hos tvä, kanske geografiskt långt åtskilda myndigheter leder ofrånkomligen lill betydande förseningar i av­görandet, även i självklara fall. Regeringsrätten avstyrker därför i första hand en regel om dubbel prövning av utlämnandefrågan. Om del bedömes nödvändigt att i undantagsfall ullämnandefrågan avgöres av en annan myn­dighet än den som förvarar handlingen är enligt regeringsrätten att föredra att avgörandet helt överiämnas till denna särskilda myndighet, som då blir bunden av lagen om allmänna handlingar på samma sätt som förvarings-myndigheten skulle ha varit. En sådan särordning bör dock tillåtas blott i undanlagsfall. Under åberopande av behovet av snabba utlämnandebeslut motsätter sig också Pressens samarbeisnämnd och Tidningarnas telegrambyrå den föreslagna bestämmelsen,

Tystnadspliktskommiltén gör ett redaktionellt påpekande rörande utform­ningen av andra slycket. Enligt kommittén torde vad OSK har avsett att uttrycka komma fram tydligare genom följande formulering: "I den i 1 § omnämnda lagen får bestämmas att handling som enligt lagen skall hällas hemlig likväl får ullämnas, om viss myndighei medgiver det". Televerket diskuterar reglerna i tredje  slycket om den s.  k.


 


Prop. 1975/76:160                                                  '3

kvalificerade hemligstämplingen. Verket förklarar därvid att det för sin del hyser viss ivekan angående behovet av dessa särskilda regler. Den renl rättsliga innebörden av dessa regler är alt viss bestämd myndighei

-    departementschef - skall pröva fråga om utlämnande av handling som försetts med denna särskilda hemligbeieckning, 1 praktiken synes dock den kvalificerade hemligbeteckningen hittills ha lillgripits främst för au fram­tvinga ett visst handhavande av en handling. Det är därför i och för sig tillfredställande all det i belänkandet understryks att detta ej är huvudsyftet med beteckningen. Det är också värdefullt att få klariagt all myndighet som anbringat kvalificerad hemligbeteckning också har rätt att avlägsna den vid ändrade förhållanden, Å andra sidan synes det enligt verket finnas fog för frågan varför en särskild prövningsinstans - departementschef -är nödvändig, 1 betänkandet anges inte vad som i delta fall gör att kammarrätt och regeringsrätt inte kan utgöra besvärsinstanser på samma sätt som i fråga om handlingar som, ulan att vara av "synnerlig" vikl, dock är av betydelse för rikets säkerhet. Att befara att sekretessen menligt skulle ut­tunnas genom domstolsbehandlingen av besvärsmål vore nog all underskatta domstolarnas förmåga att upprätthålla sekretesskyddet. Man bör i samman­hanget vidare lägga märke till att den äldsta av de nu gällande sekretess­kungörelserna som reglerar användningen av kvalificerad hemligbeteckning

-    utrikesförvaltningens sekretesskungörelse - har en annan innebörd än moisvarande senare föreskrifter. Enligt den kungörelsen är det endast ut­rikesdepartementet som har rätt att anbringa hemligbeteckningen i fråga, och det är därför i sin ordning att prövningsrätten vid fråga om utlämnande är förbehållen detta departement. Televerket anser det däremot inte lika naturligt att departementschef skall utgöra den enda prövningsinstansen i fråga om handling som försetts med kvalificerad hemligbeieckning av en annan myndighet. Om den föreslagna föreskriften skall bibehållas vill televerket föreslå att man återgår till den formulering som finns i 2 kap,

14 S andra styckei TF och därmed anger all det är hemlighållandet som är av synnerlig vikl. Verket understryker att detta förslag inte innebär någon invändning mol det som sägs i tredje styckei på s, 152 i betänkandet, men aU det har viss praktisk belydelse då man ställer saken i relation lill andra handlingar. Verket menar nämligen alt det kan finnas även offentliga handlingar som kan vara "av vikt" för rikets säkerhet. Därför bör ordet hemlighållande bilda utgångspunkt för sekretessbedömning och sekretess-skydd.

ÖB förordar all ordel vikt i Iredje styckei byts ut mol "betydelse" som är det ord som nu återfinns i gällande tryckfrihetsförordning och i försvarets sekrelesskungörelser.

Föredraganden

1 14 § försia Slycket departementsförslaget regleras var begäran au få ta del av en handling skall göras. I enlighet med vad fiera remissinstanser

13 Riksdagen 1976. I saml. Nr 160


 


Prop. 1975/76:160                                                  194

har förordai föreskrivs an begäran skall göras hos den myndighei som för­varar handlingen.

När dei gäller vilken myndighei som skall pröva frågan om utlämnande bör prövningen naiurligtvis i regel som nu göras av den myndighei som sökanden skall vända sig lill, dvs. den myndighei som förvarar handlingen. En bestämmelse hiirom har inlöris i andra siyekei.

Som jag har niimni lidigare har OSK föreslagit en regel med innehåll all tillstånd från viss myndighei far uppställas som villkor för uilämnande av handling. Viss moisvarighei lill denna besiiimmelse har lagils upp i 2 ij iredje slyckel i deparlemenisförslagel. Föreskriften dar är emellertid be­tydligt mera begränsad till sin räckvidd. Skälen härtill har jag redovisat i avsnitl 7.2. 1 sammanhanget harjag också framhållit au principiella hinder inle föreligger mot all prövningen enligl en viss sekreiessbesiämmelse för­behålls en bestämd myndighei med särskilda föruisäuningar alt bedöma frågan om utlämnande. Denna ordning kan i vissa fall vara myckel än­damålsenlig. Kravei på all utlämnandeprövningen skall ske snabbi leder dock lill all resirikliviiel är påkallad närdet galler au lillåia annan myndighei an den som förvarar handlingen au avgöra om denna skall lämnas ul. Jag föreslår därför alt det i beslämmelse som avses i 2 kap, 2 ij andra slyckel TF, om särskilda skäl föranleder det, får föreskrivas all annan myndighei än den som förvarar handlingen skall göra sekreiessprövningen. Också denna regel har lagils in i 14 tj andra styckei.

Ell exempel på när särskilda skal kan anses föreligga är del fall som nu regleras i 35 ij SekrL, Enligt denna paragraf ankommer det på statens avtalsverk alt bedöma om handling som har lillkommil i anledning av kol-leklivavtalsförhandlingar skall lämnas ut även om handlingen förvaras hos annan myndighet an avtalsverkel. Alt den blivande motsvarigheien till 35 tj SekrL lill skillnad från denna regel, bör innehålla uttryckliga rekvisit för prövningen, framgårav vad jag har anfört i avsniii 7 2.

1 14 ij andra slyckel föreskrivs vidare i överensstämmelse med vad som nu gäller all i fråga om handling .som är av synnerlig betydelse för rikels säkerhel kan också genom förordning föreskrivas att endast viss myndighei får pröva frågan om utlämnande. .-Xndra slyckel avslulas med en föreskrift för del fall all en begäran all få ta del av en handling riktas till myndighei som enligl någon av de två nu nämnda undantagsreglerna inte är behörig all pröva frågan om utlämnande. Föreskriften, som f n. haren motsvarighet i 2 kap. 14 andra slyckel TF, innebar au myndighelen genasi skall hän­skjuta begäran lill den behöriga myndighelen.

1 likhei med OSK anser jag alt de nuvarande beslämmelserna i TF om hur inom en viss myndighei beslul skall fattas i utlämnandeärenden lämp­ligen kan föras över lill författning på lägre nivå än grundlag. Enligl min mening bör frågan regleras i den särskilda lag som avses i 2 kap. 2 tj andra styckei TF.

1 sammanhanget vill jag beröra frågan om hur beslul skall fallas angående


 


Prop. 1975/76:160                                                  195

utlämnande av handling som förvaras inom regeringskansliet och som hör till ett regeringsärende. Fråga härom prövas f n. inom varie departement av tjänsteman eller, i sista hand, av del statsråd till vars ansvarsområde ärendel hör. Något hinder mot alt frågan hänskjuts till regeringens avgörande föreligger emellertid inte. Stöd för den nu angivna ordningen kan hämtas från bestämmelserna i 2 kap. 3 § första styckei och 9 § andra slyckel TF. Dessa beslämmelser kommer emellertid till stor del all sakna motsvarighet i det nya grundlagskapitlet. Med hänsyn härtill och då som jag har nämnt under 8 §, regeringen och inle ett enskilt departement framstår som den myndighei lill vilken ell regeringsärende är knutet, skulle möjligen kunna göras gällande att fråga om utlämnande av handling i regeringsärende enligt 7 kap, 3 § RF måste avgöras vid regeringssammanträde. En sådan ordning vore emellertid orimlig. Enligt min mening följer inle heller av en riklig tolkning av nämnda lagrum i RF all ell regeringsavgörande är nödvändigl. Jag anser alltså att man utan all komma i konflikt med RF genom lag eller annan författning kan överlåta åt departementschef eller departements-tjänsteman alt besluta i fråga om utlämnande av handling som hör lill regeringsärende,

15 § Gällande rätt

Om en myndighei avslår en begäran att få la del av en handling som myndigheten förvarar, har sökanden rält all överklaga avslagsbeslutel. Om däremot handlingen genast lämnas ut, finns ingen klagorätt. Detta innebär bl, a. att den i vars intresse sekretessregeln har uppställts saknar möjlighet att överklaga ett beslul alt utlämna en handling. Alt talan bara får föras mot avslagsbeslut, framgår av 2 kap, 10 § TF, På motsvarande sätl föreskrivs i 2 kap, 12 § att talan inte heller får föras mot bifallande beslut av högre instans.

1 2 kap. II § TF finns utförliga regler om vilken myndighet som i olika fall är behörig att överpröva en vägran att utlämna en handling. Som hu­vudregel gäller enligt första stycket att ändring skall sökas hos den myndighet som har att ta upp klagan över beslut eller åtgärd i det mål eller ärende till vilket handlingen hör. Om denna regel inle är tillämplig men det går aU utpeka en myndighei, som i allmänhet har att ta upp klagan över den vägrande myndighetens beslut eller åtgärder, är del den myndighelen som är behörig. Finns enligl dessa regler ingen behörig myndighei skall, enligl andra stycket, ändring sökas i fråga om beslul av kommunalmyndighet hos länsstyrelse, beträffande beslut av myndighet, som lyder under länsstyrelse, domkapitel, styrelse, ämbetsverk eller annan regeringen un­derställd myndighet, hos den överordnade myndigheten samt i andra fall hos regeringsrätten. Angående beslut av myndighei, som tillhör eller lyder


 


Prop. 1975/76:160                                                  196

under riksdagen, gäller dock vad riksdagen bestämmer,

Enligl 2 kap, 12 tj TF skall de nu nämnda reglerna ha moisvarande lill-lämpning, då lalan fullföljs mol ävslagsbeslut av högre instans, -Sista instans för prövningen av både statliga och kommunala beslut är enligt del sagda i regel regeringsrätten, som enligl uttrycklig beslämmelse träder i stället för regeringen som besvärsinstans. I fråga om de allmänna domstolarnas handlingar är dock högsta domstolen sista instans.

Prövningen av besvär är begränsad till alt vara rent rättslig. Detta framgår av 2 kap. 10 § TF där del sägs alt sökanden har besvärsräll endasl om han anser au "beslulel icke är lagligen grundat". 1 de fall då sekretesslagens regler inte anger de närmare förutsättningarna för sekretess ulan bara fö­reskriver alt handlingen inte får lämnas ut utan viss myndighets tillstånd kan därför en vägran all ge sådani lillslånd inie angripas genom besvär enligl 2 kap. 10 ;j TF, Däremoi kan besvär anföras enligl den ordning som i allmänhet gäller för myndighetens beslul av denna art,

I princip kan alla ävslagsbeslut av myndighet överklagas. Undanlag har dock gjorts för beslut som har meddelats av departementschef Vidare anses det ligga i sakens natur att beslut av riksdagen, regeringen, högsta domstolen och regeringsrätten inte kan överklagas.

Utöver de regler som här har redogjorts för finns i 2 kap, 13 § TF ytterligare några mera speciella bestämmelser om handläggningen av besvär. Där fö­reskrivs sålunda alt den som vill klaga över myndighets beslut har räu alt få besvärshänvisning. Mål eller ärende angående utlämnande av allmän handling skall alllid behandlas skyndsamt. Expedition skall tillhandahällas klaganden ulan avgift. Slutligen gäller ett förbud mol att uppställa särskilda villkor, såsom erläggande av fullföljdsavgift eller myndighets lillslånd, för räu all fullfölja talan eller för all få denna prövad.

öjfeniligheis- och sekretesslagstiftningskommUtén

OSK erinrar om OK:s diskussion angående den nuvarande begränsningen alt endasl avslagsbeslut kan överklagas. OSK påpekar därvid att OK i en diskussionspromemoria år 1964 föreslog besvärsräti även för den som ansåg sig lida skada genom bifall till en framslällning om utlämnande. Detta förslag vidhölls emellertid inte i OK:s slutbetänkande. Motiveringen var främst att en sådan besvärsräll, kompletterad med möjlighet för myndighet att förordna om interimistiskt kvarhållande av handling, kunde utnyttjas i för­halande syfte och att sådan besvärsräll ulan nämnda möjlighet tedde sig ganska meningslös. Ett andra ändringsförslag av OK i den nämnda dis­kussionspromemorian gick ul på alt JK och JO skulle tilläggas besvärsrätt, Efiersom båda dessa myndigheter enligt sina instruktioner har att särskill vaka över tryckfrihelsrällsliga frågor, kunde enligl diskussionspromemorian en besvärsräll för dem oberoende av enskilds aktivitet vara av värde. Men


 


Prop. 1975/76:160                                                  197

även detta förslag frånfölls sedermera av OK. Motiveringen var här bl. a. all förslaget kunde leda till att ämbetenas innehavare - oaktat uttalanden från statsmakternas sida - kunde känna sig föranlåtna att ingripa även dä del inte kunde anses motiverat av hänsyn till rättsbildningen, dvs. komma att i praktiken uppträda som partsombud. - De skäl OK framförde för att inle föreslå införande av de nämnda besvärsmöjligheterna finner OSK väl­grundade. Principen bör därför enligt OSK även framdeles vara alt endast avslagsbeslut skall kunna överklagas.

Däremot bör enligt OSK ett försök nu göras att införa en enhetlig be­svärsgång. Mål och ärenden om utbekommande av allmän handling skall enligl gällande rätt alltid behandlas skyndsamt. Denna regel finns det inte anledning att ändra på. En snabbare handläggning ernås lättast genom att så gott som samtliga mål och ärenden av detta slag fär gå till en och samma andra instans, oavsett var beslutet i första instans fattas. Härigenom skulle också en önskvärd likformighet i rättstillämpningen kunna åstadkommas. En naturiig sådan enhetlig besvärsinstans inom förvaltningen utgör kam­marrätterna, såväl inom det slalliga som det kommunala området. Normalt torde detta innebära, åtminstone på den kommunala sidan, att en instans - länsrätten - överhoppas, men när det gäller sä speciella ärenden bör detta i och för sig inte vålla principiella betänkligheter I och med att kam­marrätt görs till besvärsinstans följer automatiskt dels att förvaltningspro­cesslagen blir tillämplig, dels att regeringsrätten blir slutinstans. Förvalt­ningslagens tillkomst har gjort det naturiigt att föreslå denna lösning. Beslut av allmän domstol i offentlighetsfräga bör emellertid alltjämt följa den van­liga besvärsordningen, dvs, besvär via hovrätt till högsta domstolen.

OSK:s förslag innebär vidare att detaljregleringen av besvärsgången över­förs från grundlag till allmän lag. 1 den förra räcker det enligt OSK med en generell regel som anger, att den som har fått avslag på en framställning om utbekommande av allmän handling äger rätt att begära överprövning.

OSK noterar att besvärsräiien inskränks avsevärt genom att klaganden endast skall kunna få rättelse i ett påstått olagligt beslut. Bl. a. framhålls au besvär inte kan anföras på den grunden all vägran att utlämna handlingen skulle vara olaglig i fall där utlämnande har gjorts beroende av viss myn­dighels tillstånd. Enligl OSK:s mening finns det emellertid ingen anledning varför en vägran att utlämna handling i dessa fall inle skulle d överklagas. Uttrycket "att beslutet icke är lagligen grundat" fyller ingen egentlig funk­tion i det av OSK förordade systemet, utan huvudregeln bör i stället vara att varie vägran att lämna ut allmän handling skall kunna överklagas och utlämningsärendet prövas i hela sin vidd av överprövande instans.

Som nyss har nämnts föreslår OSK en regel som anger att den som har fått avslag på en framslällning om utbekommande av allmän handling har rätt alt begära överprövning. Regeln kan enligt OSK dock inte göras undan­lagslös. Del ligger i sakens natur all beslut i högsta instans måste undantas. Härmed åsyftas de instanser som räknas upp i första styckei i OSK:s grund-


 


Prop. 1975/76:160                                                  198

lagsparagraf om besvär (10§), nämligen regeringen, statsråd, högsta dom­stolen och regeringsrätten. Vissa andra domstolar - t, ex, arbetsdomstolen och försäkringsdomstolen - är visserligen slutinstanser inom sina respektive områden. De är dock inrättade för att pröva starkt specialiserade frågor och beslut i offentlighelsfrågor av dessa instanser bör därför enligt OSK vara underkastade den föreslagna, generella besvärsgången,

OSK diskuterar i detta sammanhang utförligt nu gällande fuUföljdsförbud beträffande avslagsbeslut som har meddelats av departementschef En följd av nuvarande reglering är att beslut fattade av slatsminislern eller kon­sultativt statsråd kan överklagas. Denna skillnad är otillfredsställande och kan inte sakligt motiveras. Nuvarande undantag i 2 kap, 10 ij TF bör därför i denna del omformuleras så att del kommer alt avse även statsråd som inte är departementschef Statsråd kan alltid hänskjuta dessa frågor till re­geringens avgörande, och dä är talerätt utesluten. Det är för övrigt inte särskilt ofla statsråd faktiskt fattar beslul av detta slag. I slor ulsträckning beror detta på att statsråd delegerar beslutanderätten till lägre tjänsteman inom departement, vars beslul i vanlig ordning kan överklagas. Skulle till äventyrs statsråd medvetet fatta beslut enligt OSK att inte lämna ut handling, som otvivelaktigt är offentlig, blir detta en politisk fråga, som får prövas av konstitutionsutskottet eller i annan ordning.

Av handläggningsreglerna i 2 kap. 13 tj TF saknar bestämmelsen om be­svärshänvisning i första styckei motsvarighet i OSK:s förslag. Reglerna i 2 kap. 13?! andra slycket TF att mål eller ärende angående utlämnande av allmän handling alllid skall behandlas skyndsamt och att expedition skall tillhandahållas klaganden gratis har tagils upp i OSK:s förslag utan ändring i sak. Däremoi har den nuvarande bestämmelsen om förbud att uppställa särskilda villkor för fullföljd av talan eller dess prövning inle fö­reslagits bli överfört till den nya grundlagen. Av de två exempel på sådana villkor som nämns i den nuvarande bestämmelsen har förbudet mot full­följdsavgift kommit all sakna aktualitet, sedan denna avgift numera har slopats. Vad gäller förbudet mot prövningstillstånd - del andra exemplet - finner OSK att ett sådani förbud inle fyller något behov. Som skäl anförs att med det system som OSK föreslår kvalificerad domstolsprövning alltid kommer till stånd och att ärendena i och för sig inte är av sådan vikt att de framför alla andra fordrar sådan särbehandling att de högsta instanserna ovillkoriigen bör vara skyldiga att ta upp dem till prövning,

I 10 § andra styckei i OSK:s förslag finns en hänvisning till LAH vad gäller den närmare utformningen av reglerna om hur talan skall föras.

Remissyttrandena

Att några remissinstanser har förordat att reglerna om instansordningen i utlämnandefrågor skall bibehållas i grundlag framgår av remissamman­ställningen under 5,4.


 


Prop. 1975/76:160                                                                199

Datainspektionen biträder OSK:s förslag att huvudregeln skall vara att varie vägran all lämna ul allmän handling skall kunna överklagas och utläm­ningsärendet prövas i hela sin vidd av överprövande instans. Ett ultalande av samma innebörd görs av länsstyrelsen i Västerbottens län, som dessutom förklarar att en regel om fri fullföljd till regeringsrätten liksom hittills bör vara inskriven i grundlag.

Frågan om fuliföljdsrällen skall vara begränsad till alt   avse  endasl   ävslagsbeslut   behandlas av några instanser.

Regeringsrätten utlalar att den omständigheten all endasl avslagsbeslul får överklagas medför all lägre inslanser kan befaras "för säkerhels skull" vägra uilämnande av handling i alla tveksamma fall. Vidare uteslängs enskild, vars intresse skyddas av sekretess, från att tillvarata sin rätt be­svärsvägen. Av praktiska hänsyn torde dock enligt regeringsrätten få god­tagas all även framgent endast avslagsbeslut är överklagbara. Måhända bör dock ell nyll läge anses föreligga om, som föresläs, kammarrätt blir försia domsiolsinstans i sekreiessmål. Man kunde då länka sig möjlighelen av all låta företrädare för allmänna och enskilda skyddsintressen få överklaga kammarrätts beslut, enligt vilket handling skall ullämnas. På så vis erhålles en mera allsidig judikalur i slutinstansen.

Enligt Svenska sparbanksföreningen ät del utan tvekan offentlighetshäm-mande att endast avslagsbeslut i mål om utbekommande av allmän handling kan överklagas. Den omständigheten gör att lägre instanser tenderat att vägra utlämnande utan stöd för åtgärden i någon materiell sekretessregel. Från praktiska synpunkter torde det dock få anses riktigt att endast av­slagsbeslul skall kunna överklagas.

Svea hovrätt förordar all frågan om besvärsrätt även i fråga om positiva beslut i vissa fall blir föremål för ytteriigare prövning,

Sveriges domareförbund anser all ur allmän rällvisesynpunkt skäl talar för att besvärsräti bör tillkomma ej blott den som begär utlämnande av en handling utan även den som lider skada genom utlämnandet och att sädan prövningsbefogenhet är angelägen jämväl med hänsyn till prejudikalbild-ningen. Frågan om besvärsräti för den som lider skada genom att en handling utlämnas bör därför enligt förbundets mening ytterligare övervägas.

Flera remissinstanser anser att besi ul av statsråd att vägra lämna ut handling skall kunna bli föremål för rättslig prövning. Av denna mening är regeringsrälien, Svea hovrätt, socialstyrelsen, samtliga Juridiska fakidteter. JO, Svenska sparbanksföreningen, Tidningarnas telegrambyrå och Pressens samarbeisnämnd.

Som redan har nämnts under 5,4 anser regeringsrätten alt grundlagen bör innehålla regler som säkerställer att frågor om myndighets vägran all lämna ut handling i sista hand prövas av domstol. Det torde enligl regeringsrätten i och för sig vara tillräckligt att i grundlag intaga en regel av innehåll all beslut om vägrat utlämnande av handling skall kunna överklagas, om be­slutet fattas av allmän domstol, hos högsta domstolen och eljest hos re-


 


Prop. 1975/76:160                                                  200

geringsrälten, allt enligl närmare regler i lag. Från en sådan huvudregel bör enligl regeringsrättens mening icke göras andra undantag än för beslut fattade av de i RF angivna tre högsta statsorganen, riksdagen, statschefen och regeringen.

Principiella skäl kan anföras för att deras avgöranden icke skall kunna underkastas en ordinär domstolsprövning besvärsvägen. Regeringsrätten för­ordar en sådan undanlagsregel. Au därvid nämna även högsta domstolen och regeringsrätten som skett i förslaget, erfordras ej. Av regeln i 11 kap. 1 § regeringsformen alt de är de högsta domstolsorganen följer att deras domslut ej kan överklagas. Vad angår beslut av statsråd i utlämnandefrägor synes bärande skäl för att undanta dessa från domstolsprövningen enligt regeringsrätten icke ha anförts. Sedan gammall har departemenlschefsbeslut kunnat överklagas till regeringsrätten i fräga som tillhört regeringsrättens kompetens med undanlag för beslut alt inte lämna ut allmän handling. Talan mot beslut rörande sekretess i fräga om regeringskansliets ur infor­mationssynpunkt viktiga allmänna handlingar bör, även när beslutet fattats av statsråd, följa samma instansordning som gäller för moisvarande beslut av verkschef Dock torde talan böra föras direkl hos regeringsrätten. Skulle utlämnandefråga undantagsvis befinnas vara för riket särskilt känslig, kan vederbörande statsråd genom att hänskjuta spörsmålet till regeringen undandra avgörandet en ev. domstolsprövning efter besvär,

JO anser all statsråds beslul att vägra lämna ut allmän handling principiellt sett bör kunna överklagas. Det är ur offentlighetsprincipens synvinkel inte tillfredsställande att som f n. är fallet ett statsråd som till expeditionschefen delegerat att besluta i fråga om allmän handlings utlämnande kan,om delade meningar uppkommer mellan dem i fråga om viss handling eller vissa slag av handlingar är offentliga eller ej, överta beslutanderätten i ärendet och avslå framställningen om handlingens utlämnande utan möjlighet till rättslig överprövning för sökanden. Det utrymme för politiska bedömningar som denna ordning ger synes enligt JO inte förenligt med den grundlagsreglerade offentlighetsprincipen. Visserligen kommer som OSK påpekat alltid ändå den möjligheten att finnas för ell statsråd att hänskjuta frågan till regeringens avgörande och därigenom undandra beslutet från överklagande, om han får regeringens övriga ledamöter med sig, men det kan förutsättas att frågan vid prövningen i regeringen i så fall blir allsidigt och från rättslig synpunkt grundligt bedömd.

Socialstyrelsen föreslår att statsråds vägran att lämna ut handling görs be­roende av att regeringsrätten dessförinnan har yttrat sig i ärendet.

Av de nyss nämnda instanserna förordar Svenska sparbanksföreningen. Tid­ningarnas telegrambyrå och Pressens samarbeisnämnd alt också beslut som   fattas  av   regeringen   skall kunna överklagas.

Tidningarnas telegrambyrå förklarar att ett avslagsbeslut fattat av enskild departementstjänsteman ofta beskrivs eller uppfattas som ett uttryck för det ansvariga statsrådets vilja. Det ter sig följaktligen inle meningsfullt att


 


Prop. 1975/76:160                                                  201

anföra besvär eller ens begära en motivering för avslaget eftersom en rättslig prövning inte är möjlig. Dessa muntliga underhandsbesked har därtill kom­mit att konkret påverka rättstillämpningen utanför kanslihuset. Det sker dä ärenden remitteras frän ett departement lill ett ämbetsverk och verket underrättas om att vissa handlingar i ärendet inte har lämnats ut lill pressen. Byråns erfarenheter tyder på att de enskilda verken i sädana fall tar mycket stor hänsyn lill den uppfattning departementet låtit ge tillkänna.

Pressens samarbeisnämnd framhåller att handlingarna inom departement ofta är av vital belydelse för samhällsdebatten och allmän information. Det är därför av största vikt med hänsyn till rättssäkerheten och allmänhetens krav på tillgång till denna information att en utanför stående opartisk instans ges möjlighet att företa en överprövning av departementens beslut om sek­retessbeläggning. Nämnden avstyrker därför att avslagsbeslut fattade av regeringen eller dennas medlemmar undantas från den allmänna principen om att tvister i offentlighelsfrågor i sista hand skall prövas av antingen högsta domstolen eller regeringsrätten.

Riksdagens ställning i sekretessfrågor behandlas i ett par yttranden.

Regeringsrätten uttalar som redan nämnts att riksdagens egna beslut i utlämnandefrägor icke bör kunna överprövas efter besvär. Skäl kan enligt regeringsrätten anföras för att med riksdagsbeslut jämställa beslut av tal­mannen och beslut av riksdagsutskott. Däremot bör beslut av övriga riks­dagens organ inom den inre och yttre riksdagsförvaliningen vara överklag­bara i vanlig ordning, måhända med den modifikationen att talan mot JO:s avslagsbeslut bör föras direkt hos regeringsrätten. Regeringsrätten erinrar om att härom f. n. allenast är stadgat i 2 kap. 11 § TF att angående beslut av riksdagsmyndighet i utlämnandefrågor gäller vad riksdagen bestämmer. Enligt dylika föreskrifter kan nu talan föras mot avslagsbeslut av riksdagens förvallningsslyrelse eller förvaltningskontor, fullmäktige i riksbanken och riksgäldskoniorel, styrelsen för riksdagsbiblioteket, riksdagens revisorer samt Nordiska rådets svenska delegation. Vad angår själva riksdagen och dess utskott är frägan f n. oreglerad, vilket enligt regeringsrätten brukar tolkas sä att dessa organs avslagsbeslut i utlämnadefrågor ej kan överklagas. Re­geringsrätten påpekar all OSK i sitt förslag förbigått riksdagen och icke upptagit några regler för den. Riksdagen nämns icke i 10 ij bland de föreslagna slutinstanser, vilkas beslul enligt utredningen ej skall d överklagas. Denna tystnad kan, säger regeringsrätten, uppfattas sä att utredningen menat, att det skall ankomma på riksdagen att själv ange vilken besvärsinstansen skall vara för dess beslut, regeringen, statsråd, högsta domstolen eller regerings­rätten. En sådan ordning är dock knappast rimlig. Regeln i 9 kap, 5 § riks­dagsordningen utpekar som besvärsinstans i flertalet fall regeringsrätten eller riksdagens särskilda besvärsnämnd. Enligt regeringsrättens mening bör det vara möjligt att finna en lagteknisk lösning för den ordning för överklagande av beslut i utlämnandefrägor som regeringsrätten ovan antytt vidkommande riksdagen och dess verk.

14 Riksdagen 1976. I saml. Nr 160


Prop. 1975/76:160                                                  202

Som redan nämnts anser Svenska sparbanksföreningen att av regeringen fattade beslut att vägra lämna ut allmän handling skall kunna överklagas. Del är enligt föreningen orimligt au här göra skillnad mellan regering och riksdag. Föreningen anser därför att bestämmelsen i paragrafen bör utformas sä att endasl regeringsrättens och högsta domstolens beslul blir slutgiltiga,

FuUmäktige i riksbanken lar upp frägan om besvär över beslut av fullmäktige i ri ksban ken , F, n, gäller här enligt besvärsstadgan (RFS 1975:12) för riksdagen och dess verk au besvär över beslut som in­nefattar vägran att lämna ut allmän handling skall prövas av regeringsrätten, vars prövning dock är begränsad till att avse om det fattade beslutet är lagligt. En diskretionär överprövningsrätt tillkommer samtidigt riksdagens finansutskott enligl 35 § sista stycket riksbankslagen, - Fullmäktige erinrar om att någon motsvarighet lill 35 § sista stycket riksbankslagen inte har upptagits i LAH, Emellertid ligger enligt fullmäktige en diskretionär be­dömning i själva den legala prövningen i det att handling rörande den cen­trala räntepolitiken ("penningpolitiken" enligt fullmäktiges förslag)blir hem­lig om röjande av innehållet kan "vara till men för det allmänna". Det kan enligl fullmäktiges mening inte accepteras att denna prövning överförs till domstol. Ty även om på grund av historiska förhållanden ansvaret för penningpolitiken i Sverige förts till ett riksdagsorgan, utgör denna vid sidan av finanspolitiken rikets centrala ekonomiska politik. Att en kammarrätts­avdelning skulle pröva när det blir till men för det allmänna au offentliggöra bedömningar och ställningstaganden inom penningpolitiken blir därför lika orimligt som om åt den skulle anförtros motsvarande prövning beträffande handlingar rörande regeringens ekonomiska beslut. Om utlämnande av handling vägras med åberopande av 6 § LAH bör därför besvärsprövningen inte ske vid domstol utan vid den överordnade instansen, dvs, riksdagens finansutskott.

Hovrätten över Skåne och Blekinge tar upp en formuleringsfråga. Enligl hovrätten synes förslagets innebörd vara att även vägran att lämna sådant tillstånd som avses i 9 § andra slycket skall kunna överklagas. Detta framgår dock icke fullt tydligt av lagtexten. Första meningen i 10 § bör därför lyda: Om annan myndighet än regeringen, statsråd, högsta domstolen eller regeringsrätten avslår framställning om utbekommande av handling eller vägrar tillstånd därtill, får sökanden föra talan mot beslutet. Motsva­rande tillägg bör göras i 57 § lagen om allmänna handlingar.

Föredraganden

I denna paragraf finns bestämmelser om fullföljd mot myndighets beslut i ärenden angående utbekommande av allmän handling. Genom bestäm­melserna regleras en rad delfrågor. Jag avser att först behandla frågan vilka beslut som får överklagas och därefter spörsmålet vilken instans som skall göra överprövningen. Vidare kommer jag att beröra frågorna om överpröv-


 


Prop. 1975/76:160                                                  203

ningen skall ha karaktär av enbart en laglighetsprövning eller vara mer allsidig och om undantag från rätten till fullföljd, såvitt gäller beslul av vissa särskilda myndigheter. Slutligen kommer jag att gå in på några frågor om speciella handläggningsregler. En genomgående fräga är vilka regler som bör tas upp i grundlagskapitlet och vilka som lämpligen kan föras in i för­fattning av lägre valör.

Enligl gällande rätt har i regel den som har fått avslag på en begäran att fä se en handling hos en myndighet rält alt föra talan mot beslutet. Denna ordning bör givetvis behållas.

Ett fall där talerätt f n. saknas är när en sökande väl har fält myndighetens tillstånd att la del av en handling men delta tillstånd har förbundits med villkor, som inskränker sökandens rätt att röra den information handlingen innehåller vidare. Sädana villkor eller förbehåll kan för närvarande uppställas enligt ett flertal olika regler i SekrL och enligt OSK:s förslag skall en generell regel av denna innebörd finnas i den särskilda lag som skall ersätta SekrL. Förslaget innebär att endast beslut att vägra lämna ut handling får överklagas.

Givetvis bör myndighet även i fortsättningen ha möjlighet alt i vissa situationer lämna ut en handling med förbehåll av nyss angivet slag. Möj­ligheten är värdefull i fall där en vägran au lämna ut handlingen annars skulle vara det enda alternativet. Ett sådant utlämnande med förbehåll bör enligt min mening betraktas som om en begäran om fri lillgång till den aktuella handlingen delvis hade avslagits. Jag anser därför att beslut alt lämna ut en handling med förbehåll som inskränker sökandens rätt att yppa handlingens innehåll eller att annars förfoga över den bör kunna över­klagas. Fullföljd bör tillåtas för att sökanden skall kunna fä förbehållet undan­röjt eller ändrat i mildrande riktning.

En annan fråga är om den som anser sig bli lidande på att en handling lämnas ut skall ha rätt att överklaga beslutet om utlämnande. Enligt gällande rätt är det som har nämnts bara sökanden som har klagorätt i utläm­nandefrägor. I och för sig talar t. ex. intresset att motverka otillbörligt intrång i personlig integritet för att den som kan lida skada av att en handling lämnas ut tillerkänns klagorätt. I så fall skulle, som bl. a. regeringsrätten påpekar, inte som för närvarande behöva befaras att lägre instanser "för säkerhets skull" vägrar utlämnande i tveksamma fall. En andra fördel skulle, som ocksä framhålls av nägra remissinstanser, vara att prejudikatbildningen skulle kunna bli mer allsidig.

Som jag har nämnt i det föregående föreslog OK i sin diskussionspro­memoria år 1964 besvärsrätt även för den som ansåg sig lida skada genom bifall till en framställning om utlämnande. OK frånföll dock förslagel i sitt slutbetänkande år 1966. Motiveringen dä var främsl att en sädan besvärsrätt, för att inte vara meningslös, förutsatte att myndighei skulle kunna förordna interimistiskt att handlingen inte fick utlämnas. Denna möjlighet skulle å andra sidan kunna utnyttjas i förhalningssyfte.

OSK har anslutit sigtill OK:s slutliga ståndpunkt. Flertalet remissinstanser


 


Prop. 1975/76:160                                                  204

har godtagit OK:s och OSK:s ställningstagande. Även enligl min mening talar starka skäl mot en utvidgning av klagorätten till att gälla andra personer än sökanden. De i och för sig beaktansvärda fördelar som skulle tänkas följa med en sådan utvidgning kan inte uppväga de nackdelar som skulle bli oundvikliga. Det är enligt min mening uppenbart att utvidgningen skulle kunna äventyra vad som ofta har avgörande betydelse, när offentlighets­principen skall tillämpas, nämligen att prövningen sker snabbi. Jag är därför inle beredd att föreslå att annan än den som har begärt att få ut handlingen får rätt att klaga.

Beträffande frägan vilken instans som i olika fall skall överpröva myn­dighets beslut över framslällning att fä ut allmän handling är nuvarande reglering tämligen invecklad. Den går i huvudsak ut pä att den myndighet som i allmänhet har att ta upp klagan över en annan myndighets beslut eller åtgärder också skall pröva den andra myndighetens beslut att inte lämna ut en handling. OSK har föreslagit att en enhetlig besvärsgång införs pä så sätt att kammarrätterna genomgående blir andra instans. Undantag görs bara för prövning av beslut i offentlighetsfråga av allmän domstol. I sådani fall bör enligt OSK vanlig fullföljdsordning följas, dvs. hovrätt och högsta domstolen bör bli överinstanser.

OSK:s förslag har i denna del i regel godtagits av remissorganen. Även jag finner OSK:s förslag välgrundat. Regeln är enkel att tillämpa och den är ägnad att bidra till ett enhetligt synsätt i praxis. I de flesta fall torde också en snabbare handläggning kunna åstadkommas genom att besvären samlas hos några få myndigheter. OSK föreslår att de närmare föreskrifterna om instansordningen överförs från grundlag till vanlig lag. Mot detta förslag har kritik riktats under remissbehandlingen, bl. a. av regerinsrätten och JO. Jag har i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.2) framhållit att jag har viss förståelse för denna kritik och att jag anser att den viktiga principen om rätt för medborgarna att fä ett avslagsbeslut prövat av domstol bör tas upp i grundlagen. I övrigt anser jag i likhet med OSK att de närmare reglerna om instansordningen lämpligen bör tas upp i vanlig lag. Mot bak­grund av det anförda avser jag att vid prövningen av OSK:s förslag till lag om allmänna handlingar förorda en instansordning i enlighet med vad OSK har föreslagit. Jag kommer då att också ta upp frågan huruvida talan för vissa fall bör föras direkt hos regeringsrätten.

Vad beträffar överprövningens närmare karaktär är att märka att en sö­kande enligt nu gällande regler har rätt att överklaga ett beslut att inte lämna ut en begärd handling bara om han anser att beslutet "icke är lagligen grundat". Om endasl en viss myndighets "tillstånd" erfordras i ell särskilt fall och detta vägras med följd att handlingen inte lämnas ul, kan sålunda beslutet att inle lämna ut handlingen ej angripas på den grunden att tillstånd hade bort meddelas. OSK har funnit det angivna förhållandet otillfreds­ställande och har föreslagit att varje vägran att lämna ut allmän handling skall kunna överklagas och utlämningsärendet prövas i hela sin vidd av överprövande instans.


 


Prop. 1975/76:160                                                  205

För egen del harjag, som jag har redovisat i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.2), i motsats lill OSK funnit all bestämmelser som uppställer tillstånd från viss myndighet som enda villkor för utlämnande av en annars hemlig handling i princip inte bör tillåtas. Med denna utgångspunkt är det uppenbart att del inte blir nägot utrymme för en överprövning som är be­gränsad på del sätt som nu kan förekomma.

Som tidigare har nämnls är rätlen att föra talan mot ett beslut av en myndighet att vägra utlämna en handling inle helt undanlagslös. I 2 kap. 10 § TF i gällande lydelse föreskrivs alt beslut som har meddelats av de­partementschef inte får överklagas. Utan uttryckligt stadgande torde vidare detsamma anses gälla i fräga om beslut av riksdagen, regeringen, högsta domstolen och regeringsrätten. OSK har i sitt förslag (10 §) uttryckligen undantagit beslut av regeringen, statsråd, högsta domstolen och regerings­rätten.

Frägan om beslut av riksdagen och myndigheter som lyder under den skall kunna överklagas, har inte kommenterats i utredningsförslaget. Enligt min mening bör fullföljdsrätt vad avser beslut att inte lämna ut en begärd handling inte föreligga i fråga om beslut av riksdagen. Som regeringsrätten anför kan principiella skäl anföras för att dessa avgöranden inte skall kunna underkastas en ordinär domstolsprövning besvärsvägen. Denna ordning bör framgå av beslämmelse i grundlag. Vad däremot gäller beslut av myndig­heter som lyder under riksdagen bör rätt att besvära sig till domstol i all­mänhet föreligga. Att ställa upp ett krav i grundlag på domstolsprövning anserjag emellertid inte påkallat. Det bör liksom hittills ankomma på riks­dagen att genom särskilda föreskrifter ange när fullföljdsrätt föreligger. Av 9 kap. 5 S riksdagsordningen framgår att, när fullföljd till domstol fär äga rum, talan skall föras direkl i regeringsrätten.

Enligt min mening måste även beslut av regeringen av principiella skäl undantas från fuliföljdsrällen, F, n. gäller att inte heller beslut av depar­tementschefalt vägra lämna ut handling dr överklagas. Liksom OSK anser jag att detta undanlag - utvidgat till att gälla varje enskilt statsråd - alltjämt skall behållas. Alt göra skillnad mellan beslul av enskilt statsråd och stats­rådskollektivet vore uttryck för ett formellt betraktelsesätt utan motsvarighet i de verkliga förhållandena. Beslut av regeringens ledamöter angående ut­lämnande av allmänna handlingar granskas av konstitutionsutskottet och kan föranleda ansvar.

I 11 kap. 1 § regeringsformen föreskrivs att högsta domstolen är högsta allmänna domstol och regeringsrätten högsta förvaltningsdomstol. Som re­geringsrätten har anfört följer av den återgivna regeln att dessa domstolars avgöranden inte kan överklagas. Regeringsrätten menar att det därför inte är nödvändigt att uttryckligen nämna avgöranden av högsta domstolen och regeringsrätten i lagtexten såsom undantagna från annars gällande fullföljds­rätt. Jag delar denna uppfattning.

I enlighet med det anförda föreskrivs i 15 § första stycket departements-


 


Prop. 1975/76:160                                                  206

förslaget att sökanden skall ha rätt att få saken prövad av domstol om myndighet avslår begäran att få la del av handling eller utlämnar handling med förbehåll som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller eljest förfoga över den. Det sagda skall dock ej gälla beslul av riksdagen, regeringen eller statsråd. Med beslut av riksdagen avses beslut av kammaren, utskott, m. fi. (jfr prop- 1973:90 s. 266, 491 och 585 samt under 5 § i det föregående).

I 15 tj andra stycket föreskrivs i enlighet med vad OSK har föreslagit att i den i 2 § omnämnda lagen skall närmare anges hur talan mot beslut som avses i första stycket skall göras och att sådan talan alltid skall prövas skyndsamt. 1 tredje stycket anges att angående rätten att föra talan mot beslut av myndighet som lyder under riksdagen är särskilt föreskrivet. Be­stämmelsen medger undantag frän både första och andra styckena i pa­ragrafen.

Någon motsvarighet till de nuvarande reglerna i 2 kap. 13 § TF om rätt till besvärshänvisning och rätt alt få expedition utan avgift har inte tagits upp i departementsförslaget. Dessa frågor har ansetts alllför detaljbetonade för att tas upp i grundlag. Inte heller föreskriften i 2 kap. 13 § TF om förbud mot särskilda villkor för fullföljd, säsom fullföljdsavgift eller myndighets tillstånd, har någon motsvarighet i departementsförslaget. Av de skäl som OSK har anfört anser jag att sådana föreskrifter inte behövs.

16§

Gällande rätt

I 2 kap. 14 § TF finns bestämmelser om hemligstämpling. Om det hos en myndighet finns allmän handling som skall hällas hemlig och myn­dighelen anser att särskild åtgärd bör vidtas för att hindra obehörigt ut­lämnande, dr myndighelen enligt första stycket anteckna pä handlingen att den är hemlig. Sädan anteckning skall ske på visst sätt. Anteckningen skall innehålla uppgift om det lagrum som åberopas för hemlighållandet, dagen för anteckningen och namnet på den myndighet som låtit verkställa anteckningen.

I paragrafens andra stycke finns regler om s. k. kvalificerad hemligstämp­ling. Om regeringen beträffande särskilda slag av handlingar, vilkas hem­lighållande är av synneriig belydelse för rikets säkerhet har förordnat att viss myndighet skall pröva fråga om utlämnande, skall på sädana handlingar förutom de uppgifter som anges i första stycket antecknas den myndighet som sålunda är behörig att pröva fråga om utlämnande. Den kvalificerade hemligstämpeln medför att andra myndigheter är den särskilt förordnade saknar behörighet att pröva en begäran om utlämnande.

Enligt 14 § tredje stycket får ej i annan ordning än i detta lagrum sägs handling förses med anteckning därom att den är hemlig.


 


Prop. 1975/76:160                                                  207

Olfenilighets- och sekretesslagstlfinlngskommillén

OSK har föreslagit att de gällande grundlagsreglerna om hemligstämpling i huvudsak behålls oförändrade (11 tj i grundlagskapitlet). Kommittén på­pekar all det är ett vanligl missförstånd att hemligstämplad handling är detsamma som hemlig handling. Så är inte fallel. Den vanliga hemligstämp­lingen - i motsats till den kvalificerade - är inte obligatorisk och har ingen konstitutiv betydelse. Hemligstämplade handlingar kan i själva verket vara offentliga. Omvänt kan hemliga handlingar sakna stämpel. Stämpeln säger inle mer än all den tjänsteman, som en gång anbringade den, ansåg att handlingen då var hemlig. Begärs handlingen därefter utlämnad, mäste dess status ånyo prövas. Stämpeln är alltså bara en varningssignal.

R emissyilrandena

Allmänna synpunkter av regeringsrälien på begreppet hemlig handling har återgivits under rubriken till grundlagskapitlet. I anslulning till förevarande bestämmelse tar regeringsrätten upp frågan om den rättsliga inne­börden av hemligstämpling. Regeringsrätten påpekar därvid att bestämmelsen är utformad sä att man, särskilt vid jämförelse med andra stadganden i kapitlet, kan få intrycket alt hemligstämplingen utgör ett för­handsbeslut rörande handlingens framtida utlämnande. Hemligstämplingen är emellertid att uppfatta som ett memento för handläggaren om all ut­lämnande av handlingen kan böra vägras. Det bör därför i förevarande pa­ragraf utsägas att anieckning får göras på handling om att "hinder för ut­lämnande av handlingen kan föreligga". Lagtexten bör omredigeras i denna riktning.

Enligt Svea hovrätt hör förfarandet vid hemligstämpling och den rättsliga innebörden av en hemligstämpel till de ämnen, om vilka del råder åtskillig okunnighet inom förvaltningen. Mera klargörande beslämmelser skulle där­för vara av särskild betydelse på delta område. Hovrätten föreslär med hänsyn härtill tre ändringar i den föreslagna lagtexten. Den första meningen bör utformas som en anvisning om att hemligstämpling bör ske, inte som ett medgivande att hemligstämpling fär ske. Det är angeläget alt garantera inte bara offentligheten ulan också den sekretess som måste upprätlhållas. Vidare bör det föreskrivas att det i de fall, då en handling bedöms vara endast delvis hemlig, bör uttryckligen anges vilka delar som ansetts vara av hemlig beskaffenhet. Slutligen bör det utsägas, au även en hemligstämplad hand­lings eventuella offentlighet skall prövas i föreskriven ordning, dä utläm­nande begärs.

Jö förklarar sig inte ha annat att erinra mol 11 § än mot alt anteckningen skall gå ut på att handlingen "är hemlig". Därom vel man intet förrän frågan prövats i den ordning som föreskrivs i 9 och 10 §§. Vad som skall antecknas är därför snarare att handlingen hos myndigheten skall behandlas som hemlig.


 


Prop. 1975/76:160                                                   208

Pressens samarbeisnämnd förklarar alt reglerna om hemligstämpling har utformats som om varie handling är antingen hemlig eller offentlig. Så är enligt nämnden sällan fallet. Läget är vanligen det att en handling under viss tid - och/eller till viss del - av hänsyn till sitt innehåll ej kan utan vidare utlämnas till envar, däremot väl till vissa personer, om säkerhet kan skapas för att utlämnandet i det särskilda fallel ej leder till skada för det intresse sekretessregeln skall skydda. Hemligstämplingen kan därför inte ha annan innebörd än att vara en signal till den som har att besluta om en begäran om utlämnande av handlingen att noga pröva om en sådan framslällning kan bifallas eller inte. Enligt nämnden bör därför paragrafen omarbetas och avfattas med beaktande av nyssnämnda synpunkter. I detta uttalande instämmer Tidningarnas telegrambyrå. Att hemligstämpling inte konstituerar sekretesskydd utan är en varningssignal understryks också av länsslyrelsen i Göteborgs och Bohus län.

Också tullverket tar fasta pä OSK:s uttalande alt den vanliga hemligstämp­lingen inte har någon konstitutiv belydelse och att hemligstämplade hand­lingar i själva verket kan vara offentliga. Vid sådant förhållande synes enligt verket den i författningsförslaget använda formuleringen "anteckning att den är hemlig" mindre lämplig. Enligt styrelsens mening lorde en bättre formulering i 11 § första stycket vara att handlingen befunnits vara hemlig. - I sista stycket kan, säger verket vidare, den använda formuleringen inte anses vara något klart förbud mot att en allmän handling betecknas som "konfidentiell", "endast för tjänstebruk" etc. Avser man ett sädant förbud bör bestämmelsen omformuleras, förslagsvis sälunda: "Allmän handling får icke i annan ordning än nyss sagts förses med anteckning som anger eller antyder inskränkning i rätten till fri tillgång till handlingen."

Televerket föreslår att man i paragrafen anger enhetliga benäm­ningar för de två olika slagen av hemligbeteckning. Detta synes lämpligen kunna ske genom att man utökar första styckets andra mening med en parentes, "(vanlig hemligbeteckning)", och andra stycket på motsvarande sätt med "(kvalificerad hemligbeteckning)". Verket hänvisar härvid till uttrycket "Den vanliga hemligstämplingen" överst på sidan 154 i betänkandet samt till uttrycket "kvalificerad hemligstämpel" i förslaget till förordning rörande prövning av utlämnande av handlingar som är av synneriig vikt för rikets säkerhet. Verket anser emellertid att termen hemligbeteckning bör väljas i stället för hemligstämpel. Ordet hem­ligstämpel ger intryck av att ett visst verktyg måste användas för att anbringa anteckningen i fråga, och att maskinskrift eller pennskrift därmed inte skulle vara tillåten. - I fråga om paragrafens andra stycke föreslår televerket att det föreskrivs, alt anteckningen i fräga även skall innehålla en direkt anvisning om att handlingens hemlighällande är av synneriig vikt och att därvid används följande formulering. "På handling som avses i 9 § tredje stycket skall dessutom antecknas att handlingens hemlighållande är av syn­neriig vikt för rikets säkerhet samt vilken myndighet som förordnats att


 


Prop. 1975/76:160                                                  209

pröva fräga om dess utlämnande (kvalificerad hemligbeteckning)". I pa­ragrafens sista stycke bör, säger verket vidare, ordet allmän skjutas in före ordel handling. Därmed framstår del klarare att anteckningar m. m. enligt 4 § kan märkas pä annat sätt, om de innehåller uppgifter som skall sek-retesskyddas.

Frågan om var en anteckning att en viss handling är hemlig skall göras berörs i ett par yttranden. Enligt ÖB bör tredje stycket lyda: "Anteckning på handling att den är hemlig får ej....". Även om tolkningen av nuvarande lydelse till att omfatta även register eller diarium är långsökt, synes den enligt ÖB vara möjlig. DAFA erinrar om att myndigheten i sitt remissvar över betänkandet "Data och integritet" framförde farhågor beiräffande "hemligsiämpelns" anbringande genom att etikett fästes på hölje vari upptagning för ADB förvaras. Dels föreligger risken att höljena förväxlas vid demontering av databäraren från datorn, dels torde dylik "hemligstämpel" vålla onödig uppmärksamhet hos personer som har att hantera databärarna. DAFA framför nu ånyo dessa betänk­ligheter och föreslär att den föreslagna paragrafen kompletteras med en regel som innebär att anteckning om att viss upptagning för ADB ar hemlig skall göras pä den handling där bl. a. tekniska data om upptagningen är antecknade.

Föredraganden

Reglerna i 2 kap. 14 § första stycket TF om vanlig hemligstämpling innebär att myndighet under vissa betingelser./ij/- anteckna pä en handling, att den är hemlig. En sådan anteckning medför inte att handlingen inte under några förhållanden fär lämnas ut. Den tjänar endast som en påminnelse om behovet av en noggrann sekreiessprövning för det fall att handlingen begärs ut­lämnad.

En kvalificerad hemligstämpel skaU, efter förordnande av regeringen om att viss myndighet skall pröva frägan om utlämnande, åsättas vissa hand­lingar som har synneriig betydelse för rikets säkerhet. En sädan anteckning medför att annan myndighet än den som anges saknar behörighet att pröva en begäran om utlämnande.

Reglerna om hemligstämpling har delvis karaktär av praktiska anvisningar till myndigheterna om handhavandet av allmänna handlingar, som är hem­liga. Men reglerna, främst kravet att det lagrum som åberopas för hem­lighållandet av en viss allmän handling alltid skall anges, syftar också till att motverka att hemligstämpling sker i andra fall än när lagliga förut­sättningar för åtgärden föreligger.

Jag delar i princip OSK;s uppfattning all de nuvarande reglerna i TF om hemligstämpling är lämpliga i sak. Enligt min mening saknas emellertid anledning att ta upp regleringen i dess helhet i grundlag. Endast till den del regleringen innebär ett korrektiv mot felaktig hemligstämpling bör den


 


Prop. 1975/76:160                                                   210

grundlagsfästas. De mer detaljbetonade inslagen bör föras över från TF till den särskilda lag som avses i 2 § andra stycket departementsförslaget.

Som jag har framhållit under rubriken lill detta kapitel bör lermen "hem­lig" undvikas i lagtext. Mot bakgrund av det anförda förordar jag att i 16 § föreskrivs att anieckning om hinder all lämna ul allmän handling får göras endasl på handUng som omfattas av bestämmelse som avses i 2 § andra slycket och att tillämplig bestämmelse härvid skall angivas.

1 den särskilda lagen bör närmare föreskrifter ges om i vilka fall anieckning om hinder skall göras och om vad sådan anteckning skall innehålla.

Det bör anmärkas all den föreslagna 16 § endast avser anteckning på allmän handling. Någon anledning att här ge regler om sådana handlingar hos myndigheler som enligt föreskrifterna i detta kapitel inte är allmänna lorde inte föreligga.

Ikraftträdande

Tidpunkterna för ikraftträdande av de nya grundlagsbestämmelserna om allmänna handlingar och av de därmed sammanhängande föreskrifterna i vanlig lag bör givetvis sammanfalla. Jag har tidigare nämnt att jag räknar med att proposition angående handlingssekretess skall läggas fram för riks­dagen vid 1976/77 års riksmöte. Med anledning härav och då myndigheterna bör ha rimlig tid att sätta sig in i de nya reglerna bör reformen i fråga om sekretessregleringen i dess helhet träda i kraft den I januari 1978.

OSK har inte lagt fram någol förslag till övergångsbestämmelse till sitt grundlagsförslag. Ett sådant förslag borde enligt kommittén ankomma pä massmedieutredningen (MMU). OSK ullalar emellertid i anslulning lill sitt förslag till LAH att den nya lagstiftningen bör tillämpas fullt ut efter ikraftträ­dandet. Endasl ell undantag föreslås, nämligen au ett ärende om utbekom­mande av allmän handling som anhängiggjorts hos myndighet före LAH:s ikraftträdande skall avgöras av den myndigheten enligt SekrL:s bestämmelser, om ej den nya lagen leder till offentlighet, OSK förordarati en motsvarighet till detta undantag las in i övergångsbestämmelserna till grundlagen,

MMU har i sill för.slag till massmediegrundlag såvitt gäller regleringen av allmänna handlingar tagit upp en övergångsbestämmelse av innebörd att äldre bestämmelser undantagslöst skall gälla i fråga om mäl eller ärende, som avser utbekommande av allmän handling och som är anhängigt då den nya lagen träder i kraft.

För egen del anser jag att huvudregeln bör vara att den nya grundlags­regleringen bör tillämpas i dess helhet efter ikraftträdandet. Något praktiskt behov av undantagsregler i materiellt hänseende för ärenden som anhäng­iggjorts före ikraftträdandet synes inte föreligga. Däremot bör det finnas en särskild övergångsbestämmelse angående vilken myndighet som skall vara behörig alt handlägga sådani ärende. Ett ärende som ännu inte avgjorts bör sålunda avgöras av den myndighet som var behörig vid anhängiggö­randet. Detta bör gälla oavsett om myndigheten utgör första instans eller


 


Prop. 1975/76:160                                                  211

om ärendet har fullföljts dit. En föreskrift av denna innebörd återfinns i andra stycket övergångsbestämmelserna,

10       Hemställan

Jag hemställerati regeringen föreslår riksdagen

att i den ordning som anges i 8 kap, 15 tj regeringsformen antaga förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.

11       Beslut

Regeringen ansluter sig lill föredragandens överväganden och beslutar alt genom proposition föreslå riksdagen alt antaga de förslag som föredraganden har lagt fram.


 


Prop. 1975/76:160                                                                212

Bilaga 1

OSK:s förslag till grundlagskapiiel

Försl.ig till 5 kap yttrandefrihetsgrundlagen Allmänna handlingars offe;itllghet

1 § 1 rätten till fri lillgång till allmänna handlingar enligt 1 kap 2 §
treilje stycket får inskränkningar göras endast av hänsyn till

1.  rikets säkerhet och fiirhålhinde till annan stat eller mellanfolklig organisation;

2.  rikets centrala finans- och räntepolitik eller myndighets verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn;

3.  intresset all förebygga och beivra brott;

4.  det allmännas ekonomiska intresse; samt

5.  enskilds ekonomiska intresse, privatlivets helgd och enskilds personliga säkerhet.

I särskild lag skall noga angivas de fall då allmänna handlingar får hållas hemliga. Regeringen får därvid bemyndigas att för viss regel i lagen inskriinka lilläniplighetcn till viss eller vissa statliga myndigheter eller till handlingar i vissa ärenden.

2 § Med myndighet förstås i detta kapitel riksdagen och komniunala
beslutande församlingar samt varje annat statligt och kommunalt organ,
som har att fatta beslut självständigt.

3 S Med allmän handling förstås hos myndighet förvarad framställning i
skrift eller bild samt upptagning, som kan läsas eller avlyssnas endast ined
tekniskt hjälpmedel, sedan handlingen har inkommit till eller upprättats
hos myndigheten.

Upptagning för automatisk databehandling anses förvarad hos myndig­het, om myndigheten förfogar över den. Sådant förfogande anses förelig­ga när myndighelen enligl lag eller förordning eller särskilda lör myndig­heten meddelade föreskrifter har befogenhet att överföra upptagningen till läsbar form,

4 §  Som allmän handling anses ej

1, minnesanteckning eller annan uppleckning. såsom upplagning lör auiomaiisk databelianilling, vilken tillkommit endast för föredragning eller   förberedande   lill   avgörande   av   mäl  eller  ärende, såvida icke


 


Prop. 1975/76:160                                                           213

uppteckningen eller upptagningen omhändertages för förvaring, sedan målet eller ärendet har slutbehandlats;

2.  upptagning lor automatisk databehandling som endast utgör ell led i bearbetning med sådan behandling, såvida icke upptagningen omhän­dertages för förvaring, sedan bearbetningen har avslutats;

3.  försändelse eller meddelande som inlämnas endast för vidarebefordran;

4.  brev eller annat personligt meddelande till befattningshavare vid myndighet, om det uppenbarligen icke avser mål eller ärende som myndigheten har att befatta sig med;

5.  handling som har tillförts bibliotek eller som annars har överlämnats till myndighet uteslutande för förvaring, vård eller forsknings- och studieändamål; samt

6.  upptagning som innefattar radioprogram, när den förvaras hos gransk­ningsorgan enligt 3 kap 11 §.

5 § Handling anses inkommen till myndighet när handlingen har anlänt
till myndigheten eller kommit behörig tiänsteman tillhanda.

Tävlingsskrifl, anbud eller annan sådan handling, som enligl tillkänna­givande skall avlämnas i förseglat omslag, anses dock icke inkommen före den tidpunkt som har bestämts för öppnandet.

6 §  Handling anses upprättad hos myndighet

1.  diarier, journaler, register eller andra sådana förteckningar när de har färdigställts för anteckning eller införing;

2.  domar och beslut med därtill hörande protokoll och andra handlingar när avkunnande eller expedition har skett;

3.  protokoll hos riksdagens eller allmänt kyrkomötes utskott, riksdagens eller kommuns revisorer eller statliga kommittéer eller hos kommunal myndighet i ärende, som myndigheten endast bereder till avgörande, när ärendel har slutbehandlats hos myndigheten eller, såvitt avser riksdagens eller kommuns revisorer, när berättelse över ärendet har offentliggjorts;

4.  övriga protokoll och andra sådana anteckningar när de har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts;

5.  andra handlingar som hänför sig till visst mål eller ärende hos myndighet när de har expedierats, dock senast när målet eller ärendet har slutbehandlats hos myndigheten; samt

6.  andra handlingar när de har expedierats eller genom justering eller annat myndighetens beslut fått slutgiltig form.

7 § Handling som ej skall hållas hemlig skall på begäran genast, eller så
snart del är möjligt, utan avgift tillhandahållas den som önskar laga del av
den för läsning, avskrivning, avlyssning eller avbildning på stället. Upplag­
ning lör automatisk databehandling eller annan upplagning skall tillhan­
dahållas i läsbar eller avlyssningsbar form.

Myndighet är icke skyldig att tillhandahålla handling pä stället om betydande hinder möter. I fråga om upptagning lör automatisk databe­handling föreligger ej heller sådan skyldighet, om upptagningens innehåll


 


Prop. 1975/76:160                                           214

finns i läsbar form hos närbelägen myndighei, som utan olägenhet för sökanden kan anlitas,

8 § Om handling delvis skall hållas hemlig, skall den tillhandahållas på
sådani sätl alt del som är hemligt icke röjes. Kan så icke ske, äger
sökanden utan avgift få avskrift av handlingen till den del den är
offentlig.

Den som vill taga del av handling som helt eller delvis är offentlig har även räll all mot fastställd avgift få avskrift av handlingen, med uteslutande av sådan del som är hemlig. Myndighet är icke skyldig att utlämna upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. Om svårighet möter att framställa kopia av karta, ritning, bild eller upptagning och handlingen kan tillhandahållas på stället, är myndig­het ej skyldig att utlämna handlingen på annat sätt.

9 § Begäran att få taga del av handling göres hos myndighet, där
handlingen finns, och skall prövas av den myndigheten.

Såsom villkor för utlämnande av hemlig handling får i den i 1 § omnämnda särskilda lagen uppställas tillstånd från viss myndighet.

Regeringen tår förordna att endast viss myndighet får pröva fråga om utlämnande av handling, som är av synneriig vikt för rikets säkerhet. Begäres utlämnande av sådan handling hos annan myndighet skall frågan på begäran genast hänskjutas till den behöriga myndigheten.

10       § Om annan myndighei än regeringen, statsråd, högsta domstolen
eller regeringsrätten avslår framställning om utbekommande av handling,
får sökanden föra talan mot beslutet. Mäl eller ärende av nämnt slag skall
alllid behandlas skyndsamt. Expedition skall tillhandahållas sökanden
utan avgift,

I den i 1 § omnämnda särskilda lagen skall närmare angivas hur talan mot beslut, som sägs i första stycket, skall föras.

11       § Myndighet får på handling göra anteckning att den är hemlig.
Härvid skall angivas det lagrum som åberopas för åtgärden, dagen för
anteckningen och myndighetens namn.

Pä handling som avses i 9 § tredje stycket skall antecknas att sådant förordnande som där sägs gäller i fräga om handlingen samt vilken myndighet som är behörig att pröva fråga om dess utlämnande.

Anteckning att handling är hemlig får ej göras på annat sätt än nyss sagts.


 


Prop. 1975/76:160                                                  215

Innehållsförteckning

Propositionen...................................................

Propositionens huvudsakliga innehåll.....................        1

Förfaiiningsförslag.............................................

Utdrag av statsrådsprotokollet den 26 februari 1976       14

1      Inledning...................................................... .... '"*

2      Närmare om reformarbetet............................... ..... 15

3      Huvuddragen i gällande räll, m, m...................... ...... '8

4      Offentlighetsprincipen..................................... ..... 23

 

4.1     Gällande rält............................................ ..... 23

4.2     Offenllighelskommitlén och offentlighets- och sekretesslag-stiftningskommitlén                  25

4.3     Remissyttrandena.....................................      26

4.4     Utredningen om den kommunala demokratin ...      28

5  Den författningstekniska regleringen..................      28

5.1     Gällande rätt............................................      28

5.2    Offentlighetskommittén   ..........................      30

5.3     Offentlighets- och sekreiesslagstiftningskommittén          31

5.4    Remissyttrandena..................................... .... 33

5.5     Fri- och rätiighetsuiredningen   ................... .... 38

5.6     Tystnadspliktskommiltén............................. .... 38

5.7     Remissyttrandena över tystnadsplikiskommitléns förslag .  38

6  Upptagningar för automatisk databehandling....... .... 39

6.1      Inledning.................................................      39

6.2      Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs förslag

år 1972................................................................        39

6.3      Gällande räll.............................................      40

6.4      Offentlighets- och sekreiesslagsiiftningskommitléns nu fram­lagda förslag                42

6.5      Remissyttrandena..................................... .... 44

7  Föredraganden   ........................................... .... 69

7.1     Offentlighetsprincipen................................ .... 69

7.2     Den författningstekniska regleringen.............      74

7.3    Upplagningarförauiomaliskdatabehandling    ......        82

 

8      Upprättat lagförslag.......................................      94

9      Specialmotivering...........................................      94

Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen           94

1 och 2 tjij........................................................................ 97

3   ij.................................................................................. 114

4   tj.................................................................................. 123

5   ij.................................................................................. 128

6   ij   ............................................................................... 135


 


Prop. 1975/76:160                                                   216

7   ij.............................................................................. ...... 138

8   ij.............................................................................. ...... 145

9-11 iJS....................................................................... ...... 154

9 §..............................................................................       157

10   S............................................................................. ..... 170

11   ij   .......................................................................... ..... 171

12   och 13 ijij................................................................ ..... 181

 

14  ij.............................................................................       190

15  S............................................................................. ..... 195

16  S ............................................................................       206

Ikraftträdande............................................................       210

10  Hemställan   .............................................................. ..... 211

11  Beslut.........................................................................      211

Bilaga I    Offentlighets- och sekretesslagsiiftningskommitténsförslag till
grundlagskapiiel.............................................................        212


 


Bilaga 2 till regeringens proposition 1975/76:160      *P- 1975/76:160

Bilaga 2

Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs förslag till lag om allmänna handlingar m. fl. författningar

Förslag tiU lag om allmänna handlingar

Härigenom föreskrives som följer.

Inledande bestämmelser

1   § Uttrycken allmän handling och myndighet har i denna lag samma betydelse som i 5 kap  yttrandefrihetsgrundlagen.

2   § Allmänna handlingar skall hos myndighet hållas registrerade eller så ordnade, att det utan omgång kan fastställas om handling inkommit eller upprättats. Detta gäller dock ej för handlingar, som det är uppenbart obehövligt att bevara.

Regeringen får medge viss myndighet undantag från skyldigheten enligt första stycket, i den mån denna i förhållande till handlingens betydelse för främjande av ett fritt meningsutbyte och allsidig upplysning medför särskilt betungande arbete eller stora kostnader.

Är handling som skall registreras av sådan natur att närmare uppgifter om handlingen i ett diarium skulle leda till att det förhållande, som föranlett handlingens hemlighållande, röjes till skada för rikets intressen, får registrering inskränkas till att avse enbart datum, då handlingen inkomrtiit eller upprättats, samt avsändare eller mottagare.

3 § Inskränkning i den 1 kap 2 § tredje stycket yttrandefrihetsgrund­
lagen föreskrivna rätten till fri tillgång till allmänna handlingar gäller i
följande fall.

Hemlighållande av hänsyn till rikets säkerhet och förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation

4 § Handling, som angår rikets förhållande till annan stat eller svensk
myndighets eller medborgares förhållande till annan stats myndighet eller
medborgare eller som eljest rör annan stat eller dess medborgare, skall
hållas hemUg, om det kan antagas att utlämnande skadar riket eller stör
dess mellanfolkliga förbindelser.

Har handling inkommit till eller upprättats inom regeringskansliet eller utrikesrepresentationen, skall handhngen hållas hemlig, om det icke är uppenbart att utlämnande kan ske utan risk för sådan följd som sägs i första stycket.

Vad i försia och andra styckena sägs om annan stat skall gälla även mellanfolklig organisation.

Handling får enligt denna paragraf hållas hemlig högst trettio år från det den inkom eller upprättades. Begäres handling under eller efter denna

1 Riksdagen 1976. 1 saml. Nr 160


 


Prop. 1975/76:160. Bilaga 2                                                     2

tid utlämnad, får dock regeringen förordna om fortsatt hemlighållande, högsl till dess fyrtio år förflutit från det handlingen inkom eller upprättades.

5 § Handling, som angår rikets totalförsvar, skall hållas hemlig, om det
kan antagas att utlämnande vållar fara för rikets säkerhet eller eljest
skadar försvaret av riket.

Handling får enligt denna paragraf hållas hemlig högst trettio år från det den inkom eller upprättades. Regeringen får dock, om särskilda skäl föreligger, före eller efter denna tids utgång förordna om hemlighållande under längre tid.

HemUghållande av hänsyn till rikets centrala finans- oeh räntepolitik eller till myndighets verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn

6 § Handling hos regeringskansliet, riksdagens finansutskott, riksbanken
eller riksgäldskontoret, som angår den centrala finans- och räntepolitiken,
skall hållas hemlig, om det kan antagas att röjande av handlingens
innehåll är ägnat att motverka syftet med vidtagna eller planerade
åtgärder eller eljest vara till men för det allmänna.

Handling får enligt denna paragraf hållas hemlig under högst tjugo år från det den inkom eller upprättades.

7 §  Handling som avser

1.  planering eller annan förberedelse för inspektion, revision eller annan kontrollåtgärd som det åligger myndighet att företaga;

2.  anordnande av kunskapsprov eller psykologiskt prov;

3.  utredning om skatt  eller annan allmän avgift eller om  bidrag, lån, kreditgaranti eller annan förmån;

skall hållas hemlig så länge handlingen begagnas för sådant ändamål, om det kan antagas att utlämnande hindrar eller avsevärt försvårar verksamheten.

Vad i första stycket sägs gäller även film som inges till statens biografbyrå för granskning.

HemUghåUande till skydd för intresset att förebygga och beivra brott

8 § Handling rörande polismyndighets, tullmyndighets eller åklagares
verksamhet för att förebygga eller beivra brott samt handling rörande
användning av tvångsmedel i brottmål eller i ärende enligt I 1 § lagen
(1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med
internationell bakgrund skall hållas hemlig, om det kan antagas att
utlämnande motverkar åtgärderna, skadar den framtida verksamheten
eller är menligt för rikets säkerhet. Vad nu sagts gäller även av regeringen
tillsatt undersökningskommission, om regeringen så förordnar.

Vad i första stycket sägs avser ej enskilds anmälan till riksdagens ombudsmän eller justitiekanslern samt sluthgt beslut i anledning av sådan

anmälan.

Handling får enligt denna paragraf hållas hemlig högst trettio år från det den inkom eller upprättades. Begäres handling under eller efter denna tid utlämnad, får dock regeringen förordna om fortsatt hemlighållande


 


Prop. 1975/76:160. Bilaga 2                                                   3

högst till dess fyrtio år förflutit från det handlingen inkom eller upprättades.

9 § Handling rörande säkerhets- och bevakningsåtgärder med avseende på byggnader och lokaler, som användes i verksamhet för vilken myndig­het svarar, handling innefattande utredning eller instruktion eller teknisk beskrivning avseende säkerhetsåtgärd, som syftar till att förhindra eller försvåra åtkomst av hemliga handlingar, samt handling innefattande program, som avser hemlig upptagning för automatisk databehandling, skall hållas hemlig, om det kan antagas att utlämnande möjliggör eller underlättar brottsligt förfarande eller eljest motverkar vidtagna åtgärder. Vad i första stycket sägs skall även gälla handling om tillverkning eller kontroll av sedlar eller mynt eller om förvaring eller transport av pengar eller värdeföremål.

10 § Handling rörande verkställighet av påföljd för brott får ej utlämnas,
om det kan antagas att utlämnande medför risk för att ordning och
säkerhet inom kriminalvården stores.

Hemlighållande till skydd för det allmännas ekonomiska intresse

11   § Handling, som upprättats eller anskaffats för myndighets räkning till utredning i rättstvist vari myndighet eller statligt eller kommunalt företag är part, får ej utan myndighetens tillstånd utlämnas förrän saken blivit slutligt avgjord eller tjugo år förflutit från handlingens tillkomst.

12   § Handling, som innefattar utredning eller förslag och som tillkommit för att begagnas vid sådan förhandling för slutande av kollektivavtal eller för annan reglering av anställningsvillkor, vari staten eller kommun, statligt eller kommunalt företag eller myndighet har att deltaga, eller handling som eljest inkommit till myndighet i samband med sådan förhandling eller reglering, skall hållas hemlig intill dess avtal slutits eller förhållandet eljest reglerats. Vad nu sagts gäller även handling rörande planerad facklig stridsåtgärd om röjande av handlingens innehåll skulle leda till allvarligt men för det allmänna.

Om det kan antagas att utlämnande försämrar det allmännas ställning som part, får handling hållas hemlig även efter den i första stycket angivna tidpunkten till dess fem år förflutit från samma tidpunkt. Detta gäller dock ej om handlingen inkommit till eller upprättats hos riksdagens lönedelegation.

Handling hos myndighet, som enligt första stycket skall hållas hemlig, får dock utlämnas om statens avtalsverk eller annan myndighet, som självständigt handlägger förhandlingsärende, medger det. Prövning enligt andra stycket ankommer på avtalsverket eller annan myndighet, som nyss sagts.

13 § Dagbok förd på fartyg, som äges eller nyttjas av staten eller av
kommun,  får, såvitt angår sammanstötning med annal fartyg, till vars


 


Prop. 1975/76:160. BUaga 2                                               4

dagbok motsvarande tillgång icke finnes, ej utan tillstånd av myndighet under vars förvaltning fartyget hör utlämnas förrän sjöförklaring eller undersökning enligt 314 § sjölagen (1891:35 s 1) hålles offentligt eller talan väckts på grund av sammanstötningen, eller fem år förflutit från sammanstötningen. Detsamma gäller pä fartyget upprättad handling, som enligt sjölagen jämställes med dagbok i fråga om rätten att taga del därav.

Handling i ärende angående sjöförklaring med anledning av fartygs sammanstötning med annat fartyg får. om sjöförklaringen icke hålles offentligt, ej utan redarens samtycke utlämnas förrän motsvarande utredning beträffande det andra fartyget blivit tillgänglig för den som vill taga del därav, eller fem år förflutit från sammanstötningen. Detsamma gäller i fråga om handling, som med anledning av fartygs sammanstötning med annat fartyg inkommit lill eller uppräitats hos sjöfartsverket.

Andra stycket äger motsvarande tillämpning när utredning verkställes av särskild undersökningskommission enligt 314 § sjölagen eller, beträf­fande fartyg som äges eller nyttjas av staten, av myndighet under vars förvaltning fartyget hör.

14   § Myndighet som har att ombesöria upptagande av lån får besluta, att handling som hänför sig till upplåningsverksamheten ej får utlämnas utan myndighetens tillstånd förrän viss tid, högst tjugo år, förflutit från handlingens tillkomst.

15   § Driver myndighet affärsverksamhet eller äger staten eller kommun del i bolag, förening eller annan sådan samfällighet som driver affärsverk­samhet, skall handling som angår myndighetens eller samfälUghetens affärs- eller driftförhållanden hållas hemlig, om det kan antagas att utläntinande på det allmännas bekostnad gynnar någon, som driver likartad rörelse, eller eljest skadar verksamheten.

Hos andra myndigheter än i första stycket sägs får handling, som angår upphandling, köp, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, arbetsbeting eller annat uppdrag, hållas hemlig, om utlämnande måste antagas leda till allvariigt men för det allmänna.

Vad i andra stycket sägs skall även gälla handling innefattande redogörelse för utredning, experiment eller prov av naturvetenskaplig eller teknisk art, som myndighet l