Kungl. Maj:ts proposition nr 121 år 1971 Prop. 1971:121

Nr 121

Kungl. Maj:ts proposition med förslag till lag om ändring i lagen (1956: 2) om socialhjälp; given Stockholms slott den 27 maj 1971.

Kungl. Maj:t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet över socialärenden, föreslå riksdagen all bifalla del förslag om vars avlåtande till riksdagen föredragande departementschefen hemställt.

GUSTAF ADOLF

SVEN ASPLING

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att kommunerna genom en ändring i socialhjälpslagen får möjlighet att för vård i ålderdomshem la ut differentierade avgifter. I samband därmed föreslås all del tillskapas regler som tillförsäkrar alla pensionärer, som bor i ålderdomshem, en bestämd andel av pension och andra inkomster för egen disposition. Dessa garanti-regler skall gälla i samtiiga kommuner oavsett om kommunen använder möjligheten att ta ut differentierade avgifter eUer tillämpar annat avgiftssystem.

De föreslagna ändringarna avses träda i krafl den 1 januari 1972.

1    Riksdagen 1971. 1 saml. Nr 121

Prop. 1971:121

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1956: 2) om socialhjälp

Härigenom förordnas i fråga om lagen (1956: 2) om socialhjälp dels att i lagen skaU mföras en ny paragraf, 19 a §, av nedan angivna lydelse,

dels att 54 § skaU ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

19 a §

För vård i ålderdomshem utgår avgift enligt grunder som beslutas av kommunen. Avgift för vården får dock ej överstiga vad som motsvarar vårdplatsens andel i kostnaden för hemmets anläggning, underhåll och drift. Vidare skall vid bestämmande av avgiften vårdtagaren förbehållas medel för sina personliga behov i enlighet med föreskrifter som meddelas av Konungen.

54 §

Över socialnämnds beslut i aren- Över socialnämnds beslut i ären
de rörande meddelande av social- de rörande meddelande av social
hjälp må besvär anföras hos läns- hjälp eller rörande avgift för vård
styrelsen. Beslutet länder dock / ålderdomsliem må besvär anföras
omedelbart till efterrättelse. .   hos länsstyrelsen.  Beslutet länder

dock omedelbart till efterrättelse.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1972.

 Senaste lydelse enligt prop. 1971: 30.

Prop. 1971:121

Utdrag av protokollet över socialärenden, hållet inför Hans Majrt Konungen i statsrådet på Stockholms slott den 27 maj 1971.

Närvarande: statsministem PALME, statsråden STRÄNG, ANDERSSON, HOLMQVIST, ASPLING, LUNDKVIST, GEIJER, ODHNOFF, WICKMAN,    MOBERG,    BENGTSSON,    NORLING,    LIDBOM, CARLSSON, FELDT.

Chefen för socialdepartementet, statsrådet Aspling, anmäler efler gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om differentierade avgifter vid ålderdomshem och anför.

Inledning

Genom utslag den 27 mars 1968 har regeringsrätten förklarat, att en kommun inte har rält att bestämma avgiften för vård vid kommunalt ålderdomshem tiU olika belopp efter vårdtagarens betalningsförmåga i varje särskilt fall. Enligt samma utslag är en kommun däremot lagligen oförhindrad att fastställa vårdavgiflen vid kommunens ålderdomshem till elt för aUa vårdtagare Uka stort belopp högst motsvarande kommunens självkostnad, vilket skulle medföra att, om en vårdtagare inte kunde betala avgiften, återstoden fick täckas av kommunen genom socialhjälp.

Med hänvisning lill bl. a. att ungefär hälften av landets kommuner tillämpar det syslem som regeringsrätten i sitt utslag funnit vara olagligt har kommunförbundet hemställt om lagändring i syfte att legalisera systemet med differentierade avgifter vid ålderdomshemmen.

Efler remissbehandling av kommunförbundels framställning överlämnade Kungl. Maj:t framstäUningen till socialulredningen för alt beaktas vid fullgörande av utredningens uppdrag, varvid utredningen borde behandla den i framställningen angivna frågan med förtur.

Socialutredningen har avlämnat ett delbetänkande (Ds S 1970: 6) kallat Ålderdomshemsavgifter. I betänkandet föreslås alt kommunerna genom elt tillägg till lagen (1956: 2) om socialhjälp (ShjL) får möjlighet alt för vård i ålderdomshem ta ut avgifter som differentieras med hänsyn lill pensionärernas betalningsförmåga.

' Ledamöter landshövdingen Thure Andersson, ordf., landstingsdirektören GilUs Albinsson, byråchefen Ingemar Andersson, riksdagsledamöterna Lars Henriksson och Mary Holmqvist, direktören Gunnar Krantz, riksdagsledamoten ErUc Larsson, hovrättsrådet NUs Mangård, tUlika sekreterare, pol. mag. Ingegerd Troedsson och riksdagsledamoten Daniel Wiklund.

Prop. 1971:121 4

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetls av kammarrätten, socialstyrelsen, samtliga länsstyrelser utom länsstyrelserna i Södermanlands och Gävleborgs län, Svenska kommunförbundet. Svenska landstingsförbundet och Pensionärernas Riksorganisation. Länsstyrelserna har bifogat yttranden från bl. a. kommunstyrelsen i vissa kommuner.

Yttranden har dessutom kommit in från Riksförbundet för Enskild Sjuk- och Åldringsvård och statens handikappråd.

Prop. 1971:121 5

Nuvarande ordning, historik m. m.

Gällande författningsbestämmelser

Lagbestämmelser om ålderdomshem finns i 18-21 §§ ShjL. Huvudstadgandet återfinns i 18 § 1 st. Enligt della lagrum åligger del kommun alt anordna och driva hem för åldringar och andra personer vilka är i behov av vård eller tillsyn som ej eljest tUlgodoses. I övrigl ges föreskrifter om alt tvä eller flera kommuner får ha gemensamt ålderdomshem och atl, om särskilda skäl föreligger, länsstyrelsen tills vidare får befria kommun från skyldighet all ha sådani hem (18 § 2 o. 3 st.), om ålderdomshems utrastning och personal (19 §), om fördelning av de intagna på oUka rum eller avdelningar och om beredande av tillfälle lill sysselsättning (20 §) saml om skiljande av störande vårdtagare från hemmet (21 §). I 14 § ShjL - vilket lagrum ingår i ell avsnitt med rubriken »Allmänna bestämmelser om socialhjälp» - föreskrivs i fjärde stycket skyldighet för socialnämnden all se lill alt vård lämnas dem som är i behov därav. Bl. a. skall socialnämnden, efler vad med hänsyn till vårdbehovels art och omständigheterna i övrigt prövas lämpligl, föranstalta om att, där så erfordras, plats bereds den vårdbehövande i exempelvis sådani hem som avses i 18 §.

ShjL innehåller inga bestämmelser om avgifter för vården i ålderdomshem. De enda uttryckliga föreskrifter om sådana avgifter som för närvarande finns är intagna i en följdförfallning till lagen (1962: 381) om aUmän försäkring, kungörelsen (1962: 393) om rätt i vissa fall för kommun eller annan all uppbära folkpension. Denna kungörelse har utfärdals med stöd av 10 kap. 3 § lagen om allmän försäkring, som ger Kungl. Maj:l fullmakt alt förordna att den som driver annan anstalt än sjukhus har räll att uppbära den vårdades folkpension, varvid den pensionsberättigade emellertid skall tillförsäkras visst belopp för sina personliga behov. Om pensionsberältigad under hel månad är intagen i hem som avses i 18 § ShjL (dvs. av kommun anordnat och drivet ålderdomshem), får enligt kungörelsen kommunen uppbära den pen-sionsberättigades folkpension för månaden och därav tillgodogöra sig sina kostnader för vården (1 §). Kommun som enligl 1 § uppbär folkpension skaU - med visst undanlag som här saknar intresse - tiUhandahålla den pensionsberättigade fickpengar om för närvarande minst 1 440 kr. för år räknai eller, om den pensionsberättigade på grund av sill tillstånd inte kan begagna sig av kontanta medel, använda motsvarande belopp för ökande av hans trivsel eller eljest lUl hans personliga nytta (4§).

Ålderdomshemmens karaktär och rättsliga ställning

Under de senaste årtiondena har ålderdomshemmens karaktär i praktiken ändrats. Från alt ha varit fatligvårdsanslaller har de i allt större

Prop. 1971:121 6

utsträckning övergått lill alt bli inackorderingshem för även bemedlade pensionärer.

Denna ändrade inställning tiU hemmens uppgifter kom till uttryck i socialvårdskommitléns belänkande (SOU 1946: 52) angående ålderdomshem m. m. Kommillén konstaterade (s. 12) all faltigvårdsanstalternas karaktär rättsligen inte ändrats vare sig genom 1918 års fattigvårdslag eller senare. De hade sålunda kvar karaktären av anstalt, som var till för fattiga av alla slag som ej kunde beredas anstaltsvård på annat sätt, både för kortvariga och för långvariga fall. Mera på frivillighetens väg hade utvecklingen emellertid i praktiken och utan slöd av författning även kommit atl innebära mottagandet av en annan grupp, nämligen icke sjukvårdsbehövande åldringar med inkomst av tillräckUg storlek för att kunna bestrida rimlig kostnad för inackordering. Kommittén framhöll all kommunerna på della område i del praktiska arbetet gått lagstiftningen i förväg och pekat ut den väg, som borde följas. Ålderdomshemmen borde enligl kommilléns mening upphöra alt vara fattigvårdsanstalter och ej heller bli socialhjälpsanstaller ulan ställas utanför ShjL. Kommittén fogade också till sitt belänkande ett förslag lill en särskUd lag om ålderdomshem.

I prop. 1947: 243 angående grunderna för ålderdomshemsvårdens ordnande och utbyggnad m. m. erinrade departementschefen om all de av 1946 års riksdag beslutade förbättringarna av folkpensionerna skapat ökade möjligheter för alt även folkpensionärer skulle kunna erlägga en skälig avgift för vård i ålderdomshemmen, även om de inte hade annan inkomst än folkpensionen. Härigenom förelåg förutsättningar för fullföljande av den utveckling som socialvårdskommitlén redovisat. Ålderdomshemmen skulle därigenom förlora sin falligvårdskaraktar. Äv denna uppfattning följde atl bestämmelser om ålderdomshem inle längre borde höra hemma i falligvårdslagen ulan las upp i särskild lagstiftning. Departementschefen ansåg sig emellerlid inle böra lägga fram förslag lill en särskild lag om ålderdomshem, eftersom vissa skäl talade för att utformningen av de bestämmelser som framdeles skulle gälla för ålderdomshemmen borde prövas i samband med det förslag till lag om socialhjälp som snart kunde väntas.

När riksdagen år 1955 behandlade förslaget till ShjL (prop. 1955: 177) hade den år 1952 tillsatta åldringsvårdsutredningen ännu inle avslutat sitt arbete. Del ansågs därför inte möjligt all fatta definitiv ståndpunkt till frågan om ålderdomshemmens ställning. Departementschefen uttalade härom bl. a., all han fann det mest praktiskt alt i avvaktan på åldringsvårdsutredningens förslag införa bestämmelser om ålderdomshem i ShjL och låta dem kvarstå där åtminstone till dess slutlig ställning kunde tas tUl organisationen och inriktningen av denna an-stallsvård. I ShjL borde emellerlid enligt departemenlschefen endast vissa grundläggande bestämmelser om de kommunala anstalterna las in. Detla  ställningstagande grandades pä  den  uppfattningen,  all  utveck-

Prop. 1971:121 7

lingen radUcall förändrat de anslallsvårdades stäUning. Folkpensionernas höjd och avgiftssätlningen på anstalterna hade medfört, alt åldringar och invalider på dessa anstalter i regel kunde betala för sig med sin pension och inle var all anse som underslödsfall. Vårdkostnaderna borde enligt departementschefen betraktas som en sak och tillgodoseendet av vårdbehovet som en annan. De kommunala socialvårdsanstallerna borde vara helt öppna hem, där vårdsökande logs emot när de av fri vilja -om också ofta under de yttre omständigheternas tryck - sökte sig dit.

I sitt betänkande (SOU 1956: 1) Åldringsvård framhöll 1952 års åldringsvårdsutredning att frågan om sättet för den legala regleringen av ålderdomshemmens ställning och uppgifter inte längre hade nämnvärd betydelse. Metoden därvidlag torde inte komma all påverka ålderdomshemmens ställning i praktiken. Av främst psykologiska skäl föreslog utredningen likväl alt bestämmelserna om ålderdomshem skulle brytas ul ur ShjL och föras samman i en särskild lag om ålderdomshem.

I prop. 1957: 38 med förslag lill riktlinjer för åldringsvården yttrade föredragande departemenlschefen alt ålderdomshemmens stäUning i princip inle behövde regleras på annat sätt än som skett genom 1955 års riksdagsbeslut om ShjL. Han konstaterade atl åldringsvårdsutredningen i stort sett inle heller föreslagit något annat. I likhet med åtskilliga kommuner ansåg departemenlschefen att bestämmelserna utan olägenhet kunde stå kvar i ShjL och föreslog ingen ändring därvidlag.

Riksdagen biträdde denna mening (SU 1957: 170, rskr 1957: 383).

Avgiftsfrågan

Socialvårdskommittén föreslog (SOU 1946: 52) beträffande driftkostnaderna vid ålderdomshemmen, alt dessa i första hand borde finansieras genom avgifter som borde bestämmas lill folkpensionen minskad med pensionärens fickpengar men alt kommun skulle ha rätt atl debilera högre belopp, högst vad som motsvarade kommunens självkoslnad. Kommittén räknade för sin del med att rättigheten alt debitera avgift, högre än minimiavgiften, skulle komma all utnyttjas med stor försiktighet av kommunerna.

I prop." 1947: 243 uttalade departemenlschefen (s. 53) i fråga om avgifterna, alt han i princip anslöt sig till den av flera remissinstanser uttalade tanken, atl avgifterna borde vara lika för alla, oberoende av inkomst- och förmögenhetsställning. Frågan om bindande föreskrift härom borde dock anslå och prövas i samband med elt vänlat förslag från socialvårdskommittén om statsbidrag till kommunernas kostnader för socialvården överhuvud. Tills vidare borde det därför ankomma på de kommunala myndigheterna alt själva falla beslut i avgiflsfrågan.

Riksdagen hade inget alt erinra mot departementschefens uttalande (SU 1947: 184, rskr 1947: 361).

Prop. 1955: 177 med förslag till ShjL innehöll inget annat uttalande

Prop. 1971:121 8

i avgiftsfrågan än det tidigare refererade, nämligen att i den mån personer på grund av bristande försörjningsförmåga av andra skäl än sjukdom måste söka sig lill kommunala anstalter, frågan om vårdkostnaden borde betraktas som en sak och liUgodoseendel av vårdbehovet som en annan.

I motionerna I: 554 och II: 683 år 1955 föreslogs alt kommunernas rätt atl la ul ersättning för vård i ålderdomshem skuUe lagfästas. Andra lagutskollet avstyrkte bifall lill motionerna bl. a. under hänvisning lill 1947 års principbeslut (2LU 1955: 39 s. 78).

Riksdagen följde utskottets linje (rskr 1955: 397).

Åldringsvårdsutredningen ansåg alt de kommunala myndigheterna borde ha full frihet att själva bestämma storleken av avgifterna för vård i ålderdomshem (SOU 1956: 1 s. 209). I utredningens förslag lill lag om ålderdomshem stadgades därför alt för vård på ålderdomshem fick Ullas avgift enligt grunder som kommunen eller efler dess bemyndigande socialnämnden beslutade.

I prop. 1957: 38 erinrade föredragande departementschefen om all socialstyrelsen i sill remissyttrande ansett etl lagfästande önskvärt av principen, all avgiften på ålderdomshemmen inte i något faU borde tas ut med större belopp än folkpensionen minskad med utgående fickpengar. Ingen ålderspensionär borde anses som ell s. k. försörjningsfall vid intagning på ålderdomshem. Därav ansåg han följa - och i samma riktning pekade önskemålet om en enhetlig avgift - atl avgiften på etl ålderdomshem inte skulle vara högre än att en pensionär med full folkpension aUtid kunde betala den med sin pension. Han delade således till fullo socialstyrelsens mening i sak men ansåg inle denna princip böra lagfästas.

I motionerna I: 391 och II: 485 år 1957 begärdes all riksdagen skulle uttala, alt kommunerna alltjämt skulle ha full frihet alt bestämma avgifterna i ålderdomshemmen. Som skäl anfördes all en enhetlig avgift, som endasl skulle täcka en mindre del av den faktiska kostnaden, skulle te sig oskälig ur kommunernas synpunkt med hänsyn till enstaka pensionärers relativt höga betalningsförmåga och att den kunde dämpa kommunernas insatser på området.

I sill av riksdagen godkända utlåtande uttalade statsutskotlel (SU 1957: 170 s. 21) med anledning härav all utskottet för sin del ansåg all den av departementschefen angivna principen, vilken redan i allmänhet följdes, alltjämt borde uppsläUas som huvudregel. Eftersom fråga icke var om något lagfästande av denna princip följde därav å andra sidan alt kommunerna inte var bundna i fråga om avgiftens storlek.

Socialpolitiska kommillén har därefter uppmärksammat frågan om avgiftssätlningen inom åldringsvården. I belänkandet Åldringsvårdens läge (SOU 1963: 47) pekade kommillén på alt pris- och avgiflsfrå-gorna kunde betraktas från nya utgångspunkter, eftersom en växande del av åldringarna får bättre ekonomiska resurser. I sill slutbetänkande

Prop. 1971:121 9

(SOU 1966: 45) framhöU kommillén all en prövning av frågan om vård-avgifter krävde utredning även i frågor sådana som vårdens geografiska enhetlighet och dess organisation. Också frågor om vårdtaxors fastställande, tillsynen över deras tillämpning samt klagorätt över debilerad vårdavgifl kunde i sådant sammanhang böra prövas. Spörsmålet hade även samband med frågan om avgift för t. ex. sjukvård. Bl. a. borde i sådant hänseende frågan om enhetliga vårdavgifler på ålderdomshem och sjukhem uppmärksammas.

Översikt över olika avgiftssystem

Eftersom uttryckliga lagregler om ålderdomshemsavgiflerna saknas, har kommunerna kommit atl tillämpa olika system för avgiflsdebitering i ålderdomshemmen.

Gränsen uppåt för kommunernas räll att fastställa avgifternas storlek sätts av en kommunalrällslig grundsats, bekräftad av rättspraxis, att kommunala avgifter inte får överstiga kommunens självkoslnader för inrättningen. Avgifterna får alltså inle sällas så alt de tillför kommunen någon vinst.

I praktiken har del utbildat sig två huvudsystem för debitering av ålderdomshemsavgifter. Del ena systemet innebär atl kommunen debiterar enhetliga avgifter, en för alla vårdtagare lika stor dagavgift, som i regel inte är högre än all en folkpensionär kan betala den med sin folkpension, eventuellt kompletterad med kommunall bostadstillägg (kbl) minskad med fickpengar. Del förekommer emellertid alt den enhetliga avgiften är högre, t. ex. lika med självkoslnaden. Som löpande belalning las då i allmänhet ut endasl en del av avgiften, vanligen folkpension (-}-kbl) minus fickpengar. Resterande avgift kumuleras och bevakas sedan såsom s. k. uppskjuten avgift i pensionärens dödsbo.

Del andra systemet innebär all kommunen debiterar s. k. differentierade avgifter, dvs. olika dagavgift för olika pensionärer och med dagavgiftens storlek anpassad efler pensionärens betalningsförmåga. Inom delta system finns många olika sätt alt bestämma, vilken dagavgift som i del enskilda fallet skall betalas. Det förekommer t. ex. att avgiften beräknas på hela sidoinkomsten eller efler en viss procent av denna. 60-90 % förekommer. I en del fall tas hänsyn tiU skalt, i andra fall inle. Kapitaltillgångar i form av penninginnehav och fasta bundna tillgångar inverkar i varierande omfallning på vårdavgiflen. En del kommuner skärper avgiften så snart del finns kapital på 2 000 kr., andra kommuner tar endast hänsyn liU kapital över 20 000 kr. I en del fall las hänsyn endasl till avkastning, i andra fall även till storleken av själva kapitalel.

Även i de fall då differentierade avgifter tillämpas förekommer uppskjutna avgifter, varvid endasl en del av avgifterna las ul som löpande belalning medan resten bevakas i vårdlagarens dödsbo. År 1965 tiUäm-

1-    Riksdagen 1971. 1 saml. Nr 121

Prop. 1971:121 10

pades syslem med uppskjuten avgift i 15 % av landels kommuner.

Socialutredningens belänkande innehåUer en utförlig redogörelse för kommunernas val av avgiftssystem. Av redogörelsen framgår bl. a. följande. Den 31 december 1968 tUlämpade ungefär hälften av landels kommuner, däribland de tre största, systemet med enhetliga avgifter medan den andra hälften av kommunerna tillämpade någon form av differentierade avgifter. Vid samma tidpunkt bodde ungefär 52 000 pensionärer i ålderdomshem och av dessa betalade i runt tal 43 000 eller 82 % av samtUga ålderdomshemmens pensionärer en avgift som motsvarade folkpensionen minskad med fickpengar.

Prop. 1971:121 H

Socialutredningen

Som allmän bakgrund till sina överväganden och förslag redovisar utredningen resultatet av vissa undersökningar beträffande ålderdomshemmens driftkostnader samt pensionäremas ekonomi och betalningsförmåga.

Ålderdomshemmens driftkostnader

Under perioden 1949-1966 har enligt utredningen de årliga driftkostnaderna för ålderdomshemmen ökat från 86 milj. kr. tUl 583 milj. kr. I fast penningvärde har kostnaderna mer än tredubblats. Samtidigt har antalet vårddagar vid ålderdomshemmen ökat från knappt 12 milj. dagar år 1949 till drygt 17 milj. dagar år 1966. Genomsnittskostnaderna per vårddag har ökat från drygt 7 kr. år 1949 liU närmare 34 kr. år 1966. Räknat i oförändrat penningvärde innebär della något mer än en fördubbling av vårdkostnaden per dag. Driftkostnaderna varierar starkt mellan olika kommuner.

Bland kostnaderna väger poslen löner m. m. tyngst. Under perioden har lönernas relativa andel av kostnaderna ökat från drygt 40 % lill drygt 60 %.

Kommunerna har enligt utredningen under samma lidsperiod själva fått svara för en allt större del av ålderdomshemmens driftkostnader. Inkomsterna av vårdavgifler har under perioden Ökat i absoluta tal från 32 milj.kr. lill 188 milj.kr. Samtidigt har avgifternas andel av driftkostnaderna minskat från 38 % till 32 %.

Utvecklingen belyses av följande tabell.

TabeU 1. Finansieringen av ålderdomshemmens driftkostnader efter inkomstkällor   1949-1966

Inkomster i 1 OOO-tal kr. för år

1949 1956 1962 1964 1966

Vårdavgifler 32 619 66 260      JJ8 793       148 529       188 280

Procent 38,0 39,4 37,6 35,1 32,3

Landstingsmedel 951 6 397 14 402 19 250        26 621

Procent 1,1 3,8 4,6 4,5 4,6

Särslcildä

inkomster» 10 278 14 276        20 009        23 047        27 902

Procent 12,0 8,5 6,2 5,4 4,7

Kommunens

tUlskott 41934 81188       163 037      232 951       340 262

Procent 489____ 48,3 51,6 55,0 58,4

Summa inkoraster     85 782        168 121      316 241      423 777      583 065
Procent______ 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

 Särskilda inkomster avser bl. a. statsmedel, bidrag från andra kommuner och inkomst av särskild verksamhet.

Prop. 1971:121 12

Utredningen har beräknat alt kommunemas tillskoti lill finansieringen av ålderdomshemmens driftkostnader i 1970 års penningvärde under 1970-lalel skall komma all utvecklas på följande sätt.

TabeU 2

Milj. kr.

1970	515
1973	570
1976	625
1979	680

Utredningen framhåUer dock att denna prognos över realkoslnads-utvecklingen givetvis är osäker och närmast får ses som elt räkneexempel. Beräkningen visar en betydligt lägre ökningstakt under 1970-lalel än vad som var fallet tidigare.

Pensionäremas ekonomi och betalningsförmåga

Utredningen framhåller all de uppgifter som finns alt tillgå om de ekonomiska förhållandena för pensionärerna i ålderdomshemmen är ofullständiga. Enligt 1968 års uppgifter om nettoinkomsterna för landels innevånare hade nästan två tredjedelar av landets ålderspensionärer (67 år och äldre) en årsinkomst som understeg 10 000 kr. Av pensionärerna med högre inkomst kan många enligl utredningen antas ha inkomst av förvärvsarbete i kombination med ålderspension och alltså inte återfinnas i ålderdomshemmen.

Hela antalet personer i åldem 67 år och däröver uppgick år 1968 lill närmare 879 000. Antalet kan enligt statistiska centralbyråns beräkningar väntas öka under hela 1970-lalel till 1 155 000 år 1980. Under 1980-talel minskar ökningstakten så alt antalet ålderspensionärer år 1990 enligt statistiska centralbyråns beräkningar kommer atl vara ungefär 1 268 000. Åldersstrukturen bland pensionärema antas vidare komma alt ändras så alt kvinnorna och de högre åldersgrupperna kommer alt öka sina procentuella andelar av samtiiga pensionärer.

Den 31.12.1968 bodde 52 800 personer i ålderdomshem. Utredningen redovisar följande beräkning av antalet personer i ålderdomshem nedan angivna år.

TabeU 3

År Personer i ålderdomshem

1970 56 000
1973 60 000
1976 64 000
1979__________ 67 000_________

Utredningen framhåller alt varje långsiktig beräkning över antalet

Prop. 1971:121 13

pensionärer i ålderdomshem måste bli mycket osäker. Redan nu är gränsdragningen många gånger oklar meUan ålderdomshem och andra kollekliva bostadsformer med service. Under förulsällning all andra värd- och boendeformer byggs ut som alternativ tUl de traditionella ålderdomshemmen, är det möjligt att antalet platser i ålderdomshem kan bli lägre än utredningen föratsatt.

Den allmänna tiUäggspensioncringen (ATP) kommer all omfatta allt fler ålderspensionärer under 1970-talet. Utredningen hänvisar här till pensionsförsäkringskommitléns prognoser i betänkandet PensionstiUskott m. m. (SOU 1968: 21) samtidigt som utredningen framhåller all varje beräkning är osäker. Enligt pensionsförsäkringskommitléns beräkningar kommer i början av 1970-lalel ungefär var fjärde ålderspensionär all ha ATP medan i slutet av årtiondet gott och väl varannan ålderspensionär väntades uppbära sådan pension. Andelen pensionärer i ålderdomshem, som uppbär ATP beräknas dock vara lägre. År 1970 har 11 % av samtliga pensionärer i ålderdomshem antagils vara berättigade till ålderspension genom ATP. Deras andelar av hel ålderspension varierar mellan 2/20 och 8/20. Antalet ATP-berälligade pensionärer i ålderdomshem beräknas växa under årtiondets gång och år 1979 antas 36 % vara berättigade till ATP med upp till 18/20 av hel pension (drygt 24 000 av ålderdomshemmens 67 000 pensionärer). Mer än hälften av dessa har dock mindre än hälften av del anlal pensionsgrundande år som behövs för hel pension.

Utredningen beräknar atl år 1970 ungefär 5 % av ålderdomshemmens pensionärer hade en ATP-pension på upp lUl 1 000 kr. per år, om man utgår från alt rätlen till ATP grundas på en årsinkomst på 15 000 kr. Vid en motsvarande årsinkomst på 10 000 kr. ligger pensionsbeloppens övre gräns för denna grapp vid knappt 500 kr. Ytterligare 6 % kan antas ha högre pensionsbelopp, vars övre beloppsgräns varierar meUan 1 100 och 2 500 kr. beroende på inkomstallernaliv.

År 1979 har bilden enligl utredningen ändrats så atl de högsta pensionsbeloppen ligger på ca 2 200 kr. vid en anlagen årsinkomst på 10 000 kr. och vid ca 4 900 kr. om årsinkomsten antas vara 15 000 kr. Dessa höga belopp skulle emellerlid gäUa bara 1 % av pensionärerna i ålderdomshem. Beräkningarna har baserats på elt basbelopp av 6 000 kr., så alt de angivna pensionsbeloppen förutsätts ha samma realvärde under hela perioden. Utvecklingen belyses av tabell 4.

Utredningen framhåller all avgifter ur ATP-inkomsler under hela 1970-lalet skulle läcka endasl en liten del av kommunernas nettokostnader för ålderdomshemmens driftkostnader. Utredningens beräkningar av inkomsltillskollel i förhållande lill kostnaderna framgår av tabell 5.

Den ekonomiska betydelsen av ell avgiftsuttag ur pensionärernas ATP-pensioner ökar således enligt utredningen inle bara i faktiska belopp utan också relativt sett. Men fortfarande i slutet av  1970-lalel lorde

Prop. 1971:121

14

TabeU 4 ;

Beräkning av ATP-pensionernas storlek (före skalt) m. in. för personer i ålderdomshem efler inkomslallemaliv 1970, 1973, 1976 och 1979. Basbelopp 6 000 kr.

Pensionsbelopp per år efter förvärvsinkomst på

Andelar

av hel

pension    10 000 kr.  15 000 kr.

2/20	241	540
3/20	362	810
4/20	482	1 080
5/20	603	1 350
6/20	724	1 620
7/20	844	1 890
8/20	965	2 160
9/20	1 085	2 430
10/20	1 206	2 700
11/20	1327	2 970
12/20	1447	3 240
13/20	1568	3 510
14/20	1 688	3 780
15/20	1 809	4 050
16/20	1930	4 320
17/20	2 050	4 590
18/20	2 171	4 860

Totalt

Antal ATP-pensionärer är

1970	1973	1976	1979
930	1 100	1716	1 944
930	1 100	1 278	1 944
930	1 100	1278	1 944
930	1 100	1278	1 944
930	1 100	1 278	1456
433	1 100	1 278	1456
433	1 100	1 278	1456
434	1 100	1 278	1456
	513	1 278	1456
	513	1 278	1456
	514	1 278	1456
		600	1 456
i		600	1456
1		600	1456 671 671 671

24 349

16 296

5 950     10 340

TabeU 5

År	Kommunernas	Beräknad	inkomst	Procent
	tillskott (före	genom avgifts-
	avglflshöjning)	höjning
	Milj. kr.	Milj. kr.
1970	515	4—8		0,8—1,6
1973	570	8—18		1,4—3,2
1976	625	15—34		2,4—5,4
1979	680	25—58		3,7—8,5

det vara en förhållandevis liten del av det totala driftunderskollel för ålderdomshemmen som kan täckas via avgiftsuttag ur ATP-pensionerna.

Folkpensionerna kommer emeUertid genom pensionstiUskotten atl öka avsevärt under 1970-lalet och i viss mån kan även andra sidoinkomster än ATP beräknas öka under årtiondet. Det ökade avgiftsunderlaget kan enUgl utredningens mening komma att motväga den antagna ökningen av kommunemas kostnader för ålderdomshemmen.

Utredningen beräknar all de sammanlagda foUcpensionsbeloppen för pensionärer i ålderdomshem under 1970-talel kommer alt utvecklas på sätt som framgår av tabeU 6.

En ytterligare inkomslkäUa för pensionärerna är kbl. Fr. o. m. år 1966 står det kommunerna fritt alt själva bestämma hur höga kbl

Prop. 1971:121 15

TabeU 6

År Antal pensionärer x     Milj. kr.

folkpension' inkl, pensionstillskott

1970	56 000 x6 144 kr.	344,1
1973	60 000x6 720 »	403,2
1976	64 000x7 296 »	466,9
1979	67 000x7 680 »	514,6

■» Folkpensionen ar beräknad i fast penningvärde (pension efter basbeloppet 6 400 kr. i deceraber 1970) med tillägg för de varje år ökande pensionstillskotten.

som skaU ulgå till pensionärer i kommunens ålderdomshem.

Utredningen erinrar om alt Svenska kommunförbundet i slutet av år 1968 utfärdade vissa rekommendationer till kommunerna med riktlinjer för omarbetande av grunderna för kbl bl. a. i samband med samordningen inom kommunblocken. Rekommendationerna gick ut på att till alla pensionärer skuUe ulgå ett generellt gmndbelopp vilket som regel inte borde överstiga 700-1 000 kr., samt atl bostadskostnad över grundbeloppet läcktes intill elt tak, som kunde fixeras endera till visst belopp eller lill vissa bestämmelser angående bostadens storlek och standard.

Enligl kommunförbundet bör kbl inle utgå lill pensionärer i ålderdomshem om kommunen tillämpar differentierade avgifter. TUlämpar kommunen däremot en enhetlig avgift bör övervägas om inle kbt bör ulgå även lill de pensionärer som bor på ålderdomshem. Beloppet bör i så fall sällas till det i kommunen gällande maximibeloppet för kbt. Della skulle i praktiken innebära att elt syslem med differentierade avgifter kommer all tillämpas, om än med i sammanhanget generösa regler för pensionärerna.

Utredningen räknar med atl kommunförbundels rekommendationer redan nu och ännu mer på längre sikt kommer all höja nivån för kbl i kommuner med låga maximibelopp.

Överväganden och förslag

Allmänna synpunkter

Socialutredningen betonar alt den ansluter sig tUl grundtanken i del år 1947 fattade principbeslutet att ålderdomshemmen skall vara inackorderingshem, öppna för alla äldre personer som är i behov av vård eller tillsyn och vilkas behov inle tiUgodoses på annat sätt. Vårdbehovet skall vara kriteriet för erhåUande av plats. Utredningen lar emeUertid inte slutiig stäUning lill spörsmålen om ålderdomshemmens karaktär och funktion i framtiden. Till frågoma om vilken roll de nuvarande ålderdomshemmen - liksom andra former av boende  för

Prop. 1971:121 16

äldre personer som efter hand vuxit fram (t. ex. pensionärsholell och servicehus) - bör spela och hur de i fortsättningen bör benämnas avser utredningen att återkomma vid sin allmänna översyn av åldringsvården.

Om vården i ålderdomshemmen inle betraktas som socialhjälp ulan som en form av kommunal service som ställs tiU vårdbehövande kommunmedlemmars förfogande, får enligt utredningen avgifterna inle i strid med den kommunalrältsliga likslällighetsprincipen bestämmas till olika belopp efler pensionärens betalningsförmåga utan uttrycklig lagstiftning härom. Utredningen konstaterar alt en aUmän höjning av ålderspensionärernas ekonomiska standard kommer all ske under 1970-och 1980-lalen lill följd bl. a. av ATP. Dessa förhåUanden kommer otvivelaktigt alt leda lill all en växande andel av de pensionärer som erhåller vård och tiUsyn i ålderdomshemmen har inkomster vid sidan av folkpensionsförmånerna. Det framstår då enligt utredningen i och för sig som rättvist och rimligt atl den som har inkomster utöver folkpensionen bidrar i skälig omfattning även med dessa sidoinkomsler lill all läcka kommunens kostnader för hans vistelse i hemmet. Del måste enligt utredningen anses otillfredsställande all en persons uppehälle och vård väsentligen bekostas av del aUmänna, fastän han själv har medel till del. Ett sådant förhållande framstår som svårt all acceptera särskilt med tanke på all del övervägande antalet äldre människor - de vilkas vårdbehov inte är så trängande all de bör beredas plats i de kommunala ålderdomshemmen - med egna medel får bestrida motsvarande kostnader för bostad, mat, vård och hjälp.

Utredningen framhåller, alt kommunalekonomiska synpunkter också lalar för elt syslem med differentierade avgifter. Kommunernas kostnader för anordnandet och driften av ålderdomshem har under de senaste årtiondena stigit kraftigt och anspråken på kommunerna när det gäller utgiftssidan kommer med säkerhet att öka. De avgifter som kommunerna kan tillgodogöra sig ur pensionäremas folkpensioner läcker numera endasl en mindre del av de faktiska vårdkostnaderna. Den ökade grad av självfinansiering som elt syslem med avgift efler pensionärens betalningsförmåga på längre sikt skuUe innebära kan i åtskilliga kommuner antas bidra till all en önskvärd utbyggnad och förbättring av åldringsvården, den institutionella såväl som den öppna, snabbare kommer tiU stånd. VisserUgen lyder de beräkningar som utredningen gjort på all den kommunalekonomiska effekten av ell syslem, där vid avgiftssätlningen hänsyn får las också till pensionärens sidoinkomster skulle bli ganska måttiig under de närmaste åren. Saken kommer dock i ell annat läge efter 1970-talel, när ATP slagit igenom hos ålderdomshemmens pensionärer.

Här angivna skäl liksom åtskilliga andra synpunkter som framförts av bl. a. kommunförbundet leder enligt utredningens mening liU atl på avgiftssystemet  bör släUas  det kravet  alt  det skaU  ge  kommunerna

Prop. 1971:121 17

möjlighet alt anpassa det faktiska avgiftsuttaget tUl pensionärens betalningsförmåga i varje särskilt faU.

Utredningen anser all elt system med differentierade avgifter måste innehålla garantier mol oskäligt stora avgifter och atl kommunernas frihet atl bestämma avgiftsuttaget därför bör i viss mån begränsas. F. n. torde varje pensionär i ålderdomshem vara berättigad till visst minimibelopp för sina personliga behov. Ell nytt avgiftssystem får enligl utredningen inte innebära en försämring i delta hänseende. Genom pensionstillskotten och ÄTP:s tilltagande betydelse kommer pensionärernas ekonomi all förbättras. Utredningen finner det angeläget all även ålderdomshemmens pensionärer får del av denna standardhöjning inom ramen för ett avgiftssystem, där avgiften bestäms efter pensionärens betalningsförmåga. På avgiftssystemet bör därför ställas del kravet atl systemet skall erbjuda pensionären trygghet genom att han garanteras dels ell minimibelopp av samma karaktär som nuvarande folkpensionsandel, dels skälig andel i den allmänna standardhöjningen. Regler med detla syfte torde även medverka till större likformighet i avgiftsbeslämmel-serna i de olika kommunerna.

Med irygghetsfrågan sammanhänger enligt utredningen spörsmålet om s. k. uppskjutna avgifter, när endasl en del av avgiften tas ul som löpande belalning, medan återstoden kumuleras och bevakas som fordran i pensionärens dödsbo. Della system har i praktiken vållat en hel del ölägenheter. Etl krav på elt framtida avgiftssystem bör enligt utredningen vara atl avgiften avpassas så all den i huvudsak kan tas ut under löpande år, helst månad för månad. Vetskapen om en ständigt växande skuld lill kommunen måste uppenbarligen oroa pensionären och indrivningen av restfordringen hos dödsboet kan erbjuda både rätlsiiga och praktiska problem.

Utredningen understryker vidare atl avgiftssystemet bör vara enkelt
all administrera. Utredningen konstaterar samtidigt atl del kan vara
svårt för den enskilde pensionären och hans anhöriga alt bilda sig en
klar uppfattning om de faktiska kostnaderna för vården i ålderdoms
hemmet. Äldre människor är erfarenhetsmässigt nästan alltid bekym
rade över sin ekonomi. De kan därför tycka atl även en från kost
nadssynpunkt skälig avgift är alllför hög och all en alllför stor del av
deras inkomster las i anspråk för avgiflsbelalningen. På avgiftssystemet
bör enligt utredningen därför ställas del kravet all del skall vara enkelt
också i del avseendet all systemet med däri inbyggda garantiregler är
lätt att förslå. .

Utredningen framhåller vidare att en samordning mellan avgiftssystemet vid ålderdomshemmen och avgiftssystemet inom den landstingskommunala långtidssjukvården är angelägen och i längden ofrånkomlig om en lämplig avvägning av efterfrågan på vårdplatser skaU kunna uppnås när del gäller dessa båda vårdformer. Ett syslem med differentierade

2-    Riksdagen 1971. 1 saml. Nr 121

Prop. 1971:121 18

avgifter vid ålderdomshemmen bör därför konstrueras så alt del så långt möjligt kan tillämpas också av sjukvårdshuvudmännen eUer atl det i alla fall inle försvårar en samordning på längre sikt.

Val av system för differentierat avgiftsuttag

Utredningen konstaterar all möjlighet för kommunen alt anpassa del faktiska avgiftsuttaget till pensionärens betalningsförmåga i varje särskilt fall åtminstone i viss utsträckning kan åstadkommas på flera sätt. Enligl regeringsrättens utslag är sålunda en kommun lagligen oförhindrad alt fastställa avgifterna vid kommunens ålderdomshem lill ett för alla pensionärer Uka storl belopp motsvarande kommunens självkostnad, dvs. kommunen behöver inle följa den vid upprepade tiUfällen givna rekommendationen atl den enhelUga avgiften bör vara lika med folkpension minus fickpengar. Della skuUe medföra all, om pensionären inte kan betala hela avgiften, återstoden får täckas av kommunen genom socialhjälp. Inom ell sådani syslem kan uppenbarligen önskemålet om avgiflsbetalning efler förmåga ges full effekt upp lill den i kommunalrällen fastslagna övre gränsen, självkostnaden. En av socialnämndernas storsladsdelegation tillsatt kommitté, som i mars 1965 lade fram förslag lill differentierat vårdavgiftssystem, var inne på denna tankegång, varvid dock avgiften för den som inle kunde betala självkostnadspriset skulle fyUas ul inle med socialhjälp ulan med varierande kbl eller också nedsättas efter framstäUning från pensionären.

När del gäller den mer långsiktiga lösning av avgiflsfrågan som nu bör eftersträvas talar dock enligl utredningen övervägande skäl av såväl praktisk som psykologisk natur emot en lösning efler dessa linjer. Bl. a. skulle della syslem formellt kunna leda till en stark ökning av socialhjälpsverksamheten i fråga om pensionärerna i ålderdomshemmen - i strid mot grundtanken i 1947 års principbeslut - och i vart fall medföra åtskiUiga administrativa ölägenheter. Dessutom skulle systemet under vissa omständigheter kunna få Uknande negativa psykologiska effekter som de s. k. uppskjutna avgifterna, nämUgen all en med varje månad växande skuld till kommunen - om än av bokförmgsmässig natur - ger pensionären en känsla av otrygghet.

Under arbetets gång har socialulredningen övervägt etl system med formellt enhetiiga avgifter efler folkpensionsprincipen men anknutna till takel för kbl. Genom denna anknytning skulle i praktiken en viss differentiering åstadkommas. Inackorderingsavgiften skulle då beslå av en bosladskoslnadsdel och en del avseende kost och service. Sistnämnda avgiflsdel skulle motsvara utgående folkpension inklusive pensionstillskott eller mot sådani tillskoti svarande del av tiUäggspension, minskal med elt fribelopp för pensionärens personliga behov som motsvarade viss procenlueU andel av nämnda pensionsförmåner. Bosladskoslnadsdelen skulle maximeras lill gällande högsla belopp för kbl i kommunen. Pen-

Prop. 1971:121 19

sionärerna skulle få kbt lill denna hyra i enlighet med gäUande bestämmelser om inkomstprövning m. m. i lagen (1962: 392) om hustrutillägg och kommunall bostadstillägg till folkpension. Ell syslem som det här skisserade har enligl utredningen vissa fördelar. På grund av den i avgiften ingående särskilda bosladskoslnadsdelen jämställs sålunda i viss mån de traditionella ålderdomshemmens pensionärer med personer som bor i pensionärshem, egna bostäder etc. Vidare blir del tidigare berörda Irygghetskravel i regel väl tillgodosett. Från administrativ synpunkt är systemet enkelt sålUlvida som kommunerna inle behöver befatta sig med en inkomstprövad avgiftssältning. Den prövning av pensionärens ekonomiska förhållanden som behövs för alt bedöma rätlen till kbl sker hos försäkringskassorna Uksom för övriga pensionärer.

Systemet har emeUertid enligl utredningens mening också betydande nackdelar. Del syfte som man från rättvise- och rimlighelssynpunkl liksom av kommunalekonomiska skäl viU vinna med etl differentierat avgiftssystem tillgodoses endasl i ringa utsträckning. En differentiering av avgifterna kan ju ske bara inom ramen för bosladskoslnadsdelen, dvs. inte ens en ekonomiskt välbesläUd pensionär skulle kunna avkrävas högre bidrag till kostnaderna - utöver folkpension etc. - än vad som motsvarar maximibeloppet för del inom kommunen gällande kommunala bostadstillägget. Vidare skulle kbt-reglernas schematiska konstruktion medföra ej önskvärda tröskeleffekter bl. a. för sådana pensionärer vilkas sidoinkomsler överstiger ett par lusen kronor, samtidigt som sidoinkomsler därunder skulle bli helt fria. Av dessa skäl anser socialulredningen sig inte kunna som en generell lösning av avgiflsfrågan föreslå elt lill kbl anknutet avgiftssystem.

Utredningen har funnit övervägande skäl tala för alt i stället föreslå en i författning reglerad räll för kommunerna atl vid fastställande av avgiften för vård i ålderdomshem la skälig hänsyn till pensionärens betalningsförmåga, i huvudsaklig överensstämmelse med kommunförbundels framställning. Utredningen föreslår dessutom regler som syftar till att tillgodose del i föregående avsnitt uppställda trygghelskravet.

Utredningen anser att ett sådant system kan konstrueras på ett sätt som tillgodoser också kravet på enkelhet och förslåelighet. Vidare kan avgiften anpassas så all den kan las ul fortlöpande.

Avgiftssystemet kan vidare enligt utredningens mening underlätta en samordning med avgiftssätlningen inom långtidssjukvården i vad gäUer ulförsäkrade patienter.

Utredningen pekar i detta sammanhang pä att principen med differentierade avgifter redan tillämpas inom den kommunala socialvården. Sådana avgifter förekommer t. ex. inom barntillsyn och social hemhjälp. Omkring hälften av landets kommuner har vidare redan infört differentierade avgifter i ålderdomshem, och där tillämpade syslem kan anpassas lill del av utredningen föreslagna.

Prop. 1971:121 20

Garantiregler

Utredningen föreslår att avgiften konstrueras på så sätt alt pensionären tillförsäkras ell belopp för eget bruk (garantibelopp), vilket står i viss relation lill hans sammanlagda inkomster efter avdrag av skall. Garanlibeloppet skall utgöra dels etl grundbelopp motsvarande viss procent av folkpensionen inkl. pensionstiUskott och dels etl belopp motsvarande viss procent av eventuella sidoinkomsler.

Vad beträffar bestämningen av grundbeloppets miniminivå framhåller utredningen all del naturligtvis skulle vara önskvärt om man till grund för detta kunde lägga en någorlunda säker uppskattning av en i ålderdomshem boende pensionärs normala behov av medel för personUgt bruk. Behoven av och anspråken på medel lill personlig disposition torde emellertid variera avsevärt. Publicerade levnadskostnads-undersökningar är av gammalt datum. Det har emellertid förekommit att socialnämnder (exempelvis Stockholms) vid fastställande av nya normer för socialhjälpen utnyttjat expertis i budgetfrågor. Utredningen har haft tillgång till sådant material och bearbetat detla med särskild tanke på vad en pensionär i ålderdomshem kan anses behöva för eget bruk. Del är givet all sådana beräkningar är vanskliga. Även om behoven av medel för personliga utgifter skiftar, delvis beroende på vilken service avgiften täcker, anser utredningen med beaktande av de nämnda budgelberäkningarna all om pensionärer i ålderdomshem skall ha råd lill telefon och tidningar och till övriga normala personliga utgifler, de för eget bruk bör tillförsäkras ell månatiigl belopp om ca 150 kr., vilket motsvarar ungefär 30 % av folkpensionen inkl. pensionstillskott (december 1970).

Socialutredningen föreslår alt del i garanlibeloppet ingående grundbeloppet bestäms till lägst 30 % av folkpension inkl. pensionstiUskott. Genom atl pensionsförmånerna som tidigare nämnts delvis är värde-och standardrcglerade, tillförsäkras pensionärerna genom detla beräkningssätt ell grundskydd som i motsvarande mån är värde- och standard-säkrat. Utredningen anser all denna konstruktion har avgörande fördelar jämfört med nu stadgad folkpensionsandel i fast krontal.

Grundbeloppet bör enligt utredningens uppfattning beräknas på den folkpension jämte pensionstillskott som normalt utgår för ogift ålderspensionär, oberoende av den enskilde pensionärens faktiska folkpension. Har en pensionär i ålderdomshem inle full pension på grund av exempelvis förtida uttag skall han således ändå tillförsäkras ett grundbelopp beräknat på detla sätt. Grundbeloppet skall beräknas på della sätt även för var och en av två makar. Utredningen anser alltså alt i detta hänseende nu gällande princip för den lagstadgade folkpensionsandelen bör behållas. Det lorde vara endast i de förhållandevis fåtaliga fall där båda makarna lever gemensamt i ålderdomshemmet som man kan räkna med all deras omkostnader förbiUigas något (t. ex. i fråga om telefon-

Prop. 1971:121- 21

kostnader). Lever däremot ena maken i ålderdomshem och andra maken på annat håll, lorde omkostnaderna inte bli lägre för en gift än för en icke gift pensionär i ålderdomshemmet. Pensionen för sådan make kan för övrigt ulgå som för ogift pensionär. Omräkningen av pensionen, vilket förutsätter särskild ansökan, lar emeUertid alltid viss tid i anspråk. Del kan då vara svårt för pensionären alt förstå, varför han före omräkningen skall få finna sig i ett lägre belopp för personUgt bruk, ehuru behovet av medel fÖr della ändamål hela tiden varit oförändrat i nivå med behovet för icke gift pensionär i ålderdomshem.

Utredningen föreslår all i garanlibeloppet skall ingå, jämte grundbeloppet, ett belopp som utgör viss andel av eventuell inkomst utöver folkpensionsförmånerna. Med viss ledning av förhåUandena i dc kommuner som nu tillämpar ett system med differentierade avgifter finner utredningen att - utom för gift pensionär som åtnjuter den lägre äkla-make-pensionen - denna andel av garanlibeloppet skäligen bör beslämmas lill lägst 20 % av den inkomst efler skall som återstår, sedan ett belopp som motsvarar folkpension, inkl. pensionstillskott, såsom för ogift ålderspensionär, frånräknats. Del underlag på vilket nu förevarande del av garanlibeloppet skall beräknas utgörs således normalt av pensionärens sammanlagda inkomst (faktiskt utgående folkpensionsförmåner samt sidoinkomst) minskad med dels debilerad - eller preliminärt beräknad - skatt, dels del belopp som vid den aktuella tidpunkten utgår i folkpension och pensionstillskott lill ogift ålderspensionär. I fråga om pensionär som åtnjuter den lägre äkla-make-pensionen - antingen därför all även den andra maken bor i ålderdomshem eUer därför all han ännu inte fått sin pension omräknad - skall förevarande del av garanlibeloppet dock beräknas på inkomsten efler skall minskad med faktiskt utgående folkpensionsförmåner. Härigenom tillförsäkras sådan make även i fråga om sidoinkomster samma garantibelopp som ogift pensionär.

Garantireglernas samlade effekt

Utredningen har med starka reservationer för osäkerheten i sina beräkningar kommit fram till all inkomsterna för pensionärerna i ålderdomshem kan beräknas öka med ungefär 225 milj. kr. under 1970-lalel, räknat i fast penningvärde. Vid etl avgiftssystem enligl förslagel skulle pensionäremas totala garanlibelopp öka med ungefär 62 milj. kr. och kommunernas avgiftsinkomster med ungefär 163 milj. kr.

Det totala utfallet av utredningens förslag skulle enligt utredningen bli alt de beräknade inkomsterna för pensionärer i ålderdomshem år 1979 skulle fördelas mellan dem och kommunerna på sätt som framgår av tabell 7. Som jämförelse har motsvarande siffror beräknats för år 1970.

Utredningen framhåller att pensionärerna i ålderdomshem genom del

Prop. 1971:121 22

TabeU 7

Milj. kr.

Är 1970 1979

Folkpension

Pensionärerna 103,2 154,4

Kommunerna 240,9 360,2

ATP

Pensionärerna 1,2 8,4

Koramunerna 4,8 33,6

Övriga sidoinkomsler

Pensionärerna 0,6 4,2

Kommunerna 2,4 16,8

Totah

Pensionärerna 105,0 167,0

Kommunerna 248,1 410,6

Surama 353,1 577,6

föreslagna garanlibeloppet tillförsäkras inle bara ell till folkpensionen anknutet värde- och slandardsäkrat grundbelopp. De tillförsäkras också en skälig andel av sin sidoinkomst och denna andel blir i samma mån som sidoinkomslen skyddad mol penningvärdeförsämring etc. Genom att garantibeloppet dessutom baseras på inkomst efter skall undviks de tröskeleffekter som annars skulle kunna uppstå.

För kommunernas del är del föreslagna avgiftssystemet med dess relativt höga garantibeloppsprocenl på folkpensionsdelen något ogynnsamt under ett inledningsskede. Men den möjUghet som förslagel öppnar all i avgift la ul upp till 80 % av pensionärens sidoinkomsl efler skalt kommer alt på relativt kort sUct kunna tillföra kommunerna ökade inkomster.

Utredningen har också undersökt om de föreslagna garantireglerna leder till all ålderdomshemmens pensionärer från ekonomisk synpunkt blir gynnade jämfört med andra pensionärsgrapper. Jämför man ålderdomshemmens pensionärer med pensionärer i egen bostad, blir utfallet beroende av en mångfald varierande förhållanden i fråga om standard, inkomster, bostadskostnader, kbl, avgifter för social hemhjälp, förekomsten av matdistribution, färdtjänst, avgiftsnivån i kommunens ålderdomshem etc. Dessa förhållanden varierar givelvis starkt meUan kommunerna. Det står klart för utredningen att enhetliga avgifter enligt folkpensionsprincipen är gynnsamma för dem av ålderdomshemmens pensionärer som har sidoinkomsler jämfört med sådana pensionärer som bor i egen bostad. När det däremot gäller pensionärer som betalar en efler betalningsförmågan differentierad avgift blir utfallet etl annat. Utredningens förslag kan med någon förenkling sägas innebära alt i avgift får högst tas ul 70 %   av folkpensionen och 80 %   av sidoinkomslen

Prop. 1971:121 23

efter skall. Pensionär med sådan avgift har jämförts med en pensionär som inle har högre hyra än taket för kommunens bostadstillägg, och vidare har föratsatts ell ej oväsentUgl behov av social hemhjälp (90 limmar per månad). De gjorda jämförelserna lyder på att pensionärer i ålderdomshem och i egen bostad lorde, om de saknar sidoinkomsl, inle sällan kunna få en någorlunda jämförbar standard under de angivna förutsättningarna. Vid låg sidoinkomsl, som inle utesluter fullt kbt, blir pensionären i egen bostad relativt sett något gynnad, eftersom den huvudsakliga delen av denna sidoinkomst för ålderdomshemmets pensionär tas i anspråk för avgift. När inkomsten är så hög all den helt eller delvis utesluter pensionären från räll till kbl, elimineras i eget hem boende pensionärs gynnsamma ställning i förhållande till ålderdomshemmets pensionär i samma ekonomiska situation. Vid väsentligt högre sidoinkomsl återigen får pensionären i egen bostad - under här angivna förutsättningar i fråga om hyreskostnad osv. - mera över av sina inkomster än pensionären i ålderdomshem.

Utredningen betonar all sådana jämförelser är vanskliga. I åtskiUiga kommuner är de kommunala bostadstiUäggen ganska låga, och en pensionär med relativt hög kostnad för egen bostad kan här komma i sämre ställning än en pensionär i ålderdomshem med motsvarande inkomst. Bl. a. visade socialdepartementets undersökning rörande socialhjälpen i län och kommuner 1967 (Ds S 1969: 9) all det inle var så ovanligt all pensionärer måste söka socialhjälp lill bostadskostnader, när kommunens bostadstillägg inle läckte dessa kostnader.

Självkoslnaden som avgiftstak

Utredningen framhåller atl den föreslagna avgiflskonslruklionen med den inbyggda garantin för pensionärerna samtidigt verkar som en av-giftsmaximering i del enskUda fallet. Det torde vara bara i de fall då pensionären har myckel hög sidoinkomst som ytterligare en form av avgiftsmaximering kan bli aktuell. Men i dessa fall finns redan i den kommunalrättsliga självkoslnadsprincipen en garanti för pensionärema, nämligen den all avgifterna i inget fall får översliga självkoslnaden för ålderdomshemmet.

Självkostnader på 50 å 60 kr. om dagen för en ålderdomshemsplats synes inle vara ovanliga, även om stora variationer förekommer mellan olika ålderdomshem. För att en pensionär skaU kunna betala så höga avgifter inom ramen för del föreslagna avgiftssystemet beräknar utredningen alt han måste ha en sidoinkomsl av omkring 30 000 kr. eller högre.

Det förekommer all kommuner har fastställt vissa andra avgiflslak än självkostnaden. Även socialutredningen har övervägt om inte något lak under den faktiska självkostnaden kunde vara motiverat. Frågan

Prop. 1971:121 24

lorde vara av ringa praktisk betydelse. Från principiella utgångspunkter är del enligl utredningen riktigt atl en ekonomiskt välbeställd pensionär får betala en avgift som läcker den faktiska.kostnaden. I enstaka faU kan del visserUgen bli fråga om synnerligen kraftiga avgiftsökningar i kommuner som går över från enhetiiga avgifter enligt folkpensionsprincipen till differentierade avgifter med hela självkoslnaden som lak. Del gäUer då pensionärer som har relativt höga inkomster och följaktligen får elt förhåUandevis stort garantibelopp. Men kommunerna har hittills inte tagit ul oskäliga avgifter i förhållande lill kostnaderna, och utredningen räknar med all så inte heUer blir faUel i fortsättningen.

I den av kommunerna beräknade självkoslnaden för ålderdomshemmen ingår egentUga driftkostnader såsom personalkostnader, underhåll av fastigheten, livsmedel, bränsle- och elkostnader m. m. Dessutom ingår avskrivningar och ränta på bokfört värde. Från de sålunda beräknade bruttokostnaderna fråndras intäkter i form av bidrag och ersättningar från landsting och andra kommuner, personalens betalning för förmåner i form av bostad och kost saml nettoinkomster av särskild verksamhet. Återstående belopp utgör självkoslnaden. Enligl utredningens mening bör självkostnaden som avgiftsspärr beräknas för varje enskilt ålderdomshem. Detla lorde också bäst stämma överens med den kommunalrältsliga självkoslnadsprincipen. Har kommunen flera ålderdomshem med starkt skiftande standard, kan del antas att även självkostnaden för resp. hem är avsevärt olika,, med högre kostnader för exempelvis ett nybyggt hem och lägre för elt äldre hem av kanske sämre standard. Del framstår då som otillfredssläUande alt ha samma avgiftstak för de båda hemmen.

Utredningen framhåUer vidare all självkostnadsprincipens funktion som avgiftsspärr i förevarande fall bör preciseras på så sätt att avgiften för en vårdplats inle får överstiga vårdplatsens andel i självkostnaden för hemmet, dvs. genomsnUtskostnaden per vårdplats. Kommunen får aUlså inle, i syfte all kompensera bristande kostnadstäckning beträffande andra vårdplatser, av någon pensionär ta ul en avgift som överstiger nämnda genomsnittskostnad. Eftersom flertalet pensionärer inle kommer alt kunna betala en så hög avgift alt den läcker angivna del av självkoslnaden, innebär del sagda all kommunerna även i fortsättningen kommer all i stor utsträckning få bidra lill anordnandet, underhållet och driften av ålderdomshem.

I andra hänseenden än de nu nämnda anser utredningen att det bör kunna överlämnas lill kommunförbundet all utfärda rekommendationer om hur högsta avgift i relation lill självkostnaden bör beräknas.

Kommunernas bokslut - och därmed redovisningen av ålderdomshemmens självkoslnad - skall vara klart senast under juni månad påföljande år. Eftersom enligt utredningens mening senaste bokslut skall

Prop. 1971:121 25

ligga till grund för beräkningen av självkoslnaden när del gäller att fastställa avgifislakel, kommer della alltså alt baseras på självkoslnaden för en period som ligger ell och ett halvt lill ell halvt år bakåt i liden. Inga uppskattningar om självkoslnaden som inkluderar beräknade kostnadsökningar efter senaste bokslut bör få läggas till grund för fastställandet av högsla tillåtna avgift. Med de år från år stigande kostnaderna innebär detla i praktiken atl avgiftstakel blir lägre än den aktuella självkostnaden, ell förhåUande som gynnar sådan pensionär för vilken en avgift motsvarande självkostnaden kan komma i fråga.

A v giftsunderlaget

Enligt utredningens förslag utgörs avgiftsunderlaget av pensionärens samtliga inkomster efler skall, dvs. folkpension, inkl. pensionstillskott, och sidoinkomsler. För avgift disponeras den inkomst efter skatt som återstår, sedan garanlibeloppet frånräknats.

Utredningen har vid utformningen av sill förslag räknai med atl kbl i fortsättningen inte skall utgå lill pensionär i ålderdomshem. Om en kommun likväl väljer all kombinera det föreslagna systemet - eller ett system med enhetlig avgift enligt folkpensionsprincipen - med kbt, bör bostadstillägget givelvis inte ingå i del inkomslunderlag på vilket garanlibeloppet beräknas. Utredningen pekar på all ell system med en kbl-anknulen bostadskostnadsdel kombinerad med differentierade avgifter för vård och service medför vissa administrativa olägenheter i fråga om pensionärer med så höga sidoinkomsler alt de enligt gällande bestämmelser är helt eller delvis uteslutna från rätlen till kbl. Eftersom pensionären under alla förhållanden bör vara berättigad till ett garanti-belopp beräknat enligl de av utredningen föreslagna reglerna, måste i sådana fall såväl vad han själv skall betala i bostadskostnad som avgiften för vård och service rymmas inom hans resterande, för avgift disponibla inkomst. Della lorde stundom medföra all avgiften för vård och service får sättas lägre än enligl eljest tillämplig taxa.

Har pensionären kapital i någon form skall inkomsten därav enligt utredningens förslag ingå i inkomstberäkningen och därmed påverka avgiftens och garanlibeloppets storlek. Man skall enligt utredningens mening endasl räkna med avkastningen av rörUgl resp. fast kapUal -enligl de beräkningsgrunder som gäller vid taxeringen lill statlig inkomstskatt - men lämna själva kapitaltiUgångarna ograverade.

Genom den schablonmässigt beräknade intäkt som gäller flertalet en-och tvåfamiljsfastigheter samt genom det garanlibelopp som tiUämpas vid laxeringen till kommunal inkomstskatt kan en pensionär bli påförd viss skalt trots att egentiiga kapitalinkomster saknas. Till skatten kan i vissa fall komma olika utgifter för underhåU m. m. av fasligheten - kanske etl eget hem, där pensionären årligen kan bo några sommarmånader. Utredningen vill med detla ge exempel på en situation där en

Prop. 1971:121 26

viss jämkning av en eljest schablonberäknad inkomst (och därmed avgift) kan vara motiverad av sociala skäl och vara av viss betydelse även från rehabiliieringssynpunkter.

Utredningen framhåUer all endasl faktisk avkastning av kapital bör läggas tiU grund för inkomstberäkningen och därmed för avgiftssätlningen. Det får sålunda inle förekomma alt pensionärens enligl skattereglerna framräknade inkomst ökas raed viss procent e. dyl. av hans tUlgångar när man bestämmer avgiften.

Fastställande och uttag av avgift

Utredningen har funnit atl del bör ankomma på kommunfuUmäktige all fastställa grunderna för avgiftssätlningen med iakttagande av de minimigarantier för pensionärerna i fråga om avgiftsuttaget som enligl utredningens förslag skall gälla. Avgiften i det enskilda fallet skall enligl utredningen bestämmas av socialnämnden. Givelvis har socialnämnden rätt alt delegera denna uppgift enligt bestämmelserna i 8 § ShjL. Avgiftssätlningen bör göras så enkel och schabloniserad som möjligt. Utredningen anser det i och för sig önskvärt alt avgiften grundas på den senaste laxering varom uppgift är tillgänglig vid prövningstillfället eller på senast angivna självdeklaration. Har inkomsten därefter ändrats, måste avgiften emellertid beslämmas med hänsyn till de ändrade inkomst- och skalteförhållandena. I fall senaste laxering eller deklaration inte är tillfyUest, bör som grund för inkomstberäkningen och avgiftssätlningen upprättas en av pensionären bestyrkt ekonomisk redovisning med i huvudsak samma innehåll som allmän självdeklaration för taxering. Beräkningen av inkomst och skatt måste naturligtvis, som tidigare framhållits, ske i enlighet med gällande beskattningsregler. Saknar pensionären andra inkomster än folkpension och har han inte någon -verklig eUer beräknad - kapitalavkastning, lorde redovisningen kunna ske i förenklad form. Helst före flyttningen lill ålderdomshemmet, och i annat fall så snart som möjligt därefter, bör pensionären få etl skriftiigl besked om avgiftens storlek. Av detla skall framgå dels de av kommunfullmäktige antagna bestämmelserna för avgiftssätlningen, dels vilken månadsinkomst efter skatt pensionären beräknats ha, dels hur stor månadsavgift han skall betala och dels hur stort belopp per månad som beräknats kvarstå för pensionärens personliga bruk (garantibelopp). Beslutet bör även innehålla besvärshänvisning.

Överprövning av avgiftssältningen

Bestämmelser om s. k. kommunalbesvär finns i 76 § kommunallagen (KL). Endast följande besvärsgrander, vilka alla avser ell besluts laglighet, får åberopas: 1) alt beslutet inte lillkommil i laga ordning, 2) atl det slår i strid mot allmän lag eUer författning, 3) alt del överskridit de beslutsfallandes befogenhet, 4) atl det kränker klagandens

Prop. 1971:121 27

enskilda rätt eller 5) alt del eljest vilar på orättvis grund. Beslutels lämplighet får alltså inle prövas. Besvärsinslilulel är begränsat även på annat sätt. Endast kommunmedlem har besvärsrätt. Besvärsmyndigheten får undanröja beslutet men inle sälla annat beslut i dess ställe.

Alla kommunala fullmäkligebeslul, liksom nämndbeslul som inte är av rent förberedande eller verkställande art (76 § 2 mom. KL), får överklagas genom kommunalbesvär, om fuUföljdsrätten ej är särskilt reglerad i annan författning.

Kommunfullmäktiges principbeslut om grunderna för avgiftssältningen kan således angripas med kommunalbesvär vare sig avgiflsfrågan författningsregleras eller ej. Särskild bestämmelse härom behöver inte meddelas.

För all etl beslut om avgiflsdebitering skall kunna angripas med s. k. förvallningsbesvär - varvid även lämplighels- och skälighetssynpunkter kan beaktas och det överklagade beslutet kan ändras, ej endasl undanröjas - fordras atl fuUföljdsrätten regleras i författning.

Socialulredningen anser alt den frihet för besvärsmyndigheten att allsidigt pröva del överklagade beslutet och i förekommande fall göra ändring i detta som enligl vad nyss sagls etl förfarande enligl principerna för förvaltningsbesvär innebär skulle vara av värde. Utredningen pekar också på atl om della besvärsinstilut tUlämpas kan den betydelsefulla frågan om hur pensionären och hans anhöriga på ell klart och tydligt sätt skall informeras om beslutets innehåll väntas bli automatiskt löst genom tillkomsten av den nya förvaltningslagen (prop. 1971: 30).

Även om möjlighet öppnas all angripa beslut om avgiflsdebitering med förvallningsbesvär, lorde enligl utredningens bedömande antalet överklaganden inle komma atl bli särskilt stort. Erfarenheten synes visa att förekommande tvister mellan kommun och pensionär (eller dennes dödsbo) om ersättningen för vistelsen i ålderdomshemmet i stor utsträckning har berott på att omfattningen av de ekonomiska förpliktelser som pensionären iklätt sig genom inskrivningen i hemmet inle från början gjorts klar för honom.

Övriga frågor

De avgiftssystem som f. n. tillämpas i kommunerna uppvisar mycket stora variationer i olika hänseenden. Utredningen finner del uppenbart atl en större enhetiighet i avgiftssältningen bör eftersträvas. Atl finna ett syslem som kan vara acceptabelt för åtminstone flertalet kommuner, samtidigt som kravet på ekonomisk trygghet för pensionärerna tillgodoses, är också utredningens huvudsyfte med förslaget. Rent formellt går förslaget emellertid inte längre än alt det öppnar möjlighet för kommunerna all, med avsteg från den kommunalrältsliga UkstäUighetsprincipen, fastställa avgifter avpassade efter pensionärernas betalningsförmåga. Detta innebär exempelvis atl kommun som anser sig ha tiUräckliga resurser

Prop. 1971:121 28

fortfarande kan tillämpa systemet med enhetiig avgift enligt folkpensionsprincipen. Även om en kommun väljer något annat avgiftssystem än det av utredningen föreslagna, skall dock pensionärerna enligt utredningens mening alllid tillförsäkras - lämpligen genom författningsbestämmelse - lägst det garanlibelopp som skulle följa vid en tillämpning av utredningens förslag.

En fråga som övervägts inom utredningen gäUer önskvärdheten alt dra upp riktlinjer för vilka speciella former av vård och service som avgiften skall täcka (fotvård, hårvård osv.). Även här varierar praxis i kommunerna efler lokala förhållanden, avgiftens storlek m. m. Utredningen har funnit sig böra avstå från atl söka lösa denna fråga. Del synes kunna överlämnas åt kommunförbundet att - med ledning av vad som f. n. mer allmänt tillhandahålls pensionärerna ulan extra betalning - meddela rekommendationer i detta hänseende. Utredningen har tidigare framhållit alt del bör kunna överlämnas ål kommunförbundet att ge rekommendationer om hur högsla avgift i förhållande lill självkoslnaden bör beräknas. Även när det gäller frågorna om avgiftssältning och avgiftsuttag synes det utredningen lämpligt att kommunförbundet utfärdar rekommendationer. Rekommendationerna bör syfta lill att göra den praktiska tillämpningen av del föreslagna avgiftssystemet så enhetlig som möjligt.

Författningsbestämmelser

Utredningen erinrar om all vården i ålderdomshemmen inle skall betraktas som socialhjälp ulan all socialhjälp liU en i ålderdomshem boende pensionär kan bli aktuell först när denne inte förmår betala fastställd inackorderingsavgift och då utgår i form av bidrag lill denna avgift. Härav följer enligt utredningen att förfatiningsbestämmelser rörande ålderdomshem, häri inbegripet bestämmelser om avgift för den i hemmen meddelade vården, systematiskt inte hör hemma i ShjL. Såväl socialvårdskommitlén som 1952 års åldringsvårdsulredning lade också fram förslag tiU särskild lagstiftning om ålderdomshem, där även avgiftssättningen reglerades. Eftersom socialutredningen enligt sina direktiv skall undersöka möjligheterna all sammanföra nu gällande sociala vårdlagar till en enhetlig författning, i vilken författning i så fall bestämmelserna om den slutna åldringsvården naturiigen bör ingå, anser utredningen att i avbidan på resultatet av det fortsatta utredningsarbetet bestämmelserna om ålderdomshem i 18-21 §§ ShjL tills vidare bör stå kvar i denna lag. Av della skäl bör även sådana förfaltningsföre-skrifter om avgiftssätlningen som anses böra ha karaktär av allmän lag provisoriskt få ingå i ShjL.

Utredningen föreslär all till ShjL fogas en ny paragraf, 19 a §, av huvudsakligt innehåll all avgift för vård i ålderdomshem skall ulgå enligt grunder som beslutas av kommunen (dvs. av kommunfullmäktige)

Prop. 1971:121 29

och att vid bestämmande av grunderna hänsyn får las liU pensionärens betalningsförmåga. Lagrummet bör vidare innehålla bestämmelse om atl avgift för vårdplats inle får överstiga vårdplatsens andel i kostnaden för hemmet.

Enligt utredningens förslag bör emellerlid kommunernas rält alt differentiera avgifterna efler pensionäremas betalningsförmåga begränsas också på annat sätt än genom självkostnadsprincipen. Utredningen har sålunda funnit del nödvändigt att vissa garantier skapas tUl skydd mol vad som skulle kunna anses vara elt oskäligt stort avgiftsuttag. De av utredningen i delta syfte föreslagna reglerna om garantibelopp och om beräkning av avgiftsunderlag bör enligl utredningen inte inflyta i själva lagen, bl. a. av det skälet att procenttal m. m. tid efler annan kan behöva jämkas. Det torde vara från pensionärernas synpunkt tillräckUgt betryggande att bestämmelserna härom meddelas av Kungl. Maj:l i form av tillämpningsföreskrifter. Elt bemyndigande för Kungl. Maj:l av denna innebörd bör enligl utredningens mening las in i den av utredningen föreslagna nya 19 a § ShjL.

Utredningens förslag alt pensionären (eller annan som beslutet kan anses röra) genom författningsbestämmelse skall medges rätt alt anföra förvaltningsbesvär över vederbörande kommunala organs beslut om vad en pensionär i del enskUda fallel skall betala i avgift för sin vistelse i ålderdomshemmet kan enligt utredningens mening lämpUgasl tillgodoses genom ell tillägg lill 54 § ShjL. Där stadgas f. n. alt besvär över socialnämnds beslut i ärende rörande meddelande av socialhjälp får anföras hos länsstyrelsen. Om 54 § ShjL kompletteras så att den kommer alt omfatta också beslut som socialnämnd meddelat i ärende rörande avgift för vård i ålderdomshem, kommer jämlikt 58 § ShjL besvär över länsstyrelsens beslut i ärendet att få anföras hos kammarrätten.

Prop. 1971:121 30

Remissyttrandena

Allmänna synpunkter

Utredningens förslag har vid remissbehandlingen fåll ett i del stora hela gynnsamt mottagande. Samtliga remissinstanser ansluter sig till eller lämnar utan erinran utredningens uttalande alt ålderdomshemmen bör vara inackorderingshem öppna för alla som är i behov av den vård som lämnas på ålderdomshem och vilkas behov inle tiUgodoses på annat sätt och all vårdbehovet skall vara avgörande vid tilldelning av plats. Sålunda framhåller länsstyrelsen i Västerbottens län atl uppfattningen all ålderdomshemmet är etl kommunall inackorderingshem för äldre personer i behov av vård och tiUsyn bör håUas levande. Det bör ligga i kommunernas intresse att så långt det är möjligt undanröja känslan hos vårdtagaren av att åtnjuta någon speciell förmån eller ligga samhäUet lill last. Bestämmandet av avgifternas storlek och sättet för deras uttagande spelar därvid en stor roll. Genom all pensionären får betala för sig stärks dennes egenvärde. Länsstyrelsen i Värmlands län förklarar att vården på ålderdomshem genom sin anknytning till fattighusen ända fram i våra dagar betraktats som socialt deklasserande. Det har varit en angelägen uppgift för de socialvårdande myndigheterna atl bryta ned dessa gamla fördomar inle endasl genom alt skapa nya trivsamma hem utan också genom alt ge vistelsen där formen av inackordering. Denna målmedvetna strävan alt höja ålderdomshemmens status har burit frukt och bör nu ytterligare befästas.

Nästan alla remissinstanser tillstyrker utredningens förslag till den del delsamma syftar till all skapa rättslig grund för ell system med differentierade avgifter vid ålderdomshemmen. Kammarrätten framhåller all under de senaste årtiondena flera, visserligen ej obligatoriska, kommunala aktiviteter vuxit fram såsom drivande av barndaghem och lekskolor (barnstugor) där kommunerna i allmänhet bestämmer avgifterna efler en differentierad skala. Vad beträffar åldringsvården pekar kammarrätten på alt det inte torde vara ovanligt atl kommunerna i fråga Om s. k. insprängda pensionärslägenheler lar ul hyra enligt en inkomst-graderad skala efter vilken viss del av hyran las ul av pensionären, medan återstoden betalas av kommunen genom dess socialnämnd eller annat organ. Subventionsbeloppen betraktas inle som socialhjälp ulan som en ren bostadssubvention. Ålderdomshems vården bör inte komma i en sådan särställning all där - oaktat fråga även är om annan kostnad än bostadskostnad - hänsyn inle skulle få las lill vårdtagarens betalningsförmåga. Omkring femtio procent av landels kommuner liUämpar avgifter differentierade efter vårdtagarens betalningsförmåga. Härtill kommer som ell yllerligare skäl de med liden växande ATP-beloppen. En

Prop. 1971:121 31

avgiftsdifferentiering beträffande ålderdomshemmen kan inle anses som elt steg tiUbaka. Visserligen gäller likslällighetsprincipen beträffande kommunala avgifter i allm.änhet, men det rör sig i regel om områden utanför socialvården. Länsstyrelsen i Stockholms län anser del i och för sig rimligt atl en vårdtagare som har inkomst utöver folkpension får erlägga viss del av denna inkomst som ersättning för vården. De framtida finansieringsproblemen och de redan starkt ökade kommunalskatterna motiverar också all den möjlighet utnyttjas som differentierade avgifter åtminstone på sikt innebär. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Hallands län. Svenska kommunförbundet anser atl förslagel får anses välgrundat. Pensionärernas Riksorganisation godkänner de föreslagna avgiftsberäkningama. Svenska landstingsförbundet pekar på all sjukvårdshuvudmännen har generell räll atl fastställa avgifter inom den slutna sjukvården, en räll som också måste innebära rält atl differentiera avgifterna med hänsyn till patienternas betalningsförmåga.

Förslagel om all skapa lagstöd för differentierade avgifter har emellertid också utsatts för kritik från olika utgångspunkter.

Två remissinstanser avstyrker helt alt förslaget läggs till grund för lagstiftning. Länsstyrelsen i Kalmar län anser sålunda att man i stället för all bryta med tidigare uppfattningar bör sträva efler lösningar som fullföljer de tidigare intentionerna och ger ell sannare ullryck för samhällets jämlikhelsambilioner. Om kommunerna mera aUmänt anser alt folkpensionen är otillräcklig för alt kunna godtas som underlag för ersättning av vården på ålderdomshem, bör man i första hand sträva efter en sådan förbättring av folkpensionärernas villkor, som kan accepteras även i förevarande sammanhang. En lagstiftning enligt förslaget skulle innebära, alt samhället godtar en begränsning av sill ansvar för vården av vissa medborgare på deras ålderdom och lämnar åt dessa att själva stå som ekonomiska garanter därför. Såvitt utredningens förslag motiverats med all det är rimligt och rättvist, atl den som vistas på ålderdomshem inte skall komma i bättre ekonomiskt läge än en pensionär, som vistas i eget hem, måste anmärkas, all en sådan jämförelse bygger på betraktelsesätt, som är oförenliga med gängse uppfattning om ålderdomshemmens syfte. Länsstyrelsen stryker under alt det är möjligt alt uppnå den av utredningen beräknade kommunalekonomiska effekten av en avgifts-differentiering ulan lagstiftning. Länsstyrelsen i Kopparbergs län framhåller att det säkert kan anses otillfredsställande att en persons uppehälle och vård bekostas av det allmänna fastän han själv har medel därtill. En sådan invändning kan emellerlid göras mol en mängd av de andra tjänster samhället genom tvingande lagstiftning åtagit sig att bistå medborgarna med. Den logiska konsekvensen måste bli all all med skattemedel subventionerad verksamhet skall betalas efter förmåga i stället för atl man som nu betalar skall efler förmåga och därefter har rält till sjukvård, undervisning, kommunikationer, försvar etc. efter be-

Prop. 1971:121 32

hov. Utredningen har enligt länsstyrelsen inte presterat någon förklaring till varför just den obligatoriska åldringsvården skall undantas från denna princip. Detla är så myckel mer förvånande som utredningen betonar all denna samhällsservice, som aUa åldringar skall ha rält liU på samma villkor, nämligen behov av vård eller tillsyn, inte skaU betraktas som en form av socialhjälp. Del måste betecknas som högst olyckligt om man ulan en allmän debatt om i fall liden är mogen all ifrågasätta dessa principer över huvud taget övergår till en annan princip inom ell enda område. Utredningen har hänvisat till atl differentierade avgifter redan införts t. ex. för social hemhjälp och barntillsyn. Länsstyrelsen invänder mot detla dels att de nämnda samhällstjänsterna ännu inle är grandade på någon obligatorisk lagstiftning dels att systemet, i vart fall när det gäller barntillsynen, inte enbart har fördelar. Den sociala vårdlagstiftningens egentliga syften bör inte underordnas kommunalekonomiska aspekter. Om man emellertid lägger sådana aspekter på frågan hade det varit lyckligare med högre men enhetliga avgifter, så avpassade alt de skulle kunna betalas med folkpension plus kommunalt bostadstillägg.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län framhåUer alt det för de pensionärer, vars huvudsakliga inkomst beslår av ATP eller annan tjänstepension kan förefalla hårt all i ersättning för vård under de sista åren av sill liv betala en stor del av den pension som de under den produktiva delen av livet arbetat samman, medan personer som valt en levnadsform, som inte berättigar lill tjänstepension kommer i åtnjutande av vården till etl myckel lägre pris.

Socialstyrelsen tar upp frågan om åldringsvårdens framtida utveckling och den betydelse denna kan få för avgiftssystemet. En tendens i de senaste årens ålderdomshemsbyggande är enUgl socialstyrelsen att utrymmes- och ulrustningsstandarden successivt höjts. Del egna rummet blir större och utrustas ofta med kokmöjligheter, dusch m. m. och kan på så sätt utgöra en liten självförsörjande enhet (lägenhet). Som en följd av detla får man sannolikt räkna med atl upplålelseformen för boendel i hem av denna servicehuslyp kommer atl bli en annan än den form som tillämpats i det konventionella ålderdomshemmet. Pensionären blir sannolikt hyresgäst med kontrakt enligt hyreslagens bestämmelser. Förutom hyra betalar han för den vård och service han gör anspråk på. De nu föreslagna grunderna för uttagande av avgift är emellerlid utformade helt med tanke på ålderdomshem av konventioneU typ och skall alltså täcka kostnader för helinackordering, vård och väl utvecklad service. Så snart helinackorderingsprincipen överges kommer förslaget inle längre alt kunna upprätthåUas. Den antydda utvecklingen kommer enligt socialstyrelsen sannolikt atl gå ganska fort. Liknande synpunkter anför länsstyrelsen i Västernorrlands län, som anser all införandet av bestäm-

Prop. 1971:121 33

melser om differentiering av ålderdomshemsavgiflerna bör anstå ytterligare någon tid.

Länsstyrelsen i Kronobergs län finner det önskvärt att man så snart ske kan även laglekniskt tar steget fullt ut och frigör denna vårdform från socialhjälpslagsliflningen för all i stället låta ålderdomshemmen regleras i särskild lagstiftning om den kommunala servicen på hela åldringsvårdens område. Länsstyrelsen i Gotlands län anser atl det varit till fördel om inle frågan om ålderdomshemsavgiflerna behövt brytas ul ur sitt sammanhang med frågan om åldringsvården i stort. Liknande synpunkter anför också länsstyrelserna i Uppsala och Kalmar län.

- Länsstyrelserna i Stockholms och Älvsborg län samt ytterligare några remissinstanser instämmer i utredningens uttalande all man bör släUa det kravet på ell framtida syslem för avgiftsuttag atl avgiften anpassas så atl den i huvudsak kan tas ul löpande.

Frågan om samordning meUan avgiftssystemen inom åldringsvård och långtidssjukvård berörs av några remissinstanser, som stryker under utredningens uttalande om att en sådan samordning är angelägen. Svenska landstingsförbundet framhåller sålunda alt ett grandvillkor för ell adekvat utnyttjande av tillgängliga resurser inom långtidsvården är all avgiftssätlningen inom ålderdomshems- och sjukhemsvården blir samordnad så alt valel av vårdform inle skall behöva influeras av ekonomiska överväganden hos vårdlagaren och hans anhöriga. Den nu föreslagna lagstiftningen om ålderdomshemsavgifter, som strängt tagel inte är annat än etl lagfästande av en långt utvecklad praxis, kommer om den antas alt underlätta och sannolikt påskynda denna sanaordning.

Garantiregler

Nästan alla remissinstanser tillslyrker förslaget i fråga om garanlibeloppen eller lämnar del utan erinran. Kammarrätten finner metoden, atl inom ramen för kommunens självkoslnad för vårdplats, begränsa avgiftsuttaget genom all ell s. k. garanlibelopp alltid tillförsäkras vårdlagaren och alt della belopp automatiskt slår i relation lill penningvärdets växlingar och eventueU standardhöjning, välmotiverad. Socialstyrelsen anser garanlibeloppets storlek väl avvägd. Svenska kommunförbundet anser all de föreslagna procenttalen för garantibeloppen - som i dagsläget i flertalet fall innebär en faktisk inkomstminskning för kommunerna - fåll en rimlig avvägning med hänsyn lill del av utredningen nämnda behovet av standardhöjning för pensionärer på ålderdomshem.

Länsstyrelsen i Jönköpings lim däremot är tveksam i fråga om ordningen för beräknande av avgifter då sidoinkomster finns. Enklare, mer schablonmässiga former för avgiftssältning borde kunna åstadkommas. Avdragsprocenten förefaller låg. Det kan vidare exempelvis ifrågasättas om begränsade sidoinkomsler åtminstone upp till 3 000 kr. överhuvud

Prop. 1971:121 34

bör medföra höjning av avgifterna. Tröskeleffekter för inkomster närmast däröver bör kunna undgås genom enkla nedtrappningsregler. Länsstyrelsen i Kalmar län anmärker, alt förslagel om beräkning av grundbelopp och av förbehållen andel av sidoinkomsler efter skilda procenttal inte underbyggts med några sakliga skäl. Här har endasl åberopats skälighelsöverväganden. Länsstyrelsen anser rimligt och önskvärt, alt vårdtagaren förbehålls en Uka stor procentuell andel av sidoinkomst som av folkpension. Även Riksförbundet för Enskild Sjuk- och Åldringsvård anser att den högre procentsatsen också bör gälla sidoinkomsterna.

Statens handikappråd anser det vara en svår begränsning för de handikappade som fortfarande vistas på ålderdomshem atl eventuellt hela livet endast i princip kunna disponera 150 kr. per månad i fickpengar.

Självkostnaden som avgiftstak

De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslagel i denna del ulan erinran. Socialstyrelsen anser, att de erfarenheter som redan finns rörande uttag av differentierade avgifter inte tyder på alt kommunerna kommer att la ut oskäliga avgifter i förhållande till kostnaderna. Styrelsen utgår därför från all principen om självkostnaden som avgiflslak skall kunna tillämpas. Styrelsen pekar dock på några faktorer som kan komma alt få betydelse vid avgiftssätlningen, nämligen frågan om kommunen kan skilja ul kostnaderna för den öppna verksamhet som eventuellt bedrivs vid ålderdomshemmet liksom svårigheterna all avgöra vUken vård och service som skall ingå i självkostnaden och vad som skall betalas särskilt av pensionären själv. Del är enligl styrelsen skäligt alt den som bor i ett nybyggt ålderdomshem betalar en högre avgift än den som bor i ell äldre hem. Likaså bör en pensionär som bor i ell flerbäddsrum betala mindre än den som har eget rum. Om avgiften uppfattas som oskälig kan man räkna med alt pensionärer med höga inkomster föredrar atl söka sig tiU enskUda vårdhem. Delta skuUe innebära en utveckling i strid med statsmakternas intentioner. Svenska kommunförbundet anser all någon ytterligare i lagstiftning stadgad avgiflsbegränsning i form av ell avgiflslak som sätts lägre än självkoslnaden på ålderdomshem inte behövs. Skulle någon kommun vilja införa ell sådant lak bör möjligheter härtill givelvis finnas. Slandard-skiUnader i fråga om ålderdomshem kan t. ex. utgöra skäl för tiUämpning av olika avgiflslak.

ÅtskiUiga remissinstanser anser dock atl ingen pensionär skall behöva betala hela självkoslnaden ulan förordar någon form av avgiflslak under självkoslnaden. Länsstyrelsen i Stockholms län förordar sålunda alt avgiften begränsas lill elt högsla belopp i avvaktan på socialulredningens slutliga StäUningstagande lill åldringsvården i dess helhet och hur socialvården i princip bör finansieras. För etl avgiflslak under självkoslnaden

Prop. 1971:121 35

uttalar sig vidare länsstyrelserna i Uppsala, Östergötlands, Jönköpings, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs, Värmlands, Örebro och Norrbottens län saml Riksförbundet för Enskild Sjuk- och Åldringsvård. Några remissinstanser anser all avgifterna bör beräknas på ett genom-snUl av självkostnaderna för flera ålderdomshem t. ex. samtiiga hem i kommunen. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller sålunda all en hög självkostnad i många fall inte motsvaras av bättre standard eller service. Avgifter bör därför beräknas på den sammanlagda självkoslnaden för samtliga ålderdomshem i kommunen. Länsstyrelsen i Kopparbergs län anser del eftersträvansvärt med i princip samma avgiflslak över hela landet, men om den tanken inle kan vinna gehör bör taket i vart fall vara enhetiigt i varje kommun och samordning kunna ske meUan alla kommuner i ell län.

Ä vgiflsunderlaget

Nästan alla remissinstanser tillslyrker förslaget i denna del eller lämnar det utan erinran. Sålunda stryker länsstyrelsen i Älvsborgs län under utredningens förslag alt vid beräkning av sidoinkomsler avseende endast skall fästas vid avkastningen av rörligt och fast kapital men inle lill kapitaltillgångar. Erfarenheten har nämligen visat att många äldre människor starkt reagerat mot att ålderdomshemsavgiflen slukat del mesta av deras sparkapital. Vissa kommuner har vid avgifternas uttagande endast lämnat några få lusen kronor kvar. Svenska kommunförbundet anser atl del hade varit följdriktigt atl skärpningsregler för kapital liknande dem som gäller för kommunala bostadstillägg till folkpensionärer även skuUe gälla vid bestämmande av avgift för boende på ålderdomshem. Därmed hade även kunnat uppnås en närmare överensstämmelse mellan reglema för beräkning av avkastning på kapital och skärpningsreglerna när del gäller pensionärerna som bor på ålderdomshem och pensionärer som erhåller service i form av social hemhjälp i sina egna hem.

Länsstyrelsen i Kristianstads län förordar elt syslem där vårdlagarens inkomster av pension får ligga till grund vid bestämmandet av vårdavgifternas storlek och anmärker alt förslagel lider av den inadverlensen att kapitalinnehav i och för sig inte skall inverka på vårdavgiflens storlek men att i fråga om livräntor även återbäring av kapitalinsatsen skall vara avgiftsgrundande. Men betänkligare synes vara all förslagel kan stimulera till att en vårdbehövande avhänder sig sina kapitaltillgångar måhända på ell ur olika synpunkter icke önskvärt sätt.

Fastställande och uttag av avgift

Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att sedan avgiften fastställts inte varje inkomst- eller skatteförändring bör medföra höjning eller sänkning av nu ifrågavarande del av avgiften ulan all man kan länka sig

Prop. 1971:121 36

en ordning där pensionärerna placeras in i vissa avgiflsklasser. Över huvud tagel vill länsstyrelsen understryka betydelsen av alt enkla, lättförståeliga avgiftsregler tillämpas, som inle kräver ofta återkommande granskningar, deklarationer och omräkningar. Della bör kunna åstadkommas av kommunerna själva, efter rekommendationer från kom-munförbundel, om förfallningsbeslämmelserna inle görs alllför detaljerade. Även länsstyrelsen i Hallands län betonar vikten av all avgiftssätlningen kommer alt ske under så enkla former som möjligt. Länsstyrelsen i Östergötlands län framhåller behovet av en enkel och klar kostnadsredovisning vid ålderdomshemmen.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län framhåller all utredningen inte berört frågan om ell lagakraflvunnel beslut av länsstyrelsen i fråga om avgiflsdebitering i det enskilda fallel skall utgöra exekutionstitel vid eventuellt krav mot pensionären eller dennes dödsbo. Ell klarläggande på denna punkt synes länsstyrelsen önskvärt.

Överprövning av avgiftssättningen

Socialstyrelsen instämmer i vad utredningen anfört om värdet av etl förfarande enligt principerna om förvaltningsbesvär. Den enskildes rättssäkerhet lorde genom förslagel tillgodoses på etl tillfredsställande sätt.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län, som antar all besvärsinslilulet under ell övergångsskede kommer all få ganska stor betydelse, anser all det är betydelsefullt alt ålderdomshemsgästen kan överklaga beslut om avgift genom förvallningsbesvär.

Kammarrätten däremot ifrågasätter lämpligheten av förslaget i denna del och anför atl fullmäktiges beslut om grunder för bestämmande av ålderdomshemsavgifter endasl kan överklagas genoin kommunalbesvär. All del sedan också är av stor betydelse för den enskUde att socialnämndens avgiflsbeslut i del konkreta fallet blir beräknat lill rält belopp kan inle förnekas, men nämnden är dock bunden av de av fullmäktige antagna grunderna. Avviker nämnden i åtminstone inte alllför obetydlig utsträckning därifrån, har nämnden överskridit sin befogenhet och beslutet lorde i det fallel enligt gällande räll - såvida beslutet inte anses vara av rent verkställande art och därför inte är överklagbart enligl 76 § 2 mom. kommunaUagen - upphävas på anförda kommunalbesvär. Det kan därför anses tveksamt om ändring av 54 § socialhjälpslagen är nödvändig ens om utredningens förslag helt antas. Kammarrätten ifrågasätter vidare om det är lämpligt all utvidga kretsen av mål enligt socialhjälpslagen, där förvallningsbesvär anförs, med ytterligare en grupp. Förvaltningsbesvär i sådana mål innefattar i princip, i motsats till kommunalbesvär, en skyldighet för besvärsmyndigheten all i detalj granska avgiftssätlningen, vilket knappast är påkallat.

Prop. 1971:121 37

Inte heller länsstyrelsen i Östergötlands län delar utredningens uppfattning om behovet av s. k. förvallningsbesvär. Länsstyrelsen erinrar om de skyldigheter som enligl 52 § ShjL åligger länsstyrelsen i egenskap av tUlsynsmyndighet.

Övriga frågor

Några remissinstanser, däribland socialstyrelsen anser, alt kommunförbundet inte ensamt bör utfärda de rekommendationer som behövs ulan all della bör ske i samråd med socialstyrelsen.

Lunds kommun pekar på atl utredningen inle behandlat frågan om avgiflsdebilerinsen i dc fall då socialnämnd eller motsvarande organ svarar för kostnaden för vård som på grund av brist på plats på nämndens egna institutioner eller av andra skäl lämnas på enskUd vård-anslaU. Med hänsyn till den skiftande praxis som råder i della avseende är del angeläget att även denna fråga uppmärksammas. Även Riksförbundet för Enskild Sjuk- och Åldringsvård önskar elt förtydligande i fråga om reglernas tillämplighet då vården sker på enskild vårdanstalt.

Prop. 1971:121 3 g

Departementschefen

A llmänna synpunkter

Enligt senast tiUgängliga uppgifter tillämpar ungefär hälften av landels kommuner differentierade avgifter för vård i ålderdomshem. Det innebär att aUt fler kommuner har gått över från elt tidigare syslem med enhetliga avgifter, grandade på folkpensionsnivån, till ell avgiftssystem som direkt tar hänsyn till pensionärernas betalningsförmåga. Regeringsrätten har emellertid vid prövningen av en fråga om uttag av differentierade avgifter i ålderdomshem funnit, atl ett sådani avgiftssystem inte står i överensstämmelse med grunderna för gällande lagstiftning. Sedan kommunförbundet med anledning härav i en framställning till Kungl. Maj:t begärt lagändring har socialulredningen fått i uppdrag all se över reglema för avgifter i ålderdomshem.

Socialutredningen har nu i ell delbetänkande föreslagil, atl kommunerna genom etl tillägg lill ShjL får möjlighet atl för vård i ålderdomshem la ut avgifter som differentieras efter pensionärernas betalningsförmåga. Samtidigt har utredningen föreslagil atl del tiUskapas regler som garanterar pensionären all för eget behov få behålla en viss del av pension och andra inkomster. Delta garanlibelopp skall beräknas pä pensionärens samtliga inkomster och skall utgöra lägst 30 % av den för ogift ålderspensionär utgående folkpensionen inkl. pensionstillskott och 20 % av den inkomst efler skatt som överstiger de på angivet sätt beräknade folkpensionsförmånerna. Gift pensionär skall ha samma garanlibelopp som ogift pensionär. Innehav av kapital skall inle påverka avgiften i vidare mån än atl avkastningen av kapitalet inräknas bland pensionärens inkomster. Avgiften skall vidare inle få överstiga vårdplatsens andel i kostnaden för hemmet, dvs. genomsnittskostnaden per vårdplats. Eftersom pensionsförmånerna delvis är index- och standard-reglerade, tillförsäkras pensionärerna genom garanlibeloppet etl grundskydd som i motsvarande mån är värde- och slandardsäkrat.

Socialutredningen har framhållit all utredningen med del föreliggande förslaget inle har tagit slutlig ställning till frågorna om ålderdomshemmens framtida karaktär och funktion. Dessa och andra frågor som har samband med åldringsvården avser utredningen alt behandla under sitt fortsatta arbete. Det blir då anledning alt återkomma till den pågående utvecklingen inom åldringsvården, som syftar till all bereda de gamla ökade möjligheter till service och omvårdnad i olika former. Redan i della sammanhang har utredningen emeUertid velat framhålla ålderdomshemmens karaktär av öppna inackorderingshem för äldre personer som är i behov av vård eller tillsyn. Jag delar denna uppfattning, som också vunnit allmän anslulning under remissbehandlingen.

Prop. 1971:121 39

När det gäller frågan om avgifter i ålderdomshem är utgångsläget all allt fler kommuner redan gått över till olika former av avgiftsuttag, som tar hänsyn till pensionärernas betalningsförmåga. Liksom flertalet av remissinstanserna delar jag socialutredningens uppfattning atl socialhjälpslagen bör kompletteras med bestämmelser som undanröjer det hinder för kommunerna atl tillämpa etl sådani avgiftssystem som föreligger enligt regeringsrättens utslag. De skäl utredningen anfört för en sådan författningsändring är enligt min mening välgrundade. Utredningens förslag torde också leda tUl större likformighet i avgiftsberäkningen i de fall differentierade avgifter används.

Utredningen har också pekat på behovet av en samordning mellan avgiftssystemet vid ålderdomshemmen och avgiftssystemet inom den landstingskommunala långtidssjukvården. Flera remissinstanser betonar della och landstingsförbundet har i sitt remissyttrande förklarat atl förslagel är ägnat all främja en sådan samordning. Vid kontakter med landstingsförbundet har jag erfarit alt förbundet överväger all la upp frågan om att inom den slutna långtidssjukvården övergå till etl syslem med differentierade avgifter.

En ovillkorlig förutsättning för ett avgiftsuttag efter pensionärernas betalningsförmåga måste vara alt del samtidigt skapas bestämda garantier som tillförsäkrar pensionären i ålderdomshem en tillräcklig del av pension och andra inkomster för hans personliga behov. De garanlireg-ler som utredningen i detta avseende har utarbetat betraktar jag som en myckel viktig del av utredningens förslag. Genom garantiregelns konstruktion tillförsäkras alla pensionärer som bor i ålderdomshem en värde- och standardsäkrad andel av folkpensionsförmånerna och därjämte en garanterad del av sina inkomster däratöver. De av utredningen föreslagna garantireglerna innebär en förbättring för alla de pensionärer i ålderdomshem sorn inte har annan inkomst än sina folkpensions-förmåner och som f. n. får s. k. fickpengar med visst minimibelopp. För pensionärer i ålderdomshem som har inkomster utöver folkpensionen betyder förslaget att pensionären får en lagligt garanterad rätt att behålla också en beslämd del av sidoinkomsten för sina personliga behov. Garantiregelns utformning har tillstyrkts av i stort sett samtliga remissinstanser, däribland av Pensionärernas Riksorganisation. Jag förordar att förslaget om garantireglerna genomförs och att det görs till-lämpligt på alla ålderdomshem, oavsett om kommunen tillämpar differentierade avgifter eller ej. Därigenom tillskapas ett enhetiigt garanlisystem för samtliga pensionärer som bor i ålderdomshem.

Jag vill här erinra om att syftet med det av utredningen framlagda förslagel är alt öppna en möjlighet för de kommuner som så önskar att la ut differentierade avgifter. Lagstiftningen kommer sålunda inle alt innebära något hinder för kommunerna all använda andra avgiftssystem förutsatt all pensionärerna tillförsäkras de garanlibelopp för sina person-

Prop. 1971:121 40

liga behov som utredningen föreslår. Det finns alltså även i fortsättningen möjlighet all tillämpa enhetliga avgifter eller sådana avgifter i kombination med kommunala bosladstiUägg.

Författningsbestämmelser

Liksom utredningen anser jag att de grundläggande författningsbestämmelser som behövs bör tas in i en ny paragraf, 19 a §, i ShjL. Till dessa hör i första hand den bestämmelse som gör del möjligt för kommunerna att ta ut differentierade avgifter. Dessutom bör 19 a § innehålla en föreskrift om att pensionären skaU förbehållas medel för sina personliga behov. De närmare föreskrifter som behövs t. ex. om storleken av dessa medel och om beräkningen av avgiftsunderlag bör tas in i en kungörelse som Kungl. Maj:l får utfärda i anslulning till de nya bestämmelserna. Bemyndigande för Kungl. Majit att utfärda sådana föreskrifter bör las in i 19 a §.

Vidare har utredningen ansett all i samma paragraf bör las in en bestämmelse som anger all avgiften för en vårdplats inle får översliga vårdplatsens andel i kostnaden för anläggning, underhåll och drift av del ålderdomshem i vilket platsen utgör en del. Det övervägande antalet remissinstanser har tillstyrkt att kommunerna får möjlighet atl la ul avgift upp tiU självkoslnaden eller lämnat förslagel i denna del ulan erinran. Elt tiotal remissinstanser har dock föreslagil alt ingen pensionär skaU behöva betala hela kostnaden ulan förordai alt Kungl. Maj:t skall fastställa den högsla avgift i förhållande till självkostnaden som får las ul av en enskild pensionär. Jag har förståelse för denna inställning och de skäl som åberopats till stöd för den. Frågan torde emellertid ha liten praktisk betydelse. Jag anser därför inle att någon i författning intagen begränsning är nödvändig. Enligt vad jag inhämtat avser kommunförbundet alt utfärda rekommendationer om hur högsla avgift skall beräknas i förhållande till självkostnaden och vilken vård och service avgiften skall anses omfatta. Därvid torde även konima all övervägas hur avgiftssättningen bör påverkas av att olika standard eller olika kostnadsläge råder beträffande olika vårdplatser inom samma hem.

Några remissinstanser har föreslagit att självkostnaden bör beräknas gemensamt för flera ålderdomshem t. ex. för samtUga hem inom en kommun. Till slöd för detta har åberopats bl. a. alt en skiUnad i självkostnaden inte alllid motsvaras av en skillnad i standard. Liksom utredningen anser jag dock att det bäst överensstämmer med självkostnadsprincipen alt kostnaden beräknas för varje hem för sig. En regel om självkoslnaden som avgiflslak, avfattad i enlighet härmed, bör las in i den förut nämnda 19 a § ShjL. Några större svårigheter all tillämpa den föreslagna bestämmelsen torde inte föreligga. Frågan lorde inom ramen för självkostnadsprincipen kunna beaktas av kommunförbundet i samband med utarbetandet av nämnda rekommendationer. Därvid kan även

Prop. 1971:121 41

övervägas vilka krav som bör ställas på ålderdomshemmens kostnadsredovisning.

Några särskilda besvärsregler i fråga om avgift vid ålderdomshem finns f. n. inle. Enligt 76 § 2 mom. kommunaUagen kan beslut av socialnämnd i fråga om avgiftssättningen överklagas genom s. k. kommunalbesvär i den mån beslutet inte är av rent förberedande eller verksläUande art. Endast lagligheten av beslutet kan prövas, inte skäligheten. Besvärsmyndigheten kan inle ändra beslutet, endasl upphäva detta. Utredningen har föreslagil alt pensionären skall få rält all överklaga ell beslut om avgiflsdebitering genom s. k. förvallningsbesvär. Härigenom får besvärsmyndigheten frihet all allsidigt pröva beslutet och i förekommande fall ändra detta.. Besvär över kommunens beslut skall enligl utredningens förslag anföras hos länsstyrelsen och därifrån till kammarrätten.

Under remissbehandlingen har detta förslag mottagits välvUligl. Bl. a. kammarrätten har dock ifrågasatt om det är nödvändigt och lämpUgt att ändra gäUande ordning. Som jag nyss framhålUt bör en särskild kungörelse utfärdas med närmare föreskrifter om hur avgiftema skall beräknas. Jag anser det angeläget alt pensionärerna kan få avgiflsberäkningen i del enskilda fallet aUsidigl prövad och ansluter mig därför till utredningens förslag alt lalan mot beslut i avgiflsärende skaU föras genom förvaltningsbesvär. Besvärsregeln bör, som utredningen föreslagit, tas in i 54 § ShjL. Enligt utredningens förslag skall den kommunala myndighetens beslut om avgiftens storlek lända lill efterrättelse även om besvär anförs mol beslutet. En remissinstans har vänt sig mot detla och anselt att det saknas skäl all låta beslutet gälla innan det vunnit laga kraft. För egen del vill jag här anknyta lill vad utredningen anfört om viklen av atl avgifterna las ut löpande så all s. k. uppskjutna avgifter undviks i största möjliga utsträckning. Möjlighet finns alltid för besvärsinstansen all när skäl föreligger tills vidare uppskjuta tillämpningen av kommunens beslut. Huvudregeln bör alltså vara atl beslut om avgiftshöjning skall gälla från dagen för den kommunala myndighetens beslut.

I enlighet med det anförda har inom socialdepartementet utarbetats förslag tiU lag om ändring i lagen (1956: 2) om socialhjälp.

För all ytterligare belysa de närmare konsekvenserna av de föreslagna lagändringarna, kommer jag i det följande alt bl. a. ta upp några frågor som kommer att behandlas i den kungörelse som Kungl. Maj:l har att utfärda i anslulning till de nya bestämmelserna.

Garantiregler

Som jag förut framhållit bör elt syslem med differentierade avgifter kombineras med garantier för atl pensionären, oavsett om differentierade avgifter tiUämpas eller ej, får behålla viss del av sina inkomster för

Prop. 1971:121 42

personUga behov.

Det belopp som pensionären sålunda skall förbehållas skall bestå av två delar, beräknade på oUka sätt. För det första skall alla pensionärer få behåUa minst 30 % av för ogift pensionär normalt utgående folkpensionsförmåner oavsett skatt. För det andra skall de pensionärer som har inkomst utöver dessa folkpensionsförmåner (sidoinkomster) få behålla minst 20 % av sidoinkomslerna sedan avdrag först gjorts för skatten på den sammanlagda inkomsten. F. n. utgör den andel som pensionären får behålla för personligt brak etl i kronor bestämt belopp, vilket tid efler annan justeras genom beslut av Kungl. Maj:t. Delta belopp har under innevarande budgetår utgjort 120 kr. i månaden vilket med nuvarande basbelopp (6 900 kr.) och med beaktande av det pensionstillskott som tillkommer den 1 juU 1971 motsvarar omkring 21 % av de för ogift pensionär utgående folkpensionsförmånerna. I vissa kommuner får dock pensionärerna behålla större belopp. Enligl utredningens förslag skall varje pensionär förbehåUas minst ell belopp som vid oförändrade pensionsbelopp då de nya reglerna träder i krafl den 1 januari 1972 utgör ungefär 170 kr. i månaden. Förslagel innebär väsentiiga förbättringar för flertalet pensionärer i ålderdomshemmen. Den särbestämmelse i fråga om sidoinkomsler som utredningen föreslår beträffande pensionär med den lägre äkta-makepensionen i syfte all jämställa honom med ogift pensionär finner jag välmotiverad.

A vgiflsunderlaget

Nästan alla remissinstanser tillslyrker eller lämnar utan erinran utredningens förslag att avgiftsunderlaget skall utgöras av summan av pensionärens folkpensionsförmåner och övriga inkomster sedan skall och garantibelopp avräknats från nämnda summa. Utredningen föreslår att om pensionären har kapital i någon form avkastningen - enligl de beräkningsgrunder som gäller vid taxering till statlig inkomstskatt -skall påverka avgiftens storlek medan däremot själva kapilallillgångarna skaU lämnas ograverade. Flera remissinstanser har understrakit vikten av alt kapitaltillgångar lämnas orörda. Kommunförbundet har anmärkt atl det hade varit följdriktigt om skärpningsregler för kapital liknande dem som gäller för de kommunala bostadstilläggen även skulle gäUa vid bestämmande av avgift för vård i ålderdomshem men inte motsatt sig förslaget.

Jag delar utredningens uppfattning även i denna del. Beräkningen av de i avgiftsunderlaget ingående sidoinkomslerna bör ske enligl de regler som gäller för beräkning av s. k. sammanräknad nettoinkomst vid taxering tiU statiig inkomstskatt. Detla innebär t. ex. alt för den som har sidoinkomsl av tjänst, vid beräkning av avgiftsunderlaget, skall avräknas utgifterna för inkomsternas förvärvande, dock lägst 100 kr., enligl 33 § 2  mom.  kommunalskallelagen.   Del innebär vidare all den som har

Prop. 1971:121 43

inkomst av kapital på motsvarande sätt får räkna av de belopp som framgår av 39 § 3 mom. kommunalskallelagen.

Fastställande och uttag av avgift

Liksom utredningen finner jag del angelägel att pensionären före flyttningen tUl ålderdomshemmet får besked om avgiftens storlek. Beslutet om avgift bör innehålla uppgift om kommunens normer för avgiftssätlningen, den inkomst som legat lUl grund för beslutet och det garantibelopp som beräknats för pensionärens personliga bruk. Beslutet bör vidare innehålla besvärshänvisning.

Jag vill i detla sammanhang också beröra frågan om jämkning av pensionärens avgift i vissa faU. Pensionären kan ha make eller annan som för sin försörjning är beroende av hans inkomst. Även andra situationer kan länkas, då jämkning är motiverad med hänsyn lill ekonomiska förpliktelser som pensionären har utanför ålderdomshemmet.

En aUmän omprövning av avgifterna kan lärapligen ske en gång om årel, förslagsvis i juli när nytt pensionstillskott tiUkommer och när även kommunbokslutet från föregående år är klart och därmed också självkoslnaden för det nämnda årel. Del lorde också vara nödvändigt alt kommunen årligen med ledning av laxeringen för föregående inkomstår kontrollerar om pensionären fått ul lägst det garanlibelopp till vilket han varit berättigad. Avgiftsratinerna får naturligtvis inle bli helt låsta. Vid förändringar i en pensionärs ekonorai skall avgiften kunna anpassas tiU de ändrade förhåUandena även mellan de aUmänna omprövningarna. Om kommunen av administrativa skäl vill avstå från sådana löpande justeringar, får delta emeUertid inle gå ut över pensionärens garantibelopp så att t. ex. en indexhöjning av pensionsförmånen, när denna utbetalas lill ålderdomshemmet, förbehålls kommunen. Del måste i stället bli själva avgiften som fram till nästa omprövning hålls oförändrad:

F. n. kan en kommun föra lalan mol enskild för alt få exekutionstitel i fråga om oguldna ålderdomshemsavgifler antingen hos länsstyrelsen enligt reglerna i ShjL eller hos allmän domstol. Avgörande för var talan skall föras är om socialhjälp utgått till betalning av avgiften eller ej. I den mån talan avser ersättning för utgiven socialhjälp, skall lalan föras vid länsstyrelsen och i övriga fall vid allmän domstol. Någon ändring i dessa förhållanden är inte nu avsedd. Eftersom ålderdomshemmen bör betraktas som inackorderingshem torde för framtiden socialhjälp i samband med ålderdomshemsavgifler bli alltmer sällsynt.

Övriga frågor

Utredningen har föreslagit att kommunförbundet bör ge kommunerna rekommendationer i syfte all nå enkla och enhetliga regler i de avseenden som inle regleras i ShjL eUer i lillämpningskungörelsen.

Prop. 1971:121 44

Några remissinstanser, däribland socialstyrelsen, har ansett all re-kommendationema bör utfärdas av kommunförbundet efter samråd med socialstyrelsen. Enligl vad jag inhämtat avser kommunförbundet att efter samråd med socialstyrelsen utfärda de rekommendationer som behövs.

Ett par remissinstanser har tagit upp frågan om hur de nya reglerna skall tiUämpas då vården lämnas vid enskild vårdanstalt. I anslutning härtill viU jag först framhålla alt del om pensionären själv söker sig till ett enskilt vårdhem inte kan komma i fråga alt kommunen skall vara skyldig att till någon del svara för hans kostnader för vården. Om å andra sidan pensionären av kommunen hänvisas till sådant enskilt hem, bör principen vara atl han inle skall komma i sämre läge än om han kunnat beredas plats på likvärdigt ålderdomshem i kommunen.

Hemställan

Under åberopande av det anförda hemsläller jag, alt Kungl. Maj:t genom proposition föreslår riksdagen atl antaga förslag lill lag om ändring i lagen (1956:2) om socialhjälp.

Med bifall till vad föredraganden sålunda med instämmande av statsrådets övriga ledamöter hemstäUt förordnar Hans Maj:t Konungen all till riksdagen skall avlålas proposition av den lydelse bilaga lill detta protokoll ulvisar.

Ur protokollet: Margit Edström

Prop. 1971:121 45

Innehållsförteckning

Sid.

Propositionen 1

Propositionens huvudsakliga innehåll 1

Lagförslag 2

Utdrag av statsrådsprotokollet den 27 maj 1971 3

Inledning 3

Nuvarande ordning, historik m. m. 5

GäUande förfaltningsbeslämmelser 5

Ålderdomshemmens karaktär och rättsliga ställning 5

Avgiftsfrågan 7

Översikt över olika avgiftssystem 9

Socialulredningen 11

Ålderdomshemmens driftkostnader 11

Pensionärernas ekonomi och betalningsförmåga 12

Överväganden och förslag 15

Allmänna synpunkter 15

Val av system för differentierat avgiftsuttag 18

Garanliregler 20

Garantireglernas samlade effekt 21

Självkostnaden som avgiftstak 23

Avgiftsunderlaget 25

Fastställande och uttag av avgift 26

Överprövning av avgiftssätlningen 26

Övriga frågor 27

Författningsbestämmelser 28

Remissyttrandena 30

Allmänna synpunkter 30

Garanliregler 33

Självkostnaden som avgiftstak 34

Avgiftsunderlaget 35

Fastställande och uttag av avgift 35

Överprövning av avgiftssältningen 36

Övriga frågor 37

Departementschefen 38

Allmänna synpunkter 38

Författningsbestämmelser 40

Garantiregler 41

Avgiftsunderlaget 42

Fastställande och uttag av avgift 43

Övriga frågor 43

Hemställan 44

ESSELTE TarCK,  STHLM  Ji       7I2J3»